Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1935/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania K. P. (dalej także: strona, skarżąca) od decyzji Wójta Gminy S. (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu w całości.

W uzasadnieniu SKO wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wójt odmówił przyznania K. P., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem A. P.. Organ I instancji wskazał, że strona w dniu [...] sierpnia 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Państwo P. mają [...] dzieci, które są pełnoletnie, założyły swoje rodziny. Rodzice A. P. nie żyją. A. P. zgodnie z orzeczeniem z dnia [...].07.2020 r., legitymuje znacznym stopniem niepełnosprawności od [...].07.2020 do [...].07.2025 r. K. P. opiekuje się mężem.

Z akt sprawy i decyzji ZUS wynika, że K. P. ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera po osiągnięciu wieku emerytalnego. Nie jest zatem spełniona przesłanka warunkująca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. K. P. ma ustalone prawo do emerytury z ZUS. Z uwagi na posiadanie przez stronę prawa do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.

Od powyższej decyzji odwołanie do SKO złożyła K. P., podnosząc, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem.

SKO przywołało treść art. 17 u.ś.r. i stwierdziło, że bezzasadnie organ I instancji w sprawie nie zastosował wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek było posłużenie się podstawą materialnoprawną z art. 17 ust. 1 u. ś.r bez uwzględniania zastrzeżenia z art. 17 ust. 1 b ustawy. W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu rezygnacji z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z prezentowanej przez stronę skarżącą argumentacji wynika, że uzyskiwane przez nią świadczenie emerytalne zostało ustalone w niższej wysokości niż obowiązująca aktualnie kwota świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji odmówił świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na unormowanie art. 17 ust. 5 [pkt 1] lit. a u.ś.r., gdyż skarżąca ma przyznaną emeryturę.

SKO stwierdziło, że podziela tę linię orzecznictwa, jaką prezentują między innymi wyroki - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygnaturze II SA/Łd 485/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego - sygnatura akt I OSK 134/18, I OSK 1831/15, a także I OSK 2950/15. Podkreśliło, że jasne brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, bowiem ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych, by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Wobec tego trudna sytuacja materialna strony skarżącej i pobieranie emerytury w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. Ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Jak podkreśla się także w literaturze przedmiotu - celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.

Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W skardze zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający powinność pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

2. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, mimo że organ I instancji wydał decyzję niezgodnie z prawem; a także nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobom pobierającym emeryturę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a konsekwencji odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej;

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest niesporny, natomiast istota sporu zawisłego miedzy stronami sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit, a u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m. in. prawo do emerytury.

Skarżąca powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślające potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej systemowej (I OSK 757/19, OSK 2392/19, I OSK 1546/19). Celowe jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit, a u.ś.r. może, zdaniem NSA, wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższa przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (I OSK 650/20).

Skarżąca jako osoba spełniająca warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierająca emeryturę, złoży rezygnację z pobierania świadczenia niższego, poprzez złożenie przed dniem rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którego brzmieniem, prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest prawidłowe.

Materialnoprawną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi:

"Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji."

Świadczenie pielęgnacyjne z powołanego przepisu nie przysługuje, gdy zostanie spełniona choćby jedna z przesłanek wymienionej w ust. 5 powołanego przepisu:

"Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) (uchylony);

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej."

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi poprzedzać szczegółowa analiza warunków, jakie muszą zostać spełnione łącznie. Przede wszystkim, należy zwrócić uwagę na część wspólną art. 17 ust. 1 u.ś.r., w którym ustawodawca precyzyjnie określa kto jest destynatariuszem tego świadczenia. Ustawodawca stanowi o konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie musi więc zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "rezygnacja", oznacza ono: "zrzeczenie się czegoś, odstąpienie od czegoś [rzeczownik]; zrzekać się czegoś dobrowolnie, odstępować od czegoś, dawać za wygraną [czasownik]" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 846.)

Zgodnie z powołaną definicją rezygnacji, wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z którego tytułu otrzymuje wynagrodzenie, przy czym wynagrodzenie należy wykładać szeroko. Z kolei, jako znaczenie słowa "podjąć" rozumie się: "przedsięwziąć, postanowić wykonywanie czegoś, zdecydowanie się na coś, wziąć coś na siebie, rozpocząć np. obowiązki, pracę, zadanie" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 692). Część wspólna przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi o tym, że wnioskodawca nie podejmuje pracy, a więc należy wziąć pod uwagę negację powołanej definicji "podjąć", co prowadzi do wniosku, że wnioskodawca nie rozpoczyna pracy, nie decyduje się na realizację jakiegoś zadania.

Pomimo tego, że przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r., niespełnienie okoliczności, o których mowa powyżej, a więc brak związku między rezygnacją z pracy tudzież jej niepodjęciem, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stanowi także przesłankę odmowy udzielenia świadczenia, która choć nie została wprost wskazana przez ustawodawcę, to jednak w wyniku dokonania wykładni funkcjonalnej, dochodzi do wyinferowania kolejnej przesłanki, która w myśl normatywnej koncepcji źródeł prawa, należy do systemu prawnego jako norma prawna wywnioskowana z innej normy prawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga" (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2792/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Z kolei w innym wyroku, ten sam Sąd stwierdził: "Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej" (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, zob. także wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 695/17, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z pracy, a podjęciem się sprawowania opieki. Tylko w sytuacji, gdy przyczyną zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej jest podjęcie się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ustawodawca przyznaje prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. "Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy" (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 940/19, CBOSA).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie I OSK 1334/20 (CBOSA).

NSA podkreślił, że w nauce prawa przyjmuje się, że "mimo jednoznaczności językowej, wykładnię należy kontynuować, a w razie konfliktu oddać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości" (por. M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, Państwo i Prawo 2009, nr 6, s. 9, dostępny w Systemie Prawnym Lex). Treść analizowanego przepisu jest jasna, a wynik wykładni systemowej i funkcjonalnej nie zaprzecza jego jednoznaczności językowej. Podkreślić należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J.Sapeta /w:/ K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych - komentarz do art. 17, lex 2015). Ten cel nie może być zrealizowany w sytuacji gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury. Skarżąca twierdzi, że należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. gdyż będąc na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym mężem. Świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo. Okoliczności zatem dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - na co zresztą, w aspekcie zgodności z konstytucyjną zasadą równości, zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opowiadającym się za niedopuszczalnością, w świetle obowiązującego prawa, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury (por. przykładowo wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r. I OSK 2950/15, z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18, CBOSA). Okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych. Podkreślić należy, że uprawnienie do wykładni przepisu kończy się tam gdzie zaczyna się tworzenie nowej normy prawnej, co jest działaniem zastrzeżonym dla ustawodawcy. Tymczasem ani z powołanego przepisu, ani z innych regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, czy w ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również w Konstytucji, nie da się wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego świadczenia emerytalnego lub obok tego świadczenia do wysokości wyższego z nich. Analiza orzeczeń, w których takie poglądy zaprezentowano wskazuje, że były one raczej wynikiem nie tyle co samej interpretacji obowiązujących regulacji, ile rezultatem bezpośredniego zastosowania Konstytucji (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19) co jest zagadnieniem odrębnym od tak zwanej prokonstytucyjnej wykładni prawa. Należy zauważyć, że kwestia celowości rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w aspekcie zasad konstytucyjnych była też przedmiotem wcześniejszych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyżej powołanych orzeczeniach o sygnaturach I OSK 2950/15 i I OSK 134/18 (ten drugi wyrok w sprawie z udziałem Rzecznika Praw Obywatelskich) zwrócono uwagę, że pomimo iż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). Osoby mające ustalone prawo do emerytury choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły.

Te rozważania są, w ocenie Sądu, aktualne także w sprawie niniejszej. Podkreślić przy tym należy, że sytuacja prawna emeryta jest stanem trwałym i stabilnym w czasie. Taki ubezpieczony nie może zrezygnować z uprawnienia do emerytury, a co najwyżej może nastąpić zawieszanie prawa do emerytury lub zmniejszenie świadczeń na warunkach określonych w art. 103 i nast. ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wypłacane emerytowi świadczenia stanowią co do zasady ekonomiczne zabezpieczenie potrzeb bytowych w ramach powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych. Są też objęte mechanizmem waloryzacyjnym, gwarantującym stopniowy wzrost ich wysokości. Sytuacja emeryta podejmującego aktywność zawodową jest więc odmienna od sytuacji osoby w wieku produkcyjnym, która nie ma gwarantowanych stałych świadczeń z systemu emerytalnego. Dlatego też nie ma podstaw do przyjęcia tożsamości pomiędzy tymi dwiema kategoriami obywateli na płaszczyźnie "pozaubezpieczeniowych" świadczeń rodzinnych.

W ocenie Sądu nie sposób uznać, że skarżąca będąca na emeryturze, nie podejmując (dodatkowego) zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką, zarazem rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Tak jak nie można równocześnie pobierać wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego, tak również nie można pobierać jednocześnie emerytury oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie emerytalne jest bowiem świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego, przez osobę, która podjęła decyzję o zakończeniu aktywności zawodowej. Nie wyklucza to oczywiście możliwości podjęcia pracy przez emeryta, ale jest to aktywność wyłącznie fakultatywna.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że w wypadku skarżącej nie wykazana została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, bądź niepodejmowania zatrudnienia; zaistniała także przesłanka negatywna: ustalenie prawa do świadczenia emerytalnego. Skutkuje to oddaleniem skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.