Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1227/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 1 i 3, art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. G. – S. i T. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. H. G.-S. i T. S. ("skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. wydane w sprawie dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniem budowlanym w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ("PINB") postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2021 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 52, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej jako: "pr.bud.") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 – dalej jako: "ustawa nowelizująca z 2020 r.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniem budowlanym – bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe znajdujących się na działce ewid. nr [...], położonej w miejscowości G., gmina L. oraz nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia określonych dokumentów.

W uzasadnieniu postanowienia PINB powołał się na przeprowadzone w dniu 16 czerwca 2020 r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości G., gmina L. znajduje się dwukondygnacyjny (parter i poddasze nieużytkowe) budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarach dających się wpisać w prostokąt wielkości 10,30 m x 12,38 m. Budynek jest ocieplony, z dachem dwuspadowym, dach o północnym i południowym kącie spadku. Obiekt ten znajduje się w odległości około 19,66 m od istniejącego ogrodzenia od strony wschodniej oraz w odległości zmiennej wynoszącej od ok. 12,40 m do ok. 15,80 m od istniejącego ogrodzenia od strony zachodniej. W takcie ww. czynności ustalono również m.in., że wysokość do szczytu od przyległego terenu przy elewacji zachodniej ww. budynku wynosi ok. 7,20 m oraz, że pokrywa zbiornika na nieczystości ciekłe znajduje się w odległości 5,40 m mierząc od północno-wschodniego narożnika budynku mieszkalnego. Z protokołu czynności kontrolnych wynika, że w ich trakcie skarżący oświadczył, że budynek został wybudowany w 1870 r., a w roku 1910 został po raz pierwszy rozbudowany; do obecnych wymiarów budynek został rozbudowany w 2015 r.; nie zgłosił rozbudowy do "wydziału architektury".

Organ wskazał dalej, że mając na uwadze powyższe zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w M. z prośbą o przedstawienie historii zmian naniesień geodezyjnych na mapach dotyczących przedmiotowego budynku. Podał, że z otrzymanej odpowiedzi wynika, że przedmiotowy budynek po raz pierwszy został pomierzony w październiku 2000 r. w ramach pomiaru aktualizacyjnego i został wykazany jako drewniany o wymiarach 4,15 m x 9,80 m. Operat o numerze [...] wykonany przez geodetę J. K. został zbrakowany i jedyny dokument potwierdzający fakt pomiaru, jaki jest w posiadaniu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej to szkic polowy z pomiaru. PINB dodał, że z ww. odpowiedzi wynika również, że w 2014 r. w ramach modernizacji ewidencji gruntów, nie dokonując pomiaru kontrolnego, wykonano arkusz danych ewidencyjnych budynku, dla przedmiotowego budynku i wykazano go jako jednokondygnacyjny drewniany budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy wynoszącej 40 m².

PINB wskazał również, że ustalił, iż w Starostwie Powiatowym w M. brak jest danych dotyczących wniosku lub zgłoszenia robót budowlanych dotyczących rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku.

Stwierdził, że wprawdzie nie ustalono w sposób bezsporny dokładnej daty budowy i rozbudowy spornego budynku, jednak nie budzi wątpliwości, że został on wybudowany przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i rozbudowany już po wejściu w życie tej ustawy. Powyższe, zdaniem organu, znajduje potwierdzenie w dokumentacji. I tak zgodnie ze szkicem polowym Nr [...] z pomiaru geodezyjnego do Operatu [...], sporządzonym w 2000 r., na kontrolowanej działce znajdował się budynek drewniany o wymiarach 4,15 m x 9,80 m (powierzchnia zabudowy ok. 40 m²). Co więcej, z arkusza danych ewidencyjnych dotyczących budynków z [...] grudnia 2014 r., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] stycznia 2016 r. pod numerem [...] wynika, że był to budynek jednokondygnacyjny. Natomiast ustalenia kontrolne przeprowadzone 16 czerwca 2020 r. wykazały, że na działce znajduje się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarach dających się wpisać w prostokąt wielkości 10,30 x 12,38 m, co daje powierzchnię zabudowy 117,37 m². To zaś, w ocenie PINB, potwierdza realizowanie procesu inwestycyjnego (robót budowlanych) w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego, który rozpoczął się przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i rozbudowę przedmiotowego budynku po wejściu w życie tej ustawy. Nie ma przy tym znaczenia, czy prace budowlane trwały w sposób ciągły, czy też z przerwami, bowiem zakres robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego obiektu, wykonanych po 1 stycznia 1995 r., podlega ocenie według aktualnych przepisów prawa budowlanego. W takiej sytuacji należy stosować przepisy tej ustawy do całego budynku. Ponadto, organ podniósł, że brak jest podstaw do przyjęcia, że pierwotna część budynku powstała legalnie. Przeciwnie - właściciel nie posiada dokumentacji, która by to potwierdziła. Nie odnaleziono również w rejestrach Starostwa Powiatowego w M. dokumentacji dotyczącej robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową budynku, będącego przedmiotem postępowania. Fakt braku zgłoszenia powyższych robót potwierdził także właściciel w swoim oświadczeniu do protokołu czynności kontrolnych z 16 czerwca 2020 r.

Reasumując organ wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że ostatnie roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniem budowlanym – bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe były prowadzone po 1994 r., dlatego zastosowane zostały przepisy obowiązujące – tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednocześnie organ stwierdził, że prace budowlane polegające na budowie przedmiotowego obiektu stanowią roboty, które zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.bud. można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi jednak na brak powyższego aktu, organ podniósł, że był zobowiązany podjąć działania mające na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem.

Jednocześnie PINB przyjął, że stan faktyczny wyczerpuje przesłanki z art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. i w związku z tym niezbędne jest przedłożenie projektu budowlanego wraz z dokumentami wymaganymi przepisami prawa, a także wniesienie opłaty legalizacyjnej.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB wskazał, że organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Wskazał, że wykazały to czynności kontrolne przeprowadzone 16 czerwca 2020 r. Powołał się na dokumentację zdjęciową wykonaną na miejscu. Jednocześnie [...]WINB podkreślił, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawił żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z nałożonego obowiązku (dokumentów tych nie odnaleziono także w zasobach Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w M.). Zasadne było zatem wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 pr.bud.

W ocenie organu drugiej instancji istotnym w sprawie zagadnieniem była prawidłowość zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. [...]WINB wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1 i 2 pr.bud. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 który mówi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W pozostałym zakresie [...]WINB przytoczył i podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji, szczególnie w zakresie poczynionych ustaleń daty wybudowania spornego budynku oraz daty wykonania ostatnich robót budowlanych. Dodatkowo, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, że jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu miał zapobiec przepis art. 103 ust. 2 pr.bud. Zwrócił również uwagę na to, że brak jest możliwości wyodrębnienia "pierwotnej" części budynku, tj. o pow. zabudowy ok. 40 m², która widnieje w kartotece budynków i istniała do co najmniej 2014 r. Powyższe wynika z faktu zmiany kształtu budynku oraz jego parametrów w stosunku do tych wynikających ze szkicu polowego, a także wykorzystania przy budowie budynku objętego prowadzonym postępowaniem innego materiału niż widniejący w kartotece budynków, tj. suporeksu a nie drewna, przez co należy przyjąć, iż pierwotna część budynku przestała istnieć.

Jednocześnie organ drugiej instancji, odnosząc się do zarzutów zażalenie, uznał je za bezzasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie [...]WINB z [...] kwietnia 2021 r. skarżący wskazali, że zaskarżone postanowienie jest nieważne z mocy prawa, gdyż nie ma potwierdzenia w faktach i opiera się na fałszywym dowodzie. Ponadto skarżący zarzucili postanowieniu naruszenie Konstytucji RP, Kodeksu postępowania karnego, Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu cywilnego i prawa Unii Europejskiej, w tym sprzeczność z zasadami współżycia społecznego.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że remont przedmiotowego budynku został przeprowadzony w latach 2015-2016. Jednocześnie podnieśli, że nie wykonali rozbudowy, a jedynie remont i przebudowę. W 2015 r. z uwagi na zły stan techniczny wykonali remont, w tym termoizolację, który w ocenie skarżących nie podlegał zgłoszeniu. Tym samym, ich zdaniem, gabaryty domu zostały powiększone nieznacznie (o około 2%).

Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów i umorzenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę z 11 sierpnia 2021 r. [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...]WINB nr [...] z [...] kwietnia 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniem budowlanym – bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, znajdujących się na działce o nr ewid. [...], położonej w G., gminie L. oraz nałożeniu na skarżących obowiązku sporządzenia i przedstawienia w PINB czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wraz z oświadczeniem projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczeniem Wójta Gminy L. o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę materialno-prawną powyższego postanowienia [...]WINB stanowiły przepisy art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. w brzmieniu sprzed nowelizacji pr.bud. obowiązującej od 19 września 2020 r., a konieczność ich zastosowania organy nadzoru budowlanego wywiodły z ustalenia, że doszło do realizacji budynku mieszkalnego wraz z urządzeniem budowlanym bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ocena ta, zdaniem Sądu, jest prawidłowa.

I tak, rozwijając powyższe, Sąd w pierwszej kolejności zaznacza, że sprawa dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], gmina L., w miejscowości G. Ze zgromadzonych dowodów, w szczególności z pisma Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w M. z 8 lipca 2020 r., wynika, że po raz pierwszy przedmiotowy budynek został zmierzony w październiku 2000 r. w ramach pomiaru aktualizacyjnego i został wówczas wykazany jako drewniany o wymiarach 4,15 m x 9,80 m. Niemniej operat o numerze [...] wykonany przez geodetę J. K. został zbrakowany, a jedyny zachowany dokument potwierdzający fakt tego pomiaru, to szkic polowy z pomiaru (którego kopię dołączono do akt niniejszej sprawy). W roku 2014, w ramach modernizacji ewidencji gruntów, nie dokonując pomiaru kontrolnego, wykonano arkusz danych ewidencyjnych budynku i wykazano go jako jednokondygnacyjny drewniany budynek mieszkalny o powierzchni wynoszącej 40 m²; dokumentacja została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] stycznia 2016 r. pod numerem [...]. Natomiast z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu 16 czerwca 2020 r., przy których obecny był skarżący T. S. wynika, że na działce skarżących znajduje się budynek murowany o kształcie zbliżonym do prostokąta i wymiarach 10,30 m x 12,38 m oraz o powierzchni zabudowy 117,31 m² (v. załącznik graficzny do protokołu czynności kontrolnych). W trakcie tych czynności skarżący, pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczył, że budynek został wybudowany w 1870 r., w roku 1910 został po raz pierwszy rozbudowany; do obecnych wymiarów budynek został rozbudowany w roku 2015. Jednocześnie skarżący dodał wówczas, że kierując się przekonaniem, że nie popełnia żadnego błędu, nie zgłosił rozbudowy do "wydziału architektury". Wymienione dowody wskazują - zdaniem Sądu - na to, że po 2014 r. budynek mieszkalny zmienił istotnie swój kształt i wielkość, tj. doszło do jego rozbudowy, a więc budowy w rozumieniu przepisów pr.bud. Obecnie budynek ten wpisuje się w kształt prostokąta o wymiarach 10,30 m x 12,38 m (v. protokół czynności kontrolnych z 16 czerwca 2020 r.), i ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 117,31 m²; natomiast wcześniej jego powierzchnia zabudowy wynosiła ok. 40 m². Porównując usytuowanie budynku przed i po wykonanych pracach budowlanych należy też przyjąć, że rozbudowa tego obiektu spowodowała, iż budynek w kształcie "pierwotnym" przestał "istnieć", a to - wobec jego objęcia w całości nową inwestycją. Dowody zgromadzone w sprawie wskazują także na to, że na wykonanie ww. prac, związanych z rozbudową budynku do kształtu obecnego, właściciele nieruchomości nie posiadają żadnego zezwolenia organu architektoniczno-budowlanego (v. m.in. pismo Starostwa Powiatowego w M. z 23 lipca 2020 r.). Przyznał to również skarżący podczas czynności kontrolnych mających miejsce 16 czerwca 2020 r.; oświadczył, że rozbudowując obiekt, nie występował do właściwego organu o takie zezwolenie. To zaś oznacza, że wskazana rozbudowa czyli budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Budowa ta, wobec stanu prawnego z daty jej realizacji (v. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 813/18 i przyjęta tam teza: "Ocena legalności wykonania konkretnego obiektu budowlanego powinna nastąpić w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonywania, gdyż to te przepisy określały standardy jego realizacji."), wymagała bowiem "akceptacji" organu architektoniczno-budowlanego. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 pr.bud. roboty budowlane można było wtedy rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Sąd wyjaśnia przy tym, że przepisy art. 29-31 pr. bud. nie obejmowały do 28 czerwca 2015 r. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tj. tego rodzaju inwestycje nie były wtedy zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast od 28 czerwca 2015 r. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieścił się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany nie wymagała pozwolenia na budowę, ale wymagała zgłoszenia (v. art. 29 ust. 1 pkt 1a i art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud.). Sąd zaznacza także, że stosownie do art. 3 pkt 6 pr.bud. (w brzmieniu obecnym ale też obowiązującym w dacie realizacji ww. inwestycji), ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zatem, na gruncie pr.bud. rozbudowa obiektu stanowi budowę, w konsekwencji (poza wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31), wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja rozbudowy budynku mieszkalnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (ewentualnie skutecznie wniesionego zgłoszenia) świadczy o naruszeniu prawa budowlanego, czy inaczej: o popełnieniu samowoli budowlanej, do której legalizacji zastosowanie znajduje tryb uregulowany w art. 48 wskazanej ustawy (v. art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud.).

Kierując się powyższym Sąd za prawidłowe w konsekwencji uznał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy art. 48 ust. 2 i 3 pr. bud., przy czym – w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy, która weszła w życie 19 września 2020 r., a to na podstawie art. 25 ustawy nowelizującej z 2020 r.

Sąd zgadza się bowiem z organami orzekającymi, że na działce o nr ewid. [...] w miejscowości G., gmina L., należącej do skarżących, doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego niezgodnie z przepisami pr.bud. Jednakże Sąd zauważa, że akta sprawy, wbrew twierdzeniom organów, nie potwierdzają niespornie, aby objęty postępowaniem budynek w kształcie przed rozbudową, także został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej (wprawdzie m.in. w Archiwum Państwowym w S. nie odnaleziono dokumentów dotyczących ww. budynku obejmując poszukiwaniami materiały archiwalne od 1973 r., ale nie można wykluczyć, że budynek ten powstał wcześniej). Tym samym wskazywanie w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień na to, że "samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat" nie jest argumentem przemawiającym w tym przypadku za trafnością zastosowania art. 48 pr.bud. (i pominięciu art. 103 ust. 2 tej ustawy). Natomiast Sąd stwierdza w tym miejscu, że niezależnie od tego, czy budynek pierwotnie istniejący na ww. działce, wybudowany (jak wskazał skarżący) w 1870 r. (o pow. ok. 40 m²), powstał wówczas legalnie czy też nie, dla niniejszej sprawy istotne – prawne znaczenie ma to, że jego rozbudowa do obecnego kształtu i wymiarów nastąpiła nielegalnie. To też przemawia za prawidłowością wdrożenia postępowania legalizacyjnego z art. 48 pr.bud. w stosunku do istniejącego obecnie na ww. nieruchomości budynku. Określając zakres postępowania słusznie zaś na etapie II instancji wskazano, że obecny kształt budynku "objął" wcześniej istniejący w tym miejscu obiekt, wykonany z zupełnie innych materiałów budowlanych (doprowadzając w ten sposób w istocie do jego "likwidacji").

Kontynuując rozważania Sąd dostrzega, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2020 r. Sąd wyjaśnia, że postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. W tym przypadku PINB w dniu 16 czerwca 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G., gmina L., a następnie (wobec poczynionych ustaleń) w dniu 22 czerwca 2020 r. wystąpił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w M. z zapytaniem o historię zmian naniesień geodezyjnych na mapach dotyczących budynku oznaczonego symbolem mj, położonego na ww. działce. To zaś dowodzi temu, że postępowanie w sprawie ww. budynku wszczęto z urzędu przed 19 września 2020 r., kiedy to zaczęła obowiązywać ustawa nowelizująca z 2020 r. Co istotne, zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej z 2020 r. do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Kierując się tym przepisem, organy orzekające prawidłowo w efekcie przyjęły, że postępowanie należy prowadzić z uwzględnieniem dotychczasowego brzmienia przepisów art. 48 pr.bud.

Sąd wyjaśnia więc, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 pr.bud., w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Art. 48 ust. 2 p.b. stanowi natomiast, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (v. art. 48 ust. 3 pr.bud.).

Te też przepisy art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. zastosowano w niniejszej sprawie uznając, że możliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, a Sąd (z przyczyn powyżej już przywołanych) nie znajduje podstaw do zakwestionowania postanowień wydanych w sprawie.

Odnośnie treści skargi, w której skarżący wskazali na wykonany przez nich w latach 2015-2016 remont "małego domu jednorodzinnego", Sąd raz jeszcze zauważa, że zgodnie z art. 3 pkt 7 pr.bud. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego; zgodnie zaś z art. 3 pkt 8 pr.bud. remontem określa się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont nie wiąże się więc w żaden sposób z wykonaniem nowych części obiektu, czy z budową nowego obiektu, jak i jego odbudową. Tak też przyjął NSA w wyroku z 6 marca 2019 r. o sygn. akt II OSK 971/17 wskazując, że "Istota definicji remontu zamyka się w rodzaju robót budowlanych, jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. Nie mamy do czynienia z remontem, jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym." Sąd zauważa również, że chociaż ustawa nie zawiera legalnej definicji rozbudowy, to należy przez to rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (v. art. 3 pkt 7a pr. bud.). Ze zgromadzonej dokumentacji jednoznacznie wynika, że istniejący budynek zmienił swoją kubaturę, powierzchnię zabudowy, długość i szerokość, a tego rodzaju zmiany nie stanowią ani o remoncie, ani o przebudowie tego obiektu, ale o jego rozbudowie, traktowanej na równi z budową, która w okolicznościach niniejszej sprawy wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto, mając na uwadze pozostałe argumenty skargi, Sąd zaznacza, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało z urzędu, a jako strony postępowania uwzględniono wyłącznie skarżących, tj. właścicieli nieruchomości zabudowanej spornym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (zgodnie z art. 52 pr.bud.).

Sąd zwraca także uwagę, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pr.bud. do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która (zgodnie z art. 84a ust. 1 pkt 1 pr. bud.) obejmuję kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe oznacza, że organy nadzoru budowlanego są obowiązane do ingerencji – uruchomienia postępowania w celu usunięcia stanu naruszenia prawa, jeśli tylko poczynione przez nich ustalenia, na przykład podczas czynności kontrolnych na nieruchomości, wykażą nieprawidłowości. Przy czym, działania tych organów mogą mieć miejsce tylko w granicach ich właściwości, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia przez te organy, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mają one podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy. W tym przypadku, czynności kontrolne na nieruchomości obligowały wręcz PINB do uruchomienia postępowania i wyjaśnienia legalności wykonanych robót budowlanych, nie znajdujących "umocowania" w pozostającej w obrocie prawnym a wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej, zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy prawidłowo następnie doprowadził ten organ do konieczności zastosowania w sprawie przepisów art. 48 pr.bud.

W tych warunkach, nie podzielając zarzutów/argumentów skargi, uznając jednocześnie zaskarżone postanowienie za prawidłowe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.