Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 709/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. oddala skargę.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I N I E

Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa M. J. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] (nr [...]) w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości, bądź o uchylenie tej uchwały w części dotyczącej obszaru stanowiącego działki [...], [...], [...] obręb Z., AM [...] we W. przy ul. A. C. [...]. Na uzasadnienie skarżący wskazał, że uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W. przewiduje przy ul. C. zabudowę jednorodzinną. Na rzecz skarżącego została jednakże wydana ostateczna (od dnia [...]) decyzja nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną. W przypadku utrzymania w mocy uchwały planowana przez skarżącego inwestycja będzie zatem niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego dla tej części W.

Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w dniu [...] na wniosek skarżącego zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę domu wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzją z dnia [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę. W licznych pismach kierowanych do Urzędu Miejskiego we W. skarżący zwracał się o przyspieszenie procedur umożliwiających stwierdzenie ostateczności tej decyzji jednak z uwagi na przedłużanie postępowań wywołanych odwołaniami, zażaleniami i skargami składanymi przez właścicieli nieruchomości sąsiednich (czy też ujawnionych spadkobierców tychże właścicieli), do dnia niniejszej skargi, nie stała się ostateczna decyzja w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie pozwolenia na budowę trwa od stycznia 2000 r. (ponad 4 lata). O możliwość realizacji inwestycji strona rozpoczęła starania ponad 4 lata kupując w tym celu nieruchomość w trybie przetargu ogłoszonego przez gminę. Z samej istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dacie wydawania decyzji nr [...] obowiązywał miejscowy ogólny plan uchwalony uchwałą Nr [...] (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. Nr [...] poz. [...] z dnia [...]).

W świetle ustaleń powołanej uchwały Miejskiej Rady Narodowej planowane przedsięwzięcie mieściło się w funkcji uzupełniającej terenu, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności (do 3 kondygnacji). Dokonując zakupu działek i wszczynając procedury administracyjne w celu uzyskania pozwolenia na budowę skarżący działał w przekonaniu o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi przepisami, w tym z przepisami prawa miejscowego jakimi są plany zagospodarowania przestrzennego.

Podjęta w dniu [...] uchwała Rady Miejskiej W. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. przewiduje jednak przy ul. C. zabudowę jednorodzinną, a zatem planowana inwestycja objęta wydaną na rzecz skarżącego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zezwalającą na budowę budynku wielorodzinnego – będzie niezgodna z obecnie obowiązującym planem dla tej części W.

Zdaniem skarżącego nie może on ponosić negatywnych skutków związanych z opieszałością przy rozpoznawaniu powierzonych organom spraw, a w przekonaniu skarżącego trwanie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przez ponad 4 lata do takich wniosków prowadzi. Należy mieć na uwadze fakt, iż gdyby nie przedłużające się postępowanie administracyjne, mimo ewentualnej sprzeczności inwestycji z uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego dla części Z. we W., zamierzenie budowlane przy ul. C. [...] mogłoby zostać zrealizowane na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona podkreśla, iż z uwagi na niedoręczenie zawiadomienia o wyłożeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący nie mógł zapoznać się z projektem planu, a co więcej - nie mógł zgłosić zarzutów do zawartych w nim postanowień na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy o gospodarowaniu przestrzennym. W przekonaniu skarżącego, w toku prac nad uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla części Z. we W. naruszono przepisy postępowania administracyjnego poprzez naruszenie słusznego interesu inwestora – M. J., z uwagi na nieuwzględnienie w toku tychże prac decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji przy ul. C. [...].

W świetle przepisu art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W przekonaniu skarżącego zaskarżona uchwała narusza ten przepis i wynikające z niego uprawnienia skarżącego, gdyż nie uwzględnia wydanej na rzecz M. J. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto, należy podnieść, iż uchwała Rady Miejskiej W. narusza także uprawnienia skarżącego, inwestora i jednocześnie właściciela, któremu przysługują prawa właścicielskie określone w przepisach kodeksu cywilnego (art. 140 i 143 k.c.), gwarantujące możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w tym przeznaczeniem wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Konkludując, skarżący stwierdza, iż kwestionowana uchwała Rady Miejskiej W. narusza interes prawny skarżącego-właściciela i jednocześnie inwestora M. J. i uniemożliwia mu realizację inwestycji objętej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...], co winno skutkować wyeliminowaniem uchwały z obrotu prawnego.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o jej oddalenie, wskazała, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W. został sporządzony na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W. oraz wytyczne ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.", a także uchwałę Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] w sprawie objęcia ochroną indywidualną i uznania za zespół przyrodniczo-krajobrazowy części śródmieścia we W. w granicach wyznaczonych przez S. O. od zachodu, K. Ż. od północy i północnego wschodu, od południa K. O. i rzekę O. Przy sporządzaniu projektu planu spełniono wszystkie wymogi procedury określonej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z uwagi na zmianę ustawy w trakcie sporządzania projektu planu. Projekt planu uzyskał wszystkie opinie i uzgodnienia wymagane ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawami szczególnymi.

Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W. zostało zamieszczone w prasie – [...] z dnia [...]. Było również wywieszone na tablicy ogłoszeń przed siedzibą Urzędu Miejskiego W. przy pl. N. T. [...], siedzibą Rady Osiedla Z., Z., Sz. oraz Centrum Gospodarowania Komunalnym Zasobem Mieszkaniowym. Wszyscy zainteresowani mogli więc złożyć wnioski do planu. M. J. nie złożył wniosku do planu.

Zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od [...] do [...] wysłano do wszystkich właścicieli i władających, wykazanych w wypisach z rejestru gruntów, uzyskanych z Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., według stanu na dzień [...]. Zawiadomienie, wysłane listem poleconym w dniu [...] na adres strony figurujący w wypisie z rejestru gruntów, zostało zwrócone przez pocztę z adnotacją, że adresat wyprowadził się.

Dopiero w dniu [...], już w trakcie trwania wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, M. J. zgłosił w Zarządzie Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego zmianę danych adresowych.

Obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na którą powołuje się skarga, nie wprowadza obowiązku imiennego zawiadamiania właścicieli i władających o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu.

Oprócz zawiadomień imiennych ogłoszenie o terminie i miejscu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zostało zamieszczone w prasie codziennej – [...] z dnia [...]. Wywieszone zostało także na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego przy pl. N. T. [...] oraz na tablicy ogłoszeń Rady Osiedla Z., Z., Sz. Informacje na ten temat ukazywały się w trakcie wyłożenia w telewizji lokalnej i prasie. Każdy zainteresowany miał więc możliwość zapoznania się z projektem planu i złożenia protestów i zarzutów. M. J. i nie złożył protestu ani zarzutu do projektu planu.

W obowiązującym od dnia 27 października 2004 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części Z. we W. teren, na którym znajdują się działki nr [...], [...] i [...] [...] obręb Z., będące własnością strony, oznaczony został symbolem [...] o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Liczba kondygnacji nie może być większa niż 2, bez uwzględnienia poddasza użytkowego. Dopuszczalna maksymalna powierzchnia zabudowy działki nie może przekroczyć 30 %. Przez zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności należy rozumieć, zgodnie z planem, lokalizację budynku jednorodzinnego zawierającego nie więcej niż 2 mieszkania lub jedno mieszkanie i jedno pomieszczenie usługowe lub budynku wielorodzinnego zawierającego nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków w układzie wolno stojącym i bliźniaczym zawierającym nie więcej niż 4 mieszkania. Z uwagi na objęcie całego osiedla Z. strefą "B" ochrony konserwatorskiej, nowa zabudowa musi być dostosowana do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania, skali i bryły przy założeniu harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej oraz nawiązywać formami współczesnymi do lokalnej tradycji architektonicznej.

Utrzymanie dotychczasowego charakteru osiedla jest zgodne także z wnioskami mieszkańców, złożonymi do planu. Zamierzona przez skarżącego realizacja wielorodzinnego budynku mieszkalnego (23 rodzinnego) byłaby znacznym dysonansem w stosunku do otaczającej zabudowy jednorodzinnej, zaburzając objęty ochroną konserwatorską układ urbanistyczny osiedla. Zadaniem gminy jest dbanie o ład przestrzenny, nawet jeżeli wcześniej popełniono błąd przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też decyzja nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną nie została uwzględniona przy sporządzaniu planu. Znalazło to wyraz w uchwale nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W.

Projekt planu został opracowany zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu zostały rozesłane przed dniem [...], tj. przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia planu są zgodne z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia projektu planu nie naruszają prawa własności wnoszących a jedynie, zgodnie z tym przepisem poprzez ustalenie przeznaczenia terenu oraz zasad i warunków jego zagospodarowania, wpływają na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Przy sporządzeniu projektu planu spełniono wszystkie wymogi procedury określonej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. oraz art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku ze zmianą ustawy w trakcie sporządzania projektu planu, wszystkie dokumenty wymagane w ustawie były prawidłowe i sporządzone zgodnie z ustawowymi terminami. Projekt planu uzyskał wszystkie opinie i uzgodnienia wymagane ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawami szczególnymi. Dokumentacja planu wraz z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W. podlegała sprawdzeniu przez Wojewodę D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie – podlega oddaleniu.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej w skrócie "upsa" – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483).

Niesporne jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów.

Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, czyli inaczej mówiąc jest ona obowiązana działać zgodnie z prawem.

Właśnie zgodność z prawem podjętych uchwał lub zarządzeń bada Sąd w toku niniejszego postępowania.

Zdaniem sądu, zakwestionowana uchwała, jako zgodna z prawem nie podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Jak wynika z akt administracyjnych, sporna uchwała została podjęta z uwzględnieniem chronologii czynności materialno-technicznych wskazanych w art. 18 i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zastosowanie tych norm prawa materialnego znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W świetle bowiem wskazanego przepisu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Według brzmienia przywołanego art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest organ wykonawczy gminy. Organ ten, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: 1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu, 2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu, 2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6, 3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu, 4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z: a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych, 5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3, c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia, 6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów, 7) przyjmuje protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1, 8) po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu, 9) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych, 10) doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 11) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz informuje o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a, 12) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu, 13) przedstawia wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem, 14) kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy ustrojowej, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy.

Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, według którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa, ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992 r., II SA/Wr 96/92, OSP 1993, Nr 7-8, poz. 148), Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Istotne jest natomiast w rozpoznawanej sprawie, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 4 ust. 1 statuuje obowiązek gminy ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do wskazanego przepisu, pogląd o nadaniu gminie poprzez jego treść tzw. władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie zaprzeczał jednocześnie konieczności uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Podkreślano przy tym, że nie można art. 4 ust. 1 tej ustawy traktować jako legitymacji do szczególnego władztwa i nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zważyć zatem należy, że w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 5 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie – zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej – może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności.

W tej ostatniej kwestii natomiast Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (CZP 45/80, OSPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią. Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta. Ochronę przed taką ingerencją w trakcie prac planistycznych zapewnia prawo wnoszenia zarzutów do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego".

Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący jest właścicielem spornych działek, a zatem w zakresie władania i rozporządzania nieruchomością posiada pełnię uprawnień wynikających z art. 140 k.c. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 1999 r. (IV SA 537/99, LEX Nr 48229) "zgodnie z art. 140 k.c. właściciel nieruchomości może z niej korzystać z wyłączeniem innych osób, jednak treść wykonywania prawa własności jest wyznaczona obowiązującymi przepisami i do tych należy ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewidująca uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które określają przeznaczenie danego terenu na cele ich wykorzystywania".

Odnosząc się do trybu uchwalania planu, wynikającego z przywołanego wyżej art. 18 ustawy wskazać trzeba, że strona skarżąca dysponowała całym katalogiem środków prawnych, przysługujących jej w toku procedury planistycznej, stanowiących uprawnienia z tego przepisu i służących do obrony praw właściciela do gruntu w toku uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym zakresie (jak wynika z dokumentacji planistycznej) strona przeciwna wywiązała się z ciążącego na niej ustawowego obowiązku, zawiadamiając o przystąpieniu do sporządzania planu i możliwości składania wniosków do niego na adres strony, uwidoczniony w rejestrze gruntów. Mimo prawidłowego pouczenia żaden wniosek do planu ze strony skarżącego nie wpłynął.

Powiadomiono także o możliwości złożenia zarzutów i protestów do planu szereg podmiotów, w tym także i stronę skarżącą. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, skarżący także i z tych uprawnień nie korzystał. Dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne wskazują, że doręczenie na posiadany adres nie było skuteczne, bowiem powróciło z adnotacją "adresat wyprowadził się".

Aby odpowiedzieć na pytanie czy takie działania gminy można i należy uznać za wystarczające, w kontekście obowiązków, określonych w procesie planistycznym trzeba wskazać na ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027). Wedle art. 20 tej ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się (między innymi) właściciela i jego miejsce zamieszkania lub siedzibę. Z kolei wedle art. 21 podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w art. 22 ustawodawca obliguje osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 do zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian.

Reasumując tę część wywodów należy wskazać, iż gmina prowadząc korespondencję ze stroną na adres uwidoczniony w ewidencji gruntów, postępowała zgodnie z prawem.

Podnoszenie istotnych dla strony skarżącej okoliczności, w zakresie możliwości gospodarczego wykorzystania działek już po uchwaleniu planu (i ewentualnym jego ogłoszeniu, czyli po wejściu w życie), należy uznać wprawdzie za prawnie dopuszczalne, ale co do zasady zbyt późne i stawiające gminę (jako ogół jej mieszkańców) w trudnej prawnie i faktycznie sytuacji. Uchwalony plan stwarza bowiem określony stan prawny, z którym konkretne podmioty łączą skutek prawny.

Jeśli chodzi o kwestionowanie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poświęconym temu zagadnieniu, należy pamiętać, że gmina ma pełne władztwo planistyczne nad swoim terenem (przywołany wcześniej art. 4 ustawy), będąc jednocześnie zobowiązaną do respektowania uprawnień osób trzecich w najszerszym zakresie, jak to tylko możliwe i w sposób wynikający z obowiązujących unormowań prawnych.

Analiza akt administracyjnych wskazuje, iż opracowując projekt planu gmina nie naruszyła zasad ustawowych.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów strony należy jeszcze raz wskazać, iż jak wynika z akt administracyjnych, gmina (w toku procedury planistycznej) dokonała wszystkich obowiązkowych czynności procesowych. Skarżący został zawiadomiony na adres podany w rejestrze gruntów i zdanie sądu, takie działanie ze strony organów gminy należy uznać za wystarczające. To strona, jako właściciel działki winna, we własnym interesie, dbać o aktualne wpisy do danych z rejestru.

Jeśli chodzi o kolejny zarzut skargi w zakresie sprzeczności ustaleń planu z nabytym przez stronę prawem zagospodarowania działek w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to uszło uwadze skarżącego, iż taka decyzja, zgodnie z treścią art. 46 "starej" ustawy o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) może być wydana kilku wnioskodawcom, nie rodzi praw do terenu, a jedynie udziela odpowiedzi na pytanie czy jest dopuszczalna w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast na dzień orzekania strona nie dysponuje ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Dlatego nie można zgodzić się z zarzutem, iż nowo uchwalony plan godzi w prawa nabyte strony.

Wskazać także należy, iż strona w dalszym ciągu może realizować swoje uprawnienia właścicielskie w stosunku do spornych działek gruntu. Różnica polega jedynie na rodzaju budynków, jakie mogą być tam teraz wzniesione. Mają to być, zachowujące przestrzenny ład architektoniczny, zgodne z ekskluzywną, przedwojenną zabudową jednorodzinną, małe domy mieszkalne. Taki rodzaj budownictwa na tym terenie preferują mieszkańcy Z., a gmina ma obowiązek dbać o interes mieszkańców, zatem była uprawniona do zawarcia tego typu zastrzeżeń w projekcie planu.

Na koniec można jeszcze wskazać na wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., (IV SA 346/93, ONSA 1996, nr 3, poz. 125), w myśl którego "naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwa planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa".

Reasumując wobec niezasadności skargi podlega ona oddaleniu po myśli art. 151 upsa.