Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1298/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1, ust. 6, art. 168 ust. 4, art. 154 ust. 7, art. 129, art. 150
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 32a ust. 1 pkt 1-3, art. 35 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 827
law: Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej
article: art. 675 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Międzychodzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4448/15 w sprawie ze skargi Powiatu Międzychodzkiego na decyzję Ministra Finansów z dnia 2 września 2015 r. nr FS12.4144.16.2.2015 w przedmiocie zwrotu kwoty dotacji celowej do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu Międzychodzkiego na rzecz Ministra Finansów 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4448/15, oddalił skargę Powiatu Międzychodzkiego na decyzję Ministra Finansów z 2 września 2015 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W wyniku przeprowadzonej w roku 2014 w Starostwie Powiatowym w Międzychodzie kontroli m.in. w zakresie wykorzystywania i rozliczania dotacji celowych przekazanych stronie z budżetu państwa w latach 2012-2014 ustalono, że ze środków dotacji celowej przekazanej Powiatowi na realizację w roku 2013 zadania w rozdz. 75045 – Kwalifikacja wojskowa, § 2110 – Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat, wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem kwotę 3103,99 zł, w tym: 2339,72 zł za zakup poniesiony na remont sali narad, 594 zł za usługę polegającą na czyszczeniu krzeseł, 170,27 zł za zakup prasy. Powyższe opisano w wystąpieniu pokontrolnym z 13 stycznia 2015 r.

W związku niedokonaniem zwrotu ww. kwoty, decyzją z 18 marca 2015 r. Wojewoda określił kwotę dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa w wysokości 3103,99 zł stanowiącej wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem część dotacji celowej udzielonej na rok 2013 z budżetu państwa na realizację ww. zadania z zakresu administracji rządowej.

Decyzją z 2 września 2015 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, zakupioną prasę trudno uznać za pomoce naukowe, jak chciał to uczynić Powiat, zwłaszcza że nie miała ona charakteru specjalistycznego, a zakupu dokonano po przeprowadzeniu kwalifikacji.

Ponadto, w ocenie Ministra, wykonane usługi w postaci remontu Sali narad i czyszczenia krzeseł nie miały bezpośredniego związku z przeprowadzoną kwalifikacją wojskową ani nie służyły naprawieniu szkód powstałych w czasie jej trwania. Organ podkreślił, że wątpliwości budzi okoliczność, czy remont sali narad był uzasadniony zniszczeniami dokonanymi w ciągu 9 dni (roboczych) przeprowadzonej kwalifikacji wojskowej, zatem w toku zwykłego korzystania z pomieszczeń (strona nie przedstawiła żadnych informacji na temat szczególnych okoliczności, które mogły doprowadzić do celowego lub przypadkowego zabrudzenia ścian i 90 krzeseł oraz otarcia ścian w trakcie przeprowadzonej kwalifikacji wojskowej). Wobec tego trudno twierdzić, że pomieszczenia i krzesła zostały zwrócone w stanie istotnie pogorszonym.

Zdaniem organu, remont i czyszczenie 90 krzeseł mogły mieć bezpośredni związek z przeprowadzeniem kwalifikacji wojskowej lub też z naprawianiem szkód powstałych w trakcie jej trwania. Zważywszy na termin przeprowadzenia kwalifikacji, zabrudzenia takie mogły mieć charakter incydentalny, jednak zabrudzenia ścian i tylu krzeseł naraz w tak krótkim czasie, w toku przeprowadzenia takich czynności jak kwalifikacja wojskowa, są mało prawdopodobne. Dodał również, że w toku postępowania kwestia uszkodzeń nie została przez stronę dostatecznie wyjaśniona.

W ocenie Ministra, wydatki na ww. usługi nie mogły być zatem pokryte z dotacji celowej przyznanej na rok 2013. Przeznaczenie części dotacji celowej na pokrycie kosztów zakupu prasy oraz malowania ścian, sufitu i czyszczenia 90 krzeseł po zakończeniu kwalifikacji wojskowej organ uznał za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu na powyższą decyzję.

Zdaniem WSA, słusznie organy orzekające wskazały, że część wykonanych zadań w 2013 r. w ramach powszechnego obowiązku obronnego RP zostało sfinansowanych z dotacji przeznaczonej na pokrycie wydatków nieuzasadnionych, które nie służyły celom, na które dotacja została udzielona.

W pierwszej kolejności, z przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r. poz. 827 ze zm.) nie wynika, że Powiat mógł sfinansować z dotacji zakup prasy. Mógł co najwyżej zakupić przedmioty niezbędne do pracy organów uczestniczących w przeprowadzaniu kwalifikacji wojskowej. Prasa nie jest ani przedmiotem niezbędnym do pracy organów, ani pomocą naukową. Co więcej, zakupiona prasa nie miała charakteru specjalistycznego (zakupiono następujące tytuły: "Dziennik", "Lubuska", "Głos", "Rzeczpospolita", "Tydzień"), a faktura z 20 marca 2013 r. za tę prasę została wystawiona i dotyczyła sprzedaży prasy dokonanej już po zakończeniu kwalifikacji wojskowej mającej miejsce w dniach 4-14 marca 2013 r. Z faktury tej wynika, że sprzedaż miała miejsce w dacie jej wystawienia, tj. 20 marca 2013 r. Należy zatem stwierdzić, że zakup prasy nie jest związany bezpośrednio z zadaniem, na które strona otrzymała dotację. Dlatego też, przyjmując nawet, że faktura z 20 marca 2013 r. dotyczy prasy zakupionej w dniach 4-14 marca 2013 r., co jednak w żaden sposób z niej nie wynika, nie mogła zostać pokryta z udzielonej dotacji. Zatem słusznie organ uznał ten wydatek za wydatek poniesiony niezgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie Sądu również wydatki na remont sali narad oraz czyszczenie krzeseł zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

Po pierwsze, nie miały one bezpośredniego związku z przeprowadzoną kwalifikacją wojskową; zostały bowiem poniesione już po przeprowadzonej klasyfikacji wojskowej.

Ponadto, przedstawiony przez stronę materiał dowodowy nie wskazuje, że wydatki służyły naprawieniu szkód powstałych w czasie trwania kwalifikacji wojskowej. WSA podkreślił, że z dotacji pokryto m.in. koszty wynajęcia na 9 dni roboczych sali narad oraz innych pomieszczeń. Pomieszczenia te wykorzystywane były zgodnie z przeznaczeniem. Nie odbywały się w nich żadne nadzwyczajne wydarzenia, do których nie byłyby przystosowane. Tymczasem Powiat po kwalifikacji wojskowej zlecił roboty związane z przygotowaniem powierzchni pod malowanie ze szpachlowaniem, gruntowanie ścian i sufitów oraz malowanie ścian i sufitów. Strona nie przedstawiła wiarygodnych dokumentów wskazujących na konieczność dokonania takiego zakresu prac.

W ocenie Sądu, aby uznać wykonane usługi jako naprawienie powstałych szkód, należało przedstawić szczegółowy protokół obrazujący stan pomieszczeń przed ich wynajęciem. Protokół ten, po pierwsze winien zawierać dane obrazujące stan: sufitu, podłogi, każdej ze ścian i wyposażenia wraz z dokumentacją fotograficzną potwierdzającą te ustalenia. Protokół ten winien zostać również podpisany przez osoby reprezentujące zarówno Powiat, jak i dokonujące kwalifikacji wojskowej i odbierającej pomieszczenia. Podobnie winien wyglądać protokół obrazujący stan pomieszczeń po przeprowadzonej kwalifikacji wojskowej.

W sprawie natomiast do rozliczenia strona przedstawiła fakturę wraz z dokumentacją, która w żaden sposób nie uzasadnia poniesienia takiego wydatku. Protokół przed wynajęciem sali narad sprowadza się do jednego zdania cyt.: "Komisja po dokonaniu oględzin stwierdza, że stan pomieszczeń jest dobry, pomieszczenia są czyste, wyposażenie w stanie ogólnym dobrym". Natomiast protokół po zakończeniu kwalifikacji wojskowej także jest lakoniczny i zawiera stwierdzenia, cyt.: "1. Sala nr 213 – na ścianach otarcia i zabrudzenia, krzesła wyściełane zaplamione; 2. Sala nr 216 – krzesła wyściełane zabrudzone". Porównując oba dokumenty, trudno jest uznać, że powstałe uszkodzenia miały miejsce podczas kwalifikacji wojskowej, a nie np. w okresie wcześniejszym, skoro sala narad wykorzystywana jest do organizowania wydarzeń gromadzących wiele osób. W trakcie prowadzonego postępowania nie wykazano związku pomiędzy stwierdzonymi zabrudzeniami ścian oraz otarciami a czynnościami podejmowanymi w toku kwalifikacji wojskowej przeprowadzonej w roku 2013. Sam fakt odbycia kwalifikacji wojskowej związku takiego nie uzasadnia. Zatem wydatki na wskazane usługi nie mogły być pokryte z dotacji celowej przyznanej na rok 2013.

W podobny sposób należy ocenić, zdaniem WSA, konieczność czyszczenia aż 90 krzeseł. Zupełnie nieprawdopodobne jest, że taka ilość krzeseł została zabrudzona w toku 9 dniowej kwalifikacji wojskowej. Na tę okoliczność strona nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów. Nie przedstawiono żadnego dokumentu potwierdzającego szczególne okoliczności, które przyczyniły się do poważnych zabrudzeń, powodujących konieczność pilnego czyszczenia.

W świetle powyższych okoliczności za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 35 ust. 2 w związku z art. 32a ust. 1 pkt 1-3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 listopada 2009 r. w sprawie kwalifikacji wojskowej (Dz. U. nr 202 poz. 1566 ze zm.). Strona miała obowiązek zapewnić jedynie przedmioty niezbędne do pracy organów, a nie wykraczające poza ten zakres. Zakupienie ze środków dotacji celowej prasy i wskazanych usług oraz termin zakupu (po przeprowadzeniu kwalifikacji wojskowej), a także brak podstaw do powiązania wykonanych usług z przeprowadzoną kwalifikacją wojskową wskazują, że zakupione przedmioty nie były niezbędne do pracy organów przeprowadzających kwalifikacje wojskowe, ani też nie były bezpośrednio związane z tym przedsięwzięciem. Brak było również podstaw, by traktować pokrycie kosztów zakupionych usług jako doprowadzenie stanu odnowionej sali i krzeseł do stanu sprzed przeprowadzenia kwalifikacji wojskowej.

W powyższym kontekście niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 675 § 1 Kodeksu cywilnego. Uiszczona przez wynajmującego opłata za używanie przedmiotu najmu oznacza brak podstaw – by obok czynszu najmu – jako wydatki kwalifikowane mogły być dodatkowo ujmowane koszty remontu sali sesyjnej oraz czyszczenia 90 krzeseł. Z uchwały nr 51/91/2008 w sprawie ustalania wysokości odpłatności za wynajem pomieszczeń w Starostwie Powiatowym wynika, że strona, co do zasady, wynajmuje salę sesyjną oraz salę narad różnym podmiotom (a także korzysta z nich we własnym zakresie). Zatem zabrudzenia krzeseł i ścian, w efekcie zwykłego korzystania z rzeczy, powinny by uznane za normalne, zaś pokrywanie kosztów czyszczenia ze środków dotacji celowej jest niezasadne. Strona skarżąca w najmniejszym stopniu nie wykazała, że najemca nieprawidłowo używał najmowanego pomieszczenia i krzeseł, a tylko w wypadku zużycia lub pogorszenia rzeczy, które jest następstwem jej nieprawidłowego używania, można mówić o odpowiedzialności odszkodowawczej.

Sąd I instancji nie uwzględnił także zarzutu zakruszenia art. 129 i art. 150 u.f.p. poprzez niezawarcie przez Wojewodę Wielkopolskiego ze stroną stosownej umowy pozwalającej na określenie wydatków ponoszonych na kwalifikację wojskową oraz kontrolę jej wykonania. Istotnie w sprawie nie zawarto takiej umowy, jednakże nie ma to żadnego znaczenia, gdyż w ramach takiej umowy w sposób kazuistyczny nie byłyby wymienione wydatki, które mogą podlegać rozliczeniu w ramach przyznanej dotacji. Co więcej, skarżąca nie kwestionowała w 2013 r. okoliczności przyznania jej dotacji i uprawnienia do dysponowania środkami.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.). Organy podjęły decyzję po dokonaniu pełnej analizy zebranego materiału dowodowego dotyczącego sprawy. Organ odwoławczy uwzględnił wszystkie okoliczności i dowody zgromadzone w toku postępowania oraz odniósł się w swojej decyzji do wszystkich twierdzeń i zarzutów. Rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o dokładnie wyjaśniony stan faktyczny przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Organ wyjaśnił podstawy faktyczne oraz prawne wydanej decyzji uzasadniając przesłanki, którymi się kierował podejmując rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat Międzychodzki, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 w zw. z art. 168 ust. 4 oraz art. 154 ust. 7 u.f.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że objęta zaskarżoną decyzją część dotacji celowej przekazanej Powiatowi Międzychodzkiemu na realizację w 2013 r. zadania w rozdziale 75045 – Kwalifikacja Wojskowa, opiewająca na kwotę 3 103,99 zł, została wydatkowana przez skarżącego niezgodnie z przeznaczeniem i jako taka podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami, w sytuacji gdy Sąd I instancji zignorował zupełnie okoliczność, że to na udzielającym dotacji ciąży obowiązek takiego określenia przeznaczenia środków dotacji, by nie było wątpliwości, na co mają być one przeznaczone.

2. naruszenie art. 129 i art. 150 u.f.p. poprzez niezawarcie przez Wojewodę Wielkopolskiego z jednostką samorządu terytorialnego stosownej umowy pozwalającej na określenie celowości wydatków ponoszonych na kwalifikację wojskową oraz kontrolę jej wykonania;

3. naruszenie art. 35 ust. 2 w zw. z art. 32a ust. 1 pkt 1-3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do ustaleń, że wydatki w postaci zakupu prasy, wydatek na remont sali i wydanej poniesiony na czyszczenie krzeseł – zostały uznane za wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem;

4. naruszenie art. 675 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwą jego wykładnię i błędne zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia, iż pobranie czynszu nie uzasadnia zwrotu przedmiotu najmu w stanie niepogorszonym;

5. art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organu obu instancji zgromadziły i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno przy tym szczegółowo określać, do jakiego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia z dnia 18 marca 2011 r. I GSK 142/10 i powołane tam orzecznictwo).

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały w niniejszej sprawie oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że skoro kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, to kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po prawidłowo dokonanych ustaleniach faktycznych.

Sygnalizowana przez autora skargi kasacyjnej wadliwość uzasadnienia sprowadza się do kwestionowania przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, w związku z czym nie stanowi wady uzasadnienia orzeczenia tego Sądu, a powinna być podważana przez postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) w powiązaniu z właściwymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą kasacyjną, reguluje jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy. Dla skuteczności zarzutu opartego na tej normie prawnej konieczne jest – jak wyżej wskazano – połączenie tego przepisu z naruszeniem konkretnych przepisów procesowych, których naruszenia dopuścił się organ. Nawet jeśli przyjąć, mimo wadliwości sformułowań zarzutów, że skarga kasacyjna spełnia ten warunek (w pkt 2 jako naruszenie przepisów postępowania wskazuje art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaś w pkt 1 wśród przepisów naruszających prawo materialnego wymienia art. 77 k.p.a.), to jednak kasatorowi nie udało się wykazać, że ewentualne naruszenie drugiego z ww. przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest uznanie, że kasator nie wykazał wadliwości ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, w oparciu o który Sąd ten dokonywał kontroli zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.

Skarga w pkt 1 zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego – i tak przez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 w zw. z art. 168 ust. 4 oraz art. 154 ust. 7 ustawy o finansach publicznych poprzez wadliwe przyjęcie, iż objęta zaskarżoną decyzją część dotacji celowej przekazanej Powiatowi na realizację w 2012 r. zadania w rozdziale 750045 – Kwalifikacja Wojskowa, została wydatkowana przez skarżącego niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy Sąd zignorował okoliczność, że to na udzielającym dotacji ciąży obowiązek takiego określenia przeznaczenia środków dotacji, by nie było wątpliwości, na co mają być one przeznaczone.

W myśl art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, z zastrzeżeniem, że jeżeli dotacja stanowi pomoc publiczną, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, odsetki nalicza się od dnia przekazania dotacji beneficjentowi.

Jak stanowi ust. 6 powołanego przepisu, w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Stosownie do art. 168 ust. 4 ww. ustawy wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji.

Z kolei art. 154 ust. 7 u.f.p. rezerwy celowe mogą być przeznaczone, z zastrzeżeniem ust. 9, wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją wydatków.

Zgodzić należy się z kasatorem, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pamiętać jednak należy, że błędna wykładnia, to mylne rozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie, to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Formułując zarzut błędnej wykładni, należy wskazać, na czym polegało niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu. W takiej sytuacji należy również wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany.

Analizując uzasadnienie skargi kasacyjnej w kontekście sformułowanego zarzutu, nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że wykładnia tych przepisów pozwala na przyjęcie, że udzielający dotacji jest zobowiązany do określenia przeznaczenia środków dotacji. Przepisy te regulują zasady zwrotu dotacji, wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem. Poza zakresem tego unormowania leży określenie konkretnego celu, na który środki dotowane powinny być przeznaczone. Zwrócił na to słusznie uwagę Sąd pierwszej instancji, zaznaczając, że w ustawie o finansach publicznych brak jest legalnej definicji przeznaczenia dotacji, czy też ściślej wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Pojęcie to jednak zostało zdefiniowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i przyjmuje się, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, innych zadań niż te, na które dotacja była udzielona. Zatem to w okolicznościach stanu faktycznego należy poszukiwać ustaleń w zakresie zadań, jakie miały być zrealizowane środkami pochodzącymi z dotacji.

Z powyższych względów zarzut naruszenia ww. przepisów prawa materialnego okazał się nieusprawiedliwiony.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 129 i art. 150 u.f.p. poprzez niezawarcie przez Wojewodę Wielkopolskiego z Powiatem stosownej umowy pozwalającej na określenie celowości wydatków ponoszonych na kwalifikację wojskową oraz kontrolę jej wykonania.

Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Zatem jest to przepis o charakterze abstrakcyjnym i jego ewentualnego naruszenia nie sposób postrzegać w kontekście wyniku omawianej sprawy, a tylko takie naruszenie nakazywałoby Sądowi pierwszej instancji uznanie wadliwości decyzji.

Natomiast co do naruszenia art. 150 u.f.p., uwzględniając obowiązek dokonania oceny w płaszczyźnie wpływu na wynik tej sprawy, stwierdzić przede wszystkim należy, że zawarcie umowy bądź zaniechanie tego nie stanowi elementu postępowania administracyjnego. Tym samym słuszny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że brak zawarcia umowy nie stanowi przeszkody – na gruncie ustawy o finansach publicznych – do poczynienia ustaleń w zakresie celu dotacji i wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem, co implikuje obowiązek zwrotu. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do nieakceptowalnego na gruncie omawianych przepisów odstąpienia od określenia kwoty należnej do zwrotu do budżetu państwa dotacji, która wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem.

Pozostałe zarzuty wymienione jako naruszające przepisy prawa materialnego również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. W szczególności chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 35 ust. 2 w zw. z art. 32 a ust. 1 pkt 1-3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do ustaleń, że środki wydane na przedmioty wymienione w tym zarzucie, zostały uznane za wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem.

Zauważyć wypada, że art. 35 ust. 2 tej ustawy wskazuje podmiot właściwy do przeprowadzenia kwalifikacji wojskowej na terenie powiatu. Z kolei art. 32a ust. 1 pkt 1-3 wymienia obowiązki i kompetencje podmiotu przeprowadzającego w zakresie kwalifikacji wojskowej. Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgłasza zarzutów co do właściwości podmiotu przeprowadzającego kwalifikację. Przepis art. 32a ustawy nie zawiera szczegółowego opisu przedmiotów niezbędnych do pracy organu prowadzącego kwalifikację wojskową. Oznacza to, że ustalenie konkretnych przedmiotów niezbędnych do pracy organu, należy do sfery ustaleń faktycznych, które w niniejszej sprawie nie zostały skutecznie podważone. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zarzut prawa materialnego nie może być wspierany naruszeniami w zakresie ustaleń stanu faktycznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 675 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, które – zdaniem skarżącego – doprowadziło do przyjęcia, że pobranie czynszu nie uzasadnia zwrotu przedmiotu najmu w stanie niepogorszonym. WSA słusznie bowiem zauważył, że uiszczenie przez wynajmującego czynszu za wynajem pomieszczenia uniemożliwia ujęcie jako wydatku kwalifikowanego kosztów remontu tego pomieszczenia i czyszczenia 90 krzeseł, zwłaszcza że skarżący w żaden sposób nie wykazał, by przeprowadzenie kwalifikacji wojskowej spowodowało zniszczenia (zabrudzenia) większe niż wynikające ze zwykłego (prawidłowego) korzystania z rzeczy. Jego twierdzenia w tym zakresie, wobec braku protokołów obrazujących stan pomieszczenia przed i po przeprowadzeniu kwalifikacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za gołosłowne.

Podsumowując, stwierdzić należy, że zarzut ten też nie jest usprawiedliwiony.

Nie zasługuje na uwzględnienie ostatni zarzut wskazany w podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułowany jako naruszenie art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że organy obu instancji zgromadziły i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

Zarzut ten jest, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zarzutem procesowym, niepoddającym się kontroli instancyjnej z uwagi na jego niestosowanie przez Sąd pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W pkt 2 sentencji wyroku orzeczono o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty (675 zł) składa się wynagrodzenie radcy prawnego organu, który nie prowadził sprawy przed sądem I instancji.