Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 979/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 217, art. 104
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.
article: art. 149, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 200/12 w sprawie ze skargi S. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wydania decyzji ustalającej pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 200 /12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wydania decyzji ustalającej pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W jego motywach podał, że S. L. w skardze na bezczynność w/w organu podniósł, iż ten nie wydał w terminie decyzji ustalającej pełnienie służby w latach 1994-2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc iż przepisy prawa nie przewidują wydawania decyzji w tego rodzaju sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z brzmieniem art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie niniejszej nie ma takiej możliwości, ponieważ wydanie decyzji ustalającej nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Skoro zatem skarżący wystąpił ze skargą na bezczynność Komendanta Głównego Policji, który nie był zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia w jego sprawie we wskazanym przedmiocie i formie, organ ten nie pozostaje w bezczynności. Sąd ten podkreślił, że taka decyzja, gdyby została wydana przez organ, byłaby decyzją wydaną bez podstawy prawnej, a zatem decyzją nieważną. Mając te okoliczności na uwadze, nadto zważywszy na fakt, że z wniosku S. L. toczy się postępowanie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez ww. w latach 1994-2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, którego wynik nie zadawala skarżącego, oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej S. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 81 ustawy o Policji (nie precyzując jej bliżej) w zw. z § 1 ust 1 pkt 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów;

- art. 46 a ustawy o Policji w zw. z § 2 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 678 Komendanta Głównego Policji z dnia 17 września (winno być czerwca) 2005 r. w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych;

- art. 14 § 3 Rozporządzenia (nie określono, jakiego);

wszystkich w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te nie dawały organowi uprawnienia do wydania decyzji o żądanej przez skarżącego treści, a w konsekwencji ich niezastosowanie i oddalenie skargi wobec przyjęcia braku podstawy prawnej do wydania przez organ żądanej decyzji, a zatem braku jego bezczynności.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404) konstytuuje wymóg posłużenia się zaświadczeniem w celu udokumentowania okresów służby pełnionych w szczególnych warunkach, które stanowi podstawę do podwyższenia emerytury funkcjonariusza. Uwzględniając treść art. 217 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w sprawie wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia mamy do czynienia z pierwszą ze wskazanych tam sytuacji, w której urzędowego potwierdzenia określonych faktów wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1). W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przepis ten w sposób wyraźny wskazuje, iż winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. W niniejszej sprawie właściwe organy, pomimo ustawowego obowiązku wydawania stosownych zaświadczeń, nie prowadziły żadnych wymaganych do ich wystawiania ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów, w których przechowywane byłyby niezbędne dane. Ponadto Komendant Główny Policji w okresie pełnienia służby przez skarżącego nie wypracował i nie zastosował żadnej zgodnej z prawem pragmatyki dotyczącej postępowania w zakresie ustalania uprawnień policjantów wynikających z wykonywania czynności w warunkach zagrażających ich życiu i zdrowiu oraz zwalczania terroryzmu, sposobów ewidencjonowania, dokumentowania i gromadzenia tych danych, ich przetwarzania i interpretacji. W tym postępowaniu zwrócił się jedynie do podległych sobie jednostek Policji o spowodowanie dokonania analizy będących w ich posiadaniu dokumentów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w odnośnych warunkach. Zgodnie z § 1 pkt 4 i 5 wydanego na podstawie art. 81 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczególnych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), Komendant Główny Policji jest przełożonym właściwym do załatwiania spraw osobowych skarżącego dotyczących m. in. nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego oraz wynikających z treści tego stosunku praw i obowiązków. Wedle zarządzenia tegoż organu z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych (Dz. Urz. KGP Nr 11, poz. 71), akta osobowe policjanta zakłada się w komórce organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych jednostki organizacyjnej Policji właściwej dla miejsca pełnienia służby przez policjanta (§ 2 ust. 1), zaś w przypadku policjantów pełniących służbę w Komendzie Głównej Policji, komendantów wojewódzkich (Stołecznego) Policji i ich zastępców, Komendanta Wyższej Szkoły Policji i jego zastępców oraz komendantów szkół policyjnych i ich zastępców. Są one prowadzone i przechowywane w komórce kadrowej Komendy Głównej Policji. Dalej wywiedziono, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji załatwia sprawę w drodze decyzji, chyba że co innego wynika z przepisów szczególnych (domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji). Z powyższych przepisów wynika więc, iż do kompetencji organu Komendanta Głównego Policji należy m.in.: prowadzenie dokumentacji spraw związanych ze stosunkiem służbowym policjanta, w tym także prowadzenie akt osobowych funkcjonariusza lub innych rejestrów lub zbiorów dokumentów potwierdzających okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, oraz określenie zasad ich prowadzenia; ww. zbiory winny zawierać informacje pozwalające na urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie indywidualne uprawnienia i obowiązki ustala się w postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej). Nie można przeto uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia. Ponieważ zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub stwierdzonego wcześniej, np. w decyzji, to stosowne ustalenia dotyczące uprawnienia skarżącego i ich właściwa dokumentacja powinny poprzedzać wydanie zaświadczenia. Wobec zatem nieprowadzenia przez organy Policji stosownych ewidencji przedmiotową sprawę pełnienia przez skarżącego służby w warunkach określonych przywołanym wyżej rozporządzeniem Rady Ministrów z 4 maja 2005 r., jako mieszczącą się w kompetencjach organu, dla której nie określono odmiennego trybu rozstrzygnięcia, Komendant Główny Policji winien zakończyć decyzją, przed wydaniem żądanego zaświadczenia. W toku postępowania zobligowany był do przeprowadzania postępowania ustalającego prawa skarżącego do uznania wykonywanych przez niego czynności jako służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, z zapewnieniem mu możliwości udziału w tym postępowaniu. Skarżący wielokrotnie podnosił zarzut braku prowadzenia wymaganych prawem rejestrów i ewidencji oraz domagał się uprzedniego ustalenia jego praw w formie decyzji, a następnie dopiero wydania zaświadczenia. W ocenie autorki skargi kasacyjnej te okoliczności prowadzą do konkluzji o bezczynności organu, w konsekwencji czego odmienne orzeczenie Sądu I instancji nie powinno się ostać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, gdyż argumenty i zarzuty przytoczone na jej poparcie są oczywiście chybione. Na wstępie godzi się wskazać, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, bo nie jest on władny wykraczać poza ramy zaskarżenia i zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej, jak też ich uzasadnienie.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, bo zdaniem jej autorki wyeksponowane przepisy uzasadniały wydanie decyzji w przedmiocie sprawy, dlatego dowodziła ona, że wyrok oddalający skargę na bezczynność z powodu przyjęcia odmiennego poglądu jest wadliwy. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Aby stwierdzić, że w indywidualnej sprawie winna zostać wydana decyzja administracyjna, należy wskazać konkretną normę administracyjnego prawa materialnego dającą ku temu podstawę prawną, bowiem dopuszczalność działania przez organ administracyjny w formie decyzji administracyjnej regulują przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie dominuje stanowisko, wedle którego z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że stosowania formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 788/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyprowadzenie domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej wymaga obowiązywania normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji. Takiej normy prawa materialnego w zakresie ustalenia czy służba policjanta pełniona była w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w polskim systemie prawa brak. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia w tej materii domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji czego zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który prawidłowo ocenił, że organ nie mógł wydać decyzji w przedmiotowej sprawie, albowiem nie ma w obowiązującym systemie prawnym przepisów prawa, na podstawie których można byłoby wydać decyzję ustalającą pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Nie obliguje Komendanta Głównego Policji do wydania decyzji w tym przedmiocie przepis art. 104 § 1 k.p.a. w związku z innymi przepisami eksponowanymi w skardze kasacyjnej. Przyjęcie decyzyjnego załatwienia sprawy administracyjnej można byłoby dopuścić poza tym ewentualnie tylko wówczas, gdyby jakkolwiek przepisy nie przewidywały formy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, to jednak wymagałaby ona jednostronnego, władczego załatwienia poprzez konkretyzację uprawnienia albo obowiązku o charakterze administracyjnym. Zatem nie dochodzi do takiej sytuacji wówczas, gdy te czynniki nie występują, albo gdy przepisy przewidują inną formę załatwienia sprawy. W tym miejscu zauważyć należy, że decyzja administracyjna jest tylko jedną z form działania administracji publicznej w sprawach indywidualnych. Organy administracji publicznej podejmować mogą bowiem także inne niż decyzje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Są to przykładowo działania materialno-techniczne, które nie są rozstrzygnięciami władczymi, czy procesowe postanowienia, czy potwierdzające fakty zaświadczenia albo inne akty z zakresu administracji publicznej. W sytuacji zatem, gdy z przepisów prawa nie wynika w sposób wyraźny forma rozstrzygnięcia, dla uznania, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną konieczne jest stwierdzenie, że w sprawie wymagana jest konkretyzacja przepisów prawa w odniesieniu do danej osoby, w jej indywidualnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny.

Skarżący domagał się potwierdzenia jego uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie § 2 pkt 2 i § 4 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Ten akt prawny został wydany jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). W tym samym trybie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 18 października 2004 r. rozporządzenie w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej. W jego § 14 pkt 3 minister ten wskazał, iż środkiem dowodowym potwierdzającym nabycie tych uprawnień jest zaświadczenie sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji. Przeto forma wykazania tych ewentualnych uprawnień skarżącego kasacyjnie została uregulowana. Obowiązujące przepisy nie przewidują więc w tych sprawach wydania decyzji administracyjnej. Szczegółowe unormowanie trybu postępowania, w tym jednoznaczne określenie środków dowodowych, wyłącza ogólne reguły. Trzeba też w tym miejscu dodać, że skarżący zainicjował właściwe postępowanie w tej materii, które zakończyło się postanowieniem odmawiającym wydania zaświadczenia, od którego skargę oddalono wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 955/12, wszak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 997/13, orzeczenie to uchylił i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, że przepis art. 34 cytowanej ustawy przewiduje inne jeszcze środki dowodowe, wszak nie mieści się wśród nich decyzja administracyjna. W tej sytuacji, zwłaszcza gdy skarżący korzystał z pomocy fachowego pełnomocnika, należy oprzeć się na literalnym brzmieniu jego żądania – wydania decyzji. Wzmacnia ten argument wyraźne stwierdzenie w tym kierunku zamieszczone w skardze kasacyjnej. Jeżeli jednak wydanie decyzji jest wykluczone, to domaganie się od organu jej wydania jest chybione. W konsekwencji czego niepodobna zarzucić mu bezczynności w tym zakresie.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W tym miejscu trzeba kategorycznie się sprzeciwić lansowanej przez autorkę skargi kasacyjnej koncepcji decyzji jako aktu poprzedzającego wydanie zaświadczenia. Taki pogląd nie ma żadnego oparcia ani w teorii ani w praktyce, ani też w obowiązujących przepisach. Wydanie zaświadczenia, jako jedynego dowodu wykazującego wynikające z dokumentów zdarzenia prowadzące do nabycia przedmiotowych uprawnień, jest wyczerpującym aktem w ramach tego etapu postępowania. Ma ono zostać wydane na podstawie dostępnych, ściśle określonych materiałów, bez potrzeby i możliwości poprzedzenia go decyzją (która zresztą mogłaby zostać wydana w oparciu o te same dane), zaś w razie ich braku zapada postanowienie odmowne. Stronie służy wówczas prawo zaskarżenia go, a w razie utrzymania w mocy, ma ona możliwość dowodzenia tych okoliczności innymi środkami dowodowymi.

Rozważając bardziej szczegółowo zarzuty skargi kasacyjnej godzi się stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni przepisów, których naruszenie skarżący zarzuca w skardze kasacyjnej, bo ich nie stosował, ergo nie mógł dokonać ich błędnej wykładni. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że powołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy prawa materialnego odnoszą się do pełnienia i przebiegu służby policjantów oraz zasad prowadzenia akt osobowych. Przepis art. 81 (którego jednostki redakcyjnej w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano) ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) jest przepisem delegacyjnym, na podstawie którego wydano rozporządzenie MSWiA z 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Przepisy § 1 ust. 1 pkt 4 i 5 tego rozporządzenia definiują użyte w nim pojęcia spraw osobowych i przełożonego w sprawcach osobowych. W sytuacji, w której nie podważa się tego przepisu ustawowego, ani nie kwestionuje jego nadużycia wobec treści aktu wykonawczego, nie sposób dopatrzyć się naruszenia zawartych w nich norm. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tej materii jest oderwane od zaskarżonego rozstrzygnięcia i nie dowodzi jego wadliwości. Podobnie rzecz się ma z art. 46a ustawy o Policji i przepisami § 2 ust. 1 i 2 zarządzenia z dnia 17 czerwca 2005 r. (błędnie oznaczonego jako zarządzenie z dnia 17 września 2005 r.), które regulują sposób prowadzania akt osobowych. Nie można powiązać tych przepisów z obowiązkiem wydania decyzji i bezczynnością organu w tej materii. Wreszcie nie podlegał ocenie zarzut naruszenia "art. 14 § 3 Rozporządzenia", gdyż nieprecyzyjność jego określenia wyłączała możliwość ustalenia jego przedmiotu.

Uznając zatem podstawę skargi kasacyjnej za nieuzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.