Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1989/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6323 Zezwolenie i cofnięcie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67, 68, 130  ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za obydwie instancje kwotę 442,80 (czterysta czterdzieści dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 82,80 (osiemdziesiąt dwa 80/100) złotych.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej jako: Stowarzyszenie) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej jako: Minister) z dnia [...] nr [...]. Minister, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku prowadzonej w ramach Schroniska Interwencyjnego "[...]" w [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, nałożył na Stowarzyszenie, prowadzącemu Schronisko Interwencyjne "[...]", karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia Wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i w podeszłym wieku. W uzasadnieniu organ podał, że w toku kontroli ustalono, iż w placówce przebywają osoby w podeszłym wieku, przewlekle chore oraz niepełnosprawne wymagające wzmożonej całodobowej opieki. Wojewoda ustalił ponadto, że Stowarzyszenie nie posiada wymaganego prawem zezwolenia wojewody na prowadzenie tego rodzaju placówki.

Decyzja powyższa została następnie uchylona decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...], którą organ II instancji przekazał jednocześnie sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazał w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej na konieczność zapewnienia stronie udziału w postępowaniu administracyjnym oraz umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zapewniwszy stronie udział w postępowaniu, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 130 ust. 2, art. 131, art. 131a, art. 132 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), nałożył na Stowarzyszenie karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie, w ramach działalności statutowej placówki, Schroniska Interwencyjnego "[...]", w którym zapewniana jest całodobowa opieka osobom niepełnosprawnym, w podeszłym wieku oraz przewlekle chorym.

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie kwestionowało ustalenie przez organ, że Stowarzyszenie zapewnia opiekę całodobową.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oaz art. 131 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wymaga uzyskania zezwolenia wojewody, wydawanego na zasadach określonych w art. 67 i art. 68 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Konsekwencją prowadzenia placówki bez takiego zezwolenia jest nałożenie na podmiot prowadzący placówkę odpowiedniej kary pieniężnej określonej w art. 130 ust. 2 tej ustawy. Minister podał dalej, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, iż Stowarzyszenie w ramach działalności statutowej prowadzi Schronisko Interwencyjne "[...]" w [...], w którym prowadzona jest całodobowa opieka nad osobami niepełnosprawnymi, w podeszłym wieku oraz przewlekle chorymi. Jak wynika z protokołu kontroli oraz informacji, jakich udzielił inspektorom wojewódzkim lekarz współpracujący ze Schroniskiem, większość osób przebywających w placówce to osoby w podeszłym wieku, przewlekle chore oraz niepełnosprawne, wymagające całodobowej opieki. Dowodem na prowadzenie placówki całodobowej opieki jest również Regulamin Schroniska Interwencyjnego "[...]", który określa m. in. stawkę i zakres usług świadczonych przez Schronisko dla podopiecznych, którzy ze względu na stan zdrowia lub wieku wymagają zwiększonej opieki. Dla podopiecznych tych przewidziana została, zgodnie z regulaminem, całodobowa opieka. Z ustaleń natomiast dokonanych przez Wydział Polityki Społecznej wynika również, że Stowarzyszenie nie posiada zezwolenia wojewody na prowadzenia placówki tego rodzaju, a budynek w którym mieści się Schronisko, nie spełnia standardu usług socjalno-bytowych.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], że Schronisko Interwencyjne "[...]" w [...] przejęło funkcję placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym. Minister powołał się na przepis art. 48 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym schronisko jest to placówka, która ma zapewnić doraźną, tymczasową pomoc osobie bądź rodzinie w sytuacji, gdy osoba ta bądź rodzina z jakiś przyczyn została tego schroniska pozbawiona. Minister zwrócił uwagę, że z materiału dowodowego wynika, że większość osób przebywających w Schronisku "[...]" to osoby w wieku ok. 90, 80, 70 lat, które przebywają w Schronisku od dłuższego czasu, a które cierpią na różnego rodzaju schorzenia, przez co wymagają całodobowej opieki. Organ odwoławczy wskazał poza tym, że w wyniku wcześniejszych kontroli inspektorów [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] zostały wydane stronie zalecenia odnośnie nie przyjmowania do Schroniska osób w podeszłym wieku, przewlekle chorych oraz niepełnosprawnych.

Minister podniósł, że w jego ocenie organ pierwszej instancji wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i przedstawił materiał dowodowy w sprawie, potwierdzający fakt prowadzenia przez Stowarzyszenie Schroniska, w którym faktycznie prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym i niepełnosprawnym bez wymaganego zezwolenia. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w przedmiotowej placówce w dniach [...] wynika, że w Schronisku "[...]" przebywa 5 osób w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnych, które winny mieć zapewnioną specjalistyczną całodobową opiekę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosło Stowarzyszenie. Zarzuciło organowi naruszenie przepisów ustawy o stowarzyszeniach oraz ustawy o pomocy społecznej. Wniosło o zmianę zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu swojej skargi strona skarżąca wskazała, że zatrudniony w schronisku personel oraz wolontariusze wykonują swoje obowiązki w zakresie pomocy przebywającym tam osobom tylko w porze dziennej. W porze nocnej natomiast na terenie schroniska przebywa tylko jedna osoba, której zadaniem jest pilnowanie porządku na terenie placówki. Skarżący wskazał poza tym, że schronisko czynne jest całą dobę i w związku z tym musi być osoba odpowiedzialna za bezpieczeństwo i porządek. Wyjaśnił przy tym, że zasada ta została ujęta nieprecyzyjnie w regulaminie schroniska jako opieka całodobowa.

Skarżący wskazał poza tym, że w decyzji o nałożeniu kary za udzielanie pomocy wymienionym tam osobom jako jedyne kryterium zastosowano kryterium wiekowe, całkowicie pomijając sprawność fizyczną i intelektualną oraz wyrażone na piśmie oświadczenie woli.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 696/11, m.in. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...].

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji jest obarczone wadami mogącymi mieć wpływ na wynik sprawy.

Zwrócił uwagę, że podjęcie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej wymaga jednoznacznego ustalenia istnienia przesłanek przewidzianych w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, do czego w rozpoznawanej sprawie nie doszło.

Jak wynika ze stanowiska organu, Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] należy do podmiotów, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia mogą prowadzić domy pomocy społecznej po uzyskaniu zezwolenia wojewody.

Sąd podkreślił, że organy obu instancji uzasadniając swoje decyzje wskazały, że orzeczona grzywna nałożona została za prowadzenie bez zezwolenia, w ramach działalności statutowej, placówki przy ulicy [...] w [...], tj. Schroniska Interwencyjnego "[...]", w którym zapewniana była osobom niepełnosprawnym, w podeszłym wieku oraz przewlekle chorym, całodobowa opieka lekarska. Podkreśliły, że artykuł 130 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej dotyczy zarówno placówek prowadzonych w ramach działalności gospodarczej, jak i placówek prowadzonych w ramach działalności statutowej podmiotów takich, jak Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia.

Zdaniem Sądu pierwszej intencji w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zabrakło wyjaśnienia, jaki jest status prawny Stowarzyszenia oraz jaki ma charakter prowadzona przez ten podmiot działalność. Pomimo przywołania argumentu, że powodem orzeczenia kary grzywny było prowadzenie Schroniska Interwencyjnego [...] przez Stowarzyszenie w ramach jego działalności statutowej bez stosownego zezwolenia, organy obu instancji nie wyjaśniły, jaki jest status prawny skarżącego, w oparciu o jakie przepisy skarżący funkcjonuje, czy ewentualnie posiada statut, a jeśli tak, jaki jest w nim zawarty cel i przedmiot działalności statutowej w dniu wydawania decyzji.

Sąd podkreślił, że treść art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przesądza, że domy pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody, między innymi stowarzyszenia – jednakże wyłącznie w ramach własnej działalności statutowej.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że aby mogło skutecznie dojść do zastosowania sankcji wymienionej w treści art. 130 ust. 2 musi zaistnieć stan, w którym nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że istnieje podmiot prowadzący działalność statutową wymagającą zezwolenia właściwej władzy i że takiego zezwolenia podmiot ten nie posiada. Wobec tego, że w niniejszej sprawie zabrakło jednoznacznego ustalenia, iż skarżące Stowarzyszenie prowadzi działalność statutową, Sąd ten uznał decyzję wymierzającą karę pieniężną za przedwczesną, a w związku z tym za wydaną z naruszeniem prawa materialnego – art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jak również prawa procesowego - art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Pracy i Polityki Społecznej. Zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił naruszenie:

1) art. 130 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, polegające na przyjęciu, że dla ukarania podmiotu, co do którego ustalono, że prowadzi bez zezwolenia placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku konieczne jest ponadto wyjaśnienie, "jaki jest status prawny skarżącego, w oparciu o jakie przepisy skarżący funkcjonuje, czy ewentualnie posiada statut, a jeśli tak, to jaki jest w nim zawarty cel i przedmiot działalności statutowej w dniu wydania decyzji";

2) art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie dopuściły się naruszenia tych przepisów, bez jednoczesnego wskazania w uzasadnieniu wyroku, na czym to naruszenie organów polegało;

3) art. 133 w zw. z art. 144 p.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Sąd wojewódzki miał pominąć dokonane przez organ ustalenia, że Stowarzyszenie prowadzi placówkę o charakterze całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi, że prowadzenie tej działalności przewidziane jest również w statucie Stowarzyszenia, oraz że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się statut stowarzyszenia;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...], podczas gdy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i powinna być oddalona.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Stowarzyszenia wskazał, że Stowarzyszenie nie prowadziło całodobowej opieki, a tylko opiekę dzienną nad pensjonariuszami, w związku z czym art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie mógł znaleźć zastosowania. Jak wskazał pełnomocnik, w nocy na terenie placówki przebywał tylko stróż.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 549/13, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podzieli zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wyjaśnił, że w przepisie art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie chodzi o formalne założenie o prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, lecz o faktyczne prowadzenie takiej działalności. Innymi słowy, karze pieniężnej określonej w tym przepisie podlega każdy podmiot, którego faktyczna działalność odpowiada dyspozycji art. 130 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma znaczenia jego organizacyjnoprawny status, zwłaszcza, że podmiotem tym może być także osoba fizyczna (por. art. 57 ust. 1 pkt 4 u.p.s.). Tym bardziej irrelewantne jest to, czy prowadzenie placówki odbywa się zgodnie z działalnością statutową podmiotu prowadzącego.

Zaakceptowanie podglądu przyjętego przez Sąd pierwszej instancji mogłoby doprowadzić do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że podmioty, które formalnie założyły (np. w statucie) podejmowanie działalności polegającej na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku – byłyby w gorszej sytuacji, niż podmioty działające jedynie faktycznie, bez podjęcia żadnej aktywności prawnej celem legalizacji swojego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy sankcjonujące, do których należy art. 130 ust. 2 u.p.s., wymierzone są w każdy podmiot, którego faktyczna, rzeczywista działalność odpowiada dyspozycji tych przepisów. Z tego względu obejmują one także, a nawet przede wszystkim – działalność podmiotów, która następuje bez zezwolenia czy nie została zgłoszona właściwemu organowi, tj. określaną potocznie jako odbywająca się "w szarej strefie", działalność "na czarno"" Organy mają obowiązek bieżącej weryfikacji, czy na obszarze ich właściwości odbywa się faktycznie działalność podlegająca karze – i nie mogą się w tym względzie ograniczać się tylko do podmiotów, które formalnie zadeklarowały działalność o charakterze odpowiadającym dyspozycji przepisów, lecz poszukiwać wszystkich tych, których rzeczywiste funkcjonowanie odpowiada tej dyspozycji. Nakaz ten znajduje uzasadnienie w zasadzie państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) w związku z zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP).

W tym kontekście kompletnie irrelewantne w sprawie było – dla zastosowania art. 130 ust. 2 u.p.s. – to, "jaki jest status prawny skarżącego, w oparciu o jakie przepisy skarżący funkcjonuje, czy ewentualnie posiada statut, a jeśli tak, to jaki jest w nim zawarty cel i przedmiot działalności statutowej w dniu wydania decyzji". Rzeczony przepis, jak wspomniano, możliwość wymierzenia kary pieniężnej wiąże tylko ze stwierdzeniem faktycznej działalności podmiotu polegającej na prowadzeniu placówki (placówek) zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku – nie zaś ze statusem prawnym takiego podmiotu, regulacjami w oparciu o które on funkcjonuje, czy celem i przedmiotem działalności statutowej.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że art. 130 ust. 2 u.p.s. nie jest przepisem kreującym uznanie administracyjne, lecz wprost wskazuje, że w sytuacji stwierdzenia przez organ, iż działalność danego podmiotu mieści się w dyspozycji ww. przepisu – organ ten ma bezwzględny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Ustawodawca nie zdecydował się złagodzić tych wymogów np. ze względu na pożyteczność danej działalności czy zaspokajanie przez podmiot istotnych potrzeb społecznych. Zróżnicowanie wysokości kary zależy tylko od liczby osób przebywających w placówce w relewantnym okresie.

Tym samym, nawet jeżeli prowadzenie bez zezwolenia działalności, która takiego zezwolenia wymaga, wynikałoby z dokumentów statutowych podmiotu prowadzącego, i nawet gdyby prowadzenie takiej działalności odbywało się ze szlachetnych pobudek, to nie zmienia to faktu, że działalność taka będzie – bez zezwolenia – nielegalna, a zatem podlegała karze.

Wadliwa interpretacja przez Sąd pierwszej instancji art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej doprowadziła z kolei do niezasadnego dostrzeżenia przez ten Sąd naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organy administracyjne orzekające o wymierzeniu kary z art. 130 ust. 2 omawianej ustawy, nie musiały podejmować czynności wyjaśniających w przedmiocie tego, "jaki jest status prawny skarżącego, w oparciu o jakie przepisy skarżący funkcjonuje, czy ewentualnie posiada statut, a jeśli tak, jaki jest w nim zawarty cel i przedmiot działalności statutowej w dniu wydawania decyzji".

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., gdyż zastosował je, mimo braku wystarczających podstaw przemawiających za uwzględnieniem skargi.

Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się także do stanowiska pełnomocnika skarżącego, wyrażonego na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r., że stowarzyszenie nie prowadziło całodobowej opieki, a tylko opiekę dzienną nad pensjonariuszami, zaś w nocy na terenie placówki przebywał tylko stróż. W ocenie Sądu kasacyjnego, fakt, iż w nocy na terenie placówki nie znajdował się fachowy aparat mogący służyć opieką, może jedynie pogłębiać negatywną ocenę funkcjonowania placówki. Pojęcie "całodobowej opieki", którym posługuje się art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, odnieść bowiem należy nie do kwestii przebywania na terenie placówki osób sprawujących opiekę, lecz do osób będących odbiorcami opieki. Opieka w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, polega na świadczeniu przez całą dobę usług wymienionych w art. 68 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że akta administracyjne sprawy wskazują, że Stowarzyszenie świadczyło opiekę całodobową, zaś znaczna część odbiorców tej opieki właśnie w takim wymiarze jej potrzebowała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) - dalej jako: u.p.s., zgodnie z którym kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa:

1) nie więcej niż 10 osób – podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł;

2) więcej niż 10 osób – podlega karze pieniężnej w wysokości 20.000 zł.

Organem właściwym w pierwszej instancji w sprawach wymierzania kar pieniężnych określonych w art. 130 u.p.s. jest wojewoda (art. 131 ust. 1 u.p.s.).

Prowadzenie placówki wskazanej w art. 130 ust. 2 ustawy uregulowane jest z kolei w art. 67 - 69 u.p.s. Zgodnie z art. 67 ust. 1 tej ustawy, działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody, które to wydawane jest po spełnieniu warunków określonych w art. 67 ust. 2 u.p.s., tj. spełnieniu warunków określonych w ustawie, spełnieniu standardów, o których mowa w art. 68 i przedstawieniu wniosku wraz z wymaganymi załącznikami. Co istotne, na mocy art. 69 ust. 1 u.p.s., ww. regulacje prawne, m. in. art. 67 ust. 1, znajdują zastosowanie także do podmiotów wymienionych w art. 57 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w tym stowarzyszeń.

Konsekwencją prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez wymaganego -wskazanymi przepisami- zezwolenia wojewody, jest nałożenie na podmiot prowadzący taką placówkę kary pieniężnej określonej w cyt. już art. 130 ust. 2 ustawy, której wysokość jest uzależniona od ilości osób przebywających w placówce. Podkreślenia wymaga, że decyzja wydana na podstawie wspomnianego art. 130 ust. 2 ustawy nie jest decyzją uznaniową. W przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie właściwy organ jest zobowiązany nałożyć na podmiot prowadzący placówkę karę pieniężną w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu (a potwierdził to także w zapadłym w sprawie wyroku Sąd kasacyjny), że jedyną okolicznością warunkującą nałożenie omawianej kary pieniężnej jest faktyczne prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, bez wymaganego zezwolenia. Bez znaczenia dla powyższego pozostają zaś takie okolicznością, jak status prawny podmiotu prowadzącego taką działalność, czy też zgodność faktycznie prowadzonej działalności w tym zakresie z wewnętrznymi regulacjami tego podmiotu (statutem, regulaminem itp.). Jak wskazał Sąd Naczelny orzekając w niniejszej sprawie, karze pieniężnej określonej w ww. przepisie art. 130 ust. 2, podlega każdy podmiot, którego faktyczna działalność odpowiada dyspozycji tego przepisu.

Kierując się powyższym Sąd uznał, iż zgromadzony w sprawie w materiał dowodowy uzasadniał nałożenie na skarżące Stowarzyszenie kary pieniężnej określonej w art. 130 ust. 2 u.p.s. Spełniona bowiem została przesłanka prowadzenia przez Stowarzyszenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w formie Schroniska Interwencyjnego "[...]" w [...]. Jednocześnie podnieść należy, iż Stowarzyszanie nie uzyskało wymaganego prawem zezwolenia wojewody na prowadzenie placówki tego typu, co w sprawie jest okolicznością bezsporną.

Stowarzyszenie kwestionowało natomiast uznanie przez organy obu instancji, iż Schronisko Interwencyjne "[...]" w [...] stanowi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Niemniej, w ocenie Sądu, argumenty Stowarzyszenia wobec zgromadzonego materiału dowodowego, nie pozostawiają wątpliwości co do charakteru świadczony usług w Schronisku Interwencyjnym "[...]" w [...].

Wskazać przy tym należy, iż stosownie do art. 68 ust. 1 ustawy opieka w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku polega na świadczeniu przez całą dobę usług:

1) opiekuńczych zapewniających:

a) udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych,

b) pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby,

c) opiekę higieniczną,

d) niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych,

e) kontakty z otoczeniem;

2) bytowych zapewniających:

a) miejsce pobytu,

b) wyżywienie,

c) utrzymanie czystości.

Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy potwierdza, w ocenie Sądu, prawidłowość stanowiska przyjętego przez nie za podstawę decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, że w Schronisku Interwencyjnym "[...]" w [...] świadczona była całodobowa opieka osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, przede wszystkim z protokołu kontroli przeprowadzonej w Schronisku w dniach [...], wynika, że większość osób przebywających w Schronisku to osoby w wieku około 90, 80, 70 lat, które przebywają w Schronisku od dłuższego czasu, a które cierpią na różnego rodzaju schorzenia, przez co wymagają całodobowej opieki. W Schronisku Interwencyjnym "[...]" w [...] zapewniano zatem całodobową opiekę osobom wymienionym w art. 67 ustawy. Przypomnieć wypada, że ustawodawca w art. 67 i nast. ustawy wymienił trzy kategorie osób, do opieki nad którymi przewidział ten szczególny typ placówki zapewniającej całodobową opiekę: osoby niepełnosprawne, przewlekle chore lub osoby w podeszłym wieku. Oczywistym jest, że to sama natura cech określających te osoby: niepełnosprawność, przewlekła choroba oraz podeszły wiek – uzasadnia zapewnienie tym osobom całodobowej opieki poprzez realizację świadczeń wymienionych w art. 68 ust. 1 u.p.s. Ustawodawca nie uwzględnił przy powyższych kryteriach dodatkowo takich okoliczności, jak stan intelektualny, bowiem niezależnie od nich wystarczający jest sam fakt, iż osoba jest niepełnosprawna, przewlekle chora czy też w podeszłym wieku, by uzasadnione było zapewnienie jej całodobowej opieki w specjalnej placówce. Należy też zwrócić uwagę, że w placówce określonej w art. 67 i nast. u.p.s. nie muszą przebywać naraz osoby należące do wszystkich trzech wymienionych kategorii, wystarczające będzie bowiem, iż placówka zapewnia całodobową opiekę osobom należącym do jednej z nich (a wówczas konieczne jest posiadanie stosownego zezwolenia, bo w innym przypadku działalność ta ma charakter nielegalny i jako taka podlega karze pieniężnej). Bezspornie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje zaś, że w kontrolowanej placówce przebywały osoby w podeszłym wieku.

Reasumując, nie można podzielić argumentów Stowarzyszenia, iż Schronisko nie zapewniało opieki całodobowej, na co wskazywać miało na przykład zapewnianie świadczeń opieki personelu jedynie w ciągu dnia, w porze nocnej obecność jednego tylko pracownika miała na celu, zdaniem Stowarzyszenia, wyłącznie pilnowanie porządku. Istotne jest bowiem, że warunek "całodobowej opieki", czyli innymi słowy przesłanka ciągłości zapewniania świadczeń wskazanych w art. 68 ust. 1 ustawy, nie dotyczy zapewnienia ze strony podmiotu prowadzącego jednostkę, całodobowej obecności osób świadczących te usługi, ale całodobowej obecności osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych lub osób w podeszłym wieku wymagających tej opieki, które mają mieć zapewnione te usługi właśnie w tym szczególnym rodzaju placówki. Fakt zaś, że Stowarzyszenie zapewniało obecności personelu świadczącego usługi pomocowe i opiekuńcze jedynie w porze dzienne, nie zaś przez całą dobę, jedynie negatywnie wpływa na ocenę stopnia bezpieczeństwa przebywających w placówce osób.

Prawidłowość podjętego przez Ministra rozstrzygnięcia potwierdził w istocie Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 549/13, którym Sąd I instancji orzekając ponownie w sprawie na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., jest związany i ma obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Warto przy tym dostrzec, iż wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I FSK 526/12, Lex nr 1336000), Naczelny Sąd Administracyjny (na tle art. 190 p.p.s.a.) zauważył, że sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne. Powyższe wymagało zaznaczenia, albowiem w wyroku zapadłym w sprawie Sąd Naczelny nie tylko przedstawił wiążącą Sąd I instancji orzekający ponownie w sprawie wykładnię przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, ale też w kontekście tej regulacji prawnej odniósł się do argumentów strony skarżącej i okoliczności faktycznych sprawy. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (uznając argumenty strony skarżącej za bezzasadne, a to w zakresie prowadzenia całodobowej opieki, w sytuacji gdy w porze nocnej w placówce znajdowała się tylko osoba pilnująca porządku) stwierdził, iż akta administracyjne sprawy wskazują na to, że Stowarzyszenie świadczyło opiekę całodobową, zaś znaczna część odbiorców tej opieki właśnie w takim wymiarze jej potrzebowała.

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. Przyznano wynagrodzenie za obydwie instancje w wysokości 360 zł, które określono w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) (240 zł za udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji) i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) (120 zł za udział w postępowaniu przed sądem drugiej instancji) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), powiększone o 23% stawkę podatku od towarów i usług zgodnie z § 2 ust. 3 cyt. rozporządzenia, tj. kwotę 82,80 zł – łącznie przyznano kwotę 442,80 zł.