Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1151/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 17, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi G. G. na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 335/18/VII w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga G. G. (zwanej dalej: Skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 28 sierpnia 2018 r. Nr 335/18/VII w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Puszczykowie, w obrębie Puszczykowo Stare Arkusze 1-18 - część B (zwaną dalej: uchwała, MPZP, plan). Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: przeznaczenie w planie działki nr [...] pod inwestycje uniemożliwiające prowadzenie przeze Skarżącą, jako rolnika, prac na całym obszarze gospodarstwa rolnego poprzez przecięcie przez nie gospodarstwa na dwie oddzielne, nieskomunikowane ze sobą części, a tym samym naruszenie jego integralności; przeznaczenie w planie części działki nr [...] jako rezerwy terenu do celów nawracania pojazdów dla drogi publicznej zlokalizowanej poza granicami obszaru objętego planem - ulicy Cichej (teren 6KD-D) oraz przeznaczenie w planie części działki nr [...] pod publiczną drogę gminną (1KD- D), a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła Skarżąca naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy [przypis Sądu - Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., zwana dalej: ustawa); art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, 6 ust. 2 pkt 2 ustawy; art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 22 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (DZ.U. z 1995 r. 36.175/1) poprzez naruszenie prawa własności i przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu i tym samym wprowadzenie zmian naruszających integralność oraz uniemożliwiających funkcjonowanie gospodarstwa rolnego Skarżącej na dotychczasowym terenie.

Uzasadniając postawione zarzuty Skarżąca wskazała, że jest właścicielką objętych planem działek o numerach [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w Puszczykowie. Przed uchwaleniem planu wniosła już wcześniej szereg uwag i zarzutów zarówno w trakcie debaty publicznej jak i pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. Uwagi te nie zostały uwzględnione.

Działki powyższe stanowią obecnie gospodarstwo rolne, prowadzona jest na nich działalność rolniczo-sadownicza oraz pobierane są dopłaty. Do czasu zagospodarowania tych działek na cele nierolnicze Skarżąca zamierza prowadzić na nich dotychczasową działalność.

W rozwinięciu zarzutów dotyczących działki nr [...] wskazano, iż zgodnie z postanowieniami planu przewiduje się przecięcie gospodarstwa rolnego Skarżącej na dwie oddzielne, nieskomunikowane ze sobą części, gdyż na działce nr [...] plan przewiduje 2 inwestycje blokujące drogę przejazdu między magazynem sprzętu i materiałów umiejscowionym na działce Skarżącej nr [...], a polem uprawnym na działkach o numerach [...], [...], [...], [...]. Ponadto, w ocenie Skarżącej, takie rozwiązanie znacznie obniża wartość gospodarstwa jako integralnej całości. Inwestycje blokujące opisaną drogę przejazdu to: teren oznaczony jako ZP/US - według planu teren zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji, na którym możliwa jest lokalizacja plenerowych budowli oraz urządzeń związanych ze sportem i rekreacją, w tym boisk, placów gier i zabaw dla dzieci z zakazem lokalizacji zabudowy; po drugie to układ komunikacyjny obejmujący drogę dojazdową między działką [...] a działką [...] (składający się z drogi publicznej IKD-D i drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 4 KDW).

W ocenie Skarżącej nie ma potrzeby sytuowania obiektu o charakterze rekreacyjno-sportowym o bliżej nieokreślonej funkcji we wskazanym miejscu, gdyż koliduje to z założeniem studium oraz planu stworzenia w tym miejscu w przyszłości działek o charakterze willowo-rezydencjonalnym o dużej powierzchni, których właściciele sami sobie zapewniają na swoich działkach place zabaw, urządzenia rekreacyjne czy też baseny. Obiekty rekreacyjne tego typu są lokalizowane i potrzebne w dużych aglomeracjach miejskich o zwartej i blokowej zabudowie, której plan nie przewiduje w Puszczykowie. Według Skarżącej brak jest i będzie faktycznego zainteresowania tego typu rekreacją. Tym bardziej, że w niedalekiej odległości od tego terenu znajdują się: klub tenisowy, centrum rekreacyjno- sportowe wraz ze stadionem; stadion i hala sportowa przy szkole nr 1; boisko Orlik, a nadto 7 przedszkoli ma własne place zabaw.

Poniesiono również, że działka [...] oraz [...] stanowią niepodzielną całość, jako ogród posesji Skarżącej.

W ocenie Skarżącej brak podstaw do utrzymywania w planie na jej działce terenu ZP/US skutkować powinien uznaniem braku uzasadnienia do utrzymywania w nim powyższego układu komunikacyjnego, który miałby służyć częściowo zapewnieniu komunikacji placu zabaw z ul. Sobieskiego, częściowo zaś komunikacji działki nr [...] z działką nr [...] (w zakresie drogi wewnętrznej).

Kolejno Skarżąca podniosła, że brak jest również podstaw do ustalania w planie drogi wewnętrznej (4KDW). Dotychczasowe, grzecznościowe umożliwienie przez Skarżącą przejazdu między działkami [...] a [...] dotyczyło maksymalnie 10 przejazdów w roku i nie pociągało za sobą żadnych trwałych inwestycji. Nie ma zatem przeszkód, aby bez dokonywania stosownych zapisów w planie, ta kwestia była uregulowana umownie na dotychczasowych warunkach. Skarżąca wskazał bowiem, że w przypadku gdy sąsiad w przyszłości wydzieli i sprzeda kolejne działki, to mogłoby się okazać, że ruch na tym układzie komunikacyjnym istotnie wzrośnie, a wymuszona tą sytuacją trwała inwestycja w postaci drogi przetnie gospodarstwo Skarżącej na dwie części i praktycznie zablokuje przemieszczenie się przeze nią po należącym do niej terenie.

Kolejno Skarżąca uzasadniła zrzutu dotyczące przeznaczenia w planie części działki nr [...] zarzucając niezgodność zapisu w planie przeznaczenia części działki nr [...] z zapisami w studium [przypis Sądu – uchwała Nr 279/18/VII Rady Miasta Puszczykowa z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie: uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Puszczykowa]. Podniosła bowiem, że działka ta jest położona na granicy z WPN (Wielkopolski Park Narodowy) oraz z ul. Cichą. W planie została przeznaczona jako rezerwa terenu do celów nawracania pojazdów dla drogi publicznej zlokalizowanej poza granicami obszaru objętego planem - ulicy Cichej (teren 6KD-D). Zgodnie z planem obowiązuje na tym terenie nakaz przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz lokalizacji dróg pożarowych zgodnie z odrębnymi przepisami.

Zdaniem Skarżącej w studium nie było mowy o przeznaczeniu części tej działki na taki cel. Rada Gminy nie wskazuje, jej zdaniem, z jakich odrębnych przepisów wynika, że ulica Cicha jest drogą pożarową, a co za tym idzie, że wymagany jest plac do zawracania nie mniejszy niż 20 mx 20 m.

W następnej kolejności Skarżąca rozwinęła zarzuty dotyczące przeznaczenia części działki nr [...]. W tej mierze wskazała ona, że działka ta jest działką należącą do jej sąsiada od strony południowej i graniczny m.in. z jej działką nr [...]. W planie na przedmiotowej działce nr [...] przewidziane jest usytuowanie gminnej drogi publicznej (1KD-D) wzdłuż działki nr [...], należącej do Skarżącej, siedem metrów od jej budynku. Według Skarżącej przyszły ruch samochodów, a szczególnie ciężkich pojazdów budowlanych generujących wstrząsy będzie miał znaczny wpływ na stabilność jej domu zbudowanego w 1932 r. w technologii bardzo odbiegającej od dzisiejszej. Planowana wzdłuż domu Skarżącej droga to jednocześnie niewielki - [...] m odcinek - łączący się z drogą publiczną ([...]) równoległą do ulicy [...].

Według Skarżącej brak jest ekonomicznego uzasadnienia wykonania tego 170 m odcinka drogi 1KD-D. Jest to trzecia droga, która łączyłaby ulicę Sobieskiego z działkami sąsiada przewidzianymi na obecnej działce nr [...]. Dwie podobne dojazdowe drogi od ul. Sobieskiego w stronę lasu równoległe do siebie już istnieją (w planie oznaczone symbolem 4-KD-D oraz 5KD-D) i w zupełności, zdaniem Skarżącej, wystarczyłyby na obsługę komunikacyjną tych działek sąsiada jak i dojazd do działek Skarżącej przez drogę publiczną 2KD-D.

Skarżąca omówiła następnie podstawy prawne podniesionych zarzutów akcentując konieczność przestrzegania przez Gminę zasady proporcjonalności, rozumianej jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

W ocenie Skarżącej doszło bowiem przy uchwalaniu planu do naruszenia wspomnianej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i nadużycia władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy).

W przedmiotowej sprawie brak jest interesu publicznego w lokalizowaniu placu zabaw, drogi publicznej, a tym bardziej drogi wewnętrznej na działce nr [...], a nadto takie usytuowanie, według Skarżącej, narusza jej prawo własności. Gmina ma obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, czego – według Skarżącej – nie uczyniła prawidłowo. Uzasadnienie uchwały nie spełnia powyższych wymagań w zakresie jaki dotyczy działek Skarżącej. Jednoczenie przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o oddalenie skargi, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności organ uzasadnił wniosek o odrzucenie skargi, wskazując, co następuje. Zdaniem organu Skarżąca nie odniosła się do kwestii swojego interesu prawnego, podczas gdy powinna wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przez nią uchwałą. Chodzi przy tym o związek tego rodzaju, iż uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jej interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Akcentowano, że nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis.

Organ podniósł, iż sama Skarżąca w skardze wskazała, że obecnie, pomimo podjęcia uchwały, może nadal prowadzić gospodarstwo rolne. Zatem nawet gdyby przyjąć, że Skarżąca posiada interes prawny , to – w ocenie organu - nie został on naruszony. Według organu jednak interes taki nie istnieje.

Organ, przeprowadził wywód w przedmiocie istoty interesu prawnego wskazując w szczególności, iż konieczne jest wykazanie się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreślono, że interes prawny musi zostać naruszony, a nie tylko zagrożony, zaś naruszenie to musi być przy tym aktualne, nie ewentualne, przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej. Interes ten musi być również realny, bezpośredni i zindywidualizowany.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących działki nr [...] organ stwierdził, że powołane przez Skarżącą okoliczności nie świadczą ani o istnieniu jej interesu prawnego, ani o naruszeniu realnego i aktualnego interesu prawnego. Według organu, a wbrew twierdzeniom Skarżącej, dojazd do uprawianych przez nią pól znajdujących się na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] i [...] będzie możliwy. Dojazd ten może się bowiem odbywać tak jak do tej pory, tj. od strony ulicy Sobieskiego przez działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] do czasu realizacji uchwały w zakresie zaprojektowanego placu zabaw lub przez nowoprojektowaną drogę na działce o numerze ewidencyjnym [...], której pierwszy odcinek do końca projektowanego placu zabaw Miasto Puszczykowo ma zamiar wykupić od właścicieli w 2019 roku, lub też przez działkę o numerze ewidencyjnym [...] od strony ulicy Cichej.

Organ wskazał także, że powołanie przez Skarżącą powyższych okoliczności jest niezrozumiałe w świetle podejmowanych przez nią działań na przestrzeni lat. Z okoliczności tych wynika bowiem, że Skarżącej bardzo zależy na prowadzonym przez nią gospodarstwie rolnym, podczas gdy od 2008 r. podejmowała ona starania o zmianę przeznaczenia gruntów wchodzących w skład tego gospodarstwa rolnego na grunty budowlane, co potwierdzają pisma Skarżącej z dnia 24 stycznia 2008 r.; z dnia 23 kwietnia 2008 r.; z dnia 9 sierpnia 2016 r.

Odnośnie działki o numerze [...] organ wskazywał, że Skarżąca ogranicza się właściwie do wskazania, że jej przeznaczenie przewidziane w Uchwale jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz, że w chwili zakupu przez Skarżącą przedmiotowej nieruchomości nie było mowy o jej przeznaczeniu wynikającym z uchwały, a od ówczesnego Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego uzyskała zapewnienie, że będzie mogła przeznaczyć tę nieruchomość pod drogę prowadzącą od ulicy Cichej do jej nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] Okoliczności te niewątpliwie nie świadczą, w ocenie organu, o istnieniu interesu prawnego Skarżącej, a tym bardziej o jego naruszeniu.

Kolejno, w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], organ wskazał, że stanowi ona własność innej osoby niż Skarżąca, a podniesione przez Skarżącą okoliczności nie świadczą o istnieniu i naruszeniu interesu prawnego Skarżącej przede wszystkim z uwagi na fakt, iż dotyczą tego, co się ewentualnie może wydarzyć w przyszłości, a ponadto wynika jedynie z twierdzeń Skarżącej, niepopartych żadnymi dowodami.

W ocenie organu o przysługiwaniu Skarżącej interesu prawnego i jego naruszeniu nie może także przesądzać sam fakt bycia właścicielem nieruchomości, na który się ona powołuje.

Kolejno organ przeszedł do uzasadnienia wniosku o oddalenie skargi. W tej mierze organ stwierdził, że nawet uznanie przez Sąd istnienia interesu prawnego Skarżącej i jego naruszenia nie przesądza uwzględnienia skargi. Organ wydający uchwałę musiałby bowiem jednocześnie naruszyć prawo, co – zdaniem organu – nie miało miejsca.

W tej mierze organ wskazał, iż do zarzutów skargi odniósł się autor projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą - E. S. z Kancelarii Urbanistycznej F. K.. Organ wskazał, iż w pełni podziela wyrażoną przez nią opinię i traktuje jako własne stanowisko w sprawie.

Ponadto organ kolejno odniósł się do zarzutów skargi.

W pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących przeznaczenia części działki o numerze ewidencyjnym [...], a wskazujących na niezgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz niewłaściwe rozpoznanie uwag wniesionych przez Skarżącą do projektu planu, a także okoliczność, że Skarżąca nie widzi podstaw do tego, by wprowadzać na tym terenie drogę wewnętrzną. W tym zakresie organ skonstatował, że niewątpliwie przeznaczenie tej działki jest zgodne z obowiązującym na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jako funkcję wiodącą kierunku rozwoju tego terenu przyjęto bowiem zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę, natomiast jako funkcję uzupełniającą przewidziano usługi nieuciążliwe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, budynki zamieszkania zbiorowego: pensjonat, dom wycieczkowy, dom seniora, dom zakonny, usługi sportu i rekreacji, istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o charakterze małych domów mieszkalnych do maksymalnie 8 lokali mieszkalnych, służąca wyłącznie zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkaniowych wspólnoty, należących do zadań własnych gminy, w postaci wyłącznie budownictwa komunalnego, zieleń urządzona, place gier i zabaw, parkingi.

Według organu nie można także podzielić zarzutów Skarżącej odnoszących się do rozpatrzenia przez Radę Miasta Puszczykowa uwagi do zgłoszonego przez Skarżącą projektu planu. Rada Miasta Puszczykowa przedstawiła bowiem wyczerpującą argumentację uzasadniającą nieuwzględnienie przedmiotowej uwagi, odnosząc się do każdej z kwestii podniesionych przez Skarżącą w złożonej przez nią uwadze.

Podniesiono również, iż zaprojektowanie niewielkiego terenu rekreacyjnego z placem zabaw dla nowego osiedla mieszkaniowego nie spowoduje braku możliwości prowadzenia gospodarstwa i uprawy pola przez Skarżącą. Dojazd do terenów uprawianych przez Skarżącą, jak wskazywano wcześniej, będzie bowiem możliwy.

Kolejno, odnosząc się do zarzutów dotyczących przeznaczenia części działki o numerze [...] pod drogę dojazdową, organ wskazał, że sprowadzają się one do braku akceptacji Skarżącej powstania tej drogi, co, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 t.j., zwanej dalej: ustawa planistyczna), nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości ani w części.

Następnie organ przeszedł do odpowiedzi na zarzuty Skarżącej dotyczące przeznaczenia w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części działki o numerze ewidencyjnym [...] pod teren oznaczony symbolem [...], na którym ustalono rezerwę terenu do celów nawracania pojazdów dla drogi publicznej, zlokalizowanej poza granicami obszaru objętego planem - ulicy Cichej. W ocenie organu są one niezasadne. Organ wskazał w tej mierze, że w pierwszym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działce o numerze ewidencyjnym [...] zaprojektowano drogę wewnętrzną. Projekt tego planu, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie ówcześnie obowiązującej ustawy planistycznej, przedłożono celem uzgodnienia Dyrektorowi Wielkopolskiego Parku Narodowego, który postanowieniem z dnia 24 maja 2018 r. nie uzgodnił przedłożonego mu projektu planu. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, iż powodem tego było to, że ta zaprojektowana droga została uznana za przedsięwzięcie mogące zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego, konieczne było dokonanie zmian w projekcie planu. W ich wyniku część nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] została przeznaczona m.in. do celów nawracania pojazdów dla drogi publicznej zlokalizowanej poza granicami obszaru objętego planem - ulicy Cichej. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, rozwiązanie to jest zgodne ze studium. Zgodnie z tym aktem, na przedmiotowym terenie, jako funkcję wiodącą jego kierunku rozwoju przyjęto zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z niezbędną infrastruktura techniczna i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę. Ponadto należało mieć na uwadze, że w przypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy D, tj. drogi dojazdowej, jaką jest ul. Cicha, wykonuje się plac do zawracania samochodów – w myśl § 125 i § 4 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124).

Kolejno organ odniósł się do zarzutu przeznaczenia części działki o numerze ewidencyjnym [...], uznając je za bezzasadne. W ocenie organu z uzasadnienia tych zarzutów nie wynika bowiem, by miało miejsce istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, czy też naruszenie właściwości organów w tym zakresie, które, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej, skutkowałyby nieważnością uchwały w całości lub w części. Skarżąca uważa bowiem, że wprowadzone na tej działce rozwiązanie wynikające z uchwały jest nieekonomiczne i niepotrzebne. Ponadto organ stwierdził, że kwestionowanie przez Skarżącą przeznaczenia części działki o numerze [...] zgodnie z uchwałą jest całkowicie niezrozumiałe w świetle okoliczności, które miały miejsce na etapie projektowania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 9 kwietnia 2018 r. odbyło się bowiem spotkanie z udziałem właścicieli nieruchomości, na których zaprojektowano drogę 1KD-D, lub ich pełnomocników. Osoby te zaakceptowały rozwiązanie, które wprowadzono uchwałą, co potwierdza notatka z tego spotkania oraz późniejsze oświadczenie wskazanych osób.

Podkreślono również, że rezygnacja z drogi publicznej na terenie działki o numerze [...] spowoduje brak możliwości prawidłowego zaprojektowania układu komunikacyjnego na całym terenie objętym przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, w tym właśnie miejscu był rezerwowany pas terenu pod przyszłą drogę wjazdową od strony ulicy Sobieskiego - już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Puszczykowa Starego z 12 grudnia 1994 r., zmienianym w 1998 r. i 2001 r.. Rezerwa terenu pod drogę na terenie działki o numerze [...] obowiązywała do momentu podjęcia uchwały, stanowiła też wytyczną w pracach nad nowym planem i jednocześnie jedyne możliwe, o prawidłowej szerokości, włączenie drogowe nowoprojektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej do ulicy Sobieskiego - z uwagi na istniejącą wzdłuż Sobieskiego zabudowę.

W opisanych okolicznościach za całkowicie chybiony uznał organ zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego i brak należytego uzasadnienia ograniczenia prawa własności. Zdaniem organu plan został uchwalony zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czemu wyraz dała Rada w Uchwale oraz co zostało potwierdzone w opinii urbanisty. Uchwała została także podjęta z poszanowaniem konstytucyjnych praw i wolności. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, w uzasadnieniu uchwały Rada przedstawiła kompleksową argumentację potwierdzającą wprowadzenie poszczególnych rozwiązań dotyczących jej nieruchomości. Poświęcono temu obszerny fragment uzasadnienia, który organ przytoczył. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazano, że prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia dopuszcza sama Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Wymóg proporcjonalności to konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Na organach planistycznych ciąży obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów.

Reasumując organ skonstatował, że przed wprowadzeniem rozwiązań przewidzianych w Uchwale, w tym tych kwestionowanych przez Skarżącą, rozważono interes publiczny oraz interes indywidualny mieszkańców, co potwierdzają chociażby przytoczony powyżej fragment uzasadnienia uchwały, uzasadnienia rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu planu oraz spotkania i konsultacje z mieszkańcami dotyczące projektowanych rozwiązań, a następnie uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności.

W piśmie procesowym z dnia 04 marca 2019 r. Skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Skarżąca argumentowała za uznaniem jej interesu prawnego z uwagi na przysługujące jej prawo własności nieruchomości objętych planem. Oświadczyła również, iż nadal jest zainteresowana przekształceniem jej nieruchomości w tereny budowlane, jednak w jej ocenie teren ZP/US a tym samym droga 4KDW nie są elementami koniecznymi dla tego przekształcenia i przypadku ich pozostawienia wycofuje ona swój wniosek o odrolnienie. Wskazała na znaczne obniżenie wartości gospodarstwa w związku z ustaleniami planu, w szczególności w związku z intensyfikacją ruchu samochodowego. Zdaniem Skarżącej jej interes prawny w sposób oczywisty został naruszony, a naruszenia te nastąpiły w powiązaniu z konkretnymi przepisami prawa materialnego , w szczególności art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

Kolejnym pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. Skarżąca dokonała uzupełnienia skargi, podtrzymując jednocześnie jej zarzuty i żądanie. Skarżąca przedstawiła wywody w zakresie nadużycia władztwa planistycznego oraz oświadczyła, że domaga się stosowania zasady proporcjonalności i zachowania sprawiedliwej równowagi pomiędzy interesem publicznym i indywidualnym. Skarżąca zażądała:

1. likwidacji drogi 4KDW przez jej działkę nr [...], jako dojazdu do działek o numerach [...] i [...] nie będących własnością Skarżącej oraz poprowadzenie dojazdu do tych działek od ulicy [...] przez teren ich właściciela (zgodnie z załączonym rysunkiem);

2. usunięcia przeznaczenia ZP/US z działki [...] (wskazując inne miejsca dla usytuowania takiego przeznaczenia na rysunku);

3. poprowadzenia drogi 1KD-D zgodnie z treścią notatki z dnia 9 kwietnia 2018 (załączonej wraz z przedstawieniem na rysunku);

4. odkupienia przez organ terenu pod zawrotkę po cenie zakupu z 2008 roku plus inflacja;

5. ponownego rozpatrzenie celowości poprowadzenia drogi 1 KD-D w odległości 7m od domu mieszkalnego;

6. wsparcia w sporze z WPN o poprowadzenie drogi łączącej ul. Cichą z działką nr [...].

Skarżąca oświadczyła, iż przypadku niespełnienia wskazanych postulatów wycofuje swój wniosek o odrolnienie terenu gospodarstwa.

Na rozprawie w dniu 09 maja 2019 r. Skarżąca stawiła się z profesjonalnym pełnomocnikiem oraz małżonkiem – A. O., występującym również w charakterze pełnomocnika Skarżącej. Strona podtrzymała skargę podkreślając wskazaną we wcześniejszych pismach procesowych alternatywę dla rozwiązań planowanych w Uchwale. Złożono także do akt sprawy pismo zatytułowane: "kto zyskuje a kto traci..." Pełnomocnik Skarżącej – małżonek podkreślił naruszenie zasady proporcjonalności oraz wskazał na ekonomiczne, negatywne skutki wprowadzenia rozwiązań w MPZP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na mocy zaś art. 147 § 1 Ppsa, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 5, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Brak podstaw do uwzględnienia skargi, w myśl art. 151 Ppsa, skutkuje z kolei jej oddaleniem.

Kontrola legalności w niniejszej sprawie obejmuje uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 28 sierpnia 2018 r. Nr 335/18/VII w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Puszczykowie, w obrębie Puszczykowo Stare Arkusze 1-18 - część B.

Uchwała ta zaskarżona została w trybie przewidzianym w treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 994, zwanej dalej: ustawa o samorządzie gminnym).

Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale również jego naruszenie. Naruszenie tego interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo Skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Naruszenie to musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy, jak przyjmuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, oznacza zatem istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków Skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą.

Na gruncie niniejszej sprawy Skarżąca wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, tj. działek nr [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w Puszczykowie.

Wskazane nieruchomości zgodnie z rysunkiem planu objęte zostały jednostkami planistycznymi o symbolach: dz. nr [...] – 1MN3 i 6KD-D; dz. nr [...] – 1MN3; dz. nr [...] – 1MN3 i 2MN2 oraz 2KDW i 2KD-D; dz. nr [...] – 2MN2, 3KDW, 1KD-D, 4KDW; dz. nr [...] – ZP/US i 1KD-D oraz 1MN1; dz. nr [...] – 1MN/U oraz 1MN1. Przy czym wyjaśnić należy, że tereny oznaczone jako MN1, MN2, MN3, – to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; KD-D – tereny dróg publicznych klasy dojazdowej; KDW – tereny dróg wewnętrznych; ZP/US – tereny zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji; MN/U – tereny zabudowy mieszkaniowo–usługowej.

Skarżąca zarzuca naruszenie zasady proporcjonalności przez to nadużycie władztwa planistycznego poprzez niewłaściwe i przez to niesprawiedliwe przedłożenie interesu społecznego nad jej indywidualny interes, co skutkuje nadmierną ingerencją w przysługujące jej prawo własności i tym samym jej nieuzasadnione ekonomiczne pokrzywdzenie oraz utrudnienie wykonywania tego prawa.

Skarżąca wywodzi przy tym swój interes prawny z prawa własności wypływającego z treści art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 Konstytucji RP, zaś jego naruszenia upatruje w wynikającym z zaskarżonej uchwały ograniczeniu przysługujących jej uprawnień w wykonywaniu tego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko to należy podzielić. Sądowi znane jest przy tym orzecznictwo, sądowe, na które powoływał się organ, jednak w ocenie Sądu orzekającego organ wywodzi z niego nietrafną argumentację. Otóż bezsporne jest, że do Skarżącej należą działki gruntu położone na obszarze objętym planem i już sama ta okoliczność powinna być wystarczająca do uznania, że interes prawny Skarżącej został naruszony. Należy bowiem zgodzić się z poglądem, że co do zasady uchwalenie planu miejscowego, który ze swej istoty w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami (por w tej mierze m.in. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1192/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10; z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2316/11; postanowienie NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 324/16, czy wyrok z 17 października 2017, sygn. akt II OSK 2559/16 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Do skontrolowania planu i dokonania oceny prawnej, czy interes prawny Skarżącej został naruszony, jest więc wystarczające, że Skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym.

Jak zatem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17 - prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego.

Mając powyższe na uwadze przyjąć należało, że zaskarżony plan miejscowy w zakresie obejmującym nieruchomości należące do Skarżącej narusza jej interes prawny, ponieważ w zakresie przeznaczenia terenu, na którym przedmiotowe działki się znajdują, wprowadza w szczególności ograniczenia możliwości ich zabudowy, tym samym ingerując w zakres wykonywania przez Skarżącą przysługującego jej prawa własności.

Kolejno wskazać należy jednak, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga okazała się zasadna, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można bowiem w świetle powołanych przepisów kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Ponadto, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej, tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zarzuty Skarżącej odnoszą się do zasad oraz trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził zgodność z prawem trybu sporządzania analizowanego planu miejscowego. W tym zakresie w pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej złożonej do akt sprawy wynika, iż po uprzednim wykonaniu na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej analizy zgodności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada podjęła uchwałę nr 131/16/VII z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Puszczykowie, w obrębie Puszczykowo Stare Arkusze 1-18 zmienioną uchwala nr 184/17/VII z dnia 21 lutego 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Puszczykowie, w obrębie Puszczykowo Stare Arkusze 1-18 - część B (zwaną dalej: uchwała intencyjna), określając granice obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazane szczegółowo w załączniku graficznym do uchwały. Należy wskazać, że ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Puszczykowie oraz ukazało się w lokalnej prasie. Obszar, który został uchwalony jest identyczny z tym, który został wyłożony do publicznego wglądu.

Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko.

Rysunek planu spełnia ustawowe wymagania.

Stosownie do treści art. 17 ustawy planistycznej organ wystąpił w badanej sprawie o wymagane opinie i uzgodnienia, uzyskując stosowne stanowiska organów.

Obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu organ zamieścił w lokalnej prasie oraz na stronie Urzędu, wyznaczając datę dyskusji publicznej oraz informując o możliwości składnia uwag i wniosków. W sporządzonym uzasadnieniu do uchwały, którą plan przyjęto, zawarte zostały te wszystkie elementy, których zmieniony przepis art. 15 ust. 1 ustawy planistycznej wymaga.

Rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Do uchwały sporządzono uzasadnienie zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu opisano w myśl art. 1 ust. 2-4 wszystkie niezbędne informacje dotyczące przebiegu prac nad projektem planu.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że Rada nie naruszyła procedury planistycznej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei zasady sporządzania planu to wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Przepisy art. 15 ustawy planistycznej określające zawartość planu miejscowego stanowią m.in. o wymogu zgodności tego planu z zapisami studium. W art. 15 ust. 1 ustawy planistycznej jest bowiem mowa o sporządzaniu projektu planu "zgodnie z zapisami studium", a w art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej o stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku więc stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium, dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bez względu na charakter takiego naruszenia. Powoduje to nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej). Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, oraz wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1670/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1408/12, publ. j.w.). Sytuacja braku zgodności lub nawet sprzeczności pomiędzy planem miejscowym a ustaleniami studium, musi uzasadniać unieważnienie części lub całości planu miejscowego.

Wskazać ponadto należy, iż studium stanowi jedną całość, zatem część tekstową oraz graficzną tego aktu należy odczytywać łącznie. Studium jest przy tym aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną gminy dla całego jej obszaru, lecz jednocześnie uwzględnia stan faktyczny istniejący na danym terenie. Zgodnie z art. 10 ustawy planistycznej w studium uwzględnia się wiele uwarunkowań z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Po przeanalizowaniu tych uwarunkowań w studium określa się kierunki zmian w polityce przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów.

Rada uchwaliła przedmiotowy plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z postanowieniami studium (§ 1 ust. 1 uchwały). Ukształtowane postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki Skarżącej, znajduje odzwierciedlenie w treści obowiązującego studium.

W ocenie Sądu, w ślad za organem, uznać należy, za w pełni zasadne stanowisko przedstawione w opinii załączonej do odpowiedzi na skargę, a odnoszące się bezpośrednio do zarzutów skargi. Sąd po szczegółowej analizie sprawy podzielił stanowisko prezentowane przez organ, dochodząc do przekonania, że skarga jest bezzasadna, a uchwała została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd stwierdza zatem, że plan sporządzony został w oparciu o założoną w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Puszczykowo politykę przestrzenną, która zakłada dla przedmiotowego obszaru kierunek rozwoju na funkcje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Należy w tej mierze wskazać, że dla jednostki M2 Studium przewiduje, iż: 1) Ze względu na skalę w jakiej opracowane jest studium, na rysunku wyznaczono wyłącznie funkcje wiodące na określonym terenie, natomiast dokładne przeznaczenie terenów zostanie określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego po uwzględnianiu lokalnych uwarunkowań, 2) Wiodąca funkcja na określonym terenie powinna być funkcją przeważającą na danym obszarze, 3) Lokalizację oraz zakres uzupełniającej funkcji należy określić na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4) Tereny funkcji uzupełniającej mogą być realizowane na samodzielnie wydzielonych działkach, 5) Dopuszcza się ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem niezależnie od kierunku przeznaczenia w Studium. W zakresie ustaleń szczegółowych wyraźnie przewiduje się zaś, dla terenów M2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - Kierunek rozwoju: Funkcja wiodąca - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę, zaś w zakresie funkcji uzupełniającej: usługi nieuciążliwe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, budynki zamieszkania zbiorowego: pensjonat, dom wycieczkowy, dom seniora, dom zakonny, usługi sportu i rekreacji, istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o charakterze małych domów mieszkalnych do maksymalnie 8 lokali mieszkalnych, służąca wyłącznie zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkaniowych wspólnoty, należących do zadań własnych gminy, w postaci wyłącznie budownictwa komunalnego, zieleń urządzona, place gier i zabaw, parkingi.

Należy zauważyć zatem, że zapisy studium wyraźnie wskazują, iż na terenie objętym planem wiodącą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast funkcję uzupełniającą mogą pełnić usługi sportu i rekreacji, zieleń urządzona, place gier i zabaw. Zatem przeznaczenia terenów przyjęte w planie nie kolidują z ustaleniami studium.

Zmiana przeznaczenia terenów rolnych na cele zabudowy mieszkaniowej skutkowała z oczywistych względów tym, że w planie wytyczony został układ drogowy zapewniający obsługę komunikacyjną nowo wydzielonych działek budowlanych. Przy czym uwzględniono przy tej okazji strukturę własności oraz wszelkie potencjalne możliwości połączenia z istniejącymi drogami.

Zasadnie organ wykazał, iż przyjęte rozwiązanie komunikacyjne stanowi optymalne ekonomicznie i z uwzględnienie, kwestii kształtowanie przestrzeni połączenie osiedla z istniejącym systemem drogowym. Co więcej właścicielom gruntów, których przekształcenie dotyczyło, przedstawiono (09 kwietnia 2018 r.) 2 warianty rozwiązań i wyrazili oni zgodę na przekazanie swoich gruntów na cele drogowe oraz teren zieleni urządzonej sportu i rekreacji. W myśl uzgodnień - w pierwszej połowie długości drogi wjazdowej poprowadzona miała zostać ona na terenie działki [...], jeżeli właściciel działki [...] przekaże jej część pod teren publiczny. W dalszej części zagospodarowania droga o statusie publicznym miała zostać poprowadzona po połowie własności działek obu właścicieli.

Jak wynika z akt sprawy, a wbrew twierdzeniom skargi, analiza najbliższego sąsiedztwa wykazała brak występowania ogólnodostępnych terenów publicznych w sąsiedztwie obszaru objętego opracowaniem. Najbliżej funkcjonujący teren placu zabaw pełniący funkcję publiczną ogólnodostępną położony jest w odległości 1300 m od obszaru objętego planem.

Zasadnie zatem, uwzględniwszy silne zintensyfikowanie terenów mieszkaniowych, wyznaczono w projekcie teren ZP/US umożliwiający lokalizację na tym terenie m.in. placu zabaw dla dzieci i zieleni urządzonej. Lokalizacja miejsca wydaje się być optymalna ze względu na bliskość ul. Sobieskiego.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wyznaczenia rezerwy terenu do celów nawracania pojazdów dla drogi publicznej zlokalizowanej poza granicami obszaru objętego planem - ulicy Cichej (teren 6KD- D) zasadnym jest stanowisko, iż ze względu na bezpieczeństwo oraz przepisy drogowe należało w projekcie wyznaczyć teren umożliwiający nawracanie pojazdom, w tym zwłaszcza pojazdom uprzywilejowanym. Istniejąca ulica Cicha, której zakończenie graniczy z terenem WPN, nie ma kontynuacji w układzie drogowym. Uwzględniwszy uregulowania w zakresie warunków technicznych dróg przywołane rozwiązanie jest zatem prawidłowe (przywołany § 125 i § 4 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124).

Trudno nie zgodzić się z twierdzeniem, że wydzielone drogi publiczne stanowią zabezpieczenie i kontynuację układu drogowego w istniejącej strukturze Starego Puszczykowa oraz gwarantują obsługę nowo wydzielonych terenów pod funkcje mieszkaniowe.

Odnosząc się do zarzutów związanych z "podziałem gospodarstwa rolnego", wskazać przyjdzie, rozwiązania przyjęte w planie wcale nie blokują jego dalszego funkcjonowania. Obsługa komunikacyjna istniejącego gospodarstwa rolnego nadal odbywać się może na dotychczasowych zasadach tj. od strony ulicy Sobieskiego oraz jak to jest obecnie od strony ulicy Cichej przez działki będące własnością Państwa G. . Należy mieć jednak na uwadze, że zapisy planu wynikają m.in. z uwzględnienia faktu, iż od 2008 r. Skarżąca jest zainteresowana przekształceniem należących do niej działek, w działki z możliwością zabudowy. W tym celu w dniu 11 sierpnia 2016 r. złożyła wniosek o przekwalifikowanie dotychczasowych terenów rolnych obejmujących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] na tereny budowlane. Wniosek ten na etapie sporządzania miejscowego planu rozpatrzony został pozytywnie. Konsekwencją zaś takiego przekwalifikowania jest konieczność zorganizowania, zgodnie z przepisami prawa, stosownego skomunikowania nowopowstałych działek. Utworzenie zatem układu komunikacyjnego jest nieodłącznym elementem towarzyszącym powstawaniu nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Podobnie rzecz ma się z lokowaniem w ramach nowej zabudowy obiektów użyteczności publicznej, w tym placów zabaw i obiektów rekreacji, czy zieleni. Zysk zatem w postaci przekształcenia terenów w tereny zabudowy mieszkaniowej z istoty rzeczy należy umniejszyć o koszt w postaci konieczności zagospodarowania części terenów na powyższe cele. Nie można w tym zakresie dopatrzyć się naruszenia zasady proporcjonalności, czy przekroczenia władztwa planistycznego. Wydaje się wręcz, że jest to działanie sprzyjające ochronie interesu indywidualnego właściciela, skoro uwzględnia jego postulaty w przeważającej większości, jedynie w mniejszym zakresie, z prawnej konieczności, ograniczając wykonywanie prawa własności, poprzez ustanowienie niezbędnej obsługi komunikacyjne nowych terenów mieszkaniowych, z uwzględnieniem potrzeb lokalnej społeczności (plac zabaw i teren rekreacji).

Należy również wskazać, że Sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. W zakresie kontroli Sądu mieści się ocena przyjętych przez organ przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej.

W ocenie Sądu przyjęte w tym zakresie rozwiązania są racjonalne z punktu widzenia zasad prowadzenia polityki przestrzennej oraz uwzględniają konieczność kształtowania przez organ miejscowej sieci dróg w zgodzie obowiązującymi przepisami.

Należy bowiem wskazać na pewne kwestie natury ogólnej. Otóż, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca powierzył gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Stanowiący o tym przepis art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej ustanawia generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 ustawy planistycznej określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne gminy nie jest oczywiście absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym wprost z ustawy planistycznej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29), wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy planistycznej przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu końcowych, optymalnych rozwiązań planistycznych.

Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, publ. jw.). W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest zatem uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

Podkreślić należy również, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy, ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne.

Przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania planistyczne doprowadziły Sąd do wniosku, że Rada uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym Skarżącej nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ani innych zasad sporządzania planu w stopniu, który w ocenie Sądu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W ocenie Sądu, organ planistyczny należycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym. W szczególności – stosownie do treści art. 1 ust. 3 ustawy planistycznej – organ planistyczny wyważył w sposób prawidłowy interes publiczny oraz interesy prywatne związane z zachowaniem lub zmianą zagospodarowania terenu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało stwierdzić, że w badanej sprawie nie doszło do naruszenia zasad proporcjonalności i równości. Gmina podołała nałożonym na nią obowiązkom w tym zakresie. Obciążenia wynikające z ustaleń planu, które stały się przyczynom postawienia organowi zarzutów w skardze, w stosunku do korzyści odniesionych przez Skarżących w związku z uwzględnieniem ich wniosków o przekształcenie trenów na tereny zabudowy mieszkaniowej, są – w ocenie Sądu – relatywnie nieduże. Zachowana została prawidłowa proporcja pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem Skarżącej. Ingerencja w prawo własności Skarżącej zdaje się natomiast być uzasadniona i nie nosi znamion przekroczenia władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu Rada dokonała stosownego wyważenia pomiędzy interesem ogółu i jednostki.

Ubocznie jedynie przyjdzie wskazać, że ewentualne uzgodnienia z Dyrektorem WPN, do których nawiązała strona Skarżąca, nie mają doniosłości prawnej i nie mogą stanowić podstaw skutecznych zarzutów. O ile zatem aktywność strony Skarżącej w procesie planistycznym należy uznać, za zjawisko pozytywne, o tyle w kontekście opisanych okoliczności, skargę należało uznać za niezasadną.

Wobec stwierdzenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, działając na podstawie art. 151 Ppsa Sąd orzekł o oddaleniu skargi.