Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 116/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 34 pkt 4, art. 64 ust. 1pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
article: Par. 3 pkt 20 , pkt 39, Par. 5 pkt 29
journal: Dz.U. 2005 nr 76 poz 671
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  rybołówstwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1063/10 w sprawie ze skarg H. M. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2010 r. o numerach [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargi H. M. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 września 2010 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Zaskarżonymi do Sądu I instancji decyzjami z dnia 13 kwietnia 2010 r., wydanymi po rozpatrzeniu odwołania H. M., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia 20 listopada 2009 r. wymierzające H. M., kapitanowi statku rybackiego [...] o długości całkowitej większej niż 10 m, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł w każdej decyzji za połowy dorsza w Morzu Bałtyckim z naruszeniem art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574) oraz art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25–32, wody WE ) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. Urz. UE Nr L 180 z dnia 10 lipca 2007r, s. 3-4). Uzasadniając organ podał, że z materiałów zebranych w sprawie wynikało, iż H. M. był kapitanem jednostki rybackiej [...] podczas rejsów połowowych w dniu 18 września 2007 r. złowił i przywiózł do portu 638 kg (22 skrzynki po 29 kg każda) i w dniach 21-22 września 2007 r. złowił 1682 kg (58 skrzynek po 29 kg każda) i przywiózł 1-3 października 2007 r., złowił i przywiózł do portu 4901 kg dorszy (169 skrzynek po 29 kg każda), w trakcie których prowadzono ukierunkowane połowy dorsza, którego ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana.

Skargę na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł H. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz utrzymanych nimi w mocy decyzji organu I instancji.

Sąd I instancji wskazał, że podstawą wymierzenia skarżącemu kar administracyjnych było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Fakt owego wyczerpania, nie budził wątpliwości Sądu. Według niego na tę okoliczność wskazywało zawarte w akapicie 3 preambuły rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada.

Jak podał WSA, podstawę dla uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach Unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu (art. 26 ust. 4), stanowiło rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. Urz. UE Nr L Nr 358 z 31 grudnia 2002 r.). Treść jego art. 26 ust. 4 wskazuje bowiem, że Komisja uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji. W świetle zasady domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo nie można według WSA przyjąć, iż rozporządzenie nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 przesłanek. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż nawet zaskarżenie rozporządzenia nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przesłanki do niestosowania przepisów rozporządzenia do czasu, gdy funkcjonuje ono w porządku prawnym.

W ocenie Sądu brak było podstaw do twierdzenia, że rozpoznając przedmiotową sprawę organ niedostatecznie ustalił i ocenił stan faktyczny, gdyż w rzeczywistości ustalił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie w postaci prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod polską banderą zostały dokonane przez Komisję Europejską na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii prof. I. D.-K, pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. i odpowiedzi udzielonej przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, uzasadniając, iż przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny legalności rozporządzenia nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. WSA uznał za niezasadne.

Nadto, zdaniem Sądu I instancji oczekiwane przez skarżącego rozwiązanie wprowadzające skuteczność zakazu ustanowionego przez Komisję Europejską w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej, wobec ograniczenia zasady bezpośredniej skuteczności rozporządzeń. Sąd I instancji za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uznał zatem zarzut pozostawania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów - specjalnego zezwolenia połowowego, z którego limit indywidualny nie był wyczerpany, czy też licencji połowowej.

W ocenie Sądu również zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius nie był zasadny, gdyż przepis art. 139 k.p.a. nie miał zastosowania w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy WSA orzekł, powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. M., zaskarżając to orzeczenie i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z dnia 21 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 76, poz. 671 ze zm.) – dalej rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2005 r., oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na zaskarżone decyzje, pomimo iż naruszają one art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007,

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na zaskarżone decyzje, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 w niniejszym postępowaniu przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona,

- z ostrożności procesowej powyższy zarzut sformułowano w następujący sposób: naruszenie prawa materialnego, tj. akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona,

3) prawa materialnego, tj. § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów,

4) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego z dokumentów w postaci: prywatnej opinii prof. I. D.-K., pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, gdyż wiąże się z oceną legalności rozporządzenia nr 804/2007 a nie z oceną legalności zaskarżonych decyzji.

Niezależnie od powyższego zarzucono naruszenie:

5) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na zaskarżone decyzje, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden w sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.

Na wypadek nieuwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, kasator zarzucił:

6) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na zaskarżone decyzje w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą do wymierzenia kary w niniejszej sprawie było dokonywanie połowów w czasie, gdy limit ogólnej kwoty połowowej został faktycznie wyczerpany. Zasadnicze w ustaleniu odpowiedzialności z tytułu przywołanego deliktu było więc faktyczne wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Tymczasem w sprawie organy nie zgromadziły żadnych dowodów na tę okoliczność, odwołały się tylko do motywów wyrażonych w preambule do rozporządzenia nr 804/2007, zakładając, że motywy te mają oparcie w bliżej nieokreślonych dowodach, zaś WSA podczas kontroli legalności decyzji zaakceptował taki stan rzeczy. Tymczasem według kasatora faktem powszechnie znanym było, że wyczerpanie kwoty połowowej budziło wątpliwości i brak było jakichkolwiek dowodów na to, że doszło do jej wyczerpania. Same motywy wydania rozporządzenia nr 804/2007 nie mogły stanowić dowodu w postępowaniu o charakterze penalnym. Odwołanie się jedynie do tych motywów pozbawiło skarżącego prawa do obrony. Nie był on bowiem w stanie bronić się przed nieudokumentowanymi motywami przyświecającymi Komisji Europejskiej, nieprzedstawionymi szczegółowo w sprawie. Kasator podkreślił też, że ustalenie odłowionych zasobów dorsza na Bałtyku w stosunku do ogólnej kwoty połowowej wymagało wiadomości specjalnych, a tym samym opinii biegłych. Organ jednak, mimo wątpliwości co do stanu faktycznego i kilku opinii niezależnych instytucji, nie powołał biegłych w celu ich wyjaśnienia, co należało uznać za sprzeczne z określoną w KPA zasadą prawdy obiektywnej. Zaakceptowanie powyższego stanu rzeczy przez WSA oznaczało nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę legalności decyzji.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że dokonał połowu ryb morskich w inkryminowanym czasie na warunkach specjalnego pozwolenia połowowego. Nie naruszył zatem prawa, albowiem wykonywał połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego. W niniejszej sprawie organ nie dokonał żadnych zmian w specjalnych zezwoleniach, np. odnośnie do wskazania akwenów połowowych, w których połowy dorszy zostały zakazane. Kompetencje do prowadzenia połowów wynikające z licencji oraz specjalnego zezwolenia połowowego stały się prawem, które w obliczu zmian stanu prawnego (będących skutkiem wejścia w życie rozporządzenia nr 804/2007) należy według kasatora traktować jako prawo nabyte.

Zarzucając naruszenie art. 139 k.p.a., T. M. podał, że po wydaniu decyzji kasacyjnej Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w żaden sposób nie uzupełnił materiału dowodowego celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a jedynie wymierzył skarżącemu, na podstawie § 3 pkt 20 rozporządzenia o karach, karę wyższą niż przewidziana w poprzednio stosowanym przez organy przepisie. Takie działanie doprowadziło do pogorszenia sytuacji skarżącego, gdyż poniósł on negatywne konsekwencje odwołania się od niekorzystnego rozstrzygnięcia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 12 października 2011 r. H. M. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a nadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jedynie urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w tej sprawie nie występuje. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

W związku z powyższą zasadą – wynikającą z samej istoty szczególnego postępowania kasacyjnego – jest niedopuszczalność zgłoszenia przed Naczelny Sądem Administracyjnym nowych okoliczności faktycznych i dowodów, gdyż Sąd ten nie jest Sądem faktu. Dlatego też niedopuszczalne jest w postępowaniu ze skargi kasacyjnej dopuszczenie nowego dowodu, celem uzupełnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 593/04, zbiór lex nr 159137).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku zawartego w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 12 października 2011 r. o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, które mogły zostać potraktowane jedynie jako część argumentacji skarżącego uzasadniającej zarzuty skargi kasacyjnej. Dodać należy, że wynikające z art. 183 § 1 zd. drugie prawo strony do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznacza możność powoływania nowej argumentacji na ich poparcie. Powołany przepis nie daje natomiast możliwości rozszerzenia czy uzupełnienia podstaw kasacyjnych przez powołanie nowych przepisów po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej. Niedopuszczalne zatem jest przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 131/04 opubl. ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 14). W związku z powyższym zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie został sformułowany zarzut naruszenia art. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 804/2007. Pismo procesowe z dnia 12 października 2011 r. zostało złożone po upływie przewidzianego w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminie do jej wniesienia, wobec czego sformułowane w niej zarzuty mogły zostać potraktowane wyłącznie jako uzupełnienie dotychczas zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach sformułowanych w ramach obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych. Zasadniczo istota tych zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiącego podstawę zaskarżonych decyzji stanu faktycznego, zgodnie z którym ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na 2007 rok została przekroczona i podważania twierdzenia, iż stan ten wynika z rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007.

W związku z powyższym należy zauważyć, że powyższe kwestie były już przedmiotem rozważań i ocen Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w sprawach rozstrzyganych pod sygnaturą akt II GSK 1231/10, II GSK 1101/10, II GSK 1104/10, II GSK 276/11 (baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyżej wyrokach tegoż Sądu, w których w szczególności zauważono, że zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. c/ Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa. Tym samym organy Unii były uprawnione do wydawania rozporządzeń regulujących związane z rybołówstwem kwestie. Wspólna polityka rybacka w dziedzinie połowu dorsza na Morzu Bałtyckim realizowana była m.in. poprzez rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa. Zgodnie z pkt 23 preambuły do tego rozporządzenia, Komisja powinna być w stanie podejmować natychmiastowe środki zapobiegawcze, jeżeli istnieje dowód na to, że działalność połowowa mogłaby doprowadzić do poważnego zagrożenia żywych zasobów wodnych, a zgodnie z pkt 24 preambuły Komisja powinna być zaopatrzona w odpowiednie uprawnienia w celu kontrolowania i oceny wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa. Realizując te cele, zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rada podejmuje decyzje w sprawie limitów połowowych (...) oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie. Zgodnie z powyższym uprawnieniem Rada (WE) wydała rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. Urz. UE.L. 06.367.1). W załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 1941/2006 przyznano Polsce na podobszar 25–32 (wody WE) kwotę połowową 10.794 ton dorsza.

W myśl art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002 Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi. Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (art. 26 ust. 3). Natomiast stosownie do art. 26 ust. 4 tego rozporządzenia, w przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową. Zgodnie bowiem z art. 27 Komisja kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie, w szczególności Komisja może prowadzić audyty, dochodzenia, weryfikacje i inspekcje statków rybackich.

W preambule do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 ustanawiającego system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. Urz. UE.L 93.261.1 ze zm.) przyjęto, że konieczne jest, aby połowy zostały zabronione na mocy decyzji Komisji, jeżeli kwota połowowa Państwa Członkowskiego została wyczerpana oraz wskazano, że w celu zapewnienia obiektywnej weryfikacji danych istotne jest, aby inspektorzy Wspólnoty przeprowadzali niezapowiedziane kontrole w sposób niezależny od kontroli przeprowadzonych przez właściwe władze Państw Członkowskich. Na mocy art. 21 ust. 3 tego rozporządzenia Komisja może z własnej inicjatywy ustalić termin, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną. Z regulacji powyższych rozporządzeń, mających bezpośrednie zastosowanie we wszystkich Państwach Członkowskich, wynika, że Komisja była uprawniona zarówno do kontrolowania działalności połowowej polskich statków rybackich, jak również do czynienia własnych ustaleń co do wyczerpania kwoty połowowej, a także do natychmiastowego wstrzymania połowów po samodzielnym ustaleniu takiej sytuacji. W oparciu o powyższe regulacje Komisja (WE) przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25–32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski. Jako podstawę prawną wydania tego rozporządzenia Komisja powołała art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002, art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 2847/93, a także rozporządzenia nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów oraz informacje uzyskane od inspektorów Komisji, z których wynika, że wielkości te zostały wyczerpane. Mając na uwadze te ustalenia, Komisja w rozporządzeniu tym: 1) uznała, że z dniem wejścia w życie tegoż rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25–32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r.; 2) zakazała statkom pływającym pod banderą Polski połowów dorsza na wymienionym obszarze od daty opublikowania rozporządzenia nr 804/2007 (to jest od dnia 11 lipca 2007 r.).

W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie.

Powyższe oznacza, że zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej w całości są bezzasadne. Podkreślić należy, że stan wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. wynika wprost z pkt 3 i 5 preambuły oraz z art. 1 rozporządzenia Komisji nr 804/2007 i nie może być kwestionowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komisja zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 2847/93 była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w takiej sytuacji na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując rozporządzenie nr 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. W razie sporu między Polską a Komisją co do prawidłowości ustaleń Komisji i niemożności wspólnego ustalenia zweryfikowanego poziomu przełowienia, ustalenia Komisji mogłyby być kwestionowane poprzez zaskarżenie rozporządzenia do Trybunału Sprawiedliwości WE. Dodać należy, że rozporządzenie nr 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje także specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe. Brak jednak jakichkolwiek podstaw by poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji w toku postępowania o nałożeniu kary na kapitana statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Zauważyć należy, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone – po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów – jedynie na szczeblu państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i 21a rozporządzenia nr 2847/93). Pojedynczy kapitan statku może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana. Skoro Komisja, będąc do tego uprawnioną, uznała i zakomunikowała w rozporządzeniu nr 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. została wyczerpana kwota połowowa przyznana Polsce na 2007 r., to ustalenie to jest wiążące dla kapitanów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w topu postępowania o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Skoro – zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 powodem wprowadzonego zakazu połowów dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszar 25–32, wody WE) było wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. – to znaczy, że naruszenie tego zakazu w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012, sygn. akt II GSK 276/11). Zauważyć należy, że wydane przez Komisję (WE) na podstawie art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską rozporządzenie ma zasięg ogólny – wiąże w całości, jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich i skuteczne erga omnes.

W konsekwencji nie jest też trafny zarzut sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu uważa się zaś za niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występowała, gdyż istotne dla sprawy okoliczności są stwierdzone wprost aktami prawnymi mającymi zasięg ogólny. Trafnie w tej sytuacji uznał Sąd I instancji, że przeprowadzenie ww. dowodów w istocie zmierzałoby do oceny legalności rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007, a nie do oceny legalności zaskarżonych decyzji.

Dodatkowo, wobec przedstawionej przez skarżącego argumentacji, zauważyć należy, że jak wynika z rozporządzenia Rady (WE) nr 338/2008 dotyczącego dostosowania kwot, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25–32, wody WE) w okresie od 2008 r. do 2011 r. (Dz. Urz. UE.L. 08.107.1), Polska przyznała przekroczenie ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. o 8.000 ton. Także w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 635/2008 dostosowującego kwoty, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25–33, wody WE) w okresie od 2008 r. do 2011 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/2008 powtórzone jest stwierdzenie, że Polska na podstawie badań krajowych powiadomiła Komisję o przełowieniu dorsza w 2007 r. o 8.000 ton.

Brak było też podstaw do uznania za trafny zarzutu sformułowanego w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, a którego istota sprowadza się do tego, że wykonywanie uprawnień wynikających z pozostającego w obrocie prawnym specjalnego zezwolenia połowowego mogło stanowić naruszenie prawa podlegające karze.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniach wyroków NSA z dnia 8 lutego 2011 r. (sygn. akt II GSK 1231/10) oraz z dnia 15 lutego 2011 r. (sygn. akt II GSK 1101/10), że wadliwe jest założenie, iż specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane, może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej.

Jak wynika z art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie, połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, jest zabroniony i to właśnie ten przepis ustanawia granicę wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego uprawnień. Choćby zezwolenie to nie było jeszcze wykorzystane w pełni, w sytuacji wyczerpania ogólnej kwoty połowowej (na skutek stwierdzonego przełowienia przez inne podmioty) dalszy połów jest zabroniony. Zatem po ogłoszeniu wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dalsze łowienie jest działaniem naruszającym prawo, a zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieuzasadnionego oddalenia skargi z uwagi na dalsze istnienie uprawnień połowowych wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego jest nieusprawiedliwiony.

Nie jest także uzasadniony zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, który częściowo powiązany jest z zarzutami zawartymi w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczącymi naruszenia także § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 i art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie. Istota tych zarzutów sprowadza się do wadliwego zastosowania § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. i błędnej jego wykładni poprzez utożsamianie odpowiedzialności na tej podstawie z odpowiedzialnością za naruszenie zakazu połowów.

Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przepis z art. 63 ustawy o rybołówstwie stanowi realizację ciążących na Polsce obowiązków zapewnienia respektowania wspólnej polityki rybołówstwa i karania za naruszenie jej zasad (por. art. 31 rozporządzenia nr 2847/93 ust. 1, ust. 2. ust. 3 oraz art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002). Zgodnie z powołanymi przepisami chodzi o skuteczne pozbawienie osób odpowiedzialnych za naruszenia wszelkich korzyści finansowych płynących z naruszeń i odstraszania od dalszych naruszeń. Art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie ustanawia górne granice kar dla poszczególnych naruszycieli. Granice te powiązane są ściśle z przywołanymi wyżej zobowiązaniami Polski do ustanowienia takiego systemu kar, który skutecznie pozbawi naruszycieli wszelkich korzyści z naruszeń. Natomiast art. 63 ust. 4 zawiera delegację dla Ministra do określenia wysokości kar za poszczególne naruszenia z uwzględnieniem ich rodzaju i społecznej szkodliwości. Mając na uwadze ustaloną górną granicę kar oraz wynikającą z rozporządzeń wspólnotowych konieczność pozbawienia naruszycieli wszelkich korzyści z naruszeń, Minister ustalił stawki kar w powiązaniu z naruszeniami objętymi nakazami lub zakazami wynikającymi z ustawy. W wyroku z dnia 7 lipca 2009 r. (sygn. akt K 13/08 – OTK-A 2009/7/105) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. jako całość, jest zgodne z art. 64 ust. 4 ustawy rybołówstwie oraz z art. 2, art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, kwestionując jedynie § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 cytowanego rozporządzenia. Wskazane przepisy nie znajdowały zastosowania w sprawie, a kara została nałożona za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana (§ 3 pkt 20 rozporządzenia). Należy jednak zauważyć, że rozporządzenie nr 804/2007 nie jest w sprawie dowodem lecz jest normatywnym aktem wspólnotowym, stwierdzającym m.in. stan połowów, który skutkował w odniesieniu do Polski zakaz dalszych połowów w oznaczonym obszarze (podobszar 25–32, wody WE) i w oznaczonym czasie (od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 lipca 2007 r.). Wskazać przy tym należy, że z wiążącego Polskę rozporządzenia nr 804/2007 wynikało przełowienie, zaś z art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie wynikał bezwzględny zakaz łowienia w okresie po ogłoszeniu przełowienia, a z § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. wynikała karalność prowadzenia połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Skarżący powinien zatem bezwzględnie wstrzymać połowy. Zmiana rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. i dodanie do niego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 125, poz. 849) katalogu 10 penalizowanych naruszeń nie zmienia sytuacji w rozpoznawanej sprawie. Wskazano bowiem, że we wrześniu i październiku 2007 roku skarżący dokonywał połowów mimo stwierdzenia przez uprawniony organ Unii Europejskiej przekroczenia ogólnej kwoty połowowej, które to działanie było zabronione art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie i podlegało karze określonej w § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r.

O braku podstaw do uwzględnienia analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej przekonuje to, że adresatem wyrażonej na gruncie art. 139 k.p.a. zasady formułującej zakaz reformationis in peius jest organ odwoławczy. Zakaz z art. 139 k.p.a. może być zaś naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. W tej mierze podnosi się bowiem, że decyzja organu I instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (por. J. Zimmermann Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, "OSP" 1998 z. 6). W konsekwencji, stwierdzić należy, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98) i to nawet w sytuacji, uwzględnienia przez ten organ, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, interpretacji przepisów prawnych dokonanej przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 675/07).

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.