Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1103/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek NSA Ludwik Żukowski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 901/07 w sprawie ze skargi E. K. i W. K. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 901/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi E. i W. K. oraz Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych o prawnych sprawy:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 27 lipca 2005 r. złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizację dla inwestycji: rozbudowa drogi krajowej nr 79 na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] w Piasecznie do skrzyżowania z drogą krajową nr 50, wraz z budową obwodnicy Góry Kalwarii na drodze krajowej nr 79 i drodze krajowej nr 50. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie procedury na zasadach określonych w przepisach obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954).

Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 26 września 2005 r. wezwał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie do usunięcia braków w dokumentach dołączonych do wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. – w ciągu 7 dni. Wówczas inwestor w piśmie z dnia 11 października 2005 r. poinformował organ, że nie jest w stanie uzupełnić braków wniosku w wyznaczonym terminie w związku z czym na podstawie art. 98 K.p.a. wnosi o zawieszenie postępowania.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 4 listopada 2005 r. zawiesił postępowanie w sprawie, po czym podjął na wniosek inwestora przedmiotowe postępowanie postanowieniem z dnia 10 stycznia 2006 r.

Pismem z dnia 11 stycznia 2006 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej zgodnie z wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 lipca 2005 r. – uzupełnionego w dniu 9 czerwca 2006 r. decyzją nr 1286/06 z dnia 8 września 2006 r., ustalił lokalizację dla ww. inwestycji. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Mazowiecki wskazał, że przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia wymogi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Organ stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego zapewniono stronom udział w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., a ponadto z uwagi na treść art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) zapewniona została możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzony był raport o oddziaływaniu na środowisko. Ponieważ wniosek o wydanie decyzji wpłynął do organu przed dniem 28 lipca 2005 r. na wniosek inwestora, postępowanie zostało przeprowadzone w oparciu o przepisy prawa obowiązujące przed ww. datą.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Stowarzyszenie [...], E. i W. K., B. M., M. i G. G., I. i W. D. oraz K. W.. Po rozpatrzeniu odwołań Minister Budownictwa decyzją z dnia 16 lutego 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 września 2006 r.

Minister Budownictwa w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego stwierdził, iż decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Przede wszystkim czyni ona zadość wymaganiom art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wskazując wymagania oraz warunki, które winny być uwzględnione w dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. Wojewoda Mazowiecki zachował również procedury poprzedzające wydanie decyzji. Organ drugiej instancji uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Podkreślił, iż rozbudowa istniejącego odcinka drogi nr 79 i dostosowanie jej do parametrów drogi klasy GP pozwoli na poprawę warunków ruchu i bezpieczeństwa na tym odcinku, natomiast wyposażenie jej w urządzenia ochrony środowiska zminimalizuje jej negatywne oddziaływanie na środowisko i na ludzi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach po obszernym ich omówieniu organ uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie decyzji lokalizacyjnej zostało wszczęte na wniosek z dnia 26 lipca 2005 r. Ponadto działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954) inwestor wystąpił w tym wniosku o stosowanie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów obowiązujących przed wejściem w życie powyższej ustawy. W niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) ponieważ zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 601), która weszła w życie w dniu 16 grudnia 2006 r. do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Ministra Budownictwa stowarzyszenie [...] podniosło, że Minister Budownictwa nie zbadał okoliczności towarzyszących złożeniu wniosku przez inwestora, pomimo że nieprawidłowości w tym przedmiocie były podnoszone przez stronę skarżącą na etapie postępowania odwoławczego. Przyjęcie przez organ, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi został złożony przez inwestora w dniu 27 lipca 2007 r. wraz z dokumentacją, umożliwiło inwestorowi uchylenie się od obowiązku przedstawienia we wniosku alternatywnego wariantu lokalizacji. Stowarzyszenie podniosło, iż Wojewoda Mazowiecki przychylił się do wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o przeprowadzanie postępowania na zasadach określonych w przepisach obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, gdy tymczasem postępowanie w tej sprawie wszczął po upływie ponad pięciu miesięcy, tj. w styczniu 2006 r. Stowarzyszenie dodatkowo podniosło, iż zaskarżona decyzja wydana została mimo braku decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych a obwodnica miasta Góry Kalwarii przecina wieś K. niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w miejscu, gdzie wybudowane zostały kilkadziesiąt lat temu domy. W tej sytuacji konieczne byłoby wywłaszczenie właścicieli tych domów, a to możliwe jest tylko w przypadku inwestycji celu publicznego. Zdaniem Stowarzyszenia przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresie dróg krajowych nie określają drogi jako celu publicznego.

W skardze E. i W. K. z dnia 15 marca 2007 r. podniesiono, że stwierdzenie przez Ministra Budownictwa, iż konieczność zajęcia pod planowaną inwestycję części ich działki wynika z konieczności dostosowania drogi krajowej nr 79 do planowanej klasy drogi głównej ruchu przyśpieszonego, nie jest prawdziwe. Ich zdaniem po przeciwnej stronie drogi niż działka nr [...], na długości 1 km jest miejsce, aby całkowicie rozbudować tam projektowaną drogę.

W odpowiedzi na skargi Minister Budownictwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności decyzji Ministra Budownictwa z dnia 16 lutego 2007 r. uznał, iż skargi są niezasadne, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w jej brzmieniu obowiązującym w dniu 27 lipca 2005 r., tj. w dniu złożenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przedmiotowego wniosku do Wojewody Mazowieckiego, wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi winien zawierać: mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia drogowego na środowisko i wymagane prawem opinie (art. 5 ust. 1 pkt 6). Zakres raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia drogowego na środowisko określał załącznik nr 1 do ustawy 9 art. 5 ust. 4). Z dniem 28 lipca 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954 ze zm.), która art. 7 dokonała zmian w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, m.in. poprzez uchylenie w art. 5 ust. 4 określającego zakres raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia drogowego na środowisko załączonego do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, oraz uchylenie art. 11. Jednocześnie ustawodawca w ustawie tej artykułem 19 ust. 1 wprowadził zapis, zgodnie z którym do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Z uprawnienia tego w przedmiotowej sprawie skorzystał inwestor składając w dniu 27 lipca 2005 r. stosowny wniosek.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy do wniosku o wydanie decyzji ustalającej lokalizację drogi, inwestor załączył wymagane dokumenty, o których mowa w art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Wobec występujących w przedłożonych do wniosku mapach rozbieżności w kilometrażu drogi między końcówką odcinka I (km 22=680) i początkiem odcinka II (km 22 +700), Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 26 września 2005 r. wezwał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do usunięcia wskazanej niezgodności. Jednocześnie zażądał wykazu działek usytuowanych na terenie objętym inwestycją z uwzględnieniem podziału działek sporządzonym na nośniku elektronicznym, a także kompletu map z projektami podziału nieruchomości zawierających klauzule właściwego organu państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Konieczność uzupełnienia dokumentacji w powyższym zakresie spowodowała zawieszenie postępowania, które zostało następnie podjęte w dniu 10 stycznia 2006 r. Sąd uznał, iż organy prawidłowo przyjęły, iż inwestor złożył wniosek wraz z wymaganą dokumentacją w dniu 27 lipca 2005 r. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 lipca 2005 r. (data złożenia wniosku) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad składa wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do złożonego w dniu 27 lipca 2005 r. wniosku wymagane opinie właściwych organów zostały dołączone, załączone zostały także dokumenty wymienione w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy. Zgodnie natomiast z przepisem art. 4 ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem do postępowań w tych sprawach ma zastosowanie również przepis art. 61 § 3 K.p.a., który stanowi, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skoro w sprawie niniejszej wniosek do organu wpłynął w dniu 27 lipca 2005 r., to w świetle powyższej regulacji organy prawidłowo przyjęły, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte w tymże dniu. Wniosek o ustalenie lokalizacji drogi – wszczynający postępowanie w tej sprawie – został złożony w urzędzie w dniu 27 lipca 2005 r., o czym świadczy pieczątka tego urzędu zamieszczona na wniosku, tym samym postępowanie wszczęte zostało przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954). Nie można zatem zarzucić organom dopuszczenia się naruszenia prawa poprzez zastosowanie dotychczasowych przepisów do postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Sąd podkreślił, że nie miała wpływu na datę wszczęcia postępowania także okoliczność późniejszego uzupełnienia przez wnioskodawcę złożonej dokumentacji w zakresie określonym w piśmie Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 września 2005 r. Stosownie bowiem do przepisu art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli wniosek nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w określonym terminie. Zdaniem Sądu nie stanowiło naruszenia prawa przez organ prowadzący postępowanie uwzględnienie wniosku inwestora o zawieszenie postępowania na okres niezbędny do przeprowadzenia czynności koniecznych do uzyskania klauzuli właściwych organów państwowych zasobu geodezyjnego i kartograficznego na mapach. Stosownie do przepisu art. 98 § 1 K.p.a., organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają, się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Sąd podzielił również pogląd, iż organ nie ma wpływu na dokonany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wybór przebiegu drogi i organ może dokonywać oceny wykonania zgodnie z prawem jedynie dokumentacji załączonej do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego Stowarzyszenia, iż wybór przez inwestora wariantu przebiegu drogi nastąpił na podstawie fałszywych danych Sąd wskazał, że zarzut ten podnoszony był już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a nawet przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a skarżącemu udzielono szczegółowych wyjaśnień odnośnie postawionych zarzutów fałszywych danych dotyczących kosztów inwestycji, liczby domów przeznaczonych do rozbiórki, zagrożonych hałasem, jak również tendencyjnego doboru kryteriów porównawczych do oszacowania oddziaływania na środowisko przyrodnicze. Minister Budownictwa potwierdził, iż w świetle powyższych wyjaśnień, zastrzeżenia co do rzetelności danych nie były zasadne. Minister Budownictwa, jak też Wojewoda Mazowiecki w toku prowadzonego postępowania odnieśli się do przedłożonej przy piśmie Stowarzyszenia z dnia 10 lutego 2006 r. "Opinii w sprawie analizy porównawczej dwóch wariantów przebiegu trasy obwodnicy Góry Kalwarii w ciągu drogi krajowej nr 79" stwierdzając, iż opinia ta nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji negatywnej, chociażby z powodu jej ułomności, gdyż jej autor nie ustosunkował się do wszystkich czynników przedstawionych w analizie porównawczej (np. co do uzgodnień i opinii), jak również nie dokonał porównania oddziaływania obu wariantów w aspekcie wszystkich uwarunkowań ochrony środowiska a opinia ta nie była wiążąca dla organów. Sąd podkreślił także, że chybiony jest zarzut Stowarzyszenia, iż przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego i dlatego nie było podstaw do nadania decyzji ustalającej lokalizację rygoru natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił katalog celów publicznych, który obejmuje m.in. "wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowę i utrzymanie tych dróg", czyli inwestycje o tym charakterze.

Oddalając skargę E. i W. K., Sąd stwierdził, iż przebieg linii rozgraniczającej drogi przez teren ich działki nie narusza przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), w którym ustalona została minimalna odległość budynku od krawędzi jezdni drogi krajowej w terenie niezabudowanym wynosząca 25 m. Wymóg zachowania tej odległości odnosi się bowiem do obiektów budowlanych, które będą dopiero lokalizowane w sąsiedztwie drogi krajowej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez Stowarzyszenie [...] zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 4 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 lipca 2005 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wariant przebiegu trasy wskazany w raporcie przez inwestora jest wystarczający, podczas, gdy wymagane jest przedstawienie opisów wariantów wraz z uzasadnieniem wyboru wariantu,

2) naruszenie przepisów procesowych, a to art. 61 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

w związku z czym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz w całości decyzji Ministra Budownictwa z dnia 16 lutego 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 września 2006 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych pojęcie "w szczególności", jako niewyczerpujące, należy rozumieć tak, że inwestor przede wszystkim powinien do wniosku załączyć dokumenty wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 1–6 ustawy, co nie wyklucza konieczności przedstawienia jeszcze innych dokumentów. Nie oznacza to jednak, że poprzez samo załączenie dokumentów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1–6 ustawy, sam wniosek staje się kompletny. Skoro więc organ I instancji w dniu 26 września 2005 r. wezwał Generalną Dyrekcję Dróg i Autostrad do usunięcia w terminie 7 dni braków wniosku, poprzez załączenie innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 1–6 ustawy dokumentów w celu usunięcia niezgodności, a pomimo podjęcia zawieszonego postępowania w dniu 10 stycznia 2006 r. inwestor uzupełnił wniosek dopiero w dniu 9 czerwca 2006 r., to nie można uznać, iż w dniu 27 lipca 2005 r. doszło do wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 § 3 K.p.a. Tylko bowiem uzupełnienie braków w terminie może prowadzić do stwierdzenia, że postępowanie zostało wszczęte w dniu złożenia wniosku. Natomiast w razie nieuzupełnienia tych braków w terminie podanie pozostawia się bez rozpoznania, co oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte (Komentarz do art. 61 K.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II). Ponieważ w niniejszej sprawie nie doszło do zgodnego z prawem uzupełnienia wniosku, w wyznaczonym terminie, nie powinno być prowadzone postępowanie na podstawie przepisów dotychczasowych. Tym samym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że doszło do wszczęcia postępowania w dniu 27 lipca 2005 r., należy uznać za błędne.

Zdaniem Stowarzyszenia wnoszącego skargę kasacyjną rozważania w niniejszej sprawie należałoby rozpocząć od wykazania, że naruszony został przez organy przepis art. 61 § 3 K.p.a.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera m.in. raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia drogowego na środowisko. Raport oddziaływania na środowisko jest dokumentem, który ma bardzo ważne znaczenie przy dokonywaniu uzgodnienia z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przede wszystkim, jednym z jego najistotniejszych elementów są tzw. warianty i ich analiza oraz opis. Przyjmuje się, że w raporcie powinny znaleźć się minimalnie dwa warianty przedsięwzięcia. W oparciu o te warianty uprawniony organ powinien zaś przeprowadzać swoje ustalenie co do lokalizacji drogi krajowej. Tylko te warianty mogą mieć prawne znaczenie dla ustalenia. Tymczasem ani z treści "Opisu analizowanych wariantów przedsięwzięcia" (str. 6–8 raportu), ani z treści "porównania analizowanych wariantów" (str. 136 raportu), w ogóle nie wynika, dlaczego inwestor zdecydował się na wybrany przez siebie wariant, a nie przyjął tzw. wariantu społecznego. Ani organy I i II instancji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie są wprost związani treścią raportu. W szczególności na organie spoczywa obowiązek samodzielnego ocenienia raportu i stwierdzenia, czy został on sporządzony prawidłowo oraz, czy nie wymaga on uzupełnienia (np. właśnie o przedstawienie uzasadnienia wariantu). W szczególności powinien to uczynić, jeśli Stowarzyszenie okazało dowód w postaci "Opinii w sprawie analizy porównawczej dwóch wariantów przebiegu trasy obwodnicy Góry Kalwarii w ciągu drogi krajowej nr 79" opracowanej na Wydziale Inżynierii Lądowej Politechniki Warszawskiej, która w sposób wyraźny wykazuje, że wybrany wariant jest kontrowersyjny (przekroczenie norm hałasu i norm odległościowych). Tym bardziej, jeśli doszło do wyboru takiego wariantu, to powinien on być wszechstronnie uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wskazanie naruszenia art. 61 K.p.a. nie może odnieść skutku, ponieważ podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., dotyczy jedynie postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazanie przepisu art. 61 K.p.a. bez powiązania go z zarzutem naruszenia przepisów p.p.s.a. nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesiono, iż postępowanie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej zostało wszczęte pod nowelizacją przepisów Prawa ochrony środowiska, zatem przepisy tej ustawy miały ograniczone zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Powyższy przepis, jak trafnie podnosi się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, dotyczy naruszenia przepisów postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny. Tym samym poprawnie sformułowany zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, powinien w zasadzie dotyczyć przepisów postępowania, w oparciu o które orzekał Sąd I instancji, a więc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak nie można w rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego pominąć i takiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, kiedy w skardze kasacyjnej wskazuje się na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania go z zarzutem naruszenia odpowiedniego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji właśnie z uwagi na błędną ocenę wskazanego przepisu K.p.a., który został naruszony przez organ w zaskarżonej decyzji (wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). Powyższy pogląd należy tym bardziej uznać za słuszny, kiedy nie ma wątpliwości, że takie uchybienie Sądu I instancji, miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na kształt zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. W niniejszej sprawie właśnie mamy do czynienia z takim przypadkiem, kiedy dojdziemy do przekonania, że w zaskarżonym wyroku Sąd błędnie ocenił zarzut naruszenia art. 61 § 3 K.p.a., który był podnoszony w skardze Stowarzyszenia [...] co podnosi się również w skardze kasacyjnej tego Stowarzyszenia.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 września 2004 r. były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), które to przepisy zostały zmienione art. 7 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), która to zmiana weszła w życie z dniem 28 lipca 2005 r.

Wniosek GDDKiA o wydanie decyzji lokalizacyjnej do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynął w dniu 27 lipca 2005 r., co jest bezsporne. Jednak w okolicznościach sprawy jest sporna data wszczęcia postępowania w tej sprawie, skoro pismem z dnia 26 września 2005 r. wezwano inwestora do usunięcia braków wniosku w terminie 7 dni a ten nie mogąc wykonać tego obowiązku, wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 K.p.a. Następnie Wojewoda Mazowiecki zawiesił postępowanie, które zostało podjęte postanowieniem tego organu z dnia 10 stycznia 2006 r. po czym Wojewoda 10 stycznia 2006 r. podał do publicznej wiadomości o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 27 lipca 2005 r. Należy jednak zauważyć, że decyzja organu I instancji została wydana dopiero w dniu 8 września 2006 r., ponieważ wniosek z dnia 27 lipca 2005 r. o wydanie decyzji był jeszcze uzupełniany 9 czerwca 2006 r., co wynika z przesłanych akt.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, podobnie jak i organy, powołując się na art. 61 § 3 K.p.a. przyjęli, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu złożenia wniosku przez inwestora, tj. 27 lipca 2005 r., nie biorąc w ogóle pod uwagę powyżej opisanych okoliczności, które uniemożliwiały wcześniejsze wydanie decyzji. Tymczasem przy wykładni przepisu art. 61 § 3 K.p.a. należy uwzględnić również brzmienie art. 64 § 2 K.p.a., który w tym przypadku został zastosowany przez organ, jednak braki wniosku nie zostały usunięte przez inwestora w terminie 7 dni. W takiej sytuacji należało pozostawić podanie (wniosek) bez rozpoznania, bowiem zgodnie z art. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemożność usunięcia przez inwestora braków wniosku w terminie 7 dni, nie mogła być sanowana zawieszeniem postępowania, bowiem można zawiesić postępowanie administracyjne, jeżeli zostało wszczęte – jest w toku, tymczasem w tym przypadku postępowanie nie zostało wszczęte zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. z uwagi na brzmienie art. 64 § 2 K.p.a.

Świadczy o tym również i to, że dopiero dnia 11 stycznia 2006 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił o wszczęciu postępowania, zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, co było chyba też przedwczesne, skoro inwestor uzupełniał braki wniosku jeszcze w czerwcu 2006 r.

Powyższa analiza stanu prawnego sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że postępowanie administracyjne w tej sprawie, nie zostało wszczęte, tak jak to błędnie przyjęto, przed dniem 28 lipca 2005 r., a więc przed datą wejścia w życie zmienionych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Należało więc w sprawie stosować przepisy ww. ustawy w brzmieniu ustalonym art. 7 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, a kolejne zmiany ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., które miały miejsce przed wydaniem decyzji należało odnosić do tak ustalonego stanu prawnego, co uszło uwadze Wojewody Mazowieckiego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Błędny też jest pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że złożenie wniosku przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych o zastosowanie przepisów dotychczasowych w niniejszej sprawie było zgodne z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie dotyczącej postępowania o ustalenie lokalizacji drogi, gdyż odnosił się on do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Powyższe ustalenia dotyczące daty wszczęcia postępowania administracyjnego, podważające ustalenia Sądu przyjęte w zaskarżonym wyroku, mają podstawowe znaczenie dla sprawy i świadczą o wadliwości tego wyroku. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, jak wynika z rozważań, zostały wydane w oparciu o przepisy już nieobowiązujące w dacie wszczęcia postępowania i wydawania decyzji, czego niestety nie zauważył Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a co miało bez wątpienia istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym zarzut naruszenia prawa materialnego, zawarty w pkt II.1) skargi kasacyjnej, oparty jest również na usprawiedliwionych podstawach.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.