Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1043/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1-8
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej Grabowa n/Prosną z dnia 19 lutego 2013 r. nr XXIII/159/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 listopada 2015 r. Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Grabowa nad Prosną XXIII/159/2013 z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Grabów nad Prosną (dalej zwanej skrótowo "zaskarżoną uchwałą" lub "regulaminem"; natomiast powołane w dalszej części niniejszego uzasadnienia paragrafy nie zawierające określenia aktu prawnego są przepisami regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały).

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa materialnego, to jest § 135, 137 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej zwanej także "z.t.p.") poprzez:

– powtórzenie w § 2 definicji legalnych pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych ustawach takich jak: "właściciele nieruchomości" (§ 2 pkt 1), "odpady komunalne" (§ 2 pkt 4), "selektywne zbieranie odpadów" (§ 2 pkt 5), "odpady biodegradowalne "(§ 2 pkt 8), "nieczystości ciekłe" (§ 2 pkt 13), "zbiorniki bezodpływowe" (§ 2 pkt 15), "zwierzęta domowe" (§ 2 pkt 16), "zwierzęta gospodarskie (§ 2 pkt 17),

– wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które prze ustawodawcę zostały zdefiniowane odmiennie, takich jak: "chodnik" (§ 2 pkt 2), "impreza masowa" (§ 2 pkt 3), "odpady zielone" (§ 2 pkt 7), "odpady opakowaniowe" (§ 2 pkt 9),

Prokurator wskazał też na istotne naruszenie prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. – dalej zwanej "u.c.p.g.") poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych regulaminu utrzymania czystości i porządku, obowiązków i zakazów do których określenia Rada nie była upoważniona, w tym:

– nieprawidłowe określenie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania ich w czystości (§ 3 ust. 6, 7, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 34)

– ograniczenie możliwości mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi tylko przy użyciu środków ulegających biodegradacji (§ 4 ust. 1c) oraz wprowadzenie zakazu przeprowadzania napraw blacharsko-lakierniczych poza warsztatami prowadzącymi działalność w tym zakresie (§ 4 ust. 3)

– uregulowanie z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego zasad odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, na których organizowane są imprezy masowe (§ 6 i § 18 ust. 2),

– uregulowanie z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego wymagań, jakie muszą spełniać pojazdy do odbioru odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych oraz dodatkowych obowiązków przedsiębiorców dokonujących ich odbioru (§ 8 ust. 1, 2, 3 i 4),

– wprowadzenie w § 9 pkt 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 i 15 zakazów ograniczających prawa właścicieli nieruchomości,

– przeniesienie obowiązków gminy wynikających z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. na podmioty odbierające odpady komunalne (§ 10 ust. 1 i 4),

– wprowadzenie zakazu umieszczania odpadów medycznych i weterynaryjnych oraz śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, substancji żrących i wybuchowych a także odpadów pochodzących z działalności gospodarczej w pojemnikach przeznaczonych do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych (§ 13 ust. 1 i 2),

– wprowadzenie zakazu odprowadzania nieczystości ciekłych do miejsc do tego celu nieprzeznaczonych (§ 13 ust. 3),

– nieprawidłowe uregulowanie w § 21 oraz w § 22 ust. 1, 2, 3 i 4 obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe,

– wprowadzenie do regulaminu zapisu dotyczącego zasad postępowania ze zwierzętami padłymi i bezdomnymi (§ 22 ust. 5 i § 23),

– nieprawidłowe uregulowanie zasad ustalania zasad deratyzacji (§ 25 ust. 5 i 6)

Wskazując na powyższe, Prokurator – powołując się na art. 147 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – uw. WSA; dalej "P.p.s.a") – wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 ust. 2, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 13, 15, 17 i 18, § 3 ust. 6, 7, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 34, § 4 ust. 1c i 3, § 6, § 8 ust. 1, 2, 3 i 4, § 9 pkt 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 i 15, § 10 ust. 1 i 4, § 13 ust. 1, 2 i 3, § 21, § 22 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, § 23, § 25 ust. 5 i 6 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiący akt prawa miejscowego.

Przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. wyznacza w sposób wiążący zakres przedmiotowy uchwały podjętej na jego podstawie. Sformułowanie przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wskazuje na konieczność uwzględnienia wszystkich wymienionych w nim zagadnień, a jednocześnie wyznacza granice kompetencji uchwałodawczej rady gminy. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił radzie gminy ująć wśród zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zawartych w regulaminie, jest zamknięty, a rada może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Nałożenie postanowieniami regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków, które nie dotyczą zagadnień wskazanych w przywołanym wyżej przepisie jest działaniem nie mającym oparcia w przepisie kompetencyjnym, a tym samym musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji.

Uprawnienie do określenia wymagań w zakresie czystości porządku na terenie nieruchomości, wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. jest wyraźnie ograniczone w literach a, b i c tego punktu. Rada gminy wprowadzając określone wymaganie w tym zakresie musi mieć na względzie, czy dotyczy ono zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, czy też mycia i naprawy pojazdów samochodowych, bowiem jej upoważnienie ograniczone jest wyłącznie do tych aspektów problematyki czystości i porządku.

Zdaniem Prokuratora podobnie należy interpretować pozostałe przepisy art. 4 ustawy, z uwagi bowiem na restrykcyjny charakter wprowadzanej regulacji nie jest możliwe rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia, nawet jeśli w jego ocenie są one pożądane, czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej.

Prokurator wskazał dalej, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej zwanej "u.s.g.") przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Nie ulegało wątpliwości Prokuratora, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i z tego względu należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa.

Prokurator podkreślił też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., IV SA/Po 659/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. II SA/Wr 300/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., II SA/Sz 424/10).

Następnie Prokurator przedstawił szczegółową analizę przepisów zaskarżonej uchwały podkreślając, że Rada dopuściła się istotnych naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności z powodu tych naruszeń.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Rada Gminy wyjaśniła, że zawarcie w zaskarżonej uchwale pojęć i definicji uprzednio zdefiniowanych w aktach prawnych wyższego rzędu miało służyć prawidłowemu rozumieniu treści całego regulaminu przez mieszkańców miasta i gminy. Zaznaczyła, że wprawdzie co do zasady rada gminy, stanowiąc przepisy prawa miejscowego nie może przytaczać in extenso unormowań aktów prawnych wyższego rzędu w ten sposób, ażeby powstawało wrażenie, że to właśnie rada gminy przyjęła przytaczane rozstrzygnięcie normatywne. Dopuszczalne jest jednak, tak jak mamy do czynienia w zaskarżonej uchwale powtórzenie określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym.

Odnosząc się do zarzutu o niedopuszczalności wprowadzenia do uchwały pojęć odmiennie zdefiniowanych przez ustawodawcę Rada Gminy stwierdziła, że jej wolą było zapewnienie przejrzystości poszczególnych zaskarżonej uchwały. Chodziło w szczególności o to, by uchwała posługiwała się pojęciami, które byłyby zrozumiałe dla jej adresatów, mających stosować normy.

Rada Gminy podniosła również, że wbrew zarzutowi skargi dotyczącego naruszenia przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g., to do organu stanowiącego gminy należy uchwalenie regulaminu, który ma kreować czystość i porządek, więc nie sposób twierdzić, biorąc pod uwagę wyrażoną w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zasadę, że do gminy należy wykonywanie zadań własnych, iż stosowna uchwała musi zostać ograniczona tylko i wyłącznie do niektórych spraw mających wpływ na zachowanie czystości i porządku, bez możliwości uregulowania innych elementów istotnych z punktu widzenia konkretnej społeczności lokalnej a dotyczących utrzymania czystości i porządku w danej gminie.

W trakcie rozprawy, która odbyła się w dniu 4 lutego 2016 r. Prokurator poparł skargę i jednocześnie sprostował ją w odniesieniu do żądania obejmującego § 2 i § 8 wnosząc o stwierdzenie nieważności punktów, a nie ustępów tego przepisu, jak zawarto w skardze. Wskazał też, że w żądaniu stwierdzenia nieważności wpisano § 2 pkt 2 dwukrotnie, w jednym miejscu powinno być natomiast § 2 pkt 1). Cofnął natomiast swe żądanie w stosunku do § 2 pkt 18 prostując, że takiego przepisu nie ma w uchwale.

Niezależnie Prokurator oświadczył też, że widzi możliwość stwierdzenia nieważności całej uchwały biorąc pod uwagę ilość naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1642 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych kanonów tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 z.t.p., w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 października 2009 r., II SA/Bd 688/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość". Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

W § 146 z.t.p. określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do tego przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 z.t.p. w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także do formułowania definicji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, to jest w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego – wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, to jest obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g), nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso – zob. niżej), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., II OSK 1077/09; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2009 r., III SA/Kr 756/08 oraz z dnia 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g należy podzielić zarzut Prokuratora, że wskazane w skardze przepisy zaskarżonego regulaminu ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa, gdyż albo wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego albo regulują zagadnienia już uregulowane aktami prawnymi wyższego rzędu albo powtarzają pojęcia ustawowe, które już zostały zdefiniowane w ustawach.

Przechodząc do szczegółowej oceny poszczególnych zarzutów – i je w podzielając – należy wyjaśnić, że rażącym naruszeniem prawa jest powtórzenie w § 2 uchwały pojęć ustawowych, które zostały zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub w innych aktach rangi ustawowej oraz wprowadzenie własnych definicji pojęć, pomimo braku upoważnienia ustawowego do tego. Odnosząc powyższe uwagi do zawartych w zaskarżonej ustawie definicji pojęć wskazać trzeba, że:

– zawarte w § 2 pkt 1 uchwały pojęcie właściciela nieruchomości stanowi modyfikację pojęcia zdefiniowanego przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (w tym przypadku definicji sformułowanej przez Radę można zarzucić uchybienie polegające na przyjęciu, że przez właścicieli nieruchomości należy rozumieć "współwłaścicieli, [...]"; nie tylko bowiem powtórzono definicję ustawową, ale pominięto słowo "także");

– zawarte w § 2 pkt 2 uchwały pojęcie chodnika stanowi modyfikację pojęcia zdefiniowanego przez ustawodawcę w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.);

– zawarte w § 2 pkt 3 uchwały pojęcie imprezy masowej stanowi modyfikację pojęcia zdefiniowanego przez ustawodawcę w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 2139 ze zm.);

– zawarte w § 2 pkt 4 uchwały pojęcie odpadów komunalnych stanowi modyfikację pojęcia zdefiniowanego przez ustawodawcę w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. – dalej zwanej "ustawą o odpadach")

– zawarte w § 2 pkt 5 uchwały pojęcie selektywnego zbierania odpadów stanowi modyfikację pojęcia zdefiniowanego przez ustawodawcę w art. 3 pkt 24 ustawy o odpadach;

– zawarte w § 2 pkt 7 uchwały pojęcie odpadów zielonych stanowi modyfikację pojęcia zdefiniowanego przez ustawodawcę w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

– zawarte w § 2 pkt 9 uchwały pojęcie odpadów opakowaniowych stanowi modyfikację pojęcia zdefiniowanego przez ustawodawcę w art. 8 pkt 8 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi.

Natomiast niezasadne okazały się zarzuty dotyczące pozostałych zdefiniowanych w uchwale pojęć. Zawarte w § 2 pkt 8 pojęcie odpadów biodegradowalnych stanowi dosłowne powtórzenie zawartego w art. 3 pkt 10 pojęcia odpadów ulegających biodegradacji, co nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. To samo tyczy się zawartej w § 2 pkt 13 zaskarżonej uchwały definicji pojęcia nieczystości ciekłych, które stanowi dosłowne powtórzenie definicji zawartej w art. 2 pkt 1 u.c.p.g., zawartej w § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały definicji pojęcia zbiorników bezodpływowych, które stanowi dosłowne powtórzenie definicji zawartej w art. 2 pkt 5 u.c.p.g., zawartej w § 2 pkt 16 definicji pojęcia zwierząt domowych, która stanowi dosłowne powtórzenie definicji zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2013.r, poz. 856 ze zm.) i wreszcie zawartej w § 2 pkt 17 definicji pojęcia zwierząt gospodarskich, gdzie wprost wskazano, że odnosi się ona do zwierząt gospodarskich w rozumieniu stawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.

Odnośnie § 3 ust. 6 nakładającego na właściciela nieruchomości obowiązek oddzielnego gromadzenia nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy, w przypadku prowadzenia działalności rolniczo-hodowlanej, którą należy wykorzystywać zgodnie z przepisami ustawy o nawozach i nawożeniu zgodzić się należy ze skarżącym, że oddzielne gromadzenie nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy obejmuje zagadnienie nie mieszczące się w materii regulaminu i jest unormowane w przepisach ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 625). Już choćby tylko z art. 25 ust. 1 tej ustawy wynika, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Z przepisu tego jasno wynika, że gnojówki i gnojowicy nie można łączyć z innymi cieczami. Tym samym omawiany przepis w istocie powtarza unormowanie zawarte w ustawie (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2015 r., IV SA/Po 824/15 i z dnia 21 października 2015 r., IV SA/Po 692/15).

Zbędnym było zamieszczanie w uchwale regulacji zawartych w § 3 ust. 7 odnoszących się do stosowania oraz gromadzenia obornika i płynnych odchodów zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego w miejscach spełniających wymogi określone w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Przepis ten stanowi bowiem w gruncie rzeczy przypomnienie już istniejącego obowiązku ustawowego.

Rada Gminy nie była również upoważniona do zobowiązania właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 10 do przekazywania przedsiębiorcy odpadów zebranych selektywnie i pozostałych odpadów niesegregowanych (zmieszanych) w terminach wyznaczonych przez niego harmonogramem dostarczanym właścicielom nieruchomości (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dnia 17 grudnia 2015 r., IV SA/Po 824/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowiło rozszerzenie obowiązków określonych już w ustawie (art. 5 ust. 3b u.c.p.g.); dodatkowo zwrócić uwagę należy na fakt, że w art. 4 ust. 2 pkt 3 uchwały wskazuje się na częstotliwość pozbywania się odpadów, co nie powinno być traktowane jako upoważnienie do stosowania harmonogramu.

Odnośnie § 3 ust. 11 wskazać trzeba, że regulacja ta stanowi modyfikację materii uregulowanej przez ustawodawcę, bowiem obowiązki właścicieli pojazdów wycofanych z eksploatacji uregulowane zostały przepisami ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2012 r. Nr 25 poz. 202). Ustawa ta określa zasady postępowania z pojazdami wycofanymi z eksploatacji, w art. 18 nakładając na właściciela pojazdu, a nie właściciela nieruchomości na której on się znajduje, jak uczyniono to w regulaminie, obowiązek przekazania pojazdu wycofanego z eksploatacji wyłącznie do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów.

Z przekroczeniem ustawowej kompetencji Rada zawarła § 3 ust. 12 uchwały przepisy dotyczące nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości. W kontekście przytoczonego na wstępie art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. stwierdzić należy, że przepis ten upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Należy przychylić się do stanowiska Prokuratora, że w tym kontekście nałożenie wskazanych na wstępie obowiązków przewidzianych w § 3 ust. 12 regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2015 r., IV SA/Po 580/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przekroczeniem ustawowej kompetencji Rada zobowiązała właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 13 uchwały do uprzątania, poprzez zamiatanie, zbieranie, zmywanie, malowanie itp. zanieczyszczeń z powierzchni posadzek, podłóg, ścian i stropów przeznaczonych do wspólnego użytkowania pomieszczeń budynków wielolokalowych np. sieni, korytarzy, piwnic, klatek schodowych, wind, studzienek, okien piwnicznych, zsypów na odpady, rur spustowych, rynien z kratkami do czyszczenia, a tym samym utrzymanie ich należytego stanu sanitarno-higienicznego.

Sposób utrzymania czystości wewnątrz budynków jest jednak indywidualną sprawą każdego właściciela nieruchomości, a Rada Gminy nie mogła w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy regulować kwestii utrzymania czystości wewnątrz budynku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 646/14 oraz z dnia 7 października 2015 r., IV SA/Po 576/15, orzeczenia.nsa.gov.pl)

W § 3 pkt 14 Rada Gminy w sposób nieprawidłowy zobowiązała właścicieli nieruchomości do uprzątania przez właścicieli nieruchomości niezwłocznie po opadach błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników, a także z nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram, itp. oraz posypania piaskiem chodnika. Piasek użyty do tego celu należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania. Zakazuje się stosowania popiołu i żużla. Zaznaczyć jednak trzeba, że wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. kompetencja rady Gminy ograniczała się do określenia wymagać w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Obowiązek dotyczący uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości spoczywa na właścicielu nieruchomości i wynika to z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Ponadto zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 2 i 3 u.c.p.g. w zakresie dróg publicznych, do obowiązków zarządcy drogi należy pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej, a także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku.

Z przekroczeniem ustawowej kompetencji wprowadzono w § 3 pkt 15 uchwały obowiązek usuwania nawisów (sopli), śniegu z okapów, rynien i innych części nieruchomości. Nie sposób uznać, aby zapis ten mieścił się w zakresie kompetencji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Okapy i rynny nie stanowią części nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego, nawet jeżeli wystają nad publicznie dostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Nie oznacza to oczywiście, że właściciel nie ma takiego obowiązku i że nie może ponieść odpowiedzialności prawnej związanej z jego nieprzestrzeganiem, w szczególności odpowiedzialności za wyrządzoną w ten sposób szkodę, jednak Rada gminy nie była upoważniona do regulowania tej kwestii w regulaminie utrzymania czystości i porządku.

Przekroczeniem ustawowej kompetencji stanowi również zobowiązanie zarządcy drogi w § 3 pkt 16 uchwały do likwidowania śliskości na drogach publicznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych, zgodne z wymogami art. 4 pkt 20 oraz art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi niedziałającym szkodliwie na tereny zieleni oraz drzewa. Obowiązek ten wynika bowiem częściowo z art. 5 ust. 4 u.c.p.g. Ponadto z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika obowiązek zarządcy drogi do utrzymania nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą.

Ponadto z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika kompetencja Rady Gminy do zobowiązywania właścicieli nieruchomości do usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów, ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp., umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego odrębnymi przepisami prawa (§ 3 pkt 17).

Bez upoważnienia ustawowego Rada Gminy w § 3 pkt 18 uchwały zobowiązała właścicieli nieruchomości do oznaczenia nieruchomości umieszczenie w widocznym miejscu numeru porządkowego nieruchomości oraz nazwę ulicy lub placu, a w miejscowościach bez ulic lub placów - nazwę miejscowości. Zaznaczyć trzeba, że powyższy obowiązek wynika z art. 47b ust. 1-2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.).

Rada Gminy nie była również upoważniona do zobowiązywania właścicieli nieruchomości do umieszczenia w budynkach wielolokalowych, w pobliżu wejścia, tablic zawierających dane adresowe właściciela lub zarządcy, numery telefonów alarmowych (§ 3 pkt 19 uchwały). Zapis ten nie znajduje upoważniania w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Za przekroczenie ustawowej kompetencji uznać należy również zobowiązanie właścicieli nieruchomości niezabudowanych oraz nieużytkowanych rolniczo do utrzymywania uch w stanie wolnym od zachwaszczenia (§ 3 pkt 20), utrzymywania odłogowanych nieruchomości rolnych wstanie ugoru czarnego lub zajętego (§ 3 pkt 21) oraz do utrzymywania czystości na obszarach leśnych (§ 3 pkt 22). Postanowienia te nie znajdują potwierdzenia w kompetencji wynikającej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a ponadto w sposób nieuprawniony naruszają właściciela nieruchomości do swobodnego dysponowania nieruchomością.

Odnośnie § 3 pkt 23 uchwały wskazać trzeba, że Rada Gminy przekroczyła ustawową kompetencję zobowiązując właścicieli nieruchomości do utrzymywania rowów melioracyjnych i odwadniających przy drogach i torach wstanie drożności. Zaznaczyć trzeba, że to z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) wynika obowiązek właściciela gruntu do usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Rada Gminy nie była upoważniona do zobowiązywania właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 24 uchwały do utrzymywania skarp, nasypów i wykopów, poprowadzonych wzdłuż ciągów komunikacyjnych w stanie wykoszonym. Obowiązek taki wynika pośrednio z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i ciąży na zarządcy drogi.

Również zobowiązywanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania w stanie wolnym od zaśmiecania wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia nie wynika z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (§ 3 pkt 25).

Rada Gminy nie tylko nie była upoważniona do uregulowania w § 3 pkt 26 zaskarżonej uchwały kwestii związanych u usuwaniem materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, to jeszcze w sposób znaczący zmodyfikowała materię uregulowaną przepisami ustawy. Z art. 5 ust. 2 u.c.p.g. wynika bowiem, że obowiązki w zakresie utrzymania czystości na terenie budowy spoczywają na wykonawcy robót budowlanych.

Ponadto z przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika kompetencja Rady Gminy do zobowiązywania właścicieli nieruchomości do corocznej wymiany piasku w piaskownicach zlokalizowanych na terenach publicznie dostępnych (§ 3 pkt 27), do umieszczania, w razie potrzeby plakatów, reklam, ogłoszeń, nekrologów na urządzeniach do tego celu przeznaczonych (§ 3 pkt 28), jak również umieszczenia na terenach publicznie dostępnych, a więc w parkach, na targowiskach, placach zabaw regulaminów korzystania z nich (§ 3 pkt 29).

Za przekroczenie ustawowej kompetencji odczytywany musi być również § 3 pkt 30 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska uregulowała w nim kwestie postępowania z odpadami innymi niż komunalne odwołując się w z tym zakresie do przepisów ustawy o odpadach. Zwrócić należy uwagę, że art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie przyznaje Radzie kompetencji do regulowania spraw związanych z postępowaniem z odpadami innymi niż komunalne. W przepisie kompetencyjnym ustawodawca konsekwentnie posługuje się pojęciem odpadów komunalnych.

Ponadto Rada Gminy nie była upoważniona do zobowiązywania właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 32 uchwały do zgłaszania do Urzędu Miasta i Gminy faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę, w sytuacji gdy przedmiotowe obowiązki uregulowane zostały przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Za przekroczenie kompetencji uznać też należy zawarte w § 3 ust. 33 i 34 zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości na drogach bowiem utrzymanie czystości i porządku na drogach publicznych należy doi zarządu drogi, co wynika z art. 5 ust. 4 u.c.p.g.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 4 ust. 1 lit c uchwały wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącego Prokuratora przepis ten nie ogranicza możliwości mycia pojazdów tylko do uch nadwozi, bowiem dotyczy on nakazu mycia pojazdów przy użyciu środków ulegających biodegradacji. Pomimo powyższego w ocenie Sądu z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g. nie wynika kompetencja do określenia środków jakimi miałyby być myte samochody poza myjniami. Za przekroczenie ustawowej kompetencji uznać należy również wprowadzenie w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały zakazu przeprowadzania napraw blacharsko - lakierniczych poza warsztatami prowadzącymi działalność w tym zakresie. Do kompetencji Rady Gminy należało bowiem określenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzanie ogólnego zakazu dotyczącego dokonywania napraw blacharsko - lakierniczych poza warsztatami prowadzącymi działalność w tym zakresie.

Za przekroczenie ustawowej kompetencji uznać należy również określenie w § 6 zaskarżonej uchwały obowiązków właścicieli nieruchomości na której odbywają się imprezy masowe. Zaznaczyć należy, że powyższe kwestie uregulowane zostały w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2139 ze zm.).

W § 8 pkt 1-4 uchwały Rada Gminy, ingerując w materię ustawową, określiła warunki techniczne i sanitarne jaki musi spełniać przedsiębiorca odbierający odpady. Wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z uwzględnieniem opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji tych zadań określana jest odrębną uchwałą wydaną na podstawie art. 7 ust. 3a u.c.p.g. Natomiast wymagania jakie musi spełniać podmiot odbierający odpady komunalne określone zostały przez ustawodawcę w art. 9d ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

W § 9 zaskarżonej uchwały wprowadzono szereg zakazów do ustanowienia których, rada Gminy nie była upoważniona na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w tym m.in. zakazu składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych, spalania odpadów, stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska, malowania graffiti, zakopywania odpadów padłych zwierząt, indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów, wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi, zajmowania pasa drogowego, czy też dokonywania zmian naturalnego ukształtowania terenu w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wszystkie wprowadzone w § 9 zaskarżonej uchwały uznać należy jako przekroczenie ustawowej kompetencji.

Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 10 ust. 1 i 4 regulaminu, w którym Rada Gminy zobowiązała właścicieli nieruchomości do zapewnienia wyposażenia nieruchomości w pojemniki i worki służące do gromadzenia odpadów komunalnych poprzez ich zakup, wydzierżawienie od przedsiębiorcy albo w inny sposób ustalony z przedsiębiorcą (ust. 1), a także wskazała, że pojemniki lub worki służące do zbierania odpadów komunalnych powinny posiadać trwałe oznaczenie pozwalające na zidentyfikowanie przedsiębiorcy oraz opis określający ich przeznaczenie (ust. 4). Zaznaczyć jednak trzeba, że to z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wynika obowiązek właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Jak słusznie zauważył Prokurator, w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. ustawodawca dopuścił możliwość przejęcia tego obowiązku przez gminę, jako odpłatnej usługi w zakresie odbierani odpadów, jednak mogłoby to nastąpić wyłącznie w drodze odrębnej od regulaminu uchwały rady gminy. Ponadto nie sposób uznać, aby nałożenie obowiązków w zakresie oznaczenia pojemników lub worków służących do zbierania odpadów komunalnych w sposób pozwalający na zidentyfikowanie przedsiębiorcy wynikał z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.

W § 13 ust. 1-3 uchwały Rada Gminy wprowadziła liczne zakazy w tym m.in. zakaz gromadzenia odpadów medycznych lub weterynaryjnych powstających na terenie nieruchomości w wyniku prowadzonej działalności w zakresie usług medycznych lub weterynaryjnych w pojemnikach przeznaczonych na odpady komunalne, gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, substancji żrących i wybuchowych, a także odpadów z działalności gospodarczej jak również odprowadzania nieczystości ciekłych do miejsc do tego celu nieprzeznaczonych np. otwartych rowów odwadniających, zbiorników wodnych, kanalizacji deszczowej oraz pompowania ich na pola, łąki itp.

Postanowienia te nie wynikają z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., IV SA/Po 741/13 oraz z dnia 16 grudnia 2013 r., II SA/Po 916/13 z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 576/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 r., II SA/Łd176/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak słusznie podniósł Prokurator w § 21 uchwały Rada Gminy z przekroczeniem ustawowej kompetencji uregulowała kwestię odpowiedzialności właścicieli zwierząt za zachowanie tych zwierząt. Zwrócić należy uwagę, że kwestia odpowiedzialności właścicieli zwierząt, za ich zachowanie uregulowana została w art. 431 Kodeksu cywilnego.

Regulacja zawarta w § 22 pkt 1 wprowadzona została z przekroczeniem ustawowego upoważnienia

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 r. II OSK 1492/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wyraził pogląd, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ponadto obowiązek uzyskania decyzji o zezwoleniu na utrzymywanie psa rasy uznanej za agresywną wynika z art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Rada Gminy nie była również upoważniona do wprowadzania w § 22 pkt 2 uchwały nakazu niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej oraz zakazu wprowadzania psów na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż i kąpielisk. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnia Rady Gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie dawał Radzie Gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r., IV SA/Po 789/13 oraz z dnia 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 646/14, CBOSA)

Rada Gminy nie była również upoważniona do regulowania kwestii hodowli zwierząt domowych, bowiem wymagania w tym zakresie wynikają z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Ponadto Rada Gminy nie była upoważniona do regulowania kwestii zabierania i transportu padłych zwierząt. Powyższe uregulowane zostało już przez ustawodawcę. Jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. zadaniem gminy jest zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych, a ponadto z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części.

Zbędnym było zawieranie w § 23 uchwały wskazania, iż zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami reguluje odrębna uchwała w sprawie określenia programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w sytuacji gdy okoliczność ta wynika z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, który zobowiązuje radę gminy do określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Delegacja ustawowa została przekroczona również w § 25 ust. 5 i 6 regulaminu, dotyczącym zasad przeprowadzania deratyzacji. Stwierdzić bowiem należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie przewiduje, aby Rada była upoważniona do obciążenia właścicieli nieruchomości kosztami przeprowadzenia deratyzacji (po r. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., IV SA/Po 725/13, z dnia 21 listopada 2013 r., IV SA/Po 549/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 17 września 2013 r., II SA/Ol 368/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 listopada 2007 r., II SA/Wr 424/07). Delegacja ustawowa nie upoważniała również Rady Gminy do uregulowania kwestii kontroli działań deratyzacyjnych.

Wskazując na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że w tej konkretnej sprawie – ze względu na naruszenia prawa wskazane przez Prokuratora – zachodziły podstawy do uwzględnienia złożonego przez niego na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (w tej sposób pierwotne żądanie skargi zostało przez Prokuratora rozszerzone).

W ocenie Sądu za stwierdzeniem nieważności uchwały w całości przemawiała ilość regulacji, które zostały zakwestionowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby postanowień skarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności takiej uchwały przede wszystkim przesądzać ma ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowoduje, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11 oraz z dnia 18 lutego 2014 r. II OSK 1746/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od powyższego podkreślić należy również, że w niniejszej sprawie za koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały przemawia fakt, iż składający skargę Prokurator skutecznie zakwestionował znaczącą część definicji istotnych dla tego aktu miejscowego zawartych w § 2 uchwały. Definicje te określają przyjęte przez Radę Miejską Grabowa nad Prosną znaczenie pojęć, które następnie zostały użyte w wielu dalszych przepisach. Zakwestionowano przy tym między innymi definicje o charakterze zasadniczym stanowiące podstawę ważnych unormowań regulaminu (chociażby takich jak "odpady komunalne", "selektywne zbieranie odpadów", "chodnik"). Zwrócić należy uwagę, że w przypadku pozostawienia w mocy pozostałych przepisów regulaminu doszłoby do zastąpienia tych definicji definicjami ustawowymi, a skutkiem tego byłaby zmiana treści normatywnej wielu dalszych (niezakwestionowanych przez Sąd) przepisów Regulaminu. Kontrolowany Regulamin nabrałby zatem nowej i niezamierzonej przez Radę treści normatywnej. Z tego powodu zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu całości zaskarżonej uchwały.

Na marginesie Sąd zauważa, że na terenie Miasta i Gminy Grabów nad Prosną obowiązuje już nowy regulamin utrzymania czystości przyjęty uchwałą X/54/2015 Rady Miejskiej grabowa nad Prosną z dnia 8 września 2015 r. To jednak nie stanowiło przeszkody do skontrolowania przez Sąd aktu wcześniej obowiązującego. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

Mając to wszystko na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.