Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 57/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 roku sprawy ze skargi A. K. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących A. K. i M. P. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia [...] roku, nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wynika z akt sprawy Burmistrz O. ostateczną decyzją z dnia

[...] października 2014 roku, nr [...] ustalił, na wniosek A. K., współwłaścicielki "A" spółki cywilnej, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku przedszkola wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 520/45, obręb [...] miasta O..

Następnie Burmistrz O. decyzją z dnia [...] roku,

na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073, dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i art. 107 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła A. K. wskazując na naruszenie prawa materialnego poprzez obrazę art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie wywiedzionych z zasady demokratycznego państwa prawnego zasad poszanowania praw słusznie nabytych oraz budzenia zaufania do organów państwa oraz przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, poprzez:

- błędne zastosowanie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w wyniku czego wydana została decyzja o wygaszeniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy zastosowanie w rzeczonym stanie faktycznym powinien mieć art. 65 ust. 2 u.p.z.p. i organ powinien wydać decyzję, w której odmówiłby stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy,

- niewskazanie terminu wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, kiedy z charakteru wydanej przez Burmistrza decyzji wynika konieczność deklaratywnego stwierdzenia chwili jej wygaśnięcia.

Opierając się na wskazanych zarzutach autorka odwołania wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z zastrzeżeniem zawieszenia postępowania do czasu wydania decyzji przez Wojewodę [...] w kwestii odwołania od decyzji Starosty [...] Nr [...] wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. A 16 w O..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji ustawowych wskazując następnie, iż ostateczną decyzją z dnia [...] października 2014 roku Burmistrz O. ustalił z wniosku A. K., współwłaścicielki "A" Spółki cywilnej, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przedszkola wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 520/45, obręb [...] miasta O.. Po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy Rada Miejska w O. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2016 roku uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla osiedli mieszkaniowych położonych w rejonie ulic: B, A, C (Dz. Urzęd. Woj. [...] z dnia 18 listopada 2016 roku, poz. 4827). Plan wszedł w życie z dniem 3 grudnia 2016 roku.

Zgodnie z ustaleniami planu działka nr ewid. 520/45 w obrębie [...] miasta O., objęta decyzją o warunkach zabudowy znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze oznaczonym na rysunku obecnie obowiązującego planu miejscowego symbolem MW2. W § 21 ust. 1 uchwały ustalono dla terenów oznaczonych symbolami MW1, MW2, MW3, MW4, MW5 przeznaczenie podstawowe – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i przeznaczenie uzupełniające – usługi, z wyłączeniem usług gastronomicznych, jako wbudowane w budynkach mieszkalnych. Jednocześnie wprowadzono dla terenów zabudowy wielorodzinnej, w tym m.in. MW2, zakaz rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych i budowy nowych budynków za wyjątkiem budynków infrastruktury technicznej (§ 21 ust. 2 uchwały).

Jak napisało Kolegium, przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. daje możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku, gdy ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji. "Inność" ustaleń oznacza wprost wyrażoną odmienność treści decyzji ustalającej warunki zabudowy z treścią planu miejscowego w takim zakresie, w jakim nie da się tych warunków wynikających z obu ww. źródeł pogodzić.

W sprawie decyzja z dnia [...] października 2014 roku ustalająca warunki zabudowy, zawiera inne ustalenia niż uchwalony później dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan miejscowy dla terenu inwestycji przewiduje jako podstawowe przeznaczenie tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a przeznaczenie uzupełniające – usługi, z wyłączeniem usług gastronomicznych, jako wbudowane w budynkach mieszkalnych, ponadto wprowadza zakaz rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych i budowy nowych budynków za wyjątkiem budynków infrastruktury technicznej, to niewątpliwie wcześniejsza decyzja ustalająca warunki zabudowy dla budowy nowego budynku przedszkola określa przeznaczenie tego terenu w sposób inny, a wręcz sprzeczny, aniżeli czyni to plan miejscowy. W związku z tym, iż ustalenia planu były inne niż przeznaczenie tego terenu określone w decyzji o warunkach zabudowy, należało stwierdzić wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy.

Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wskazuje jedynie na fakt takiego wygaśnięcia z wejściem w życie planu miejscowego, o ile ustalenia tego planu są inne aniżeli w decyzji o warunkach zabudowy. Jak już wyżej wskazano miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (obejmujący działkę nr ewid. 520/45) dla osiedli mieszkaniowych położonych w rejonie ulic: B, A, C wszedł w życie z dniem 3 grudnia 2016 roku.

Jak podkreślił organ, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny i oznacza, że formalnie decyzja taka zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, licząc od momentu uzyskania waloru ostateczności przez decyzję o wygaśnięciu, w tej zatem chwili umieszczone w treści wygaszanej decyzji rozstrzygnięcia, tracą rację bytu.

W ocenie strony, w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 65 ust. 2 u.p.z.p., bowiem decyzja Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę nr [...] stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2016 roku, kiedy to Wojewoda [...] decyzją nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze, które zostało zainicjowane przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. A 16 w O.. W związku z tym, w chwili uchwalenia planu miejscowego istniała ostateczna decyzja, zatwierdzająca projekt i pozwalająca na budowę, co na podstawie art. 65 ust. 2 u.p.z.p. stanowi przesłankę do odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do tej kwestii Kolegium napisało, że z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z dnia 19 lipca 2017 roku wynika, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...] udzielił A. K. pozwolenia na budowę budynku przedszkola z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, gazową, wentylacji mechanicznej, zewnętrzną instalacją gazu i węzłem cieplnym oraz infrastrukturą techniczną – placem zabaw, ogrodzeniem i miejscami postojowymi w miejscowości O., na działce nr ewid. 520/45, obr. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa A 16, a Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 roku, nr [...] orzekł o umorzeniu w całości postępowania odwoławczego. Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Wspólnota Mieszkaniowa, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 marca 2017 roku uchylił decyzję Wojewody [...]. Sprawa zatem powróciła do Wojewody, który zobowiązany jest rozpatrzyć odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej. Decyzja Starosty [...], z uwagi na ostateczne rozstrzygnięcie Wojewody [...] była od dnia [...] lipca 2016 roku decyzją ostateczną do czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który uchylił decyzję Wojewody [...]. Z uwagi na powyższy wyrok, decyzja Starosty [...] na chwilę obecną nie jest decyzją ostateczną.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego do Kolegium wpłynęło postanowienie Wojewody [...] z dnia 2 października 2017 roku, nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 roku.

W ocenie Kolegium, skoro ustawodawca nie wprowadził żadnych sformułowań, które zawierałyby dodatkowe wymogi co do weryfikacji przesłanki wskazanej w art. 65 ust. 2 u.p.z.p., to trzeba przyjąć, jak już wskazano powyżej, że miarodajny w tym względzie jest stan właściwy na dzień podejmowania decyzji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej. Oznacza to, iż jeżeli w tym dniu nie funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczne pozwolenie na budowę, to można stwierdzić wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej. Ze sprawy wynika, iż na chwilę obecną odwołująca nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast fakt, iż decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania, w ocenie Kolegium, nie może przesądzać o zaistnieniu przesłanki z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Organ administracji orzeka na podstawie stanu faktycznego danej sprawy i stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do argumentu odwołania wskazującego na bezprzedmiotowość postępowania przed Wojewodą [...] z uwagi na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy, Kolegium wskazało, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma pierwszeństwo przed decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 ze zm.) jest skonstruowany w taki sposób, że w pierwszej kolejności organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę bada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w przypadku braku miejscowego planu bada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. (obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 roku) Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem z dnia 19 maja 2017 roku (tj. data wpływu do organu pierwszej instancji) i nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a zatem stosuje się przepisy w brzmieniu przed wejściem ustawy zmieniającej. Przepis art. 7a § 1 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania.

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy nie daje osobie, na której wniosek zostaje wydana, żadnego prawa do terenu, to i decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć wpływu na prawo własności, a w szczególności nie może prawa tego ograniczać. Do takiego ograniczenia prawa własności może wprawdzie doprowadzić uchwalenie planu miejscowego, jednak w takim wypadku ustawodawca przewidział dla właścicieli roszczenia, o jakich mowa w art. 36 u.p.z.p.

W skardze na powyższą decyzję A. K. i M. P. wskazały na naruszenie:

1. art. 162 k.p.a. poprzez pominięcie daty, z jaką następuje skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy;

2. art. 8 i art. 16 k.p.a. poprzez brak zastosowania w sytuacji, gdy w rachubę wchodzi wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej;

3. art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez orzeczenie o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy;

4. art. 4 i 6 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia, że decyzja o warunkach zabudowy współkształtuje prawo własności nieruchomości, określając dozwolony sposób korzystania z tej nieruchomości.

Opierając się na wskazanych zarzutach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej w wysokości 34 zł.

W motywach skargi jej autor podkreślił, że wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie było dopuszczalne przy pełnym uwzględnieniu stanu faktycznego sprawy oraz zasady poszanowania praw nabytych i nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. W dniu [...] maja 2016 roku została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Decyzja stała się ostateczna na skutek decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 roku. Decyzja Wojewody [...] została z kolei uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 9 marca 2017 roku, sygn. II SA/Łd 725/16. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem pozwolenie na budowę w okresie od wydania decyzji Wojewody (od dnia [...] lipca 2016 roku) miało charakter decyzji ostatecznej. Również po wydaniu wyroku WSA pozwolenie na budowę było ostateczne, choć stało się niewykonalne, ze względu na następujący z mocy prawa skutek w postaci wstrzymania. Skutek prawny w postaci utraty waloru ostateczności pozwolenia na budowę zaistniał dopiero z chwilą uprawomocnienia wyroku WSA.

W ocenie autora skargi, porównanie dat wejścia w życie planu miejscowego oraz ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę przesądza o niedopuszczalności orzekania o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy. Jest bowiem oczywiste, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. odnosi się wyłącznie do tych decyzji o warunkach zabudowy, których skutek nie został do dnia wejścia w życie planu miejscowego skonsumowany poprzez uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę otwiera korzystanie przez inwestora z zasady ochrony praw nabytych. Uwzględniając treść art. 4 i 6 u.p.z.p. autor skargi stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy współkształtuje prawo własności nieruchomości. Tym samym każda wykładnia przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy musi uwzględniać konstytucyjną zasadę poszanowania własności, zwłaszcza że wygaśnięcie warunków zabudowy bezpośrednio ingeruje w treść prawa własności nieruchomości, zmieniając zakres jednego z podstawowych atrybutów tego prawa, to jest prawa korzystania.

Z uzasadnień decyzji wynika, że organy nie uwzględniły charakteru decyzji stwierdzającej wygaśnięcie warunków zabudowy, wynikającego z art. 162 K.p.a. Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny i wskazuje na skutek zaistniały z mocy prawa, z chwilą wejścia w życie planu miejscowego. W dacie tej (3 grudnia 2016 roku) pozwolenie na budowę było ostateczne, a zatem w tej dacie nie mógł nastąpić skutek w postaci wygaśnięcia warunków zabudowy. Jednocześnie, brak jest podstaw prawnych do uznania, by skutek w postaci wygaśnięcia warunków zabudowy mógł nastąpić w innej dacie i z innych przyczyn niż wskazane w art. 65 u.p.z.p. stosowanym w zw. z art. 162 K.p.a.

Okoliczność, że na skutek orzeczenia sądu administracyjnego uchylona została decyzja Wojewody [...], spowodowała zaistnienie stanu faktycznego nieuregulowanego w przepisach, czyli utraty przez pozwolenie na budowę cechy ostateczności już po wejściu w życie nowego planu miejscowego.

Decyzja o warunkach zabudowy kształtuje ład przestrzenny. Niewątpliwie uzyskanie ostatecznego pozwolenia na budowę przesądza o sposobie zagospodarowania nieruchomości. Należy założyć, że ustawodawca racjonalny widząc konieczność dalszego ingerowania w warunki zabudowy, niż wynikająca wprost z zapisu art. 65 u.p.z.p. przewidziałby sytuację, w której następuje wzruszenie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Skoro jednak żadnej szczególnej regulacji w tym zakresie nie ma, należy przyjąć, że raz skonsumowane w ostatecznym pozwoleniu na budowę ustalenia warunków zabudowy pozostają wiążące aż do czasu ponownego ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wykładnia dokonana przez organy pozostaje w sprzeczności tak z treścią, jak i celem przepisu art. 65 u.p.z.p., bowiem sprowadza się do tego, że wygaśnięcie warunków zabudowy staje się skutkiem utraty cechy ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie skutkiem wejścia w życie planu miejscowego.

Organy orzekające nie zastosowały przepisu art. 7a § 1 k.p.a., a w ocenie autora skargi, choć rzeczywiście postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie tego przepisu, to nie można aprobować stanowiska organu odwoławczego, jakoby nie należało z tego względu stosować dyrektyw interpretacyjnych w nim zawartych. Tak formalistyczne podejście prowadzi do niczym nieuzasadnionego podziału czasowego wykładni na korzystne i niekorzystne dla strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2018 roku, sygn. akt II SA/Łd 57/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi A. K. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na toczące się przed tutejszym Sądem postępowanie ze skargi A. K. i M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedli mieszkaniowych położonych w rejonie ulic: B, A, C (sygn. akt II SA/Łd 123/18).

Postanowieniem z dnia 4 października 2019 roku, sygn. akt II SA/Łd 57/18, wobec prawomocnego zakończenia postępowania w ww. sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności miejscowego planu, Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowadministracyjne w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Kontroli sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku, nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia [...] roku, nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz O. ostateczną decyzją z dnia [...] października 2014 roku, nr [...] ustalił, na wniosek A. K., współwłaścicielki "A" spółki cywilnej, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku przedszkola wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 520/45, obręb [...] miasta O..

Niespornym jest przy tym, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...] udzielił A. K. pozwolenia na budowę budynku przedszkola z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, gazową, wentylacji mechanicznej, zewnętrzną instalacją gazu i węzłem cieplnym oraz infrastrukturą techniczną – placem zabaw, ogrodzeniem i miejscami postojowymi w miejscowości O., na działce nr ewid. 520/45, obr. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna wobec umorzenia postępowania odwoławczego przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku. Z kolei wskazana decyzja Wojewody [...] została wyeliminowana prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 9 marca 2017 roku, sygn. II SA/Łd 725/16, co skutkowało utratą przymiotu ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niewątpliwie po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy Rada Miejska w O. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2016 roku uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla osiedli mieszkaniowych położonych w rejonie ulic: B, A, C (Dz. Urzęd. Woj. [...] z dnia [...] roku, poz.[...]). Plan wszedł w życie z dniem 3 grudnia 2016 roku. Zgodnie z ustaleniami planu działka nr ewid. 520/45 w obrębie [...] miasta O., objęta decyzją o warunkach zabudowy znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze oznaczonym na rysunku obecnie obowiązującego planu miejscowego symbolem MW2. W § 21 ust. 1 uchwały ustalono dla terenów oznaczonych symbolami MW1, MW2, MW3, MW4, MW5 przeznaczenie podstawowe – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i przeznaczenie uzupełniające – usługi, z wyłączeniem usług gastronomicznych, jako wbudowane w budynkach mieszkalnych. Jednocześnie wprowadzono dla terenów zabudowy wielorodzinnej, w tym m.in. MW2, zakaz rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych i budowy nowych budynków za wyjątkiem budynków infrastruktury technicznej (§ 21 ust. 2 uchwały). W tym też zakresie niewątpliwie ustalenia planu odbiegały od postanowień decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie Burmistrz O. decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 104 i art. 107 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji o warunkach zabudowy, a SKO wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Tymczasem Sądowi jest znane z urzędu, że prawomocnym wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 123/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] października 2016 roku nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedli mieszkaniowych położonych w rejonie ulic: B, A, C w § 21 ust. 1 pkt 2, w części w jakiej przewiduje on lokalizowanie usług jako wbudowanych w budynkach mieszkalnych oraz w § 21 ust. 2 – obydwa przepisy w odniesieniu do terenu o symbolu MW2 w zakresie nieruchomości o numerze ewidencyjnym 520/45 obrębu nr [...] w O.

Należy podkreślić, że prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały rodzi daleko idące skutki prawne. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1670/17, LEX nr 2678308). Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania takiego rozstrzygnięcia jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Odwołując się do tego rozumienia skutków wadliwości aktów organów gminnych, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07 wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy ze skutkiem ex tunc stanowi sytuację taką, jakby uchwała nigdy nie została podjęta i nigdy nie było jej w obrocie prawnym. Stanowisko to, co należy podkreślić, pozostaje zbieżne z poglądem prezentowanym w piśmiennictwie, zgodnie z którym unicestwienie aktu prawa miejscowego z powodu stwierdzenia jego nieważności związane jest z ustaleniem tego rodzaju wadliwości, która tkwiła w tym akcie od momentu jego wydania. Oznacza to, że moment czasowy skutku unicestwiającego tenże akt pozostaje w bezpośredniej łączności z zakresem czasowym obciążenia tego aktu określoną wadliwością (por. M. Bogusz: Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 239-243).

Przenosząc powyższe wnioski na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, że sąd administracyjny, kierując się kryterium legalności, dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu jednakże w niniejszym postępowaniu z uwagi na bezwzględną treść przytoczonych powyżej przepisów u.p.z.p oraz charakter rozstrzygnięcia podlegającego kontroli, Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę stan prawny oraz faktyczny obowiązujący w dniu wyrokowania. Oznacza to, że przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy nie sposób pominąć okoliczności stwierdzenia w części nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedli mieszkaniowych położonych w rejonie ulic: B, A, C, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości o numerze ewidencyjnym 520/45 obrębu nr [...] w O., co też winien uczynić organ ponownie rozpatrując sprawę. Niewątpliwie bowiem stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części ustaleń co do działki skarżących kreuje odmienny stan faktyczny i prawny od ustalonego w kontrolowanym postępowaniu.

Powyższe przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

Mając na uwadze przyczynę uchylenia obu decyzji zbędne było odnoszenie się do zarzutów skargi.

O kosztach postępowania orzeczono, w pkt 2 sentencji wyroku, na zasadzie art. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

A. P.