Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 10/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 85, art. 87, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Choroszcz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 386/11 w sprawie ze skargi Gminy Choroszcz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Choroszczy w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora zespołu szkół 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania W.J. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., II SA/Bk 386/11 oddalił skargę Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza C. o odwołaniu dyrektora zespołu szkół.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności.

Burmistrz C., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zarządzeniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], odwołał z dniem [...] marca 2011 r. W. J. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w C..

Jako przesłanki szczególnie uzasadnione, przemawiające za odwołaniem W. J. Burmistrz uznał:

1) długotrwały, nierokujący szans rozwiązania konflikt z Radą Pedagogiczną i brak zaufania nauczycieli wobec dyrektora, wystąpienie Rady Pedagogicznej z wnioskiem o odwołanie, negatywne opinie organizacji związkowych, niewłaściwe relacje z kadrą pedagogiczną i uczniami,

2) naruszanie przepisów prawa przez niewłaściwe dysponowanie funduszami przeznaczonymi na nagrody oraz środkami zakładowego funduszu świadczeń socjalnych,

3) złą organizację pracy, niesatysfakcjonujące wyniki nauczania i brak wizji zmian,

4) szereg innych nieprawidłowości, opisanych w protokołach z kontroli przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty w dniu 28 września 2010 r. oraz z kontroli przeprowadzonej w dniach 11-14 stycznia 2011 r. przez organ prowadzący.

W uzasadnieniu zarządzenia stwierdzono, że ogół wskazanych naruszeń, zagrożenie prawidłowego przebiegu procesów dydaktycznych i wychowawczych, konflikt z radą pedagogiczną i brak zaufania nauczycieli do dyrektora stanowią szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Wojewoda Podlaski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność tego zarządzenia. W uzasadnieniu podano, że w ocenie organu nadzoru, powody odwołania dyrektora, wymienione w uzasadnieniu do zarządzenia nie stanowiły podstawy do odwołania go z zajmowanego stanowiska w trybie natychmiastowym, w trakcie trwania roku szkolnego, to jest na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Artykuł 38 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że odwołanie dyrektora placówki w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, uwarunkowane jest uzyskaniem opinii kuratorium oświaty. W sprawie niniejszej Podlaski Kurator Oświaty w opinii z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] stwierdził, że przedstawione przez Burmistrza C. uzasadnienie wniosku o wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie odwołania W. J. ze stanowiska dyrektora nie daje podstaw do odwołania w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Odnosząc się do każdej z przyczyn odwołania organ nadzoru podał, że ani wniosek rady pedagogicznej, ani też opinie związków zawodowych, jak też treść pisma Podlaskiego Kuratora Oświaty z dnia 4 maja 2009 r., odnosząca się do roku szkolnego 2008/2009 r. nie mają przesądzającego znaczenia i nie dowodzą istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustosunkowując się do przyczyny "naruszania przepisów prawa i braku woli zaprzestania naruszeń" organ nadzoru stanął na stanowisku, że nie wykazano, by stwierdzone nieprawidłowości stanowiły zagrożenie, bądź zaniedbanie na tyle istotne, że zachodziła konieczność natychmiastowego przerwania wykonywanych dotąd czynności przez dyrektora z uwagi na zagrożenie interesu publicznego. W punkcie zatytułowanym "zła organizacja pracy, niesatysfakcjonujące wyniki nauczania i brak wizji zmian" skupiono się przede wszystkim na raporcie z problemowej ewaluacji zewnętrznej przeprowadzonej w dniach od 29 listopada 2010 r. do 10 grudnia 2010 r., sporządzonym przez Podlaskiego Kuratora Oświaty. Z analizy ww. dokumentu wynika, że w obszarze: "Procesy" szkoła spełnia poszczególne wymagania przede wszystkim na poziomie C, tj. oznaczającym średni stopień wypełnienia wymagania (ocena 4 wymagań), jedno wymaganie "Procesy edukacyjne mają charakter zorganizowany" uzyskało poziom E, tj. oznaczający niski stopień wypełnienia wymagania, zaś "Prowadzenie działań służących wyrównywaniu szans edukacyjnych" uzyskało poziom B, tj. oznaczający wysoki stopień wypełnienia wymagania. Wyniki przedstawione w raporcie oraz wyniki kontroli przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty z dnia 28 września 2010 r., zawarte w uzasadnieniu do omawianego punktu, nie stanowią w ocenie organu nadzoru przypadków szczególnie uzasadnionych do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że wśród wymienionych w uzasadnieniu zarządzenia okoliczności nie ma takich, które skutkowałyby natychmiastowym przerwaniem czynności przez dyrektora. Burmistrz C. w uzasadnieniu swojego zarządzenia dokonał przede wszystkim enumeratywnego wyliczenia uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w pracy odwołanego dyrektora nie odnosząc się do ich wagi w świetle zagrożenia interesu publicznego. Nie wykazano by ujawnione zaniedbania i nieprawidłowości były na tyle istotne, by zachodziła konieczność odwołania W. J. z zajmowanego stanowiska w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, a tym samym, że odsunięcie z zajmowanej przez nią funkcji musiało być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Ponadto Burmistrz C. wydał przedmiotowe zarządzenie powołując się na okoliczności, o których dowiedział się wcześniej niż na miesiąc przed podjęciem uchwały, tj. treść pisma Podlaskiego Kuratora Oświaty z dnia 4 maja 2009 r., protokół z kontroli Kuratorium Oświaty z dnia 28 września 2010 r., protokół z kontroli przeprowadzonej przez organ prowadzący w dniach 11-14 stycznia 2011 r. Przyjęcie odpowiedniego stosowania przepisów art. 52 § 2 Kodeksu pracy oznacza, że Burmistrz wydając w dniu [...] marca 2011 r. zarządzenie nie mógł się skutecznie powołać na okoliczności, które zostały przytoczone w uzasadnieniu, stanowiącym załącznik, gdyż wszystkie zdarzenia miały miejsce wcześniej niż miesiąc przed wydaniem przedmiotowego zarządzenia.

Rozstrzygnięcie to zaskarżyła do Sądu Gmina C. i zarzuciła naruszenie przepisów art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i wniosła o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, iż organ nadzoru nie wykazał, że zarządzenie jest niezgodne z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Skarżąca gmina zgodziła się co do zasady, że pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków, które mogą być podstawą odwołania dyrektora placówki ze stanowiska w trakcie roku szkolnego, należy interpretować wąsko. Jednak granicą stosowania przepisu winno być dobro szkoły, a nie dopełnienie kadencji jej dyrektora. Celem użytego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zwrotu "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" nie jest ochrona dyrektora, lecz zakaz nadmiernej ingerencji organów prowadzących w życie szkoły. Podkreślono, że dla rozumienia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy niezmiernie ważna jest jego nowelizacja dokonana ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 56, poz. 458 ze zm.). Zmiana polegała na usunięciu w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty, wymagając jedynie od tego czasu zasięgnięcia opinii. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że zmiana miała na celu wzmocnienie pozycji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, który częściej niż to miało miejsce przed dniem wejścia w życie tej noweli w założeniu ustawodawcy miał korzystać z tej prerogatywy. Tym samym głosy doktryny oraz orzecznictwo bazujące na poprzednim stanie prawnym i nadmiernie zawężające możliwość odwołania dyrektora przez organ prowadzący – w ocenie skarżącej – należy uwzględniać z dużą ostrożnością. W dalszej części uzasadnienia skargi powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu zarządzenia. Zarzucono błędnie przyjęcie przez Wojewodę niezachowanie terminu, o którym mowa w art. 52 § 2 Kodeksu pracy. Niniejsze postępowanie ma bowiem charakter administracyjny i kontrola jest dokonywana w trybie sądowoadministracyjnym. Stosowanie w drodze analogii przepisu z Kodeksu pracy, zdaniem skarżącej, jest bezpodstawne i rażąco narusza prawo. Termin jednego miesiąca byłby zresztą niemożliwy do zachowania gdyż w okresie od powzięcia wiadomości o przyczynie odwołania organ prowadzący jest zobowiązany nie tylko do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie odwołania, lecz także zasięgnięcia opinii kuratora oświaty. Tym samym zastosowanie tego przepisu w ogóle nie byłoby możliwe.

Wojewoda Podlaski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał swoją argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie uznał zarzutów skargi za zasadne.

Sąd zwrócił uwagę na to, iż organ ma dwojaką możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia, a mianowicie:

1) w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli,

2) w razie złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a.

Zadania wymienione w art. 34a ust. 2, których wykonanie podlega ocenie organu prowadzącego szkołę obejmują w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi przez szkołę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem,

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów,

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (art. 34a ust. 2).

Natomiast przepis art. 34 ust. 2a ustawy obliguje wręcz organ prowadzący szkołę do odwołania dyrektora szkoły, z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, gdy z wnioskiem o odwołanie wystąpi organ sprawujący nadzór pedagogiczny zarzucając dyrektorowi brak efektów kształcenia lub wychowania.

Z analizy przepisów art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika konstatacja, iż przepisy te mogą stanowić podstawę prawną do odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska, w ciągu roku szkolnego bez wypowiedzenia, zarówno w razie negatywnej oceny jego pracy, jak i w przypadku naruszenia w działalności szkoły przepisów w zakresie spraw finansowych, administracyjnych i organizacyjnych, a także gdy w działalności szkoły brak dostatecznych efektów kształcenia lub wychowania (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i c/ w zw. z art. 34 ust. 2a oraz art. 34a ust. 2 ustawy).

Podstawy do odwołania dyrektora szkoły określone dyspozycjami ww. przepisów ustawy obejmują praktycznie pełny zakres działania nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły. Z powyższej konstatacji wynika również dyrektywa interpretacyjna, gdy chodzi o wykładnię przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem Sądu, jeżeli w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to można użyć stwierdzenia, że podstawy odwołania dyrektora określone w pkt 1 ust. 1 art. 38 ustawodawca uznaje za przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy, czy wykonania bieżących zadań nauczyciela – dyrektora szkoły. Problemem jest określenie kryterium, czym wyróżniają się "przypadki szczególnie uzasadnione".

Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., I OSK 933/10, Lex nr 602589; podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10, Lex nr 745066).

Sąd powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym podejmowano próby interpretacji klauzuli "przypadków szczególnie uzasadnionych" zarówno w ujęciu negatywnym, jak i próby pozytywnego zdefiniowania takich przypadków. I tak jako przykłady pierwszego ujęcia wskazano konstatację NSA w Warszawie, iż zaniedbania w zakresie rachunkowości, nie mogą stanowić "przypadku uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły (wyrok z dnia 23 września 2005 r., I OSK 91/05, Lex nr 192086). Podobnie wypowiedział się WSA w Bydgoszczy formułując tezę: "Negatywna ocena wykonywanych przez dyrektora szkoły zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, zarzut niewywiązania się przez dyrektora z wcześniejszych ustaleń organizacji pracy i porozumień z organem prowadzącym, dotyczących ilości zatrudnionych nauczycieli i pracowników obsługi, podziału godzin lekcyjnych, ilości godzin nauczania indywidualnego itp. oraz konieczność ponoszenia w związku z tym dodatkowych, nieprzewidzianych przez organ prowadzący wydatków, a także istniejący bezsprzecznie konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a organem prowadzącym, nie pozwalają na zakwalifikowanie tego typu działań do szczególnie uzasadnionych w przypadkach, które stanowią przesłankę warunkującą zastosowanie trybu natychmiastowego odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy" (wyrok z dnia 17 sierpnia 2010 r., II SA/Bd 502/10, Lex nr 737735).

Wskazując na próby pozytywnego określenia "przypadków szczególnie uzasadnionych" Sąd powołuje następujące tezy orzeczeń. W wyroku NSA z dnia 9 maja 2001 r. Sąd stwierdził, że pojęcie to obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego (I SA 3293/00, Prawo pracy 2001, nr 9, poz. 41). Podobne kryteria określił NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r. przyjmując, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (I OSK 86/08, Lex nr 470925). W kolejnym orzeczeniu WSA w Warszawie zajął stanowisko, że odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy może nastąpić w przypadku wystąpienia konkretnych, poważnych przyczyn, niezależnych od dyrektora szkoły, albo z przyczyn przez niego zawinionych – gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swe obowiązki pracownicze (art. 52 § 2 K.p.) i gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, bowiem dalsze zajmowanie stanowiska godziłoby w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez placówkę funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej (I SA/Wa 1854/09, Lex nr 619808). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r. stwierdzając, że szczególnie uzasadnione przypadku muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji (I OSK 525/10, Lex nr 595413).

Mając na uwadze dotychczasową linię orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiocie interpretacji pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty – skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje na następujące elementy (cechy) konstrukcyjne tego pojęcia. Za przypadki szczególnie uzasadnione uznaje:

1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły,

3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego

4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Odnosząc powyższe wywody na temat wykładni pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" do realiów rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że dokonana przez Wojewodę Podlaskiego ocena zarządzenia Burmistrza C. jest prawidłowa, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze – zgodne z prawem, albowiem zarządzenie Burmistrza C. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w C. w istotny sposób narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Organ nadzoru, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, w sposób szczegółowy ustosunkował się do wszystkich przyczyn odwołania dyrektora Zespołu Szkół podanych w uzasadnieniu odwołania. Organ nadzoru trafnie ocenił, iż ani (pkt 1) długotrwały, nierokujący szans rozwiązania konflikt z radą pedagogiczną i brak zaufania nauczycieli wobec dyrektora, ani opisane w pkt 2 naruszenia przepisów prawa i brak woli zaprzestania naruszeń, ani zła organizacja pracy, niesatysfakcjonujące wyniki nauczania (pkt 3), ani też nieprawidłowości wyliczone w pkt 4 uzasadnienia zarządzenia, nie stanowią "szczególnie uzasadnionych przypadków" W konkluzji organ nadzoru trafnie stwierdził, że Burmistrz C. w uzasadnieniu swojego zarządzenia dokonał przede wszystkim enumeratywnego wyliczenia uchybień i nieprawidłowości w pracy odwołanego dyrektora. Nie wykazano natomiast by ujawnione zaniedbania i nieprawidłowości były na tyle istotne, by zachodziła konieczność odwołania W. J. z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia, w czasie roku szkolnego, a tym samym, że odwołanie z zajmowanej przez nią funkcji musiało być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń powołanych w uzasadnieniu zarządzenia.

Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż niezrozumiały jest zarzut, że organ nadzoru nie wykazał, że zarządzenie organu gminy jest niezgodne z Konstytucją, ustawami, aktami wykonywanymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (s. 2 skargi).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzono jednoznacznie: W ocenie organu nadzoru, powody odwołania dyrektora, wymienione w uzasadnieniu zarządzenia Burmistrza C...., nie stanowiły podstawy do odwołania go z zajmowanego stanowiska w trybie natychmiastowym, w trakcie trwania roku szkolnego, to jest na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty".

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia nastąpiło ze względu na jego sprzeczność z ww. przepisem.

Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w skardze, że dla rozumienia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy niezmiernie ważna jest jego nowelizacja dokonana ustawą z dnia 19 marca 2009 r. (Dz.U. Nr 56, poz. 458 ze zm.). Zmiana polegała na zastąpieniu wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty, wymogiem zasięgnięcia opinii kuratora. Zdaniem strony skarżącej, dokonana zmiana miała na celu wzmocnienie pozycji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, który częściej niż to miało miejsce przed nowelizacją, w założeniu ustawodawcy, miał korzystać z tej prerogatywy. Powoduje to konieczność uwzględnienia poglądów doktryny i orzecznictwa bazujących na poprzednim stanie prawnym z dużą ostrożnością.

Zdaniem Sądu, celem dokonanej nowelizacji było ukształtowanie jasnego układu kompetencyjnego, albowiem obowiązek uzyskania "pozytywnej" opinii kuratora nadawał mu status współdecydenta. Obecnie sytuacja jest jasna, kompetencja odwołania dyrektora szkoły należy do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, a kurator oświaty jest organem opiniującym. Błędne jest mniemanie strony skarżącej, że zmiana miała na celu wzmocnienie pozycji organu wykonawczego j.s.t., który częściej miałby korzystać z prerogatywy art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przesłanka zastosowania przepisu nie uległa zmianie, może on mieć zastosowanie jedynie "w przypadku szczególnie uzasadnionym", co potwierdza jednolita linia orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym także przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia Sądów podjęte po dokonaniu nowelizacji art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Mając na uwadze powyższe uzasadnienia Sąd stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina C., prawidłowo reprezentowana i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skarga kasacyjna wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. lub uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, w którym Sąd zwrócił uwagę na to, iż termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym oraz wyjaśnił, że "sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia, nie ma tej sprzeczności jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania". Natomiast w innym wyroku – NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06 – Sąd stwierdził, że przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność uchwały z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (Lex nr 320891).

Z przytoczonych orzeczeń skarżąca wyciąga wniosek, iż organ nadzoru oraz WSA byli zobowiązani wykazać, iż kontrolowany akt jest niezgodny z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. W ocenie skarżącej Gminy ani organ, ani WSA tego nie wykazali, natomiast konstatacja Sądu, iż doszło do naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nic do sprawy nie wnosi.

Skarżący, zgadza się co do zasady, iż pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków, które mogą być podstawą odwołania dyrektora placówki ze stanowiska w trakcie roku szkolnego, należy interpretować wąsko, jednak granicą stosowania przepisu winno być dobro szkoły, a nie dopełnienie kadencji jej dyrektora. Granicą nie powinien być nawet – jak podniósł Sąd I instancji – "interes publiczny", gdyż po pierwsze ustawa nie odwołuje się do pojęcia interesu publicznego, a po drugie jest to kategoria zbyt ogólna, która nie chroni faktycznie dobra uczniów (interesem publicznym – dla przykładu – byłoby zabezpieczenie bezpieczeństwa i higieny pracy nauczycieli).

W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie należy zbadać cel tego przepisu. Celem użytego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zwrotu "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" nie jest ochrona dyrektora, lecz zakaz nadmiernej ingerencji organów prowadzących w życie szkoły. Tym samym dobro szkoły jest tu wartością chronioną. W wyroku z dnia 21 grudnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż określone nieprawidłowości mogą skutkować utratę zaufania u organu powołującego na stanowisko dyrektora i uzasadniać jego odwołanie, I SA 446/01, publ. LEX nr 81762.

Skarżąca Gmina podkreśla, iż dla rozumienia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty niezmiernie ważna jest jego nowelizacja dokonana ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w wyniku której wymagane jest jedynie zasięgnięcia opinii. Nie ulega wątpliwości, iż zmiana miała na celu wzmocnienie pozycji organu wykonawczego j.s.t., który częściej niż to miało miejsce przed dniem wejścia w życie tej noweli w założeniu ustawodawcy miał korzystać z tej prerogatywy. Tym samym głosy doktryny oraz orzecznictwo bazujące na poprzednim stanie prawnym i nadmiernie zawężające możliwość odwołania dyrektora przez organ prowadzący – w ocenie skarżącej – należy uwzględniać z dużą ostrożnością.

Skarżąca podważa wskazane przez Sąd elementy konstrukcyjne pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych", które wnoszą wiele do interpretacji tego zwrotu prawnego, lecz nie można traktować ich jako wiążącej wykładni przepisu. Jednak nawet ich subsumcja do stanu faktycznego wskazuje, że Sąd dokonał wadliwej oceny stanu faktycznego i w konsekwencji niewłaściwie zinterpretował prawo.

W ocenie skarżącej w szkole doszło do zdarzeń – zarówno działań i zaniechań o charakterze wyjątkowym, wykraczającym poza działanie rutynowe. Z protokołu kontroli Państwowej Inspekcji Pracy w Białymstoku z dnia 4 listopada 2010 r. przeprowadzonej w Zespole Szkół w C. przez inspektora Jacka Jankowskiego w dniach 15, 20-21 października oraz 3-4 listopada 2010 r. wynika jednoznacznie, iż w Szkole były zaburzone relacje interpersonalne, istniał długotrwały i przybierający na sile konflikt, a atmosfera pracy była na tyle zła, iż dobro uczniów, przebieg procesów edukacyjnych i wychowawczych były zagrożone.

Inspektor Jankowski nie stwierdził jednoznacznie istnienia mobbingu w Szkole, jednak z protokołu wynika niezbicie, iż:

1) wobec 18 osób na 48 ankietowanych w Szkole (37,5%) reagowano krzykiem i zwymyślaniem na zgłaszane uwagi,

2) wobec 22 osób na 48 ankietowanych w Szkole (45,8%) stosowano krytykę (w większości publiczną) wykonywanej pracy,

3) 24 osoby na 48 ankietowanych (50%) czuły się traktowane "jak powietrze",

4) 26 osób na 48 ankietowanych (54,2%) uważały, że są obgadywane także przez bezpośrednich zwierzchników,

5) 21 osób na 48 ankietowanych (43,8%) uważało, iż ich ocena pracy jest zaniżana,

6) 17 osób na 48 ankietowanych (35,4%) uważało, że kwestionuje się podejmowane przez nich decyzje,

7) aż 16 osób na 48 ankietowanych (33,3%) uważało, iż doświadczają w szkole znęcania się psychicznego.

W skardze kasacyjnej powołano się na to, że aż 23 osoby (48%) zeznały, iż wyżej opisane działania były czynione w większości publicznie (jawnie) i przez bezpośredniego przełożonego (bezpośrednich przełożonych) – 19 osób na 48 ankietowanych (39,6%).

Aż 31 osób na 48 ankietowanych (64,6%) oświadczyło, iż wie o stosowaniu tych działań wobec innych pracowników.

Wprawdzie protokół nie wymienia imiennie osób, ale czytając go w połączeniu z protokołem z tajnego głosowania z dnia 21 stycznia 2011 r., z którego wynikało, iż na łączną liczbę 42 osób głosujących na posiedzeniu Rady oddano 41 głosów ważnych, z których, aż 29 osób było za odwołaniem dyrektora, można – bez ryzyka błędu – wyciągnąć wniosek, iż nauczyciele za ten stan rzeczy obwiniali właśnie dyrektora.

W ocenie organu prowadzącego fakt, iż 3/4 nauczycieli danej szkoły jest w ostrym konflikcie ze swoim dyrektorem jest wystarczające do uznania, iż w szkole doszło do zdarzeń – zarówno działań i zaniechań o charakterze wyjątkowym, wykraczającym poza działanie rutynowe. W postępowaniu sądowoadministracyjnym brak jest możliwości słuchania świadków. Gdyby było inaczej obraz toksycznej atmosfery panującej w Szkole przed datą odwołania stałby się bardziej klarowny, jednak nawet w świetle tylko dowodu z dokumentu dziwi stanowisko Sądu, iż uznaje za naturalny "rutynowy" czy "zwyczajny" stan rzeczy, kiedy w szkole gros nauczycieli jest w otwartym konflikcie z dyrekcją, a wielu z nich doświadczało "znęcania psychicznego" przez dyrekcję. W szkole "kwitło" donosicielstwo. Dyrekcja "korzystała" z donosów uczniów oraz sprzątaczek na nauczycieli. Z drugiej strony dyrekcja tolerowała wiele zachowań nagannych zarówno ze strony uczniów, jak i nauczycieli. Dopiero następca dyrektora skierował nauczyciela szkoły Kamila Szydłowskiego na przymusowe badania lekarskie, których skutkiem było ustalenie, iż nauczyciel ten był niezdolny do wykonywania pracy na dotychczas zajmowanym stanowisku nauczyciela wychowania fizycznego. Orzeczenie zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku w dniu 1 czerwca 2011 r., a następnie wyrokami sądów pracy. Stan rozchwiania emocjonalnego tej osoby oraz zagrożenia z tego stanu wynikające, objawiające się agresją względem uczniów i nauczycieli, trwał już od przynajmniej dwóch lat jednak był tolerowany przez dyrekcję.

Co do kolejnej z przesłanek wskazanych wyżej przez Sąd wydaje się oczywiste, iż stwierdzone uchybienia dyrektora były tego rodzaju, że powodowały destabilizację w realizacji funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły.

Tak ostry konflikt i zaniechania musiały się przekładać na proces nauczania i wychowania i tak faktycznie było.

Z raportu z problemowej ewaluacji zewnętrznej wynika, że od dłuższego czasu w placówce panowała zła organizacja pracy, która mimo zaleceń Kuratora i organu prowadzącego nie została poprawiona.

W dokumentacji załączonej do sprawy została wykazana przesłanka niedopełnienia obowiązków i naruszenia uprawnień przez dyrektora, a dot. arbitralnego i niezgodnego z prawem dysponowania funduszem nagród, dodatków motywacyjnych i socjalnego. Potwierdzają to dane z kontroli przeprowadzonej przez Burmistrza w dniach 11-14 stycznia 2011 r., w toku której ustalenia dot. niezgodności działania z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 21 września 2004 r. zostały szczegółowo opisane, a z których wynika, że dyrektor przyznawała nagrody na podstawie własnego uznania, bez zachowania trybu przewidzianego w uchwale rady.

Zdaniem skarżącej gminy została spełniona przesłanka konieczności natychmiastowego zaprzestania wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska godzi w interes szkoły, jako interes publiczny. Organ prowadzący nie mógł bowiem czekać na dalszą eskalację konfliktu, która mogła spowodować trudne do oszacowania konsekwencje.

Gmina podnosi także i to, że organ prowadzący szkołę jest w stosunku do niej najbliżej usytuowany, i to on jest odpowiedzialny za jej funkcjonowanie. Z tej racji najlepiej zna sytuację w szkole i jemu powinien być przyznany pewien zakres swobody (lecz nie dowolności) działania, gdyż ani urzędnicy Wojewody, a tym bardziej sąd administracyjny (z uwagi na niemożność słuchania świadków) nie są w stanie ocenić stopnia problemów istniejących w szkole. Tym samym nie można się zgodzić z tezą Sądu I instancji, iż nowelizacja dokonana ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, polegająca na usunięciu w art. 38 ust. 1 pkt 2 wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty, była bez znaczenia dla interpretacji przepisu. Wręcz odwrotnie, zmiana polegająca na zastąpieniu wymogu uzgodnienia z kuratorem, na rzecz wymogu zasięgnięcia opinii była fundamentalnej natury. Nie ulega wątpliwości, iż miała ona na celu wzmocnienie pozycji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, który częściej niż to miało miejsce przed dniem wejścia w życie tej noweli w założeniu ustawodawcy miał korzystać z tej prerogatywy dla dobra szkoły.

Skoro działanie organu prowadzącego mieściło się w granicach swobodnego, acz nie dowolnego uznania, zmierzało do zażegnania ostrego konfliktu w szkole i przywrócenia sprzyjającej procesowi nauczania atmosfery, brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, iż dyspozycja art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) została naruszona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski i W. Jankowska wnieśli o jej oddalenie opowiadając się za trafnością stanowiska zajętego przez Wojewodę i WSA w Białymstoku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu uwzględnia jedynie nieważność postępowania, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zdaniem Sądu żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie nie zachodzi.

Z uwagi na treść pisma pełnomocnika skarżącej Gminy z dnia 16 kwietnia 2012 r., w którym podnoszono brak drogi sądowej w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tego zagadnienia w sposób szczegółowy.

Skarżąca Gmina uważa, iż akt odwołania dyrektora szkoły należy do czynności ze sfery prawa pracy a w sprawach tego rodzaju właściwy jest sąd powszechny.

Z powyższym poglądem nie można się zgodzić, bowiem w tej sprawie mamy do czynienia z działalnością organów administracji i aktami podejmowanymi w sferze administracji publicznej.

Podstawy prawne nadzoru nad działalnością gminną zostały uregulowane w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W myśl art. 86 organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Nadzór ten sprawowany jest na podstawie kryterium legalności (art. 85). Działając w tym trybie wojewoda jest uprawniony do stwierdzenia nieważności sprzecznych z prawem uchwał oraz zarządzeń organów gminy (art. 91 ust. 1). Orzeka o nieważności tych aktów w formie rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności jej art. 7 pkt 8 należy przyjąć, iż sprawy oświaty stanowią działalność o charakterze publicznoprawnym. Za szerokim rozumieniem pojęcia działalności gminnej opowiedział się Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając m.in. w uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, iż "Działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i 87 ustawy o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego". W uchwale tej Trybunał podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (OTK ZU 1994, nr 2, poz. 46).

Zwrócić należy nadto uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P9/02, w którym orzekając o zgodności z Konstytucją przepisu art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami Wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały (a dotyczy to także zarządzeń j.s.t.), którą uzna za sprzeczną z prawem.

Trybunał stwierdził nadto, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, służy mu domniemanie legalności (obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem sądu administracyjnego), a wykonanie obowiązków zeń wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego.

Powołanym wyrokiem wyjaśniono wątpliwości w odniesieniu do zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia). Trybunał stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów j.s.t. jako aktów administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa jak i osób zainteresowanych.

Trybunał wyraził pogląd, iż nie ma podstaw do odmowy orzekania przez NSA o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały, podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczą częścią działań samorządu (OTK-A 2003, nr 9, poz. 100).

Akty nadzoru podlegają na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na akty nadzoru wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odniesieniu do spraw odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przy uwzględnieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się od wielu lat stanowisko, że odwołanie to stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, zaś nie wywołuje żadnych wątpliwości, iż akt nadzoru wojewody w stosunku do zarządzenia j.s.t. podlega kognicji sądu administracyjnego. Potwierdzeniem tego są liczne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym cytowane, bądź przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Rozpoznając sprawę w graniach podniesionego zarzutu naruszenia przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie Sąd odwoławczy odmówił mu trafności.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji, co oznacza, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., I CKN 102/99 Lex Polonica).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zasadnie przy odczytaniu jego treści posłużył się wykładnią systemową zwracając uwagę na inne, odmienne od powyższego, przypadki uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska.

W tym kontekście Sąd wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych", w których ustawodawca przewidział odwołanie nauczyciela ze stanowiska w czasie roku szkolonego bez wypowiedzenia.

Na szczególną uwagę zasługuje to, iż Sąd dokonując interpretacji powołanego przepisu wykorzystał bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmowano, iż odwołanie w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi instytucję wyjątkową, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę określenia "przypadki szczególnie uzasadnione", a co oznacza, iż wywołać je musi zdarzenie nadzwyczajne, destabilizujące funkcjonowanie szkoły i wywołujące konieczność natychmiastowego odsunięcia dyrektora od kierowania szkołą, zaś dalsze sprawowanie funkcji godziłoby w interes publiczny.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wymieniane w zarządzeniu Burmistrza przesłanki, które organ prowadzący szkołę uznał za przypadki szczególnie uzasadnione ocenił jako niewystarczające do zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania ze stanowiska, o którym stanowi przepis art. 38 § 1 pkt 2 ustawy.

Podkreślenia wymaga to, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez odmowę zastosowania art. 38 § 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty skarga kasacyjna czyni to odwołując się do elementów stanu faktycznego, a w szczególności dokumentów z akt sprawy, ustaleń z protokołów kontroli, wyników głosowań, orzeczeń innych organów itp.

Nie negując istnienia takich dokumentów należy stwierdzić, iż nie jest możliwe przy zarzucie naruszenia prawa materialnego skuteczne kwestionowanie poczynionych ustaleń faktycznych, bądź też braku takich ustaleń w zaskarżonym wyroku.

W takim przypadku skarżący kasacyjnie winien sformułować zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd, wskazać naruszone przepisy oraz wykazać, iż ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak takiego zarzutu sprawia, iż oceny zastosowania prawa materialnego można dokonać tylko w oparciu o przyjęty w wyroku stan faktyczny, którego w ramach zarzutu na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie można skutecznie podważyć.

To zaś oznacza, iż przy przyjętym przez Sąd stanie faktycznym prawidłowo zarówno organ nadzoru jak i Sąd I instancji przyjęły, że uchybienia popełnione przez W. J. w kierowaniu placówką nie kwalifikowały się do zastosowania przepisu szczególnego, jakim jest art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Błędnie skarżąca Gmina upatruje w nowelizacji przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy okoliczności, która winna mieć wpływ na ocenę stosowania tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż nowelizacja rezygnując z uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty nie miała na celu wzmocnienia pozycji organu wykonawczego, lecz prawidłowe ukształtowanie kompetencji organów. Po nowelizacji kompetencja do odwołania przysługuje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego zaś organ nadzoru pedagogicznego wypowiada się w formie opinii. To, że nie ma ona charakteru wiążącego nie oznacza, iż organ samorządowy może taką opinię pominąć, bowiem podlega ona ocenie tak jak inne dowody w sprawie. W tym kontekście zmiana przepisu nie ma istotnego znaczenia skoro nie uległa zmianie zasadnicza przesłanka wymieniona w tym przepisie, czyli ustalenie, że zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony".

Z powyższych względów uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione zaś zaskarżony wyrok za zgodny z prawem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę. Sąd oddalił wniosek uczestniczki postępowania W. J. o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż przepis art. 204 P.p.s.a. uprawnia do orzeczenia zwrotu kosztów tylko na rzecz organu bądź skarżącego, a nie uwzględnia zaś uczestnika postępowania.