Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 23/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1; art. 58 par 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. rejon ulicy [...] i ulicy [...] w mieście G. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], 2. odrzuca skargę w części odnoszącej się do działki nr [...], 3. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

"Towarzystwo Inwestycyjne I. Spółka z o.o." Sp.k. z siedzibą w G. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2008 r., nr XXXI/869/08, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. rejon ul. K. i ul. S. w mieście G.

Skarga została poprzedzona pismem z dnia 11 maja 2016 r., w którym skarżąca Spółka wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w ww. uchwale poprzez: usunięcie w całości z załącznika graficznego – rysunku planu stanowiącego Załącznik nr 1 oznaczenia obszaru "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" na terenie objętym kartą terenu nr [...] o funkcji zabudowy mieszkaniowo – usługowej [...], stanowiącym działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz usunięcie pkt 11 ppkt 1 i pkt 11 ppkt 3 karty terenu nr [...], ewentualnie poprzez uchylenie lub stwierdzenie nieważności kwestionowanego planu w całości.

Spółka wyjaśniła, że jest właścicielem działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w G. przy ul. K./G., które zgodnie z kwestionowanym planem znajdują się w jednostce oznaczonej jako [...] – teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Na załączniku nr 1 do planu – rysunku planu, na części terenu zabudowy mieszkaniowo – usługowej został oznaczony obszar Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB) oraz całkowicie się z nim pokrywający obszar "zieleni do utrzymania i wprowadzenia". Ze szczegółowych ustaleń planu dla karty terenu [...] w punkcie 7 ppkt 3, dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej wynosi: a) dla terenu znajdującego się w oznaczonym na planie obszarze OSTAB: 70%, b) dla pozostałego terenu: 20%. Spółka podkreśliła, że w ustaleniach szczegółowych dla karty terenu [...] nie określono, jaki jest minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej dla terenu "zieleni do utrzymania i wprowadzenia", a także nie oznaczono, że na terenach znajdujących się w oznaczonych na planie obszarach OSTAB i "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" obowiązuje całkowity zakaz zabudowy. Z wyjaśnienia pojęcia "Ogólnomiejski System Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB)", zawartego w § 2 pkt 12 części ogólnej planu wynika, że na tym terenie nie jest zakazane sytuowanie zabudowy. Z kolei, z definicji pojęcia "zieleni do utrzymania i wprowadzenia", zawartego w § 2 pkt 14 części ogólnej planu wynika, że na tym obszarze minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej wynosi 80%, nie ma tam wyraźnie oznaczonego zakazu zabudowy i dopiero interpretacja tego pojęcia może, lecz nie musi wskazywać, że na tym obszarze nie jest możliwe sytuowanie jakiejkolwiek zabudowy.

Dodatkowo Spółka wskazała, że na załączniku graficznym nr 1 nie została oznaczona maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy, tj. linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz określonych w ustaleniach planu – budowli (§ 2 ust. 13 części ogólnej), a w tekście planu wyraźnie ustala się linię zabudowy w taki sposób (pkt 7 ppkt 1 karty terenu [...]), że obszar zabudowy w granicach terenu o funkcji mieszkaniowo – usługowej nie jest ograniczony poza zachowaniem standardowych odległości wynikających z przepisów budowlanych oraz drogowych. Co więcej, z § 2 pkt 14 części ogólnej planu wynika, że "zieleń do utrzymania i wprowadzenia" to zieleń, która z określonych przestrzennie powodów środowiskowych, jak ochrona istniejących skupisk zieleni, wskazanie do pokrycia terenu zielenią, lokalnych powiązań ekologicznych i zieleni izolacyjnej, powinna być wyznaczana w planie wewnątrz terenu o innym przeznaczeniu, a tymczasem wyznaczona została wewnątrz systemu OSTAB, który jest terenem o takiej samej funkcji i przeznaczeniu. Ponadto, szczegółowa interpretacja tego pojęcia może wskazywać, że na tym obszarze nie jest możliwe sytuowanie zabudowy, pomimo, że na załączniku graficznym nie została oznaczona maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy, tj. linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz, określonych w ustaleniach planu – budowli.

Z tych powodów, w ocenie Spółki, uchwała Rady Miasta nr XXXI/869/08 podjęta została z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego polegającym na: braku spójności oraz na sprzeczności treści części ogólnej planu, tj. jego § 2 pkt 1, 2, 12, 13 i 14 z ustaleniami szczegółowymi planu zawartymi w § 6 ust. 2 - karcie terenu nr [...] oraz na załączniku graficznym - rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do planu, skutkującej naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 3, 6 i 7 w zw. z § 2 pkt 6 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na ustaleniu na części terenu objętego kartą terenu nr [...], stanowiącego działki nr [...],[...], [...],[...], [...],[...],[...],[...] i [...] objętego w całości funkcją zabudowy mieszkaniowo-usługowej [...], obszaru "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" całkowicie się pokrywającego z obszarem OSTAB, przy jednoczesnym braku oznaczenia na załączniku graficznym - rysunku planu maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Spółka zarzuciła ponadto, że przedstawione powyżej ustalenia planu są sprzeczne z ustaleniami wynikającymi z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2007 r., nr XVlll/431/07, z którego wynika, że przedmiotowy teren w całości powinien być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, przy czym na jego części może być oznaczony jedynie obszar OSTAB, natomiast nie może być oznaczony na jakiejkolwiek jego części obszar "zieleni do wprowadzenia i utrzymania", której to funkcji studium w ogóle nie przewiduje. OSTAB, zgodnie z zapisami Studium, jest obszarem szczególnym wykluczającym możliwość oznaczenia obszaru ogólnego w tym rozumieniu, jakim jest zieleń do utrzymania i wprowadzenia Dlatego też, w ocenie Spółki, kwestionowany plan został uchwalony z naruszeniem art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Spółki, przedstawione ustalenia planu naruszają ponadto w sposób wyraźny zasadę proporcjonalności i zrównoważonego rozwoju. Celem uchwalonego planu i Studium dla terenu [...] było jego przekształcenie zgodnie z przesłankami zrównoważonego rozwoju i wprowadzenie na jego terenie zabudowy mieszkaniowo – usługowej, przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony struktur przyrodniczych i odpowiedniego bilansu terenów aktywnych biologicznie, zgodnie z oznaczonym systemem OSTAB, które powinny stanowić co najmniej 70 %.

Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W skardze Spółka domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenia nieważności tej uchwały w części, w jakiej na załączniku graficznym - rysunku planu stanowiącym Załącznik nr 1 na terenie objętym kartą terenu nr [...] o funkcji zabudowy mieszkaniowo - usługowej [...], stanowiącym działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], został oznaczony obszar "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" oraz w części objętej pkt 11 ppkt 1 i pkt 11 ppkt 3 karty terenu nr [...].

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała argumentację i stanowisko wyrażone w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podkreślając, że oznaczenie terenu "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" na obszarze objętym kartą terenu nr [...] o funkcji zabudowy mieszkaniowo – usługowej [...] stanowiącym działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], na którym został już oznaczony obszar OSTAB, stanowi ewidentne przekroczenie przez organ granic uznania w ramach samodzielności planistycznej oraz nieuzasadnione nadużycie władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.

Na skutek rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 437/16, w pkt 1 uwzględnił skargę w części obejmującej działki nr [...],[...],[...] i [...] położone na terenie oznaczonym [...], karta terenu nr [...] i w tym zakresie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W pkt 2 w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Sąd w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...] i [...] przesądził, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W konsekwencji, stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., konieczne było stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji ustalił bowiem, że dla całości działek nr [...],[...],[...] i [...] wprowadzono przeznaczenie – teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, przy czym na ich części wprowadzono jednocześnie teren OSTAB i teren "zieleni do utrzymania i wprowadzenia", gdzie niemożliwa jest zabudowa zarówno mieszkaniowa jak i usługowa. Sąd pierwszej instancji dopatrzył się więc sprzeczności między przeznaczeniem w całości terenu [...] pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a przeznaczeniem części tego terenu pod OSTAB oraz zieleń do utrzymania i wprowadzenia, wskazując, że definicje OSTAB oraz zieleni do utrzymania i ustalenia zawarte w § 2 pkt 12 i 14 zaskarżonej uchwały, z uwagi na wprowadzenie na nich minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70%, wiążą się z zakazem zabudowy. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że uwidocznienie na załączniku graficznym planu miejscowego linii oddzielającej teren OSTAB nie jest równoznaczne z wyznaczeniem linii rozgraniczającej, o jakiej mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki, jako właścicielki działek nr [...],[...],[...],[...],[...]. Działka nr [...] w ogóle nie została objęta postanowieniami kontrolowanego planu, a w stosunku do działek nr [...],[...],[...] i [...] plan nie wprowadza żadnych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, w tym do wykonywania prawa zabudowy. Z uwagi na powyższe, Sąd, oddalił wniesioną skargę w tej części.

Wyrok ten zaskarżyło, do Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Towarzystwo Inwestycyjne I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialności" Sp. k. z siedzibą w G.w części oddalającej skargę, tj. objętej pkt 2 wyroku.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 258/17, uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku obejmujący oddalenie skargi w części odnoszącej się do działek nr [...],[...],[...] i [...] i [...] i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęto uchwałę Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2008 r., nr XXXI/869/08, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S, rejon ul. K. i ul. S. w mieście G., w części odnoszącej się do działek skarżącej Spółki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 437/16, który stał się prawomocny w zakresie rozstrzygnięcia co do pkt 1 obejmującego stwierdzenie nieważności planu w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...] i [...] oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 258/17, łącznie ukształtowały granice ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, tak jak w niniejszej sprawie. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (tak wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, LEX nr 1643195).

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając pkt 2 wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania szczegółowo przedstawił swoje stanowisko oraz dokonał wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z którą sąd ponownie rozpoznający sprawę winien orzekać.

Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że wyrok Sądu pierwszej instancji w niezaskarżonej części, nie podlegał kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednak dla rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od niniejszego wyroku w części, w której Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne poczynienie poniższych uwag. Stwierdził, że naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., przez ustalenia zaskarżonej uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w stosunku do działek o numerach: [...],[...],[...], i [...], polega w niniejszej sprawie na czym innym, niż to stwierdził Sąd pierwszej instancji.

Podkreślił, że na jednym obszarze można wprowadzić tereny o różnym przeznaczeniu i różnym sposobie zagospodarowania pod warunkiem wyznaczenia linii rozgraniczających te tereny. Jak wynika z rysunku planu – załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2008 r., nr XXXI/869/08, na terenie [...] – terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej – wydzielono Ogólnomiejski System Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB). Obszar ten pokrywa się zarazem całkowicie z obszarem "zieleni do utrzymania i wprowadzenia". Z definicji tego ostatniego pojęcia zawartej w § 2 pkt 14 części tekstowej planu wynika, że minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 80%. W § 6 uchwały, tj. Karcie terenu nr [...] dla obszaru [...] przyjęto tymczasem, że minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej dla terenu znajdującego się na obszarze OSTAB wynosi 70% (7. pkt 3 lit. a).

W obu oznaczonych na tym samym obszarze terenach, tj. OSTAB i "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" określono więc inne, wzajemnie wykluczające się udziały powierzchni biologicznie czynnych bez wyznaczenia linii rozgraniczającej tereny o różnym sposobie zagospodarowania. Innymi słowy, na tym samym obszarze ustalono pokrywające się ze sobą tereny o różnych sposobach zagospodarowania.

W tym właśnie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł sprzeczność między postanowieniami planu, nie zaś między przeznaczeniem w całości terenu [...] pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a przeznaczeniem części tego terenu pod OSTAB oraz "zieleń do utrzymania i wprowadzenia". Naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polega na tym, że na obszarze odgraniczonym linią koloru zielonego od pozostałej części terenu [...] obowiązują wzajemnie ze sobą sprzeczne ustalenia, co do udziału powierzchni biologicznie czynnej, a tym samym sprzeczne ze sobą są ustalenia dotyczące zasad zabudowy tego terenu, co prowadzić musiało do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki nr [...],[...],[...] i [...] na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...] i [...]. Według NSA uważna analiza rysunku planu prowadzi do wniosku, że co najmniej wątpliwe jest stwierdzenie, że wydzielony z terenu [...]obszar OSTAB i pokrywający się z nim całkowicie obszar "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" nie obejmuje swym zasięgiem również powyższych działek. Jak bowiem zdaje się wynikać z rysunku planu, obszar OSTAB i "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" zachodzi częściowo na działkę nr [...],[...],[...]i być może również na działkę nr [...], lecz precyzyjnie tego ustalić nie sposób, z uwagi na jakość rysunku planu.

W tym zakresie Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że kontrolowany plan nie wprowadza żadnych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, w tym prawa zabudowy, w stosunku do działek nr [...],[...],[...] i [...], co Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wysoce niewystarczające. Rysunek planu (załącznik graficzny nr 1) znajdujący się w aktach sprawy nie daje bowiem takiej oczywistej odpowiedzi.

We wskazaniach Naczelny Sąd Administracyjny polecił, aby rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił ponad wszelką wątpliwość, czy obszar OSTAB i pokrywający się z nim całkowicie obszar "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" obejmuje swym zasięgiem również działki nr [...],[...],[...] i [...]. W tym celu konieczne będzie uzupełnienie materiału sprawy np. przez zażądanie od organu rysunku planu w mniejszej podziałce. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powinien wydać wyrok mając na względnie ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

W odniesieniu do zarzutu niezgodności ustaleń zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2007 r., nr XVlll/431/07, w kontekście ustaleń dotyczących dopuszczalności zabudowy, to w ocenie NSA rozstrzyganie tej kwestii na obecnym etapie jest całkowicie zbędne. Jeśli bowiem okaże się, że faktycznie, jak to wynika z rysunku planu, obszar OSTAB i "zieleni do utrzymania i wprowadzenia", dla którego przewidziano wzajemnie sprzeczne ustalenia co do sposobu zagospodarowania, obejmuje swym zasięgiem działki nr [...],[...],[...] i [...], to Sąd pierwszej instancji stwierdzi nieważność zaskarżonej uchwały również w części obejmującej te działki. W konsekwencji ocena zgodności planu ze Studium w odniesieniu do ww. działek straci jakąkolwiek doniosłość prawną, ponieważ wszelkie ustalenia planu co do tych działek, również dotyczące zabudowy, przestaną obowiązywać.

W tych okolicznościach aktualne zatem pozostało rozważenie zarzutów skargi w odniesieniu do postanowień planu dotyczących działek o nr [...],[...],[...],[...]oraz [...].

W ocenie Sądu legitymacja skargowa skarżącej Spółki w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...] i [...], których jest właścicielem i które objęte są postanowieniami zaskarżonego planu, nie może budzić wątpliwości, co otworzyło drogę do merytorycznego rozpoznania skargi w tym zakresie.

Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten określa przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego. Pojęcie zasad sporządzania planu należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 15 ust. 1 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej (vide: wyroki NSA: z 3 października 2017 r., II OSK 2050/16, LEX nr 2398124; z 13 czerwca 2017 r., II OSK 2215/15, LEX nr 2328676). Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do jego uchwalenia (vide: wyrok WSA w Opolu z 26 września 2017 r., II SA/Op 237/17, Lex nr 2387917).

Przy ponownym rozpoznaniu skargi zadaniem Sądu było więc zweryfikowanie, czy zakwestionowane postanowienia planu w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...] i [...] w sposób istotny naruszają zasady sporządzania planu bądź w ten sam sposób naruszono tryb sporządzania planu.

Sąd, kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, korzystając z uprawnień procesowych wynikających z w art. 106 § 3 p.p.s.a., wezwał Radę Miasta dwukrotnie, zarządzeniami z dnia 2 lutego 2018 r. i z dnia 13 kwietnia 2018 r., do nadesłania kopii rysunku zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naniesionym obszarem OSTAB i pokrywającym się z nim obszarem "zieleni do utrzymania i wprowadzenia", w skali umożliwiającej dokładne ustalenie numerów działek objętych zasięgiem tych obszarów, z naniesionym nowym podziałem geodezyjnym nieruchomości, uwzględniającym powstanie działek o numerach: [...],[...],[...] i [...].

W wykonaniu powyższych wezwań Rada Miasta przedłożyła rysunek zaskarżonego planu w skali 1:1000, uwzględniający teren OSTAB orz obszar "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" oraz fragment rysunku tego planu w skali 1:1500, oba rysunki obejmujące m.in. działki nr [...],[...],[...] i [...], których numeracja odzwierciedla aktualną sytuacja ewidencyjną. Zgromadzona w ten sposób dokumentacja planistyczna pozwoliła Sądowi na zweryfikowanie zarzutów skarżącej Spółki odnoszących się do postanowień planu obowiązujących dla terenu objętego kartą [...], w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...] i [...]. Przedłożone rysunki planu w sposób wyraźny potwierdziły, że Ogólnomiejski System Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB) i pokrywający się z nim teren "zieleni do utrzymania i wprowadzenia", obejmuje swoim zasięgiem częściowo każdą z działek o nr [...],[...],[...] i [...]. Oznacza to, że na fragmencie każdej z tych wskazanych wyżej działek wprowadzono wzajemnie wykluczające się udziały powierzchni biologicznie czynnych, albowiem na terenie objętym kartą terenu [...] w obszarze OSTAB przewidziano powierzchnię biologicznie czynną 70%. Natomiast z § 2 pkt 14 części tekstowej planu wynika, że na terenie "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 80%. Wskutek nakładania się tych dwóch obszarów na strefę [...], dla działek nią objętych postanowienia planu przewidziały różne sposoby zagospodarowania.

W tej sytuacji, zgodnie z wykładnią Naczelnego Sądu Adminstracyjnego, należało stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały o planie, stanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przywołany przepis odczytywać należy w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w którym określono podstawowe a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego, czyli ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W świetle tej regulacji są to podstawowe treści, które powinny się znaleźć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek określenia w miejscowym planie zasad zagospodarowania terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania, poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jakie zasady mają obowiązywać. Przeznaczenie terenu, jego wykorzystanie oraz zasady zagospodarowania muszą być określone w planie w sposób jednoznaczny, niesprzeczny wewnętrznie, który nie rodziłby wątpliwości interpretacyjnych i nie powodował niepewności adresatów tych norm co do ich treści.

W świetle powyższej zasady sporządzania planu jej naruszenie przez wskazane postanowienia planu polegało na tym, że na obszarze odgraniczonym linią koloru zielonego od pozostałej części terenu [...] obowiązują wzajemnie ze sobą sprzeczne ustalenia, co do udziału powierzchni biologicznie czynnej, a tym samym sprzeczne ze sobą są ustalenia dotyczące zasad zabudowy terenu obejmującego działki nr [...],[...],[...] i [...]. Powyższe naruszenie miało charakter istotny i uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki nr [...],[...], [...] i [...], na podstawie art. 28 u.p.z.p.

Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, w następstwie stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w odniesieniu do wymienionych wyżej działek, ocena pozostałych zarzutów skargi, w tym zarzutu zgodności planu ze Studium w odniesieniu do tych działek, straciła doniosłość prawną, ponieważ wszelkie ustalenia planu co do nich, również dotyczące zabudowy, przestały obowiązywać.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki nr [...],[...],[...] i [...].

Natomiast Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę w odniesieniu do działki nr [...]. Przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuci skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Analizując położenie działki nr [...], w oparciu o zgromadzone w sprawie rysunki planu, Sąd odszedł do wniosku, że działka ta znajduje się poza granicami zaskarżonego planu, a jego postanowienia dotyczące OSTAB i obszaru "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" nie wywierają żadnego wpływu na uprawnienia skarżącego do tej działki. Oznacza to, że zaskarżone postanowienia planu nie naruszają interesu prawnego skarżącej Spółki jako jej właściciela poprzez ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji jego uprawnień. Sąd uznał, że jest zobowiązany do rozstrzygnięcia skargi w części odnoszącej się do działki nr [...], albowiem wskutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylono i przekazano do ponownego rozpoznania rozstrzygnięcie całego pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2016 r., w którym oddalono skargę nie tylko w stosunku do działek nr [...],[...],[...] i [...], ale również w stosunku do działki nr [...]. Wobec tego Sąd uznał rozstrzygnięcie w tym zakresie za niezbędne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj.: Dz.U. z 2015, poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącej Spółki kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, co uzasadniał nakład pracy adwokata, w tym poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, z uwzględnieniem jej rodzaju i zawiłości.