Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 212/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. N. i J. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. znak [...] (sprostowanym co do numeru decyzji) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] na podstawie art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 e zm. - dalej jako u.p.z.p.) i art. 13, art. 23, art. 25 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.) oraz zgodnie z Zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1970 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (M.P. nr [...] poz. [...] ze zm.) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji J. i R. N. polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] obręb [...], gmina [...].

Organ wyjaśnił, że w sprawie wymagane jest uzgodnienie wydane w trybie u.p.z.p. w związku z usytuowaniem terenu inwestycji w granicach:

1. rezerwatu przyrody [...] na Rzece [...], ustanowionego Zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1970 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (M.P. nr [...] poz. [...]), w zakresie którego obowiązują uwarunkowania prawne ustanowione w art. 15 ustawy o ochronie przyrody;

2. obszaru Chronionego Krajobrazu [...], gdzie obowiązuje uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie Obszaru chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2017 r. poz. [...]);

3. obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...], gdzie obowiązuje Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r. poz. [...]);

4. specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 Rzeka [...], gdzie obowiązuje Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Rzeka [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r. poz. [...]).

Wnioskowanego obiektu budowlanego (dom mieszkalny jednorodzinny) nie można zdaniem organu uznać za obiekt służący celom rezerwatu przyrody. Zgodnie z aktem ustanawiającym wskazaną formę ochrony przyrody, została ona powołana w celu ochrony bobra. Budowa obiektu zamieszkania nie wiąże się w żaden sposób z wyżej przedstawionym celem ochrony. Nie stanowi ona także zadania wynikającego z planu ochrony lub zadań ochronnych, czy też prowadzenia akcji ratowniczej oraz działania związanego z bezpieczeństwem powszechnym, jak i nie jest działaniem z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa.

Ostatnie z wymienionych odstępstw od przytoczonego zakazu stanowi, że ograniczenie prawa nie ma zastosowania do obszarów, które objęto ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Powyższe oznacza, że zastosowanie przywołanego odstępstwa możliwe jest m.in. gdy teren stanowiący rezerwat przyrody w dniu objęcia go ochroną krajobrazową podlegał gospodarczemu wykorzystaniu przez ww. podmioty wykonujące prawo własności zgodnie z kodeksem cywilnym. W ocenie tutejszego organu powyższe zwolnienie z zakazu dopuszcza jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej po jej objęciu ochroną krajobrazową, ale pod wyraźnym warunkiem, że działalność taka była prowadzona w dacie objęcia jej ochroną krajobrazową. Istotne przy interpretacji ww. odstępstwa jest zwrócenie uwagi na wyraźne odesłanie w nim do wykonywania prawa własności zgodnie z kodeksem cywilnym. Powyższe wskazuje, że dotyczy ono właścicieli nieruchomości spełniających pozostałe warunki opisane w odstępstwie. Jeśli więc inwestor wykaże, że jego działka jest objęta ochroną krajobrazową w myśl art. 117 ust. 2 ustawy i wykorzystywana gospodarczo oraz że podlegała takiemu wykorzystaniu w dniu ustanowienia ochrony krajobrazowej oraz że wykonuje on swoje prawo własności - zakaz budowy go nie obejmie. Nie oznacza to jednak, że na przedmiotowym terenie dopuszczalna będzie każdego rodzaju działalność. Gdyby tak było nie byłoby potrzeby utrzymywania sankcjonowania prawnego rezerwatu przyrody; ustanowienie ochrony krajobrazowej byłoby tożsame ze zniesieniem tej formy ochrony przyrody. Pewne ograniczenia w wykorzystaniu terenu wynikają także z faktu ustanowienia ochrony krajobrazowej. Daje ona możliwość wyłączenia zakazu ustawowego, jednak obliguje także do zachowania cech charakterystycznych danego krajobrazu, co wynika z art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Celem powyższych regulacji jest zatem zachowanie walorów krajobrazowych. Oznacza to, iż działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu gospodarczego wykorzystania danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze.

Zgodnie z § 3 ust. 1 zarządzenia nr [...] RDOŚ w [...] z [...] września 2019 r. w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "[...]", ochroną krajobrazową objęty jest obszar rezerwatu obejmujący grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne, łąki i pastwiska oraz grunty znajdujące się w zarządzie PGLLP oznaczone jako oddziały leśne 138h, 139f i 170d Leśnictwo [...] i Nadleśnictwo [...], na których zlokalizowane są szkółki leśne oraz pasieka. Zestawienie powyższego z ewidencją gruntów i budynków dla przedmiotowej działki dowodzi, że na analizowanym terenie inwestycji nie ustanowiono ochrony krajobrazowej. Jak już wskazano powyżej cała działka nr [...] została zaewidencjonowana jako użytek oznaczony symbolem B.

Przedmiotowa działka nie stanowi gruntu rolnego, łąki i pastwiska oraz gruntu znajdującego się w zarządzie PGLLP i tym samym nie jest objęta ochroną krajobrazową o której mowa w zarządzeniu nr [...] RDOŚ w [...] z [...] września 2019 r. W sprawie nie zostały więc spełnione przesłanki określone w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, uprawniająca do wyłączenia ze stosowania zakazu art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody udzielono RDOŚ delegacji do zezwolenia na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, jeżeli jest to uzasadnione wykonywaniem badań naukowych lub celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody rezerwatu przyrody. Biorąc pod uwagę zakres inwestycji rozumiany jako budowa budynku ustalono, że tutejszy organ do dnia wydania stanowiska w przedmiotowej sprawie nie udzielił ww. derogacji do zakazu stanowiącego podstawę odmowy uzgodnienia.

Działka nr [...] obręb [...] usytuowana jest w granicach obszaru chronionego krajobrazu [...], obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...], specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 Rzeka [...]. Wobec wykazania ww. nieprawidłowości, kierując się zasadą ekonomiki postępowania odstąpiono od analizowania możliwości realizacji inwestycji z tytułu przepisów dotyczących ww. form ochrony przyrody. Realizacja powyższego i tak nie mogłaby wpłynąć na efekt niniejszego postępowania w stopniu powodującym zmianę stanowiska.

II.

Po rozpatrzeniu zażalenia J. N. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazano zakazy, które obowiązują w granicach rezerwatu przyrody.

Na wstępie GDOŚ odniósł się do zarzutu Skarżącego, że przedmiotowa działka nie znajduje się w granicach rezerwatu przyrody, co miałoby wynikać z ustępu 2 punkt 8 zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1970 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody pod nazwą [...]. Przytoczony przepis określa tereny, które zostały objęte rezerwatem przyrody w dniu wejścia w życie ww. zarządzenia (tj. w dniu [...] lutego 1970 r.). Zgodnie z jego brzmieniem w skład rezerwatu wchodzą m.in. pasy gruntów państwowych o szerokości 100 m o łącznej powierzchni 480 ha i prywatnych a szerokości 10 m o łącznej powierzchni 350 ha położonych wzdłuż rzek, jezior i rozlewisk określonych w pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 6 (w tym m.in. wzdłuż rzeki [...]). Z treści zażalenia można zdaniem organu wywnioskować), że skoro przedmiotowa działka jest obecnie własnością prywatną i jest położona ok. 40 m od brzegu rzeki [...] to nie jest objęta rezerwatem przyrody.

Granice rezerwatu przyrody zostały określone w ww. zarządzeniu i nie podlegają zmianie w związku ze zmianą własności gruntu. Przyjęcie innego poglądu godziłoby w zasadę trwałości prawa. Zgodnie z treścią działu III księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] ([...]), przedmiotowa działka stanowi rezerwat przyrody "[...]". Ostrzeżenie to zostało wpisane do księgi wieczystej na podstawie ww. zarządzenia z [...] stycznia 1970 r., zatem teren działki znajduje się w granicach ww. rezerwatu. W celu ustalenia granic obszarowych form ochrony przyrody można pomocniczo posłużyć się treścią mapy zamieszczonej na stronie www.geoserwisgdos.gov.pl, zgodnie z którą teren inwestycji położony jest w granicach ww. rezerwatu przyrody.

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w tym z projektu decyzji o warunkach zabudowy, planowane zamierzenie inwestycyjne polegać ma na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budowa obiektu budowlanego naruszy zdaniem GDOŚ zakaz obowiązujący w granicach rezerwatu przyrody "[...]", tj. zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, wynikający z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Stosownie do art 15 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o ochronie przyrody, ww. zakaz nie dotyczy obiektów i urządzeń służących celom rezerwatu przyrody. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o ochronie przyrody, przedmiotowy zakaz nie dotyczy również: wykonywania zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych; prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; wykonywania zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego.

Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie stanowi obiektu czy urządzenia służącego celom rezerwatu przyrody "[...]" (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody), nie wiąże się też z wykonywaniem zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych, prowadzeniem akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także nie dotyczy wykonywania zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa (art. 15 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o ochronie przyrody).

Ponadto działka przeznaczona pod zainwestowanie nie znajduje się w obszarze objętym ochroną krajobrazową, gdzie zakaz ten przy spełnieniu pewnych warunków nie obowiązuje (por. art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody). W ocenie organu powyższą przesłankę należy ujmować w kontekście związanym z obszarami objętymi ochroną krajobrazową. Oznacza to, że wykonywanie prawa własności zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego dotyczy jedyne obszarów ochrony krajobrazowej, a nie każdej nieruchomości położonej na obszarze rezerwatu przyrody. Jedynie nieruchomości połażone na obszarze rezerwatu przyrody, jeśli jednocześnie znajdują się na obszarze ochrony krajobrazowej, są objęte regulacją art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. Podkreślenia wymaga przy tym, że przedmiotowa działka nie została wymieniona w § 3 ust. 1 zarządzenia nr [...] RDOŚ w [...] z [...] października 2020 r. w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "[...]", który określa obszary objęte ochroną krajobrazową. Zgodnie z § 3 ust. 1 zarządzenia nr [...], ochroną krajobrazową objęty jest obszar rezerwatu obejmujący grunty znajdujące się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe oznaczone jako oddziały leśne 138h, 139f i 170d Leśnictwo [...] Nadleśnictwo [...], na których zlokalizowane są szkółki leśne oraz pasieka. Stosownie do § 3 ust. 2 zarządzenia nr [...], pozostały obszar rezerwatu (w tym m.in. teren przedmiotowej działki) objęty jest ochroną czynną. W związku z powyższym art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Reasumując, w omawianej sprawie nie można zastosować żadnego z odstępstw od zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych wymienionych w ustawie o ochronie przyrody. Z akt sprawy nie wynika, aby dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja zezwalająca na odstępstwo od ww. zakazu, o której mowa w art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody.

Z uwagi na fakt, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne narusza zakaz określony w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, przy czym nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od wskazanego zakazu, organ odstąpił od rozpatrywania, czy planowana inwestycja narusza zakazy obowiązujące na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz odstąpiono od badania ewentualnego wpływu inwestycji na obszary Natura 2000: [...] i Rzeka [...].

Odnosząc się do przywołanego przez Stronę wyroku NSA sygn. akt II OSK 970/09, w którym Sąd skrytykował organy, że nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie ustaliły sposobu gospodarczego wykorzystania działki, na której miał zostać odbudowany i rozbudowany budynek jednorodzinny, organ wyjaśnił, że w tamtej sprawie teren inwestycji znajduje się w obszarze objętym ochroną krajobrazową (co wynika z opisu stanu faktycznego sprawy oraz co potwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku), stąd istotne były rozważania na temat pozostałych przesłanek zastosowania odstępstwa z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, takich jak sposób gospodarczego wykorzystywania terenu oraz sposób wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W przedmiotowej sprawie, działka nie znajduje się w granicach ochrony krajobrazowej zatem rozważania na temat pozostałych przesłanek byłyby bez znaczenia dla sprawy.

Dalej GDOŚ wskazał, że Obszar Chronionego Krajobrazu [...] oraz rezerwat przyrody "[...]" stanowią dwie odrębne formy ochrony przyrody posiadające odrębne regulacje w zakresie reżimu ochronnego. Organy nie dokonywały oceny inwestycji pod kątem przepisów dotyczących obszaru chronionego krajobrazu gdyż nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się do zarzutu, że RDOŚ powołał się na przepis niższego rzędu, tj. zarządzenie w sprawie ustanowienia zadań ochronnych, jako na formalną przeszkodę uniemożliwiającą zastosowanie odstępstwa z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ustawy o ochronie przyrody, zadania ochronne dla rezerwatu przyrody ustanawia RDOŚ. Zadania ochronne uwzględniają wskazanie obszarów objętych ochroną ścisłą, czynną oraz krajobrazową. Ustanowienie obszarów objętych ochroną krajobrazową wynika z ustawy o ochronie przyrody. Należy wyjaśnić w tym miejscu, że ochrona krajobrazowa przewiduje najmniej restrykcyjne ograniczenia spośród trzech ww. rodzajów reżimów ochronnych występujących w rezerwatach przyrody. Stąd też jedynie w granicach ochrony krajobrazowej możliwe jest zastosowanie odstępstwa z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. GDOŚ nie podzielił więc zastrzeżeń Strony, że przepisy zarządzenia w sprawie ustanowienia zadań ochronnych są przeszkodą w stosowaniu odstępstwa. Wręcz przeciwnie, to one właśnie umożliwiają zastosowanie odstępstwa na pewnych obszarach rezerwatu przyrody.

III.

Skargę ma powyższe postanowienie GDOŚ wnieśli J. i R. N. (dalej jako Skarżący), kwestionując je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie aktu bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa to jest art. 23a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 23a ust. 8 oraz art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody a także § 1-3 i § 5.7.5 uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]; Organy przez złą subsumcję, na podstawie zastosowania zarządzenia nie mającego mocy prawnej ogólnie obowiązującej, wydały w przedmiotowej sprawie niekorzystne dla Skarżących postanowienia, co powinno skutkować ich uchyleniem;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że:

- GDOŚ (w sprzeczności z art. 3 KC) uzasadnił swoją decyzję przepisami zarządzenia nr [...] wydanego przez RDOŚ w dniu [...] października 2020 r., a więc przepisami, które w dniu wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy (26 czerwca 2020 .) jeszcze nie istniały;

- organy uznały, wydawane okresowo i nie stanowiące żadnego prawa miejscowego, zarządzenia RDOŚ w [...] w sprawie ustanawiania zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "[...]" za wystarczający powód do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy;

- organy nie uwzględniły istniejących przepisów prawa miejscowego, które obowiązują dla działki [...] i stoją w sprzeczności z zaskarżanym postanowieniem, a zawarte są w następujących aktach prawnych: w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w planie zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...];

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowień, mimo że nie występowała w sprawie okoliczność mogąca usprawiedliwić zastosowanie przez organ art. 10 § 2 k.p.a., tj. odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania;

4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i ograniczenie się do kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji ze stanem na dzień wydania rozstrzygnięcia w pierwszej instancji, mimo że podstawa wydania tego postanowienia uległa zmianie, ponieważ w dniu 4 września 2020 r. przestało obowiązywać zarządzenie nr [...] RDOŚ w [...] z [...] września 2019 r. w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody [...], co organ odwoławczy powinien uwzględnić, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tj. uprawnienia strony do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy, dwukrotnej oceny dowodów i dwukrotnego przeanalizowania wszystkich argumentów.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości a z ostrożności procesowej o stwierdzenie nieważności postanowień RDOŚ i GDOŚ w całości. Wnieśli również o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że art. 23a ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że na obszarach chronionego krajobrazu to sejmik wojewódzki w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego ustała strefy (synonim obszarów) ochrony krajobrazu, zaś art. 23a ust. 8 tej ustawy stanowi, że zmiana uchwały, o której mowa w ust. 1 następuje w takim trybie, w jakim jest ona uchwalana. W świetle powyższych przepisów RDOŚ w [...] nie ma umocowania prawnego do zmiany granic obszarów objętych ochroną krajobrazową na terenie rezerwatu przyrody na którym obowiązuje uchwała Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zrozumiały jest również zapis znajdujący się w art. 15 ust. 2 pkt 5 tejże ustawy, który wyłącza stosowanie art. 15 ust 1 pkt 1 dla obszarów objętych ochroną krajobrazową, ponieważ zakaz budowy na tych obszarach jest uregulowany w uchwałach Sejmików Wojewódzkich w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Dla obszaru chronionego krajobrazu [...], ta regulacja zawarta w § 5 ust. 1 pkt 8 zarządzenia RDOŚ w sprawie zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "[...]", na których zapisy powołał się RDOŚ, odmawiając w postanowieniu z [...] czerwca 2020 r. uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki [...] nie stanowią prawa wobec ogółu osób fizycznych i prawnych, gdyż z samej definicji nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa dlatego, że nie są publikowane, nie mają vacatio legis i nie mają dyspozycji ustawowej do bycia prawem miejscowym jak np. Plany Ochrony. Zarządzenia tego rodzaju są zarządzeniami wewnętrznymi, gdzie normy prawne w nim zawarte wiążą tylko jednostki organizacyjne podległe organowi który go wydał, dlatego nie mogą być podstawą decyzji wobec ogółu osób fizycznych, prawnych i innych podmiotów, oraz nie mogą być sprzeczne, ani łamać prawa określonego w ustawie. Gdyby te zarządzenia były, jak twierdzą organy, miejscowym prawem obowiązującym wszystkich to znaczyłoby, że RDOŚ w [...] zarządzeniami wewnętrznymi, bez delegacji ustawowej, corocznie zmienia praktycznie całe obszary objęte ochroną krajobrazową utworzone Uchwałą Sejmiku Województwa [...], które położone są w rezerwacie przyrody [...], jak to wynikałoby np. z zarządzenia nr [...] z [...] października 2020 r., gdzie RDOŚ w ochronie krajobrazowej pozostawił z całego rezerwatu tylko 3 działki leśne. Ani ustawa o ochronie przyrody, ani ustawa o rezerwacie przyrody, ani ustawa o ochronie krajobrazowej, ani ustawa Natura 2000, nie daje delegacji dla RDOŚ, aby mógł w drodze zarządzenia nie stanowiącego prawa miejscowego czasowo wyłączać z ochrony krajobrazowej jakiekolwiek tereny rezerwatu przyrody [...]. Z treści powyższego zarządzenia i jego uzasadnienia jednoznacznie wynika, że RDOŚ w § 3 ogranicza się do wskazania dla podległych mu organów obszar rezerwatu, na którym w danym okresie będą wykonywane wyznaczone na najbliższe 2 lata zadania ochronne, to znaczy lokalizację tych zadań i nie ma to nic wspólnego ze zmiana obszaru ochrony krajobrazowej, a ponadto ochrona czynna nie wyklucza ochrony krajobrazowej (art. 5 pkt 5 i 8 ustawy o ochronie przyrody). Wadliwa, sprzeczna z przepisami ustawy o ochronie przyrody interpretacja dwóch zarządzeń wewnętrznych RDOŚ nr [...] (ważność kończyła się za 3 miesiące) i nr [...] (w czasie procedowania te zarządzenie jeszcze nie istniało) stanowiła dla organów podstawę do uznania, że przedmiotowa działka [...] nie jest położona na obszarze objętym ochroną krajobrazową, a tym samym nie podlega uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Stanowiło to rażące naruszenie prawa materialnego, skutkiem czego było wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ działka [...] zgodnie z uchwała Sejmiku Województwa [...] jest w położona na obszarze objętym ochroną krajobrazową i jest wykorzystywana gospodarczo przez osoby fizyczne na prawach własności zgodnie z przepisami Kodeksu Cywilnego art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z ustępem 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody nie ma do terenu tej działki zastosowania.

Wójt gminy [...] w przekazanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy działki [...] wyczerpująco wykazał, że w świetle obowiązującego prawa ogólnego i miejscowego nie ma podstaw prawnych dla RDOŚ w [...] do odmowy uzgodnienia tego projektu. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym, jako MUT - tereny mieszkaniowo-usługowe i rekreacji indywidualnej.

W piśmie procesowym z 3 marca 2021 r. Skarżący sformułowali dodatkowe zarzuty, tj.:

1. naruszenia przez RDOŚ w [...] przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektów planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody (Dz. U. z 2005 r. nr 94 poz. 794) poprzez wydanie zarządzenia nr [...] z [...] września 2019 r. w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "[...]" nie uwzględniającego istniejącego obszaru zabudowanego siedliskiem na przedmiotowej działce [...];

2. naruszenie przez RDOŚ w [...] art. 13 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody poprzez odstąpienie od uzgodnionego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2016 r.)

3. naruszenie przez RDOŚ i GDOŚ art. 7-9 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do uzgodnienia projektu warunków zabudowy pomimo braku jakichkolwiek merytorycznych przeciwskazań.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

W myśl art. 53 ust. 5c u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji.

Wniosek Wójta Gminy [...] o uzgodnienie treści decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do RDOŚ w [...] w dniu 8 czerwca 2020 r. (k. 43 akt RDOŚ) Postanowienie o odmowie uzgodnienia wydano w dniu [...] czerwca 2020 r. (k. 30 akt RDOŚ) a zatem dochowany został termin w ramach którego uzgodnienie mogło zostać dokonane.

Przechodząc do dalszych rozważań Sąd przede wszystkim podziela stanowisko organów, wskazujące że uzgodnienie winno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego położenia działki, która znajduje się w granicach:

1. rezerwatu przyrody [...], ustanowionego Zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1970 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (M.P. nr [...] poz. [...]), w zakresie którego obowiązują uwarunkowania prawne ustanowione w art. 15 ustawy o ochronie przyrody;

2. obszaru wynikającego z uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...];

3. obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] - zarządzenie RDOŚ w [...] z [...] grudnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r. poz. [...]);

4. specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 Rzeka [...] - zarządzenie RDOŚ w [...] z [...] maja 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Rzeka [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r. poz. [...]).

Inaczej mówiąc, uzgadniając warunki zabudowy organ ochrony środowiska zobligowany był uwzględnić powyższe obszary, przy czym każda z powołanych regulacji określa względy ochrony jakie winny być brane pod uwagę przy orzekaniu, przez co "ochrona" danego terenu i konkretne rozwiązania mogą wynikać z każdego z tych aktów z osobna i co oczywiste pokrywać się.

W niniejszej sprawie organy zakończyły proces badania zgodności planowanej decyzji o warunkach zabudowy na etapie analizy zgodności z regulacjami dotyczącymi rezerwatu przyrody [...], ustanowionego Zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1970 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (M.P. nr [...] poz. [...]). Uznały, że nie ma podstaw do uzgodnienia decyzji i planowanego zamierzenia. Sąd takie ustalenia podziela.

Należy wskazać, że ustawa o ochronie przyrody przewiduje szereg zarówno celów ochrony przyrody jak i ich form, wskazując również na ich pewnego rodzaju gradację ze względu na swoiście rozumianą doniosłość.

Z art. 6 ust. 1 ustawy wynika katalog form ochrony przyrody. Są nimi zatem:

1. parki narodowe;

2. rezerwaty przyrody;

3. parki krajobrazowe;

4. obszary chronionego krajobrazu;

5. obszary Natura 2000;

6. pomniki przyrody;

7. stanowiska dokumentacyjne;

8. użytki ekologiczne;

9. zespoły przyrodniczo-krajobrazowe;

10. ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów.

Każda z tych form podlega własnej regulacji prawnej w dalszych częściach ustawy.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, rezerwat przyrody obejmuje obszary zachowane w stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska zwierząt i siedliska grzybów oraz twory i składniki przyrody nieożywionej, wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi. Początkowo Strona kwestionowała sam fakt istnienia na tym terenie parku krajobrazowego wskazując na jego powołanie zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1970 r. Niemniej jednak na mocy art. 153 ustawy formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Nie ma zatem jakichkolwiek wątpliwości, że w sprawie mamy do czynienia z rezerwatem przyrody "[...]".

W art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wskazano, że w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się:

1) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody.

Wskazany przepis, mający zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do form ochrony przyrody w postaci parków narodowych i rezerwatów przyrody, ustanawia generalny zakaz jakiejkolwiek zabudowy na tych terenach, o ile nie jest ona powiązana z celami mającymi służyć parkom narodowym albo rezerwatom przyrody.

W ustępie 2 art. 15 ustawy wskazano, że zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą:

1) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych;

2) (uchylony);

3) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym;

4) wykonywania zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa;

5) obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego.

Pierwsze trzy przypadki (pominąć oczywiście należy pkt 2 ust. 2 art. 15, który został uchylony) w żaden sposób nie dotyczą niniejszej sprawy.

W orbicie zainteresowania organów i Sądu pozostaje natomiast art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody przewidujący wyłączenie zakazów (m.in. zabudowy niezwiązanej z celami rezerwatu przyrody) dla obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Wyłączenie zakazów z art. 15 ust. 1 musi zatem dotyczyć terenu rezerwatu przyrody i tylko na ich obszarze objętym ochroną krajobrazową.

Z kolei w art. 15 ust. 5 ustawy przewidziano kolejne odstępstwo od zakazów. Przepis ten upoważnia bowiem regionalnego dyrektora ochrony środowiska do zezwolenia na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione wykonywaniem badań naukowych lub celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody rezerwatu przyrody. W tym przypadku, owa indywidualna zgoda może dotyczyć terenu całego rezerwatu a nie tylko tego objętego ochroną krajobrazową. W niniejszej sprawie Skarżący nie skorzystali z prawa ubiegania się o tego rodzaju zwolnienie np. ze względu na cele rekreacyjne (w ten sposób obecnie wykorzystywana jest ich nieruchomość - k. 32 akt RDOŚ).

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony. Jak stanowi ustęp 2 plan ochrony, o którym mowa w ust. 1, ustanawia się w terminie 5 lat od dnia utworzenia parku narodowego, uznania obszaru za rezerwat przyrody albo utworzenia parku krajobrazowego.

W art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy przewidziano, że projekt planu ochrony rezerwatu przyrody przygotowuje regionalny dyrektor ochrony środowiska. W myśl zaś ustępu 6 RDOŚ ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan ochrony dla rezerwatu przyrody w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu planu.

Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody plan ochrony dla parku narodowego oraz rezerwatu przyrody zawiera:

1) cele ochrony przyrody oraz wskazanie przyrodniczych i społecznych uwarunkowań ich realizacji;

2) identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków;

3) wskazanie obszarów ochrony ścisłej, czynnej i krajobrazowej;

4) określenie działań ochronnych na obszarach ochrony ścisłej, czynnej i krajobrazowej, z podaniem rodzaju, zakresu i lokalizacji tych działań;

5) wskazanie obszarów i miejsc udostępnianych dla celów naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, sportowych, amatorskiego połowu ryb i rybactwa oraz określenie sposobów ich udostępniania;

6) wskazanie miejsc, w których może być prowadzona działalność wytwórcza, handlowa i rolnicza;

7) ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych.

Wskazane przepis nakładają więc obowiązek określenia, jako podstawowej formy regulacji rezerwatu przyrody, ustalenia planu ochrony, czego w niniejszej sprawie niewątpliwie nie ma.

Na wypadek braku ustanowienia planu ochrony ustawodawca przewidział możliwość czasowego regulowania tej kwestii w inny sposób.

Otóż w art. 22 ust. 1 ustawy wskazał, że dla parku narodowego lub rezerwatu przyrody, do czasu ustanowienia planu ochrony, sprawujący nadzór sporządza projekt zadań ochronnych.

W przypadku rezerwatu przyrody [...] zadania ochronne ustanawia w drodze zarządzenia RDOŚ w [...] (patrz art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Zgodnie z ustępem 3 zadania ochronne uwzględniają:

1) identyfikację i ocenę istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz sposoby eliminacji lub ograniczania tych zagrożeń i ich skutków;

2) opis sposobów ochrony czynnej ekosystemów, z podaniem rodzaju, rozmiaru i lokalizacji poszczególnych zadań;

3) opis sposobów czynnej ochrony gatunków roślin, zwierząt lub grzybów;

4) wskazanie obszarów objętych ochroną ścisłą, czynną oraz krajobrazową.

W związku z powyższym należy wskazać, że w przepisach ustawy, jakkolwiek podstawową i preferowaną formą określania zakresu ochrony w rezerwacie przyrody jest plan ochrony dający najszersze gwarancje uwzględnienia wszystkich głosów osób zainteresowanych, to jednak antycypując trudności z przyjęciem tego rodzaju regulacji, ustawodawca przewidział możliwość czasowego regulowania m.in. obszarów objętych ochroną krajobrazową w rezerwacie w drodze zarządzenia określającego zadania ochronne.

W niniejszej sprawie GDOŚ zastosował więc zarządzenie RDOŚ w [...] z [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "[...]". Zgodnie z jego § 3 pkt 1 ochroną krajobrazową objęty został obszar rezerwatu obejmujący grunty znajdujące się w zarządzie PGLLP oznaczone jako oddziały leśne: 138h, 139f i 170d Leśnictwo [...] Nadleśnictwo [...], na których zlokalizowane są szkółki leśne oraz pasieka. Reszta terenu rezerwatu objęta jest ochroną czynną - § 3 pkt 2 zarządzenia.

W związku z powyższym, Sąd nie widzi podstaw do kwestionowania w tym postępowaniu zarządzenia nr [...] RDOŚ w [...]. Skoro więc nie przewiduje ono aby teren nieruchomości Skarżących objęty był tylko ochroną krajobrazową, to nie może być w ogóle mowy o stosowaniu art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, przewidującego jako warunek konieczny właśnie ustanowienie ochrony krajobrazowej, a nie ścisłej czy czynnej. Działka Skarżących objęta jest natomiast ochroną czynną, która nie daje podstaw do stosowania zwolnienia od zakazu zabudowy.

Powyższe nie oznacza jednak, że Skarżącym nie przysługuje prawo do poddania tej właśnie regulacji prawnej (zarządzenia wydanego na mocy art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody) lub ewentualnej przyszłej regulacji kontroli właściwego miejscowo sądu administracyjnego (zob. powiązane ze sobą wyroki WSA w Olsztynie z 28 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1323/16 i NSA z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1693/17 przewidujące kontrolę aktu jakim jest zarządzenie RDOŚ w sprawie ustanowienia zadań ochronnych). O ewentualnej prawidłowości kwestionowanego zarządzenia RDOŚ decydować jednak może właściwy miejscowo WSA, po skutecznym zainicjowaniu przed nim postępowania sądowego. Uprawnień w tym względzie nie ma zaś tutejszy Sąd. To w ramach postępowania dotyczącego kontroli aktu jakim jest zarządzenie w sprawie ustanowienia zadań kontrolnych możliwe jest udzielenie odpowiedzi, czy taki sposób regulacji jest dopuszczalny oraz czy konkretne rozwiązania tego zarządzenia nie naruszają interesu prawnego Skarżących wywodzonego z prawa własności.

Zakwestionować przy tym należy twierdzenia skargi, że zarządzenie RDOŚ nr [...] stanowi akt wewnętrzny, który w żadnym razie nie stosuje się do Skarżących. W ocenie Sądu zarządzenie posiada umocowanie w ustawie i jest abstrakcyjne w swej istocie, nie jest to więc akt władztwa wewnętrznego, skierowany do podległych jednostek. Nadto, wykonuje sprecyzowane w ustawie upoważnienie. Jak jednak wskazano, kontroli legalności takiego przejawu działania administracji publicznej może dokonać właściwy miejscowo WSA.

Sąd nie podziela również zarzutów wskazujących na rozbieżne i dowolne, a przez to naruszające art. 15 k.p.a. stosowanie przez organy dwóch różnych zarządzeń RDOŚ, tj.:

- na etapie postępowanie przed I instancją - zarządzenia RDOŚ w [...] z [...] września 2019 r. nr [...] w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "[...]";

- na etapie postępowanie przed II instancją - zarządzenia RDOŚ w [...] z [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "[...]".

Prawdą jest, że oba zarządzenia zostały zastosowane na dwóch różnych etapach tej samej sprawy. I choć niewątpliwie zrządzenie wcześniejsze (nr [...] z 2019 roku) nieco szerzej regulowało kwestię ustanowienia obszaru ochrony krajobrazowej, obejmując nią działki rolne, łąki i pastwiska, to jednak działka Skarżących określona w ewidencji jako działka budowlana nie spełniała wymagania do uznania jej za położoną na obszarze ochrony krajobrazowej. Już z tej więc przyczyny zastosowanie przez organ odwoławczy aktualnego na dzień orzekania zarządzenia nr [...] z 2020 roku nie jest uchybieniem.

Nie można również podzielić zarzutów skargi co do tego, że obszar działki Skarżących wprawdzie nie jest objęty ochroną krajobrazową na podstawie przepisów regulujących funkcjonowanie rezerwatu przyrody, niemniej jednak jest on objęty obszarem chronionego krajobrazu na mocy uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Rozumowanie Skarżących sprowadza się w tym przypadku do twierdzenia, że w znaczeniu przyjętym w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody obszarem objętym ochroną krajobrazową jest nie tylko obszar przewidziany w planie ochrony rezerwatu lub w planie zadań ochronnych dla rezerwatu ale także obszar chronionego krajobrazu wynikający z uchwały samorządu województwa.

Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy ochroną krajobrazową jako elementem formy ochrony przyrody jaką jest rezerwat przyrody, która korzysta z koncesji ustanowionej w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy, a obszarem chronionego krajobrazu wynikającym z uchwały właściwego sejmiku województwa. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.

Jak już wskazano wcześniej, rezerwat przyrody obejmuje obszary zachowane w stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska zwierząt i siedliska grzybów oraz twory i składniki przyrody nieożywionej, wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi - art. 13 ust. 1 ustawy. Zakres ochrony i przede wszystkim cele jest jak widać różny. Nie można zatem w ocenie Sądu w sposób uzasadniony twierdzić, że ochrona krajobrazowa w rozumieniu właściwym dla rezerwatu przyrody jest tożsama z obszarem chronionego krajobrazu wynikającym z formy ochrony jaką może ustanowić sejmik wojewódzki. Wskazano już wcześniej, że na danym trenie mogą obowiązywać różne formy ochrony przyrody, które nie muszą być ze sobą koherentne w tym sensie, że zakres ochrony jednej z form może być inny (szerszy, węższy, pokrywający się) z inną formą ochrony. Nie oznacza to jednak, że w przypadku gdy jedna z form ochrony przyrody określa dany obszar jako objęty silniejszą ochroną (właściwą dla tej właśnie formy) to inna forma przyrody może tę ochronę odwołać bądź zmodyfikować. Jak słusznie wskazały organy, poszczególne formy ochrony są od siebie niezależne i niekonkurencyjne. Można zatem przyjąć, że jedynie zgodność ze wszystkimi warunkami ochrony w poszczególnych formach zapewni możliwość pozytywnego zaopiniowania decyzji o warunkach zabudowy.

Tym samym Sąd nie uznaje, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 23a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23a ust. 8 oraz art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody w kontekście przepisów uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...].

W działaniu organów Sąd nie dostrzega również naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczności sprawy zostały prawidłowo wyjaśnione, a to co w istocie Strona Skarżąca kwestionuje to odbiór i ocena przez organy faktów istotnych dla rozstrzygnięcia.

Słuszne natomiast są co do zasady uwagi dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Strona ma prawo realizować uprawnienia wynikające z zasady czynnego udziału także w postępowaniu prowadzonym w ramach instytucji współdziałania organów uregulowanej w art. 106 (por. wyrok tutejszego Sądu z 6 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 991/05). W ocenie Sądu, powołując się na wyrok NSA z 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SAB 273/98 wobec wagi, jaką pełni postępowanie uzgodnieniowe w kreowaniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie główne, wyraźniej jeszcze rysuje się potrzeba rygorystycznego pojmowania i przestrzegania zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, czyli bez wyłączania spod jej obowiązywania także czynności podejmowanych przed organem współdziałającym. Nie ma podstaw do różnicowania uprawnień strony w zależności od tego, czy już wcześniej występowała w postępowaniu głównym, czy też dopiero ujawniła się ona (np. poprzez złożenie zażalenia, o jakim mowa w art. 106 k.p.a.) dopiero w trakcie postępowania wpadkowego. Dla realizacji uprawnień strony rozstrzygające znaczenie może mieć wyłącznie ocena dokonana w płaszczyźnie wymagań stawianych przez art. 28 k.p.a., a nie sam moment przystąpienia strony do udziału w sprawie czy też stadium, w jakim znajduje się postępowanie.

O ile więc RDOŚ i GDOŚ miały obowiązek zapewnić Stronie czynny udział w sprawie, o tyle zawsze naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. musi być widziane przez pryzmat negatywnego wpływu uchybienia na wynik sprawy i na prawo Strony do prezentowania swoich ocen i opinii.

Jak zatem wynika z akt sprawy, Strona już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego brała udział w postępowaniu, formułując swoje żądania i twierdzenia. Również w postępowaniu odwoławczym, pomimo naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Strona brała udział w sprawie prezentując swoje stanowisko (patrz pismo z 22 października 2020 r.).

W okolicznościach sprawy, uwzględniając krótki, bo 3 tygodniowy termin na uzgodnienie projektu decyzji po rygorem przyjęcia jego dokonania w razie przekroczenia terminu, brak formalnego powiadomienia o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a. nie może zostać uznany za istotny.

Końcowo Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody bardzo daleko ingeruje w prawo własności nieruchomości i uprawnienia właścicielskie, to jednak z uwagi właśnie na to, że jest to przepis restrykcyjny należy go wykładać ściśle.

Jakkolwiek więc przepis ten zakazuje budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych to nie zabrania innych form aktywności budowlanej tj. uregulowany w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remont będący wykonywaniem w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy możliwości zastosowania wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

Augustyniak-Pęczkowska