Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 327/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2, art. 148b ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 529/15 w sprawie ze skargi D. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 529/15, w sprawie ze skargi D. S. i J. S. (dalej jako właściciele lub skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, oddalił skargę.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ (dalej jako: "Dyrektor GEOPOZ" lub "organ I instancji") – działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.; dalej jako: "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]; dalej jako: "Uchwała RMP nr [...]") – ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...] opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej [...] stycznia 2012 r. własność D. S. i J. S., położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...]. Określił, że do wniesienia tak ustalonej opłaty adiacenckiej zobowiązani są właściciele. Nadto wskazał, że obowiązek wniesienia opłaty powstaje po upływie 14 dni, a termin jej zapłaty upływa 30 dnia – w obu przypadkach od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; ponadto podał sposób zapłaty, skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oraz zasady waloryzacji opłaty.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją nr [...] z [...] marca 2011 r., wydaną na wniosek Zarządu Dróg Miejskich (dalej jako: "ZDM"), Prezydent Miasta [...] (dalej jako: "Prezydent Miasta") zezwolił na realizację oraz zatwierdził projekt budowlany inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] (na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]) – zwanej dalej "Ulicą" – przewidzianej do realizacji na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] z arkusza mapy [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] oraz [...] i [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...]. Komisyjnego odbioru końcowego oraz przekazania obiektu do użytkowania dokonano [...] grudnia 2011 r., protokołem nr [...] . Natomiast [...] grudnia 2011 r. inwestor (ZDM) zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej jako: "PINB") w trybie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 140; dalej w skrócie: "pr.bud.") o zakończeniu budowy. Zawiadomienie to zostało przyjęte bez sprzeciwu, a zatem do legalnego użytkowania obiektu można było przystąpić [...] stycznia 2012 r. i dopiero z tą chwilą, zdaniem Dyrektora GEOPOZ, można było mówić o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (w rozumieniu art. 145 ust. 2 u.g.n.).

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie informacji przekazanych przez ZDM ustalono, iż budowa drogi na ulicy [...] została zrealizowana w całości ze środków Miasta [...] oraz że przed realizacją inwestycji Ulica nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) i nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. Nawierzchnia gruntowa Ulicy powstała na skutek użytkowania. Okoliczność, że na ul. [...] nie istniał obiekt budowlany wskazywało jednoznacznie, że nie mogła nastąpić przebudowa lub modernizacja drogi. Zgodnie z przekazaną przez ZDM kartą informacyjną i dokumentacją fotograficzną, Ulica przed realizacją inwestycji drogowej posiadała nawierzchnię gruntową. W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodnik, wjazdy na posesję, kanalizację deszczową, progi zwalniające oraz oświetlenie. W ocenie organu I instancji każdy z wybudowanych elementów był częścią powstałej budowli i zgodnie definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.p."), stanowił całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Organ ponadto wyjaśnił, że wydanie ww. decyzji nr [...] nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, z późn. zm.), w której określono zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 11i ust. 1 ww. ustawy, w nieuregulowanych w niej sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Inwestycja na ulicy [...] stanowiła budowę drogi, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 pr.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Dyrektor GEOPOZ ustalił też – po przeprowadzeniu wizji na ulicy [...] [...] lipca 2012 r. – że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono właścicielom [...] stycznia 2012 r., przy czym bezpośredni dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazdy i wejście na ich nieruchomość.

Dalej organ I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] września 2014 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego M. C., który [...] października 2014 r. sporządził operat szacunkowy. Biegły dokonał oszacowania wartości nieruchomości stosując podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Na podstawie tego operatu szacunkowego, jak podał organ I instancji, określono, że wartość nieruchomości właścicieli przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu – [...] zł, a zatem w wyniku wybudowania drogi wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł. Organ I instancji wyjaśnił, że nakłady na budowę sieci wodociągowej, gazowej i kanalizacji nie mogą zostać uwzględnione przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi, gdyż dotyczą innych urządzeń infrastruktury technicznej, zrealizowanych w innym czasie. Podobnie nakłady poniesione na budowę nawierzchni ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] dotyczą innej inwestycji i również nie mogą być uwzględnione w tym postępowaniu. Ponadto strony nie przedstawiły dowodów potwierdzających poniesienie kosztów związanych z budową wymienionych przez nich urządzeń infrastruktury technicznej. Dyrektor GEOPOZ podniósł, że biegły jako nieruchomości porównawcze wybrał transakcje nieruchomościami o powierzchni powyżej 1000 m². Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię [...] m². Różnice w powierzchniach nieruchomości zostały skorygowane w procesie szacowania w cesze "powierzchnia". Zastosowanie do wyceny próbki transakcji o powierzchniach mniejszych lub większych od wycenianej podyktowane było wymogami podejścia porównawczego. Zatem dobór nieruchomości porównawczych pod względem powierzchni należało uznać za poprawny. W operacie biegły stwierdził na podstawie analizy rynku, że w obrębie [...] i najbliższych dzielnic wschodniej części [...] nie występowała wystarczająca liczba transakcji niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi. W okresie ostatnich 2 lat w tym rejonie zanotowano zaledwie kilka transakcji, które ze względu na liczbę, rodzaj i przeznaczenie uniemożliwiają zastosowanie podejścia porównawczego. Dlatego biegły poszerzył badany rynek do stref peryferyjnej i pośredniej całego miasta oraz osiedli mieszkaniowych o podobnym charakterze. W pierwszej kolejności do porównania brał jednak transakcje z najbliższej okolicy. Z kolei odnośnie zarzutu wadliwego dokonania przez biegłego oceny sąsiedztwa i otoczenia nieruchomości, a także jej możliwości zagospodarowania, organ I instancji wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił w wycenie nieruchomości jej położenie w sąsiedztwie linii kolejowej i ulicy [...] oraz ich negatywny wpływ, dlatego cechy "sąsiedztwo i otoczenie" oraz "lokalizacja" uzyskały tylko wartości średnie. Ponadto Dyrektor GEOPOZ wskazał, że powoływane przez właścicieli ceny transakcji zawierały ceny ofertowe, a biegły w procesie szacowania mógł wykorzystać jedynie ceny jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Natomiast ustalenie trendu czasowego przez rzeczoznawcę majątkowego było poprzedzone analizą rynku nieruchomości. Stosując metody statystyczne biegły stwierdził, że nie jest możliwe określenie zasadności występowania trendu spadkowego i wzrostowego na poziomie istotnym. Ponadto, w ocenie organu I instancji, były to wiadomości specjalne biegłego i jako takie nie podlegają merytorycznej ocenie przez organ.

Od ww. decyzji Dyrektora GEOPOZ właściciele wnieśli odwołanie, zarzucając brak podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, tj. wygaśnięcie możliwości jej wydania na skutek uchybienia terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 9, art. 10, art. 36 § 1 i 2, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 81 i art. 86 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania.

Decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: "Kolegium" lub "organ II instancji") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 146, art. 148 ust. 1, 2 i 3, art. 156 u.g.n. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora GEOPOZ.

W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki umożliwiające naliczenie opłaty adiacenckiej. Bezspornym było, że na ulicy [...] doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych. Do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie [...] stycznia 2012 r. Nie budzi wątpliwości także okoliczność, iż w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała RMP nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Organ II instancji podkreślił, że oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymagało stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznaczał, że zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z nowo wybudowanego obiektu. Brak prowadzenia robót zgodnie z regulacjami Prawa budowlanego oraz brak spełnienia warunków, od których Prawo budowlane uzależnia zgodne z prawem zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania, oznacza, iż nie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów tej ustawy. W tym przypadku nie można było przyjąć, że samorzutnie utwardzana nawierzchnia czy nawet częściowo położony krawężnik stanowią o istnieniu w danej lokalizacji "drogi" w rozumieniu Prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych. Brak dokumentów wymaganych Prawem budowlanym, świadczył jedynie o tym, że przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2012 r. na przedmiotowej ulicy nie istniała droga, która mogłaby zostać przebudowana lub rozbudowana. Trudno też w takiej sytuacji oczekiwać od organów, by dowodziły tzw. faktów negatywnych. W ocenie organu II instancji Dyrektor GEOPOZ wnikliwie przeanalizował stan Ulicy przed i po dacie stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Kolegium podzieliło te ustalenia i opierając się przede wszystkim na informacjach uzyskanych od ZDM uznało, że przed rokiem 2012 nie istniała w przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a więc że w sprawie doszło do budowy drogi.

Następnie organ II instancji zazbaczył, że w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Kolegium uznało, że przedmiotowy operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. Zdaniem organu dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budziły wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w dwuletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego. W konkluzji Kolegium podzieliło ocenę operatu dokonaną przez organ I instancji i przyjęło ją jako własną.

Kolegium podkreśliło, że przedstawiona przez skarżących wykładnia pojęcia momentu stworzenia warunków do korzystania z drogi całkowicie pomija istnienie przepisu art. 148b ust. 1 u.g.n. Odesłanie do przepisów Prawa budowlanego, nie mogło być uznane za zabieg nieistotny czy też zupełnie przypadkowy. Jeżeli zatem w przypadku obiektu, jakim jest droga, Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zakończenia robót, to trudno było przyjąć, by przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego powstała zgodna z Prawem budowlanym możliwość korzystania z obiektu.

Ponadto Kolegium wskazało, że organy prowadzące postępowanie administracyjne są zobowiązane powiadomić strony tego postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości. W ocenie Kolegium dowód z oględzin przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego i przeprowadzany przez organ administracji publicznej nie był tożsamy z wizją terenową dokonywaną przez rzeczoznawcę majątkowego w ramach sporządzania przez niego dowodu w postaci opinii biegłego. Natomiast brak zawiadomienia o oględzinach dokonywanych przez organ przed wszczęciem postępowania, Kolegium uznało za pozostający bez wpływu na rozstrzygnięcie postępowania, gdyż istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy.

Organ II instancji wyjaśnił, że nakłady poniesione przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na rzecz budowy określonych urządzeń infrastruktury technicznej nie pomniejszały kwoty, o którą wzrosła wartość tej nieruchomości spowodowana wybudowaniem innych urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem nakłady poniesione przez skarżących na wykonanie sieci wodociągowej czy sanitarnej, czy jakichkolwiek innych urządzeń, nie mogły zostać uwzględnione przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem drogi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli skarżący.

W uzasadnieniu podnieśli, że decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Podtrzymali zarzuty odnośnie operatu szacunkowego. W konkluzji skarżący stwierdzili, że skoro w niniejszej sprawie przedmiotem zamówienia publicznego, jak i umowy z wykonawcą, była "przebudowa ulicy [...]", a nie jej "budowa", to art. 145 ust. 1 u.g.n. nie mógł stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w tej sprawie, a zaskarżone decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

W ocenie Sądu, organy administracji należycie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podzielił i uczynił je integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki, aby organ mógł naliczyć opłatę adiacencką w związku z wybudowaniem Ulicy.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do "wybudowania" drogi (ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]), uprawniającej do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Sąd powołując się na treść art. 4 pkt 2 u.d.p. wskazał, iż nie sposób zgodzić się z stanowiskiem skarżących, którzy pojęciem "drogi" obejmują także, zlokalizowane w pasie drogowym, instalacje wodno-kanalizacyjne, gazowe, telekomunikacyjne czy elektryczne. Nie były to bowiem "instalacje drogowe", których przeznaczeniem (wespół z pozostałymi elementami, tj. drogowymi obiektami inżynierskimi i drogowymi urządzeniami) byłoby "prowadzenie ruchu drogowego" – a tylko takich instalacji dotyczy art. 4 pkt 2 u.d.p.

Sąd podkreślił, że dla zweryfikowania tego, czy doszło do budowy czy przebudowy drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami, i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to przebudowa), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z budową).

Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że na przedmiotowym odcinku ulicy [...] doszło w roku 2011 do "wybudowania" drogi w sensie technicznoprawnym, a nie do jej "przebudowy", jak utrzymują skarżący.

Sąd zwrócił uwagę, że do czasu zrealizowania ww. inwestycji ulica [...] na przedmiotowym odcinku ("środkowym": od ulicy [...] do ulicy [...]) była drogą gruntową, której powierzchnia, po założeniu w pasie drogowym na początku lat 90-tych XX w., "nakładem mieszkańców", podziemnej infrastruktury technicznej (kanalizacji sanitarnej, sieci wodociągowej, sieć gazowa, a później także sieci telekomunikacyjnej), została jedynie "zagęszczona i wyrównana", z użyciem różnych materiałów, którymi były: "miejscowe piaski z gliną, gruz, szlaka, żużel i żwir", a ponadto "część mieszkańców wybudowała utwardzone chodniki i wjazdy na posesje". Powyższe - zdaniem Sądu - nie oznacza, że doszło wówczas do powstania obiektu budowlanego – "drogi" w znaczeniu technicznoprawnym – która następnie, w ramach inwestycji z 2011 r., mogłaby zostać poddana "przebudowie".

Sąd zauważył, że w sporządzonym na potrzeby rozpoznawanej sprawy operacie szacunkowym z [...] października 2014 r. droga posiadała status gruntowej; przed inwestycją "ewentualna nawierzchnia" posiadała cechy gruntowej, nietrwałej i tymczasowej. Powyższe potwierdza także pismo ZDM do GEOPOZ z [...] listopada 2012 r., z którego wynikało, że odcinek Ulicy przed wybudowaniem drogi odebranej i przekazanej do użytkowania [...] grudnia 2011 r. protokołem odbioru końcowego nr [...] , nie był obiektem budowlanym powstałym w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. Nawierzchnia gruntowa Ulicy powstała wskutek samego użytkowania i przedmiotowy odcinek Ulicy nie spełniał warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Nadto w operacie wskazano, że "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny znajdowała się w zasięgu istniejących dróg o charakterze nieurządzonym, ziemnym lub żużlowym, w złym stanie technicznym. (...) Nieruchomości podobne przyjęte do wyceny według stanu przed wybudowaniem, stanowiły (...) transakcje rynkowe działkami gruntu, które położone były przy drogach publicznych o różnych warunkach jezdnych. Poprzez warunki takie należało rozumieć drogi nieurządzone, niewybudowane na podstawie pozwolenia na budowę o nawierzchniach ziemnych czy żużlowych, utwardzonych nieformalnie lub tymczasowo, nietrwałym materiałem."

W ocenie Sądu przedmiotowa Ulica była wcześniej ciągiem komunikacyjnym powstałym samoistnie w wyniku użytkowania, a jako obiekt budowlany powstała dopiero w 2011 r., kiedy to inwestor wykonał roboty budowlane skutkujące wybudowaniem drogi w znaczeniu technicznoprawnym. Istniejące wcześniej utwardzenia, wjazdy czy niewielkie fragmenty chodników przed posesjami, wykonane były indywidualnie przez właścicieli (prawdopodobnie bez odpowiednich uzgodnień), nie mogły być uznane za prawnie relewantne roboty budowlane polegające na budowie drogi, jako pewnej całości techniczno-użytkowej.

Sąd wskazał, że z kopii decyzji nr [...] z [...] marca 2003 r., wydanej przez Prezydenta Miasta, zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na "budowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...]", a także zawiadomienia z [...] grudnia 2011 r. skierowanego przez inwestora (ZDM) do PINB o "zakończeniu budowy ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] w [...] wraz z budową kanalizacji deszczowej i budową oświetlenia" wynikało, że przedmiotowa inwestycja polegała na "budowie", a nie na "przebudowie" odcinka Ulicy.

Powyższego nie zmienia fakt, że w ogłoszeniach i innych dokumentach związanych z udzieleniem zamówienia publicznego dotyczącego przedmiotowej inwestycji, inwestycja ta była określana jako "przebudowa" ul. [...]. W przypadku ustalania opłaty adiacenckiej związanej z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej pierwszorzędne znaczenie ma rzeczywisty zakres i przedmiot wykonanych robót – gdyż to właśnie faktyczne wytworzenie określonej infrastruktury stanowi wymierną korzyść dla okolicznych mieszkańców, uzasadniającą nałożenie na nich obowiązku partycypacji w kosztach takiej inwestycji, poprzez wniesienie opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie spełniona została także druga z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci dochowania, wskazanego w art. 145 ust. 2 u.g.n., terminu 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Organy prawidłowo wskazały, jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, dzień [...] stycznia 2012 r., bowiem [...] grudnia 2011 r. doręczono PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego odcinka Ulicy, a więc określony w art. 54 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonywania zawiadomienia) termin 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia upłynął z [...] stycznia 2012 r. Zatem do legalnego użytkowania obiektu (Ulicy) można było przystąpić [...] stycznia 2012 r.

Wobec powyższego, przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n., trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej upływał w rozpoznawanej sprawie [...] stycznia 2015 r. (art. 112 k.c. per analogiam). Decyzja organu I instancji została wydana [...] grudnia 2014 r. (a doręczona właścicielom [...] stycznia 2015 r. – czyli w przepisanym terminie. Sąd wyjaśnił, że wystarczające było już samo wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z zachowaniem terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Przed upływem tego terminu decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musiała być bowiem ostateczna, ważne jedynie było, aby po tym terminie pozostawała nadal w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie ziściła się także trzecia z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci wykazania wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd podzielił ocenę operatu szacunkowego, którego ustalenia stanowiły w tej sprawie podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej, wyrażoną przez organy obu instancji – jako prawidłowego dowodu w sprawie – uznając, że zarzuty skarżących skierowane pod adresem tego opracowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż część z nich w ogóle nie znalazły potwierdzenia w treści operatu, a pozostałe bądź to dotyczyły sfery wiadomości specjalnych, i jako takie nie podlegały kontroli organów administracji i Sądu, bądź też nie miały wpływu na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że organy słusznie uznały, że biegły w sporządzonym operacie prawidłowo zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W przedmiotowej sprawie biegły dobierając nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury, jak i po jej wybudowaniu, kierował się ich lokalizacją, otoczeniem i sąsiedztwem, powierzchnią oraz możliwościami i formą zagospodarowania, datą transakcji oraz ceną transakcji.

Sąd zauważył, że w operacie nie wyodrębniono takiej cechy, jak "położenie", wobec czego za chybiony należało uznać zarzut skargi, iż biegły dopuścił się nieścisłości: raz określając w operacie "położenie" nieruchomości jako "przeciętne", a innym razem ("w swoich przelicznikach") jako "dobre". Biegły posługiwał się bowiem cechą "lokalizacja" i w każdym przypadku określał ją jako "przeciętną". Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący niewłaściwego określenia przez biegłego w odniesieniu do wycenianej nieruchomości cechy "możliwość zagospodarowania" (określonej w operacie jako: "optymalna") poprzez pominięcie faktu, iż jest to nieruchomość zabudowana domem jednorodzinnym. Zasadza się on na błędnym rozumieniu istoty tego parametru, w którym chodzi raczej o możliwość zagospodarowania wynikającą z cech i przeznaczenia samej nieruchomości gruntowej oraz prawnie dopuszczalnych sposobów jej zagospodarowania, a nie o możliwość faktyczną, która musiałaby uwzględniać także istniejącą zabudowę. Świadczy o tym opis ww. cechy zamieszczony na s. 18 operatu.

Zdaniem Sądu, biegły dokonał w operacie analizy lokalnego rynku nieruchomości podobnych. Dokonując wyceny nieruchomości przed, jak i po wybudowaniu infrastruktury, przyjął do porównania po kilkanaście działek podobnych. Wyodrębniono nieruchomości, dla których wydzielono dwa stany związane z występowaniem drogi urządzonej. Dla potrzeb określenia wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, analizą objęto transakcje na działki budowlane, o podobnym lub identycznym przeznaczeniu, położone w strefie całego miasta [...], strefy pośredniej i peryferyjnej, zbliżonych osiedli mieszkaniowych, zabudowy jednorodzinnej. Ze względu na to, że w analizowanym obszarze otoczenia obrębu [...] i najbliższych dzielnic wschodniej części miasta [...] nie występowała wystarczająca ilość transakcji na nieruchomości gruntowe niezabudowane, biegły rozszerzył badany rynek, w pierwszej kolejności do najbliższej okolicy, a następnie do stref pośredniej i peryferyjnej całego miasta oraz osiedli mieszkaniowych, takich jak [...], [...], [...], [...], [...], [...] i inne. Następnie biegły podzielił rynek na nieruchomości w zależności od dostępności do dróg wybudowanych, urządzonych oraz posiadających trwałą nawierzchnię jezdną i dróg gruntowych o złym stanie technicznym, nieurządzonych. W dalszej symulacji określił, że spośród danej liczby transakcji 17 dotyczyło nieruchomości położonych w zasięgu danej infrastruktury drogowej, natomiast pozostałe, w liczbie 17, obejmowały działki usytuowane w odległości uniemożliwiającej bezpośrednie korzystanie z dróg urządzonych. Biegły wyjaśnił też, że analiza transakcji przyjętych do wyceny wskazuje, że ich ceny nie odbiegają od siebie istotnie ze względu na wielkość powierzchni. Natomiast zastosowanie prawidłowych procedur obliczeniowych było możliwe w oparciu o działki gruntu o powierzchni nieco odbiegających od wycenianej przy założeniu podobieństwa w zakresie innych cech.

Sąd zauważył, że biegły jako nieruchomości porównawcze wybrał transakcje nieruchomościami o powierzchni powyżej 1000 m². Nieruchomość wyceniania ma powierzchnię [...] m². Różnice w powierzchniach zostały skorygowane w procesie szacowania w cesze "powierzchnia". Zastosowane do wyceny próbki transakcji o powierzchniach mniejszych lub większych od wycenianej podyktowane były wymogami zastosowanej metody porównawczej, co zostało w dostateczny sposób wyjaśnione przez biegłego w ocenianym operacie.

Zdaniem Sądu, organ I instancji prawidłowo przyjął, że biegły w przeprowadzonej wycenie uwzględnił położenie wycenianej nieruchomości w sąsiedztwie linii kolejowej i ulicy [...] oraz ich negatywny wpływ – dlatego właśnie cechy "sąsiedztwo i otoczenie" oraz "lokalizacja" uzyskały tylko wartości średnie.

Również zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia przy ustalaniu opłaty adiacenckiej faktu i kosztów uzbrojenia działki przez samych skarżących oraz przyjęcia do porównania nieruchomości z dostępem do pełnego uzbrojenia, nie zasługiwały na uwzględnienie, i to zarówno w odniesieniu do kwestii prawidłowości ustalenia wartości wycenianej nieruchomości, jak i wysokości samej opłaty adiacenckiej. Sąd wskazał, że okoliczność, kto sfinansował budowę infrastruktury technicznej stanowiącej uzbrojenie działki, pozostaje bez wpływu na wartość wycenianej nieruchomości, dla której istotny jest tylko sam fakt posiadania określonego uzbrojenia. W ocenie Sądu, użycie w art. 148 ust. 4 u.g.n. określenia, że zaliczeniu na poczet opłaty podlegają nakłady poniesione na rzecz "poszczególnych" urządzeń infrastruktury technicznej przesądza, iż chodziło tu o nakłady na infrastrukturę tego samego rodzaju, z której wybudowaniem wiąże się obowiązek uiszczenia danej opłaty. Także przewidziana w tym przepisie możliwość zaliczenia poszczególnych nakładów poniesionych uprzednio na infrastrukturę techniczną, dotyczy odrębnie odnośnej kategorii (rodzaju) infrastruktury. W rezultacie, w konkretnym przypadku owa możliwość zaliczenia aktualizuje się tylko w odniesieniu do nakładów poniesionych na infrastrukturę tej samej kategorii (rodzaju), co infrastruktura objęta inwestycją, w związku z realizacją której ustala się daną opłatę adiacencką.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. S. i J. S. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2014 r. poz. 543 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na braku dogłębnej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy, mające istotny wpływ na wynik postępowania;

2) prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 u.g.n., poprzez jego błędną interpretację w zakresie ustalenia początku terminu do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Podnieśli, że inwestorem przebudowy ulicy [...] było Miasto [...], którego organem jest Prezydent, którego w procesie inwestycyjnym reprezentował Zarząd Dróg Miejskich. W dacie dokonania ostatecznego odbioru nikt z uczestników odbioru nie miał wątpliwości, iż przedmiotem odbioru była przebudowa ul. [...] oraz, że w tej dacie zostały stworzone warunki do korzystania z przebudowanej drogi, co znalazło potwierdzenie w protokole i karcie informacyjnej ulicy [...], załączonej do pisma ZDM z [...] marca 2012 r. Niedopuszczalne jest – w ocenie skarżących – stosowanie obecnie obowiązujących przepisów prawa w stosunku do dróg wytyczonych i urządzonych przed II wojną światową lub tuż po jej zakończeniu jedynie dlatego, że były drogami gruntowymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając przedmiotową skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył sąd I instancji (por. wyroki NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12, z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - WSA w Poznaniu powinien był uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09, z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, z 15 października 2015 r., I GSK 241/14, postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. należało uznać zatem za niezasadny. W istocie bowiem w ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionują prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, co nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W najnowszym orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi", którym posługuje się w art. 145 ust. 2 u.g.n. Jednak art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie to następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do wybudowanej drogi tymi odrębnymi przepisami jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332). To bowiem regulacjom Prawa budowlanego podlega powstanie dróg jako obiektów budowlanych w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych ( art. 3 pkt 1, 3, 3a i 6 Prawa budowlanego). Skoro budowa to wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to zasadnym jest przyjęcie, że do budowy drogi zastosowanie znajdą przepisy Prawa budowlanego regulujące kwestie dotyczące użytkowania obiektów budowlanych, a w szczególności przepisy odnoszące się do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 i 57 Prawa budowlanego). Do czasu zgłoszenia o zakończeniu budowy korzystanie z drogi byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (wyroki NSA: z 28 października 2016 r., I OSK 3064/14, z 6 września 2016 r., I OSK 2717/14, z 5 lipca 2016 r., I OSK 2347/14). Za datę stworzenia warunków do korzystania z drogi należy uznać datę rozpoczęcia jej legalnego użytkowania ustalonego na podstawie procedur dopuszczenia do użytkowania obiektów budowlanych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., I OSK 398/10). Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną i obie winny być spełnione (wyroki NSA: z 18 listopada 2014 r., I OSK 692/13 i z 18 listopada 2014 r., I OSK 691/13). Przedstawione powyżej stanowisko jest akceptowane w doktrynie. O stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, a więc - pomijając przypadki wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru budowlanego zgłoszenia drogi do użytkowania (por. P. Daniel, A. Skomra, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, Finanse komunalne 2013/6/32; podobnie – wskazując na decyzję o pozwoleniu na użytkowanie drogi - E. Mzyk /w:/ Ustawa o gospodarce nieruchomościami, pod red. S. Kalus. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 831, uw. 5, zdanie ostatnie).

Przyjęcie stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że decydujące znaczenie ma data, w której istnieje faktyczna możliwość korzystania z wybudowanego urządzenia, oznaczałoby zbędność regulacji zawartej w art. 148b ust. 1 u.g.n., co byłoby sprzeczne z założeniem racjonalności ustawodawcy, którego to założenia nie należy podważać (wyroki NSA: z 22 lipca 2014 r., II OSK 1609/14, z 23 kwietnia 2015 r., II FSK 1762/14). Nie można uznać odesłania do przepisów innych aktów prawnych zawartego w art. 148b ust. 1 u.g.n. za zabieg pozbawiony znaczenia prawnego. Odesłanie do przepisów Prawa budowlanego pozwala na ustalenie daty wynikającej z dokumentacji stanowiącej nieodłączny element procesu budowlanego, co niewątpliwie służy wyeliminowaniu trudności dowodowych i interpretacyjnych w zakresie ustalenia daty faktycznego zakończenia robót budowlanych, daty faktycznego rozpoczęcia korzystania z tej drogi. Art. 148b u.g.n. dodany został art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. nr 173, poz. 1218) z 22 października 2007 r. Z tym dniem utraciło na znaczeniu dawne orzecznictwo sądów administracyjnych, odwołujące się do daty końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury, na które to orzecznictwo powołują się skarżący kasacyjnie.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż interpretacja Sądu I instancji art. 145 ust. 2 u.g.n. w zakresie ustalenia początku terminu do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, poprzez przyjęcie, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, była prawidłową.

Mając powyższe względy na uwadze naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.