Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3044/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2pkt 9, art. 15 ust. 3 pkt 9, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 17/19 w sprawie ze skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r. nr CII/2668/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie – Łąki" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 17/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółki M. z o.o. na uchwałę Nr CII/2668/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie – Łąki".

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym planem, tj. działek nr [...] obr. jednostka ewidencyjna Kraków Krowodrza, wobec czego ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały.

Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu - determinujące przeznaczenie działki pod publicznie dostępny park i statuujące ograniczenia dla odnośnego terenu (ZP.9), w tym zakaz lokalizowania tam ogrodzeń - nie mają znamion przekroczenia władztwa planistycznego, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidualnego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa, ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.

Walory i znaczenie przedmiotowej działki dla funkcjonowania środowiska nie można rozpatrywać w oderwaniu od większej całości, jaką stanowi Dolina Potoku Sudół. Jest to jeden z najistotniejszych elementów systemu przyrodniczego miasta, pełniący funkcję korytarza ekologicznego; stanowi jeden z najbardziej rozległych terenów mających znaczenie dla warunków aerosanitarnych miasta oraz element parków rzecznych. Niemalże cały obszar planu miejscowego obszaru "Tonie Łąki" stanowi potencjalny obszar wymiany powietrza, rejon ten stanowi także jeden z najistotniejszych korytarzy napływu powietrza, będącego jednocześnie rynnami spływu powietrza. Znajdujące się tu obszary łąk i wód poprawiają parametry fizyczne powietrza. Ustalenia planistyczne związane są z występowaniem na odnośnym obszarze gatunków zwierząt podlegających ochronie na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Niektóre chronione gatunki, które tam występują, wymienione są także w załącznikach do Dyrektywy 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.

Organ, wbrew zarzutom skargi, nie uchybił obowiązkowi wyważenia interesu skarżącej oraz interesu ogólnospołecznego. Argumentacja skarżącej jawiłaby się jako nieprzekonująca nawet gdyby założenia, na których jest budowana, były prawdziwe. Podnoszone przez skarżącą uwarunkowania dotyczące dochodzenia ewentualnego odszkodowania nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń planu. Podobnie należy ocenić argument wskazujący na objęcie działki skarżącej dwoma planami oraz argument wskazujący na brak instrumentu prawnego pozwalającego przymusić gminę do dokonania wywłaszczenia.

Także kwestionowany przez skarżącą zakaz lokalizowania ogrodzeń jest funkcjonalnie powiązany z pozostałymi ustaleniami planu i nie można dopatrzyć się w nim niezgodności z prawem. W tym kontekście organ zasadnie wskazuje, że zaskarżony plan miejscowy ma na celu ochronę cennych terenów zieleni wzdłuż cieku Sudół poprzez utworzenie parku rzecznego. Jest to plan o charakterze ochronnym, mający ważne znaczenie w procesie łączenia zieleni miejskiej w ciągły, zintegrowany system przyrodniczy - czyni to zasadnym wyeliminowanie możliwości lokalizacji ogrodzeń na terenach wskazanych w planie.

Wbrew zarzutowi skargi, w zaskarżonym planie określono wymagane prawem parametry i wskaźniki zabudowy. Jako prawidłowe i wystarczające Sąd ocenił również ustalenia planu co do miejsc parkingowych.

Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa działka skarżącej znajduje się w obszarze ZR - tereny zieleni nieurządzonej, w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr 43 pod nazwą Tonie. Dla tej kategorii terenów przewidziano następujące ustalenia: Funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne. Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych (pkt III.1.4 Studium). W planie miejscowym nieruchomości skarżącej nadano przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej (ZP.9) oraz częściowo pod suchy zbiornik małej retencji "Tonie" - WZ.2 (a jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono cieki, wody powierzchniowe, rowy i urządzenia wodne). Wymienione kategorie przeznaczenia terenu wpisują się w wymienione powyżej funkcje terenu określone w dokumencie Studium. Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącej udział funkcji dopuszczalnej (zieleni urządzonej) nie przekracza wielkości 50 % powierzchni wydzielonego w Studium terenu ZR. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, zwanej dalej: u.p.z.p.) jest pozbawiony podstaw.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, jakoby treść zaskarżonej uchwały była niezgodna z zasadami techniki prawodawczej i tym samym naruszała § 5 - 7 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908; zwanego dalej: z.t.p.) w sprawie zasad techniki prawodawczej.

W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych Sąd wskazał, że nie ma podstaw do kwestionowania jej prawidłowości i rzetelności.

W skardze kasacyjnej Spółka M sp. z o.o. zaskarżyła ww. w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm.; zwanej dalej: k.c.) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczył granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczył nadmierne uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

2. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenów wskazanych w skardze nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;

3. art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń nie narusza dyspozycji powyższych przepisów oraz prawa własności przysługującego właścicielom nieruchomości których zakaz dotyczy;

4. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w braku zakwestionowania przez Sąd sposobu ustalenia w zaskarżonej uchwale zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

5. § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że w niniejszej sprawie prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego została sporządzona prawidłowo i rzetelnie;

6. § 5 - 7 załącznika do z.t.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny ustalając treść zaskarżonej uchwały nie naruszył zasad techniki prawodawczej;

7. art. 28 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego;

8. naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa;

9. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; zwanej dalej: k.p.c.) w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;

10. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p., poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 k.c. w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.;

11. art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 140 k.c. w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.. W ocenie skarżącej kasacyjnie naruszenie wskazanych przepisów miało polegać na przekroczeniu władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod ogólnodostępny park.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę normatywną jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 k.c. stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie Rada Miasta nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego przeznaczając część nieruchomości będącej własnością skarżącej pod publicznie dostępny park. Sąd I instancji właściwie ocenił, że ingerencja w prawo własności skarżącej była uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności. W art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), zakwalifikowano wydzielenie gruntów pod parki, jako cel publiczny uzasadniający ingerencję w prawo własności nieruchomości. Natomiast skutek prawny przeznaczenia w planie miejscowym nieruchomości prywatnych na tego rodzaju cele jest taki, że władze miasta mają podstawy prawne do przeznaczenia środków finansowych na wykup tego typu nieruchomości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej, interes jednostki, wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., nie może zostać pominięty, a więc należy brać pod uwagę nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) czy potrzeby interesu publicznego, ale i kwestie ochrony prawa własności. Władztwo planistyczne nie może być wobec tego traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, jedynie przy uwzględnieniu proporcjonalnie wyważonego interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi. Dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć poddana kontroli Sądu I instancji uchwała w sposób istotny ingeruje w prawo własności skarżącej kasacyjnie, to ingerencja ta nie jest nieusprawiedliwiona. Trafnie zaznaczył Sąd I instancji, powołując się na Opracowanie ekofizjograficzne Miasta Krakowa do Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, że walory i znaczenie działki skarżącej dla funkcjonowania środowiska rozpatrywane powinny być w szerszym kontekście, niż tylko w stosunku do działki skarżącej. Tereny te zlokalizowane w obrębie Doliny Potoku Sudół stanowią jeden z najistotniejszych elementów systemu przyrodniczego miasta, pełniący funkcję korytarza ekologicznego. Teren ten stanowi jeden z najbardziej rozległych terenów mających znaczenie dla warunków aerosanitarnych miasta oraz element parków rzecznych. Większość obszaru objętego planem stanowi potencjalny obszar wymiany powietrza, rejon ten stanowi także jeden z najistotniejszych korytarzy napływu powietrza, będącego jednocześnie rynnami spływu powietrza. Sąd I instancji szeroko odniósł się także do okoliczności występowania na przedmiotowym obszarze gatunków zwierząt podlegających ochronie na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Dokonując takiego przeznaczenia nieruchomości skarżącej kasacyjnie organ planistyczny wyważył interes prywatny skarżącej oraz interes publiczny przejawiający w konieczności ochrony środowiska, w sposób uzasadniony dając prymat temu drugiemu.

Trafnie także ocenił Sąd I instancji, iż uprawnione było wprowadzenie w planie zakazu lokalizowania ogrodzeń. Zgodnie zobowiązującym w dacie uchwalenia planu, przepisem art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ponadto znajdujący jeszcze zastosowanie dla przedmiotowej uchwały art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. (por. art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.u. z 2015 r. poz. 774)) przewidywał, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania m.in. ogrodzeń. Ogrodzenie niewątpliwie stanowi jedną z form zabudowy, a zatem wykluczenie realizacji tego elementu zagospodarowania terenu mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Organy planistyczne uznały, że interes publiczny wymaga wykluczenia realizacji ogrodzeń na obszarach wskazanych planem. Trzeba mieć na uwadze, że podjęcie zaskarżonej uchwały związane było z koniecznością poprawy jakości środowiska oraz ochrony występujących na jego obszarze gatunków zwierząt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowany zapis planu nie narusza prawa własności skarżącej, gdyż w żaden sposób nie ogranicza istoty tego prawa i nie jest dowolny. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi, więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (por. wyroki NSA z dnia 16 lipca 2019 r. II OSK 2254/17 oraz z dnia 12 października 2021 r. II OSK 2640/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia, są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego i choć utrudniają wykonywanie prawa własności, to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy. W zakresie tej części nieruchomości, która nie została przeznaczona pod ogólnodostępny park skarżąca kasacyjnie w dalszym ciągu uprawniona będzie do korzystania z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego, natomiast ograniczenia w sposobie korzystania przez nią z nieruchomości, wynikające z zapisów zaskarżonego planu, mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem.

Niezasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. a także art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p.

Nie ma również racji skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji błędną ocenę kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego przyjęte w planie miejscowym są konsekwencją postanowień przyjętych w studium.

Określony w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium. W myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Studium określa zatem kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium (por. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r. II OSK 1565/16; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów, ustalenia planu nie polegają na powtórzeniu zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warto przypomnieć także wyartykułowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16 oraz z dnia 26 marca 2021 r., II OSK 2109/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Działka skarżącej znajduje się w Studium obszarze ZR - tereny zieleni nieurządzonej, w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr 43 pod nazwą Tonie. Dla tej kategorii terenów przewidziano następujące ustalenia: Funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne. Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych (pkt III.1.4 Studium). W planie miejscowym nieruchomości skarżącej nadano przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej (ZP.9) oraz częściowo pod suchy zbiornik małej retencji "Tonie" - WZ.2 (a jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono cieki, wody powierzchniowe, rowy i urządzenia wodne). Wymienione kategorie przeznaczenia terenu wpisują się w wymienione powyżej funkcje terenu określone w dokumencie Studium. Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącej udział funkcji dopuszczalnej (zieleni urządzonej) nie przekracza wielkości 50 % powierzchni wydzielonego w Studium terenu ZR. Niezasadny okazał się zatem również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. bowiem wbrew argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, na rysunku planu przedstawiono lokalizację zarówno istniejących jak i planowanych sieci infrastruktury technicznej.

Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznając, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego została sporządzona prawidłowo i rzetelnie.

Obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych w procedurze planistycznej wynika z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania również ich orientacyjnych wysokości. Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2021 r. II OSK 2809/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiej zależności nie wykazano w niniejszej sprawie. Niewątpliwie gołosłowne twierdzenie o przyjęciu w prognozie zaniżonej wartości nieruchomości przeznaczonych do wykupu, bez wsparcia tej argumentacji rzetelnym opracowaniem w zakresie wartości nieruchomości w obszarze objętym planem nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia § 11 ww. rozporządzenia.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia § 5 - 7 załącznika do z.t.p.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż przepisy z.t.p. określając te zasady (do aktów prawa miejscowego stosowane jedynie odpowiednio) nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składające się z dwóch części tekstowej i graficznej. Tym samym nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania (por. wyroki NSA z dnia 22 marca 2012 r., II OSK 22/12, z dnia 12 grudnia 2017 r., II OSK 675/16, z dnia 18 października 2017 r., II OSK 2705/16, z dnia 20 listopada 2018 r., II OSK 2828/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, jako niezasadne należało ocenić także zarzuty naruszenia art. 28 u.p.z.p., art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. i art. 151 p.p.s.a.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sąd I instancji nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., a Sąd I instancji w sposób szczegółowy omówił okoliczności przemawiające za oddaleniem skargi.

W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to istotne dla rozstrzygnięcia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania, o którym mowa w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi I instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.