Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 542/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Wojciech Organiściak, Protokolant Katarzyna Kot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) orzeka, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., zwany dalej "wierzycielem" lub "stroną", działający przez pełnomocnika, wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej Nr [...] z dnia [...]r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. Nr [...] z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku zobowiązanego D. S., zam. D., ul. [...], zwanego dalej "zobowiązanym", na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: nr [...].

Do wydania skarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym.

Wierzyciel wystawił tytuły wykonawcze obejmujące zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne zobowiązanego dotyczące lat 1995-1999. Postępowanie egzekucyjne toczyło się pierwotnie przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Olkuszu, a w związku ze zmianą miejsca zamieszkania zobowiązanego, od maja 2009 r. przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w D., zwanym dalej "organem egzekucyjnym". Organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 3 listopada 2009 r. dokonał zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. z 2005 r. Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a". W uzasadnieniu wskazał, że zachodzi niedopuszczalność egzekucji, ponieważ wierzyciel skierował do egzekucji tytuły wykonawcze, które nie spełniają wymogów określonych w art. 3 § 1 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Dalej wywiódł, że przed dniem 31 listopada 2001 r. deklaracje nie mogły stanowić podstawy wystawienia tytułu wykonawczego, ponieważ przepis art. 3a u.p.e.a., który zezwala na wystawienie tytułów wykonawczych na podstawie deklaracji wszedł w życie w dniu 30 listopada 2001 r., natomiast przedmiotowe tytuły wykonawcze dotyczą zobowiązań powstałych przed ta datą.

Wierzyciel w zażaleniu na to postanowienie wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi egzekucyjnemu celem dalszego prowadzenia egzekucji. Podniósł, że organ egzekucyjny jako podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazał wadliwość tytułów wykonawczych w związku z brakiem doręczenia dłużnikowi decyzji stwierdzającej wysokość zadłużenia, powołując się na art. 3 § 1 i 2 u.p.e.a., który wszedł w życie 30 listopada 2001 r. Stwierdził, że tytuły wykonawcze były wystawione zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przed wejściem w życie wskazanej regulacji. Nadto organ egzekucyjny dokonał już czynności egzekucyjnej. Umorzenie postępowania ocenił jako bezzasadne.

Postanowieniem z dnia [...]r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, powołał się na przepis art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. i wywiódł, że tytuły wykonawcze dotyczą zaległości powstałych w latach 1995-1999, a zatem zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. winny wynikać z decyzji ZUS. Stwierdził, że powołany w zażaleniu art. 3 § 1 i 2 u.p.e.a. funkcjonował już w tych latach, co oznacza, że wystawienie tytułów wykonawczych winno być poprzedzone wydaniem stosownej decyzji. Brak decyzji wierzyciela, będącej bezwzględnie - do 30 listopada 2001 r. - podstawą prawną wydania tytułu wykonawczego na należności składkowe przesądza o niedopuszczalności egzekucji prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych wierzyciela, a przepis art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. nakazuje w takim przypadku umorzyć postępowanie egzekucyjne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wierzyciel wniósł o uchylenie postanowienia organu odwoławczego jako niezgodnego z prawem i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i odniósł się do argumentacji zamieszczonej w skarżonym postanowieniu wskazując, że dodanie § 1 i 2 do art. 3 u.p.e.a. nastąpiło w 2002 r., co wykazał przytaczając brzmienie tego przepisu w okresie od 1966 r. do 2009 r. Odnosząc się do podstaw prawnych wydawania tytułów wykonawczych na należności składkowe wskazał, że w art. 2 § 1 pkt 5 i 10 u.p.e.a. jest mowa o poddaniu egzekucji administracyjnej: 1) należności pieniężnych przekazanych do egzekucji na podstawie innych ustaw, 2) obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Stwierdził, że takim przepisem przekazującym należności do egzekucji administracyjnej jest art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zmianami), zwanej dalej "u.s.u.s.". Kontynuując wskazał, że obowiązki podlegające egzekucji ze względu na źródło ich powstania można podzielić na obowiązki wynikające: 1) z aktów administracyjnych, 2) bezpośrednio z przepisu prawa, 3) z deklaracji, zeznania, zgłoszenia celnego, deklaracji rozliczeniowej – spełniających wymogi określone w art. 3a § 2 u.p.e.a., 4) z orzeczeń i innych aktów prawnych państw obcych. Następnie zacytował fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych oraz pisma urzędowego Ministerstwa Finansów dotyczącego stosowania art. 3 u.p.e.a. Nadto odniósł się polemicznie do argumentacji organu odwoławczego zamieszczonej w odpowiedzi na skargę w innej sprawie, w której Dyrektor Izby Skarbowej powołał się w swoim rozstrzygnięciu na fragment uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 września 1998 r. II UKN 232/98: "Do składek na ubezpieczenie społeczne mają zastosowanie przepisy o zobowiązaniach podatkowych, a decyzja organu ubezpieczeniowego ustalająca obowiązek zapłaty składki z odsetkami za zwłokę ma charakter decyzji podatkowej, co powoduje, że wniesienie odwołania nie wstrzymuje jej wykonania". Zacytował ten wyrok w całości i nawiązując do tezy o zastosowaniu przepisów o zobowiązaniach podatkowych do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne powołał się na treść § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakresie umarzania zaległości podatkowych ( Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zmianami), zwanego dalej "rozporządzeniem", który nakazuje rozciągnięcie przepisów o zobowiązaniach podatkowych na należności z tytułu składek tylko częściowo, precyzując zakres tego odesłania. Przepis ten nie wymienia art. 5 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym w razie niewykonania przez podatnika zobowiązania podatkowego mimo powstania okoliczności uzasadniających wymagalność podatku z mocy prawa organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość tego zobowiązania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i przytoczył zarzuty zawarte w skardze. Stwierdził, że podstawą prawną tytułu wykonawczego wystawionego na zaległości składkowe za okres 1995-1999 mogła być wyłącznie decyzja. Podkreślił, że powołany w jego postanowieniu art. 3 § 1 i 2 u.p.e.a. zaczął w tym kształcie obowiązywać dopiero od 15 stycznia 2001 r., jednak obowiązujący przed tą datą art. 3 u.p.e.a. obowiązywał w brzmieniu identycznym jak późniejszy art. 3 § 1, a § 2 tego przepisu nie znajduje w sprawie zastosowania, ponieważ nie mają w niej udziału organy obcych państw. Niezależnie od modyfikacji tego przepisu, zawsze, a więc także w dacie wystawienia przedmiotowych tytułów wykonawczych, przepis ten nakazywał ich poprzedzenie decyzją. Powołał się na wyrok tutejszego Sądu o sygn. akt I SA/Gl 455/10 z dnia 6 lipca 2010 r. Wskazał też, że wierzyciel jako podstawę prawną powołał przepisy kierujące przedmiotowe należności do egzekucji administracyjnej, a nie są to przepisy, na mocy których obowiązki są należne. Stwierdził, że nie można przyjąć, że do należności składkowych będzie miała zastosowanie przyjęta w art. 3 u.p.e.a. opcja poddania ich egzekucji administracyjnej jako wynikających bezpośrednio z przepisu prawa, a stanowisko wierzyciela w tym zakresie jest błędne. Odniósł się do zawartej w skardze, polemiki ze stanowiskiem organu odwoławczego, zawartej w odpowiedzi na skargę z dnia 7 marca 2012 r., stwierdzając, że aczkolwiek dotyczy ona innej sprawy, to jednak charakter spraw jest identyczny. Dlatego, wskazując na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 września 1998 r. wywiódł, że pomimo tego, iż z rozporządzenia wprost wynika, że do ubezpieczeń społecznych nie mają zastosowania przepisy art. 5 ust. 3 ustawy o zobowiązaniach podatkowych (Dz. U Nr 27, poz. 111 ze zmianami), to jednak stosuje się do tych należności art. 20 tej ustawy dotyczący odsetek pobieranych od zaległości podatkowych. Skoro odsetki za zwłokę, na mocy art. 34 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizowaniu i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (tj.: Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą", pobiera się na zasadach i w wysokości określonych przepisami ustawy o zobowiązaniach podatkowych, to i pośrednio – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 5 ust. 3 ustawy o zobowiązaniach podatkowych, w razie niewykonania przez płatnika zobowiązania składkowego, organ ubezpieczeniowy winien wydać decyzję, w której określa wysokość tego zobowiązania. Podkreślił, że do decyzji Oddziału ZUS w zakresie ubezpieczeń społecznych, od których służy odwołanie nawiązuje też art. 23.1 pkt 1 ustawy, co potwierdza dodatkowo konieczność poprzedzenia tytułu wykonawczego stosownym orzeczeniem. Nie wydanie takiego orzeczenia w przedmiotowej sprawie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, ponieważ skarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r. , poz. 270), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie spór koncentruje się wokół zagadnienia, czy zasadnym było umorzenie postępowania egzekucyjnego ze względu na jego niedopuszczalność wynikającą z wadliwości tytułów wykonawczych. Owa wadliwość tytułów wykonawczych na należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 1995 – 1999 była wywodzona przez organy obydwu instancji z faktu, iż wystawienie ww. tytułów wykonawczych winno być poprzedzone wydaniem i doręczeniem dłużnikowi decyzji administracyjnej wymierzającej składki, a decyzja taka nie została powołana w tytułach wykonawczych. Natomiast strona twierdziła, że obowiązek objęty egzekucją powstaje ex lege i nie ma podstaw do wydania decyzji wymiarowej w tym zakresie.

Opisany wyżej stan faktyczny sprawy nie jest sporny między stronami i Sąd przyjmuje powyższe ustalenia jako własne. Stan faktyczny będzie przywoływany w dalszej części uzasadnienia wyłącznie w zakresie niezbędnym do oceny prawidłowości subsumcji. Konieczne jest natomiast przybliżenie stanu prawnego w zakresie egzekucji administracyjnej należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne prowadzonej w stosunku do obowiązków powstałych w latach 1995 – 1999.

Zgodnie z art. 2 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od 29 kwietnia 1991 r. do 31 grudnia 1997 r. egzekucji administracyjnej podlegały następujące obowiązki:

1) podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy o zobowiązaniach podatkowych, oraz grzywny i kary pieniężne, a także inne należności pieniężne pozostające w zakresie właściwości organów administracji rządowej i organów gminy lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego,

2) wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów,

3) obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i gminy lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego.

Po 1 stycznia 1998 r. wskazane w punkcie 1 określenie "przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych", zastąpiło określenie "przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa"; a od 1 stycznia 1999 r. stosowane w przepisie określenie "gmina" zostało zastąpione określeniem "samorząd terytorialny".

Przepisem szczególnym poddającym składki na ubezpieczenia społeczne egzekucji administracyjnej był przepis art. 35 ust. 1. ustawy, a od 1 stycznia 1999 r. przepis art. 24 ust. 2 u.s.u.s.

Przepis art. 3 u.p.e.a. w latach 1991 – 1998 obowiązywał w brzmieniu: "Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo w zakresie administracji rządowej i gminy bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej", a od 1 stycznia 1999 r. określenie "gminy" zostało zastąpione określeniem "jednostek samorządu terytorialnego".

Jak wynika z cytowanych przepisów prawnych, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, egzekucję administracyjną stosowało się do obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a., gdy wynikały:

1. z decyzji lub postanowień właściwych organów,

albo

2. w zakresie administracji rządowej – bezpośrednio z przepisu prawa.

W tym czasie obowiązki podlegające egzekucji nie mogły wynikać z deklaracji.

Zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym i ustalania składek na te ubezpieczenia w okresie od 1 stycznia 1987 r. do 31 grudnia 1998 r. regulowała ustawa. Na mocy art. 7 pkt 1 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych był centralnym organem administracji państwowej. Statusu tego nie posiadał już od 1 stycznia 1999 r., tj. od daty wejścia w życie u.s.u.s.

W okresie obowiązywania ustawy, w myśl jej art. 11 ust. 1 pkt 3 do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należało wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenie społeczne. Szczegółowe zasady postępowania w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne określało wydane z upoważnienia ustawowego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie wysokości i podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie z jego przepisami zakład pracy był obowiązany, bez uprzedniego wezwania, opłacać i rozliczać składki na ubezpieczenie społeczne pracowników oraz przesłać do ZUS deklarację rozliczeniową za każdy miesiąc. Precyzowało także w jakich przypadkach ZUS wymierza składkę, odnosząc się także do mocy wiążącej takich decyzji. Natomiast od 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. ZUS wydaje decyzje, między innymi w indywidualnych sprawach z zakresu wymiaru składek – przy czym jak już wyżej wskazano nastąpiła zmiana statusu prawnego tego podmiotu i bliższe przedstawianie zasad wydawania decyzji wymiarowych nie jest konieczne.

Odnosząc się do charakteru prawnego składek na ubezpieczenia społeczne trzeba wskazać, że na mocy § 1 pkt 12 rozporządzenia, przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych stosuje się do należności ZUS z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w zakresie określonym przepisami art. 14-17, 20, 21, 23-29 i art. 30 ust. 4 oraz art. 40-49. Zastosowana technika legislacyjna przesądza o tym, że tylko wskazane w § 1 pkt 12 rozporządzenia przepisy ustawy o zobowiązaniach znajdowały zastosowanie do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. A contrario – przepisu art. 5 ustawy o zobowiązaniach podatkowych nie stosuje się do ww. należności. Ustawa o zobowiązaniach podatkowych została uchylona mocą art. 343 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), zwanej dalej "Ordynacją podatkową". Od 24 listopada 1998 r. – na mocy art. 31 u.s.u.s. - do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio: art. 26, art. 29 § 1 i 2, art. 33 § 1-4 i § 6-7, art. 51 § 1, art. 55, art. 59 § 1 pkt 1 i 3, art. 60 § 1, art. 61 § 1, art. 62, art. 72 § 1 pkt 1, art. 74 § 1 pkt 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 pkt 1 lit. c) i e) oraz § 2 i 3, art. 77 § 1, § 2 pkt 1 i 2 i § 4, art. 91, art. 93 § 1-3, art. 94, art. 97 § 1, art. 98 § 1, § 2 pkt 1-2 i 4-5 oraz § 3, art. 100 § 1, art. 101 § 1 i 3, art. 105 § 1-3, art. 106 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 2 pkt 2 i 4, art. 108 § 1 i 3, art. 110 § 1 i 2 pkt 2, art. 111 § 1-4 i § 5 pkt 1, art. 112 § 1-4, § 5 pkt 2 i § 6-9, art. 113 oraz art. 115-119 Ordynacji podatkowej.

Przechodząc do analizy przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazać trzeba, że organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jest obowiązany umorzyć to postępowanie z urzędu, gdy w jakikolwiek sposób uzyska informacje o przyczynach uzasadniających umorzenie. Wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania obliguje zawsze do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, bądź też w inny sposób zostaną zakomunikowane organowi egzekucyjnemu. Przepis art. 59 u.p.e.a. jest przepisem bezwzględnie obowiązującym. Stosownie do tego przepisu prawnego postępowanie egzekucyjne umarza się:

1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;

2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;

3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;

4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;

5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;

6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;

7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;

8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;

9) na żądanie wierzyciela;

10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

§ 2. Postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne.

§ 3. W przypadkach, o których mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4.

§ 4. Postanowienie, o którym mowa w § 3, wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu.

§ 5. Na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym.

Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. Umorzenie wiąże się z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi dalsze jego prowadzenie. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są w znacznej części następstwem pojawienia się przyczyn niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Jeżeli egzekucja prowadzona jest na podstawie określonej grupy tytułów wykonawczych i nie można wyegzekwować należności tylko z części tytułów, wówczas postępowanie ulega częściowemu umorzeniu.

Z unormowania art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. wynika, że tytuł wykonawczy winien zawierać: treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek.

Prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego, który nie odpowiada warunkom przewidzianym w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. jest niedopuszczalne, a postępowanie egzekucyjne wszczęte takim tytułem podlega umorzeniu z mocy art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Jednym z przypadków takiej niedopuszczalności egzekucji jest nie powołanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej obowiązku, decyzji, z której ten obowiązek wynika, w sytuacji, gdy była wymagana prawem (obowiązek podlegał egzekucji wyłącznie w przypadku, gdy wynikał z decyzji).

Skarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego umarzające postępowanie egzekucyjne ze względu na jego niedopuszczalność wynikającą z wadliwości tytułów wykonawczych na należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 1995 – 1999, wywodzonej z okoliczności, iż wystawienie ww. tytułów wykonawczych winno być poprzedzone wydaniem i doręczeniem dłużnikowi decyzji administracyjnej wymierzającej składki, a decyzja taka nie została powołana w tytułach wykonawczych. Organ egzekucyjny stwierdził, że przedmiotowe obowiązki nie mogły wynikać z deklaracji, ponieważ przepis art. 3a u.p.e.a., który zezwala na wystawienie tytułów wykonawczych na podstawie deklaracji wszedł w życie w dniu 30 listopada 2001 r., natomiast przedmiotowe tytuły wykonawcze dotyczą zobowiązań powstałych przed ta datą. Organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego za prawidłowe wywodząc, że wystawienie tytułów wykonawczych winno być poprzedzone wydaniem stosownej decyzji. Stwierdził, że brak decyzji wierzyciela, będącej bezwzględnie - do 30 listopada 2001 r. - podstawą prawną wydania tytułu wykonawczego na należności składkowe przesądza o niedopuszczalności egzekucji prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych wierzyciela, a przepis art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. nakazuje w takim przypadku umorzyć postępowanie egzekucyjne.

Odnosząc wskazane regulacje prawne do okoliczności rozpoznanej sprawy Sąd wskazuje, że postępowaniem egzekucyjnym były objęte należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za lata 1995 – 1999, a jak wyżej szczegółowo opisano składki te podlegały różnym reżimom prawnym. Ustalenie dopuszczalności bądź niedopuszczalności egzekucji związanej z prawidłowością (wadliwością) tytułów wykonawczych w kontekście wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej obowiązku, wymaga odniesienia się do reżimów prawnych właściwych dla należności składkowych za poszczególne okresy. Niemożliwym jest bowiem stwierdzenie wadliwości tytułu wykonawczego w zakresie wskazania podstawy prawnej obowiązku bez odniesienia się do regulacji prawnej obowiązującej w dacie powstania obowiązku. W sytuacji, gdy egzekucja toczy się w oparciu o większą ilość tytułów wykonawczych konieczne jest zindywidualizowanie tej analizy stosownie do zmian reżimu prawnego.

Organ pierwszej instancji wywiódł niedopuszczalność egzekucji z faktu, iż przedmiotowe obowiązki nie mogły znaleźć oparcia w deklaracji, ponieważ w tym czasie przepisy prawne takiej możliwości nie przewidywały. Uznał a contrario, że obowiązek może wynikać wyłącznie z decyzji administracyjnej. Nie rozważył możliwości, iż obowiązek może powstać ex lege. W żaden sposób nie odniósł się do treści przepisów prawnych regulujących powstanie przedmiotowych obowiązków. Natomiast organ odwoławczy zaaprobował co do zasady takie stanowisko, wywodząc stanowczo, że wystawienie tytułów wykonawczych winno być poprzedzone wydaniem stosownej decyzji, a jej brak przesądza o niedopuszczalności egzekucji. Poza zakresem jego zainteresowania pozostały opisane wyżej regulacje prawne dotyczące sposobu powstania obowiązków objętych tytułami wykonawczymi zarówno w kontekście zmian dotyczących zasad funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych, jak i zakresu oraz skutków odesłania do ustawy o zobowiązaniach podatkowych i Ordynacji podatkowej, a także zmian statusu prawnego wierzyciela. Sformułowane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia argumenty mające przemawiać za postawioną tezą nie odnoszą się do wyspecyfikowanych zdarzeń prawnych powstałych w różnych reżimach prawnych, lecz stanowią ogólnikowe twierdzenie, które w swym założeniu obejmuje cały zakres przedmiotowy umorzonego postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy nie wskazał, z jakiego powodu uważa za nieistotne dla rozstrzygnięcia zróżnicowanie reżimów prawnych poszczególnych obowiązków.

Sąd podkreśla, że organ jest obowiązany umorzyć postępowanie egzekucyjne w sytuacji, gdy wystąpi jedna z ustawowych przesłanek obligatoryjnego umorzenia postępowania. Kategoryczny charakter takiego rozstrzygnięcia nakłada jednak na organ obowiązek nie budzącego wątpliwości ustalenia, że taka przesłanka w sprawie występuje. Skarżone postanowienie tego wymogu nie spełnia. Organ odwoławczy naruszył przepis art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. i zasadą praworządności określoną w art. 7 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, czy przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie istnieje, ewentualnie co do których tytułów wykonawczych istnieje. Orzeczenie jest przedwczesne, a wskazane naruszenie przepisów postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza, że skarżone postanowienie uchybia także przepisom art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., znajdującymi w sprawie zastosowanie na mocy odesłania z art. 18 u.p.e.a. Wskazane przepisy prawne nakazują zamieszczenie w postanowieniu uzasadnienia prawnego, polegającego na wyjaśnieniu podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Skarżone postanowienie tego wymogu nie spełnia, ograniczając się do ogólnikowego wskazania zasad umarzania postępowań egzekucyjnych w przypadku niedopuszczalności egzekucji oraz powołania art. 3 u.p.e.a. W przypadku wywodzenia niedopuszczalności egzekucji z nieprawidłowości tytułów wykonawczych polegającej na nie powołaniu w tytułach prawnych decyzji stanowiącej podstawę prawną egzekwowanych obowiązków, organ był zobowiązany do wykazania, iż obowiązek winien wynikać z decyzji administracyjnej poprzez przytoczenie i zinterpretowanie przepisów prawnych formułujących taki wymóg. W przypadku obowiązków powstałych w różnych reżimach prawnych koniecznym było zindywidualizowanie takiego wywodu odnośnie do poszczególnych grup obowiązków.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy winien ustalić, czy egzekucja jest dopuszczalna, badając prawidłowość tytułów wykonawczych w zakresie wskazanej w nich podstawy prawnej egzekwowanych obowiązków. Badanie powinno mieć charakter zindywidualizowany, uwzględniający zmiany stanu prawnego. Uwzględnić należy zmiany statusu prawnego wierzyciela, mając na uwadze treść przepisu art. 3 u.p.e.a., zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki powstające z mocy prawa, ale wyłącznie w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. W stosunku do obowiązków, których powstanie ex lege nie jest wykluczone ze względu na status wierzyciela, ustalić należy podstawy prawne ich powstania poprzez analizę przepisów ustaw regulujących zasady funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych z uwzględnieniem zakresu odesłań do przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych i Ordynacji podatkowej. W przypadku ustalenia, że obowiązki lub część obowiązków mogła powstać wyłącznie w wyniku wydania decyzji, zasadne będzie twierdzenie o niedopuszczalności egzekucji. W przypadku ustalenia, że przedmiotowe obowiązki lub część obowiązków powstała ex lege, koniecznym będzie zbadanie dodatkowo, czy w tytule wykonawczym prawidłowo wskazano podstawę prawną powstania takiego obowiązku.

Mając na względzie wyżej opisane naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.