Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 1/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
658
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 186 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi D.G. na bezczynność Starosty Ostrzeszowskiego w przedmiocie odszkodowania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty Ostrzeszowskiego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 czerwca 2013 r., złożonym w siedzibie Starostwa Powiatowego w Ostrzeszowie 7 czerwca 2013 r., D.G. wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie w wysokości [...] zł w związku ze szkodą, jaką poniósł na skutek ograniczenia możliwości korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...], położonej w miejscowości M. w gminie Ostrzeszów. We wniosku wskazał, że podczas budowy ciągu pieszo-rowerowego przy drodze powiatowej nr [...] O-Z. na odcinku M., na terenie ówczesnej działki [...] zasypano przydrożny rów melioracyjny, który odprowadzał z jego działki oraz sąsiednich działek wodę opadową oraz wodę z roztopów do strumyka. Zasypanie rowu skutkuje gromadzeniem się spływającej wody z sąsiednich pól podczas opadów i roztopów na obszarze około 0,5 do 1,5 ha. W 2012 r. grunty były zalane przez okres około 8 miesięcy wodą o głębokości 40 cm. W obecnym roku woda osiąga stan do 60 cm na większej powierzchni i dochodzi do murów budynku mieszkalnego. Dalsze zaleganie wody – zdaniem wnioskodawcy – będzie powodować obumieranie nasadzonych drzew, krzewów i kwiatów. Również ogrodzenie odchyla się od pionu (na skutek rozmiękania gruntów). Nadto woda zalewowa przedostaje się przez mury do wnętrza domu mieszkalnego.

Pismem z dnia 14 października 2013 r. D.G. złożył kierowane do Rady Powiatu zażalenie na bezczynność organu w zakresie jego wniosku o odszkodowanie. Powołał się na art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., ustawa dalej powoływana jako "K.p.a." – uw. WSA). Podkreślił, że wniosek złożył 7 czerwca 2013 r., lecz pomimo upływu 7 miesięcy organ nie podjął żadnych czynności, nie wydał decyzji i nie powiadomił go o przyczynach zwłoki, ani nie wzywał do uzupełnienia braków formalnych.

Zażalenie D.G. potraktowano jako skargę z art. 227 K.p.a., do której rozpatrzenia właściwa jest Rada Powiatu w Ostrzeszowie. Uchwałą z dnia 28 października 2013 r. Rada uznała skargę D.G. za niezasadną. Wskazano, że wniosek o odszkodowanie został złożony 7 czerwca 2013 r. w piątek. Został następnie przekazany do załatwienia Powiatowemu Zarządowi Dróg w Ostrzeszowie, gdzie wpłynął 11 czerwca 2013 r. Dnia 12 czerwca 2013 r. Powiatowy Zarząd Dróg zwrócił się do brokera o podjęcie działań. Dnia 2 sierpnia 2013 r. U. S.A. w Łodzi wydała decyzję o odmowie przyznania odszkodowania. Została ona doręczona D.G. wraz z pouczeniem o prawie do wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem.

Pismem z dnia 4 listopada 2013 r. D.G. zwrócił się do Rady Powiatu w Ostrzeszowie zaznaczając, że nie zgadza się z zawartym w uchwale stanowiskiem, jakoby powoływanie się przez niego na art. 37 K.p.a. było chybione. Podkreślił, że roszczenie o naprawienie szkody w wyniku wykonywania pozwolenia wodno-prawnego musi być dochodzone w pierwszej kolejności w postępowaniu administracyjnym (art. 186 ust. 1 i 3 Prawa wodnego), a droga sądowa przed sądem powszechnym możliwa jest dopiero po wyczerpaniu trybu administracyjnego. Dopuszczalne jest również skierowanie sprawy na drogę sądową, jeżeli organ zobowiązany do wydania decyzji nie wydał jej w terminie trzech miesięcy od złożenia żądania przez poszkodowanego (art. 186 ust. 4 Prawa wodnego). W końcowej części pisma D.G. dodał, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 28 listopada 2013 r., [...] Rada Powiatu w Ostrzeszowie poinformowała skarżącego, że nie jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia na bezczynność Starosty. Natomiast Rada rozpoznaje skargi i wnioski, których przedmiotem może być w szczególności przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z pisma Rady wynika, że wcześniejsze zarzuty D.G. zostały potraktowane jako skarga z art. 222 K.p.a. i w tym trybie załatwiono je uchwałą z dnia 28 października 2013 r.

Pismem z dnia 12 listopada 2013 r., złożonym 2 grudnia 2013 r. D.G. złożył skargę na bezczynność Starosty Powiatu Ostrzeszowskiego. Zarzucił przy tym organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniósł o zobowiązanie Starosty do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, o zobowiązanie Starosty Powiatu Ostrzeszowskiego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi D.G. podkreślił, że o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. można mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Skarżący dodał, że mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz późniejsze orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12) wydanie przez organ żądanego rozstrzygnięcia nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania ze skargi na bezczynność.

Przed przekazaniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dnia 30 grudnia 2013 r. Starosta Ostrzeszowski wydał decyzję na podstawie art. 186 ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.) oraz art. 104 i 107 K.p.a., w której odmówił skarżącemu ustalenia odszkodowania.

Natomiast w odpowiedzi na skargę Starosta Ostrzeszowski wniósł o umorzenie postępowania w sprawie zobowiązania go do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie dla skarżącego, o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o odstąpienie od wymierzenia grzywny.

W uzasadnieniu Starosta opisał przebieg postępowania bezpośrednio związanego z wnioskiem o odszkodowanie. Wyjaśnił dodatkowo, że już wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2013 r. D.G. wystąpił do Starostwa o podjęcie odpowiednich działań (np. wykonanie odwodnienia, w celu naprawienia szkody polegającej na okresowym zajęciu gruntu przez wodę spowodowanego zasypaniem rowu przydrożnego podczas budowy ciągu pieszo-rowerowego przy drodze powiatowej nr [...] Ostrzeszów-Zajączki na odcinku M. na terenie ówczesnej działki [...]). Pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r poinformowano skarżącego, że zgodnie z informacjami otrzymanymi od inwestora i zarządcy drogi, w najbliższym czasie nastąpi wizja lokalna wraz z pomiarem geodezyjnym w celu sprawdzenia poprawności wykonanego (wbudowanego) w ciąg drogi rurociągu drenarskiego w miejscu dawnego rowu przy jego działce. W dniu 14 maja 2013 r dokonano komisyjnych oględzin drogi powiatowej nr [...] Ostrzeszów-Zajączki w miejscowości M. pod kątem odwodnienia terenów przyległych do pasa drogowego. Pismem z dnia 24 lipca 2013 r. poinformowano D.G. o ustaleniach oględzin; wyjaśniono, że istniejąca droga powiatowa i wykonany w jej pasie ciąg pieszo-rowerowy posiadają odrębny system odwadniania, a zasypane zgodnie z projektem rowy przydrożne były w większości bezodpływowe i zgodnie z ich przeznaczeniem służyły do odwodnienia pasa drogowego, to jest odprowadzania z niego wód opadowych. Zdaniem organu wybudowanie ciągu pieszo-rowerowego nie spowodowało zmiany stanu wody na gruntach przyległych do drogi. Na zaistniałe podtopienia i zalania nieruchomości miało wpływ więcej czynników, m.in. obfite i długotrwałe opady deszczu w kwietniu i maju bieżącego roku, wieloletnie zaniedbania w zakresie melioracji, czy zmiany w ukształtowaniu działek zmieniające naturalny kierunek spływu wód opadowych.

Starosta nadmienił, że pouczono skarżącego, iż zgodnie z art. 29 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może m.in. zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli zmiany stanu wody spowodowane na gruncie przez właściciela szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ponadto zgodnie z art. 30 Prawa wodnego właściciele gruntów mogą w drodze pisemnej ugody, ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną; ugoda nie może dotyczyć wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Realizacja postanowień ugody jest możliwa po zatwierdzeniu, w drodze decyzji, odpowiednio przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta; z wnioskiem o zatwierdzenie ugody występują umawiający się właściciele gruntów.

W dalszej części odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, iż zawiadomieniem z dnia 9 lipca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ostrzeszów poinformował, że wszczął postępowanie na wniosek D.G. w oparciu o art. 29 Prawa wodnego dotyczące zmiany stanu wód na gruncie oznaczonym numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości M. i prowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające (wizje w terenie, spotkania). Postanowieniem z dnia 13 listopada 2013 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie do czasu wykonania ekspertyzy stwierdzającej, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wód na gruncie oznaczonym numerem ewidencyjnym działki 196/3, położonym w miejscowości M., gmina Ostrzeszów szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie m.in. na grunt oznaczony numerem ewidencyjnym działki [...], stanowiący własność D.G..

Starosta zwrócił też uwagę, że równocześnie z opisanymi powyżej postępowaniami w dniu 24 czerwca 2013 r. D.G. wystąpił do Starosty Ostrzeszowskiego z wnioskiem o zmianę pozwolenia wodnoprawnego wydanego Powiatowi Ostrzeszowskiemu decyzją Starosty z dnia 17 września 2009 r., [...] – w związku z dokonaną zmianą stosunków wód na gruncie podczas budowy ciągu pieszo-rowerowego przy drodze powiatowej [...] Ostrzeszów - Zajączki na odcinku M. na terenie ówczesnej działki [...]. W ramach tego postępowania Starosta Ostrzeszowski w pierwszym rzędzie wnioskiem z dnia 22 lipca 2013 r., na podstawie art. 127 ust.7b i 7c w związku z art. 133 ustawy Prawo wodne, zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania żądania. Wyjaśnił, że decyzją z dnia 17 września 2009 r., [...] Starosta Ostrzeszowski udzielił Powiatowi Ostrzeszowskiemu pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych zlokalizowanych na trasie ciągu pieszo-rowerowego. Natomiast zgodnie z art. 127 ust.7b i 7c Dyrektor regionalnego zarządu, marszałek województwa albo starosta podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której jest wnioskodawcą. W przypadku, o którym mowa w ust. 7b, sprawę załatwia odpowiednio dyrektor regionalnego zarządu, marszałek województwa wyznaczony przez Prezesa Krajowego Zarządu albo starosta wyznaczony przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu.

Starosta wskazał następnie, że w dniu 5 sierpnia 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu odesłał wniosek według właściwości rzeczowej i miejscowej celem rozpatrzenia go przez Starostę Ostrzeszowskiego, ponieważ jego zdaniem przesłanką wyłączenia starosty, jako organu na podstawie art. 127 ust.7b Prawa wodnego, jest złożenie przez niego (lub przez podległą mu jednostkę organizacyjną) wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zatem wspomniana przesłanka nie może być interpretowana rozszerzająco z powodu daleko idących konsekwencji, jakie powoduje wyłączenie organu.

Zawiadomieniem z dnia 3 września 2013 r Starosta Ostrzeszowski, na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 133 i art. 140 ust. 1 Prawa wodnego, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego wydanego Powiatowi Ostrzeszowskiemu decyzją Starosty Ostrzeszowskiego z dnia 17 września 2009 r., [...]. W ramach tego postępowania Starosta Ostrzeszowski dokonał szeregu czynności. Wystąpił do Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu, Rejonowego Oddziału w Ostrowie Wielkopolskim, Inspektoratu w Kępnie o udzielenie informacji, czy na terenie inwestycji znajdują się urządzenia melioracyjne ujęte w prowadzonej przez tę instytucję ewidencji. Uwzględniono także wnioski innych mieszkańców wsi M. w zakresie wpływu wybudowanego ciągu pieszo-rowerowego na pozostałe nieruchomości przyległe do drogi powiatowej.

Starosta Ostrzeszowski wyjaśnił dalej, że decyzją z dnia 4 października 2013 r., na podstawie art. 133 Prawa wodnego, nałożył na Powiat Ostrzeszowski (posiadający pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę decyzją z dnia 17 września 2009 r., [...]) obowiązek wykonania ekspertyzy w zakresie ustalenia związku przyczynowego pomiędzy wykonaniem ciągu pieszo-rowerowego, a podtapianiem i zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi przyległych do ciągu nieruchomości w miejscowości M., gmina Ostrzeszów i wyznaczył termin wykonania nałożonego obowiązku. W oparciu o powyższą decyzję zlecono opracowanie ekspertyzy osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia, wiedzę i wieloletnie doświadczenie z zakresu melioracji wodnych. W dniu 29 września 2013 r. dokonano oględzin w terenie na działce [...] w związku z wykonaną odkrywką rurociągu drenarskiego przebiegającego przez teren tej nieruchomości w kierunku rowu R-l i stwierdzono, że rurociąg był niedrożny przed wykonaniem odkrywki. W dniu 20 listopada 2013 r. przedłożono ekspertyzę wraz z aneksem. Autor ekspertyzy ustalił, że już istniejące w przeszłości warunki odprowadzania wód opadowych nie gwarantowały należytego odprowadzania wód powierzchniowych, a szczególności gruntowych, których podwyższony stan powodował wylewy i utrzymywanie się wód na terenie. W wyniku budowy ciągu pieszo-rowerowego nawierzchnia drogi powiatowej nie uległa zmianie, obecna konstrukcja zapewnia szczelne odprowadzanie wody z nawierzchni drogowej łącznie z pasem ciągu pieszo-rowerowego. W okresie długotrwałych opadów lub deszczy nawalnych woda przemieszcza się jezdnią, a pobudowane korytka rozsączające działają wtedy w ograniczonym zakresie. Natomiast istniejący rów drogowy na odcinku ok. 60 m wzdłuż nieruchomości D.G. został zamieniony na rurociąg perforowany PE w otulinie z geowłókniny z zasypaniem materiałami łatwo przepuszczalnymi. Zmiana ta może częściowo przedłużać spływy wód powierzchniowych, nie ma ona jednak wpływu na wgłębne odwodnienie użytku rolnego, gdyż rura ułożona jest na poziomie dna istniejącego poprzednio rowu drogowego. Ekspert stwierdził ponadto, że D.G. wykonał w przeszłości zmiany polegające na wywyższeniu działki w najniższym otoczeniu pasa drogowego o około 30 cm i w ten sposób zmienił stan wody na własnym gruncie blokując odpływ wody do rowu R-l. Na pozostałym terenie działki w środkowej części stwierdził także zaniżenie terenu o około 50 cm, co może świadczyć o istnieniu w przeszłości rowu poprzecznego z odpływem do rowu R-l. Natomiast zgodnie z aneksem do ekspertyzy, w wyniku przeprowadzonych oględzin w terenie i wykonania odkrywki istniejącego zbieracza drenarskiego stwierdzono, że zbieracz ten na odcinku od wylotu w rowie R-l do miejsca odkrywki nie funkcjonuje i jest on zdaniem autora ekspertyzy podstawową przyczyną występowania zalewania gruntów D.G..

Starosta wyjaśnił wreszcie, że po wpłynięciu w dniu 2 grudnia 2013 r., do Starostwa Powiatowego skargi na bezczynność skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Starosty Ostrzeszowskiego, Starosta Ostrzeszowski poinformował Skarżącego, że w poczet materiału dowodowego w sprawie wniosku o odszkodowanie z dnia 6 czerwca 2013 r., zaliczył dowody zgromadzone w sprawie dotyczącej zmiany pozwolenia wodnoprawnego wydanego Powiatowi Ostrzeszowskiemu decyzją Starosty Ostrzeszowskiego z dnia 17 września 2009 r., [...], to jest:

– informację Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu, Rejonowego Oddziału w Ostrowie Wielkopolskim o urządzeniach melioracyjnych znajdujących się na terenie miejscowości M. i P.,

– notatkę służbową z dnia 29 października 2013 r dotyczącą oględzin w terenie na działce [...] w M. wykonanej odkrywki rurociągu drenarskiego,

– ekspertyzy dot. przyczyn podtopień gruntów i zakresu robót niezbędnych do wykonania w rejonie drogi powiatowej [...] Ostrzeszów-Zajączki w miejscowości M. oraz

– pisma skierowane przez D.G. do Starostwa Powiatowego w Ostrzeszowie z dołączonymi dowodami w sprawie (zdjęciami).

W ocenie Starosty Ostrzeszowskiego powyższe fakty uzasadniają wniosek o umorzenie postępowania. Instytucja skargi na bezczynność ma bowiem na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Gdy organ, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ ten przestaje tkwić w bezczynności.

W kwestii charakteru naruszenia związanego z bezczynnością Starosta wyraził przekonanie, że zaistniała bezczynność nie miała znamion naruszenia prawa, a w żadnym razie w stopniu rażącym. Wielość i różnorodność wniosków kierowanych przez skarżącego doprowadziły do niefortunnego nieporozumienia, w wyniku którego wniosek o odszkodowanie z 6 czerwca 2013 r. został rozpatrzony wyłącznie w kryteriach cywilnoprawnych. Zdaniem organu do zaistnienia tej sytuacji przyczynił się także skarżący, kierując swoje pisma do Rady Powiatu, którą traktuje jako organ drugiej instancji. Należy podkreślić, że Starosta Ostrzeszowski cały czas prowadził postępowania administracyjne na skutek wniosku z dnia 24 czerwca 2013 r., które ma ewidentny związek z roszczeniem odszkodowawczym na podstawie art. 186 Prawa wodnego. Z całą pewnością nie nastąpiło w sprawie celowe działanie (bezczynność) organu, dlatego nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, z zastrzeżeniem, że w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania decyzji, postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu z uwagi na jej wydanie przez organ jeszcze przed datą orzekania przez Sąd.

Przed przystąpieniem do oceny podniesionych w skardze zarzutów bezczynności postępowania Starosty Ostrzeszowskiego konieczne jest przedstawienie pewnych uwag porządkujących dotyczących dopuszczalności skargi oraz przepisów stanowiących podstawę jej rozpoznania: art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej "P.p.s.a.")

Jeśli chodzi o kwestię dopuszczalności skargi, to Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. "Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...)", a "przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie".

W przypadku skargi na bezczynność, skarżący przed wniesienie skargi powinien złożyć do organu wyższego stopnia zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie D.G. złożył takie zażalenie, jednakże skierował je błędnie do Rady Powiatu w Ostrzeszowie. Zażalenie to zostało rozpoznane jako skarga w trybie art. 222 K.p.a. Następnie D.G. ponownie zwrócił się do Rady Powiatu w Ostrzeszowie pismem z dnia 4 listopada 2013 r. (k. 147 akt administracyjnych) jednoznacznie podnosząc, że jego pismo powinno być traktowane jako zażalenie z art. 37 K.p.a. Pomimo, że Rada zdawała sobie sprawę ze swojej niewłaściwości, jeśli chodzi o rozpoznanie zażalenia na bezczynność Starosty, nie wykonała obowiązku z art. 65 § 1 K.p.a., zgodnie z którym "jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie".

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że w zaistniałej sytuacji należy przyjąć, iż D.G. skutecznie złożył zażalenie na bezczynność Starosty. Skierował je – co prawda – do niewłaściwego organu, jednakże z uwagi na instytucje K.p.a. powinno być ono z urzędu właściwie przekazane i rozpoznane. Zdaniem Sądu skarżącego nie powinny obciążać skutki zaniedbań organów, w tym przypadku Rady Powiatu w Ostrzeszowie.

Przechodząc natomiast do uwag dotyczących podstaw orzekania przez Sąd, to wskazać należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Starosta Ostrzeszowski rozpoznał już wniosek D.G. złożony w dniu 7 czerwca 2013 r., co do którego – zdaniem skarżącego – organ pozostawał bezczynny. Sprawę załatwiono bowiem decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r., OS.6331.27.2013kś.

W takiej sytuacji, a wiec w sytuacji wydania decyzji przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, sąd umarza postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy (zd. 1 art. 149 § 1 P.p.s.a., zob. uchwała z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz.63), natomiast nie jest zwolniony od wydania pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, tj. orzeczenia o ewentualnym rażącym charakterze bezczynności lub przewlekłości oraz (ewentualnie) o wymierzeniu organowi grzywny (zob. postanowienie z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, w niniejszej sprawie obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny czy w sprawie zaistniała zarzucana w skardze bezczynność postępowania i czy miała ona charakter rażący.

Zdaniem Sądu fakt zaistnienia w sprawie bezczynności Starosty Ostrzeszowskiego jest niewątpliwy.

Zgodnie z art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) "Na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego – właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna".

Powyższy przepis wprowadza szczególną jednoinstancyjną procedurę administracyjną w zakresie ustalania odszkodowania za szkody określone w Dziale VIII Prawa wodnego. Szczególny charakter tej procedury, która w istocie stanowi postępowanie poprzedzające cywilne postępowanie sądowe, nie wyłącza jednak obowiązków organu, co do sprawnego i terminowego załatwienia sprawy. Decyzja z art. 186 ust. 3 Prawa wodnego jest decyzją administracyjną, do której stosuje się przepisy K.p.a., w tym przepisy określające terminy załatwiania spraw (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., III SAB/Lu 4/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie odszkodowania w związku z zalewaniem nieruchomości będącej własnością D.G., stanowiącej działkę [...], skarżący złożył dnia 7 czerwca 2013 r. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. sprawę tą, jako szczególnie skomplikowaną (wymagającą wiadomości specjalnych, oględzin, ekspertyz), należało załatwić w terminie dwóch miesięcy. Starosta Ostrzeszowski tymczasem wydał decyzję dopiero na skutek skargi D.G. w dniu 30 grudnia 2013 r. Od daty złożenia wniosku do daty wydania decyzji nie informowano też skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Oznacza to, że organ uchybił terminowi załatwienia sprawy i pozostawał w stanie bezczynności do czasu wydania decyzji.

Jak już wyżej wskazano, wydanie aktu lub podjęcie czynności, co do której organ pozostawał w zwłoce, nie zwalnia Sądu z obowiązku stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Oceniając okoliczności niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaistniała bezczynność – pomimo dość znaczącego przekroczenia terminu z art. 35 § 3 K.p.a. – nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Na taką ocenę w dużej mierze rzutuje fakt wykonywania przez Starostę szeregu czynności w równolegle prowadzonych postępowaniach, co zostało obszernie i szczegółowo wyjaśnione w odpowiedzi na skargę.

Akta administracyjne przesłane Sądowi nie zawierają pełnej dokumentacji z postępowań toczących się równolegle z postępowaniem odszkodowawczym, opisanych w odpowiedzi na skargę (postępowanie przez Starostą Ostrzeszowskim dotyczące zmiany pozwolenia wodnoprawnego wydanego Powiatowi Ostrzeszowskiemu decyzją Starosty Ostrzeszowskiego z dnia 17 września 2009 r., postępowanie przed Burmistrzem Miasta i Gminy Ostrzeszów sprawie zmiany stanu wód na gruncie oznaczonym numerem geodezyjnym działki [...]), jednak nie ulega wątpliwości, że postępowania te toczyły się i były przedmiotowo powiązane z tokiem postępowania odszkodowawczego.

W szczególności Sąd zwraca uwagę, że Starosta równolegle z postępowaniem o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego prowadził w okresie od czerwca 2013 r. postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego wydanego Powiatowi Ostrzeszowskiemu decyzją z dnia 17 września 2009 r. i w postępowaniu tym – blisko przedmiotowo powiązanym z postępowaniem odszkodowawczym (wpływ przebudowy drogi na zjawisko zalewania działki skarżącego) – prowadzono czynności i zbierano dowody dotyczące zalewania nieruchomości skarżącego. W początkowej fazie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego jego bieg został co prawda wstrzymany w związku z zaistniałymi wątpliwościami prawnymi w zakresie właściwości organu (tj. czy istnieje możliwość zmiany pozwolenia wodnoprawnego przez Starostę Ostrzeszowskiego), jednak po rozstrzygnięciu tych wątpliwości, we wrześniu 2013 r Starosta Ostrzeszowski wszczął postępowanie, a w jego trakcie zebrał dowody takie jak m.in. informacje Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu, Rejonowego Oddziału w Ostrowie Wielkopolskim o urządzeniach melioracyjnych znajdujących się na terenie miejscowości M. i P. oraz nałożył na Powiat Ostrzeszowski obowiązek wykonania ekspertyzy. Ekspertyza została dostarczona do organu 20 listopada 2013 r. Materiały te zostały następnie włączone do sprawy z wniosku D.G. o odszkodowanie (zob. k. 101 akt administracyjnych) i posłużyły jako podstawa do wydanej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że nie można zarzucić w niniejszej sprawie Staroście Ostrzeszowskiemu całkowitej bierności, którą można w kwalifikowanych przypadkach określać jako rażąco naruszającej art. 35 § 3 K.p.a. Organ podejmował bowiem działania w celu załatwienia sprawy. Można natomiast Staroście postawić zarzut, że nie informował wnioskodawcy o tym, dlaczego postępowanie o ustalenie odszkodowania się przedłuża i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Nie powiadomił też D.G. w początkowej fazie postępowania, że dowody zebrane w sprawie o zmianę pozwolenia wodnoprawnego posłużą następnie w sprawie odszkodowawczej. Zaniedbanie tym obowiązkom informacyjnym nie daje jednak podstaw do oceny bezczynności, jako rażącej.

W tym stanie rzeczy Sąd - działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") - stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu – umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Z przyczyn opisanych w uzasadnieniu Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.