Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 471/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6093 Spółki wodne i związki wałowe
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 roku, sprawy ze skargi [...] Związku Spółek Wodnych w R. na decyzję Starosty R. z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie spółek wodnych oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] roku odbyło się Walne Zgromadzenie Delegatów [...] Spółki Wodnej w R., które podjęło sześć uchwał. Zgodnie z art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2005 roku, Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) uchwały podjęte przez to Zgromadzenie przekazane zostały Staroście R., który w dniu [...]roku wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia ich nieważności. O wszczęciu postępowania zawiadomiono [...] Spółkę Wodną w R., [...] Związek Spółek Wodnych w R. oraz Urząd Gminy w R. celem ogłoszenia na terenie Gminy.

Po przeprowadzeniu postępowania, w toku którego przesłuchano szereg świadków i zebrano obszerny materiał dowodowy, Starosta R. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], stwierdził nieważność wszystkich uchwał podjętych na Walnym Zgromadzeniu Delegatów [...] Spółki Wodnej w R. w dniu [...] roku. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał art. 178 i art. 179 ust. 2 Prawa wodnego.

W uzasadnieniu wskazano, iż o nieprawidłowościach związanych ze zwołaniem przedmiotowego Zgromadzenia zawiadomił Starostę Wójt Gminy R. pismem z dnia [...] roku, co spowodowało wszczęcie z urzędu postępowania w tej sprawie. W toku tego postępowania ustalono m.in., że materiały na Zgromadzenie zostały przygotowane na posiedzeniach, w których brało udział tylko dwóch członków Zarządu Spółki, a także na posiedzeniu "Prezydium [...]SW". Brak również uchwały Zarządu w przedmiocie zwołania Zgromadzenia. Taki stan rzeczy w ocenie organu nadzoru stanowi naruszenie § [...] ust. [...] Statutu Spółki w zw. z § [...] ust. [...]tego Statutu. Posiedzenie "Prezydium" uznane zostało za nieformalne, albowiem organu takiego w ogóle Statut Spółki nie przewiduje.

Ponadto stwierdzono, że w posiedzeniu Zgromadzenia uczestniczyły na prawach delegatów osoby, które nigdy nie zostały w sposób zgodny ze Statutem wybrane na delegatów, a także Przewodniczący Zarządu Spółki – po złożeniu i przyjęciu rezygnacji z tej funkcji. Wskazano, że zmiany Statutu dokonane na mocy uchwały z dnia [...] roku, z których miałoby wynikać ustanowienie przedstawicieli wymienionych zakładów rolnych delegatami na Zgromadzenie nigdy nie weszły w życie, albowiem nie zostały zatwierdzone odpowiednią decyzją przez Starostę.

Wskazując na powyższe naruszenia organ nadzoru doszedł do wniosku, że podjęte uchwały są nieważne z mocy prawa, co skutkowało wydaniem decyzji zgodnie z art. 179 ust. 2 Prawa wodnego.

Odpis tej decyzji doręczony został tym samym podmiotom, które zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Pismem z dnia [...] roku, powołując się na art. 179 ust. 4 Prawa wodnego, [...] Związek Spółek Wodnych w R. (obecnie skarżący) zwrócił się do Starosty R. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu wskazał, że Wójt Gminy R. nie miał przymiotu strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), a tym samym nie miał podstaw prawnych do składania informacji w przedmiotowej sprawie. Obecny na Zgromadzeniu przedstawiciel Starostwa Powiatowego nie wnosił żadnych uwag co do przebiegu Zgromadzenia, jak i co do podjętych uchwał. Uchwała z [...] roku w sprawie zmiany Statutu, sankcjonująca udział wskazanych w decyzji delegatów jest w ocenie skarżącego jest ważna i skuteczna, albowiem w terminie określonym w art. 179 ust. 2 Prawa wodnego Starosta nie stwierdził jej nieważności. Co do udziału Przewodniczącego Zarządu na prawach delegata, to stwierdzono, ze jego mandat wygasa dopiero z chwilą wyboru nowego Zarządu, a więc jego udział był uprawniony. Powołano także art. 176 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego, który wskazuje, że w imieniu spółki wodnej może występować dwóch członków zarządu.

Rozpoznając wniosek skarżącego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Starosta R. utrzymał swoją wcześniejszą decyzję w mocy.

Odnosząc się do podniesionych we wniosku zarzutów organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] roku, a ponadto stwierdził, że Wójt Gminy nie tylko miał prawo lecz obowiązek powiadomienia Starosty o dostrzeżonych nieprawidłowościach. Przyznał, że Wójt ten nie jest stroną postępowania, jednakże postępowanie wszczęte zostało z urzędu, a nie na wniosek Wójta. Obecny na Zgromadzeniu przedstawiciel Starosty nie wnosił żadnych uwag, gdyż dopiero przeprowadzone postępowanie wykazało wadliwość zwołania tego Zgromadzenia. Wskazał również, ze art. 176 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego nie stanowi o sposobie podejmowania przez zarząd uchwał lecz określa wyłącznie kto jest uprawniony do składania oświadczeń w imieniu spółki wodnej.

Stosownie do zawartego w tej decyzji pouczenia skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skargę. W skardze tej podtrzymane zostało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podjęto także polemikę z ustaleniami dokonanymi przez organ nadzoru, a ponadto zakwestionowano przebieg postępowania wskazując na sposób zawiadamiania osób, ilość zawiadomionych osób, metody przesłuchań świadków. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 179 ust. 2 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej odrzucenie powołując się na argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazał na zgodność przeprowadzonego postępowania administracyjnego z przepisami kpa.

Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd przed wyznaczeniem rozprawy ustalił, że podpisany pod skargą K. W. jest uprawniony do reprezentowania [...] Związku Spółek Wodnych w R. i w toku postępowania występuje w imieniu tego Związku.

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 roku strony podtrzymały swoje stanowiska, z tym iż przedstawiciel organu wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że w dniu [...] roku podjęta została przez [...] Spółkę Wodną w R. uchwała o wystąpieniu z [...] Związku Spółek Wodnych w R.. Obecny przedstawiciel [...] Spółki Wodnej w R. wniósł o oddalenie skargi podając, że Zarząd Spółki, którą reprezentuje nie wiedział o wniesieniu skargi, nie aprobował wniesienia tej skargi, a wręcz wprost się jej sprzeciwiał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Na wstępie wskazać jednak przyjdzie, że przed merytoryczną kontrolą zaskarżonej decyzji Sąd zobligowany był do zbadania legitymacji skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem podstaw prawnych do rozpoznawania skargi wniesionej przez nieuprawniony podmiot, zaś w przypadku braku interesu prawnego po stronie wnoszącego, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

Stosownie do postanowień art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przed uprawniony podmiot. Uprawnionym zaś do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie skarżącym jest [...] Związek Spółek Wodnych w R.. Związek ten jest samodzielną osobą prawną, która powstała i działa w oparciu o przepisy Prawa wodnego (art. 164 ust. 8 i 9 w zw. z art. 165 ust. 4). Nie jest zatem organizacją społeczną, o której mowa w powołanym przepisie. Gdyby jednak nawet próbować przypisać temu Związkowi przymiot organizacji społecznej, to i tak nie wynika z treści Statutu Związku, aby niniejsza sprawa mieściła się w jego działalności. Związki wodne tworzone na podstawie Prawa wodnego są w szczególności tworzone w celach określonych w tej ustawie (art. 164 ust. 3 w zw. z ust. 9). Cele te mogą być rozszerzone lub doprecyzowane w statucie związku o ile są zgodne z przepisami prawa. W Statucie skarżącego cele te zostały określone w § [...]. Reprezentowanie interesów zrzeszonych spółek wodnych miałoby wynikać w ocenie skarżącego z pkt [...], który stanowi, że celem Związku jest również prowadzenie czynności z zakresu administracji spółek wodnych, a w szczególności działalności samorządowo-organizacyjnej. Takie stanowisko należy uznać za chybione. O reprezentacji spółki wodnej przesądza bowiem art. 176 ust. 1 Prawa wodnego, a sposób tej reprezentacji określa statut spółki wodnej, zaś w braku takiego określenia w statucie – art. 176 ust. 5 Prawa wodnego.

Nie zachodzi również sytuacja, o której w art. 50 § 2 p.s.a., albowiem brak jest przepisów rangi ustawowej, które przyznawałyby skarżącemu uprawnienie do wniesienia skargi w sprawie innej osoby. Nie można też domniemywać, aby skarżący był pełnomocnikiem innego podmiotu (w tym przypadku [...] Spółki Wodnej w R.) na jakimkolwiek etapie postępowania. W postępowaniu administracyjnym nie mógł nim być z uwagi na treść art. 33 § 1, w myśl którego pełnomocnikiem może być wyłącznie osoba fizyczna, zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym – z uwagi na treść art. 35 p.s.a.

Pozostaje zatem rozważenie, czy skarżący ma interes prawny do wniesienia skargi. Otóż w sprawie administracyjnej zakończonej decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego interes prawny uprawniający do wniesienia skargi na tę decyzję ma charakter materialnoprawny. Jest on oparty na normach administracyjnego prawa materialnego. Podmiot wnoszący skargę na decyzję administracyjną musi zatem mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodność z prawem tej decyzji oparty na prawie materialnym. Podmiotem takim jest osoba legitymująca się przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym - w rozumieniu art. 28 Kpa - w którym została wydana decyzja, będąca przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Ponieważ o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero da jej legitymację strony. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako interes prawny (vide: wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001 roku, I SA 511/00, LEX nr 54725).

W sprawie decyzji wydawanych w trybie nadzoru nad działalnością spółek wodnych, dotyczących stwierdzenia nieważności organów tych spółek, przepisem prawa materialnego, który sankcjonuje interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest art. 179 ust. 4 Prawa wodnego. Przepis ten w sposób szczególny ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi wyłącznie do spółki wodnej, której uchwała została uchylona. Tym samym tylko ta spółka wodna ma interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.s.a.

Wobec powyższego interes prawny w niniejszej sprawie, uprawniający do wniesienia skargi na zaskarżoną decyzję, posiadała wyłącznie [...] Spółka Wodna w R.. Spółka ta jednak nie skorzystała ze swojego uprawnienia, a ze złożonego na rozprawie oświadczenia wynika, że nawet, gdyby mogła, to obecnie nie popierałaby skargi.

W tym stanie rzeczy skarga wniesiona przez inny podmiot – [...] Związek Spółek Wodnych w R. - jest skargą złożoną wyłącznie w imieniu tego podmiotu. Jak wyżej wykazano ten podmiot nie był uprawniony do wniesienia skargi, co skutkuje jej oddaleniem na zasadzie art. 151 p.s.a.

Sąd wobec powyższych ustaleń nie zajmował się merytoryczną kontrolą zaskarżonej decyzji, albowiem zgodnie z art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzyga w granicach skargi, a skarga ta, aby mogła zostać rozstrzygnięta musi być wniesiona przez osobę uprawnioną do jej wniesienia.