Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2298/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego C. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2007 r. nr (...), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku skarżącego C. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (..) lutego 2007 r., nr (...)– utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia (...) lutego 2007 r.

Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia (...) czerwca 2004 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności odnalezionego orzeczenia Wojewody P. z dnia (...) czerwca 1948 r., nr (...) uznającego, że nieruchomość ziemska zapisana w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w O. jako "Folwark K.", pow. K., o ogólnej powierzchni 216,8252 ha, stanowiąca byłą własność po połowie J. Z. i Z.K. - podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 Nr 3, poz. 13 ze zm.).

W dniu (..) lipca 2004 r. skarżący rozszerzył swój wniosek poprzez żądanie stwierdzenia nieważności również orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) listopada 1948 r., wydanego na skutek odwołania wniesionego od w/w orzeczenia Wojewody P. z dnia (...) czerwca 1948 r., w którym to orzeczeniu Minister utrzymał w mocy wspomniane orzeczenie Wojewody P.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., a także na podstawie art. 105 k.p.a. - decyzją z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...):

1) odmówił stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia Wojewody P. z dnia (...) czerwca 1948 r., nr (...) uznającego, że nieruchomość ziemska zapisana w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w O. jako "Folwark K." podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;

2) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) listopada 1948r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli stosowanym w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Organ stwierdził, iż w sprawie spór dotyczy tego, czy Wojewoda P. orzeczeniem z dnia (...) czerwca 1948 r. dopuścił się naruszenia prawa, które może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oceniając sprawę pod tym kątem Minister wskazał, iż podstawą prawną wydania spornej decyzji Wojewody P. z dnia (...) czerwca 1948 r. był przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak również przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51). Minister stwierdził, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że "Folwark K." – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie został przejęty na własność Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. z 1944 r. Nr 15, poz. 82 ze zm.), lecz na podstawie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem organu fakt, że majątek ten po przejęciu został przekazany w zarząd Dyrekcji Lasów Państwowych nie stanowi, iż nie podpadał on pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej. W konsekwencji Minister uznał, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość spełniała kryteria określone w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej, przejęcie jej na własność Państwa na podstawie orzeczenia Wojewody P. z dnia (...) czerwca 1948 r., nr (...) – odbyło się zgodnie z przepisami prawa. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż strona, która kwestionuje objęcie lasów i gruntów leśnych działaniem dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, może jedynie w drodze powództwa cywilnego żądać usunięcia niezgodności między stanem prawnym takiej nieruchomości, ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzasadniając z kolei orzeczone przez siebie - na podstawie art. 105 k.p.a. - umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) listopada 1948 r. – stwierdził, iż pomimo licznych poszukiwań zarówno w archiwum Ministerstwa, jak i w Archiwum Państwowym w P., nie odnaleziono spornego orzeczenia z 1948 r. wydanego na skutek odwołania wniesionego od w/w orzeczenia Wojewody P. z dnia (...) czerwca 1948 r., w którym to orzeczeniu Minister Rolnictwa i Reform Rolnych utrzymał w mocy wspomniane orzeczenie Wojewody P.. Organ wskazał, że o tym, iż decyzja taka została wydana świadczy jedynie uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w P. z dnia (..) lutego 1949 r. mocą której uchylono dokument nadania ziemi z dnia (...) września 1947 r. wydany na rzecz Z. K.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał w konsekwencji, iż z uwagi na brak tego dokumentu w aktach sprawy nie jest możliwe zbadanie jego legalności.

Pod decyzją z dnia (...) lutego 2007 r. podpisał się - działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – Sekretarz Stanu H. K..

Pismem z dnia (...) marca 2007 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2007 r. W uzasadnieniu środka zaskarżenia strona podtrzymała swoje stanowisko, iż wydane w dniu (...) czerwca 1948 r. orzeczenie Wojewody P. podjęte zostało w wyniku rażącego naruszenia prawa. Zdaniem strony skarżącej sporna nieruchomość ziemska "Folwark K." zarówno w dacie wejścia w życie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i później – nie miała charakteru "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) cyt. dekretu PKWN, który uzasadniałby objęcie jej działaniem tego aktu. Według strony skarżącej o tym, że przedmiotowa nieruchomość nie spełniała kryteriów określonych w dekrecie PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej świadczy fakt, że protokół z jej przejęcia z dnia (...) lutego 1945 r. sporządzony został, jak wynika z jego treści, w oparciu o przepisy dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego protokół ten stanowi dowód tego, że charakter nieruchomości powodował, iż ewentualnie objęta ona mogła zostać działaniem cyt. dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. W ocenie strony nie jest możliwe, by ta sama nieruchomość mogła być przejęta w oparciu o dwa różne dekrety PKWN. Skarżący uznał w konsekwencji, że nieruchomość "Folwark K." ani w części, ani tym bardziej w całości nie podlegała przepisom dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem skarżącego orzekanie więc o nieruchomościach leśnych i gruntach leśnych w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej było niedopuszczalne, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2007 r., organ ten – działając na podstawie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. - decyzją z dnia (...) września 2007 r., nr (...) – utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia (...) lutego 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister, ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej - stwierdził, iż w sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa nieruchomość posiadała powierzchnię ogólną znacznie przekraczającą 100 ha. Organ wskazał, iż wyłączając z majątku "Folwark K." powierzchnię lasu, pozostała powierzchnia tego majątku znacznie przekraczała 100 ha. Minister stwierdził, iż powołany przez stronę skarżącą protokół z przejęcia nieruchomości z dnia (...) lutego 1945 r. sporządzony został co prawda na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, jednakże – jak wynika z akt sprawy – bezspornym jest, iż majątek ten przeszedł na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ podniósł, iż nie zasługuje na uwzględnienie podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż majątek "Folwark K." nie był nieruchomością ziemską a nieruchomością leśną. Minister zwrócił uwagę na fakt, iż organ prowadząc postępowanie administracyjne w trybie nadzoru, nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji Wojewody P., gdyż byłoby to już rozstrzygnięcie właściwe dla trybu zwykłego. Badając legalność orzeczenia Wojewody P. z dnia (...) czerwca 1948 r. zadaniem organu było jedynie zestawienie zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, tj. brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania tego dekretu. Zdaniem organu z zestawienia tego wynika, iż zaskarżone orzeczenie Wojewody P. z dnia (...) czerwca 1948 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się z kolei do kwestii orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) listopada 1948 r. – Minister stwierdził, iż pomimo licznych poszukiwań w archiwum resortu, jak i w Archiwum Państwowym w P., sporne orzeczenie nie zostało niestety odnalezione. Zdaniem Ministra z uwagi na brak tego dokumentu w aktach sprawy, nie jest możliwe badanie jego legalności, co w konsekwencji daje podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Pod decyzją z dnia (...) września 2007 r. ponownie podpisał się - działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – Sekretarz Stanu H. K..

Od powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2007 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata - wniósł w dniu (...) października 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia (...) lutego 2007 r. lub o uchylenie obu w/w decyzji Ministra, strona skarżąca zarzuciła organowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – poprzez upoważnienie do wydania decyzji, po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – tej samej osoby, która wydała decyzję w I instancji;

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia dotyczące zastosowania przepisów o reformie rolnej, podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie takich ustaleń;

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. – polegające na całkowitym pominięciu powszechnie obowiązującego stanowiska wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 (publik. /w:/ OTK 1990, poz. 26), stwierdzającej, że "intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, czy też sadowniczej z tym, że przez inne podmioty";

- art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe z powodu zaginięcia orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) listopada 1948 r. wydanego na skutek odwołania od orzeczenia Wojewody P. z dnia (...) czerwca 1948 r.;

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. – poprzez niepowołanie podstawy prawnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2007 r., a także nieprzytoczenie przepisów prawa w uzasadnieniu;

- art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez nieuwzględnienie wskazanego we wniosku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2003 r., sygn. akt IV SA 2724-2725/01;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w szczególności w przyjęciu, że z przytoczonego przepisu dekretu PKWN wynika, iż nieruchomości stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych podlegały przejęciu na rzecz Skarb Państwa w oparciu o ten dekret bez względu na jej wykorzystanie;

- art. 2 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – poprzez jego nieuwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu (...) grudnia 2007 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe uczestnika postępowania – Miasta i Gminy O., reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy O., w którym uczestnik wniósł o oddalenie skargi, bądź – w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji – o wyłącznie z toczącego się postępowania powierzchni 4,70 ha dotyczących dróg gminnych – gminy O..

W dniu (...) grudnia 2007 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe innego uczestnika postępowania – Lasów Państwowych – Nadleśnictwa P., w którym uczestnik ten również wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga C. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2007 r. nr (...) narusza prawo.

Zdaniem Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając - na podstawie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. - wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia (...) lutego 2007 r., dopuścił się ewidentnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji.

Ponadto organ dopuścił się również naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe z powodu zaginięcia orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) listopada 1948 r. wydanego na skutek odwołania od orzeczenia Wojewody P. z dnia (...) czerwca 1948 r. Tym samym Minister umarzając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) listopada 1948 r. dopuścił się jednocześnie naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.– poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a także naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej miało – w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005).

Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; podobnie /w:/ uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61; tak również /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 3217/02, LEX nr 235157).

Warto wskazać, iż w uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, iż w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji RP prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei - jak stwierdził NSA - "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu.

Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu administracji publicznej (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały (7) NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137).

Warto podnieść, że również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianego już wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 – stwierdził, iż w sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak stwierdził bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji.

Mając na względzie powyższe należy - zdaniem Sądu - stwierdzić, iż w niniejszej sprawie zarówno pierwsza decyzja z dnia (...) lutego 2007 r., jak i kolejna decyzja wydana na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – wydana została przez - działającego z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - Sekretarza Stanu H. K..

W tej sytuacji należy uznać, iż wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji - stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zdaniem Sądu nic nie stało na przeszkodzie, aby w warunkach, w których pierwszą decyzję wydał w/w sekretarz stanu, następną decyzję wydał działający z upoważnienia organu (Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) inny merytoryczny pracownik ministerstwa, jak np. podsekretarz stanu lub dyrektor właściwego rzeczowo departamentu, czy też nawet sam Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (a właściwie osoba piastująca tę funkcję), działający w tym zakresie osobiście.

Niezależnie od powyższego uchybienia należy stwierdzić, iż wydając zaskarżoną decyzję z dnia (...) września 2007 r. organ dopuścił się ewidentnego naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe z powodu zaginięcia orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) listopada 1948 r.

Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w tym przepisie, to brak przedmiotu postępowania, czyli konkretnej sprawy, w której organ obowiązany jest rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W trybie art. 105 § 1 k.p.a. chodzi zatem o umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, względnie przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy organ ten uchylając zaskarżoną decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) z powodu bezprzedmiotowości postępowania, a w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygniecie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne, lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje niewątpliwie w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania.

W świetle ustaleń doktryny postępowania administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego (vide: m.in. przegląd dokonany przez G. Łaszczycę /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005, s. 32-36 i powołana tam literatura i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego) przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki:

a) w sprawie działa organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.) w znaczeniu przyjętym przez art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. (znaczenie funkcjonalne);

b) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie (chodzi przede wszystkim o właściwość rzeczową);

c) sprawa ma charakter indywidualny, a więc dotyczy imiennie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków;

d) rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej (chodzi o decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego - decyzja w znaczeniu materialnym), albowiem brak prawnych możliwości podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną obywatela czyni postępowanie bezprzedmiotowym;

e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia (jeśli zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – vide: m.in. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16, czy też wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 r., II SA 1223/00, niepubl.);

f) nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie (nie zachodzi tzw. res iudicata);

g) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną (w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy - vide: m.in. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80);

h) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (posiadający zdolność administracyjnoprawną);

i) podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (legitymacją procesową);

j) podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie.

Ponadto należy zauważyć, iż w literaturze i orzecznictwie wyraźnie podnosi się, że w każdym wypadku niezbędne jest ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej (tak m.in. R Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2005, s. 275 i nast. oraz cyt. tam orzecznictwo NSA i literatura).

Zdaniem Sądu trudno uznać w tej sytuacji, aby zaginięcie dokumentu spornej decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) listopada 1948r. mogło stanowić jakąkolwiek podstawę faktyczną do umorzenia przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05 (LEX nr 275485) – stwierdził, iż brak możliwości odnalezienia dokumentu zawierającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści. NSA wskazał w tym orzeczeniu, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729 k.p.c.), nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a. Zdaniem NSA w sytuacji, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności – jak stwierdził NSA - świadczy o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej. Warto wskazać, iż podobne stanowisko zajął NSA także w orzeczeniu z dnia 4 lutego 1999 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA 419/98 (LEX nr 47260).

Niewątpliwie związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ zobowiązany był m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

Według Sądu w sytuacji, gdy - pomimo licznych poszukiwań zarówno w archiwum Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i w Archiwum Państwowym w P., rzeczywiście nie odnaleziono spornego orzeczenia z 1948 r. - organ miał obowiązek podjąć wszelkie możliwe działania w celu odtworzenia treści brakującego dokumentu decyzji. Zamknięcie drogi do stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu braku oryginału decyzji należy w tej sytuacji uznać za ewidentne naruszenie w/w przepisów postępowania administracyjnego.

Mając na względzie istotę wskazanych uchybień formalnoprawnych, których dopuścił się w toku niniejszego postępowania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do stricte merytorycznych zarzutów skargi dotyczących zarówno niepełnej oceny całości materiału dowodowego, jak i błędnej interpretacji przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zasądzając zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).