Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 754/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Sędziowie sędzia NSA Otylia Wierzbicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13.05.2005 r. sprawy ze skargi Z. i W. R., Społecznego Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej pn "Budowa obwodnicy miejscowości L. w ciągu drogi ekspresowej [...] , od km 710+145 do 714 + 119" - oddala skargi -


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) oraz art. 104 i 107 kpa ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji pn. "Budowa obwodnicy miejscowości L. w ciągu drogi ekspresowej [...], od km 710+145 do km 714+119", zgodnie z załącznikami Nr 1 i Nr 2, stanowiącymi integralną część niniejszej decyzji.

Jak wynika z pkt I decyzji zakres rzeczowy inwestycji obejmuje: budowę odcinka drogi o długości 3,974 km, stanowiącego obwodnicę miejscowości L. o kategorii drogi krajowej klasy "S" – ekspresowej, budowy obiektów inżynierskich, przebudowę istniejącej sieci drogowej na dojazdy do przejazdów pod drogą ekspresową, budowę dróg zbiorczych, przebudowę istniejącej i budowę nowej infrastruktury, realizację urządzeń ograniczających oddziaływanie drogi na środowisko, rozbiórkę obiektów kubaturowych oraz likwidację istniejących studni kopanych. W decyzji określono warunki dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (pkt II), określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (pkt III). W punkcie IV decyzji zawierającym warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska z uwzględnieniem ograniczeń negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji podano, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 8 lit. c rozporządzenia Rady Ministra z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla której wymagane jest opracowanie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Opracowany raport oddziaływania dla tego przedsięwzięcia drogowego uzyskał pozytywną opinię Wydziału Ochrony Środowiska [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 24 lutego 2004 r. Projektowana inwestycja spełni wymagania ochrony środowiska, jeżeli zostaną spełnione warunki szczegółowo określone w raporcie oraz warunki wynikające z tej decyzji w zakresie ochrony: powietrza atmosferycznego, przed hałasem, gospodarki wodno-ściekowej, geologii, i hydrogeologii, gospodarki odpadami, przyrody i krajobrazu, nadzwyczajnych zagrożeń, obszaru ograniczonego użytkowania, wymaganego zakresu monitoringu oraz w zakresie innych warunków dotyczących ochrony środowiska, wymagających uwzględnienia na etapie opracowania projektu budowlanego. Z uwagi na brak na terenie projektowanej trasy, jak też na obszarze jej oddziaływania, obiektów objętych ochroną dóbr kultury oraz obiektów służących obronności państwa nie zachodziła potrzeba określenia wymagań w tym zakresie. Punkt VI decyzji stanowi o zatwierdzeniu na podstawie art. 12 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, projektu podziału nieruchomości zgodnie z załącznikiem Nr 2 do decyzji. Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich określa pkt VII decyzji.

W uzasadnieniu decyzji podano, że z wnioskiem o ustalenie lokalizacji budowy obwodnicy miejscowości L. w ciągu drogi ekspresowej [...], lokalizowanej na terenie gminy L. i projektowanej jako wschodnie obejście miejscowości L., wystąpił Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w K. Wniosek inwestora zawiera wymagane przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych dokumenty oraz opinię Wójta Gminy L., zawierającą wnioski do ujęcia w ramach realizacji inwestycji oraz pozytywną opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. pod warunkiem spełnienia określonych w niej warunków. Marszałek Województwa [...] i Starosta Powiatowy w M. nie przedstawili swojego stanowiska - w świetle art. 3 ust 2 ww. ustawy - brak opinii traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Trasa projektowanej obwodnicy została wybrana spośród trzech przygotowanych i poddanych analizie wersji. Żaden z przedstawionych warunków nie uzyskał społecznej akceptacji mieszkańców L., wszystkie zostały oprotestowane przez mieszkańców gminy. Ostatecznego wyboru wariantu wschodniego obejścia L. dokonała Komisja Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych na posiedzeniu dniu 26 kwietnia 2001 r. przy udziale przedstawicieli władz samorządowych Gminy L. oraz mieszkańców L.. Wybrany wariant wschodni uzyskał akceptację Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody oraz Wydziału Ochrony Środowiska [...] Urzędu Wojewódzkiego, którego zdaniem, wariant ten jest najbardziej optymalnym ze względu na ochronę środowiska. Opracowany dla tego przedsięwzięcia "Raport oddziaływania na środowisko" uzyskał pozytywną opinię służb ochrony środowiska Wojewody [...], a informacja o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni do wniosku o ustalenie lokalizacji dla budowy przedmiotowej obwodnicy oraz do "Raportu" została podana do publicznej wiadomości. W odniesieniu do złożonych w trakcie postępowania uwag, wniosków i zastrzeżeń, co do planowanej inwestycji wyjaśniono, że zgodnie z art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w sprawach dotyczących lokalizacji dróg nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że nie zachodzi potrzeba badania zgodności lokalizacji przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy. Gmina L. od 1 stycznia 2004 r. nie posiada ważnego planu miejscowego.

Przedmiotowa droga realizowana jest po terenie rezerwowanym na ten cel od około 30 lat. W celu ograniczenia oddziaływania hałasu na istniejące budynki, w raporcie wprowadzono dodatkowo ekrany akustyczne, zwiększono ich wysokość i długość "zaprojektowano dodatkowo zieleń izolacyjną w szczególności w celu ochrony przed hałasem budynków mieszkalnych Z.i M. R.. oraz W.M.".

Opracowany na etapie pozwolenia Raport oddziaływania inwestycji na środowisko oraz wykonana analiza porealizacyjna określi, czy przyjęte w projekcie budowlanym zabezpieczenia odnośnie ochrony środowiska są wystarczające i czy zachodzi podstawa do wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Odnosząc się do żądania Społecznego Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców L. zmiany lokalizacji obwodnicy i realizacji wg wariantu zachodniego zgodnie z jego propozycją podano, że na tym etapie postępowania nie jest możliwe jego uwzględnienie. Mieszkańcy L. nie zaakceptowali żadnego z trzech wariantów, w tym proponowanego wariantu zachodniego. Zorganizowane przez Wojewodę spotkanie nie doprowadziło do zmiany stanowiska żadnej ze stron. Realizacja przedmiotowej inwestycji jest pilna i konieczna ze względu na brak możliwości zachowania warunków bezpieczeństwa na istniejącej drodze, przebiegającej przez centrum L..

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda [...], wydanym na podstawie art. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 108 § 1 i § 2 kpa na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w K. nadał decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2004r wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że żaden z zarzutów podniesionych w odwołaniach nie zasługuje na uwzględnienie . Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz kodeksem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 5 ust 5 ustawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania dokonane w drodze zamieszczenia obwieszczenia w prasie lokalnej, na tablicach ogłoszeń w Urzędach Gmin L. i P. oraz miejscowego Urzędu Wojewódzkiego. W toku postępowania zgodnie z art. 5 ustawy uzyskano wszystkie wymagane dokumenty oraz opinie, wystąpiono do inwestora o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez mieszkańców L. . Konsultacje z przedstawicielami lokalnej władzy samorządowej,

z mieszkańcami L. prowadzono od rozpoczęcia etapu prac projektowych.

W trakcie opracowywania wielowariantowego studium trasowego rozważano propozycję przebiegu trasy zgłoszoną przez Gminę L. i przygotowane warianty lokalizacji drogi były omawiane przy udziale przedstawicieli gminy oraz jej mieszkańców. Wojewoda [...] zapewnił udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, umieszczając stosowną informację na tablicy ogłoszeń urzędowych oraz na stronach internetowych o miejscu i terminie składania uwag i wniosków.

Organ odwoławczy uznał, iż niezasadny jest zarzut społecznego Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców L. zignorowania proponowanej lokalizacji drogi po zachodniej stronie miejscowości. W trakcie opracowywania koncepcji przebiegu projektowanej trasy rozważono również wariant przebiegu drogi po stronie zachodniej. O wyborze wariantu wschodniego przeważyły względy merytoryczne oraz kwestie finansowe. Koszty realizacji wariantu wschodniego są znaczne niższe od wariantu zachodniego, a nadto przy wariancie wschodnim będzie zachodziła konieczność wyburzenia zaledwie dwóch budynków mieszkalnych, gdy przy wariancie zachodnim aż 7 budynków (5 murowanych i 2 drewnianych). Wystąpienie Komitetu, na etapie wydania decyzji lokalizacyjnej, z wnioskiem o zmianę przebiegu całej trasy obwodnicy bez profesjonalnie wykonanego projektu alternatywnego oraz bez rozeznania własnościowego, analizy porównawczej, wymaganych uzgodnień, nie mogło być przez Wojewodę [...] potraktowane jako alternatywne rozwiązanie w stosunku do wniosku GDDKiA. W decyzji Wojewody [...] zostały zawarte szczegółowe warunki jakie musi spełniać projekt inwestycji w zakresie ochrony środowiska, w tym ochrony powietrza atmosferycznego i hałasu.

W odniesieniu do zarzutów Z. i W.R. oraz W. i Z. M. niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania organ odwoławczy stwierdził, ich niezasadność bowiem zgodnie z art. 10 ustawy, do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc nie zachodzi podstawa do badania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Podniesione w pozostałych odwołaniach argumenty przeciwko: podziałowi nieruchomości, wykupieniu części nieruchomości, złej wycenie nieruchomości w operatach szacunkowych nie mogły być uwzględnione, gdyż sprawy dotyczące nabywania nieruchomości nie są regulowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli Z. i W.R. i Społeczny Komitet Protestacyjny Mieszkańców L. .

Zarzuty podniesione w obu skargach są tożsame z zarzutami podnoszonymi w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji. Obie strony skarżące przede wszystkim nie zgadzają się na przebieg trasy obwodnicy wskazany w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Społecznego Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców L. zaskarżona decyzja narusza interesy mieszkańców L. , gdyż budowa obwodnicy w wersji przyjętej w decyzji organu pierwszej instancji będzie stanowiła zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców. Podnieśli zarzut, że organy nie rozważyły wariantu przebiegu trasy obwodnicy przedstawionej przez Komitet, reprezentujący większą część mieszkańców L. .

Z. i W. R. przede wszystkim podnieśli w skardze, że protestują przeciwko przyjętej w zaskarżonej decyzji lokalizacji obwodnicy z tego powodu, że na skutek podziału ich nieruchomości, droga będzie przechodziła zbyt blisko ich domu, w odległości ok. 12 m , a więc będzie negatywnie oddziaływała na ich zdrowie i życie i dlatego domagają się wykupu działki wraz ze znajdującymi się na niej budynkami.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skargi nie są zasadne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem Sądu jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. W wyniku dokonanej oceny wolno stwierdzić, iż wbrew zarzutom skarg kwestionowana decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji pn "Budowa obwodnicy miejscowości L. w ciągu drogi ekspresowej [...] od km 710+145 do km 714+119" opracowywane było z zachowaniem wymogów wynikających zarówno z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak też ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

Organy administracyjne zapewniły udział w postępowaniu mieszkańcom gminy L. , informując ich w drodze obwieszczeń o wszczęciu postępowania, możliwości składania uwag i zastrzeżeń zarówno na etapie wyboru wariantu przebiegu drogi, jak też w kolejnych etapach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Dla przedmiotowej inwestycji został opracowany "Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" , z którym mogły zapoznać się wszystkie zainteresowane podmioty. Zarówno wniosek inwestora - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w K. jak też "Raport oddziaływania ..." uzyskał wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienia. W opracowanym Raporcie przewidziano szereg rozwiązań, mających przeciwdziałać występującym zagrożeniom z punktu widzenia ochrony środowiska.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. ustalająca lokalizację przedmiotowej inwestycji spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. szczegółowo określa linie rozgraniczające teren oraz warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, nakładając na inwestora obowiązki wykonania rozwiązań mających przeciwdziałać zagrożeniom i zapewniających ochronę poszczególnym mieszkańcom, których posesje znajdują się w strefie oddziaływania inwestycji przed negatywnymi skutkami.

Z materiału dowodowego wynika, iż wyboru wariantu wschodniego przebiegu trasy przez Gminę L. dokonano z trzech przygotowanych wariantów przy udziale władz gminy L. i jej mieszkańców. Wybrany wariant według organów administracyjnych jest najbardziej optymalny z punktu widzenia poniesionych najniższych kosztów oraz ze względu na ochronę środowiska naturalnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, ze zgłoszone propozycje zmiany przebiegu trasy przez Społeczny Komitet Protestacyjny Mieszkańców L. wymagały sprecyzowania projektu, przeprowadzania analizy porównawczej i dokonania uzgodnień, a więc przeprowadzenia całego postępowania od nowa, co wiązałoby się z poniesieniem dodatkowych kosztów i spowodowałoby opóźnienie w realizacji inwestycji. Sąd administracyjny nie może wypowiadać się co do słuszności i celowości przyjętego w zaskarżonej decyzji przebiegu trasy przedmiotowej obwodnicy, gdyż kontrola sądowa sprowadza się do badania zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem.

Trafnie podniosły organy orzekające obu instancji, że zgodnie z art. 10 ustawy w sprawach dotyczących lokalizacji drogi, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Oznacza to, że przebieg projektowanej trasy nie musi być zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Jak podniesiono, w planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. zarezerwowany był teren pod budowę tejże obwodnicy i jej przewidywany obecnie przebieg niewiele odbiega od przyjętego przebiegu trasy w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. Mieszkańcom gminy L. od 30 lat znany był przebieg planowanej obwodnicy. Należy zatem przyjąć, że zarzut skarżących Z. i w. R. dotyczący wydania niezgodnych z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy pozwoleń na budowę został niewłaściwie skierowany do orzekających organów administracyjnych o ustalenie lokalizacji podmiotowej inwestycji.

W odniesieniu do zarzutu Z. i W. R., że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne negatywnie wpłynie na warunki ich życia i zdrowie, gdyż w wyniku dokonanego podziału działek pod potrzeby tej drogi, odległość budynku mieszkalnego, na ich działce, od drogi będzie wynosiła zaledwie około 12 m, należy zauważyć, iż okoliczność ta została wzięta pod uwagę przez organy orzekające obu instancji. W celu przeciwdziałania negatywnym skutkom oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących przewidziano stosowne zabezpieczenia w formie ekranów ochronnych. Ponadto inwestor, jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji oraz Raportu oddziaływania na środowisko, zobowiązany został do monitorowania szkodliwego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie budowy i po jej wykonaniu (etap porealizacyjny). Jeżeli inwestor nie wykona wskazanych zabezpieczeń lub okaże się, że wykonane zabezpieczenia nie odniosą zamierzonego skutku - przeciwdziałaniu szkodliwemu oddziaływaniu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi, skarżącym będą przysługiwały stosowne środki prawne w stosunku do inwestora. Zważyć należy, iż nie jest w gestii sądu administracyjnego ocena, czy w przypadku skarżących inwestor powinien, zgodnie z ich żądaniem, dokonać wykupu działki wraz ze znajdującymi się na niej budynkami.

Z przyczyn wymienionych powyżej wobec bezzasadności zarzutów skargi i braku podstaw, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, niezależnie od zarzutów skarg, należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz., 1270 ze zm. orzec jak w sentencji.