Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3432/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r.; II. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R.W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD" lub "organ") decyzją z dnia [...] października 2013 r., działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 kpa oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej: "udp"), załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 22 marca 2011 r."), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b), art. 51 ust. 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., dalej: "utd"), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., którą nałożył na R. W. (dalej: "skarżący" lub "strona") karę pieniężną w wysokości 3000 zł za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

U podstaw powyższego rozstrzygnięcia organu legły następujące ustalenia faktyczne.

W dniu [...] lipca 2012 r. o godzinie 08:25, na płatnym odcinku drogi krajowej nr [...], tj. skrzyżowanie z drogą wojewódzką [...] - granica m. P., w miejscowości P., Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z ciągnika siodłowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Ww. pojazd był wyposażony w urządzenie viaBOX o nr [...].

Podczas kontroli drogowej, dokonano analizy uiszczania opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach, na których pobierana jest opłata elektroniczna. Weryfikacja kontrolowanego pojazdu, dokonana przy pomocy urządzenia DSRC (skanera) zainstalowanego w mobilnej jednostce kontrolnej, wykazała brak uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej za przejazd kontrolowanego pojazdu po drodze krajowej nr [...] w dniu [...] lipca 2012 r. o godzinie 03:33:46. Incydent ten został zarejestrowany jako naruszenie o numerze identyfikacyjnym [...] przez bramownicę nr [...], zlokalizowaną na drodze krajowej nr [...], na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką [...] - granica m. P.. Bramownica zarejestrowała naruszenie o treści: "Brak środków na koncie Pre-Pay Stwierdzone naruszenie zostało utrwalone w formie fotografii z przejazdu o nr VehID: [...].

Odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu samochodowego został wyszczególniony w pkt 8 lit. a załącznika nr 2 rozporządzenia z 22 marca 2011 r.

Skarżący zeznał, że poruszał się w ww. okresie kontrolowanym pojazdem bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Na podstawie przesłuchania kierowcy oraz okazanej wykresówki z dnia [...] lipca 2012 r., ustalono że w momencie zarejestrowania powyższego naruszenia kontrolowanym pojazdem kierował skarżący.

W dniu [...] lipca 2012 r., sporządzono protokół kontroli nr [...] i wszczęto postępowanie administracyjne.

GITD decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z uwagi na brak uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej za przejazd kontrolowanego pojazdu po drodze krajowej nr [...] w dniu [...] lipca 2012 r. o godzinie 03:33:46.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że poruszając się kontrolowanym pojazdem w dniu zarejestrowania naruszenia urządzenie służące do poboru opłaty elektronicznej, wydało inne sygnały dźwiękowe niż uprzednio. Strona dodała, że po upływie zakazu poruszania się pojazdów ciężarowych, udała się na stację [...] w celu doładowania konta użytkownika odpowiednimi środkami pieniężnymi. Strona podniosła, że pracownik stacji stwierdził, że urządzenie jest uszkodzone i wymienił je na nowe.

Ponownie rozpoznając sprawę, pismem z [...] stycznia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – K. Sp. z o.o., do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy opłata za przejazd określony w protokole kontroli została uiszczona.

K. Sp. z o.o. wskazała, że za przejazd pojazdu o nr rej. [...] w dniu [...] lipca 2012 r. o godzinie 03:33:46 po ww. płatnym odcinku drogi krajowej nr [...], opłata elektroniczna nie została uiszczona (typ incydentu - brak środków na koncie). W dniu [...] lipca 2012 r. o godzinie 03:33 stan salda konta użytkownika w systemie wynosił 0 zł. Umowa zawarta z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu (umowa do konta w trybie przedpłaconym). Wskazano również, iż nie zarejestrowano w systemie żadnego zgłoszenia reklamacyjnego, a viaBOX po weryfikacji technicznej został uznany za funkcjonalny. Ponadto, do powyższego pismo dołączono szczegółowe zestawienie operacji dla ww. pojazdu w dniu [...] lipca 2012 r., zestawienie transakcji oraz dokumentację fotograficzną.

Pismem z [...] lutego 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, zawiadomił stronę o nowym materiale dowodowym i poinformował, że przed wydaniem decyzji ma prawo do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, a brak odpowiedzi na powyższe zawiadomienie spowoduje wydanie decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, w dniu [...] marca 2013 r. do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego wpłynęło pismo strony zawierające dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. strona ponownie wskazała, iż dokonała wymiany urządzenia viaBOX z uwagi na jego wadliwe działanie.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie wezwał K. Sp. z o.o. do przedłożenia szczegółowego wykazu operacji zarejestrowanych na koncie użytkownika z wyszczególnieniem czy opłata elektroniczna za dany przejazd została czy nie została uiszczona.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego wpłynęło z dnia [...] kwietnia 2013 r., w którym ponownie wskazano, że za przejazd pojazdem o nr rej. [...] w dniu [...] lipca 2012 r. o godzinie 03:33 po drodze krajowej nr [...], opłata elektroniczna nie została uiszczona. Stan salda konta użytkownika w systemie w dniu [...] lipca 2012 r. o godzinie 03:33 wynosił 0 zł. Użytkownik doładował konto w dniu [...] lipca 2012 r. o godzinie 21:51 kwotą 200 zł. Ponadto w załączniku do powyższego pisma przedłożono wykaz operacji zarejestrowanych na koncie użytkownika z podziałem na odcinki z wyszczególnieniem czy opłata została czy nie została uiszczona za okres od [...] lipca 2012 r. do [...] lipca 2012 r.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. organ ponownie zawiadomił o nowym materiale dowodowym, informując, że brak odpowiedzi na powyższe zawiadomienie spowoduje wydanie decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie w dniu [...] maja 2013 r. do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego wpłynęło pismo strony zawierające dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. Strona podniosła, że w piśmie z K. Sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2013 r. zawarta jest informacja, iż użytkownik doładował konto w dniu [...] maja 2012 r. kwotą 500 zł, a opłaty za przejazd w maju i czerwcu 2012 r. wynosiły tylko 117,91 zł. Strona dodała, że w dniu [...] lipca 2013 r. przejeżdżając pod bramownicą, urządzenie viaBOX wydało sygnał dźwiękowy, którego nie ma w instrukcji obsługi. Kierujący pojazdem udał się zatem do najbliższego punktu dystrybucji w celu sprawdzenia urządzenia viaBOX, gdzie uzyskał informację o tym że viaBOX jest uszkodzony i należy go wymienić. Strona dodała, iż niezwłocznie wymieniła urządzenie na nowe. Strona wskazała również na niezgodność art. 13k udp z Konstytucją RP.

Organ w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się w dniu [...] lipca 2012 r. o godzinie 03:33:46 po drodze krajowej nr [...], wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp.

GITD zaznaczył, że w dniu [...] lipca 2012 r. po zakończeniu kontroli drogowej, skarżącemu zostało doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

Organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Tu przesłankami odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Dlatego też bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których strona (kierujący) dopuściła się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Odpowiedzialność administracyjna, przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego.

W związku z powyższym GITD stwierdził, że korzystający z drogi publicznej, wykonując przejazd w ustalonym powyżej stanie faktycznym był zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższy obowiązek nie został dopełniony, dlatego też organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i karę pieniężną w wysokości 3000 zł za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 udp stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp nałożył słusznie i zgodnie z prawem.

Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- niesłuszne wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł;

- nieuwzględnienie wadliwości działania urządzenia, na co strona nie miała wpływu;

- oparcie się na niekonstytucyjnym przepisie art. 13k udp.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Organ pismem z [...] stycznia 2015 r. wniósł jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z załączonego pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ze stycznia 2014 r. (data wpływu [...].01.2014) na okoliczność oznakowania w dniu przejazdu odcinka drogi krajowej nr [...] na odcinku: skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] – granica miasta P..

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. Sąd postanowił uwzględnić wniosek dowodowy organu na wskazaną w nim okoliczność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z cytowanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych (udp), jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

W ocenie Sądu odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia. Wynika to z następujących powodów.

W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych (udp) korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm. (dalej prd), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ha ust. 6 udp w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane ww. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia.

Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych - Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm. (dalej rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 prd określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-l 5a, E-l 5c albo E-l 5d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r.

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prd, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E - 15d lub innej drogi krajowej E - 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.)

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12 (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12) przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)".

Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.

Podkreślić należy, że przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 udp funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12).

W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Uznał bowiem co do zasady za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (udp) i ustawy Prawo o ruchu drogowym (prd).

Aczkolwiek skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. wykonywał przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (zarzuty skarżącego na tle dmc tego zespołu nie znajdują uzasadnienia w zebranym i w tym zakresie właściwie ocenionym przez organ materiale dowodowym sprawy znajdującym się w aktach administracyjnych postępowania) i z tego tytułu był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie, czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego zespół pojazdów (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna. Tym bardziej, że skarżący od samego początku wskazywał, iż przedmiotowy odcinek drogi nie był oznakowany jako droga płatna, na tym odcinku były wówczas prowadzone prace budowlane a kontrola odbyła się zaledwie kilka miesięcy po wejściu w życie przepisów dotyczących obowiązku uiszczenia opłat elektronicznych.

W myśl powyższego organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną. Kwestia ta (oznakowania drogi) nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak ustaleń na temat oznakowania drogi; są tylko ustalenia co do niewyposażenia pojazdu w urządzenie viaBox. W decyzji drugoinstancyjnej też wprost nie wypowiedziano się - mimo argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy ww. odcinek drogi był oznakowany jako płatny, wskazano natomiast na jego wyszczególnienie w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r., akcentując obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej, przy jednoczesnym wyrażeniu stanowiska, że o kategorii drogi (jako płatnej) rozstrzygają przepisy udp oraz rozporządzeń wykonawczych, a nie znak drogowy.

Można dodać, że analogiczny jak w przywołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnim czasie w sprawie sygn. akt II GSK 1992/12 (wyrok z dnia 20 marca 2014r.)

W przedmiotowej sprawie organ składając do akt sprawy sądowoadministracyjnej dowód w postaci pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z Autostrad ze stycznia 2014 r. (data wpływu [...].01.2014) na okoliczność oznakowania w dniu przejazdu odcinka drogi krajowej nr [...] na odcinku: skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] – granica miasta P. jednoznacznie wyjaśnił, iż oznakowanie ww. odcinka drogi jako drogi płatnej (według stanu na dzień spornego przejazdu) nastąpiło w dniu [...] października 2012 r. (termin wprowadzenia stałej organizacji ruchu, w tym ustawienia znaków T-34). Tymczasem sporny przejazd miał miejsce w dniu [...] lipca 2012 r., a więc przed tym terminem, co powoduje w kontekście powyższych rozważań, brak możliwości nałożenia na przewoźnika (w tym przypadku kierowcę) kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za dokonany przejazd.

Stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 tej ustawy.