Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1963/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154, art 157
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 108/17 w sprawie ze skargi C. F. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez C. F. (dalej: skarżąca), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 108/17, którym oddalono jej skargę na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość gruntową.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Starosta O., na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., dalej: "specustawa drogowa") oraz art. 130, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., [obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 121], dalej: "u.g.n."), ustalił na rzecz C. i J. F. odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów obrębu D., gmina D., numerem działki [...] o pow. 0,2111 ha, przejętej z mocy prawa na własność Gminy D., na podstawie decyzji Starosty O. z dnia [...] stycznia 2016 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej w D. wraz z włączeniem do drogi powiatowej [...]". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2016 r., uwzględniający stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz poziom cen na dzień wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Wyjaśnił, że po analizie przedmiotu, zakresu i celu wyceny, a także dostępnych informacji, rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej działki przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Zdaniem organu I instancji ustalona wartość rynkowa na kwotę [...] zł jest adekwatna do aktualnego poziomu wartości nieruchomości nabywanych na cele drogowe. Ocenił, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, tj. z u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", i tym samym daje podstawę do uznania, że określona w nim wartość jest wartością rynkową prawa własności, czyli najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku. Organ I instancji uznał, że rzeczoznawca majątkowy trafnie wybrał i opisał cechy rynkowe oraz ich wagi w procesie szacowania nieruchomości, z których wynika, że decydujący wpływ na cenę działek przeznaczonych pod inwestycje drogowe ma lokalizacja szczegółowa nieruchomości (40%), inne cechy wpływające na wartość (40%) oraz lokalizacja ogólna nieruchomości (20%). Podał, że z analizy wcześniejszych postępowań prowadzonych przez organ w zakresie ustalania odszkodowań za grunty przejęte pod drogi gminne na terenie gminy D., na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w roku 2015, wynika, że za działki położone w obrębie D. ustalono odszkodowanie w kwocie 30 zł/m2, a w obrębie D. w kwocie 25,50 zł/m2. Organ I instancji wskazał też, że brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ przyznany mu zakres uprawnień i kompetencji świadczy o tym, że jest on uznany za osobę zaufania publicznego. Wycena nieruchomości wymaga wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej w ramach swej kompetencji nie może weryfikować ani podważać.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Wójt Gminy D., zarzucając uwzględnienie przy wycenie transakcji spoza terenu gminy D., które doprowadziły do uzyskania zawyżonej wartości wycenianej nieruchomości. Odwołanie wniosła także skarżąca, zarzucając zaniżenie wysokości odszkodowania. Zwróciła się o ponowne sporządzenie operatu szacunkowego. Podniosła, iż w operacie szacunkowym uwzględniono dwie transakcje dotyczące działek nr [...] i nr [...], które przeszły na własność Gminy D. drogą wywłaszczenia i których ceny zostały zaniżone. Zdaniem skarżącej średnia cena porównywanych nieruchomości powinna wynieść 60 - 70 zł/m2. W ocenie strony należało najpierw przeprowadzić negocjacje co do wysokości odszkodowania zgodnie z zasadą obowiązującą przy wywłaszczaniu nieruchomości, a w przypadku, gdyby te nie doszły do skutku, wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe.

Wojewoda Warmińsko–Mazurski utrzymał w mocy powyższą decyzję i podzielił w całości stanowisko organu I instancji co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Wskazał, że zgodnie z planem działka nr [...] leży na terenach ulic lokalnych. Wobec powyższego, analizie poddano rynek gruntów nabywanych na cele budowy dróg publicznych oraz stanowiących tereny komunikacyjne, będące przedmiotem własności. Ze względu na niewielką ilość danych transakcyjnych na terenie gminy D. obszar badań rozszerzono do gmin porównywalnych, sąsiadujących z O. Kwestia doboru nieruchomości porównawczych należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który posiada w tym zakresie wiedzę specjalistyczną. Stosownie do art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i jego przydatności dla celu w jakim został on sporządzony, dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zatem strona może wystąpić do wspomnianej organizacji o taką ocenę. Wskazał, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie może mieć zastosowania tryb wywłaszczeniowy, w tym art. 112 ust. 3 u.g.n. Skoro bowiem specustawa drogowa ma własny przedmiot regulacji, to u.g.n. może mieć zastosowanie jedynie w materii nieobjętej specustawą drogową. Wytłumaczył, że "zasada korzyści", wynikająca z art. 134 u.g.n., oparta jest na założeniu, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania, lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania, wynikająca z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny. Organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie autor operatu wykazał, że wyceniana nieruchomość położona jest na terenie ulic lokalnych, co skutkowało przyjęciem odpowiedniej procedury wyceny działki, określonej w cytowanym wyżej § 36 ust. 4 rozporządzenia. Organ II instancji uznał, że wydanie nieruchomości nie nastąpiło i tym samym nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów i oparcie decyzji na operacie szacunkowym przyjętym bez zastrzeżeń, podczas gdy operat wykazuje oczywiste braki, jest niezupełny i powinien budzić wątpliwości oraz naruszenie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, poprzez brak orzeczenia powiększenia odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości z uwagi na wydanie jej przez skarżącą w ciągu 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych strony i oddalił skargę, a w uzasadnieniu podniósł, że w myśl art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "P.p.s.a.", sąd może przeprowadzić jedynie uzupełniające dowody z dokumentów, które nie były powołane i oceniane w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca niezasadnie domagała się dopuszczenia dowodu z mapy obrazującej odległość działki od granic administracyjnych O., która to okoliczność była rozważana i uwzględniona przez rzeczoznawcę majątkowego, a tym samym i organy orzekające. Z operatu szacunkowego, przyjętego za podstawę ustalenia odszkodowania wynika, że lokalizacja ogólna przedmiotowej działki, uwzględniająca odległość od granic administracyjnych miasta O. (do 5 km), oceniona została na bardzo dobrą. Przy czym rzeczoznawca majątkowy oszacował, na podstawie wyniku analizy preferencji uczestników rynku nieruchomości, którą jak wyjaśnił wykonał na podstawie ankiety przeprowadzonej wśród specjalistów – rzeczoznawców majątkowych i pośredników obrotu nieruchomościami, że cecha ta stanowi 20% ceny gruntów nabywanych na cele budowy dróg publicznych, czyli ma wagę 20%. Poza tym biegły ocenił, że lokalizacja szczegółowa nieruchomości drogowej, uwzględniająca sąsiedztwo terenów zabudowanych lub nie, zaważa na 40% ceny nieruchomości drogowej. O pozostałych 40% wartości nieruchomości decydują inne cechy nieruchomości, np. ukształtowanie terenu, jego zagospodarowanie. Ustalenie wagi tych cech na cenę transakcji, pozwoliło rzeczoznawcy majątkowemu na skorygowanie cen obiektów porównawczych względem działki wycenianej i przyjęcie wyższej wartości badanych transakcji, co doprowadziło w rezultacie do podwyższenia średniej wartości rynkowej za 1 m2 gruntu przeznaczonego pod drogi, którą uznaje się za najbardziej prawdopodobną, możliwą do uzyskania cenę rynkową. Te 100% uwzględnia już wagi wyszczególnionych cech, gdyż były one uwzględnione na etapie wyliczenia średniej wartości rynkowej. Domaganie się przez skarżącą, aby tak ustaloną sumę podwyższyć jeszcze raz odpowiednio o 20% i 40% z powodu bardzo dobrej lokalizacji ogólnej i dobrej lokalizacji szczególnej, czy też korzystnego dla inwestora braku zagospodarowania terenu, jest nieracjonalne i sprzeczne z zasadami wyceny. Najwyższa z porównywanych transakcji wyniosła z uwzględnieniem poprawek 37,82 zł/m2. Sama zaś skarżąca nie powołuje żadnych transakcji, które uzasadniałyby jej żądanie. Sąd zgodził się z organem II instancji, że rzeczoznawca majątkowy według swej wiedzy specjalistycznej decyduje o doborze obiektów porównawczych i nie musi wyszczególniać, jakie transakcje odrzucił. Organy administracji mogą natomiast oceniać, czy przyjęte do wyceny nieruchomości były adekwatne do przedmiotu wyceny i można je było uznać za podobne. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie kwestionuje podobieństwa obiektów porównawczych, Sąd również nie dostrzegł wad w ich doborze. Analiza prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych wymaga wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Ewentualne podważenie wyceny dokonanej w sprawie mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skarżąca, choć kwestionowała prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, nie wystąpiła ani do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości tego operatu, ani nie przedłożyła alternatywnego operatu szacunkowego, do ustaleń którego musiałby odnieść się organ administracji. W okolicznościach sprawy nie można było organom czynić zarzutu, że zaniechały żądania zweryfikowania operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O kwestiach merytorycznych operatu decyduje rzeczoznawca, gdyż organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. W kontrolowanym postępowaniu podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadzono analizę tego operatu i odniesiono się do zastrzeżeń zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym przez strony, dotyczących w szczególności nieprawidłowego doboru działek porównawczych. W operacie szacunkowym biegły prawidłowo ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Nie ma też w ocenie Sądu I instancji, podstaw do kwestionowania prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych. Wartość rynkową gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, który uprawnia do żądania wypłaty 5% wysokości ustalonego odszkodowania za wydanie nieruchomości pod budowę drogi w terminie 30 dni od zdarzeń wyszczególnionych w pkt 1-3, Sąd uznał, że kwestia ta nie może podlegać merytorycznej ocenie w niniejszym postępowaniu, gdyż organ II instancji nie zawarł w tym przedmiocie rozstrzygnięcia w sentencji decyzji, a na temat ten wypowiedział się tylko w uzasadnieniu, które nie ma mocy wiążącej. Tym samym rozważania organu II instancji o braku wydania nieruchomości pozbawione są znaczenia dla wydanej decyzji. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jednak Starosta O. w ogóle nie rozstrzygał w tym zakresie. Zastosowanie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej stanowi dodatkowy i odrębny element, który może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Organ II instancji wadliwie zajął się tą kwestią z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, jednak pozostaje to bez wpływu dla oceny ustalonego odszkodowania na tym etapie sprawy. Powyższe oznacza, że kwestia powiększenia odszkodowania w oparciu o przesłanki wynikające z powołanego wyżej art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej nie została dotychczas rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym i skarżąca może wnioskować o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie.

W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.]), dalej: "P.p.s.a.", naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77 § 1 i 80 K.p.a. na skutek nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i dokonanie błędnej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w sytuacji, gdy rzeczoznawca nie przedstawił bazy nieruchomości porównawczych, czym uniemożliwił jego weryfikację oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. i art. 157 ust. 1 u.g.n. na skutek niepouczenia skarżącej przez organy obu instancji o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem sprawdzenia prawidłowości operatu.

Wskazując na powyższe wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu podniosła, że rzeczoznawca w operacie nie podał cech nieruchomości uznanych za podobne, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości wyceny i świadczy o niewłaściwym jej uzasadnieniu. Przywołała na tę okoliczność orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazała, że rzeczoznawca w sprawie wymienił jedynie nieruchomości wzięte do porównań, bez podania ich cech szczegółowych poza powierzchnią i ich ceną. Opis nieruchomości przyjętych za porównywalne nie zawiera odniesienia się do pozostałych istotnych czynników związanych z położeniem, względami środowiskowymi, wyposażeniem w infrastrukturę techniczną, otoczeniem i sposobem użytkowania. Nieruchomość skarżącej położona jest w odległości ok. 1 km od O. i ulokowana jest w sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego oraz nie przebiegają przez nią sieci urządzeń podziemnych a także nie jest porośnięta drzewami i krzewami. Co do braku poinformowania o możliwości weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców podniosła, że było to obowiązkiem organu ze względu na treść art. 9 K.p.a., a decyzja mogła zapaść tylko wówczas, gdy poinformowałaby organ o nie skorzystaniu z tego uprawnienia.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca zrzekła się rozprawy kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Zasadniczy zarzut kasacyjny odnosi się do oceny wartości dowodowej złożonego do akt sprawy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. Z. G.

W sprawie niniejszej z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść można, że naruszenie wskazanych przepisów polega na tym, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy obu instancji naruszyły powyższe normy poprzez uznanie opinii rzeczoznawcy za prawidłową podstawę ustaleń faktycznych w sprawie przez ogólne wskazanie, że jest ona prawidłowa, pomimo niewykazania w operacie szacunkowym dlaczego rzeczoznawca majątkowy uznał porównywane nieruchomości za podobne do nieruchomości szacowanej. Organy nie dokonały własnych rozstrzygnięć w tym zakresie i w rezultacie przyjęły, że sporny operat dotyczący gruntu skarżącej jest prawidłowy, chociaż skarżąca nie ma możliwości zweryfikowania tej okoliczności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Organ orzekający w sprawie ocenił operat jako dowód w sprawie (art. 80 K.p.a.), czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, organ przeanalizował konkretne fragmenty operatu, jego założenia, przyjętą metodykę oraz wnioski w ramach własnych kompetencji, nie wymagających posiadania specjalistycznej wiedzy, którą ma rzeczoznawca. Nie można uznać, że organy jedynie ogólnie wskazały, że opinia jest prawidłowa. Organy orzekające nie mogły bowiem dokonywać własnych rozstrzygnięć co do przedmiotu sprawy, jak tego żąda skarżąca kasacyjnie i wskazywać na merytoryczne okoliczności przemawiające za uznaniem słuszności operatu rzeczoznawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie nie mogą jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Innym zagadnieniem jest możliwość oceny przez organy i sądy administracyjne operatów szacunkowych w zakresie ich wartości dowodowej. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Jednak operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości wymaga wyjaśnienia. W sprawie niniejszej, organ po dokonaniu oceny operatu nie powziął takich wątpliwości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, zaś strona - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie podważyła skutecznie przyjętego za podstawę orzeczenia dokumentu.

Sąd I instancji w sposób szczegółowy odniósł się do kwestii doboru nieruchomości podobnych, w tym w szczególności zwrócił uwagę na przyjęcie w operacie szacunkowym, że lokalizacja szacowanej działki skarżącej jest bardzo dobra, co wiązało się z zastosowaniem odpowiednio wysokiego mnożnika podwyższającego jej wartość, jej położenie w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych co skutkowało zastosowaniem współczynnika zwiększającego oraz zauważenie jej cech szczególnych. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w operacie szacunkowym (k. 14 – 16 operatu) wskazano w sposób szczegółowy wszystkie nieruchomości, które stanowiąc przedmiot obrotu w okresie od września 2014 r. do grudnia 2015 r., stały się bazą porównawczą dla ustalenia jak kształtowała się rzeczywista przeciętnej stawka ceny 1 m2 gruntu na rynku lokalnym.

Przy braku jakichkolwiek konkretnych zarzutów co do wadliwości przyjętych przez rzeczoznawcę współczynników korygujących oraz niewskazania, która z przyjętych w operacie transakcji i z jakich względów nie powinna być podstawą szacunku przeciętnej ceny 1 m2, twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, dotyczące niereprezentatywności transakcji, należało uznać jedynie za nieuprawnioną polemikę z ustaleniami operatu, opierającymi się na wiedzy specjalnej jego autorki. Podważenie takiego dowodu jest generalnie możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. Nie może być uznane za wystarczające (pociągające za sobą potrzebę prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego np. poprzez sporządzenie na koszt publiczny dodatkowych ekspertyz), samo twierdzenie strony skarżącej, że w jej ocenie wykonane szacunki są wadliwe, gdyż wartość nieruchomości jest inna niż wynika to z operatu, a opinia rzeczoznawcy jest wadliwa.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać również drugi zarzut kasacyjny, a mianowicie zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. na skutek niepoinformowania skarżącej przez organ prowadzący sprawę o możliwości weryfikacji operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Dokumentacja związana z wyceną nieruchomości, a w szczególności operat szacunkowy jest elementem szerzej rozumianego postępowania dowodowego w sprawie. Od operatu szacunkowego nie służy odwołanie rozumiane jako odwołanie się od orzeczenia zapadłego w toku instancji, a zatem ani biegły rzeczoznawca ani organ prowadzący postępowanie dowodowe nie są zobligowani do pouczania uczestników postępowania o potencjalnej możliwości weryfikacji tego dowodu, jaką daje im przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Skoro tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zwartości operatu szacunkowego, to strona kwestionująca dany operat powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Kwestia, czy strony postępowania zechcą skorzystać z takiej możliwości należy tylko do nich, a dopuszczalność uznania operatu za prawidłowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie zależy od tego, czy strony zechciały skorzystać lub nie skorzystały z takiej drogi weryfikacji operatu. Zasady informowania stron o ich uprawnieniach procesowych, wynikającej z art. 9 K.p.a. nie można interpretować tak szeroko, jak chce tego autor skargi kasacyjnej, a w szczególności by obejmowała ona wszelkie sugestie co do kierunków postępowania dowodowego, które ewentualnie mogą być korzystne dla strony. Obowiązek informowania o treści art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wynika przy tym ani z przepisów tej ustawy ani z przepisów rozporządzenia, odnoszących się do treści operatu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.