Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 648/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Zabytki
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji I instancji
Powołane przepisy: article: art 83 a ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art 36 ust 1 pkt 1 i 11 oraz aty 107 d
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Mirosław Bator Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia usunięcia drzew bez zezwolenia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Firma A z siedzibą w K. kwotę 7 400 zł (siedem tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2017 r. [...]) na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r., poz. 1330) Wójt Gminy Z. :

1. Stwierdził usunięcie 19 szt. drzew z rodzaju i gatunków: grusza pospolita, jabłoń domowa, grusza, jabłoń bez wymaganego zezwolenia z terenu zespołu folwarku: spichlerz, stodoła pd i łącząca je przewiązka, otoczenie z parkiem, sadem, sadem i stawami, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] z 9 grudnia 1993 r. [...] lezącego na dz. ew. nr [...], obręb [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] stanowiącej własność spółki H. Sp. z o. o. z siedziba [...] K.;

2. Wymierzył administracyjną karę pieniężną za usuniecie 14 szt. drzew w kwocie [...]zł (słownie: dwieście cz gr) według wskazanego w decyzji zestawienia;

3. Umorzył postępowanie w sprawie 5 szt. drzew: 1 szt grusza o obw. 45,2 cm i 4 szt. jabłoni o obw. 39,6 cm, 36, 8 cm, 28, 3 cm, 42,4 cm.

Decyzją z dnia 12 lipca 2018 r. [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżona decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

SKO wskazało, że organ I instancji nie rozważył wpływu zmian przepisów prawa w okresie od 2012 r. do 2015 r. na wymiar kary w każdym z indywidualnych przypadków wskazanych w decyzji drzew. Skoro stwierdzono, że drzewa zostały usunięte w różnym czasie, to nie mogą one być potraktowane w identyczny sposób. W decyzji organu I instancji brak jest przytoczenia i omówienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; nie uzasadniono też sposobu wyliczenia kary.

Decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r. ([...]) na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 1, 4, 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r., poz. 1330) Wójt Gminy Z.:

1. Stwierdził usunięcie 6 szt. drzew z rodzaju i gatunków: grusza pospolita, jabłoń domowa, grusza, jabłoń bez wymaganego zezwolenia z terenu zespołu folwarku: spichlerz, stodoła pd i łącząca je przewiązka, otoczenie z parkiem sadem i stawami, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] z 09.12.1993 [...]], leżącego na dz. ew. nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] stanowiącej własność spółki [...] Sp. z o. o. z siedzibą [...], K.;

2. Wymierzył administracyjną karę pieniężną za usunięcie 6 szt. drzew w kwocie 108 234, 50 zł (słownie: sto osiem tysięcy dwieście trzydzieści cztery zł 50/100 gr) wg zamieszczonego zestawienia;

3. Umorzył postępowanie w sprawie 13 szt. drzew: 2 szt. grusza o obw. 45,2 cm (nr inwent. 11) i 107,4 cm ( nr inwent. 9) oraz 11 szt. jabłoni o obw. 39,6 cm (nr inwent. 13), 36,8 cm (nr inwent. 14), 28,3 cm (nr inwent 15), 42,4 cm (nr inwent. 16), 147 cm (nr inwent. 2), 149,9 cm (nr inwent. 3), 226,2 cm (nr inwent. 5), 192,3 cm (nr inwent. 10a). 132,9 cm (nr inwent. 12), 130,1 cm (nr inwent. 17), 175,3 cm (nr inwent. 18).

Organ I instancji podał, co następuje:

W postępowaniu dopuszczono dowód z ekspertyzy dendrologicznej drzew usuniętych bez wymaganego zezwolenia na terenie działki ew. nr [...] w P.. Sporządzonej przez T. J. posiadającego branżowe uprawnienia inspektora nadzoru terenów zielonych nr [...]

W dniach 11 sierpnia 2016 r. i 26 października 2016 przeprowadzono oględziny przy udziale T. J..

Wyniki oględzin i ekspertyzy wskazywały, iż 19 szt. drzew z rodzaju i gatunków: grusza pospolita, jabłoń domowa, grusza, jabłoń zostało usuniętych na przestrzeni lat 2012 do 2016. W przygotowanej ekspertyzie dendrologicznej z powodu braku kłód drzew do obliczenia obwodu drzew przyjęto najmniejszy promień pnia i pomniejszono wyliczony obwód o 10 %, zgodnie z art. 89 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Ekspertyza oceniała również stan fitosanitarny drzew: 9 szt. drzew posiadało wyraźne ubytki wewnętrzne (tj. kominowe oraz wypróchnienia), 8 szt. drzew w przekroju poprzecznym pniaka nie wykazywało znaczących uszkodzeń, 2 szt. drzew posiadały w przekroju poprzecznym liczne pęknięcia. Oceniono, iż wszystkie pniaki są pozostałościami po usuniętych drzewach owocowych. Na podstawie obecności w obrębie pniaka aktywnych żywych tkanek w postaci kalusa oraz wykształcających się pędów odroślowych - symptomach świadczących o aktywności substancji zapasowych zgromadzonych w systemie korzeniowym - stwierdzono jednoznacznie, że w roku 2016 usunięte zostały egzemplarze określone w ekspertyzie nr: 1, 4, 6, 7, 8, 10, 13, 14, 15, 16. W przypadku pozostałych pniaków o numerach ekspertyzy: 2, 3, 5, 9, 10A, 11, 12, 17, 18 stwierdzono brak jednoznacznych dowodów wskazujących na usunięcie ich w roku 2016, jednak faktu tego nie należy wykluczać. W przypadku pniaków o numerach 2, 3, 5, 9, 10A, 11, 12, 17, 18 stwierdzono, że równie prawdopodobny jest czas usunięcia drzew pomiędzy 2012 a 2015 rokiem. Strona zeznała, że przedmiotową nieruchomość nabyła w roku 2006, a wszelkie prace porządkowe w tym usuwanie samosiejek, czyszczenie posesji, prace porządkowe prowadzone były na przestrzeni lat 2007 do 2010.

Należało przyjąć, że drzewa oznaczone w ekspertyzie nr: 2, 3, 5, 9, 10A, 11, 12, 17, 18 zostały usunięte pomiędzy w rokiem 2012 a 2016, a obecnie nie można wymierzyć kary za drzewa usunięte w 2012 r.

W ekspertyzie stwierdzono, że na postawie stanu zachowania pniaków: wypróchnienie, dziuple, zgnilizny, stwierdzono, że w złym stanie zdrowotnym były egzemplarze o numerach: 2, 3, 5, 12.

Opinia biegłego T. J. pn. Ekspertyza dendrologiczna obiektu w P. m. in. w zakresie tego, które drzewa zostały usunięte w 2016 r. jest pełna, logiczna i wiarygodna.

Kara została wyliczona zgodnie z art. 88 ust. 1 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz na podstawie stawek wyszczególnionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. 2017 r. poz. 1330).

Umorzono postępowanie w sprawie 5 szt. drzew z rodzaju grusza, jabłoń, gdyż na dzień usunięcia drzew na usunięcie tych drzew nie było wymagane wcześniejsze uzyskanie zezwolenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Sp. z o.o., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. art. 83a ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) w zw. z art. 189c kpa przez przyjęcie własnej właściwości, podczas, gdy w aktualnym stanie prawnym wójt nie posiada kompetencji do wydawania zezwoleń na usunięcie drzewa z terenu wpisanego do rejestru zabytków, co za tym idzie nie posiada kompetencji do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za dokonanie ww. czynności na postawie przepisów ustawy o ochronie przyrody.

2. art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy polegający na braku oceny wieku usuniętych drzew, a co za tym idzie nieustaleniem, czy na usunięcie drzew oznaczonych numerami 1, 4, 6, 7, 8, 10 w dacie ich wycinki wymagane było uzyskanie zezwolenia wójta/burmistrza/prezydenta miasta,

3. art. 89 ust. 10 ustawy, poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew oznaczonych numerami 1, 4, 6, 7, 8, 10, w sytuacji gdy przeprowadzona opinia w postaci "Dokumentacji technicznej" nie miała na celu ustalenia faktycznych dat usunięcia drzew, co za tym idzie, określa jedynie przybliżony czas ich usunięcia.

4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa.

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r. ([...]) na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało mocy decyzje organu I instancji:

Organ odwoławczy podał, że kwestią istotną jest określenie, kiedy doszło do usunięcia drzew za usunięcie których bez wymaganego zezwolenia karę nałożono tj. o numerach 1, 4, 6, 7, 8 i 10. W odniesieniu do tych drzew z ekspertyzy mgr inż. T. J. wynika, że wszystkie w/w drzewa niewątpliwie usunięte zostały w 2016 r. Określenie przez biegłego w zestawieniu tabelarycznym "przybliżonego terminu usunięcia" na 2016 r. w kontekście jego szczegółowych wyjaśnień i wniosków (str. 33) jak i pozostałego materiału dowodowego w tym zgłoszenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., wskazującego na nieodległy okres wycięcia drzew (jesień 2015 r.- kiedy to obowiązywał tożsamy stan prawny jak w 2016 r) i reakcję tego podmiotu z kwietnia 2016 r. na usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia z terenu folwarku, jest prawidłowe i pozwala na dokonanie koniecznych ustaleń. Według organu odwoławczego "Opinia" przedłożona przez stronę z marca 2017 r. sporządzona przez J. Z. nie stanowi dowodu sprzecznego dla opinii powołanej w sprawie i jej nie podważa. Przedłożony przez odwołującą się stronę dokument nie ma w ogóle charakteru opinii, stanowi jedynie spostrzeżenia natury bardzo ogólnej o stanie zdrowotnym drzew, nie zawiera określenia obwodów drzew, ich szczegółowego stanu zdrowotnego, analizy mikroskopowej i makroskopowej. Tym samym nie jest przydatna dla sprawy i niezasadny jest zarzut odnośnie niewyjaśnienia rozbieżnych opinii.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków - Wojewódzki Konserwator Zabytków.

Karę z tytułu samowolnego usunięcia drzew – w każdym przypadku (a więc także odnośnie terenu wpisanego do rejestru zabytków) wymierza organ gminy, co wynika wprost z treści art. 88 ust. 1 ww. ustawy. Ustawa w brzmieniu aktualnym i z chwili czynu nie przewiduje w tym względzie żadnych wyjątków.

Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji nieprawidłowo wyliczył karę za usunięcie drzew bez zezwolenia wg aktualnego, chociaż względniejszego dla Strony stanu prawnego i kara ta powinna być wyższa w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie jednak z art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając zarzuty odwołania.

Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze działań zmierzających do konwalidowania błędów procesowych organu I instancji,

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty podlegały sądowej weryfikacji.

W pierwszej kolejności należało zbadać zasadność zarzutu dotyczącego niewłaściwości organu. Konsekwencją przesądzenia, że sprawa została rozpatrzona przez organ niewłaściwy, jest stwierdzenie nieważności decyzji tego organu. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 1 kpa wydanie decyzji z naruszeniem właściwości organu administracji jest wadą kwalifikowaną.

Tak jak wskazywało to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w okresie wskazanym przez biegłego jako ten, w którym drzewa usuwano, przepisy prawa ulegały wielu zmianom. W szczególności jednak zmiany te dotyczyły zakresu koniecznych do uzyskania pozwoleń i w związku z tym miały znaczenie dla ustalenia faktu i określenia zakresu "samowoli" i wysokości wymierzanych kar.

W rozpoznawanej sprawie chodzi zaś przede wszystkim o to, czy Wójt, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze były, w datach podejmowanych decyzji, organami właściwymi.

Dalsze rozważania poprzedzone muszą zostać konstatacją, że opisany w decyzji organu I instancji "Folwark" wraz z "otoczeniem z parkiem, sadem i stawami, jest obiektem wpisanym do rejestru zabytków. Jest więc niewątpliwe, że także drzewostan, jako element "Folwarku", podlega wraz z nim ochronie. Ta okoliczność zresztą nie była w postępowaniu kwestionowana.

Zgodnie z obowiązującym zarówno w datach decyzji organów pierwszej jak i drugiej instancji przepisem art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DZ.U.2018/1614) zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Takie brzmienie w/w przepisowi nadała ustawa z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody (DZ.U.208/10), która weszła w życie 18 stycznia 2018 r. W art. 4 ustawa zmieniająca nakazywała umorzenie toczących się i niezakończonych decyzją ostateczną postępowań o wydanie pozwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków wszczęte na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w brzmieniu dotychczasowym oraz wskazywała, że organ, który przed dniem wejścia w życie ustawy wydał decyzję o pozwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu pozostaje nadal właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 84 ust. 4, 5 i 7 ustawy o ochronie przyrody.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 września 2017 r., podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, w tym usuwanie drzew lub krzewów z nieruchomości, z wyjątkiem przypadków prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia także wymagało pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W stosunku do tego zapisu, ustawa zmieniająca z dnia 24 listopada 2017 r. precyzyjniej jedynie określiła kompetencje konserwatora zabytków w zakresie usuwania drzew ograniczając je tylko do nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu nią nadanym, usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Jednocześnie w okresie toczącego się w rozpoznawanej sprawie postępowania administracyjnego i w dacie zaskarżonej decyzji przepis art. 88 ustawy o ochronie przyrody obowiązywał w niezmienionym kształcie. Zgodnie zaś z jego ustępem 1 karę administracyjną za m.in. usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia wymierza wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Na ten właśnie przepis powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując, że ustawa o chronię zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera równoległej regulacji.

Zasadą jednak jest, że zawsze tym organem jest ten, który wydaje odpowiednie pozwolenie. Zasadę tę potwierdza art. 107d ustawy o ochronie zabytków, który wskazuje wprost organ zobowiązany do wymierzania kar za usunięcie drzew bez wymaganego pozwolenia konserwatora zabytków.

Zgodnie z tym przepisem, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. (ust.1), a karę tę nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia (ust.5).

Przepis ten został wprowadzony do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nowelizacją z dnia 22 czerwca 2017 r. (DZ.U.2017/1595), która weszła w życie 1 stycznia 2018 r. Ustawa nowelizacyjna nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, przyjąć należy więc jej bezpośrednie działanie.

Nie ma zatem, w przekonaniu Sądu wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania sprawy zarówno w dacie decyzji organu I instancji, jak i dacie decyzji organu II instancji, był konserwator zabytków. W taki też sposób Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął spór kompetencyjny w sprawie II OW 22/18 (postanowienie z dnia 14 marca 2019 r.) w podobnej sprawie.

Mając powyższe na względzie należało stwierdzić nieważność decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej zaś sytuacji bezprzedmiotowa, a nawet niedopuszczalna, jest ocena pozostałych zarzutów skargi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.