Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 280/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 126, art. 169 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 18, art. 53a
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA (del.) Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Marta Woźniak, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2571/16 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej 1530 (tysiąc pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 12 czerwca 2017 r., V SA/Wa 1571/16 uwzględnił skargę Gminy Miejskiej K.(dalej: Gmina) na decyzję Ministra Finansów z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia dotacji celowej przypadającej do zwrotu.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie analizy danych dotyczących realizacji przez M. Ośrodek Pomocy Społecznej (MOPS) w K, zadań, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 9 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej: ups) ustalono, że w 2014 r. otrzymaną dotację celową 3.960 zł na wypłacanie wynagrodzenia przyznanego opiekunowi przez sąd opiekuńczy za sprawowanie opieki oraz obsługę tego zadania przeznaczono na wypłatę wynagrodzenia za sprawowanie kurateli.

Wojewoda M, wszczął postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę Miejską K. części dotacji celowej otrzymanej w 2014 r. z budżetu państwa na realizację zadania z zakresu polityki społecznej z działu 852, rozdziału 85219, § 2010, tj. na wypłacenie wynagrodzenia przyznanego opiekunowi przez sąd opiekuńczy za sprawowanie opieki, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 i ust. 3 ups. Zakres wszczętego postępowania został rozszerzony postanowieniem z 25 sierpnia 2015 r. o lata 2012-2013.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, Wojewoda M. decyzją z [...] lutego 2016 r. – w oparciu o art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.; dalej: ufp) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) – określił kwotę podlegającą zwrotowi przez Gminę do budżetu państwa w łącznej wysokości 9.000 zł, w tym: 5.040 zł i 3.960 zł jako części dotacji celowych otrzymanych w dziale 852, rozdziale 85219, § 2010 na wypłatę wynagrodzenia za sprawowanie opieki zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 ups, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem odpowiednio w 2013 r. i 2014 r., wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że z dotacji celowej otrzymanej na wypłatę wynagrodzeń za sprawowanie opieki, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 ups, zostało wypłacone wynagrodzenie za sprawowanie kurateli. W badanym okresie łączna kwota wydatku z tytułu wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie kurateli wyniosła 9.000 zł, która stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania Gminy, decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody M.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zgodnie z art. 126 ufp, dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa. Stanowią szczególną konstrukcję wydatku budżetowego. Cechuje je określone przeznaczenie i wysokość. Otrzymanie środków przyznanych w formie dotacji celowej stanowi upoważnienie do dokonywania wydatków z tych środków jedynie na cele, na jakie zostały przyznane. Beneficjent dotacji otrzymując takie środki zobowiązany jest do efektywnego i zgodnego z obowiązującymi przepisami wykorzystania dotacji kierując się zasadą legalności, celowości i gospodarności.

Organ odwoławczy stwierdził, że w latach 2013-2014 Gmina otrzymała dotacje celowe na sfinansowanie zobowiązań Skarbu Państwa z tytułu wypłacania wynagrodzeń za sprawowanie opieki zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 ups oraz na koszty obsługi tego zadania zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ups. Oznacza to, że dotacje zostały przekazane wyłącznie na wypłatę wynagrodzenia przyznanego opiekunowi przez sąd opiekuńczy za sprawowanie opieki oraz na obsługę tego zadania.

Cytując uchwałę Sądu Najwyższego z 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/14 Minister zaznaczył, że "do czasu wejścia w życie, z dniem 13 czerwca 2009 r. ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o zmianie ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1431; dalej: kro), sprawowanie opieki z założenia nie było związane z wynagrodzeniem, traktowano je jako funkcję honorową (art. 162 § 1 kro w brzmieniu poprzednio obowiązującym). Opiekun mógł dochodzić wynagrodzenia, gdy opieka była związana z zarządem majątkiem, wymagającym znacznego nakładu pracy (art. 162 § 2 w poprzednim brzmieniu)". Zmianie uległ zatem art. 162 kro oraz art. 179 § 1 tej ustawy dotyczący wynagrodzenia w przypadku ustanowienia kuratora (przepis ten już uprzednio przewidywał wynagrodzenie na rzecz kuratora). Wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki w wysokości ustalonej przez sąd zostało przez ustawodawcę zakwalifikowane jako świadczenie z pomocy społecznej, w związku z ujęciem tego przepisu w dziale II ustawy o pomocy społecznej. O tym, że wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki jest zadaniem z zakresu administracji rządowej przesądza nie treść art. 53a ups, lecz ustawowy zapis zawarty w art. 18 ust. 9 ups. W świetle obowiązujących przepisów do zadań z zakresu administracji rządowej nie należy wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie kurateli.

Reasumując, zdaniem Ministra, w stanie faktycznym i prawnym sprawy, mamy do czynienia z sytuacją, w której doszło do wykorzystania części przyznanej dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę Gminy.

W jego uzasadnieniu WSA wskazał, że przedmiotem sporu jest kwestia zasadności wypłaty przez Gminę wynagrodzenia kuratora, ustanowionego z urzędu dla osoby ubezwłasnowolnionej częściowo, ze środków przyznanej dotacji celowej na wypłatę wynagrodzenia za sprawowanie opieki, która to wypłata należy – zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 ups – do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę. Wynagrodzenie dla kuratora przyznane zostało prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie Wydział III Rodzinny i Nieletnich z 26 października 2012 r. sygn. akt III RNs 1834/12/P. Postanowieniem z 13 lipca 2015 r. Sąd ten rozstrzygnął wątpliwości co do źródła z którego wypłacić należało kuratorowi wynagrodzenie i stwierdził, że wynagrodzenie to powinno być wypłacone ze środków publicznych na podstawie art. 162 § 3 kro zw. z art. 178 § 2 kro i art. 53a ufp. Niesporne jest, że Gmina ze środków przyznanej dotacji celowej wydatkowała w 2013 i 2014 r. kwotę na wynagrodzenie kuratora w łącznej wysokości 9.000 zł, co zostało uznane przez organy orzekające w obu instancjach za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem WSA powyższe okoliczności są istotne w sprawie, gdyż wskazują, iż wypłacone wynagrodzenie dotyczyło opieki nad osobą częściowo ubezwłasnowolnioną, o którym zadecydował sąd powszechny, a podstawą tej czynności był art. 16 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 poz. 459 ze zm.; dalej: kc).

WSA, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/11, podzielił tezy w niej zawarte, wskazujące, że rolą gminy jest wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki jako zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt. 9 ups. Gmina zarządza dokonanie wypłaty, nie ma podstaw do wydawania w tym względzie decyzji administracyjnej bowiem art. 53a ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o pomocy społecznej wskazuje wprost, że wynagrodzenie wypłaca się w wysokości ustalonej przez sąd. Sąd Najwyższy wypowiedział się też o roli gminy jako strony postępowania sądowego o przyznanie wynagrodzenia wskazując na istotę interesu prawnego w postępowaniu nieprocesowym i nie znajdując uzasadnienia do udziału Skarbu Państwa w postępowaniu w przedmiocie przyznania kuratorowi wynagrodzenia, ponieważ interesu gminy nie przesądza źródło finansowania, a jej działanie podyktowane jest w istocie chronieniem interesu Skarbu Państwa. Jego celem jest wykonanie postanowienia sądu ze środków, które przekazane zostały gminie do dyspozycji. Podkreślił, że postępowanie w przedmiocie przyznania wynagrodzenia jest samodzielnym postępowaniem co do istoty sprawy i nie stanowi kontynuacji postępowania o ustanowienie kuratora dla osoby ubezwłasnowolnionej częściowo, do kręgu jego uczestników należą jedynie te osoby, których interesu dotyczy wynik postępowania.

WSA stwierdził, że sąd powszechny przesądził w postanowieniu z 26 października 2012 r., sygn. akt III RNs 1834/12/P, o wynagrodzeniu kuratora dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, płatnym ze środków publicznych, czyli według treści art. 178 § 2 w zw. z art. 162 § 3 kro i art. 53 ups. Środki publiczne to środki przewidziane ustawą o pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 36 pkt 1 ppkt h tej ustawy świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne- wynagrodzenia należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd. Natomiast według treści art. 18 ust. 1 pkt 9 do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki , a środki na realizację i obsługę tych zadań zapewnia budżet państwa (art. 18 ust. 2). Nie ma podstaw prawnych aby doszukiwać się w ustawie o pomocy społecznej, do której stosowania odsyła art. 162 § 3 kro, przepisów odsyłających w przedmiotowej materii do stosowania ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym przywołane przepisy ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy o pomocy społecznej stanowiąc o wynagrodzeniu za sprawowanie opieki (lub kurateli dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej) określają cel dotacji dla gminy. Jednocześnie ustalają podmioty, które o tym decydują, w tym w sposób jednoznaczny przypisują rolę stanowiącą sądom powszechnym orzekającym o ustaleniu wynagrodzenia dla opiekuna prawnego osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej oraz odpowiednio wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej.

W rezultacie WSA stwierdził, że wypłata przez Gminę wynagrodzenia dla kuratora, według ustaleń sądu powszechnego zawartych w postanowieniu z 26 października 2012 r., III RNs 1834/12/P, nie stanowiła wykorzystania dotacji celowej w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, o którym mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp.

Mając powyższe na uwadze WSA uznał, że w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię oraz błędne zastosowanie, w sposób wpływający na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA wskazał, że organ jest zobowiązany uwzględnić wskazania sądu, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) uchylił decyzje obu instancji.

Skargą kasacyjną Minister Rozwoju i Finansów zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:

I. postępowania, w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1) art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez brak odniesienia się w nim do stanowiska przedstawionego w sprawie przez Ministra (w decyzji, odpowiedzi na skargę oraz w trakcie rozprawy), w zakresie podstaw faktycznych i analizy prawnej określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa, a w szczególności treści decyzji przyznających dotację celową, przy jednoczesnym oparciu rozstrzygnięcia (i uzasadnienia wyroku) na podstawie: uchwały SN z 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/14, pomimo że uchwała ta nie dotyczyła stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych, nie jest ponadto wiążąca w sprawie, a także postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie z 26 października 2012 r. sygn. akt III RNs 1834/12/P przyznającego wynagrodzenie z tytułu sprawowania funkcji kuratora dla ubezwłasnowolnionego częściowo, płatnego ze środków publicznych, pomimo że postanowienie to nie dotyczyło kwestii prawidłowości wykorzystania dotacji celowej z budżetu państwa przyznanej w sprawie, oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza z 13 lipca 2015 r. sygn. akt III RNs 1834/12/P, którym dokonano wykładni wspomnianego postanowienia z 26 października 2012 r.;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 135 ppsa na skutek uchylenia obu zaskarżonych w sprawie decyzji organów administracji publicznej i jednoczesnego stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, że przy ponownym rozpatrzeniu należy uwzględnić wskazania sądu, pomimo że powyższym wyrokiem WSA przesądził, że dotacja celowa nie została wykorzystania w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, o którym mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp;

3) art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 190 ppsa oraz art. 390 § 2 i art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822, ze zm.; dalej: kpc), poprzez wydanie wyroku w oparciu o niewiążącą w tej sprawie ww. uchwałę SN z 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/14,

4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: pusa), w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 ppsa i art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ufp w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 9, ust. 2 i 3 ups oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonych decyzji i w efekcie uchylenie decyzji Ministra Finansów oraz decyzji Wojewody M., pomimo braku ku temu podstaw wynikających z przepisów mających zastosowanie w sprawie.

II. prawa materialnego:

5) art. 126 w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ufp w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 i 3 ups, poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów prowadzącą do uznania, że w niniejszej sprawie wyplata przez Gminę ze środków dotacji celowej z budżetu państwa (przeznaczonej na realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej) wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora dla ubezwłasnowolnionego częściowo, nie stanowiła wykorzystania dotacji celowej w sposób niezgodny z przeznaczeniem, pomimo że:

a) przyznana dotacja celowa z budżetu państwa nie była przeznaczona na wynagrodzenie należne kuratorowi z tytułu sprawowanej kurateli,

b) przepisy dotyczące kwestii przeznaczenia dotacji należy interpretować w sposób ścisły,

c) wypłacanie wynagrodzenia należnego kuratorowi z tytułu sprawowanej kurateli nie jest zadaniem z zakresu administracji rządowej’

6) art. 126 w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 ust. 6 oraz art. 5 ufp w zw. z art. 53a ups oraz z art. 162 § 3 i 178 § 2 kro, poprzez błędną wykładnię ww. przepisów (i w efekcie niewłaściwe zastosowanie) prowadzącą do uznania, że przyznana w sprawie dotacja celowa z budżetu państwa była przeznaczona na wypłacanie wynagrodzenia z tytułu sprawowanej kurateli odnośnie częściowo ubezwłasnowolnionego, przyznanego postanowieniem z 26 października 2012 r. sygn. akt III RNs 1834/12/P, podczas gdy wskazane przepisy nie stanowią o finansowaniu z budżetu państwa wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora (wskazane przepisy Kodeksu rodzinnego stanowią wyłącznie o pokrywaniu wskazanych kosztów ze środków publicznych);

7) art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 i 3 ups, poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym (pominięcie) i w efekcie uznanie, że wypłacanie wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora dla ubezwłasnowolnionego częściowo stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, co z kolei doprowadziło do dokonania błędnej wykładni art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ufp skutkującej uznaniem, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 ppsa.

Z zarzutów tych wynika, że istota sporu prawnego w sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w przedmiocie określenia dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa uznał stanowisko organu odwoławczego za niezgodne z prawem. W ocenie WSA przepisy ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy (art. 178 § 2 w zw. z art. 162 § 3) oraz ustawy o pomocy społecznej stanowiąc o wynagrodzeniu za sprawowanie opieki określają cel dotacji dla gminy i przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie do kurateli dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, a zatem stanowią także podstawę wynagrodzenia kuratora przyznanego przez sąd powszechny. WSA nie podzielił stanowiska organów, że celu przedmiotowej dotacji nie można wywieść z treści ustawy o finansach publicznych i uznał, że "Wypłacanie wynagrodzenia przyznanego opiekunowi przez sąd opiekuńczy za sprawowanie opieki oraz na obsługę tego zadania" ze środków budżetowych państwa stanowi uprawnienie do wypłaty tak określonego celu dotacji również na wynagrodzenie kuratora osoby ubezwłasnowolnionej częściowo.

Podkreślić należy, że dla prawidłowej oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Komplementarny charakter zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, wymienione w pkt II pkt 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej poprzez błędną wykładnię, uznał za uzasadniony.

Przypomnieć należy, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 126 ufp). Stosownie do art. 169 ust. 1 ufp dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa na warunkach określonych w tym przepisie. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 [...] organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Z kolei art. 18 ust. 1 pkt 9 ups stanowi, że do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanej przez gminę należy wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki. Środki na realizację i obsługę tego zadania zapewnia budżet państwa (art. 18 ust. 2), natomiast koszty obsługi tego zadania wynoszą 1,5% dotacji celowej otrzymanej na wypłacanie wynagrodzeń za sprawowanie opieki (art. 18 ust.3).

Jak wskazano w uchwale całej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2011 r., sygn. I GPS 1/11 (ONSAiWSA 2009/6/102) środki finansowe tworzące budżet państwa podlegają szczególnej ochronie. Jednym z elementów tej ochrony jest nakaz, aby wszelkie świadczenia pochodzące z zasobów publicznych znajdowały uzasadnienie w potrzebie realizacji określonych celów, znajdujących uzasadnienie konstytucyjne. Konieczność ochrony tego majątku zatem opiera się na normie wyrażonej w art. 1 Konstytucji RP, który mówi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (por. B. Banaszkiewicz: Konstytucyjne prawo do własności /w: / Konstytucyjne podstawy systemu prawa, red. M. Wyrzykowski, Warszawa 2001, s. 51). Toteż, przy interpretacji przepisów dotyczących wydatkowania dotacji powyższe względy, także na gruncie ustawy o pomocy społecznej, determinują konieczność dawania prymatu wykładni językowej i co do zasady przepisy te powinny być interpretowane ścieśniająco. Tak więc powołane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej nie mogą być wykładane rozszerzająco, co oznacza, że nie mogą być stosowane do wypłacania wynagrodzenia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej ze środków dotacji celowej przyznanej skarżącej w 2013 i 2014 r. na sfinansowanie zobowiązań Skarbu Państwa z tytułu wypłacania wynagrodzeń za sprawowanie opieki (art. 18 ust. 1 pkt 9 ups), wynikających z postanowień sądów, których wykonanie powinno nastąpić do końca – odpowiednio – grudnia 2013 i 2014 r. oraz na koszty obsługi tego zadania (art. 18 ust. 2 i 3 ups).

Przeciwne stanowisko do zaprezentowanego, zajął WSA wywodząc je z uchwały SN z 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/14. Zresztą w świetle zarzutów skargi kasacyjnej wydaje się, że także jej autor nie podziela oceny zaprezentowanej w powołanej uchwale. Natomiast słuszna jest uwaga kasatora, że w analizowanej sprawie WSA skupiając swoje rozważania wokół orzeczeń wydanych przez sąd powszechny i stosowanych w nich przepisach, pominął w sposób nieuprawniony, że właściwą płaszczyznę dla rozważań omawianego zagadnienia stanowią materialne przepisy administracyjne, gdyż w przeciwieństwie do Sądu Najwyższego nie procedował w sprawie cywilnej. Właściwym przedmiotem rozważań, na podstawie słusznie powołanej uchwały Sądu Najwyższego (jakkolwiek niewiążącej w niniejszym postępowaniu), było wyjaśnienie, z jakich przyczyn, do środków publicznych, z których jest pokrywane wynagrodzenie kuratora dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej – zaliczył wyłącznie środki pochodzące z budżetu państwa, zaś nie zaliczył środków publicznych pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nie ulega bowiem wątpliwości dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z ww. uchwały wynika, że "w razie braku podstaw do pokrycia wynagrodzenia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej na podstawie art. 179 kro, wynagrodzenie to jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej". W uzasadnieniu uchwały w kontekście powołanego art. 162 § 3 w zw. z art. 178 § 2 kro wskazano właściwego uczestnika postępowania w sprawie wypłacenia wynagrodzenia za sprawowanie opieki (art. 18 ust. 1 pkt 9 ups), akcentując interes gminy wywodzony nie w oparciu o źródło finansowania, a jej działaniem podyktowanym chronieniem interesu Skarbu Państwa jako celu wykonania postanowienia sądu ze środków, które przekazane zostały gminie do dyspozycji.

Dokonując interpretacji uchwały wskazać można, że w postępowaniu w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie opieki ze środków budżetu państwa (art. 18 ust. 2 i 3 ups) gmina będąc uczestnikiem tego postępowania chroni interesu Skarbu Państwa (chroni środków przekazanych jej przez administrację rządową). Inaczej natomiast jest w postępowaniu o wynagrodzenie kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, w którym również gmina może być uczestnikiem postępowania zainteresowanym chronieniem środków własnych przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb lokalnej wspólnoty (art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym). Zauważyć bowiem należy, że w art. 162 § 3 kro dotyczącym wynagrodzenia opiekuna, jest odesłanie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w jej art. 53a jest wskazanie jedynie przesłanek decydujących o wysokości tego wynagrodzenia. Nie jest to zatem przepis stanowiący podstawę do ustalenia z jakich konkretnie środków publicznych wynagrodzenie kuratora osoby ubezwłasnowolnionej częściowo powinno być wypłacane. W odróżnieniu do wynagrodzenia za opiekę, gdzie wprost w art. 18 ust. 1 pkt 9 ups zawarta jest podstawa do wypłaty wynagrodzenia opiekuna z dotacji rządowej. Istotne jest zwrócenie uwagi, że na podstawie art. 178 § 2 kro w zakresie nieuregulowanym przez przepisy, które przewidują ustanowienie kuratora, stosuje się odpowiednio do kurateli przepisy o opiece z zachowaniem przepisów poniższych, czyli art. 179 kro, który kładzie nacisk na pokrycie wynagrodzenia kuratora przez podmiot żądający jego ustanowienia. A zatem do kognicji sądu powszechnego rozpoznającego sprawę w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi osoby częściowo ubezwłasnowolnionej należy zapewnienie prawidłowego kręgu uczestników postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie sposób przyjąć za prawidłową interpretacji WSA, wobec jednoznacznego brzmienia przepisów art. 18 i art. 53a ups, że środki na pokrycie wynagrodzenia kuratora powinny (tak jak środki na wynagrodzenie opiekuna) pochodzić z dotacji rządowej. Przeczy temu również analiza historyczna zmian wprowadzonych do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz do ustawy o pomocy społecznej ustawą z dnia 6 listopada 2008 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1431), w tym analiza projektów tych zmian zawartych w drukach Sejmu VI kadencji nr 629 i 888 wraz z uzasadnieniami. Wynika z nich, że odmienne uregulowanie wynagrodzenia opiekuna i kuratora było celowe z uwagi na różnice istniejące między tymi instytucjami prawnymi. Przede wszystkim opieka dotyczy osób małoletnich lub całkowicie ubezwłasnowolnionych, a więc osób, które wymagają całkowitej opieki, a nie tylko pomocy w załatwianiu spraw, jak ma to miejsce w przypadku osób częściowo ubezwłasnowolnionych.

Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywanie konkretnego źródła finansowania wynagrodzeń kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej. Wystarczającym będzie wyrażenie poglądu, że stanowisko kasatora wskazujące na środki publiczne jakimi dysponuje gmina w ramach realizacji zadań własnych jest stanowiskiem zasługującym na aprobatę.

Podsumowując, zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego określonych w pkt II pkt 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1 ufp okazały się usprawiedliwione.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów procedury sformułowany w pkt I obejmujący m.in. art. 141 § 4 ppsa. W istocie zarzut ten kontestuje przyjętą przez WSA wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów o charakterze materialnym. Tymczasem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszeniem tego przepisu mającym wpływ na wynik sprawy jest zatem m.in. taki sposób sporządzenia uzasadnienia, że nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wyrażone przez WSA stanowisko jest jasne i wywodzone na podstawie jednoznacznie określonych przesłanek, które bez przeszkód poddawały się weryfikacji w toku instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Natomiast przekonanie kasatora o braku trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, której rezultat jest sprzeczny z jego oczekiwaniem, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 ppsa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego czynią zbędnym rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pozostałym zakresie.

Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok WSA, postanowił na podstawie art. 188 ppsa rozpoznać skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, jako niezasadną oddalił.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 w zw. art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 2 pkt 4 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) jak w punkcie 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego (1.530 zł) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wpis od skargi kasacyjnej (180 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu (1.350 zł).