Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1978/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku [...] ("skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy tę decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2017 r. GINB odmówił, po wszczęciu postępowania na wniosek [...], stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r., w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] oraz skarżącemu pozwolenia na budowę budynku usługowego z garażem podziemnym, rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...] i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący.

Decyzją z dnia [...] lipca 22017 r. GINB utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2017 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonych w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Ponadto organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Organ odwoławczy wyjaśnił także pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzając, że o takim naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

GINB wskazał, że w prowadzonym przez niego postępowaniu administracyjnym kontroli poddana była decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją, ujętych w formie podstaw wznowienia. Efektem wznowienia postępowania jest tzw. "otwarcie na nowo" postępowania, w którym wydano ostateczną decyzję, objętą wznowieniem.

Organ odwoławczy podkreślił, że zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy nowe okoliczności faktyczne lub dowody ujawniły się po wydaniu decyzji ostatecznej. Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody w rozumieniu ww. przepisu to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający nimi nie dysponował. Nie ma przy tym znaczenia czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów.

Skuteczne powołanie się na ww. przesłankę będzie miało miejsce wówczas, gdy nowe dowody lub nowe okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym sensie, że wraz z innymi dowodami powinny stać się podstawą wydania odmiennej decyzji niż ta, która zapadła poprzednio. Dowody te muszą więc być prawotwórcze z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego.

Analiza akt sprawy wykazała, że podstawę faktyczną wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] dnia marca 2013 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiła okoliczność prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o dokumentację niezgodną ze stanem faktycznym w zakresie dotyczącym istniejącego budynku, znajdującego się na działce nr ewid. [...] usytuowanego w ostrej granicy z działką nr ewid. [...], do którego budynek objęty decyzją [...], przylega jedną ze swoich ścian. Przedłożony do zatwierdzenia projekt nie obrazował m.in. rzeczywistego usytuowania kominów znajdujących się na dachu budynku istniejącego, w tym zwłaszcza usytuowanych w ostrej granicy.

Budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...], jak wynika z dokumentów złożonych do akt, posiada kominy, które nie zostały uwzględnione w projekcie budowlanym spornego przedsięwzięcia. Okoliczność ta nie była znana organowi wydającemu pozwolenie na budowę, co wynikało z projektu budowlanego. Przechodząc do oceny, czy ww. okoliczność spełniała przesłanki wznowieniowe z art. 145 k.p.a. GINB wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i złożenie do akt wymaganych opinii uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa ochrony zdrowia.

Stosownie natomiast do § 142 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Powyższe uznaje się za spełnione jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych (§ 142 ust. 2 rozporządzenia).

Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., Nr 462 ze zm.) wymagania rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art 34 ust. 2 Prawa budowlanego, uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie rozmiary sposoby i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego.

Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W ocenie GINB nie można było uznać, mając na uwadze powyższe regulacje prawne, że organ wojewódzki rażąco naruszył prawo uznając, że brak uwidocznienia w projekcie budowlanym kominów istniejących na dachu budynku na działce nr ewid. [...], jest okolicznością istotną, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, którą uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z powyższego wynika zatem, że gdy w toku wznowionego postępowania organ ustali istnienie którejkolwiek z przesłanek pozytywnych, wówczas uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez doktrynę postępowanie rozpoznawcze prowadzone w ramach postępowania wznowieniowego obejmuje dwa zakresy przedmiotowe, które są ze sobą ściśle powiązane. Pozytywny wynik ustaleń poczynionych w ramach pierwszego z nich jest konieczną przesłanką dopuszczalności podjęcia czynności w drugim zakresie przedmiotowym. Pierwszy zakres przedmiotowy obejmuje ustalenie wystąpienia jednej z podstaw do wznowienia postępowania w sprawie. Do otwarcia możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wystarczające jest oparcie się na ustaleniu jednej z podstaw, co nie oznacza, że w razie stwierdzenia innych kwalifikowanych naruszeń prawa procesowego organ właściwy w sprawie nie powinien ich uwzględnić i wymienić w uzasadnieniu decyzji

Drugi zakres przedmiotowy jest następstwem pozytywnego ustalenia co najmniej jednej z podstaw wznowienia postępowania, co prowadzi do otwarcia możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją ostateczną. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczone są granicami załatwienia sprawy decyzją ostateczną. Prowadząc ponowne rozpoznanie sprawy, organ obowiązany jest dokonać, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, weryfikacji materiału dowodowego. Oznacza to, że wznowienie postępowania w sprawie nie prowadzi do odrzucenia materiału dowodowego już zgromadzonego.

Postępowanie rozpoznawcze w trybie postępowania wznowieniowego prowadzone jest zgodnie z przepisami prawa procesowego regulującymi postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, GINB stwierdził, że znane jest również odmienne stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia.

W toku wznowionego postępowania Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z wnioskiem w części dotyczącej zakresu objętego opracowaniem (wniosek dotyczył działki nr ewid. [...] natomiast z opracowania wynika, że zakres inwestycji obejmuje również działki nr ewid. [...]); sporządzenie projektu budowlanego zgodzie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym w szczególności w zakresie § 13 i § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia; sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z wymaganiami art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, m.in. w zakresie uzgodnienia projektu z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych po uwzględnieniu stanu faktycznego istniejącego budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Jednocześnie ww. postanowieniem Starostwa [...] pouczył inwestora, że nieusunięcie wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Nałożony przez Starostę [...] obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym dotyczył nie tylko kompletności projektu budowlanego, lecz swoim zakresem obejmował również inne wady ww. decyzji, dostrzeżone w toku wznowionego postępowania.

Przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania oraz po uchyleniu decyzji dotychczasowej, był w analizowanym przypadku fakt, że inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej w zakresie wskazanym w ww. postanowieniu Starosty [...]. Inwestor nie doprowadził bowiem projektu budowlanego do zgodności z wnioskiem o pozwolenie na budowę w części dotyczącej zakresu objętego opracowaniem.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Z analizy akt sprawy wynika, że organ powiatowy wezwał inwestora do przedłożenia analizy nasłonecznienia z uwzględnieniem faktycznego usytuowania otworów okiennych w budynkach zacienianych oraz do dokonania ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania w związku z realizacją spornej inwestycji (§ 206 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r.), uzgodnienie projektu z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych po uwzględnieniu stanu faktycznego istniejącego budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] obręb [...] w miejscowości [...]. Powyższych obowiązków inwestor również nie wykonał.

Choć inwestor w toku postępowania nieważnościowego złożył wyjaśnienia w tym zakresie, nie sposób było, w ocenie GINB, uznać ten fakt za podstawę dla stwierdzenia, że organ wojewódzki rażąco naruszył prawo. Jak wskazano wyżej, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kontroli dokonuje się w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia. Wszelkie nowe okoliczności (np. informacje, wyjaśnienia, dowody), którymi nie dysponował organ wydający decyzję, nie mają zatem istotnego znaczenia.

Skargę na powyższą decyzję złożył [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

2. art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art 107 § 3 k.p.a. m.in. poprzez niewywiązanie się przez organ z obowiązku ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i rozstrzygnięcie sprawy bez wskazania jakichkolwiek okoliczności faktycznych i dowodów, które stanowiły podstawę tego rozstrzygnięcia;

3. art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

4. art. 145 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania i uchylenie w wyniku jego przeprowadzenia z urzędu decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo braku podstawy prawnej do wznowienia postępowania;

5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie zapadła w wyniku wznowionego postępowania z rażącym naruszeniem prawa obligującym organ do stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu ograniczył się jedynie do powtórzenia wniosków zawartych w poprzedzającej ją decyzji, bez dokonywania odrębnej analizy w tym zakresie.

Ponadto, w ocenie skarżącego nieuprawnione stwierdzenie błędów w dokumentacji projektowej po upływie ponad dwóch lat od wydania decyzji, która to dokumentacja była w posiadaniu organu pierwszej instancji nie może wypełniać przesłanki stanowiącej o nowych okolicznościach faktycznych lub dowodach, które nieznane były organowi wydającemu pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Przede wszystkim na uwagę zasługuje fakt, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2016r. wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, we wznowionym postępowaniu. Starosta [...] , po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa , uchylił decyzję własną nr [...] z dnia [...] marca 2013r i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego z garażem podziemnym, rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...].

Zaskarżona decyzja wydana więc została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a

przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12

sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Poruszając się w zakreślonych wyżej granicach organy obu instancji prawidłowo uznały, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. Nr [...] nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Należy podkreślić, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym.

Trzeba wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia").

Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia.

W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości.

Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem, a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (ONSA 1993, z. 4 poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

Odnosząc się do wskazanej przez organ podstawy wznowienia postępowania, należy wskazać, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła. Nowe okoliczności i dowody w rozumieniu ww. przepisu to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający nimi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). W kontekście omawianej przesłanki ważne jest bowiem to (co wymaga podkreślenia), iż nie obejmuje ona okoliczności i dowodów powstałych, czy zaistniałych po wydaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej.

Należy podkreślić, że użyty w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. łącznik "lub" ("nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody") wskazuje jednoznacznie na to, że wystąpienie co najmniej jednego z członów tej alternatywy ("nowych okoliczności faktycznych" bądź "nowych dowodów" - tzw. alternatywa zwykła) stanowi samoistną i wystarczającą podstawę wznowienia postępowania, o ile równocześnie są spełnione pozostałe przesłanki prawne wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mianowicie: po pierwsze - są one "istotne dla sprawy", po drugie - istniały w dniu wydania decyzji (nie ma przy tym znaczenia czy wcześniejsze nieujawnienie tych okoliczności lub dowodów wynikało z niewłaściwie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, czy też z zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę); oraz po trzecie - nie były znane organowi, który wydał decyzję.

W sprawie niniejszej okolicznością taką było ustalenie ,że pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o dokumentację niezgodną ze stanem faktycznym w zakresie dotyczącym istniejącego budynku, znajdującego się na działce nr ewid. [...] usytuowanego w ostrej granicy z działką nr ewid. [...], do którego budynek objęty decyzją [...], przylega jedną ze swoich ścian. Przedłożony do zatwierdzenia projekt nie obrazował m.in. rzeczywistego usytuowania kominów znajdujących się na dachu budynku istniejącego, w tym zwłaszcza usytuowanych w ostrej granicy. Okoliczność ta nie była znana organowi wydającemu pozwolenie na budowę, na co wskazywał zatwierdzony projekt budowlany.

Istotność tej okoliczności wynika, jak słusznie podkreślił organ , wynika z § 142 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), który stanowi ,że przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Powyższe uznaje się za spełnione jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych (§ 142 ust. 2 rozporządzenia) oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., Nr 462 ze zm.) z którego wynika ,że wymagania rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art 34 ust. 2 Prawa budowlanego.

Słusznie podkreślił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że nie można przypisać Wojewodzie rażącego naruszenia prawa, przez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie dokumentacji niezgodnej ze stanem faktycznym, nieobrazującej rzeczywistego usytuowania kominów na budynku istniejącym w ostrej granicy działki, do którego ma przylegać ściana budynku projektowanego, stanowi okoliczność wypełniającą dyspozycje art. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Należy podkreślić, że w toku wznowionego postępowania Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z wnioskiem w części dotyczącej zakresu objętego opracowaniem (wniosek dotyczył działki nr ewid. [...] natomiast z opracowania wynika, że zakres inwestycji obejmuje również działki nr ewid. [...]); sporządzenie projektu budowlanego zgodzie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym w szczególności w zakresie § 13 i § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia; sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z wymaganiami art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, m.in. w zakresie uzgodnienia projektu z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych po uwzględnieniu stanu faktycznego istniejącego budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...].

Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylająca decyzje Starosty nr [...] z dnia [...] marca 2013r. i odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego, była wynikiem niewykonania przez inwestorów obowiązków wynikających z powyższego postanowienia. Nadto organ zobowiązał także inwestorów do przedłożenia analizy nasłonecznienia z uwzględnieniem faktycznego usytuowania otworów okiennych w budynkach zacienianych, bowiem jak podkreślił organ, sam projektant wskazał, że znajdująca się w projekcie analiza nasłonecznienia nie odzwierciadla faktycznego usytuowania otworów okiennych w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr ew. [...]. Powyższego obowiązku również nie wykonano.

W tym miejscu należy podkreślić ,że przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza przepis art. 149 § 2 kpa. Granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna ( vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 658 – 659). W wyroku z dnia 28 czerwca 1984 r. sygn. akt I SA 86/84 (ONSA 1984/1/59), NSA przyjął, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji jest powrót do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania. Nową decyzją, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji, wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Odstępstwo od tej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, to jest stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc ( wyrok z glosą aprobującą J. Borkowskiego, OSP i KA 1885/5/95) a także wyrok NSA z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I GSK 1614/06, LEX nr 351085).

Należy wyjaśnić, że orzecznictwo w tej kwestii nie jest jednolite co znajduje wyraz w stanowisku sadów administracyjnych z którego wynika, że również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia ( vide wyro NSA z 18 sierpnia 2011r. II OSK 487/11, z 4 lutego 2014r. II OSK 2111/12).

Należy jednak ponownie podkreślić, że decyzja kontrolowana przez Sąd zapadła w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r (sygn. akt IV SA 716/86), że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z [...] czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA.86/92,publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym Sąd wyraził pogląd iż: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa".

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa .

Brak jest także podstaw do przejęcia tezy, że organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 , 8 i 77 kpa, podnoszone bowiem w skardze zarzuty nie zostały uzasadnione, nie wskazano jakie okoliczności zostały pominięte przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, które to naruszenie miałoby wpływ na wynika sprawy.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 15 kpa, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę ponownie w wyniku złożenia przez stronę wniosku z art. 127 § 3 kpa odniósł się do zarzutów wniosku, konsekwentnie jednak uznając ,że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016r.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 p.p.s.a., skargę oddalił.