Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 206/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1 pkt 3, par. 4 ust. 1 pkt 2, par. 6 ust. 1, par. 9 pkt 3, par. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 6, art. 8, art. 11, art. 76 par. 1 i 2, art. 81, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1, art. 17 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 116 poz 975
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym.
article: art. 21 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 189 poz 1 art. 2 pkt 5, art. 11, art. 27
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i  uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1600/15 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. P. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem w dniu 15 września 2015 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. (skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie prawnym:

Skarżąca złożyła w dniu [...] maja 2013 roku wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej i zadeklarowała powierzchnię działek rolnych do następujących pakietów:

1. pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – pow. 85,37 ha,

2. pakiet 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.10 - użytki przyrodnicze – pow. 2,00 ha,

3. pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków – pow. 86,77 ha.

W dniu [...] grudnia 2013 r. J. P. złożyła plan działalności rolnośrodowiskowej. W wykazie wybranych do realizacji przez rolnika pakietów zawarte były pakiety i warianty:

– Pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawienia), wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończone okres przestawienia),

– Pakiet 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000,

– Pakiet 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariant 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

W części szczegółowej zostały zaznaczone pakiety realizowane w gospodarstwie.

W dniu [...] stycznia 2014 r. skarżąca złożyła odpowiedź na wezwanie, w którym twierdziła, że powierzchnia do realizacji pakietu 5 wynosi 86,77 ha, dlatego, iż na podstawie § 52 rozporządzenia na powierzchni 16,77 ha, na której było realizowanie zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w 2012 r. w zakresie pakietu 3 zmieniono to zobowiązanie przez zamianę realizowanego pakietu na pakiet 5. W dniu [...] stycznia 2014 r. wpłynęły kolejne wyjaśnienia skarżącej, w których wskazano, że realizuje pakiet 5 na powierzchni 86,77 ha, zaś zaprzestała realizacji wariantu 2.3. W dniu [...] lutego 2014 r. skarżąca złożyła część planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2012-2017 wraz z częścią szczegółową dotyczącą pakietu 4.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dniu [...] marca 2014 r. , nr [...] przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 r. w łącznej wysokości 164 442,30 zł w następujący sposób:

– w ramach pakietu 4, wariant 4.10 - w wysokości 1 100,00 zł, do pow. 2,00 ha,

– w ramach pakietu 5, wariant 5.1 - w wysokości 95 900,00 zł do pow. 70,00 ha,

– w ramach pakietu 2, wariant 2.1 - w wysokości 67 442,30 zł do pow. 85,37 ha.

Decyzja ta została wyeliminowana w postępowaniu odwoławczym.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Siedlcach wydał kolejną decyzję w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej dla Wnioskodawczyni za rok 2013 o nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Niniejszą decyzją organ ponownie orzekł o przyznaniu płatności w następującej wysokości:

- w ramach pakietu 4, wariant 4.10 - w wysokości 1 100,00 zł, do pow. 2,00 ha,

- w ramach pakietu 5, wariant 5.1- w wysokości 95 900,00 zł do pow. 70,00 ha,

- w ramach pakietu 2, wariant 2.1 - w wysokości 67 442,30 zł do pow. 85,37 ha.

Decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że istotne znaczenie w prowadzonym postępowaniu ma fakt, iż skarżąca złożyła pierwszy raz wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w 2012 r. i otrzymała decyzję przyznającą płatność do następujących pakietów i powierzchni:

– Pakiet rolnictwo ekologiczne (pakiet 2)

• Wariant 2.1 - powierzchnia 85,37 ha,

• Wariant 2.3 - powierzchnia 16,77 ha.

– Pakiet Utrzymywanie łąk ekstensywnych (pakiet 3)

• Wariant 3.1 - powierzchnia 16,77 ha,

– Pakiet Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza Natura 2000 (pakiet 4)

• Wariant 4.10 - powierzchnia 2,00 ha,

– Pakiet Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 (pakiet 5),

• Wariant 5.1 - powierzchnia 70,00 ha,

i w takim kształcie nastąpiło podjęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2012.

W kolejnym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego, tj. w 2013 r. skarżąca zadeklarowała we wniosku następujące pakiety i warianty i ich powierzchnie:

– Pakiet rolnictwo ekologiczne (pakiet 2)

• Wariant 2.1-powierzchnia 85,37 ha,

– Pakiet Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza Natura 2000 (pakiet 4)

• Wariant 4.10- powierzchnia 2,00 ha,

– Pakiet Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 (pakiet 5)

• Wariant 5.1 - powierzchnia 86,77 ha.

Organ odwoławczy zauważył, iż skarżąca w niniejszym postępowaniu składała wyjaśnienia w związku ze zmianą zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wyjaśniła, iż powierzchnia do realizacji wariantu 5.1 wyniosła 87,77 ha, dlatego, iż na podstawie § 52 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy“ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U z 2013 r., poz. 361, ze zm., dalej rozporządzenia MRiRW ) na powierzchni 16,77 ha, na której było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w 2012 r. w zakresie pakietu 3, zmieniono to zobowiązanie przez zamianę realizowanego pakietu 3 na pakiet 5, wskazując przy tym, że powierzchnia zobowiązania rolnośrodowiskowego nie uległa zmniejszeniu w ramach gospodarstwa w stosunku do 2012 r., a plan rolnośrodowiskowy został sporządzony w terminie określonym w rozporządzeniu i data sporządzenia znajduje się na dokumencie. Podkreśliła, że zgodnie z § 52 rozporządzenia jedynym warunkiem zamiany realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 3 na pakiet 5 jest podjęcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 3 w roku 2012.

Ponadto skarżąca oświadczyła, iż pomimo, że nie zgłosiła we wniosku wariantu 2.3 to nadal przestrzega wymogów zawartych w załączniku 3 do rozporządzenia MRiRW dla pakietu 2 wariant 3 we wszystkich obszarach, na których wymogi wariantu 5.1 nie są bardziej rygorystyczne.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie, zatem z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L227 z 21.10.2005 r., str. 1, z późn. zm., dalej rozporządzenie 1698/2005), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Zauważył, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest definiowane w znacznym stopniu przez samego rolnika. Deklaruje on bowiem we wniosku w ramach, jakiego pakietu lub wariantu to zobowiązanie będzie realizowane oraz na jakim obszarze będzie ono realizowane. Te elementy określają zakres zobowiązania rolnośrodowiskowego danego rolnika.

Realizacja programu rolnośrodowiskowego i dochowanie zaciągniętych zobowiązań są konsekwencją wniosku inicjującego wieloletni program rolnośrodowiskowy, który w sprawie rozpoczął się na skutek wniosku skarżącej w 2012 r. stwierdził, że co do zasady rolnik podejmuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe na okres 5 lat, a podjęte zobowiązanie nie podlega zmianie przez cały okres jego trwania, co wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia MRiRW. Przepis ten przewiduje wyjątki od powyższej reguły ustanawiające katalog sytuacji wskazany enumeratywnie w pkt 1-9. Dopuszczalne zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego są przewidziane również w innych przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego, np. § 8 i powołanym wyżej § 52.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MRiRW dopuszcza się w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne zmianę miejsca uprawy roślin lub zmianę rośliny uprawianej lub zmianę wielkości obszaru w ramach wariantów 2.1, 2.2, 2.5, 2.6, 2.7, 2.8 pod warunkiem, że rośliny te będą uprawiane na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, a całkowity obszar, na którym są realizowane w/w warianty nie uległ zmianie.

Wśród dopuszczalnych zmian zobowiązania rolnośrodowiskowego nie wskazano jednak zmiany polegającej na zaprzestaniu realizacji wariantu trzeciego lub czwartego pakietu 2. Na podstawie § 52 rozporządzenia MRiRW rolnik także nie może skutecznie dokonać zamiany pakietu 3 na pakiet 4 lub 5, jeżeli jednocześnie ma podjęte 5-letnie zobowiązanie w zakresie wariantu trzeciego lub czwartego pakietu 2. Wynika to wprost z § 9 pkt 3) rozporządzenia MRiRW, zgodnie, z którym płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w ramach dowolnej liczby pakietów z tym, że wariant trzeci lub czwarty pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (Rolnictwo ekologiczne) nie mogą być realizowane równocześnie na tych samych gruntach rolnych z wariantami pakietów 4 lub 5.

Zatem – jak w rozpatrywanej sprawie - na podstawie powyższego skarżąca nie może skutecznie dokonać zamiany pakietu 3 na pakiet 5 na działce rolnej C o powierzchni 16,77 ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...], jeżeli jednocześnie realizuje wariant trzeci lub czwarty pakietu 2.

W ocenie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie istotne znaczenie dla prowadzonego postępowania ma fakt, iż skarżąca na obszarze całego swojego gospodarstwa prowadzi nadal produkcję ekologiczną. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2 podjęła w roku 2012, w którym zgłosiła powierzchnię gruntów ornych wynoszącą 85,37 ha, a także powierzchnię trwałych użytków zielonych wynoszącą 16,77 ha. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 skarżąca nadal zgłasza do płatności grunty orne o powierzchni 85,37 ha, a zatem prowadzi w swoim gospodarstwie produkcję ekologiczną w zakresie uprawy roślin.

Zdaniem Dyrektora skoro skarżąca nadal wnioskuje o przyznanie płatności do wariantu pierwszego pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, należy uznać, iż prowadzi produkcję ekologiczną na obszarze całego gospodarstwa, a więc również na będących w posiadaniu rolnika trwałych użytkach zielonych. Pomimo, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenia (EWG) nr 2092/91 dopuszcza się okoliczność, gdzie nie wszystkie jednostki gospodarstwa są wykorzystywane do produkcji ekologicznej, jednakże w takich sytuacjach rolnik jest zobowiązany do oddzielenia ziemi, zwierząt i produktów używanych do produkcji ekologicznej lub wytworzonych w jej ramach, od tych wykorzystywanych do produkcji nieekologicznej lub wytworzonych w jej ramach, prowadząc odpowiednią dokumentację potwierdzającą podział, (art. 11 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007). Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, iż skarżąca dokonała faktycznego podziału produkcji ekologicznej od konwencjonalnej. Powyższe wynika ze zgromadzonej dokumentacji w sprawie, z planu działalności rolnośrodowiskowej, z wyjaśnień rolnika złożonych po wezwaniu do złożenia wyjaśnień w związku z brakiem zadeklarowania we wniosku wariantu 2.3 oraz zwiększeniem powierzchni do pakietu 5.

Zdaniem Dyrektora próba zamiany realizacji pakietów i ich wariantów miała na celu uzyskanie wyższych płatności. Zauważono, iż na łące trwałej o pow. 16,77 ha nadal jest realizowany wariant 2.3 a skarżąca jedynie nie zgłosiła tej powierzchni do przyznania płatności w ramach tego wariantu, gdyż wyklucza to możliwość jednoczesnego realizowania na tych samych gruntach pakietu 5. Skarżąca wybrała opcję bardziej korzystną. Jednakże istotny jest ustalony stan faktyczny, tj., że skarżąca nadal realizuje wariant 2.3, gdyż cały czas prowadzi produkcję ekologiczną na tych gruntach, przestrzega wymagań określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia MRiRW oraz przepisów dotyczących produkcji ekologicznej, gdyż wymagania te odnoszą się do całego gospodarstwa rolnego.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie - odnosząc się do zarzutów w odwołaniu - stwierdził, iż są one jedynie próbą obrony swojego stanowiska i próbą obrony przed negatywnymi konsekwencjami. Stwierdzono również, iż w całym gospodarstwie prowadzona jest produkcja ekologiczna (co jest wymogiem), a zatem również na łące trwałej o pow. 16,77 ha na działce ewidencyjnej nr [...], co jednocześnie uniemożliwia realizację na tej działce pakietu 5. Słusznie, zatem – w opinii organu odwoławczego - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał płatność w tym pakiecie jedynie do powierzchni podjętego zobowiązania w roku 2012, tj. 70,00 ha, zaś do powierzchni 16,77 ha odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 5.1.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu II instancji skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 6, § 12 ust. 4 pkt 1 lit. a, § 9 pkt 3 oraz § 49 i § 52 rozporządzenia MRiRW, a także § 39 rozporządzenia 1698/2005.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zakresie wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dniu 15 września 2015 r. na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania przez organ w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skargę oddalił. Wskazał, jakie przepisy prawa materialnego krajowego i wspólnotowego mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji zgodził się z organami, że - co do zasady - rolnik podejmuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe na okres 5 lat, co wynika z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW w związku z art. 39 ust. 3 rozporządzenia 1698/2005. Podjęte zobowiązanie nie podlega zmianie przez cały okres jego trwania, co wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia MRiRW, przewidującego wyjątki od reguły i ustanawiając katalog sytuacji wskazanych enumeratywnie w pkt 1 - 9. Dopuszczalne zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego są przewidziane również w innych przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego, np. § 8 i powołanym wyżej § 52.

Stwierdził, że przepisy rozporządzenia MRiRW potwierdzają niedopuszczalność zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie objętym wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2013 r., a tym samym organy prawidłowo odmówiły jej przyznania płatności rolnośrodowiskowej do pakietu 5 wariantu 5.1.

Dalej zauważył, że rok 2013 r. był kolejnym, w którym skarżąca ubiegała się o płatność rolnośrodowiskową. Składając kontynuacyjny wniosek na ten okres dokonała zmiany deklaracji wariantów w stosunku do zobowiązania rolno środowiskowego podjętego w 2012 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Mianowicie działka rolna C, zadeklarowana wcześniej w zakresie wariantu 2.3 pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne oraz pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, w kontynuacyjnym wniosku na 2013 r. wskazana została do pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Organy słusznie, zatem przyjęły, że skarżąca zmniejszyła deklarację powierzchni w wariantach 2.4 i 3.1.2. Jednocześnie trafnie uznały, że zmiana ta była niedopuszczalna w świetle obowiązujących w 2013 r. przepisów prawa

Sąd I instancji zgodził się z Dyrektorem Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, że istotne znaczenie dla postępowania prowadzonego przez organy miał fakt, iż skarżąca na obszarze całego swojego gospodarstwa prowadzi nadal produkcję ekologiczną. Podjęła w roku 2012 zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2, zgłaszając powierzchnię gruntów ornych wynoszącą 85,37 ha a także powierzchnię trwałych użytków zielonych wynoszącą 16,77 ha. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 skarżąca nadal zgłaszała do płatności grunty orne o powierzchni 85,37 ha, a zatem zasadnie organy przyjęły, że skarżąca prowadzi w swoim gospodarstwie produkcję ekologiczną w zakresie uprawy roślin na tym areale.

Przyznał rację organowi, że skarżąca nadal realizuje wariant 2.3 na powierzchni 16,77 ha, do której to również wnioskuje o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 5. Tym samym - mając na uwadze § 9 rozporządzenia MRiRW - stwierdził, iż przyznanie płatności w takiej sytuacji nie jest możliwie, nie jest bowiem możliwe realizowanie jednocześnie obu wariantów na tych samych gruntach rolnych, tj. trwałych użytkach zielonych.

WSA nie stwierdził działania organów z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności wskazywanych w skardze przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy“ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

Odnośnie zaś ewentualnych naruszeń z zakresu prawa procesowego wskazał, że obowiązek udzielania niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania aktualizuje się, gdy strona zgłosi takie żądanie. Podkreślił, że składając przedmiotowy wniosek skarżąca oświadczyła, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności oraz ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Sąd I instancji nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. P. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzuciła w trybie, art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była drugą decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszą decyzję kasacyjną i mimo, że obie zapadły w tym samym stanie faktycznym i prawnym, zaskarżoną do Sądu decyzją Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, choć okoliczności faktycznych i prawny nie uległy zmianie. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach jest nie do zaakceptowania w państwie prawa nie narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie należy ocenić zaakceptowane przez Sąd ustalenia, które prowadzą do odmowy skarżącej płatności rolnośrodowiskowej z powodu z jednej strony w niedozwolonej zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego z powodu realizacji pakietu 2, z drugiej zaś przywołanie również podstawy prawnej odmowy świadczenia, z powodu właśnie braku tej realizacji. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

b) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 7, art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. 2009 r., nr 116, poz. 975 ze zmianami, dalej ustawa o rolnictwie ekologicznym), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, bowiem nie dostrzegł, że zebrany przez organ materiał dowodowy potwierdził stanowisko skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie i ustalenia organ w oparciu o materiał dowodowy, z którego wynikają okoliczności przeciwne do ustalonych (Sąd przyjął, że skarżąca realizuje Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3.). Sąd pominął, że materiał dowodowy stanowi nie tylko Plan działalności rolnośrodowiskowej sporządzony w 2012 roku, ale również Plan działalności rolnośrodowiskowej przygotowany w roku 2013, który odnotowuje zmian uprzednio sporządzonego, a mianowicie, że pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne nie jest realizowany w 2012 roku (odpowiedni str. 65 i 66 akt postępowania). Dodatkowo Sąd nie dostrzegł, że okoliczność, iż skarżący nie realizuje pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne wariancie 2.3 potwierdza również informacja pochodząca od Jednostki certyfikującej (str. 42 postępowanie), na której to jednostki przedmiotem badania jest tylko rolnictwo ekologiczne. Z powołanego dokumentu wprost wynika, że w gospodarstwie skarżącej na trwałych użytkach zielonych nie jest realizowany pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, również w wariancie 2.3. Przy określeniu powierzchni trwałych użytków zielonych dla pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne widnieje cyfra "0,00“. Nadto, Sąd nie dostrzegł dwoistych ustaleń dokonanych przez organy, który nie mogą i nie odpowiadają rzeczywistości, bowiem są przeciwne (raz stwierdzono, że skarżąca realizuje pakiet 2, innym razem, że jednak go nie realizuje);

c) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2013 r., poz. 193, dalej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) w związku z art. 6 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że doszło do naruszenia zasady praworządności i zaniechania wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organy administracji i w konsekwencji nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego przejawiające się w tym, że Sąd nie dostrzegł, że organy pominęły część dowodów zgromadzonych w sprawie i poczyniły błędne ustalenie, na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie, co skutkowało niewłaściwym przyjęciem, że skarżąca realizuje pakiet 2. w wariancie 2.3;

d) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 140 ust. 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, bowiem Sąd w ramach uzasadnienia ma obowiązek nie tylko zrelacjonowania stanu faktycznego, ale dokonania również kontroli w zakresie prawidłowości ustaleń poczynionych przez organy; powyższe doprowadziło do przyjęcia, niezgodnie ze stanem faktycznym, że skarżąca realizuje pakiet 2. w wariancie 2.3. ;

e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji powołanych przepisów k.p.a.

II. prawa materialnego:

a) § 52 rozporządzenia MRiRW W związku z § 9 pkt 3 rozporządzenia MRiRW poprzez błędną wykładnię i nie przyjęcie, że nie jest dozwolona zamiana zobowiązania rolnośrodowiskowego poprzez przekształcenie pakietu 3. na pakiet 5., jeżeli jednocześnie realizuje się wariant 3 lub 4 pakietu 2. ;

b) § 52 rozporządzenia MRiRW w związku z § 9 pkt 3 rozporządzenia MRiRW poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie realizuje pakietu 2. w wariancie 2.3. na spornej działce;

c) § 5 ust. 1 rozporządzenia MRiRW w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obszar gruntu zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym nie można zwiększyć;

d) § 6 ust. 1 pkt 4 i 8 rozporządzenia MRiRW w związku z § 39 ust. 3 rozporządzenia MRiRW poprzez błędną wykładnię i nie dostrzeżenie, że normodawca odróżnienia zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 2 od zmniejszenia realizacji zobowiązania w tym zakresie, przypisując inne skutki prawne tym okolicznościom;

e) § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem przepis ten dotyczy zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, gdy tymczasem nie rzeczony zwrot płatności, ale nieprzyznanie płatności rolnośrodowiskowej do powierzchni 16,77 ha jest przedmiotem niniejszego sporu;

f) § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW w związku z art. 39 rozporządzenia 1698/2005 w związku z przepisami rozporządzenia MRiRW: § 6 ust. 1 pkt 4 w związku z § 12 ust. 4 pkt 1 lit. a, § 18 i ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 2 i 5 oraz § 22 ust. 1 poprzez zaniechanie ich zastosowanie;

g) § 37 rozporządzenia MRiRW w związku z § 39 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia MRiRW poprzez błędną wykładnie i utożsamienie instytucji instytucji zmniejszenia płatności od zwrotu płatności, podczas gdy normodawca wyraźnie rozróżnia te okoliczności i odmiennie określa przesłanki stosowania tych instytucji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnych nie są uzasadnione.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność, bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie odpowiada wymogom zawartym w tym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nie jest natomiast przesłanką ustawową uzasadnienia przekonanie strony do poglądów Sądu I instancji, jak również szczegółowe odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać, że uzasadnienie z uwagi na swoją konstrukcję, niespełnione wymogi ustawowe nie pozwala na ocenę, czy wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy, czy też nie. To, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu.

Za skuteczny nie może być uznany zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przywołany przepis wyznacza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zasadnie przyjmuje się tym samym, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2929/14). Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z powyższej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kwestia odrębna i nie może być skutecznie podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a.

Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. Wyrażona zaś w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno też czynić zadość zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać, zatem elementy wyjaśniające i przekonujące.

Z uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wynika, że pierwsza decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w Siedlcach, wydana w rozpoznawanej sprawie, została uchylona z uwagi na to, iż nie wynikało z niej, na podstawie, jakich przepisów organ pierwszej instancji dokonał rozstrzygnięcia a treść uzasadnienia faktycznego nie spełniała wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. i świadczącym o dołożeniu organ odwoławczego do realizacji zasad wynikających z regulacji zawartych w art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Ponownie rozpoznając odwołanie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR uznał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Siedlcach wydając kolejną decyzje w sprawie prawidłowo już wskazał obowiązujące przepisy prawa i przeprowadził postępowanie administracyjne dokonując ponownej prawidłowej analizy wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie. Nie można, zatem skutecznie zarzucać Sądowi I instancji, że zaakceptował stanowisko organ odwoławczego, tylko z tego powodu, iż pierwsze decyzje organu pierwszej instancji została uchylona, a ponowna utrzymana w mocy, choć okoliczności faktyczne i prawne nie uległy zmianie. Zauważyć należy, że pierwsze rozstrzygnięcie organ odwoławczego było rozstrzygnięciem proceduralnym, zaś przy ponownym rozpoznaniu odwołania ocenił zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z przepisami procesowymi jak i prawa materialnego. Dlatego też zarzut zawarty w pkt I. a) petitum skargi kasacyjnej należy uznać za chybiony.

Nieuzasadniony okazał się również zarzut zawarty w pkt I. b) petitum skargi kasacyjnej wskazujące na odmowę mocy dowodowej informacji pochodzącej od jednostki certyfikującej.

Z art. 7 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym wynika w sposób oczywisty, że jednostki certyfikujące przeprowadzają kontrolę podmiotów tylko i wyłącznie w ramach systemu kontroli, o którym mowa w art. 27 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz.U.U.E.L.2007.189.1, dalej rozporządzenie nr 834/2007), czyli w zakresie spełniania warunków określonych w przepisach dotyczących rolnictwa ekologicznego. Wynika to także z art. 2 pkt 5 powyższej ustawy, który wymienia rozporządzenie nr 834/2007 i przepisy UE wydane w trybie tego rozporządzenia, oraz przepisy ustawy i wykonawcze do ustawy, jako "przepisy dotyczące rolnictwa ekologicznego“. Odnosząc się zatem do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia zasad postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie informacji pochodzącej od jednostki certyfikującej należy zauważyć, że z zestawienia treści art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z art. 76 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że wykaz gospodarstw ekologicznych sporządzany po kontroli przez jednostkę certyfikującą stanowi dowód tylko i wyłącznie tego, że wymienieni w nim producenci spełnili wymagania dotyczące produkcji ekologicznej na zgłoszonych działkach. Nie stanowi on natomiast dowodu, na podstawie, którego organ przyznający płatność dokonuje ustaleń dotyczących powierzchni działek uprawnionych do płatności, spełniania przez te działki określonych wymagań do płatności rolnośrodowiskowej. Podkreślić należy, że kontrole jednostek certyfikujących w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego mają na celu stwierdzenie zgodności produkcji rolniczej z przepisami regulującymi produkcję ekologiczną produktów rolnych m.in. z ustawą o rolnictwie ekologicznym. Z uwagi na zakres przeprowadzanych kontroli ich wyniki nie mogą być, zatem wiążące dla ARiMR w przypadku określania czy spełniono warunki niezbędne dla przyznania płatności. W związku z tym, nie podlegają uwzględnieniu w trakcie rozpatrywania wniosku pomocowego.

Decyzje wydawane przez jednostkę zewnętrzną (certyfikującą) nie mogą stanowić podstawy ustalenia płatności rolnośrodowiskowej, bo dla tego rodzaju pomocy ustawodawca przewidział inny tryb weryfikacji danych stanowiących podstawę udzielenia pomocy (por. wyrok NSA, z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3565/15)

Według art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu tym organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Przepis art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nakazuje organowi administracji publicznej stanie na straży praworządności. Jest to przepis szczególny, który stanowi inaczej niż art. 6 k.p.a., który z mocy art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie ma zastosowania w sprawach przyznawania pomocy finansowej. Z tego też powodu, skoro w skardze kasacyjnej zarzuca się Sąd I instancji naruszenie zasady praworządności określonej w art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, to nie mógł równocześnie naruszyć zasady praworządności zawartej w art. 6 k.p.a.: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.“ Wyrażona wprost w art. 21 ust. 2 pkt 1) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zasada stania na straży praworządności oznacza obowiązek przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej w sprawach przyznawania pomocy finansowej. Chodzi o praworządne stosowanie prawa regulującego procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Wbrew zarzutom w zawartym w skardze kasacji Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie i stwierdza, że organy nie naruszyły wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego.

Jak wyżej już wskazano nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. Niewątpliwie WSA w Warszawie wydając zaskarżony wyrok sprawował kontrolę administracji publicznej i zastosował środek przewidziany w ustawie, tj. w p.p.s.a., w postaci oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skoro uznał ją za niezasadną. Wskazać trzeba, iż przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie, zatem art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby Sąd oddalił skargę, pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez Sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani materialnego, ani procesowego. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r., I FSK 1485/07, publ. w CBOSA). Ponadto to przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać, jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie powyższego przepisu powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie Sąd I instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej, jej autor, zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. łączy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także z art. 6 k.p.a. Należy podkreślić, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., co zarzucono w punkcie I. e) petitum skargi kasacyjnej, są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez Sąd w różnych stanach prawnych. Zaś przepis art. 6 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowanie w związku z regulacją zawartą w art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, co wyżej wskazano. Ze wskazanych względów zarzut zawarty w punkcie 1. e) petitum skargi kasacyjnej uznać należy za nietrafny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a dokonanej w tym zakresie przez Sąd I instancji oceny nie podważają podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty skargi kasacyjnej. Wobec powyższego, należało przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt II. petitum skargi kasacyjnej). Nie mniej jednak, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, jak również na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie.

Niekwestionowaną w sprawie okolicznością jest, że skarżąca złożyła pierwszy raz wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w 2012 r. i otrzymała decyzję przyznającą płatność do następujących pakietów i powierzchni:

– pakiet rolnictwo ekologiczne (pakiet 2) • wariant 2.1 - powierzchnia 85,37 ha,• wariant 2.3 - powierzchnia 16,77 ha.

– pakiet utrzymywanie łąk ekstensywnych (pakiet 3) • wariant 3.1 - powierzchnia 16,77 ha,

– pakiet ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza natura 2000 (pakiet 4) • wariant 4.10 - powierzchnia 2,00 ha,

– pakiet Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 (pakiet 5) • wariant 5.1 - powierzchnia 70,00 ha i w takim kształcie nastąpiło podjęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2012.

W kolejnym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego, tj. w 2013 r. skarżąca zadeklarowała we wniosku:

– pakiet rolnictwo ekologiczne (pakiet 2) • wariant 2.1-powierzchnia 85,37 ha,

– pakiet Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza Natura 2000 (pakiet 4) • wariant 4.10- powierzchnia 2,00 ha,

– pakiet Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 (pakiet 5) • wariant 5.1 - powierzchnia 86,77 ha.

Z wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie w złożonym w dniu [...] stycznia 2014 r. wynika, że powierzchnia do realizacji wariantu 5.1 wyniosła 87,77 ha dlatego, iż na podstawie § 52 rozporządzenia MRiRW na powierzchni 16,77 ha, na której było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe objęte podjęte w 2012 roku w zakresie pakietu 3, zmieniono to zobowiązanie przez zamianę realizowanego pakietu 3 na pakiet 5.

Mając na uwadze przepisy obowiązujące w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej oraz ustalony stan faktyczny sprawy uznać należy, że organy prawidłowo oceniły, iż skarżącej nie należy się płatności w zakresie pakietu 5 w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 odnośnie działki C o powierzchni 16,77 ha.

Wskazać należy, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia MRiRW rolnik podejmuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe na okres 5 lat, co w przypadku skarżącego skarżącej nastąpiło w roku 2012, a podjęte zobowiązanie nie podlega zmianie przez cały okres jego trwania, poza przewidzianymi w rozporządzeniu przypadkami. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MRiRW dopuszcza się w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne zmianę miejsca uprawy roślin lub zmianę rośliny uprawianej lub zmianę wielkości obszaru w ramach wariantów 2.1, 2.2, 2.5, 2.6, 2.7, 2.8 po warunkiem, żeby rośliny te będą uprawiane na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, a cały obszar, na którym są realizowane ww. warianty nie uległ zmianie. Stosownie do § 6 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia MRiRW rolnik może dokonać zmiany wariantu 2.1 lub 2.2 realizowanego na gruntach rolnych, na których jest uprawiania mieszanka wieloletnia traw albo mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, na wariant 2.3 lub 2.4, jeżeli grunty te stały się trwałymi użytkami zielonymi. Dopuszczalne zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego, wynikający ze wskazanych przepisów, nie przewiduje możliwości zaprzestania realizacji wariantu 3 lub 4 pakietu 2.

W tym miejscu podkreślić należy, skarżąca 2012 r. na działce rolnej C zadeklarowała realizację parkietu 2. Rolnictwo ekologiczne wariant 2.3 - trwałe użytki zielone oraz pakietu 3. ekstensywne trwałe użytki zielone wariant 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach pastwiskach na obszarach Natura 2000. Jak wyżej wskazano, przepisy obowiązujące na dzień złożenie przez skarżącą kasacyjnie wniosku nie przewidywały możliwości zaprzestania w realizacji wariantu 3 pakietu 2. Dlatego brak zgłoszenia tej działki o powierzchni 16,77 ha do przyznania płatności w ramach realizacji wariantu 2.3 pakietu 2 jest naruszenie podjętego przez skarżącą zobowiązania rolnośrodowiskowe i wbrew jej zamiarom nie może prowadzić do skutecznej zamiany pakietu 3 na pakiet 4 lub 5 na podstawie § 52 rozporządzenia MRiRW. Wynika to wprost z regulacji zawartej w § 9 pkt 3 rozporządzenia MRiRW zgodnie, z którym płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w ramach dowolnej ilości pakietów, z tym, że warianty 3 lub 4 pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (Rolnictwo ekologiczne) nie mogą być realizowane równocześnie na tych samych gruntach rolnych z wariantami pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 (Ochrona zagrożonych gatunków tak i siedlisk przyrodniczych poza obszarem Natura 2000) lub 5 (Ochrona zagrożonych gatunków tak siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji przyznające rację organowi, że skarżący kasacyjnie nadal realizuje wariant 2.3 na powierzchni 16,77 ha, do której to również wnioskowała o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w pakiecie 5. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 10 pkt 2 a rozporządzenia MRiRW płatności rolnośrodowiskowe w pakiecie 2 w ramach wszystkich wariantów jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia nr 834/2007 oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin. Natomiast w myśl art. 11 rozporządzenia nr 834/2007 całe gospodarstwo musi być zarządzany zgodnie z wymogami mającymi zastosowanie do produkcji ekologicznej. Skarżąca kasacyjnie składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w 2013 r. wnioskowała także o przyznanie płatności do wariantu 2.1 pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne. W świetle art. 11 rozporządzenia nr 834/2007 oznacza to, że prowadzi produkcję ekologiczną na obszarze całego gospodarstwa, skoro nie przedstawiła dowodów w oparciu, o które organy mogłyby dokonać ustaleń, że dokonała faktycznego podziału produkcji ekologicznej od konwencjonalnego, o którym mowa w art. 11 akapit trzeci rozporządzenia nr 834/2007. Wskazać należy także, iż sama skarżąca kasacyjnie w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2014 r. oświadczyła, że nadal realizuje wariant 2.3 na powierzchni 16,77 ha, do której to również wnioskuje o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 5. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie w 2013 r. nadal realizowała wariant 2.3 parkietu 2. na powierzchni 16,77 ha, w świetle regulacji zawartej w § 9 pkt 3 rozporządzenia MRiRW, prowadzi do wniosku, iż skarżąca nie był uprawnie do przyznania płatności w ramach wariantu 5.1 pakiet 5.

W skardze kasacyjnej zarzucono, że stanowisko Sąd I instancji wewnętrznie sprzeczne. Sprzeczność ta miałaby polegać na tym, iż Sąd I instancji "... z jednej strony twierdzi, że nie jest możliwa zmiana pakietu 3 na 5, skoro rolnik realizuje pakiet 2. Z drugiej zaś strony uznaje za niedozwoloną rezygnację z pakietu 2 na spornej powierzchni, a w konsekwencji przyjmuje, że zmiana ta jest niedopuszczalna. Oznacza to, że stanowisko Sądu jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem raz twierdz, że wariant 2.3 nie jest realizowany, innym razem zaś stoi na stanowisku, że wariant 2.3 jest realizowany i stosuje inną normę w odniesieniu do dwóch różnych stanów prawnych“.

Nie można zgodzić się z takim stwierdzeniem. Sąd I instancji sposób logiczny i trafny uzasadnił twierdzenie, że skarżąca w dalszym ciągu realizuje wariant 2.3 pakietu 2 na powierzchni 16,77 ha. Jak wyżej wskazano stwierdzenie to Sąd I instancji oparł na ustalonym stanie faktycznym sprawy (na fakcie, że skarżący kasacyjnie we wniosku o płatność rolnośrodowiskową na 2013 wnioskiem objęła także zgłosiła do realizacji wariant 2.1 pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, brak dowodów na podział produkcji ekologicznej od konwencjonalnej), a także regulacje wynikająca z art. 11 rozporządzenia nr 834/2007. Konsekwencją takiego ustalenia w realiach rozpoznawanej sprawy jest brak możliwości zmiany pakietu 3 na 5, w sytuacji, gdy skarżąca pakiet 3 w wariancie 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach pastwiskach na obszarze Natura 2000, realizowała na tej samej działce, co pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3.

W tym miejscu należy jeszcze raz powtórzyć, że płatność rolnośrodowiskowa przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005 (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW). Realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego jest jednym z podstawowych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obowiązującym rolnika w każdym roku realizacji programu. Wskazać należy, że w znacznym stopniu sam rolnik określa zakres zobowiązania rolnośrodowiskowego, albowiem we wniosku o przyznanie płatności określa w ramach, jakiego pakietu lub wariantu to zobowiązanie będzie realizował oraz na jakim obszarze będzie ono realizowane. Przystępując do realizacji programu rolnośrodowiskowego rolnik nakłada na siebie obowiązek realizacji i dochowanie zaciągniętych zobowiązań, co umożliwia mu osiągnięcie stosownej pomocy. Ewentualna zmiana zaciągniętego zobowiązania rolnośrodowiskowego może następować w ramach obowiązujących przepisów. Sąd I instancji wykazał, że zamiana pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, jakie podjęła skarżąca kasacyjnie w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalna. Zaaprobowanie przez organy i Sąd I instancji zaprzestania realizacji wariantu 2.3 pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, jak chce tego skarżąca kasacyjnie, stanowiłoby naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia MRiRW w myśl, którego rolnik podejmuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe na okres 5 lat, a podjęte zobowiązanie nie podlega zmianie przez cały okres jego trwania. Jednocześnie stworzyłoby to sytuację, w której poprzez niezgodne z prawem zaprzestania realizacji zadeklarowanego wariantu skarżąca kasacyjnie miałaby możliwość zamiany pakietu 3 na 5, co byłoby sprzeczne z istota niezmienności programu rolnośrodowiskowego w całym okresie jego realizacji.

Końcowo za niezasadny należy uznać zarzut naruszenie § 39 rozporządzenia MRiRW albowiem przepis ten dotyczy zwrotu płatności, rolnośrodowiskowej rozpoznawana, a przedmiot rozpoznawanej sprawy jest przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości i nie był podstawą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.

Reasumując stwierdzić należy, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenie prawa materialnego jak i procesowego nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.