Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 35/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o. sp. k., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: PINB) z dnia [...] października 2021 r. (znak [...]), którą odmówiono zatwierdzenia - inwestorowi M. sp. z o.o. sp. k. w K. - projektu budowlanego zamiennego 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce o nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] oraz na działce [...] w R.

Decyzja ta, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

PINB pismem z dnia [...] listopada 2017 r. (znak [...]) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmian istotnych od zatwierdzonego projektu, wprowadzonych w trakcie budowy czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce o nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w R.

W tym samym dniu PINB dla powiatu poznańskiego wydał postanowienie, którym wstrzymał inwestorowi A. z siedzibą w P. roboty budowlane wykonywane przy budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, realizowanej na działce o nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w R. .

Z uwagi na uzyskanie informacji o przekazaniu przez dotychczasowego właściciela z dniem [...] lipca 2016 r. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości na rzecz G. sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w K. ", PINB w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał postanowienie, którym wstrzymał inwestorowi G. sp. z o.o. roboty budowlane.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. PINB nakazał inwestorowi G. sp. z o.o. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny ww. inwestycji, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji.

W dniu [...] stycznia 2018 r. inwestor złożył projekt budowlany zamienny.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. (znak [...]) PINB zatwierdził G. sp. z o.o. projekt budowlany, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

[...]WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] lutego 2018 r. (znak [...]).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] utrzymał w mocy ww. decyzję [...]WINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa [...]) prawomocnie odrzucił skargę na decyzje GINB.

GINB decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. (znak [...]) odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. Następnie GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. (znak [...]) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2020 r.

PINB w dniu [...] lipca 2020 r. wezwał pełnomocnika inwestora oraz kierownika budowy do złożenia wyjaśnień dotyczących inwestycji.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. inwestor przedłożył dokumentację projektową.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. PINB wezwał inwestora do usunięcia - w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia - nieprawidłowości w projekcie budowlanym, tj. brak na stronie tytułowej nr ewidencyjnego działki, na której planowane są moduły parkingowe, brak w dokumentacji projektowej uzgodnienia zjazdu na działkę o nr ewid.[...] z ul. [...] w R. , jak również na działkę, na której projektowane są moduły parkingowe, poprawienie wzajemnie wykluczających się rysunków planu zagospodarowania działki z rysunkami przekrojów pionowych i elewacji co do szerokości dojść do budynków, uwidocznionych tam skarp i muru oporowego, brak w projekcie części instalacyjnej budynków, brak zwymiarowania części miejsc postojowych na planie zagospodarowania działki, kolizje drzwiowe występujące na rysunkach wszystkich 3 kondygnacjach budynku.

GINB wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. i decyzją z dnia [...] października 2020 r. (znak [...]) stwierdził, że decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2018 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił jej uchylenia, albowiem w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłączenie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. inwestor złożył wyjaśnienia w związku z ww. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r.

PINB decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. (znak [...]) odmówił zatwierdzenia - inwestorowi M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. projektu budowlanego zamiennego 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce o nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] oraz na działce [...] w R. , dostarczonego do PINB w dniu [...] grudnia 2020 r.

[...]WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. (znak [...]) uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce o nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] oraz na działce [...] w R. , złożonym w tutejszym Inspektoracie w dniu [...] grudnia 2020 r., poprzez doprowadzenie projektowanych budynków do zgodności z § 9 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R., rejon ul. [...], uwzględniając przy tym wszystkie zastrzeżenia [...]WINB zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., stwierdzającej nieważność decyzji PINB z dnia [...] lutego 2018 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.

Inwestor w piśmie datowanym na dzień [...] listopada 2020 r. złożył wyjaśnienia.

PINB decyzją z dnia [...] października 2021 r. (znak [...] [...]) odmówił zatwierdzenia - inwestorowi M. sp. z o.o. sp. k. w K. - projektu budowlanego zamiennego 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. sp. z o.o. sp. k., reprezentowana przez adwokata E. H.- C..

[...]WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] października 2021 r. wskazując, po przytoczeniu treści przepisów prawa, że w dniu [...] lipca 2021r. PINB wezwał inwestora do usunięcia - w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia - "nieprawidłowości w projekcie budowlanym czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce o nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] oraz na działce [...] w R. , złożonym w tutejszym Inspektoracie w dniu [...] grudnia 2020 r., poprzez doprowadzenie projektowanych budynków do zgodności z § 9 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R., rejon ul. [...], uwzględniając przy tym wszystkie zastrzeżenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w uzasadnieniu decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2018., sygn. [...], stwierdzającej nieważność decyzji PINB z dnia [...] lutego 2018 r., zatwierdzającej poprzedni projekt zamienny opracowany dla przedmiotowej inwestycji."

[...]WINB wskazał, że w takiej sytuacji organ I instancji prowadzący niezależnie i samodzielnie postępowanie administracyjne winien uzasadnić swoje wątpliwości. [...]WINB zauważył, że skoro organ ma wątpliwości co do przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, wzywając inwestora do uzupełnienia projektu winien wskazać wszystkie te kwestie co do których organ I instancji wyraził swe wątpliwości w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wezwanie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), musi być na tyle precyzyjne, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić. Nakładając na inwestora obowiązek usunięcia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ powinien mieć na uwadze, że celem postępowania nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany (Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, LexiNexis, Warszawa 2014, komentarz do art. 35).

Niemniej podkreślić też trzeba, że wypełniając ww. postanowienie, pełnomocnik inwestora złożył wyjaśnienia w piśmie datowanym na dzień [...] listopada 2021 r.

[...]WINB po analizie przedłożonego projektu zamiennego doszedł do wniosku, że projekt nie może zostać zatwierdzony.

Przedłożony projekt budowlany zamienny jest niezgodny z obowiązującym na terenie obejmującym przedmiotową działkę miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwala Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R., rejon ul. [...], opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa wielkopolskiego z dnia [...].01.2014 r., poz. 307, dalej również jako m.p.z.p.).

Zgodnie z § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, t. j. Dz.U z 2019 r., poz. 1065, dalej: rozporządzenie - pod pojęciem kondygnacji - należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

Zatem określona przez projektanta w ocenianym projekcie "strefa techniczna" z uwagi na jej wysokość (2,00 m) stanowi kondygnację (karta nr [...] projektu budowlanego zamiennego).

Zgodnie z ww. rozporządzeniem - jako piwnicę określa się podziemną lub najniższą nadziemną kondygnację bądź jej część, w której poziom podłogi z co najmniej jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu. W niniejszej sprawie poziom posadowienia piwnicy jest o 0,75 m niżej niż teren rodzimy (karta nr [...] projektu budowlanego zamiennego). Gdyby przyjąć jak twierdzi inwestor, że teren został podniesiony do poziomu -0,02, to w takim przypadku ta kondygnacja byłaby podziemna z 3 stron.

Oznacza to, iż wykonanie tej kondygnacji piwniczej/strefy technicznej jest niezgodne z m.p.z.p. który zabrania wykonywania piwnic na tym obszarze ( §9 ust. 1 pkt 11).

Nadto, ostatnia kondygnacja tego obiektu nie może zostać uznana za antresolę jak sugeruje to projektant. Zgodnie z § 3 ppkt 19 rozporządzenia, pod pojęciem antresoli należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. W ocenie [...]WINB, wedle sporządzonego projektu budowlanego zamiennego (karta nr [...] projektu budowlanego zamiennego) poziom ten także stanowi dodatkową kondygnację (czwartą nadziemną).

Należy podkreślić, iż m.p.z.p. dopuszcza realizację budynków do 3 kondygnacji. Zatem i w tym zakresie budynki są niezgodne z m.p.z.p.w zakresie liczby kondygnacji (§ 9 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p.). Przedłożony projekt zawiera też nieścisłości, projektant najniższą kondygnację określa jako "strefę techniczną", niemniej już na rzutach pisze, iż pomieszczenia na tej kondygnacji są nieużytkowe.

Ponadto nieścisłość dotyczy także wykonania skarpy/nasypu z trzech stron budynku. Na przekrojach oznacza ją jako nasyp z pewnym elementem terenu płaskiego przy samym budynku. Natomiast na projekcie zagospodarowania tego terenu sugeruje, że wykonane zostanie jedynie podsypanie ziemi w kierunku budynku. A na rzutach piwnicy czy parteru brak jakichkolwiek informacji w tym zakresie.

Wedle projektu, należy także podkreślić podsypanie nasypów wykonane ma być tylko od trzech stron, całkowicie pomijając stronę wejściową. W partii wejściowej, w uwagi na poziom posadzki parteru, projektant wykonał w tej części podest wejściowy, będący połączeniem między wejściami tych budynków (z uwagi na odległość między tymi budynkami), z którego wykonano zejście. Z jednej strony schodami z drugiej rampą. Potwierdza to także fakt, że podest przy drzwiach jak i w dalszej części wykonany jest na poziomie -0,02m.

W ocenie [...]WINB podest ten nie może być traktowany jako poziom terenu, od którego liczy się wysokość budynku. Teren znajduje się na poziomie -1,60 m względem poziomu 0,00 budynku. Oznacza to, że wysokość budynku 12 m (przy dopuszczalnych 3 kondygnacjach) przekroczono. Zatem i w tym zakresie budynki są niezgodne z m.p.z.p. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p. na terenie obejmującym działkę inwestycyjną (1MW) ustala się maksymalną wysokość zabudowy 3 kondygnacje - 12 m.

Ponadto należy podkreślić, iż zaprojektowana ilość stopni prowadzących na podest jak i ich szerokość jest niezgodna z ww. rozporządzeniem.

Liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych nie powinna wynosić więcej niż 10 (§ 69 ust. 3 ww. rozporządzenia) - zaprojektowano ich 11. Szerokość stopni schodów zewnętrznych przy głównych wejściach do budynku powinna wynosić w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych i budynkach użyteczności publicznej co najmniej 0,35 m (§ 69 ust. 5 ww. rozporządzenia) - zaprojektowano 0,3m.

Zgodnie z § 71 ust. 1 ww. rozporządzenia - pochylnie przeznaczone dla osób niepełnosprawnych powinny mieć szerokość płaszczyzny ruchu 1,2 m, krawężniki o wysokości co najmniej 0,07 m i obustronne poręcze odpowiadające warunkom określonym w § 298, przy czym odstęp między nimi powinien mieścić się w granicach od 1 m do 1,1 m.

Długość poziomej płaszczyzny ruchu na początku i na końcu pochylni powinna wynosić co najmniej 1,5 m. Powierzchnia spocznika przy pochylni dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich powinna mieć wymiary co najmniej 1,5 x 1,5 m poza polem otwierania skrzydła drzwi wejściowych do budynku. Krawędzie stopni schodów w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych i użyteczności publicznej powinny wyróżniać się kolorem kontrastującym z kolorem posadzki.

Pochylnie do ruchu pieszego i dla osób niepełnosprawnych o długości ponad 9 m powinny być podzielone na krótsze odcinki, przy zastosowaniu spoczników o długości co najmniej 1,4 m. Zatem zaprojektowana pochylnia jest niezgodna z tym przepisem, jest szersza niż dopuszczalna, brak informacji o konieczności wykonania poręczy, nie zaprojektowano spoczników.

Wobec powyższego, z uwagi na niezgodność przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z obowiązującym m.p.z.p. należy odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. wniosła spółka M. sp. z o.o. sp. k. z siedziba w K. zarzucając jej:

1. naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB mimo niewyjaśnienia w toku postępowania przed organem I instancji, czy złożony przez inwestora projekt zamienny jest zgodny z m.p.z.p., a jeżeli nie — na czym polegają te niezgodności, niesprecyzowania w postanowieniu, nakładającym na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie opisanym w przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na czym polegają nieprawidłowości i w jaki sposób skarżący ma te nieprawidłowości usunąć, a ponadto oparcie decyzji utrzymującej w mocy decyzję PINB na przesłankach, które nie były podnoszone przez PINB w postanowieniu nakładającym na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie opisanym w przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ani nawet nie były podnoszone przez PINB w uzasadnieniu decyzji tego organu.

2. naruszenie art. 7, 8,11 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego jedynie na podstawie wątpliwości organu co do spełniania przez projekt zamienny obowiązujących przepisów, mimo że z uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji uznawał, że projekt — po korekcie przez skarżącego, dokonanej w toku postępowania, faktycznie spełnia wymogi opisane w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego,

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 11, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny i nieprawidłowo ustalony materiał dowodowy, tj.:

- niedokonanie żadnych mających znaczenie prawne ustaleń w zakresie prawnych i faktycznych możliwości doprowadzenia projektu do stanu zgodnego z prawem;

- całkowicie błędne ustalenie, bez żadnego oparcia w istniejącym stanie faktycznym i sprzecznie z tym stanem, że budynek jest obsypany z jednej strony, podczas gdy faktycznie budynek obsypany jest z 4 stron (skarpy z 3 stron oraz schody, pochylnia i poziom wejścia z jednej strony),

- błędne ustalenie, że wysokość strefy technicznej w projekcie jest wyższa niż dopuszczalne 2 m,

- błędne ustalenie, że poziom posadzki pom. technicznego jest 0,75 m poniżej terenu rodzimego,

4. naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 15 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 9 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R. rejon ul. [...] poprzez rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości co do treści normy prawa miejscowego, zawartej w § 9 ust. 1 powołanej wyżej uchwały w sprawie mpzp na niekorzyść strony postępowania,

5. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 15 i § 6 rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy R. poprzez niezasadne uznanie, że projekt zamienny nie jest zgodny z mpzp, mimo że wysokość budynku należy mierzyć od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji naziemnej budynku, a przy tak dokonanych pomiarach wysokość budynku nie przekracza wysokości dozwolonej w mpzp,

6. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 16 rozporządzenia poprzez uznanie, że pozioma część budynku stanowiąca przestrzeń na urządzenia techniczne, mająca średnią wysokość w świetle do 2 m stanowi odrębną kondygnację, podczas gdy z przepisu tego wynika, że aby uznać poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne za kondygnację, jej średnia wysokość w świetle musi przekraczać 2 metry,

7. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 19 rozporządzenia poprzez uznanie, że ostatnia kondygnacja budynku nie stanowi antresoli, podczas gdy kondygnacja ta spełnia wszelkie wymogi antresoli a organ II instancji, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że ostatnia kondygnacja nie jest antresolą nie wskazał, na jakiej podstawie przyjął takie ustalenia,

8. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z m.p.z.p. poprzez przyjęcie jako podstawy do ustalenia wysokości budynku pojęcia "terenu rodzimego", niezdefiniowanego w obowiązujących przepisach i ustalenie na tej podstawie, że projekt nie spełnia wymogu zgodności z m.p.z.p..

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r., sygn. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] października 2021 r. oraz zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych wraz z opłatą od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] maja 2022 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

W świetle zaskarżonej decyzji oraz skargi istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że przedłożony projekt zamienny, pomimo wprowadzonych poprawek nie jest zgodny z przepisami, w szczególności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przed dokonaniem oceny powyższego stanowiska w pierwszej kolejności wskazać należy, iż niniejsze postępowanie dotyczyło istotnych odstępstw (na podstawie art. 36 a ust. 5 pkt 2 P.b) od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego będącym podstawą materialnoprawną prowadzonego postępowania, a także art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji należy wskazać, że art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 powyższego przepisu, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wobec powyższego z cytowanych przepisów wynika, że pierwszym etapem postępowania naprawczego w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które jest przedmiotem tej sprawy, jest nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego lub również w razie potrzeby, także wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Istotne w tej sprawie, jest to, że następnym etapem postępowania naprawczego jest weryfikacja wykonania tego obowiązku w trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny, o czym stanowi cyt. wyżej art. 51ust. 4 Prawa budowlanego.

W tym miejscu wskazać należy, iż PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Ponadto należy mieć na uwadze, że decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny. Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć również na względzie, że [...]WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji zwracając uwagę m.in. na fakt, iż zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z postanowieniami uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w7 miejscowości R. rejon ul. [...] (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2014 r., poz. 307). Organ zaznaczył, iż zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego maksymalna wysokość zabudowy 3 kondygnacje- 12 m, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Natomiast jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego projektowane budynki mieszkalne mają wysokość 13,49 m (vide przekrój poprzeczny B-B, rys. 13).

W ocenie [...]WINB dodatkową kondygnacją jest również opisana przez projektanta "antresola" (vide rzut 2 pietra, poziom górny, rys. 9A, vide rzut 2 pietra, poziom górny, rys. 9) o czym świadczą jej wysokość, powierzchnia i sposób komunikacji z głównej klatki schodowej.

Tymczasem zgodnie z przepisem § 3 ppkt 19 pod pojęciem antresoli należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.

Organ w decyzji ten zaznaczył również, iż wątpliwości budzi oznaczenie poziomu stanowiącego pomieszczenia techniczne. Zgodnie z przepisem § 3 pkt 12 pomieszczeniem technicznym jest pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku. Tymczasem pomieszczeniem zgodnie z § 3 ppkt 12 pomieszczeniu technicznym jest pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku.

W opisie "pomieszczenia techniczne" brak informacji o faktycznym przeznaczeniu tych pomieszczeń (dźwig, klimatyzacja, urządzenia techniczne). Natomiast, są to pomieszczenia do których prowadzi zejście klatką schodową i przewidziany jest korytarz.

Dodatkowo, w opisie projektu na str. 9 wskazano: liczba kondygnacji: 3 kondygnacje naziemne (w tym jedna dwupoziomowa + piwnica, natomiast na stronie 28 w wykazie pomieszczeń zapisano, że poziom -1 stanowią pomieszczenia techniczne).

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 11 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenie obejmującym działkę inwestycyjną obowiązuje zakaz podpiwniczania budynków i lokalizacji garaży podziemnych.

Należy mieć na uwadze, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] utrzymał w mocy ww. decyzję [...]WINB, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa [...]) prawomocnie odrzucił skargę na decyzję GINB z dnia [...] grudnia 2018 r.

Na marginesie Sąd wskazuje, iż decyzje te pozostają w obrocie prawnym pomimo podejmowanych przez inwestora prób ich wzruszenia.

Powyższe skutkowało wezwaniem inwestora do złożenia wyjaśnień, które inwestor złożył składając jednocześnie dokumentacje projektową, która podlega ocenie w niniejszej sprawie.

Po analizie przedłożonego zamiennego projektu budowlanego PINB w dniu [...] sierpnia 2020 r. PINB wezwał inwestora do usunięcia - w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia - nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Jednakże decyzja ta została uchylona przez [...]WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. (znak [...]) uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wobec powyższego PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. (k. 257 akt administracyjnych) zobowiązał inwestora do ,,usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce o nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] oraz na działce [...] w Rokietnicy, złożonym w tutejszym Inspektoracie w dniu [...] grudnia 2020 r., poprzez doprowadzenie projektowanych budynków do zgodności z § 9 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R., rejon ul. [...], uwzględniając przy tym wszystkie zastrzeżenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w uzasadnieniu decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2018 r. sygn. [...], stwierdzającej nieważność decyzji PINB z dnia [...] lutego2018 r. zatwierdzającej poprzedni projekt zamienny opracowany dla przedmiotowej inwestycji".

W tym miejscu warto odnieść się do zarzutu skargi naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB mimo niesprecyzowania w postanowieniu, nakładającym na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie opisanym w przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na czym polegają nieprawidłowości i w jaki sposób skarżący ma te nieprawidłowości usunąć.

Powyższy zarzut aczkolwiek zasadny, to w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zgodzić należy się z [...]WINB, iż organ prowadząc postępowanie w razie powzięcia wątpliwości wzywając stronę winien wskazać jej jakie ma wątpliwości. W orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, że iie ulega wątpliwości, iż wezwanie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, musi być na tyle precyzyjne, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić. Nakładając na inwestora obowiązek usunięcia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ powinien mieć na uwadze, że celem postępowania nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, LexiNexis, Warszawa 2014, komentarz do art. 35 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r,. sygn. akt IV SA/Po 1387/14, CBOSA).

Z powyższych względów wskazać należy, iż wezwanie do usunięcia nieprawidłowości w projekcie poprzez doprowadzenie projektowanych budynków do zgodności z § 9 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest mało precyzyjny. Dokonując powyższej oceny należy wskazać, iż omawiany § 9 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma kilka punktów. Tym samym nie jest wiadomym w jakim zakresie PINB dostrzegł niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jednakże rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, iż w postanowieniu z dnia [...] lipca 2021 r. PINB odwołał się do zastrzeżeń [...]WINB zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r.. W decyzji tej, co zostało szerzej opisane wyżej, [...]WINB zwrócił m.in. uwagę na niezgodność projektu budowlanego zamiennego z § 9 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości i ilości kondygnacji.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż w odpowiedzi na postanowienie z dnia [...] lipca 2021 r. - w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. – inwestor złożył wyjaśnienia obejmujące kwestie wysokości jak również kwestie ilości kondygnacji, a dokładnie zakwalifikowania ostatniej kondygnacji jako antresoli (pkt. 3 odpowiedzi) oraz zakwalifikowania pierwszej kondygnacji jako przestrzeni technicznej (pkt 4 odpowiedzi).

Tym samym pomimo braku precyzyjności w postanowieniu z dnia [...] lipca 2021 r. inwestor wiedział dokładnie w jakim zakresie PINB dostrzega niezgodność projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego zarzut skargi nieprecyzyjności postanowienia z dnia [...] lipca 2021 r. aczkolwiek zasadny nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Wracając do meritum sprawy wskazać należy, iż organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego przed wydaniem w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego miał obowiązek zbadać zgodność projektu budowlanego zamiennego z prawem, przy czym nie chodzi tutaj jedynie o zgodność z przepisami określającymi formalne wymogi dla projektu budowlanego zamiennego, ale także o zgodność tego projektu z przepisami techniczno – budowlanymi czy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z tego, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy o projekcie budowlanym, zaś projekt budowlany - jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Wobec powyższego przechodząc do istoty sporu w niniejszej sprawie tj. kwestii zgodności przełożonego projektu budowlanego zamiennego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazać należy, iż słusznie organ uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność projektu budowlanego zamiennego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż działka na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja położona jest na terenie oznaczymy w uchwale nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R., rejon ul. [...] jako jednostka "1MW".

Powyższe wprost wynika z załączonego do akt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i opisu przedmiotu inwestycji znajdującego się w projekcie budowlanym zamiennym (str. 6 projektu).

Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie obejmującym działkę inwestycyjną (1MW) ustala się maksymalną wysokość zabudowy 3 kondygnacje - 12 m.

W niniejszej sprawie w świetle projektu budowlanego zakłada się budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych 3 kondygnacyjnych. Z projektu wynika, iż w przyziemiu zaprojektowano poziom strefy technicznej oraz przewidziano realizację jednej kondygnacji składającej się z dwóch poziomów.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie rozstrzygnąć należy czy pierwszy i ostatni poziom budynku stanowią kondygnację czy też jak wskazuje inwestor odpowiednio strefę techniczną i antresolę.

Zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2019 r., poz. 1065, dalej: rozporządzenie ) pod pojęciem kondygnacji - należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii strefy technicznej. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem aby poziom budynku nie stanowił kondygnacji to jego wysokość, w ocenie Sadu, nie powinna przekraczać 2 m.

Natomiast jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego, a w szczególności z rys. nr [...], planowana wysokość "strefy techniczna" ma na całej długości wynosić ma 2 m. Tym samym w ocenie Sądu organ zasadnie uznał, iż przy takiej wysokość (2,00 m) poziom ten stanowi kondygnację.

Ponadto w niniejszej sprawie nie można uznać, iż ostatni poziom stanowi antresolę.

Zgodnie z § 3 pkt 19 rozporządzenia pod pojęciem antresoli należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.

Wobec powyższego wskazać należy, iż prawodawca w omawianym rozporządzeniu przewidział de facto dwa rodzaje antresol: antresola będąca górną częścią kondygnacji oraz antresola będąca górną częścią pomieszczenia.

Wobec powyższego wskazać należy, iż o antresoli kondygnacji będziemy mówić gdy zostaną spełnione łącznie trzy warunki tj. antresola znajduje się nad przedzielającym ją i tą kondygnację stropem pośrednim, strop pośredni musi mieć powierzchnię mniejszą od powierzchni tej kondygnacji i co istotne antresola nie jest zamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.

W niniejszej sprawie o ile można uznać, że zostały spełnione dwa pierwsze warunki, to w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, iż został spełniony warunek otwartości antresoli.

Prawodawca w omawianym rozporządzeniu posłużył się pojęciem "wnętrza, z którego jest wydzielona". Zatem aby na gruncie niniejszej sprawy mówić o antresoli kondygnacji, która ma zostać wydzielona z całej niższej kondygnacji, gdyż z każdego pomieszczenia znajdującego się na niej prowadzą do niej schody, to w takiej sytuacji kolejny poziom nie może być zamknięty przegrodami budowlanymi od strony wnętrza.

W tym miejscu wskazać należy, iż odmienna wykładnia omawianej regulacji mogłaby prowadzić do obchodzenia przepisów prawa, w tym w szczególności postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przewidujących określoną liczbę kondygnacji. Oczywiście należy dopuścić sytuację, gdy antresola jest wydzielana z jednego pomieszczenia i ma powierzchnię większą od tego pomieszczenia ale mniejszą od powierzchni kondygnacji niższej. W takiej sytuacji mielibyśmy do czynienia z antresolą kondygnacji. Jednakże również w tym przypadku musi zostać spełniony wyżej omawiany warunek otwartości przestrzeni.

Należy pamiętać, iż na antresoli nie można wydzielić żadnej zamkniętej przegrodami budowlanymi przestrzeni. Powyższe natomiast nie wyklucza realizacji przegród budowlanych niezamykających przestrzeni, z czym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Analiza projektu budowlanego jednoznacznie wskazuje, iż ostatni poziom został podzielony na pomieszczenia, a więc mamy do czynienia z przestrzeniami zamkniętymi przegrodami budowlanymi.

Ponadto wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie można uznać, iż mamy do czynienia z 6 antresolami kondygnacji. W ocenie Sądu o ile możemy mówić o kilku antresolach pomieszczeń, o ile zostaną spełnione warunki, to antresola kondygnacji może być tylko jedna.

Tym samym w niniejszej sprawie, z uwagi na istniejące przegrody budowlane na antresoli nie może być mowy o antresoli kondygnacji.

Ponadto w niniejszej sprawie nie można mówić o 6 antresolach 6 różnych pomieszczeń. Analizując powyższe należy zwrócić uwagę, iż strop pośredni musi mieć powierzchnię mniejszą od powierzchni pomieszczenia z którego jest wydzielony. Wobec powyższego skoro antresola jest wydzielana z pomieszczeń opisanych na rys. 8 jako pokój dzienny (o pow. Od 25,44 do 31,47 m), to powierzchnia samej antresoli powinna być mniejsza. Jednakże w niniejszej sprawie powierzchnie tak wydzielonych pomieszczeń wynoszą od 37,39 do 41,32 (rysunek 10).

Wobec powyższego podzielić należy ocenę [...]WINB, iż wedle sporządzonego projektu budowlanego zamiennego (karta nr [...] projektu budowlanego zamiennego) poziom ten także stanowi dodatkową kondygnację.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację budynków do 3 kondygnacji. Zatem w tym zakresie budynki są niezgodne z § 9 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na powyższą sprzeczność niedopuszczalne jest zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego naruszającego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Z tych tez względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 19 rozporządzenia poprzez uznanie, że ostatnia kondygnacja budynku nie stanowi antresoli, podczas gdy kondygnacja ta spełnia wszelkie wymogi antresoli.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 15 i § 6 rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy R. poprzez rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości co do treści normy prawa miejscowego na niekorzyść strony postępowania wskazać należy, iż § 9 ust. 1 pkt 5 czy też 11 (dotyczący zakazu podpiwniczenia) jest jasny i precyzyjny i nie może być mowy, że budzi jakieś wątpliwości. Plan miejscowy jasno wskazuje na ilość kondygnacji i wysokość zabudowy.

Natomiast inną kwestią jest sprawa liczenia tej wysokości. W niniejszej sprawie organ I instancji odwołując się do przepisów rozporządzenia uznał, że wysokość jest zachowana ale z uwagi na wątpliwości odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego. Natomiast [...]WINB uznał, że budynek przekracza wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 12 m, bez jakiegokolwiek odniesienia się i oceny argumentacji organu I instancji.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie dokonywał wykładni planu na niekorzyść strony.

Organ odwoławczy aczkolwiek nie wskazał tego wprost ale pojęcie "wysokości zabudowy" odnosił do wysokości budynku, tak jak uczynił to organ I instancji. Jednakże [...]WINB przyjął, bez szczegółowego uzasadnienia inny punkt odniesienia.

Z tych tez względów organowi odwoławczemu można postawić zarzut naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 15 i § 6 rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy R. poprzez przedwczesne bez szczegółowego uzasadnienia uznanie, że projekt zamienny nie jest zgodny w zakresie wysokości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto takie postępowanie organu niewątpliwie narusza zasadę przekonywania stron oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Jednakże powyższe uchybienia, wobec prawidłowego uznania niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Natomiast za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB mimo niewyjaśnienia w toku postępowania przed organem I instancji, czy złożony przez inwestora projekt zamienny jest zgodny z m.p.z.p., a ponadto oparcie decyzji utrzymującej w mocy decyzję PINB na przesłankach, które nie były podnoszone przez PINB w postanowieniu nakładającym na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie opisanym w przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ani nawet nie były podnoszone przez PINB w uzasadnieniu decyzji tego organu.

Odnosząc się do powyższego tj. do kwestii de facto powołania się przez organ odwoławczy na inne przesłanki niż wskazane w I instancji wyjaśnić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji), przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, a w realiach sprawy w szczególności wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej i powinność wyczerpującego rozpatrzenia całego materiał dowodowego. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji.

Tym samym organ rozpoznając sprawę ponowienie obowiązany jest do usunięcia stwierdzonych uchybień i rozpoznania sprawy ponownie w jej całokształcie, co też w niniejszej sprawie uczynił.

Należy mieć na uwadze, iż zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).

Zatem skoro w niniejszej sprawie [...]WINB rozpoznając sprawę w jej całokształcie doszedł do innych wniosków niż organ I instancji, to nie było podstaw do uchylenia decyzji tylko dlatego, że organ posłużył się dodatkową argumentacją.

Z powyższych względów za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia naruszenie art. 7, 8,11 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego jedynie na podstawie wątpliwości organu co do spełniania przez projekt zamienny obowiązujących przepisów, mimo że z uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji uznawał, że projekt — po korekcie przez skarżącego, dokonanej w toku postępowania, faktycznie spełnia wymogi opisane w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Za nie mające wpływu na wynik sprawy Sąd uznał również zarzut naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 11, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny i nieprawidłowo ustalony materiał dowodowy.

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż ocenie podlegał projekt budowlany przedłożony inwestora, a organ de facto, poza ustaleniem treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego.

Sąd postanowił szczegółowo odnieść się do zarzutu błędnego ustalenie, bez żadnego oparcia w istniejącym stanie faktycznym i sprzecznie z tym stanem, że budynek jest obsypany z jednej strony, podczas gdy faktycznie budynek obsypany jest z 4 stron (skarpy z 3 stron oraz schody, pochylnia i poziom wejścia z jednej strony).

Organ powyższą ocenę zawarł w związku z ustaleniem wysokości budynku. Jednakże należy mieć na uwadze, że organ wskazał powyższe jako nieścisłości, a nie jako podstawowy argument odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Sama kwestia nieprawidłowej wysokości budynku, jak wskazano wyżej, została przez organ dokonana zbyt pochopnie bez szczegółowego uzasadnienia.

Jednakże powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy i niecelowym było uchylanie zaskarżonej decyzji skoro w niniejszej sprawie i tak istniały przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że to obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym z decyzja o warunkach zabudowy. Jak podkreśla to w wielu swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, zakończenie postępowania, w którym na inwestora nałożono obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego może zakończyć się wydaniem decyzji pozytywnej jak i negatywnej, ponieważ samo brzmienie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiącego, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 801/07; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 89/09; z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 342/11; z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2517/13; z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1375/14; z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 2992/18, publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Do sposobu zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nawiązuje również ust. 5 tego przepisu. Zgodnie z nim: "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Wyjaśnić należy, że samo niewykonanie tego obowiązku należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2015r. sygn. akt II OSK 2517/13 oraz wyrok NSA z 26 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1375/14 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego w świetle stwierdzonej niezgodności projektu budowlanego zamiennego z organ zasadnie odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Sądu powyższe nie zamyka stronie prawa do wystąpienia, po usunięciu powyższej niezgodności, do organu o zatwierdzenie de facto innego projektu budowlanego zamiennego.

Sąd natomiast nie dokonywał oceny innych wskazanych nieprawidłowości (ilość stopni, szerokość stopni, szerokość pochylni dla osób niepełnosprawnych) i nieścisłości w projekcie budowlanym, gdyż one nie stanowiły podstawy odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego, a ponadto organ nie mógł się na nich opierać skoro w postanowieniu wzywającym do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego ich nie wskazano.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.