Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1760/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 66 ust. 1 pkt 1 i  pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] M. D., Ł. D. Sp. J. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...]M. Dz. Ł. Dz[...] Spółki jawnej z siedzibą we [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2020 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB" bądź "organ II instancji").

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej "PINB") decyzją z 12 listopada 2019 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej jako "Prawo budowlane") nakazał [...]M. Dz., Ł. Dz. Sp.j. - właścicielowi obiektu budowlanego - zabytkowego [...] przy ul. [...] we [...] (dz. Nr [...], [...], obręb [...]) usunięcie w terminie 10 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia (remont i odtworzenie zniszczonej konstrukcji) poprzez:

"1. wymianę wszystkich zniszczonych elementów więźby dachowej (z zachowaniem istniejących przekrojów), naprawę elementów osłabionych (poprzez oczyszczenie do nieuszkodzonego drewna i wzmocnienie nakładkami drewnianymi) oraz uzupełnienie elementów brakujących (w elementach o zniszczonych końcówkach, np. dolne końce krokwi - wymienić tylko zniszczone partie),

2. wymianę wszystkich zniszczonych jętek więźby dachowej (będących jednocześnie belkami stropów) nad obiema kondygnacjami poddasza z zachowaniem istniejących przekrojów,

3. wykonanie nowych podłóg drewnianych kondygnacji poddasza (z zachowaniem pierwotnego układu i formy),

4. wykonanie nowego pokrycia dachowego płytami [...] na deskowaniu grubości 19 mm (...),

5. wymianę zniszczonych, wzmocnienie osłabionych oraz uzupełnienie brakujących elementów belek stropów drewnianych nad parterem i I piętrem z zachowaniem istniejących przekrojów (...),

6. wymianę wszystkich zniszczonych elementów drewnianej konstrukcji ryglowej w ścianach szkieletowych (...), naprawę elementów drewnianych uszkodzonych (...) oraz oczyszczenie do nieuszkodzonego drewna elementów powierzchniowo uszkodzonych przez szkodniki biologiczne,

7. naprawę ścian murowanych (...),

8. wykonanie nowej stolarki drewnianej stylizowanej na historyczną w zakresie podziału okien i okuć,

9. wymianę i pogłębienie fundamentów ścian zewnętrznych obiektu wraz z wykonaniem warstw izolacyjnych,

10. wykonanie instalacji odgromowej obiektu."

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB" lub "organ I instancji"), po wszczęciu postępowania na wniosek [...]M. Dz. Ł. Dz. Sp.j. we [...], decyzją z [...] maja 2020r., nr [...], znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] listopada 2019 r., nr [...].

Spółka jawna [...]M. Dz. Ł. Dz. (zwana dalej także "Spółką" lub "skarżącą") w terminie ustawowym wniosła odwołanie od ww. Decyzji [...] WINB z [...] maja 2020 r. Skarżąca wskazała na naruszenie przepisów o ochronie zabytków, a także przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego - art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego.

Po zapoznaniu się z zarzutami odwołania oraz po dokonaniu analizy akt sprawy, GINB przypomniał na wstępie, że organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Organ II instancji wyjaśnił, że przy ul. [...] we [...] znajduje się zabytkowy obiekt budowlany dwukondygnacyjny z dwupoziomowym poddaszem o konstrukcji drewnianej szkieletowej od pierwszego piętra, o konstrukcji szachulcowej, parter wykonany jest w konstrukcji tradycyjnej murowanej. Obiekt wzniesiony został w XVI wieku. Jest to zabytkowy [...], wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] marca 2001 r. Jest to obiekt wolnostojący, w rzucie w kształcie prostokąta z dobudowanym skrzydłem od strony zachodniej. Obiekt jest nieużytkowany. Jego elementy konstrukcyjne wykazują duży stopień zużycia, co obrazują zdjęcia wykonane już w 2012 r., załączone do protokołu z oględzin z dnia [...] sierpnia 2012 r., a także wynika to z protokołu nr [...] z listopada 2012 r. z kontroli stanu technicznego elementów tego budynku dokonanej przez rzeczoznawcę budowlanego M. Y. M., jak również z ekspertyzy z 2013 r.

Zły stan techniczny potwierdzają także dokumenty z lat późniejszych. Z protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2019 r., dokonanej przez pracowników PINB wynika, że belki drewniane są skorodowane biologicznie, ściany posiadają liczne ubytki w wypełnieniu konstrukcji szachulcowej. Otwory okienne bez oszklenia, częściowo przysłonięte folią, w części zostały zamurowane, a częściowo niezabezpieczone. Dostęp do budynku istnieje przez niezamknięte drzwi. W poziomie parteru ściany zewnętrzne ceglane posiadają uszkodzenia. Stropy są w bardzo złym stanie technicznym, w wielu miejscach brak jest stropu, zaś istniejące belki porażone są biologicznie korozją. Dach jest drewniany przykryty folią. W 2018 r. na zlecenie [...]M. Dz. Ł. Dz. Sp.j. została opracowana inwentaryzacja budowlana, wraz ze zdjęciami obrazująca stan techniczny tego obiektu. Również została opracowana ekspertyza stanu technicznego zabytkowego [...] (w 2018 r.). Z wniosków zawartych w ekspertyzie technicznej wynika, że stan konstrukcji budynku należy ocenić jako zły, 30 do 50 % elementów kwalifikuje się do wymiany. W opracowaniu wskazano również elementy zagrożone zawaleniem i wyszczególniono zakres niezbędnych do wykonania prac budowlanych do realizacji w trybie pilnym. Jak wskazano w ekspertyzie, zaniechanie wykonania tych prac może skutkować katastrofą budowlaną i zniszczeniem substancji zabytkowej.

W świetle istniejącego złego stanu technicznego ww. obiektu, w ocenie organu II instancji, PINB prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 66 Prawa budowlanego w stosunku do omawianego obiektu, nakazując usunięcie nieprawidłowości w jego stanie technicznym mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Odnosząc się do zarzutu strony w kwestii naruszenia przepisów o ochronie zabytków, GINB wyjaśnił, że w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, dalej także "u.o.z.o.z.") przewidziane zostały uprawnienia dla wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania decyzji nakazującej osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wykonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku (art. 49 ust. 1 ustawy). Jednakże organy nadzoru budowlanego, jak również organy konserwatorskie pozostają organami od siebie niezależnymi. Ponadto wskazane uprawnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wyłącza możliwości podjęcia decyzji przez właściwy organ na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że między Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego. Natomiast zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w Prawie budowlanym (art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39) jak też w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (zwłaszcza w art. 36 tej ustawy). Zatem przedmiotowa materia kompleksowo uregulowana została w przepisach rangi ustawowej zarówno co do konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też co do obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. W doktrynie jak i orzecznictwie ukształtowało się stanowisko wskazujące, że art. 36 u.o.z.o.z. określa katalog działań, których podjęcie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków, niezależnie od dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe organ II instancji uznał, że zarówno przepisy u.o.z.o.z., jak również żaden przepis Prawa budowlanego nie nakładają na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków przed wydaniem decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

W konsekwencji GINB stwierdził, że badana decyzja PINB nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w związku z czym utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z [...] maja 2020 r.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...].

W szeregu zarzutów sformułowanych w skardze jej autor zarzuca zasadniczo naruszenie 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 6 k.p.a., w sytuacji nieuznania nieważności decyzji PINB, podczas gdy w ocenie skarżącej naruszała ona m.in.:

- art 2 ust. 2 pkt. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., a tym samym art. 6 k.p.a., art. 19 w zw. z art. 20 w zw. z art 65 § 1 k.p.a., ze względu na to, że PINB uznał się za organ właściwy do nakazania skarżącej wykonania oznaczonych robót budowlanych, podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 49 ust. u.o.z.o.z. organem właściwym do nakazania dokonania wszelkich robót budowlanych przy zabytku jest wojewódzki konserwator zabytków;

- art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z.o.z polegającym na ich błędnej wykładni i w konsekwencji wydanie decyzji przez PINB bez uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków, z uwagi na co decyzja PINB jest niewykonalna, gdyż każdorazowa próba jej realizacji stanowiłaby czyn zagrożony karą administracyjną określoną w art 107d ust.1 w zw. z art. 45 w zw. z art 44 ust. 1 i ust. 2 u.o.z.o.z.;

- art. 97 § 1 ust 4 k.p.a. w zw. z art. 100 §1 k.p.a. a w konsekwencji również art. 7b k.p.a. polegające na ich błędnej wykładni, wskutek czego PINB nie rozstrzygnął zagadnienia wstępnego, jakim w niniejszej sprawie było uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na dokonanie robót budowlanych przy zabytku i nie zawiesił postępowania do tego czasu;

- art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, polegające na ich błędnym zastosowaniu i wydaniu przez PINB decyzji nakazowej, podczas gdy rozpoczęcie inwestycji obejmującej remont zabytkowego dworu nastąpiło na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., a przy tym PINB nie stwierdził, aby obiekt budowlany mógł zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska,

- art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. i w konsekwencji rażące naruszenie zasad postępowania, tj. art 10 § 1 k.p.a., na polegające na ich błędnej wykładni i niezastosowaniu w wyniku czego PINB dysponując całokształtem dokumentacji w sprawie, w tym wszystkimi pełnomocnictwami udzielonymi przez Spółkę radcy prawnemu J. B. (zwanej dalej "Pełnomocnikiem") doręczał wszelkie pisma w sprawie, w tym decyzję nr [...], bezpośrednio skarżącej, z pominięciem jej Pełnomocnika, wskutek czego skarżąca była pozbawiona możliwości czynnego udziału w sprawie i ochrony swojego interesu, a jej możliwość udziału w postępowaniu dowodowym została znacznie ograniczona.

W związku z powyższym skarżąca wnosi:

I. o stwierdzenie nieważności decyzji GINB w całości i zobowiązanie GINB do wydania - w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez ten organ akt administracyjnych sprawy wraz z załączonym odpisem prawomocnego orzeczenia - decyzji uchylającej decyzję [...] WINB i stwierdzenie nieważności orzeczenia PINB nr[...],

II. ewentualnie, o uchylenie decyzji GINB w całości i zobowiązanie organu do wydania - w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez GINB akt administracyjnych sprawy wraz z załączonym odpisem prawomocnego orzeczenia - decyzji uchylającej decyzję [...] WINB i stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...],

lII. ewentualnie o uchylenie decyzji GINB oraz decyzji organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podnosi, że pomimo, iż postępowanie przed PINB dotyczyło obiektu będącego zabytkiem, organ powiatowy nigdy nie powiązał tej okoliczności z koniecznością podjęcia czynności i współdziałania z właściwymi organami ochrony zabytków. PINB ani razu nie odniósł się ani nie rozważył zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów u.o.z.o.z, w konsekwencji naruszając również dyspozycję niektórych przepisów Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z.o.z. do prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymagane jest pozwolenie konserwatora zabytków. Uzyskanie takiego pozwolenia, zdaniem skarżącej, było wiec zagadnieniem wstępnym, które winno było zostać rozstrzygnięte przez właściwy organ, tj. konserwatora zabytków, przed wydaniem decyzji nr [...] przez PINB. Za wadliwe w związku z tym uznać należy twierdzenie GINB, że zarówno przepisy ustawy o ochronie zabytków, jak również przepisy Prawa budowlanego, nie nakładają na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków przed wydaniem decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

Skarżąca stwierdza zatem, że organ powiatowy wydając badaną decyzję dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z.o.z., ale w konsekwencji naruszył także art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 7b, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co było następstwem braku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez PINB, tj. nie uzyskania w toku postępowania pozwolenia konserwatora zabytków na dokonanie robót budowlanych przy zabytku.

Ponadto GINB błędnie stwierdził, że "uprawnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków (określone w art. 49 u.o.z.o.z.) nie wyłącza możliwości wydania decyzji przez właściwy organ na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego" a także wadliwie uznał, że między Prawem budowlanym a u.o.z.o.z. "zachodzi relacja współstosowania ustaw", w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych u.o.z.o.z. stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącej w doktrynie dominuje stanowisko zupełnie przeciwstawne, bowiem co do zasady dokonując wykładni art. 2 ust 2 pkt 3 Prawa budowlanego należy uznać, że przepisy u.o.z.o.z. stanowią lex specialis względem Prawa budowlanego. Zatem obowiązek reakcji PINB na stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego będącego zabytkiem dezaktualizuje się w wyniku braku właściwości organu budowlanego wynikający z regulacji art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z.

Poza tym PINB podczas toczącego się postępowanie dopuścił się szeregu naruszeń przepisów procesowych, w tym w szczególności przepisów o zapewnieniu stronie udziału w sprawie oraz doręczeniach. Naruszenia te sprowadzały się do zlekceważenia i pominięcia w sprawie ustanowionego Pełnomocnika skarżącej, co skutkowało niedokonywaniem na adres Pełnomocnika doręczeń jakichkolwiek pism w sprawie, w tym decyzji nr [...]. Skarżącą Spółka w postępowaniach dotyczących zabytku aż trzykrotnie zgłaszała jako swojego pełnomocnika radcę prawnego J. B., który mimo to został całkowicie pominięty w postępowaniu, w którym wydana została decyzja PINB nr [...]. Na prawidłowe i skuteczne zgłoszenie w postępowaniu przed PINB pełnomocnika wskazują pełnomocnictwa z dnia [...] września 2017r., [...] czerwca 2018r. I [...] września 2018 r., których odpisy skarżąca załączyła do skargi z [...] lutego 2020 r. Szczególną uwagę należy zwrócić na pełnomocnictwo z dnia [...] września 2018 r. bowiem miało ono charakter ogólny, a więc obejmowało całe toczące się przed PINB postępowanie w sprawa stanu technicznego zabytku. Pomimo tego, wszelkie pisma w sprawie PINB każdorazowo doręczał wyłącznie Spółce.

Dalej skarżąca podnosi, że decyzja PINB nr [...] nie może być przez nią wykonana, bowiem każdorazowa próba realizacji tej decyzji stanowiłaby czyn zagrożony karą administracyjną, określoną w art. 107d ust. 1 w zw. z art. 45 w zw. z art 44 ust. 1 i ust. 2 u.o.z.o.z., w tym karą pieniężną, której wysokość mogłaby sięgać nawet 500 000 zł. Nakazem ustawowym, który uniemożliwia wykonanie skarżącej decyzji PINB jest przytoczony już przepis art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z.o.z, zgodnie z którym do dokonania wszelkich robót budowlanych przy zabytku konieczne jest pozwolenie konserwatora zabytków. Decyzja PINB nr [...] niepoprzedzona w toku postępowania uzyskaniem przez Spółkę pozwolenia konserwatora zabytków, już w momencie jej wydania jawi się jako trwale niewykonalna.

Końcowo skarżąca zwraca uwagę, że Spółka przygotowała komplet dokumentów pozwalających na wydanie pozwolenia na budowę i uzyskała pozwolenie na budowę w celu wykonania prac remontowych przy zabytku w realnym terminie. Następnie wykonała te prace, które miały charakter prac zabezpieczających, tj. takich, które z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa (groźbę zawalenia) wymagały działań natychmiastowych. O wszystkich tych działaniach zawiadomiła PINB, a mimo to PINB uznał, że niezależnie od zrealizowanych prac zabezpieczających, jak również bez względu na posiadane pozwolenie na budowę konieczne jest wydanie nakazu remontu[...] w terminie 10 miesięcy. W ocenie skarżącej wydanie powyższej decyzji PINB stanowiło rażące naruszenie prawa, gdyż uprzednie wydanie pozwolenia na budowę winno powstrzymać PINB od nałożenia na Spółkę nakazu wykonania prac. Nie sposób zgodzić się z uzasadnieniem przedstawionym przez PINB, zgodnie z którym pozwolenie na budowę jest jedynie uprawnieniem do rozpoczęcia i prowadzenia określonych w nim robót budowlanych, z którego podmiot uprawniony może ale nie musi skorzystać. W niniejszej sprawie istotne jest to, że Spółka nie tylko uzyskała pozwolenie na budowę, ale poinformowała PINB o rozpoczęciu robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja GINB z [...] lipca 2020 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2020 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] listopada 2019 r., nr [...], nakazującą [...]M. Dz., Ł. Dz. Sp.j. we [...] - właścicielowi obiektu budowlanego - zabytkowego [...] przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...], AM-3, obręb [...]) usunięcie w terminie 10 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia (remont i odtworzenie zniszczonej konstrukcji) poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych.

Skarżąca nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem zarzuca, że organ powiatowy naruszył zarówno przepisy postępowania, jak i prawa materialnego. Skarżąca szeroko opisuje formułowane zarzuty, tym niemniej można wyodrębnić kilka ich grup, tj.: po pierwsze PINB nie był organem właściwym w sprawie, gdyż ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma pierwszeństwo w stosowaniu przed Prawem budowlanym; po wtóre PINB wydał badaną decyzję bez uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych przy zabytku, do czego był zobowiązany; po trzecie – niejako w konsekwencji naruszenia drugiego – decyzja PINB jest niewykonalna, albowiem jej wykonanie stanowiłoby czyn zagrożony karą, z uwagi na brak pozwolenia konserwatorskiego na realizację robót przy zabytku należącym do skarżącej; po czwarte organ powiatowy nie zapewnił Spółce czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], gdyż pominął Pełnomocnika strony prawidłowo ustanowionego w sprawie; wreszcie po piąte, organ nie uwzględnił okoliczności, że Spółka przed wydaniem decyzji nakazującej jej wykonanie określonych robót budowlanych przy zabytku uzyskała pozwolenie na przeprowadzenie niezbędnych prac przy tym obiekcie.

Przed przystąpieniem do analizy powyższych zarzutów skargi, tutejszy Sąd zobowiązany jest jednak na wstępie zauważyć, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego.

Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Trzeba przy tym podkreślić, że rażącym naruszeniem prawa nie jest błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015r., sygn. akt I OSK 352/14, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA).

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu braku właściwości PINB do wydania badanej decyzji z [...] listopada 2019 r., nr [...] (przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), której skarżąca upatruje w pierwszeństwie zastosowania przepisów u.o.z.o.z. przed normami ustawy - Prawo budowlane, należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie bezsporny jest fakt, iż obiektu budowlany objęty ww. Decyzją – [...] przy ul. [...] we [...] (dz. nr [...], AM-3, obręb [...]) – stanowi zabytek wpisany do rejestru i chroniony przepisami u.o.z.o.z.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji PINB stanowił natomiast przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przywołany wyżej przepis Prawa budowlanego służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w użytkowaniu obiektu. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu jest z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego. Norma ta nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 Prawa budowlanego. U podstaw orzeczenia PINB legło stwierdzenie, że stan techniczny obiektu zabytkowego należącego do skarżącej - [...] - jest zły, znaczna część jego elementów grozi zawaleniem, zaś zaniechanie wykonania prac wynikających ze sporządzonej w toku postępowania ekspertyzy technicznej, nakazanych następnie w badanej decyzji organu powiatowego, może skutkować katastrofą budowlaną i zniszczeniem substancji zabytkowej.

Decyzje wydawane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie. Wskazał na to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 1998 r. (sygn. akt IV SA 1420/96, CBOSA), który nadal zachowuje swoją aktualność. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Powinien on wszak reagować we wszystkich wypadkach, gdzie stwierdzi, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska.

Zdaniem Sądu, argumentacja skarżącej, która wskazuje, że z uwagi na wpis należącego do niej [...] do rejestru zabytków, obiekt ten powinien w pierwszej kolejności podlegać przepisom u.o.z.o.z., w przedmiotowym zakresie nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym. Istotnie w ustawie o ochronie zabytków przewidziane zostały uprawnienia dla wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania decyzji nakazującej osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wykonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku (art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z.). Jednakże rozpoznając niniejszą sprawę, należało mieć na uwadze, że organy nadzoru budowlanego, jak również organy konserwatorskie pozostają organami od siebie niezależnymi.

Jednocześnie Sąd podziela wyrażony w doktrynie pogląd, iż: "Wskazane uprawnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wyłącza możliwości podjęcia decyzji przez właściwy organ na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (...)" (zob. Z. Kostka, Prawo Budowlane – Komentarz, Gdańsk 2005, s. 164-165).

Wbrew bowiem zarzutom skargi, organy w niniejszej sprawie słusznie przyjęły, że w świetle dyspozycji art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 1 u.o.z.o.z. przepisy powyższych ustaw pozostają we wzajemnej korelacji, nie wykluczając się wzajemnie. Rzez jasna, zakres i formy ochrony zabytków określa ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie natomiast do treści. art. 2 u.o.z.o.z., ustawa ta nie narusza m.in. Prawa budowlanego. Równocześnie art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jak zatem wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za własny, zestawiając ze sobą przywołane art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 2 u.o.z.o.z.: między tymi ustawami zachodzi relacja współstosowania w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak i przepisy Prawa budowlanego (zob. wyroki NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1599/10, ONSA WSA 2012, nr 4, poz. 73; z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2152/10, LEX nr 1152142; z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11, LEX nr 1215853; z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1733/11, CBOSA; oraz z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 427/12, ZNSA 2013, nr 6, s. 142). Prawo budowlane stanowi więc uzupełnienie regulacji ochronnej z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co jednak dotyczy jedynie indywidualnych zabytków nieruchomych (por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016).

Zgodzić zatem należy się z tezą, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w świetle literalnego brzmienia art. 2 ust. 1 tej ustawy - nie mają charakteru lex specialis w stosunku do przepisów ustawy - Prawo budowlane, czy innych regulacji wskazanych w tym unormowaniu. Regulacje te należy stosować równolegle i równocześnie (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., II OSK 961/13, LEX nr 1643782).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że uprawnienie dla wojewódzkiego organu ochrony zabytków do wydania decyzji nakazującej wykonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych niezbędnych z uwagi na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, wynikające z art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., w żadnym razie nie wyłącza właściwości rzeczowej i nie pozbawia kompetencji organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazowej, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, jeżeli względem zabytku nieruchomego zaistnieją przesłanki wskazane w tym przepisie. W konsekwencji nie można przyjąć, jak czyni to skarżąca, że w sprawie zakończonej badaną decyzją PINB doszło do przypisania sobie przez ten organ nadzoru budowlanego kompetencji przynależnych wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków.

Wzajemne poszanowanie przepisów obydwu ustaw ma zarazem kluczowe znaczenie w kontekście drugiej grupy zarzutów skarżącej, która wskazuje, że przed wydaniem badanej decyzji nakazowej przez PINB, niezbędne było zawieszenie postępowania przez ten organ do momentu uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych przy zabytku, a brak uprzedniego wydania takiego pozwolenia przez właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowiło naruszenie szeregu norm procesowych i przepisów prawa materialnego.

W tym względzie tutejszy Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w ustawie Prawo budowlane (art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39), jak też w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - zwłaszcza w art. 36 tego aktu. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotowa materia kompleksowo uregulowana została w przepisach rangi ustawowej zarówno co do konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też co do obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym.

Tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Należy również zauważyć, że art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., stanowi wprost, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Jednocześnie z treści ust. 5 ww. przepisu wynika, że pozwolenie to wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru. W doktrynie jak i orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, wskazujące, że "art. 36 u.o.z. określa katalog działań, których podjęcie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia Konserwatora Zabytków, niezależnie od dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego (postępowanie Konserwatora Zabytków w tym przedmiocie ma charakter postępowania autonomicznego, tzn. takiego, do którego nie stosuje się art. 106 k.p.a.)" (zob. A. Cherka (red.) Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, 2010, LEX: 83224). Podkreśla to niezależność od siebie obu organów oraz trybów, w jakich organy te działają na mocy ww. ustaw.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że zarówno przepisy ustawy o ochronie zabytków, jak również żaden przepis Prawa budowlanego nie nakładają na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 417/15, CBOSA). Tym samym, nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że wydanie decyzji nakazowej przez PINB w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, uzależnione było od wcześniejszego wydania decyzji przez organ konserwatorski w oparciu o art. 36 u.o.z.o.z. Obowiązek tego rodzaju spoczywa bowiem na skarżącej, jako osobie dysponującej tytułem prawnym do zabytku, która przed przystąpieniem do realizacji nakazanych w drodze decyzji PINB robót budowlanych przy tym obiekcie, powinna uzyskać stosowne pozwolenie właściwego organu nadzoru konserwatorskiego.

Skutkiem zaprezentowanej analizy prawnej jest także stwierdzenie, że nie ma racji skarżąca podnosząc, iż w każdym przypadku wykonanie decyzji PINB skutkowałoby popełnieniem czynu zagrożonego karą administracyjną określoną w art. 107d ust. 1 w zw. z art. 45 w zw. z art 44 ust. 1 i ust. 2 u.o.z.o.z., (przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Wypada w tym miejscu nadmienić, że skarżąca zdaje się wiązać powyższy zarzut z niewykonalnością decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Należy wobec tego wskazać, że w istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych, a o taką jak się zdaje chodzi w niniejszej sprawie skarżącej, mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych (zob. Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Opubl.: WKP 2019). Niewykonalność prawna, a więc wydanie decyzji wbrew nakazowi lub zakazowi prawnemu, jest bowiem działaniem pozbawionym podstawy prawnej bądź też rażąco naruszającym prawo, a więc mieszczącym się w przesłankach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opubl.: LEX/el. 2021).

Jak już jednak wyjaśniono we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, analiza przepisów Prawa budowlanego i u.o.z.o.z. nie pozwala na przyjęcie, że badana w trybie nadzwyczajnym decyzja PINB została wydana wbrew takiemu właśnie nakazowi lub zakazowi prawnemu, a w rezultacie, że rażąco narusza prawo. Nakazy w niej orzeczone nie są przy tym technicznie niemożliwe do realizacji, a przynajmniej konkluzja taka nie wynika z opracowań technicznych zgromadzonych w sprawie.

Niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zawsze musi mieć charakter pierwotny, obiektywny, trwały i nieusuwalny (por. M. Kamiński [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, 2017, s. 573). Tymczasem skarżąca nie wykazała, ażeby decyzja PINB nakazująca usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym należącego do niej obiektu zabytkowego nie była możliwa do realizacji. Oczywiście jej wykonanie uzależnione jest od akceptacji przez odpowiedni organ ochrony zabytków działań przewidzianych przez zobowiązaną Spółkę względem zabytku, w celu wykonania nałożonych na nią obowiązków. Jednak samo to w żadnym razie nie oznacza jeszcze, że realizacja robót nakazanych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego jest niedopuszczalna przy zachowaniu wymagań konserwatorskich, które mogą zostać określone w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. Natomiast wydanie skarżącej pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w tym przepisie, wykluczy skutek zagrożenia karą administracyjną określoną w art 107d ust.1 w zw. z art. 45 w zw. z art 44 ust. 1 i ust. 2 u.o.z.o.z.

Z tych przyczyn, tutejszy Sąd doszedł do przekonania, że przedstawione wyżej twierdzenia i zarzuty skargi pozbawione są uzasadnionych podstaw.

Skarżąca słusznie zwraca natomiast uwagę, że GINB rozpatrując odwołanie od decyzji [...] WINB nie ustosunkował się do tych zarzutów strony, w których wskazywała ona na pominięcie w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją PINB Pełnomocnika skarżącej.

W tym zakresie Sąd dostrzegł, że z treści pełnomocnictw udzielonych przez Spółkę radcy prawnemu J. B. w dniach [...] czerwca 2018 r. I [...] września 2017 r., a załączonych do skargi, jednoznacznie wynika, że zakres udzielonego na ich podstawie umocowania ograniczał się wyłącznie do "sprawy wywołanej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nr [...]z dnia 10 września 2013 r.", a więc nie dotyczył postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] listopada 2019 r., nr [...], której stwierdzenia nieważności dotyczy wniosek skarżącej. Istotnie zaś, treść załączonego do skargi pełnomocnictwa z dnia [...] września 2018 r. przemawia za stwierdzeniem, iż jest to umocowanie o charakterze ogólnym, uprawniającym ww. radcę prawnego do zastępowania Spółki przed "organami administracji wszystkich instancji". Tym niemniej należy zauważyć, że w aktach postępowania prowadzonego przez PINB, przedłożonych wraz ze skargą tutejszemu Sądowi nie znajduje się tego rodzaju dokument. Skarżąca nie wskazała również kiedy, tzn. na jakim etapie postępowania i przy okazji jakiej czynności procesowej, przedmiotowe umocowanie zostało przez nią bądź jej Pełnomocnika złożone w sprawie.

W tym stanie rzeczy trudno zatem stwierdzić, czy powyższy dokument faktycznie został przez skarżącą przedłożony w toku postępowania zakończonego badaną decyzją PINB, a tym samym, czy w rzeczywistości doszło do pominięcia przez organ Pełnomocnika skarżącej i naruszenia zasady zapewnienia jej czynnego udziału w tym postepowaniu.

Jednakże zarówno powyższe okoliczności, jak i brak odniesienia się do nich przez organ II instancji, nie mogą mieć istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy w trybie badania przesłanek nieważności decyzji PINB, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wymaga bowiem wskazania, że naruszenie polegające na pominięciu przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i może stanowić podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko zapoczątkowane wyrokiem NSA z dnia 10 lutego 1987 r. (sygn. akt SA/Wr 875/86, ONSA 1987/1, poz. 13), w którym przyjęto, że pominięcie w toku postepowania pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony i uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak też NSA w wyrokach z dnia: 16 czerwca 1998 r., sygn. akt III SA 1597/96, LEX nr 35482; z 8 października 2015 r., sygn. akt II OSK 338/14, LEX nr 2002661; a także w wyroku WSA w Krakowie z 13 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 392/18, LEX nr 2540515).

Tego rodzaju naruszenie nie mieści się zatem w hipotezie żadnej z przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., skoro stanowi podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Trzeba podkreślić, że co do zasady wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. to wady tkwiące w samej decyzji - materialne, natomiast wady powodujące wznowienie to w zasadzie wady proceduralne. Podział ten nie ma co prawda charakteru bezwzględnego, jednak przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opubl.: LEX/el. 2021). Jak wskazał NSA w wyroku z 13 stycznia 2016 r. (sygn. akt II GSK 847/14, LEX nr 2033823) jakkolwiek – co do zasady – nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, innymi słowy – musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić. W literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje paradygmat niekonkurencyjności obu trybów – wznowienia i stwierdzenia nieważności. Stąd przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też np. w wyroku NSA z dnia 19 września 2013 r. (sygn. akt II OSK 533/12, LEX nr 1408542) trafnie stwierdzono, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia postępowania nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Podobnie Sąd Naczelny w wyroku z 24 lipca 2018 r. (sygn. akt II OSK 2132/16, LEX nr 2531085) skonstatował, że "Żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania".

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, że doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podnoszone przez nią argumenty pominięcia Pełnomocnika Spółki w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją o nakazie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym zabytku mogą zatem stanowić co najwyżej podstawę do domagania się wznowienia postępowania w rzeczonej sprawie przed PINB.

Za chybione Sąd uznaje także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji nakazowej pomimo uzyskania przez skarżącą decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., zezwalającej na prace budowlane przy zabytku, a przy tym brak stwierdzenia przez organ, aby ww. obiekt zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że działanie organów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020). Przesłanki rażącego naruszenia prawa nie może zatem stanowić odmienna ocena dowodów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2224/15, LEX nr 2138062). Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2014 r. (sygn. akt II GSK 798/13, LEX nr 1511171) rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy należy oceniać jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale wyłącznie w trybie zwykłym.

W postępowaniu przed PINB tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca. Wbrew aktualnym twierdzeniom skarżącej, ustalenia faktyczne dokonane przez ten organ nie pozostawiają wątpliwości co do złego stanu technicznego budynku należącego do skarżącej. Stan ten potwierdzają zarówno ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2019 r. przez pracowników PINB, jak i opracowana ekspertyza stanu technicznego zabytkowego [...] z 2018 r. Dokumenty te znajdują się w aktach sprawy. Wynika z nich, że istnieje realne zagrożone zawaleniem obiektu, a zaniechanie wykonania niezbędnych prac naprawczych może skutkować katastrofą budowlaną, co niewątpliwie stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W takiej sytuacji, tj. wobec ustalenia, że wystąpiły przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jak bowiem wyjaśniono to wcześniej, decyzje wydawane w oparciu o art. 66 ust. 1 ww. ustawy mają charakter związany. Należy zgodzić się z organem II instancji, że fakt uzyskania przez skarżącą pozwolenia na budowę stanu tego nie zmienia, albowiem decyzja ta stanowi li tylko uprawnienie dla skarżącej do realizacji koniecznych robót budowlanych przy zabytku, natomiast celem rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest zobligowanie do terminowego podjęcia tych działań przez podmiot zobowiązany.

Mając na uwadze powyższe Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji GINB uznał, że organ ten nie uchybił art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i przeprowadził postępowanie w stopniu wystarczającym do wydania decyzji w trybie nadzwyczajnym. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji nie dała podstaw do uznania, że doszło do naruszenia norm prawa materialnego bądź prawa procesowego określonych w skardze.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.