Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 594/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 par. 1, art. 79 par. 1, art. 80, art. 84, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 15 zzzzzn pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. K. i M.A. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 6 maja 2022 r. nr 116/2022 znak WOP 7721.0915.2021.KD w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2021 r., nr 509/2021; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących E. K. i M. A. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 maja 2022 r., nr 116/2022, znak: WOP.7721.0915.2021.KD Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania P.A. oraz E.K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2021 r., nr 509/2021, znak: PINB/7355/776-19/R/5209-2021/B/ZKK/ESZ umarzającą w całości postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową mieszkań nr [...] i nr [...] oraz ich połączeniem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. (dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie [...]).

Z akt sprawy wynika, że decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 listopada 2018 r., znak DAR-UA-11.2473.2018 zatwierdzono projekt architektoniczno-budowlany i udzielono D.Z. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę mieszkań [...] i [...] i ich połączenie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł., działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...]. Natomiast uchwałą nr [...] z dnia 19 września 2018 r. Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] wyrażono zgodę na przeprowadzenie zmian budowlanych w mieszkaniu nr [...] i [...].

W dniu 14 maja 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek E.K. o przeprowadzenie kontroli i interwencję, ponieważ w wyniku remontu, który jest wykonywany w mieszkaniu na pierwszym piętrze, gdzie zostały wyburzone ściany działowe oraz zostały wybite dodatkowe otwory w ścianach nośnych, w jej mieszkaniu na drugim piętrze doszło do pęknięć ścian w siedmiu miejscach.

W dniu 16 maja 2019 r. przeprowadzono oględziny robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [...] i nr [...], zlokalizowanych w ww. budynku, w toku których ustalono, że w lok. nr [...] roboty budowlane są w trakcie, do ich zakończenia pozostały roboty wykończeniowe związane z malowaniem, gipsowaniem, ułożeniem warstw wykończeniowych podłogowych i urządzeń sanitarnych. W lokalu nr [...] i [...] nie ma instalacji gazowej. Lokal nr [...] wyposażony jest w kuchnię elektryczną. W ścianach nośnych między dawnym pomieszczeniem gospodarczym, a lokalem nr [...] i [...] wykonano dwa otwory drzwiowe o wym. 100 cm x 2,10 m. W lok. nr [...] w otwór wstawione są już drzwi. Stwierdzono, że odległości lokalizacji otworów nie są kompatybilne z dokumentacją projektową. W wykonanym otworze drzwiowym w ścianie nośnej między dawnym pomieszczeniem gosp. a lok. nr [...] wstawiono stalowe nadproże z dwóch belek zespolonych śrubami stalowymi opartych na blachach stalowych i podparte trzema stalowymi podporami. Stwierdzono, że filarek powstały między istniejącym otworem drzwiowym wejściowym do lok. nr [...], a nowo wykonanym otworem z dawnego pomieszczenia gospodarczego ma szerokość 60 cm. Filarek powstały między istniejącym wejściem do lok. nr [...], a nowo wykonanym otworem wejściowym między dawnym pomieszczeniem gospodarczym, a lokalem nr [...] wynosi ok. 99 cm. Jednocześnie dokonano oględzin stanu technicznego lokalu nr [...] i stwierdzono, że liczne zarysowania pionowe, poziome i ukośne ścian działowych w i nośnych. Największe zarysowania ścian stwierdzono w pokoju ze ścianą nośną, w której piętro niżej wykonano otwór drzwiowy. W pokoju tym występują zarysowania poprzeczne przez całą długość ściany. Widoczne również od strony przedpokoju oraz dwa zarysowania pionowe w narożniku tej samej ściany prostopadłej do ściany nośnej, W pomieszczeniu przedpokoju stwierdzono zarysowanie ściany występujące przez całą długość ściany i stwierdzono w pomieszczeniu pokoju od strony północnej.

Pismem z dnia 17 maja 2019 r. organ I instancji poinformował strony postępowania – D.Z. i Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...] - o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową mieszkań [...] i [...] i ich połączeniem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. (dz. nr [...], nr [...], nr [...], w obrębie [...]).

Postanowieniem z dnia 17 maja 2019 r., Nr 329/2019, znak PINB/7355/776- 2019/S/111-2019/B/ZKK/ESZ, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi - w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego nakazał D.Z. wstrzymanie robót budowlanych związanych z przebudową mieszkań [...] i [...] i ich połączeniem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. (dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie [...]) i robót budowlanych wykończeniowych oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych z określeniem ich negatywnego oddziaływania na bezpośrednio sąsiadujący z lokalami nr [...] i nr [...] (nad i pod) oraz ekspertyzy technicznej określającej jednoznacznie sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych oraz ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń poprzez: (1) doraźne podstemplowanie nowo wykonanych otworów drzwiowych w ścianach poprzecznych nośnych lokalu nr [...] i nr [...], za pomocą podpór stalowych w ilości 4 szt./1 otwór; (2) doraźne podstemplowanie części zagrożonych płyt stropowych stropu nad 1 p. opartych na ścianach nośnych, w których wykonano nowe otwory drzwiowe w lokalach nr [...] i nr [...] po dwóch stronach tych otworów aż do parteru, na szerokości trzech płyt stropowych; (3) zamontowanie plomb szklanych kontrolnych (szkiełek kontrolnych o gr. nie większej niż 3 mm) na wszystkich pionowych zarysowaniach ścian klatki schodowej od II piętra, aż do parteru budynku mieszkalnego.

W dniu 17 czerwca 2019 r. przeprowadzono oględziny w celu sprawdzenia wykonania ww. postanowienia. W toku oględzin stwierdzono, że roboty budowlane zostały wstrzymane w dniu doręczenia postanowienia, tj. 7 czerwca 2019 r., a nałożona inwentaryzacja i ekspertyza techniczna są w trakcie realizacji. Nadto, w zakresie wykonania stosownych zabezpieczeń, ustalono że zabezpieczenia w zakresie pkt 1 w lokalu nr [...] nie zostały wykonane, a w lokalu nr [...] zostały wykonane, ale w ilości trzech sztuk, zabezpieczenia w zakresie pkt 2 nie zostały wykonane, a w zakresie pkt 3 wskazano, że zamontowano plomby kontrolne na klatce schodowej, na ścianie między wsypem, a szybem widoczne szkiełka. W dniu oględzin nie były pęknięte ani zarysowane.

Następnie organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się również kopia opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. P.M. - rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej projektowanie i wykonanie na zlecenie Spółdzielni im. [...] – dotyczącej stanu technicznego elementów konstrukcyjnych oraz ścian działowych w obrębie lokalu nr [...], w której wskazano roboty budowlane, które należy wykonać, aby doprowadzić do likwidacji uszkodzeń jakie wystąpiły na skutek prowadzonych prac remontowo-budowlanych w lokalu nr [...] i [...]. Stwierdzono w niej również, że zniszczenie ścian działowych lokalu nr [...] nastąpiło na skutek prowadzonych prac budowlanych w lokalu nr [...] i [...], w trakcie których między innymi dokonano rozbiórki wszystkich ścian działowych. Ugięcie stropu zmieniło zastabilizowany układ sił. Ściana działowa mieszkania [...] usytuowana pomiędzy przedpokojem a pokojem północno-wschodnim wymaga zabezpieczenia elementami stalowymi przed utratą stateczności. Pilnego zabezpieczenia wymaga naruszona przez wykucie otworu drzwiowego ściana nośna pomiędzy lokalami nr [...] i [...]. Dalsze prace budowlane powinny zostać wykonane na podstawie zamiennego projektu konstrukcyjnego określającego między innymi niezbędne prace dodatkowe. Projekt powinien poparty zostać sprawdzającymi obliczeniami statycznymi. Rysy powierzchniowe w złączach między prefabrykatami ściennymi lub stropowymi nie przekraczają gr. 0,5 mm, ich obecność nie mają związku z bezpieczeństwem konstrukcji. Rysy lokalne w załączeniach prefabrykatów ściennych przechodzących przez całą szerokość złącza o ograniczonym zasięgu do jednej kondygnacji. Jeżeli ich szerokość nie przekracza 0,5 mm i pozostaje stała nie zagraża bezpieczeństwu konstrukcji.

W dniu 12 lipca 2019 r. wpłynął wniosek P.A. – właściciela lokalu nr [...] o przeprowadzenie oględzin prowadzonych w lokalach nr [...] i [...] robót budowlanych. Wnioskodawca podniósł, że w wyniku prowadzonych robót w lokalu nr [...] wystąpiły liczne pęknięcia i zarysowania.

W dniu 8 lipca 2019 r. do organu I instancji wpłynęła ekspertyza techniczna budynku wielorodzinnego sporządzona przez mgr inż. J.L., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...], we współpracy z mgr inż. M.K. W treści ww. ekspertyzy stwierdzono, m.in., że ze względu na niezgodność rzeczywistych wymiarów z dokumentacją architektoniczno-budowlaną, filarek między drzwiami wejściowymi do lokalu nr [...], a wykonanym przebiciem w ścianie konstrukcyjnej jest węższy niż zakładano w projekcie i jego szerokość wynosi 60 cm. Obecnie przebicie w ścianie zostało zabezpieczone poprzez stemple budowlane. W lokalach nr [...] i [...] stwierdzono zarysowania pionowe, poziome i ukośne ścian wewnętrznych. Najszersze rysy powstały nad wyburzanymi ściankami działowymi. Część zgłoszonych zarysowań i spękań wynika z użytkowania budynku, rys skurczowych oraz rys montażowych. Rysy są charakterystyczne dla budynków wybudowanych systemem wielkiej płyty. Ściany działowe w budynku nie pełnią funkcji konstrukcyjnej. Zgodnie z technologią wielkiej płyty W – 70 obciążenie od płyt stropowych przekazywane jest na ściany konstrukcyjne o gr. 27 cm i zewnętrzne o gr. 15 cm. Jednakże, ze względu na błędy w trakcie budowy, ściany działowe zostały połączone do stropu i stanowiły pośrednie podparcie płyty. Po rozebraniu ścian działowych strzałka ugięcia płyty stropowej zwiększyła się, jednakże nie przekracza dopuszczanej wartości 6000mm/250=24mm. Zwiększenie ugięć spowodowało spękanie ścian działowych nad kondygnacją II piętra. Spękania nie wpływają na nośność elementów konstrukcyjnych budynku oraz stateczność całego budynku. Wykonanie otworu w ścianie konstrukcyjnej oraz z wzmocnionym nadprożem stalowym nie powoduje utraty nośności ściany. Nośność filarka między otworami drzwiowymi o szerokości 60 cm nie została przekroczona i nie jest wymagane wzmocnienie. Dokonane oględziny, ocena techniczna poszczególnych elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych budynku, pozwalają na stwierdzenie, że przeprowadzone roboty budowlane nie wpłynęły negatywnie na nośność konstrukcji budynku. Nośność filarka żelbetowego nie została przekroczona. Powyższe usterki nie mają charakteru konstrukcyjnego i są typowe dla systemu wielkopłytowego.

Decyzją z dnia 17 lipca 2019 r., nr 565/2019, znak: PINB/7355/776-2019/S/111-2019/B/ZKK/ESZ, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego D.Z. doprowadzenie obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] do stanu poprzedniego poprzez: demontaż ściany działowej wykonanej z płyt gipsowo-kartonowych i płyt OSB na stelażu aluminiowym w lokalu nr [...] między pokojami od strony ul. [...], demontaż ściany działowej wykonanej z płyt gipsowo- kartonowych i płyty OSB na stelażu aluminiowym w lokalu nr [...] między pierwotnym pomieszczeniem pokoju a pierwotnym pomieszczeniem kuchni od strony ul. [...], odtworzenie żelbetowych ścian działowych gr. 10 cm w lokalu nr [...] w pierwotnych pomieszczeniach między kuchnią a pokojem od strony ulicy [...], między pokojem od strony [...], a przedpokojem oraz między dwoma pokojami od strony [...], odtworzenie żelbetowych ścian działowych gr. 10 cm w lokalu nr [...] w pierwotnych pomieszczeniach między kuchnią a pokojem od strony ulicy [...], między pokojem od strony [...], a p. pokojem oraz między dwoma pokojami od strony [...], odtworzenie ściany nośnej gr. 15 cm w miejscu nowo wykonanego otworu między pierwotnym pomieszczeniem pokoju od strony [...] w lokalu nr [...], a pierwotnym pomieszczeniem gospodarczym sąsiadującym z tym pokojem, pozostawiając stalowe belki nadprożowe osadzone nad tym otworem, odtworzenie ściany nośnej gr. 15 cm w miejscu nowo wykonanego otworu między pierwotnym pomieszczeniem pokoju od strony [...] w lokalu nr [...], a pierwotnym pomieszczeniem gospodarczym sąsiadującym z tym pokojem, pozostawiając stalowe belki nadprożowe osadzone nad tym otworem, w terminie do dnia 30 września 2019 r.

Organ II instancji decyzją z dnia 19 listopada 2019 r. nr 293/2019 uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W dniu 19 grudnia 2019 r. organ I instancji wezwał D.Z. do przedłożenia pełnej inwentaryzacji robót budowlanych w lokalach [...] i [...], przedłożenia dokumentacji techniczno-budowlanej określającej jednoznaczny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych www. lokalach. W dniu 19 grudnia 2019 r. PINB w Łodzi wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...] w Ł. do przedłożenia dokumentu, z którego wynika stan prawny lokali nr [...], [...], [...] i [...], oraz lokali znajdujących się bezpośrednio pod lokalami nr [...] i nr [...], zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. W dniu 19 grudnia 2019 r. organ I instancji poinformował E.K. oraz P.A., że przysługuje im status strony w postępowaniu. Pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa przesłała dokumenty potwierdzające stan prawny lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...]. Pismem z dnia 30 stycznia 2020 r. inwestor przedłożył: pełną inwentaryzację robót budowlanych wykonanych w ww. lokalach, dokumentację techniczno-budowlaną określającą sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wykonanych robotach, uzupełnienie ekspertyzy technicznej dotyczącej instalacji gazowej.

W dniu 20 lutego 2020 r. PINB w Łodzi zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Pismem z dnia 3 marca 2020 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w Ł. przekazała ekspertyzę budowlaną oceniającą wpływ robót budowlanych w mieszkaniach nr [...] i [...] na pozostałe elementy konstrukcyjne, sporządzoną przez dr. inż. P.B.

Pismem z dnia 4 marca 2020 r. E.K. wniosła zastrzeżenia do postępowania. Wskazała, że znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza techniczna mgr inż. J.L. budynku dotyczy wyłącznie lokali [...] i [...], natomiast w żaden sposób nie odnosi się do uszkodzeń powstałych w mieszkaniach sąsiadujących, a w szczególności w lokalach nr [...] i [...]. W jej ocenie w rysunkach znajdujących się załączniku nr 1 są niewłaściwe oznaczone numery lokali mieszkalnych, a w opisie zinwentaryzowanych robót budowlanych niezrozumiałe są niektóre zapisy nie znajdujące odzwierciedlenia w załączonych rysunkach.

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2020 r., nr 335/2020, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał D.Z. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych w lokalach nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w Ł. poprzez wzmocnienie filarka żelbetowego o wym. 15 cm x 60 cm powstałego po wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie nośnej poprzecznej między holem lokalu nr [...] i klatką schodową a pomieszczeniem pokoju z aneksem kuchennym lokalu nr [...] za pomocą konstrukcji stalowej, polegające na: (1) osadzeniu w każdym narożniku kątników równoramiennych stalowych gorącowalcowanych o profilu L50x50x5. Kątniki osadzić tak aby opierały się o istniejący strop żelbetowy i dochodziły do wykonanego nadproża stalowego; (2) połączeniu ze sobą kątników za pomocną obejm stalowych o szer. 5 cm i gr. 5 mm. Obejmy wykonać na czterech ścianach filarka w trzech poziomach: przy stropie nad parterem, przy nadprożach oraz w środku długości filarka i połączyć kątownikami za pomocą spoiny pachwinowej gr. 3mm, (3) wypełnieniu przestrzeni między elementami stalowymi a filarkiem żelbetowym, zaprawą naprawczą Ceresit CX15, uzupełnieniem ekspertyzy technicznej opracowanej przez mgr inż. J.L. i mgr inż. M.K. w terminie do 12 czerwca 2020 r.

Decyzją z dnia 22 lipca 2020 r., Nr 185/2020, ŁWINB w Łodzi uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nie dokonał analizy ekspertyzy mgr inż. J.L. pod względem poprawności jej wykonania i twierdzeń w niej zawartych, jednocześnie czyniąc ją podstawowym dowodem w sprawie, który ma służyć ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ponadto zwrócono uwagę organowi, iż ww. ekspertyza jest niepełna i wewnętrznie sprzeczna, dlatego ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji powinien zwrócić się do jej autora o uzupełnienie ekspertyzy i wyjaśnienie powstałych rozbieżności.

W dniu 12 sierpnia 2020 r. organ szczebla powiatowego wezwał D.Z. do uzupełnienia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Ł. poprzez przedłożenie jednoznacznych wyjaśnień złożonych przez autora ww. dokumentacji J.L. w określonym zakresie:

W dniu 30 września 2020 r. wpłynęła uzupełniona ekspertyza mgr inż. J.L. W dniu 22 października 2020 r. organ I instancji przeprowadził oględziny lokalu nr [...] i [...]. Stwierdzono, że prace budowlane i wykończeniowe zostały zakończone. W dniu 23 października 2020 r. wpłynęło oświadczenie kierownika budowy mgr inż. M.K., iż doprowadzono do stanu zgodnego z prawem roboty budowlane w lokalach [...] i [...], a roboty zostały wykonane zgodnie z decyzją Nr 335/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi i załącznikiem nr 2 ekspertyzy technicznej mgr inż. J.L.

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2020 r., Nr 854/2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zmienił własne ostateczne postanowienie nr 329/2019 z dnia 17 maja 2019 r., w ten sposób, że uchylił obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń.

Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2020 r., nr 904/2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi odmówił uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu polegającego na dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa specjalizującego się w budownictwie wielkopłytowym, celem dokonania analizy całości materiału dowodowego oraz przeprowadzenia oględzin budynku w tym w szczególności lokalu nr [...], [...], [...] i [...] i określania czy wykonane prace zagrażają bezpieczeństwu mieszkańców budynku oraz wskazania jakie prace powinny być wykonane przez inwestora i właściciela budynku celem doprowadzenia do stanu gwarantującego bezpieczeństwo osób i mienia.

Decyzją z dnia 5 stycznia 2021 r., nr 8/2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, którą umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową mieszkań nr [...] i [...] oraz ich połączeniem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. (dz. nr [...], [...], [...], [...], obręb [...])". W wyniku rozpatrzenia odwołania, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wydał w dniu 4 maja 2021 r. decyzję Nr 112/2021, którą uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. PINB w Łodzi wezwał D.Z. do przedłożenia organowi I instancji uzupełnienia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] poprzez udzielenie dodatkowych wyjaśnień przez autora tej dokumentacji w niezbędnym, wymaganym zakresie. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 29 czerwca 2021 r. M.K. - pełnomocnik D.Z. przedłożył pismo stanowiące uzupełnienie ekspertyzy technicznej budynku autorstwa mgr inż. J.L. w dodatkowym zakresie, w którym stwierdzono, że rozebranie ścianek działowych spowodowało zmianę ustabilizowanego układu sił jedynie w stropie między I piętrem a II piętrem w obrębie lokali nr [...] i [...]. Jednak zgodnie z technologią z wielkiej płyty W-70 obciążenie od płyt stropowych przekazywane jest na ściany konstrukcyjne a płyta stropowa została zaprojektowana i wykonana na rozpiętości między ścianami konstrukcyjnymi. Nie można traktować ścianek działowych jako stricte elementów konstrukcyjnych budynku. W trakcie budowy budynku ściany działowe w lokalach na I piętrze nie zostały zdylatowane od konstrukcji stropu i stanowiły pośrednie podparcie płyty. Strzałka ugięcia płyty stropowej, po rozebraniu ścianek działowych, nie przekracza doduszanej wartości 6000 mm/250=24 mm. Rozbiórka ścian działowych nie wpływała na ogólną stateczność konstrukcji budynku. Doświadczenie i wiedza inżynierska oraz kontrolne obliczenia statyczne pozwalają na stwierdzenie, iż dodatkowe zabezpieczenie i wzmocnienia elementów konstrukcyjnych oraz stropów między kondygnacyjnych między I piętrem a II piętrem, w pionie lokali [...], [...], a lokalami nr [...], nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] nie są konieczne. Szerokość filarków żelbetowych zgodnie z inwentaryzacją techniczną oraz wizją lokalną mają szerokości odpowiednio: w lokalu nr [...] - 89 cm, w lokalu nr [...] - 60 cm. Obliczenia statyczne przeprowadzono zarówno dla filarka o szerokości 60 cm i 89 cm. Zgodnie z obliczeniami statycznymi nośności filarków nie zostały przekroczone, jednak inwestor zobowiązał się wykonać wzmocnienie filarka żelbetowego o szerokości 60 cm za pomocą ramy stalowej. Ponadto J.L. oświadczył, że jego wiedza inżynieryjna i techniczna w sprawie rozwiązań konstrukcyjnych systemu wielkiej płyty jest znacząca i stwierdza, że roboty budowlane w lokalu nr [...] i [...] nie wpływają na statykę i bezpieczeństwo całej konstrukcji budynku.

Pismem z dnia 5 lipca 2021 r. PINB w Łodzi wezwał M.K. do stawiennictwa w siedzibie organu I instancji. W dniu 3 sierpnia 2021 r. M.K. oświadczył, że szerokości filarów na lokalach [...] i [...] zostały pomierzone. W lokalu [...] został pomierzony z natury przed zakryciem. W lokalu nr [...] pomierzony z natury w stanie już zabudowanym. Zastosowany układ sił uległ zmianie w obszarze oddziaływania tj. w lokalach [...], [...], [...], [...]. Na podstawie obliczeń statycznych filarki nie wymagały wzmocnienia. Jednakże na wniosek inwestora w celu zaspokojenia obowiązku zostały zaprojektowane i wykonane wzmocnienia filarków w lokalu nr [...]. Układ statyczny budynku jest stabilny i nie wymaga wzmocnień.

W dniu 10 sierpnia 2021 r. pracownik organu stopnia powiatowego sporządził notatkę służbową, z której wynika, że odstąpił od zasady określonej w art. 10 k.p.a. w oparciu o art. 15zzzzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa".

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r., nr 509/2021, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi umorzył w całości postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową mieszkań nr [...] i [...] oraz ich połączeniem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. (dz. nr [...], [...], [...], [...], obręb [...]).

E.K. oraz P.A. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. E.K. zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 75 § 1, art., 78 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. E.K. wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa z zakresu budownictwa wielkopłytowego celem dokonania oceny skutków prac budowlanych w ww. lokalach i określania, czy ww. prace zagrażają bezpieczeństwu mieszkańców budynku, a także o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia powiatowego. P.A. podniósł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w dalszym ciągu nie dokonał rozstrzygnięć wszystkich kwestii spornych w postępowaniu. P.A. zarzucił organowi, że oparł się on wyłącznie na wyjaśnieniach mgr inż. M.K., który nie był autorem ekspertyzy co do której złożył wyjaśnienia, a jednocześnie nie wzywał w toku postępowania autorów innych ekspertyz: P. B. i P. M. do złożenia przez nich wyjaśnień, tym samym sygnalizując, że ich ekspertyzy nie budzą jego wątpliwości.

W toku postępowania odwoławczego, organ II instancji pismem z dnia 7 marca 2022 r. wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...] do przedłożenia dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku, a wymaganych dyspozycją art. 62 ust. 1 pkt 4 i 4a prawa budowlanego.

W dniu 4 kwietnia 2022 r. do organu wpłynęło pismo A.A., w którym poinformowała o śmierci P.A. oraz o tym, że jego jedynym następcą został syn M.A. Ponadto A.A. wskazała, że istniejącą rozbieżność między stanem lokalu [...] w stosunku do ustaleń co do jego stanu zawartych w materiale dowodowym, a na potwierdzenie złego stanu technicznego lokalu załączyła dokumentację zdjęciową.

W dniu 7 kwietnia 2022 r. wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] przy którym przedłożono następujące dokumenty: 1) protokół z dnia 21 lutego 2022 r. z przeglądu technicznego budynku; 2) protokół z dnia z 28 lutego 2022 r. z przeglądu instalacji i urządzeń 11 elektroenergetycznych budynku; 3) protokół z dnia 28 lutego 2022 r. z przeglądu urządzeń piorunochronnych; 4) protokół z dnia z 28 lutego 2022 r. z przeglądu instalacji co, cw, zw i kanalizacji; 5) protokół z dnia z 28 lutego 2022 r. z przeglądu instalacji gazowych; 6) protokół z dnia z 28 lutego 2022 r. z przeglądu wentylacji; 7) protokół z dnia z 28 lutego 2022 r. z przeglądu instalacji przeciw-poż.; protokół z dnia z 18 marca 2022 r. i 4 kwietnia 2022 r. z przeglądu technicznego mieszkania nr [...]; protokół z dnia z 18 marca 2022 r. z przeglądu technicznego mieszkania nr [...].

Pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. A.A. poinformowała organ o postępującym uszkodzeniu podłogi w stosunku do stanu z dnia 25 lutego 2022 r.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpoznaniu powyższych odwołań, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ, po przywołaniu treści art. 105 § 1 k.p.a., wyjaśnił w pierwszej kolejności, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Na gruncie przepisów prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego, prowadzące postępowanie, nie znajdują podstaw do wydania określonych nakazów lub zakazów.

Następnie ŁWINB w Łodzi stwierdził, że analiza dokumentacji budowlanej przedłożonej w toku postępowania, w szczególności zaprezentowanych ekspertyz technicznych, wskazuje, że na podstawie dokumentów opracowanych przez mgr inż. P.M. oraz dr inż. P.B. można przyjąć, że roboty budowlane polegające na przebudowie i połączeniu lokali nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w Ł. przy ul. [...] zostały wykonane niezgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją z dnia 20 listopada 2018 r. Prezydenta Miasta Łodzi, bowiem zostało wyburzonych więcej ścian działowych niż zostało to określone w projekcie architektoniczno-budowlanym. Również przesunięto lokalizację nowo projektowanych otworów w ścianach nośnych, co doprowadziło do zmniejszenia szerokości filarka ze 130 cm do 61 cm (lokal [...]) oraz ze 119 cm do 64 cm (lokal [...]). Wskutek przeprowadzonych prac doszło do uszkodzeń w lokalach bezpośrednio sąsiadujących z lokalem [...] i [...] tj. lokali [...] i [...] (znajdujących się nad nimi). Zgodnie z danymi zawartymi w ekspertyzie mgr inż. P.M., przeprowadzone usunięcie ścian działowych w ww. lokalach mogło spowodować zmianę ustabilizowanego układu sił w elementach konstrukcyjnych budynku. W ekspertyzie P.B. odnotowano: "po wyburzeniu ścian w pomieszczeniach [...] i [...] stropy uzyskały projektowane rozpiętości oraz układ podpór. W efekcie nastąpiła zmiana rozkładu sił w elementach konstrukcyjnych, ich ugięcie oraz zarysowanie ścian na wyższej kondygnacji ustawionych na stropie. Przez najbliższy okres czasu zarówno ugięcie, jak i szerokości rys mogą ulegać zmianom i przyrastać w czasie (...) obecne wartości ugięć oraz ich przyrost nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowania obiektu". We wnioskach tej ekspertyzy wskazano: "usunięcie ścian działowych w analizowanych lokalach na pierwszym piętrze spowodowało zmianę ustabilizowanego układu sił w elementach budynku. Płyty stropowe uzyskały projektowaną długość przęsła, na skutek czego doszło do dodatkowego ich ugięcia. Na skutek tego w węzłach na wyższych kondygnacjach nastąpiła zmiana rozkładu sił. Po wykonaniu obliczeń sprawdzających stwierdza się, że mimo zmniejszenia szerokości filarków ich nośność jest wystarczająca przy uwzględnieniu najnowszych przepisów normowych (...) zaobserwowane uszkodzenia nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia dla budynku i jego mieszkańców". Natomiast w ekspertyzie mgr inż. J.L. zostały zawarte odmienne wnioski: "wykonane roboty budowlane nie wypłynęły negatywnie na nośność konstrukcji budynku". W swoich wyjaśnieniach przekazanych organowi I instancji mgr. inż. J.L. zawarł dodatkowe wyjaśnienia.

Organ wskazał, że dowód z opinii/ekspertyzy podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że organ nie może ingerować w merytoryczną część opinii/ekspertyzy, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada osoba je sporządzająca. Rzeczą organów jest zbadanie, czy wyjaśniły one przede wszystkim istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych oraz, czy są rzeczowo i przekonywająco uzasadnione. Gdy odpowiadają tym warunkom, stanowią podstawę do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej. W realiach niniejszej sprawy, niewątpliwie mamy do czynienia z 3 ekspertyzami technicznymi sporządzonymi dla 3 podmiotów, które wymagały skonfrontowania. W ocenie organu na szczególne uwzględnienie zasługuje opinia sporządzona przez dr inż. P.B. oraz mgr inż. J.L. wykonana wraz z mgr inż. M.K. ze względu na ich kompleksowość. Choć różnią się w pewnych aspektach, bowiem ekspertyza P.B. wskazuje, że układ sił uległ zmianie w lokalach nr [...], [...], [...] i [...], a ekspertyza J.L., że wyłącznie w lokalach nr [...], [...] objętych prowadzonym robotami budowlanymi, to obie wskazują, że dokonane roboty budowlane nie mają wpływu na stan techniczny całego budynku, ani też nie występuje bezpośrednie zagrożenie dla konstrukcji tego budynku. Co więcej, nie wskazują żadnych istotnych robót budowlanych jakie należałoby wykonać wobec całej substancji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, aby skutkowi jakim jest "zmiana ustabilizowanego układu sił" przeciwdziałać. We wnioskach zawartych w ekspertyzie P.B. znajduje się wręcz sformułowanie, że "mimo zmniejszenia szerokości filarków ich nośność jest wystarczająca przy uwzględnieniu najnowszych przepisów normowych". Ponadto układ statyczny całej konstrukcji budynku wielorodzinnego przy ul. [...] Ł. jest stabilny i nie tworzy zagrożenia dla jego funkcjonowania, nie wymaga również dodatkowych wzmocnień.

W ocenie organu brak jest zatem podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego całego obiektu budowlanego, jeżeli przesłanką do jego prowadzenia stosownie do art. 66 ust. 1 prawa budowlanego jest stwierdzenie, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Natomiast kwestie ewentualnych uszkodzeń budynku w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych w lokalach nr [...] i [...] przy ul. [...] w Ł. stanowią domenę prawa cywilnego, tj. odpowiedzialności odszkodowawczej, gdyż w badanej sprawie inwestor ponosi odpowiedzialność na zasadzie ryzyka, tj. niezależnie od zawinienia, podstawą odpowiedzialności jest fakt powstania szkody. Powyższe zagadnienia, z racji swej istoty, pozostają poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego.

Kolejno organ, powołując się na treść art. 61 pkt 2 oraz art. 62 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego stwierdził, że z protokołów okresowej kontroli bezpieczeństwa użytkowania obiektu wynika, że zaistniałe uszkodzenia w lokalach nr [...] oraz [...] "nie stwarzają zagrożenia dla budynku i jego mieszkańców". W ocenie organu nie zachodzi przypadek o którym stanowi art. 66 ust. 1a prawa budowlanego.

Odnosząc się do rozbieżności pojawiających się w obu opracowaniach ekspertyz technicznych mgr inż. J.L. oraz dr. inż. P.B. dot. pomiarów filarków, ŁWINB w Łodzi stwierdził, że zostały przez organ I instancji wyjaśnione w sposób przekonujący. Zgodnie z nim "różnica w pomiarach filarka w lokalu nr [...] może wynikać z uwzględnienia w pomiarach i na rysunku inwentaryzacji stanu istniejącego wykonanej zabudowy przy ścianie poprzecznej wewnętrznej lokalu nr [...], wskazanej na rysunku stanu istniejącego. Obliczenia przeprowadzone przez dr inż. P.B. dowodzą, że nawet zmniejszenie szerokości filarka między-drzwiowego w lokalu nr [...] do szer. wynoszącej 64 cm nie naruszą nośności tego filarka".

Organu II instancji stwierdził, że nie może on również abstrahować od okoliczności, jaką jest wykonanie robót budowlanych w lokalach nr [...] i [...] na podstawie decyzji PINB w Łodzi nr 565/2019 z dnia 17 lipca 2019 r. przez inwestora D.Z., nawet jeśli rozstrzygnięcie nakładające ten obowiązek, zostało ze względu na niedostatecznie wyjaśniony stan faktyczno-prawny sprawy, przez tutejszy organ uchylone. W sytuacji faktycznego wykonania robót budowlanych doprowadzających przedmiotowe lokale do stanu zgodnego z prawem w oparciu o wytyczne wynikające z ekspertyz technicznych przedłożonych w toku postępowania, bezpodstawne byłoby działanie ponownie nakładające na inwestora robót obowiązek, w takim kształcie. Organy nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu są zobowiązane do wydawania rozstrzygnięć w oparciu o zaktualizowaną wiedzę o stanie faktycznym inwestycji.

Organ nie podzielił jednocześnie zarzutów E.K. i wyjaśnił, że długi okres trwania niniejszego postępowania w największym stopniu wynika z konieczności kompleksowego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o zebrany szeroki materiał dowodowy, w tym ekspertyz technicznych sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę specjalistyczną. Organ nie zgodził się również z zarzutami A.A., że w toku całego postępowania organ I instancji nie przeprowadził wizji lokalnej, oględzin i technicznej oceny stanu uszkodzeń konstrukcyjnych lokalu nr [...] przy ul. [...] w Ł. Z zebranej przez organ stopnia powiatowego, jak i pozyskanej przez organ w toku postępowania dodatkowej dokumentacji w postaci protokołów z przeglądu technicznego lokalu nr [...], wynika, że takie działania były podejmowane.

Organ II instancji stwierdził, że zebrano wyczerpujący materiał dowodowy i poddano go kompleksowej ocenie, co pozwoliło ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Uzupełniony w toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy o dokumentację wymaganą art. 62 ust. 1 pkt 4 i 4a prawa budowlanego, również potwierdza dokonane ustalenia. W tej sytuacji, wobec braku podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy prawa budowlanego, a dalsze prowadzenie postępowania wobec realizacji robót budowlanych związanych z przebudową mieszkań nr [...] i [...] oraz ich połączeniem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. (dz. nr [...], [...], [...], [...], obręb [...]) stało się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do żądania uwzględnienia wniosku o powołanie w niniejszej sprawie biegłego, celem wydania kompleksowej i specjalistycznej opinii, organ stwierdził, że w sytuacji znajdujących się w obiegu 3 ekspertyz technicznych, które nie pozostają wobec siebie w rażącej kolizji, nie zachodzi potrzeba sporządzenie 4 ekspertyzy, tym razem sporządzonej przez biegłego z zakresu budów wielkopłytowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.K. i M.A., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyli decyzję organu II instancji w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ administracji w sposób wyczerpujący stanu faktycznego niezbędnego dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, w szczególności zaniechanie ustalenia wpływu nieprawidłowo prowadzonych robót na bezpieczeństwo całego budynku mieszkalnego, a nie tylko na lokale skarżących, podczas gdy fakty te powinny zostać ustalone i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, stosownie do wymogów stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a.;

2. art. 84 § 1 i 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych wyjaśnień i oświadczeń (pisemnych i ustnych) M.K., który, z racji łączącego go z D.Z. stosunku prawnego (umowy zlecenia), zainteresowania rozstrzygnięciem sprawy na korzyść D. Z., a nawet legitymowania się na pewnym etapie postępowania administracyjnego jako pełnomocnik D. Z., nie mógł sprawować funkcji biegłego ad hoc, a sporządzone przez niego dokumenty pozbawione są waloru opinii,

3. art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 ora z art. 8 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 15 zzzzzn ustawy covidowej poprzez niezawiadomienie skarżących o wyznaczonym terminie przesłuchania mgr. inż. M. K., co pozbawiło strony możliwości aktywnego udziału w sprawie, w tym zadawania pytań, a także w rzeczywistości bezzasadnej odmowie skarżącym prawa do czynnego udziału w sprawie w postaci przejrzenia akt oraz zajęcia stanowiska w sprawie.

Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawę rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle powołanego przepisu wyrażono pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 10 października 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżących oraz uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 8 listopada 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem, strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczas przedstawionej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 10 października 2022 r.).

Następnie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z powyższych przepisów wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle zakreślonych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową mieszkań nr [...] i nr [...] oraz ich połączeniem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. (dz. nr [...], nr[...], nr[...], nr [...] w obrębie [...]).

Organy obu instancji ustaliły w toku postępowania, że roboty budowlane polegające na przebudowie i połączeniu lokali nr [...] i [...] zostały wykonane niezgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 listopada 2018 r., bowiem zostało wyburzonych więcej ścian działowych niż zostało to określone w projekcie architektoniczno-budowlanym, a także przesunięto lokalizację nowo projektowanych otworów w ścianach nośnych, co doprowadziło do zmniejszenia szerokości filarka ze 130 cm do 61 cm (lokal [...]) oraz ze 119 cm do 64 cm (lokal [...]). Wskutek przeprowadzonych prac doszło do uszkodzeń w lokalach bezpośrednio sąsiadujących z lokalem [...] i [...] tj. lokali [...] i [...] (znajdujących się nad nimi).

Podstawę decyzji organu I instancji z 12 sierpnia 2021 r. stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Określona w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego, tj. przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania, występuje wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1025/96, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności w sytuacji, gdy strona postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści; gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, a strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 853/16, CBOSA).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wydając decyzję o umorzeniu postępowania, uchylił się od kontynuowania merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zaś organ drugiej instancji bezzasadnie zaakceptował taki sposób zakończenia sprawy.

W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na zaaprobowanie stanowiska organów obu instancji z uwagi na pozostające wątpliwości i brak wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że kluczowe w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przebudowa lokali nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...], w szczególności usuniecie ścian działowych w ww. lokalach, spowodowała zamianę ustabilizowanego układu sił w elementach konstrukcyjnych całego budynku.

Organy obu instancji stwierdziły, że układ statyczny całej konstrukcji budynku jest stabilny i nie tworzy zagrożenia dla jego funkcjonowania i nie wymaga dodatkowych wzmocnień. W tej materii oparły się w znacznej mierze na ekspertyzie technicznej sporządzonej przez mgr inż. Jerzego Lutomskiego oraz jej dwukrotnym uzupełnieniu, a także częściowo na ekspertyzie technicznej sporządzonej przez dr inż. P.B. Zauważyć w tym miejscu należy, że w aktach sprawy znajdują się trzy ekspertyzy sporządzone na zlecenie stron, które różnią się między sobą co do niektórych, lecz kluczowych, wyrażonych w nich ocen.

Organ odwoławczy stwierdził, że na szczególne uwzględnienie zasługują opinie sporządzone przez dr inż. P.B. oraz mgr inż. J.L. wykonanej wraz z M.K. ze względu na ich kompleksowość. Organ nie wyjaśnił jednak w sposób przekonujący powodu podważenia opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. P.M.

Odnosząc się do zaprezentowanej przez organ odwoławczy oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz mając na względzie zarzut skarżącego dotyczący bezstronności autorów opinii na której oparł się organ, dostrzec należy w pierwszej kolejności, że autorom opinii technicznych i ekspertyz technicznych, które w wyniku wykonania nałożonych przez organy nadzoru budowlanego obowiązków sporządzane są na zlecenie stron, nie przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (odmiennie niż w sytuacji gdy ekspertyza sporządzana jest na zlecenie organu). Powyższe nie zwalania jednakże organu z obowiązku dokonania oceny rzetelności prawidłowości przedłożonej przez stronę ekspertyzy. Przeprowadzenie takiej oceny winno odbywać się w podobny sposób jak w przypadku oceny opinii biegłego. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a. organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co oznacza, że żaden dowód, w tym opinia biegłego, nie ma mocy wiążącej. Organ administracji publicznej ocenia swobodnie opinię biegłego z uwzględnieniem kryteriów oceny tego rodzaju dowodu jak poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego stanowiska, stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen oraz zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej na podstawie zasad wiedzy i doświadczenia życiowego. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w ustaleniu określonej kwestii faktycznej. Organ nie może ograniczyć się w decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, ale ma obowiązek sprawdzić, na jakich przesłankach oparł on swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Organ może zatem przyjąć opinię biegłego, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją również całkowicie lub częściowo ją zdyskwalifikować (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1017/15, CBOSA), jednak zobowiązany jest wskazać na jej logiczne błędy i wadliwości nie dające się usunąć w drodze jej uzupełnienia.

W orzecznictwie wskazuje się także, że jeżeli w sprawie zostały przedstawione rozbieżne opinie biegłych, to obowiązkiem organu jest wyjaśnienie przyczyny tych różnic i rozważenie, która z opinii jest bardziej miarodajna (teza pierwsza wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 1993 r., sygn. akt III SA 2069/92; por. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 30 grudnia 1980 r., sygn. akt SA 645/80 oraz wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1984 r., sygn. akt III SA 113/84, CBOSA). Natomiast zaniedbanie organu w kwestii ustosunkowania się do istotnych różnic w opiniach biegłych powołanych w sprawie i zaniechanie skonfrontowania tych rozbieżnych opinii w toku postępowania administracyjnego, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 1980 r., sygn. akt SA 645/80, CBOSA). Natomiast wskazanie przez organ, że opinia/ekspertyza nie została sporządzona w sposób prawidłowy, obiektywny, wymaga przedstawienia przekonującej argumentacji popartej konkretnymi okolicznościami i przedstawieniem dowodów albo elementów pozostałych opinii potwierdzających taką ocenę. Nie można bowiem dyskwalifikować stanowisk ekspertyz przedstawionych na zlecenie stron tylko dlatego, że uzyskane opinie są opiniami prywatnymi. W sytuacji wątpliwości co do bezstronności autora ekspertyzy, organ winien skonfrontować treść ekspertyzy ze stanem faktycznym sprawy, a także zobowiązać autora opinii do odniesienia się do treści pozostałych ekspertyz i w ten sposób potwierdzić lub zaprzeczyć podnoszonym przez siebie wątpliwościom. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organ w sposób niewystarczający dokonał powyższej oceny. Organ nadzoru budowlanego podjął próbę wyjaśnienia rozbieżności zachodzących pomiędzy ekspertyzami jedynie poprzez zobowiązanie jednego z autorów ekspertyz – mgr inż. J.L. – do wyjaśnienia zachodzących między opiniami rozbieżności. W ocenie Sądu, zobowiązanie jedynie jednego autora ekspertyzy do wyjaśnienia zachodzących w sprawie, nader istotnych wątpliwości, pozostaje niewystarczające dla prawidłowego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Jednocześnie Sąd zauważa, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w decyzji z dnia 4 maja 2021 r., uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 stycznia 2021 r. zasugerował m.in. zwrócenie się do mgr inż. J.L. celem odniesienia się do dwóch pozostałych ekspertyz. Należy wskazać, że powyższe zobowiązanie nie zostało wykonane, gdyż ani w uzupełnieniu ekspertyzy technicznej mgr inż. J.L. stanowiącej załącznik do pisma M.K. z 29 czerwca 2021 r. ani w protokole przesłuchania M.K. z 8 sierpnia 2021 r. nie odniesiono się do tej kwestii i nie skonfrontowano ze sobą wszystkich ekspertyz i nie wyjaśniono rozbieżności między nimi.

Wobec powyższych uwag, zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera przekonującej oceny rozbieżności jakie występują pomiędzy ekspertyzami złożonymi do akt sprawy przez strony postępowania. Wyjaśnienia złożone przez mgr inż. J.L. w dalszym ciągu nie doprowadziły do odpowiedzi na pytanie czy wykonane roboty w lokalach nr [...] i [...] spowodowały zmianę ustabilizowanego układu sił w elementach konstrukcyjnych całego budynku czy pozostają bez wpływu na stan techniczny całego budynku. Ponadto uzupełnienie wyłącznie jednej ekspertyzy przez jej autora, daje jedynie pozorny obraz prawdziwości zawartych w nim twierdzeń.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. J.L. oraz dodatkowych wyjaśnieniach jej autora, do których największą uwagę przywiązał organ należy wskazać, że stwierdzono w niej, że "przeprowadzone roboty budowlane nie wpłynęły negatywnie na nośność konstrukcji budynku. Nośność filarka żelbetowego nie została przekroczona. Powyższe usterki nie mają charakteru konstrukcyjnego i są typowe da systemu wielkopłytowego". W jej pierwszym uzupełnieniu dodano, że "zwiększenie ugięć spowodowało spękania ścian działowych kondygnacji II piętra. Spękania nie wpływają na nośność elementów konstrukcyjnych budynku i stateczność całego budynku". Ponadto ściany działowe nie pełnią funkcji konstrukcyjnej". Natomiast w wyjaśnieniach z 29 czerwca 2021 r. stwierdzono ponadto: "rozebranie ścianek działowych spowodowało zmianę ustabilizowanego układu sił jedynie w stropie między I piętrem a II piętrem w obrębie lokali nr [...] i [...] (...) Nie można traktować ścianek działowych jako stricte elementów konstrukcyjnych budynku (...). Roboty budowlane w lokalu nr [...] i [...] nie wpływają na statykę i bezpieczeństwo całej konstrukcji budynku".

Z kolei w ekspertyzie sporządzonej przez dr inż. P.B. stwierdzono, że "usunięcie ścian działowych spowodowało zmianę ustabilizowanego układu sił w elementach budynku. Płyty stropowe uzyskały projektowaną długość przęsła, na skutek czego doszło do dodatkowego ich ugięcia. Na skutek tego w węzłach na wyższych kondygnacjach nastąpiła zmiana rozkładu sił". Jednocześnie stwierdzono w niej, że "zaobserwowane uszkodzenia nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia dla budynku i jego mieszkańców" oraz "mimo zmniejszenia filarków ich nośność jest wystarczająca przy uwzględnieniu najnowszych przepisów normowych".

Należy jednakże zauważyć, że zgoła odmienne wnioski zaobserwowano w opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. P.M., którą organ praktycznie pominął w swoich ostatecznych rozważaniach. Stwierdzono w niej: "ugięcie stropu zmieniło zastabilizowany układ sił" oraz wskazano, że "pomimo, że ścianki działowe nie powinny być istotną podporą dla płyt stropowych, to w istocie są".

Powyższe ekspertyzy, w połączeniu z dodatkowymi wyjaśnieniami mgr inż. J.L. w dalszym ciągu nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, czy wykonane roboty budowlane wpłynęły negatywnie na stateczność całego budynku. W ocenie Sądu dodatkowe wyjaśnienia złożone wyłącznie przez autora jednej z różniących się ekspertyz, pozostają niewystarczające do dokładnego wyjaśnienia całokształtu dokonanych prac budowlanych. Pomimo, że organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie wszystkich trzech ekspertyz, nie dokonał prawidłowej ich oceny – każdej z osobna i we wzajemnej łączności – w sposób pozwalający na jednoznaczne wyjaśnienie istoty sprawy. W sytuacji, gdy organ ustala stan faktyczny sprawy korzystając z opinii specjalisty (ekspertyzy), konieczne jest precyzyjne wskazanie, jakie wnioski organ wyciąga samodzielnie z każdej ze zleconych opinii. W realiach rozpoznawanej spraw, kluczowe jest to, że pomiędzy opiniami występują czytelne rozbieżności, w szczególności dotyczące zmiany ustabilizowanego układu sił w całym budynku.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że ustalenia organu w zakresie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy były zbyt powierzchowne. Organ ma prawo odmówić mocy dowodowej ekspertyzie technicznej, jednakże nie może pozostawać to bez konstruktywnego ustosunkowania się do wniosków w niej zawartych oraz nie może pomijać wskazywanych w tej ekspertyzie okoliczności bez ich rozważenia na podstawie własnych ustaleń stanu faktycznego. Ekspertyza sporządzona przez mgr inż. J.L. oraz dodatkowe wyjaśnienia jej autora nie mogą też prowadzić do automatycznego przyjęcia innych ekspertyz za niewiarygodne, zwłaszcza w sytuacji, gdy ekspertyzy te są rozbieżne w istotnych dla sprawy punktach. W takiej sytuacji organ powinien albo poinformować stronę, że złożona ekspertyza nie realizuje obowiązku dostarczenia ekspertyzy nałożonego na stronę, celem jej poprawienia albo wezwać autorów każdej z ekspertyz do wyjaśnienia rozbieżności oraz skonfrontowania ze sobą każdej z ekspertyz albo też dokonać oględzin obiektu budowlanego wzywając do udziału w oględzinach wszystkich biegłych i strony postępowania w celu skonfrontowania stanu faktycznego z ustaleniami zawartymi w ekspertyzach. Stan faktyczny ustalony na podstawie wszechstronnych wyjaśnień, może dać uzasadnioną podstawę do oceny mocy dowodowej ekspertyz, albowiem dopiero wtedy organ będzie dysponował wszechstronnym materiałem dowodowym i będzie w stanie ocenić należycie jakość przedłożonych opracowań. Jednocześnie należy wskazać, że w sytuacji pozostających rozbieżności organ może także zlecić wykonanie ekspertyzy lub oceny technicznej na koszt zobowiązanego zgodnie z dyspozycją art. 81c ust. 4 prawa budowlanego.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, wątpliwości budzą również ustalenia dotyczące szerokości filarka pomiędzy holem lokalu nr [...], a pokojem lokalu nr [...] oraz czy w obecnym stanie faktycznych stwarza on zagrożenie stateczności konstrukcji budynku i czy wymaga dodatkowych wzmocnień. Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić szerokości ww. filarka oraz w konsekwencji zgodzić się z organem, że rozbieżności pojawiające się w ekspertyzach zostały wyjaśnione w sposób przekonujący. W protokole oględzin z dnia 16 maja 2019 r. wskazano, że powstały filarek wynosi ok. 93 cm. Powyższe ustalenie budzi uzasadnione wątpliwości wobec kilkukrotnego, widocznego poprawiania pisma w protokole oraz rozbieżności wynikających z kolejnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Z inwentaryzacji stanu istniejącego stanowiącej załącznik do uzupełnienia ekspertyzy technicznej mgr inż. J.L., wynika, że powyższy filarek ma 89 cm. Z kolei ekspertyza dr inż. P.B. wskazuje na zmniejszenie filarka do 64 cm.

Organ wskazał, że różnica w pomiarach filarka w lokalu nr [...] może wynikać z uwzględnienia w pomiarach i na rysunku inwentaryzacji stanu istniejącego wykonanej zabudowy przy ścianie poprzecznej wewnętrznej lokalu nr [...], ale to są jedynie rozważania organu, niepoparte żadną dokumentacją. Rozbieżności te powinny zostać zweryfikowane, a szerokość drugiego filarka obliczona w sposób niebudzący wątpliwości. Sąd zauważa jednocześnie, że w ww. ekspertyzie dr inż. P.B. dokonał obliczeń nośności obu filarków powstałych w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych i stwierdził, że "mimo zmniejszenia szerokości filarków ich nośność jest wystarczająca przy uwzględnieniu najnowszych przepisów normowych", to jednak oparcie się przez organ wyłącznie na ich treści wydaje się być sprzeczne z dotychczasowymi ustaleniami, albowiem w załączniku nr 2 uzupełnienia ekspertyzy technicznej mgr inż. J.L., odnoszącego się do drugiego filarka – o szerokości 60 cm., wskazano, że "nośność filarka nie została przekroczona, jednakże w celu zabezpieczenia należy wykonać wzmocnienie filarka elementami stalowymi". W ocenie Sądu wskazanie obowiązku wykonania wzmocnienia drugiego filarka pomimo faktu nieprzekroczenia jego nośności, powinno skłonić organy do rozważenia nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednakże powyższe powinno zostać poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i w pierwszej kolejności wyjaśnieniem szerokości filarka pomiędzy holem lokalu nr [...], a pokojem lokalu nr [...], a następnie ustaleniem jego nośności. Uchylenie się organów obu instancji od powyższej oceny spowodowało niemożność ustalenia, czy konieczne i możliwe jest nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego).

Z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wynika, że jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, to właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Należy wyjaśnić, że przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 prawa budowlanego dotyczą obiektu budowalnego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego organu. Z kolei przepis art. 50 ust. 1 ustawy odnosi się do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, które nie są budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, ale zostały wykonane: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2) lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4).

Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Takie zawężenie rozumienia zwrotu "do stanu zgodnego z prawem" użytego w art. 51 ust. 1 pkt 2 co prawda nie wynika z jego literalnego brzmienia, jednak nie można przyjąć, aby w drodze decyzji administracyjnej nakładać na stronę postępowania administracyjnego obowiązki dotyczące innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego (por.: wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2140/10; z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2981/12, CBOSA). Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy bezspornym jest, że wykonane roboty nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Natomiast ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w tym przepisie (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków) bądź o umorzeniu postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 831/20, CBOSA).

Ustalenie, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania naprawczego, czy też do jego zakończenia, może nastąpić po wszechstronnym wyjaśnieniu, zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, okoliczności faktycznych sprawy co do zakresu robót, ich kwalifikacji, jak i ich jakości i poprawności technicznej, co nie miało dotychczas miejsca w wystarczającym zakresie.

Przechodząc do dalszych rozważań, w ocenie Sądu na aprobatę zasługuje jednocześnie zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Z notatki służbowej z dnia 10 sierpnia 2021 r. wynika, że organ w oparciu o art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa" odstąpił od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu działanie organu administracji poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie można uznać za odpowiadające określonym w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. zasadom prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zaufania do władzy publicznej i informowania stron. Tego rodzaju postępowanie narusza istotnie nie tylko określone w powyższych przepisach zasady, ale również przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje bowiem organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zdaniem Sądu, organ administracji istotnie naruszył także obowiązek wynikający z art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Przyjmuje się, że wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii. Przepis art. 79 § 1 k.p.a. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przedstawienia przez biegłego opinii. Jeżeli więc opinia została sporządzona na piśmie, to chodzi o miejsce i termin składania przez biegłego ustnych wyjaśnień odnośnie do opinii sporządzonej na piśmie (wyrok NSA z 29.11.2017 r., II OSK 561/16, CBOSA). Celem zawiadomienia, o którym mowa w art. 79 § 1 k.p.a., jest zatem zapewnienie stronie możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu, a obowiązek zawiadomienia strony przynajmniej na siedem dni przed terminem przeprowadzenia dowodu ma umożliwić stronie przygotowanie się do tych czynności.

Jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a., to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić te okoliczność w aktach sprawy, w drodze adnotacji, podając przyczynę odstąpienia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca z uwagi na jedynie lakoniczne stwierdzenie o odstąpieniu od zasady określonej w art. 10 § k.p.a. Nie został również spełniony warunek wyrażony w art. 10 § 2 k.p.a., pozwalający organowi na odstąpienie od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału. Przepis art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W sprawie nie zaistniała również inna podstawa odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., a która została wprowadzona regulacją art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy covidowej. Zgodnie z tym przepisem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Odstępstwo, o którym mowa w art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy covidowej, może mieć miejsce w danej sprawie wówczas, gdy "wszystkie strony zrzekły się swego prawa", o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., a więc prawa do zapewnienia im przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie czynnego w nim udziału oraz umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W sprawie nie zachodziły zatem przesłanki określone w art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy covidowej dające możliwość odstąpienia przez organ od stosowania art. 10 § 1 k.p.a., bowiem z akt sprawy nie wynika, aby wszystkie strony zrzekły się prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. uniemożliwiło zatem stronom postępowania uzyskanie wiedzy o zgromadzonym materiale dowodowym oraz skonfrontowanie i wypowiedzenie się co do niego, w szczególności, co do wyjaśnień M.K. oraz uzupełnienia ekspertyzy technicznej przez mgr inż. J.L.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że sporządzone przez M.K. dokumenty pozbawione są waloru opinii wobec łączącego go stosunku prawnego z D.Z. – kierownikiem budowy, należy uznać go za nieuzasadniony. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że M.K. nie jest autorem ekspertyzy, a jedynie była podjęta z nim współpraca. Autorem ekspertyzy technicznej i uzupełnień był mgr inż. J.L., zatem nie zachodzą przesłanki do wyłączenia biegłego na podstawie art. 84 k.p.a., czego domagają się skarżący. Dodatkowo, sam fakt, że M.K. łączą stosunki prawne z kierownikiem budowy, nie wyłącza go z przedmiotowej sprawy. Powyższe okoliczności nie zwalniają oczywiście organu z obowiązku dokonania oceny rzetelności i prawidłowości przedłożonej przez stronę ekspertyzy. Jednocześnie wskazać należy, że biegły karnie oraz dyscyplinarnie odpowiada za treść swojej opinii, a w sprawie nie wystąpiły okoliczności, określone w art. 24 k.p.a. odnoszące się do autora ekspertyzy.

Reasumując, poza wszechstronnym zakresem rozpoznania organów obu instancji pozostał zatem, kształtujący istotę kontrolowanego postępowania, wpływ dokonanych robót budowlanych na stan techniczny całego budynku oraz niewyjaśniona została kwestia szerokości filarka pomiędzy holem lokalu nr [...], a pokojem lokalu nr [...] i ewentualny wpływ jego zmniejszenia na stan poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku w zakresie stwierdzenia zgodności wykonanych prac z przepisami prawa. Powyższe ustalenia stanowiły cel prowadzonego postępowania. Organy zatem, pomimo ciążących na nich obowiązków przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie wnikliwej, wszechstronnej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa, nie sprostały powyższemu wymogowi.

Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na wydanie decyzji w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa oraz jednoczesną ich przedwczesność. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydany zatem z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Z kolei ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen abstrahujących od istotnych okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia wadliwej decyzji.

W tym też zakresie uznanie Sądu znalazła większość zarzutów skargi i stanowiły one podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Obowiązkiem organu ponownie rozpatrującego sprawę, związanego oceną prawną Sądu, będzie skonfrontowanie ze sobą wszystkich ekspertyz zgromadzonych w toku postępowania, dokładne wyjaśnienie występujących w nich rozbieżności, w szczególności poprzez zwrócenie się do ich autorów celem odniesienia się do pozostałych ekspertyz i wyjaśnienia istotnych różnic oraz należyte i jednoznaczne ustalenie czy roboty budowlane wykonane w lokalach nr [...] i [...] negatywnie wpłynęły na stateczność konstrukcji budynku, a jeżeli nie to organ takie stanowisko dokładnie uzasadni. Organ oceni też kwestię szerokości filarka pomiędzy holem lokalu nr [...], a pokojem lokalu nr [...] i wyjaśni czy stwarza on zagrożenie stateczności konstrukcji budynku i czy wymaga dodatkowych wzmocnień.

W zależności od ustaleń dokonanych w tym zakresie, organ nadzoru budowlanego rozważy zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub pkt 1 prawa budowlanego, a jeżeli uzna, że nie wystąpiły przesłanki do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, wówczas takie stanowisko należycie uzasadni, w sposób zgodny z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów, przy uwzględnieniu wskazanych powyżej naruszeń przepisów prawa materialnego i postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, choć jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu, nie wszystkie zarzuty skargi znalazły uzasadnienie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) w sprawie opłat za czynności adwokackie.

is