Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1244/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 22 i 53 § 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K., A. M., M. E., P. E., B. W., M. E., J. S., A. B., A. R., G. E., D. E., G. K., P. E., E. E., R. S., E. E., E. M., J. E., M. E., W. E., D. M., J. Z., A. E., B. E., K. F., W. F., F. F., T. P. i I. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją [...] czerwca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., A. M., M. E., P. E., B. W., M. E., J. S., A. B., A. R., G. E., D. E., G. K., P. E., E. E., R. S., E. E., E. M., J. E., M. E., W. E., D. M., J. Z., A. E., B. E., K. F., W. F., F. F., T. P., I. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ulicach [...], [...], [...] nr hip. [...], dawny [...] o powierzchni [...] m2.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa, bowiem jak ustalono w toku postępowania nieważnościowego, nieruchomość zaliczała się do kategorii nieruchomości [...], za które na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mogło zostać przyznane odszkodowanie. Ponadto samo postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, w związku z czym kwestionowana decyzja w ocenie Wojewody [...] nie jest obciążona wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżący wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu podnieśli, że błędny jest pogląd Wojewody [...], zgodnie z którym nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w toku postępowania odszkodowawczego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto organ odszkodowawczy nie ustalił w sposób prawidłowy stron postępowania, a decyzja Wojewody [...] nie posiada prawidłowego uzasadnienia.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94, ze zm.), miał pewne zastosowanie również do spraw dotyczących odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości [...] na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były bowiem odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie tej ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 2 przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie powołanego dekretu. Odszkodowanie takie mogło być przyznane poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym, jeżeli nieruchomość spełniała łącznie dwa warunki: była domem jednorodzinnym lub działką budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz przeszła na własność Skarbu Państwa po wejściu w życie ww. ustawy, tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jednocześnie biorąc pod uwagę, że wszystkie grunty na obszarze m.st. Warszawy stały się własnością komunalną z dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a następnie własnością Państwa, zgodnie z wykładnią celowościową za datę przejścia gruntu na rzecz Skarbu Państwa na użytek tej ustawy uznaje się datę faktycznej utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli. W celu zbadania prawidłowości decyzji orzekającej o przyznaniu odszkodowania należy więc ustalić, czy nieruchomość przedmiotowa nieruchomość została prawidłowo oceniona przez organy odszkodowawcze jako spełniająca przesłanki dla przyznania odszkodowania wymienione w przywołanej ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła działkę zabudowaną budynkami jednorodzinnymi będącymi własnością spadkobierców A. E. Za budynki te oraz za rośliny poszczególnym właścicielom przyznawano w latach 1969-1973 odrębnymi decyzjami odszkodowania. Okoliczność istnienia na nieruchomości domów jednorodzinnych potwierdzają sporządzone na użytek postępowania odszkodowawczego elaboraty szacunkowe oraz wydane decyzje przyznające odszkodowania za zabudowania. Utrata własności budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości nastąpiła na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1973 r. odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Utrata możliwości władania przedmiotową nieruchomością przez spadkobierców jej przeddekretowych właścicieli nastąpiła w związku z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] dla Zakładów [...] oraz decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr [...] dla [...] Spółdzielni [...].

Biorąc powyższe pod uwagę, organ nadzoru stanął na stanowisku, że przedmiotowa nieruchomość zaliczała się do kategorii nieruchomości, za które przysługiwało odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W tej sytuacji, w ocenie organu należało zbadać, czy prowadząc postępowanie odszkodowawcze Naczelnik [...] W. nie naruszył w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tej kwestii organ nadzoru uznał, że wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Organ odszkodowawczy w tym zakresie oparł się na sporządzonym w dniu [...] stycznia 1975 r. przez biegłego elaboracie szacunkowym działki gruntu stanowiącej byłą własność spadkobierców A. i W. małżonków E. Organ wyjaśnił, że wprawdzie w elaboracie tym błędnie przyjęto, że powierzchnia działki, za którą należne jest odszkodowanie, wynosi [...] m2, błąd ten jednak poprawiono i odszkodowanie zostało przyznane prawidłowo za grunt o powierzchni [...] m2. Wysokość odszkodowania ustalono zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie prawa własności oraz odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 36, poz. 212) za obszar równy powierzchni działki normatywnej na wybudowanie domu jednorodzinnego 10% kosztów wybudowania takiego domu oraz za pozostały obszar zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika [...] W. z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu (Dz. Urzędowy PRN [...] Nr [...], poz. [...]). Za obszar powierzchni normatywnej [...] m2 przy kosztach wybudowania domu jednorodzinnego [...] zł oraz wskaźniku procentowym 10% przysługiwało odszkodowanie w wysokości [...] zł. Za pozostały obszar o pow. [...] m2 przy cenie [...] zł za 1 m2 przysługiwało odszkodowanie w wysokości [...] zł, tj. łącznie [...] zł i taką kwotę wskazano w decyzji jako odszkodowanie.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz braku udziału biegłych na rozprawie, Minister zgodził się z Wojewodą [...], że na gruncie niniejszej sprawy nie jest to uchybienie, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o przyznaniu odszkodowania. Organ nadzoru przywołał treść art. 53 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i wyjaśnił, że odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza, że mając na uwadze specyfikę postępowań dotyczących przyznania odszkodowania za tzw. nieruchomości warszawskie, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było obligatoryjne. Organ odszkodowawczy mógł bowiem uznać, że w sytuacji, gdy postępowanie nie dotyczy wywłaszczenia, bowiem grunt nieruchomości [...] był z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, a tylko przyznania odszkodowania, zbędne było przeprowadzenie rozprawy. Tym bardziej, że wysokość odszkodowania ustalana była na podstawie sztywnych cenników, a strony były poinformowane o toczącym się postępowaniu i miały możliwość aktywnego w nim udziału. W niniejszej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego biegłego, który wyliczył wysokość odszkodowania z powołaniem się na odpowiednie przepisy i obowiązujące w tym czasie sztywne stawki. Strony brały udział w postępowaniu i zostały w jego toku przesłuchane przez pracownika organu odszkodowawczego. Dodatkowo Minister zauważył, że wcześniej prowadzone były postępowania dotyczące przyznania odszkodowania za budynki i rośliny znajdujące się na gruncie przedmiotowej nieruchomości zakończone decyzjami przyznającymi odszkodowanie, w trakcie których gromadzono niezbędny materiał dowodowy. W związku z tym, pomimo braku formalnej rozprawy, w ocenie Ministra nie można uznać, że w sposób rażący naruszono prawa stron. Na poparcie tego stanowiska organ nadzoru przywołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1878/15.

Następnie Minister przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego kwestii nieobecności biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej i uznał, że brak formalnej rozprawy nie miał wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, tym samym nie zachodzi tu przesłanka rażącego naruszenia prawa. Ponadto biegły brał udział w postępowaniu odszkodowawczym poprzez sporządzenie elaboratów szacunkowych. Organ podkreślił, że wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość była prawidłowo ustalona oraz akceptowana przez uprawnione strony, nawet jeśli decyzja była wydana z naruszeniem art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie naruszała prawa w takim stopniu, który sprawiałby, że jej istnienie w obiegu prawnym narusza zasady praworządności, a co za tym idzie zaistniałaby przesłanka stwierdzenia jej nieważności.

Równocześnie, zdaniem Ministra nieuzasadniony jest również zarzut nieprawidłowego ustalenia stron postępowania. Decyzja została skierowana do dzieci zmarłego K. E., które były jego spadkobiercami. Omyłkowe skierowanie decyzji również do "nieustalonych spadkobierców K. E." nie wpływa na jej ważność, tym bardziej, że w dacie jej wydania organ nie posiadał prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.

Podsumowując, Minister stanął na stanowisku, że w toku postępowania odwoławczego, ponownie rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie stwierdził, aby decyzja Naczelnika [...] W. z dnia [...] lutego 1976 r. rażąco naruszyła prawo, a tylko takie naruszenie daje podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. K., A. M., M. E., P. E., B. W., M. E., J. S., A. B., A. R., G. E., D. E., G. K., P. E., E. E., R. S., E. E., E. M., J. E., M. E., W. E., D. M., J. Z., A. E., B. E., K. F., W. F., F. F., T. P. oraz I. R.

W uzasadnieniu skargi zarzucili zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów:

1 - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 82 § 2 pkt 3 kpa w związku z art. 84 i 85 kpa (wszystkie w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] lutego 1976 r.) w związku z art. 19 i 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez uznanie że:

- nie stanowi rażącego naruszenia prawa nieprzeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, pomimo że ówcześnie obowiązujące przepisy przewidywały przy ustalaniu odszkodowania obowiązek przeprowadzania rozprawy, a w aktach postępowania brak jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że rzeczona rozprawa odbyła się, nadto również Wojewoda [...] przyznał, że rozprawa nie odbyła się,

- "organ odszkodowawczy mógł bowiem uznać, że w sytuacji, gdy postępowanie nie dotyczy wywłaszczenia, bowiem grunt nieruchomości warszawskiej był z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, a tylko przyznania odszkodowania, zbędne było przeprowadzenie rozprawy. Tym bardziej, że wysokość odszkodowania ustalana była na podstawie sztywnych cenników, a strony były poinformowane o toczącym się postępowaniu i miały możliwość aktywnego w nim udziału", gdy:

- z akt postępowania nie można wywieść, że organ poinformował uczestników postępowania o wysokości odszkodowania przed wydaniem decyzji, ani też, że strona brała w tym postępowaniu czynny udział,

- niezależnie od tego, czy grunt był z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (ze względu na objęcie go przepisami ustawy z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy), czy wywłaszczenie następowało w trybie przepisów ustawy, zasady przyznania odszkodowania były tożsame, a zatem przeprowadzenie rozprawy było obligatoryjne,

- odpowiednie stosowanie prawa, o którym mowa w art. 53 ustawy wywłaszczeniowej, odnosi się do braku obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji jest wysokość odszkodowania za grunt nieruchomości [...], podczas gdy odpowiednie stosowanie ustawy do nieruchomości dekretowych oznacza w istocie tyle, że skoro grunty [...] na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Skarbu Państwa, to nie zachodziła konieczność ich wywłaszczenia i w związku z tym prowadzenia negocjacji z właścicielami o ich dobrowolne odstąpienie i innych przewidzianych ustawą procedur zmierzających do wywłaszczenia nieruchomości, nie oznacza bynajmniej, że nie zachodziła konieczność stosowania przepisów ustawy dotyczących odszkodowania, w tym zwłaszcza organ mógł odstąpić od przeprowadzenia rozprawy,

- nie stanowi naruszenia prawa nieobecność biegłego na rozprawie, bowiem nieobecność ta nie miała wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, w sytuacji gdy rozprawa w ogóle się nie odbyła, a w konsekwencji rozważania Ministra, co do rażącego naruszenia prawa przez nieobecność biegłych na rozprawie, w sytuacji braku rozprawy nie mają znaczenia w sprawie.

2 - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 23 ustawy wywłaszczeniowej poprzez:

- przyjęcie, że "omyłkowe skierowanie decyzji również do "nieustalonych spadkobierców K. E." nie wpływa na jej ważność, tym bardziej, że w dacie jej wydania organ nie posiadał prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku", podczas gdy z akt sprawy wynika, że organ miał wiedzę o śmierci K. E., a mimo to nie wezwał spadkobierców do przedłożenia postanowienia spadkowego w określonym terminie,

- uznanie przez Ministra, że prawidłowe jest skierowanie decyzji do "nieustalonych spadkobierców" w sytuacji, gdy spadkobiercy K. E. byli znani organowi i złożyli stosowne oświadczenia, podczas gdy skierowanie decyzji do nieustalonych spadkobierców, w sytuacji, gdy spadkobiercy są organowi znani, a nadto w obrocie prawnym jest postanowienie o nabyciu spadku po K. E. z dnia [...] czerwca 1975 r., należy uznać za rażąco naruszające art. 23 ustawy wywłaszczeniowej nakazujący dokładnie określić osoby otrzymujące odszkodowanie,

- przyjęcie, że prawidłowe, w sytuacji gdy nie było możliwe ustalenie właścicieli nieruchomości, było orzekanie o przyznaniu odszkodowania na rzecz nieustalonych spadkobierców, podczas gdy już z treści decyzji wynika, że właściciele nieruchomości byli organowi znani, a jedynie z uwagi na uchybienia organu nie zostało wykazane następstwo prawne po K. E.

3 - art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7, 8 i 9 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organu, jak też nienależyte informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania polegające na:

- nieodniesieniu się przez organ do zarzutów strony wskazujących na fakt, że to na skutek błędu organu odszkodowawczego spadkobiercy K. E. nie zostali ustaleni,

- nieodniesieniu się przez organ do błędnej oceny przez Wojewodę [...], że strony zapoznały się z opinią biegłego przed wydaniem decyzji odszkodowawczej,

- odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii braku biegłych na rozprawie administracyjnej w kontekście rażącego naruszenia prawa, w sytuacji kiedy rozprawa administracyjna nie została w ogóle przeprowadzona i w konsekwencji rozwodzenie się na temat braku lub udziału biegłych w czymś, co nie miało miejsca, świadczy o braku należytego wyjaśnienia stronie motywów rozstrzygnięcia i skupieniu się organu na kwestiach nieistotnych w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ulicach [...], [...], [...] nr hip. [...], dawny [...] o powierzchni [...] m2.

W związku z tym wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Ponieważ postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym, to zarówno postępowanie odwoławcze, kontrola instancyjna, jak i sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Należy przy tym pamiętać, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Podsumowując, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.). Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja odszkodowawcza Naczelnika [...] wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 53 § 1 tej ustawy, przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. W tej sytuacji istotnym zagadnieniem, którego ustalenie miało decydujące znaczenie przy ocenie zgodności kwestionowanej decyzji odszkodowawczej z przepisami ustawy z 1958 r., było sprawdzenie, czy wysokość przyznanego odszkodowania ustalona została zgodnie z zasadami wynikającymi z przywołanej ustawy. Przejście przedmiotowego gospodarstwa rolnego na własność Państwa nastąpiło z mocy powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W tej sytuacji przypomnieć należy, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji odszkodowawczej, odszkodowanie za przejęty grunt było ustalane na postawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Przy czym opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem kwestionowanej decyzji sporządzony został operat szacunkowy (elaborat szacunkowy). Jego treść szczegółowo opisana została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i znajduje ona pełne potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie po ustaleniu odszkodowania (przez ponad 30 lat) jej strony nie zgłaszały żadnych uwag. W doręczonej zaś im decyzji odszkodowawczej były przedstawione zarówno zasady i podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, jak i tryb odwoławczy, z którego żadna ze stron nie skorzystała. Przyznane odszkodowanie zostało zaś wypłacone. Nie można zatem uznać, że posłużenie się wyceną sporządzoną przez biegłego rażąco naruszało prawo w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez byłych współwłaścicieli kwoty przyznanego odszkodowania wynikającej ze sporządzonej opinii. Natomiast sam brak rozprawy w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony byłych współwłaścicieli (lub ich następców prawnych) co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego, może być co do zasady oceniany jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania odszkodowawczego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa. Nie można zatem przyjąć, że sam fakt braku rozprawy, bez wykazania, że fakt ten miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

Podkreślić trzeba, że w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 53 § 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., akcentując ową szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (wyroki z dnia: 6 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1459/07, 20 listopada 2009 r., sygn. I OSK 195/09, 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 228/10 oraz 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2879/12 i 10 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2946). Zdaniem Sądu orzekającego sam brak rozprawy stanowi naruszenie art. 53 w związku z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe ewentualne uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (w rozpatrywanej sprawie taka zaś sytuacja nie wystąpiła). Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów postępowania, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, automatycznie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić należy, że Sąd wziął również pod uwagę specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby ustalenia odszkodowania pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez proste przemnożenie powierzchni przejętego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Raz jeszcze podkreślić należy, że to w postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W wszczętym na wniosek skarżących postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu ustalenia odszkodowania oraz podstawy prawnej orzeczenia, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. W ocenie Sądu orzekającego brak jest podstaw do uznania za zasadny postawionego w skardze zarzutu naruszenia 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 53 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach trybie wywłaszczania nieruchomości.

Oceniając zaskarżone decyzje w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Oceny tej nie zmienia fakt, że w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru zawarte zostały rozważania prawne dotyczące udziału biegłego w rozprawie, choć w kwestionowanym postępowaniu rozprawa nie była przeprowadzona. Kwestia ta bowiem nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu nadzoru, skoro ten doszedł do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu ze względu na odpowiednie stosowanie przepisów art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przeprowadzenie rozprawy w stosunku do tzw. nieruchomości dekretowych nie było obligatoryjne.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty związane z faktem skierowania decyzji odszkodowawczej do nieustalonych w chwili orzekania następców prawnych po K. E. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania odszkodowawczego organom znane były orzeczenia spadkowe dotyczące obojga byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości (A. i W. małżonków E.). Jednym ze spadkobierców W. E. był jego syn K. Ponieważ zmarł on przed swoją matką A. E., to po A. E. dziedziczyły już jego dzieci, co znalazło potwierdzenie w wydanym przez sąd postanowieniu nabycia spadku z dnia [...] października 1974 r., sygn. akt [...] (znajdującym się w aktach sprawy). Natomiast w trakcie trwania postępowania odszkodowawczego do akt sprawy nie złożono postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] czerwca 1975 r., sygn. akt [...] o nabyciu spadku po K. E. przez jego dzieci (A., M., H. i Z.). W rezultacie postępowanie odszkodowawcze w części dotyczącej następców prawnych A. E. toczyło się z udziałem jej ustawowych spadkobierców, w tym dzieci K. E., a w części dotyczącej następców prawnych W. E. uprawnienia dzieci K. E. nie były potwierdzone odpowiednim dokumentem (stwierdzeniem nabycia spadku po K. E.), dającym przymiot strony tym osobom. Zastosowana przez organ odszkodowawczy formuła przyznania części odszkodowania przypadającego K. E. jako spadkobiercy po ojcu "nieustalonym spadkobiercom" wraz z nakazem przekazania odpowiedniej kwoty do depozytu sądowego wynikała z obowiązujących w tym okresie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 27 ust. 2 i 3). W rozpatrywanej sprawie należy dodatkowo zwrócić uwagę, że następcy prawni K. E., jako wnuki A. E., uczestniczyli w kontrolowanym postępowaniu, mieli oni możliwość wniesienia odwołania, z którego nie skorzystali, a w treści doręczonej im decyzji zawarte zostało pouczenie o trybie uzyskania części odszkodowania przekazanej do depozytu sądowego.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo uznały, że decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało natomiast przeprowadzone wnikliwie i zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone jest zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu organy nadzoru nie naruszył również przepisów art. 7, 8, 9 kpa w sposób, który mógłby mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.