Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 191/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2020 r. sprawy ze skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy Oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Pana T. W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] [...] [...] z dnia [...] listopada 2018 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z częścią usługową i panelami reklamowymi na elewacjach na dz. Nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. [...].w uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał zarzuty odwołania i wskazał, że podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przywołał art. 6, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy .

Wskazał, że sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wyrnagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr [...], poz. 1588).

Wyjaśnił, że podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego stanowił front działki, tj. odcinek równy długości około 20 m od strony ulicy [...]. Dodatkowo granice obszaru zostały nieznczacznie poszerzone, tak aby przebiegały wzdłuż granic działek ewidencyjnych znajdujących się na analizowanym obszarze. W ocenie Kolegium granice przedmiotowego obszaru zostały określone prawidłowo, gdyż wyznacza je co najmniej 3 - krotność frontu przedmiotowego gruntu. Spełnia on zatem w tym względzie wymagania określone w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nieznaczne powiększenie analizowanego obszaru o całą powierzchnię działek ewidencyjnych służyło zaś w rzeczywistości ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistycznoarchitektonicznej występującej na przedmiotowym obszarze.

Podkreślono, że wbrew zarzutom skarżącego, podniesionych w treści odwołania, nie można przyjąć, że obszar analizy został wyznaczony jako zbyt mały. Pamiętać bowiem należy, że co prawda organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, jednakże nie może to służyć poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej wynika, że teren na którym jest planowana przedmiotowa inwestycja położony jest w obszarze na którym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W jego zachodniej i północnej części występuje zabudowa usługowa w postaci pawilonu handlowego oraz przedszkola. Istniejące budynki to głównie budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolno stojącej. Ponadto mieszkaniowej zabudowie jednorodzinnej towarzyszą garaże oraz budynki gospodarcze. Z analizy urbanistycznej wynika poza tym, że budynki posiadają zróżnicowaną formę architektoniczną i kolorystykę, a do ich wykończenia zostały zastosowane różnorodne materiały. Inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z częścią usługową stanowiłaby więc kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym.

Jednakże z akt sprawy wynika, że inwestor planuje umieścić na elewacji planowanego budynku nośniki reklamowe (panele reklamowe). Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że w rejonie skrzyżowania ul. [...], ul. [...] i ul. [...] znajdują się urządzenia reklamowe różnego typu i o różnych wysokościach jednakże w zasobach archiwalnych organu brak jest dokumentów zezwalających na ich lokalizacje. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów podniesionych w odwołaniu należy zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunek istnienia, w sąsiedztwie, zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy odnosi się jedynie do zabudowy legalnej - czyli takiej, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Innymi słowy, zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, art. 61 Nb 2 s. 530 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 205/16, publ. CBOSA). Ponadto zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a tym samym z urzędu jest znana Zarządowi Dzielnicy [...] m. [...] okoliczność, czy dla konkretnej inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy.

Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej wynika, że inwestycja w kształcie wskazanym przez wnioskodawcę, a więc z panelami reklamowymi na elewacjach budynku jest niezgodna z funkcją terenu i nie stanowi jej kontynuacji, ponieważ budynki mieszkalne i gospodarcze nie mogą stanowić podstawy dla lokalizowania nośników reklamowych. Co więcej umieszczenie paneli reklamowych na elewacji budynku nie nawiązuje do otoczenia i negatywnie wpływa na ład przestrzenny przedmiotowego obszaru. W konsekwencji Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] uznał, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w formie zawnioskowanej przez inwestora.

W ocenie Kolegium, stanowisko organu I instancji, jest w tym względzie prawidłowe.

Realizacja przedmiotowej inwestycji w kształcie wskazanym przez wnioskodawcę, a więc z panelami reklamowymi na elewacjach budynku, naruszyłaby ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przestrzeń powinna być tak ukształtowana, aby tworzyć harmonijną całość oraz uwzględnić w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Przedmiotowa inwestycja byłaby całkowicie wbrew tej zasadzie. Należy bowiem wskazać, że umieszczenie paneli reklamowych na elewacji planowanego budynku zupełnie nie współgra z architekturą znajdującą się na analizowanym obszarze, co więcej przyczyniłaby się do zaburzenia jej kompozycyjno - estetycznego charakteru.

Oprócz tego na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną jest uznanie przez organ I instancji, że dla planowanej inwestycji nie da się ustalić wartości wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, na poziomie żądanym przez inwestora.

Przechodząc w pierwszej kolejności do kwestii wskaźnika powierzchni zabudowy organ wyjasnił, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzclmi działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej kształtuje się w przedziale od 0,14 do 0,30. Przy czym średnia wartość rzeczonego wskaźnika po odrzuceniu wartości skrajnych (poniżej 0,10) wynosi około 0,23. Z kolei z akt sprawy wynika, że rzeczony wskaźnik dla planowanej inwestycji wyniesie około 0,40. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał że przyjęcie wartości ww. wskaźnika na poziomie wnioskowanym przez inwestora jest niedopuszczalne z punktu widzenia zachowania ładu urbanistycznego. Wielkość ta nie nawiązuje bowiem w żaden sposób do parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Równocześnie, organ wskazał że wynikający z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyjątek, dopuszczający możliwość wyznaczenia innej wartości rzeczonego wskaźnika, jest uzależniony od wyników przeprowadzonej analizy. Nie oznacza to jednak dowolności działań organu, gdyż nie do przyjęcia byłaby sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt lISA/Kr 1525/09, publ. CBOSA).

Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Z ustaleń organu I instancji wynika, że obszar analizowany charakteryzuje się zabudową z szerokością elewacji frontowej na poziomie od 8 m do 71 m. z tym że najwyższą wartość przedmiotowego parametru posiada budynek handlowy znajdujący się na działce sąsiadującej z terenem inwestycji. Natomiast wartość rzeczonego wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej kształtuje się w przedziale od 8 m do 17 m, przy czym jego średnia wielkość dla tego rodzaju zabudowy wynosi 12,80 m. Z kolei z akt sprawy wynika, że szerokość elewacji planowanego budynku wyniesie około 19 m. Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, że nie jest możliwe ustalenie wartości rzeczonego wskaźnika na poziomie innym niż średni dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się na analizowanym obszarze. Wynika to z faktu, że na przedmiotowym terenie jest on mało zróżnicowany. Jak słusznie zauważył Zarząd Dzielnicy [...] m. [...], ustalenie rzeczonego parametru na poziomie, który nie nawiązuje w żaden sposób do zabudowy zastanej, prowadziłoby do zakłócenia istniejących na tym terenie form architektonicznych budynków. Nie jest zatem możliwe wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej planowanego budynku.

Stosownie zaś do § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. l, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Ze sporządzonej analizy urbanistycznej w ocenie organu wynika, że średnia wysokość elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 4,67 m, natomiast średnia wysokość głównej kalenicy wynosi 7,51 m. W przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rzeczone wartości wynoszą odpowiednio 4,51 m i 7,51 m. Inwestor wskazał, że planowana zabudowa będzie posiadała wysokość do 12 m. Mając na uwadze, że najwyższy budynek mieszkalny jednorodzinny znajdujący się w analizowanym obszarze posiada wysokość 9,65 m, w ocenie Kolegium organ I instancji, prawidłowo uznał, że brak jest możliwości określenia rzeczonego parametru zgodnie z żądaniem inwestora na poziomie 12 m. Prowadziłoby to bowiem do znacznego zaburzenia ładu architektonicznego panującego na analizowanym obszarze. Nie jest zatem dopuszczalne wyznaczenie innej wartości rzeczonego parametru.

Jednocześnie wskazano, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Inaczej rzecz ujmując granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku po akceptacji inwestora. Dopiero bowiem sporządzona analiza zasad i warunków zabudowy zagospodarowania danego terenu w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 oraz przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury daje podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, a które w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę będą precyzowane. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący zaakceptował zaproponowane przez Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] w piśmie z dnia 29 sierpnia 2018 r., wartości wskaźników dla planowanej inwestycji. Z tego też powodu rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy obiektu o parametrach określonych przez wnioskodawcę.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego -T. W., domagając się:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. [...] z [...] listopada 2018 r. w całości i przekazanie sprawy Prezydentowi m. [...] do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie - gdyby w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzasadniona okazała się tylko podstawa naruszenia prawa materialnego i zachodziły podstawę do wydania wyroku orzekającego co do meritum sprawy, skarżący wniósł o:

3. uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. [...] z [...] listopada 2018 r. w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z częścią usługową i panelami reklamowymi na elewacjach, na dz. ew. nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. [...] - zgodnie w wnioskiem T. W.;

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt. 1) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p.) wobec błędnej oceny, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem naruszyłoby zasadę "dobrego sąsiedztwa", pomimo że:

a) szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawione we wniosku nie były sprzeczne z zasadą "dobrego sąsiedztwa", albowiem realizacja inwestycji, w szczególności wyznaczenie poszczególnych wskaźników nieznacznie tylko przekraczających średnie wartości w obszarze analizowanym, w żaden sposób nie zaburzyłoby dotychczasowego ładu przestrzennego;

b) istnienie na nieruchomości objętej wnioskiem szyldów reklamowych nie naruszałoby zasady "dobrego sąsiedztwa", jako że w obszarze analizowanym znajdują się również nieruchomości o funkcji mieszkalno - usługowej a nawet pawilon handlowo - usługowy, gdzie również umiejscowione są liczne szyldy reklamowe, zatem umieszczenie takich szyldów w żaden sposób nie zaburzyłoby dotychczasowego ładu przestrzennego;

2. naruszenie prawa materialnego - § 1 pkt 2) w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: rozporządzenie z dnia 26.08.2003 r.) - wobec braku zgody organu na wyznaczenie

wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy o wartości 0,4 pomimo, że istnienie takiej powierzchni zabudowy na nieruchomości w żaden sposób nie zaburzy ładu przestrzennego, co uzasadniało ustanowienie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, zgodnie z wnioskiem;

3. naruszenie prawa materialnego - § 1 pkt 3) w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. - wobec braku zgody organu na wyznaczenie szerokości elewacji frontowej o szerokości do 19 m pomimo, że w obszarze analizowanym wartość średnia wynosi 22,29 m dla wszystkich budynków a na działce sąsiedniej znajduje się budynek o szerokości aż 71 m zatem warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wskazywane przez wnioskującego były w zakresie szerokości elewacji frontowej niższe od średniej, tym samym brak było podstaw do wydania decyzji odmownej;

4. naruszenie prawa materialnego - § 1 pkt 4) w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. - wobec braku zgody organu na wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 12 m pomimo, że w obszarze analizowanym istnieje budynek mieszkalno - usługowy o wysokości 9,65 m, zatem wybudowanie planowanego budynku o wysokości 12 m nie zaburzy ładu przestrzennego, a ponadto uzasadniało to ustanowienie innego wskaźnika wysokości elewacji frontowej, zgodnie z wnioskiem.

5. naruszenie prawa materialnego - § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. poprzez wyznaczenie zbyt małych granic obszaru analizowanego, bez uwzględnienia pełnej i rzeczywistej zabudowy terenów sąsiednich, którego to analiza nie pozwala na uzyskanie rzetelnej wiedzy co do możliwości kontynuacji funkcji i cech kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

6. naruszenie prawa materialnego - art. 6 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p, oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego w sposób skutkujący nieuzasadnionym ograniczeniem prawa właściciela do zagospodarowania terenu oraz naruszający istotę prawa własności, jako że wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem w żaden sposób nie naruszałoby interesu publicznego ani też praw osób trzecich;

7. naruszenie prawa procesowego - art. 8 kodeksu postepowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) oraz art. 11 k.p.a. - w wyniku odmowy ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu pomimo, że projektowana inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego w sąsiedztwie i praktycznie w żaden sposób nie będzie odbiegała od istniejących budynków, wobec czego wydanie decyzji odmownej - w obliczu nieznacznego przekroczenia niektórych parametrów nowoprojektowanego budynku oraz tego, że te drobne różnice będą faktycznie niedostrzegalne - jest bezpodstawne, albowiem decyzja która bez uzasadnionych przyczyn ogranicza prawo właściciela do dysponowania nieruchomością niezrozumiała, nie spełnia wymogu przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan sprawy oraz przedstawił argumentację mającą uzasadniać przedstawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddana została decyzja w przedmiocie ustalania warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, obejmujących wymaganie, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Powyższy przepis jest wyrazem obowiązywania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu.

Wskazać należy, iż w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną (por. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06 i z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Stosownie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Podstawowe znaczenie dla poprawności wyznaczenia granic obszaru analizowanego ma ustalenie szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, gdyż w świetle § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ administracyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma niezmiernie istotne a wręcz podstawowe znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić zatem minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku strony skarżącej, organ dokonał prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego dla projektowanej inwestycji, zgodnie z powołanym § 3 rozporządzenia. Z analizy wynika bowiem, że przyjęty do oceny obszar analizowany jest w niewielkim zakresie większy niż wymagana przepisami prawa trzykrotność frontu działki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ocenie Sądu sposób przekonywujący wyjaśnił dlaczego w pewnych fragmentach poszerzył obszar analizowany - w celu objęcia analizą całej działki. Jak wynika bowiem z akt sprawy podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego stanowił front działki, tj. odcinek równy długości około 20 m od strony ulicy [...]. Dodatkowo granice obszaru zostały nieznczacznie poszerzone, tak aby przebiegały wzdłuż granic działek ewidencyjnych znajdujących się na analizowanym obszarze. Granice przedmiotowego obszaru zostały zatem określone prawidłowo, gdyż wyznacza je co najmniej 3 - krotność frontu przedmiotowego gruntu. Spełnia on zatem w tym względzie wymagania określone w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie budzi przy tym wątpliwości, że nieznaczne powiększenie analizowanego obszaru o całą powierzchnię działek ewidencyjnych służy w rzeczywistości ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistycznoarchitektonicznej występującej na przedmiotowym obszarze. Należy w tym miejscu podkreślić, że wbrew zarzutom skarżącego, podniesionych w skardze, nie można przyjąć, że obszar analizy został wyznaczony jako zbyt mały. Pamiętać bowiem należy, że co prawda organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, jednakże nie może to służyć poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. W niniejszej sprawie wyznaczony obszar obejmował swym zasięgiem działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie parametrów dla wnioskowanej zabudowy. Tym samym w ocenie Sądu przyjęty przez organ obszar analizowany został określony prawidłowo. Ma to z kolei istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem to właśnie w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną ustala się poszczególne warunki dla nowej zabudowy (linię zabudowy - § 4, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - § 5, szerokość elewacji frontowej - § 6, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7, geometrię dachu - § 8). Jeżeli zatem powołany § 3 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy to winna ona - stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a. - mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że wbrew zarzutom podniesionym w skardze orzekające w sprawie organy, związane wnioskiem inwestora dokonały prawidłowych ustaleń, zgodnych z zasadą ładu przestrzennego obowiązującego na analizowanym obszarze. Z przeprowadzonej przez organy analizy urbanistycznej wynika, że teren na którym jest planowana przedmiotowa inwestycja położony jest w obszarze na którym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W jego zachodniej i północnej części występuje zabudowa usługowa w postaci pawilonu handlowego oraz przedszkola. Istniejące budynki to głównie budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolno stojącej. Ponadto mieszkaniowej zabudowie jednorodzinnej towarzyszą garaże oraz budynki gospodarcze. Nie budziło zatem wątpliwości organu, iż co do zasady inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z częścią usługową stanowiłaby kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Jednakże we wniosku inwestor wystąpił również o wydanie decyzji dla nośników reklamowych na elewacji planowanego budynku (panele reklamowe), oraz domagał się zwiększenia gabarytów budynku. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynikało jednak, że w rejonie skrzyżowania ul. [...], ul. [...] i ul. [...] znajdują się urządzenia reklamowe różnego typu i o różnych wysokościach jednakże w zasobach archiwalnych organu brak było dokumentów zezwalających na ich lokalizacje. Dlatego też organy nie uwzględniły ich przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów podniesionych w skardze należy zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunek istnienia, w sąsiedztwie, zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy odnosi się jedynie do zabudowy legalnej - czyli takiej, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Innymi słowy, zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a tym samym z urzędu jest znana Zarządowi Dzielnicy [...] m. [...] okoliczność, czy dla konkretnej inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy.

Skoro więc ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej wynikało, że inwestycja w kształcie wskazanym przez wnioskodawcę, a więc z panelami reklamowymi na elewacjach budynku jest niezgodna z funkcją terenu i nie stanowi jej kontynuacji bowiem umieszczenie paneli reklamowych na elewacji budynku nie nawiązuje do otoczenia i negatywnie wpływa na ład przestrzenny przedmiotowego obszaru, organy zasadnie uznały, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w formie zawnioskowanej przez inwestora. Realizacja przedmiotowej inwestycji w kształcie wskazanym przez wnioskodawcę, a więc z panelami reklamowymi na elewacjach budynku, jak słusznie wskazał organ odwoławczy naruszyłaby ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przestrzeń powinna być tak ukształtowana, aby tworzyć harmonijną całość oraz uwzględnić w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Wbrew zarzutom skargi Sąd podzielił także stanowisko organów w zakresie braku możliwości określenia żądanych we wniosku wartości wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii wskaźnika powierzchni zabudowy podnieść należy, iż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzclmi działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Ze sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej kształtuje się w przedziale od 0,14 do 0,30. Przy czym średnia wartość rzeczonego wskaźnika po odrzuceniu wartości skrajnych (poniżej 0,10) wynosi około 0,23. Z kolei z akt sprawy wynika, że rzeczony wskaźnik dla planowanej inwestycji wyniesie około 0,40. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że przyjęcie wartości ww. wskaźnika na poziomie wnioskowanym przez skarżącego jest niedopuszczalne z punktu widzenia zachowania ładu urbanistycznego. Wielkość ta nie nawiązuje bowiem w żaden sposób do parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a o taką zabudowę ubiega się skarżący. Fakt, że w obszarze objętym analizą znajduje się zabudowa inna niż wnioskowana, która znacznie obiega gabarytami od zabudowy mieszkaniowej w ocenie Sądu uzasadnia w ramach zachowania ładu przestrzennego pominięcie jej przy analizie, tak jak uczyniły to orzekajace w sprawie organy. W tym miejscu należy wskazać, że wynikający z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyjątek, dopuszczający możliwość wyznaczenia innej wartości rzeczonego wskaźnika, jest uzależniony zawsze od wyników przeprowadzonej analizy i pozwala organom na dopuszczenie innej wartości, ale takiej która będzie uwzględniała i komponowała się z porządkiem istniejącym w całym obszarze analizowanym. Słusznie zatem w ninieszej sprawie organy dokonały ustalenia w/w wskaźnika kierując się średnim wskaźnikiem wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Powyższe uwagi dotyczą także wskaźnika szerokość elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Z ustaleń organów wynika, że obszar analizowany charakteryzuje się zabudową z szerokością elewacji frontowej na poziomie od 8 m do 71 m, z tym że najwyższą wartość przedmiotowego parametru posiada budynek handlowy znajdujący się na działce sąsiadującej z terenem inwestycji. Natomiast wartość rzeczonego wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej kształtuje się w przedziale od 8 m do 17 m, przy czym jego średnia wielkość dla tego rodzaju zabudowy wynosi 12,80 m. Z kolei z akt sprawy wynika, że szerokość elewacji planowanego budynku według wniosku inwestora ma wynieść około 19 m. Organy uznały zatem, w ocenie Sądu zasadnie, że nie jest możliwe ustalenie wartości powyższego wskaźnika na poziomie innym niż średni dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się na analizowanym obszarze z tolerancją 20 %. Uzasadniły to tym, że na przedmiotowym terenie jest on mało zróżnicowany, a ustalenie go na poziomie, który nie nawiązuje w żaden sposób do zabudowy zastanej, prowadziłoby do zakłócenia istniejących na tym terenie form architektonicznych budynków (inna szerokość ograniczyłaby potencjalne możliwości inwestycyjne na działkach sąsiednich)

Odnosząc się z kolei do wskaźnika wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wskazać należy, że stosownie zaś do § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, że średnia wysokość elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 4,67 m, natomiast średnia wysokość głównej kalenicy wynosi 7,51 m. W przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rzeczone wartości wynoszą odpowiednio 4,51 m i 7,51 m. Inwestor wskazał, że planowana zabudowa będzie posiadała wysokość do 12 m. Mając na uwadze, że najwyższy budynek mieszkalny jednorodzinny znajdujący się w analizowanym obszarze posiada wysokość 9,65 m, w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że dla wnioskowanej inwestycji, brak jest możliwości określenia powyższego wskaźnika zgodnie z żądaniem inwestora tj. na poziomie 12 m. Prowadziłoby to bowiem do znacznego zaburzenia ładu architektonicznego panującego na analizowanym obszarze.

Reasumując w niniejszej sprawie Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, jak również art.8 i 11 k.p.a. oraz art. 64 Konstytucji. Organy orzekające w sprawie dokonały ustaleń w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. Swoją ocenę oparły na przekonywujących podstawach i dały temu wyraz w uzasadnieniu. Za ewentualnym rozszerzeniem obszaru analizowanego (w celu znalezienia zabudowy pozwalającej na określenie warunków zabudowy) nie może bowiem przemawiać jedynie potrzeba realizacji zasady wolności zagospodarowania terenu przez właściciela, która podlega przecież ograniczeniom wynikającym z obowiązującego prawa materialnego. Słusznie zatem orzekające w sprawie organy uznały, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o planowaniu, z punktu widzenia którego w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków dla przyszłego przedsięwzięcia (nowej zabudowy).

Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.