Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1409/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi H. J., A. i J. i D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 r. nr [...] przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] 2005r., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego D. J. kwotę 200 zł. ( dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1983r. znak [...], na podstawie art. 44 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 26.03.1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ) oraz art. 104 k.p.a. orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego położonego we wsi B., o powierzchni 2.6490 ha, stanowiących działki nr 30/1, 30/2/.

W uzasadnieniu powyższego wskazano , że stanowiące przedmiot decyzji grunty rolne zostały opuszczone przez właściciela w 1940r. Obecnie, w celu zapewnienia ich racjonalnego wykorzystania istnieje konieczność definitywnego uregulowania sytuacji prawnej tego gospodarstwa. Aktyw wiejski wsi B. potwierdził fakt opuszczenia gospodarstwa przez J. J. oraz konieczność podjęcia decyzji mającej na celu włączenie do produkcji gruntów wchodzących w skład tego gospodarstwa.

Decyzją Wojewody M. z dnia [...] 2001r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku D. J., na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 k.p.a. - odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. Nr [...] z dnia [...] 1983r.

Uwzględniając przepisy proceduralne i materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanej decyzji, a w szczególności art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26.03.1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w pierwotnym brzmieniu oraz mając na uwadze ustalenia poczynione w oparciu o dokumenty znajdujących się w aktach sprawy uznano za bezzasadne zarzuty dotyczące wydania tego aktu z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższa decyzja zaskarżona w drodze odwołania przez D. J. została uchylona w całości decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2003r. znak [...] na podstawie art.138 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a sprawa przekazana Wojewodzie M. do ponownego rozpatrzenia .

Podstawą wydania decyzji kasacyjnej była odmienna interpretacja przesłanek orzekania na podstawie art. 44 ust. 1 ustawa z dnia [...]1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który w myśl poglądów prezentowanych przez organ odwoławczy mógł być stosowany dopiero po kontroli rolniczego wykorzystania gruntów i uprzednim nałożeniu na właściciela przewidzianych w tej ustawie opłat, mających charakter kar, co do których to okoliczności nie poczyniono w sprawie ustaleń.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wszczętej z wniosku D. J., decyzją Wojewody M. z dnia [...] 2003r. znak [...] na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 k.p.a - odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. [...] z dnia [...] 1983r.

Uwzględniając jak uprzednio przepisy proceduralne i materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanej decyzji, a w szczególności art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26.03.1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w pierwotnym brzmieniu, oraz mając na uwadze ustalenia poczynione w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy uznano za bezzasadne zarzuty dotyczące wydania tego aktu z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na gruncie analogicznych ustaleń i oceny prawnej stanu faktycznego jak zawarte uprzednio przez organ pierwszej instancji w decyzji Wojewody M. z dnia [...] 2001r. znak[...], które poszerzono o polemikę z poglądem prezentowanym w decyzji kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2003r. znak GZ.tr. [...] co do stosowania art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26.03.1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych uznając, że dla przejęcia na własność Skarbu Państwa na podstawie tego przepisu gruntów rolnych, na których stwierdzono występowanie odłogów nie było konieczne uprzednie wyczerpanie trybu z art. 42 ustawy.

Wydaną po rozpatrzeniu odwołania D. J. decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2004r. znak [...], na podstawie art.138 §1 pkt 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymano w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2003r. znak [...], uznając za prawidłowe zawarte w niej ustalenia i ocenę prawna stanu faktycznego.

W wyniku skargi, wniesionej od powyższej decyzji przez H. J., A. J. i D. J., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] 2004r. sygn. akt [...] stwierdzono nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2004r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. znak [...] z dnia [...] 2003r., ze wskazaniem iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. Nr [...] z dnia [...] 1983r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005r. znak [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 k.p.a. - odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1983r. znak [...].

W uzasadnieniu tego orzeczenia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie oraz wskazano na następujące okoliczności.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji była ustawa z dnia 26.03.1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. z 1982 roku, Nr 11, poz. 79), a zatem kwestię jej wydania z rażącym naruszeniem prawa należy badać w kontekście przepisów tej ustawy.

Artykuł 42 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa tryb kontroli przez naczelnika gminy rolniczego wykorzystywania gruntów rolnych oraz postępowania w przypadku stwierdzenia występowania odłogów na tych gruntach. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, naczelnik gminy miał obowiązek przeprowadzać corocznie, w okresie wegetacji roślin, kontrolę rolniczego wykorzystywania gruntów rolnych oraz wykonywania obowiązku przeciwdziałania erozji gleb, zawiadamiając o jej terminie właściwe organizacje związkowe rolników, zainteresowane przedsiębiorstwa państwowe oraz zarządy spółdzielni. W razie stwierdzenia występowania odłogów naczelnik gminy - w myśl art. 42 ust. 2 ustawy, miał obowiązek w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntów uiszczenie na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych kwoty w wysokości 5 % opłaty rocznej. Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy, jeżeli po upływie roku od zastosowania powyższego środka stwierdzono istnienie odłogów, naczelnik gminy miał obowiązek wymierzyć właścicielowi gruntów podwójną opłatę za każdy rok odłogowania.

Artykuł 44 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczył z kolei przypadków, gdy odłogi występowały na gruntach, których właściciele, ich dzieci lub rodzice nie mieszkali od co najmniej 2 lat w miejscu położenia nieruchomości. Grunty te mogły być przejęte na własność Skarbu Państwa. Przejęcie następowało bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności drogowych, których utrzymanie zostało uznane za niezbędne przez właściwy organ. Ustęp 2 tego artykułu ograniczał jego zastosowanie, wyłączając przejęcie gruntów stanowiących własność osób małoletnich lub ubezwłasnowolnionych, trwale niezdolnych do pracy albo powołanych do służby wojskowej, czy pozbawionych wolności. Grunty, na których występowały odłogi, nie mogły być przejęte przez Skarb Państwa, jeżeli ich stan był spowodowany przyczynami niezależnymi od właściciela.

Wykładnia językowa przepisów art. 42 i 44 omawianej ustawy wskazuje na fakt, że regulują one dwa możliwe przypadki występowania odłogów na gruntach rolnych. Pierwszy przypadek dotyczy występowania odłogów na gruntach osób zamieszkujących w miejscu położenia nieruchomości, bądź takich, które nie zamieszkują tam krócej niż dwa lata. Drugi przypadek reguluje sprawę gruntów osób nie zamieszkujących w miejscu położenia tych nieruchomości co najmniej od dwóch lat. Żadna przesłanka nie wskazuje na możliwość, a tym bardziej konieczność stosowania procedury opisanej w art. 42 do przypadków normowanych art. 44. Szczególnie należy wskazać, że w art. 44 znajduje się odesłanie do odpowiedniego stosowania przepis art. 39 ust. 6, nie ma natomiast mowy o odpowiednim stosowaniu przepisu któregokolwiek z ustępów art. 42.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zalicza się do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i służy eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnymi. Pierwszym warunkiem jej zastosowania jest wystąpienie jednej z enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozostałe dwa warunki mają charakter negatywny, a są to: czas, jaki upłynął od wydania decyzji oraz spowodowanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.

W przypadku zaskarżonej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. [...] z dnia [...] 1983 roku, wnioskodawca zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA, sygn. V SA 86/92 z 21 października 1992 roku). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji (wyrok NSA , sygn. III SA 1705/93 z 11 maja 1994 roku).

Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy stwierdzono, że J. J., będący właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w B., po wojnie na stałe zamieszkiwał poza tą miejscowością. Nie zajmował się swymi nieruchomościami i nie uprawiał ich, a co za tym idzie, nie znajdował się w ich posiadaniu. Kserokopie pokwitowań wpłat wskazują, że w latach 50-tych J. J. opłacał podatek gruntowy za gospodarstwo położone w B., jak również F[...]. Jednakże nie dowodzi to, że był on posiadaczem tego gospodarstwa w późniejszym czasie. Na brak władztwa J. J. w stosunku do jego gospodarstwa wskazuje fakt, że na podstawie ustawy z dnia 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r., nr 27, poz. 250 z późn. zm.) prowadzone były w roku 1972 postępowania uwłaszczeniowe na rzecz W. i A. C. oraz Z. i I. C., których przedmiotem były działki ewidencyjne wchodzące w skład tego gospodarstwa. Pomimo uchylenia wydanych w wyniku tych postępowań aktów własności ziemi, można stwierdzić, że właściciel nie znajdował się w posiadaniu wymienionej nieruchomości, lecz zajmowały ją inne osoby. W późniejszym czasie przedmiotowe grunty leżały odłogiem. Analiza powołanych wyżej faktów, jak również przepisów obowiązujących w chwili wydania zaskarżonej decyzji wskazuje, że Naczelnik Miasta i Gminy O. wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] 1983r. nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wnioskodawcy, w których podnosił że przedmiotowa decyzja została podjęta bez wiedzy i zgody właściciela gruntu, jak również, że nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że fakty te nie wyczerpują żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe nie wyklucza natomiast możliwości zbadania tych zarzutów w trybie art. 145 k.p.a., dotyczącego między innymi sytuacji wydania decyzji w wyniku postępowania, w którym strona bez własnej winy nie brała udziału. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, jak również w doktrynie procedury administracyjnej, system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będąc podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia, składając w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy H. J., A. J. i D. J. zarzucali naruszenie przepisów rozdziału 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz błędna wykładnię przepisów ustawy z dnia 26.03.1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący wskazywali, że stwierdzenia zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowią powtórzenie uzasadnień decyzji Wojewody M. i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, których nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] 2004r. sygn. akt[...], natomiast nie odniesiono się w niej do dowodów i wniosków podnoszonych wcześniej w skardze do sądu administracyjnego oraz w odwołaniach, które wskazują, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1983r. znak [...] została podjęta bez postępowania przewidzianego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rażąco naruszał prawo materialne. W dalszych wywodach skarżący rozwijali wyżej wskazane zarzuty, popierając prezentowane stanowisko obszerną argumentacją, w tym wskazując na poglądy prezentowane w orzeczeniach NSA z daty 30.04.1985r. sygn. II SA 1885/84 ( ONSA 1985/1/25 ) i 8.09.1998 r. Nr IV SA 893/97 ( lex 45905 ).

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005r. znak Kol.[...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania , na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] 2005r. znak Kol. [...].

W uzasadnieniu tego orzeczenia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, w podtrzymując w całości ustalenia, dokonane w poprzedniej decyzji. Wskazano następnie iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że J. J. był po J. J. właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w B., co zostało udokumentowane przez strony aktem notarialnym z 1918r. i odpisem tytułu wykonawczego nr [...] z 1936r. J. J. zmarł [...] 1985r. w J. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] 2001r. sygn. akt. [...] wynika, że J. J. przed śmiercią zamieszkiwał w J., zatem poza B. Nie zajmował się swymi nieruchomościami i nie uprawiał ich, a co za tym idzie, nie władał nimi ani ich nie posiadał. Tezę tę potwierdzają dokumenty postępowań uwłaszczeniowych z 1972r., prowadzonych na rzecz W. i A. C., oraz Z. i I. C., których przedmiotem były między innymi działki nr 30/1 i nr 30/2 wchodzące w skład tego gospodarstwa. Dokumenty tych spraw znajdują się w aktach sprawy Kol.[...]. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1982r. znak awz [...] w ramach wznowienia postępowania orzeczono o uchyleniu aktu własności ziemi wydanego w 1972r. I. i Z. C., podobnie dowodzi treści decyzji z [...] 1983r. nr[..]. Pomimo uchylenia wydanych w wyniku tych postępowań aktów własności ziemi można stwierdzić, że właściciel co najmniej od dwóch lat przed 1983r. nie znajdował się w posiadaniu wymienionej nieruchomości. Wedle treści uzasadnienia decyzji fakt opuszczenia opisanej nieruchomości potwierdził "aktyw wiejski". Równocześnie w aktach sprawy są złożone dokumenty z okresu sprzed i po wydaniu badanej decyzji ostatecznej jak: kopia odpowiedzi na pozew Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1984r. w sprawie przed Sądem Rejonowym Wydział Cywilny w O., pismo Komornika Sądu Powiatowego w O. z 1974r., pismo Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 1984r., kierowane przez te organy na adres J. J. w J. ul. [...]. Zamieszkanie w J. w sposób oczywisty uniemożliwiało zamieszkanie i prowadzenie gospodarstwa rolnego w B. Zarzut braku dokumentów także dotyczy samych stron . Wnioskodawcy nie przedłożyli żadnego dowodu potwierdzającego ich tezę przeciwną. Kolegium zapoznało się i oceniło wszystkie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym oczywiście pisma i odwołania wnioskodawców skierowane do innych organów. Zgromadzony materiał ze względów na znaczny upływ czasu i przepisy dotyczące archiwizacji akt postępowań administracyjnych nie pozwalają na kompletne odtworzenie ich. Kserokopie pokwitowań wpłat wskazują, że w latach 50-tych J. J. opłacał przez pewien czas podatek gruntowy za gospodarstwo położone w B. M., jak również F[...]. Powyższe jednak nie dowodzi, że mieszkał i był posiadał przedmiotowe gospodarstwo co najmniej na dwa lata przed datą kwestionowanej decyzji, czyli przed [...] 1983r..

Wskazując następnie, że podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji była ustawa z dnia 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. z 1982 r, nr 11, poz. 79) w dalszej części uzasadnienia decyzji przeprowadzono analizę regulacji zawartej w art. 42 i art. 44 tej ustawy analogicznie do przedstawionej uprzednio w decyzji z dnia [...] 2005r. znak Kol. Odw.[...], podzielając prezentowane w niej wnioski, że każdy z tych przepisów reguluje inny stan faktyczny autonomicznie, w sposób niezwiązany ze sobą. Żadna przesłanka nie wskazuje na możliwość, a tym bardziej konieczność stosowania procedury opisanej w art. 42 do przypadków normowanych art. 44. W szczególności w art. 44 znajduje się odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu art. 39 ust. 6, nie ma natomiast mowy o odpowiednim stosowaniu któregokolwiek z ustępów art. 42.

W tym kontekście wyjaśniono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem samodzielnym odrębnym od postępowania, w którym weryfikowano decyzję ostateczną. Jego celem jest ustalenie czy kwestionowana decyzja obarczona jest jedną z wad materialnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie może ona jednak prowadzić do rozpatrzenia sprawy, co do jej istoty. Warunkiem stwierdzenia nieważności jest ponadto brak przedawnienia, oraz spowodowania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

W sprawie niniejszej rozpatrzono wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, a w szczególności wymienione przez wnioskodawcę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie istniała w dacie wydania kwestionowanej decyzji norma prawa materialnego regulującego ustalony stan faktyczny, a była nią ustawa z 26.03.1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U.nr 11 poz.79 ). Rażące , kwalifikowane naruszenie prawa jest przekroczeniem zakazu lub nakazu normy prawnej , nadanie bądź pozbawienie strony prawa lub obowiązku. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak również przepisów obowiązujących w chwili wydania zaskarżonej decyzji wskazuje, że nie dopuszczono się nią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast stronom pozostaje do rozważenia możliwość zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005r. znak Kol. [...] H. J., A. J. i D. J., domagali się jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1983r. znak[...].

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów rozdziału 13 k.p.a., a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz błędną wykładnię art. 40- 46 ustawy z dnia 26.03.1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżący wskazywali na istnienie ukształtowanego orzecznictwa w kwestiach naruszeń prawa materialnego w badanej sprawie tj. ustawy z dnia 26.03.1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podnosząc iż w sprawnie niniejszej tym Kolegium dopuściło się również nadużyć interpretacyjnych. Odwoływali się w tym zakresie do wyroku NSA z dnia [...] 1985 r. sygn. [...]oraz wydanej w toku tego postępowania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nr [...] z dnia [...] 2003r. , w której dokonano prawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 26.03.1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również wskazano jakie okoliczności należy winiąc pod uwagę oraz jakie dowody organ pierwszej instancji musi przedłożyć aby uznać, że decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uznając za błędne zawężanie badania kwestii wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa wyłącznie do zagadnień materialnoprawnych, skarżący upatrywali rażącego naruszenia prawa w zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w wydaniu decyzji z 1983r. bez zgody oraz wiedzy właściciela gruntów i bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a także w zagubieni lub zniszczeniu jedynego dokumentu stanowiący akta sprawy, tj. skargi J. J. na bezprawne pozbawienie go własności. Skarżący podnosili, że zdecydowana większość tez wynikających z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej Naczelnika Miasta i Gminy w O. z 1983r., odnosi się do stanu sprzed kilku, czy nawet kilkudziesięciu lat wstecz, zaś konflikt rodzinny nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Pod nieobecność właściciela gruntów J. J. przedmiotowa nieruchomość uprawiana była przez jego dalszą rodzinę. Brak jest jakichkolwiek dowodów na występowanie odłogów na przedmiotowej nieruchomości, a wyłącznie występowanie odłogów mogło stanowić o podejmowaniu kolejnych czynności z art. 40 - 46 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z archiwalnych dokumentów posiadanych przez Kolegium wynika, że Naczelnik Miasta i Gminy w O. w dniu wydania decyzji nacjonalizacyjnej znał dokładny adres pobytu J. J. pomimo tego faktu, nie wszczął postępowania jak i nie doręczył wydanej przez siebie decyzji nacjonalizacyjnej, usuwając w okresie późniejszym z akt skargę na bezprawną nacjonalizację.

Skarżący kwestionowali prawidłowość dopuszczenia Burmistrza O. do postępowania na zasadach strony skoro w niniejszej sprawie pełni funkcję organu niższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących, starosta O. nie ma żadnego interesu prawnego w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji z analogicznym uzasadnieniem. W odniesieniu do zarzutu obrazy przepisów proceduralnych wskazywało ponadto na możliwość zgłoszenia przez strony wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Podkreślając, że instytucja stwierdzenia nieważności ma generalnie odniesienie do wad materialnoprawnych wyjaśniało, że także wady proceduralne mogą stanowić ciężkie, kwalifikowane, naruszenie prawa, które może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji . Postępowanie to nie będzie jednak prowadziło do ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, jak byłoby to w przypadku wznowienia postępowania. Podając nadto, że zarzut powiadomienia Starosty O. nie jest zasadny wskazywało, że działka nr 30/3 jest własnością Skarbu Państwa. Burmistrz Miasta i Gminy w O. został powiadomiony o postępowaniu i doręczono mu decyzję, gdyż jest następcą Naczelnika Miasta i Gminy w O., który wydał przedmiotową decyzję z dnia [...]1983r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym, postępowaniem wewnętrznym służącym odrębnym od postępowania rozpoznawczego, stąd poza granicami niniejszej sprawy pozostaje bezpośrednie orzekanie o decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1983r. znak[...], w tym o jej ważności. Wywołana rozpoznawaną skargą kontrola dotyczy legalności aktów administracyjnych wydanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Nadto z uwagi na fakt uprzedniego wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyroku z dnia [...] 2004r. sygn. akt[...], który wiąże w niniejszej sprawie na zasadach przewidziany w art. 153 p.p.s.a., ogranicza się ona w istocie do aktów podjętych po tej dacie, to jest zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005r. znak Kol. [...] oraz poprzedzającej ja decyzji tego organu z dnia [...] 2005r. znak Kol.[...].

Mając na uwadze treść tych orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę w niniejszej sprawie należy uznać za zasadną.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że przedstawione przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę akta administracyjne nie są kompletne. Brak w nich w szczególności dokumentów powoływanych jako dowody w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , a to: postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] 2000r. sygn.[...], dokumentów z postępowań uwłaszczeniowych, których przedmiotem były działki nr 30/1 i nr 30/2 objęte kwestionowana decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1983r. znak[...]. Z pisma Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewody M. z dnia [...] 2000r. wynika ponadto, że w raz z wnioskiem D. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...]1983r. znak [...] zostały przekazane temu organowi akta, jakie w sprawie zostały zgromadzone, których również brak w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych.

Pomimo, dodatkowego, dwukrotnego nałożenia na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. obowiązku przedstawienia kompletnych akt administracyjnych niniejszej sprawie, obowiązek ten nie został wykonany.

Z ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji, popartych powołanymi w niej dowodami, które w kserokopiach są dostępne w aktach sprawy wynika, że właścicielem gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego położonego we wsi B., o powierzchni 2.6490 ha, stanowiących działki nr 30/1, 30/2/, przejętych na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1983r. znak [...] był J. J. W aktach znajduje się również kserokopia przedmiotowej decyzji. Skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym wykazali następstwo prawne po J. J. przedstawiając postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] 2000r. sygn. [...] o stwierdzeniu nabycie spadku po wyżej wymienionym, zmarłym [...] 1985r. w J. przez syna B. J., a także postanowieniem tego Sądu z dnia [...] 1994r. sygn. akt II [...], w myśl którego spadek po B. J. zmarłym dnia [...] 1993r. nabyli po 1/3 części żona H. J. oraz dzieci D. J. i A. J.

Uwzględniając powyższe, w specyficznym stanie faktycznym niniejszej sprawy występujące braki w materiale dowodowym nie uniemożliwiają oceny legalności zaskarżonej i poprzedzającej jej wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaś wskazuje ona iż niezależnie od tych wadliwości oba kontrolowane akty należy uznać za wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek D. J. z daty [...] 2000r., zawierający między innymi żądnie stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia[...] 1983r. znak [...] jako podjętej bez wiedzy i zgody właściciela gruntu J. J., bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu uczestniczyły nadto A. J. i H. J., reprezentując stanowisko analogiczne do wnioskodawcy.

Słusznie wskazuje się w kontrolowanych aktach, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1983r. znak [...] nie została wydane bez podstawy prawnej, którą stanowiły powołane w niej przepisy art. 44 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 26.03.1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 – zwana dalej ustawą ) .

O ile również prawidłowo przyjmuje się, że materialnoprawna ocena kwestionowanego aktu pod kątem wystąpienia przesłanki nieważności jaką stanowi w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa winna być dokonywana z uwzględnieniem przepisów wyżej powołanej ustawy, o tyle została ona przeprowadzona w sprawie niniejszej, w sposób błędny.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, w myśl którego analiza art. 42 i art. 44 ustawy nie wskazuje na możliwość, a tym bardziej konieczność stosowania procedury opisanej w art. 42 do przypadków normowanych art. 44. Odmienny pogląd - choć bez szerszego uzasadnienia, został wypowiedziany w powołanym przez skarżących wyroku NSA w Warszawie z dnia 30.04.1985r. sygn. akt II SA 1885/84 ( ONSA 1985/1/25 ), zaś podziela go Sąd w składzie rozpoznającym sprawę.

W szczególności należy zwrócić uwagę na fakt, że będący materialnoprawną podstawą wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1983r. znak [...] art. 44 ustawy znajduje się w akcie prawnym regulującym w myśl jej art. 1 zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także rekultywacji nieużytków i gleb zdegradowanych, w celu zachowania jak największego obszaru gruntów rolnych i leśnych, poprawy ich wartości oraz pełnego wykorzystania dla potrzeb produkcji rolniczej i leśnej. Stosownie do art. 3 ust. 1 ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze, 2) nadawaniu nieużytkom rolniczych wartości użytkowych oraz przywracaniu tych wartości zdegradowanym gruntom rolnym, 3) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej, 4) rolniczym ich wykorzystywaniu, poprawianiu ich wartości produkcyjnej oraz zapobieganiu spadkowi ich urodzajności. Na czym polega ochrona gruntów leśnych wskazano w art. 3 ust.2. Ustawa reguluje w rozdziałach 2 - 6 ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, określa zasady wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, a także zapobiegania degradacji gruntów, jak również wprowadza obowiązki w zakresie ich rekultywacji i zagospodarowania . Rozdział 7, gdzie zamieszczono art. 42 i art. 44 ustawy został zatytułowany - " Kontrola wykonywania przepisów ustawy ". Zawiera on regulacje określające zasady wykonywania tej kontroli, a także normy o charakterze sankcji za niewykonywania przepisów ustawy. I tak art. 38 ust. 1 – 2 wskazuje podmioty sprawujące kontrolę stosowania przepisów ustawy i ich uprawnienia, natomiast art. 42 ust. 1 wprowadza obciążający naczelnika gminy obowiązek przeprowadzania corocznie, w okresie wegetacji roślin, kontroli rolniczego wykorzystywania gruntów rolnych oraz wykonywania obowiązku przeciwdziałania erozji gleb. W ust. 2 – 5 tego artykułu określono tryb postępowania i sankcje w postaci opłat, stosowane w stosunku do właściciela w razie stwierdzenia występowania odłogów na gruntach rolnych, zaś w ust. 6 wymieniono okoliczności usprawiedliwiające istnienie odłogów na gruntach rolnych, których wystąpienie uzasadnia odstąpienie od stosowania ust. 2. Nie można uznać za zasadne stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które z powołaniem się na wykładnię językową art. 42 ustawy stwierdza, że dotyczy on występowania odłogów na gruntach osób zamieszkujących w miejscu położenia nieruchomości, bądź takich, które nie zamieszkują tam krócej niż dwa lata. Przepisy w nim zawarte operują bowiem ogólnymi pojęciami corocznej kontroli rolniczego wykorzystywania gruntów rolnych oraz wykonywania obowiązku przeciwdziałania erozji gleb , mówią o właścicielu gruntów, na których stwierdzono występowanie - bez dalszych wskazań dotyczących kwalifikacji tego podmiotu, stąd zawężanie zastosowania tej regulacji tak w zakresie obowiązku corocznej kontroli , trybu i wprowadzonych w niej sankcji za niewykonywanie przepisów ustawy, do gruntów, których właściciele mieszkają w miejscu ich położenia, nie pozostaje w zgodzie z wykładnią językową , zaś takich ograniczeń przepisy te nie zawierają.

Tak cel ustawy, jaki jej systematyka wewnętrzna systematyka nakazuje traktować art. 44 jako regulację uzupełniającą do art. 42, która tworząc z nim logiczną całość wprowadza jedynie możliwość zastosowania dalej idących sankcji niż przewidziane w art. 42 jeżeli występowanie odłogów na gruntach rolnych dotyczy nieruchomości, których właściciele, ich dzieci lub rodzice nie mieszkają co najmniej od 2 lat w miejscu położenia tych nieruchomości. Stosownie do art. 44 ust. 1 grunty te mogą być przejęte na własność Państwa, przy czym w myśl art. 44 ust. 2 , ust. 1 nie dotyczy nieruchomości, których właścicielami są osoby małoletnie lub ubezwłasnowolnione, trwale niezdolne do pracy, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności oraz gdy występowanie odłogów spowodowane jest innymi, niezależnymi od właściciela przyczynami. Odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 39 ust. 6 jest technicznym zabiegiem legislacyjnym, pozwalającym na uzupełnieni treści art. 44 przez dodatkowe określenie, że grunty te mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Błędna wykładnia art. 42 i art. 44 ustawy, mających istotne znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1983r. znak [...] pod katem wystąpienia przesłanki jej nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa materialnego powoduje, że poza zainteresowaniem samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pozostało szereg okoliczności, które należało uwzględniać w podstawie faktycznej i ocenie prawnej przy wydaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Poza ustaleniami pozostały w szczególności fakty dotyczące stosowania przez wydanie decyzji na podstawie art. 44 i art. 45 ust. 1 ustawy trybu przewidzianego w art. 42 , a dostrzegane naruszenie prawa materialnego, które następstwem jest niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanowi dostateczną podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005r. znak Kol. [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " a " i " c " p.p.s.a.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja narusza dodatkowo przepisy postępowania, a to art. 7k.p.a., 77 k.p.a., i 107 § 3 k.p.a. bowiem w sprawie nie poczyniono ustaleń dotyczących stron postępowania administracyjnego, do których należy zaliczyć nie tylko następców prawnych J. J., czy podmiot na rzecz którego nastąpiło przejęcie gruntów decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia[...] 1983r. znak[...], ale również aktualnego ich właściciela. Z akt administracyjnych wynika, że po złożeniu przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgromadzono w nich kserokopie wypisów z rejestru gruntów z daty [...] 2005r., dotyczące działek położonych w B., oznaczonych w ewidencji gruntów nr 30/3 , 30/4, 30/6 ( w których co do pierwszej z nich jako właściciel figuruje Skarb Państwa- Państwowy Fundusz Ziemi i odnośnie pozostałych S. Z. oraz Z. Z.), a także kserokopię aktu notarialnego będącego umową nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości stanowiącej działki nr 120/2 i 120/4 przez Skarb Państwa- Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa Gminie O. Dokumenty te pozostały jednak poza rozważaniami Samorządowego Kolegium odwoławczego w Krakowie, zaś w aktach brak innych pozwalających na ich powiązanie z działkami przejętymi na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1983r. znak[...]. Prawidłowe ustalenie stron postępowania w niniejszej sprawie istotne jest nie tylko z uwagi na obowiązki organu wskazane w art. 61 § 4 k.p.a. i 10 k.p.a. oraz skutki naruszenia tych przepisów, które stanowią przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale ma także związek z zasadami orzekania z uwagi na treść art. 158§ 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanych decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w ślad za częścią poglądów doktryny i dominującą linią orzecznictwa uznaje prawidłowo, że przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, jak i ustrojowych, czy procesowych, gdy dla ich stwierdzenia nie zastrzeżono odrębnego trybu (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563). Pomimo powyższego , w obu kontrolowanych decyzjach brak ustaleń dotyczących samego postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1983r. znak [...]. Nawet jeżeli słusznie uznaje się, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), to podniesiony w sprawie niniejszej zarzut wydania kwestionowanej decyzji bez zachowania jakiejkolwiek procedury przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjne, jako wykraczający poza podstawy wznowieniowe wymaga odrębnego rozważenia .

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 " a i " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a, art. 205 § 1 p.p.s.a.