Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 904/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1 w zw.  z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1093/11 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 listopada 2011 r. II SA/Kr 1093/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) w Krakowie z [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W związku z pisemną interwencją L.K. z 24 czerwca 2009 r., następnie uzupełnioną w piśmie z 26 czerwca 2009 r. podpisanym również przez R.K., dotyczącą realizowanego przez K.B. ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. 1 a nr 2 i 3 położonymi w Bochni przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Bochni przeprowadził na w/w działkach oględziny, z których sporządzono protokół ze szkicem terenowym i dokumentację fotograficzną.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym sprecyzowaniu żądań przez zgłaszających interwencję, pismem z 10 grudnia 2009 r. PINB w Bochni zawiadomił strony postępowania, że zostało wszczęte na wniosek R.K. i L.K. postępowanie w sprawie żądania rozbiórki ogrodzenia zrealizowanego pomiędzy w/w działkami, a pismem z 16 grudnia 2009 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. L.K. do protokołu wyjaśnił, że jego intencją było, aby organ nadzoru budowlanego sprawdził, czy inwestor wykonał ogrodzenie działki nr 1 od jej strony północnej zgodnie ze zgłoszeniem i uzgodnieniem z Urzędem Miejskim w Bochni. K.B. wniosła o umorzenie postępowania.

Decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...], PINB w Bochni umorzył prowadzone postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Organ I instancji ustalił, że działka nr ewid. 1 posiada ogrodzenie trwałe z płyt betonowych, osadzonych na słupach betonowych, prefabrykowanych, które od strony północnej wykonane jest wzdłuż drogi osiedlowej w linii istniejącego cokołu betonowego, na którym stwierdzono ślady po odciętych słupkach metalowych uprzedniego ogrodzenia. Na długości 13,90 m graniczy ono z w/w drogą, a na pozostałym odcinku usytuowane jest wzdłuż działki nr 2, gdzie brak jest cokołu. Wysokość ogrodzenia z cokołem wynosi 2,01 m, a od strony działki nr ewid. 2 - 2,09 m. Pomiędzy działkami nr ewid. 2 i 1 znajdują się dwa ogrodzenia, jedno wyżej opisane o wysokości 2,09 m, drugie drewniane na betonowym cokole i stalowych słupkach wykonane przez L.K. Ustalono też, że 20 maja 2009 r. K.B. zgłosiła Staroście Powiatowemu w Bochni roboty budowlane polegające na remoncie istniejącego na działce nr ewid. 1 ogrodzenia od strony działki nr 3. PINB w Bochni wyjaśnił, że kompetencje organu nadzoru budowlanego wynikają z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej: "uPb"), w tym z art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. Stosownie do dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a zgłoszeniu podlega jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Wykonanie innych ogrodzeń nie wymaga zgłoszenia i pozostaje poza sferą organu nadzoru budowlanego, a ewentualne spory międzysąsiedzkie wynikające na tym tle należą do drogi postępowania sądowego przed sądem powszechnym. Ponadto, w ocenie organu, wnioskodawcy nie posiadali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), aby skutecznie wystąpić z żądaniem nakazu rozbiórki ogrodzenia na działce należącej do K.B. W ocenie organu ogrodzenie wykonane przez K.B. spełnia wymagania zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L.K. i R.K. Zarzucili w nim, że nie ustalono prawidłowo kręgu stron postępowania, ponieważ pominięto spadkobierców zmarłego J.B. Ponadto w ich ocenie zrealizowane przez K.B. ogrodzenie narusza art. 4, art. 5 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 i art. 30 ust. 2 pkt 4 uPb. Sporna inwestycja odbiegała od dokonanego przez inwestora zgłoszenia remontu ogrodzenia, ponieważ wykonano je z innych materiałów niż dotychczas istniejące ogrodzenie.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...], MWINB w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego PINB w Bochni umorzył postępowanie w sprawie z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. W toku bowiem jednego postępowania w odniesieniu do dwóch części ogrodzenia wskazał dwie różne przesłanki rozstrzygnięcia, a mianowicie przesłankę o charakterze przedmiotowym wobec ogrodzenia w części między działkami nr 1 i 2 podając, że z uwagi na parametry ogrodzenia kwestia jego budowy nie podlega regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb, oraz przesłankę o charakterze podmiotowym wobec ogrodzenia w części między działką inwestora o nr 1 a działką nr 3 pełniącą funkcję drogi dojazdowej stanowiącą własność Gminy Bochnia, podając że wnioskodawcom nie przysługiwał w postępowaniu przymiot strony. Zatem, odmawiając L.K. i R.K. przymiotu stron organ I instancji powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania wyłącznie w oparciu o wymienioną przesłankę podmiotową. Wobec tego nie był uprawniony w ramach tego samego postępowania rozstrzygnąć kwestii merytorycznych dotyczących części ogrodzenia zlokalizowanego od granicy działki nr 2 uznając jednocześnie, że postępowanie wszczęto nieprawidłowo - na wniosek osób, którym nie przysługuje przymiot stron postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, skoro wnioskodawcy są właścicielami działki nr ewid. 2 sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością K.B. nr ewid. 1, a sporne ogrodzenie jest posadowione w granicy tych działek, to w sprawie oceny legalności jego wzniesienia powinien im przysługiwać status stron postępowania, a jego podstawę materialnoprawną powinien stanowić art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb odnoszący się do obowiązku uwzględnienia przy realizowaniu obiektu budowlanego uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie ustalono prawidłowo kręgu stron postępowania, ponieważ współwłaściciel działki nr ewid. 1 – J.B. zmarł 3 kwietnia 2009 r., a nie podjęto działań w celu ustalenia jego następców prawnych, którym powinien przysługiwać przymiot stron postępowania. Organ odwoławczy wskazał także na wadliwie wykonany szkic sytuacyjny przedstawiający sporne ogrodzenie, ponieważ nie ukazywał on całego jego przebiegu, w szczególności od strony działki nr ewid. 3 pełniącej funkcję drogi dojazdowej, a jedynie część pomiędzy działkami nr 1 i 2. Podsumowując, MWINB w Krakowie stwierdził, że uchylenie zaskarżonej decyzji było niezbędne, ponieważ zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego wykraczał poza ramy wynikające z dyspozycji art. 136 K.p.a. i nie mógł zostać uzupełniony w toku postępowania odwoławczego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się K.B., wnosząc do sądu administracyjnego skargę, w której zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania i jego umorzenia na podstawie art. 105 K.p.a. lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na naruszenie art. 28 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podano, że pomiędzy właścicielami działek nr 2 i 1 od wielu lat dochodzi do nieporozumień, z tego powodu skarżąca postanowiła z mężem o wzniesieniu własnego ogrodzenia od strony działki nr ewid. 2 oraz przeprowadzić remont ogrodzenia od strony działki nr ewid. 3. Z informacji uzyskanych od Starostwa Powiatowego w Bochni wynikało, że na budowę ogrodzenia przy działce nr 2 nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia. Zgłoszono natomiast remont części ogrodzenia od strony drogi dojazdowej. W ocenie skarżącej organ odwoławczy niezasadnie uchylił decyzję organu I instancji w całości, ponieważ w sprawie spornego ogrodzenia droga administracyjna jest niedopuszczalna, gdyż jego wysokość nie przekracza 2,20 m. Z kolei przyznanie państwu K. statusu stron nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa – art. 28 K.p.a., a podnoszone przez nich zarzuty nie znajdują uzasadnienia.

Postanowieniem z 29 czerwca 2010 r., II SA/Kr 636/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę uznając, że została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu. Po przyznaniu skarżącej prawa pomocy i ustanowienia dla niej pełnomocnika z urzędu oraz zwolnieniem całkowitym od kosztów postanowieniem z 10 lutego 2011 r. przywrócono skarżącej termin do wniesienia skargi kasacyjnej. W następstwie jej uwzględnienia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 10 czerwca 2011 r., II OSK 1056/11 uchylił zaskarżone postanowienie z 29 czerwca 2010 r. uznając, że skarga została wniesiona w terminie, a sąd I instancji wadliwie ustalił datę doręczenia K.B. zaskarżonej przez nią decyzji organu odwoławczego.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie uwzględniając skargę K.B. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzając, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopatruje się naruszenia prawa dającego podstawę do jego wznowienia. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Okoliczność taka w ocenie sądu wojewódzkiego zaistniała w rozpoznawanej sprawie, ponieważ jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, tj. 3 kwietnia 2009 r. zmarł J.B. – współwłaściciel działki 1, a zatem postępowanie powinno toczyć się z udziałem jego następców prawnych. W ocenie sądu wojewódzkiego "skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji", a złożone w toku postępowania sądowego oświadczenia spadkobierców zmarłego – jego dzieci, iż nie uczestniczenie przez nich w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie stanowiło naruszenia ich praw, nie miały znaczenia prawnego i nie konwalidowały tej wady postępowania "z uwagi na brak ku takiemu stanowisku podstawy prawnej". W ponownie prowadzonym postępowaniu sąd polecił organom ustalenie prawidłowego kręgu stron i ponowne przeprowadzenie postępowania z ich udziałem. Za przedwczesne uznano w tej sytuacji dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, skoro odbyłoby się to bez udziału wszystkich stron postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku z 16 listopada 2011 r. wniosła K.B., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. przez przyjęcie, że postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału następców prawnych zmarłego współwłaściciela nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, pomimo złożenia przez nich pisemnych oświadczeń, że ich prawa reprezentował jeden ze spadkobierców w osobie K.B., a zatem nie doszło do naruszenia praw tych osób, zaś zarzut braku udziału w postępowaniu tych osób został podniesiony wyłącznie przez uczestników,

2. art. 145 § 1 pkt 1 Iit. b) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 147 K.p.a. przez dokonanie wykładni art. cyt. przepisów w oderwaniu od zasady skargowości, co doprowadziło do uwzględnienia zarzutu braku czynnego udziału w postępowaniu strony podniesionego przez osoby, które w tym postępowaniu brały udział,

3. art. 141 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 K.p.a. oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, czy współwłaścicielom działki o nr ewid. 2 należało przyznać przymiot strony postępowania przy jednoczesnym wskazaniu, że ponowne postępowanie należy prowadzić z ich udziałem,

4. art. 141 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 105 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 uPb przez pominięcie przy formułowaniu wskazań co do dalszego postępowania, że w sprawie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na fakt, że przepisy uPb nie przewidują kompetencji organu nadzoru budowlanego do rozstrzygania w sprawie legalności ogrodzenia niższego niż 2,20 m i nie zlokalizowanego od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych,

5. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. przez niedostrzeżenie, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie do wyjaśnienia nie pozostał znaczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, którego to braku organ odwoławczy nie był w stanie uzupełnić w trybie art. 136 K.p.a.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że gdy rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z oczekiwaniem stron, których prawa procesowe zostały naruszone, nie można uznać, że naruszenie takie miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego przed uchyleniem takiego aktu administracyjnego powinno dojść do ustalenia, czy pominięta w postępowaniu strona zażądałaby ponowienia postępowania z jej udziałem. Dopiero takie ustalenie mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. b) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z podanej przyczyny nie może nastąpić z urzędu. Inne podmioty niż pominięty w postępowaniu nie mogą więc podnieść skutecznie takiego zarzutu, dlatego ani organ odwoławczy ani sąd administracyjny nie mogli uwzględnić zarzutu braku udziału w postępowaniu następców prawnych J.B. Ponadto, pomimo braku formalnego udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłego J.B. ich prawa nie zostały naruszone, co potwierdzili składając stosowne oświadczenia. Stanowisko to wspierano przywołaniem tych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których prezentowany był taki pogląd.

Skarżąca kasacyjnie podała też, że w ogóle nie rozważono w zaskarżonym wyroku, czy państwu K. w toku postępowania administracyjnego służyć powinien status strony, choć w jej ocenie status taki im nie powinien przysługiwać. Nie posiadają bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, skoro w stosunku do ogrodzeń do wysokości 2,20 m ustawodawca nie przewidział w ogóle jakiejkolwiek ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego. Tym samym nie istnieje sprawa administracyjna, a wszczęte postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Sąd nie ocenił również, czy w świetle dyspozycji art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. organ odwoławczy nie naruszył tych przepisów, ponieważ z innego postępowania posiadał on wiedzę o spadkobiercach J.B. W odrębnym postępowaniu MWINB w Krakowie traktował K.B. jako zarządzającą masą spadkową po zmarłym J.B.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.K. i R.K. wnieśli o jej odrzucenie. Odnosząc się do zagadnienia spornego ogrodzenia podali, że dokonane przez K.B. zgłoszenie obejmowało jego remont, gdy w rzeczywistości drewniane elementy poprzedniego ogrodzenia zastąpiono betonowymi oraz zmieniono formę i wysokość ogrodzenia z około 150 cm do około 200 cm. Dokonano więc przebudowy i rozbudowy, a zgodnie z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonanie zrealizowanego ogrodzenia nie było możliwe. Ponadto, droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych jest w ich ocenie drogą publiczną, dlatego budowa ogrodzenia od strony działki nr ewid. 3 wymagała zgłoszenia. Zrealizowane ogrodzenie, podobnie jak dom skarżącej kasacyjnie, zacienia ich działkę i ogranicza dostęp światła do powierzchni mieszkalnych w ich domu, naruszając przez to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ogrodzenie zostało wybudowane także z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, a więc z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich. Tym samym ich interes prawny, jako źródło statusu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., wynika z art. 3 pkt 20 uPb. Są bowiem współwłaścicielami sąsiedniej nieruchomości, która graniczy z działką K.B. Za strony postępowania zostali także uznani w innym postępowaniu, obecnie toczącym się przed WSA w Krakowie pod sygn. II SA/Kr 289/10, które również dotyczy przebudowanego przez K.B. ogrodzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego jego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

Wprawdzie formalnie nie wskazano podstawy skargi kasacyjnej, niemniej jednak zawiera ona zarzut naruszenia przepisów postepowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, przeto uznać należy, że chodzi o podstawę z art. 174 pkt 2 Ppsa. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie zachodziła przesłanka do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z tej przyczyny, że w sprawie mieli nie uczestniczyć spadkobiercy J.B. Błędnie przeto sąd a quo miał uznać, że uprawnione w tej sytuacji ma być uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i decyzji organu I instancji. Skarżąca kasacyjnie eksponuje, że z przepisu art. 147 K.p.a. wynika, iż żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może wyłącznie strona pominięta. Takiego żądania od podmiotów, które miały zostać pominięte jako ewentualne strony postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie było, przeciwnie – spadkobiercy J.B. złożyli oświadczenia, że ich prawa w postępowaniu reprezentowała K.B., a oni sami nie będą domagać się wznowienia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach sprawy poddanej kontroli zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 K.p.a. jest uzasadniony, a stanowisko sądu I instancji w tej kwestii nietrafne.

Zagadnienie prawidłowej wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa w aspekcie podniesienia zarzutu ziszczenia się przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. było przedmiotem kontrowersji tak w judykaturze, jak i w doktrynie. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa stanowi o przesłance do uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na decyzję lub postanowienie, gdy sąd ten stwierdzi "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania". Z kolei art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", treść art. 147 K.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Wprawdzie z art. 147 K.p.a. nie wynika wprost, czy z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może wystąpić którakolwiek ze stron postępowania, czy też wyłącznie ta, która wywodzi, że to właśnie ją pominął organ, to systemowa wykładnia przepisów K.p.a. prowadzi do wniosku, że z żądaniem wznowienia postępowania może wystąpić tylko strona, która wywodzi, że "bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Wskazuje na to treść przepisu art. 148 § 2 K.p.a., w którym ustanowiono termin na wniesienie żądania wznowienia opartego na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – jest to termin jednego miesiąca, od dnia, w którym "strona dowiedziała się o decyzji". Zatem tylko strona, która dowodzi, że została bez własnej winy pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu może powoływać się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Dodatkowo za taką wykładnią na gruncie stosowania przepisów kodeksu przemawia jego art. 184 § 4, wedle którego do wniesienia sprzeciwu przez prokuratora, gdy jego podstawą jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., konieczna jest zgoda strony. Oczywiste, że zgoda ta powinna pochodzić od tej strony, wobec której naruszono jej uprawnienie do czynnego udziału w postępowaniu, a nie od którejkolwiek strony tego postępowania.

Przedstawione powyżej wywody odnośnie rozumienia reguł rozporządzalności żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie przesądzają jeszcze w sposób jednoznaczny, jak należy rozumieć dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa w aspekcie powyższej przesłanki wznowieniowej. W szczególności kwestyjne jest to, czy sąd wojewódzki dla uchylenia zaskarżonej doń decyzji (postanowienia) winien ustalić wpierw, czy jest to zgodne z wolą tej strony, która miała zostać pominięta w postępowaniu administracyjnym, czy też przesłanka uwzględnienia skargi ma charakter obligatoryjny, niezależny od woli tej strony. W judykaturze prezentowane są w tej kwestii rozbieżne stanowiska. Pierwsze z nich sprowadza się do wywodu akceptującego tezę, że dla uchylenia decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit b) Ppsa nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje na wniosek strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2010 r., I OSK 442/09, z 27 marca 2009 r., II OSK 151/09, z 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06, z 2 lutego 2006 r., II OSK 496/05, wyrok WSA w Krakowie z 15 czerwca 2011 r., II SA/Kr 106/11, opublik. cbosa.nsa.gov.pl). Stanowisko takie akceptowano również w piśmiennictwie (por. A. Kabat, [w:] A. Kabat, B. Dauter B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 315). Pogląd o obligatoryjności uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, w tym także z przyczyny opisanej dyspozycją art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., prezentowany był także na gruncie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNP 2003, nr 24, poz. 582, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1998 r., II SA 915/97, "Glosa" 1999, nr 1, s. 28). W judykaturze zdaje się jednak dominować ostatnio odmienne stanowisko, wedle którego tylko od woli tej strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie brały udziału w postępowaniu. W takim przypadku sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie wskutek niezapewnienia udziału w sprawie innemu niż skarżący podmiotowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., I OSK 911/05; z 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08 z aprobującą glosą J. Jamiołkowskiego, "Casus" 2009, nr 52, s. 36 i n.; z 26 maja 2009 r., II OSK 832/08, z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, z 18 listopada 2009 r., II OSK 1781/08; z 18 maja 2010 r., II OSK 796/09, z 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10, opublik. cbosa.nsa.gov.pl, z 16 maja 2012 r., II OSK 362/11, LEX nr 1219140). W literaturze wskazuje się przeto, że nie może zatem dojść do uchylenia decyzji z powodu stwierdzenia podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli nie ma pewności, co do tego, że dysponent prawa do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej chce z niego korzystać (por. T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, "Przegląd Prawa Publicznego" 2008, Nr 4, s. 67). W wyroku z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08 (OSP 2011, z. 2, poz. 23) Naczelny Sąd Administracyjny wyeksponował, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W doktrynie aprobującej ten pogląd wskazuje się, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo jest to jedynie norma odsyłająca, a naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych, przy uwzględnieniu, iż wznowienie postępowania z uwagi na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie na wniosek strony (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2, s. 146 i n.).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów kontrolowanej sprawy ustalenie, że postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału spadkobierców zmarłego J.B. nie stanowiło jednak wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd I instancji nie wskazał na naruszenie prawa, jak tego wymaga ziszczenie się przesłanki do uchylenia decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa. Ponadto nie zwrócono uwagi, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. została sformułowana w ten sposób, że ziszcza się, gdy strona bez własnej winy (podkr. Sądu) nie brała udziału w postępowaniu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wynika, aby sąd wojewódzki poczynił jakiekolwiek ustalenia w kierunku istnienia lub braku istnienia winy spadkobierców J.B. w tym, że nie brali udziału w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie brała udział K.B., zaś spadkobiercy J.B. złożyli oświadczenia, że popierają jej stanowisko w sprawie. Z materiału aktowego nie wynika, aby wniosek o wznowienie postępowania z tej przyczyny uprawiony podmiot wniósł do organu. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że WSA w Krakowie uwzględniając skargę K.B. tylko z tego powodu, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału następcy prawni J.B. naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Upb w powiązaniu z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa. Naruszenie cyt. przepisów polegać miałoby na braku wyjaśnienia przez sąd wojewódzki kwestii przyznania statusu stron u właścicieli działki nr 2, choć uzasadniając wydany wyrok sąd ten miał wskazać, aby ponowne postępowanie prowadzić z ich udziałem. Pojęcie strony postępowania zawiera art. 28 K.p.a., wedle którego stroną jest każda, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Bezsporne jest, że "czynności organu" domagali się R.K. i L.K., współwłaściciele działki nr 2, sąsiadującej z działką nr 1. Przedmiotem sprawy była legalność wykonanych robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia tej ostatniej działki. W tym zatem przypadku współwłaściciele działki sąsiadującej bezpośrednio z obiektem budowlanym, jakim jest przedmiotowe ogrodzenie dysponują własnym interesem prawnym w postępowaniu, którego istotą jest dokonanie legalności wykonanych robót budowlanych polegających na jego wzniesieniu. Oczywiście posiadanie przez nich przymiotu strony abstrahuje od trafności podnoszonej przez nich argumentacji in merito w sprawie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy Ppsa wskazać należy, że przepis ten określa warunki jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Stosownie do jego treści, powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie wskazuje, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, w istocie bowiem Sąd wbrew swemu obowiązkowi nie dokonał wyczerpującej oceny decyzji organów obu instancji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia zaistnienia spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt.1 lit. b) Ppsa w sytuacji, gdy wskazywana wadliwość nie miała miejsca. W konsekwencji uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a., albowiem sąd wojewódzki uchylił się od oceny zasadności zastosowania bądź niezastosowania cyt. przepisów przez organ odwoławczy.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzekł, jak wyroku. Sąd wojewódzki ponownie rozpozna skargę K.B. uwzględniając wywody zawarte w niniejszym wyroku i biorąc pod uwagę ograniczenie zawarte w art. 134 § 2 Ppsa, sprowadzające się do zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego (zakaz reformatio in peius) z wyjątkiem stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie w przedmiocie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, albowiem właściwym w tej kwestii jest wojewódzki sąd administracyjny (por. art. 258-261 Ppsa). Stosowny wniosek w tym zakresie wraz z oświadczeniem, o którym mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) należy złożyć do WSA w Krakowie.