Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 360/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 7, art. 101 ust. 1;
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 12, art. 13;
journal: Dz.U. 2005 nr 17 poz 141
law: Ustawa z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym.
article: art. 50, art. 151;
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 29 czerwca 2009 r., nr XXXV/335/09 w przedmiocie przyjęcia wniosku o ustalenie dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. S., reprezentowanego przez pełnomocnika – r. pr. M. B., jest uchwała Nr XXXV/335/09 Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości Biestrzynnik w języku mniejszości.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 29 czerwca 2009 r. Rada Miejska w Ozimku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., w zw. z art. 12 ust 1 pkt 1 i ust. 7, art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. Nr 17, poz. 141 ze zm.), zwanej dalej ustawą o mniejszościach narodowych, podjęła uchwałę Nr XXXV/335/09 w sprawie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości Biestrzynnik w języku mniejszości. W § 1 tej uchwały Rada zawarła wniosek o ustalenie dodatkowej nazwy miejscowości Pustków w języku niemieckim w brzmieniu: "Biestrzinnik". W § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi, a w § 3 postanowiono o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia.

Pismem z dnia 20 lipca 2009 r. T. S., powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwał Radę Miejską w Ozimku do usunięcia istotnego naruszenia prawa polegającego na podjęciu powyższej uchwały z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, art. 12 ust. 7 pkt 1 ustawy o mniejszościach narodowych, art. 5a ust. 2 u.s.g., a także uchwały Nr XXXI/239/05 Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 21 lutego 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek, stanowiącej akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu wskazał, że podjęcie uchwały Nr XXXV/335/09 z dnia 29 czerwca 2009 r. nastąpiło w zasadzie bez przeprowadzenia wymaganych prawem konsultacji z mieszkańcami, gdyż w świetle zapisów § 1, § 3 oraz § 4 uchwały Nr XXXI/239/05 przesłanek tych nie wypełnia zapoznanie się z opinią mieszkańców wyrażaną podczas zebrania wiejskiego. Podważając ponadto prawidłowość przeprowadzenia procedury głosowania w sprawie wprowadzenia dodatkowych nazw, wywiódł również, że kwestionowana uchwała wypełnia przesłanki pozwalające na uznanie jej za akt prawa miejscowego, co winno skutkować koniecznością jej promulgacji, czego Rada zaniechała.

W odpowiedzi na powyższe pismo, Rada Miejska w Ozimku w piśmie z dnia 17 sierpnia 2009 r. poinformowała T. S., że sprawą tą zajmie się na sesji w dniu 21 września 2009 r.

We wniesionej skardze, zawartej w piśmie z dnia 18 września 2009 r., T. S., powołując się na przepisy art. 50, art. 53 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXV/335/09 Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 29 czerwca 2009 r., zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, jak również przyznania prawa pomocy. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 12 ust. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy o mniejszościach narodowych, poprzez podjęcie uchwały bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, z naruszeniem trybu określonego w tych przepisach;

- art. 5a ust. 2 u.s.g. oraz uchwały Nr XXXI/239/05 Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 21 lutego 2005 r., w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek, poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem zaskarżonej uchwały;

- art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez brak ogłoszenia zaskarżonej uchwały;

- art. 2 i art. 88 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i brak jej ogłoszenia.

W obszernym uzasadnieniu powyższych zarzutów, skarżący powtórzył i rozwinął argumentację wskazywaną wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podając, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada nie przeprowadziła konsultacji z mieszkańcami, jakie stosownie do treści 5a ust. 2 u.s.g. winny być przeprowadzone według zasad i trybu określonego w uchwale Nr XXXI/239/05 Rady Miejskiej w Ozimku oraz zmieniającej ją uchwale Nr XXXVIII/327/05 z dnia 24 października 2005 r., stanowiących akty prawa miejscowego, natomiast wymogu tego nie spełniało zapoznanie się z opinią mieszkańców wyrażoną podczas zebrania wiejskiego, w którym uczestniczyło zaledwie kilka procent mieszkańców miejscowości. Poza tym skarżący wskazał na nieprawidłowości co do wymogów formalnych przeprowadzenia konsultacji, podając że wbrew § 1 uchwały Nr XXXI/239/05 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o mniejszościach narodowych Burmistrz nie zarządził konsultacji zarówno z inicjatywy własnej jak i na wniosek Rady; nie wydał też w tej materii stosownego zarządzenia, zaś Rada nie wnioskowała o przeprowadzenie konsultacji. Poza tym, wbrew zapisowi § 3 uchwały, brak było również informacji o konsultacjach, co potwierdza treść wywiadu z przewodniczącym Zarządu Miejsko–Gminnego TSKN w Ozimku, zamieszczonym w "Wiadomościach Ozimskich". Naruszono ponadto § 4 ust. 1 uchwały, stanowiącego, że zebrania, na których przeprowadzane są konsultacje, prowadzić winien wyznaczony przez Burmistrza pracownik Urzędu Gminy i Miasta, podczas gdy zebranie w przedmiotowej sprawie prowadził sołtys, a tematykę wprowadzenia dodatkowych nazw miejscowości omówił przedstawiciel mniejszości niemieckiej, niebędący pracownikami Urzędu. Jednocześnie brak było rzetelnej informacji o wynikach "konsultacji" i kosztach wprowadzenia proponowanej nazwy. Wskazując, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, skarżący podniósł dalej fakt zaniechania przez Radę obowiązku jej ogłoszenia stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W odniesieniu do przebiegu głosowania w sprawie wprowadzenia dodatkowych nazw, skarżący wskazał na brak należytej weryfikacji osób biorących udział głosowaniu uznanym za konsultacje, co powodowało, że mogły wziąć w nim udział osoby spoza miejscowości. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę na błąd w procedurze głosowania nad zaskarżoną uchwałą, polegający na poddaniu w pierwszej kolejności głosowania "za uchwałą", w drugiej "wstrzymanie się od głosu", a dopiero w trzeciej "przeciw uchwale". Podniósł, że takie procedowanie nie tylko odbiegało od powszechnie przyjętych standardów, przyjmujących możliwość głosowania "za" lub "przeciw", a nie "za" lub "wstrzymanie się od głosu", ale mogło także wpływać na zmianę postawy biorących udział w głosowaniu. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały, skarżący wskazał na konieczność wstrzymania prac kolejnych organów oraz potrzebę uniknięcia wydatków, w tym związanych z produkcją tablic.

W odpowiedzi na skargę Gmina Ozimek wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że organ nadzoru, któremu uchwała została przekazana, nie stwierdził jej sprzeczności z prawem. W wezwaniu do usunięcia prawa skarżący nie wskazał natomiast w jaki sposób miałoby ono nastąpić. Jednocześnie, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., w oparciu o który wystosował wezwanie, w żaden sposób nie wykazał naruszenia uchwałą swego interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie Gminy, o naruszeniu takim nie mogły stanowić domniemane i powołane przez skarżącego uchybienia w procedurze związane z podjęciem zaskarżonej uchwały. Powołując się na orzecznictwo sądowe Gmina podniosła, że nawet obiektywna wadliwość prawna uchwały nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy jego własną "prawnie zagwarantowaną" sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegającego na naruszeniu przez uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia, jako indywidualnego podmiotu lub członka wspólnoty samorządowej, czego w ocenie Gminy skarżący nie wykazał.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2010 r. skarżący podał, iż swój interes prawny wywodzi z przepisów: art. 16 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.s.g., art. 27 Konstytucji i art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim, art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o mniejszościach narodowych, art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, art. 7 ust 1 u.s.g., art. 12 ust. 7 ustawy o mniejszościach narodowych w zw. z art. 5a u.s.g. oraz przepisów uchwały Nr XXXI/239/05 Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 21 lutego 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2005 r. Nr 19, poz. 482). Wyjaśnił w tym zakresie, że pojęcie interesu prawnego odnoszone jest z reguły do sfery praw i obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa z zastrzeżeniem, że interes prawny może się wyrażać zarówno w indywidualnie określonym prawie skarżącego, jak i jego prawach jako członka danej wspólnoty gminnej, a źródła interesu prawnego bądź uprawnienia tkwić mogą w normach prawnych pochodzących nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, ale również w samej ustawie samorządowej bądź nawet w przepisach Konstytucji. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 952/90). W odniesieniu do art. 101 ust. 1 u.s.g., w ślad za komentarzem do ustawy o samorządzie gminnym, zauważył z kolei, że "wykazanie związku interesu prawnego pochodzącego z członkostwa we wspólnocie lokalnej z treścią uchwały lub zarządzenia jest raczej dosyć oczywiste". Tym bardziej w sytuacji, gdy uchwała wprost ingeruje w oparte na konkretnych przepisach Konstytucji stosunki społeczne wewnątrz tej wspólnoty. Dalej, wskazując na art. 16 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.s.g., skarżący zaznaczył, że członkami wspólnoty z mocy prawa są wszyscy mieszkańcy gminy, a gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców traktując ich wybiórczo, ani tym bardziej pomijać ich uprawnień przysługujących im z tytułu bycia członkiem wspólnoty samorządowej. Podniósł, iż do uprawnień tych należy przede wszystkim zaliczyć prawo uczestniczenia (partycypacji) w zarządzaniu sprawami wspólnoty, jako prawo podstawowe i generalne, obejmujące prawo do udziału w podejmowaniu decyzji w sprawach lokalnych, prawo do informacji społeczności lokalnej o sprawach gminy i działaniach organów samorządowych oraz prawo do społecznej kontroli tych działań. Wywodząc swój interes prawny z art. 27 Konstytucji RP i art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim, skarżący zaakcentował natomiast, że każdemu obywatelowi przysługuje prawo do posługiwania się w sferze publicznej wyłącznie językiem polskim, nie tylko przez niego samego, ale także względem niego, o ile nie zachodzą wyjątki prawem przewidziane i prawo to dotyczy niewątpliwie również nazewnictwa miejscowości znajdujących się na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, odnosząc się również do członków społeczności lokalnej. Zdaniem skarżącego, wyjątki od zasady prymatu języka polskiego, szczególnie w sferze publicznej, możliwe są jednak tylko wtedy, gdy wynikają ze szczególnych przepisów, przede wszystkim zawartych w ustawie z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych. W przypadku dwujęzycznego nazewnictwa miejscowości zastosowanie mają głównie art. 12 i art. 13 tej ustawy, jednak nazewnictwo to może być wprowadzone w oparciu o właściwe procedury. W ocenie skarżącego, w sprawie stanowiącej przedmiot zaskarżenia procedura przewidziana w art. 12 i art. 13 ustawy o mniejszościach narodowych, nie została jednak zachowana z uwagi na brak konsultacji z mieszkańcami gminy. Tym samym nie można uznać wyjątku wprowadzonego tak podjętą uchwałą, za spełniający warunki ustawowe. Jeśli zaś wyjątek od ogólnej zasady, która stanowi zarazem źródło interesu prawnego obywateli, nie miał umocowania w przepisach, należy uznać go za niedozwoloną ingerencję we wspomniany interes prawny skarżącego. Skarżący wskazał, że interesu tego nie naruszałaby jedynie uchwała podjęta zgodnie z prawem. Używanie nazw miejscowości w języku mniejszości na podstawie niezgodnej z prawem uchwały Rady Miejskiej w Ozimku narusza jednak prawo skarżącego do posługiwania się w sferze publicznej wyłącznie językiem polskim, nie tylko przez niego samego, ale także względem niego. Dalej, odnosząc się do przepisu art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o mniejszościach narodowych, wskazanego również jako podstawa interesu prawnego, skarżący podkreślił, że koszty wynikłe z wadliwego wprowadzenia nazw dwujęzycznych obciążać będą budżet gminy, której jest mieszkańcem. Skutkiem tego ograniczone zostaną inne wydatki związane z zadaniami gminy, w efekcie czego, jako członek wspólnoty samorządowej, również on poniesie tego konsekwencje. W odniesieniu do art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, skarżący przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1998 r. (sygn. akt I SA 1860/97), w którym wskazano, że z końcowej części tego przepisu "wynika wprost, że interes mieszkańców musi być uwzględniony i ma zawsze rangę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, co nie było możliwe do przyjęcia przed ratyfikacją Karty". Skarżący wywiódł ponadto, że jego interes prawny wynika też z art. 7 ust 1 u.s.g., argumentując, że realizacja zaskarżonej uchwały wiązać się będzie z obciążeniem budżetu gminy określonymi wydatkami, wobec czego ograniczeniu będą musiały ulec środki przeznaczone na realizację zadań własnych gminy, co w istocie spowoduje ograniczenia w zaspokajaniu potrzeb wspólnoty lokalnej, w tym również w zaspokajaniu potrzeb skarżącego jako członka owej wspólnoty. Powołując art. 12 ust. 7 ustawy o mniejszościach narodowych w związku z art. 5a u.s.g. oraz zapisami uchwały Nr XXXI/239/05 Rady Miejskiej w Ozimku, skarżący stwierdził, że stwarzają one mieszkańcom gminy prawną gwarancję możliwości udziału w konsultacjach, o ile takowe zostaną przeprowadzone. Brak informacji o konsultacjach w niniejszej sprawie spowodował zatem ograniczenie wobec skarżącego tego prawa, przysługującego mu jako członkowi wspólnoty samorządowej. W konsekwencji nie mógł on przedstawić ustnie na zebraniu swojego stanowiska co do tematu konsultacji. Zaznaczył, że przepisy prawa, w tym art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie przyznają radzie gminy uprawnienia do zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Dlatego niewątpliwie naruszono interes skarżącego, który jest interesem prawnym – konkretnym i bezpośrednim, ukształtowanym przez przepisy prawa jako indywidualny oraz wynikający z przynależności do określonej wspólnoty samorządowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności.

Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wynika, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 P.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe założenia, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skargi, jej podstawy prawnej nie można upatrywać w art. 50 P.p.s.a., ale w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g., stanowiącym, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu gminy i posiada charakter przepisu szczególnego, a co za tym idzie również pierwszeństwo, względem art. 50 § 1 P.p.s.a. stanowiącego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Porównanie obu unormowań pozwala przyjąć, że legitymacja skargowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest została określona bardziej rygorystycznie niż w art. 50 § 1 P.p.s.a. Pomimo iż obydwie regulacje odwołują się do "interesu prawnego" skarżącego, nie można wszak nie dostrzegać, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. interes ten winien być naruszony skarżoną uchwałą, podczas gdy art. 50 § 1 P.p.s.a. łączy legitymację skargową z interesem prawnym w uzyskaniu orzeczenia sądowego.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny w zakresie zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g, tak samo jak w przypadku spraw, w których legitymacja skargowa oparta jest o art. 50 § 1 P.p.s.a., Sąd obowiązany jest w pierwszej kolejności dokonać oceny legitymacji skarżącego. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Inaczej mówiąc, tylko i wyłącznie dokonanie oceny, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i stwierdzenie naruszenia tego interesu prawnego, bądź uprawnienia daje podstawę do tego, aby sąd rozpoznał sprawę i orzekł, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzekł o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, publ. System Informacji Prawnej LEX nr 437511 oraz z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, LEX nr 470910). Podnieść przy tym trzeba, że w judykaturze i piśmiennictwie utrwalony został pogląd, iż ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem. W tych warunkach, nie stwierdziwszy naruszenia interesu prawnego skarżącego, Sąd nie ma możliwości badania zaskarżonego aktu z urzędu, choćby jego wadliwość była oczywista (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87, - niepubl.; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05, LEX nr 280389 oraz W. Kisiel "Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych)", ZNSA 2009, nr 3, s. 51).

Stosownie do powyższego, w odniesieniu do oceny legitymacji procesowej skarżącego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., dostrzec trzeba, że skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru powszechnego, a zatem nie może być ona wniesiona wyłącznie w interesie społecznym, jak również podstawą jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Sama jedynie sprzeczność uchwały z prawem nie uprawnia do wniesienia skargi, o ile uchwała ta wprost nie narusza jednostkowego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Na gruncie u.s.g., takie uprawnienie ochrony porządku prawnego ustawodawca przyznał w art. 91 ust. 1 jedynie organowi nadzoru nad działalnością gminną. Legitymacja ta służy również prokuratorowi lub Rzecznikowi Praw Obywatelskich, którzy na mocy art. 8 P.p.s.a. mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. W razie braku legitymacji, gdy uchwała narusza prawo, skarżący może zatem sygnalizować sprzeczne z prawem działania np. organowi nadzoru lub prokuratorowi, których skarga będzie stanowiła podstawę do dokonania przez Sąd merytorycznej oceny legalności zaskarżonego aktu. Co więcej, w orzecznictwie wyrażono pogląd, że pomimo braku legitymacji po stronie skarżącego, uchwała podlega kontroli sądowej także w przypadku, gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym uczestniczy prokurator popierający skargę. W tych okolicznościach Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, winien wziąć pod rozwagę nie tylko zarzuty i argumenty prokuratora, który przystąpił do postępowania, ale także wszystkie zgłoszone przez skarżącego, który nie posiadał legitymacji skargowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1532/07, LEX nr 460559). Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodziła z uwagi na brak udziału prokuratora.

Oceniając interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje wprost art. 101 ust. 1 u.s.g., zaakcentować przyjdzie, że jest on kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej, utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, LEX nr 470930; z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, LEX nr 463973 oraz z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1335/07, LEX nr 463935). Na aprobatę zasługuje w związku z tym również pogląd, że indywidualnego interesu prawnego nie można wyprowadzać z norm o zadaniach gminy, jako wspólnoty mieszkańców. Wskazane w ustawie o samorządzie gminnym zadania gminy, są bowiem zadaniami zdecentralizowanej jednostki samorządu terytorialnego, będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawami i obowiązkami podmiotowymi w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej. Jednocześnie też, źródłem interesu prawnego nie może być procedura uchwałodawcza, a to z racji jej służebnego i subsydiarnego charakteru względem prawa materialnego. Błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. O ile bowiem w toku procedury może dojść do naruszenia interesu prawnego, jego źródła poszukiwać należy poza tymi regulacjami (por. W. Kisiel, op. cit., s. 36-37).

Omawiając dalej przesłankę skargową w postaci interesu prawnego i jego naruszenia dodać przyjdzie, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00 - niepubl. oraz z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83A).

Nawiązując do wcześniejszych uwag, podkreślić należy, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak takiej ochrony przed działalnością uchwałodawczą gminy przesądza o braku legitymacji i o ile w takiej sytuacji istnieje po stronie skarżącego interes w zaskarżeniu aktu, to przybiera on postać interesu faktycznego, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Oceniając legitymację procesową skarżącego w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 u.s.g., zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, zwłaszcza na gruncie przepisów wskazanych w piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2010 r.

Stwierdzić trzeba bowiem, że usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia interesu wywodzonego z powołanych przepisów ustawy zasadniczej. Przepisy te odnoszą się do ustroju państwa, przy czym art. 16 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, natomiast art. 27 zdanie pierwsze określa, że w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski. Powołane przez skarżącego uregulowania, zamieszczone w rozdziale I Konstytucji RP, zatytułowanym "Rzeczpospolita", zawierają postanowienia podstawowe dla całej ustawy zasadniczej, co oznacza, że zawarte tu normy stanowią naczelne zasady ustrojowe państwa; są zatem przepisami prawa ustrojowego. Z tego względu nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak bowiem wskazano już wyżej, warunkiem uznania legitymacji procesowej na tle tego przepisu jest konsekwencja podjętej uchwały w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa materialnego.

Przechodząc z kolei do oceny zasadności zarzutu naruszenia interesu prawnego wywodzonego z art. 1 ust. 1 u.s.g. określającego, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, jak również z ogólnie wskazanego art. 7 ust. 1 u.s.g., określającego sposoby zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty przez gminę w ramach zadań własnych gminy, stwierdzić należy, że takie powołanie się na ogólne interesy mieszkańca wywiedzione z ogólnych ustawowych obowiązków wspólnoty wobec jej członka, nie jest tożsame z wykazaniem naruszenia interesu prawnego, tj. interesu własnego, indywidualnego. Wprawdzie skarżący należy do wspólnoty samorządowej Gminy Ozimek, niemniej jednak przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt OSK 145/06, LEX nr 236471; z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 220/08, niepubl.). Zauważyć też trzeba, że przynależność do wspólnoty samorządowej nie wiąże się tak mocno z prawami i obowiązkami jej członków jak w innych organizacjach typu korporacyjnego. Właściwie jedynymi prawami mieszkańców gminy z tytułu ich członkostwa we wspólnocie gminnej są: prawo uczestnictwa w wyborach samorządowych i w referendum gminnym. Na gruncie art. 1 ust. 1 u.s.g. stwierdzić ponadto należy, że uchwała rady gminy w sprawie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości, z uwagi na zakres i charakter swych postanowień, w żaden sposób nie narusza wynikającego z tej regulacji, a przysługującego skarżącemu - jako mieszkańcowi gminy - prawa przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej. W art. 7 ust. 1 u.s.g. wyartykułowane natomiast zostały normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, które nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania uchwał w takich sprawach. Podobnie kwestia przedstawia się z punktu widzenia, powołanego przez skarżącego, art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), która dotyczy koncepcji samorządu terytorialnego. W myśl zapisu tej regulacji "samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców". Jak słusznie podniesiono w orzecznictwie, jej konstrukcja jest jednak tego rodzaju, że stwarza jedynie tzw. normę programową, która ma determinować kierunki i podstawowe założenia rozstrzygnięć ustawodawcy krajowego. Nie może ona zatem stanowić podstawy indywidualnego interesu prawnego członka wspólnoty samorządowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236). Powołany natomiast przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1998 r., wydany na tle art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, dotyczy innej sytuacji faktycznej, tj. skargi wniesionej przez zarząd gminy na uchwałę rady gminy w przedmiocie zmiany nazwy ulicy. Wyrażone tam stanowisko nie jest adekwatne do sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do wykazania legitymacji gminy w postępowaniu, tj. jej interesu prawnego do wniesienia skargi, poprzez wskazanie na powyższy przepis określający ideę oraz istotę samorządu terytorialnego, sprowadzające się do zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w interesie swych mieszkańców.

Naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą nie można doszukać się również w treści przepisu art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim, określającym, że język polski jest językiem urzędowym organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne. Przepis ten został powołany przez skarżącego w związku z art. 27 Konstytucji zakładającym, jak wskazano już wcześniej, domniemanie powszechnego stosowania języka polskiego na terytorium RP. Należy zaakcentować, że skarżona uchwała dotyczy ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości. Jej wprowadzenie gwarantowane jest przy tym przepisem ustawy ustrojowej, gdyż art. 27 zdanie drugie stanowi, że przepis ten nie narusza praw mniejszości narodowych wynikających z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Za takie umowy można uznać konwencję ramową sporządzoną w Strasburgu z 1 lutego 1995 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 22, poz. 209), ratyfikowaną przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 579) oraz umowę dwustronną z Niemcami – traktat o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy, podpisany w Bonn dnia 17 czerwca 1991 r. (Dz. U. z 1992 r. Nr 14, poz. 56 – art. 20 i 21). W art. 35 ustawy zasadniczej zapewniono z kolei obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwoju własnej kultury, a także prawo do tworzenia własnych instytucji edukacyjnych, kulturalnych i instytucji służących ochronie tożsamości religijnej oraz do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsamości kulturowej. Jednocześnie w art. 2 pkt 1 ustawy o języku polskim, przyjęto, że ustawa ta nie narusza prawa mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym. Wprowadzenie na podstawie upoważnienia ustawowego, będącego wyrazem realizacji praw wynikających z art. 35 Konstytucji RP, obok polskiej, innej nazwy w języku mniejszości nie narusza tym samym zapisu art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim. Takie działanie znajduje wszak umocowanie w przepisach prawa.

Podkreślić w tym miejscu przyjdzie, że zaskarżona uchwała nie dotyczy zmiany nazwy miejscowości, polegającej na zastąpieniu dotychczasowej nazwy w języku polskim, nazwą w języku niemieckim, lecz dotyczy ustalenia nazwy dodatkowej, w języku mniejszości. Możliwość używania dodatkowej nazwy w języku mniejszości przewidziana jest w przepisie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o mniejszościach narodowych, stanowiącym, że dodatkowe tradycyjne nazwy w języku mniejszości mogą być używane obok urzędowych nazw miejscowości ustalonych w języku polskim na podstawie odrębnych przepisów. W powołanym przez skarżącego art. 12 ust. 7 pkt 1 i 2 tej ustawy określono, że dodatkowa nazwa miejscowości lub obiektu fizjograficznego w języku mniejszości może być ustalona na wniosek rady gminy, jeżeli: liczba mieszkańców gminy należących do mniejszości jest nie mniejsza niż 20 % ogólnej liczby mieszkańców tej gminy lub, w przypadku miejscowości zamieszkanej, za ustaleniem dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości opowiedziała się w konsultacjach, przeprowadzonych w trybie określonym w art. 5a ust. 2 u.s.g., ponad połowa mieszkańców tej miejscowości biorących udział w konsultacjach oraz gdy wniosek rady gminy uzyskał pozytywną opinię Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych, utworzonej na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612). Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 ustawy o mniejszościach narodowych, rada gminy przedstawia wniosek, o którym mowa w art. 12 ust. 7, na wniosek mieszkańców gminy należących do mniejszości lub z inicjatywy własnej. W przypadku wniosku dotyczącego nazwy miejscowości zamieszkanej, rada gminy jest obowiązana uprzednio przeprowadzić w tej sprawie konsultacje z mieszkańcami tej miejscowości, w trybie określonym w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Zauważyć należy, że w obu przytoczonych wyżej przepisach konsekwentnie mowa jest o konsultacjach z mieszkańcami tej miejscowości, w odniesieniu do której podejmowana jest uchwała dotycząca wprowadzenia dodatkowej nazwy, a nie o wszystkich mieszkańcach gminy. Z woli ustawodawcy, na mocy art. 13 ust. 1 ustawy, krąg podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach, dotyczących ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości, został zatem zawężony, a tym samym prawo do wzięcia w nich udziału nie zostało przyznane członkom gminnej wspólnoty samorządowej niebędącym mieszkańcami danej miejscowości. Jednocześnie ustawodawca przewidział, że konsultacje winny być przeprowadzone jedynie w trybie określonym art. 5a ust. 2 u.s.g., tj. określonym uchwałą rady gminy, a nie również według określonych w tej uchwale zasad. Wbrew stanowisku skarżącego, na gruncie niniejszej sprawy nie można tym samym uznać, że gmina zawęziła krąg podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach dotyczących wprowadzenia dodatkowej nazwy miejscowości, naruszając tym prawo skarżącego do wzięcia udziału w tych konsultacjach. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy o mniejszościach narodowych skarżącemu, jako że nie jest on mieszkańcem miejscowości, w której miała zostać wprowadzona dodatkowa nazwa, prawo w tym zakresie bowiem nie przysługiwało. Skoro zaś skarżący nie posiadał takiego prawa, nie mogło dojść do jego naruszenia. Z tych względów nie może on powoływać się na uchybienie przepisom prawa miejscowego, jakimi są zapisy uchwały Nr XXXI/239/05 Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 21 lutego 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ozimek. Poza tym powyższe przepisy dotyczą procedury podejmowania uchwał, a zatem są unormowaniami procesowymi, a nie materialnoprawnymi. Nawet zatem sam fakt niedopuszczenia skarżącego do głosowania, może naruszać jedynie interes faktyczny strony, to zaś nie może stanowić podstawy wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.

Zgodnie natomiast z powołanym przez skarżącego przepisem art. 15 ustawy o mniejszościach narodowych, koszty związane z wprowadzeniem dodatkowych nazw, o których mowa w art. 12 ust. 1, w języku mniejszości ponosi, z zastrzeżeniem ust. 2, budżet gminy, natomiast koszty związane z wymianą tablic informacyjnych, wynikającą z ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości lub obiektu fizjograficznego w języku mniejszości, ponosi budżet państwa. Argumentacja dotycząca ponoszenia kosztów wymiany tablic nie jest oparta na przepisach prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają indywidualne prawa lub obowiązki skarżącego, lecz jedynie pośrednio wiążą się z sytuacją prawną skarżącego jako członka wspólnoty samorządowej i obywatela, a takiego naruszenia nie można uznać za naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przeprowadzona pod tym kątem analiza obowiązujących przepisów, w tym wskazanych w skardze, nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, że zaskarżoną uchwałą, dotyczącą ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości, mogło dojść do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W konkluzji należy raz jeszcze podkreślić, że uchwała rady gminy narusza interes prawny skarżącego wówczas, gdy ma bezpośredni związek ze sferą jego indywidualnych praw lub obowiązków wynikających z prawa powszechnie obowiązującego. W tych warunkach, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego polegającego na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, dotyczącą ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Brak wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g., stanowi podstawę oddalenia wniesionej przezeń skargi. Z tego też względu nie ma podstaw do dokonywania przez Sąd dalszej oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem.

Uzupełniająco wyjaśnić należy, że kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, Sąd nie rozpatrywał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, a to z uwagi na nieodległy termin wyznaczonej rozprawy. Po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a., wstrzymanie wykonania decyzji upada bowiem w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.