Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 185/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
wymierzono grzywnę
Powołane przepisy: article: art. 12 , 8 , 7 , 61 , 64 , 28 , 233 , 227
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 , 52 , 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art, 1 , 6 , 7 , 10 -14 , 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] -ziemskiego w K. w przedmiocie zawiadomienia w sprawie samowoli budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....]- ziemskiego w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie dotyczącej budynków gospodarczych i garażu na działce nr [....] w miejscowości B. , II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] -ziemskiego w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] -ziemskiego w K. grzywnę w wysokości 1000 (jednego tysiąca) złotych.


UZASADNIENIE

;Sygn. akt II SAB/Kr 185/16

U Z A S A D N I E N I E

Z.S. wniósł w piśmie z 5.10.2016r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w sprawie samowoli budowlanych na działce nr [...] w miejscowości B.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w licznych zawiadomieniach kierowanych do organu nadzoru budowlanego informował o samowolach budowlanych dwóch budynków gospodarczych i jednego garażu na działce jw., które wybudowane są w granicy nieruchomości należącej do skarżącego.

Budynek inwentarsko- składowy wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 20.02.1978r. był posadowiony w odległości 4 m od granicy z działką z skarżącego, a jego szerokość wynosiła 8 m. W 2000r. budynek został wyburzony, a w jego miejscu w 2004r. z przesunięciem w stronę granicy powstał nowy budynek. Skarżący nie posiada wiedzy czy w przedmiocie tej budowy toczyło się jakieś postępowanie administracyjne. W ww. budynku o okresie od 2005 do 2013r. prowadzono usługi wulkanizacyjne dla samochodów osobowych i ciężarowych bez zgody organu nadzoru budowlanego na zmianę sposobu użytkowania. W 2013r. na skutek zawiadomień skarżącego właściciel uzyskał zgodę na zmianę sposobu użytkowania, przy czym organy pominęły zupełnie okoliczności w jakich budynek został postawiony. Skarżący w licznych pismach zwracał uwagę na uciążliwości wynikające z prowadzonej działalności gospodarczej.

Ponadto w latach 80-tych ubiegłego wieku, również jako samowola budowlana, został wybudowany budynek garażu. W ocenie skarżącego, organ bezpodstawnie uznaje legalność powyższego obiektu odwołując się do dokumentów dotyczących umiejscowionego obok budynku wykorzystywanego jako magazyn sprzętu rolniczego. Ten ostatni budynek również powstał w warunkach samowoli budowlanej, wybudowany co prawda na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z 8.10.1997r. ale z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu. Ww. budynek został wybudowany w granicy nieruchomości na podstawie zgody skarżącego, jednakże takiej zgody nie wyraziła małżonka skarżącego, będąca współwłaścicielem nieruchomości. Powyższe okoliczności zgłaszane do organu nadzoru budowlanego nie spowodowały żadnych działań z jego strony.

Skarżący wyraził sugestię, że organowi nadzoru budowlanego nie zależy na wyjaśnieniu sprawy, a wręcz przeciwnie swoim postępowaniem chce zniechęcić skarżącego, aby zaniechał dalszych działań zmierzających do ustalenia prawdy.

W odpowiedzi na skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] wniósł o oddalenie skargi. Na wstępie wyjaśnił, iż rozpatrując skargi obywateli, postępuje zgodnie ze stanowiskami sądów administracyjnych. Zgodnie z aktualną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, z zasady postępowania w organach nadzoru budowlanego prowadzone są z urzędu, a nie na wniosek zainteresowanej strony. Inicjatywa wskazana przez osobę zainteresowaną, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego kompetencjami nadzorczymi, nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Zawsze natomiast musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu. Wobec powyższego, pisma kierowane do organu przez skarżącego były rozpatrywane w trybie skargowym. Organ przedstawił podejmowane w sprawie czynności.

Zawiadomieniem z 08.01.2013 r., znak: [...]. podstawie art. 238 § 1 kpa po przeanalizowaniu wniosku Z.S. z 22.05.2012 r., w sprawie objęcia oględzinami, wynikającymi z postępowania prowadzonego w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w B. , również obiektu garażu "...który został wybudowany w granicy bez mojego przyzwolenia", uznał skierowanie w/w wniosku do organów nadzoru budowlanego za bezzasadne.

Organ wyjaśnił, że prowadzi postępowanie znak: [...] w sprawie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] własność M.Z. . Postępowanie to zostało wszczęte 15.05.2012 r. Jednocześnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania strony zostały poinformowane o terminie oględzin. W dniu 30.05.2012 r. dokonano oględzin budynku mieszkalnego na działce nr [...] W B. , gmina W . W trakcie oględzin Z.S. został poinformowany o tym, iż sprawa garażu zostanie objęta oddzielnym postępowaniem. Fakt ten został wpisany do protokołu oględzin. Sprawa garażu była rozpatrywana w postępowaniu skargowym znak [...] .

Odnośnie zabudowań na działce nr [...] w B. w dniu 26.07.2012r. M.Z. dostarczył dokumenty dotyczące budynku gospodarczego istniejącego na działce nr [...] . Organ ustalił, że budynek gospodarczy powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego-magazynu sprzętu rolniczego znak [...] z 08.10.1997r. i zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy również dołączoną do akt sprawy. Aby wyjaśnić czy przedłożone pozwolenie na budowę dotyczy obiektu-garażu, który wskazał skarżący, wystąpiono do Urzędu Gminy W. o przesłanie akt sprawy, poinformowano jednocześnie skarżącego, że postępowanie skargowe dotyczące budynku garażu zostanie zakończone w terminie 2 miesięcy od otrzymania w/w dokumentacji z Urzędu Gminy. Dnia 26.11.2012r. Urząd Gminy W. przekazał akta sprawy dotyczące wydania decyzji z 08.10.1997r. W dniu 13.12.2012r. dokonano kontroli obiektów budowlanych na działce nr [...]. Do protokołu dołączono załącznik stanowiący kserokopię planu realizacyjnego zagospodarowania działki nr [...] w B. stanowiący załącznik do decyzji z 08.10.1997r. W wyniku kontroli stwierdzono, że budynek gospodarczy - magazyn sprzętu rolniczego oznaczony na zał. Nr 4 powstał na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z 08.10.1997 r. Budynek inwentarsko-składowy oznaczony na zał. Nr 3 powstał na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 16.02.1978r. Budynek garażu oznaczony na zał. Nr 2 objęty jest pozwoleniem na budowę z dnia 08.10.1997r. Budynki zostały wykonane zgodnie z planem realizacyjnym dołączonym do powyższych pozwoleń na budowę. Budynki są w dobrym stanie technicznym, nie wymagają napraw. Budynki usytuowane w granicy zgodnie z planem realizacyjnym. W trakcie kontroli porównano projekty ze stanem istniejącym, stwierdzono zgodność wykonania obiektów budowlanych na działce nr [...] w B. , gmina W. z planami realizacyjnymi oraz z projektami technicznymi.

Ponadto z akt sprawy wynika, że Z.S. dwukrotnie tj. : 11.08.1997r. oraz 27.08.1997r. wyraził pisemnie zgodę na budowę w granicy budynku gospodarczego dla B.Z. na działce nr [...]

W dniu 25.01.2013r. Z.S. drogą elektroniczną przekazał skargę, w której wskazał, że "istotną rzeczą jest fakt, iż garaż miał służyć na przetrzymywanie samochodu (...) dobudowano do już istniejącego garażu obiekt o dużych rozmiarach, w którym prowadzi się wulkanizację samochodów ciężarowych i osobowych. Jej istnienie dokuczliwie odczuwam w okresie wymiany opon gdzie usługi wykonywane są do późnych godzin wieczornych". W związku z tym, iż skarżący wskazał nowe okoliczności dotyczące sprawy, w dniu 26.02.2013r. przeprowadzono kontrolę sposobu użytkowania budynku gospodarczego inwentarsko-składowego, w wyniku której kontroli ustalono, iż w budynku inwentarsko-składowym wybudowanym na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z 16.02.1978 r. w 2005 r. dokonano zmiany sposobu użytkowania na warsztat wulkanizacyjny. Wobec powyższego, skarga Z.S. z 25.01.2013 r. została uznana za zasadną i organ przeprowadził postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie "zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko-składowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. gmina W. na warsztat wulkanizacyjny bez wymaganego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej". Sprawa została zakończona wydaniem decyzji z 26.04.2013r. o umorzeniu postępowania, ponieważ M.Z. przywrócił poprzedni sposób użytkowania.

W dniu 23.05.2014r. Z.S. ponownie złożył skargę w sprawie legalności wybudowanych na działce nr [...] w B. budynków gospodarczych oraz garażu wskazując, że "Budynek gospodarczy wzniesiony pozwoleniem na budowę Nr [...] został wyburzony na początku dwutysięcznego roku. Następnie zostały wylane ławy fundamentowe w zupełnie innym miejscu niż istniejący budynek gospodarczy przesuwając do naszej granicy. Na fundamentach tych powstał zupełnie nowy budynek ukończony w 2004 r., który nie ma nic wspólnego z tym z 1978 r. (...) Do potwierdzenia przedstawionych faktów załączam mapę do celów budowlanych z roku 1991 oraz mapę z aktualnym stanem".

W dniu 29.05.2014r. organ postanowieniem, działając na podstawie art. 36 § 1 kpa wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy skargowej, w związku z ponowieniem skargi wskazaniem nowych okoliczności, prowadzonej pod znakiem: [...] w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt w/w postępowania skargowego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W/w akta zostały zwrócone 11.07.2014r.

W dniu 28.11.2014 r. wpłynęło pismo Z.S. z 27.10.2014r. wskazujące, że M.Z. składając wniosek o zmianę sposobu użytkowania wprowadził organ w błąd co do faktu legalności istniejącego budynku czego w konsekwencji była otrzymana zgoda na zmianę sposobu użytkowe samowoli budowlanej".

W dniu 29.01.2015r. stawił się M.Z. i złożył wyjaśnienia dotyczące mapy do celów budowlanych- wyrys z mapy zasadniczej z 05.04.1991r. - dołączony do akt sprawy przez Z .S. 23.05.2014r. W trakcie spisywania protokołu z przyjęcia M.Z. na kserokopii w/w mapie wyrysu oznaczono budynki uwidocznione na tej mapie nr 1, 2, 3. Na w/w mapie oznaczono budynki: Nr 1 - Budynek mieszkalny który został rozebrany po budowie nowego budynku mieszkalnego (nr 2) jako wymiana substancji mieszkaniowej; mapa przedstawia budynek którego na dzień 05.04.1991r. już nie było ponieważ został rozebrany ok. roku 1985; Nr 2 - Budynek mieszkalny wybudowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę Urzędu Gminy W. Nr [...] z 20.02.1978r. - wobec którego prowadzone jest postępowanie administracyjne znak: [...] ; Nr 3 - Szopy drewniane które zostały rozebrane ok. roku 1986 - Szopy które stały w i miejscu od lat 50 ubiegłego wieku.

Analizując w/w mapę organ wskazał, iż jest to wyrys z mapy zasadniczej wsi B. z dnia 05.04.1991r. dla działki nr [...] w B . Mapa ta przedstawia stan aktualny dla działki nr [...], gdyż została wydana do celów budowlanych dla ówczesnych właścicieli działki nr [...] - S.A. . W/w mapa nie przedstawia natomiast aktualnego stanu dla działki nr [...] w B. i nie może stanowić dowodu na potwierdzenie słów Z.S. zawartych w piśmie z 23.05.2014r. Organ stwierdził zatem, że "mapę do celów budowlanych z roku 1991" nie można uznać za dowód, iż budynek gospodarczy został wyburzony i postawiony na nowo. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż budynek gospodarczy - magazyn sprzętu rolniczego, budynek inwentarsko-składowy oraz budynek garażu zostały wykonane zgodnie z planem realizacyjnym co zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej dnia 13.12.2012 r.

Z uwagi na ponowienie przez Z.S. skargi 23.05.2014 r., organ zawiadomił na podstawie art. 238 kpa skarżącego pismem z 29.01.2015 r. znak: [...] że w związku z ponowioną skargą w sprawie legalności wybudowanych na działce nr [...] w B. budynków gospodarczych oraz garażu, zostało przeprowadzone postępowanie kontrolno-wyjaśniające, które nie wykazało podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

W dniu 31.05.2016r. Z.S. ponownie złożył pismo w którym domagał się ponownego rozpoznania wniosku dotyczącego legalności budynku inwentarsko-składowego wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości B. .

W dniu 01.06.2016r. organ zawiadomieniem znak: [...] poinformował Z.S. , że w związku z ponowionym wnioskiem z 08.04.2016r., w sprawie kontroli legalności wybudowanego na działce nr [...] w B. budynku garażu, w związku z niewskazaniem nowych okoliczności sprawy, podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w zawiadomieniu z 29.01.2015 r., znak: [...] .

W dniu 07.06.2016 r. została spisana adnotacja urzędowa, w której stwierdzono, iż "Po przeanalizowaniu treści wniosku stwierdzono, iż P. Z.S. nie wskazał żadnych nowych okoliczności w przedmiotowej sprawie.(...) Zgodnie z art. 239 kodeksu postępowania administracyjnego wniosek z dnia 31.05.2016 r. pozostaje w aktach sprawy z niniejszą adnotacją, bez powiadamiania skarżącego".

W dniu 24.06.2016r. [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. przekierował złożoną przez Z.S. skargę z 09.06.2016r. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. za nienależyte wykonywanie swoich obowiązków.

W dniu 12.09.2016 r. wpłynęło zawiadomienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 08.09.2016r., znak: [...] w którym uznał za bezzasadną skargę Z.S. z 09.06.2016r. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...].

Organ nadmienił, że niezależnie od powyższych spraw, skarżący skierował także skargi na aktualnie prowadzone roboty budowlane na działce M.Z. , dotyczącą nowych inwestycji budowlanych. Skargi zostały rozpatrzone na podstawie art. 238 kpa i wydano zawiadomienie znak: [...] z 28.01.2015r. oraz zawiadomienie znak: [...] z 19.10.2015r. uznające zgłoszone skargi za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. Nr 718 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący wyczerpał środek zaskarżenia o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Na wezwanie sądu przedłożył pisma z: 27.08.2012r., i 2.09.2014r., które stanowią niewątpliwie zażalenia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na niezałatwienie sprawy w terminie.

Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. jest uzasadniona. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub nawet gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 84).

Jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego została zawarta w art. 7 kpa, zgodnie z którym organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niewątpliwie zaś w słusznym interesie obywateli leży, by organy administracji publicznej działały wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do załatwienia sprawy, co nakazuje art. 12 § 1 kpa ustanawiający zasadę szybkości postępowania. W celu zapewnienia ochrony tej zasadzie ustawodawca ustanowił wymogi proceduralne, które należy dochować w przypadku, gdy dana sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie - art. 35-38 kpa zawierające reguły postępowania w zakresie terminowości załatwiania spraw.

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył wyżej wskazane przepisy pozostając w bezczynności polegającej na nie rozstrzygnięciu o legalności obiektów budowlanych posadowionych na działce nr [...] w miejscowości B. poprzez niewydanie w terminach przewidzianych przepisami, stosownego do rozstrzygnięcia sprawy aktu administracyjnego.

W pismach z: 21.09.2012r., 24.01.2013r., 10.09.2013r., 22.05.2014r., 27.10.2014r., 8.04.2016r., 31.05.2016r., 9.06.2016r., skarżący usilnie domagał się podjęcia przez organ działań w sprawie trzech budynków tj. dwóch budynków gospodarczych i garażu, w realizacji których inwestor – zdaniem skarżącego - dopuścił się samowoli budowlanej.

Wszystkie pisma skarżącego zostały zakwalifikowane jako skargi w rozumieniu art. 227 kpa i tak też zostały załatwione. Tymczasem w ocenie sądu, skarżący w pismach kierowanych do organu na przestrzeni 4 lat konsekwentnie żądał podjęcia czynności przewidzianych w prawie budowlanym. Wysuwanie konkretnych zarzutów względem wybudowanych na sąsiedniej działce budynków nie pozostawia wątpliwości że intencją wnioskodawcy było wszczęcie postępowania administracyjnego. Sprawa winna być zatem rozpoznana w normalnym trybie administracyjnym, zakończonym wydaniem stosownego aktu administracyjnego, a nie jak nieprawidłowo uczynił organ, poprzez zakwalifikowanie do postępowania skargowego. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że skarżący posługiwał się różnymi nazwami dla określenia wnoszonych pism, tytułując je jako skargi, zawiadomienia czy wnioski. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący odwoływał się do naruszenia swojego interesu prawnego poprzez wybudowanie nielegalnie w granicy z jego nieruchomością obiektów budowlanych. Organ uporczywie rozpatrując pisma jako skargi zlekceważył więc zupełnie treść art. 233 kpa zgodnie z którym skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Dalej ten przepis stanowi, że jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Nadmienić wypada, że w organ nie miał obiekcji co do przysługującego skarżącemu statusu strony w innych postepowaniach, których przedmiotem były budynki na działce nr [...] , tj. postępowania w sprawie budynku mieszkalnego ([...] ) oraz w sprawie użytkowania budynku inwentarsko-składowego ([...] i [...] ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela poglądów, w myśl których postępowania administracyjne w sprawach należących do właściwości organów nadzoru budowlanego, wszczynane są wyłącznie z urzędu, a nie również na wniosek strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W wyroku z 14.04.2014r. sygn. II OSK 584/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania. Z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja taka w powiązaniu z treścią przytoczonego wyżej art. 233 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) nie tylko z urzędu, ale również na wniosek właściciela działki sąsiedniej. Skoro zaś właściciel działki sąsiedniej do terenu inwestycji ma w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) przymiot strony, to ma prawo do ustalenia, czy nie zostały naruszone jego prawa samowolną inwestycją. Brak też w przepisach ustawy Prawo budowlane wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania legalizacyjnego na wniosek.

Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Konsekwencje prawne niespełnienia jednej lub kilku z powyższych przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie strony są zróżnicowane, niemniej jednak orzeka się o nich przez wydanie aktu administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania wymaga wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61 a k.p.a. zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i nast. k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych skarga dotycząca uproszczonego postępowania uregulowanego w dziale VIII k.p.a. podlega odrzuceniu. W takiej sytuacji nie jest zatem możliwa kontrola sądowoadministracyjna bezczynności organów nadzoru budowlanego. Stanowisko organu, który zakwalifikował wniosek skarżącego w trybie działu VIII, oraz założenie, że postępowanie administracyjne w sprawach należących do właściwości organów nadzoru budowlanego może zostać wszczętej jedynie z urzędu, skutkuje ograniczeniem prawa do sądu. Prowadzi ono bowiem do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego już przy wpływie podania może zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie, mającej w tym interes prawny, następnie poddania podejmowanych czynności w sprawie kontroli instancyjnej i sądowej.

W związku ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, podkreślić natomiast należy, że choć postępowania prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są co do zasady prowadzone z urzędu, to jednak odróżnić należy sytuację, kiedy wniosek o wszczęcie postępowania składa podmiot nie mający interesu prawnego, od sytuacji, kiedy wniosek składa podmiot, który ma interes prawny we wszczęciu określonego postępowania. W przedmiotowym wypadku skarżący jest właścicielem nieruchomości, która bezpośrednio graniczy z działką na której - jego zdaniem - znajdują się nielegalnie wzniesione obiekty budowlane. Jego wniosek jest zatem żądaniem skierowanym do organu o wszczęcie postępowania, które doprowadzi do zbadania legalności obiektu i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Wniosek taki nie może być zatem załatwiony w trybie skargowym. Należy podkreślić, że skarżący od początku w sposób jednoznaczny domagał się pojęcia czynności w sprawie trzech budynków które znajdują się na sąsiedniej nieruchomości, wskazywał na uciążliwości związane z sąsiedztwem warsztatu wulkanizacji, a także polemizował z ustaleniami organu nadzoru o których był zawiadamiany w kolejnych pismach. Tryb procedowania przyjęty przez organ uniemożliwił skarżącemu złożenie skutecznych środków zaskarżenia.

Reasumując sąd stanął na stanowisku, że sprawa winna być rozpoznana w normalnym trybie administracyjnym, zakończonym wydaniem stosownego aktu administracyjnego, a nie jak nieprawidłowo uczynił organ, poprzez zakwalifikowanie do postępowania skargowego. Skoro organ zaniechał wydania aktu administracyjnego w celu załatwienia sprawy administracyjnej to pozostaje w bezczynności, stąd sąd zobowiązał organ do wydania aktu w sprawie dotyczącej budynków gospodarczych i garażu na działce nr [...] w miejscowości B. w terminie 14 dni, jak w pkt I wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że opisana bezczynność skarżonego organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Ocena taka związana jest z tym, że nieprawidłowe działanie organu w sprawie nie miało charakteru jednorazowego, wręcz przeciwnie uporczywe, trwające kilka lat kwalifikowanie kolejnych podań skarżącego jako skarg zamykało skarżącemu drogę do zweryfikowania jego stanowiska przez organ wyższego stopnia czy też sąd. Działanie organu pozostawało w oczywistej sprzeczności z art. 233 kpa. Znamienny przy tym, jest fakt, że organ ani razu nie pouczył skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach ani nie skorzystał z możliwości jakie daje art. 64 § 2 kpa tj nie wezwał do usunięcia braków pisma poprzez wskazanie, czego żąda strona (art. 64 § 2 k.p.a.). Naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego takich jak zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 kpa), zasada udzielania informacji (art.9 kpa) oraz zasada szybkości postępowania (art. 12 kpa) uzasadnia nałożenie na organ grzywny w kwocie 1000 zł (pkt III wyroku). Można mieć nadzieję, że z uwagi na dotkliwość sankcji orzeczona grzywna skutkować będzie zdyscyplinowaniem organu do dalszego procedowania w sprawie z zachowaniem ustawowych terminów.

Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji.