Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1649/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II Instancji", "Minister") z [...] lipca 2020 r., znak [...], wydana w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "organ I instancji", "[...]WKZ") decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 107d ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., dalej: "u.o.z.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 200 000 zł za prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...], polegających na wykonaniu drugiego rzędu okien połaciowych od strony ul. [...] oraz przedzieleniu stropami bocznej klatki schodowej w skrzydle frontowym wraz z demontażem biegów schodowych w poziomie kondygnacji mieszkalnych od parteru do III piętra, bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Uiszczenie powyższej kary miało nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Na wstępie uzasadnienia organ I instancji przedstawił ustalony przez niego stan faktyczny sprawy.

Przedmiotowa kamienica jako materialne świadectwo reprezentacyjnej zabudowy miasta z początku XX wieku i jeden z nielicznych zachowanych, neorenesansowych obiektów [...] zabudowy [...], będąca jednocześnie domem własnym architekta W. M., została wraz z działką wpisana do rejestru zabytków w dniu [...] czerwca 1992 r. pod nr [...].

W ramach kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, przedstawiciele organu I instancji dokonali kontroli stanu budynku, zakresu przeprowadzonych prac oraz weryfikację zgodności prowadzonych prac konserwatorskich i budowlanych z wydanymi decyzjami. Przeprowadzone [...] października 2018 r. i [...] grudnia 2018 r. oględziny pozwoliły stwierdzić m.in. wykonanie części prac niezgodnie z wydanymi pozwoleniami lub bez zgody organu konserwatorskiego. Bez wymaganego pozwolenia został wykonany drugi rząd okien połaciowych w skrzydle frontowym od strony ulicy [...] oraz przedzielenie stropami bocznej klatki schodowej w skrzydle frontowym wraz z demontażem biegów schodowych w poziomie kondygnacji mieszkalnych od parteru do III piętra (wykonano 3 stropy i włączono uzyskaną w ten sposób powierzchnię do lokali mieszkalnych). Niezgodnie z decyzją wykonano podniesienie dachu oficyny bocznej i tylnej na ściance kolankowej poza wysokość zatwierdzoną przez organ konserwatorski (będące przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego).

Pismem z [...] lutego 2019 r. [...]WKZ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za prowadzenie prac bez pozwolenia organu konserwatorskiego, wykonanych w przedmiotowej kamienicy.

Ze względu na istotną ingerencję w substancję zabytkową w obrębie bocznej klatki schodowej w skrzydle frontowym i konieczność określenia dalszego toku postępowania, [...]WKZ dopuścił jako dowód w sprawie ekspertyzę techniczną sporządzoną przez mgr inż. T. B. – "Ekspertyza konstrukcyjno-budowlana służbowej klatki schodowej w zabytkowej kamienicy. Zabytkowa kamienica przy ul. [...] w [...]".

Organ I instancji [...] czerwca 2019 r. nakazał skarżącej w drodze decyzji doprowadzenie przedmiotowej kamienicy do jak najlepszego stanu poprzez usunięcie drugiego rzędu okien połaciowych znajdujących się w połaci dachu oficyny frontowej od strony ulicy [...], wykonanych bez pozwolenia organu konserwatorskiego.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. [...]WKZ nakazał skarżącej przywrócenie bocznej klatki schodowej w przedmiotowej kamienicy.

Po przedstawieniu powyższych okoliczności faktycznych sprawy, organ i instancji podkreślił, że przedmiotowy budynek jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie art. 7 pkt 1 u.o.z. i przytoczył art. 36 ust. 1 pkt u.o.z.

Jak przedstawił [...]WKZ, prace remontowe prowadzone były w przedmiotowej kamienicy w oparciu o pozwolenia konserwatorskie, wydawane na podstawie sukcesywnie składanych wniosków.

Decyzja [...] Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2016 r. nr [...] obejmowała prace konserwatorsko-budowlane prowadzone przy elewacjach, dachu i przejeździe bramnym.

Na podstawie decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] marca 2017 r. nr [...] prowadzono natomiast prace budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkania, piwnic w oficynie bocznej na usługi oraz przebudowę parteru i piwnicy w oficynie tylnej, wykonanie windy wewnętrznej na klatce nr [...] i dobudowę windy zewnętrznej, podniesienie połaci dachu oficyny bocznej i tylnej o 84 cm i przedłużenie schodów na klatkach schodowych.

Decyzja [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2017 r. nr [...] dotyczyła wymiany uszkodzonych tynków wewnętrznych w budynku na piętrach 1-3 w lokalach, które nie wchodziły w zakres pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków z [...] marca 2017 r. nr [...].

Następnie organ I instancji wskazał, że w projekcie, na podstawie którego wydana została decyzja z [...] marca 2017 r., określono, że przedmiotem inwestycji jest przebudowa części piwnic na lokal usługowy; podbijanie fundamentów; przebudowa części parteru i piwnicy w oficynie tylnej na mieszkania dwupoziomowe; remont dwóch klatek schodowych (remont klatki schodowej głównej w budynku frontowym wraz z nadbudową o jedno piętro oraz przebudowa klatki w oficynie tylnej); zmiana aranżacji części mieszkań na 4 piętrze; remont poddasza; adaptacja poddasza oficyny bocznej i tylnej na mieszkania; adaptacja części poddasza w budynku frontowym na pomieszczenie gospodarcze; dobudowa wewnętrznej windy w oficynie tylnej; dobudowa zewnętrznej przeszklonej windy o konstrukcji stalowej.

[...]WKZ stwierdził, że w przypadku prac budowlanych polegających na przedzieleniu stropami bocznej klatki schodowej w skrzydle frontowym oraz wykonaniu drugiego rzędu okien połaciowych we wschodniej części dachu od strony ul. [...] inwestor nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia konserwatorskiego.

Odnosząc się ponownie do wskazanego powyżej projektu organ I instancji przedstawił zapis, z którego wynika, że poza zakresem opracowania pozostawała techniczna klatka schodowa w budynku frontowym. Przytoczył również fragment informujący o adaptacji strychu budynku frontowego na 4 piętrze poprzez doświetlenie pomieszczeń jednym rzędem okien połaciowych od strony ul. [...]. [...]WKZ wskazał również na fragment uzasadnienia decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] marca 2017 r., z którego wynika, że projekt obejmuje adaptację strychu budynku frontowego na 4 piętrze poprzez doświetlenie pomieszczeń jednym rzędem okien połaciowych od strony ul. [...].

Następnie organ I instancji przytoczył art. 107d ust. 1 u.o.z. oraz art. 189 k.p.a.

Odnosząc się do okoliczności, które mają zastosowanie przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej, [...]WKZ w pierwszej kolejności odniósł się do stopnia przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa. Podkreślił, że inwestor realizował obowiązek wynikający z art. 5 pkt 2 i 3 u.o.z., jednak przez brak wymaganego pozwolenia na wszystkie przeprowadzone w budynku indywidualnie wpisanym do rejestru prace remontowo-budowlane, nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 ust. 1 u.o.z. Skarżąca występowała już z wnioskami o pozwolenia konserwatorskie, dlatego miała świadomość, że na wszystkie prace przy zabytku wpisanym do rejestru wymagane jest uzyskanie decyzji konserwatorskiej. Na sporne roboty budowlane wymaganego pozwolenia jednak nie posiadała, wobec czego organ I instancji uznał, że działania skarżącej miały charakter samowoli budowlanej.

Przytaczając art. 4 pkt 2 u.o.z. [...]WKZ podkreślił, że ma on na celu niedopuszczenie do wprowadzenia takich zmian w substancji lub w estetycznym odbiorze, które przyczyniłyby się do zmniejszenia wartości zabytkowych obiektu. Prace polegające na przedzieleniu stropami bocznej klatki schodowej w skrzydle frontowym oraz wykonaniu drugiego rzędu okien połaciowych w dachu od strony ul. [...], w ocenie organu I instancji wprowadziły znaczące zmiany w substancji zabytku bez wymaganej prawem akceptacji i pozwolenia organu konserwatorskiego. Powołując się na ekspertyzę mgr. T. B. wskazano, że zmiany w obrębie służbowej klatki schodowej są zniszczeniem fragmentu zabytkowego obiektu wpisanego do rejestru.

Następnie [...]WKZ przedstawił, że jednym z czynników istotnych dla oceny stopnia naruszenia prawa jest wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła. Przez wprowadzenie stropów w bocznej klatce schodowej skrzydła frontowego i włączenie w ten sposób uzyskanej powierzchni zwiększono powierzchnię lokali mieszkalnych o 7,2 m2 na kondygnację, uzyskując tym samym możliwość otrzymania wymiernej korzyści finansowej w postaci dodatkowych dochodów ze sprzedaży lub wynajmu pomieszczeń, powiększonych o przestrzeń pozyskaną wskutek działań niezgodnych z prawem i będących rezultatem samowoli budowlanej.

Uwzględniając powyższe okoliczności organ I instancji orzekł kwotę 200 000 zł jako adekwatną do stopnia naruszenia prawa. Wskazał jednocześnie, że inwestorem w chwili obecnej jest skarżąca, która wskutek połączenia przez przejęcie spółki [...] sp. z o. o. s. k. a. weszła w ogół praw i obowiązków inwestora, wobec czego kara została nałożona na skarżącą tj. obecnego właściciela przedmiotowej kamienicy.

3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Minister decyzją z [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 89 pkt 1 u.o.z. i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2019 r.

Na wstępie uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, jak również wskazał, że [...] stycznia 2020 r. przeprowadzono w przedmiotowej kamienicy kontrolę. W jej wyniku ustalono, że w części frontowej kamienicy, w połaci dachowej od strony ul. [...] zostały zdemontowane cztery okna połaciowe (drugi rząd okien znajdujący się bliżej kalenicy). Prace wykonano na podstawie decyzji [...]WKZ z [...] czerwca 2019 r., zobowiązującej skarżącą do usunięcia ww. okien.

Następnie Minister przytoczył treść art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 107d ust. 1 i 5 u.o.z., a także art. 189d k.p.a. Organ II instancji na podstawie powołanych przepisów oraz stanu faktycznego sprawy podzielił stanowisko [...]WKZ oraz przychylił się do wysokości nałożonej przez organ I instancji administracyjnej kary pieniężnej.

Organ II instancji uznał za bezsporne, że w bocznej (służbowej) klatce schodowej w skrzydle frontowym przedmiotowej kamienicy zdemontowano w poziomie kondygnacji mieszkalnych od parteru do III piętra włącznie biegi schodowe. Zamiast biegów i podestów klatki schodowej wykonano stropy międzykondygnacyjne w formie masywnych płyt stropowych. Stropy usytuowano w połowie wysokości historycznych okien klatki. Od wewnątrz okna te podzielono, dodając skrzydła wewnętrzne z PCV poniżej i powyżej wykonanych stropów. Zachowano schody między III piętrem a poddaszem oraz z wejścia na parter i do piwnicy. Klatka schodowa została tym samym włączona do przyległych mieszkań. Minister wskazał, że taki zakres wykonanych prac wynika z protokołów kontroli przeprowadzonych przez [...]WKZ [...] października 2018 r. oraz [...] grudnia 2018 r., a także z ekspertyzy technicznej mgr T. B.. Ponadto wykonano drugi rząd okien połaciowych w skrzydle frontowym od strony ul. [...].

Minister wyjaśnił, że podnoszony przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego zły stan techniczny schodów i znaczne nakłady finansowe poczynione na remont kamienicy nie uchylają wyrażonego w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. obowiązku, a realizacja spornych prac wypełniała hipotezę art. 107d ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do wysokości nałożonej kary, organ II instancji uznał ją za adekwatną do wagi i okoliczności dokonanego naruszenia. W ocenie Ministra skarżąca zniszczyła część kamienicy wpisanej do rejestru zabytków, a przedmiotowa klatka schodowa była wartościowym zabytkiem myśli projektowej z przełomu XIX i XX w. oraz cennym świadectwem możliwości technicznych i technologii stosowanych przez budowniczych ówczesnych czasów. Ponadto skarżąca, jako spółka niejednokrotnie realizująca roboty budowlane w obiektach wpisanych do rejestru zabytków, miała pełną świadomość konieczności uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na tego typu działania.

Wskazując na fakt usunięcia przez skarżącą spornych okien połaciowych, Minister przytoczył ponowie art. 189d ust. 5 k.p.a. i podkreślił, że działanie to nie było dobrowolne, ponieważ obowiązek taki wynikał z decyzji [...]WKZ z [...] czerwca 2019 r.

4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie profesjonalny pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, względnie o zmianę decyzji i zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe wnioski zostały oparte na zarzutach naruszenia:

a) przepisu prawa materialnego, tj. art. 107d ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 189d § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w oparciu o tylko jedną przesłankę, tj. wysokości korzyści, bez uwzględnienia pozostałych, co wpłynęło na błędne ustalenie wysokości kary;

b) przepisu prawa materialnego, tj. art. 189d § 1 k.p.a. poprzez wymierzenia kary w rażąco wygórowanej wysokości, nieadekwatnej do skali naruszenia;

c) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne, niedokładne i w konsekwencji błędne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności:

- nieuwzględnienie, że skarżąca poczyniła na zabytek znaczne nakłady, w znakomitej większości przywracając nieruchomości jej dawny charakter, co powinno mieć znaczenie zarówno przy ocenie, czy karę wymierzyć, jak również przy szacowaniu jej wysokości;

- nieuwzględnienie, że okna połaciowe (drugi rząd) zostały usunięte, a poniesiony w związku z tym koszt – 18 500 zł był dla skarżącej także dotkliwy finansowo, co nie skutkowało jednak w żaden sposób zmniejszeniem kary;

- nieuwzględnienie bardzo złego stanu technicznego schodów w klatce bocznej na kondygnacji od piwnicy do parteru, zagrażającego bezpieczeństwu korzystania z nich, a także zupełne pominięcie w decyzji istnienia opinii dokumentującej bardzo zły stan techniczny schodów;

- całkowity brak uwzględnienia, że w czasie II Wojny Światowej w klatkę schodową uderzył pocisk artyleryjski, który wpadł przez dach oficyny i spadając zniszczył klatkę schodową oficyny, niszcząc biegi schodów, co powinno wpływać na negatywną ocenę wartości historycznej schodów, a w rezultacie klatki schodowej – jako zabytku, co przełożyć się powinno na rodzaj kary i jej ewentualną wysokość.

5. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał również stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów, w których nałożono na skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 200 000 zł za prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...], polegających na wykonaniu drugiego rzędu okien połaciowych od strony ul. [...] oraz przedzieleniu stropami bocznej klatki schodowej w skrzydle frontowym waz z demontażem biegów schodowych w poziomie kondygnacji mieszkalnych od parteru do III piętra - bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przypomnieć należy, że kamienica przy ul. [...] w [...] została wraz z działką wpisana do rejestru zabytków decyzją z [...] czerwca 1992 r., pod nr [...].

Podstawą prawną zaskarżonych decyzji był art. 107d ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: 1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni; 2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku; 3) prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru; 4) prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru; 5) prowadzenie badań archeologicznych.

W myśl art. 107d ust. 1 u.o.z, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia (art. 107d ust. 5 u.o.z.).

Administracyjne kary pieniężne są to środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Mają bowiem, przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Nałożenie kary administracyjnej, o której mowa w art. 107d u.o.z. wymaga ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie dokonanie oceny stanu faktycznego w świetle przepisów art. 189d-189f k.p.a. (por. Wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1345/20).

Zatem do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., którego art. 189d stanowi, że organ administracji publicznej wymierzając karę bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub -wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładania administracyjna kara finansowa do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej — warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

2. W ocenie Sądu, mając na uwadze przywołane wyżej przepisy oraz zaistniały w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny, zgodzić się można z organami, które wydając zaskarżone rozstrzygnięcia wymierzyły administracyjną karę pieniężną w określonej wysokości nie naruszając wskazanych przepisów prawa.

Z akt postępowania i zgromadzanych w sprawie dowodów (por. protokoły z kontroli z [...] października 2018 r. i [...] grudnia 2018 r., oraz z opracowanie pt.: "Ekspertyza konstrukcyjno-budowlana służbowej klatki schodowej w zabytkowej kamienicy. Zabytkowa kamienica przy ul. [...] w [...]" z kwietnia 2019 r.) bezspornie wynikają bowiem następujące okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie dla niniejszej spraw:

- w bocznej (służbowej) klatce schodowej w skrzydle frontowym kamienicy, zdemontowano w poziomie kondygnacji mieszkalnych od parteru do III piętra włącznie biegi schodowe;

- zamiast biegów i podestów klatki schodowej wykonano stropy międzykondygnacyjne w formie masywnych płyt stropowych; stropy usytuowano w połowie wysokości historycznych okien klatki; od wewnątrz okna te podzielono dodając skrzydła wewnętrzne z PCV poniżej i powyżej wykonanych stropów;

- zachowano schody między III piętrem a poddaszem oraz z wejścia na parter i do piwnicy;

- klatka schodowa została włączona do przyległych mieszkań (tym samym zwiększono powierzchnię lokali mieszkalnych o 7,2 m2 – por. ekspertyza wykonana przez T. B.);

- wykonano drugi rząd okien połaciowych w skrzydle frontowym od strony ulicy [...] (protokół kontroli przeprowadzonej przez [...]WKZ w dniu [...] grudnia 2018 r.).

Podkreślić należy, że fakt i zakres wykonania powyżej opisanych robót budowlanych bez pozwolenia konserwatorskiego nie jest kwestionowany przez skarżącą.

Zdaniem Sądu, zasadnie organy wskazały, że podkreślany przez spółkę zły stan techniczny opisywanych schodów i znaczne nakłady finansowe poczynione na remont kamienicy, nie uchylają wyrażonego w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. obowiązku inwestora uzyskania pozwolenia na roboty budowlane, a realizacja przedmiotowych prac wypełnia hipotezę art. 107d ust. 1 u.o.z. W pełni zasadnie zatem nałożono na inwestora karę pieniężną za ten czyn.

3. W ocenie Sądu, odnosząc się do wysokości nałożonej kary, należy uznać jej wysokość za adekwatną do wagi i okoliczności dokonanego naruszenia prawa.

W przypadku wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za naruszenia przepisów o ochronie zabytków, na mocy art. 107g u.o.z. stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., a więc regulację określającą warunki i zasady wymierzania sankcji administracyjnej. Ustawodawca wprost to przesądza we wskazanym przepisie. Rolą organu orzekającego o karze jest skrupulatne ustalenie okoliczności, w jakich miało dojść do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, a także podjęcie decyzji, czy nie zachodzą swoiście rozumiane przesłanki egzoneracyjne, przewidziane we wspomnianym dziale IVa k.p.a., pozwalające - nawet w przypadku zaistnienia uchybienia - na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/20).

Nie ulega bowiem wątpliwości, że spółka zniszczyła część kamienicy wpisanej do rejestru zabytków, a jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa klatka schodowa była wartościowym zabytkiem myśli projektowej z przełomu XIX i XX w., a także cennym świadectwem możliwości technicznych i technologii stosowanych przez budowniczych ówczesnych czasów. Wskazać trzeba, że za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1813/19). Ponadto skarżąca, jako spółka niejednokrotnie realizująca roboty budowlane w obiektach wpisanych do rejestru zabytków, miała pełną świadomość konieczności uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na tego typu działania.

W ocenie Sądu organy, ustalając wysokość kary pieniężnej, zastosowały się do dyrektyw jej wymiaru, a wysokość kary nie jest nadmierna. Mieści się również w "widełkach" wskazanych w art. 107d ust 1 u.o.z. (tj. "od 500 do 500 000 zł"). Zatem przy jej ustalaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego, a jej wymiar uwzględniał dyrektywy wskazane w art. 189d k.p.a.

Zdaniem Sądu, Minister rozważył wszelkie okoliczności, które zgodnie z art. 189d k.p.a. wytyczały granice uznania administracyjnego przy ustalaniu wysokości kary. Dlatego też zasadnie ocenił, że organ I instancji nie naruszył tego przepisu, ani uznaniowości orzekania, ustalając wysokość kary i stanowisko takie należycie uzasadnił w swej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Administracyjne kary pieniężne stanowią rodzaj sankcji administracyjnych, będących konsekwencją naruszenia określonego przepisu prawa administracyjnego. Naruszenie to polega na niedopełnieniu ustawowego obowiązku albo niepowstrzymaniu się od zakazu ciążącego na podmiocie zewnętrznym wobec właściwego organu administracji publicznej. Zakaz ten lub nakaz określony jest w przepisach administracyjnego prawa materialnego, a jego naruszenie stanowi tzw. delikt administracyjny. Podmiotami sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych mogą być osoby fizyczne, osoby prawne albo jednostce nieposiadającej osobowości prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne są to zatem środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, mają bowiem, przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 460/20).

4. Zasadnie również organy wskazały, że na wysokość kary nie miało wpływu to, że okna połaciowe (drugi rząd) zostały usunięte i działanie to generowało znaczny koszt po stronie skarżącej (tj. jak wskazuje w skardze 18 500 zł).

Zgodnie bowiem z art. 189d ust. 5 k.p.a. organ administracji publicznej wymierzając karę bierze pod uwagę działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa. Wprawdzie, jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w [...] stycznia 2020 r., spółka usunęła sporne okna, ale nie było to działanie dobrowolne. [...]WKZ decyzją z [...] czerwca 2019 r. nakazał bowiem skarżącej doprowadzenie kamienicy przy ul. [...] w [...] do jak najlepszego stanu poprzez usunięcie drugiego rzędu okien połaciowych znajdujących się w połaci dachu oficyny frontowej od strony ulicy [...], wykonanych bez pozwolenia organu konserwatorskiego.

5. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie nie naruszono również art. 107d ust. 1 u.o.z. oraz art. 189d § 1 k.p.a.

6. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.