Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 834/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika do uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4  ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sicienko z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr XXVII/261/17 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku 1. stwierdza nieważność § 14 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXVII/261/17 z dnia 30 sierpnia 2017 r. Rada Gminy Sicienko przyjęła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sicienko (dalej powoływana jako "uchwała").

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia nieważności przepisów § 4 ust. 1 pkt 1-2, § 4 ust. 2 pkt 1-3, § 6 ust. 10, § 14 ust. 1 pkt 2 w zakresie zwrotu "wyłącznie przez osoby dorosłe", § 15 ust. 2 pkt 1-4 zaskarżonej uchwały. Prokurator wskazał, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części istotnie narusza prawo, tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 250, dalej powoływanej jako "ucpg") oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków i uprawnień, do których określenia Rada Gminy nie była upoważniona, poprzez:

- umożliwienie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego; dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości (§ 4 ust. 1 pkt 1-2),

umożliwienie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, ograniczenie naprawy pojazdów do drobnych napraw, które nie stwarzają uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (§ 4 ust. 2 pkt 1-3),

dopuszczenie zbierania i gromadzenia w przydomowych kompostownikach odpadów zielonych i biodegradowalnych oraz wskazanie, że kompostowanie odpadów nie może stanowić uciążliwości dla innych osób (§ 6 ust. 10),

zobowiązanie osób prowadzących psy wyłącznie przez osoby dorosłe (§ 14 ust. 1 pkt 2),

wprowadzenie zakazu hodowli zwierząt gospodarskich na nieruchomościach zabudowy wielorodzinnej, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, na których usytuowane są budynki użyteczności publicznej i obsługi mieszkańców, ogródków działkowych (§ 15 ust. 2 pkt 1-4).

Prokurator za nieprawidłowe uznał zapisy § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, ponieważ jego zdaniem ww. zapisy powielają istniejące już regulacje wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800).

To samo dotyczy umożliwienia napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych.

Prokurator podał, że regulacja § 4 ust. 2 pkt 2 zawiera nieuprawnioną modyfikację unormowania ustawowego poprzez użycie niedookreślonego pojęcia - "drobnych napraw". Regulacja taka, wprowadzając pojęcie niedookreślone, nie powinna mieć miejsca w akcie prawa miejscowego, gdyż uchwały będące aktami prawa miejscowego powinny być formułowane jasno i precyzyjnie, wprowadzając zaufanie obywateli do prawa.

Ponadto w ocenie skarżącego zapis § 4 ust. 2 pkt 3 regulaminu wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Zapis taki pozostaje sprzeczny z celem uchwalonego regulaminu, w którym uregulowane być mogą jedynie kwestie czystości i porządku. Rada nie posiada uprawnienia do doprecyzowania wyżej wymienionej regulacji.

Skoro żądanie od właściciela powstrzymywania się od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę należy do zagadnienia prawa cywilnego, to nie można takiego zakazu cywilnoprawnego formułować w akcie prawa miejscowego. Prokurator podkreślił, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 ucpg nie upoważnił gminy do wkraczania w stosunki sąsiedzkie i związane z nim obowiązki cywilne.

Zastrzeżenia Prokuratora budzi również też treść § 6 ust. 10 pkt regulaminu, która w ramach ustanowienia zasad prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów dopuszcza kompostowanie przez właściciela na terenie nieruchomości odpadów biodegradowalnych. Możliwość taka została już uregulowana w ustawie o odpadach z 14 grudnia 2012 r., która w pierwszej kolejności przewiduje poddanie ich przetworzeniu w miejscu ich powstania. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. Nie ma, więc racji bytu zamieszczanie podobnych uregulowań jeszcze raz w akcie prawa miejscowego, których odmienne brzmienie może wypaczać sens przepisu ustawy. Błędny jest też zapis wskazujący, że kompostowanie nie może stanowić uciążliwości dla innych osób. Zagadnienia dotyczące immisji, normuje bowiem art. 144 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem skarżącego Rada Gminy nie była upoważniona do nałożenia na właścicieli psów obowiązku wyprowadzanie ras dużych i olbrzymich lub uznawanych za agresywne wyłącznie przez osoby dorosłe. Pełną odpowiedzialność właścicieli zwierząt domowych za zachowanie tych zwierząt przewiduje, bowiem art. 431 Kodeksu cywilnego.

Prokurator uznał, że gdyby nawet przyjąć, że możliwym jest ocena kryterium dorosłości, to przepis § 14 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego regulaminu nie uwzględnia indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa. Nie można wykluczyć sytuacji, że osoby młode, o większej sprawności fizycznej są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca niedookreślone kryterium dorosłości, lecz schorowana czy niedołężna.

Nadto, przepis art. 4 ust. 2 ucpg nie upoważnia rady gminy do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Tym samym regulacja § 15 ust 2 pkt 1-4 poprzez posłużenie się zakazami określonego zachowania wykraczają poza materię określoną w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sicienko wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów, wskazała że:

1) na mocy § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Rada Gminy została zobowiązana do uszczegółowienia zasad utrzymania czystości na terenie nieruchomości obejmujących mycie pojazdów poza myjniami. Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia pojazdów. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczo mycie i naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna, więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy. Podobną argumentację Rada Gminy odniosła w stosunku do zarzutu § 4 ust. 2 pkt 1-3 regulaminu;

2) regulacje regulaminu zawarte w § 6 ust. 10 mają zupełnie inny charakter od regulacji art. 144 k.c, który tworzy podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i służy dla ustalenia bezprawności czynu;

3) odnośnie § 14 ust. 1 pkt 2 regulaminu w ocenie Rady Gminy z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nic stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób. Rada Gminy mając na uwadze bezpieczeństwo mieszkańców gminy Sicienko uznała, że wprowadzenie obowiązku prowadzenia psów wykazujących agresywność i ras psów uznawanych za agresywne oraz ich mieszańców wyłącznie przez osoby dorosłe zmniejszy ryzyko narażenia mieszkańców, w tym dzieci, na niebezpieczeństwo mogące grozić ze strony tych zwierząt. Osoby dorosłe mają, bowiem większą kontrolę nad takim zwierzęciem i są w stanie nad nim zapanować;

4) odnośnie § 15 ust. 2 pkt 1-4 regulaminu zdaniem Rady Gminy z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg wynika, że rada gminy została upoważniona do określenia w regulaminie utrzymania czystości zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, co też uczyniła w § 15 ust. 2 pkt 1 - 4 regulaminu. Wskazała konkretne nieruchomości i obszary, na których obowiązuje zakaz hodowania zwierząt gospodarskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest, zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie zarzutów strony skarżącej dotyczących unormowań zawartych w ww. zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały: t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446, dalej powoływanej jako "usg"). Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 ucpg upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ucpg, tj:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała nr XXVII/261/17 z dnia 30 sierpnia 2017 r. Rady Gminy Sicienko podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Gminy Sicienko uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie, więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ucpg, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Rada gminy nie ma, zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak zauważyć należy, że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że:

Ad. 1) § 4 ust. 1 pkt 1-2 zaskarżonej uchwały wskazuje, że ,,Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi może odbywać się pod warunkiem: 1) niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, 2) dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości". Z kolei w § 4 ust. 2 pkt 1-3 zawarto zapis, że "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: 1) niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych; 2) iż naprawa pojazdów samochodowych dotyczy drobnych napraw; 3) iż naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości".

Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, że niezgodne z prawem są ww. zapisy załącznika do uchwały określone w Ad 1). Czynności te w ocenie Sądu stanowią dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotów, zamierzających myć pojazdy samochodowe poza myjniami lub wykonywać ich naprawy poza warsztatami naprawczym. Są one zgodne z celem upoważnienia ustawowego, jakim jest zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, w zakresie wymienionych warunków, wskazał adresatom uchwały względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas wykonywania przedmiotowych czynności. W ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia czy modyfikacji przepisów rangi ustawowej. Prawodawca lokalny miał prawo, w ramach upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie niepowodowania naprawami pojazdów samochodowych uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, gdyż nie budzi wątpliwości, że w tym zakresie chodzi o niezakłócanie wartości związanych z niezanieczyszczaniem środowiska i z czystością i porządkiem (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15).

Ad 2) W § 6 ust. 10 regulaminu podano, że ,,Dopuszcza się, aby odpady zielone i biodegradowalne zbierać i gromadzić w przydomowych kompostownikach. Kompostowanie odpadów nie może stanowić uciążliwości dla innych osób." Sąd również i w tym przypadku nie podziela stanowiska Prokuratora, że niezgodne z prawem są ww. zapisy załącznika do uchwały określone w Ad 2). Rację należy przyznać Radzie Gminy, która stwierdziła, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ucpg Rada Gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie utrzymania porządku i czystości sposobu zapewnienia przyjmowania w inny sposób odpadów zielonych. Tym innym sposobem jest umożliwienie mieszkańcom gminy Sicienko zbieranie i gromadzenie odpadów zielonych i biodegradowalnych w kompostownikach. Rada Gminy wskazuje, że regulacje zawarte w regulaminie mają zupełnie inny charakter od regulacji art. 144 Kodeksu cywilnego, który tworzy podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i służy dla ustalenia bezprawności czynu. Poza tym należy podkreślić, że w załączniku do uchwały w § 6 ust. 10 jest mowa o tym, że ,,Dopuszcza się..." Pojęcie to ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny i pozostawia podmiotom możliwość podjęcia w tym zakresie decyzji, a nie przymusza się do określonego zachowania.

Ad 3) W § 14 ust. 1 pkt 2 regulaminu zapisano, że ,,Do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe lub opiekunów zwierząt należy w szczególności: prowadzenie psów wykazujących agresywność i ras psów uznawanych za agresywne oraz ich mieszańców na uwięzi i dodatkowo w kagańcu - wyłącznie przez osoby dorosłe".

Prokurator zarzucił, że Rada Gminy nie była upoważniona do nałożenia na właścicieli psów obowiązku wyprowadzanie psów wykazujących agresywność i ras psów uznawanych za agresywne ,,wyłącznie przez osoby dorosłe". Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącego, że pełną odpowiedzialność właścicieli zwierząt domowych za zachowanie tych zwierząt przewiduje art. 431 Kodeksu cywilnego. Słusznie bowiem zauważył, że gdyby przyjąć, że możliwym jest ocena kryterium dorosłości, to przepis § 14 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego regulaminu nie uwzględnia indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa. Nie można wykluczyć sytuacji, że osoby młode, o większej sprawności fizycznej są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca niedookreślone kryterium dorosłości, lecz schorowana czy niedołężna.

Ad 4) Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Prokuratora dotyczący zakazu ustanowionego w przepisie § 15 ust. 2 pkt 1-4 uchwały. Z upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg wynika obowiązek ustanowienia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Skoro, więc w § 15 ust. 2 pkt 1-4 uchwały zostały wyznaczone określone nieruchomości objęte zakazem utrzymywania zwierząt gospodarskich, to tym samym stwierdzić należy, że samo wprowadzenie takiego zakazu nie stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej. Rada Gminy wskazała, bowiem konkretne nieruchomości, na których obowiązuje zakaz hodowania zwierząt gospodarskich. Z tego też powodu zarzuty Prokuratora w tym zakresie należy uznać za chybione.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że przepisy § 14 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, jako przede wszystkim wykraczające poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszające prawo, dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na postawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności. W pozostałym zaś zakresie uchwały Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.