Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 197/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art. 200 i art. 205 par. 2, art. 119 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 4 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2190
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2020 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 roku nr XII/440/19 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie nadania statutu Miejskiemu Centrum Medycznemu im. dr Karola Jonschera w Łodzi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta Łódź na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 3 lipca 2019 r. Rada Miejska w Łodzi na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 42 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2190 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XII/440/19 zmieniającą uchwałę w sprawie nadania statutu Miejskiego Centrum Medycznemu im. dr. Karola Jonschera w Łodzi.

Zgodnie z § 1 uchwały, w statucie Miejskiego Centrum Medycznego im. dr Karola Jonschera w Łodzi, stanowiącym załącznik do uchwały Nr LX/1425/17 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 15 listopada 2017 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Centrum Medycznemu im. dr. Karola Jonschera w Łodzi (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2017 r., poz. 5139) w § 15 dodano ust. 3 w brzmieniu: "Ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej, o której mowa w art. 53a ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, jest dokonywana przez Prezydenta Miasta Łodzi". Stosownie do treści § 2 uchwały, wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Łodzi. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 24 lipca 2019 r., pod poz. 4218 i weszła w życie w dniu 8 sierpnia 2019 r.

W dniu 11 lutego 2020 r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., Nr XII/440/19 zmieniającą uchwałę w sprawie nadania statutu Miejskiego Centrum Medycznemu im. dr. Karola Jonschera w Łodzi. Zaskarżając powyższą uchwałę w całości Wojewoda Łódzki zarzucił naruszenie:

- art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej przez wprowadzenie do obowiązującego statutu Miejskiego Centrum Medycznego im. dr. Karola Jonschera w Łodzi przepisu przyznającego Prezydentowi Miasta Łodzi uprawnienie do oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej Miejskiego Centrum Medycznego im. dr. Karola Jonschera w Łodzi, o której mowa w art. 53a ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, pomimo braku ku temu podstawy prawnej.

W oparciu o postawiony powyżej zarzut wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że organem właściwym do dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej, o której mowa w art. 53a ust. 4 ustawy o działalności leczniczej jest Rada Miejska w Łodzi, a żaden przepis rangi ustawowej nie upoważnia do delegowania tej kompetencji na inny organ jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności przepisem upoważniającym nie jest wskazany w uchwale art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut.

Zgodnie z art. 53a ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, podmiot tworzący dokonuje oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie raportu, o którym mowa w ust. 1. Zdaniem Wojewody Łódzkiego treść cyt. przepisu nie wskazuje expressis verbis, który z organów jednostki samorządu gminnego jest właściwy do dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ustawa o działalności leczniczej posługuje się terminem "podmiot tworzący" dla wykonywania szeregu czynności. Powyższej kwestii nie rozstrzyga też art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej, który stanowi, że użyte w ustawie określenia oznaczają: podmiot tworzący - podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Takiej regulacji nie zawiera też art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, który reguluje rodzaje podmiotów leczniczych, a nie właściwość do ich tworzenia. W tej sytuacji, zdaniem organu nadzoru konieczne jest uwzględnienie wykładni systemowej, w tym regulacji przyjętej w ustawie o samorządzie gminnym, która pozwala wyróżnić kompetencje do tworzenia podmiotu leczniczego oraz kompetencje w zakresie czynności wykonawczych.

Wojewoda Łódzki wskazał, że zgodnie z art. 50a ustawy o działalności leczniczej utworzenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego. Tworząc samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, uwzględnia się konieczność zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli oraz racjonalnej organizacji opieki zdrowotnej.

Rada Miejska w Łodzi jest organem gminy stanowiącym i kontrolnym, który utworzył Miejskie Centrum Medyczne im. dr. Karola Jonschera w Łodzi. W ocenie organu nadzoru wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że organem właściwym do dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie raportu sporządzonego przez jego kierownika jest organ, który tworzy i likwiduje zakład opieki zdrowotnej, tj. Rada Miejska w Łodzi. Przyjęcie natomiast w statucie, że oceny dokonuje Prezydent Miasta Łodzi jest sprzeczne z ustawą o działalności leczniczej.

Wojewoda Łódzki nadmienił również, że wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 975/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w tożsamej sprawie dotyczącej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., Nr XII/437/19 r. zmieniającej uchwałę w sprawie nadania statutu Miejskiemu Centrum Medycznemu "Górna" w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o oddalenie skargi w całości. Odwołując się do treści art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, który stanowi, że ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut Rada Miejska w Łodzi podniosła, że ustawa o działalności leczniczej nie wskazuje organu podmiotu tworzącego właściwego do dokonania oceny ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Kwestii tej nie rozstrzygają również przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Jest to zatem sytuacja prawna wymagająca doprecyzowania, która daje pole do przyjęcia rozwiązań dogodnych dla danej jednostki samorządu terytorialnego w statucie danego podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, jako "inna sprawa dotycząca funkcjonowania". W ocenie Rady Miejskiej w Łodzi żaden z przepisów ustrojowych nie stoi na przeszkodzie, aby w przypadku gdy ustawa o działalności leczniczej nie wskazuje organu podmiotu tworzącego, któremu przysługują określone ustawą uprawnienia, określić podział kompetencji między organami podmiotu tworzącego w statucie podmiotu leczniczego, który jest nadawany w drodze uchwały organu stanowiącego podmiotu tworzącego. Podmiotem tworzącym podmiot leczniczy jest bowiem jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej rada. Rada wykonuje w tym przypadku jedynie przyznane prawem kompetencje organu stanowiącego i kontrolnego jednostki samorządu terytorialnego.

Pojęcie "podmiot tworzący" zdefiniowane zostało w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej i oznacza podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Definicja ta odwołuje się więc jednocześnie do podmiotu, który utworzył podmiot leczniczy, ale i organu, który taki podmiot utworzył. Rozróżnienie to uzasadnione jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o działalności leczniczej, który wskazuje na podmioty lecznicze działające w formie samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostek budżetowych, w tym państwowe jednostki budżetowe tworzone i nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zatem w art. 2 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej, przeciwstawiono podmiot organowi w tym znaczeniu, że podmiotem tym jest ten, kto ma podmiotowość prawną, a więc osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna, która ma odpowiednie cechy, zaś organem jest ten, kto tak rozumianej podmiotowości nie ma (Minister Obrony Narodowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych). W przeciwnym przypadku, podmiotem tworzącym dla państwowych jednostek leczniczych musiałby być Skarb Państwa. Interpretacja art. 2 pkt 6 ustawy nie daje zatem podstaw do przeciwstawienia między podmiotem jako osobą prawną i jej organami. Jeżeli zatem jednostka samorządu terytorialnego decyduje się na utworzenie podmiotu leczniczego, to podmiotem tworzącym jest osoba prawna, a nie jej organ, do którego zgodnie z podziałem kompetencji wewnętrznych należało podjęcie decyzji (uchwały) o utworzeniu podmiotu leczniczego. Osoba prawna nie może też wybrać, czy podmiotem tworzącym w rozumieniu ustawy będzie ta osoba prawna, czy jej organ. Podmiotem tworzącym jest więc zawsze jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej rada.

Rada będąca organem stanowiącym i kontrolnym nie realizuje własnych zadań publicznych, w tym w zakresie usług leczniczych. Zadania publiczne, w tym przypadku ochrony zdrowa (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g.), są realizowane przez gminę, zaś rada wykonuje przyznane prawem kompetencje organu stanowiącego i kontrolnego jednostki samorządowej. Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje wprost gminę jako nosiciela zadań i kompetencji, ponieważ to gmina posiada osobowość prawną, mienie i dysponuje majątkiem. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej i to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, której przekazano też określone działania własne. Gmina realizuje zadania publiczne z zakresu opieki zdrowotnej, o czym stanowi ustawa ustrojowa, jak i ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej realizowanych ze środków publicznych. Kompetencja rady miejskiej do tworzenia, przekształcenia i likwidowania zakładów nie oznacza jednak, że inne organy gminy nie są uprawnione do wykonywania pozostałych czynności zmierzających do realizacji zadań w zakresie ochrony zdrowia. Zadania z zakresu ochrony zdrowia stanowią zadania własne gminy realizowane przez wójta.

Celem zmian wprowadzonych do ustawy o działalności leczniczej w postaci obowiązku sporządzenia raportu było natomiast zwiększenie odpowiedzialności podmiotów tworzących wobec "swoich" samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustawy-VIII.562). Raport o sytuacji ekonomiczno-finansowej stanowi więc narzędzie umożliwiające skuteczniejsze sprawowanie nadzoru i posiadanie jednolitej, aktualnej wiedzy odnośnie sytuacji podmiotu leczniczego. Rozwiązanie to miało pozwolić na lepszy nadzór oraz kreowanie polityki zdrowotnej przez podmioty tworzące. W tym zakresie najlepsze narzędzia do oceny sytuacji podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą posiada Prezydent Miasta Łodzi, który poprzez wyspecjalizowane komórki organizacyjne Miasta Łodzi może taki nadzór sprawować. Ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej wpisuje się również w regularną, bieżącą działalność urzędu gminy, którego kierowanie należy do podstawowych obowiązków wójta (Prezydenta Miasta). Do zadań wójta należy bowiem w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Czynności te obejmują więc zarządzanie (administrowanie) tym mieniem, w tym również dbanie o jego stan.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie natomiast do treści art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Powyżej powołany przepis koresponduje z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Z treści powołanych powyżej przepisów u.s.g. wynika zatem, że o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g., przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie). Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. skargi Wojewoda Łódzki uczynił uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., nr XII/440/19 zmieniającą uchwałę w sprawie nadania statutu Miejskiemu Centrum Medycznemu im. dr. Karola Jonschera w Łodzi.

Zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami niniejszego postępowania jest zgodność z prawem, dodanego w następstwie przeprowadzonej zmiany, § 15 ust. 3 statutu w brzmieniu: "Ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej, o której mowa w art. 53a ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, jest dokonywana przez Prezydenta Miasta Łodzi". Zdaniem Wojewody Łódzkiego uprawnienie do oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej przysługuje Radzie Miejskiej w Łodzi, jako podmiotowi tworzącemu Miejskie Centrum Medyczne im. dr. Karola Jonschera w Łodzi. W ocenie natomiast Rady Miejskiej w Łodzi, z uwagi na brak ustawowych unormowań, co do podmiotu właściwego, w ramach jednostki samorządu terytorialnego do dokonania oceny ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez tę jednostkę, dopuszczalnym jest doprecyzowanie powyższej kwestii w ramach podziału kompetencji pomiędzy organem stanowiącym gminy, a jej organem wykonawczym.

Odnosząc się do powyższej istoty sporu wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Zasady wykonywania działalności leczniczej, zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących działalność leczniczą niebędących przedsiębiorcami, jak również nadzór nad wykonywaniem działalności leczniczej oraz podmiotami wykonującymi działalność leczniczą reguluje ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2190). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy, jedną z ustawowych form wykonywania działalności leczniczej jest jej wykonywanie przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (SPZOZ) tworzone przez Skarb Państwa, bądź jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 50a ust. 1 ustawy, utworzenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego. Tworząc samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, uwzględnia się konieczność zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli oraz racjonalnej organizacji opieki zdrowotnej. Ponadto, jak wynika z treści art. 42 ust. 1 i ust. 4 ustawy, ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. Statutu nadaje podmiot tworzący. Jedną z ustawowych form nadzoru nad SPZOZ, sprawowanego pod kątem jego sytuacji ekonomicznej, jest zawarte w art. 53a ust. 4 ustawy uprawnienie podmiotu tworzącego do dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej zakładu, w oparciu o tzw. raport o sytuacji ekonomiczno-finansowej, sporządzany i przedkładany przez kierownika SPZOZ podmiotowi tworzącemu w terminie do dnia 31 maja każdego roku (art. 53a ust. 1-3 ustawy). Przy czym, co należy podkreślić żaden z przepisów powołanej ustawy nie stanowi wprost, który z organów podmiotu tworzącego - jest organem właściwym do dokonania przedmiotowej oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej SPZOZ.

Kwestii powyższej nie rozstrzygają także, w przypadku SPZOZ tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (jakim jest Miejskie Centrum Medyczne im. dr. Karola Jonschera w Łodzi), wprost przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

Dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu koniecznym jest zatem odwołanie się do treści przepisów regulujących właściwość organów gminy, tj. art. 11a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.s.g. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są: rada gminy (jako organ stanowiący) oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) – jako organ wykonawczy. W art. 18 ust. 1 u.s.g., ustawodawca ustanowił domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Powyżej powołany przepis wskazuje na podstawowy charakter rady gminy w systemie organów gminy, która jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym jest uprawniona do podejmowania działań związanych ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Rada gminy nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie wyrażonej w art. 169 Konstytucji RP zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Oznacza to, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie, w której ustawowa kompetencja do działania przyznana została organowi wykonawczemu gminy, stanowi przejaw działania z naruszeniem prawa (por. Dolnicki Bogdan (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., Wydanie II, WKP 2018, komentarz do art. 18 ustawy). Natomiast zakres kompetencji organu wykonawczego gminy określa art. 30 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Przy czym wykonywanie przez wójta uchwał rady gminy to urzeczywistnianie woli organu stanowiącego wyrażanej w formie i w trybie przewidzianych przepisami prawa za pomocą dostępnych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych. Natomiast wykonywanie zadań określonych przepisami prawa to urzeczywistnianie woli prawodawcy za pomocą przypisanych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych (por. Dolnicki Bogdan (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wydanie II, WKP 2018, komentarz do art. 30 ustawy).

Zdaniem sądu brak przepisu ustrojowego, z którego wynikałaby właściwość organu wykonawczego do podjęcia przypisanych z mocy prawa określonych zadań, oznacza, że organem właściwym gminy jest rada gminy.

Mając powyższe na uwadze, jak również zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej definicję ustawową "podmiotu tworzącego", zgodnie z którą podmiot tworzący to podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej, Sąd za uzasadnione uznał stanowisko Wojewody Łódzkiego, że organem właściwym do dokonania oceny ekonomiczno-finansowej Miejskiego Centrum Medycznego im. dr. Karola Jonschera w Łodzi jest Rada Miejska w Łodzi. Powyższe stanowisko potwierdza treść cyt. powyżej art. 53a ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym podmiot tworzący dokonuje oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie raportu, o którym mowa w ust. 1. Inaczej mówiąc skoro podmiotem tworzącym Miejskie Centrum Medyczne im. dr. Karola Jonschera w Łodzi jest Rada Miejska w Łodzi, a obowiązujące przepisy u.s.g. oraz ustawy o działalności leczniczej nie przyznają wprost organowi wykonawczemu gminy, tj. Prezydentowi Miasta Łodzi, uprawnienia do podejmowania, czy też wykonywania zadań związanych z oceną sytuacji ekonomiczno-finansowej SPZOZ, organem uprawnionym jest podmiot tworzący, czyli Rada Miejska w Łodzi.

Bez wpływu na powyższe stwierdzenie pozostaje zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja Rady Miejskiej w Łodzi, co do braku przepisu ustrojowego, który uniemożliwiałby dokonania podziału kompetencji pomiędzy organem stanowiącym, któremu przysługują określone uprawnienia przyznane ustawą o działalności leczniczej realizowane w drodze uchwały, a organem wykonawczym.

Przeniesienie na organ wykonawczy gminy zadań należących do organu stanowiącego gminy musi mieć wyraźne upoważnienie w treści obowiązujących przepisów, ustrojowych bądź zawartych w konkretnych ustawach, z których wynikałoby wprost upoważnienie organu wykonawczego do podejmowania określonych działań lub też upoważnienie organu stanowiącego do realizacji nałożonych nań obowiązku przez organ wykonawczy gminy. Brak takich rozwiązań prawnych skutkuje domniemanym uznaniem właściwości rady gminy, wynikającym z powołanego wcześniej art. 18 ust. 1 u.s.g. Wskazać również należy, że przedstawiony powyżej pogląd został już wyrażony w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 975/19, z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 194/20 i z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 198/20, dostępne cbois.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., nr XII/440/19. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

D.Cz.