Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2734/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1639/15 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1639/15, oddalił skargę D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. – dalej: "K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. odmawiającej stwierdzenia, na wniosek D.B. nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] r., którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznymi, przyłączami, wjazdem i rozbiórką istniejącego budynku na działce nr [...] przy ul.[...] , utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, którego zakres sprowadza się wyłącznie do badania decyzji z punktu widzenia jej kwalifikowanej wadliwości nie zaś ponownego przeprowadzenia postępowania co do meritum sprawy. Wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz.1409, ze zm. – dalej: "Prawo budowlane"), według stanu na dzień 19 września 2014 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie w tym przedmiocie powinno być dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).

W sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta[...], organ architektoniczno-budowlany, postanowieniem z dnia [...] r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji budowlanej poprzez m.in. uściślenie wniosku o zakres rzeczowo spójny z zakresem dokumentacji budowlanej (dokumentacja zawiera nadbudowę kominów na działce nr[...]) oraz oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] w zakresie powyższych robót budowlanych, dostarczenie zgody współwłaścicieli działki nr [...] na wykonywanie robót rozbiórkowych i projektowanych w częściach wspólnych budynków istniejących na działkach nr[...]. Nieuzupełnienie powyższych braków stało się następnie przyczyną wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy odmowa udzielenia pozwolenia na budowę była w ocenie organu nadzoru zasadna. Projekt budowlany przewidywał bowiem nadbudowę kominów na działce nr[...], a inwestor nie wypełnił nałożonego postanowieniem z dnia[...]., obowiązku złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tym zakresie. Inwestor nie spełnił również obowiązku dostarczenia zgody właścicieli działek nr [...], na roboty rozbiórkowe w częściach wspólnych istniejących na tych działkach budowlanych.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązek ten nie został wprawdzie nałożony zgodnie z przepisami, bowiem Prawo budowlane przewiduje obowiązek dołączenia zgody właścicieli obiektu, jedynie w przypadku gdy obiekt ten ma zostać rozebrany, a projekt budowlany nie przewiduje w omawianej sprawie rozbiórki budynków na działkach nr[...] , jednak nie można również przyjąć, ze został on nałożony z rażącym naruszeniem prawa. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że: "Na czas prowadzonych robót w szczególności w obrębie stropów budynku przy ulicy [...] należy zaprojektować i zastosować rozparcie rozporami (zgodnie z dokumentacją rysunkową dołączoną do opracowania) w celu stabilizacji istniejącego budynku na czas wyburzeń elementów budynku przy ulicy[...], które należy utrzymywać do wzniesienia stropów budynku nowowznoszonego do wysokości obecnie istniejących (parteru i pierwszego piętra)". Ponadto w projekcie rozbiórki wskazano, że: "W przypadku zbyt dużego ugięcia rusztowania należy zastosować liny ze śrubami rzymskimi w celu jego wypoziomowania". Wobec powyższego nie można wykluczyć, że przewidziane w projekcie budowlanym roboty budowlane spowodują ingerencję w sąsiednie budynki (dotyczy to zwłaszcza budynku, przy ul.[...], którego ściana zewnętrzna pokrywa się z granicą między działkami nr[...]). Wobec takich ustaleń projektu organ winien raczej nałożyć obowiązek dostarczenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a nie "zgody właścicieli". Brak spełnienia obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] r. w zakresie złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane w związku z przewidzianą w projekcie nadbudową kominów obligowało Prezydenta Miasta[...] do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Podsumowując organ uznał, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu i nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Nie została także wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto, nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

D. B. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 oraz 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 28, art. 33, art. 34, art. 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nie jest dotknięta kwalifikowana wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Organ architektoniczno-budowlany odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia – D. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] z powodu niespełnienia przez inwestorkę wszystkich wymogów określonych w przepisach Prawa budowlanego. Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych jest precyzyjnie uregulowane w rozdziale 4 ustawy Prawo budowlane (art. 28-40). Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę obowiązany jest dołączyć stosowne dokumenty określone w art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, a organ architektoniczno-budowlany, stosownie do art. 35 ust. 1 przed wydaniem decyzji obowiązany jest sprawdzić m. in. kompletność złożonego projektu, jego zgodność z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami prawa miejscowego i przepisami techniczno-budowlanymi. Jednym z wymogów kompletności złożonej przez inwestora dokumentacji jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawo budowlane). W postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę inwestorka D. B. takiego oświadczenia w stosunku do działki nr [...] nie złożyła, mimo dodatkowego zobowiązania do uzupełnienia dokumentacji projektowej wynikającego z postanowienia z dnia [...] r. W tych okolicznościach Prezydent Miasta [...] w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówił, kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją, zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ nadzoru niewadliwie ocenił, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nie tylko nie jest obarczona kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 K.p.a., ale w pełni odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D. B., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej: "P.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w nieprawidłowym nałożeniu na inwestora obowiązku usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji budowlanej poprzez żądanie od inwestora załączenia zgody współwłaścicieli działki sąsiedniej na wykonanie wskazanych robót budowlanych nie można dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa,

- art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię w zakresie przyjęcia, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., podczas gdy naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa Budowlanego jest w ocenie skarżącej rażące w sposób jednoznaczny w realiach niniejszej sprawy i wypełnia dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a.

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm. – dalej: "P.u.s.a."), polegającym na niewymienieniu i niepodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w skardze, zwłaszcza zaś zarzutów naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10 i art. 77 K.p.a., co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie stanu sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał pełnej kontroli działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem do czego był zobowiązany,

- art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było zbadanie zaskarżonej decyzji z uwagi na wyżej wskazane uchybienia, których dopuścił się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymienione zarzuty. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 107 K.p.a. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowią jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. Skoro Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z kolei postanowienia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadmnistracyjnego. Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu, strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym.

W świetle powyższego nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaznaczyć należy, że przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. pozbawiony jest doniosłości prawnej. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Nie jest bowiem zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 K.p.a. Należy przypomnieć, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedmiotem tego postępowania jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły kwalifikowane przesłanki nieważności decyzji wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W razie ustalenia jednej z kwalifikowanych wad decyzji organ zobowiązany jest ustalić, czy w sprawie nie występuje przesłanka negatywna określona w art. 156 § 2 K.p.a. Nie jest natomiast rolą tego postępowania nadzwyczajnego rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy, w tym jej istoty.

Istota postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności sprowadza się do tego, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych ostatecznej decyzji administracyjnej. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej czego oczekuje również skarżąca, domagając się de facto prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W przeciwieństwie do pozostałych trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31) .

Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. 1984, nr 10, s- 28) i wymaga bezspornego ustalania, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z tych wad.

Strona skarżąca podnosi zarzut rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zasadniczo o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy bowiem uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Zwrócić należy uwagę, że wada nieważności z mocy prawa to wada wynikająca z treści przepisu szczególnego. Tylko wtedy, kiedy istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa" możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi zatem istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej. Skarżąca wskazuje na naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w nałożeniu na inwestora obowiązku usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji budowlanej poprzez żądanie od inwestora załączenia zgody współwłaścicieli działki sąsiedniej na wykonanie wskazanych robót budowlanych, nie można dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa. Oceniając trafność tego zarzutu zauważyć należy, że w myśl art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości (...). Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Jednym z wymogów kompletności złożonej przez inwestora dokumentacji jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). W postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją skarżąca takiego oświadczenia w stosunku do działki nr [...] nie złożyła, mimo dodatkowego zobowiązania do uzupełnienia dokumentacji projektowej wynikającego z postanowienia z dnia [...]r. W tych realiach sprawy organ zasadnie, w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, odmówił kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją, zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w stanie faktycznym sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ odmowa udzielenia pozwolenia na budowę była zasadna. Projekt budowlany przewidywał powstanie budynku 4-kondygnacyjnego, przyległego do istniejącego budynku posiadającego 2 kondygnacje. Przy tak znacznej różnicy wysokości zachodzi potrzeba podniesienia kominów na działce nr[...]. Wymaga to przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Brak spełnienia obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] r. w zakresie złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane w związku z przewidzianą w projekcie nadbudową kominów, obligowało organ do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Zaznaczyć trzeba, że jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy - Prawo budowlane). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09 (OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26), w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" [...] i składową prawa własności nieruchomości". Kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Nie została także wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto, nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

W związku z powyższym nieusprawiedliwione są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. W postępowaniu nieważnościowym, co już wyżej zauważono, organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 K.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Taka kontrola prawidłowo została przeprowadzona przez organ orzekający w sprawie, zaś Sąd pierwszej instancji w ramach kontroli legalności tych rozstrzygnięć uznał je za zgodne z prawem i dlatego też oddalił wniesioną skargę w trybie art. 151 P.p.s.a. Zatem Sąd pierwszej instancji wskazał w sposób przekonujący, z jakich powodów uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i w konsekwencji dlaczego zastosował przepis art. 151 P.p.s.a.

Dlatego też mając na uwadze powyżej przedstawione rozważania uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej, jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do eliminacji zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.