Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2314/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia 6 lipca 200 r., Nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania na rzecz [...], pozwolenia na budowę budynku centrali telefonicznej [...] z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej, w tym przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej, kabli energetycznych, kabla telefonicznego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...] we [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] podniósł, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadkach, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym w przypadkach wymienionych w tym artykule wada - i to wada wyjątkowo ciężka - tkwi w samej decyzji, a nie dotyczy postępowania.

Organ wojewódzki wskazał, iż stosownie do przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewoda [...] wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., Nr [...], Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie centrali telefonicznej [...]. W punkcie 6 decyzji wskazano na konieczność uzgodnienia projektu budowlanego między innymi z Zakładem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wojewódzkiego Zakładu Katastralnego. Analiza projektu zagospodarowania działki wykazała, że projektowany budynek centrali została zlokalizowany na istniejącym kolektorze sanitarnym (deszczowym) ks Ø 600 mm. W aktach sprawy brak jest natomiast uzgodnienia z Zakładem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, mimo ewidentnej kolizji projektowanego budynku ze wskazanym kolektorem. Z załączonego do wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzgodnienia z Zarządem Melioracji Komunalnych z dnia [...] listopada 1997 r. (wprawdzie nie dotyczącym budynku centrali lecz kontenera telefonicznego) wynika, iż Zarząd - właściciel sieci - wyraził jedynie zgodę na usytuowanie tego kontenera w pobliżu kanału deszczowego, pod warunkiem usunięcia wszelkich uszkodzeń w trakcie realizacji inwestycji.

Organ I instancji wyraził przekonanie, iż skoro warunek dokonania uzgodnienia z właścicielem sieci nałożony został na Inwestora w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uzgodnienie to winno być załączone do wniosku o pozwolenie na budowę. Wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę bez kompletnego wniosku stanowi, w ocenie organu wojewódzkiego, naruszenie przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006r. złożyła [...].

Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.

Organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na rażące naruszenie art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, który jest niezgodny z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, zaszła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2000 r.

W skardze z dnia [...] listopada 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] wniosła o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.

Zaskarżonym decyzjom zarzuciła, iż zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisu art. 42 i 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że określony w punkcie 6 decyzji Prezydenta [...] Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2000 r. wymóg "Projekt budowlany należy uzgodnić z (...) Zakładem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wojewódzkiego Zakładu Katastralnego" stanowi "warunek zabudowy i zagospodarowania terenu" w rozumieniu powołanych przepisów, a w konsekwencji jest "wymaganiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" w rozumieniu art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

2. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę rażąco narusza prawo;

3. przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. nie został uzgodniony z Zakładem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wojewódzkiego zakładu Dokumentacji;

4. przepisu art. 7 i art. 136 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz [...], pozwolenia na budowę budynku centrali telefonicznej [...] z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej, w tym przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej, kabli energetycznych, kabla telefonicznego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...] we [...] przy ul. [...].

Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

Jeszcze raz należy podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.

W przedmiotowej sprawie za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., Nr [...], Wojewoda [...] i uznał wydanie weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., Nr [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W punkcie 6 tejże decyzji zobowiązano inwestora do uzgodnienia projektu budowlanego z Zakładem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wojewódzkiego Zakładu Katastralnego. W aktach sprawy brak jest takiego uzgodnienia. Tym samym została w ocenie organu I instancji, jak również organu odwoławczego, wyczerpana przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji, gdyż pozwolenie na budowę zostało wydane bez wymaganych prawem uzgodnień.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zarówno Wojewoda [...] i, jak również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyli omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji, nie poczyniły żadnych ustaleń, czy rzeczywiście uzgodnienie z Zakładem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wojewódzkiego Zakładu Katastralnego miało miejsce. Nie odniosły się one do pisma skarżącej Spółki z dnia [...] września 2005 r., w którym zawiadamia ona Wojewodę [...], iż:

1. zakład Uzgodnień Dokumentacji Projektowej nie archiwizuje dokumentacji i protokołów uzgodnień starszych niż pięć lat;

2. (...) z rejestru prowadzonego w wersji elektronicznej przez Zakład (pozycja [...]) wynika, że Zakład ten pozytywnie uzgodnił instalację kanalizacji sanitarnej i deszczowej dla budynku centrali telefonicznej we [...] przy ul. [...]. Uzgodnienie to nastąpiło w zawiązku z prowadzeniem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę Nr [...].

Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji.

Dodatkowo wskazać należy, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony,

3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych,

4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,

6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali,

7) okres ważności decyzji.

W stosunku do inwestycji liniowych decyzja określa ponadto (art. 42 ust. 2):

1) przebieg inwestycji, a w przypadku inwestycji wymagających wydzielenia terenu, granice tego terenu, wyznaczone na mapie w stosownej skali,

2) w miarę potrzeby, szczególne warunki wynikające z charakteru inwestycji.

Skarżący zarzucił, iż wskazany w punkcie 6 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., Nr [...] wymóg uzgodnienia projektu budowanego z Zakładem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wojewódzkiego Zakładu Katastralnego nie znajduje oparcia w przepisie art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., stanowiącego podstawę do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych. Zdaniem skarżącego tylko takie warunki wiążą organ budowlany stosownie do dyspozycji art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wiążą natomiast warunki, które nie odpowiadają treści przepisu i nie znajdują oparcia w prawie..

Do zarzutu tego organ nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji, nie wyjaśnił, czy wspomniany Zakład Uzgadniania Dokumentacji jest organem w rozumieniu ww. przepisu, nie wskazano też na podstawie jakiego przepisu szczególnego uzgodnienie takie miałoby być dokonane.

Niewyjaśnienie tej okoliczności ma istotne znaczenia dla rozpoznania sprawy i dokonania oceny czy nieuwzględnienie przez organ wydający pozwolenie budowlane warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie znajdujących oparcia w przepisie art. 42 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy można uznać za naruszenie prawa w stopniu rażącym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.