Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1955/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 135, 141
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 195/10 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 195/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) , po rozpatrzeniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2009 r. nr (...) uchylającą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) orzekającą o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w gminie (...) , przeznaczonej pod budowę autostrady płatnej A-2 dla odcinka IV przebiegającego przez województwo mazowieckie - od węzła " (...) " do węzła " (...) " - od (...) oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2009 r. w całości i utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lutego 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 lutego 2009 r. odwołanie do Ministra Infrastruktury złożyli P. W. i M. W., zarzucając decyzji brak jasnych zasad, na podstawie których została określona wysokość odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość oraz brak istotnej informacji dotyczącej wysokości odszkodowania określonego w operacie szacunkowym firmy Z. , co zdaniem stron pozostaje w sprzeczności z art. 6 - 14 kpa; podnieśli również, iż nie uczestniczyli w wizji lokalnej rzeczoznawcy majątkowego, o której zostali poinformowani dzień po terminie jej przeprowadzenia i przedstawili swoje wątpliwości co do rzetelności i dochowania staranności w procesie określania wartości nieruchomości, bowiem, jak stwierdzili, nie jest jasne, czy biegłemu przekazane zostały informacje dotyczące stanu zadrzewienia działki. Odwołanie to zostało uzupełnione pismem z dnia 28 sierpnia 2009 r., w którym P. W. ponownie podniósł zastrzeżenia dotyczące wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) września 2009 r. nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lutego 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu tej decyzji, iż akta sprawy nie zawierają żadnej informacji dotyczącej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego; nie ma żadnego ogłoszenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, które zostałoby podane do publicznej wiadomości w sposób wskazany w art. 115 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w związku z tym organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące działki nr (...) zostało w ogóle wszczęte, a jeżeli tak, to w jakiej dacie (art. 115 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Na decyzję z dnia (...) września 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury; zarzucił tej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie zasady prawdy obiektywnej oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na przyjęciu, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nie zostało należycie ogłoszone, i wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 30 września 2009 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono do sądu administracyjnego, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględnienie skargi w całości oznacza skorygowanie zaskarżonego działania lub bezczynności wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze.

Pismem z dnia 24 listopada 2009 r. Minister Infrastruktury zwrócił się o przesłanie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii ogłoszenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 12 sierpnia 2008 r. dotyczącego działki nr (...) o pow. (...) ha wraz z informacją, czy zostało ono podane do publicznej wiadomości w sposób określony w art. 115 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi, Wojewoda Mazowiecki przy piśmie z dnia 24 listopada 2009 r. przesłał następujące dokumenty: (1) pismo z dnia 12 sierpnia 2008 r. skierowane do Wydziału Organizacyjno-Administracyjnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego o podanie do publicznej wiadomości treści ogłoszenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wraz załączonym "Ogłoszeniem o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego" z dnia 12 sierpnia 2008 r., (2) pismo z dnia 4 września 2008 r. o potwierdzeniu wywieszenia ogłoszenia w dniach od 13 sierpnia do 3 września 2008 r. w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim, (3) potwierdzenie okresu wywieszenia tego ogłoszenia w dniach od 19 sierpnia 2008 r. do 2 września 2008 r. w Starostwie Powiatowym w P..

Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 114 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg, w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, informację o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości podaje wojewoda, w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych urzędu wojewódzkiego, a także przez ogłoszenie w prawie o zasięgu ogólnopolskim; jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, można wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe.

Minister Infrastruktury ustalił, że z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, iż w dniu 22 czerwca 2007 r. informacja o zamiarze wywłaszczenia przedmiotowej działki została podana do publicznej wiadomości w prawie o zasięgu ogólnopolskim, jak również w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. na tablicy ogłoszeń w urzędzie Miejskim w Pruszkowie, oraz stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące działki nr (...) zostało wszczęte.

Zdaniem Ministra Infrastruktury, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jest jedną z podstawowych przesłanek warunkujących możliwość udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, a z analizy materiału dowodowego wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące działki nr (...) zostało wszczęte, więc należało uchylić decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2009 r. oraz rozpatrzyć odwołanie P. W. i M. W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lutego 2009 r.

Minister Infrastruktury stwierdził, iż art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe.

Nieruchomość, szczegółowo opisana w osnowie zaskarżonej decyzji, została przeznaczona pod budowę autostrady płatnej (...) ", a decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wydana po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Minister Infrastruktury podał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku z dnia 12 września 2008 r. wskazał, iż prowadzone jest postępowanie przetargowe mające na celu wyłonienie spółki, z którą zostanie zawarta umowa o budowę i eksploatację autostrady (...) , a która również przygotuje szczegółowy harmonogram realizacji inwestycji; inwestor wskazał ponadto, iż rozpoczęcie prac budowlanych zostało zaplanowane na maj 2009 r., a cała inwestycja została zaplanowana do realizacji w latach 2009-2011. W uzasadnieniu tego wniosku podkreślono, iż wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności, jest niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Brak prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, w tym do przedmiotowej działki, uniemożliwia wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym rozpoczęcie robót budowlanych, ponieważ inwestor zobowiązany jest wykazać prawo do dysponowania terenem dla całej inwestycji, a dopiero uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi rozpoczęcie procedury przetargowej, która wyłoni wykonawcę robót i określi harmonogram prac budowlanych.

W niniejszej sprawie, zdaniem Ministra Infrastruktury, bezspornym jest, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, a konieczność dysponowania nieruchomością została przekonywająco uzasadniona we wniosku generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i autostrad o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na konieczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości w celu umożliwienia prowadzenia kolejnych etapów inwestycji drogowej, natomiast uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych i wykorzystanie przyznanych środków finansowych na ten cel. Zaskarżonej decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności

Obszerną skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. W., ponieważ zarówno decyzja Ministra Infrastruktury jak również poprzednia decyzja Wojewody Mazowieckiego pozbawiają skarżącego jak również innych współwłaścicieli działki - prawa własności do działki.

Skarżący podniósł i zarzucił, m. in., że nie zgadza się z decyzją, ponieważ odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość zostało wyliczone niestarannie, na podstawie nieprawdziwych informacji, a w związku z tym zaproponowane odszkodowanie nie może być słuszne i sprawiedliwe, co w świetle art. 21 Konstytucji wyklucza możliwość wywłaszczenia, i nie ma w takim przypadku znaczenia, czy dana nieruchomość ma uregulowany stan prawny. Jeżeli odszkodowanie nie jest sprawiedliwe, nie odpowiada wartości rynkowej więc nie może być słuszne, a w takim przypadku Konstytucja wyklucza możliwość wywłaszczenia, i dlatego na podstawie Konstytucji skarżący domaga się ochrony własności i posiadania skarżącego i innych wspólników nieruchomości. Zdaniem skarżącego, na podstawie Konstytucji, ochrona własności dotyczy także i współwłasności każdej nieruchomości, nawet o "nieuregulowanym" stanie prawnym, w szczególności gdy większość ale nie wszyscy współwłaściciele są znani czy dożyli procesu wywłaszczenia. Sprzeczne jest zawężanie tej ochrony tylko do nieruchomości o "uregulowanym" stanie prawnym. Jeżeli ktoś ma zostać pozbawiony swojej własności w toku wywłaszczenia to jak Konstytucja stanowi, możliwe jest tylko na cele publiczne i jedynie za słusznym odszkodowaniem. Skarżący nie zgadza się z decyzją, ponieważ uważa, że żyjący współwłaściciele posiadający ponad 50 % udziałów w nieruchomości mają prawo dbania o własne interesy, ochrony swojej własności i do słusznego odszkodowania. Skarżący wniósł o ustalenie, czy rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a szczególnie § 36 ust. 1 oraz samo rozporządzenie w części dotyczącej określania wartości nieruchomości na cele wykupu pod drogi publiczne nie jest sprzeczne z art. 21 Konstytucji; o wszczęcie postępowania wyjaśniającego, czy w czasie ustalania wartości nieruchomości w celu wykupu gruntu pod drogę, nie zostało popełnione przestępstwo określone w art. 286 kodeksu karnego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, "10911", 12 kpa oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Domagał się wszczęcia postępowania wyjaśniającego w stosunku do firmy Zalewski Wyceny i Ekspertyzy, którą podejrzewał, że mogła poświadczyć nieprawdę, co w rezultacie mogło mieć wpływ na ustalenie niesłusznej wysokości odszkodowania, oraz domagał się wyjaśnienia, w jaki sposób działa Ministerstwo Infrastruktury, skoro w tej samej sprawie wydało dwie różne decyzje.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia 5 lutego 2007 r. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie postępowania celem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr (...) o pow. (...) 2, objętej Księgą wieczystą nr (...), wywłaszczeniowego w trybie nieuregulowanego stanu prawnego, bowiem współwłaściciel nieruchomości – M. W. nie żyje, a postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone; jako pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał: B. W., B. W., M. W> i P. W. Z dokumentu tego wynika, że nieruchomość, to jest nowoprojektowana działka nr (...) jest niezbędna pod inwestycję celu publicznego, jakim jest budowa autostrady płatnej (...) , dla odcinka IV. Inwestycja ta służyć ma obsłudze istotnych celów drogowego ruchu krajowego, odciąży i ograniczy ruch tranzytowy przez okoliczne miejscowości, a tym samym spowoduje również poprawę warunków i bezpieczeństwa ruchu na istniejących drogach krajowych, które obecnie są "zakorkowane, niebezpieczne i uciążliwe dla otoczenia." Informacja o zamiarze wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego była wywieszona w Urzędzie Miasta Pruszków, a ogłoszenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym z dnia 12 sierpnia 2008 r. było wywieszone do wiadomości publicznej na tablicy informacyjnej w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie od dnia 13 sierpnia 2008 r. do dnia 3 września 2008 r. Następnie wnioskiem z dnia 12 września 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod budowę autostrady płatnej (...) . Potrzebę zastosowania rozwiązania przewidzianego art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wnioskodawca uzasadnił tym, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na realizację celu publicznego jakim jest budowa autostrady płatnej (...) W związku z tym Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przyznać należy rację Ministrowi Infrastruktury, który w zaskarżonej decyzji stwierdził, że jest bezspornym, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, a konieczność dysponowania nieruchomością została przekonująco uzasadniona we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Sąd ten podzielił również stanowisko organu, iż w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, który wskazuje na konieczność zajęcia nieruchomości w celu umożliwienia prowadzenia kolejnych etapów całej inwestycji drogowej, co oznacza zasadność decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja zezwalająca na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie ust. 2 tego artykułu z uwagi na niezbędną potrzebę wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego - nie pozbawia właściciela prawa własności. Zarzuty skarżącego sprowadzały się do kwestii wysokości odszkodowania za zajętą nieruchomość. Okoliczności podnoszone przez skarżącego w skardze są niewątpliwie niezwykle istotne dla skarżącego, jednakże nie mogą podważać legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji - zezwalających nie niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Okoliczności te powinny zostać wzięte pod uwagę w trakcie kolejnych etapów postępowania wywłaszczeniowego, bowiem zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest tylko jednym z etapów całego procesu wywłaszczeniowego, i polega jedynie na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością, ale nie pozbawia właściciela jego własności, i nie ma wpływu na wysokość należnego odszkodowania. Decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest szczególną formą czasowego ograniczenia praw właściciela polegających na korzystaniu z nieruchomości czy możliwości dysponowania nieruchomością, lecz nie jest pozbawieniem właściciela przysługującego mu prawa własności nieruchomości. Dlatego też nie mają tutaj zastosowania przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ponieważ odszkodowanie ustalane jest dopiero w decyzji wywłaszczeniowej, czyli pozbawiającej właściciela jego własności. Sąd pierwszej instancji uznał więc, iż zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Organy obu instancji dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszyły obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. W. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędne zastosowanie wskazanego przepisu w sytuacji braku tzw. "uzasadnionego przypadku" o którym w nim mowa

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak rozpoznania skargi w całości, pominięcie przez Sąd zarzutów wskazanych w skardze dotyczących naruszenia art. 6-11 K.p.a. oraz 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż z brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, iż wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości obwarowane zostało wymogiem spełnienia dwu przesłanek: koniecznością wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i zaistnieniem "uzasadnionego przypadku", przy czym pojęcie to nie zostało w ustawie zdefiniowane. Z natury rzeczy pojęcia niedookreślone, czy nieostre pozostawiają organowi tzw. luz decyzyjny, co oznacza swobodę rozstrzygnięcia. Nie może jednak owa swoboda oznaczać dowolności, a wybór rozstrzygnięcia musi być dostatecznie uzasadniony. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podnosi się, iż powoływanie się na poprawę jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników drogi nie jest "uzasadnionym przypadkiem", gdyż problem ten dotyczy wszystkich dróg w Polsce. Również nie jest takim przypadkiem fakt, że zwłoka w zajęciu nieruchomości może spowodować przedłużenie zakończenia inwestycji, gdyż to także jest powszechny problem, dotyczący wszystkich dróg. Przyjęcie odmiennego założenia, jak to uczynił Minister Infrastruktury wydając zaskarżoną decyzję oraz jak to przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prowadziłoby do wniosku, iż w przypadku wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego każdy fakt prowadzenia inwestycji o większej skali uzasadnia zastosowanie omawianego przepisu. Interpretacja taka stoi jednakże, jak wyżej wskazano w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 17 ustawy.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wskazał żadnej "szczególnej" przyczyny, która uzasadniałaby w myśl powołanej wyżej argumentacji wydanie decyzji o zajęciu nieruchomości. Tym samym udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zostało w zaskarżonym wyroku potraktowane jako reguła. Rozwiązanie przewidziane w art. 17 ust. 1 powinno mieć zaś charakter wyjątkowy. Za taką interpretacją przepisu przemawia dodatkowo okoliczność, że omawiane rozwiązanie ma charakter szczególny, stanowiący ingerencję w prawo własności, które przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji nakazuje chronić. Jest rzeczą oczywistą, że budowa autostrad z założenia stanowi niezwykle doniosły cel, zawsze ma znaczenie dla społeczności lokalnej i z reguły przyczynia się do poprawy warunków i bezpieczeństwa ruchu. A gdyby podzielić zatem stanowisko Sądu I instancji należałoby przyjąć, iż zawsze konieczne będzie niezwłoczne zajmowanie wszelkich nieruchomości, które znajdą się w obrębie planowanych autostrad - bez poszanowania jakichkolwiek praw i roszczeń właścicieli zajmowanych nieruchomości. Argumentacja taka zawsze prowadziła będzie do uznania, że interes państwowy (ogólny) jest zawsze interesem nadrzędnym wobec praw i roszczeń właściciela nieruchomości.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, przez co nie jest możliwe dokonanie oceny, czy rozumowanie Sądu było w niniejszej sprawie prawidłowe i czy zasadnie skarga została oddalona. Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, jak: zarzutu naruszenia przez organ administracyjny art. 6-11 K.p.a. oraz 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie sposób przy tym kwestionować wywodów skarżącego zawartych w skardze na decyzję organu administracyjnego, a dotyczących konstytucyjnych gwarancji w zakresie ochrony prawa własności. Biorąc pod uwagę ciężar gatunkowy stawianych przez P. W. zarzutów, w powiązaniu z wytkniętymi przez wymienionego uchybieniami organu administracyjnego w zakresie zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym braku ustosunkowania się przez Sąd I instancji do tychże kwestii budzić musi uzasadnione wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej kontroli sądowej. Wprawdzie, jak zauważył Sąd I instancji stawiane przez skarżącego zarzuty skupiają się przede wszystkim na kwestii wysokości należnego mu odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość, to jednak są one nierozerwalnie związane z kwestią legalności postępowania stanowiącego przedmiot rozpoznania w sprawie niniejszej. Pamiętać przy tym należy, iż skutki dokonanego zajęcia nieruchomości pozostają z reguły nieodwracalne. Wszelkie zatem uchybienia w zakresie dokumentacji dotyczącej stanu nieruchomości sprzed zajęcia, uchybienia w zakresie informowania stron postępowania o podejmowanych względem stanowiącej ich własność nieruchomości, wpłyną niewątpliwie na dalsze etapy postępowania w tym również związane z szacowaniem nieruchomości. Nie sposób w tym względzie oczekiwać od właścicieli swojego rodzaju "bierności" a jednocześnie odmawiać im prawa kontroli postępowania z obowiązującymi normami prawnymi. Również zatem we wskazanym względzie działania organu administracyjnego winny podlegać kontroli sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz postępowania - art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Żaden z podniesionych zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowi, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że zgodnie z ostateczną i prawomocną decyzją lokalizacyjną Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 listopada 2005 należąca do skarżącego nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) o powierzchni o pow. (...) , przeznaczonej pod budowę autostrady płatnej (...)

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, co jest konieczną (aczkolwiek niewystarczającą) przesłanką udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Podkreślić w tym miejscu należy, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1964/06, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 821/07, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 391/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 290619).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" dla wydania na podstawie art. 17 powołanej ustawy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek pozostawiona została organowi rozpoznającemu sprawę. Ustawodawca nie ustanowił przy tym żadnych szczególnych kryteriów do takiej oceny. Przyjęcie, w tej sytuacji, że konieczność rozpoczęcia inwestycji uzasadniona jest obowiązkiem terminowego wykorzystania środków budżetowych przeznaczonych na budowę autostrady płatnej (...) , służącej obsłudze istotnych celów drogowego ruchu krajowego, poprzez odciążenie i ograniczenie ruchu tranzytowego przez okoliczne miejscowości, co spowoduje poprawę warunków i bezpieczeństwa ruchu na istniejących drogach krajowych nie może budzić istotnych wątpliwości co do prawidłowości zastosowania wymienionego wyżej przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji właściwie zinterpretował ten przepis oraz niewadliwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" uzasadniający wydanie na podstawie art. 17 powołanej ustawy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do kwestii legalności, prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, czy tok jego prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., I OSK 1409/10, z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1964/06, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 821/07, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 391/06, niepublikowany). Te okoliczności podnoszone przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie mogą jednak podważać legalności kontrolowanych w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji decyzji. Mogą one być, i powinny być, rozważone w trakcie dalszych etapów postępowania wywłaszczeniowego. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe jest jednym z elementów procesu wywłaszczeniowego i polega jedynie na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością. Nie pozbawia natomiast prawa własności. Nie ma również wpływu na zakres wywłaszczenia (czy obejmie ono całość czy określoną część nieruchomości) oraz na zasadność związanych z tym roszczeń na przykład do nieruchomości zamiennej, a ponadto na wysokość należnego za nieruchomość odszkodowania. Dlatego też podnoszone w tym aspekcie w skardze kasacyjnej argumenty nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania rozstrzygnięć związanych z niezwłocznym zajęciem nieruchomości, co było przedmiotem rozstrzygania w niniejszej przez organy administracji i kontroli sądowej sądów administracyjnych.

Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji. Konstytucja w art. 21 ust. 2, a także w art. 64 ust. 3 dopuszcza ograniczenie własności poprzez wywłaszczenie, jeżeli jest ono dokonywane w drodze ustawy, w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem. Nie ma więc podstaw do uznania, że budowa autostrady nie stanowi realizacji inwestycji celu publicznego.

Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd ten odniósł się do wszystkich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy zarzutów podniesionych w skardze. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Przypomnieć przy tym należy, że z powołanej regulacji prawnej nie wynika ustawowy obowiązek sądu do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Stan faktyczny niniejszej sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym należy uznać za bezsporny, a przepis art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w świetle podniesionych wyżej okoliczności nie nasuwa wątpliwości co do jego zgodności z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.