Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 90/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Rada miasta [...] (dalej również "Rada" lub "Organ") w dniu [...] czerwca 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2009 roku, Nr [...], poz. [...] (dalej również: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy" lub "m.p.z.p."). Uchwała ta została zaskarżona przez spółkę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej również: "Skarżąca" lub "Spółka") w zakresie w jakim § 39 pkt 17 ppkt 1 Uchwały ustala przeznaczenie terenu, na którym położone są działki o nr ew. [...] oraz o nr ew. [...] z obrębu [...], przy ulicy [...] w [...].

II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.

II.1. W dniu [...] września 2014 r. skarżąca wezwała Organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnień w trybie art 101 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.; dalej: "u.s.g."). Do chwili wniesienia skargi ([...] listopada 2014 r.) Spółka nie otrzymała od Organu odpowiedzi na to wezwanie.

II.2. W skardze na Plan Miejscowy Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 w zw. z art 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.( dalej: "u.p.z.p.") polegające na przekroczeniu przez Radę granic przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez ustalenie w § 39 pkt 17 ppkt 1 m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem H 95 U-HA, na którym położone są nieruchomości Skarżącej (tj. działki o numerach ew. [...] i [...]) parametrów w postaci przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego (zwanego w orzecznictwie sądów administracyjnych przeznaczeniem towarzyszącym) w sposób rażąco sprzeczny z elementarnymi zasadami sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynikającymi z u.p.z.p., co doprowadziło do niedozwolonego i nieuzasadnionego ograniczenia uprawnień Skarżącej do zagospodarowania jej nieruchomości, położonych na terenie objętym obowiązywaniem § 39 pkt 17 ppkt 1 m.p.z.p. i niedopuszczalnego zrównania sytuacji prawnej Skarżącej z sytuacją prawną właścicieli i użytkowników wieczystych innych nieruchomości objętych obowiązywaniem m.p.z.p. w odniesieniu do których zapisy Uchwały Nr [...] Rady miasta [...] z [...] października 2006 roku Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] (dalej: "Studium") wprowadzają odmienne zasady ich przeznaczenia;

2) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie uwzględnienie przez Organ podczas ustalania w § 39 pkt 17 ppkt 1 m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem H 95 U-HA, na którym położone są nieruchomości Skarżącej parametrów w postaci przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego (zwanego w orzecznictwie sądów administracyjnych przeznaczeniem towarzyszącym) bezwzględnie wiążących zapisów Studium określających główne kierunki zmian i przekształceń w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "M 1" (zawartych w pkt 2 Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów [w:] pkt XII Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów [w:] część 12 załącznika Studium - kierunki zmian w strukturze przestrzennej), obejmującego zasięgiem powyższe nieruchomości Skarżącej i uchwalenie przez Organ § 39 pkt 17 ppkt 1 m.p.z.p., mimo że naruszał ustalenia Studium, czego przejawami są:

a. zawężenie nieograniczonego przez zapisy Studium zakresu przedmiotowego pojęć "funkcja usługowa" i "usługi" do kilkunastu pojęć wybranych według nieznanych i nieustalonych wcześniej przez zapisy Studium kryteriów, w ramach których nie wszystkie pojęcia mogą być uznane za realizujące funkcję towarzyszącą wobec wiodącej funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej;

b. nadanie wybranym usługom charakteru i znaczenia oraz określenie ich zakresu terytorialnego według nieznanych kryteriów, z całą pewnością odmiennych od tych, które można wyprowadzić z zapisów Studium (gdzie jako priorytet ustalono niezbędne inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, dopuszczając lokalizowanie funkcji usługowej, a więc innych usług niż te, dla których ustalono priorytet), dokonując ich podziału pod względem przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia towarzyszącego, oznaczając przeznaczenie towarzyszące dodatkowo przymiotem "funkcji uzupełniającej w stosunku do funkcji podstawowej", co ma bezpośrednie przełożenie na jego procentowy udział w powierzchni użytkowej zabudowy na działce inwestycyjnej, mimo iż zapisy Studium nie zawierają upoważnienia do takiego podziału usług ani nie określają zasad i warunków takiego podziału, który mógłby być zrealizowany w m.p.z.p.;

c. ograniczenie zakresu terytorialnego funkcji usługowej, wprowadzając procentowy wskaźnik odnoszący się do powierzchni użytkowej zabudowy na każdej działce inwestycyjnej, mimo że zapisy Studium nie upoważniały do takiego działania, albowiem określały zakres tej funkcji używając procentowego wskaźnika odnoszącego się do powierzchni zabudowy na terenie, rozumianego jako cały teren "M 1".

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności § 39 pkt 17 ppkt 1 m.p.z.p. w zakresie w jakim ustala przeznaczenie podstawowe i przeznaczenie dopuszczalne terenu, na którym położone są działki o nr ew. [...] oraz o nr ew. [...] z obrębu [...], przy ulicy [...] w [...], do których prawa przysługują Skarżącej;

2. stwierdzenie, że § 39 pkt 17 ppkt 1 m.p.z.p. w części, w której stwierdzono jego nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;

3. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm przepisanych.

II.3. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o odrzucenie skargi, a w razie nie odrzucenia skargi, o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada podniosła, że ustalenia zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek [...] i [...] w obrębie [...] były przedmiotem prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 15 października 2012 r. (IV SA/Wa 881/12) wydanego na skutek skargi wniesionego przez Spółkę. Jakkolwiek skarga dotyczyła wprost zapisu § 2 pkt 3 Planu (w zakresie ustaleń dotyczących maksymalnej wysokości zabudowy i dopuszczalnej dominanty wysokościowej), to w ocenie Organu bliższa analiza skargi wskazuje, że dotyczyła ona w istocie całości ustaleń planu dla ww działek ewidencyjnych. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. skarga powinna więc ulec odrzuceniu. Jeżeli chodzi o wniosek o oddalenie skargi, to Rada podniosła, że studium uwarunkowań określa politykę przestrzenną gminy, w tym kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów a nie samo przeznaczenie terenu. Nie jest więc zasadny zarzut Skarżącej w pkt 1 skargi, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają odmienne zasady przeznaczania terenów niż Studium, bowiem Studium wcale nie wyznacza przeznaczenia terenów, tylko "kierunki zmian w przeznaczeniu terenów". W świetle zapisów Studium z rozdziału XIII pkt 2, podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczeniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Zadaniem planu jest rozwinięcie i uszczegółowienie głównych wytycznych i kierunków wyznaczonych w strategicznym dokumencie jakim jest Studium. Zaskarżony plan takie zadanie spełnił w swoich zapisach uchwały oraz uszczegółowił zagospodarowanie terenu. Jest więc zgodny z obowiązującym Studium [...]. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu rady gminy, jako twórcy polityki przestrzennej gminy i to rada dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego, stwierdzając zgodność zapisu planu z ustaleniami studium. Zgodność ze studium nie może więc oznaczać automatyzmu przenoszenia jego postanowień "wprost", lecz zgodność z założonymi w studium kierunkami rozwoju przestrzennego. Zdaniem Rady, stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Stopień szczegółowości studium zależy od woli organu, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów. Ponadto, ustalenia studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego wskazujące wartości graniczne pożądane przy planowaniu przestrzennym służą całości opracowania i nie w każdym, wypadku muszą one odpowiadać wprost wartościom jakie wynikają z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych obszarów. Ustalone w Studium wskaźniki dla tych obszarów, nie mogą przełożyć się automatycznie na wskaźniki i parametry zabudowy ustalane dla obszaru sporządzanych planów miejscowych. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że przyjęte w planie miejscowym wskaźniki pozostają w zgodności z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium uwarunkowań. Są one oparte na obiektywnych przesłankach, wynikających z uwarunkowań urbanistycznych. Teren, którego dotyczy skarga jest położony w narożniku ważnych ulic, w tym przy granicy z drogą główną ruchu przyspieszonego o poważnej uciążliwości hałasowej. Z tego względu, a także z racji na zlokalizowanie w ważnym węźle przestrzeni publicznych, w sąsiedztwie placu miejskiego, wykluczono możliwość realizacji tu nowej zabudowy mieszkaniowej, ograniczono też możliwości wprowadzania usług, dla których wymagania dotyczące ochrony przed hałasem są największe. Projekt planu podlegał konsultacjom społecznym, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także został uzgodniony pod kątem prawidłowości zapisów przez właściwe do uzgadniania organy, m.in. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Niczym nieuzasadnione jest także stwierdzenie Skarżącego, iż zdefiniowanie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego jest rażąco sprzeczne z elementarnymi zasadami sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenia te zostały ściśle zdefiniowane, gdy tymczasem ani u.p.z.p. , ani rozporządzenie wykonawcze w sprawie zakresu planu miejscowego nie określają zasad konstruowania tych pojęć. Plan miejscowy sporządzany jest w dużej, dokładnej skali właśnie po to, by ustalić zasady zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w tym - by zgodnie z kierunkami określonymi w Studium dostosować przeznaczenie terenu do założonych uwarunkowań poszczególnych terenów, rozpatrywanych szczegółowo w skali planu miejscowego. Między innymi dlatego w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu zatrudniano do opracowywania projektu planu uprawnionego urbanistę. Określanie dopuszczalnych funkcji, w tym w zakresie prowadzonych usług, jest istotą planowania przestrzennego. Dopiero bowiem różnicowanie poszczególnych usług pozwala równoważyć zapotrzebowanie na nie, tworzyć spójne jednostki urbanistyczne oraz prawidłowo określać niezbędną infrastrukturę. Zarzut podniesiony przez Skarżącą w pkt 2 skargi jest również bezzasadny, ponieważ nie uwzględnia wymogów u.p.z.p., stanowiących, iż w planie miejscowym ustala się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jeśli więc Studium wskazuje jako kierunek zmian w przeznaczeniu tereny M1.20 - o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z dopuszczeniem wprowadzenia funkcji usługowej (z zaleceniem, by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie), to właśnie plan miejscowy określa, czy w danym miejscu może powstać zabudowa mieszkaniowa, czy też usługowa oraz jakie mogą to być usługi i na jakich wprowadzone warunkach. Zarzut Skarżącej, iż funkcja ustalona w planie jest niezgodna ze Studium należy zdecydowanie odrzucić również z uwagi na analizy urbanistyczne dotyczące ww terenu. W Studium teren, w ramach którego znajduje się jednostka planistyczna H 95 U-HA, oznaczony jest jako M 1.20 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i wymienionych usług, jednak w zakresie analizowanego terenu H 95 U-HA występuje spójność z zapisami Studium. Sformułowanie "o przewadze.,." jednoznacznie wskazuje, że nie muszą, a nawet nie powinny być to wyłącznie tereny mieszkaniowe oraz wskazane usługi Zapis taki daje możliwość wprowadzenia w planie w ramach obszaru Ml.20 również pozostałej zabudowy usługowej oraz wielorodzinnej. Jest to ściśle związane z przywołanym wyżej zaleceniem Studium w zakresie polityki przestrzennej, według którego podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczeniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Musi być jednak spełniony bilans dla jednostki Studium, zgodnie z którym funkcja usługowa nie powinna przekroczyć 40% powierzchni tej jednostki, a funkcja mieszkaniowa wielorodzinna winna stanowić nie mniej niż 60 % tej jednostki Studium. Podsumowując Rada wskazała, że zaskarżony plan miejscowy mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i w dopuszczony prawem sposób określa sposób wykonywania przez Skarżącą własności i użytkowania wieczystego. Zdaniem Rady, w skardze złożonej do WSA w Warszawie w dniu 16 kwietnia 2012 r., która była przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie IV SA/Wa 881/12, na s. 5 Spółka wyraziła wprost stanowisko, że "pozostałe ustalenia planu (poza wysokością i kwestiami ustalania dominanty) sformułowane są w sposób czytelny i spójny, tak więc nie naruszają prawa ani interesu prawnego [...] Sp z o.o.". Potwierdza to, że dokonane w planie określenie przeznaczenia terenu dla działek, do których Skarżąca ma tytuł prawny zostało sformułowane zarówno poprawnie, jak i w granicach władztwa planistycznego gminy. Naruszeniem interesu prawnego, który może prowadzić do stwierdzenia nieważności planu miejscowego nie jest fakt, że ustalenia, które pierwotnie odpowiadały Skarżącej, obecnie są dla niego nieatrakcyjne.

II.4. Postanowieniem z 9 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2462/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Spółki. W uzasadnieniu WSA wskazał, że rozpoznawał już skargę na uchwałę z [...] czerwca 2009 r. w odniesieniu do działek [...] i [...] i prawomocnym wyrokiem z 15 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 881/12. skargę tę oddalił. Jakkolwiek poprzednia skarga skarżącej dotyczyła wprost zapisu § 2 pkt 3 planu – w zakresie ustaleń dotyczących maksymalnej wysokości zabudowy i dopuszczalnej dominaty wysokościowej, to jednak bliższa analiza tej skargi wskazuje, że dotyczyła ona w istocie całości ustaleń planu dla ww. działek ewidencyjnych.

II.5. Postanowieniem z 28 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 826/15) uchylił ww. postanowienie WSA w Warszawie z 9 lutego 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. NSA wskazał, że wydanie wyroku z 15 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 881/12, nie stanowiło ujemnej przeszkody procesowej w postaci rei iudicatae do rozpoznania kolejnej skargi na tę samą uchwałę z [...] czerwca 2009 r. Sąd I instancji w postanowieniu z 9 lutego 2015 r. błędnie przyjął, że bliższa analiza pierwszej wniesionej skargi na uchwałę z [...] czerwca 2009 r. dotyczyła w istocie całości ustaleń planu dla działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Sąd I instancji sformułowanego w ten sposób stanowiska w żaden sposób nie rozwinął, nie dokonując ustaleń co dokładnie stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia w wyroku z 15 października 2012 r. Tym samym poprzestanie na ogólnej konstatacji o zaistnieniu stanu powagi rzeczy osądzonej było co najmniej przedwczesne. Tylko bowiem dokładne zestawienie ze sobą rzeczywistego przedmiotu rozstrzygnięcia sądu, a nie twierdzeń zamieszczonych w skardze z żądaniem dokonania powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego umożliwia sformułowanie wniosku o zaistnieniu stanu powagi rzeczy osądzonej w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Ponadto, zarzut w pierwotnej skardze dotyczył ustaleń zapisu § 2 pkt 3 w powiązaniu z § 39 ust. 17 ppkt g planu, przez wprowadzenie obowiązku wskazania na rysunku planu orientacyjnego miejsca lokalizacji dominanty wysokościowej. Tymczasem w ponownej skardze sformułowano zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

II.6. Postanowieniem z 13 sierpnia 2015 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę Spółki w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że sytuacja prawna Skarżącej od wniesienia poprzedniej skargi i wydania wyroku aż do wniesienia niniejszej skargi nie uległa na tyle zasadniczej zmianie, aby umożliwiła ponowne wniesienie skargi. Skarżąca nie wskazała na okoliczności tego rodzaju. W tym kontekście nie może mieć przesądzającego znaczenia dla uznania dopuszczalności ponownej skargi na uchwałę w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...], że pierwotna skarga dotyczyła przepisów planu dotyczących dominanty wysokościowej (§ 39 ust. 17 ppkt g w zw. z § 2 pkt 3), zaś niniejsza skarga w tym zakresie dotyczy przepisów planu dotyczących przeznaczenia terenu (§ 39 ust. 17 ppkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 28 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W tym stanie rzeczy WSA stwierdził, że wniesienie skargi w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...] jest zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. niedopuszczalne.

II.7. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 24 listopada 2015 r. (II OSK 2756/15) uchylił wskazane wyżej postanowienie WSA z 13 sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że w wyroku WSA w Warszawie z 15 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 881/12 Sąd - w stosunku do działki nr [...] stwierdził brak naruszenia interesu prawnego [...] Sp. z o.o. wynikającego z prawa własności działki w zakresie ustaleń planu zawartych w § 39 pkt 17 ppkt 2 g uchwały w sprawie szczególnych wymagań dotyczących linii zabudowy. W żaden sposób WSA w wyroku nie odnosił się do tego, czy [...] Sp. z o.o. ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie § 39 pkt 17 ppkt 1 dotyczącego przeznaczenia terenu. Okoliczność, iż Sąd I instancji w prawomocnym wyroku stwierdził, że [...] Sp. z o.o. nie ma interesu prawnego w sprawie zaskarżenia uchwały w zakresie linii zabudowy nie może przesądzać, że takiego interesu nie ma w przypadku ustaleń planu w zakresie przeznaczenia terenu.

III. Na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. Spółka podtrzymała zarzuty i wnioski skargi. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddalaniu.

IV.2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi w aspekcie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu, w sprawie brak jest podstaw do odrzucenia skargi z powodu wydania powoływanego już wielokrotnie wyroku WSA w Warszawie z 15 października 2012 r. (IV SA/Wa 881/12). Przede wszystkim należy podnieść, że w świetle art. 190 p.p.s.a. Sąd jest związany ocenami prawnymi wynikającymi z postanowień NSA z 28 kwietnia 2015 r. (II OSK 826/15) oraz z 24 listopada 2015 r. (II OSK 2756/15). Jeżeli chodzi o zaskarżenie Planu Miejscowego w odniesieniu do działki [...], to o dopuszczalności skargi przesądza już okoliczność, że w sprawie IV SA/Wa 881/12 przyczyną oddalenia skargi co do tej działki był brak własnego interesu prawnego Spółki (działka ta w chwili wniesienia skargi nie była jeszcze w użytkowaniu wieczystym Spółki). Obecnie sytuacja ta uległa zmianie, albowiem Spółka w 2013 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości i własność posadowionego na niej budynku. Jeżeli zaś chodzi o działkę nr [...], to w sprawie IV SA/Wa 881/12 nie była badana bezpośrednio kwestia zgodności z prawem przeznaczenia tej nieruchomości w Planie Miejscowym, a jedynie kwestia związana z usytuowaniem dominanty (scil. zarzut niezgodności ustaleń Planu Miejscowego zawartych w § 39 ust. 17 ppkt g tekstu Planu z ustaleniami § 2 pkt 3 tekstu planu). Jeżeli chodzi o przeznaczenie tych nieruchomości w Planie Miejscowym, to WSA w Warszawie w wyroku z 15 października 2012 r. stwierdził jedynie, powołując treść § 39 pkt 17 ppkt 1 Uchwały, że działka nr ew. [...] zagospodarowana jest zgodnie z ww. przeznaczeniem. Natomiast co do działki nr ew. [...] WSA w Warszawie uznał, że zabudowana jest pawilonami z lat 60. XX wieku. Te ustalenia WSA w Warszawie, jakkolwiek nie pozostają zupełnie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej Uchwały, nie mogą być – zdaniem Sądu – odczytywane jako wyrażenie oceny prawnej co do zgodności przeznaczenia rzeczonych działek w Planie Miejscowym z prawem. Reasumując, brak podstaw do odrzucenia skargi z powołaniem się na rzut rei iudicatae (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.).

IV.3. W ocenie Sądu, Spółka w sposób należyty wywiązała się z obowiązku uprzedniego wezwania Rady do usunięcia naruszenia, przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto, skarga została wniesiona w terminie (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60).

IV.4. W ocenie Sądu, spółka jest również legitymowana do wniesienia skargi, tj. posiada interes prawny w kwestionowaniu Planu Miejscowego w zakresie określonym w skardze. Z akt sprawy wynika bezspornie, że Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki ew. nr [...] oraz właścicielem działki ew. nr [...]. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że skoro ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują treść prawa własności (art. 140 k.c. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), to właściciel nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym planem ma własny i bezpośredni interes prawny w kwestionowaniu przed sądem administracyjnym ustaleń takiego planu (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., II OSK 1226/14, CBOSA). Podobnie, fakt nabycia przez Spółkę prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] już w okresie obowiązywania Planu Miejscowego nie pozbawia jej per se legitymacji skargowej w zakresie tej nieruchomości. W takim układzie przeszkodą do zaskarżenia Uchwały mogło być skuteczne jej zaskarżenie przez zbywcę nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2012 r., II OSK 2316/11, CBOSA). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby takie zaskarżenie miało miejsce w odniesieniu do wspomnianej nieruchomości.

IV.5.1. Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy wskazać, że analiza jej petitum oraz obszernego uzasadnienia pozwala stwierdzić, że koncentrują się one wokół dwóch zagadnień. Po pierwsze, zgodności kwestionowanego postanowienia Planu Miejscowego z ustaleniami Studium. Po drugie, Spółka zarzuca Radzie przekroczenie granic przysługującego jej władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi Plan miejscowy - w kwestionowanym zakresie - nie został wydany z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi.

IV.5.2.1. W aspekcie zarzutu naruszenia postanowień Studium należy w pierwszej kolejności przywołać art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Planu Miejscowego, czyli przed zmianą dokonaną ustawą z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. z 20 lipca 2010 r.): "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały". W ocenie Sądu, ocena owej "zgodności" z ustaleniami studium winna przy tym uwzględniać cel, funkcję charakter studium. Zgodnie z art. 9 ust.1 u.p.z.p., w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W świetle powyższych regulacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem o charakterze ogólnym i kierunkowym, którego celem jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów, a zatem zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości. Studium nie może być tak szczegółowe jak plan i nie może zastępować planu miejscowego. Nie jest ono aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 1 i 5 u.p.z.p.). Tym samym związanie studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a następnie stwierdzenie, że plan jest zgodny ze studium, nie oznacza nakazu bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu. Z uwagi zatem na odmienny charakter prawny studium i planu miejscowego, studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać studium. W orzecznictwie wskazuje się również, że skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może zastępować planu miejscowego, to tym samym uchwała taka nie może zawierać konkretnych ustaleń planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 19 listopada 2014 r., II OSK 1014/13, CBOSA). Ponadto, w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., II OSK 2473/12).

IV.5.2.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że według postanowień Studium (s. 103, "Struktura funkcjonalna – przeznaczenie terenów" – k. 104 oraz 240), podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczaniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Przyjmując to założenie wydzielono w strefach funkcjonalnych niewielkie tereny o jednorodnych lub niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania (o powierzchni powyżej 0,5 ha).

Zasięgi wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie. Stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i należy je w nich uszczegółowić. Następnie należy stwierdzić, że przedmiotowe nieruchomości Spółki znajdują się na obszarze oznaczonym w Studium jako "M1.20" (k. 107 i 241), czyli tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których:

− ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej,

− dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie,

Z kolei w Planie Miejscowym nieruchomości Skarżącej leżą na obszarze H 95 U-HA, który zgodnie z kwestionowanym w skardze postanowieniem § 39 pkt 17 ppkt 1 ma następujące przeznaczenie terenu:

a) podstawowe:

zachowanie i rozwój funkcji usługowych - zabudowy i obiektów z zakresu handlu detalicznego w obiektach o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m², biur, administracji, obsługi finansowej;

b) dopuszczalne:

usługi z zakresu: gastronomii, zdrowia, nauki, kultury, oświaty, usług bytowych i rzemiosła, opieki społecznej oraz usługi mieszkalnictwa zbiorowego, w tym hotele, pensjonaty, schroniska młodzieżowe, jako funkcje uzupełniające w stosunku do funkcji podstawowe.

IV.5.2.3. W ocenie Sądu, wskazane wyżej przeznaczenie nieruchomości Skarżącej w Planie Miejscowym jest zgodne z postanowieniami Studium. Po pierwsze, Studium dopuściło możliwość lokalizowania na przedmiotowym terenie funkcji usługowej. Po drugie, z cytowanych wyżej postanowień Studium nie sposób wyprowadzić wniosku formułowanego w skardze, że Studium miało rzekomo przesądzić o prawie Spółki do wykorzystania przedmiotowych nieruchomości do świadczenia wszelkiego rodzaju usług. Wynika to już z samego ogólnego charakteru Studium, które nie będąc aktem prawa miejscowego zawiera jedynie ogólne wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. W świetle postanowień u.p.z.p., w tym art. 4 ust. 1 ("Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego") w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ("W planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania"), to nie studium, a plan kształtuje konkretne przeznaczenie danej nieruchomości. Innymi słowy, to, że w studium dopuszczono uzupełniająco funkcję usług nie przesądza jeszcze o tym, jakie finalnie usługi zostaną przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu nie można pomijać, że funkcja usługowa w Studium dla przedmiotowego terenu została tylko dopuszczona jako uzupełnienie priorytetowego lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. O niezgodności z postanowieniami Studium można by mówić w sytuacji, w której w Planie Miejscowym działki zlokalizowane na terenie M.1.20 miałyby zupełnie inne przeznaczenie (np. produkcyjne lub jako tereny zieleni urządzonej), względnie, gdyby na tym terenie dopuszczono lokalizowanie funkcji usługowych nie dających się w oczywisty sposób pogodzić z realizacją priorytetowych dla terenu funkcji mieszkaniowej lub inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. W niniejszej sprawie taka sytuacja – w ocenie Sądu - nie zachodzi. W szczególności każda z usług zawartych § 39 pkt 17 ppkt 1 w sposób bezpośredni lub pośredni jest związana z realizacją wskazanych wyżej funkcji priorytetowych. Ponadto, zdaje się uchodzić uwadze Spółki, że Studium reguluje jedynie ogólny udział procentowy funkcji usług na terenie M.1.20 (przekraczającym wielokrotnie obszar nieruchomości Skarżącej), a nie reguluje takiego udziału na poszczególnych nieruchomościach wchodzących w skład tego terenu. Ewentualne określenie procentowego wskaźnika powierzchni zabudowy co do konkretnych nieruchomości może być przedmiotem regulacji zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odwołać się tu należy m. in. do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na datę uchwalenia Planu Miejscowego), zgodnie z którym: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Innymi słowy, Studium w żaden sposób nie przesądziło kwestii procentowego wskaźnika powierzchni zabudowy na działkach skarżących. Ponadto, okoliczność, że w odniesieniu do innych terenów Studium zawierało bardziej precyzyjne zapisy co do dopuszczalnych funkcji nie może przemawiać na rzecz tezy o niezgodności kwestionowanego postanowienia Planu Miejscowego ze Studium. Należy w tym miejscu podkreślić, że im bardziej ogólne postanowienia studium, tym większa jest swoboda rady gminy przy kształtowaniu treści planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 27 listopada 2009 r., II OSK 1416/09). Podsumowując, w ocenie Sądu zarzuty skargi dotyczące niezgodności Planu Miejscowego z postanowieniami Studium są bezzasadne.

IV.5.3.1. Przechodząc do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez Radę należy stwierdzić, że również ten zarzut jest w ocenie Sądu bezzasadny.

IV.5.3.2. Na wstępie warto podkreślić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym. Wręcz przeciwnie, jak każde prawo o charakterze majątkowym podlega ograniczeniom. Konkluzję te potwierdza m. in. art. 140 k.c., regulujący treść prawa własności. Zgodnie z tym przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności (zob. art. 1 ust. 1 i 2, z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Wprost stanowi o tym m. in. art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Ponadto, z samej istoty władztwa planistycznego wynika prawo rady gminy m. in. do wskazania w planie miejscowym rodzaju dopuszczalnej działalności na danym terenie tj. wskazanie dopuszczalnego profilu usług (por. np. wyrok NSA z 21 października 2015 r., II OSK 3105/14, CBOSA). Władztwo planistyczne nie jest jednak władztwem absolutnym i podlega ograniczeniom wynikającym z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Konieczność ważenia tych interesów potwierdza również powoływany w skardze art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dla procesu ważenia interesów indywidulanych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Są to w szczególności: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), potrzeby interesu publicznego (pkt 9) jak i prawo własności (pkt 7 ust. 2 art. 1 u.p.z.p.). Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że na ocenę nadużycia władztwa planistycznego może mieć wpływ również to, czy skarżący skorzystał z możliwości wniesienia uwag do planu, a także to, czy kwestionowane postanowienia planu zmieniają dotychczasowe faktyczne przeznaczenie nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1933/11; wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2310/13; wyrok NSA z 21 października 2015 r., II OSK 3105/14, CBOSA).

IV.5.3.3. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd nie dopatrzył się nadużycia władztwa planistycznego przez Radę w związku z uchwaleniem kwestionowanego postanowienia Planu Miejscowego. Po pierwsze, Plan Miejscowy nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości należących do Spółki (stwierdził to również WSA w Warszawie w wyroku z 15 października 2012 r., IV SA/Wa 881/12). Po drugie, zakres usług podstawowych został określony bardzo szeroko – obok obiektów z zakresu handlu detalicznego w obiektach o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m² są to usługi biur, administracji i obsługi finansowej. Takie określenie zakresu usług koresponduje również z lokalizacją działek przy zbiegu ruchliwych ulic (na co wskazała Rada w odpowiedzi na skargę) oraz służebną funkcją usług wobec priorytetowej zabudowy mieszkaniowej (co zdeterminowane jest przez postanowienia Studium). Po trzecie, również katalog usług dopuszczalnych zapewnia Spółce możliwości inwestycyjne oraz nie jest dowolny. Również w tym przypadku należy odnotować spójność postanowień Planu Miejscowego z przeznaczeniem terenu M1.20 w Studium. W szczególności usługi te pełnią funkcję uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej i korespondują z funkcją niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Ponadto, usługi te związane są bezpośrednio lub pośrednio z funkcją podstawową. Można zatem stwierdzić, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości Spółki ma uzasadnienie nie tylko w postanowieniach Studium, ale służy również realizacji takich funkcji planowania i zagospodarowania przestrzennego jak walory ekonomiczne przestrzeni (zlokalizowanie zabudowy usługowej w postaci biur zwiększa w szczególności atrakcyjność okolicznych nieruchomości mieszkaniowych) oraz ład przestrzenny (uzasadniona różnorodność zabudowy), a także interes publiczny, w tym interes okolicznych mieszkańców (m. in. poprzez zapewnieniu tym mieszkańcom określonych usług w pobliskiej okolicy). Dodać w końcu należy, że Spółka w 2009 r. była już użytkownikiem wieczystym działki nr [...] (zob. s. 6 skargi) i nie skorzystała z prawa zgłoszenia uwag do projektu planu (art. 18 u.p.z.p.). Tym samym Spółka zrezygnowała z możliwości zaprezentowania Radzie własnych oczekiwań co do ewentualnej zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości oraz możliwości poznania szczegółowych wyjaśnień Rady co do tego fragmentu projektu planu miejscowego (w razie nieuwzględnienia oczekiwań Spółki). W ocenie Sądu, zakres swobody rady gminy wykonującej władztwo planistyczne w razie braku uwag zainteresowanego podmiotu do projektu planu ulega istotnemu zwiększeniu – trudno bowiem racjonalnie oczekiwać, aby rada mogła przewidywać, jakie plany co do ewentualnej zmiany sposobu zagospodarowania danej nieruchomości ma właściciel danej nieruchomości. Innymi słowy, zdecydowanie trudniej w takim przypadku przypisać radzie zarzut nadużycia władztwa planistycznego. Ponadto, Sąd nie stwierdził, aby kwestionowane postanowienia Planu Miejscowego były niejasne (tj. aby niemożliwie było ustalenie ich treści w procesie wykładni) lub wewnętrznie sprzeczne. Reasumując, Sąd nie stwierdził nadużycia władztwa planistycznego w wyniku przyjęcia przez Radę kwestionowanych w skardze postanowień Planu Miejscowego.

IV.6. Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały.

V. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.