Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1112/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: ART. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [..] w S. oraz Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2969/18 w sprawie ze skargi [..] w S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] grudnia 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2969/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [..] w S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] grudnia 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] września 2017 r. nr [..] oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z

dnia [..] lipca 2017 r., nr [..].

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [..] października 1988 r. nr [..] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,3912 ha, położonej w S., zapisanej w księdze wieczystej nr [..], stanowiącej własność M.H. i K. H. oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [.]. o pow. 0,1893 ha, położonej w S., zapisanej w księdze wieczystej nr [..], stanowiącej własność M. H. W postępowaniu odwoławczym decyzja ta została uchylona przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. decyzją z [..] grudnia 1988 r.

nr [..] w części dotyczącej działek nr [..] i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolejną decyzją z [..] stycznia 1989 r. nr [..] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. orzekł ponownie o wywłaszczeniu wyżej wskazanych działek. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. decyzją z [..] marca 1989 r. [..] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [..] stycznia 1989 r. Pismem z 14 listopada 2000 r., uzupełnionym w dniu 19 grudnia 2000 r., M.H., spadkobierca M. H., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w

K. z [..] marca 1989 r., wskazując w uzasadnieniu, że decyzja ta została skierowana do M.H., który zmarł w dniu 27 października 1987 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [..] lutego 2001 r. nr [..] - utrzymaną w mocy decyzją z [.]. czerwca 2001 r. nr [..] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z [..] marca 1989 r. Na skutek wniesionej skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lutego 2003 r., sygn.

akt I SA 2152/01 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast

(dalej: Prezes) z [..] czerwca 2001 r. i z [.] lutego 2001 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego prowadzono z właścicielami (spadkobiercami M. H.) rokowania w celu nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy (art. 46 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99). Sąd zauważył również, że organ ponownie rozpatrujący sprawę w I instancji dysponował informacjami o śmierci M. H.

i o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku. Dodatkowo Sąd wskazał, iż w zakresie dotyczącym odszkodowania przepis art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dawał podstawy do przekazania ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego, ale wyłącznie wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość nie posiadała księgi wieczystej ani zbioru dokumentów,

a z akt wynika, iż obie działki gruntu miały urządzone księgi wieczyste.

Decyzją z [..] lipca 2003 r. nr [..], utrzymaną w mocy decyzją z [..] grudnia 2003 r. nr [..], Prezes stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [..] marca 1989 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z

[..] stycznia 1989 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w jego ocenie organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe rażąco naruszyły art. 53 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez nieprzeprowadzenie ze spadkobiercami M. H. rokowań, mających na celu dobrowolne zbycie nieruchomości.

Kolejnym wyrokiem z 7 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 85/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa

z [..] grudnia 2003 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [..] lipca 2003 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż obie zaskarżone decyzje zostały skierowane do K. H. zmarłego w dniu 25 listopada 1993 r., pomimo, iż organ posiadał informację o jego śmierci.

Decyzją z [..] września 2010 r. nr [..] Minister Infrastruktury, uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z 21 lutego 2003 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 października 2005 r., stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z [.]. marca 1989 r. nr [..] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z [..] stycznia 1989 r. nr [..]. W wyniku złożonych przez Zarząd Powiatu w S. i [..] w S. wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją

z [..] grudnia 2012 r. uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z [..] września

2010 r. i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z [..] marca 1989 r. oraz poprzedzającej

ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z [.]. stycznia 1989 r. W uzasadnieniu wskazano m. in., iż przystąpienie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem bez uprzedniego wyznaczenia zainteresowanym na piśmie terminu do zawarcia umowy jego bezskutecznego upływu należy uznać za rażące naruszenie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a ponadto wskazał, iż wnioskujący o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nie przeprowadził ze spadkobiercami M. H. rokowań mających na celu dobrowolne zbycie nieruchomości zgodnie z art. 54 ust.1 pkt 7 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 358/13 oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej z [..] grudnia 2012 r. Wyrokiem z 5 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 179/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Zarządu Powiatu

w S. oraz [..] od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2013r.

Pismem z 28 lutego 2017 r. [..] wniósł do Ministra o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] grudnia 2012r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazując,

że odnaleziono dokumenty, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były

znane organowi, który wydał przedmiotową decyzję, tj. zawiadomienie o zebraniu z

dnia 28 listopada 1985 r., oferty w sprawie sprzedaży z dnia 17 września 1987 r. oraz pismo właścicieli wywłaszczonych nieruchomości z dnia 23 września 1987 r. Zdaniem wnioskodawcy, dokumenty te miały świadczyć o przeprowadzeniu rokowań z właścicielami nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Minister postanowieniem z [..] lipca 2017 r., znak: [..]

wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [..] grudnia 2012 r., znak: [..].

Decyzją z [.] września 2017 r. Minister odmówił uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [..] grudnia 2012 r. uchylającej w całości decyzję Ministra Infrastruktury z [..] września 2010 r. i stwierdzającej

nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z [..] marca 1989 r. oraz poprzedzającej ją decyzji

Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z

[..] stycznia 1989 r.

Pismem z 20 października 2017 r., [..] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z [.]. września 2017 r. W uzasadnieniu wskazano, że organ rozpatrujący sprawę nie zastosował art. 156 § 2 K.p.a. oraz nieprawidłowo przyjął, że nie zostały prowadzone rokowania

poprzedzające wywłaszczenie nieruchomości odnośnie działek nr [..] stanowiącej własność M. H. i K. H. oraz nr [..] stanowiącej własność M.H. Ponadto wskazano, że organ nie zastosował się do art. 2 Konstytucji RP w związku z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13).

Zaskarżoną decyzją z [..] grudnia 2017 r., nr [..] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku [..]j w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z [..] września 2017 r., znak: [..] odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [..]

grudnia 2012 r., znak: [..] , utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca powołał się na dokumenty znane organom w

dacie orzekania, a zatem nie zaistniała podstawa określona w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.

W ocenie organu, brak było podstaw do zmiany orzeczenia zawartego w decyzji Ministra z dnia [..] września 2017 r.

Z powyższą decyzją Ministra nie zgodził się [..] i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, co Sąd w pełni podzielił, że

przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu, nie legitymują użytkowników

nieruchomości do występowania do organów administracji publicznej z jakimkolwiek żądaniem co do statusu własnościowego użytkowanej przez siebie nieruchomości, a

w konsekwencji nie stanowią one źródła interesu prawnego, co skutkuje tym, że osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznaje również, że wykonywanie prawa użytkowania nie jest równoznaczne z posiadaniem tego prawa w znaczeniu prawa rzeczowego ograniczonego. Natomiast oznacza określony zespół uprawnień do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Uprawnienia te posiadają określoną wartość majątkową i są uprawnieniami o charakterze cywilnoprawnym. Uprawnienia te nie oznaczają jednak interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Cecha bezpośredniości interesu prawnego oznacza jego silny (bezpośredni) związek

z normą prawną, na której się opiera, a zatem nie uzasadniają interesu prawnego takie sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej

w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Dlatego np. nie można skutecznie wywieść interesu prawnego z faktu istnienia obligacyjnego stosunku cywilnoprawnego.

Sąd wskazał, że mając na względzie, iż cechę bezpośredniości interesu prawnego należy również uwzględniać analizując legitymację procesową podmiotów ograniczonych praw rzeczowych, warto wskazać, że własność jest najsilniejszym prawem podmiotowym, jakie można mieć względem rzeczy. Inne prawa rzeczowe, to: prawo użytkowania wieczystego oraz ograniczone prawa rzeczowe: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Istnieje zatem hierarchia praw rzeczowych, co oznacza, że istnieją prawa silniejsze i słabsze. Ta sama nieruchomość może być równocześnie obciążona różnymi prawami rzeczowymi, tj. prawem własności oraz innym prawem rzeczowym, tj. użytkowaniem wieczystym albo ograniczonym prawem rzeczowym. Skoro byt ograniczonego prawa rzeczowego jest uzależniony od bytu silniejszego prawa rzeczowego, to interes

prawny będący podstawą legitymacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym nieruchomości wynika bezpośrednio z norm regulujących "silniejsze" prawa rzeczowe, a jedynie pośrednio z norm regulujących ograniczone prawa rzeczowe. Brak bezpośredniości tego związku z normami regulującymi ograniczone prawa rzeczowe z punktu widzenia prawa

administracyjnego powoduje, że taki pośredni interes ma jedynie charakter interesu faktycznego niepodlegającego samodzielnej ochronie. Podmiot ograniczonego prawa rzeczowego nie ma interesu prawnego w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych regulujących status właścicielski nieruchomości. W ocenie Sądu, nie można również wywieść legitymacji procesowej [..] z art. 251 k.c. Zgodnie z tą regulacją "do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności". Norma powyższa stanowi o ochronie

praw rzeczowych ograniczonych, nie jest natomiast źródłem tych praw. Po drugie, art. 251 k.c. reguluje kwestie ochrony praw rzeczowych ograniczonych w jego relacjach cywilnoprawnych. Przepisy o ochronie prawa własności zawarte w art. 222-231

dotyczą roszczeń o charakterze cywilnym, a nie administracyjnoprawnym.

Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że [..] nie posiadał interesu prawnego, aby skutecznie zainicjować postępowanie wznowieniowe od decyzji ostatecznej z [..] grudnia 2012 r., a w konsekwencji nie posiadał legitymacji procesowej do zaskarżenia kolejnych decyzji Ministra. W świetle powyższej argumentacji, bez wątpienia organ orzekający w sprawie błędnie uznał, że skarżący posiadał legitymację procesową, czego skutkiem było niezasadne wznowienie postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej z [..] grudnia 2012 r., przeprowadzenie postepowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Tak więc zasadnym jest uznanie, że Minister dopuścił się naruszeń przepisów postępowania administracyjnego m.in.: art. 28 K.p.a., art. 7, 77, 80 K.p.a. w związku z art. 127 § 3, 145, 147 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister na wstępnym etapie nie dokonał właściwej oceny,

czy podmiot wnioskując o wznowienie postępowania posiadał legitymację procesową przed organem administracji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeśli na "pierwszy rzut oka" nie jest możliwe określenie, czy dany podmiot jest stroną postepowania, to po ewentualnym wszczęciu danego postępowania organy powinny

na późniejszym etapie podjąć stosowne czynności, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, aby dokładnie ustalić, czy podmiot wnioskujący można uznać za stronę postępowania. W kontrolowanej sprawie tego zabrakło zarówno we wstępnej fazie postępowania, jak również na etapie przeprowadzania właściwego postepowania. Wskazane uchybienie organu uszło również uwadze Ministrowi, który rozpatrywał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stąd też wskazane naruszenia

jednoznacznie wyczerpują treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który upoważnia Sąd do uwzględnienia skargi.

W związku z powyższym, z uwagi na charakter i stopień naruszeń przepisów postępowania, Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie decyzji Ministra zarówno z

dnia [..] grudnia 2017 r., jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [..] września 2017 r. i postanowienia tegoż samego Ministra z dnia [..] lipca 2017r. o wznowieniu postepowania. Zdaniem Sądu, za niecelowe należy uznać, w konsekwencji

powyższych okoliczności, merytoryczne rozpatrywanie zarzutów podniesionych w skardze. Na tym etapie Sąd odstąpił również od dokonania oceny czy dokumenty,

które jak twierdzi [..] zostały odnalezione, wypełniają przesłankę z art. 145 § 1

pkt 5 K.p.a. bowiem kwestia ta może w przyszłości stać się przedmiotem kontroli Sądu. Przesądzanie o tym przed rozstrzygnięciem właściwych organów co do wznowienia (bądź odmowy) w opinii Sądu byłoby przedwczesne.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wniósł [..] w S. oraz Powiat S., zaskarżając wyrok w części obejmującej

pkt I i zarzucając mu:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. przez nieuprawnione przyjęcie, że [..] w S. nie spełnił w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed

Ministrem warunków stawianych stronie w art. 28 k.p.a. i przez to wydane w stosunku do tego podmiotu decyzje obu instancji i postanowienie inicjujące postępowanie okazały się dotknięte wadą obejmującą prowadzenie postępowania

w stosunku do podmiotu niebędącego stroną; nie wykazano przy tym, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. na przyczyny zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit.

c p.p.s.a.,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez przyjęcie, że skierowanie decyzji do inicjatora postępowania, a tym samym

osoby, która nie była stroną w postępowaniu administracyjnym, uzasadniał uchylenie decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., choć takie naruszenie wpisywałoby się w wadę nieważności i wymagało stwierdzenia nieważności decyzji ex tunc wyrokiem,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że [..] nie mógł czerpać interesu prawnego ( w sposób

przyznający mu status strony) ze stosunku prawnego obejmującego użytkowanie gruntu, którego dotyczył proces administracyjny, skoro prawo to ma walor ograniczonego prawa rzeczowego i zakres władztwa nad rzeczą użytkownika uzasadniał uruchomienie postępowania administracyjnego zmierzającego do uchylenia decyzji stwierdzającej nieważności decyzji wywłaszczeniowej,

4) naruszenie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez skierowanie do stron postępowania rozstrzygnięć nie wypowiadających się co do powinnego zachowania się w przyszłym procesie administracyjnym strony przeciwnej,

zgodnie z art. 153 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się wyroku; z jednej bowiem strony uchylono postanowienie inicjujące postępowanie wznowione (z dnia [..]

lipca 2017 r.), co wskazuje na konieczność rozpatrzenia podania o wznowienie postępowania w celu uniknięcia bezczynności, a z drugiej, WSA nie umorzył postępowania administracyjnego, pomimo stwierdzenia, że takie względem inicjatora postępowania nie powinno się toczyć.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie

kosztów postępowania wg norm przepisanych i dopuszczenie dowodów uzupełniających w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. z dokumentów w postaci: 1) umowy ustanowienia użytkowania z dnia [..] lipca 2009 r. oraz 2) decyzji Wojewody P.o z dnia [..] grudnia 1999 r. wraz z załącznikiem w postaci protokołu z dnia 4 listopada 1999 r. na okoliczność wykazania, że zakres prawa przysługującego [..] do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania obejmował prawo rzeczowe w postaci użytkowania i jako taki był dostateczny do przyznania mu statusu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją stwierdzającą nieważność decyzji o wywłaszczeniu oraz rozdzielenie skarg

kasacyjnych [..] oraz Powiatu S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna [..] w S. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Pismem z 28 lutego 2017 r. wszczęte zostało na wniosek skarżącego

kasacyjnie [..] w S. postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra

Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] grudnia 2012, mocą której stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowych. Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2013 r., w sprawie o sygn. akt:

I SA/Wa 358/13 oddalił skargę na w/w decyzję. Wyrokiem z 5 grudnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 179/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Zarządu Powiatu w S. oraz [..] w S. od w/w wyroku. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż [..] w S. nie był legitymowany do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż nie miał interesu prawnego i nie mógł być stroną tego postępowania administracyjnego. W

uzasadnieniu wskazał m.in., że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony

na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, a przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu nie legitymują użytkowników nieruchomości do występowania do

organów administracji publicznej z jakimkolwiek żądaniem, co do statusu własnościowego użytkowanej przez siebie nieruchomości, a w konsekwencji nie stanowią one źródła interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 791/06, Lex nr 329119; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., I OSK

1697/09, Lex nr 745132). Zauważył, że uprawnienia wynikające z użytkowania nie oznaczają posiadania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Cecha bezpośredniości interesu prawnego oznacza jego silny (bezpośredni) związek z normą prawną, na której się opiera, a zatem nie uzasadniają interesu prawnego takie

sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej

w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, Lex nr 80699). Istotę bezpośredniości interesu prawnego ujmuje się jako bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest

interes prawny. Cechy bezpośredniości interesu prawnego brak jest natomiast w przypadku ograniczonych praw rzeczowych. Sąd uznał, że skoro byt ograniczonego prawa rzeczowego jest uzależniony od bytu silniejszego prawa rzeczowego, to interes prawny będący podstawą legitymacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym nieruchomości wynika bezpośrednio z norm regulujących "silniejsze" prawa rzeczowe, a jedynie pośrednio z norm regulujących ograniczone prawa rzeczowe. Z perspektywy specyfiki prawa administracyjnego brak bezpośredniości tego związku z normami regulującymi ograniczone prawa rzeczowe powoduje, że taki pośredni interes ma jedynie charakter interesu faktycznego nie podlegającego samodzielnej ochronie. Jedynie w takim przypadku, w którym ustawodawca wyraźnie wskazałby na normy regulujące ograniczone prawa rzeczowe jako źródła interesu prawnego, dopuszczalne byłoby budowanie na tych normach konstrukcji legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Podmiot ograniczonego prawa rzeczowego nie ma wobec tego interesu prawnego w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych regulujących status właścicielski nieruchomości. Zakres uprawnień składających się na treść każdego ograniczonego prawa rzeczowego ogranicza się do sfery zastrzeżonej przez ustawodawcę, nieporównywalnie szczuplejszej od treści prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał dalej, iż nie jest możliwe wywiedzenie legitymacji procesowej [..] w S. z żadnego przepisu kodeksu cywilnego, stąd też dla ochrony administracyjnoprawnej sytuacji podmiotu ograniczonego prawa rzeczowego konieczne byłoby wskazanie odpowiedniej normy prawa

administracyjnego, taką ochronę przewidującej. Normy takiej strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, a Sąd z urzędu takiej normy – mającej zastosowanie w niniejsze sprawie - nie znalazł w obowiązującym porządku prawnym. Sąd zauważył także, że w sytuacjach, w których ustawodawca zamierza objąć ochroną administracyjnoprawną podmioty ograniczonych praw rzeczowych, wprowadza w tym zakresie odpowiednią regulację prawną i jako przykład przywołał przepisy ustawy

Prawo budowlane.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stanął także na stanowisku, iż w przypadku braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącej skargę kasacyjną,

skarga kasacyjna podlega oddaleniu z innych powodów niż negatywna ocena wskazanych w niej podstaw kasacyjnych, lecz jako wniesione przez podmiot, który nie był do tego legitymowany.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, iż Naczelny Sąd

Administracyjny jest związany tym wyrokiem oraz oceną prawną przyjętą w uzasadnieniu wyroku, gdyż przedmiotem żądania jest w wznowienie postępowania nieważnościowego, na gruncie którego został wydany powyższy prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić należy także, iż nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego istotnego z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia

w rozpoznawanej sprawie, w porównaniu do stanu istniejącego w dniu wydania wyroku w sprawie sygn. akt I OSK 179/14.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanego na gruncie przepisu art. 170 p.p.s.a. wskazać należy, że w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1939/12 przyjęto, że w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u

jego podstaw (w rozstrzyganej sprawie był to wyrok sądu powszechnego), niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym

wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia

sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Z kolei w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., I OSK 1792/12 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia,

że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono

w prawomocnym orzeczeniu. W przeciwnym razie zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia

w całym systemie sprawowania władzy. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (podobnie w wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, z. 9, poz. 88, w wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej

zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku.

Zagadnienie posiadania legitymacji procesowej należy ponad wszelką

wątpliwość do kwestii prawnych. W konsekwencji tego skarga kasacyjna wniesiona przez [..] w S. podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. z innych powodów niż negatywna ocena wskazanych w niej podstaw, gdyż została wniesiona przez podmiot, który nie był do tego

legitymowany, zaś brak legitymacji procesowej przez ten podmiot został przesądzony

w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2010 r. sygn. akt I

OSK 179/14.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Powiat S. także nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej Powiatu S. zarzuty naruszenia przepisów prawa przez Sąd I instancji dotyczą [..] w S. i posiadania przez ten podmiot przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny z mocy przepisu art. 170 p.p.s.a. pozostaje związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 179/14. W związku z powyższym zarzuty sformułowane w puntach 1.-

3. jako odnoszące się do statusu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym [..] w S. nie mogły okazać się skuteczne z przyczyn wskazanych powyżej.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez skierowanie do stron postępowania rozstrzygnięć nie wypowiadających się co do powinnego zachowania się w przyszłym procesie administracyjnym strony przeciwnej, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się wyroku. Sąd I instancji sformułował w uzasadnieniu określony pogląd prawny zawierający ocenę prowadzonego dotychczas postępowania oraz stwierdzonych naruszeń prawa,

których dopuścił się organ. Z oceny tej wynikają wskazania co do działań, które winny być podjęte przez organ administracyjny po uprawomocnieniu się wyroku (czwarty akapit na stronie 9. uzasadnienia). Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji prowadzi do wniosku, iż Sąd nie przesądził istnienia podstaw prawnych do umorzenia postępowania administracyjnego i pozostawił te kwestię ocenie organu przy uwzględnieniu oceny prawnej przedstawionej przez Sąd oraz obowiązujących przepisów.

Przepis art. 153 p.p.s.a. nie wymaga formułowania expresiss verbis precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania w uzasadnieniu orzeczenia. Istnieje ścisły związek pomiędzy oceną prawną dotyczącą dotychczasowego postępowania organów w sprawie a wskazaniami określającymi sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią zawsze konsekwencje oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami (wyrok NSA z 6.5.2015, sygn. II OSK 2440/13). Wyjaśnienie istotnej części przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w danej sprawie oznacza krytykę sposobu ich zastosowania w zaskarżonym akcie, wyjaśnienie dlaczego stosowanie danej normy zostało uznane za błędne (wyrok NSA z 18.05.2016 r., I OSK 2003/14), z czego można wywieść co najmniej wskazania kierunku procedowania w przyszłości. Określenie kierunku prowadzenia procesu nie musi oznaczać określenia konkretnych czynności, które będzie należało podjąć przy ponownym rozpoznawania sprawy, ani również przesądzenia treści rozstrzygnięcia organu w przyszłości. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał krytyki zastosowania określonych przepisów prawa i wskazał, że organ biorąc pod uwagę oceną prawną sądu, ponownie dokona oceny wniosku [..] w S. i w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej wyda stosowane rozstrzygnięcie. Nie został w związku z tym

wskazany sposób zakończenia postępowania administracyjnego, a decyzja w tym zakresie pozostawiona została organowi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.