Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1159/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Chełmna z dnia 6 listopada 2020 r. nr XVIII/131/2020 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 58 oraz w załączniku nr 7 - w zakresie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 36MN (37MN) - § 14 ust. 3 pkt 4 lit. p we fragmencie: "wskazane wykonanie badań stratygraficznych tynków w celu ustalenia pierwotnej kolorystyki zabytkowej zabudowy oraz występowania malatury" 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda Kujawsko – Pomorski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713, w skrócie "u.s.g.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Nr XVIII/131/2020 Rady Miasta Chełmna z dnia 15 kwietnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Chełmna – 7 obszarów, zarzucając naruszenie przepisów:

1) art. 15 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), 2)

2) § 137, w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), art. 31 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm.).

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części, tj. § 14 ust. 3 pkt 4 lit. p i § 58 pkt 6 lit. a tej uchwały oraz załącznika nr 7 w zakresie terenu oznaczonego symbolem 37MN.

W uzasadnianiu organ nadzoru podniósł, że stosownie do przepisu art. 20 ust. 2 u.p.z.p., Burmistrz Miasta Chełmna przekazał w dniu 22 kwietnia 2020 r. skarżoną uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi, zgodnie z zasadami nadzoru nad działalnością gminną przewidzianymi w ustawie o samorządzie gminnym. W toku przeprowadzonej oceny, organ nadzoru stwierdził, że uchwała narusza przytoczone na wstępie przepisy w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Po pierwsze Rada Miasta Chełmna w § 58 pkt 6 lit. a uchwały wprowadziła dla terenu oznaczonego symbolem 37MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) zapis: "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: teren na powiększenie sąsiedniej działki budowlanej poza obszarem objętym planem". Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała zawiera część tekstową przesądzającą o zamiarze przystąpienia do sporządzenia planu dla określonego w niej obszaru oraz stanowiący jej integralną część załącznik graficzny, przedstawiający granice obszaru objętego projektem miejscowego planu. Uchwała intencyjna określa przedmiot i zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to ustalenia są wiążące dla organu sporządzającego projekt planu miejscowego, tj. wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Ustalenia te nie mogą wykraczać poza granice obszaru opracowania wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Organ nadzoru zważył, że jeżeli zamiarem organu gminy jest objęcie ustaleniami planu miejscowego terenów położonych poza granicą opracowania planu, ustaloną zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.z.p., to zgodnym z prawem działaniem jest skorygowanie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu poprzez powiększenie obszaru sporządzenia planu i przeprowadzenie w stosunku do powiększonego obszaru procedury określonej w art. 17 tej ustawy. Określenie granic obszaru objętego planem miejscowym wiąże radę gminy odnośnie terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy uchwalając plan miejscowy nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu; tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu. W tym zakresie Wojewoda powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych.

Rada Miasta Chełmna podjęła dnia 16 czerwca 2015 r. uchwałę nr IX/50/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Chełmna - 7 obszarów, której załączniki graficzne stanowią integralną część uchwały i określają granice przyszłego planu miejscowego. Wojewoda stwierdził, że granice obszarów wyznaczonych na załącznikach graficznych są tożsame z granicami obszaru określonymi na rysunkach planu miejscowego, stanowiącymi załączniki Nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 do uchwały Nr XVIII/131/2020 Rady Miasta Chełmna z dnia 15 kwietnia 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Chełmna - 7 obszarów, o których mowa w § 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały. Zdaniem organu nadzoru, część tekstowa uchwalonego planu miejscowego została jednak poszerzona o ustalenia planistyczne dla działek położonych poza granicami opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika, że zarówno ustalenia zawarte w części tekstowej uchwały, jak i jego załącznika graficznego dla danego terenu są ze sobą integralnie związane i powinny w całości zawierać się w granicach planu miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustalenia planu nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, co wynika z samej istoty tego aktu jako prawa miejscowego. Z definicji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że konkretny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ustalenia dla całego terenu, który jest planem objęty. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że dla terenu oznaczonego symbolem 37MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) Rada Miasta Chełmna nie określiła minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, co winno nastąpić zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Uszczegółowienie tego przepisu stanowi § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu (...), który stanowi, że ustalenia te powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W dokumentacji planistycznej przedmiotowego planu miejscowego, a także w uzasadnieniu do uchwały brak jest informacji dotyczącej wyjaśnienia zbędności określenia parametrów i wskaźników zabudowy wymaganych zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. uszczegółowionych w § 4 pkt 6 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 i 8 u.p.z.p.). Dlatego obowiązkowym składnikiem planu miejscowego jest określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Na tej podstawie, a nie odwrotnie, projektant określa możliwe warunki zagospodarowania działki i to bez względu na to czy teren stanowi własność jednego właściciela czy też wielu. Gmina uprawniona jest - w zakresie przyznanych jej kompetencji - do władczego i samodzielnego określania przeznaczenia terenów oraz warunków ich zagospodarowania (tzn. władztwo planistyczne gminy). Obowiązujące przepisy prawa nie zezwalają gminie na dowolność zawartych w planie miejscowym ustaleń. W ocenie organu nadzoru, powyższe uchybienia stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie drugiego z zarzutów organ nadzoru wskazał, że Rada Miasta Chełmna w § 14 ust. 3 pkt 4 lit. p zaskarżonej uchwały, w ramach zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wprowadziła zapis: "kolorystyka elewacji budynków znajdujących się w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków stonowana, w gamie barw ziemi (typu kolor beżowy, odcienie ciepłej szarości); wskazane wykonanie badań stratygraficznych tynków w celu ustalenia pierwotnej kolorystyki zabytkowej zabudowy oraz występowania malatury". Wojewoda podkreślił, że treść ww. przepisu uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych - art. 31 ust. 1a i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który jednoznacznie reguluje zasady postępowania w przypadku podejmowania czynności inwestycyjnych w obrębie zabytków archeologicznych i zakres działania wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym zakresie. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego w procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane w przepisach ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Organ nadzoru stwierdził, że powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych podkreślił charakter i rangę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a także niedopuszczalność wykraczania przez organ gminy poza upoważnienie ustawowe do stanowienia tego typu aktów prawnych.

Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że zapis § 14 ust. 3 pkt 4 lit. p zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego, bowiem ustalenia planu miejscowego konstruuje się w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Plan miejscowy nie jest zatem aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów. W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po dokonaniu oceny pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, pismem znak: WIR.n.743.4.33.2020.JS z 31 sierpnia 2020 r. poinformował Burmistrza Miasta Chełmna o stwierdzonych uchybieniach dotyczących zaskarżonego planu miejscowego. Burmistrz Miasta Chełmna w piśmie znak: GN.6722.L2020.KG z 9 września 2020 r. odniósł się do uwag podniesionych przez organ nadzoru. W ocenie Wojewody Kujawsko - Pomorskiego udzielone odpowiedzi nie wyjaśniły wszystkich kwestii podniesionych przez organ nadzoru. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części. Organ nadzoru uznał, iż wskazane uchybienia są na tyle istotne, że stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego § 14 ust. 3 pkt 4 lit. p, § 58 pkt 6 lit. a uchwały Nr XVIII/ł 31/2020 Rady Miasta Chełmna z dnia 15 kwietnia 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Chełmna - 7 obszarów oraz załącznika nr 7 do ww. uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 37MN

W odpowiedzi na skargę Gmina Miasto Chełmno, reprezentowana przez radcę prawnego A. M., wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Odnosząc się do zarzutów skargi Gmina powołała się na art. 15 ust. 1 (zdanie pierwsze) u.p.z.p. wskazując, że plan zagospodarowania przestrzennego składa się z dwóch komplementarnych, uzupełniających się części, które należy intepretować jako całość oraz wspólnie, czyli razem a nie w oderwaniu od siebie. Przyjmuje się, że rysunek planu tj. część graficzna w pewnym uproszczeniu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się obowiązek orzekania w postępowaniu administracyjnym jednocześnie na podstawie teksu i rysunku planu. Przepis planu przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające te tereny o różnym przeznaczeniu.

W odniesieniu do sprawy Gmina podniosła, że prawidłowo zastosowano omawiany przepis ustawy, a niewielka część opisu zawarta w § 58 zaskarżonej uchwały zawierająca regulacje dotyczące terenu 37 MN i dotycząca działek graniczących z działkami objętymi planem, nie ma znaczenia dla jego ważności i legalności. Z fragmentu tego wynika jedynie to, że jest to teren służący do powiększenia działki sąsiedniej (ze względu na powierzchnię wynika to z załącznika graficznego/mapy). Nadto nie narusza w żaden sposób praw osób trzecich i nie ma wpływu na interpretację i zastosowanie planu, jako aktu prawa miejscowego.

Organ zakwestionował zarzucane naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając, że Wojewoda nie wskazał do jakich paragrafów planu ten zarzut się odnosi, w których fragmentach planu brak jest informacji dotyczącej wyjaśnień. Szczegółową charakterystykę ustaleń miejscowego planu wymienionych w art. 15 ust. 2 i 3 zawiera przedmiotowe rozporządzenie. Zastosowanie w tym przypadku mają także przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Kwestionowany zapis jest elementem ustaleń dotyczących strefy ochrony konserwatorskiej "A" oraz zasad postępowania w tej strefie w celu ochrony dziedzictwa kulturowego. Wskazano jakie kolory należy stosować podczas prowadzenia prac renowacyjnych a jednocześnie zawarto wytyczną dotyczącą ustalania tego koloru na konkretnym obiekcie.

Odnośnie zarzutu Wojewody dotyczącego naruszenia prawa poprzez wprowadzenie w § 14 ust. 3 pkt 4 lit. p uchwały postanowień dotyczących właśnie kolorystyki elewacji budynków znajdujących się w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, organ uważa, że zapis uchwały jest prawidłowy i zgodny z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Przepis ten stanowi, że w studium i planie, o których mowa w ust 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Tym samym ograniczenia w zakresie kolorystyki budynków są zasadne i nie naruszają przepisów tych aktów prawnych.

Organ zwrócił nadto uwagę na treść art. 20 ww. ustawy, zgodnie z którym projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Załącznikiem do planu jest pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 7 sierpnia 2015 r. (znak: WUOZ.T.WZN.PP.5183.2,15.2015.AD) w którym w punkcie 4 Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wprost wnosi o uwzględnienie w miejscowym planie przedstawionych zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków: (na stronie 2 pisma, na dole strony) wskazana kolorystyka elewacji zabudowy o wartościach historyczno-kulturowych: stonowana, w gamie barw ziemi (np. w kolorze beżowym, w odcieniach ciepłej szarości); wskazane wykonanie badań stratygraficznych tynków w celu ustalenia pierwotnej kolorystyki zabytkowej zabudowy oraz występowania malatury. Zdaniem organu brak wprowadzenia do zaskarżonej uchwały ww. zapisów, czyli nieuwzględnienie wytycznych wskazanych przez Kujawsko-Pomorskiego Konserwatora Zabytków może skutkować odmową - brakiem uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego przez ten organ, a w dalszej konsekwencji niemożliwością zatwierdzenia tego aktu.

Organ zakwestionował także brak należytego uzasadnienia zarzutu skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w zakresie naruszenia art. 31 ust.1a i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Przepis ten dotyczy badań archeologicznych, obowiązków Organu z tym związanych. Skarżący nie wskazał na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać i dlaczego żąda nieważności uchwały w tym zakresie. Organ wskazał na pismo Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 20 lipca 2015 r., informujące, że "na terenie objętym sporządzeniem planu nie odnotowano występowania stanowisk archeologicznych, ani innych obiektów podlagających ochronie. W przypadku odkrycia w trakcie realizacji inwestycji przedmiotu, który posiada cechy zabytkowe wykopaliska archeologicznego osoby prowadzące roboty budowlane i ziemne są zobowiązane zabezpieczyć znalezisko, wstrzymać wszelkie prace mogące je uszkodzić lub zniszczyć i niezwłocznie zawiadomić wojewódzkiego konserwatora zabytków w Toruniu. Zdaniem Gminy regulacja w uchwale omawianych wyżej kwestii nie stanowi naruszenia przepisów wskazanych przez Skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga co do istoty zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie uwzględnił w całości wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności w pełnym zakresie wymienianych w skardze przepisów (ich części), a ponadto nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi stwierdził także z urzędu nieważność części regulacji objętych zaskarżonym planem miejscowym.

Niesporne jest w sprawie, co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski – jako organ nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowanego w trybie przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dochował w sprawie warunków do wniesienia skargi na uchwałę nr XVIII/131/2020 Rady Miasta Chełmna z dnia 15 kwietnia 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Chełmna – 7 obszarów, w trybie art. 93 ust. 1 w zw. z upływem terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., w skrócie "p.p.s.a.") , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. § 2 pkt 5).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stosowane regulacje w tym zakresie, w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zawiera art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293, w skrócie "u.p.z.p."). Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc ustaleń i zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się natomiast do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów.

Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzą do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenia istotne to takie naruszenia, które prowadzą w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podejmowany jest w celu ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Zawartość planu miejscowego określa art. 15 u.p.z.p., w tym w ust. 2 obligatoryjne elementy (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) m.in.:

- przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1),

- zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2),

- zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3)

- ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4),

- zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6);

Podkreślić też należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że przepisy planu miejscowego winny przybierać formę konkretną, jednoznaczną, i niebudzącą wątpliwości co do sposobu zagospodarowania terenu. Adresaci planu powinni mieć możliwość "odczytania" planu bez konieczności sięgania do innych zapisów czy analizy rozwiązań przyjętych na terenie znajdującym się poza danym planem. Plan miejscowy powinien więc być tworzony z zachowaniem reguł dobrej legislacji, racjonalności i przejrzystości, a poszczególne jego przepisy powinny wraz załącznikiem graficznym tworzyć spójną oraz logiczną całość. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że skoro celem i istotą planu miejscowego jest ustalenia przeznaczenia terenów, oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, winien on regulować wszelkie zagadnienia przewidziane przez ustawodawcę w tym zakresie jako obligatoryjne dla całego obszaru planu (i wszystkich jego części) z uwzględnieniem charakteru i potrzeb.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu dotyczącego granic władztwa planistycznego gminy w zakresie ochrony zabytków i w istocie kolizji interesów indywidualnych i interesu społecznego w odniesieniu do ochrony zabytków w planie miejscowym. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 3 pkt 4 lit. p skarżonej uchwały, zarzucając w tej części naruszenie § 137, w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 31 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm.).

Norma prawna wyrażona w kwestionowanym przepisie skarżonej uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego Gminy Miasta Chełmna – 7 obszarów stanowi jedno z ustaleń dla terenu planu w granicach wyznaczonych na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały (§ 14 ust. 3), przy czym teren ten znajduje się na obszarze Zespołu Staromiejskiego w Chełmnie wpisanego do rejestru zabytków, objętego strefą "A" pełnej ochrony konserwatorskiej i strefą "OW" ochrony archeologicznej (pkt 1); na obszarze tym występują wskazane w pkt 2 lit. a-d obiekty i tereny wpisane do rejestru zabytków lub ewidencji zabytków. W pkt 4 lit. a – w uchwała określa ustalenia dla strefy "A" pełnej ochrony konserwatorskiej, w tym:

a) nakaz prowadzenia wszelkich prac remontowo-budowlanych, konserwatorsko-restauratorskich oraz związanych z zagospodarowaniem terenu (nawierzchnie dróg, mała architektura) oraz gospodarki drzewostanem (wycinka drzew oraz nowe nasadzenia) zgodnie z wymogami przepisów odrębnych, (...)

m) wykończenie elewacji powinno odpowiadać rozwiązaniom historycznym,

n) zakaz stosowania gładzi tynkowych na elewacjach zabytkowej zabudowy,

o) nakaz stosowania do prac naprawczych elewacji tradycyjnych tynków wapiennych, drobnoziarnistych,

p) kolorystyka elewacji budynków znajdujących się w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków stonowana, w gamie barw ziemi (typu kolor beżowy, odcienie ciepłej szarości); wskazane wykonanie badań stratygraficznych tynków w celu ustalenia pierwotnej kolorystyki zabytkowej zabudowy oraz występowania malatury.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); prawo własności (pkt 7). Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przepis ten koresponduje z art. 18 i art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, a także organizację organów ochrony zabytków. Podkreślenia wymaga, że po myśli art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, jedną z form ochrony zabytków są właśnie ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3). Nie budzi również wątpliwości, że zgodnie z art. 20 tej ustawy, projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podkreślić należy jednak, że granice stref ochrony konserwatorskiej i obowiązujące na ich terenie ograniczenia, nakazy i zakazy nie mogą być przy tym kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny. Jak również nie jest on zobowiązany do wprowadzania do projektu planu wszelkich nawet "sugestii" wojewódzkiego konserwatora zabytków. Konstytucja RP stoi na straży ochrony dziedzictwa narodowego, podkreślając w preambule: "zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku". Każdemu zapewnia się wolność korzystania z dóbr kultury – art. 73 Konstytucji RP. Niewątpliwie do dóbr kultury, które podlegają ochronie, należą zabytki, a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje. Jednak organ planistyczny nie może tracić z pola widzenia ochrony innych dóbr chronionych konstytucyjnie, w tym prawa własności. Przede wszystkim, co zasadnie podniesiono w skardze, w myśl z art. 7 Konstytucji RP winien działać na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie natomiast z art. 94 zd. pierwsze Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania.

Skoro zatem, zarówno prawo własności jak i dziedzictwo kulturowe i zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, a organy gminy obowiązane są je uwzględniać w procesie planistycznym, to niedopuszczalne jest dowolne, nieprecyzyjne, czy też sugestywne określanie nakazów, zakazów i obowiązków adresatów planów miejscowych. Istotnie narusza kompetencje planistyczne organów gminy także zamieszczenie w planie miejscowym tego typu zapisów i odesłań, które w istocie odnoszą się do regulacji ustawowej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 30 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 135/17, podkreślający ograniczone kompetencje organu nadzoru konserwatorskiego (wojewódzkiego konserwatora zabytków) wobec realizacji ustawowych obowiązków związanych z opieką nad zabytkami i ochroną zabytków wynikające z różnych trybów i etapów ewentualnych robót budowlanych czy też konserwatorskich przy zabytku. W przepisach ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. O ile zatem jedną z prawnych form ochrony zabytków są właśnie ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w tym określone zgodnie z potrzebą i specyfiką dla danego terenu strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3), to brak jest podstaw do rozszerzania owych konkretnych, rzeczowych ustaleń o szerzej rozumiane warunki, zalecenia, czy sugestie.

Zasadnie także WSA w Bydgoszczy ww. wyroku zauważył, że skoro kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkami zostały już kompleksowo uregulowane w ustawie - Prawo budowlane i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalna, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok WSA w Olsztynie z 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 794/14 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie można pominąć, że w art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określono wymóg uzyskania pozwolenia właściwych organów nadzoru konserwatorskiego w przypadku prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, a także wykonywania robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 1a ww. ustawy, osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować:

1) roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo

2) roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego

- jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków.

Przy czym, zgodnie z ust. 2 art. 31, zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy badania archeologiczne – to działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczanie zabytku archeologicznego ( zdefiniowanego w pkt 4 art. 3 ustawy).

Niezależnie od tego, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami definiuje w art. 3 pkt 6-11 różne rodzaje prac, robót i badań (w tym konserwatorskich, architektonicznych oraz archeologicznych) związanych z zabytkami, to konieczność i potrzeba ich wykonania w konkretnym przypadku regulowana jest przepisami ww. ustawy, ma bezpośredni związek z zakresem robót budowlanych i dokonuje się w formie indywidulanego aktu stosowania prawa. Brak jest upoważnienia ustawowego dla rady gminy do regulowania tej kwestii ogólnikowo dla całego obszaru strefy ochrony konserwatorskiej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Mimo zatem tego, że nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że doszło do modyfikacji art. 31 ust. 1a i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który reguluje jednak wyłącznie kwestię badań archeologicznych, argumentacja Wojewody co do istotnego naruszenia zasad tworzenia planu miejscowego, okazała się częściowo zasadna. Z tych powodów Sąd zważył, że zaszły określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki do stwierdzenia nieważności przepisu § 14 ust. 3 pkt 4 lit. p zaskarżonej uchwały jednak nie w całości, lecz w zakresie zwrotu: "wskazane wykonanie badań stratygraficznych tynków w celu ustalenia pierwotnej kolorystyki zabytkowej zabudowy oraz występowania malatury". Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż zastosowanie w konstrukcji normy prawnej sformułowania niekategorycznego, budzi wątpliwości co do rzeczywistej treści normy prawnej i nałożonych przepisem prawa miejscowego obowiązków, które zgodnie z dyspozycją ustawową winny mieć formę ograniczeń, dopuszczeń, nakazów lub zakazów w zagospodarowaniu terenu, a nie wskazań lub zaleceń. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku.

W ocenie Sądu, pozostała treść § 14 ust. 3 pkt 4 lit. p uchwały zawiera jednak konkretne ustalenia dotyczące zachowania kolorystyki elewacji budynków znajdujących się w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków - odpowiadające dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. i § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków. W skardze Wojewoda, nie wyjaśnił dlaczego domaga się stwierdzenia nieważności przepisu w całości, nie uzasadnił w jaki sposób treść pierwszej części przepisu § 14 ust. 3 pkt 4 lit. p uchwały narusza obowiązujące przepisy prawa. W tej zatem części skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.

W dalszej kolejności należy podkreślić, że procedura planistyczna, w ramach której uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ma charakter sformalizowanych i podejmowanych w określonej kolejności czynności wymienionych w art. 17, art. 19 i art. 20 u.p.z.p.. Procedurę tę inicjuje uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), której integralną część stanowi załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy ww. uchwały kolejno dokonuje wskazanych w art. 17 i ewentualnie w art. 19 u.p.z.p. czynności składających się na postępowanie planistyczne, w tym sporządza projekt planu miejscowego (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Postępowanie to kończy się ostatecznie podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z rozstrzygnięciem uwag do projektu planu. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, treść graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Celem uchwały intencyjnej, inicjującej procedurę planistyczną, jest zakomunikowanie wszczęcia procesu planistycznego oraz określenie i wyznaczanie granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. W art. 14 ust. 2 u.p.z.p. wprost wskazuje się, że integralną częścią uchwały intencyjnej jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Funkcją załącznika graficznego do uchwały intencyjnej jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Ma to odbicie w treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 (...) Obszar objęty planem wyznacza zaś, jak wskazano, uchwała intencyjna, determinując tym samym granice obszaru, jakiego dotyczyć mogą ustalenia planistyczne. Jeżeli natomiast w trakcie dalszych plac planistycznych, zaistnieje potrzeba zmiany obszaru planu, może to nastąpić tylko w drodze uchwały rady gminy zmieniającej uchwałę intencyjną.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Stąd też ustalenia planu przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, zawierających normy wiążące, stanowiące podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów oraz linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu.

W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że ustalenia planu miejscowego (zmiany) nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, ustalony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z samej istoty tego aktu jako prawa miejscowego. Określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy odnośnie terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy uchwalając plan miejscowy nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu; tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o zasadach kształtowania zabudowy oraz wskaźnikach zagospodarowania terenu znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 maja 2017 r. sygn. II SA/Wr 122/17). Przy czym nie może budzić wątpliwości, że powyższe odnosi się zarówno do części tekstowej, jak i graficznej planu miejscowego, które muszą być ze sobą wspólne, bowiem wzajemnie się uzupełniają.

Równie istotnym pozostaje, że zasadą pozostaje obowiązek ujmowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., rozumiany jako co najmniej obowiązek ustosunkowania się do każdego z nich (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, uw. 6 do art. 15). W modelowym ujęciu oznacza to, że w przypadku zamiaru odstąpienia od uregulowania któregokolwiek z tych zagadnień, w planie miejscowym winna znaleźć się stosowna wzmianka, zaś na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji i utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych.

Tymczasem, jak słusznie podnosi skarżący, z brzmienia § 58 zaskarżonego planu zawierającego ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 37MN wynika, że w tej części nie odpowiada on powyższym zasadom. Rada ustalił między innymi, że:

1) przeznaczenie terenu: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; (...)

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu:

a) teren na powiększenie sąsiedniej działki budowlanej poza obszarem objętym planem,

b) intensywność zabudowy: nie występuje potrzeba określania,

c) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: nie występuje potrzeba określania,

d) udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej: nie występuje potrzeba określania;

7) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy: nie występuje potrzeba określania; (...)

Zasadnie organ nadzoru zakwestionował powyższy przepis, aczkolwiek w Sąd z urzędu na podstawie analizy całości akt administracyjnych – dokumentacji planistycznej i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.) zważył, że w całości został on podjęty z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnym naruszeniem trybu jego uchwalania, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z tego powodu Sąd stwierdził na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności § 58 uchwały w całości, wraz z odpowiadającą mu częścią rysunku planu – załącznika nr 7. W ocenie Sądu, orzeczenie bowiem zgodnie z żądaniem skargi, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały wyłącznie "§ 58 pkt 6 lit. a oraz załącznika nr 7 w zakresie terenu oznaczonego symbolem 37 MN" spowodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego przepisu planu miejscowego, naruszającego istotnie wymogi art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i nieposiadającego koniecznej części graficznej.

Po pierwsze uzasadniony okazał się zarzut Wojewody wobec treści § 58 pkt 6 lit. a uchwały dotyczący w istocie budzącego wątpliwości i niezgodnego z zasadami sporządzania planu miejscowego. Naruszenie prawa w tym przypadku należy jednak ocenić szerzej niż wyłącznie przez pryzmat w istocie wykroczenia ustaleń planu poza teren objęty jego obszarem określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Chełmno – 7 obszarów. Bezspornie bowiem obszar określony na załączniku graficznym do uchwały intencyjnej z 15 czerwca 2015 r. oraz załączniku graficznym nr 7 do zmiany planu miejscowego uchwalonego uchwałą Rady Miasta Chełmna Nr XVIII/131/2020 z 15 kwietnia 2020 r. jest tożsamy, także w zakresie spornego niewielkiego wycinka terenu o w kształcie trójkąta przylegającego do drogi publicznej - ulicy Łunowskiej (poniżej).

W ocenie Sądu, mając na uwadze charakter i znaczenie planu miejscowego, jak również określony ustawowo jego cel i treść, ani uchwalenie ani zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być działaniem pozorowanym dla osiągnięcia innych celów, niż rzeczywiste ustalenie przeznaczenia terenu na określone cele i ustalenia dla danego terenu adekwatnych dla tego celu zasad zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Oznacza to, że zasadniczo – bez szczególnego uzasadnienia brak jest podstaw do uchwalania planu miejscowego (a także jego zmiany) dla tak niewielkiego fragmentu terenu, dla którego organ planistyczny nie potrafi, bądź nie chce ustalić podstawowych parametrów zagospodarowania bądź zabudowy charakterystycznej dla danego przeznaczenia. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się bowiem, że aby wyróżnić teren jako teren o odrębnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania i zabudowy objęty ustaleniami planu miejscowego, dana jednostka planistyczna winna obejmować co najmniej 1 działkę budowlaną. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. pojęcie "działka budowlana" zdefiniowane jest jako nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Podkreślenia nadto wymaga, że w art. 2 pkt 15 u.p.z.p. ustawodawca zawarł definicję pojęcia "standardy" – przez co należy rozumieć zbiory i zakresy wymagań dotyczących opracowań i dokumentów planistycznych oraz zasady stosowania w nich parametrów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, a w pkt 16 art. 2 pojęcia "parametrów i wskaźników urbanistycznych" – przez co należy rozumieć parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40.

Nie wynika z uzasadnienia skarżonej uchwały ani z wyjaśnień Gminy w toku postępowania aby w stosunku do wyodrębnionego w zmianie planie miejscowego terenu zachowano powyższe wymogi i standardy, w szczególności ustalając w tym planie jego przeznaczanie jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ( § 58 pkt 1 uchwały). Stwierdzenie to uzupełnia zatem argumentację organu nadzoru negującą zgodność z przepisami prawa zastosowanej przez Radę Miasta Chełmna procedury zmiany planu miejscowego w tym przypadku.

W ocenie Sądu, co w uzasadnieniu skargi podnosi Wojewoda, dla przedmiotowego terenu oznaczonego w treści uchwalonego planu miejscowego symbolem 37MN, nie wyjaśniono aby teren obejmował co najmniej teren odpowiadający pojęciu działki budowlanej, czyli umożliwiał zagospodarowanie go zgodnie ze standardami dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie może stanowić celu i treści zmiany planu miejscowego przeznaczenie – "terenu na powiększanie sąsiedniej działki budowlanej poza obszarem objętym planem". Jednocześnie dla tego terenu, co zasadnie wskazano w uzasadnieniu skargi, w ramach obowiązkowych ustaleń nie określono w istocie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, co winno nastąpić zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Uszczegółowienie tego przepisu stanowi § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu (...), który stanowi, że ustalenia te powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W dokumentacji planistycznej przedmiotowego planu miejscowego, a także w uzasadnieniu do uchwały brak jest informacji dotyczącej wyjaśnienia zbędności określenia parametrów i wskaźników zabudowy wymaganych zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. uszczegółowionych w § 4 pkt 6 przywołanego rozporządzenia. Zmieniając dotychczasowe przeznaczanie terenu (nie wskazano jednoznacznie jakie ono było) na przeznaczenie na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną należało, z pewnością określić zasadnicze instrumenty i standardy zagospodarowania i zabudowy terenu dla tego typu zabudowy Jeżeli wielkość lub cechy spornego tereny tego nie umożliwiają organy winny rozważyć na etapie procedury inny sposób regulacji lub odstąpić od ustaleń zmiany w tym trybie ustalenia przeznaczenia i sposobu zagospodarowania fragmentu terenu objętego z pewnością dotychczas reżimem planistycznym, skoro następuje zmiana planu.

Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu. Przeznaczenie danego ternu, a także sposób jego zagospodarowania, muszą być w planie określone w sposób jednoznaczny, nie pozostawiając wątpliwości interpretacyjnych. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, wpływający na sposób wykorzystywania prawa własności, powinien stanowić w sposób czytelny i konkretny o funkcji danego terenu. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do przeznaczenia terenu, jego funkcji i zasad użytkowania, to w sposób istotny narusza standardy i zasady tworzenia tego rodzaju aktu prawa miejscowego. Istotą prawidłowego określenia przeznaczenia danego terenu jest jednoznaczne określenie jego funkcji oraz przyszłego zagospodarowania i wykorzystania, ale także takie określenie przeznaczenia, które nie będzie pozostawiało wątpliwości co do aktualności dyspozycji zapisu dotyczącego tego przeznaczenia.

Zapisy § 58 uchwały są w związku z tym, niesamoistne i niejednoznaczne w interpretacji, a wskazanie na warunki zagospodarowania tych terenów "łącznie" z obszarem zlokalizowanym poza planem pozwala na wnioskowanie o poszerzeniu ustaleń planistycznych o teren leżący poza granicami opracowania planu miejscowego. Z samej istoty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że reguluje on sposób zagospodarowania na danym terenie, objętym granicami planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od tego czyją własnością się on stanie i w skład jakiej nieruchomości wejdzie.

Określenie zasad zagospodarowania terenu objętego planem "niejako" łącznie z terenem znajdującym się poza planem, a w efekcie poszerzeniu ustaleń planistycznych o obszar leżący poza granicami opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczonymi zarówno w uchwale intencyjnej, jak i w części graficznej planu stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu wynikających z treści art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Uwzględniając okoliczność, że w świetle zapisów art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. terytorialny zakres objęty planem miejscowego musi być zgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu, stwierdzić należy, że poszerzenie wbrew postanowieniom rady gminy wyrażonym w uchwale intencyjnej, ustaleń tekstowych planu poza granice planu wyznaczone uchwałą intencyjną powoduje istotne naruszenie nie tylko zasad sporządzenia planu, ale też i zasad postępowania planistycznego wynikających z tych regulacji, na co wskazał organ nadzoru.

Niezależnie od powyższego zważyć przejdzie, że zgodnie z § 2 pkt 1 skarżonej uchwały jej integralną część stanowi rysunek w skali 1:1000, stanowiący załącznik nr 1 – 7. W § 4 pkt 1 uchwały wskazano, że rysunek planu stanowiący załączniki 1 -7 do uchwały będący integralną częścią ustaleń planu zawiera oznaczenia, które stanowią ustalenia planu. W myśl § 11 ust. 1, oznaczenia na rysunku planu – załączniku nr 7 do uchwały, stanowiące ustalenia planu to:

a) przeznaczenie terenu oznaczone symbolem terenu składającym się z numeru porządkowego i oznaczenia literowego,

b) granica obszaru objętego planem,

c) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,

d) maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy,

e) zwymiarowanie.

Jak już wskazano z uwagi na konstrukcję prawną merytoryczną i formalną uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która składa się z równoważnych części tekstowej – treść uchwały oraz rysunku planu w postaci załącznika graficznego, obie te części planu miejscowego muszą być wzajemnie spójne, bowiem łącznie odczytywane kreują one prawa adresatów norm prawnych.

Dokonując analizy dokumentacji planistycznej przedłożonej wraz z przedmiotową skargą Wojewody, której istotny element stanowi uchwalona uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikami, Sąd z urzędu zważył, na co nie zwrócił uwagi skarżący organ nadzoru, że zachodzi istotna rozbieżność pomiędzy treścią uchwały nr XVIII/131/2020 Rady Miasta Chełmna z 15 kwietnia 2020r. w części dotyczącej przepisów §§ 56 – 63 oraz rysunku planu w części oznaczonej jako załącznik nr 7 – w zakresie przeznaczenie terenów oznaczenia symbolem terenu składającym się z numeru porządkowego i oznaczenia literowego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma to istotne znaczenie w aspekcie zarzutu odnośnie § 58 tekstu uchwały zawierającego ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem "37MN" o przeznaczeniu jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy w znajdującym się w dokumentacji planistycznej załączniku nr 7 do uchwały (zawierającym odniesienie i podpis przewodniczącego Rady Miasta), brak jest takiego oznaczenia terenu, a przedmiotowy teren oznaczony jest symbolem "36MN". Na załączniku tym jako obowiązujące ustalenia planu oznaczono odpowiednimi kolejnymi numerami porządkowymi z oznaczeniem literowym dotyczącym przeznaczenia terenu uwzględniono odpowiednio oznaczenia: 34Ul, 35 KDZ, 36MN, 37ZN, 38MN/U, 39U, 40 KDL i 41U. Z legendy rysunku planu wynika jednoznacznie, że obejmuje on tereny o numerach porządkowych od 34 do 41, a odpowiednio przeznaczenie terenu MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ZN – teren zieleni nieurządzonej.

Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. W toku postępowania sądowego wezwani do wyjaśnienia różnicy pomiędzy treścią tekstu planu oraz załącznika graficznego nr 7 w zakresie oznaczenia terenu symbolem 37MN zarówno skarżący Wojewoda, jak i pełnomocnik organu stwierdzili, że na załączniku graficznym nr 7 do skarżonego planu występuje teren oznaczony 37MN, odpowiadający objętemu zarzutem § 58 uchwały. Nie znajduje to jednak potwierdzenia w aktach sprawy, ani przedłożone wycinki nieoryginalnych załączników graficznych z odmienną numeracją nie wyjaśniają tej oczywistej rozbieżności pomiędzy częścią tekstu planu i jego częścią graficzną – załącznikiem nr 7. Nadto podkreślenia wymaga, że nie sanuje podjęcia uchwały o oczywistej sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i graficzną, niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy okoliczność opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 28 kwietnia 2008 r. poz. 2216 załącznika Nr 7 do skarżonej uchwały o innej treści (zgodnej z treścią tekstu uchwały). Ten fakt skutkuje tym, że uchwała obowiązuje i wywołuje związane z nią skutki prawne od daty wejścia w życie w takim brzmieniu w jakim została ogłoszona, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przysługuje jej bowiem domniemanie legalności do momentu, aż nie zostanie ewentualnie we właściwym trybie zmieniona lub wyeliminowana z obrotu prawnego.

Powyższa sytuacja nie może mieć jednak znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej części uchwały, bowiem sąd uwzględnia przy tej ocenie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu uchwalenia uchwały przez Radę Miasta Chełmna i ocenia zgodność z prawem treści faktycznie uchwalonego aktu prawa miejscowego. Stanowiło to zatem dodatkową przesłankę obligującą Sąd do stwierdzenia nieważności § 58 dotyczącego ternu oznaczonego symbolem "37MN" uchwały w całości wraz z odpowiadającym mu oznaczeniem objętego nim terenu na załączniku Nr 7 oznaczonego symbolem "36MN". W zaistniałej sytuacji argumentacja Gminy nie może mieć zatem znaczenia w sprawie.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że mimo stwierdzonej istotnej wady proceduralnej tj. sprzeczności pomiędzy treścią tekstu planu i załącznika graficznego Nr 7 skarżonej w części uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, niestwierdzonej przez organ nadzoru – Sąd w tej sprawie uznał, że nie jest jego kompetencją prowadzenie w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego – postępowania wyjaśniającego co do ewentualnych przyczyn i czasu powstania tej sprzeczności. Nie jest to bowiem niezbędne dla rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Mając na uwadze charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako obowiązującego powszechnie aktu prawa miejscowego, wyjaśnienie przyczyn i okoliczności zaistniałej sytuacji należy do organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, którym w tej sprawie jest zgodnie z Konstytucją RP Wojewoda Kujawsko-Pomorski, w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Sąd dostrzega, że zgodnie z dokumentacją planistyczną na pewnym etapie procedury nastąpiła zmiana oznaczeń i numeracja terenów w tekście i w załączniku Nr 7, w tym w ostatnim wyłożeniu planu treści tekstu i załącznika były zgodne, jednak nie wyjaśnia to czy i dlaczego doszło ostatecznie do przedłożenia Radzie Gminy do uchwalenia projektu planu miejscowego z załącznikiem graficznym Nr 7, czy do zmiany i z jakich powodów doszło na etapie uchwalania planu przez Radę, w jakiej treści załącznika organ kolegialny przegłosował uchwałę na sesji w dniu 15 kwietnia 2020 r. Tym bardziej kto i kiedy dokonał zamiany dokumentów, w szczególności w jaki sposób doszło do opublikowania w dzienniku urzędowym załącznika graficznego Nr 7 o treści sprzecznej z treścią uchwalonej uchwały zgodnie z dokumentacją planistyczną. W ocenie Sądu, w zależności od wyników tego postępowania organu nadzorczego, możliwe są różne działania, w tym ewentualna skarga do sądu administracyjnego, przy stwierdzeniu że doszło do istotnych naruszeń o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. także w odniesieniu do pozostałych terenów objętych obszarem rysunku planu załącznika nr 7.

W tej sytuacji Sąd uznał, że zaistniała w tej sprawie podstawa aby odrębnie poinformować Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, jako organ zwierzchni, o stwierdzonych w toku rozpoznania sprawy nieprawidłowościach, w trybie art. 155 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co uczyniono odrębnym postanowieniem.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie od skarżącego kosztów postępowania na rzecz organu, którego czynność, akt lub bezczynność stanowią przedmiot skargi, o co wnosił pełnomocnik Gminy Miasta Chełmna.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.