Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 205/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 2, art. 6 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Bielska – Białej o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bielska – Białej a Prezydentem Miasta Krakowa w sprawie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego dla W. N.-C. postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Bielska – Białej jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku Białej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Bielska – Białej, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bielska – Białej a Prezydentem Miasta Krakowa, w sprawie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego dla W. N.-C., poprzez wskazanie jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – Prezydenta Miasta Krakowa.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 6 sierpnia 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku – Białej wpłynęło zawiadomienie Prezydenta Miasta Krakowa z 31 lipca 2020 r. o przekazaniu według właściwości podania W. N. – C. o przyznanie zasiłku okresowego wraz z wywiadem środowiskowym, celem wydania decyzji, zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Wskazano, że w toku prowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bielsku – Białej postępowania ustalono, iż W. N.-C. ostatnio był zameldowany na pobyt stały w Bielsku – Białej przy ul. [...] (od 1 kwietnia 1981 r. do 15 listopada 2000 r.), natomiast obecnie mieszka on w Krakowie u osoby znajomej w lokalu mieszkalnym pod adresem, ul. [...], gdzie nocuje grzecznościowo. Wskazano, że tym adresem W. N.-C. posługiwał się w swoich oświadczeniach do przeprowadzonego w dniu 28 lipca 2020 r. wywiadu. Ponadto wskazano, że w protokole z ustnego zgłoszenia podania o udzielenie pomocy pracownik socjalny zaznaczył, że w/w adres jest miejscem pobytu strony. W ocenie organu na podstawie umowy użyczenia lokalu mieszkalnego strona przebywa w lokalu mieszkalnym i nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.

Dalej organ podał, że w związku z trudną sytuacją osobistą i rodzinną, W. N. – C. został objęty dozorem policyjnym jako środkiem zapobiegawczym (na podstawie postanowienia z 26 czerwca 2020 r.) i ma obowiązek stawiennictwa dwa razy w tygodniu w Komisariacie Policji w Krakowie. Również w Krakowie się leczy, co wynika zarówno ze skierowania do poradni specjalistycznej z 17 lipca 2020 r., jak również z karty pobytu na izbie przyjęć z 2 czerwca 2020 r.

Organ wskazał, że obecnie – co najmniej od dnia złożenia wniosku o pomoc, w Krakowie znajduje się centrum życiowe strony, która nie może być uznana za osobę bezdomną. Zdaniem organu – zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – właściwą miejscowo gminą jest Gmina Kraków. Podano, że Prezydent Miasta Bielsko – Biała byłby organem właściwym w niniejszej sprawie do udzielenia pomocy społecznej (jako miasta stanowiącego ostatnie miejsce zamieszkania osoby bezdomnej na pobyt stały), na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyby tylko strona była osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Jednak, w ocenie Prezydenta Miasta Bielska – Białej, już na etapie składania wniosku przez stronę i przez cały czas prowadzenia postępowania, strona miała i ma miejsce zamieszkania w Krakowie. Zatem – w ocenie organu – właściwość organu w sprawie na dzień wydania decyzji należy oceniać zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. według ostatniego miejsca zamieszkania. Tym samym, Prezydent Miasta Bielska – Białej uznał się za niewłaściwy w sprawie.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, Prezydent Miasta Krakowa reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta Bielska – Białej.

Prezydent Miasta Krakowa podał, że W. N. – C. od 1 kwietnia 1981 r. do 15 listopada 2000 r. był zameldowany na pobyt stały pod adresem: Bielsko – Biała, ul. [...]. Następnie, tj. od 21 września 2010 r. do 16 listopada 2010 r. posiadał zameldowanie na pobyt czasowy w Bielsku – Białej przy ul. [...].

Podano, że do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, Działu Pomocy Bezdomnym po raz pierwszy zgłosił się w styczniu 2019 r., kiedy to korzystał ze schronienia w Ogrzewalni dla Osób Bezdomnych przy ul. [...]. Później, po zamknięciu w/w placówki, przebywał w przestrzeni publicznej w okolicy Plant Krakowskich. Następnie, od 18 lipca 2019 r. do 3 października 2019 r., był pozbawiony wolności i przybywał w Zakładzie Karnym w Z., a po opuszczeniu tego zakładu ponownie zgłosił się do w/w Ogrzewalni. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że kolejna izolacja penitencjarna miała miejsce w okresie od 30 grudnia 2019 r. do 8 maja 2020 r. i wówczas W. N.-C. przebywał w Zakładzie Karnym w R. Po odbyciu kary powrócił do Krakowa i ponownie korzystał ze schronienia w Ogrzewalni. Po zamknięciu tej placówki, tj. od 1 czerwca 2020 r., przebywał w przestrzeni publicznej, sypiał na ławkach i klatkach schodowych. Wskazano, że – jak wynika z wywiadu przeprowadzonego w dniu 28 lipca 2020 r. – grzecznościowo nocował w lokalu mieszkalnym znajomego, do którego nie posiadał kluczy i nie miał swobodnego dostępu. W związku z tym, w ciągu dnia funkcjonował w przestrzeni publicznej, w środowisku osób bezdomnych, na terenie krakowskiego Starego Miasta. Aktualnie, tj. od 9 października 2020 r. W. N.-C. przebywa Noclegowni dla Bezdomnych Mężczyzn w Krakowie przy ul. [...].

Prezydent Miasta Krakowa zaznaczył, że w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. MOPS w Bielsku – Białej uznał się właściwym i uznając dług, refundował przyznane W. N.-C. posiłki w Krakowie. Podkreślono, że spór w niniejszej sprawie dotyczy wniosku o pomoc złożonego w dniu 24 lipca 2020 r. przez W. N.-C. w czasie krótkiego okresu korzystania z lokalu mieszkalnego, do którego nie miał on swobodnego dostępu.

Wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Podkreślono, że z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wobec tego organ stwierdził, że wszystkie w/w pomieszczenia, jak również placówki dla osób bezdomnych, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu tej ustawy. Dlatego też – w ocenie Prezydenta Miasta Krakowa – nie można uznać, że W. N.-C. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Wobec tego należy uznać, że jest on osobą bezdomną. A więc organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o przyznanie zasiłku okresowego jest Prezydent Miasta Bielska – Białej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bielska – Białej a Prezydentem Miasta Krakowa, w sprawie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego dla W. N.-C. Istotne w tym kontekście jest ustalenie statusu wyżej wymienionego, a mianowicie ustalenie, czy w świetle okoliczności niniejszej sprawy można uznać, że jest on osobą bezdomną.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. tj. z 2020 r., poz.1876), w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Natomiast, w stosownie art. 6 pkt 8 tej ustawy, pod pojęciem osoby bezdomnej należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie danej osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie ma stałego zameldowania, drugi zaś dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stale zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. tj. z 2020 r., poz. 611) stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o lokalu, należy przez to rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej.

W niniejszej sprawie kluczową zatem kwestią jest rozstrzygnięcie, czy W. N.-C. można uznać za osobę bezdomną – w myśl wskazanych wyżej przepisów.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy (aktualizacja wywiadu przeprowadzona przez MOPS w Krakowie z 26 maja 2020 r.), W. N.-C. nie ma dochodów, w okresie od 11 grudnia 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. korzystał z wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" w wysokości 154 zł, zaś w okresie od 8 maja 2020 r. do 31 maja 2020 r. – ze schronienia ( koszt w wysokości 351, 10 zł.). Nie ma mieszkania, jest wymeldowany z pobytu stałego pod adresem: Bielsko – Biała, ul. [...], nocuje w Ogrzewalni przy ul. [...] w Krakowie. Podczas dnia funkcjonuje w przestrzeni publicznej Starego Miasta. Po zakończeniu funkcjonowania Ogrzewalni, tj. od 1 czerwca 2020 r., deklarował chęć pobytu na terenie Dworca PKP Kraków [...] lub Plantach Krakowskich. Nie składał wniosku o lokal socjalny. W dniu 8 maja 2020 r. po raz kolejny opuścił zakład karny.

Z aktualizacji wywiadu z 10 lipca 2020 r. również wynika, że W. N.-C. nie osiąga żadnych dochodów, w okresie od 5 czerwca 2020 r. do 30 września 2020 r. korzystał z wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" w wysokości 920, 40 zł. Także jest wzmianka o wymeldowaniu spod w/w adresu w Bielsku – Białej oraz o tym, że funkcjonuje w przestrzeni publicznej w pobliżu śródmieścia – na klatkach schodowych, kiedy pada, a jak jest pogoda, na ławce w parku. Z aktualizacji tej wynika także, że deklaruje on chęć pobytu na terenie Dworca PKP Kraków [...]. Jak i w poprzedniej aktualizacji, tak i tu wskazano, że nie składał wniosku o lokal socjalny. Podano, że ma możliwość zrobienia prania i wykąpania się u znajomego. Nie jest zarejestrowany w GUP, nie pobiera świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Wskazano na brak możliwości przez niego zatrudnienia ze względu na zły stan zdrowia i konieczność zgłaszania się do kuratora. Tożsame wnioski wynikają z aktualizacji wywiadu z 30 lipca 2020 r.

Także z protokołu przesłuchania z 16 października 2020 r. wynika, że W. N. – C. od 9 października 2020 r. nocuje w Noclegowni i Schroniskach dla Bezdomnych Mężczyzn w Krakowie. Wskazano, że aktualnie ze względu na sytuację epidemiologiczną, pobyt tam jest całodobowy.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika ponadto, że decyzją z 14 września 2020 r., Prezydent Miasta Krakowa przyznał W. N. – C. świadczenie w postaci gorącego posiłku od dnia 1 października 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Inną decyzją z tej samej daty, Prezydent Miasta Krakowa potwierdził W. N. – C. prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych od 9 września 2020 r. do 7 grudnia 2020 r. (tj. przez okres 90 dni) oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Jak również wynika z akt, MOPS w Krakowie zwracał się kilkakrotnie do MOPS-u w Bielsku – Białej o refundację kosztów zrealizowanej pomocy w formie gorącego posiłku, a MOPS w Bielsku – Białej wyraził zgodę na pokrycie kosztów wyżywienia W. N. – C., powołując się na okoliczność, że w/w był ostatnio zameldowany na pobyt stały w Bielsku Białej, ul. [...].

Z oświadczenia z 28 lipca 2020 r. złożonego do akt sprawy wynika, że W. N. – C. w lokalu, w którym czasem nocuje, przebywa grzecznościowo, głównie właśnie w formie noclegu, nie posiada kluczy do tego lokalu.

Należy podkreślić, że akta administracyjne sprawy sięgają stycznia 2019 r., kiedy to po raz pierwszy W. N. – C. złożył wniosek o pomoc, wskazując jako ostatni adres zameldowania ul. [...] w Bielsko – Białej. Jako adres do korespondencji wskazał ul. [...] w Krakowie, czyli adres Ogrzewalni, w której już wtedy przebywał. Wtedy też zostały wydane pierwsze decyzje w sprawie przyznania mu świadczenia w formie gorącego posiłku oraz potwierdzające prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Wtedy też – w odpowiedzi na pisma MOPS-u w Krakowie dotyczące refundacji świadczenia w formie gorącego posiłku – MOPS w Bielsku – Białej każdorazowo wyrażał zgodę na pokrycie kosztów wyżywienia W. N. – C. Uznawał zatem swoją właściwość wskazując na okoliczność ostatniego meldunku na pobyt stały w mieście Bielsko – Biała.

Skoro zatem schroniska i noclegownie, w których przebywa W. N. – C., nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, a za lokal taki nie może też być uznany lokal do którego nie ma on kluczy, w którym czasem przybywa grzecznościowo, głównie w formie noclegu, to uznać należy, że W. N. – C. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz jest osobą niezameldowaną na pobyt stały. W aktach sprawy nie ma bowiem żadnej informacji o jego nowym adresie zameldowania, po wymeldowaniu z Bielska – Białej. Jest on zatem osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej, właściwym do rozpoznania wniosku o udzielenie pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej jest organ ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie, tj. w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Bielska – Białej, gdyż ostatnim miejscem zameldowania W. N. – C. było miasto Bielsko – Biała, ul. [...].

Podkreślić w tym miejscu należy, że fakt udzielenia pomocy społecznej stronie, która znalazła się na terenie gminy objętej zakresem właściwości działania organu pomocy społecznej, nie wiąże tego organu w zakresie konieczności udzielania dalszej pomocy takiej stronie na przyszłość, o ile możliwe jest ustalenie organu właściwego na gruncie przepisów regulujących właściwość ustawową organów. Należy też wskazać, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, o czym była już mowa powyżej. W tym zatem kontekście bezzasadne wydają się argumenty wniosku o tym, że W. N. – C. leczy się w Krakowie oraz jest obowiązany do stawiennictwa dwa razy w tygodniu w Komisariacie Policji w Krakowie.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie ostatnim miejscem zameldowania W. N. – C. na pobyt stały było miasto Bielsko – Biała, to organem właściwym do rozpoznania jego wniosku w sprawie przyznania zasiłku okresowego, jest Prezydent Miasta Bielska – Białej, jest to bowiem gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały – zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. Równocześnie uznać należy, że nie zachodzą przesłanki z art. 101 ust. 3 u.p.s., które wskazywałyby na właściwość miejscową gminy miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.