Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 236/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę nr VII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B" I. stwierdza nieważność § 18 pkt 7 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków;" II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Miasta i Gminy Wieliczka na rzecz skarżącego M. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 stycznia 2022 r. M.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r. nr XVII/232/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania miasta i gminy Wieliczka – obszar "B" w części zakazującej budowy przydomowych oczyszczalni ścieków – tj. § 18 pkt 7 o treści: "zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków; dopuszcza się lokalizację szamb bezodpływowych". Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1/ art. 140 Kodeks cywilny, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie przez organ zasady ochrony prawa własności nim regulowanej;

2/ art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego błędną wykładnię;

3/ art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. poprzez przekroczenie przez Radę Miejską delegacji ustawowej w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących wykonywania prawa własności nieruchomości;

4/ § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie aktu prawa miejscowego w sposób sprzeczny z jego postanowieniem;

5/ art. 33 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie prawa do korzystania przez właściciela nieruchomości z zasobu wód podziemnych, w tym prawa do odprowadzania wody zanieczyszczonej;

6/ naruszenie zasady techniki prawodawczej ustalonej w § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny uniemożliwiając mu budowę przydomowej oczyszczalni ścieków i przyłącze do niej znajdujące się na działce domu jednorodzinnego. Skarżący, wobec położenia działki, na której planuje się zamierzenie inwestycyjne dla własnych potrzeb mieszkaniowych, a znajdującej się na obszarze objętym planem miejscowym ustalonym w zaskarżonej uchwale, nie może obecnie wykonać budowy przydomowej oczyszczalni ścieków i przyłączenia do niej domu jednorodzinnego. Wprowadzany przez uchwałę zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bezpośrednio oddziałuje w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącego, bowiem ogranicza prawo własności i możliwość inwestowania na działce budowlanej. Mając na względzie zasadę legalizmu dysponowaną art. 6 kpa i związanie nią organów administracji, które wobec brzmienia skarżonego aktu nie będą mogły postąpić najpewniej inaczej niż wyrażono to w uzasadnieniach decyzji, skarżący wobec dalszego obowiązywania skarżonego aktu prawa powziął przedmiotową czynności prawną, polegającą na zaskarżeniu uchwały w opisanej części, jako oczywiście naruszającej jego interes prawny, a także faktyczny. Ustalenia planistyczne przewidują brak możliwości zainwestowania działki zgodnie z wolą właściciela. Skarga jest wyrazem uzasadnionej niepewności, co do możliwości przyszłego zagospodarowania własnej nieruchomości poprzez budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Te okoliczności uzasadniają przyznanie skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi.

W ocenie skarżącego organ rażąco przekroczył uprawnienia planistyczne, naruszając obowiązujące przepisy aktów rzędu wyższego. Utrwalony jest pogląd judaktury, gdzie: władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Trzeba tu wskazać, że w sprawie zasadniczo podobnej tak co do sytuacji prawnej, faktycznej, a także co najważniejsze - aktu wydanego przez ten sam organ, Sąd wyrokiem dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 251/17, wobec skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 27 października 2016 r. nr XXVI/314/2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "C" stwierdził nieważność § 18 pkt 6 zaskarżonej uchwały, w brzmieniu: "zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków; dopuszcza się lokalizację szamb bezodpływowych". Wyrok ten w ocenie skarżącego stanowi swoisty prejudykat w przedmiotowej sprawie, stanowiąc oczywiście także źródło argumentacji w niniejszej sprawie. Notoryjne pozostaje, że prawo własności winno przysługiwać w sposób nielimitowany, zaś wprowadzenie ograniczeń w tejże materii musi być proporcjonalne do celu społecznego jakiemu służy. Dodać należy, że arbitralna ingerencja w plany inwestora, pozbawiająca go w sposób kategoryczny możności wykonywania prawa własności nie tyle nie uwzględnia proporcjonalnie uprawnień właścicielskich, co sprawia, że słuszny interes publiczny staje się wyłącznym czynnikiem decydującym. Jednocześnie wskazuję, iż skarżącemu, jako właścicielowi nieruchomości składającej się z działki budowlanej nr [...] w m. P. , gm. W. uniemożliwiono wykonywanie przysługującego mu na mocy art. 140 kodeksu cywilnego prawa własności, a to poprzez pozbawienie go możliwości inwestowania na działce zgodnie z wolą właściciela. Należy zatem jednoznacznie wskazać, że wprowadzany przez uchwalę zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bezpośrednio oddziałuje w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącego, bowiem ogranicza jego prawo własności i możliwość inwestowania na działce budowlanej. W obowiązującej linii orzeczniczej, miejscowe organy władzy, zakazując właścicielom działek budowlanych budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na terenach nieobjętych kanalizacją komunalną lub nakazując właścicielom istniejących przydomowych oczyszczalni (spełniających normy oczyszczania regulowane odrębnymi przepisami) podłączanie nieruchomości do zbiorczej sieci kanalizacyjnej, przekraczają swoje kompetencje i naruszają szereg przepisów. Skarżony przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje w sprzeczności z aktem z nim hierarchicznie nadrzędnym, a to przepisem art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który to dopuszcza budowę oraz eksploatację przydomowych oczyszczalni ścieków, także tych, które za pomocą drenażu rozsączającego wprowadzają oczyszczone ścieki do gruntu, o ile taka oczyszczalnia spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych. Przeto zwrócić uwagę należy, że w planie miejscowym nie może zostać pominięta dopuszczalna wskazaną ustawą alternatywa dla sposobów odprowadzania ścieków. Na terenie objętym planem zagospodarowania istnieje znaczny obszar, na którym nie ma sieci kanalizacyjnej, zatem niemożliwe jest podłączenie nieruchomości do takiej sieci. Wobec tego w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciel powinien mieć prawo wyboru, czy wybuduje zbiornik bezodpływowy, co skutkować będzie w przyszłości koniecznością podłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej, (jeśli taka się pojawi), czy też wybuduje przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą określone normy. To ostatnie rozwiązanie zdaniem skarżącego jest także korzystne z punktu ochrony środowiska oczyszczalnie są zgodne z normami i warunkami, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do gruntu, regulowanymi rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, posiadają też certyfikaty zgodności z normami Unii Europejskiej.

Przepis § 18 pkt 7 planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje, zdaniem skarżącego, również w sprzeczności z art. 33 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, który kształtuje prawo właściciela gruntu do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność, w tym również wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie, statuującym, iż zwykłe korzystanie z wód obejmuje wprowadzanie ścieków do wód bądź do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Tym samym, budowa robót budowlanych przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 0,83 m3 na dobę stanowi działanie w zupełności legalne. Równocześnie przypomniano, iż zapisy prawa miejscowego nie mogą wykluczać ani ograniczać rozwiązań technicznych ustawowo dopuszczalny. Za słuszne i w pełni oddające istotę także niniejszej sprawy uznać trzeba wyrażone zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który w wyroku z dnia 19 maja 2017 r. (sygn. II SA/Kr 251/17) - który zauważył, że prócz względów ekologicznych do budowy przydomowej oczyszczalni skarżącą motywują kwestie finansowe, bowiem ta jednorazowa inwestycja w dłuższym okresie czasu pozwalałaby na duże oszczędności, a obecne przepisy wprowadzone przez Radę Miejską do planu zagospodarowania przestrzennego zmuszają ją do korzystania z kosztownego w eksploatacji szczelnego zbiornika bezodpływowego i narażają na wysokie koszty asenizacyjne, których zgodnie z uchwalonymi przepisami nie może uniknąć, zmieniając sposób odprowadzania nieczystości, zatem uniemożliwiają inwestowanie i rozporządzanie jej własnością.

Uchwała Rady Miejskiej w Wieliczce sprzeczna jest także z przepisem § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do wskazanego przepisu w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Nie bez znaczenia pozostaje także, że organ podejmując przedmiotową uchwałę zastosował nie zastosował przepisów ustawowych rangi wyższej, korzystnych dla strony, co też dało wyraz w niekorzystnym rozstrzygnięciu dla strony, niezgodnym z utrwaloną praktyką. Działanie organu zdaje się być zatem pozbawione cech legalizmu. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zabraniającej budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, a to § 18 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieliczce wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków został wprowadzony do planu zgodnie z zakresem władztwa planistycznego gminy, którego zakres wynika przede wszystkim z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta w art. 15 ust. 2 pkt 10 stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej", oczywiście przy uwzględnieniu m.in. zasad ochrony środowiska. Plan miejscowy dla gminy Wieliczka - obszar B określa w/w zasady dla poszczególnych systemów infrastruktury technicznej. W zakresie odprowadzenia ścieków i wód opadowych system (zasady jego przebudowy, rozbudowy i budowy) został określony ustaleniami § 18 uchwały o planie. Podstawowym założeniem systemowym jest "obowiązek podłączenia istniejącego i projektowanego zainwestowania kubaturowego do zbiorczego systemu kanalizacji", zaś jego konsekwencją inne zapisy zawarte w tym paragrafie, w tym pkt 7 o brzmieniu "zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków; dopuszcza się lokalizację szamb bezodpływowych". Ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar B uwzględniają przepisy wynikające z położenia w zasięgu regionu wodnego [...]

Wskazana w treści skargi działka nr [...] w miejscowości P. , zlokalizowana jest w zasięgu aglomeracji Kraków, wyznaczonej zgodnie z uchwałą nr XXIX/415/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 października 2016 roku w sprawie wyznaczenia aglomeracji Kraków. W granicach aglomeracji wyznaczonej na podstawie w/w uchwały oczyszczalnie są wykluczone. Aglomeracja oznacza teren, na którym zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych albo do końcowego punktu zrzutu tych ścieków. Obowiązek wyznaczenia aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000, które winny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, na sejmik województwa nałożyła ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w art. 43 ust. 2a. Na terenie gminy Wieliczka obowiązuje ponadto Rozporządzenie nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły zmienione rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 10 października 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły. Zgodnie z wydanym w/w rozporządzeniem na obszarach aglomeracji wyznaczonych uchwałą nr XXIX/415/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 października 2016 roku, obowiązują ograniczenia polegające na zakazie wprowadzania do ziemi ścieków z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych. Zgodnie z rozporządzeniem i podjętą uchwałą obszary aglomeracji oraz obszary występowania głównego użytkowego poziomu wodonośnego wieku triasowego wyłączone zostają z możliwości stosowania indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków. Wymóg ten, na terenie Gminy Wieliczka, nie dotyczy obszarów, które położone są poza zasięgiem rejonu wodnego Górnej Wisły, tj. miejscowości:[...] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Sąd uznał, że skarżący M.S. wykazał legitymację do wniesienia skargi na uchwałę nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z 7 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka obszar "B" (Dz.Urz.Woj.Małop. 2016 r., poz. 2931), stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest on bowiem właścicielem nieruchomości składającej się z działki numer [...] położonej w miejscowości P. , objętej księgą wieczystą nr KR1I/00054678/3 o powierzchni 0,1568 ha. Skarżący wskazał, że Starosta Wielicki decyzją z 20 stycznia 2021 r., znak: [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego polegającego na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 0,83 m3 na dobę, na ww. działce jako podstawę sprzeciwu podając niezgodność zamierzenia z §18 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Na skutek odwołania Wojewoda i wydał decyzję z 23 lipca 2021 r., [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. Niewątpliwie ustalenia miejscowego planu dotyczą nieruchomości skarżącego i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącego, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd. Zauważyć trzeba przy tym, że skarżący zakwestionował postanowienia określające zasady przebudowy, rozbudowy i budowy systemu odprowadzania ścieków sanitarnych i wód opadowych, określone w § 18 pkt 7 uchwały, który stanowi: "zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków; dopuszcza się lokalizację szamb bezodpływowych;". Wobec tego naruszenia interesu prawnego można dopatrzeć się w części, w jakiej przepis ten zakazuje lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. W części, w jakiej dopuszcza się lokalizację szamb, Sąd nie dopatrzył się kolizji ustaleń miejscowego planu z interesem prawnym skarżącego.

Przystępując do rozpatrywania przedmiotowej sprawy ze skargi na uchwałę nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z 7 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka obszar "B", Sąd miał na względzie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z 22 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1275/17, którym stwierdzono nieważność miejscowego planu w części, z 21 stycznia 2021 r. II SA/Kr 944/20 (nieprawom.) oddalający skargę, oraz z 21 maja 2021 r II SA/Kr 387/21 (nieprawom.), którym stwierdzono nieważność miejscowego planu w części.

W odpowiedzi na skargę, dla uzasadnienia wprowadzonego zakazu, wskazano, że kwestionowane postanowienia miejscowego planu uwzględniają przepisy wynikające z położenia terenu objętego miejscowym planem w zasięgu regionu wodnego G.W. oraz aglomeracji K . . Co do samej działki skarżącego nr [...] w P. wskazano, że zlokalizowana jest w zasięgu aglomeracji Kraków, wyznaczonej uchwałą nr XXIX/415/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 28 października 2016 r. na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2015 r. poz. 469). Wskazano również, że na terenie gminy Wieliczka obowiązuje ponadto rozporządzenie nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły zmienione rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 10 października 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły. Zgodnie z rozporządzeniem na obszarach aglomeracji wyznaczonych ww. uchwałą obowiązują ograniczenia polegające na zakazie wprowadzania do ziemi ścieków z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych.

Zdaniem Sądu przedstawiona argumentacja organu nie mogła uzasadniać wprowadzenia w miejscowym planie zakazu lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Dostrzec należy, że Sąd kontroluje zaskarżoną uchwałę, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z dnia podjęcia zaskarżonego aktu. Tym samym należało wziąć pod uwagę, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 7 kwietnia 2016 r., nie obowiązywała uchwała XXIX/415/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Kraków, która podjęta została dopiero 28 października 2016 r. Tym samym również po uchwaleniu miejscowego planu, a z dniem wejścia w życie ww. uchwały Sejmiku, znaczenia prawnego dla terenu objętego wyznaczonymi granicami aglomeracji nabrał § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły. Przywołany przepis wprowadził ograniczenie w korzystaniu z wód polegające na zakazie wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych, na obszarze aglomeracji, o których mowa w art. 43 ustawy Prawo wodne.

Wobec powyższego kwestionowane w skardze postanowienia miejscowego planu należało poddać ocenie ze względu na kryteria wykonywania władztwa planistycznego, przypominając w tym miejscu, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując § 18 pkt 7 miejscowego planu ze względu na wskazane powyżej granice władztwa planistycznego należało uwzględnić, że w kompetencji rady gminy mieści się określanie sposobu zagospodarowania terenu, w szczególności jego zabudowy, z czym wiążą się również zasady dotyczące infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. plan miejscowy powinien obowiązkowo określać zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obowiązek ten został uszczegółowiony w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Określenie tych zasad powinno korespondować z ustawowo określonymi zadaniami gminy w zakresie budowy sieci infrastruktury technicznej, w szczególności wodnej i kanalizacyjnej. Równocześnie jednak konieczne jest uwzględnianie publicznego prawa podmiotowego określanego jako wolność zabudowy własnej nieruchomości, która ściśle wiąże się z prawem dostępu do publicznej infrastruktury technicznej, ale i z prawem zastosowania rozwiązań technicznych, umożliwiających prawidłowe (zgodne z przeznaczeniem) funkcjonowanie legalnego obiektu budowlanego. Tego aspektu dotyczy akcentowana w skardze norma wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2021 poz. 888). Przepis ten stanowi, że "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". Literalne brzmienie tego przepisu naprowadza na obowiązek właściciela nieruchomości utrzymania czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości istniejącej sieci kanalizacyjnej, wyłączony jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, a dalej obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych w sytuacji, w której sieć kanalizacyjna w danym rejonie nie istnieje, a jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Nierzadko jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się na tle analizowanego przepisu, prawo właściciela nieruchomości do zastosowania, w przypadku braku dostępu do sieci kanalizacyjnej, wskazanych tam rozwiązań sposobu odprowadzania ścieków. Taką wykładnię analizowanego przepisu Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela, zastrzegając, że i to prawo nie może być postrzegane jako absolutne. Możliwe wydaje się bowiem ograniczenie tego wyboru na podstawie przepisów ustawowych. W przedmiotowej sytuacji takiego ograniczenia nie sposób się dopatrzeć, co prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w Wieliczce naruszyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego, określając w § 18 pkt 7 miejscowego planu zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków.

Tym samym zarzuty skargi okazały się uzasadnione w przedstawionym powyżej zakresie i należało stwierdzić, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność § 18 pkt 7 uchwały w zakresie słów "zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków;", o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. W pozostałej części skargę oddalono z powodu braku naruszenia interesu prawnego (pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie III sentencji wyroku.