Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 648/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku handlowo-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (znak [...]) Burmistrz D. odmówił J. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku handlowo-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obręb N., przy ul. L. w D..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wniosek spełnia wymogi ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ dalej opisał, że już trzykrotnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji (decyzjami z dnia [...]r.), które to decyzje były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. a sprawę przekazywano do załatwienia organowi I instancji.

W obecnym (już czwartym) postępowaniu w tej samej sprawie organ stopnia podstawowego wyznaczył na nowo granice obszaru analizowanego, przy czym –jak zaznaczył – jako podstawę przyjął cel i sens ustawy "mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w art. 1 u.p.z.p., a nie ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego".

Powołując się na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz przytaczając fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1424/09 ( LEX nr 746530), organ wskazał, że w niniejszej sprawie posłużył się Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dalej przywołując kolejny wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, w którym sąd stwierdził, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi "swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.(...) Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w mpzp oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami".

Organ wyjaśnił, że według obowiązujących ustaleń Studium obszar analizowany położony jest w obrębie dwóch jednostek urbanistycznych, rozdzielonych istniejącą drogą kategorii zbiorczej ( łączącej drogę wojewódzką nr [...] z drogą powiatową [...]). Pierwszą z nich tworzy jednorodna w charakterze zabudowa wielorodzinna , w formie blokowej o wysokości 5-ciu kondygnacji (w dalszej odległości do 11-tu kondygnacji).Osiedle to stanowi pewną całość urbanistyczną, charakteryzującą się wspólną formą architektoniczną, polegającą na kompozycji przestrzennej 2-ch różnych form zabudowy, tj. składającej się z tzw. "punktowców- budynków o pow. zabudowy ok.220 m² , wysokości 5 kondygnacji nadziemnych + kondygnacja podziemna, częściowo usytuowana ponad poziomem istniejącego terenu – tj. ok. 18 m oraz bloków zespolonych w zabudowie łańcuchowej, składających się z wielu tzw. "klatkowców" o szer. Ok. 15 m i głębokości ok. 14 m, zestawionych ze sobą łańcuchowo i tworzących zespół o długości nawet do 250 mb. Drugą jednostkę urbanistyczną tworzy osiedle domków jednorodzinnych, gdzie jedyną zabudowę tworzą domy jednorodzinne, o dwóch kondygnacjach nadziemnych i pow. zabudowy od 145 m² do 180 m² , przy czym obiekt o zwiększonej pow. zabudowy (219m²) wykonany jest jako dom jednorodzinny z częścią usługową. Na podstawie takiej analizy organ uznał, że ze względu na szczególną odrębność tych 2-ch jednostek strukturalnych, dodatkowo rozdzielonych drogą klasy zbiorczej o szerokości w liniach rozgraniczających 20 m, przedmiotowa inwestycja, której lokalizacja planowana jest wewnątrz zespołu zabudowy jednorodzinnej – należy wszystkie jej elementy i parametry odnieść wyłącznie do tejże jednostki, tj. obszaru położonego po stronie północno-wschodniej drogi publicznej (ul.K.).

Wobec takiego sposobu oceny sprawy, organ uznał sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami prawa, tj. brakiem możliwości spełnienia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (brak kontynuacji funkcji).

W odwołaniu od decyzji Burmistrza D. J. S. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie przez organ II instancji co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono zarzut błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego, wskazując jednocześnie w jaki sposób zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do u.p.z.p. należy taki obszar wyznaczać. Ponadto wskazano na nieprawidłowe odniesienie się do uregulowań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D., które nie jest prawem miejscowym i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Także po raz kolejny organ wskazał na istnieje dwóch "podprzestrzeni" , których istnienie ma warunkować wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie postępowanie organu w ocenie odwołującego jest niedopuszczalne i całkowicie niezasadne.

Jednocześnie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która winna rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora, zgodnie z zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. W bliskim sąsiedztwie działki inwestora znajduje się budynek dyskontu spożywczego [...] o gabarytach znacznie przekraczających planowaną inwestycję. Ponadto w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej, przy ul. L. na skrzyżowaniu z ul. K. został usytuowany sklep "[...], do której to okoliczności brak jest jakiegokolwiek odniesienia.

Za niezgodne z prawdą jest stwierdzenie organum, że od strony ulicy L. nie jest możliwe dokonywanie dostaw do planowanego obiektu, w związku z rzekomym ograniczeniem tonażowym do 3,5 t, gdyż takie ograniczenie jak dotąd nie istnieje.

Kwestią następną jest, wbrew wytycznym SKO ujętych w decyzji z dnia [...] r., niedokonanie wszechstronnej oceny okoliczności sprawy wraz z wyjaśnieniem wszystkich wątpliwości na korzyść inwestora. Po raz kolejny organ I instancji pominął kwestię usytuowania w ścisłym sąsiedztwie działek 86/3 i 86/12 obiektów handlowo-usługowych oraz nie uwzględnił faktu, iż planowana działalność w zakresie handlu art. spożywczymi nie będzie wykraczać poza bieżącą obsługę okolicznych mieszkańców.

Odnosząc się do odwołania Burmistrz D. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, jednocześnie dodał, że działki nr [...] i [...] znajdują się w centrum obszaru analizowanego a jego zakres wynosi minimum trzy szerokości frontu działki.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium zaznaczyło, że podstawą prawidłowej analizy jest poprawne wyznaczenie obszaru analizowanego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany respektując charakter mapy, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Z przedstawionych w uzasadnieniu decyzji Burmistrza D. ustaleń, opartych na analizie stanu faktycznego i prawnego, funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załącznika graficznego, wynika zdaniem Kolegium, że dostrzeżenie różnicy między częścią obszaru analizowanego położonego na północny wschód od ulicy K. ( zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) a częścią położoną na południowy zachód od niej (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) jest prawidłowe. Powyższa część analizy wskazuje na dwa obszary urbanistyczne o zupełnie różnym charakterze z punktu widzenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym miejscu organ odwoławczy przywołał za organem I instancji charakterystyczne parametry zabudowy obu obszarów urbanistycznych. Funkcja zabudowy obu obszarów ma charakter mieszkalny, jednak rodzaj zamieszkiwania, ze względu na charakter zabudowy, różni je znacznie. Występujące duże różnice pomiędzy tymi obszarami dotyczą nie tylko ilości kondygnacji naziemnych i szerokości elewacji budynków mieszkalnych, ale także wskaźników średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do pow. działki (zabud. jednorodzinna – 27%, zabud. wielorodzinna-10%).

Według SKO organ I instancji miał więc podstawy aby odrzucić jednolitą koncepcję obszaru analizowanego, która to koncepcja nie jest kategorią prawną i nie zobowiązuje organu administracji państwowej do jej przyjęcia. Przeciwnie, organ ten ma obowiązek uwzględnienia specyfiki obszaru analizowanego, co wyklucza sztywne, dogmatyczne schematy analizy. W ocenie Kolegium organ I instancji precyzyjnie wykazał, że obszar analizowany obejmuje dwa obszary zabudowy o znaczenie zróżnicowanym charakterze i że granicą tych obszarów jest ulica K., będąca drogą kategorii zbiorczej łączącej drogę wojewódzką nr [...] z drogą powiatową [...]. Działki nr [...], na których planuje się inwestycję, położone są na obszarze zabudowy jednorodzinnej o jednolitej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz bardzo zbliżonych cechach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza Burmistrza D. jest w ocenie SKO precyzyjna i zgodna z parametrami wskazanymi w § 5-8 powołanego rozporządzenia, stąd ustalenia w tym zakresie są prawidłowymi wyznacznikami wymagań nowej zabudowy. Organ I instancji wskazał te wyznaczniki które, korespondują z parametrami ustalonymi w wyniku analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak więc organ odwoławczy podzielił wniosek, że planowana inwestycja znacznie odbiega charakterem od obszaru, na którym skarżący zamierza ją zrealizować. Wprawdzie trudno zanegować możliwość powstania na obszarze zabudowy jednorodzinnej obiektu usługowego czy handlowego, jednak obiekt planowany znacząco odbiega od obiektów istniejących przede wszystkim z punktu widzenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jego planowana powierzchnia to 400 m², znacznie więc przewyższa powierzchnię domków jednorodzinnych i nie koresponduje z charakterem lokalnej, osiedlowej placówki handlowej czy usługowej.

Organ I instancji błędnie zakwalifikował natomiast geometrię dachu planowanej inwestycji jako niespełniającej wymogów w zakresie kontynuacji funkcji cech zabudowy, jednakże nieprawidłowość ta nie może wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie wobec wskazanych dysonansów funkcji i cech istniejącej zabudowy.

Handlowy charakter obiektu mieszczącego sklep [...] , funkcjonującego w obszarze zabudowy jednorodzinnej wskazuje, że jego cechy architektoniczne odpowiadają tej zabudowie. Sklep ten ma charakter domu jednorodzinnego o cechach zabudowy korespondujących z domami posadowionymi na działkach sąsiednich, nie ma charakteru halowego i wielopowierzchniowego, wpisuję się więc w funkcję osiedla, nie zaburzając wyglądu architektonicznego osiedla.

Organ I instancji nie uwzględnił wcześniejszych ustaleń dotyczących położenia i cech sklepu [...], co skarżący dostrzegł formułując zarzut w uzasadnieniu odwołania. Sklep ten znajduje się w południowo- zachodniej części obszaru analizowanego w obrębie zabudowy wielomieszkaniowej, czyli poza obszarem planowanej inwestycji. Stąd uchybienie to, zdaniem Kolegium, niw wpłynęło znacząco na poprawność przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji analiz i trafność rozstrzygnięcia.

Ponadto analiza linii zabudowy dla planowanej inwestycji wzdłuż ul. L. i ul. K. zdecydowanie nie odpowiada tej, która wynika z wniosku skarżącego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podziela stanowisko Burmistrza D. w zakresie znaczenia kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy, które jest zadaniem własnym. Elementem polityki przestrzennej jest kształtowanie ładu przestrzennego. Ład przestrzenny wpisuje się zaś w pojęcie "dobrego sąsiedztwa" wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ład przestrzenny jest bowiem kategorią prawną konkretyzującą się w ciążącym na gminie obowiązku jego zapewnienia przez niedopuszczenie do spowodowania dysfunkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium podziela natomiast przeważające stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, które odmawia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przymiotu materiaolnoprawnej podstawy rozstrzygania przez organ administracji w indywidualnych sprawach administracyjnych dotyczących warunków zabudowy.

Na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, J. S. wniósł skargę.

Zaskarżonej decyzji, działający w imieniu skarżącego pełnomocnik zarzucił :

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, w szczególności :

a) przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw z art. 53 ust. 1 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa,

b) przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może ograniczyć badanie, czy w minimalnie wyznaczonym obszarze istnieją zabudowane działki, dostępne z tej samej drogi publicznej, pozwalające na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jedynie do fragmentu terenu objętego analizą urbanistyczną, tj. wyznaczonej w analizie urbanistycznej strefy, z pominięciem działek zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwalających określić ww. wartości,

c) przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ograniczenie analizy do podprzestrzeni o jednorodnym zagospodarowaniu i tym samym obrazę zasady swobody zagospodarowania terenu,

d) przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności:

a) art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa,

b) art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie.

Wobec wskazanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Przede wszystkim skarżący zarzucił organowi błędne wyznaczenie obszaru analizowanego poprzez niesymetryczne usytuowanie działek objętych wnioskiem oraz dokonania jego podziału na dwie "podprzestrzenie" w przeprowadzonej analizie ograniczając się do analizy tylko jednej z nich, a także nie uwzględnienie po raz kolejny budynku sklepu "[...]. Budynek dyskontu spożywczego [...] o gabarytach znacznie przekraczających planowaną inwestycję znajduje się w bliskim sąsiedztwie terenu działek oznaczonych we wniosku skarżącego. Ponadto na nieruchomości sąsiedniej dla planowanej inwestycji , w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej, przy ul. L. na skrzyżowaniu z ul. K. został usytuowany sklep spożywczy [...], do której to okoliczności faktycznej (obecnego zastanego stanu) nie odniósł się organ. Sklep [...]to pawilon handlowy, a nie domek jednorodzinny. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, w ocenie skarżącego, że kompetentnie przeprowadzona analiza wykazałaby możliwość lokalizowania na wskazanym obszarze obiektu usługowego pełniącego funkcję towarzyszącą i uzupełniającą dla istniejącej zabudowy, a w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jeden obiekt, który swoimi parametrami odpowiada planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, z uwagi na brak przymiotu strony skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją SKO o numerze SKO 4111/44/2014. Kolegium jednakże przekazało akta administracyjne dotyczące sprawy zakończonej decyzją SKO o numerze SKO 4111/45/2014, która to decyzja w ocenie Kolegium nie jest zaskarżona do Sądu.

W piśmie procesowym z dnia 3 października 2014 r. (k.27) pełnomocnik skarżącego poinformował, że na skutek oczywistej omyłki pisarskiej błędnie został oznaczony nr zaskarżonej decyzji SKO – właściwy nr to SKO 4111/45/2014.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w toku ich badania nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2012.270 ; dalej zwanej jako ,,p.p.s.a.").

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., a w szczególności art. 59 i art. 61 ust. 1. Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Obszar analizowany należy wyznaczyć w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie (patrz szerzej Komentarz do § 3 rozporzorządzenia M.I. – LEX).

W ocenie Sądu, najdalej idący zarzut skargi dotyczący błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie doszło niewątpliwie do naruszenia przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. Nie ulega wątpliwości ani organów orzekających w niniejszej sprawie ani też Sądu, że obszar analizowany wyznacza się "wokół działki budowlanej" (w niniejszej sprawie wokół obu działek budowlanych), czyli w otoczeniu tychże działek. Na dołączonym do decyzji załączniku graficznym do analizy sporządzonym na kopii mapy zasadniczej, nie został – w ocenie Sądu - prawidłowo wyznaczony obszar analizowany spełniający wymogi wynikające z powołanego przepisu. Przede wszystkim, jak wynika z powołanego wyżej przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się w wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z załączonej do decyzji "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" ( str. 4) wynika, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 57 m. Zatem trzykrotna minimalnie wymagana odległość wokół działki/łek (nr 86/3 i 86/12) podlegających planowanemu zainwestowaniu winna wynosić z każdej ich strony przynajmniej po 171 m. Tymczasem do analizy przyjęto obszar zbliżony do prostokąta (ściętego nieco po dwóch przeciwległych bokach) o szer. 200 m i dł. 280 m, a więc nie spełniający wymogu przepisu § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Wyraźnie potwierdza to załącznik graficzny do analizy urbanistycznej obszaru w skali 1:1000, gdzie przeciwległe granice obszaru analizowanego od działek nr 86/3 i 86/12, wzdłuż drogi KDZ, znajdują się w odległości zbliżonej do jednej szerokości frontu działki ( przy wymogu przynajmniej trzykrotności frontu działki). Pozostałe przeciwległe granice obszaru analizowanego choć wyznaczone zostały w odległości nieco większej niż poprzednie, to również nie spełniają minimalnej odległości wymaganej przepisem § 3 ust. 2 tego rozporządzenia. Tym samym dokonana przez organy obu instancji analiza urbanistyczno-architektoniczna i jej wyniki oparte na nieprawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym są błędne co oznacza, że zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, tj § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Nie można przyjąć za poprawne, rozumowanie Burmistrza D., zawarte w piśmie z dnia [...] r. przesyłającym odwołanie do organu I instancji, że obszar ten wyznaczony został prawidłowo, jako "zakres" (a więc od granicy do granicy obszaru analizowanego) minimum trzech szerokości frontu działki. Takie rozumowanie i interpretacja przepisu § 3 ust. 2 w zw. ust. 1 powołanego rozrządzenia, wypacza bowiem sens celu jakiemu ma służyć prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, choćby z tak prozaicznego powodu jak to, że przecież działki budowlane mogą mieć różny kształt, w tym bardzo wydłużony, gdzie trzykrotna szerokość frontu działki (nie mniej niż 50m) przyjęta jako linia łącząca przeciwległe punkty granicy obszaru analizowanego mogłaby przecinać tą samą działkę, na której planowana jest inwestycja. W takiej sytuacji obszar analizowany byłby wyznaczony nie wokół działki ale w inny sposób niż to nakazuje § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wymogi związane z wyznaczeniem obszaru analizowanego określa bowiem cały przepis § 3. W ustępie 2 § 3 mowa jest o "odległości" nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Pojęcie "odległości" należy odnieść do linii mierzonej od granic działki objętej wnioskiem z każdej jej strony do granic obszaru analizowanego ( z każdej jego strony) jako linii zamkniętej a nie mierzonej – jak to uczyniły organy orzekające w sprawie - jako odległość mierzona pomiędzy przeciwnie położonymi punktami znajdującymi się na linii (granicy) obszaru analizowanego (nazwanego przez Burmistrza jako "zakres" ). Przyjęcie interpretacji organów w zakresie rozumowania pojęcia "odległość" jako linii mierzonej od "granicy" do "granicy" jest nielogiczne, albowiem granica obszaru analizowanego ma być dopiero wyznaczona przez organ, a więc w chwili jej wyznaczania nie istnieje żaden punkt odniesienia (poza jedynie granicami działki na której planowana jest inwestycja), od którego można by było mierzyć odległość. Celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest bowiem dokonanie analizy zastanego stanu faktycznego na terenie otaczającym działkę/i objętej wnioskiem pod kątem funkcji i oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu a nie analiza wąskiego terenu praktycznie bezpośredniego przylegającego do tejże działki.

Dodatkowego podkreślenia wymaga również to, że sporządzona analiza jest wadliwa także z innego powodu, tj. oparcia jej o ustalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D.". Ustalenia Studium mają znaczenie jedynie przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te natomiast nie mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wymóg taki nie wynika bowiem z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stwierdzić należy zatem, że w niniejszej sprawie Kolegium nie przeanalizowało w sposób prawidłowy podstaw ustalenia granic obszaru analizowanego, ograniczając się jedynie do bardzo ogólnikowego stwierdzenia, tu cyt., że "Organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany respektując charakter mapy, w myśl § 3 ust. 2 Rozporządzenia i zachowując wskazane w tym przepisie odległości".

Przepis § 3 ust. 2 należy wykładać w sposób uwzględniający, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, że ma on obejmować teren wokół działki oraz ustalając granice obszaru minimalnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że nie jest wykluczone ustalenie obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże z zastrzeżeniem, że nie może to naruszać wymogu zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Nie można przy tym wykluczyć nawet znacznego powiększenia obszaru analizowanego, jeżeli jego zasadność wynika z okoliczności sprawy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 64/12 nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie.

W badanej sprawie, w ocenie Sądu, bezsprzecznie obszar analizowany wyznaczony został niezgodnie z wymogami ww. rozporządzenia. Obowiązująca regulacja prawna nie zwalnia organu z obowiązku wyznaczenia wokół działki inwestowanej obszaru w odległości minimalnej od niej, oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem".

W tych okolicznościach, dopiero zatem prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwoli orzekającym w sprawie organom dokonać interpretacji funkcji terenu i zabudowy. Przy czym nie można powyższego zabiegu rozpatrywać zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (zob. wyroki WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1371/10, WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13; WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 247/13). W zakresie bowiem kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy w całym otoczeniu działki a nie tylko w jej wybranym fragmencie terenu. Pojęcie "kontynuacji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07).

Z uwagi na stwierdzenie przez Sąd istotnych błędów w wyznaczeniu terenu analizowanego, zarzuty dotyczące wyników analizy nie wymagają rozważań Sądu, gdyż wynikają co do zasady z nieprawidłowo określonego obszaru analizowanego.

Zaznaczyć należy także, że znane są składowi Sądu orzekającemu w niniejszej sprawie, nieliczne jednakże wyroki mówiące o tym, że obszar analizowany należy wyznaczać w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W żadnej jednakże ze spraw poza ww. stwierdzeniem nie została przedstawiona argumentacja na poparcie takiego stanowiska. Skład Sądu w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu z powodów podanych wyżej w treści niniejszego uzasadnienia.

Podkreślenia wymaga również to, że błędne określenie obszaru analizowanego skutkuje stwierdzeniem, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Nieobjęcie granicami obszaru analizowanego części zabudowanego terenu wokół planowanej inwestycji powoduje, że organ nie zebrał parametrów tej zabudowy, która powinna była zostać objęta analizą.

Z przedstawionych powyższej powodów Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5, ust. 3 i ust. 5 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 4 i § 3 rozporządzenia oraz naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., które uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II znajduje oparcie w przepisie art. 152 p.p.s.a. , natomiast na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt III.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, winien ponownie rozpoznać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organ powinien poprawnie określić obszar analizowany, rozważyć, czy w niniejszej sprawie wystarczającym jest ze względu na treść wniosku inwestora wyznaczenie minimalnej odległości od granic działki i dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ocenić spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.