Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 90/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8 § 1, 11, 16, 77, 107, 138, 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania R.S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...] września 2020 r., Nr [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że [...]WINB decyzją z [...] września 2020 r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R.S., reprezentowanego przez adwokata M S, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), nakazującej właścicielowi R.S. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego o nieregularnym kształcie, dającym wpisać się w prostokąt o wymiarach boków: 6,44 m x 13,58 m, na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Od tej decyzji odwołanie wniósł R.S..

GINB wyjaśnił charakter postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wskazując, że w postępowaniu tym uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a organ nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją.

Jak wynika z akt sprawy, podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB [...] stycznia 2012 r. stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...], znajduje się parterowy budynek konstrukcji murowanej o wymiarze rzutu 6,44 m x 13,58 m oraz o zmiennej wysokości ok. 2,42 m - 4,00 m, z dachem jednospadowym krytym eternitem falistym. W budynku wydzielone są pomieszczenia pełniące funkcję: kotłowni, kuchni, łazienki i dwóch pokojów. Wysokość pomieszczeń w świetle wynosi ok. 2,16-2,25 m. R.S. oświadczył do protokołu, że "budynek mieszkalny, który jest przedmiotem kontroli został pierwotnie wybudowany w około 1955-1956 jako budynek gospodarczo-inwentarski; przedmiotowy budynek wraz z nieruchomością umową darowizny otrzymałem w 1995 roku; budynek gospodarczy został przekształcony na budynek mieszkalny około 2009 roku; nie posiadam żadnej dokumentacji na przedmiotowy budynek".

PINB pismem z [...] kwietnia 2013 r. wystąpił do Urzędu Gminy w [...]z prośbą o udzielenie informacji o posiadanych w rejestrach danych dotyczących pozwolenia na budowę bądź pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-inwentarskiego na działce nr ewid. [...]. W odpowiedzi Urząd Gminy [...] przy piśmie z [...]kwietnia 2013 r. przesłał archiwalną kopię dokumentacji projektowej wraz z decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...]maja 1980 r. Nr [...], udzielającą W. S. pozwolenia na dobudowę budynku inwentarskiego na działce nr ewid. [...]. Pozyskana dokumentacja archiwalna zatwierdzona decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...]maja 1980 r. dotyczyła budynku stodoły zlokalizowanego na północ od będącego przedmiotem niniejszego postępowania spornego budynku.

Z planu realizacyjnego zagospodarowania działki stanowiącego integralną część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...]maja 1980 r. wynika, że w miejscu budynku objętego prowadzonym postępowaniem znajdował się murowany budynek inwentarski w kształcie regularnego prostokąta o wymiarze w rzucie 4,00 m x 13,80 m, kryty eternitem. Przy budynku od strony wschodniej nie istniała żadna dobudowa. Analiza ortofotomapy pochodzącej z 1996 r. potwierdziła, że wymiary budynku uległy zmianie na 12,00 m x 3,50 m. Od strony wschodniej budynek został rozbudowany o wymiar 3,00 m x 1,50 m. W dniu kontroli, tj. [...]stycznia 2012 r., sporny budynek posiadał wymiary 6,44 m x 13,58 m wraz z rozbudową od strony wschodniej o wymiarach 4,30 m x 2,87 m. Zmianie uległa zatem nie tylko główna bryła budynku, ale także wielkość rozbudowy od strony wschodniej.

H.P. w siedzibie PINB [...]lutego 2015 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczyła do protokołu, że "przedmiotowy budynek był sukcesywnie doklejany; w latach sześćdziesiątych mój tata wyraził zgodę na budowę budynku gospodarczego o długości ok. 4 m wzdłuż granicy; prace przy ganku zostały przeprowadzone ok. 2009-2010 z moich pustaków". R.S. nie przedłożył żadnych dowodów świadczących o zakończeniu budowy budynku w latach 1955-1956.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budowę obiektu w takim kształcie jak obecnie (rozbudowa) zakończono pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Przepisy ustawy z 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), ani obowiązujące w dacie rozbudowy przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. nie przewidywały zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (rozbudowę) budynku gospodarczego. Zwolnienie takie zostało wprowadzone dopiero ustawą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) i obejmowało budynki gospodarcze o powierzchni do 25 m2. Tę powierzchnię następnie zwiększono do 35 m2 ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443). Tak więc budynek gospodarczy został wykonany bez wymaganego w dacie budowy pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze niekwestionowany fakt, że budynek został wybudowany przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a następnie rozbudowany już pod rządami tej ustawy, należało uznać, że w tej sytuacji nie było rażącym naruszeniem prawa zastosowanie procedury uregulowanej w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie nie jest jednolite. Wedle jednego ze stanowisk, w przypadku przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy po 1 stycznia 1995 r. budynku powstałego przed tą datą, do całości budynku należy stosować przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r" sygn. akt II OSK 782/06).

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Pr. bud. obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce. Stosownie do art. 48 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

PINB postanowieniem z [...] 2015 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr. bud., wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie spornego budynku gospodarczego i nałożył na właściciela R.S. obowiązek przedłożenia w terminie pięciu miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku gospodarczego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zobowiązany nie przedłożył w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów.

PINB decyzją z [...]sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud., nakazał R.S. rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego, gdyż zgodnie z art. 48 ust. 4, w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 ww. ustawy. Powyższe obligowało organy nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu.

Wydanie nakazu rozbiórki powinno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, ale w przypadku, gdy to postępowanie nie może doprowadzić do zalegalizowania danego obiektu (np. jako niezgodnego z planem miejscowym albo niezgodnego z warunkami technicznymi) albo też sam inwestor (właściciel) nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji (np. nie przedkłada organowi wymaganych dokumentów), to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki. Należy podkreślić, że wydana w sprawie decyzja nie narusza prawa, skoro zobowiązany nie wykonał nałożonego obowiązku, co obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Takich cech nie można przypisać decyzji PINB z [...] sierpnia 2015 r.,

W ocenie GINB ww. decyzja organu powiatowego z [...]sierpnia 2015 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ wojewódzki do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Wbrew sugestii zawartej w odwołaniu, nie naruszono "przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 611) poprzez orzeczenie o rozbiórce budowli, która (...) służy, jako miejsce zamieszkania skarżącego, przy jednoczesnym nie zapewnieniu skarżącemu lokalu zastępczego".

W odwołaniu zawarto żądanie dotyczące przeprowadzenia "uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie", "zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a.", w tym m.in. o przeprowadzenie wizji lokalnej "w celu weryfikacji roku powstania spornego budynku", o "dokonanie ponownego pomiaru budynku objętego obowiązkiem rozbiórki". GINB wyjaśnił więc, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego.

Pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu pozostają, zdaniem GINB, bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 18 grudnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji "naruszenie, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej, jako "KPA") poprzez utrzymanie w mocy Decyzji [...]WINB w zw. z naruszeniem:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 KPA poprzez odmowę przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i błędne przyjęcie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nie przeprowadza postępowania dowodowego, podczas gdy żaden przepis procedury administracyjnej nie przewiduje, aby w "postępowaniu nieważnościowym" organ był związany ustaleniami poczynionymi w pierwotnym postępowaniu administracyjnym i nie mógł samodzielnie ustalić stanu faktycznego sprawy w oparciu o nowe środki dowodowe w sprawie. Podczas gdy z okoliczności postępowania wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], nie ustalił należycie: daty powstania budynku, objętego , co prowadzi do wniosku, że bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie ani [...]WINB ani GINB nie mógł należycie zweryfikować, czy Decyzja Pierwotna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie - w tym, czy Decyzja Pierwotna została wydana z rażącym naruszeniem przepisów intertemporalnych (art. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego), których naruszenie zawsze będzie determinować rażący charakter naruszenia prawa, oraz czy PINB należycie zindywidualizował przedmiot rozbiórki, co mogłoby prowadzić do wniosku, że Decyzja Pierwotna była niewykonalna w dniu jej wydania;

2) art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez nie stwierdzenie nieważności Decyzji Pierwotnej ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, mimo istniejących poważnych rozbieżności w opisie stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu Decyzji Pierwotnej, Decyzji [...]WINB oraz Decyzji GINB, a które to rozbieżności mogą prowadzić do wniosku, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 48 ust. 1, w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn zm. dalej "Prawa Budowlanego") oraz art. 29 ust. 2 Prawa Budowlanego w brzmieniu z 2009 roku;

3) art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego, poprzez niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa w wydanej Decyzji Pierwotnej i utrzymanie w mocy Decyzji [...]WINB, tj. utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki, w którym organ z naruszeniem art. 103 ust. 2 Prawo Budowlanego orzekł o obowiązku rozbiórki budynku na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że budynek powstał w przeważającej części przed 1 stycznia 1995 roku tj. przed wejściem Prawa Budowlanego w życie, co stanowiło rażące naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego, a dobudowana część gospodarcza jest mniejsza niż 35 m2;

4) art. 29 ust. 2 Prawa Budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że w dacie rozbudowy budynku tj., w 2009 roku prawo nie przewidywało zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i przyjęcie, że sporny budynek gospodarczy powstał bez wymaganego w dacie budowy pozwolenia na budowę, podczas gdy w dacie wzniesienia spornego budynku - ustawodawca w art. 29 ust. 2 Prawa Budowlanego przewidział zwolnienie z obowiązku posiadania pozwolenia na budowę dla budynków gospodarczych o pow. do 35 m2 a tym samym dobudowana część budynku nie wymagała pozwolenia na budowę, należy podkreślić, że wskazane zwolnienie zostało wprowadzone na podstawie art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364);

5) art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 29 ust. 2 Prawa Budowlanego w brzmieniu z 2009 roku, poprzez niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa w wydanej Decyzji Pierwotnej i utrzymanie w mocy Decyzji [...]WINB, tj. utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że dobudowana w 2009 roku część budynku ma wymiary 4,30 x 2.87 m, co oznacza, że jest mniejsza niż 35 m2 a co za tym idzie Skarżący w dacie prowadzenia prac nie musiał posiadać, żadnego pozwolenia na budowę.

6) art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego poprzez niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa w wydanej Decyzji Pierwotnej i utrzymanie w mocy Decyzji [...]WINB, tj. utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki, poprzez mylne przyjęcie, że sam fakt dobudowania do budynku, powstałego przed 1 stycznia 1995 roku, budynku o wymiarach 4,30 x 2.87 m determinuje obowiązek orzeczenia na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego rozbiórki zarówno dobudówki powstałej w 2009 roku jak i budynku powstałego legalnie przed 1 stycznia 1995 roku, zupełne pominięcie przez organ, że obowiązek ewentualnej rozbiórki w niniejszej sprawie powinien dotyczyć wyłącznie części budynku (dobudówki), a tym samym utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

7) art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 48 ust 1 w zw. z art. 103 § 2 Prawa budowlanego poprzez niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa w Decyzji Pierwotnej, która nakładała obowiązek rozbiórki całej zabudowy w oparciu o art. 48 ust. 1 prawa budowalnego, mimo że jej znacząca i przeważająca część powstała i istniała już co najmniej w 1980 roku, a tym samym orzeczenie obowiązku rozbiórki w stosunku do budynku, który powstał legalnie, lub którego legalizacja podlegała zasadom określonym w art. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego;

8) art. 156 § 1 pkt 5 KPA poprzez utrzymanie w mocy Decyzji Pierwotnej (oraz Decyzji [...]WINB), w której organ nie zindywidualizował należycie przedmiotu rozbiórki i która była niewykonalna w dniu wydania Decyzji Pierwotnej, ponieważ dotyczyła budynku o wymiarach 6.44 x 13.58 podczas gdy z ustaleń GINB wynika, że przedmiot rozbiórki składa się z dwóch brył pierwszej o wymiarze 6.44 x 13.58, oraz drugiej o wymiarach 4.30 x 2.87, leżącej poza polem o wymiarach 6.44 x 15.58, z czego nota bene budynek o wymiarach 6.44 x 13.58 powstał przed 1 stycznia 1995 roku, mimo licznych wątpliwości wskazanych w odwołaniu od Decyzji [...]WINB z dnia [...] września 2020 roku, dotyczących rozbieżności między wymiarami obiektu przeznaczonego do rozbiórki, opisanymi w systemie informacji publicznej, a informacją zawartą w wypisach z gminnej ewidencji a wymiarami wskazanymi w protokole kontrolnym a tym samym organ utrzymał w mocy Decyzję [...]WINB, mimo podniesionych przez Skarżącego niespójności w treści uzasadnienia Decyzji [...]WINB;

9) art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego poprzez niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa w wydanej Decyzji Pierwotnej (i utrzymanie w mocy Decyzji [...]WINB), w której organ orzekł o obowiązku rozbiórki całości budynku, mimo że ustawodawca w art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego dopuszcza orzeczenie rozbiórki w części tj. utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki, dla całości zabudowy, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że przeważająca część budynku powstała przed 1 stycznia 1995 roku (być może nawet w latach 60tych XX wieku), podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że budynek składa się z dwóch samodzielnych części:

a. pierwszej powstałej legalnie 1 stycznia 1995 roku, oraz

b. drugiej, dla której w dacie powstania nie była wymagana zgoda budowlana stosownie do treści art. 29 ust. 2 Prawa Budowlanego w brzmieniu z 2009 roku

10) art. 8, art. 75, art. 76 § 3, art. 78 oraz art. 80 KPA poprzez naruszenie nakazu dopuszczenia wszystkiego, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w szczególności zaniechania przeprowadzenia na żądanie Skarżącego postępowania dowodowego poprzez dokonanie ponownego pomiaru budynku objętego obowiązkiem rozbiórki - na okoliczność weryfikacji, czy wymiary wskazane w decyzji są poprawne i czy [...]WINB słusznie utrzymał w mocy Decyzję Pierwotną;

11) art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 KPA poprzez niezawiadomienie Skarżącego o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i niepoinformowanie Skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz pozbawienie Skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego, a także zgłoszonych żądań przed wydaniem Decyzji;

12) art. 11 oraz art. 104 KPA poprzez ograniczenie się GINB jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i nie odniesienie się w pełni do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji oraz nie przeprowadzenie kontroli w spornej nieruchomości, w momencie, gdy organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę;

13) art. 6 i art. 7a KPA w zw. z art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 611) poprzez orzeczenie o rozbiórce budowli, która jak określono w Decyzji Pierwotnej służy, jako miejsce zamieszkania Skarżącego bez stosownej podstawy prawnej, przy jednoczesnym nie zapewnieniu skarżącemu lokalu zastępczego, co narusza zasadę godności człowieka oraz prawa do popierania przez władzę publiczną działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania".

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie obu decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie skarżącego w całości od kosztów sądowych.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego opisał stan sprawy i stwierdził, że skarżący w odwołaniu z [...] września 2020 r. od decyzji [...]WINB, wskazał szereg rozbieżności i niespójności w jej uzasadnieniu. Z uwagi na wskazane rozbieżności, wniósł o przeprowadzenie szeregu środków dowodowych, w celu ustalenia, daty powstania budynku i wymiaru budynku, który miał zostać rozebrany. Bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie organ II instancji nie miał możliwości zweryfikować, czy decyzja pierwotna oraz decyzja MWNIB zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie i czy w sprawie istnieją przesłanki do uchylenia decyzji MWNIB. Ponieważ istota sprawy sprowadza się do ustalenia momentu powstania budynku i ewentualnego obowiązku zastosowania art. 103 ust. 2 Pr. bud., bez przeprowadzenia postępowania dowodowego organ II instancji nie mógł przesądzić, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa czy też nie. Ani PINB ani [...]WINB nie potrafiły ustalić daty powstania budynku w sposób jednoznaczny, w związku z czym wniosek o przeprowadzenie postępowania dowodowego był w pełni uzasadniony.

Tymczasem w sposób zupełnie nieuprawniony GINB odmówił przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie stwierdzając, że postępowanie nieważnościowe nie jest postępowaniem merytorycznym. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem postępowanie nieważnościowe nie różni się od normalnego postępowania administracyjnego - w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r. (I OSK 1738/15) wyraźnie wskazano, że "postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W istocie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności". Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2013 r. (II GSK 1019/11) "zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Nie może więc ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów postawionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji." W związku z powyższym w ocenie skarżącego GINB nie miał podstawy do odmowy przeprowadzenie postępowania dowodowego i już z samego tego faktu sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję.

Z uwagi na rozbieżności w ocenie materiału dowodowego między decyzją pierwotną, a decyzją [...]WINB, opisane w odwołaniu niespójności [...]WINB w ustaleniach stanu faktycznego GINB powinien podjąć wątpliwość, czy ustalenia poczynione przez PINB w 2012 r. były prawidłowe, a w związku z tym, czy nie istniała podstawa do stwierdzenia, że decyzja pierwotna została wydana z rażącym naruszeniem prawa - w tym, czy nie doszło do wadliwego w sprawie zastosowania art. 48 ust. 1 Pr. bud. z pominięciem art. 103 ust. 2 tej ustawy. GINB nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do rozbieżności wskazanych w odwołaniu z 5 października 2020 r. W związku z tym wniosek o przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie był w pełni zasadny.

W treści uzasadnienia decyzji GINB dopuścił się błędnej oceny stanu prawnego obowiązującego w chwili wykonania dobudowy - budowy budynku gospodarczego. Zgodnie z treścią decyzji GINB w ustalonym przez organ momencie wykonania prac budowlanych (2009 r.) każde zamierzenie budowlane wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazana ocena jest oczywiście błędna, w 2009 roku - stosownie do art. 29 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 1 pkt 6 ustawy z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) budynek parterowy gospodarczy o powierzchni do 35m2 nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym stwierdzenie organu, że sporny budynek gospodarczy został wybudowany bez wymaganego w dacie budowy pozwolenia na budowę jest oczywiście błędny.

Organ II instancji ustalił w treści decyzji, że dobudowana do budynku część miała wymiary 4,30 x 2.87 m, co oznacza, że jest mniejsza niż 35 m2, a dobudowana część jest budynkiem gospodarczym, a co za tym idzie, mając na uwadze rozważania poczynione w zarzucie nr IV skarżący w dacie prowadzenia prac nie musiał posiadać, żadnego pozwolenia na budowę. Mimo to, GINB utrzymał w mocy decyzję [...]WIB oraz decyzję pierwotną wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

GINB utrzymał w mocy decyzję pierwotną, mimo że narusza ona, w świetle ustaleń poczynionych przez GINB, art. 48 ust. 1 Pr. bud. z dnia wydania decyzji pierwotnej.

Art. 48 ust. 1 Pr. bud. przewiduje, że organ nakłada obowiązek rozbiórki tylko tej części budynku, która powstała bez wymaganej zgody organu. Innymi słowy organ może orzec o rozbiórce części lub całości budynku - i nie ma obowiązku orzec o rozbiórce całego założenia budowlanego. Podobny pogląd został wyrażony w orzecznictwie. Tym samym GINB utrzymał w mocy decyzję [...]WINB, w której organ I instancji nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w decyzji pierwotnej, w której organ mylnie przyjmuje, że sam fakt dobudowania do budynku, powstałego przed 1 stycznia 1995 roku, budynku o wymiarach 4,30 x 2.87 m determinuje obowiązek orzeczenia na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud. rozbiórki zarówno dobudówki powstałej w 2009 r., jak i budynku powstałego legalnie przed 1 stycznia 1995 r., bez weryfikacji, czy w sprawie organ nie powinien zastosować art. 103 ust. 2 Pr. bud.

GINB przyjął w treści uzasadnienia, że budynek powstał przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa Budowlanego i że obecny zespół zabudowy powstał w wyniku dwóch zdarzeń wzniesienia głównej części budynku przed 1 stycznia 1995 r. i wybudowaniem dobudówki w 2009 r. GINB nie doszukał się w zebranym materiale dowodowym, aby domniemana samowola powstała w wyniku nieokreślonej liczby zdarzeń, a stan przebudowy trwał w sposób niezakończony na przestrzeni wielu lat. Tym samym w ocenie pełnomocnika skarżącego GINB powinien dojść do wniosku, że decyzja pierwotna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skoro główna bryła budynku powstała przed 1 stycznia 1995 r. (z niektórych dokumentów w sprawie wynika, że budynek stał już w latach 60-tych XX w) to zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 2 Pr. bud. art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że jeżeli PINB powziął wątpliwość, czy budynek został wzniesiony zgodnie z prawem to po ustaleniu daty powstania budynku powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne budynku w oparciu o art. 37 starego Prawa budowlanego, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

PINB nie zindywidualizował należycie przedmiotu rozbiórki, a decyzja pierwotna była niewykonalna w dniu jej wydania. Organ nie wskazał identyfikatora budynku, który ma zostać rozebrany, a przedmiot rozbiórki zgodnie z treścią decyzji rozbiórkowej dotyczy budynku o wymiarach 6.44 x 13.58. W ocenie skarżącego na nieruchomości nie ma budynku, który odpowiadałby tak ustalonym rozmiarom. Za zasadnością podniesionego zarzutu przemawia fakt, że sam GINB nie potrafi ustalić wymiaru budynku objętego obowiązkiem rozbiórki.

Ustalenia PINB, na której powołuje się GINB, prowadzą do wniosku, że budynek w 1980 r. miał wymiary 4.00 x 13,80 m a w 2012 roku 6,44 x 13.58. Nawet, jeżeli przyjąć, że dobudowa o wymiarach 4.30 x 2.87 m, w chwili kontroli znajdowała się w polu o wymiarach 6.44 x 13.58 m a GINB mylnie oznaczył wymiary budynku w treści uzasadnienia, to dochodzilibyśmy do wniosku, że pierwotny budynek miał szerokość 3,57 (w myśl równania 6,44 - 2,87 = 3,57) a nie jak wskazał organ 4 metry. Trudno również zrozumieć, w jakich okolicznościach zdaniem organu skarżący na przestrzeni 30 lat skrócił długość budynku o 22 cm, co wymagałoby przesunięcia dwóch ścian nośnych budowli.

Przyjęte przez organ II instancji za pewne wymiary budynku określone w protokole pokontrolnym, są błędne i nie korespondują z innymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, a opis zmian struktury i wymiarów budynku jest niespójny - a tym samym decyzja administracyjna była niewykonalna w dniu jej wydania - ponieważ zespół budynków objęty obowiązkiem rozbiórki nie ma wymiarów wskazanych w treści decyzji pierwotnej.

Niewykonalność decyzji pierwotnej przejawia się w tym, że skarżący nie wie, czy ma rozebrać pierwotną bryłę budynku powstałą w ocenie GINB przed 1 stycznia 1995 r. o domniemanych wymiarach 6,44 x 13.58, czy rozebrać całą zabudowę, aby wykonać nakaz.

Organ utrzymał w mocy pierwotną decyzję, która obejmowała obowiązek rozbiórki zabudowy składającej się z jednej strony z budynku powstałego legalnie lub którego legalizacja w niniejszej sprawie powinna być przeprowadzona na podstawie art. 37 Pr. bud., a drugiej strony z dobudowy, na którą skarżący nie musiał posiadać zgody. Niezależenie od powyższego organ nie miał podstawy do wydania w jednym postępowaniu administracyjnym decyzji, w której nałożył obowiązek rozbiórki całego budynku, a legalność każdej z wniesionych części powinna zostać oceniona w dwóch osobnych postępowaniach.

Pełnomocnik powołał się na art. 81 a § 1 k.p.a., stwierdzając, że w momencie, w którym istnieje szereg wątpliwości co do momentu ustalenia powstania budynku, a następnie dodatkowej jego części, organ powinien wszelkie wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść skarżącego. Stwierdził też, ze organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a., gdyż GINB zupełnie pominął swój obowiązek bez wskazania przyczyny i podstawy prawnej takiego działania, czym uniemożliwił skarżącemu czynny udział w sprawie poprzez ustosunkowanie się do kolejnych dowodów i wyjaśnień złożonych przez inwestora.

Weryfikacja zebranego materiału dowodowego i ustaleń poczynionych przez organ miała kolosalne znaczenie w sprawie. Pełnomocnik skarżącego dysponuje również innymi dowodami w sprawie, które świadczoną o tym, iż ustalenia PINB w decyzji pierwotnej były błędne i została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a których pełnomocnik skarżącego nie dołączył do materiału dowodowego - ze względu na zachorowanie na Covid - 19 oraz ww. uchybienie organu.

W polskim porządku prawnym nie można nikogo eksmitować z lokalu mieszkalnego bez zapewnienia mu lokalu zastępczego. Tym bardziej nie można orzec o obowiązku rozbiórki budynku, w którym skarżący mieszka bez zapewnienia mu lokalu zastępczego. Z ustaleń poczynionych przez organ nie wynika, aby przedmiot rozbiórki ze względu na stan techniczny groził zawaleniem a nadto wykonanie spornej decyzji zagrozi skarżącemu bezdomnością. W związku z powyższym orzeczenie obowiązku rozbiórki powinno zostać poprzedzone zapewnieniem skarżącemu lokalu zastępczego.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w ww. sposób, a skarga nie była zasadna. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy rozpatrzyły sprawę w sposób nienaruszający przepisów procesowych, poprawnie stosując wskazane w uzasadnieniach obu decyzji przepisy prawa materialnego.

Należy też wyjaśnić, że GINB prawidłowo wyjaśnił zarówno charakter, jak i cel postępowania nadzwyczajnego, jakim jest administracyjne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Poprawnie również przedstawił, czym jest rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W sprawie niniejszej kwestionowane co do ważności rozstrzygnięcie PINB z [...] sierpnia 2015 r., Nr [...]zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 Pr. bud. PINB nakazał R.S. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Zgodnie z brzmieniem obowiązującego w dacie orzekania przez PINB art. 48 Pr. bud. właściwy organ nakazywał, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt. 1). Ustawodawca dopuścił jednakże możliwość zalegalizowania samowolnej budowy. Postępowanie legalizacyjne wyprzedzało wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, ale ocenie organu nadzoru budowlanego pozostawiona została ocena, czy taka budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (ust. 2 art. 48 Pr. bud.). W celu dokonania ww. oceny właściwy organ wstrzymywał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i ustalał wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładał obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Pr. bud. (ust. 3 art. 48 Pr. bud.).

Inwestorowi pozostawiona więc została możliwość zadecydowania, czy podejmie działania umożliwiające legalizację samowoli budowlanej, czy też jej nie podejmie. Przedłożenie bowiem żądanych przez organ w wyznaczonym terminie ww. dokumentów traktowane było, jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5 art. 48 Pr. bud.).

Ustawodawca w art. 48 ust. 4 Pr. bud. przewidział jednakże bierność inwestora, stanowiąc, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu, a więc zobowiązał organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki.

Takiej bierności – co wynika z akt sprawy – dopuścił się skarżący nie przedkładając w terminie pięciu miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, określonych w postanowieniu PINB z [...] 2015 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr. bud.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku gospodarczego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja wydawana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ma charakter związany. Oznacza to, że organ musiał decyzją orzec o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego (lub będącego w budowie) obiektu budowlanego, jeżeli inwestor nie przedłożył określonych w postanowieniu dokumentów umożliwiających legalizację.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, orzeczenie organów obu instancji było jednak wadliwe, gdyż zgodnie z art. 103 ust. 2 Pr. bud. PINB powinien był prowadzić postępowanie legalizacyjne uwzględniając fakt, że samowola budowlana powstała przed wejściem życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc orzekać na podstawie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Takie stanowisko jest jednak w niniejszej sprawie błędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że na postanowienie z [...] 2015 r., Nr [...], którym PINB wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów legalizacyjnych – zgodnie z obowiązującym w dacie jego wydania art. 48 ust. 2 Pr. bud. – nie przysługiwało zażalenie. To właśnie w tym postanowieniu, a nie w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ nadzoru budowlanego określił tryb postępowania legalizacyjnego odnosząc się nie do przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ale do art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. Postanowienia nieostateczne, na które nie przysługuje zażalenie, mogą być jednak kwestionowane w odwołaniu od decyzji wydanej w sprawie lub w skardze do sądu administracyjnego. Pełnomocnik skarżącego postanowienia PINB z [...] 2015 r., Nr [...] jednak w taki sposób nie zaskarżył. Tut. Sąd – niezwiązany w tym zakresie skargą – nie dopatrzył się natomiast przesłanek do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. postanowienia na podstawie art. 135 p.p.s.a., a to z następujących powodów.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 Pr. bud. art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym niemniej, prawo nie określa, co oznacza "zakończenie budowy". Na gruncie rozumienia tego terminu wskazać należy na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1510/19 (CBOSA), zgodnie z którym "przez zakończenie budowy, o którym mowa w art. 103 ust. 2 p.b., należy rozumieć nie tylko zakończenie budowy w znaczeniu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zdatnego do użytku, ale także przerwanie robót budowlanych na każdym etapie budowy i niewykonywanie ich po 1 stycznia 1995 r.". Jeżeli więc z ustaleń PINB wynika, że roboty budowlane, które doprowadziły do "przekształcenia" wybudowanego w latach 1955-1956 budynku gospodarczego – inwentarskiego w budynek mieszkalny prowadzone były w 2009 r. (oświadczenie skarżącego do protokołu kontroli PINB z [...]stycznia 2012 r.) i wykonywane były jeszcze w 2009-2010 r. (zeznania H P z [...]lutego 2015 r.) to niezasadnym staje się wniosek, że budowa tego obiektu została zakończona przed 1 stycznia 1995 r.

Zakres zastosowania art. 103 ust. 2 Pr. bud. dotyczy obiektów budowlanych wykonanych samowolnie, których budowa zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r. (tak wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 682/17, CBOSA).

Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite odnośnie tego, czy ciąg zdarzeń faktycznych polegających na samowolnym wykonywaniu sukcesywnie różnych robót budowlanych przy tym samym obiekcie budowlanym stanowi jedną samowolę ("ciągłość samowoli"), czy też stanowi szereg zdarzeń podlegających odrębnej ocenie. W wyroku z 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 179/19 (CBOSA), WSA w Gdańsku uznał, że "jeżeli stan samowoli budowlanej miał charakter ciągły i trwał on po wejściu w życie p.b., w sprawie nie ma zastosowania art. 103 ust. 2 p.b.".

W wyroku z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1998/18 (CBOSA) NSA stwierdził, że "ponieważ samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które należy uznać za dopuszczalne". Podobnie, WSA w Warszawie w wyroku z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 398/17 (CBOSA) przyjął, że "jeżeli budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., a następnie był przebudowywany i remontowany przez lata jego istnienia, w tym również został rozbudowany, to nie można uznać, że jego budowa zakończyła się przez ww. datą. Powyższe ustalenie wskazuje bowiem, że samowolnie wybudowany budynek znajdował się po 1 stycznia 1995 r. w ciągłej budowie. W konsekwencji, w sprawie dotyczącej ewentualnej jego legalizacji nie mogą znaleźć zastosowania przepisy p.b. z 1974 r., lecz przepisy p.b. z 1994 r.".

Co więcej, w wyroku z 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06 (CBOSA) NSA zajął stanowcze stanowisko, że "jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nawet gdyby, postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora (...)".

W wyroku z 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1530/20 (CBOSA) NSA stwierdził jednak, że "prawo budowlane nie zna pojęcia samowoli budowlanej o charakterze ciągłym. Z treści art. 103 ust. 2 p.b. wynika, że w przypadku zakończenia budowy obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. stosuje się do niego przepisy dotychczasowe - bez względu na to, czy po tej dacie w tym obiekcie były wykonywane roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.". W uzasadnieniu ww. wyroku NSA podkreślił jednak, że zasada ta nie ma zastosowania, jeśli "prowadzone w nim roboty budowlane doprowadzą do zmiany tożsamości obiektu, do tego obiektu i tych robót będą miały zastosowanie przepisy p.b.".

Jak wynika z przytoczonych powyżej orzeczeń, po pierwsze nie jest ono jednolite w zakresie oceny prawnej szeregu samowoli budowlanych przy jednym obiekcie ("ciąg samowoli budowlanej", czy też pojedynczo oceniane samowole). Po drugie zaś, abstrahując od ww. oceny, jeśli na skutek szeregu aktów samowoli budowlanej nastąpi 1 stycznia 1995 r. zmiana tożsamości obiektu, to wówczas stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Wskazane powyżej rozbieżności judykatury – jak słusznie zauważa GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – potwierdzać mogą wątpliwości odnośnie wykładni w takim zakresie art. 103 ust. 2 Pr. bud., co powoduje, że nie można PINB czynić zarzutu rażącego naruszenia art. 103 ust. 2 Pr. bud. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zwłaszcza w takiej sytuacji, jaka występuje w sprawie niniejszej. Jeżeli bowiem (o czym była mowa w części poprzedzającej) z dowodów zebranych w sprawie wynika, że po 1 stycznia 1995 r. wykonywane były przy obiekcie roboty budowlane w celu dostosowania budynku gospodarczo - inwentarskiego do celów mieszkalnych, to niewątpliwie doprowadziły one do zmiany tożsamości budynku.

Z tego powodu zarzuty skargi, ujęte w pkt. 2, 3, 6, 7, 9a były niezasadne.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, w dacie przezeń wskazanej (2009 r.) obowiązywał art. 29 ust. 1 pkt. (a nie ustęp, jak wskazuje pełnomocnik) 2 Pr. bud. w brzmieniu nadanym art. 140 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 247), zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 (a nie, jak błędnie twierdzi pełnomocnik 35 m2), przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Powierzchnia zabudowy takich budynków gospodarczych została zwiększona przez ustawodawcę do 35 m2 dopiero zmianą art. 29 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud., dokonaną art. 1 pkt. 7 ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443).

Dlatego też zarzut ujęty w pkt. 4 i 9b skargi nie był zasadny.

Słusznie i zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądami doktryny wyjaśnił GINB, że w postepowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania dowodowego co do istoty sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną co do ważności decyzją, jak w postępowaniu zwykłym. Nie to jest bowiem celem tego postępowania, organ bada bowiem wyłącznie to, czy kwestionowana ostateczna decyzja administracyjna wydana została wadliwie i do tego w sposób enumeratywnie określony w pkt. 1 – 7 § 1 art. 156 k.p.a. Organ w postepowaniu nadzwyczajnym nie pełni roli organu III instancji; jego zadaniem jest natomiast ustalenie, czy kwestionowana co do ważności decyzja wydana w postępowaniu zwykłym powinna korzystać z ochrony przewidzianej w art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a., czy też zachodzą przesłanki opisane w zd. 2 art. 16 § 1 k.p.a.

Wadliwe ponadto prawnie jest stawianie w postępowaniu nadzwyczajnym organowi II instancji zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (zarzut 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9 skargi) bez należytego powiazania go z podstawą prawna orzekania tego organu, jako odwoławczego – a więc z art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a., poprzez np. wykazanie wadliwej kontroli instancyjnej decyzji [...]WINB

Jak słusznie zauważa pełnomocnik skarżącego w zarzucie z pkt. 1 skargi, nie ma przepisu, który zabrania organowi prowadzenie postepowania dowodowego, jak w postępowaniu zwykłym. Nie ma bowiem potrzeby ustawowego regulowania takiej sytuacji, bo wynika to wprost z istoty postępowania nadzwyczajnego i jego celu. Oczywiście, o ile powstanie taka konieczność – ale tylko związana z koniecznością ustalenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. – organ może przeprowadzić stosowne postepowanie dowodowe.

W niniejszej sprawie organa obu instancji przeprowadziły jednak postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia, czy decyzji PINB można skutecznie zarzucić, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Tym samym organa te zastosowały się do dyspozycji art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokonując oceny zgodnej z art. 80 k.p.a., co prawidłowo zostało wykazane w uzasadnieniach obu decyzji (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.).

Tym samym nie został naruszony art. 78 § 1 k.p.a., gdyż zgodnie z tym przepisem żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Uszło zaś uwadze pełnomocnika skarżącego, że dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej znaczenie maja przesłanki z art. 156 §1 pkt. 1 – 7 k.p.a., których potencjalne zaistnienie było przedmiotem postępowania prowadzonego przez organa obu instancji.

Dlatego też niezasadny był zarzut z pkt. 1 skargi.

Chybiony był również zarzut 8 skargi "naruszenia art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.". To, co ma być przedmiotem rozbiórki wynika bowiem z ostatecznej decyzji PINB, a nie z ustaleń GINB dokonanych w postępowaniu nadzwyczajnym. Przedmiot rozbiórki został zaś w kwestionowanej decyzji PINB wystarczająco dokładnie określony (rozbiórka miała objąć cały budynek) i nie ma podstaw do tego, aby stwierdzić, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Zarzut pełnomocnika skarżącego wynika prawdopodobnie z wadliwego rozumienia tej przesłanki nieważności decyzji. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Jest to niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność zaś faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2626/18, CBOSA). Takiego zaś sprzecznego z decyzją PINB nakazu lub zakazu prawnego w sprawie niniejszej nie ma.

Organa obu instancji, orzekając prawnie prawidłowo, nie mogły naruszyć art. 8 § 1 (gdyż zapewne tą jednostkę redakcyjną miał na myśli pełnomocnik skarżącego) k.p.a. Poprawne działanie organu nie narusza zaufania obywateli do władzy publicznej. Nie został też naruszony art. 75 (jak należy sądzić jego § 1), art. 76 § 3, art. 78 k.p.a. w tym w sposób ujęty w zarzucie 10 skargi. Tut. Sąd wyjaśniał już na gruncie art. 78 § 1 k.p.a. cel postępowania dowodowego. Skoro więc art. 75 § 1 k.p.a. nakazuje, jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to uwagi odnośnie przedmiotu postępowania nadzwyczajnego (w odróżnieniu od postępowania zwykłego) mają również i tu zastosowanie.

Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej takiego postępowania – w związku z enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. przesłankami nieważności – się jednak co do zasady nie prowadzi. Negowanie prawdziwości dokumentu urzędowego może być natomiast przesłanką innego postępowania nadzwyczajnego - wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 – 3 i pkt. 5 – 8 k.p.a.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ową "daną okolicznością" w sprawie niniejszej było tylko i wyłącznie zaistnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 -7 k.p.a. I organa obu instancji, na podstawie zebranych dowodów, oceniły brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Tym samym nie naruszyły art. 80 k.p.a.

Dlatego też niezasadny był zarzut z pkt. 10 skargi.

Niezawiadomienie skarżącego o zebraniu dowodów i możliwości zapoznania się z nimi i zgłoszenia uwag nie stanowi naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wbrew zarzutowi z pkt. 11 skargi. Może stanowić naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., ale taki zarzut będzie skuteczny procesowo wyłącznie wówczas, gdy skarżący wykaże, jakich to czynności procesowych nie mógł dokonać i jakie znaczenie dla wyniku sprawy miało pozbawienie go tego uprawnienia i niedokonanie oznaczonych czynności procesowych. W tym zakresie judykatura i doktryna jest zgodna, to obowiązkiem skarżącego podnoszącego zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest wykazanie ww. okoliczności, czego pełnomocnik skarżącego nie uczynił, ograniczając się do rozważań teoretycznych i powołania orzeczeń sądów administracyjnych oraz wyjaśnienia, że był chory na COVID-19 (co jednak nie jest zależne od organu). Pełnomocnik wskazał, że miał wiele dowodów, które miał przedstawić, ale ani nie wskazał tych dowodów, ani nawet nie wyjaśnił, czemu nie uczynił tego w toku postępowania pierwszo- lub drugoinstancyjnego, czekając na wezwanie organu.

Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, aby skarżący został przez organ którejkolwiek instancji pozbawiony czynnego udziału w jakimkolwiek stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Pismem z [...]marca 2020 r. [...]WINB zawiadomił pełnomocnika o wszczęciu postępowania. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik powiadomiony został przez [...]WINB o możliwości zapoznania się z aktami oraz złożenia wyjaśnień na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. GINB nie zawiadomił pełnomocnika skarżącego o takiej możliwości, gdyż nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego i orzekał na podstawie materiału zgromadzonego przez [...]WINB. Stan sprawy był więc skarżącemu znany, co nie oznacza, że z własnej inicjatywy nie mógł z aktami administracyjnymi się zapoznać.

Dlatego też zarzut z pkt. 11 skargi nie był zasadny.

Zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Analiza uzasadnień decyzji obu organów prowadzi do wniosku, że sprostały one temu nakazowi. Przepis ten nie odnosi się natomiast do konieczności ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, co błędnie stwierdza pełnomocnik skarżącego.

Nie jest zrozumiały w kontekście niniejszej sprawy i treści decyzji GINB zarzut naruszenia przez ten organ art. 104 k.p.a. Wobec tego, że profesjonalny pełnomocnik nie przywołuje jednostki redakcyjnej art. 104 k.p.a. należy przypomnieć, że artykuł ten definiuje pojęcie decyzji administracyjnej, przewidując w § 1, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a w § 2, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Decyzja GINB (jak również decyzja [...]WINB) stanowi niewątpliwie "załatwienie sprawy", którym jest w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Ta decyzja rozstrzygnęła sprawę co do jej istoty w całości.

Tym samym zarzut z pkt. 12 był niezasadny.

Jak wynika z dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny prawnej, decyzja PINB z [...]sierpnia 2015 r., Nr [...], nakazująca właścicielowi R.S. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego słusznie nie została uznana przez organa nadzoru budowlanego za nieważną. Podstawą prawną tej decyzji PINB był natomiast art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Dlatego też zarzut naruszenia "art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 Konstytucji" RP jest całkowicie bezzasadny.

W świetle uczynionego w pkt. 13 skargi zarzutu wyjaśnić należy, że to nie [...]WINB i nie GINB orzekały o rozbiórce, ale inny organ. Podstawą decyzji wydawanej w niniejszym postepowaniu nadzwyczajnym był art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i (w postepowaniu odwoławczym) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi ponadto na stanowisku, że zarzucanie organom administracji publicznej naruszenie przepisu rangi konstytucyjnej wymaga – przynajmniej od profesjonalnego pełnomocnika – nadzwyczaj starannego uzasadnienia. W niniejszej sprawie takiego uzasadnienia w ogóle nie ma.

Dlatego też należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 75 Konstytucji RP (mającym dwa ustępy, a pełnomocnik zaniechał wskazania jednostki redakcyjnej) władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania (ust. 1), a ochronę praw lokatorów określa ustawa (ust. 2).

Brak jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu naruszenia tego przepisu ustawy zasadniczej powoduje, że trudno jest odgadnąć, czemu odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. miałaby naruszać konstytucyjną zasadę zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Jak podkreśla się w doktrynie, art. 75 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie statuuje prawa do mieszkania jako prawa podmiotowego, jak również nie zobowiązuje państwa do zagwarantowania mieszkania każdemu obywatelowi (zob. orzeczenie TK – P 11/98, K 32/05, P 16/08). Jest to norma programowa, określającą cele działania państwa w zakresie polityki mieszkaniowej oraz przykładowe środki służące ich realizacji. "Ustrojodawca zdaje sobie sprawę z tego, że zaspokojenie przez państwo potrzeb mieszkaniowych wszystkich obywateli nie jest możliwe. Stąd też zobowiązuje władze publiczne jedynie do prowadzenia polityki sprzyjającej osiągnięciu tego celu" (por. komentarz do art. 75 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021).

Można odnieść natomiast wrażenie, że – zdaniem pełnomocnika skarżącego – z przywołanej przezeń ogólnie ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 611) wynikać miałby dla organu nadzoru budowlanego obowiązek zapewnienia lokalu zastępczego w wypadku orzeczenia o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.

Pomijając fakt, że pełnomocnik skarżącego nie wskazuje jakiegokolwiek przepisu ww. ustawy, który taki obowiązek by na organ nadzoru budowlanego nakładał, to należy wyjaśnić, że ustawa ta w ogóle nie ma zastosowania w sprawach budowlanych w zakresie orzekania o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 1 ustawa ta reguluje bowiem zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Lokatorem jest natomiast najemca lokalu lub osoba używająca lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności (art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy). Taką osoba nie jest zaś skarżący.

Dlatego też zarzut z pkt. 13 był całkowicie niezasadny, a dodatkowo nieuzasadniony.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.