Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 254/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 20, art. 34, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 1114
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Protokolant: referent Katarzyna Matecka-Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 12817 (dwanaście tysięcy osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi stanowi decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2021 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...], określającą dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2015 r. w kwocie [...] złotych oraz zobowiązującej do wpłaty wymienionej kwoty wraz z odsetkami.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Marszałek Województwa [...] w terminie od [...] czerwca do [...] lipca 2016 r. przeprowadził kontrolę doraźną na terenie działalności prowadzonej przez Spółkę, m.in. polegającej na produkcji piwa, sprzedaży hurtowej i detalicznej napojów alkoholowych, w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów ochrony środowiska w przedmiocie opłaty produktowej za lata 2014-2015.

W toku kontroli ustalono: kilka lokalizacji działalności Spółki, tj. w [...], [...], [...], [...], [...], [...]; że Spółka wprowadziła po raz pierwszy na rynek krajowy w 2015 r. następujące masy opakowań: [...] kg opakowań z tworzyw sztucznych. [...] kg opakowań ze stali, w tym blachy stalowej, [...] kg opakowań z papieru i tektury oraz [...] kg opakowań ze szkła gospodarczego; że Spółka nie złożyła zawiadomienia do Marszałka Województwa [...] o wprowadzaniu na rynek krajowy opakowań klub produktów i nie poinformowała o podjętej współpracy z organizacją odzysku opakowań [...] Organizacja [...] S.A., ul. [...], [...] w zakresie zapewnienia odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych oraz realizacji obowiązku prowadzenia publicznych kampanii edukacyjnych; że Spółka nie posiada dokumentów potwierdzających wykonanie recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku odpadów opakowaniowych, tj. dokumentów DPR, DPO, EDPR. EDPO obejmujących kontrolowany przedział czasowy.; Spółka nie dokonywała recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku odpadów opakowaniowych i nie prowadziła ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów; że w okresie objętym kontrolą Spółka nie wytwarzała opakowań, nie dokonywała importu lub wewnątrzwspólnotowego nabycia opakowań oraz nie dokonywała eksportu lub wewnątrzwspólnotowej dostawy opakowań lub produktów w opakowaniach; że Spółka nie nabywała nowych palet drewnianych, a wszystkie wykorzystywane palety zostały nabyte na rynku wtórnym, krajowym.

Wskazane ustalenia, stwierdzone naruszenia oraz nieprawidłowości zostały odnotowane w protokole kontroli z [...] lipca 2016 r. znak: [...], podpisanym przez kontrolowanego i kontrolującego [...] lipca 2016 r.

Spółka przy piśmie z [...] września 2016 r. przekazała zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych wystosowanych przez Marszałka Województwa [...] w piśmie z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...].

Marszałek Województwa [...] w piśmie z [...] września 2016 r. odniósł się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, wskazał treść obowiązujących przepisów prawa, zestawiając je z wyjaśnieniami oraz ustaleniami poczynionymi podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych.

Spółka w piśmie z [...] października 2016 r. wezwała Marszałka Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa.

Marszałek Województwa [...] przy piśmie z [...] października 2016 r. ustosunkował się do kwestii podnoszonych przez Spółkę, wyjaśniając, że reasumpcją ustaleń kontroli jest zalecenie pokontrolne.

Następnie Marszałek Województwa [...] pismem z [...] stycznia 2017 r. zwrócił się do Spółki o przedłożenie m.in. rocznego sprawozdania za 2015 r. w zakresie produktów w opakowaniach wprowadzonych na rynek krajowy po raz pierwszy w danym roku kalendarzowym, o których informacji nie przekazano organizacji odzysku opakowań.

Spółka w piśmie z [...] lutego 2017 r. wniosła o przedłużenie terminu złożenia rocznego sprawozdania za 2015 r. o 30 dni, motywując prośbę faktem wystąpienia do Ministra Środowiska z wnioskiem o dokonanie interpretacji przepisów ochrony środowiska w przedmiocie opłaty produktowej, co stanowi kwestię bezpośrednio wpływająca na wykonanie zobowiązania nałożonego przez Marszałka Województwa [...].

Marszałek Województwa [...] przychylił się do wniosku Spółki.

Brak odpowiedzi na wezwania dotyczące przedłożenia sprawozdania (pisma z [...] maja 2017 r., z [...] lipca 2017 r.), uzgodnienia kontroli, skutkowały wszczęciem przez Marszałka Województwa [...] postępowania w sprawie wydania Spółce decyzji ustalających wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za lata 2014-2015 – [...] sierpnia 2017 r.

Zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie zostało doręczone Spółce [...] sierpnia 2017 r.

Spółka pismem z [...] sierpnia 2017 r. zwróciła się z prośbą o kolejne przedłużenie terminu przekazania rocznych sprawozdań za lata 2014-2015.

Marszałek Województwa [...] przychylił się do wniosku Spółki – pismem z [...] sierpnia 2017 r. przedłuż termin rozpoznania sprawy do [...] września 2017 r., a pismem z [...] września 2017 r. do [...] listopada 2017 r.

Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 6, art. 34, art. 36, art. 37 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1863 ze zm.) oraz art. 53 § 1, § 3 i § 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.), decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] określił dla [...] Sp. z o.o., ul. [...], [...], wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2015 r. w kwocie [...] złotych oraz zobowiązał do wpłaty kwoty wraz z odsetkami obliczonym samodzielnie.

Spółka odwołała się, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz podnosząc zarzut naruszenia:

art. 6 k.p.a., poprzez błędną interpretację oraz zastosowanie;

art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, przeanalizowanie działań proekologicznych Spółki, takich jak zbieranie własnych opakowań w celu realizacji procedury odzysku poprzez przygotowanie do ponownego użycia;

art. 7a k.p.a., poprzez nałożenie na Spółkę prawie półtoramilionowego obowiązku – mimo istniejących licznych wątpliwości, które organ rozstrzygnął negatywnie dla Spółki, pomimo, że organ nie wyjaśnił tych wątpliwości w uzasadnieniu decyzji;

8 k.p.a., poprzez podejmowanie działań nie wzbudzających zaufania strony, gdyż niejasne są przyczyny nałożenia zobowiązań finansowych, a także przyjęte zasady i ilości, które w decyzji wydanej przez Marszałka Województwa [...] nie zostały wyjaśnione;

art. 9 k.p.a., gdyż stopień udzielenia informacji budzi uzasadnione zastrzeżenia, gdyż mimo pytań co do sposobu naliczania opłaty, sposobu wyliczania mas opakowań, terminów ich wprowadzenia Spółka nie uzyskała zrozumiałych wyjaśnień;

art. 107 § 1 pkt 6 k.pa., gdyż z uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji wydanej w żaden sposób nie wynika skąd organ administracji publicznej powziął wiedzę, w oparciu o jakie dokumenty, czy wyjaśnienia w zakresie konkretnych ilości wprowadzonych na rynek w 2015 r. mas opakowań różnego rodzaju;

art. 8 pkt 8 i 9 u.g.o.o.o., które zawierają definicje odpadów opakowaniowych i opakowań wielokrotnego użytku.

GIOŚ pismem z [...] października 2020 r. zawiadomił o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym i umożliwił Spółce zapoznanie się z aktami sprawy, wniesienie uwag i zastrzeżeń oraz wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

Spółka zapoznała się z aktami [...] listopada 2020 r. oraz wniosła o wyznaczenie nowego terminu na zajęcie stanowiska w sprawie.

Następnie GIOŚ pismem z [...] grudnia 2020 r. wskazał nowy termin na zajęcie przez Spółkę stanowiska w sprawie na 7 dni od dnia otrzymania pisma, które zostało dostarczone [...] grudnia 2020 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Spółka złożyła wnioski dowodowe wnosząc o uzupełnienie postępowania dowodowego oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przekazanych dokumentów.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że konieczność ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2015 została stwierdzona i udokumentowana w protokole kontroli z [...] lipca 2016 r., podpisanym przez kontrolowanego i kontrolującego [...] lipca 2016 r. oraz aktami kontrolnymi. Zdaniem GIOŚ, okoliczność, że Spółka nie była właścicielem niektórych opakowań, beczek KEG, gdyż była w ich posiadaniu na zasadzie umowy leasingu z obowiązkiem ich zwrotu, nie podważa, że to Spółka decydowała o pierwszym udostępnieniu tego produktu wraz z opakowaniem, a więc w tym zakresie była ona wprowadzającym produkty w opakowaniach. Pochodzenie źródła skąd Spółka miała opakowania pozostaje bez znaczenia dla sprawy. GIOŚ wskazał, że organ I instancji nie musiał wskazywać zdarzenia powodującego wprowadzenie do obrotu, określając ilości wprowadzonych do obrotu produktów w opakowaniach, gdyż z przepisów wynika, że jeżeli brak jest dowodów przeciwnych, to następuje to w momencie wydania piwa wraz z opakowaniami z magazynu Spółki. Z akt postępowania zaś wynika, że Spółka sama wskazała, że w 2015 r. wprowadziła opakowań ogółem, a zatem wydała z magazynu, w ilości: opakowania z tworzywa sztucznego (skrzynka+ folia) [...] kg, opakowania ze stali (kapsle + keg) [...] kg, opakowania z papieru i tektury (etykiety + karton) [...] kg, opakowania ze szkła (butelki) [...] kg, w związku ze sprzedażą piwa. Organ I instancji ustalił ilości wynikające ze zgromadzonych dowodów w prowadzonych do obrotu produktów w opakowaniach (opakowań) w 2015 r. Ostatecznie to Spółka wskazała jakie ilości opakowań zostały wprowadzone do obrotu w 2015 r. Ustalenia organu I instancji w zakresie ilości opakowań wprowadzonych do obrotu wraz z produktami w 2015 r. GIOŚ podzielił. Spółka nie prowadziła bowiem ewidencji w postaci papierowej albo elektronicznej, obejmującej informacje o masie opakowań, w których wprowadziła do obrotu produkty w danym roku kalendarzowym, gdyż prowadziła ona jedynie ewidencję zakupionych opakowań i inne rodzaje ewidencji, ale nie obejmujące bezpośrednio informacji o masie opakowań, w których wprowadziła do obrotu produkty w 2015 r. Dopiero w czasie kontroli przedstawiała dane w tym zakresie. GIOŚ odwołał się do regulacji art. 23 u.g.o.o.o. oraz wskazał, że organ I instancji mógł ustalić informację o masie opakowań wprowadzonych do obrotu produkty w 2015 r. na podstawie wszelkich dostępnych informacji, a w razie ich braku szacunkowo. Właśnie na takiej zasadzie dokonano ustaleń w tym zakresie w protokole kontroli. GIOŚ podkreślił, że Spółka nie była podmiotem prowadzącym recykling lub inny niż recykling proces odzysku, nie wnioskowała również do podmiotów prowadzących recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych o wystawienie dokumentów DPR i dokumentów DPO, ani nie przedstawiła dokumentów DPR/DPO, na podstawie których można ustalić dla Spółki masę odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu. GIOŚ wskazał, że fakt przekazywania odpadów do odzysku nie może mieć znaczenia sprawie, skoro Spółka nie posiada dokumentów DPR i DPO, wskazujących na finansowanie recyklingu i odzysku odpadów opakowaniowych za 2015 r. W ocenie GIOŚ, brak dokumentów DPO i DPR, EDPR i EDPO wskazuje, że Spółka nie finansowała recyklingu, więc powinna ponieść opłatę produktową. GIOŚ nie kwestionował w żaden sposób, że określone odpady zostały przekazane przez do recyklingu i poddane odzyskowi. GIOŚ wskazał, że opłata produktowa powinna być wpłacona bez wezwania w terminie do [...] marca 2016 r., a Spółka tego nie uczyniła, więc zobowiązanie to stało się zaległością z tytułu opłaty produktowej. GIOŚ dodał, że Spółka nie kwestionuje, że dystrybuowała produkty przy pomocy opakowań takich jak butelki szklane, kartony tekturowe, etykiety papierowe, stalowe beczki typu KEG, kapsle stalowe, skrzynki z tworzywa sztucznego czy folia typu strech oraz że wyroby te wykonane były z jakiegokolwiek materiału (papieru i tektury, tworzywa sztucznego, stali, szkła gospodarczego), że przeznaczone były do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania, prezentacji. produktów. Stanowiły więc opakowania. GIOŚ wyjaśnił, że odbierane przez Spółkę opakowania po piwie, zgodnie z u.g.o.o.o., są opakowaniami wielokrotnego użytku, a nie odpadami opakowaniowymi. Natomiast mycie odebranych opakowań wielokrotnego użytku należy traktować jako ponowne użycie opakowań, a nie rodzaj przetwarzania odpadów. Spółka, organizując zbiórkę używanych opakowań wielokrotnego użytku, nie prowadzi samodzielnego odzysku odpadów opakowaniowych. GIOŚ wskazał, że mycie zebranych opakowań, czyli przygotowanie do ponownego użycia jako proces odzysku, jest klasyfikowane jako proces R12, czyli wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 u.g.o.o.o., proces odzysku R12 nie zalicza się do procesów odzysku od R1 do R9. GIOS podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Spółka nie uzyskuje wymaganych poziomów odzysku. Spółka także sama wskazała, że nie jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie recyklingu i innych niż recykling procesów odzysku. GIOŚ wskazał, że okoliczność, że wykorzystywała w działalności opakowania wielokrotnego użytku zmniejszał jej zobowiązania z tytułu ustawy, gdyż wprowadzenie takich opakowań podlega ustawie tylko w zakresie pierwszego udostępnienia. Organ I instancji, ustalając ilość opakowań wprowadzonych do obrotu w 2015 r., wziął tylko pod uwagę opakowania udostępnione po raz pierwszy w tym roku. Organ I instancji wielokrotnie zwracał się do Spółki o przedłożenie sprawozdań za lata 2014-2015 w zakresie produktów w opakowaniach wprowadzonych na rynek po raz pierwszy w danym roku kalendarzowym, o których informacji nie przekazano organizacji odzysku opakowań. Ostatecznie należną opłatę produktową za 2015 r. w wysokości [...] zł określono na podstawie danych ustalonych w trakcie kontroli zawartych w protokole kontroli z [...] lipca 2016 r., znak: [...], który został podpisany przez K. F. oraz M. J., z pominięciem mas odpadów, które zostały zadeklarowane do [...] S.A. GIOŚ wskazał, że Spółka, wypełniając tabelę pt. "Zestawienie mas opakowań po raz pierwszy wprowadzonych na rynek krajowy w latach 2014-2015 [kg]", a dokładniej o wypełnienie wierszy pt. "masa opakowań faktycznie wprowadzonych po raz pierwszy na rynek krajowy w 2014 r." oraz "masa opakowań faktycznie wprowadzonych po raz pierwszy na rynek krajowy w 2015 r.", w wierszu dot. 2015 r. wskazała, że wprowadziła [...] kg opakowań z tworzyw sztucznych. [...] kg opakowań ze stali, w tym blachy stalowej, [...] kg opakowań z papieru i tektury, a także [...] kg opakowań ze szkła. Organ I instancji stwierdził, że Spółka nie poinformowała [...] o całej masie opakowań, jakie wprowadziła do obrotu w roku 2015. GIOŚ stanął na stanowisku, że organ I instancji określił w sposób prawidłowy dla Spółki wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2015 r., ponieważ ustawodawca nie przewidział żadnych ustępstw od ustalenia zaległości opłaty produktowej.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wywiodła skargę na decyzję GIOŚ z [...] stycznia 2021 r. nr [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a tym samym naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady działania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym dokumentów dotyczących ilości odebranych przez Spółkę opakowań zwrotnych i ilości stłuczek opakowań szklanych w 2015 r.;

art. 15 i art. 136 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego oraz oparcie się w tym zakresie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, a także poprzez brak rozpoznania istoty sprawy administracyjnej, lecz ograniczeniu się do polemiki z zarzutami podniesionymi w, co skutkowało pozbawieniem Spółki uprawnienia do dwukrotnego, całościowego i wyczerpującego zweryfikowania sprawy w toku postępowania administracyjnego,

oraz naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

naruszenie art. 11 ust. 3 u.g.o.o.o., przez ich niezastosowanie i pominięcie celu ustawy jakim jest zapobieganie negatywnemu wpływowi opakowań i odpadów opakowaniowych na środowisko poprzez zwiększenie wielokrotnego użytku opakowań;

art. 17 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.o.o.o., poprzez ich błędną wykładnię, co skutkowało uznaniem, że Spółka nie może być uznana za podmiot zapewniający odzysk odpadów opakowaniowych samodzielnie;

art. 34 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 8 pkt 9), 21) i 24) u.g.o.o.o., poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a konsekwencji nieprawidłowe ustalenie mas opakowań podlegających opłacie.

W tym stanie rzeczy Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] listopada 2017 r., a także o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie, która odbyła się [...] listopada 2021 r., pełnomocnik Spółki oświadczył, że podtrzymuje skargę oraz podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do wniosków dowodowych złożonych przy piśmie strony z [...] grudnia 2020 r. i nie zweryfikował ustaleń dokonanych przez organ I instancji, a w protokole kontroli zostały błędnie wskazane jako ilości wprowadzone po raz pierwszy do obrotu w 2015 r. ilości zakupionych opakowań w 2015 r., a nie faktycznie wprowadzonych do obrotu po raz pierwszy. Pełnomocnik zaznaczył, że nie wszystkie zakupione opakowania w 2015 r. zostały wprowadzone do obrotu po raz pierwszy w 2015 r. Z kolei pełnomocnik organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że złożone przy piśmie z [...] grudnia 2020 r. dokumenty potwierdzają tylko ile Spółka miała na stanie w magazynach opakowań, ale nie wiadomo, czy były to nowe opakowania, czy też już wcześniej używane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd w składzie orzekającym doszedł bowiem do uzasadnionego przekonania, że GIOŚ nie podołał obowiązkom ciążącym na organie odwoławczy, gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasada dwuinstancyjności oznacza, że na skutek złożenia odwołania sprawa staje się ponownie przedmiotem rozpoznania przez organ administracji publicznej wyższego stopnia. Innymi słowy, dwuinstancyjność postępowania oznacza, że organ odwoławczy rozpoznaje merytorycznie sprawę, a nie odwołanie. Rodzi to obowiązek m.in. przeprowadzenia powtórnego postępowania wyjaśniającego.

Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji oraz odniesienia się do argumentów zawartych w odwołaniu, jak miało to miejsce w sprawie.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 23 ust. 2 u.g.o.o.o., w przypadku gdy wprowadzający produkty w opakowaniach nie prowadzi ewidencji, o której mowa w art. 22 ust. 1, albo prowadzi ją nierzetelnie, informacje o masie opakowań, w których wprowadził on do obrotu produkty, marszałek województwa lub wojewódzki inspektor ochrony środowiska ustalają na podstawie wszelkich dostępnych informacji, a w razie ich braku – szacunkowo.

Według przepisanego w słowniku języka polskiego PWN słowo "szacunkowy" znaczy "przybliżone określenie wartości, wielkości lub ilości czegoś". Z kolei słowo "przybliżony" oznacza "niezupełnie dokładny, ale bardzo bliski rzeczywistemu". Wykładnia językowa wskazuje, że organ ochrony środowiska powinien dążyć do ustalenia stanu faktycznego, pomimo braków w dokumentacji.

Autor skargi całkowicie zasadnie stwierdził, że informacja o masie opakowań nie może być ustalona w sposób dowolny w oderwaniu od wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie. Z tego względu niezwykle istotną okolicznością jest fakt, że GIOŚ w swoich rozważaniach całkowicie pominął wniosek dowodowy z [...] grudnia 2020 r., przy którym przedstawiono m.in. rozliczenie ilości butelek oraz skrzynek uprowadzonych po raz pierwszy do obrotu na podstawie remanentów w 2015 r., arkusze spisu z natury za 2015 r., faktury zakupu butelek w 2015 r., zestawienie ilości butelek., które zostały stłuczone podczas produkcji i w trakcie magazynowania na podstawie protokołów stłuczki w 2015 r., zestawienie pobrania wyrobów w opakowaniach i zwrotu pustych opakowań od odbiorców w 2015 r. na podstawie dokumentów obrotu opakowań, eksport dokumentu obrotu opakowań z systemu ewidencji przychodu i rozchodu opakowań za okres od 1 kwietnia do 31 grudnia 2015 r.

Faktem jest, że dokumenty tego rodzaju nie stanowią ewidencji w rozumieniu u.g.o.o.o, niemniej mogą być traktowanej jako jedno z dostępnych źródeł informacji dla określenia szacunkowej masy opakowań. Zachowanie GIOŚ, który dokumenty pominął, pozostaje niezrozumiałe, w szczególności, że ogólne zasady postępowania administracyjnego nakazują jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, zwłaszcza dokumenty (art. 75 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, nie można stracić z pola widzenia, że poszukiwanie wszelkich dostępnych informacji na temat masy opakowań jest nakazane przez ustawodawcę. Stwierdzenie dopiero bowiem braku takich danych uprawnia organ do szacunkowego ustalenia informacji o masie opakowań, co jest niezwykle istotne z uwagi na fakt, że opłata produktowa oblicza jest w oparciu o masy opakowań wprowadzone do obrotu w danym roku.

Zauważyć również należy, że odpowiedzialności za braki postępowania odwoławczego GIOŚ nie może przerzucać na Spółkę, która sama miała podać błędne dane m.in. w tabeli pt. "Zestawienie mas opakowań po raz pierwszy wprowadzonych na rynek krajowy w latach 2014-2015".

GIOŚ jako organ ochrony środowiska został wyposażony w odpowiednie instrumenty umożliwiający zweryfikowanie danych podanych przez Spółkę, czemu między innymi miało służyć postepowanie odwoławcze. Tym bardziej, że przyjęcie wyników kontroli przeprowadzonej przez Marszałka Województwa [...] nie zwalniało GIOŚ z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie.

W ocenie Sądu, nie sposób natomiast przyjąć, że GIOŚ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, skoro nie zapoznał się tak obszernym wnioskiem dowodnym odwołującego. Sąd przyjmuje takie założenie, gdy lektura decyzji II instancji nie pozwala stwierdzić do jakich konkluzji doszedł po analizie dokumentów, gdyż proces myślowy organu nie znalazł odzwierciedlenia w tekście jej uzasadnienia. GIOŚ przemilczał kwestię wniosku dowodowego odwołującego.

Zasada zaufania od organów administracji publicznej obliguje zaś organ, aby w uzasadnieniu decyzji znalazło się pełne odzwierciedlenie oraz ocena zebranego materiału dowodowego, wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast, pewnych istotnych ustaleń i ocen brak jest w rozstrzygnięciu organu instancji, to de facto strona pozbawiona jest możliwości ich kwestionowania na właściwym etapie postępowania.

Sąd stoi przy tym na stanowisku, że organ odwoławczy nie może sanować braków uzasadnienia decyzji w odpowiedzi na skargę, jak GIOŚ próbował poczynić sprawie. Odpowiedź na skargę nie może bowiem uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Natomiast GIOŚ ustosunkował się do wniosku dowodowego odwołującego dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, co ocenić należy nagannie. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. przewiduje bowiem sądową kontrolę jedynie aktów administracyjnych, nie zaś odpowiedzi na skargi.

W stanie sprawy Sąd uznał więc do przekonania, że doszło do pogwałcenia zasady dwuinstancyjności, ponieważ naruszono art. 15 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

W następstwie uprawomocnienia się wyroku GIOŚ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu oraz ponownie przeprowadzi postępowanie odwoławcze, w szczególności ustosunkuje się do wniosków dowodowych złożonych przy piśmie z [...] grudnia 2020 r.

W związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz koniecznością ponownego rozpoznania odwołania, Sąd odstąpił od wypowiedzenia się w zakresie prawidłowości zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, orzekł jak sentencji.

W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie za zastępstwo procesowe ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (10 800 zł), wpis sądowy od skargi (2000 zł) i opłata od pełnomocnictwa (17 zł).