Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 377/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12  ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 204 poz 1281
law: Ustawa z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 1,  par. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1  art. 39,
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 204 poz 1  art. 3, art. 7 ust. 1
law: Rozporządzenie (WE) NR 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 lipca 2000 r. ustanawiające system identyfikacji i rejestracji bydła i  dotyczące etykietowania wołowiny i produktów z wołowiny oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 23  ust. 1, art. 24
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 54
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 29 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w zmniejszonej wysokości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwany dalej również Spółką lub Kombinatem, jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej w skrócie: ARIMR w Opolu) z dnia 29 czerwca 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach z dnia 8 kwietnia 2015 r., nr [...], w sprawie przyznania Spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia 13 maja 2014 r. A Sp. z o.o. w [...] wystąpił o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w ramach PROW 2007-2013. Wniosek obejmował deklarację 3 działek rolnych o łącznej powierzchni 21,52 ha w ramach pakietu 5: "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000", w wariancie 5.1: "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków-Natura 2000". Dodatkowo Spółka ubiegała się o przyznanie zwrotu poniesionych kosztów transakcyjnych oraz o przyznanie płatności do 60 szt. zwierząt w pakiecie 7: "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie", w ramach wariantu 7.2.2 "Zachowanie lokalnych ras koni - Konie huculskie".

W dniach od 21 października 2014 r. do 11 grudnia 2014 r. w gospodarstwie Spółki przez pracowników Powiatowego Inspektora Weterynarii w Głubczycach została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, identyfikacji i rejestracji zwierząt w siedzibie stada:

- nr 029501691-001, (dalej nr 001), utrwalona w protokole nr 9008- 00000006827/14;

- nr 029501691-002, (dalej nr 002), utrwalona w protokole nr 9008- 00000006695/14;

- nr 029501691-003, (dalej nr 003), utrwalona w protokole nr 9008- 00000006923/14;

- nr 029501691-004, (dalej nr 004), utrwalona w protokole nr 9008- 00000006696/14;

- nr 029501691-005, (dalej nr 005), utrwalona w protokole nr 9008- 00000005806/14;

- nr 029501691-006, (dalej nr 006), utrwalona w protokole nr 9008- 00000006720/14;

- nr 029501691-007, (dalej nr 007), utrwalona w protokole nr 9008- 00000006757/14;

- nr 029501691-008, (dalej nr 008), utrwalona w protokole nr 9008- 00000006701/14;

- nr 029501691-009, (dalej nr 009), utrwalona w protokole nr 9008- 00000006582/14;

- nr 029501691-010, (dalej nr 010), utrwalona w protokole nr 9008- 00000006820/14.

W trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że posiadacz bydła nie zgłaszał faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR, zgodnie ze stosownym wzorem (kod BW 4.1). Do stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku: stada nr 001, 005, 006, 009, oraz 010 przypisano następujące wartości punktowe: zasięg – 5, dotkliwość – 5, trwałość – 3. Z kolei w przypadku stada nr 003 przypisano wartości punktowe: zasięg – 5, dotkliwość – 1, trwałość – 3. Co do natomiast stada 007 przypisano wartości punktowe: zasięg – 3, dotkliwość – 1, trwałość – 3. W przypadku zaś stad objętych nr: 002, 004, 008, stwierdzono siedziby nieaktywne. W aktach sprawy znajduje się także zbiorczy raport z ww. czynności kontrolnych, gdzie dokonano ostatecznej oceny wagi stwierdzonych naruszeń w ramach kryteriów zasięg – 5, dotkliwość – 5, trwałość – 3.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w Głubczycach (dalej: ARiMR w Głubczycach) decyzją z dnia 8 kwietnia 2015 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości naliczył Spółce płatność w pakiecie 5, w kwocie 21.422,50 zł, w tym przy uwzględnieniu poniesionych kosztów transakcyjnych 2.000 zł oraz w pakiecie 7, w kwocie 85.500 zł. Łączna kwota udzielonego wsparcia wyniosła 106.922,50 zł. W uzasadnieniu decyzji wywiedziono między innymi, że powierzchnia zakwalifikowana do płatności w pakiecie 5 wyniosła 20 ha i do takiego areału uwzględniono zwrot kosztów transakcyjnych. Z uwagi na występujące nieprawidłowości co do norm i wymogów w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt, stwierdzonych w kontrolach w zakresie braku zgłaszania kierownikowi ARiMR w Głubczycach przez posiadacza bydła faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń, początkowa kwota płatności została zmniejszona o 5%. W treści decyzji wymieniono numery identyfikacyjne zwierząt, których dotyczyły nieprawidłowości. Analogiczne zmniejszenie objęło płatność w pakiecie 7, gdzie uwzględniono do płatności 60 szt. koni huculskich. Łączna kwota zmniejszeń wyniosła 7.189,30 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Spółki domagał się jej uchylenia w zakresie zastosowanych zmniejszeń płatności, zmianę decyzji poprzez przyznanie wnioskodawcy określonych w odwołaniu kwot płatności bądź też uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7 i 77 K.p.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, ze zm.), dalej zwana ustawą, poprzez błędne ustalenia faktyczne oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, przejawiające się w błędnych ustaleniach i ocenie liczby nieprawidłowości w postaci opóźnionych zgłoszeń przemieszczeń zwierząt;

- wytycznych zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się do stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. nr 67, poz. 434, ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem z dnia 1 kwietnia 2010 r. w zw. z § 41 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. 2013 r., poz. 361, ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem z dnia 13 marca 2013 r., w zakresie oceny dotkliwości stwierdzonych przez organ naruszeń w zw. z art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65), poprzez ich błędną interpretację;

- art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r. nr 204, poz. 1281), zwanej dalej ustawą w sprawie systemu identyfikacji, w związku z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1760/2000 z dnia 17 lipca 2000r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz. U. UE.L.2000.204.1) w zw. z wytycznymi zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r., w zw. z art. 22 ust. 1 rozporządzenia Rady WE 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE.L.2014.280.1), zwane dalej rozporządzeniem nr 73/2009, w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie, błędną interpretację oraz zastosowanie regulacji niezgodnych z przepisami prawa wyższego rzędu, w tym z Konstytucją RP.

Pełnomocnik Spółki zawnioskował również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z posiadanych przez Spółkę raportów z czynności kontrolnych, ksiąg hodowlanych i rejestrów wewnętrznych, prowadzonych w siedzibach poszczególnych ferm, oraz z przesłuchania osób nadzorujących należące do wnioskodawcy stada – M. C. i K. P. na okoliczności wskazane w uzasadnieniu odwołania. Autor odwołania przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując przy tym w formie tabelarycznej zestawienie liczebności poszczególnych siedzib stad oraz ilość stwierdzonych niezgodności. Wskazano, iż część nieprawidłowości dotyczy tzw. przemieszczeń wewnętrznych zwierząt pomiędzy siedzibami należącymi do wnioskodawcy, a organ I instancji ujął je niejako podwójnie, dla każdej z siedzib stada. Zarzucono niewiarygodność systemu prowadzonego przez ARiMR w Głubczycach, gdzie część nieprawidłowości dotyczyła zdarzeń z lat 2010-2013, a pracownicy Spółki każdego roku stosowali procedury weryfikowania danych ujawnionych w dokumentacji Spółki. Wskazano na bieżące prowadzenie ksiąg hodowlanych, które są aktualizowane. Dokonano wyliczeń procentowych poziomów nieprawidłowości w stosunku do liczebności poszczególnych siedzib stada. W oparciu o analizę zapisów rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r., odwołujący dokonał też własnej interpretacji kryteriów zasięgu, dotkliwości i trwałości, odnosząc się przy tym do odpowiednich zapisów prawa krajowego i wspólnotowego, w konkluzji kwestionując literalne brzmienie przepisów w zakresie przypisania punktacji za stwierdzone nieprawidłowości z przyjęciem sztywnego liczbowego, a nie procentowego pułapu liczby naruszeń. Końcowo wskazano na niezgodność regulacji prawa krajowego - rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r. z przepisami unijnymi oraz z Konstytucją RP, co winno skutkować odmową stosowania tychże przepisów.

Decyzją z dnia 29 czerwca 2015 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, argumentował, że wśród norm i wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ (identyfikacja i rejestracja zwierząt) wprowadzono m.in. obowiązek zgłaszania przez producentów rolnych każdego urodzenia, śmierci, czy też przewozu bydła do lub z siedziby stada w terminie 7 dni od dnia zdarzenia (art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie identyfikacji). W praktyce obowiązek ten sprowadza się do wypełnienia w wersji papierowej lub elektronicznej odpowiedniego druku (w zależności od zdarzenia - urodzenia, śmierci lub przemieszczenia) i przesłania go do właściwego biura powiatowego ARiMR. Wywiązywanie się rolników z powyższego obowiązku podlega weryfikacji w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzanej przez Powiatowego Inspektora Weterynarii. Nadto organ wywodził, że jeżeli w trakcie wizytacji terenowej stwierdzone zostanie nieprzestrzeganie wymogów wzajemnej zgodności (przejawiające się np., tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w postaci niezgłoszenia przemieszczenia bydła) kontrolerzy mają obowiązek dokonać oceny wagi stwierdzonych nieprawidłowości co do ich zasięgu, trwałości i dotkliwości (zgodnie z rozporządzeniem z dnia 1 kwietnia 2010 r.), jak również mają możliwość określenia, czy dana nieprawidłowość została popełniona celowo czy nie. Tak sporządzony protokół stanowi następnie podstawę wydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (informacje w nim zawarte mają decydujące znaczenie przy wyborze odpowiednich przepisów prawa w zakresie sankcjonowania producentów rolnych). Konfrontując powyższe obowiązki z zarzutami odwołania organ podał, iż Spółka w odwołaniu częściowo wskazała na stwierdzone niezgodności, co do zasady nie negując ich wystąpienia. Zaznaczył także, że kontrola przeprowadzana była przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Głubczycach, który w toku czynności dysponował księgami rejestracji bydła, stąd też wniosek o dopuszczenie takiego dowodu aktualnie jest zbędny. Podkreślił, że w toku kontroli Spółka miała możliwość bieżącego zgłaszania zastrzeżeń odnośnie ustaleń dla poszczególnych siedzib stad oraz sztuk, co do których stwierdzono uchybienia. Zdaniem organu odwoławczego, również aktualne przesłuchanie w charakterze świadków osób wykonujących czynności nadzorujące stada należące do Spółki, nie przyczyniłoby się do ustalenia okoliczności istotnych dla wyjaśnienia sprawy, albowiem jedynie wykazanie źródłowych dowodów w postaci druków zgłoszeń konkretnych przemieszczeń określonych zwierząt w określonych terminach do ARiMR w Głubczycach, mogłoby się przyczynić do zanegowania bądź zmniejszenia poziomu nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli przeprowadzonej przez wyspecjalizowany podmiot. Organ odwoławczy nadmienił też, że Spółka w treści odwołania nie wskazała precyzyjnie na jakie okoliczności miałyby zeznawać M. C. i K. P., a teza "na okoliczności wskazane w uzasadnieniu odwołania" jest zbyt ogólnikowa. Przechodząc do analizy poszczególnych nieprawidłowości w różnych siedzibach stad, organ argumentował, iż 3 spośród 10 siedzib stad, tj. siedziby o nr: 002, 004, 008 okazały się być lokalizacjami nieaktywnymi, a zatem raporty z ustaleń w tych siedzibach nie mają znaczenia dla sprawy. W pozostałych siedzibach oznaczonych nr 001, 003, 005, 006, 007, 009, 010 stwierdzono natomiast nieprawidłowość polegającą na tym, że posiadacz bydła nie zgłaszał faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach, zgodnie ze stosownym wzorem (kod BW 4.1). Podając tabelarycznie dokonaną przez organ ocenę wagi stwierdzonych nieprawidłowości, co do ich zasięgu, trwałości i dotkliwości wyjaśnił, iż wynikały one z bezpośredniego zastosowania kryteriów oceny wyrażonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r. Podał, iż w przypadku 6 na 7 siedzib aktywnych nieprawidłowości dotyczyły przemieszczeń do stad poza gospodarstwo. W 5 na 7 siedzib stad zakres nieprawidłowości mieścił się w przedziale powyżej 21 zwierząt w stadzie liczącym powyżej 69 zwierząt. Wszystkie nieprawidłowości sklasyfikowano jako odwracalne. Przy takich ustaleniach kontrolnych dla kryterium zasięgu przyjęto łącznie 5 pkt, dla dotkliwości 5 pkt, a dla trwałości 3 pkt. Zaznaczył, że w przypadku stwierdzenia w którejkolwiek z siedzib wnioskodawcy naruszeń sklasyfikowanych na 5 pkt (tak było dla kryterium zasięgu i dotkliwości) nie ma prawnej możliwości obniżenia końcowego poziomu punktów dla tego kryterium do 3. Wywodził, że do odmiennej oceny tychże dwóch spornych kryteriów nie będzie także prowadzić wynik próby łącznego potraktowania nieprawidłowości dla gospodarstwa jako całości albowiem stwierdzenie 21 nieprawidłowości w siedzibie stada liczącego powyżej 69 zwierząt nakłada na kontrolującego obowiązek przypisania 5 pkt do oceny wagi wg kryterium dotkliwości. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom Spółki, nie ma także możliwości, żeby w takim stanie faktycznym oceny dokonywać wg kryterium procentowego poziomu nieprawidłowości w stosunku do liczebności siedziby stada, gdyż byłoby to działanie wbrew treści rozporządzenia. W tym zakresie wywodził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działał na podstawie i w granicach delegacji wynikającej z art. 37c ustawy z dnia 26 lutego 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis ten stanowi, że przy określaniu liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności w ramach oceny wagi, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia, bierze się pod uwagę przeprowadzenie oceny zgodnie z zasadami określonymi w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, art. 47, art. 70 ust. 6- 8, art. 71 ust. 1 i 3-6 oraz w art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009, jak również wielkość gospodarstwa rolnego, jego położenie geograficzne, liczbę zwierząt znajdujących się w gospodarstwie rolnym oraz liczbę zwierząt nieoznakowanych zgodnie z wymogami. W konsekwencji organ nie dostrzegł sprzeczności tych przepisów z Konstytucją RP, a dodatkowo zaznaczył, że bez stosownego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, obowiązany jest stosować omawianą regulację prawną. Konkludując stwierdził, że skoro suma punktów dla ocen wg trzech kryteriów wyniosła 13 (5+5+3), należało zastosować zmniejszenie płatności o 5 %, co wynika z załącznika nr 5 do rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r. Przy czym stwierdził, iż przepisy prawa krajowego nie stoją w tym zakresie w sprzeczności z regulacjami prawa wspólnotowego. Odnosząc się z kolei do zarzutu, iż część nieprawidłowości dotyczy tzw. przemieszczeń wewnętrznych zwierząt pomiędzy siedzibami należącymi do wnioskodawcy, a organ I instancji ujął je niejako podwójnie, dla każdej z siedzib stada, organ dostrzegł, iż nawet jego uwzględnienie nie prowadzi, w przypadku Spółki do odmiennych ustaleń w zakresie przypisanych punktów. Dla siedzib stad o numerach 001, 009 i 010 liczących ponad 69 sztuk bydła liczba nieprawidłowości przekracza 21, po odliczeniu przemieszczeń do tzw. "wewnętrznych siedzib stada", a to nie pozwala na zmniejszenie sumy punktacji w zakresie dotkliwości do 3 pkt.

W skardze pełnomocnik Spółki, podnosząc te same zarzuty co w odwołaniu, rozszerzone dodatkowo o naruszenie § 2 ust. 1 pkt. 3 w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w zw. z art. 23 ust 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, wniósł o jej uchylenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zwrócił się do Sądu o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r. z przepisem art. 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wobec nieprzeprowadzenia przez organ II Instancji wnioskowanych w postępowaniu odwoławczym dowodów, pełnomocnik zawnioskował również o ich dopuszczenie i przeprowadzenie. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej powtórzył argumentację odwołania. W szczególności zakwestionował ustalony przez organy stan faktyczny. Wywodził, iż spośród stwierdzonych przez organ kontrolujący niezgodności w zakresie opóźnionej notyfikacji, istotna część z nich dotyczyła zgłoszeń czy raczej korekt zgłoszeń przemieszczeń wewnętrznych, tj. pomiędzy wskazanymi lokalizacjami różnych ferm należących do Spółki. Tymczasem pojęcie "gospodarstwa rolnego", zgodnie z wykładnią systemową, powinno być na tle przedmiotowej regulacji rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r., zgodne z definicją przypisaną temu pojęciu przez ustawę, na podstawie której rozporządzenie zostało wydane. W konsekwencji stwierdził, iż w analizowanej sytuacji tylko opóźnione zgłoszenia sprzedaży, dotyczące w skali całego przedsiębiorstwa wnioskodawcy 135 przypadków, mogłyby być kwalifikowane jako mające konsekwencje wykraczające poza gospodarstwo rolne wnioskodawcy. Wskazując na treść art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 podał, iż ujawnione przez organ ewentualne niezgodności z lat 2011-2013, w sytuacji gdy sprawa dotyczy płatności za rok 2014, nie powinny wpłynąć na zmniejszenie płatności za rok 2014 i tym samym nie powinny być w ogóle brane pod uwagę dla ustalenia liczby punktów jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności. Dodatkowo powołując już raz przytoczoną w odwołaniu argumentację, odnoszącą się do nieprawidłowo dokonanej przez organ oceny stanu faktycznego i przyporządkowania punktacji określonej w załączniku nr 3 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r., pełnomocnik wskazał na niezgodność przepisów ww. załącznika z wytycznymi delegacji ustawowej, zawartymi w art. 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zdaniem pełnomocnika, niniejsza sprawa pokazuje, iż posiadacz tzw. małego gospodarstwa dopuszczając się naruszeń na poziomie 10% w odniesieniu do wielkości całego stada, zostanie ukarany na poziomie 1 pkt, a w sytuacji, gdy posiadacz tzw. "dużego" gospodarstwa, dopuszcza się naruszenia na poziomie poniżej 10%, to zostanie on ukarany najwyższą liczbą punktów, przy nieporównywalnym utrudnieniu w zakresie organizacji stada o dużej liczebności. Takie rozumienie przepisów wprost narusza, w ocenie pełnomocnika, zasadę proporcjonalności oraz zasadę równości wobec prawa w świetle zasady swobody działalności gospodarczej czy ochrony uzasadnionych interesów podmiotów prowadzących taką działalność. W konsekwencji, stwierdzenie niezgodności przywołanych przepisów z przepisami unijnymi i przepisami konstytucyjnymi, skutkuje ich niezgodnością z przepisami wyższego rzędu, w efekcie czego regulacje te nie powinny w niniejszej sprawie mieć zastosowania. Uzasadniając wniosek o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem w trybie art. 193 Konstytucji, pełnomocnik powołał okoliczność braku uprawnienia do kwestionowania przepisów rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r. przez organ II instancji i brak możliwości odmowy jego stosowania bez stosownego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest zatem wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ w toku rozpoznawania sprawy procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Nie podlega natomiast kontroli i ocenie sądu, czy rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w przedmiotowej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz.1164, ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działalności "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, ze zm.), rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8.) oraz rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.UE.L.2009.316.65).

W sprawie nie było sporne, że skarżący Kombinat realizował pakiet 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych obszaru Natura 2000 w wariancie 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000 oraz pakiet 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie, w ramach wariantu 7.2.2 Zachowanie lokalnych ras koni - Konie huculskie. Nie był też sporny obszar zgłoszonych działek ani matematycznie wyliczona wielkość płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 dla zgłoszonych w ramach tego programu działek, powiększona o tzw. kwotę transakcyjną. Organy administracyjne nie zakwestionowały poprawności zgłoszonego wniosku o płatność ani nie dopatrzyły się nieprawidłowości co do zgłoszonych działek a o pow. 16,52 ha, b o pow. 3,45 ha oraz c o pow. 1,55 ha, z tym, że łączną powierzchnię działek podlegającą uwzględnieniu przy obliczaniu płatności obniżyły do wielkości 20 ha – stosownie do § 20 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013 r., nie przewidującego płatności za obszar przewyższający powierzchnię 20 ha. Ponadto organy przyjęły do naliczenia płatności – zgodnie z wnioskiem – stado 60 sztuk koni huculskich.

Istota sporu sprowadzała się natomiast do oceny zasadności pomniejszenia wysokości płatności przez organ o 5%, czyli o kwotę 7.189,30 zł w związku z zarzuconymi przez organ nieprawidłowościami w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt w ramach prowadzonej przez Kombinat hodowli bydła.

Zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013 r. "Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu".

Z kolei § 3 rozporządzenia stanowi, że:

"Podstawowymi wymaganiami, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, są:

1) wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

2) minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 3, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005", wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia;

3) inne odpowiednie wymogi obowiązkowe, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1698/2005, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia".

Zgodzić się należało z organem, że z przepisu § 3 pkt 3 wymienionego rozporządzenia i art. 39 ust. 3 zdanie 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz UE L 368 z 23.12.2006, str. 15 ze zm.) – "Płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie" – wynika odesłanie do przepisów i norm krajowych oraz unijnych.

Ustępy 4 i 5 rozporządzenia nr 1698 przewidują ponadto, że "Płatności udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Tam gdzie to niezbędne, mogą one również obejmować koszty transakcji.

W odpowiednich przypadkach beneficjenci mogą być wybierani na podstawie procedury przetargowej z zastosowaniem kryteriów wydajności gospodarczej i środowiskowej.

Wsparcie ogranicza się do wysokości maksymalnej kwoty określonej w załączniku I.

Wsparcie może zostać udzielone dla zachowania zasobów genetycznych w rolnictwie w przypadku operacji nieobjętych przepisami ust. 1 – 4".

Odesłanie z ust. 3 rozporządzenia nr 1698 powoduje, że do przesłanek umożliwiających przyznanie płatności obszarowej należy przestrzeganie przez podmiot prowadzący gospodarstwo rolne i ubiegający się o przedpłatę, przepisów rozporządzenia (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 lipca 2000 r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczącego etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz. U. U.E. L. 2000.204.1). Dotyczy to podmiotów (rolników), którzy prowadzą, tak jak skarżący hodowle bydła.

Zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1760/2000 "System identyfikacji i rejestracji bydła obejmuje następujące elementy:

a) środki identyfikacji mające na celu indywidualną identyfikację zwierząt;

b) komputerowe bazy danych;

c) paszporty zwierząt;

d) indywidualne rejestry, prowadzone dla każdego gospodarstwa.

Komisja oraz właściwe władze danego państwa członkowskiego mają dostęp do wszelkich informacji zawartych w niniejszym tytule. Państwa Członkowskie i Komisja podejmują wszelkie niezbędne środki i działania w celu zagwarantowania dostępu do tych danych wszystkim zainteresowanym stronom, włącznie z zainteresowanymi organizacjami konsumenckimi, uznawanymi przez dane Państwo Członkowskie, pod warunkiem że zagwarantowana zostanie poufność i ochrona danych zgodnie z przepisami prawa krajowego".

Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r., nr 204, poz. 1281) nakazuje utworzenie Systemu Identyfikacji i Rejestru Zwierząt, który obejmuje elementy, o których mowa w art. 3 rozporządzenia nr 1760/2000 – w odniesieniu do bydła. Ponadto w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy przewiduje, że posiadacz zwierzęcia gospodarskiego zgłasza kierownikowi biura: informacje określone w art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000 w terminie 7 dni – w przypadku bydła. Powyższy przepis rozporządzenia nr 1760/2000 stanowi, że "zgłaszania właściwym władzom wszystkich przemieszczeń do i z gospodarstwa oraz wszystkich przypadków urodzenia i śmierci zwierząt w gospodarstwie wraz z datami tych zdarzeń w maksymalnym terminie określonym przez dane państwo członkowskie; ten maksymalny termin wynosi co najmniej trzy dni i nie przekracza siedmiu dni od dnia jednego z tych zdarzeń; państwa członkowskie mogą zwrócić się do Komisji z wnioskiem o przedłużenie maksymalnego siedmiodniowego terminu".

W świetle powyższego unormowania organ był upoważniony do przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnym Kombinatu ubiegającego się o płatność rolnośrodowiskową, również pod kątem przestrzegania przepisów art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4c ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1482), Inspekcja wykonuje swoje zadania w szczególności przez: przeprowadzanie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu przestrzegania wymogów w zakresie określonym w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jako organ kontroli, o którym mowa w art. 67 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69).

Kontrolę przeprowadził pracownik uprawnionej i wyspecjalizowanej jednostki (Powiatowego Inspektora Weterynarii), zaś szczegółowe wyniki kontroli w każdym z siedmiu czynnych stad hodowlanych zostały uwidocznione w protokołach, znajdujących się w tomie II akt administracyjnych. Do protokołów tych nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń, co wynika z niewypełnionego pkt 106 poszczególnych protokołów. Protokoły te doręczono osobie reprezentującej skarżącego. Do tego elementu stanu faktycznego sprawy skarżący nie wnosił zastrzeżeń, aczkolwiek kwestionował odmowę przeprowadzenia przez organ administracyjny dowodu z raportu z czynności kontrolnych prowadzonych przez organ, ksiąg hodowlanych i zeznań dwojga świadków na okoliczność organizacji gospodarstwa rolnego skarżącego, lokalizacji stad, obiegu dokumentów wewnętrznych oraz systematycznego zgłaszania wszystkich zdarzeń dotyczących posiadanych stad bydła. W ocenie Sądu, przeprowadzenie dowodów na powyższe okoliczności było zbyteczne, a to z uwagi na kategoryczny zapis art. 12 ust. 7 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, który stanowi, że "Zgłoszeń, o których mowa w ust. 1, 3 i 6, dokonuje się w formie:

1) pisemnej na formularzu udostępnionym przez Agencję albo

2) elektronicznej:

a) przez umieszczenie danych na informatycznym nośniku danych w sposób określony przez Agencję albo

b) na formularzu umieszczonym na stronie internetowej administrowanej przez Agencję, umożliwiającym wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego Agencji, w którym jest prowadzony rejestr zwierząt gospodarskich oznakowanych".

Oznacza to, że z woli ustawodawcy zakreślony został zamknięty katalog dokumentów i środków, dokumentujących zgłoszenie, o którym mowa w rozporządzeniu nr 1760/2000 i tylko przedstawienie takich dowodów umożliwiłoby weryfikację ustaleń pokontrolnych. W grę nie wchodzi zatem zgłoszenie pośrednie lub domniemane (poprzez istnienie różnego rodzaju uzgodnień w dokumentach sporządzanych przy okazji kontroli Kombinatu), zapisy w dokumentach wewnętrznych gospodarstwa czy też zgłoszenie ustne. Braku sformalizowanych i wskazanych w art. 12 ust. 7 ustawy zgłoszeń nie może usprawiedliwić też wewnętrzna organizacja funkcjonowania skarżącego gospodarstwa. Skoro tylko na takie okoliczności powyższe dowody zostały zgłoszone, to ich pominięcie przez organ nie stanowiło naruszenia przepisów art. 7 i 77 K.p.a. Dowody takie nie mogły zostać również przeprowadzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie tylko ze względu na ich zbyteczność jak i ze względu na ograniczenia wynikające z art. 106 ust. 3 P.p.s.a. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący nie przedstawił co do spornych przemieszczeń zwierząt zgłoszeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Za podstawę dalszych rozważań Sąd przyjął zatem stan faktyczny ustalony w toku kontroli.

Skarżący zwrócił przede wszystkim uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja dotyczy płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014, natomiast część nieprawidłowości w zakresie obowiązków ewidencyjno-rejestracyjnych dotyczy lat poprzednich. To jego zdaniem wyklucza możliwość przypisania wpływu tych uchybień na wniosek dotyczący płatności za rok 2014.

Zdaniem Sądu, należy w tym zakresie podzielić stanowisko organu. Z przepisu art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. UE. L 30.16 ze zm.) wynika, że "w przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego (zwanego dalej "danym rokiem kalendarzowym"), i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane temu rolnikowi po zastosowaniu do niego art. 7, 10 i 11, zmniejsza się lub wyklucza zgodnie z zasadami szczegółowymi określonymi w art. 24". Wykładnia tego przepisu pozwala na przyjęcie, że chodzi tu o nieprawidłowości jakie mają miejsce w roku kalendarzowym obejmującym złożony wniosek, a nie o nieprawidłowości, które mają swoje źródło w działaniach rolnika w tym roku. Przy tym chodzi tu o nieprawidłowości stanowiące wynik działania lub zaniechania rolnika składającego wniosek za dany rok, a nie o nieprawidłowości wynikające z tych działań lub zaniechań w tym roku. Skoro zatem kontrola stwierdziła istniejące w chwili jej przeprowadzenia nieprawidłowości, to nie miała jakichkolwiek podstaw do nieujmowania w protokole tych, które utrzymywały się nadal, chociaż wynikały z działania lub zaniechania skarżącego w latach poprzednich. W chwili kontroli utrzymywał się bowiem stan faktyczny niezgodny z treścią urządzeń ewidencyjnych tworzących krajowy System Identyfikacji i Rejestr Zwierząt, skutkujący możliwością nałożenia określonych sankcji.

Nie można zgodzić się też z zarzutem skarżącego, że ze względu na to, że istotna część opóźnień ujawnionych w toku kontroli dotyczyła przemieszczeń wewnętrznych, w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, to uchybienia te nie powinny stanowić podstawy przypisania punktów na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. Jak wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych zamieszczanych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych (Dz. U. nr 152, poz. 1605), wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 8 ust. 4 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, rejestr zwierząt gospodarskich oznakowanych z gatunku: bydło, owce i kozy zawiera: (...) numery kolejnych siedzib stad, w których zwierzę gospodarskie przebywało, oraz numer siedziby stada, w którym zwierzę gospodarskie obecnie przebywa (§ 1 pkt 4); Oznacza to, że jednostką rejestrową w tym wypadku jest stado a nie gospodarstwo rolne i brak zapisów odnośnie przemieszczeń pomiędzy stadami w obrębie tego samego gospodarstwa rolnego może stanowić podstawę przypisania odpowiedniej liczby punktów przez kontrolującego. Z tego względu nie doszło także w toku kontroli do zawyżenia ilości nieprawidłowości na skutek ujmowania w protokole kontroli przypadków, gdy przemieszczenie poszczególnych sztuk bydła miało miejsce pomiędzy stadami. Z przepisów ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt i rozporządzenia wykonawczego wynika, że podstawową jednostką rejestrową jest stado, a zatem nieprawidłowością jest każdy stwierdzony brak rejestracji przemieszczenia (wybycia i przybycia) pojedynczej sztuki w konkretnym stadzie, nawet jeżeli dotyczy to tej samej oznaczonej sztuki bydła.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. nr 67, poz. 434 ze zm.), liczba punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, w tym niezgodności celowej, w ramach oceny wagi, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia, w obszarze: zdrowie publiczne i zdrowie zwierząt w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt, określonym w ust. 6-8 pkt A załącznika II do rozporządzenia nr 73/2009, jest określona w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

W przypadku niezgodności polegającej na stwierdzeniu, że posiadacze bydła nie zgłaszają faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w terminie 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia (pkt 5 tabeli II załącznika nr 3) kontroler dokonuje oceny wagi stwierdzonej niezgodności według kryterium zasięgu, dotkliwości i trwałości. Protokoły kontroli zawierają odpowiednie adnotacje i nie były w toku postępowania kontrolnego kwestionowane. Wskazywane w odwołaniu i w skardze możliwości przekwalifikowania występujących nieprawidłowości w części obejmującej zasięg na 3 pkt dla poszczególnych stad, zamiast przypisanych im 5 pkt, nie mogły wpłynąć na wynik sprawy. Skarżący przyznaje, że było 135 przypadków niezgłoszonego sprzedaży sztuk bydła poza gospodarstwo, kwestionując jedynie to, że część z nich miała miejsce w latach poprzednich. W tej kwestii Sąd wypowiedział się już wyżej.

Tym samym zarzuty co wadliwego zastosowania wagi naruszenia według kryterium zasięgu nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. Podobnie - jeśli chodzi o kryterium trwałości - to organ kontrolujący dokonał oceny czy niezgodność jest odwracalna i czy możliwa jest lub nie jest identyfikacja zwierzęcia lub czy rolnik posiada lub nie posiada stosownych dokumentów dotyczących zwierzęcia.

Z zestawienia stwierdzonych nieprawidłowości, znajdujących odzwierciedlenie w poszczególnych protokołach kontrolnych, wynika, że kontrolujący stwierdzili uchybienia we wszystkich siedzibach czynnych stad, a łączna liczba punktów z uwzględnieniem zasady wynikającej z § 4 ust. 1 rozporządzenia ("W przypadku stwierdzenia więcej niż jednego naruszenia w ramach jednej niezgodności, niezgodności tej przypisuje się liczbę punktów przypisaną naruszeniu, któremu przypisano najwyższą liczbę punktów, a w przypadku równej liczby punktów - liczbę punktów przypisaną jednemu z tych naruszeń") przekraczała 15, co zgodnie z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia stanowiło podstawę do przypisania skarżącemu Kombinatowi 5% zmniejszenia płatności obszarowej za rok 2014. Tych wyliczeń skarżący zdaje się nie kwestionować. Wysokość zmniejszenia nie przekracza też maksymalnych stawek wynikających z art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Zasadniczym zarzutem skarżącego w tej mierze było jednak podważanie zgodności przyjętych w załączniku nr 3 do rozporządzenia MRiRW z dnia 1 kwietnia 2010 r. wyjaśnień, odnośnie oceny wagi stwierdzonej niezgodności według kryterium dotkliwości w zależności od wielkości stada, z unormowaniami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, delegacją ustawową i konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W szczególności w skardze podnoszono, że posiadacz tzw. dużego stada, liczącego powyżej 69 sztuk bydła, jest w gorszej sytuacji od posiadaczy stad małych, gdyż procentowa liczba naruszeń ustalona dla tych ostatnich stad jest korzystniejsza niż ustalenie liczbowe dopuszczalnych naruszeń dla stad dużych.

Przede wszystkim należy przyjąć, że wyjaśnienia do tabeli II załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r. mają charakter normatywny, gdyż zawierają ściśle określone wskazania według których należy kwalifikować stwierdzone w toku kontroli niezgodności oraz przypisywać tym niezgodnościom określoną liczbę punktów. Wyjaśnienia te, podobnie jak tabela nr II, do której się one odnoszą, muszą zatem znajdować oparcie w przepisach ustawy, z upoważnienia której, wydane zostało przedmiotowe rozporządzenie. Przepis art. 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, upoważniał ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia:

1) liczbę punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności w ramach oceny wagi, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia,

2) przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność, oraz liczbę punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej drobnej niezgodności w ramach oceny wagi, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009,

3) wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom

- biorąc pod uwagę przeprowadzenie oceny zgodnie z zasadami określonymi w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, art. 47, art. 70 ust. 6-8, art. 71 ust. 1 i 3-6 oraz w art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009, jak również wielkość gospodarstwa rolnego, jego położenie geograficzne, liczbę zwierząt znajdujących się w gospodarstwie rolnym oraz liczbę zwierząt nieoznakowanych zgodnie z wymogami.

Pkt 1 przepisu delegacyjnego, który wchodzi w grę w spornym zakresie, zawiera odniesienie do art. 54 ust. 1c rozporządzenia nr 1122/2009, który stanowi, że sprawozdanie z kontroli w części zawierającej ocenę wagi wykrytych niezgodności w odniesieniu do każdego aktu prawnego i/lub normy na podstawie kryteriów "rozmiaru", "zasięgu", "trwałości", oraz "powtarzalności" zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz ze wskazaniem wszelkich czynników, które powinny prowadzić do podwyższenia lub obniżenia zmniejszenia, które należy zastosować. Ten ostatni przepis nakazuje również przy ustalaniu szczegółowych zasad dotyczących zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23, uwzględniać rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności.

Z powyższych regulacji wynika, że minister właściwy do spraw rolnictwa uzyskał swobodę w zakresie możliwości przyjęcia rozwiązań szczegółowych dotyczących zmniejszeń i wykluczeń, przy konieczności uwzględnienia wymienionych w art. 54 ust. 1c kryteriów oraz zakresu i granic delegacji wynikającej z art. 37c w/w ustawy. Analizując sporne zapisy tabeli II wraz z wyjaśnieniami do załącznika nr 3 rozporządzenia z 1 kwietnia 2010 r., należało stwierdzić, że zawiera ona wskazanie rodzaju naruszenia oraz liczbę punktów związanych z tym naruszeniem w odniesieniu do kryterium zasięgu, dotkliwości i trwałości. Szczegółowe wyjaśnienia uwzględniają przy tym m. in. takie kryterium jak wielkość stada i w zależności od tej wielkości liczbę dopuszczalnych naruszeń oraz sposób punktacji tych naruszeń. Mieści się to w treści upoważnienia ustawowego, które dało ministrowi określoną swobodę w regulacji rozwiązań szczegółowych, przy uwzględnieniu założeń ogólnych. To, że w rozporządzeniu zróżnicowano sposób punktacji niezgodności w zależności od wielkości gospodarstwa (stada), nie oznacza, że doszło do niezgodnej z konstytucyjną zasadą równości dyskryminacji tych gospodarstw rolnych, które posiadają duże stada zwierząt. Dopuszczalność przyjęcia odrębnych rozwiązań w zależności od wielkości stada zakłada bowiem implicite konieczność przyjęcia różnych rozwiązań dla poszczególnych grup rolników, które w szczegółach mogą być bardziej lub mniej korzystne w porównaniu z inną grupą. Przyjęte rozwiązanie nie narusza przepisu art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 w brzmieniu: "Nie naruszając przepisów art. 77, w przypadku gdy stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony rolnika, stosuje się zmniejszenie. Zmniejszenie to z zasady stanowi 3% całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8. Na podstawie oceny przedstawionej przez właściwy organ kontroli w części sprawozdania z kontroli zawierającej ocenę zgodnie z art. 54 ust. 1 lit. c), agencja płatnicza może jednak, podjąć decyzję o zmniejszeniu tego współczynnika do 1% lub o zwiększeniu go do 5% całkowitej kwoty lub, w przypadkach o których mowa w art. 54 ust. 1 lit. c) akapit drugi, odstąpić od nałożenia jakichkolwiek zmniejszeń".

Podnoszona w skardze okoliczność nieuwzględnienia pkt 75 motywów rozporządzenia nr 1122/2009 ("Zmniejszenia i wykluczenia należy ustanowić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz szczególnych problemów związanych z przypadkami siły wyższej, jak również wyjątkowymi okolicznościami i przyczynami naturalnymi. W odniesieniu do obowiązków wynikających z zasady wzajemnej zgodności, zmniejszenia oraz wykluczenia mogą być stosowane jedynie w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowego działania. Zmniejszenia oraz wykluczenia powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości, włącznie z całkowitym wykluczeniem z jednego lub więcej systemów pomocy na określony czas. W odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności powinny one uwzględniać szczególny charakter różnych systemów pomocy"), należało stwierdzić, że skarżąca strona nie wykazała wystąpienia przypadku, w którym można stwierdzić, że do nieprawidłowości doszło bez zaniedbania z jej strony, ani przypadku wystąpienia siły wyższej. Nie można dopatrzeć się też w przepisach rozporządzenia z 1 kwietnia 2010 r. naruszenia zasady proporcjonalności, która nie musi koniecznie wyrażać się procentowym ujęciem wielkości zmniejszenia w stosunku do liczby uchybień. Za proporcjonalne uznane też być może zmniejszenie uzależnione od liczby naruszeń w stosunku do wielkości stada.

Odnosząc się natomiast do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest więc powzięcie przez sąd wątpliwości co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. Taka przesłanka, zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Sąd nie podziela zarzutów i wątpliwości skarżącego co do zgodności przepisów rozporządzenia z 1 kwietnia 2010 r. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie znalazł z związku z tym podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego, o co wnioskował skarżący. Wniosek ten nie był przy tym dla Sądu wiążący, gdyż w świetle art. 193 Konstytucji RP to sąd musi mieć wątpliwości, aby wystąpić z pytaniem prejudycjalnym.

Zważyć należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, że zasada równości wobec prawa nie oznacza obowiązku ustawodawcy identycznego traktowania w prawie każdego z podmiotów i w każdej sytuacji. Ustalenie takie musi być dokonane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarte są kontrolowane normy. Zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami. Punktem wyjścia przy orzekaniu o zasadzie równości jest ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc czy zachodzi podobieństwo tych sytuacji. Wystąpienie takiego podobieństwa stanowi przesłankę zastosowania zasady równości. Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje podobne zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na możliwość naruszenia zasady równości. Z tego względu samo odstępstwo od równego traktowania podmiotów prawa nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Zwracał przy tym Trybunał uwagę, że nierówne traktowanie podobnych podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji RP. Pewne zróżnicowanie podmiotów posiadających nawet te same cechy jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli jest to zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, a także innymi zasadami konstytucyjnymi. Korygujący charakter reguły wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, polega na tym, że może ona uzasadniać odstępstwo od wyrażonej w jej art. 32 zasady równego traktowania (por. wyroki TK z 18 lipca 2008 r., P 27/07 OTK-A 2008 nr 6, poz. 107; z 15 listopada 2006 r., P 23/05, OTK-A 2006 nr 10, poz. 151 oraz orzeczenie TK z 18 marca 1997 r., K 15/96, OTK 1997 nr 1, poz. 8).

Mając powyższe na uwadze, nie dopatrując się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.