Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 262/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi O. R. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji telefonii komórkowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 262/22

UZASADNIENIE

W dniu [...].08.2020 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek z dnia [...].07.2020 r. O. R. o wszczęcie na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ( dalej k.p.a.), postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] na terenie działki nr [...] w G. oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , postanowieniem z dnia [...].10.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 61a w związku z art. 31 § 1 i 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej spółki P-4 na terenie wskazanej we wniosku działce nr [...] w G. oraz odmówił dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...].12.2020 r., znak: [...] uchylił ww. postanowienie w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji m.in. z uwagi na zastosowanie błędnej podstawy prawnej, brak ustaleń faktycznych odnośnie legalności przedmiotowej stacji bazowej i jej oddziaływania oraz nieprzeprowadzenie czynności kontrolnych w rzeczonej sprawie.

W dniu [...].11.2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 31 § 2 Kpa wydał postanowienie znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej spółki P-4 na terenie działki nr [...] w G. w związku z wnioskiem z dnia [...].07.2020r. O. R..

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...].02.2021r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził kontrolę stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] w miejscowości G., działka nr [...], podczas której stwierdzono, iż dokonano modernizacji instalacji radiokomunikacyjnej stacji bazowej [...] [...]

Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej zrealizowana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].08.2009 roku [...], wydanej przez Starostę B. . W dniu [...] lutego 2010 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej z załączonymi wymaganymi dokumentami. Po dokonaniu obowiązkowej kontroli organ stwierdził, że obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w związku z tym, [...].03.2010 roku, decyzją [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w miejscowości G..

Z dokumentacji powykonawczej przedstawionej podczas kontroli obiektu tj. [...].02.2021r. wynika, że w maju 2019 roku wykonano prace modernizacyjne stacji. Zgodnie z przedłożoną przez Inwestora dokumentacją techniczno - formalną modernizacji instalacji radiokomunikacyjnej stacji bazowej [...] [...] A, sporządzoną w maju 2019 r. przez inż. J. T. i mgr. inż. M. T. , planowane prace miały polegać na:

-wymianie 3 anten typu HW A794516RO na HW ATR451606 na istniejących wspornikach pod anteny sektorowe,

- wymianie 3 anten typu K 742213 na HW ATR451606 na istniejących wspornikach pod anteny sektorowe,

-demontażu 3 anten typu K 80010772 na istniejących wspornikach pod anteny sektorowe,

-demontażu 6x urządzeń RRU (1800 oraz 2100) dla każdego z sektorów na istniejących wspornikach podRRU,

-montażu 3x urządzeń RRU 2600 oraz 3 urządzeń RRU 1800/2100 dla każdego z sektorów.

W toku czynności wyjaśniających Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że wymieniono 6 anten, zmieniono ich typ, zdemontowano 3 anteny oraz zdemontowano 6 urządzeń sterujących i dołożono 6 urządzeń sterujących innego typu.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła dnia [...].06.2019r. w Wydziale Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w [...] zgłoszenie o zmianie danych w zakresie wielkości i rodzaju emisji dla stacji bazowej BRO0401 A. Dokonane zmiany nie spowodowały zmiany instalacji w sposób istotny, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto, jak wynika z analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych z maja 2019 r., przedstawionej przez Inwestora, pola elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy większej/równej 0,1 W/m2 od anten sektorowych wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności (zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sprawdzania dotrzymania tych poziomów). Przedstawiono również sprawozdanie z badania rozkładu pól elektromagnetycznych z dnia [...].06.2019 r. z którego wynika, że na podstawie uzyskanych wyników badań pola elektromagnetycznego wokół stacji bazowej telefonii komórkowej [...] A, w miejscach dostępnych dla ludności, nie występują przekroczenia wartości dopuszczalnej równej 7 V/m.

Po wystąpieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z zapytaniem do Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w [...], do organu wpłynęła informacja, że ostatnia aktualizacja zmiany danych w powyższej instalacji wytwarzającej pola elektromagnetyczne nastąpiła w dniu [...].06.2019 r. Organ potwierdził, że z przedłożonej informacji wynikało, że zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym, nie nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych wartości promieniowania elektromagnetycznego w otoczeniu stacji, w miejscach dostępnych dla ludności. Ponadto, w wówczas obowiązującym stanie prawnym, wymiana anten i instalacja modułów sterujących na obiektach budowlanych stanowiło instalowanie urządzeń i nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego.

Wniosek organizacji społecznej żądającej wszczęcia postępowania dotyczącego innej osoby - zgodnie z art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest oceniany wyłącznie pod względem jej celów statutowych i interesu społecznego. W tym względzie regulacja ta stanowi autonomiczną podstawę rozpatrzenia takiego wniosku. Dlatego też złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego przez O. R., wymaga zweryfikowania go w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a.

Organ oceniając wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania bada tylko i wyłącznie to, czy samo wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. Punktem wyjścia dla tak zakreślonego przedmiotu działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi teza wyartykułowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 roku, sygnatura akt VIII SAB/Wa 25/18, zgodnie z którą "Wniosek stowarzyszenia, którego status w sprawie określa art. 31 k.p.a., zawierający żądanie wszczęcia postępowania, organ powinien załatwić przez wydanie jednego z postanowień, o których mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Jeśli więc organ uzna żądanie wszczęcia z urzędu postępowania za bezzasadne, to powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie".

Organ administracji publicznej, do którego wpłynie wniosek z żądaniem, o którym mowa w art. 31 § k.p.a., ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Samo żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony, zgłoszone na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. przez organizację społeczną, nie jest wystarczające do tego, aby wniosek taki został uwzględniony. Konieczne jest wykazanie, że cele statutowe oraz interes społeczny przemawiają za uwzględnieniem takiego wniosku. Na organizacji społecznej ciąży zatem obowiązek wykazania, że przesłanki o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. zostały spełnione, a żądanie powinno być uwzględnione.

W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, iż zgodnie z § 7 pkt 1 Statutu z dnia [...].09.2009 r., żądanie jest zgodne z celami statutowymi wnioskującej organizacji. Celem działania Stowarzyszenia jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego, w tym przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania. Przez cel statutowy uzasadniający dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie należy rozumieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym - patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] lipca 2019 roku, sygnatura akt II SA/Kr 459/19. Załączenie do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego kopii Statutu Stowarzyszenia z dnia [...] września 2009 roku wraz z wydrukiem z Krajowego Rejestru Sądowego uzasadniają spełnienie omówionej przesłanki ustawowej.

Odmiennie natomiast kształtuje się sytuacja w przypadku wykazania przez Stowarzyszenie spełnienia przesłanki dotyczącej istnienia interesu społecznego przemawiającego za uznaniem wniosku żądającego wszczęcia postępowania.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ stwierdził, iż brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w omawianej sprawie. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], Stowarzyszenie we wniosku z dnia [...].07.2020 r. nie wskazało interesu społecznego, którego mogłoby bronić poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie objętej wnioskiem. Pojęcie interesu społecznego budzi wątpliwości interpretacyjne i wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Kryterium interesu społecznego stanowi bowiem kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie ( v. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 226/19). Bezsporne pozostaje, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników. Konsekwentnie, organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu tylko wówczas, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Zdaniem organu, to organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Organizacja ubiegająca się o wszczęcie postępowania czy dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinna więc wykazać - konkretnie i szczegółowo - interes społeczny przemawiający za uwzględnieniem jej żądania, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest wstanie bronić interesu społecznego. Nie wystarczy zatem posłużenie się przez organizację społeczną ogólnikowymi stwierdzeniami, bez wskazania konkretnych okoliczności, zarówno faktycznych jak i prawnych, które mogą świadczyć o tym, że jej żądanie powinno być uwzględnione. Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Stąd nie może służyć partykularnym interesom członków takiej organizacji, ani też wniosek o wszczęcie postępowania nie może być uzasadniony jedynie ogólnie określonymi w statucie celami działalności takiej organizacji.

Stowarzyszenie poza zawartą we wniosku oceną dotyczącą kwalifikacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych i powołanym na tę okoliczność orzecznictwem sądów administracyjnych, w żaden sposób nie wykazało, jakie dobra mają być chronione i jakie ewentualnie istnieje zagrożenie dla interesu społecznego. W ten sposób organizacja społeczna nie wykazała zasadności swojego żądania, niebędącego obojętnym dla strony-inwestora tj. spółki [...]. Tryb przewidziany w art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć nadużyciom ze strony organizacji społecznych, a racjonalnie kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych.

Na wydane postanowienie Stowarzyszenie złożyło zażalenie.

Postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ administracji publicznej, do którego wpłynie wniosek z żądaniem, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Samo żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony, zgłoszone na podstawie art. 31 § 1 Kpa przez organizację społeczną, nie jest wystarczające do tego, aby wniosek taki został uwzględniony (wyrok WSA z dnia 23.05.2019 r. o sygn. akt. VIII SA/Wa 226/19).

Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, z którego wynika, że wystąpiły zmiany w zakresie wielkości i rodzaju emisji, tj. dokonano wymiany anten, zdemontowano urządzenie sterujące RRU i zainstalowano moduły sterujące RRU, które nie spowodowały jednak zmiany instalacji w sposób istotny. Ponadto, na podstawie sprawozdania z badania rozkładu pól elektromagnetycznych rzeczonej stacji bazowej BRO0401A ustala się, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie przekracza wartości dopuszczalnej równej 7 V/m, która została określona w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30.10.2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawozdania dotrzymania tych poziomów. Wskazać również należy, iż PINB w [...] uzyskał od Starosty [...] Ochrony Środowiska informację, że w dniu [...].06.2019r. wpłynęła informacja o zmianie danych instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej BRO0401A w m. G. Wybudowanie, z której wynika, że zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym nie nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych wartości promieniowania elektromagnetycznego w otoczeniu stacji, w miejscach dostępnych dla ludzi.

Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia - zgłoszenia z uwagi na wytwarzanie pól elektromagnetycznych wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, których równoważna moc promieniowania izotropowo wynosi nie mniej niż 15W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 30 kHz do 300 GHz. Natomiast stosownie do art. 152 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - prowadzący instalację, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do dokonania zgłoszenia przed rozpoczęciem jej eksploatacji, zaś ust. 4 ww. artykułu stanowi, że do rozpoczęcia eksploatacji instalacji nowo zbudowanej lub zmienionej w sposób istotny można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Zatem nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia, jeżeli instalacja nie została zmieniona w sposób istotny (jak w niniejszym przypadku), bądź nie stanowi instalacji nowo uruchomionej.

Ponadto, w myśl art. 152 ust. 6 pkt 1c ww. ustawy Prawo ochrony środowiska -prowadzący instalację, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany przedłożyć organowi właściwemu do przyjęcia zgłoszenia informacje o zmianie w zakresie danych lub informacji, o których mowa w ust. 2 i 2b, albo objętych oświadczeniem, o którym mowa w ust, 2c, co inwestor uczynił pismem z dnia [...].06.2019 r.

Co więcej, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego obowiązującego w chwili modernizacji przedmiotowej stacji - pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, 6, 9 oraz 11-12a. Co za tym idzie, przedmiotowa inwestycja nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia do odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Uznać zatem należy, iż zrealizowana inwestycja powstała w sposób legalny oraz nie oddziałuje szkodliwie na zdrowie ludzi i środowisko.

Wskazać też należy, że z § 7 statutu z dnia [...].09.2009 r., Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" w R. (załączonego do akt sprawy I instancji) wynika, że celem stowarzyszenia jest: ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym: popularyzacja wiedzy o zagrożeniach środowiska i zdrowia ludzi, przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne, przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż skarżący we wniosku z dnia [...].07.2020 r. nie wykazał interesu społecznego, który przemawiałby za wszczęciem postępowania w sprawie rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników. Konsekwentnie, organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu tylko wówczas, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Przy czym, w ocenie organu, to organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Organizacja ubiegająca się o wszczęcie postępowania, czy dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna więc wykazać - konkretnie i szczegółowo - interes społeczny przemawiający za uwzględnieniem jej żądania, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. Nie wystarczy posłużenie się przez organizację społeczną ogólnikowymi stwierdzeniami, bez wskazania konkretnych okoliczności zarówno faktycznych jak i prawnych, które mogą świadczyć o tym, że jej żądanie winno być uwzględnione. Nie chodzi wprawdzie o podanie przez organizację konkretnych okoliczności (bo te może wykazać tylko postępowanie przed właściwym organem), ale przynajmniej takich, które będą uprawdopodabniały, że wskazywana przez nią sytuacja ma miejsce/może mieć miejsce, czy też, że przywoływany przez nią skutek może wystąpić.

W rozpatrywanej sprawie nieadekwatne są także wywody skarżącego oparte na tezach wyroków zapadłych w innych sprawach dotyczących stacji bazowych. Argumenty zawarte w wyrokach nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie. Każde postępowanie administracyjne ma bowiem indywidualny charakter. W każdym postępowaniu organ na nowo ustala pojęcie interesu społecznego, uwzględniając okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. To sprawia, że interes społeczny w każdej sprawie przejawia się w inny sposób. Skarżący przywołując zaś argumentację sądów nie dostosowuje jej do konkretnych okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy. Posługuje się argumentami, które rzeczywiście w innych sprawach zostały uznane za skuteczne, nie przyjmując przy tym, że argumenty te nie mają charakteru uniwersalnego i nie muszą w każdym przypadku doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie, wskazanej we wniosku z dnia [...].07.2020 r., nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oraz dopuszczenia organizacji do udziału w tejże sprawie.

W konsekwencji, organ nadzoru budowlanego II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, iż O. R. we wniosku z dnia [...].07.2020 r. nie wykazało spełnienia przesłanki określonej w art. 31 § 1 Kpa, że za uwzględnieniem wniosku o wszczęcie postępowania przemawia interes społeczny organizacji, co zgodnie z literalnym brzmieniem art. 31 § 2 ustawy z dnia [...].06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, obligowało organ administracji do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ zaznaczył, że pomimo, iż wniosek organizacji dotyczył stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce o nr ew. 444/2, to jak ustalił organ I instancji takiego numeru ewidencyjnego działki na terenie M. i Gminy G. nie ma, a sporna inwestycja znajduje się na działce o nr ew. 444/4.

We wniesionej skardze do WSA stowarzyszenie zarzuciło wydanemu postanowieniu naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 w powiązaniu z art. 31 § 2 kpa w związku z;

1. art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2,4 ust 2, 7, 87 ust 1 Konstytucji RP poprzez brak reakcji organów nadzoru budowlanego w sytuacji, w której obiekt jest użytkowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę, decyzją o pozwoleniu na użytkowanie oraz przepisami ustawy prawo budowlane tym bardziej, iż organ nie udowodnił, że zmiana parametrów technicznych oraz użytkowych istniejącego obiektu nie wymaga pozwolenia na budowę oraz, że nie musi on spełniać wymogów między innymi art. 35 ust 1 pkt lit b oraz 35 ust 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane.

2. art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa w związku z art. 12 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie organizacji posiadającej największą wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie w zakresie objętym wnioskiem działalności na rzecz środowiska i to w sprawie gdzie stawką jest życie i zdrowie ludzi. Ponadto organ nawet nie wskazał jak inaczej wykazać interes społeczny tym bardziej, że z orzecznictwa wynika jednoznacznie, że organizacja ma obowiązek skonkretyzować zarzuty odnosząc je do dokumentacji, stanu prawnego lub decyzji, co jest tożsame z wystąpieniem interesu społecznego.

W uzasadnieniu wskazano, że z postanowienia wynika wprost, iż obiekt może być użytkowany niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę, zatwierdzony projekt budowlany oraz decyzja o pozwolenie na użytkowanie, zdaniem obu organów nie mają jakiegokolwiek znaczenia w niniejszej sprawie. Ponadto w decyzji organ II instancji poświadcza fałsz intelektualny, ponieważ z jednej strony pisze nieprawdę, iż doszło do montażu urządzeń na istniejącym obiekcie a z drugiej do wymiany anten, modułów, demontażu oraz zmiany mocy obiektu. Stanowiska takiego nie można akceptować, ponieważ cała procedura pozwolenia na budowę i tym samym zatwierdzenie projektu budowlanego byłoby bez sensu, jeżeli można bez problemów zmieniać parametry techniczne i użytkowane. Aktualnie inwestycja nie spełnia wymogów ustawy prawo budowlane, w szczególności najważniejszych przepisów, czyli art. 35 ust 1 pkt lit b oraz 35 ust 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Kontrola działalności administracji publicznej zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Natomiast w myśl art. 31 § 2 Kpa, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione, organ wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W przeciwnym razie, organ zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej lub o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.

Według tej szczególnej regulacji, gdy postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej lecz praw i obowiązków innej osoby, czyli strony (stron) danego postępowania, organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

- jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji,

- przemawia za tym interes społeczny.

Ciężar wykazania istnienia tych przesłanek spoczywa na organizacji społecznej. Tym samym, organizacja powinna we wniosku precyzyjnie i konkretnie wykazać, z jednej strony prawny związek zachodzący pomiędzy jej celami statutowymi a materialnoprawnym przedmiotem sprawy i z drugiej strony - interes społeczny (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygnatura akt VII SA/Wa 829/17).

Jak podkreślono, tak jak w przypadku wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, również wniosek organizacji społecznej żądającej wszczęcia postępowania dotyczącego innej osoby – zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. – jest oceniany wyłącznie pod względem jej celów statutowych i interesu społecznego. W tym względzie regulacja ta stanowi autonomiczną podstawę rozpatrzenia takiego wniosku, co wyłącza jego dodatkową weryfikację w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten, ze względu na oparty o interes prawny charakter legitymacji strony żądającej wszczęcia postępowania, nie znajduje zastosowania do uczestników na prawach strony. Na tym tle pojawia się pewna wątpliwość, jeżeli żądanie organizacji dotyczy wszczęcia postępowania dotyczącego innego podmiotu, gdyż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to tym samym w postanowieniu nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W takim zaś przypadku, każdy wniosek organizacji prowadziłby do konieczności wszczynania postępowania w celu dokonania w istocie merytorycznej oceny wniosku. Tak jednak nie można podchodzić do wniosku organizacji o wszczęcie postępowania dotyczącego innego podmiotu.

W rozpoznanej sprawie wniosek dotyczył wszczęcia postępowania dotyczącego innego podmiotu.

Organ odmówił wszczęcia postępowania, wskazując na wystąpienie negatywnych przesłanek na dwóch poziomach. Po pierwsze, że udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej praw i obowiązków innego podmiotu nie jest uzasadniony, gdyż stowarzyszenie nie wykazało, że przemawia za tym interes społeczny. Po drugie, nie wystąpiły nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania.

Powołując się na art. 31 k.p.a. organ prawidłowo oceniając żądanie organizacji społecznej dokonał jego analizy w dwóch aspektach, tj. pod kątem celów statutowych zgłaszającej żądanie organizacji oraz pod kątem oceny interesu społecznego. Obie przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Przesłanka w postaci istnienia celu statutowego nie budziła zastrzeżeń, natomiast organ wskazał, że stowarzyszenie nie wykazało, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny.

Organ zwrócił uwagę, że pojęcie interesu społecznego budzi wątpliwości interpretacyjne i wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Dokonując takiej oceny organ wskazał na okoliczności, które stanowią zaprzeczenie uznania, że może wystąpić istnienie interesu społecznego . Takimi okolicznościami są np. wyłącznie partykularne interesy samej organizacji społecznej, jak też naruszenie sfery prywatności stron postępowania, poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników przez udział organizacji w postępowaniu.

W ocenie Sądu, podjęcie próby definiowania tego pojęcia poprzez wskazywanie okoliczności, które przeczą istnieniu interesu społecznego, zasługuje na aprobatę, gdyż nie tylko poprzez okoliczności pozytywne można definiować określone zjawiska ale również przez okoliczności wykluczające. Organ też słusznie zwrócił uwagę, że organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu tylko wówczas, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Takim przykładem, zdaniem Sądu, może być sytuacja, gdy organizacja stwierdzi np. na podstawie własnego badania, że faktycznie czy z wysokim prawdopodobieństwem występuje negatywne oddziaływanie inwestycji lub oddziaływanie przekraczające dopuszczalne normy, wówczas uzasadnione będzie podjęcie inicjatywy wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zbadania funkcjonowania takiej inwestycji. Przeciwdziałanie zatem negatywnym zjawiskom, które łamią prawo będzie odbywało się w ramach dbałości o interes społeczny i będzie jego wyrazem. Istnienie interesu społecznego musi też wiązać się z realizacją celów statutowych organizacji. W przeciwnym razie, żądając wszczęcia postępowania w sprawie innego podmiotu, organizacja uzyskałaby nadzwyczajny instrument do występowania we wszystkich sprawach, w których występuje nawiązanie do celu statutowego a interes prawny oparty byłby tylko na wskazaniu potrzeby realizacji funkcji kontrolnych. Takiego statusu super strony obowiązujące przepisy nie przewidują, a wykorzystywanie prawa do żądania wszczęcia z urzędu postępowania przez organ w sprawach dotyczących innych podmiotów mogłoby prowadzić do jego nadużywania a także naruszenia stabilności obrotu, stąd niezbędnym elementem jest rzetelne wykazanie interesu społecznego.

Słusznie zatem organ podkreślił, że to organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Organizacja ubiegająca się o wszczęcie postępowania czy dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinna więc wykazać - konkretnie i szczegółowo - interes społeczny przemawiający za uwzględnieniem jej żądania, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego.

Samo zatem zgłoszenie przez organizację społeczną żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się już postępowania, co wynika z art. 31 § 1 k.p.a nie jest wystarczające do uwzględnienia wniosku, zaś organ administracji, do którego taki wniosek wpłynie, ma obowiązek dokonania oceny spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Uznanie, że charakter sprawy pozostaje zgodny z zakresem statutowej działalności skarżącej nie oznacza, że organ zobowiązany jest do uwzględnienia wniosku o wszczęcie postępowania, gdyż przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, muszą być spełnione łącznie, a samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem żądanych działań.

Może się okazać, że żądanie wszczęcia postępowania z punktu widzenia istnienia interesu społecznego nie jest oczywiste.

Wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego następuje z urzędu a zawiadomienie pochodzące od jakiegokolwiek innego podmiotu stanowić może tylko asumpt dla organów nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań z urzędu. Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym, postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu, organy nadzoru budowlanego muszą mieć podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania np. legalizacyjnego albo naprawczego. Okoliczności takie ustala się m.in. podczas czynności kontrolnych. Jeżeli zatem organ nadzoru budowlanego na podstawie wyników przeprowadzonych kontroli nie znajduje podstaw do prowadzenia postępowania, ponieważ w jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, to w interesie społecznym nie leży prowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, przyjmuje się w orzecznictwie, że organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Wszczynając postępowanie na żądanie organizacji społecznej z urzędu, organ przesądza o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Jest to zatem ścieżka, którą organizacje mogą wykorzystywać do wejścia do postępowania w sprawie innych podmiotów, co może w oczywisty sposób prowadzić do nadużywania prawa.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19. 5. 2921 r. sygn. akt II OSK 2325/18 dokonując wykładni art. 31 § 1 k.p.a. (w § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 i § 3 tego przepisu) należy przyjąć, że uwzględnienie wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w cudzej sprawie skutkuje nie tylko tym, że organ administracji publicznej wszczyna postępowanie z urzędu, ale też tym, iż organizacja społeczna nabywa uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony.

W takim bowiem przypadku nie jest konieczne składanie oddzielnego wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Samo bowiem skuteczne zainicjowanie postępowania w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkuje nabyciem przez organizację społeczną statusu uczestnika na prawach strony. Jeżeli więc organ postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu w trybie art. 31 § 2 k.p.a., to nie ma potrzeby rozstrzygania oddzielnie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Także w doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd, że organizacja społeczna składając wniosek o wszczęcie postępowania w cudzej sprawie (na podstawie art. 31 § 1 pkt 1) nie musi dodatkowo wnosić o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, s. 307-308; R.Z. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, s. 235-236) – tak w wyroku NSA z 1 marca 2016 r. II OSK 1639/14. Pogląd, że samo wszczęcie postępowania w wyniku uwzględnienia żądania organizacji społecznej (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.) powoduje, że nabywa ona status uczestnika tego postępowania na prawach strony był prezentowany też w orzecznictwie Sądów Wojewódzkich (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016 r. II SA/Kr 1075/16, a także np. wyroki WSA w Warszawie z 12 stycznia 2012 r. IV SA/Wa 1726/11; z 24 września 2013 r. VII SA/Wa 905/13 oraz z 13 marca 2014 r. VII SA/Wa 2282/13, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 lutego 2017 r. II SA/Go 952/16). Zatem brak formalnego postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 31 § 2 k.p.a. o dopuszczeniu organizacji do udziału w postepowaniu nie zamyka drogi, do traktowania Stowarzyszenia jako podmiotu na prawach strony.

Przepisy k.p.a. "nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. W orzecznictwie przyjęto, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (wyroki NSA: z 25 listopada 2011 r. II OSK 1679/10; z 8 grudnia 1999 r. I SA/Lu 1262/98; z 26 października 1999 r. III SA 7955/98; postanowienie NSA z 4 marca 1981 r. SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15). Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania.

Przedstawiona wykładnia stosowania art. 31 § 1 k.p.a. wskazuje zatem na konieczność zwrócenia szczególnej uwagi na żądanie wykazania przez organizację społeczną interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Także w przypadku, gdy organ z urzędu wszczyna postępowanie na podstawie art. 31 § 4 k.p.a., wykazanie interesu społecznego organizacji jest niezbędne.

Stosownie do art. 31 § 4 k.p.a., organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Interes społeczny, który musi towarzyszyć wnioskowi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, a także gdy organ z urzędu doprowadzi do wszczęcia postępowania należy interpretować każdorazowo indywidualnie na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Organ administracji powinien każdorazowo ocenić, czy między przedmiotem postępowania a statutowymi celami działalności organizacji społecznej istnieje merytoryczne powiązanie w sensie faktycznym i prawnym, uzasadniające uwzględnienie złożonego przez nią wniosku.

Nie realizuje interesu społecznego ogólny wniosek o wszczęcie postępowania nie poparty jakimikolwiek okolicznościami uprawdopodobniającymi a tylko stwierdzenie o np. nielegalnym funkcjonowaniu inwestycji. Wnioskodawca musi uprawdopodobnić podane okoliczności, by móc ocenić czy jego działania są działaniami w interesie społecznym. Powinien też wskazać na rodzaj postępowania, którego domaga się wszczęcia, gdyż w przeciwnym razie uzyskałby nadzwyczajny status strony we wszystkich postępowaniach powiązanych z celami statutowymi, skoro dowolnie, bez badania przesłanek dopuszczających do złożenia wniosku z art. 31 mógłby domagać się wszczęcia postępowania w celu wzruszenia jakiejkolwiek decyzji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na skutek wniosku Stowarzyszenia organ nie wszczął postępowania ale przeprowadził czynności kontrolne pomimo braku dostatecznego określenia przez organizację przedmiotu wniosku. Stowarzyszenie z jednej strony wskazywało na nielegalność powstania inwestycji, a z drugiej na wątpliwości dotyczące prawidłowości modernizacji stacji, nie wskazując na żadne okoliczności uprawdopodabniające wniosek, bez wskazania trybu postępowania- czy ma dotyczyć postępowania nadzwyczajnego, a jeśli tak to jakiego, czy zwykłego.

Dokonując wykładni art. 31 § 1 k.p.a. (w § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 i § 3 tego przepisu) należy przyjąć, że skoro uwzględnienie wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w cudzej sprawie skutkuje nie tylko tym, że organ administracji publicznej wszczyna postępowanie z urzędu, ale też tym, iż organizacja społeczna nabywa uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony to bez rzetelnego zbadania interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania doszłoby do sytuacji, która stawiałaby organizację społeczną w uprzywilejowanej pozycji procesowej, zagrażając pewności obrotu.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił brak po stronie stowarzyszenia interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie innego podmiotu z powodu niewykazania tej przesłanki przez wnioskodawcę a ponadto na brak podstaw do formalnego zakwestionowania z urzędu wskazanej we wniosku inwestycji, zatem zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.