Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1295/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Jerzy Solarski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 178/09 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 178/09 oddalił skargę J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:

Minister Infrastruktury powołaną decyzją z (...) listopada 2008 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek J. G., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) września 2008 r. nr (...) odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Transportu z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie niewyrażenia zgody na dokonanie przez PKP S.A. czynności prawnej polegającej na wydzierżawieniu firmie J.A. P. J. G. gruntu położonego we Wrocławiu przy ulicach: R., T. oraz P. O. L., stanowiącego części działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami (...) i (...), obręb (...)-S.M., jednostka ewidencyjna (...), M. W., będącego własnością Skarbu Państwa we władaniu PKP S.A.

W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ podał, że w dniu 4 czerwca 2007 r. do Ministerstwa Transportu wpłynął wniosek PKP S.A. (nr (...)) o wyrażenie zgody na wydzierżawienie oznaczonego wyżej gruntu, stanowiącego część terenu Dworca Ś. we W., obecnie wyłączonego z ruchu kolejowego. Minister Transportu powołaną decyzją z dnia (...) października 2007 r., na podstawie art. 18 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), nie wyraził zgody na dokonanie przez PKP S.A. wymienionej czynności prawnej.

W dniu 14 grudnia 2007 r. J. G. zwrócił się do Ministra Transportu o zmianę, na podstawie przepisów art. 154 § 1 K.p.a. decyzji z dnia (...) października 2007 r. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 15 stycznia 2008 r. nr (...) odmawiające zmiany wydanej decyzji z dnia (...) października 2007 r. nr (...). Na powyższe pismo J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 287/08 skargę odrzucił.

W dniu 14 lipca 2008 r. J. G. działający przez pełnomocnika, złożył do Ministra Infrastruktury wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Ministra Transportu z dnia (...) października 2007 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) września 2008 r. nr (...) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) października 2007 r.

Rozpatrując sprawę ponownie na wniosek pełnomocnika J. G., Minister Infrastruktury utrzymał w mocy uprzednią decyzję odmowną uznając, że J. G. nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed ministrem właściwym do spraw transportu, dotyczącym zgody na dokonanie czynności prawnej w zakresie rozporządzania składnikami aktywów trwałych w trybie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Organ powołał się na treść art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie zgody na dokonanie czynności prawnej, o jakiej wyżej mowa, ma charakter nadzoru administracyjnego. Na podstawie przepisów ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" minister właściwy do spraw transportu sprawuje nadzór nad PKP S.A., w tym nadzór nad działalnością gospodarczą PKP S.A. dot. majątku powyżej 50.000 euro. Podmiot, na rzecz którego miało nastąpić rozporządzenie składnikami aktywów trwałych będących mieniem PKP, ma - zdaniem organu - jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu takiej sprawy. O interesie faktycznym mowa jest w sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego mogącego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu. Minister wskazał iż o tym czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest bowiem to, że jest ona podmiotem własnych praw lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym, a wynikają z przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

Postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na rozporządzenie składnikami aktywów trwałych przez PKP S.A. nie dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków skarżącego. Wynikające z prawa cywilnego uprawnienie J. G. działającego pod firmą J.A. "P." J. G., do żądania zawarcia umowy przeniesienia praw do nieruchomości powstać może dopiero po udzieleniu PKP S.A. przez ministra właściwego do spraw transportu zgody na dokonanie czynności prawnej. Do tego momentu sfera jego uprawnień nie jest powiązana z postępowaniem dotyczącym zgody ministra właściwego do spraw transportu, bowiem nie dotyczy ono jego własnego interesu prawnego. Interes prawny uprawniający do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym musi być własny i nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (por. J. Zimmermann glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95, OSP 1997/4/83).

Minister podkreślił, że w sprawach dotyczących zgody o jakiej mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", stosunek administracyjnoprawny powstaje wyłącznie między PKP S.A. a ministrem właściwym do spraw transportu. Nie jest natomiast możliwe, aby powstał taki stosunek między ministrem właściwym do spraw transportu, a J. G.. Dlatego też nie może on być stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym. Stroną w rozumieniu art. 18 ust 2 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" jest tylko adresat decyzji, zaś tym adresatem jest ten, kto wniosek określony w art. 18 ust 2c ustawy przedstawia do rozpatrzenia przez właściwy organ.

Oznacza to, że J. G. nie posiada prawa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu z dnia (...) października 2007 r. gdyż zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie strony lub z urzędu.

Organ jednocześnie stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w tym wymienione przez skarżącego: art. 7, 8, 11, 75 i 90 § 3 K.p.a. są chybione lub niezgodne z prawdą. Zdaniem organu, wnikliwie rozpatrzył on wszystkie przesłanki dotyczące stanu faktycznego oraz racjonalnego rozporządzenia składnikami aktywów trwałych. Cały materiał dowodowy w sprawie, interes skarżącego jak i interes publiczny były przedmiotem badania w przeprowadzonym postępowaniu. Organ ocenił wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania oraz według swojej wiedzy i doświadczenia, na podstawie wszechstronnego rozważenia całego zebranego materiału.

J. G. złożył skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa procesowego polegające na kolizji z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 70² § 3 w zw. z art. 703 § 3 k.c. w zw. art. 18 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe; interes prawny skarżącego wynikał bowiem z wyżej cytowanych artykułów Kodeksu cywilnego;

- naruszenie prawa procesowego polegające na kolizji z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 75 K.p.a.;

- naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. art. 702 § 3 w zw. z art. 703 § 3 k.c. w zw. z art. 18 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe ;

- naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 702 § 3 w zw. z art. 703 § 3 k.c. w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przez stwierdzenie, że uprawnienie J. G. działającego pod firmą J.A. P. wynikające z prawa cywilnego do żądania zawarcia umowy przeniesienia praw do nieruchomości powstać może dopiero po udzieleniu przez ministra właściwego do spraw transportu zgody PKP S.A. na dokonanie czynności oraz, że przedmiotowe postępowanie ma wyłącznie charakter nadzoru administracyjnego;

- naruszenie przepisów art. 157 § 2 K.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu pomimo, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in. że w wyniku przeprowadzonego przez PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu przetargu na dzierżawę wskazanej na wstępie nieruchomości, którego uczestnikiem był skarżący, został on powiadomiony pismem z dnia 23 maja 2007 r. nr (...) przez PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu, że jego oferta spełniła warunki określone w dokumentacji przetargowej i jest ofertą najkorzystniejszą. Jednocześnie organizator przetargu poinformował, że uzyskał zgodę Zarządu PKP S.A. na zawarcie umowy dzierżawy, lecz konieczne jest jeszcze uzyskanie zgody właściwego ministra. Kolejnymi pismami informowano, że w Ministerstwie Transportu został złożony komplet dokumentów w celu uzyskania zgody Ministra na zawarcie umowy dzierżawy z firmą J.A. "(...)" i postępowanie w tej sprawie jest w toku. Pismem z dnia 22 listopada 2007 r. PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu, zawiadomił firmę J.A "(...)", że decyzją z dnia (...) października 2007 r. nr (...), Minister Transportu nie wyraził zgody na oddanie przez PKP S.A. firmie J.A. "(...)" w dzierżawę przedmiotowego terenu. Jako przyczynę odmowy wyrażenia zgody Minister Transportu podał wysokie prawdopodobieństwo, że firma J.A "(...)" nie będzie w sposób rzetelny wykonywała umowy, do której doszłoby w wyniku dokonanego rozporządzenia. Powyższe stanowisko Minister Transportu oparł na tym, że na podstawie umów zawartych przez PKP S.A. w 1999 r., firma J.A. "(...)" dzierżawiła do dnia 31 grudnia 2006 r., większą część terenu będącego przedmiotem przetargu z dnia 27 lutego 2007 r. Następnie teren ten nadal wykorzystywany jest przez firmę J.A. "(...)" bezumownie i z tego tytułu firma ta płaci czynsz. Minister Transportu stwierdził, iż zawarcie umów dzierżawy w 1999 r. nastąpiło na skutek działań pozaprawnych firmy J.A. "(...)", bowiem podpisanie umowy dzierżawy zostało wymuszone przez J.A. "(...)", która zagroziła, że w razie nie zawarcia z nią kontraktu nie opuści dobrowolnie terenu. Firmie J.A. "(...)" Minister Transportu zarzucił także podejmowanie w trakcie dzierżawienia przedmiotowego terenu działań niezgodnych z wolą PKP S.A., polegających na ustawieniu w 2001 roku na dzierżawionym przez nią obszarze Dworca Świebodzkiego, bez zgody zarządzającego terenem, ogrodzenia naruszającego normy bezpieczeństwa przeciwpożarowego i zagrażające bezpieczeństwu obiektu. Stwierdzając powyższe Minister Transportu powołał się na pismo firmy "(...)", zarządzającej dworcem, z dnia 28 marca 2001 r., która zleciła firmie zewnętrznej demontaż płotu, jednak mając na względzie dotychczasowe działanie firmy J.A. "(...)" istnieje domniemanie, iż może ona podjąć siłowe próby udaremnienia tej czynności.

Zdaniem skarżącego, wskazane wyżej ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Transportu, przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia decyzji z dnia (...) października 2007 r. poczynione zostały z rażącym naruszeniem art. 7 K.p.a., który stanowi, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie środki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący podnosił, że ustalenia faktyczne będące podstawą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Ministra Transportu z dnia (...) października 2007 r., są niezgodne z rzeczywistością i oparte zostały na dokumentach prywatnych uzyskanych od podmiotu, który nie był uczestnikiem postępowania w sprawie ani nawet podmiotem, którego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mógł dotyczyć wynik postępowania prowadzonego w sprawie z wniosku PKP S.A. o wyrażenie zgody na zawarcie z firmą J.A. "(...)" umowy dzierżawy terenu objętego przetargiem z dnia 27 lutego 2007 r. Dokumenty te mianowicie były przekazywane Ministrowi Transportu wybiórczo przez spółkę "(...)", która aktualnie wykorzystuje bezumownie część zadaszonych peronów Dworca Ś,. Spółka "(...)" nie była uczestnikiem przetargu, a zawarcie przez PKP S.A. umowy dzierżawy z firmą J.A. "(...)" z oczywistych względów nie leżało w interesie tej spółki. Zgodnie z zasadami procedury administracyjnej dokumenty te nie mogły zostać zaliczone w poczet dowodów w sprawie ani też służyć za podstawę ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez Ministra Transportu na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przyjęcie tych "dokumentów" w poczet dowodów stanowi rażące naruszenie przepisów art. 75 § 1 K.p.a.

Przedmiotem postępowania wszczętego przez Ministra Transportu na wniosek PKP S.A. było wyrażenie zgody na oddanie konkretnego terenu do korzystania firmie J.A. "(...)", na podstawie umowy dzierżawy na warunkach ściśle określonych w projekcie umowy dzierżawy załączonej do wniosku PKP S.A., za kwotę czynszu dzierżawnego określoną przez rzeczoznawcę majątkowego. Zatem granice dokładnego wyjaśnienia przez Ministra Transportu stanu faktycznego, w ramach nadzoru administracyjnego powinny sprowadzać się do oceny stopnia zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa w świetle postanowień przyszłej umowy dzierżawy oraz stawki czynszu dzierżawnego uzyskanej w przetargu, jaki miał miejsce w dniu 27 lutego 2007 r. Innymi słowy, zdaniem skarżącego, ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie powinny być czynione w oparciu o dokumenty i dane wymienione we wniosku PKP S.A. do Ministra Transportu o zezwolenie na oddanie terenu w dzierżawę firmie J.A "(...)".

W dalszych wywodach uzasadnienia skargi odniesiono się polemicznie do argumentacji decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości podkreślając, że rzetelność i wiarygodność firmy J.A "(...)" jako przyszłego dzierżawcy została potwierdzona dokumentami załączonymi do oferty na dzierżawę nieruchomości, takimi jak zaświadczenie o braku zobowiązań wobec budżetu (ZUS i Urząd Skarbowy), zaświadczeniem o niekaralności, faktem braku zobowiązań wobec PKP S.A., długoletnią działalnością firmy, itd. Wskazano równocześnie na celowość wyłonienia jednego dzierżawcy terenu w trybie przetargu nieograniczonego i podpisanie z nim umowy oraz zastąpienia wielu umów jedną umową, która będzie stanowiła uporządkowanie od strony formalnej komercyjnego ich zagospodarowania. ,

W ocenie skarżącego postępowanie zakończone w pierwszej instancji wydaniem decyzji odmownej, jak i postępowanie w II instancji ze względu na ich faktyczną tożsamą treść dotknięte są uchybieniami, tj. naruszeniem art. 28 K.p.a. polegające na błędnej jego wykładni, co skutkowało odmówieniem skarżącemu prawa strony w toczących się postępowaniach, jako osoby wyłonionej w przeprowadzonej procedurze przetargowej zorganizowanej przez PKP S.A. mającej interes prawny wynikający z art. 702 § 3 w zw. z art. 703 § 3 k.c., albowiem "Jeżeli ważność umowy zależy od spełnienia szczególnych wymagań przewidzianych w ustawie, zarówno organizator aukcji, jak i jej uczestnik, którego oferta została przyjęta, mogą dochodzić zawarcia umowy".

Biorąc pod uwagę, że przepis art. 702 § 3 k.c. stosuje się odpowiednio do warunków przetargu art. 703 § 3 zdanie drugie wynika stąd, że podmiot, na rzecz którego nastąpi rozporządzenie mieniem PKP S.A. posiada interes, wbrew twierdzeniom organu, wyznaczony normami prawa materialnego w uzyskaniu decyzji zezwalającej na dokonanie czynności prawnej. Szczególne wymagania, o których mowa w art. 702 § 3 k.c., to zgoda ministra właściwego do spraw transportu na dokonanie czynności prawnej mającej za przedmiot aktywa majątku PKP S.A. Roszczenie o zawarcie umowy może być dochodzone w drodze sądowej. Podstawą tej umowy jest stosunek umowny powstały w wyniku wybrania oferty, co stwierdza zazwyczaj protokół z przetargu.

Skarżący podnosi, że podmiot ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje realne, rzeczywiste powiązanie, czyniąc go zainteresowanym tym postępowaniem (orzeczenie NSA II GSK 163/06 LEX nr 274855). Przy założeniu, że źródłem interesu, o którym mowa w art. 28 K.p.a. mogą być normy prawa cywilnego ww. decyzje prowadzą do błędnej wykładni art. 702 § 3 w zw. z art. 703 § 3 k.c. w zw. z art. 18 ust 2 w zw. z ust. 4 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Natomiast umieszczenie w punkcie 18 ust. 2 Specyfikacji Istotnych Warunków Przetargu w brzmieniu zawarcie umowy następuje z chwilą jej podpisania przez Organizatora Przetargu i Oferenta w sposób wskazany przez Organizatora Przetargu po uzyskaniu zgody Zarządu Organizatora Przetargu oraz zgody ministra właściwego do spraw transportu" przesądza również, w ocenie skarżącego, o prawnym charakterze interesu podmiotu, który złożył najkorzystniejszą ofertę, w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zgody na zasadnie art. 18 ust. 2 ustawy o komercjalizacji [...]. Rezultat przetargu stwierdzony w protokole przetargu (wybranie oferty) na sprzedaż nieruchomości (użytkowania wieczystego), wskazujący osobę wyłonionego w przetargu przyszłego nabywcy, jest podstawą do zawarcia umowy w formie prawem przepisanej i powoduje powstanie roszczenia wskazanego nabywcy o zawarcie umowy.

Odnosząc się do prawa strony w postępowaniu administracyjnym skarżący wskazuje na art. 2 Konstytucji R.P., a w szczególności na znaczenie tej zasady konstytucyjnej w kontekście ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym jej wpływ na kształt i wykładnię przepisów prawa. Odnośnie zaś rozumienia art. 28 K.p.a. skarżący stwierdza, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny stroną w rozumieniu ww. artykułu, będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści, w tym konkretnym przypadku było to prawo do zawarcia umowy dzierżawy.

Zdaniem skarżącego, rolą organu orzekającego w korzystaniu z uznania administracyjnego jest wykazanie, że uznanie to nie jest skutkiem dowolności stosowania władztwa administracyjnego, lecz uzasadnione jest ochroną obiektywnie pojmowanego interesu społecznego w rozumieniu art. 7 K.p.a., Skarżący uważa, że decyzja Ministra Transportu z dnia 31 października 2007 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 11, 75 i 90 § 3 K.p.a. i istnieją pełne podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł ponadto, że w dniu 4 czerwca 2007 r. wpłynęło pismo Prezydenta W., w którym wskazuje on na konieczność reaktywacji funkcji dworca kolejowego dla Dworca Ś., ze względu na przygotowania miasta do EURO 2012. Pismo to miało także znaczący wpływ na decyzję Ministra Infrastruktury dotyczącą odmowy wydania zezwolenia na dzierżawę tego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. uznając, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pojęcie interesu prawnego określa art. 28 K.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Istotną cechą strony w rozumieniu tego przepisu jest to, że jest ona podmiotem własnych praw lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym, a wynikają z przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

Oceniając według tych kryteriów pozycję J. G., Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że ma on interes prawny uzasadniający jego uczestnictwo w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji Ministra Transportu z dnia (...) października 2007 r. w przedmiocie niewyrażenia zgody na dokonanie przez PKP S.A. czynności prawnej polegającej na wydzierżawieniu szczegółowo oznaczonej na wstępie nieruchomości. W tym zakresie Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że postępowanie to nie dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków skarżącego. Postępowanie zostało wszczęte na żądanie PKP S.A., który to podmiot wystąpił do Ministra Transportu z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 18 ust. 2 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" na wydzierżawienie wskazanej nieruchomości J. G. prowadzącemu działalność pod firmą J. A. "(...)" J. G.. Zdaniem Sądu, J. G.i, który wygrał przetarg ogłoszony w sprawie dzierżawy opisanej wyżej nieruchomości, był niewątpliwie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej wyrażenia zgody na tę czynność przez Ministra Transportu. Jednakże jego interes ma charakter faktyczny, a nie prawny, bowiem wyrażenie zgody przez Ministra, na wniosek PKP S.A., nie dotyczy bezpośrednio jego praw lub obowiązków. Prawo skarżącego do zawarcia umowy dzierżawy wynikające z wygrania przetargu może powstać dopiero po udzieleniu przez właściwy organ zgody uprawnionemu podmiotowi na dokonanie takiej czynności prawnej. Do tego momentu sfera prawna potencjalnego dzierżawcy nie jest powiązana z postępowaniem administracyjnym dotyczącym udzielenia zgody na dokonanie czynności prawnej - w tym przypadku zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zatem J. G. nie ma interesu prawnego uzasadniającego jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym o udzielenie zezwolenia, w charakterze strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, że interes prawny uprawniający do uczestnictwa w określonym postępowaniu administracyjnym musi być własny i nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i gdyby nawet miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (J. Zimmermann glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95, OSP 1997/4/83). Nie można bowiem być stroną postępowania administracyjnego tylko z powodu stosunków prawych z innym podmiotem. Roszczenia swoje związane z wynikami przetargu J. G. może realizować jedynie na drodze postępowania cywilnego. Skoro więc skarżący nie może być stroną postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia zgody przez Ministra na dokonanie czynności cywilnoprawnej przez PKP S.A., tym samym nie był także uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji oraz wniesienia skutecznej skargi w tym zakresie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. G., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, w skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 i 4 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 702 § 3 w zw. z art. 703 § 3 K.c. przez przyjęcie, że J. G. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Ministra Transportu z dnia (...) października 2007 r., a jedynie posiada interes faktyczny w sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a to przez naruszenie prawa procesowego polegające na kolizji z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 75 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenie art. 28 K.p.a. polegające na błędnej jego wykładni, skutkowało odmówieniem J. G. prawa strony w toczących się postępowaniach, jako osobie wyłonionej w przeprowadzonej procedurze przetargowej zorganizowanej przez P.K.P S.A. Tymczasem jego interes prawny wynikał bezpośrednio z art. 702 § 3 w zw. z art. 703 § 3 K.c. Pomiędzy sytuacją prawną skarżącego, a przedmiotem postępowania istnieje, rzeczywiste powiązanie, czyniąc go zainteresowanym tym postępowaniem. Przy założeniu, że źródłem interesu, o którym mowa w art. 28 K.p.a. mogą być normy prawa cywilnego, zaskarżony wyrok oparty został na błędnej wykładni art. 28 K.p.a. w zw. z art. 702 § 3 w zw. z art. 703 § 3 K.c. w zw. z art. 18 ust 2 w zw. z ust. 4 w zw. z ust. 7 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Pełnomocnik wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r. III CZP 95/02, w której Sąd ten uznał, że w razie unieważnienia przetargu przez wojewodę sąd jest uprawniony do badania w procesie o zobowiązanie do zawarcia umowy zgodności z prawem ogłoszenia, organizacji i przeprowadzenia przetargu na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że wprowadzenie do trybu przetargowego będącego cywilnoprawnym sposobem dysponowania nieruchomościami Skarbu Państwa elementów postępowania administracyjnego w postaci władczych decyzji organów administracyjnych, dotyczących m.in. unieważnienia przetargu, byłoby naruszeniem zasady polegającej na zastosowaniu cywilnoprawnego charakteru regulacji i złamaniem zasady, że żaden z podmiotów stosunku cywilnoprawnego nie ma określonej prawem kompetencji do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej innych podmiotów takiego stosunku. Z chwilą przybicia oferty pomiędzy oferentem a organizatorem przetargu zostaje zawarta umowa, której treścią jest powstanie po stronie organizatora przetargu, obowiązku, a po stronie oferenta, którego oferta została wybrana, roszczenia w przedmiocie zawarcia umowy, dla zawarcia której przetarg został zorganizowany rozumianego jako interes prawny, a roszczenie o zawarcie umowy może być dochodzone w drodze sądowej. Podstawą tej umowy jest stosunek umowny powstały w wyniku wybrania oferty, co stwierdza zazwyczaj protokół

Podniesiono, iż umieszczenie w punkcie 18 ust. 2 Specyfikacji Istotnych Warunków Przetargu klauzuli, że zawarcie umowy następuje z chwilą jej podpisania przez Organizatora Przetargu i Oferenta w sposób wskazany przez Organizatora Przetargu po uzyskaniu zgody Zarządu Organizatora Przetargu oraz zgody ministra właściwego do spraw transportu, przesądza o prawnym charakterze interesu podmiotu, który złożył najkorzystniejszą ofertę, w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zgody przez ministra właściwego do spraw transportu. Nielogiczne, zatem wydaje się twierdzenie Ministra Infrastruktury, że do momentu wyrażenia zgody "sfera uprawnień potencjalnego nabywcy nie jest powiązana z prowadzonym postępowaniem dotyczącym zgody ministra właściwego do spraw transportu".

W kwestii rozumienia art. 28 K.p.a. pełnomocnik stwierdził, że stroną w rozumieniu ww. artykułu, będzie osoba fizyczna, lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści. W przypadku J. G. było to prawo do zawarcia umowy dzierżawy.

Pełnomocnik skarżącego wskazał także na art. 2 Konstytucji R P., a w szczególności na znaczenie zawartej w nim zasady konstytucyjnej, w kontekście ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym jej wpływ na prawo do obrony interesu prawnego.

Odnosząc się do drugiego zarzutu wskazano, że ustalenia faktyczne będące podstawą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Ministra Transportu z dnia (...) października 2007 r. są niezgodne z rzeczywistością i oparte zostały na dokumentach prywatnych uzyskanych od podmiotu, który nie był uczestnikiem postępowania w sprawie, ani nawet podmiotem, którego w rozumieniu przepisów K.p.a. mógł dotyczyć wynik postępowania prowadzonego w sprawie z wniosku PKP S.A. o wyrażenie zgody na zawarcie z firmą J.A. "(...)" umowy dzierżawy terenu objętego przetargiem z dnia 27 lutego 2007 r. Dokumenty te były przekazywane Ministrowi Transportu wybiórczo przez spółkę "(...)", która aktualnie wykorzystuje bezumownie część zadaszonych peronów Dworca Ś., który to teren był przedmiotem przetargu z dnia 27 lutego 2007 r. Zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, dokumenty te nie mogły zostać zaliczone w poczet dowodów w sprawie, ani też służyć za podstawą ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez Ministra Transportu na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 ustawy o komercjalizacji ... Przyjęcie tych "dokumentów" w poczet dowodów stanowiło w ocenie skarżącego rażące naruszenie przepisów art. 75 § 1 K.p.a.

W dalszej części uzasadnienia autorka skargi kasacyjnej przytoczyła wcześniej przedstawione w skardze okoliczności zawarcia i wykonywania dotychczasowej umowy dzierżawy terenu przez firmę skarżącego konkludując, iż przyczyną negatywnej decyzji Ministra Transportu z dnia (...) października 2007 r. były zarzuty personalne wobec firmy J.A. "(...)" J. G., oparte wyłącznie na domniemaniach, przypuszczeniach i pomówieniach z całkowitym pominięciem merytorycznej treści wniosku PKP S.A. o zezwolenie na oddanie terenu w dzierżawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zagadnienie prawne będące przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonym wyrokiem sprowadzało się do oceny, czy J. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą J.A. "(...)" J. G.i z siedzibą we Wrocławiu jest uprawniony do żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Transportu z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie niewyrażenia zgody na dokonanie przez PKP S.A. czynności prawnej polegającej na oddaniu w dzierżawę nieruchomości położonej we Wrocławiu, szczegółowo oznaczonej w osnowie tej decyzji.

Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje na żądanie strony lub z urzędu. O tym zaś, kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego rozstrzyga przepis art. 28 K.p.a., który stanowi, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Pojęcie interesu prawnego w orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie administracyjnego prawa procesowego jest ugruntowane. Ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stąd też zawsze powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić; zawsze też powinna aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu (zob. J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego w: Administracja, gospodarka, samorząd H. Olszewski, B. Popowska, Poznań 1997, s. 609 i nast.). Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na materialnoprawną sferę danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym przysługującym danemu podmiotowi.

Skarżący J. G. swój interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej zgody na zawarcie przez PKP S.A. umowy dzierżawy nieruchomości obejmującej teren Dworca Ś. we W. wywodzi z pozycji prawnej oferenta, którego firma została wyłoniona w przetargu na wydzierżawienie tej nieruchomości. Jako normę prawa materialnego stanowiącą źródło interesu prawnego wskazuje art. 702 § 3 oraz art. 703 § 3 K.c. Stanowisko to jest błędne, gdyż nie odpowiada opisanym wyżej kryteriom pozwalającym na ustalenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wskazane przepisy Kodeksu cywilnego nie kreują po stronie skarżącego żadnego prawa podmiotowego ani obowiązku o charakterze prawnomaterialnym, a jedynie roszczenie o zawarcie umowy. Z tego zaś w żaden sposób nie wynika interes prawny skarżącego w sprawie o wyrażenie przez ministra właściwego do spraw transportu zgody na rozporządzenie przez PKP S.A. składnikami majątku trwałego w trybie przewidzianym w art. 18 ust. 2 i 4 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W sprawie dotyczącej zgody, o jakiej mowa w tym przepisie stosunek administracyjnoprawny powstaje między PKP S.A. (ew. PLK S.A.) jako podmiotem wnioskującym o wyrażenie zgody a ministrem właściwym do spraw transportu. Pozycja prawna PKP S.A. (także PLK S.A.) jako strony jest ukształtowana przepisem art. 18 ust. 2 powołanej ustawy, nakładającym na wskazane w nim podmioty obowiązek uzyskania zgody ministra właściwego do spraw transportu na dokonanie czynności rozporządzającej składnikami majątku trwałego o wartości przewyższającej 50.000 euro. Nie jest natomiast stroną tego postępowania podmiot ubiegający się o zawarcie umowy cywilnoprawnej, której przedmiotem ma być dany składnik majątku trwałego, nawet jeśli podmiotowi temu służy roszczenie o zawarcie takiej umowy wynikające z przyjęcia jego oferty w drodze przetargu (art. 703 § 3 w zw. z art. 702 § 3 K.c.).

Status prawny skarżącego wynikający z rezultatów przeprowadzonego przetargu na wydzierżawienie nieruchomości nie odpowiada kryteriom art. 28 K.p.a. Niewątpliwie J. G. jest zainteresowany sprawą zgody ministra właściwego do spraw transportu na dokonanie przez PKP S.A. czynności prawnej, której przedmiotem miałaby być dana nieruchomość, jednak jest to jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy żądania wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Transportu z dnia (...) października 2007 r. poprzez stwierdzenie jej nieważności.

W świetle powyższych wywodów nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 i 4 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 702 § 3 w zw. z art. 703 § 3 K.c. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem prawidłowe rozumienie powołanych przepisów i w konsekwencji zasadnie uznał, że J. G. nie posiada interesu prawnego legitymującego go do kwestionowania ostatecznej decyzji Ministra Transportu z dnia (...) października 2007 r. w trybie stwierdzenia nieważności.

Nie można również podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi J. G. w sytuacji, gdy - jak twierdzi autor skargi kasacyjnej - skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami przez naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 75 K.p.a., które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Powyższy zarzut oraz jego uzasadnienie wskazuje na niezrozumienie przez sporządzającego skargę kasacyjną istoty rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 157 § 3 K.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja administracyjna oparta na przepisie art. 157 § 3 K.p.a. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Na podstawie tego przepisu organ administracji orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych, gdy wniosek pochodzi od osoby nie posiadającej legitymacji do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji, bądź z przyczyn przedmiotowych, gdy np. nie istnieje decyzja, której legalność ma być poddana ocenie. Wynika stąd, że w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym zastosowanie art. 157 § 3 K.p.a. badaniu podlegają wyłącznie kwestie formalne; organ administracji nie prowadzi natomiast postępowania dowodowego dotyczącego przyczyn nieważności zakwestionowanej decyzji. W zakresie sądowej kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie nie mieściły się zatem kwestie dotyczące ustaleń faktycznych przyjętych w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 31 października 2007 r. odmawiającą wyrażenia przez Ministra Transportu zgody na wydzierżawienie nieruchomości. W tej sytuacji całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 75 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia (...) października 2007 r.

Wobec powyższego, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne, skarga ta podlegała oddaleniu, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.