Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 637/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Asesor WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Starszy Referent Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 6 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Nakazem z dnia [...] 2003 r., Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w G. Oddział w S.G. po przeprowadzeniu kontroli nakazał W.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], wykonanie 28 konkretnych czynności pod rygorem nałożenia grzywny.

W związku z niewykonaniem w terminie przez ww. pracodawcę zawartych w nakazie zarządzeń nakazowych nr 6 (zapewnić szatnię dla pracowników), nr 7 (zapewnić umywalnię dla pracowników), nr 8 (zapewnić pomieszczenie z natryskami dla pracowników), nr 9 (zapewnić ustęp dla pracowników), nr 10 (zapewnić jadalnię dla pracowników), nr 12 (oznakować zgonie z Polską Normą lokalizację podręcznego sprzętu przeciw pożarowego. ustawionego w warsztacie), nr 13 (uzupełnić ubytki posadzki w pomieszczeniu warsztatowym), nr 17 (zapewnić skuteczną wentylację w pomieszczeniu kanałem obsługowo-naprawczym), nr 18 (doprowadzić do właściwego stanu technicznego wrota wiaty na maszyny rolnicze), nr 19 (wyposażyć wrota wiaty na maszyny rolnicze w urządzenie zapobiegające ich przypadkowemu zamknięciu), nr 21 (doprowadzić do właściwego stanu technicznego wrota szkopy na kombajn), nr 22 (oznakować zgodnie z Polską Normą lokalizację głównego włącznika prądu zainstalowanego w pomieszczeniu szopy na kombajn), nr 23 (oznakować nośność regałów ustawionych w pomieszczeniu szopy na kombajn) i nr 27 (poddawać szkoleniu okresowemu w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników A.S. i M.S.).

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w G. Oddział w S.G. w dniu [...] wydał upomnienie, w którym ponownie wezwano pracodawcę do wykonania ww. obowiązków, wraz z pouczeniem, że niewykonanie ich w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego przewidzianego dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnych. Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy kserokopią potwierdzania odbioru, ww. upomnienie zostało doręczone W.B. w dniu 4 października 2004 r.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 7 grudnia 2004 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w G. Oddział w S.G. ustalił, że pracodawca nie wykonał decyzji - zarządzeń nakazowych nr 6, nr 7, nr 8, nr 9, nr 10, nr 13, nr 17, nr 18, nr 19, nr 21, nr 27.

W dniu [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w G. wystawił wobec W.B. tytuł wykonawczy nr [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jednocześnie w tej samej dacie Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w G. działając m.in. na podstawie art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2002 Nr 110, poz. 968 z późn. zm.; w skrócie u.p.e.a.) wydał postanowienie nr [...], w którym nałożył na pracodawcę grzywnę w kwocie 5.000,- zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w ww. tytule wykonawczym.

W piśmie z dnia 25 kwietnia 2005 r. skierowanym do Urzędu Skarbowego w K. W.B. w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym wniósł zarzut, że grzywna została na niego nałożona bezprawnie, mając na uwadze, że został on za te same uchybienia ukarany mandatem. Jednocześnie zobowiązany wskazał, że postanowienie o nałożeniu grzywny nie zostało mu doręczone.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w K., jako organ egzekucyjny przesłał ww. pismo do Państwowej Inspekcji Pracy Inspektoratu Okręgowego Inspektoratu Pracy występując o przesłanie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów i poinformowanie, kiedy stanowisko to stało się ostateczne.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w G. działając na podstawie art. 17 § 1 w zw. z art. 34 § 1 u.p.e.a. postanowił uznać zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione.

W pierwszej kolejności wierzyciel wskazał, że tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] wystawiono w oparciu o postanowienie nr [...] z dnia [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie to zostało doręczone zobowiązanemu za pośrednictwem poczty w dniu 10 stycznia 2005 r. - na adres zamieszkania w trybie art. 43 k.p.a., o czym świadczy zwrotne poświadczenie odbioru. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karną, lecz środkiem egzekucyjnym. Istotą grzywny nie jest więc ukaranie za popełnienie czynu zabronionego lecz doprowadzenie do wykonania egzekwowanych obowiązków przez dolegliwość nałożonej grzywny, która ma skłonić zobowiązanego do wykonania tych obowiązków. W przypadku zaś wykonania obowiązków, na wniosek zobowiązanego, nałożone grzywna ulega umorzeniu (art. 125 u.p.e.a.) lub może zostać za zgodą organu wyższego stopnia zwrócona (art. 126 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 16 u.p.e.a. zastosowanie środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym nie stoi na przeszkodzie wymierzeniu kary w postępowaniu karnym, w sprawach o wykroczenia lub dyscyplinarnym za niewykonanie obowiązku. Tak więc ukaranie przez Inspektora Pracy mandatem za wykroczenie przeciwko prawom pracownika określonym w art. 281 - 283 kodeksu pracy nie stanowi przeszkody w prowadzeniu egzekucji decyzji inspektora pracy, nakazującej usuniecie uchybień z zakresu bhp, nawet jeżeli w obu przypadkach chodzi o te same uchybienia.

W zażaleniu od ww. postanowienia W.B. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że w związku z otrzymaniem mandatu za niewykonanie obowiązków objętych jednocześnie egzekucją administracyjną, został on w istocie ukarany dwa razy za ten sam czyn. Jednocześnie zobowiązany wskazał, że nie zostało mu doręczone ani postanowienie o nałożeniu grzywny ani też tytuł wykonawczy.

W związku z wniesionym przez W.B. zażaleniem Okręgowy Inspektor Pracy w G. postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów.

Organ odwoławczy ponownie wskazał, że treść art. 16 u.p.e.a. jednoznacznie przesądza o tym, że zastosowanie środków egzekucyjnych nie stanowi przeszkody do wystawienia w ramach innego postępowania mandatu wobec zobowiązanego. Jednocześnie w uzasadnieniu wskazano, że postanowienie z dnia [...] o nałożeniu grzywny zostało doręczone zobowiązanemu wraz z tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] za pośrednictwem poczty w dniu 10 stycznia 2005 r. na adres zamieszkania skarżącego, gdzie dowód doręczenia stanowi zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia. Jak wynika bowiem z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, doręczenie zostało dokonane do rąk domownika tj. pod nieobecność adresata. Okoliczność, że osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia.

Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego W K. jako organ egzekucyjny, po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, postanowił uznać zarzuty na postępowanie egzekucyjne, za bezzasadne. W uzasadnieniu wskazał, że stanowisko wierzyciela zgodnie z art. 33 u.p.e.a. jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.B. zaskarżył postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w G. z dnia [...] nr [...] uznające za prawidłowe postanowienie wierzyciela, w którym uznał on zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego za nieuzasadnione.

W.B. w uzasadnieniu skargi wskazał, że wbrew twierdzeniom organów, postanowienie o nałożeniu grzywny nie zostało mu skutecznie doręczone, mając na uwadze, iż przesyłkę wydano osobie obcej wobec skarżącego. Skarżący wyjaśnił, że zamieszkuje on w R., natomiast Z.Sz., którego podpis widnieje na potwierdzeniu odbioru, nie jest domownikiem skarżącego, ale zatrudnionym w [...] pracownikiem. Skarżący podniósł, że Z.Sz. nie przekazał kierowanej do skarżącego korespondencji. Końcowo skarżący ponownie podkreślił znaczenie zasady, zgodnie z która nikt nie może być dwa razy karany za to samo.

Okręgowy Inspektor Pracy w G. w odpowiedzi na skargę, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Skarżący W.B. na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. złożył do akt sprawy poświadczenie zameldowania Z.Sz. w K. przy ulicy O. [...] od dnia 22 listopada 1965 r., wystawione przez Urząd miasta K. z dnia 27 września 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż Sąd sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), rozstrzyga on w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga W.B. jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Analiza stanowisk stron niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego wskazuje na brak sporu co do podstawy prawnej oraz wykładni przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 34. § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2002 Nr 110, poz. 968 z późn.zm.; w skrócie u.p.e.a.) w przypadku zgłoszenia zarzutów przeciwegzekucyjnych przez zobowiązanego (zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8 u.p.e.a.), zarzuty te mogą być rozpatrzone przez organ egzekucyjny dopiero po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. Tym samym mając na uwadze, że skarżący, dokonał zgłoszenia Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w K. dwóch zarzutów przeciwegzekucyjnych (obejmujących zarzut niedopuszczalności egzekucji w związku z jednoczesnym ukaraniem zobowiązanego w drodze mandatu oraz zarzut braku doręczenia postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego), organ egzekucyjny zasadnie wystąpił do wierzyciela tj. Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu w G. o zajęcie stanowiska w sprawie ww. zarzutów. W przypadku rozstrzygnięć dotyczących zarzutów egzekucyjnych wyżej wskazany art. 34. § 1 u.p.e.a implikuje bowiem obowiązek współdziałania organu egzekucyjnego z wierzycielem.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie ocenie Sądu nie podlega samo postanowienie organu egzekucyjnego wydane w przedmiocie zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych (postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...]), a wyłącznie to postanowienie, które stanowiło konieczny warunek procesowy jego wydania, tj. postanowienie wierzyciela z dnia [...] nr [...] oraz utrzymujące je w mocy postanowienie z dnia [...].

Przedmiotem oceny Sądu pozostaje więc wyłącznie to, czy wierzyciel przedstawił swoje stanowisko w zakresie wszystkich zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, a następnie kwestia tego, czy prawidłowo ocenił ich zasadność.

W zakresie zarzutu wskazującego na niedopuszczalność egzekucji z uwagi na wystawiony uprzednio wobec skarżącego mandat karny, treść obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie pozostawia żadnych wątpliwości, że organy wyczerpująco ustosunkowały się do powyższego zagadnienia i jednocześnie prawidłowo uznały ww. zarzut za niezasadny, odwołując się do treści art. 16 u.p.e.a., zgodnie z którym zastosowanie środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym nie stoi na przeszkodzie wymierzeniu kary w postępowaniu karnym, w sprawach o wykroczenia lub dyscyplinarnym za niewykonanie obowiązku. Wobec treści wskazanego przepisu, Sąd w pełni podziela stanowisko organów Inspekcji Pracy, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych obowiązków niepieniężnych, w przypadku kiedy uprzednio w związku z faktem nie wykonania tychże obowiązków wystawiony został mandat, jest jak najbardziej dopuszczalne. Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącego zbieg zastosowania środków karnych i środków egzekucyjnych nie powoduje naruszenia zasady ne bis in idem. Zasada ta, wyrażająca się w zakazie karania osoby więcej niż jeden raz za ten sam czyn nie znajduje w ogóle zastosowania w omawianym przypadku tj. w przypadku gdzie niewykonanie obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej jest jednocześnie zagrożone sankcjami typu karnego, gdyż tak jak nałożenie mandatu niewątpliwie jest karą, tak nałożenie środka egzekucyjnego nigdy nie ma na celu ukarania zobowiązanego. Jak zasadnie wskazano w zaskarżonych rozstrzygnięciach, należy mieć na uwadze, że środki karne i środki egzekucyjne spełniają odmienne funkcje. Możliwość jednoczesnego stosowania obu typu sankcji wynika więc z odmienności celów, jakim one służą - sankcje karne polegają bowiem na nałożeniu dolegliwości w celu ukarania sprawcy czynu niedozwolonego, natomiast sankcje egzekucyjne polegają na nałożeniu dolegliwości w celu wyegzekwowania obowiązków ciążących na zobowiązanym.

Wobec powyższego Sąd nie podziela zarzutów skargi w zakresie w jakim kwestionują one stanowisko wierzyciela zajęte ww. zakresie, mając na uwadze, że art. 16 u.p.e.a. wprost wyraża zasadę niezależności stosowania środków egzekucyjnych od sankcji typu karnego, która powoduje, że wymierzenie kary w postępowaniu karnym, w sprawach o wykroczenia lub w postępowaniu dyscyplinarnym nie stanowi przeszkody do wszczęcia egzekucji administracyjnej.

Analiza treści zaskarżonych rozstrzygnięć wskazuje jednocześnie, że zarówno wierzyciel tj. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy, jak i organ odwoławczy tj. Okręgowy Inspektor Pracy nie odnieśli się do drugiego zgłoszonego przez skarżącego zarzutu tj. braku doręczenia zobowiązanemu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] nr [...] oraz tytułu wykonawczego nr [...]. W tym zakresie organy Inspekcji Pracy ograniczyły się bowiem do lakonicznego wskazania, że wbrew twierdzeniom skarżącego, ww. postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego zostało skutecznie doręczone zobowiązanemu za pośrednictwem poczty na adres zamieszkania, w trybie art. 43 k.p.a., czego dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru. Organ odwoławczy sprecyzował dodatkowo, że ww. trybie pismo zostało doręczone domownikowi skarżącego.

W postępowaniu administracyjnym pisma doręcza się w pierwszej kolejności do rąk własnych adresata. W odniesieniu do osób fizycznych, kwestię tę reguluje art. 42 k.p.a., zgodnie z którym pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy czy też lokalu organu administracji publicznej, a nawet, w przypadku niemożności doręczenia pisma w ww. określony sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie. Jednakże w przypadku niemożności doręczenia pisma do rąk własnych adresata, ustawodawca przewidział także możliwość zastępczego doręczenia pisma, którą reguluje powołany przez organy Inspekcji Pracy art. 43 k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko, że w przypadku odbioru pisma przez ww. osoby, pismo to z mocy ustawy pozostaje skutecznie doręczone adresatowi, niezależnie od tego, czy zostanie mu ono później faktycznie przekazane przez domownika, sąsiada, czy też dozorcę domu.

W przedmiotowej sprawie pismo organu niewątpliwie nie zostało doręczone do rąk własnych adresata. Jak wskazuje bowiem zwrotne potwierdzenie odbioru, w dniu 10 stycznia 2005 r. przesłany za pośrednictwem poczty na adres zamieszkania W.B. tytuł wykonawczy oraz postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego zostały w dniu 10 stycznia 2005 r. doręczone zastępczo Z.Sz. Pomimo sygnalizowania przez skarżącego, że pismo nie zostało mu skutecznie doręczone, organy Inspekcji Pracy, nie odniosły się szczegółowo do podnoszonych przez stronę argumentów i nie ustaliły, czy osoba której doręczono pismo była faktycznie uprawniona do jego odbioru tj. była domownikiem skarżącego, jego sąsiadem lub dozorcą domu. Tym samym ograniczając się do oparcia się na adnotacji umieszczonej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, że odbierający był domownikiem skarżącego, organy naruszyły art. 7 k.p.a., nakładający na nie obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pomimo kwestionowania przez skarżącego skuteczności zastępczego doręczenia ww. dokumentów z uwagi na osobę, która dokonała odbioru pism, wątpliwości te nie zostały wyjaśnione w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Powyższe naruszenie spowodowało z kolei naruszenie art. 34 § 1 w zw. z art. 17 § 1 i art. 122 u.p.e.a. ponieważ w ocenie Sądu w zaskarżonych rozstrzygnięciach stanowisko wierzyciela co do zarzutu niedoręczenia postanowienia o grzywnie nie zostało w istocie zawarte. Trudno bowiem uznać za stanowisko przyjęcie odkreślonej tezy, pomimo braku odniesienia się do argumentów, które w ocenie zobowiązanego świadczą o zasadności podniesionego w sprawie zarzutu. Pojęcie stanowiska nieodłaczenie wiąże się bowiem z pojęciem ustosunkowania się do określonych zdarzeń, działań czy twierdzeń.

Na zasadzie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; w skrócie u.p.p.s.a.) Sad wskazuje, że w ramach dalszego postępowania organy Państwowej Inspekcji Pracy powinny dokonać ustalania, czy w 2005 r. W.B. zamieszkiwał z innymi osobami, a tym samym czy Z.Sz. pozostawał w tym czasie domownikiem skarżącego. W przypadku ustalenia, że Z.Sz. zgodnie z twierdzeniami skarżącego nie był jego domownikiem, organy powinny dokonać dalszych ustaleń pozwalających na jednoznaczne ustalenie czy odbierający pismo był, czy też nie był uprawniony do dokonania wskazanej czynności z innego tytułu tj. jako sąsiad skarżącego lub dozorca domu.

Wobec powyższego, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd na zasadzie art. 152 u.p.p.s.a. określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Z uwagi na brak stosownego wniosku w przedmiocie orzeczenia o kosztach postępowania strony reprezentowanej przez pełnomocnika – adwokata, Sąd nie orzekł w tym przedmiocie na zasadzie art. 210 § 1 ww. ustawy.