Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 225/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art.15,7,77  par.1 , art.80  , art. 10-7 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w O. i Stowarzyszenia [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana


UZASADNIENIE

Rozpoznając wniosek Międzygminnego Związku [....] , [....] , [....] , "Gospodarka Komunalna" z siedzibą w C. Burmistrz Miasta C. w dniu 7 grudnia 2011 r., wydał decyzję znak: [....] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych dla [....] " na działkach nr nr [....] obręb L. , Gmina C.

Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zmianami), art. 71 ust. 1 i 2 pkt. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ust.1 i 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227 ze zmianami) – dalej jako u.o.o.ś., a także § 2 ust. 1 pkt. 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane (Dz. U. z 2004 r. Nr 257 poz. 2573 ze zmianami), w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397).

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyło Stowarzyszenie [....] w L. , , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o nieuwzględnienie wniosku Międzygminnego Związku [....],[....][....], "Gospodarka Komunalna" z siedzibą w C. ewentualnie o przekazanie wniosku do ponownego rozpoznania Burmistrzowi lub Prezydentowi Gminy niepołożonej na terenie Powiatu [....] .

Ponadto stowarzyszenie [....] , powołując się na art. 84 § 1 k.p.a., wniosło o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych, powołanych przez organ administracji publicznej, na okoliczności będące przedmiotem sporu, a opisane w uzasadnieniu odwołania, a w szczególności dotyczące wpływu przedsięwzięcia na wzrost zanieczyszczenia środowiska, hałasu oraz wpływu na florę i faunę na tym terenie.

Zdaniem Stowarzyszenia [....] zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów:

- prawa materialnego, w postaci przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 listopada 2010 r. w sprawie sposobu i częstotliwości aktualizacji informacji o środowisku (Dz. U. Nr 227, poz. 1485), a w szczególności pkt 4 Załącznika nr 2, przez ich niezastosowanie;

- prawa procesowego, a w szczególności art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., przez brak obiektywizmu po stronie organu pierwszej instancji, nie wyczerpującą i nierzetelną analizę Raportu przedstawionego przez wnioskodawcę oraz brak obiektywizmu, a także nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, polegającego na powołaniu biegłych, którzy w sposób niezależny oceniliby tezy zawarte w Raporcie oraz nieuwzględnienie interesu mieszkańców, którzy w razie wybudowania spalarni śmieci odczują niekorzystne skutki produkcji przemysłowej. W ocenie strony odwołującej się planowana przez wnioskodawcę inwestycja, w przypadku jej zrealizowania, niekorzystnie wpłynie na środowisko naturalne oraz warunki życia mieszkańców Powiatu [....] . Spowoduje, że na terenie Gminy [....] zostanie zlokalizowany wielki przemysł przeróbki odpadów, którego celem będzie obsługiwanie aglomeracji [....] i [....] . Powstanie takiego zakładu zmieni strukturę przemysłu na tym obszarze oraz zdegraduje osady położone w pobliżu samego zakładu, miejsc przechowywania przywożonych odpadów, składowania przerobionych żużli oraz innych materiałów niebezpiecznych. Mając to na uwadze stowarzyszenie [....] postanowiło reprezentować w niniejszym postępowaniu interesy tych mieszkańców Powiatu, którzy obawiają się wprowadzenia w takiej skali na ich terenie tego przemysłu przetwarzającego odpady.

W uzasadnieniu przedmiotowego odwołania Stowarzyszenie [....] wskazując na naruszenie art.8 k.p.a. podniosło m.in., iż Burmistrz Miasta [....] , prowadząc postępowanie administracyjne, zakończone zaskarżoną decyzją, naruszył zasadę praworządności, a w szczególności zasadę zaufania obywateli do organów publicznych. W istocie wydał on bowiem decyzję w swojej sprawie, albowiem sam był inicjatorem pomysłu zlokalizowania na terenie Gminy [....] wielkiej spalarni śmieci, a w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie, publicznie opowiadał się za realizacją tej inwestycji. Nadto wnioskodawcą w niniejszym postępowaniu jest Związek Międzygminny, którego członkiem jest Gmina C. . Niezależnie od tego strona odwołująca na uzasadnienie przedstawionych zarzutów podniosła m.in., iż w punkcie 1.2 na stronie 3 zaskarżonej decyzji stwierdzono, że miejscem realizacji jest pięć działek położonych w L. Na tej samej stronie podano, że najbliższa magistrala ciepłownicza, która pozwala na wpięcie do niej instalacji spalarni, jest zlokalizowana 600 metrów dalej, na terenie sąsiedniej Gminy T. i w odległości aż 2,5 kilometrów od magistrali ciepłowniczej, przebiegającej przez tereny Gminy C. Do podkreślanych przez wnioskodawcę zalet spalarni należy produkcja energii cieplnej, która ma być przekazywana na potrzeby miasta. Rzetelnie przygotowywany raport, a w ślad za nim prawidłowo skonstruowana decyzja środowiskowa, powinny zająć się problemem oddziaływania na środowisko także tej części inwestycji, która polega na wybudowaniu przyłączy do istniejących magistrali ciepłowniczych. Konieczność wybudowania linii ciepłowniczej jest niezbędnym elementem warunkującym prawidłowe działanie spalarni. A zatem wyłączenie tego elementu z postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest całkowicie niedopuszczalne. Niezależnie od tego Stowarzyszenie [....] wskazało, że na stronie 3 zaskarżonej decyzji podano, że dojazd do miejsca lokalizacji przedsięwzięcia odbywać się będzie od strony C. ulicą [....] , a od strony [....] zjazdem z ulicy W.S. Tymczasem dojazd ul. [....] od strony [....] nie może być obecnie brany pod uwagę ze względów technicznych. Wiadukt pod torami kolejowymi na trasie [....] , w ciągu ulicy [....] , ma ograniczoną wysokość oraz szerokość przejazdu. Ograniczenie to powoduje, że możliwość dojazdu ogranicza się jedynie do lekkiego transportu samochodowego. Konsekwencją tego faktu jest konieczność poprowadzenia całego ciężkiego transportu ulicą W. [....] od strony [....] . Spowoduje to znaczne zwiększenie natężenia ruchu na tej ulicy, a co za tym idzie ponadnormatywny wzrost hałasu oraz zapylenia. Wzdłuż tej ulicy usytuowana jest zwarta zabudowa jednorodzinna. W trakcie postępowania administracyjnego nie przeanalizowano tego aspektu inwestycji. Odwołujące się stowarzyszenie przypomniało, iż wiadukt należy do [....] i jest usytuowany na głównej trasie kolejowej: [....] . [....] nie wydało pozwolenia na modernizację wiaduktu, nie zostały opracowane plany przebudowy wiaduktu, kosztorys modernizacji, ani nie zbadano uwarunkowań prawnych dotyczących przeprowadzenia inwestycji na tak ważnym odcinku komunikacyjnym, nie wskazano inwestora, który sfinansuje modernizację wiaduktu. Ponadto Stowarzyszenie [....] podniosło, iż w pkt. II.2.27 na str. 6 zaskarżonej decyzji wskazano, że: "W przypadku, gdy na obszarze, na którym przedsięwzięcie będzie usytuowane, zostałyby przekroczone standardy jakości powietrza, wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza dla nowo budowanej instalacji będzie możliwe na podstawie pozwolenia wydanego przed rozpoczęciem eksploatacji, jeśli zostanie zapewniona odpowiednia redukcja ilości wprowadzanych do powietrza gazów lub pyłów, powodujących naruszenia tych standardów, w związku z wprowadzaniem gazów lub pyłów wprowadzanych z innych instalacji usytuowanych na tym terenie." Tymczasem w świetle treści art. 85 ustawy o ochronie środowiska takie określenie warunków decyzji środowiskowej jest całkowicie niedopuszczalne, ponieważ standardy jakości powietrza już w chwili obecnej są przekroczone na obszarze planowanej inwestycji. Ograniczenie się zarówno przez wnioskodawcę, jaki i przez organ wydający decyzję, jedynie do analizy standardów jakości powietrza na terenie wsi [....] jest istotną wadą całego postępowania. Po pierwsze [....] nie znajdują się na linii głównego rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń (patrz róża wiatrów),a po drugie domy w tej miejscowości nie są zabudowaniami położonymi najbliżej inwestycji. Obydwa powyższe warunki spełniają natomiast zabudowania osiedli [....] oraz [....] w T. Planowana inwestycja położona jest bezpośrednio przy granicy gminy T. Dla miejscowości T. standardy jakości powietrza są w znacznym stopniu przekroczone. Ponadto wskazane Stowarzyszenie podniosło, w dalszej części odwołania, iż w pkt II.2.30-32 zaskarżonej decyzji przyznano, że spalarnia stanie się źródłem odpadów, które będą składowane na terenach położonych w jej pobliżu. Takie sformułowanie decyzji nie tylko otwiera drogę do składowania, lecz wręcz nakazuje składowanie ogromnych ilości żużli poprocesowych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Stanowi to poważne zagrożenie dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców oraz dla stanu środowiska naturalnego. Problem składowania odpadów wytwarzanych przez spalarnię śmieci należy do zasadniczych zagadnień wymagających rozstrzygnięcia przy ustalaniu miejsca jej lokalizacji. Tymczasem Burmistrz uznał, że rozwiązanie tego problemu nastąpi w przyszłości. Niewskazanie żadnych konkretów, z których wynikałoby, gdzie mogłyby mieścić się składowiska żużli, przyrastających w ilości nawet do 25000 ton rocznie, przemawia zdaniem przedmiotowego Stowarzyszenia za tym, że inwestycja jest nieprzemyślana, niedopracowana, nie stanowi kompleksowego rozwiązania, a przez to stanowi zagrożenie dla środowiska. Równocześnie strona odwołująca się, podkreśliła, iż w pkt V.l zaskarżonej decyzji przewidziano wymóg wyłączenia z prac budowlanych i eksploatacyjnych terenu cennego dla rozwoju herpetofauny (ogółu płazów i fauny występującym na danym obszarze), o powierzchni szacunkowej 0,8 do 1 ha. Teren ten jest położony w południowej części obszaru planowanego przedsięwzięcia. Organ wydający decyzję miał pełną świadomość, że cały teren inwestycji jest torfowiskiem o unikatowym charakterze. Teren ten jest bardzo bogaty przyrodniczo i występują na nim bardzo cenne okazy fauny i flory. Dokładne opracowanie na ten temat zostało dołączone do w/w decyzji środowiskowej wydanej w sprawie lokalizacji asfaltowni. Przeprowadzenie inwazyjnych prac budowlanych (głębokie wykopy) spowoduje osuszenie terenu i bezpowrotne zniszczenie torfowiska, stanowiącego siedlisko zwierząt chronionych. Dlatego też wydanie decyzji w takiej postaci jest z punktu widzenia prawa o ochronie przyrody niedopuszczalne, gdyż w żaden sposób nie zabezpiecza środowiska naturalnego. Organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do zaklinania rzeczywistości", lecz powinien przedstawić precyzyjny opis warunków, których przestrzeganie ochroni środowisko naturalne w zakresie, które sam organ zakwalifikował jako cenne. Stowarzyszenie [....] podniosło ponadto, iż organ I instancji w pkt VI. 5. Zaskarżonej decyzji potwierdził, że do tej pory nie wykonano analizy składu morfologicznego odpadów, podlegających obróbce termicznej, a to w celu określenia ich kaloryczności. Jednocześnie nakazując konieczność dokonania takiej analizy Burmistrz wskazał, że jest to istotny aspekt planowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawca zaprezentował mającą zostać wdrożoną technologię przeróbki śmieci w oparciu o z góry założoną charakterystykę odpadów, będących paliwem dla instalacji. Tymczasem zdaniem odwołującego Stowarzyszenia jeżeli stwierdzony empirycznie skład i charakterystyka odpadów będzie znacznie odbiegać od założonego, to może okazać się, że zaproponowana i zaakceptowana technologia nie spełni wymaganych założeń. Dlatego też już na etapie wydawania decyzji środowiskowej Burmistrz powinien dysponować takimi danymi i dopiero w oparciu o nie wydać decyzję. Ponadto Stowarzyszenie [....] wskazało na duży sprzeciw lokalnej społeczności na realizację planowej inwestycji. W tym zakresie wskazało, iż zebrało ponad 6500 podpisów pod listami protestacyjnymi. W dalszej części uzasadnienia omawianego odwołania Stowarzyszenie [....] zakwestionowało efektywność ekonomiczną przedmiotowego przedsięwzięcia , także wskazało, iż planując inwestycję przy prognozowaniu rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń powietrza nie uwzględniono róży wiatrów. Ze względu na występującą na tym terenie przewagę wiatrów zachodnich oraz wschodnich, a także ze względu na ukształtowanie terenu, na emisję gazów i pyłów ze spalarni będą narażone głównie miasto [....] (dzielnice.....) oraz wieś [....] i południowa część wsi L. W związku z tym, analizując oddziaływanie nowego zakładu przemysłowego - spalarni - na środowisko należało odnieść się również do zanieczyszczeń występujących już obecnie na terenie gminy T. Takiej analizy jednak zabrakło. Końcowo odwołujące się stowarzyszenie podniosło , iż Burmistrz Miasta C., pomijając wpływ oddziaływania przedsięwzięcia na emisję pyłu PM 2,5, naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 listopada 2010 r. w sprawie sposobu i częstotliwości aktualizacji informacji o środowisku (Dz. U. Nr 227, poz. 1485), a w szczególności pkt 4 Załącznika nr 2. Przepisy te wymagają wzięcia pod uwagę, a więc także określenia stężenia poziomu pyłu PM 2,5. Brak ten uniemożliwił dokonanie oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko zgodnie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa.

Niezależnie od Stowarzyszenia [....] odwołanie od opisanej powyżej decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 7 grudnia 2011 r., znak: [....] złożyło także Stowarzyszenie Technologii Ekologicznych [....] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji przedmiotowe Stowarzyszenie zarzuciło :

-zamieszczenie w niej niejasnych zapisów, które mogą być zinterpretowane jako zgoda na wybudowanie spalarni zdolnej spalać odpady niebezpieczne

- brak uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

- braki w raporcie oddziaływania na środowisko będącym podstawą dla wydania zaskarżonej decyzji

W uzasadnieniu przedmiotowego odwołania Stowarzyszenie [....] podniosło m.in. największe jego wątpliwości budzą punkty I.5b (str.2 decyzji), II.2.39 oraz III.37e decyzji w połączeniu z punktami III 38b) oraz III.40b. Chodzi tutaj o zamiar prowadzenia procesu termicznego w temperaturach powyżej 1100 C odpadów zawierających powyżej 1% związków halogenicznych. Jak słusznie zauważyli autorzy raportu (str. 120) :

Ponieważ zawartość związków chlorowcoorganicznych przeliczonych na chlor w odpadach komunalnych przeznaczonych do termicznego przekształcania jest mniejsza od 1%, więc aby nastąpiło dobre dopalenie spalin w komorze paleniskowej to spaliny muszą przebywać w temperaturze min. 850 °C przez co najmniej 2 sekundy. Jest to założenie przyjęte zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów.

Taki zapis zdaniem strony odwołującej oznaczałby, że spalarnia w przyszłości jest przewidziana do spalania odpadów przemysłowych i niebezpiecznych, gdzie prowadzenie procesu termicznego takich minimalnych temperatur wymaga. Bardzo niepokojący jest opis w charakterystyce przedsięwzięcia, gdzie tak dokładnie to nie określono, w jaki sposób ma "się stwierdzić", czy odpady zawierają powyżej czy poniżej 1% związków halogenicznych. Załóżmy, że jak w cytowanym powyżej stwierdzeniu ze str. 120 raportu, ilość chloru w odpadach komunalnych zostanie stwierdzona (raz do roku) na podstawie badań morfologicznych na 1,1%. Czy to miałoby oznaczać, że przez cały rok instalacja miałaby działać w zakresie temperatur 1100C aż do nowych badań? Niespójny zapis jest też między wspomnianymi punktami decyzji, a opisem charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej przecież integralną część decyzji, gdzie powtórzono zapisy ze strony 116 i 120 raportu, że odpady będą spalane w temperaturze 1100 stopni, gdy ilość związków halogenicznych przekroczy 0,1% ( a nie 1%) sumy wagowej odpadów w przeliczeniu na chlor. To by zaś oznaczało, że instalacja praktycznie zawsze musi działać w zakresie 1100 C gdyż nawet takie paliwa jak drewno czy słoma zawierają powyżej 0,1% chloru, nie mówić już o odpadach komunalnych zawierających chlorek sodu czy PCV. W tym kontekście w ocenie przedmiotowego stowarzyszenia niespójne z punktami III.37e oraz opisu w punkcie I.5b są punkty II.2.39 oraz III.38b oraz III.40b decyzji gdzie zakazuje się instalacji w pracy ponad 10% maksymalnej wydajności kotła. Podniesienie temperatury z 850C na 1100 C jest zwiększeniem powyżej 10%, przy czym mowa tutaj nie o temperaturze spalania (frontu płomieniowego na ruszcie) ale o temperaturze dopalania, czyli utrzymaniu przez dwie sekundy temperatury 850/1100C przez dwie sekundy po ostatnim (drugim, trzecim lub niekiedy nawet czwartym) dodaniu powietrza do systemu. Ta temperatura musi być utrzymana w najbardziej niekorzystnych warunkach przez dwie sekundy. Maksymalna moc termiczna to iloczyn kaloryczności tony odpadów x ilości ton spalających się na ruszcie plus energia paliw dodatkowych wprowadzonych do systemu. Ciągłe spalanie w temperaturze 1100 C oznaczałoby, że do kotła mogłoby trafić o wiele mniej odpadów niż przewidziane w raporcie, gdyż tam liczono się że średnią kalorycznością 8500 MJ/Mg przy 150 tys. ton takich odpadów. Taki układ musiałby być zupełnie inaczej zaprojektowany z uwagi na inny przepływ i ciśnienie powietrza oraz rozkład temperatur w instalacji oczyszczania spalin. Stąd punkt II.2.39 decyzji, gdzie mowa o możliwych krótkotrwałych odchyleniach do 10% maksymalnej mocy termicznej. Tymczasem w opisie jest zgoda (lub wręcz konieczność, o ile 1100 dla 0,1 % chloru) na praktycznie dowolne przeskakiwanie z zakresu temperatur 1100 C-850 C uzależniając to od zawartości chloru w odpadach. To jest sprzeczne z punktem II.2.39 decyzji. Niespójne jest to też z punktami III.38b oraz III.40b decyzji gdzie mowa jest o wymogu utrzymania temperatury tylko w przedziale powyżej 850 oraz o blokowaniu podawania odpadów przy spadku temperatury poniżej 850 C. Czy to oznacza, że spalając odpady powyżej 1% (lub 0,1%) chloru trzeba się pilnować do linii temperatury dopalania 850 C czy jednak trzeba, jak to było w innych punktach decyzji, raporcie i charakterystyce przedsięwzięcia, trzymać tą temperaturę powyżej 1100C? W ocenie odwołującego się Stowarzyszenia można też z lektury decyzji przyjąć inne założenie: "krótkotrwały" wzrost temperatury do 1100 C (raport, str. 116, decyzja punkt I.5b) nastąpi "po stwierdzeniu" zwiększonej zawartości chloru poprzez zwiększone wartości HC1 liczone na kominie przy wylocie. Wtedy, by prowadzić proces termiczny zgodnie z prawem, automatycznie zwiększyłoby się moc palników w sferze dopalania do tych 1100 C. Takie prowadzenie procesu termicznego jest niezgodne z BREF BAT i tym samym niezgodne z art. 143 poś. Po pierwsze trzeba stwierdzić, że pomiar ilości chloru na kominie nie mówi, ile jest tego chloru w odpadach na wejściu, tym bardziej, że chlor jest redukowany zarówno w systemie pseudosuchym (adsorberze strumieniowo-pyłowym) oraz mokrym skruberze a przecież wysokość temperatury spalania uzależniona jest od ilości chloru w odpadach a nie w spalinach wylotowych. Po drugie w metodzie pseudosuchej eliminacji związków kwaśnych wtryskuje się w strumień spalin nie tylko mleczko wapienne, ale i węgiel aktywny, który ma eliminować dioksyn i furany oraz wiązać metale ciężkie. Ta metoda działa jednak w pewnym zakresie temperatur. Zbytnie jej skokowe zwiększenie powoduje, że węgiel aktywny w adsorberze zamienia się w tlenek węgla (utlenia się, gdy temp. spalin pow. 275 C ) i przez to eliminacja metali ciężkich nie jest zapewniona. Następuje też ponowna synteza dioksyn i furanów w syntezie "de Novo" w zakresie temperatur 200-400 C, gdyż w spalinach zawarty będzie zarówno chlorowodór, jak i tlenek węgla - produkty bazowe do produkcji wtórnej dioksyn. Udzielenie zgody środowiskowej dla instalacji, gdzie zakres temperatur minimalnych będzie uzależniony jedynie od zawartości chloru w odpadach oznacza, że błędy znane z małych instalacji termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych czy medycznych wystąpią tutaj, z tym że spalarnie odpadów medycznych nie spalają 150 tys. ton odpadów rocznie. W efekcie strona dowołująca zauważyła, że udzielenie zgody środowiskowej dla instalacji, gdzie zakres temperatur minimalnych będzie uzależniony jedynie od zawartości chloru w odpadach oznacza, że błędy znane z małych instalacji termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych czy medycznych wystąpią tutaj, z tym że spalarnie odpadów medycznych nie spalają 150 tys. ton odpadów rocznie. Z tego względu zdaniem przedmiotowego Stowarzyszenia należy uznać, że decyzja środowiskowa została wydana sprzecznie z art. 143 p.o.ś. a tym samym BAT i powinna zostać uchylona. W nowej decyzji organ pierwszej instancji powinien się zdecydować, czy chce wydać decyzję dla spalarni odpadów niebezpiecznych (zakres temp. 1100 C) czy jednak spalarnię dla odpadów komunalnych i odrzutów posortowniczych, ale wtedy należy wydać warunek, że do tej instalacji nie mogą być kierowane odpady o zawartości chloru powyżej 1% masy odpadów.

Niezależnie od tego w dalszej części odwołania podniesiono , iż w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 kwietnia 2011 roku (sygn. ....) postanowiono uzgodnić pozytywnie przedsięwzięcie pod warunkiem wprowadzenia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymienionych przez RDOS warunków jego realizacji. Czyli w przypadku nie wpisania wymienionych przez RDOS warunków lub wpisania ich jedynie w części, uznaje się, że postanowienie zostało wydane jako negatywne.

Punkt C7 postanowienia RDOS dla żużli przewiduje następujący warunek: "Żużle należy poddawać obróbce i po scaleniu składować na przystosowanym do tego składowisku." Zdaniem więc odwołującego się w decyzji środowiskowej organ pierwszej instancji powinien więc:

a) dokonać zapisu o obowiązku (chemicznego lub fizycznego) scalania żużli

b) dokonać zapisu o obowiązku unieszkodliwiania żużli poprzez składowanie D5 (R14 jako forma odzysku nie jest składowaniem wg definicji art. 3 ustawy o odpadach)

c) dokonać zapisu, że żużle spalarniowe (19 01 12) nie mogą być mieszane z innymi odpadami komunalnymi na jednej kwaterze, a deponowane na specjalnie przygotowanej kwaterze odpadów jednorodnych na składowisku odpadów innych niż obojętne i niebezpieczne.

Tych warunków organ pierwszej instancji nie wpisał do decyzji.

Odnosząc się do argumentów autorów raportu Stowarzyszenie [....] , zwróciło uwagę na prezentacje multimedialne spotkania grupy roboczej — problemy unieszkodliwiania produktów oczyszczania spalin z instalacji TPOK jakie się odbyło w Ministerstwie Środowiska w Departamencie Gospodarki Odpadami w W. w dniu 26 października 2011r. Szczególnie warta polecenia jest prezentacja [....] z firmy [....] pt. "Spotkanie w Ministerstwie Środowiska Żużle z termicznego przekształcania stałych odpadów komunalnych" (folie 14-18).

Na folii 18 przedstawione są warianty postępowania z żużlem spalarniowym o kodzie 19 01 12. Są trzy drogi:

a) wszczęcia procedury utraty statutu odpadu w myśl nowej ramowej dyrektywy odpadowej poprzez rejestrację produktu w bazie chemicznej REACH zgodnie z unijnym rozporządzeniem o tej samej nazwie,

b) utrzymanie statutu odpadu innego niż obojętne i niebezpieczne i składowanie na wydzielonych kwaterach na składowisku dla danego typu.

c) próba odzysku żużli spalarniowych po wydaniu przez Polskę dedykowanych przepisów (rozporządzeń) wyłączenie dla żużli ze spalania odpadów lub wydanie przepisów mających uszczegółowić sposób wykorzystania tych żużli o kodzie 19 01 12 w procesie odzysku R14.

Odnośnie punktu a) to stwierdzono, że jeszcze żaden kraj EU nie wszczął procedury REACH dla odpadu o kodzie 19 01 12, prze co nie jest możliwa utrata statusu odpadu i tym samym traktowania go jako produktu ubocznego spalania wg praw "wolnego rynku", jak chcą autorzy raportu.

Odnośnie punktu b) to należy wskazać, że dokładnie tą ścieżkę postępowania z żużlem (plus scalanie) nakazał RDOS w K. w swoim postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2011 roku. Taka ścieżka powinna być też nakazana w decyzji ooś.

Punkt c) pokazuje, że polskie prawodawstwo na dzień dzisiejszy nie jest przygotowane do postępowania z tego typu odpadem i heterogenicznej strukturze. Mylą się autorzy raportu chcąc móc odzyskiwać żużle w procesie R14 na bazie definicji prawa budowlanego. Jest prawdą że składowisko odpadów jest budowlą jednak budowlą specyficzną do której się stosują przepisy szczegółowe (w tym wypadku ustawa o odpadach i rozporządzenia na podstawie jej delegacji). Podobnie jest z budowlami wodnymi, do których mają zastosowanie w pierwszym rzędzie przepisy ustawy prawo wodne, a potem prawa budowlanego.

Odpad o kodzie 19 01 12 nie jest wymieniony w żadnym z poniższych rozporządzeń:

o /składowiska/ -

■ Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lutego 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. 2009 nr 39 poz. 320)

■ Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. 2003 nr 61 poz. 549)

o /przekazanie odpadów osobom trzecim/ -

■ Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacza odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. 2008 nr 235 poz. 1614)

■ Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku ( Dz.U. 2006 nr 75 poz. 527)

o /transport bez zezwolenia/ -

■ Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 25 stycznia 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności ( Dz.U. 2008 nr 23 poz. 136)

■ Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 12 lipca 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz.U. 2006 nr 136 poz. 965 )

■ Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz.U. 2004 nr 16 poz. 154)

/odzysk poza instalacjami i urządzeniami R14, R15/

• Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. 2006 nr 49 poz. 356 )

Oznacza to, że nie można poddać odpadu o kodzie 19 01 12 procesom odzysku R14 lub R15 ( na przykład do budowy składowisk lub traktowania jako przesypki) a także nie można przekazywać tego odpadu przedsiębiorcom wg definicji ustawy o odpadach, tzn firmom, które mają zezwolenie na transport, odzysk lub zbieranie i unieszkodliwianie odpadów.

Żużle spalarniowe o kodzie 19 01 12 są prawnie ujęte w poniższych przepisach:

/żużle ze spalania odpadów/

■ Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów (Dz.U. 2002 nr 37 poz. 339)

§ 13. 1. Pozostałości po termicznym przekształcaniu odpadów poddaje się odzyskowi, a w przypadku braku takiej możliwości — unieszkodliwia się, ze szczególnym uwzględnieniem unieszkodliwienia frakcji metali ciężkich.

2. Dopuszcza się wykorzystanie pozostałości po termicznym przekształceniu odpadów do sporządzania mieszanek betonowych na potrzeby budownictwa, z wyłączeniem budynków przeznaczonych do stałego przebywania ludzi lub zwierząt oraz do produkcji lub magazynowania żywności, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4.

3. Stężenie metali ciężkich w wyciągach wodnych z badania wymywalności tych metali z próbek mieszanek betonowych, o których mowa w ust. 2. nie może przekroczyć 10 mg/dm3 łącznie w przeliczeniu na masę pierwiastków.

4. Badanie wymywalności metali ciężkich z wyrobów betonowych, zawierających unieszkodliwione odpady niebezpieczne, przeprowadza się przez całkowite zanurzenie w wodzie próbki badanego materiału i utrzymanie jej przez 48 godzin przy stałym mieszaniu,' do badania używa się wody niezawierającej chloru, o temperaturze w granicach 18°—22°Ci twardości w granicach 3—6 mval/dm3- stosunek wagowy wody do materiału badanego powinien wynosić 10'1.

■ Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 7 września 2005 r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu (Dz.U. 2005 nr 186 poz. 1553).

W treści odwołania skarżący przedstawił załącznik nr 5 do powyższego aktu wykonawczego zatytułowany" Kryteria dopuszczania odpadów niebezpiecznych lub odpadów innych niż niebezpieczne powstałych w wyniku przekształcenia odpadów niebezpiecznych do składowania na składowisku odpadów w innych niż niebezpieczne i obojętne".

W ocenie odwołującego się Stowarzyszenia organ wydający decyzję, jak i autorzy raportu, a także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. muszą znać w/w przepisy. Jego warunek C7 oznacza, że pod rygorem wydania uzgodnienia negatywnego zabrania on wykorzystania żużli spalarniowych zgodnie z § 13. 1. rozporządzenia Ministra Gospodarki z roku 2002 i nakazuje składowanie na kwaterze spełniającej kryteria z załącznika 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z roku 2005. Dodatkowy warunek scalania żużli ma zagwarantować, że kryteria z załącznika 5 zostaną wypełnione.

Ten warunek nie został wypełniony, dlatego co przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Stowarzyszenia [....] także Raport środowiskowy nie spełnia warunków przewidzianych w art. 66 u.o.o.ś. W ocenie odwołującego się Stowarzyszenia widoczne są przede wszystkim są istotne różnice pomiędzy wersją niespecjalistyczną a wersją rozszerzoną. W wersji niespecjalistycznej mowa jest jedynie o utylizacji odpadów o kodzie 20 01 01, w wersji pełnej jest mowa także o odpadach wtórnych z grupy 19 (19 12 12). Nie zostały też ( w odróżnieniu od wersji pełnej) wyjaśnione skróty NOx (tlenki azotu) lub SCR (katalityczna selektywna redukcja tlenków azotu). Nie podano też ilości powstających ścieków przemysłowych oraz ilości (w tonach) powstających odpadów.

Duże wątpliwości skarżącego budzi twierdzenie autorów raportu, że zaproponowana technologia spalania jest bezściekowa. Pojęcie "wody opadowe czyste" (raport, str.230) - nie istnieje w ustawie17 prawo wodne (dalej jako u.p.w.). Istnieje za to definicja ścieków (art. 9 ust. 1 pkt. 14c u.p.w.) oraz ścieków przemysłowych (art. 9 ust. 1 pkt. 17 u.p.w). Wody opadowe z utwardzonych lub szczelnych terenów przemysłowych wypełniają definicję ścieków przemysłowych. Nie można uznać dachów spalarni, na który będzie opadał pył z komina oraz placów sezonowania żużla za "czyste", szczególnie po okresie bez opadów, lub dłuższym zaleganiem pokrywy śnieżnej należy wyjść z założenia, że nastąpi kumulacja pyłu i metali ciężkich w tych ściekach lub śniegu. Dla gospodarowania tymi wodami należy uzyskać pozwolenie wodno-prawne lub zintegrowane, z całą pewnością nie można ich uznać za "czyste" bez żadnego podczyszczania i pozwalać im gdzieś wsiąkać, jak zakładają optymistycznie autorzy raportu.

Brak jest w dalszej części analizy, czy wpuszczane ścieki do rzeki spełniają przepisy dla klasyfikacji jednolitych części wód (zakaz pogarszania stanu biologicznego, chemicznego i ekologicznego), szczególnie dla substancji priorytetowych:

■ Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych oraz środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych (Dz.U. 2011 nr 257 poz. 1545)

■ Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2011 r. w sprawie wykazu substancji priorytetowych w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. 2011 nr 254 poz. 1528)

■ Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2001 nr 115 poz. 1229 ze zm.)

Niezrozumiały jest też sposób postępowania ze ściekami przemysłowymi. Z tabeli 8.42 (str. 231 raportu) wynika, że dla instalacji oczyszczania spalin jest pobieranych ok. 2.85 m3 wody na godzinę. Z tabeli 8.45 (str. 234 raportu) przy założeniu wielkości spalania na 20 ton odpadów/h oraz 7500 godzin pracy/rok, że ilość ścieków kierowanych do gaszenia żużla wynosi 42 m3/h, z czego 40m3/h to odsiąki zawracane z placu dojrzewania żużla. Z tego można odnieść wrażenie, że system ten ma mieć obieg zamknięty z systemem "podczyszczania". Nie wiadomo, co jest rozumiane pod tym pojęciem, zakładając jednak, że chodzi o separator ropopochodnych i zawiesin to jest to technika niewystarczająca, by powstrzymać zasolenie wody użytej do gaszenia żużli. Inaczej, niż sugerują autorzy raportu, w Europie (BREF BAT, art. 143 p.o.ś.) nie tyle używa się hałdy dojrzewającego żużla jako swoistego filtra, który ma zatrzymać zanieczyszczenia ze ścieków ile na odwrót, przewiduje się duży nadmiar wody do odżużlacza w celu zmniejszenia ilości soli, w szczególności chloru, w żużlu przewidzianym do waloryzacji. Ścieki z odżużlacza muszą być potem w skomplikowany sposób (odwrócona osmoza, odparowanie lub kąpiel w mleku wapiennym) odsalane a stały produkt z odsalania stanowi odpad kwalifikowany jako niebezpieczny. Stowarzyszenia [....] podkreśliło także, iż w raporcie środowiskowym nie ma wzmianki o takiej instalacji chemicznego, termicznego lub membranowego odsalania ścieków, w tabeli 8.48 (str. 244 Raportu) nie ma wymienionych odpadów z tego procesu. Są tylko odpady z dekarbonizacji wody użytkowej dla zakładu. Jego zdaniem bez pokrycia z dokumentem BREF BAT są też pomysły na używanie ścieków z mokrej instalacji oczyszczania spalin (płuczki wodnej - skrubera) do odżużlania. W procesie waloryzacji żużla chodzi bowiem o to, by wartości eluatowe dla metali ciężkich, soli oraz pozostałości organicznych były jak najmniejsze, dlatego niedopuszczalne jest "zanieczyszczanie" żużla zawiesinami i solami z płuczki wodnej. Wymyte w płuczce substancje się koncentruje w instalacji oczyszczania ścieków i jako mieszankę soli kieruje do unieszkodliwienia jako odpad niebezpieczny. Z tego względu zdaniem strony odwołującej się nie można uznać, że raport odpowiada art. 143 poś oraz art. 66 uooś i jako taki, nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [....] z siedzibą w L. oraz Stowarzyszenia [....] z siedzibą w O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r. znak. [....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta C. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy po omówieniu części historycznej niniejszej sprawy, przedstawił ustawowy przebieg, charakterystykę oraz cel postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, iż organ I instancji uzyskał w trakcie postępowania wymagane w treści przepisu art. 77 u.o.o.ś uzgodnienie, dokonane postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 28 kwietnia 2011 r., znak: [....] . Uzgodnienie to wymienia szereg warunków, jakie musi spełniać inwestycja w fazie wykonywania prac budowlanych oraz w fazie eksploatacji.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem uzyskano również stanowisko zawarte w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia 25 marca 2011 r., znak: [....] , która wymienia określone wymagania dla projektowanego przedsięwzięcia. Niezależnie od tego Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z przepisami ustawy, ustalenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowią podstawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedstawiane w jego treści dane stanowią deklarację inwestora, co do kształtu zamierzenia inwestycyjnego. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Aby opracowanie to w każdym przypadku zawierało informacje niezbędne do zakończenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w art. 66 u.o.o.ś., określono elementy, które powinien zawierać każdy raport oddziaływania na środowisko. W konsekwencji raport jest dokumentem opisującym wpływ przedsięwzięcia na środowisko w kontekście jego charakterystyki, jest on podstawą do wydania decyzji, jako zbiór przedstawionych przez wnioskodawcę danych o przedsięwzięciu i jego oddziaływaniu na środowisko. O ile, zatem inne materiały zgromadzone w sprawie, zwłaszcza wykazane dowody np. opinia biegłego, nie przeczą ustaleniom raportu, nie podważają jego wniosków lub założeń wyjściowych, co oczywiście podlega ocenie organu administracyjnego (tak jak w przypadku każdego dowodu), to pozostaje on wiarygodnym dowodem, (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010 roku, II SA/Kr 1195/10). Odnosząc się do zarzutów odwołania Stowarzyszenia [....] , organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ I instancji zasady praworządności oraz zasady zaufania obywateli do organów publicznych. W szczególności podkreślił, iż analiza akt niniejszej sprawy pozwala na stwierdzenie, iż podjęte przez organ I instancji czynności administracyjne w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji znajdują uzasadnienie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Natomiast w toku postępowania pierwszoinstancyjnego oraz w treści przedmiotowej decyzji organu I instancji odniesiono się w sposób szczegółowy do wszystkich zgłaszanych przez strony tego postępowania zastrzeżeń i uwag. Co do dojazdu do lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, organ odwoławczy podkreślił, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji wyjaśniono, iż zagadnienie dotyczące przejazdu samochodów ciężarowych pod torami kolejowymi trasy [....] zostanie rozwiązane przed opracowaniem projektu technologicznego planowanej inwestycji, gwarantującej dostawę odpadów, zgodnie z informacją zawartą w prognozie, tak aby rejony zabudowy mieszkaniowej na trasie dostaw materiałów i surowca były wolne od uciążliwości hałasowych, odorowych, pyłowych i chemicznych. Natomiast wiadukt zostanie zmodernizowany przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie spalarni, co zapewni dostęp do planowanej inwestycji w zakresie logistyki i transportu zgodny z założeniami opracowanej prognozy. Organ podkreślił, że w trakcie prowadzenia robót budowlanych należy zapewnić bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz zadbać o to, aby prowadzone roboty stwarzały jak najmniejszą uciążliwość dla zdrowia. Ponadto drogi dojazdowe do placu budowy należy wytyczyć w oparciu o istniejącą sieć szlaków komunikacyjnych z pominięciem terenów zabudowy mieszkaniowej.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. , powyższe ustalenia organu I instancji w sposób wystarczający zabezpieczają mieszkańców przed uciążliwościami związanymi z obsługą komunikacyjną przedmiotowej inwestycji mając na celu jak najmniejszy wpływ na komfort życia tych mieszkańców.

W odniesieniu natomiast do podniesionych przez Stowarzyszenie [....] zarzutów odwołania dotyczących przekroczenia standardów jakości

powietrza, organ II instancji stwierdził, iż mają one charakter ogólnikowy bez wskazania na konkretne dane faktyczne, a zatem brak jest możliwości szczegółowego odniesienia się do tych twierdzeń. Niemniej jednak Kolegium wskazało, iż podkreślenia wymaga, iż w zaskarżonej decyzji organu I instancji w pkt 11.2.27 wyjaśniono, że w przypadku gdy na obszarze, na którym przedsięwzięcie będzie usytuowane zostałyby przekroczone standardy jakości powietrza, wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla nowo budowlanej instalacji będzie możliwe na podstawie pozwolenia wydanego przed rozpoczęciem eksploatacji.

Odnosząc się do wskazanego przez Stowarzyszenie [....] braku rozwiązania problemu składowania żużlu i zagospodarowania, Kolegium podniosło, iż w treści zaskarżonej decyzji organu I instancji w pkt V1.7 stwierdzono konieczność przeprowadzenia oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., która w szczególności powinna obejmować doprecyzowanie formy unieszkodliwiania odpadów podprocesowych ze spalania i oczyszczania spalin - składowanie pod ziemią bądź na składowiskach odpadów niebezpiecznych (podziemne kwatery) lub w byłych kopalniach lub wyrobiskach - z odniesieniem się do praktycznych możliwości w tym zakresie. Natomiast w pkt 6.3.3. Raportu wyjaśniono, że odpady, które będą mogły zostać spalone przy wykorzystaniu rezerw magazynowych powinny być odpowiednio zabezpieczone na specjalnie do tego celu przygotowanym placu na wyznaczonych w systemie składowiskach odpadów lub stacjach przeładunkowych. Kolegium zwróciło także uwagę , iż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyjaśniono, że odpady poprodukcyjne po zestaleniu mogą być składowane w wyrobiskach kopalń lub przewożone na składowiska odpadów. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż Burmistrz Miasta C. dokonał merytorycznej oceny problemu składowania i zagospodarowania odpadów wydając w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie znalazło faktycznych podstaw poddających w wątpliwość powyższych ocen organu I instancji.

Odnosząc się z kolei do kwestii ochrony torfowiska, Kolegium podniosło, iż w pkt V.l decyzji organ I instancji nałożył obowiązek wyłączenia z prac budowlanych i eksploatacyjnych teren cenny dla rozwoju herpetofauny o szacunkowej powierzchni 0,8 - 1,0 ha położony w południowej części planowanego przedsięwzięcia. Natomiast w pkt. VI. l decyzji stwierdzono konieczność przeprowadzenia oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.s., która w szczególności powinna obejmować wykonanie powtórnej i szczegółowej inwentaryzacji przyrodniczej w okresie wiosenno - letnim umożliwiającej określenie wszystkich występujących na terenie planowanego przedsięwzięcia gatunków roślin i zwierząt oraz ich liczebności.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. organ I instancji w zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający zapewnił warunki niezbędne do zabezpieczenia środowiska naturalnego. Z tych względów zarzut przedwczesności podjęcia zaskarżonej decyzji jest nietrafiony z uwagi na okoliczność, że postanowienia zawarte w pkt VI decyzji mają na celu zabezpieczenie środowiska naturalnego. Zdaniem organu odwoławczego podkreślenia wymaga, iż sam sprzeciw społeczności oraz efektywność ekonomiczna przedsięwzięcia, jakkolwiek istotna z punktu rozważenia zasadności społeczno-ekonomicznej realizacji planowanej inwestycji, to jednak nie może stanowić samoistnej przesłanki odmowy ustalenia w tym przypadku środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się natomiast do podniesionego przez Stowarzyszenie [....] zarzutu nieuwzględnienia przez organ I instancji różnych wiatrów, Kolegium wskazało, iż stan zanieczyszczenia powietrza w C. ustalono w oparciu o pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. Powyższe oraz założenia technologiczne zawarte zostały w rozdziale 8 Raportu. Wszystkie przedstawione informacje, analizy i metody oceny środowiskowej ZTPOK z zakresu emisji substancji do powietrza są przyjęte prawidłowo i w pełni wyczerpują temat z zakresu ocen oddziaływania na środowisko. W obliczeniach rozprzestrzeniania zanieczyszczeń uwzględniono zarówno różę wiatrów, jak i topografię terenu. Powyższe postanowienia Raportu dotyczą także kwestii dotyczących pyłu zawieszonego. W opinii Kolegium podniesione przez Stowarzyszenie [....] zarzuty wobec opinii biegłego specjalisty z zakresu ochrony przyrody dotyczące wpływu na faunę i florę są zbyt ogólne, aby można było się do nich szczegółowo odnieść.

Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania Stowarzyszenia [....] z siedzibą w O., organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż informacje zawarte w raporcie w zakresie morfologii odpadów na etapie koncepcji przedsięwzięcia podane z literatury są prawidłowe, co uznał organ uzgadniający zalecając badania morfologii odpadów w ponownej ocenie. Zdaniem Kolegium należy także zauważyć, że w Raporcie wskazano na konieczność dopalania odpadów w przypadku stwierdzenia w strumieniu odpadów zawartości związków chlorowcoorganicznych powyżej 1 %. W bloku technologicznym zastosowano zarówno dopalanie w temperaturze 1100 stopni C, jak i komorę dopalania odpadów. Realizacja poszczególnych faz termicznego przekształcania odpadów w odpowiednich temperaturach została zapewniona także w pkt. HI.37.e zaskarżonej decyzji organu I instancji. Ponadto Kolegium w odniesieniu do określonego postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 28 kwietnia 2011 r., znak: v warunku C.7, wskazało, iż został on uwzględniony w zaskarżonej decyzji organu I instancji w , pkt II.2.21iII.22. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wyżej przedstawione uzasadnienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż poddana kontroli instancyjnej decyzja wydana przez Burmistrza Miasta C. , jak i poprzedzającej jej wydanie postępowanie wyjaśniające są prawidłowe, wypełniają wszelkie nałożone przepisami prawa wymagania.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Stowarzyszenie [....] z siedzibą w L. wniosło w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W przedmiotowej skardze wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie [....] podniosło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności strona skarżąca zarzuciła nierozpoznanie istoty sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. W tym zakresie strona skarżąca podniosła, iż Kolegium jest organem administracji publicznej, spełniającym funkcję drugiej instancji merytorycznej, co wynika to z treści art. 127 § 3, art. 128 i 138 k.p.a. W związku z tym Stowarzyszenie składając odwołanie od decyzji Burmistrza miało prawo oczekiwać, że sprawa administracyjna zostanie ponownie rozpoznana. Zdaniem strony skarżącej z treści decyzji Kolegium można wyprowadzić smutny wniosek, że organ ten przypisał sobie kompetencje sądu administracyjnego i w związku z tym ograniczył rozpoznanie odwołania jedynie do zbadania, czy wszystkie przesłanki formalne zostały spełnione. W ten sposób strona postępowania administracyjnego została pozbawiona prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji, a jak wiadomo postępowanie przed sądem administracyjnym nie może już dotyczyć tej sfery.

Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy zupełnie pominął, że w toczącym się przed nim postępowaniu zaistniała znacząca dysproporcja sił pomiędzy wnioskodawcą, a społecznością lokalną, która powołała Stowarzyszenie [....] do obrony swoich praw (przede wszystkim prawa do życia w niepogarszającym: się w stopniu drastycznym środowisku naturalnym). Z jednej bowiem strony w postępowaniu występowały organy samorządu międzygminnego (Wnioskodawca) i Gminy (Burmistrz , który wydał decyzję), a z drugiej mieszkańcy wsi i osiedli, niedysponujący środkami budżetowymi, ani aparatem administracyjnym, pozwalającymi na prowadzenie skutecznych badań i przedstawienia kosztownych ekspertyz. Zdaniem strony skarżącej, gdyby Kolegium uwzględniło ten aspekt, to tym bardziej powinno było zadbać o zachowanie rzeczywistej równości stron, a temu służyły wnioski o kompleksowe przeanalizowanie wszystkich zarzutów i zbadanie zasadności przeprowadzenia dodatkowych badań przy pomocy biegłych niezależnych od wnioskodawcy i organu administracji pierwszego stopnia. Odmowa uzupełnienia postępowania dowodowego o opinie ze strony niezależnych biegłych oraz sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazują na niewyjaśnienie istotnych elementów sprawy, które mają zasadnicze znaczenie przy ocenie wpływu inwestycji na środowisko naturalne. W opinii Stowarzyszenia [....] Stanowisko organu odwoławczego, że większość wątpliwości wskazanych przez [....] powinna zostać rozstrzygnięte w innych, późniejszych postępowaniach administracyjnych, jest nie do zaakceptowania. Dla zobrazowania tego twierdzenia strona skarżąca wskazała na sposób załatwienia kwestii szlaków komunikacyjnych, którymi będą dowożone odpady do spalarni i wywożone żużle. W tym zakresie podniosła ona, iż nie ulega wątpliwości, że przy tej skali inwestycji przewóz 250 tyś. ton śmieci rocznie przez osiedle Wodna oraz dalej położone osiedla w znakomity sposób zakłóci stan środowiska naturalnego, czyniąc życie mieszkańców tych terenów nie do zniesienia. Tymczasem wg wnioskodawcy ruch zostanie skierowany nieprzejezdnym dla samochodów śmieciarek szlakiem, przy założeniu, że szlak ten stanie się przejezdny po znaczącej modernizacji przejazdu pod torami kolejowymi na linii [....] . Tymczasem tego typu inwestycja wymaga nie tylko zaangażowania znacznych środków finansowych, ale również uzyskania zgody i zaangażowania się władz [....] oraz odpowiednich zezwoleń. Wnioskodawca nie wykazał żadnym dokumentem, że uzyskał chociażby ekspektatywę przebudowania linii kolejowej od jej właściciela i właściwych władz.

Niezależnie od tego, strona skarżąca w dalszej części uzasadnienia skargi, podniosła, iż ma ona świadomość istnienia gamy możliwości składowania 25 tyś. ton żużli i odpadów niebezpiecznych, które wyprodukuje spalarnia. Oczekiwała ona jednak, że wnioskodawca przedstawi, zamiast listy możliwych sposobów składowania, konkretne sposoby, które zostaną zastosowane w L. oraz poda dane umożliwiające zbadanie wpływu takiego składowania na środowisko. Nawet bowiem wywóz odpadów do Chin może być uciążliwy dla środowiska. Zakres tej uciążliwości jest uzależniony od metody realizacji przyjętego założenia, a to nie zostało wyjaśnione przez wnioskodawcę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na obszerność uzasadnienia odwołania [....] od decyzji. Niepowtarzalne zatem zawartych w nim zarzutów, które [....] w całości podtrzymuje, skarżący podnosi, że nadal zachodzi potrzeba zbadania przez organ administracji publicznej drugiego stopnia sprzeciwu mieszkańców Ziemi C. w kontekście wszystkich zarzutów, podniesionych przez [....] oraz STE [....] , które skarżący w pełni popiera. Zbadanie takie wymagałoby przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania stron, oraz ewentualnie dopuszczenia dowodu z opinii biegłych, a następnie podjęcia decyzji merytorycznie odnoszącej się do zagadnienia, a nie sztucznego oddzielania od siebie wskazanych przez [....] uchybień. Suma bowiem tych uchybień wskazuje na to, że obawy mieszkańców terenów przeznaczonych pud inwestycję, mają realne podstawy.

Równocześnie Stowarzyszenie [....] podniosło, iż w ramach niniejszej skargi podtrzymuje w całości zarzuty przedstawione w treści odwołania, wskazując przy tym , że nadal zachodzi potrzeba zbadania przez organ administracji publicznej drugiego stopnia sprzeciwu mieszkańców Ziemi C. w kontekście wszystkich zarzutów, podniesionych przez Stowarzyszenie [....] oraz Stowarzyszenie [....] , które skarżący także pełni popiera. W opinii strony skarżącej zbadanie takie wymagałoby przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania stron, oraz ewentualnie dopuszczenia dowodu z opinii biegłych, a następnie podjęcia decyzji merytorycznie odnoszącej się do zagadnienia, a nie sztucznego oddzielania od siebie wskazanych przez [....] uchybień. Suma bowiem tych uchybień wskazuje na to, że obawy mieszkańców terenów przeznaczonych pud inwestycję, mają realne podstawy.

Niezależnie od Stowarzyszenia [....] skargę od opisanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 kwietnia 2012 r. znak. [....] złożyło także Stowarzyszenie [....] domagając się uchylenia decyzji organu II jak I instancji oraz skierowania postępowania, zgodnie z art. 21 § 2, art. 22 § 1 k.p.a., do rozpatrzenia przez inną gminę spoza międzygminnego związku celowego. Decyzji wydanej przez organ I instancji przedmiotowe Stowarzyszenie zarzuciło:

a) wydanie niezgodnie z art. 24, 25 k.p.a. - poprzez istnienie powiązania kapitałowego pomiędzy inwestorem (ARIES) a organem wydającym decyzję (Burmistrz Miasta C. ).

b) nieprawidłowe z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. ustalenie kręgu stron postępowania środowiskowego

c) istotne błędy merytoryczne związane z niespełnienia przez instalację wymogów dla najlepszej dostępnej techniki (art. 143 p.o.ś) oraz wydanie decyzji na podstawie raportu środowiskowego nieodpowiadającego art. 66 u.o.o.ś.

Z kolei decyzji wydanej przez organ odwoławczy Stowarzyszenie [....] zarzuciło naruszenie w niej przez organ drugiej instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) poprzez merytoryczne zignorowanie odwołania przedmiotowego Stowarzyszenia z dnia 22 listopada 2011 roku.

W uzasadnieniu omawianej skargi strona skarżąca podniosła m.in., iż w sprawie doszło do wydania wydania decyzji przez organ I instancji niezgodnie z art. 24, 25 k.p.a. — poprzez istnienie powiązania kapitałowego pomiędzy inwestorem a organem wydającym decyzję czyli Burmistrzem Miasta C. Inwestorem- wnioskodawcą w postępowaniu udzielenia środowiskowych uwarunkowań zgody nie był Urząd Miasta C. , ale związek międzygminny, w którym Miasto C. jest członkiem. W tym wypadku zachodzi zdaniem strony skarżącej zależność własnościowa pomiędzy wnioskodawcą, a organem wydającym decyzję pierwszej instancji. Strona skarżąca powołała się przy tym na przykład postępowania dotyczący spalarni w [....] , gdzie Prezydent [....] wystąpił do SKO w K. z wnioskiem o stwierdzenie organu, który wyda decyzję wnioskowaną przez [....] GZM, w którym [....] jest członkiem sygnatariuszem jak i inwestorem budowy spalarni na jej terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosek rozpatrzyło w dniu 19 maja 2010 (....), wskazując, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania będzie Urząd Gminy K. – tj., gminy nie będącej członkiem GZM. Dlatego też zdaniem strony skarżącej Prezydent Miasta C. powinien wystąpić do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o podobne postanowienie. Niezależnie od tego Stowarzyszenie [....] zarzuciło nieprawidłowe z uwagi na treść art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. ustalenie kręgu stron postępowania środowiskowego. Zdaniem Stowarzyszenia ponieważ ustawa Prawo ochrony środowiska nie zawiera legalnej definicji strony dlatego krąg stron postępowania prowadzonego na podstawie tej ustawy należy wyznaczyć zgodnie z regułą wynikającą z art. 28 k.p.a. Oznacza to, że stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony w takich sprawach mają więc podmioty posiadający tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ale także inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania. Zgodnie z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. organ powinien zweryfikować krąg stron poprzez weryfikacje rzeczywistego zasięgu oddziaływania, czego jednak w tym postępowaniu nie uczyniono. Zarzucając ponadto istotne błędy merytoryczne związane z niespełnianiem przez instalację wymogów dla najlepszej dostępnej techniki (art. 143 p.o.ś) oraz wydanie decyzji przez organ I instancji na podstawie raportu środowiskowego nieodpowiadającego art. 66 u.o.o.ś. strona skarżąca wniosła o rozpatrzenie jako uzasadnienia omawianej skargi jej argumentów, jakie przedstawiła w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc się z kolei do decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ drugiej instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) poprzez merytoryczne zignorowanie jej odwołania z dnia 22 listopada 2011 roku.

W zakresie tego zarzutu Stowarzyszenie [....] podniosło, iż w dziesięciostronicowej decyzji z dnia 20 kwietnia 2012 roku organ drugiej instancji odniósł się do 15-stronicowego jego odwołania jedynie w czterech zdaniach, zamieszczonych w dolnej połowie strony dziewiątej, przy czym trzy pierwsze zdania odnosiły się do punktu odwołania (niejasne zapisy w decyzji, które mogą być zinterpretowane jako zgoda na wybudowaniu spalarni zdolnej spalać odpady niebezpieczne) a czwarte zdanie do punktu 2 odwołania z dnia 22 listopada 2011 roku (brak uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska). Całkowicie natomiast pominięto zarzuty z punktu 3 odwołania, dotyczące braków w Raporcie będącym podstawą dla wydanej decyzji (art. 66 u.o.o.ś). Tymczasem zgodnie z orzecznictwem w świetle zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ ten nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Powinien rozpoznać sprawą merytorycznie zgodnie z żądaniem strony. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Strona skarżąca przyznała, iż przedmiot postępowania nie był łatwy, jej argumenty wymagają pewnego przygotowania technicznego i znajomości technologii oraz języka angielskiego z uwagi na brak polskiego tłumaczenia dokumentów referencyjnych BREF-BAT, które są uznanym źródłem wiedzy nt najlepszej dostępnej techniki (art. 143 p.o.ś. w powiązaniu z art. 66 u.o.o.ś.). W tym celu, zgodnie z k.p.a., organ drugiej instancji mógł powołać biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) lub zwrócić się do działającej przy Regionalnym Dyrektorze Ochrony Środowiska w K. Regionalnej Komisji Ocen Oddziaływania na Środowisko (RKOOS) lub działającej przy GDOS w W. Krajowej Komisji Ocen Oddziaływania na Środowisko, tak jak postąpiono np. przed wydaniem decyzji środowiskowej dla spalarni odpadów komunalnych w K. Niezależnie od tego strona skarżąca podniosła m.in., iż organ odwoławczy nie odniósł się do jej zarzutu, że technicznie nie jest możliwe posiadanie spalarni z regulowaną temperaturą spalania w zakresie 850-1100 C. Istnieją bowiem spalarnie działające w temp ok. 850C jak i takie, które mają zapisaną temp. tylko i wyłącznie powyżej 1100C. Spowodowane jest to faktem, że istotne reagenty do instalacji oczyszczania spalin działaj ą wyłącznie w dosyć wąskim oknie temperaturowym, jak wspomniany wyżej węgiel aktywny (ulega spaleniu, gdy temp zbyt wysoka) lub mocznik wymagany do odazotowania spalin, który musi mieć temp 870-920 C, by spełniał swoją rolę. Spalarnie spalające odpady o zawartości chloru powyżej 1% bardziej negatywnie oddziałują na środowisko od "zwykłych" spalarni odpadów komunalnych, co musi zostać ujęcie w wyliczeniach emisyjnych raportu. W pozostałym zakresie strona skarżąca wobec nierozpoznania jej zarzutów przez organ odwoławczy przywołała ponownie swoją argumentację zawartą w jej odwołaniu od decyzji organu I Instancji, dołączając do skargi pisemny załącznik będący wyciągiem z przedmiotowego odwołania.

W odpowiedzi na wniesione skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie obu skarg, podtrzymując równocześnie w całości stanowisko wyrażone uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Obie wywiedzione skargi okazały się częściowo zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich argumenty okazały się być trafne.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, tut. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja administracyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. narusza obowiązujące przepisy prawa, co uzasadnia wydanie co do niej rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym.

Mając na względzie konfigurację zarzutów przedmiotowych skarg, w której koegzystują obok siebie zarzuty materialno prawne (których źródłem pozostają konkretne przepisy prawa materialnego), jak również te o charakterze proceduralnym (obraza przepisów postępowania), należy na wstępie kilka uwag poświęcić podnoszonej przez obie strony zasadzie dwuinstancyjności, o której mowa art. 15 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że zadaniem organu drugiej instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji. Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 marca 2011r. sygn. akt II SA/Sz 997/10 publ. LEX nr 993810). Idea zasady dwuinstancyjności sprowadza się więc do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3.02.2012r. sygn.akt I SA/Wa 1411/11 publ. LEX nr 1137279). W tym zatem kontekście należy stwierdzić, iż początkowym etapem procesu stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej jaki II instancji pozostaje rekonstrukcja stanu faktycznego (podstawy faktycznej), która winna być dokonywana przede wszystkim w postępowaniu dowodowym. Przedmiotem dowodu są bowiem fakty, a ściślej rzecz ujmując twierdzenia o nich prezentowane przez strony (uczestników) postępowania. Dopiero zatem zgromadzony w toku postępowania dowodowego materiał procesowy podlega swobodnej ocenie organu pod kątem jego wiarygodności i mocy dowodowej i w wyniku tego procesu następuje ustalenie stanu faktycznego (dekodowanie podstawy faktycznej) sprawy. Dopiero następnym etapem, poprzedzającym już bezpośrednio dokonanie rozstrzygnięcia pozostaje ocena tak zrekonstruowanego stanu faktycznego pod kątem konkretnych przepisów prawa materialnego regulujących prawa i obowiązki jednostki. Etap powyższy w teorii prawa określany jest mianem subsumpcji i jest rozumiany jako operacja formalna prowadzona na podstawie logiczno – językowych reguł rozumowania, polegająca na uznaniu, iż ustalony stan faktyczny jest jednym z desygnatów hipotezy normy prawnej. Skutkiem zatem stwierdzenia, że dany fakt mieści się w zakresie uregulowanym przez stosowany przepis, jest wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej konsekwencji prawnych stanu faktycznego uznanego za udowodniony. W kontekście powyższych rozważań należy przyznać rację skarżącemu, iż organ odwoławczy w niniejszej sprawie uchylił się od merytorycznego rozpoznania odwołania Stowarzyszenia [....] . Przedmiotowe obszerne odwołanie w swojej treści zawiera szczegółowe merytoryczne zarzuty podważające nie tylko zasadność samej decyzji organu I instancji, ale także ustalenia (lub ich brak) raportu o oddziaływaniu na środowisko, na którym bazuje zaskarżona decyzja. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, czy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale również z naruszeniem art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.11.2010 sygn. akt I SA/Wa 539/10 LEX nr 750837). W podobnym duchu wypowiedział się także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18.08.2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 622/10 publ. LEX nr 758974 stwierdzając, iż postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. W tym kontekście należy podkreślić, że w myśl przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W realiach niniejszej sprawy przedmiotowe zarzuty odwołania, które w tym przypadku zostały powtórzone przez Stowarzyszenie [....] w ramach skierowanej do tutejszego Sądu Administracyjnego skargi dotyczyły bezpośrednio stanu faktycznego sprawy, zebranych w sprawie dowodów i ich oceny. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji praktycznie przemilczał zarówno ich istnienie jak i przytoczoną na ich poparcie argumentację strony skarżącej. Rolą zaś organu odwoławczego jest nie tylko kontrola zaskarżonej decyzji, ale przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy połączone z rozpoznaniem wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego Sąd uznał, że organ II instancji nie odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów odwołania Stowarzyszenie [....] poprzez co naruszył obok art. 15 k.p.a. także art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, iż z opisanym powyżej zarzutem skargi Stowarzyszenie [....] koresponduje także, zawarty w uzasadnieniu skargi Stowarzyszenia [....] zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomimo, iż ww. Stowarzyszenie nie wskazało w tym zakresie naruszenia konkretnych przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego to jednak w uzasadnieniu skargi w tym zakresie trafnie zarzuciło organowi odwoławczemu, niewyjaśnienie istotnych elementów sprawy, brak kompleksowego przeanalizowania wszystkich zarzutów wniesionych odwołań oraz brak przeprowadzenia w tym celu ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego

Równocześnie odnosząc się do podniesionego w obu skargach zarzutu wydania przez Burmistrza C. decyzji we własnej sprawie, co w tym przypadku zdaniem Stowarzyszenie [....] przemawia za naruszeniem art. 24, 25 kpa należy podkreślić, iż zarzut ten jest nietrafny. Po pierwsze wskazany w art. 24 k.p.a. normuje tryb i zasady wyłączenia pracowników organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracowników organów, jednostek, organizacji i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji. Powyższa więc regulacja, w kontekście zarzutów obu skarg jak i treści samego przepisu nie może mieć zastosowania. Po drugie regulujący wyłączenie organu administracji art. 25 k.p.a. od załatwienia sprawy zawęża stosowanie tej instytucji do spraw dotyczących interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3,

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Z uwagi więc na treść tego przepisu w realiach niniejszej sprawy, której przedmiotem jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych dla [....] " na działkach nr nr [....] obręb L. , Gmina C. " także nie znajduje zastosowania instytucja wyłączenia organu opisana w art. 25 k.p.a. Niezależnie od tego wobec wątpliwości skarżących co do możliwości rozpoznania przez Burmistrza Miasta C. , wniosku Związku Międzygminnego, którego między innymi Gmina C. jest członkiem należy przypomnieć, w ślad za utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, iż wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. I dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7.07.2010r. sygn. akt II SA/Gd 179/10 publ. LEX nr 674064). W niniejszej sprawie pogląd ten zachowuje swoja aktualność, i tym bardziej przemawia za możliwością rozpoznania przez Burmistrza C. wniosku Związku Międzygminnego, którego m.in. Gmina C. jest członkiem.

Odnosząc się z kolei do podniesionego w skardze Stowarzyszenia [....] zarzutu naruszenia art. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania środowiskowego, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż w niniejszym postępowaniu wobec braku odmiennej regulacji w ustawach szczególnych krąg stron postępowania prowadzonego na podstawie tej ustawy należy wyznaczyć zgodnie z regułą wynikającą z art. 28 k.p.a. Tym samym zgodnie z treścią przywołanego przepisu oznacza to, że stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym w świetle tego przepisu oraz utrwalonego na jego kanwie orzecznictwa sądów administracyjnych należy przyjąć, iż przymiot strony w sprawach z zakresu ustalania uwarunkowań środowiskowych dla danej inwestycji mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu ewentualnego jego oddziaływania. Innymi słowy, decydującym dla zaliczenia określonego podmiotu do kręgu stron postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest ustalenie zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, przez co należy rozumieć jego wpływ na środowisko przyrodnicze oraz na nieruchomości sąsiednie (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1063/11, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 330/12 LEX nr 1288356). Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia obejmuje bowiem również ocenę zagrożeń (takich jak emisje hałasu, zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego, uciążliwość zapachowa), których ze swej specyficznej istoty nie sposób ująć w ramy wyznaczone przez granice wynikające z prawa własności (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 292/10, baza orzeczeń NSA, wyrok. WSA w Poznaniu z dnia z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 330/12 LEX nr 1288356). Przy czym należy zauważyć, iż dla ustalenia czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1063/11, baza orzeczeń NSA). W realiach niniejszej sprawy ustalenie więc prawidłowego kręgu stron postępowania będzie wymagało od organu - m.in. w kontekście postawionych w odwołaniu zarzutów – oceny i zweryfikowania treści raportu oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, który na str.328 kategorycznie przyjmuje, iż oddziaływanie z ZTPOK nie wpłynie negatywnie na zdrowie i życie człowieka, wszystkie komponenty środowiska oraz zamknie się w granicach działki inwestycyjnej do, której tytuł prawny posiadać będzie Inwestor.

Odnośnie podniesionych w obu skargach zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że zarzut ten może być podnoszony wówczas, gdy nie są kwestionowane poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, tylko ocena prawna tych ustaleń. Tymczasem skarżący wśród podniesionych zarzutów kwestionują prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w przypadku podniesienia w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, przy jednoczesnym podniesieniu zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, zmierzających do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, najpierw należy dokonać oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego. Jeśli bowiem zarzuty naruszenia prawa procesowego zmierzające do podważenia ustaleń faktycznych okażą się zasadne, to ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego będzie przedwczesna. Nie można bowiem wykluczyć, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonane zostaną odmienne ustalenia faktyczne i zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie odnosić się już do tych nowych ustaleń faktycznych.

W kontekście powyższych rozważań oraz stwierdzonych uchybień organu odwoławczego mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględniając skargę uchylił w pkt I wyroku zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. . W punkcie II. wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekł wobec braku stosownego wniosku stron uprawnionych o ich zasądzenie.