Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1779/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 par.1
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 410/06 w sprawie ze skargi E. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 410/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpatrzeniu skargi E. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego , uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Ostateczną decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. nakazał M., H. i A. G. wstrzymać roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w P. oraz doprowadzić przedmiotowe roboty budowlane do stanu zgodnego z dokumentacją stanowiącą, załącznik do decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę.

Postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] Nr [...] wszczęte w celu wykonania w/w decyzji z dnia [...] zostało zawieszone ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. Postępowanie to następnie zostało umorzone przez Prezydenta Miasta P. postanowieniem ostatecznym z dnia [...] na podstawie art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał tytuł wykonawczy Nr [...] wszczynając ponownie postępowanie egzekucyjne w celu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].

Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, złożone przez H. G., zostały odrzucone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]. Po rozpoznaniu zażalenia H. G. na powyższe postanowienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] postępowanie egzekucyjne mające na celu wykonanie decyzji z dnia [...] zostało umorzone. Zdaniem organu odwoławczego umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest przeszkodą nieprzemijającą i brak jest podstaw do wszczęcia egzekucji po jej umorzeniu.

Powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zostało następnie zaskarżone przez E. T. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu.

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Po2409/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. T. uznając, że skarżący, właściciel sąsiedniej nieruchomości, nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od w/w wyroku przez E. T., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 635/05 , uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu .

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał wniesiona skargę E. T. za uzasadnioną, bowiem jak stwierdzono organ odwoławczy przy rozpatrzeniu sprawy dopuścił się naruszenia przepisów art. 60 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. Nr 110 z 2001 r., poz. 968 ze zm.).

Przede wszystkim jednak Sąd pierwszej instancji przyjął , że w niniejszej sprawie skarżący E. T. ma interes prawny we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 154, poz. 2370 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] H. G., M. G. i A. G. zostali zobowiązani do doprowadzenia rozbudowy budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] była rozbudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w granicy z nieruchomością sąsiednią, której właścicielem jest skarżący E. T.. W tej sytuacji w ocenie Sądu skarżącemu przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, co do skutków umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest ono błędne. Stosownie do art. 60 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje - co do zasady - uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Oznacza to zdaniem Sądu, że w ten sposób przywrócony zostaje stan istniejący przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Nie ma jednak przeszkód do wszczęcia ponownej egzekucji administracyjnej, jeżeli zaistnieje sytuacja, w której egzekucja taka stanie się dopuszczalna. Jedyny wyjątek stanowi oczywista niemożność wyegzekwowania kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Taka okoliczność, jak wynika z akt administracyjnych, w przedmiotowej sprawie jednak nie zachodzi .

Podkreślono , że zawieszenie postępowania egzekucyjnego postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] było związane z próbą wzruszenia decyzji z dnia [...], na drodze wznowienia postępowania i uznania tej decyzji za nieważną. Skoro postępowania w tych sprawach zostały prawomocnie zakończone i brak jest innych przeszkód do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wykonania decyzji z dnia [...], jak konkludował Sąd pierwszej instancji koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Dodatkowo Sąd wskazał, że organ odwoławczy winien rozpatrzyć merytorycznie zarzuty wniesione przez H. G. na postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...], pamiętając o tym, że wszystkie czynności podjęte przez organ egzekucyjny prowadzący postępowanie na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] zostały z mocy art. 60 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchylone z mocy prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł H. G. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w tym przepisu art. 190 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie wykładni wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie formalno prawych warunków uznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym i tym samym oceny czy E. T. ma interes prawny rozumieniu art. 50 tejże ustawy a zatem czy przysługuje mu przymiot strony.

Powołując się na powyższa naruszenie prawa wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi E. T. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jak też o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów .

W motywach skargi kasacyjnej wyjaśniono , iż w tej sprawie zapadło orzeczenie Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 635/05. Zgodnie z tezami uzasadnienia tego orzeczenia przekazującego sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia, rzeczą tego Sądu było jednoznaczne ustalenie czy E. T. ma interes prawny do wniesienia skargi. Sąd orzekający w drugiej instancji jak zaznaczono wskazał, iż w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym należy jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie czy doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem dotyczy czy też nie dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Tym samym zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy "rzeczą Sądu Wojewódzkiego było uzupełnienie postępowania dowodowego" we wskazanym zakresie. Powyższe zalecenie w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie zostało zaskarżonym orzeczeniem zrealizowane a Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę ponownie, ograniczył się do stwierdzenia, że E. T. przysługuje przymiot strony bowiem jest on sąsiadem H. G..

W sprawie bowiem jak wskazywano, chodzi o zbadanie czy wykonanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem zgodnie z tytułem egzekucyjnym, dotyczy interesu E. T. a nie tylko ustalenie, że E. T. jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej gdyż ten fakt wydaje się niesporny. Dodano przy tym, że nakaz nie dotyczy interesu prawnego E. T. bowiem rozbudowa w żadnym zakresie nie wkraczała w jego prawa a nadto nakaz ten został wykonany ,zatem nie zachodzą przesłanki art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania . W rozpoznawanej sprawie nie występują , enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego . W związku z powyższym rozpoznano wniesioną skargę kasacyjną w jej granicach .

Natomiast skarga ta zawiera wyłącznie zarzut naruszenia prawa procesowego a to art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie , z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przy uwzględnieniu powyższego unormowania zauważyć należy , iż Sąd pierwszej instancji , któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Zgodnie z tym przepisem sąd ten jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe . Natomiast z określenia "związany jest wykładnią prawa" jak przyjmuje się w judykaturze wyprowadzany jest wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelny Sąd Administracyjny co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Nie można zaś oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny .

W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną , iż Naczelny Sąd Administracyjny eliminując z obrotu prawnego wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r. poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu zawarł w jego motywach wytyczne dla Sądu , które ten zobowiązany był uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy . Przede wszystkim w wytycznych tych wskazano , iż rzeczą Sądu Wojewódzkiego jest jednoznaczne ustalenie czy E. T. ma interes prawny we wniesieniu skargi . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zestawiając treść tytułu egzekucyjnego (doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego prawem ) ze spornymi w sprawie okolicznościami ( czy i w jakim zakresie wyrażona została zgoda przez właściciela sąsiedniej nieruchomości tj. E. T. na rozbudowę obiektu) należy odpowiedzieć na pytanie czy doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem dotyczy czy też nie dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości . Pozytywna odpowiedź na to pytanie prowadzi co oczywiste do wniosku , że zainteresowanemu E. T. przysługuje przymiot strony w trybie art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2006 r. podniósł , iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ogranicza krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu mającym na celu przymusowe wykonanie obowiązków nałożonych ostateczną decyzją , to ograniczenie to nie dotyczy każdego bez wyjątku postępowania egzekucyjnego. Jeżeli bowiem hipotetycznie rzecz ujmując , tytuł egzekucyjny obejmuje nakaz doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem ( np. przy przekroczeniu granicy ), to otwartą kwestią jest wyjaśnienie czy dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości a co więcej wymaga jego współdziałania . Inaczej rzecz ujmując od treści tytułu egzekucyjnego zależy krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu egzekucyjnym . Wskazując na treść art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji według ,którego do postępowania egzekucyjnego mają odpowiednie zastosowanie przepisy kpa , jeżeli zatem jak to ma miejsce w sprawie , tytuł egzekucyjny obejmuje nakaz doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem , to jak konkludował Naczelny Sąd Administracyjny należy odpowiedzieć na pytanie czy wykonanie tego nakazu dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości a w konsekwencji czy ma on przymiot strony .

Tym samym przy tak wyraźnie zaznaczonych granicach ponownego rozpoznania sprawy ze skargi E. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku uznał , iż w/w skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi w trybie art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Uznano , że zgodnie z treścią tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] H., M. i A. G. zostali zobowiązani do doprowadzenia rozbudowy budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem . Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] była rozbudowa budynku mieszkalnego w granicy działki przy ul. [...] z nieruchomością sąsiednią , której właścicielem jest skarżący E. T. . W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał , że w/w przysługuje przymiot strony .

Przy uwzględnieniu zatem wskazanych wyżej wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjne zawartych w wyroku z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 635/05 nie można uznać , że Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu naruszył art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Wprost przeciwnie respektując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto w okolicznościach rozpoznawanej sprawy , iż E. T. przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi w trybie art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Stanowisko to wyprowadzono z faktu , iż z treści tytułu wykonawczego wynika ,że inwestorzy zobowiązani zostali do doprowadzenia rozbudowywanego w granicy działki obiektu do stanu zgodnego prawem a to dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości .

Stwierdzenie w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego , że cytat "rozpoznając sprawę ponownie rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie uzupełnienie postępowania dowodowego w przedstawionym zakresie " – koniec cytatu, nie oznacza , że Sąd pierwszej instancji zobowiązany był prowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe . Uzupełnienie postępowania na tym etapie wiąże się wyłącznie z ponowną analizą akt przedmiotowej sprawy w ramach dokonywanej kontroli legalności sprawowanej pod względem zgodności z prawem . Sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracyjnymi . W postępowaniu przed sądem administracyjnym nie przeprowadza się postępowania dowodowego takiego jak przed organami administracji, niewątpliwie może być jedynie przeprowadzone postępowanie dowodowe tylko jako postępowanie uzupełniające ograniczone do dowodów z dokumentów ( art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Przeprowadzanie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne .

Tym samy stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku wyprowadzono z analizy akt przedmiotowej sprawy co mieści się w wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego i w żaden sposób nie narusza przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy , iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .