Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2477/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 11, art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
article: art. 37at ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.-P. spółki z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2680/20 w sprawie ze skargi M.-P. spółki z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 14 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w aptece ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.-P. spółki z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2680/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M.-P. spółki z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 14 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w aptece ogólnodostępnej.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W aptece ogólnodostępnej, znajdującej się w G. przy ul. [...], 15 września 2020 r. przeprowadzono kontrolę doraźną. Kontrolę prowadził inspektor farmaceutyczny A.C., pełniący obowiązki wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego (dalej: LWIF)., kierujący L. Wojewódzkim Inspektoratem Farmaceutycznym Z protokołu tej kontroli wynikało, że została ona poprzedzona doręczeniem (G. Z.) przez LWIF m.in. upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez inspektora farmaceutycznego, z 15 września 2020 r. o nr 92/2020, wydanego na podstawie art. 37at ust. 6, art. 108 ust. 1 pkt 2, art. 109 pkt 3 w związku z art. 94a ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn.: Dz.U. z 2020r., poz. 944; dalej: "p.f."). W treści dokumentu, podpisanego przez LWIF zawarte było upoważnienie dla A. C. (leg. służb. nr [...]) do przeprowadzenia kontroli doraźnej M.-P. spółki z o.o. w R., w związku z informacją o podejrzeniu prowadzenia reklamy działalności apteki ogólnodostępnej "D. M." w G. W.., przy ul. A. (miejsce objęte kontrolą).

Po rozpatrzeniu sprzeciwu spółki, postanowieniem z 23 września 2020 r. LWIF orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych ww. kontroli doraźnej, przeprowadzonej 15 września 2020 r.

Postanowieniem z 14 października 2020 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF") utrzymał w mocy postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, wskazując że czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli - art. 49 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646). GIF zauważył także, że kontrolę przeprowadza inspektor farmaceutyczny po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli udzielonego przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.

Odnosząc się do argumentu spółki, że "udzielanie upoważnienia przez wojewódzkiego inspektora samemu sobie jest irracjonalne", organ wskazał, że takie działanie jest transparentne i zgodne z wymogami formalnymi kontroli - w szczególności w świetle art. 49 ust. 7 i 9 Prawa przedsiębiorców. GIF podkreślił, że organ zezwalający jest uprawniony do przeprowadzenia niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie (art. 37at ust. 6 p.f.). Wskazana regulacja stanowi więc samodzielną podstawę do przeprowadzenia przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego kontroli przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą objętą zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, przez co ma charakter szczególny względem ogólnej regulacji z art. 48 ust. 10 i 11 Prawa przedsiębiorców i zarazem wyłącza stosowanie ust. 1 tego przepisu. Organ wskazał, że ustawa Prawo farmaceutyczne, nie wprowadza ograniczenia przeprowadzenia kontroli bez uprzedniego zawiadomienia i nie zawęża przesłanki z art. 37at ust. 6 tej ustawy wyłącznie do podejrzenia "rażącego nieprzestrzegania wymogów", czy "nieprzestrzegania istotnych wymogów".

GIF nie podzielił stanowiska spółki, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli doraźnej nie zawiera określenia zakresu przedmiotowego kontroli, gdyż w upoważnieniu z 15 września 2020 r. wyraźnie wskazano, że kontrola dotyczy podejrzenia prowadzenia reklamy apteki, a ponadto osoba wykonująca czynności kontrolne również ustnie poinformowała kontrolowanego o przedmiocie kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że przepis art. 49 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, jak i art. 122b ust. 2 p.f. nie wykluczają uprawnienia osoby pełniącej funkcję organu kontroli do jej przeprowadzenia. Trudno bowiem założyć, że osobie tej powinien przysługiwać mniejszy zakres uprawnień niż pracownikowi, któremu udziela ona wspomnianego upoważnienia. Upoważnienie takie jest bowiem wyrazem tzw. dekoncentracji wewnętrznej, kiedy to organ upoważnia pracowników go obsługujących do wykonywania określonego zakresu jego kompetencji. Osoba piastująca funkcję organu, udzielając upoważnienia nie wyzbywa się jednak przypisanych jej kompetencji. W ocenie WSA, przepisy prawa, jak i natura upoważnień administracyjnych nie wyłączają osobistego działania osoby piastującej funkcję organu administracji publicznej od załatwiania spraw mieszczących się w zakresie właściwości tego organu. Wojewódzki inspektor farmaceutyczny, jako organ kontroli w ramach przypisanych mu kompetencji, posiada upoważnienie do jej dokonywania, a dokument upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego powinien zawierać wskazanie upoważnienia, jako wynikającego z faktu pełnienia przez daną osobę funkcji organu kontroli (wojewódzkiego inspektora wojewódzkiego). Dla osiągnięcia skuteczności prawnej upoważnienia do kontroli nie było zatem wymagane aby zostało w nim formalnie ujęte sformułowanie o udzieleniu upoważnienia A. C. będącemu L. Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym.

WSA nie podzielił przy tym poglądu skarżącej, że istotą sprzeciwu jest rozpoznanie sprawy przez inny podmiot (w ramach instytucji prawnej odwołania) i z tego należałoby wywodzić brak możliwości przeprowadza kontroli osobiście przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. WSA zauważył, że prawo do weryfikacji w trybie instancyjnym prawidłowości działań kontrolnych uzyskuje kontrolowany podmiot wnosząc zażalenie od postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 59 ust. 9 p.f.). Sprzeciw zaś jest w takim przypadku środkiem interwencji kontrolowanego poprzedzającym zajęcie przez organ kontroli stanowiska w drodze postanowienia wydawanego na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców, co do kontynuowania lub też odstąpienia od czynności kontrolnych. Jest zatem wyrazem przyznanego kontrolowanemu przedsiębiorcy prawa do wyrażenia swojego krytycznego stanowiska co do zgodności prowadzenia kontroli z przepisami prawa wskazanymi w art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ zezwalający jest uprawniony do przeprowadzenia niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie (art. 37at ust. 6 p.f.), a zatem umocowanie ustawowe dla przeprowadzania niezapowiedzianych inspekcji (kontroli) jest bardzo szerokie, gdyż przesłanka podejrzenia nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie jest niedookreślona i zostawia szeroką swobodę interpretacyjną dla organów. WSA podkreślił, że ustawodawca nie ograniczył kompetencji organów do np. uzasadnionego podejrzenia, albo do podejrzenia rażącego nieprzestrzegania wymogów ustawowych.

W ocenie WSA, zastosowanie przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego przepisu art. 37at ust. 6 p.f. było zasadne w świetle zaistniałego podejrzenia - opartego na dokumentacji fotograficznej stojaków znajdujących się w aptece i sporządzonej na tą okoliczność notatce służbowej z 11 września 2020 r. - nieprzestrzegania w kontrolowanej aptece ustawowego zakazu reklamy aptek i ich działalności (art. 94a p.f.) W konsekwencji WSA uznał, że podjęcie decyzji o przeprowadzeniu i kontynuowaniu w aptece kontroli, bez uprzedniego powiadomienia o tym skarżącej, znajdowało uzasadnienie zarówno w ww. przepisach prawa, jak i ustalonym w sprawie stanie faktycznym - podejrzeniu naruszenia zakazu z art. 94a ust. 1 p.f. Sąd pierwszej instancji zauważył także, że do podjęcia kontroli doraźnej wystarczające było wyłącznie podejrzenie - uprawdopodobnione, nie zaś udowodnione - naruszenia przepisów Prawa farmaceutycznego w zakresie działalności objętej zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.-P. spółka z o.o. w R. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi na postanowienie GIF z 14 października 2020 r. i orzeczenie zgodnie z jej wnioskami, a nadto zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono – na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, a to art. 11 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej: "p.p."), poprzez jego niezastosowanie do rozstrzygnięcia kolizji pomiędzy normami przepisów art. 37at ust. 6 6 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 944; dalej: "p.f.") oraz art. 48 ust. 1 p.p. w zw. z art. 48 ust. 11 p.p., co prowadziło do przyjęcia przez sąd I instancji poglądu, o prawnej dopuszczalności i prawidłowości kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu 15 września 2020 r. przez inspekcję farmaceutyczną w aptece D. M., położnej w G.;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionego zarzutu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sformułowany w niej zarzut okazał się niezasadny.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zostały spełnione przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzut skargi kasacyjnej został oparty wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji naruszył przepis prawa materialnego, a mianowicie art. 11 ust. 1 cyt. ustawy - Prawo przedsiębiorców, poprzez jego niezastosowanie do rozstrzygnięcia kolizji pomiędzy art. 37at ust. 6 cyt. ustawy - Prawo farmaceutyczne a art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 11 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, prawidłowe rozstrzygnięcie konfliktu między normami art. 37at ust. 6 u.p.f. i art. 48 ust. 1 u.p.p., poprzez zastosowanie art. 11 ust. 1 u.p.p., prowadzi do wniosku, że kontrola dokonana 15 września 2020 r. prowadzona była w sposób nieprawidłowy, sprzeciw skarżącej złożony w trakcie tej kontroli powinien zostać uwzględniony, co powinno prowadzić do odstąpienia od czynności kontrolnych - zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 7 u.p.p.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu, przy czym przed odniesieniem się do wskazanego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w kilku orzeczeniach (zob. np. wyroki NSA: z 25 listopada 2021 r., sygn. akt - II GSK 1938/21, II GSK 1820/21, II GSK 1821/21, II GSK 1658/21, II GSK 1765/21; z 29 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1605/21).

NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze motywy rozstrzygnięć zawartych w uzasadnieniach tych wyroków, gdyż są one aktualne i trafne także w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo zaakceptował pogląd organów administracji o dopuszczalności przeprowadzenia spornej kontroli doraźnej, tj. bez uprzedniego zawiadomienia spółki przez organ o zamiarze wszczęcia kontroli. Nie jest bowiem zasadne stanowisko autora skargi kasacyjnej, że pomiędzy przepisami art. 37at ust. 6 p.f. i art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 11 p.p. zachodzi "kolizja", której rozstrzygnięcie powinno nastąpić na podstawie art. 11 ust. 1 p.p., przewidującego, że: "Jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ."

Wskazywany przez skarżącą spółkę art. 48 ust. 1 p.p. stanowi, że organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli, a z ust. 11 wynika, że zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy:

1) kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej;

2) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia;

3) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz.U. z 2019 r. poz. 660);

4) przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska;

5) kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 369);

6) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania naruszeniu zakazów, o których mowa w art. 44b ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2019 r. poz. 852);

7) kontrola jest prowadzona na podstawie art. 23b lub art. 23r ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 755 i 730);

8) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 1471 i 1479 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730) w zakresie poziomów pól elektromagnetycznych emitowanych z instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej;

9) przedsiębiorca nie ma adresu zamieszkania lub adresu siedziby lub doręczanie pism na podane adresy było bezskuteczne lub utrudnione;

10) kontrola dotyczy przypadków określonych w art. 282c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

11) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1344, 1356 i 1629 oraz z 2019 r. poz. 730);

12) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o ochronie roślin przed agrofagami (Dz. U. poz. 424);

13) kontrola jest przeprowadzana wyłącznie w celu sprawdzenia wykonania wezwania, o którym mowa w art. 21a ust. 1, zobowiązania, o którym mowa w art. 21a ust. 2, lub weryfikacji powiadomienia, o którym mowa w art. 21a ust. 5 lub 6.

Zgodnie zaś z art. 37at ust. 6 p.f., organ zezwalający jest uprawniony do przeprowadzenia niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie.

Punktem wyjścia do oceny trafności zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej jest art. 45 ust. 1 i 2 p.p., do którego autor skargi kasacyjnej odwołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W przepisie tym przewidziano, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej (ust. 1), jak też, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się odrębne przepisy (ust. 2).

Biorąc pod uwagę przytoczoną treść regulacji zawartej w art. 45 ust. 1 i 2 p.p., trafnie uznał WSA, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 37at ust. 6 p.f. i że na jego podstawie organ miał prawo przeprowadzić niezapowiedzianą kontrolę w aptece. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten stanowi bowiem lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w ustawie Prawo przedsiębiorców. Ma wprawdzie rację skarżąca spółka, że ustawa Prawo przedsiębiorców przewiduje ogólną zasadę przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej dopiero po zawiadomieniu przedsiębiorcy (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1), jednak równocześnie w art. 45 ust. 2 określa, że tę ogólną zasadę stosuje się jedynie "w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale", tj. w rozdziale 5 ustawy Prawo przedsiębiorców. Wprost, a więc wyraźnie i jednoznacznie ustawodawca wskazał, że w zakresie nieuregulowanym stosuje się odrębne przepisy.

Do takiego właśnie zakresu odrębnej regulacji – inaczej określając to "zakresem nieuregulowanym" w ustawie Prawo przedsiębiorców – jest regulacja przewidziana w art. 37at ust. 6 p.f.

Jakkolwiek z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej rozdział 5 ustawy Prawo przedsiębiorców - w tym zwłaszcza art. 48 ust. 11 - nie jest sformułowany w sposób w pełni prawidłowy, jednakże nie uzasadnia to tezy przedstawionej w skardze kasacyjnej i zasadności zawartego tam wniosku. Akceptacja poglądu autora skargi kasacyjnej na temat wzajemnej relacji spornych przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców i ustawy Prawo farmaceutyczne, prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego wniosku, że prowadzenie niezapowiedzianej (doraźnej) kontroli w aptece jest przedmiotem regulacji ("zakres uregulowany") ustawy Prawo przedsiębiorców, gdy przepisy tej ustawy nie zawierają takiej normatywnej podstawy, bowiem ustawa Prawo przedsiębiorców w żadnym przepisie nie reguluje zasad przeprowadzania niezapowiedzianych kontroli w aptekach. Ustawa ta zawiera normy dotyczące zasad kontroli doraźnej w niektórych sferach działalności gospodarczej, jak energetyka, ochrona środowiska, ochrona roślin, biokomponenty (art. 48 ust. 11 p.p.), ale nie dotyczą one kontroli działalności objętej ustawy Prawo farmaceutyczne.

Należy zatem uznać, że zasady przeprowadzania niezapowiedzianych kontroli w aptece pozostają poza "zakresem uregulowanym" w ustawie Prawo przedsiębiorców, a więc w zakresie wykonywania przez inspektora farmaceutycznego tej kompetencji ustawowej – stosuje się odrębne przepisy. Tymi odrębnymi przepisami są unormowania zawarte w ustawie Prawo farmaceutyczne, w tym art. 37at ust. 6 tej ustawy.

W konsekwencji zatem należy uznać, że WSA prawidłowo przyjął, w ślad za orzekającym w sprawie organem inspekcji farmaceutycznej, że art. 37at ust. 6 p.f. stanowi samodzielną podstawę prawną do przeprowadzenia przez organ zezwalający niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie. Trafnie zatem WSA ocenił, że przeprowadzona w tej sprawie niezapowiedziana kontrola w aptece skarżącej spółki miała prawidłowo określoną podstawę prawną.

Należy zatem uznać, że - wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej - nie występowała w tej sprawie kolizja przepisów, która winna być rozstrzygnięta według zasad przewidzianych w art. 11 ust. 1 p.p. Stosowanie tej normy kolizyjnej nie znajduje zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skoro ustawodawca rozstrzygnął kwestię zastosowania odrębnych przepisów w drodze odesłania zawartego w art. 45 ust. 2 p.p. Oznacza to, że wobec wyraźnej i jednoznacznej regulacji prawnej, nie zachodził w tej sprawie przypadek, którym mowa w art. 11 ust. 1 p.p., gdyż nie wątpliwości co do treści normy prawnej nie miały miejsca. Niezasadny jest więc sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 11 ust. 1 p.p.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna ogranicza się wyłącznie na kwestii wzajemnej relacji spornych przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców i ustawy Prawo farmaceutyczne i zarzutu niezastosowania art. 11 ust. 1 p.p., natomiast nie kwestionuje prawidłowości ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego, tj. zaistnienia przesłanki podejrzenia nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie. W tym zatem zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc dokonać oceny zaskarżonego wyroku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).