Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1907/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 art. 18
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz J. L. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego w [...] (dalej jako "organ I instancji" lub "Dyrektor AMW") decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2021 r. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a." i art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U.

z 2020 r. poz. 231 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3, art. 48d ust. 1 i 12

w zw. z art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2017, dalej jako "ustawa

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP" odmówił J. L. (dalej też jako "wnioskodawczyni" lub "strona") wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] października 2020 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że [...] J. L. pełni zawodową służbę wojskową w [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej w [...] jako żołnierz służby stałej. W dniu [...] października 2020 r. złożyła do Dyrektora AMW kolejny wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego po wyznaczeniu na stanowisko służbowe od dnia [...] października 2020 r. Wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, w którym poinformowała, że wraz z małżonkiem byli funkcjonariuszami Straży Granicznej oraz że jej małżonek M. L. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie pieniężnej. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] zaświadczył, że M. L. w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, o której mowa w art. 98 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, natomiast małżonka J. L. była uwzględniona w decyzji przy określeniu przedmiotowej pomocy finansowej.

Dyrektor AMW wskazał, że zarówno ustawa o Straży Granicznej, jak i ustawa

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w podobny sposób traktuje uzyskanie pomocy finansowej, wypłatę ekwiwalentu, jak i odprawę mieszkaniową - jako świadczenia jednorazowego będącego realizacją prawa do zakwaterowania. Również inne ustawy

o służbach mundurowych powyższy problem funkcjonariuszy publicznych regulują

w sposób analogiczny do rozwiązań wskazanych w art. 21 ust 6 ustawy

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Art. 21 ust. 6 pkt. 4 ww. ustawy konstruuje generalną zasadę, w myśl której skorzystanie z prawa do zakwaterowania przez żołnierza lub przez jego małżonka, który w trakcie służby lub po jej zakończeniu otrzymał pomoc finansową ze środków Skarbu Państwa jako ekwiwalentną formę realizacji uprawnień mieszkaniowych wyklucza ponownie skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania. Zasada ta dotyczy wszelkiej pomocy finansowej (i rzeczowej) otrzymywanej ze środków Skarbu Państwa, zarówno przed podjęciem służby wojskowej przez żołnierza, jak i w jej trakcie. W przedmiotowym przypadku, małżonek strony - żołnierza zawodowego w służbie stałej - skorzystał z prawa do zakwaterowania, a tym samym żołnierz zawodowy czyli wnioskodawczyni swoje uprawnienia w tym zakresie już zrealizowała i skonsumowała, będąc małżonkiem byłego funkcjonariusza Straży Granicznej, który otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Uzyskanie pomocy finansowej przez małżonka żołnierza zawodowego stanowi zatem przesłankę negatywną do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, a zatem jest objęta przepisem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Prowadzi to do stwierdzenia, że skoro w chwili wystąpienia przez stronę z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, pozostawała ona w związku małżeńskim z M. L. (obecnie również żołnierz zawodowy w służbie kontraktowej), który w 2008 r. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu, oraz to że była uwzględniona w decyzji przy określeniu przedmiotowej pomocy finansowej, to okoliczność ta uzasadnia zastosowanie w sprawie wyłączenia, o którym mowa w art 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Zdaniem organu I instancji potrzeby mieszkaniowe strony zostały zaspokojone finansowo ze środków Skarbu Państwa w formie uzyskania przez jej małżonka pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania sytuacji prawnej żołnierza, którego małżonek jako funkcjonariusz Straży Granicznej wcześniej otrzymał pomoc na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych ze środków publicznych względem tych żołnierzy, którzy z takiej pomocy nie skorzystali. Ponadto orzecznictwo sądów administracyjnych - akcentując charakter pomocy finansowej udzielonej z budżetu państwa, jak i potrzebę realizacji zasady sprawiedliwości społecznej - przyjmuje, że w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy, czy żołnierzy (w tym ich małżonków) pomoc finansowa przysługuje tylko raz. Co więcej tylko raz w rodzinie, jak i w sytuacji gdy pomoc finansową otrzymał małżonek pełniący służbę w innej formacji mundurowej.

Pismem z [...] lutego 2021 r. strona wniosła w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, w którym zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez błędną jego interpretację polegającą na uznaniu, iż otrzymanie przez męża odwołującej pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego na podstawie ustawy o Służbie Granicznej skutkuje wyłączeniem możliwości realizacji jej prawa do zakwaterowania

w świetle ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ponadto wskazała, że organ naruszył przepisy postępowania, tj.:

1) art. 6 k.p.a. kreujący obowiązek działania organu na podstawie przepisów prawa, poprzez odmowę wypłaty świadczenia mieszkaniowego na podstawie przesłanek, które nie zostały określone przez przepisy powszechnie obowiązujące;

2) art. 7a k.p.a. poprzez uznanie, że przepisu tego nie stosuje się ze względu na ważny

interes publiczny, podczas gdy interes publiczny, o ile w ogóle występuje, to nie ma postaci kwalifikowanej;

3) art. 8 k.p.a. poprzez orzekanie na podstawie samodzielnie tworzonych przesłanek, niepopartych przepisami prawa, co skutkuje prowadzeniem postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W związku z powyższym strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, że organ II instancji przyzna prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego odwołującej od [...] października 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do organu I instancji celem ponownego jej rozpatrzenia.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Prezes AMW") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 303) oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie stwierdził, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej, którego małżonek będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu mieszkalnego, przysługuje prawo do zakwaterowania.

Prezes AMW wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że strona przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej była funkcjonariuszem Straży Granicznej, jak również, że jej małżonek także był funkcjonariuszem Straży Granicznej i w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przy wyliczeniu której uwzględniona została wnioskodawczyni, jako małżonka. Istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadza się w praktyce do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Przepis ten zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania

w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r.

o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie cezury, tj. do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP na podstawie, której zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Została wówczas wprowadzona odprawa mieszkaniowa, jako kolejna finansowa forma zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Zdaniem organu odwoławczego, niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych

i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r., wszystkie ww. formy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny użyte, w tym przepisie pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym. Analogicznie, jak w ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej jest to, ażeby funkcjonariusz ten miał zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu lub wypłatę pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego

o czym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 305 ze zm., dalej jako "ustawa o Straży Granicznej"). Skoro zatem uprawnienia małżonka wnioskodawczyni, jako funkcjonariusza Straży Granicznej, zostały zrealizowane poprzez przyznanie ww. pomocy finansowej na zakup lokalu, to bezspornym jest, że na gruncie ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe oraz potrzeby mieszkaniowe jego rodziny, czyli również potrzeby mieszkaniowe strony przedmiotowego postępowania, zostały definitywnie zaspokojone przy udziale Państwa.

W ocenie Prezesa AMW, zarówno cel, jak i sens rozwiązań przyjętych w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i ustawie o Straży Granicznej stanowią podstawę uznania, że realizacja przez Państwo uprawnień mieszkaniowych na rzecz żołnierza, funkcjonariusza Straży Granicznej, w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. A zatem użyte, w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym. Zatem okoliczność otrzymania przez męża strony pomocy finansowej, w związku z pełnioną służbą w Straży Granicznej, przy wyliczeniu której uwzględniono wnioskodawczynię, nie może zostać pominięta. Pomoc finansowa została wypłacona w trakcie trwania małżeństwa, wchodząc do majątku wspólnego małżonków i strona na równi z mężem została beneficjentem tej pomocy. Odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając, czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych lub funkcjonariusz, którego małżonek uzyskał pomoc w innych służbach, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa

i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W myśl wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 4 lutego 1997 r. sygn. akt P 4/96 osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo. Zatem wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną istotną cechą, mają być traktowani równo, tj. żaden

z żołnierzy i funkcjonariuszy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie.

W kontekście powyższego organ odwoławczy wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy uznanie, że wnioskodawczyni względem innych żołnierzy miałaby być potraktowana inaczej, czyli powinna otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa, w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby właśnie do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Ponadto wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób. Na podkreślenie zasługuje, że

w orzecznictwie, akcentując charakter pomocy finansowej udzielanej z budżetu państwa, jak i potrzebę realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, przyjmuje się

w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy czy żołnierzy, że pomoc finansowa przysługuje tylko raz (np. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16).

W związku z powyższym, Prezes AMW uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, bowiem wnioskodawczyni nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel, obecnie w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Uznać bowiem należy, że strona również korzysta

z udzielonego już wsparcia mimo, że pomoc finansowa wypłacona została jej mężowi. Powyższe jest zgodne z celem pomocy, jakim było wsparcie w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych beneficjenta i jego rodziny. Dlatego ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania ww. przepisu, o co faktycznie wnosi strona, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Nie można zatem zgodzić się z poglądem wyrażonym przez odwołującą, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie ma zastosowania w jej sytuacji, albowiem organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni powyższych regulacji, jak również prawidłowo przedstawił

i wyjaśnił stan prawny.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że świadczenie przyznane małżonkowi strony, którego beneficjentem była również odwołująca, na podstawie ustawy o Straży Granicznej należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu,

o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co powoduje, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania, tym razem realizowana

w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel. Organ I instancji dokonał więc właściwej interpretacji przepisów dotyczących praw przysługujących żołnierzowi zawodowemu przy zastosowaniu wykładni celowościowej, historycznej i systemowej. Wbrew stanowisku strony zastosowanie cytowanego przepisu w ww. sposób nie narusza także zasad postępowania wskazanych w odwołaniu. W związku zaś z tym, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka negatywna, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, organ I instancji zasadnie orzekł

o odmowie wnioskodawczyni wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] października 2020 r.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. wnioskodawczyni (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne

w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie Prezesa AMW. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez błędną jego interpretację polegającą na uznaniu, że otrzymanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego na podstawie ustawy o Straży Granicznej przez męża skarżącej skutkuje wyłączeniem możliwości realizacji prawa do zakwaterowania przez skarżącą w świetle ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.

a) art. 6 k.p.a. kreujący obowiązek działania organu na podstawie przepisów prawa, poprzez odmowę wypłaty świadczenia mieszkaniowego na podstawie przesłanek, które nie zostały określone przez przepisy powszechnie obowiązujące;

b) art. 7a k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony;

c) art. 8 k.p.a. poprzez orzekanie na podstawie samodzielnie tworzonych przesłanek, niepopartych przepisami prawa, co skutkuje prowadzeniem postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W związku z powyższym, autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu oraz zasądzenie od Prezesa AMW na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w swej treści jest jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych przy zastosowaniu wykładni językowej (literalnej). Organ odwoławczy powołał się na "zasadę jednorazowej pomocy ze środków publicznych", podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie kreują żadnej takiej zasady. Kwestię tę rozpatrzył już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2439/14, w którym jednoznacznie odniósł się do błędnych twierdzeń organów Agencji Mienia Wojskowego, podtrzymanych dalej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że nieuzasadnione jest uprzywilejowanie żołnierza, który wcześniej zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe korzystając ze środków pochodzących od Skarbu Państwa. Niezależnie od powyższego należy również wskazać, że Sąd, odstępując od sensu językowego, zastosował wykładnię systemową, rozszerzając w istocie zakres podmiotowy przesłanki negatywnej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W świetle obowiązujących zasad wykładni, przepis ten, jako wyjątek od zasady prawa żołnierza zawodowego do zakwaterowania, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepisy ograniczające uprawnienia powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zasadę stanowi nakaz wykładni literalnej. Natomiast wykładnię rozszerzającą wolno zastosować wyłącznie w takich sytuacjach, gdy wykładnia literalna prowadzi do ewidentnej sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi, ad absurdum lub rozstrzygnięcia rażąco niesłusznego, niesprawiedliwego lub nieracjonalnego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1302/09). Tak dalece posunięta interpretacja nie może być dopuszczalna, bowiem ingeruje w podstawowe prawo żołnierza zawodowego, jakim jest prawo do zakwaterowania w związku z pełnioną służbą wojskową. Organ dokonując takiej wykładni, naruszył podstawowe dyrektywy interpretacji przepisów prawa w świetle art. 6 k.p.a., które skutkowały pozbawieniem skarżącej przysługującego jej prawa.

Autor skargi wskazał, że pomoc finansowa o której mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to pomoc która była przewidziana

w przepisach obowiązującej do dnia 31 grudnia 1995 r. ustawy z dnia 20 maja 1976 r.

o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Świadczenie wypłacone na rzecz męża skarżącej nie odbywało się na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, lecz w oparciu o przepisy ustawy o Straży Granicznej, Natomiast skarżąca nigdy nie otrzymała jakiejkolwiek pomocy finansowej z tego tytułu. Nie pozostawia oczywiście wątpliwości, że służba żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Straży Granicznej nie ma charakteru tożsamego i cechuje się odrębnymi właściwościami. Samo nazwanie przez organ "formacjami mundurowymi" i co za tym idzie, noszenie munduru, nie oznacza jeszcze, że służbę wojskową można traktować na równych prawach ze służbą w Straży Granicznej. Dlatego też nie została spełniona przesłanka z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, bowiem skarżąca ani jej małżonek nie otrzymali żadnej pomocy finansowej na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1976 r.

o zakwaterowaniu sił zbrojnych, w tym wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej. W efekcie przesłanka otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie znajduje zastosowania

w sytuacji faktycznej skarżącej. W świetle powyższego organy obu instancji nie mają racji, uznając, że prawo do zakwaterowania, o którym mowa w ustawie

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zostało zrealizowane w stosunku do skarżącej. Organy w swojej interpretacji, zamiast kierować się interpretacją językową, przeprowadzają interpretację rozszerzającą, wprowadzając dodatkowe przesłanki

w postaci "otrzymania pomocy finansowej ze środków Skarbu Państwa", która to przesłanka nie występuje. W efekcie organy, w oparciu o tak dowolnie tworzone przesłanki negatywne, samodzielnie decydują, komu przysługuje uprawnienie do zakwaterowania, a komu nie. Stanowi to rażące naruszenie przepisów prawa, skutkujące pozbawieniem obywatela jego podstawowych praw. Ponadto zauważyć należy, że gdyby ustawodawca nie przewidywał prawa do zakwaterowania dla osób, które w innych służbach mundurowych otrzymały ekwiwalent z tytułu braku lokalu, wówczas wskazałby wprost na takie wyłączenie w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W ocenie organu odwoławczego zarzuty skargi nie są trafne. Zarówno bowiem orzecznictwo, jak i piśmiennictwo stoją na stanowisku, że wykładnia językowa powinna być traktowana jako podstawowa, jednak zasada pierwszeństwa tej wykładni nie powinna prowadzić do wniosku, że w każdej sytuacji wolno ignorować wykładnię systemową czy funkcjonalną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa stanowiących podstawę materialnoprawną wydanych decyzji, tj. art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W konsekwencji tego naruszenia, organy obu instancji wadliwie uznały, że w przypadku skarżącej brak jest podstaw do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, gdyż jej małżonek, będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu,

o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.

W rozpatrywanej sprawie spór w swej istocie prawnej dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz

z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej - jak w realiach niniejszej sprawy - małżonek skarżącej, będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej, otrzymał pomoc finansową z tej formacji (Straży Granicznej).

Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa, niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Organ sam przy tym zauważa, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu – wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych,

a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych,

z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni, można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia

z odmiennym stanem faktycznym. Jak wynika z akt sprawy małżonek skarżącej, będąc wówczas funkcjonariuszem Straży Granicznej, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącej udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania zastosował przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

Zgadzając się z organem, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba dodać, że względy celowościowe w żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia

i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności

z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych).

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny

w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - jak wskazywano

w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie, jak

w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych

w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530).

Sąd miał również na względzie fakt, że w wyroku z 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP uznał, że "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, że "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej – kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej".

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W sprawie niniejszej jednak, organ odmowę wypłaty świadczenia mieszkaniowego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Sąd nie podziela stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącej. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej

w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była wielokrotnie nowelizowana, co zauważył sam organ w zaskarżonej decyzji. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową.

Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji

i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w;] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67).

W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

W związku z tym można uznać, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne wydał decyzję na podstawie Konstytucji RP, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji RP.

Wpierw należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się

w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości przepisami Konstytucji RP. W takiej sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, przez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę

w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Odnosząc się do tych zasad konstytucyjnych można zauważyć, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewnego uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące.

W świetle tych uwag stanowisko organu (niedostatecznie zresztą uzasadnione), co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację.

Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2000 r., sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania

zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie. Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Dlatego też Sąd orzekający w pełni akceptuje i traktuje jako własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21, który wskazał na jasną wykładnię językową ww. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, której nie można "zmienić", posiłkując się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten bowiem, ogólnie rzecz ujmując, stanowi jednoznacznie, że żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów, ale dotyczących zakwaterowania sił zbrojnych RP.

Inaczej mówiąc, na gruncie wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, niewątpliwie chodzi wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie

o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych,

z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw.

Sąd w związku z tym stwierdza, że wykładnia przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczna i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Po raz kolejny podkreślić należy, że przepis ten stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek,

z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36).

Końcowo Sąd podkreśla, że analogiczne stanowisko co do wykładni zaprezentowanych przepisów zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 4648/21.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie rolą sądu administracyjnego, ani tym bardziej zadaniem organu administracji publicznej, który zobowiązany jest, na mocy art. 6 k.p.a., działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych.

Podzielając uwagę Prezesa AMW, że obecnie obowiązująca ustawa

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana, to przyjąć tym bardziej należy, że skoro racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię w odniesieniu do osób fluktuujących między formacjami (np. ze Straży Granicznej do zawodowej służby wojskowej), czy też wobec małżonków żołnierzy zawodowych - którzy uzyskali pomoc finansową na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976 r.

o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę), to takich zmian w płaszczyźnie stosowania przepisów prawa nie mogą dokonywać organy administracji.

Mając zatem na względzie językową wykładnię art. 21 ust. 6 ustawy

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, Sąd uznał, że wbrew stanowisku organów administracyjnych obu instancji należy przyjąć, że katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest jasny. Ustawodawca nie zmienił go w takim zakresie, jak oczekują tego organy obu instancji w wydanych

w sprawie decyzjach. Nie można więc uznać, że w wyniku wykładni rozszerzającej, która nie ma oparcia w wykładni językowej, może dojść do poszerzenia katalogu wyłączeń wskazanych art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Jak już wspomniano wcześniej, tej intencji nie można przypisać ustawodawcy, który nowelizując wielokrotnie art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie zdecydował się na jego zmianę w kierunku proponowanym przez organy administracyjne w ww. decyzjach.

Sąd wskazuje ponadto, że to przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach w związku

z wcześniejszym otrzymaniem pomocy finansowej na cele mieszkaniowe.

W tej sytuacji, uznać należy, że uzasadnienie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego wyłącznie argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach ustawy

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wprowadzono zakazu przyznania ww. żołnierzowi zawodowemu lub jego małżonkowi pomocy finansowej na potrzeby mieszkaniowe, na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976 r.

o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Ustawodawca w tym przepisie wskazał tylko tę ustawę.

Zdaniem Sądu, naruszenie ww. przepisów spowodowały niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy w kontekście art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i stanowi dostateczną podstawę do uchylenia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, jak poprzedzającej decyzji Dyrektora AMW z [...] stycznia 2021 r., przy jednoczesnym uznaniu za zasadne podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W konsekwencji, organy administracyjne, rozpatrując ponownie sprawę, zobowiązane będą zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej

i kierując się konstytucyjnymi dyrektywami, w tym respektując przede wszystkim zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., jak również zasadę zaufania do organów administracyjnych, wynikającą z art. 8 k.p.a. - przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, biorąc przy tym pod rozwagę jasną treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Reasumując dotychczasowe rozważania, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.