Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 965/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 173 ust. 1 pkt 3,  art. 181 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 24 par. 1 pkt 5,  art. 138 par. 1 pkt 1,  art. 268a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie : Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasadza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz P. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, po rozpatrzeniu wniosku P. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 30 października 2006 r. Prorektor Uniwersytetu W. w O. przedstawił Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek Rady Wydziału Humanistycznego tej uczelni o przyznanie P. F., studentowi [...] roku studiów Uniwersytetu W. w O., stypendium ministra za osiągnięcia w nauce, na rok akademicki [...].

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił przyznania P. F. stypendium za osiągnięcia w nauce na rok akademicki [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedstawione we wniosku osiągnięcia naukowe i aktywność naukowa były niewystarczające do przyznania stypendium, pomimo spełnienia warunków określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków, trybu przyznawania i wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. Nr 245, poz. 2458), w tym warunku uzyskania w okresie zaliczonych lat studiów odpowiedniej średniej ocen. W ocenie Ministra o nieprzyznaniu stypendium zaważył m.in: brak współpracy naukowej z innymi ośrodkami akademickimi lub naukowymi, brak publikacji. Poza tym organ stwierdził, że środki finansowe przeznaczone na stypendia, będące w dyspozycji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, nie pozwalają na przyznanie stypendium wszystkim ubiegającym się o nie studentom. W związku z tym, stypendium zostało przyznane studentom szczególnie wyróżniającym się na tle innych studentów, posiadającym osiągnięcia naukowe wykraczające poza program nauczania.

Od powyższej decyzji P. F. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że uzasadnienie wydanej decyzji narusza zasady określone w art. 7, 8 i 9 KPA. Jego zdaniem uzasadnienie faktyczne zawiera, zwrot "m.in." co wskazuje na przykładowy, a więc otwarty, charakter wyliczenia. Tak więc jest ono niewyczerpujące i łamie powoływane zasady. Zdaniem skarżącego wydanie decyzji odmownej, w świetle powoływanego w jej treści rozporządzenia, jest niemożliwe, ponieważ zostały spełnione wszystkie z pięciu warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia z dnia 10 listopada 2004 r. P. F. zaważył, że zgodnie z zasadą państwa prawa i równości wobec prawa - jako podmiot spełniający warunki powinien być traktowany na równi z innymi podmiotami, posiadającymi dane cechy. W szczególności z zasad tych wynika niemożność wartościowania istotnych cech podmiotów. W świetle prawa nie można uznać, że jego aktywność naukowa jest gorsza od aktywności innych. Powołane rozporządzenie nie pozwala na nieprzyznanie stypendium osobom, które spełniają stawiane przez nie wymogi. Nieistotne, z punktu widzenia prawa, jest nieposiadanie środków finansowych przez Ministerstwo. Stan ten bowiem jest stanem wyłącznie faktycznym, a nie prawnym.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku o przyznanie stypendium student wykazał się następującymi osiągnięciami naukowymi i aktywnością naukową: członkostwo w kole naukowym, udział w obozie naukowym, udział w 2 konferencjach naukowych i w konkursie prawa rzymskiego, studia według indywidualnej organizacji, studia równoległe na drugim kierunku, zgłoszenie się do programu praktyk. W oparciu o dokumenty zgromadzone w sprawie Minister uznał, iż przedstawione we wniosku osiągnięcia naukowe są nadal niewystarczające do otrzymania stypendium. Spośród 11 rodzajów osiągnięć i aktywności naukowej określonych w rozporządzeniu z dnia 10 listopada 2004 r., student wypełnił 7. Organ stwierdził, że ocena poszczególnych osiągnięć naukowych opierała się nie tylko na kryteriach ilościowych, ale również jakościowych. Minister wskazał, że przy ocenie wniosku preferował osiągnięcia o charakterze ściśle naukowym, zwłaszcza takie, które wykraczają poza program nauczania. Największą wagę przywiązywał do następujących form aktywności naukowej: udział w pracach naukowo-badawczych, publikacje o charakterze naukowym, zwłaszcza o zasięgu ogólnokrajowym lub międzynarodowym oraz czynny udział w konferencjach naukowych, konkursach i festiwalach.

Na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2007 r. P. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2006 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 6-9, art. 11, art. 24 § 1 pkt 5, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 268a KPA. W uzasadnieniu podniósł, że uzasadnienie faktyczne decyzji jest pobieżne i płytkie. Ponadto decyzja została wydana w oparciu o nieobowiązujący w chwili orzekania akt prawny, tj. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 listopada 2004 r., który utracił moc obowiązującą z dniem 1 września 2005 r. Organ jako podstawę prawną powołał niesamodzielny przepis art. 127 § 3 KPA. W zaskarżonej decyzji brak jest powołania przepisu art. 138 KPA, zatem decyzja ta jest wadliwa w zakresie podstawy prawnej. Skarżący zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż "spośród 11 rodzajów osiągnięć i aktywności naukowej określonych w wyżej wymienionym rozporządzeniu student wypełnił 7". Nie wiadomo o jakie rodzaje aktywności naukowej chodzi, bowiem w obu rozporządzeniach w § 3 wymieniono ich znacznie więcej, natomiast w załącznikach nr 1 do powołanych rozporządzeń, zawierających wzory wniosku o przyznanie stypendium ministra za wyniki w nauce, zebrano je - odpowiednio - w 12 i 13 punktach. Jeżeli więc Minister orzekał w oparciu o nieobowiązujące rozporządzenie MENiS, to winien wziąć pod uwagę 12 rodzajów osiągnięć, a skoro brał pod uwagę tylko 11 oznacza to, że któreś kryterium pominął, przy czym z uzasadnienia decyzji nie sposób ustalić które. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywnioskować, jakie kryteria należało spełnić, aby stypendium otrzymać. Zdaniem skarżącego uzasadnienia decyzji uznaniowych winny przedstawiać szczegółowo powody podjęcia przez Ministra takiej, a nie innej decyzji. Odmienna sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, bowiem brak jest możliwości weryfikacji przez uczestników postępowania, czy organ właściwie korzysta z uznania administracyjnego. P. F. podał, że wydane w sprawie decyzje z dnia [...] listopada 2006 r. i z dnia [...] marca 2007 r. podpisała ta sama osoba - Zastępca Dyrektora Departamentu Spraw Studentów i Doktorantów w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego mgr T. B. Prowadzi to do stwierdzenia, że organ dopuścił się naruszenia zasady bezstronności działania administracji publicznej. Skarżący zauważył, iż pracownik podpisujący obie kwestionowane decyzje użył pieczęci o treści "wz. Ministra", mimo, że KPA ani regulamin organizacyjny Ministerstwa nie zna takiej formy poruczania pracownikom dokonywania czynności procesowych i wydawania decyzji w sprawach administracyjnych. Nie wiadomo więc czy decyzje administracyjne w niniejszej sprawie zostały wydane przez organ właściwy. Obie decyzje mogą być więc dotknięte nieważnością (art. 156 § 1 pkt 1 KPA).

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo podał, że w celu zachowania prestiżowego charakteru stypendium i wysokości stypendium, nie jest ono przyznawane wszystkim osobom spełniającym kryteria określone w przedmiotowym rozporządzeniu. Zdaniem organu rozporządzenie wykonawcze wymienia 11 (a nie 12 jak twierdzi skarżący) rodzajów osiągnięć naukowych i aktywności naukowej branych pod uwagę przy ocenie wniosku. Podpunkt 12 wniosku tj. "inne rodzaje osiągnięć naukowych i aktywności naukowej" nie jest konkretnym rodzajem osiągnięcia naukowego i aktywności naukowej, choć jest brany pod uwagę przy ocenie wniosków. Poza tym Minister zauważył, że decyzje w sprawie stypendiów podejmuje Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a nie Zastępca Dyrektora Departamentu. Decyzje administracyjne dotyczące stypendiów są podpisywane w obu instancjach przez osobę upoważnioną przez Ministra na podstawie art. 268a kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Z art. 181 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) wynika, że stypendium ministra za osiągnięcia w nauce może być przyznane studentowi szczególnie wyróżniającemu się w nauce, posiadającemu osiągnięcia naukowe, który zaliczył kolejny rok studiów. Treść tego przepisu wskazuje, że organ wydając rozstrzygnięcie działa w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Oznacza to, że na Ministrze ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji. Uzasadnienie powinno bowiem stwarzać możliwość kontroli przez stronę bądź sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanej mu swobody decyzyjnej. Ma to szczególne znaczenie, w przypadku gdy organ odmawia przyznania stronie określonego prawa. Mimo, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym o tym nie wspomina, w postępowaniu tym znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 KPA. Organ prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie tego rodzaju pomocy materialnej obowiązany jest więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, także odnieść się do podniesionych w sprawie zarzutów.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wskazane wyżej wymogi, a uchybienia w tym zakresie mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Poza sporem jest, że P. F. posiada osiągnięcia naukowe, o których mowa w art. 181 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Wypełnienie tego warunku (jak i innych przewidzianych w tym przepisie) uprawniało więc skarżącego do wystąpienia o przyznanie stypendium ministra za osiągnięcia w nauce (art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Z przepisu tego nie wynika jednak że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przyznaje stypendium za osiągnięcia w nauce wszystkim studentom spełniającym wymogi prawne. Organ działając w ramach "uznania administracyjnego" ograniczony jest bowiem stałym (co do wysokości) charakterem przyznawanej pomocy, liczbą wniosków złożonych przez rady podstawowych jednostek organizacyjnych oraz wysokością przekazanej mu na ten cel dotacji budżetowej. W ramach wskazanych wyżej ograniczeń organ dokonuje gradacji osiągnięć naukowych każdego ze studentów na tle innych uprawnionych, konkurujących z nim o przyznanie tej formy pomocy materialnej, przy założeniu, że liczba złożonych wniosków przekracza możliwości finansowe organu w danym roku budżetowym. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 2032/06, niepubl.). Organ administracji orzekając na podstawie przepisu prawa materialnego przewidującego uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zatem zobowiązany - zgodnie z art. 7 KPA - załatwić sprawę zgodnie z słusznym interesem obywatela tylko wtedy, gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981/1/57). Nie można więc przyznać racji skarżącemu, że przepisy prawa nie dawały organowi kompetencji do wartościowania uzyskanych przez studenta osiągnięć naukowych.

Mimo to, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że odmowa przyznania P. F. stypendium nie spełnia wymogu konkretnie - indywidualnego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, czy w dniu jej wydania liczba złożonych wniosków pozwalała na przyznanie pomocy wszystkim uprawnionym, jaką pozycję na liście uprawnionych zajmował skarżący, jak jego osiągnięcia naukowe wypadały w porównaniu z osiągnięciami innych wnioskodawców, czy byli "lepsi studenci", a jeżeli tak to, czy wyczerpali całość środków finansowych, jakimi dysponował organ, jakie mieli osiągnięcia i dlaczego organ uznał je za jakościowo ważniejsze bądź ilościowo większe, w porównaniu z osiągnięciami skarżącego. Nie wiadomo również z jakich względów Minister preferował akurat te, a nie inne osiągnięcia, które z osiągnięć miało najwyższą rangę, a które odpowiednio mniejszą. Poza tym uzasadnienie decyzji jest ogólnikowe, skoro organ stwierdził, że przy ocenie wniosku Minister preferował osiągnięcia o charakterze ściśle naukowym, zwłaszcza takie, które wykraczają poza program nauczania, a największą wagę przywiązywał do udziału studenta w pracach naukowo-badawczych, publikacji o charakterze naukowym, zwłaszcza o zasięgu ogólnokrajowym lub międzynarodowym oraz jego czynnego udziału w konferencjach naukowych, konkursach i festiwalach. W konsekwencji uzasadnienie to ma charakter szablonowy, mogący służyć za podstawę do odmowy przyznania świadczenia każdemu z uprawnionych. Rozpatrując sprawę ponownie Minister nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dodatkowo należy zauważyć, że w postępowaniu odwoławczym, w wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r. uczestniczył pracownik podlegający z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu (Z-ca Dyrektora Departamentu Spraw Studentów i Doktorantów - T. B.). Takie działanie organu - jak słusznie podniósł skarżący - narusza przepis art. 24 § 1 pkt 5 KPA, co stanowi kwalifikowaną wadę procesową wyczerpującą przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 KPA). Rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji przez tę samą osobę - która już raz uznała za zasadne negatywne załatwienie wniosku o przyznanie stypendium - było sprzeczne z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego: zasadą obiektywizmu (art. 7 KPA) i zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organu (art. 8 KPA), zwłaszcza w sprawie, w której decyzja organu oparta jest na tzw. "luzie decyzyjnym" (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie wszystkie z nich zasługują na uwzględnienie. Wskazywany przez skarżącego brak w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 KPA nie mógł stanowić naruszenia, które mogło skutkować wycofaniem decyzji z obrotu prawnego. Braku powołania podstawy prawnej decyzji w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, nie można uznać za naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 371/03, LEX nr 149553).

Na wynik sprawy nie miała również wpływu ocena osiągnięć naukowych skarżącego na podstawie nieobowiązującego już rozporządzenia z dnia 10 listopada 2004 r., skoro treść § 3 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 2006 r. zawiera niemal identyczną treść (z niewielkimi redakcyjnymi zmianami), co § 3 poprzedniego aktu, a wykazane przez skarżącego osiągnięcia dają się zakwalifikować do tych samych rodzajów osiągnięć, niezależnie od tego w jakim porządku zostały one wymienione w § 3 rozporządzenia, czy to w poprzednim, czy w obecnym brzmieniu.

Nie można się także zgodzić ze skarżącym, że w sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem art. 268a KPA. Z akt sprawy wynika bowiem, że Zastępca Dyrektora Departamentu T. B. w momencie wydania decyzji działała z upoważnienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Okoliczność tą potwierdza znajdujące się w aktach sprawy upoważnienie z dnia 29 września 2006 r., wydane na podstawie art. 268a KPA, umocowujące T. B. do wydawania, w imieniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, decyzji administracyjnych w sprawach przyznawania przedmiotowych stypendiów. Upoważnienie to zostało wystawione przez osobę piastującą funkcję organu w dniu jego wydania (postanowienie Prezydenta RP z dnia 5 maja 2006 r. o zmianie w składzie Rady Ministrów -M.P. Nr 34, poz. 365), zgodnie z § 4 ust. 2 i § 11 ust. 2 zarządzenia nr 12/2006 r. Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 31 lipca 2006 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego MNiSZW (Dz. Urz. MNiSZW Nr 2, poz. 20 ze zm.), a w momencie wydania decyzji było ważne. Poza tym podpisanie decyzji przez pracownika organu upoważnionego przez organ do jej wydania, bez zaznaczenia, że jest to decyzja wydana z upoważnienia nie narusza art. 107 § 1 KPA (por. wyrok SN z dnia 28 czerwca 200 r., sygn. akt III RN 189/99, OSNP 2001/8/248).

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.