Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 279/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł MIładowski Sędziowie : sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak as.sąd. Izabela Kucznerowicz ( spr ) Protokolant : sekretarz sąd. Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi W.Z. H. i U. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony oddala skargę /-/ I.Kucznerowicz /-/ P.Miładowski /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 123 w zw. z art. 31§ 2 kpa oraz art. 37 ustawy z dnia 14.03.1985r o Państwowej Inspekcji Sanitarnej odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony W. Z. H. i U. .

W uzasadnieniu organ stwierdził, że WZHiU wystąpiło o dopuszczenie go na prawach strony do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym postanowienia PPIS w P. z dnia [...] w sprawie uzgodnienia projektu technicznego "Apteki ogólnodostępnej" w kompleksie handlowym K. przy ul. S. w P. Zgodnie z art. 31 §1 kpa organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ uznał, że cele statutowe WZHiU określone w § 6 statutu, nie uzasadniają dopuszczenia Zrzeszenia do wzięcia udziału w postępowaniu na prawach strony. Wnioskodawca nie udowodnił także, że za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Na powyższe postanowienie WZHiU złożyło zażalenie, w którym wnosi o jego uchylenie z uwagi na naruszenie prawa. Nadto strona podnosi, że cały czas brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PPIS na wniosek C. Sp.J. M.B. C. z dnia [...], wyrażając w piśmie z dnia [...] swoją negatywną opinię dotyczącą powyższego projektu apteki zaprojektowanej w sposób naruszający nie tylko przepisy sanitarnohigieniczne ale również bhp oraz przepisy prawa budowlanego w tym warunki techniczne. Dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że WZHiU ma prawo brać udział w postępowaniu, jest fakt dopuszczenia przez Prezydenta m. i Wojewodę do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę budynku handlowego przy ul. S. w P. i zatwierdzenia projektu budowlanego dotyczącego tej przebudowy. Ponieważ powyższe decyzje dotyczą tego samego obiektu handlowego, to należy przyjąć, że postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu apteki usytuowanej w tym budynku jest kontynuacją poprzedzającego go postępowania w sprawie przebudowy tego obiektu.

Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że z treści § 6 Statutu W. Z. H. i U. wynika, że celem Zrzeszenia jest wszechstronne popieranie działalności gospodarczej prowadzonej przez członków oraz obrona i reprezentowanie ich interesów gospodarczych. Cele te są skonkretyzowane w 5 punktach:

1. wspieranie przedsiębiorczości oraz udzielanie pomocy członkom Zrzeszenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej.

2. kultywowanie tradycji gospodarności, solidarności i porządku oraz obyczajów kupieckich.

3. inspirowanie i rozwijanie współpracy gospodarczej członków Zrzeszenia za granicą.

4. prowadzenie działalności kulturalno- oświatowej.

5. prowadzenie szkół i innej działalności edukacyjno- szkoleniowej.

Przepis art. 31 § 1 kpa formułuje dwie przesłanki uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu:

1) zgodność z celami statutowymi,

2) wzgląd na interes społeczny,

przy czym obie te przesłanki muszą występować łącznie.

Przytoczone wyżej zapisy Statutu Zrzeszenia odnoszące się do jego celów nie uzasadniają poglądu, iż prowadzone przez PPIS postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu technicznego apteki ogólnodostępnej wiąże się z którymkolwiek z wymienionych celów. Również w piśmie z dnia [...].05.2003r Zrzeszenie nie wykazało, aby postępowanie to miało związek z popieraniem działalności gospodarczej prowadzonej przez członków Zrzeszenia lub obroną i reprezentowaniem ich interesów gospodarczych. Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał także, że interes społeczny byłby lepiej i wszechstronniej chroniony, gdyby wśród uczestników postępowania było Zrzeszenie.

W. Z. H. i U. wniosło skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie z powodu naruszenia następujących przepisów prawa:

1) art. 28 kpa przez przyjęcie, że Zrzeszenie nie posiada interesu prawnego uzasadniającego jego udział w postępowaniu na prawach strony,

2) art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 29 oraz art. 5 § 2 pkt 5 kpa przez przyjęcie, że Zrzeszenie nie posiada statusu strony jako organizacja społeczna,

3) art. 8 i 11 kpa przez nie ustosunkowanie się do podniesionej przez Skarżącą możliwości udziału w postępowaniu na prawach strony jako organizacja społeczna,

4) art. 10 kpa przez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, co stanowi pozbawienie Skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu w wyniku złożonego odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że zarzuty naruszenia wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego są całkowicie nieuzasadnione. Organ wyjaśnił, że w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny szczegółowo wyjaśnił, dlaczego w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego uzgodnienia projektu technicznego apteki odmówił miana strony Skarżącemu. Postępowanie to nie dotyczy celów statutowych Skarżącego, ani za udziałem w nim nie przemawia interes społeczny. Co do dopuszczenia Skarżącego w innym postępowaniu na prawach strony, organ wyjaśnił, że nie ma to znaczenia dla oceny prawa do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 10 kpa, gdyż przepis ten ma zastosowanie w przypadku wydawania decyzji administracyjnych a nie postanowień. Do postanowień stosuje się art. 126 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002r ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy, co jest domeną organów administracji publicznej.

Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie uchybień które pociągałyby za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

W. Z. H. i U. wystąpiło do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o dopuszczenie na prawach strony do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie uzgodnienia projektu apteki ogólnodostępnej w kompleksie handlowym K. w P. przy ul. S.

W myśl art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W świetle tego przepisu organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli są łącznie spełnione następujące przesłanki:

a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków " innej osoby" , czyli strony tego postępowania,

b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej,

c) przemawia za tym interes społeczny.

Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka określona w punkcie a.

Analizując przepisy Statutu organizacji należy stwierdzić, że cele statutowe tej organizacji nie uzasadniają Jej udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Z treści § 6 Statutu W. Z. H. i U. wynika, że celem zrzeszenia jest wszechstronne popieranie działalności gospodarczej prowadzonej przez członków oraz obrona i reprezentowanie ich interesów gospodarczych poprzez:

1. wspieranie przedsiębiorczości oraz udzielanie pomocy członkom Zrzeszenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej.

2. kultywowanie tradycji gospodarności, solidności i porządku oraz obyczajów kupieckich.

3. inspirowanie i rozwijanie współpracy gospodarczej członków Zrzeszenia za granicą.

4. prowadzenie działalności kulturalno- oświatowej.

5. prowadzenie szkół i innej działalności edukacyjno- szkoleniowej.

Przytoczone wyżej przepisy Statutu odnoszące się do celów organizacji nie uzasadniają poglądu, że przedmiotowe postępowanie wiąże się z którymkolwiek z tych celów. Ewentualna przesłanka uzasadniająca takie twierdzenie wiąże się z punktem 1. Organ nie dopatrzył się jednak tego, a Skarżący nie wykazał, że postępowanie to ma jakikolwiek związek z wspieraniem przedsiębiorczości oraz udzielaniem pomocy członkom Zrzeszenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej.

Ustawa z dnia 30.05.1989 r. o samorządzie zawodowym niektórych przedsiębiorców (Dz. U. nr 35, poz. 194 ze zm.) w art. 4 określa zadania zrzeszenia. W myśl tego przepisu zadaniem zrzeszenia jest w szczególności utrwalanie więzi środowiskiowych, postaw zgodnych z zasadami etyki i godności zawodu, a także prowadzenie na rzecz członków działalności kulturalnej, oświatowej i socjalnej, zakładanie i prowadzenie kas oraz funduszów zapomogowo-pożyczkowych oraz reprezentowanie interesów członków wobec organów administracji publicznej.

W piśmie z dnia [...] maja 2003r Skarżący żądając dopuszczenia do udziału w sprawie, twierdzi, że "jest zainteresowany rodzajem i trybem zmiany sposobu użytkowania obiektu".

Z przepisu art.31 § 1 kpa in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania ( przedmiotem działalności ) organizacji społecznej. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. W niniejszej sprawie organ to uczynił.

Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być także uzasadnione interesem społecznym. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Interes społeczny w występowaniu organizacji w postępowaniu polega m. in. na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków. Treść pojęcia interesu społecznego jest ciągle zmieniającą się kompozycją różnorodnych wartości społeczeństwa w określonym czasie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego). Organ zasadnie nie dopatrzył się istnienia tak pojmowanego interesu społecznego w niniejszej sprawie.

Skarżący nie wykazał , że za jego udziałem w sprawie przemawia interes społeczny.

Ze statutu Zrzeszenia nie wynika, że organizacja ta posiada szczególną wiedzę w zakresie wymogów technicznych lokali przeznaczonych na apteki, która mogłaby się okazać przydatna w ochronie interesu społecznego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one bezzasadne.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszono przepisy art. 28, 29, 31, 8, 11 i 10 kpa.

Art. 28 kpa definiuje pojęcie strony i w świetle tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Chodzi tu o interes prawny, tj. taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie nie wola osoby, lecz norma prawna, z której dla danego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki ( por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2002r, V SA 1123/2001). Dopiero postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu powoduje, że od dnia wydania takiego postanowienia przysługują tej organizacji wszelkie prawa strony. W myśl art. 31 § 3 kpa uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony, nie będąc jednak stroną, gdyż nie ma własnego interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 kpa.

Zgodnie z art. 28 kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym, a zarazem na łączność pomiędzy pojęciem strony w postępowaniu administracyjnym a pojęciem podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Chodzi tu nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, tj. taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym czy określonemu podmiotowi przysługuje prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje nie wola osoby, lecz norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikały będą wprost określone prawa lub obowiązki ( por. wyrok NSA z dnia 12.02.2002r, V SA 1123/2001 ).

Skarżący zarzuca też naruszenie art. 8 i 11 kpa, przez nie ustosunkowanie się przez organ administracji do możliwości wzięcia udziału w postępowaniu na prawach strony jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 5 § 2 pkt 5 kpa.

Zarzut ten jest niezasadny albowiem organy wyjaśniły szczegółowo dlaczego WZHiU nie spełnia przesłanek określonych w art. 31 kpa.

Skarżący twierdzi, że organ naruszył art. 10 kpa, nie zawiadamiając Skarżącego o zakończeniu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz wypowiedzenia się co do niego prze wydaniem rozstrzygnięcia.

Zarzut ten jest bezpodstawny albowiem art. 10 kpa dotyczy strony postępowania.

Organizacja społeczna na tym etapie postępowania nie jest stroną. Organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 kpa od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31§ 2 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 20.01.2005r, ONSA i WSA 2005/6/111). Z tej też przyczyny wyżej cytowany przepis nie ma zastosowania. Organ w odpowiedzi na skargę uznał ten zarzut za bezpodstawny argumentując to tym, że przepis art. 10 kpa ma zastosowanie w przypadku wydawania decyzji administracyjnych a nie postanowień. Sąd nie podziela tej argumentacji. Stosownie do treści art. 10 kpa organ administracji obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Rozumieć przez to należy regułę, zgodnie z którą strona ma wespół z organem możliwość kształtowania całego postępowania i wszystkich zapadających w nim rozstrzygnięć (por. Z. Janowicz - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1999 PWN).

Pełnomocnik Skarżącej przedłożył odpis wyroku WSA w Warszawie z dnia 15.12.2004r w sprawie I SA 2444/03, twierdząc, że jest to wyrok wydany w podobnej sprawie jak niniejsza. Trudno się zgodzić z tą tezą albowiem przedłożony wyrok wraz z uzasadnieniem dotyczy innej sytuacji, a mianowicie niedopuszczalności odwołania w sprawie o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Przedmiotem kontroli w tej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego stwierdzające, na podstawie art. 134 kpa, niedopuszczalność odwołania W. Z. H. U. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego udzielającej "C." Spółce jawnej M.B. C. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalone jest stanowisko, że o braku interesu prawnego organ administracji publicznej orzeka w drodze decyzji, a nie postanowienia. W przedmiotowej sprawie Sąd wydał postanowienie na podstawie art. 134 kpa a rozstrzygnięcie powinno zapaść w formie decyzji. Szczegółowo tę kwestię wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999r. OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119). W świetle wyżej cytowanej uchwały bezsporne jest, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa. Zarówno przedłożony wyrok jak i cytowana uchwała dotyczą innego stanu faktycznego.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. W wyniku rozpoznania takiego wniosku organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji za uzasadnione wydaje postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu albo postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Organ administracji publicznej wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. zajął stanowisko w kwestii dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Nie zajmował się natomiast rozpoznaniem zażalenia z dnia [...] września 2003 r. Cytowana uchwała dotyczy postępowania odwoławczego i nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Skarżący podnosi także to, że pismo z dnia [...].08.2003 r. zawierało również żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, to w przypadku gdyby PPIS uznał je za nieuzasadnione, to powinien natychmiast wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Nie wydając takiego postanowienia organ wyraził milczącą zgodę na udział WZHiU w przedmiotowym postępowaniu. Rację ma Skarżący, że organ winien wydać stosowne postanowienie w związku ze złożonym wnioskiem o dopuszczenie WZHiU do udziału w sprawie w charakterze strony. Organ uczynił to dopiero 02.12.2003 r. Brak jest jednak podstaw do twierdzenia, że skoro takie postanowienie nie zapadło to oznaczało to zgodę na udział w postępowaniu. Wręcz przeciwnie - oczywistym jest to, że organizacja nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu. Podkreślenia wymaga fakt, że WZHiU nie było o niczym informowane, nie doręczno mu żadnych decyzji ani postanowień. Pierwszym postanowieniem doręczonym WZHiU było postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Odnosząc się do decyzji Wojewody z dnia [...] nr [...] stwierdzić należy, że dotyczy ona odwołania od decyzji Prezydenta odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na przebudowę istniejącego obiektu handlowego przy ul. S. w P. Fakt, iż Wojewoda powyższą decyzją dopuścił WZMiU do udziału w postępowaniu w przedmiotowym postępowaniu nie oznacza takiego samego obowiązku w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie było słuszne i w świetle zebranego materiału dowodowego skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 513, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.

/-/ I. Kucznerowicz / -/ P. Miładowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak

MK