Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2250/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8, 9, 77 ust. 6, 79a ust. 5, 80b w zw. z 83 ust.1 i 82
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 106 § 3  art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Joanna Legieć po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1492/16 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 kwietnia 2015 r., 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. S.3475 (słownie: trzy tysiące czterysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1492/16 oddalił skargę T. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach od 12.01.2015 do 28.01.2015 inspektorzy Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Rzeszowie (PWITD) przeprowadzili kontrolę przedsiębiorcy T. S., której przedmiotem była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.). Zakres kontroli obejmował okres od 01.02.2014r. do 01.11.2014 r. W okresie tym skarżący dysponował licencją nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, a średnia liczba kierowców zatrudnionych lub wykonujących przewozy drogowe na podstawie innych umów w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli wynosiła, na podstawie przedstawionych dokumentów, 10 kierowców. Kontrola wykazała naruszenie przepisów poprzez: naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę, skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za każdy dzień.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r. Inspektor Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Rzeszowie nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł za opisane wyżej naruszenie przepisów.

Po rozpatrzeniu odwołania, opisaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości .

W uzasadnieniu organ wskazał, że:

1) Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu lp. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. organ stwierdził, że analiza danych cyfrowych, wykazała, że kierowca K. C. w dniu 27.06.2014r. przekroczył dzienny czas prowadzenia pojazdu o 31 minut, w dniu 06.08.2014r. o 34 minuty, a w dniu 19.09.2014r. kierowca ten przekroczył dzienny czas prowadzenia pojazdu o 27 minut., co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej każdorazowo w kwocie 100 zł. Kierowca P. D. w dniu 01.07.2014r. przekroczył dzienny czas prowadzenia pojazdu o 16 minut, za co wymierzona została kara pieniężna w wysokości 100,00 zł. Z kolei w dniu 11.06.2014r. kierowca B. K. przekroczył dzienny czas prowadzenia pojazdu o 9 godzin i 54 minuty, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 1900,00 zł.

Tego samego naruszenia przepisów dopuścił się kierowca K.T. w dniu 8.08.2014r. , kierując dłużej o 9 godzin i 6 minut, za co nałożona została kara pieniężna w wysokości 1900 zł oraz w dniu 6.09.2014 r. dłużej o 40 minut, co podlega karze w wysokości 100 zł.

Skarżący podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej) wykonanego przez kierowcę, uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Zatem za naruszenia objęte kwalifikacją prawną lp. 5.1.1, lp.5.1.2 zał. nr 3 organ nałożył karę pieniężną w wysokości 4300,00 zł.

2) Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., na podstawie okazanych danych cyfrowych stwierdzono, że 11.06.2014r. kierowca B. K. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 21 minut (nałożono karę pieniężną w wysokości 550,00 zł), kierowca K. T. w dniu 24.06.2014r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 25 minut (kara pieniężna w wysokości 150,00 zł, w dniu 16.07.2014 r. o 30 minut (kara w wysokości 150,00 zł), w dniu 7.08.2014 r. o 1 godzinę (kara w wysokości 350,00 zł) oraz o 1 godzinę i 36 minut (kara w wysokości 750,00 zł), a 8.08.2014 r. o 2 godziny i 19 minut (kara w wysokości 950,00 zł). Kierowca ten także w dniu 21.08.2014 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 22 minuty. Powyższe skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 150,00 zł.

W tym przypadku kontrolowany również nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej) wykonanego przez kierowcę, uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Za naruszenia objęte kwalifikacją prawną lp. 5.2.1, Ip. 5.2.2 zał. nr 3 organ nałożył karę pieniężną w wysokości 3050,00 zł.

3) Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d. analiza danych cyfrowych wykazała, że kierowca K. C. w dniu 20.09.2014r. skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 56 minut, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 300,00 zł. Natomiast w dniu 20.09.2014r. skrócił dzienny czas odpoczynku o 2 godziny i 6 minut, czego konsekwencją była kara pieniężna w wysokości 500,00 zł. Kara w wysokości 100,00 zł została wymierzona za to samo naruszenie przepisów przez kierowcę P. D.- 05.08.2014r. skrócił on dzienny czas odpoczynku o 16 minut. W okresie obejmującym kontrolę również kierowca B. K. 11.06 2014 r. skrócił czas odpoczynku o 4 godziny i 59 minut, 24.08.2014 r. o 1 godzinę i 17 minut, a 28.09.2014 o 1 godzinę i 5 minut, co przełożyło się na kary 900 zł, 300 zł i 300 zł. Kierowcy K. T. i B. Z. również skrócili czas odpoczynku (odpowiednio w dniu 7.08.2014 r. o 7 godzin i 8.08.2014 r. o godzinę i 7 minut oraz w dniu 19.09.2014 r. o 1 godzinę i 53 minuty), za co nałożone zostały kary w wysokości 1300 zł, 300 zł i 300 zł. We wszystkich powyższych przypadkach skarżący podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej) wykonanego przez kierowców, uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.

Natomiast nie uwzględniono wydruku jako dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków wykonanych przez kierowców na zasadach określonych w art. 12 rozporządzenia (WE)561/2006 w następujących przypadkach: kontrolowany okazał wydruk z karty z dnia 21.08.2014 r., z opisem: "brak wolnego miejsca na parkingu, 6:41 godz. i kontynuacja jazdy do miejsca przeznaczenia i dołączenie pauzy dobowej 1 godz.+ 2:57 godz." (kara 500 zł), wydruk z dnia 20.06.2014 r. z opisem "wydłużony czas pracy kierowcy z powodu przymusowego przestawienia się na parking w miejscowości Mayen" (kara 100 zł), wydruk z dnia 12.09.2014 r. z opisem kierowcy: "wydłużony czas jazdy dojazd do parkingu w Niemczech na autostradzie A2-Pianower Berlin w miejscowości Branschwaig" (kara 300 zł).

Za naruszenia objęte kwalifikacją prawną lp. 5.3.1, lp. 5.3.2 zał. nr 3 organ nałożył karę pieniężną w wysokości 5800,00 zł, uzupełniając swoje rozstrzygnięcie stwierdzeniem, że sytuacje w jakich doszło do przekroczeń norm czasu pracy nie uzasadniały użycie art. 12 rozporządzenia 561/2006, ponieważ kontrolowany nie przedłożył żadnych dowodów, że wykonywane przewozy korzystały ze zwolnień w ramach art. 3 lub art. 13 rozporządzenia 561/2006.

4) Za naruszenia polegające na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku Ip. 5.4 załącznika nr 3 do u.t.d. organ ustalił, że analiza danych cyfrowych wykazała, że kierowca K. T. w kontrolowanym okresie trzykrotnie skrócił tygodniowy czas odpoczynku: o 8 godzin i 45 minut, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 850,00 zł, o 3 godziny i 27 minut, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 350,00 zł i o 11 godzin i 28 minut, co generowało karę pieniężną w wysokości 1150,00 zł.

5) Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin, tj. Ip. 5.6.1 i za każdą następną rozpoczętą godzinę Ip.5.6.2 załącznika nr 3 do u.t.d. organ stwierdził, że przekroczenia tego dokonało w okresie objętym kontrolą dwóch kierowców: K. C. przekroczył całkowity czas prowadzenia pojazdu o 2 godziny i 21 minut, czego konsekwencją była kara wysokości 100,00 zł oraz K. T., który przekroczył całkowity czas prowadzenia pojazdu o 4 godziny i 26 minut, w następstwie czego została nałożona kara pieniężna w wysokości 250,00 zł.

6) Odnośnie naruszenia obowiązku wczytywania danych z kary kierowcy - za każdego kierowcę Ip. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. organ poddał analizie czasu pracy dane w postaci plików pobieranych z kart kierowców: K. C., P. D. B.K., K. T. oraz B. Z.. Analiza danych cyfrowych wykazała, że kontrolowany nie dopełnił obowiązku systematycznego pobierania danych z kart wyżej wymienionych kierowców, za co naliczona została kara pieniężna w łącznej wysokości 2500 zł (po 500 zł za każdego kierowcę).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego.

Odnosząc się do podnoszonej przez stronę okoliczności zmiany składu kontrolnego przeprowadzanej w skarżącego kontroli WSA wskazał, że w upoważnieniu do kontroli z dnia 12 stycznia 2015 roku numer: 1/2015 PWITD zostały wskazane osoby: kierownik zespołu - starszy inspektor transportu drogowego Grzegorz Drążek oraz młodszy kontroler transportu drogowego Patrycja Buniowska. W protokole kontroli figuruje natomiast, obok kierownika zespołu młodszy kontroler Krzysztof Kordas. Według organu w protokole kontroli nieprawidłowo wpisano osobę Krzysztofa Kordasa, nie powoduje to jednak skutku w postaci nieważności czynności organu pierwszej instancji. WSA zaznaczył, że organ I instancji podjął bezskuteczną (nieudolną) próbę sprostowania w tym zakresie oczywistej omyłki pisarskiej w protokole kontroli z dnia 28 stycznia 2015 r.

WSA stwierdził, że zarówno protokół kontroli oraz wszelką dokumentację związaną z kontrolą, a w szczególności dotyczącą pobrania materiałów dowodowych podpisał kierownik zespołu, co do którego upoważnienia do kontroli nie ma żadnych wątpliwości i zastrzeżeń. W ocenie Sądu I instancji, nawet gdyby w tych czynnościach uczestniczyła jako członek zespołu kontrolnego inna osoba aniżeli wskazana w upoważnieniu do kontroli, ale taka, która takie upoważnienie mogłaby uzyskać, bo jest pracownikiem (funkcjonariuszem) PWITD i w zakresie kompetencji ma prowadzenie kontroli, na co wskazuje stanowisko służbowe, to takie uchybienie na ważność wyników kontroli wpływu mieć nie będzie. Podkreślił, że organ odwoławczy odnosił się do szerszego spektrum materiału dowodowego, gdyż poza rzeczonym protokołem kontroli, dysponował ponadto dowodami rejestrującymi spełnienie norm czasu pracy kierowców i dokumentujących wywiązanie się przez skarżącą z nałożonych w tym zakresie obowiązków.

Zdaniem Sądu I instancji organ w oparciu o dostępną mu ewidencję czasu pracy poszczególnych kierowców wykazał, że nawet uwzględniając dni zarejestrowanej działalności, okres 28 dni na wczytanie danych w każdym z opisanych przypadków został przekroczony. Słusznie organ odwołał się do ewidencji czasu pracy kierowcy, której elementem są także wczytywane dane z urządzenia rejestrującego pojazdu i kart kierowców, z której nie wynika (brak stosownych zaświadczeń) aby pomiędzy kolejnymi datami wczytywania danych kierowców korzystali oni ze zwolnienia lekarskiego, urlopu wypoczynkowego bądź wypełniali w inny sposób czas nie podlegający obowiązkowi rejestracji.

Zdaniem Sądu I instancji analiza danych cyfrowych zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do kierowców w powiązaniu z brakiem w ich ewidencji czasu pracy zaświadczeń stanowiących podstawę do ustalenia nieistnienia obowiązku skarżącej rejestracji ich aktywności zawodowej i wymaganego odpoczynku, uprawniała do przypisania skarżącemu także naruszeń sankcjonowanych w lp. 6.3.11. załącznika nr 3 do u.t.d. W interesie skarżącego było przedstawienie organom dowodów wskazujących na dopełnienie powinności terminowego wczytywania danych z kart tych kierowców, pomimo, że pomiędzy kolejnymi odczytami upłynął okres 28 dni kalendarzowych. Na skarżącym, jako pracodawcy spoczywał też obowiązek gromadzenia i przechowywania zaświadczeń dotyczących okresów nierejestrowych (brak obowiązku aktywności zawodowej i wymaganego odpoczynku) w odpowiedniej formie przewidzianej przepisami prawa.

WSA nie podzielił zarzutu skargi, który w założeniu miał podważać legalność poczynionych przez organy ustaleń w sprawie, z uwagi na nie uwzględnienie dowodów z przesłuchania właściciela i kierowców odnośnie stwierdzonych naruszeń. Sąd zwrócił uwagę, że w sprawach o naruszenie czasu pracy kierowców, możliwości dowodzenia okoliczności uzasadniających odstępstwa od rygorów ustanowionych w art. 6-9 rozporządzenia 561/2006 są ograniczone zarówno temporalnie, jak i co do formy. Jak wynika bowiem z art. 12 tego rozporządzenia, kierowca może wskazać przyczyny odstąpienia od zasad wyznaczających czas pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój, a po drugie, może tego dokonać wyłącznie poprzez odręczną adnotację na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego. Tym samym ogranicza to zakres postępowania dowodowego wyrażonego w przepisach k.p.a. gdyż prawodawca w pewnym sensie nawiązał tu do tzw. formalnej teorii dowodów, zgodnie z którą określone okoliczności mogą być wykazane tylko przy pomocy ściśle określonych dowodów.

W ocenie WSA, nie budziła wątpliwości dokonana przez organy ocena odpowiedzialności administracyjnej skarżącego za stwierdzone naruszenia prawa, jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność transportową. Stwierdził również, że w okolicznościach sprawy powoływanie się na okoliczności egzoneracyjne z art. 92 b ust. 1-2 u.t.d., skutku odnieść nie może.

W konkluzji Sąd wskazał, że twierdzenia skarżącego o braku podstaw prawnych inspekcji w zakresie kontroli obowiązków wynikających z rozporządzenia nr 165/2014 zauważyć należy, że to rozporządzenie rzeczywiście zastąpiło uprzednio obowiązujące rozporządzenie nr 3821/1985, wymienione w katalogu art. 4 pkt 22 u.t.d.. W związku z wejściem w życie rozporządzenia nr 165/2014, stosownie do jego art. 47 uchylone zostało rozporządzenie (EWG) nr 3821/85, jednakowoż odesłania do uchylonego rozporządzenia uznaje się za odesłania do aktualnego rozporządzenia. Zgodnie natomiast z art. 48 rozporządzenia nr 165/2014, z zastrzeżeniem środków przejściowych, o których mowa w art. 46, rozporządzenie to ma zastosowanie od dnia 2 marca 2016 r. Wprawdzie przepisy art. 24, 34 i 45 mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015 r., ale przewidują one analogiczne obowiązki przedsiębiorcy transportowego jak w uchylonym rozporządzeniu. W związku z tym nie sposób przyjąć za logiczną i uprawnioną interpretację skarżącego, że przedsiębiorstwa transportowe w okresie pomiędzy 2 marca 2015 r. a 2 marca 2016 r. nie byłyby zobowiązane do respektowania wskazanych tam zasad i przestrzegania wynikających z nich obowiązków, a organy skutecznej ich kontroli.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że kontrola została przeprowadzona zgodnie z prawem oraz że naruszenia z zakresu terminowego pobierania danych z kart kierowców miały miejsce, choć skarżący w toku postępowania udowodnił, że takich naruszeń nic było;

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że strona nie dopełniła obowiązku udowodnienia braku odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie;

3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zignorowanie przez Sąd I instancji dowodów świadczących o nieprawidłowym składzie kontrolujących podczas przeprowadzania przedmiotowej kontroli oraz poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przedstawienia, o ile dni rzekomo przekroczono termin pobierania danych z kart kierowców.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm., dalej u.s.d.g.), a to art. 8, 9, 77 ust. 6, 79a ust. 5, 80b w zw. z 83 ust.1 i 82 tej ustawy, poprzez niedostrzeżenie przez WSA, że organ kontrolny dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty posiadają uzasadnione podstawy.

Na wstępie należy wyjaśnić, że kontrola prawidłowości wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego podjęta u przedsiębiorcy stanowi kontrolę działalności gospodarczej, o której mowa w art. 89c u.t.d. W związku z tym, stosownie do wskazanego przepisu, zastosowanie znajduje rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który reguluje zasady przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odnosząc się do "zmiany składu kontrolnego" ustalił, że w pisemnym upoważnieniu do kontroli wskazani zostali: kierownik zespołu – starszy inspektor transportu drogowego Grzegorz Drążek oraz młodszy kontroler transportu drogowego Patrycja Buniowska, natomiast w protokole kontroli obok kierownika zespołu figuruje młodszy kontroler Krzysztof Kordas.

Z przyjętego w tym zakresie stanu faktycznego wynika, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli uzyskały dwie osoby wymienione w upoważnieniu z imienia, nazwiska i funkcji, natomiast w protokole kontroli jako kontrolujący wpisane zostały też dwie osoby, z tym że jedna z nich nie była osobą wymienioną w upoważnieniu, osoba ta nie legitymowała się upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli.

Oceniając opisaną zmianę składu kontrolnego Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które miałyby wpływ na wynik postępowania. WSA stwierdził, że jeżeli w czynnościach kontrolnych jako członek zespołu uczestniczyła osoba inna niż wskazana w upoważnieniu, ale taka która takie upoważnienie mogłaby uzyskać, bo jest pracownikiem (funkcjonariuszem) PWITD i w zakresie kompetencji ma prowadzenie kontroli, to takie uchybienie na ważność wyników kontroli wpływu mieć nie będzie.

Takie stanowisko Sądu I instancji jest nie do zaakceptowania. WSA nie dostrzegł, że przepisy u.s.d.g. określają wymogi formalne niezbędne dla wszczęcia i przeprowadzenia kontroli. W myśl art. 79a ust.1 zd.1 u.s.d.g. czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. Zgodnie z przywołanym przepisem kontrola może być przeprowadzona po spełnieniu przez kontrolującego dwóch wymogów formalnych: okazaniu legitymacji służbowej i doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.

Co więcej w art. 79a ust. 6 tej ustawy wymienione zostały obligatoryjne informacje, które musi zawierać upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Upoważnienie musi zawierać co najmniej: 1) wskazanie podstawy prawnej; 2) oznaczenie organu kontroli; 3) datę i miejsce wystawienia; 4) imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do wykonania kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej; 5) oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą; 6) określenie zakresu przedmiotowego kontroli; 7) wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli; 8) podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji i 9) pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy.

Jedną z obligatoryjnych informacji upoważnienia jest wskazanie określonych danych pracownika upoważnionego do przeprowadzenia kontroli.

Ustawodawca przewidział możliwość zmiany osób upoważnionych do przeprowadzenia kontroli, stanowiąc, że zmiana taka wymaga każdorazowo wydania odrębnego upoważnienia (art. 79a ust. 5 u.s.d.g.). W rozpoznanej sprawie brak jest upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez figurującego w protokole kontroli Krzysztofa Kordasa, zatem uzasadniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 79a ust. 5 u.s.d.g. poprzez brak zastosowania właściwej procedury wymaganej do zmiany osób upoważnionych do wykonywania kontroli.

O znaczeniu dokumentu stanowiącego upoważnienie do przeprowadzenia kontroli świadczy zapis art. 79a ust. 7 u.s.d.g, zgodnie z którym dokument, który nie spełnia wymagań z ust. 6, nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli. Jeżeli upoważnienie nie zawierające danych pracownika uprawnionego do przeprowadzenia kontroli nie może być podstawą do przeprowadzenia kontroli, to nie może być taką podstawą również upoważnienie zawierające nieprawdziwe lub nieaktualne dane na skutek zmiany osoby przeprowadzającej kontrolę.

Pogląd Sądu I instancji, iż członkiem zespołu kontrolującego może być osoba nie legitymująca się wprawdzie upoważnieniem, ale taka która upoważnienie mogłaby uzyskać jako pracownik (funkcjonariusz) organów ITD nie znajduje uzasadnienia w przepisach u.s.d.g. ani przepisach u.t.d. Jak wynika z przywołanych wyżej przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej osoba wykonująca kontrolę musi legitymować się upoważnieniem, posiadanie potencjalnej możliwości uzyskania upoważnienia jest niewystarczające.

Nie można również podzielić poglądu Sądu I instancji, że nie ma wpływu na ważność kontroli fakt podpisania protokołu kontroli przez osobę nie legitymującą się upoważnieniem, jeżeli został on podpisany również przez osobę prawidłowo upoważnioną.

Należy zauważyć, że w "Imiennym upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Rzeszowie" Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wyznaczył dwie konkretne osoby, które kontrolę miały przeprowadzić. Wobec wyznaczenia dwuosobowego zespołu kontrolnego, kontrola powinna być przeprowadzona przez zespól dwóch wskazanych w upoważnieniu osób, lub innych osób, pod warunkiem, że zmiana zostałaby dokonana zgodnie art. 79a ust. 5 u.s.d.g.

O znaczeniu prawidłowego upoważnienia osób przeprowadzających kontrolę przedsiębiorcy świadczy też to, że zarówno z art. 79a ust. 1 u.s.d.g. jak i z art. 85 ust. 1 u.t.d. wynika, że kontrolę przedsiębiorcy przeprowadza się po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, a treść art. 79a ust. 6 u.s.d.g. określającego elementy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli u przedsiębiorcy na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej pokrywa się z treścią art. z treścią art. 85 ust. 4 u.t.d., również w zakresie obowiązku wskazania osób upoważnionych do przeprowadzenia kontroli.

Wobec uznania, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu art.79a ust.5 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowane, czego konsekwencją było nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli, Naczelny Sąd Administracyjny za niecelowe uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, a uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę i na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).