Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 229/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia oceny technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] listopada 2020 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta B. (dalej: "Prezydent") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: "PINB") o przeprowadzenie kontroli na nieruchomości położonej przy ul. [...] w B. w zakresie sposobu zagospodarowania wód opadowych, w kontekście dochowania wymogów § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019, poz. 1065 ze zm.; dalej: "warunki techniczne"). Prezydent wskazał, że w toku prowadzonego przez niego postępowania w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie, tj. na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w B., ze szkodą dla gruntów sąsiednich, sporządzona została opinia hydrologiczna, w której biegły stwierdził, że przelewanie się wód opadowych z utwardzonego kostką brukową terenu nieruchomości przy ul. [...], może naruszać ww. przepisy techniczne. Kserokopia opinii hydrologicznej została załączona do ww. pisma.

PINB ustalił, że właścicielem działki nr [...] jest M. S., którego zawiadomił, pismem z dnia [...] września 2020 r., o terminie czynności kontrolnych w sprawie sposobu zagospodarowania wód opadowych na przedmiotowej nieruchomości. W toku kontroli, która miała miejsce dnia [...] października 2020 r. ustalono, że na przełomie grudnia 2019 r. i stycznia 2020 r. teren działki nr [...] został utwardzony przez M. S. kostką typu polbruk, płytami chodnikowi oraz kamieniem polnym. Woda opadowa z połaci dachowych dwóch budynków posadowionych na kontrolowanej nieruchomości, odprowadzana jest bezpośrednio na utwardzony teren działki, przy czym z jednego budynku rurami spustowymi, zaś drugi budynek nie posiada orynnowania. Dodatkowo ustalono, że woda opadowa z połaci dachowych budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nr [...] (będącej własnością M. S. i stanowiącą całość gospodarczą z działką nr [...]) jest zagospodarowana przez instalację odprowadzającą wodę zebraną w beczkach na deszczówkę, do oczka wodnego. Instalacja ta umieszczona została na głębokości około 80 cm oraz wykonana jesienią 2019 r.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. PINB zawiadomił M. S. a także właścicieli sąsiednich działek: nr [...] (tj. E. K.), nr [...] (tj. M. W.) o wszczęciu w dniu [...] października 2020 r. z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie sposobu zagospodarowania wód opadowych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w B.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], PINB, działając na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333 ze zm.; dalej: "P.b."), zobowiązał M. S. do przedłożenia w terminie do dnia [...] stycznia 2021 r. oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia budowlane, dotyczącej prawidłowości wykonanego utwardzenia nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w B. i sposobu odprowadzenia wód opadowych powierzchniowych z terenu nieruchomości oraz z połaci dachowej budynku drewnianego od strony nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...]. PINB wskazał, że ocena techniczna powinna zawierać opis wykonanego utwardzenia, rozwiązania techniczne eliminujące nieprawidłowości wynikające z warunków technicznych w zakresie odprowadzenia wód opadowych, a także zestawienie powierzchni wykonanego utwardzenia i powierzchni biologicznie czynnej (wyrażonych w m2 i procentowo).

W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że utwardzenie terenu wykonane na działce nr [...] wzdłuż granicy z sąsiednią działką nr [...] jest wyniesione około 5 cm ponad poziom powierzchni gruntu i nie zostało ograniczone obrzeżem chodnikowym. Ogrodzenie między ww. działkami wykonano z siatki usytuowanej na słupach; nie posiada ono fundamentu. Nie wykonano również urządzeń zbierających wody opadowe, w związku z czym ich spływ powierzchniowy jest niezorganizowany (grawitacyjny). Woda opadowa z połaci dachowych obu budynków usytuowanych na działce nr [...] spływa na jej utwardzony teren, zaś część wód z dachu budynku drewnianego posadowionego przy granicy z działką sąsiednią (nr [...]) spływa na teren tej działki. W miejscu połączenia nawierzchni wykonanej z kostki brukowej z nawierzchnią z płyt chodnikowych powstało zagłębienie, w którym zbiera się woda. Ustalono również, że działka nr [...] posiada naturalny spadek w kierunku południowo-zachodnim, tj. w kierunku ul. [...] i działki nr [...].

W związku z powyższymi ustaleniami PINB stwierdził, że utwardzenie terenu, będące urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym, należy wykonywać w sposób odpowiadający przepisom, w tym normom techniczno-budowlanym i zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki w zakresie usuwania wody opadowej oraz z poszanowaniem, występujących na obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Podkreślono, że wedle § 28 i § 29 warunków technicznych dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych, zaś dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren nieruchomości sąsiedniej jest zabronione. PINB przytoczył również brzmienie § 126 ust. 1 warunków technicznych, który nakazuje odprowadzanie wody opadowej do sieci kanalizacji deszczowej, do dołów chłonnych albo na teren własnej działki. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieprawidłowości w ww. zakresie uprawnia do ingerencji na zasadzie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., bowiem wykonane utwardzenie na działce nr [...] zwiększyło istniejącą różnicę spadku terenu na niekorzyść działki nr [...], a woda opadowa, dotychczas zagospodarowywana na własnym terenie nieutwardzonym, spływa obecnie w kierunku tej działki. Brak urządzeń przechwytujących wody opadowe oraz niecka istniejąca przy połączeniu dwóch rodzajów powierzchni utwardzonej, w której w czasie opadów tworzy się kałuża, uzasadniają, w ocenie PINB, wątpliwości co do jakości robót budowlanych, o których mowa w art. 81c ust. 2 P.b., w szczególności w zakresie ukształtowania spadków poprzecznych i podłużnych wykonanego utwardzenia. Z tego powodu konieczne jest sporządzenie oceny technicznej, która w sposób kompleksowy oceni konstrukcję wykonanego utwardzenia, jakość wykonania robót budowlanych, nieprawidłowości powodujące zalewanie nieruchomości sąsiedniej oraz wskaże zakres robót budowlanych naprawczych, niezbędnych do zagospodarowania wód opadowych w zgodności z przepisami.

Wskutek rozpatrzenia zażalenia M. S. na ww. postanowienie, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PWINB") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylił ww. postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania ww. obowiązku i orzekł o nowym terminie ustalając go na [...] marca 2021 r. W pozostałej części utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, stwierdzając, że utwardzenie terenu wykonano niezgodnie z przepisami technicznymi w zakresie odprowadzania wód opadowych, co obliguje organy nadzoru budowlanego do wdrożenia procedury naprawczej z art. 50-51 P.b. Sposób naprawienia stwierdzonej niezgodności powinien natomiast zostać określony w ocenie technicznej, co umożliwi zagospodarowanie terenu zgodnie z wolą właściciela.

Skargę na ww. postanowienie wniósł do sądu administracyjnego M. S., zarzucając mu naruszenie:

I. art. 81c ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 7 i 9 P.b. w zw. z art. 123 § 1 i 2 k.p.a., przez ich ponowne niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji w całości, zobowiązującego stronę do przedłożenia dokumentacji, w sytuacji gdy:

1. powyższe przepisy nie uprawniają organu do zobowiązania strony do działań jak w treści zaskarżonego postanowienia;

2. organ dokonał zastosowania ust. 2 i 3 z pominięciem ust. 1, co jest niedopuszczalne;

3. przedmiotowe postępowanie nie dotyczy jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych, ani stanu technicznego obiektu budowlanego, tym samym nieprawidłowo zobowiązano skarżącego do wykonania zobowiązania nie mającego umocowania w ustawie;

4. utwardzenia terenu nie można zakwalifikować jako urządzenia budowlanego;

5. przedmiotowe postępowanie jest jedynie postępowaniem wpadkowym niejako zleconym przez Prezydenta w ograniczonym zakresie, tj. przeprowadzenia kontroli na spornych nieruchomościach pod kątem sposobu zagospodarowania wód opadowych, tym samym organ nie jest uprawniony do badania: (1) prawidłowości wykonanego utwardzenia na nieruchomości o nr [...], (2) sposobu odprowadzania wód z połaci dachowej budynku drewnianego od strony nieruchomości sąsiedniej, (3) zestawienia powierzchni wykonanego utwardzenia, (4) ustalania powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomości;

II. art. 6, 7, 7a, 7b, 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez zaniechanie podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dokonania dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia czy, nieproporcjonalne i zbyt ekstensywne zobowiązanie strony do wykonania działań należących do właściwości organu jest zasadne, czy nie jest zbyt uciążliwe dla skarżącego i faktycznie nieproporcjonalne do ewentualnych faktycznych potrzeb organu w toczącym się postępowaniu - zarówno w określeniu zakresu opracowania (wszystkie elementy zakresu - były przez organ już badane, są też wyniki aktualnych pomiarów geodezyjnych w tym zakresie itp.), jak też - co do samej osoby skarżącego - mającej wykonać bliżej niedoprecyzowaną ekspertyzę (kwestia stosownych uprawnień budowlanych, bez wskazania - konkretnie jakich, jak również czy obciążanie strony takimi kosztami w postępowaniu administracyjnym jest zasadne i jaki był cel wydania zaskarżonego postanowienia),

III. art. 124 § 2 k.p.a. przez skonstruowanie przez organ II instancji uzasadnienia postanowienia, które nie zawiera podstaw faktycznych i prawnych, brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, co uniemożliwia skarżącemu poznanie rozumowania organu i kontrolę instancyjną postanowienia.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz wskazując, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie są zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez sąd w dniu 22 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), który umożliwia rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym

i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie PWINB uchylające w części postanowienie PINB nakładające na skarżącego obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanego utwardzenia nieruchomości, tj. działki nr [...] i sposobu odprowadzenia wód opadowych powierzchniowych z jej terenu oraz z połaci dachowej budynku drewnianego, od strony nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]). Wymagana ocena techniczna powinna zawierać: po pierwsze - opis wykonanego utwardzenia, po drugie - rozwiązania techniczne eliminujące nieprawidłowości wynikające z warunków technicznych w zakresie odprowadzenia wód opadowych, zaś po trzecie - zestawienie powierzchni wykonanego utwardzenia i powierzchni biologicznie czynnej (wyrażonych w m2 i procentowo). PWINB uchylił postanowienie PINB jedynie w zakresie terminu wykonania ww. obowiązku, ustalając go na [...] marca 2021 r. W pozostałym zakresie zostało ono utrzymane w mocy.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 81c ust. 2 P.b., wedle którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że ww. postanowienie nie jest orzeczeniem merytorycznym, lecz ma jedynie charakter dowodowy. Oznacza to, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego postępowania, bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania; art. 81c P.b. nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń, co do rodzaju postępowań w których może być stosowany (por. m.in. wyrok NSA z 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 353/11, Lex nr 1219138). Sam fakt wydania ww. postanowienia nie determinuje rodzaju procedury, w ramach której uzyskana tą drogą ekspertyza (ocena techniczna) może być lub faktycznie zostanie wykorzystana (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2020 r., II OSK 439/18, lex nr 3059289). Orzeczenie to zatem nie rozstrzyga sprawy co do istoty (nie kończy postępowania głównego), lecz służy wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2021 r., VII SA/Wa 1791/20, Lex nr 3170447). W istocie więc, art. 81c ust. 2 P.b. stanowi regulację szczególną wobec art. 84 § 1 k.p.a., wedle którego: gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii). Nakładając zatem, na podstawie ww. regulacji, na stronę postępowania obowiązku dostarczenia ekspertyzy (oceny technicznej), organ dopuszcza dowód z opinii biegłego, przerzucając na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego.

Podkreślić przy tym należy, że co do zasady, organy wymienione w art. 81c ust. 2 P.b. - jako posiadające wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, powinny co do zasady, samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego oraz jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia wyrobów, robót lub obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z tego też względu dyspozycja art. 81c ust. 2 P.b. umożliwia jego zastosowanie wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, w których organy uprawnione do jego zastosowania, nie są w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości, wykorzystując własną wiedzę i środki (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 991/19, Lex nr 3020288). Wątpliwości te muszą być uzasadnione oraz dotyczyć jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, albo stanu technicznego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r., II OSK 3886/19, Lex nr 3019959). Jest to jedyne kryterium, którym organ powinien kierować się przy nakładaniu obowiązku z art. 81c ust. 2 P.b., i które determinuje prawidłowy zakres postępowania objętego normą tego przepisu. W orzecznictwie wskazuje się, że organ, sięgając po art. 81c ust. 2 P.b., powinien wykazać, że nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia ekspertyzy (oceny technicznej), jest konieczne ze względu na skonkretyzowane i uzasadnione wątpliwości, które zaistniały w toku sprawy, zaś wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do ich wyjaśnienia i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Nie chodzi tu zatem o jakiekolwiek wątpliwości, lecz o wątpliwości uzasadnione, tj. kwalifikowane (por. m.in. wyrok NSA z 9 maja 2019 r., II OSK 1234/18, Lex nr 2678760). Ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 marca 2021 r., II SA/Bk 665/20, Lex nr 3161113).

W konsekwencji art. 81c ust. 2 P.b. może być stosowany przez organy jedynie w sytuacjach wyjątkowych, zaś skorzystanie z niego powinno zostać należycie uzasadnione wątpliwościami, których organy nie są w stanie rozstrzygnąć wykorzystując własną wiedzę i środki (por. m.in. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 991/19, Lex nr 3020288), co oznacza, że organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (por. wyrok NSA z 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10, CBOSA). To organ, a nie strona, ma wykazać istnienie owych uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 239/11, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Podkreślić przy tym należy, że uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 P.b. nieostrych pojęć: "uzasadnione wątpliwości", czy "odpowiednie ekspertyzy", zarówno określenie zakresu żądanej przez organ ekspertyzy (oceny technicznej), jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, CBOSA). Z tego też względu zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyzy (oceny technicznej) powinno nastąpić po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego, wyczerpującego dyspozycję art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Dopiero stwierdzenie, że mimo podjęcia wszelkich możliwych kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyspecjalizowany organ nie jest w stanie samodzielnie dokonać wymaganych w sprawie ustaleń w przedmiocie wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, uzasadnia skorzystanie z art. 81c ust. 2 P.b. Ewentualne wątpliwości w ww. zakresie zawsze powinny być najpierw rozstrzygane w ramach kompetencji organu, zaś art. 81c ust. 2 P.b. stosowany dopiero wówczas, gdy wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, co przemawia za koniecznością skorzystania z pomocy rzeczoznawców (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 grudnia 2018 r., II SA/Rz 1015/18, Lex nr 2606765). Okoliczność ta musi jednak znajdować uzasadnienie w materiale dowodowym, zostać poprzedzona należycie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym oraz wyczerpująco wykazana w uzasadnieniu.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie nie wykazano, aby przerzucenie na skarżącego kosztów ustalenia stanu faktycznego sprawy, znajdowało uzasadnienie w uzasadnionych wątpliwościach, których organy nie były w stanie rozstrzygnąć w ramach posiadanych kompetencji lub uprawnień procesowych. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, przeprowadzenie dowodu z oceny technicznej ma w niniejszej sprawie służyć uzyskaniu przez organ opisu wykonanego przez skarżącego utwardzenia działki nr [...], informacji o rozwiązaniach technicznych eliminujących nieprawidłowości względem warunków technicznych odnoszących się do zasad odprowadzania wód opadowych, a także zestawienia powierzchni wykonanego utwardzenia oraz powierzchni biologicznie czynnej (wyrażonego zarówno w m2, jak i procentowo). W ocenie organów nadzoru budowlanego, wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie spełniają regulacji z § 28, § 29 i § 126 ust. 1 warunków technicznych, które stanowią, że: działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (§ 28 ust. 1), a w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (§ 28 ust. 2); dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione (§ 29) oraz, że dachy i tarasy, a także zagłębienia przy ścianach zewnętrznych budynku powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, a w przypadku braku takiej możliwości - zgodnie z § 28 ust. 2 (§ 126 ust. 1). Konieczność uzyskania od skarżącego oceny technicznej w ww. zakresie, organy obu instancji uzasadniły wątpliwościami co do jakości wykonanych przez niego robót budowlanych, w odniesieniu do braku wykonania urządzeń przechwytujących wodę opadową oraz spadków poprzecznych i podłużnych utwardzenia, które skutkują gromadzeniem się wód opadowych na nieruchomości skarżącego oraz stwarzają możliwość spływu tych wód w kierunku nieruchomości sąsiedniej. Organy jednak w żaden sposób nie wyjaśniły, z jakich względów nie są w stanie wyeliminować tych wątpliwości we własnym zakresie.

W szczególności nie wskazano dlaczego, zamieszczony w uzasadnieniach wydanych orzeczeń, opis wykonanych przez skarżącego robót budowlanych jest niewystarczający. W ocenie sądu opis ten zawiera szczegółowe informacje dotyczące zakresu wykonanych prac budowlanych oraz sposobu zagospodarowania wód opadowych na działce skarżącego. Ich źródłem dowodowym jest protokół kontroli przeprowadzonej dnia [...] października 2020 r. przy czynnym udziale skarżącego. Jakkolwiek rzeczywiście poczynione w tym względzie przez organy ustalenia mogą przemawiać za zasadnością przeprowadzenia postępowania naprawczego, to jednak w sprawie nie wykazano, aby organy w ogóle podjęły próbę wyjaśnienia wątpliwości co do jakości wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, czy też aby samodzielnie próbowały ustalić zakres robót budowlanych koniecznych do wyeliminowania stanu niezgodnego z prawem. W szczególności zaś nie wskazano, aby organy nie posiadały ku temu wiedzy, narzędzi lub środków, lub aby prace i czynności niezbędne do wykonania, wykraczały poza uprawnienia lub możliwości techniczne organów, bądź też aby stopień ich skomplikowania lub czasochłonność, uniemożliwiały ich przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego. Okoliczności te przemawiają za konkluzją o przedwczesnym zastosowaniu dyspozycji art. 81c ust. 2 P.b. Dodać przy tym należy, że sąd nie znajduje żadnej przyczyny, dla której skarżącego obciążono obowiązkiem przedłożenia oceny technicznej zawierającej zestawienie powierzchni utwardzonej oraz powierzchni biologicznie czynnej. W tym względzie organy nie zawarły w wydanych orzeczeniach żadnego uzasadnienia – w szczególności zaś nie wykazały ani jego celowości, ani tego, że przedmiotowego zestawienia nie są w stanie sporządzić we własnym zakresie.

W konsekwencji sąd uznał, że obciążanie skarżącego kosztami sporządzenia oceny technicznej, nie zostało poprzedzone należytymi ustaleniami stanu faktycznego sprawy, co samo w sobie wyklucza stwierdzenie, że zaistniałe wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych były uzasadnione oraz, że nie mogły być wyeliminowane samodzielnym działaniem organów. Co więcej, samodzielnego wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości, organy w ogóle nie wzięły pod rozwagę, cedując (niejako automatycznie) swoje obowiązki ustawowe na stronę postępowania. Reasumując, wyspecjalizowane organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wykazały w kontrolowanej sprawie ani celowości, ani też konieczności nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia przedmiotowej oceny technicznej. Powyższe działanie świadczy zatem o wadliwym zastosowaniu przez organy art. 81c ust. 2 P.b. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Przed zastosowaniem art. 81c ust. 2 P.b., organ powinien przeanalizować dokumentację zgromadzoną w sprawie oraz ocenić, czy zawarte tam informacje są wystarczające do merytorycznego zakończenia postępowania. Jeśli zaś uzna, że wydanie orzeczenia kończącego sprawę co do istoty, wymaga przeprowadzenia innych dowodów, w pierwszej kolejności powinien pozyskać je w ramach własnych uprawnień i kompetencji. W razie zaś dojścia do konkluzji, że stwierdzone (i skonkretyzowane) wątpliwości dotyczące jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych, lub stanu technicznego obiektu budowlanego, nie mogą być wyeliminowane przy zastosowaniu dostępnych organowi środków, powinien te wątpliwości należycie wykazać, jak również uzasadnić, z jakich względów, mogą one zostać wyeliminowanie jedynie w drodze opinii biegłego, której koszty sporządzenia powinna ponieść strona postępowania.

Podkreślić przy tym należy, że wbrew stanowisku skarżącego, ugruntowane orzecznictwo kwalifikuje utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., a więc urządzenie techniczne, które jest związane z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2017 r., VII SA/Wa 1898/16, CBOSA). Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., (jak i poprzednio obowiązującym art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b.) wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b. Jakkolwiek przepisy P.b. nie zawierają norm, które definiowałyby "utwardzenie gruntu", to jednak reprezentowany jednolicie w orzecznictwie pogląd stanowi, że są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich, jak wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych, a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2020 r., II SA/Kr 751/20, CBOSA).

W tym stanie rzeczy sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił w punkcie 1 wyroku zaskarżone postanowienie oraz postanowienie PINB je poprzedzające.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu odwoławczego na rzecz skarżącego w łącznej kwocie 597 zł orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. Na ww. kwotę składają się: uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w kwocie 100 zł (k. 20), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (k. 12) oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego wynikająca § 14 ust. 1 pkt c. ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).