Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2305/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. R. – O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. R.- O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z [...] lipca 2021 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. własną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB podniósł, że ww. decyzją z [...] lipca 2021 r., umorzył wszczęte na wniosek M.R.-O. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...]. M. R.-O. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. decyzją.

Organ (powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych) opisał przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, określone w art. 105 § 1 k.p.a. Podał, że stosownie do art. 170 ustawy z [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 13 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 462/20, oddalił skargę M.R.-O. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...], co oznacza, że kwestionowana decyzja została mocą tego orzeczenia utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem. Sąd oddala skargę, jeżeli decyzja nie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 p.p.s.a. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny (w tym przypadku decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...]) nie jest prawnie wadliwy z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 ww. ustawy.

W ww. postępowaniu sądowym WSA w Warszawie poddał merytorycznej ocenie decyzję Wojewody z [...] stycznia 2020 r. pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę co do zasady nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd "prawomocność" decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny w zasadzie zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

GINB zaznaczył, że próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd (wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Organ powołał się też na uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09.

Skarżąca we wniosku z [...]lipca 2020 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] stycznia 2020 r. (uzupełnionym pismami z [...]września 2020 r., z [...]stycznia 2021 r., oraz z [...] maja 2021 r.), nie podniosła takich okoliczności, których nie wziął pod uwagę Sąd w toku postępowania sądowego, a które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego. W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazywała, że sporna inwestycja objęta ww. decyzją Wojewody z [...] stycznia 2020 r., została wydana z naruszeniem § 12 ust. 7, § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i art. 5 ust. 1 pkt 8 oraz art. 5 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego i § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych dotyczących zapewnienia odpowiedniego dojazdu do działki inwestycyjnej umożliwiającego dostęp do drogi publicznej.

Organ dodał, że WSA w Warszawie w ww. prawomocnym wyroku z 13 listopada 2020 r., poddał ocenie zgodność spornej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Prawa budowlanego. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że "działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi gminnej ul. [...]poprzez projektowany zjazd (oznaczenie nr 3 na projekcie zagospodarowania terenu) według odrębnego opracowania. Powyższe zostało uwidocznione na projekcie zagospodarowania terenu, z którego wynika, że zjazd ten ma odbywać się na działkę nr ew. [...]oraz [...]. Działki te oznaczone są na mapie do celów projektowych symbolem "dr". Faktu, że są to działki drogowe nie kwestionuje także Gmina. (...) Sporna inwestycja jest także zgodna z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (...) Zachowane także zostały wymogi projektowe dotyczące ściany oddzielenia przeciwpożarowego (odporność RE 160) i dachu (odporność ogniowa R30. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, organy słusznie uznały, iż przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Spełnione zostały, zatem warunki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Chybione okazały się także zarzuty skargi dotyczące pogorszenia warunków użytkowania. Naruszenia te nie mieszczą się bowiem w zakresie ochrony wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przez uzasadnione interesy osób trzecich rozumie się bowiem interes prawny, a nie faktyczny, a do takiego zaliczyć należy podnoszone na etapie postępowania administracyjnego pogorszenie warunków nasłonecznienia na rolniczej nieruchomości skarżącej czy niekorzystny wpływ na możliwość rozwoju gospodarstwa. Bezzasadny jest także zarzut "ograniczenia możliwości zabudowy działki skarżącej". Z zebranego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, że projektowana inwestycja uniemożliwia, czy chociażby ogranicza zagospodarowanie działki skarżącej, w tym jej zabudowę. (...) Organ odwoławczy zasadnie nie stwierdził naruszeń i niezgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, na podstawie których wydana została decyzja zezwalająca na budowę".

W kontekście zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - GINB wyjaśnił, że projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzja Wojewody z [...] stycznia 2020 r., nie przewiduje swoim zakresem budowy okapów czy też okien połaciowych od strony działki budowlanej, będącej własnością skarżącej (proj. bud. projekt zagospodarowania rys U-1, rys. rzut fundamentów rys nr A1 str. 37, rys. rzut parteru rys nr A2, str. 38, rys. rzut poddasza, rys nr A3 str. 39 rys rzut dachu rys A5 str. 41, rys Przekrój A-A rys A6 str. 42), okna połaciowe są zlokalizowane od strony działki drogowej. Uznał za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody z [...] stycznia 2020 r., nr [...].

Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. R. – O., wnosząc pismem datowanym na [...]października 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Ww. decyzji zarzuciła: "naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 7 oraz art. 77.1 KPA". Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że w trakcie postępowania przygotowawczego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę złożyła protest w związku z lokalizacją budynku sąsiada w ostrej granicy z jej działką. Okazany w Starostwie [...]m plan projektu zagospodarowania terenu nie zawierał informacji o tym, że budynek będzie kryty dachem dwuspadowym w ten sposób, że jeden z okapów znajdzie się w ostrej granicy z jej posesją. Pomimo odwołania od decyzji oraz skargi wniesionej do WSA - decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Skarżąca uzyskała informację, że usytuowanie spornego budynku narusza § 12 ust. 6 pkt 1 i § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiotowa inwestycja prowadzona jest bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej, czym narusza przepis art. 5 ust. 1 i 9 Prawa budowlanego.

Podkreśliła, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi kontrolę działania organów administracji techniczno-budowlanej, tj. Starosty i Wojewody do momentu wydania tej decyzji. Ocenie podlega jedynie projekt budowlany, a nie inwestycja powstająca później na jego podstawie. Art. 171 p.p.s.a. stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej, analiza uzasadnienia wyroku, jaką przeprowadza GINB powinna być oparta o treść jej skargi do WSA. Skarga ta nie zawiera zarzutu "naruszenia par. 12.6.1 oraz par. 12.7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", gdyż w momencie jej składania nie miała takiej wiedzy. WSA nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie bada czy organ właściwie ocenił dowody przedstawiane przez strony. Sądowe stwierdzenie, że "Sporna inwestycja jest także zgodna z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich w usytuowanie. Zdaniem Sądu organy zasadnie zastosowały przepis par. 12 ust. 4 pkt. 1 ww. rozporządzenia stanowiący wyjątek od standardu wyznaczającego odległość budynku od granicy z działką sąsiednią (par. 12 ust 1 rozporządzenia (...)" nie oznacza, że projekt spełnia wymagania całego rozdziału 1, Działu 2 rozporządzenia, który to rozdział reguluje usytuowanie budynku na działce budowlanej. W kontekście skargi wniesionej przez skarżącą, Sąd wyraźnie określa zakres kontroli decyzji do zbadania zasadności zastosowania par. 12.4.1 w. wym. rozporządzenia. Nie stwierdza również, że tylko usytuowanie budynku w granicy działki jest zgodne z zapisem tego paragrafu a jedynie, że przy szerokości inwestowanej działki inwestycyjnej 12.68m można budynek zaprojektować w granicy działki lub w odległości 1.5 m od tej granicy. W żadnym wypadku nie oznacza to zwolnienia organu od kontroli przestrzegania pozostałych przepisów tego rozdziału, w szczególności zaś wskazanych przez skarżącą paragrafów rozporządzenia., których naruszenie jest oczywiste.

Jak stwierdziła skarżąca, "przedmiotowy budynek posiada dach dwuspadowy z jednym okapem znajdującym się w granicy z działką skarżącej, przez co rażąco narusza przepisy par. 12.6.1 oraz par. 12.7 ww. rozporządzenia. Jedynie usytuowanie budynku w odległości minimum 1,5 m od granicy jest zgodne z przepisami par 12. 6.1 i par. 12.7 ww. rozporządzenia. Taka lokalizacja nie jest sprzeczna z przepisem par. 12.4.1. Stwierdzenie przez sąd administracyjny zgodności decyzji Wojewody [...] z przepisami par. 12.4.1 rozporządzenia nie zamyka drogi organowi administracji państwowej do kontroli zgodności tego aktu z wymaganiami innych przepisów, które nie stoją w opozycji do par. 12.4.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a co za tym idzie do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej".

Skarżąca podkreśliła również, że w uzasadnieniu decyzji GINB z [...] września 2021 r., znajduje się błędne stwierdzenie, iż "projekt zatwierdzony kontrolowaną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. nr. [...] znak: [...], nie przewiduje swym zakresem budowy okapów czy też okien połaciowych od strony działki budowlanej, będącej własnością Pani M. R.-O. (.....)". Zgodnie z obowiązującymi wytycznymi Izby Architektów Rzeczypospolitej w oparciu o PN-ISO 6707-1-2008 Budynki i Budowle-Terminologia Część 1: "okap to dolna krawędź dachu ze spadkiem lub krawędź dachu płaskiego" (pkt.5.237). Zatem budynek powstały po sąsiedzku ma dwa okapy, w tym jeden znajdujący się w ostrej granicy z działką skarżącej. Przepisy par. 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury normują odległości "okapu zwróconego w stronę granicy działki", który nie musi wystawać poza obrys budynku. Graficzna interpretacja par. 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ukazująca dopuszczalne lokalizacje budynku na działce budowlanej, została załączona do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 9 sierpnia 2021 r. jako załącznik 1. Przestrzeganie przepisów par. 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika bezpośrednio z mocy prawa budowlanego, które poprzez art. 5.1.8 wymaga od projektanta właściwego usytuowania budynku na działce budowlanej. Wyjaśniła również, że nigdy nie podnosiła sprawy okien połaciowych.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 9 Prawa budowlanego przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez niezapewnienie dostępu do drogi publicznej dla inwestycji A.T. sformułowany został po raz pierwszy we wniosku skarżącej z [...]lipca 2021 r. W związku z tym nie był przedmiotem analizy organu odwoławczego ani sądu administracyjnego.

Skarżąca nadmieniła, że ul. [...] to ogólnodostępny pas terenu będący własnością Gminy [...], leżący na granicy dwóch wsi, oznaczony na mapie jako działki [...] (miejscowość [...]) oraz [...] (miejscowość [...]), objęty symbolem j.gr (jezdnia gruntowa), o maksymalnej szerokości 4 m, który służy miejscowym rolnikom do dojazdu do pól. W MPZP Gminy [...] nie jest przeznaczony do realizacji komunikacji, o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy pismo Urzędu Gminy w [...] (Załącznik 2) przy wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] sierpnia 2021 r. W aktach sprawy znajduje się dokument, w którym Urząd Gminy w [...] zezwala K T., (ojcu A.T.), na zbliżenie zabudowy jego narożnej działki, do granicy działki [...], będącej własnością Gminy, w związku z art. 38.3 ustawy o drogach publicznych. Został złożony świadomie przez A.T. do akt sprawy, w celu wprowadzenia w błąd organów administracji i w konsekwencji WSA w Warszawie.

Fakt posługiwania się dokumentem wystawionym przez Gminę [...] dla K. T., przez jego syna A.T. zdaniem skarżącej jest oczywisty, gdyż w przedmiotowym piśmie nie występują jakiekolwiek dane, które wiązałoby je z kwestionowaną inwestycją A.T.. Okoliczność ta znana jest GINB, który mimo to unika zbadania dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej, zarówno w sensie prawnym jak i faktycznym.

Ponadto wyjaśniła, że realizację budowy bez zapewnienia dostępności do drogi publicznej umożliwił fakt pominięcia Gminy [...] (właściciela działek [...] i [...], które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym przez projektanta) przy wyznaczaniu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Działki te nie stanowią drogi publicznej, a z racji prowadzonych w tym czasie prac modernizacyjnych MPZP Gminy [...], obejmujących rejon ul. [...], miało to istotne znaczenie dla sprawy. Tylko wyraźne sądowe stwierdzenie że "działka posiada dostęp do drogi gminnej, w rozumieniu Ustawy o Drogach Publicznych" (ze względu na istnienie dróg wewnętrznych, stanowiących własność Gminy, które nie spełniają wymagań § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak to jest w przypadku ul. [...]) lub "działka posiada dostęp do drogi publicznej" zamknęłaby przed organem administracji drogę do zbadania dostępu inwestycji do drogi publicznej w związku z przedstawionym przeze skarżącą dokumentem. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter sformalizowany, brak jest w nim elementów uznaniowości. W ocenie skarżącej, jeżeli budynek wybudowany w oparciu o projekt zatwierdzony w tej decyzji w sposób oczywisty swoim usytuowaniem narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., to organy prowadzące postępowanie, tj. Starosta [...] i Wojewoda [...] dopuściły się zaniedbań i błędów w wykonywaniu swoich obowiązków.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa, a skarga była niezasadna.

Istotą zawisłej przed tut. Sądem sprawy jest to, czy organ prawidłowo uznał za przesłankę bezprzedmiotowości postępowania nadzwyczajnego (w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.) fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 13 listopada 2020 r. wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 462/20, oddalającego skargę M.R.-O. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, kwestionowaną następnie w umarzanym postępowaniu pod względem jej ważności. Biorąc pod uwagę uzasadnienie zaskarżonej decyzji (i decyzji ja poprzedzającej) oraz stanowisko skarżącej, wyrażone zarówno w skardze, jak i we wniosku z [...]lipca 2020 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wyjaśnić należy, co następuje.

Co do zasady, możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego decyzji, której zgodność z prawem została już z wynikiem pozytywnym zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega ograniczeniom. Wyznacza je zarówno zakres dokonanej w wyroku przez sąd kontroli, jak i prawny fakt przymiotu powagi rzeczy osądzonej takiego wyroku. Nie leży w sferze uprawnień żadnego organu administracji publicznej oceną przebiegu i wyniku postępowania sądowo administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję, której ważność jest następnie – po uprawomocnieniu się wyroku oddalającego na nią skargę – kwestionowana w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem oceny organu mogą być natomiast tylko te okoliczności, które nie były przedmiotem oceny w postępowaniu sadowo administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 702/18, CBOSA).

Wprawdzie, zgodnie z art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, ale sąd administracyjny, rozpoznający skargę na decyzję administracyjną wydaną w postępowaniu zwyczajnym, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) z urzędu bada, czy nie jest ona obarczona nieważnością. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Taka dyspozycja ostatniego z przywołanych przepisów wprost wskazuje na obowiązek sądu dokonywania kontroli zaskarżonej doń decyzji w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., nawet jeśli skarżący o to nie wnosił.

Dokonując analizy wyroku WSA w Warszawie z 13 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 462/20 należy więc przede wszystkim zwrócić uwagę na zawartą w uzasadnieniu tego wyroku ocenę prawną Sądu, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zakończonej zaskarżoną decyzja organu II instancji "(...) nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które uniemożliwiałyby zaaprobowanie wydanych decyzji". Innymi słowy, Sąd ten nie dopatrzył się zwykłego naruszenia prawa, co prowadzi wprost do wniosku, że tym bardzie nie stwierdził, aby wystąpiło kwalifikowane jego naruszenie (argumentum a minori ad maius).

W ocenie wyrażonej w tym wyroku przez WSA w Warszawie organ odwoławczy zasadnie nie stwierdził naruszeń i niezgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, na podstawie których wydana została decyzja zezwalająca na budowę. Jak ponadto wynika z uzasadnienia ww. wyroku, "w ocenie Sądu, organy słusznie uznały, iż przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Spełnione zostały zatem warunki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego". Oddalając skargę skarżącej (M. R. – O.) Sąd stwierdził też, że inwestor spełnił wszelkie wymogi z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 tej ustawy – stąd też "zaistniały podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę".

Zdaniem skarżącej, ww. wyrokowi nie można jednak przypisywać znaczenia prawnego związanego z art. 171 p.p.s.a. w sprawie niniejszej, gdyż analiza uzasadnienia wyroku, jaką przeprowadził GINB powinna być oparta o treść skargi do WSA, która nie zawierała zarzutu naruszenia "par. 12.6.1 oraz par. 12.7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż w momencie jej składania nie miała takiej wiedzy.

Stanowisko takie jest błędne. Ponownie należy wyjaśnić, że sąd administracyjny - niezwiązany zarzutami skargi, ani wskazanymi podstawami prawnymi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) - kontrolując zaskarżoną decyzję bada jej zgodność ze wszystkimi, mającymi w sprawie zastosowanie, przepisami prawa. Natomiast w uzasadnieniu wydanego wyroku sąd administracyjny odnosi się również do konkretnych zarzutów skargi, powołując przepisy, których naruszenie zarzucała organowi strona skarżąca. Dlatego też, skoro Sąd ocenił w ww. wyroku, że "organy zasadnie zastosowały przepis § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia", to tym samym dokonał negatywnej oceny zasadności potencjalnego zastosowania w tejże sprawie § 12 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ww. rozporządzenia z 2020 r.

Słusznie też – w zakresie ww. zarzutu skarżącej - wskazał GINB, że "projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzja Wojewody z [...] stycznia 2020 r., nie przewiduje swoim zakresem budowy okapów czy też okien połaciowych od strony działki budowlanej, będącej własnością skarżącej", przywołując w tym zakresie konkretne karty projektu budowlanego, zatwierdzonego kwestionowaną decyzją. Jeżeli jednak w wyniku budowy takie okapy by powstały sprzecznie z zatwierdzonym projektem budowlanym, to okoliczność taka nie przesądza o naruszeniu prawa decyzją zezwalającą na budowę, ale o potencjalnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odnosząc się natomiast do zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. "poprzez niezapewnienie dostępu do drogi publicznej dla inwestycji A.T.", który miał być " sformułowany (...) po raz pierwszy we wniosku skarżącej z [...]lipca 2021 r. W związku z tym nie był przedmiotem analizy organu odwoławczego ani sądu administracyjnego" stwierdzić należy, co następuje. W uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Warszawie Sąd wskazał, że "(...) jak wskazał autor opracowania - działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi gminnej ul. [...] poprzez projektowany zjazd (oznaczenie nr 3 na projekcie zagospodarowania terenu) według odrębnego opracowania. Powyższe zostało uwidocznione na projekcie zagospodarowania terenu, z którego wynika, że zjazd ten ma odbywać się na działkę nr ew. [...] oraz [...]. Działki te oznaczone są na mapie do celów projektowych symbolem "dr". Faktu, że są to działki drogowe nie kwestionuje także Gmina".

Nie jest rzeczą organu administracji publicznej w postępowaniu nadzwyczajnym ponowne prowadzenie postępowania dowodowego i ustalanie faktów, mających znaczenie dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyłącznie ocena wystąpienia którejkolwiek przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Organ w postępowaniu nadzwyczajnym orzeka więc w stanie faktycznym ustalonym przez organa w postępowaniu zwyczajnym. Jeżeli więc fakt dostępu do drogi publicznej został ustalony przez Starostę [...], którego decyzję weryfikował Wojewoda [...], a następnie kontroli sądowej dokonywał sąd administracyjny, to kwestionowanie dostępu do drogi na etapie postępowania nadzwyczajnego uznać należy za prawnie niedopuszczalne. Skarżąca, która aktywnie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym kwestionowaną obecnie co do jej ważności decyzją, usiłuje więc w nowym, nadzwyczajnym postępowaniu, zanegować dokonane już ustalenia zarówno organów, jak i sądu administracyjnego.

Odnosząc się do przywołanej przez GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 należy jednak wyjaśnić, co następuje. W obecnym stanie prawnym znaczenie utraciła częściowo ocena NSA dotycząca tego, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać co do zasady załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.)". § 3 art. 157 k.p.a. został bowiem – już po dacie ww. uchwały NSA - uchylony art. 1 pkt 25 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6 po. 18).

W tej sprawie zastosowania nie miał art. 61a § 1 k.p.a. GINB dostrzegł bowiem – słusznie w kontekście uzasadnienia ww. uchwały NSA - konieczność wyjaśnienia, czy wskazywane przez wnioskodawcę w podaniu o stwierdzenie nieważności przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. były rozważane w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 13 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 462/20. Dlatego też po wszczęciu postępowania organ nie mógł – z natury rzeczy – odmówić jego wszczęcia. Powinien był więc sprawę rozstrzygnąć merytorycznie (art. 158 § 1 lub § 2 k.p.a.), albo – w wypadku stwierdzenia przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. – formalnie, przez umorzenie postępowania.

Zarówno decyzja pierwszoinstancyjną, jak i wydana w postępowaniu odwoławczym, zostały uzasadnione faktycznie i prawnie w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a. i zawierają pomówienie przesłanek, którymi organ się kierował, wydając decyzję (art. 11 k.p.a.). Organ nie naruszył, wbrew twierdzeniom skargi, art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż ustalił te wszystkie fakty, które umożliwiły prawną subsumpcję – a więc przesłanki z art., 105 § 1 k.p.a. - nakazujące umorzenie postępowania z powodu jego przedmiotowej bezprzedmiotowości. GINB, orzekając jako organ II instancji, prawidłowo więc zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy swoje wcześniejsze, prawidłowe, rozstrzygnięcie.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.