Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 563/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 472/16, o odrzuceniu skargi P. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Kościerzynie z dnia 3 listopada 2010 r., nr LXVI/511/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 472/16, odrzucił skargę P. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Kościerzynie z dnia 3 listopada 2010 r., nr LXVI/511/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że P. K. w skardze na powyższą uchwałę zarzucił:

1. na podstawie art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p. ) - naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuwzględnienie w toku sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności przysługującego właścicielom działek, co w konsekwencji doprowadziło do niespełnienia celów i funkcji zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenia konstytucyjnych praw i wolości obywateli, a także innych wartości chronionych prawem;

2. na podstawie art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 11, art. 20 ust. 1 i art. 17 pkt 4, 12, 13 i 14 u.p.z.p. oraz art. 7, 8,10 § 1 i 12 k.p.a. - naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak indywidualnego i merytorycznego rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu zagospodarowania przestrzennego przez mieszkańców obszaru, których ten plan dotyczy i odrzucenie ich a priori bez podejmowania odrębnych uchwał w tym zakresie oraz nieprzekazanie ich Radzie Miasta Kościerzyna, co w konsekwencji doprowadziło do jedynie iluzorycznego zapewnienia właścicielom działek objętych planem zgłaszania swoich uwag i zastrzeżeń, podważenia zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz wydania uchwały sprzecznej z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli;

3. na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 ze zm.) oraz § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2002r., nr 100, poz. 908 ze zm.) - naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego poprzez nieprecyzyjne oznaczenie w załączniku graficznym uchwały granic oddzielających poszczególne obszary, a w szczególności nieprecyzyjne oznaczenie granic zielem izolacyjnej, położonej na działkach 46 i 47, obręb 01 miasta Kościerzyna,

4. na podstawie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61 poz. 284 ze zm.) - naruszenie władztwa planistycznego gminy, w tym poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz równości wobec prawa, prowadzące do naruszenia prawa własności przysługującego właścicielom działki nr 46 w obrębie 01 miasta Kościerzyna.

Skarżący że swój interes prawny skarżący wywodzi z faktu, że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje obszar, na którym znajduje się budynek mieszkalny należący do niego, zamieszkiwany wraz z rodziną. Ponadto, na działce nr 46, obręb miasta Kościerzyna, skarżący od 15 lat prowadzi działalność gospodarczą jako wspólnik spółki cywilnej "M.E.W. J., M. i P. K.". Według skarżącego wprowadzone w planie ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr 46, jak również brak indywidualnego rozpatrzenia zgłaszanych przez niego uwag do planu, w sposób jednoznaczny pozostają w związku ze sferą jego indywidualnych praw i obowiązków. W ocenie skarżącego uchwalony plan ogranicza korzystanie z należącej do niego nieruchomości, jak również z tej, na której prowadzi on swoją działalność gospodarczą, co powoduje, że ma interes prawny i jest legitymowany do zaskarżenia tej uchwały.

Zdaniem skarżącego uchwalając plan miejscowy Rada Miasta pominęła walory ekonomiczne zagospodarowywanej przestrzeni i naruszyła prawo własności przewidując zlokalizowanie na działce nr 46 pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m. Na terenie wskazanej działki skarżący prowadzi działalności gospodarczą i miał zamiar wybudować na niej halę dla zaplecza technicznego prowadzonych elektrowni wodnych. Przewidywany na tej działce 10-metrowy pas zieleni izolacyjnej uniemożliwi realizację tego przedsięwzięcia, albowiem odległość od hali produkcyjnej skarżących do sąsiadującej z nią działki nr 47 wyniesie mniej niż przewidywane przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) 10 m od granicy działki, która to odległość spowodowana jest charakterystyką obiektu m.in. posiadaniem komina, wentylacji itd.), a konkretnie 5,08 m. Stan taki uniemożliwia uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej hali. Skutkiem powyższego jest uniemożliwienie występowania pozytywnych walorów ekonomicznych przestrzeni, a co za tym idzie - naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania wyrażające się przez nieuwzględnienie tego czynnika.

Ulokowanie pasa zieleni izolacyjnej jedynie na działce nr 46 skutkujące wyłączeniem możności zagospodarowania jej w inny sposób i zgodnie z wolą skarżącego stanowi działanie sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a nadto prowadzi do naruszenia konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i proporcjonalności. W ramach przysługującego skarżącemu prawa własności zadrzewienie występujące na działce nr 46 zostało usunięte w celu wybudowania hali. Umieszczenie na jego działce pasa zieleni izolacyjnej nie tylko ogranicza sposób zagospodarowania działki, ale ingeruje też w przysługujące mu prawo własności. Stanowi jednocześnie naruszenie władztwa planistycznego, albowiem ograniczeniom tym nie towarzyszy przekonujące uzasadnienie wynikające z interesu publicznego. Tego rodzaju ograniczenia nie mogą być kwalifikowane inaczej niż jako przekroczenie władztwa planistycznego, tym bardziej, że gdyby ulokowanie przedmiotowej strefy było rzeczywiście konieczne wówczas zasada równości obywateli wobec prawa nakazywałaby nałożenie ograniczenia na właścicieli działek, w równym zakresie. Tymczasem ograniczenie prawa tylko jednego spośród właścicieli graniczących nieruchomości narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, bowiem racjonalnym i sprawiedliwym rozwiązaniem byłoby podzielenie strefy zieleni izolacyjnej pomiędzy obie graniczące działki. Zabieg taki jest tym bardziej uzasadniony, że ulokowanie zieleni izolacyjnej w strefie 5 metrów od granicy na obie graniczące działki pokrywałaby strefę, która zgodnie z wcześnie przywołanymi przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinna pozostać niezabudowana. Ustalenie położenia terenu zieleni izolacyjnej zgodnie ze wskazanymi Rady Miasta Kościerzyna narusza zatem zasady proporcjonalności i równości wobec prawa, a brak staranności w poszukiwaniu najmniej dolegliwego dla strony rozwiązania, rozsądnego z punktu widzenia interesu ogólnego, świadczy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kościerzyna wniosła o jej oddalenie. Podkreślono, że skarżący P. K. niebędący właścicielem działki oznaczonej nr geodezyjnym 46 obręb 1, natomiast będący współwłaścicielem istniejącego zakładu produkcyjnego "M.E.W.", prowadzącego działalność gospodarczą na działkach nr: 45/2 i 46 obręb 1 miasta Kościerzyna, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obejmującego m.in. teren działki 46 wnosił o "utrzymanie dotychczasowej funkcji, to znaczy siedliska istniejącego bez prawa zabudowy". Wbrew twierdzeniom skarżącego inne jego wnioski na etapie opracowania planu nie były składane. To na działkach, na których skarżący prowadzi działalność gospodarczą jako współwłaściciel istniejącego zakładu produkcyjnego "M.E.W." spółka cywilna J., M., P. K., zwłaszcza biorąc pod uwagę aspekty ekonomiczne, dopuszczono istniejące funkcje przemysłowe z możliwością nowej zabudowy, a nie jak podaje skarżący mieszkaniowo-usługowe. Jednocześnie wprowadzono linie zabudowy oraz narzucono dla tego obszaru, oznaczonego odpowiednio na rysunku planu, na działce 46, lokalizację pasa zieleni w formie biogrup tj. zwartych grup drzew i krzewów, gatunków odpowiednich geograficznie i siedliskowo, pełniących funkcje zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m. Zieleń ta miała stanowić strefę buforową, izolację między planowaną funkcją mieszkaniowo usługową, a istniejącym zakładem produkcyjnym. Podkreślono przy tym, że w chwili opracowywania planu obszar działki nr 46 był zadrzewiony. Uchwalony plan przewidział możliwość rozbudowy istniejącego zakładu nakładając jedynie obowiązek zachowania 10m pasa zieleni izolacyjnej zlokalizowanego przy południowej granicy działki 46. Organ zwrócił również uwagę, że hala produkcyjna, zlokalizowana jak podaje skarżący w odległości 5,08 m od granicy z sąsiednią działką 47 (aktualnie działki nr: 47/1, 47/2, 47/3, 47/4, 47/5, 47/6, 47/7, 47/8, 47/9, 47/10, 47/11), została wybudowana po uchwaleniu planu zatem niezgodnie z jego ustaleniami. Z tego powodu skarżący nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej hali.

Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący poczynił nakłady na działce nr 46 jako wspólnik spółki cywilnej. Natomiast budynek, który znajduje się na działce nr 46 jest własnością spółki, a tym samym jego jako wspólnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że skarżący nie zdołał wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego własny, indywidualny interes prawny. Skarżący jako wspólnik spółki cywilnej M.E.W. S.C. J., M., P. K. jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 45/2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Nieruchomość ta objęta jest postanowieniami kwestionowanego planu i znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 02.MU, teren wydzielenia wewnętrznego 02/1.1. Skarżący jednak naruszenie interesu prawnego wywodzi z postanowień planu odnoszących się do nieruchomości stanowiącej działkę nr 46 również objętą zapisami jednostki 02.MU (02/1.1.), na której wraz z rodzicami – J.m i M. K.i prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. Z dowodów zgromadzonych z aktach sprawy wynika, że działka nr 46 stanowi własność M. i J. K.. Oznacza to, że skarżący P. K. nie ma żadnego tytułu prawnego do działki nr 46, do której odnoszą się kwestionowane przez niego postanowienia planu. Przede wszystkim bowiem skarżący dostrzega naruszenie przysługującego mu prawa własności, władztwa planistycznego oraz zasad równości i proporcjonalności w usytuowaniu w strefie 02/1.1. na działce nr 46 pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m, której położenie oznaczono na załączniku graficznym do planu. Skarżący twierdzi, że postanowienia planu, w tym zlokalizowanie na działce nr 46 zieleni izolacyjnej, ograniczą go w możliwości prowadzenia na tej działce działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej. Uniemożliwi to bowiem zgodne z wymogami prawa budowlanego i przepisów technicznych usytuowanie na tej nieruchomości hali potrzebnej w prowadzonej działalności.

Z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych.

W ocenie Sądu wskazana przez skarżącego argumentacja nie potwierdziła, ażeby postanowieniami kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego dotyczącego bezpośrednio skarżącego i jego sfery prawnej kształtowanej przepisami prawa materialnego. Prowadzenie działalności gospodarczej na działce wraz ze wspólnikami będącymi jednocześnie wyłącznymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości takiego interesu prawnego zdaniem sądu nie statuuje. Wywodzenie zaś interesu prawnego i jego naruszenia z faktu zamieszkiwania na terenie objętym zaskarżonym planem i przynależności do społeczności gminnej nie jest wystarczające dla przyjęcia legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Z ustaleń przewidzianych dla jednostki oznaczonej w planie symbolem 02.MU (§ 16 planu) teren ten przeznaczony jest po zabudowę mieszkaniowo – usługową z dopuszczalną lokalizacją usług jako samodzielnej funkcji i usług turystycznych wyłącznie w formie budynków zamieszkania zbiorowego w obiektach hotelarskich. W ramach zasad zagospodarowania dla terenu wydzielonego we wskazanej strefie o symbolu 02/1.1. dopuszczono istniejące funkcje przemysłowe. W ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalono zasady kształtowania zasobów zieleni, m.in. przewidując dla terenu oznaczonego odpowiednio na rysunku planu obowiązek lokalizacji zieleni w formie biogrup tj. zwartych grup drzew i krzewów, gatunków odpowiednich geograficznie i siedliskowo, pełniących funkcje zieleni izolacyjnej o szerokości co najmniej 10 m.

Odnosząc powyższe postanowienia planu do działki nr 45/2 stanowiącej przedmiot współwłasności skarżącego jako wspólnika spółki cywilnej, które to uprawnienie w sensie materialnoprawnym mogłoby kształtować interes prawny skarżącego, to jednak nie wynika z nich, ażeby interes ten doznawał jakiegokolwiek naruszenia rozumianego jako uszczuplenie praw bądź nałożenie obowiązków. Przeznaczenie tej działki znajdującej się w obrębie jednostki 02.MU nie uległo zmianie, gdyż zachowano dotychczasowe przeznaczenie mieszkaniowo – usługowe z możliwością lokalizacji usług samodzielnych, w tym usług hotelarskich. Utrzymano zatem dotychczas realizowaną funkcję zabudowy mieszkaniowej oraz funkcję usługową. Nie wprowadzono ograniczeń w zabudowie, które wpływałyby na ograniczenie wykonywania funkcji mieszkaniowych. Na takie ograniczenia nie wskazywał ani nie powoływał się również skarżący. Co najistotniejsze jednak, w jednostce 02.MU, w obrębie wydzielonego wewnętrznie terenu oznaczonego 02/1.1. obejmującej działkę nr 45/2 i 46, dopuszczono istniejące funkcje przemysłowe, czyli nie stworzono jakichkolwiek barier dla prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej.

Według skarżącego ograniczenie jego uprawnień właścicielskich polegało na usytuowaniu, i to nieprecyzyjnym, w obrębie działki nr 46 obowiązkowej zieleni izolacyjnej, której szerokości 10 m uniemożliwi zgodne z prawem budowlanym wybudowanie na tej działce hali możliwej do wykorzystania w działalności spółki cywilnej M.E.W.. W ocenie Sądu, w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g. i wymogu materialnoprawnie ugruntowanego interesu prawnego bądź uprawnienia, skarżący nie legitymuje się uprawnieniem, które taki interes kształtowałoby. Nie ma uprawnienia rzeczowego do nieruchomości, a twierdzenia o współwłasności budynku zlokalizowanego na tej działce nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa, albowiem zgodnie z art. 48 Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Oznacza to, że zasadą jest, że budynki trwale związane z gruntem są częścią składową gruntu i w konsekwencji dzielą jej status prawny (właścicielski). Przepisy przewidują wyjątki od tej zasady, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą, a z całą pewnością do wyjątków takich nie można zaliczyć obligacyjnego stosunku prawnego wynikającego z umowy spółki cywilnej, z której realizacją skarżący błędnie wiąże uprawnienia materialnoprawne.

Wobec tego interes skarżącego w odniesieniu do działki nr 46 ma charakter wyłącznie faktyczny i jako taki nie zasługuje na ochronę prawną. Jego subiektywne przekonanie o utrudnieniach w prowadzeniu działalności gospodarczej na działce nr 46 nie może zostać zakwalifikowane jako interes prawny.

Analiza kwestionowanych przez skarżącego postanowień planu nie potwierdziła, ażeby postanowienia te negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżącego. Zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie uniemożliwia realizacji prawa własności przysługującego skarżącemu do działki nr 45/2, a tym samym nie narusza tych praw. Nie ogranicza również uprawnień skarżącego do działki nr 46, albowiem uprawnienia te nie mają charakteru rzeczowego, a wyłącznie obligacyjny, gdyż na zasadzie umowy spółki cywilnej skarżący korzysta z działki nr 46 wraz z pozostałymi wspólnikami, a na terenie tej działki zawiązana przez nich spółka wykonuje działalność gospodarczą. Wykonywanie działalności gospodarczej i wykorzystywanie wskazanej działki w tym celu musi natomiast odbywać na zasadach ustalonych w obowiązujących przepisach, w tym postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które w tym zakresie akurat skarżący nie ma możliwości wywierania wpływu. Na naruszenie interesu prawnego mogliby się powoływać jedynie współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. odrzucił skargę.

P. K. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. dokonaną w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż:

naruszenie interesu prawnego skarżącego musi polegać na naruszeniu przez zaskarżony akt uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnym, podczas gdy naruszenie interesu prawnego może polegać także na naruszeniu przez organ przepisów procedury, w tym trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc naruszenia publicznego prawa podmiotowego skarżącego;

uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może naruszyć wyłącznie interes prawny podmiotu dysponującego prawem rzeczowym do gruntu objętego uregulowaniem, podczas gdy uregulowania planu mogą naruszać także uprawnienia podmiotów nie dysponujących prawem rzeczowym do gruntu, jak choćby uprawnienia wynikające z wydanych na podstawie miejscowego planu decyzji o pozwoleniu na budowę lub uprawnienia do legalizacji obiektu budowlanego pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów procedury t.j. art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi, pomimo iż interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą oraz art. 50 § 2 p.p.s.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu i nierozpoznaniu skargi pochodzącej od podmiotu legitymowanego do jej wniesienia.

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszelkich okoliczności sprawy, które umożliwiłyby ustalenie legitymacji po stronie skarżącego i w konsekwencji rozpoznanie merytoryczne skargi, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie, że na rzecz skarżącego wydano pozwolenie na budowę, które następnie zostało uchylone z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i obecnie będzie przedmiotem ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Podkreślić należy, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej nie jest więc tak, że: "każdy właściciel nieruchomości położonej w obrębie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma interes prawny wyrażający się w przysługującym mu prawie własności."

Sąd Wojewódzki trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może być naruszenie przepisów procedury planistycznej. Procedura ta jest kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że został naruszony jej interes prawny (por. wyroki NSA z dnia: 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07; 30 maja 2012 r., II OSK 643/12; z 16 grudnia 2014 r., II OSK 1308/13; oraz W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3/2009, s. 37). Ponadto trzeba zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Również ewentualne stwierdzenie nieważności planu miejscowego dokonywane jest zasadniczo w granicach związanych z ochroną indywidualnego interesu prawnego strony skarżącej.

W niniejszej sprawie skarżący, dla uzasadnienia naruszenia swojego interesu prawnego wskazał, że jest wspólnikiem spółki cywilnej "M.E.W. J., M. i P. K.", prowadzącej działalność gospodarczą na działce nr 46, na której w planie przewidziano zlokalizowanie pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m. Z ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynika ponadto, że działka nr 46 stanowi własność M. i J. K.. Według skarżącego przewidziane w planie zlokalizowanie na działce nr 46 zieleni izolacyjnej, ograniczy go w możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w ramach spółki cywilnej, a w szczególności uniemożliwi usytuowanie na tej nieruchomości zaplanowanej do budowy hali.

W takim stanie sprawy zasadna była odmowa przyznania skarżącemu legitymacji procesowej warunkującej zaskarżenie przedmiotowej uchwały. Nie budzi bowiem zastrzeżeń stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości objętych planem. Jednocześnie nie można odmówić słuszności stanowisku skarżącego, odwołującego się do motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. II OSK 522/10, w którym wskazano, że wyjątkowo, w warunkach konkretnej sprawy, możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawnorzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednakże w omawianej sprawie skarżący powołuje się na uprawnienie wynikające z udzielonego wszystkim wspólnikom spółki cywilnej "M.E.W. J., M. i P. K." pozwolenia na budowę budynku na działce nr 46. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro pozwolenie na budowę udzielone zostało wszystkim wspólnikom spółki łącznie to skarżący, niebędący jednocześnie właścicielem czy też współwłaścicielem ww. działki, nie może skutecznie powoływać się na uprawnienia przysługujące wszystkim wspólnikom dla uzasadnienia naruszenia własnego interesu prawnego.

Za przyznaniem skarżącemu legitymacji do zaskarżenia planu nie mogła również przemawiać okoliczność, że toczyć się będzie procedura legalizacyjna obiektu wybudowanego przez spółkę. Rzeczą bowiem wspólników jest podjęcie działań mogących skutecznie zakończyć działania inwestycyjne na danej działce. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że przedstawione przez skarżącego okoliczności nie potwierdziły, aby doszło wskutek podjętej uchwały do naruszenia interesu prawnego dotyczącego bezpośrednio skarżącego i jego sfery prawnej ukształtowanej przepisami prawa materialnego. Prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej na nieruchomości wraz ze wspólnikami będącymi wyłącznymi jej właścicielami – nie jest wystarczające do uznania jego legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. W rezultacie zasadna była konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że kwestionowane przez skarżącego postanowienia planu nie oddziałują bezpośrednio na jego indywidualne uprawnienia do przedmiotowej nieruchomości, lecz dotyczą praw obligacyjnych, które przysługują mu wspólnie z podmiotami tworzącymi spółkę cywilną.

W konsekwencji za nieskuteczne należało uznać zarzuty zawarte w podstawach kasacyjnych

Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.