Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 918/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 918/20

Uzasadnienie

Z.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. (znak: [...]), utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad K.P.

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta B. decyzją z [...] r. (znak [...]) orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad K.P..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z.P., która podniosła, iż w jej ocenie spełnia ustawowe wymogi do otrzymania świadczenia.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że Z.P. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym K.P., ur. [...].01.2002 r., dla którego skarżąca pełni funkcję niezawodowej rodziny zastępczej. Z ustaleń Kolegium wynika, iż skarżąca nie jest osobą spokrewnioną w linii prostej z osobą wymagającą opieki. Do powyższego wniosku strona załączyła:

- orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] grudnia 2017 roku, nr [...] zaliczające K.P. do znacznego stopnia niepełnosprawności, wydane do 31 grudnia 2022 roku,

- postanowienie Sądu Rejonowego w K. Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z [...] sierpnia 2002 roku, [...], na mocy którego ustanowiona została rodzina zastępcza dla K.P., której funkcję Sąd powierzył Z. i M. małż. P.

Kolegium uznało, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę, która nie stanowi rodziny zastępczej spokrewnionej dla osoby wymagającej opieki oraz nie jest zobowiązana do alimentacji.

W ocenie Kolegium brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020, poz. 111 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych] wyklucza taką możliwość. Organ podniósł, iż stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz.U. z 2020, poz. 821 ze zm.). Powyższa definicja wskazana jest w art. 41 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którą rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba samotna, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka (art. 41 ust. 2). Stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.

W powołanych przepisach ustawodawca zatem ściśle określa katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ograniczony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r., P 23/05 (OTK ZU-A 2006, Nr 10, póz. 151), jak wyrokach z 18 lipca 2008 r., P 27/07 i 22 lipca 2008 r., P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawna, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna wieź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Ponadto, przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczącego obowiązku alimentacyjnego nie narusza zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

Z powyższego Kolegium wywiodło, iż nie można zatem powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Konkludując organ podniósł, że organy obowiązane są do przestrzegania regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych i swoje działania winny opierać o konkretną podstawę materialnoprawną. Na podkreślenie bowiem zasługuje, iż organy administracji publicznej związane są wyłącznie przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, co określa zarówno art. 6 k.p.a., jak i odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa.

W swej skardze Z.P. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: art. 7 w zw. z art. 77 i 107 § 1 k.p.a., poprzez:

- niewyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie okoliczności, że mąż skarżącej jest spokrewniony z K.P.,

- nieuwzględnienie przez organ okoliczności, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad K.P. i wynikającej z tego trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej,

- nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niewskazanie powodu, dla którego organ administracji zakwestionował okoliczność przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy w decyzji z 2009 r. (nr decyzji [...]) Burmistrz Miasta B.za pośrednictwem dyrektor MOPS w B. przyznał Z. P. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad K.P..

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 18 i 71 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust.1 pkt 3 ustawy oświadczeniach rodzinnych poprzez wyłączenie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez rodzinę zastępczą niespokrewnioną, co stanowi naruszenie zasady równości i jest niezgodne ze konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad K.P. od daty złożenia wniosku, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że stanowisko organów znajdowało swoją podstawę w językowej wykładni analizowanego przepisu wskazującego krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie jednak ze współczesnymi regułami wykładni, przyjmowanymi nie tylko w polskiej kulturze prawnej interpretator może oprzeć się na wykładni pozajęzykowej w sytuacji, gdy rezultaty wykładni językowej są jasne, ale nie dają się pogodzić z wartościami lub celami, jakiemu służy dany akt prawny lub wartościami (zasadami) uniwersalnymi. W praktyce operatywnej wykładni prawa taka możliwość przypisywana jest w szczególności sądom.

Takie uzasadnienie - w ocenie skarżącej - występuje na kanwie przedmiotowej sprawy i wynika z kilku powodów. Rozpatrując przepisy art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć na uwadze, że piecza zastępcza, której formą realizacji jest rodzina zastępcza (spokrewniona albo niespokrewniona), ma co do zasady charakter tymczasowy i służy zapewnieniu opieki dziecku poza jego naturalnym środowiskiem rodzinnym. Rodzina zastępcza niezawodowa spokrewniona i rodzina zastępcza niezawodowa niespokrewniona wykonują takie same obowiązki - sprawują pieczę nad dzieckiem, którego dotychczasowi opiekunowie, czy osoby zobowiązane do alimentacji nie podejmują w czasie, gdy dziecko jest umieszczone w rodzinie zastępczej.

Porównując sytuacje obu typów rodzin zastępczych widoczne jest, że ustawa o świadczeniach rodzinnych preferuje regułę ogólną wynikającą z usankcjonowania wzorców społecznych opartych na węzłach pokrewieństwa i co za tym idzie obowiązku alimentacyjnego czyli rodzinę zastępczą spokrewnioną. Jednak w aspekcie wykonywania i funkcjonowania celów i funkcji rodziny zastępczej i wychowania dziecka węzeł pokrewieństwa nie jest najważniejszy. Istotniejsze jest to, czy i jak realnie rodzina zastępcza funkcjonuje i spełnia zadania, jakich z różnych przyczyn nie wykonuje rodzina naturalna, w tym też rodzina zastępcza spokrewniona.

Skarżąca podkreśliła, że jej piecza rodzicielska nad K.P. trwa od 2002 r., czyli na chwilę wydawania decyzji już 18 lat, co oznacza, że w zasadzie piecza ta obejmuje całość dzieciństwa (dziecko jest pod opieką skarżącej od 9 miesiąca życia). Stan ten zatem nie różni się od standardowej relacji między rodzicami lub innymi krewnymi i dziećmi, w której możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolejny argument dotyczy kwestii otrzymywania dodatkowego wsparcia przez rodziny zastępcze niespokrewnione. Argument ten został użyty w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 22 lipca 2008 r. (P 41/07) i jest on cytowany przez sądy administracyjne i organy służąc wykazaniu, że wykładnia językowa przepisów art. 17 ust. 1pkt 3 oraz ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie prowadzi do nierówności lub niesprawiedliwości. W orzeczeniu Trybunału, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych i organów, w tym w orzeczeniach najnowszych, nie ma jednak konkretnego wskazania, o jaką dodatkową pomoc dla rodziny zastępczej niespokrewnione) chodzi, jaka jest jej wysokość i w jakiej relacji pozostaje w stosunku do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego rodzinie zastępczej spokrewnionej.

Różnica między rodzinami zastępczymi spokrewnionymi i niespokrewnionymi (niezawodowymi) znajduje wyraz jedynie w tym, że rodziny zastępcze niespokrewnione otrzymują zwiększoną pomoc pieniężną na częściowe pokrycie utrzymania dziecka. Jednak przy niewielkiej różnicy świadczeń (około 10%) pozbawienie rodziny zastępczej niespokrewnionej prawa do świadczenia przysługującego rodzinie zastępczej spokrewnionej uznać należy, że w sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

Stopień niepełnosprawności K. P. jest znaczny, zaś rodzaj schorzenia powoduje, że perspektywy poprawy są znikome. Z kolei potrzeby z racji tego stanu i wieku zwiększyły się. Zwiększyła się również dysproporcja przychodów w stosunku do rodziny zastępczej spokrewnionej będącej w podobnej sytuacji i otrzymującej podobne świadczenia. Bez świadczenia pielęgnacyjnego sytuacja finansowa skarżącej jest więc zdecydowanie gorsza. Organy tych okoliczności nie brały pod uwagę i nie rozważały.

Skarżąca w konsekwencji podniosła, że prokonstutycyjna wykładnia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadnia odmowę zastosowania tych przepisów w zakresie, w jakim wyłączają one możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zacytowany powyżej przepis art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną, w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej.

Mając na względzie powyższe ustalenia w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka uprawniająca do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej, bowiem nie jest ona dla K. P. rodziną zastępczą spokrewnioną, w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jak również niesporna jest okoliczność, iż na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem K.P., która legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.

Wykładnia językowa przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia na rzecz skarżącej właśnie z tego powodu. Jednakże skarżąca, mając na uwadze stosunek bliskości pomiędzy nią i K.P. oraz konieczność sprawowania nad nim od 9 miesiąca życia całodobowej opieki domaga się zastosowania wykładni pozajęzykowej o charakterze prokonstytucyjnym, uwzględniającej zasadę równości, sprawiedliwości społecznej oraz zasadę ochrony i opieki nad rodziną (por. art. 32, art. 18, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP). Tymczasem wykładnia językowa przywołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego).

W świetle wykładni językowej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być skarżącej przyznane ponieważ: 1) nie jest biologiczną matką K. P., 2) nie jest "opiekunem faktycznym dziecka", bowiem nie wystąpiła z wnioskiem o jego przysposobienie, 3) nie została ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną, 4) nie jest inną osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny.

W tej ostatniej kwestii odwołać się trzeba wprost do woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i do regulacji zamieszczonej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym.

W Dziale III Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego został uregulowany obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 i następnymi tego Kodeksu, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji, natomiast w okresie małżeństwa na małżonkach ciąży obowiązek równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale - mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione.

Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Ustawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi z osobą podopieczną.

Skarżąca nie wchodzi do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji K. P., a kwalifikacji tej nie może zmienić okoliczność, że skarżąca jest dla niego osobą najbliższą.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, pod pojęciem interpretacji prawa albo jego wykładni, należy rozumieć zespół czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia znaczenia przepisu prawnego. Jeżeli przepis jest jasny, to nie ma potrzeby jego wykładni (clara non sunt interpretanda). Wykładnia będzie potrzebna wówczas, gdy są jakieś wątpliwości związane z rozumieniem tekstu prawnego. Odnośnie do stosowania tych ostatnich reguł, w ślad za L. Morawskim, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1998 str. 169-173 należy przytoczyć zasadę, że wszystkie przepisy prawa powinny być interpretowane literalnie, chyba że istnieją ważne racje, by nadać im interpretację rozszerzającą lub zwężającą, a to dlatego, że prawo jest sformułowane za pomocą języka, to pierwszoplanowe znaczenie ma wykładnia językowa. Jest ona zatem pierwszym etapem egzegezy tekstu prawnego.

Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Można tutaj wskazać także na poglądy Trybunału Konstytucyjnego wyrażone m.in. w orzeczeniach z 28 maja 1986 r., U 1/86 i z 5 listopada 1986 r., U 5/86.

Generalnie można powiedzieć, że wykładnia językowo-logiczna (zwana także gramatyczną) polega na odkodowaniu norm postępowania na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 22 czerwca 1998 r., FPS 9/97 podkreślił, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby.

Kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest więc odpowiedź na pytanie, czy w świetle innych niż językowa rodzajów wykładni świadczenie pielęgnacyjne może być skarżącej przyznane. W tym zakresie odnieść się trzeba do rezultatu wykładni prokonstytucyjnej (wykładni pozajęzykowej systemowej i celowościowej, odwołującej się do zasad i wartości eksponowanych w ustawie zasadniczej), gdyż jak podnosi skarżąca istotne względy przemawiają za odkodowaniem wskazanych przepisów prawnych ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem ich wykładni językowej.

Rozważania koncentrują się wokół art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż niespełnienie przez skarżącą wymogów określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest sporne.

Sąd podziela w pełni pogląd prezentowany w uchwale Sądu Najwyższego z 20 czerwca 2006 r., I KZP 14/00, że w sytuacji gdy wykładnia przepisu nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Tym samym może to prowadzić do odstępstwa od wykładni literalnej i zastosowania wykładni rozszerzającej w przypadku rozbieżności pomiędzy efektami procesów interpretacyjnych dokonanych za pomocą różnych rodzajów wykładni, wówczas wybór rezultatu wykładni winien być dokonany z poszanowaniem dla akceptowanej w ustawie zasadniczej hierarchii wartości. W każdej jednak sytuacji wykładnia powinna pozostać wykładnią, a nie prawotwórstwem, ze względu na wynikający z Konstytucji RP podział władz i równowagę władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej (art. 10 Konstytucji RP).

Przechodząc do wykładni pozajęzykowej spornego przepisu uznać należy, że cel i funkcja tego przepisu, analizowane z poszanowaniem dla zasad i wartości konstytucyjnych, a w szczególności zasady równości, sprawiedliwości społecznej oraz zasady ochrony i opieki nad rodziną, nie pozostają w kolizji z jego przywołanym wcześniej brzmieniem i jego wykładnią językową.

Wszystkie rodzaje wykładni dają tożsamy efekt i brak jest podstaw do wywodzenia, że istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie niezobowiązanej do alimentacji (por. wyrok NSA z 25 maja 2016 r., I OSK 2020/14).

Nie można przy tym zrównywać uprawnień rodziny zastępczej niezawodowej i niespokrewnionej z rodziną zastępczą spokrewnioną, przy zastosowaniu konstytucyjnej zasady równości. Zauważyć bowiem należy, że art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był już wcześniej przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r., P 23/05, jak i w wyrokach z 18 lipca 2008 r., P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., P 41/07 Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym.

Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Podkreślił, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania.

Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny.

Elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Z tym obciążeniem prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia.

Nie jest sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny.

Konsekwentnie więc trzeba było skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia. Co więcej, analizując te kwestię na gruncie wykładni systemowej dostrzec trzeba, że ustawodawca również w zakresie przesłanek negatywnych przyznania świadczenia (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych) skorelował obowiązek alimentacyjny z tym uprawnieniem, nie tamując osobie stanowiącej rodzinę zastępczą spokrewnioną (obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym) możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Regulacja jest spójna, a jej kształt stanowi również efekt zastosowania się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się przecież założenie, że ustawodawca jest racjonalny, nadto gdyby wola ustawodawcy była inna, to wyeliminowałby określenie "na których ciąży obowiązek alimentacyjny", a jednak rozróżnienie to zostało wprowadzone i nie można go pomijać w niniejszej sprawie.

Z powodów wyżej opisanych, w wyniku zastosowania każdego rodzaju wykładni (językowej, systemowej i pozajęzykowej, odwołującej się do wartości konstytucyjnych), uzyskuje się tożsamy rezultat odpowiadający efektowi wykładni zastosowanej w sprawie skarżącej przez organy obu instancji.

Nie ulega wątpliwości, że rodzic zastępczy powinien być przez Państwo wspierany, szanowany i doceniany zgodnie z wynikającymi z ustawy zasadniczej nakazami ochrony i opieki Państwa nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), jednak rolą sądów administracyjnych jest stanie na straży prawa, a niniejszy wyrok jest wyrazem poszanowania zasady wyrażonej w art. 7 i art. 10 Konstytucji RP. Zmiana prawa to zadanie ustawodawcy, a nie sądów, a wykładnia prokonstytucyjna nie może być wykładnią contra legem albo też tworzyć nowej normy prawnej, co więcej nie może przekraczać granicy tworzenia prawa.

Końcowo Sąd pragnie podkreślić, o czym mowa była na początku niniejszych rozważań, że wydaje swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisów prawa i nie ma możliwości zastosowania zasad współżycia społecznego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

dc