Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 387/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 81c ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego R. F. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J. P. uchylił – w całości – postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] o żądaniu od J. P., jako właściciela budynku warsztatowego - zakładu ślusarskiego wybudowanego samowolnie na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], przedłożenia w terminie do dnia 30.04.2014r. opinii organów właściwych w sprawach warunków higieniczno zdrowotnych oraz ochrony środowiska i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie wyżej wymienionego żądania.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta udzielił R. i J. P. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo - warsztatowego zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] w Kielcach, ustalając, że w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku T. R. i K. R. wybudowali na działce przy ul. [...] w K. budynek obory, w którym w późniejszym czasie J. P. i jej mąż R. P. urządzili warsztat ślusarski.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M.K. , uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę J. i R. P. na ww. decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku przyjęto za udowodnione, że wybudowanie ww. budynku nastąpiło w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r., ale zmiana sposobu użytkowania z budynku gospodarczego (obory) na warsztat ślusarski nastąpiła po dniu 1.01.1995r. a więc w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994r. Bazując na tych ustaleniach Sąd zalecił przeprowadzić postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego, ale według stanu i przeznaczenia budynku w dniu 31.12.1994r. Następnie Sąd zalecił przeprowadzić drugie postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski dokonanej już pod rządami Prawa budowlanego z 1994r.

Podczas oględzin w dniu 29.06.2012r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego ustalili, że sporny obiekt jest budynkiem murowanym, jednokondygnacyjnym, z dachem jednospadowym, ze spadem w kierunku własnej działki, posiadającym według szkicu wymiary około 5,84 x 6,36 m, usytuowanym wzdłuż południowej granicy działki w odległości około 0,45 m od ogrodzenia. W budynku tym znajdowały się m.in. wiertarka stołowa oraz druga wiertarka na stojaku stalowym, szlifierki, spawarka elektryczna, 4 butle na CO2. Obiekt ten wyposażony był w stalowy piecyk na paliwo stałe, a z jego ściany wystawała rura stalowa przewodu spalinowego wyprowadzona ponad dach budynku. Budynek posiada przyłącze elektryczne kablem podziemnym i jest nieotynkowany. J. P. oświadczyła, że w części budynku trzymane są narzędzia związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, a w pozostałej części wykonywane są wszystkie prace związane z obsługą gospodarstwa domowego oraz przechowywane sprzęty ogrodowe oraz gospodarstwa domowego. M.K. oświadczyła, że w ww. budynku A. P. i R. P. prowadzą działalność gospodarczą, a przeróbki tego budynku wykonywane były na potrzeby zakładu – w celu uzyskania pozwolenia na prowadzenie tej działalności. W budynku pierwotnym, przed przeróbkami nie było takich drzwi ani okien, jak również nie było ustępu suchego. Cały ten budynek wykorzystywany jest jako zakład, a prace w nim wykonywane są codziennie, przy czym przeróbki budynku wykonywane były bez jej zgody jako współwłaściciela.

Mająca względzie powyższe organ I instancji postanowieniem z dnia 6.06.2012r. zażądał od J. P. przedłożenia w terminie do dnia 30.10.2012r. oceny technicznej wraz z inwentaryzacją geodezyjną ww. budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działce przy ul. [...] w K.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła J.P., wskazując m.in. że dokumentacja dotycząca budynku była już przedkładana organom administracji w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z dnia [...]

W toku postępowania zażaleniowego organ II instancji uzyskał od Wojewody archiwalne akta drugoinstancyjne znak: [...].

Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J. P., uchylił ww. postanowienie z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z dnia [...] sygn. akt [...] zostały oparte (na podstawie ustaleń zawartych w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]) na przyjęciu, że wybudowanie spornego budynku nastąpiło w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r., ale zmiana sposobu użytkowania z budynku gospodarczego (obory) – na warsztat ślusarski nastąpiła po dniu 1.01.1995r., a konkretnie w 1995r. Tymczasem w zachowanych fragmentach akt znajduje się zaświadczenie z dnia 15.03.2010r., z którego wynika, że R. P. posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej pod numerem [...] z datą rozpoczęcia działalności od dnia 1.05.1994r. Ponadto w aktach istnieje zachowany protokół spisany w dniu 2.08.1994r. w Urzędzie Skarbowym, związany ze skargą na R. P. w zakresie wykonywania prac ślusarskich w tym okresie, jak również protokół z kontroli sanitarnej warsztatu ślusarskiego dokonanej przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w dniu 10.05.1994r. Powyższe oznacza, zdaniem organu II instancji, że ustalenie, iż budynek wybudowany został w latach osiemdziesiątych, ale warsztat w budynku urządzono w 1995r. nie odpowiada prawdzie. W tym zakresie podkreślono, że jeśli sąd zawarł w wyroku wskazania do dalszego postępowania, a nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych na podstawie, których dokonywał sąd oceny, to wskazania zawarte w wyroku nie mogą być już wiążące. Nie ma zatem konieczności prowadzenia dwóch odrębnych postępowań. W rezultacie od razu można prowadzić postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku, który w części jest warsztatem ślusarskim, a w takim przypadku postanowienie organu I instancji żądające oceny budynku wyłącznie jako gospodarczego jest niezasadne. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na brak bezspornego ustalenia, kto jest obecnie właścicielem obiektu.

Organ I instancji, ponownie prowadząc niniejsze postępowanie, uzyskał dane z ewidencji gruntów i budynków, w myśl których działka nr ewid [...] przy ul. [...] w [...] stanowi współwłasność M.K. w 1469/2592 części i J. P. w 1123/2592 części. Ponadto organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek znajduje się w obszarze, na którym w 1994r. obowiązywały ustalenia realizacyjne miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach nr VII/30/77 z dnia 20.06.1977r. ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą nr 253/92 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 4.06.1992r., zgodnie z którymi działka nr ewid. [..] znajdowała się na obszarze, dla którego obowiązywały następujące ustalenia:

- podstawowa funkcja terenu - zabudowa mieszkaniowa zagrodowa, dopuszczalna funkcja terenu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, rzemiosło nieuciążliwe, produkcja rolnicza, handel detaliczny i hurtowy,

- lokalizacja funkcji dopuszczalnych na warunkach określonych przez Państwowego Inspektora Sanitarnego wg właściwości.

Natomiast od dnia 01.01.2004r. na przedmiotowym terenie nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Mając na względzie powyższe postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zażądał od J. P. - jako właściciela budynku warsztatowego – zakładu ślusarskiego wybudowanego samowolnie na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] przedłożenia – w terminie do dnia 30.04.2014r. – opinii organów właściwych w sprawach warunków higieniczno zdrowotnych oraz ochrony środowiska, to jest: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w kwestii dotyczącej uciążliwości obiektu (pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych) dla otoczenia oraz Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w kwestii dotyczącej oddziaływania obiektu na środowisko, po uprzednim sporządzeniu i przedłożeniu wymaganego przeglądu ekologicznego w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W podstawie prawnej powołano art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r.

W uzasadnieniu wskazano na konieczność rozważenia kwestii występowania lub niewystępowania przesłanek do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r., tj. czy wybudowany obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W przypadku uzyskania przez organ nadzoru budowlanego od organów właściwych w sprawie uciążliwości ww. obiektu dowodów na istnienie niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nakazanie wykonania oceny technicznej przedmiotowego budynku byłoby bowiem nieuzasadnione i bezprzedmiotowe. Z tego też względu, stosownie do przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., należało zobowiązać właściciela budynku do przedłożenia w wymaganych opracowań, które jednoznacznie rozstrzygną sprawę uciążliwości samowolnie wybudowanego budynku warsztatowego – zakładu ślusarskiego.

W zażaleniu na ww. postanowienie J. P. zarzuciła organowi I instancji m. in. naruszenie przepisów:

- art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec zażądania opinii organów właściwych w sprawach warunków higieniczno-zdrowotnych oraz ochrony środowiska w sytuacji, gdy przepis ten umożliwia nałożenie na właściciela - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz;

- art. 81c ust. 2 Prawo budowlane z 1994r. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ocena techniczna, bądź ekspertyza techniczna mieści w sobie opinię innych organów, w tym organów właściwych w sprawach warunków higieniczno-zdrowotnych oraz ochrony środowiska;

- art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy budowa obiektu została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy – co powoduje, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., w tym w szczególności art. 37 czy art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane.

W załączeniu strona przedłożyła protokół kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sygn. protokołu [...], z którego wynika, że sporny budynek nie stanowi zagrożenia dla środowiska.

Organ odwoławczy, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, podkreślił że przepis art. 81c ust 2 Prawa budowanego z 1994r. nie daje podstawy do żądania przedstawiania dokumentów, których zażądał zaskarżonym postanowieniem organ I instancji. Wskazano jednocześnie, że J. P. przedstawiła organowi I instancji dowody świadczące o tym, że właściwe organy wyrażały w latach ubiegłych – na podstawie swoich kontroli – stanowisko że przedmiotowy warsztat nie wnosi istotnych uciążliwości dla otoczenia. W rezultacie należało uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie organu I instancji w przedmiocie żądania opinii organów właściwych w sprawach warunków higieniczno-zdrowotnych oraz ochrony środowiska. W uzasadnieniu wskazano także na stanowisko wyrażone w przytoczonym powyżej postanowieniu z dnia [...] odnośnie braku wiążącej mocy wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy z dnia [...] – wobec zmiany istotnych okoliczności faktycznych, na podstawie których sąd dokonywał oceny.

Skargę na ww. postanowienie organu II instancji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M.K. , argumentując że rozstrzygnięcie organu I instancji było zasadne, a jego uchylenie sankcjonuje "bezprawie", jakiego dopuszczają się J., R. oraz A. P. Sprzeciw skarżącej budzi wieloletnie i niezgodne z przepisami – w ocenie strony - prowadzenie w spornym budynku położonym na wspólnej posesji zakładu ślusarsko - spawalniczego, w którym dokonano nielegalnych przeróbek. Działalność ta niszczy zdrowie skarżącej poprzez hałas i smród jaki dobiega z ww. obiektu, jako że praca w nim wykonywana jest przy otwartych drzwiach, bądź na zewnątrz – z uwagi na brak odpowiedniej wysokości (parametr ten wynosi poniżej 220 cm). Co się zaś tyczy znajdującej się w aktach opinii sanitarnej to odnosi się tylko do samego budynku i pracy jednoosobowej przy założeniu, że praca odbywa się przy drzwiach zamkniętych jednoosobowo, a zapylenie, smrody i hałas pozostają przy drzwiach zamkniętych w obrębie budynku. W rezultacie przedmiotowy zakład nie jest przystosowany na potrzeby prowadzonej działalności, zwłaszcza że nie wykonano zaleceń co do wykonania przewodów kominowych, "przyklejając" jedynie rurę do eternitu (po której obecnie nie ma śladu), przy czym inna rura wystaje na wysokości mieszkania skarżącej. M.K. zwróciła uwagę na stanowisko przedstawione w ww. orzeczeniu z dnia [...] sygn. akt [...], w którym wskazano na konieczność uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli – w przypadku wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowane postanowienie odpowiada przepisom prawa.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchyleniu – w całości – postanowienia organu I instancji w przedmiocie żądania od J. P. - jako właściciela budynku warsztatowego - zakładu ślusarskiego wybudowanego samowolnie na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] przedłożenia – w terminie do dnia 30.04.2014r. – opinii organów właściwych sprawach warunków higieniczno zdrowotnych oraz ochrony środowiska i umorzeniu postępowanie organu I instancji w tym przedmiocie.

Z uwagi na argumentację przedstawioną przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (K-II-28, str. nr 5, powielającą argumentację zawartą w poprzednim postanowieniu z dnia 23.10.2012r. (K-II-23) w części dotyczącej wiążących wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy z dnia [...] sygn. akt [...] (K-II-21) w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że jakkolwiek stanowisko organu w tym zakresie jest błędne to wskazane uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy. Otóż, podkreślić wyraźnie trzeba, że powołanym wyżej wyrokiem została oddalona skarga J. P. i R. P. na decyzję organu II instancji z dnia [...]. (K-II-16) o uchyleniu decyzji o udzieleniu R. i J. P. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo - warsztatowego i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na konieczność dwuetapowego przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji, przy czym pierwszy etap miał dotyczyć sprawy samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, a drugi zmiany sposobu jego użytkowania – z funkcji gospodarczej na warsztat ślusarski. Powyższe zalecenia zostały jednakże oparte na założeniu (przedstawionym w decyzji organu I instancji), iż wybudowanie spornego budynku nastąpiło w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r., a zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1995r. – a więc pod rządami obecnie obowiązującej ustawy.

Odnosząc się do kwestii związania w niniejszej sprawie ww. wyrokiem organ wskazał (powołując się na protokół spisany w Urzędzie Skarbowym w dniu 2.08.1994r. oraz zaświadczenie z dnia 15.03.2010r., dokumentujące rozpoczęcie działalności gospodarczej przez R. P. jeszcze w 1994r.) na zmianę stanu faktycznego, powodującą brak mocy wiążącej wskazań zawartych w tym wyroku.

W związku z takim stanowiskiem organu podkreślić trzeba, że pomimo iż zgodnie z art. 153 ustawy P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, to kwestia owego związania jest istotna przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie fundamentalne znaczenie ma uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w wyniku którego następuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym. Związanie to dotyczy przede wszystkim wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy.

Należy zauważyć, że wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy oddalił skargę na ww. decyzję z dnia [...]. – co wyłącza możliwość stosowania w niniejszej sprawie art. 153 ustawy P.p.s.a. W tych okolicznościach brak podstaw, aby przyjąć że stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu ww. orzeczenia są dla organów wiążące - w rozumieniu art. 153 ustawy P.p.s.a. W rezultacie stanowisko Sądu co do wykładni przepisów art. 37, 40 i nast. ustawy Prawo budowlane z 1974r. mogło stanowić dla organów wyłącznie wskazówki – nie zaś wiążącą ocenę – co do dalszego postępowania, co oczywiście nie oznacza, że organy, podzielając tę ocenę, nie mogą zastosować takiej interpretacji ww. przepisów.

Jak już wskazano wyżej pomimo wykazanego uchybienia zakwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Przepisem prawa materialnego, który został zastosowany przez organ I instancji wobec J. P. był art. 81c ust. 2 tej ustawy zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w art. 81c ust. 1 cyt. ustawy - a są to uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego - odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane tylko wówczas, gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Kryterium zatem uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu budowlanego jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy. Nadto organ ten - a nie strona - ma wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym.

Wymaga również wskazania, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy ma charakter dowodowy – co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź też jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.05.2012r. o sygn. akt II OSK 353/11, LEX nr 1219138).

Z treści postanowienia organu I instancji jednoznacznie wynika, że organ zażądał od J. P. dowodów mających na celu rozstrzygnięcie sprawy uciążliwości samowolnie wybudowanego warsztatu na działce nr ewid. [...]położonej w Kielcach przy ul. [...] tj. opinii organów właściwych w sprawach warunków higieniczno zdrowotnych oraz ochrony środowiska, to jest: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w kwestii dotyczącej uciążliwości obiektu (pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych) dla otoczenia oraz Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w kwestii dotyczącej oddziaływania obiektu na środowisko, po uprzednim sporządzeniu i przedłożeniu wymaganego przeglądu ekologicznego w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie daje podstawy do żądania przez organ I instancji przedstawienia dokumentów objętych postanowieniem organu I instancji. Żądanej przez organ I instancji opinii organów właściwych sprawach warunków higieniczno- zdrowotnych oraz ochrony środowiska nie można bowiem uznać za ocenę techniczną lub ekspertyzę, o której mowa w art. 81c ust. 2 stanowiącą dla organów miarodajny dowód co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, co słusznie podkreślił organ odwoławczy, iż z akt sprawy wynika, że J. P. przedstawiła organowi I instancji dowody świadczące o tym, iż właściwe organy - na podstawie przeprowadzanych kontroli - wyrażały już stanowisko, iż przedmiotowy warsztat nie wnosi istotnych uciążliwości dla otoczenia.

Należy również podkreślić, że J. P. już po wydaniu postanowienia przez organ I instancji, złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z Oceny oddziaływania na środowisko z 1995r., która znajduje się w aktach Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, załączona do protokołu kontroli z dnia [...] sygn. protokołu [...], z którego wynika, że sporny budynek nie stanowi zagrożenia dla środowiska. Do wniosku dołączono również protokół kontroli przeprowadzonej przez pracownika Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w dniach 10 stycznia 2014r. do 17 stycznia 2014r., w treści którego zawarto informacje końcowe, cyt: "z uwagi na rodzaj i charakter prowadzonej działalności w opinii prowadzącego kontrolę nie stwierdza się by Usługowy Zakład Ślusarski R. P. stanowił istotne zagrożenie dla środowiska. W trakcie kontroli nie stwierdzono by w palenisku pieca grzewczego spalane były odpady. W związku z powyższym emisje zanieczyszczeń do powietrza z pieca o małej mocy, który wykorzystywany jest w okresie zimowym na potrzeby budynku gospodarczego nie różnią się od zanieczyszczeń emitowanych z innych sąsiednich gospodarstw domowych". Ponadto w treści protokołu wskazano, że "w roku 1995r. wykonana została Ocena oddziaływania na środowisko zakładu obejmująca takie elementy środowiska jak: woda, hałas, gleba, powietrze, odpady. We wnioskach i ocenie końcowej Rzeczoznawca z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa określił, że uciążliwość ogólna obiektu dla otoczenia jest znikoma i nie stwarza istotnego zagrożenia / uciążliwości. Całość Analizy oceny oddziaływania na środowisko została dołączona do niniejszego protokołu".

Ubocznie należy także wskazać, na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, że – pomimo powołania w podstawie prawnej art. 81c ust. 2 ustawy - organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia szczegółowo nie uzasadnił wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego. Tymczasem przesłanką uzasadniającą nałożenie obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz jest powzięcie przez organ uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub wykonywanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.

Przepis art. 81c ust. 2 ustawy nie może zatem stanowić podstawy do nałożenia obowiązku dostarczenia innych opinii lub ekspertyz niż w nim wymienione.

Co się zaś tyczy umorzenia przez organ II instancji postępowania w przedmiocie opisanego powyżej żądania to również i to rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe. Jakkolwiek powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) postępowania I instancji to – zgodnie z poglądem doktryny i orzecznictwa – organ odwoławczy, umarzając postępowanie organu I instancji, kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.01.1985r. sygn. akt III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43).

Odnosząc się do zarzutów skargi w części dotyczącej twierdzeń strony skarżącej o dokonaniu zmiany sposobu użytkowania budynku pod rządami Prawa budowlanego z 1994r. należy podkreślić, że stosownie do art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy K.p.a. nie definiują pojęcia środka dowodowego. W doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie źródła informacji umożliwiających dowodzenie. Z tego też względu należy uznać, że dokonywanie przez organ ustaleń faktycznych m.in. na podstawie dokumentacji kontroli skarbowej (protokół spisany w dniu 2.08.1994r. w Urzędzie Skarbowym, związany ze skargą na R. P. w zakresie wykonywania prac ślusarskich - K-I-37) oraz zaświadczenia z dnia 15.03.2010r. (K-I-16), z którego wynika, że R. P. posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej pod numerem [...] z datą rozpoczęcia działalności od dnia 1.05.1994r. - pośrednio wskazujących, że działalność gospodarcza w spornym budynku była prowadzona przed 1.01.1995r. - nie narusza przepisów postępowania.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt II wydano na podstawie art. 250 ustawy P.p.s.a. w zw. z § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit a w zw. z i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 poz. 490).