Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 523/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Marszałek Województwa~Zarząd Województwa
Powołane przepisy: article: art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 2, 3 i 4, art. 30b, art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 30 e, art. 30g, art. 37
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski, Protokolant Lidia Wachowska, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r., sprawy ze skargi PZOZ na negatywną ocenę Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego jako Instytucji Zarządzającej z dnia "[...]"., nr "[...]" w przedmiocie wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury 2007 - 2013 I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa Warmińsko – Mazurskiego; II. zasądza od Zarządu Województwa Warmińsko – Mazurskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 509,80zł (pięćset dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, przy czym ta kwota obejmuje należny podatek VAT.


UZASADNIENIE

W dniu 29 kwietnia 2009 r. Spółka A w O. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Zwiększenie dostępu do usług medycznych o znaczeniu ponadregionalnym dla mieszkańców "[...]": "[...]"Centrum Urazowo – Oparzeniowe "[...]"Centrum Transplantacji" do konkursu "[...]" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007 – 2013 w ramach osi priorytetowej Infrastruktura społeczna; Działanie – Wysoki poziom zabezpieczenia i dostępności medycznej i opiekuńczej; Poddziałanie – Infrastruktura Ochrony Zdrowia.

Pismem z dnia "[...]" o nr "[...]" Marszałek Województwa poinformował Spółkę A, iż złożony wniosek o dofinansowanie wymienionego wyżej projektu, zarejestrowany pod nr "[...]", został odrzucony z powodu uchybień formalnych. W uzasadnieniu wskazano, że kryteria formalne wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007-2013 określone zostały w załączniku nr 1 do uchwały nr "[...]" Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny "[...]" na lata 2007 – 2013 z dnia "[...]". Natomiast szczegółowe zasady i sposób finansowania oraz tryb i warunki ubiegania się o dofinansowanie z Programu określone zostały w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowej Infrastruktura Społeczna Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007 – 2013 oraz w regulaminie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007 – 2013 do konkursu nr "[...]".

Marszałek Województwa powołał, iż zgodnie z § 8 ust. 5 Regulaminu ocena formalna wniosku przeprowadzana jest przez dwóch Pracowników Biura Projektów (zgodnie z zasadą "dwóch par oczu"), w oparciu o Listę sprawdzającą będącą załącznikiem do Regulaminu, której wynik zapisywany jest w karcie oceny wniosku. Jak wyjaśniono, wynik oceny zapisany w karcie oceny wniosku został przeprowadzony w oparciu o listę sprawdzającą, będącą załącznikiem nr 4 do Regulaminu. Pytania w liście sprawdzającej zostały dopasowane do kryteriów formalnych zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący. Lista sprawdzająca, w oparciu o którą wynik zapisywany jest w karcie oceny formalnej określała pytania dopuszczające niepodlegające poprawie/uzupełnieniu oraz pytania uzupełniające, które podlegały poprawie/uzupełnieniu. Zgodnie z zapisami Listy sprawdzającej w przypadku niespełnienia pytań dopuszczających w zakresie kryteriów formalnych, wniosek zostaje odrzucony bez możliwości poprawy/uzupełnienia, a w liście sprawdzającej oraz karcie oceny formalnej zaznaczone zostanie pole NIE.

W przedmiotowej sprawie, osoby sprawdzające wniosek, zaznaczyły pole "NIE" w liście sprawdzającej przy następujących pytaniach: "Czy wniosek został złożony w odpowiedzi na właściwe ogłoszenie o konkursie?" oraz "Czy Wnioskodawca/Beneficjent określony w polu B-1 oraz B-2 (jeżeli dotyczy) wniosku o dofinansowanie projektu jest uprawniony do ubiegania się o wsparcie w ramach działania/poddziałania określonego w polu A-3/A-4 wniosku zgodnie z Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych RPO "[...]"?". Powyższe uzasadniono faktem, że zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Infrastruktura Społeczna dla Działania 3.2.1 Infrastruktura ochrony zdrowia, Schemat B, o dofinansowanie mogą ubiegać się Wnioskodawcy, których projekty zakładają rozbudowę, modernizację obiektów ochrony zdrowia o zasięgu regionalnym. Tymczasem obiekt ochrony zdrowia o zasięgu regionalnym określono jako obiekt/y Zakładu Opieki Zdrowotnej (ZOZ), w którym przynajmniej 2 oddziały lecznictwa stacjonarnego świadczą procedury wysokospecjalistyczne, a ich udział w rzeczywistym wykonaniu świadczeń w danym oddziale jest wyższy niż 20% wartości rzeczywistego wykonania (wg danych Narodowego Funduszu Zdrowia za I półrocze 2008 r.) lub obiekt/y Zakładu Opieki Zdrowotnej (ZOZ), w którym udział leczonych pacjentów spoza powiatu, gdzie zlokalizowany jest ZOZ do ogólnej liczby leczonych pacjentów na oddziałach jest wyższy niż 70% (wg danych Narodowego Funduszu Zdrowia z 2008 r.).

W ocenie Marszałka, skoro Wnioskodawca nie spełniał żadnego z wymienionych powyżej warunków, a tym samym nie spełniał wymaganego kryterium zasięgu regionalnego swojej działalności, wniosek jako że nie został złożony w odpowiedzi na właściwy konkurs, podlegał odrzuceniu.

Pismem z dnia 25 czerwca 2009 r. Spółka A w O. złożyła protest od negatywnej oceny Instytucji Zarządzającej z dnia "[...]". Uzasadniając złożony środek zaskarżenia, wskazano, że powołana wyżej definicja obiektów zdrowia o zasięgu regionalnym, zawarta w Uszczegółowieniu Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007 – 2013, odnosi się do pojęcia procedur wysokospecjalistycznych. Podkreślono, iż istnieją duże rozbieżności w definiowaniu samej "procedury wysokospecjalistycznej". Wskazano, że zgodnie z art. 5 pkt 39 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), świadczeniami wysokospecjalistycznymi są świadczenia lub procedury medyczne spełniające łącznie następujące kryteria:

- udzielenie świadczenia wymaga wysokiego poziomu zaawansowania technicznego świadczeniodawcy oraz zaawansowanych umiejętności osób udzielających świadczenia,

- koszt jednostkowy świadczenia jest wysoki.

W ocenie wnoszącego protest, powyższa definicja pozostawia dużą uznaniowość. Katalog świadczeń wysokospecjalistycznych zawiera rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie świadczeń wysokospecjalistycznych finansowanych z budżetu państwa, z części pozostającej w dyspozycji ministra właściwego do spraw zdrowia (Dz. U. Nr 267, poz. 2661 ze zm.). Są to jednak jedynie świadczenia finansowane przez Ministerstwo Zdrowia, zaś pozostałe świadczenia wysokospecjalistyczne nie zostały w powołanym rozporządzeniu wymienione. Wskazano również, iż stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nadzór nad tworzeniem i prowadzeniem list oczekujących na świadczenia wysokospecjalistyczne prowadzi minister zdrowia. Jednakże, jak podniesiono, Minister Zdrowia nie gromadzi obecnie żadnych informacji o czasie oczekiwania na inne procedury niż finansowane ze środków centralnych. Odwołując się do przytoczonej definicji procedur wysokospecjalistycznych, Spółka A wskazała zatem, że obejmuje ona dwa kryteria: wysokie kompetencje medyczne i zaawansowanie techniczne oraz wysoki koszt. Nie określa jednakże, czy jest to procedura planowa, czy może być to procedura ostra, ratująca życie. Zatem we właściwym przypisaniu procedur wysokospecjalistycznych nie można brać pod uwagę tylko procedur tzw. kolejkowych (wynikających z wyżej wymienionych aktów prawnych). Tymczasem we wniosku wykazano 2 oddziały, w których realizowane są procedury wysokospecjalistyczne ostre, ratujące życie:

W związku z brakiem zamkniętego katalogu procedur wysokospecjalistycznych, wnioskodawca opierając się na wyżej cytowanej definicji ustawowej, kontrakcie z NFZ oraz danych statystycznych przekazanych w raportach do Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zawarł we wniosku informacje o procedurach wysokospecjalistycznych wykonywanych w szpitalu "[...]" (Spółka A w O). Na podstawie własnych danych wskazał, że na oddziale Intensywnej Terapii wartość hospitalizacji, w czasie których wykonano procedury wysokospecjalistyczne stanowiła 100% wartości wszystkich hospitalizacji na tym oddziale. Natomiast na oddziale kardiologicznym wartość hospitalizacji, w czasie których wykonano procedury wysokospecjalistyczne wynosiła 33,25% wartości wszystkich hospitalizacji na tym oddziale.

Powołano się również na niemożność prawidłowego wyliczenia procentowego udziału procedur wysokospecjalistycznych w wartości hospitalizacji na danym oddziale, gdyż zgodnie z zasadami kontraktowania z NFZ wycena dotyczy świadczeń, a nie procedur. Takie wyliczenie jest możliwe na poziomie wnioskodawcy (wykonującego procedury), a nie płatnika (NFZ).

Pismem z dnia "[...]" Marszałek Województwa uznał powyższy protest za niezasadny. W uzasadnieniu powtórzono argumentację pisma z dnia "[...]". Ponadto wskazano, że w przypadku konkursu "[...]" głównym źródłem danych w zakresie zakwalifikowania danej jednostki do grupy Beneficjentów były dane uzyskane z Narodowego Funduszu Zdrowia, który w piśmie z dnia "[...]", o nr "[...]", wskazał na podmioty spełniające kryteria określone w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowej Infrastruktura Społeczna Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007 – 2013.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższe pismo Marszałka Województwa informujące o negatywnym rozpatrzeniu protestu, Spółka A w O. wniosła o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą. Informacji Marszałka Województwa zarzucono naruszenie:

- art. 26 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 13, 16, ust. 2, art. 28 ust. 5, ust. 6, art. 29 ust. 2 pkt 1, 2, 6, ust. 4, art. 30b ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712),

- § 8 Regulaminu Naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007 - 2013 do konkursu "[...]", stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały Zarządu Województwa Warmińsko – Mazurskiego Nr 17/175/09/III z dnia 10 marca 2009 r.,

- postanowień Szczegółowego opisu osi priorytetowej "Infrastruktura społeczna" Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007 - 2013 z dnia "[...]".

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zarówno ocena negatywna z dnia "[...]", jak i informacja z dnia "[...]" o uznaniu złożonego protestu za niezasadny, są jednobrzmiące. Powyższe jest niezrozumiałe z uwagi na wymóg określony w art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, iż w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Podobne warunki stawia § 12 ust. 20 i 21 Regulaminu. Tymczasem, w ocenie strony skarżącej, posłużenie się w uzasadnieniu informacji z dnia "[...]" argumentacją uzasadnienia pisma z dnia "[...]" budzi podejrzenie, iż w rozpatrywaniu protestu brały udział osoby, zaangażowane na wcześniejszym etapie oceny wniosku.

Skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu protestu z dnia 25 czerwca 2009 r. Zaznaczył, że spełnia definicję obiektu służby zdrowia o zasięgu regionalnym, bowiem posiada przynajmniej 2 oddziały lecznictwa stacjonarnego, które świadczą procedury wysokospecjalistyczne. Dodał, że do protestu załączono dokładne tabele wykonanych świadczeń wysokospecjalistycznych wraz z ich wymienieniem oraz podaniem dokładnej ich liczby. Ponownie wskazał na istniejące rozbieżności w zakresie zdefiniowania pojęcia świadczenia wysokospecjalistycznego w ramach obowiązujących przepisów prawnych. Zupełnie niezrozumiałe dla strony skarżącej było stanowisko zaprezentowane przez Marszałka Województwa w odpowiedzi na protest, które nadaje szczególne znaczenie pismu Narodowego Funduszu Zdrowia Oddziału Wojewódzkiego z dnia "[...]". W ocenie strony, na uwagę zasługiwała okoliczność, iż w powołanym piśmie NFZ, podając dane dotyczące udziału procedur wysokospecjalistycznych w wykonaniu rzeczywistym szpitali w I półroczu 2008 r., posiłkował się wykazem świadczeń wysokospecjalistycznych, stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu i kryteriów podziału środków pomiędzy centralę i oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia z przeznaczeniem na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych (Dz. U. Nr 171, poz. 1210). NFZ wygenerował powyższe same z baz tworzonych na podstawie raportów statystycznych przekazanych przez świadczeniodawców. Opracowując powyższe dane przyjęto, że liczba leczonych określona zostanie poprzez PESEL pacjenta, natomiast przynależność pacjenta do powiatu według miejsca zamieszkania z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych na dzień 31 marca 2008 r. W oparciu o powyższe założenia wyliczono udział procentowy liczby leczonych według powiatów z ogólnej populacji leczonych w poszczególnych zakresach świadczeń (oddziałach). Taka praktyka Marszałka Województwa jest niezrozumiała, choćby z tego powodu, iż wychodząc z założenia, że wszelkie potrzebne dane o ewentualnym Beneficjencie uzyska przy tego rodzaju projektach z NFZ, zbędne było angażowanie wnioskodawców do składania wniosków, skoro z danych NFZ wynikało od początku, jaki szpital spełnia wymagania określone przez Instytucję Zarządzającą. Ponadto z dokumentów, będących podstawą realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego nie wynikała okoliczność, iż pismo NFZ stanowić będzie podstawę oceny wnioskodawcy pod względem wykonanych przez niego wysokospecjalistycznych świadczeń.

W dalszej kolejności skarżący wskazał, iż powołane pismo NFZ zawierało błędy natury merytorycznej. W treści tego pisma jest bowiem mowa o tym, iż NFZ przekazuje dane dotyczące udziału procedur wysokospecjalistycznych w wykonaniu rzeczywistym szpitali w podziale na poszczególne zakresy świadczeń (oddziały) w I półroczu 2008 r. jako załącznik nr 1 do pisma. W załączniku tym podane zostały wartości procentowe procedur wysokospecjalistycznych wykonanych w I półroczu 2008 r. Tymczasem, jak wynika z pisma, dane te wygenerowano z baz danych, posiłkując się wykazem świadczeń wysokospecjalistycznych, stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu i kryteriów podziału środków pomiędzy centralę i oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia z przeznaczeniem na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych (Dz. U. Nr 171, poz. 1210). Powiązanie i wykazywanie procedur wysokospecjalistycznych na podstawie świadczeń wysokospecjalistycznych świadczyć tylko może o błędach natury merytorycznej, albowiem jest rzeczą niemożliwą, aby wartość świadczeń wysokospecjalistycznych odnosić do wartości procedur wysokospecjalistycznych. Powyższe, w ocenie strony skarżącej, dowodziło również nieznajomości omawianych zagadnień przez osobę sporządzającą to pismo.

Ponadto strona wskazała, że treść pisma NFZ z dnia "[...]" nasuwa wniosek, iż Instytucja Zarządzająca prowadziła z NFZ rozmowy telefoniczne oraz korespondencję dotyczącą treści pisma w okresie przed sporządzeniem tego pisma. Tymczasem ogłoszenie o konkursie ukazało się w dniu 12 marca 2009 r. Dokumenty w postaci Regulaminu czy Szczegółowego opisu osi priorytetowej "Infrastruktura społeczna" nie zawierają przejrzystych warunków ocen wnioskodawców. W ocenie strony skarżącej, warunki tych ocen Instytucja Zarządzająca przygotowywała w dniu ogłoszenia o konkursie, ale jednocześnie z pominięciem dokumentów, w których powinny one zostać uwzględnione. Można zatem przypuszczać, iż były one przygotowywane celem założonej eliminacji z konkursu części wnioskodawców.

Strona zarzuciła, iż zarówno w Regulaminie, jak i w Szczegółowym opisie osi priorytetowej "Infrastruktura społeczna" brakowało definicji świadczeń wysokospecjalistycznych, jak i procedur wysokospecjalistycznych. Tego rodzaju praktyka nie mogła znaleźć oparcia także w przepisach ustawowych, bowiem jak stanowi art. 28 ust. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, dokumenty, o których mowa w ust. 5, czyli dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego, a także ich zmiany podlegają publikacji na stronach internetowych właściwej instytucji zarządzającej i nie mogą być zmieniane na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie trwania określonej tury konkursu, w zakresie w jakim dotyczą tego konkursu, a w przypadku konkursów otwartych – ich zmiana nie może mieć negatywnego wpływu na rozpatrzenie złożonego przed dokonaniem tej zmiany wniosku o dofinansowanie.

Końcowo strona zaznaczyła, że Instytucja Zarządzająca, nie informując wnioskodawców oraz nie podając definicji świadczeń wysokospecjalistycznych, ani procedur wysokospecjalistycznych, w sposób zupełnie dowolny, dokonała oceny złożonego wniosku. Ponadto dopiero na etapie odpowiedzi na protest poinformowała wnioskodawcę o przyjętej przez siebie koncepcji świadczeń wysokospecjalistycznych i danych na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł pozostawienie skargi bez rozpatrzenia lub ewentualnie z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Uzasadniając konieczność pozostawienia skargi bez rozpatrzenia, Marszałek wskazał, że w dokumentacji przekazanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie brak jest kopii wniosku o dofinansowanie, który stosownie do art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju skutkuje pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia. Wnioskując zaś o oddalenie skargi, podtrzymano argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej oceny.

W piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2009 r. strona skarżąca ponowiła zarzuty prezentowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd w składzie orzekającym nie przychylił się do wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Sprawa rozpoznawana przed Sądem dotyczyła negatywnie rozpoznanego przez Instytucję Zarządzającą wniosku skarżącego o dofinansowanie projektu ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007 – 2013 w ramach osi priorytetowej Infrastruktura społeczna; Działanie – Wysoki poziom zabezpieczenia i dostępności medycznej i opiekuńczej; Poddziałanie – Infrastruktura Ochrony Zdrowia.

Sąd uznał za konieczne omówienie norm prawnych stanowiących o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (powołana wyżej ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r.), albowiem Instytucja Zarządzająca w sposób niezgodny z treścią wskazanej regulacji i wydanych na jej podstawie aktów (Szczegółowy Opis Osi Priorytetowej Infrastruktura Społeczna Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007 – 2013 i regulamin naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007 – 2013 do konkursu nr "[...]") dokonała oceny złożonego projektu w sposób naruszający prawo.

Zgodnie z art. 30g ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Natomiast stosownie do art. 37 powołanej ustawy do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawodawca choć wyraźne wyłączył możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże zarazem ustanowił w przepisie art. 30b ustawy regulację szczególną, nadającą ramy prowadzonej przez instytucję realizującą program operacyjny procedurze odwoławczej. Zauważyć należy, iż podobnie prawodawca postąpił w odniesieniu do etapu kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć wydawanych na podstawie wspomnianej ustawy. Treść przepisów art. 30c i 30d, z uwzględnieniem art. 30 e ustawy, czynią bowiem uprawnioną tezę, iż prawodawca stworzył szczególną procedurę sądowoadministracyjną, której uregulowania zawierają znaczne odstępstwa od ogólnego modelu sądowej kontroli administracyjnej.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Stosownie zaś do art. 26 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, (...), a także przygotowanie i przekazania Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów, a następnie wybór, w oparciu o te kryteria, projektów które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Stosownie natomiast do art. 26 ust. 2 ustawy instytucja zarządzająca, wykonując m.in. określone wyżej zadania, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu.

W przedmiotowej sprawie, kryteria wyboru projektów zostały określone w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowej Infrastruktura Społeczna Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007 – 2013 (dalej jako: Szczegółowy Opis Osi Priorytetowej). Jednym z kryteriów, które zdaniem instytucji zarządzającej przesądziło o negatywnej ocenie projektu wnioskodawcy, był obowiązek posiadania statusu obiektu/ów ochrony zdrowia o zasięgu regionalnym. W definicji tego pojęcia wymieniono obiekt/y Zakładu Opieki Zdrowotnej (ZOZ), w którym przynajmniej 2 oddziały lecznictwa stacjonarnego świadczą procedury wysokospecjalistyczne, a ich udział w rzeczywistym wykonaniu świadczeń w danym oddziale jest wyższy niż 20% wartości rzeczywistego wykonania (wg danych Narodowego Funduszu Zdrowia za I półrocze 2008 r.) lub obiekt/y Zakładu Opieki Zdrowotnej (ZOZ), w którym udział leczonych pacjentów spoza powiatu, gdzie zlokalizowany jest ZOZ do ogólnej liczby leczonych pacjentów na oddziałach jest wyższy niż 70% (wg danych Narodowego Funduszu Zdrowia z 2008 r.).

Przeprowadzając weryfikację wniosku o dofinansowanie w kontekście, czy wnioskodawca spełnia wymienione powyżej warunki, Instytucja Zarządzająca oparła swą ocenę na informacji Narodowego Funduszu Zdrowia Oddział Wojewódzki, który pismem z dnia "[...]", o nr "[...]", przekazał dane dotyczące m.in. udziału procedur wysokospecjalistycznych w wykonaniu rzeczywistym szpitali "[...]" w podziale na poszczególne zakresy świadczeń (oddziały). Jednocześnie NFZ poinformował, że dane te wygenerowano z baz danych, posiłkując się wykazem świadczeń wysokospecjalistycznych, stanowiących załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu i kryteriów podziału środków pomiędzy centralę i oddziały wojewódzkie NFZ z przeznaczeniem na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych (Dz. U. Nr 171, poz. 1210).

Oceniając powyższe, nie sposób nie przychylić się do trafnie wyeksponowanych w skardze zarzutów, iż Instytucja Zarządzająca utożsamia pojęcie "procedur wysokospecjalistycznych" oraz "świadczeń wysokospecjalistycznych". Wskazać należy, iż przygotowanie Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego oraz kryteriów wyboru projektów zgodnie z powołanym wyżej art. 26 pkt 2 i 3 ustawy należy do zadań Instytucji Zarządzającej, a więc podmiotu, który następnie sam rozstrzyga w przedmiocie złożonych wniosków w oparciu o ustanowione przez siebie przesłanki. Skoro zatem Instytucja Zarządzająca w definicji obiektu ochrony zdrowia posłużyła się sformułowaniem "procedura wysokospecjalistyczna", winna była konsekwentnie dokonać oceny złożonych wniosków według danych sporządzonych w oparciu o to kryterium. Tymczasem w piśmie NFZ z dnia "[...]", na które powołała się Instytucja Zarządzająca, mowa jest o procedurach wysokospecjalistycznych z jednoczesnym podkreśleniem, iż dane te wygenerowano z baz danych, posiłkując się wykazem świadczeń wysokospecjalistycznych. Należało podzielić argumentację strony skarżącej, iż użyte w piśmie NFZ z dnia "[...]" sformułowania budzą uzasadnione wątpliwości co do kryterium, w oparciu, o które w istocie dokonano oceny wniosku. W świetle powyższego, nie można mówić o prawidłowym zastosowaniu zasad oceny wniosków określonych w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowej, które odnoszą się w wyraźny sposób do pojęcia procedur wysokospecjalistycznych. Z uwagi na niejasne sformułowania pisma NFZ z dnia "[...]" Instytucja Zarządzająca winna była zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie poprzez np. żądanie przedstawienia przez NFZ Oddziału Wojewódzkiego precyzyjnych danych, które odpowiadałyby przyjętym przez tę Instytucję uprzednio definicjom oraz którymi następnie można byłoby posłużyć się w toku realizacji programu operacyjnego.

W tym miejscu wskazać jednocześnie należy, iż w wymienionej wyżej definicji obiektu/ów ochrony zdrowia o zasięgu regionalnym odwołano się do danych będących w posiadaniu NFZ, zatem posłużenie się tymi danymi, co do zasady, nie pozostawało w sprzeczności z kryteriami oceny wniosków określonymi w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowej. W tym też zakresie zarzut skarżącego, iż jest to praktyka nieprawidłowa nie znajduje uzasadnienia. Poddając się warunkom konkursu, skarżący znał bowiem zasady określone w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowej oraz zawarte w nim definicje, a przynajmniej powinien je znać. W kontekście poczynionej powyżej uwagi, całkowicie chybione jest zakwestionowanie przez stronę skarżącą przyjętego przez Instytucję Zarządzającą trybu i twierdzenie, że z dokumentów będących podstawą realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego nie wynika, iż pismo NFZ stanowić będzie podstawę oceny wniosku pod względem wykonanych procedur wysokospecjalistycznych. Wręcz przeciwnie odwołanie się do zawartej w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowej w definicji obiektu/ów ochrony zdrowia o zasięgu regionalnym do danych NFZ wręcz nakazywało posłużenie się takimi danymi (które w toku postępowania nie mogą przedstawione inaczej niż na piśmie).

Skarżący podnosił ponadto, że zbędne było angażowanie wnioskodawców do składania wniosków, skoro z danych NFZ wynikało od początku, który szpital spełnia wymagania przyjęte przez Instytucję Zarządzającą. I w tym przypadku stanowisko strony skarżącej pozbawione jest racji. Instytucja Zarządzająca musiała bowiem zgromadzić dane, które były niezbędne do wstępnej oceny wniosku. Nie można zasadnie zarzucać Instytucji Zarządzającej, że bez potrzeby angażowała wnioskodawców, dysponując danymi z NFZ, ponieważ uczestniczenie w ogłoszonym konkursie nie było wnioskodawcom nakazane, lecz stanowiło wyraz ich woli podjęcia działań dla pozyskania środków na realizację planowanego projektu.

Powracając do wskazania motywów, które zadecydowały o uwzględnieniu skargi, wskazać należy, że w niniejszej sprawie w istocie o niespełnieniu przez wnioskodawcę kryterium nr 3 z karty oceny formalnej wniosku zadecydował w rzeczywistości NFZ, co wprost wyrażono w uzasadnieniu informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Nie mogła spotkać się z pozytywną oceną Sądu okoliczność, iż w załączniku nr 1 do pisma NFZ przedstawiono udział procedur wysokospecjalistycznych w wykonaniu rzeczywistym szpitali w ujęciu procentowym. Przypomnieć jeszcze raz należy, iż Instytucja Zarządzająca, w definicji obiektu/ów ochrony zdrowia o zasięgu regionalnym odwołała się do "danych Narodowego Funduszu Zdrowia za I półrocze 2008 r.". Powyższe sformułowanie wskazywało zatem na konieczność uwzględnienia danych NFZ przez Instytucję dokonującą oceny wniosków o dofinansowanie. Jednakże zauważyć należy, iż w świetle powołanej wyżej definicji obiektu/ów ochrony zdrowia o zasięgu regionalnym nie można utożsamiać obowiązku sięgnięcia na potrzeby oceny wniosku o dofinansowanie do danych NFZ z wyliczeniem przez NFZ udziału procedur wysokospecjalistycznych w rzeczywistej wartości świadczeń. Brzmienie powołanej definicji wskazuje bowiem, że zbadanie, jaki udział procedury wysokospecjalistyczne stanowią w rzeczywistej wartości świadczeń, powinno nastąpić w oparciu o dane NFZ, lecz dopiero w toku realizacji programu operacyjnego przez Instytucję Zarządzającą. Powyższego kryterium nie spełniała natomiast informacja NFZ, która w istocie stanowiła informację przetworzoną. Zauważyć przy tym należy, że z treści protestu (k. 23 akt sądowych) wynika, że wg wnioskodawcy procedury wysokospecjalistyczne są elementem świadczeń wysokospecjalistycznych. Skoro więc NFZ podał dane bazujące na definicji świadczeń wysokospecjalistycznych to oznacza, że dane te zawierają w sobie dane o procedurach wysokospecjalistycznych.

Aprobaty Sądu nie mógł również zyskać sposób prowadzenia przewidzianej w art. 30b ustawy procedury odwoławczej. Zgodnie ze Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowej wnioskodawca może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007 – 2013 w terminie, trybie i na warunkach określonych w Regulaminach naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 uchwalonych przez Zarząd Województwa do poszczególnych konkursów.

Jak już wyżej podkreślono, nie ulega wątpliwości, że do postępowania w zakresie ubiegania się o udzielenie dofinansowania na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Stanowi o tym art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W związku z tym powstaje wątpliwość, jakie zasady należy stosować do procedury odwoławczej, aby istota tej procedury została zrealizowana. Art. 30b ustawy w ust. 5 szczegółowo normuje jedynie sytuację, kiedy środki odwoławcze nie podlegają rozpatrzeniu. W tej sytuacji do kwestii sposobu procedowania można podejść w ten sposób, że skoro w istocie przewiduje się jedynie możliwość odwołania bez ustanowienia procedury, to odwołanie (jakąkolwiek nazwę by dla niego nadano) musi być rozpatrzone. Rozpatrzenie zaś jakiejkolwiek kwestii to zawsze w myśl wykładni językowej poddanie zarzutów odwołania ocenie z punktu widzenia ich zasadności.

Tak pojmując rozpatrzenie środka odwoławczego, nie sposób nie zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie zarzuty protestu w ogóle nie zostały poddane analizie, a co więcej brak jakiekolwiek ich skomentowania. W takiej sytuacji wnoszący protest pozostał bez odpowiedzi na zarzuty. Można by wręcz stwierdzić, że tym samym odwołanie (protest) w istocie nie zostało rozpatrzone, co powoduje, że formalnie przyznana ustawą możliwość odwołania była, w tym przypadku, czysto iluzoryczna. Ponadto, brak szerszego uzasadnienia stanowiska zajętego przez Instytucję Zarządzającą wobec podniesionych zarzutów uniemożliwia w istocie kontrolę sądową tego stanowiska. W sytuacji, gdy wnioskodawca kwestionuje stanowiące podstawę odrzucenia wniosku dane NFZ, zwracając uwagę na niedopuszczalne, jego zdaniem, utożsamienie procedur wysokospecjalistycznych ze świadczeniem wysokospecjalistycznym należało do tych zarzutów się odnieść. Odmienne postępowanie Instytucji Zarządzającej podważa sens składania środków odwoławczych i stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z przewidzianej ustawą możliwości wniesienia protestu, tj. umożliwienie usunięcia błędów, omyłek i innych uchybień popełnionych w toku kontroli wniosku. Przewidziana przez ustawodawcę droga odwoławcza musi być bowiem pojmowana w kontekście efektywnego prawa do uruchomienia kontroli podjętych rozstrzygnięć. Instytucja zarządzająca ma zatem nie tylko obowiązek stworzyć odpowiedni środek odwoławczy, ale również uregulować go w taki sposób, by wnioskodawca mógł rzeczywiście uruchomić kontrolę jej rozstrzygnięć.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, za całkowicie bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z samego faktu, iż informacja będąca rozpoznaniem protestu w znacznej mierze powtarzała treści zawarte w informacji o odrzuceniu wniosku w żaden sposób nie da się wywieść wniosku, że w rozpoznaniu protestu brała udział ta sama osoba, która wcześniej dokonywała czynności związanych z określonym projektem, w tym była zaangażowana w jego ocenę. Wskazać należy, iż informacja z dnia "[...]" została podpisana przez B.W. – Z. – Dyrektora Departamentu Zarządzania Programami Rozwoju Regionalnego, natomiast informację o negatywnym rozpatrzeniu protestu podpisał Wicemarszałek Województwa U.P. W karcie oceny formalnej z kolei wymienione są zupełnie inne osoby, jako dokonujące tej kontroli. Nie ulega wątpliwości, iż samo powielanie treści zawartych w innym piśmie świadczyć może albo o braku możliwości posłużenia się inną argumentacją niż przedstawiona w przygotowanym przez inną osobę piśmie, albo o braku woli do podjęcia wysiłku intelektualnego, aby argumentację tę zmienić lub wzbogacić. Działanie takie nie dowodzi jednak naruszenia zasady rozpatrywania środków odwoławczych przez osoby niż te, które brały uprzednio udział w jego ocenie, o której mowa w art. 30b ust. 3 ustawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również sformułowany w odpowiedzi na skargę wniosek o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, gdyż, jak wynika z akt sprawy, skarżący stosownie do treści art. 30b ust. 4 ustawy dołączył do skargi wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami. Kopia tego wniosku wraz z załącznikami została doręczona pełnomocnikowi instytucji zarządzającej w toku rozprawy w dniu "[...]".

Reasumując, w ocenie Sądu, konieczne jest dokonanie pełnych i prawidłowych ustaleń odnoszących się do przesłanek oceny formalnej wniosku o dofinansowanie. Zauważyć należy, iż w sytuacji oparcia rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej na podstawie pisma NFZ z dnia "[...]", co do którego mimo powstałych niejasności, nie usunięto wątpliwości, negatywna ocena wniosku była przedwczesna. Ponadto wskazać należy, iż brak właściwego uzasadnienia informacji z dnia "[...]" doprowadził do sytuacji, w której uniemożliwia się sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Instytucja Zarządzająca powinna zebrać dane NFZ, odnoszące się do procedur wysokospecjalistycznych oraz rzeczywistego wykonania świadczeń w danych oddziałach wnioskodawcy. Wyprowadzone na podstawie powyższych dane ustalenia muszą znaleźć odbicie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, ze szczegółowym omówieniem przyczyn uwzględnienia bądź nieuwzględnienia zarzutów protestu.

Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 30e ustawy o zasadach polityki rozwoju w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).