Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 2/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art.32 ust.4 pkt 2, art. 48, art. 49b, art. 51 ust. 1 pkt 1,2i i 3 oraz art. 71
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -  Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

TEZY

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -  Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący Prezes NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Arkadiusz Despot-Mładanowicz Andrzej Gliniecki (współsprawozdawca) Jan Kacprzak Alicja Plucińska-Filipowicz (sprawozdawca) Włodzimierz Ryms Janusz Trzciński Protokolant: Anna Sidorowska - Ciesielska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Anny Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2011 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane?" podjął następującą uchwałę: Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 7 lipca 2010 r. na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, dalej ppsa w związku z ujawnionymi rozbieżnościami w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: "Czy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ stanowi podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane?".

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawniły się zasadnicze rozbieżności dotyczące zakresu uprawnień organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 ustawy -Prawo budowlane. Rozbieżności te dotyczą tego, czy organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie administracyjne "w sprawie legalizacji wykonanych robót budowlanych" powinien objąć swoimi ustaleniami również to, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prezentowany jest pogląd, iż rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie wiąże się z prawem inwestora do terenu, bowiem doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego /por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 532/08/. Może w świetle tego poglądu dojść zatem do "zalegalizowania robót budowlanych" wykonanych z naruszeniem praw do nieruchomości, co nie pozbawia możliwości skorzystania przez uprawnionego z ochrony na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego przed sądem powszechnym. Brak natomiast w art. 51 Prawa budowlanego podstaw do zobowiązania inwestora do złożenia dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś zawarta w tym artykule regulacja, odnosząca się do sfery uprawnień oraz do obowiązków inwestora jako uczestnika procesu budowlanego, nie może być interpretowana ani w sposób rozszerzający, ani tym bardziej jako dopuszczająca stosowanie analogii do unormowań art. 48 i 49b Prawa budowlanego, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa, wynikającą z Konstytucji RP. Niedopuszczalne jest bowiem nakładanie obowiązków bez wyraźnej podstawy ustawowej. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreśla, że stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stanowi kontynuację linii orzeczniczej, której wyrazem są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 523/01, z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 228/07 i z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 606/07.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego są jednak prezentowane również odmienne poglądy dotyczące przedstawionego zagadnienia prawnego. I tak w wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 967/08 zostało zajęte stanowisko, że analiza art. 51 Prawa budowlanego w świetle innych norm prawnych określających wymogi, jakie powinny być spełnione, zarówno aby określona inwestycja budowlana mogła być prowadzona legalnie, jak i aby "zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia" było możliwe, prowadzi do wniosku, że także w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie tego przepisu jest konieczne sprawdzenie przez organ nadzoru budowlanego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem postępowania naprawczego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, które nie może być rozumiane jako doprowadzenie do takiego stanu tylko w ograniczonym zakresie. Pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest bowiem jedno i musi być, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości, jednakowe dla wszystkich podmiotów. Inwestor, który ze względu na brak prawa do terenu na cele budowlane nie mógłby rozpocząć budowy, nie może znaleźć się w sytuacji korzystniejszej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W konsekwencji, do wymogu dotyczącego obowiązku wykonania określonych czynności /art. 51 ust. 1 pkt 2/, należy zaliczyć również wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością. Podobnie, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r, sygn. akt II OSK 603/07 wyrażony został pogląd, że obowiązku doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie można ograniczać tylko do zgodności z przepisami Prawa budowlanego, a nawet gdyby tak przyjąć to wymóg wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z przepisów Prawa budowlanego, a nie z innych przepisów. Taki też pogląd został zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1160/06.

Źródłem rozbieżności występujących w orzecznictwie na tle wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, jest odmienne rozumienie określenia "doprowadzenie do stanu zgodności z prawem", o którym mowa w tym przepisie, a zwłaszcza, czy wymaga ono wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w drodze złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej. Oba przeciwne nurty orzecznicze powołują się przy tym dla wsparcia swojego stanowiska na argumenty natury konstytucyjnej.

We wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich podkreśla się, że w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które musi być sporządzone według urzędowego wzoru i dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę. Złożenie nieprawdziwego oświadczenia podlega odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 233 k.k.

Ustawodawca uzależnił więc wydanie pozwolenia na budowę, od złożenia przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także legalizacja samowoli budowlanej przewidziana art. 48 i 49b Prawa budowlanego, została przez ustawodawcę uzależniona od złożenia takiego oświadczenia. W innych przypadkach, niż określone w art. 48 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego, to jest prowadzenia robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub też w innych okolicznościach, niż wymienione w tych przepisach, ma zastosowanie art. 50 ust. 1 i 51 Prawa budowlanego.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich taka wykładnia art. 51 ustawy Prawo budowlane, jaka została zaprezentowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 532/08, która wskazuje na kolizję z zasadą demokratycznego państwa prawnego poprzez przyjęcie możliwości nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązku wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż prowadziłoby to do rozszerzającej wykładni tego przepisu, podczas, gdy nałożenie obowiązku na jednostkę może nastąpić jedynie na podstawie wyraźnej normy ustawowej, budzi poważne wątpliwości. Według Rzecznika Praw Obywatelskich należy ustalić, czy rzeczywiście brzmienie wymienionego przepisu wyklucza możliwość przyjęcia, iż obejmuje on swoją treścią nałożenie przez organ w drodze decyzji administracyjnej obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia w kwestii prawa do terenu na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji publicznej w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organ może więc nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności, jeżeli doprowadzi to do stanu zgodności z prawem wykonywanych robót budowlanych. Skoro ustawa Prawo budowlane wymaga złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od inwestora występującego o pozwolenie na budowę lub dokonującego zgłoszenia budowy, to stan zgodny z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zostanie osiągnięty dopiero wówczas, gdy inwestor złoży stosowne oświadczenie, wywierające skutki prawne w sferze prawa publicznego a nie w sferze prawa prywatnego, takie jakie jest wymagane przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę lub dokonywaniu zgłoszenia.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zobowiązanie inwestora decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do złożenia oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane na potrzeby postępowania administracyjnego odpowiada określeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Nie zachodzi przy tym niebezpieczeństwo rozszerzającej wykładni obowiązków spoczywających na inwestorze. Stanowisko to znajduje także wsparcie w argumentacji natury konstytucyjnej. Należy zwłaszcza zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 697/08, że "sprawca samowoli budowlanej legalizowanej w trybie art. 51 Prawa budowlanego" nie może znajdować się w bardziej uprzywilejowanej sytuacji niż osoba, która realizuje inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę. Przeciwny pogląd prowadziłby natomiast do takiego uprzywilejowania, wiążącego się z osłabieniem przewidzianych przez ustawodawcę mechanizmów gwarancyjnych dotyczących ochrony w procesie budowlanym osób trzecich.

Obowiązek złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością /także cudzą/ na potrzeby budowlane stanowi gwarancję konstytucyjnego obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, podlegających ochronie również na gruncie prawa administracyjnego. Ogólna zasada konstytucyjna równości wobec prawa /art. 32 Konstytucji RP/ w zakresie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych została skonkretyzowana przez ustrojodawcę w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącym, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, zaś wszelkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną /relewantną/ powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając zatem daną regulację prawną z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych należy przede wszystkim ustalić, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę cel i treść danej regulacji prawnej.

Według Rzecznika Praw Obywatelskich, celem oświadczenia składanego przez inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zapewnienie na gruncie Prawa budowlanego gwarancji ochrony prawa własności i innych praw majątkowych. Rezygnacja z domagania się takiego oświadczenia od sprawcy samowoli budowlanej w przypadkach innych, niż określone w art. 48 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego w sposób oczywisty prowadziłaby do zniweczenia tej funkcji ochronnej. Kryterium zróżnicowania funkcji ochronnej /bądź jej braku/ byłby zaś w tym przypadku rodzaj samowoli budowlanej, której dopuścił się inwestor. Kryterium takie nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w innych wartościach, zasadach, czy normach konstytucyjnych, zostałoby bowiem dokonane według dowolnie ustalonego kryterium, nie odpowiadającego testowi zgodności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obejmuje w szczególności sytuacje, gdy nastąpiło uchylenie pozwolenia na budowę, na podstawie którego prowadzone były roboty budowlane, zaś nieracjonalność zróżnicowania w tym przypadku staje się widoczna, gdy przyczyną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę był właśnie brak oświadczenia inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okazałoby się bowiem wówczas, że to co stanowi jedyną przeszkodę w pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia już po uchyleniu tej decyzji.

W sytuacji, gdy jedna z proponowanych wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w omawianym zakresie prowadzi do kolizji z Konstytucją, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich należy się opowiedzieć za taką wykładnią tego przepisu, która chroni Konstytucję i wartości w niej wyrażone. Stąd też w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich trzeba uznać, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ujawnione rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące zagadnień ściśle powiązanych ze sferą ochrony konstytucyjnych praw jednostki, wskazują na konieczność rozstrzygnięcia przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego we wniosku zagadnienia prawnego.

W stanowisku pisemnym z dnia 4 stycznia 2011 r. prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich trafnie wskazuje na rozbieżności w stosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118ze zm./ co do możliwości nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż właściwy organ administracji publicznej, to jest organ nadzoru budowlanego w razie dokonania ustalenia, iż inwestor wykonuje roboty budowlane w określonych w przypadkach, innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, decyzją administracyjną nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, chyba że stwierdzi, iż zachodzą podstawy do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego /art. 51 ust. 1 pkt 1/, albo gdy inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co zobowiązuje organ do nałożenia decyzją obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem /art. 51 ust. 1 pkt 3/.

Analiza ustępu pierwszego art. 51 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że organ nadzoru budowlanego poddając ocenie działania inwestora, do których odnosi się ten przepis, w pierwszym rzędzie ocenia, czy stan faktyczny i prawny obliguje go do wydania jednego z nakazów określonych w pkt 1 tego przepisu, a więc nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części względnie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W razie ustalenia, że inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nie stosuje co do zasady art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, lecz wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, zobowiązującą inwestora do "sporządzenia i przedstawienia" projektu zamiennego.

Dopiero po ustaleniu, że w konkretnym przypadku nie ma zastosowania ani art. 51 ust. 1 pkt 1, ani też art. 51 ust. 1 pkt 3, właściwy organ poddaje ocenie okoliczności sprawy w aspekcie zaistnienia okoliczności obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z zakreśleniem terminu ich wykonania. Oczywiście nakazane decyzją czynności lub roboty budowlane muszą wynikać z ustalonego stanu faktycznego sprawy, jak też celem nałożonego obowiązku jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Jak wynika z powyższego, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 dotyczy jedynie ściśle wyodrębnionych sytuacji - działań inwestora, do których ten przepis ma zastosowanie, nie obejmuje natomiast przypadków, do których odnosi się art. 51 ust 1 pkt 1 i pkt 3.

Należy ponadto podkreślić, że przepis art. 51 Prawa budowlanego poprzez nawiązanie do art. 50, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią zjawiska samowoli budowlanej objętego art. 48 i 49b, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Obejmuje jednak swoim zakresem również takie sytuacje, kiedy to inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej /pozwolenia na budowę/, jednakże w różnym trybie /np. nieważnościowym, wznowieniowym/ akt administracyjnej akceptacji został usunięty z obrotu prawnego. Nie można mówić o samowoli budowlanej, gdy inwestor do czasu usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na budowę działał na podstawie takiego aktu i w zaufaniu do władzy administracyjnej, a nadto legitymował się oświadczeniem o prawie do terenu na cele budowlane.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, który w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskim powinien stanowić podstawę do zobowiązania inwestora przez organ nadzoru budowlanego decyzją do złożenia oświadczenia o posiadanym przez niego prawie do terenu na cele budowlane i to w istocie w każdym przypadku prowadzenia "postępowania legalizacyjnego", obliguje właściwy organ do nakazania "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych", zaś celem ustanowionego nakazu ma być doprowadzenie "wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Trzeba przyznać, że pojęcie "wykonanie określonych czynności" budziło wątpliwości, tak w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w doktrynie, jak to przyznaje się również w uzasadnieniu wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich w niniejszej sprawie.

Kwestia wydania, w drodze decyzji administracyjnej przez organ nadzoru budowlanego, nakazu wykonania czynności lub robót budowlanych, których celem jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie jest nowa. Problem ten występował już w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./, przy czym w art. 36 ust. 1 pkt 3 tej ustawy przewidziano wydanie decyzji nakazującej inwestorowi jakie "czynności i zmiany lub przeróbki" należy wykonać w celu uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót. Podobnie w art. 40 tej ustawy przewidziane było wydanie decyzji nakazującej wykonanie "zmian lub przeróbek" niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, pod warunkiem wszakże, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy, to jest przesłanki wydania nakazu rozbiórki.

W przepisach ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w istocie jednoznacznie ustawodawca wskazywał, że jeżeli chodzi o nakazanie czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, to mogą być to tylko takie czynności, zmiany lub przeróbki /czyli roboty budowlane/, które dotyczą stanu faktycznego budowy, a nie wyjaśniania sprawy pod względem procesowym, a w tym gromadzenia środków dowodowych, np. składania stosownych oświadczeń przez inwestora. Chodzi więc o znaczenie materialno-prawne objętych nakazem wydawanym w formie decyzji administracyjnej "czynności", a nie o czynności w znaczeniu procesowym, z zakresu prawa formalnego, dowodowego. Istotą bowiem rozstrzygnięcia jest nakazanie wykonania czynności lub robót budowlanych w celu "doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem", zaś przedstawienie żadnych środków dowodowych /a w tym oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane/ nie może do spełnienia takiego celu doprowadzić, służą bowiem wyłącznie ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Należy w konsekwencji przyjąć, że wolą ustawodawcy wprowadzającego ustawę - Prawo budowlane z 1994 r., którą uchylono ustawę z 1974 r. było, aby pojęcie "czynności", wykonanie których jest objęte nakazem zawartym w decyzji organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odnosiło się również do takich działań inwestora, które mają charakter materialno-prawny, a nie dotyczących kwestii procesowych, formalnych.

Poddając analizie regulację nowego Prawa budowlanego w takim kontekście, czy wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 2 "nakaz wykonania określonych czynności" odnosi się wyłącznie do czynności w znaczeniu materialno-prawnym, czy też może obejmować czynności procesowe /formalne/, jak tego oczekuje Rzecznik Praw Obywatelskich, konieczne jest rozważenie kwestii, jaki charakter należy przypisać żądaniu właściwego organu adresowanemu do inwestora, złożenia oświadczenia o posiadanym przez niego prawie do nieruchomości na cele budowlane. Przepis art. 4 ustawy - Prawo budowlane formułuje tzw. "prawo do zabudowy" stanowiąc, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten używa określenia "wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", jednakże należy rozumieć, iż jest ono pozostałością poprzedniej regulacji prawnej, kiedy to ustawodawca wymagał od inwestora przedstawienia dokumentu, z którego to prawo do dysponowania nieruchomością wywodził np. aktu własności. Art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego stanowi, iż przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Jednakże już z innych przepisów ustawy - Prawo budowlane wynika, że ustawodawca nie mówi już o udokumentowaniu posiadania przez inwestora prawa do terenu na cele budowlane, lecz wymaga, aby tenże dołączył do dokumentacji budowlanej /wniosku o pozwolenie na budowę, dokumentów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania/ oświadczenie, z którego treści ma wynikać, że inwestor prawem do terenu na cele budowlane się legitymuje. Rola takiego oświadczenia jest więc taka, iż organ administracji publicznej załatwiający sprawę, po jego złożeniu, ma obowiązek uznać, że wymóg określony w art. 4 Prawa budowlanego został spełniony, gdyż inwestor swoim oświadczeniem wykazał, że ma prawo do terenu na cele budowlane. Oświadczenie powyższe składa się na urzędowym formularzu i pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, co w istocie przenosi odpowiedzialność za jego treść na osobę, która je złożyła. Wprowadzenie obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, w miejsce obowiązku wykazania legitymowania się takim prawem stosownymi dokumentami, miało na celu uproszczenie /ułatwienie/ proceduralne polegające na tym, iż inwestor nie musi już jako dowodu spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, przedkładać dokumentu urzędowego, który statuuje go jako osobę mającą prawo do terenu, lecz jest wystarczające złożenie przez niego oświadczenia, że takowe prawo mu przysługuje. Ustawodawca wskazał w jakich przypadkach i w jakich sprawach prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego możliwe jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze oświadczenia o posiadaniu tego prawa. Oznacza to, że tylko w tych przypadkach i w tych sprawach inwestor może złożyć takie oświadczenie, a organ może żądać złożenia takiego oświadczenia. Zostały również określone skutki niezłożenia w tych sprawach oświadczenia przez inwestora, które polegają na odmowie wydania decyzji oczekiwanej przez inwestora. Oznacza to, że w innych sprawach wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli jest to potrzebne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie może polegać na nałożeniu na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia.

Nie powinno budzić wątpliwości, że obowiązek inwestora określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, odnoszący się do tego, że inwestor musi złożyć określone w tym przepisie oświadczenie o prawie do terenu na cele budowlane, powoduje, że niespełnienie tego obowiązku skutkuje odmową wydania pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę może być bowiem wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek złożenia oświadczenia należy traktować jako mający charakter procesowy, dowodowy, bowiem to inwestor musi stosowne oświadczenie, warunkujące uwzględnienie jego wniosku, złożyć. Wyraźnie stanowi o tym art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego, według którego do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor musi dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W razie braku wniosku w tym zakresie właściwy organ powinien zobowiązać inwestora postanowieniem do uzupełnienia braku formalnego. W orzecznictwie wskazuje się też, że w drodze złożenia tego oświadczenia inwestor, w miejsce uprzednio wymaganego dowodu na posiadanie prawa do terenu, wykazuje spełnienie okoliczności objętej danym oświadczeniem. Organ administracji publicznej został zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego sprawdzającego prawdziwość twierdzenia inwestora, że legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane, zaś złożenie fałszywego oświadczenia jest ścigane na drodze postępowania karnego, co jednak nie wyklucza podważenia mocy dowodowej oświadczenia w toku postępowania administracyjnego. Samo złożenie oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane nie ma charakteru materialno-prawnego, lecz jest czynnością dowodową /procesową/ prowadzącą do wykazania okoliczności spełnienia przesłanki (warunku) wymaganej prawem materialnym. Tak też zresztą została uregulowana kwestia złożenia takiego oświadczenia w przypadku legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 i 49b Prawa budowlanego. Unormowanie zamieszczone w art. 51 ustawy - Prawo budowlane reguluje postępowania naprawcze, co do zasady wiążące się ściśle z występującymi w procesie realizacji inwestycji budowlanych sytuacjami, o których mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, który obliguje właściwy organ, to jest organ nadzoru budowlanego, do wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia /pkt 1/ lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska /pkt 2/, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 /pkt 3/, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach /pkt 4/. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ wydający te postanowienie ma obowiązek podać przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń /art. 50 ust. 2/, jak też może /w zależności od potrzeb konkretnego stanu faktycznego sprawy/ nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz /art. 50 ust. 3/. W myśl art. 50 ust. 4 postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 /o nakazie rozbiórki wobec wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem/ albo jedna z decyzji, wymienionych w art. 51 ust. 1. Oznacza to, iż właściwy organ ma termin 2 miesięczny na wydanie stosownej decyzji, liczony od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, przy czym w tym terminie musi być wykonany nałożony postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, bowiem termin na dokonanie tej czynności dowodowej wynosi z woli ustawodawcy 30 dni od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych /art. 50 ust. 3/. Może się więc okazać, że organowi do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pozostanie w istocie tylko 1 miesiąc, przy czym musi w pierwszym rzędzie zadecydować, która z decyzji przewidzianych art. 51 ust. 1 będzie odpowiadała najpełniej celom postępowania naprawczego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że przepisy art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 maja zastosowanie także wówczas, gdy roboty budowlane zostały wykonane (art. 51 ust. 7).

Sprawę w postępowaniu naprawczym może zakończyć wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ta decyzja z woli ustawodawcy nie została związana z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do terenu na cele budowlane, pomimo iż np. "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" a nawet rozbiórka, może się wiązać z wykonaniem robót budowlanych. Wystarczające dla prawidłowego wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 jest wykazanie, iż stan faktyczny sprawy wymaga takiego rozstrzygnięcia. Wydanie takiego rozstrzygnięcia wchodzi w rachubę, jeżeli nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2.

Decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydaje się natomiast w przypadku ustalenia przez właściwy organ na podstawie stanu faktycznego sprawy, iż nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Decyzją wydaną na podstawie tego przepisu właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, konkretny obowiązek polegający na sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie przez zobowiązanego decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prowadzi do wydania kolejnej decyzji. Decyzją tą może być decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 4, to jest o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, albo, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Na uwagę zasługuje regulacja art. 40 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stosownie do której decyzję o wznowieniu robót budowlanych /art. 51 ust. 4/ przenosi się, tak jak decyzję o pozwoleniu na budowę, po przedłożeniu przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 3 pkt 2, a więc oświadczenia o prawie inwestora do dysponowania terenem na cele budowlane. Podobnie jak w przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę, czy też legalizację samowoli budowlanej, której dotyczy art. 48 i 49b, oświadczenie to jest dowodem w sprawie i powinno być dołączone przez inwestora do dokumentacji budowlanej, przy czym uregulowania art. 48 ust. 3 pkt 2 i 49 b ust. 2 pkt 1 jednoznacznie wskazują na to, że organ nakłada postanowieniem obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane, zaś w przypadkach, w których brak jest jednoznacznego wskazania w ustawie, że obowiązek ten nakłada się postanowieniem, niezłożenie wymaganego prawem oświadczenia wraz z dokumentacją budowlaną, stanowi brak formalny, który podlega usunięciu również postanowieniem, tyle że wzywającym do usunięcia braku formalnego.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga zgłoszenia, do którego stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, czyli oświadczenie o prawie dokonującego zgłoszenia do terenu na cele budowlane. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada na zgłaszającego postanowieniem obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów /art. 71 ust. 3/. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia /samowolna zmiana sposobu użytkowania/' właściwy organ na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, a w tym oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane.

Wypada zauważyć, że przepis art. 40 ust. 1 regulujący instytucję przeniesienia pozwolenia na budowę, również wymaga przedłożenia przez podmiot, na który ma być przeniesiona decyzja /wynikające z niej obowiązki, warunki i prawa/ oświadczenia o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane, przy czym niewątpliwie oświadczenie to jest jednym z dowodów niezbędnych do prawidłowego wydania decyzji na podstawie tego przepisu.

Powyższe wskazuje, że we wszystkich przypadkach związania rozstrzygnięcia na podstawie ustawy - Prawo budowlane z obowiązkiem przedłożenia oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane, ustawodawca traktuje to oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, wskazując, iż ma być on dołączony przez inwestora do dokumentacji budowlanej lub złożony na podstawie obowiązku nałożonego postanowieniem właściwego organu administracji publicznej.

Ustawodawca jednoznacznie, według gramatycznego brzmienia regulacji, nie wiąże rozstrzygnięć decyzją administracyjną w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane, w przypadkach takich jak: wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego; wiążąca się z art. 51 ust. 3 decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone; wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Należy rozważyć, poddając analizie wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, czy takie rozumienie powyższych uregulowań, a w tym zamieszczonego w art. 51 ust. 1 pkt 2, rzeczywiście można uznać za niezgodne z wymogami konstytucyjnej ochrony praw, a w szczególności cywilnych praw osób trzecich /jak to wywodzi się we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich/, które w sytuacji wydania orzeczenia przez organ administracji publicznej bez zażądania omawianego oświadczenia o prawie inwestora do terenu na cele budowlane mogłyby doznać uszczerbku, który w żaden inny sposób nie mógłby być naprawiony.

Otóż stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich nie sposób podzielić. Zakładając racjonalność ustawodawcy ustanawiającego określone normy prawne, które muszą odpowiadać założonym celom, mieścić się w systemie prawa i to nie tylko danej gałęzi /ustawy Prawa budowlanego jako prawa publicznego ale również innych gałęzi prawa - to jest prawa prywatnego/ z uwzględnieniem nadrzędnej roli norm konstytucyjnych, jak też normy o odpowiednio dużej dozie jasności i zupełności, w ocenie podejmującego niniejszą uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że uregulowanie rozstrzygania we wskazanych stanach faktycznych bez powiązania z koniecznością wzywania, i to decyzją administracyjną, jak tego oczekuje Rzecznik Praw Obywatelskich, do przedłożenia oświadczenia o prawie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nosi cechy niekonstytucyjności. W systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej.

Opisana we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich sytuacja, która posłużyła za przykład do wywiedzenia konieczności ustalenia, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie do wydania orzeczenia o nałożeniu decyzją administracyjną obowiązku dokonania czynności polegającej na przedłożeniu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest w istocie uregulowana i to zupełnie innym przepisem, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2. Kwestia skutków usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i to niezależnie od tego, z jakich przyczyn, co obejmuje także sytuację, gdy inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane, lub też złożył takie oświadczenie, które okazało się wadliwe, jest uregulowana przepisem art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten wskazuje, że w razie utraty bytu prawnego pozwolenia na budowę z tej przyczyny, iż inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do terenu, bądź okazało się ono nieprawdziwe, wydaje się decyzję o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4, przy czym z uwagi na to, że jej istotą jest pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych, mając na uwadze zasadę określoną w art. 4 Prawa budowlanego oraz wymóg wynikający z art. 40 ust. 2, inwestor powinien przed wydaniem decyzji o wznowieniu robót budowlanych złożyć oświadczenie o prawie do terenu na cele budowlane. Brak zatem potrzeby do sięgania w takich sytuacjach do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wypada przy tym zauważyć, że wbrew twierdzeniu Rzecznika Praw Obywatelskich, nakazanie przedłożenia oświadczenia o prawie inwestora do terenu na cele budowlane jako wykonanie czynności dowodowej polegającej na złożeniu stosownego oświadczenia, nie prowadzi w istocie do tego, że wykonywane roboty budowlane będą zgodne z prawem.

W nawiązaniu do wyrażonych we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wątpliwości dotyczących możliwości sytuowania, w nieuzasadnionej żadnymi szczególnymi względami, korzystnej sytuacji inwestora, który miał wprawdzie pozwolenie na budowę, jednakże nigdy nie legitymował się prawem do terenu na cele budowlane i takiego prawa nadal nie posiada, zaś pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w czasie, kiedy pewne roboty budowlane zostały już wykonane, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 /wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych/ nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane /art. 4 Prawa budowlanego/, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

W konsekwencji na pytanie postawione do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie siedmiu sędziów przez Rzecznika Praw Obywatelskich we wniosku z dnia 7 lipca 2010 r. należy udzielić następującej odpowiedzi: "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane."

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 ppsa, wyjaśnił przedstawioną wątpliwość prawną jak w uchwale.