Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1444/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A.Ł na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 sierpnia 2012 r., nr [....] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r., znak [...] , nr [...] Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku: Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 10.04.2012 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa miejskiej sieci wodociągowej w rejonie ul. [...] w K. , na działkach nr nr [...] obr. [...] ". Wskazał, że integralną część decyzji stanowią dwa załączniki: nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nr 2 - część graficzna warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zmian.), w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 ze zmian.) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". W świetle przywołanego art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m. in. "budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania".

W ocenie Prezydenta Miasta K. inwestycja pn "Budowa miejskiej sieci wodociągowej w rejonie ul. [...] w K. , na działkach nr nr [...] obr [...] "jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym).

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W związku z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskano uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - postanowienie z dnia 04.06.2012 r. znak [...] . W toku postępowania wystąpiono także o uzgodnienie projektu decyzji do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Tym samym, z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we wskazanym terminie, uzgodnienie z tym organem należało uznać za dokonane. Zwrócono jednak uwagę, że milczące uzgodnienie, dokonane na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie przesądza o treści stanowiska tego organu na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego, o ile takie stanowisko (w formie odpowiedniej opinii, uzgodnienia, pozwolenia itp.) jest wymagane przepisami prawa. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę [...] Okręgowej Izby Architektów. W toku postępowania strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń.

Od decyzji tej odwołanie wniosła AL. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto na zasadzie art. 136 k.p.a. wniosła o zobowiązanie organu I instancji do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na okoliczność prowadzenia służebności instalacji wodociągowej na powierzchni ziemi oraz pod jej powierzchnią.

Uzasadniając swoje stanowisko A.L. podniosła, że w informacji technicznej z dnia 13 lutego 2007 roku dotyczącej doprowadzenia wody do projektowanego budynku na działce nr [...] obr. [...] w K. (L.dz.....) Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w pkt 6 postanowiło, iż: "W przypadku gdy nie ma możliwości wydzielenia działki pod drogę lub wydzielona działka drogowa pozostaje własnością prywatną prowadzenie miejskiej sieci wodociągowej będzie możliwe tylko wtedy, jeżeli przez właściciela nieruchomości przez które będzie przebiegać to uzbrojenie, zostanie ustanowione na rzecz MPWIK S.A. ograniczone prawo rzeczowe". Działka nr [...] stanowi własność skarżącej i nie była na niej ustanowiona służebność instalacji wodociągowej. Ustanowienie służebności kolidować będzie z przebudową sieci energetycznej na jej działce. Przeprowadzenie instalacji wodociągowej jest niemożliwe również z uwagi na fakt, że przebiega już tam sieć gazowa.

W odwołaniu wskazano również, że dla przedmiotowego terenu prowadzona była sprawa ustanowienia służebności instalacji wodociągowej. Sprawa toczyła się przed Sądem Okręgowym w K. Wydziale II Cywilno-Odwoławczym (sygn. akt II Ca 1532/10), który ostatecznie postanowił o oddaleniu wniosku o ustanowieniu służebności. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 grudnia 2012 roku podniesiono, że przeprowadzenie sieci wodociągowej po działce nr [...] wymaga usunięcia zadrzewienia, z kolei przeprowadzenie sieci po działce nr [...] wymaga usunięcia istniejącej nawierzchni drogowej.

W załączniku nr 1 do skarżonej decyzji w pkt II.4 określono wymagania dotyczące osób trzecich. Prezydent Miasta K. wskazał, iż: "Realizacja przedmiotowego zamierzenia nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (...)". Mimo takiego zapisu ustalenie lokalizacji celu publicznego powoduje ograniczenia korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 roku (sygn. sprawy VIII SA/Wa 72/07) stwierdził, że "w sytuacji, gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego będzie musiała naruszać prawo własności strony, organy administracji winny wykazać i przeprowadzić postępowanie w zakresie niezbędności realizacji tej inwestycji w tym właśnie miejscu, przez działkę strony. Organy, uzasadniając decyzję, winny wskazać argumenty, iż realizacja przedmiotowej inwestycji będzie służyć ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokajania potrzeb powszechnych". Organ I instancji nie przeprowadził postępowania w zakresie niezbędności realizacji przedmiotowej inwestycji, nie odniósł się do faktu, iż budowa miejskiej sieci wodociągowej w przedmiotowym terenie naruszy prawo własności skarżącej i godzi w jej interesy. Zgromadzony materiał w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, iż ustalenie lokalizacji celu publicznego nie koliduje z interesami właścicieli działek, przez które sieć ma przebiegać. Dowody zebrane w sprawie nie są wystarczające, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a.

Co więcej w toku sprawy nie wykazano, że realizacja przedmiotowej inwestycji realizuje cel publiczny. Dotychczas przeprowadzane postępowania dowodzą, iż realizacja zamierzonej inwestycji służy jedynie jednemu inwestorowi. Zdaniem skarżącej uzasadnia to uchylenie decyzji.

Nadto istotna dla niniejszego postępowania jest sprawa rozgraniczenia, która jest w toku. Prezydent Miasta K. dnia 11 lutego 2009 roku postanowił o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (znak sprawy :....) dotyczącego granicy pomiędzy nieruchomością składającą się z działek nr nr [...] , a nieruchomością sąsiednią ozn. nr dz. [...] i [...] obr. [...] w K. Nieuregulowany stan prawny parcel l. kat [...] [...] i odpowiadających im działek nr nr [...] ma wpływ na przedmiotową sprawę, m.in. poprzez fakt, iż granica pomiędzy działkami może ulec zmianie. Nadto działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działką nr [...] , przedmiotowe działki stanowią teren planowanej inwestycji. Zasadnym jest uzupełnienie przez organ I instancji materiału dotyczącego rozgraniczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 7 sierpnia 2012 r., znak [...] na podstawie art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając tę decyzję Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że w świetle art. 6 i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania należy zakwalifikować do kategorii inwestycji celu publicznego, nawet jeżeli służyć będzie stosunkowo wąskiej grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej). Wskazano, że inwestycją celu publicznego jest każde działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Nie ma tu również znaczenia zaangażowanie środków publicznych. Zamierzenie objęte postępowaniem po jego wybudowaniu przejdzie na własność odpowiedniej jednostki organizacyjnej i służyć będzie społeczności lokalnej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. bezspornym jest, że budowa miejskiej sieci wodociągowej stanowi działanie o znaczeniu lokalnym.

W dalszej części przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 648/09, gdzie stwierdzono, że stanowisko, iż organ administracyjny obowiązany jest ocenić charakter stosownych procedur pod kątem ewentualnej ingerencji w prawo własności oraz mieć na uwadze, że każdorazowe ograniczenie prawa własności może być dokonane wyłącznie, gdy konkretny przepis prawa takie ograniczenie wprowadza, a także mieć na uwadze art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jest o tyle błędne, że pomija to, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej (art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a więc w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ winien wydać w sprawie decyzję pozytywną.

Projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, a w toku postępowania sporządzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Oczywistym jest, że tego rodzaju analiza odbiega pod względem formalnym od analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzanej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, niemniej jednak należy podkreślić, że w niniejszej sprawie dokonano oceny zarówno stanu faktycznego oraz prawnego.

Ustosunkowując się do twierdzeń strony odwołującej podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Wskazana powyżej zasada nienaruszania cudzych praw związanych z nieruchomością, wynika również z istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odzwierciedla to przepis art. 52 ustawy określający wymogi formalne wniosku, który nie wymaga przedłożenia jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego wykazania praw do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym.

Nawiązując do powyższego podnieść należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę zobowiązany jest złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak więc tytuł prawny do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym (a zatem wszystkich działek wskazanych w sentencji decyzji) stanowi warunek sine qua non dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Element ten będzie przedmiotem szczegółowej analizy w toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. W tym właśnie postępowaniu organ administracji architektoniczno-budowlanej dokona szczegółowej weryfikacji projektu budowlanego mając na uwadze właściwe w zakresie prawa budowlanego przepisy materialnoprawne. Kwestia ewentualnej zgody strony odwołującej na objęcie zamierzeniem inwestycyjnym terenu do niej należącego stanowić będzie również wówczas przedmiot analizy. Na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia, czy inwestor dysponuje tytułem do nieruchomości objętej zamierzeniem, a zatem kwestia ustanowienia odpowiedniej służebności nie stanowi przeszkody do wydania decyzji pozytywnej. Okoliczność ta nie jest przesłanką mogącą skutkować odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym bowiem postępowaniu zgoda właściciela terenu zajętego pod planowaną inwestycję nie jest wymagana.

Podobnie, toczące się postępowanie rozgraniczeniowe nie wpływa na możliwość wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Podsumowując, zaskarżona decyzja jest zgodna z regulacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z regulacją ustaw szczególnych, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające uwzględnia wymogi procedury administracyjnej.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.L , wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 50, 53, 54, 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ustalenie, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego, co powoduje niemożność ustalenia lokalizacji celu publicznego z uwagi na niespełnienie przesłanki inwestycji celu publicznego, tj. warunków z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2. naruszenie art. 50, 53, 54, 56 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie, a to prowadzenie postępowania mimo nierozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozstrzygnięcia sprawy sądowej o rozgraniczenie przed innym organem;

3. naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a to poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i sporządzenie uzasadnienia do niej mimo braku odniesienia się do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, jak również jego nieuzupełnienie;

4. nieuwzględnienie problemu braku ustanowienia służebności instalacji wodociągowej dla działki stanowiącej własność skarżącej, przez która ma przebiegać sieć wodociągowa, a także nieuwzględnienie kolizji planowanej sieci wodociągowej z instalacją gazową i planowaną przez skarżącą przebudową sieci energetycznej, co stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącej, chronionego m.in. na mocy przepisów kodeksu cywilnego, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5. naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie przyjmowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę wyznaczania sposobu zagospodarowania terenu;

W uzasadnieniu skargi powołano się na art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym za cel publiczny uznać należy "budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania". W uzasadnieniu skarżonej decyzji podkreślono, iż przedmiotowe zamierzenie służyć będzie "stosunkowo wąskiej grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej)". W toku sprawy nie wykazano komu służy budowa miejskiej sieci wodociągowej. Nie dokonano analizy obecnego zagospodarowanie terenu, ilości potencjalnych inwestorów mogących przyłączyć się do planowanej sieci. Jak podnosiła skarżąca w odwołaniu od decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego zgromadzony materiał dowodzi, iż realizacja zamierzonej inwestycji służy jedynie jednemu inwestorowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 1 lipca 2010 roku (sygn. akt II SA/Lu 277/10) rozstrzygał sprawę przyłącza gazowego i uznania go za realizację celu publicznego: "Jakkolwiek przy spełnieniu odpowiednich warunków realizację sieci gazowej należy uznać za cel publiczny, to nie każda tego rodzaju inwestycja może zostać uznana za taki właśnie cel, a czynnikiem warunkującym jest zakres prowadzonych prac. Jakkolwiek zatem realizowanie sieci gazowej wyłącznie jako inwestycji liniowej, należy uznać za realizację celu publicznego, skoro wiąże się z wykonaniem na znacznym obszarze takiego zamierzenia dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej, to realizacja przyłącza gazowego wyłącznie do jednego czy dwóch budynków nie stanowi celu publicznego".

Zdaniem skarżącej analogicznie w przedmiotowej sprawie możemy uznać, iż wykonanie przyłączenia czy planowanie sieci wodociągowej na użytek jednego inwestora jest bezpodstawne. Co więcej jeśli posiadał informację, iż sieć wodociągowa służyć będzie realnie społeczności lokalnej powinien ten fakt wykazać, czego zaniechał.

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji podniósł, iż "(...) gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ winien wydać w sprawie decyzję pozytywną". W przedmiotowej sprawie wniosek nie jest zgodny z przepisami z uwagi na fakt, iż nie realizuje przesłanki celu publicznego.

Na etapie postępowania przed organem I instancji podkreślono, iż istotna dla ustalenia planowanego zamierzenia jest sprawa rozgraniczenia, która była w toku. Prezydent Miasta K. dnia 11 lutego 2009 roku postanowił o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego granicy pomiędzy nieruchomością składającą się z działek nr [...] i [...] , a nieruchomością sąsiednią ozn. nr dz. [...] i [...] obr. [...] w K. Skarżąca podnosiła, iż nieuregulowany stan prawny parcel l. kat [...] , [...] i odpowiadających im działek nr nr [...] ma wpływ na przedmiotowa sprawę, m.in. poprzez fakt, iż granica pomiędzy działkami może ulec zmianie. Nadto działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działką nr [...] , przedmiotowe działki stanowią teren planowanej inwestycji. Skarżąca wskazywała na konieczność uzupełnienia przez organ I instancji materiału dotyczącego rozgraniczenia, jednak organ I i II instancji nie wyjaśnił tej kwestii, co należy uznać za naruszenie prawa. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie sprawy o rozgraniczenie, będącej w toku przed Sądem Rejonowym dla [...] Wydział I Cywilny (sygn. akt I Nsl727/09/P) należy uznać za zagadnienie wstępne dla niniejszej sprawy w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego kwestia ustalenia spraw własności i granic terenu inwestycji pozostaje w związku przyczynowym pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym pozostającym we właściwości innego organu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.) dalej zwana p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja organu II Instancji i poprzedzająca ja decyzja odpowiadają prawu.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717, z późniejszymi zmianami) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 2 pkt 5 tej ustawy definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego. Mówi on iż ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675).

Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnione, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego -indywidualnego lub zbiorowego. (tak: Z. Niewiadomski w Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006r.). Ponieważ ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (wskazana wyżej możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy wykazać, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki tj. że jest przedsięwzięciem które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 nr 102 poz.651 ze zmianami). Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia i z inwencją celu publicznego a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 6 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, (...). Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem własnym gminy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w tym sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Zatem budowa odcinka sieci wodociągowej ma znaczenie lokalne bądź ponadlokalne bowiem inwestycja ta mieści się zarówno w katalogu celów publicznych wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami jak i w katalogu zadań własnych gminy. Inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie, może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy.

Wskazać też należy, że wnioskodawcą i inwestorem budowy kwestionowanego odcinka sieci wodociągowej jest Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. za pośrednictwem której to spółki Gmina Miejska [...] realizuje swoje obowiązki w zakresie zaopatrzenia członków wspólnoty samorządowej w wodę. Planowany do wykonania odcinek wodociągu ma mieć około 110 m i średnicę 100 mm a planowany jego przebieg zlokalizowany jest na terenie drogi stanowiącej własność Skarżącej. Również i te okoliczności (podmiot realizujący planowaną inwestycje, jej parametry oraz stosunkowo najmniejsze obciążenie nieruchomości Skarżącej) miały wpływ na ocenę planowanej inwestycji.

Podkreślenia wymaga, że nie ma znaczenia z punktu widzenia możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podnoszony w skardze zarzut, że sąd powszechny odmówił ustanowienia służebności instalacji wodociągowej dla działki stanowiącej własność skarżącej oraz zarzut nie uwzględnienia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Zgodnie bowiem z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu inwestycji lokalizacji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co polega na tym, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 1 ust. 2 natomiast wymienia między innymi wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności itp. Innymi słowy, wyłącznie kwestie ładu przestrzennego czy zrównoważonego rozwoju nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Wskazać też należy, że zdaniem Sądu w pojęcie zrównoważonego rozwoju jak najbardziej wpisuje się dostęp każdego gospodarstwa domowego do bieżącej wody.

Nie jest też uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ II Instancji art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa. Poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, jako zagadnienia wstępnego. Kwestia ta dla wydania decyzji ustalającej lokalizacje inwestycji celu publicznego nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym. Szczegółowy przebieg wodociągu określony bowiem zostanie dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę i ewentualnie dopiero na tym etapie przygotowywania inwestycji może mieć znaczenie dokładny przebieg granic nieruchomości. Decyzja ta jak słusznie wskazał organ nie ma wpływu na prawo własności nieruchomości.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku, na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu administracyjnym.