Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 448/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par 1 i 2, art. 141 par 1, art. 134 par 2, art. 141 par 1, art 145 par 1 pkt 1 lit a, art 153, art. 190, art. 188, art. 185 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 par 1i 2, art. 110, art. 132 par 1, art. 133 i 132, art. 138 par 2, art. 130 par 1, 3, 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 299 ust 1 pkt 2, art. 305 ust 1 pkt 2, art. 305a ust1 pkt 2 a,b,c,d
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 127 ust 1 i 2 , art 128 ust 1 pkt 4 i 9, art. 135 pkt 1, art. 138 ust 1, art. 127 ust 7, art. 172 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: par. 4 ust 2 pkt 2, par. 4 ust1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 168 poz 1763
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do  ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ Sędzia WSA del. Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1234/11 w sprawie ze skargi Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Białymstoku wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 183.572 zł za wprowadzanie ścieków do wód rzeki z gminnej oczyszczalni z przekroczeniem warunków wprowadzania ścieków do wód w okresie od dnia [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. oraz zobowiązał go do wpłacenia tej kwoty na wskazane konto w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku kontroli w Zakładzie skarżącej stwierdzono naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2005 r.

Zakład wniósł odwołanie od decyzji Inspektora. Podniesiono w nim, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz że karę pieniężną naliczono od błędnie wyliczonych średniorocznych odpływów ścieków oczyszczonych w oczyszczalni za okresy od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. oraz od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. Zakład wniósł o zmianę decyzji Inspektora na podstawie art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) z uwzględnieniem korekty decyzji poprzez właściwe oznaczenie strony postępowania jako skarżącej oraz korekty wysokości kary pieniężnej na podstawie średniodobowych odpływów ścieków oczyszczonych ustalonych w oparciu o zarejestrowane comiesięczne ilości odprowadzonych ścieków.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Białymstoku na podstawie art. 132 § 1 k. p. a. zmienił z dniem wydania decyzji poprzednią własną w tej sprawie decyzję z dnia [...] listopada 2010r w ten sposób, że karę pieniężną wymierzył skarżącej oraz zmniejszył ją do wysokości 182.020 zł z uwagi na naliczenie jej wysokości w oparciu o przepływy średniodobowe wyliczone z miesięcznych ilości odprowadzonych ścieków podanych przez podmiot, któremu wymierzono karę pieniężną, oraz prawidłowo wskazano adresata decyzji.

Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. podnosząc, że: - nieprawidłowo przyjęto okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2005 r. skutkujące błędnym określeniem okresów oceny zawartych w uzasadnieniu decyzji i przyjęciem nieprawidłowej ilości ścieków oczyszczonych w okresach oceny; - wysokość kary pieniężnej naliczono w oparciu o nieprawidłowo wyliczoną długość okresu od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. wskazaną jako 367 dób; - bezpodstawnie wymierzono karę pieniężną za 2008 r. w sposób proporcjonalny do upływu czasu i ilości odprowadzonych ścieków w okresie od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. bez uwzględnienia faktycznej ilości odprowadzonych ścieków, pomimo przekazania przez Zakład danych umożliwiających dokładne określenie ilości odprowadzanych ścieków w każdej dobie; - nie uwzględniono ustalenia IV pkt 4 pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2005 r. dopuszczającego odprowadzenie średniodobowego ładunku zanieczyszczeń w odprowadzanych po oczyszczeniu ściekach w określonych w nim wielkościach;

- nie uwzględniono słusznego interesu Zakładu będącego gminną spółką komunalną;

- nie przedstawiono wyliczenia kary pieniężnej w sposób umożliwiający prześledzenie poprawności jej wyliczenia.

Zakład wniósł o korektę wysokości kary pieniężnej na podstawie średniodobowych odpływów ścieków oczyszczonych, ustalonych w oparciu o zarejestrowane comiesięczne ilości odprowadzonych ścieków z uwzględnieniem ustalenia IV pkt 4 pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2005 r. dopuszczającego odprowadzenie średniodobowego ładunku zanieczyszczeń w odprowadzanych po oczyszczeniu ściekach w określonych w nim wielkościach.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił w całości decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ podniósł, że warunki odprowadzania ścieków zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Powiatowego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2005 r. Zgodnie z zapisem pkt V odnośnik trzeci tej decyzji pobierania próbek do badań należało dokonywać na podstawie treści § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. nr 168, poz. 1763). Zgodnie z tym przepisem próbki ścieków, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków, należy pobierać w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 2.000 do 14.999 - po 12 próbek w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - po 4 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie po 12 próbek. Organ wskazał, że w okresie od wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie do dnia [...] stycznia 2010 r. w żadnym roku biegu pozwolenia nie wykonano wymaganych 12 poborów próbki do badań jakości odprowadzanych ścieków. W takiej sytuacji strona nie nabyła prawa do zmniejszenia ilości pobieranych próbek ścieków do 4 w ciągu roku biegu pozwolenia. Powyższy fakt nie został uwzględniony przez organ pierwszej instancji w toku postępowania wymierzającego karę pieniężną. Organ odwoławczy zaznaczył, iż zgodnie z art. 130 § 1 k. p. a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, chyba że zgodnie z art. 130 § 4 k. p. a. jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. W niniejszej sprawie adresatem decyzji Starosty Powiatowego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2005 r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, była skarżąca. Powyższa decyzja wydana została na jego wniosek i ponieważ Zakład się od niej nie odwołał należy uważać, że spełniała jego żądanie. Z ustaleń zawartych w aktach wynika, że strona otrzymała decyzję w dniu [...] stycznia 2005 r. i przyjęcie tej daty jako początku biegu pozwolenia w ocenie organu odwoławczego nie jest błędem. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się między innymi ilość, stan i skład ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych albo minimalny procent redukcji zanieczyszczeń w procesie oczyszczania ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych, jeżeli jest to uzasadnione, dopuszczalne ilości zanieczyszczeń, zwłaszcza ilości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, wyrażone w jednostkach masy przypadających na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu. Zgodnie z art. 298 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.: Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "p. o. ś.", wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę administracyjną za naruszenie warunków pozwolenia i tylko w sytuacji, gdy ścieki odprowadzane są do wód lub do ziemi. Umieszczenie przez organ udzielający pozwolenia uregulowania dotyczącego średniodobowych ładunków zanieczyszczeń wobec powyższych zapisów prawa nie ma wpływu na postępowanie w tej sprawie. Nie zwalnia on strony z obowiązku przestrzegania norm dotyczących jakości ścieków- tu dozwolonych ilości zanieczyszczeń przypadających na jednostkę objętości, co oznacza skład ścieków. Naruszenie warunku średniodobowych ładunków zanieczyszczeń nie pociąga za sobą sankcji w postaci kary pieniężnej, może być natomiast przesłanką do wszczęcia postępowania w trybie art. 367 p. o. ś. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli w materiale dowodowym dostępne są dane na temat ilości odprowadzanych ścieków w każdej dobie, to powinno być to uwzględnione w postępowaniu dotyczącym wymierzenia pieniężnej kary administracyjnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na konieczność przeprowadzenia w znacznym zakresie postępowania stosownie do wskazań zawartych w decyzji organu drugiej instancji, decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku należało uchylić i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na to rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do sądu, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 139 k. p. a. w zw. z art. 16 k. p. a. przez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się poprzez nieprawidłowe przyjęcie okresu obowiązywania dla Zakładu pozwolenia wodnoprawnego - decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. od [...] stycznia 2005 r. zamiast od [...] lutego 2005 r. skutkującego:

a) błędnym określeniem okresów oceny zawartych w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu,

b) przyjęciem nieprawidłowej ilości ścieków oczyszczonych w okresach oceny, c) błędnym naliczeniem kwoty kary pieniężnej w oparciu o błędnie przyjęty okres od [...] stycznia 2008 r. do [...] stycznia 2009 r. i błędne wyliczoną ilość dób,

2. art. 139 k. p. a. w zw. z art. 138 § 2 k. p. a. przez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony przez przyjęcie w uzasadnieniu, że od wydania pozwolenia wodnoprawnego do dnia [...] stycznia 2010 r. nie wykonano wymaganych 12 poborów próbek do badań jakości i strona w ciągu biegu pozwolenia nie nabyła prawa do zmniejszenia ilości pobieranych próbek do 4 w ciągu roku, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje dotyczyły lat 2008-2009 i wniesione odwołania dotyczyły tylko tych okresów, nie było zaś wszczęte ani prowadzone postępowanie administracyjne za lata 2005-2007 i organ odwoławczy nie był uprawniony do wypowiadania się co do okresu nie objętego zaskarżonymi decyzjami, a ponadto co do części okresu nie objętego niniejszym postępowaniem ustał ustawowy obowiązek przechowywania wyników badań określony w art. 147 pkt. 6 p. o. ś., co wyklucza domniemanie braku spełnienia obowiązku,

3. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k. p. a. w zw. z art. 7 k. p. a., art. 8 k. p. a., art. 9 k. p. a., art. 75 k. p. a., art. 77 k. p. a., art.78 k. p. a., art. 80 k. p. a. w zw. z art. 136 k. p. a., 146 k. p. a. i art. 104 § 3 k. p. a. przez nienależyte rozpoznanie odwołania przez fakt nieustosunkowania się do wszystkich podniesionych zarzutów, w tym kwestionowanej metodyki wyliczania kary przyjętej przez organ pierwszej instancji, wyjście poza granice odwołania i rozstrzyganie w przedmiocie nie objętym decyzją i odwołaniem na niekorzyść strony odwołującej się przy braku uzasadnienia takiego stanowiska, przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób nie pogłębiający zaufania komunalnego przedsiębiorcy do organów Państwa, w tym braku działania organu odwoławczego z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

4. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 239, poz. 2019 z 2005 r. ze zm.), art. 298 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 299 ust. 1 pkt. 2, art. 305 ust. 1 i art. 305a ust. 1 pkt. 2 p. o. ś. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie w tej sprawie polegające na błędnym uznaniu, iż uzasadniają one wymierzenie skarżącemu kary administracyjnej za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego za 2008 r., w wysokości wynikającej z przekroczenia stężenia określonego w pkt IV ust. 3 pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2005 r. bez uwzględnienia pkt IV ust. 4 tego pozwolenia w sytuacji gdy decyzja ostateczna - pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] stycznia 2005 r. - wydana na podstawie ustawy Prawo wodne w pkt IV ust. 4 dopuszcza odprowadzanie średniodobowego ładunku zanieczyszczeń w odprowadzanych po oczyszczeniu ściekach w określonych w nim wielkościach: BZT- 5-37,5 kg/dobę, ChZTcr 187,5 kg/dobę, zawiesina ogólna-52,5 kg/dobę, co skutkuje nieprawidłowym wyznaczeniem kary w części dotyczącej dopuszczonych mas (ładunku) zanieczyszczeń do odprowadzenia zgodnie z pkt IV ust. 4 pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2005 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana w trybie art. 132 § 1 k.p.a., który to przepis stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Organ badając własne stanowisko winien ustosunkować się do treści odwołania, w tym również do wnioskowanych dowodów, które powinien przeprowadzić. Po tych czynnościach może uwzględnić żądanie w całości (i tylko wtedy wydaje nową decyzję) lub części albo też stwierdzić, że nie jest ono zasadne (wtedy przesyła odwołanie organowi odwoławczemu). Organ zastosowawszy instytucję samokontroli wydał decyzję w stosunku do, tym razem, właściwego podmiotu oraz zmienił decyzję o prawidłowe wyliczenie kary. Organ odwoławczy powinien natomiast zbadać, czy organ wydając tę decyzję w trybie samokontroli zachował siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 133 k.p.a., a następnie, czy organ prawidłowo skorzystał z tego trybu, a więc czy w całości uwzględnił żądanie strony przedstawione w odwołaniu. Sąd wskazał, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy wymogom tym nie sprostał, bowiem nie zwarł w nim jakichkolwiek rozważań w tej materii. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie odwoławczym określonym w art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Wyłącznie w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stosując przepis art. art. 138 § 2 kpa powinien w decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, czego Inspektor nie uczynił. Ponadto przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uzasadnienie rozstrzygnięcia ograniczone jest do przedstawienia toku dotychczasowego postępowania i wydanych w sprawie orzeczeń oraz przytoczenia przepisów mających zastosowanie tj. przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 128 Prawa wodnego. Część merytoryczna rozstrzygnięcia sprowadza się tylko do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że strona nie nabyła prawa do zmniejszania ilości pobieranych próbek ścieków do 4 w ciągu roku biegu pozwolenia. Tymczasem z analizy akt administracyjnych wynika, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że strona w 2005 roku, który był pierwszym rokiem biegu pozwolenia pobrała 12 próbek ścieków, w związku z tym w następnym roku 2006 nabyła prawo do pobrania 4 próbek i tyle zostało wykonanych, w trzecim roku biegu pozwolenia (2007) pobrała również prawidłowo 4 próbki, dopiero w czwartym roku pozwolenia (2008) wykonano tylko 2 próbki z wymaganych czterech próbek. W tych warunkach budzi uzasadnione wątpliwości Sądu, stanowisko organu drugiej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z którego wynika, że strona w ogóle od dnia rozpoczęcia biegu pozwolenia wodnoprawnego nie nabyła prawa do zmniejszenia ilości pobieranych próbek ścieków do czterech w ciągu roku biegu pozwolenia. Sąd za niezasadny uznał zarzut skargi, że okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego liczy się od dnia, w którym została stwierdzona przez Starostę Białostockiego ostateczność doręczonej stronie decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, w tym konkretnym przypadku jak wskazuje skarżący od dnia [...] lutego 2005 r. Decydujące znaczenie ma data wydania decyzji, czyli dzień według którego ocenia się stan faktyczny i stan prawny będący podstawą rozstrzygnięcia decyzji. Pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącemu decyzją Starosty Białostockiego obowiązuje od dnia [...] stycznia 2005 r. Sąd zalecił ponadto organowi rozważenie, czy zostały spełnione przesłanki formalnoprawne do zastosowania samokontroli przez organ pierwszej instancji.

Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

Przepisów prawa materialnego art. 127 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18.07.2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 239 poz.2019 z 2005r ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym uznaniu, że okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obowiązuje od daty wydania decyzji, a nie od daty uzyskania przez decyzję waloru ostateczności w rozumieniu art. 16 par. 1 k.p.a., w sytuacji gdy: a/ powyższe pozwolenie wodnoprawne ma charakter decyzji administracyjnej (art.122 Prawa wodnego), b/ decyzja nie podlegała wcześniej wykonaniu wobec braku nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności (art.108 k.p.a. i art. 130 par. 1 i par.3 pkt 1 k.p.a.), c/ decyzja nie była zgodna z żądaniem wszystkich stron (art.130 par.4 k.p.a.), d/ decyzja nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy/art. 130 par. 3pkt 2 k.p.a.; e) decyzja wygaszała w pkt I decyzję ostateczną funkcjonująca w obrocie-pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącej decyzją z [...].01.2001 r. z mocą obowiązująca do [...] stycznia 2005r na pobór wód podziemnych, nie wygaszała natomiast decyzji ostatecznej pozwolenia wodnoprawnego Wojewody Podlaskiego z [...].01998r na odprowadzanie ścieków z wodociągu wiejskiego; f/ decyzja nie zawierała w swej treści szczególnego rozstrzygnięcia odmiennego od zasad ogólnych przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego co do początkowej daty obowiązywania decyzji administracyjnej, przewidzianych przepisami szczególnymi, w tym ustawą Prawo wodne (art. 107 par.2 k.p.a.

Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego art. 135 pkt 1 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 18.07.2001r Prawo wodne (Dz.U. Nr 239 poz.2019 z 2005r ze zm.) przez ich błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącemu decyzją Starosty Białostockiego z dnia [...].01.2005 r. obowiązuje od [...].01.2005 r. w sytuacji gdy w tej dacie z obrotu prawnego nie została wyeliminowane ww. pozwolenie wodnoprawne Wojewody Podlaskiego z [...].01.1998r wobec braku ostatecznej decyzji stwierdzającej wygaśniecie tego aktu, co skutkowało wejściem do obrotu prawnego decyzji z [...].01.2005r z dniem uzyskania przymiotu ostateczności z dniem [...].02.2005r a nie z datą jej wydania.

Zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego art. 128 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy z dnia 18.07.2001 r. - Prawo wodne przez ich błędną wykładnię i niezasadne zaakceptowanie stanowiska organu odwoławczego, że przyznane skarżącemu w pkt IV ust. 4 pozwolenia wodnoprawnego z [...].01.2005 r. uprawnienie dopuszczające odprowadzanie średniodobowego ładunku zanieczyszczeń w odprowadzanych po oczyszczeniu ściekach w określonych pozwoleniem wielkościach, nie ma wpływu na postępowanie w tej sprawie i nie eliminuje nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenia z pkt III ust.3 pozwolenia, w sytuacji gdy pozwolenie na mocy w/w przepisów ustawy ustala m.in. cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia, niezbędne obowiązki, ilość, stan i skład ścieków odprowadzanych do wód, ziemi i urządzeń kanalizacyjnych oraz sposób i zakres prowadzonych pomiarów, a tym samym kształtuje prawa i obowiązki podmiotu które muszą być oceniane łącznie, a nie wybiórczo w przypadku wydawania decyzji o charakterze sankcyjnym - o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej,

Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania art. 134 par. 1 i 2, art. 141 par. 1 i par.4, art. 145 par. 1 pkt 1 litera "a" i litera 'c", art. 153 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegających na przedstawieniu stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością i wydaniu orzeczenia na niekorzyść skarżącej przy braku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].05.2011 r., w sytuacji gdy organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego - art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a., art. 10 par. 1 k.p.a., art. 75 par.1 k.p.a., art. 77 k.p.a. ,art. 81 k.p.a. oraz art. 132 k.p.a. ,art. 133 k.p.a., art. 138 par.2 k.p.a. i art.139 k.p.a., jak również polegające na zamieszczeniu w uzasadnieniu wyroku błędnego wskazania co do dalszego postępowania, którego realizacja przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem przepisów art. 138 par. 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a. przez wydanie orzeczenia na niekorzyść odwołującego się, jak też ogólnikowość uzasadnienia faktycznego i prawnego wyroku uniemożliwiającego kontrolę i brak rozpoznania skargi w całości oraz brak zajęcia stanowiska do podniesionych w niej części istotnych zarzutów, które to uchybienia łącznie miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniosła ponadto o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów sądowych wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazała, ze pomimo uchylenia decyzji orzeczenie zostało wydane na niekorzyść skarżącej, gdyż zachodzi nieważność decyzji, bowiem pogarszała ona sytuację odwołującej się. Ponadto, stan faktyczny przyjęty przez sąd nie jest prawidłowy – występuje niezgodność z rzeczywistością w zakresie okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej w pkt 1-3, a dotyczących : art. 127 ust.1 i 2, art.128 ust.1 pkt 4 i 9, art.135 pkt 1 i art.138 ust.1 Prawa wodnego przez ich błędną wykładnię należy stwierdzić, że zarzuty te są zasadne tylko w tym zakresie w jakim dotyczą błędnie ustalonej początkowej daty obowiązywania decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2005r., które zdaniem Sądu I instancji obowiązuje od tej daty, czyli [...] stycznia 2005r.. Natomiast w pozostałym zakresie zarzuty dotyczące błędnej wykładni powołanych przepisów Prawa wodnego są bezprzedmiotowe, albowiem Sąd I instancji, jak wynika z uzasadnienia wyroku, nie dokonywał ich wykładni tym samym nie mógł dokonać błędnej wykładni. Jeśli zaś chodzi o ustalenie daty od której obowiązuje decyzja z dnia [...] stycznia 2005r, - pozwolenie wodnoprawne, to organ I instancji przyjął, że pozwolenie obowiązuje i podlegało wykonaniu przez stronę od dnia wydania, czyli [...] stycznia 2005r.. Organ II instancji przyjął, że pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] stycznia 2005r. obowiązuje od daty jej doręczenia stronie tj. [...] stycznia 2005r., decyzja była zgodna z żądaniem strony, która wnioskowała o jej wydanie, a to spełniało dyspozycję art.130 § 4 k.p.a. Sąd I instancji przyjął, że pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od [...] stycznia 2005r., tym samym przyjął, że nie ma zastosowania art.130 § 1 k.p.a. W takich okolicznościach warto przypomnieć treść art.130 k.p.a. Zgodnie z art.130 § 1. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. § 2. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. § 3. Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy:1)decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108); 2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. § 4. Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Bezspornym jest, że w rozpoznawanej sprawie decyzji z dnia [...] stycznia 2005r. nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, jak również decyzja ta nie podlegała wykonaniu z mocy ustawy. Tym samym, aby decyzja podlegała wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania musiała by być zgodna z żądaniem wszystkich stron. Tym czasem zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne: "Stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych." Jest to przepis proceduralny, szczególny wobec art. 28 k.p.a., z którego wypływa obowiązek organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji ustalenia wykazu stron. Ponadto fakt uzyskania decyzji pozwolenia wodnoprawnego przez wnioskodawcę nie wyklucza, że sam wnioskodawca może być zainteresowany złożeniem odwołania od decyzji organu I instancji przedmiotem którego mogą być określone w decyzji szczegółowe warunki i parametry czy to pobierania wody, czy odprowadzania ścieków. W takich okolicznościach należy przyjąć, że zastosowania miała zasada wyrażona w art.130 § 1 k.p.a., czyli przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlegała wykonaniu i mogła dopiero być wykonana z datą uzyskania przymiotu ostateczności, co miało miejsce, jak podaje strona w dniu [...] lutego 2005r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podobnie jak w sprawie o sygn. akt II OSK 423/12, nie podziela poglądu zawartego w wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2010r., II OSK 581/09 , na który to wyrok powołuje się w uzasadnieniu Sąd I instancji. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2010r. II OSK 581/09 NSA zaprezentował pogląd, że okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód określony treścią art.172 ust.2 Prawa wodnego należy obliczać od daty wydania decyzji, czyli dzień według którego ocenia się stan faktyczny i stan prawny będący podstawą rozstrzygnięcia decyzji. Podkreślić należy, że pogląd ten został sformułowany na tle odmiennego stanu faktycznego, w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego. Z poglądem tym nie można się zgodzić, albowiem brak przepisu szczególnego, który mógł by stanowić jego podstawę prawną, tym samym zastosowanie muszą znaleźć ogólne zasady dotyczące decyzji. Przepisy art. § 1 i 2 k.p.a. ustanawiają dwie zasady dotyczące wykonalności decyzji nieostatecznej: po pierwsze, zasadę niewykonalności (niewykonywania) decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, po wtóre, zasadę bezwzględnej suspensywności odwołania, czyli wstrzymania z mocy prawa wykonania decyzji, od której wniesiono odwołanie w terminie. Zasady te w istocie mają względem siebie charakter niezależny i odnoszą się do różnych przedziałów czasowych uwarunkowanych zachowaniem się podmiotu legitymowanego do wniesienia odwołania. Pierwsza dotyczy okresu, w którym biegnie termin do wniesienia odwołania i środek ten nie zostaje wniesiony. W takiej sytuacji, tj. "przed upływem terminu do wniesienia odwołania", obowiązuje ogólny zakaz wykonania decyzji nieostatecznej. Nadto zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej, tym samym decyzja która została wydana, ale nie została doręczona lub ogłoszona nie funkcjonuje w porządku prawnym, a to oznacza z jednej strony, że organ może zmienić taką decyzję, a z drugiej strony adresat decyzji nie nabył jeszcze uprawnień i praw wynikających z tej decyzji.

W tym stanie rzeczy zasadnie kwestionowany jest okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego ustalony przez Sąd I instancji, co wynika z pkt 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest zbadanie, czy w niniejszej sprawie była podstawa prawna do wydania decyzji na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., bowiem w oparciu o ten przepis została wydana decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010r. [...], następnie uchylona decyzją GIOŚ z dnia [...] maja 2011r. [...]. Zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a. decyzja w oparciu o ten przepis może być wydana w sytuacji: gdy odwołanie wniosły wszystkie strony i kiedy organ I instancji uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, wówczas w terminie siedmiu dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie, jeżeli spełnione są łącznie wszystkie warunki, organ może uchylić lub zmienić zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji wydał decyzję w trybie art.132 § 1 k.p.a. mimo, że nie uznał w całości wniesionego odwołania. Mianowicie ustalona w decyzji z dnia [...] listopada 2010r. kara pieniężna w wysokości 183 572,00 zł w decyzji z dnia [...] grudnia 2010r. wydanej w trybie art.132 § 1 k.p.a. została wymierzona w kwocie 182 020,00 zł. Zasadnie tym samym podnosi się w pkt 4 skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia przepisu art.132 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podnosi, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010r. w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy organ wydając tę decyzję w trybie samokontroli zachował siedmiodniowy termin, o którym mowa w art.133k.p.a., a następnie czy organ prawidłowo skorzystał z tego trybu, a więc czy w całości uwzględnił żądanie strony przedstawione w odwołaniu. Jak podkreśla Sąd I instancji, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy tym wymogom nie sprostał, bowiem nie zawarł w nim jakichkolwiek rozważań na ten temat. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przez organy trybu określonego w art.132 kpa powinno być zasadniczym i głównym powodem uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. Natomiast uchylenie decyzji przez organ II instancyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w trybie art.138 § 2 k.p.a., a tym samym badanie, czy były spełnione wymagane przesłanki określone w tym przepisie mogło być zasadne wtedy gdyby tryb wynikający z art.132 k.p.a nie został naruszony.

Kolejną kwestią wymagająca wyjaśnienia jest okoliczność, czy strona skarżąca nabyła prawo do pobierania 4 próbek ścieków w roku, co jest istotne z uwagi na pkt V decyzji z dnia [...] stycznia 2005r.- pozwolenia wodnoprawnego i brzmienie przepisów art.299 ust.1 pkt 2, art.305 ust.1 pkt 2, art.305a ust.1 pkt 2 a, b, c, d Prawa ochrony środowiska, które przywoływał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska. W pkt V decyzji z dnia [...] stycznia 2005r. o pozwoleniu wodnoprawnym Starosta nałożył na stronę obowiązek pobierania próbek w celu zbadania jakości ścieków, zgodnie z § 5 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego ( Dz.U. Nr 168, poz.1763). Zgodnie z § 4 ust.1 i 2 powołanego rozporządzenia , należy pobierać 12 próbek w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki- po 4 próbki w następnych latach, jeżeli jedna próbka z czterech nie spełnia tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek. Jak wynika z protokołu kontroli nr [...] wykonanej w dniu [...] maja 2010r. ustalono, że próbki do badań są pobierane w sposób uproszczony, w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym brak zapisu o możliwości poboru uproszczonego. W okresie od [...] stycznia 2005r. do [...] stycznia 2006r. dokonano 12 badań ścieków odprowadzanych do rzeki H. ( liczba pobranych średnich dobowych próbek ścieków) a następnie: w okresie od [...] stycznia 2006r. do [...] stycznia 2007r pobrano 4 próbki ścieków, w okresie od [...] stycznia 2007r. do [...] stycznia 2008r. pobrano 4 próbki ścieków , w okresie od [...] stycznia do [...] stycznia 2009r. pobrano 2 próbki ścieków. W omawianym protokole wskazano, iż "Analiza przedstawionych wyników wykazuje następujące przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego: w okresie od [...] stycznia 2007r. do [...] stycznia 2008r. w 1 z 4 wymaganych prób stwierdzono przekroczenie we wskaźniku BZT 5 , w okresie od [...] stycznia 2008r. do [...] stycznia 2009r. pobrano 2 próbki ścieków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2011r. organ odwoławczy, odnosząc się do § 5 ust.2 pkt 2 powołanego wcześniej rozporządzenia stwierdził, iż " Zgodnie z aktami sprawy w okresie od wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie do dnia [...] stycznia 2010r. w żadnym roku biegu pozwolenia wodnoprawnego nie wykonano wymaganych 12 poborów próbki do badań jakości odprowadzonych ścieków. W sytuacji takiej strona nie nabyła prawa do zmniejszenia ilości pobieranych próbek ścieków do 4 w ciągu roku biegu pozwolenia. Powyższy fakt nie został uwzględniony przez organ I instancji w toku postępowania wymierzającego karę w niniejszej sprawie " Z powyższym stwierdzeniem organu odwoławczego należy się częściowo zgodzić, jak wynika z protokołu kontroli w drugim i trzecim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego strona miała prawo do pobierania 4 próbek, jednak utraciła to prawo na skutek tego, że w jednej z czterech wymaganych w trzecim roku prób stwierdzono przekroczenie we wskaźniku BZT 5, co powodowało, że w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek. Świetle powyższych ustaleń bezspornym wydaje więc, że w roku którego dotyczy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, strona powinna pobrać 12 próbek, co wynika również z zaskarżonej decyzji GIOŚ i uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Zasadnie podniesiony został w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, oraz że uzasadnienie wyroku zez względu na swą ogólnikowość uniemożliwia jego prawidłową kontrolę, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i ocenę ich zasadności z punktu widzenia kryterium legalności kontrolowanych aktów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odpowiada wymaganiom art.141 § 4 p.p.s.a., co stanowi kolejny powód jego uchylenia.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem naruszono także przepisy art.134§ 2, art.141§ 1, art.145 § 1 pkt 1 lit.a, oraz art.153 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym te naruszenia miałyby polegać, a tym samym nie można ustalić, czy uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny ( art.190 p.p.s.a.) powinien uchylić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz stwierdzić nieważność decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2010r. ([...]).

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł orzec na podstawie art.188 p.p.s.a, albowiem zaskarżonym wyrokiem zostały naruszone przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto nie pozwalał na to błędnie ustalony stan faktyczny w zaskarżonym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.