Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 159/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c,art. 153, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Skowrońska-Pastuszko (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stefan Kowalczyk Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi I.H.Z., R.Z. i M.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku I. Uchyla zaskarżoną decyzję. II. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. III. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I.H.Z., R.Z. i M.Z. solidarnie kwotę 791 (siedemset dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym skarżący I.H.Z., R.Z., M.Z. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] marca 2014 r., którą organ ten nakazał skarżącym dokonać rozbiórki budynku wędzarni o powierzchni zabudowy 44,4 m², zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...], wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.

Sprawa wyżej wymienionej samowoli budowlanej ma już wieloletni tok, również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zajmował się nią wielokrotnie, wydając wyroki: z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 725/08, z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 456/10, z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt II SA/Go 158/11 (ten poddany kontroli instancyjnej – wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1789/11) oraz z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 531/14. Zaskarżona aktualnie decyzja WINB z dnia [...] lutego 2015 r. została wydana w wyniku ostatniego z wymienionych wyroków WSA, którym tut. Sąd uchylił decyzję WINB z dnia [...] maja 2014 r., w której organ odwoławczy orzekł na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) o uchyleniu ww. decyzji nr [...] PINB z dnia [...] marca 2014 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2014r. Sąd podkreślił, że w świetle przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako P.p.s.a.) rozpoznając powtórnie tę sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi we własnych wyżej wymienionych wyrokach oraz w wymienionym wyroku NSA.

Mając na względzie owo związanie Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że jako zagadnienie przesądzone w rozpatrywanej sprawie należy przyjmować ustalenie, że budowę obiektu wędzarni zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., w związku z czym powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). W rozpatrywanej sprawie przesądzono także, podając, że wynika to z wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1789/11, zgodność inwestycji z § 35 uchwały nr XXXVII/173/06 Rady Miasta z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (Dz. Urz. Woj. Nr 68 poz. 1473). Przepis § 35 ust. 3 tej uchwały określa parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu a mianowicie: 1) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – nie więcej niż 50 %; 2) powierzchnia biologicznie czynna – nie mniej niż 30 %. Zostało przyjęte, że obiekt wędzarni nie został zrealizowany niezgodnie z przeznaczeniem terenu, określonym w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd przypomniał też, że w oparciu o dotychczas przeprowadzoną przez sądy administracyjne obu instancji ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, obowiązkiem organu odwoławczego, którego decyzja została uchylona wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r.(sygn. akt II SA/Go 158/11) było przeanalizowanie obszaru oddziaływania na działki sąsiednie, ponowne zbadanie, czy np. ciągła emisja dymu z wędzarni, nawet w warunkach, gdy nie jest szkodliwa dla zdrowia człowieka, może być uciążliwa i oddziaływać na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, czy budynek powstały w warunkach samowoli budowlanej oddziałuje negatywnie na sąsiednie nieruchomości, a jeśli tak, to w jaki sposób.

W wyroku w sprawie II SA/Go 531/14 Sąd stwierdził, że WINB nie wywiązał się z tak sprecyzowanego obowiązku, uchybiając tym samym dyspozycji art. 153 P.p.s.a. Organ odwoławczy nie dokonał własnej merytorycznej oceny sprawy, przerzucając ten obowiązek w całości na organ pierwszej instancji. Sąd przypomniał, że zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i że z zasady tej wynika obowiązek tego organu powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Podniósł również, że, co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Według Sądu WINB ograniczając się jedynie do oceny poprawności postępowania organu pierwszej instancji i uchylając się od dokonania własnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, uchybił tym samym przepisom art. 138 § 2 w zw. z art. 15 kpa.

Udzielając wskazań co do dalszego postępowania Sąd nawiązał do wydanych już wyroków w sprawie, zwracając uwagę, że stosownie do tych orzeczeń organ odwoławczy był zobowiązany do zbadania, czy w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany lub jego część, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Sąd wskazał przy tym, że badając zaistnienie tej przesłanki należy badać zgodność z prawem inwestycji w jej całokształcie a postępowanie to zmierzać ma do doprowadzenia inwestycji do stanu odpowiadającego przepisom prawa. Sąd podniósł ponadto, że celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego (restytucja), nie zaś ukaranie sprawcy samowoli (represja). Nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. Oznacza to, że przywrócenie porządku w zakresie zagospodarowania przestrzeni może nastąpić tylko do obecnie istniejącego stanu prawa, nie zaś do stosunków przestrzennych regulowanych przepisami i planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc. Poza tym należy mieć na względzie, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma wyłącznie zastosowanie w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis ten odnosi się wyłącznie do wymiaru zastosowania konkretnej procedury legalizacyjnej, ale już nie wymiaru czasowego stanu prawnego, który powinien być uwzględniony przy użyciu tej konkretnej procedury. Oznacza to, że zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami prawa budowlanego powinny znaleźć zastosowanie obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym, jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli. W postępowaniu dotyczącym przymusowej rozbiórki organ powinien dokonać analizy przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania przez niego sprawy, tj. w dacie wydawania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Następnie Sąd wskazał, że przedstawioną w odniesieniu do aktów prawa miejscowego zasadę sankcjonowania porządku prawnego, tj. stosowania przepisów powszechnie obowiązujących w dacie orzekania przez organ, z tych samych przyczyn odnosić można także do przepisów rozporządzenia określającego warunki techniczne inwestycji. W tym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego wskazując, że ustawodawca w cyt. przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 użył czasu teraźniejszego - "powoduje", co wskazuje na konieczność przeprowadzenia oceny stanu faktycznego co do zaistnienia tej przesłanki, to jest powodowania pogorszenia warunków użytkowych, według stanu prawnego z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej. W czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu organ stosuje przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego przy ocenie, czy możliwe do dokonania zmiany i przeróbki doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że odniesienie się do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma służyć wykazaniu zgodności inwestycji z prawem, w rozumieniu art. 37 ust. 1 ab initio ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bowiem tej oceny istotnie dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie budowy, ale dla oceny możliwości zalegalizowania stwierdzonej już samowoli budowlanej w rozumieniu ww. przepisu, stanowić może pewien wzorzec, w oparciu o który organ dokonuje weryfikacji czy dany obiekt nie powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i zbadania, jakie ewentualnie czynności (roboty budowlane) pozwoliłyby na usunięcie tych zagrożeń i pogorszeń. Sąd przypomniał jeszcze, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie, nie tyle czy wybudowany obiekt narusza przepisy techniczno - budowlane, co czy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, to jest oddziałuje na otoczenie w stopniu, który z punktu widzenia tych przepisów jest nie do zaakceptowania i nie daje się wyeliminować. W odniesieniu bowiem do przesłanki wymienionej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. konieczne jest również wykazanie, że w okolicznościach danej sprawy nie jest możliwe usunięcie wskazanych pogorszeń lub zagrożeń w trybie określonym w art. 40 tej ustawy. Dalej Sąd wskazał, że badania w powyższym zakresie nie przeprowadził organ pierwszej instancji a jedyną przesłankę, która w ocenie tego organu uzasadniała orzeczenie nakazu rozbiórki, stanowił fakt zrealizowania inwestycji niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastuktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – rozporządzenie w sprawie w.t.b.). Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w tym zakresie organ zdaje się pomijać, że w § 7 ust. 7 kpt 3 lit.a uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dopuszczono sytuowanie obiektów w odległości mniejszej niż wynikająca z warunków technicznych, w szczególności w granicy działki, w przypadku gdy lokalizacja taka nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi, w tym higieniczno – sanitarnymi, o bezpieczeństwie i higienie pracy, o ochronie przeciwpożarowej oraz o drogach publicznych. Sąd wskazał również, że brak jest w orzeczeniu organu pierwszej instancji niezbędnej analizy czy doszło w rzeczywistości do powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podkreślił ponownie, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy - na zasadzie art. 40 tej ustawy - brak jest możliwości usunięcia określonych zagrożeń, co organ obowiązany jest wykazać w swoim rozstrzygnięciu. Przytoczył również ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, że w przypadku samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. znajdzie zastosowanie nie wtedy, gdy występuje taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność. Samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności w nich wymienione, to jest niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ te nieprawidłowości upatruje. Okoliczności takie muszą być realne, a nie tylko teoretyczne. W konsekwencji samo tylko pogorszenie warunków użytkowania dla otoczenia bez udowodnienia przez organ cech niedopuszczalności pogorszenia tych warunków nie daje podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu (części obiektu) samowolnie wzniesionego.

Następnie Sąd wskazał, że powyższych braków nie usunął również organ odwoławczy, który zweryfikował jedynie poprawność postępowania organu pierwszej instancji, nie dokonując własnej merytorycznej oceny sprawy. Nie rozważył, czy w sprawie istnieją podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nie odniósł się w tym zakresie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym wyników oględzin, przedłożonych ekspertyz, jak również “operatu ochrony środowiska". W ocenie Sądu wyjaśnienia wymaga nie tylko kwestia emisji dymu, ale także szereg innych warunków, w tym ze szczególnym uwzględnieniem warunków przeciwpożarowych (co wynika ze szczególnej funkcji obiektu), uchybienie którym może doprowadzić do powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W konkluzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków. Uchybienia, odnoszące się do prawidłowości oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, która decyduje o ocenie prawnej co do spełnienia przesłanek określonych przepisem materialnoprawnym, warunkujących treść orzeczenia kończącego niniejsze postępowanie, prowadziły do stwierdzenia naruszenia przez WINB przepisów postępowania w stopniu, który zdaniem Sądu może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 531/14 nie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego i stał się prawomocny. W związku z powyższym WINB miał obowiązek, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. wyroku, rozpatrzyć jeszcze raz odwołanie skarżących od decyzji nr [...] PINB z dnia [...] marca 2013 r. o nakazie rozbiórki.

W odwołaniu zostały sformułowane zarzuty naruszenia:

- art.153 P.p.s.a. przez wykroczenie poza ocenę prawną zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1789/11) i nierozpatrzenie sprawy w zakresie wskazanym przez sąd, tj. w zakresie trzech zagadnień - powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy terenu oraz analizy obszaru oddziaływania obiektu wędzarni na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich,

- art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przez nakazanie rozbiórki budynku wędzarni zlokalizowanej w [...] w oparciu o błędne przyjęcie, że obiekt budowlany został wzniesiony na granicy działki i stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, - art. 42 ust. 2 ww. ustawy przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji nakazującej uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego,

- § 12 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie w.t.b. przez niewłaściwe zastosowanie, albowiem zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do budynków wzniesionych przed 1995 r. stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisy wykonawcze techniczno- budowlane ustanowione na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1974 r., tj. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie w.t.b. oraz wobec faktu, że w sprawie nie został nałożony obowiązek wykonania zmian lub przeróbek celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa,

- art. 7 , art. 9 ,art. 77 § 1, art. 80 kpa przez nieprzeprowadzenie dowodów: z zeznań świadka M.K. oraz z dokumentów w postaci pism Urzędu Miasta z dnia [...] września 2010 r. i z dnia [...] marca 2013 r. oraz pisma Starostwa Powiatowego z dnia [...] września 2011 r., które to dowody miały wskazać , że obiekt wędzarni był obiektem poniemieckim, w którym dokonano niewielkiej przebudowy poprzez eliminację wnęki i zabudowę tej wnęki drzwiami wejściowymi oraz oknem a także na okoliczność, że w miejscowości dopiero w roku 1983 dokonano bezpośredniego pomiaru stanu władania gruntów, co stanowiło podstawę do modernizacji operatu ewidencji gruntu oraz że Plan Perspektywiczny na lata 1974-1990 dla miasta wykonany był bez właściwych podkładów katastralnych i nie odzwierciedlał faktycznie stanu zabudowy poszczególnych nieruchomości.

W odwołaniu zgłoszono ponadto zarzut błędnej interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta z dnia 25 maja 2006.r. przez pominięcie zapisów § 7 ust. 7 pkt. 3 lit.a dopuszczającego sytuowanie budynków w granicy działki.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] WINB orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił obszernie i szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał następnie, że PINB w swojej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nakazał dokonanie rozbiórki budynku wędzarni powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ ten przyjął przy tym, że rozpatrywany obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta uchwalonego przez Radę Miasta 25 maja 2006 r. Budowa obiektu wędzarni nie spowodowała przekroczenia ustalonych tym planem wskaźników powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Stwierdzono zatem brak przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. Organ pierwszej instancji wziął natomiast pod uwagę, że budynek został wybudowany przy granicy działki sąsiedniej, co powoduje, że nie są spełnione wymogi określone przepisami § 12 rozporządzenia w sprawie w.t.b. z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ze względu na takie usytuowanie obiektu zdaniem organu pierwszej instancji niemożliwe jest usunięcie niedopuszczalnego z punktu widzenia przepisów technicznych pogorszenia przez obiekt warunków użytkowych dla otoczenia, co uzasadniało nakaz rozbiórki. Przystępując do własnych rozważań organ odwoławczy na wstępie podkreślił, że stosownie do art. 153 P.p.s.a. przy ponownym rozpatrzeniu odwołania jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wszystkich prawomocnych wyrokach wydanych w tej sprawie, przede wszystkim zaś w wyroku z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 531/14. WINB zauważył, że w rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnej budowy budynku produkcyjnego – wędzarni. Ze względu na ustaloną datę budowy tego obiektu zastosowanie ma tryb postępowania przewidziany w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. W orzecznictwie został ukształtowany pogląd, że legalność budowy obiektu budowlanego, zrealizowanego przed 1995 r., należy ocenić według przepisów obowiązujących w okresie jego budowy, stosując przesłanki i środki przewidziane w art. 37 i następnych Prawa budowlanego z 1974 r. Po przytoczeniu treści art. 37 ust. 1 ww. ustawy organ odwoławczy stwierdził, że w kwestii zgodności rozpatrywanej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest okoliczności przemawiających za wydaniem nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazał przy tym, że w prawomocnym wyroku z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 531/14 WSA w Gorzowie Wielkopolskim jednoznacznie stwierdził, że została przesądzona zgodność inwestycji z § 35 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, tzn. zgodność zrealizowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu, na którym ją zrealizowano, określonej w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W następnej kolejności WINB podniósł, że w świetle przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy określającym, że obiekt budowlany lub jego część, wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega rozbiórce, jeżeli powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie, nie tyle czy wybudowany obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane, co czy powoduje niebezpieczeństwo albo niedopuszczalne pogorszenie warunków w wyżej wymienionym zakresie. Zbadaniu podlega zatem, czy obiekt oddziałuje na otoczenie w stopniu, który z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych jest nie do zaakceptowania i nie daje się wyeliminować. Wypełniając wskazania Sądu z wyroku z dnia 29 października 2014 r. w związku ze stwierdzeniem braku w orzeczeniu organu pierwszej instancji niezbędnej analizy czy doszło w rzeczywistości do powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy zwróceniu przez Sąd uwagi, że organ ten uzasadnienie nakazu rozbiórki upatrywał wyłącznie w fakcie zrealizowania budowy niezgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie w.t.b. , pomijając jednakże, wynikającą z kolei z § 7 ust. 7 pkt 3 lit.a uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalność sytuowania obiektów w odległości mniejszej niż wynikająca z warunków technicznych, w szczególności w granicy działki – WINB w zaskarżonej decyzji stwierdził, że wędzarnia stanowiąca element zakładu przetwórstwa mięsnego, ze względu na funkcję rozpatrywanego obiektu, swoim istnieniem powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy wskazał następnie, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta (uchwała z dnia 25 maja 2006 r.), nieruchomość przy ul. [...], na której znajduje się przedmiotowy obiekt, oznaczona jest symbolem UR1, a podstawowym przeznaczeniem tego terenu są usługi rzemieślnicze i wytwórcze, z jednoczesnym zakazem przechowywania oraz uboju zwierząt. Następnie organ podał, że w § 3 ust. 3 pkt 4 (powinno być w § 8 ust. 3 pkt 4) ww. planu miejscowego określono, że zakazuje się lokalizacji obiektów i urządzeń, których uciążliwość przekracza granice posiadanej nieruchomości oraz przekracza normy określane jako znacząco oddziaływujące na zdrowie ludzi i środowisko. W związku z tym zauważył, że bez wątpienia dym powstający przy użytkowaniu omawianego obiektu – wędzarni należy zaliczyć do czynników uciążliwych dla otoczenia, w szczególności dla działki nr [...], która graniczy z obiektem i dla działki nr [...] usytuowanej od obiektu wędzarni w odległości w najmniejszym odcinku ok. 6,0 m (odczyt z mapki sytuacyjno- wysokościowej, stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2013 r., przeprowadzonych przez PINB). Organ odwoławczy stwierdził następnie, że dym, bezpośrednio po jego wytworzeniu, na skutek wędzenia wyrobów mięsnych, przedostaje się do powietrza atmosferycznego, które w sposób niczym nieograniczony przedostaje się na teren ww. działek sąsiednich, położonych na obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako MN, którego podstawową funkcją jest mieszkalnictwo (§ 32 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego). Przedstawiając powyższe WINB przyjął w konkluzji, że taka sytuacja powoduje niedopuszczalne pogorszenie przez omawiany obiekt - wędzarnię warunków użytkowych działek sąsiednich (nr [...] i nr [...]). Oddziaływanie obiektu jest bowiem niezgodne z przeznaczeniem tych działek określonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nosi znamiona uciążliwego. Zdaniem organu bez wątpienia dym w sposób negatywny oddziałuje na wykonywanie własności nieruchomości o charakterze mieszkaniowym a niedopuszczalność w tym zakresie wynika ze stałego charakteru negatywnego oddziaływania.

W następnej kolejności organ odwoławczy przywołał treść § 35 ust. 6 planu miejscowego, w którym określono, że dodatkowo nakazuje się, aby działalność wytwórcza lub rzemieślnicza prowadzona zgodnie z przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym, była odseparowana w przypadku sąsiedztwa z terenami mieszkaniowymi i przestrzeniami publicznymi ogrodzeniem pełnym lub pasem zieleni izolacyjnej zimnotrwałej, w sposób skutecznie zapobiegający wykraczaniu uciążliwości poza granice działki, w szczególności ze względu na wytwarzany hałas, wibracje, drażniące wonie lub światło o dużym natężeniu lub ze względu na rodzaj tej działalności – jeśli mógłby on obniżać jakość środowiska zamieszkania. W związku z powyższym zauważył, że przedmiotowy obiekt, realizujący określoną działalność produkcyjno-rzemieślniczą, jest zlokalizowany na granicy z działką sąsiednią nr [...], zaś taka lokalizacja uniemożliwia odseparowanie od tej działki wędzarni, stanowiącej samowolnie wybudowany obiekt wchodzący w skład działalności wytwórczo-rzemieślniczej na posesji przy ul. [...], w postaci ogrodzenia pełnego lub pasa zieleni izolacyjnej.

Natomiast dokonując oceny z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych WINB stwierdził, że rozpatrywany obiekt – wędzarnia powoduje również niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. z uwagi na nieprzepisowe usytuowanie od budynku o funkcji gospodarczej (niemieszkalnej) położonego na działce nr [...]. Rozpatrywany obiekt nie spełnia bowiem wymagania określonego w § 271 rozporządzenia w sprawie w.t.b. W przepisie tym tabelarycznie określono minimalne odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% wymaganą klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli. Organ podał, że dla budynków oznaczonych PM (produkcyjno-magazynowe) o najmniejszej przewidzianej gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej Q ≤ 1.000 MJ/m a budynkami o podobnej kategorii, odległość powinna wynosić minimum 8 metrów. Tymczasem odległość budynku wędzarni od budynku zlokalizowanego na działce nr [...] wynosi w najkrótszym odcinku 6 metrów. W związku z powyższym WINB przyjął, że bez wątpienia brak spełnienia wyżej opisanego wymagania powoduje zagrożenie dla budynku znajdującego się na działce nr [...] oraz użytkowników tego budynku, biorąc pod uwagę wymagania przepisów techniczno-budowlanych, mających na celu zapewnienie ochrony przeciwpożarowej budynków.

Według WINB powyższe okoliczności przemawiają za wypełnieniem w omawianej sprawie hipotezy z art. 37ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz za wydaniem nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu – wędzarni. Organ ocenił przy tym , że ewentualne roboty zmierzające do doprowadzenia omawianego obiektu do stanu zgodnego z przepisami wiązałoby się w istocie ze zmianą lokalizacji wykonanego w warunkach samowoli budowlanej przedsięwzięcia. Roboty w takim zakresie stanowiłyby działania inwestycyjne stanowiące odrębną budowę a ponadto orzekanie w tym zakresie nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Z tego względu w sprawie nie można wydać decyzji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazującej wykonanie określonych zmian lub przeróbek w rozpatrywanym obiekcie. Organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek organ pierwszej instancji w swojej decyzji nie dokonał prawidłowej oceny zgodności przedmiotowego obiektu pod kątem przesłanek do wydania nakazu jego rozbiórki, to oceny tej dokonał obecnie on sam, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zgodnie z art. 138 kpa postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, w związku z czym organ odwoławczy może , o ile nie prowadzi to do naruszenia zakazu reformationis in peius (art. 139 kpa) dokonać pełniejszej, czy też odmiennej oceny materiału znajdującego się w aktach sprawy, np. formułując inne czy też dodatkowe argumenty przemawiające za wydaniem określonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może też dokonywać uzupełnień w uzasadnieniu, co w niniejszej sprawie dotyczyło kwestii przesłanek przemawiających za wydaniem nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Skarga na powyższą decyzję została wywiedziona na podstawie następujących zarzutów: 1) naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez nierozpatrzenie sprawy w zakresie wskazanym w wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2013 r. oraz w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 października 2014 r., tj. nieprzeprowadzenia analizy obszaru oddziaływania obiektu wędzarni na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, brak ponownego zbadania czy ciągła emisja dymu z wędzarni nawet w warunkach gdy nie jest szkodliwa dla zdrowia może być uciążliwa i oddziaływać na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, czy budynek powstały w warunkach samowoli budowlanej oddziałuje negatywnie na sąsiednie nieruchomości, a jeżeli tak to w jaki sposób; 2) naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przez nakazanie rozbiórki budynku wędzarni zlokalizowanej w [...] w oparciu o błędne przyjęcie, że obiekt ten znacząco oddziałuje na środowisko oraz powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia;

3) błędnego zastosowania § 8 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta z dnia 25 maja 2006 r., według którego to zapisu istnieje zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń, których uciążliwość przekracza granice posiadanej nieruchomości oraz przekracza normy określone jako znacząco oddziaływujące na zdrowie ludzi i środowisko wobec braku dowodu na te okoliczności a także faktu, że wędzarnia nie jest w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko; 4) błędnego zastosowania § 35 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, bowiem zapis ten ma zastosowanie do nowych inwestycji a ponadto nie budzi wątpliwości fakt, że sporny obiekt wędzarni wybudowany na działce nr [...], granicząc z działką nr [...], oddzielony jest częściowo murem a w części tylną ścianą obiektów gospodarczych bez okien, co stanowi ogrodzenie pełne i powoduje, że działalność rzemieślnicza nie wykracza poza działkę, na której jest prowadzona i nie wpływa na obniżenie jakości środowiska działek sąsiednich;

5) błędnego zastosowania § 271 w zw. z § 216 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie w.t.b., wskutek czego powstał zarzut zagrożenia bezpieczeństwa pożarowego budynków, co jest sprzeczne z załączoną do skargi opinią p.poż.; 6) naruszenia art. 10 kpa przez niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu a przede wszystkim uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

Na poparcie powyższych zarzutów do skargi zostały dołączone dokumenty mających świadczyć według skarżących w szczególności, że obiekt wędzarni nie stanowi zagrożenia pożarowego dla działki nr [...], jest zgodny z miejscowym planem również w zakresie muru pełnego na granicy działek nr [...], brak jest skarg mieszkańców na uciążliwość funkcjonowania tego obiektu.

Na podstawie zgłoszonych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym przesądzono, że sprawa powinna być rozpatrywania na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1975 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., jak również, że inwestycja jest zgodna z § 35 uchwały Rady Miasta z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, a zatem przesądzono zgodność inwestycji z przeznaczeniem terenu, na którym została zrealizowana. Skarżący podkreślali, że zgodnie z wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 531/14 obecnie obowiązkiem organu było przeanalizowanie obszaru oddziaływania obiektu na działki sąsiednie, ponowne zbadanie czy np. ciągła emisja dymu z wędzarni może być uciążliwa i oddziaływać na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz czy budynek powstały w warunkach samowoli budowlanej oddziałuje na sąsiednie nieruchomości, a jeżeli tak to w jaki sposób. Według skarżących organ drugiej instancji powyższego nie wykonał i błędnie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku wędzarni. Wyjaśnili, że sporny obiekt o powierzchni zabudowy 44,4 m² posiada dwa pomieszczenia i w jednym z nich, o powierzchni 12 m², są zlokalizowane dwie komory wędzarnicze opalane drewnem. Do atmosfery przez komin przedostaje się dym ze spalonego drewna, nie przedostają się natomiast żadne zapachy z komór wędzarniczych. Sporny budynek zlokalizowany jest w centralnej części miasta, zabudowanej licznymi budynkami mieszkalnymi (przedwojennymi), które również emitują do atmosfery dym pochodzący z opalania ich paliwem stałym (drewno, węgiel, koks). Skarżący twierdzili, że zarówno dym unoszący się ze spornego budynku, jak i dym emitowany z indywidualnych systemów grzewczych są takie same i w jednakowy sposób wpływają na środowisko i ewentualne uciążliwości dla otoczenia. Zarzucili przy tym, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły oględzin emitowanego dymu do atmosfery przez sporny obiekt i porównania dymu emitowanego z sąsiednich budynków. Takie oględziny pozwoliłyby bezspornie ustalić, że z wędzarni nie wydobywają się żadne zapachy powstałe w procesie wędzenia produktów masarniczych, które byłyby nie do zaakceptowania przez użytkowników działek sąsiednich lub też w niedopuszczalny sposób oddziaływałyby na sąsiednie nieruchomości. Z załączonych do skargi dokumentów wynika jakie źródła emisji zanieczyszczeń przedostają się do powietrza i w jakich ilościach, jak też, że ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo innych źródeł zanieczyszczeń do powietrza, m.in. z indywidualnych systemów grzewczych, nie można jednoznacznie określić zakresu uciążliwości pochodzącego od obiektu wędzarni. Zdaniem strony skarżącej, ze względu na to, że instalacja do wędzenia wyrobów masarniczych nie jest zaliczana do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, nieuprawnione było zastosowanie w sprawie zapisu § 8 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący posiadają decyzję pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza a w trakcie kontroli w 2012r. właściwy organ ochrony środowiska nie stwierdził żadnych niedopuszczalnych przekroczeń. Zachowanie wymaganych norm emisji gazów i pyłów do powietrza potwierdza tym samym, że obiekt nie oddziałuje znacząco na zdrowie ludzi i środowisko. W zakresie zastosowania § 35 ust.6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący wskazali, że pomiędzy działką nr [...] oraz działką nr [...] na granicy częściowo wybudowany jest mur a częściowo są posadowione budynki bez okien, jak również na obu sąsiadujących działkach posadowione są budynki połączone ze sobą tylną ścianą, spełniony jest zatem wymóg odseparowania ogrodzeniem pełnym działalności wytwórczej od terenów mieszkaniowych. Nadto zwrócono uwagę, że zabudowa jest zgodna z zapisem planu miejscowego (§ 7 ust. 7 pkt 3 lit.a) dopuszczającym sytuowanie budynków na granicy działek. Odnośnie uznania w zaskarżonej decyzji, że obiekt wędzarni stanowi zagrożenie pożarowe dla działki nr [...], skarżący zarzucili bezpodstawność tego uznania. Na poparcie powyższego przedstawili ze skargą opinię przeciwpożarową, z której wynika, że odległość 6 metrów pomiędzy budynkami jest prawidłowa, jeśli uwzględnić m.in. odporność ogniową budynku na działce nr [...], brak w nim otworów okiennych oraz fakt, że jest to ściana szczytowa budynku gospodarczego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Potwierdził przyjęte stanowisko, że rozpatrywany obiekt ze względu na swoją lokalizację powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych działek sąsiednich nr [...]. Ponadto powoduje on również niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 kpa organ stwierdził, że należy uznać go za nietrafny. Wskazał, że w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono żadnych nowych dowodów, opierając się na materiale zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. Zauważył jednocześnie, że w prawomocnym wyroku WSA z dnia 29 października 2014 r., poprzedzającym ponowne rozpatrzenie odwołania od decyzji rozbiórkowej nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., nie zawarto żadnych zaleceń co do konieczności uzupełnienia dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres aktualnej kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie tzw. samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku wędzarni o powierzchni zabudowy 44,4 m², zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] wyznacza przede wszystkim wydany w tej sprawie prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 531/14. Po raz kolejny w sprawie tej zastosowanie znajdzie też art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku (tak w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 470/08 – powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądowych na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Poddane ponownej kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcie należy uznać za niezgodne z prawem jedynie wówczas, gdy nie uwzględnia wytycznych i oceny sądu przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I SA/Łd 469/08). Związanie organu i sądu polega też na tym, że ani organ ponownie rozpatrujący sprawę, ani sąd nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Ich bezwzględnym obowiązkiem jest natomiast podporządkowanie się mu w pełnym zakresie. Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, WSA nie może zatem pominąć kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku. Podkreślenia przy tym wymaga, że te zagadnienia, które były już przedmiotem oceny Sądu i których nie kwestionowano poprzez zaskarżenie orzeczenia sądowego, ponownie oceniane być nie mogą. Do takich na gruncie rozpoznawanej sprawy zaliczyć należy przesądzenie o zastosowaniu przepisu art. 37 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r., jak też o zgodności zrealizowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu, w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (zgodność z § 35 uchwały Rady Miasta z dnia 25 maja 2006 r.). Z uzasadnienia wyroku z dnia 29 października 2014 r. wynika natomiast, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego, którego decyzję wówczas uchylono, będzie dokonanie własnej merytorycznej oceny sprawy, w tym przede wszystkim rozważenie, czy w sprawie istnieją podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Według wskazania Sądu WINB powinien odnieść się w tym zakresie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także do pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym wyników oględzin, przedłożonych ekspertyz. Według Sądu wyjaśnienia wymaga nie tylko kwestia emisji dymu, ale także szereg innych warunków, w tym ze szczególnym uwzględnieniem warunków przeciwpożarowych, jako że wynika to ze szczególnej funkcji obiektu, a uchybienie tym warunkom może doprowadzić do powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wynikający z powyższego obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w postępowaniu, w ramach którego miał on dokonać prawidłowej oceny zgromadzonego w jego toku materiału dowodowego, decydującej o ocenie prawnej co do spełnienia przesłanek określonych przepisem materialnoprawnym, warunkujących treść orzeczenia kończącego postępowanie - należy skonfrontować dodatkowo z zarzutem skargi o naruszeniu przez ten organ art. 10 kpa. Skoro, jak zwrócił na to uwagę Sąd w wyroku z dnia 29 października 2014 r., zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym nie jest tylko rozważenie, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz rozważenie, jak należy daną indywidualnie rozpatrywaną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, co wyraża się obowiązkiem ponownego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to nie ulega wątpliwości, że rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien dochować również zasad ogólnych postępowania, w tym czynnego udziału strony w postępowaniu, określonej w art. 10 § 1 kpa. Wynika z niej obowiązek organów administracji publicznej zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, to prawo strony do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu, określonego wyznaczonym stronie terminem, złożenia powyższego oświadczenia. Zasada gwarantująca stronom możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji , odnosi się do wszystkich dowodów i materiałów, bez względu na to, z czyjej inicjatywy są one przeprowadzone lub zbierane. To samo dotyczy żądań, bez względu, kto je wysuwa, strona czy organ administracji. Zwraca się przy tym uwagę, że chodzi nie tylko o żądanie sensu stricto, ile raczej o to, co organ lub strona chce prawnie osiągnąć w postępowaniu. Jeśli organ chce np. z urzędu nałożyć obowiązek, to na tym właśnie polega jego "żądanie" w danym postępowaniu (por. B.Adamiak [w] B.Adamiak/J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 3. wydanie , Wydawnictwo C.H. Beck, s.70). Sąd stwierdza, że WINB prowadząc postępowanie w wyniku wyroku WSA z dnia 29 października 2014 r. nie wypełnił należycie swoich obowiązków związanych z zapewnieniem skarżącym czynnego udziału w tym postępowaniu i umożliwieniem wypowiedzenia się przez wydaniem zaskarżonej decyzji. Przyznał to w odpowiedzi na skargę, nie kwestionował też oświadczenia złożonego przez skarżącego R.Z. na rozprawie 10 czerwca 2015 r., że wydanie decyzji utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki było dla niego zaskoczeniem, ponieważ nie podjęto żadnych czynności wyjaśniających, chociażby oględzin obiektu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że nie ma racji organ odwoławczy, wskazując w odpowiedzi na skargę na nietrafność zarzutu naruszenia przez niego art.10 § 1 kpa, bowiem w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono żadnych nowych dowodów, opierając się na materiale zgromadzonym przez organ pierwszej instancji, który to przed wydaniem swojej decyzji zawiadomił strony o uprawnieniach wynikających z ww. przepisu. Z samej treści tego przepisu wynika bowiem jednoznaczny obowiązek organów zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie w każdym stadium postępowania, z umożliwieniem wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co należy rozumieć jako "każdej decyzji". Natomiast uwagę organu, że w wyroku z 29 października 2014 r. nie zawarto żadnych zaleceń co do konieczności uzupełnienia dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, należy skwitować stwierdzeniem, że możliwość wypowiedzenia się zagwarantowana w art. 10 § 1 kpa, to inne, szersze uprawnienie, niż określone w art. 81 tego kodeksu, prawo wypowiedzenia się tylko co do przeprowadzonych dowodów.

Brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się o zebranym materiale i możliwości składania wniosków, będącego dorozumianą informacją, że organ zakończył swoje czynności postępowania i jest gotowy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, skutkuje stwierdzeniem naruszenia art. 10 § 1 kpa. Według Sądu jest to w tym przypadku naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., to znaczy takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając w skardze, obok zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, również inne zarzuty o naruszeniu prawa w samej decyzji, na poparcie których przedstawiono dokumenty, m.in. w postaci opinii przeciwpożarowej z lutego 2015 r. - skarżący wykazali, że wcześniej zostali pozbawieni możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, nie mieli możliwości złożenia wyjaśnień, czy zgłoszenia wniosków dowodowych, pozostając aż do wydania i doręczenia decyzji w nieświadomości m.in. co do zakresu a nawet kierunku oceny prowadzonej przez organ z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych, jak też np. zakresu jego odniesień do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Musi to być bowiem naruszenie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . W kontekście powyższego, w sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że w związku z naruszeniem przez WINB art. 10 kpa, zostało przez skarżących też wykazane, że niezawiadomienie ich przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, uniemożliwiło im dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej w postaci złożenia m.in. stosownych oświadczeń, wyjaśnień, wniosków dowodowych, jak też dokumentów na poparcie swoich twierdzeń (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05). To, że takie dokumenty zostały dołączone dopiero do skargi, to zdaniem Sądu m.in. skutek nieprawidłowego działania organu odwoławczego, "zaskoczenia" wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki, będącym niewątpliwie znaczącym w skutkach i surowym żądaniem organu.

Stwierdzenie powyższego naruszenia proceduralnego przez WINB i kwalifikacja tego naruszenia jako mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi już wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uznał za zasadne odniesienie się także do pozostałych zarzutów skargi, w czym zawierać się będzie również wyrażenie stanowiska i oceny w zakresie skontrolowania, czy WINB prawidłowo uwzględnił wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku z dnia 29 października 2014 r. (I SA/Go 531/14). W zaskarżonej decyzji (s.10) WINB przyjął, że ze względu na funkcję obiektu będącego wędzarnią, samym swoim istnieniem powoduje ten obiekt niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Sąd uznaje takie stanowisko za zbyt arbitralne a przede wszystkim wyrażone bez przeprowadzenia należytej i wszechstronnej analizy. Wskazanie jako jednej z przesłanek wydania nakazu rozbiórki, wystąpienia niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia wymaga bowiem szczegółowego zbadania w toku prowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego (dowodowego), czy w dacie wydawania decyzji o rozbiórce można stwierdzić, że faktycznie ta przesłanka w sprawie wystąpiła. W powyższym zakresie organ odwoławczy powołał się na zapisy planu miejscowego (wskazując błędnie ich oznaczenie, na co zwrócono uwagę w skardze, ponieważ zamiast § 8 ust. 3 pkt 4 uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta, przywołany został § 3 ust. 3 pkt 4 tej uchwały, który nie posiada takich podziałek redakcyjnych) o zakazie lokalizacji obiektów i urządzeń, których uciążliwość przekracza granice posiadanej nieruchomości oraz przekracza normy określane jako znacząco oddziaływujące na zdrowie ludzi i środowisko. W związku z tak określonym zakazem organ przyjął, że bez wątpienia dym powstający przy użytkowaniu obiektu wędzarni należy zaliczyć do czynników uciążliwych dla otoczenia. W powyższym zakresie należy przyznać rację stronie skarżącej zarzucającej błędne zastosowanie § 8 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego. Najistotniejszy argument to ten, że wyżej wymieniony zakaz dotyczy wyłącznie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska. Natomiast organ w żaden sposób nie wykazał, żeby tego typu obiekt jak wędzarnia (o powierzchni zabudowy 44,4 m²) zaliczał się, zgodnie z odrębnymi przepisami, do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tak nietrafne odniesienie się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania, (obowiązek odniesienia się do planu miejscowego został zawarty we wyroku z dnia 29 października 2014 r.), w żadnej mierze nie może być traktowane, jako wykazanie pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, i to niedopuszczalnego, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Owa niedopuszczalność nie będzie też wynikać ze "stałego charakteru negatywnego oddziaływania" w postaci emisji dymu, jak ujął to organ w zaskarżonej decyzji. Zauważyć bowiem należy, że to też jest wyłącznie arbitralne stwierdzenie WINB, na poparcie którego nie zostały przytoczone żadne konkretne okoliczności. Trzeba przypomnieć, że w poprzednim wyroku Sąd wyraził jednoznaczny pogląd, że wystąpienie m.in. stanu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Podanie tylko , że wystąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków jest niewystarczające. Jak wskazał wówczas Sąd, należy je określić ściśle, podając w jakich okolicznościach organ te nieprawidłowości upatruje, przy czym okoliczności takie muszą być realne a nie tylko teoretyczne. Uznanie zatem, że samo istnienie obiektu wędzarni powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia jest dalece niewystarczające. W tym miejscu można zauważyć, że niezależnie od istnienia wędzarni zlokalizowanej na działce nr [...], na sąsiednie nieruchomości dla tego obiektu oddziałuje emisja dymu pochodzącego ze znajdujących się w pobliżu innych obiektów, w których odbywa się spalanie, z wykorzystaniem takiego opału (węgiel, koks, drewno - nie tylko drzew liściastych), że dym z tego spalania, jak wynika ze zwykłego doświadczenia życiowego, nawet bez przeprowadzania badań analitycznych, może okazać się czynnikiem nie mniej uciążliwym dla otoczenia. Zatem to w konfrontacji m.in. z tymi czynnikami WINB powinien wykazać, że to właśnie emisja dymu z wędzarni stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowania dla otoczenia. WINB w zaskarżonej decyzji odniósł się do jeszcze jednego zapisu planu miejscowego, a mianowicie § 35 ust. 6 uchwały Rady Miasta z dnia 25 maja 2006 r. Zauważył, że określono tam, iż dodatkowo nakazuje się, aby działalność wytwórcza lub rzemieślnicza prowadzona zgodnie z przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym, była odseparowana w przypadku sąsiedztwa z terenami mieszkaniowymi i przestrzeniami publicznymi, ogrodzeniem pełnym lub pasem zieleni izolacyjnej zimnotrwałej, w sposób skutecznie zapobiegający wykraczaniu uciążliwości poza granice działki, w szczególności ze względu na wytwarzany hałas, wibracje, drażniące wonie lub światło o dużym natężeniu lub ze względu na rodzaj tej działalności – jeśli mógłby on obniżyć jakość środowiska zamieszkania. W świetle tego zapisu organ przyjął, że w przypadku spornego obiektu wędzarni , służącego określonej działalności produkcyjno-rzemieślniczej, z racji jego zlokalizowania na granicy z działką sąsiednią nr [...], nie jest możliwe odseparowanie, od tej właśnie działki, w postaci ogrodzenia pełnego lub pasa zieleni izolacyjnej. Ponownie nasuwa się uwaga, że i to stwierdzenie nie wynika z przeanalizowania przez organ wszystkich okoliczności i uwarunkowań. W istocie nie wyprowadzono też na jego tle wniosku co do powodowania niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Można natomiast wskazać, że ze względu na systematykę § 35 oraz brzmienie ust. 6 nakazowi temu należy przypisywać walor dodatkowego warunku, nie tracąc z pola widzenia, że są to ustalenia dotyczące terenów UR1, których podstawowym przeznaczeniem (w jego zakresie mieszczą się zakłady rzemieślnicze i wytwórcze), są usługi rzemieślnicze, z funkcją mieszkaniową jako przeznaczeniem dopuszczalnym. Natomiast celem odseparowania ma być zapobieganie wykraczaniu uciążliwości poza granice działki m.in. ze względu na rodzaj działalności - jeśli mógłby on obniżać jakość środowiska zamieszkania. Wymagałoby to zatem przeprowadzenia ustaleń w powyższym zakresie, żeby móc stwierdzić, że nakaz odseparowania rzeczywiście dotyczy działalności prowadzonej w spornym obiekcie. Pamiętać przy tym należy, że na podstawie § 7 ust. 7 pkt 3 lit. a omawianej uchwały, usytuowanie spornego obiektu w granicy z działką nr [...], jest dopuszczalne. Pod rozwagę organu nadzoru budowlanego należy również poddać okoliczności wskazane w tym zakresie w skardze, a mianowicie to, że na granicy pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] częściowo jest wybudowany mur, a częściowo posadowione są budynki bez okien, jak również posadowione są budynki połączone ze sobą tylną ścianą . Według skarżących taki stan faktyczny zabudowy powoduje spełnienie wymogu odseparowania działalności wytwórczej od terenów mieszkaniowych ogrodzeniem pełnym. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien odnieść się do powyższych twierdzeń strony. Celem dokładnego wyjaśnienia tych okoliczności powinien też rozważyć przeprowadzenie oględzin (art. 85 kpa). W kwestii jednoznacznego stwierdzenia przez WINB, że w jego ocenie obiekt wędzarni powoduje również niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., z uwagi na usytuowanie go od budynku gospodarczego, znajdującego się na działce nr [...], w zbyt małej odległości, niż przewidziana w § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie w.t.b. – należy również stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż jest to ocena, która nie budzi wątpliwości, wynikająca z należycie i wszechstronnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Już chociażby fakt, że w rzeczywistości odległość 6 metrów nie została sprawdzona, zmierzona w terenie, czyni ustalenia w tym zakresie nie w pełni wiarygodnymi. Zwrócić trzeba uwagę, że nawet w zaskarżonej decyzji organ raz przytacza tę odległość jako "w najmniejszym odcinku ok. 6,0 m" – w momencie, gdy omawiana jest kwestia emisji dymu w związku z oceną uciążliwości powodującej niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia (s.10) a następnie, przedstawiając okoliczności związane z usytuowaniem budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, stanowczo podaje, że "(...) odległość budynku wędzarni od budynku zlokalizowanego na działce nr [...] wynosi w najkrótszym odcinku 6,0m."(s.11). Zdaniem Sądu w takiej sytuacji nie do zaakceptowania jest brak ustaleń faktycznych co do wskazanej odległości. Organ powinien rozważyć przeprowadzenie oględzin i pomiarów w powyższym zakresie. Wskazanie powyższe jest tym bardziej zasadne, jeśli mieć na względzie, że skarżący, którzy wcześniej, w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności dotyczących bezpieczeństwa pożarowego - w skardze podnieśli, przedstawiając na poparcie swoich twierdzeń opinię przeciwpożarową opracowaną w lutym 2015 r. przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, że na podstawie tabeli z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie w.t.b. przyjęto bezwzględny wymóg zachowania minimalnej odległości 8 metrów, podczas gdy jest możliwe - biorąc m.in. pod uwagę usytuowanie budynków na działkach nr [...] i nr [...] i ich usytuowanie względem siebie, kąt tworzony między ścianami zewnętrznymi obu budynków, odporność ogniową ścian i pokrycie dachu materiałem nierozprzestrzeniającym ogień - zmniejszenie wymagania odległości o 50 %, stosownie do § 271 ust. 11 rozporządzenia. Oznaczałoby to, że odległość 6 m. jest właściwa w świetle przepisów określających wymagania techniczne w tym zakresie i nie wpływa to ujemnie na stan bezpieczeństwa obu budynków. Kwestia powyższa wymaga zatem szczegółowego wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu. Powtórzyć też należy wskazanie o przeprowadzeniu oględzin a ponadto organ powinien rozważyć, czy nie należy zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, bez wątpienia bowiem w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (at. 84 § 1 kpa). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Narusza ona również art. 153 tej ustawy, bowiem organ nie zastosował się należycie do wskazań zawartych w wyroku z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt 531/14, którymi był związany. Kolejny raz rozpatrując sprawę WINB będzie obowiązany uwzględnić przedstawione powyżej ocenę prawną i wskazania co do postępowania. Obowiązkiem będzie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, żeby mogły zgłosić ewentualne wnioski dowodowe, przedstawić materiał dowodowy na poparcie swoich twierdzeń, do których należy się odnieść. Organ przeprowadzi postępowanie i dokona oceny zgodnie z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa.

W tym stanie rzeczy, na podstawie wyżej wymienionych przepisów P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O niemożności jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku orzekł stosownie do art. 152 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących od organu koszty postępowania zgodnie z art. 200 oraz 205 § 2 tej ustawy.