Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 161/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1 pkt 51, par. 3 ust. 1 pkt 102 i 103
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Dnia 9 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. C. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. K. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ujściu z dnia 28 grudnia 2018 r., nr III/18/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie wsi Nowa Wieś Ujska, gm. Ujście (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 7 stycznia 2019 r., poz. 353), domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 4 ust. 1. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz ewentualnie w związku z § 2 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia nr 5/98 Wojewody Pilskiego z dnia 15 maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie pilskim, poprzez ustalenie w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały zakazu lokalizacji na terenie objętym planem inwestycji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w sytuacji, gdy poprzedzające plan studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ujście nie przewidywało takich zakazów, co stanowi niedopuszczalną sprzeczność postanowień uchwalonego planu miejscowego i studium;

2) art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości jednostki w zakresie sposobu jej korzystania pomimo dopuszczalności dokonania takich ograniczeń tylko w ustawie, a nie w aktach prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że uchwalony plan miejscowy objął swoim zakresem obszar, w granicach którego znalazł się w całości działka nr [...], kwalifikując go jako teren zabudowy zagrodowej oznaczonej na załączniku graficznym do uchwały symbolem RM. Wskazana działka nr [...] stała się przedmiotem umowy zamiany zawartej pomiędzy Gospodarstwem Rolnym "O. " sp. z o.o. a skarżącym, w następstwie której na skarżącego przeszło prawo własności do tejże działki, w tym do usytuowanych na niej budynków inwentarskich, pełniących funkcję tuczarni.

W myśl przepisu § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały na terenie objętym planem wprowadzono zakaz lokalizacji inwestycji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym na podstawie przepisu § 4 ust. 2 tejże uchwały spod zakazu wyłączono wyłącznie 1) inwestycje celu publicznego, 2) realizacji zabudowy mieszkaniowej oraz 3) realizacji zabudowy usługowej, o ile profil usług obejmuje: handel detaliczny, gastronomię, biura i administrację, sport i rekreację, edukację, opiekę nad dziećmi i osobami starszymi i opiekę socjalną.

Zdaniem skarżącego wskazana uchwała została podjęta z zamiarem uniemożliwienia skarżącemu zalegalizowanie użytkowanych chlewni nr [...] i nr [...], w których realizowany jest chów trzody chlewnej w liczbie do 205,8 DJP, zlokalizowanych na działce o nr ew. [...], obręb [...] N. U.. Skarżący w dniu [...] sierpnia 2018 r. złożył do Burmistrza U. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wyżej opisanego przedsięwzięcia polegającego na zalegalizowaniu użytkowanych chlewni. Organ wykonawczy gminy jednak nie realizował swoich obowiązków związanych z wydaniem decyzji w przewidzianym prawem terminie. W czasie tej przewlekłości gmina uchwaliła natomiast zaskarżony plan, wobec czego w dniu [...] marca 2019 r. Burmistrz U. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, powołując się na § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Tym niemniej, w przedmiotowej sprawie zachodzi sprzeczność postanowień planu z postanowieniami studium. Jak bowiem wynika z załącznika nr 1 do uchwały nr XXIX/232/2014 Rady Miejskiej w Ujściu z dnia 28 lutego 2014 r. zawierającą Zmianę Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ujście, (str. 56), "Formy ochrony ograniczają możliwość produkcji do przedsięwzięć, które nie będą miały negatywnego wpływu na środowisko. Dla lokalizacji tych inwestycji nie jest wymagane obligatoryjne sporządzanie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. Na terenie gminy w strefie chronionego krajobrazu i w zwartej zabudowie wsi można lokalizować gospodarstwa chowu zwierząt do 40 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), poza terenem zwartej zabudowy wiejskiej do 60 DJP dla których nie jest wymagane sporządzanie raportu. Gospodarka hodowlana wielkotowarowa może się rozwijać poza terenem objętym formami ochrony przyrody, w oparciu o już istniejące ośrodki." Reguły te zostały sformułowane w sposób pozytywny, co oznacza, że skarżącemu wolno lokalizować gospodarstwo chowu zwierząt do 40 DJP, zaś w zakresie, w jakim obszar tej działki wykracza poza teren zwartej zabudowy do 60 DJP. Ponadto w myśl drugiej reguły szczegółowej skarżącemu również wolno lokalizować inwestycje hodowlane wielkotowarowe poza terenami objętymi formami ochrony przyrody, w oparciu o już istniejące ośrodki. Żadna z tych reguł nie zabrania skarżącemu lokalizowania na terenie działki [...] inwestycji hodowlanych, których przedmiotem jest obecnie prowadzony chów trzody chlewnej w liczbie do 205,8 DJP.

Co więcej, w zakresie działki [...] studium nie zakazuje lokalizowania wszelkich inwestycji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, lecz tylko i wyłącznie takie inwestycje, które nie zostały wprost zakazane przez formy ochrony przyrody lub nie będą miały negatywnego wpływu na środowisko. Tymczasem przedsięwzięcie prowadzone przez skarżącego w zakresie chowu trzody chlewnej w liczbie 205,8 DJP kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące jedynie potencjalnie oddziaływać na środowisko.

W dalszej kolejności skarżący wskazał, że rozporządzenie Wojewody Pilskiego z 1998 r. nie obowiązuje i w związku z tym w zakresie działki nr [...] nie obowiązują żadne formy ochrony przyrody. Twierdzenie to wynika z wejścia w życie ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., w której w art. 157 ustawodawca postanowił, iż "dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy.", zaś na mocy art. 153 ustawy ustanowiony uprzednio obszar chronionego krajobrazu stał się obszarem chronionego krajobrazu w rozumieniu tej ustawy. Z tych też względów rozporządzenie Wojewody Pilskiego z 1998 r. potencjalnie uznać należałoby za obowiązujące, gdyby nie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., nr 3, poz. 21), wedle którego "Przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.". Rozporządzenie nr 5/98 Wojewody Pilskiego z dnia 15 maja 1998 r. utraciło ostatecznie moc obowiązywania dnia 2 sierpnia 2001 r., tj. 6 miesięcy po wejściu w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Tym samym w obrębie obszaru objętego planem nie obowiązują żadne zakazy i nakazy dotyczący zagospodarowania przestrzennego, jakie miałyby wynikać z ustanowionych form ochrony przyrody.

Skoro zatem obecnie formy ochrony przyrody nie obowiązują w zakresie działki [...], a w okresie ich prawnego funkcjonowania zakazywały jedynie lokalizowania wielkotowarowych ferm hodowlanych większych od 300 DJP oraz ferm bezściołowych, wprowadzenie poprzez uchwalenie zaskarżonego § 4 ust. 1 planu całkowitego zakazu lokalizowania przedsięwzięć na terenie działki [...] w zakresie chowu trzody chlewnej powyżej 40 DJP i 60 DJP poza terenem zwartej zabudowy, pozostaje w jawnej i bezpośredniej sprzeczności z postanowieniami studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej jej części. Na str. 64 studium Rada Miejska w U. jednoznacznie wskazała odnośnie wsi N. U., że na terenie położonym w strefie chronionego krajobrazu obowiązują zasady ochrony określone w rozporządzeniu wojewody.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w U. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Rada wyjaśniła, że teren objęty planem położony jest w całości w obszarze chronionego krajobrazu "Dolina Noteci", co uwzględniają ustalenia studium, prognoz oraz stanowisk organów opiniujących i uzgadniających projekt zaskarżonego planu. Obszar ten został powołany zgodnie z obowiązującym w dniu jego powołania prawem (ustawa o ochronie przyrody z 1991 r.) i stanem faktycznym, a aktem tworzącym ten obszar jest rozporządzenie nr 5/98 Wojewody Pilskiego z 15 maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie pilskim (Dz. Urz. Woj. Pil. Nr 13, poz. 83). Rozporządzenie Wojewody Pilskiego, bywa uważane za nieobowiązujące w kontekście przepisów art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., nr 3 poz. 21), co nie może jednak przesądzać o braku istnienia formy ochrony przyrody, a co najwyżej o braku możliwości stosowania ograniczeń wprowadzonych tym rozporządzeniem, bowiem z brzmienia przepisów art. 7 ustawy zmieniającej ustawę o ochronie przyrody wynika, że formy ochrony utworzone na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących zachowuje się. Pogląd taki znalazł swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Następnie organ wskazał, że ustalenia studium są jednoznaczne – dopuszczają odstępstwo od ograniczeń wielkości hodowli i chowu do 40 DJP/60 DJP, ale tylko dla istniejących ośrodków produkcji, poza formami ochrony przyrody i poza obszarami zwartej zabudowy wsi, co nie ma zastosowania do niniejszej sytuacji. Plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium, a tak by było gdyby w przedmiotowym planie nie został wprowadzony zakaz lokalizowania inwestycji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr III/18/2018 Rady Miejskiej w Ujściu z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie wsi Nowa Wieś Ujska, gm. Ujście (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 7 stycznia 2019 r., poz. 353)

Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej: "u.s.g."), więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.

Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem.

W niniejszej sprawie skarżący jest właścicielem działki nr [...] (k. 29 – 35 akt sąd.), która w całości znalazła się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą (k. 518 akt planistycznych). Z uwagi na fakt, że postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności, blokując możliwość ewentualnej legalizacji znajdujących się na jej terenie tuczarni (k. 38 – 40 akt sąd.), interes prawny skarżącego został naruszony, a skarga była dopuszczalna.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane.

Przechodząc do zarzutów skargi dotyczących merytorycznej treści zaskarżonej uchwały wskazać należy, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 uchwały, którym wprowadzono zakaz lokalizacji inwestycji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Spod tego zakazu zostały wyłączone inwestycje celu publicznego, realizacja zabudowy mieszkaniowej oraz realizacja zabudowy usługowej, o ile profil usług obejmuje: handel detaliczny, gastronomię, biura i administrację, sport i rekreację, edukację, opiekę nad dziećmi i osobami starszymi i opiekę socjalną (§ 4 ust. 2 pkt 1 – 3). Uzasadniając wskazany zarzut skarżący podniósł, że wskazany zapis jest sprzeczny z postanowieniami uchwały nr XXIX/232/2014 Rady Miejskiej w Ujściu z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ujście.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Na tle wskazanego przepisu wykształciło się stanowisko, że moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakiej mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca pierwotnie wymagał "zgodności" planów ze studium, obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Jak stwierdzono w komentarzu dotyczącym zakresu studium, nie jest ono "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem gminnej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo, czyli nie "docelowo". (...). Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy [por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2019, wyd. el./Legalis].

W uzasadnieniu do załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały, zawierającego rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, a dotyczących m. in. braku możliwości prowadzenia chowu i hodowli zwierząt inwentarskich w ilości większej niż 40 DJP/60 DJP na terenie RM (określonej jako wielkotowarowa), Gmina wyjaśniła, że teren planu znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Noteci". Ponadto obiekty hodowlane wnoszących uwagi nie znajdują się poza zwartą zabudową wsi, a wręcz w tej zwartej zabudowie, w odległości mniejszej niż 100 m od należących do innych osób lub podmiotów terenów zabudowy mieszkaniowej lub terenów zabudowy zagrodowej. Ustalenia studium w tym zakresie są jednoznaczne – dopuszczają odstępstwo od ograniczeń wielkości hodowli i chowu do 40 DJP/60 DJP, tzn. możliwość prowadzenia produkcji wielkotowarowej, ale tylko dla istniejących ośrodków produkcji, poza formami ochrony przyrody i poza obszarami zwartej zabudowy wsi. Plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium, a tak by było, gdyby uwzględnione zostały omawiane uwagi.

Koniecznym było zatem przeanalizowanie zapisów studium w tym zakresie. Jak wynika z rozdziału III pkt 1.3. studium, określającego kierunki przekształceń rolniczej przestrzeni produkcyjnej (s. 56), na obszarze gminy można wyodrębnić dwa obszary o odmiennych predyspozycjach dla gospodarki rolnej: tereny łąk i pastwisk w dolinach rzek Noteci i Gwdy i teren gruntów rolnych na wysoczyźnie. (...). Znaczny obszar gminy U. około 40% powierzchni stanowi obszar prawnie chroniony. Tereny łąk i pastwisk leżą w obszarze narażonym na podtapianie, w strefie chronionego krajobrazu i obszarze Natura 2000. Obszar ten pozostawia się w dotychczasowym użytkowaniu. Formy ochrony ograniczają możliwość produkcji do przedsięwzięć, które nie będą miały negatywnego wpływu na środowisko. Dla lokalizacji tych inwestycji nie jest wymagane obligatoryjne sporządzenie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. Na terenie gminy w strefie chronionego krajobrazu i zwartej zabudowie wsi można lokalizować gospodarstwa chowu zwierząt do 40 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), poza terenem zwartej zabudowy wiejskiej do 60 DJP, dla których nie jest wymagane sporządzenie raportu. Gospodarka hodowlana wielkotowarowa może się rozwijać poza terenem objętym formami ochrony przyrody, w oparciu o już istniejące ośrodki". W rozdziale III w pkt 1.4., określającym kierunki rozwoju przestrzennego jednostek osadniczych, w wytycznych do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wsi N. U. wskazano, że na terenie położonym w strefie chronionego krajobrazu obowiązują zasady ochrony określone w rozporządzeniu wojewody (s. 65).

Z uwagi na brzmienie powyższego zapisu zdaniem Sądu nie ulega najmniejszych wątpliwości, że kwestionowany zapis planu miejscowego nie narusza zacytowanych postanowień studium. W studium wyraźnie bowiem określono, że na terenie gminy w strefie chronionego krajobrazu i zwartej zabudowie wsi można lokalizować gospodarstwa chowu zwierząt jedynie do 40 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), a poza terenem zwartej zabudowy wiejskiej do 60 DJP, dla których nie jest wymagane sporządzenie raportu. Z kolei plan miejscowy wprowadził zakaz lokalizacji inwestycji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na terenie objętym planem.

Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko zostały wskazane w obowiązującym w dniu uchwalenia planu Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza. Z kolei na mocy § 3 ust. 1 pkt 102 i 103, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), ponadto także chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie: a) w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone: - mieszkaniowych, - innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, - zurbanizowanych niezabudowanych, - rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, b) na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

Z powyższego wynika, że przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest już działalność polegająca na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), o ile działalność ta prowadzona jest w odległości mniejszej niż 100 m od m. in. terenów mieszkaniowych lub na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Na pozostałych obszarach, nieobjętych dodatkowym rygorem, przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko jest chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Działalność ta została zakazana na terenie objętym planem (§ 4 ust. 1). Zapis ten w żadnym stopniu nie narusza więc ustaleń studium, zgodnie z którymi w strefie chronionego krajobrazu i w zwartej zabudowie wsi można lokalizować gospodarstwa chowu zwierząt do 40 dużych jednostek przeliczeniowych, a poza terenem zwartej zabudowy wiejskiej do 60 DJP, dla których nie jest wymagane sporządzenie raportu.

Wbrew opinii skarżącego nie jest tak, że przytoczone zapisy studium – z uwagi na ich zredagowanie w sposób tzw. "pozytywny", a nie w formie zakazu – nie zabraniają lokalizacji na terenie objętym strefą chronionego krajobrazu i w strefie zwartej zabudowy lokalizowania inwestycji polegających na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 40 DJP, a poza terenem zwartej zabudowy wiejskiej w licznie powyżej 60 DJP, co stanowi o sprzeczności § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały z zapisami studium. Zapis "można lokalizować gospodarstwa chowu zwierząt do 40 dużych jednostek przeliczeniowych/ do 60 DJP" jest bowiem równoznaczny z wprowadzeniem zakazu lokalizacji gospodarstwa chowu zwierząt powyżej 40/60 dużych jednostek przeliczeniowych.

Przechodząc dalej wskazać należy, że z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżący kwestionuje również § 4 ust. 9 pkt 1 zaskarżonej uchwały wskazujący, że teren objęty planem zlokalizowany jest w całości w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Noteci". Zdaniem skarżącego skoro rozporządzenie Wojewody Pilskiego z 1998 r. nie obowiązuje, to w zakresie działki nr [...] nie obowiązują żadne formy ochrony przyrody.

Odnosząc się do przywołanego stanowiska skarżącego należy wyjaśnić, że rozporządzenie nr 5/98 Wojewody Pilskiego z dnia 15 maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie pilskim (Dz. Urz. Woj. Pilskiego z dnia 16 czerwca 1998 r., nr 13, poz. 83), w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Noteci" na podstawie art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) zostało zastąpione rozporządzeniem Wojewody Wielkopolskiego nr 25/07 z dnia 31 października 2007 roku w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Noteci". Jednakże wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 744/10 stwierdzono nieważność rozporządzenia Wojewody z dnia 31 października 2007 r. W konsekwencji rozporządzenie z dnia 31 października 2007 r. nie wywołało żadnych skutków prawnych, w szczególności nie miało wpływu na istnienie obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Noteci" utworzonego rozporządzeniem z dnia 15 maja 1998 r.

Wyjaśnienia wymaga, że obszar chronionego krajobrazu "Dolina Noteci" ustanowiony został przez Wojewodę Pilskiego na mocy rozporządzenia Nr 5/98 wydanego pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. Nie utracił on jednak swojego bytu prawnego w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., nr 3, poz. 21), albowiem jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, wykładnia powołanego w skardze art. 11 tej ustawy nie jest możliwa bez odniesienia się do pozostałych przepisów tej ustawy, w tym jej art. 7. Stosownie do jego brzmienia parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu ustawy zmieniającej. Jeżeli tak to oczywistym jest, że wskazane formy ochrony przyrody zachowały swój byt prawny (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 371/08; dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obszar ten nie utracił swojego bytu prawnego również w związku z utratą przez ustawę o ochronie przyrody z 1991 r. mocy obowiązującej, na podstawie art. 161 ustawy z dnia 1 maja 2004 r. o ochronie przyrody z 2004 r. Zgodnie z art. 157 tej ustawy, przepisy wykonawcze wydane na mocy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie obecnej ustawy, zaś w myśl art. 153 ustawy, formy ochrony przyrody, takie jak w szczególności obszary chronionego krajobrazu, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie obecnej ustawy, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy.

Co zaś się tyczy wskazania, że w przypadku obowiązywania rozporządzenia z 1998 r. zastosowanie miałby § 2 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym na obszarach chronionego krajobrazu wprowadza się zakazy lokalizowania wielkotowarowych ferm hodowlanych większych od 300 dużych jednostek przeliczeniowych i ferm bezściółkowych oraz gnojowicowania użytków rolnych wskazać należy, że o ile obszar chronionego krajobrazu "Dolina Noteci" istnieje nadal i działka inwestora znajduje się jego granicach, to nie ma na tym obszarze żadnych obowiązujących zakazów. Stwierdzenie nieważności rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego nr 25/07 z dnia 31 października 2007 r. ma bowiem ten skutek, że wyznaczone nim zakazy przestały obowiązywać, zaś poprzedzające je rozporządzenie nr 5/98 z dnia 15 maja 1998 r. – w zakresie ustanowionych w nim zakazów i nakazów – utraciło moc na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody.

Powyższa konkluzja nie ma przy tym znaczącego wpływu na ocenę zapisu studium wskazującego, że "na terenie położonym w strefie chronionego krajobrazu obowiązują zasady ochrony określone w rozporządzeniu wojewody". Sąd zauważa, że zapis ten – znajdujący się również w sekcjach określających kierunki rozwoju przestrzennego pozostałych jednostek osadniczych (zob. Miasto U., wieś B., wieś C., wieś Ł. W., wieś M.) – nie stanowi bowiem wyjątku od reguły ogólnej ustanowionej w rozdziale III pkt 1.3. studium, określającym kierunki przekształceń rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W przyznanej tym przepisem kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Nie oznacza to jednak, że gmina ma absolutną władzę w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają więc ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samodzielność gminy w sferze planistycznej może być zatem realizowana, ale w ramach przepisów prawa.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że z woli samego ustawodawcy obligatoryjnym elementem planu miejscowego, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p., jest określenie zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a także określenie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, o których mowa art. 15 ust. 1 wskazanej ustawy. Konkretyzację art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. odnaleźć przy tym można na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który formułuje wymogi zarówno w odniesieniu do części tekstowej, jak i części graficznej. Stosownie do wymogów § 4 pkt 7 wskazanego rozporządzenia standardem przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów są nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Również w art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.) wskazano, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55 i 471) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin.

W konsekwencji w piśmiennictwie wskazuje się, że do najbardziej charakterystycznych skutków utworzenia obszaru specjalnego należą ograniczenia prawa własności i praw rzeczowych, ciężary publiczne, a także ustanowienie różnego rodzaju norm administracyjno-policyjnych (W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. Difin, Warszawa 2006, str. 64-65).

Jednocześnie wskazać należy, że to, iż takie powszechnie obowiązujące akty prawne jak ustawa – Prawo ochrony środowiska i ustawa środowiskowa, regulują problematykę realizacji inwestycji/przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe ustanawianie w tym zakresie określonych zakazów. Istota sformułowania w planie miejscowym zakazu polega na tym aby ustanowiony zakaz mieścił się w granicach władztwa planistycznego, tj. z uwzględnieniem zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Tu zaś jednym z czynników mających wpływ na treść planu miejscowego są szeroko pojęte wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).

Oczywiście jednym z elementów, który ma wpływ na treść planu miejscowego jest prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Jednak prawo własności przy tworzeniu planu miejscowego nie ma pozycji dominującej. Poza tym w ogólności nie jest to prawo absolutne i może doznawać ograniczeń. Dlatego w ramach władztwa planistycznego organ gminy powinien dokonać wyważenia (zasada proporcjonalności) różnych, często sprzecznych, grup interesów, co w tej sprawie sprowadzało się do uwzględnienia nie tylko indywidualnego interesu skarżącego, który planował przeprowadzić procedurę legalizacyjną użytkowanych chlewni, w których realizowany jest chów trzody chlewnej w liczbie do 205,8 DJP, ale także ochrony środowiska oraz interesów osób trzecich, albowiem samowola znajduje się na obszarze obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Noteci" i w zwartej zabudowie mieszkaniowej i zagrodowej. W niniejszej sprawie nie wykazano, aby indywidualny interes skarżącego miał pierwszeństwo przed interesami lokalnej społeczności i ochroną środowiska, w sytuacji, gdy nieruchomość skarżącego nie utraciła przeznaczenia rolniczego, a obecny rozmiar produkcji hodowlanej jest samowolny, natomiast wprowadzony zapisami planu rozmiar produkcji hodowlanej nie narusza ustaleń uchwały nr XXIX/232/2014 Rady Miejskiej w Ujściu z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ujście.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 3 czerwca 2020 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.