Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1116/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-3, art. 50 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę 757 złotych (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2011 r. M. P. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wystąpił do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych na niezabudowanej działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Burmistrz – działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – odmówił Wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniając napisał, że przedsięwzięcie nie może być zrealizowane w związku z tym, iż nie są spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. Teren, na którym miałoby być zlokalizowane zamierzenie budowlane, znajduje się w głębi działki w obszarze niezabudowanym. W bezpośrednim sąsiedztwie działki znajdują się głównie tereny upraw polowych, dopiero w dalszej odległości zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa, gospodarczo-garażowa jako uzupełniająca oraz zabudowa produkcyjno-usługowa. Ze względu na fakt, iż planowana zabudowa miałaby być usytuowana w głębi terenu niezabudowanego, z projektowanym dojazdem od drogi publicznej, to, zdaniem Burmistrza, nie ma możliwości ustalenia drugiej linii zabudowy. Tworzenie nowych dróg obsługujących tereny potencjalnie związane z rozwojem zabudowy oraz włączanie ich do istniejącego układu komunikacyjnego powinno odbywać się na podstawie opracowań planistycznych. Nadto, jak stwierdził organ I instancji, Przedsiębiorstwo Gospodarki [...] sp. z o.o. (dalej: "[...]") wskazało, że istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Od opisanej decyzji odwołanie złożył Wnioskodawca, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podtrzymując podstawowe założenia swego wniosku podkreślił, że istnieje alternatywny sposób zaopatrzenia w wodę w przypadku kłopotów z zasilaniem z wodociągu miejskiego – ze studni głębinowej; a także alternatywny: zrzut ścieków do kanalizacji miejskiej albo ich odbiór pojazdami asenizacyjnymi. Wskazał, że zaproponowane usytuowanie przyszłej zabudowy jest spójne z warunkami zabudowy ustalonymi przez Burmistrza w decyzji z dnia [...] października 2010 r. dla działki nr [...] [przed podziałem na działki nr [...] – uw. Sądu]. Proponowana linia zabudowy jest idealnie równoległa do tzw. pierwszej linii zabudowy, co, w ocenie Wnioskodawcy, zapewni ład urbanistyczny. Działka nr [...]/1 bezpośrednio przylega do drogi gminnej. Argumenty organu I instancji mogą wprowadzić w błąd, gdyż bezpośrednio sąsiadująca działka nr [...]/7 jest określana w decyzji jako teren upraw polowych, podczas gdy działka ta wchodzi w skład obszaru, dla którego przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") i prawdopodobnie w krótkim czasie będą to tereny budownictwa mieszkaniowego. Podobnie używa się argumentu o braku uzbrojenia terenu, gdy tymczasem Miasto [...] realizuje obecnie olbrzymią inwestycję wodno-ściekową, która swym zasięgiem obejmuje także wnioskowany obszar. W konkluzji Wnioskodawca stwierdził, iż według jego wiedzy spełnione są wszystkie warunki niezbędne do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisało, że z akt sprawy wynika, iż w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której budynki mieszkalne usytuowane byłyby w głębi terenu, tworząc drugą linię zabudowy. Wobec tego SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i oceniło, że zrealizowanie czterech budynków mieszkalnych w znacznej odległości od drogi godziłoby w zastany stan rzeczy i nie tworzyłoby harmonijnej całości, a więc zakłóciłoby istniejący ład przestrzenny. Nadto podkreśliło, że dla planowanej inwestycji na chwilę obecną nie ma wystarczającego uzbrojenia technicznego. Zdaniem SKO nie można zgodzić się z argumentem odwołania, iż skoro wcześniej została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr [...] (przed podziałem), to i obecnie teren tej działki spełnia warunki dla uzyskania pozytywnej decyzji, albowiem ww. decyzja dotyczyła części działki położonej bezpośrednio przy ul. [...], dla której w oparciu o zabudowę już istniejącą możliwe było wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji. Takiej możliwości nie ma dla działki nr [...]/1. Również nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, iż teren inwestycji graniczy (od strony działki nr [...]/7) z obszarem, dla którego przystąpiono do sporządzania m.p.z.p., gdyż przyszłe zagospodarowanie sąsiedniego terenu nie może stanowić podstawy dla uznania "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej inwestycji.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Wnioskodawca, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – przez jego zastosowanie;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – przez jego niezastosowanie;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – poprzez niewłaściwe uznanie, iż w sprawie konieczne jest ustalenie kolejnej linii zabudowy w głębi nieruchomości (drugiej linii zabudowy);

4) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – poprzez niewłaściwe uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zamiast uznania, iż nie tylko istniejące, ale projektowane uzbrojenie terenu jest również wystarczającym warunkiem do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji – bądź to w trybie autokontroli przez SKO, bądź też (w przypadku nie uwzględnienia skargi przez ten organ) przez Sąd – oraz o zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości trzykrotności stawki minimalnej, a to z uwagi na "duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, która okazała się być niezwykle zawiłą i prawnie skomplikowaną".

W uzasadnieniu skargi oceniono, że wbrew stanowisku organów administracji, wszystkie warunki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem są spełnione. Podkreślono, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora. Niniejsza sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej na terenie "niezbyt mocno zurbanizowanym", przy czym od strony ulicy, do której inwestor ma zapewniony dostęp, zostały już decyzją Burmistrza z dnia [...] stycznia 2011 r. wydzielone cztery działki budowlane, a wolne od zabudowy są tereny na tyłach projektowanej zabudowy. Jako niezrozumiałe w tym stanie rzeczy Skarżący ocenił rozważanie kwestii ustalania "linii zabudowy", która zgodnie z orzecznictwem NSA wyznaczona jest od strony ulicy (drogi publicznej) i nie ma żadnych podstaw do tego, aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią), jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy. Stąd, w niniejszej sprawie, zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" zaprojektowanej już zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wyznacznikiem powinno być to, czy planowana zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową istniejącą na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, przy czym ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Zdaniem Skarżącego wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich, może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora, a tego organy nie wykazały.

Skarżący wskazał ponadto, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu (w chwili obecnej), ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W ocenie Skarżącego taka gwarancja wynika wprost z pisma [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., a organy administracji w żaden sposób nie wykazały, że planowana sieć wodociągowa i kanalizacja sanitarna jest niewystarczająca do prawidłowego korzystania z budynków jednorodzinnych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia (który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności) oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, Sąd stwierdził, iż przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zapadłych rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.p.z.p. Regulują one zarówno warunki, jak i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy, których funkcją jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie objętego ustaleniami m.p.z.p. (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym – w myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p. – warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.);

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem organów obu instancji, w odniesieniu do planowanej inwestycji nie zostały spełnione warunki wymienione w pkt 1 i 3 powyżej. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji można jeszcze wnioskować, iż zastrzeżenia Burmistrza budzi ponadto spełnienie warunku z pkt 2 – bo chyba w kontekście tej przesłanki, mówiącej o dostępie do drogi publicznej, należy odczytywać nie do końca zrozumiałe wywody organu o "projektowanym dojeździe od drogi publicznej" opatrzone zastrzeżeniem, że tworzenie nowych dróg obsługujących tereny potencjalnie związane z rozwojem zabudowy oraz włączania ich do istniejącego układu komunikacyjnego powinno odbywać się na podstawie opracowań planistycznych, o których mowa w u.p.z.p. Takie stanowisko nie znajduje dostatecznego oparcia w przepisach prawa ani w okolicznościach faktycznych sprawy. Jak wynika z kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza, przedmiotowa działka nr [...]/1 posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) w ten sposób, iż bezpośrednio styka się z nią w dwóch miejscach: pomiędzy działkami nr [...]/4 i [...]/2 oraz działkami nr [...]/5 i [...]/34. To zaś spełnia określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "dostępu do drogi publicznej", przez który należy rozumieć, zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się szeroką interpretację pojęcia dostępu do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 23.11.2009 r., II SA/Kr 1359/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: "CBOSA"). Warunek ten uznaje się za spełniony zawsze wtedy, gdy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej.

W ocenie Sądu organy obu instancji błędnie uznały, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) z uwagi na niemożność ustalenia drugiej linii zabudowy. Sąd w pełni podziela zarzuty i argumentację skargi odnośnie braku podstaw prawnych dla "poszukiwania" w takim przypadku drugiej i dalszych linii zabudowy. Zarazem należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie w istocie nie mamy do czynienia z problemem wyznaczenia na działce drugiej linii zabudowy (bo o tym można by ewentualnie mówić jedynie wówczas, gdyby na danej działce była już wyznaczona "pierwsza" linia zabudowy), lecz z zagadnieniem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla działki odsuniętej od drogi publicznej (tu: działki nr [...]/1), tj. znajdującej się "na tyłach" innej działki przylegającej do tej drogi (tu: działek o numerach [...]-[...]/5), czyli możności zabudowy "w głąb" terenu (patrząc od drogi publicznej). W tym zakresie Sąd w pełni podziela (i odpowiednio odnosi do okoliczności niniejszej sprawy) pogląd wyrażony w literaturze, uznający za niedopuszczalną praktykę organów administracji, zgodnie z którą ustalanie linii zabudowy dla nowej zabudowy po licu budynku już istniejącego od strony drogi publicznej faktycznie prowadzi do niemożności uwzględnienia wniosku inwestora przedstawiającego nowe zamierzenie budowlane jako realizację obiektu w głębi terenu, na tyłach obiektu wybudowanego wcześniej (tu: na tyłach innych, przewidzianych do zabudowy, działek). Wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony własności oraz deklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy) nakazuje przyjąć, że aby nie dozwolić na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, którą wnioskodawca zamierza zrealizować w głębi działki (terenu), konieczne jest wywiedzenie, iż sprzeciwiają się temu normy prawa publicznego chroniące określone dobra ze względu na interes publiczny lub też doszłoby do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich (por. A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el. 2011, uw. do § 4). Dla odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest przy tym wystarczające powołanie się na ogólnie sformułowaną konieczność zachowania "ładu przestrzennego", o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż klauzula ta, sama w sobie, nie może stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, art. 1 Nb 5).

W konsekwencji należy podkreślić, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy, i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy" (zob. A. Plucińska-Filipowicz, op.cit., uw. do § 4).

W świetle powyższego organy administracji co najmniej przedwcześnie uznały, że w sprawie brak jest możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy ze względu brak kontynuacji linii zabudowy i związaną z tym niemożność jej wyznaczenia dla planowanej inwestycji. Tym bardziej, że zasada kontynuacji ("przedłużenia") linii zabudowy, wyrażona w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozp.MI.2003"), nie ma charakteru bezwzględnego. Dość wskazać na § 4 ust. 4 rozp.MI.2003, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd w składzie obecnym podziela pogląd o konieczności przyjmowania takiego rozumienia § 4 ust. 4 rozp.MI.2003, zgodnie z którym na podstawie tego przepisu należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1 rozp.MI.2003, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 12.12.2011 r., II SA/Kr 1050/11, CBOSA).

W uznaniu Sądu co najmniej przedwczesne jest również stanowisko organów obu instancji, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu jednym z warunków wydania decyzji lokalizacyjnej jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. pojęcie "uzbrojenia terenu" definiowane jest przez odesłanie do przepisu art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w świetle którego uzbrojenie terenu oznacza m.in. urządzenia wodociągowe oraz kanalizacyjne. Przy ustalaniu, jakie uzbrojenie jest "wystarczające" dla wnioskowanego przedsięwzięcia, należy mieć na uwadze m.in. przepis § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.; dalej: "rozp.MI.2002"), zgodnie z którym w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka budowlana może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

W świetle przywołanych przepisów niezasadne jest twierdzenie skargi, iż "gwarancja" wykonania uzbrojenia terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p., wynika z pisma [...] z dnia [...].04.2011 r. (k. 14 akt adm.), skoro przepis wymaga w tym przypadku przedłożenia umowy, a zatem wiążącego zapewnienia właściwej jednostki (tzw. dostawcy mediów), że w określonym terminie wnioskowane przez inwestora uzbrojenie będzie mogło zostać wykonane.

W związku z powyższym organ I instancji, zamiast we własnym zakresie dokonywać sprawdzenia u konkretnego dostawcy mediów, czy uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, winien wezwać Wnioskodawcę o udokumentowanie tego faktu, w szczególności o wylegitymowanie się stosownymi promesami. W realiach niniejszej sprawy, w świetle cytowanego wyżej § 26 ust. 3 rozp.MI.2002, należało w szczególności oczekiwać od Wnioskodawcy przedstawienia alternatywnie: promesy przyłączenia do sieci wodociągowej (i odpowiednio: sieci kanalizacyjnej), albo potwierdzenia możliwości wykonania na działce indywidualnego ujęcia wody (studni).

Z tych względów stwierdzenie przez organ braku wystarczającego uzbrojenia dla planowanej inwestycji przed wezwaniem Wnioskodawcy do wykazania, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 3 lub ust. 5 u.p.z.p., posiadania albo możliwości wykonania takiego uzbrojenia, było działaniem co najmniej przedwczesnym. Stwierdzenie to musi budzić wątpliwości także i z tego względu, że we wcześniejszej decyzji Burmistrza Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] (przed podziałem) – a więc rodzajowo tożsamej z inwestycją obecnie planowaną na działce nr [...]/1 – znalazło się stwierdzenie, iż istnieje możliwość podłączenia do sieci [...] (pkt 4 tiret drugie załącznika do ww. decyzji – w aktach adm. II instancji). Organ powinien wyjaśnić, dlaczego wcześniej uznał omawiany warunek za spełniony w odniesieniu do działki przed podziałem, a odmówił uznania spełnienia tego warunku dla jednej z działek po podziale.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów art. 61 u.p.z.p. – a w szczególności przyjęcie założenia o potrzebie, a zarazem niemożności w tej sprawie, wyznaczenia "drugiej linii zabudowy" – przełożyły się na wadliwość sporządzonej w sprawie "Analizy urbanistycznej" (jej części tekstowej – k. 16 akt adm. I inst.). Została ona bezpodstawnie ograniczona do lakonicznego opisu analizowanego terenu (pkt 1 "Analizy") – zawierającego w dodatku błędne stwierdzenie, iż "wzdłuż ulicy [...] nie ma możliwości tworzenia drugiej linii zabudowy bez opracowania m.p.z.p." – a w pozostałym zakresie, tj. co do parametrów takich, jak: linia zabudowy (pkt 2), wielkość powierzchni zabudowy (pkt 3), szerokość elewacji frontowej (pkt 4), wysokość górnej krawędzi elewacji (pkt 5) oraz geometria dachu (pkt 6), została skwitowana adnotacjami: "nie dotyczy".

Przywołany dokument stanowi więc w istocie jedynie pozór, wymaganej w świetle § 3 ust. 1 rozp.MI.2003, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej potocznie "analizą urbanistyczno-architektoniczną" albo krócej "analizą urbanistyczną"). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozp.MI.2003 dokonuje się jej w ten sposób, iż właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozp.MI.2003).

Należy podkreślić, że analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny, od wyników analizy, dokument, co wynika wprost z § 9 rozp.MI.2003, który stanowi, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp.MI.2003, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Skoro załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy mają być tylko wyniki analizy – nie zaś owe wyniki wraz z analizą ani też sama analiza – to jest jasne, iż analiza urbanistyczna oraz jej wyniki powinny stanowić odrębne dokumenty. Przy tym, skoro zgodnie z § 9 ust. 2 rozp.MI.2003 wyniki analizy muszą zawierać zarówno część tekstową, jak i część graficzną, to jest logicznym, iż także sama analiza, która legła u ich podstaw, obie te części obejmować powinna. Przy tym, z konieczności pojęciowej, treść "wyników analizy" powinna każdorazowo znajdować oparcie w danych zawartych w poprzedzającej je "analizie".

W niniejszej sprawie, jak to już wyżej wskazano, takiej korelacji brak. W rezultacie nie wiadomo, na jakiej podstawie – bo na pewno nie w oparciu o zalegającą w aktach sprawy "Analizę urbanistyczną" – został sporządzony załącznik nr 2 do decyzji w postaci "Części tekstowej wyników analizy".

Dalej należy podkreślić, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także – jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie – przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (zob. wyrok WSA w Krakowie z 30.01.2009 r., II SA/Kr 1035/08, CBOSA). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Tymczasem w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach nie sprecyzowano, jakie działki zostały analizą objęte. Część tekstowa analizy (tj. dokument zatytułowany "Analiza urbanistyczna") w ogóle nie wyszczególnia analizowanych działek, a jej część graficzna nie pozwala na precyzyjne ustalenie ich wykazu, gdyż na mapie nie wrysowano północnej granicy obszaru analizowanego. Ponadto nie wiadomo dokładnie, w jaki sposób zostały uwzględnione w analizie działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego – czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Kwestię tę winien rozważyć i jednoznacznie rozstrzygnąć organ administracji. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku; organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z 08.08.2008 r., II OSK 919/07, CBOSA). Nie ulega jednak wątpliwości, iż wynik tych rozważań – wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru – powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. A w przypadku objęcia analizą owych działek w całości – także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek.

Wymogów tych nie spełnia analiza sporządzona w niniejszej sprawie. Już to pozwala stwierdzić, iż nie została ona przeprowadzona rzetelnie i prawidłowo. Ponadto Sąd dostrzegł dalsze jeszcze uchybienia proceduralne, nie tylko w zakresie sporządzenia ww. analizy – w postaci:

– ustalenia jedynie przybliżonej ("około 123 m"), zamiast konkretnej szerokości frontu działki oraz sprzecznego z § 3 ust. 2 rozp.MI.2003 "zaokrąglenia w górę" minimalnego promienia obszaru analizowanego (do "370 m");

– braku objaśnienia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przyczyn wytyczenia obszaru analizowanego o takim, a nie innym kształcie ("w czworokącie" zamiast równomiernie wokół granicy działki, tj. koliście);

– braku w aktach sprawy zaświadczenia o przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 z późn. zm.; dalej: "rozp.MS.2002"). W myśl § 2 ust. 1 rozp.MS.2002, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Opłatę tę zasądza się na podstawie stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu, przy czym nie może być ona wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy (§ 2 ust. 2 rozp.MS.2002). Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, iż ze względu na charakter sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną w punkcie 2 sentencji wyroku kwotę kosztów postępowania złożyły się: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozp.MS.2002 (240 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd odstąpił od orzekania na podstawie art. 152 p.p.s.a. w przedmiocie wykonalności uchylonego aktu, gdyż zaskarżona decyzja, jako decyzja odmowna, ze swej istoty nie podlega wykonaniu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni uwagi, oceny i wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności w granicach prawidłowo wytyczonego obszaru analizowanego przeprowadzi rzetelną i szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Następnie, stosownie do wyników tych czynności, podejmie stosowne rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.