Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 483/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: par. 1 ust. 1 i 2 oraz par. 3 ust. 2,6,7
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 853/12 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania czynności naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] i decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia od J.S. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 853/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] maja 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania czynności naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2011, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 783/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania czynności naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 618/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, a także decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku podał , że Komendant Miejski Policji [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] cofnął skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2010, podczas gdy w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić dokładnie przedmiot żądania skarżącego, a więc czy domaga się on wypłacania świadczenia, na podstawie istniejącej w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, czy też wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przyznania tego świadczenia za wskazany okres. W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza treści wniosku skarżącego i załączonych do niego oświadczeń mieszkaniowych, a następnie składanych odwołań nasuwała wątpliwości, co do istoty żądania. Skarżący z jednej strony zgłaszał roszczenie o wypłatę należnego mu równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego wraz z odsetkami i składał oświadczenie mieszkaniowe, w którym wnosił o ustalenie uprawnień do tego równoważnika za konkretne lata, z drugiej strony w innym piśmie wskazywał, że nie domaga się ustalenia prawa do tego równoważnika, które mu wszakże przysługuje na mocy wcześniejszej decyzji i obowiązujących przepisów. W tej sytuacji organ powinien wezwać skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania żądania, tj. czy domaga się ustalenia jego uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2010, czy też dokonania czynności wypłaty wnioskowanego świadczenia i dopiero wówczas rozstrzygnąć wniosek we właściwej formie.

Komendant Miejski Policji [...], po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm. ) w związku z art. 2 pkt. 2 lit. c i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 8 poz. 67 ze zm.) i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919, ze zm.), odmówił dokonania czynności naliczenia i wypłaty na rzecz J.S. – emeryta policyjnego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2011. W uzasadnieniu decyzji podał, że w piśmie z dnia 30 marca 2011 r. wyjaśnił on, "iż w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 r. oczekuje, realizacji decyzji Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] poprzez wypłatę należności wynikających z równoważnika za remont mieszkania w kwocie należnej 2 norm wraz z odsetkami od 2006r. do 2010r. oraz za rok 2011". Wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 28 grudnia 2005 r. dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. - uchylając § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego oraz właściwości organów Policji do rozstrzygania w sprawach związanych z tym świadczeniem. Stwierdził, że wobec braku od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisów, które stanowiłyby podstawę prawną do dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz uprawniających organy Policji do orzekania dla tej grupy osób w formie decyzji, brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku J.S. Ponadto wyjaśnił, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych przysługuje policjantowi a nie emerytowi policyjnemu. Także przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów, czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej.

Od powyższej decyzji J.S. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji [...] do wypłaty równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2011.

Komendant Wojewódzki Policji [...], po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. wprowadzona rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. spowodowała, że z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni utracili prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z uwagi na to, że rozporządzenie zmieniające uchyliło § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Do tego dnia przysługiwał on na mocy rozporządzenia, które przyznawało go emerytom w legalny sposób na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej uprawniającej ministra do poszerzenia kręgu osób uprawnionych wprost z ustawy. Także w sposób legalny prawo to zostało emerytom cofnięte, bez naruszenia zasady praw słusznie nabytych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której podtrzymując zarzut naruszenia prawa materialnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Miejskiego Policji [...] do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za żądany okres wraz z ustawowymi odsetkami.

Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 783/11 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że powołane decyzje, w zakresie, w jakim odmawiają przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2011 zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedstawiając dotychczasowe zmiany stanu prawnego wskazał, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. i uchyliło m.in. § 8 oraz § 9 ust. 2. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wskazana zmiana regulacji § 8 rozporządzenia nie wpływa na stosunki już istniejące, tj. powstałe pod rządami dotychczasowych przepisów. Powołując się na instytucję "praw nabytych" podkreślił, że zgodnie z powszechnie przyjętą w literaturze i orzecznictwie praktyką, w przypadku zmiany przepisu dopuszczalne jest roszczenie o dalszą realizację praw nabytych wynikających z decyzji administracyjnej jedynie w przypadku, gdy wynika to z wyraźnego przepisu stanowiącego materialne źródło uprawnienia. W literaturze prawa administracyjnego jednakże podaje się, że na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują one z mocą wsteczną. A zatem w przypadku, gdy nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, będą one wiązać nadal, mimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odnosząc się do kwestii mocy wiążącej regulacji, na którą powołuje się skarżący wyjaśnił, że delegacja ustawowa dla wydania rozporządzenia, na podstawie którego nabył on uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. W przepisie tym ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, na podstawie którego powinno było być wydane rozporządzenie, m.in. wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. Regulacje zawarte w zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708), na podstawie którego skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostały powtórzone w rozporządzeniach tego Ministra z dnia 20 grudnia 1999 r. i z dnia 28 czerwca 2002 r. Wobec tożsamych rozwiązań prawnych w zakresie prawa emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w stosunku do wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 czerwca 1997r. wydanych w tym samym przedmiocie, ukształtowana ostatecznie ww. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. sytuacja prawna skarżącego nie uległa zmianie. Przepis § 8 ostatnio wymienionego rozporządzenia dawał możliwość przyznania stosowania przyjętych w nim rozwiązań prawnych także w stosunku do emerytów policyjnych. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w zakresie, w jakim stwierdził, że utrata mocy obowiązującej § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobom będącym emerytami policyjnymi. Zauważył jednak, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego. W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ani rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., ani rozporządzenie tego Ministra z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych. Decyzja Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i w dalszym ciągu wywołuje skutki, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu. Wniosek skarżącego z dnia 1 kwietnia 2011 r. nie zawierał żądania przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczył on naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego, mocą decyzji Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] maja 1999 r. nr [...]. W takim przypadku należało przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Brak było zatem podstaw do odmowy wypłaty skarżącemu wnioskowanego przez niego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2011. Zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. dokonana z dniem 1 stycznia 2006 r. pozostaje bowiem bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych wynikających z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Komendanta Miejskiego Policji [...] w zakresie, w jakim odmawiają przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2011 zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że organy administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i ponownie rozpoznać wniosek skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji [...], reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w zw. z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246 ze zm.) i w zw. z art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie;

2) prawa procesowego:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj.: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] nie naruszała przepisów postępowania, a także nie naruszała prawa materialnego,

b) art. 151 p.p.s.a., poprzez nieoddalenie skargi mimo podstaw do jej nieuwzględnienia,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że art. 91 ust. 1 ustawy o Policji jednoznacznie prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego ogranicza do czynnych policjantów, a ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Organy administracji publicznej przy wydaniu decyzji powinny stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie jej podejmowania, co przesądza o tym, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Wskazał, że równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. na mocy § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia, które przyznawało go wprost również emerytom czy rencistom. Uprawnienie to w sposób legalny, bez naruszenia zasady praw nabytych, zostało emerytom i rencistom cofnięte poprzez nowelizację przedmiotowego rozporządzenia. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] jako niezasadny uznać należy zatem pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że zmiana rozporządzenia nie ma wpływu na prawo J.S. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141), wyraził pogląd, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Przepisy tej ustawy przewidują jedynie prawo emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym (art. 30).Stanowisko organów Policji jest zatem zgodne z poglądem wyrażonym w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy uzasadnione było zatem oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Komendant Wojewódzki Policji [...], uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzucił, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy nie wskazał, jakie konkretne przepisy prawa zostały naruszone oraz które przepisy stanowią podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 97/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu wyroku podzielając trafność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdził, że samo powołanie w postawie prawnej wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez określenia przepisów procedury administracyjnej, które w ocenie Sądu pierwszej instancji w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ naruszył, i naruszenie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Istotą sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, w tym zaskarżonej decyzji jest ocena zgodności z prawem zarówno samej decyzji, jak i postępowania, w ramach którego decyzja została wydana. Nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie przez Sąd, że brak było podstaw do odmowy wypłaty skarżącemu wnioskowanego przez niego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 (strona 9 uzasadnienia wyroku), nawet przy obszernych rozważaniach Sądu, co do braku zasadności rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej nie może opierać się na przekonaniu o słuszności określonego sposobu załatwienia sprawy, ale wymaga – w sytuacji, gdy sąd dochodzi do przekonania, jak w niniejszej sprawie, że doszło do naruszenia prawa przez organ – wskazania naruszonych przepisów. Stwierdzenie Sądu stanowiące w istocie przytoczenie treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez skonkretyzowania, o jakie przepisy prawa chodzi, nie realizuje wymogu wyjaśnienia przez sąd administracyjny podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Obowiązku wskazania i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia nie może zastąpić powołanie się wyłącznie na procesową podstawę umożliwiającą wydanie wyroku. Wobec niewskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, jakim dokładnie przepisom uchybił organ administracji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest, na tym etapie postępowania, podstaw do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., jak również art. 151 p.p.s.a. W świetle powyższego za przedwczesne uznał także rozpatrywanie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę po raz kolejny, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Wskazał, że w tej sprawie zasadniczym problemem jest rozstrzygnięcie, czy emerytowanemu policjantowi, który nabył pod rządami nieobowiązujących już przepisów uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nadal przysługuje prawo do tego świadczenia na zasadach ukształtowanych ostateczną decyzją administracyjną Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] maja 1999 r. nr [...].

Podał, iż materialnoprawną podstawę decyzji przyznającej J.S. uprawnienie do równoważnika pieniężnego z remont lokalu mieszkalnego stanowił art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179, ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 2, § 2, § 4, § 9, § 10, § 11, § 12 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 76, poz. 708), które zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212 ze zm.). Rozporządzenie to przestało obowiązywać w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U.. Nr 100, poz. 919) zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które to rozporządzenie zostało następnie zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w sprawie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 266, poz. 2246 ), poprzez uchylenie m.in. § 8 w/w rozporządzenia z 2002 r. Oceniając skutki zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu uprawnienie do przedmiotowego równoważnika, Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nowelizacja rozporządzenia z 2002 r. i uchylenie z dniem 1 stycznia 2006 r. jego § 8, nie powodowały automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających, emerytom czy rencistom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, (por. teza 1 do wyroku NSA z dnia 26 października 2010 r., l OSK 541/10 odwołująca się do wyroków tego Sądu z dnia 19 marca 2010 r., IOSK 1211/09; z dnia 17 marca 2010r., l OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r., l OSK 1176/09, z dnia 24 marca 2010 r., l OSK 1576/09 oraz z dnia 3 lutego 2011 r., l OSK 1713/10). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopóki te decyzje nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynika bowiem, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro decyzją z dnia [...] maja 1999r. przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo i dotychczas decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego to korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikające z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Zauważył, iż decyzja przyznająca skarżącemu uprawnienie do tego równoważnika nie zawiera żadnych negatywnych warunków wpływających na jej trwałość i obowiązywanie. Wywołuje zatem skutki prawne do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jeśli bowiem w ramach stosunku administarcyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje norma prawna lub akt je konkretyzujący (por. J. Zimmermann w: Prawo administracyjne, Kraków 2006 r., str. 257).

Wyeliminowanie przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego mogło nastąpić na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych bądź w sposób indywidualny poprzez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych. Oba przypadki w sprawie jednak nie wystąpiły. Żadne z rozporządzeń wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w 2002 roku i 2005 roku nie zawierało przepisów intertemporalnych, które skutkowałyby uchyleniem istniejących w obrocie prawnym decyzji. W piśmiennictwie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że na istnienie i skuteczność stosunków administracyjnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, te nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują one z datą wsteczną. Jeżeli zatem nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień, co do losu decyzji wydanych przed dniem jej wejścia w życie, to decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie, (por. T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej PiP z 1992 roku, nr 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono również pogląd, że w przypadku, gdy nowa regulacja prawna nie zawiera przepisów określających los decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem jej w życie i wydanych na odmiennych podstawach prawnych, decyzje te są nadal wiążące, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2005 r., II SA/Wa 2389/04, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 r., IV SA/Wr 174/10).

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach nią określonych. Odmowa wypłaty nastąpiła zatem z naruszenia wskazanych przepisów. Ponadto podał, iż takie stanowisko jest prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 10 lipca 2012r., IOSK 243/12, z dnia 4 kwietnia 2012r., I OSK 1850/11, z dnia 28 lutego 2012r., I OSK 1738/11, z dnia 15 czerwca 2012r. , I OSK 2016/11, z dnia 12 kwietnia 2011r., I OSK 2073/10, z dnia 3 lutego 2011r., I OSK 1720/10, z dnia 1 grudnia 2011r., I OSK 1711/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym stwierdził, iż argumentacja organu, że odpadnięcie podstawy prawnej uniemożliwia jego wypłatę jest niezasadna, gdyż przedmiotowa decyzja zawiera odwołanie do każdoczesnego brzemienia przepisów wykonawczych w zakresie wysokości stawek. Sposób wyliczania równoważnika dla policyjnych emerytów i rencistów, tak jak w latach, w których było ono realizowane, wypłacane jest na podstawie decyzji w wysokości przewidzianej dla funkcjonariuszy w służbie czynnej, według corocznie waloryzowanych stawek (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2012r., IOSK 2016/11, z dnia 1 grudnia 2011r., I OSK 1711/11).

Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w zw. z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246 ze zm.) i w zw. z art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży, Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie;

2) prawa procesowego:

a) art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] nie naruszała przepisów postępowania, a także nie naruszała prawa materialnego;

b) art. 151 p.p.s.a., poprzez nieoddalenie skargi mimo podstaw do jej nieuwzględnienia.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że decyzje organów orzekających w niniejszej sprawie zostały wydane zgodnie z powołanymi w punkcie 1 przepisami. Z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny wynika, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie czynnemu w służbie policjantowi. Równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał emerytom i rencistom policyjnym na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tylko do dnia 1 stycznia 2006 r., czyli do czasu jego zmiany rozporządzeniem tego Ministra z dnia 28 grudnia 2005 r.

W ocenie autora skargi kasacyjnej pozostawanie w obrocie prawnym decyzji przyznającej J.S. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie stanowi przeszkody do wydania, w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 28 czerwca 2002r. r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), decyzji odmawiającej wypłaty tego świadczenia, bądź umarzającej postępowanie wszczęte przez emeryta policyjnego. Nie dochodzi zatem do naruszenia unormowanej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że skoro nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] przyznająca J.S. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego to wywołuje ona skutek prawny w postaci przysługiwania mu prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach nią określonych, mimo, że przestała istnieć podstawa prawna uzasadniająca jego wypłatę. Z tego względu uznał, że odmowa wypłaty wyżej wymienionemu tego świadczenia nastąpiła z naruszeniem wskazanych przepisów prawa.

Na wstępie wskazać należy, iż zarówno wykładnia prawa dokonana w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny jak i ocena prawna wyrażona w wyroku sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w wyroku przez sądy obu instancji odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowo administracyjnej. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. I OPS 9/13, stwierdził, iż po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu uchwały wskazał, że w sprawie wymaga rozważenia, czy zmiana stanu prawnego, przez uchylenie regulacji prawnej nie wpływa na dopuszczalność zmiany w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki. Nie jest bowiem do przyjęcia, że jednostka ma prawo do realizowania uprawnień, które nie mają ustawowej podstawy, zaś zwolniona jest z realizowania obowiązków. Przyznanie jednostce uprawnienia jest przy określonych rodzajach uprawnień (np. przyznania świadczeń pieniężnych) nałożeniem obowiązku na państwo lub inny podmiot publiczny, który jest realizowany przez organ administracji publicznej. Trudno przyjąć zróżnicowanie trwałości praw nabytych, przyznając przywilej korzystania z ochrony praw nabytych jednostce, a uchylając w zakresie obowiązku państwa lub innego podmiotu. Organy administracji publicznej podejmując czynności wykonania obowiązków wobec jednostki, muszą do dokonania tych czynności mieć umocowanie w przepisach prawa obowiązującego.

W regulacji materialnego prawa administracyjnego konstrukcja praw, jak i obowiązków jednostki nie jest jednolita. Dla udzielenia odpowiedzi na postawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne istotny jest podział na: - uprawnienia do świadczenia jednorazowego (np. zasiłek celowy); - uprawnienia do świadczeń ciągłych. W zakresie przyznania uprawnień jednostki do świadczeń ciągłych, obejmujących określony okres, które nakładają na organ administracji publicznej podejmowanie czynności wykonawczych realizujących uprawnienie jednostki, przyjęcie bezwzględnej reguły ochrony praw nabytych pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą praworządności. Organ administracji publicznej może działać tylko na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Tak jak jednostki, tak i organu administracji publicznej nie mogą obciążać obowiązki nie mające podstawy w obowiązującym porządku prawnym.

Według art. 91 ust. 1 ustawy o Policji "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Regulacja art. 91 ust. 1 cyt. ustawy została ograniczona do wskazania podmiotu, któremu przysługuje prawo do równoważnika. Prawo to przysługuje wyłącznie policjantowi w służbie stałej. Prawo policjanta zwolnionego ze służby zostało ograniczone w ustawie o Policji wyłącznie do zachowania prawa do przydzielonego lokalu mieszkalnego (art. 98 cyt. ustawy). Ustawodawca określił zakres przedmiotowego prawa emeryta i rencisty policyjnego wyłącznie do zachowania prawa do lokalu mieszkalnego. Tym samym wyłączył tę kategorię podmiotów z kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Ogólna regulacja w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji prawa do przyznania równoważnika pieniężnego została uzupełniona przez przyznanie ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych uprawnienia do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) wyróżniono: - po pierwsze, przyznanie równoważnika pieniężnego; po drugie, ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego; po trzecie, wypłatę równoważnika pieniężnego. Powołane rozporządzenie w § 1 ust. 1 i ust. 2 reguluje przesłanki przedmiotowe przyznania równoważnika pieniężnego. W § 3 ust. 2 uregulowano zasady ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego. W § 3 ust. 6 i 7 powołanego rozporządzenia uregulowano wypłatę równoważnika pieniężnego.

Regulacja rozporządzenia daje podstawy do wyróżnienia dwóch form działania w sprawach równoważnika pieniężnego: - po pierwsze, formy przyznania równoważnika pieniężnego, która zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji następuje w formie decyzji administracyjnej; - po drugie, czynności materialno-technicznej, którą jest czynność wypłaty równoważnika. Rozporządzenie przyjmuje rozgraniczenie właściwości do podejmowania decyzji i do czynności materialno-technicznej. Organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego określa § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Uchylony § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 grudnia 2005 r., stanowił, że "Decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydają: 1) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodziny, o których mowa w § 8, organy, o których mowa w ust. 1, właściwe ze względu na ich miejsce zamieszkania, 2) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, których ostatnim miejscem pełnienia służby było Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji lub emerytów i rencistów Komendy Głównej Policji oraz członków ich rodzin, o których mowa w § 8, zamieszkałych w Warszawie, wydaje Komendant Główny Policji". Czynność materialno-techniczna wypłaty równoważnika pieniężnego należy do zadania właściwej jednostki organizacyjnej Policji (§ 3 ust. 7 rozporządzenia).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyróżnienie w regulacji prawnej rozporządzenia przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego nie pozwala na wyodrębnienie odrębnego rodzaju sprawy w postaci sprawy wypłaty równoważnika, a właściwa jednostka organizacyjna Policji podejmuje wyłącznie czynność wypłaty. Nie jest bowiem właściwa do przyznania równoważnika, a tym samym do rozstrzygnięcia o odmowie wypłaty.

Powołane rozporządzenie reguluje ustalanie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego. To z kolei wymaga rozważenia, czy w oparciu o regulację rozporządzenia można rozdzielić jako odrębne sprawy: - sprawę przyznania równoważnika pieniężnego; sprawę ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego.

Przyjęte w rozporządzeniu rozwiązania, wprowadzające złożoną konstrukcję nabycia prawa do równoważnika pieniężnego przez rozdzielenie prawa do przyznania od ustalenia uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego przez policjanta uzasadnia wyróżnienie w ukształtowaniu tego prawa dwóch etapów, a w następstwie tego dwóch form działania organu administracji publicznej. Pierwszy to przyznanie uprawnienia do równoważnika pieniężnego policjantowi, który spełnia przesłanki określone w § 1 rozporządzenia, o ile nie występują przesłanki negatywne wyłączające przyznanie tego uprawnienia. Przyznanie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Stanowi o tym expressis verbis art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Drugi etap, to ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont za dany rok. Ustalenie uprawnienia co do wysokości równoważnika pieniężnego jest czynnością materialno-techniczną. Czynność ta tylko potwierdza posiadanie prawa do równoważnika i konkretyzuje wysokość równoważnika pieniężnego, do którego prawo wynika z decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Te dwa etapy tworzą wspólną całość, a w konsekwencji objęte są właściwością organów do wydania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego.

Przyjęcie rozróżnienia dwóch etapów w zakresie przysługującego policjantowi równoważnika pieniężnego, a w następstwie wyróżnienia dwóch form działania ma istotne konsekwencje. Zarówno jedna, jak i druga forma działania organu administracji publicznej jest oparta na zasadzie praworządności. Organ administracji publicznej może podejmować działanie tylko na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Wprowadzenie w powołanym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. rozróżnienia przysługującego policjantowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w zakresie jego ukształtowania: na przyznanie i ustalenie uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego ma następstwa prawne dla rozważenia kwestii trwałości praw nabytych.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że konstrukcja prawna ustalenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego przyjęta w powołanym rozporządzeniu, wyklucza koncepcję, że decyzja o przyznaniu równoważnika daje prawo do żądania przez policjanta ciągłych świadczeń przez wypłatę równoważnika pieniężnego. Przesądza o tym jednoznacznie § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, stanowiąc, że "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz od liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego".

Pozostawanie zatem w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wyłącza dopuszczalności podjęcia czynności ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego.

Ustalenie uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego w drodze podjęcia czynności materialno-technicznej, jest oparte na obowiązujących przepisach prawa, w dniu podjęcia czynności. Zmiana stanu prawnego lub faktycznego ma znaczenie dla oceny dopuszczalności podjęcia czynności materialno-technicznej ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika. Uchylenie zatem § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. ma podstawowe znaczenie dla podjęcia czynności materialnotechnicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały wskazał również, iż przy rozważeniu granic zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego) pierwszeństwo należy przypisać przepisom materialnego prawa administracyjnego, które w założony w regulacji sposób, w zróżnicowany sposób mogą kształtować podstawę konkretyzacji praw jednostki. W takim przypadku z trwałości decyzji administracyjnej nie można wyprowadzać podstaw do obowiązku podejmowania czynności materialno-technicznej.

Przy zamkniętej regulacji materialnoprawnej spraw wymagających formy decyzji administracyjnej nie ma podstaw do wyprowadzenia formy decyzji w zakresie ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego i w zakresie wypłaty. Formą działania jest w tym przedmiocie czynność materialno-techniczna. Przepisy ustawy o Policji, jak i powołanego rozporządzenia z 2002 r., nie dają podstaw do prowadzenia odrębnej sprawy indywidualnej w zakresie ustalenia prawa do otrzymania równoważnika pieniężnego przez emerytowanego funkcjonariusza Policji. Nie ma też podstaw prawnych do wyprowadzenia odrębnej sprawy administracyjnej, załatwianej w drodze decyzji w zakresie wypłaty równoważnika pieniężnego. Jeżeli brak jest elementów podmiotowych i elementów przedmiotowych postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji o odmowie obejmuje bowiem przypadki, gdy jest sprawa indywidualna w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym a nie zostały spełnione przesłanki pozytywnego jej załatwienia.

Postępowania administracyjne, wszczęte wnioskiem emerytowanego funkcjonariusza Policji o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu, kończy decyzja o umorzeniu postępowania (art. 104 § 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, podzielając w pełni stanowisko wyrażone w powołanej uchwale uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.