Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 961/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59f ust. 1, art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 71a ust. 1-4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 188,200,203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska - Pietrzak, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1247/17 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. kwotę 1.157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1247/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "R." z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], znak: [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290), po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "R." z siedzibą w W. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] marca 2017 r. Nr [...], znak: [...], ustalające dla Spółdzielni Mieszkaniowej "R." z siedzibą w W. przy ul. B. [...] wysokość opłaty legalizacyjnej na sumę 20 000 zł za zmianę sposobu użytkowania lokalu w budynku przy ul. B. [...] w W. na funkcję żłobka, bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ wskazał, że w związku z pismem Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, dotyczącym zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. [...] w W. na funkcję żłobka, upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] przeprowadził [...] maja 2016 r. czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie.

W czasie wizji stwierdzono, iż na terenie ww. nieruchomości usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w poziomie parteru. Budynek posiada IX-VII kondygnacji naziemnych, a w poziomie tzw. wysokiego parteru części budynku od strony ul. M. i od strony podwórza znajduje się lokal użytkowy – niepubliczny żłobek na Pradze "[...]".

W lokalu znajdują się pomieszczenia: hol, dwie sale zabaw, jedno pomieszczenie biurowe, toaleta z miską ustępową i natryskiem oraz pomieszczenie magazynowe. Powierzchnia lokalu użytkowana jako żłobek wynosi 71,48 m², a 23, 28 m² zajmuje pomieszczenie magazynowe. W salach zabaw znajdują się regały, zabawki, stoliki, krzesła. Lokal zaopatrzony jest w wewnętrzne instalacje: elektryczną, wodno-kanalizacyjną i centralnego ogrzewania. W dniu oględzin w lokalu nie przebywały dzieci.

Organ administracji ustalił ponadto, że zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. [...] w W. na żłobek dokonano bez wymaganego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] zobowiązał właściciela w/w lokalu - Spółdzielnię Mieszkaniową "R." do przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego, dotyczących zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. [...] w W..

Zobowiązany przedłożył wymagane dokumenty a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wydał postanowienie z [...] marca 2017 r. Nr [...], na mocy którego ustalił dla Spółdzielni Mieszkaniowej "R." z siedzibą w W. przy ul. B. [...] wysokość opłaty legalizacyjnej na sumę 20 000 zł za zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. [...] w W. na funkcję żłobka, bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania.

Rozpoznając zażalenie Spółdzielni Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe.

Organ odniósł się do stanowiska strony, że nie została dokonana samowolna zmiana sposobu użytkowania w/w lokalu w rozumieniu Prawa budowlanego, gdyż lokal nr [...] był pierwotnie lokalem użytkowym i nadal posiada taki charakter. Wskazał, że w myśl art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Organ zauważył, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy zatem oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt: IV SA/Po 1048/12).

Lokal nr [...] w budynku przy ul. B. [...] w W. stanowił pierwotnie lokal użytkowy to jednak, jak wynika z opisu na rysunku rzutu kondygnacji z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lutego 1993 r. Nr 85/93 (potwierdza to M. M. w piśmie z [...] września 2016 r.) poprzednio lokal ten pełnił funkcję sklepu. Takie użytkowanie lokalu – jako sklepu – potwierdza również Urząd m.st. Warszawy w piśmie z [...] lipca 2016 r.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w świetle takich ustaleń nie ulega wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania lokalu z usługowego na żłobek wpłynęła na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy i higieniczno-sanitarnych. To z kolei uzasadnia zastosowanie w niniejszym postępowaniu przez organ I instancji art. 71 a) ustawy Prawo budowlane.

O podjęciu w lokalu nr [...] działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego świadczy m.in. zwrócenie się przez M. M. z wnioskiem do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej o wydanie opinii z zakresu zabezpieczenia przeciwpożarowego dla lokalu przeznaczonego na żłobek. Zmiana charakteru działalności na żłobek bez wątpienia pociąga za sobą zmianę warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, dotyczących nieustalenia przez organ I instancji, czy zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] wiązała się z wykonaniem robót budowlanych wymagających uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2005 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wykonanie prac budowlanych w tymże lokalu i stanowiący załącznik do tego rozstrzygnięcia rzut poziomu ww. lokalu jest tożsamy z rzutem, załączonym do opinii technicznej sporządzonej przez A. M. w styczniu 2017 r. Tym samym uznać należy, że od uzyskania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "R." decyzji Prezydenta [...] nr [...], w lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. [...] w W. nie zostały wykonane roboty budowle objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Równocześnie dokonana zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. [...] w W. na funkcję żłobka nie wiązała się z wykonaniem takich robót. Również w ocenie technicznej sporządzonej na zlecenie strony skarżącej nie wykazano, by były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane związane z zmianą sposobu użytkowania spornego lokalu.

W myśl zaś 71a ustawy Prawo budowlane, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ww. ustawy.

Czyniąc zadość art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] zobowiązujące właściciela przedmiotowego lokalu - Spółdzielnię Mieszkaniową "R." do przedłożenia dokumentów wymienionych w ww. przepisie. W myśl tego przepisu, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa wyżej i w przypadku stwierdzenia jego wykonania w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Zobowiązany podmiot przedłożył dokumenty wymienione w postanowieniu nr [...], w tym m.in. zaświadczenie z [...] października 2016 r. o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozytywne opinie rzeczoznawców oraz opinię techniczną dotyczącą zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. [...] w W. na funkcję żłobka sporządzoną przez A. M. nr up. [...], wpisanego na listę członków MOIIB pod pozycja [...]. Zgodnie z nią przedmiotowy lokal użytkowy jest w ogólnym stanie dobrym i pod względem budowlanym jest przystosowany do sposobu użytkowania w obecnej funkcji jako żłobek.

W sytuacji przedłożenia ww. dokumentów przewidzianych w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej za samowolną zmianę sposobu użytkowania.

Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 71 a ust. 3 ww. ustawy).

Stosownie do brzmienia art. 59f ustawy Prawo budowlane kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. W związku z powyższym: k= 4,0 (współczynnik kategorii obiektu budowlanego) kategoria IX, tj. m.in. budynki nauki i oświaty, w = 1,0 (współczynnik wielkości obiektu budowlanego) < 10 000 s = 500,00 zł x 10 (stawka opłaty 500,00 zł podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu) co daje kwotę 20. 000.00 zł. (1,0 x 4,0 x 500,00 zł x 10 = 20.000,00 zł).

Organ drugiej instancji wskazał także, że niezależnie od tego, kto dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71 a ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1776/12). Tym samym M. M. jako najemca lokalu nr [...] nie jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

– art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez uznanie, iż przeznaczenie lokalu użytkowego na działalność żłobka z uprzedniej, usługowej stanowiło zmianę sposobu użytkowania obiektu wymagającego zgłoszenia w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie nie wykazało zmiany istotnych wymagań odnoszących się do tego obiektu związanych z sposobem korzystania z niego, w szczególności bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnego czy wielkości lub układu obciążeń;

– art. 71a ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie na stronę opłaty legalizacyjnej w sytuacji braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentację.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1247/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu, ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące i przyjmuje za własne.

Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy nie był kwestionowany jeśli chodzi o sposób użytkowania lokalu użytkowego nr [...] w W. przy ul. B. [...]. Uprzednio był to sklep, a obecnie w wyniku zmiany jest to żłobek. Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." jest właścicielem lokalu. Umową z dnia [...] stycznia 2016 r. lokal został wynajęty M. M. Przebieg postępowania przed organami nadzoru budowlanego został powyżej przedstawiony.

Sąd uznał, że zasadnie oceniono na tle okoliczności sprawy, że właściciel nie legitymuje się dowodem legalności zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu. Niemniej po przedłożeniu wymaganej dokumentacji oraz uzupełniającej opinii technicznej zaistniały przesłanki do legalizacji owej zmiany. W tej procedurze zaś konieczne jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, w oparciu o przepis art. 71a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wbrew stanowisku skarżącej Spółdzielni organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły, że podjęcie w lokalu użytkowym, uprzednio wykorzystywanym jako sklep, działalności opiekuńczej (żłobek) spowodowało zmianę sposobu użytkowania tego lokalu. Za takim ustaleniem, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu orzeczenia organu drugiej instancji, przemawia oczywista zmiana warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zaś o zmianie warunków bezpieczeństwa pożarowego świadczy już choćby wniosek najemcy skierowany do Państwowej Straży Pożarnej o wydanie stosownej opinii. Zawiadomienie właśnie tego organu było impulsem do wszczęcia niniejszego postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

W toku niniejszego postępowania, co nie było kwestionowane przez stronę ustalono, że zmianie sposobu użytkowania lokalu nie towarzyszyły roboty budowlane wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy dokonania zgłoszenia.

Sąd stwierdził, że w pełni podziela przywołany przez skarżąca Spółdzielnię pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2016 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2577/15, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 ustawy Prawo budowlane wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych dla których konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego należało przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a ustawy Prawo budowlane. A zatem dyspozycją ww. przepisu art. 71a objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.

Zdaniem Sądu, w swojej argumentacji skarżąca Spółdzielnia zdaje się nie odróżniać zagadnienia braku zgłoszenia robót budowlanych i towarzyszącej im zmiany sposobu użytkowania od zmiany sposobu użytkowania lokalu, której towarzyszy li tylko obowiązek zgłoszenia po myśli art. 71ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez uznanie, iż przeznaczenie lokalu użytkowego na działalność żłobka z uprzedniej, usługowej stanowił zmianę sposobu użytkowania obiektu wymagającego zgłoszenia w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie nie wykazało zmian istotnych wymagań odnoszących się do tego obiektu związanych ze sposobem korzystania z niego, w szczególności bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnego czy wielkości lub układu obciążeń, a tym samym brak jest podstaw do kwalifikowania zmiany jako spełniającej wymogi wskazane w tym przepisie,

2. art. 71a ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie na stronę opłaty legalizacyjnej w sytuacji braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Spółdzielnię Mieszkaniową "R." z siedzibą w W. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Zgodnie z treścią tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zarówno z uzasadnień rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji jak i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by spełnione zostały zawarte w ww. przepisie wymogi, które uzasadniałyby przyjęcie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, która to zmiana wymagałaby dokonania zgłoszenia.

Organy administracji stwierdziły, że w związku ze zmianą sposobu przeznaczenia należącego do Spółdzielni lokalu nr [...] ze sklepu na niepubliczny żłobek doszło do zmiany działalności skutkującej zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz warunków higieniczno-zdrowotnych. Nie wskazano jednak na czym konkretnie zmiana ta polegała. Nie wskazano jakie przepisy wprowadzały określone wymogi bezpieczeństwa pożarowego oraz warunki higieniczno-zdrowotne dla sklepu, przy czym nie ustalono jaki sklep funkcjonował w ww. lokalu. Nie wskazano też jakie przepisy wprowadzają określone wymogi bezpieczeństwa pożarowego oraz warunki higieniczno-zdrowotne dla niepublicznego żłobka. Nie sposób w tej sytuacji ustalić, czy rzeczywiście zmiana przeznaczenia lokalu rzeczywiście może być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania części budynku.

Zmiana sposobu użytkowania części budynku bez dokonania zgłoszenia łączy się z koniecznością legalizacji i uiszczenia w związku z tym wysokiej opłaty legalizacyjnej. Ustalenia faktyczne oraz uzasadnienie rozstrzygnięć organu administracji nie mogą sprowadzać się do ogólników, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Uzasadnienie postanowienia organu I instancji poza opisem dokonanych czynności nie zawiera żadnego opisu na czym polegała zmiana bezpieczeństwa pożarowego oraz warunków higieniczno-zdrowotnych w związku ze zmianą przeznaczenia lokalu ze sklepu na niepubliczny żłobek. W oparciu o uzasadnienie postanowienia organu I instancji można odnieść wrażenie, że sam fakt zmiany przeznaczenia lokalu ze sklepu na niepubliczny żłobek powoduje, że oczywistym jest, iż dochodzi do zmiany bezpieczeństwa pożarowego oraz wymogów higieniczno-zdrowotnych. Także ze znajdującej się w aktach sprawy opinii technicznej wynika jedynie, że lokal jest w stanie ogólnym dobrym i jest przystosowany do sposobu użytkowania jako żłobek. W analogiczny sposób skonstruowane zostało uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego.

Także Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się wyłącznie od ogólnego stwierdzenia, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły, że podjęcie w lokalu użytkowym, uprzednio wykorzystywanym jako sklep, działalności opiekuńczej (żłobek) spowodowało zmianę sposobu użytkowania tego lokalu. Sąd stwierdził, że, cytuję: "Za takim ustaleniem, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu orzeczenia organu drugiej instancji, przemawia oczywista zmiana warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zaś o zmianie warunków bezpieczeństwa pożarowego świadczy już choćby wniosek najemcy skierowany do Państwowej Straży Pożarnej o wydanie stosownej opinii." Zdaniem NSA, okoliczność, iż przeprowadzona została obowiązkowa kontrola Państwowej Straży Pożarnej nie oznacza, że wiązała się ona wyłącznie z faktem zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego.

Podsumowując, ponownie stwierdzić należy, że organy administracji powinny ustalić i wskazać z jakich przepisów wynikały określone wymogi bezpieczeństwa pożarowego oraz warunki higieniczno-zdrowotne dla lokalu nr [...], gdy był on użytkowany jako sklep a następnie wskazać, które przepisy wprowadzają określone wymogi bezpieczeństwa pożarowego oraz warunki higieniczno-zdrowotne dla niepublicznego żłobka. Dopiero wówczas będzie możliwe dokonanie oceny, czy doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz warunków higieniczno-zdrowotnych.

Wobec niewykazania przez organy administracji, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku (lokal nr [...]) w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zaistniały również podstawy do nałożenia na skarżącą kasacyjnie opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 71a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Aby organy mogły nałożyć obowiązek uiszczenia takiej opłaty najpierw należy ustalić i wykazać, że doszło do zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu.

Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.