Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 248/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") z 4 grudnia 2017 r., decyzją nr [...], wydaną [...] stycznia 2018 r., zatwierdził projekt budowalny i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] z kablową linią zasilającą, zlokalizowaną na terenie obejmującym nieruchomość nr ewid. [...], położoną w miejscowości [...].

Powyższa decyzja organu powiatowego została podjęta na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej: "pr.bud." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej "k.p.a.").

Starosta Łańcucki wskazał, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji Wójta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Wnioskowane zamierzenie budowlane zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71 – dalej: "rozporządzenie środowiskowe") nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W odległościach określonych w rozporządzeniu, w osiach głównych wiązek promieniowania projektowanych anten nie występują miejsca dostępne dla ludności: najbardziej niekorzystna minimalna wysokość, na jakiej przebiegają główne wiązki promieniowania projektowanych anten sektorowych, dla azymutów: 80°, 190°, 290° oraz tiltu 12°, znajduje się na wysokości 22,10 m. Tereny w odległości promieniowania projektowanych anten nie objęte są obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, nie wydano dla nich również decyzji o warunkach zabudowy, które dopuszczałyby sytuowanie miejsc dostępnych dla ludności na wysokości 22,10 m.

Zdaniem organu powiatowego projekt zagospodarowania terenu i projekt budowlany są zgodne z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestor dołączył też oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

3. Pismem z 2 lipca 2018 r. skarżący J. W. złożył do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r., wskazując jako przesłankę żądania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jego zdaniem organ powiatowy naruszył § 2 ust. 1 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia środowiskowego poprzez niedokonanie kwalifikacji przedsięwzięcia, lecz jego elementów, co było tożsame z próbą obejścia przepisów prawa. Staroście [...] zarzucono też naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w decyzji postawy prawnej, co czyni ją niemożliwą do odkodowania, a także naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez niedokonanie oceny, czy parametry techniczne objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę są identyczne ze wskazanymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

4. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a., wydał decyzję z [...] czerwca 2020 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r.

Na wstępie organ stwierdził, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postepowaniu nadzwyczajnym zgodnie z art. 28 ust. 2 pr.bud.

Odnosząc się do istoty sprawy organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie kluczowa jest kwestia dotycząca ewentualnego oddziaływania na środowisko. W skład projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wchodzi przecież 12 anten sektorowych oraz 5 anten radioliniowych. Anteny sektorowe ustawione zostaną w kierunkach wyznaczonych przez azymuty 80°, 190° oraz 290°. Moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny (EIRP) wynosić będzie odpowiednio dla przyjętych azymutów: 2.178 W, 1.995 W, 1.910 W, 1.782 W, czyli sumarycznie 7.865 W. W związku z tym z "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wynika, że stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie osiągnie ona progów, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego. Miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się bowiem w odległości mniejszej niż 150 m). Wojewoda zastrzegł wszak, że kwalifikacja została przeprowadzona z uwzględnieniem mocy pojedynczych anten i nie uwzględnia ona ewentualnego nakładania lub nachodzenia się wiązek.

Organ pierwszej instancji kolejno wskazał, że przy przyjęciu sumowania mocy EIRP (7865 W) miejsca dostępne dla ludności, od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, winny być badane w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m. W załącznikach do "Kwalifikacji przedsięwzięcia" inwestor nie określił jednak ani wskazanej przez siebie odległości ≤ 300 m, ani odległości wynikającej z rozporządzenia środowiskowego, czyli promieniowania anten w przedziale 150 - 200 m Inwestor dokonał analizy miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, tylko w odległości do 150 m, przyjmując moc pojedynczej anteny (min. 2000 W).

Kwestia związana z ustalaniem mocy promieniowania anten (pojedynczych lub całej instalacji) jest przy tym przedmiotem sporów i rozbieżności w orzecznictwie sądów. Natomiast zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury i orzecznictwa naruszenie prawa będzie miało charakter rażący tylko wówczas, gdy jest ono oczywiste. Dla celów stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej sprzeczność między treścią decyzji (aktu admin.) a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być zatem wyłącznie przepis nie powodujący wątpliwości interpretacyjnych. Skoro zatem interpretacja § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego jest źródłem sporów i wątpliwości, to zdaniem Wojewody [...], nie można uznać, że decyzja objęta wnioskiem w sposób rażący narusza prawo.

W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wygasła, a zatem wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie narusza przepisów prawa w stopniu rażącym.

Reasumując Wojewoda [...] podkreślił, że nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty [...], rażąco naruszała przepisy prawa, nie stwierdził także, aby wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie stwierdzono także wystąpienia innych okoliczności mogących być przesłankami nieważności.

5. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie złożył skarżący, zarzucając wymienionemu aktowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezweryfikowanie w jakikolwiek sposób dokumentacji inwestora, który w przedłożonej dokumentacji zaniżył moce anten oraz niewskazanie podstawy z rozporządzenia środowiskowego. Zdaniem skarżącego naruszono również art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez niedokonanie oceny zgodności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z projektem budowlanym w zakresie ilości i mocy EIRP anten. Jest to również , art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm. – dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku") w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia środowiskowego poprzez przyjęcie, że przedmiotem kwalifikacji jest dziewięć niezależnych przedsięwzięć.

6. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z [...] grudnia 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r.

Zdaniem organu drugiej instancji w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia wymagań ustanowionych art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 pr.bud. Sporna inwestycja nie narusza również rażąco ustaleń decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do rodzaju i funkcji zabudowy; nieprzekraczalnej linii rozgraniczającej teren inwestycji określonej na załączniku graficznym; wysokości wieży telekomunikacyjnej – do 56,00 m (projektowana – 55,45 m), wysokości zawieszenia anten oraz urządzeń RRU – minimum 48,00 m n.p.t (projektowana wysokość – od 52,70 m do 53,30 m).

Ponadto, inwestor uzyskał decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] oraz Starosty [...] zwalniające z zakazów wynikających z przepisów ustawy z 18 lipca 2001 Prawo wodne i udzielające odpowiedniego pozwolenia wodno-prawnego. Projektowana wieża została również uzgodniona ze Służbami Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.

GINB potwierdził także, iż kwalifikacja przedsięwzięcia została wykonana zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego dla każdej anteny osobno.

Z akt sprawy wynika też, że obszary, nad którymi przechodzą osie główne wiązek promieniowania anten sektorowych nie były w dacie wydania kwestionowanej decyzji objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego określającym maksymalne wysokości dopuszczalnej zabudowy, ani nie były dla nich wydane ostateczne decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym, w dacie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko o których mowa w rozporządzeniu środowiskowym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii sumowania mocy poszczególnych anten (tzw. kumulacji), organ drugiej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia ta budzi znaczące kontrowersje i jest źródłem rozbieżności. W tej sytuacji skoro brzmienie przepisu nasuwa istotne wątpliwości interpretacyjne lub gdy przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, nie może być mowy o stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa. Taka kwalifikacja jest możliwa tylko w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w tzw. bezpośrednim rozumieniu. Powyższe jest o tyle istotne, że w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego, pisze się wprost o pojedynczej antenie, a nie systemie anten skierowanych w jednym kierunku (sektorze).

GINB wskazał również, że inwestycja nie narusza w stopniu rażącym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Warunki takie są uregulowane przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Tym samym kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając decyzji GINB naruszenie:

1) art. 107 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak konkretnych przepisów rozporządzenia środowiskowego oraz ich uzasadnienia w decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

2) art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § l i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego w niniejszej sprawie należało dokonać ustaleń, czy zaplanowane anteny należy traktować jako 12 odrębnych przedsięwzięć a nie, jako całość. Organ nie wyjaśnił ponadto, z jakich powodów kwestionuje prawidłowość wyroków NSA, w których nie podzielono jego poglądów;

3) art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez przyjęcie, że nie musi być zgodności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z projektem budowlanym w zakresie ilości, mocy EIRP anten, ponieważ chodzi o tylko o samą decyzję a nie o to, dla jakiego konkretnego przedsięwzięcia została wydana;

4) art 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku środowisko w zw. z § 2 ust 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust 8 pkt 1 rozporządzenia środowiskowego poprzez przyjęcie, że przedmiotem kwalifikacji jest 9 niezależnych przedsięwzięć, pomimo że EIRP anten na każdym sektorze stanowi sumę oraz dokumentacja nie uwzględnienia maksymalnych tiltów anten. Ponadto organ pierwszej instancji doprowadził do akceptacji zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska nazywanego "salami slicing";

5) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta.

6) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej,

7) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

8. Odpowiadając w dniu 4 lutego 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

W rozpatrywanej sprawie ma też znaczenie zasada, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

10. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

11. Podstawowymi okolicznościami, które należało wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie były: charakter prowadzonego postępowania oraz przesłanki rozstrzygnięcia przez organ administracji. Było to bowiem jedno z postępowań nadzwyczajnych, a ściśle, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Postępowania takie poddane są szczególnym zasadom, zarówno w zakresie sposobu prowadzenia postepowania, jak i przesłanek rozstrzygnięcia. Właściwie tylko dla porządku uzasadnienia należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w nauce prawa (doktrynie) przyjmuje się zgodnie, że stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przepisy mające być podstawą takiego rozstrzygnięcia muszą być interpretowane ściśle. W polskiej kulturze prawnej za niekwestionowaną uznaje się bowiem zasadę o zakazie dokonywania w takich przypadkach wykładni rozszerzającej (Exceptiones non sunt extendendae). Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji należy kierować się językowym brzmieniem przepisu prawa, nawet jeśli można znaleźć w praktyce sądów inne prejudykaty, albo gdyby nasze przekonania o optymalnym rozwiązywaniu spornych kwestii prawnych sugerowały odstąpienia od normy prawnej sformułowanej na podstawie wykładni językowej.

W szczególności, jeśli zatem przesłanką nieważności ma być rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to takie orzeczenie musi wynikać z wykazania w sposób przekonujący, że zostały spełnione trzy przesłanki kwalifikowanej niezgodności z prawem: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli niemożność zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, które wywołuje kwestionowana decyzja. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (por. np. "klasyczne" orzeczenia - wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91; spośród nowszych orzeczeń patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16; a także wyrok z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2661/18, w którym wymienione przesłanki nazwano "nadzwyczajnymi okolicznościami").

Dla rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie ma pierwsza ze wskazanych przesłanek nieważności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu), a treścią przepisu prawnego stanowiącego normatywną podstawę rozstrzygnięcia. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Jest to odwołanie się do zakorzenionej w europejskiej kulturze prawnej, choć nie bezdyskusyjnej, zasady że "tego co jasne nie interpretuje się" (clara non sunt interpretanda). Oznacza to jednak, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności, jeśli zastosowanie określonego przepisu budziło wątpliwości, rozbieżności lub spory interpretacyjne.

Drugą konieczną przesłanką stwierdzenia nieważności jest jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony. Przesłanka ta jest niekiedy mylona lub utożsamiana z warunkiem oczywistości i jasności przepisu będącego podstawą wydania kwestionowanego aktu. Przyjmuje się wszak, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, jeśli została ona wydana na podstawie kompetencji fakultatywnej lub przepisu materialnoprawnego, który z rozmaitych powodów zapewnia organowi szeroki zakres swobodnego uznania administracyjnego. Jeśli bowiem organ wydaje akt mogąc względnie swobodnie dokonywać wyboru między różnymi możliwymi rozwiązaniami, to wybranie jednego rozwiązania, a nie innego, z natury rzeczy nie może mieć charakteru rażącego naruszenia prawa.

W tym zakresie należy dodać, że niedopuszczalne jest również stwierdzenie nieważności, jeśli norma prawna, na podstawie której wnioskodawca formułuje swoje żądanie wynika nie tyle z treści określonego przepisu, ale z praktyki sądowego stosowania prawa, zwłaszcza praktyki, która odchodzi od językowego brzmienia stosowanych przepisów. W postępowaniu zwykłym sięgnięcie po wykładnię rozszerzającą lub zwężającą jest na ogół dopuszczalne, a niekiedy nawet niezbędne. Może to bowiem być przypadek tzw. wykładni naprawczej polegającej na odejściu przez sąd od językowego brzmienia przepisu w celu skorygowanie błędu ustawodawcy lub zdecydowanej nieracjonalności lub niefunkcjonalności rozwiązania formalnie obowiązującego w prawie stanowionym (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt 1200/20; lub wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1448/15; węziej o wykładni naprawczej: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 7., Warszawa 2017, s. 206-207, nb. 419).

Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym, np. prowadzonym na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, taka rozszerzająca lub prawotwórcza wykładnia przepisów jest niedopuszczalna. Jeśli z powodów ustrojowych lub systemowych wymagana jest wykładnia ścisła, to odejście od językowego brzmienia przepisu prawnego będzie traktowana jako obejście prawa (praeter legem) lub wprost działanie sprzeczne z prawem (contra legem) (patrz np. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 562/18).

12. Wobec przedstawionych zasad rozstrzygania spraw administracyjnych w przedmiocie nieważności decyzji rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać za trafne.

Główny zarzut wobec decyzji o pozwoleniu na budowę ww. stacji bazowej sformułowany we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazuje na przyjęcie oddziaływania anten sektorowych obliczanej dla poszczególnych anten podczas gdy zdaniem wnioskodawcy (skarżącego) powinno się sumować, czyli kumulować moc anten skierowanym w każdym kierunku.

Skarżący zdaje się jednak nie przyjmować do wiadomości, że w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia środowiskowego po ustaleniu dopuszczalnych poziomów mocy anten wskazuje się bardzo wyraźnie, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Wskazany przepis nie tylko wyznacza konkretne graniczne minimalne poziomy mocy i odpowiednie dla nich odległości od miejsc dostępnych dla ludności, ale również zawiera szczególną normę instrukcyjną wyjaśniającą sposób obliczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo. Dodatkowo, użycie zwrotu " wyznacza się ... także w przypadku" wskazuje, że intencją prawodawcy było nie tyle sformułowanie normy ogólnej określającej poziomy mocy anten i sposób jej obliczania, ale jednocześnie wyraźny zakaz poszukiwania norm wyjątków (leges speciales). Wyrażenie "także w przypadku" może być bowiem interpretowane jako mające znaczenie "nawet w przypadku możliwych innych sposobów obliczania mocy".

Nie ma oczywiście wątpliwości, że § 3 ust. 3 rozporządzenia środowiskowego zawiera przepis mogący sugerować dopuszczalność lub nawet obowiązek sumowania (kumulacji) mocy anten jeśli kilka z nich jest ustawionych w tym samym kierunku (azymucie). Powołany przepis stanowi, że "do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia [...] nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1".

Brzmienie § 3 ust. 3 rozporządzenia środowiskowego nie przesądza jednak w sposób oczywisty, że należy go uznawać za przepis szczególny (lex specialis) wobec ogólnej normy (lex generalis) określającej moce anten i stosowne odległości wyznaczone w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia środowiskowego. Zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia systemowa obu przepisów nie jest jednoznaczna. Z kolei wykładnia funkcjonalna jest trudna do sformułowania dla prawnika mającego niepogłębioną wiedzę o skutkach promieniowania izotropowego.

Przedstawione wątpliwości interpretacyjne oznaczają, że stosowanie powołanych przepisów wymaga dokonania rzetelnej i wielorodzajowej wykładni. Tym samym całkowicie bezpodstawne jest przypuszczenie o możliwości stosowania tych przepisów w ich bezpośrednim rozumieniu. W związku z tym nie jest spełniona pierwsza i podstawowa przesłanka stwierdzenia nieważności: przesłanka oczywistości przepisów stanowiących normatywną podstawę kwestionowanej decyzji administracyjnej.

W rozpatrywanej sprawie poważne wątpliwości budzi też spełnienie trzeciej przesłanki nieważności: niemożności zaakceptowania skutków społecznych, jakie wywołuje kwestionowane naruszenie prawa. Skarżący jako wnioskodawca nie wskazał takich skutków społecznych lub gospodarczych, które uzasadniałyby usunięcie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę stacji bazowej udzielonego przez Starostę [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r.

Skutki gospodarcze łatwo sobie wyobrazić: zarzucane przez skarżącego naruszanie prawa o ochronie środowiska spowoduje jednak powstanie przedmiotowej stacji bazowej [...]. Nie są to wszak skutki, których nie sposób zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym. Przeciwnie, stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] byłoby kontrowersyjne, gdyż zatrzymanie inwestycji może np. powodować niedostępność sieci telefonii komórkowej w powiecie [...], albo niedostępność Internetu w tym rejonie. Oznaczałoby to utrzymywanie pewnego rodzaju nierówności społecznej: istnienie miejscowości których prawo do komunikowania się z innymi jest faktycznie ograniczone.

Niejednoznaczna jest też ocena skutków społecznych zarzucanego w niniejszej sprawie naruszenia prawa. Można wyobrazić sobie, że wydanie decyzji zatwierdzającej pozwolenie na budowę stacji bazowej i silnych anten sektorowych będzie miało negatywne efekty dla zdrowia ludzi żyjących w okolicach lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Argument taki byłby istotny, gdyby skarżący lub jego pełnomocnik od lat aktywnie kwestionujący inwestycje telekomunikacyjne potrafili wykazać występowanie sugerowanych lub raczej zakładanych zagrożeń. Takich skutków skarżący jednak nie przedstawił ani choćby nie uprawdopodobnił. Z kolei Sąd nie ma kompetencji do poszukiwania argumentów wspierających żądania skarżącego. Przedstawione negatywne skutki nie są też przedmiotem wiedzy powszechnej, są co najwyżej tematem publicznych dyskusji i sporów. Tychże Sąd jednak nie może potraktować jako przesłanki nieważności. Ziszczenie się trzeciej przesłanki nieważności nie zostało wszak wykazane w prowadzonym postepowaniu.

Podsumowując powyższe rozważanie prawne i ich możliwe zastosowanie do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że analogiczne stanowisko o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. przedstawili – choć w nieco inny sposób – Wojewoda [...] jako organ pierwszej instancji oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, czyli organ drugiej instancji w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd podziela te poglądy i uznaje że w sprawie nie stwierdzono powodów (racji, przesłanek), dla których ww. decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być uchylona. Odmowa stwierdzenia nieważności orzeczona przez organ pierwszej instancji i utrzymana w mocy przez organ odwoławczy była zasadna.

W przedstawionych stanie rzeczy pozostałe zarzuty i argumenty wskazane w skardze nie wnoszą nic do rozpatrywanej sprawy. Ani rzekome naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., ani naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

13. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.