Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1932/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Organizacji [..] nr [..] w Z.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SAB/Go124/17 w sprawie ze skargi Organizacji [..] nr [..] w Z.G. na bezczynność Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [..] w Z.G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Organizacji [..] nr [..] w Z.G. na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [..] w Z.G. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SAB/Go 124/17 oddalił skargę Organizacji [..] nr [..] w Z.G. na bezczynność Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [..] w Z.G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 21 września 2017 r. Organizacja [..] nr [..] w Z.G. zwróciła się do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [..] w Z.G. o udostępnienie informacji:

1) Czy wśród pracowników Urzędu Miasta Z.G. rozpoznano jakąś chorobę zawodową?

2) Czy wśród pracowników Urzędu Miasta Z.G. stwierdzono podejrzenie jakiejś choroby zawodowej?

3) Czy w ramach realizowanej umowy o wykonywanie usług z zakresu profilaktyki opieki zdrowotnej w urzędzie Miasta Z.G. prowadzono w latach 2016-2017 wizytacje stanowisk pracy?

Pismem z dnia 4 października 2017 r. Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [..] w Z.G. w odpowiedzi na powyższy wniosek wskazał, że w jego ocenie informacje, o które zwrócił się wnioskodawca w pytaniach zawartych w punktach 1 i 2 wykraczają poza zakres informacji publicznej. W odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 3 wniosku organ poinformował, że wizytację stanowisk pracy przeprowadzono jeden raz w 2016 roku.

Organizacja [..] nr [..] w Z.G. wniosła skargę na bezczynność Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [..] w Z.G. w zakresie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 21 września 2017 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wbrew stanowisku organu informacje, o które mowa w punktach 1 i 2 wniosku są informacjami publicznymi, a wniosek skierowany został do podmiotu, na którym ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej. Podniesiono, że wnioskowana informacja dotyczy umowy, jaką realizuje organ z Urzędem Miasta Z.G. na opiekę zdrowotną pracowników.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [..] w Z.G. wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym informacja, o którą zwrócono się w punktach 1 i 2 wniosku nie jest informacją publiczną. Zdaniem organu zakres żądanej informacji dotyczy stanu zdrowia zindywidualizowanej grupy pracowników i dotyczy sfery prywatności tych osób. Nie jest to zatem informacja publiczna odnosząca się do władz publicznych, czy też wykonywania funkcji publicznych, lecz indywidualnych stosunków pracy.

W piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2018 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przytaczając treść i przyjęte rozumienie przepisów dotyczących bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zobowiązany do rozpatrzenia wniosku podmiot podjął prawidłowe działania w zakresie odpowiedzi na wniosek.

Zdaniem Sądu, informacje zawarte w punktach 1-2 wniosku nie dotyczą sprawy publicznej, wobec czego nie można uznać, aby stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. To, czy wśród pracowników Urzędu Miasta Z.G. rozpoznano jakąś chorobę zawodową oraz czy wśród pracowników Urzędu Miasta Z.G. stwierdzono podejrzenie jakiejś choroby zawodowej - nie ma charakteru sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy. Chociaż żądane informacje odnoszą się do podmiotu realizującego funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez ten podmiot zadań publicznych, to nie nawiązują do gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W tych okolicznościach sprawy odmowne stanowisko organu wyrażone w formie pisma było prawidłowe i nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy. Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, sposób, w jaki postawiono pytanie nie daje podstaw do przyjęcia, że wnioskowane informacje dotyczą sposobu gospodarowania mieniem publicznym, a skarżący nie wykazał związku pomiędzy wnioskowanymi informacjami, a majątkiem publicznym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Organizacja [..] nr [..] w Z.G. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (z wyłączeniem kosztów zastępstwa procesowego), zrzekając się rozprawy oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi konstytucyjną podstawę dostępu do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA wąskiego rozumienia prawa dostępu informacji publicznej;

2) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego normatywną podstawę dostępu do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Uzasadniając powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej podniesiono, że ZOZ [..] stanowi jednostkę budżetową wykonującą zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, a wnioskowane informacje dotyczą umowy zawartej z Urzędem Miasta Z.G. na opiekę zdrowotną pracowników, a zatem finansowanej ze środków publicznych. W przypadku żądanych informacji nie można mówić też o ochronie prywatności, ponieważ są to dane zbiorcze.

Nie zgadzając się z obecną linią orzeczniczą, której przykłady wskazano w skardze kasacyjnej, podniesiono, że trudno jest na gruncie wykładni językowej uzasadnić tak wąskie rozumienie pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jakie przyjęto w niniejszej sprawie, biorąc przy tym pod uwagę, że od dawna w nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że prawne formy działania administracji obejmują również działania materialno-techniczne w sferze wewnętrznej, a wykładnia art. 61 ust. 1 Konstytucji powinna uwzględniać jako punkt odniesienia treść art. 203 ust. 1 ustawy zasadniczej. W ocenie strony skarżącej, przyjęcie wąskiej wykładni powoduje, że z zakresu przepisu art. 61 ust. 1 wyłączone byłyby informacje dotyczące struktury administracji publicznej, czy posiadanego majątku, co byłoby nie do pogodzenia z zasadami wykładni celowościowej. Niezależnie jednak od sposobu interpretacji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, żądane przez wnioskodawcę informacje mieszczą się w kategorii wskazanej w treści tego przepisu, stanowią bowiem informacje o realizacji zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podniesiono, że Sąd dokonał niedopuszczalnego zawężenia pojęcia "informacji publicznej" przyjmując, że okoliczność, iż dana sprawa dotyczy konkretnej osoby pozbawia sprawę charakteru publicznego. Po drugie, Sąd błędnie uznał, że informacją publiczną jest jedynie taka informacja, która zarówno dotyczy wykonywania zasad publicznych jak i gospodarowania mieniem publicznym, podczas gdy art. 4 ust. 1 ustawy zalicza do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej podmioty wykonujące zadania publiczne. Dla powstania takiego obowiązku nie jest wiec konieczne, by podmioty te gospodarowały majątkiem publicznym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [..] w Z.G., wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak prawidłowego umocowania pełnomocnika lub alternatywnie o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, nie sprzeciwiając się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu podniesiono, że pełnomocnictwo załączone skargi kasacyjnej dla adwokata M.K. zostało udzielone przez Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W., które nie jest stroną w niniejszym postępowaniu.

Uzasadniając swoje stanowisko dotyczące bezzasadności skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawowe znaczenie dla udostępnienia informacji, której we wniosku żąda wnioskodawca, jest wskazanie, czy dotyczy ona sprawy o charakterze publicznym. W ocenie organu nie można zgodzić się ze skarżącym, iż Sąd dokonał błędnej, zawężającej wykładni. Prawo do informacji publicznej wynikające z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie obejmuje konkretnych, indywidualnych spraw danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, a zawnioskowane informacje nie dotyczyły sfery faktów i danych publicznych, tymczasem nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera dodatkowy element w postaci sprawy publicznej. Informacje, których udzielenia zażądał skarżący nie mieściły się w kategorii informacji publicznej i nie zachodzi żaden związek pomiędzy ilością stwierdzonych bądź nie chorób zawodowych a wydatkowaniem środków publicznych.

Informacje objęte żądaniem wniosku w sposób oczywisty nie dotyczą sfery publicznej działalności organu, ponadto błędnie zarzucono Sądowi, że uznał za informację publiczną wyłącznie informację, która zarówno dotyczy wykonywania zadań publicznych, jak i gospodarowania mieniem publicznym. Tymczasem Sąd odniósł się w uzasadnieniu do argumentów strony skarżącej, która jako podstawę uzyskania informacji wskazywała, że dotyczą one sposobu gospodarowania mieniem publicznym. Sąd jednak nie podzielił tego poglądu, a wskazał, jedynie że: "Informacje zawarte w odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 1 i 2 wniosku w żaden sposób nie nawiązują przedmiotowo do sfer działalności publicznej wymienionych przykładowo w art. 6 ust. 1 ustawy. W szczególności (...) nie nawiązują do gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie, odnosząc się do wniosku strony przeciwnej o odrzucenie skargi, stwierdzić należy, że w wyniku wezwania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie uzupełnił pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu wszczętym skargą kasacyjną, a pełnomocnictwo to było ważne w dacie jej wnoszenia, zatem nie zaszły podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP upatrując jego błędnej wykładni w przyjęciu przez Sąd I instancji wąskiego rozumienia prawa dostępu do informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozumienia pojęcia "działalności" użytego w powyższym przepisie podnosząc, że "od dawna prawne formy działania administracji obejmują również działania materialnotechniczne w sferze wewnętrznej". Ponadto, ze względu na cel prawa do informacji jako instrumentu sprawowania kontroli społecznej właściwym punktem odniesienia dla interpretacji pojęcia "działalności" z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "powinien być raczej art. 203 ust. 1 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym "Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności".

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy podzielić stanowisko, prezentowane w cytowanym przez stronę skarżącą orzecznictwie, zgodnie z którym skoro art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności, to informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Można w tym zakresie przytoczyć treść przepisu art. 112 Konstytucji RP (a także art. 124 Konstytucji RP), zgodnie z którym "Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Przepis ten znajduje się przy tym w rozdziale IV Konstytucji RP w części określonej jako "Organizacja i działanie". Na brak podstaw do utożsamiania kategorii działalności z kwestiami związanymi z trybem i organizacją pracy wskazuje też regulacja art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, według której "Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa".

Stanowiska powyższego nie podważa treść przywoływanego w skardze kasacyjnej art. 203 ust. 1 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że przedmiotem kontroli Najwyższej Izby Kontroli jest "działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności", z czego strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że skoro przedmiotem kontroli jest szeroko rozumiana działalność podmiotów wyżej wskazanych, a celem prawa do informacji publicznej jest również kontrola, w tym wypadku kontrola społeczna, to również pojęcie "działalności", o jakim mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP powinno być interpretowane maksymalnie szeroko.

Nie można podzielić powyższej argumentacji. Z faktu określenia przedmiotu kontroli sprawowanej w ramach relacji pomiędzy organami państwa jako "działalność" podmiotów kontrolowanych, nie wynika, że kontrola nad tą działalnością może być skutecznie, tj. w sposób wiążący inicjowana wnioskiem podmiotu zewnętrznego, a tylko wtedy uprawnione byłoby porównywanie sytuacji prawnej, jakiej dotyczy art. 203 ust. 1 Konstytucji RP z sytuacją prawną, do jakiej odnosi się art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Do regulacji z art. 203 ust. 1 Konstytucji zbliżone są konstrukcyjnie takie unormowania, jak np. art. 175 ust. 1 w związku z art. 176 ust. 2 Konstytucji, czy art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Z art. 175 ust. 1 w związku z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP – w odniesieniu do sądów administracyjnych – wynika m.in., że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie ich właściwości określonej w ustawach, czyli – zgodnie art. 1 i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres tej kontroli określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. jest bardzo szeroki i również szeroko interpretowany w orzecznictwie na rzecz konstytucyjnego prawa do sądu, jednakże do granic wyznaczonych sferą wewnętrzną działania organów wykonujących administrację publiczną. W doktrynie trafnie wskazuje się, że zawarte w art. 5 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyłączenia właściwości sądów administracyjnych charakteryzuje istotna wspólna cecha, tj. dotyczą one aktów administracyjnych wewnętrznych, a więc aktów kierowanych do podmiotów znajdujących się wewnątrz struktury organów pozostających w stosunkach zależności służbowej i osobowej z organem administracji publicznej wydającym taki akt (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lex 2016, komentarz do art. 5 p.p.s.a., teza 8). Podobnie J.P. Tarno wskazuje, że pozostające poza kontrolą sądowoadministracyjną są sprawy wymienione w art. 5 pkt 1 i 2 jako należące do wewnętrznej sfery działania administracji, w ramach której wyróżnia się zależność służbową i osobową, która występuje pomiędzy przełożonym a podwładnym, a także zależność organizacyjną, która odnosi się do relacji pomiędzy poszczególnymi organami wchodzącymi w skład administracji publicznej (zob. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lex 2011, komentarz do art. 5 p.p.s.a., teza 6; I. Lipowicz, Pojęcie sfery wewnętrznej administracji państwowej, Katowice 1991, s. 86 i n.). Stanowisko, według którego sfera wewnętrzna administracji publicznej jest działalnością niepodlegającą kontroli sądowoadministracyjnej, jest zresztą ugruntowane w nauce prawa administracyjnego, gdzie istotę sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej wiąże się z potrzebą ochrony jednostki stojącej wobec administracji publicznej, a zatem z kontrolą aktów i czynności kierowanych przez podmioty tej administracji na zewnątrz. Jak podkreśla B. Adamiak, "Sfera wewnętrzna związana ze sprawowaniem kierownictwa uznawana jest za nienadającą się do formalizacji przez regulację prawną, a konsekwentnie wyłączona jest spod kontroli sądowej" (zob. B. Adamiak: Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 113). Nie podważa to istnienia sfery wewnętrznej, ani dopuszczalności jej kontrolowania w ramach instytucji prawnych, nie znajduje się jednak przy tym podstaw, aby zapewniać w tym zakresie kontrolę sądowoadministracyjną, z założeniem, że akty i czynności podejmowane w zakresie sfery wewnętrznej działalności administracji nie są w stanie kształtować samoistnie sfery praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. W tym zakresie można wskazać na unormowania zawarte w powoływanym wyżej art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wynika z niego, że nadzorowi organów wskazanych w Konstytucji podlega działalność samorządu terytorialnego. Oznacza to, że zakres tego nadzoru wykonywanego w relacjach pomiędzy podmiotami znajdującymi się w strukturze organów administracji publicznej (organy administracji rządowej – organy jednostek samorządu terytorialnego) jest bardzo szeroki, co jednak nie jest tożsame z zakresem publicznego prawa podmiotowego do sądu adresatów działań administracji znajdujących się poza tą strukturą, skoro działalność w sferze wewnętrznej administracji nie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.

Niezrozumiały jest argument mający przemawiać za szerokim rozumieniem pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i wyznaczającego zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, według którego "od dawna prawne formy działania administracji obejmują również działania materialnotechniczne w sferze wewnętrznej". Istnienie sfery wewnętrznej administracji nie było i nie jest kwestionowane, jak i to, że w sferze tej organy działają w określonych formach. Z samego faktu podejmowania przez organy działań w sferze wewnętrznej w adekwatnych do tego formach działania nie wynika, że przejawy aktywności organów w tej sferze są i powinny być przedmiotem kontroli społecznej oraz podlegać ochronie sądowoadministracyjnej.

Aktualne pozostaje zatem dotychczasowe stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Niezasadny tym samym okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ – wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie - istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej. Powyższa wykładnia jest adekwatna do charakteru i istoty prawa dostępu do informacji publicznej.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej: u.d.i.p., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w uznaniu, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca stwierdziła, że Sąd zawęził pojęcie informacji publicznej przyjmując, że jeżeli sprawa dotyczy konkretnej osoby, to pozbawia ją to charakteru publicznego oraz że błędnie uznał, że informacja publiczna musi dotyczyć wykonywania zadań publicznych i jednocześnie gospodarowania mieniem publicznym.

W odniesieniu do powyższego stanowiska należy w pierwszej kolejności wskazać, że Sąd I instancji przytaczając pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym "sprawami publicznymi nie są konkretne, indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym" jednocześnie podkreślił, że informacją publiczną jest również informacja dotycząca podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z tego rodzaju dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie wynika kategoryczny wniosek, że sprawa dotycząca indywidualnej osoby automatycznie nie ma charakteru publicznego, skoro pojęcie podmiotów realizujących funkcje publiczne niewątpliwie obejmuje również konkretne osoby realizujące te funkcje w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Sąd I instancji dokonując w powyższy sposób wykładni pojęcia "sprawy publicznej" w prawidłowy sposób odróżnił to pojęcie od "sprawy o charakterze prywatnym".

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika równie, aby Sąd I instancji uznał, że informacja publiczna musi dotyczyć wykonywania zadań publicznych i jednocześnie gospodarowania mieniem publicznym. Sąd wyraźnie wskazał, że pojęcie informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. odkodowuje z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy, a stanowisko Sądu o tym, że "w szczególności informacje te odnoszą się do podmiotu realizującego funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych, ale nie nawiązują do gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa" było odniesieniem do zarzutów podniesionych w skardze. Sąd bowiem wyraźnie wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, sposób, w jaki postawiono pytanie nie daje podstaw do przyjęcia, że wnioskowane informacje dotyczą sposobu gospodarowania mieniem publicznym, a skarżący nie wykazał związku pomiędzy wnioskowanymi informacjami, a majątkiem publicznym.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [..] w Z.G. od skarżącej kasacyjnie Organizacji [..] nr [..] w Z.G. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.