Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1713/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 34, art. 47
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 403/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na wypłatę przez Zarząd Powiatu [...] zaniżonej kwoty dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 3. zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] 1.120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA) wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r. I SA/Sz 403/20 oddalił skargę C. sp. z o.o. w [...] (dalej: spółka lub skarżąca) na wypłatę zaniżonej dotacji przez Zarząd Powiatu [...].

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca prowadzi na terenie powiatu [...] szkoły – Szkołę [...] i Szkołę [...]. W oparciu o art. 26 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17 ze zm.; dalej ufzo), korzysta z dotacji oświatowych.

Spółka, na podstawie § 3 ust. 1 uchwały Rady Powiatu [...] z dnia 30 października 2019 r., nr XI/175/19 (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2019 r. poz. 5655; dalej: Uchwała), złożyła miesięczne informacje o faktycznej liczbie uczniów, wychowanków objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych według stanu na pierwszy dzień lutego 2020 r. Wskazała, że liczba uczniów w Szkole [...] wynosi 27, w tym liczba uczniów kształcących się w zawodach medycznych 27, a liczba uczniów w Szkole [...] wynosi 171.

Na podstawie § 3 ust. 2 Uchwały, 5 marca 2020 r. spółka złożyła informacje o liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w lutym 2020 r., wskazując, że aktualna liczba uczniów w Szkole [...], którzy uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych wynosi 30, a tym samym różnica między liczbą uczniów wskazaną w miesięcznej informacji o faktycznej liczbie uczniów z 5 lutego 2020 r., a liczbą uczniów, którzy uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych wynosi 3, w tym liczba uczniów kształcących się w zawodach medycznych 3. Z kolei aktualna liczba uczniów w Szkole [...], którzy uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych wynosi 142, a tym samym różnica między liczbą uczniów wskazaną w miesięcznej informacji o faktycznej liczbie uczniów z 5 lutego 2020 r., a liczbą uczniów, którzy uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych wynosi 29.

Na skutek telefonicznego wezwania pracownika organu, aby w informacji o liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych nie uwzględniać słuchaczy, którzy zostali zapisani do szkoły po 1 lutego 2020 r., pomimo iż uzyskali oni wymaganą przepisami prawa frekwencję, spółka złożyła korektę informacji za luty 2020 r., w której poinformowała, że aktualna liczba uczniów w Szkole [...], którzy uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych wynosi 24, a tym samym różnica między liczbą uczniów wskazaną w miesięcznej informacji o faktycznej liczbie uczniów z 5 lutego 2020 r., a liczbą uczniów, którzy uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych wynosi 3, w tym liczba uczniów kształcących się w zawodach medycznych 3. Z kolei aktualna liczba uczniów w Szkole [...], którzy uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych wynosi 118, a tym samym różnica między liczbą uczniów wskazaną w miesięcznej informacji o faktycznej liczbie uczniów z 5 lutego 2020 r., a liczbą uczniów, którzy uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych wynosi 53.

Następnie spółka ponownie złożyła korekty informacji o liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w lutym 2020 r. w obu Szkołach, w których wykazała takie same dane, jak w pierwotnych informacjach z 5 marca 2020 r. W pismach do złożonych korekt wskazała, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ufzo dotacja przysługuje na każdego słuchacza, który spełnił wymóg obecności na co najmniej 50% obowiązkowych zajęć lekcyjnych w danym miesiącu, niezależnie od posiadania statusu słuchacza na pierwszy dzień miesiąca.

W odpowiedzi na ww. korekty, organ poinformował skarżącą, że dotacja przysługuje, jeżeli spełnione są dwa warunki: uczeń będzie wykazany w informacji o faktycznej liczbie uczniów wg stanu na pierwszy dzień danego miesiąca oraz ten sam uczeń spełni wymóg uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Na ucznia, który został przyjęty do szkoły po pierwszym dniu danego miesiąca dotacja w tym miesiącu nie przysługuje.

Skarżąca zaskarżyła do WSA czynność w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej wypłaconej w marcu 2020 r. za luty 2020 r. na rzecz obu szkół.

W skardze podniosła zarzuty naruszenia art. 34 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 2 ufzo i w zw. z § 10 ust. 1 i ust. 1a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 493 ze zm.; dalej: rozporządzenie COVID-19) poprzez nieprzekazanie dotacji w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego stosownie do liczby słuchaczy, którzy w lutym 2020 r. spełnili warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ufzo w terminie do 31 marca 2020 r. na rachunek bankowy szkół na skutek niewypłacenia dotacji w łącznej kwocie 5.988,86 zł, podczas gdy szkoły spełniły wymagane przepisami prawa przesłanki do otrzymania dotacji, a tym samym brak było podstaw do zaniżenia tej kwoty. Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej w marcu 2020 r. i uznanie obowiązku wypłaty przez organ na jej rzecz dotacji we właściwej kwocie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.

W pierwszej kolejności WSA rozważył kwestię dopuszczalności skargi i uznał za nieprawidłowe postanowienia sądów o odrzucaniu skarg dotyczących wypłaty zaniżonych dotacji oświatowych za okresy obejmujące dotacje należne po 1 stycznia 2017 r. W postanowieniach tych wskazuje się, że czynność w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji, podjęta na podstawie art. 34 ust. 1 ufzo, nie wchodzi w zakres któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 47 ufzo. W związku z czym czynność polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji nie należy do kognicji sądów administracyjnych.

WSA, nie podzielając powyższej argumentacji wskazał, że art. 34 ust. 1 ufzo jest przepisem niejako tylko "technicznym" określającym sposób przekazania dotacji, lecz w jego treści ab initio wyraźnie określono poszczególne dotacje podlegające przekazaniu, w tym także dotacje określone w art. 26 ust. 2 ufzo, czyli dotacje na rzecz niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, czyli takich szkół jakie prowadzi skarżąca. Te dotacje także zostały wymienione w następnych jednostkach redakcyjnych art. 34, czyli w ust. 2 i ust. 3, co potwierdza stanowisko, że chociaż w art. 47 ufzo nie wymieniono art. 34 ust. 1 ufzo, to jednak wymieniono w nim czynności podejmowane przez organ dotujący na podstawie, m.in. art. 26, czyli ustalenie i przekazanie dotacji.

WSA stwierdził, że gdyby uznać prawidłowość argumentacji, że czynność w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji, podjęta na podstawie art. 34 ust. 1 ufzo, nie wchodzi w zakres któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 47 ufzo, to podmioty prowadzące szkoły niepubliczne, w tym szkoły w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, pozbawione zostałyby prawa do drogi sądowej, co naruszałoby art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 47 Karty Praw Podstawowych, ponieważ w omawianych sprawach niewłaściwe byłyby zarówno sądy powszechne jak i sądy administracyjne.

W tej sytuacji, WSA przeszedł do kwestii merytorycznych i odniósł się do kwestii zasadniczej w sprawie, czy wraz z dotacjami wypłacanymi szkołom za luty 2020 r., w terminie do 31 marca 2020 r., organ dotujący powinien przekazać także dotację na wykazanych słuchaczy w złożonej 31 marca 2020 r. ostatecznej korekcie informacji o liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w lutym 2020 r., którzy zapisali się do szkół po 1 lutego 2020 r. do końca tego miesiąca i uzyskali wymaganą przepisami prawa frekwencję.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ufzo – niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego (ust. 2). Jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty (ust. 3).

Zgodnie z § 3 Uchwały – w terminie do 5 dnia każdego miesiąca, organ prowadzący szkołę lub placówkę składa w Starostwie Powiatowym w [...] informację o faktycznej liczbie uczniów, dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustaloną na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej odpowiedniej dla danego typu i rodzaju szkoły lub placówki, według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca, za który udzielana jest część dotacji przypadająca na dany miesiąc. Wzór miesięcznej informacji o faktycznej liczbie uczniów, dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w danym miesiącu, stanowi załącznik Nr 2 do uchwały (ust. 1). W terminie do 5 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, za który była przekazana dotacja, z tym że za grudzień niezwłocznie po zakończeniu ostatnich zajęć w miesiącu grudniu, organ prowadzący szkołę w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, o której mowa w art. 2 pkt 30 ustawy przedkłada również informację o liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poprzednim miesiącu. Wzór informacji o liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, stanowi załącznik Nr 3 do uchwały (ust. 2).

WSA wyjaśnił, że organ udzielający dotacji ma obowiązek kontrolować na bieżąco wypłacaną comiesięcznie dotację w oparciu o otrzymywaną od podmiotu dotowanego informację o rzeczywistej liczbie uczniów. Te miesięczne informacje składane przez podmiot dotowany na podstawie ww. regulacji, powinny odzwierciedlać rzeczywistą liczbę uczniów pobierających naukę. Z powołanych regulacji wynika bowiem, że osoba prowadząca szkołę zobowiązana jest do składania w terminie do 5 każdego miesiąca informacji o rzeczywistej liczbie uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca, za który udzielana jest część dotacji przypadająca na dany miesiąc, a następnie w terminie do 5 dnia każdego następnego miesiąca po miesiącu, za który została przekazana dotacja, przedkłada informację o liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poprzednim miesiącu. Od tych informacji zależy zatem wysokość dotacji. Nadto, organ ma obowiązek porównać rzeczywistą liczbę uczniów z pierwszego dnia miesiąca za który została przekazana dotacja z liczba tych uczniów, którzy uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poprzednim miesiącu. Oczywiste więc jest, że skoro w przepisach ww. chodzi o "uczniów, którzy uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poprzednim miesiącu", to chodzi o takich uczniów, którzy posiadali status ucznia od pierwszego do ostatniego dnia miesiąca za który została przekazana dotacja. W przeciwnym wypadku, organ zobligowany byłby do przekazywania dotacji, np. na ucznia który rozpoczął naukę w ostatnim dniu miesiąca, a którego frekwencji nie da się ustalić za poprzedzający miesiąc, gdyż nie uczestniczył on w zajęciach w poprzednim całym miesiącu, poza pierwszym dniem.

Reasumując, WSA uznał, że skarżący ma obowiązek ustalać rzeczywistą liczbę słuchaczy na pierwszy dzień miesiąca, w tym celu aby można było następnie ustalić 50% frekwencję w danym miesiącu, więc, badanie frekwencji powinno obejmować okres pomiędzy pierwszym i ostatnim dniem miesiąca. W konsekwencji, organ nie powinien był przekazać na rzecz spółki także dotacji na wykazanych słuchaczy w złożonej 31 marca 2020 r. ostatecznej korekcie informacji o liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w lutym 2020 r., którzy zapisali się do szkół po 1 lutego 2020 r. i uzyskali wymaganą przepisami prawa frekwencję, tj. dodatkowo na 24 słuchaczy Szkoły [...] i na 6 słuchaczy Szkoły [...].

WSA za prawidłowe uznał stanowisko organu, że § 10 rozporządzenia COVID-19 reguluje, iż art. 26 ust. 2 ufzo nie stosuje się do ustalania dotacji przyznanej za okres od 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkół w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Przysługuje ona wówczas na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ufzo. Natomiast, dotacja za luty 2020 r. jest ustalana na dotychczasowych zasadach, z uwzględnieniem art. 26 ust. 2 ufzo. Tak więc regulacja rozporządzenia COVID-19 nie ma wpływu na wysokość dotacji za luty 2020 r.

W tej sytuacji, WSA oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa).

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi w całości, albo uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: art. 34 ust. 1 i 3 w zw. z art. 26 ust. 2 ufzo w zw. z § 10 ust. 1-2 rozporządzenia Covid-19 i w zw. z § 3 ust. 1 i 2 Uchwały, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że:

a) jako "uczniów, którzy uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poprzednim miesiącu" rozumie się wyłącznie takich uczniów, którzy posiadali status ucznia od pierwszego do ostatniego dnia miesiąca za który została przekazana dotacja;

b) w ramach złożenia informacji, o której mowa w § 3 ust. 2 Uchwały brak jest możliwości wykazania słuchaczy zapisanych po pierwszym dniu danego miesiąca i nieuwzględnionych w informacji, o której mowa w § 3 ust. 1 Uchwały, a którzy spełnili wymóg frekwencji, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ufzo, co doprowadziło do przyjęcia, iż organ nie był obowiązany do zastosowania art. 34 ust. 3 ufzo i wypłacenia wraz z dotacją marcową w terminie do 31 marca 2020 r. dotacji na wykazanych w złożonej w marcu 2020 r. informacji o liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu lutym 2020 r. słuchaczy, którzy zapisali się do szkół po 1 lutego 2020 r. i uzyskali wymaganą przepisami prawa frekwencję;

c) regulacja rozporządzenia COVID-19 nie ma wpływu na wysokość dotacji za luty 2020 r. w sytuacji, gdy niewypłacona w całości w miesiącu marcu 2020 r, dotacja przysługiwała na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ufzo, co oznacza, że organ ustalając liczbę słuchaczy spełniających wymóg frekwencji w lutym 2020 r. nieprawidłowo wypłacił dotację za marzec 2020 r.;

co doprowadziło do uznania przez WSA, że organ poprawnie zastosował ww. przepisy, mimo że organ obliczył i wypłacił dotację w zaniżonej wysokości i co skutkowało oddaleniem skargi jako nieuzasadnionej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie o jej odrzucenie i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku najdalej idącego, a więc wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej odrzucenie. Wniosek ten uzasadniony jest tym, że art. 47 ufzo nie wymienia czynności określonych w art. 34 ufzo, a więc nie można uznać, że czynność organu dotującego oparta na art. 34 ufzo stanowi czynność z zakresu administracji publicznej. Na tej podstawie należałoby uznać, że nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to wniosek niezasadny. Biorąc pod uwagę, że kwestia ta (tu wypłaty dotacji oświatowej w zaniżonej wysokości) wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co celnie zwrócił uwagę WSA w motywach zaskarżonego wyroku, należało przedstawić szersze rozważania w tym zakresie.

Rozważania te należy rozpocząć od tego, że wprowadzony ustawą z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203) i obowiązujący od 1 stycznia 2018 r. przepis art. 47 tej ustawy, miał rozstrzygnąć istniejący od wielu lat spór w zakresie oceny charakteru prawnego czynności przyznania dotacji, a co za tym idzie rozsądzić, czy ewentualne spory powstałe na tej płaszczyźnie powinny rozstrzygać sądy powszechne czy administracyjne.

Zgodnie z art. 47 ufzo – czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa).

W myśl art. 3 § 2 pkt 4 ppsa – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska, odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa uznaje się te, które:

1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;

2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;

3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;

4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;

5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19).

Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa, związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 ufzo, to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Z treści art. 47 ufzo nie wynika zatem jakiekolwiek ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji.

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z tymi orzeczeniami sądów administracyjnych, które wskazują, że czynność polegająca na braku przekazania różnicy dotacji jest de facto czynnością dotyczącą przekazania kwoty dotacji, a zatem czynnością, o której mowa w art. 34 ust. 1 ufzo. Tymczasem przepis art. 34 ust. 1 ufzo nie został wymieniony w art. 47 ufzo, a więc nie podlega zaskarżeniu (np. postanowienia NSA z 13 grudnia 2019 r. I GSK 2129/19 czy WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 października 2020 r. II SA/Go 498/20; wszystkie dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze raz podkreśla – przepis art. 47 ufzo nie stanowi, że czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych. Przepis ten w ogóle nie odnosi się do rodzajów czynności, poprzez ich określenie w poszczególnych artykułach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zatem nie można doszukiwać się braku wymienienia czynności z art. 34 ufzo w art. 47 ufzo, jako podstawy do wyłączenia kognicji sądów administracyjnych w tym przypadku. Co więcej, gdyby przyjąć, że tylko czynność określona w konkretnym artykule ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a więc może być przedmiotem skargi, przepis art. 47 ufzo określający te czynności w sposób ogólny były faktycznie zbiorem pustym. Z pewnością nie to było zamierzeniem ustawodawcy.

Powyższe rozumienie przepisu art. 47 ufzo znajduje potwierdzenie w postanowieniu NSA z 18 listopada 2020 r. I GSK 1414/20, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. NSA stwierdził w jego uzasadnieniu, że najnowszy stan prawny nie pozostawia wątpliwości co do tego, że aktualnie (tj. po wejściu w życie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych) czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji oświatowej stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne (art. 47 ufzo). Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych, wchodzi ustalenie jej wysokości oraz przekazanie dotacji na rachunek bankowy. W związku z powyższym brak jest podstaw do kwestionowania tego, że czynności polegające na ustaleniu wysokości i przekazaniu dotacji stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Podobne stanowisko przyjął WSA w Rzeszowie w wyroku z 28 lipca 2020 r. I SA/Rz 310/20 i WSA w Gdańsku w wyroku z 14 października 2020 r. I SA/Gd 572/20.

Przedstawione stanowisko znajduje także potwierdzenie w piśmiennictwie.

I tak Artur Olszewski w artykule "Konsekwencje intertemporalne zmiany przepisów regulujących kwestie dotowania przedszkoli, szkół oraz placówek prowadzonych przed podmioty inne niż jednostka samorządu terytorialnego w zakresie dopuszczalności drogi sądowej" (pub. Finanse Komunalne 4/2018), wskazał, że: "Dokonując analizy porównawczej art. 47 ufzo oraz art. 80 ust. 11 i art. 90 ust. 11 uso, nie sposób nie dostrzec, że w analizowanej regulacji prawnej zakres kognicji sądów administracyjnych został w sposób istotny uszczegółowiony poprzez dookreślenie, że właściwością tą objęto nie tylko czynność polegającą na "ustaleniu wysokości dotacji", lecz także czynności w zakresie przekazania tejże dotacji. Objęto więc zakresem właściwości sądów administracyjnych zarówno czynności organów JST zmierzające do ustalenia wysokości należnej dotacji (w tym w zakresie ustalenia dotacji podstawowej oraz dotacji należnej na rzecz konkretnego organu prowadzącego), jak i czynność przekazania należnej dotacji, w tym ewentualnie nieprawidłowości w zakresie wysokości dotacji przekazanej."

Z kolei w omówieniu do art. 47 ufzo, zawartym w "Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz" Pilich M. (red.), Olszewski A., Pietrzykowska D., Pochopień G., Sześciło D., Tusiński K. (wyd. Wolters Kulwer 2020), wskazuje się, że w ramach czynności podejmowanych przez organ dotujący, o jakich mowa w art. 47 ufzo, należy wymienić 29 kategorii wśród nich np.: przyznanie i przekazanie dotacji na rzecz publicznego przedszkola niebędącego przedszkolem specjalnym (art. 16) czy przyznanie i rozliczenie dotacji na rzecz niepublicznej szkoły, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki (art. 26 ust. 2).

Ponadto dodać należy, że kwestia zaskarżalności czynności o jakich mowa w art. 47 ufzo była także przedmiotem rozważań sądów powszechnych. Z orzeczeń sądów powszechnych wynika, że obecnie zarówno samo przyznanie dotacji, jak i jej obliczenie i wypłacenie (przekazanie) stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 8 listopada 2019 r. III CZP 29/198, LEX nr 2738665; postanowienie Sądu Najwyższego z 16 stycznia 2020 r. I CSK 308/19, LEX nr 2784754; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 10 października 2018 r. I ACz 796/18; LEX nr 2563120).

Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że czynności organu dotującego polegające na ustalenia wysokości dotacji jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych.

W związku z tym, zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o odrzucenie skargi uznać należy za bezpodstawny, a stanowisko WSA dotyczące merytorycznego rozpoznania skargi za prawidłowe.

W tej sytuacji należało przejść do merytorycznej oceny zarzutów.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła WSA błędną wykładnię przepisów art. 34 ust. 1 i 3 w zw. z art. 26 ust. 2 ufzo w zw. z § 10 ust. 1-2 rozporządzenia Covid-19 i w zw. z § 3 ust. 1 i 2 Uchwały.

Pierwsze, zasadnicze pole sporu, objęte ramami powyższego zarzutu dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy wraz z dotacjami wypłacanymi szkołom za luty 2020 r., w terminie do 31 marca 2020 r., organ dotujący powinien przekazać także dotację na wykazanych słuchaczy w złożonej w marcu 2020 r. ostatecznej korekcie informacji o liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w lutym 2020 r., którzy zapisali się do szkoły po 1 lutego 2020 r. do końca tego miesiąca i uzyskali wymaganą przepisami prawa frekwencję. W ocenie organu, podzielonej przez WSA, nie ma takich podstaw, ponieważ za "uczniów, którzy uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poprzednim miesiącu rozumie się wyłącznie takich uczniów, którzy posiadali status ucznia od pierwszego do ostatniego dnia miesiąca za który została przekazana dotacja". Z takim stanowiskiem nie zgadza się skarżąca kasacyjnie.

Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, że w myśl art. 26 ust. 2 ufzo – niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Stosowanie do art. 34 ust. 1 ufzo – dotacje, o których mowa w (...) art. 26 ust. 1, 2 i 8, (...) są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; (...).

Zgodnie z art. 34 ust. 3 ufzo – jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty.

Ponadto zgodnie z § 3 ust. 1 Uchwały – w terminie do 5 dnia każdego miesiąca, organ prowadzący szkołę lub placówkę składa w Starostwie Powiatowym w [...] informację o faktycznej liczbie uczniów, dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustaloną na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej odpowiedniej dla danego typu i rodzaju szkoły lub placówki, według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca, za który udzielana jest część dotacji przypadająca na dany miesiąc. Wzór miesięcznej informacji o faktycznej liczbie uczniów, dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w danym miesiącu, stanowi załącznik Nr 2 do uchwały.

W § 3 ust. 2 Uchwały postanowiono, że – w terminie do 5 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, za który była przekazana dotacja, z tym że za grudzień niezwłocznie po zakończeniu ostatnich zajęć w miesiącu grudniu, organ prowadzący szkołę w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, o której mowa w art. 2 pkt 30 ustawy przedkłada również informację o liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poprzednim miesiącu. Wzór informacji o liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, stanowi załącznik Nr 3 do uchwały.

Mając na uwadze powyższe unormowania wskazać należy, że z art. 26 ust. 2 ufzo jednoznacznie wynika, że otrzymanie dotacji na ucznia uwarunkowane jest jego uczestnictwem w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. O tym, czy danej szkole przysługuje dotacja przesądza więc to, czy dana osoba jest uczniem i czy spełniła w danym miesiącu (tu w lutym 2020 r.) warunek w postaci uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Przy czym z powyższych przepisów nie wynika, wbrew ocenie organu i WSA, aby taki uczeń (słuchacz) musiał posiadać status ucznia na pierwszy dzień danego miesiąca. W takiej sytuacji dochodziłoby bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, w której organ prowadzący szkołę, byłby pozbawiony dotacji na ucznia zapisanego do szkoły po pierwszym dniu danego miesiąca i uczestniczącym w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych tego miesiąca. Ponadto mylna interpretacja organu powodowałby, że korekta, o jakiej mowa w art. 34 ust. 3 uzfo, zawsze byłaby korektą in minus, a więc na niekorzyść organu prowadzącego szkołę, skoro należałoby sprawdzać jedynie frekwencję uczniów zapisanych do szkoły pierwszego dnia miesiąca. Tymczasem z treści art. 34 ust. 3 ufzo wynika, że może być to zarówno korekta in plus, jak i in minus. Wniosek taki płynie z tego, że przepis ten mówi o warunku uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, a więc nie wprowadza warunku nabycia statusu ucznia już w pierwszym dniu danego miesiąca.

Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dotacja oświatowa o jakiej mowa w art. 26 ust. 2 ufzo, przysługuje organowi prowadzącemu szkołę na ucznia (słuchacza), który został do niej zapisany także po pierwszym dniu danego miesiąca, pod warunkiem, że uczeń uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych edukacyjnych zajęć w tym miesiącu.

W tej sytuacji zarzut błędnej wykładnia przepisów art. 34 ust. 1 i 3 w zw. z art. 26 ust. 2 ufzo, okazał się usprawiedliwiony i ma on znaczenie dla określenia prawidłowej kwoty wysokości dotacji oświatowej wypłaconej skarżącej za luty 2020 r.

Druga część zarzutów merytorycznych dotyczy regulacji § 10 ust. 1-2 rozporządzenia Covid-19. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że WSA błędnie przyjął, iż rozporządzenie to nie ma wpływu na wysokość dotacji za luty 2020 r. w sytuacji, gdy niewypłacona w całości w marcu 2020 r. dotacja przysługiwała na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ufzo, co oznacza, że organ ustalając liczbę słuchaczy spełniających wymóg frekwencji w lutym 2020 r. nieprawidłowo wypłacił dotację za marzec 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest to zarzut zasadny z przyczyn podanych przez WSA. W związku z tym powtórzyć należy, że przepis § 10 rozporządzenia COVID-19 stanowi, że art. 26 ust. 2 ufzo nie stosuje się do ustalania dotacji przyznanej za okres od 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkół w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Przysługuje ona wówczas na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ufzo. Tak więc dotacja za luty 2020 r., która była przedmiotem skargi do WSA, została ustalano na dotychczasowych zasadach, z uwzględnieniem art. 26 ust. 2 ufzo, a regulacja rozporządzenia COVID-19 nie miała wpływu na wysokość dotacji za luty 2020 r. Oczywiście kwestia ustaleń faktycznych dotycząca liczby uczniów szkoły uczestniczących w zajęciach w lutym 2020 r. będzie miała znaczenia dla wypłaty dotacji w następnych miesiącach (np. za marzec 2020 r.), ale to nie było przedmiotem niniejszej skargi do WSA, która dotyczyła wypłaty zaniżonej kwoty dotacji za luty 2020 r.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a w w oparciu o art. 146 § 1 ppsa orzekł o bezskuteczności czynności Zarządu Powiatu [...] dotyczącej wypłaty zaniżonej dotacji za luty 2020 r.

W tym zakresie Zarząd Powiatu [...] powinien ustalić prawidłową wysokość dotacji z zastosowaniem wyżej wskazanej wykładni przepisów art. 34 ust. 1 i 3 w zw. z art. 26 ust. 2 ufzo.

O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).