Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 150/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 1 pkt 2 art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o niepełnosprawności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

I.

Orzeczeniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. zaliczył małoletnią W. Z. do osób niepełnosprawnych.

Orzeczenie stało się ostateczne.

II.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 6c ust. 3 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm.) stwierdził z urzędu nieważność orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia [...] września 2017 r.

W ocenie organu zakwestionowane orzeczenie narusza § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia (Dz. U. z 2002 r. nr 17 poz. 162 z zm. - dalej jako rozporządzenie), który wymaga dla zaliczenia dziecka do osób niepełnosprawnych aby wada wzroku prowadziła do obniżenia ostrości wzroku w oku lepszym do 5/25 lub 0,2 według Snellena po wyrównaniu wady wzroku szkłami korekcyjnymi, lub ograniczenie pola widzenia do przestrzeni zawartej w granicach 30 stopni. W aktach sprawy brak jest dokumentacji medycznej potwierdzającej powyższe ograniczenia ostrości wzroku lub pola widzenia. Orzeczenie nie wskazuje na naruszoną sprawność narządu wzroku uzasadniającą zaliczenie dziecka zgodnie z art. 4a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zaliczenie dziecka do grona osób niepełnosprawnych nastąpiło bez wyczerpania ustawowych przesłanek określonych w ustawie oraz rozporządzeniu.

W ocenie organu orzeczenie o niepełnosprawności może powodować uszczuplenie finansowych środków publicznych oraz uzyskiwanie ulg i uprawnień obiektywnie niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tym samym nie jest możliwe pozostawienie tego aktu w obrocie prawnym.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania opiekunki prawnej małoletniej W. Z. - matki A. G., decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskazał, że dzieci zaliczane są do osób niepełnosprawnych, jeżeli mają naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, powodującej konieczność zapewnienia im całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku. O niepełnosprawności nie decyduje zatem sam fakt występowania stanu chorobowego u dziecka, lecz ocena, czy i w jakim zakresie wywołuje on skutki polegające na konieczności zapewnienia całkowitej opieki lub pomocy relatywnie do opieki i pomocy, jaka jest niezbędna dziecku w danym wieku chronologicznym.

Zgodnie z rozporządzeniem dziecko uznawane jest za niepełnosprawne, jeżeli występują: niezdolność do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, takich jak: samoobsługa, samodzielne poruszenie się, komunikowanie się z otoczeniem, powodująca konieczność zapewnienia stałej opieki lub pomocy, w sposób przewyższający zakres opieki nad zdrowym dzieckiem w danym wieku albo znaczne zaburzenia funkcjonowania organizmu, wymagające systematycznych i częstych zabiegów leczniczych i rehabilitacyjnych w domu i poza domem.

Natomiast konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Minister przeanalizował dokumentację sprawy stwierdzając, że nie było jakichkolwiek podstaw do orzeczenia o niepełnosprawności. Wskazał, że przy orzekaniu o niepełnosprawności osoby, która nie ukończyła 16 roku życia organy biorą pod uwagę:

1) zaświadczenie lekarskie zawierające opis stanu zdrowia, wydane przez lekarza, pod którego opieką lekarską znajduje się dziecko, oraz inne posiadane dokumenty mogące mieć wpływ na ustalenie niepełnosprawności,

2) ocenę stanu zdrowia wystawioną przez lekarza - przewodniczącego składu orzekającego, zawierającą opis przebiegu choroby zasadniczej oraz wyniki dotychczasowego leczenia i rehabilitacji, opis badania przedmiotowego, rozpoznanie choroby zasadniczej i chorób współistniejących oraz rokowania odnośnie do przebiegu choroby, a także ograniczenia w funkcjonowaniu, występujące w życiu codziennym w porównaniu do dzieci z pełną sprawnością psychiczną i fizyczną właściwą dla wieku dziecka,

3) możliwość poprawy zaburzonej funkcji organizmu poprzez zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne, środki techniczne, środki pomocnicze lub inne działania.

Analiza całości dokumentacji, w tym w szczególności danych zawartych na druku Oceny stanu zdrowia dziecka (choroby wewnętrzne) wydanej przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego nie potwierdza zdaniem Ministra prawidłowości kwalifikacji małoletniej W. Z. do osób niepełnosprawnych. W ocenie stanu zdrowia dziecka sporządzonej przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, z rozpoznaniem zasadniczym "Wada refrakcji leczona szkłami korekcyjnym" w badaniu przedmiotowym brakuje opisu naruszenia sprawności narządu wzroku, w punkcie 6 Oceny stanu zdrowia (...) dotyczącym zakresu i rodzaju ograniczeń spowodowanych naruszoną sprawnością organizmu wynikających z choroby zasadniczej i chorób współistniejących lekarz opisuje jedynie "stałe utrudnienie komunikacji wzrokowej". Brak poprawnego uzasadnienia a jedynie wpis "opinia lekarza specjalisty" również nie uzasadnia prawidłowości kwalifikacji małoletniej do niepełnosprawności z przyczyn naruszenia narządu wzroku. W opinii pedagoga (Ocena pedagogiczna dla potrzeb postępowania o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności osób realizujących obowiązek szkolny), drugiego członka składu orzekającego, w uzasadnieniu kwalifikacji do niepełnosprawności - "dziewczynka od 2013 r. ma zdiagnozowaną wadę wzroku, która jest skutkiem blizny na rogówce, dziecko prawie nie widzi na jedno oko, szkła korekcyjne nie rekompensują ubytku wzroku, ograniczona sprawność organizmu utrudnia proces kształcenia i wychodzenia".

Ponadto zastrzeżenia Ministra wzbudził fakt, że przewodniczącym składu orzekającego był lekarz specjalista w dziedzinie chorób wewnętrznych, kardiolog, który nie jest lekarzem właściwym do choroby zasadniczej dziecka, co narusza przepis § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności zgodnie z brzmieniem, którego przewodniczącym składu orzekającego zawsze musi być lekarz, specjalista w dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej dziecka.

W toku analizy dokumentacji medycznej ustalono, że dziecko pozostaje pod opieką poradni okulistycznej (dokumentacja medyczna nie potwierdzona za zgodność z oryginałem) i lekarza podstawowej opieki zdrowotnej. W załączonej dokumentacji medycznej wielokrotnie wpis badania okulistycznego wskazujący na ostrość widzenia oka prawego i lewego po korekcji wynosząca 5/5.

W ocenie organu odwoławczego akta sprawy, w tym w szczególności zgromadzona dokumentacja medyczna z leczenia w SZPZ Lecznictwa Otwartego w W. oraz z poradni okulistycznej w M. nie potwierdza takiego naruszenia sprawności organizmu, które spełniałoby kryteria określone w rozporządzeniu.

U dziecka z rozpoznaniem zasadniczym "Wada refrakcji leczona szkłami korekcyjnymi" i ostrością wzroku po korekcji oka P i L wynoszącą wg załączonej dokumentacji 1,0 nie potwierdza takiego naruszenia sprawności organizmu, które uzasadniałoby uznanie niezdolności do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, takich jak: samoobsługa, samodzielne poruszanie się, komunikowanie z otoczeniem, powodującej konieczność zapewnienia stałej opieki lub pomocy, w sposób przewyższający zakres opieki nad zdrowym dzieckiem w danym wieku. Ponadto akta sprawy nie pozwalają również stwierdzić, że u dziecka, z powodu schorzenia, stwierdza się znaczne zaburzenie funkcjonowania organizmu, wymagające systematycznych i częstych zabiegów leczniczych i rehabilitacyjnych w domu i poza domem.

W ocenie organu odwoławczego z poszczególnych ocen członków składu orzekającego, ich uzasadnienia jak i dokumentacji medycznej nie wynika, aby małoletnia na dzień wydania orzeczenia o niepełnosprawności miała naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną powodującą konieczność zapewnienia jej całkowitej opieki lub pomocy w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne w danym wieku.

Ustalenie w postępowaniu orzeczniczym niepełnosprawności przez skład orzekający powinno polegać na rzetelnej ocenie materiału dowodowego w szczególności opinii specjalistycznych i badania lekarskiego, których celem jest ustalenie ograniczeń funkcjonalnych, a następnie przyrównanie ich do definicji niepełnosprawności wyrażonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Błędne przyrównanie tych ograniczeń zazwyczaj skutkuje poważną, kwalifikowaną wadą ustalenia niepełnosprawności, która stanowi jednocześnie sentencję orzeczenia i całkowicie odmiennie potwierdza istniejący stan faktyczny. Nie można zatem mówić o zwykłym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy skład orzekający wadliwie ustala niepełnosprawność.

Wydanie orzeczenia o niepełnosprawności powinno opierać się na obowiązujących przepisach i standardach i tym samym nie może mieć uznaniowego charakteru, gdyż niejednokrotnie stanowi podstawę do korzystania z różnego rodzaju świadczeń i uprawnień przysługujących osobom niepełnosprawnym i ich opiekunom na podstawie odrębnych przepisów, które mają charakter świadczeń pieniężnych. Zatem wydane z rażącym naruszeniem prawa orzeczenie Powiatowego Zespołu w M. wywołuje skutki prawne także w sferze społeczno-ekonomicznej, naruszając zasady praworządności i słusznego interesu społecznego.

W ocenie Ministra oczywistość naruszenia prawa przez Powiatowy Zespół w M. przy wydaniu orzeczenia o niepełnosprawności małoletniej potwierdza zarówno analiza oceny lekarskiej i pedagogicznej, gdyż z ocen tych nie wynikają przesłanki zawarte w definicji niepełnosprawności stanowiące podstawę do zaliczenia małoletniej do osób niepełnosprawnych. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

IV.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. G., matka małoletniej W. Z., działająca w jej imieniu.

Wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, utrzymującej w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P.

Stosownie do zapisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 110 ze zm.) przy orzekaniu o niepełnosprawności osoby, która nie ukończyła 16 roku życia bierze się pod uwagę:

1. zaświadczenie lekarskie zawierające opis stanu zdrowia wydane przez lekarza pod którego opieką lekarską znajduje się dziecko,

2. ocenę stanu zdrowia wystawioną przez lekarza - przewodniczącego składu orzekającego, zawierającą opis przebiegu choroby zasadniczej oraz wyniki dotychczasowego leczenia oraz badania przedmiotowego, rozpoznanie choroby zasadniczej i chorób współistniejących oraz rokowania odnośnie przebiegu choroby a także ograniczenia w funkcjonowaniu występujące w życiu codziennym w porównaniu do dzieci z pełną sprawnością psychiczną i fizyczną właściwą dla wieku dziecka.

3. Możliwość poprawy zaburzonej funkcji organizmu poprzez zaopatrzeniu w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze lub inne działania.

Skarżąca wskazała, że dostarczyła do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. dokumenty od okulisty pod której opieką lekarską pozostaje małoletnia, z której wynikało, że jest wada wzroku która ma wpływ na poprawny wzrok. Córka nosiła okulary cały czas, wzrok raz się poprawiał, raz pogarszał. Konieczna była wymiana szkieł raz na słabsze, raz mocniejsze.

Jako rodzic Skarżąca nie ma kompletnie wpływu na decyzję lekarza orzecznika, dostarczyła dokumenty o stanie zdrowia córki i na ich podstawie zostało przyznane orzeczenie o niepełnosprawności. Osobą odpowiedzialną jest lekarz orzecznik.

Ojciec dziecka złożył zawiadomienie, że córka niesłusznie ma przyznane orzeczenie o niepełnosprawności a jego celem jest uprzykrzanie życia, kosztem dziecka.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej podnoszone.

Należy rozpocząć od przypomnienia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo (tu: status osoby niepełnosprawnej). Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i naprawić wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i istotą trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność mogą budzić pewne wątpliwości. Konkludując, w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.

Idąc dalej należy zwrócić uwagę, że w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym takim jak oceniane w sprawie niniejszej kontroluje się ważność decyzji ostatecznej (tu orzeczenia powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności) przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Z kolei o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a na tę właśnie podstawę nieważności powołują się działające z urzędu organy, można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje.

VII.

Zdaniem Ministra, w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na przyznaniu statusu osoby niepełnosprawnej osobie, która w sposób oczywisty nie spełniała kryteriów ustawowych i podustawowych.

Uchybienia w tym zakresie organ ujmuje przy tym w trzy grupy.

Po pierwsze, wadliwe zdaniem Ministra było orzekanie o niepełnosprawności (dokonanie oceny stanu zdrowia dziecka) przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych - kardiologa, który nie jest lekarzem właściwym do choroby zasadniczej dziecka, co narusza § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. W myśl bowiem tego przepisu przewodniczącym składu orzekającego zawsze musi być lekarz, specjalista w dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej dziecka. W tym przypadku winien to być zatem okulista.

Należy zauważyć, że w rozpatrywanym przypadku doszło niewątpliwie do uchybienia przepisom obowiązującego wówczas prawa co do organizacji zespołu powiatowego, jednakże w ocenie Sądu w żadnym razie nie ma ono charakteru rażącego. Organ słusznie podnosi, że zgodnie z przywołanym przepisem rozporządzenia (w brzmieniu z daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności) przewodniczącym składu orzekającego powinien był być lekarz, specjalista w dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej dziecka lub osoby zainteresowanej. Niedochowanie tego wymogu, choć wyraźne i oczywiste, nie ma jednak cechy rażącej, bowiem brak jest skutków niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Wynik to już z tego, że Skarżąca nie miała jakiegokolwiek wpływu na powyższe "obsadzenie organu", bowiem jest to wyłącznie efekt wewnętrznej organizacji zespołu orzeczniczego i jego ewentualnych braków kadrowych lub niedostatków organizacyjnych. Nadto, ocenę stanu zdrowia dziecka (którą wykonuje przewodniczący składu) dokonał wprawdzie niewłaściwy specjalista, jednakże nadal był to lekarz trudniący się na co dzień działalnością orzeczniczą w Zespole Powiatowym, a nie osoba w żaden sposób niezwiązana czy to z naukami medycznymi, czy to w ogóle z problematyką orzekania o niepełnosprawności.

Sąd wskazuje wreszcie, że aktualne brzmienie § 19 ust. 2 rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. uległo zasadniczej zmianie, dopuszczając możliwość bycia przewodniczącym składu orzekającego przez lekarza specjalistę lub lekarza posiadającego specjalizację co najmniej I stopnia, w szczególności w następujących dziedzinach medycyny: chorobach wewnętrznych, pediatrii, ortopedii i traumatologii narządu ruchu, neurologii, psychiatrii, okulistyce i otolaryngologii. W chwili obecnej nie byłoby zatem mowy o uchybieniu, co należy uwzględniać przy ocenie skutków wydanego orzeczenia.

Po drugie, Minister zauważa, że rażąco został naruszony § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 1 lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia. Przepis, dla zaliczenia dziecka do grona osób niepełnosprawnych wymaga, aby wada wzroku prowadziła do obniżenia ostrości wzroku w oku lepszym do 5/25 lub 0,2 według Snellena po wyrównaniu wady wzroku szkłami korekcyjnymi, lub ograniczenia pola widzenia do przestrzeni zawartej w granicach 30 stopni. W ocenie organu w aktach sprawy brak jest dokumentacji medycznej potwierdzającej powyższe ograniczenia ostrości wzroku lub pola widzenia, zaś samo orzeczenie nie wskazuje zdaniem Ministra na naruszoną sprawność narządu wzroku uzasadniającą zaliczenie dziecka zgodnie z art. 4a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W kontekście dokonanej oceny zdaniem Ministra zaliczenie dziecka do grona osób niepełnosprawnych nastąpiło bez wyczerpania ustawowych przesłanek określonych w ustawie oraz rozporządzeniu, co rażąco narusza prawo i jest nieakceptowalne.

Oceniając powyższe Sąd wskazuje przede wszystkim na wadliwą, bo niekompletną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez Ministra i zespół wojewódzki.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że powołany przez organ § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia przewiduje dwie przesłanki uzasadniające zaliczenie dziecka do grona osób niepełnosprawnych. Otóż wymaga on, aby wada wzroku prowadziła do obniżenia ostrości wzroku w oku lepszym do 5/25 lub 0,2 według Snellena po wyrównaniu wady wzroku szkłami korekcyjnymi (to właśnie na brak spełnienia tego wymogu powołuje się organ), lub aby doszło do ograniczenia pola widzenia do przestrzeni zawartej w granicach 30 stopni. Ta ostania przesłanka nie jest w ogóle przez Ministra analizowana i niejako z założenia wykluczona jako - jak się wydaje - niemożliwa do zaistnienia w realiach niniejszej sprawy. Tymczasem w dokumentacji medycznej owszem pojawia się szereg wpisów dotyczących ostrości widzenia dziecka w granicach 5/5 a więc 1,0 według skali Snellena lub 5/10. Niemniej jednak pojawia się tam również szereg badań i wpisów odnoszących się tak do doboru szkieł korekcyjnych, łącznie z ich rodzajem i wyznaczoną w stopniach osią dla każdego oka. Co istotne, w dokumentacji tej pojawia się także wpis (por. k. 20 odwrót akt) wskazujący na istotne zawężenie kąta widzenia dziecka (por. zapis z matematycznym oznaczeniem symbolu kąta i wskazaniem stopniu 7 i 8), co wskazywałoby na spełnienie kryterium z § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Mając to na uwadze należy wskazać, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego przyznającego określone uprawnienie obywatelowi, organ nadzorczy ma nie tyle prawo co w istocie obowiązek, zwłaszcza jeżeli powołuje się na przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą w istocie na pobieżnym zbadaniu sprawy przez organ stopnia podstawowego, rozważyć wszystkie okoliczności sprawy które zostały wzięte lub mogły zostać wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu. W postępowaniu nieważnościowym, pomimo jego odrębności i specyfiki (brak prowadzenia postępowania dowodowego) organ związany jest nadal zasadami kodeksowymi w szczególności zasadą prawdy obiektywnej z art. 7, a także wymaganiami dowodowymi z art. 77 § 1 k.p.a. choć rozumianymi odmiennie niż w postępowaniu zwykłym. Zasada z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w postępowaniu nieważnościowym przejawia się w tym, że organ ma dokonać wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, zaś w kontekście obowiązującej zasady z art. 7a § 1 (rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony) i art. 8 § 1 k.p.a. (zasada zaufania), nie mogło pozostać bez komentarza i oceny organu to, że w aktach sprawy znajduje się zapis wskazujący nie tylko na osłabienie ostrości wzroku, ale także na istotne zawężenie pola widzenia. Wymagało to zatem szczególnej uwagi organu i rozważenia, jak powyższy przepis należy rozumieć (zawężenie pola widzenia co do jednego oka czy obu).

Reasumując, jeżeli organ odbiera komukolwiek uprawnienie nadane aktem administracyjnym, ma mieć co najmniej przekonanie graniczące z pewnością, że przesłanki wymagane dla przyznania owego uprawnienia na pewno nie zostały spełnione. Jeżeli takiej pewności organ nie ma, to w myśl powołanych wyżej zasad kodeksowych wątpliwości powinien rozstrzygnąć na korzyść strony, a przez to nie może przyjąć że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Sąd dostrzega to, że w niniejszej sprawie nie jest precyzyjnie określone, co jest niewątpliwą wadą orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność małoletniej, jaka konkretnie przypadłość "okulistyczna" legła u podstaw zaliczenia jej do osób niepełnosprawnych (konkretnie która z wad określonych w rozporządzeniu zachodzi). Kwestia ta, sama przez się nie jest jeszcze jednak ani konieczną ani wystarczającą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) z powodu rażącego naruszenia prawa. Sąd podkreśla, że warunki określone w rozporządzeniu podlegają każdorazowej ocenie lekarza i pozostałych członków zespołu orzeczniczego. Taka ocena została też przeprowadzona i od strony formalnej nie można jej zakwestionować, tym bardziej w trybie nadzwyczajnym, bowiem lekarz przeprowadził zarówno badanie, jak również uwzględnił całość zgromadzonej dokumentacji. Twierdzenie Ministra, że przesłanka niepełnosprawności na pewno nie zachodziła (inna sprawa czy została ona prawidłowo określona w rozporządzeniu tj. na podstawie prawidłowego upoważnienia ustawowego) nie jest trafne. Organ zapomina, że nie orzeka w trybie zwykłym, a w trybie nadzwyczajnym. Sugerowanie zatem, nawet w sposób zawoalowany jak w zaskarżonej decyzji, że ten konkretny obywatel (małoletnia i jej matka) w istocie może bezprawnie wykorzystywać system wsparcia osób niepełnosprawnych, bez najmniejszego dowodu takiego nadużycia, nie zasługuje na aprobatę tutejszego Sądu.

Wskazać równocześnie trzeba, że na podstawie materiałów zgromadzonych w sprawie weryfikacja tego, czy małoletnia W. Z. cierpiała w chwili orzekania przez Zespół Powiatowy na przypadłość wymienioną w rozporządzeniu może nie być możliwa do odtworzenia w postępowaniu nieważnościowym, co organy ponownie badając sprawę również powinny uwzględnić i stosownie do zasad kodeksowych wziąć pod rozwagę przy rozstrzyganiu sprawy i ocenie skutków społeczno-gospodarczych.

Po trzecie, w ocenie Ministra małoletnia nie spełnia także dodatkowego kryterium niepełnosprawności, tj. stwierdzona wada wzroku nie uzasadnia uznania, że dziecko jest niezdolne do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, takich jak: samoobsługa, samodzielne poruszanie się, komunikowanie z otoczeniem, powodującej konieczność zapewnienia stałej opieki lub pomocy, w sposób przewyższający zakres opieki nad zdrowym dzieckiem w danym wieku. W ocenie Ministra brak było również danych dostatecznie uzasadniających przekonanie, że z powodu schorzenia, stwierdzono znaczne zaburzenie funkcjonowania organizmu, wymagające systematycznych i częstych zabiegów leczniczych i rehabilitacyjnych w domu i poza domem.

Oceniając powyższe stanowisko Sąd zauważa, że zgodnie z § 1 rozporządzenia oceny niepełnosprawności u osoby w wieku do 16 roku życia, zwanej dalej "dzieckiem", dokonuje się na podstawie następujących kryteriów:

1) przewidywanego okresu trwania upośledzenia stanu zdrowia z powodu stanów chorobowych, o których mowa w § 2, przekraczającego 12 miesięcy,

2) niezdolności do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, takich jak: samoobsługa, samodzielne poruszanie się, komunikowanie z otoczeniem, powodującej konieczność zapewnienia stałej opieki lub pomocy, w sposób przewyższający zakres opieki nad zdrowym dzieckiem w danym wieku, albo

3) znacznego zaburzenia funkcjonowania organizmu, wymagającego systematycznych i częstych zabiegów leczniczych i rehabilitacyjnych w domu i poza domem.

Mając to na względzie należy wskazać, że zaliczenie dziecka do grona osób niepełnosprawnych wymagało po pierwsze stwierdzenia przypadłości wymienionej w § 2 rozporządzenia, która przekracza 12 miesięcy. Niewątpliwie wada wzroku, jakkolwiek by jej nie oceniać, spełniała kryterium czasowe (upośledzenie dłuższe niż 12 miesięcy), a w okolicznościach opisanych powyżej nie ma jasnego i jednoznacznego powodu by twierdzić, że nie kwalifikowała się ona do wady o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia (organ pominął wskazany przez Sąd zapis dokumentacji medycznej i nie dokonał jego oceny).

Pozostałe dwa kryteria są z samego założenia ocenne, tj. istnienie niezdolności do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, takich jak: samoobsługa, samodzielne poruszanie się, komunikowanie z otoczeniem, powodującej konieczność zapewnienia stałej opieki lub pomocy, w sposób przewyższający zakres opieki nad zdrowym dzieckiem w danym wieku, albo znaczne zaburzenie funkcjonowania organizmu, wymagające systematycznych i częstych zabiegów leczniczych i rehabilitacyjnych w domu i poza domem. Dla przypisania stopnia niepełnosprawności wystarczające jest stwierdzenie występowania jednego z nich.

W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4a ust. 1 ustawy o rehabilitacji osoby, które nie ukończyły 16 roku życia zaliczane są do osób niepełnosprawnych, jeżeli mają naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, powodującą konieczność zapewnienia im całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku.

Z kolei z ustępu 2 tego artykułu wynika, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, kryteria oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia.

W odniesieniu do kryterium z § 1 pkt 3 rozporządzenia należy wskazać, że nie znajduje ono jakiegokolwiek umocowania w przepisach ustawy, ta bowiem w art. 4a ust. 1, który jest kluczowy przy wykładni przepisów rozporządzenia, mających w końcu doprecyzować umocowanie ustawowe, nie przewiduje w definicji niepełnosprawności przesłanki "znacznego zaburzenia funkcjonowania organizmu, wymagającego systematycznych i częstych zabiegów leczniczych i rehabilitacyjnych w domu i poza domem".

Upoważnienie ustawowe z art. 4a ust. 2 rozporządzenie zezwalało prawodawcy na uregulowanie aktem rangi podustawowej jedynie kryteriów oceny niepełnosprawności osób do 16 roku życia. W związku z tym, że kryterium z § 1 pkt 3 jest całkowicie nieznane ustawie, to nie stanowi tym samym wymaganego dla każdego upoważnienia ustawowego uszczegółowienia zasad zaliczania do niepełnosprawności osób w wieku poniżej lat 16, a w istocie kreuje nową przesłankę niepełnosprawności tych osób, bez stosownego umocowania. O ile powyższe nie mogłoby budzić zastrzeżeń w sytuacji, gdyby stanowiło podstawę przyznania uprawnienia danej stronie (spełnienie tej przesłanki musiałoby być traktowane in favorem strony i uznane za wiążące), to jeżeli chodzi o wysuwanie negatywnych wniosków dla strony, zwłaszcza zaś w trybie nadzwyczajnym, nie może mieć miejsca. Uwagi Ministra w tym względzie są zatem chybione, a rozporządzenie w tym zakresie narusza delegację ustawową i nie może zostać przez Sąd zastosowane (§ 1 pkt 3 rozporządzenia).

Kontynuując należy zauważyć, że w ocenie Sądu organ nie miał także podstaw do przyjęcia, że rażąco naruszono przepis ustawy i rozporządzenia (art. 4a ust. 1 i § 1 pkt 2) bowiem brak było podstaw do uznania, że małoletnia na dzień wydania orzeczenia o niepełnosprawności miała naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną powodującą konieczność zapewnienia jej całkowitej opieki lub pomocy w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne w danym wieku, co świadczy o wadzie kwalifikowanej.

Organ wywodzi tego rodzaju tezę w głównej mierze z oceny pedagogicznej (k. 32-33 akt administracyjnych), która wskazuje, że dziecko pomimo posiadanej wady wzroku jest dosyć samodzielne w czynnościach dnia codziennego. Organ nienależycie jednak ocenia całokształt tej opinii, bowiem pomija to, że w definicji ustawowej jest nawiązanie do pewnego wzorca oceny (punktu odniesienia) tj. potrzeby całkowitej opieki lub pomocy w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku. Jeżeli zatem w ocenie pedagogicznej, sporządzonej po przeprowadzeniu bezpośredniego badania małoletniej, uprawiony członek zespołu orzekającego wskazuje, że pomimo dosyć dużej samodzielności małoletniej w zwykłych czynnościach życia codziennego jak np. ubieranie się, samoobsługa w zakresie higieny osobistej, proste czynności życia codziennego, itp. wymaga ona nadal ponadprzeciętnego wsparcia, zwłaszcza na polu edukacji bowiem wada wzroku powoduje ograniczenia poznawcze, wymagające wsparcia, to nie da się tej kwestii pominąć, sprowadzając całość wywodu do wyrwanego z kontekstu przepisu zwrotu "wymaga całkowitej opieki lub pomocy".

W tych okolicznościach sprawy nie sposób przyjąć, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane z tak znaczną wadą prawną, że rażąco narusza przepisy a przez to wymaga wyeliminowania z obrotu. Sąd nie podziela argumentacji Ministra i organu stopnia wojewódzkiego, że co innego wynika ze zgromadzonych dowodów a co innego orzeczono przez Zespół Powiatowy. Wady na które wskazuje Minister, są wadami które nie mogą być widziane jako kwalifikowane, rażące naruszenie prawa. To w istocie ocena prowadzona przez Ministra wskazuje na tego rodzaju wadliwość, nie zaś zgromadzona dokumentacja sprawy. Istotą postępowania nieważnościowego jest wyeliminowanie (jedynie i aż) tych wszystkich aktów administracyjnych, które m.in. w sposób rażący naruszają prawo. W sytuacji niejednoznaczności ocen (innego postrzegania danej kwestii przez organ orzekający pierwotnie a innego przez organ nadzoru), nie może być mowy o zaistnieniu wady rażącego naruszenia prawa i składowej tego stanu jaką są skutki społeczno-gospodarcze w żadnym razie niemożliwe do zaakceptowania w państwie praworządnym.

Jeżeli organ ma zastrzeżenia do działania Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, zwłaszcza do jego obsady kadrowej, podejmowanych działań, powinien oddziaływać na tę jednostkę w ramach posiadanych kompetencji nadzorczych. Uchybienia orzeczenia o niepełnosprawności nie mogą być w każdym przypadku eliminowane instytucją stwierdzenia nieważności decyzji.

Z tych też względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rozumianym jako przepis prawa materialnego, ustanawiający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa) i art. 7 § 1, art. 7a § 1 i art. 8 § 1 k.p.a.

Sąd nie miał również wątpliwości, że niniejsza sprawa mieściła się w kognicji sądów administracyjnych a nie powszechnych. Pomimo ogólnej reguły zgodnie z którą orzeczenia o niepełnosprawności podlegają kontroli sądów powszechnych należy wskazać, że ma ona zastosowanie jedynie do trybu zwykłego. W trybach nadzwyczajnych, w których wydawana jest decyzja administracyjna i w których stosuje się przepisy k.p.a., kontrolę sprawują sądy administracyjne.