Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2057/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 5, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 76 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 270 poz 1599
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
article: art. 156, art. 321
journal: Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 548/13 w sprawie ze skargi K.Z. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) zobowiązuje Prokuratora Generalnego do rozpatrzenia wniosku K.Z. z dnia 22 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz K.Z. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 548/13 oddalił skargę K.Z. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K.Z. wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.), zwrócił się do Biura Prokuratora Generalnego o udostępnienie orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego dla Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym z dnia 21 września 2011 r. wraz z uzasadnieniem, wydane w sprawie prokuratora Prokuratury Rejonowej obwinionego o przywłaszczenie sobie tytułu prokuratora Prokuratury Okręgowej, tj. o czyn z art. 61 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz orzeczenia Odwoławczego Sądu Dyscyplinarnego, wraz z uzasadnieniem, od powyższego orzeczenia. Jednocześnie podał, że wprawdzie nie zna sygnatur akt, to jednak jest mu wiadomym, że sprawa była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który postanowieniem z dnia 10 maja 2012 r. sygn. SDI 8/12 oddalił kasację Rzecznika Dyscyplinarnego przy Prokuraturze Apelacyjnej od orzeczenia Odwoławczego Sądu Dyscyplinarnego. Wnioskodawca prosił o przesłanie informacji pocztą elektroniczną na adres podany we wniosku.

Dyrektor Biura Prokuratora Generalnego w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 3 września 2013 r. poinformował K.Z., że zgodnie z art. 76 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz.1599 ze zm.), postępowanie dyscyplinarne w sprawach prokuratorów toczy się z wyłączeniem jawności, a podanie do publicznej wiadomości wydanego w tych sprawach orzeczenia może nastąpić jedynie w przypadku wskazanym w art. 76 ust. 2 tej ustawy - na podstawie uchwały sądu dyscyplinarnego orzekającego w danej sprawie. Z tego względu, zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 u.d.i.p., żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów tej ustawy.

Następnie Dyrektor Biura Prokuratora Generalnego, w odpowiedzi na kolejne pismo K.Z. z dnia 3 września 2013 r., otrzymane drogą elektroniczną w dniu 4 września 2013 r., kwestionujące treść udzielonej odpowiedzi na wniosek z dnia 22 sierpnia 2013 r. i zawierające prośbę o ponowne rozpatrzenie wniosku, podtrzymał swoje stanowisko i wskazał, że obowiązujący stan prawny, regulujący przebieg postępowania dyscyplinarnego wobec prokuratorów, wyłącza odpowiednie stosowanie w tym postępowaniu przepisów art. 156 Kodeksu postępowania karnego, a także, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy. Wyjaśnił, że z uwagi na odmienny tryb dostępu do informacji publicznej nie nastąpiła konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a jedynie konieczność poinformowania wnioskodawcy o stosowaniu ustawy szczególnej regulującej dostęp do orzeczeń sądów dyscyplinarnych wydanych wobec prokuratorów. Jednocześnie zauważył, iż mimo, że Prokurator Generalny otrzymuje doręczone mu przez sądy dyscyplinarne kopie wydanych orzeczeń, celem realizacji ustawowo powierzonych mu zadań (art. 85 ust. 1, art. 86 ust. 1 oraz art. 83 ust. 2-6 ustawy o prokuraturze), nie jest dysponentem orzeczeń zapadających w sprawach dyscyplinarnych prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, gdyż organami orzekającymi w tych sprawach są działające przy Prokuratorze Generalnym sądy dyscyplinarne I i II instancji (art. 70 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 70 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o prokuraturze), nad którymi nadzór judykacyjny sprawuje Sąd Najwyższy w trybie kasacji (art. 83 ust. 2 ustawy o prokuraturze). W sprawach dyscyplinarnych prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury organem orzekającym jest Sąd Dyscyplinarny w Naczelnej Prokuraturze Wojskowej (art. 70 ust. 1 pkt 2 ustawy o prokuraturze).

K.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego. Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., rażące naruszenie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 76 ust. 2 ustawy o prokuraturze, naruszenie art. 16 ust.1 u.d.i.p., art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy o prokuraturze, art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy o prokuraturze, art. 76 ustawy o prokuraturze w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 364 § 1 Kodeksu postępowania karnego w zw. z art. 89 pkt 1 ustawy o prokuraturze w zw. z art. 45 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Prokuratora Generalnego do udzielenia żądanej informacji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania.

Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że podjął czynności nałożone przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielając odpowiedzi na wniosek w terminie zakreślonym przepisem art. 13 ust. 1 tej ustawy.

Skarżący w pismach z dnia 9 i 17 października 2013 r., z dnia 20 listopada 2013 r. i 7 stycznia 2014 r. nie podzielił stanowiska Prokuratora Generalnego przedstawionego w odpowiedzi na skargę oraz podtrzymał stanowisko zawarte w skardze na bezczynność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przedstawił stan prawny dotyczący informacji publicznej, powołał m.in. art. 61 ust. 4 Konstytucji RP oraz treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 wskazał, że przepisami w sposób odmienny regulującymi zasady i tryb dostępu do informacji publicznej są m.in. art. 73-74 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 156 i 321 Kodeksu postępowania karnego, § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. Nr 38, poz. 249 ze zm.), art. 525 Kodeksu postępowania cywilnego, czy też art. 12a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Następnie zacytował przepisy zawierające regulacje w zakresie dostępu do akt administracyjnych, akt w postępowaniu sądowoadministracyjnym, akt w postępowaniu cywilnym oraz akt w postępowaniu karnym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustawodawca, co do którego zakładamy walor racjonalności, w przypadku, gdy przewiduje, że określony podmiot może, czy też powinien mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania, tego rodzaju uprawnienie w przepisach ustawy wyraźnie reguluje. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej takiego uregulowania nie zawierają. W części orzeczeń sądów administracyjnych trafnie podano, że art. 3 ust. 2 u.d.i.p., określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, jako jedno z uprawnień wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12). Przedstawione stanowisko umacnia brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., w którym ustawodawca stwierdził, że udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Tak więc tylko w jednym wypadku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że podmioty dysponujące aktami sprawy powinny również realizować obowiązki wskazane w art. 12 ust. 2 u.d.i.p., tj. obowiązek zapewnienia możliwości kopiowania akt sprawy lub ich przeniesienia na odpowiedni i powszechnie stosowany nośnik.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, że ustawa o prokuraturze statuuje zasadę tajności postępowania dyscyplinarnego w sprawach prokuratorów. Przepis art. 76 ust. 1 tej ustawy stanowi, że postępowanie dyscyplinarne w sprawach prokuratorów toczy się z wyłączeniem jawności. Zgodnie z art. 89 pkt 1 ustawy o prokuraturze, w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania karnego prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 tego Kodeksu. Za zgodą prezesa Sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro art. 156 Kodeksu postępowania karnego w zw. z art. 89 pkt 1 ustawy o prokuraturze zawiera regulację szczególną dotyczącą udostępnienia orzeczenia sądu dyscyplinarnego, gdyż określa dostęp do akt sprawy dyscyplinarnej, a orzeczenie dyscyplinarne stanowi część składową akt sprawy dyscyplinarnej, to Prokurator Generalny zasadnie przyjął, że przy uwzględnieniu treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro wniosek skarżącego z dnia 22 sierpnia 2013 r. nie dotyczył udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to brak było podstaw do uwzględnienia skargi i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo zastosował powyższy przepis w sprawie i na jego podstawie przyjął, że do udostępnienia orzeczeń sądów dyscyplinarnych zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że Prokurator nie był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku z uwagi na obowiązujące w stosunku do akt postępowania dyscyplinarnego przepisy szczególne ustawy o prokuraturze. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że ustawa nie ma zastosowania wyłącznie w przypadku uregulowania w innych aktach prawnych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Zauważył, że ustawodawca w żadnym innym przepisie nie uregulował zasad i trybu udostępniania orzeczeń wydanych w sprawach dyscyplinarnych prokuratorów. Powołane przez Sąd przepisy regulują bowiem dostęp do akt sprawy dyscyplinarnej, a wniosek o udostępnienie informacji dotyczył dwóch orzeczeń sądu dyscyplinarnego, a nie akt sprawy. Przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że akta sprawy dyscyplinarnej nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na podstawie przepisów u.d.i.p. doprowadziło do wniosku, że orzeczenie sądu dyscyplinarnego, jako część składowa tych akt, także nie podlega udostępnieniu. Taki wniosek prowadzi do nieprawidłowej konkluzji, że jakiekolwiek dokumenty, po ich włączeniu do akt sprawy (karnej, administracyjnej, cywilnej lub dyscyplinarnej) przestają mieć walor informacji publicznej, a stosuje się do ich udostępniania przepisy regulujące dostęp do akt sprawy w danym postępowaniu. Z tego względu niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. doprowadziło do oddalenia przez Sąd skargi na bezczynność Prokuratora Generalnego. Gdyby Sąd prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie do rozpatrzenia wniosku skarżącego mają zastosowanie przepisy u.d.i.p., doszłoby do uwzględnienia skargi na bezczynność i zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku zgodnie z przepisami.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, skoro żadne przepisy innych ustaw nie regulują zasad i trybu udostępniania orzeczeń sądów dyscyplinarnych prokuratorów, stwierdzić należy, iż do wniosków o udostępnienie orzeczeń mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wątpliwości nie nasuwa fakt, że orzeczenia wydane przez sądy dyscyplinarne dla prokuratorów stanowią informację publiczną, dotyczą osób wykonujących funkcje publiczne. Treść orzeczenia sądu dyscyplinarnego jest informacją o działalności organów władzy publicznej, w tym wypadku zarówno sądu dyscyplinarnego (informacja o sposobie rozstrzygnięcia sprawy), jak i prokuratora (informacja o działaniach podjętych przez osobę będącą funkcjonariuszem publicznym).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, każdemu przysługuje dostęp do informacji o działalności organów władzy publicznej. Powyższe uprawnienie zostało skonkretyzowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Stosownie do treści art. 5 ust. 3 u.d.i.p., nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. II SA/Wa 1929/12).

Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwalifikacji orzeczeń wydawanych przez sądy powszechne jako informacji publicznej, podał, że powinno ono zostać odniesione także do orzeczeń sądów dyscyplinarnych. Wskazał, że skoro wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia kserokopii dwóch orzeczeń sądów dyscyplinarnych dla prokuratorów, a brak jest odrębnych przepisów regulujących zasady i tryb udostępniania tych orzeczeń, to w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że orzeczenia sądów dyscyplinarnych dla prokuratorów stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu, po wpłynięciu wniosku skarżącego, Prokurator Generalny był zobowiązany, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., do udostępnienia informacji, lub – w przypadku stwierdzenia, że zachodzą odpowiednie przesłanki – wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji zgodnie z art. 16 u.d.i.p. Organ był w posiadaniu wnioskowanej informacji, gdyż na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy o prokuraturze przewodniczący sądu dyscyplinarnego przesyła niezwłocznie odpis orzeczenia Prokuratorowi Generalnemu. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05). Z ustalonego przez Sąd w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego bezspornie wynika, że organ żadnej z powyższych czynności nie wykonał, stąd niezbędne jest przyjęcie, że pozostawał w bezczynności.

K.Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie Prokuratora Generalnego do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy, z jednoczesnym stwierdzeniem, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego kwoty 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz opłata kancelaryjna od sporządzenia uzasadnienia wyroku.

W uzasadnieniu obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną podał m.in., że podniesiony w skardze kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich zarzut zasługuje na uwzględnienie, z tą zmianą, że w niniejszej sprawie są spełnione przesłanki do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia reformatoryjnego w oparciu o art. 188 p.p.s.a. Podtrzymał i uzupełnił stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia 7 stycznia 2014 r. wywodząc, że Prokurator Generalny nadal pozostaje w bezczynności w zakresie złożonego przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej postawiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że do udostępnienia orzeczeń sądów dyscyplinarnych dla prokuratorów mają zastosowanie przepisy ustawy o prokuraturze, a w konsekwencji w związku z jej art. 89 pkt 1 przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące dostępu do akt sprawy, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut jest zasadny. Zauważyć należy, iż ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przewidział możliwość wprowadzenia odrębnych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. W powołanym przepisie stwierdził bowiem, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

Wykładnia tego przepisu wskazuje jednak, że ustawodawca nie wyłącza jego stosowania w sytuacjach objętych ustawami szczególnymi, lecz w odniesieniu do regulacji odmiennych wynikających z tych ustaw. Oznacza to, że zasady i tryb dostępu do informacji publicznych określa przede wszystkim ustawa o dostępie do informacji publicznej, jej przepisów nie stosuje się jedynie w przypadku, gdy nie są one do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych. Tam jednak, gdzie dana sprawa jest uregulowana tylko częściowo, lub w ogóle nie jest regulowana w ustawie szczególnej, mają zastosowanie odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są one uzupełniająco, zaś w drugim przypadku stanowią wyłączną regulację prawną (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2488/13 ).

W orzecznictwie podkreśla się, iż z art. 1 ust. 2 u.d.i.p wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to szczegółowego badania przedmiotu wniosku. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej (por. wyroki NSA: z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1075/11, z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK1199/11, z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1621/11). Z tego względu przyjęto, że art. 418a K.p.k. nie określa odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Wyrok wyłożony w sekretariacie sądu na 7 dni, zgodnie z art. 418a K.p.k. i wyrok ogłoszony na rozprawie może być udostępniany jako informacja publiczna z zachowaniem ograniczeń z art. 5 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 933/11).

W praktyce stosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. każdorazowo wymaga skontrolowania, czy zakresy porównywanych ustaw w pełni pokrywają się. Niezbędne jest określenie ich zakresu podmiotowego, przedmiotowego, a następnie zbadanie ich szczegółowych rozwiązań. Zakres podmiotowy obejmuje organ właściwy do udzielenia informacji oraz krąg adresatów informacji, zakres przedmiotowy wskazuje na przedmiot udzielanej informacji, w tym jej treść, formę, sposób udzielenia oraz ewentualne wyłączenia. Szczegółowe rozwiązania mogą przybierać różnorodne formy np. udostępniania informacji w toku toczącego się postępowania, czy udostępnianie informacji zawartej w rejestrach publicznych (M. Jaśkowska, Uwagi na tle stosowania art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w: Władza – obywatele – Informacja. Ku nowemu porządkowi prawnemu, Księga pamiątkowa ku czci prof. T.Górzyńskiej, w szczególności s.55-56 i 61).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w sprawie jest niesporne, że orzeczenia wydane przez sądy dyscyplinarne dla prokuratorów stanowią informację publiczną. Dotyczą działalności organów władzy publicznej, sądu dyscyplinarnego, są informacją o sposobie rozstrzygnięcia sprawy, informacją o działaniach podjętych przez prokuratora będącego funkcjonariuszem publicznym. Istota sporu sprowadza się do oceny istnienia odrębnych od u.d.i.p. regulacji prawnych dotyczących udostępnienia kserokopii orzeczeń sądów dyscyplinarnych dla prokuratorów. W związku z powyższym w sprawie niezbędne stało się ustalenie, czy przedmiot wniosku K.Z. był objęty zakresem podmiotowym i przedmiotowym ustawy o prokuraturze, a w związku z art. 89 pkt 1 tej ustawy, także K.p.k., co wyłączałoby zastosowanie w sprawie u.d.i.p.

Wniosek K.Z. dotyczył udostępnienia orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego dla Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym z dnia 21 września 2011 r. wraz z uzasadnieniem oraz orzeczenia Odwoławczego Sądu Dyscyplinarnego wraz z uzasadnieniem. Dokumenty te znajdują się w aktach sprawy dyscyplinarnej. Wniosek w/w nie dotyczył dostępu do akt sprawy dyscyplinarnej, jako instytucji procesowej na podstawie art. 156 i 321 K.p.k., lecz informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji żądanie przez wnioskodawcę orzeczeń dyscyplinarnych dotyczących prokuratora, jako części składowych akt dyscyplinarnych, w istocie dotyczyło dostępu do części akt sprawy, a więc winno być rozpatrywane na podstawie K.p.k., a nie u.d.i.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Czym innym jest bowiem dostęp do akt postępowania dyscyplinarnego, lub ich części, jako zbioru dokumentów, a czym innym udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet jeżeli znajduje się ona w zbiorze takich dokumentów. Intencją uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (ONSAiWSA 2014 Nr 3 poz. 37) było rozróżnienie tych materii. W uchwale tej wskazano m.in., że "nie stanowi wniosku w trybie u.d.i.p. żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów (...) postępowania". Podkreślono, że "akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta więc są pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Analiza uzasadnienia przedmiotowej uchwały prowadzi do wniosku, że intencją składu podejmującego nie było wyłączanie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach jakichkolwiek spraw – administracyjnych czy sądowych – spod dostępu do informacji publicznej, lecz wskazanie, że dostęp do tych akt, jako zbioru, odbywa się w drodze stosowania ustaw procesowych. Wykładnia dokonana w tej uchwale nie pozbawia m.in. prawa żądania udostępnienia na podstawie u.d.i.p. wskazanych przez wnioskodawcę informacji, w tym przewidzianego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dostępu do dokumentów urzędowych. Stąd nadal w trybie u.d.i.p udostępnia się m.in. orzeczenia sądowe. Uwzględniając przedmiotową uchwałę sądy administracyjne stwierdzały, że żądanie udostępnienia akt sprawy nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 91/13, z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 903/13), nie oznacza to jednak, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Warunkiem udostępnienia jest skonkretyzowanie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 779/14).

W odniesieniu do przedmiotu wniosku K.Z. wskazać należy, iż ustawa o prokuraturze nie zawiera odrębnych rozwiązań od u.d.i.p. Ustawa o prokuraturze w art. 76 ust. 1 statuuje zasadę tajności postępowania dyscyplinarnego wobec prokuratorów. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zauważył, że wnioskodawcy nie chodziło o udział w postępowaniu, tylko o dostęp do orzeczeń sądów dyscyplinarnych obu instancji. Prawo do udziału w postępowaniu dyscyplinarnym nie jest równoważne z prawem do informacji publicznej w odniesieniu do orzeczeń zapadłych w takim postępowaniu. W tym zakresie odrębnej regulacji nie zawiera także art. 76 ust. 2 ustawy o prokuraturze, który stanowi, że orzeczenie dyscyplinarne można podać do wiadomości publicznej po jego uprawomocnieniu się, na podstawie uchwały sądu dyscyplinarnego. Czym innym jest obowiązek urzędowego upublicznienia informacji publicznej, czym innym zaś udostępnienie jej na wniosek. Przepisy te pełnią zatem odmienną funkcję, w pierwszym przypadku chodzi o rodzaj dodatkowej dolegliwości dla obwinionego oraz względy prewencji ogólnej, w drugim o realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. W związku z tym stwierdzić należy, iż żadne przepisy innych ustaw nie regulują zasad i trybu udostępniania orzeczeń sądów dyscyplinarnych dla prokuratorów. Oznacza to, że do wniosku o udostępnienie kserokopii orzeczeń sądów dyscyplinarnych dla prokuratorów mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak naruszeń przepisów postępowania, przy naruszeniu jedynie prawa materialnego (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), pozwalał na zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Omówione wyżej naruszenie prawa materialnego uzasadnia zobowiązanie Prokuratora Generalnego do rozpoznania wniosku K.Z. z dnia 22 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył bowiem informacji publicznej, która znajdowała się w dyspozycji Prokuratora Generalnego, czemu ten nie zaprzeczał. Wniosek został złożony w dniu 22 sierpnia 2012 r. i nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie. Z ustalonego przez Sąd w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego wynika bowiem, że nie udzielono wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydano decyzji w tej sprawie.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony organu, co przejawiało się w pozostawaniu przez niego w mylnym przekonaniu, że do udostępnienia orzeczeń sądów dyscyplinarnych dla prokuratorów nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 209 w związku z art. 193 p.p.s.a. Koszty te obejmowały kwotę 100 zł, stanowiącą wpis od skargi do Sądu pierwszej instancji, uiszczony przez K.Z. Na jego rzecz nie mogła zostać zasądzona kwota uiszczonej przez niego opłaty kancelaryjnej za uzasadnienie wyroku, bowiem jest ona liczona jako element kosztów postępowania kasacyjnego, które – z uwagi na fakt, iż K.Z. nie wniósł skargi kasacyjnej – nie mogły zostać mu zwrócone (art. 203 pkt 1 p.p.s.a.).