Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 366/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi A Spółki z o. o. w [...] na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 24 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego rozstrzygnięcia protestu w sprawie dofinansowania projektu pn. [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej wskazywaną również jako strona, Spółka, skarżąca, wnioskodawczyni) jest negatywne rozpatrzenie jej protestu przez Zarząd Województwa Opolskiego w dniu 24 lipca 2019 r. nr [...] w związku z negatywną oceną wniosku o dofinansowanie projektu nr [...], pn. [...], złożonego w ramach IV naboru wniosków do Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020, nr Osi priorytetowej X Inwestycje w infrastrukturę społeczną, nr działania 10.1 Infrastruktura społeczna na rzecz wyrównania nierówności w dostępie do usług, nr poddziałania 10.1.2 Infrastruktura usług społecznych.

Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

W dniu 23 listopada 2018 r. Spółka złożyła w OCRG - IP RPO WO 2014-2020 wniosek o dofinansowanie projektu pn. [...].

Podczas oceny formalnej wniosku stwierdzono oczywiste omyłki, uchybienia i braki, w wyniku czego Spółka została wezwana do złożenia wyjaśnień, w zakresie wniosku, biznesplanu i załączników, które złożyła w dniu 18 stycznia 2019 r.

Następnie w wyniku oceny merytorycznej projektu przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów, stwierdzono, iż projekt nie spełnia bezwzględnych kryteriów merytorycznych uniwersalnych.

O negatywnej ocenie projektu Spółka została poinformowana pismem z dnia 11.04.2019 r. (potwierdzenie odbioru z dnia 24.04.2019 r.). Do pisma dołączono listy sprawdzające, w których przedstawiono szczegółowe uzasadnienie oceny o niespełnieniu kryteriów. Projekt otrzymał 16 punktów na 30 możliwych do uzyskania, co stanowi 53,33 %.

Powyższe pismo zostało odebrane przez Wnioskodawcę w dniu 24.04.2019 r.

W dniu 07.05.2019 r. do IP - OCRG wpłynął protest złożony Spółkę, w którym Spółka nie zgadzając się z decyzją OCRG podniosła zarzuty nieprawidłowej oceny bezwzględnych kryteriów merytorycznych:

1) Uniwersalnego nr 2 pn. Wykonalność i efektywność projektu,

2) Uniwersalnego nr 6 pn. Projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej,

3) Uniwersalnego nr 7 pn. Instytucjonalna i organizacyjna trwałość projektu,

4) Szczegółowego nr 1 pn. Projekt spełnia kryteria inwestycji początkowej.

W odniesieniu do Kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 2: Wykonalność i efektywność projektu - Spółka nie zgodziła się z argumentacją oceniających wskazującą na fakt: (1) ubiegania się przez nią o dofinansowanie wyposażenia [...], którego nie posiada, a zatem nie jest możliwe zrealizowanie projektu na nieruchomości, której nie posiada; (2) dofinansowania projektu pn. "[...]", który obecnie Spółka realizuje, jednak prace w ramach tego projektu nie zostały jeszcze rozpoczęte.

Wnioskodawczyni uważa, że powyższe argumenty są niezgodne z regulaminem konkursu i kryteriami oceny projektów, gdyż w regulaminie nie określono, że placówka będąca przedmiotem projektu musi być własnością wnioskodawcy. Co więcej, w kontekście kolejnych aktualizacji dokumentu Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO WO 2014-2020, a konkretnie zapisów załącznika VI usunięto zapis dotyczący konieczności, by placówka objęta projektem byłą własnością gminy lub inwestora. Z ogólnych wytycznych wynika jedynie konieczność posiadania prawa do dysponowania nieruchomością i takie prawo Spółka na etapie składania wniosku udokumentowała. Fakt, że zamierza dokonać zakupu nieruchomości w ramach innego projektu jest kwestią, która nie powinna w ogóle być przedmiotem oceny w ramach przedmiotowego konkursu. Forma własności nie stanowi ani kryterium formalnego ani merytorycznego wg regulaminu konkursu. Natomiast ocena eksperta wskazuje bezpośrednio, że projekt będzie wykonalny tylko wtedy, gdy [...] będzie stanowił własność beneficjenta.

Spółka nie zgodziła się również z oceną drugiego eksperta wskazującego, że skoro placówka jeszcze nie istnieje, jest w trakcie tworzenia, to projekt nie jest wykonalny. Podniosła, że w żadnym kryterium oceny wniosku, w żadnym punkcie Regulaminu, SZOOPu ani innego dokumentu stanowiącego dokumentację konkursową nie zawarto sformułowania, że dofinansowanie może dotyczyć tylko żłobków i placówek już istniejących i funkcjonujących, czy też dopiero będących w fazie tworzenia. Zwróciła również uwagę na zapis punktu 18 SZOOPu z którego wynika, że konkurs jest także otwarty dla budowy nowych placówek. Konieczne jest natomiast udowodnienie potrzeby powstania takiej placówki wynikającej z analizy trendów demograficznych, co wnioskodawczyni wykazała i co zostało potwierdzone pozytywną oceną. Wg Spółki żaden z zapisów Regulaminu nie wyklucza finansowania w ramach jednego projektu zarówno budowy jak i jego wyposażenia w kolejnym etapie. Co więcej wymaga tego samo kryterium, tj. Wykonalność i efektywność projektu, ponieważ sama budowa nowej placówki nie gwarantuje jej efektywnego funkcjonowania, dopiero w pełni wyposażona placówka daje taką gwarancję.

Ta kwestia wiąże się także bezpośrednio z faktem realizacji przez Beneficjenta innego projektu, do którego odnosi się oceniający, tj. projektu pn. "[...]" w ramach RPO WO na lata 2014-2020 nr [...], w ramach którego podpisano umowę o dofinansowanie, który nie jest przedmiotem obecnego konkursu, chociaż jak wskazuje Spółka - projekt, o którego dofinansowanie wnioskuje obecnie - jest częścią szerszej inwestycji polegającej na utworzeniu nowego zakładu - [...] w [...].

Pomimo podpisania umowy o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach RPO WO na lata 2014-2020 nr [...] przedsięwzięcie polegające na utworzeniu [...] w [...] nie zostało jeszcze rozpoczęte. Zakup nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], która będzie przedmiotem przebudowy, uzależniony był od podjęcia stosownej uchwały przez Radę Gminy. Uchwała w chwili obecnej została podjęta, o czym Instytucja Organizująca Konkurs jest na bieżąco informowana w ramach składanych wniosków o płatność, a rozpoczęcie prac budowlanych nastąpi po dokonaniu zakupu nieruchomości, zgodnie z wytycznymi Instytucji Organizującej Konkurs oraz oceny eksperta. Oceniając formalnie wniosek z dnia 7 grudnia 2017 r. (dot. projektu pn. "[...]" ) oceniający wskazali wprost, że zgodnie z zapisami załącznika nr 6 do SZOOP (EFRR) w zakresie karty dla Poddziałania nr 10.1.2 wydatek dotyczący zakupu nieruchomości musi zostać dokonany jako pierwszy, aby kolejne koszty związane z przebudową nieruchomości mogły zostać uznane za kwalifikowalne. Oceniający zatem zobowiązali beneficjenta do rozpoczęcia inwestycji dopiero po fakcie zakupu nieruchomości i uzależnili pozytywną ocenę projektu od ustalenia takiego harmonogramu prac we wniosku. Stąd następowało opóźnienie w realizacji projektu, ponieważ Beneficjent był zobligowany zapisami wniosku i umowy o dofinansowanie do takiego właśnie harmonogramu projektu. W związku z tym zakup nie był zależny od Spółki, lecz od procedur Gminy [...] i realizacja projektu ulegała przedłużeniu, o czym informowano w ramach wniosków o płatność. Dopiero po pisemnej prośbie beneficjenta z dnia 18 lutego 2019 r. o ponowną interpretację zapisów Regulaminu uzyskano zgodę na wcześniejsze rozpoczęcie prac bez ryzyka, iż koszty poniesione przed dokonaniem zakupu nieruchomości będą uznane za niekwalifikowalne.

Z powyższego Spółka wywodzi, że przedstawiona w niniejszej sprawie ocena jest niezgodna z zasadą równego traktowania Beneficjentów oraz niezgodna z Regulaminem Konkursu, gdyż godzi w beneficjenta, który starał się rzetelnie wypełnić zapisy umowy o dofinansowanie i wytyczne ekspertów w ramach pierwszego etapu inwestycji.

Odnosząc się do wskazywanego przez eksperta braku możliwości realizacji obu projektów równolegle ze względu na planowane terminy rozpoczęcia danych procedur Spółka podniosła, że umowa o dofinansowanie wskazuje na możliwość dokonania zmiany terminu realizacji poszczególnych zadań, co więcej taka zmiana nie wymaga aneksu do umowy o dofinansowanie. W chwili oceny przez eksperta oraz złożenia protestu, terminem zakończenia realizacji projektu nr 1 jest czerwiec 2019. Ewentualne przedłużenie terminu realizacji projektu byłoby zgodne z regułami konkursu (24 miesiące od planowanego terminu rozstrzygnięcia konkursu). Podkreśliła również, że w chwili obecnej, po otrzymaniu ponownej interpretacji zapisów dotyczących kwalifikowalności robót budowlanych, przyspieszono realizację prac i obecnie poczyniono znaczne postępy prac budowlanych.

W odniesieniu do kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 6: Projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej Spółka wskazała, że oceniający argumentując brak spełnienia tego kryterium wskazują brak wykonalności w obliczu faktu realizacji dwóch części inwestycji jednocześnie. Zaakcentowała w związku z tym, że wykonalność stanowi inne kryterium, niż kryterium odnoszące się reguł pomocy publicznej, a ekspert nie miał możliwości oceny faktycznego postępu prac budowlanych w ramach pierwszego projektu, ani oceny realnych możliwości wykonawcy. Zdaniem Spółki, bezzasadnym jest stwierdzenie na podstawie danych z początku stycznia 2019 r., że inwestycja polegająca na przebudowie już istniejącego budynku nie ma możliwości swojej finalizacji w maju 2019 r., skoro nie zweryfikowano postępu prac ani zakresu robót. Spółka podkreśliła przy tym, że po otrzymaniu informacji od Instytucji Pośredniczącej, iż możliwy jest jednak zakup nieruchomości już po wykonaniu prac, dokonano wyboru generalnego wykonawcy w trybie konkursowym, podpisano umowę i do chwili obecnej wykonano już część prac budowlanych. Nadto, Spółka nawiązując do swoich wyjaśnień dotyczących oceny formalnej wskazała, że projekt pn. "[...]" stanowi de facto część większej inwestycji. Całość kosztów obydwu projektów dotyczy inwestycji polegającej na utworzeniu [...] w miejscowości [...]. Jest zatem inwestycją początkową, ponieważ polega na utworzeniu nowego zakładu. Jednym z etapów jest przebudowa budynku, drugim jest inwestycja w wyposażenie. Etapy te realizowane będą równolegle. Jest to inwestycja nowa, początkowa i do stycznia 2019 r. nie poniesiono żadnych kosztów z nią związanych. Spełniony zostaje zatem warunek uzyskania efektu zachęty dla każdego etapu inwestycji. Wyjaśniono także przyczyny przedłużenia rozpoczęcia realizacji pierwszego projektu. Zdaniem Spółki, zgodnie z wytycznymi dot. zasad realizacji projektów oraz regułami pomocy publicznej, istnieje możliwość etapowania inwestycji i w tym przypadku należy spojrzeć na to przedsięwzięcie jako na element szerszej inwestycji, a w konsekwencji celowość i rozpoczęcie prac odnosić do całości inwestycji. Bez znaczenia jest to, że beneficjent wnioskuje o jej dofinansowanie w różnych etapach. Zgodnie z podejściem holistycznym, o które opiera się Rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014, oceniany projekt powinien być traktowany jako część szerszej inwestycji i spełnia kryteria pomocy publicznej. Spełniony jest efekt zachęty i to dla każdego z etapów inwestycji (zarówno pierwszego jak i drugiego projektu), ponieważ pierwsze oświadczenie woli w kontekście całej inwestycji, nastąpiło po złożeniu wniosku o dofinansowanie.

W odniesieniu do kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 7 instytucjonalna i organizacyjna trwałość projektu oceniający zarzucili jego niespełnienie używając tych samych argumentów, co w ocenie kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 2: Wykonalność i efektywność projektu. W związku z tym Spółka podtrzymała argumentację przedstawioną w odniesieniu do kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 2. Podkreśliła również, że zgodnie z zapisami SZOOP, projekty dofinansowane w ramach działania mają wręcz doprowadzać do utworzenia nowych obiektów opieki nad dziećmi. Jest to jeden z głównych celów Programu dla tego działania, a wskazuje na to lista wskaźników rezultatu: 1) liczba wspartych ośrodków opieki nad osobami zależnymi; 2) liczba utworzonych obiektów opieki nad dziećmi do 3 roku życia.

Dlatego zdaniem Spółki, nie można wykluczyć dofinansowania placówki, która jest w trakcie tworzenia, i tym samym nie posiada jeszcze faktycznie zatrudnionego personelu ani zaplecza instytucjonalnego, ponieważ taka ocena jest wprost niezgodna z zapisami Programu Operacyjnego dla Województwa Opolskiego na lata 2014-2020. Jak wskazano w biznesplanie, projekt zakłada utrzymanie inwestycji przez okres minimum 5 lat od dnia płatności końcowej na rzecz beneficjenta. Zapewnienie kryterium jest możliwe dzięki podpisanej umowie dzierżawy dającej podstawę dysponowania nieruchomością z prawem pierwokupu. Ponadto realizacja zakupu nieruchomości w ramach pierwszego etapu inwestycji dodatkowo gwarantuje zapewnienie wymaganej trwałości projektu, chociaż zgodnie z Regulaminem nie jest dla spełnienia tego kryterium niezbędna.

W odniesieniu do kryterium merytorycznego szczegółowego nr 1: Projekt spełnia kryteria inwestycji początkowej Spółka wskazała, że ocena tego kryterium opiera się wprost na ocenie kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 6: Projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej i jest jej powtórzeniem.

Wnioskodawczyni zatem podtrzymała argumentację podniesioną w odniesieniu do kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 6 i podkreśliła, że projekt będący przedmiotem oceny realizuje warunek kluczowy dla uznania za spełnione kryterium inwestycji początkowej.

Konkludując, wnioskodawczyni podkreśliła, że pierwszy projekt został już oceniony, a przedmiotem oceny w analizowanym konkursie powinien być tylko i wyłącznie projekt nr 2. Jej zdaniem, w kontekście oceny wykonalności drugiego projektu przy uwzględnieniu stanu realizacji pierwszego, znaczenie ma również to, z jakiego powodu pierwszy etap inwestycji uzyskał opóźnienie. Zdecydowanie nie wynikało to z winy Spółki, lecz z faktu wprowadzenia Spółki w błąd przez oceniających.

Nadto stwierdziła, że oceniający nie stosują spojrzenia holistycznego i w ocenie reguł pomocy publicznej przyjmują, że inwestycja już została rozpoczęta i efekt zachęty nie zostaje spełniony, choć de facto dla innego kryterium sami wskazują, że jednak ta inwestycja nie została rozpoczęta.

W konsekwencji zwróciła się z prośbą o ponowną analizę dokumentacji aplikacyjnej pod kątem wskazanych powyżej kryteriów z uwzględnieniem jej argumentacji.

W odpowiedzi na powyższy protest, OCRG w piśmie z dnia 21 grudnia 2016 r., na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podtrzymało dokonaną przez siebie ocenę w całości i skierowało protest do Instytucji Zarządzającej.

Zarząd Województwa Opolskiego - Instytucja Zarządzająca (dalej zwana w skrócie: IZ) rozstrzygnięciem z dnia 24 lipca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 57 i art. 58 w/w ustawy (Dz.U.2018.1431 ze zm.), rozpatrzyła protest negatywnie.

Uzasadniając swoje stanowisko IZ przedstawiła przebieg postępowania w sprawie i stwierdziła, że w wyniku analizy dokumentacji wniosku, przepisów ustawy oraz zapisów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020, wersja nr 3 (dokument zatwierdzony Decyzją Wykonawczą Komisji C(2018)5161 z dnia 27.07.2018 r.), zwanego dalej: "RPO WO 2014 - 2020", Szczegółowego opisu osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020, wersja nr 31 po autokorekcie (dokument przyjęty przez Zarząd Województwa Opolskiego uchwałą nr 385/2015 z dnia 19 marca 2015 r. z późn. zmianami - październik 2018 r.), zwanego dalej: "SZOOP", Regulaminu Konkursu Regionalny Program Operacyjny Województwa Opolskiego na lata 2014-2020, OŚ PRIORYTETOWA X Inwestycje w infrastrukturę społeczną, PODDZIAŁANIE 10.1.2 Infrastruktura usług społecznych (dokument przyjęty przez Zarząd Województwa Opolskiego uchwałą nr 6201/2018 z dnia 08.10.2018 r. - wersja nr 1 - październik 2018 r.) wraz z załącznikami, zwanego dalej: "Regulaminem konkursu (...)" oraz REGULAMINU PRACY KOMISJI OCENY PROJEKTÓW oceniającej projekty w ramach EFRR RPO WO 2014-2020, wersja nr 14 (dokument przyjęty Uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 381/2015 z dnia 19.03.2015 r. ze zm.), zwanego dalej "Regulaminem Pracy KOP (...) - ocena wniosku o dofinansowanie nr [...] została przeprowadzona częściowo prawidłowo.

Dalej IZ przytoczyła przepisy mające zastosowanie w sprawie i omówiła kolejne etapy oceny projektu, ocenę formalną wniosków (I etap) i ocenę merytoryczną (II etap).

Odwołała się do poszczególnych zapisów Regulamin Pracy KOP (...) wskazując na zasady, tryb pracy komisji przy ocenie merytorycznej, w tym treści § 10 ust. 14, zgodnie z którym, oceny spełniania kryteriów merytorycznych przez dany projekt dokonuje się na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, a także informacji udzielonych przez wnioskodawcę lub pozyskanych na temat wnioskodawcy lub projektu (...).

Następnie wskazała, że jednym z bezwzględnych kryteriów merytorycznych, które musi spełnić każdy wniosek, jest kryterium merytoryczne uniwersalne nr 2 pn. Wykonalność i efektywność projektu. W ramach tego kryterium bada się wykonalność projektu wg: 1) planowanego harmonogramu; 2) zakresu rzeczowego, realności i zasadności planowanych wydatków do realizacji projektu; 3) złożoności procedur przetargowych; 4) innych okoliczności warunkujących terminową realizację projektu; 5) wykonalność instytucjonalną (w tym bada się, czy wnioskodawca posiada zdolność instytucjonalną, organizacyjną i kadrową do realizacji projektu, gwarantującą stabilne zarządzanie projektem (zgodnie z przyjętymi celami)). Bada się zgodność założeń projektu z: 6) innymi regulacjami prawnymi; 7) a także wytycznymi ministra właściwego ds. rozwoju; 8) zapisami Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2014-2020.

Oceniając spełnienie tego kryterium IZ dokonała analizy treści wniosku o dofinansowanie przedmiotowego projektu, z której wynika, że projekt polegający na utworzeniu [...] w [...] nie został jeszcze rozpoczęty. W dacie złożenia wniosku Spółka oczekiwała na zakup nieruchomości, która będzie przedmiotem przebudowy. Projekt przebudowy budynku na [...] jest projektem komplementarnym z obecnym projektem (pkt 3.8 wniosku). Skarżąca w biznesplanie: projekt pn. "[...]" wskazała, że stanowi on de facto część większej inwestycji. Całość kosztów obydwu projektów dotyczy inwestycji polegającej na utworzeniu [...] w miejscowości [...]. Jednym z etapów jest przebudowa budynku, drugim jest inwestycja w wyposażenie. Etapy te realizowane będą równolegle. Kluczowym jest, że jest to inwestycja początkowa (...) do chwili obecnej nie poniesiono żadnych kosztów z nią związanych, nie dokonano nabycia żadnych aktywów i tym samym nie została ona rozpoczęta. Spełniony zostaje zatem warunek uzyskania efektu zachęty dla każdego etapu inwestycji (pkt. A.1 biznesplanu).

Z kolei w odniesieniu do projektu polegającego na przebudowie budynku na [...] IZ wskazała, że umowa o dofinansowanie tego projektu została zawarta w dniu 27.07.2018 r., a rozpoczęcie zgodnie z umową miało nastąpić 01-03-2018, zakończenie rzeczowe 31-05-2019, zakończenie finansowe 30-06-2019. Pierwszy wniosek o płatność (przyjęty w dniu 31.10.2018 r.) za okres od 01-03-2018 do 31-10-2018 był wnioskiem sprawozdawczym i wnioskiem o zaliczkę w wysokości 278.999,97 zł. W dniu 06.11.2018 r. wniosek o zaliczkę został zatwierdzony, a beneficjent w dniu 13.02.2019 r. zwrócił wypłaconą i niewykorzystaną kwotę zaliczki. Kolejny wniosek sprawozdawczy wpłynął do OCRG w dniu 16.02.2019 r. za okres od 01-11-2018 do 16-02-2019, który IP zatwierdziła w dniu 04.03.2019 r. Natomiast w dniu 26.03.2019 r. Spółka ponownie złożyła wniosek o zaliczkę w wysokości 278.999,97 zł. W dniu 02.04.2019 r. IP zatwierdziła do wypłaty wniosek o płatność zaliczkową (z datą płatności na rachunek Beneficjenta 10.04.2019 r.). W dniu 20.05.2019 r. Spółka złożyła wniosek sprawozdawczy za okres: od 27-03-2019 do 20-05-2019. IP zatwierdziła ww. wniosek w dniu 23.05.2019 r.. Nadto Spółka wnioskowała o zmianę okresu realizacji projektu na: rozpoczęcie 01-03-2018, zakończenie rzeczowe i finansowe 31-03-2020. Pismem z dnia 06.06.2019 r. IP wyraziła zgodę na powyższą zmianę, informując jednocześnie, że nie wymaga ona zawierania aneksu do umowy o dofinansowanie.

Zdaniem IZ oba wnioski składają się na jedną, kompleksową inwestycję.

IZ nie podzieliła zarzutu wskazującego na uzależnienie przez oceniających wykonalności projektu od prawa własności budynku, który miał być przebudowany na [...]. W uzasadnieniu oceny żaden z oceniających nie argumentował negatywnej oceny wniosku taką przesłanką. Powodem negatywnej oceny niniejszego projektu był fakt, że na dzień oceny wniosku, wnioskodawczyni nie posiadała zaplecza instytucjonalnego niezbędnego do realizacji kolejnego etapu w postaci inwestycji w infrastrukturę i wyposażenie [...]. IZ podzieliła te zastrzeżenia podkreślając, że jak wynika z informacji pozyskanych z Działu Rozliczeń Projektów w OCRG, skarżąca na moment oceny (ocena formalna - 15.02.2019 r., ocena merytoryczna - 05.04.19 r.) dysponowała jedynie pustostanem (na podstawie umowy dzierżawy) wymagającym przebudowy i remontu i nie zrealizowała żadnych prac objętych wnioskiem nr [...], które zgodnie z zapisami tego wniosku miały zostać zakończone do 31.05.2019 r.

Wskazała dalej, że zarówno na moment oceny merytorycznej, co wynika m.in. z sekcji E.1 Biznesplanu, jak też w 2017 r., co wynika ze sprawozdania finansowego za 2017 r., Spółka nie prowadziła działalności opiekuńczej nad dziećmi do lat 3, co związane było z brakiem realizacji poprzedniego projektu. Odwołując się do zapisów Regulaminu konkursu IZ wskazała, że w pkt 2 określono przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu. Przedmiotem konkursu są typy projektów określone dla poddziałania 10.1.2 Infrastruktura usług społecznych RPO WO 2014-2020 tj.: 1. Inwestycje w infrastrukturę i wyposażenie obiektów niezbędnych do rozwoju usług opieki nad dziećmi, w tym działania wspierające integrację rodzin, w formie:

a) usług opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, tj. żłobków (w tym przyzakładowych), oddziałów żłobkowych, klubów dziecięcych,

b) usług opieki dla dzieci do lat 6 świadczonych w lokalnej społeczności w ramach alternatywnych form opieki dziennej.

Zatem, inwestycje w infrastrukturę i wyposażenie obiektów niezbędnych do rozwoju usług nad dziećmi, w tym żłobków, są kwalifikowalne.

Jednak mając na uwadze, że projekt którego przedmiotem jest inwestycja w infrastrukturę - wyposażenie - dzięki której możliwe będzie lepsze świadczenie usług opieki nad dziećmi do lat 3, jest komplementarny z projektem [...] dofinansowanym w ramach poprzedniego naboru, którego przedmiotem była przebudowa budynku mieszkalnego na [...], a ten nie został zrealizowany, IZ stwierdziła, że nie można założyć aby wykonalność projektu była spełniona. Spółka nie przeprowadziła wymaganych prac remontowo - budowlanych, nie przebudowała budynku mieszkalnego na [...] i nie prowadziła też działalności opiekuńczej nad dziećmi do lat 3. W związku z powyższym nie posiada zaplecza instytucjonalnego, ani organizacyjnego, gdyż [...] faktycznie nie istnieje, zatem zakup wyposażenia do nieistniejącej placówki jest niezasadny tym bardziej, że zakupione wyposażenie miało przyczynić się do poprawy świadczenia usług opieki nad dziećmi do lat 3. Wprawdzie wskazała w biznesplanie, że dysponuje personelem w postaci dyrektora, pracownika kuchni i opiekuna, jednak zdaniem IZ nie świadczy to o posiadaniu takiej kadry, zwłaszcza gdy działalność w postaci [...] nie była dotychczas prowadzona.

Nadto, Spółka dopiero w dniu 20.05.2019 r. (a więc po ocenie merytorycznej) złożyła w przypadku pierwszego projektu wniosek sprawozdawczy, w którym informuje o zakończeniu procedury wyboru wykonawcy generalnego wykonawcy robót budowlanych i instalacyjnych oraz dostawę i montaż sprzętu i wyposażenia, a także o podpisaniu umowy w tym zakresie. Zatem, na etapie oceny przedmiotowego projektu oceniający, zdaniem IZ słusznie uznali, że nie spełnia on kryterium wykonalności. Co również istotne, OCRG wyraziło zgodę na wprowadzenie zmiany w zakresie wydłużenia realizacji rzeczowej i finansowej projektu pn. [...] do 31.03.2020 r., a to dodatkowo potwierdza niespełnienie kryterium wykonalności, w sytuacji gdy termin realizacji inwestycji w infrastrukturę i wyposażenie [...] w [...] przypada na 01-04-2019 do 31.12.2019 r., a więc jest krótszy niż rzeczowe i finansowe zakończenie pierwszego projektu. Spółka zadeklarowała przeprowadzenie procedury konkursowej na zakup wyposażenia na II kwartał 2019 r., a na dzień oceny niniejszego wniosku nie zrealizowała żadnego zadania z wniosku nr [...].

Odnosząc się do kwestii uzależnienia realizacji projektu dotyczącego przebudowy budynku mieszkalnego w [...] na [...] od zakupu nieruchomości od Gminy [...], poprzedzonego podjęciem przez nią stosownej uchwały, IZ podkreśliła, że na etapie przeprowadzania oceny merytorycznej wniosku oceniający nie posiadali wiedzy o podjęciu takiej uchwały, a z wniosków o płatność taka informacja nie wynikała, gdyż na tamten moment uchwała Rady Gminy [...] nie była jeszcze podjęta. Oceniając zatem stan faktyczny na etapie oceny merytorycznej, nie można było uwzględnić tych informacji. IZ zauważyła przy tym, że nie można przerzucać odpowiedzialności za nieterminową realizację projektu na Instytucję organizującą Konkurs, która przeprowadzając nabór wniosków związana jest terminami na przeprowadzenie oceny formalnej, czy też oceny merytorycznej. Zatem jeśli pewne kwestie nie są wyjaśnione i dokumenty nie mogą być dostarczone w określonym przez tę instytucję terminie, wniosek podlega negatywnej ocenie, na co wskazują zapisy Regulaminu konkursu.

W konsekwencji IZ stwierdziła, że ocena pod kątem spełniania przez wniosek bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego (TAK/NIE) nr 2 pn. Wykonalność i efektywność projektu została przeprowadzona przez OCRG prawidłowo.

W odniesieniu do kolejnego bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 6 pn. Projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej, IZ wskazała, że w ramach tego kryterium sprawdza się m.in. czy prawidłowo założono występowanie pomocy publicznej, kwalifikowalność wydatków zgodnie z odpowiednimi rozporządzeniami właściwego ministra oraz odpowiednimi przepisami określającymi zasady udzielania pomocy publicznej. Badana jest kompletność dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę dla potrzeb weryfikacji spełniania kryterium.

Jak wynika z list sprawdzających, obaj oceniający uznali, że niniejsze kryterium nie jest spełnione.

W uzasadnieniu oceny pierwszy oceniający wskazał, że w ramach RPI kwalifikowalne są tylko tzw. nowe inwestycje (tzw. inwestycje początkowe), natomiast poszczególne elementy dwóch projektów złożonych przez wnioskodawczynię są ze sobą związane w sposób nierozerwalny, a zatem nie ma możliwości by jeden projekt był realizowany bez drugiego. Podkreślił, że jeżeli etapy inwestycji są ze sobą funkcjonalnie i ekonomicznie powiązane to stanowią jedną inwestycję – jak ma to miejsce w tym przypadku. Dlatego też złożony przez wnioskodawcę przedmiotowy projekt nie może stanowić samodzielnej inwestycji.

Z kolei drugi oceniający stwierdził, że nierealny jest zakup wyposażenia i przebudowa budynku jednocześnie, ponieważ nie ma możliwości wstawienia wyposażenia do budynku, który nie spełnia wymogów lokalowych, stosownie do Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy. Wskazał również, że kwalifikowalne są tylko tzw. nowe inwestycje i odwołał się do treści art. 6 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 podnosząc, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznaje pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. W tym przypadku, obydwa projekty są nierozerwalnie ze sobą związane i nie ma możliwości, aby projekt będący przedmiotem oceny, którego zakres obejmuje zakup wyposażenia do [...] był możliwy do realizacji bez wniosku złożonego wcześniej. Wniosek stanowiący przedmiot oceny musi stanowić nową inwestycję w stosunku do etapu poprzedzającego czy równoległego, a skoro projekt realizowany przez Spółkę nie może stanowić samodzielnej inwestycji tj. zakupu wyposażenia, to rozpoczęcie inwestycji obejmującej przebudowę budynku na [...] stanowi naruszenie zasady efektu zachęty i wyklucza możliwość udzielania pomocy publicznej na realizację przedmiotowego projektu.

IZ dokonując weryfikacji tych ocen wskazała, że ocena niniejszego kryterium dotyczy tego, czy projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeśli Beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności gospodarczej. Z kolei rozpoczęcie prac, zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu (...), musi nastąpić po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie. Przez rozpoczęcie realizacji projektu należy rozumieć rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych lub inne zobowiązanie, które sprawią, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw (zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, nie uznaje się za rozpoczęcie prac). Zatem, zasadnicze znaczenie dla oceny tego kryterium ma rozstrzygnięcie, czy poszczególne elementy dwóch projektów są ze sobą związane w sposób nierozerwalny. Obaj oceniający przyznali, że bez wątpienia niniejszy projekt jest nierozerwalnie związany z projektem dotyczącym przebudowy budynku mieszkalnego na [...]. Wobec tego dalej powinni ocenić, czy spełniony jest "efekt zachęty", a tego w dokonanych ocenach zabrakło. IZ zwróciła również uwagę na sprzeczności wynikające z drugiej oceny, w sytuacji gdy oceniający z jednej strony twierdzi, że jedna inwestycja jest nierozerwalnie związana z drugą i za taki właśnie (komplementarny) oceniający uznaje przedmiotowy projekt, po czym za chwilę wskazuje, że projekt nr [...] nie może stanowić samodzielnej inwestycji czym sugeruje, że uznaje go jednak za samodzielny. Ponadto, przy ocenie wcześniejszego kryterium oceniający zarzuca, że na moment oceny merytorycznej nie zostały rozpoczęte żadne roboty związane z projektem nr [...], a przy kryterium dotyczącym spełnienia zasad udzielania pomocy publicznej oceniający zarzuca z kolei, że rozpoczęcie przebudowy budynku na [...] stanowi naruszenie zasad udzielania pomocy publicznej.

Mając to na uwadze IZ stwierdziła, że uzasadnienie oceny dokonanej w ramach tego kryterium jest niezrozumiałe i wzajemnie wykluczające się, a w konsekwencji ocena pod kątem spełniania przez wniosek bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 6 pn. Projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej została przeprowadzona przez OCRG nieprawidłowo.

Dalej IZ poddała analizie ocenę bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 7 pn. Instytucjonalna i organizacyjna trwałość projektu. W ramach tego kryterium badaniu podlega trwałość projektu: instytucjonalna i organizacyjna. Badana jest również kompletność dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę dla potrzeb weryfikacji spełniania kryterium.

Jak wynika z list sprawdzających, obaj oceniający uznali, że niniejsze kryterium nie jest spełnione. W uzasadnieniu oceny pierwszy oceniający wskazał, że nie jest możliwe zrealizowanie projektu polegającego na wyposażeniu [...], gdy taki nie istnieje, skoro wnioskodawca nie zakupił jeszcze nieruchomości, w której docelowo [...] miał być stworzony i nie rozpoczął prac budowlanych. Zatem nie dochowano trwałości ani w aspekcie instytucjonalnym ani organizacyjnym.

Z kolei drugi oceniający podniósł, że wnioskodawczyni zarówno w Biznesplanie, jak i koncepcji funkcjonowania placówki wskazała na zatrudnienie: dyrektora - 0,5 etatu, opiekunów - 3 etaty oraz pracownika kuchni - 0,5 etatu. Przy czym na dzień złożenia rozpatrywanego wniosku nie świadczyła usług opieki nad dziećmi do lat 3, co potwierdzają zapisy punktu F.2 Biznesplanu. Dodatkowo na dzień złożenia wniosku, posiadała jedynie umowę dzierżawy z gminą na budynek, w którym miał powstać [...] i który aktualnie jest pustostanem wymagającym przebudowy i remontu. Prace budowlane zaplanowane we wniosku nr [...] (II nabór) i przewidziane do realizacji w roku 2018, nie zostały wykonane. W związku z powyższym przeprowadzenie procedury konkursowej na zakup wyposażenia do placówki [...] w II kwartale 2019 r., przy braku nieruchomości - [...] - sprawia zdaniem oceniającego, że projekt jest niewykonalny, bowiem Spółka nie posiada zaplecza instytucjonalnego niezbędnego do realizacji projektu nr [...].

Biorąc pod uwagę stanowisko zawarte w odniesieniu do pierwszego kryterium i zawartą tam argumentację IZ zaakceptowała wniosek oceniających, że Spółka nie posiada zdolności instytucjonalnej oraz kadrowej do realizacji przedmiotowego projektu, a w konsekwencji uznała, że ocena pod kątem spełniania przez wniosek bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 7 została przeprowadzona przez OCRG prawidłowo.

W odniesieniu do bezwzględnego kryterium merytorycznego szczegółowego nr 1 pn. Projekt spełnia kryteria inwestycji początkowej, IZ odwołała się do definicji ww. kryterium, które dotyczy projektów objętych Regionalną Pomocą Inwestycyjną.

Jak wynika z list sprawdzających obaj oceniający uznali, że niniejsze kryterium nie jest spełnione. Pierwszy oceniający wskazał, że wniosek jest regionalną pomocą inwestycyjną. Projekt nie spełnia kryterium inwestycji początkowej, a uzasadnienie opisano w kryterium pn. Projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej. Z kolei drugi oceniający wskazał, że projekt nie spełnia kryterium inwestycji początkowej.

W tym przypadku IZ, z uwagi na nieprawidłową ocenę kryterium uniwersalnego nr 6 i zajęte w tym zakresie stanowisko, uznała, że ocena pod kątem spełniania przez wniosek bezwzględnego kryterium merytorycznego szczegółowego nr 1 pn. Projekt spełnia kryteria inwestycji początkowej została przeprowadzona przez OCRG nieprawidłowo.

W konsekwencji IZ stwierdziła, że wniosek o dofinansowanie nr [...] nie spełnia bezwzględnych kryteriów merytorycznych uniwersalnych: nr 2 pn. Wykonalność i efektywność projektu oraz nr 7 pn. Instytucjonalna i organizacyjna trwałość projektu. Jednocześnie pomimo nieprawidłowej oceny w zakresie spełnienia kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 6 oraz merytorycznego szczegółowego nr 1, brak jest podstaw do kierowania projektu do ponownej oceny z uwagi na to, że wniosek nie spełnia dwóch wskazanych powyżej kryteriów bezwzględnych.

Tym samym uznała zarzuty podniesione w proteście w tym zakresie za niezasadne.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji (rozstrzygnięcia protestu) z 16 maja 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 11 kwietnia 2019 r. dotyczącej negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu – z powodu naruszenia prawa poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną ocenę projektu pn. [...], w zakresie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenia przepisów prawa poprzez brak przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz niezapewnienie stronie równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów. Naruszenie tych zasad skarżąca upatruje w ocenie kryteriów przez IP i IZ polegające na tym, że oceniający odnieśli się do innego projektu wnioskodawczyni, który otrzymał dofinansowanie i jest w trakcie realizacji. Spełnienie kryterium dot. wykonalności i trwałości przedmiotowego projektu ocenili nie na podstawie dokumentacji aplikacyjnej, ale na podstawie informacji posiadanych przez OCRG – jako instytucji monitorującej inny projekt wnioskodawcy będący w trakcie realizacji. Oceny dokonano na podstawie dokumentacji uzyskanej od OCRG, a nie od wnioskodawczyni. Jest to zdaniem skarżącej, działanie stronnicze i nierzetelne, także z uwagi na nieuwzględnienie upływającego czasu oraz nieuwzględnienie rozbieżności jak mogła zaistnieć w odniesieniu do realizacji pierwszego projektu z uwagi na postęp rzeczowy projektu, niż wynikałoby to ze składanych wniosków o płatność. Nie zwracając się do Spółki o wyjaśnienie tych kwestii, uniemożliwiono Spółce odniesienie się do ewentualnych zarzutów, co jej zdaniem jest działaniem stronniczym. Ponadto nie uwzględniono faktu, że przedłużenie realizacji pierwszego projektu miało bezpośredni związek z wprowadzeniem Spółki w błąd przez oceniającego odnośnie braku kwalifikowalności kosztów budowy przed zakupem budynku. Była to uwaga niezgodna z zapisami dokumentacji konkursowej, co okazało się już w trakcie realizacji projektu. Ponadto ocena została przeprowadzona niezgodnie z regulaminem Konkursu i kryteriami oceny projektów, ponieważ zarzucono, że placówka nie jest własnością wnioskodawczyni oraz ocena jest wadliwa z uwagi na wskazanie, że projekt nie jest wykonalny skoro placówka jeszcze nie istnieje, jest w trakcie tworzenia, w sytuacji gdy konkurs jest także otwarty dla budowy nowych placówek.

Odpowiadając na skargę IZ wniosła o jej oddalenie i podtrzymała dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018.1302 j.t.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018.2107 j.t.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a.

Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, że ustawa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Dalej wskazać należy, że stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Po rozpatrzeniu protestu IZ stwierdziła, że skarżąca nie spełnia kryteriów merytorycznych uniwersalnych nr 2 i nr 7. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby ocena projektu złożonego przez skarżącą w odniesieniu do tych kryteriów, przeprowadzona została w sposób naruszający prawo.

Podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez IZ stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami systemu realizacji programu. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Omawiana kontrola powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Sąd nie jest więc uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez oceniających, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13 dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia przywołane w uzasadnieniu).

W orzecznictwie podkreśla się także, że ogólne zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania ustalone w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy mają charakter normatywny, a naruszenie którejkolwiek z nich przy ocenie projektu stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Jednocześnie, dotyczą one każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, przez uzasadnienie stanowiska na etapie oceny formalnej oraz merytorycznej projektu i wreszcie także oceny słuszności zarzutów protestu.

Jak wskazuje się, zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16 i z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17).

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. cyt. wyżej Szczegółowy Opis Osi Priorytetowej, Regulamin konkursu wraz z załącznikami oraz Regulamin Pracy Komisji Oceny Projektów. Dokumenty stanowiące podstawę do przeprowadzonej oceny wniosku złożonego przez skarżącą ustanawiają czytelne i precyzyjne zasady, które zachowują wymogi określone w ustawie.

W Regulaminie konkursu, stosownie do treści art. 41 ust. 2 ustawy, w sposób wyczerpujący określono m.in. warunki konkursu, kolejne jego etapy, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia oraz wymogi dotyczące kwalifikowalności wydatków, w tym w Załączniku nr 7 do Regulaminu konkursu przedstawiono szczegółowo, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przyjęte kryteria oceny formalnej i merytorycznej. W regulaminie Pracy Komisji Oceny Projektów określono m.in. zasady przeprowadzania oceny, tryb pracy komisji przy ocenie merytorycznej. Zaznaczyć przy tym należy, że wszystkie dokumenty składające się na system realizacji programu zostały opublikowane i były dostępne dla wszystkich wnioskodawców w taki sam sposób. Powyższe stanowi o zachowaniu wymogów określonych w art. 37 ustawy.

W odniesieniu do zasad przeprowadzania oceny IZ wskazała na poszczególne zapisy Regulamin Pracy Komisji (...), w tym treść § 10 ust. 14.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w ustawie w art. 50a wprowadzono zasadę, iż w toku postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie, w tym w toku procedury odwoławczej, oraz udzielania dofinansowania właściwa instytucja nie może żądać zaświadczeń ani dokumentów na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli:

1) są one znane instytucji z urzędu;

2) są możliwe do ustalenia przez instytucję na podstawie:

a) posiadanych przez nią ewidencji, rejestrów lub innych danych,

b) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których instytucja ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

c) wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

d) przedstawionych przez wnioskodawcę do wglądu dokumentów urzędowych.

Zatem, w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba potwierdzenia faktów lub stanu prawnego w przypadkach wymienionych w tym przepisie, organy są obowiązane uczynić to bez wzywania w tym zakresie strony.

Odnosząc się do oceny poszczególnych kryteriów wskazać należy, że zarówno OCRG jak i IZ stwierdziły, że wniosek nie spełnia kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 2 pn. Wykonalność i efektywność projektu.

Oceniając spełnienie tego kryterium IZ dokonała analizy treści wniosku o dofinansowanie projektu, z którego wynika, że projekt polegający na utworzeniu [...] w [...] nie został jeszcze rozpoczęty. W dacie złożenia wniosku Spółka oczekiwała na zakup nieruchomości, która będzie przedmiotem przebudowy. Projekt przebudowy budynku na [...] jest projektem komplementarnym z obecnym projektem (pkt 3.8 wniosku) i jak wynika z Biznesplanu, stanowi on część większej inwestycji. Całość kosztów obydwu projektów dotyczy inwestycji polegającej na utworzeniu [...] w miejscowości [...]. Jednym z etapów jest przebudowa budynku, drugim jest inwestycja w wyposażenie. Etapy te realizowane będą równolegle, a jak wynika z punktu A.1 Biznesplanu, nie poniesiono jeszcze żadnych kosztów z nią związanych, nie dokonano nabycia żadnych aktywów, a zatem inwestycja nie została rozpoczęta, co świadczy o spełnieniu warunku uzyskania efektu zachęty dla każdego etapu inwestycji. Analizując spełnienie powyższego kryterium, niezależnie od danych wynikających z wniosku o dofinansowanie, IZ odniosła się również do projektu polegającego na przebudowie budynku na [...], wskazując kiedy została zawarta umowa o dofinansowanie tego projektu, kiedy miało nastąpić rozpoczęcie jego realizacji i zakończenie. Przytoczyła dane dotyczące składanych wniosków o płatność w ramach realizacji tego projektu, wskazując kiedy składano wnioski sprawozdawcze i wnioski o zaliczki wskazując m.in., że pierwszy wniosek o zaliczkę został zatwierdzony w dniu 06.11.2018 r., a beneficjent w dniu 13.02.2019 r. zwrócił wypłaconą i niewykorzystaną kwotę zaliczki. Wskazała również na zmianę okresu realizacji projektu dotyczącą zarówno rozpoczęcia (na dzień 01-03-2018) i zakończenia rzeczowego i finansowego (na dzień 31-03-2020). Podkreśliła, że oba wnioski składają się na jedną, kompleksową inwestycję.

Nie podzieliła zarzutu wskazującego na uzależnienie przez oceniających wykonalności projektu od prawa własności budynku, który miał być przebudowany na [...], bowiem jej zdaniem, żaden z oceniających nie argumentował negatywnej oceny wniosku taką przesłanką. Powodem negatywnej oceny projektu był fakt, że na dzień oceny wniosku, wnioskodawczyni nie posiadała zaplecza instytucjonalnego niezbędnego do realizacji kolejnego etapu w postaci inwestycji w infrastrukturę i wyposażenie [...]. Podzielając te zastrzeżenia podkreśliła, że jak wynika z informacji pozyskanych z Działu Rozliczeń Projektów w OCRG, skarżąca na moment oceny (ocena formalna - 15.02.2019 r., ocena merytoryczna - 05.04.19 r.) dysponowała jedynie pustostanem (na podstawie umowy dzierżawy) wymagającym przebudowy i remontu i nie zrealizowała żadnych prac objętych wnioskiem nr [...], które zgodnie z zapisami tego wniosku miały zostać zakończone do 31.05.2019 r.

Odniosła się również do kwestii prowadzenia działalności opiekuńczej nad dziećmi do lat 3, wskazując, że Spółka jej nie prowadziła, co związane było z brakiem realizacji poprzedniego projektu. Dokonała analizy istotnych zapisów Regulaminu konkursu, w tym dotyczących przedmiotu wniosku. Przyjęła, że inwestycje te są kwalifikowane, jednak ponieważ projekt którego przedmiotem jest inwestycja w infrastrukturę - wyposażenie - dzięki której możliwe będzie lepsze świadczenie usług opieki nad dziećmi do lat 3, jest komplementarny z projektem [...] dofinansowanym w ramach poprzedniego naboru, którego przedmiotem była przebudowa budynku mieszkalnego na [...], a ten nie został zrealizowany, zdaniem IZ nie można założyć aby wykonalność projektu była spełniona. Przedstawiła w związku z tym szczegółową argumentację wykazując, że Spółka nie posiada zaplecza instytucjonalnego, ani organizacyjnego, gdyż [...] faktycznie nie istnieje.

Badając zasadność dokonanej przez organ oceny kryterium pn. Wykonalność i efektywność projektu, Sąd uznał, że nie nosi ona cech dowolności, ani też nie jest oderwana od celów i kryteriów określonych w Regulaminie konkursu oraz RPO WO na lata 2014-2020. Stanowisko organu zostało logicznie i przekonująco umotywowane. Odniesiono się do wszystkich istotnych elementów decydujących o spełnieniu, bądź nie wskazanego kryterium.

Jak wynika z załącznika nr 7 do Regulaminu konkursu w ramach kryterium pn. Wykonalność i efektywność projektu, bada się wykonalność projektu wg: 1. planowanego harmonogramu; 2. zakresu rzeczowego, realności i zasadności planowanych wydatków do realizacji projektu; 3. złożoności procedur przetargowych;

4. innych okoliczności warunkujących terminową realizację projektu; 5. wykonalność instytucjonalną (w tym bada się, czy wnioskodawca posiada zdolność instytucjonalną, organizacyjną i kadrową do realizacji projektu, gwarantującą stabilne zarządzanie projektem (zgodnie z przyjętymi celami)). Bada się zgodność założeń projektu z: 6. innymi regulacjami prawnymi; 7. Wytycznymi ministra właściwego ds. rozwoju; 8. zapisami Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2014-2020. Ocena projektu może skutkować skierowaniem do jednorazowego uzupełnienia/poprawienia.

Zgodnie z postanowieniami Regulaminu Pracy KOP § 12 ust.14 oceny spełnienia kryteriów merytorycznych przez dany projekt dokonuje się na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, a także informacji udzielonych przez wnioskodawcę lub pozyskanych na temat wnioskodawcy lub projektu. Z uwagi na powyższe, podczas oceny merytorycznej członkowie KOP mogą żądać dodatkowych wyjaśnień, a w sytuacjach, o których mowa w art. 50a ustawy, w tym w toku procedury odwoławczej oraz udzielania dofinansowania, mogą potwierdzać fakty lub stan prawny na podstawie m.in. posiadanych ewidencji, rejestrów lub innych danych. W kontekście tej sprawy ma to znaczenie w odniesieniu do danych, które przytoczono przy ocenie wniosku, a dotyczących projektu [...] dofinansowanego w ramach poprzedniego naboru.

Niewątpliwie na dzień oceny wniosku, Spółka nie posiadała zaplecza instytucjonalnego niezbędnego do realizacji kolejnego etapu (wniosku nr [...]) w postaci inwestycji w infrastrukturę i wyposażenie [...].

Nie ulega również wątpliwości, że projekt przebudowy budynku na [...] jest projektem komplementarnym z projektem pn. [...] i jak wynika z Biznesplanu, stanowi on część większej inwestycji. Jednym z etapów miała być przebudowa budynku, a drugim inwestycja w infrastrukturę i wyposażenie. Etapy miały być realizowane równolegle, a oba wnioski składały się na jedną, kompleksową inwestycję. Z informacji pozyskanych z Działu Rozliczeń Projektów w OCRG, wynika bezsprzecznie, że skarżąca na moment oceny (ocena formalna - 15.02.2019 r., ocena merytoryczna - 05.04.19 r.) dysponowała jedynie pustostanem (na podstawie umowy dzierżawy) wymagającym przebudowy i remontu, nie zrealizowała żadnych prac objętych wnioskiem nr [...], które miały zostać zakończone do 31.05.2019 r. Nadto okres realizacji pierwszego projektu został zmieniony (data rozpoczęcia 01-03-2018 i zakończenia rzeczowego i finansowego 31-03-2020. Nie budzi również wątpliwości, że wnioskodawczyni na moment oceny merytorycznej nie prowadziła działalności opiekuńczej nad dziećmi do lat 3, nie posiadała zaplecza organizacyjnego do prowadzenia takiej działalności. Oceniając wykonalność projektu IZ wzięła pod uwagę komplementarność ocenianego projektu z projektem [...] dofinansowanym w ramach poprzedniego naboru, którego przedmiotem była przebudowa budynku mieszkalnego na [...] i który nie został zrealizowany. Uwzględniła, że wnioskodawczyni nie przeprowadziła wymaganych prac remontowo - budowlanych, których celem była przebudowa budynku mieszkalnego na [...], w konsekwencji czego nie prowadziła też działalności opiekuńczej nad dziećmi do lat 3. Uwzględniła również to, że termin realizacji rozpatrywanego projektu przypadał na okres 01.04.2019 do 31.12.2019 r. i kończył się zanim miał być zrealizowany poprzedni projekt. Niewątpliwie te elementy, zgodnie z kryteriami merytorycznymi nr 2 w pn. wykonalność i efektywność projektu powinny być zbadane i ocenione. Istotne z punku widzenia tej oceny były zarówno okoliczności związane z planowanym harmonogramem realizacji obu projektów z uwagi na komplementarność, z zakresem rzeczowym, realnością i zasadnością planowanych wydatków, z wykonalnością instytucjonalną (w tym zdolnością instytucjonalną, organizacyjną i kadrową do realizacji projektu), a także inne okoliczności warunkujące terminową realizację projektu.

W odniesieniu do bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 7 pn. Instytucjonalna i organizacyjna trwałość projektu, wskazać należy, że w ramach tego kryterium badaniu podlega trwałość projektu: instytucjonalna i organizacyjna, jak również kompletność dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę dla potrzeb weryfikacji spełniania kryterium. Negatywna ocena w tym przypadku została wyprowadzona z braku możliwości zakupu wyposażenia do instytucji, która jeszcze nie powstała, gdyż jest pustostanem wymagającym przebudowy i remontu, nie przeprowadzono w niej zaplanowanych prac budowlanych, nie zatrudniono personelu. Wnioski te są spójne i logiczne, korespondują z wnioskami wyprowadzonymi na gruncie poprzedniego kryterium i wskazaną tam argumentacją dotyczącą komplementarności obu projektów i wpływu braku realizacji pierwszego projektu na oceniany w tej sprawie projekt.

Chybione są argumenty podnoszone przez skarżącą wskazujące na przyjęcie przez oceniających, że placówka będąca przedmiotem projektu musi być własnością wnioskodawcy. Taka przesłanka nie była wskazywana przez oceniających przy ocenie tych kryteriów, którzy jedynie wskazywali na niewykonalność projektu z uwagi na brak realizacji poprzedniego projektu (co odnosiło się do kwestii zakupu nieruchomości jak i przeprowadzenia prac budowlanych). Chybione są także argumenty strony wskazujące na przyjęcie przez OCRG i IZ, że dofinansowanie może dotyczyć tylko żłobków i placówek już istniejących i funkcjonujących. Takie stanowisko nie wynika z rozstrzygnięcia protestu, a powodem negatywnej oceny projektu był fakt, iż na dzień oceny wniosku, skarżąca nie posiadała zaplecza instytucjonalnego niezbędnego do realizacji kolejnego etapu (wniosku nr [...]) w postaci inwestycji w infrastrukturę i wyposażenie [...]. Wynikało to z faktu, że Spółka nie zrealizowała zakresu prac objętych projektem z poprzedniego naboru, z którym niniejszy projekt jest komplementarny oraz z terminów ich realizacji i faktu, że Spółka zadeklarowała przeprowadzenie procedury konkursowej na zakup wyposażenia na II kwartał 2018 r., a na dzień oceny wniosku żadne zadanie z pierwszego wniosku nie zostało zrealizowane, a nadto wydłużono realizację rzeczową i finansową tego projektu do dnia 31.03.2020 r. Na marginesie zauważyć należy, że w przywoływanym przez skarżącą punkcie 18 SZOOPu brak jest zapisu, na który powołuje się strona.

Odnosząc się z kolei do argumentacji strony wskazującej na przyczyny opóźnień w realizacji pierwszego projektu stwierdzić należy, że na etapie przeprowadzania oceny merytorycznej wniosku, oceniający nie posiadali wiedzy o podjęciu uchwały dotyczącej zakupu nieruchomości od gminy. Informacja taka nie wynikała z wniosków o płatność, gdyż wówczas uchwała nie była jeszcze podjęta. Zatem ocena stanu faktycznego na etapie oceny merytorycznej nie mogła uwzględniać tych informacji.

W kwestii ewentualnego przedłużenia terminu realizacji niniejszego projektu wskazać należy, że na etapie rozpatrywania wniosku skarżąca zadeklarowała przeprowadzenie procedury konkursowej na zakup wyposażenia na II kwartał 2019 r. Biorąc to pod uwagę stwierdzić należy, że już sam deklarowany termin zakupu wyposażenia, świadczy o braku wykonalności założonego harmonogramu.

W odniesieniu do przyczyn, które skutkowały opóźnieniem realizacji pierwszego projektu zgodzić należy się ze stanowiskiem IZ, że rolą wnioskodawcy jest dążenie do prawidłowej realizacji projektu, zgodnie z założeniami znajdującymi się we wniosku o dofinansowanie, w tym również zgodnie z terminami w nim określonymi. Nie można przerzucać odpowiedzialności za nieterminową realizację projektu na instytucję organizującą konkurs, która przeprowadzając nabór wniosków i ich ocenę związana jest terminami na przeprowadzenie oceny formalnej i merytorycznej, co skutkuje tym, że jeśli pewne kwestie nie są wyjaśnione i dokumenty nie mogą być dostarczone w określonym przez tę instytucję terminie, wniosek podlega negatywnej ocenie, na co wskazują zapisy Regulaminu konkursu.

Mając to na uwadze Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez brak przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz niezapewnienie stronie równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów. Odniesienie się przez oceniających do innego projektu wnioskodawczyni, który otrzymał dofinansowanie i jest w trakcie realizacji, jak wykazano wyżej było niezbędne dla prawidłowej oceny projektu pn. [...].

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi wskazujący, że oceny dotyczącej kryterium wykonalności i trwałości przedmiotowego projektu dokonano na podstawie informacji posiadanych przez OCRG – jako instytucji monitorującej inny projekt wnioskodawcy będący w trakcie realizacji, a nie na podstawie dokumentacji aplikacyjnej. Jest to, zdaniem skarżącej, działanie stronnicze i nierzetelne, nie uwzględnia upływającego czasu i rozbieżności jakie mogły zaistnieć w odniesieniu do realizacji pierwszego projektu z uwagi na postęp rzeczowy projektu.

Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, na co zwrócono już wcześniej uwagę w niniejszym uzasadnieniu, że oceny spełnienia kryteriów merytorycznych przez dany projekt dokonuje się na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, a także informacji udzielonych przez wnioskodawcę lub pozyskanych na temat wnioskodawcy lub projektu (Regulamin Pracy KOP § 12 ust.14).

Zatem dopuszczono możliwość wykorzystania w ocenie spełnienia kryteriów, informacji udzielonych przez wnioskodawcę bądź pozyskanych na temat wnioskodawcy lub projektu. Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie uprawnienie do pozyskiwania informacji na temat projektu nie tylko od wnioskodawcy, ale również z zewnątrz od innych podmiotów. Możliwość taką gwarantuje art. 50 a ustawy o zasadach realizacji programów (...)

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do tego problemu, "Przekonuje do tego uprawnienia (pozyskiwania informacji zewnętrznych), także zasada rzetelności wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Inaczej bowiem mogłoby dochodzić do wyboru projektów tylko formalnie spełniających warunki wyboru, czyli projektów bazujących na nierzetelnych danych. Musi bowiem istnieć możliwość weryfikacji przedstawionych dokumentów czy złożonych oświadczeń" (por. wyrok NSA z 30 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 3265/18).

Nadto, co istotne w tej kwestii, informacje pozyskane na temat wnioskodawcy lub projektu z pewnością były znane skarżącej, gdyż dotyczyły jej jako podmiotu realizującego poprzedni projekt i wynikały z wniosków i informacji przekazywanych OCRG.

W konsekwencji Sąd uznał, że wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącą nie spełniał wskazanych i omówionych merytorycznych kryteriów bezwzględnych, a to musiało skutkować negatywną oceną projektu. Trafnie przy tym organ uznał, że brak jest podstaw do przekazania wniosku do ponownej jego oceny merytorycznej ze względu na wady tej oceny stwierdzone w odniesieniu do kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 6 i nr 1, w sytuacji gdy stwierdzono nieprawidłowości w zakresie kryterium merytorycznego uniwersalnego: nr 2 pn. Wykonalność i efektywność projektu oraz nr 7 pn. Instytucjonalna i organizacyjna trwałość projektu.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do zakwestionowania oceny merytorycznej organu w omówionym zakresie. Oceny tej nie podważają zarzuty podniesione w skardze, w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ wymogu przejrzystości i rzetelności i bezstronności oceny projektu. Niespełnienie przez projekt wszystkich kryteriów bezwzględnych - co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie – musiało skutkować negatywną oceną projektu.

Ponadto, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie protestu jest kompletne i dostatecznie uzasadnione. Instytucja Zarządzająca odniosła się w sposób wyczerpujący do wszystkich istotnych zarzutów protestu, przedstawiając w tej mierze stosowne stanowisko.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy, Sąd skargę oddalił.