Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 293/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 10 i 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. na rzecz skarżącej J. G. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. G. (dalej również jako "Skarżąca") złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 lutego do 28 lutego 2021 r. podając, że prowadzi jako przeważającą działalność według PKD o kodzie 56.10.A.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za ww. okres.

Organ ustalił, że na dzień 30 listopada 2020 r. według CEiDG brak jest zgłoszonego kodu PKD, który uprawnia do zwolnienia z opłacania składek z ustawy Tarcza 8.0. Za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm. – dalej w skrócie: "ustawa o COVID-19") i §10 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 – dalej jako "rozporządzenie").

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca wyjaśniła, że błędy formalne w rejestrze przedsiębiorców nie powstały z jej winy. Wskazała, iż wpis został błędnie przeniesiony z Ewidencji Działalności Gospodarczej do CEiDG bez podania jakiegokolwiek rodzaju działalności, a co za tym idzie bez żadnych kodów PKD. Dodała, że wskutek urzędniczego błędu nie uzyskała też imiennego wpisu

w systemie REGON. Podniosła, iż negatywne skutki innych organów administracji publicznej (samorząd gminny) zostały przerzucone na nią jako przedsiębiorcę, który poważnie ucierpiał wskutek restrykcji gospodarczych związanych ze zwalczaniem pandemii COVlD-19.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], Prezes ZUS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane [...] marca 2021 r. Organ ponownie wskazał, że na dzień 30 listopada 2020 r. Skarżąca nie miała zgłoszonego kodu PKD uprawniającego do zwolnienia z opłacania składek. Zgodnie z systemem CEiDG na dzień 30 listopada 2020 r. Skarżąca prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą jako wspólnik spółki cywilnej "N." . Spółka według PKD, posiadała rodzaj przeważającej działalności oznaczony kodem 56.10.A. Jak wynika z historii CEiDG, wpis Skarżącej do ewidencji został przeniesiony z Ewidencji Działalności Gospodarczej do CEiDG bez kodu PKD. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 7d ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, przedsiębiorca był obowiązany zgłaszać organowi ewidencyjnemu zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, w zakresie danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po dniu dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w terminie 14 dni od dnia powstania tych zmian (...). Przedsiębiorca, który dotychczas prowadził działalność na podstawie wpisu do gminnej ewidencji działalności gospodarczej, powinien sprawdzić, czy został poprawnie przeniesiony do CEiDG. Również jeżeli wpis został już opublikowany

w CEiDG, ale jest niepełny lub zawiera jakieś braki, przedsiębiorca ma prawo go poprawić. Skarżąca po przeniesieniu wpisu do CEiDG nie zgłaszała żadnych nieprawidłowości. Dopiero w dniu 7 stycznia 2021 r. dokonała wpisu pod numerem REGON [...] i kodem PKD 56.10.A.

Poza tym organ zwrócił uwagę, że domniemywa się, że dane wpisane do CEiDG są prawdziwe. Osoba fizyczna wpisana do CEiDG ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zgłoszeniem do CEiDG nieprawdziwych danych jeżeli podlegały obowiązkowi wpisu na jej wniosek, a także niezgłoszeniem danych podlegających obowiązkowi wpisu do CEiDG w ustawowym terminie albo niezgłoszeniem zmian danych objętych wpisem, chyba że szkoda nastąpiła wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej, za którą osoba wpisana do CEiDG nie ponosi odpowiedzialności.

Zdaniem organu powołane przepisy nie przewidują żadnych szczególnych okoliczności, które umożliwiałyby zwolnienie z obowiązku opłacania składek

w przypadku braku kodu PKD na dzień 30 listopada 2020 r.

Z decyzją nie zgodziła się Skarżąca. Działający w jej imieniu pełnomocnik złożył skargę do sądu, w której zarzucił:

- naruszenie art. 31zo ust. 1-2b ustawy o COVID-19, w zw. z § 10 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że warunkiem koniecznym do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne niezbędne jest posiadanie jednego ze wskazanych w przepisie z § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów numeru PKD i zawartego w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. w sytuacji, gdy poprawna interpretacja przepisów powinna prowadzić do wniosku, że wskazanie kodów PKD ma charakter pomocniczy a decydujące znaczenie do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne ma, czy podmiot ubiegający się o świadczenie faktycznie prowadził działalność gospodarczą objętą kodem PKD uprawniającym do zwolnienia, na dzień 30.11.2020r.;

- naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako k.p.a.) poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, polegającą na braku uznania, iż Skarżąca faktycznie prowadziła na dzień 30 listopada 2020 r. działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A, pomimo braku wskazania tego kodu w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. i w bazie CEiDG;

- błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na braku uznania, iż na dzień 30 listopada 2020 r. Skarżąca prowadziła faktycznie działalność gospodarczą podlegającą zwolnieniu z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, a co także nie jest kwestionowane przez ZUS.

Mając na uwadze powołane zarzuty, autor skargi wniósł o uchylenie decyzji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 31zo ust. 1-2b, art. 31zy ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19 w zw. z § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia powinna prowadzić do wniosku, że wskazanie w nim kodów PKD ma charakter pomocniczy ułatwiający zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek. Decydujące znaczenie ma zaś czy dany podmiot faktycznie prowadził działalność gospodarczą oznaczoną kodem wskazanym w tym przepisie na dzień 30 listopada 2020 r. Organ ograniczył się do wykładni literalnej tych przepisów, kiedy wykładnia funkcjonalna wskazuje, że zamiarem ustawodawcy ustanawiającego uprawnienie do zwolnienia była potrzeba pomocy podmiotom dotkniętym tzw. "zamknięciem gospodarki" z powodu epidemii COViD-19, które dotknęło przede wszystkim branżę gastronomiczną, hotelarską i fitness.

Pełnomocnik zwrócił uwagę, że Skarżąca faktycznie prowadziła na dzień 30 listopada 2020 r. działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A. pomimo braku wskazania tego kodu w rejestrze CEiDG. Podniósł ponadto, że wspólnik J. G., z którym wspólnie prowadzą działalność gospodarczą został zwolniony z opłacani składek. Organ udzielił też takiego zwolnienia spółce N. D. G., J. G. w zakresie składek pracowników. Jedyna różnica pomiędzy wspólnikami sprowadza się do tego, iż jeden z nich posiadał kod PKD wpisany w CEiDG. Brak wskazanego kodu 56.10.A

w systemie CEiDG spowodowany był przeniesieniem z EDG do CEiDG bez kodu PKD.

Zdaniem pełnomocnika, wpis/zmiana kodu PKD w ewidencji CEiDG ma nadto jedynie charakter deklaratywny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1

lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Zdaniem sądu

w rozpatrywanej sprawie doszło do obu wymienionych rodzajów naruszenia prawa.

Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres.

Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii CO\/ID-19, oceny spełnienia warunków, o których mowa w § 10 ust. 1 w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD)2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.

W analizowanym przypadku, organ oceniając spełnienie przez Skarżącą warunku w zakresie oznaczenia działalności gospodarczej według PKD na dzień

30 listopada 2020 r. stwierdził, że Skarżąca nie miała zgłoszonego kodu PKD uprawniającego do zwolnienia z opłacania składek (wpis do CEiDG został przeniesiony bez kodu PKD), przy czym w ocenie Prezesa ZUS bez znaczenia pozostaje dokonanie stosownego wpisu kodu PKD 56.10.A w dniu 7 stycznia 2021 r.

Zdaniem sądu, brzmienie cytowanych przepisów nie oznacza jednak, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w rejestrze REGON/ewidencji CEiDG, co do rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika na dzień 30 listopada 2020 r. (czy też brak kodów PKD

w ewidencji CEiDG, do której wpis został przeniesiony z gminnej Ewidencji Działalności Gospodarczej). Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze REGON

i w ewidencji CEiDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrach,

a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Podobne stanowisko wyrażone już zostało

w orzecznictwie sądów administracyjnych – np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 189/21, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 140/21 – i orzekający w tej sprawie sąd w pełni je podziela.

Sąd pragnie zauważyć, że podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa

i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Pogląd ten wyrażony m.in. w uchwale NSA z 17 stycznia 2011 r. sygn. akt II FPS 2/10 odwołuje się przy tym do przesłanek odstępstwa od językowego sensu interpretowanego przepisu, wymieniając wśród nich za doktryną (L. Morawski, "Zasady wykładni prawa", Toruń 2006, s. 78-79) sytuacje, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia absurdalnego, niedorzecznego, gdy godzi w cel instytucji prawnej (podważa ratio legis przepisu), gdy pomija oczywisty błąd legislacyjny oraz gdy prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

W innej z uchwał NSA zauważył, odwołując się do licznych przykładów orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, jak też wypowiedzi doktryny, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (zob. uchwała

z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10).

W wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt

II FPS 3/12, NSA wyraził tezę, że odstąpienie w procesie interpretacji przepisów dotyczących ulg podatkowych od leksykalnego rozumienia poszczególnych zwrotów legislacyjnych, może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy przemawiają za tym ważne powody, a zwłaszcza: (-) konieczność respektowania podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zawierających gwarancje zaspokojenia określonych praw podmiotowych adresatom norm ustawowych; (-) uwzględnienie istotnych zmian stosunków gospodarczych, jakie wystąpiły po wejściu w życie interpretowanych przepisów; (-) potrzeba eliminacji sprzeczności treści analizowanego przepisu

z innymi unormowaniami tej samej rangi, regulującymi te same kwestie

i odnoszącymi się do tej samej grupy adresatów; (-) potrzeba zapewnienia zgodności norm prawa polskiego z prawem unijnym (lub szerzej międzynarodowym), a także norm hierarchicznie niższych z normami hierarchicznie wyższymi; (-) brak możliwości wyjaśnienia treści normy prawnej przy zastosowaniu wykładni językowej lub sytuacja, kiedy wykładnia ta prowadzi do niejednoznacznych rezultatów, niedających się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy; (-) konieczność uwzględnienia kontekstu określonej wypowiedzi normatywnej, jej związków z innymi elementami regulacji prawnej (wykładnia systemowa). Pogląd ten, choć wyrażony na kanwie interpretacji przepisów przewidujących ulgi podatkowe ma uniwersalny charakter.

W motywach uchwały NSA z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt I OPS 1/15 podniesiono za piśmiennictwem i judykaturą, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas − zgodnie

z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) − nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takiej sytuacji wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny

z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych,

a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego

z możliwych znaczeń językowych. W obu przypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni. W pewnych szczególnych sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie jednak ograniczać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znaczeń językowych, ale może tworzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. Przyjęcie takiego swoistego znaczenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) będzie prowadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Również w tym wypadku językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego. Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych

(K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirka-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69-77).

Powyższe przykłady przedstawiające poglądy w zakresie metodyki wykładni przepisów prawa wskazują zatem, że choć podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

Uwzględniając powyższe na gruncie rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że wyłącznie językowy rezultat wykładni § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia prowadzi do wypaczenia celów ustawy, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanymi przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel ustawy, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień 30 listopada 2020 r. w odpowiedniej rubryce w CEiDG/REGON kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany kod PKD – jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w rozporządzeniu – choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem.

W realiach rozpatrywanego przypadku nie ulega wątpliwości, że na dzień

30 listopada 2020 r. we wpisie w CEiDG Skarżącej brak było jakichkolwiek kodów prowadzonej działalności. W toku postępowania Skarżąca wyjaśniała, że wpis został do CEiDG błędnie przeniesiony z Ewidencji Działalności Gospodarczej bez podania jakiegokolwiek rodzaju działalności, a co za tym idzie bez żadnych kodów PKD. Skarżąca utrzymuje przy tym, że na dzień 30 listopada 2020 r. faktycznie prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A pomimo braku wskazania tego kodu w rejestrze CEIDG. Z twierdzeń strony, nie kwestionowanych zresztą przez organ wynika również, że jej wspólnik, z którym wspólnie prowadzi działalność gospodarczą został zwolniony z opłacania składek (posiadał kod PKD 56.10.A wpisany w CEIDG), zwolnienie takie uzyskała też spółka cywilna N.

w zakresie składek pracowników.

Powyższe powinno przynajmniej wzbudzić wątpliwości organu i doprowadzić do zgromadzenia w sprawie dowodów i ich oceny po to, by ustalić, czy dane

w zakresie rodzaju przeważającej działalności uwidocznione w badanej ewidencji na ww. dzień (a ściśle ich brak) były zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. Organ powinien mieć na uwadze zasady zaufania do władzy publicznej i informowania stron (art. 8 § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). Zauważenia przy tym wymaga, że celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź

o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 381/21). Wedle zasady zaufania i informowania oraz respektując obowiązek wynikający

z art. 79a § 1 k.p.a. organ powinien wyjaśnić Skarżącej w jaki sposób i jakim dowodami może to uczynić. Okoliczności podane przez Skarżącą i ewentualnie przedstawione dowody powinny zaś zostać rozpatrzone przez organ, poddane ocenie, której wyniki znaleźć winny swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na wątpliwości organu w zakresie braku instrumentów prawnych do prowadzenia postępowania dowodowego wskazać trzeba, że analizowana regulacja § 10 rozporządzenia wprowadza wprawdzie rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom, niemniej jej stosowanie nie może bezrefleksyjnie prowadzić do istotnej modyfikacji, czy też nawet wyłączenia stosowania zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Przepisy k.p.a. niewątpliwie znajdują zastosowanie w tego typu sprawach. W art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19 przewidziano, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Stosownie natomiast do art. 1 pkt 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. W ustawie o COVID-19 postanowiono przy tym, że: "Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności

z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo

do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra.

Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi"

(art. 31zq ust. 8). Analiza tego ostatniego przepisu nie pozwala jednak na stwierdzenie, że Prezes ZUS rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może stosować przepisów k.p.a. dotyczących np. kompletowania, czy też oceny materiału dowodowego. Ustawa o COVID-19 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań, co nie jest wyjątkowym rozwiązaniem. Podobne regulacje znajdują się w art. 127 § 3 k.p.a., czy też w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 4). Tego typu rozwiązania prawne podyktowane są okolicznością braku podmiotu właściwego do wypełniania w określonych kategoriach spraw funkcji organu wyższego stopnia

w rozumieniu k.p.a. Dlatego też w niektórych sytuacjach umożliwia się stronie powtórne zbadanie jej sprawy przez organ (realizacja zasady dwuinstancyjności), który wydał decyzję w pierwszej instancji i nie ulega wątpliwości, że w takim przypadku nie mogą mieć zastosowania wszystkie przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które są środkami zaskarżenia dewolutywnymi. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań od decyzji trzeba zatem rozumieć w ten sposób, że unormowań tych nie należy przenosić w sposób mechaniczny, bezpośredni, bez uwzględnienia specyfiki i charakteru prawnego instytucji wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy uregulowanego w art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19. Nie wszystkie zatem przepisy odnoszące się do składania odwołań, sposobu postępowania z nimi przez organy i reguł rozpatrywania tego typu środków znajdą zastosowanie w takiej sytuacji, jak ta w niniejszej sprawie. Treść tego przepisu nie pozwala jednak na stwierdzenie, że wyłączone zostało w ogóle stosowanie przepisów k.p.a. innych niż te dotyczące odwołań i że Prezes ZUS nie ma instrumentów prawnych do przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W przypadku rozpatrywanego przez Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, nie został uchylony obowiązek respektowania ogólnych zasad postępowania w przedmiocie wydania decyzji, takich jak zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasada zaufania do władzy publicznej, zasada informowania stron, czy też zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek dokonać ponownej merytorycznej kontroli sprawy, respektując obowiązki w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz przekonującego motywowania podjętego rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej, oraz wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji,

z przytoczeniem przepisów prawa.

Uwzględniając powyższe sąd stwierdza, że organ nie sprostał standardom

i wymaganiom wynikającym z art. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a § 1

i art. 107 § 3 k.p.a. i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza tych, które dotyczą faktycznie wykonywanej przez Skarżącą działalności będącej działalnością przeważającą. Organ nie może z góry przyjmować, że wykluczony ze zwolnienia jest przedsiębiorca, który na dzień 30 listopada 2020 r. nie posiadał

w ogóle wpisanego w stosownym rejestrze kodu PKD prowadzonej działalności, choć działalność w branży objętej zwolnieniem faktycznie wykonuje, zwłaszcza gdy inni przedsiębiorcy prowadzący taką samą działalność gospodarczą, ale – co należy dodatkowo podkreślić – posiadający w rejestrze wpis oznaczenia PKD przeważającej działalności gospodarczej zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy, taką pomoc uzyskują. Reczą organu jest natomiast ustalenie, czy oferowane przez stronę twierdzenia pozwalają na wyjaśnienie, że dane uwidocznione w wykazie przekazanym ZUS przez GUS były (lub nie były) zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym na dzień 30 listopada 2020 r. W kontekście rozpatrywanego przypadku istotnego znaczenia nabiera okoliczność, że wspólnik Skarżącej i spółka cywilna skorzystali ze zwolnienia. Oczywistym jest przy tym, że to Skarżąca jest płatnikiem starającym się w tej sprawie o prawo do zwolnienia z należnych składek i to Skarżąca powinna spełniać warunek prowadzenia określonej w przepisach działalności gospodarczej będącej jej działalnością przeważającą. Tym niemniej,

w sytuacji gdy przeważająca działalność spółki cywilnej jest objęta kodem PKD

56.10.A, a drugi ze wspólników również z uwagi na prowadzenie działalności przeważającej o tym kodzie uzyskał zwolnienie z obowiązku opłacania składek, rozstrzygnięcie organu - bez należytego rozpatrzenia argumentów Skarżącej - może kłócić się z zasadami demokratycznego państwa prawnego i równości.

Sąd podziela przy tym pogląd, że wpis odnoszący się do prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej tworzy domniemanie, które jest wzruszalne. Można zatem przeprowadzić dowód przeciwko treści danych z rejestru podmiotów REGON (jak też wpisów znajdujących się w CEiDG) i podważać aktualność danego wpisu, co do przeważającej działalności gospodarczej, która jest w danym momencie faktycznie prowadzona przez przedsiębiorcę. Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz. U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej, niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Również domniemanie wynikające z wpisu

w CEIDG jest domniemaniem wzruszalnym. Dopuszcza się zatem przedstawienie dowodów, które wskazują, że dane zawarte w rejestrze nie są zgodne

z rzeczywistością (zob. wyrok WSA z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2180/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 484/21).

Sąd pragnie jednocześnie podkreślić, że nie neguje istnienia po stronie skarżącej jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, obowiązku bieżącego,

w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszania wszelkich zmian danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na podmioty, w tym danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby mogły one rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 214/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20). Jednak istnienie tego obowiązku nie oznacza, że podmioty, które go nie dopełniły, mają ponosić "konsekwencje związane z prowadzeniem działalności" w postaci nieuzyskania wsparcia w obliczu pandemii. Zdaniem sądu, konsekwencje takie nie były objęte zamiarem ustawodawcy.

Wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej jest reakcją na skutki epidemii COVID-19 i jest ukierunkowane na realne wsparcie dla podmiotów, które poniosły realne straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią. Zastosowany przez organ, jako jedyny sposób spełnienia wymogu do otrzymania - wpis w CEiDG oraz rejestrze REGON nie znajduje uzasadnienia ani jako uproszczenie procedur, ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych. Wpis w rejestrze CEiDG oraz REGON korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało

o prawidłowości postępowania organu. Istnieje również inna możliwość wykazania spełnienia wymaganego warunku. Nadto, wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie, jak oświadczenie we wniosku (zob. podobnie wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 955/20, WSA

w Krakowie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 489/21,WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 388/21).

Wskazać też należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa

o COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia

30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. z 2015 r. poz. 2009). W § 9 ww. rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Zdaniem sądu, o przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji rozporządzenia nie można pominąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON/ewidencji CEiDG

Konkludując dotychczasowe rozważania nawiązać jeszcze należy do słusznego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, że pomoc, w sytuacji pandemii COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej

w rozporządzeniu rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 214/21, podobnie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 304/21).

Z uwagi na powyższe sąd doszedł do przekonania, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącej,

co przejawiało się przede wszystkim w zaniechaniu ustalenia, czy to działalność gospodarcza objęta kodem PKD 56.10.A (który to kod PKD uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia) była rzeczywiście wykonywana jako przeważająca na dzień 30 listopada 2020 r. Organ naruszył też § 10 ust. 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do informacji w odpowiedzi na skargę o wyrokach Sądu Okręgowego w B., dotyczących jednorazowego dodatkowego świadczenia postojowego, o które ubiegała się Skarżąca, i które zostały wydane – jak twierdzi organ – w tożsamym stanie faktycznym i zbliżonym stanie prawnym, sąd stwierdza, że poglądy w nim zawarte nie są wiążące dla sądu administracyjnego, który wydaje rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie administracyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku poglądy co do wykładni § 10 ust. 2 rozporządzenia, wyczerpująco zbierze

i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez Skarżącą przesłanek przedmiotowego zwolnienia.

W tym stanie rzeczy sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono po myśli

art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.