Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 802/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 126
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E.K. i M.S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania spółki E. S.A. z siedzibą w L., reprezentowanej przez pełnomocnika - radcę prawnego L.K., od decyzji Starosty L. z dnia [...] r. (sygn. [...]), odmawiającej udzielenia E. S.A. zezwolenia na czasowe zajęcie części nieruchomości stanowiącej współwłasność M.S. i E.K., położonej w L., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 11, AM- 18, obręb V – L., celem usunięcia awarii linii energetycznej średniego napięcia SN L-759 20 kV, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji stwierdził, co następuje:

Wnioskiem z dnia 8 lipca 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 14 lipca 2014 r., P.T., działający jako pełnomocnik E. S.A. z siedzibą w L., wystąpił do Starosty L. o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości opisanej na wstępie, w trybie określonym w art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), dalej jako "u.g.n.".

Przedstawiając motywy uzasadniające złożenie powołanego wniosku, wyjaśniono, że w wyniku uderzenia pioruna podczas gwałtownej burzy, która miała miejsce w dniu 11 czerwca 2014 r., doszło do zerwania wskazanej na wstępie linii, stanowiącej własność Spółki. W konsekwencji, Kopalnia "K." została pozbawiona jedynego źródła zasilania energią elektryczną. Powyższa okoliczność czyni niemożliwym jej funkcjonowanie i spowodowała powstanie strat ocenianych na dzień sporządzenia wniosku na co najmniej 500 000 zł. Ponadto, skutkiem unieruchomienia głównego odwodnienia wyrobiska, mogą zostać zalane rozdzielnia główna i silniki ciągu technologicznego Zakładu Przeróbczego "K.". Jak wskazuje Spółka, bezpośrednio po awarii pracownicy Kopalni wystąpili do M.S. i E.K. o zgodę na wejście na teren przedmiotowej nieruchomości, której nie uzyskano. Wnioskodawca wyjaśnił, że w celu usunięcia dysfunkcji niezbędnym jest zajęcie nieruchomości w zakresie pasa gruntu o szerokości ok. 4 m, wytyczonego "na całym przebiegu linii" przez działkę gruntu nr 11. Okres prowadzenia prac interwencyjnych oceniono na 15 dni. Jednocześnie wniesiono o nadanie decyzji klauzuli natychmiastowej wykonalności.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta L., decyzją z dnia [...] r. (sygn. [...]), działając na podstawie art. 126 ust. 1, 2 i 10 w związku z art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a., orzekł o:

1) udzieleniu zezwolenia E. S.A. na czasowe zajęcie opisanej na wstępie nieruchomości, w pasie o szerokości 4 m pod linią elektroenergetyczną średniego napięcia SN L-759 20 kV przez całą nieruchomość, w celu nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody wynikającej z awarii linii elektroenergetycznej, powstałej wskutek uderzenia pioruna i zerwania tej linii i tym samym pozbawienia Kopalni zasilania, w okresie 15 dni od czasu wejścia wnioskodawcy na teren nieruchomości oraz,

2) nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, złożonego przez M.S. i E.K., reprezentowanych przez pełnomocnika - radcę prawnego H.Ł., Wojewoda D., decyzją z dnia [...] r. (sygn. [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta L., powołaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 104 k.p.a., odmówił udzielenia spółce E. S.A. zezwolenia na czasowe zajęcie części nieruchomości opisanej na wstępie, celem usunięcia awarii linii energetycznej średniego napięcia SN 20 kV L-759.

Od powołanej decyzji odwołanie, w ustawowo przepisanym terminie, złożyła E. S.A., reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego L.K., wnosząc o uchylenie jej w całości oraz o wydanie decyzji zezwalającej Spółce na czasowe zajęcie części przedmiotowej nieruchomości w celu usunięcia awarii linii SN 20 kV L-759. Rozstrzygnięciu Starosty zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a., polegające na wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w sposób wadliwy i sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej. Powyższy zarzut odnosi się w szczególności do ustalenia stanu technicznego linii energetycznej SN 20 kV L-759 przed zaistnieniem awarii spowodowanej uderzeniem pioruna w dniu 11 czerwca 2014 r. - w tym błędnego ustalenia dotyczącego braku protokołów okresowych kontroli stanu technicznego ww. linii. W odwołaniu podniesiono również obrazę art. 126 ust. 1, 2 i 10 w związku z art. 124b u.g.n., polegającą na jego błędnej interpretacji, a w konsekwencji - niezastosowaniu w sytuacji, gdy zrealizowane zostały przesłanki wynikające z treści powołanego przepisu.

Przechodząc do analizy przeprowadzonego przez Starostę L. postępowania dowodowego, wypada podkreślić, że zasadniczą kwestią przy ocenie tego postępowania jest wyjaśnienie, czy rozpoznający sprawę organ kierując się regułami ustanowionymi w k.p.a., ustalił z urzędu, jakie fakty mają znaczenie dla niniejszej sprawy oraz jakie dowody są potrzebne dla ich wykazania, a także czy zebrał je i rozpatrzył w sposób wyczerpujący. Do takiego działania organy administracji publicznej obligują zasady ogólne postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej oraz oficjalności, które wyraz normatywny znalazły, odpowiednio, w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stanowią one, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz że są obowiązane w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć całość materiału dowodowego. Przez materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia wszystkich, mających znaczenie prawne dla sprawy, faktów. Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia dowodów oznacza w myśl art. 77 § 1 k.p.a., że organ powinien przeprowadzić wszechstronną i wnikliwą ocenę ich wiarygodności i mocy dowodowej, nie pomijając żadnego z nich. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, zgodnie z zasadą swobodnej (co nie znaczy - dowolnej) oceny dowodów, wynikającą z kolei z art. 80 k.p.a., czy dana okoliczność została udowodniona.

Podstawę instytucji czasowego zajęcia nieruchomości stanowi art. 126 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Z kolei w myśl art. 126 ust. 2 u.g.n., decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z literalnego brzmienia art. 126 ust. 1 u.g.n. wywieść zatem należy, że obejmuje on stany faktyczne, w których nieruchomość nie została jeszcze zajęta przez dany podmiot, a decyzja wydana w trybie tego przepisu stanowi podstawę zajęcia nieruchomości w przyszłości. Ustawodawca w tym przepisie celowo posłużył się konstrukcją prawną zezwolenia, które - ze swej istoty - stanowi akt konstytutywny wywołujący skutki prawne dopiero od momentu wydania decyzji administracyjnej, na mocy której tego zezwolenia udzielono (M. Wierzbowski, Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, LexisNexis 2007, s. 265-266).

Zgodnie z brzmieniem art. 126 ust. 10 u.g.n., przepisy ust. 1-9 stosuje się również w przypadku nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody wynikającej z awarii, o których mowa w art. 124b u.g.n., tj. awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Jednocześnie zaakcentować wypada, że decyzja wydana w trybie art. 126 ww. ustawy może dotyczyć każdej nieruchomości, bez względu na jej przeznaczenie, wykorzystanie i położenie, i niezależnie od tego, czy nieruchomość objęta jest planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Może dotyczyć też nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nie musi być związana z realizacją celu publicznego, może natomiast zostać wydana tylko z jednej z dwóch przyczyn wymienionych w art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a potrzeba pilnego działania uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jej wydanie jest dopuszczalne zatem, gdy uniknięcie powstania szkody lub zapobieżenie skutkom siły wyższej nie jest możliwe bez niezwłocznego zajęcia nieruchomości (Bończak-Kucharczyk E., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., LEX, 2013). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 301/08, analizując znaczenie takich pojęć jak "siła wyższa" lub "nagła potrzeba", w obu wypadkach ustawodawca zakłada zaistnienie takich stanów, które nakazują natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody. Mimo, że u.g.n. nie definiuje pojęcia "siły wyższej", można bez większych wątpliwości zaliczyć do kategorii "siły wyższej" takie zjawiska, jak: powódź, huragan, trzęsienie ziemi, pożar spowodowany zewnętrznymi przyczynami, niespotykane anomalie pogodowe, np. wystąpienie wysokich lub niskich temperatur, normalnie nie występujących w danym miejscu itp. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2013 r., sygn. II SA/Gd 395/13). Przypomnieć trzeba, że WSA w Kielcach w wyroku z dnia 28 września 2012 r. (sygn. II SA/Ke 367/12) zaznaczył, że na gruncie art. 126 u.g.n. ustawodawca zakłada zaistnienie takich stanów (sytuacji), które nakazują natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do powstania znacznej szkody. Tak więc podstawą wydania decyzji w takich sprawach muszą być informacje, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania. Przyjmuje się również, że istotą obu przesłanek wyrażonych w art. 126 ust. 1 u.g.n. jest taka nieprzewidywalna (nieoczekiwana) sytuacja lub stan, które nakazują szybkie działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, przy czym podstawą wydania decyzji w trybie powołanego powyżej przepisu powinny być także wiarygodne informacje, z których wynika potrzeba niezwłocznego działania (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Wr 555/10). Zauważyć należy, że znaczny charakter szkody jest pojęciem subiektywnym, dlatego też przy wydawaniu decyzji należy kierować się racjonalnością i przewidywanymi na czas wydania decyzji rozmiarami szkody, na ocenę tej decyzji nie mogą mieć więc wpływu okoliczności, które ujawniły się później. Przy tym konstrukcja zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości przewidziana w art. 126 u.g.n., odmiennie niż to jest w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o jakim mowa w art. 124 u.g.n., nie przewiduje żadnych rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, przed wystąpieniem z wnioskiem opartym na treści art. 126 u.g.n., co jest zrozumiałe, gdy się zważy na przesłankę nagłości potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, która jest istotą omawianej instytucji (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Ol 220/13). Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie, literalne brzmienie art. 126 u.g.n. pozwala przyjąć, że decyzja przewidziana w tym przepisie może zostać wydana tylko z jednej z dwóch przyczyn wymienionych w jego ustępie 1. Jej wydanie jest zatem dopuszczalne jedynie wtedy, gdy uniknięcie powstania szkody lub zapobieżenie skutkom siły wyższej nie jest możliwe bez niezwłocznego zajęcia nieruchomości.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że choć Starosta pozyskał uwierzytelniony przez notariusza dokument pełnomocnictwa, udzielonego w dniu 3 września 2014 r. przez Prezesa Spółki M.Sz., zaniechał wezwania przedsiębiorstwa wydobywczego do przesłania dokumentu potwierdzającego istnienie uprawnienia E.R. - Prezesa E. S.A. do samodzielnej - jednoosobowej - reprezentacji wnioskodawcy. Mimo to, organ pierwszej instancji skierował zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego oraz decyzję bezpośrednio do M.Sz.. Powyższe stanowiło naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz mogło doprowadzić do obrazy art. 10 § 1 k.p.a.

Należy mieć przy tym na uwadze, że do wykazania umocowania procesowego strony będącej osobą prawną niezbędne jest pozyskanie nie tylko pełnomocnictw podpisanych przez osoby działające w imieniu tej osoby prawnej – E. S.A., lecz także dokumentu potwierdzającego umocowanie E.R. do działania w imieniu ww. podmiotu. Właściwym dokumentem będzie w tym wypadku - przedłożony w formie oryginału lub prawidłowo uwierzytelnionej kserokopii - odpis z Krajowego Rejestru Sądowego aktualny w dniu udzielenia pełnomocnictwa.

Zwraca uwagę fakt, że Starosta L., mimo uprzedniego nieuzupełnienia przez Spółkę braku formalnego wniosku, do usunięcia którego wezwał pismem z dnia 11 lutego 2015 r., wszczął postępowanie w sprawie, którą rozstrzygnął, orzekając co do meritum. Mianowicie, powołanym pismem, opatrzonym rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., wezwano Spółkę i M.Sz. do usunięcia braków formalnych podania poprzez złożenie oryginałów lub urzędowo poświadczonych odpisów pełnomocnictw udzielonych przez inwestora P.T., adwokatowi J.K. oraz M.Sz.. Jak wynika z treści zwrotnych potwierdzeń odbioru, obu adresatom ww. pismo doręczono w dniu 13 lutego 2015 r. W odpowiedzi na wezwanie, wraz z pismem z dnia 20 lutego 2015 r. Spółka przedłożyła nieuwierzytelnione kserokopie pełnomocnictw udzielonych pierwszej i ostatniej z ww. osób. W tej sytuacji, mimo że organ pierwszej instancji zobligowany był do pozostawienia podania bez rozpoznania, skierował do E. S.A. i M.Sz. kolejne wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku. Ponadto, nie można pominąć faktu, że do powołanego pisma Spółki, na którym widnieje pieczęć wpływu do Starostwa Powiatowego w L. z datą 23 lutego 2015 r., nie dołączono koperty, w której omawiane wystąpienie zostało nadane. Powinnością Starosty było zatem pozyskanie wspomnianej koperty, czego zaniechano. W rezultacie, nie wiadomo, czy pismo zostało nadane z zachowaniem terminu na usunięcie braku formalnego podania. Co więcej, zauważyć wypada, że uznanie braku pełnomocnictwa udzielonego M.Sz. za brak formalny podania obarczone było błędem. Ponieważ to P.T. - nie zaś ww. osoba - sygnował wniosek o wydanie decyzji, wspomniany brak nie powinien był zostać zakwalifikowany przez Starostę jako brak formalny wniosku, wymagający konwalidacji poprzez zastosowanie trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. Opisanym postępowaniem organ naruszył powołany przepis.

Co więcej, organ pierwszej instancji pozyskał pełnomocnictwa udzielone przez M.S. i E.K. adwokatowi J.Sz., przy zastosowaniu trybu wynikającego z ww. przepisu, mimo braku podstaw do takiego działania. Mianowicie, pismami z dnia 19 stycznia 2015 r., M.S. i E.K. (za pośrednictwem B.S.), zawiadomiły Starostę o wypowiedzeniu pełnomocnictw udzielonych radcy prawnemu H.Ł. i ustanowieniu adwokata J.Sz. nowym pełnomocnikiem. Do pism dołączyły nieuwierzytelnione pełnomocnictwa na rzecz adwokata J.Sz.. Starosta wystąpił do sygnatariuszek obu pism z wezwaniami w trybie art. 64 § 2 k.p.a., o przesłanie prawidłowo uwierzytelnionych pełnomocnictw, pouczając o konieczności usunięcia braków w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia pism bez rozpoznania. Należy zatem podkreślić, że celem art. 64 § 2 k.p.a. jest usuwanie braków formalnych podania, od których uzupełnienia w terminie bądź zaniechania w tym zakresie zależy, czy postępowanie w danej instancji zostanie skutecznie wszczęte. W efekcie, zastosowanie trybu art. 64 § 2 k.p.a. do oświadczeń stron, które w żaden sposób nie inicjowały postępowania w sprawie, stanowiło obrazę ww. przepisu.

Następnie, wypada odnotować, że zgromadzona przez Starostę dokumentacja budzi zastrzeżenia Wojewody. Uchybieniem organu o charakterze formalnym było pozyskanie decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. w formie nieuwierzytelnionej kserokopii, czym naruszono art. 76a § 2 k.p.a. Zgodnie z wynikającą z niego normą prawną, dopuszczalne jest złożenie przez stronę - zamiast oryginału dokumentu - odpisu tego dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Ponadto, zwraca uwagę fakt, że ww. decyzja PINB nie została opatrzona klauzulą ostateczności, lecz jedynie odręczną adnotacją o treści: "Ustalono w PINB, że decyzja [...] stała się ostateczna w dniu 06.02.2015 r.". Jednocześnie, z pisma PINB z dnia 27 maja 2015 r., zaadresowanego do Starostwa Powiatowego w L., nie wynika, aby wzmiankowane rozstrzygnięcie uostateczniło się. W efekcie, nie można stwierdzić jednoznacznie, czy ww. decyzja znajduje się w obrocie prawnym. Nadmienić trzeba, że ustalenia faktyczne dotyczące stanu technicznego linii SN 20 kV L-759, podniesione w tej decyzji, w istocie przesądziły o wydaniu rozstrzygnięcia odmownego przez Starostę L.. Warto przy tym odnotować, że zasadność powyższej konkluzji, w obliczu zgromadzonego materiału dowodowego - jedynie fragmentarycznie przeanalizowanego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji - budzi wątpliwości Wojewody. Starosta zaniechał bowiem zgromadzenia lub oceny znacznej części dowodów dotyczących stanu technicznego linii. W szczególności, organ mógł, pozyskać ocenę stanu technicznego linii, powołaną w załączonej do akt sprawy kserokopii decyzji PINB w L. nr [...] z dnia [...] r., z której wynika, że "(...) linia napowietrzna wykonana gołymi przewodami typu AF-L6-35 mm2 podwieszona na izolatorach typu LWP 8/24 jest poprzerywana, widoczne zerwania w splocie linki, utrzymuje się na pojedynczych drutach (w splocie 7 drutów). Linka wielokrotnie zerwana była nieudolnie naprawiana". Jak zaznaczył organ nadzoru budowlanego, słup żelbetowy typu DANA o wys. 12 m jest w złym stanie technicznym, jako że "(...) posiada duże ubytki w betonie, zbrojenie słupa znajduje się na zewnątrz i jest mocno skorodowane.".

Z drugiej strony, zauważyć należy, że do odwołania dokooptowano dokumenty, których lektura prowadzi do wniosków sprzecznych z przedstawionymi wyżej. Mianowicie, mowa tu o następujących opracowaniach: protokołach nr 36, 37 i 38/UE/07/11, "ocenie stanu technicznego linii napowietrznej", "protokole z okresowej

5-cioletniej kontroli ochrony przed porażeniem instalacji elektrycznej", "protokole z okresowej kontroli instalacji elektrycznej i piorunochronnej obiektu budowlanego (...)" "oględzinach urządzeń energetycznych" oraz "protokole badań uziemień", wskazujących na dobry stan techniczny linii w dniu 4 lipca 2011 r. Z treści ww. ekspertyz wynika bowiem, że w dacie 4 lipca 2011 r. stan techniczny linii elektroenergetycznej SN 20 kV L-759 pozwalał na jej dalszą eksploatację, przy czym w dokumencie zatytułowanym "oględziny urządzeń energetycznych" zaznaczono, że kontynuacja korzystania z linii jest możliwa po uprzednim "usunięciu usterek". Zważyć przy tym należy, że omawiane dokumenty, choć zostały powołane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, nie zostały przezeń pozyskane, co mogło mieć wpływ na ocenę stanu technicznego linii przez Starostę i stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Organ zaniechał również oceny i uwzględnienia w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia wystąpień T. S.A. z 18 marca 2015 r. i 9 kwietnia 2015 r. Z treści tych pism wynika, że w latach 2000-2013, poprzedzających awarię z dnia 11 czerwca 2014 r., linia SN 20 kV L-759, która - jak wskazano - stanowi własność E. S.A., była dziewięciokrotnie awaryjnie wyłączana. Równocześnie przedsiębiorstwo energetyczne potwierdziło, że w dniu 11 czerwca 2014 r. w L. i okolicach miały miejsce wyładowania atmosferyczne, zastrzegając przy tym, że brak jest podstaw, że wzmiankowane zjawisko pogodowe spowodowało uszkodzenie linii L-759. Treść wszystkich wyżej wymienionych dokumentów powinna zostać oceniona przez Starostę w kontekście zaistnienia przesłanki nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkodzie.

Dalej, należy odnotować, że Starosta L. pozyskał ostrzeżenie meteorologiczne Nr 47 dla obszaru województwa d. oraz odwołanie ostrzeżenia meteorologicznego Nr 47 - oba wydane dnia 11 czerwca 2014 r. przez Dyżurnego synoptyka Biura Prognoz Meteorologicznych we W. Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowego Instytutu Badawczego. W treści pierwszego z ww. dokumentów przewidywano wystąpienie od 11 do 12 czerwca 2014 r. silnych burz z gradem o drugim stopniu zagrożenia z towarzyszącymi im przelotnymi opadami deszczu w wysokości od 15 do 30 mm, lokalnie około 60 mm oraz wiatrem osiągającym w porywach prędkość do 90 km/h. Przy tym godzi się odnotować, że opisana prognoza dotyczyła terenu całego województwa d., nie zaś ściśle terenu L. i okolic. Przy tym w piśmie z dnia 26 lutego 2015 r., podpisanym przez Naczelnika Wydziału Zarządzania Kryzysowego Starostwa Powiatowego w L., a skierowanym do Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami tego urzędu, poinformowano, że "tut. wydział nie gromadzi innych informacji na temat przebiegu zjawisk pogodowych, o ile nie wywołują one sytuacji kryzysowych, w trakcie których rozwijane są struktury Powiatowego Centrum Zarządzania Kryzysowego. Szczegółowe informacje w tym zakresie mogą posiadać: IMGW we W., Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w L. - jeżeli prowadziła w związku z tym jakiekolwiek działania ratownicze i dysponenci energetycznych linii przesyłowych - w przypadku wystąpienia ich awarii". Z akt nie wynika, aby Starosta - mimo wskazania w przytoczonym piśmie potencjalnych źródeł szczegółowych informacji w przedmiocie stanu pogody w L. i okolicach w dacie 11 czerwca 2014 r. - kontynuował czynności w celu wyczerpującego wyjaśnienia tej okoliczności. Przy tym zwraca uwagę fakt, że w doktrynie wskazuje się, że przesłankę siły wyższej wyczerpuje burza o ogromnej sile (P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami, LEX 2015).

Analizie należało również poddać dokumenty dotyczące zakresu prac interwencyjnych, wskazanych przez wnioskodawcę w pismach z dnia 29 sierpnia 2014 r. oraz 11 grudnia 2014 r., zaadresowanych do Starosty, a także ofert skierowanych do E. S.A., dotyczących naprawy linii L-759. W pierwszym z wymienionych dokumentów wyszczególniono prace, okres wykonania których oszacowano na 10 dni, a mianowicie: wymianę słupów, wymianę izolatorów, montaż przewodów oraz sprawdzenie i badanie linii. Z kolei w powołanym piśmie z dnia 11 grudnia 2014 r. przedstawiono zaktualizowany harmonogram prac naprawczych, co było - jak wyjaśniono - koniecznością "znacznego rozszerzenia zakresu prac" w związku z "ciągle trwającą dewastacją i rozkradaniem w/w linii". W wystąpieniu tym podniesiono również, że o ile określony w poprzednim harmonogramie dziesięciodniowy termin na naprawę linii przewidziany był dla uszkodzeń odnotowanych w protokole z dnia 12 czerwca 2014 r., wskazującym na konieczność wymiany dwóch słupów linii, o tyle z protokołu przeglądu linii, sporządzonego w dniu 25 października 2014 r., wynika, że liczba słupów przeznaczonych do wymiany wzrosła do sześciu, zaś jednego słupa brakuje, co przesądziło o wydłużeniu okresu prac naprawczych z 10 do 24 dni (od 8 do 31 stycznia 2014 r.). Akta sprawy obejmują jednocześnie oferty naprawy linii. W ramach oferty z dnia 18 czerwca 2014 r., przedstawionej przez A.B., przewidziano wykonanie następujących prac: uzupełnienie i naciągnięcie zerwanych przewodów, wymianę uszkodzonych izolatorów oraz sprawdzenie i pomiar pozostałych izolatorów - których koszt określono na 30 000 zł. Ww. oferent, pismem z dnia 16 stycznia 2015 r. wystąpił do wnioskodawcy z propozycją naprawy przedmiotowej linii elektroenergetycznej, wskazując szerszy niż poprzednio zakres prac, obejmujący: wymianę ośmiu słupów i uszkodzonych izolatorów, rozwinięcie i zawieszenie nowych przewodów, wykonanie złącz i naciąg sieci, podwieszenie przewodów do izolatorów oraz wykonanie obostrzeń - co wyceniono tym razem na kwotę 75 000 zł netto. Dodatkowo, wskazać należy, że relacji Spółki o uszkodzeniu sześciu słupów linii SN odpowiada treść wystąpienia ofertowego K.G. z dnia 19 grudnia 2014 r., skierowanego do przedsiębiorstwa wydobywczego, a obejmującego między innymi po sześć sztuk: "poprzeczników PP", "żerdzi wirowanych E12,4/3c" oraz "płyt ustojowych U55", które - jak należy domniemywać - stanowią elementy słupów elektroenergetycznych.

W świetle powyższego należy powziąć wątpliwość, czy zakres prac wskazanych w najpóźniejszych z w.w. pism nie przekracza ram zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, wynikających z art. 126 ust. 1 u.g.n. Nie można bowiem wykluczyć, że prace w zakresie określonym np. w powołanych wyżej pismach z dnia 11 grudnia 2014 r. i 16 stycznia 2015 r. stanowiłyby w istocie budowę bądź przebudowę, których realizacja jest dopuszczalna wyłącznie w oparciu o ostateczną decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, wydawaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (vide wyrok WS A w Szczecinie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II SA/Sz 1266/12). Rozważając ewentualność wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n., należy mieć na uwadze, że na jej podstawie podmiot zajmujący nieruchomość nie może wykonywać czynności w dowolnym zakresie, lecz tylko takie, "które są niezbędne do odwrócenia siły wyższej lub jej skutków bądź zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Ocena zakresu niezbędnych czynności musi być dokonywana indywidualnie w odniesieniu do każdego przypadku. Mając na względzie czasowe ograniczenie zajęcia, które nie może przekraczać sześciu miesięcy, należy uznać, że niedopuszczalne jest na podstawie decyzji o zajęciu wydawanej zgodnie z art. 126 u.g.n. podejmowanie czynności, których planowany czas trwania przekraczałby wskazany okres. Z całą pewnością decyzja wydawana na podstawie art. 126 u.g.n. nie może zastępować decyzji wydawanych na podstawie art. 124b lub 124 u.g.n. Sama potrzeba usunięcia awarii, jeśli nie wynika z niej nagła potrzeba zapobieżenia znacznej szkodzie, nie jest podstawą do wydania decyzji zgodnej z art. 126 tej ustawy." [P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., LEX 2015]. W konsekwencji, Starosta zobligowany jest do rozważenia, czy istnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 126 ust. 1 u.g.n., czy - biorąc pod uwagę ewentualnie wykraczający poza ramy zezwolenia wydawanego na podstawie tego przepisu zakres prac na nieruchomości - dopuszczalne jest wyłącznie wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (art. 124 ust. 2 u.g.n.). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Uzupełniając powyższe wywody, warto zaznaczyć, że trybem alternatywnym wobec czasowego zajęcia nieruchomości, realizowanego na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n., jest przewidziany w art. 124b ust. 1 tego aktu prawnego tryb udostępnienia nieruchomości. Ostatni z powołanych przepisów stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Wskazać należy, że z mocy obu typów pozytywnych rozstrzygnięć, tj. zarówno uzyskanego na podstawie art. 126 ust. 1, jak i w oparciu o art. 124b ust. 1 u.g.n., wnioskodawcy przyznawane jest uprawnienie do czasowego zajęcia nieruchomości w celu naprawy lub usunięcia awarii linii elektroenergetycznej, z którym sprzężony jest obowiązek udostępnienia nieruchomości, obciążający właściciela nieruchomości. Przy tym, jak wynika z treści art. 124b ust. 1 u.g.n., nie uzależnia on wydania rozstrzygnięcia uprawniającego wnioskodawcę do czasowego zajęcia nieruchomości od spełnienia przesłanki siły wyższej bądź nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkody, lecz od uprzedniej, bezskutecznej próby uzyskania zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na jej temporalne zajęcie.

W odwołaniu podważono wiarygodność twierdzeń Starosty L. wskazując, że bez dowodu z opinii biegłego czy specjalistycznej wiedzy dokonał oceny szkód, jakie zostały wywołane uderzeniem pioruna w linię energetyczną. Nie kwestionując wyrażonego w tej kwestii stanowiska należy w tym miejscu zauważyć, że z tych samych powodów nie można uznać za przekonywujące wniosków poczynionych przez pełnomocnika w końcowej części odwołania, a zakładających, że na skutek uderzenia pioruna doszło do zniszczenia całej linii.

W ramach ponownego badania przesłanki dotyczącej nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkodzie należy z kolei uwzględnić podane w odwołaniu okoliczności dotyczące zagrożenia powstania strat o takim rozmiarze. Wyjaśniono mianowicie, że Spółka ponosi rosnące wciąż koszty wynikające z wynajmu agregatu prądotwórczego dla zasilania pomp w zakładzie przetwórczym, a także zakupu oleju napędowego, którym zasilany jest także agregat wykorzystywany na potrzeby biurowca. Zwrócono do tego uwagę na wartość maszyn, które uległy uszkodzeniu wskutek zalania wodą części ciągu technologicznego, a ponadto na ciągłe zalewanie dolnego pokładu wyrobiska oraz maszyn wchodzących w skład ciągu technologicznego, co jest spowodowane koniecznością demontażu z wyrobiska urządzeń odprowadzających wodę i rozdzielni elektrycznej. W tej sytuacji, tylko ponowne zaopatrzenie zakładu w energię elektryczną i ponowne uruchomienie pomp odwadniających pozwoli na bieżące i skuteczne odpompowywanie wody z wyrobiska zapobiegając zalaniu pozostałych maszyn znajdujących się w ciągu technologicznym. W ocenie pełnomocnika Spółki, na szkodę składa się w sumie strata związana z ponoszeniem kosztów utrzymania kopalni i wyrobisk, odpompowywania wody, a także utracony zarobek, z czym związane jest wstrzymanie prowadzenia działalności wydobywczej. Konsekwencją tego ostatniego będzie z kolei znaczna szkoda w majątku samorządowym oraz państwowym, a także brak możliwości realizacji decyzji koncesyjnych.

Okoliczności te wymagają niewątpliwie weryfikacji z punktu widzenia zgodności ze zgromadzonym dotychczas materiałem dowodowym, o ile w toku ponownego rozpoznania zostanie ustalone, że ww. dysfunkcja miała charakter nagły, a podstawa materialnoprawna wniosku nie zostanie zmieniona. W szczególności, zwrócić trzeba uwagę na istnienie innych niż te sporządzone przez pracowników Spółki, obiektywnych dowodów poniesienia ww. kosztów (np. faktury, rachunki dotyczące wynajmu agregatu oraz zakupu paliwa). Ocenie podlega ponadto kwestia prawdopodobieństwa powstania opisanej wyżej szkody związanej ź zalaniem maszyn, skoro Spółka korzysta z zasilania zastępczego podawanego przez agregat, w pismach nie stwierdzono, czy koszty używania tego urządzenia były diametralnie wyższe od kosztów ponoszonych na skutek dotychczasowego korzystania z linii.

W odwołaniu za wydarzenie uzasadniające nagłą potrzebę uznano uzyskanie przez dany podmiot aktu administracyjnego obligującego do podjęcia niezwłocznych działań z powodu grożących szkód. Takim aktem jest w ocenie pełnomocnika wskazana wyżej decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego nakazująca likwidację stwierdzonych nieprawidłowości i stanowiąca informację o konieczności niezwłocznego wykonania czynności wskazanych w treści tej decyzji. Wojewoda przyjął, że wskazana argumentacja nie może być uwzględniona na tym etapie postępowania, gdyż z akt organu pierwszej instancji nie wynika, aby decyzja powiatowego inspektora nadzoru budowlanego została wskazana przez wnioskodawcę jako wydarzenie uzasadniające wystąpienie przesłanki z art. 126 ust. 1 u.g.n. Spółka nie modyfikowała wniosku w powyższym zakresie, wyjaśniając jaki byłby wpływ tego rozstrzygnięcia na konieczność zajęcia działki nr 11.

Ponadto, odnotować należy, że dokumentacja sprawy nie zawiera dowodów potwierdzających zrealizowanie przez Starostę zalecenia sformułowanego w ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 22 stycznia 2015 r., zgodnie z którym zobligowany jest do wyjaśnienia, czy M.Sz., G.M. i A.B. posiadali udzielone przez wnioskodawcę pełnomocnictwa, upoważniające ich do udziału w oględzinach przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 16 lipca 2014 r. Godzi się przy tym zauważyć, że pełnomocnictwo na rzecz pierwszej z wymienionych osób zostało podpisane w dniu 3 września 2014 r., a z akt sprawy nie wynika, aby przed tą datą była ona umocowana do działania w imieniu E. S.A. Nie wiadomo również, czy udział A.B. w oględzinach nieruchomości podyktowany był powołaniem go jako biegłego w celu wydania opinii - co nie wynika z akt sprawy - czy innym względem. Starosta zobligowany jest podjąć czynności w celu wyjaśnienia zasygnalizowanych wątpliwości.

W przypadku braku zmiany podstawy materialnoprawnej postępowania, organ pierwszej instancji zobligowany będzie wystąpić do Spółki w celu sprecyzowania określonej we wniosku z dnia 8 lipca 2014 r. szerokości pasa zajęcia przedmiotowej nieruchomości, tj. "ok. 4 m", czego zaniechał w ponownie prowadzonym postępowaniu - wbrew zaleceniu Wojewody D., sformułowanemu w powołanej wcześniej decyzji z dnia [...] r. Należy bowiem odnotować, że brak jest w aktach sprawy pisma organu pierwszej instancji, wzywającego E. S.A. do sprecyzowania szerokości pasa zajęcia działki oraz określenia jego przebiegu na działce nr 11 - np. poprzez przedłożenie mapki obejmującej te elementy - bądź oświadczenia Spółki w tym zakresie, przesłanego organowi pierwszej instancji z jej własnej inicjatywy. Wprawdzie podmiot ten załączył do pisma z dnia 2 kwietnia 2015 r. mapkę mającą obrazować pas potrzebny do wykonania prac, lecz w oparciu o wykonane odręczenie zaznaczenie nie sposób określić konkretnych danych liczbowych.

W świetle powyższego, zasadnym jest stwierdzenie, że Starosta L. uchybił ciążącym na nim obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych (Łaszczyca G., Martysz C., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103., LEX, 2010).

Dodatkowo, wyżej opisane naruszenia są bezpośrednio związane z uchybieniem przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. Rozwijając treść tego przepisu, należy zaakcentować, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Jego rolą jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne winno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za konkretną decyzją. Powinno również zawierać ustosunkowanie się organu do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji, a zatem będzie to ta część dowodów, która została przez organ administracji oceniona negatywnie (Łaszczyca G., Martysz C., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269., LEX 2010).

Podsumowując ustalenia dokonane w toku postępowania odwoławczego, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wskazując przy tym, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nastąpiło z powodu naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 64 § 2, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz ze względu na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, wpływający istotnie na jej rozstrzygnięcie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta powinien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w celu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, na które zwrócił uwagę organ odwoławczy.

Opisane w niniejszym rozstrzygnięciu braki nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie bowiem z - wynikającą z art. 15 k.p.a. - zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna musi zostać nie tylko dwukrotnie rozstrzygnięta, ale także dwukrotnie rozpoznana, najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zaś obowiązek przeprowadzenia przez każdy z wymienionych organów postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych. W wyroku NSA z dnia 12 listopada 1992 r. (V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95) podkreślono, iż "do uznania, że zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy uprawniony jest, w konsekwencji powyższej zasady, wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Jeżeli zaś zaskarżona decyzja została wydana, tak jak w rozpatrywanym przypadku, z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy może - i powinien - uchylić ją i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 924/09, WSA w Kielcach II SA/Ke 843/11 z dnia 2 lutego 2012 r., WSA w Krakowie III SA/Kr 444/11 z dnia 18 stycznia 2012 r., WSA w Opolu II SA/Op 440/11 z dnia 24 listopada 2011 r., WSA w Warszawie I SA/Wa 1147/11 z dnia 7 grudnia 2011 r., WSA we Wrocławiu II SA/Wr 722/12 z dnia 10 stycznia 2013 r.).

Skargę na tę decyzję wniosły M.S. i E.K., zarzucając jej:

- naruszenie przepisu art. 105 § 1 kpa poprzez zaniechanie umorzenia postępowania ze względu na brak przesłanek podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie przepisu art. 126 ust. 1, 2 i ust. 10 w związku z art. 124b. ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 tekst jednolity z późn. zm.), poprzez ich błędne zastosowanie wobec braku ustawowych przesłanek subsumcji ustalonego stanu faktycznego do w/w normy prawnej,

- naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa poprzez uchybienie praworządności, niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwagi na słuszny interes obywateli.

Mając to na względzie wniosły o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego

lub

- uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżące wskazują, iż od ponad dwóch lat nie ma już słupów tworzących linię elektroenergetyczną średniego napięcia SN L-759 20 kV na przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że linia ta nie istnieje.

Faktem znanym Wojewodzie D. był zły stan techniczny linii energetycznej, należącej obecnie do Spółki E. S.A, albowiem już w roku 2001 składane były wnioski o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na remoncie i modernizacji linii zasilającej L-759 20 kV. W toku postępowań prowadzonych przed Burmistrzem Miasta L. oraz Samorządowym Kolegium Odwoławczym w J.G. ustalono, iż ówczesny właściciel linii – Ł. Kopalnie Bazaltu nie posiadają tytułu prawnego do dysponowania nieruchomościami, przez które przebiega linia. Do dnia dzisiejszego nie uregulowano stanu prawnego lokalizacji urządzeń wchodzących w skład linii, a nadto nie przeprowadzono jakichkolwiek czynności o charakterze remontowo-modernizacyjnym. Występujące w tamtym czasie (w dacie składania wniosku o czasowe zajęcie nieruchomości) w kilku miejscach zerwania linii świadczą, iż przyczyną wyłączenia jej z eksploatacji były długoletnie zaniedbania użytkownika skutkujące doprowadzeniem urządzeń do złego stanu technicznego, uniemożliwiającego eksploatację. Powoływanie się przez wnioskodawcę na zdarzenie z dnia 11 czerwca 2014 r. to jedynie próba nieudolnego usprawiedliwienia braku elementarnej dbałości o mienie spółki.

Organ uchylając decyzję Starosty L. oparł się na twierdzeniach zainteresowanej Spółki, nie dokonując jakiejkolwiek weryfikacji prawdziwości tych oświadczeń. Brak w materiale dowodowym dokumentów świadczących o wystąpieniu burzy w dniu 11 czerwca 2014 r. na terenie L., jak również dokumentów pochodzących od dostawcy energii elektrycznej, potwierdzających fakt przerwania dostawy energii elektrycznej od tego dnia. E. S.A. nie wykazała również, że istnieje lub istniała potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody.

Uczestnik dowodził, iż w niniejszej sprawie występowała siła wyższa oraz nagła potrzeba zapobieżeniu powstania szkody, co stanowić miało podstawę uzyskania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, stanowiącej działkę nr 11 AM 18, obręb V-L., będącej własnością M.S. i E.K., zamieszkałych w L. przy ul. [...], w celu usunięcia awarii linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN L-759 20 kV w szczególnym trybie określonym w art. 126 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Żadna z przytoczonych przez Spółkę przesłanek nie znalazła jednak potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Analiza danych meteorologicznych (Mapy radarowe pochodzące z zasobów Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w Warszawie, stworzone w oparciu o dane meteorologiczne z radaru IMGW w Pastewniku) w sposób nie budzący wątpliwości wskazują, iż nie doszło do wyładowań atmosferycznych w miejscu, gdzie przebiegała linia.

Kopalnia już w momencie składania wniosku o zezwolenie znajdowała się w fazie wygaszania ze względu na wyczerpywanie się złoża. Nie prowadzono także wydobycia w miejscu, do którego prowadziła sporna linia. W latach 2013/2014 odbyły się zwolnienia grupowe pracowników. Krótko przed złożeniem wniosku E. wystąpiła do T. S.A. o zmniejszenie dostaw energii elektrycznej.

Podsumowując E. S.A. złożyła wniosek o zezwolenie na czasowe zajecie nieruchomości Skarżących powołując się na nieprawdziwe informacjami.

W niniejszej sprawie bezpodstawne jest rozpatrywanie kwestii wydania spółce E. zezwolenia na czasowe zajecie części nieruchomości skarżących w celu usunięcia awarii linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN L-759 20 kV w trybie szczególnym, skoro linia ta faktycznie już nie istnieje. Skarżące jak i pozostałe osoby, przez których nieruchomość przebiegała linia wielokrotnie sygnalizowali w toku postępowań, iż nie ma już żadnych słupów w ciągu linii.

Stan aktualny jest taki, że nie ma słupów, linii ani żadnych urządzeń związanych z linią. Na działce moich klientek znajduje się jedynie pozostałość słupa. Linia energetyczna została całkowicie odłączona, a pozostałości po słupach zostały w większości zdemontowane lub rozkradzione (skarżące nie mają wiedzy na ten temat).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga stron nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było zatem zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 zdanie 1 chodzi o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania." (zob. J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 pod red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, "kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy byłoby w takiej sytuacji niemożliwe na drodze postępowania w trybie zwyczajnym. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy, który z istoty rzeczy - modelu postępowania odwoławczego - nie przeprowadza w zasadzie własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski dowodowe niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa kwestionowania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego." (zob. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37) 2011, s. 19).

Badając zaskarżoną decyzję pod tym kątem Sąd uznał, że nie narusza ona przytoczonych przepisów. Decyzja ta jest szczegółowo i logicznie uzasadniona, a także odnosi się do konkretnych dowodów i przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność wydania decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa, a to celem przeprowadzenia pełnego i szczegółowego postępowania wyjaśniającego, albowiem dotychczasowe narusza przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Zarzuty skargi odnoszące się do braku wyjaśnienia przez organ wątpliwości w materiale dowodowym potwierdzają zasadność decyzji kasacyjnej i będą mogły być rozważone w toku ponownego postępowania według wytycznych zawartych w skarżonej decyzji.

Nie można podzielić stanowiska skarżących, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Zauważyć bowiem należy, z protokołu oględzin działki nr 11 z 7 maja 2015 r. wynika, że słup nr 9, znajdujący się na jej terenie, jest złamany i zwieszają się z niego pozostałości przewodów. Powyższe znajduje potwierdzenie w załączonych do protokołu wydrukach fotografii. Ponadto, w dokumentacji sprawy znajdują się dowody, tj. dokument zatytułowany "Stan linii SN 20kV L-759 na dzień 17 października 2014." oraz protokół przeglądu linii z dnia 25 października 2014 r., z których wynika, że zarówno na działce nr 11, jak i na kilkunastu innych działkach znajdują się słupy linii średniego napięcia. Należy podkreślić, że linia elektroenergetyczna składa się. nie tylko ze słupów, lecz również ż przewodów. Brak bądź uszkodzenie - nawet poważne - jednego albo kilku słupów bądź przewodu nie może automatycznie prowadzić do wniosku o nieistnieniu linii, mającym przesądzić o bezprzedmiotowości postępowania, określonej w art. 105 § 1 kpa. Zarazem godzi się podnieść, że z żadnego ze zgromadzonych w sprawie dokumentów - w szczególności z kserokopii decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. - nie wynika, jakoby przedmiotowa linia średniego napięcia miała nie istnieć. Co więcej, na jej mocy nałożono na E. S.A. obowiązek doprowadzenia linii SN 20 kV L-759 do stanu sprawności technicznej. Dodatkowo, wypada zauważyć, że w treści odwołania przedsiębiorstwa wydobywczego od powołanej decyzji Starosty L. zaznaczono, że "wobec dalszej niemożności zajęcia nieruchomości, przez którą przebiega linia elektroenergetyczna L-759 (...) kopalnia nie będzie w stanie podjąć na nowo działalności".

Rację ma Wojewoda D., że zakres prac na linii, przedstawiany przez Spółkę jest na tyle szeroki, że w pełni uzasadnioną jest wątpliwość czy treść art. 126 ust. 1 u.g.n. umożliwia podmiotowi zajmującemu nieruchomość na podstawie decyzji o jej czasowym zajęciu przeprowadzenie robot głęboko ingerujących w uprawnienia jej współwłaścicielek. Trzeba przy tym zauważyć, że nie można wykluczyć, że możliwa jest realizacja przesłanek wskazanych w art. 126 ust. 1 u.g.n. Okoliczności te nie zostały jednak w wystarczającym stopniu zweryfikowane przez Starostę zwłaszcza w odniesieniu do zakresu robót i treści wniosku Spółki. Co przy tym istotne, nie można wykluczyć, że dokładne wyjaśnienie wszystkich wskazanych w zaskarżonej decyzji organu II instancji zagadnień doprowadzi do konkluzji o zasadności czasowego zajęcia nieruchomości. Wymagałoby to natomiast odniesienia się do całości zgromadzonego i w znacznej części uzupełnionego w sprawie materiału dowodowego. Jednakże, dokonanie tego na etapie postępowania odwoławczego - czyli z pominięciem organu pierwszej instancji - stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wlkp. z 18 maja 2016 r., II SA/Go 276/16 i w Bydgoszczy z 21 września 2016 r., II SA/Bd 700/16 oraz orzecznictwo tam powołane).

Należy nadto zauważyć, że dołączony do skargi dokument nieznany organowi w chwili wydawania decyzji, nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym

(por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. III SA/Wa 2440/12 i III SA/Wa 2441/12, WSA w Bydgoszczy z dnia 25 października 2006 r., sygn. I SA/Bd 587/06 i SA/Bd 588/06). Dokument ten może stanowić jeden z dowodów w toku ponownego postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji.

Z tych też powodów skargę jako nietrafną oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.