Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1922/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149 § 1 a, art. 149 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 281/20 w sprawie ze skargi K. M. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 281/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. M.:

1. stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku oraz, że

2. przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku do wydania aktu rozpoznającego wniosek skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

4. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

5. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w piśmie z dnia 30 grudnia 2014 r., skarżąca oraz A. K. zakwestionowali zgodność z prawem użytkowania nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], na działce nr ew. [...].

W dniu 8 kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na funkcję usługową (wynajem pokoi).

Decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość przyjmując, że wobec dokonanego zgłoszenia nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 października 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 24 października 2016 r. PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie.

WINB decyzją z dnia 21 listopada 2017 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie PINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżącą wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 357/18, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 21 listopada 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W piśmie z dnia 29 sierpnia 2019 r. skarżąca na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wniosła do WINB ponaglenie w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez PINB w Płocku.

Postanowieniem z dnia 16 września 2019 r. WINB uznał ponaglenie za bezzasadne.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB w Płocku decyzją z dnia 7 listopada 2019 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą WINB decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. uchylił w całości decyzję PINB z dnia 7 listopada 2019 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Sprzeciw od powyższej decyzji WINB wniósł właściciel nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], na działce nr ew. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 633/20 oddalił sprzeciw.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3001/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną przez ww. skargę kasacyjną.

W odpowiedzi na skargę PINB w Płocku wyjaśnił, że wydanie decyzji w sprawie nie było możliwe ze względu na wniesiony sprzeciw od decyzji WINB z dnia 28 lutego 2020 r. i przekazanie akt postępowania I i II instancji do WSA w Warszawie. PINB podniósł, że z pisma organu II instancji z dnia 26 marca 2020 r. wynika, że o przekazaniu sprzeciwu wraz z aktami sprawy do Sądu nie były poinformowane strony postępowania. Zdaniem PINB, w tej sytuacji organ nie spowodował swym działaniem przewlekłości postępowania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na przewlekłość postępowania i orzekł jak wyżej wskazano.

Zdaniem Sądu I instancji, przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r. (od kiedy to weszła w życie wskazana nowelizacja, wprowadzająca instytucję przewlekłego postępowania – art. 37 § 1 K.p.a. oraz skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania – art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z 26 października 2012r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W orzeczeniu tym Sąd wyjaśnił, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)."

W konsekwencji, orzekając w sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Kierując się powyższym Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania jednak przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (por. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78)." Realizacja powyższej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.

W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 K.p.a.).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie budziło wątpliwości, że organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Decyzja WINB z dnia 28 lutego 2020 r. uchylająca decyzję organu I instancji z dnia 7 listopada 2019 r. (o umorzeniu postępowania) i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia została jednocześnie zaskarżona sprzeciwem do Sądu. Wbrew jednak stanowisku PINB taka sytuacja nie zwalnia organu pierwszoinstancyjnego od prowadzenia postępowania. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie powoduje, że organ I instancji ma wstrzymać się z podejmowaniem czynności, aż do chwili zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga do sądu na decyzję kasacyjną organu odwoławczego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji i nie może co do zasady stanowić przeszkody przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ I instancji. Zgodnie z art. 152 § 1 P.p.s.a. na skutek wydania wyroku przez sąd administracyjny może nastąpić (chyba że sąd postanowi inaczej) zawieszenie wykonalności decyzji, także decyzji kasacyjnej. Do tego czasu bądź uprawomocnienia się takiego wyroku nie istnieją prawne przeszkody uniemożliwiające organowi pierwszej instancji prowadzenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Takiej przeszkody nie stanowiło również pozostawanie akt sprawy w dyspozycji Sądu. Organ I instancji mógł bowiem zwrócić się do Sądu o udostępnienie mu akt, w celu wykonania ich kserokopii umożliwiających dalsze procedowanie w sprawie.

Sąd zauważył, że pomimo powyższego oczekiwane w sprawie rozstrzygnięcie nie zostało wydane do dnia orzekania przez Sąd. Sąd uznał za zasadny zarzut podniesiony w skardze, że PINB bezzasadnie odwleka wydanie ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie. Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że organy administracji powinny pozostawać w posiadaniu akt administracyjnych lub ich kserokopii, aby w sposób sprawny, z zachowaniem terminów przewidzianych w przepisach prawa, prowadzić właściwe dla swych obowiązków postępowania oraz wydawać stosowne rozstrzygnięcia. Zaistniała w sprawie zwłoka nie może być zatem usprawiedliwiona brakiem akt. Próba usprawiedliwienia powyższym braku aktywności organu w tym przedmiocie, stanowi zaś dowód przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ i nie może być zaakceptowana. W ocenie Sądu, brak było bowiem podstaw do aprobaty pozorowania przez organ na przestrzeni dwunastu miesięcy, że istnieje przeszkoda w wydaniu decyzji - w postaci braku akt sprawy, gdy tymczasem mogła być ona łatwo usunięta, co jednak w praktyce nie wystąpiło, także wobec interwencji skarżącej (wniesienie skargi).

W efekcie, Sąd przyjął, że w sprawie zaistniała roczna przewlekłość, uzasadniająca także zobowiązanie organu do wydania aktu stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że: każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Chodzi więc o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1419/19)

Orzekając, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd wziął pod uwagę dwie okoliczności. Po pierwsze PINB dokonał błędnej oceny, że wniesienie sprzeciwu na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wyklucza wydanie decyzji przez organ I instancji, co samo w sobie nie usprawiedliwia przewlekłego prowadzenia postępowania, ale też nie powoduje, że nastąpiło ono z rażącym naruszeniem prawa. Po drugie, nie bez znaczenia jest także fakt, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Nie można pominąć, zdaniem Sądu, że stan ten powoduje utrudnienia w normalnym funkcjonowaniu organów i instytucji.

Odnośnie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej Sąd stwierdził, że z literalnej wykładni art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, iż przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony), przy czym środki wskazane w tym przepisie są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20). Zdaniem Sądu, w opisanych okolicznościach sprawy, zbędne jest dyscyplinowanie organu w ten sposób. Z uwagi na stwierdzony brak rażącego charakteru przewlekłości wystarczające jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym terminie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła K. M., zaskarżając go w części dotyczącej jego pkt II, III i IV. Podnosi zarzuty naruszenia:

1) art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego a tym samym sprzeniewierzenie się zasadzie wnikliwego rozpoznania materiału dowodowego w sprawie, to jest nieustalenie wszystkich okresów bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB w okresie począwszy od dnia wszczęcia postępowania do dnia dzisiejszego, nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz przełamanie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dowolny dobór argumentów przy uzasadnianiu treści wyroku z pominięciem istniejącego popartego dowodami stanu faktycznego; w zakresie pkt trzeciego wyroku błędnie zobowiązano PINB do wydania aktu rozpoznającego wniosek skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku w sytuacji, w której postępowanie toczy się z urzędu;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w treści uzasadnienia wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

3) art. 149 § 1a P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że przewlekłe prowadzenie postępowania trwającego od 2015 r. i bezczynność do jakiej doszło m.in. w okresie od dnia 28 lutego 2020 r. do dnia dzisiejszego nie miała charakteru rażącego;

4) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. pomimo istnienia ku temu obiektywnych przesłanek.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu wyroku wskazane zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Dokonując oceny zasadności skargi na przewlekłość postepowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozstrzyga o prawidłowości zastosowania przez organy administracji ww. przepisów. Ocena prawidłowości ich zastosowania może mieć miejsce tylko w przypadku rozstrzygania skargi na decyzję organu administracji. Dopiero w takim przypadku można bowiem mówić o prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji oraz o prawidłowości oceny materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując ustaleń faktycznych w sprawie dotyczącej skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego nie stosuje przepisów K.p.a. a w konsekwencji nie można zarzucić Sądowi I instancji, że przepisy te naruszył.

Odnośnie do kwestii prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do ich kwestionowania. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach administracyjnych.

Sąd I instancji nie był obowiązany do dokonywania ustaleń faktycznych dotyczących bezczynności organu administracji, gdyż skarga wniesiona do Sądu I instancji była skargą na przewlekłość postępowania nie zaś na bezczynność w rozpoznaniu sprawy.

Istotą skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jak i skargi na bezczynność organu administracji jest zobligowanie organu administracji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, najczęściej decyzji lub postanowienia. O bezczynności lub przewlekłości postępowania można więc mówić tylko do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji, który rozstrzygnął sprawę wydając decyzję lub postanowienie, przestaje pozostawać w bezczynności lub przewlekłości. Jeśli decyzja ta bądź postanowienie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego i powstaje konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji, to wówczas rozpoczynają bieg na nowo terminy do jej załatwienia, to jest do wydania decyzji lub postanowienia. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął przy ocenie czy doszło do przewlekłości postępowania datę wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 28 lutego 2020 r.

Postępowanie administracyjne jest rzeczywiście prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z urzędu, aczkolwiek impulsem do jego wszczęcia było pismo skarżącej kasacyjnie i A. K. Błędem Sądu I instancji było więc zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania aktu rozpoznającego wniosek skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku jednakże uchybienie to nie jest na tyle istotne by mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Istotne jest, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji zawiera zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie. W oparciu o uzasadnienie wyroku można też jednoznacznie ustalić w jakim postępowaniu rozstrzygnięcie ma być wydane.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Za niezasadny uznać należy podniesiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powinno służyć osądzaniu działań organu wynikających z nieudolności i niestaranności, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powstrzymanie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego od podejmowania czynności do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprzeciwu od decyzji WINB z dnia 28 lutego 2020 r. uznać należy za zachowanie racjonalne. Wprawdzie wniesienie sprzeciwu nie skutkuje wstrzymaniem wykonania decyzji organu odwoławczego jednakże w praktyce zdarzają się przypadki, że organ I instancji nie czekając na prawomocne rozstrzygnięcie sprzeciwu wydaje swoje rozstrzygnięcie a po jego zapadnięciu decyzja organu odwoławczego zostaje w wyniku sprzeciwu uchylona. W konsekwencji postępowanie administracyjne wydłuża się zamiast zakończyć się szybko i sprawnie albowiem powstaje konieczność ponownego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji.

Zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny może orzec z urzędu albo na wniosek strony o zasądzeniu sumy pieniężnej. Jest to uprawnienie sądu, z którego sąd może skorzystać lub nie. Skoro przepis daje sądowi możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia, to skorzystanie przez sąd z tej kompetencji nie może być uznane za naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.