Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 862/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 5, art. 12 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 ust. 1 i ust. 2, par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 roku sprawy ze skarg "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. i "B" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r. nr LXIX/1753/18 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi - oddala skargi. A. P.


UZASADNIENIE

"A" sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz "B" sp. z o.o. z siedzibą w W. w całości zaskarżyły do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r., nr LXIX/1753/18, w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (zwanej dalej: "Studium"), zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) – zwanej dalej: "u.p.z.p." – przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania, a w konsekwencji naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego gminy;

2) art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – powoływanej jako: "k.p.a." – poprzez działanie z naruszeniem zasady dbałości o zaufanie stron postępowania do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez zmianę kwalifikacji studium pod względem przeznaczenia nieruchomości z jednostki oznaczonej symbolem "UM", czyli z terenów metropolitarnych do "Terenów aktywnych przyrodniczo w tym użytkowanych rolniczo", mimo iż organ od 2002 roku współpracował oraz podejmował działania, w tym podejmował uchwały w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości należących do skarżących pod zabudowę, a skarżące uzyskały dla części nieruchomości decyzję o warunkach zabudowy;

3) art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie interesu prywatnego właścicieli nieruchomości jakimi są skarżące w toku sporządzania Studium, a jedynie interes publiczny, a w konsekwencji zakwalifikowanie nieruchomości stanowiących własność skarżących do strefy przestrzennej "terenów wyłączonych spod zabudowy" i jednostki funkcjonalno-przestrzennej "terenów aktywnych przyrodniczo, w tym użytkowanych rolniczo", oznaczonej symbolem "O", co oznacza całkowite zaprzeczenie kwalifikacji tych terenów w poprzednio obowiązującym studium i uniemożliwi skarżącym realizację jakichkolwiek inwestycji na licznych nieruchomościach stanowiących ich własność;

4) art. 10 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie tego jaki jest rzeczywisty stan zagospodarowania i uzbrojenia nieruchomości stanowiących własność skarżących, a mianowicie, że pomimo iż są to grunty rolne, to obecnie nie są wykorzystywane rolniczo, nie jest na nich prowadzona produkcja rolna, nieruchomości posiadają możliwość pełnego zapewnienia pełnego uzbrojenia umożliwiającego zabudowę, a skarżące uzyskały dla części nieruchomości decyzję o warunkach zabudowy, więc nie ma podstaw do tego, aby przedmiotowy teren chronić jako teren użytkowany rolniczo i kwalifikować go do "terenów aktywnych przyrodniczo, w tym użytkowanych rolniczo";

5) art. 10 ust. 2 pkt 1) lit. a) i b) u.p.z.p. poprzez zakwalifikowanie nieruchomości skarżących do "terenów aktywnych przyrodniczo, w tym użytkowanych rolniczo" oraz "terenów wyłączonych spod zabudowy", pomimo że taka konieczność nie wynika z aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości, ani też jakichkolwiek cech nieruchomości świadczących o potrzebie jej ochrony przed zabudową, a jednocześnie takie ustalenia stanowią rażące naruszenie prawa własności, ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a więc należy przyjąć, iż już teraz przesądzone jest, że na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie wyłączona będzie możliwość zabudów poza nieznaczącymi wyjątkami zgodnymi z ustaleniami przedstawionymi na karcie informacyjnej dla terenów "O" stanowiącej fragment załącznika nr 12 do zaskarżonej uchwały;

6) art. 10 ust. 1 pkt 1) - 15) poprzez posłużenie się nieaktualnymi danymi dotyczącymi uwarunkowań oraz pominięcie przy dokonywanej w załączniku nr 12 do zaskarżonej uchwały uwarunkowań dotyczących lat bezpośrednio poprzedzających uchwalenie Studium, co oznacza, że tak określone uwarunkowania nie mogły stać się podstawą do prawidłowego określenia kierunków zagospodarowania;

7) art. 10 ust. 5 pkt 1) - 6) u.p.z.p. poprzez to, że w toku sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę posłużono się danymi nieaktualnymi na dzień uchwalania studium, ani też okres bezpośrednio poprzedzający uchwalenie studium oraz nieuwzględniającymi danych z kilku lat bezpośrednio poprzedzających uchwalenie studium, a w konsekwencji również naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1) lit. a) i b) u.p.z.p. poprzez ustalenie kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w oparciu o nieprawidłowo sporządzony bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skarg podniesiono, że ustalenia Studium stanowią radykalną zmianę w porównaniu do stanu uprzednio obowiązującego, zgodnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi z roku 2010, przyjęte uchwałą Rady Miejskiej nr XCIX/1826/10, zgodnie z którym przedmiotowe działki ewidencyjne zakwalifikowane były pod względem ich przeznaczenia do jednostki oznaczonej symbolem "UM", czyli do terenów usług metropolitarnych. Zgodnie z brzmieniem uprzednio obowiązującego studium obejmowały one "kompleksy akademickie i centra badań naukowych, wyodrębnione w strukturze przestrzennej miasta, niezależnie od pojedynczych obiektów i zespołów usytuowanych głównie w terenach zabudowy śródmiejskiej, jak również tereny usług zdrowia, wyodrębniające się z uwagi na wymaganej wielkość terenu, skalę zabudowy i funkcje o znaczeniu ponadlokalnym. Obejmowały one również tereny centrów kongresowo-widowiskowo-sportowych, o bardzo wysokiej intensywności zabudowy, charakteryzujące się znaczącej wielkością terenu i indywidualnym charakterem architektonicznym oraz tereny targowo-wystawiennicze, jak również obiekty administracji, finansów, ubezpieczeń oraz hotelowe. Funkcje dopełniające obejmują program handlowy, gastronomiczny, obsługi przestrzeni publicznych, z dopuszczeniem programu mieszkaniowego.". Należące do skarżących działki gruntu stanowią cały kompleks nieruchomości, położony w okolicach ulicy A.. Wszystkie działki posiadają dostęp do drogi publicznej (od strony ul. A. bądź B., poprzez położenie przy samej drodze lub dzięki możliwości doprowadzenia drogi przez inną działkę), położone są w zasięgu sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, energetycznej, gazowej oraz telekomunikacyjnej, a także w miejscu dogodnym ze względu na możliwość dojazdu komunikacją miejską. Z tego powodu kompleks przedmiotowych nieruchomości jest bardzo atrakcyjny jeśli chodzi o możliwości inwestycyjne: zarówno na wszystkich działkach jako całości, jak i odrębnie, na poszczególnych z nich.

Pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że skarżące Spółki są podmiotami gospodarczymi zajmującymi się szeroko rozumianą działalnością na rynku nieruchomości, budowlanym i deweloperskim. Ze względu na taką specyfikę i zakres działalności przyjęcie Studium w takim kształcie, spowodowało całkowitą utratę atrakcyjności i gospodarczego sensu posiadania przez spółkę przedmiotowych nieruchomości. Wiąże się to z utratą możliwości realizacji planów inwestycyjnych Spółek.

Spółka "A" z oganiczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. nabyła przedmiotowe działki w 1998 roku. W uzgodnieniu z miastem rozpoczęła prace projektowe związane zmierzające do zmian zagospodarowania terenu. Przez wiele lat organ był przychylny planom Spółki i współpracował ze skarżącą w tej materii. W 2000 r. Spółka przygotowała projekt planu zagospodarowania dla terenów w okolicach A./B., który był nawet przedmiotem debaty na Radzie Miejskiej w ramach podejmowania uchwały Nr XL/771//2000. W 2002 roku Rada Miejska zatwierdziła nowe studium zagospodarowania, w którym te tereny również były przeznaczone pod zabudowę. W 2008 r. Rada Miejska podjęła kolejną uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu dla posiadanych przez skarżące nieruchomości (Nr XXXV/0686/08), która miała wyznaczyć tereny mieszkaniowe i przemysłowe. Uchwała ta była obowiązująca w momencie przyjęcia poprzedniego Studium z 2010 roku, zgodnie z regulacją samego studium, a jej wykonanie zaliczono do zadań priorytetowych. Organ postanowił jednak przełożyć jednak procedowanie uchwały, po czym całkowicie ją uchylił. Skarżące liczyły jednak, że zagospodarowanie przedmiotowych terenów jest tylko kwestią czasu.

W niniejszej sprawie, w ocenie skarżących, doszło do istotnych nieprawidłowości w procedurze planistycznej, w szczególności w zakresie zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej i dostępu do rzetelnej informacji o działaniach, których skutki są istotne z punktu widzenia interesów jednostki. Sytuację pogarsza fakt, że zmiana okazała się bardzo zasadnicza, dotychczas nieruchomości można było zabudować obiektami wielkopowierzchniowymi, a uchwalone Studium zakłada objęcie nieruchomości zakazem zabudowy. Niepodważalnie więc treść Studium dotyczy interesu prawnego skarżących, wywodzonego z prawa własności, którego treść wynika z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025) – dalej: "kodeks cywilny" – jak również narusza go, ponieważ przesądza o tym, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie jest przez organ planowane (jako "planu ochronnego"), zasadniczo wykluczona zostanie możliwość zabudowy należących do skarżących nieruchomości, a więc już teraz negatywnie wpływa na ich sytuację prawnoplanistyczną. Konieczność taka wynika wprost z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Stanowi to znaczną ingerencję w prawo własności oraz diametralnie zmienia sytuację prawnoplanistyczną skarżących w stosunku do sytuacji w jakiej znajdowali się zgodnie z uprzednio obowiązującym Studium. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że z uwagi na zmianę stanu prawnoplanistycznego wywołaną wejściem w życie Studium, już teraz znacznemu obniżeniu uległa wartość rynkowa należących do nich nieruchomości.

Zdaniem pełnomocnika skarżących istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżących jako właścicieli nieruchomości, a skarżonym Studium, który polega na tym, że Studium to narusza interes prawny i uprawnienia skarżących wynikające z art. 140 kodeksu cywilnego. Interes ten jest bezpośredni i realny, wynika z normy prawa materialnego, tj. art. 140 kodeksu cywilnego, a jego naruszenie istnieje w chwili wnoszenia skarg.

W przekonaniu pełnomocnika skarżących tereny, na których znajdują się ich nieruchomość nie powinny być określane jako posiadające obecnie układ wiejski i tym samym kwalifikowane do terenów rolniczych. Na terenach tych funkcjonuje komunikacja miejska, obecna jest rozbudowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa szeregowa, a także budynki usługowe. Nie jest już teren wykorzystywany do produkcji rolniczej, a także teren o wyjątkowych walorach przyrodniczych zasługujących na szczególną ochronę. Potwierdzają to ustalenia studium. Natomiast wobec przyjętych przez autorów projektu studium wniosków, jako nadrzędny cel przyjęto ochronę terenu przed zabudową i przywrócenie rolniczego charakteru, w tym przywrócenie prowadzenia na nich produkcji rolnej. Jest to rażąca niekonsekwencja organu, który uchwalając poprzednio obowiązujące studium dopuszczał na tym samym terenie zabudowę o znacznej intensywności. Ponadto, ustalenia takie stanowią znaczną i niedopuszczalną ingerencję w prawo własności. Na należących do skarżących nieruchomościach nie jest obecnie prowadzona produkcja rolna i teren ten jest przez skarżące od wielu lat przeznaczony na cele inwestycyjne, a konkretnie zabudowę mieszkaniową. Przedmiotowe tereny posiadają dobrą dostępność do wszelkich mediów, w tym do sieci kablowej teleinformacyjnej. W przypadku realizacji inwestycji istnieje możliwość doprowadzenia wszelkich mediów na koszt inwestora, o czym przekonuje również fakt uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla części z działek wchodzących w skład kompleksu nieruchomości, tj. decyzja nr [...] oraz decyzja nr [...]. Ponadto, do przedmiotowych terenów prowadzi komunikacja miejska. W pobliżu znajduje się pętla tramwajowa A., a także przebiega istniejąca trasa autobusowa. Fakt iż dla przedmiotowego terenu uzyskana została decyzja o warunkach zabudowy nie został wzięty pod uwagę przy określaniu charakteru nieruchomości.

Według pełnomocnika skarżących analiza Studium prowadzi również do wniosku, że za zakazem zabudowy obejmującym nieruchomości skarżących nie przemawia potrzeba ochrony krajobrazu, bowiem nieruchomości te nie prezentują żadnych szczególnych walorów przyrodniczych, które wymagałyby ochrony. Potwierdza to również treść sporządzonego na potrzeby Studium opracowania ekofizjograficznego.

W przekonaniu pełnomocnika skarżących nie ma żadnego uzasadnienia dla tego, aby wbrew woli właściciela forsować rolniczy sposób wykorzystania nieruchomości, przy dopuszczeniu jedynie niewielkich możliwości zabudowy, tj. przede wszystkim zabudowy związanej z działalnością rolniczą oraz ogrodami działkowymi. Zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy wydanymi zarówno przed jak i po uchwaleniu Studium, na nieruchomościach należących do skarżących jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej. Decyzje o warunkach zabudowy zostały wydane przy uwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa, a więc takie dopuszczenie na nieruchomościach chociażby zabudowy mieszkaniowej nie stoi w sprzeczności z zagospodarowaniem terenów sąsiednich.

W ocenie pełnomocnika skarżących nie ma również przeciwwskazań, aby nieruchomości skarżących uznać za właściwy teren do lokalizacji nowej zabudowy, która powinna powstać zgodnie z bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzony bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę wykazał bowiem, że w odniesieniu do każdej funkcji zabudowy zapotrzebowanie na nową zabudowę jest większe niż suma powierzchni nowej zabudowy, o której mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p., co oznacza, że należy przewidzieć lokalizację nowej zabudowy poza obszarami o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 1 i 3 u.p.z.p., a wiec poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę. Nieruchomości skarżących położone są właściwe na granicy ze strefą zurbanizowaną zwartą, a więc wydają się być odpowiednim terenem do przeznaczenia pod "brakującą zabudowę".

W kontekście zarzutów określonych w pkt 3-5 skarg pełnomocnik skarżących powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, że organ przy uchwalaniu Studium całkowicie pominął, że w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić - miedzy innymi - nie tylko potrzeby interesu publicznego, ale i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), gdyż z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych. Jednak w procesie kształtowania przestrzeni, granice ingerencji gminy w prawo własności wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, co oznacza, iż uprawnienie organu do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących organowi uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania nie można było znaleźć. Konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. W niniejszej sprawie nie zachodziły żadne okoliczności (w szczególności z uwagi na brak jakichkolwiek cech nieruchomości świadczących o potrzebie ich ochrony przed zabudową, ani też konieczność taka nie wynika z aktualnego zagospodarowania nieruchomości), które uzasadniałyby ograniczenie konstytucyjnego prawa własności skarżących. Tym samym w sposób oczywisty doszło do nadużycia uprawnień przez organ uchwalający Studium.

Odnośnie zarzutów wskazanych w pkt 6 i 7 skarg pełnomocnik skarżących wskazał, że autorzy Załącznika nr 1 do uchwały, przedstawiając uwarunkowania posługiwali się niespójnymi danymi pochodzącymi z różnych okresów, niedającymi spójnego obrazu uwarunkowań, a także niemal całkowicie pominęli dane dotyczące lat bezpośrednio poprzedzających uchwalenie Studium. Analiza uwarunkowań praktycznie kończy się na 2014-2015 roku, a w niektórych przypadkach na latach wcześniejszych. W wielu miejscach Załącznika nr 1 do uchwały jego autor posługuje się zwrotami świadczącymi o tym, że pomimo, iż uchwała Rady Miasta o przyjęciu studium została podjęta w 2018 r., ocena uwarunkowań leżących u podstaw tej uchwały, została zakończona kilka lat wcześniej. Oznacza to. że podejmując uchwałę Rada Miasta nie opierała się na aktualnych danych. Co prawda Załącznik nr 1 opatrzono datą "marzec 2018", jednak takiego oznaczenia nie odzwierciedla treść opracowania, która wskazuje, że wszelkie analizy zakończono na 2014-2015 roku, a więc na trzy lata przed uchwaleniem studium.

Powyższe zarzuty, zdaniem pełnomocnika skarżących, świadczą również o nieprawidłowym sporządzeniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wobec tego należy uznać, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, stanowiący obecnie, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1) lit. a) u.p.z.p., podstawę do określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, sporządzony został nieprawidłowo, tj. w oparciu od dane pochodzące z okresu poprzedzającego przyjęcie uchwały o co najmniej trzy lata.

W odpowiedzi na skargi pełnomocnik Rady Miejskiej w Łodzi podniósł, że zaskarżone Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi nie narusza interesów prawnych lub uprawnień skarżących. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego i art. 21 Konstytucji RP pełnomocnik organu wyjaśnił, że powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżące Spółki same w Skardze przyznają, iż nieruchomości, do których posiadają tytuł prawny, są nieruchomościami rolnymi. Fakt ten potwierdzają zarówno wypisy z ksiąg wieczystych załączonych do skarg, jak i zapisy ujęte w ewidencji gruntów. Nabywając prawa do tych nieruchomości (w 1998 r.) skarżące spółki miały pełną wiedzę co do ich statusu i funkcji rolnej. Nieruchomości objęte skargami nie zostały po ich nabyciu przez skarżące przeznaczone w planie miejscowym na inny cel niż rolny, planu takiego bowiem nie uchwalono. Uchwalając Studium, nie było więc potrzeby ani możliwości analizy ustaleń planu miejscowego i oceny czy i w jaki sposób te postanowienia uwzględnić. Oczekiwania skarżących, iż nieruchomości te zmienią lub mogą zmienić funkcję na inną niż rolna nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości sporządzenia studium, ponieważ gmina uwzględniła stan aktualny nieruchomości, a skarżący w istocie odnoszą swoje skargi do własnych oczekiwań na przyszłość. Skarżące w istocie oparły skargi na swym poglądzie o potencjalnej, przyszłej możliwości ustalenia innej funkcji nieruchomości niż obecna i ewentualnego ich zagospodarowania na cel zabudowy. Skargi odnoszą się więc do interesu, który jest nieaktualny, nierzeczywisty i może, ale nie musi zaistnieć w przyszłości. Gmina, tworząc prawo, które wiąże ją przy sporządzaniu planów miejscowych, które zresztą mogą ale nie muszą powstać dla nieruchomości skarżących, nie miała obowiązku badać stanów hipotetycznych, przyszłych i potencjalnych.

Pełnomocnik organu wskazał również, że całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą stanowić wzorca postępowania przy kontroli legalności działania organów planistycznych, ponieważ sporządzanie Studium nie jest rodzajem, czy też elementem procedury administracyjnej w sprawie indywidualnej. Tworzenie studiów i planów miejscowych jest zespołem czynności o charakterze legislacyjnym, uregulowanych kompleksowo i autonomicznie w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pełnomocnik organ uznał także za bezpodstawne zarzuty naruszenia art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 pkt 1 art. 10 ust. 1 pkt 1-15, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b), art. 10 ust. 5 pkt 1-6. W ocenie pełnomocnika organu, nawet gdyby przyjąć, że zapisy zaskarżonego Studium naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżących – właścicielek nieruchomości położonych na obszarze gminy – to Studium nie narusza obiektywnego porządku prawnego, ponieważ podstawy prawne regulujące zawartość (zasady sporządzenia) Studium nie zostały naruszone, a jego sporządzenie (tryb) zostało dokonane w sposób zgodny z prawem. Sporządzenie i uchwalenie Studium mieści się w granicach przysługujących organom planistycznym kompetencji i nie przekracza władztwa planistycznego przyznanego gminie w zakresie kształtowania, a więc i modyfikowania polityki przestrzennej obowiązującej na jej terenie. W szczególności ww. teza jest prawdziwa w odniesieniu do nieruchomości skarżących spółek objętych skargami. Analizując stan prawny i faktyczny nieruchomości przy tworzeniu Studium w szczególności wnikliwie rozważono interesy prywatne, a przy konflikcie z interesem publicznym starano się pogodzić te interesy, ewentualnie zminimalizować skutki priorytetowego potraktowania interesu publicznego. Skarżące nie złożyły ani wniosków ani uwag w terminach wyznaczonych zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej pełnomocnik organu wyjaśnił, że wskazany w skardze obszar, zlokalizowany jest poza granicami kolei obwodowej - jest to teren niezabudowany i niezagospodarowany, za wyjątkiem pojedynczych części nieruchomości zlokalizowanych przy ul. A.. Przyjęte w Studium ustalenia stanowią wyraz polityki przestrzennej miasta sformułowanej na podstawie analiz istniejących uwarunkowań rozwoju miasta oraz założeń i zasad określonych w strategii rozwoju miasta - Strategia przestrzennego rozwoju Łodzi 2020+ (uchwała Nr LV/1146/13 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 stycznia 2013 r. w sprawie Strategii przestrzennego rozwoju Łodzi 2020+). Zasadniczą przyczyną podjęcia prac nad nowym Studium była niespójność zawartych w Studium 2010 wizji rozwoju Łodzi z ww. Strategią. Głównym celem Strategii jest bowiem budowa miasta zrównoważonego i kompaktowego, co oznacza m.in. wykorzystanie terenów już zurbanizowanych i ograniczenie zajmowania terenów niezainwestowanych (nowych). Obecna struktura funkcjonalno-przestrzenna obszaru, którego dotyczą skargi - tereny niezabudowane oraz dostateczna w skali miasta ilość terenów przeznaczonych pod rozwój zabudowy usługowej, zadecydowały o zmianie kierunków zagospodarowania tego obszaru w stosunku do Studium z 2010 r. Na poparcie powyższego stanowiska pełnomocnik organu przytoczył treść art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b) u.p.z.p.

Pełnomocnik organu zaznaczył, że decyzja dotycząca nieruchomości skarżących, podjęta w strategicznym dla miasta dokumencie jakim jest Studium, została podyktowana aktualnymi uwarunkowaniami rozwoju przestrzennego Łodzi. Nie zamyka to możliwości poszerzania strefy terenów rozwojowych miasta w dalszej perspektywie, w przypadku zmiany trendów rozwojowych lub wypełnienia istniejących rezerw. Studium uwzględnia rzeczywisty stan zagospodarowania i uzbrojenia terenu, co zostało odzwierciedlone w tekście uwarunkowań (załącznik nr 1 do uchwały) oraz zilustrowane na planszach i rysunkach, m.in.: stan istniejący - struktura funkcjonalno-przestrzenna, wyposażenie terenów w sieci uzbrojenia technicznego. Na etapie sporządzania uwarunkowań, analizie poddano pozytywne, decyzje o warunkach zabudowy wydane w latach 2013-2015 (Uwarunkowania, rozdział 5.3.2 Decyzje planistyczne).

Pełnomocnik organu wyjaśnił, że nieruchomości wskazane w skardze w całości stanowią obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne. Wyznaczenie w Studium jednostki "O" nie obliguje do podjęcia działań zmierzających do ponownego rolniczego użytkowania terenów. Zapisy dla tej jednostki wskazują na różnorodne formy użytkowania terenów (w załączeniu karta ustaleń dla jednostki funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem "O"). Przedmiotowe nieruchomości obecnie pozostają niezainwestowane i w obowiązującym Studium zakwalifikowane zostały do strefy terenów wyłączonych spod zabudowy. Wskazany w skargach obszar nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również nie posiada uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, co oznacza że w chwili obecnej o jego przeznaczeniu stanowić będzie decyzja o warunkach zabudowy, która nie musi być zgodna z postanowieniami Studium.

Pełnomocnik organu podkreślił, że ustalenia ogólne określone w Studium dopuszczają na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyby taki miał być sporządzany w przyszłości, wyznaczenie terenów o przeznaczeniu innym niż dopuszczalne w poszczególnych jednostkach funkcjonalno-przestrzennych, zgodnie z istniejącym użytkowaniem lub funkcją (Kierunki, rozdział 2.2 Struktura funkcjonalno-przestrzenna, Ustalenia ogólne pkt. 3).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasad sporządzania Studium, o których stanowi art. 10 u.p.z.p. pełnomocnik organu wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) – powoływanego również jako: "rozporządzenie" – dane zawarte w materiałach planistycznych, sporządzonych na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, natomiast dane zawarte w materiałach planistycznych sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Wskazanych w ww. rozporządzeniu terminów dochowano i zachowano aktualność danych zawartych w materiałach planistycznych na dzień: - przystąpienia do sporządzenia Studium tj. 3 lipca 2013 r.; - przekazania projektu Studium do opiniowania i uzgodnień tj. 28 listopada 2016 r. (przekazanie projektu Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej), kwiecień 2017 r. (przekazanie projektu pozostałym organom opiniującym i uzgadniającym). Inne dane (statystyczne, przestrzenne) wykorzystane do analiz stanowiących podstawę sporządzenia projektu Studium pochodzą w większości z okresu 2014/2015. W celu zdiagnozowania dotychczasowych procesów rozwojowych posłużono się również danymi z lat poprzednich. W sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę wykorzystano dostępne wówczas dane statystyczne (stan na koniec 2014 r.), jak również przeanalizowano dotychczasowe trendy rozwoju i prognozy publikowane przez GUS. Złożoność wykorzystanych materiałów, ich obszerność i szeroki zakres, a także dostępność, uniemożliwiają przedstawienie wszystkich analizowanych w projekcie danych w jednym czasookresie. W Studium analizie poddane zostały również trendy rozwojowe uwzględniające dane z lat wcześniejszych, co pozwoliło na prawidłowe zdiagnozowanie pewnych zjawisk i procesów zachodzących w mieście i docelowo określenie jego kierunków rozwoju adekwatnych do aktualnych potrzeb i możliwości.

Zdaniem pełnomocnika organu obowiązujący dokument Studium posiada wszystkie wymagane uzgodnienia, jak również został zweryfikowany pod kątem zgodności z przepisami prawa przez Wojewodę [...].

Konkludując, pełnomocnik organu stwierdził, że kwestionowane przez skarżące Spółki ustalenia Studium przyjęte przez Radę Miejską w Łodzi, a dotyczące nieruchomości objętych skargami, nie naruszają ich interesów prawnych ani uprawnień, a uchwalenie Studium zostało dokonane zgodnie z prawem, mieści się w granicach uprawnień organów planistycznych i nie stanowi nadużycia uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy (tzw. "władztwa planistycznego").

W związku z powyższym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są niezasadne wobec czego podlegają oddaleniu.

Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, niemająca charakteru aktu prawa miejscowego. Niewątpliwie jest ona aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała wspomniana zaskarżona została w całości w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) – powoływanej jako: "u.s.g." – która legitymuje każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej do wniesienia skargi.

Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w oparciu o przesłanki wskazane w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odmiennie niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 81964).

Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05 LEX nr 192482, z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jest aktem polityki wewnętrznej gminy i jako akt planistyczny bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, co oznacza, że studium docelowo wpływać może na sposób korzystania z nieruchomości a zatem na sposób wykonywania prawa własności. Specyfika regulacji, objętej zaskarżoną uchwałą wiąże się jednak nie tylko z charakterem studium, będącym aktem planowania przestrzennego, ale, co podkreślają skarżące ma wpływ na kwestie zagospodarowania nieruchomości już na tym etapie, a docelowo również na wykonywanie przysługujących im praw do tych nieruchomości, w tym zwłaszcza uprawnień właścicielskich z powodu ograniczenia sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek.

Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Skarżące wykazały, co jest niesporne, iż przysługują im uprawnienia właścicielskie do przedmiotowych działek położonych na terenie, który w zaskarżonym studium określany jest jako tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo. Tym samym uprawione jest twierdzenie, że przyjęte zaskarżoną uchwałą regulacje, naruszają ich interes prawny.

Podkreślenia wymaga, iż zasady i tryb sporządzania studium określa ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. W wykonaniu owej kompetencji – zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. – w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "Studium".

Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza bynajmniej niczym nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic może stanowić istotne naruszenie prawa. Przy ocenie uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W doktrynie wskazuje się, że przez zasady sporządzania aktu planistycznego należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania aktu planistycznego (studium) dotyczą zatem merytorycznej zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna oraz inne załączniki), wynikających z niego ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p., jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) przepis art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej określone zostały w rozporządzeniu wykonawczym (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253). Aktem prawnym regulującym szczegółowo zasady sporządzania projektu studium jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W orzecznictwie podkreśla się również, że ustawodawca rygorystycznie traktuje obowiązek zachowania procedury sporządzania projektu planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Innymi słowy, czy stwierdzone naruszenie procedury planistycznej mogłoby mieć wpływ na treść zapisów planu.

Podkreślenia wymaga zatem, że ocenie sądu podlega nie tylko uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ale przede wszystkim cała dokumentacja zgromadzona w procedurze uchwalania planu. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może jednak dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w akcie planistycznym założeń, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanej uchwały, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Tym samym sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań studium, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności.

Stosownie do art. 9 ust. 3 u.p.z.p. studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Według art. 12 ust. 1 ustawy załącznikami do uchwały o uchwaleniu studium są tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Z kolei na mocy § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej; 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2; 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

Przechodząc do oceny zasadności skarg wniesionych w rozpoznawanej sprawie w pierwszym rzędzie podnieść należy, że podstawowym zarzutem skierowanym do zaskarżonego aktu jest zakwalifikowanie działek należących do skarżących do strefy przestrzennej terenów wyłączonych spod zabudowy i jednostki funkcjonalno-przestrzennej terenów aktywnych przyrodniczo, w tym użytkowanych rolniczo, co oznacza zmianę kwalifikacji tych terenów w stosunku do poprzednio obowiązującego Studium (z 2010 r.), w którym działki te zakwalifikowane zostały do jednostki oznaczonej symbolem UM czyli do terenów usług metropolitarnych, przeznaczonych do zabudowy.

Zmiana powyższa stanowi wyraz polityki przestrzennej miasta ujętej w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi z 16 stycznia 2013 r. nr LV/1146/13 w sprawie strategii przestrzennego rozwoju Łodzi 2020+. Zasadniczym celem owej strategii jest budowa miasta zrównoważonego i kompaktowego, co między innymi oznacza ograniczenie zajmowania terenów niezainwestowanych i wykorzystywanie terenów już zurbanizowanych. Jednym z filarów strategii (Filar II) jest ograniczenie rozlewania się miasta – wsparcie dla urbanizacji terenów wyposażonych w infrastrukturę, ograniczenie rozwoju sieci infrastrukturalnych do niezbędnych uzupełnień istniejących układów, ochrona terenów niezurbanizowanych oraz istotnych ekologicznie, zatrzymanie ekspansji zabudowy wielorodzinnej poza granice Obszaru Współczesnego Rozwoju Strefy Wielkomiejskiej. Jej wyrazem w zaskarżonym studium jest zakwalifikowanie przedmiotowych działek do terenów niezurbanizowanych – otwartych z zabudową rozproszoną, a w konsekwencji terenów rolniczych objętych ochroną poprzez zakaz zabudowy. Jedynie dla porządku wskazać wypada, że przedmiotowe działki leżą poza granicami Obszaru Współczesnego Rozwoju Strefy Wielkomiejskiej.

W związku z powyższym podkreślić należy z całą mocą, że nieruchomości należące do spółek są nieruchomościami rolnymi. Od czasu nabycia w 1998 r. zagospodarowanie działek nie uległo zmianie. Wywody spółek skarżących co do podejmowanych działań w celu zmiany zagospodarowania przedmiotowych terenów i przeznaczenia ich pod zabudowę mają wartość historyczną i pozostają bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów za niezasadny uznać wypada zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie rzeczywistego stanu zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność skarżących. Otóż w ocenie sądu kwalifikacja nieruchomości w zaskarżonym Studium uwzględnia założenia cytowanego wyżej Filara Strategii przestrzennego rozwoju. Nie ma sporu co do tego, że działki leżą poza granicami Obszaru Współczesnego Rozwoju Strefy Wielkomiejskiej, są gruntami rolnymi i nie posiadają pełnego uzbrojenia. W tej sytuacji okoliczność, że nie jest prowadzona produkcja rolnicza pozostaje bez znaczenia dla przyjętej kwalifikacji terenu.

Podobnie ocenić należy zarzut, że nie jest to teren o "wyjątkowych walorach przyrodniczych zasługujących na szczególną ochronę". Analiza Studium i dokumentacji sporządzonej na potrzeby jego uchwalenia skłania do przekonania, że dla gminy należący do skarżących niezagospodarowany teren o przeznaczeniu rolnym, położony poza obszarem Strefy Wielkomiejskiej, jest szczególnie cenny przyrodniczo, a ochrona jego walorów przyrodniczych ma polegać na zatrzymaniu ekspansji zabudowy wielorodzinnej i wielkomiejskiej oraz zachowaniu dotychczasowego zagospodarowania terenu najlepiej w naturalnej i niezmienionej formie.

Należące do skarżących tereny podlegają więc celowi strategii miasta w postaci ograniczenia rozlewania się miasta, wobec czego nie można zasadnie stawiać zarzutu niekonsekwencji w związku z odmiennym celem poprzedniego Studium uwarunkowań z 2010 r. w postaci nieuwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości i rzeczywistego stanu ich zagospodarowania zwłaszcza, że na podstawie nieaktualnego już Studium plan miejscowy nie został uchwalony, a zagospodarowanie spornego terenu nie zmieniło się od wielu lat. Z tego wynika, że postanowienia Studium nie wprowadzają de facto zmiany w zagospodarowaniu tych terenów, a jedynie utrzymują ich dotychczasowy charakter. Aktualnie nadrzędnym celem gminy jest ochrona wspomnianego terenu przed zabudową i przywrócenie mu rolniczego charakteru i w tym właśnie kierunku zmierzają założenia koncepcyjne zaskarżonej uchwały.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wprowadzenie ochrony terenów przyrodniczo atrakcyjnych i wyłączenie ich spod zabudowy miało na celu stworzenie pewnej rezerwy na przyszłość. Jak wynika z ustaleń studium tereny te mogą w przyszłości zostać przeznaczone pod zabudowę, jeżeli taka potrzeba będzie wynikała z uwarunkowań przestrzennych miasta. Poza tym, jak wskazał pełnomocnik organu, również w zaskarżonym studium dopuszczono możliwość innego zagospodarowania terenów, jeżeli będzie to zgodne z ich istniejącym użytkowaniem lub funkcją. Zatem jest możliwość, że ostatecznie plan miejscowy określi w inny sposób proponowane w studium przeznaczenie terenów, jeżeli znajdzie to swoje oparcie w istniejącym zagospodarowaniu.

Poza tym nie można zapominać o tym, że nie tylko fakt niezagospodarowania posiadanych przez skarżące nieruchomości, ale również ich położenie mogą uzasadniać wprowadzenia na tym terenie ograniczeń związanych z ochroną przyrodniczą. Nieruchomości skarżących położone są bowiem w dolinie rzeki Łódki – przynajmniej połowa działek położona jest nad samą rzeką – jak wynika z dokumentów planistycznych w praktyce przyjmuje się, że są to obszary, których zagospodarowanie zabudową mieszkaniową jest niewskazane.

Niezasadne jest przy tym stanowisko, że uprawnione oczekiwania skarżących zostały naruszone treścią zaskarżonego studium. Po pierwsze należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Powyższe unormowanie wpisuje się w powołane w skargach regulacje prawa cywilnego. Przepis art. 140 kodeksu cywilnego kreuje bowiem uprawnienie właściciela do korzystania z jego własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Pamiętać również należy, że Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei według art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem normatywnym, który ma wpływ na ograniczenie prawa własności nieruchomości, gdyż przyznaje ona organom gminy prawo sporządzania i uchwalania zarówno studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy ww. ustawy stanowią zatem podstawę dla istoty instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które oznacza przekazanie gminie przez ustawodawcę wyłącznych kompetencji w zakresie przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Działająca w granicach i na podstawie prawa gmina posiada uprawnienia do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania jej terenu, zaś nieuwzględnianie w planie zagospodarowania przestrzennego albo studium ewentualnych oczekiwań właścicieli czy użytkowników wieczystych gruntów co do przeznaczenia tych terenów, czy możliwości ich zagospodarowywania, nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów prawa, o ile działanie gminy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a zatem nie nosi cech dowolności.

Takich skutków sąd nie dopatrzył się dla skarżących w związku z uchwaleniem zaskarżonego studium. Jedynie na marginesie godzi się podnieść, że uchwalenie Studium nie stoi na przeszkodzie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowym terenie. Trudno więc mówić o pozbawieniu lub ograniczeniu praw właścicielskich skarżących.

Razi dowolnością ocen zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 punkt 1-6 w związku z art. 10 ust. 2 punkt 1 lit. a) i b) u.p.z.p. Formułując go skarżące wywodziły, że skoro bilans terenów przeznaczonych do zabudowy w odniesieniu do każdej funkcji zabudowy przewidywał zapotrzebowanie na zabudowę większe niż suma powierzchni zabudowy to lokalizacja nowej zabudowy poza obszarami do tego wyznaczonymi (art. 10 ust. 5 punkt 2 i 3 u.p.z.p.) winna być przewidziana dla nieruchomości należącej do skarżących zwłaszcza dlatego, że jest położona na granicy za strefą zurbanizowaną. Nie wskazały jednak, poza tym argumentem, żadnej przesłanki, dla której uważają, że należąca do nich nieruchomość "wydaje się być odpowiednim terenem pod brakującą zabudowę". Sąd po analizie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę również nie dopatrzył się racjonalnych przesłanek takiego rozumowania, wobec czego zarzut ten nie mógł stać się podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zauważyć przy tym należy, że bliskość nieruchomości skarżących od strefy zabudowy sama w sobie, przy braku stosownych uregulowań prawnych, nie jest wartością podlegającą uwzględnieniu w zaskarżonej uchwale.

Nie mają również racji skarżące wywodząc w skargach, że Studium uwarunkowań w tym zwłaszcza bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę sporządzono na podstawie nieaktualnych danych.

W pierwszym rzędzie zaznaczyć należy, że całokształt działań mających na celu uchwalenie Studium uwarunkowań jest efektem pracy wielu osób na przestrzenie wielu lat. Samo Studium ma charakter wielowymiarowy i wielowątkowy. Uniemożliwia to oparcie Studium na danych z daty jego sporządzenia.

Ponadto, co najważniejsze, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia dane zawarte w materiałach planistycznych, sporządzonych na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, zgodnie z art. 11 punkt 5-8 ustawy. Z kolei w myśl § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia dane zawarte w materiałach planistycznych sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu, zgodnie z art. 11 punkt 4 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie przystąpiono do sporządzenia Studium w dniu 3 lipca 2013 r. zaś przekazano do opiniowania i uzgodnień odpowiednio w listopadzie 2016 r. i kwietniu 2017 r. W tej sytuacji nie może być zaskoczeniem, że dane statystyczne i przestrzenne wykorzystane w Studium pochodzą głównie z lat 2013-2015, zaś bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony w oparciu o najnowsze dostępne dane statystyczne z lat 2013-2015. Innymi słowy wbrew stanowisku zawartemu w skargach zachowano wymóg aktualności danych będących podstawą opracowanego Studium.

Nadto wskazać należy, że skargi opierają się w dużej mierze na stanowisku o potencjalnej możliwości ustalenia odmiennej funkcji przedmiotowych nieruchomości i ich przeznaczenia pod zabudowę, na podstawie planu, który ma zostać dopiero uchwalony w przyszłości w oparciu o ustalenia zaskarżonej uchwały, co oznacza, że w istocie zarzucają również naruszenie nieaktualnego i hipotetycznego interesu prawnego. Natomiast przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, a ponadto powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.

Skarżące, poza prawem własności nieruchomości, nie mogą wywodzić swojego interesu prawnego i jego naruszenia, z zapisów nieobowiązującego już Studium z 2010 r., a w szczególności nie mogą wywodzić prawa do zagospodarowania swoich nieruchomości zabudową o charakterze usług metropolitarnych, tak jak określało to Studium z 2010 r. Postanowienia poprzedniego studium nie przyznawały bowiem skarżącym żadnych uprawnień. Jedynym uprawnieniem skarżących na podstawie poprzednio obowiązującego studium było to, że spółki mogły się domagać uwzględnienia w planie miejscowym takiego przeznaczenia ich nieruchomości, jakie określało studium. Skoro jednak plan na podstawie starego studium nie został uchwalony, to tym samym z zapisów uchylonego studium nie można upatrywać jakichkolwiek uprawnień skarżących, które mogłyby być odebrane albo ograniczone obecnie obowiązującym, zaskarżonym do sądu Studium. Innymi słowy ustalenia poprzedniego Studium – w zakresie nieruchomości skarżących – nigdy nie stały się prawem powszechnie obowiązującym – prawem miejscowym, z uwagi na brak uchwalenia na podstawie ww. aktu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżących, ich sytuacja prawnoplanistyczna nie uległa zmianie w stosunku do tej, która istniała przed uchwaleniem poprzednio obowiązującego Studium z 2010 r.

Nie są również zasadne argumenty sprowadzające się do naruszenia prawa własności poprzez obniżenie wartości nieruchomości, spowodowane uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera bowiem rozwiązania prawne, których celem jest rekompensata obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, o czym stanowią przepisy art. 37 u.p.z.p. Nadto jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem warunków określonych w ustawie, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części – art. 36 u.p.z.p.

Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie jest zasadny, gdyż, jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargi, sporządzenie studium uwarunkowań nie jest elementem procedury administracyjnej w sprawie indywidualnej, zaś regulacja dotycząca jego tworzenia w całości jest zawarta w przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, sąd w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w trybie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – w skrócie: "p.p.s.a.", a w szczególności nie dopatrzył się uchybień w procedurze sporządzania Studium.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skarg, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

MR