Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2143/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15, art. 16 § 1, art. 28 art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1 pkt. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 263/17 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 263/17 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa, obejmujące nieruchomość gruntową położoną we W. przy ul. P., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], jako działka nr [...] o pow. 0,0175 ha (według stanu na dzień 27.05.1990 r. część działki nr [...] o pow. 0,0885 ha), ujawnioną w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] we W., stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej W. Jako podstawę prawną decyzji podano art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej zwanej "ustawą z 10 maja 1990 r.".

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez spółkę Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W., dalej zwaną "PKP" lub "Spółką", Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazała, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (podzielonej następnie na działki nr [...] i nr [...]), według staniu na dzień 27 maja 1990 r., wynika zaś, że działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa. [...] Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych we W. w rejestrze ujawniona była jedynie jako "władający". Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Polskie Koleje Państwowe w Warszawie nabyły z mocy prawa użytkowanie wieczyste tej działki dopiero z dniem 5 grudnia 1990 r. Przywołał w tym względzie treść punktu pierwszego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...]. Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie należała ona do właściwej rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie PKP zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 16 § 1 i 110 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji administracyjnej stojącej w oczywistej sprzeczności z obowiązującą ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r.; art. 6, 7 i 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie ma wpływu na ocenę faktu pozostawania działki nr [...] w zarządzie PKP przed dniem 5 grudnia 1990 r.; a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo jej wadliwości. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1961, nr 32, poz. 159, ze zm.) przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że działka nr [...] "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy działka nr [...] stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostające w zarządzie PKP. W uzasadnieniu podniesiono, że legitymowanie się przez spółkę decyzją uwłaszczeniową jest równoznaczne z wykazaniem, że przed nabyciem prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości była ona w zarządzie PKP.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bowiem organ II instancji rozpoznał odwołanie wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze. Sad wskazał, że w dacie komunalizacji działka nr [...] spółka nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do niej i nie była stroną postępowania (decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. otrzymała jedynie do wiadomości). Prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości spółka sprzedała na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] października 2014 r. Gminie W. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina, a inne osoby prawne lub fizyczne wyłącznie wtedy, kiedy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do komunalizowanej nieruchomości, co stanowi prawną przeszkodę do jej skomunalizowania. Sąd podkreślił, że w dacie komunalizacji skarżąca spółka nie posiadała żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości. Fakt, że doręczono jej decyzję organu I instancji nie oznacza, że stała się stroną postępowania. Samo faktyczne uczestnictwo nie powoduje bowiem automatycznie uzyskania statutu strony postępowania, jeżeli podmiot nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 28 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, dalej zwana "Spółką", zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990 Nr 79 poz. 464 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym w sytuacji, gdy:

- w postępowaniu komunalizacyjnym badany jest stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., dlatego zdarzenie prawne występujące po tej dacie nie wpływają na istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.,

- wyjaśnienie, czy występują przesłanki negatywne komunalizacji, w tym prawo zarządu gruntem przysługujące poprzednikowi prawnemu skarżącej w dniu 27 maja 1990 roku stanowi istotę postępowania komunalizacyjnego i powinno znaleźć odzwierciedlenie w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, a nie zostać przesądzone na etapie formalnego określania kręgu stron postępowania,

- skoro w postępowaniu komunalizacyjnym analizowane jest istnienie praw przysługujących poprzednikowi prawnemu skarżącej, to nie sposób wywodzić, że skarżąca nie ma interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu;

b) art. 28 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym w sytuacji, gdy

- skarżąca legitymuje się decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej we W. przy ul. P., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka [...] o powierzchni 0,0175 ha (według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. część działki nr [...] o pow. 0,0885 ha),

- wydana przez Wojewodę [...] decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] stwierdzająca nabycie z dniem 27 maja 1990 r. prawo własności działki [...] przez Gminę Miejską W., określa odmiennie status prawnorzeczowy tej działki niż ostateczna decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] lipca 1998 r.,

- decyzja komunalizacyjna z dnia [...] czerwca 2015 r. stanowi zatem konkurencyjne rozstrzygnięcie wobec wydanej wcześniej na rzecz skarżącej ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1998 r., a tym samym ingeruje w przymiot ostateczności tej ostatniej decyzji;

c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez rozpoznanie odwołania wniesionego przez podmiot niebędący stroną postępowania i uznanie, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa winna wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja nie była dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez naruszenie obowiązku dostatecznego wyjaśnienia rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku polegające na uzasadnieniu wyroku w sposób lakoniczny, niespójny i uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, uznając, że skarżąca w przedmiotowej sprawie nie posiada statusu strony, w szczególności przez założenie a priori, że nie istnieją materialne podstawy do przyznania jej statusu strony, z pominięciem dokonania analizy podstaw komunalizacji i faktu istnienia w obrocie prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i zignorowanie w zaskarżonym wyroku podnoszonych w skardze zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że PKP SA nie może być stroną postępowania komunalizacyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., z uwagi na brak interesu prawnego w rozstrzygnięciu tego postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ drugiej instancji rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez rozpoznanie odwołania wniesionego przez PKP SA niebędącą stroną postępowania, bowiem PKP SA przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...], sprzedała Gminie W. na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] października 2014 r. Zatem zdaniem tego Sądu w dacie komunalizacji przedmiotowej działki skarżąca PKP SA nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do powyższej działki, ponieważ nie posiadała do niej żadnych praw.

W tej sytuacji zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca, potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. Chodzi o interes prawny szeroko rozumiany, tzn. chroniony prawem powszechnie obowiązującym.

Z art. 28 k.p.a. wynika, że ustawodawca posługuje się co do zasady otwartą definicją strony, a w ślad za tym legitymacji procesowej. Alternatywą byłoby stworzenie odrębnych definicji strony, a więc i odrębne ukształtowanie legitymacji procesowej stron na użytek poszczególnych kategorii spraw administracyjnych, co można zaobserwować na zasadzie wyjątku w niektórych postępowaniach (np. w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę lub pozwolenia wodnoprawnego). Taka regulacja szczególna nie występuje jednak w odniesieniu do postępowań komunalizacyjnych, stąd brak jest podstaw do automatycznego wykluczania z takich postępowań podmiotów innych niż Skarb Państwa i gmina.

Użytego w art. 28 k.p.a. sformułowania, iż "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" nie można interpretować wąsko i badać jedynie związku sytuacji danego podmiotu z przepisem stanowiącym podstawę materialnoprawną do wydania decyzji konkretnej treści, ale należy uwzględniać relacje przyczynowo-skutkowe, do których doprowadzić może ostatecznie wydana decyzja. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonywująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, a zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Jeżeli twierdzenie podmiotu nie zostanie przez organ odwoławczy pozytywnie zweryfikowane, to wydaje on decyzję o umorzeniu postępowania. Jednakże wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wymaga analizy, czy istotnie nie istnieją podstawy do uznania, że wnoszący odwołanie posiada przymiot strony. Analiza taka powinna być przeprowadzona przez organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa.

Dokonując weryfikacji interesu prawnego PKP SA, należy powołać się na utrwalone orzecznictwo sądowe, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) dokonywana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dotyczy z jednej strony Skarbu Państwa, z drugiej zaś właściwej gminy nabywającej mienie. Przepis art. 5 ust. 1 wyznacza więc zasadniczy zakres podmiotowy postępowania w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa. Należy jednak zwrócić uwagę, że źródeł interesu prawnego w sprawach o komunalizację mienia Skarbu Państwa z mocy prawa nie można ograniczać do powołanego art. 5 ust. 1 zwłaszcza, gdy chodzi o złożone stany prawne wynikające z przekształceń dotyczących mienia Skarbu Państwa (np. uwłaszczenie). Decyzja komunalizacyjna oparta na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Wszelkie zatem zmiany stanu faktycznego, które nastąpiły po tym dniu zasadniczo nie mogą skutkować utratą interesu prawnego. Przy tym stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądowego, na co zwracał już uwagę Sąd pierwszej instancji a czego nie kwestionuje skarżąca kasacyjnie, stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 tej ustawy o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest - poza daną gminą - jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy z dniem 27 maja 1990 r., potwierdzany decyzją komunalizacyjną, wydaną na podstawie powołanego wyżej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jakkolwiek bowiem nowy stan własnościowy powstał w dniu 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa, to jednak deklaratoryjna decyzja wojewody wydana w trybie wskazanego przepisu prawa, stanowi wyłączny dowód ukształtowania tego stanu prawnego. Dopiero więc, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, gmina może skutecznie powoływać się na przysługujące jej prawo własności do danej nieruchomości, w tym także – jako właściciel – może kształtować sytuację prawną innych podmiotów, którym przysługują prawa do tej nieruchomości (patrz m.in. wyroki NSA: z dnia 29 września 1998 r., sygn. akt I SA 57/98; z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 927/04; z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 450/07, z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 916/09, z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1585/10, z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 511/11 i I OSK 512/11, z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 495/15, wszystkie zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też względu osoby trzecie, mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania w postępowaniu komunalizacyjnym w charakterze strony, aby z racji przysługującego tytułu prawnego uczestniczyć w ustaleniu spełnienia ustawowych przesłanek do zmiany stanu własnościowego nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r., tylko wówczas, gdy wykażą okoliczności mające wpływ na wykonywanie ich własnych praw na skutek ewentualnego przyznania gminie praw do skomunalizowanego mienia (por. m.in. ww. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1117/11). Innymi słowy osoby te muszą wykazać własny tytuł prawno-rzeczowy do konkretnej nieruchomości oraz przedstawić okoliczności wskazujące na uniemożliwienie wykonywania przysługującego im prawa na skutek wydania decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W tym kontekście stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku interesu prawnego PKP SA jest wadliwe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka posiadała i nadal posiada interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu komunalizacyjnym, pomimo sprzedania Gminie W. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania jej uprawnień do inicjowania kontroli instancyjnej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił w niniejszej sprawie tego, że w postępowaniu komunalizacyjnym nie bada się stanu prawnego nieruchomości z dnia wydania decyzji komunalizacyjnej, która ma charakter deklaratoryjny, ale z dnia 27 maja 1990 r. Jak już podano, występujące po tej dacie zdarzenia prawne nie mogą wpływać na ocenę interesu prawnego strony, jako modyfikujące (ani w sensie pozytywnym, ani negatywnym) okoliczności mające wpływ na komunalizację. O braku uwzględnienia powyższych podstawowych kwestii przez Sąd pierwszej instancji świadczy stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnoszące się do działki nr [...] zgodnie z którym "w dacie jej komunalizacji skarżąca PKP SA nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do powyższej działki i nie była stroną tego postępowania (decyzję powyższą otrzymała wyłącznie do wiadomości)". Utożsamianie daty komunalizacji z datą wydania decyzji komunalizacyjnej jest oczywiście błędne i skutkowało nieprawidłowym, bo przedwczesnym przyjęciem, że spółka nie jest podmiotem praw, których dotyczy postępowanie komunalizacyjne. W rzeczywistości, wobec "konkurencyjności" uwłaszczenia i komunalizacji, każde rozstrzygniecie wydane w postępowaniu komunalizacyjnym wywiera wpływ na sferę praw i obowiązków spółki, jako podmiotu uwłaszczonego na przedmiotowym gruncie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że przesłanką stwierdzenia komunalizacji zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest ustalenie, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość: stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe), oraz należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełniły funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Niespełnienie którejkolwiek z w/w przesłanek musi skutkować uznaniem, że nie doszło do komunalizacji, co wymaga rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji negatywnej, tj. odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości przez gminę. Wśród przesłanek negatywnych komunalizacji należy wymienić istnienie prawa zarządu gruntem po stronie przedsiębiorstwa państwowego, na co w niniejszej sprawie powołuje się skarżąca. Mienie pozostające w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego nie mogło bowiem należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Skarżącej przysługuje zatem przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym z uwagi na materialne podstawy chroniące jej interes prawny. Wyjaśnienie czy w rzeczywistości takie prawo zarządu niweczące możliwość komunalizacji istniało w dniu 27 maja 1990 r. w odniesieniu do działki [...] stanowi istotę przedmiotu postępowania komunalizacyjnego powinno znaleźć odzwierciedlenie w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Nie sposób się bowiem zgodzić ze stanowiskiem, że w postępowaniu komunalizacyjnym bada się prawo zarządu po stronie spółki PKP jako przesłankę negatywną komunalizacji, z jednoczesnym uznaniem, że spółka nie posiada interesu prawnego do uczestniczenia w takim postępowaniu.

Na konieczność uwzględnienia sytuacji prawnej PKP SA w postępowaniach komunalizacyjnych wskazuje się w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych m.in. przywołanych już wyżej. Na przysługiwanie PKP SA interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym trafnie zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r. stwierdzając, że "Decyzja komunalizacyjna wyklucza możliwość ubiegania się o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego przez PKP SA, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie komunalizacji stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o stwierdzenie użytkowania wieczystego".

Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął również fakt, że skarżąca legitymuje się wydaną na jej rzecz ostateczną decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] lipca 1998 r., która określa stan prawnorzeczowy działki nr [...]. Decyzja ta chroniona jest zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.), obejmującą wszystkie poczynione w decyzji ustalenia. Należy bowiem przypomnieć, że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie uwłaszczeniowe zobligowany był do ustalenia, czy grunt stanowiący obecnie działkę [...] znajdował się w zarządzie PP PKP w dacie uwłaszczenia, czyli 5 grudnia 1990 r. jest to bowiem przesłanka warunkująca możliwość wydania w tym postępowaniu decyzji pozytywnej. Innymi słowy gdyby Wojewoda [...] jednoznacznie nie stwierdził, że działka [...], z której następnie wydzielono działkę [...], znajdowała się w dacie uwłaszczenia w zarządzie PP PKP, nie wydałby decyzji stwierdzającej nabycie przez spółkę prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Fakt istnienia zarządu i wydanie decyzji uwłaszczeniowej są ze sobą ściśle powiązane. Ustalenie istnienia zarządu stanowić może przesłankę negatywną komunalizacji, gdyż mienie znajdujące się w zarządzie przedsiębiorstw państwowych było wyłączone spod regulacji art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wydanie decyzji komunalizacyjnej stanowi sprzeczność z decyzją uwłaszczeniową, albowiem w sposób odmienny określa status prawnorzeczowy działki nr [...]. Zatem decyzja komunalizacyjna ingeruje w stan prawny ukształtowany ostateczną decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] lipca 1998 r.

Nie sposób odmówić statusu strony podmiotowi, gdy efektem postępowania administracyjnego może być zakwestionowanie uprawnień, jakie określone zostały dla tego podmiotu jako adresata wydanej wcześniej ostatecznej decyzji administracyjnej. Zapewnienie adresatowi ostatecznej decyzji prawa do udziału w konkurencyjnym postępowaniu komunalizacyjnym, stanowi podstawowy element systemu gwarancji trwałości decyzji administracyjnych. Zatem także prawo ochrony praw nabytych na mocy ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej przemawia za przysługiwaniem PKP SA interesu prawnego. Brak jest przy tym jakiejkolwiek cezury czasowej, po której ustawałaby ochrona trwałości decyzji uwłaszczeniowej i wynikających z niej konsekwencji prawnorzeczowych. W szczególności należy przyjąć, że do stanu takiego nie prowadzi zbycie prawa potwierdzonego w tej decyzji. Podmiot nie może bowiem na skutek takich zdarzeń utracić statusu adresata decyzji uwłaszczeniowej.

Skonstatować zatem należy, że to ze wskazujących na możliwość skomunalizowania w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy przepisów art. 5 i 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wynika norma prawa materialnego determinująca interes prawny Spółki. Podnoszony zaś przez Sąd pierwszej instancji fakt zbycia przez Spółkę prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest irrelewantnym dla oceny interesu prawnego. W owej ocenie uwzględnić bowiem należy stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Ze wskazanych przepisów wynika możliwość skomunalizowania przedmiotowej nieruchomości. Ocena tej możliwości ma wpływ na sferę uprawnień Spółki do tej nieruchomości.

Zwrócić uwagę należy też na możliwe skutki komunalizacji działki nr [...], które mają również wpływ na ocenę interesu prawnego PKP SA. Trafnie bowiem zauważył autor skargi kasacyjnej, że nie jest tak, że interes PKP SA ma tylko wymiar abstrakcyjny i odnosi się do stanu sprzed kilkudziesięciu lat. Przykładowo wskazać należy, że skoro komunalizacja następuje ze skutkiem wstecznym od dnia 27 maja 1990 r., to zmiana podmiotowa po stronie właściciela nieruchomości może aktualizować roszczenia nawet wobec byłego użytkownika wieczystego o zapłatę zaległych opłat rocznych, które do tej pory były przecież uiszczane na rzecz Skarbu Państwa a nie na rzecz Gminy W. Natomiast Spółka mogłaby kierować roszczenie do Skarbu Państwa o zwrot nienależnych opłat. Z perspektywy art. 28 k.p.a. interes prawny może wynikać również z relacji pomiędzy skarżącą a Gminą W. jako podmiotem, który nabył od spółki prawo użytkowania wieczystego działki [...] (np. ryzyko podniesienia przez Gminę W. żądań z tytułu wad prawnych przedmiotu sprzedaży i użytkowania wieczystego).

Wobec tego, skoro potrzeba ochrony skarżącej kasacyjnie spółki wynika z norm prawa materialnego, to nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, co do braku interesu prawnego PKP SA w postępowaniu komunalizacyjnym. W konsekwencji za usprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.

W rezultacie przyjętego stanowiska, nieuprawniony jest pogląd Sądu pierwszej instancji, jakoby Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa błędnie rozpoznała odwołanie PKP SA. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organ drugiej instancji rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Zasadność przedstawionych wyżej zarzutów czyniła zbytecznym odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Sąd ten ponownie rozpoznając sprawę zastosuje się do przedstawionego wyżej stanowiska Sądu kasacyjnego i rozpozna zarzuty PKP SA zawarte w skardze.