Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1051/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1443
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w Krakowie na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 października 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 K.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Towarzystwa Budownictwa Społecznego "W" Sp. z o.o. w zakresie zamierzenia budowlanego: budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem; rodzaj obiektu: budynek mieszkalny wielorodzinny z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., elektryczną, co, wentylacyjną, wymiennikownią co i cwu, z garażami 8 szt. w przyziemiu, miejscami postojowymi na terenie własnym (65 szt.), podziemnym zbiornikiem p-poż, stacją trafo, siecią SN-15KV, przyłączami: kanalizacji ogólnospławnej, elektrycznym, co oraz wewn. układem komunikacyjnym i wjazdem. Realizacja inwestycji została zaplanowana przy ul. Z. w K. na działkach nr [...], [...] obręb [...] (budynek, stacja trafo, zbiornik p-poż, układ drogowy z miejscami postojowymi, przyłącza kan. ogólnospławnej, elektryczne, co, i oświetlenie terenu) na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] (sieć SN do stacji trafo) oraz na działkach nr [...] i [...] obręb [...] (wjazd).

Prezydent Miasta prowadził ponownie sprawę po jej uchyleniu przez organ II instancji.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta podał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje nieruchomość nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] jednostka administracyjna [...].

Wniosek o wydanie pozwolenia na budową został złożony wraz z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 22 marca 2005 r. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie Prezydenta Miasta projekt budowlany spełnia wszystkie wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, określającego warunki, jakie powinien spełniać projekt budowlany, stanowiący podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dokonano zmian i zrezygnowano z zastosowania platform parkingowych [...] ze względu na ich uciążliwość użytkowania i obecnie inwestor zastąpił je platformami parkingowym niezależnie działającymi typu G 62 na co inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo.

Zgodnie z § 23 ust. 1 "odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt l i 3, powinna wynosić, co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką." Projektowany śmietnik spełnia ww. wymogi, ponieważ najmniejsza odległość od okien i drzwi budynku wynosi 21 m.

Odległość placu zabaw, od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów, która powinna wynosić co najmniej 10 m, została zachowana, ponieważ wynosi ona 23,80 m od okien, a 53 m od miejsca gromadzenia odpadów.

Odległość miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, wynosi 13,84 m w najbardziej zbliżonym miejscu, co jest zgodne z § 19 ust. 1 rozporządzenia, które wymaga odległości 10 m - § 19 ust. 1 pkt. 2 odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 10 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie.

Odnośnie do spełnienia wymogów § 19 ust. 2, w dniu 17 sierpnia 2007 r. wydane zostało postanowienie wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do zastrzeżenia dotyczącego braku zmian w projekcie budowlanym, co spowoduje niedoświetlenie i zacienianie lokali mieszkalnych w budynku przy ul. Z. usytuowanych po stronie wschodniej i wschodnio - południowej, oraz braku zachowania wymaganych odległości, Prezydent Miasta stwierdził, że do akt sprawy załączona została analiza przesłaniania i nasłonecznienia potwierdzająca spełnienie wymagań § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odległość pomiędzy budynkiem projektowanym a budynkiem zlokalizowanym przy ul. Z. wynosi 38,84 m, zatem przepisy rozporządzenia zostały zachowane.

Zdaniem Prezydenta Miasta, nie można zgodzić się z zastrzeżeniem, że postanowienie z dnia 17 sierpnia 2007 r. wyrażające zgodę na odstępstwo od § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydane zostało przed zrealizowaniem budynku przy ul. Z., ponieważ w tym czasie budynek był zrealizowany i posiadał zarządcę, wpisanego do księgi wieczystej.

Z powyższą decyzją nie zgodził się Prokurator Rejonowy [...] wnosząc odwołanie i zarzucając naruszenie przepisów art.1, 8 i 77 K.p.a. oraz art. 32 i art. 34 ustawy Prawo budowlane. Podał, że organ wydał decyzję bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z pominięciem zaleceń wojewody zawartych w decyzji z dnia 19 marca 2007 r. i 29 marca 2006 r. oraz SKO z dnia 19 lipca 2006 r. po wznowieniu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Prokurator zarzucił również, że zgoda na odstępstwo od warunków technicznych nie została poprzedzona żadną wiarygodną analizą czy też symulacją oddziaływania skutków odstępstwa na otoczenie. Nadto zgoda na realizację inwestycji zgodnie z warunkami zabudowy wymaga zapewnienia przez inwestora na własnym terenie 65 miejsc parkingowych. W uzasadnieniu decyzji organ wypowiada się jednak jedynie o sposobie wykonania i zlokalizowania 32 miejsc postojowych przy użyciu niezależnych platform firmy [...]. Kwestia pozostałych miejsc i sposobu ich wykonania pominięta została milczeniem. Nie uzyskano także oceny, czy ww. rozwiązanie techniczne może znaleźć zastosowanie dla tego typu inwestycji. Przed wydaniem decyzji niewyjaśniona została także kwestia słusznie podnoszona w odwołaniu z dnia 2 stycznia 2007 r. przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. Z. dotycząca nadmiernych gabarytów planowanej inwestycji, a w szczególności zagadnienie cofnięcia części niższej budynku w stosunku do płaszczyzny głównej elewacji. Nadto decyzja została wydana w sytuacji nie przedłożenia przez inwestora wyjaśnienia w formie postanowienia odnośnie zapisów decyzji o warunkach zabudowy dotyczących dopuszczalnej wysokości do 17 m części niższej budynku, możliwości kompozycyjnego zwieńczenia bryły oraz możliwości przekroczenia wysokości 22 m w formie kubatury cofniętej w stosunku do głównej płaszczyzny elewacji. Do przedłożenia tego postanowienia inwestora zobowiązał Wojewoda decyzją z dnia 29 marca 2006 r. Ponadto zaskarżona decyzja wydana została w dniu 18 października 2007 r. pomimo że dniu 19 lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości i przekazało do ponownego rozpoznania sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Prezydenta Miasta z dnia 19 kwietnia 2006 r.- wydaną po wznowieniu postępowania - orzekającą o stwierdzeniu, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 22 marca 2005 r. ustalająca warunki zabudowy dla ww. inwestycji została wydana z naruszeniem prawa. W dniu 14 września 2007 r. Urząd Miasta Wydział Architektury i Urbanistyki zawiesił dalsze postępowanie w tej sprawie z uwagi na złożenie przez inwestora skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołując się na stosowne przepisy i wynikające z nich konsekwencje tj. że ocena prawna sądu będzie wiązała procedujące w sprawie organy administracyjne. Kontynuując ten tok rozumowania organu administracyjnego, który także wydał decyzję o pozwoleniu na realizację ww. inwestycji, zdaniem Prokuratora, zupełnie niezrozumiałym jest z jakich powodów pośpiesznie procedując organ wydał decyzję, co do której z bardzo dużym prawdopodobieństwem można przypuszczać, że zostanie w przyszłości uchylona, narażając tym samym na negatywne konsekwencje dla wszystkich uczestników postępowania.

Decyzją z dnia 7 lutego 2008 r., znak: [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 października 2007 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji zrealizował wszystkie dyspozycje wskazane przez Wojewodę w decyzji z dnia 13 marca 2007 r., tj. zapewniony został czynny udział w postępowaniu współwłaścicielom budynku przy ul. Z. (dotyczy działki nr [...]) w osobie zarządcy nieruchomości T. G. z firmy "[...]", skorygowano błędy w określonym poprzednio obszarze oddziaływania, (w którym błędnie wpisano działkę nr [...] zamiast działki nr [...] oraz mylnie wpisano działkę nr [...], która nie znajduje się w obszarze oddziaływania); zrezygnowano z zależnych platform parkingowych wprowadzając niezależne platformy parkingowe. Zgoda na odstępstwo od warunków technicznych uzyskana została zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach ustawy Prawo budowlane, która to procedura nie przewiduje obligatoryjnego sporządzania analizy, czy też symulacji oddziaływania odstępstwa na otoczenie. Organ wskazał również, że materiały, które przekazane zostały do Ministra Budownictwa, uznane zostały za wystarczające do wydania upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, a następnie zostały uznane za wystarczające do wydania postanowienia. W odwołaniu natomiast Prokuratura wyraziła jedynie wątpliwości co do postanowienia wyrażającego zgodę na odstępstwo, nie składając przy tym formalnego zażalenia (wraz z odwołaniem, zgodnie z art. 142 K.p.a.).

Odnosząc się do kwestii ilości miejsc postojowych organ podał, że zatwierdzony w zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę projekt budowlany przewiduje ilość miejsc postojowych zgodną z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 marca 2005 r. Zgodnie z przedmiotową decyzją (pkt H ppkt 2d) "Miejsca postojowe winien zapewnić inwestor na terenie własnej posesji wg. wskaźnika 0,7 miejsca postojowego/1 mieszkanie lub więcej. Wniosek obejmuje swym zakresem budowę infrastruktury komunikacyjnej na działkach [...], [...], [...]. Zgodnie z przedstawioną koncepcją planowane jest także zapewnienie miejsc postojowych dla inwestycji wzdłuż ul. Z. poza terenem objętym wnioskiem, w związku z czym w przypadku braku możliwości realizacji wymaganej ilości miejsc postojowych na wnioskowanym terenie, dopuszcza się zapewnienie brakującej ich liczby na terenach przyległych, w drodze odrębnych decyzji lub dokonując zgłoszenia". Mając na uwadze zapis decyzji o warunkach zabudowy nie jest zasadne twierdzenie Prokuratury, że "decyzja o warunkach zabudowy wymaga zapewnienia przez inwestora na własnym terenie 65 miejsc parkingowych", ponieważ decyzja ta nie dotyczy miejsc parkingowych lecz miejsc postojowych, nie zawiera także wymogu realizacji 65 miejsc parkingowych, nie zawiera też bezwzględnego wymogu lokalizacji miejsc postojowych na własnym terenie, lecz dopuszcza możliwość realizacji miejsc postojowych poza własnym terenem.

Zdaniem Wojewody, nie można zgodzić się z tym, że decyzja dotyczy tylko 32 miejsc postojowych, ponieważ w uzasadnieniu decyzji znalazły się wyjaśnienia dotyczące miejsc postojowych lokalizowanych na platformach, dla których uzyskano odstępstwo od warunków technicznych i właśnie to odstępstwo dotyczy 32 miejsc postojowych; całość miejsc postojowych znajduje się w projekcie budowlanym (zatwierdzonym inkryminowaną decyzją o pozwoleniu na budowę i wynosi 65 sztuk na terenie własnym natomiast w przyziemiu projektowanego budynku przewidziano 8 sztuk garaży, co zresztą zawarto w sentencji decyzji). Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują opisywania każdego elementu projektu budowlanego w uzasadnieniu decyzji. Nie jest zatem zasadne twierdzenie, że "kwestia pozostałych miejsc i sposobu ich wykonania została pominięta".

Wojewoda w celu uściślenia wskazał, że uwzględniając wskaźnik określony w decyzji o warunkach zabudowy, według którego inwestor winien określić ilość miejsc postojowych do zlokalizowania na terenie własnej posesji, tj. 0,7 miejsca postojowego/1 mieszkanie, przy łącznej ilości mieszkań wynoszącej sztuk 104, wymagane byłoby 73 miejsca (72,8) - nie jest to jednak bezwzględnie wymagana liczba (zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku możliwości realizacji wymaganej ilości miejsc postojowych na wnioskowanym terenie, dopuszcza się zapewnienie brakującej ich liczby na terenach przyległych). Odnosząc się do odwołania w zakresie zapisów decyzji o warunkach zabudowy dotyczących dopuszczalnej wysokości do 17 metrów części niższej budynku, możliwości kompozycyjnego zwieńczenia bryły oraz możliwości przekroczenia wysokości 22 metry w formie kubatury cofniętej w stosunku do głównej płaszczyzny elewacji, organ wskazał, że do przedłożenia tego postanowienia zobowiązał Wojewoda decyzją z dnia 29 marca 2006 r. Decyzja będąca przedmiotem odwołania wydana została po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 grudnia 2006 r., decyzją Wojewody z dnia 13 marca 2007 r. Dyspozycje dotyczące zakresu wskazanego przez Prokuraturę dotyczą decyzji Wojewody z dnia 29 marca 2006 r. uchylającej decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, której podstawą były wyjaśnienia Referatu Analiz Urbanistycznych dotyczące zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Wojewoda w decyzji z dnia 29 marca 2006 r. zakwestionował możliwość podważania zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w formie wyjaśnień Referatu Analiz Urbanistycznych podnosząc, że "wydaje się być celowym" przedłożenie przez inwestora wyjaśnienia, w formie postanowienia, wątpliwości co do treści decyzji. Zapis "wydaje się być celowym", w żaden sposób nie może być interpretowany, jako "zobowiązanie do przedłożenia postanowienia".

W odniesieniu do zarzutu wydania decyzji w dniu 18 października 2007 r., pomimo tego, że w dniu 19 lipca 2006 r. SKO uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 kwietnia 2005 r., organ podał, że w dniu 14 września 2007 r. Urząd Miasta zawiesił dalsze postępowanie z uwagi na złożenie przez inwestora skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję stwierdzającą, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem prawa, czyli stwierdzając, że decyzja organu l instancji była błędna, nie może być uznany za potwierdzenie wadliwości decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją ostateczną, nie została uchylona, ani wstrzymana i w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym. W dniu 19 lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję uchylającą w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, a zakończoną w pierwszej instancji decyzją Prezydenta Miasta z dnia 19 kwietnia 2006r., wydaną po wznowieniu postępowania, orzekającą o stwierdzeniu, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia 22 marca 2005 r., ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wydana z naruszeniem prawa. W dniu 20 września 2006 r. TBS "W’. sp. z o.o. złożyła na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na skutek uchylenia decyzji kończącej wznowione postępowanie, sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Powstała zatem sytuacja, w której organ l instancji miał rozpatrywać sprawę po uchyleniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a jednocześnie sąd administracyjny miał zająć się oceną prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ I instancji, przyjmując prymat orzeczeń sądowo-administracyjnych, nie chcąc wydać decyzji, która byłaby sprzeczna z orzeczeniem sądu, zawiesił postępowanie wznowieniowe do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 lipca 2006 r.

Odnosząc się do twierdzeń Prokuratury, że uznanie za stronę postępowania w decyzji ustalającej warunki zabudowy skutkuje automatycznie uznaniem za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, organ podniósł, że przepisy ustawy Prawo budowlane odmiennie wskazują sposób ustalania stron postępowania (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W przypadku stosowania wskazanych przepisów, które są przepisami szczegółowymi, ogólne przepisy zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 28 K.p.a.) nie mają zastosowania, toteż w pełni zrozumiały i uzasadniony jest fakt, że zakresy stron ww. postępowań różnią się między sobą. Organ podał, że został określony obszar oddziaływania inwestycji i dopuszczono te osoby do udziału w postępowaniu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Prokurator Rejonowy [...] zarzucając rażące naruszenie art. 7, 8, 9 i 77 K.p.a. i art. 32 i 34 ustawy Prawo budowlane oraz § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., polegające na udzieleniu ww. pozwolenia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z pominięciem zaleceń Wojewody orzekającego już w tej sprawie, a zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 marca 2007 r. i z dnia 29 marca 2006 r. a także pomimo treści ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2006 r. wydanej po wznowieniu postępowania o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a więc wbrew interesowi publicznemu.

W uzasadnieniu zarzutów Prokurator powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu, a nadto wskazał, że decyzja organu l instancji zatwierdzająca przedmiotowy projekt budowlany w chwili jej wydania była niewykonalna. Zobowiązuje ona bowiem inwestora m.in. do spełnienia warunków zawartych w piśmie MPWIK z dnia 19 października 2005 r. Wskazane tam przedsiębiorstwo w oświadczeniu wydanym na podstawie art. 34 ust.3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zapewnia dostawę wody i odbiór ścieków nieruchomości zlokalizowanej przy ul. Z. dz. nr [...] a więc planowanej przez inwestora do realizacji, ustalając w pkt. IUI.4 tego oświadczenia, że inwestor wybuduje przyłącze wodociągowe do wodomierza głównego przechodzące przez działkę nr [...] oraz przez teren działki [...] stanowiącej własność osoby trzeciej - będzie własnością odbiorcy usług i będzie przez niego eksploatowana. Działka Nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Z. w K., która nie wyraziła zgody na jakiekolwiek dysponowanie posiadanym przez nią terenem. Co więcej nie ma aktualnie żadnych realnych perspektyw, aby inwestor stał się w przyszłości dysponentem tej działki. Co prawda 22 maja 2006 r. inwestor złożył pisemny wniosek o wyłączenie z ww. postępowania przyłącza wody i co do odrębnego postępowania lecz okoliczność tę pominięto w decyzji z dnia 18 października 2007 r. Zatwierdzenie projektu budowlanego bez aktualnego projektu ww. przyłącza i bez uzgodnień z MPWIK stanowi istotne naruszenie prawa budowlanego.

Prokurator w piśmie z dnia 29 czerwca 2011 r. rozszerzył swoją skargę zarzucając naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomościami nr [...] i nr [...] na cele budowlane, podczas gdy z aktu notarialnego z dnia 28 października 2004 r. wynika, że na rzecz wymienionego ustanowiono służebność przechodu i przejazdu po działkach nr [...] i nr [...], co nie jest tożsame z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Organ odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze jak i rozszerzeniu skargi.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1095/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. II OSK 2939/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1095/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-[...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

NSA stwierdził, że zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zachowania przez organy administracji wymogów wynikających z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Przepisy te nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie oraz dokonania prawidłowej oceny materiału dowodowego. W sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę jedną z wielu istotnych okoliczności, które należy wyjaśnić przed wydaniem pozwolenia jest ustalenie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co do zasady prawo to jest wykazywane przez inwestora poprzez złożenie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Jeśli oświadczenie to budzi wątpliwości, to organ administracji nie może poprzestać na jego przyjęciu, tylko zbadać, czy inwestor rzeczywiście ma prawo do dysponowania nieruchomością, na której zamierza zrealizować inwestycję.

W przedmiotowej sprawie inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące m.in. działki o nr ew. [...] i nr ew. [...]. Jednocześnie jednak, co do tych działek inwestor wskazał, że prawo do dysponowania nimi na cele budowlane wynika z ustanowienia służebności przechodu i przejazdu. Tymczasem na działkach tych inwestor przewidział realizację linii średniego napięcia. Posiadanie przez inwestora prawa przechodu i przejazdu przez działki nie uprawniało go do dysponowania tymi działkami na inne cele niż przechód lub przejazd przez nie. Prawo przechodu i przejazdu nie uprawniało inwestora do wykorzystania działek o nr [...] i nr [...] do realizacji linii średniego napięcia. Uznanie, że służebność przechodu i przejazdu uprawniała inwestora do wykorzystania działek o nr ew. [...] i nr ew. [...] do realizacji linii średniego napięcia oznaczałoby, że słowom "przechód" i "przejazd" nadano znaczenie, które jest sprzeczne z powszechnie przyjętym znaczeniem tych słów w języku polskim. Nie ma żadnych racjonalnych argumentów, które uzasadniałyby nadawanie słowom "przechód" i "przejazd" znaczenia odmiennego, od ich powszechnie przyjętego znaczenia.

Zgodnie z treścią art. 285 § 1 K.c. nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Służebność gruntowa może więc polegać na każdego rodzaju obciążeniu nieruchomości jakie ustalą między sobą strony w umowie lub Sąd w orzeczeniu ustanawiającym służebność. Służebność gruntowa mogła i może polegać na obciążeniu nieruchomości na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem wykorzystania jej do realizacji np. linii średniego napięcia. Posiadaniem tego rodzaju służebności inwestor się nie wykazał.

Na marginesie stwierdzono, że nie ma podstaw do domagania się od inwestora, by wykazał się służebnością przesyłu, o której mowa w art. 3051 K.c. w stosunku do dziełek, o nr [...] i nr [...]. Służebność przesyłu może być ustanawiana na rzecz przedsiębiorcy, którego działalność związana jest z wykorzystaniem urządzeń przesyłowych, tzw. przedsiębiorcy przesyłowego. Przedsiębiorca taki zajmuje się działalnością z wykorzystaniem urządzeń określonych w art. 49 K.c., to jest urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz innych urządzeń podobnych, które nie należą do części składowych nieruchomości, a które wchodzą w skład przedsiębiorstwa (K.Dadańska. Kodeks cywilny. Komentarz Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe. LEX 2011. Komentarz do art. 3051 K.c.). Z akt sprawy wynika, że inwestor zajmuje się budowaniem budynków nie zaś handlem i przesyłem energii elektrycznej.

Okoliczność, że posiadana przez inwestora służebność przechodu i przejazdu do działek o nr [...] i nr [...] nie uprawniała go do realizacji na tych działkach linii średniego napięcia nie oznacza jednak, że w realiach niniejszej sprawy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania tymi działkami na ten cel. Pod uwagę należy bowiem wziąć zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej [...], o której mowa w piśmie z dnia 8 września 2004 r., znak [...]. Kopia tego pisma znajduje się na karcie nr 375 akt sądowych. Z pisma tego wynika, że Spółdzielnia wyraziła zgodę na przeprowadzenie mediów przez ww. działki. Media te to sieć wodociągowa i kanalizacyjna, centralnego ogrzewania oraz linii średniego napięcia. Enigmatyczne twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że zgoda wynikająca z tego pisma była kwestionowana w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że zgoda ta została skutecznie zakwestionowana. Pismo Spółdzielni, jak to zostało wyżej wskazane opatrzone jest datą 8 września 2004 r. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w dniu 7 lutego 2008 r. Pismo Spółdzielni, w którym Zarząd Spółdzielni twierdzi, że uchyla się od skutków oświadczenia woli zawartego w piśmie z dnia 8 września 2008 r. nosi datę 24 listopada 2009 r. (kopia tego pisma znajduje się na kartach nr 424, 425, 426 akt sądowych). Oświadczenie Spółdzielni, abstrahując od oceny jego skuteczności, złożone zostało już po wydaniu pozwolenia na budowę.

W piśmie z dnia 8 września 2004 r. wymieniona jest działka o nr ew. "[...]" jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to oczywista omyłka pisarska i w istocie pismo to dotyczy działki o nr ew. "[...]". Potwierdza to treść pisma Spółdzielni z dnia 24 listopada 2009 r., w którym Spółdzielnia odnosi się do oświadczenia zawartego w piśmie z dnia 8 września 2004 r. i stwierdza, że nr "[...]" został podany nieprawidłowo.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stosunek zobowiązaniowy może wynikać również z umowy nienazwanej. Oświadczenie Spółdzielni zawarte w piśmie z dnia 8 września 2004 r. może być oceniane, jako oświadczenie potwierdzające zawarcie umowy użyczenia lub umowę nienazwaną zezwalającą inwestorowi na korzystanie z działek wymienionych w tym oświadczeniu i w zakresie określonym w tym oświadczeniu. Ocena tego oświadczenia musi być jednak dokonana przez Sąd I instancji nie zaś przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny, czy oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej zawarte w piśmie z dnia 8 września 2004 r. uprawniało inwestora do dysponowania działkami o nr [...] i nr [...] na cele budowlane. Sąd powinien dokonać oceny, czy zakres zgody zawartej w tym oświadczeniu uprawniał inwestora do realizacji tej części inwestycji, która w projekcie budowlanym została ulokowana na działkach o nr [...] i nr [...], a jeżeli tak, to czy w dniu wydania kontrolowanej decyzji zgoda ta nadal obowiązywała. Sąd powinien też dokonać oceny, czy czynność prawna, jaką była ta zgoda nie była dotknięta sankcją tzw. bezwzględnej nieważności. Od wyników tej oceny zależeć będzie, czy inwestor spełnił wymóg dysponowania działkami o nr [...] i nr [...] na cele budowlane.

Odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest przedwczesne. Ocena, czy wymienione w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego zostały naruszone przy wydawaniu pozwolenia na budowę będzie zależała od wyników oceny Sądu I instancji, czy oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej zawarte w piśmie z dnia 8 września 2004 r. uprawniało inwestora do dysponowania działkami o nr [...] i nr [...] na cele budowlane.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzono, iż jest on o tyle niezasadny, że przy przyjętej przez Sąd I instancji koncepcji, że prawo inwestora do dysponowania działkami o nr ew. [...] i nr ew. [...] na cele budowlane wynikało z posiadanych przez niego służebności oraz złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane, nie było konieczności badania, czy prawo do dysponowania tymi działkami na cele budowlane wynikało z oświadczenia Spółdzielni zawartego w piśmie dnia 8 września 2004 r., znak [...]. Konieczność dokonania takiej oceny powstanie dopiero obecnie w związku z koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji.

Za niezasadny uznano również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Nie można wymagać od Sądu, by w sytuacji, gdy uznaje, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie wydawał wyroku uchylający kontrolowaną decyzję.

W przedmiotowej sprawie oddalenie skargi było wynikiem dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zachowania przez organy administracji wymogów wynikających z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. nie zaś na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a.

Bezzasadny jest także w ocenie NSA podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 P.u.s.a. Z przepisu tego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nie można utożsamiać niezasadnej oceny zgodności decyzji z prawem z naruszeniem wymogu dokonywania przez sąd administracyjny oceny decyzji z prawem. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny zgodności z prawem kontrolowanej przez siebie decyzji. Sąd ten nie dokonywał oceny zgodności kontrolowanej decyzji np. pod kątem celowości jej wydania. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 P.p.s.a. jest więc pozbawione podstaw.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony a zarazem zobowiązany jest do zbadania, czy w sprawie objętej skargą organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, a tym samym czy skarga jest zasadna, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji.

W tej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2939/12 uchylił poprzedzający go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1095/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając tą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany jest poglądem wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 P.p.s.a. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest rozpoznać sprawę zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a te wytyczne sprowadzają się do zobowiązania Sądu I instancji do zbadania, czy inwestor posiadał tytuł prawny do realizacji inwestycji w zakresie nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...].

W szczególności Naczelny Sąd Administracji wskazał, że należy ocenić znaczenie pisma Spółdzielni z daty 8 września 2004 r. w kontekście skuteczności udzielenia zgody na dysponowanie nieruchomościami obejmującymi ww. działki i daty 7 lutego 2008 r. kiedy to wydano decyzje organu II instancji. Znaczenie ma także kolejne pismo Spółdzielni, w którym Zarząd Spółdzielni twierdzi, że uchyla się od skutków oświadczenia woli zawartego w piśmie z dnia 8 września 2008 r. nosi datę 24 listopada 2009 r. To oświadczenie Spółdzielni, abstrahując od oceny jego skuteczności, złożone zostało już po wydaniu pozwolenia na budowę. Dalej Sąd II instancji wywodzi, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to także prawo wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, a taki stosunek zobowiązaniowy może wynikać również z umowy nienazwanej. Tym samym oświadczenie Spółdzielni zawarte w piśmie z dnia 8 września 2004 r. może być oceniane, jako oświadczenie potwierdzające zawarcie umowy użyczenia lub umowę nienazwaną zezwalającą inwestorowi na korzystanie z działek wymienionych w tym oświadczeniu i w zakresie określonym w tym oświadczeniu. Ocena tego oświadczenia musi być jednak dokonana przez Sąd I instancji nie zaś przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na tym tle sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zawarł wyraźne wytyczne Sądowi I instancji, zgodnie z którymi rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny, czy oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej zawarte w piśmie z dnia 8 września 2004 r. uprawniało inwestora do dysponowania działkami o nr [...] i nr [...] na cele budowlane. Sąd powinien dokonać oceny, czy zakres zgody zawartej w tym oświadczeniu uprawniał inwestora do realizacji tej części inwestycji, która w projekcie budowlanym została ulokowana na działkach o nr [...] i nr [...], a jeżeli tak, to czy w dniu wydania kontrolowanej decyzji zgoda ta nadal obowiązywała. Sąd powinien też dokonać oceny, czy czynność prawna, jaką była ta zgoda nie była dotknięta sankcją tzw. bezwzględnej nieważności. Od wyników tej oceny zależeć będzie, czy inwestor spełnił wymóg dysponowania działkami o nr [...] i nr [...] na cele budowlane.

Należy także wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w pozostałym zakresie oceniając prawidłowość prowadzonego postępowania administracyjnego, Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń. To także determinuje zakres ponownej kontroli sądu w tej sprawie, sprowadzając je do wyraźnych wytycznych Sadu II instancji.

Dokonując ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z tak zakreślonymi wytycznymi należy wskazać, że końcową datą oceny legalności działania organów administracji jest w tej sprawie data wydania decyzji przez organ II instancji, czyli data 7 lutego 2008 r. Na tą datę należy ocenić, czy organy administracji nie naruszyły prawa udzielając pozwolenia na budowę i trafnie oceniły, że inwestor posiadał uprawnienia do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Okoliczności, które miały miejsce po tej dacie, nie mają istotniejszego znaczenia w tej sprawie i dotyczy to nawet takich, które mogłyby oznaczać pozbawienie inwestora tytułu prawnego do części terenu inwestycji.

Przechodząc do oceny posiadania przez inwestora tytułu prawnego do działek nr [...] i [...] należy stwierdzić, że z pisma Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" z daty 8 września 2004 r. wprost wynika, że Spółdzielnia ta wyraża zgodę TBS "W" sp. z o.o. na przeprowadzenie mediów (sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania, linii średniego napięcia) przez ww. działki na podanych w tym piśmie warunkach. Z akt sprawy wynika, że inwestor te warunki w sposób dorozumiany zaakceptował i w oświadczeniu o posiadanym tytule prawnym do terenów inwestycji powołał się na tą zgodę.

Taka zgoda niewątpliwie stanowi obciążenie nieruchomości, do której prawa posiada Spółdzielnia i na wyrażenie takie zgody zarząd Spółdzielni winien uzyskać aprobatę rady nadzorczej. Wynika to wprost z art. 46 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1443), jak i § 107 ust. 1 pkt 3 Statutu Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Zgodnie z powołanym przepisem do zakresu działania rady należy podejmowanie uchwał w sprawie obciążenia nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że Zarząd Spółdzielni wydając w dniu 8 września 2004 r. zgodę inwestorowi, nie dysponował uchwała rady nadzorczej wyrażająca zgodę na takie obciążenie.

W orzecznictwie sądów powszechnych, a także Sądu Najwyższego kwestia dotycząca charakteru sankcji, jaka dotknięta jest umowa zawarta w imieniu osoby prawnej przez jej organ, ale z bez uzyskania zgody innego organu danej osoby prawnej nie była jednolicie postrzegana. Przez bardzo długi okres czasu zdecydowanie dominowały wypowiedzi uznające ta zawartą umowę za bezwzględnie nieważną (przykładowo, wyroki SN z dnia 12 grudnia 1996 r., I CKN 22/96, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 75; z dnia 8 maja 2003 r., III RN 66/02, niepubl.; z dnia 14 stycznia 2004 r., I CK 54/03, OSNC 2005, Nr 2, poz. 35; z dnia 8 października 2004 r., V CK 76/04). Obecnie jednak przeważającym jest inne stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 września 2007 r., sygn. akt III CZP 31/07, opub. w OSNC 2008, Nr 2, poz. 14 zgodnie z którym w takiej sytuacji, tzn. braku uzyskana zatwierdzenia lub zgody innego organu na czynność prawna zawartą przez określony organ osoby prawnej, dopuszczalnym powinno być stosowanie - w drodze analogii - art. 103 K.c. Uzasadniając to stanowisko wskazuje się (za uzasadnieniem wyroku SN z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II CSK 482/12, opub. w LEX nr 1347838) że ustawodawca - normując w art. 39 K.c. sankcję dokonania czynności prawnej w imieniu osoby prawnej w charakterze jej organu bez kompetencji do tego - ustalenie jej pozostawił sądom przy zastosowaniu ogólnych reguł wykładni prawa, podobieństwo zaś instytucji organu osoby prawnej i pełnomocnictwa przemawia za stosowaniem w drodze analogii art. 103 § 1 i 2 K.c. w zakresie nienormowanym przepisami szczególnymi do umów zawartych w imieniu osoby prawnej przez osoby działające w charakterze organu osoby prawnej bez kompetencji do tego. Sankcja bezskuteczności zawieszonej nie tylko skutecznie chroni interesy osoby prawnej, której zasady reprezentacji zostały naruszone, ale także lepiej odpowiada potrzebom bezpieczeństwa obrotu; w szczególności wyklucza kwestionowanie czynności prawnej przez kontrahenta osoby prawnej tylko dlatego, że czynność ta przestała mu odpowiadać. Stanowisko takie Sąd Najwyższy zajął również w wyroku z dnia 17 kwietnia 2009 r., III CSK 304/08 (niepubl.), a wcześniej w wyroku z dnia 22 lipca 1998 r., I PKN 223/98 (OSNAPiUS 1998, Nr 16, poz. 509).

W tej sprawie skład orzekający sądu administracyjnego pogląd ten podziela.

Tym samym skoro w związku z zaaprobowanymi przez Spółdzielnię ofertami inwestora na udzielenie zgody w zakresie wykonania tzw. mediów przez działki nr [...] i [...] została zawarta obligacyjna umowa nienazwana, której przedmiotem było wyrażenie takiej zgody, to brak uprzedniego uzyskania zatwierdzenia (aprobaty) przez Radę Nadzorczą Spółdzielni należy traktować jako stan tzw. bezskuteczności zawieszonej. Bezskuteczność zawieszona to taka wada czynności prawnej, która skutkuje tym, że w stosunkach obu stron do chwili potwierdzenia tej umowy przez właściwy podmiot lub organ, umowa ta nie wywołuje skutków, a z chwila potwierdzenia skutki te wywołuje od momentu jej zawarcia. Odmowa zaś zatwierdzenia oznacza definitywne uznanie, że umowa nie została zawarta ze skutkiem ex tunc.

Jak podnosi się w doktrynie, potwierdzenie (zatwierdzenie) czynności prawnej objętej sankcją bezskuteczności zawieszonej może nastąpić zarówno w sposób wyraźny, jak i dorozumiany (A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1986 r., s. 337). W ocenie Sądu w tej sprawie miało miejsce w sposób dorozumiany potwierdzenie przez organy Spółdzielni zgody jej Zarządu udzielonej inwestorowi w dniu 8 września 2004 r. Zgodnie z § 102 Statutu Spółdzielni Rada Nadzorcza sprawuje kontrolę i nadzór nad działalnością Spółdzielni. § 107 ust. 2 i 3 Statutu stanowi zaś, że Rada Nadzorcza może żądać od Zarządu, członków i pracowników Spółdzielni wszelkich sprawozdań i wyjaśnień, przeglądać księgi i dokumenty oraz sprawdzać stan majątku Spółdzielni, a ze swojej działalności składa sprawozdania Zebraniu Przedstawicieli Członków Spółdzielni, czyli najwyższemu organowi Spółdzielni. Zarząd zaś Spółdzielni składa sprawozdania ze swojej działalności Radzie Nadzorczej i Zebraniu Przedstawicieli Członków (§ 114 ust. 2 Statutu). Pełny nadzór nad Zarządem, wraz z nadzorem osobowym, pełni Rada Nadzorcza (§ 113 Statutu).

Co istotne, Sąd uwzględnił także okoliczności dotyczącego się w tej sprawie postępowania administracyjnego. W tej bowiem sprawie kilkakrotnie wydawał decyzje organ II instancji (w dniach 29 marca 2006 r. i 19 marca 2007 r.) i jedną z okoliczności, które organ odwoławczy wskazywał jako mające znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy było ustalenie, czy inwestor dysponuje tytułem prawnym do terenu inwestycji zwłaszcza w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. Taki zarzuty podały w odwołaniach i jak wynika z akt sprawy, także organy administracji tą kwestię analizowały (pismo radcy prawnej z dnia 23 marca 2006 r., akta administracyjne, karta nr 36; pismo radcy prawnej z dnia 21 marca 2005 r. akta administracyjne, karta nr 30).

Tym samym należy stwierdzić, że Spółdzielnia otrzymując decyzję organów wydawanych w tej sprawie, łącznie z zaskarżoną decyzją, miała pełna świadomość kwestii ustalania, czy inwestor posiada tytuł prawny do terenu inwestycji. Dodatkowo, Rada Nadzorcza Spółdzielni wykonując nadzór i kontrolę nad działalnością jej Zarządu powinna nie tylko znać pismo z daty 8 września 2004 r., ale i uzyskać informacje o obciążeniu działek Spółdzielni prawem do wykonania na nich mediów. Wydaje się wręcz nieprawdopodobne, aby w przypadku realizowania obok nieruchomości Spółdzielni inwestycji mieszkaniowej przez innego dewelopera i to z częściowym wykorzystaniu działek Spółdzielni, sama Spółdzielnia, a przede wszystkim jej organy nie posiadały wiedzy co do zakresu wykorzystywania działek nr [...] i [...]. Tak spółdzielnia mieszkaniowa jak i spółka zajmująca się budową domów prowadzą w tym zakresie identyczną działalność gospodarczą i powinny wiedzieć o znaczeniu wyrażania zgody na korzystanie z nieruchomości na cele budowlane.

Tym samym w ocenie Sądu należałoby zasadnie przyjąć, że w tej sprawie zgoda Zarządu Spółdzielni z daty 8 września 2004 r. została w sposób dorozumiany zaakceptowana przez jej organy, a tym radę nadzorczą, skoro mając pełną wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i podnoszonych kwestii dotyczących prawa inwestora do działek nr [...] i [...], ani razu w toku postępowania administracyjnego żaden organ Spółdzielni nie zakwestionował skuteczności tak udzielonej zgody.

Co istotne, sam inwestor mógł zasadnie przyjąć, że skoro Zarząd Spółdzielni, będący organem uprawnionym do składania oświadczeń woli w imieniu Spółdzielni, takie oświadczenie z daty 8 września 2004 r. złożył, to było to oświadczenie osoby prawnej jaką jest Spółdzielnia. Jak wynika z akt sprawy (akta sądowe, karta nr 424), między inwestorem a Spółdzielnią do października – listopada 2009 r. istniały dobrosąsiedzkie stosunki, które uległy pogorszeniu dopiero z chwilą rozpoczęcia przez inwestora inwestycji.

Rekapitulując ten tok rozważań należy przyjąć, że mając na uwadze tak treść pisma Zarządu Spółdzielni z daty 8 września 2004 r., jak i treść statutu Spółdzielni oraz rozpatrywaną przez organy administracji i wiadomą Spółdzielni kwestię oceny posiadania przez inwestora tytułu prawnego do terenu nieruchomości w zakresie działek nr [...] i [...] – należało przyjąć, że w sposób dorozumiany pozostałe organy Spółdzielni zaakceptowały realizacje przedmiotowej inwestycji w zakresie wykonania tzw. mediów po ww. działkach.

To zaś oznacza, że na datę 7 lutego 2008 r. organy administracyjne mogły przyjąć, że inwestor posiada tytuł prawny do działek nr [...] i [...] na cele realizacji przedmiotowej inwestycji (w zakresie wykonania mediów, w tym linii średniego napięcia). Oczywiście należy także zauważyć i to, że prawo inwestora opierało się na umowie obligacyjnej, która w mniej trwały sposób zabezpieczała to prawo po stronie inwestora. Tym samym taka umowa mogła być wypowiedziana w każdej chwili, co z kolei oznaczałoby, że inwestor tracąc już po wydaniu pozwolenia na budowę tytuł prawny do dysponowania chociażby częścią nieruchomości, musiałby uzyskać nowy tytuł prawny celem wykonania inwestycji. Ta jednak okoliczność, jest poza zakresem badania przez Sąd w tej sprawie, ponieważ Sąd oceniał prawidłowość działania organów administracji do daty wydania zaskarżonej decyzji, czyli 7 lutego 2008 r. Zdarzenia, które zaszły później, nie pozwalają na ocenę naruszenia prawa w tej sprawie na dzień 7 lutego 2008 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd, będąc przede wszystkim związany poglądem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie stwierdza, że w tej sprawie organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych decyzji. Tym samym skarga podlega, stosownie do art. 151 P.p.s.a, oddaleniu.