Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1336/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par.  4, art. 145par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1061/17 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w L. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz Spółdzielni [...] w L. kwotę 577 (słownie: pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1061/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółdzielni [...] w [...] na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Przedmiotem skargi jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] czerwca 2017 r. zobowiązujące do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", i art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 37-40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy kanalizacji deszczowej przebiegającej w drodze dojazdowej od skrzyżowania ulic [...] i ulicy [...] do garaży mieszkańców osiedla [...], zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] położonych w L. (tak określony przedmiot był wynikiem decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r., którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z obiektów budowlanych i przeprowadzenia w dniu 13 maja 2016 r. rozprawy administracyjnej w terenie).

W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że inwestorem osiedla [...], wówczas os. [...], była [...] Spółdzielnia [...] w R., z upoważnienia której inwestycje realizował inwestor zastępczy – Zakład [...]. Przedmiotowa kanalizacja deszczowa wybudowana została bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w latach 1978-1979. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznał, że sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nałożył na skarżącą Spółdzielnię obowiązek dostarczenia w terminie do 30 września 2017 r. ekspertyzy technicznej kanalizacji deszczowej przebiegającej w drodze dojazdowej od skrzyżowania ulic [...] i ulicy [...] do garaży mieszkańców osiedla [...], zlokalizowanej na wymienionych wyżej działkach. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do poprawności wykonania przedmiotowej kanalizacji deszczowej i mimo sprzecznych oświadczeń i wyjaśnień stron zasadnym wydaje się nałożenie obowiązku na Spółdzielnię.

Na skutek wniesionego przez skarżącą Spółdzielnię zażalenia, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r., którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie zobowiązał Spółdzielnię do przedłożenia w terminie do dnia 20 listopada 2017 r., ekspertyzy technicznej dotyczącej jakości wykonanych robót budowlanych związanych z wybudowaną kanalizacją deszczową, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że stanowisko organu pierwszej instancji o zobowiązaniu do przedłożenia ekspertyzy technicznej jest słuszne, jednak zaskarżone postanowienie wymaga reformacji co do zakresu nałożonego obowiązku oraz z uwagi na upływ terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku.

Zdaniem organu przedmiotowa kanalizacja deszczowa wybudowana została w latach 1978-1979, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zaś obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej jakości wykonanych robót jest uzasadniony. Pozwoli na określenie zakresu koniecznych do przeprowadzenia robót remontowo-naprawczych mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej został nałożony w celu umożliwienia doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i ma umożliwić legalizację kanalizacji deszczowej.

Odnośnie nałożenia obowiązku na Spółdzielnię organ drugiej instancji uznał to za zasadne, choć z innych przyczyn niż organ pierwszej instancji. Wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z 1974 r. nie bada i nie uwzględnia kwestii posiadania prawa własności nieruchomości i nie ma ona wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wybudowanie kanalizacji deszczowej wiązało się z budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr [...] oddanych do użytkowania w latach 1978-1979, natomiast inwestorem osiedla [...] była [...] Spółdzielnia [...] w [...], z upoważnienia której inwestycje realizował inwestor zastępczy, o czym świadczą zebrane w sprawie dokumenty.

Zdaniem organu drugiej instancji, w związku z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 20 lutego 1975 r." prawa i obowiązki związane z przedmiotową kanalizacją, w tym konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa z tytułu nielegalnego jej wybudowania przez [...] Spółdzielnię [...] w R., ponosi aktualny zarządca obiektu, tj. skarżąca Spółdzielnia. Kanalizacja deszczowa została wybudowana na potrzeby odprowadzenia wód opadowych z budynków mieszkalnych wielorodzinnych, którymi aktualnie zarządza Spółdzielnia. Brak jest zaś podstaw do przypisania innemu podmiotowi prawa zarządcy do przedmiotowej kanalizacji deszczowej.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła wymieniona na wstępie Spółdzielnia [...] w L., zarzucając zaskarżonemu aktowi naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3 w powiazaniu z art. 11, art. 8; art. 28 k.p.a. w zw. z § 34 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany został z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. k.p.a., co pozwoliło organom na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ww. przepis daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz tylko wówczas, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości (a więc wątpliwości o charakterze kwalifikowanym). Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ww. ustawy ma charakter dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty (nie jest orzeczeniem merytorycznym) i nie kończy prowadzonego postepowania administracyjnego.

Dalej Sąd wskazał, iż w sprawie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu legalność nałożonego na stronę obowiązku. Stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo. Przedmiotowa kanalizacja deszczowa została wybudowana w latach 1978 – 1979, bez wymaganego pozwolenia na budowę i jej budowa związana była z budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr [...] (oddanych do użytkowania w latach ww.), zaś inwestorem osiedla [...] była [...] Spółdzielnia [...] w R. Słusznie więc, zdaniem Sądu, przyjął organ odwoławczy, że inwestorem budowy przedmiotowej kanalizacji była [...] Spółdzielnia [...] w R., o czym też świadczą dokumenty wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, znajdujące się w aktach sprawy. Organ ten trafnie też wskazał, przywołując treść § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), iż skutki związane z nielegalnym wybudowaniem przedmiotowej kanalizacji ponosi aktualny zarządca obiektu, tj. Spółdzielnia [...] w L.. Sąd pokreślił przy tym, że aktualnie zarządza ona budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, na potrzeby których, czyli odprowadzania wód opadowych z tychże budynków, wybudowana została przedmiotowa kanalizacja deszczowa. Nadto z pism Burmistrza Miasta L. (z dnia 27 maja i 22 listopada 2015 r.) wynika, że Gmina Miasto L. nie była inwestorem, nie pełniła i nie pełni funkcji zarządcy tej kanalizacji, nie jest też jej właścicielem. Nałożenie zatem obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej na stronę skarżącą było prawidłowe i nie narusza prawa.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazuje na spełnienie ustawowej przesłanki w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, a więc jak wskazał organ odwoławczy istnienie uzasadnionych wątpliwości dotyczących jakości wykonanych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej kanalizacji deszczowej. Bez wątpienia dla wszechstronnego wyjaśnienia tych zagadnień wymagana jest fachowa ekspertyza oceniająca wykonane roboty, która pozwoli na ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Spółdzielnia [...] w L., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:

1/ art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. to jest nienależyte uzasadnienie wyroku polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz nieodzwierciedlenie oceny zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Spółdzielnia wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia zwróciła uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów Spółdzielni i dowodów na ich poparcie dotyczących uznania, że Spółdzielnia jest aktualnym zarządcą przedmiotowej kanalizacji deszczowej oraz uznania kanalizacji za samowolę budowlaną. Zdaniem Spółdzielni Sąd błędnie uznał, że przedmiotowa kanalizacja powstała w warunkach samowoli budowlanej oraz iż prawa i obowiązki związane z kanalizacją ponosi aktualny zarządca obiektu – Spółdzielnia, podczas gdy oświadczenie Burmistrza Miasta L. dotyczące tego, że kanalizacja nie jest własnością Miasta stoi w sprzeczności ze wskazanymi przez Spółdzielnię dowodami.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ostatecznie, na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II z dnia 19 listopada 2020r., sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Niezależnie od powyższego zarówno organ, jak i uczestnik postępowania – K.M. wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (stanowiska wyrażone w związku z treścią zarządzenia z dnia 23 czerwca 2020 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną w zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem podniesione we wniesionym środku odwoławczym zarzuty okazały się w znacznej części usprawiedliwione.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, iż przedmiotem kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania było nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia przez Spółdzielnię [...] w L. ekspertyzy technicznej dotyczącej jakości wykonanych robót budowlanych związanych z wybudowaną kanalizacją deszczową, przebiegającą w drodze dojazdowej od skrzyżowania ulic [...] i ulicy [...] do garaży mieszkańców osiedla [...], zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] położonych w L. - sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Postanowienie to wydano w sprawie, której przedmiot określono jako postępowanie w sprawie legalności budowy kanalizacji deszczowej przebiegającej w drodze dojazdowej od skrzyżowania ulic [...] i ulicy [...] do garaży mieszkańców osiedla [...], zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] położonych w L.

Nie jest sporne, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazujący, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Z uwagi na użycie w przywołanym wyżej przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości", "odpowiednie ekspertyzy", zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie cytowanego przepisu, muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane powinien mieć zastosowanie tylko "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości", czyli takich wątpliwości, które nie mogą być wyjaśnione przez sam organ prowadzący postępowanie. Wątpliwości takie muszą być uzasadnione, co powinna wyjaśniać treść uzasadnienia postanowienia.

Dlatego też, za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione, dodatkowo organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przywołany wyżej przepis daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując ww. przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej.

Skarga kasacyjna nie kwestionuje, co do zasady, potrzeby przedłożenia ekspertyzy technicznej kanalizacji deszczowej, natomiast przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na dwóch kwestiach podnoszonych już w toku prowadzonego postepowania administracyjnego. Przede wszystkim kwestionowane jest wadliwe oznaczenie adresata zaskarżonego postanowienia uznającego Spółdzielnię [...] w L. za aktualnego zarządcę obiektu budowlanego tj. przedmiotowej kanalizacji deszczowej, jak i to, iż uznano kanalizację deszczową zlokalizowaną na działkach o nr ewid. [...] w L. za samowolę budowlaną. Przywołując te zarzuty skarżąca Spółdzielnia wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzuca naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (w petitum skargi kasacyjnej wskazano normę art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a., co stanowi oczywista omyłkę pisarską gdyż w uzasadnieniu kasacji wskazuje się właściwie art. 141 § 4 p.p.s.a) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Zauważyć należy, iż tej treści zarzuty mocno były akcentowane już w złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a w motywach skargi przedstawiano stosowne argumenty na ich poparcie. Natomiast, zdaniem skarżącej Spółdzielni, uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co "rzuca się w oczy" nie odzwierciedla oceny zarzutów skargi, a w szczególności brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do części dowodów i argumentacji powołanej przez skarżącą Spółdzielnię wobec podnoszonych zarzutów uznania Spółdzielni [...] w L. za zarządcę spornej kanalizacji deszczowej i uznania tejże kanalizacji za samowolę budowlaną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czyniony Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. jest w pełni usprawiedliwiony w realiach tej sprawy w odniesieniu do podnoszonego przez skarżącą Spółdzielnię zarzutu wadliwego oznaczenia adresata zaskarżonego postanowienia.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez sąd swego stanowiska jawi się zawsze wówczas, gdy sąd podziela ocenę prawną dokonaną przez organ, nie zgadzając się z argumentami strony skarżącej, a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Konieczne jest w takiej sytuacji odniesienie się do wszystkich tych argumentów skargi, które identyfikują spór prawny wynikły w danej sprawie lub pozostają z nim w ścisłym związku. Co jednak istotne, nierozprawienie się przez sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia.

Odnosząc się do kwestii adresata spornego postanowienia wyjaśnić należy, iż prawidłowe ustalenie adresata aktu w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to element prawidłowego ustalenia stany faktycznego sprawy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Osoby wymienione w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz wykonania przedmiotowej ekspertyzy to uczestnicy procesu budowlanego (czyli inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zatem w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazane zostały podmioty, na które organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu.

W tej sprawie ewentualnymi adresatami postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, mógł być wyłącznie właściciel bądź zarządca spornej kanalizacji deszczowej, albowiem proces budowlany dotyczący tego obiektu został już zakończony wiele lat temu (koniec lat siedemdziesiątych) i brak było jakichkolwiek przesłanek dla nakładania tegoż obowiązku na inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy, lub kierownika zakończonych już wiele lat temu robót budowlanych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakładając na Spółdzielnię [...] w L. obowiązek wykonania przedmiotowej ekspertyzy technicznej skierował ją do skarżącej Spółdzielni jako właściciela nieruchomości. Wobec zakwestionowania faktu własności terenu przez skarżącą w zażaleniu, organ odwoławczy przyjął, iż adresatem pozostanie skarżąca Spółdzielnia, lecz już jako zarządca, albowiem podkreślono, że przedmiotowa kanalizacja została wybudowana na potrzeby odprowadzania wód opadowych z budynków mieszkalnych, którymi aktualnie zarządza Spółdzielnia [...] w L. Takie stanowisko w pełni zaaprobował w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśniając cytat: "że skutki związane z nielegalnym wybudowaniem przedmiotowej kanalizacji ponosi aktualny zarządca obiektu tj. Spółdzielnia [...] w L., i wypada przy tym podkreślić, że aktualnie zarządza ona budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, na potrzeby których czyli odprowadzania wód opadowych z tychże budynków wykonana została przedmiotowa kanalizacja deszczowa" - koniec cytatu. Dodano również, że z pism Burmistrza Miasta L. z dnia 27 maja i 22 listopada 2015 r. wynika, iż Gmina L. nie była inwestorem, nie pełniła i nie pełni funkcji zarządcy tej kanalizacji, nie jest jej właścicielem.

Tymczasem w skardze do Sądu pierwszej instancji skierowano zarzut, iż skarżąca Spółdzielnia nie jest i nigdy nie była zarządcą spornej kanalizacji. Ten fakt potwierdzają przedstawione i dołączone do akt sprawy dowody, a to książka środków trwałych, gdzie pod pozycja nr 41 figuruje kanalizacja deszczowa przekazana do Urzędu Miasta w L. oraz protokoły przekazania kanalizacji jako środka trwałego PT [...] z dnia 29 lipca 1979 r. oraz [...] z dnia 28 lutego 1979 r. podpisany przez przedstawicieli Urzędu Miasta L. Przedstawione dowody stanowiące podstawę kwestionowania prawidłowego oznaczenia adresata zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął nie odnosząc się do nich w motywach wyroku. Gdy tymczasem, w tych okolicznościach sprawy, obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez Sąd swego stanowiska w tym zakresie jawił się jako bezwzględny wymóg, bowiem Sąd podzielał ocenę prawną dokonaną przez organ, nie zgadzając się z argumentami strony skarżącej. Te braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku w tym właśnie zakresie. Stąd też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny, w szczególności, że to iż skarżąca Spółdzielnia jest zarządcą budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie oznacza, iż równocześnie jest zarządcą kanalizacji deszczowej, skoro odprowadza ona wody opadowe z tych budynków. Również stanowisko zawarte w pismach Burmistrza Miasta L. z dnia 27 maja i 22 listopada 2015 r. nie wskazywało na to, iż skarżąca Spółdzielnia jest właścicielem bądź zarządcą spornej kanalizacji deszczowej. Nie wynika z akt sprawy, kto zajmuje się utrzymaniem i eksploatacją spornej kanalizacji deszczowej w Gminie Mieście L. (czy jest to np. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne). Zatem nierozpoznanie zarzutu wadliwego oznaczenia adresata zaskarżonego postanowienia i wnikliwe odniesienie się do dowodów przedstawionych przez skarżącą Spółdzielnię, a w konsekwencji pozostawienie bez omówienia argumentów skargi może wpłynąć na zmianę orzeczenia co do podmiotu zobowiązanego w zakresie wykonania przedmiotowej ekspertyzy technicznej. Niewątpliwie obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11). Podkreślić w tym miejscu należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r. sygn. II OSK 1054/17). Dopiero pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącego kasacyjnie może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 13 marca 2019 r. sygn. II GSK 506/17). Natomiast zarzuty strony skarżącej dotyczące prawidłowego oznaczenia adresata skarżonego postanowienia były niewątpliwe bardzo istotne dla oceny legalności kontrolowanego aktu. Stąd też usprawiedliwiony jest w tym zakresie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., ale również wiąże się to z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7. 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem kontrola legalności, co obrazuje przedmiotowe uzasadnienie wyroku, przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji dokonana została jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu przez organy administracji. Ta ograniczona kontrola i niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji w całokształcie przedstawionych również przez skarżącego okoliczności sprawy powoduje, że doszło w tej sprawie do naruszeń prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu braku samowoli budowlanej spornej kanalizacji deszczowej zrealizowanej pod koniec lat siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli uwzględni się charakter zaskarżonego postanowienia i przyjętą argumentację organów co do przyczyn nałożonego obowiązku.

Jak powszechnie się przyjmuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie wydawane w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego postepowania, bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania – patrz: wyrok NSA z 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 353/11. Nałożenie takiego obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przyczyną nałożenia przedmiotowego obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej jakości wykonanych robót budowlanych związanych z wybudowaną przedmiotową kanalizacją deszczową były jak wskazał Sąd pierwszej instancji istotne uzasadnione wątpliwości związane z budową tej kanalizacji deszczowej. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważono, iż kanalizacja ta wybudowana została w latach 1978-1979 bez wymaganego pozwolenia - nielegalnie (strona 9 uzasadnienia), niemniej jednak przesłanka samowoli nie stanowiła podstawy nałożenia obowiązku z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Nie jest sporne również, iż nie można zastępować ustaleń faktycznych uzasadniających podjęcie przez organ działań na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustaleniami dotyczącymi samowoli budowlanej. Kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy do stanu technicznego obiektu budowlanego, jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien się kierować przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane - porównaj: wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 111/17. Nadto to organ - a nie strona - ma wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, co musi znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (por. wyrok NSA z 26 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2068/13).

Mając na uwadze wskazany wyżej pogląd podzielany przez skład orzekający w tej sprawie, iż jedynym kryterium, którym właściwy organ winien się kierować przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane – jest właśnie kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy do stanu technicznego obiektu budowlanego zaznaczyć należy, iż pogląd ten determinuje prawidłowy zakres postępowania objętego normą art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ramach zaś tego postępowania nie rozstrzyga się w sposób merytoryczny kwestii istnienia samowoli budowlanej, gdyż ten element stanu faktycznego oceniany jest w ramach postępowania głównego. Natomiast merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego w którym wydano zaskarżone postanowienie dowodowe pozwoli dopiero na merytoryczną ocenę tego czy doszło do spornej samowoli.

Dlatego też, w tych okolicznościach niniejszej sprawy, brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do przedstawionego przez skarżącą Spółdzielnię zarzutu braku samowoli budowlanej, jak wyżej już zaznaczono, nie stanowi naruszenia prawa, które miałoby istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Tak więc zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie są usprawiedliwione.

Dotychczasowe rozważania poczynione w tej sprawie pozwalają uznać, iż wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z powodów wyżej wskazanych. Sąd pierwszej instancji z uwagi na nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, wobec uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zobowiązany będzie ponownie dokonać sądowej kontroli legalności kwestionowanego aktu z uwzględnieniem powyżej wskazanych rozważań.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał przedmiotową sprawę do ponownego rozstrzygnięcia Sądowi pierwszej instancji.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.