Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1724/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 105 § 1, art. 6,7,8,11,77,107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz C. S. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania C.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] maja 2017r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami usytuowanego na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] położonych przy ul. C. w W. - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Decyzja podjęta została w następującym stanie sprawy. W dniu 07.11.2016r. do PINB wpłynął wniosek C.S. o "wstrzymanie robót budowlanych na działkach o nr [...], [...], [...] położonych w W. przy ul. S. prowadzonych niezgodnie z ostateczną decyzją Nr [...] Starosty Powiatu W. z dnia [...].04.2014r. o pozwoleniu na budowę". W związku z powyższym PINB przeprowadził w dniu 21.11.2016r. czynności kontrolne stwierdzając, że inwestor wybudował stan zerowy, trwają roboty budowlane przy wznoszeniu ścian parteru. Teren wokół budynku jest niezagospodarowany. Inwestor składuje materiały budowlane oraz postawił kontener, który służy jako pomieszczenie socjalne.

Na podstawie ustalonego stanu faktycznego i zebranych dokumentów, organ nadzoru budowlanego I instancji wydał dnia [...].11.2016r. postanowienie Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na w/w nieruchomościach. W wyniku postępowania zażaleniowego [...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...].01.2017r. znak: [...], uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PINB pismem z dnia 03.04.2017r. poinformował strony o wszczęciu na wniosek C.S. postępowania administracyjnego w sprawie budowy przedmiotowego budynku mieszalnego z usługami i decyzją Nr [...] z dnia [...].05.2017r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami usytuowanego na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] położonych przy ul. C. w W..

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła C.S.. Po rozpoznaniu odwołania [...]WINB uznał, że przedmiotowa decyzja PINB Nr [...] z dnia [...].05.2017r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego odpowiada prawu.

W ocenie [...]WINB, decyzja PINB została prawidłowo wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sytuacji staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W ocenie [...]WINB organ I instancji właściwie zastosował art. 105 § 1 k.p.a.

W omawianej sprawie przedmiotem postępowania zgodnie z wnioskiem C.S. z dnia 28.10.2016r. były roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach o nr ew. [...], [...], [...] położonych w W.. Wnioskodawczyni podnosiła kwestię wybudowania 4 miejsc parkingowych o innych parametrach niż zakładała to decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z dokumentacją projektową na działce o nr ew. [...] powinno być 8 miejsc parkingowych dla samochodów, w tym jedno miejsce parkingowe dla osób niepełnosprawnych.

Z analizy materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane prowadzone przy budowie omawianego obiektu budowlanego realizowane są zgodnie z decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].04.2014r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą I. i T. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach o nr ew. [...], [...], [...] położonych w W.. Organ powiatowy wskazał, że inwestor na mocy użyczenia z dnia 22.07.2015r. uzyskał prawo do dysponowania działką o nr ew. [...] (pasem drogowym ul. C.) na potrzeby wykonania ośmiu miejsc parkingowych. Stanowiska zostały wybudowane w ramach zrealizowanej przez Gminę W. inwestycji polegającej na przebudowie ul. C. w W.. Inwestycja została wykonana na podstawie decyzji Starosty W. Nr [...] z dnia [...].07.2015. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i skutecznie oddana do użytkowania (decyzja PINB w W. Nr [...] z dnia [...].11.2016r.). Przesunięcie zatoki parkingowej w kierunku zachodnim oraz wykonanie wysepki zostały usankcjonowane w decyzji Wojewody M. Nr [...] z dnia [...].07.2015r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. Nr [...] z dnia [...].04.2014r.

Wprawdzie postępowanie zostało wszczęte na wniosek C.S., jednakże wniosek ten nie został sprecyzowany w stopniu umożliwiającym odniesienie się do żądania w decyzji merytorycznej, stąd umorzenie postępowania było właściwe. Nie można bowiem zakończyć postępowania administracyjnego wydaniem decyzji "odmawiającej wstrzymania rozpoczętych prac budowlanych", gdyż wstrzymanie robót następuje w drodze postanowienia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu [...]WINB wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. Nr [...] z dnia [...].04.2014r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Kompetencje w tym zakresie posiada Wojewoda [...] jako organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji. Ponadto organ powiatowy będzie mógł zbadać zgodność realizowanej inwestycji na etapie dopuszczenia obiektu do użytkowania - po zrealizowaniu przez inwestora wszystkich robót budowlanych.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem datowanym na 18 lipca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji obu organów w całości i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji" oraz o zasądzenie kosztów. Decyzjom zarzuciła naruszenie prawa procesowego - art. 105 §. 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania i art. 107 §. 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie podanie postawy prawnej w postaci przepisu prawa materialnego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...].05.2017 r. znak [...]. Zarzuciła też naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

"a. art. 84a ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie wykonania obowiązku kontroli przestrzegania i stosowania przez PINB w W. przepisów prawa budowlanego, tj. zaniechanie kontroli zgodności wykonywania robót budowlanych przez inwestorów z projektem budowlanym oraz warunkami określonymi w ostatecznej decyzji nr [...] Starosty Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę oraz zaniechanie wykonania kontroli działania organów administracji architektoniczno - budowlanej;

b. art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego poprzez jego nie zastosowanie i nie nakazanie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na działkach nr ew. [...], [...], [...] położonych w W. przy ul. S. i C. prowadzonych niezgodnie z ostateczną decyzją nr [...] Starosty Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę do czasu przedłożenia przez inwestora projektu zamiennego i jego zatwierdzenia, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z wyznaczeniem temu organowi terminu załatwienia sprawy.

c. art. 84 b ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego nie zastosowanie i zaniechanie przez [...]WINB zbadania, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...].04.2014 r. o pozwoleniu na budowę ze względu na fakt istotnej niezgodności tej decyzji w odniesieniu do działki nr [...] znajdującej się w pasie drogowym ulicy C. w W. z decyzją ZRID nr [...] z dnia [...].07.2015r."

Uzasadniając skargę, skarżąca wyjaśniła, że istotą problemu jest to, iż na ten sam fragment działki nr [...] o powierzchni 123,50 m2 (stanowiącej pas drogowy ulicy C. w W.) funkcjonują w obrocie prawnym dwa ostateczne pozwolenia na budowę: decyzja nr [...] Starosty Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. (budowa budynku wielorodzinnego z usługami) oraz decyzja Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...].07.2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. przebudowa ulicy Fryderyka C. w W." zatwierdzająca w pkt. 3 projekt budowlany tej ulicy.

Stan taki trwa pomimo zaskarżenia przez skarżącą decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] do tut. Sądu ze względu m.in. na fakt funkcjonowania dwóch powołanych powyżej pozwoleń. Wyrokiem tut. Sądu z dnia 28.07.2016 r., sygn. akt: VII SA/WA 2107/15 Sąd oddalił skargę skarżącej i utrzymał w mocy decyzję Nr[...]Wojewody M. z dnia [...] lipca 2015 r. w której Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].04.2014 r. Nr [...] Starosty Powiatu W.. Obecnie sprawa jest rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W planie zagospodarowania części działki nr [...] o pow. 123,50 m2 wynikającym z decyzji nr [...] inwestor (Państwo B.) zaprojektował 8 miejsc parkingowych, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych, podczas gdy z planu zagospodarowania tej samej części działki [...] zatwierdzonego decyzją ZRID nr [...] na tej samej części działki zaprojektowano (i wybudowano oraz odebrano do użytkowania) jedynie 4 miejsca parkingowe, na projektowanym miejscu parkingowym dla osób niepełnosprawnych wybudowano wysepkę oraz zmieniono położenie wjazdu na działkę [...].

W ocenie skarżącej występuje w tym zakresie rozbieżność pomiędzy projektem zagospodarowania działki nr [...] stanowiącym integralną część ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...].04.2014 r. z planem zagospodarowania tej samej działki stanowiącym załącznik do projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...].07.2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa ulicy F. C. w W.". Ponadto, w projekcie zagospodarowania stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] (budowa budynku), jako teren inwestycji wskazano jedynie część działki [...] o powierzchni 123,50m2 (tak wynika z umowy użyczenia z dnia 22.07.2015 r.), podczas gdy w decyzji ZRID nr [...] (budowa drogi) planem zagospodarowania objęta jest cała działka nr [...].

Ulica C. w W. została już wybudowana i odebrana do użytkowania. PINB w niewłaściwy sposób wykonał czynności kontrolne polegające na wizji w terenie w dniu 21.11.2016 r., gdyż z czynności tych nie wynika, aby organ w jakikolwiek sposób sprawdził podnoszony przez Skarżąca zarzut, iż na części działki nr [...] wybudowano 4 miejsca parkingowe zamiast 8.

Podnoszone przez skarżącą nieprawidłowości dotyczą wybudowania na działce nr [...] w pasie drogowym ul. C. 4 miejsc parkingowych zamiast 8 (w tym jednego dla osoby niepełnosprawnej). Miejsca te zostały wybudowane przez Gminę W. w 2016 r. na podstawie decyzji ZRID nr [...] z dnia [...].07.2015 r. odebrane przez właściwe organy i brak jest możliwości ich przebudowy w ten sposób, aby z 4 miejsc zrobić 8. Oznacza to, że obecnie inwestycja jest prowadzona niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...].04.2014 r. w zakresie ilości miejsc parkingowych (jest ich o 4 mniej, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych), a także w zakresie zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu inwestycji, stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do tzw. normatywu parkingowego, jak również w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne.

Zarówno PINB jak i [...]WINB w zaskarżonych decyzjach w ogóle nie odnieśli się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów wybudowania 4 zamiast 8 miejsc parkingowych, braku budowy miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych, niezgodności z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu inwestycji. Organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że zatoka parkingowa w pasie ulicy C. została wybudowana zgodnie z warunkami decyzji ZRID nr [...] r., co akurat jest prawdą, lecz nie było przedmiotem skargi.

Organy obu instancji rozpatrując niniejszą sprawę ograniczyły się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku wielorodzinnego z usługami prowadzone są zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...], co jest sprzeczne ze stanem faktycznym, którego w omawianym zakresie organy te nie ustaliły prawidłowo.

W ocenie skarżącej PINB nieprawidłowo określił podstawę prawną decyzji nr [...] ograniczając się jedynie do wskazania na art. 105 § 1 k.p.a., bez powołania się na jakikolwiek przepis prawa materialnego.

Odnosząc się do wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...].04.2014 r. skarżąca przedstawiła w tym zakresie własną argumentację. Wskazała m.in., że w dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie faktycznie na działce [...] było wybudowanych i odebranych 4 miejsca parkingowe, które to 4 miejsca w całości zajmują powierzchnię tej działki. Budowę wykonał wykonawca wybrany przez Gminę W., która w całości zapłaciła za te prace (zarówno budowlane jak i projektowe), które stanowiły realizację zadań własnych publicznych przez Gminę W. Zatem działka ta nie może być objęta zamierzeniem budowlanym w zakresie wybudowania na niej 8 miejsc, zupełnie inaczej zaprojektowanych.

W dniu [...] czerwca 2015 r. Starosta Powiatu W. wydał obwieszczenie o wszczęciu, na wniosek Gminy W., postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID dotyczącego m.in. działki ew. nr [...]. Stosownie do treści art. 11 d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dniem ww. zawiadomienia nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Stosownie natomiast do treści art. lid ust. 10 ww. ustawy czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna.

Zatem nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr [...] nie mogła być od dnia 10.06.2015 r. przedmiotem obrotu, a zatem umowa użyczenia tej działki z dnia 22.07.2015 r. jest nieważna z mocy prawa, więc inwestor (biorący do używania) nie mógł skutecznie złożyć oświadczenia o dysponowaniu tą nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie skarżącej, decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...].04.2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów prawa:

1. art. 11d ust. 9 i 10 Ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

2. § 18. ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 13 ust. 2 pkt. 1 i 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum W. przyjętego uchwałą Rady Gminy w W. Nr [...] z dnia [...].07.2011 r.

Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z póżn. zm.) inwestor lub właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości realizując zamierzenie budowlane, zagospodarowując działkę budowlaną tego zamierzenia, ma obowiązek urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów z których korzystają osoby niepełnosprawne, na swoim terenie.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest w znacznej mierze zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w sytuacji powstania wątpliwości (czy to na skutek informacji od podmiotu żądającego kontroli, czy też gdy organ sam dojdzie do takiego przekonania) co do prawidłowości wykonywania robót budowlanych obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dokonanie kontroli zgodności ich wykonywania zarówno z projektem budowlanym, jak i z warunkami wynikającymi z decyzji o zatwierdzeniu tego projektu i pozwoleniu na budowę. Tak obowiązek wynika wprost z art. 84a ust. 1 Pr. bud.

Jeżeli w wyniku czynności kontrolnych wykonywanych robót budowlanych prze organ nadzoru budowlanego okaże się, że są one wykonywane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, projektu budowlanego lub odrębnych przepisów (w tym także prawa miejscowego – a więc miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) organ ma obowiązek postanowieniem wstrzymać dalsze roboty (art. 50 ust. 1 Pr. bud.).

W wypadku wstrzymania robót budowlanych, organ może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia już wykonanych robót do zgodności z prawem (art. 51 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud.).

Z akt administracyjnych organów obu instancji w żaden natomiast sposób nie wynika, aby organ I lub II instancji dokonywały jakichkolwiek ustaleń, czy inwestor naruszył ustalenia projektu budowlanego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie budowy wymaganej ilości miejsc parkingowych. Podkreślana przez skarżącą istotna różnica w ilości wybudowanych miejsc i miejsc, które powinny być wybudowane dla takiego budynku, na jaki udzielono inwestorom pozwolenia na budowę wymagała dokonania sprawdzenia przez organ nadzoru na miejscu budowy. Sprawdzenie to powinno zostać potwierdzone protokołem z oględzin i materiałem dodatkowym (zdjęciami), a następnie odniesione do tych wymogów, jakie wynikały zarówno z pozwolenia na budowę, projektu budowlanego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów szczególnych, określających wymagana ilość miejsc parkingowych dla takiego budynku, jaki był objęty pozwoleniem na budowę.

Brak dokonania ww. ustaleń nie pozwolił organowi I, ale również i II instancji, należycie określić czy przedmiotowe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i n. Pr. bud., a ponadto jakie działania powinien organ podjąć. Niewyjaśnienie istotnych dla treści podejmowanych przez organa kroków prawnych okoliczności stanowiło więc naruszenie nie tylko ww. przepisów Prawa budowlanego, ale również naruszało zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), gdyż trudno mówić o działaniu zgodnym z prawem, jeżeli organ nie ustala stanu rzeczy, od którego zależy zastosowanie konkretnego przepisu. Trudno też uznać – wobec analizy akt sprawy – aby organ I lub II instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na uwadze nie tylko interes obywateli, ale również interes społeczny.

W ocenie tut. Sądu zaniechanie przez PINB i [...]WINB wyjaśnienia stanu faktycznego naruszyło też zaufanie skarżącej do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), choć niewątpliwie – acz w źle pojęty sposób – charakteryzowało się prostotą i szybkością postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie dowodów – w sposób wyczerpujący. Zarówno PINB, jak i [...]WINB obowiązek ten naruszyły, bo – jak była już mowa – nie zebrały żadnych dowodów na okoliczności związane z podnoszonymi przez skarżącą wadami procesu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organ może umorzyć postępowanie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. wyłącznie wówczas, gdy jest ono bezprzedmiotowe. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie "Umorzenie postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od stanu idealnego funkcjonowania prawa związanego z możliwością kształtowania w oparciu o normy administracyjnego prawa materialnego przez organ administracji publicznej, sytuacji podmiotów administrowanych. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno więc być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyr. NSA z 9.9.1998 r., IV SA 1634/96, niepubl.), co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy" – por. kom. do art. 105 k.p.a. w M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2017.

Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest, że orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego wiązać się musi z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyr. WSA w Warszawie z 9 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 93/10). Aby jednak uzyskać przekonanie o takim braku, niezbędne jest przeprowadzenie choćby wyjaśniającego postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego i uzyskania pewności, że nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

Należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wyjaśnił w wyroku z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2644/12, że: "(...) w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 PrBud, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 KPA, gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora". Możliwość owego "uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów" musi być jednakże poprzedzona ustaleniami, prowadzącym do takiego wniosku i stanowiących uzasadnienie uznania sprawy za bezprzedmiotową.

Brak jakichkolwiek ustaleń faktów przez PINB i [...]WINB w zakresie stawianych przez skarżącą zarzutów naruszenia warunków pozwolenia na budowę, projektu budowlanego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zastąpienie tych ustaleń wskazaniem, jaka jest treść wydanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego nie pozwalała organom na stwierdzenie bezprzedmiotowości sprawy. Nie wiadomo, skąd organa obu instancji wiedziały, że inwestorzy ww. warunków nie naruszyli w rzeczywistości. To, na jakiej podstawie wykonywane są roboty budowlane nie jest bowiem tożsame ze stwierdzeniem, że ich wykonanie tym podstawom odpowiada. Czym innym jest bowiem nałożony warunek, a czym innym jego dochowanie w rzeczywistości. Sprawdzenie tego leży w zakresie obowiązków organów nadzoru budowlanego.

Skoro organa stwierdzają – wyłącznie na podstawie dokumentów - że miejsca parkingowe (wymagane dla budynku, ujętego w pozwoleniu na budowę I. i T. B.) w części zostały wybudowane przez Gminę W. w ramach przebudowy ul. C., a ze znajdującej się w aktach mapy dla celów projektowych przebudowy ul. C. wynika, że miejsca te powstały w pasie drogowym drogi publicznej, to obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy i dlaczego fakt taki oznaczania wypełnienie przez inwestorów warunków projektu budowlanego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych dla budynku budowanego przez inwestorów. Nie jest w tym zakresie wystarczającym powołanie się na umowę użyczenia, gdyż zgodnie z art. 710 Kodeksu cywilnego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Umowa użyczenia jest tzw. umową nazwaną i ww. art. 710 k.c. precyzuje jej zakres. W ramach użyczenia nie wykonuje się żadnych inwestycji na przedmiocie umowy, ale z niego nieodpłatnie korzysta. Użyczenie można określić, jako bezinteresowne pozbawienie się użytku ze strony użyczającego dla wygody biorącego (uchwała Sądu Najwyższego z 8 lipca 1992 r., sygn. akt III CZP 81/92, OSN 1993, Nr 3, poz. 30). Umowa użyczenia może określać sposób korzystania z rzeczy (art. 712 § 1 k.c.), ale nie jest zawierana "w celu wykonania inwestycji polegającej na wybudowaniu miejsc parkingowych w pasie drogi".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że wybudowanie miejsc postojowych w pasie drogi po pierwsze wymaga zawarcia w tym celu stosownej umowy z właścicielem drogi lub jej zarządcą, po drugie wynagrodzenie za wybudowanie (w pieniądzu lub w zamian za korzystanie z wybudowanych miejsc) podlega przepisom prawa finansowego, po trzecie wreszcie, jeżeli korzystanie z miejsc jest formą zapłaty za ich wybudowanie, to umowa pomiędzy właścicielem, a inwestorem z pewnością nie jest użyczeniem. Po czwarte zaś właścicielem miejsc staje się właściciel drogi (art. 48 k.c.), co powoduje, że przynajmniej wątpliwym staje się, czy inwestor budynku wielorodzinnego wybudował 8 miejsc postojowych zgodnie z projektem budowlanym i – w szczególności - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych – art. 47 § 1 k.c.

Skoro ponadto skarżąca podnosiła, że zamiast obligatoryjnych 8 inwestor wykonał 4 miejsca parkingowe, to organ I (a nawet II instancji) w bardzo prosty sposób mógł taki fakt potwierdzić lub jemu zaprzeczyć – dokonując oględzin. Ponadto, porównanie znajdujących się w aktach sprawy projektu zagospodarowania działek i mapy dla celów projektowych inwestycji drogowej wyraźnie wskazuje na to, że miejsca postojowe są zaprojektowane w odmiennych lokalizacjach. Organ I i II instancji w ogóle do tej niezgodności się nie odniósł.

Zupełnie niezrozumiałe jest stwierdzenie obu organów, jakoby decyzja Wojewody M. z dnia [...] lipca 2015 r. miała "sankcjonować" zmianę usytuowania zatoczki postojowej. Decyzja ta nie zmieniła bowiem ani pozwolenia na budowę budynku, ani decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej.

Organa nie wyjaśniły też kolejnej kwestii – interesu prawnego skarżącej w zainicjowaniu postępowania, w tym przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Z akt sprawy nie wynika, aby organa poświęciły temu istotnemu proceduralnie zagadnieniu swa uwagę. Dopiero na rozprawie przed tut. Sądem skarżąca wyjaśniła, że działka skarżącej położona jest w granicy z nieruchomością inwestycyjną, inwestycja ulokowana jest częściowo w ostrej granicy, zaś skarżąca pozbawiona jest dostępu do swej nieruchomości i musi prowadzić postępowanie o ustanowienie stosownej służebności.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przedmiotem zawisłej sprawy nie jest kwestia ważności pozwolenia na budowę, ale kontrola prawidłowości umorzenia przez PINB postępowania i utrzymanie w mocy tego orzeczenia. Stąd też kwestie ewentualnej nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i przesłanek wskazywanych przez skarżącą (jako pozostające poza granicami sprawy) nie były przez tut. Sąd badane.

Zarówno jednak PINB, jak i [...]WINB nie wyjaśniając poprawnie w uzasadnieniu swych decyzji przesłanek, ustalonych w postaci faktów, przemawiających za umorzeniem postępowania, jak również poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego (a więc nie tylko na podstawie dokumentów, ale również oględzin lub innych środków dowodowych) pozbawiły się możliwości poprawnego sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.) tak prawnego, jak i faktycznego. [...]WINB naruszył więc art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., który może mieć zastosowanie tylko w wypadku prawidłowej decyzji organu I instancji.

PINB, prowadząc ponownie postępowanie, związany oceną prawną dokonaną w niniejszym wyroku, dokona własnych ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżącej, statuującego jej przymiot strony w postępowaniu. Następnie ustali i udokumentuje stan faktyczny związany z podnoszonymi przez tut. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku okolicznościami, wyjaśni kwestie związane z podnoszonymi wątpliwościami odnośnie skuteczności znajdującej się w aktach umowy użyczenia, jak również z wskazywanymi przez skarżącą zarzutami, w tym odnośnie niezapewnienia wymaganych od inwestora (Państwa B.) projektem budowlanym miejsc postojowych – w szczególności owych dodatkowych 8-miu miejsc (w tym dla inwalidów).

W zależności od wyników tych ustaleń organ podejmie przewidziane prawem działania. W wypadku, jeżeli ustalenia organu potwierdzą bezprzedmiotowość postępowania, obowiązkiem jego będzie należyte uzasadnienie ewentualnego rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. – w taki sposób, aby bezprzedmiotowość została wykazana w sposób pełny i obiektywny, w oparciu o stwierdzone fakty i przepisy prawa. Jeżeli natomiast ustalenia organu I instancji doprowadzą go do wniosku, że wykonane roboty budowlane nie odpowiadają prawu obowiązkiem organu będzie podjęcie działań zmierzających do usunięcia naruszenia prawa, określonych w ustawie Prawo budowlane.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.