Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 402/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1716
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o  przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2038/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2020 r., I SA/Wa 2038/19, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 29 stycznia 2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w W. (dalej: skarżąca, Spółdzielnia) wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 563 m2, położonej w W., opisanej w ewidencji gruntów jako droga bez nazwy, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla Warszawy – Mokotowa w Warszawie, XV Wydział Ksiąg Wieczystych, KW nr [...].

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Prezydent W. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W ocenie Kolegium, interpretacja art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 2540, ze zm.; dalej: ustawa, ustawa o przekształceniu) nie budzi wątpliwości. W drodze ustawy dochodzi do przekształcenia wyłącznie nieruchomości zabudowanych. Natomiast wskazany przez Spółdzielnię art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy należy interpretować w ten sposób, że przekształceniu podlegają także nieruchomości zabudowane budynkami jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi, na których znajdują się także budynki gospodarcze, garaże, a także obiekty lub urządzenia budowlane, o ile te obiekty lub urządzenia budowlane umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zawsze jednak muszą to być nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi. Kolegium wskazało, że przedmiotowa działka stanowi jedną nieruchomość uregulowaną w księdze wieczystej [...]. Jest to nieruchomość niezabudowana i jako taka nie podlega przepisom ustawy. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania żądanego zaświadczenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 7 k.p.a. przez:

a) przeprowadzenie postępowania w sposób wywołujący brak zaufania do organów państwa;

b) niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, a zarazem nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz odwołującej przy wydawaniu orzeczenia;

c) rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości na korzyść organu bez dogłębnego przeprowadzenia postępowania dowodowego;

2) art. 7a k.p.a. przez naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść skarżącej;

3) art. 1 ust. 1 ustawy przez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie przekształciła się w prawo własności tych gruntów;

4) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przez nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość stanowiąca przedmiotową działkę umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, które nie posiadają dostępu do drogi publicznej;

5) art. 1a ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw przez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek do przekształcenia się w prawo własności;

6) art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpoznanie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z pominięciem nowych przepisów obowiązujących już w dniu wydania postanowienia, tj. ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, o czym może świadczyć brak wzmianki w tym zakresie. Skarżąca wskazała również, że rzeczywiście przedmiotowa działka nie jest zabudowana jakimikolwiek budynkami i stanowi działkę drogową, która ma wpisaną służebność przejścia i przejazdu dla budynków mieszkalnych. Co jednak istotne, stanowi ona służebność dla budynków mieszkalnych, które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji, co pominął organ, umożliwia ona prawidłowe i racjonalne korzystanie mieszkańcom budynków wielomieszkaniowych, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Ponadto, organ nie wziął pod uwagę tego, że ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309), do ustawy o przekształceniu dodano nowy art. 1a, zgodnie z którym przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest nieruchomość stanowiąca drogę, do której budynki mieszkalne mają jedyny dostęp. W znowelizowanej ustawie i wymienionym art. 1a jest, między innymi, mowa o obiektach budowlanych i urządzeniach budowlanych. Spółdzielnia wskazała, że pojęcie drogi ma kilka definicji, ale nie ulega wątpliwości, iż jest ona budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową. Ponadto, zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Końcowo Spółdzielnia podkreśliła, że w innej sprawie, gdzie spór dotyczy również nieruchomości skarżącej stanowiących drogi, Kolegium wzięło pod uwagę nowelizację ustawy i wydało postanowienie o uchyleniu decyzji Prezydenta i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że z treści przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika, że wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy obiekty i urządzenia budowlane – aby mogły podlegać regulacji ustawy – muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Takie rozumienie powołanych przepisów potwierdza również brzmienie art. 1 ust. 5 ustawy, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, z dniem przekształcenia stają się częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne. Stąd wniosek, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nie będą podlegać regulacji ustawy. Nie dzielą one bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego. Intencja ustawodawcy objęcia przekształceniem gruntów zabudowanych obiektami i urządzeniami budowlanymi pod warunkiem, że tego rodzaju infrastruktura znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, wynika również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z 20 lipca 2018 r. (por. strona 9 uzasadnienia, druk nr 2673, www.sejm.gov.pl).

Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość nie jest zabudowana jakimikolwiek budynkami, a stanowi drogę, która umożliwia dojazd do budynków mieszkalnych położonych na innych nieruchomościach. Nieruchomość ta nie znajduje się zatem na tej samej nieruchomości, co budynek mieszkalny, a w konsekwencji nie dzieli losu prawnego tej ostatniej nieruchomości. W tej sytuacji prawidłowo uznały organy, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunku przekształcenia wskazanego w przepisach ustawy, wobec czego należało odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Zdaniem Sądu I instancji na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogła mieć również wpływu zawarta w skardze argumentacja, że przedmiotowa nieruchomość umożliwia racjonalne i prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych, gdyż stanowi drogę, do której te budynki mają jedyny dostęp. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma bowiem wyłącznie okoliczność czy objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że dodany nowelizacją art. 1a ma zastosowanie do gruntów o zabudowie mieszanej (mieszkaniowej i niemieszkaniowej, w tym infrastrukturalnej). W niniejszej sprawie z takim gruntem nie mamy do czynienia, bowiem działka objęta wnioskiem nie jest gruntem o zabudowie mieszanej, lecz gruntem niezabudowanym. W tej sytuacji zarzucane pominięcie zmiany stanu prawnego nie miało wpływu na treść zaskarżonego postanowienia.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mają również wpływu rozstrzygnięcia Kolegium wydane w innych sprawach dotyczących innych nieruchomości skarżącej. Rozstrzygnięcia te pozostają poza zakresem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, która dotyczy wyłącznie prawidłowości rozstrzygnięcia z 23 lipca 2019 r.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 7 k.p.a. przez:

a) przeprowadzenie postępowania w sposób wywołujący brak zaufania do organów państwa,

b) nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz skarżącej przy wydawaniu orzeczenia,

c) rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości na korzyść organu bez dogłębnego przeprowadzenia postępowania dowodowego;

2. art. 7a k.p.a. przez naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony skarżącej;

3. art. 1 ust. 1 ustawy przez uznanie, że sporna nieruchomość nie przekształciła się w prawo własności tych gruntów;

4. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przez nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość stanowiąca działkę ewid. o nr [...] z obrębu [...], o pow. 563 m2, położonej w W., opisanej w ewidencji gruntów, jako droga bez nazwy, dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, które nie posiadają dostępu do drogi publicznej;

5. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpoznanie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sporna nieruchomość jest niezabudowana, jednak bez tej nieruchomości mieszkańcy budynków bezpośrednio z nią sąsiadujących nie mogliby korzystać ze "swojej" nieruchomości, gdyż nie mieliby dostępu do drogi publicznej. To właśnie dzięki przedmiotowej działce mieszkańcy sąsiednich nieruchomości mogą prawidłowo funkcjonować. Sporna działka ma jednak wpisaną służebność przejścia i przejazdu dla budynków mieszkalnych, stanowi służebność dla budynków mieszkalnych, które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Tylko dzięki przedmiotowej działce możliwe jest prawidłowe i racjonalne korzystanie przez mieszkańców budynków wielomieszkaniowych, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. W ocenie skarżącej, skoro po wydaniu postanowienia przez Prezydenta W. weszły w życie nowe przepisy, to wobec zmiany stanu prawnego, wskazane jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ, zwłaszcza, że Kolegium nie może swoim postanowieniem zastąpić treści zaświadczenia wydanego przez organ. To organ wobec uchwalenia nowych przepisów, winien ocenić, czy spełniony został warunek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spornej nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w innych sprawach, w których występują te same strony i identyczny problem co w niniejszej sprawie, Kolegium wydało postanowienia, mocą których uchyliło w całości zaskarżone postanowienia Prezydenta W. i przekazało sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżąca kasacyjnie ma świadomość, że orzeczenia Kolegium w innych sprawach nie mają wpływu na orzeczenie w niniejszej sprawie i są zarazem poza zakresem kontroli WSA, gdyż przedmiotem postępowania WSA jest tylko zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium, to jednak jej celem było zasygnalizowanie, że problem niezabudowanych nieruchomości, które są przeznaczone tylko pod drogę i stanowią służebność dla budynków mieszkalnych, jest problemem skomplikowanym i może budzić wątpliwości interpretacyjne. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, organ wszelkie wątpliwości winien rozstrzygać na korzyść strony skarżącej, w przeciwnym razie oznaczać to będzie, że organ nie uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, w tym skarżącej, przy wydawaniu orzeczenia. Jednocześnie takie postępowanie organu powoduje brak zaufania do niego. Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie problem niezabudowanych nieruchomości, które są przeznaczone tylko pod drogę i stanowią służebność dla budynków mieszkalnych, jest skomplikowany, a Sąd I instancji powinien rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, w tym załączone orzeczenia SKO wydane winnych sprawach, ponieważ dzięki temu, mógłby dojść do innych wniosków i powziąć wątpliwość prawną, co mogłoby spowodować wydanie innego wyroku, choćby ze względu na zachowanie zasady jednolitości w orzekaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Istota sporu w sprawie ogniskuje się wokół kwestii, czy grunty stanowiące drogę dojazdową do budynków Spółdzielni uległy przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień ustawy, skoro nie posadowiono na nich budynków mieszkalnych, a grunty te są wyodrębnione geodezyjnie i mają odrębną księgę wieczystą. Zagadnienie to było już rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który zajął w tej sprawie zróżnicowane stanowisko, zgodnie zauważając, że pojęcie nieruchomości nie zostało w ustawie zdefiniowane.

W wyrokach z 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 200/21 oraz i OSK 227/21 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzuty skarg kasacyjnych i przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną.

Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 maja 2021 r., sygn. I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21. W tych sprawach Sąd nie uznał zasadności zarzutów skarg kasacyjnych i przyjął, że na gruncie ustawy o przekształceniu należy opowiedzieć się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za tym stanowiskiem, zbieżnym w konsekwencji z wykładnią przyjętą przez Sąd I instancji.

Niewątpliwie pojęcie nieruchomości ma na gruncie ustawy zasadnicze znaczenie i determinuje zakres wyrażenia "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe", albowiem stanowi termin to wyrażenie definiujący.

Objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 1 ust. 1 ustawy stanowi, że z dniem 1 stycznia 2019 r. z mocy prawa przekształceniu w prawo własności podlega użytkowanie wieczyste "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". Jest to określenie następnie zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" rozumie się nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy tej ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy o przekształceniu). W ustawie pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wyraźnie utożsamiane jest z nieruchomością zabudowaną wyłącznie określonymi budynkami (art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy o przekształceniu).

Przepis art. 1 ust. 2 ustawy zawiera definicję legalną "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe", w której ustawodawca posługuje się kategorią "nieruchomości". Zdefiniowanie w ustawie "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" oznacza, że nie jest dopuszczalne ustalenie rozumienia i zakresu tego złożonego wyrażenia przez poddawanie zabiegom interpretacyjnym poszczególnych terminów w nim zawartych. Jak się wskazuje w piśmiennictwie, celem definicji legalnych jest nie tylko precyzowanie wyrażeń nieostrych czy usuwanie wieloznaczności, ale także nadawanie nowego znaczenia, często odbiegającego od znaczenia występującego w języku ogólnym (A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, Warszawa 2008, s. 46).

Przyjęta w art. 1 ust. 2 definicja legalna jest definicją równościową, których cechą charakterystyczną jest, że zbudowane są z trzech członów: nazwy definiowanej (definiendum), zwrotu łączącego, wskazującego na relację równościową i części wyjaśniającej znaczenie oraz zakres nazwy definiowanej (definiens). Definicje równościowe stosowane są najczęściej do zwrotów, które w tekście prawnym odgrywają rolę centralną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 189), taki charakter ma niewątpliwie w ustawie wyrażenie "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe". Omawiana definicja ustawowa jest definicją klasyczną, w której definiens zawiera wyrażenie składające się z rodzaju i różnicy gatunkowej. Nazwa przyjęta w definicji klasycznej jako rodzaj powinna być szersza niż nazwa definiowana, dostatecznie jednoznaczna i ostra, znana adresatowi definicji, warunkiem poprawności definicji jest bowiem unikanie takich błędów, jak ignotum per ignotum czy curculus in definiendo (A. Malinowski, Redagowanie..., s. 48, 51).

Rolę rodzaju w defininsie pełni termin "nieruchomości", który w ustawie nie został zdefiniowany. Biorąc pod uwagę warunki poprawnej legislacji, nie może on zostać sprowadzony do kategorii "gruntów", albowiem wówczas definicja byłaby wadliwa. Jednocześnie termin ten powinien, jak wyżej wskazano, cechować się dostateczną jasnością i być dla adresata tekstu zrozumiały. Ustawą uregulowano kwestie dotyczące dwóch praw rzeczowych, normowanych w przepisach prawa cywilnego: użytkowania wieczystego i prawa własności. Można zasadnie założyć, że ustawodawca definiując podstawowe dla ustawy wyrażenie, posłużył się nazwą możliwie jednoznacznie rozumianą w regulowanej dziedzinie, której nadawane jest określone znaczenie. Cywilnoprawny charakter uprawnień będących przedmiotem regulacji uprawnia do odwołania się do rozumienia nieruchomości na gruncie prawa cywilnego.

Kodeks cywilny w art. 46 § 1 zawiera definicję nieruchomości, zgodnie z którą nieruchomościami gruntowymi (bo o takie chodzi w sprawie) są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności. Nieruchomość w rozumieniu prawa cywilnego nie jest kategorią faktyczną, ale prawną. Wyodrębnienie gruntu w nieruchomość, jako przedmiot prawa, wymaga zatem określenia jego powierzchni granicami zewnętrznymi (wyodrębnienia fizycznego) i określenia podmiotu własności (wyodrębnienia prawnego).

Wyodrębnienie fizyczne polega na określeniu granic zewnętrznych, oddzielających nieruchomość od innych nieruchomości; ze względu na potrzeby obrotu i przepisy prawa, wyodrębnienie to następuje poprzez umieszczenie na gruncie trwałych znaków granicznych, najmniejszą jednostką powierzchniową nieruchomości gruntowej dla celów ewidencji, jest działka. Nie jest to kategoria prawna tożsama z nieruchomością jako przedmiotem obrotu prawnego, prawo własności i jego granice w rozumieniu art. 143 k.c. odnoszą się do nieruchomości, nie działki ewidencyjnej. Pojedyncza działka może odpowiadać nieruchomości jako przedmiotowi własności albo wraz z innymi działkami wchodzić w skład nieruchomości, obejmującej kompleks działek. Koreluje z tym definicja działki gruntu przyjęta w art. 4 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którą działka gruntu to niepodzielona, ciągła cześć powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Dane ewidencyjne są wyłączną podstawą oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych.

Wyodrębnienie prawne nie zostało uregulowane przepisami kodeksu cywilnego, regulacja znajduje się w ustawie z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2018, poz. 1916 ze zm., dalej u.k.w.i.h.). Założenie księgi wieczystej dla wyodrębnionej granicami zewnętrznymi działki lub wpisanie jej do istniejącej księgi wieczystej decyduje o jej charakterze; staje się ona nieruchomością albo jako samodzielny i odrębny przedmiot własności, chociażby jej właściciel był właścicielem jeszcze innych nieruchomości graniczących lub niegraniczących z nią, albo wchodzi w skład większej całości wskutek przyłączenia do nieruchomości mającej już księgę wieczystą. W tym ostatnim wypadku mamy do czynienia z jedną nieruchomością, składającą się z kilku działek. Jeżeli objęta księgą wieczystą nieruchomość składająca się z kilku działek graniczy z sąsiednią nieruchomością tego samego właściciela wpisaną do innej księgi wieczystej, to mamy do czynienia z dwiema nieruchomościami stanowiącymi odrębny przedmiot prawa, liczba ksiąg wieczystych decyduje o liczbie nieruchomości, ponieważ dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 24 u.k.w.h.). Jak zwrócił uwagę SN w wyroku z 23 września 1970 r., II CR 361/70, jeżeli żadna z przylegających do siebie działek, stanowiących własność jednej osoby, nie ma urządzonej księgi wieczystej, to o jej prawnym wyodrębnieniu decyduje osoba właściciela i z reguły mamy do czynienia z jedną nieruchomością. Gdyby natomiast działki takie były objęte dwiema księgami hipotecznymi, wówczas nie stanowiłyby jednej nieruchomości, a dwie sąsiadujące nieruchomości, z których każda ma urządzoną księgę wieczystą, na skutek skupienia w ręku jednej osoby, nie stają się jedną nieruchomością. Założenie księgi wieczystej oznacza, że jest tyle nieruchomości, ile ksiąg wieczystych (zob. S. Rudnicki: Nieruchomości, w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013; W. Pawlak, komentarz do art. 46 w: J. Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz do wybranych przepisów, Lex/el.2018).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyrokach I OSK 236/21 i I OSK 237/21, że jakkolwiek na gruncie prawa cywilnego funkcjonują dwa ujęcia nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe, to na gruncie ustawy o przekształceniu należy opowiedzieć się za rozumieniem wieczystoksięgowym. Przemawia za tym w pierwszej kolejności kontekst systemowy, uwzględniający ugruntowane stanowisko doktryny i judykatury w zakresie rozumienia pojęcia nieruchomości na gruncie art. 46 § 1 k.c., a nadto przyjęty w ustawie model procedowania w sprawie przekształcenia, ograniczający zakres postępowania rozpoznawczego i fakt, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, które podlega przekształceniu, wymaga wpisu w księdze wieczystej.

Jeżeli chodzi o kwestię rozumienia nieruchomości na gruncie prawa cywilnego, to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego przyjmuje się uniwersalność materialnoprawnego modelu nieruchomości przy uwzględnieniu pierwszeństwa modelu wieczystoksięgowego (vide: A. Kaźmierczyk [w:] M. Fras (red.), M .Habdas (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna (art. 1-125), WKP 2018, uwagi do art. 46; W. Pawlak [w:] J. Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 1 (art. 1–554), WKP 2021, uwagi do art. 46; S. Rudnicki, O pojęciu nieruchomości w prawie cywilnym, PS 1999/9, s. 68; E. Klat-Górska, "Przepisy odrębne" przy podziale nieruchomości gruntowej, NZS 2006/4, s. 64). Podkreśla się, że nie ma podstaw do przeciwstawiania sobie dwóch różnych pojęć nieruchomości: materialnego i wieczystoksięgowego. Rozumienie materialnoprawne stanowi definicję uniwersalną w tym znaczeniu, że odnosi się zarówno do nieruchomości, dla których prowadzi się księgi wieczyste, jak i do nieruchomości, które nie mają założonych ksiąg. Jeżeli jednak dla określonej nieruchomości została założona księga wieczysta, obowiązuje reguła "jedna księga – jedna nieruchomość", a tym samym o istnieniu i liczbie nieruchomości oraz ich zakresie przedmiotowym decyduje treść księgi wieczystej.

Wskazuje się w piśmiennictwie, że aktualnie zagadnienia dotyczące rozumienia nieruchomości gruntowej w znaczeniu prawnorzeczowym i wieczystoksięgowym nie rodzą zasadniczych kontrowersji. Ostatecznie Sąd Najwyższy w wyroku z 26 lutego 2003 r. (II CKN 1306/2000, Biul. SN 8/03, s. 8, LexPolonica nr 363225, LexisNexis nr 363225) podzielił stanowisko wyrażane przez część autorów i w swoim wcześniejszym orzeczeniu z 23 września 1970 r. (II CR 361/70, OSNCP 6/71, poz. 97, LexPolonica nr 354552, LexisNexis nr 354552). W uzasadnieniu tego wyroku przypomniał, że część powierzchni ziemskiej stanowi nieruchomość gruntową, jeżeli została wyodrębniona fizycznie i prawnie w taki sposób, że może być traktowana w obrocie prawnym jako samodzielny przedmiot. Do takiego wyodrębnienia części powierzchni ziemskiej może dojść również na skutek założenia dla niej księgi wieczystej. Zgodnie z art. 1 u.k.w.i.h. księgę wieczystą prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, który polega na stwierdzeniu wpisem w dziale II księgi wieczystej, kto jest właścicielem nieruchomości oznaczonej w dziale I księgi. Założenie księgi wieczystej oznacza, że jest tyle nieruchomości, ile jest ksiąg wieczystych. Nawiązując do tego orzeczenia, Sąd Najwyższy stwierdził w uzasadnieniu postanowienia z 30 października 2003 r. (IV CK 114/2002, OSNC 12/04, poz. 201, LexPolonica nr 370647, LexisNexis nr 370647), że dyrektywy wykładni systemowej sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie u.k.w.i.h. niż w art. 46 § 1 k.c. Księga wieczysta zatem jest czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Dlatego graniczące ze sobą działki gruntu będące własnością tej samej osoby, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, stanowią dwie nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., natomiast połączenie takich nieruchomości w jednej księdze wieczystej powoduje utratę ich samodzielności i powstanie nowej nieruchomości. W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy nie podzielił odmiennego poglądu przytoczonego w uzasadnieniu orzeczenia Sądu Najwyższego z 27 grudnia 1994 r. (III CZP 158/94, OSNC 4/95, poz. 59, LexPolonica nr 304406, LexisNexis nr 304406). Przedstawiony stan stanowi podstawę do stawiania wniosku, że powołane orzeczenia są wyrazem ostatecznie skrystalizowanego poglądu Sądu Najwyższego (tak: S. Rudnicki: Nieruchomości, op. cit. oraz W. Pawlak, komentarz do art. 46 w: J. Gudowski (red.), Kodeks cywilny..., op. cit.).

Skoro ustawodawca, budując definicję legalną w ustawie, posłużył się terminem prawnym i kategorią nieruchomości, a jak wyżej wskazano, warunkiem poprawności takiej definicji jest posłużenie się dostatecznie jasnym i względnie jednoznacznym określeniem dotyczącym podawanego genus, można założyć, że użył tego terminu w najmniej spornym i względnie powszechnie akceptowanym znaczeniu, za jakie wobec powyżej przedstawionych uwag, należy na gruncie prawa cywilnego uznać "wieczystoksięgowe" rozumienie nieruchomości.

Wsparcia dla tej tezy dostarcza także fakt, że z przepisu art. 27 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) wynika wymóg dokonania wpisu w księdze wieczystej zarówno w sytuacji oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, jak i w przypadku przenoszenia prawa użytkowania wieczystego na inną osobę, bowiem wpis tego prawa do księgi wieczystej ma znaczenie konstytutywne i przesądza o jego powstaniu. Skoro tak, to nie może być wątpliwości co do urządzenia księgi wieczystej dla nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste, co niewątpliwie jest okolicznością znaną prawodawcy. Tym samym nie ma przestrzeni prawnej dla pominięcia wieczystoksięgowego rozumienia pojęcia "nieruchomość" na gruncie przepisów ustawy o przekształceniu. W konsekwencji należy uznać, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność następuje w odniesieniu do konkretnej nieruchomości uregulowanej w odrębnej księdze wieczystej, z uwagi na wypełnienie przesłanki jej zabudowy i wykorzystywania w sposób określony w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy.

Potwierdzeniem dla zasadności przyjętego rozumienia nieruchomości na gruncie ustawy może być też formalny charakter postępowania dotyczącego potwierdzenia skutku przekształcenia. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy kreuje mechanizm przekształcenia użytkowania wieczystego we własność z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 2019 r., określając przesłanki przekształcenia, a jednocześnie nie przewidując postępowania dla ich weryfikacji (vide: Ł.Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz. WKP 2019, uwagi do art. 4). Charakteru rozpoznawczego, umożliwiającego wszechstronną i rzetelną weryfikację okoliczności przekształcenia, nie ma postępowanie zmierzające do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, uregulowane w art. 4 ustawy. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje bowiem kompetencji do ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie tego żądania (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., II OSK 2820/14). Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza natomiast istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych, i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (vide: Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004/10, str. 60 – 61). Jakkolwiek art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, to jednak jest to postępowanie, które nie może "tworzyć" podstawy faktycznej i prawnej do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (vide: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 218; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2010 r., II SA/Bk 133/10).

Powyższe uwagi także przemawiają za przyjęciem wieczystoksięgowego rozumienia pojęcia "nieruchomość" na gruncie ustawy o przekształceniu. Charakter postępowania w sprawie zaświadczeń koreluje z formalnym (wieczystoksięgowym) definiowaniem nieruchomości i umożliwia, wyłącznie w oparciu o informacje wynikające z rejestrów, ewidencji i innych urzędowych baz danych, dokonanie weryfikacji wypełnienia przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Wyłącza to konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia i charakteru funkcjonalnych powiązań, zarówno pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami bądź ich częściami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla wykładni art. 1 ust. 2 ustawy nie pozostaje bez znaczenia również argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu projektu ustawy. Zamiar ustawodawcy, jaki towarzyszy przyjęciu określonej regulacji i założone do realizacji cele mogą służyć jako miarodajne argumenty przemawiające za przyjmowanym w praktyce orzeczniczej rozumieniem. Wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, że inicjatywa ustawodawcza ma na celu ułatwienie w szczególności właścicielom lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych uzyskania prawa własności do gruntu. Przekształcenie użytkowania wieczystego, które ze swej natury jest prawem czasowym, we własność (niepodlegającą ograniczeniom czasowym) można bowiem ujmować jako umocnienie prawa do mieszkania i zwiększenie bezpieczeństwa prawnego właścicieli lokali wyodrębnionych w budynkach wielolokalowych oraz właścicieli domów jednorodzinnych posadowionych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste. Cele te zrealizowane zostaną z jednej strony przez wyeliminowanie czasowego charakteru prawa przysługującego do gruntu, na którym posadowiony jest budynek mieszkalny, a z drugiej strony przez usunięcie, często istotnego, obciążania ekonomicznego w postaci obowiązku ponoszenia przez kilkadziesiąt lat opłat rocznych, zaś zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, przekształcenie we własność użytkowania wieczystego, które zostało ustanowione dla realizacji budownictwa mieszkaniowego, jest konstytucyjnie uzasadnione. Wobec tego uwłaszczenie wyłącznie proponowanej grupy podmiotów, określonej ze względu na funkcję, jaką pełni nieruchomość (funkcja mieszkaniowa), której są użytkownikami wieczystymi, nie stanowi nieuzasadnionego wyróżnienia tej grupy podmiotów i tym samym nie może rodzić zarzutu arbitralnego przyznania niesłusznego "przywileju" i naruszenia zasady równości.

W odniesieniu do planowanej regulacji art. 1 ust. 2 w uzasadnieniu projektu w szczególności stwierdzono, że ustawa będzie dotyczyła gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Jako, że w istniejących stanach faktycznych występujących na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe, dla prawidłowego korzystania z budynku mieszkalnego niezbędne jest często korzystanie z budynków gospodarczych, garaży, innych obiektów budowlanych oraz urządzeń budowlanych, zaproponowano, aby przekształcenie dotyczyło również gruntu pod tymi obiektami i urządzaniami budowlanymi. W celu wyeliminowania wątpliwości określono wprost w powyższym przepisie, że przekształceniu będą podlegać grunty zabudowane tzw. infrastrukturą towarzyszącą, niezbędną do racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych, pod warunkiem że znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi.

W oparciu o te argumenty Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zamiarem ustawodawcy było przekształcenie w prawo własności (udział w prawie własności) tego użytkowania wieczystego, które związane jest bezpośrednio z lokalami mieszkalnymi. W konsekwencji właściciele lokali mieszkalnych uzyskają również własności lub udziały we współwłasności nieruchomości, na których leżą ich budynki (lokale). Potwierdzenie tego stanowiska stanowi regulacja art. 2 ust. 1 ustawy, która w przypadku, gdy na gruncie, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 lub 1a ustawy, położone są także inne budynki, których powierzchnia użytkowa przekracza 30 % powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na gruncie, uzależnia skutek przekształcenia od założenia księgi wieczystej lub wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu zabudowanej innymi budynkami niż mieszkalne. Nie jest natomiast objęte zamiarem ustawodawcy, aby przekształceniu we własność uległo użytkowanie wieczyste tych nieruchomości, udziały w których nie są związane z prawem do nieruchomości mieszkaniowej lokalowej lub budynkowej. W sprawie nie podnoszono, aby właścicielom lokali mieszkalnych przysługiwały udziały w użytkowaniu wieczystym działek drogowych.

Uzasadnienie projektu ustawy potwierdza również, że zamiarem ustawodawcy nie było całościowe wyeliminowanie prawa użytkowania wieczystego jako tytułu do władania gruntem, a jedynie użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe.

Wobec powyższego nie są skuteczne zarzuty błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Wskazany powyżej sposób rozumienia pojęcia "nieruchomość" uniemożliwia na gruncie ustawy uwzględnienie związków funkcjonalnych istniejących pomiędzy odrębnymi nieruchomościami. Z punktu widzenia art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy, indyferentne prawnie jest to, czy odrębna nieruchomość służy do obsługi innej nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi. Istnienie takiej zależności nie stanowi wypełnienia przez nieruchomość niezabudowaną budynkami mieszkalnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy, przesłanek dla przekształcenia w trybie tejże ustawy. Powyższego zapatrywania nie zmienia treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, bowiem zastosowany w tym przepisie zwrot "prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych" odnosi się do budynków gospodarczych, garaży, innych obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych, które znajdują się na tej samej nieruchomości, co budynki mieszkalne, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy. Skoro umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, to wypełnione zostają w granicach tej nieruchomości warunki dla przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Zbliżony mechanizm zastosowany został przez ustawodawcę w art. 1a ustawy, w odniesieniu do budynków, obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych innych niż te, które umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych wskazanych w art. 1 ust. 2. W takiej sytuacji przekształcenie następuje, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, a więc w granicach konkretnej nieruchomości. W okolicznościach badanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż regulacje te nie znajdowały zastosowania w badanej sprawie.

Nie są uzasadnione także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Jako postawa zarzutów w skardze kasacyjnej wskazany został art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ta okoliczność pozwala na rozpoznanie zarzutów naruszenia art. 7, art. 7a i art. 77 § 1 k.p.a., które wadliwie zostały w skardze określone mianem przepisów prawa materialnego (uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Objęte zarzutami skargi kasacyjnej przepisy są przepisami postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. warunkiem skuteczności tego rodzaju zarzutów jest wykazanie, że naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Argumentacji w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera, a uzasadnienie zarzutów należy do składającego skargę kasacyjną, zgodnie z art. 176 p.p.s.a. Nie jest skuteczny zatem zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcia organu w innych sprawach nie stanowią materiału dowodowego sprawy i ich pominięcie nie stanowi naruszenia obowiązku uregulowanego w tym przepisie, art. 8 § 2 k.p.a. nie został natomiast objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie poddaje się weryfikacji, albowiem pozbawiony został uzasadnienia, nie stanowi uzasadnienia zarzutu przytoczenie brzmienia przepisu. Trzeba też zwrócić uwagę, że zasada wyważania interesu społecznego i słusznego interesu strony z zasady może mieć zastosowanie w sprawach, w których organ dysponuje jakąś sferą swobody i uznania, co w przypadku postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia ma ograniczony zakres i wymagałoby szczegółowego uzasadnienia. Nie jest także skuteczny zarzut dotyczący art. 7a k.p.a., albowiem przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach, w których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Wydanie zaświadczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność nie należy do żadnej z powyższych kategorii spraw, a zatem art. 7a k.p.a. nie znajdował zastosowania w sprawie i tym samym nie mógł zostać naruszony przez niezastosowanie zasady przyjaznej dla strony interpretacji przepisów prawa.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.