Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1719/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 12, § 13 ust. 1 pkt 2, ust. 2b, ust. 2c
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 115/15 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 115/15 oddalił skargę M. P. na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że M. P. (zwana dalej "stroną", "skarżącą") wnioskiem z dnia 14 lipca 2005 r. zadeklarowała do płatności na zalesianie gruntów rolnych działki rolne o łącznej powierzchni 10,70 ha. Do zalesienia strona wskazała działkę ewidencyjną nr [...] położoną w gminie B., obręb N. Do wniosku załączyła plan zalesienia gruntów rolnych, w którym określono termin zalesienia na wiosnę 2006 r. W dniu [...] maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie wydał decyzję w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych, na mocy której, przyznał stronie płatność w wysokości 86.346 zł, w tym z tytułu: wsparcia na zalesienie w wysokości 60.068 zł, premii pielęgnacyjnej w wysokości 11.298 zł, premii zalesieniowej w wysokości 14.980 zł. Przyznane płatności na podstawie tej decyzji, jak i składanych przez stronę corocznie wniosków o płatność zostały wypłacone w dniach: 22 czerwca 2006 r. w wysokości 84.838 zł za rok 2006 - wsparcie na zalesienie, premia zalesieniowa, premia pielęgnacyjna, 1 sierpnia 2007 r. w wysokości 26.278 zł za rok 2007 - premia zalesieniowa, premia pielęgnacyjna, 17 września 2008 r. w wysokości 26.278 zł za rok 2008 - premia zalesieniowa, premia pielęgnacyjna, 24 sierpnia 2009 r. w wysokości 26.278 zł za rok 2009 -premia zalesieniowa, premia pielęgnacyjna, 20 sierpnia 2010 r. w wysokości 26.278 zł za rok 2010 - premia zalesieniowa, premia pielęgnacyjna. Od roku 2011 wypłacana była tylko premia zalesieniowa: 9 sierpnia 2011 - 14.980 zł za rok 2011, 9 sierpnia 2012 r. - 14.966 zł za rok 2012.

W dniach 25 - 26 kwietnia 2013 r. oraz 4 czerwca 2013 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości polegające na tym, że beneficjentka nie udokumentowała faktu zakupu repelentów za rok 2007, 2008 i 2009, które były przewidziane w planie zalesiania gruntów rolnych. Strona udokumentowała zakup repelentów tylko w roku 2005 i 2006, zaś w latach 2007 - 2009 uprawę zabezpieczała wełną i preparatami zakupionymi w 2006 r.

W tych okolicznościach organ I instancji na podstawie § 13 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 187, poz. 1929 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2004 r.), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych. W jego wyniku decyzją z dnia [...] października 2014 r. ustalił stronie do zwrotu za lata 2006 -2010 kwotę 18.312 zł. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, wywodząc od niego odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Powołując się na treść art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 lutego 2013 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., dalej także ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich) oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. nr 98, poz. 634 ze zm., dalej także ustawa o ARiMR) stwierdził, że argumenty podnoszone przez stronę w odwołaniu nie zawierają wyjaśnień mających wpływ na zmianę rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślił, że strona składając wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie zalesiania gruntów rolnych, zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r., które zobowiązywało do zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza, pielęgnacji założonej uprawy leśnej, przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach, prowadzenia założonej uprawy leśnej przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie.

Odwołując się do § 13 ust. 2b rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. wskazał, że premia pielęgnacyjna w części przeznaczonej na zastosowanie repelentów podlega zwrotowi za cały okres jej pobierania, jeżeli producent rolny ich nie zastosował lub nie posiada dowodu ich zakupu, a ich zastosowanie zostało przewidziane w planie zalesienia. Nadto podniósł, że prawodawca w § 12 tego rozporządzenia, unormował, iż producent rolny, któremu przyznano płatność na zalesianie gruntów rolnych, przechowuje przez 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia dowody zakupu repelentów. W tych okolicznościach stwierdził, że kontrola przeprowadzona u strony wykazała nieprawidłowości. W raporcie wskazano kod błędu ZGR 13, tj. nieudokumentowanie zakupu repelentów. Beneficjentka udokumentowała zakup repelentów tylko w latach 2005 - 2006.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania dotyczących kwestii stosowania wełny owczej jako metody zastępczej, organ II instancji wskazał, że zastosowanie formy zastępczej (zamiennej do zastosowania metod chemicznych) zabezpieczenia sadzonek, nie zwalnia strony ze stosowania repelentów przewidzianych w planie zalesienia. Podniósł przy tym, że w planie zalesienia z dnia 11 lipca 2005 r. sporządzonym przez Nadleśnictwo W., a zatwierdzonym przez Nadleśniczego S. P. dla gospodarstwa M. i Z. P., w części dotyczącej ochrony uprawy przed szkodami powodowanymi przez zwierzynę, wskazano na konieczność zabezpieczenia sadzonek repelentami w terminie do 15 października oraz palikowanie modrzewia w przypadku pojawienia się szkód. Ponadto wskazał, że zgodnie z treścią § 5 ust. 5 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r., plan zalesienia realizuje się do chwili wypłaty ostatniej premii pielęgnacyjnej. Przy czym zauważył, że przepis § 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia stanowi, że premia pielęgnacyjna stanowiąca zryczałtowaną płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych, jest wypłacana w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów corocznie przez 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Następnie podkreślił, że w oparciu o złożony przez odwołującą wniosek premia pielęgnacyjna wypłacona była w latach 2006, 2007, 2008, 2009 i 2010 (data przelewu ostatniej premii pielęgnacyjnej 20 sierpnia 2010 r.). Z tego — jak stwierdził — wynikało, że plan zalesienia realizowany był przez stronę do dnia 20 sierpnia 2010 r. Zatem okres, do którego strona obowiązana była do przechowywania dokumentów zakupu repelentów upływał w dniu 20 sierpnia 2015 r.

Zaznaczył także, że z uwagi na brak dowodów zakupu repelentów, stwierdzony przez inspektorów terenowych ARiMR w czasie kontroli na miejscu w gospodarstwie strony, organ zobowiązany był do ustalenia czy pobrała ona nienależnie środki finansowe z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Podkreślił przy tym, że ustawodawca w § 13 ust. 2 b rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r. ustanowił samodzielną podstawę do zwrotu premii pielęgnacyjnej w części przeznaczonej na zastosowanie repelentów, w razie wystąpienia wskazanych w tym przepisie przesłanek. Wobec tego do ustalenia obowiązku zwrotu płatności nie było konieczne wzruszanie decyzji przyznającej płatność. Przypomniał, że strona otrzymała określoną kwotę płatności z przeznaczeniem na sfinansowanie zakupu środków odstraszających w postaci repelentów. Konsekwencją tego było wprowadzenie przez ustawodawcę w § 12 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. obowiązku przechowywania dowodów zakupu repelentów przez okres 5 — ciu lat, licząc od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia.

W dalszych motywach podniósł, że konieczność zwrotu nienależnie pobranej płatności wynika wyłącznie z braku dowodów zakupu repelentów, co stwierdzone zostało podczas kontroli na miejscu. Zaznaczył, że § 13 ust. 2b rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. wynika obowiązek zwrotu premii pielęgnacyjnej w części przeznaczonej na zastosowanie repelentów w przypadku wystąpienia chociażby jednej z przesłanek w nim zawartych. W niniejszej sprawie przesłanką zwrotu był brak dowodu zakupu repelentów. Podkreślił, że strona składając wniosek o przyznanie płatności podpisała w tab. XII wniosku oświadczenia i zobowiązania m.in., iż znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. Zobowiązała się m.in. do niezwłocznego informowania ARiMR na piśmie o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań oraz o każdym fakcie, który miałby wpływ na przyznanie, pobieranie i wypłacanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. W konsekwencji organ II instancji uznał, że strona składając wniosek o przyznanie płatności już na etapie wnioskowania była poinformowana o zobowiązaniach, jakie musi podjąć celem uzyskania płatności. Jednocześnie wskazał, że użycie wełny owczej w zastępstwie repelentów było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdził nadto, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki wskazane w art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pozwalające na odstąpienie od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. W dalszych motywach wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L Nr 153 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L nr 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zobowiązany jest do zwrotu danej kwoty powiększonej o odsetki.

Odwołując się do pojęcia dobrej i złej wiary wypracowanego w orzecznictwie i doktrynie stwierdził, że beneficjent składając pierwszy wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych i otrzymując w związku w tym pomoc miał świadomość wynikających z tego zobowiązań, w tym o obowiązku stosowania przez okres 5 lat repelentów.

Wyjaśnił także, że w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu, czyli do dnia zamknięcia programu wynikającego z deklaracji zamykającej program wysyłanej do Komisji Europejskiej. W odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007 - 2013, będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r. (tj. data, do której możliwe jest dokonywanie wypłat w ramach programu) i nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r. Natomiast datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dzień odbioru decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. W przypadku strony, decyzja z dnia [...] października 2014 r. została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu 7 listopada 2014 r., a więc przed upływem 10 - ciu lat od dokonania płatności, jednak po upływie 4 - ech lat.

Jednocześnie podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Stwierdził, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zobowiązany był zwrócić ustaloną kwotę powiększoną o odsetki, zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.

Stanowisko to w pełni zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznając za niezasadną skargę wniesioną od przytoczonej powyżej decyzji Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych.

Sąd pierwszej instancji zakreślając spór stwierdził, że sporna kwestia sprowadza się do oceny prawidłowości działań organów podjętych w związku z przeprowadzoną u skarżącej kontrolą w roku 2013 i w związku z tym przyjęciem przez organy administracji, że skarżąca (jako producent rolny) nie udokumentowała zakupu repelentów w okresie od 2007 do 2009 roku, które były przewidziane w planie zalesiania gruntów rolnych. Podniósł przy tym, że w sprawach o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, zastosowanie ma art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Przy czym zasadniczą, bezpośrednią podstawą wydania zaskarżonej decyzji było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich. Akt ten został wydany na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273 ze zm.). Odwołując się do regulacji prawnych przedmiotu rozpoznania podał, że zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r., płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który spełnia łącznie następujące warunki:

1) został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) zobowiązał się do: a) zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza, b) pielęgnacji założonej uprawy leśnej, przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia — zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach;

3) zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej, o której mowa w pkt 2 lit. b, przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie.

W myśl § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, płatność na zalesianie dzieli się na: 1) wsparcie na zalesienie - stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność za poniesione koszty zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku po dniu wykonania zalesienia; 2) premię pielęgnacyjną - stanowiącą zryczałtowaną płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; 3) premię zalesieniową - stanowiącą zryczałtowaną płatność za utracone dochody z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Z kolei, stosownie do treści § 13 ust. 1 tego aktu, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że producent rolny nie realizuje planu zalesienia, zwraca premię pielęgnacyjną za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie. Stosownie zaś do § 13 ust. 2b rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r., premia pielęgnacyjna w części przeznaczonej na zastosowanie repelentów podlega zwrotowi za cały okres jej pobierania, jeżeli producent rolny ich nie zastosował lub nie posiadał dowodu ich zakupu, a ich zastosowanie zostało przewidziane w planie zalesienia. Podkreślił przy tym należy, że na podstawie § 12 pkt 1 i 2 tegoż rozporządzenia producent rolny, któremu przyznano płatność z tytułu zalesiania gruntów rolnych zobowiązany jest przechowywać przez okres 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu dowody zakupu repelentów.

Wyjaśnił przy tym, że z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że w sytuacji gdy organy administracyjne stwierdzą, że producent rolny nie realizuje planu zalesienia lub też nie posiada dowodu zakupu repelentów zobowiązany jest do zwrotu premii pielęgnacyjnej w części przeznaczonej na zastosowanie repelentów. Stosowanie repelentów przewidzianych w planie zalesienia jak i posiadanie dowodów zakupu i przechowywanie ich przez okres pięciu od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia jest warunkiem koniecznym, który musi być spełniony aby przyznana premia pielęgnacyjna w części na zakup repelentów nie podlegała zwrotowi. Wystąpienie choćby jednej z przytoczonych wyżej przesłanek stanowi podstawę do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Następnie Sąd I instancji zaakcentował, że w sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że kontrola przeprowadzona u skarżącej w dniach 25 - 26 kwietnia i 4 czerwca 2013 r. wykazała, że za lata 2007, 2008 i 2009 nie posiadała ona dowodu zakupu repelentów, które były przewidziane w planie zalesienia z dnia 11 lipca 2005 r.

Sąd meritii nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem skarżącej dotyczącym wykazania nabycia oraz zastosowania repelentów także w inny dostateczny sposób, niż poprzez przedstawienie dowodów ich zakupu. Wskazał, że § 13 ust. 2b rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. nie wprowadza definicji pojęcia dowodów zakupu, jakie powinien posiadać rolnik, a więc dowody te muszą być rozumiane tak jak w języku powszechnym, z uwzględnieniem sposobu dokumentowania transakcji sprzedaży w obrocie gospodarczym. W ocenie Sądu I instancji, celem określenia definicji tego pojęcia należy odwołać się do treści przepisu § 12 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r., nakładającego na producenta rolnego, któremu przyznano płatność na zalesienie gruntów rolnych, obowiązek przechowywania przez 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia dowody zakupu repelentów. Treść tego przepisu wskazuje, że dowodami zakupu będą więc nie jakiekolwiek dowody ale dowody z dokumentów, czyli funkcjonujące w formie pisemnej. Posiadanie tylko takich dowodów może prowadzić do potwierdzenia posiadania przez rolnika prawa do wsparcia na zalesianie. Muszą to być przy tym takie dokumenty, które są stosowane w obrocie przy dokonywaniu sprzedaży repelentów przeznaczonych na zalesianie. Jeżeli więc sprzedawcą będzie podmiot prowadzący działalność gospodarczą i z tego tytułu mający status podatnika podatku od towarów i usług, dowodem dokonania transakcji będzie faktura VAT lub paragon (pozwalający na identyfikację kupującego). W przypadku sprzedawcy nie będącego podatnikiem VAT, dowodem takim będzie rachunek lub inny dowód księgowy. W przypadku z kolei osoby fizycznej dowodem takim będzie umowa sprzedaży pomiędzy osobami fizycznymi. Wskazać przy tym trzeba, że dokumentem potwierdzającym prawo do wsparcia jest dowód zakupu. Przez taki dokument należy rozumieć dokument potwierdzający transakcje kupna – sprzedaży. Tylko bowiem w takim przypadku dochodzi do zakupu towaru, w tym przypadku repelentów służących do ochrony drzew. Dowód taki rolnik uzyskujący wsparcie powinien posiadać od chwili dokonania zakupu.

Zdaniem Sądu I instancji organy trafnie przyjęły, że nie posiadanie dowodów zakupu repelentów przewidzianych w planie zalesienia stanowiło podstawę do zastosowania § 13 ust. 2b rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. Sąd podzielił stanowisko organów, iż kwestia zastosowania przez skarżącą wełny owczej jako formy zastępczej (zamiennej do zastosowania metod chemicznych) zabezpieczenia sadzonek nie zwalniało skarżącej ze stosowania repelentów przewidzianych w planie zalesienia. W punkcie D planu zalesienia "Ochrona uprawy przed szkodnikami powodowanymi przez zwierzynę" wyraźnie określono metodę zabezpieczenia uprawy w postaci: stosowania repelentów zgodnie z instrukcją na opakowaniu w terminie do 15 października każdego roku. W przypadku modrzewia zabezpieczenie przed czemchaniem poprzez palikowanie – w sytuacji pojawienia się szkód. Toteż, gdy strona nie przedstawiła dowodów zakupu repelentów przewidzianych w planie zalesienia, obligowało to organ do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie otrzymanych środków w ramach premii pielęgnacyjnej. Nie uznał za zasadne twierdzenia skarżącej, że w spornych latach 2007 - 2009 stosowała repelenty nabyte w latach 2005 i 2006. W aktach sprawy znajdują się kserokopie faktur na zakup 16 opakowań 10 - kilogramowych środka [...] (faktura z dnia 11 września 2006 r.) oraz 80 kg środka [...] (faktura z dnia 24 października 2005 r.). Nabyta ilość repelentów wystarcza na 11.400 szt. drzew liściastych bądź 13.300 szt. drzew iglastych ([...]) oraz 40.000 szt. drzew ([...]). Na działce ewidencyjnej nr [...] skarżąca zasadziła łącznie 61.900 szt. drzew iglastych i liściastych. Nadto w 2004 r. skarżąca zadeklarowała do płatności na zalesienie trzy działki ewidencyjne (nr [...], [...] i [...]) o łącznej powierzchni 10,69 ha, na których posadzono około 60.000 szt. drzew.

W ocenie Sądu I instancji nabyta w latach 2005 - 2006 ilość repelentów nie była wystarczająca do stosowania w latach kolejnych. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że na ustalenia te w żaden sposób nie wpłynęłyby przeprowadzone na wniosek strony dowody w postaci przesłuchania świadka, z umów zakupu wełny owczej, czy też powołania biegłego z zakresu leśnictwa w celu ustalenia prawidłowości dokonanego zalesienia. Obowiązek powołania biegłego wynika z konieczności uzyskania wiadomości specjalnych, w tym przypadku takiej konieczności nie było. Biegły z zakresu leśnictwa nie był konieczny do stwierdzenia, czy skarżąca posiada dowód zakupu repelentów czy też nie. Podobnie w sytuacji gdy strona nie posiada dowodów na zakup repelentów za lata 2007 - 2009 nie było potrzeby przeprowadzania dowodu na okoliczność ilości koniecznych do zastosowania repelentów. Brak dowodu zakupu repelentów przesądza o obowiązku zwrotu premii pielęgnacyjnej, zgodnie z § 13 ust. 2b rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. Stwierdził, że potwierdzenie przez nadleśniczego faktu zastosowania wełny owczej jako metody zabezpieczenia uprawy nie zmienia faktu, że strona nie posiada dowodu na zakup repelentów przewidzianych w planie zalesienia. W konsekwencji uznał za nieuzasadnione, podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia wskazanych przez nią dowodów. Podkreślił, że nieposiadanie dowodów na zakup repelentów skutkowało zaistnieniem przesłanek do zastosowania § 13 ust. 2b rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. i wydaniem decyzji nakładającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności w części dotyczącej premii pielęgnacyjnej na zakup repelentów.

W ocenie Sądu meritii w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie można dopatrzyć się naruszenia przez organ norm art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), czy też art. 10 § 3 Kodeksu Dobrej Administracji lub art. 6 § 3a Europejskiej Konwencji Praw Człowieka ani art. 2, art. 7, czy też art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Nie można również przyjąć, że strona skarżąca działała w dobrej wierze albowiem, nie można przypisać staranności w jej działaniu, z przyczyn które zostały szczegółowo już przytoczone powyżej. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazał, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że ono istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest natomiast ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności". W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale należy przyjąć, że wiedziałby, gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego — tak: NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Konstatując podniósł, że skoro skarżąca mimo podpisania oświadczenia oraz pouczenia nie posiada dowodów zakupu repelentów przewidzianych w planie zalesienia — w konsekwencji nie działała w dobrej wierze — nie znajdował zastosowania przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004.

Z faktu, że we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie skarżąca zobowiązała się do przechowywania dowodów zakupu repelentów do dnia zakończenia realizacji planu zalesienia wynika to, że znane jej były — w momencie występowania z wnioskiem — szczegółowe zasady przyznawania pomocy na zalesienie. Oczywiste jest, że tego rodzaju zobowiązanie zawarte we wniosku, jest skuteczne od chwili przyznania skarżącej pomocy. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 4 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz w art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności obowiązek zwrotu nienależnych płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W niniejszej sprawie płatność przekazana na rachunek bankowy nie wynikała z pomyłki ARiMR. Zwrot płatności wynika natomiast z niezrealizowania podjętego przez stronę zobowiązania. Równocześnie w ocenie Sądu I instancji, w toku prowadzonego postępowania organy obu instancji podjęły wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zgodnie z zasadą zaufania oraz informowania stron (art. 6, 7 k.p.a.) oraz zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, dokonując jego oceny w sposób nie naruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 77 k.p.a.). Zapewniły również stronie skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania. Nie naruszono zasad ogólnych postępowania wynikających z art. 8, 9 i 11 k.p.a. Okoliczności podnoszone przez skarżącą nie mogły prowadzić do odstąpienia od ustalenia przypadającej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń z tytułu płatności na zalesienie gruntów rolnych.

Na zakończenie stwierdził, że nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), orzekł o oddaleniu skargi.

W skardze kasacyjnej na powyższy wyrok, jej autor, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) § 13 ust. 1 w związku z §13 ust. 2b w związku z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że strona nie dysponuje dowodami zakupów repelentów podczas, gdy dokumenty zakupu zostały przedłożone w toku postępowania administracyjnego, a także poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, iż:

po pierwsze: jedynym dowodem zastosowania repelentów przez producenta rolnego jest dowód zakupu repelentów, podczas gdy producent rolny może wykazać nabycie oraz zastosowanie repelentów także w inny dostateczny sposób,

po drugie: producent rolny jest zobligowany do corocznego zakupu repelentów podczas gdy beneficjent może wejść w posiadanie repelentów także jednorazowo w ilości wystarczającej na kolejne lata, i tym samym nieuwzględnieniu ratio legis tych przepisów;

2) § 13 ust. 2c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu dyspozycji wynikającej z tego przepisu i nie dokonaniu analizy w stosunku do jakich gruntów producent rolny rzekomo nie zastosował repelentów oraz braku określenia ilości repelentów, która zdaniem organu jest wystarczająca dla wskazanych działek producenta rolnego,

3) art. 73 ust. 5 akapit pierwszy i akapit drugi rozporządzenia 796/2004, w związku z art. 7 ustawy z dnia kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93, ze zm., dalej: k.c.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że beneficjent działał w złej wierze, a tym samym nieprawidłowe zastosowanie dziesięcioletniego terminu zwrotu pobranych przez beneficjenta płatności i niezastosowanie czteroletniego terminu przedawnienia,

4) § 13 ust. 1 w zw. z § 12 w zw. z załącznikiem nr 5 — poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy określona w nich wysokość zmniejszeń wsparcia stanowi, że w przypadku zastosowania repelentów na założonej uprawie zgodnie z planem zalesienia albo braku dowodów repelentów, wysokość premii pielęgnacyjnej podlega zmniejszeniu o 50% podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym zwrot premii pielęgnacyjnej obejmuje 100 % a winien obejmować 50;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nieprawidłowej kontroli postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji, a mianowicie ustalenia za prawidłowe niezgromadzenie, a za tym nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący, przez organ administracji pełnego materiału dowodowego, a w szczególności niedopuszczenie (nieprzeprowadzenie) dowodów wnioskowanych przez skarżącą, które przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy, tj. z dokumentu dziennika stosowania repelentów prowadzonych przez skarżącą na okoliczność stosowania repelentów oraz prawidłowości stosowania repelentów, wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu leśnictwa na okoliczność zastosowania przez skarżącą repelentów, ilości repelentów niezbędnych do dokonania prawidłowej pielęgnacji przez wymagany okres oraz prawidłowego stosowania repelentów przez skarżącą, z przesłuchania świadka W. M. na okoliczność faktu stosowania repelentów, prawidłowości stosowania repelentów oraz dobrej wiary skarżącej, z dokumentów umów sprzedaży wełny owczej, w tym z dnia 12 września 2006 r., 10 września 2010 r. oraz 13 września 2009 r., prowadzące do nieprawidłowego rozstrzygnięcia w postaci nie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości,

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 8 k.p.a., polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nieprawidłowej kontroli postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji, poprzez pominięcie okoliczności, iż skarżąca nabywając i stosując repelenty kierowała się planem zalesienia oraz wskazówkami Nadleśnictwa będącego autorem planu zalesienia, i które to wskazówki pomimo szeregu kontroli nie były kwestionowane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a tym samym iż skarżąca działała w pełnym zaufaniu do organów państwa,

3) art. 145 § 1 lit a) i c) p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 131 § 1 p.p.s.a., polegającego na nieprawidłowym oddaleniu skargi w wyniku jej nieuwzględnienia, w sytuacji gdy istnieją wyraźne podstawy do jej uwzględnienia, a które przez nieprawidłową działalność kontrolną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie zostały uwzględnione i wzięte przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i 145 § 1 pkt. 2) p.p.s.a. polegającego na nieprawidłowym oddaleniu skargi w sytuacji gdy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdyż — w ocenie kasatora — w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy prawa z daty przyznania premii pielęgnacyjnej a nie obowiązujące na dzień wydania decyzji.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca kwestionując wyrok Sądu pierwszej instancji zarzuciła, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowej za zgodną z prawem została uznana decyzja wydana bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, co było wynikiem pominięcia przez organy wniosków dowodowych zgłoszonych przez nią na okoliczność stosowania repelentów, ilości repelentów niezbędnych do dokonania prawidłowej pielęgnacji przez wymagany okres oraz prawidłowego stosowania repelentów przez skarżącą. Z zarzutami naruszenia przepisów postępowania korespondują podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., co uzasadnia ich łączną ocenę.

Na wstępie należy przypomnieć, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja dotyczyła ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Z przyjętych przez WSA ustaleń wynika, że skarżącej przyznano płatność na zalesianie gruntów rolnych do zadeklarowanej przez nią powierzchni. Zgodnie z planem zalesiania skarżąca była zobowiązana między innymi do zabezpieczenia uprawy poprzez stosowanie repelentów do smarowania pędów szczytowych wybranych gatunków drzew.

W toku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej — niekwestionowanej co do zakresu i przedmiotu — ustalono, że nie posiada ona dowodów zakupu repelentów w latach 2007 - 2009. Stwierdzona nieprawidłowość została uznana za uzasadniającą zastosowanie § 13 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. Zgodnie z powołanym przepisem premia pielęgnacyjna w części przeznaczonej na zastosowanie repelentów podlega zwrotowi za cały okres jej pobierania, jeżeli producent rolny ich nie zastosował lub nie posiada dowodu ich zakupu, a ich zastosowanie zostało przewidziane w planie zalesienia. Przepis § 13 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji, wyznaczał zatem zakres ustaleń faktycznych jakie w sprawie należało poczynić, a co zostało w ocenie NSA zrealizowane. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek zwrotu premii pielęgnacyjnej, o którym stanowi powołany przepis, powstaje w przypadku spełnienia choćby jednej z wymienionych w nim przesłanek. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą przyczyną ustalenia kwoty premii pielęgnacyjnej podlegającej zwrotowi było stwierdzenie, że skarżąca nie posiada dowodów zakupu repelentów w latach 2007 - 2009. W związku z tym, co pomija kasator, okoliczności związane ze stosowaniem repelentów przez skarżącą nie miały w sprawie żadnego znaczenia. Z tej przyczyny zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów, które nie uwzględniły zgłoszonych przez skarżącą wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentu (dziennika stosowania repelentów), opinii biegłego z zakresu leśnictwa oraz zeznań świadka na okoliczność stosowania repelentów przez skarżącą, prawidłowości ich stosowania oraz ilości repelentów niezbędnych do dokonania prawidłowej pielęgnacji przez wymagany okres. Dążenie do wyjaśnienia tej ostatniej kwestii związane było ze stanowiskiem jakie zajmowała skarżąca w toku postępowania, że w latach 2007 - 2009 stosowała inną formę zabezpieczania uprawy tj. wełnę owczą oraz stosowała repelenty zakupione w 2006 r.

W tym miejscu podkreślania wymaga, co zdaje się umknęło kastorowi, że poza oświadczeniem skarżącej, że w 2006 r. zakupiła repelenty w odpowiedniej ilości w stosunku do posadzonych sadzonek oraz okresu przez jakie należało je stosować, nie zostały przedstawione żadne dowody potwierdzające tę okoliczność. Tymczasem w świetle przytoczonych powyżej regulacji prawnych zwłaszcza § 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 2b w zw. z § 12 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r., zwrot premii jest obligatoryjny jeżeli nie został zrealizowany warunek posiadania dowodu zakupów repelentów. Warunek ten — co nie może budzić wątpliwości wobec jednoznacznego brzmienia tych przepisów — stanowi warunek konieczny (sine qua non) do uznania wypełnienia tego zobowiązania.

W tych okolicznościach prawnych i faktycznych niezrozumiałe stają się zarzuty sformułowane w pkt I i II petitum skargi kasacyjnej sprowadzające się do wykazania ich naruszenia przez Sąd I instancji.

Należy zaznaczyć, że w aktach administracyjnych znajdują się kserokopie faktur na zakup repelentów w latach 2005 - 2006, które są jedynymi dowodami zakupu przedstawionymi przez skarżącą. Już wstępne porównanie tych faktur prowadzi do wniosku, że różnica w ilości środków nabytych w roku 2005 i w roku 2006 nie jest na tyle istotna, by uznać, jak chce tego kasator, ażeby repelenty zakupione w roku 2006 mogły być stosowane także w latach późniejszych 2007 — 2009.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącej, postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i pozwoliło na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności. Wynik kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniach 25 - 26 kwietnia 2013 r. oraz 4 czerwca 2013 r., który stanowił podstawę do wydania objętej skargą do Sądu pierwszej instancji decyzji, pozwolił na jednoznaczne ustalenie, że skarżąca nie posiadała dowodu zakupu repelentów w latach 2007 - 2009. Przeprowadzenie dowodów wskazywanych przez skarżącą nie mogło zmienić tego ustalenia, gdyż miały one przede wszystkim przyczynić się do wyjaśnienia kwestii związanych ze stosowaniem przez skarżącą repelentów przez cały okres wskazany w planie zalesienia, co z punktu widzenia podstawy faktycznej przyjętej przez organy było obojętne. Należy także dodać, że skarżąca nie kwestionowała ustaleń organów zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, że nie posiadała dowodów zakupu repelentów w latach 2007 - 2009. Podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku skarżącej, nabycie repelentów może być potwierdzone wyłącznie dowodem zakupu rozumianym jako dokument potwierdzający zawarcie umowy sprzedaży, a jego forma (faktura VAT, paragon, rachunek itp.) będzie uzależniona od tego jakie podmioty są stronami transakcji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niesłuszny jest pogląd skarżącej, że nabycie repelentów może być dowodzone w każdy sposób, który nie jest sprzeczny z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć, że w myśl § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. producent rolny, któremu przyznano płatność na zalesienia ma obowiązek przechowywania przez 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia dowodu zakupu: sadzonek przeznaczonych do zalesienia i repelentów. Nałożenie na producenta rolnego obowiązku przechowywania dowodów zakupu niewątpliwie przemawia za przyjęciem, że chodzi tu o dowody w postaci dokumentów a nie inne dowody, których przechowywanie nie jest możliwe.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 134/14 oddalającym skargę kasacyjną M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 657/14 oddalającym skargę strony skarżącej (M. P.) na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych. Orzeczenia te, co wymaga li tylko zauważenia, zapadły w stanie prawnym i faktycznym zbliżonym do zaistniałego w niniejszej sprawie.

NSA w przytoczonym powyżej wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 134/14, którego wywody w pełni podziela skład orzekający w przedmiotowej sprawie, stwierdził, że skarżąca miała obowiązek m.in. nabycia repelentów oraz przechowywania przez okres 5 lat dowodów ich zakupu. Zaznaczył, że stosowanie innych jeszcze metod ochrony założonej uprawy leśnej było oczywiście możliwe, lecz uzyskanie premii pielęgnacyjnej wymagało spełnienia wymienionych wcześniej warunków. Sąd kasacyjny zwrócił uwagę na kategoryczne brzmienie wielokrotnie przytaczanych powyżej regulacji rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. Podkreślił przy tym, czego zdaje się nie dostrzega strona skarżąca, że z prawem uzyskania premii pielęgnacyjnej wiązało się stosowanie zabiegów pielęgnacyjnych przewidzianych w planie zalesienia, a wysokość jej stawki uzależniono od tego czy prace pielęgnacyjne obejmują stosowanie repelentów, na które z kolei istnieje wymóg posiadania dowodu zakupu. W związku z tym oczywiste jest także, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. przewidziano rozwiązania umożliwiające tak monitorowanie procesu przyznawania premii pielęgnacyjnej w przypadku stosowania repelentów, jak i odzyskiwanie premii pielęgnacyjnych wypłaconych nienależnie.

W świetle dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania opisane w tak w pkt I jak i II petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybione. Wobec tego, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie został podważony niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego - § 13 ust. 1 w związku z § 13 ust. 2b w związku z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Z niewadliwych ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że skarżąca nie posiadała dowodów zakupu repelentów w latach 2007 - 2009, co uzasadniało wydanie decyzji określającej wysokość premii pielęgnacyjnej podlegającej zwrotowi (§ 13 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r.).

Nie można także podzielić stanowiska skarżącej o dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 13 ust. 1 w związku z § 13 ust. 2b w związku z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. polegającej na przyjęciu, że jedynym dowodem zastosowania repelentów przez producenta rolnego jest dowód zakupu repelentów, podczas gdy producent rolny może wykazać nabycie oraz zastosowanie repelentów także w inny dostateczny sposób. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie wykładał tych przepisów w kontekście dopuszczalnego sposobu dowodzenia zastosowania repelentów, lecz z punktu widzenia dowodu dokumentującego nabycie repelentów. Wykładnia przyjęta przez WSA w tym zakresie, jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa.

Równocześnie należy podnieść, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał wykładni tych przepisów w sposób przypisywany mu w skardze kasacyjnej tj., że producent rolny jest zobligowany do "corocznego zakupu repelentów", co zostało szeroko zaprezentowane powyżej. Zarzut opisany w pkt I petitum skargi kasacyjnej jest więc w tym zakresie całkowicie bezpodstawny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony także zarzut niewłaściwego zastosowania § 13 ust. 2c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. Powołany przepis reguluje kwestię zwrotu premii pielęgnacyjnej w innych przypadkach, niż zaistniały w rozpoznawanej sprawie i w związku z tym nie mógł on mieć zastosowania. Podobnież nie może ostać się zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa wobec zastosowania przepisów aktualnych na dzień wydania decyzji. NSA zwraca uwagę, że § 13 ust. 2b dodany przez § 1 pkt 4 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie zmiany rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 122, poz. 829), zmienił z dniem 15 lipca 2010 r. brzmienie spornego § 13 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. Mocą jego § 2 wyłącznie do postępowań w sprawie udzielenia, zwrotu zmniejszenia pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe — co w sprawie nie wystąpiło. Przedmiotowe postępowanie, co wymaga przypomnienia stało się następstwem kontroli przeprowadzonej u skarżącej w dniach 25 - 26 kwietnia 2013 r. oraz 4 czerwca 2013 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 73 ust. 5 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że beneficjent działał w złej wierze, a tym samym nieprawidłowe zastosowanie dziesięcioletniego terminu zwrotu pobranych przez beneficjenta płatności i niezastosowanie czteroletniego terminu przedawnienia. Zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia 796/2004, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3 (według którego odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem). W myśl zaś objętego podstawami kasacyjnymi art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Z treści omawianego przepisu wynika zatem, że zasadą jest dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności.

Wyjątkiem jest zaś sytuacja, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie zostało skutecznie podważone ustalenie, i dokonana na jego podstawie ocena, że skarżąca nie działała w dobrej wierze. Podzielając przedstawione przez Sąd pierwszej instancji pojęcie dobrej wiary należy stwierdzić, że obowiązki skarżącej jako beneficjenta zostały wyraźnie określone nie tylko w przepisach prawa powszechnie obowiązującego ale również w treści formularza wniosku o wsparcie na zalesianie gruntów rolnych. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca złożyła oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności na zalesienie gruntów rolnych i jest świadoma skutków prawnych niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji tego działania. Ponadto skarżąca zobowiązała się do prowadzenia uprawy leśnej zgodnie ze złożonym planem zalesienia, oraz do niezwłocznego informowania Agencji na piśmie o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego, powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań. Jak już wspomniano w planie zalesienia przewidziano stosowanie repelentów do smarowania pędów szczytowych drzew. Wynikał stąd obowiązek nabycia repelentów oraz przechowywania dowodów zakupu repelentów przez okres 5 lat od zakończenia realizacji planu zalesienia. Skarżąca tego obowiązku nie wypełniła gdyż nie posiadała dowodu zakupu repelentów za lata 2007 - 2009. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że istnieją jakiekolwiek okoliczności pozwalające na przyjęcie, że naruszając obowiązek przechowywania dowodów zakupu repelentów skarżąca działała w dobrej wierze. Sama skarżącą swojej dobrej wiary upatruje w tym, że stosując zamienne formy ochrony uprawy (okrywanie wełną owczą), postępowała zgodnie z zaleceniami Nadleśnictwa. Zauważyć jednak należy, że wobec orzeczenia o zwrocie premii pielęgnacyjnej z powodu braku dowodu zakupu repelentów, okoliczności mogące ewentualnie świadczyć o dobrej wierze skarżącej w związku ze stosowaniem zastępczej metody ochrony uprawy nie mają w tej sprawie znaczenia.

Uwzględniając powyższe za trafny należy zatem uznać wniosek wyprowadzony przez Sąd pierwszej instancji, że nie było podstaw do przyjęcia czteroletniego terminu przedawnienia.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. 2013, poz. 490 ze zm.).