Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 178/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 10 poz 55
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu kosztów poniesionych na kształcenie, w tym kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2004 r., w związku z wypowiedzeniem przez P.K. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, zwolnił wymienionego z zawodowej służby wojskowej i przeniósł z dniem [...] marca 2004 r. do rezerwy.

Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 78 ust. 1, art. 79 ust. 2 i 6, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 122 pkt 1 i § 132 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 7, poz. 38 ze zm.), jak również na mocy § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84 ze zm.), ustalił równowartość kosztów nauki w Wojskowej Akademii Technicznej w W., które P.K. obowiązany był zwrócić w związku z dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, w wysokości [...] zł.

Decyzja ta utrzymana została następnie w mocy przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] w L. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...].

P.K. w dniu [...] grudnia 2005 r. zwrócił się do Dowódcy Wojsk Lądowych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatnio powołanej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w części dotyczącej wyliczenia kosztów poniesionych na jego kształcenie, obejmującej lata 1998-2001 oraz wniósł o wstrzymanie jej wykonania.

Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1, art. 156 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności zakwestionowanych decyzji oraz odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., wskazując na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] organ działał w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa, w tym o art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki. Podał, że z powyższych przepisów jednoznacznie wynika obowiązek żołnierza zawodowego, który wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, do zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych przez resort Obrony Narodowej w czasie studiów w WAT.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.K. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, naliczona została kwota równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów w Wojskowej Akademii Technicznej w latach 1998-2003, w sytuacji gdy było to możliwe jedynie za lata 2002-2003. Minister Obrony Narodowej rozporządzeniem tym bowiem określił jedynie równowartość kosztów kształcenia za jeden rok nauki, która w 2002 r. wynosiła 18.235,00 zł. Określił też w jaki sposób ma być wyliczana równowartość tych kosztów w latach następnych. Zastosowanie zatem powyższego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej za lata 1998-2001 nastąpiło, zdaniem skarżącego, bez podstawy prawnej. Skarżący wskazał ponadto, że zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji została uzasadniona lakonicznie i bez odniesienia się do argumentów wskazanych w odwołaniu. Nie ustosunkowano się w szczególności do przywołanych przez niego wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SA 2298/03 z dnia 16 czerwca 2004 r., II SA 2611/03 z dnia 19 listopada 2004 r., II SA/Wa 2412/04 z dnia 23 czerwca 2005 r., z których wynikało, że zastosowanie przedmiotowego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej do naliczania równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania jest niezgodne z prawem. W związku z powyższym skarżący uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 384/07 uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 132, art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia równowartości kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów.

Sąd, mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, wskazał na aktualność obowiązku obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów jego kształcenia w WAT w latach 1998-2003, wynikającą z art. 80 ustawy pragmatycznej, który przewiduje, że żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w okresie pełnienia służby obowiązkowej z powodu wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego obowiązany jest zwrócić koszty kształcenia poniesione w czasie studiów.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że wydane na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy pragmatycznej przez Ministra Obrony Narodowej rozporządzenie z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki normuje jedynie sytuację byłych żołnierzy zawodowych, którzy studiowali na uczelniach wojskowych w roku 2002 r. i w latach następnych, nie normuje jednak sytuacji żołnierzy zawodowych, którzy studiowali również przed 2002 r. Wobec tego, zdaniem Sądu, brak unormowań prawnych w zakresie określenia kosztów kształcenia byłych żołnierzy zawodowych studiujących na uczelniach wojskowych przed 2002 r., nie mógł być podstawą do dowolnego określenia wysokości tych kosztów, a tym bardziej ustalania ich wysokości na poziomie cen obowiązujących w dniu wydania decyzji – o obowiązku zwrotu kosztów kształcenia.

Sąd, powołując się na przepisy art. 8 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odmówił zastosowania § 2 ust. 2 i § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu kosztów poniesionych przez żołnierza zawodowego na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, uznając, że przepis ten wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Obrony Narodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrokiem z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 71/08 (Baza Orzeczeń NSA - orzeczenia.nsa.gov.pl) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd przyjmujący brak istnienia podstaw do ustalenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, o jakich mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poniesionych w czasie studiów lub nauki pobieranej w latach wcześniejszych niż rok 2002 w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. nie jest prawidłowy, pomimo iż był szeroko podzielany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Bd 8/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 32, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1316/04, niepubl. i wyrok z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2083/04, niepubl.).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w niniejszej sprawie pogląd, wyrażony wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1350/05 (Lex nr 221847), przyjmując że ratio legis art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych sprowadza się do zrelatywizowania (na moment wydawania decyzji o zwrocie należności) wyłożonych przez MON wydatków na kształcenie konkretnej osoby, które, jeśli opuszcza ona służbę w wojsku, podlegają zwrotowi. Właśnie takiemu relatywizowaniu ma służyć ustalona, w roku poprzedzającym wydanie rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2003 r., normującego kwestię zwrotu kosztów kształcenia, równowartość za jeden rok studiów lub nauki. W rozporządzeniu określono równowartość kosztów kształcenia za jeden rok studiów lub nauki poprzez ustalenie, że w 2002 r. wynosiła ona 18.235,00 zł (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Dla potrzeb zwrotu należności poniesionych tytułem kształcenia żołnierza zawodowego przyjęto, że równowartość jednego roku studiów na uczelni wojskowej dla wszystkich, których dotyczy obowiązek zwrotu, kształtuje się właśnie na takim poziomie i od chwili wejścia w życie rozporządzenia, zarówno w sprawach nowych, jak i dotychczas nierozstrzygniętych ostateczną decyzją przyjmuje się taką równowartość jednego roku studiów, ze wskazaniem sposobu ustalania w latach następnych równowartości kosztów podlegających zwrotowi (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Mimo, iż sposób ustalenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, o których mowa w art. 80 ust. 1 ustawy pragmatycznej nie został bliżej określony w ustawie, to wynika on z rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2003 r., wydanego w oparciu o delegację ustawową, zawartą w art. 80 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1350/05, uznał, że regulacja § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r., zgodnie z którą, w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tego rozporządzenia, nie narusza zasady lex retro non agit.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy należało wziąć pod uwagę fakt, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżne poglądy w odniesieniu do kwestii, czy przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, mogą stanowić podstawę prawną decyzji ustalającej równowartość takich kosztów z tytułu nauki pobieranej przed 2002 r., jakie obowiązany jest zwrócić żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w przypadkach określonych w art. 80 ust. 1 cyt. ustawy pragmatycznej. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi bowiem wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, przy czym naruszenie prawa ma charakter oczywisty i dotyczy przepisu prawnego, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na wstępie należy podkreślić, że rozstrzygana sprawa dotyczy rozstrzygnięcia prawidłowości postępowania nadzorczego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w L. z dnia [...] czerwca 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki.

Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2004 r., sygn. akt OSK 221/04, LEX nr 180747).

W orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych, wykładnia wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r., wydanych na podstawie delegacji z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w odniesieniu do kwestii, czy przepisy tego rozporządzenia mogą stanowić podstawę prawną decyzji ustalającej równowartość kosztów nauki pobieranej przed 2002 r., jakie obowiązany jest zwrócić żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w przypadkach określonych w art. 80 ust. 1 cytowanej ustawy pragmatycznej, podlegała zmianom.

Szczegółowa analiza prezentowanych przez Sądy poglądów została przedstawiona w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, przy omawianiu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 71/08. W orzeczeniu tym Sąd wyraźnie wskazał, iż podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1350/05. Stanowisko w nim przedstawione znalazło także aprobatę w innym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1742/07 (Baza Orzeczeń NSA - orzeczenia.nsa.gov.pl), którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 386/07 i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Skoro dotychczasowe orzecznictwo sądowe w zakresie wskazanych przepisów zostało zakwestionowane i obecnie pozostaje rozbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 373/08 - Baza Orzeczeń NSA - orzeczenia.nsa.gov.pl), to na obecnym etapie rozpoznawania przedmiotowej sprawy, nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia organu, pozostającego w kolizji z jedną z wykładni przyjmowanych w orzecznictwie sądowym. Tego rodzaju odmienność interpretacyjna przepisów stanowi bowiem przesłankę, uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności danej decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Opowiada się za tym zarówno doktryna jak i praktyka stosowania procedury administracyjnej (porównaj: P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 352; B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 743; M. Jaśkowska i A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Zakamycze 2000, s. 910). Wszelkie rozluźnienie powyższej tezy powodowałoby nieuzasadnione naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.).

Reasumując, skoro wskazane wyżej rozbieżności interpretacyjne, nie dają podstaw do uznania, iż decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w L. z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. z dnia [...] kwietnia 2004 r. rażąco naruszają prawo, to w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 71/08, prowadzi to do uznania skargi za niezasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się także innych uchybień przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, które stanowiłyby podstawę do jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności.

Z tych względów, na podstawie art. 132 i art. 151 przepisów powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.