Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 217/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta B., orzekając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.), zwanej dalej specustawą drogową:

I. udzielił Zarządowi Dróg i Inwestycji Miejskich zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] – drogi gminnej w B. (w zakresie szczegółowo określonym w decyzji oraz na działkach w tej decyzji wymienionych) oraz polegającej na budowie poza pasem drogowym sieci wodociągowej (działki nr A, B, C) i kanalizacji sanitarnej (działka nr C). Wskazał, że oddziaływanie inwestycji ogranicza się wyłącznie do działek, na których ma być zlokalizowana i nie jest konieczne przeprowadzanie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko;

II. zatwierdził podział kilkunastu szczegółowo wymienionych w decyzji nieruchomości określając, które z nich przeznaczone są pod inwestycję i do wykupu;

III. zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji i wskazał obszar jej oddziaływania jako:

a). działki, na których zlokalizowano inwestycję: [...], [...], [...], [...], 1[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], L., G., [...], C. - w obrębie [...];

b). działki poza pasem drogowym (czasowe zajęcie terenu): B., A., C., D. - w obrębie [...];

c). działki przyległe do inwestycji: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], H., [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], E., F.,K. – w obrębie [...];

IV. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny (wysoki poziom wód gruntowych powodujący podtapianie terenów objętych inwestycją i wpływający na pogorszenie nawierzchni dróg gruntowych czyni je całkowicie nieprzejezdnymi).

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że postępowanie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w postaci budowy ulicy [...] wraz z siecią kanalizacji sanitarnej i wodociągowej toczy się na wniosek z dnia [...] lipca 2014 r., uzupełniony w dniu [...] września 2014 r. Wraz z wnioskiem przedłożono: mapę w skali 1:500 przedstawiającą usytuowanie inwestycji, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określające zmiany w dotychczasowej infrastrukturze, cztery egzemplarze projektu budowlanego, wymagane opinie i postanowienia uzgadniające. Organ ocenił, że projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania działki są zgodne z przepisami. Projektowana ulica [...] ma być docelowo drogą gminną klasy D o przekroju 1x2 pasy ruchu. Mimo, że według rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 z późn. zm.) szerokość tej klasy drogi powinna wynosić 10 m w liniach rozgraniczających, to z uwagi na istniejące usytuowanie sieci uzbrojenia oraz lokalizację posesji osób trzecich przy ulicy [...] - drogę poszerzono do 14,0 m. Intencją inwestora było bowiem, aby wszystkie elementy infrastruktury znajdowały się w pasie drogowym. Zaprojektowano jezdnię dwupasową o szerokości jednego pasa ruchu 2,75-3,0 m i szerokości jezdni 5,5-6,0 m, z lewostronnym chodnikiem o szerokości minimum 2,0 m. Zaprojektowano rów odwadniająco - rozsączający dla wód opadowych oraz jednostronne pochylenie jezdni o spadku poprzecznym równym 2%.

Odnośnie kwestii proceduralnych organ wskazał, że o wszczęciu postępowania i możliwości składania uwag i zastrzeżeń zawiadomiono wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji - na adres wskazany w katastrze nieruchomości (zawiadomienie z dnia [...] września 2013r.). Pozostałe strony zawiadomiono drogą obwieszczeń w Urzędzie Miejskim w B. (tablica ogłoszeń), na stronie internetowej BIP Urzędu, na terenie lokalizacji wnioskowanej inwestycji i w prasie lokalnej. Jak wyjaśnił organ, w trakcie postępowania do akt sprawy pisma złożyli:

- M. M.– skarżąc działanie urzędników Departamentów Geodezji, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta i zarzucając błędne rozwiązania projektowe zagrażające zalewaniem działki nr E. wodą opadową spływającą z ulicy [...] i z myjni samochodowej przy tej ulicy. Jak wskazał organ, inwestor ustosunkował się do skargi w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] października 2014 r.;

- M. J., która wskazała, że zaproponowanymi rozwiązaniami projektowymi naruszono jej prawo własności do działki nr F. W jej ocenie, aby uzdrowić tę sytuację organ powinien wykonać wymienione przez nią działania (m.in. zmienić przebieg drogi, wykonać zjazdy, przesunąć linię elektroenergetyczną). Do tego wniosku inwestor ustosunkował się w piśmie z dnia [...] października 2014 r.

Oceniając w uzasadnieniu wydanej decyzji podnoszone przez strony postępowania okoliczności organ wskazał, że przy wydawaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie może on we własnym zakresie korygować trasy inwestycji zaproponowanej przez inwestora i wyłączać z jej przebiegu działek, nawet jeśli wnoszą o to strony postępowania. Nadto z projektu budowlanego wynika, że inwestor zamierzył odprowadzenie wód opadowych z ulicy (a nie działek do niej przyległych) powierzchniowo do przydrożnego rowu wypełnionego sorbentem (dren francuski wypełniony łamanym kruszywem kamiennym o granulacji 30-60 mm). Rów zaprojektowano wzdłuż południowego krawężnika ulicy [...] na odcinku 384,5 mb, o przekroju przyjętym na podstawie obliczeń 0,5 m (szer.) i 1,20 m (głęb.). W ocenie organu, rozwiązanie to jest zgodne z warunkami gestora sieci kanalizacji deszczowej (z dnia [...] i [...] września 2012 r.). Nadto inwestor przedłożył ostateczne pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych oczyszczających (drenażu francuskiego) oraz na szczególne korzystanie z wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z ulicy [...] do rowu chłonnego, gdzie zostaną oczyszczone i wprowadzone do ziemi.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli M. M. i A. M. (odwołania identyczne co do treści) oraz M. J.

M. M. wskazał następujące naruszenia prawa: art. 156 § 1 k.p.a. w związku art. 11f ust. 1 specustawy drogowej poprzez podanie nieprawdziwych danych w zakresie działek objętych inwestycją, nieprzedstawienie opracowania o jej oddziaływaniu na środowisko, pominięcie ochrony interesów osób trzecich; art. 145

§ 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej; art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu, w tym w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej, wydzielenia zjazdów nie mogących funkcjonować samodzielnie, naruszenia zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie oceny wszystkich rozwiązań dotyczących zjazdów; art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z nieprzyznaniem statusu strony w kwestii ustalenia zjazdu na działkę nr E. (wskazał na prawomocne pozwolenie na budowę 5 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej); art. 7, art. 77 k.p.a., art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie; art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. przez błędne ustalenie interesu społecznego w sprawie i bezpodstawne przyjęcie braku obowiązku sporządzania oceny oddziaływania na środowisko; art. 7 i 77 k.p.a. przez zaniechanie ustaleń co do miejsca położenia kolektora sanitarnego oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że kolektor sanitarny jest na działce nr G. a nie na działce nr E.

A. M. zarzuciła naruszenie: art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej; art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej; art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej; art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z nieprzyznaniem statusu strony w kwestii ustalenia zjazdu na działkę E. (wskazała na prawomocne pozwolenie na budowę 5 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej); art. 7 w związku z art. 77, art. 75 § 1 oraz art. 80 kpa. poprzez ich niezastosowanie; art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia miejsca położenia kolektora sanitarnego, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że kolektor sanitarny jest na działce G. a nie na działce E.

W ocenie M. i A. M., inwestycja nie powinna być realizowana, bowiem teren pod nią przeznaczony nie jest dostatecznie szeroki. Nadto nieprawidłowo wyznaczono położenie istniejącego kolektora sanitarnego na terenie inwestycji, a tym samym nieprawidłowo określono przebieg granicy działki nr E, której są współwłaścicielami, sąsiadującej bezpośrednio z budowaną drogą. W ich ocenie, także dokumentacja projektowa została opracowana na dokumentach, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości, a organ I instancji zaniechał zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Jak wskazali, wydaje się, że zjazd na ich działkę powinien być zaprojektowany w innym miejscu. Podnieśli, że w trybie specustawy drogowej nie mogą być realizowane drogi wewnętrzne. Odwołujący się zaprzeczyli również, jakoby nie dotyczył przedmiotowej sprawy sposób odprowadzania ścieków z myjni samochodowej do rowu odwadniającego. W ich ocenie, projektowane odwodnienie ulicy spowoduje zalewanie działek zlokalizowanych wzdłuż niższej, południowej jej krawędzi. Uniemożliwi to zabudowę tego terenu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową. Nadto M. M. wystąpił o stwierdzenie nieważności wydanego w pierwszej instancji zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz wniósł o wstrzymanie jego wykonania na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. A. M. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 135 k.p.a.

M. J. w swoim odwołaniu wskazała, że organ wydał kolejną decyzję, która doprowadzi do zniszczenia jej działek nr [...] i [...]. Zwróciła uwagę na brak jakiejkolwiek reakcji organu I instancji na składane przez nią w trakcie postępowania uwagi i wnioski.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda P. wstrzymał z urzędu natychmiastowe wykonanie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji - stwierdzając brak wnikliwego postępowania wyjaśniającego, brak szczegółowej oceny projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego, z projektu zagospodarowania terenu (rysunek nr 2.1, s. 87 projektu budowlanego) wynika, że na wysokości działki nr E. szerokość projektowanego pasa drogowego wynosi 10,00 m i brak jest w tym obszarze przejęcia nieruchomości pod projektowany pas drogowy. Po dokonaniu na projekcie zagospodarowania terenu pomiaru szerokości pasa drogowego stwierdził, że nie zgadza się ona z odczytanym ze skalówki wymiarem, który wyniósł około 9,00 m. Tymczasem zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, szerokość ulicy kategorii D w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 10,00 m. Przyjęcie mniejszych szerokości ulicy dopuszczalne jest pod warunkiem przeprowadzenia analizy, której brak jest w aktach sprawy, podobnie jak brak w części opisowej projektu wskazania szerokości projektowanego pasa drogowego. Jedynie w załączonych do wniosku o wydanie decyzji uzasadnieniach przyjętych rozwiązań projektowych wskazano, że z uwagi na istniejące usytuowanie sieci uzbrojenia (słupy energetyczne, gazociąg, wodociąg) oraz lokalizację posesji osób trzecich przy ulicy [...] trasę dostosowano do istniejącego pasa drogowego poszerzając ją do szerokości 14,00 m. Wyjaśniono tam także, że warunki terenowe narzuciły przyjęcie takiego wariantu przebiegu projektowanej trasy i że intencją projektanta było, aby wszystkie elementy infrastruktury znajdowały się w pasie drogowym. Z akt sprawy nie wynika natomiast, zdaniem Wojewody, aby organ I instancji sprawdził trafność zastrzeżeń M. M. co do zawężenia pasa drogowego.

Z innych uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego Wojewoda wskazał następujące:

- niewyjaśnienie kwestii rozbiórki wodociągu wraz z przyłączem wody do budynku nr [...] na działce nr [...] (przed podziałem) oraz do budynku nr [...] na działce nr H.. Jak wskazał, roboty te nie zostały objęte wnioskiem zarządcy drogi, natomiast na projekcie zagospodarowania terenu (s. 88 projektu budowlanego) projektant wskazał likwidację wodociągu na powyższych nieruchomościach. Nadto w projekcie brak jest wskazania budowy nowego przyłącza wodociągowego do działki nr [...] (przed podziałem). Tymczasem konieczność przebudowy przyłączy wodociągowych do wymienionych działek wynika z warunków technicznych przebudowy m.in. sieci wodociągowej, zawartych w znajdującym się w aktach sprawy (s. 25 projektu budowlanego) piśmie Wodociągów B. z dnia [...] października 2013 r. znak: [...];

- niewyjaśnienie kwestii likwidacji na działce K. kanalizacji sanitarnej (z projektu zagospodarowania terenu wynika, że część likwidowanej kanalizacji sanitarnej znajduje się na tej działce, ale wniosek o wydanie decyzji nie objął tych robót);

- niewyjaśnienie sprzeczności zawartych w informacjach P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2014 r. co do występowania na terenie inwestycji zabytków ujętych w ewidencji zabytków archeologicznych, a co za tym idzie konieczności uzyskania pozwolenia na przeprowadzenie badań archeologicznych na tym terenie;

- brak określenia zezwolenia na czasowe zajęcie działek nr A., B., C. w celu budowy sieci wodociągowej oraz działki nr D. pod budowę kanalizacji sanitarnej;

- niewyjaśnienie kwestii odprowadzenia ścieków z budowanej sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr D. (na projekcie zagospodarowania terenu brak jest wskazania połączenia budowanej sieci kanalizacji sanitarnej z istniejącą siecią od strony [...]).

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się Wojewoda wskazał, że nie było obowiązku projektowania w zezwoleniu większej ilości zjazdów, bowiem zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa istniejącego zjazdu należy w przypadku budowy lub modernizacji drogi do zarządcy drogi, a w pozostałych przypadkach do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. Jak wynika z wyjaśnień inwestora, w ramach inwestycji zarządca drogi przyjął zasadę budowy na własny koszt po jednym zjeździe o szerokości 3,5 m na każdą działkę leżącą w bezpośrednim sąsiedztwie z budowaną drogą. Nadto na dzień wydawania skarżonej decyzji działka nr E., będąca współwłasnością M. M. i A. M., nie została podzielona na mniejsze przeznaczone pod budowę zabudowy szeregowej, zatem projektant zaprojektował zjazd o szerokości 3,5 m na tę działkę.

Odnośnie zarzutów dotyczących odwodnienia organ wskazał, że zaprojektowano je zgodnie z warunkami Departamentu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 2012 r. (wzdłuż południowego krawężnika ul. [...] rów odwadniająco-rozsączający tzw. dren francuski, który ma być wypełniony łamanym kruszywem kamiennym, na powierzchni którego wytwarzać się będzie warstwa biologicznie czynna mająca za zadanie oczyszczanie wód opadowych z zanieczyszczeń ropopochodnych zmywanych przez wody opadowe z powierzchni jezdni). Na wykonanie drenażu uzyskano w dniu [...] maja 2013 r. decyzję wodnoprawną, która jest ostateczna. Jednakże, jak wskazano, organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien wyjaśnić zasadność zarzutów dotyczących zalewana wodą opadową z projektowanej jezdni działki odwołujących się z uwagi na zmniejszenie powierzchni chłonnej rowu odwadniającego w związku z budową w przyszłości kolejnych zjazdów do planowanej zabudowy szeregowej.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami M. J., jakoby organ I instancji nie zareagował na podnoszone przez nią uwagi i wnioski. W jego ocenie z akt wynika, że Prezydent zwrócił się do inwestora o ustosunkowanie się do uwag, co nastąpiło w piśmie z dnia [...] października 2014 r. Odniósł się do nich również organ I instancji w wydanej decyzji. Nie podzielił również organ odwoławczy wniosku M. M. o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, a to z uwagi na pierwszeństwo trybu odwoławczego przed nieważnościowym. Wskazał, że niemożliwe jest na etapie postępowania odwoławczego przeprowadzenie dowodów w sprawie szerokości projektowego pasa drogowego na wysokości nieruchomości tej strony, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina B. zarzucając naruszenie:

1). art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

2). art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji;

3). art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej mimo braku ku temu przesłanek;

4). art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania administracyjnego i niezasadne przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że Wojewoda błędnie nie odniósł się do treści pisma Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich w B. z dnia [...] października 2014 r. dotyczącego szerokości projektowanego pasa drogowego, podczas gdy organ I instancji przeanalizował możliwość istnienia zawężenia pasa drogowego, a więc spełnił wymóg § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Nadto Wojewoda w sposób nieuprawniony uznał niemożliwość przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego dowodów w sprawie szerokości projektowanego pasa drogowego na wysokości nieruchomości M. M., mimo że taka możliwość istniała. Odnosząc się do poszczególnych twierdzeń organu odwoławczego prowadzących, w ocenie skarżącej Gminy, do konieczności wydania decyzji kasacyjnej, wyjaśniła że:

- na działce nr [...] (przed podziałem) oraz na działce nr H. nie istnieje potrzeba rozbiórki "wodociągu wraz z przyłączem wody" do budynków, a jedynie rozbiórki przyłączy wodociągowych. Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego rozbiórka przyłączy wodociągowych nie wymaga pozwolenia, zatem mimo nieujęcia we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – jej przeprowadzenie będzie możliwe;

- inwestor posiada wymagane uzgodnienia, zaś z przepisów Prawa budowlanego nie wynika, by miał obowiązek spełnienia dodatkowych warunków stawianych przez gestorów sieci np. określonych w piśmie Wodociągów B. z dnia [...] października 2013 r. znak: [...]. Nie można bowiem uzależniać wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami;

- organ I instancji związany był zakresem wniosku inwestora, zatem zatwierdził rozbiórkę sieci kanalizacji sanitarnej zgodnie z wnioskiem. Z technicznego punktu widzenia możliwa jest rozbiórka tej sieci jedynie do granicy działki nr K;

- w aktach sprawy organu I instancji znajduje się opinia P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] (k. 65), z której jednoznacznie wynika, że zaopiniowano pozytywnie realizację inwestycji drogowej, natomiast wskazano, że w trakcie realizacji robót budowlanych należy przeprowadzić badania archeologiczne, na prowadzenie których należy uzyskać pozwolenie tego organu. W uzasadnieniu opinii podniesiono, że planowane badania archeologiczne są niezbędne w celu zapobieżenia ewentualnemu zniszczeniu nawarstwień kulturowych, wytworzonych w trakcie funkcjonowania niezachowanej historycznej wsi z XVIII-XIX w., ujętej w ewidencji zabytków archeologicznych jako B. st. 43 ([...]). Nie istnieje zatem konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji "sprzeczności" treści opinii z treścią pisma P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...]. W powyższych dokumentach nie został jednakowo określony zakres planowanych robót budowlanych, co z logicznego punktu widzenia wyklucza możliwość stwierdzenia sprzeczności ich treści. Nie doszło zatem do niespełnienia warunków z art. 11d ust. 1 pkt 8f specustawy drogowej;

- w sprawie nie zachodziła potrzeba wydania zezwolenia na czasowe zajęcie działek nr A., B., C. w celu budowy sieci wodociągowej oraz działki nr [...] pod budowę kanalizacji sanitarnej. Powyższe działki stanowią pas drogowy, którego właścicielem jest Gmina B. Wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] lipca 2014 r. został podpisany przez Prezydenta Miasta B. jako zarządcę drogi, który pełni funkcję reprezentanta interesu prawnego Gminy B., będącej beneficjentem skutków prawnorzeczowych decyzji organu I instancji;

- z treści warunków technicznych budowy, przebudowy sieci wodociągowej i kanału sanitarnego w ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do działki nr L. - zmiana warunków wydanych przez Wodociągi B. (k. 25 - 27 części opisowej projektu zagospodarowania terenu) wynika, że istniejący kanał sanitarny - 0,60 m z rur betonowych należy przebudować od studni rewizyjnej w rejonie działki nr [...] przy [...] do studni rewizyjnej w rejonie działki nr [...] przy ulicy [...]. Jak wyjaśniła skarżąca, [...] jest drogą wojewódzką. Brak wskazania połączenia budowanej sieci kanalizacji sanitarnej z istniejącą siecią od strony [...] wynika z tego, że organ I instancji był uprawniony do zatwierdzenia projektu budowlanego jedynie w zakresie dotyczącym właściwości rzeczowej tego organu;

- co prawda organ odwoławczy przypomniał, że na podstawie specustawy drogowej zarządca drogi może poza pasem projektowanej drogi jedynie przebudowywać istniejącą infrastrukturę, nie zaś budować nową, jednakże z art. 11f ust. 1 pkt 8e specustawy drogowej można wyprowadzić (i czyni to orzecznictwo), że obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, kolidującej z inwestycją, uprawnia również do jej ułożenia w nowym śladzie.

Zdaniem skarżącej Gminy, organ odwoławczy – polecając organowi I instancji wyjaśnić szereg okoliczności – sam, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w treści odwołań, mimo że ciążą na nim obowiązki nie mniejsze niż na organie pierwszej instancji. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że zaskarżona decyzja kasacyjna została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej, której celem jest przyspieszenie i uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Wyrazem uproszczenia procedur są przepisy specustawy określające warunki i mechanizm procedowania w taki sposób, który od strony procesowej wyłącza bądź ogranicza stosowanie ogólnych reguł procedury administracyjnej, a od strony materialnoprawnej wyłącza stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przykładem takiej regulacji jest art. 11g ust. 3 specustawy drogowej (ograniczenie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki). W ocenie skarżącej Gminy, wynikający z decyzji organu odwoławczego obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie kwalifikował się do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej. Braki w tym zakresie mogą być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. oraz przez przeprowadzenie postępowania odwoławczego z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia narusza zasadę prostoty i szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. M. i A. M. złożyli wniosek o przyznanie im statusu strony w postępowaniu przed sądem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd stwierdza, że wniosek M. i A. M. o przyznanie im statusu stron postępowania sądowego był bezprzedmiotowy z uwagi na to, że w postępowaniu administracyjnym służył im przymiot stron postępowania, czego potwierdzeniem jest fakt merytorycznego rozpatrzenia ich odwołania przez Wojewodę P. i z czym się wiąże wynikający z mocy prawa status strony postępowania sądowego. Krąg stron postępowania w sprawie określenia zasad realizacji inwestycji drogowej obejmuje wnioskodawcę, właścicieli nieruchomości objętych granicami inwestycji (liniami rozgraniczającymi pasa drogowego) oraz właścicieli nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji drogowej. A. i M. M. jako właściciele nieruchomości o numerze geodezyjnym E., bezpośrednio graniczącej z pasem drogowym ulicy [...], znaleźli się w tej grupie stron postępowania, która o czynnościach organu administracji powiadamiana była w drodze obwieszczeń stosownie do regulacji przewidzianej art. 11 "d" i "f" ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie zaś z treścią art. 33 par. 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, osoba, która brała udział w postepowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jest uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Skoro zaś przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja wydana w następstwie, między innymi, merytorycznego uwzględnienia zarzutów odwołania A. i M. M., niewątpliwie wynik postępowania sądowego dotyczy również ich interesu prawnego, a zatem są oni z mocy prawa uczestnikami tego postępowania na uprawnieniach strony. Nie było zatem potrzeby formalnego dopuszczania A. i M. M. do udziału w postepowaniu sądowym, co zostało odnotowane w protokole rozprawy (k. 88 akt sądowych).

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach prowadzonego przez Wojewodę P. postępowania odwoławczego w sprawie, której przedmiotem było rozstrzygnięcie o zasadach realizacji inwestycji drogowej – ulicy [...] w B. Postępowanie odwoławcze podlegało regulacji przewidzianej Kodeksem postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki procedury zmierzającej do wydania decyzji w sprawie zasad realizacji inwestycji drogowej, wynikającej z ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis art. 11 "c" ww. ustawy wprost stanowi, że w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Postępowaniem odwoławczym według przepisów K.p.a. rządzą dwie zasady. Celem tego postępowania nie jest wyłącznie kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji (odwołanie nie jest kasacją), lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmian w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania będącego następstwem wniesienia odwołania (pierwsza zasada) Z powyższym celem wiąże się nałożenie na organ II instancji obowiązku dążenia do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (druga zasada). Zatem organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego powinien dążyć do tego, by postępowanie odwoławcze zakończyło się którąś z decyzji wymienionych w art. 138 par. 1 K.p.a. tj. bądź utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, bądź uchyleniem decyzji organu I instancji i orzeczeniem o istocie sprawy, bądź uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania. Przyznane organowi odwoławczemu normą art. 138 par. 2 K.p.a. uprawnienia kasacyjne mają jedynie charakter dopełniający. Dopełniający charakter uprawnień kasacyjnych wzmocniła nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18), mocą której z mocą od 11 kwietnia 2011r. obowiązuje nowe brzmienie art. 138 par. 2 K.p.a. Do tej daty decyzję kasacyjną można było wydać jedynie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. gdy w postępowaniu odwoławczym nie można było sanować braków postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Aktualne brzmienie art. 138 par. 2 K.p.a. stanowi, że decyzję kasacyjną można wydać, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis konstytuuje zatem dwie przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą jest wydanie decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Celem nowelizacji było wyeliminowanie asekuracyjnej postawy organu II instancji, który w obawie przed odpowiedzialnością za wydanie decyzji merytorycznej, zbyt szeroko interpretował możliwość wydania decyzji kasacyjnej.

Naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji obejmuje sytuacje następujące: gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu pozwalającym uznać sprawę za niewyjaśnioną w całości np. nie przeprowadził obligatoryjnej rozprawy, nie zapewnił udziału w postępowaniu wszystkim stronom, a także, gdy organ I instancji nie wyjaśnił większości przesłanek niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy tj. gdy braki postępowania są tak poważne, że nie można ich uzupełnić w toku uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji.

Przypomniane wyżej zasady rządzące administracyjnym postępowaniem odwoławczym w praktyce oznaczają, że organ odwoławczy przed wydaniem swojej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powinien ocenić pod kątem kompletności materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, w szczególności odpowiedzieć, czy w oparciu o ten materiał można ustalić stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie staniu faktycznego. Jeżeli dostrzeże luki postępowania I instancji, powinien w zakresie tych luk przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji (wykorzystując normę art. 136 K.p.a.)

Przepisy specustawy drogowej nie zmieniają opisanej wyżej istoty administracyjnego postępowania odwoławczego. Przeciwnie, cele ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wzmacniają znaczenie merytorycznej decyzyjności organu odwoławczego. Celem ustawy jest bowiem przyśpieszenie i uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Poprawa infrastruktury drogowej w Polsce jest priorytetowym interesem publicznym. Na realizację celów ustawy przeznaczane są unijne środki finansowe, racjonalnemu wykorzystaniu których ma służyć sprawny proces pozyskiwania gruntów pod budowę dróg oraz szybki tryb wydawania decyzji pozwalających na budowę dróg. Wyrazem uproszczenia procedur są przepisy specustawy określające warunki i mechanizm procedowania w taki sposób, który od strony procesowej wyłącza bądź ogranicza stosowanie ogólnych reguł procedury administracyjnej, a od strony materialnoprawnej wyłącza stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejne nowelizacje specustawy drogowej wskazują przy tym na świadome dążenie ustawodawcy do jak najdalej idącego skrócenia procesu realizacji publicznych inwestycji drogowych.

Ustawa z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych weszła w życie 25.05.2003r. i początkowo była zatytułowana jako "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych" i jako taka odnosiła się wyłącznie do realizacji autostrad, oraz pozostałych klas dróg krajowych tj. dróg ekspresowych, dróg głównych ruchu przyspieszonego oraz dróg głównych. Decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej zawierającej rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia lokalizacji drogi oraz zatwierdzenia podziału nieruchomości, wydawał wojewoda. Odrębnie wydawano decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości, które znalazły się w liniach rozgraniczających drogi krajowej i o należnym byłym właścicielom odszkodowaniu. Na mocy ustawy zmieniającej z dnia 18.10.2006r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), z mocą od 16.12.2006r. ustawa już jako "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych" zaczęła obowiązywać w odniesieniu do inwestycji w zakresie realizacji wszystkich dróg publicznych tj. obok dróg krajowych, także dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Ustawodawca zrezygnował przy tym z odrębnej procedury wydawania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości objętych decyzją o lokalizacji drogi, przypisując prawy skutek przejęcia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, decyzji o lokalizacji drogi. Przejęcie następowało z mocy samego prawa z chwilą, gdy decyzja o lokalizacji drogi stała się ostateczna. Do odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej pozostawiono ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na własność publiczną oraz udzielenie pozwolenia na budowę. Kolejna ustawa zmieniająca, wspomniana wcześniej ustawa z 25.07.2008r., jeszcze bardziej uprościła procedurę związaną z przygotowaniem i realizacją inwestycji w zakresie dróg publicznych, albowiem zastąpiła dwuetapowy tryb przedinwestycyjny (najpierw decyzja lokalizacyjna, potem pozwolenie na budowę) jedną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dając inwestorowi prawo przystąpienia do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję. Wyrazem uproszczenia procesu realizacji inwestycji drogowych są też inne - niż zakres decyzji zrid - uregulowania ustawy, takie jak: przesądzenie o przejściu z mocy prawa z dniem ostateczności decyzji, wydzielonych pod drogi gruntów na rzecz jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, ograniczone możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych, ustawowo określone terminy na rozpoznanie odwołań oraz skargi przez sąd administracyjny, sankcjonowanie karą pieniężną niedochowania terminu 90 dni od daty złożenia wniosku na wydanie decyzji, a także zastąpienie indywidualnego doręczania pism innym, niż wnioskodawca, stronom postępowania, zawiadomieniem w drodze obwieszczenia.

Dokonana poprzez pryzmat przytoczonych wyżej regulacji prawnych ocena legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej, nie pozwala na odparcie zarzutów skarżącej Gminy B. naruszenia przez organ odwoławczy, mogącego mieć istoty wpływ na wynik sprawy, przepisów prawa procesowego wymienionych przez skarżącą. Poza ustaleniem kręgu stron postępowania, organ II instancji nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia we własnym zakresie zasadności wszystkich podnoszonych zarzutów odwołań. Nie odniósł się do treści pisma Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich w B. z dnia [...] października 2014r. przedstawiającego uzasadnienie wnioskodawcy dla przyjętej szerokości pasa drogowego. Podważył wiarygodność dowodu z dokumentu, jakim jest mapa zagospodarowania terenu, czynnością faktyczną w postaci odczytu wymiaru szerokości drogi przy użyciu skalówki. Pominął okoliczność, że mapa dla celów projektowych, która stanowiła materiał do opracowania projektu zagospodarowania terenu inwestycji drogowej, sporządzana jest na aktualnym podkładzie geodezyjnym, co oznacza, że musi być objęta domniemaniem spełnienia standardów technicznych geodezyjno – kartograficznych stosownie do treści art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287) i gwarancją aktualności na datę przyjęcia tej mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego elementów mapy istniejących w terenie a wymienionych art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz par. 8 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012r. poz. 462 ze zm.). Mapa dla celów projektowych jest dowodem z dokumentu o szczególnej mocy dowodowej. Moc dowodowa dokumentu urzędowego ma istotne znaczenie w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, w którym organ prowadzący postępowanie ma obowiązek respektować dokumenty wystawione przez inne kompetentne organy administracji, chyba, że zostanie skutecznie przeprowadzony dowód przeciwko treści tego dokumentu. Podważenie wiarygodności dowodu z treści mapy dla celów projektowych sporządzonej na zaktualizowanym podkładzie geodezyjnym, przyjętym po jego opracowaniu przez uprawnionego geodetę do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wymaga dysponowania inną dokumentacją geodezyjno – kartograficzną o treści odmiennej od wykazanej kwestionowaną mapą. Zanegowanie treści mapy dla celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, odczytem pomiaru za pomocą linijki (skalówki) jest naruszeniem zasad postępowania dowodowego.

Zgodzić się także należy z zarzutami strony skarżącej, że wytknięte przez organ odwoławczy niejasności projektu budowlanego były możliwe do wyjaśnienia na etapie postepowania odwoławczego a także, że ocena rozwiązań projektowych musiała respektować wolę zarządcy drogi (inwestora) którego wnioskiem jest związany organ orzekający o zasadach realizacji inwestycji drogowej. Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się bowiem na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem jest związany organ decyzyjny. Wnioskowy charakter postepowania wyznacza granice oceny wniosku oraz granice orzekania w zakresie objętym wnioskiem. Organ nie może modyfikować treści wniosku ani korygować lokalizacji i parametrów drogi. Organ decyzyjny obowiązany jest do dokonania prawnej oceny całości przedsięwzięcia i dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę. Przy braku postawienia organowi I instancji zarzutu zatwierdzenia projektu budowlanego niekompletnego oraz jednoczesnego braku uzasadnionego wytknięcia, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu narusza konkretne przepisy odrębne (do których odsyła art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane a które stanowią wzorce kontroli zgodności z przepisami projektu zagospodarowania terenu), wytykane uchybienia wymagały pogłębionej analizy własnej materiału dowodowego i podjęcia starań w kierunku wyjaśnienia czy usunięcia wątpliwości odczytu woli wnioskodawcy. Pogłębiona analiza materiału dowodowego pozwoliłaby organowi II instancji dostrzec podniesiony w skardze brak sprzeczności informacji w zakresie konserwatorskiej ochrony terenu inwestycji oraz brak potrzeby decyzyjnego zezwalania wnioskodawcy na korzystanie z nieruchomości stanowiących własność Gminy B. a stanowiących pas drogowy.

Reasumując, zdaniem Sądu decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem ciążącego na organie odwoławczym obowiązku dążenia do merytorycznego załatwienia sprawy, co uzasadniało jej uchylenie stosownie do treści art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego.