Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3942/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 100/20 w sprawie ze skargi P. J. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. II SAB/Po 100/20 oddalił skargę P. J. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

P. J. reprezentowany przez pełnomocnika w dniu 23 lipca 2020 r. złożył do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu (dalej: PPIS) wniosek o udostępnienie informacji publicznej, domagając się udostępnienia odpisów wszystkich comiesięcznych faktur za rok 2020, wystawionych przez wynajmującego za najem lokalu na podstawie umowy zawartej 27 kwietnia 2015 r. z [...] spółka z o.o. Zdaniem skarżącego, organ swojego obowiązku nie wykonał. Wysłał bowiem skarżącemu w dniu 4 sierpnia 2020 r. pismo informujące, że w związku ze stanem epidemii COVID-19 wydłuża termin rozpatrzenia wniosku do 21 września 2020 r. Skarżący wskazał, że organ załatwił sprawę dopiero w dniu 16 września 2020 r., jednakże nie spełnił żądania skarżącego w całości. Skarżący domagał się odpisów wszystkich faktur wystawionych i doręczonych organowi przez wynajmującego w 2020 r. A tymczasem organ nie doręczył skarżącemu faktury za sierpień 2020 r. i wrzesień 2020 r., mimo że był w ich posiadaniu w dniu złożenia przez skarżącego wniosku. Dlatego też pismem z dnia 28 września 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność PPIS.

W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący złożył wniosek w lipcu 2020 r., a organ udostępnił mu wszystkie żądane faktury wystawione do tej daty.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznał, że skarga jest bezzasadna z uwagi na brak bezczynności po stronie organu.

Na wstępie uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną w tej sprawie było to, czy PPIS prawidłowo rozpoznał wniosek strony skarżącej i udostępnił całość żądanej nim informacji publicznej, czy też pozostaje w bezczynności ze względu na niepełne rozpoznanie tegoż wniosku i brak udostępnienia części żądanych nim informacji i ich nośników w postaci określonych przez wnioskodawcę dokumentów.

Sąd I instancji zaakcentował na tle pojawiających się w niniejszej sprawie wątpliwości, że to wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którego elementem jest także data jego sporządzenia i złożenia, wyznacza zakres żądanej informacji. Z treści wniosku skarżącego nie wynikało wprost, iż dotyczy on także dokumentów w postaci faktur, które sporządzone zostaną w przyszłości, a nawet ewentualne umieszczenie w nim tego rodzaju żądania nie obligowało by organu do jego uwzględnienia.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że okoliczność, iż organ nie rozpoznał wniosku niezwłocznie, jak też w terminie 14 dni, lecz na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 tej samej ustawy wskazując jako powód opóźnienia stan epidemii COVID-19 nie może przy tym wpływać na zmianę zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, determinowanego momentem jego złożenia przez stronę.

Udostępnienie przez PPIS skarżącemu w dniu 16 września 2020 r. odpisów wszystkich żądanych faktur posiadanych przez organ na dzień złożenia wniosku, Sąd I instancji uznał za kompletne i całościowe rozpoznanie podania o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie WSA w Poznaniu, nie sposób bowiem nakładać na organ rozpoznający podanie o udostępnienie informacji publicznej w postaci konkretnych dokumentów (tu faktur dokumentujących sprzedaż precyzyjnie określonej usługi) złożone w określonym czasie, obowiązku domyślania się, że wnioskodawca objął zakresem wniosku także takie nośniki informacji (dokumenty), które w czasie składania wniosku nie tylko nie były w dyspozycji podmiotu obowiązanego, ale wręcz nie istniały. Nie znajduje także jakiejkolwiek podstawy prawnej, której co znamienne nie wskazuje też autor skargi, nałożenie na organ obowiązku domniemywania, że ze względu na czas rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jego autor wyraża wolę rozszerzenia go o kolejne dokumenty, powstałe w czasie rozpoznawania też wniosku.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że w dacie złożenia w tej sprawie skargi do sądu, co nastąpiło 28 września 2020 r., organ nie pozostawał w bezczynności co do rozpoznania wniosku strony, który załatwił już 12 dni wcześniej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19).

Na marginesie powyższych rozważań, Sąd I instancji nadmienił jedynie, że wysoce uprawdopodobnione jest podejrzenie, iż celem wywiedzenia ww. skargi na bezczynność organu nie było uzyskanie dostępu do określonej informacji publicznej, lecz "utrudnienie życia" organowi, czy też przysporzenie mu wydatków poprzez narażenie na poniesienie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego (sądowi z urzędu było wiadome, że strona reprezentowana prze tego samego profesjonalnego pełnomocnika złożyła jak dotąd kilkadziesiąt skierowanych do tego samego organu wniosków).

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości, autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie:

1) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, mianowicie sąd uznał, że organ miał prawo udostępnić wnioskowaną informację według stanu na dzień wpływu wniosku do organu, nie zaś na dzień czynności udostępniania, przy czym sąd nie poparł swojej tezy wyczerpującymi rozważaniami natury prawnej, a jedynie wyraził przekonanie, które, wobec braku argumentacji prawniczej, sprawia wrażenie subiektywnego,

2) art. 132 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mianowicie sąd miał orzec w granicach sprawy, a sąd poczynił pewne aluzje dotyczące ilości złożonych przez Skarżącego wniosków, co stwarza wrażenie, że sąd poszukiwał powodu dla oddalenia skargi, nie rozpoznał zaś sprawy kierując się jej zakresem,

3) art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 Konstytucji RP, art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, mianowicie skarżący ma prawo, aby jego skargę rozpoznał bezstronny sąd, kierujący się przepisami prawa, podczas gdy sąd nie ukrywał, że podchodzi empatycznie do organu, skarżącego zaś podejrzewa o nadużycie prawa podmiotowego, co stoi w sprzeczności z ideą działalności sądów administracyjnych, które mają chronić obywateli przed nieprawnymi działaniami organów administracji publicznej, nie zaś roztaczać parasol ochronny nad administracją i bronić jej przed obywatelami pragnącymi wykonywać swoje prawa konstytucyjne,

4) art. 63 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a mianowicie sąd nie tylko nie uhonorował prawa skarżącego do złożenia wniosku i skargi w sprawie własnej i prawa pełnomocnika do złożenia skargi w imieniu skarżącego, sąd pozwolił sobie na aluzje o naruszeniu przez skarżącego prawa podmiotowego, mimo, że sąd żadnej wiedzy na temat pobudek i celów skarżącego nie posiada.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Nadto autor skargi kasacyjnej oświadczył, że zrzeka się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W tym kontekście pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie sprostał wszystkim wskazanym wymogom. Przede wszystkim nie wskazał czy zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania, skutkiem czego nie wykazywał, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Na wstępie jako oczywiście bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia nieistniejącego przepisu art. 132 § 1 p.p.s.a. Nawet gdyby przyjąć, że chodziło stronie skarżącej kasacyjnie o art. 132 p.p.s.a., to jak wynika z treści tego przepisu sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał w dniu 17 grudnia 2020 r. wyrok, który jest przedmiotem zaskarżenia rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

Nadto, co istotne, argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie powiązano z poszczególnymi zarzutami skargi kasacyjnej i wskazanymi w nich przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie odwołała się jedynie częściowo do art. 3 ust. 2 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Przedstawione uchybienia pełnomocnika skarżącego co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej, ale znacznie utrudniają możliwość odniesienia się do sformułowanych zarzutów i ograniczają ich skuteczność.

I tak w żaden sposób nie został uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 2 oraz art. 14 ust.1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie. Otóż art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyznacza tylko generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów. Z naruszeniem tego przepisu mielibyśmy do czynienia tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny pomimo poprawnie sformułowanego przedmiotu skargi dotyczącego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a odmówiłby przeprowadzenia kontroli, albo też dokonałby kontroli bezczynności lub przewlekłości działań organu administracyjnego, które nie mieszczą się w ramach wyznaczonych tym przepisem. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że prawidłowo Sąd I instancji uznał swoją kognicję i rozpoznał skargę P. J. w przedmiocie bezczynności PPIS w udostępnieniu informacji publicznej. Sąd I instancji nie kwestionował także, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. W konsekwencji nie zasadny jest zarzut naruszenia art.61 ust. 1 Konstytucji RP. W kontekście zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 u.d.i.p. podkreślić należy, że z przepisu tego wynika uprawnienie wnioskodawcy do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Wskazana "niezwłoczność" uzyskania informacji publicznej odnosi się w pierwszym rzędzie do informacji "bezwnioskowych" dostępnych na stronach BIP. W pozostałych przypadkach należy ją interpretować poprzez sformułowanie "bez zbędnej zwłoki", a więc w kontekście czasu w jakim podmiot posiadający informację publiczną jest w stanie taką żądaną informację udostępnić. Będzie to oczywiście uzależnione od treści i zakresu wnioskowanej informacji, a także od formy jej udostępnienia oraz jej rodzaju tj. czy to jest tzw. informacja prosta czy przetworzona. Dlatego też ustawodawca wyznacza graniczne terminy: 14 dniowy w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w art. 13 ust.2 u.d.i.p. Jednak zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie został podniesiony w skardze kasacyjnej. Co więcej Sąd I instancji uznając właśnie, że terminy te nie zostały naruszone, a więc nie nastąpił stan bezczynności, oddalił skargę. Nie został także dostatecznie wyjaśniony zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p. zgodnie, z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Żądana informacja publiczna została bowiem wnioskodawcy udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie stanu faktycznego przyjętego za ustalony przez Sąd I instancji. Zatem niemożliwym jest także skuteczne zarzucenie niezastosowania art. 3 ust. 2 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., przy pomocy których autor skargi kasacyjnej dążył do zakwestionowania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (np. w kwestii zakresu żądanej we wniosku informacji). Nie można bowiem tego rodzaju ustaleń "zwalczać" przy pomocy zarzutów naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04 i z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04).

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 63 Konstytucji. Z przepisu tego wynika prawo do składania petycji, wniosków i skarg w interesie własnym lub innej osoby do organów władzy publicznej, a tryb rozpoznawania tych petycji wniosków i skarg określa ustawa. Rozstrzygnięcie Sądu, jak już wykazano wyżej, nie narusza jakichkolwiek regulacji ustawowych w zakresie prawa do składania wniosków i skarg zgodnych z tymi regulacjami przez skarżącego lub jego pełnomocnika.

Nie sposób podzielić także zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 45. ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Skargę skarżącego rozpoznał bezstronny Sąd kierujący się wskazanymi przez niego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisami prawa. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie tego zarzutu w większości oparta jest nie na niepodważonym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym, lecz na ocenie stanu faktycznego, którą skarżący uznaje za prawidłową, co wyklucza uznanie jej za słuszną. Należy uwagę, że Sąd I instancji oddalił skargę P. J. na bezczynność PPIS w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ze względu na fakt, iż "udostępnienie przez PPIS skarżącemu w dniu 16 września 2020 r. odpisów wszystkich żądanych faktur posiadanych przez organ na dzień złożenia wniosku uznać należy za kompletne i całościowe rozpoznanie podania o udostępnienie informacji publicznej. Nie sposób bowiem nakładać na organ rozpoznający podanie o udostępnienie informacji publicznej w postaci konkretnych dokumentów (tu faktur dokumentujących sprzedaż precyzyjnie określonej usługi) złożone w określonym czasie obowiązku domyślania się, że wnioskodawca objął zakresem wniosku także takie nośniki informacji (dokumenty), które w czasie składania wniosku nie tylko nie były w dyspozycji podmiotu obowiązanego, ale wręcz nie istniały. Nie znajduje także jakiejkolwiek podstawy prawnej, której co znamienne nie wskazuje też autor skargi, nałożenie na organ obowiązku domniemywania, że ze względu na czas rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jego autor wyraża wolę rozszerzenia go o kolejne dokumenty, powstałe w czasie rozpoznawania też wniosku." Natomiast to, że skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem Sądu I instancji, nie usprawiedliwia zarzutu braku bezstronności Sądu.

Również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie został w żaden sposób uzasadniony, a on sam ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.