Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 326/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu I. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 10 listopada 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r, poz. 735 z późn. zm. dalej k.p.a.) oraz art. 17, art. 20, art. 23a, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U, z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. dalej u.ś.r.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2021 r poz. 1481), uchylił od 01 listopada 2019 r. decyzję własną z dnia 10 października 2014 r., nr [...], z późniejszymi zmianami, przyznającą I. H. zasiłek pielęgnacyjny na rzecz O. H..

Z uzasadnienia decyzji wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia 03 października 2014 r, zwróciła się z prośbą o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz córki O. H..

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na rzecz O. H. w wysokości po [...] zł miesięcznie w okresie od 01 października 2014 r. do 31 października 2018 r., w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres od 01 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. w wysokości po [...] zł od 01 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. i od 01 listopada 2020 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Organ I instancji pismem nr [...] został poinformowany przez Wojewodę [...], że w sprawie skarżącej zastosowanie znajdują przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 01 listopada 2019 r. ponieważ ojciec dzieci T. H. od tej daty podlega ustawodawstwu n. z tytułu wykonywania pracy najemnej na terytorium N. .

Mając tę okoliczność na uwadze organ, z powołaniem na art. 23a ust. 2 i 5, art. 32 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 163 k.p.a. uchylił decyzję własną przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne

I. H. odwołała się od opisanej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 6, 7-7b, 8, 9, 12, 14 § 1 (2) oraz 19 i 20, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 1. ust. 1 oraz ust. 2. pkt. 1) oraz art 20 ust. 1-2 wraz z pozostałymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu podkreśliła, że nieuprawnione było uchylenie decyzji przyznającej jej świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawną córka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 09 marca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 poz. 570) oraz art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 23 a ust. 5 u.ś.r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 10 października 2014 r. Prezydent Miasta P. przyznał I. H. zasiłek pielęgnacyjny na rzecz córki O. H. na okres od 1 października 2014 r. do 31 października 2020 r. Decyzja ta, na skutek zmiany wysokości świadczenia została zmieniona decyzją z dnia 6 listopada 2018 r. oraz decyzją z dnia 16 listopada 2020 r. (zmieniła ona również okres, na który przyznany został zasiłek z uwagi na przepisy dot. stanu zagrożenia epidemicznego). Następnie pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. Wojewoda [...] poinformował, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 listopada 2019 r., co było powodem wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia 10 października 2014 r. przyznającej I. H. na rzecz córki O. H. zasiłek pielęgnacyjny.

Kolegium podało, że po wydaniu przez Prezydenta Miasta P. decyzji z 10 listopada 2021 r. w dniu 21 grudnia 2021 r. do Poznańskiego Centrum Świadczeń wpłynęło pismo Wojewody [...] informujące, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 30 listopada 2021 r. Ojciec dziecka T. H. podlegał w tym czasie ustawodawstwu n. z tytułu wykonywania pracy najemnej na terytorium N. .

Kolegium wskazało, że w momencie wpływu pisma Wojewody [...] informującego o tym, że w sytuacji skarżącej zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego Prezydent Miasta P. nie miał innej możliwości jak uchylić decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny. Organ w dacie jej wydania nie miał jednak informacji od Wojewody, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 30 listopada 2021 r. Decyzja Prezydenta Miasta P. wydana została przed tym pismem, jednakże treść jego na dzień orzekania przez organ odwoławczy wskazuje, że prawo O. H. do zasiłku pielęgnacyjnego winno być uchylone za okres od 1 listopada 2019 r. do 30 listopada 2021 r. Zaskarżona decyzja natomiast uchyla tylko prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2019 r., nie wskazując daty końcowej, która wynika z kolejnego pisma Wojewody. Możliwa jest jednak sytuacja, że I. H., po ustaniu koordynacji, złożyła kolejny wniosek o przyznanie na rzecz jej córki - O. H. zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenie to otrzymała, co wymaga wyjaśnienia. W takim przypadku nie mogłaby być wydana decyzja uchylająca zasiłek pielęgnacyjny za okres koordynacji (czyli ze wskazaniem zarówno daty początkowej, jak i końcowej), gdyż prowadziłoby to do sytuacji, że pani H. miałaby prawo do zasiłku na rzecz córki na podstawie obu decyzji.

Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma. istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie I. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od opisanej wyżej decyzji Kolegium.

Skarżąca podała, że sprzeciwia się decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 09 marca 2022 r., jak również wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji [...] z dnia 10 listopada 2021r., w której Prezydent Miasta P. usiłuje za pomocą pozaprawnych kryteriów negatywnie wpłynąć na jej osobistą sytuację, a tym samym sytuację jej niepełnosprawnego dziecka z naruszeniem art. 1 oraz art. 20 u.ś.r. Wniosła o wypłatę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od wstrzymania wypłaty.

Skarżąca zwróciła się również o ustalenie przez Sąd, czy w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności Prezydenta Miasta P. z uwagi na bezzasadne wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego przez Poznańskie Centrum Świadczeń z naruszeniem art. 110 § 1 oraz art 152 k.p.a.

Skarżąca wniosła również o umorzenie postępowania prowadzonego w przedmiocie uchylenia świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną od urodzenia O. H. za okres od 01 listopada 2019 r.

Zdaniem skarżącej w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 7a, 7b, 8, 10 § 1, 75-77 oraz 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że o ile uważa za prawidłowe uchylenie przez SKO decyzji Prezydenta Miasta P. wadliwie uchylających decyzje w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego, to wnosi sprzeciw z powodu przedmiotowego traktowania jej wielodzietnej rodziny, wychowującej niepełnosprawne od urodzenia dziecko przez pracowników organów samorządowych, co odzwierciedlone zostało w uzasadnieniach decyzji podjętych przez organy w rozpatrywanej sprawie. W jej ocenie informacja Wojewody nie obligowała organu do automatycznego uchylenia decyzji, lecz jedynie zweryfikowania czy świadczenia pomocy społecznej zostały wypłacone prawidłowo. Sytuacja zawodowa ojca dziecka ma i miała znaczenie jedynie dla weryfikacji czy nie doszło do faktycznej, a nie potencjalnej podwójnej wypłaty świadczeń na terenie różnych państw. Ojciec dziecka nie zmieniał miejsca zamieszkania, tak jak i niepełnosprawne dziecko i jego matka. Przede wszystkim jednak zignorowano fakt pierwszeństwa ustawodawstwa polskiego stwierdzony przez Wojewodę, jak i pominięto potrzebny niepełnosprawnej od urodzenia córki skarżącej.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w nim wskazane.

Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 09 marca 2022 r., nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 10 listopada 2021 r., nr [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako p.p.s.a ), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Wskazać trzeba, że ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając decyzję z dnia 09 marca 2022 r. naruszyło regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, oparcie rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia przez Kolegium, że organ pierwszej instancji uchylił decyzję własną z dnia 10 października 2014 r. lecz nie miał wiedzy o piśmie Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2021 r. Wedle tego pisma przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 30 listopada 2021 r. Organ I instancji orzekł o uchyleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2019 r. bez wskazania daty końcowej. Powinien to uczynić za okres od 01 listopada 2019 r. do 30 listopada 2021 r. Kolegium wskazało, że możliwa jest także sytuacja, ze skarżąca po ustaniu koordynacji złożyła kolejny wniosek o przyznanie na rzecz jej córki zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenie to otrzymała, co wymaga zweryfikowania przez organ I instancji.

W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciu stwierdzić należy, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" był już wyjaśniony na etapie postępowania odwoławczego, wobec czego Kolegium mogło w ramach własnych kompetencji "naprawić" dostrzeżone wady decyzji organu I instancji. Inaczej mówiąc wskazane przez SKO kwestie nie wymagały już prowadzenia postępowania przez organ I instancji, wobec czego Kolegium mogło rozstrzygnąć sprawę co do meritum. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez Kolegium wątpliwości nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać merytorycznie. Organ odwoławczy mógł skorzystać z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. w celu zweryfikowania, czy skarżąca wystąpiła w późniejszym okresie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto Kolegium nie odniosło się do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania. W istocie, argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadza się do wskazania na okoliczności, które pojawiły się w toku postępowania odwoławczego (pismo Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2021 r.).

Reasumując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie nie zachodziły bowiem wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki umożliwiające Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd zwraca jednocześnie uwagę skarżącej, że rozpoznając sprzeciw od decyzji nie był władny rozpoznać wniosku o stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta P.. Skarga na bezczynność jest odrębnym środkiem zaskarżenia, a kwestia ewentualnej bezczynności organu I instancji nie może być przedmiotem badania przez Sąd rozpatrujący sprzeciw od decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Po drugie, Sąd nie oceniał merytorycznych aspektów decyzji, tj. nie oceniał czy zasadnie uchylona została decyzja w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. Kwestie te również pozostają poza zakresem postępowania wyznaczonego granicami sprzeciwu. Zaprezentowana w sprzeciwie argumentacja będzie mogła być rozpoznana dopiero po wydaniu przez organ odwoławczy merytorycznej decyzji w sprawie.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu, a swoje stanowisko uzasadni z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 09 czerwca 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).