Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 90/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 8a, ust. 6, ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1785
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędziowie WSA Dorota Kozłowska (spr.), Bożena Pindel, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za 2013 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 680 ( sześćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej: organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 dalej: K.p.a) oraz art. 7 ust. 1 pkt 8a, ust. 6 i 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1785, dalej: u.p.o.l.), § 2 ust. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (Dz.U. z 2006 r. Nr 142, poz. 1023, dalej: rozporządzenie MŚ ) w związku z art. 58 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1045 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy P. (dalej: Gmina, skarżąca) od decyzji Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. (dalej: WFOŚiGW, organ pierwszej instancji) z dnia [...] r. nr [...] o odmowie zwrotu gminie kwoty [...] zł tytułem utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za rok 2013, na podstawie korekty wniosku z dnia 9 maja 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 18 marca 2014. Gmina zwróciła się do WFOŚiGW o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za 2013 r. w kwocie [...] zł. Następnie do WFOŚiGW wpłynął skorygowany wniosek o zwrot kwoty [...] zł. Wniosek sporządzony został według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia MŚ. Korektą wniosku z dnia 9 maja

2014 r. Gmina ostatecznie wniosła o zwrot kwoty z tytułu zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku gruntów znajdujących się pod sztucznymi zbiornikami wodnymi: "[...] " o pow. [...] ha - [...] zł, "[...] " o pow. [...] ha - [...] zł oraz zbiornik bez nazwy o pow. [...] ha - [...] zł. Jako stawki podatku od nieruchomości przyjęto: [...] zł za 1 ha - dla zbiorników "[...] " i "[...]" oraz [...] zł za 1m2 dla zbiornika bez nazwy.

Pismem z dnia 29 maja 2014 r. organ pierwszej instancji wezwał Gminę do usunięcia braku wniosku poprzez wskazanie nazwy zbiornika wodnego i/lub innych danych pozwalających na jego identyfikację oraz o wyjaśnienie, na jakiej podstawie uznano, że przedmiotowy zbiornik o powierzchni [...] ha nie jest zbiornikiem retencyjnym oraz o przesłanie deklaracji na podatek od nieruchomości na 2013 r., z której wynika zwolnienie z podatku od nieruchomości dotyczące zbiornika bez nazwy o powierzchni [...] ha, uchwały Rady Gminy P. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości i zwolnień od tego podatku na 2013 r., wydruków informacji uproszczonych gruntów dotyczących podmiotów korzystających z ustawowego zwolnienia od podatku od nieruchomości na mocy art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l. w zakresie zbiornika bez nazwy o powierzchni [...] ha.

W odpowiedzi Gmina wyjaśniła, że z opracowania Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska - Katalog Punktów Pomiarowych Monitoringu Wód Powierzchniowych w Województwie Śląskim wynika, że na terenie Gminy P. znajdują się 2 zbiorniki retencyjne tj. "[...]" i "[...]". Gmina uznała zatem, że zbiornik bez nazwy nie jest zbiornikiem retencyjnym oraz nie posiada dokumentów poświadczających jego nazwę. Zbiornik położony jest na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...]. Gmina wyjaśniła również, że nie jest możliwe przekazanie deklaracji podatkowej z uwagi na fakt, iż dane w niej zawarte objęte są tajemnicą skarbową, której przedmiot i zakres uregulowane są w art. 293-305 ustawy z dnia 29 sierpnia 1998 r. - Ordynacja podatkowa. Gmina wskazała również, że organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków dla Gminy P. jest Starostowo Powiatowe w G.

Pismem z dnia 23 marca 2015 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. o udzielenie informacji czy "Katalog punktów pomiarowych monitoringu wód powierzchniowych w województwie śląskim" zawiera kompletny wykaz zbiorników retencyjnych znajdujących się na terenie województwa śląskiego i czy może stanowić podstawę do klasyfikacji zbiorników na potrzeby u.p.o.l.

Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska pismem z dnia 25 marca 2015 r. udzielił odpowiedzi, informując że "Katalogu punktów pomiarowych monitoringu wód powierzchniowych w województwie śląskim" nie można traktować jako kompletnego wykazu zbiorników występujących na terenie województwa śląskiego.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji wystosował do Gminy pismo z dnia 3 kwietnia 2015 r. o dokonanie korekty wniosku poprzez uwzględnienie stawki zgodnej z art. 5 ust. 1 pkt 1) ppkt b) u.p.o.l.

W odpowiedzi na pismo Gmina pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. odmówiła zmiany stawki podatku od nieruchomości.

Zgodnie z uchwałą Zarządu Funduszu Nr [...] z dnia [...] r. oraz zarządzeniem wypłaty z dnia [...] r. wypłacono Gminie kwotę [...] zł z tytułu zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku gruntów znajdujących się pod sztucznymi zbiornikami wodnymi: "[...]" i "[...]" za 2013 r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Zarządu WFOŚiGW, orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania korekty wniosku Gminy o zwrot utraconych dochodów za 2013 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina wskazała, że zastosowała prawidłowe stawki podatku od nieruchomości, szeroko uzasadniając przy tym swoje stanowisko.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, a zakres sprawy jaki należało wyjaśnić, jest istotny. Organ odwoławczy wskazał również, że rozpatrując sprawę ponownie należy wyjaśnić, czy grunty wskazane we wniosku Gminy podlegały zwolnieniu od podatku od nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l. w dniu złożenia wniosku, a następnie ustalić, na jakiej podstawie Gmina ustaliła wysokość utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w 2013 r. (deklaracje podatkowe, decyzje administracyjne) i czy wysokość ta została obliczona zgodnie z danymi zawartymi w tych dokumentach i wreszcie w przypadku stwierdzenia, że wniosek nie zawiera błędów rachunkowych, dokonać zwrotu utraconych dochodów lub wydać decyzję o odmowie ich zwrotu, a w przypadku stwierdzenia, iż błędy takie istnieją, wezwać do ich usunięcia.

Organ pierwszej instancji pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. wezwał Gminę do usunięcia braków we wniosku poprzez przedłożenie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii Uchwały Rady Miejskiej w P. w sprawie określenia stawek podatku od nieruchomości na terenie Gminy P. za 2013 r., wypisów z rejestru gruntów objętych korektą wniosku według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. dotyczących zbiornika bez nazwy o powierzchni [...] ha, kopii decyzji administracyjnych oraz deklaracji podatkowych (w urzędowo poświadczonych odpisach), z których wynika wysokość faktycznie utraconych dochodów w 2013 r. w zakresie zbiornika bez nazwy, wyjaśnienia jaki w 2013 r. był charakter tego zbiornika oraz jaką pełnił funkcję, dokumentacji dotyczącej zbiornika w postaci: instrukcji gospodarowania zbiornikiem, pozwolenia na użytkowanie zbiornika lub innych dokumentów z których wynika charakter zbiornika, jego rola oraz funkcja jaką spełnia (obowiązującej w 2013 r.).

Gmina pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. odniosła się do powyższego wezwania oraz przedłożyła uchwałę Rady Miejskiej w Pyskowicach Nr XXV/179/2012 z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie określenia stawek podatku od nieruchomości na terenie Gminy Pyskowice, odpis deklaracji podatkowej na rok 2013 dot. zbiornika bez nazwy o powierzchni [...] ha, na podstawie której zostały wykazane faktyczne roczne utracone dochody, a także udzieliła wyjaśnień co do charakteru zbiorników wskazanych we wniosku.

Następnie organ pierwszej instancji pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. skierował do Starostwa Powiatowego w G. wniosek o wydanie wypisu z ewidencji gruntów i budynków dotyczący działki nr [...] położonej na terenie Gminy P., obręb [...], arkusz mapy 1, według stanu na dzień 31 grudnia

2013 r.

Pismem z dnia 5 maja 2016 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Górnośląskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. w K. (jako do użytkownika wieczystego nieruchomości, na której znajduje się zbiornik bez nazwy) w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie informacji, czy zbiornik na terenie Gminy P. bez nazwy jest zbiornikiem retencyjnym oraz o nadesłanie dokumentacji dotyczącej zbiornika, tj. instrukcji gospodarowania zbiornikiem, pozwoleń na użytkowanie zbiornika lub innych dokumentów, z których wynikałby charakter tego zbiornika, jego rola oraz funkcja jaką spełnia.

Przedsiębiorstwo to pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. poinformowało, że zbiornik na terenie Gminy P. położony na działce nr [...] w D. jest sztucznym akwenem powstałym w wyrobisku po wydobywaniu piasku. Do 2001 r. był wykorzystywany jako urządzenie technologiczne Stacji Uzdatniania Wody "[...]" jako zbiornik wód popłucznych. Po fizycznej likwidacji studni głębinowych stracił swoją funkcję i pozostał zbiornikiem wypełniającym się w naturalny sposób wodami gruntowymi i opadowymi. Wskazano, że w chwili obecnej nie pełni funkcji retencyjnych. Od lipca 2012 r. jest przedmiotem umowy ze Stowarzyszeniem Wędkarskim.

Następnie organ pierwszej instancji pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. zwrócił się do Górnośląskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. w K. (dalej: GPW S.A.) o przesłanie kopii aktualnych lub ostatnich pozwoleń wodnoprawnych dotyczących m.in. zbiornika bez nazwy położonego na terenie gminy P. (działka nr [...], arkusz nr 1).

GPW S.A. pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. wyjaśniło, iż przedmiotowy zbiornik jako byłe wyrobisko popiaskowe był wykorzystywany w czasie działania Stacji Uzdatniania Wody "[...]" jako osadnik wód popłucznych pochodzących ze stacji i był traktowany jako urządzenie technologiczne. Wskazano także, że zbiornik znajduje się na gruntach Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym GPW S.A. i z tego powodu nie zachodziła potrzeba uzyskiwania decyzji administracyjnych na odprowadzanie do niego wód popłucznych.

Następnie pismami z dnia 22 czerwca 2016 r. oraz z dnia 6 września 2016 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Gminy z zapytaniem - biorąc pod uwagę fakt, że zbiornik bez nazwy był zbiornikiem osadowym wód popłucznych, do którego odprowadzano ścieki przemysłowe - czy uległa zmianie funkcja tego zbiornika, a jeżeli tak to na jakiej podstawie.

W odpowiedzi Gmina pismem z dnia 14 września 2016 r. wyjaśniła, że z ustaleń dokonanych przez Urząd Gminy wynika, że zbiornik bez nazwy nie zmienił swojego statusu, a obecnie nie są do niego odprowadzane ścieki przemysłowe.

Nadto, pismem z dnia 9 sierpnia 2016 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do GPW S.A. o udzielenie informacji, czy ze zbiornika bez nazwy usunięto wody popłuczne oraz osady z wód popłucznych.

GPW S.A. pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r. poinformowało, że osady, które na drodze sedymentacji zostały oddzielone od wód popłucznych w czasie działalności Stacji Uzdatniania Wody "[...]" pozostają nadal w tym zbiorniku.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. orzekł o odmowie zwrotu Gminie kwoty [...] zł tytułem utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za 2013 r. na podstawie korekty wniosku z dnia 9 maja 2014 r.

Organ pierwszej instancji uznał, iż zbiornik bez nazwy nie może zostać zakwalifikowany jako sztuczny zbiornik wodny w rozumieniu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, gdyż w świetle poczynionych ustaleń nie jest to zbiornik wodny, ale zbiornik wód popłucznych - osadnik. Organ ten wskazał, iż rzeczywiście utracone przez Gminę dochody z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne w roku 2013 opiewają na kwotę [...] zł, i taka kwota została jej zwrócona. Natomiast w zakresie kwoty [...] zł wniosek Gminy nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l. poprzez błędną wykładnię w wyniku czego uznano, że zbiornik bez nazwy nie jest sztucznym zbiornikiem wodnym;

2. art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego;

3. art. 75 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w zakresie niewystarczającym do rozpoznania sprawy.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej zwrotu utraconych dochodów, zgodnie ze złożoną korektą wniosku z dnia 9 maja 2014 r., względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że do WFOŚiGW należy ocena, czy zostały spełnione przesłanki warunkujące zwrot Gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, będących własnością Skarbu Państwa w wysokości wskazanej przez Gminę we wniosku wszczynającym postępowanie.

Organ odwoławczy stwierdzi, że zbiornik bez nazwy nie może zostać zakwalifikowany jako "sztuczny zbiornik wody" w rozumieniu u.p.o.l., gdyż zostało ustalone, że jest on osadnikiem wód popłucznych, czyli ścieków przemysłowych, które nadal w nim się znajdują. Zbiornik ten nie pełni jakiejkolwiek funkcji i nie stanowi urządzenia wodnego w rozumieniu ustawy - Prawo wodne. Status urządzenia wodnego zbiornik ten posiadał do roku 2001, kiedy to nastąpiła likwidacja Stacji Uzdatniania Wody "[...] " i jednocześnie usunięto infrastrukturę pozwalającą na prowadzenie procesu uzdatniania wody. Do roku 2001 zbiornik bez nazwy służył jako osadnik wód popłucznych pochodzących z tej stacji i był traktowany jako jej urządzenie technologiczne. Po likwidacji studni głębinowych, od ponad 15 lat pozostaje zbiornikiem (wyrobiskiem ziemnym), które wypełnia się w sposób naturalny wodami gruntowymi i opadowymi i nadal zawiera osady, które na drodze sedymentacji zostały oddzielone od wód popłucznych, czego dowód stanowią składane w postępowaniu pisma GPW S.A.

Organ odwoławczy podzielił pogląd przedstawiony w uzasadnieniu decyzji WFOŚiGW, iż dla spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami oraz zasad gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa "ustawą podstawową" jest Prawo wodne.

Na koniec organ odwoławczy wypowiedział się w kwestii skorzystania z opinii biegłego z zakresu hydrologii lub hydrogeologii na okoliczność stwierdzenia, czy zbiornik bez nazwy jest sztucznym zbiornikiem wodnym. Organ podkreślił, że decyzja o zasięgnięciu opinii biegłego należy do organu prowadzącego postępowanie. Niemniej organ pierwszej instancji w tym zakresie oparł się m.in. na stanowisku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., który jest organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne), a zatem organem, który dysponuje specjalistyczną wiedzą w zakresie prowadzonego postępowania. Wystąpienie o opinię biegłego było zatem zbędne.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na decyzję organu odwoławczego pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Pełnomocnik skarżącej zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego - § 2 ust. 3 i 6 rozporządzenia MŚ poprzez dokonanie błędnej wykładni w wyniku czego doszło do wydania decyzji z przekroczeniem granic weryfikacji wniosku określonych wyżej wymienionymi przepisami jak również z przekroczeniem granic kompetencji przysługujących organom pierwszej i drugiej instancji;

2. prawa materialnego - art. 7 ust. 1 pkt 8a oraz ust. 6 u.p.o.l. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "sztuczny zbiornik wodny" oraz naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 68 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 103) poprzez dokonanie błędnej wykładni powyższych przepisów w wyniku czego przyjęto, iż nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu ustawowego zwolnienia z podatku od nieruchomości sztucznego zbiornika wodnego bez nazwy położonego na terenie Gminy;

3. art. 7 K.p.a., art. 75 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił prawidłowo materiał dowodowy w sprawie, w wyniku czego doszło do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia;

4. art. 7 K.p.a. oraz art. 75 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w wyniku czego błędnie ustalono stan faktyczny sprawy;

5. art. 7 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz dokonanie ustaleń pozostających w sprzeczności z materiałem dowodowym, w wyniku czego przyjęto, iż zbiornik objęty wnioskiem nie stanowi "sztucznego zbiornika wodnego" w rozumieniu przepisów u.p.o.l.;

6. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie podanie przyczyn odmowy przyznania wiarygodności niektórym dowodom i pominięcia ich przy orzekaniu.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej w pierwszej kolejności zaznaczył, że skarżąca kwestionuje wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, zgodnie z którym organ pierwszej instancji uprawniony był do dokonania, poza procedurami prawa podatkowego, wiążącej oceny przesłanek warunkujących zwolnienie podatkowe.

W ocenie strony skarżącej zakres dokonanej kontroli (weryfikacji) wniosku wykracza poza granice uprawnień organów, obowiązanych do zwrotu Gminie utraconych dochodów. Tryb postępowania w sprawach o zwrot tych dochodów został określony przepisami rozporządzenia MŚ. Rozporządzenie to, w § 2 ust. 3 i ust. 6 przewiduje sprawdzanie wniosków pod względem formalnym i rachunkowym, określając w ten sposób granice uprawnień organów obowiązanych do zwrotu utraconych dochodów do weryfikacji wniosku, co określa również kompetencje organu odwoławczego w takim postępowaniu.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż wniosek nie zawierał błędów formalnych ani rachunkowych, co potwierdził sam organ odwoławczy we wcześniejszej decyzji z dnia [...] r. Natomiast w niniejszej sprawie de facto dokonano oceny prawidłowości zastosowania zwolnienia z podatku od nieruchomości (kwestionując je) a jest to materia zastrzeżona dla organów podatkowych. Dodatkowo, oceny tej dokonano poza procedurami prawa podatkowego. Nadto w zaskarżonej decyzji nie podano powodów, dla których nie uwzględniono klasyfikacji gruntu "Ws" (wody stojące) w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę G. Pełnomocnik zwrócił przy tym uwagę na wiążący charakter ewidencji gruntów i budynków w zakresie podatku od nieruchomości i podkreślił, iż taki wiążący charakter powinien również obowiązywać w niniejszej sprawie.

Pełnomocnik skarżącej zakwestionował przyjętą w zaskarżonej decyzji wykładnię pojęcia "sztuczny zbiornik wodny", wskazując na art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l. w brzmieniu obowiązującym w 2013 r. Zdaniem pełnomocnika ustawa ta nie definiowała pojęcia "sztucznego zbiornika wodnego" ani też nie odsyłała w tym zakresie do innych aktów prawnych. Nie uzależniała też zwolnienia podatkowego od funkcji, jaką zbiornik pełni. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, gdyby ustawodawca chciał, żeby sztuczny zbiornik wodny dla korzystania ze zwolnienia musiał pełnić określoną funkcję, to wskazałby to - tak samo jak zrobił w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.o.l., wyszczególniając zbiorniki wodne retencyjne lub elektrowni wodnych, które też są zbiornikami sztucznymi.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, przyjęta przez organy orzekające w sprawie wykładnia pojęcia "sztuczny zbiornik wodny" prowadząca do ograniczenia go do zbiorników "posiadających znaczenie dla kształtowania gospodarki wodnej", "stanowiących urządzenie wodne" nie znajduje oparcia w prawie i narusza zasady prawidłowej wykładni. Istnieją bowiem sztuczne akweny wodne, które nie przestają być "sztucznymi zbiornikami wodnymi" przez to, że są wykorzystywane np. rekreacyjnie lub jak w niniejszym przypadku - dla celów wędkowania. Taki faktyczny sposób wykorzystywania sztucznego zbiornika wodnego położonego na działce nr [...] w P. jednoznacznie wskazuje, zdaniem pełnomocnika, na wadliwość przyjętych w zaskarżonej decyzji ustaleń, zgodnie z którymi zbiornik jest osadnikiem ścieków przemysłowych. Pozostaje nadto w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a to wypisem z ewidencji gruntów i budynków dotyczącym działki nr [...] (z którego wynika, iż jest to grunt oznaczony symbolem "Ws" - wody stojące) oraz pismem GPW S.A. z dnia 1 czerwca 2016 r. zgodnie z którym przedmiotowy zbiornik jest sztucznym akwenem, powstałym w wyrobisku po wydobywaniu piasku, obecnie jest wypełniony wodami gruntowymi i opadowymi. Co więcej, od 2012 r. zbiornik ten wydzierżawiony jest przez Stowarzyszenie Wędkarskie, zatem jest on wypełniony wodą, w której można łowić ryby, czego nie wziął pod uwagę organ odwoławczy.

Reasumując, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że sztuczny zbiornik wodny położony w P. na działce oznaczonej nr [...] spełniał ustawowe warunki do korzystania ze zwolnienia a skarżąca ma prawo do otrzymania zwrotu utraconych z tego tytułu dochodów.

Końcowo pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. "dysponuje specjalistyczną wiedzą" w zakresie stwierdzenia, czy przedmiotowy zbiornik stanowi "sztuczny zbiornik wodny" w rozumieniu przepisów u.p.o.l. Z faktu, że jest on organem właściwym w sprawach gospodarki wodnej w żaden sposób nie można bowiem wywieść jego kompetencji do wydawania interpretacji podatkowych i określania zakresu pojęć objętych przepisami prawa podatkowego.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik organu odwoławczego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ zasadnie odmówił skarżącej zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za rok 2013.

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga jednak w pierwszej kolejności określenia kompetencji organu w tym zakresie. Odpowiedzieć należy zatem na pytanie, czy kompetencje organu sprowadzają się jedynie do weryfikacji formalnej i błędów rachunkowych wniosku, jak podnosi strona skarżąca, czy też do WFOŚiGW należy ocena spełnienia przesłanek warunkujących zwrot gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, będących własnością Skarbu Państwa w wysokości wskazanej przez Gminę we wniosku wszczynającym postępowanie.

Sąd wskazuje, że tut. Sąd rozpoznawał już dwie skargi tej samej Gminy na decyzje organu odwoławczego w przedmiocie odmowy zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za

2014 r. oraz za 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokami z dnia 18 października 2017 r. o sygn. akt: I SA/Gl 616/17 i I SA/Gl 617/17 uchylił zaskarżone decyzje. Zważywszy na fakt, że obie sprawy dotyczą tej samej materii a stan prawny jest tożsamy jak w rozpoznawanej sprawie Sąd orzekający odwoła się do argumentacji zawartej w powołanych wyrokach, w pełni ją podzielając.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l. w brzmieniu obowiązującym w 2013 r. zwalnia się od podatku od nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa: grunty pokryte wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz grunty zajęte pod sztuczne zbiorniki wodne. Natomiast w myśl art. 7 ust. 6 u.p.o.l. w brzmieniu obowiązującym w 2013 r. z tytułu zwolnień, o których mowa w ust. 1 pkt 1a, gminom przysługuje zwrot utraconych dochodów ze środków wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Ustęp 7 tego artykułu zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu zwrotu utraconych dochodów, o których mowa w ust. 6, co wynika z potrzeby zabezpieczenia gmin przed zmniejszeniem dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l.

Na podstawie art. 7 ust. 7 u.p.o.l. Minister Środowiska wydał 20 lipca 2006 r. rozporządzenie w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne.

Rozporządzenie to obowiązywało w dacie złożenia wniosku przez Gminę, gdyż ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 poz. 1045) określono, że akty wykonawcze wydane na podstawie art. 7 ust. 5 i 7 oraz art. 9 ust. 8 i 9 ustawy zmienianej w art. 9 (czyli ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - przypis Sądu) w brzmieniu dotychczasowym zachowują moc do dnia wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 5 i 7 oraz art. 9 ust. 8 i 9 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli 2 stycznia 2017 r. (por. art. 55 ust. 1 i art. 59 ustawy z 25 czerwca 2015 r.).

Na podstawie art. 58 tej ustawy do postępowań w sprawie zwrotu utraconych przez jednostki samorządu terytorialnego dochodów z tytułu stosowania do dnia 31 grudnia 2015 r. zwolnień, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt. 8 i 8a ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W wykonaniu delegacji zawartej w art. 7 ust. 7 u.p.o.l. w rozporządzeniu MŚ określono wzór wniosku i terminy: do jego złożenia, dokonania ewentualnej korekty, sprawdzenia wniosku oraz przekazania na rachunek budżetu gminy środków stanowiących równowartość utraconych dochodów (§ 2 ust. 2, ust. 3-4 i ust. 6 oraz § 3). Zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia MŚ wojewódzki fundusz sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym, a w przypadku stwierdzenia we wniosku braków lub błędów wzywa, w trybie określonym w § 2 ust. 7, do ich usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Nieusunięcie braków lub błędów w terminie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.

Z regulacji tych wynika, że prawodawca przyznał gminom prawo do rekompensaty z tytułu utraconych dochodów i wskazał, z jakich środków prawo to będzie realizowane. W akcie wykonawczym wprowadził zasadę, że zwrot utraconych dochodów następuje na wniosek uprawnionej gminy złożony w określonym terminie i na określonym formularzu i przyznał wojewódzkiemu funduszowi kompetencje do sprawdzenia wniosku pod względem rachunkowym i formalnym oraz do pozostawienia go bez rozpatrzenia w sytuacjach określonych w § 2 ust. 7. Nakazał również wojewódzkiemu funduszowi przekazanie środków na rachunek gminy w określonym terminie ( § 3 rozporządzenia).

Oznacza to, że jeżeli ustawodawca przyznał gminie prawo do żądania rekompensaty, to może ona, po spełnieniu formalnych warunków przewidzianych w przepisach prawa, skutecznie dochodzić przyznania świadczenia. Zadaniem wojewódzkiego funduszu jest realizacja tego świadczenia. Tym samym w przedmiotowej sprawie stosunek administracyjnoprawny został określony w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Powstał wskutek zaistnienia przesłanek faktycznych i określonych w tej ustawie faktów prawnych. Do ich pełnej konkretyzacji niezbędne jest wypełnienie przez wojewódzki fundusz ustawowych obowiązków zmierzających do załatwienia wniosku gminy, szczegółowo określonych w rozporządzeniu w sprawie zwrotu.

W rozporządzeniu tym wprost wskazano, że zwrot utraconych dochodów następuje po złożeniu przez gminę wniosku, którego wzór określony został w załączniku do rozporządzenia MŚ. Wniosek do właściwego wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej gmina składa do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym. We wniosku gmina wykazuje faktyczne roczne utracone dochody, wynikające z decyzji oraz z deklaracji podatkowych, na dany rok podatkowy według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który jest on sporządzany. Korektę wniosku gmina może złożyć do dnia 15 maja roku następującego po roku podatkowym. Wojewódzki fundusz sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym, w terminie do dnia 15 kwietnia roku następującego po roku podatkowym. W przypadku stwierdzenia we wniosku braków lub błędów, wojewódzki fundusz wzywa gminę do ich usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W przypadku nieusunięcia braków lub błędów w tym terminie wniosek pozostaje bez rozpatrzenia (§ 2 rozporządzenia MŚ).

W kontekście powołanych regulacji prawnych powstaje pytanie, czy w ramach tak określonych procedur wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej wykonując obowiązki wynikające z rozporządzenia MŚ i badając wniosek pod względem formalnym i rachunkowym, z konsekwencją określoną w § 2 ust. 7 rozporządzenia, może badać merytoryczne przesłanki do przyznania zwolnienia z podatku od nieruchomości.

Rozważając powyższe zagadnienie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 c u.p.o.l. organem podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat unormowanych w niniejszej ustawie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przepis ten określa właściwość rzeczową organów podatkowych w zakresie podatku od nieruchomości. Natomiast właściwość instancyjną określa ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm., dalej: O.p.)

W szczególności na podstawie art. 13 § 1 O.p. organem podatkowym, stosownie do swojej właściwości, jest:

1) naczelnik urzędu skarbowego, naczelnik urzędu celnego, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa – jako organ pierwszej instancji

2 (....)

3) Samorządowe Kolegium Odwoławcze – jako organ odwoławczy od decyzji wójta, burmistrza (prezydenta Miasta), starosty albo marszałka województwa.

Do powyższego należy dodać regulację art. 21 § 3 O.p., zgodnie z którą jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo, że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

W konsekwencji co do zasady organ podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości powinien przyjąć domniemanie prawdziwości danych podanych przez podatnika w deklaracji.

Po stwierdzeniu, że deklaracja zawiera braki (błędy) organ podatkowy koryguje deklarację lub zwraca się do podatnika o skorygowanie deklaracji oraz złożenie niezbędnych wyjaśnień, wskazując przyczyny, z powodu których informacje zawarte w deklaracji podaje się w wątpliwość. W wyniku skorygowania deklaracji powstaje zaległość podatkowa, którą podatnik powinien zapłacić.

Jeżeli podatnik nie zgodzi się na korektę deklaracji, organ wszczyna postępowanie podatkowe na podstawie art. 165 O.p., a jego rezultatem jest (może być) wydanie decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego na podstawie art. 21 § 3 O.p.

Dalej przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Powołany przepis zawiera zasadę legalizmu i praworządności, która jest równocześnie zasadą konstytucyjną. W myśl bowiem art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wynikająca z art. 6 K.p.a. zasada oznacza respektowanie określonej w przepisach procedury w zakresie przekazanych organowi administracji do załatwienia spraw. W konsekwencji, również granice aktywności organów upoważnionych do zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, są wyznaczone przepisami prawa.

Badając wniosek złożony na formularzu zgodnym z wzorem o jakim stanowi § 2 ust. 2 rozporządzenia MŚ wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym (§ 6 rozporządzenia). Zatem sprawdza, czy dokument ten jest poprawny arytmetycznie oraz czy zawiera wymagane prawem elementy, czy nie zawiera pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione. Kontroluje, czy wskazana we wniosku gminy podstawa opodatkowania ma odzwierciedlenie w deklaracji (korektę deklaracji) podatkowej podatnika, bada stawkę podatku oraz rachunkowe wyliczenie kwoty zwolnienia. W ramach tego badania może sięgnąć do właściwej uchwały rady gminy, sprawdzając przyjęte we wniosku stawki podatku od nieruchomości.

W ocenie Sądu wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie ma natomiast podstaw prawnych do przeprowadzenia oceny prawnej dotyczącej wystąpienia przesłanek do zwolnienia podatkowego "sztucznego zbiornika wodnego" na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l. albowiem nie przysługują mu kompetencje organu podatkowego. Zgodzić się należy z twierdzeniem strony skarżącej, iż kompetencji organu administracji nie można domniemywać. Ponadto wynikać ona powinna z przepisów rangi ustawowej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że żaden organ nie może zastąpić organu podatkowego i orzekać o istnieniu braku przesłanek do zwolnienia od podatku od nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l., kwestionując tym samym skutecznie złożoną przez podatnika deklarację, czy jej korektę. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Op 5/17- LEX nr 2283173, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Op 12/17 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3445/17 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) za niedopuszczalne (...) uznać należy, aby to fundusz prowadząc postępowanie w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów miał ponownie ustalać

(i mógł dochodzić do odmiennych od organu podatkowego wniosków), czy w stosunku do gruntów wskazanych we wniosku w rzeczywistości przysługiwało zwolnienie od podatku od nieruchomości.

W ramach sprawdzenia wniosku gminy w trybie § 2 ust. 6 rozporządzenia MŚ wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie może także kwestionować zapisów ewidencji gruntów w zakresie rodzaju użytku spornego gruntu i nieprawidłowości klasyfikacji przyjętej w ewidencji gruntów.

W obu powyższych przypadkach ma prawo jako organ administracji publicznej występować do innych organów z sygnalizacją potrzeby wszczęcia z urzędu odpowiednich postępowań.

Organ odwoławczy wydał więc rozstrzygnięcie z przekroczeniem przysługujących mu kompetencji.

Zaskarżona decyzja narusza zatem przepisy prawa materialnego (art. 7 ust. 1 pkt 8a i ust. 6 u.p.o.l.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania (§ 2 ust. 3 i ust. 6 rozporządzenia MŚ i art. 7 ust. 7 u.p.o.l.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.)

W takiej sytuacji rozważenie pozostałych zarzutów skargi uznać należało za bezprzedmiotowe.

W prowadzonym ponownie postępowaniu organ zastosuje się do powyższych rozważań i rozstrzygnie sprawę jednoznacznie w granicach przyznanych mu kompetencji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyli zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasadził na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 680 zł, na które składają się: uiszczony wpis sądowy – 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego – 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).