Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 143/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 par. 3 i 5, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 261
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 par. 2 pkt 8 i 9, art. 52 par. 1 i 2, art. 53 par. 2b, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na przewlekłość Starosty w przedmiocie wznowienia postępowania i zmiany decyzji I. umarza postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, II. stwierdza, że Starosta prowadził postępowanie przewlekle, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa,


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2017 r. w sprawach o sygn. akt II OSK 2943/15 i sygn. akt II OSK 3042/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami uchylił kolejno dwie decyzje Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] i znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzające wydanie przez Starostę ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: inwestor; spółka Polenergia) pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia "[...] składającej się z 14 elektrowni wiatrowych wraz z fundamentami i infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowaną w Gminie [...] w obrębach [...] oraz [...]".

W dniu [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r.) A. B. (dalej również: zainteresowany; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego) wystąpił do Starosty (dalej również: Starosta; organ architektoniczny; organ) z "wnioskiem o podjęcie czynności w postępowaniu" i "skorzystanie z możliwości wznowienia postępowania z urzędu w sprawie ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] ([...]) z dnia [...] czerwca 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (...)". W uzasadnieniu wniosku zainteresowany, wskazując na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia [...] sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2943/15 i sygn. akt II OSK 3042/15 uchylił decyzje Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] i znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] Zarazem wyjaśnił, że dla zainteresowanego termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął we wrześniu 2017 r. i nie ma on już możliwości, aby skutecznie wszcząć postępowanie w tym zakresie. Wobec czego zwraca się do Starosty o podjęcie działań zmierzających do tego, by chronić zarówno wnioskodawcę, jak i pozostałych mieszkańców, ale też i środowisko.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. (pismo znak [...]) Starosta na podstawie art. 261 k.p.a. wezwał pełnomocnika zainteresowanego do uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości [...] zł od pełnomocnictwa oraz przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii dowodu uiszczenia tej opłaty, dotyczącej "wniosku z dnia [...].04.2018 r. o podjęcie czynności w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi" dla wyżej opisanego przedsięwzięcia. W odpowiedzi pełnomocnik zainteresowanego przedłożył organowi w dniu [...] kwietnia 2018 r. dowód uiszczenia opłaty od pełnomocnictwa.

Następnie Starosta w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również: Burmistrz) z zapytaniem, czy decyzje z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] i [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla wyżej opisanego przedsięwzięcia pozostają w obrocie prawnym. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] poinformował Starostę, że w związku z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków z dnia [...] sierpnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 2943/15 i II OSK 3042/15 decyzje te nie pozostają w obrocie prawnym i Burmistrz nie prowadzi postępowania administracyjnego w powyższych sprawach.

Starosta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę wyżej opisanej farmy wiatrowej. W reakcji na wznowienie postępowania inwestor w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformował Starostę, że w związku z wyrokami NSA sprawa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia wróciła do ponownego rozpoznania przez Burmistrza. W konsekwencji Starosta w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. ponownie zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z zapytaniem, czy decyzje znak [...] i [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla wyżej opisanego przedsięwzięcia pozostają w obrocie prawnym, podnosząc przy tym, że w poprzednim piśmie organu z dnia [...] maja 2018 r., "znajdują się sprzeczne informacje podane przez Burmistrza i przez inwestora". Burmistrz w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. poinformował, że decyzje nie pozostają w obrocie prawnym, zaznaczając jednocześnie, że w powyższych sprawach prowadzone jest postępowanie administracyjne.

Starosta postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w dokumentacji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia – dostarczenia ostatecznych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji tego przedsięwzięcia, zgodnie z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405) i § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b i pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71).

Wobec trudności związanych z uzyskaniem decyzji niezbędnych do uzupełnienia dokumentacji, inwestor w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. (data wpływu do Starosty: [...] listopada 2018 r.) wystąpił do organu architektonicznego o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków. Starosta w dniu [...] listopada 2018 r. na podstawie art. 123 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wydał postanowienie przedłużające inwestorowi przedmiotowy termin o kolejne 90 dni.

Inwestor w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. (data pływu do organu: [...] lutego 2019 r.) wystąpił z wnioskiem o ponowne przedłużenie terminu na uzupełnienie dokumentów. Z powodu braku możliwości uzupełnienia dokumentacji przez inwestora, Starosta postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. przedłużył termin na uzupełnienie dokumentów o następne 90 dni. Starosta w postanowieniu z dnia [...] maja 2019 r. przedłużył ten termin kolejny raz na analogiczny okres, na wniosek inwestora z dnia [...] maja 2019 r. (data wpływu do organu: [...] maja 2019 r.).

W piśmie pełnomocnika zainteresowanego z dnia [...] lipca 2019 r. (data wpływu: [...] lipca 2019 r.) – w odpowiedzi na postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. i wobec trzykrotnego przedłużenia inwestorowi terminu do uzupełnienia wymaganej dokumentacji – strona wezwała Starostę do "rozpatrzenie wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. i zmianę decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego oraz poprzez nieudzielenie pozwolenia na budowę". Zarazem zainteresowany zastrzegł, że "w razie niepodjęcia czynności w tym zakresie, podjęte zostaną dalsze kroki prawne, w tym wniesiona zostanie skarga na przewlekłość postępowania".

W odpowiedzi na pismo pełnomocnika zainteresowanego z dnia [...] lipca 2019 r. (data wpływu: [...] lipca 2019 r.) Starosta poinformował stronę o stanie sprawy, zaznaczając że przedłużenie terminu było zasadne.

Inwestor w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. (wpływ do organu: [...] września 2019 r.) wystąpił ponownie do Starosty o przedłużenie przedmiotowego terminu o kolejnych 90 dni, co zostało uczynione przez Starostę postanowieniem z dnia [...] września 2019 r.

W dniu [...] grudnia 2019 r. (data nadania pocztowego pisma z dnia [...] listopada 2019 r.) A. B., działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę, zarzucając temu organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania i zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej. Skarżący zarzucił organowi architektonicznemu naruszenie przepisów postępowania – art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz wystąpił o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie.

W uzasadnieniu, poza przedstawieniem okoliczności dotyczących wszczęcia postępowania i czterokrotnego przedłużenia inwestorowi terminu do uzupełnienia wymaganej dokumentacji – w tym zakresie podniósł m.in., że w dniu [...] października 2019 r. zostało doręczone mu już czwarte postanowienie w tym przedmiocie – zauważył, że niezależnie od innych uwarunkowań sprawy pozwolenie na budowę z 2016 r. nie może pozostać w takim samym kształcie, w jakim zostało wydane, gdyż ewentualna nowa decyzja środowiskowa uzyskana przez inwestora będzie miała inną treść ze względu na wejście w życie ustawy z dnia [...] maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i treść art. 15 tej ustawy. Ponadto zauważył, że w Prawie budowanym istnieje odrębny tryb na zmianę pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Starosta w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2020 r. przedawnił stan sprawy i wniósł o oddalenie skargi.

W dniu [...] czerwca 2020 r. do akt sprawy została, przez Starostę, nadesłana decyzja z dnia [...] maja 2020 r. znak [...], którą organ na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne "w sprawie o zmianę w/w decyzji poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – »Budowa [...] składającej się z 14 elektrowni wiatrowych wraz z fundamentami i infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowaną w Gminie [...] w obrębach [...] oraz [...]«". W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił działania podjęte w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], w tym wyjaśnił, że "w dniu [...] stycznia 2020 roku inwestor po raz kolejny wystąpił o przedłużenie terminu o 90 dni, co też Starosta uczynił". Poza tym Starosta wskazał na przyczyny umorzenia postępowania, tj. brak właściwości rzeczowej, potwierdzone stanowiskiem orzecznictwa. Jednocześnie organ nadesłał zawiadomienie z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] o przekazaniu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Wojewodzie [...], według właściwości, wniosku dotyczącego wznowienia postępowania i zmiany decyzji poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Ponadto w tym samym dniu Starosta przekazał do akt sprawy zawiadomienie z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] o przekazaniu Wojewodzie W. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosku inwestora dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] oraz decyzję z dnia [...] maja 2020 r. nr znak [...], którą to organ na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany pozwolenia na budowę na wniosek inwestora. W dniu [...] sierpnia 2020 r. do akt sprawy wpłynęło postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] o wznowieniu z urzędu, na podstawie art. 148 § 1 pkt 8 w związku z art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a., postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei art. 149 § 1b powołanej ustawy przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15, dostępnym jw.).

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., skoro strona skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierowała do Starosty w dniu [...] lipca 2019 r. za pośrednictwem poczty pismo z dnia [...] lipca 2019 r., które w swej istocie wyczerpywało niezbędne wymogi ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nawet jeżeli literalnie nie wskazywało organu wyższego stopnia. Z uzasadnienia tego pisma wynika, że wobec trzeciego postanowienia, ostatniego z dnia [...] maja 2019 r., przedłużającego inwestorowi termin do uzupełnienia wymaganej dokumentacji, strona zwraca się z prośbą o "rozpatrzenie wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. i zmianę decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego oraz poprzez nieudzielenie pozwolenia na budowę". Zarazem zainteresowany zastrzegł, że "w razie niepodjęcia czynności w tym zakresie, podjęte zostaną dalsze kroki prawne, w tym wniesiona zostanie skarga na przewlekłość postępowania". Zdaniem Sądu przedmiotowe pismo, z dnia [...] lipca 2019 r., może być uznane za ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 p.p.s.a. Ewentualne kwestie dotyczące jego nieprzekazania czy też nieuzupełnienia (niesprecyzowania) nie mają znaczenia dla oceny spełnienia warunku, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przechodząc zaś do merytorycznych rozważań Sąd wyjaśnia, że aktualnie w Kodeksie postępowania administracyjnego poczyniono ustawowe rozróżnienie pojęć bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Obecnie zatem, dla prawidłowego zastosowania przez Sąd przepisów zawartych w art. 149 p.p.s.a. niezbędne jest rozstrzygnięcie o postaci zawinionej zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Zwłoka ta może wystąpić w dwóch wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. postaciach (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), co z uwagi na systemową spójność prawa nie powinno być rozumiane inaczej niż wynika to z art. 37 § 1 k.p.a. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Konsekwentnie zatem z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął stosownej czynności. Jest to stan obiektywny, bowiem wynika z samego faktu przekroczenia terminów załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie do tego, czy jest to termin ustawowy czy wyznaczony przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13). Przy tym, bezczynnością jest nie tylko przypadek, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1987/18 i 9 października 2018 r. sygn. akt I GSK 27/19). Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania w danej sprawie wystąpi wówczas, gdy organ, nie pozostając jednocześnie w formalnej bezczynności (nie naruszył terminów załatwienia sprawy), prowadzi postępowanie ponad czas niezbędny do jej załatwienia, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. "Przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jest to aktualnie wykładnia, w zasadzie, jednolicie przyjmowana w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 772/17, 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3750/17 i 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16). Koresponduje to z tymi poglądami piśmiennictwa, zgodnie z którymi jako "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę, wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 37).

Z miejsca trzeba zauważyć, że prowadzenie przez Starostę wznowionego postępowania po nowelizacji Prawa budowlanego, dokonanej ustawą z dnia [...] maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 654), nie mogło być na płaszczyźnie oceny przewlekłości w prowadzeniu postępowania rozpatrywane w kategoriach uchybień w zakresie prowadzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przekonanie Starosty, że jako organ, który wydał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę jest właściwy do wznowienia postępowania i ponownego przeprowadzenia merytorycznego rozpatrzenia w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie wynikało z rażącego naruszenia prawa. Wątpliwości co do tego, jaki organ jest właściwy w takich sprawach, po wejściu w życie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zostało rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero w postanowieniach z 2019 r. i 2020 r. (patrz m.in. postanowienia z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II OW 26/19 i z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II OW 112/19 i 26 maja 2020 r. sygn. akt II OW 175/19 – orzeczenia dostępne jw.). Ze stanowiska NSA wynika, że z dniem 16 lipca 2016 r. weszła w życie powołana ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która w art. 9 pkt 2 dokonała nowelizacji art. 82 Prawa budowlanego. Na mocy tej zmiany, od dnia 16 lipca 2016 r., przepis art. 82 ust. 3 pkt 5b Prawa budowlanego stanowi, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961). NSA, wskazując jako organ właściwy wojewodę, uznał że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych – aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ, gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami.

Zdaniem Sądu, reakcja organu na przedstawioną w orzecznictwie wykładnię prawa co do przepisów kompetencyjnych była adekwatna i podjęta bez zbędnej zwłoki. Stąd też kwestie te, tj. działania w związku z przekazaniem sprawy organowi właściwemu, nie mogą stanowić podstawy do przypisania organowi przewlekłości w prowadzeniu postępowania.

Nie mogło przy tym znaleźć uznania stanowisko skarżącego, który przewlekłość organu motywował również tezą, że niezależnie od okoliczności sprawy pozwolenie na budowę z 2016 r. nie może pozostać w takim samym kształcie, w jakim zostało wydane, gdyż ewentualna nowa decyzja środowiskowa, uzyskana przez inwestora będzie miała inną treść ze względu na wejście w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ponadto zauważył, że w Prawie budowanym istnieje odrębny tryb na zmianę pozwolenia na budowę. W tym względzie należy po pierwsze zauważyć, że Sąd nie jest uprawniony do antycypowania rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu, gdyż przekracza to ramy postępowania sądowego ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Wypowiadanie się w tej kwestii stanowiłoby także niedopuszczalne wyrażenie merytorycznego stanowiska w sprawie, w której wciąż toczy się wznowione postępowanie – aktualnie przed Wojewodą [...] w związku z przekazaniem sprawy jako organowi właściwemu – na podstawie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] Po drugie, poza zakresem niniejszej sprawy leżały kwestie dotyczące prawidłowości prowadzonego równolegle przez Starostę innego postępowania, wszczętego na wniosek inwestora z dnia [...] sierpnia 2018 r. obejmujący żądanie zmiany pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] Stan sprawy związany z obydwoma postępowaniami został zwięźle przedstawiony w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.

Kluczowe w niniejszej sprawie było natomiast rozstrzygnięcie, czy Starosta prawidłowo z punktu widzenia działania bez zbędnej zwłoki podejmował czynności związane ze wznowieniem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę wyżej opisanej farmy wiatrowej. Zdaniem tutejszego Sądu część działań organu architektonicznego nie cechowała się odpowiednią dbałością o sprawne gromadzenie materiału procesowego, podejmowanie niezbędnych czynności i wypełnienie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 36 k.p.a.

Pierwsze zastrzeżenie dotyczące działań organu związanych w wpłynięciem w dniu [...] kwietnia 2018 r. pisma inicjalnego A. B. należy zgłosić względem czynności z dnia [...] kwietnia 2018 r. (pismo znak [...]) podjętej na podstawie art. 261 k.p.a., polegającej na wezwaniu pełnomocnika zainteresowanego do uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości [...] zł od pełnomocnictwa oraz przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii dowodu uiszczenia tej opłaty, a dotyczącej "wniosku z dnia [...].04.2018 r. o podjęcie czynności w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę". Nieuiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie stanowi przyczyny niezawinionej, niezależnej od organu zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wydaniu decyzji). Brak wniesienia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w terminie określonym w art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1546 ze zm.) skutkuje powstaniem zaległości podatkowej, o której mowa w Ordynacji podatkowej. Nieuiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa rodzi konsekwencje o charakterze fiskalnym, nie powoduje natomiast jego nieskuteczności i nie wstrzymuje biegu terminu załatwienia sprawy (por. W. Modzelewski, J. Bielawny (red.), Komentarz do ustawy o opłacie skarbowej, Warszawa 2020, art. 6). Pośród określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego wymogów ważności (skuteczności) pełnomocnictwa nie mieści się obowiązek przedstawienia wraz z dokumentem pełnomocnictwa dowodu wniesienia opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa. Tym samym organ zobowiązany byłby do załatwienia sprawy mimo niedokonania opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, gdyż w zakresie braku tej opłaty nie ma zastosowania art. 261 § 2 k.p.a., lecz art. 11 ust. 1 ustawy o opłacie skarbowej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3148/14, dostępny jw.).

Następnie pewne zastrzeżenia należało zgłosić względem dwukrotnego zwrócenia się do Burmistrza Miasta i Gminy w kwestii wyjaśnienia, czy decyzje z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] i [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla wyżej opisanego przedsięwzięcia pozostają w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu, kwestia ta została odpowiednio wyjaśniona już w pierwszym piśmie Burmistrza z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] (wpływ do organu: [...] maja 2018 r.). Potwierdzała ona skądinąd sygnalizowany już przez zainteresowanego fakt wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego, w wyniku wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków z dnia [...] sierpnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 2943/15 i sygn. akt II OSK 3042/15.

Po wszczęciu z urzędu – w drodze wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] – postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. (znak [...]) Starostę obowiązywały terminy z art. 35 k.p.a. wyznaczone nie dla podejmowania kolejnych działań, lecz dla załatwienia sprawy. Uznając, że załatwienie sprawy we wznowionym postępowaniu wymaga w tym wypadku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dotyczy sprawy szczególnie skomplikowanej, termin ten wynosił maksymalnie 2 miesiące (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponowne zapytanie organu, który wydał przedmiotowe decyzje środowiskowe, co najwyżej rozwiewało wątpliwości, czy przed organem tym toczy się powtórnie postępowanie wynikające z faktu uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] i [...] Nie zmieniało to faktu, że decyzje te nie istniały w obrocie prawnym, jak i że zdaniem Starosty są one wymagane we wznowionym postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę farmy wiatrowej. Samo zastosowanie w sprawie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie było uzależnione od uzyskania odpowiedzi Burmistrza Miasta i Gminy na zapytanie z dnia [...] lipca 2018 r., co nastąpiło w piśmie organu wezwanego z dnia [...] lipca 2018 r. (wpływ do organu [...] lipca 2018 r.), gdyż to nie Burmistrz był adresatem obowiązków nakładanych w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, lecz inwestor. Okoliczność, czy toczy się postępowanie, czy też nie, mogła być co najwyżej istotna dla określenia długości terminu na uzupełnienie merytorycznych braków w wymaganej dokumentacji. Kwestia ta jednakże w istocie nie miała doniosłego znaczenia, bowiem jak dowiodła praktyka, inwestor potrzebował znacznie (wielokrotnie) więcej czasu na uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niż pierwotnie wyznaczony termin 90 dni.

Idąc dalej, należy zauważyć, że przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego reguluje sposób postępowania organu administracji w przypadku stwierdzenia naruszeń, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych, dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 486/19, dostępny jw.). Brak wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest naruszeniem w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co uprawnia organ administracji architektoniczno-budowlanej do zastosowania art. 35 ust. 3 powołanej ustawy (tak NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 72/18, dostępnym jw.). Termin określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. Termin ten ma charakter procesowy. Długość tego terminu nie została określona przez ustawodawcę, w tym zakresie pozostawiono organowi swobodę decyzyjną, co oznacza, że organ sam winien ją określić uwzględniając zakres i rodzaj nieprawidłowości podlegających usunięciu oraz obiektywne możliwości inwestora zadośćuczynienia tym obowiązkom. Nie ma również przeszkód, dla których termin ten nie mógłby zostać przedłużony – nawet wielokrotnie.

Zdaniem Sądu, zastosowanie instytucji z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i następnie przedłużanie inwestorowi terminu na uzupełnienie dokumentacji poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było działaniem zasadnym i odpowiednio umotywowanym, mającym związek z toczącym się postępowaniem w sprawie wydania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ulega też wątpliwości, że brak wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi wadę merytoryczną, która powinna być usuwana w drodze zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Przy tym procedura prowadząca do uzyskania decyzji środowiskowej jest wieloetapowa. Obejmuje ona m.in. wstępną weryfikację raportu, uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Jak wskazuje praktyka, są to działania czasochłonne. Wobec tego przedłużanie przedmiotowego terminu jest nie tylko formalnie dopuszczalne, ale całkowicie zasadne i zrozumiałe. Należy przy tym podkreślić, że inwestor, który wcześniej uzyskał pozwolenie na budowę dysponując wymaganymi decyzjami – w tym wydaną dla danego przedsięwzięcia decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach – nie może być traktowany jako sprawca samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Niewątpliwie zasada ta powinna również znaleźć swoje odzwierciedlenie w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzonym na skutek wznowienia postępowania. M.in. właśnie poprzez umożliwienie inwestorowi przedłożenia wymaganej decyzji środowiskowej i odpowiednie przedłużenie terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wobec tego z samego faktu wielkokrotnego, lecz zarazem umotywowanego przedłużania inwestorowi terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie można było wyprowadzić tezy o przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Do opóźnień powstałych bez winy organu – w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. – należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc usunięcie nieprawidłowości w dziedzinie przedstawienia dokumentacji o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 powołanej ustawy (por. stanowisko NSA w odniesieniu do terminu z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, zawarte w wyroku z dnia 10 lutego 2009r. sygn. akt II OSK 136/08, dostępnym jw.).

Niemniej jednak, kolejną istotną wadą postępowania – a związaną z zastosowaniem przez organ instytucji z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a następnie przedłużania terminu do uzupełnienia dokumentacji – był brak prawidłowego wypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a., według którego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, również z przyczyn niezależnych od organu, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Pomimo skierowania kolejnych postanowień przedłużających termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego, do inwestora i do pełnomocnika A. B., organ nie informował stron postępowania o przedłużającym się terminie załatwienia sprawy. Według rozdzielnika zaś stron postępowania było znacznie więcej niż tylko inwestor i zainteresowany. Dodać należy, że samo postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. o wznowieniu postępowania organ skierował do wszystkich stron postępowania, natomiast nie informował ich o przedłużeniu inwestorowi terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a przede wszystkim nie wypełniał obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 36 k.p.a. W konsekwencji, mimo że formalnie nie pozostawał w bezczynności, gdyż obiektywnie termin załatwienia sprawy nie upłynął, z uwagi na zastosowanie art. 35 ust.3 Prawa budowlanego i treść art. 35 § 5 k.p.a., to wspominane uchybienia wskazywały na działanie nieskuteczne i niesprawne.

W konsekwencji, analiza czynności podjętych przez Starostę pomiędzy [...] kwietnia 2018 r. (wpływ pisma A. B. z dnia [...] kwietnia 2018 r.) a [...] sierpnia 2018 r. (wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) oraz brak informowania stron postępowania o przedłużającym się, bez winy organu, terminie załatwienia sprawy, tj. wypełnienie obowiązku informacyjnego z art. 36 k.p.a. składały się łącznie na obraz przewlekłego prowadzenia postępowania. W szczególności brak odpowiedniej dbałości o sprawność postępowania i niezbędną koncentrację materiału procesowego obejmuje kwestie związane z ustaleniem, że przedmiotowe decyzje środowiskowe nie funkcjonują już w obrocie prawnym. Po wznowieniu z urzędu w dniu [...] czerwca 2018 r. postępowania w sprawie oznaczonej [...] organ inną czynność podjął dopiero w dniu [...] lipca 2018 r., a nie była ona przy tym konieczna dla stwierdzania, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Poza tym, po uzyskaniu odpowiedzi właściwego organu w dniu [...] lipca 2018 r. (data wpływu pisma z dnia [...] lipca 2018 r.) Starosta wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a zatem blisko 2 miesiące po wznowieniu postępowania. Zdaniem Sądu tak długi okres zwłoki był w tym wypadku niezasadny i jakkolwiek nieumyślny, to jednak obciążający organ. Jeszcze raz należy podkreślić, że termin 2 miesięcy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. dotyczy załatwienia sprawy, a nie podejmowania poszczególnych czynności w sprawie szczególnie skomplikowanej. Podejmowanie czynności, także długotrwałych i analitycznych, zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawach zgodnie z kolejnością ich wpływu, nie może uwalniać organu w konkretnej sprawie od zarzutu przewlekłości, ani też zwalniać z obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W tym zakresie organ nie wskazał przyczyn, dla których w tak długim czasie nie skierował jakiejkolwiek informacji do stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie (por. wyrok NSA z dnia [...] marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2379/16, dostępny jw.).

W tak kształtujących się okolicznościach sprawy zaszły podstawy do uwzględnienia skargi i przypisania organowi braku dochowania należytej staranności i dbałości o merytoryczne załatwienie sprawy w rozsądnym terminie. Uzasadnia to przypisanie organowi stanu przewlekłości w przedmiotowej sprawie. Stan ten ustał jednakże definitywnie w dniu [...] maja 2020 r., a zatem przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie, tj. z dniem wydania decyzji znak [...], którą organ architektoniczny na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne "w sprawie i zmianę w/w decyzji poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – »Budowa Farmy Wiatrowej Bądecz składającej się z 14 elektrowni wiatrowych wraz z fundamentami i infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowaną w Gminie [...] w obrębach [...] oraz [...]«". Osnowa tej decyzji wprawdzie budzi pewne wątpliwości interpretacyjne, jednakże całokształt jej treści wskazuje, że dotyczyła ona umorzenia postępowania wznowionego w dniu [...] czerwca 2018 r. w związku z pismem A. B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił działania dotyczące złożenia przedmiotowego pisma zainteresowanego oraz wznowieniem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...]

Wobec tego Sąd w punkcie I sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do wydania decyzji (załatwienia sprawy). Odpowiedniego ujęcia procesowego wymagało również samo przypisanie organowi stanu przewlekłości w przedmiotowej sprawie, co wynika z przepisów art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd w punktach II i III sentencji, na podstawie powołanych przepisów stwierdził, że Starosta prowadził postępowanie przewlekle, oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Omawiając kwestię charakteru stwierdzonej bezczynności, w pierwszej kolejności wskazać należy na to, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało ustawowo zdefiniowane. W art. 149 § 1a p.p.s.a. brak jest katalogu przesłanek, których wystąpienie zobowiązywałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i przejawia się w oczywistej sprzeczności między treścią decyzji a treścią przepisu, widocznej poprzez proste zestawienie ich ze sobą. Przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 1859/11 oraz z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14 – orzeczenia dostępne jw.). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa – nawet oczywiste – ma charakter rażący. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 42/17, dostępny jw. – i powołane tam stanowisko piśmiennictwa).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ wskazuje się na to, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw nie jest co do zasady sam w sobie taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia, skoro sam czas trwania bezczynności organu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest uznawany za wystarczającą przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 86/16; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16 – orzeczenia dostępne jw.).

Idąc dalej, należy wyjaśnić, że sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W tym kontekście termin "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym powinna być zaś dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, zwykle wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest też możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15 – orzeczenia dostępne jw.). Uprawnienie sądu do oceny rażącego charakteru bezczynności organu administracji realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 86/16, dostępny jw.).

Trzeba również podkreślić, że sądy administracyjne mają obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1925/16, dostępny jw.). Wobec tego proste odwołanie się do brzmienia przepisu art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę sprawnego działania organu administracji publicznej oraz do art. 35 k.p.a. ustanawiającego graniczne terminy załatwiania spraw o różnym stopniu skomplikowania (zawiłości), a nawet zaniechanie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 36 k.p.a., nie stanowi jeszcze wystarczających podstaw dla przypisania organowi w przedmiotowej sprawie przewlekłości mającej charakter rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem tutejszego Sądu, okoliczności związane z okresem stwierdzonej bezczynności nie wskazywały na rażące zlekceważenie zasad postępowania administracyjnego. W istocie stanowisko Starosty wynikało w znacznej mierze z przyjętej przez ten organ wykładni przepisów prawa materialnego, jak również uwzględniało specyfikę sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę, w której zostało wznowione postępowanie.

W konsekwencji, skoro stwierdzona po stronie organu przewlekłość (przewlekłe prowadzenie postępowania) nie została uznana za mającą charakter rażącego naruszenia prawa, to nie było też zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (w tym wypadku z urzędu – brak wniosku strony skarżącej) lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. zastosowanie środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Trzeba również podkreślić, że zastosowanie tych środków przez sąd ma charakter fakultatywny.

Końcowo Sąd zauważa, że przy rozpatrywaniu sprawy zasadniczo nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. Stąd też uwzględnił żądania skargi w takim zakresie, w jakim pozwalały na to sądowi administracyjnemu przepisy prawa oraz okoliczności i charakter sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów, a także na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Końcowo Sąd wyjaśnia, że z uwagi na brak wniosku strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego oraz brzmienie art. 210 § 2 p.p.s.a. nie był zobowiązany do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Co się zaś tyczy uiszczonego przez stronę wpisu w wysokości [...] zł, który w kwocie przewyższającej [...] zł stanowi opłatę nienależną zostanie wydane odrębne rozstrzygnięcie na podstawie art. 225 p.p.s.a. w przedmiocie zwrotu nienależnej opłaty sądowej (kosztów sądowych).