Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1124/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14 a ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 1 i 2 pkt. 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del WSA Marek Wroczyński Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 570/14 w sprawie ze skargi E. B. na zarządzenie Wójta Gminy Stargard Szczeciński z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca ich zamieszkania do przedszkola, szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 listopada 2014 r., II SA/Sz 570/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. B. na zarządzenie Wójta Gminy Stargard Szczeciński z [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do przedszkola, szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie ustawy z 7 września 2001 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej jako: "u.s.o.") jednak ma ono bezpośredni związek i wywołuje skutki w sferze gospodarowania mieniem gminnym. W tym kontekście wójt jako organ gminy upoważniony jest do gospodarowania mieniem komunalnym i wydawania zarządzeń rozporządzających mieniem gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3) ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podejmowane są przez organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) w formie zarządzeń. Zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy stanowi więc akt organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędący aktem prawa miejscowego. Został on podjęty w przedmiocie określenia wytycznych dotyczących zasad ustalania zwrotu kosztów dojazdu ucznia i opiekuna do placówki edukacyjnej. Dotyczy Gminy, a zatem ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Gospodarowanie mieniem bez wątpienia należy do zadań publicznych. Tym samym zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej, gdzie wydatki na transport niepełnosprawnych dzieci lub refundację kosztów z tego tytułu są elementem budżetu gminy, a właściwe dysponowanie środkami budżetowymi jest obowiązkiem organu w ramach wykonania budżetu.

Sąd podzielił poglądy dotyczące istoty zarządzenia jako formy władczego rozstrzygnięcia wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z 12 lutego 2014 r., II SA/Bd 1342/13. Zarządzenie jest formą działania, za pomocą której wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia. We wszystkich przypadkach, w których zachodzi konieczność władczego rozstrzygnięcia sprawy (niebędącej sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej), niezależnie od tego, czy ustawodawca wprost wskazuje na działanie w tej formie, organ gminy wydaje zarządzenie. W rezultacie każdy akt pochodzący od wójta gminy, niebędący decyzją administracyjną lub postanowieniem jest zarządzeniem, w stosunku do którego zachodzi możliwość objęcia go zarówno nadzorem wojewody, jak i kontrolą ze strony sądów administracyjnych (por. M. Chlipała, Zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2010, nr 12). W orzecznictwie wskazuje się, że "przez zarządzenia wójta gminy należy rozumieć wszelkie akty tego organu poza decyzjami administracyjnymi i postanowieniami, bez względu na nazwę, jaką wójt nada swemu rozstrzygnięciu. Zarządzenia te bowiem są obok decyzji administracyjnych prawną formą, w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia" (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2008 r., II SA/Ol 1044/07). Przyjęcie stanowiska skarżącej skutkowałoby tym, że wójt gminy nie dysponowałby formą prawną wykonywania wielu swoich ustawowych kompetencji, do których zaliczyć należy uprawnienia, których źródłem są wskazane w zarządzeniu przepisy ustawy o systemie oświaty.

Z art. 51 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową. W literaturze przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje całokształt czynności prawnych i organizacyjnych mających na celu gromadzenie dochodów i ich wydatkowanie. Samodzielność gmin w tym zakresie jest pochodną przekazania przez państwo tej jednostce części władztwa finansowego. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 1999 r. (K 35/98) Trybunał wyjaśnił, że samodzielność finansowa to prawo samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej, tj. pobierania dochodów określonych w ustawach oraz dysponowania nimi w granicach określonych przez ustawy. Z samodzielności finansowej wynika także uprawnienie do ustalenia zasad finansowych zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek edukacyjnych.

Zgodnie z art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając legitymację skarżącej do wniesienia skargi, Sąd doszedł do przekonania, że skoro skarżąca jako matka zapewnia dowóz do placówki edukacyjnej niepełnosprawnego dziecka w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty, należy uznać, że spełniona została przesłanka z art. 101 u.s.g.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią art. 17 ust. 3a i art. 14a ust. 4 u.s.o. Z przepisów dotyczących dowozu dzieci do placówek edukacyjnych wynika, że obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu do szkół i przedszkoli, umożliwiający realizację obowiązku szkolnego, może być realizowany w dwojaki sposób. Gmina może dowozić dzieci do szkoły lub przedszkola własnym lub wynajętym przez siebie środkiem transportu, zapewniając jednocześnie w tym czasie dzieciom opiekę, albo zwracać koszty przejazdu. Obowiązki te gmina musi realizować bez względu na obiektywne trudności i bez względu na to, czy posiada na ten cel odpowiednie środki. Zgodnie z art. 17 ust 3a pkt 3 ustawy Gmina realizuje obowiązek dowozu dzieci niepełnosprawnych poprzez zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, na zasadach określonych w umowie zawartej miedzy wójtem i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi ucznia, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni. Podobne rozwiązanie zawarto w art. 14 a ust. 4 u.s.o. w odniesieniu do dowożenia niepełnosprawnych dzieci do przedszkoli.

W ocenie Sądu nie ma przeszkód, by organ wykonawczy określił zasady zwrotu kosztów przejazdu do placówek edukacyjnych. Takie działanie ma na celu realizację konstytucyjnej zasady równości i niedyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP z 1997 r.). Brak jasnych reguł refundacji kosztów, różnicowałby sytuację faktyczną i prawną podmiotów, które mają prawo oczekiwać zastosowania jednolitych reguł działania organu.

Przepisy ustawy o systemie dotyczące zwrotu kosztów przejazdu dzieci do placówek przedszkolnych lub szkolnych nie przewidują wydawania decyzji w tym przedmiocie. Postanowiono w nich (w stosunku do dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, jak i w stosunku do dzieci realizujących już obowiązek szkolny – odpowiednio art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3a), że gmina ma obowiązek zapewnić dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej placówki edukacyjnej, ewentualnie zwrócić koszty przejazdu zapewnionego przez rodzica czy opiekuna. W ten sposób wprost (bezpośrednio) w przepisach prawa uregulowano kwestię sposobu i kosztów transportu.

Regulacje te nie przewidują natomiast konkretnych zasad ponoszenia kosztów, odsyłając do określenia ich w umowie. Nie wyklucza to jednak w ocenie sądu, wyrażenia przez organ jasnego i jednolitego dla wszystkich stanowiska i informacji jakie reguły w tym przedmiocie jest w stanie zaoferować organ zobowiązany, który podpisze umowę.

Z przepisów ustawy nie wynika obowiązek zwrotu kosztów przejazdu samochodem prywatnym rodziców czy opiekunów dziecka. Zasady zwrotu kosztów dowozu z uwagi na właściwą gospodarkę finansową, muszą być racjonalne. Możliwe jest zatem wprowadzenie określonych zasad np.: zwrot ryczałtowy albo wymaganie pełnego udokumentowania kosztów biletami, wprowadzenie miesięcznych, dłuższych lub krótszych okresów rozliczeniowych itp. Zwrot kosztów dojazdu dzieci do właściwych placówek oświatowych nie może być źródłem żadnych dodatkowych przysporzeń dla dokonujących go faktycznie podmiotów. Regulacje zwrotu kosztów zawarte w zaskarżonym zarządzeniu czynią zadość opisywanym zasadom naczelnym refundacji dojazdu przewidzianym w ustawie o systemie oświaty.

Nie ma podstaw do zwrotu kosztów przejazdu (wg stawki za kilometr) w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.). Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, by koszty były zwracane zależnie od statusu materialnego uprawnionych a do tego prowadzi zwrot kosztów wg rozporządzenia, gdzie koszty te zależne są od pojemności silnika samochodu, a więc rodzaju pojazdu, który jest użytkowany.

Wykładnia językowa art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3a, która gdy jej rezultaty nie budzą wątpliwości ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi rodzajami i metodami wykładni, jednoznacznie wskazuje, że zwrot kosztów indywidualnego dowożenia dzieci do szkół stanowić ma ekwiwalent transportu i opieki zapewnianej bezpośrednio przez gminę. We wspomnianych regulacjach wspomina się jedynie o zwrocie kosztów podróży ucznia i opiekuna do danej placówki oświatowej. Przez co należy rozumieć jednie podróż wspólną dziecka z opiekunem z domu do szkoły i ze szkoły do domu. Brak jest uzasadnienia prawnego na rozciąganie obowiązku gminy do refundacji także dalszych, nieprzewidzianych w ustawie wydatków w postaci samodzielnych podróży rodzica lub opiekuna między miejscem zamieszkania dziecka, a siedzibą danej instytucji oświatowej.

Istotą sporu w powyższej sprawie jest ocena zarządzenia, a w szczególności § 5 pkt 3 lit. c w zakresie, w jakim ogranicza żądanie zwrotu kosztów przejazdu dziecka niepełnosprawnego i opiekuna do kosztów zawiezienia dziecka do przedszkola i jego przywiezienia. Zdaniem Sądu, kanonem interpretacyjnym jest tu zasada samodzielności finansowej gminy i nie ma żadnych podstaw, aby zobowiązać gminę do zawarcia umowy we wspomnianym zakresie.

Sąd nie zajmował się ewentualnym naruszeniem art. 228 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gdyż pełnomocnictwo dotyczyło umów zawieranych z rodzicami, a przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest zarządzenie Wójta Gminy Stargard Szczeciński nr [...].

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła E. B., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270; dalej jako: "p.p.s.a.") – poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie:

- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 u.s.g. – poprzez wydanie zaskarżanego zarządzenia z przekroczeniem normy kompetencyjnej,

- art. 14a ust. 4 u.s.o. poprzez (1) wydanie zaskarżonego zarządzenia pomimo braku materialnej podstawy prawnej do jego wydania, a nadto poprzez (2) określenie warunków i sposobu obliczania wysokości kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców wbrew treści przepisu,

- art. 228 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – poprzez udzielenie kierownikowi jednostki budżetowej – Ośrodka Administracji Szkół – pełnomocnictwa do zawierania umów z rodzicami/opiekunami uczniów, pomimo braku stosownego upoważnienia w uchwale Rady Gminy w sprawie wieloletniej prognozy finansowej oraz wbrew jednoznacznej dyspozycji art. 14a ust. 4 u.s.o., zgodnie z którym organem uprawnionym do zawierania umów jest wójt (burmistrz, prezydent miasta);

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. – poprzez faktyczny brak odniesienia się do stanu faktycznego i prawnego, wynikającego z akt sprawy, bez uwzględnienia stanowiska strony skarżącej, której argumenty istotne dla przeprowadzonej oceny prawnej zostały pominięte, a zamiast tego oparcie rozstrzygnięcia w całości na ustaleniach poczynionych przez inny Sąd w innej sprawie indywidualnej;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. – poprzez nienależyte odniesienie się do zarzutów skarżącej zawartych w skardze, a w konsekwencji – nierozpoznanie meritum skargi (istoty sprawy), skutkujące sporządzeniem wadliwego uzasadnienia, nieuwzględniającego stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonych w sprawie dowodów;

d) art. 134 § 2 p.p.s.a. – poprzez stwierdzenie braku podstaw "do zwrotu kosztów

przejazdu (wg stawki za kilometr) w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 w sprawie warunków ustalania oraz sposobu

dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy", pomimo, że skarżąca nie sformułowała zarzutu w powyższym zakresie, a które to stwierdzenie stanowi faktyczne naruszenie zasady nieorzekania na niekorzyść skarżącego,

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, przy uwzględnieniu zarzutów skarżącej, przejawiające się w przytoczeniu wręcz dosłownego brzmienia uzasadnienia sporządzonego przez inny Sąd w innej sprawie indywidualnej;

2) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g. – poprzez nieuwzględnienie faktu, że wydanie zaskarżonego zarządzenia nastąpiło z przekroczeniem normy kompetencyjnej;

b) art. 14a ust. 4 u.s.o. – poprzez uznanie, że wydanie zaskarżonego aktu nastąpiło m. in. w oparciu o wskazany przepis, pomimo że nie stanowi on materialnej podstawy prawnej do wydawania zarządzeń przez wójtów w przedmiocie określania warunków oraz treści umów cywilnoprawnych, zawieranych przez gminy z rodzicami/opiekunami uczniów placówek oświatowych w sprawie zwrotu kosztów przewozów dzieci, a nadto poprzez przyznanie Organowi prawa do określania warunków i sposobu obliczania wysokości kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców wbrew treści przepisu;

c) art. 228 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – poprzez jego niezastosowanie, prawdopodobnie na skutek błędnej interpretacji zarzutu skarżącej, pomimo, że w § 6 zaskarżonego zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Stargard Szczeciński udzielone zostało pełnomocnictwo kierownikowi Ośrodka Administracji Szkół do zawierania umów z rodzicami/opiekunami uczniów, pomimo braku stosownego upoważnienia w uchwale Rady Gminy w sprawie wieloletniej prognozy finansowej oraz wbrew jednoznacznej dyspozycji art. 14a ust. 4 u.s.o., zgodnie z którym organem wyłącznie uprawnionym do zawierania umów z rodzicami/opiekunami jest wójt.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowi w istocie dosłowne powtórzenie uzasadnienia, sporządzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 1342/13. Takiego uzasadnienia nie można zatem uznać za odpowiadające wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a skutkiem tego stwierdzić należy, że wyrok narusza art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Zastępując bowiem własne wnioskowanie wywodami, poczynionymi przez inny sąd, w innej sprawie indywidualnej, do akt której skarżąca nie miała dostępu, a w której stan faktyczny mógł przecież być odmienny od zaistniałego w niniejszym postępowaniu, Sąd faktycznie nie rozpoznał istoty sprawy. Nie sposób bowiem ocenić, że wyrok zawiera własną ocenę prawną Sądu oraz że wydany został na podstawie akt sprawy i w granicach sprawy, skoro opiera się na ustaleniach innego sądu.

Niezrozumiałe dla skarżącej pozostaje także stwierdzenie Sądu cyt.: "Sąd nie zajmował się ewentualnym naruszeniem art. 228 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gdyż pełnomocnictwo dotyczyło umów zawieranych z rodzicami, a przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest zarządzenie Wójta Gminy Stargard Szczeciński nr [...]". Otóż skarżąca podniosła w treści skargi do WSA, że zarządzenie nr [...] jest niezgodne z prawem m.in. w zakresie, w jakim w § 6 powierza jego wykonanie kierownikowi gminnej jednostki budżetowej – Ośrodka Administracji Szkół, pomimo braku stosownego upoważnienia w uchwale Rady Gminy w sprawie wieloletniej prognozy finansowej (art. 228 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych) oraz wbrew jednoznacznej dyspozycji art. 14a ust. 4 u.s.o. Skoro § 6 zarządzenia zawiera upoważnienie dla kierownika jednostki budżetowej do dokonywania wszelkich czynności faktycznych i prawnych, związanych z realizacją wydanego przez Wójta aktu, to zdaniem skarżącej stanowi to naruszenie ww. przepisów prawa. Jednocześnie ze względu na fakt, że ww. upoważnienie jest immanentną częścią zaskarżonego zarządzenia, to niepochylenie się Sądu nad zarzutem skarżącej w zakresie jego niezgodności z prawem nie znajduje uzasadnienia. Zaniechawszy podjęcia rozważań w powyższym zakresie, Sąd równocześnie pominął stanowisko Wójta Gminy Stargard Szczeciński, który w odpowiedzi na skargę przywołał art. 47 u.s.g., jako podstawę prawną umocowania kierownika Ośrodka Administracji Szkół m.in. do zawierania umów z rodzicami. Skarżąca konsekwentnie podkreślała, że tego rodzaju umocowanie nie jest dopuszczalne na gruncie art. 14a ust. 4 u.s.o., która przesądza, iż umowa w przedmiocie zasad zwrotu kosztów przejazdów dziecka i opiekuna jest zawierana przez wójta. Jednocześnie wymaga podkreślenia fakt, że powoływany przez stronę przeciwną art. 47 u.s.g., w myśl którego kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta, dotyczy wyłącznie mienia komunalnego, o którym mowa w art. 43 u.s.g. Środki publiczne, którymi są środki przeznaczone w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na wydatki związane z realizacją zadań publicznych (w tym m. in. związane z. zapewnieniem dowozu dzieci do placówek oświatowych lub zwrotu kosztów dowozu), bez wątpienia nie mogą być traktowane jako mienie komunalne. W efekcie uprawnienie wójta gminy do udzielania pełnomocnictw kierownikom jednostek budżetowych w sprawach związanych z wykonywaniem zadań własnych gminy, wynikających z przepisów obowiązującego prawa, należy oceniać przez pryzmat art. 228 ustawy o finansach publicznych.

Nie sposób podzielić stanowiska, zgodnie z którym podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Stargard Szczeciński z [...] listopada 2013 r. stanowią przepisy ustawy o systemie oświaty, w tym art. 14a ust. 4. Zgodnie z treścią tego przepisu – obowiązkiem gminy jest zwrot kosztów przejazdu ucznia (w tym dziecka z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi) i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej pomiędzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni. Użycie w przytoczonej regulacji przez prawodawcę spójnika "i" przesądza o obowiązku pokrycia przez daną gminę rzeczywistych kosztów przejazdu zarówno dziecka, jak również opiekuna. Ratio legis tego przepisu było zrekompensowanie rodzicom całości kosztów przejazdów, które to koszty przecież i tak poniosłaby gmina, dowożąc dziecko do placówki we własnym zakresie (koszty paliwa zużywanego przez środek transportu, koszty zatrudnienia kierowcy, koszty zapewnienia opiekuna). Co przy tym szczególnie istotne, to fakt, że zasady zwrotu kosztów zostały przez ustawodawcę przekazane do indywidualnych uzgodnień umownych (cywilnoprawnych) rodziców (opiekunów) i organu gminy. Dla tej też przyczyny wydawanie jakichkolwiek aktów prawa miejscowego, odgórnie określających nie tylko zasady, ale w szczególności wartość kosztów, nie znajduje umocowania prawnego. Dlatego też trudno podzielić koncepcję, wedle której zaskarżone zarządzenie Wójta miałoby stanowić cyt.: "akt organu jednostki samorządu terytorialnego, nie będący aktem prawa miejscowego", skoro bezspornie określa ono prawa i obowiązki stron umowy, dotyczącej zwrotu kosztów przejazdów dziecka i opiekuna, zakreślając nie tylko warunki zawarcia umowy, w tym m.in. obowiązek złożenia stosownego wniosku w ściśle określonym terminie (do dnia 31 sierpnia), czy okres obowiązywania, ale nadto narzucając sposób obliczania wartości kosztów, a także formułując wzorzec umowy (załącznik nr 2 do zarządzenia).

Skarżąca nie odnosiła się w treści skargi, jak również w treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, do sposobu rozliczania kosztów, wskazanego w zaskarżonym zarządzeniu według zużycia paliwa zamiast według tzw. "kilometrówki" (faktycznie stosowanej w wielu gminach w kraju). Z tej przyczyny twierdzenia zawarte w uzasadnieniu o tym, że "brak jest podstaw do zwrotu kosztów przejazdu (wg stawki za kilometr) w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 marca 2002 r. (...)" wydają się wykraczać poza zakres zaskarżenia, a faktycznie powinny zostać uznane za naruszenie zasady nieorzekania na niekorzyść skarżącego, o której mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.: zwanej dalej: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, ponieważ zarzuty odnoszące się do prawa materialnego nie określają, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie.

3. Zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 14a ust. 4 u.s.o. poprzez wydanie zaskarżanego zarządzenia z przekroczeniem normy kompetencyjnej jest bezzasadny. Zarządzenie Wójta Gminy Stargard Szczeciński z [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do przedszkola, szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki jest aktem nienormatywnym organu gminy, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, określającym zasady i sposób realizacji obowiązku wynikającego z art. 14a ust. 4 u.s.o., tj. zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnych do i z właściwej placówki edukacyjnej. Zarządzenie to jest prawną formą działania o charakterze władczym, za pomocą której wójt konkretyzuje sposób realizacji ustawowego obowiązku w sytuacji, gdy ustawa nie określa tego sposobu realizacji określonego w niej obowiązku. W tych okolicznościach stanu faktycznego, do podjęcia takiego zarządzenia wystarczająca jest – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – ogólna delegacja ustawowa, zawarta w art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g., zawierająca upoważnienie dla wójta do realizacji zadań z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym i wykonywania budżetu w zw. z art. 14a ust. 4 u.s.o., który konkretyzuje ten obowiązek odnośnie dowozu do placówek edukacyjnych osób niepełnosprawnych.

4. Zarzut naruszenia art. 228 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – poprzez udzielenie kierownikowi jednostki budżetowej – Ośrodka Administracji Szkół – pełnomocnictwa do zawierania umów z rodzicami/opiekunami uczniów, pomimo braku stosownego upoważnienia w uchwale Rady Gminy w sprawie wieloletniej prognozy finansowej oraz wbrew jednoznacznej dyspozycji art. 14a ust. 4 u.s.o., zgodnie z którym organem uprawnionym do zawierania umów jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest całkowicie chybiony. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, kierownik jednostki budżetowej – Ośrodka Administracji Szkół nie został upoważniony do zawierania umów z rodzicami/opiekunami uczniów. W rzeczywistości, kierownik ten został w § 6 zarządzenia wyznaczony osobą odpowiedzialną za wykonanie tego zarządzenia, a więc funkcjonowanie jego w praktyce. Osobą podpisującą umowę jest natomiast wójt, o czym świadczy chociażby wzór tej umowy, stanowiący załącznik do zarządzenia.

5. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z akt sprawy. Faktu, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze w sposób, który by satysfakcjonował skarżącą, nie można uznać za naruszenie prawa, w wyniku którego pozbawiono ją prawa do sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, jeżeli zarzuty te są oczywiście bezzasadne, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie i co Sąd ten wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nawet, jeżeli by uznać wskazane działanie Sądu za uchybienie art. 133 § 1, to i tak pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy.

6. Błędny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności – J. Zimmermann: Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, w: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366. Tego rodzaju zaś oceny prawnej nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

7. Za niemający usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

7.1. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

7.2. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

7.3. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 14a ust. 4 u.s.o. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.