Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 924/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10,  art. 11,  art. 12  ust. 1,  art. 27,  art. 28  ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi J. S. i B. S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy K. Nr [...] z [...] listopada 2015 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (dalej również: "Studium" lub "Uchwała"). Uchwała ta została zaskarżona przez J. S. oraz B. S. (dalej również: "skarżący") w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] z obrębu K.. Zarzuty skarżących koncentrują się na naruszeniu trybu uchwalania Studium oraz na wskazaniu w Studium, że działki skarżących znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.

II.1. W dniu [...] listopada 2015 r. Rada Gminy K. (dalej również "Rada") przyjęła uchwałę Nr [...] z [...] listopada 2015 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (dalej również: "Gmina"). Wskazane na wstępie działki nr [...], [...] i [...] w Studium znajdują się na terenach oznaczonych MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej objęte ochroną przyrody związaną z doliną rzeki S. oraz R - tereny rolnicze (zob. pismo Gminy z dnia [...] lipca 2016 r. oraz fragment części graficznej Studium dołączony do tego pisma). Nadmienione działki znajdują się równocześnie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Na s. 98,101 i 109 Studium przewidziano, że na terenach położonych w zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje zakaz lokalizacji nowych budynków, przebudowa i rozbudowa istniejących budynków zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne. Na s. 139-140 Studium wskazano w szczególności, że przez gminę K. przepływa rzeka S., która może stanowić zagrożenie powodziowe. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. (dalej również: RZGW) sporządził "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej – Etap I. Rzeka S." (wrzesień 2006). Opracowane przez RZGW studium stanowi materiał wyjściowy w zakresie ochrony przeciwpowodziowej do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W zakresie ochrony przed powodzią na rysunku studium (kierunki zagospodarowania przestrzennego) wskazano obszary szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczone na podstawie zasięgu wody Q1%, dla których obowiązują zasady określone w przepisach odrębnych oraz w Studium. Należy dodać, że w aktach planistycznych znajduje się pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] września 2012 r. (nadesłane w ramach procedury uzgodnieniowej), z którego wynika, że obszar Gminy K. znajduje się częściowo w zasięgu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią wg "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej – Etap I. Rzeka S.". RZGW wskazał w szczególności, że w części graficznej Studium należy zamieścić granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (tom 2/4 akt administracyjnych).

II.2. W dniu 11 stycznia 2016 r. grupa mieszkańców, w tym skarżący, skierowali do Rady pismo zatytułowane jako "protest", w którym zarzucono m. in., że radni nie zostali zapoznani z projektem uchwały na co najmniej 4 dni przed sesją, a nadto, że nie wyrażają zgody na zakwalifikowanie ich działek jako "zalewowych bez prawa do zabudowy". Rada została wezwana do usunięcia naruszenia prawa. Z nadesłanych do Sądu akt nie wynika, aby Rada udzielił skarżącym odpowiedzi na wskazane wezwanie.

II.3. W dniu 11 marca 2016 r. skarżący złożyli skargę na Studium żądając stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] z obrębu K.. Skarżący, powołując się na art. 27 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, dalej również: "u.p.z.p.") zarzucili Radzie naruszenie:

1. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 12 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie trybu uchwalania zmiany Studium polegające na ograniczeniu się Rady Gminy K. jedynie do poddania pod głosowanie uchwały nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., bez poddania pod głosowanie poszczególnych uwag z listy uwag wniesionych do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., w tym uwag wniesionych przez skarżących;

2. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w trakcie ustalania przeznaczenia działek nr [...] ,[...] oraz działki [...] z obrębu K. w zmianie Studium interesu prywatnego właścicieli nieruchomości oraz złożonych przez nich uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu;

W uzasadnieniu skargi skarżący w skazali w szczególności, że Rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia listy uwag nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny, a więc rada musi ocenić zasadność wniesionej uwagi, czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Mając na uwadze powyższe, należy dojść do przekonania, że Rada Gminy K. nie mogła, tak jak to zrobiła w niniejszej sprawie, podjąć w jednym głosowaniu zbiorczej uchwały co do studium z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag jako jej załącznika, nie rozpatrzywszy merytorycznie oraz nie przegłosowawszy wcześniej stanowiska wobec każdej ze zgłoszonych uwag. Brak rozstrzygnięcia rady co do sposobu rozpatrzenia uwag stanowi istotne naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji prowadzi do wadliwości uchwały w sprawie Studium. Zdaniem skarżących Rada dokonała ponadto naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z ww. przepisem ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ nie uwzględnił co do działek nr [...] , [...] i [...] obręb K. ani dotychczasowego zagospodarowania terenu, ani też interesu prywatnego właścicieli nieruchomości oraz złożonych przez nich uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Skarżący bowiem złożyli uwagi co do planowanego przeznaczenia działek nr [...] , [...] i [...] obręb K., mając na względzie interes publiczny i prywatny, które nie zostały uwzględnione. Wyżej wymienione przykłady wskazują więc, że Rada Gminy K. nie kierowała się przy zmianie studium dyrektywami zawartymi w art. 1 ust. 3 u.p.z.p., tym samym dopuszczając się naruszenia tegoż przepisu. Na powyższe wskazuje również to, że Rada nie zajęła się szerzej licznymi uwagami złożonymi przez właścicieli nieruchomości co do ww. studium ( o czym była mowa wyżej ), a sami radni nie mieli nawet wcześniej wiedzy, co do złożonych uwag oraz samego projektu uchwały w sprawie zmiany studium. Na powyższe wskazał bowiem radny Gminy K., A. T.. Podniósł on, że radni nie otrzymali przed sesją projektu uchwały w sprawie zmiany studium, tak więc nie mieli możliwości zapoznania się z dokumentami potrzebnymi do prowadzenia dyskusji i podjęcia uchwały. Zgodnie zaś z § 30 ust. 2 i 5 Statusu Gminy K., o sesji zawiadamia się wszystkich radnych na 4 dni przed terminem rozpoczęcia obrad i do zawiadomienia dołącza się projekty uchwał i inne niezbędne dokumenty. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g."), organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Tym samym, poprzez niedoręczenie radnym Rady Gminy K. na 4 dni przed sesją Rady wraz z zawiadomieniem o terminie sesji projektu uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium, naruszono § 30 ust. 2 i 5 Statutu Gminy K. oraz art. 22 ust. 1 u.s.g. Ponadto tak przeprowadzone głosowanie, podczas którego radni tak naprawdę nie mieli wiedzy, nad czym dokładnie głosują, należy uznać za fikcyjne rozpatrzenie sprawy przez organ.

III.2. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła w szczególności, że niewątpliwie skarżący, jako właściciele nieruchomości położonych w granicach objętych zaskarżoną uchwałą mają interes prawny do jej kwestionowania. Jednakże przesłanką posiadania legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy nie jest wskazanie samego istnienia interesu prawnego skarżących, ale wykazanie, że ten interes prawny został naruszony. Gmina zakwestionowała naruszenie interesu prawnego skarżących na skutek postanowień Studium. Następnie Rada powołała się m. in. na art. 10 ust. 1 pkt 15 oraz ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. oraz art. 11 pkt 6 lit.i tej ustawy oraz na wskazane wyżej pismo RZGW z dnia 18 września 2012 r. "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap I Rzeka S.". Gmina wskazała, że zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2011 r. r 432, poz. 159), zachowuje ono swoją ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Dla odcinka rzeki S. przebiegającego przez teren Gminy K. nie wykonano jeszcze mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego. W związku z tym został nałożony na Gminę K. obowiązek uwzględnienia w tekście projektu zmiany Studium zapisu dotyczącego zakazów i ograniczeń w użytkowaniu, jaki obowiązują na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Natomiast na rysunkach projektu Studium należy zamieścić granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią rzeki S.. Powyższe zalecenia zostały uwzględnione w projekcie zmiany Studium. Ich nieuwzględnienie spowodowałoby niemożliwość uzgodnienia projektu zmiany Studium przez Dyrektora RZGW, do czego zobowiązuje m. in. art. 4a ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.; dalej: "p.w."). Obszary szczególnego zagrożenia powodzią zostały wskazane w Studium zgodnie z opracowaniem RZGW i zgodnie z prawem nie można dokonywać zmiany ich granic w projekcie Studium. Równocześnie Gmina wskazała, że z informacji otrzymanych z RZGW w Warszawie wynika, że mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, dla odcinka rzeki Świder obejmujące Gminę K., zostaną opracowane do 2019 r. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p., to Gmina wskazała, że przepis ten wszedł w życie 18 listopada 2015 r., czyli już po uchwaleniu Studium. Gmina podkreśliła, że Uchwała była przedmiotem postępowania nadzorczego i w przepisanym terminie Wojewoda [...] nie wniósł żadnych uwag lub zastrzeżeń do Uchwały. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia procedury planistycznej, to niespełnienie przesłanki naruszenia interesu prawnego wnoszących skargę wyłączało możliwość skutecznego podnoszenia zarzutów związanych z procedurą uchwalenia Studium. Naruszenia interesu prawnego, jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. Równocześnie Gmina wskazała, że art.12 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga, by każda z uwag zgłoszonych do Studium musiała być rozstrzygana w sposób indywidualny przez Radę Gminy. Rada Gminy procedując nad przedstawionym przez wójta projektem Studium i podejmując następnie uchwałę w przedmiocie studium, sankcjonuje niejako dotychczasowe czynności organu wykonawczego. Powyższe pozwala na przyjęcie, by zwieńczone uchwałą merytoryczne prace nad treścią studium polegały również na możliwości całościowego rozpatrzenia nieuwzględnionych przez organ wykonawczy zgłoszonych uwag. To bowiem na Radzie Gminy spoczywa odpowiedzialność za uchwaloną treść studium, która kompleksowo i perspektywicznie pozwoli na realizację polityki przestrzennej Gminy. Analogicznie, rekomendowanie radzie sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag może być dokonane również przez właściwą komisję Rady Gminy. Załącznik Nr 4 do Uchwały (rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) został odczytany i w trakcie jego odczytywania obecni na sali właściciele nieruchomości zadawali pytania dotyczące nieuwzględnionych uwag do Studium. Odpowiedzi i wyjaśnień udzielał pracownik wykonawcy, który opracował zmiany studium. Uwagi zostały przedstawione w kolejności zgodnie z załącznikiem. Następnie, Przewodniczący Rady zapytał, czy ktoś z radnych zgłasza uwagi do przeczytanego załącznika nr 4 do uchwały zamiany Studium oraz przedstawionego sposobu rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany Studium. Uwag nie zgłoszono. Uchwalę przegłosowano większością 8 głosów, 2 radnych głosowało przeciw, 2 radnych wstrzymało się od głosu. Głosowało 12 obecnych radnych. Zarzut naruszenia art. 22 ust.1 u.s.g. oraz § 30 ust.2 i 5 Statutu Gminy K. polegający na niezachowaniu 4 dniowego terminu do zawiadomienia o sesji Rady i do doręczenia radnym stosownego projektu Studium, również jest nieuzasadniony. Poprzez przyjęcie porządku obrad sesji (większością 11 głosów na 12 radnych obecnych), w czasie której rozpatrywano projekt Studium, radni, w ramach swych prerogatyw stanowiących jako Rada Gminy, zgodzili się i zaakceptowali taki stan rzeczy (zob. art. 20 ust. 1a u.s.g.).

III.3. Na rozprawie 14 października 2016 r. skarżący poprali skargę. Odpowiadając na pytania przewodniczącego skarżący przyznał, że jego działki znajdują się na "terenach zalewowych" wg mapy RZGW, natomiast "działki sąsiada D. znajdują się na terenie zalewowym a zostały wyłączone". Sąd dopuścił ponadto dowód z nadesłanych w dniu 12 października 2016 r. przez RZGW w W. Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej wraz z mapami (arkuszami) nr 7 i 8 dotyczącymi Gminy K..

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Przechodząc do kontroli dopuszczalności skargi należy w pierwszej kolejności przytoczyć treść art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Następnie należy stwierdzić, że kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy K. jest niewątpliwie aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przesądza o tym przedmiot tej uchwały, tj. uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Dodać należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ogranicza możliwości zaskarżenia uchwał rady gminy do aktów stanowiących przepisy prawa miejscowego. Następnie należy przyjąć, że skarżący spełnił również warunek uprzedniego wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa. Dodać należy, że istota wezwania z 11 stycznia 2016 r. koresponduje z zarzutami podniesionymi następnie w skardze. Zdaniem Sądu, mając na uwadze konstytucyjne prawo do sądu administracyjnego (art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), należy stwierdzić, że wystarczająca jest tutaj ogólna zgodność zarzutów z wezwania z zarzutami skargi. Innymi słowy, skarga nie musi w sposób dosłowny powielać zarzutów z wezwania. Ważne natomiast jest, aby zarówno w wezwaniu, jak i następnie w skardze, poruszono te same rodzajowo problemy, jak również, aby zakres kwestionowanej uchwały wskazany w wezwaniu nie był węższy, niż następnie określony w skardze. Skarżący zachowali również sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi liczony w niniejszej sprawie od dnia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czyli od dnia 11 stycznia 2016 r. (art. 53 § 2 p.p.s.a.; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60). Następnie należy stwierdzić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jakkolwiek nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), to może naruszać interes prawny jednostki. Wynika to przede wszystkim z faktu związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Zatem gmina dysponując władztwem planistycznym może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2014 r., II OSK 706/13). W realiach niniejszej sprawy skarżący wykazali, że są właścicielami nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym Studium (tj. działek nr 2463/1, 2463/2 oraz nr 2464 z obrębu K.). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że właściciel nieruchomości położonej na obszarze studium ma co do zasady interes prawny w kwestionowaniu postanowień tego studium odnoszących się do tej nieruchomości i dokonujących zmiany w odniesieniu do dotychczasowego stanu prawnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r., II OSK 2593/14 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1719/16 – orzeczenia te zostały wydane w odniesieniu do uchwał w sprawie planów miejscowych, ale znajdują mutatis mutandis zastosowanie w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego). Za szeroką wykładnią naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. przemawia również powoływane już wyżej konstytucyjne prawo do sądu administracyjnego. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że w Studium wskazano, że działki skarżących znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i z tą zmianą skarżący wiążą swoje zarzuty co do treści Studium. Już ta okoliczność wystarcza do przyjęcia, że Studium narusza interes prawny skarżących, co determinuje ich legitymację w niniejszym postępowaniu. Należy równocześnie podkreślić, że stwierdzenie to nie przesądza jeszcze o zasadności skargi. Reasumując, zdaniem Sądu w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek do odrzucenia skargi.

IV.3.1. Przechodząc do oceny zasadności skargi (tj. oceny zgodności Studium z porządkiem prawnym) należy odwołać się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Studium (tj. 17 listopada 2015 r.). Zgodnie z tym przepisem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania studium. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść studium lub planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem procedury planistycznej jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08).

IV.3.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że brak jest w sprawie istotnych naruszeń procedury planistycznej, uzasadniających stwierdzenie nieważności Studium. Jeżeli chodzi o doręczenie radnym projektu uchwały na 4 dni przed termin posiedzenia Rady (§ 30 ust. 2 w zw. z ust. 5 Statutu Gminy K.), to nie sposób przyjąć, że zagadnienie to mogło mieć w realiach niniejszej sprawy wpływ na treść Studium. Po pierwsze, projekt Studium był wyłożony do publicznej widomości mieszkańców gminy, a zatem również i radni mogli się z nim znacznie wcześniej zapoznać (zob. art. 11 pkt 10 u.p.z.p. oraz s. 1-2 uzasadnienia do Uchwały – tom 4/4 akt administracyjnych). Po drugie, tylko jeden z obecnych radnych (A. T.) sprzeciwił się procedowaniu w dniu [...] listopada 2015 r. na projektem Studium, 11 radnych wyraziło wolę kontynowania obrad (s. 2 protokołu z X sesji Rady). Mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego oraz racjonalnego postępowania należy przyjąć, że pozostali radni znali w takim przypadku projekt Studium. Po trzecie, należy mieć na uwadze, że rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady (art. 21 ust.1 a). Jest to istotne odstępstwo od zasady, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (art. 14 u.s.g.). Zatem przy zachowaniu wskazanego w art. 21 ust.1a zaostrzenia wymogów co do liczby radnych oraz rodzaju wymaganej większości możliwe jest wprowadzenie do porządku obrad nowych zagadnień i podejmowanie uchwał w sprawach wcześniej nieprzewidzianych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008 r., II OSK 447/08). Skoro w niniejszej sprawie to obostrzenia zostały zachowane, to nie można czynić Radzie skutecznego zarzutu, że nie przerwała obrad na projektem Studium.

Jeżeli zaś chodzi o głosowanie na uwagami do projektu Studium, to Rada również nie naruszyła prawa. Otóż uwagi te przed głosowaniem zostały odczytane (s. 7 protokołu) oraz zapytano, czy radni wnoszą zastrzeżenia co do proponowanego sposobu rozstrzygnięcia uwag (s. 14 protokołu). Żadnych uwag radni w tej materii nie zgłosili. Nadto kwestia uwzględnienia w Studium obszarów szczególnego zagrożenia powodzią była przedmiotem dyskusji podczas posiedzenia Rady (zob. s. 10 – 11 protokołu). Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12 u.p.z.p. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studiu. Przepis ten nie wprowadza zatem wymogu, by nad każdą uwagą głosowano odrębnie, zaś wykładnia językowa wyraźnie wskazuje, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag ma formę załącznika do "uchwały" (czyli uchwała jest jedna i obejmuje m. in. "rozstrzygniecie" a nie "rozstrzygnięcia" o sposobie rozpatrzenia uwag). Ponadto nie można pomijać, że ustawodawca nakazał rozstrzygnąć o uwagach "jednocześnie", a nie przed uchwaleniem studium. Argumentów za przeciwną wykładnią nie dostarcza ani wykładnia systemowa ani wykładnia celowościowa. Reasumując, dopuszczalne jest zawarcie rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag w formie załącznika do uchwały, tak jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2013 r., II OSK 1970/13). W niniejszej sprawie nie budzi przy tym wątpliwości, że Rada rozstrzygnęła w sposób jednoznaczny, merytoryczny i indywidulany uwagi zgłoszone przez skarżących (zob. s. 69 załącznika nr 4 do Uchwały). Skarżący nie tylko nie udowodnili, ale nawet nie uprawdopodobnili, że gdyby Rada głosowała oddzielnie każdą z wcześniej odczytanych 139 uwag do Studium, wynik głosowania byłby inny. Raz jeszcze wypada podkreślić, że podjęciem Uchwały każda z uwaga zawartych w załączniku nr 4 została odczytana radnym i nie zgłoszono wobec tego załącznika uwag. Zatem nawet gdyby hipotetycznie podzielić pogląd, że rada gmina winna głosować oddzielnie nad każdą uwagą przed (a nie jednocześnie) z uchwaleniem studium, którego to poglądu Sąd w niniejszym składzie nie podziela, to i tak w realiach niniejszej spawy takie ewentualne uchybienie w działaniu Rady nie było istotne (tj. nie miało wpływu na wynik sprawy, czyli wpływu na treść Studium). Tylko zaś istotne uchybienia procedurze planistyczne mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie studium (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Uzupełniająco Sąd wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 519/16) oddalił skargę innego podmiotu na uchwałę Rady Gminy K. Nr [...] z [...] listopada 2015r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wskazują m. in. w uzasadnieniu, że nie doszło do naruszenia procedury planistycznej w związku ze sposobem rozpatrzenia uwag do projektu Studium.

IV.3.3. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące wskazania na rysunku Studium, że działki skarżących znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Otóż skarżący nie kwestionują, że według powoływanego już wyżej Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej – Etap I. Rzeka S." (wrzesień 2006) ich działki znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Konkluzję tę potwierdza zresztą w sposób jednoznaczny analiza arkusza nr 8 dla rzeki S. (k. 117 w zw. z k. 114). Prawdopodobieństwo powodzi o wartości 1% to prawdopodobieństwem powodzi raz na sto lat. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 6c) lit.a p.w., przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią rozumie się m. in. obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat. Do czasu sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego, na mocy art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność. Uzupełniająco warto dodać, że przedmiotowe studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej było uznane za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2016 r., II OSK 3379/14. W niniejszej sprawie wymaga podkreślenia, że zakaz zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią wynika z mocy przepisów rangi ustawowej (m. in. art. 88l ust. 1 pkt 1 p.w., zgodnie z którym na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych).

Należy dodać, że za koniecznością rygorystycznego przestrzegania przedmiotowego zakazu przemawia również postulat wykładni prawa zgodnej prawem unijnym. W szczególności obszerna nowelizacja Prawa wodnego dokonana ustawą z 5 stycznia 2011 r., w tym dodanie art. 88l, miała na celu zwiększenie efektywności systemu ochrony przed powodzią oraz wdrożenie m. in. postanowień dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE L 288 z 6 listopada 2007 r.). W myśl dyrektywy 2007/60/WE, ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale w także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1b Prawa wodnego, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mają tu charakter wtórny, tj. rola rady gminy sprowadza się do uwzględnienia m. in. na rysunku studium obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (zob. art. 4a pkt 1 p.w. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 15 oraz ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. oraz art. 11 pkt 6 lit.i u.p.z.p.). Rada gminy nie może modyfikować obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Wymaga podkreślania, że wskazany wyżej zakaz zabudowy obowiązuje niezależnie od postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze informacyjną funkcję uzasadnienia Sąd wskazuje natomiast, że zgodnie z art. 88l ust. 2. p.w., dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Kwestia ta może być jednak przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Ponadto, w razie opracowania przez RZGW map zagrożenia powodziowego (według informacji zawartych w aktach sprawy nastąpi to prawdopodobnie w 2019 r.) zmianie mogą ulec również granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią na terenie gminy K.. Na zakończenie należy dodać, że powołany w skardze art. 1 ust. 3 u.p.z.p. rzeczywiście nie obowiązywał w dniu 17 listopada 2015 r. (został on dodany z dniem 18 listopada 2015 r. na mocy art. 41 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji - Dz. U. poz. 1777). Kwestia ta, podniesiona przez Gminę w odpowiedzi na skargę, nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest bowiem związany powołaną w skardze podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3.4. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest również podniesiona przez skarżącego na rozprawie kwestia zlokalizowania działek "sąsiada D.". Niezleżenie od tego, że twierdzenia skarżącego o rzekomym wyłączeniu przez Radę działek tej osoby z terenów szczególnego zagrożenia powodzią nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami, to zagadnienie to leży poza sferą indywidulanego interesu prawnego skarżącego. Tymczasem na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd może orzekać tylko w granicach interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2016 r., II OSK 2770/14 i cyt. tam orzecznictwo). Jeżeli skarżący uważa, ze Studium w części dotyczącej działek "sąsiada D." narusza przepisy prawa, to skarżący może w tej sprawie wystąpić do Wojewody Mazowieckiego lub prokuratora, którym to podmiotom przysługuje legitymacja do zaskarżenia do sądu Studium w zakresie określonym przez te organy władzy publicznej.

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.