Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1093/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 144 ust. 1, art. 143 ust. 2, art. 146 ust. 1 i 3,  art. 145 ust. 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 55, par. 40, par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta S. ustalił opłatę adiacencką należną od J. C., dalej zwanego "Skarżącym", właściciela działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych przy ul. [...] w obrębie nr [...] miasta S., w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości spowodowanego budową przez Miasto S. dróg na osiedlu "[...]" w tej miejscowości.

2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] uchyliło decyzję Organu I instancji z dnia [...] maja 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na wady w operacie szacunkowym i dokonanej błędnej ocenie operatu przez ten Organ. Organ II instancji nie podzielił jednak zarzutu Skarżącego, iż na osiedlu "[...]" miała miejsce jedynie przebudowa, a nie budowa drogi.

3. Ponownie rozpatrując sprawę Organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego, który wyceniał przedmiotową nieruchomość, o wypowiedzenie się na temat uwag przedstawionych w decyzji drugoinstancyjnej. W związku z zastrzeżeniami SKO rzeczoznawca sporządził nowy operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2019 r. Strona postępowania, po zapoznaniu się z operatem szacunkowym, przedstawiła swoje zarzuty pismem z dnia 10 stycznia 2020 r. wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wydania decyzji dopatrując się licznych uchybień w operacie szacunkowym.

Organ I instancji odpowiadając na podniesione przez Stronę zarzuty informował, iż nie znajduje podstaw do wstrzymania wydania decyzji, jednocześnie wskazując, że Skarżący może skorzystać z możliwości oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do przedstawionych zarzutów wskazał, iż są one niezasadne i podtrzymał w całości wykonany operat.

Pismem z dnia 20 lutego 2020 r. J. C. wniósł kolejne zastrzeżenia wskazując m.in. przyjęcie w operacie założenia, iż brak jest transakcji podobnych nieruchomości w stanie po wybudowaniu infrastruktury technicznej, podczas gdy adresat decyzji przedłożył dokumentację potwierdzającą, iż takie transakcje miały miejsce, a w związku z tym niezasadne jest rozszerzenie analizy obszaru przez rzeczoznawcę w przedmiotowym operacie. Ustosunkowując się do tych zarzutów Organ załączył wyjaśnienia rzeczoznawcy, jednocześnie wskazując, iż zdaniem Organu sporządzający operat w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnił, dlaczego nie mógł użyć do wyceny transakcji wskazanych przez Stronę, zatem podniesione przez Skarżącego zarzuty należało uznać za bezzasadne.

Przeprowadzone postępowanie administracyjne znalazło wyraz w decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], w której Organ I instancji ustalił na rzecz J. C. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości Jego działek o numerach i położeniu podanych na wstępie.

Jednocześnie Organ wskazał, że różnica wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu dróg wyniosła [...] zł, natomiast stawka procentowa wynosząca 25%, została określona w uchwale nr XVII/169/08 Rady Miasta Szczecinek z dnia 28 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 34, poz. 678).

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji zaznaczył, iż dokonał oceny nowego operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie i stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ ten podkreślił, iż mając na uwadze wskazania zawarte w decyzji SKO stwierdził, że operat został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, przedmiot, cel, zakresy wyceny podano prawidłowo, przedstawione zostały podstawy materialnoprawne, opis i określenie stanu nieruchomości podano prawidłowo, zaś rzeczoznawca zgodnie z wymogami dokonał analizy rynku oraz wybrał metodę szacowania i określił różnicę pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ponadto Organ ten wskazał, iż z uwagi na to, że w okresie objętym analizą nie odnotowano w obrębie nr [...] transakcji podobnymi nieruchomościami w stanie po wybudowaniu drogi, przedmiotem analizy był teren całego miasta S.. W ocenie Organu gminnego operat został wykonany prawidłowo i mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Strony, utrzymało w mocy zaskarżona decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu Organ II instancji opisał najistotniejsze ustalenia i argumenty decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2020 r. wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także opisał treść wniesionego odwołania. Oceniając ustalenia faktyczne i prawne Organu I instancji Kolegium uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy powołał się m.in. na treść art. 145 u.g.n. wskazując, iż po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką obciążając ją właściciela lub użytkownika nieruchomości. Powołując się na dokumentację budowlaną zgromadzoną w niniejszej sprawie Organ ten wskazał, że inwestycja drogowa dotyczyła ulic [...] wraz z odwodnieniem i oświetleniem ulicznym. Organ drugiej instancji wskazał, iż Burmistrz w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalając wysokość opłaty adiacenckiej oparł się na nowym operacie sporządzonym w dniu [...] listopada 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. C., w którym to rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, zakładające że wartość nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, będące dotychczas przedmiotem obrotu na rynku. Zastosował przy tym metodę porównywania parami.

W ocenie Kolegium Organ I instancji wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a dokonana przez Organ ocena dowodów nie budzi zastrzeżeń. Kolegium powieliło stanowisko Organu I instancji wskazując, iż operat spełnia wymogi formalne wskazane w przepisach prawa, jak również opiera się na prawidłowo ustalonych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, a wartości nieruchomości w nim określone są realne i prawidłowo obliczone, odpowiadając cechom wycenianej nieruchomości. Organ II instancji podkreślił, że subiektywne przekonanie Strony, iż wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest niewłaściwa nie świadczy o wadliwości operatu, zaś w przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia biegłego są w dalszym ciągu kwestionowane przez Stronę to na nią przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Kolegium uznało, że opinia rzeczoznawcy zawiera pełne informacje, a dowód ten jest sporządzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji. Ogólne tendencje oraz nieruchomości przedstawione przez biegłego na rynku nieruchomości nie odbiegają od rzeczywiście zaistniałych stanów na rynku nieruchomości. Dokonany wybór przez biegłego jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne tj. podobne nieruchomości.

W świetle powyższego Organ odwoławczy uznał, iż wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione, materiał zgromadzony w sprawie został należycie rozważony i był dostateczny do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.

5. Niezadowolony z rozstrzygnięcia Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W jej uzasadnieniu wskazał, iż opłata adiacencka, chociaż została ustalona w oparciu o nowy operat szacunkowy, to jednak podobnie jak poprzedni zawierał te same błędy. Przede wszystkim Skarżący podniósł, że rzeczoznawca w operacie nie wziął do analizy porównawczej transakcji dokonanych w ocenianym obrębie nr [...] w S. mimo, że Strona sygnalizowała w toku postępowania i załączyła do akt sprawy dokumenty potwierdzające, iż takie transakcje miały miejsce. Skarżący wskazał, że transakcje które zostały wzięte do analizy porównawczej dotyczą obrębów, w których są szkoły, przychodnie, sklepy, komunikacja miejska, zaś oceniany w operacie teren osiedla "[...]" znajduje się na peryferiach miasta, gdzie nie ma żadnej infrastruktury miejskiej. Dlatego też, zdaniem Skarżącego, nie było podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej, albowiem wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, a operat został sporządzony wadliwie, bez zachowania należytej staranności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i w całości podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

7. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca, narusza prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Postępowanie administracyjne objęte w sprawie kontrolą Sądu dotyczyło ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego w wyniku budowy przez Miasto S. dróg na osiedlu "[...]".

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 P.p.s.a.

8. W pierwszej kolejności należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), która w art. 4 pkt 11 definiuje opłatę adiacencką jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym w myśl art. 143 ust. 2 cyt. ustawy, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Przepis art. 146 ust. 1 u.g.n. stanowi przy tym, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że okolicznością stanowiącą podstawę do ustalenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Na podstawie art. 145 ust. 2 u.g.n. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W myśl § 55 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), dalej zwanego "rozporządzeniem" operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Stosownie zaś do brzmienia § 55 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym:

1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;

2) określenie celu wyceny;

3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości;

4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;

5) opis stanu nieruchomości;

6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;

7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;

8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;

9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (ust. 4).

Z kolei § 40 w ust 2 rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń.

9. W tej sprawie bezspornym jest, że w 2016 r. Miasto S. zakończyło budowę dróg na osiedlu "[...]" – etap I. Jak wynika z treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2016 r., Organ ten nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Nie ma również wątpliwości, iż w chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, obowiązywała uchwała Rady Miasta Szczecinek Nr XVII/169/08 z dnia 28 stycznia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2008 r. Nr 34, poz. 678), zgodnie z którą stawka procentowa wynosi 25% różnicy wartości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej – drogi.

Podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie był operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. C.. Za uzasadniony należało uznać zarzut podnoszony przez Skarżącego dotyczący wadliwości operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalono wartość nieruchomości przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz jej wartość po stworzeniu tych warunków.

Opłata adiacencka, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jak wskazuje się w judykaturze, jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny i spójny, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę.

Organ jak i również sąd administracyjny zobowiązany jest do oceny wartości operatu szacunkowego, zarówno co do podejścia, metody jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę. Fakt, iż wybór ich zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że ma on zupełną dowolność. Operat rzeczoznawcy majątkowego w myśl art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "K.p.a.", stanowi opinię biegłego i wobec tego, stosownie do treści art. 80 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., podlega swobodnej ocenie organów, tak jak każdy inny dowód.

Ocena taka dokonywana jest zatem zgodnie z regułami procedury administracyjnej oraz z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych może stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Przy tym, co prawda organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak zobowiązany jest dokonać oceny tego dowodu. To na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wymaga oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięć na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego wynika z art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje organy do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób ogólny.

W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei, wymieniany już wyżej element decyzji, jakim jest uzasadnienie, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy.

10. W sprawie Organy nie wywiązały się należycie z wyżej omówionych obowiązków i nie dokonały prawidłowej, wszechstronnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego.

W konsekwencji tego decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej była przedwczesna i została podjęta z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Niewyjaśnienie bowiem wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowiło podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej.

Uwzględniając operat Organ I instancji ograniczył się jedynie do przyjęcia wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z drogi ustalonej przez rzeczoznawcę oraz zacytowania wyjaśnień rzeczoznawcy złożonych przez niego w odpowiedzi na zarzuty Skarżącego. Organ nie przedstawił w tym zakresie swojego własnego stanowiska, a jedynie powielił pogląd rzeczoznawcy. Chociaż Organ wskazał, iż w jego ocenie operat został wykonany prawidłowo, to jednak nie przedstawił żadnego uzasadnienia swojego stanowiska. Samo wskazanie, iż operat zawiera takie elementy jak przedmiot, cel, zakres wyceny, opis i określenie stanu nieruchomości nie stanowi o prawidłowym sporządzeniu operatu przez rzeczoznawcę.

Należy mieć na uwadze, iż sama Strona w toku całego postępowania konsekwentnie podnosiła szereg zastrzeżeń dotyczących operatu, w tym chociażby doboru nieruchomości przez rzeczoznawcę wyłącznie o lokalizacji określanej jako "dobra" z pominięciem transakcji z obrębu nr [...], czy innych położonych na peryferiach miasta. Zasadne jest zatem twierdzenie, iż Organ nie dokonał prawidłowo samodzielnego ustalenia opłaty, albowiem bazował na nieprawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych. Organ odwoławczy również pominął istotne kwestie przy ocenie operatu (o których mowa poniżej), które mają znaczenie dla oceny prawidłowego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

11. Rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie z dnia [...] listopada 2019 r. w tabeli na karcie nr [...] przedstawił zbiór danych cen transakcyjnych nieruchomości podobnych z dostępem do drogi publicznej (asfaltowej), które przyjęto "z cen uzyskanych na rynku lokalnym właściwym dla przedmioty wyceny" w okresie od I kwartału 2014 r. do III kwartału 2016 r. Do analizy porównawczej według stanu po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej rzeczoznawca wybrał spośród siedmiu nieruchomości, trzy nieruchomości z dostępem do pełnego uzbrojenia, położone w strefie pośredniej tj. nieruchomości nr 2, nr 3 i nr 7. Wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości położone są w obrębach [...] a ich powierzchnia wynosi odpowiednio: [...] m2. Cena jednostkowa w przypadku nieruchomości nr [...] to [...] zł za m2, nieruchomości nr [...] to [...] zł na m2, natomiast nieruchomości nr [...] to [...] zł za m2. W opisie nieruchomości gruntowych przyjętych do porównania każda z wybranych przez rzeczoznawcę nieruchomości znajdowała się w strefie pośredniej. Pozostałe nieruchomości, które zostały pominięte przez rzeczoznawcę położone są w obrębach[...], a ich powierzchnia i cena jednostkowa wynoszą odpowiednio: [...] m2 i [...] zł za m2, [...] m2 i [...] zł za m2, [...] m2 i [...] zł za m2.

W ocenie Sądu dokonany wybór nieruchomości nie odpowiada zawartemu w operacie stwierdzeniu, że do analizy porównawczej wybrano nieruchomości o najbardziej zbliżonym charakterze występującym na lokalnym rynku nieruchomości w okresie od I kwartału 2014 r. do III kwartału 2016 r. Jak wskazał sam rzeczoznawca w swoim operacie "korygowanie cen nieruchomości porównywalnych z uwagi na różnice między nimi a nieruchomością wycenianą powinno być ograniczone do minimum. Dlatego też zastosowanie tego podejścia daje najlepsze wyniki, gdy porównywalne nieruchomości są bardzo podobne do wycenianej i położone w niedalekiej odległości, a ponadto transakcje zawarte zostały niedawno" (strona 15 operatu). Już na pierwszy rzut oka widoczne jest, iż spośród wybranych nieruchomości żadna z nich nie jest położona na peryferiach miasta, tak jak nieruchomość Skarżącego, lecz wszystkie położone są w strefie pośredniej. Jest to na tyle istotne, albowiem niewątpliwie położenie nieruchomości ma duże znaczenie w określeniu ceny nieruchomości, co wskazuje sam rzeczoznawca na stronie 9 operatu: "w segmencie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową szczególnie cenione są lokalizacje blisko centrum miasta, na terenach uznawanych za atrakcyjne, w sąsiedztwie placówek handlowych, usługowych, oświatowych oraz terenów zielonych".

Ponadto o istocie lokalizacji na wycenę nieruchomości wskazuje waga tej cechy określona przez rzeczoznawcę aż na 30%, co niewątpliwie świadczy o szczególnie dużym jej wpływie na wysokość ceny transakcyjnej działek.

12. Wątpliwości budzi również wybranie do porównania według stanu po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej nieruchomości nr 2, której powierzchnia wynosi [...] m2 i jest mniejsza od nieruchomości nr 5, która wynosi [...] m2, którą to rzeczoznawca pominął. Z uwagi na fakt, iż nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją ma wielkość [...] ha za bardziej podobną należałoby uznać właśnie nieruchomość nr 5. Niezasadne jest twierdzenie rzeczoznawcy, iż "z uwagi na dość duże zróżnicowanie cen transakcyjnych odrzucono wartości skrajne" albowiem gdyby tak było powinien również odrzucić nieruchomość nr 7 – o najniższej cenie jednostkowej (i najwyższej cenie transakcyjnej) oraz nieruchomość nr 2 o najwyższej cenie jednostkowej. Kwestia ta jest w niniejszej sprawie istotna z uwagi na fakt, iż gdyby zastąpić nieruchomość nr 2 (cena jednostkowa [...] zł za m2), nieruchomością nr 5 (cena jednostkowa [...] zł za m2), to niewątpliwie wpłynęłoby to na wartość jednostkową Wj (1 m2) wyznaczoną "jako średnią arytmetyczną cen poprawionych obiektów uwzględnionych w analizie porównawczej".

Niezależnie od powyższego operat nie precyzuje również czy nieruchomości będące podstawą do sporządzenia operatu są działkami podobnymi do nieruchomości Skarżącego, skoro przy opisie stanu zagospodarowania i uzbrojenia tego terenu wskazano (strona [...] operatu), że "w chwili obecnej teren uzbrojony w (lub sieci w zasięgu): (...)", podczas gdy przy analizie każdej z działek przyjętych do porównania stan ten określono jako "dostęp do pełnego uzbrojenia terenu".

Zarówno Organ I instancji, jak również Organ odwoławczy nie pochyliły się nad powyższymi kwestiami bądź dokonały wadliwych ustaleń, przyjmując, że operat jest spójny, a przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach.

Lektura operatu, jak i uzasadnień rozstrzygnięć Organów obu instancji nie daje nadto odpowiedzi na pytanie, czy przy ustalaniu wartości nieruchomości, a zwłaszcza przy jego ocenie wzięto pod uwagę wytyczne wynikające z § 40 ust. 2, § 55 i § 56 rozporządzenia. Co prawda autor operatu pierwszy z wymienionych przepisów cytuje na stronie 14 tego dokumentu, niemniej nie można się doszukać w rzeczonym opracowaniu jego uwzględnienia.

13. Ani operat, ani orzekające w sprawie Organy nie wyjaśniły czy przy wycenie nieruchomości wzięto pod uwagę jej odległość od urządzeń infrastruktury oraz co składa się na warunki podłączenia, jakie one były i czy zostały wzięte pod uwagę. Jeżeli przy określaniu wartości nieruchomości czynniki te, tj. odległość i warunki podłączenia, zostały uwzględnione i miały wpływ na wartość, to należało to zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do tych kwestii, aby nie było wątpliwości co do zgodności operatu z przepisami. Jeżeli zaś nie zostały uwzględnione, to należało zagadnienie to wyjaśnić. Ani w zaskarżonej decyzji, ani też w poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej kwestie te nie zostały dostrzeżone. Organ odwoławczy co prawda wspomina o załączonej "mapce", która ma na celu ukazanie jakie urządzenia, znajdujące się tam również przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi, biegną w drodze publicznej, ale ul. [...]. A jedyne "mapki" jakie znajdują się w aktach administracyjnych zawiera operat na stronie 8 w formie zrzutu ekranu ze strony e-mapa.net i nie jest on opatrzony żadnym opisem wskazującym na istnienie urządzeń związanych z wykonaną inwestycją drogową przy nieruchomości Strony położonej przy ul. [...], a także wycinek mapy bez legendy zawarty w piśmie rzeczoznawcy z dnia 16 stycznia 2020 r.

14. W związku z powyższymi uwagami uznać należało, iż Organy uchyliły się od należytego zbadania opinii biegłego oraz oceny, czy doszło do prawidłowego określenia wartości nieruchomości według stanu przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu.

W tym miejscu przypomnieć należy, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Pamiętać trzeba, że decyzja jest źródłem praw i obowiązków jej adresata, dlatego motywy organu powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób czytelny i wyczerpujący, czyli tak, by strona nie tylko poznała, ale również w miarę możliwości zaakceptowała zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zdaniem Sądu, tym zasadom Organy nie sprostały.

W konsekwencji powyżej powiedzianego uprawnione jest stwierdzenie, że sporządzony operat nie został wyczerpująco i należycie oceniony ani przez Burmistrza, ani przez Kolegium. Tym samym nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości zajętego przez Organy stanowiska, że operat ten mógł stanowić podstawę procedowania w sprawie i spowodować ustalenie na rzecz Skarżącego opłaty adiacenckiej w wysokości określonej w decyzji.

15. Jednocześnie nie można zgodzić się z zarzutami Skarżącego, iż operat jest wadliwy z uwagi na pominięcie transakcji z obrębu nr [...] przy obliczaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi. Z uwagi na treść art. 146 ust. 3 u.g.n. rzeczoznawca nie mógł owych transakcji uwzględnić, albowiem zgodnie z przywołanym przepisem wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Dlatego też rzeczoznawca nie mógł uwzględnić transakcji, które zostały dokonane po dniu w którym takie warunki zostały stworzone tj. po dniu [...] października 2016 r.

16. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, a w szczególności dokonanie ponownej, wnikliwej oceny operatu szacunkowego (badając, czy jest jeszcze ważny), także w kontekście zarzutów Skarżącego, a następnie przedstawienie procesu dochodzenia do konkluzji zawartej w uzasadnieniu decyzji.

17. Mając na względzie powyżej przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. w punkcie I wyroku uchylił decyzje Organów obu instancji.

W punkcie II wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd postanowił o zasądzeniu na rzecz J. C. kosztów postępowania.