Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1042/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 3  par. 2  pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 77  ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: Par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: Par. 1, par. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 421
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: Art. 70 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
article: Art. 60 pkt 7
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: Art. 115  ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: Art. 2, art. 87 ust. 1, art. 89  ust. 1 pkt 3, art. 91, art. 178
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1042/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 grudnia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bożenna Blitek (spr.), Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, WSA Maria Zawadzka, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r., sprawy ze skargi A sp. z o.o. w W na czynność Prezydenta Miasta z dnia 13 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta do dokonania na rzecz strony skarżącej A sp. z o.o. w W zwrotu kwoty 425 ( czterysta dwadzieścia pięć) złotych stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu samochodu Renault [...] nr rejestracyjny [...]; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 lipca 2019 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w W zwróciło się do Prezydenta Miasta o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...] dla pojazdu marki Renault [...] o nr rej. [...]. W uzasadnieniu wniosku Spółka podniosła, że pobranie od niej przez organ kwoty 500 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dla wymienionego wyżej samochodu nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

W odpowiedzi Prezydent Miasta w piśmie z dnia 13 sierpnia 2019 r. znak: [...] odmówił spełniania żądanego świadczenia. Organ wskazał, że wymieniony wyżej pojazd został zarejestrowany w dniu 27 grudnia 2004 r. i wtedy też pobrano opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Zdaniem organu, pomimo tego, że opłata ta została pobrana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu obowiązującego w okresie od 21 sierpnia 2003 r. do 14 kwietnia 2006 r., to brak jest podstaw prawych do zwrotu pobranej opłaty. Od dnia rejestracji pojazdu minęło bowiem 10 lat, a zatem roszczenie to uległo przedawnieniu.

Pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w W wniosło skargę na powyższą czynność Prezydenta Miasta z dnia 13 sierpnia 2019 r. znak: [...], domagając się jej uchylenia oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta dokonania na jej rzecz zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla wymienionego wyżej pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zaskarżonej czynności skarżąca Spółka zarzuciła:

1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.);

2. zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

3. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego;

4. niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy Traktatu, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Uzasadniając skargę Spółka podniosła, że przy rejestracji przedmiotowego pojazdu uiściła na rzecz organu tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu kwotę 500 zł. Obowiązek uiszczenia wymienionej wyżej kwoty wynikał z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 137, poz.1310). Rozporządzenie to zostało następnie uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59, poz. 421) i zastąpione przez to rozporządzenie. W § 1 rozporządzenia z dnia 28 marca 2006 r. określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w wysokości 75 zł. Strona skarżąca podała, że podstawą uchylenia wyżej przytoczonego rozporządzenia był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżąca powołała się również na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07, w której to uchwale wyrażono pogląd, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie skarżącej Spółki, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., do którego odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 w sprawie opłat za kartę pojazdu był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania, bowiem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych takich jak rozporządzenia. Zdaniem Spółki, organy administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższała faktyczny koszt jej wytworzenia) czyniły to bez stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności takiego działania z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i rodzi po stronie Prezydenta Miasta, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej, obowiązek zwrotu nadpłaty. Według skarżącej, organ samorządowy pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu dopuścił się również naruszenia art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Zgodnie z treścią tego przepisu, żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Skarżąca Spółka wskazała, że problematyka oceny zgodności przepisów krajowych dotyczących wysokości poboru opłat za wydanie kart pojazdów z regulacjami wspólnotowymi stała się również przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt C-134/07 w sprawie Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (opubl. ZOTSiS 2007/12A/I-10703 oraz http://eur-lex.europa.eu) stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata jest w nakładana w praktyce w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Zdaniem skarżącej Spółki, pomimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył do 1 maja 2006 r. moc obowiązującą przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., to należy jednak przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku, a sama odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej. Tak, więc organ administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższa niemal sześciokrotnie faktyczny koszt jej wytworzenia) powinien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a w konsekwencji powinien liczyć się z obowiązkiem późniejszego, przynajmniej w części, jej zwrotu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie z uwagi na przedawnienie roszczenia. Organ wyjaśnił, że opłata za kartę pojazdu w wysokości 500 zł pobrana została od skarżącej Spółki na podstawie § 1 obowiązującego w dniu pobrania (tj. 27 grudnia 2004 r.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Następnie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż przepis ten jest niezgodny z Konstytucją RP, lecz wskazał jednocześnie, że utraci on moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Zdaniem organu, konsekwencją powyższego była konieczność stosowania przez organy administracji powyższego przepisu aż do wskazanej w wyroku Trybunału daty. W sytuacji bowiem gdy Trybunał Konstytucyjny odracza wejście w życie wydanego orzeczenia wówczas do czasu upływu wyznaczonego terminu zakwestionowany przepis - mimo swej niekonstytucyjności - obowiązuje, a zatem może stanowić podstawę podejmowanych rozstrzygnięć. Prezydent Miasta stwierdził, że strony na szeroką skalę dochodziły zwrotu przedmiotowej część opłaty na drodze postępowania cywilnego W przypadkach bezspornych zwrot następował na wniosek strony. Z uwagi jednak na upływ czasu oraz wprowadzenie do procedury cywilnej obowiązku badania z urzędu zarzutu przedawnienia sądy cywilne zaczęły na szeroką skalę oddalać powództwa z tegoż tytułu. Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt III CZP 37/2010, bieg przedawnienia roszczeń o zwrot części opłaty za kartę pojazdu rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia i przedawnia się z upływem trzech lat (dla roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej) lub 10 lat dla roszczeń niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zdaniem organu, nawet, gdyby przyjąć najdalej idący 10-letni termin przedawnienia, to roszczenie w przedmiotowej sprawie przedawniło się z dniem 27 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta stwierdził również, że gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji, to zastosowanie znajdują przepisy ustawy Ordynacja podatkowa oraz ustawy o finansach publicznych w zakresie dotyczącym przedawnienia roszczeń publicznoprawnych. Organ wskazał, że kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt l OPS 3/07. W rozstrzygnięciu tym NSA stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak, zdaniem organu, stosowanie uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno się odbywać bez uwzględnienia zmian zachodzących w ustawodawstwie po wydaniu takiego orzeczenia, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która istotnie oddziałuje na sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Ustawa ta określa bowiem wyraźnie tryb postępowania w sprawach niepodatkowych należności budżetowych, mających charakter publicznoprawny, do których zaliczono w art. 60 ust. 7 cyt. ustawy m.in. dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Ponadto z art. 67 powołanej ustawy wynika, że do spraw należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych wymienioną ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca przesądził zatem w sposób generalny tryb postępowania w sprawie środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe, będące dochodami pobieranymi przez samorządowe jednostki budżetowe na mocy odrębnych ustaw. Do tej kategorii należy zaliczyć opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały niewątpliwie pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie, stanowiące jednostki budżetowe. Pobranie opłaty następowało na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Organ podkreślił, że mylące nazwanie należności za wydanie karty pojazdu "opłatą" nie jest przeszkodą do zaliczenia jej do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych", przez które należy rozumieć niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Opłata za kartę pojazdu stanowi zatem, zdaniem organu, niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym, o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych i jako taka podlega, zgodnie z art. 67 tej ustawy, regulacjom działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Prezydent Miasta stwierdził, że odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej i Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że wniosek o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu należało potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Zdaniem organu, w stosunku do tego wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie nowa ustawą tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków składanych po dniu 1 stycznia 2010 r. wynika z przepisów przejściowych. Jak wskazuje bowiem wyraźnie art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, przepisy dotychczasowe stosuje się nadal do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych z art. 60 powoływanej ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy (wprowadzającej). Tym bardziej znajduje ona zastosowanie do spraw wszczętych po dniu 1 stycznia 2010 r., co ma miejsce w niniejszej sprawie. Wniosek został bowiem złożony w dniu 25 lipca 2019 r., tj. pod rządami "nowej" ustawy o finansach publicznych i dopiero ten wniosek zapoczątkował skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego co do dokonania czynności administracyjnej w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Organ zwrócił uwagę, że w myśl art. 79 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, tj. po upływie 5 lat. Prezydent Miasta wskazał, że wejście w życie art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Nakazanie stosowania ogólnych regulacji proceduralnych (Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa) nie powoduje bowiem automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady działania prawa wstecz. Zdaniem organu, charakter art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one charakter jedynie porządkujący kwestie niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Stosując zatem - mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych - przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. Mając powyższe na względzie Prezydent Miasta stwierdził, że roszczenie uległo przedawnieniu w dniu 1 stycznia 2015 r., a zatem wniosek o stwierdzenie nadpłaty i jej zwrot złożony został przez skarżącą Spółkę już po upływie terminu przedawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona.

Przystępując do rozpoznania skargi Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że sądy administracyjne są właściwe do rozpatrywania spraw w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Przesądził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt l OPS 3/07, w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137 poz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Jak wynika z powyższego, obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny i organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym jednak, że nie ma prawnej podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego rozpoznając żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem.

Materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm., zwanej dalej u.p.r.d.) oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia tej opłaty został wprost określony w treści art. 77 ust. 1 u.p.r.d., zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 2a, ust. 2b i ust. 4. Natomiast art. 77 ust. 4 pkt 2 u.p.r.d. stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu z zastrzeżeniem, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5).

Wykonując powyższą delegację, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59 poz. 421), w którego § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.

Kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. nr 15 poz. 119), w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem ,niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego i szczegółowo określonego upoważnienia ustawowego, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

Jeśli chodzi o skutki tego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnia, że przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Odnosząc to do kompetencji sądu administracyjnego trzeba zważyć, że z art. 178 Konstytucji RP wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39).

To uprawnienie sądów nie pozostaje w żadnej mierze niezgodne z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega natomiast na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje taki skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego sądu administracyjnego nie związuje (por. J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 179/09, LEX nr 507638, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 71/09, LEX 507812; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511).

Niezależnie od powyższego należy wskazać na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z treścią art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny.

Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541). Europejski Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Z tych względów orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednolicie przyjmuje, że czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako czynność wydana bez podstawy prawnej (por. wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 590/09 oraz sygn. akt I OSK 591/09 oraz orzeczenia późniejsze).

Sąd administracyjny może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa (Naczelny Sąd Administracyjny już w postanowieniu z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 573/07, a także w późniejszych orzeczeniach, wyrażał pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego). Sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. nr 108 poz. 908 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r. nr 137, poz. 1310). Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. został uznany za niezgodny z Konstytucją RP (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 590/09). Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.).

Z uwagi na to, że wydanie karty pojazdu i wniesienie opłaty ewidencyjnej za jej wydanie miało miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r., rozważenia wymaga, zarzucane przez organ w odpowiedzi na skargę, przedawnienie roszczenia.

Z punktu widzenia wybranego przez stronę skarżącą trybu ochrony o charakterze administracyjnym bez znaczenia dla sprawy są kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07). Przedawnienie, na które powołuje się organ może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia – przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Dlatego przywołany przez organ przepis art. 118 Kodeksu cywilnego nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

W przypadku zaś administracyjnoprawnego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu stosowanie zasad prawa podatkowego jest wykluczone, ponieważ przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.), w której stwierdza się, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1223/12, zgodnie z którym treść art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przesądza, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 67 i art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przepis art. 60 pkt 7 określa dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Z kolei przepis art. 67 tej ustawy zawiera odesłanie w tych sprawach do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa, w zakresie nieuregulowanym ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawiera normę intertemporalną stanowiąc, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (tak też NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2091-2096/12). Jeżeli zatem uwzględnić, że obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy, gdyż nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (tak m.in. NSA w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07), a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej, to przepis art. 115 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (a zatem również przepisy art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych) nie może odnosić się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, w której zarówno czynność wniesienia opłaty ewidencyjnej, jak i wydanie decyzji o rejestracji zostały podjęte przed dniem 1 stycznia 2010 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. W wyroku tym NSA zwrócił uwagę, że taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12 (biul. SN 2012, nr 6, poz. 8), stwierdzając, że omawiany przepis przejściowy nie może odnosić się do spraw zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2010 r. Jednocześnie Sąd Najwyższy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia luki prawnej, a regułą nie może być automatyczne stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Sprzeciwia się temu zasada niedziałania prawa wstecz, mająca umocowanie w art. 2 Konstytucji RP, a kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, albo zasadzie bezpośredniego działania nowej ustawy, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, co wymaga również uwzględnienia skutków przyjęcia jednej lub drugiej zasady. NSA stwierdził, że należy uwzględnić, że opłaty za wydanie karty pojazdu od dnia 1 stycznia 2010 r., stanowiące w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, niepodatkowe należności budżetowe ustalane w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2), do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa (art. 67), dotyczą tylko tych opłat, które zostały pobrane po dniu 1 stycznia 2010 r. Wobec powyższego przepisy te nie mogą być stosowane w odniesieniu do opłat nienależnie pobranych i podlegających zwrotowi, jako pobrane na podstawie niekonstytucyjnego rozporządzenia. Oznacza to, że nie będą miały zastosowania do tych spraw przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, lecz przepisy dotychczasowe.

W konsekwencji w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r., nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, a zatem również przepis art. 70 § 1. Z kolei przepisy obowiązujące w dacie pobrania opłaty nie przewidywały przedawnienia roszczeń o zwrot opłaty.

Mając powyższe na uwadze, skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności – jak w pkt I wyroku.

Na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał obowiązek Prezydenta dokonania zwrotu skarżącej Spółce części uiszczonej opłaty w wysokości 425 zł – jak w pkt II wyroku.

O kosztach Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się: wpis sądowy (300 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Spółki (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).