Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 817/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7d
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako "Organ", "GITD") po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. sp.k z siedzibą w B. (dalej jako "Skarżąca", "Spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji GITD z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] stwierdzającej utratę dobrej reputacji przez Spółkę – utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie określone w lp. 6.3.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. używaniu tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców. Naruszenie zostało popełnione w dniu [...] września 2017 r. podczas wykonywania przewozu drogowego z Polski do Wielkiej Brytanii. Podczas wykonywania tego przewozu kierowca używał karty kierowcy należącej do innego kierowcy. Opisane naruszenie stanowi naruszenie polegające na posługiwaniu się przez kierowcę sfałszowaną kartą kierowcy, kartą, której nie jest posiadaczem lub którą otrzymał na podstawie fałszywych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów.

Organ wskazał, że Strona posiada zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nr [...]. Zezwolenie zostało jej udzielone przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] grudnia 2015 r.

Pismem z dnia 14 czerwca 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania z urzędu w zakresie spełniania przez nią wymogu dobrej reputacji. Postępowanie w tej sprawie zakończyło się wydaniem przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] stwierdzającej utratę dobrej reputacji przez Spółkę.

W dniu 17 lipca 2019 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją, w którym wniosła o zmianę decyzji i stwierdzenie, że jej dobra reputacja nie została naruszona.

W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że organ rozstrzygając sprawę nie uwzględnił obecnej sytuacji na rynku pracy i jej wpływu na dyscyplinowanie kierowców. Zdaniem skarżącej z powodu obecnej sytuacji na rynku pracy każde zwrócenie uwagi kierowcy, a w szczególności ukaranie dyscyplinarne kierowcy, kończy się porzuceniem przez niego pracy. W ocenie strony ze względu na sytuację na rynku pracy organ przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji przedsiębiorcy powinien także tylko pomocniczo traktować opinię urzędu pracy. Według skarżącej organ do oceny dobrej reputacji powinien uwzględniać tylko decyzje sprzed 12 miesięcy, ponieważ środki rehabilitacyjne można stosować tylko do upływu 12 miesięcy od nałożenia kary administracyjnej czy grzywny. Natomiast w zaskarżonej decyzji zostały uwzględnione starsze decyzje. Strona nie zgadza się także z uwzględnieniem do oceny dobrej reputacji operacji transportowych wykonanych w okresie 3 miesięcy do naruszeń popełnionych w okresie półtora roku. Skarżąca wskazała również, że organ nie wyjaśnił sposobu obliczenia operacji transportowych. Strona wyjaśniła, że zestawienie faktur nie jest tożsame z ilością operacji transportowych, ponieważ jedna faktura może dotyczyć kilku przewozów do jednego klienta. W ocenie skarżącej organ naruszył przepisy, bowiem uniemożliwił jej zapoznanie się z załącznikami wymienionymi w piśmie z dnia 31 maja 2019 r. Zdaniem strony przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ powinien był także zastosować ostrzeżenie o możliwości utraty dobrej reputacji, ponieważ do zastosowania takiego ostrzeżenia obligują go zarówno przepisy prawa polskiego jaki prawa wspólnotowego.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. GITD nie uwzględnił odwołania Skarżącej. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było wydanie wykonalnej decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w pkt 6 załączniku nr IV do rozporządzenia nr 1071/2009, tj. decyzji z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Naruszenie to polega na posługiwaniu się przez kierowcę sfałszowaną kartą kierowcy, kartą, której nie jest posiadaczem lub którą otrzymał na podstawie fałszywych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów.

Postępowanie przeprowadzone przez organ w zakresie dobrej reputacji strony wykazało, że w okresie od kwietnia 2018 r. do czerwca 2018 r. strona zatrudniała 31 kierowców i wykonała w tym okresie 711 operacji transportowych. Strona również poinformowała organ, że nowozatrudnieni kierowcy zostają pouczeni o obowiązkach kierowcy oraz podpisują:

- oświadczenia o poinformowaniu ich o zmianie przepisów ustawy o transporcie drogowym i czasie pracy kierowców oraz karach w przypadku ich nieprzestrzegania,

- oświadczenia dotyczące zakazu stosowania dodatkowych zakazanych prawem urządzeń wpływających na prace tachografu. zakazu używania cudzej karty lub jazdy bez załogowanej karty kierowcy,

- ustalenie wewnętrzne w sprawie szkoleń BHP,

- oświadczenie o zapoznaniu się z zasadami używania tachografu i przepisów dotyczących czasu pracy kierowcy zawartych w ustawie o transporcie drogowym, rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 165/2014, rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 561/2006, ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców oraz ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych,

- oświadczenie o dokumencie prawa jazdy,

- oświadczenie o prawidłowym użytkowaniu tachografu.

Strona poinformowała organ również, że firma zewnętrzna [...] od dnia 1 czerwca 2018 r. prowadzi w jej przedsiębiorstwie nadzór, szkolenie i doradztwo w zakresie ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wspólnotowych. Natomiast udział kierowców w szkoleniu i zakres tematyki tego szkolenia potwierdza dziennik szkolenia w przedsiębiorstwie z dnia [...] maja 2018 r. Strona poinformowała również, że jest członkiem [...] Stowarzyszenia Międzynarodowych Przewoźników Samochodowych.

Powyższych ustaleń organ dokonał na podstawie informacji udzielonych przez stronę na wezwanie organu o liczbę zatrudnionych kierowców w ww. okresie, skalę prowadzonych operacji transportowych w tym okresie oraz o działania podjęte przez stronę w celu wdrożenia prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożenia procedur zapobiegających powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a także o przynależność do ogólnokrajowej organizacji zrzeszającej przewoźników drogowych. Organ ustalił również czy istnieje interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez stronę, a w szczególności czy cofnięcie stronie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie. Z informacji uzyskanych z Powiatowego Urzędu Pracy w O. w piśmie z dnia 29 października 2018 r. nr [...] wynika, że osoby posiadające kwalifikacje do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego na lokalnym rynku nie mają problemu ze znalezieniem pracy, ponieważ jest mała liczba osób bezrobotnych z takimi kwalifikacjami, a jest duże zapotrzebowanie pracodawców na takich pracowników. Zawód ten w 2018 r. został uznany za deficytowy. W ocenie ww. urzędu pracy zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę na skutek zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nie wpłynie w sposób znaczący na zmianę poziomu bezrobocia na lokalnym rynku pracy.

Ponadto organ wskazał, że najpoważniejsze naruszenie stwierdzone w decyzji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie było jedynym naruszeniem istotnym przy ocenie posiadania bądź braku dobrej reputacji przez przedsiębiorcę wykonującego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Wskazał, że na podstawie wpisów w centralnej ewidencji naruszeń można stwierdzić, że w okresie dwóch lat przed wszczęciem przedmiotowego postępowania wobec skarżącej spółki zostały wydane jeszcze 4 wykonalne decyzje o nałożeniu kar za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego :

- decyzja wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia 30 kwietnia 2018 r. nakładająca na stronę karę pieniężną tylko za naruszenie określone w lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym,

- decyzja wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. (decyzja wydana po kontroli w przedsiębiorstwie strony) nakładająca na stronę karę pieniężną za naruszenia określone w lp. 5.2.1, lp. 5.2.2. lp. 5.3.1. lp. 5.3.2, lp. 5.4.1, lp. 5.4.2 i lp. 6.37 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. za 1960 bardzo poważnych naruszeń i za 11 poważnych naruszeń,

- decyzja wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nakładająca na stronę karę pieniężną za naruszenia określone w lp. 5.3.1 i lp. 5.3.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. za 3 bardzo poważne naruszenia,

- decyzja wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] września 2018 r. nakładająca na stronę karę pieniężną za naruszenia określone w lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 5.2.3, lp. 5.3.1, lp. 5.3.2, lp. 6.3.1, lp. 6.3.2 i lp. 6.3.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj., za 52 bardzo poważne naruszenia i za 8 poważnych naruszeń.

Kary nałożone wymienionymi wykonalnymi decyzjami nie zostały uznane za niebyłe. Wszystkimi wymienionymi decyzjami zostały na stronę nałożone kary za:

- 2 najpoważniejsze naruszenia.

- 2015 bardzo poważnych naruszeń oraz

- 19 poważnych naruszeń w rozumieniu załącznika nr IV do rozporządzenia nr 1071/2009 i załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403.

Naruszenia stwierdzone w ww. decyzjach zostały popełnione przez Stronę na terenie Polski. Jednak w okresie objętym przedmiotowym postępowaniem Strona popełniła także 1 najpoważniejsze naruszenie, 2 bardzo poważne naruszenia i 2 poważne naruszenia na terenie Wielkiej Brytanii. Jak wynika z wpisów zamieszczonych w Krajowym Rejestrze Elektronicznym Przedsiębiorców Transportu drogowego były to naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403:

- kodem 5.2 (najpoważniejsze naruszenie popełnione w dniu [...] stycznia 2019r.) polegające na nieutrzymaniu pojazdu w stanie zapewniającym bezpieczeństwo i w stanie zdatności do ruchu drogowego powodujące bardzo poważną usterkę układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół/opon, zawieszenia lub podwozia lub innego wyposażenia mogącą spowodować bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego prowadzące do podjęcia decyzji o unieruchomieniu pojazdu,

- kodem 1.15 (bardzo poważne naruszenie popełnione w dniu [...] grudnia 2018 r.) polegające na przekroczeniu czasu nieprzerwanego prowadzenia pojazdu o 4,5 godziny przed zrobieniem sobie przerwy (6h <...),

- kodem 1.17 (bardzo poważne naruszenie popełnione w dniu[...] stycznia 2019 r.) polegające na niespełnienie wymogu 11 godz. dziennego okresu odpoczynku, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone (... < 8h30),

- kodem 1.16 (poważne naruszenie popełnione w dniu [..] stycznia 2019 r.) polegające na niespełnienie wymogu 11 godz. dziennego okresu odpoczynku, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone (8h30 < ... < 10h),

- kodem 1.14 (poważne naruszenie popełnione w dniu [...] marca 2019 r.) polegające na przekroczeniu czasu nieprzerwanego prowadzenia pojazdu o 4,5 godziny przed zrobieniem sobie przerwy (5h < ... < 6h).

Zatem łącznie strona została ukarana za:

- 3 najpoważniejsze naruszenia.

- 2017 bardzo poważnych naruszeń oraz - 21 poważnych naruszenia w rozumieniu załącznika nr IV do rozporządzenia nr 1071/2009 i załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403.

Po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego organ stwierdził również, że na terenie Polski strona popełniła 2 najpoważniejsze naruszenia, określone jako naruszenia z lp. 6.3.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. GITD wskazał, że na podstawie decyzji znajdujących się w aktach sprawy można stwierdzić, że strona w badanym okresie popełniła 2 najpoważniejsze naruszenia, z których 1 najpoważniejsze naruszenie jest naruszeniem określonym w lp. 6.3.4 złącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a drugie najpoważniejsze naruszenie jest naruszeniem określonym w lp. 6.3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Są to naruszenia stwierdzone decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] i decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Naruszenie określone w lp. 6.3.4 złącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polega na używaniu tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców i stanowi najpoważniejsze naruszenie w rozumieniu pkt 6 załącznika nr IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, tj. naruszenie polegające na posługiwaniu się przez kierowcę sfałszowaną kartą kierowcy, kartą, której nie jest posiadaczem lub którą otrzymał na podstawie fałszywych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów. Natomiast drugie najpoważniejsze naruszenie stwierdzone decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] jest naruszeniem określonym w lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i stanowi najpoważniejsze naruszenie w rozumieniu pkt 2 załącznika nr IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, tj. naruszenie polegające na braku tachografu lub ogranicznika prędkości lub korzystanie z nielegalnego urządzenia, które może zmieniać zapisy w urządzeniach rejestrujących lub ograniczniku prędkości, lub fałszowanie wykresów lub danych pobranych z tachografu lub karty kierowcy. Organ podkreślił, że 2 najpoważniejsze naruszenia popełnione przez stronę zostały określone w lp. 6.3.4 i lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Wśród bardzo poważnych naruszeń popełnionych przez stronę największą liczbę stanowią naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców i używania wykresówek, np. naruszenia określone w lp. 5.3.1. i lp. 5.3.2, lp. 6.3.1 oraz w lp. 6.3.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zatem zdaniem GITD ilość i kategoria naruszeń popełnionych przez stronę, które organ uwzględnił do oceny dobrej reputacji strony, została poprawnie określona w zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z informacji udzielonych przez skarżącą spółkę w okresie od kwietnia 2018 r. do czerwca 2018 r. zatrudniała ona 31 kierowców i wykonała w tym okresie 711 operacji transportowych. Do wykonywania operacji transportowych strona wykorzystuje 38 pojazdów. Organ wskazał, że ilość i rodzaj naruszeń w stosunku do liczby kierowców wykonujących przewozy drogowe na rzecz strony i skali wykonywanych operacji transportowych nie jest nieznaczna. Według przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 większość naruszeń stwierdzonych w ww. decyzjach dotyczyło bardzo poważnych naruszeń. Były to naruszenia dotyczące skrócenia dziennego czasu odpoczynku, nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu za każdy dzień oraz braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów. Zdaniem organu tylko te naruszenia mogłyby stanowić podstawę do uruchomienia krajowej procedury w sprawie oceny dobrej reputacji strony zgodnie z przepisami załącznika II do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 i art.7d ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.

Jak wskazał organ - strona, mimo ukarania jej za tak dużą liczbę bardzo poważnych naruszeń popełnionych w okresie kilku miesięcy, nie podjęła działań mogących skutecznie zapobiegać popełnianiu naruszeń przez kierowców wykonujących na jej rzecz przewozy drogowe. Jedynymi działaniami jakie skarżąca podjęła było przeszkolenie kierowców z czasu pracy i obsługi tachografów oraz zawarcie umowy współpracy z podmiotem dokonującym analizy i archiwizacji zapisów tachografów i kart kierowców. Szkolenia zostały przeprowadzone w dniu [...] maja 2018 r. Natomiast umowę współpracy strona zawarła w dniu [...] lipca 2018 r. W ocenie organu odwoławczego opisane działania są niewystarczające do poprawy działania przedsiębiorstwa strony i tym samym zapobiegania popełnianiu naruszeń przez kierowców wykonujących przewozy drogowe na rzecz strony. Nieskuteczność tych działań potwierdzają także naruszenia popełnione po ich podjęciu. Prawie wszystkie naruszenia popełnione po podjęciu ww. działań przez stronę dotyczyło czasu pracy kierowców i większości były to bardzo poważne naruszenia. Żadnych innych dowodów świadczących o wdrożeniu w przedsiębiorstwie rozwiązań dyscyplinujących kierowców i motywujących kierowców do wykonywania swoich obowiązków zgodnie z obowiązującymi przepisami skarżąca spółka nie przedłożyła. Strona nie przedłożyła również żadnych dowodów wskazujących na zmianę organizacji zadań przewozowych umożliwiających kierowcom ich wykonanie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dowody przedłożone przez stronę wskazują, że strona nie wypełnia wszystkich obowiązków nałożonych na nią jako przedsiębiorcę transportowego przepisami art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1 ze zm.) oraz art. 33 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 04 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1). Zgodnie z tymi przepisami przedsiębiorca jest zobowiązany organizować pracę kierowców wykonujących przewozy drogowe w sposób umożliwiający kierowcom przestrzeganie przepisów tych rozporządzeń. Przedsiębiorca jest zobowiązany także przeprowadzać regularne kontrole w celu zapewnienia przestrzegania przepisów przez kierowców. Przedsiębiorca jest zobowiązany również wprowadzić rozwiązania organizacyjne, które nie zachęcałyby kierowców do popełniania naruszeń. Strona z tych obowiązków się nie wywiązała.

GITD wskazał, że uwzględniając powyższe ustalenia słusznie organ I instancji uznał, że odebranie stronie dobrej reputacji będzie proporcjonalną reakcją na stwierdzone naruszenia. Biorąc pod uwagę liczbę zatrudnionych kierowców (31) i liczbę operacji transportowych 711 w okresie od kwietnia 2018 r. do czerwca 2018 r., to ilość popełnionych naruszeń, tj. 3 najpoważniejsze naruszenia (NN), 2017 bardzo poważnych naruszeń (BPN) i 21 poważne naruszenia (PN), stanowi znaczną liczbę. Obecnie ilość naruszeń, którą trzeba uwzględnić do oceny dobrej reputacji strony uległa zmianie. Kara nałożona na stronę za naruszenie stwierdzone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] została w całości zapłacona przez stronę w dniu 10 października 2018 r. Zatem zgodnie z art. 94b ustawy o transporcie drogowym karę nałożoną tą decyzją należy uznać za niebyłą. Jednak zdaniem organu ta zmiana nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przepis art. 7d ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie dotyczące badania dobrej reputacji w przypadku stwierdzenia popełnienia przez przedsiębiorcę tylko 1 najpoważniejszego naruszenia. W przypadku skarżącej spółki w chwili wszczęcia postępowania stwierdzono popełnienie 2 najpoważniejszych naruszeń. Przy ocenie dobrej reputacji należy uwzględnić nie tylko najpoważniejsze naruszenia (NN), ale także naruszenia poważne (PN) i naruszenia bardzo poważne (BPN) ze względu na maksymalną częstotliwość tych naruszeń ustalaną według załącznika II do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403. Zgodnie z tym załącznikiem 3 PN / na kierowcę / na rok oznacza I BPN / na kierowcę / na rok, a 3 BPN / na kierowcę / na rok oznacza uruchomienie krajowej procedury w sprawie oceny dobrej reputacji. W badanym okresie strona popełniła wszystkie ww. naruszenia. Przy średniej 31 kierowców zatrudnianych przez stronę maksymalna częstotliwość poważnych naruszeń wynosi 0,67 PN / na kierowcę / na rok, a maksymalna częstotliwość bardzo poważnych naruszeń wynosi 65,06 BPN / na kierowcę / na rok. Zatem łączna liczba bardzo poważnych naruszeń byłaby wystarczającą podstawą do uruchomienia krajowej procedury w sprawie oceny dobrej reputacji strony stosownie do przepisów załącznika II do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 i art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.

GITD w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że dokonując oceny dobrej reputacji strony organ uwzględnił także stanowisko Powiatowego Urzędu Pracy w O. zawarte w piśmie z dnia 29 października 2018 r. nr [...]. Powiatowy Urząd Pracy w O. wskazał, że osoby posiadające kwalifikacje do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego na lokalnym rynku nie mają problemu ze znalezieniem pracy, ponieważ jest mała liczba osób bezrobotnych z takimi kwalifikacjami, a jest duże zapotrzebowanie pracodawców na takich pracowników. Zawód ten w 2018 r. został uznany za deficytowy. W ocenie ww. urzędu pracy zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę na skutek zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nie wpłynie w sposób znaczący na zmianę poziomu bezrobocia na lokalnym rynku pracy. Zatem w sytuacji, gdy zapotrzebowanie na kierowców samochodów ciężarowych i ciągników siodłowych jest wyższe niż ilość osób zainteresowanych taką pracą zaprzestanie działalności przez jednego przewoźnika, zatrudniającego tylko 31 kierowców nie tylko nie spowodowałoby znaczącego wzrostu bezrobocia, ale w ogóle nie miałoby żadnego wpływu na poziom bezrobocia w regionie, w którym strona prowadzi działalność gospodarczą. Strona jest członkiem [...] Stowarzyszenia Międzynarodowych Przewoźników Samochodowych.

Zebrany materiał dowodowy nie pozostawia zdaniem GITD żadnych wątpliwości, że skarżąca spółka jest odpowiedzialna za popełnienie 3 najpoważniejszych naruszeń, 2017 bardzo poważnych naruszeń i 21 poważnych naruszeń, do popełnienia których doszło w okresie zaledwie kilkunastu miesięcy. W tym okresie strona nie podjęła żadnych działań, które zapobiegałyby powstawaniu w przyszłości naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Strona jedynie przeprowadziła szkolenia dla kierowców z czasu pracy i obsługi tachografów oraz zawarła umowę współpracy z podmiotem dokonującym analizy i archiwizacji zapisów tachografów i kart kierowców. Jednak naruszenia popełnione po podjęciu ww. działań wskazują, że te działania nic nie zmienił) i w przedsiębiorstwie strony nadal są popełniane naruszenia i nadal są to naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. Zatem organ dokonując oceny dobrej reputacji strony zbadał wszystkie przesłanki dotyczące zarówno prowadzonej przez nią działalności jak i wpływu tej działalności na poziom bezrobocia w regionie i zaspokajanie potrzeb lokalnej społeczności w zakresie transportu drogowego. Wbrew twierdzeniom strony organ nie mógł pominąć opinii urzędu pracy w zakresie dotyczącym sytuacji na rynku pracy w regionie, w którym strona prowadzi działalność gospodarczą, bowiem ta przesłanka jest jedną z przesłanek, które zostały wymienione w art. 7d ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, jako przesłanki, które należy- zastosować przy ocenie dobrej reputacji przedsiębiorcy. Tym samym tę przesłankę organ jest zobowiązany zastosować bez względu na sytuację panującą na rynku pracy.

Zdaniem Głównego inspektora Transportu Drogowego postępowanie przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.

Na ww. decyzję Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła:

- naruszenie przepisu art. 7 kpa nakładającego na organy administracji obowiązek dokonywania wszelkich czynności, na wniosek lub z urzędu, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

- naruszenie przepisu art. 77 §1 i §4 kpa obligującego organ administracji do zebrania w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- błędne zastosowanie przepisów prawa zawartych w ustawie o transporcie drogowym - art.7 d ust.1 i ust.4 oraz art.94b,

- błędnie zastosowanie przepisów prawa zawartych w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE - art. 3 i art.6.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozwinęła przedstawione wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem, a nie celowości czy słuszności. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd stwierdza też wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2019 r. nie naruszają prawa w stopniu wskazującym na ich uchylenie.

Rozpoznając sprawę organ bazował na wyczerpujących istotę spornego w niej zagadnienia utraty dobrej reputacji Skarżącej ustaleniach faktycznych, poddając je prawidłowej subsumpcji pod mające zastosowanie przepisy prawa, szczegółowo wymienione w sentencji zaskarżonej decyzji oraz z przytoczeniem treści przepisów w jej uzasadnieniu. Podjętego w ten sposób rozstrzygnięcia sprawy zarzuty i argumentacja skargi nie podważają.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 przedsiębiorcy, wykonujący zawód przewoźnika drogowego muszą spełniać następujące wymogi:

a) posiadać rzeczywistą i stałą siedzibę w jednym z państw członkowskich,

b) cieszyć się dobra reputacją,

c) posiadać odpowiednią zdolność finansową oraz

d) posiadać wymagane kompetencje zawodowe.

W myśl art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 z zastrzeżeniem ust. 2 niniejszego artykułu, państwa członkowskie określają warunki, które przedsiębiorca i zarządzający transportem muszą spełniać, aby zapewnić zgodność z wymogiem dobrej reputacji, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. b).

W myśl art. 7d ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (dalej "u.t.d."), organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c, jeżeli wobec:

1) członka organu zarządzającego osoby prawnej, osoby zarządzającej spółką jawną, komandytową lub komandytowo-akcyjną, osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa wart. 7c, orzeczono prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo w dziedzinach określonych w art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, wymienione w art. 5 ust. 2a;

2) przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c:

a) wydano wykonalną decyzję administracyjną lub wykonalne decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady(WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8), zostało zakwalifikowane jako poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie, jeżeli częstotliwość występowania naruszeń, zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia, wymaga oceny dobrej reputacji,

b) wydano wykonalną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie, lub

c) orzeczono lub nałożono prawomocnie karę w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym za naruszenie, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako:

- najpoważniejsze naruszenie,

- poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie, jeżeli częstotliwość występowania naruszeń, zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia, wymaga oceny dobrej reputacji.

Z kolei zgodnie z art. 7d ust. 5 u.t.d., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2:

1) wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, albo

2) wydaje decyzję stwierdzającą, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia.

GITD w skarżonej decyzji podkreślił, że 2 najpoważniejsze naruszenia popełnione przez Stronę zostały określone w lp. 6.3.4 i lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Sąd zauważa, że Skarżąca nie kwestionuje w istocie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, stanowiących w szczególności podstawę wydania dniu [...] października 2017 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji nr [...] nakładającej na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie przepisów lp. 6.3.4. załącznika nr 3 do u.t.d. Naruszenie to poległo na używaniu tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców i stanowi najpoważniejsze naruszenie w rozumieniu pkt 6 załącznika nr IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, tj. naruszenie polegające na posługiwaniu się przez kierowcę sfałszowaną kartą kierowcy, kartą, której nie jest posiadaczem lub którą otrzymał na podstawie fałszywych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów. Natomiast drugie najpoważniejsze naruszenie zostało stwierdzone decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Jest to naruszenie określone w lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i stanowi najpoważniejsze naruszenie w rozumieniu pkt 2 załącznika nr IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, tj. naruszenie polegające na braku tachografu lub ogranicznika prędkości lub korzystanie z nielegalnego urządzenia, które może zmieniać zapisy w urządzeniach rejestrujących lub ograniczniku prędkości, lub fałszowanie wykresów lub danych pobranych z tachografu lub karty kierowcy.

Wśród innych bardzo poważnych naruszeń popełnionych przez Stronę, określonych decyzjami przytoczonymi przez organ, największą liczbę stanowią naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców i używania wykresówek, np. naruszenia określone w lp. 5.3.1. i lp. 5.3.2, lp. 6.3.1 oraz w lp. 6.3.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Ilość i kategoria naruszeń, które organ uwzględnił do oceny dobrej reputacji Strony, została szczegółowo wykazana w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, GITD prowadząc niniejsze postępowanie uwzględnił wszystkie okoliczności, o których mowa w art. 7d ust 4 u.t.d. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem, przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, bierze pod uwagę szczególności:

1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych;

2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny, pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego;

3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie;

4) opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem.

Sąd zauważa, iż organ w trakcie kontrolowanego postępowania dokonał szeregu ustaleń, które doprowadziły do stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez skarżącą spółkę. Dokonał analizy ilości pojazdów zgłoszonych do licencji, ilości zatrudnianych kierowców, sprawdzenia czy Skarżąca jest członkiem organizacji zrzeszającej przewoźników drogowych oraz analizy skutków cofnięcia stronie zezwolenia na wykonywaniu zawodu przewoźnika drogowego w odniesieniu do wzrostu stopy bezrobocia w regionie. Oparł się także na informacjach uzyskanych z Powiatowego Urzędu Pracy w O. (pismo z dnia [...] października 2018 r.), z których wynika m.in., że osoby posiadające kwalifikacje do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego na lokalnym rynku nie mają problemu ze znalezieniem pracy, ponieważ jest mała liczba osób bezrobotnych z takimi kwalifikacjami, a istnieje duże zapotrzebowanie pracodawców na takich pracowników, gdyż zawód ten w 2018 r. został uznany za deficytowy.

Jednocześnie w opinii Powiatowego Urzędu Pracy w O. ewentualne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę nie wpłynie znacząco na zmianę poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie, nie spowoduje w znacznego wzrostu poziomu bezrobocia i nie powinno wywołać innych negatywnych konsekwencji społecznych.

W świetle powyższego należy uznać, że GITD przy wydawaniu zaskarżonej decyzji miał na uwadze całokształt okoliczności faktycznych, w tym te które nakazuje uwzględnić przytoczony powyżej art. 7d ust. 4 u.t.d., jak i te które pozyskał od Skarżącej. W ocenie Sądu bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje argumentacja dotycząca organizowanych przez Skarżącą szkoleń kierowców i podejmowanych działań nadzorczych, a w konsekwencji braku wpływu na samowolne działanie kierowców, prowadzące do powstania naruszenia, za które nałożone zostały kary pieniężne. Sąd zauważa, że Strona ponosi odpowiedzialność za działania zatrudnionych kierowców, a w trakcie powstania przedmiotowych naruszeń kierowcy ci byli zatrudnieni w przedsiębiorstwie Skarżącej, w związku z czym ew. późniejsze rozwiązanie współpracy z kierowcą który dopuścił się deliktu nie może mieć w tym przypadku istotnego znaczenia.

Z tych też powodów Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącej, uznając brak merytorycznych i proceduralnych przesłanek, które mogłyby prowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Za bezzasadne uznaje zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 94b u.t.d. (zgodnie z tym przepisem nałożoną karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie określone w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 lub poważne naruszenie określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu), Sąd podziela stanowisko organu odnośnie interpretacji art. 7d ust. 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie dotyczące badania dobrej reputacji w przypadku stwierdzenia popełnienia przez przedsiębiorcę przynajmniej 1 najpoważniejszego naruszenia. Tymczasem w przypadku Skarżącej, w chwili wszczęcia postępowania stwierdzono popełnienie 2 najpoważniejszych naruszeń. Wskazać przy tym należy, że przy ocenie dobrej reputacji uwzględnia się nie tylko najpoważniejsze naruszenia (NN), ale także naruszenia poważne (PN) i naruszenia bardzo poważne (BPN) ze względu na maksymalną częstotliwość tych naruszeń ustalaną według załącznika II do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403. Zgodnie z tym załącznikiem 3 PN / na kierowcę / na rok oznacza I BPN / na kierowcę / na rok, a 3 BPN / na kierowcę / na rok, co oznacza uruchomienie krajowej procedury w sprawie oceny dobrej reputacji. W objętym postępowaniem okresie Skarżąca popełniła wszystkie zarzucane naruszenia. Przy średniej 31 kierowców zatrudnianych przez Stronę, maksymalna częstotliwość poważnych naruszeń wynosi 0,67 PN / na kierowcę / na rok, a maksymalna częstotliwość bardzo poważnych naruszeń wynosi 65,06 BPN / na kierowcę / na rok. Zatem łączna liczba bardzo poważnych naruszeń stanowi wystarczającą podstawą do uruchomienia krajowej procedury w sprawie oceny dobrej reputacji Strony, stosownie do przepisów załącznika II do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 i art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d.

Konkludując, w ocenie Sądu, organ dokonując oceny dobrej reputacji Skarżącej ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia przesłanki, w tym dotyczące prowadzonej przez nią działalności w zakresie transportu drogowego, jak i wpływ tej działalności na zatrudnienie oraz poziom bezrobocia w regionie. Zasadnie przy tym wskazał, uwzględniając liczbę i kategorię naruszeń oraz liczbę zatrudnionych przez Skarżącą kierowców i dokonanych operacji transportowych, że ilość stwierdzonych naruszeń jest znaczna wobec liczby zatrudnionych kierowców i skali operacji transportowych.

Z tych też powodów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne, zarówno w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania, jak również prawa materialnego, w związku z czym oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.