Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 705/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24, 20, 53 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 29 § 1
journal: Dz.U. 1946 nr 57 poz 320
law: Dekret z dnia 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych
article: art. 18 § 1
journal: Dz.U. 1946 nr 57 poz 319
law: Dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 1973 nr 48 poz 282
law: Ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra R[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1242/19 w sprawie ze skarg I[...]i B[...]oraz S[...], J[...], T[...], S[...], A[...], R[...]działającego w imieniu własnym oraz jako kurator spadku po D[...], J[...], M[...]i M[...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr D[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz I[...]i B[...] solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., I SA/Wa 1242/19, po rozpoznaniu sprawy ze skarg I[...] i B[...] oraz S[...], J[...] , T[...], S[...], A[...], R[...] działającego w imieniu własnym oraz jako kurator spadku po D[...], J[...], M[...] i M[...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr D[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 listopada 2018 r. nr 4[...] (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2. i 3.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 16 § 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że decyzja Urzędu Dzielnicowego W[...]nr W[...]z dnia 25 lutego 1974 r. ustalająca odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. S[...], oznaczoną nr hip. ,,P[...]", nr rej. hip. W[...]o powierzchni 1534,61 m2, została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na skierowanie jej do zmarłego M[...], w sytuacji gdy strona prowadzonego postępowania odszkodowawczego, pomimo posiadania wiedzy o śmierci M[...], nie poinformowała o tym fakcie organu, a wskazała, że nie zna jego miejsca pobytu, zaś sami spadkobiercy nie ujawnili swoich praw do nieruchomości w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomość, zaś sam organ podejmował wszelkie możliwe działania w celu prawidłowego ustalenia stron prowadzonego postępowania;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 24, art. 20 i art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1974.10.64 ze zm.), dalej jako "ustawa z 1958 r.", polegające na nieuwzględnieniu wynikającej z tych przepisów normy prawnej, z której wynika, że w decyzji odszkodowawczej jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należało wskazać właściciela nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, a osobę nieujawnioną w księdze wieczystej organ dopuści do postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania jeżeli zgłosi się i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości, a w konsekwencji uznanie, że decyzja Urzędu Dzielnicowego W[...]nr W[...]z dnia 25 lutego 1974 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

c) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz.U.1946.57.320 ze zm.), dalej jako "p.k.w.", w związku z art. 18 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U.1946.57.319 ze zm.), dalej jako "p.r.", polegające na nieuwzględnieniu wynikającej z tych przepisów normy prawnej, z której wynika domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym a właściciel nieruchomości obowiązany jest do ujawnienia swego prawa, a w konsekwencji uznanie, że decyzja Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola nr WT[...]z dnia 25 lutego1974 r. mogła zostać wydana z rażącym naruszeniem prawa;

d) błędną wykładnię art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1973.48.282) w związku z art. 156 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola nr WT[...] z dnia 25 lutego 1974 r., mogła zostać wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej i z rażącym naruszeniem prawa;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. przez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w decyzji organu;

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 151 p.p.s.a., a w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody M[...] z dnia 29 listopada 2018 r. nr 4[...] , znak: S[...]w stanie faktycznym i prawnym, w którym skarga powinna być oddalona, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I[...] i B[...] wniosły o jej oddalenie i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Analiza okoliczności niniejszej sprawy dokonana przez pryzmat zarzutów kasacyjnych prowadzi do wniosku, iż kontrowersja podniesiona w skardze kasacyjnej ma dwa źródła. Pierwszym i zasadniczym jest ocena prawna sytuacji prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania wobec osoby zmarłej i wydania wobec zmarłego decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, w kontekście rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Drugim pozostaje natomiast ocena prawna specyficznej sytuacji prawnej powstałej w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1973.48.282), po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie przez organ I instancji, a przed rozpoznaniem odwołania od tej decyzji – w kontekście kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Analizę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od konsekwencji prawnych śmierci strony postępowania i skierowania decyzji odszkodowawczej do zmarłego współwłaściciela nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, iż kontrolowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia nadzorcze zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, przełamujących, z uwagi na szczególnie ciężką wadę wydanej decyzji, zasadę trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzje odszkodowawcze organu I instancji z dnia 16 listopada 1973 r. i 25 lutego 1974 r. zostały skierowane do M[...] – współwłaściciela nieruchomości, osoby nieżyjącej tak w dniu wszczęcia postępowania odszkodowawczego, jak i wydania decyzji rozstrzygającej o wysokości odszkodowania. M[...] zmarł bowiem w Warszawie w 1937 r. Odnosząc się do tej kwestii należy podkreślić, że problematyka skutków prawnych skierowania decyzji administracyjnej do osoby nieżyjącej nie jest nowa i doczekała się wnikliwej analizy doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie zawierają przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony postępowania administracyjnego i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Przepis art. 8 k.c. przyznaje zdolność prawną tylko i wyłącznie osobom żyjącym (vide: J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 1996 r., s. 183). Charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to wprost do konkluzji, że w stosunku do osoby, która nie żyje nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA/261/83, wraz z glosą M.Stahl, OSPiKA 1984/5/108; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2001 r., I SA 1821/99 (niepubl.); wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01 (OSP 2004/3/33); wyroku NSA z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2010 r., I OSK 908/09; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2010 r., I OSK 1324/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja odpowiada przesłance nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącemu naruszeniu prawa. Skierowanie bowiem decyzji do zmarłej strony, a więc osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego. Skutek w postaci ukształtowania sytuacji prawnej osoby, która nie tylko nie miała już przymiotu strony ale w ogóle nie mogła być podmiotem praw i obowiązków, stanowi działanie nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, Lex nr 10693; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., I OSK140/11; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3554/18; wyrok NSA z dnia 15 października 2021 r., I OSK 1525/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafna jest zatem konkluzja Sądu I instancji, że wydanie decyzji określającej wysokość odszkodowania przynależnego nieżyjącemu od kilkudziesięciu lat M[...] stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe w sposób zgodny z treścią art. 16 § 1 k.p.a. przełamuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych, nie stanowiąc naruszenia tegoż przepisu.

Prowadzenie postępowania wobec osoby zmarłej i rozstrzyganie o prawach i obowiązkach zmarłego stanowi jaskrawe pogwałcenie elementarnych reguł prawnych. Wada ta ma zobiektywizowany charakter i stąd niezrozumiałe jest poszukiwanie okoliczności sanujących ową wadę w braku poinformowania organu odszkodowawczego przez współwłaściciela nieruchomości o śmierci M[...]. Jakkolwiek z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, iż M[...] i J[...]wiedzieli o śmierci M[...], to zaniechanie powiadomienia o tym organu w niczym nie umniejsza wady prawnej decyzji kształtującej sytuację prawną osoby nieżyjącej. Trafnie w tym zakresie Sąd I instancji podnosi także okoliczności przeczące staranności działań Naczelnika Dzielnicy W[...] przy weryfikacji zdolności prawnej M[...], skoro organ ten posiadał jednocześnie kompetencje kierownika urzędu stanu cywilnego, zaś M[...] zmarł w Warszawie w 1937 r.

Nie są także zasadnie podniesione zarzuty niewłaściwego zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 24, art. 20 i art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r., oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 § 1 p.k.w. i art. 18 § 1 p.r. Zarzutami tymi objęto każdorazowo po kilka przepisów we wzajemnym powiązaniu. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. W tym zakresie należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez ten Sąd we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Analiza powyższych zarzutów, a w szczególności ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, iż w przepisach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 24, art. 20 i art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. autor kasacji dopatruje się normy prawnej wskazującej, iż uprawnioną do odszkodowania za nieruchomość jest osoba ujawniona w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów jako właściciel nieruchomości. Z kolei w przepisach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 § 1 p.k.w. i art. 18 § 1 p.r. dostrzega normę prawną statuującą obowiązek ujawnienia przez właściciela nieruchomości swego prawa w księdze wieczystej, którego zaniechanie, w sytuacji ustalenia odszkodowania na rzecz osoby ujawnionej w księdze wieczystej, powoduje, że taka decyzja nie jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do powyższych kwestii należy dostrzec, iż jakkolwiek z treści art. 29 ust. 1 p.k.w. wynika, iż właściciel nieruchomości pozostawał obowiązany do ujawnienia swego prawa w księdze wieczystej, to jednak zaniechanie wypełnienia tego obowiązku mogło rodzić wyłącznie skutek ponaglenia opieszałego właściciela będącego osobą fizyczną przez sąd prowadzący księgę wieczystą. Przepis ten nie przewidywał natomiast, jako skutku nieujawnienia prawa w księdze wieczystej, możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego wobec określonego podmiotu tylko dlatego, że pozostawał on ujawnionym w treści takiej księgi i orzekania o prawie lub obowiązku takiegoż podmiotu. W ramach postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości możliwości takiej nie przewidywały także przepisy ustawy z 1958 r. oraz art. 18 § 1 p.r. Domniemanie, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym nie zwalniało organu administracji od obowiązku ustalenia zakresu podmiotowego postępowania o ustalenie odszkodowania i weryfikacji zdolności prawnej stron tegoż postępowania. W konsekwencji zaniechanie takiej weryfikacji lub przeprowadzenie jej w wadliwy sposób nie dawało organowi uprawnienia do rozstrzygania o prawach lub obowiązkach osoby zmarłej, li tylko z tego powodu, że jej prawo nadal pozostawało ujawnione w treści księgi wieczystej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie postępowań wywłaszczeniowych prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r., tyczących nieruchomości, które nie miały uregulowanego stanu prawnego, prezentowany jest pogląd dopuszczający wywłaszczenie nieruchomości zmarłego właściciela w sytuacji nieuregulowania stanu prawnego przez jego następców prawnych. Taką możliwość wyraźnie dopuszczały przepisy ustawy z 1958 r., podobnie jak obecnie obowiązujące przepisy art. 113 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899) (vide: wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2021 r., I OSK 4160/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kluczowym warunkiem w powyższej sytuacji jest jednak ustalenie, iż nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny, co może oznaczać także brak aktualizacji w księdze wieczystej następstwa prawnego po zmarłym właścicielu. Skoro przedmiotem badanej sprawy nie jest weryfikacja decyzji wywłaszczeniowej lecz ustalającej odszkodowanie, a nadto organ rozstrzygając o odszkodowaniu nie skonstatował śmierci strony postępowania i przyznał odszkodowanie osobie zmarłej, to brak jest okoliczności aby doszukiwać się paraleli umożliwiającej odkodowanie z przepisów art. 29 ust. 1 p.k.w. i art. 18 § 1 p.r. normy prawnej wskazującej na procesowe konsekwencje w postępowaniu administracyjnym zaniechania ujawnienia w księdze wieczystej prawa do nieruchomości przez następców prawnych dawnego właściciela.

Również przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 24, art. 20 i art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. nie pozwalają na zrekonstruowanie normy prawnej podważającej rażący charakter naruszenia prawa przez decyzję przyznającą odszkodowanie osobie zmarłej. Należy nadto skonstatować, iż regulacje te nie mają związku z problematyką odnoszącą się do zaistniałej w sprawie kontrowersji. Powyższe przepisy wskazują bowiem, że w decyzji odszkodowawczej podejmowanej w skutek wywłaszczenia nieruchomości dokonanego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania organ winien wskazać właściciela nieruchomości. Regulacja ta przewiduje także – w sytuacji gdy w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, która zostanie następnie dopuszczona do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela – wskazanie w decyzji, jako uprawnionej do otrzymania odszkodowania, osoby uczestniczącej w postępowaniu w charakterze strony, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. Powyższe wskazują zatem na możliwość wykazania w toku postępowania odszkodowawczego prawa do nieruchomości wbrew wpisom prawa własności ujawnionym w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, a w konsekwencji uzyskania odszkodowania przez stronę postępowania, której prawo nie jest ujawnione w ww. publicznych urządzeniach ewidencyjnych. Regulacje te nie odnoszą się zatem do kwestii ustalenia odszkodowania na rzecz pomiotu, który z uwagi na brak zdolności prawnej nie może być stroną postępowania, wskazują natomiast, że odszkodowanie winno zostać ustalone na rzecz właściciela nieruchomości i to także gdy w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów ujawnione jest prawo innej osoby. Przepisy te nie zwalniają zatem organów z obowiązku ustalenia właściciela nieruchomości i potwierdzenia jego zdolności prawnej.

Konkludując należy wskazać, iż brak jest podstaw do potwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 24, art. 20 i art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r., oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 § 1 p.k.w. i art. 18 § 1 p.r. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

Nie jest także trafny zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1973.48.282) w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Istotą postępowania nieważnościowego jest skontrolowanie przez organ nadzoru, czy określone rozstrzygniecie nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym w postępowaniu tym należy rozważyć zasadność wszystkich przesłanek nieważnościowych określonych w ww. przepisie i to niezależnie od przyczyn nieważności podniesionych we wniosku inicjującym to postępowanie. Skoro zatem Sąd I instancji dostrzegł w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją odszkodowawczą specyficzną sytuację prawną mającą związek z wejściem w życie ww. ustawy z dnia 22 listopada 1973 r., to zasadnie uznał, iż narusza przedmiotowy zakres tegoż postępowania pominięcie oceny konsekwencji prawnych wynikających z treści art. 3 ust. 2 ww. ustawy. Przy czym, ocena prawna dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sygnalizując kierunki i zakres koniecznej analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, nie przesądza o konsekwencjach prawnych wynikających z prowadzenia postępowania "na nowo". Ocena powyższych okoliczności sprawy, z punktu widzenia przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., winna zostać dokonana przez organy administracji w toku postępowania nieważnościowego i utrwalona w uzasadnieniu decyzji. Nie może jej zastąpić argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych zgłoszonych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zaś w razie uwzględnienia skargi powodującego konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji, uzasadnienie winno zawierać także wskazania co do dalszego postępowania. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Autor kasacji nie wskazuje jednak na tego rodzaju braki uzasadnienia. Z kolei oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego w danej sprawie związany jest zarówno organ, jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę (art. 153 p.p.s.a.). Powyższe związanie oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i konieczność podporządkowania się temuż poglądowi (vide: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1/2). Skoro zatem zaskarżony wyrok jest pierwszym orzeczeniem sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, to nie można odnaleźć źródła oceny prawnej, której Sąd I instancji winien się podporządkować. Z kolei sama ocena prawna o wartości poszczególnych okoliczności sprawy, wyrażona w wyroku sądu administracyjnego, o ile nie jest sprzeczna z oceną prawną już wcześniej wyrażoną, nie stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Jest ona bowiem formułowana w toku sądowego stosowania prawa, na podstawie ocen wykładni i zastosowania określonych przepisów prawa. Ewentualna wadliwość oceny prawnej zaprezentowanej w motywach zaskarżonego wyroku nie stanowi zatem naruszenia art. 153 p.p.s.a., lecz winna być podważana w drodze stosownych zarzutów, w ramach podstaw kasacyjnych. Zarzuty takie zostały postawione w badanej skardze kasacyjnej i były przedmiotem oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Końcowo należy wskazać, iż nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ma on charakter wynikowy, a tym samym niepotwierdzenie naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie pozwala uznać wadliwości wyrokowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.