Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 355/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1pkt 1 lit. c), art. 153, art. 170, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Witold Falczyński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2781/02 w sprawie ze skargi M. J. i A. D. – T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądza od skarżących M. J. i A. D. – T. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt I SA/Kr 2781/02, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. J. i A. D. – T. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obr. [...], stanowiącej własność M. J. i A. D. – T., na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powołało się na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] pozytywnie opiniujące, jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B. w K., podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na następujące działki nr [...], [...], [...]. Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] położona jest w części na terenie oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod projektowaną ulicę lokalną, zapewniającą obsługę w skali osiedla, w części pod parking przeznaczony dla obsługi Fabryki Pomp, w dni świąteczne – kościoła – symbol KS-1 oraz w części na terenie oznaczonym symbolem 10 UH, UG.EE przeznaczonym pod usługi handlu detalicznego i gastronomii. Wstępny projekt podziału nieruchomości nr [...] jest zgodny z zapisami planu, który do czasu obowiązywania jest podstawą do podejmowania decyzji administracyjnych, w tym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ponadto organ zaznaczył, że w oparciu o ustalenia wskazanego planu Prezydent Miasta K. wydał decyzję z dnia [...] nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie przedłużenia istniejącej ulicy [...] z włączeniem do ul. [...] – [...], budowie ciągu pieszego wzdłuż działki nr [...] oraz parkingu. Z załączonego do akt sprawy odpisu miejscowego planu, jego formy graficznej i tekstowej wynika, że jest to plan o charakterze szczegółowym. W związku z tym granice wydzielonych działek nakładają się na linie rozgraniczające tereny o symbolach określających ich przeznaczenie i sposób zagospodarowania.

Uwzględniając skargę M. J. i A. D. - T. wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 października 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji z powodu niewyjaśnienia w sposób dostateczny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy co naruszyło art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd podniósł, że zgodnie art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organy rozstrzygające sprawę rozważyły kwestię przeznaczenia w planie projektowanej działki nr [...] (ulica lokalna) oraz działki nr [...] (projektowany parking), natomiast pominęły milczeniem kwestię możliwości zagospodarowania trzeciej z wydzielonych działek nr [...]. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się wzmianka, że projektowana działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 10UH, UG EE i przeznaczonym pod usługi handlu detalicznego i gastronomii, jednakże organ administracji nie poruszył możliwości zagospodarowania wydzielonej działki do wskazanego celu. W ten sposób więc naruszył art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja organu odwoławczego nie odpowiada wymaganiom art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem organy pominęły milczeniem kwestię możliwości zagospodarowania trzeciej z wydzielonych działek nr [...], podczas gdy w sprawie oceny zgodności planowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu tj. w zakresie przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 2162/02 oddalając skargę M. J. i A. D.-T. na postanowienie SKO w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości.

- obrazę art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) przez dokonanie przedmiotowym wyrokiem ponownej oceny rzeczy osądzonej, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, nie uwzględnił faktu, że w sprawie oceny zgodności planowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu tj. w zakresie przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 9 lipca 2003 r.,

- obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne uzasadnienie wyroku w części dotyczącej wskazań co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro zgodność z ustaleniami planu, jak stanowi art. 93 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 2162/02 potwierdził, że podział ten jest zgodny z tym przepisem oraz innymi przepisami powołanymi przez orzekające w sprawie organy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę M. J. i A. D. – T., błędnie zarzucił organom orzekającym naruszenie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującego sprawę opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu, a nie zatwierdzenia projektu podziału tj. przepisu stanowiącego podstawę prawną uchylonych decyzji. Opiniowanie wstępnego projektu podziału pod kątem zgodności z planem jest pierwszym etapem tego samego postępowania podziałowego, a więc tej samej sprawy.

Zaskarżony wyrok pozostaje w sprzeczności z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 2162/02 i jako taki narusza zasadę określoną w art. 153 p.p.s.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej niedopuszczalne jest, aby we wstępnej fazie postępowania podział był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, a w kolejnej fazie postępowania okoliczność ta budziła wątpliwości, czemu daje wyraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku formułując pod adresem organów orzekających zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. Mając na względzie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę będąc związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej i uznał, że zasługują one na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej podniesione przez stronę skarżącą są częściowo zasadne.

Na wstępie rozważań w ramach zarzutów naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. należy podnieść, że w rozpoznawanej sprawie postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) opiniujące projekt podziału nieruchomości, jest częścią postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Pogląd ten jest zgodny z wykładnią zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1998 r. sygn. akt I SA/Rz 899/98 (OPS 1999, nr 5, poz. 106), że "opiniowanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest częścią postępowania podziałowego". Ten kierunek wykładni podzielił skład pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 1 marca 1999 r. sygn. akt OPK 1/99 (ONSA 1999, nr 3, poz. 84) wywodząc, że "postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz.741 ze zm.), jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości (...)".

Zatem przyjmując, że postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest etapem postępowania podziałowego należy podkreślić, że organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany opinią o podziale. W tej konkretnej sprawie umknęło uwadze Sądu I instancji, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...], pozytywnie opiniujące, jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego B. w K., podział nieruchomości oznaczonej jako działa ewidencyjna [...] obr. [...] zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 2162/02 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę M. J. i A. D.-T. na wyżej wskazane postanowienie, tym samym uznał za prawidłowe rozstrzygnięcia organów obu instancji. Rozstrzygnięcie powyższe nie znalazło odzwierciedlenia w zaskarżonym wyroku zgodnie z art. 170 p.p.s.a. pomimo, że opinia zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości jest częścią postępowania podziałowego i jako taka powinna być uwzględniona w postępowaniu podziałowym. Zaznaczyć należy, że przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów tj. strony postępowania, sąd który wydał orzeczenie, także inne sądy i inne organy państwowe. Powołanie przez stronę skarżącą przepisu art. 153 p.p.s.a. jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie jest zatem zasadne. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, a zatem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu kasatoryjnym wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jednakże w skardze kasacyjnej trafnie zakwalifikowano pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy powołanego wyroku z dnia 9 lipca 2003 r., jako uchybienie naruszające art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Już z tego powodu uznać należy, że Sąd uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przyjmując, że nie została wyjaśniona podstawowa kwestia w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie czy możliwe jest zagospodarowanie wydzielonej działki nr [...] do wskazanego celu jakim są usługi handlu detalicznego i gastronomii, skoro nie rozważył i nie ocenił czy i jakie znaczenie dla tej kwestii ma powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej przeprowadzając postępowanie podziałowe nieruchomości położonej w K. obr. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] na działki nr [...], [...], [...] powołały się na ustalenia planu zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu przyjmując, że projekt realizuje to przeznaczenie i "służy" temu przeznaczeniu. Wskazały stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B. w K., że nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] położona jest w części na terenie oznaczonym symbolem 011KLA, przeznaczonym pod projektowaną ulicę lokalną, zapewniającą obsługę w skali osiedla, w części pod parking przeznaczony dla obsługi Fabryki Pomp, w dni świąteczne Kościoła – symbol KS-1 oraz w części na terenie oznaczonym symbolem 10UH,UG.EE przeznaczonym pod usługi handlu detalicznego i gastronomii. Organy administracji orzekające w tej sprawie dokonały interpretacji planu miejscowego (jego formy graficznej i tekstowej) jako planu szczegółowego i wywiodły, że granice wydzielonych działek nakładają się na linie rozgraniczające terenu o symbolach określających ich przeznaczenie i sposób zagospodarowania. W tym kontekście niezrozumiały jest ogólnikowy zarzut Sądu I instancji względem organów, iż nie ustaliły możliwości zagospodarowania działki nr [...] pod usługi handlu detalicznego i gastronomii zwłaszcza, że w kwestii zgodności planowanego podziału z planem wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 2162/02, oddalającym skargę na postanowienie w przedmiocie opinii co do podziału tej nieruchomości o czym była już mowa wyżej, a do czego nie ustosunkował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.

Zasadny jest także podniesiony przez stronę skarżącą zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeśli sąd administracyjny dochodzi do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, np. niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to formułując swoją ocenę prawną powinien wskazać, jakim przepisom uchybił organ administracyjny. Ogólnikowe stwierdzenie, że "organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy" bez skonkretyzowania, jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone, obraża art. 141 § 4 w zakresie, w jakim nakazuje on sądowi administracyjnemu wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem ustalić, czy Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na prawidłowej podstawie prawnej, jeżeli nie wiadomo, które przepisy uznał za naruszone przez organ administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 809/06 - niepubl.).

Ponadto uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, w tym co do czynności, jakie powinien przeprowadzić organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, tak aby przy ewentualnym kolejnym rozpatrywaniu skargi na decyzję w takiej sprawie zapobiec błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny i nie narazić się na zarzut naruszenia przepisów postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt I OSK 1772/04, Lex nr 186599). W rozpoznawanej sprawie zaniechanie obowiązku zawarcia w uzasadnieniu wskazań, co do dalszego postępowania jest naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie to jest o tyle istotne, że Sąd I instancji nie odniósł się do powołanego prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 2162/02 dotyczącego opinii o podziale przedmiotowej nieruchomości i w tym kontekście nie wskazał organom wytycznych co do dalszego postępowania, w tym co do znaczenia tego wyroku w kwestii możliwości zagospodarowania działki nr [...].

Zatem jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę brak jest wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, to z tych względów skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, gdyż wspomniana wadliwość nie może być sankcjonowana przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II FSK 1099/05, Lex 262073).

W tym stanie rzeczy, z powodu zasadności wyżej wskazanych obydwu zarzutów skargi kasacyjnej zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

Działając na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyroku w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu sądowi I instancji. Do rozpoznania sprawy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stosownie do art. 13 § 2 p.p.s.a., bowiem to na jego obszarze ma siedzibę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego działalność została zaskarżona. Sąd ten został utworzony na podstawie § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927), a jego właściwością objęta została działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na obszarze województwa świętokrzyskiego także w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 r. - § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i K. rozpoznania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187 poz. 1926).

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie z art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).