Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2091/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c, art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 417/15 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 417/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę L. M. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w W. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji – w związku z wydawanymi kolejno wyrokami Sądów Administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z 19 czerwca 2008 r., IV SA/Wa 507/08; wyrok NSA z 6 października 2009 r., II OSK 1498/08; wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 2140/09; wyrok WSA w Warszawie z 1 października 2013 r., IV SA/Wa 766/13), którymi uchylane były kolejne decyzje organów administracyjnych – zapadła decyzja Burmistrza B. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]. Decyzją tą na podstawie art. 36 ust. 4-5 i art. 37 ust. 1, 4, 6,11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", ustalono dla L. M. jednorazową opłatę w wysokości 33926,60 zł z tytułu 20% wzrostu wartości nieruchomości (działka nr [...] o pow. 19910 m2; przeznaczona pod U – tereny centrum usługowego), wynikającej z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Błonie dla terenu części wsi Pass gmina Błonie (uchwała nr XXXI/208/05 Rady Miejskiej w Błoniu z 18 kwietnia 2005 r.; Dz. Urz. Woj. Maz. z 31 grudnia 2005 r. nr 289, poz. 10928).

Odwołanie od ww. decyzji wniósł L. M., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 u.p.z.p., art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", w zw. z art. 7 ust. 11 u.p.z.p., art. 7, art. 11, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.

Zaskarżoną decyzją SKO w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. z 2014 r.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z planem miejscowym z 2005 r. teren przedmiotowej działki oznaczono symbolem "U" – teren centrum usług; zaś poprzedni plan miejscowy z 1993 r. (uchwała Nr 17/IW93 Rady Miejskiej w Błoniu z 30 czerwca 1993 r.), który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. przewidywał "teren rolny d. stacji Pass" (symbol 17.12 – R). Od 1 stycznia 2004 r. do czasu uchwalenia planu z 2005 r. zgodnie z ewidencją gruntów działka ta była użytkowana rolniczo. Potwierdził to również skarżący w czasie oględzin nieruchomości przeprowadzonych podczas czynności szacowania.

W ocenie Kolegium w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nie było konieczne ustalenie relacji wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. i wartość nieruchomości określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. Z dokonanych ustaleń wynika bowiem, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania terenu był identyczny jak przeznaczenie tej nieruchomości określone w planie miejscowym z 1993 r.

Podstawę ustalenia opłaty w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony 30 maja 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S..

W sporządzonym operacie określono wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed uchwaleniem planu miejscowego, jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, że wartość przedmiotowego gruntu w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 169633 zł. Dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej faktycznym sposobem wykorzystywania po wygaszeniu mocy obowiązującej ww. planu z 1993 r., biegły zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 4 transakcje prawem własności nieruchomości wykorzystywanych rolniczo. Przy czym, nieruchomości porównawcze, identycznie jak nieruchomość szacowana, na dzień sprzedaży nie były objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy posiadały wskazania inwestycyjne. Wybrane zostały transakcje pochodzące z lat 2006-2007, których powierzchnia wynosiła od 1,4600 ha do 6,0700 ha. Dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał na rodzaj i liczbę cech różnicujących obiekty porównawcze oraz podał wagi każdej z tych cech. Wybrano zatem: lokalizację (30%), sąsiedztwo (10%), uzbrojenie (30%), dostępność komunikacyjną (15%), kształt (15%). Powyższe wszystkie atrybuty rynkowe uwzględnione zostały przy szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Kolegium do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa stosowanie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n.

Odnosząc się zaś do zarzutu błędnego przyjęcia do porównań transakcji nieruchomościami zawartymi po dniu wejścia w życie miejscowego planu, SKO podało, że żaden przepis prawa nie zabrania stosowania takiej metodologii wyceny. Z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika jedynie, że wartość nieruchomości należy ustalić na dzień jej sprzedaży. Oznacza to, że do porównań powinny być wybrane transakcje obrazujące poziom cen nieruchomości w dacie sprzedaży nieruchomości wycenianej. Przepis ten, ani żaden inny nie ustanawia warunku aby koniecznym było dobieranie transakcji zawartych przed wejściem w życie miejscowego planu dla wycenianej nieruchomości. W niniejszej sprawie transakcje porównawcze pochodzą z daty poprzedzającej sprzedaż wycenianej nieruchomości, a ich przedmiotem były nieruchomości rolne, dla których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc natomiast do oceny drugiej części operatu wskazało, że w wyniku uchwalenia miejscowego planu na przedmiotowej działce dopuszczono możliwość realizacji zabudowy usługowo-produkcyjnej. Przy szacowaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego podobnie zastosowano podejście porównawcze metodę porównywania parami, przyjmując do porównań trzy transakcje, zawarte na rynku lokalnym w latach 2006-2007 o powierzchniach 18,0340 ha, 20 ha i 54,1412 ha. Na stronie 33-34 operatu szacunkowego przedstawiono badanie trendu wzrostu cen w przyjętym zbiorze cenowym. Trend ten określono na 1,5% w skali roku.

W celu zobiektywizowania procesu wyceny biegły wybrał cechy rynkowe wpływające na ceny nieruchomości pochodzących z lokalnego rynku transakcyjnego oraz wagi tych cech. Posiłkując się badaniami i obserwacjami preferencji potencjalnych nabywców ustalono następujący rodzaj cech rynkowych: lokalizację (30%), sąsiedztwo (10%), uzbrojenie (30%), dostępność komunikacyjną (20%), kształt (10%). Atrybuty te uwzględnione zostały w procesie wyceny.

Przedstawiony sposób wyceny nie budzi żadnych zastrzeżeń. W ocenie Kolegium do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. Brak też jest podstaw do kwestionowania obliczonego przez biegłego trendu zmian cen w czasie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu związanego z błędną oceną wycenianej nieruchomości pod względem stopnia jej wyposażania w infrastrukturę techniczną, Kolegium podzieliło stanowisko powołanego w sprawie biegłego, że szacowana nieruchomość tylko częściowo wyposażona była w urządzenia infrastruktury technicznej. Natomiast twierdzenia biegłego odnoszące się do uzbrojenia działki oznaczonej nr [...] pozostać muszą bez wpływu na ocenę nieruchomości oznaczonej nr [...]. Są to dwie różne nieruchomości, a zamierzenia inwestycyjne i deklaracje właściciela nie mogą wpływać na obiektywną ocenę stanu zagospodarowania szacowanego gruntu.

Podkreśliło, że mając na uwadze wiążące w sprawie wyroki sądowe dokonało oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ogólnymi zasadami szacowania nieruchomości. Zdaniem Kolegium operat ten nie zawiera błędów, które dyskwalifikowałby go jako dowód w sprawie. Opiera się na prawidłowych danych dotyczących nieruchomości, wywody w nim zawarte są logiczne i spójne, prawidłowe też są dane liczbowe zawarte w opracowaniu. Stwierdziło, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie przedłożył własnego kontroperatu, który wskazywałby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Skarżący nie przedłożył także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., kwestionującej jego poprawność. W istocie aktywność procesowa skarżącego sprowadza się do gołosłownych twierdzeń mających na celu podważenie opinii biegłego – subiektywne przekonanie o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Jednocześnie SKO wyjaśniło, że na wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia tzw. renty planistycznej nie mogą mieć wpływu nakłady na tę nieruchomość poniesione po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bowiem przepisy prawa nakazują przyjęcie stanu nieruchomości w jakim była ona w dniu wejścia w życie planu.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Skarżący sformułował zarzuty dotyczące naruszenia art. 11, art. 107 § 1 i 3 K.p.a.; art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a.; art. 155 u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p.; art. 37 ust. 1 u.p.z.p.; art. 10 § 1, art. 81 i art. 78 K.p.a.; art. 79 § 2, art. 84 § 1, art. 89, art. 136 K.p.a.; art. 15 K.p.a.; art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."; art. 8 K.p.a.; art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 417/15, uwzględniając skargę, przywołał zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 15, art. 7, art. 136, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 84 § 1 K.p.a. Ponadto Sąd, powołując się na treść art. 36 ust. 4 i art. 2 pkt 16 u.p.z.p., wskazał, że określanie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia renty planistycznej dokonywane jest przez rzeczoznawców majątkowych. Opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest najistotniejszym dowodem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłego (lub biegłych), którzy zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 u.g.n. określają wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy, jak również w przepisach wykonawczych, a przede wszystkim w ww. rozporządzenia z 2004 r. Sąd podkreślił, że choć operat sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego, który posiada specjalistyczne umiejętności, to jednak podlega ocenie zarówno przez strony postępowania, jak i organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, a nawet, w razie konieczności zbadania jego prawidłowości, przez zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową zgodnie z art. 157 u.g.n. Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego w myśl art. 84 § 1 K.p.a., zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego sprawy. W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do jego treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej (por. wyrok NSA z 5 marca 2009 r., I OSK 292/08).

Zawarte w odwołaniu strony skarżącej zarzuty były konkretne, zarzucały nieprawidłowości sporządzenia operatu, w tym kwestionowały przyjętą przez biegłego metodę porównywania parami, jak również przyjęcie do porównania działek znacznie różniących się. W odwołaniu skarżący zwrócił uwagę także na zawarte w operacie wewnętrzne sprzeczności.

W ocenie Sądu, obowiązkiem Kolegium było ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a w przypadku zarzutów z zakresu wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, uzyskanie wyczerpujących wyjaśnień i uzupełnień od autora operatu szacunkowego. W szczególności w rozpatrywanej sprawie wypowiedział się wiążąco Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 1498/08. Sąd ten sformułował pogląd nakazujący organom ocenę dowodu w postaci operatu. Stwierdzono, że ewentualnie możliwe jest zażądanie od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnienia co do jego treści. Jeżeli Kolegium uzna, że ustosunkowanie się do twierdzeń odwołującego wymaga wiadomości specjalnych nie ma przeszkód, aby zwróciło się do rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska w przedmiocie sformułowanych zarzutów do operatu.

Zdaniem Sądu, SKO nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania, nie dokonało właściwej analizy sporządzonego operatu, a tym samym naruszyło zasady kompleksowej i wszechstronnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) oraz prawidłowości sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.). Okoliczności te wskazują jednoznacznie, że Kolegium nie zrealizowało spoczywającego na nim obowiązku ponownego rozpoznania sprawy, a zatem podjęte przez nie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Rzeczą Sądu nie jest poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy bowiem art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

W wytycznych dla SKO Sąd wskazał, że wymagane będzie wyjaśnienie kwestii podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w razie potrzeby zasięgnie opinii uzupełniającej od autora operatu szacunkowego, a następnie ustosunkuje się do zarzutów w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyło SKO w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak również niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie – gdyby faktycznie do niego doszło – mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy wymienione przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, niewskazanie, na czym konkretnie naruszenie tych przepisów miałoby polegać – jeśli nie liczyć nieprawidłowego, pozbawionego jakichkolwiek podstaw i pozostającego w oczywistej sprzeczności z treścią uzasadnienia uchylonej decyzji stwierdzenia, jakoby Kolegium dokonało jedynie pobieżnej oceny operatu szacunkowego – oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie – gdyby faktycznie do niego doszło – mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez nieprawidłowe uznanie, że, Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, polegający na uznaniu, że Kolegium nie poprzedziło wydania uchylonej decyzji zebraniem i pełną oceną materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że uzasadnienie uchylonej decyzji Kolegium nie spełniało wymagań określonych w drugim z wymienionych przepisów, w szczególności – nie zawierało odniesienia się do zarzutów postawionych w odwołaniu, oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie – gdyby faktycznie do niego doszło – mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a przez niewyjaśnienie, w jaki sposób okoliczności przywołane jako przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji mogłyby wpłynąć na wynik sprawy, jak również niewykazanie, że rzekome naruszenia prawa, do jakich miało dojść przy wydawaniu rzeczonej decyzji, miały lub mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Dla wydania decyzji o ustaleniu renty planistycznej konieczne było bowiem sporządzenie operatu szacunkowego, co też w sprawie nastąpiło; natomiast w przypadku oparcia stanowiska strony skarżącej tylko na gołosłownych twierdzeniach, bo niepopartych żadnymi dowodami, trudno było w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wyprowadzić istnienie obowiązku nakazującego organom administracyjny uzyskanie w tej sprawie dodatkowego dowodu w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Skoro to strona postępowania administracyjnego czyniła zarzuty dotyczące wad operatu szacunkowego, powinna wykazać istnienie takich wad, bo było to w jej interesie prawnym. Argumentacja dotycząca wad operatu szacunkowego była wyłącznie stanowiskiem strony skarżącej niepopartym żadnymi dowodami. Oznacza to, że jeżeli podlegała uwzględnieniu, to Sąd Administracyjny powinien ją ocenić po względem tego, czy mogła mieć ona istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy. Nie wystarczy bowiem zarzucić organowi, że ten nie odniósł się do jakichś zarzutów odwołania. Usprawiedliwienie zarzutów naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania czego konkretnie organ odwoławczy nie uwzględnił i czy taki ewentualny brak mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście całego materiału dowodowego. Taki zakres i sposób oceny wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., na podstawie którego Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku. Dlatego Sąd I instancji powinien ocenić de facto czy uprawnione było stanowisko strony skarżącej. Sąd powinien ocenić, czy stanowisko skarżącego podlega uwzględnieniu, a w szczególności czy znajduje poparcie w materiale dowodowym, na który w okolicznościach tej sprawy składa się operat sporządzony przez osobę posiadającą wiedzę specjalną. Specyfika takiego dowodu oznacza, że nie wystarczy oparcie się na gołosłownych twierdzeniach strony przeciwnej. Przy uwzględnieniu zasad postępowania administracyjnego w zakresie oddziaływania mocy dowodowej uzyskanego materiału dowodowego dopiero po dokonaniu takiej oceny można w sposób prawidłowy podważyć skuteczność uzyskanych dowodów, tj. w zakresie przepisów odnoszących się do zasady prawdy obiektywnej. Omawiana specyfika operatu wynika bowiem z tego, że o kwestiach merytorycznych operatu decyduje rzeczoznawca. Organ ani sąd rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ, sąd mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Istnieje zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że organ, sąd prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. To pogląd ugruntowany w orzecznictwie, który pokazuje jaki charakter ma dowód z opinii biegłego i jaka jest jego wartość dowodowa (por. wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., I OSK 611/13; z 16 września 2014 r., I OSK 246/13). Skutecznemu skonfrontowaniu takiego dowodu z zarzutami strony – formułowanymi czy to przed organami administracyjnymi, czy też przed sądem administracyjnym – może służyć tylko przedstawienie przez stronę jednoznacznego kontrdowodu z opinii biegłego; chyba, że istnieją wady formalne operatu szacunkowego – takich jednak w tej sprawie nie wykazano bo kwestionowano merytoryczną treść operatu. Operat szacunkowy w tej sprawie został sporządzony na podstawie materiału porównawczego (podejście porównawcze i metoda porównania parami), w oparciu o rynek lokalny, na podstawie metody korygowania średniej ceny, co też miało umocowanie w przepisach prawa. W tym też zakresie organy dokonały oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, który zawierał konkretne wnioski. Dowód ten został zatem oceniony w postępowaniu, w tym w postępowaniu odwoławczym zgodnie z art. 80 K.p.a., jak każdy inny dowód, co oznacza, że organy nie uchyliły się od oceny tego środka dowodowego. Jeżeli tak jak w tej sprawie organy uznały treść operatu szacunkowego za wystarczającą w ramach art. 80 K.p.a., to można było w tej sprawie oczekiwać od strony postępowania, że swoją argumentację powinna poprzeć kontropinią, która mogłaby podważyć wnioski operatu, w których rzeczoznawca konkretnie wskazał, że:

- oszacowana wartość odzwierciedla ceny z rynku lokalnego nieruchomości na datę sprzedaży działki nr [...], tj. 03.07.2007 r. i wartość określona jest na ww. datę. Stan nieruchomości określony był na datę wejścia w życie uchwały mpzp cz. wsi Pass, czyli 15.01.2006 r. i uwzględniał pierwotną działkę nr [...], z której powstała działka nr [...];

- w opracowaniu przy określaniu wartości nie uwzględniano nakładów poniesionych przez właściciela po dniu wejścia w życie planu, tj. podziałów oraz nakładów inwestycyjnych;

- określone wartości 1 m2 gruntu dla przeznaczenia rolnego (przed zmianą w planie) i usługowo-produkcyjnego (po zmianie w planie) zawierają się w granicach określonych na podstawie analizy badanego rynku lokalnego;

- wycenę wartości przed zmianą w planie oparto na transakcjach nieruchomościami, które były użytkowane rolniczo, nie miały określonego przeznaczenia w mpzp, a w studium miały określoną funkcję inwestycyjną;

- wycenę wartości po zmianie w planie oparto na transakcjach nieruchomościami, które były określone w obowiązującym mpzp, jako tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej oraz porównywalne bardzo duże powierzchnie działki gruntu (obszaru);

- analiza cen odnotowanych na rynku lokalnym wskazała, że nieruchomości, dla których uchwalony jest plan zagospodarowania przestrzennego osiągają na rynku wyższe ceny niż nieruchomości, które nie posiadają przeznaczenia określonego w mpzp. Ceny nieruchomości z mpzp zawierają się na rynku lokalnym gminy Błonie pomiędzy 24,4 a 125,0 zł/m2, przy cenie średniej 47,0 zł/m2, natomiast dla gruntów bez planu ceny zawierają się od 5,0 zł/m2 do 25,8 zł/m2, przy cenie średniej ok. 14,7 zł/m2.

Pomimo stosownej oceny dokonanej przez organy, strona skarżąca takiego dowodu nie przedstawiła. Sąd zaś w sposób niekonkretny oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. Jak wskazał Sąd I instancji w odwołaniu kwestionowano przyjętą przez biegłego metodę porównywania parami, jak również przyjęcie do porównania działek znacznie różniących się. W odwołaniu skarżący zwrócił uwagę także na zawarte w operacie wewnętrzne sprzeczności. Jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO w takim zakresie dokonało oceny przyjętej metody ustalania wartości nieruchomości, jak i to, że przyjęte do porównania działki różniły się biorąc pod uwagę cechy różniące nieruchomości. Ponadto z oceny poszczególnych części operatu dokonanej przez SKO nie wynika aby operat zawierał jakieś wewnętrzne sprzeczności. Poza tym SKO wyraźnie oceniło, że argumentacja strony skarżącej stanowi polemikę z przyjętą przez biegłego metodologią oraz oceną wiadomości specjalnych przez osobę nieposiadającą kwalifikacji w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Wynika z tego, że SKO oceniło właśnie omawianą wyżej moc dowodową podnoszonej argumentacji skarżącego w zestawieniu z operatem sporządzonym przez osobę posiadającą wiedzę specjalną. Taka zaś ocena SKO wymagała poddania kontroli jej legalności przez Sąd I instancji, czego ten Sąd nie uczynił. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. W tych warunkach należy stwierdzić, że Sąd I instancji pomimo zawartej w zaskarżonej decyzji merytorycznej oceny sprawy, w tym podnoszonej przez skarżącego argumentacji, nie dokonał oceny legalności stanowiska organu odwoławczego. Oparł zaś rozstrzygnięcie na lakonicznym stwierdzeniu, że SKO nie rozpoznało wszystkich zarzutów odwołania, co czyni także zasadnym uznanie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle powyższych rozważań dotyczących sposobu i zakresu postępowania wyjaśniającego należy uznać, że z uwagi na wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku, trudno jest poddać instancyjnej kontroli ocenę Sądu I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera bowiem należytego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, z uwagi na jego lakoniczność. Nie wskazano bowiem jakich konkretnie zarzutów odwołania nie rozpatrzyło SKO, i czy w tym zakresie ewentualne wady postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie wady zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że SKO wypowiedziało stosowną ocenę prawną dotyczącą operatu. W tym zaś zakresie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł żadnej argumentacji, tak aby organ odwoławczy mógł dokładnie ustalić zakres ponownego rozpatrzenia sprawy. Z oceny Sądu dla organu powinno konkretnie wynikać, które elementy operatu wymagają przeprowadzenia ewentualnie dodatkowo postępowania wyjaśniającego i w jakim zakresie. Ponadto w odpowiedzi na skargę kasacyjną sam skarżący wskazywał, że ocena SKO w tym zakresie została dokonana, ale jest zdawkowa lub w części nie zawiera rozpoznania zarzutów odwołania w ogóle. Oznacza to, że Sąd powinien ocenić dokonaną w tej sprawie wypowiedź SKO co do legalności operatu, a także ocenić czy kwestia nierozpoznania części zarzutów odwołania ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. czy te zarzuty mogły podważyć legalność operatu sporządzonego przez specjalistę – biegłego. Usprawiedliwienia dla omawianej lakoniczności oceny Sądu nie może zaś stanowić przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w całości odwołania strony skarżącej. Również i w tym elemencie uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ stan faktyczny sprawy powinien być przedstawiony w sposób zwięzły.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.