Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 122/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49b,w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi "A" SA. w C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. R. B. zwrócił się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego wybudowania czterech ujęć wód podziemnych przez "A" S.A. z siedzibą w C., w bezpośrednim sąsiedztwie jego działek położonych w J..

Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych przez "A" S.A. odwiertów. Ustalono, że "A" S.A. wykonał na działkach nr [...], za zgodą ich właścicieli, cztery odwierty próbne w utworach trzeciorzędowych i czwartorzędowych w celu poszukiwania wody podziemnej. Prace te zostały wykonane na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Organ ten poinformował także, że organem właściwym w sprawie zabezpieczenia otworów wiertniczych i zgodności realizacji tych robót z projektem prac geologicznych jest właściwy urząd górniczy, a nie organ nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpoznaniu zażalenia R.B. na powyższe postanowienie uchylił je w całości. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji nie ustalił, czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od strony oraz oparł się jedynie na przedłożonych mu kopiach dokumentów, nie ustalając, czy pozostają one w dalszym ciągu w obrocie prawnym.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 735/11 tutejszy Sąd, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez "A" S.A., uchylił powyższe postanowienie, wskazując, że organ odwoławczy nie ustalił, czy wnoszący zażalenie od postanowienia pierwszej instancji R. B. posiadał przymiot strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zrealizowane przez "A" S.A. roboty i obiekty mogły odpowiadać treści art. 3 pkt 1 i pkt 7 Prawo budowlane, jednak istotne znaczenie winno mieć ustalenie, czy otwory te zostały obudowane jako ujęcia wód podziemnych. Roboty takie stanowiłyby bowiem wówczas roboty budowlane o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, a zatem wymagałyby zgłoszenia. W przypadku braku takiego zgłoszenia, organ winien wszcząć postępowanie legalizacyjne oparte na przepisie art. 49b Prawa budowlanego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w wyniku rozpoznania kolejnego zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. ponownie uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, podając w podstawie prawnej art. 61a § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podał, że uzyskał odpisy decyzji wydanych w sprawach pozostających w związku z pracami podjętymi przez "A" S.A., które dotyczyły wykonania odwiertów oraz zagospodarowania wód podziemnych na nieruchomościach położonych w J. oraz odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1739/11, którym uchylona została decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] r. Nr [...], uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazująca temu organowi do ponownego rozpatrzenia sprawę udzielenia "A" S.A. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych do produkcji naturalnych wód źródlanych i napojów oraz na wykonanie urządzeń służących do poboru wód podziemnych ze studni [...]. W wyroku tym Sąd stwierdził, że stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego są władający powierzchnią ziemi w obrębie lejów depresyjnych, czyli działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania podziemnych studni. W oparciu o ten wyrok oraz wypisy z ewidencji gruntów i budynków organ drugiej instancji stwierdził, że nieruchomość R. B. znajduje się w zasięgu leja depresji, a co zatem idzie w zasięgu oddziaływania zrealizowanych studni i na tej podstawie uznał, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej legalności wybudowanych studni. Nakazał także organowi powiatowemu przeprowadzenie kolejnych oględzin terenów w J., na których wykonane zostały przez "A" S.A. przedmiotowe odwierty, W ich wyniku ustalono, że wszystkie wykonane odwierty zostały obudowane kręgami betonowymi i nakryte pokrywą betonową z zamykanym włazem metalowym. W oparciu o poczynione ustalenia organ odwoławczy doszedł do przekonania, że otwory wiertnicze wykonane przez "A" S.A. zostały zrealizowane w celu wydobywania wód podziemnych, a inwestor faktycznie zrealizował ujęcie wód podziemnych. Powołując się na przeprowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego organ stwierdził następnie, że ustawodawca nie uzależnia zastosowania tego przepisu od kwestii, czy wykonane ujęcie wód podziemnych jest aktualnie wykorzystywane oraz czy ma ono charakter stały, a nie tymczasowy. W związku z wejściem w życie nowej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) nie można także odwoływać się do definicji "ujęcia wód podziemnych" zamieszczonej w poprzednio obowiązującej ustawie (art. 6 pkt 5a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r.), a Spółki "A" S.A. nie można traktować jako zakładu górniczego. Wreszcie organ uznał, że skoro istnieją w przedmiotowej sprawie podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego ze względu na zaistniałą samowolę budowlaną, to należało jedynie uchylić postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wszczęcia postępowania, celem wdrożenia przez ten organ postępowania legalizacyjnego.

Skargę "A" S.A. na powyższe postanowienie oddalił wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1431/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W uzasadnieniu przyjął, że skarżąca Spółka niewątpliwie zrealizowała obudowy czterech ujęć wód podziemnych oraz uznał że wyłączenie stosowania przepisów prawa budowlanego i zastosowanie w ich miejsce przepisów prawa geologicznego i górniczego - stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - ma miejsce w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych, a do takiej kategorii nie można zaliczyć obiektów wybudowanych przez "A" S.A. tj. 4 studni: [...]. Sąd powołał się także na pismo Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]ego, które dowodzi, że zrealizowane obudowy czterech ujęć wody nie służą wyłącznie do zabezpieczenia wykonanych odwiertów i że z przedmiotowych ujęć wody od pierwszego półrocza 2011 r. pobierana jest woda i to w dużych ilościach. W ocenie Sądu brak było w sprawie podstaw do zastosowania art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na to, że wnioskującemu o wszczęcie postępowania w sprawie legalności wybudowania obudów ujęć wód podziemnych [...] nie przysługiwał przymiot strony postępowania, które winno mieć na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powołany przepis posługuje się pojęciem "żądanie strony", przez które należy rozumieć inicjatywę podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie R. B. wraz z żoną J. B. są we wspólności majątkowej małżeńskiej właścicielami nieruchomości składającej się m.in. z trzech działek nr [...] które sąsiadują bezpośrednio trzema działkami, na których zrealizowano ujęcia wody [...] (działka nr [...], [...] (działki [...]) i [...] (działka nr [...]). Bez wątpienia posiada on zatem jako właściciel sąsiednich nieruchomości interes prawny w doprowadzeniu do zgodności z prawem samowolnie zrealizowanych przez skarżącą spółkę robót budowlanych.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że R. B. przysługiwał przymiot strony kontrolowanego postępowania i mógł on skutecznie wnieść zażalenie od postanowienia organu powiatowego.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2436/13 oddalił skargę kasacyjną "A", uznając w szczególności, że R. B. przysługuje przymiot strony. Wybudowanie czterech ujęć wodnych, które znajdują się na działkach bezpośrednio graniczących z nieruchomością R. B. i które otaczają jego działki, wpłynie na sposób korzystania z jego działek. Oceniając natomiast zasadniczy zarzut prawa materialnego tj. art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w myśl powołanego przepisu studnia głębinowa wraz z obudową stanowi urządzenie budowlane, a w związku z tym, iż ma do niej zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 10 powołanej ustawy, dotyczący obowiązku zgłoszenia robót budowlanych w postaci obudowy studni, Sąd drugiej instancji zaakceptował stanowisko, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego. Z ustalonych okoliczności wynika, że Spółka wykonała roboty budowlane polegające na wykonaniu czterech obudów ujęć wód podziemnych, czyli nie można się zgodzić, że wykonała jedynie odwierty i zabezpieczyła je zgodnie z przepisami wykonawczymi do Prawa geologicznego i górniczego. Z punktu widzenia zastosowania jako podstawy orzekania Prawa budowlanego, istotne znaczenie miało zatem ustalenie, czy odwierty te zostały obudowane jako ujęcia wód podziemnych. Wówczas bowiem takie roboty stanowią roboty budowlane, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, co skutkowałoby w dalszej kolejności przyjęciem, że wymagały one zgłoszenia, a zrealizowane bez zgłoszenia powinny być objęte postępowaniem legalizacyjnym na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, który to przepis jako podstawę działania organów wskazywał również uczestnik postępowania R. B..

Spółka na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód rozpoczęła eksploatację wybudowanych obiektów przygotowanych już wcześniej do poboru wód na dużą skalę. Wybudowane obiekty należało zakwalifikować jako obudowy ujęć wodnych, których realizacja wymaga stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego zgłoszenia. Bez znaczenia dla takiej oceny są zamierzenia Spółki, dotyczące zastąpienia dotychczasowych obudów innymi, jak twierdzi, stałymi obudowami odpowiadającymi standardom Spółki, bowiem na ich kwalifikację jako obiektów budowlanych, w sytuacji gdy nie ma legalnej definicji obudów ujęć wód podziemnych wskazuje, zarówno ich funkcja i sposób wykorzystania, jak i wygląd oraz konstrukcja przedstawiona na obszernej dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas oględzin

Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie legalności wykonania obudowy ujęcia wód podziemnych ([...]) na terenie działki nr [...] i nr [...] w J.. Organ uznał, że inwestor z własnej inicjatywy rozebrał obudowę ujęcia wód podziemnych, natomiast istniejące aktualnie zabezpieczenia otworów hydrogeologicznych, w postaci drewnianych skrzyń pełnią funkcje tymczasową i nie są przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Odwołanie w ustawowo przewidzianym terminie złożył R. B. podnosząc, iż organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż nie istnieje przedmiot postępowania, ponieważ, betonowe kręgi zostały usunięte wyłącznie powierzchniowo, zaś istniejące drewniane zabezpieczenie, również jest obudową ujęcia wód podziemnych i również powinno zostać wykonane na podstawie zgłoszenia. Odwołanie wniosła również M.M-K. oraz J. B., powielając argumentację R. B.. Pismem z dnia [...] roku pełnomocnik R. B., uzupełnił powyższe odwołanie, wskazując, iż decyzja z dnia [...] r. Starosty [...], znak [...] nie dotyczy robót budowlanych, tylko geologicznych i nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie obudowy ujęcia wód podziemnych.

[...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...] r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania R. B. oraz M.M-K. i J. B. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu nie ulegało wątpliwości, że budowa obudowy ujęć wodnych wymagała zgłoszenia, a jej zrealizowanie bez takiego zgłoszenia stanowiło samowolę budowlaną, w stosunku do której należało przeprowadzić postępowanie w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Tymczasem organ pierwszej instancji przedmiotowe postępowanie umorzył, uznając, iż nastąpiła zmiana stanu faktycznego. Z przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin wywnioskował, że obudowa wykonana z kręgów betonowych została rozebrana, a w jej miejsce została wykonana "prowizoryczna", "tymczasowa" obudowa z desek. Zdaniem organu pierwszej instancji świadczy to o bezprzedmiotowości postępowania.

Organ odwoławczy nie zgodził się z takim stanowiskiem, a umorzenie przedmiotowego postępowania uznał za niezasadne. Przychylił się natomiast do zarzutu skarżącego, że w miejsce rozebranych wcześniej czterech zewnętrznych części nadziemnych inwestor wykonał cztery nowe zewnętrzne części nadziemne, wobec czego stan faktyczny nie uległ zmianie, a zmiana dotyczy jedynie materiału, z którego przedmiotowe zewnętrzne części nadziemne zostały wykonane. W związku z tym organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Ponadto organ powiatowy zbadał wyłącznie kwestię obudowy w części nadziemnej. Z przeprowadzonych oględzin nie wynika natomiast, czy inwestor rozebrał obudowę wykonaną z kręgów betonowych, znajdującą się pod powierzchnią ziemi. Organ odwoławczy zauważył, iż działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką o numerze ewidencyjnym [...], której współwłaścicielami są J.i R. B.. Tymczasem organ pierwszej instancji nie zapewnił udziału w postępowaniu oraz nie doręczył zaskarżonej decyzji J. B..

Wobec skargi "A" S.A. na powyższą decyzję, rozpatrujący sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 213/16 uchylił wymienioną powyżej decyzję organu odwoławczego.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wprawdzie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak częściowo wadliwe wytyczne organu odwoławczego co do dalszego postępowania, będące skutkiem błędnej wykładni prawa materialnego, zdecydowały o uchyleniu tej decyzji. Uchybienie wymogom z art. 138 § 2 zdanie 2 Kodeksu postępowania administracyjnego może zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej Sąd wyjaśnił, że po wydaniu poprzednich wyroków zmianie uległy częściowo zarówno okoliczności faktyczne sprawy, jak i regulacja, zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), wykonanie obudowy ujęć wód podziemnych, nie wymaga pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Niniejsze postępowanie zostało co prawda wszczęte przed dniem 28 czerwca 2015 r., jednak dotyczyło robót budowlanych, wykonanych przed tą datą. Zasadą jest, że ocena legalności wykonanych robót budowlanych podlega reżimowi z daty ich wykonania (rozpoczęcia). Zatem dla stwierdzenia, czy roboty takie wymagały pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, miarodajny jest stan prawny, obowiązujący w okresie podjęcia procesu inwestycyjnego. Późniejsza zmiana stanu prawnego nie powoduje skutków prawnych z punktu widzenia oceny legalności robót. Zatem w niniejszej sprawie istotne jest ustalenie, jaki zakres robót został wykonany przez skarżącą Spółkę do dnia [...] r. i czy po tej dacie dokonano rozbiórki (likwidacji) całości lub części obudowy ujęcia wód podziemnych, a następnie roboty te ponownie zrealizowano już po zmianie stanu prawnego. Sąd stwierdził, iż jest poza sporem, że skarżąca jako inwestor rozebrała po tej dacie zewnętrzne kręgi betonowe, a w ich miejsce wykonała osłonę zbitą z desek, zamykaną na kłódkę. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, nowa obudowa z desek jako wykonana już po zmianie stanu prawnego, nie wymagała zgłoszenia. Brak zatem podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 49b Prawa budowlanego, co do tych robót, tj. polegających na obudowie ujęcia wód podziemnych, zrealizowanych po dniu [...] r. po uprzedniej rozbiórce poprzedniej obudowy (jej części). W takim zakresie, w jakim dokonano rozbiórki przedmiotowej obudowy, a następnie realizacji nowej części obiektu po zmianie stanu prawnego, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa – w całości lub w części. Zasadnie jednak wnioskodawca podniósł w odwołaniu, że przez obudowę w rozumieniu Prawa budowlanego należy rozumieć także część podziemną, odwołując się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2713/12. Studnia głębinowa jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Stanowi ona ujęcie wód podziemnych. Obudowa takiego ujęcia musi znajdować się poniżej poziomu terenu.

Stąd też Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że obudowę ujęcia wód podziemnych stanowi jedynie część nadziemna, a przychylił się do poglądu, wyrażonego w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopiero usunięcie części podziemnej obudowy studni, w tym rur osłonowych zrealizowanych przed dniem [...] r., doprowadzić może do skutku prawnego w postaci umorzenia w całości postępowania w sprawie legalności wykonania obudowy ujęcia wód podziemnych jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też w sprawie niezbędne jest ustalenie, jaka część obudowy wykonanej przed dniem 28 czerwca 2015 r. została rozebrana (usunięta). Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego winno się toczyć w trybie art. 49b Prawa budowlanego, jedynie do nierozebranej części obudowy, lecz zrealizowanej przed wymienioną datą, a to z uwagi na przeoczoną przez organ odwoławczy zmianę stanu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem uwzględnić zmianę okoliczności faktycznych oraz stanu prawnego zgodnie z powyższymi rozważaniami sądu. O ile w dalszym ciągu nie została rozebrana (usunięta) w całości obudowa ujęcia wód podziemnych (część nadziemna i podziemna), zrealizowana przed dniem [...] r., postępowanie administracyjne winno być prowadzone co do tej części obiektu budowlanego w trybie art. 49b Prawa budowlanego (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290). Wówczas uzasadnione będzie wydanie decyzji z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierającej prawidłowe wskazania co do dalszego toku postępowania. Celowe jest jednak, zdaniem Sądu, uprzednie rozważenie zastosowania art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, aby ustalić, czy i jaka część obudowy podlegającej zgłoszeniu w ówczesnym stanie prawnym (w dacie jej realizacji), nie została jeszcze rozebrana.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powtórnie orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia .

Powołując się na oględziny przeprowadzone w dniu [...] r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ drugiej instancji ustalił, że na działce numer [...] w J. znajduje się obudowa ujęcia wody podziemnej w formie kręgu betonowego o średnicy zewnętrznej 120 cm, przykryta płytą betonową z włazem w formie stalowej skrzynki, zamykanej na kłódkę. Wewnątrz betonowej obudowy znajduje się rura PE o średnicy 155 mm, zamknięta kryzą stalową, z której wystają przewody elektryczne lub teletechniczne oraz rura PE z trzema zaworami w pozycji otwartej. Wewnątrz obudowy betonowej, na wysokości 125 cm od góry pokrywy betonowej wykonano wylewkę betonową. Pan R.K. złożył ustne oświadczenie do protokołu, że jedynie rura PE o średnicy 155mm i inne elementy stanowiące zabezpieczenie odwiertu geologicznego nie zostały rozebrane, a były wykonane zgodnie z projektem robót geologicznych, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosty [...] przed

[...] r. Pozostałe elementy obudowy ujęcia w postaci kręgów betonowych z pokrywą i stalową obudową włazu, wraz z betonową wylewką dna obudowy, zostały rozebrane [...] r. o czym powiadomiono inspektora powiatowego w Z.. Następnie w dniu [...] r. przekazano plac budowy firmie [...] celem wykonania robót geologicznych, zgodnie z decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosty [...]. W związku z wykonaną rozbiórka obudów ujęć, wykonano zabezpieczenie ujęć za pomocą osłon ze skrzynek drewnianych, stanowiących izolację cieplną istniejącej instalacji hydraulicznej. W związku z odwołaniem się Wójta Gminy od decyzji z dnia [...] r. Spółka "A" nie zdążyła wykonać likwidacji odwiertów geologicznych [...] . Decyzja wygasła [...] r., w związku z czym [...] r. "A" S.A. wystąpiła ze zgłoszeniem do Starosty [...] wykonania zabezpieczenia odwiertów geologicznych obudowami betonowymi obecnymi. [...]r. Starosta [...] pismem znak [...] poinformował inwestora o braku konieczności dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę na wymieniony zakres robót budowlanych. Po [...]r. wykonano obudowy betonowe w obecnej formie. W dniu [...]r. "A" wystąpiła z wnioskiem do Starosty [...] o ponowne zatwierdzenie prac geologicznych, obejmujących m.in. likwidację istniejących otworów geologicznych i wykonanie nowych. Likwidacji istniejących odwiertów [...]nie dokonano również w okresie określonym w decyzji Starosty [...] ze względów ryzyka ekonomicznego. Opisywana powyżej sytuacja dotyczy wszystkich obudów ujęć, tj. również [...].

Organ odwoławczy zważył, że w rozpatrywanej sprawie związany jest wydanymi w sprawie wyrokami tj. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2436/13 oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 213/16.

Po zacytowaniu fragmentów tych orzeczeń organ uznał, że budowa obudowy ujęć wodnych do dnia [...] r. wymagała zgłoszenia, a jej zrealizowanie bez takiego zgłoszenia stanowiło samowolę budowlaną, w stosunku do której należało przeprowadzić postępowanie w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Tymczasem organ pierwszej instancji przedmiotowe postępowanie umorzył uznając, iż nastąpiła zmiana stanu faktycznego. Z przeprowadzonych w dniu [...]r. oględzin wywnioskował, że obudowa wykonana z kręgów betonowych została rozebrana, a w jej miejsce została wykonana "prowizoryczna", "tymczasowa" obudowa z desek, co zdaniem organu pierwszej instancji, świadczy o bezprzedmiotowości postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego, z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, a umorzenie przedmiotowego postępowania jest niezasadne. Z ostatnich oględzin, przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu [...]r. w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, wynika, że przed [...]. inwestor rozebrał kręgi betonowe i już po tej dacie wykonał nowe. Zatem w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Jednak ustalono też, że "jedynie rura PE o średnicy 155mm i inne elementy stanowiące zabezpieczenie odwiertu geologicznego nie zostały rozebrane, a były wykonane zgodnie z projektem robót geologicznych, zatwierdzonym decyzją z dnia [...]r., znak: [...] Starosty [...] przed dniem [...]r." Uwzględniając wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, organ stwierdził, iż powyższa rura PE wymagała zgłoszenia, jako obudowa ujęcia wód podziemnych, a w związku z tym organ pierwszej instancji powinien w tym zakresie przeprowadzić postępowanie w trybie art. 49b Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy powtórzył, iż działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką o numerze ewidencyjnym [...], której współwłaścicielami są J.B. i R. B., podczas gdy organ pierwszej instancji nie zapewnił udziału w postępowaniu oraz nie doręczył zaskarżonej decyzji J. B., która posiada w sprawie interes prawny.

Z uwagi, że zakres potrzebny do dokładnego zbadania w tej sprawie jest na tyle duży, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, uniemożliwia to konwalidację decyzji organu pierwszej instancji i dlatego organ obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na ostatnie orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, iż przeprowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania dowodowego w powyższym zakresie, prowadziłoby do potraktowania zasady dwuinstancyjności jedynie formalnie i uniemożliwiałoby skarżącej przedłożenie dokumentacji legalizacyjnej.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien zatem przeprowadzić postępowanie w trybie art. 49b Prawa budowlanego, zapewniając w nim udział każdej ze stron.

Skargę na powyższą decyzję ostateczną wniosła Spółka "A", domagając się jej uchylenia w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy z oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie sygn. akt II SA/Gl 213/16 wynikało, że postępowanie przynajmniej w części stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało uchylenie decyzji jedynie w części.

2) art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w sytuacji złożenia do Starosty [...] wniosku o wyrażenie wymaganej zgody na likwidację istniejących otworów geologicznych;

a także naruszenie prawa materialnego, tj.

3) art. 49b ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 10 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez zalecenie organowi pierwszej instancji zastosowania trybu z art. 49b ustawy, który nie ma zastosowania do niniejszego przypadku w postaci wykonania obudowy ujęć wód podziemnych, co uzasadniało umorzenie niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu rozwinięto podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyklucza możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jedynie częściowo. Nie zachodzi też bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy niniejszym postępowaniem a sprawą o wydanie pozwolenia na likwidację otworów geologicznych. Kwestia trybu postępowania została przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 2436/13.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymała skargę, a powołując się na decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. o zezwoleniu na wykonanie nowych odwiertów wraz z likwidacją istniejących wskazała, że zdezaktualizował się jeden z zarzutów skargi - tj. zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pełnomocnik podtrzymała zarzuty, co do wadliwości trybu z art. 49b Prawa budowlanego, który to tryb w tej sprawie nie powinien mieć zastosowania, a postępowanie, w jej ocenie, powinno być umorzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując skargę zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Brak jest podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

Zaskarżoną decyzją, po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy zasadnie uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie przedmiotowych robót budowlanych, przekazując sprawę do powtórnego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił przyczyny, dla których niezbędne było wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawidłowo wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę na dalszym etapie postępowania.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, z motywów wyroku tut. Sądu z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 213/16, którym uchylono poprzednią decyzję organu odwoławczego, wynika jednoznacznie konieczność uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego w trybie art. 136 tego Kodeksu, okaże się, że skarżąca nie rozebrała w całości zrealizowanej przed dniem [...]r. obudowy ujęcia wód podziemnych, czyli także części podziemnej. Nadto, z uwagi na pozbawienie gwarancji procesowych J.B. (współwłaścicielki działki sąsiedniej), której przymiot strony przesądzono w przywołanym wyżej wyroku tut. Sądu z dnia 5 czerwca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 1431/12, w żadnym wypadku nie było możliwe wydanie innej decyzji w trybie odwoławczym. Przyczyną uchylenia przez tut. Sąd poprzedniej decyzji kasacyjnej była wyłącznie wadliwość istotnej części wskazań organu odwoławczego, co do dalszego biegu postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Dopiero przy udziale wszystkich stron postępowania, rozpatrując powtórnie sprawę, organ pierwszej instancji władny będzie umorzyć postępowanie w całości lub w części – w zależności od zakresu rozbiórki (usunięcia) przez skarżącą samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Od czasu wydania wyroku tut. Sądu z dnia 24 maja 2016 r. nie uległ też zmianie stan prawny, co uzasadniałoby odstąpienie od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w powyższym wyroku.

W szczególności też, w wyroku tym przesądzono, że do robót budowlanych, zrealizowanych przed dniem [...]r., mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Późniejsza zmiana stanu prawnego nie wywołuje skutków prawnych z punktu widzenia oceny legalności robót. Brak zatem podstaw prawnych do umorzenia postępowania z mocy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z powodu zmiany stanu prawnego w wyniku przywołanej nowelizacji art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z mocą obowiązującą od dnia 28 czerwca 2015 r. Umorzenie w całości postępowania w sprawie zrealizowanych robót możliwe jest jedynie w przypadku rozbiórki całej obudowy, zrealizowanej przed tą datą bez wymaganego wówczas zgłoszenia.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 10 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W wyroku tut. Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Gl 213/16 jednoznacznie wskazano, że o ile nie zostanie rozebrana (usunięta) w całości obudowa ujęcia wód podziemnych (część nadziemna i podziemna), zrealizowana przed dniem [...]r. postępowania administracyjne winny być prowadzone do tej części obiektu budowlanego w trybie wskazanym w art. 49b Prawa budowlanego. Dodać należy, że zasadność prowadzenia postępowania, opartego na tym przepisie, wynika z poprzedniego wyroku tut. Sądu z dnia 23 lutego 2012 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gl 735/11 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2436/13. W wyrokach tych jednoznacznie podano, że zrealizowanie przedmiotowych obudów bez wymaganego zgłoszenia winno być objęte postępowaniem legalizacyjnym na podstawie art. 49b Prawa budowlanego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest zatem oceną prawną, wyrażoną w wyższej wymienionych prawomocnych orzeczeniach. Nie można twierdzić obecnie, że stanowiska Sądów w poprzednich sprawach nie są objęte dyspozycją z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy też podkreślić, że skarżąca w poprzedniej sprawie sądowej nie kwestionowała zasadności trybu postępowania. Stąd też na obecnym etapie nie ma żadnej możliwości prawnej uwzględnienia stanowiska skarżącej, a nawet oceny zasadności argumentacji i odstąpienia od wyrażonej uprzednio oceny prawnej.

Wreszcie, nieuzasadniony jest zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak związku pomiędzy postępowaniem przed organami nadzoru budowlanego a sprawą o zatwierdzenie projektu robót geodezyjnych na wykonanie otworów zastępczych wraz z likwidacją otworów pierwotnych, objętych niniejszym postępowaniem, które nie dotyczy wszak robót geodezyjnych, lecz budowlanych (zob. powołany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zresztą sama skarżąca przez swego pełnomocnika uznała na rozprawie dezaktualizację tego zarzutu.

Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia przepisom postępowania, w stopniu skutkującym jego wznowieniem, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.