Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 115/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 25a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Przykona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 519/12 w sprawie ze skargi A. M. i G. B. na uchwałę Rady Gminy Przykona z dnia 24 stycznia 2012 r. nr 0007.104.2012 w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 519/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając skargę A. M. i G. B., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Przykona z dnia [...] stycznia 2012 r., w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły.

Jak wynika z akt sprawy A. M. działając jako matka dziecka uczęszczającego do szkoły w S. i G. B. działając w imieniu własnym jako pracownik szkoły oraz w imieniu grupy mieszkańców i rodziców uczniów tejże szkoły wniosły skargę na uchwałę rady Gminy z dnia [...] stycznia 2012 r. Wpis od skargi w terminie uiściły A. M. i G. B. Wobec nieuiszczenia wpisu sądowego przez pozostałych skarżących ich skarga została prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2012 r.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gm. Przykona Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 rok odmówiła usunięcia naruszeń prawa.

Argumentując zasadność wniesienia skargi do sądu podano ,że rodzice uczniów szkoły oraz nauczyciele wobec stwierdzenia naruszenia swojego interesu prawnego stosownie do art. 101 i ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Z 2001 roku , nr 142, poz. 1591 ze zm. ) pismem z dnia 27 marca 2012 r. wezwali Radę Gminy Przykona do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wskazanej uchwały. W wezwaniu tym skarżący wskazali na zaistnienie uchybień przy podejmowaniu tejże uchwały, co skutkowało powstaniem istotnego naruszenia prawa uzasadniającego konieczność uchylenia uchwał. Wskazano, że Radnym Gminy Przykona jest Pan M. B., który jednocześnie jest zatrudniony w objętej przekształceniem Szkole Podstawowej w S., na 1/2 etatu w charakterze kierowcy oraz 1/2 w charakterze osoby sprzątającej i był jej pracownikiem również podczas prac i głosowań nad przyjęciem wzmiankowanych uchwał.

Przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nie jest wyłącznie istnienie konfliktu interesów, gdyż radny winien wyłączyć się także wówczas, gdy jego interes prawny będzie zbieżny z interesem gminy, Przepis art. 25a u.s.g. dotyczy wszelkich aktów podejmowanych przez radę gminy lub komisję, a więc również tzw. uchwał intencyjnych rady gminy jak również wszelkich uchwał komisji, które nie mają charakteru prawotwórczego. Samoistną przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nad podejmowanym aktem jest przyjęcie, że głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Przykona wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że bezspornym jest, iż radny Rady Gminy Przykona – M. B. jest pracownikiem Szkoły Podstawowej w S. Brał on udział w pracach w komisjach Rady, jak i przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. W ocenie organu okoliczność ta jednak nie może skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Wskazano, że została ona podjęta stosunkiem głosów 12 za i 2 przeciw, zatem udział tego radnego nie miał wpływu na jej podjęcie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Przykona z dnia [...] stycznia 2012 r., w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego powinna w pierwszym rzędzie obejmować kontrolę trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Dopiero przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, w szczególności zgodności z przepisem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym daje podstawę do dokonywania dalszych ocen. .Zgodnie z art. 25 a ustawy o samorządzie gminnym, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. W ocenie sądu orzekającego przepis ten nie zawiera ograniczenia co do charakteru prawnego poddanych głosowaniu radnych uchwał gminy. Skoro bowiem ustawodawca nie wprowadza żadnego kryterium, które głosowania w radzie lub komisji podlegają rygorowi ewentualnego wyłączenia należy uznać, że chodzi o każdego rodzaju głosowanie. Istotnym jest tylko, czy dane głosowanie dotyczy sfery interesu prawnego radnego. Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie taki związek zachodzi. Radny M. B. w chwili głosowania nad skarżoną uchwałą był pracownikiem szkoły, której uchwała dotyczy. W niniejszym przepisie pojęcie interesu prawnego nie służy celom procesowym , ponieważ podejmowanie uchwał przez radę czy jej komisję nie jest czynnością procesową .Nie ma zatem znaczenia , czy interes prawny radnego jest z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, karnego , czy jak w niniejszej sprawie z zakresu prawa pracy. Każdy z nich uruchamia ten zakaz. W niniejszym przepisie zatem ma znaczenie czysto materialno prawny aspekt pojęcia interesu prawnego. Przyjmuje się, że interes prawny w danej sprawie zachodzi wtedy, gdy sposób jej załatwienia ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby , choćby nie była ona bezpośrednim uczestnikiem tej sprawy. Nie ma racji organ twierdząc ,że z racji ukształtowania się liczby głosów , niezależnie od tego czy ten konkretny radny byłby wyłączony od głosowania czy też nie był , to wynik głosowania przesądza o fakcie, że uchwała jest ważna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się ,że udział w głosowaniu nad uchwałą radnego , który z mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym powinien być wyłączony z głosowania jest zawsze istotnym naruszeniem prawa. W tym zakresie argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi jest w pełni trafna i została przez sąd orzekający w całości podzielona. Jest to przesłanka wystarczająca do stwierdzenia na podstawie art. 147 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważności zaskarżonej uchwały.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi o braku prawidłowego powiadomienia wszystkich rodziców uczniów o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Przykona, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25a ustawy o samorządzie gminnym polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym oraz prawnym niniejszej sprawy, w której nie powinien on znaleźć zastosowania wobec braku interesu prawnego radnego Rady Gminy Przykona M.B. w głosowaniu nad podjęciem zaskarżonej uchwały;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym polegające na jego błędnym zastosowaniu i w rezultacie uwzględnieniu skargi, podczas gdy wydana przez Radę Gminy uchwała z dnia [...] marca 2012 r. nie została podjęta z naruszeniem art. 25a cytowanej ustawy, gdyż przepis ten wobec braku interesu prawnego radnego M. B. w podjęciu zaskarżonej uchwały nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, w rezultacie czego skarga winna zostać oddalona;

2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien być zastosowany. Sąd I instancji nie oddalił skargi na uchwałę zmieniającą uchwałę o utworzeniu zespołu szkół, mimo iż sama uchwała, a także tryb jej podjęcia (wobec braku interesu prawnego po stronie radnego M. B.) nie naruszają prawa;

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że:

- w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej, na której oparł swe rozstrzygnięcie, w szczególności nie wskazał przepisu prawnego będącego w rozstrzyganej sprawie źródłem interesu prawnego radnego M. B., o którym mowa w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, a także nie wyjaśnił, na czym ten interes miałby polegać w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy;

- Sąd I instancji uchylił się od wyczerpującej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poprzez pominięcie analizy stopnia naruszenia prawa w sytuacji uznania przez ten Sąd, że głosowanie nad zaskarżoną uchwałą odbyło się w warunkach art. 25a ustawy o samorządzie gminnym.

Na wypadek nie uwzględnienia zarzutów kasacyjnych w pkt II. 1. i II.2. skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy ze względu na nieistotny charakter naruszenia przepisów procedury uchwałodawczej miał obowiązek skargę oddalić. W oparciu o powyższe, w sytuacji uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu wskazanego w pkt I za uzasadniony, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie, gdyby naruszenia prawa procesowego wskazane w pkt II jako podstawy niniejszej skargi kasacyjnej zostały zakwalifikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny jako mające wpływ na wynik sprawy, postulowano uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Nadto skarżąca kasacyjnie domagała się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. i G. B. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej, co potwierdziły na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie podstawa naruszenia przepisów procesowych została powiązana ściśle z zarzutem uchybienia przepisowi prawa materialnego, gdyż wśród wszystkich zarzutów dotyczących przepisów formalnych (poza zarzutem alternatywnym) pojawia się jako naruszony również art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Z tej przyczyny, skoro podstawowy zarzut obejmuje wspomniany przepis, nie ma potrzeby odrębnego roztrząsania owych zarzutów i osobnego omawiania obu podstaw kasacyjnych.

Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym również podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie oraz źródło interesu prawnego radnego, który podlegał wyłączeniu od głosowania.

Podzielając zarzuty sformułowane przez skarżące w postępowaniu administracyjnym, wskazał na reżim prawa pracy, przepisy którego mogą dojść do głosu w sytuacji zmian wprowadzonych zaskarżoną uchwałą. Zajęte stanowisko w tej materii umotywował. Interes prawny radnego M. B. wyraża się w samym fakcie zatrudniania go w szkole objętej uchwałą. Jeżeli bowiem uchwała dotyczy miejsca pracy danego radnego to niewątpliwie dotyczy jego interesu prawnego. W tej materii nie sposób forsować odmiennego poglądu, aczkolwiek niejednokrotnie trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób ów interes może być dotknięty. Wbrew skarżącej kasacyjnie nie ma znaczenia dla oceny spełnienia przesłanki omawianego przepisu kwestia potencjalnego czy realnego zagrożenia interesu. Okoliczności te mogą co najwyżej unaocznić dotknięcie interesu prawnego radnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za ścisłym wyłożeniem przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym i obiektywnym jego stosowaniem. Rozgraniczenie interesu prawnego i faktycznego jest w istocie często utrudnione, jednakże w tej sprawie rozróżnienie obu stanów nie budzi wątpliwości. Osobiste, realne i mające oparcie w przepisach prawa materialnego zainteresowanie radnego wynikiem głosowania przesądza o jego interesie prawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie prawidłowo ustalony przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny i poprawne rozważania prawne dały podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, toteż nie doszło do uchybienia art. 147 § 1 i art. 151 pp.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Podstawa naruszenia prawa procesowego jest więc chybiona.

Nie zasługuje na uwzględnienie również podstawa naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym został bowiem w sprawie trafnie zastosowany i zinterpretowany. Stanowi on, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Przyjąć należy, że pod pojęciem tym rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przyjmuje się, że interes prawny może wynikać zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego oraz ustrojowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10.09.2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02). Omawiany przepis zakazuje udziału w pracach rady i głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego ono dotyczy. Oznacza to, że nie ma znaczenia dla oceny spełnienia hipotezy tego przepisu kwestia ewentualnego naruszenia owego interesu, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Omawiany przepis posługuje się kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tamże interesu prawnego. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym względzie wydaje się być jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na to, że przepis ten dotyczy wszystkich aktów podejmowanych przez organ gminy czy komisję, oraz wszelkich uchwał, w tym intencyjnych (por. wyrok z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2006/11). W uzasadnieniu tegoż wyroku opowiedziano się za przyjęciem tezy, wedle której ocena interesu i skutków jego ewentualnego naruszenia jest wyłączona, bo nawet wówczas gdy interes radnego jest zbieżny z interesem gminy, podlega on wyłączeniu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Zatem już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania tej normy. Radny, którego interesu dotyczy uchwała może bowiem nie tylko wpływać na jej treść przez głosowanie, ale także w wyniku podejmowania innych działań typu lobbistycznego. Jeżeli zatem radny jest pracownikiem szkoły, której dotyczy uchwała, podlega wyłączeniu od głosowania nad nią. Skoro więc bezsporne jest, że w niniejszej sprawie radny M. B. był pracownikiem szkoły, której uchwała dotyczy, to podlegał wyłączeniu od udziału w głosowaniu nad jej przyjęciem. W konsekwencji czego uchwała ta, jako zapadła z jego udziałem jest nieważna. Jak to wyżej wskazano nie ma znaczenia dla tej konkluzji stosunek głosów, czy ewentualne zagrożenie lub naruszenie owego interesu prawnego, bo te nie podlegają tu badaniu i ocenie. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej naruszenie to nie jest uchybieniem nieistotnym, gdyż wprost narusza wprowadzoną nim regułę.

Za zbyt daleko idące i nietrafne uznać należy wywody zawarte w skardze kasacyjnej w materii wyłączenia wszystkich radnych od udziału w głosowaniach nad wszystkimi sprawami dotyczącymi danej społeczności.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

7