Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1105/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135,  art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 92c ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. GmbH w Niemczech na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego z dnia [...] r., znak: [...] II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej E. GmbH kwotę 2.217 zł (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] lipca 2019 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili na drodze krajowej nr [...]) kontrolę ciągnika samochodowego marki [...] o nr rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Kierujący zestawem okazał do kontroli m.in. wypis z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej przewoźnikowi – R.P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą R., a także dokumenty na przewożony towar, z których wynika, iż towar ten stanowił odpad z tworzyw sztucznych o masie 23.680 kg z Niemiec do D. Spółki z o.o.. Organizatorem przewozu odpadów była niemiecka spółka H. GmbH w Niemczech.

Z uwagi na fakt, iż deklarowanym odpadem był odpad z tworzyw sztucznych, funkcjonariusze celno-skarbowi przeprowadzili kontrolę powyższego zespołu pojazdów, w trakcie której stwierdzono, iż przewożone są zmieszane odpady zawierające m.in. gumę, plastik, folię, styropian, drewno, płytę wiórową, druty w otulinie, druty bez otuliny. Z tego względu zwrócono się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony środowiska z wnioskiem o przeprowadzenie oceny przewożonego towaru. WIOŚ pismem z dnia [...] lipca 2019 r. stwierdził, iż przewożona mieszanina odpadów to odpad niesklasyfikowany pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB, IV ani IVA do rozporządzenia nr 1013/2006 (są to tzw. odpady spoza list wykazanych w wymienionych załącznikach). W sytuacji mieszaniny dwóch lub więcej odpadów jest ona również traktowana jako odpad spoza listy. W ocenie WIOŚ zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923) przynależny kod odpadu to 19 12 12 – inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11. Wwóz do kraju tego rodzaju odpadów wymaga dokumentu transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów – załącznik 1A, dokumentu przesłania dotyczącego transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów – załącznik 1B, zezwolenia Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska (decyzja administracyjna).

W trakcie kontroli drogowej kierowca nie okazał wymaganego prawem zezwolenia na wwóz przewożonych odpadów. Przesłuchany zaś w charakterze świadka zeznał m.in., że zgodnie z certyfikatem przewozi mieloną gumę. Towar został załadowany w firmie "H. GmbH". Nie był przy załadunku tego towaru. W miejscu załadunku otrzymał okazane podczas kontroli dokumenty. Myślał, że przedstawione przez niego dokumenty są wystarczające i że tego rodzaju towar wiózł po raz pierwszy. Z przeprowadzonej kontroli, funkcjonariusze sporządzili protokół z dnia [...] lipca 2019r., w którym wykazano naruszenie polegające na wwozie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpadów bez wymaganego zezwolenia, stanowiące naruszenie przepisów art. 92 ust. 1 oraz art. 92 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z L.p. 4.5 załącznika nr 3 do ustawy. Funkcjonariusze zabezpieczyli transport przewożonych odpadów na parkingu na dawnym przejściu granicznym w [...] i sporządzili protokół zatrzymania rzeczy wydanych dobrowolnie przez kierowcę.

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2020 r. (doręczonym dnia 10 listopada 2020 r.) NUCS poinformował H. GmbH o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku z wykonanym przewozem drogowym odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., adwokat T.P., działając w imieniu E. GmbH (dawna nazwa H. GmbH) wyjaśnił, iż Spółka rzeczywiście zleciła transport odpadów o kodzie 19 12 04, które miały być przedmiotem transportu. Strona nie potrafi wyjaśnić, dlaczego odpady stwierdzone w toku kontroli okazały się niezgodne ze zleceniem. Strona nie ponosi za to winy, gdyż dołożyła należytej staranności by tego uniknąć. Spółka zleciła transport przewożonych odpadów powierzając jego faktyczne wykonanie w pozostałym zakresie dwóm profesjonalnym podmiotom, które z tego tytułu otrzymały stosowne wynagrodzenie. Kierowca odebrał odpady w przedsiębiorstwie H. GmbH bez jakichkolwiek zastrzeżeń lub uwag, a następnie bez protestu zaakceptował protokół kontroli. Zdaniem pełnomocnika fakt ten uzasadniania domniemanie, że kierowca wiedział, a przynajmniej powinien był wiedzieć, że przewozi odpady niezgodne ze zleceniem. Niezgodność przesyłki ze zleceniem jest na tyle znacząca, że wymagała innych dokumentów przewozowych i w konsekwencji doprowadziła do zaangażowania organów kontroli. Zdaniem Spółki odpowiedzialność za przewożone towary ponosi podmiot wykonujący transport drogowy. Odpowiedzialność do podmiotu, o którym mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stosuje się wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. Organ zobowiązany jest więc do jednoznacznego wykazania, w oparciu o okoliczności i dowody, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. W ocenie Spółki działanie organu stanowi przerzucenie ciężaru dowodu na stronę postępowania. Pełnomocnik wniósł o umorzenie wszczętego postępowania na zasadzie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z uwagi na to, iż organ dotychczas nie zgromadził dowodów ani nie przedstawił okoliczności, które jednoznacznie świadczyłyby o tym, że spółka miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia.

Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., pełnomocnik strony podniósł, że wszczęcie przez organ postępowania w sprawie międzynarodowego transportu odpadów bez wymaganego zezwolenia, w świetle ustalonego stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów nie jest wystarczające do stwierdzenia odpowiedzialności Spółki za to naruszenie. Spółka E. GmbH jest wyłącznie nadawcą odpadów, w trakcie przewozu którego zostało stwierdzone naruszenie. Późniejsza niezgodność odpadów faktycznie przewożonych z przygotowana dokumentacją wynika bądź z błędu przedsiębiorstwa transportowego, bądź z winy przedsiębiorstwa załadunkowego. Strona zamierzała bowiem przewozić odpady, dla których transportu wystarczający był dokument, który został okazany do kontroli. Podmiotem, na który powinna zostać nałożona odpowiedzialność za w/w naruszenie jest wyłącznie przewoźnik, który być może nie dołożył należytej staranności przy załadunku odpadów, wynikiem czego był omyłkowy transport odpadów niezgodnych ze zleceniem E. GmbH. W ocenie Strony protokół kontroli drogowej świadczy jedynie o tym, że przewoźnik przewoził odpady niezgodnie z obowiązującymi przepisami i nie dowodzi winy czy odpowiedzialności E. GmbH. Zgodnie z art. 92a ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy o transporcie drogowym pierwszorzędną odpowiedzialność za wynikające z tej ustawy naruszenia związane z przewozem ponosi przewoźnik. Z kolei podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym m.in. nadawca ponosi odpowiedzialność wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. Zdaniem pełnomocnika w niniejszym postępowaniu nie przedstawiono żadnych dowodów, które świadczyłyby o tym, że E. GmbH miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia. Spółka nie może samodzielnie zgromadzić i przedstawić dowodów wskazujących na zaistnienie okoliczności wynikających z tego przepisu, gdyż jest to związane z faktem, że podmioty rzeczywiście odpowiedzialne za stwierdzone naruszenie odmawiają współpracy w celu wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, obawiając się ewentualnej odpowiedzialności administracyjnej. Stąd też, w ocenie pełnomocnika, konieczne jest podjęcie odpowiednich czynności przez organ w celu rozstrzygnięcia wskazanych spornych okoliczności.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego (dalej NUCS) nałożył na E. GmbH (RFN) karę pieniężną w kwocie 12.000 zł za wwóz na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpadów bez wymaganego zezwolenia. W podstawie prawnej tej decyzji, w zakresie zastosowania kary administracyjnej, organ wskazał art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 7 pkt 1, art. 92a ust. 11 pkt 2 i pkt 6, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.; dalej jako u.t.d.) w zw. z art. 2 pkt 15 i pkt 35 oraz art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z dnia 12 lipca 2006 r., s. 1; dalej jako rozporządzenie nr 1013/2006), a także art. 3 ust. 3, art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1792; dalej jako u.m.p.o.).

Od powyższej decyzji E. GmbH wniosła odwołanie, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie:

- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodów służących rozstrzygnięciu okoliczności, które pozostają sporne w przedmiotowej sprawie, w szczególności rzekomej wiedzy Skarżącej na temat odpadów będących przedmiotem nielegalnego transportu;

- art. 80 k.p.a. poprzez ocenę całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawnie z pominięciem logicznego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, co doprowadziło organ do błędnego wniosku o niespełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d.

- art. 107 § 3 k.p.a. na skutek braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, w szczególności przez: niewskazanie przyczyn, z jakich organ zaniechał przeprowadzenia dalszych dowodów dla wyjaśnienia spornych okoliczności w tej sprawie, niewskazanie przyczyn, które uzasadniałyby wymierzenie kary pieniężnej w maksymalnej wysokości.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji DIAS wyjaśnił, iż podstawową regulacją prawną określającą m.in. procedury i systemy kontroli w zakresie przemieszczania odpadów na terenie Unii Europejskiej, w zależności od pochodzenia, przeznaczenia i trasy przemieszczania odpadów, rodzaju przesyłanych odpadów oraz przewidzianego trybu postępowania z odpadami w miejscu przeznaczenia jest rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006 r. ze zm.). Rozporządzenie to ma zastosowanie do przemieszczania odpadów pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej, na terytorium Wspólnoty lub z tranzytem przez państwa trzecie przywożonych na terytorium Wspólnoty z państw trzecich, wywożonych ze Wspólnoty do państw trzecich i przewożonych w ramach tranzytu przez terytorium Wspólnoty, na trasie z oraz do państw trzecich. Zgodnie z art. 2 pkt 35 lit a), b) cytowanego rozporządzenia, nielegalne przemieszczanie oznacza przemieszczanie odpadów dokonane m.in. bez zgłoszenia i zgody wszystkich właściwych organów, zgodnie z tym rozporządzeniem. Przemieszczenie odpadów może odbywać się tylko na warunkach określonych w tym rozporządzeniu. Jak wynika z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 rozporządzenia, przy dokonaniu zgłoszenia, Spółka zobowiązana była dokonać zgłoszenia dokumentu zgłoszeniowego określonego w załączniku IA; oraz dokumentu przesyłania określonego w załączniku IB. Jeżeli zatem podmiot nie wywiązał się z postanowień rozporządzenia, nadanie i wwóz odpadów nastąpił z pominięciem właściwych organów nadzorujących transgraniczne przemieszczenie odpadów.

W świetle art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy u.t.d. Natomiast zgodnie z zapisem Lp. 4.5 załącznika nr 3 do w/w ustawy wwóz odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia sankcjonowany jest karą pieniężną w wysokości 12.000 złotych.

DIAS podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie oraz dokonał podobnej ich oceny prawnej. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że podmiotem, który zorganizował przemieszczanie odpadów była H. GmbH (obecnie E. GmbH), co wynika z zapisu w polu nr 1 (osoba, która zorganizowała przemieszczenie) załącznika VII do rozporządzenia nr 1013/2006 oraz zapisu w polu 12 (oświadczenie osoby, która zorganizowała przemieszczenie) tego dokumentu. Spółka H. GmbH (obecnie E. GmbH) będąc organizatorem transportu odpadów klasyfikowanych do kodu 19 12 04, które miały być przetworzone bądź unieszkodliwione na terenie Polski, winna dochować wszelkich starań, by na środek transportu zostały załadowane odpady o deklarowanym kodzie oraz pozyskać wszelkie pozwolenia, aby taki transport odbył się z poszanowaniem międzynarodowych i krajowych norm prawnych. Z przeprowadzonego postępowania wynika, iż H. GmbH (obecnie E. GmbH) nie przedstawiła stosownych zezwoleń na międzynarodowy przewóz odpadów będących przedmiotem niniejszego postępowania. Tym było to nielegalne nadanie odpadów oraz próba nielegalnego wwozu odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie do przyjęcia jest argument strony, która twierdzi, iż nie miała wpływu na proces załadunku, wskazując kierowcę jako głównego winowajcę powstałych nieprawidłowości.

Wobec stwierdzonego w toku kontroli drogowej naruszenia dotyczącego nieokazania do kontroli wymaganych dokumentów, zasadnym było nałożenie na podmiot organizujący wwóz odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia, stosownie do treści art. 92 a ust. l, 2 i 6 u.t.d. określonej w Lp. 4.5 załącznika nr 3 do tej ustawy, kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł. Jednocześnie strona nie przedstawiła żadnych konstruktywnych wyjaśnień ani dowodów w rozumieniu art. 92c ust. 1 u.t.d. w celu ewentualnego uwolnienia się od odpowiedzialności. Zdaniem organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu.

DIAS nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Na powyższą decyzję E. GmbH wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając naruszenie:

a) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 92a u.t.d. przez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do ustalenia przesłanek odpowiedzialności organizatora transportu za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d., podczas gdy odpowiedzialność organizatora transportu uzależniona jest przede wszystkim od spełnienia warunków, o których mowa w art. 92a ust. 11 u.t.d., co w konsekwencji wpłynęło na niewłaściwe zastosowanie przepisu art 92a u.t.d. do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki odpowiedzialności organizatora transportu, o którym mowa w tym przepisie;

b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

- uznanie za udowodnione, że odpowiedzialność za stwierdzone nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów ponosi E. GmbH przede wszystkim, że miała wpływ i godziła się na powstanie naruszenia (art. 92a u.t.d.) podczas gdy żaden dowód zebrany w sprawie nie pozwala na jednoznaczne i niepodważalne wyprowadzenie takiego wniosku, zwłaszcza że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji zaniechały ustalenia, na którym etapie transportu odpadów doszło do naruszenia, w szczególności zaś wykazania, że transportowane odpady – de facto niezgodne ze zleceniem E. GmbH były jej własnością;

- uznanie za udowodnione, że spółka E. GmbH nie dochowała "wszelkich starań, by na środek transportu były załadowane odpady o deklarowanym kodzie oraz by pozyskać wszelkie pozwolenia, aby taki transport odbył się z poszanowaniem międzynarodowych i krajowych nom prawnych", podczas gdy żadnego dowodu zebranego w sprawie nie wynika by Spółka dopuściła się jakiegokolwiek naruszenia lub zaniedbania w tym zakresie;

- sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę faktu, że Spółka zleciła zarówno transport jak i załadunek odpadów profesjonalnym podmiotom zawodowo trudniącym się tego rodzaju działalnością, przez co niemożliwe było bezpośrednie nadzorowanie obu przedsiębiorstw w czasie wykonywania powierzonych im usług, co doprowadziło organ do błędnego wniosku, że Spółka ponosi odpowiedzialność również za naruszenia, których dopuściło się przedsiębiorstwo wykonujące czynności ładunkowe oraz przewóz drogowy;

- uznanie, że ciężar wykazania przesłanek umorzenia postępowania, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. spoczywa wyłącznie na Spółce, podczas gdy rozkład ciężaru dowodu wynikający z judykatów przytoczonych przez organy obu instancji nie zwalnia organu administracji z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania administracyjnego, a także zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co ma istotne znaczenie dla wyniku kontroli sądowej (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:

1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9;

2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.).

W myśl l.p. 4.5. wspomnianego załącznika nr 3 do u.t.d. wwóz odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia sankcjonowany jest karą w wysokości 12.000 zł.

Jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załącznikach nr 3 i 4 do ustawy, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia albo przestępstwa, w stosunku do podmiotu będącego osobą fizyczną stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej (art. 92a ust. 9 u.t.d.).

Przepisy ust. 1, ust. 5 pkt 5, ust. 7 pkt 1 i ust. 9 stosuje się do podmiotów wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, w szczególności do:

1) spedytora,

2) nadawcy,

3) odbiorcy,

4) podmiotu wykonującego czynności ładunkowe,

5) organizatora wycieczki,

6) organizatora transportu,

7) operatora publicznego transportu zbiorowego,

- jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. W tej ostatniej kategorii mieszczą się osoby wykonujące jakiekolwiek czynności związane z wykonywaniem przewozu drogowego i jego obsługą (por. G. Lubeńczuk, K. Sikora, U.t.d., 2013, s. 512; B. Kurzępa, Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z 7 lipca 2016 r., III SA/Po 189/16).

Z ustalonego prawidłowo przez organy stanu fatycznego sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2019 r. doszło do przewozu z terytorium Niemiec na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mieszaniny odpadów o masie netto 23.680 kg, stanowiącej odpad niesklasyfikowany pod żadnym kodem w załącznikach IIIB, IV ani IVA do rozporządzenia nr 1013/2006, bez dokumentów w postaci zgłoszenia transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów oraz zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wymaganych przez art. 3 ust. 1 i art. 4 rozporządzenia nr 1013/2006 i art. 4 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 u.m.p.o. Stanowiło to tym samym nielegalne przemieszczenie odpadów w rozumieniu art. 2 pkt 35 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006. Okoliczność ta została stwierdzona w dniu kontroli, w którym to również ustalono wszystkie podmioty biorące udział w tym procederze, w tym tożsamość i dane dotyczące skarżącej spółki jako podmiotu wymienionego w art. 92a ust. 11 u.t.d., na który to podmiot nakłada się karę pieniężną przewidzianą w art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 pkt 1 i art. 92a ust. 11 u.t.d. oraz l.p. 4.5. załącznika nr 3 do u.t.d.

W pierwszej kolejności należy zająć się jednak kwestią, która decyduje o dopuszczalności nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej ze względu na przedawnienie prawa do wydania decyzji w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 92c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Termin, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że z jego upływem wszczęte w sprawie postępowanie podlega umorzeniu. Ustawa o transporcie drogowym reguluje w sposób swoisty kwestię upływu czasu na możliwość wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., co prowadzi do umorzenia postępowania, a więc w istocie rzeczy przedawnienia nałożenia kary pieniężnej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., II GSK 2316/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Językowa i systemowa interpretacja tego przepisu, czyli interpretacja na tle innych przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że adresatem normy wynikającej z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. jest organ właściwy do wydania decyzji, zaś momentem czasowym, od którego termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg, czyli "dniem ujawnienia naruszenia" jest dzień przedstawienia informacji o stwierdzonym naruszeniu, w odpowiedniej formie, za pomocą dokumentu, który określa wyniki kontroli i zarazem daje temu organowi podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary za to naruszenie. Zwrócić uwagę należy, że przepis ten posługuje się terminem "ujawnić", co w języku polskim oznacza "stwierdzić coś" i zarazem "podać do wiadomości". W procedurze stosowanej w sprawach dotyczących przewozów drogowych przyjmuje się, że takie ujawnienie następuje w protokole kontroli, który ma walor dokumentu urzędowego (por. art. 74 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 5 u.t.d.). Wzór i elementy tego dokumentu określa aktualnie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. z 2019 r., poz. 2145). W tym protokole ujawnia się, czyli opisuje stwierdzone naruszenie, czyli rodzaj naruszenia oraz naruszone przepisy.

Przyjęcie innego terminu początku biegu przedawnienia, w szczególności od momentu zawiadomienia strony skarżącej o wszczęciu postępowania byłoby wykładnią niezgodną z brzmieniem językowym przepisu skonstruowanego przecież dla celów gwarancyjnych, między innymi po to by termin do nałożenia kary był liczony od rzeczywistego ujawnienia przez organ wszystkich znamion deliktu administracyjnego, a nie od momentu formalnego wszczęcia postępowania, czyli zawiadomienia strony o wszczęciu niniejszego postępowania z urzędu (art. 61 § 1 i § 4 k.p.a.). Przepisy te posługują się jednoznacznie zwrotem "wszczęcie postępowania", które na gruncie procedury administracyjnej ma jasny sens.

Gdyby racjonalny prawodawca konstruujący 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., chciał powiązać początek biegu przedawnienia kary z wszczęciem postępowania w sprawie, musiałby użyć tego właśnie sformułowania. Gdyby chciał powiązać go z formalnym ujawnieniem (zawiadomieniem) strony (sprawcy) o ujawnionym delikcie, również powinien przepis sformułować inaczej. Racjonalny prawodawca użył jednak zwrotu ujawnić w kontekście podmiotu dokonującego kontroli, czyli organu. To organ ma "ujawnić naruszenie", czyli stwierdzić je w formalnym, ujawnianym "na zewnątrz" dokumencie czyli na gruncie rozważanej ustawy protokole kontroli, gdzie opisuje się czyn pod względem przedmiotowym i podmiotowym.

W przepisie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., nie chodzi jednak o przedstawienie go w taki sformalizowany sposób, który ustawy (np. ordynacja podatkowa) określają jako "zapoznanie się" czy "zawiadomienie", a tym bardziej "wszczęcie postępowania". Gdyby tak miało być, przepis musiałby zostać sformułowany językowo zupełnie inaczej. Inne, niż przedstawione wyżej rozumienie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. jest zatem wykładnią rozszerzającą, niedopuszczalną w przypadku przepisu nakładającego na jednostkę sankcję. Przyjmowane w orzecznictwie utożsamianie faktu "ujawnienia naruszenia" z jego "przedstawieniem" (por. wyroki NSA z 18 października 2016 r., II GSK 819/15 oraz 26 listopada 2019 r., II GSK 3011/17;) dotyczy zatem takich stanów faktycznych, kiedy przy czynnościach kontrolnych brał udział reprezentant strony (np. kierowca).

Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że czyn popełniony przez skarżąca Spółkę został ujawniony w dniu [...] lipca 2019 r., co potwierdza protokół oględzin towaru oraz formularz informacji o nielegalnym międzynarodowym przemieszczeniu odpadów z tej samej daty. Dokument ten wskazuje, iż jak wynika z uzyskanej przez organ opinii WIOŚ, z dnia [...] lipca 2019 r., przewożona mieszanina odpadów to odpady niesklasyfikowane pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB, IV ani IVA do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przemieszczania odpadów. Są to odpady spoza list wykazanych w w/w załącznikach. W sytuacji mieszaniny dwóch lub więcej odpadów jest ona również traktowana jako odpad spoza listy. W ocenie WIOŚ zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923) przynależny kod odpadu to 19 12 12 – inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11. Ponadto w dokumencie tym stwierdzony został podmiot wysyłający odpady czyli skarżąca Spółka (pod poprzednią jeszcze nazwą). Ujawnienie stwierdzonego w tej sprawie naruszenia w rozumieniu art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., miało zatem miejsce w dniu [...] lipca 2019 r. to jest w dniu kontroli. Organ miał zatem wszelkie podstawy do wszczęcia postępowania wobec skarżącej Spółki bezpośrednio po dacie kontroli. Tymczasem wszczął postępowania dopiero [...] listopada 2020 r., co nie może być uznane, z przyczyn wyżej rozważonych, jako początek biegu przedawnienia.

Jeśli chodzi o termin końcowy biegu przedawnienia regulowanego rozważanym przepisem to jest nim wydanie w sprawie decyzji ostatecznej. Jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie, podstawa do umorzenia, określona w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. może powstać nie tylko na etapie postępowania przed organem I instancji, ale jeżeli wniesione zostało odwołanie od decyzji organu I instancji, także na etapie postępowania przed organem odwoławczym, do chwili, gdy zostanie wydana (bądź ewentualnie w niektórych przypadkach – doręczona) decyzja ostateczna (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2348/16; z 26 listopada 2019 r., II GSK 3011/17; z 19 czerwca 2018 r., II GSK 3587/17 oraz wyroki WSA w Lublinie z 10 października 2019 r., III SA/Lu 168/19; WSA w Poznaniu z 6 sierpnia 2020 r., III SA/Po 95/20 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 listopada 2021 r.; II SA/Go 841/21; orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja ostateczna w sprawie została wydana w dniu [...] października 2021 r. i doręczona pełnomocnikowi skarżącej Spółki w dniu 4 listopada 2021 r.

Na bieg rozważanego terminu miała wpływ sytuacja prawna spowodowana wprowadzeniem w Polsce od dnia 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a później od dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia odpowiednio z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. poz. 433 ze zm. I z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. poz. 491 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został wprowadzony do ustawy w dniu 31 marca 2020 r., niemniej skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, uznać należy, że jego skutki obejmują również terminy, których bieg obejmuje okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. Przepis art. 15zzr został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV2 (Dz. U. poz. 875), ogłoszoną w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r. Ponadto stosownie do art. 68 ust. 2 ww. ustawy, terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z przedstawionej wyżej analizy wynika, że termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej w sprawie rozpoczął bieg od dnia [...] lipca 2019 r. i uległ zawieszeniu w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. (71 dni), a następnie biegł dalej. Od [...] lipca 2019 r. do [...] marca 2020 r. upłynęło 239 dni, natomiast od [...] maja 2020 r. do [...] października 2021 r. upłynęły 522 dni, co daje łącznie 761 dni. Licząc zatem termin przedawnienia do daty wydania decyzji ostatecznej, 2-letni termin, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. upłynął przed datą wydania decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie.

Wobec stwierdzonego przez Sąd z urzędu naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie, to jest art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., skargę należało w niniejszej sprawie uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku). Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., w myśl którego w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie zrealizował ten przepis w punkcie II wyroku.

Z tych też przyczyn rozważania co do pozostałych zarzutów skargi należało uznać za bezprzedmiotowe, bowiem ich ocena nie może mieć wpływu na końcowy wynik sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Mając na uwadze, iż zarzut przedawniania nie został podniesiony w skardze, lecz został uwzględniony przez Sąd z urzędu oraz to, że niniejsza skarga jest czwartą z podobnych do siebie skarg sporządzonych przez tego samego pełnomocnika reprezentującego skarżącą Spółkę w sprawach prowadzonych przed tutejszym Sądem, zastosowano przepis art. 206 p.p.s.a. przyznając pełnomocnikowi połowę wynagrodzenia należnego według stawki w odniesieniu do wartości przedmiotu zaskarżenia, czyli połowę z kwoty 3600 zł. Na zasądzoną kwotę zwróconych kosztów składają się zatem wpis od skargi (400 zł), wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (1800 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).