Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1707/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Odmówiono dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu sądowym
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ) decyzją

z dnia [...] maja 2017 r., działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z zm., zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Z. G. (dalej: skarżący) o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego własną decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], nakładającą na H. i J. K. (dalej: inwestorzy) obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentacji powykonawczej, obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku "biegalni dla koni" na nieruchomości przy ul. B. w W.

Skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji WINB

z dnia [...] grudnia 2015 r. w piśmie z dnia 3 marca 2016 r., wskazując jako podstawę prawną żądania art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 7, art. 10 oraz art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego jego wnioskiem z dnia 8 września 2008 r. w przedmiocie kontroli przez organ nadzoru budowlanego nieruchomości przy ul. B. w W.. Zarzucił WINB brak wyjaśnienia, w jakim trybie powinno być prowadzone postępowanie legalizacyjne, gdy usunięto z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego

i zagospodarowania działki inwestycyjnej, a sporna inwestycja została zrealizowana przed wydaniem pozwolenia na budowę. Wskazał, że stan niezgodności z prawem powinien być usunięty w trybie art. 48 ust. 1 p.b. przez nakaz rozbiórki. Jednocześnie zarzucił, aby organy architektoniczno-budowlane lub nadzoru budowlanego czyniły ustalenia odnośnie do zgodności budowy "biegalni koni" z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WINB pominął również inne obiekty budowlane samowolnie wzniesione na działce inwestycyjnej.

W toku rozpoznania ww. wniosku skarżącego GINB podkreślił, że

w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że

w dniu 14 października 2008 r. pracownik PINB przeprowadził kontrolę nieruchomości przy ul. B. w W.. Podczas kontroli stwierdzono, że na terenie nieruchomości budowany jest obiekt, tzw. "biegalnia dla koni", realizowany zgodnie z decyzją Prezydenta [...] (dalej: Prezydent) Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

W wyniku postępowania odwoławczego ww. decyzja Prezydenta została uchylona przez Wojewodę [...] (dalej: Wojewoda). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku "biegalni dla koni" przy ul. B. w W., na terenie działki nr [...] w obrębie [...].

W toku dalszego postępowania Wojewoda decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. (utrzymaną w mocy decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r.) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2009 r.

W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego ww. decyzji Prezydenta udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji, konieczne stało się przeprowadzenie przez PINB procedury legalizacyjnej celem doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W tym celu decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentacji powykonawczej, obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą przedmiotowego budynku "biegalni dla koni".

Inwestorzy przedłożyli dokumentację powykonawczą budynku "biegalni dla koni" nakazaną decyzją organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2014 r. Następnie PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdził wykonanie obowiązku, a WINB po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał ją

w mocy

GINB zauważył, że inwestor, budujący obiekt na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba, która budowała, nie dysponując w ogóle takim pozwoleniem, a zatem nie ma do niego zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., zwanej dalej: p.b.). W takiej sytuacji konieczne jest wdrożenie procedury określonej w art. 50 i art. 51 p.b., przy czym przeprowadzenie odpowiedniego postępowania jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu. Tylko w tym trybie możliwa jest naprawa wad, które legły u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r, sygn. akt II OSK 2286/12).

Ze złożonej przez inwestorów inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego obiektu wynika, że jest to budynek gospodarczy, wolnostojący, o wymiarach: 70,48 m x 20,18 m x 6,90 m (wysokość od poziomu terenu do kalenicy), wchodzący w skład zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego, wykorzystywany zgodnie

z przeznaczeniem do jazdy konnej. Lokalizacja obiektu (4 m od granicy z działkami sąsiednimi) nie narusza przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, zwane dalej: rozporządzeniem z 2002 r.).

GINB wyjaśnił, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną

w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania tego obowiązku na podstawie art. 51 ust. 3 p.b., nie pozostawiając mu w tym względzie żadnej swobody.

W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego organ stwierdził, że decyzja WINB z dnia [...] grudnia 2015 r., stwierdzająca wykonanie obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2014 r., nie jest obarczona żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), na co wskazuje skarżący.

GINB zauważył, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych,

z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje oparcie

w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa.

Ponadto weryfikowana decyzja WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nie została bowiem skierowana do niewłaściwego podmiotu. Z ww. wadliwością mamy do czynienia wówczas, gdy w decyzji nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego, niż strona postępowania, czyli ukształtowano nią w sposób wiążący sytuację prawną podmiotu. Faktu doręczenia decyzji innym podmiotom nie należy utożsamić ze skierowaniem decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa

i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności GINB wyjaśnił, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji

z jednego punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych

w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem

o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest "trzecią instancją" i nie może powadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego

i prawnego.

Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi rażące naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a., przez sprzeczne ustalenia, brak jasności i logiki w jego uzasadnieniu. Skarżący zarzucił nieprawidłowe ustalenie stron postępowania w przedmiotowej sprawie, brak wyjaśnienia przez GINB wdrożonego przez organy nadzoru budowlanego trybu legalizacyjnego na podstawie art. 50-51 p.b., brak oceny, czy budowa budynku "biegalni dla koni" była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak podstaw prawnych legalizacji obiektu w oparciu o geodezyjną inwentaryzację.

Zdaniem skarżącego, wykonanie obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentacji powykonawczej, obejmującej inwentaryzację budowlaną oraz geodezyjną budynku "biegalni dla koni" na nieruchomości przy ul. B.

w W., nie jest przesłanką wystarczającą do zalegalizowania spornego obiektu, konieczne jest stwierdzenie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem GINB nie wykazał, aby te przesłanki były spełnione i ocenione przed przystąpieniem do legalizacji poprzez sporządzenie inwentaryzacji obiektu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji własnej z dnia [...] maja 2017 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ, po ponownym przedstawieniu stanu faktycznego, wskazał, że w warunkach rozpatrywanej sprawy konieczność prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 p.b. wynika z faktu, że decyzję o pozwoleniu na budowę usunięto z obrotu prawnego, a inwestor obiekt zrealizował w czasie, kiedy pozwolenie na budowę pozostawało

w obrocie prawnym. Nie można zarzucić inwestorowi popełnienia samowoli budowlanej, jeśli działał w oparciu o decyzję, która funkcjonowała w obrocie prawnym i była decyzją ostateczną, a następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Następnie GINB powtórzył, że w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. PINB decyzją

z dnia [...] grudnia 2014 r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i złożenia dokumentacji powykonawczej, którą to inwestorzy złożyli, czego konsekwencją było wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b.

o stwierdzeniu wykonania ww. obowiązku. GINB, ponownie rozpoznając sprawę, stwierdził, że decyzja ostateczna WINB z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymująca

w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2015 r., nie jest obarczona żadną z wad,

o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego należało utrzymać w mocy decyzję GINB wydaną w pierwszej instancji z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2015 r.

Jednocześnie GINB wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania badanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W toku tego nowego postepowania organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz orzeka jako organ kasacyjny.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB odniósł się również do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że podniesiona

w nim kwestia, dlaczego PINB postępowanie legalizacyjne budynku "biegalni dla koni" prowadził w trybie art. 50 – 51 p.b., została dokładnie wyjaśniona zarówno w decyzji GINB z dnia [...] maja 2017 r., jak również w przedmiotowym rozstrzygnięciu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia.

Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego przekonaniu decyzja GINB z dnia [...] czerwca 2017 r. została wydana w oparciu o wskazane w skardze nieważne rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego i architektoniczno - budowlanego I i II instancji. Skarżący, w przeciwieństwie do twierdzeń GINB

w skarżonej decyzji, przedstawił odmienny stan sprawy, a mianowicie:

1) inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w czasie samowolnej realizacji inwestycji (budynku "biegalni dla koni" i budynku inwentarskiego konstrukcji drewnianej) na działce przy ul. B., co zostało stwierdzone w decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...], a więc postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 48 ust. 1 p.b.;

2) inwestor nie posiadał projektu zagospodarowania działki z grudnia 2007 r., co stwierdził Wojewoda [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. i decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylającej decyzję Prezydenta nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r.;

3) inwestor zrealizował budynek "biegalni dla koni" i budynek inwentarski

o konstrukcji drewnianej na gruncie wyłączonym z produkcji rolniczej decyzją Prezydenta nr [...], która była podstawą uchylonej decyzji Prezydenta nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r.; nie mógł to być więc budynek gospodarczy w gospodarstwie rolnym, o którym mowa w decyzji PINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Inwestor nie zgłosił zmiany sposobu użytkowania budynku "biegalni dla koni" ( stajni) pobudowanego na gruncie wyłączonym z produkcji rolniczej pod usługi U. Decyzja Prezydenta nr [...] na wniosek właściciela została wygaszona w maju 2009 r decyzją nr [...];

4) na podstawie decyzji nr [...] została wydana decyzja Prezydenta nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. z naruszeniem art. 35 ust 1 p.b., udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego z lat 50 - tych ub. wieku i zatwierdzająca projekt budowlany (miejscowy plan nie dopuszcza budowy obiektów rolniczych) w postępowaniu bez udziału skarżącego jako strony bez jego winy;

5) projekt zagospodarowania działki z grudnia 2007 r., będący załącznikiem do decyzji Prezydenta nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i nr [...]

z dnia [...] czerwca 2009 r., znajdował się w aktach sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., w której został zakwestionowany projekt zagospodarowania działki jako niespełniający warunków art. 35 ust 1 p.b.;

6) PINB prowadził postępowanie w trybie art. 50 -51 p.b. zgodnie z błędnym wskazaniem WINB w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., której nieważność została stwierdzona decyzją GINB z dnia [...] września 2014 r., znak: [...]. W przeciwieństwie do ww. decyzji WINB, w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r GINB wskazał, że postępowanie w sprawie budynku "biegalni dla koni" winno się toczyć w trybie art. 48 ust. 1 p.b.

W skarżonej decyzji GINB pominął fakt i nie wyjaśnił, że postępowanie

w sprawie budynku "biegalni dla koni" zostało wszczęte na wniosek skarżącego

z dnia 1 grudnia 2008 r. w związku z wcześniejszymi pismami w tej sprawie

z kwietnia, maja i września 2008 r., który dotyczył nie tylko budynku "biegalni dla koni", ale też innych obiektów samowolnie budowanych na przedmiotowej działce przy ul. B. w W.. W dacie kontroli PINB na terenie działki inwestycyjnej w dniu 14 października 2008 r. stwierdzono, że budowany jest tam obiekt – "biegalnia dla koni" na podstawie decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzja opatrzona została klauzulą Urzędu [...] określającą, że stała się ona ostateczna w dniu [...] marca 2008 r.

Z powyższego wynika, że w dniu 14 października 2008 r. ww. obiekt "biegalni dla koni" był budowany, podczas gdy w odniesieniu do decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2008 r. toczyło się jeszcze postępowanie odwoławcze, zakończone jej uchyleniem w dniu [...] stycznia 2009 r.

Skarżący podniósł, że GINB nie wyjaśnił kwestii, iż skoro decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. nałożony został na inwestorów obowiązek, który został wykonany, jak wskazuje decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2015 r., to do którego projektu zagospodarowania działki inwentaryzacja budynku "biegalni dla koni" ma zastosowanie: czy do projektu będącego załącznikiem do decyzji Prezydenta nr [...] z dnia [...] października 2010 r., czy do projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie GINB wskazał, że podnoszone przez skarżącego w skardze okoliczności i kwestie pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności

z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny

i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów

i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ, orzekający w tym trybie, oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce

w postępowaniu zwykłym.

Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów

o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną

w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, wszystkie publ. cbosa).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna WINB z [...] grudnia 2015 r., Nr [...] nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 p.b. jest dwuetapowe: najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 p.b., po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane

i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1499/14, publ. Lex nr 2037474).

Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 p.b., z którego wynika, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 p.b. kończy postępowanie naprawcze.

W tym miejscu należy wskazać, że stwierdzenie wykonania obowiązku w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. przez organy nadzoru budowlanego w decyzjach z dnia [...] czerwca 2015 r. (PINB) i [...] grudnia 2015 r. (WINB) było konsekwencją wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. polegającego na złożeniu przez inwestorów dokumentacji powykonawczej spornego budynku. Ta decyzja nie była przez skarżącego kwestionowana w trybie zwykłym, tylko w trybie nieważnościowym, zakończonym wynikiem negatywnym. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. dokonana przez WINB (decyzją

z dnia [...] marca 2015 r.) oraz GINB (decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r.) była kontrolowana przez sąd administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r.

w sprawie VII SA/Wa 1659/15 oddalił skargę skarżącego. Wyrok ten jest prawomocny, a więc zgodnie z art. 170 p.p.s.a., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Decyzja WINB z dnia [...] grudnia 2015 r., będąca przedmiotem kontroli

w przedmiotowej sprawie, zakończyła postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy "biegalni koni" na działce nr [...] przy ul. B. w W.. Wbrew stanowisku skarżącego, Sąd podziela ocenę GINB, zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, że inwestor, który wybudował obiekt na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba, która budowała, nie dysponując w ogóle pozwoleniem na budowę; nie ma wtedy zastosowania art. 48 p.b. W takiej sytuacji konieczne było wdrożenie procedury określonej w art. 50 i art. 51 p.b. W tym trybie możliwa jest naprawa wad, które legły

u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę

i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W przedmiotowej sprawie usunięcie stanu niezgodnego z prawem polegało więc na złożeniu przez inwestorów stosownej dokumentacji powykonawczej, w tym geodezyjnej i budowlanej.

Jak wynika z akt administracyjnych oraz treści skargi, inwestor dysponował decyzją Prezydenta z dnia [...] lutego 2008 r., zaopatrzoną w klauzulę Urzędu [...], że z dniem [...] marca 2008 r. stała się ona ostateczna. W toku dalszego postępowania okazało się, że ww. decyzja została uchylona w trybie zwykłym (wbrew przedwcześnie nadanej klauzuli ostateczności), a więc pozwolenie na budowę spornego budynku zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Późniejsza decyzja

o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2009 r. została z kolei wyeliminowana

z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności ostateczną decyzją GINB

z dnia [...] kwietnia 2014 r. Te okoliczności były dokładnie badane przez organy nadzoru budowlanego w sprawie legalizacji budynku "biegalni koni", jak i sądy administracyjne na różnych etapach postępowania. Kwestia prawidłowości trybu legalizacji nie budzi wątpliwości GINB ani Sądu orzekającego w tej sprawie, a zarzuty skarżącego co do konieczności przyjęcia trybu z art. 48 p.b. nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczącego oceny, czy budowa "biegalni dla koni" była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy wskazać, że nie mogą one dotyczyć decyzji ostatecznej

z dnia [...] grudnia 2015 r., obejmującej stwierdzenie wykonania obowiązku nałożonego na inwestora w trybie naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Do tej kwestii szczegółowo odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie VII SA/Wa 1274/14. Wskazał tam, że sporna inwestycja w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. jest dopuszczalna, bowiem jest usytuowana na terenach oznaczonych na planie symbolem U z podstawowym przeznaczeniem pod usługi lokalne m.in. sportu i rekreacji, a do usług z tego zakresu można zaliczyć niewątpliwie inwestycję polegającą na realizacji "biegalni dla koni".

Sąd podziela argumentację GINB, że decyzja ostateczna z [...] grudnia 2015 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, jest pozbawiona wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności wady rażącego naruszenia prawa. Jest ona jedynie prostą konsekwencją wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. i jednocześnie kończy postępowanie naprawcze w tej sprawie. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego na inwestora, jeśli ten wywiąże się z niego, bowiem przepisy p.b. nie pozostawiają w tym względzie organowi żadnej swobody.

Poza tym weryfikowana decyzja wydana została przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Dokonując oceny obszernych i wielowątkowych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że w okolicznościach tej sprawy nie mają one wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Celem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym na skutek odwołania. Nie jest to tzw. "trzecia instancja" administracyjna, w której organ miałby dokonywać nowych ocen czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. Legalność prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie zwykłym pod kątem zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego, zakończonego decyzją WINB z dnia [...] grudnia 2015 r., skarżący mógł jeszcze sprawdzić w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wprawdzie złożył skargę w tym zakresie w sprawie VII SA/Wa 271/16, jednak to postępowanie zakończyło się postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. o odrzuceniu skargi na skutek nieuiszczenia wymaganego wpisu sądowego.

Sąd, po dokonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się naruszenia przez GINB przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji GINB. Organ ocenił kontrolowaną decyzję ostateczną z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. na podstawie dokumentacji zgromadzonej

w postępowaniu zwykłym oraz uzasadnił rozstrzygnięcie w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skarżącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie

z uwagi na charakter przedmiotowego postępowania (tryb nadzwyczajny), w którym organ nie rozstrzyga ponownie sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczyła jedynie budynku "biegalni dla koni", natomiast inne obiekty znajdujące się na działce przy ul. B. w W. są

z pewnością objęte innym postępowaniem, na co wskazuje sam skarżący na stronie 6 skargi, kiedy informuje, że PINB wszczął odrębne postępowanie w sprawie pozostałych samowolnie pobudowanych obiektów rolniczych na tej działce.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.