Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2515/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: artr. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1309/14 w sprawie ze skargi Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w B. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia uchybień w funkcjonowaniu oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2015 r., II SA/Wa 1309/14 oddalił skargę Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w B. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia uchybień w funkcjonowaniu oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawą materialnoprawną decyzji Z. Kuratora Oświaty z [...] stycznia 2014 r. jest art. 34 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej u.s.o.), zgodnie z którym, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie.

Minister Edukacji Narodowej, rozpoznając odwołanie od tej decyzji, decyzją z [...] maja 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji, w części dotyczącej zorganizowania dziennego czasu pracy oddziału przedszkolnego, przeznaczonego na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin i umorzył w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji oraz utrzymał w mocy ww. decyzję w części dotyczącej zapewnienia funkcjonowania oddziału przedszkolnego przez cały rok szkolny z uwzględnieniem przerw w pracy ustalonych przez organ prowadzący.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu, iż oddział przedszkolny jest podstawową jednostką organizacyjną przedszkola i w świetle art. 61 ust. 1 u.s.o., zgodnie z którym struktura organizacyjna szkoły podstawowej obejmuje klasy I – VI, nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej (klas) szkoły podstawowej. Usytuowanie oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej nie oznacza zatem, że oddział ten staje się integralną jednostką szkoły. Potwierdzają to również regulacje dotyczące kwestii merytorycznych, w szczególności realizowanego programu, organizacji pracy i tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycieli pracującymi z dziećmi, w tym np. z grupami dzieci 6-letnich. Oddział przedszkolny w szkole podstawowej zachowuje zatem odrębności programowe, a kształcenie i wychowanie w nim jest zorganizowane odmiennie niż w oddziałach szkoły podstawowej, a mianowicie na zasadach odnoszących się do oddziałów przedszkola. Niezależnie od tego, czy oddział przedszkolny zorganizowany został w przedszkolu, czy w szkole podstawowej, obowiązany jest realizować program wychowania przedszkolnego – zgodnie z podstawą programową wychowania przedszkolnego dla przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych stanowiącą załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 26 lutego 2002 r. (Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). Stosowną regulację w tym zakresie zawiera § 5 ust. 6 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), w myśl którego oddziały przedszkolne tworzone w szkołach podstawowych realizują program wychowania przedszkolnego. Organizację pracy oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej określają zatem te same regulacje, co organizację przedszkola, tj. przepisy ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiące załącznik nr 1 do powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. W myśl z § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r., przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola. Oznacza to, że w organizacji pracy przedszkola nie są przewidziane zimowe i letnie ferie szkolne oraz zalicza się je do tzw. placówek nieferyjnych. Zgodzić się należy, że tę samą zasadę należy stosować do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. W przeciwnym razie, warunki nauczania, wychowania i opieki w odniesieniu do dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym w oddziałach przedszkolnych, zorganizowanych w szkole podstawowej różniłyby się na niekorzyść w stosunku do warunków zapewnianych dzieciom w przedszkolach publicznych. Niewątpliwie intencją ustawodawcy nie było różnicowanie warunków (w tym czasu pracy) placówek, w których prowadzone jest wychowanie przedszkolne. Faktem jest, że podmiotem zatrudniającym nauczyciela oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej jest szkoła. Stan ten jednak nie wpływa na sposób zatrudnienia nauczyciela, tj. na jego pensum, na zakres realizowanych zadań, na organizację planu pracy w oddziale przedszkolnym (istotnie inną od systemu lekcyjnego stosowanego w szkole). Nie ma więc uzasadnienia dla twierdzenia, że w oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej obowiązuje organizacja pracy taka sama, jak w oddziałach szkolnych i w związku z tym oddział przedszkolny automatycznie zaprzestaje działalności w okresie wszystkich przerw w pracy szkoły (ferie i wakacje).

Dla oddziału przedszkolnego wynikają odrębne regulacje odnośnie zadań i organizacji pracy, aniżeli dla szkoły podstawowej, na przykład bowiem w ustawie z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) ustawodawca odrębnie określił status nauczycieli pracujących z grupami dzieci 6-letnich. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 3 tej ustawy tygodniowa liczba godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych dla nauczycieli przedszkoli i innych placówek przedszkolnych pracujących z grupami dzieci 6-letnich wynosi 22 godziny, niezależnie od tego czy oddział przedszkolny usytuowany jest w przedszkolu, czy też w szkole podstawowej. Jest on wyższy aniżeli tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w szkole podstawowej, który wynosi 18 godzin.

Praca oddziału przedszkolnego również z punktu widzenia nauczycieli nie tylko dzieci powinna być zorganizowana w taki sam sposób jak praca przedszkola, a więc bez ferii szkolnych. Do nauczycieli takiego oddziału należy zatem stosować Karty Nauczyciela, odnoszące się do nauczycieli przedszkoli. W przeciwnym wypadku nastąpiłoby nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień pracowniczych nauczycieli o takich samych wymaganiach kwalifikacyjnych i wykonujących taką samą pracę, przy czym kryterium różnicującym byłoby usytuowanie oddziału w szkole lub przedszkolu.

Sąd nie podzielił zarzutów strony skarżącej. Co do zarzutu skierowania decyzji do organu niewłaściwego stwierdził, że w świetle art. 34 ust. 1 i 2a u.s.o. nie można uznać za trafne stanowiska skarżącej, że decyzja, o której mowa w art. 34 ust. 1, powinna być adresowana nie do dyrektora szkoły, tylko do całej szkoły. Z przepisu ust. 2a wynika jednoznacznie, że podmiotem zobowiązanym do realizacji polecenia usunięcia uchybień, zawartego w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest dyrektor szkoły. Ponadto w art. 34 ust. 1 nie wskazano, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny wydaje polecenie usunięcia uchybień szkole. Nie przesądza o tym brzmienie początkowej części tego przepisu, które wskazuje jedynie, w jakim przypadku aktualizuje się uprawnienie organu nadzorczego do wydania aktu korygującego działalność jednostki podległej temu nadzorowi. Ustawodawca, odnosząc się do podmiotu obowiązanego w świetle art. 34 u.s.o. do usunięcia uchybień, operuje, zamiennie pojęciem "szkoły" (ust. 1 i 4) i "dyrektora szkoły" (ust. 2). Wskazania zatem w decyzji Kuratora z 23 stycznia 2014 r. Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w B. jako podmiotu zobowiązanego do usunięcia uchybień, nie można uznać za naruszenie prawa.

Sąd nie podzielił również zarzutu, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Za nietrafny uznał pogląd, iż organ nadzoru jako wzorzec kontroli zgodności z prawem działań szkoły (dyrektora), dokonywanej w trybie art. 34 ust. 1 u.s.o., może przyjąć jedynie przepisy tej ustawy, a nie przepisy aktów wykonawczych do niej, w szczególności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. Rozporządzenie to stanowi akt wykonawczy wydany na podstawie upoważnienia zawartego w art. 60 ust. 2 u.s.o. i w jego granicach. W języku prawnym pod pojęciem "ustawy" bez bliższego określenia, rozumie się nie tylko akt normatywny będący ustawą, ale również akty wykonawcze, do wydania których ustawodawca upoważnił uprawniony organ, wydane w granicach upoważnienia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w B., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 u.s.o. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz niezastosowanie środka określonego w ustawie pomimo wydania decyzji obciążonej wadą nieważności, tj. skierowaną do osoby nie będącej stroną,

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 u.s.o. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz niezastosowanie środka określonego w ustawie pomimo wydania decyzji obciążonej wadą nieważności, tj. wydaną bez podstawy prawnej, a także przepisów prawa materialnego, tj.:

3) art. 61 ust. 1 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, iż oddział przedszkolny w szkole nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej szkoły, a jest podstawową jednostką organizacyjną przedszkola,

4) § 5 ust. 6 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że oddział przedszkolny w szkole nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej szkoły, a jest podstawową jednostką organizacyjną przedszkola,

5) § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że ww. przepisy dotyczące funkcjonowania przedszkola dotyczą również funkcjonowania oddziału przedszkolnego w szkole.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja organu II instancji obarczona jest kwalifikowanymi wadami, które powinny skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.s.o., jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. Przepis ten wyraźnie zatem wskazuje, że decyzja może zostać skierowana wyłącznie do szkoły, placówki albo organu prowadzącego. Natomiast zaskarżona decyzja została skierowana do dyrektora szkoły, a zatem podmiotu który nie jest stroną postępowania, ale organem szkoły. Nie zmienia tego faktu treść kolejnych ustępów omawianego art. 34 u.s.o. W art. 34 ust. 2a tejże ustawy wskazano, że dyrektor może być odwołany, jeżeli nie usunie uchybień, które były przedmiotem decyzji o której mowa w art. 34 ust. 1. Oznacza to wyłącznie możliwość odwołania dyrektora jako organu szkoły, który nie wykonuje zaleceń nałożonych na szkołę jako podmiot podlegający nadzorowi. Nie można z tego wyprowadzać wniosku, że również decyzja o której mowa w art. 34 ust. 1 powinna być kierowana do dyrektora, skoro przepis wyraźnie wskazuje, że decyzja dotyczy szkoły, placówki albo organu prowadzącego. Nie można się zgodzić z poglądem Sądu, iż ustawodawca operuje zamiennie określeniami "szkoły" i "dyrektora szkoły" jako podmiotu zobowiązanego do usunięcia uchybień. Takie stanowisko jest sprzeczne z funkcjonującymi regułami zasad prawidłowej legislacji. Zgodnie z § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" tworząc akt prawny należy mieć na uwadze, że do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Takie ujęcie dyrektyw o charakterze celowościowym ma zapobiec zróżnicowaniu terminologicznemu występującemu w obrębie jednego aktu prawnego.

Przedmiotowa decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2007 r., II GSK 400/06, LEX nr 351135 "kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania".

Jednocześnie zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cytowany art. 34 ust. 1 u.s.o. upoważnia organ sprawujący nadzór pedagogiczny do wydania decyzji tylko w sytuacji, gdy szkoła, placówka czy organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy. Oznacza to, że interwencja organu sprawującego nadzór w tym trybie może nastąpić tylko w przypadku, gdy dochodzi do naruszenia przepisów rangi ustawowej natomiast nie jest możliwa, gdy organ zarzuca naruszenie aktu rangi niższej niż ustawa, np. rozporządzenia. Stwierdzić przy tym należy, iż za "ustawę" mimo braku jakiejkolwiek wzmianki, uważać trzeba w myśl art. 34 ust. 1 jedynie ustawę o systemie oświaty. Naruszenie jakiejkolwiek innej ustawy (np. ustawy – Karta Nauczyciela), niepozostające w jakimkolwiek relewantnym związku ze stosowaniem przepisów komentowanego aktu normatywnego, nie może być podstawą do polecenia usunięcia uchybień, wykraczałoby to bowiem poza zakres kompetencji kuratora oświaty jako organu administracji publicznej (por. Komentarz do art. 34 ustawy o systemie oświaty, Mateusz Pilich, wrzesień 2013, Lex Omega). Brak podstawy prawnej występuje zatem w sytuacji, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy prawnej do wydania w zaistniałym stanie faktycznym decyzji administracyjnej. W ocenie organu administracyjnego doszło do naruszenia § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. Akt ten ma rangę niższą niż ustawa, a wskazywany przepis jest tylko załącznikiem do aktu wykonawczego, więc nawet ewentualne naruszenie tego przepisu nie upoważnia organu sprawującego nadzór pedagogiczny do zobowiązania szkoły w drodze decyzji do usunięcia uchybień. Zatem, zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Nie istnieje bowiem przepis prawny upoważniający do wydania przez organ sprawujący nadzór do zobowiązania szkoły do usunięcia uchybień mających swoje źródło w naruszeniu przepisów aktu o charakterze wykonawczym. Nie można się zgodzić z Sądem, iż sformułowanie "naruszenie przepisów ustawy" odnosi się również do naruszenia przepisów wykonawczych. Już wykładnia językowa wskazanego przepisu w wyraźny sposób określa, że celem ustawodawcy były określenie sankcji i skutków naruszenia przepisów rangi ustawowej. Z oczywiście konstytucyjnych względów nie sposób stawiać na równi przepisów rangi ustawowej i przepisów aktów wykonawczych. O ile ustawa każdorazowo przewiduje istnienie przepisu kompetencyjnego do wydania aktu wykonawczego, o tyle należy mieć na uwadze, że ustawodawca de facto nie odpowiada za końcową treść rozporządzenia i w związku z tym nie powinien odgórnie określać ewentualnych sankcji za ich naruszenie.

Strona skarżąca zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 61 ust. 1 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, iż oddział przedszkolny w szkole nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej szkoły. Brak wyraźnego "zapisu" w tym przepisie o umiejscowieniu oddziału przedszkolnego w szkole nie przesądza o tym, że oddział przedszkolny w szkole nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej szkoły. Ustawodawca w ww. przepisie nie zawarł sformułowania, iż w skład szkoły wchodzą "wyłącznie" klasy I - VI co oznacza, iż nie wyklucza to istnienie innych jednostek w ramach szkoły, szczególnie iż ich istnienie oraz umiejscowienie w ramach szkoły wynika z innych przepisów ustawy (np. art. 14 ust. 3 czy art. 14a u.s.o.) oraz z przepisów aktów niższego rzędu (np. § 5 ust. 1 i 6 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r.). Podkreślić należy, iż zarówno organ administracyjny jak i Sąd I instancji powoływały się na § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r.. Zauważyć należy, iż ww. rozporządzenie dotyczy określenia między innymi ramowego statutu przedszkola i ramowego statutu szkoły publicznej. W § 1 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie wskazano w punkcie pierwszym, że załącznik numer 1 dotyczy wyłącznie publicznego przedszkola natomiast w punkcie drugim, iż załącznik numer 2 dotyczy wyłącznie publicznej szkoły podstawowej. Dlatego też analiza poszczególnych załączników powinna się opierać o rozróżnienie tych dwóch rodzajów placówek. Organ oraz Sąd powołały się na § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia uznając, że dotyczy on oddziału przedszkolnego, tj. jednostki funkcjonującej w ramach placówki szkolnej. Jednakże wykluczone jest zastosowanie ww. przepisu do oddziału przedszkolnego funkcjonującego w ramach szkoły, gdyż o oddziale przedszkolnym jest mowa w załączniku nr 2 tego rozporządzenia, dotyczącym ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, a konkretnie w § 5 ust. 6 tego załącznika, gdzie przewidziano oddział przedszkolny jako jednostkę organizacyjną szkoły. Wyraźnie wskazano w tym przepisie na istnienie oddziału "w szkołach" a nie "przy szkołach" co również jest wskazówką interpretacyjną przemawiającą za brakiem możliwości uznania oddziału przedszkolnego za odrębną jednostkę istniejącą poza strukturą szkoły lub też jako przedszkole. Natomiast umiejscowienie oddziału przedszkolnego w szkole powoduje, iż działa on na tych samych zasadach organizacyjnych co sama szkoła.

Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Przepisy u.s.o. potwierdzają rozróżnienie wskazane w ww. rozporządzeniu. Wobec braku przepisów szczególnych przyjąć należy, że co do zasady do oddziału przedszkolnego utworzonego w ramach szkoły zastosowanie mają przepisy organizacyjne dotyczące szkoły, natomiast nie można stosować przepisów organizacyjnych przedszkola, gdyż dotyczą one odrębnej jednostki organizacyjnej jaką jest przedszkole. Jedynie w art. 14 ust. 7 u.s.o. ustawodawca zastosował odesłanie do treści art. 14 ust. 2, 5 i 6, tj. przepisów dotyczących przedszkoli, natomiast w pozostałym zakresie zgodnie z ogólną zasadą zastosowanie będą miały przepisy dotyczące szkoły. Oznacza to, że oddział przedszkolny nie jest przedszkolem, a jedynie w enumeratywnie określonych przypadkach stosuje się do niego przepisy dotyczące przedszkola i to w "odpowiedni" sposób.

Nie można zgodzić się z Sądem, że zasadę przyjętą w przedszkolach odnośnie całorocznego funkcjonowania należy również stosować w oddziale przedszkolnym w szkole. Takie postępowanie nie byłoby zgodne z przepisami prawa, które stanowczo odróżniają przedszkola od oddziałów przedszkolnych wchodzących w skład szkoły. Argumentem mającym wspierać stanowisko Sądu I instancji nie może być istnienie zróżnicowania warunków nauczania, wychowania i opieki w obu placówkach. Sąd administracyjny bada bowiem sprawę pod względem zgodności z przepisami prawa i nawet jeżeli takie zróżnicowanie przewidział ustawodawca to nie może mieć to wpływu na wyrokowanie Sądu.

Interpretacja przedstawiona przez skarżącą potwierdzona jest zarówno w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 listopada 2010 r., K 2/10, OTK ZU nr 9/A/2010, a także w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie nr XXI/6980/09 z 6 października 2009 r. W uzasadnieniach obu orzeczeń wskazano jednoznacznie, że oddział przedszkolny wchodzi w strukturę szkoły, nie może on być przy tym utożsamiany z przedszkolem, a dziecko oddziału przedszkolnego traktowane jest jak uczeń tej szkoły, a nie przedszkola. Konsekwentnie w taki sam sposób musi być traktowany nauczyciel pracujący w oddziale przedszkolnym, który jest zatrudniany przez szkołę i to szkoła jest jego pracodawcą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 u.s.o. polegający na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 kpa) należało uznać za bezzasadny. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy wskazanie w decyzji nakładającej na szkołę obowiązek usunięcia stwierdzonych przez organ nadzoru uchybień w wyznaczonym terminie, organu tej szkoły, jako podmiotu, który z mocy prawa wykonuje prawa lub obowiązki szkoły nie budzi żadnych wątpliwości, że adresatem tej decyzji jest Publiczna Szkoła Podstawowa w B. Trafnie, podniósł Sąd i instancji, że ustawodawca, określając podmiot obowiązany w świetle art. 34 u.s.o. do usunięcia uchybień, operuje zarówno pojęciem "szkoły" (ust. 1 i 4), jak i "dyrektora szkoły" (ust. 2). Rozumowaniu temu nie zaprzecza postanowienie zawarte w § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", że tworząc akt prawny należy mieć na uwadze, że do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami, ponieważ rozporządzenie to zawiera jedynie pewne wytyczne dla ustawodawcy, których ten – jak ma to miejsce np. w ustawie o systemie oświaty – nie zawsze przestrzega.

Chybiony jest również zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej. Od momentu reaktywowania sądowej kontroli administracji w Polsce, Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że pod pojęciem przepisu ustawy należy rozumieć przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc przepis zawarty nie tylko w ustawie, ale w każdym akcie normatywnym zrównanym z ustawą. W szczególności takim przepisem jest przepis zawarty w akcie wykonawczym do ustawy, tu wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 60 ust. 2 u.s.o. i w jego granicach.

Nie można również podzielić zarzutów naruszenia przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 u.s.o. i § 5 ust. 6 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, albowiem usytuowanie oddziału przedszkolny w szkole nie powoduje jego wejścia w skład struktury organizacyjnej szkoły (nie staje się on automatycznie jednostką organizacyjną szkoły, lecz w dalszym ciągu pozostaje podstawową jednostką organizacyjną przedszkola). W konsekwencji czyni to zasadnym stwierdzenie, że w myśl z § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r., przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola. Oznacza to, że w organizacji pracy przedszkola nie są przewidziane zimowe i letnie ferie szkolne oraz zalicza się je do tzw. placówek nieferyjnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że tę samą zasadę należy stosować również do oddziału przedszkolnego usytuowanego w szkole podstawowej. W przeciwnym razie, warunki nauczania, wychowania i opieki w odniesieniu do dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym w oddziałach przedszkolnych, zorganizowanych w szkole podstawowej różniłyby się na niekorzyść w stosunku do warunków zapewnianych dzieciom w przedszkolach publicznych, co pozostawałoby w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

W rezultacie zarzut naruszenia § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r., poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że ww. przepisy dotyczące funkcjonowania przedszkola dotyczą również funkcjonowania oddziału przedszkolnego w szkole należało ocenić jako bezpodstawny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.