Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1855/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 294/15 w sprawie ze skargi A. S. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej [...] oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. II SA/Kr 294/15) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu w 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. S. (dalej: skarżący) na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: DRZGW w [...]) z [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej [...] oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 26 sierpnia 2005 r. DRZGW w [...], działając jako organ administracji rządowej niezespolonej wydał na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r., nr 115 poz. 1229 ze zm., dalej: p.w.) akt prawa miejscowego - rozporządzenie nr [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej [...], gmina K., powiat k., na którego podstawie ustanowiona została strefa ochrony bezpośredniej i pośredniej ujęcia wody podziemnej "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z [...].09.2005 r., poz. [...], dalej: rozporządzenie). Na terenie ochrony bezpośredniej zabroniono użytkowania gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody, a ponadto stwierdzono, że teren należy zagospodarować zielenią, wody opadowe należy odprowadzać w sposób uniemożliwiający przedostanie się ich do urządzeń służących do poboru wody oraz odprowadzać poza granicę ochrony bezpośredniej ścieki z urządzeń sanitarnych, przeznaczonych do użytku osób zatrudnianych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody.

Na terenie ochrony pośredniej zabroniono natomiast m. in. wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, wydobywania kopalin, lokalizowania pól biwakowych i campingów poza terenami przewidzianymi pod zabudowę, lokalizacji ferm chowu i hodowli zwierząt, lokalizowania nowych zakładów przemysłowych poza terenami wyznaczonymi pod zabudowę przemysłową przedstawionymi na mapie w skali 1:5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia, lokalizacji nowych dróg ogólnodostępnych, poza terenami przeznaczonymi na ten cel przedstawionymi na mapie w skali 1 : 5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia, lokalizowania nowych i rozbudowy istniejących magazynów produktów ropopochodnych oraz substancji niebezpiecznych i rurociągów do ich transportu, z wyłączeniem przydomowych zbiorników na olej opałowy (typu dwu płaszczowego lub jednopłaszczowego z wanną wychwytującą) o pojemności nie przekraczającej 3 m³ oraz zbiorników na gaz płynny, lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel przedstawionym na mapie w skali 1: 5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia.

Skargę na powyższe rozporządzenie w zakresie § 4 ust. 2 pkt 10, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S., działający przez adw. G. B.

Zaskarżonemu rozporządzeniu zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 54 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 58 ust. 1 p.w. oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wprowadzenie w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia generalnego zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej, podczas gdy wprowadzenie takiego zakazu jest dopuszczalne tylko na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie jego § 4 ust. 2 pkt 10, ewentualnie o stwierdzenie jego niezgodności z prawem w tej części. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodów wskazanych w treści skargi na okoliczności, na jakie zostały przywołane.

W uzasadnieniu skargi, wskazano, że zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, który DRZGW w [...] ustanowił w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia, przez ustawodawcę został wpisany w art. 54 ust. 3 pkt 1 p.w., czyli stanowi on zakaz, który przeznaczony jest do stosowania na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej, a nie podziemnej. W ocenie skarżącego, wynika z tego, że DRZGW w [...] nie miał prawa ustanowić takiego zakazu w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej. Gdyby ustawodawca chciał, aby przykładowe zakazy i ograniczenia z art. 54 p.w. można było dowolnie stosować niezależnie od rodzaju ujęcia wody - powierzchniowej czy podziemnej - to nie tworzyłby w ogóle ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, lecz wpisał wszystkie zakazy i ograniczenia na jedną listę, zawartą w ust. 1. Zatem z zasady, że ustawodawca jest racjonalny wynika to, że wydzielenie w art. 54 p.w. trzech osobnych kategorii zakazów i ograniczeń musi mieć doniosłość prawną. Jedyna możliwa interpretacja jest taka, że zakazy i ograniczenia zawarte w ust. 2 i ust. 3 mogą być stosowane jedynie do ochrony tych rodzajów ujęć, do których zostały przypisane, a zatem nie jest dopuszczalne wprowadzenie zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej.

Na końcu skargi wyjaśniono, że interes prawny skarżącego wynika z tego, że jest on właścicielem nieruchomości położonej przy ul. Ś. B. w K. składającej się z działki o numerze geodezyjnym [...] (obręb [...]), która znajduje się na terenie objętym zakazem ustanowionym w zaskarżonym przepisie rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) wskazał, że w niniejszej sprawie kwestionowane rozporządzenie zostało wydane przez DRZGW w [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej [...], gmina K., powiat k. Zdaniem Sądu I instancji, DRZGW w [...], jako organ administracji rządowej niezespolonej był organem właściwym i w ramach swoich kompetencji miał prawo wydać opisane rozporządzenie stanowiące akt prawa miejscowego w rozumieniu przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm., dalej: ustawa o wojewodzie). W dalszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotowe rozporządzenie DRZGW w [...] może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Następnie Sąd I instancji odniósł się do legitymacji skarżącego do wniesienia przedmiotowej skargi.

Zdaniem Sądu I instancji, działka skarżącego, zlokalizowana przy ul. Ś. B. w K., jak wynika z załącznika nr 2a do ww. rozporządzenia oraz § 4 ust. 2 pkt 10 tego aktu, znajduje się na terenie ochrony pośredniej, gdzie wprowadzono zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej. Zapis ten narusza prawa i uprawnienia skarżącego do korzystania z przysługującego mu prawa własności nieruchomości objętych tym rozporządzeniem. W ocenie Sądu I instancji, samo naruszenie interesu prawnego nie może jednak przesądzić o nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w tej części. Naruszenie interesu prawnego skarżącego nie jest bowiem równoznaczne w tej sprawie z naruszeniem prawa. Uniemożliwienie skarżącemu przeprowadzenia planowanej inwestycji na terenie działki objętej strefą ochroną, nie wystarcza dla stwierdzenia, że zapis aktu prawa miejscowego został wydany z naruszeniem prawa.

Merytorycznie rozpoznając zarzuty skargi Sąd I instancji, wskazał, że podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 17 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Ke 802/12, zapadłym w sprawie, której przedmiotem był wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej [...]. Przechodząc do analizy § 4 ust. 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia odnośnie zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej [...], Sąd I instancji nie dopatrzył się sprzeczności tych zakazów z wynikającymi z przepisów p.w. zasadami regulującymi ochronę zasobów wodnych na terenach strefy ochrony pośredniej. Według Sądu I instancji, przy ocenie zgodności ww. przepisów rozporządzenia z p.w. należy mieć na względzie założenia, jakimi kierował się ustawodawca regulując gospodarowanie wodami. Przede wszystkim określił, że gospodarowanie wodami jest prowadzone z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości (art. 1 ust. 2 p.w.), uwzględnia zasadę wspólnych interesów i jest realizowane przez współpracę administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności tak, aby uzyskać maksymalne korzyści społeczne (art. 1 ust. 3), jest prowadzone w taki sposób, aby działając w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczać do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio zależnych od wód (art. 1 ust. 4).

Realizacji powyższych założeń służą zakazy, nakazy i ograniczenia możliwe do wprowadzenia na terenie ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych, których zakres wskazuje art. 54 ust. 1 p.w. Zdaniem Sądu I instancji, wynika z niego, że na takich terenach może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia przy czym ustawa przykładowo wskazuje szereg takich zakazów lub ograniczeń.

Wśród nich nie został wymieniony generalny zakaz zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu stanowiącego teren ochronny ujęcia wody lub zakaz jakiejkolwiek jego zabudowy. Wprowadzenie takich zakazów jest jednak możliwe pod warunkiem, że służyłyby one wskazanemu w początkowej części przepisu art. 54 ust. 1 celowi, tj. zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia.

Sąd I instancji stwierdził, że właściwy organ, o ile uzna, że jest to uzasadnione przesłankami, o których mowa na wstępie art. 54 ust. 1, może wprowadzić inne, nie wymienione w tych przepisach zakazy. Katalog ten nie jest zamknięty, ponieważ w art. 54 ust. 1 p.w. ustawodawca poprzez użycie sformułowania "a w szczególności" wskazał, że wymienione w punktach zakazy mają charakter przykładowy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że strefa ochronna ujęcia wody podziemnej [...] została ustanowiona na podstawie sporządzonej przez uprawnione osoby "Dokumentacji hydrogeologicznej Rejonu Eksploatacji Wód Podziemnych RE [...] – aktualizacja zasobów eksploatacyjnych ujęcia komunalnego w [...]". W ocenie Sądu I instancji, treść i wnioski zawarte w dokumentacji hydrogeologicznej w pełni zatem uzasadniają wprowadzenie zakazów, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia DRZGW w [...]. Zakazy te służą bowiem celowi określonemu w art. 54 ust. 1 p.w., tj. zapobiegania zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Sąd I instancji przypomniał także, że w zakresie podnoszonej przez skarżącego w skardze kwestii wypowiedział się również z jego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2013 r., sygn. II OSK 907/12: "Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w obu skargach kasacyjnych w powyższym zakresie wskazać należy, że katalog zakazów wymienionych w art. 54 ust 1 i 2 Prawa wodnego dotyczących terenów ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej nie jest zamknięte, o czym świadczy użycie sformułowania «a w szczególności» co oznacza iż właściwy organ, o ile uzna, że jest to uzasadnione przesłankami o których mowa na wstępnie art. 54 ust. 1, może wprowadzić inne niż wymienione w tych przepisach zakazy. Wprowadzenie zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim służy to celowi określonemu w art. 54 Prawa wodnego. Celem ochrony jest natomiast zapobieżenie zmniejszeniu przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Zatem, jeżeli określonego rodzaju roboty lub czynności prowadzić mogą do zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, dopuszczalne jest zakazanie lub ograniczenie ich wykonywania, niezależnie od tego czy są to roboty bądź czynności wymienione w pkt 1-13 ust. 1 art. 54 Prawa wodnego. Dlatego literalne wskazanie przez ustawodawcę na zakaz lub ograniczenia lokalizowania budownictwa mieszkalnego w pkt 1 ust. 3 art. 54 Prawa wodnego, w odniesieniu do terenów ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej, nie oznacza, że taki zakaz lub ograniczenia nie mogą zostać wprowadzone w drodze aktu prawa miejscowego na terenach ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej".

Zdaniem Sądu I instancji, podstawowe znaczenie dla merytorycznego wprowadzenia określonych nakazów i zakazów powodujących określone ograniczenia zakresu prawa własności na obszarze objętym zaskarżonym rozporządzeniem ma "Dokumentacja hydrogeologiczna Rejonu Eksploatacji Wód Podziemnych (RE) [...] – aktualizacja zasobów eksploatacyjnych ujęcia komunalnego w [...]" przygotowana przez Przedsiębiorstwo Geologiczne S.A. w [...] z grudnia 2003 r. wraz z załącznikami. Z dokumentacji tej, a także całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że dopuszczenie do zabudowy analizowanego obszaru może spowodować realne zagrożenie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Dokumentacja ta jednoznacznie wskazuje na konieczność wprowadzenia zakazów i ograniczeń w związku z wyraźnym i stopniowym pogarszaniem się jakości wody w eksploatowanych studniach, związanym z niekorzystnymi warunkami geologicznymi panującymi na analizowanym terenie, łatwym przenikaniem zanieczyszczeń do ujmowanego poziomu wodonośnego i urbanizacją terenu. Zabudowa analizowanego obszaru może spowodować konieczność uzdatniania całości ujmowanej wody na przedmiotowym ujęciu, albo poszukiwanie nowego źródła zaopatrzenia w wodę dla miasta K.

W ocenie Sądu I instancji, zarówno przedstawiona dokumentacja, jak i zaskarżone rozporządzenie starają się wyważyć wzajemnie interes indywidualny oraz interes publiczny. Samo naruszenie interesu prawnego skarżącego (ograniczenie w kształtowaniu prawa własności) nie może przesadzić o nieważności zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego skarżącej nie jest bowiem równoznaczne z naruszeniem prawa - jeżeli nie jest dowolne.

Sąd I instancji uznał, że nie ma sprzeczności między bezwzględnym zakazem zabudowy wprowadzonym w § 4 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego rozporządzenia, a treścią art. 54 ust. 1 p.w.

W skardze kasacyjnej A. S. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. G. B. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a mianowicie art. 54 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 58 ust. 1 p.w. oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że ustanowienie w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia generalnego zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej mieści się w zakresie delegacji ustawowej, choć zgodnie z dosłownym brzmieniem ustawy p.w., wprowadzenie takiego zakazu jest dopuszczalne tylko na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej.

Ze względu na to naruszenie, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 188 p.p.s.a. – wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego - rozporządzenia w zakresie jego § 4 ust. 2 pkt 10, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 210 § 1 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew wykładni przyjętej przez Sąd I instancji, przepis § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia wprowadzający zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych poza terenami przeznaczonymi na ten cel na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej [...] zdecydowanie wykracza poza ramy upoważnienia dla DRZGW w [...] zawartego w art. 54 w związku z art. 58 ust. 1 p.w.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie bezspornym jest, że strefa ochrony pośredniej, w której znajduje się działka skarżącego kasacyjnie, ustanowiona została dla ujęcia wody podziemnej [...]. Zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, który DRZGW w [...] ustanowił w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia, przez ustawodawcę został wpisany w art. 54 ust. 3 pkt 1 p.w., czyli stanowi on zakaz, który przeznaczony jest do stosowania na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej, a nie podziemnej.

Wynika z tego, że DRZGW w [...] nie miał prawa ustanowić takiego zakazu w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej. Gdyby ustawodawca chciał, aby przykładowe zakazy i ograniczenia z art. 54 p.w. można było dowolnie stosować niezależnie od rodzaju ujęcia wody - powierzchniowej czy podziemnej - to nie tworzyłby w ogóle ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, lecz wpisał wszystkie zakazy i ograniczenia na jedną listę, zawartą w ust. 1.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowości powyższej wykładni art. 54 p.w. nie podważa argument, że skoro katalog zakazów i ograniczeń zawarty w art. 54 ust. 1 p.w. jest otwarty, to można w oparciu o ten przepis ustanowić zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych także dla ochrony ujęcia wody podziemnej. Ratio legis wprowadzenia przez ustawodawcę otwartego katalogu zachowań objętych hipotezą normy prawnej stanowi dostosowanie normy prawnej do przyszłych potrzeb, których ustawodawca nie może przewidzieć w chwili tworzenia przepisu. Według skarżącego kasacyjnie, przyjmowanie, że otwarty katalog z ust. 1 umożliwia wprowadzenie na podstawie tego ustępu zakazu uregulowanego wprost w ust. 3 jest sprzeczne z wykładnią systemową art. 54 p.w. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 54 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 p.w. oraz § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia w związku z art. 58 ust. 1 p.w., gdy przyjął, że wprowadzony aktem prawa miejscowego zakaz lokalizowania na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej budynków mieszkalnych jest zgodny z art. 54 ust. 1 i 2 p.w.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a mianowicie art. 54 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 58 ust. 1 p.w. oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że ustanowienie w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia generalnego zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej, mieści się w zakresie delegacji ustawowej, choć zgodnie z dosłownym brzmieniem ustawy p.w., wprowadzenie takiego zakazu jest dopuszczalne tylko na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego należy rozumieć niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana jest przedstawić, jak dany przepis prawa winien być odczytywany oraz dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa. W skardze kasacyjnej wskazano jak art. 54 ust. 1,2 i 3 p.w. należy odczytywać oraz dlaczego w ocenie skarżącego kasacyjnie, przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja tego przepisu jest nieprawidłowa.

Sposób interpretacji art. 54 ust. 1-3 p.w. przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Osią sporu w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy literalne wskazanie przez ustawodawcę na zakaz lub ograniczenie lokalizowania budownictwa mieszkalnego w pkt 1 ust. 3 art. 54 p.w., w odniesieniu do terenów ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej może oznaczać, że taki zakaz lub ograniczenia mogą zostać wprowadzone w drodze aktu prawa miejscowego na terenach ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej.

Dokonując wykładni art. 54 ust. 1-3 p.w. zwrócić należy uwagę, że norma ta jest częścią instytucji prawnej nazwanej przez ustawodawcę jako "Strefy oraz obszary ochronne" i jest uregulowana w art. 51-61 p.w.

Tworzenie stref oraz obszarów ochronnych polega na wprowadzeniu na określonych terenach nakazów, zakazów i ograniczeń. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego " (...) nakaz i zakaz to dwie zasadnicze postaci obowiązku – nakaz jest obowiązkiem o charakterze czynnym (należy coś w określony sposób zrobić, tak a nie inaczej się zachować, podjąć wskazane działanie), z kolei zakaz to obowiązek o charakterze biernym (nie wolno czegoś zrobić, nie wolno zachować się we wskazany sposób, nie wolno podjąć określonego działania, należy się powstrzymać" (zob. M. Górski, § 22. Nakaz i zakaz jako obowiązki administracyjnoprawne, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Prawo administracyjne materialne, tom 7, Warszawa 2012, s. 221).

Wszystkie nakazy, zakazy i ograniczenia wprowadzone na terenie strefy ochronnej ujęcia wody mają zatem na celu podporządkowanie ich adresatów nadrzędnemu celowi, dla którego została ustanowiona strefa ochronna ujęcia wody powierzchniowej lub podziemnej. Są to zatem ograniczenia praw rzeczowych (w przypadku gruntów) ustanowione w drodze aktu prawa miejscowego, jakim w niniejszej sprawie jest rozporządzenie Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] sierpnia 2005 r.

Nakazy, zakazy i ograniczenia, które mogą być wprowadzone na terenie strefy ochronnej ujęcia wody powinny służyć realizacji celu instrumentalnego jakim jest zapobieganie zmniejszaniu przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Cel instrumentalny określony w art. 54 ust. 1 p.w. realizuje funkcję prewencyjną ochrony ujęcia wody zgodnie z celem nadrzędnym określonym w art. 51 pkt 1 p.w., według którego w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych, mogą być ustanawiane: strefy ochronne ujęć wody. Strefy ochronne mają na celu zabezpieczenie przede wszystkim jakości wody jak również wydajności ujęć, dla których są ustanowione. Zadaniem organu ustanawiającego strefę ochronną, realizującego w ten sposób funkcję prewencyjną p.w. regulującego instytucję prawną stref oraz obszarów ochronnych powinna być dbałość, aby nie nastąpiło pogorszenie jakości wody lub zmniejszenie wydajności ujęcia. Wielkość strefy ochronnej oraz zakres nakazów, zakazów i ograniczeń wprowadzonych na jej terenie uzależniona jest od rozlicznych zmiennych w czasie warunków. Lokalne warunki hydrogeologiczne nie są stałe, a dynamika ich zmian determinuje zasięg obszarowy strefy oraz zakres obowiązujących na jej terenie nakazów, zakazów i ograniczeń dotyczących zarówno wód podziemnych oraz powierzchniowych. Należy pokreślić, że sposób oddziaływania warunków naturalnych oraz wywołanych działalnością człowieka, podlega weryfikacji przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej jako organu ustanawiającego strefę ochronną ujęcia wody. Rozpatrując zagadnienie ochrony wód podziemnych poprzez ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej, należy mieć na uwadze obieg wody w przyrodzie. Jest to zamknięty cykl krążenia wody między atmo-, lito- i hydrosferą. Składnikami krążenia są: parowanie, opad i odpływ (zob. J. Dojlido, T. Słomczyński, R. Świetlik, B. Taboryska, Leksykon zanieczyszczenie i ochrona wód, Warszawa 2006, s. 105). Oznacza to na gruncie niniejszej sprawy, że zakazy i ograniczenia dotyczące wody podziemnej należy stosować łącznie z zakazami i ograniczeniami dotyczącymi wody powierzchniowej. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "Każda ingerencja człowieka w hydrosferę pociąga łańcuch przemian, których bieg należy przewidzieć i zagadnienie opracować w całym tym kompleksie zjawisk". (zob. J. Lambor, Podstawy i zasady gospodarki wodnej, Warszawa 1965, s. 35). Potwierdzeniem takiego założenia jest treść art. 1 ust. 2 p.w., według którego gospodarowanie wodami jest prowadzone z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości.

Rozpatrując zagadnienie ochrony prawnej wód podziemnych oraz powierzchniowych należy zatem mieć na uwadze konsekwencje wynikające z obiegu wody w przyrodzie. Cele ochrony i środki prawne służące do zabezpieczenia wód podziemnych i powierzchniowych są ściśle powiązane z zagrożeniami. Ochrona dotyczy ilości, czyli zasobów oraz jakości, czyli degradacji (zob. A. S. Kleczkowski, H. P. Jordan, Środki ochrony wód podziemnych, [w:] A. S. Kleczkowski (red.), Ochrona wód podziemnych, Warszawa 1984, s. 272).

Środki ochrony prawnej wód powierzchniowych oraz podziemnych przewidziane w art. 54 ust. 1-3 p.w. mogą mieć charakter bierny wyrażający się zakazami i ograniczeniami oraz czynny zawierający nakazy. Ochrona bierna realizuje funkcję wynikająca z zasady prewencji określonej w art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Dz. U. 2001 r. Nr 62 poz. 627 ze zm., dalej: p.o.ś.). Zasada prewencji w ochronie wód zakłada obowiązek podejmowania pewnych czynności dla zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na ujęcie wody, zanim jeszcze ono powstanie. Chodzi tu o podejmowanie czynności poprzedzających moment podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na ujęcie wody. Celem tych czynności powinno być niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na zasoby wód powierzchniowych i podziemnych. Zasada prewencji w p.w. funkcjonuje poprzez system instytucji oraz instrumentów prawnych, których celem jest ograniczenie możliwości podejmowania działalności mogącej negatywnie oddziaływać na zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, którego bezpośrednim skutkiem może być zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia.

Zapobieganie zmniejszeniu przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia (art. 54 ust. 1 p.w.) wymaga od dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej ustanawiającego strefę ochronną ujęcia wody nie tylko wiedzy statycznej dotyczącej tego, co jest, ale również wiedzy niejako dynamicznej, dotyczącej tego, co nastąpi w przypadku braku wprowadzenia danego zakazu lub ograniczenia. Elementem czynnej ochrony w strefie ochronnej ujęcia wody może być nakaz usunięcia lub zabezpieczenia źródła potencjalnego zagrożenia dla wód powierzchniowych oraz podziemnych.

W procesie wykładni art. 54 ust. 1-3 p.w. istotne znaczenie ma także treść zasady uregulowanej w art. 5 p.o.ś., według którego ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów (zasada kompleksowej ochrony środowiska i jego zasobów). Mimo, że w art. 5 p.o.ś. wyraźnie jest mowa o ochronie elementów przyrodniczych, to jego treść należy interpretować systemowo w kontekście funkcji tej zasady dla ochrony środowiska jako całości jak również elementów środowiska (w tym przypadku wód powierzchniowych i podziemnych. Środowiskiem jest bowiem ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39 p.o.ś.). Zasada kompleksowości w ochronie ujęć wody realizując także funkcję prewencyjną ma dostarczyć wskazówek do podjęcia decyzji stosowania prawa, poprzez odpowiednią interpretację celów norm prawnych, których podstawą jest kompleksowa ochrona zasobów wód powierzchniowych i podziemnych. Celem ochrony tych wód jest osiągnięcie celów środowiskowych dla jednolitych części wód powierzchniowych, jednolitych części wód podziemnych oraz obszarów chronionych. Treść art. 38 p.w. potwierdza także potrzebę łącznego realizowania celów środowiskowych w odniesieniu do jednolitych części wód powierzchniowych (art. 38 ust. 2 pkt 2 p.w.) oraz jednolitych części wód podziemnych (art. 38 ust. 2 pkt 3 p.w.). Wyrazem realizacji tej zasady w prawie wodnym jest także cytowana wyżej treść art. 1 ust. 2 p.w. Postrzeganie ochrony wód powierzchniowych i podziemnych jako całości oznacza sytuację, w której poprawna jest tylko taka ochrona, która choćby wyróżnionym przedmiotem działania ochronnego była tylko jedna kategoria wód, ochrona zintegrowana powinna uwzględniać jednocześnie realizację celów ochronnych dla wszystkich kategorii wód.

Zasada kompleksowości na gruncie art. 54 ust. 1-3 p.w. polega na łącznym stosowaniu instrumentów prawnych ochrony wód powierzchniowych i podziemnych. W ochronie tych wód zagrożenia oddziaływają bowiem na siebie. Każda zmiana w zakresie ochrony danej kategorii wód pociąga za sobą dalsze przemiany w innej kategorii. Oznacza to, że zakazy, nakazy i ograniczenia unormowane w art. 54 ust. 1-3 p.w. muszą być z natury rzeczy traktowane łącznie. Każda ingerencja człowieka w hydrosferę pociąga łańcuch przemian, które mogą w równym stopniu dotyczyć zarówno wód powierzchniowych jak i podziemnych. Z tego powodu za zgodne z prawem należało uznać ustanowienie w strefie ochronnej ujęcia wody podziemnej zakazu "lokalizowania budynków mieszkalnych" (§ 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Nr [...] DRZGW w [...] z [...] sierpnia 2005 r.).

Konstrukcja normatywna art. 54 ust. 1-2 zakładająca otwarty katalog zakazów tam określonych pozwala właściwemu organowi, o ile uzna, że jest to uzasadnione przesłankami wynikającymi z art. 54 ust. 1 na wprowadzenie innych, niż wymienione w tym przepisie zakazów. Określenie przez ustawodawcę zakazu lub ograniczenia lokalizowania budownictwa mieszkalnego w art. 54 ust. 3 pkt 1 p.w., w odniesieniu do terenów ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej, nie może w konsekwencji oznaczać, że taki zakaz lub ograniczenie nie mogą zostać wprowadzone w drodze aktu prawa miejscowego na terenach ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, który uważa, że "skoro ustawodawca uznał za konieczne doprecyzowanie, że zakazy i ograniczenia z ust. 2 można łączyć z zakazami i ograniczeniami z ust. 1, ale nie zapisał, że można je łączyć także z zakazami i ograniczeniami określonymi w ust. 3 (co wymagałoby przecież tylko dopisania słów "i ust. 3"), to należy z tego wyciągnąć wniosek, że listy zakazów i ograniczeń zawarte w ust. 2 i w ust. 3 nie mogą być stosowane wymiennie, tj. dla strefy ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej ustanawiać można zakazy i ograniczenia z ust. 1 i z ust. 2, ale nie z ust. 3; natomiast dla strefy ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej ustanawiać można zakazy i ograniczenia z ust. 1 i z ust. 3, ale nie z ust. 2". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, za taką interpretacją przemawia także sama istota zakazów zawartych w ust. 2 i 3.

Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska skarżącego kasacyjnie należy stwierdzić, że konstrukcja normatywna art. 54 ust. 1-3, przewiduje w ust. 1-3 otwarty katalog zakazów i ograniczeń. Wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie dla ochrony ujęć wód powierzchniowych i podziemnych ustawodawca nie przewidział dla danego rodzaju ujęcia wody ściśle przypisanej grupy zakazów i ograniczeń. Z treści art. 54 ust. 1-3 wynika, że w zależności od stanu faktycznego i potrzeby zapobiegania zmniejszania przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, właściwy organ może wprowadzić niezbędne zakazy i ograniczenia. Mogą się one przenikać, ponieważ nie istnieje zamknięta lista zakazów i ograniczeń przyporządkowana tylko dla danego ujęcia wody, czy to powierzchniowej, czy podziemnej.

Wykładnia art. 54 ust. 1-3 powinna przede wszystkim zapewnić skuteczność ochrony ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. W piśmiennictwie wyrażono powszechnie akceptowany pogląd, że "Racjonalne tworzenie prawa jest z założenia tworzeniem prawa skutecznego. Zostało to pokreślone w związku z zagadnieniami wyboru środków do osiągnięcia założonego celu" (zob. J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1985, s. 250).

Skoro racjonalny prawodawca z założenia winien działać skutecznie, to nie ma uzasadnienia dla rozłącznego stosowania zakazów i ograniczeń przewidzianych w art. 54 ust. 1-3 p.w., niejako wbrew naturze przedmiotu ochrony prawnej. Skuteczna ochrona ujęcia wody wymaga uchwalenia aktów prawnych kompleksowo ustalających dopuszczalne wartości emisji oraz normy jakości wody.

Założenie takie jest zgodne z podstawowymi zasadami określonymi w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, czyli zasadą przezorności i zasadą prewencji, zasadą, że szkody wyrządzone w środowisku powinny być naprawiane u źródła, a odpowiedzialność za zapobieganie im i ich naprawianie obciąża zanieczyszczającego, oraz zasadą regionalizacji, zobowiązującą do uwzględniania warunków środowiska panujących w różnych regionach. Wyrazem tych założeń jest także obowiązująca od 22 grudnia 2000 r. dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, s. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275, ze zm., ramowa dyrektywa wodna).

Art. 4 ust. 1 dyrektywy określa cele operacyjne, które muszą zostać osiągnięte przez wody powierzchniowe, wody podziemne oraz przez obszary chronione. Dyrektywa nazywa je celami środowiskowymi. Najbardziej rozbudowane są cele przewidziane dla wód powierzchniowych oraz wód podziemnych. Wspólne dla wód powierzchniowych oraz podziemnych są dwa podstawowe cele: a) zapobiec pogorszeniu istniejącego stanu tych wód, b) osiągnąć dobry stan wód. Pierwszy z nich obejmuje wszystkie wody powierzchniowe i podziemne (zob. J. Rotko, Ramowa dyrektywa wodna – analiza prawna, Poznań 2013, s. 148). Oznacza to, że również art. 54 ust. 1 p.w. wyznacza zgodnie z ramową dyrektywą wodną wspólny cel dla ujęcia wody podziemnej i powierzchniowej w postaci zapobiegania zmniejszania przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Skoro istnieje wspólny cel ochrony ujęcia wody podziemnej i powierzchniowej, to nie mogą istnieć odrębne zakazy i ograniczenie służącego jego realizacji.

Dla zapobiegania zmniejszania przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia (art. 54 ust. 1 p.w.) ustawodawca stworzył otwarty katalog zakazów i ograniczeń ujęty w art. 54 ust. 1-3 p.w. Celem zakazów i ograniczeń przewidzianych w art. 54 ust. 1-3 jest bowiem zapewnienie skutecznej prewencji w zmniejszeniu przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Regionalny dyrektor zarządu gospodarki wodnej jako organ wyspecjalizowany realizujący zadania z zakresu gospodarowania wodami, tworząc akt praw miejscowego ma zatem prawo wprowadzenia takiego zbioru zakazów i ograniczeń, który pozwoli skutecznie chronić ujęcie wody podziemnej lub powierzchniowej. Taką swobodę wyboru zakazów i ograniczeń przewidział ustawodawca w art. 54 ust. 1-3 p.w.

Zgodnie z art. 92 ust. 2 p.w., w przypadkach określonych ustawą dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje akty prawa miejscowego. Do zadań dyrektora regionalnego zarządu należy w szczególności: sporządzanie identyfikacji znaczących oddziaływań antropogenicznych i ocen ich wpływu na stan wód powierzchniowych i podziemnych, w regionie wodnym. Z przepisu tego wynika, że organ ten odpowiada za stan wód powierzchniowych i podziemnych.

Art. 54 ust. 1-3 przewiduje katalog potencjalnych (alternatywnych) zakazów i ograniczeń możliwych do wprowadzenia na terenie ochrony ujęcia wody podziemnej i powierzchniowej. Stanowią one zbiór możliwych do wprowadzenia zakazów i ograniczeń realizujących instrumentalny cel określony w art. 54 ust. 1 p.w. Regionalny dyrektor zarządu gospodarki wodnej, zależnie od przeprowadzonej oceny wpływu czynników zewnętrznych na stan wód powierzchniowych i podziemnych, wybiera te które zamierza wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego. Wykładnia art. 54 ust. 1-3 p.w. zakładająca, że zakazy i ograniczenia zawarte w ust. 2 i w ust. 3 art. 54 p.w. nie mogą być stosowane łącznie z tymi, które przewidział ustawodawca w art. 54 ust. 1 p.w. byłaby również sprzeczna celami ochrony wód powierzchniowych i podziemnych określonymi w art. 1 oraz 38 p.w., a także naruszałaby treść zasady określonej w art. 5 p.o.ś.

Skoro w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 54 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 p.w. w zw. z art. 58 ust. 1 p.w. nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.