Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 461/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.105 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.138, 205, 219,220
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art.145 par.1 pkt.1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Paweł Migacz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M.M. i J.G. – wspólników Spółki A na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na uprawnionego z pozwolenia wodnoprawnego obowiązku wykonania ekspertyzy i opracowania instrukcji gospodarowania wodą I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Zespół Parków Krajobrazowych we W. oraz Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W., od decyzji Starosty P. z [...]r., Nr [...], umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie:

1) nałożenia na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne - na uprawnionego z pozwolenia wodnoprawnego (decyzji Wojewody L. z dnia [...] r., znak: [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie korzystania ze Stawów P.) obowiązku wykonania ekspertyzy;

2) nałożenia na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne na uprawnionego z w/w pozwolenia wodnoprawnego - obowiązku wykonania instrukcji gospodarowania wodą;

3) zmiany na podstawie art. 133 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo wodne w/w pozwolenia wodnoprawnego, poprzez ustalenie sposóbu gospodarowania wodą, w tym charakterystycznych rzędnych piętrzenia:

a) poprzez zmianę rzędnej określonej w punkcie II. 1 decyzji na poziomie 129,60 m n.p.m. i jej ustalenie na poziomie 128,80 m n.p.m.;

b) oraz dodanie w punkcie V. 5 decyzji po podpunkcie "n" podpunktu: "o/. P.-K. (kanał) od km 0+000 - 6+570" - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy rozstrzygnięcie swe oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 31 maja 2005 r., skierowanym do Starosty P., Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. Oddział w L. zwrócił się o "rewizję pozwolenia wodnoprawnego" udzielonego Zakładowi Produkcji Rybackiej w P. decyzją Wojewody L. z dnia [...] r., nr [...], na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb Stawów P., w zakresie:

1. uściślenia, wynikającego z pkt. V.5. decyzji, obowiązku "utrzymania i konserwacji następujących cieków wodnych" przez stwierdzenie, że obejmuje on: zachowanie naturalnego stanu koryta rzeki i jej brzegów oraz obszaru położonego między skarpami cieki a jego obustronnymi obwałowaniami, konserwację koryta rzeki na całej szerokości (wykaszanie roślinności wraz z wygrabieniem, hakowanie, usuwanie narosłych nawisów roślinnych zmniejszających wartość cieku, wykaszanie roślinności na obszarze pomiędzy korytem rzeki a górnymi krawędziami jej obwałowań);

2. ustalenia okresu piętrzenia i poboru wody na czas od dnia 15 marca do - dnia 15 listopada każdego roku kalendarzowego lub ograniczenia w tym czasie wysokości piętrzenia;

3. wprowadzenie obowiązku maksymalnego obniżania, bez wezwania, piętrzenia na jazie rzeki Sz. w km 21+180 jej biegu w sytuacjach zagrożenia powodziowego.

Starosta P., decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a., orzekł o zmianie ww. decyzji, uwzględniając jedynie część żądań podniesionych we wniosku. Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez firmę Spółka A oraz Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. Oddział w L., Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Starosta P. odmówił zmiany pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania /art. 155 k.p.a./. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność rozważenia możliwości zastosowania w sprawie art. 133 Prawa wodnego.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych złożył pismo z dnia 14 kwietnia 2006 r., w którym na nowo sprecyzował swoje oczekiwania związane z korzystaniem z wód i wniósł o nałożenie na uprawnionego z ww. pozwolenia obowiązku utrzymania w 100% obwałowań rzeki Sz. na odcinku od km 21+180 do km 29+980.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta P., powołując w podstawie prawnej decyzji art. 22 i 64 ust. 1a Prawa wodnego odmówił nałożenia na uprawnionego z ww. decyzji Wojewody L. obowiązku utrzymania 100% obwałowań i rzeki Sz. na odcinku od km 21+180 do km 29+980.

Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który to Sąd wyrokiem z dnia 21 lutego 2008r. sygn. akt IISA/Wr 589/07, uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał na uchybienia i braki postępowania prowadzonego przez organ I instancji i na naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 64 ust. 1a ustawy - Prawo wodne), a także na niedostrzeżenie tych nieprawidłowości przez organ II instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. ([...]) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, że jak orzekł WSA, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, niezbędne jest wyjaśnienie rzeczywistego zakresu żądań zgłoszonych przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w podaniach z dnia 31 maja 2005 r. i 14 kwietnia 2006 r.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta P. pismem z dnia 30 lipca 2008r. wezwał Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych do doprecyzowania żądań.

W odpowiedzi z dnia 28 kwietnia 2009 r., na wezwanie Starosty, Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych wniósł:

1. o nałożenie na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne na uprawnionego z pozwolenia wodnoprawnego - decyzji Wojewody L. z dnia [...] r., obowiązku wykonania ekspertyzy;

2. o nałożenie na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo wodne na uprawnionego z w/w pozwolenia wodnoprawnego, obowiązku opracowania instrukcji gospodarowania wodą; a na tej podstawie wnosi:

3. o zmianę na podstawie art. 133 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 1a ustawy-Prawo wodne, w/w pozwolenia wodnoprawnego, poprzez ustalenie sposobu gospodarowania wodą w tym charakterystycznych rzędnych piętrzenia:

a) poprzez zmianę rzędnej określonej w punkcie II. 1 decyzji na poziomie: 129,60 m n.p.m. i ustalenie jej na poziomie 128,80 m n.p.m.;

b) oraz dodanie w punkcie V.5 decyzji po podpunkcie "n" podpunktu: "o/. P.-K. (kanał) od km 0+000 - 6+570".

Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska we W. zawiadomiona pismem z dnia 20 lipca 2009 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy poinformowała Starostwo, iż pozwolenie wodnoprawne będące przedmiotem postępowania wygasło w II półroczu 2003 r. na mocy art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087). Zasugerowała, że w związku z tym postępowanie administracyjne w sprawie zmiany pozwolenia jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone zgodnie z art. 105 k.p.a. Zaznaczono również, że przed opracowaniem operatu wodnoprawnego dla potrzeb wydania pozwolenia wodnoprawnego wskazanym byłoby dokonanie w terenie pomiarów geodezyjnych rzędnych faktycznego poziomu piętrzenia wody na rzece Sz. w km 21+180 dla potrzeb stawów, gdyż dane te nie są znane.

Starosta P. w dniu [...] r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu tejże decyzji organ stwierdził, iż pozwolenie wodnoprawne będące przedmiotem postępowania wygasło w 2003 r. na mocy art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 130, poz. 1087), który stanowi, iż: "Pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1, ustawy o której mowa w art. 1 ustawy (Prawo wodne), wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne". W związku z powyższym, postępowanie w ocenie organu I instancji jako bezprzedmiotowe należało umorzyć - zgodnie z art. 105 k.p.a.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Zespół Parków Krajobrazowych Oddział w L. oraz Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W., Oddział w L..

Z aktami sprawy zapoznał się R.L., przedstawiciel pełnomocnika firmy Spółka A, składając w dniu 19 marca 2010r. pismo uzupełniające stanowisko Spółki A w przedmiotowej sprawie. W piśmie tym podkreślono, że jedyną funkcją obiektu była funkcja hodowlana, ukierunkowana na chów i hodowlę karpia i innych wartościowych gatunków ryb. Poruszona została również kwestia otrzymania, jako integralnego załącznika do umowy dzierżawy od Agencji Nieruchomości Rolnych pozwolenia wodnoprawnego, w oparciu o które prowadziła i prowadzi nadal swoją działalność.

Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołań, w konsekwencji tegoż utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, zdaniem odwołujących się o obowiązywaniu bądź wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, a więc także do celów rybackich decyduje art. 205 ustawy - Prawo wodne. Powołują się na podstawę prawną użytą do wydania przez Wojewodę L. dnia [...]r. decyzji, w której udzielono Zakładowi Produkcji Rybackiej w P. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Na tej podstawie stwierdzają, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane również na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Jednakże zdaniem organu - samo podanie w decyzji podstawy prawnej nie daje podstaw by stwierdzić do jakich celów pozwolenie wodnoprawne zostało wydane. Podana podstawa prawna nie znalazła potwierdzenia w treści wydanej dnia 22 września 1983 r. przez Wojewodę L. decyzji ([...]), stąd nie można twierdzić, iż powyższa decyzja stanowi pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód do celów rybackich. W przedmiotowej sprawie powinny być w ocenie organu - stosowane przepisy dotyczące korzystania z urządzeń wodnych (stawów rybnych) oraz szczególnego korzystania z wód (piętrzenie, pobór, odprowadzenie wody) dla potrzeb kompleksu stawów rybnych. Powyższe oraz treść decyzji (pozwolenie wodnoprawne) stanowi podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja dotyczyła szczególnego korzystania z wód w zakresie piętrzenia wód rzeki Sz., wód na kanale P.-K., pobór wody z rowów, piętrzenia wody w rowach oraz odprowadzenia wód ze stawowi rybnych.

Pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawów P. zostało wydane 22 września 1983 r. na czas oznaczony 30 lat do końca 2013r.

Dalej organ podkreślił, że świetle art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005r. oraz art. 205 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001r. – Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. nr [...] będące przedmiotem postępowania wygasło na mocy ustawy albo w 2003 roku gdyby przyjąć, że było to pozwoleniem na szczególne korzystanie z wód inne niż rybackie korzystanie z wód albo 1 stycznia 2005 r. gdyby przyjąć, że pozwolenie to było pozwoleniem na rybackie korzystanie z wód. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne nie było jednak pozwoleniem na rybackie korzystanie z wód, ale pozwoleniem na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb hodowli ryb w stawach. Zastosowanie pojęcia "rybackie korzystanie z wód" w sentencji, podstawie prawnej czy w uzasadnieniu decyzji z [...] r. w odniesieniu do sprecyzowanego w niej zakresu korzystania z wód było więc zdaniem organu błędne tak z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 30 października 1974 r., jak i w świetle aktualnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego. Wobec wygaśnięcia decyzji z mocy ustawy dalsze korzystanie z wody na jej podstawie narusza obowiązujące przepisy i grozi sankcjami określonymi w art. 186 Prawa wodnego. W tym stanie rzeczy zakład zainteresowany dalszym korzystaniem z wód winien podjąć jak najszybciej starania dla uregulowania pod względem formalno-prawnym tego korzystania występując do właściwego organu ze stosownym wnioskiem spełniającym wymagania określone aktualnie obowiązującymi przepisami Prawa wodnego. Po wdrożeniu postępowania odwołujący będą mieli możliwość wniesienia chroniących ich interes merytorycznych uwag i zastrzeżeń do wnioskowanego zakresu i warunków korzystania z wód i oczekiwać merytorycznych rozstrzygnięć przez organy.

Organ odwoławczy wskazał, że Spółka A podnosi, że hodowla karpia i innych ryb jest rozumiana w literaturze naukowej oraz zgodnie z ustawą – Prawo wodne jako rybactwo śródlądowe. Nie zmienia to jednak faktu, że wydane w 1983 r. pozwolenie wodnoprawne dotyczyło szczególnego korzystania z wód dla potrzeb związanych ze "Stawami P.". Istotne znaczenie wydaje się mieć w sprawie również art. 128 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Nie istnieje możliwość dowolności interpretacji tego, czego pozwolenie dotyczy. Przedmiot pozwolenia został konkretnie sprecyzowany w treści decyzji. Podnoszona przez Spółkę A jako argument funkcja obiektu i jego przeznaczenie nie rodzi podstaw do tego by stwierdzić co jest przedmiotem pozwolenia, a tym samym do stwierdzenia, że decyzja została wydana na rybackie korzystanie z wód. Podnoszony w piśmie fakt otrzymania od Agencji Nieruchomości Rolnych we W. w 2003 r. pozwolenia wodnoprawnego jako integralnego załącznika do umowy dzierżawy nie jest podstawą do stwierdzenia, że prawo do korzystania z wód zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, z którego korzystała ANR jako następca prawny Zakładu Produkcji Rybackiej w P., przeszło na dzierżawcę wraz z umową dzierżawy. Jedynym podmiotem, który mógł zgodnie z prawem korzystać z pozwolenia wodnoprawnego był następca prawny Zakładu Produkcji Rybackiej w P. - Agencja Nieruchomości Rolnych. Aby prowadzić gospodarkę stawową zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa dzierżawca obiektu powinien wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb "Stawów P.".

Na obecnym etapie, gdy pozwolenie wodnoprawne wygasło z mocy ustawy, rozpatrywanie merytorycznych uwag zmierzających do reformowania ustaleń tej decyzji jest zdaniem organu z oczywistych względów bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji w obrocie prawnym. Starosta P. słusznie więc w ocenie organu odwoławczego postępowanie zmierzające do reformowania decyzji umorzył na podstawie art. 105 kpa i należało tę decyzję utrzymać w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła M.M. i J.G. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...]r. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. nie uwzględnił w całości art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005r., o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2005r., Nr 130, poz. 1087), gdzie wyraźnie zostało zapisane "Pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1, o którym mowa w art. 1 ...". W świetle powyższego o obowiązywaniu lub wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, a wiec także w tym przypadku dla celów rybackich decyduje zdaniem skarżących art. 205 ustawy Prawo wodne, który jednoznacznie określa, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód dla celów rybackich, wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne, wygasają w terminie trzech lat od wejścia w życie ustawy; wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego stwierdza w drodze decyzji wojewoda".

Skarżący podnieśli, że jak wynika z uzasadnienia, decyzja wojewody o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego nigdy nie została wydana, a więc organ nie dopełnił obowiązków, a wręcz przeciwnie, wydając kolejne orzeczenia w sprawie potwierdził ważność przedmiotowego pozwolenia (decyzja Wojewody D. NR [...] z dnia [...]r., decyzja Wojewody D. NR [...] z dnia [...]r., decyzja Wojewody D. [...] z dnia [...]r.).

Zdaniem skarżących organ II instancji przy wydaniu decyzji pominął fakt, iż jedyną funkcją obiektu w momencie wydawania pozwolenia wodnoprawnego była funkcja hodowlana, ukierunkowana na chów i hodowlę karpia i innych wartościowych gatunkowa ryb, co wbrew stwierdzeniom organu znalazło odzwierciedlenie w podstawie prawnej wydanej przez Wojewodę L. decyzji Nr [...] z dnia [...]r., oraz zapisach w nich zawartych:

- w pkt II - "Udziela się Zakładowi Produkcji Rybackiej w P. pozwolenia wodnoprawnego na...".

- w pkt II. 1 - "Piętrzenie wód rzeki Sz...., oraz na ich pobór i odprowadzanie...;. do następujących stawów rybnych....".

W świetle powyższego błędne jest zdaniem skarżących twierdzenie organu II instancji "...nie można twierdzić, iż powyższa decyzja stanowi pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód dla celów rybackich" (str. 6/9), gdyż zapisy powyższe są jednoznaczne i nie budzące wątpliwości dla jakich celów zostało wydane pozwolenie. Reasumując skarżący stwierdzili, że powołanie się przez organ na art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005r. - nie może mieć zastosowania, gdyż pomijając cytowany wcześniej art. 205 ust. 1, ustawy z dna 18 lipca 2001r., nie uwzględnia w całości art. 11 ustawy z 2005r., jednocześnie opierając się na art. 205 ustawy z 18 lipca 2001r. organ pomija fakt, iż dla prawomocności wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z dnia 22 września 1983r. niezbędnym i wymagalnym było wydanie stosownej decyzji przez właściwego wojewodę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, że wniesiona skarga została uwzględniona.

Podkreślić należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją do istoty /art.104 § 2 k.p.a./, gdy zaś umorzenie postępowania stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia /por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010r., sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777/.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że kluczową kwestią jest udzielenie odpowiedzi, czy organ I instancji miał dostateczną podstawę do wydania objętej skargą decyzji z dnia [...]r., Nr [...], którą to powołując się na przepis art.105 § 1 k.p.a. - orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie wyżej opisanej, a organ odwoławczy do utrzymania w mocy tejże decyzji.

Wskazać należy, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 489).

Również w orzecznictwie przyjęte zostało, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania /por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010r., sygn.akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777/. Analogiczny pogląd wyraził także Sąd w wyroku z dnia 23 stycznia 2003, sygn. akt II SA 428/01, iż bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku faktycznego przedmiotu do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. publikacja w Systemie Informacji Prawnej Lex Nr 137801).

Skład orzekający w niniejszej sprawie akceptując przytoczone wyżej poglądy doktryny oraz linię orzeczniczą stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Okolicznością bezsporną jest to, że decyzją z dnia [...]r., Nr [...] z powołaniem się na przepis art.20 ust.1, 21, 22, 26, 31, 37 pkt.1, 53 ust.2 pkt.1 i 9 oraz ust.3, art.82 ust.1 pkt.3 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne /Dz. U. Nr 38, poz.230/ - Wojewoda L. udzielił Zakładowi Produkcji Rybackiej w P. pozwolenia wodnoprawnego /pkt.II decyzji/, równocześnie orzekając, że pozwolenie to udziela się na czas oznaczony, tj. do roku 2013 /pkt.IV decyzji/.

Niesporne jest także i to, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W., który to Zarząd doprecyzowując swe żądanie, wniósł o, cyt.:

1) nałożenie na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne na uprawnionego z w/w pozwolenia wodnoprawnego z [...]r., obowiązku wykonania ekspertyzy:

2) nałożenie na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne na uprawnionego z w/w pozwolenia wodnoprawnego, obowiązku opracowania instrukcji gospodarowania woda: a na tej podstawie żądając:

3) zmianę na podstawie art. 133 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo wodne w/w pozwolenia wodnoprawnego, poprzez ustalenie sposobu gospodarowania woda, w tym charakterystycznych rzędnych piętrzenia, podając szczegółowe parametry.

Z akt sprawy niewątpliwie również wynika, że w toku postępowania Dyrektor Ochrony Środowiska we W. w piśmie z dnia 20 lipca 2009r., Nr [...] skierowanym do organu I instancji, stwierdził: cyt.:

"Ww. pozwolenie wodnoprawne, będące przedmiotem postępowania, wygasło w II półroczu 2003r. na mocy art.11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 130, poz.1087/. W związku z tym postępowanie administracyjne w sprawie jego zmiany jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone – zgodnie z art.105 k.p.a.".

Lektura akt sprawy wskazuje, że organ I instancji opierając się jedynie na powyższym wyjaśnieniu /w/w pismo z dnia 20 lipca 2009r., Nr [...]/, opisaną wyżej decyzją z dnia [...]r., Nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu tejże decyzji organ stwierdził, że opisane wyżej pozwolenie wodnoprawne, będące przedmiotem postępowania, wygasło w 2003r. na mocy art.11 w/w ustawy z dnia 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Dalej tenże organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż powyższa decyzja wygasła i nie ma obecnie uprawnionego z pozwolenia, to postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na uprawnionego z tego pozwolenia obowiązku wykonania ekspertyzy, a także obowiązku opracowania instrukcji gospodarowania wodą oraz jego zmiany, stało się w ocenie organu bezprzedmiotowe, a zatem podlega umorzeniu.

Organ odwoławczy zaakceptował powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji, nie podejmując czynności mających na celu uzyskanie potwierdzenia wydania decyzji o wygaśnięciu opisanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego /decyzja z dnia [...]r., Nr [...]/.

Wskazać należy, że warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Gdy zaś w myśl art.80 k.p.a. - organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie zarówno organ I jak i II instancji. Treść uzasadnień podjętych przez te organy decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, iż podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego. Pokreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984r., sygn. akt I SA 508/84, publ. ONSA 2/84, poz. 100).

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie, jak to już wyżej Sąd zauważył, organ I instancji powołał się na przepis § 1 art. 105 k.p.a., jednakże bez należytego wykazania, że wszczęte na wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a to stanowi niewątpliwie naruszenie także art. 107 § 3 k.p.a..

Niesporne jest w sprawie, że objęte przedmiotem niniejszego postępowania pozwolenie wodnoprawne, a to decyzja Wojewody L. z dnia [...]r., Nr [...], wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne /Dz. U. Nr 38, poz.230/, z orzeczeniem, że pozwolenie to udzielone zostało do roku 2013.

W tej sytuacji istotny jest przepis art.205 ust.1 w/w ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, w którym uregulowana została kwestia wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych, wydanych na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne. W myśl tego przepisu - pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich wydane w oparciu o przepisy w/w ustawy z 24 października 1974r. - wygasają w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy, przy czym wygaśnięcie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego stwierdza, w drodze decyzji, wojewoda. Oznacza to, że wprawdzie powyższe pozwolenia wygasają z mocy prawa, lecz stwierdzenie tego stanu wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Niewątpliwe jest także, że w ustawie z dnia 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 130, poz.1087/ - w art.11 zawarta została regulacja wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód, innych niż określone w cyt. wyżej art.205 ustawy – wydanych na okres dłuższy niż 20 lat. Zgodnie z tym przepisem takie pozwolenia wodnoprawne wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne.

Zauważyć należy, że wprawdzie w cyt. wyżej przepisie art.11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca nie zawarł postanowienia o obowiązku wydawania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego – w przeciwieństwie do postanowienia zawartego w cyt. wyżej art.205 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, tym niemniej nie oznacza to, że właściwy organ - gdy zaistnieją określone przesłanki - nie jest obowiązany do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego.

Zdaniem Sądu, powyższe stwierdzenie znajduje swoje oparcie w przepisie art.138 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, stosownie do którego stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji, Postanowienia tegoż przepisu mają także zastosowanie do decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wydanych w oparciu o przepisy ustawy z 24 października 1974r., skoro w myśl art.219 w związku z art.220 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, ustawa dnia 24 października 1974r. Prawo wodne utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z 18 lipca 2001r, czyli od 1 stycznia 2002r..

Podobny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie, gdzie przyjęte zostało, że wobec uchylenia przepisów ustawy z dnia z dnia 24 października 1974r., z momentem wejścia w życie nowej ustawy znajduje ona zastosowanie do wszystkich stanów faktycznych w niej przewidzianych za wyjątkiem sytuacji, do których przepisy prawa międzyczasowego nakazują stosowanie ustawy starej /por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 maja 2010r., sygn. akt II S.A./Gd 219/10 – nie publik., treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Zważyć przy tym należy, że przyjęcie odmiennego stanowiska, czyli, że w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, właściwy organ nie orzeka w formie wydania decyzji administracyjnej, stawiałoby podmioty /osoby/ w różnych sytuacjach, w konsekwencji tegoż osoby względem których nie wydawano by decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego pozbawieni byliby prawa do obrony, co zaś niewątpliwie naruszałoby zasadę równości, zagwarantowana w art.32 ust.1 Konstytucji R.P., zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Powyższe stanowisko jest tym bardziej zasadne, że w orzecznictwie przyjęty został pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974r., oparta o przepisy art.138 i art.205 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne – ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia /por. wyrok WSA w Białymstoku z 19 kwietnia 2007r., sygn. akt II S.A./Bk 832/06 – nie publik., treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Zauważyć przy tym również należy, że wprawdzie w doktrynie przyjęte zostało, że przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, jednakże z zastrzeżeniem, że zanim organ nie wyda decyzji, pozwolenie nie wygasa, ale tylko w tym wyjątkowym wypadku sytuacji "przejściowej" /por. Jerzy Sommer w Komentarzu Prawo wodne pod redakcja Jerzego Rotki, Wydawnictwo Prawo Ochrony Środowiska Wrocław 2002, str.519/.

Uwzględniając powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...]r., Nr [...]. Zgodnie zaś z art. 152 w/w ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu.

H.B.21.01.2011r.