Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 707/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 680 (sześćset osoiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2016 r., nr [..].

Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2014 r. A. B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r. nr [..], którą ustalono na rzecz A. lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, polegającej na budowie farmy wiatrakowej z maksymalnie 23 turbinami wiatrowymi o mocy maksymalnej do 2,5 MW każda z podłączeniem do sieci średniego napięcia wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacją, zlokalizowanej na terenie wskazanych działek w obrębie [..]-[..]. Skarżąca twierdziła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Budowa elektrowni wiatrowej nie jest bowiem, w jej ocenie, inwestycją celu publicznego, gdyż nie mieści się w zamkniętym katalogu zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 17 lutego 2016 r., nr [..], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r.

Kolegium stwierdziło, że od daty doręczenia i ogłoszenia kwestionowanej decyzji z dnia 11 maja 2011 r. upłynęło już ponad 12 miesięcy i choćby z tego powodu brak jest możliwości wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w takiej sytuacji nie stwierdza się nieważności decyzji.

Nadto Kolegium uznało, że brak jest przesłanek do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnie przyjętej zasady trwałości decyzji. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Zagadnienie dotyczące charakteru prawnego inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej nie było jednolicie pojmowane i zarówno poglądy doktryny, jak i judykatury, zasadniczo różniły się w tym względzie. Kolegium wskazało przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 294/07, w którym uznano budowę elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego. Różnice interpretacyjne czy też niejednolite rozumienie przepisu nie mogą być traktowane jako rażące naruszanie prawa w tym zakresie, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

W związku z tym, w niniejszej sprawie, Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w spawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nie zgadzając się z decyzją wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując stanowisko, że inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego, a co za tym idzie przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 75 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 84 § 1 Kpa poprzez pominięcie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych na okoliczność negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych. Zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez odmowę stwierdzenie nieważności decyzji, mimo że nie określa ona warunków niezbędnych dla zachowania bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi. Nadto zarzuciła naruszenie art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, a zatem wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa bowiem zlekceważona została zasada dobrego sąsiedztwa, jak też zastosowano uproszczony tryb zawiadomienia stron o wydanej decyzji. Skarżąca wskazała, że termin przewidziany w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania, gdy kwestionowana decyzja dotyczyła inwestycji nie będącej w rzeczywistości inwestycją celu publicznego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 3 października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 17 lutego 2016 r.

Kolegium wskazało podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w art. 156 § 1 Kpa i ograniczenia czasowe wynikające z art. 156 § 2 Kpa oraz art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r. została doręczona stronom w dniu 25 maja 2011 r., a wiec niewątpliwie od jej doręczenie upłynęło 12 miesięcy, W związku z tym, zgodnie z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności.

Niezależnie od tego, w ocenie Kolegium, decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa ani którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu nieważnościowym sprawa rozpatrywana jest jedynie w granicach określnych w art. 156, nie jest natomiast możliwe ponowne merytoryczne rozstrzyganie sprawy administracyjne ani uzupełnianie postępowania dowodowego i dlatego nie mógł zostać uwzględniony wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych. W postępowaniu tym weryfikuje się decyzje w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania.

Następnie Kolegium przytoczyło przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa. W kwestii zaliczania elektrowni wiatrowych do inwestycji celu publicznego, Kolegium wyjaśniło zaś, że problem ten powodował rozbieżności w orzecznictwie. Tak więc nie sposób mówić o oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu prawa.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domagała się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r., ewentualnie uchylenie obu decyzji Kolegium, zarzucając przy tym, że wydane zostały one z naruszeniem prawa, co w oczywisty sposób miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności,

2. art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem z uwagi na okoliczność, że inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania,

3. art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z nieuwzględnienia, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, a zatem brak było podstawy prawnej do lokowania tejże inwestycji w oparciu o decyzję lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując, że zarzuty skargi są bezzasadne.

W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2017 r. uczestnicy postępowania A., B. i C. wniosły o oddalenie skargi, wskazując na niezasadność zarzutów w niej zawartych. W ocenie uczestników w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji konieczna była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty doręczenia tej decyzji. Przepis ten ma zastosowanie we wszystkich sytuacjach wskazanych w art. 156 § 1 Kpa. Niezależnie od tego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rozbieżne stanowiska co do tego, czy dla inwestycji obejmujących elektrownie wiatrowe dopuszczalne jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając dwukrotnie w sprawie stwierdziło, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, a nadto nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa z powodu niejednolitych poglądów odnośnie tego, czy elektrownie wiatrowe stanowią inwestycję celu publicznego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia 11 maja 2011 r. Burmistrza Miasta i Gminy ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, polegającej na budowie farmy wiatrakowej z maksymalnie 23 turbinami wiatrowymi o mocy maksymalnej do 2,5 MW każda z podłączeniem do sieci średniego napięcia wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną i komunikacją, zlokalizowanej na terenie wskazanych działek w obrębie [..]-[..].

Nie ulega przy tym wątpliwości, że Burmistrz wszczął i prowadził postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie wydał decyzję z dnia 11 maja 2011 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie farmy wiatrakowej.

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 ze zm.) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy inwestycja celu publicznego oznacza działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46 ze zm.).

W art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienione zostały cele publiczne w rozumieniu tej ustawy. Jest to katalog zamknięty. Oznacza to, iż art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać rozszerzona w drodze wykładni (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2008r. sygn. akt II OSK 548/07 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl).

Inwestycję celu publicznego stanowi zatem każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, wymienione w art. 6 pkt. 1-9 ustawy gospodarce nieruchomościami bądź też zakwalifikowane jako cele publiczne w odrębnych ustawach, do których odsyła pkt 10 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Inwestycja polegająca na budowie zarówno pojedynczej elektrowni wiatrowej, jak i farmy wiatrakowej, nie stanowi inwestycji celu publicznego. Nie została bowiem wymieniona ani w art. 6 pkt. 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też w żadnej innej ustawie. W szczególności zaś nie można uznać, aby elektrownia wiatrowa stanowiła cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią, w brzmieniu obowiązującym w dniu 11 maja 2011 r., celami publicznymi są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Przepis art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarcze nieruchomościami od wejścia w życie ustawy, tj. od 1 stycznia 1998 r., nie ulegał zmianom aż do dnia 25 września 2010 r., kiedy to dodano jedynie dystrybucję płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Przed tą datą obejmował on jedynie przesyłanie, między innymi energii elektrycznej. W ocenie Sądu zarówno ten fakt, jak i precyzyjna treść wskazanego przepisu powodują, że jego interpretacja nie wymaga szczególnych zabiegów. Być może zasadne byłoby uznanie budowy elektrowni wiatrowych za inwestycje celu publicznego, jednakże nie zmienia to faktu, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, brak jest podstaw do takiego twierdzenia.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że ustawie z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 94 ze zm.) uznano w art. 46 ust. 2 pkt 4a za cele publiczne budowę i utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci. Przepis ten został dodany z dniem 5 grudnia 1997 r. przez 60 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U.1997.54.348) i obowiązywał jedynie do końca 1997 roku, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciła moc wraz z wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób odmienny wyznacza cele publiczne w sferze gospodarki energetycznej. Z jego treści wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że cel publiczny stanowi tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń obiektów i urządzeń. Wytwarzanie zaś i przetwarzanie energii w elektrowni wiatrowej (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie mieści się w tym zakresie. Stąd też budowa elektrowni wiatrowej nie oznacza realizacji celu publicznego. To zaś powoduje, że inwestycja taka nie może być lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydawanej na podstawie art. 50 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest jednolity pogląd, że budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stąd też nie można wydać dla niej decyzji ustalającej lokalizację (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 806/10, z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1370/09 oraz 3 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK1412/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 224/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 735/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 844/09 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). I dokładnie taki był stan orzecznictwa sądów administracyjnych w czasie wydawania decyzji z dnia 11 maja 2011 r. Burmistrza Miasta i Gminy.

Odmienne stanowisko w tym zakresie, którego to Sąd w żadnym razie nie podziela, prezentowane było w okresie wcześniejszym, w szczególności zaś w przytoczonym przez Kolegium wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 294/07, w którym istotnie uznano budowę elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego, jednakże nie uzasadniono szerzej tego poglądu. Wyjaśnić przy tym należy, że powoływanie się przez uczestników postępowania na pismo Ministerstwa Infrastruktury z dnia 22 lutego 2008 r., dotyczące inwestycji celu publicznego związanych z budowa turbin wiatrowych, nie może odnieść skutku.

W orzecznictwie nie ma natomiast zgodności odnośnie oceny decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej.

Sądy przyjmują bowiem, że w takiej sytuacji nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa z powodu niejednolitych poglądów orzecznictwa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2413/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1436/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 503/11, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl).

Prezentowany jest również pogląd, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla elektrowni wiatrowych rażąco narusza prawo (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 899/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 754/11, opublikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl).

W szczególności zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 899/10 wskazał, że burmistrz wszczął postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, postępowanie organ prowadził na podstawie przepisów art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wreszcie zarówno nagłówek jak i treść decyzji pierwszoinstancyjnej czynią jednoznacznym, iż właśnie wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego było zrealizowanym zamiarem burmistrza. Sąd ten z całą mocą podkreślił, że właśnie dlatego, iż decyzja burmistrza stanowi decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uznana została za dotkniętą wadą kwalifikowaną polegającą na wydaniu jej z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy planistycznej w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd przychyla się do tego stanowiska. Wskazać przy tym należy, że istotnie w przypadku możliwej rozbieżnej wykładni przepisu nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa charakteryzuje bowiem ewidentne przekroczenie prawa w sytuacji, gdy przepis prawa jest sformułowany jasno i nie wymaga wykładni. Jednakże rozbieżne orzecznictwo nie stanowi podstawy do uznania, że mamy do czynienia z różną wykładnią. W szczególności zaś, zdaniem Sądu, nie świadczy o tym wydanie przez ten sam sąd administracyjny dwóch wyroków prezentujących odmienne stanowisko w tej samej kwestii.

Zdaniem Sądu w decyzji z dnia 11 maja 2011 r. bezzasadnie przyjęto, że inwestycja polegającą na budowie farmy wiatrakowej stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skutkiem zaś tego doszło do rażącego naruszenia art. 50 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastosowanie trybu przewidzianego dla ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do inwestycji nie spełniającej tego wymogu.

Wskazać w tym miejscu należy, że z art. 57 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 784). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że zastosowanie dyspozycji z art. 158 § 2 kpa nie może być rozumiane i stosowane w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, oznacza bowiem pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała.

Jednakże w treści tego przepisu, wbrew twierdzeniom uczestników postępowania, nie można znaleźć uzasadnienia dla oddalenia skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Wyłącza on bowiem jedynie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminu, po upływie którego nie można stwierdzić nieważności decyzji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić tylko w ciągu 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Zatem po upływie tego terminu nie można stwierdzić nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, bez względu na rodzaj uchybień wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Po upływie tego terminu, w sytuacji gdy wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji stanowiło decyzję o lokalizacji celu publicznego, zastosowanie ma art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w konsekwencji odpowiednio art. 158 § 2 Kpa przewidujący stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 899/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten, nie stanowi więc podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, jak błędnie stwierdziło Kolegium w wydanych w sprawie decyzjach, a także uczestnicy postępowania.

Zdaniem Sądu prawidłowo natomiast stwierdziło Kolegium, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 886/12, że przepis art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie do wszystkich przyczyn stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Ne zasługują natomiast na aprobatę odmienne poglądy prezentowane przez skarżącą w tym zakresie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na który powołała się skarżąca w tej kwestii, został bowiem uchylony wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., II OSK 2669/13, w którym to Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony dokonał interpretacji art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W sytuacji bowiem, gdy wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie, pomimo swej wadliwości, stanowiło decyzję o lokalizacji celu publicznego, zastosowanie w odniesieniu do takiej decyzji musi znaleźć art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przecież dotyczy skutków istotnego naruszenia prawa powodującego nieważność decyzji. Stanowisko w tym zakresie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane i jednolite (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r., II OSK 1094/14, z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2669/13, z dnia 6 września 2013 r., II OSK 886/12 oraz z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 899/10, dostępne CBOSA).

Z tych wszystkich względów Sąd uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Sąd nie znalazł jednakże podstaw do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowią wyłącznie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Sama zaś decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r. pozostaje poza granicami sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponownie rozpatrując i rozstrzygając sprawę, organ winien zatem zastosować art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odpowiednio art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.