Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 928/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 15, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 70 ust. 3, art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. na rzecz skarżącego kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta P., decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 64b, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 104, art.107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego:

nakazał Gminie R., reprezentowanej przez Wójta Gminy R., przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - rowu melioracji wodnej szczegółowej Sk-57, na odcinku od km 0+000 do km 0+200 rowu, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], obręb K., gm. R., poprzez jego udrożnienie i połączenie z rzeką S.;

określił termin wykonania przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego: 60 dni od dnia wznowienia granic działki nr ewid. [...], obręb K., gm. R., stanowiącej rów melioracji wodnej szczegółowej Sk-57.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż po przeanalizowaniu dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania w sprawie stanu rowu melioracji wodnej szczegółowej Sk-57, na odcinku od km 0+000 do km 0+200 rowu, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], obręb K., gm. R., ustalono, że:

Zgodnie z art. 64b ustawy Prawo wodne w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

Zgodnie z art. 64 ustawy Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, natomiast zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalności spółki wodnej - do tej spółki.

Przeprowadzone postępowanie wykazało, że przedmiotowy rów od kilku lat nie był konserwowany na odcinku od km 0+000 do 0+300, co oznacza, że Gminna Spółka Wodna R. (dalej: "GSW R.") działająca na terenie gminy R. nie utrzymywała należycie rowu Sk-57, co skutkowało zmianą jego funkcji - obecnie wody z rowu są odprowadzane na działkę nr [...] w K. Zatem fakt nienależytego utrzymania rowu Sk-57 na ww. odcinku jest bezsporny, gdyż zmiana jego funkcji skutkuje brakiem odpływu wód ze zlewni rowu do rzeki S.

Zgodnie z dokumentacją techniczną, na podstawie której GSW R. administruje przedmiotowym rowem, rów ten winien mieć swoje ujście do rzeki S. . Mimo licznych uwag ze strony J. L.ego kwestionujących przebieg rowu, zdaniem organu zgodnie z ww. dokumentacją techniczną, jak i ewidencją urządzeń melioracyjnych prowadzoną przez WZMiUW, rów powinien odprowadzać wody do rzeki. Brak możliwości dokładnego określenia jego przebiegu w terenie, wynikający z wieloletniego zaniedbania, nie oznacza że rowu na tym odcinku nie było i nie powinno być. Wręcz przeciwnie - zdaniem tut. organu winien on spełniać swoją funkcję i odprowadzać wody do odbiornika tj. rzeki S. .

W celu odtworzenia rowu konieczne jest wznowienie granic działki nr [...] obręb K., gm. R..

W toku prowadzonego postępowania Starosta P. starał się doprowadzić do udrożnienia rowu Sk-57, jednakże w związku z brakiem możliwości ustalenia dotychczasowych granic działki rowu nr [...] obręb K. oraz brakiem zgody właścicieli działek nr [...] i [...] w K. na jakąkolwiek ingerencję na działce nr [...], będącej własnością Gminy R. - stanowiącej rów melioracji wodnej szczegółowej Sk-57, oraz na ingerencję na tych działkach, oraz postanowieniem Dyrektora RZGW z dnia [...] 2014 r., znak: [...], wyznaczającym termin załatwienia sprawy nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, nastąpiła konieczność nakazania właścicielowi urządzenia wodnego, w drodze decyzji, przywrócenia funkcji rowu melioracyjnego Sk-57, poprzez jego udrożnienie i połączenie z rzeką S. [...].

Z uwagi na to, że w decyzji wydanej na podstawie art. 64b należy określić termin wykonania obowiązku, w związku z koniecznością wznowienia granic działki nr [...], obręb K., gm. R., stanowiącej rów melioracji wodnej szczegółowej Sk-57, ustalono termin 60 dni od dnia wznowienia ww. granic.

Odwołanie od powyżej decyzji wnieśli J. L. oraz Gmina R.

Skarżący w swoim odwołaniu zaskarżonej decyzji zarzucił:

- pominięcie dowodów przekazanych dnia 24 października 2014 r. mających istotne znaczenie dla sprawy, a których organ nie włączył do postępowania mimo posiadania o nich wiedzy;

- podzielenie stanowiska P. Związku Spółek Wodnych przeciwstawnego do stanowiska właścicieli działek [...] i [...], udokumentowanego złożonym oświadczeniem w czerwcu 2014 r., bez wskazania podstawy akceptacji stanowiska jednej ze stron, a odrzucenie stanowiska innej strony;

- skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania czyli do P. Związku Spółek Wodnych;

- uzależnienie wykonania decyzji od innej czynności tj. wznowienia granic działki nr ewid. [...], gdy takie pojęcie nie ma definicji w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne,

- uzależnienie wykonania decyzji od innej czynności tj. wznowienia granic działki nr [...], gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie i znanych danych z Powiatowego Ośrodka Geodezji i Kartografii dzień dzisiejszy jednoznacznie wynika brak granic działek [...] i [...],

- określenie udrożnienia odcinka rowu w km 0+000 do 0+200, gdy w tym samym obszarze są prowadzone prace przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, co wyklucza realizację decyzji,

- nakazanie przywrócenia poprzedniej funkcji rowu, gdy w ocenie skarżącego i w świetle zgromadzonych dowodów w sprawie takiej funkcji działka [...] na długości ok. 70-80 m nigdy nie spełniała,

- nakazanie udrożnienie rowu, gdy takiej definicji nie ma w ustawie Prawo budowlane, co rodzi wątpliwości czy decyzja nakazuje remont czy odbudowę urządzenia melioracyjnego i nakłada na inwestora, a także właścicieli działek sąsiednich, określone w ramach tych procedur, prawa, obowiązki i uprawnienia (w tym uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego);

- nakazanie udrożnienia rowu przy zwiększeniu obszaru zlewni bez analizy możliwości hydraulicznych rowu w świetle braku ustalenia powierzchni działki o nr ewid. [...], co może skutkować usytuowaniem rowu na działkach sąsiednich bez zgody jej właścicieli,

- przerzuceniem obowiązku "udrożnienia rowu" na podatników gminy R., tj. mieszkańców i firmy płacące na jej rzecz podatki, gdy podmiotami odnoszącymi korzyści z rowu są Zarządcy Dróg Wojewódzkich, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad i właściciele działek przyległych w górnym fragmencie rowu tj. w km od 0+820 do 2+200. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji można wywnioskować, iż zaistniała sytuacja obciąża P. Związek Spółek Wodnych w związku z niewłaściwie prowadzoną polityką odnośnie przeznaczenia środków na utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i Starostwo Powiatowe w P. z uwagi na brak kontroli nad funkcjonowaniem Gminnej Spółki Wodnej R.. Dlatego też przeniesienie odpowiedzialności na właściciela działki [...] jest sprzeczne ze sprawiedliwością społeczną.

Z kolei Gmin R. zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że w sprawie możliwym jest przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego poprzez jego udrożnienie i połączenie z rzeką S. [...];

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 64b Prawa wodnego poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie możliwym jest przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego poprzez jego udrożnienie i połączenie z rzeką S. [...]

W uzasadnieniu strona odwołująca podniosła, iż udrożnienie rowu jest niemożliwe, ze względu na nawiezione od końca 2013 r. do lipca 2014 r. na działkach [...] i [...] masy ziemne, które to w znaczny sposób spowodowały, że naturalnie występujące w tym obszarze gleby organiczne zostały wypchnięte, co doprowadziło do niedrożności rowu na odcinku km 0+000 do 0+200, poprzez jego znaczne wypłycenie. Ponadto niekorzystnym czynnikiem, jest fakt zalewania tego odcinka rowu przez wody rzeki S. . Gmina wskazał, iż działka [...] nie posiada parametrów, które pozwoliłyby na użycie niezbędnego sprzętu w celu przeprowadzenia robót konserwacyjnych, natomiast brak zgody właściciela działek [...] i [...] na wejście na teren celem wykonania prac, powoduje, że wykonanie decyzji jest niemożliwe. Utrudnieniem wykonania decyzji jest też brak punktów granicznych oraz brak danych ewidencyjnych w zasobach geodezyjnych. Ze zdjęć satelitarnych oraz map dla celów projektowych, w których posiadaniu jest Urząd Gminy w Rokietnicy wynika, że już 2000 r., na działce [...] doszło do zmiany naturalnej rzeźby terenu poprzez wykonanie grobli/wałów ziemnych, które spowodowały zmianę spływu wód.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (dalej: Dyrektor RZGW) decyzją z [...] 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przebieg postępowania odwoławczego i wskazał, że J. L. w toku postępowania wyjaśnił, że przedmiotowy rów melioracyjny nie istniał w końcowym odcinku w km 0+000 do 0+280 od 1976 r. z powodu zmiany użytków rolnych działki [...] na staw hodowlany, który został zbudowany zgodnie z przepisami Prawa wodnego z 1962 r. Według J. L. niemożliwe jest odtworzenie rowu po tylu latach wskutek naturalnych procesów i braku konserwacji, co dokumentuje mapa z 1980 r. przygotowana w związku z planami melioracji rzeki S. i mapy wodne istniejące w zasobach BDOT z lat 2007-2009 powstałe na podstawie zdjęć lotniczych i pomiarów terenu, a także zdjęcia lotnicze uzyskane od Głównego Geodety Kraju.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor RZGW wyjaśnił, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że rów Sk-57 stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i znajduje się w ewidencji urządzeń melioracji wodnych, o której mowa w art. 70 ust. 3 ustawy.

Organ podkreślił, iż ewidencja urządzeń melioracji wodnych prowadzona jest przez organ administracji publicznej, jakim jest marszałek województwa (art. 70 ust. 3 Prawa wodnego). Czynności ewidencyjne mają w tym stanie rzeczy niewątpliwie charakter czynności z zakresu administracji publicznej, które mogą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i jako takie podlegają odrębnej skardze do sądu administracyjnego. Dlatego też, nie można postawić organom administracji rozstrzygającym przedmiotową sprawę zarzutu działania niezgodnego z prawem, w sytuacji gdy oparły one swoje rozstrzygnięcia na danych pochodzących z ewidencji urządzeń melioracji wodnych. Dane te nie podlegają bowiem weryfikacji przez organ administracji rozstrzygający sprawę administracyjna w trybie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Dalej Dyrektor RZGW wskazał, iż w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności (art. 64b Prawa wodnego). Stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego zabrania się niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych. Przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 64b Prawa wodnego jest nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego. Obowiązki związane z utrzymywaniem urządzeń wodnych obciążają właścicieli tych urządzeń. W przypadku rowów i przepustów są nimi właściciele nieruchomości, na których się te urządzenia. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie działka przez która przebiega przedmiotowy rów stanowi własność Gminy R., natomiast administratorem rowu jest Gminna Spółka Wodna R. zrzeszona w Poznańskim Związku Spółek Wodnych.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja nakazując przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego musi precyzować zakres nałożonego obowiązku. Decyzja musi być sformułowana w sposób nie budzący wątpliwości na etapie jej wykonania, w tym wykonania zastępczego. Sformułowanie decyzji, w której wskazano na przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - rowu poprzez jego udrożnienie i połączenie z rzeką S. [...], nie spełnia tego wymogu. Organ zamierzając orzec o przywróceniu urządzenia wodnego do stanu poprzedniego winien ustalić parametry tego urządzenia, zarówno na podstawie dostępnej dokumentacji jak i oględzin w terenie. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ powinien ustalić, czy odtworzenie rowu melioracyjnego doprowadzi do przywrócenia jego poprzedniej funkcji, jeżeli tak organ w wydanej decyzji winien szczegółowo wskazać parametry, jakie urządzenie powinno posiadać po wydaniu decyzji.

Zdaniem Dyrektora RZGW w sytuacji, gdy w toku postępowania ujawniono brak granic, organ I instancji nie miał podstaw do nałożenia obowiązku w trybie art. 64b Prawa wodnego, bez wcześniejszego ustalenia przebiegu granic. Sprawa dotycząca przebiegu granic działki [...] obręb K. (stanowiącej rów Sk-57 według ewidencji o której mowa w art. 70 ust. 3 Prawa wodnego), winna być przedmiotem odrębnego postępowania, i jako taka nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. W zaistniałej sytuacji, gdy zachodzi konieczność wznowienia granic działki nr [...] obręb K., organ I instancji powinien obligatoryjnie zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż wydanie decyzji w trybie art. 64b Prawa wodnego jest uzależnione od zagadnienia wstępnego.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, należało zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać do ponownego rozpatrzenia. Wobec stwierdzonych uchybień, organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosując się do powyższych wskazań winien po ustaleniu granic, ponownie przeprowadzić postępowanie w trybie art. 64b Prawa wodnego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. L. podnosząc naruszenie art. 64b i art. 140 Prawa wodnego oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 12 listopada 2015 r. pełnomocnik J. L. uzupełnił skargę zarzucając zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 64b ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten można zastosować i nakazać przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, w sytuacji braku ustalenia, czy w ogóle wcześniej dana nieruchomość stanowiła obszar, na którym w całości funkcjonowało urządzenie wodne;

- naruszenia art. 15 K.p.a., art. 11 K.p.a., oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. , a także art. 7 i 77 K.p.a. poprzez pominięcie argumentacji podnoszonej przez odwołującego i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu i pismach uzupełniających odwołanie.

W uzasadnieniu pisma podniesiono, iż organ odwoławczy nie odniósł się do szeregu zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez skarżącego i pominięciu wielu dokumentów w tym potwierdzających, iż działka nr [...] na długości około 70-80 m nigdy nie spełniała funkcji rowu.

Dalej podniesiono, iż zgodnie z art. 64b Prawa wodnego nakaz w postaci przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego będzie miał miejsce jedynie w przypadku zmiany funkcji urządzenia wodnego. W sytuacji, w której następuje szkodliwe oddziaływanie na grunty, niezwiązane ze zmianą funkcji urządzenia wodnego nakazać można jedynie likwidację szkód. Stąd też nakazanie przywrócenie stanu poprzedniego, gdy brak jest ustalenia, że zmiany stanu wody szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie jest niedopuszczalne. W szczególności jest niedopuszczalne nakazanie przywrócenie stanu poprzedniego bez rozważenia czy w tej sprawie działka nr [...] na długości około 70-80 m funkcję rowu spełniała.

Wskazano także, że skoro celem decyzji jest przewrócenie funkcji urządzenia wodnego, to najpierw należało stwierdzić, czy działka nr [...] na długości około 70-80 m funkcję rowu spełniała. Nie chodzi tu o wznowienie granic działki, ponieważ jest to kwestia wtórna. Należało najpierw ustalić czy dana działka w całości spełniała funkcję rowu.

Obecny na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 skarżący oświadczył, że cały problem w tej sprawie sprowadza się do tego, że co najmniej od roku 1917 nie istniał ciągły rów melioracyjny na działce nr [...], istniał on na odcinku końcowym od rzeki S. i odprowadzał wodę z działek 193 i [...] oraz na odcinku od 400 do 300, gdzie odprowadzał wodę do stawu zlokalizowanego na działce należącej do skarżącego. Problem pojawił się gdy na podstawie odrębnych pozwoleń wodnoprawnych do tego rowu wprowadzono ścieki opadowe z zachodniej obwodnicy Poznania etap II oraz drogi nr [...], co spowodowało znaczny wzrost ilości wody, której staw położony na działce skarżącego nie był w stanie przyjąć. Ponieważ rów ten nie istniał na działce [...] od 1917 r., więc nie można go odtwarzać. Zdaniem skarżącego wadliwie nałożono obowiązek na gminę, bo jeśli nawet rów powinien zostać odtworzony, to winno to obciążać inwestorów dróg, którzy korzystają z niego dla odprowadzenia ścieków opadowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wydana została z naruszeniem tej zasady. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Zatem ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Nadto zauważyć trzeba, iż w myśl art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy winien co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnąć kasacyjnie. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jedynie wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Zauważyć wreszcie należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa art. 107 K.p.a., który na podstawie art. 140 K.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ zarówno I jak i II instancji, musi, zatem nie tylko zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie lecz także odnieść się do występujących w sprawie zagadnień prawnych.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA, z dnia 16 marca 1998 r., sygn. II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane).

W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno obejmować ponadto ustosunkowanie się – z zachowaniem wskazanych wyżej wymogów (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a.) – do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, co podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1323/94, LEX nr 26918; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 1998 r., sygn. I SA/Lu 1056/97, dost. w CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 1999 r., sygn. IV SA 274/97, LEX nr 48234; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 30 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Op 137/08, dost. CBOSA).

Istotne braki uzasadnienia, w tym brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, są kwalifikowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998 r., sygn. III SA 1436/96, publ. LEX nr 36196, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 1998 r., sygn. I SA/Lu 21/98, dost. CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96, dost. CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Po 382/08, dost. CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Wr 154/09, dost. CBOSA).

Należy przy tym uznać – w ślad za stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2011 r. (sygn. II OSK 367/10, dost. CBOSA) - że odniesienie się merytoryczne organu odwoławczego do sprawy może przybrać, jeśli idzie o uzasadnienie rozstrzygnięcia, różne postacie. Organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, może jednak tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie mógł być uznany za zgodny z prawem, o ile tylko będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Innymi słowy, bez względu na sposób odniesienia się do sprawy, musi z decyzji organu odwoławczego wynikać, że zbadał czy wskazane przez pierwszą instancję rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Organ II instancji jest bowiem zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Do realizacji tej zasady nie wystarczy przytoczenie obowiązujących przepisów oraz opisanie przebiegu przeprowadzonego dotychczas przez organ I instancji postępowania - a do tego sprowadza się w istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Analizując tą decyzję nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu I instancji.

W szczególności organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób zarówno do zarzutów odwołania skarżącego jak i do przedstawianych przez niego środków dowodowych mających w jego ocenie świadczyć, iż nie istniał nigdy ciągły rów melioracyjny na całej długości działki o nr ewid. [...], a obecne wadliwe funkcjonowanie tego rowu melioracji wodnej szczegółowej Sk-57 wynika nie z jego niewłaściwego utrzymywania lecz z wykorzystywania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej do odprowadzania ścieków opadowych z zachodniej obwodnicy Poznania oraz z drogi wojewódzkiej [...].

W swoich rozważaniach Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. ograniczył się jedynie do wskazania, że działania swoje organy orzekające w sprawie oparły na danych pochodzących z ewidencji urządzeń melioracji wodnych prowadzonej przez marszałka województwa, które to dane nie podlegają weryfikacji przez organy orzekające w niniejszej sprawie, bez wskazania jednakże, jakie konkretnie zapisy dotyczące przedmiotowego rowu znajdują się w ewidencji urządzeń melioracji wodnych i jak zapisy te mają się do twierdzeń i dowodów przedstawionych w toku postępowania przez J. L. mających jakoby wykazywać, iż przedmiotowy rów melioracyjny nie miał charakteru ciągłego.

Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się także do zarzutów odwołania dotyczących podmiotu na jaki nałożony został obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, co jest o tyle istotne, że organ I instancji obowiązek ten nałożył na właściciela działki nr ewid. [...], zaś zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (do jakich niewątpliwie zalicza się rów – art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne) należy wprawdzie do właścicieli gruntów, to jednak w myśl art. 77 ust. 1 tej samej ustawy utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Biorąc zaś pod uwagę, że przesłanką zastosowania art. 64b stanowiącego podstawę orzeczenia organu I instancji jest nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, to właśnie podmiot zobowiązany do utrzymywania tegoż urządzenia winien być adresatem obowiązków o jakich mowa w art. 64b ustawy prawo wodne. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak zaś jakiegokolwiek odniesienia się do treści art. 77 ust. 1 Prawo wodne, mimo ustalenia, iż administratorem rowu jest Gminna Spółka Wodna R. zrzeszona w Poznańskim Związku Spółek Wodnych.

Jest to tym bardziej rażące, iż zarzuty te były sformułowane w sposób jasny a dotyczyły istotnych problemów związanych z postępowaniem.

Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż w sytuacji, gdy w toku postępowania ujawniono brak granic, organ I instancji nie miał podstaw do nałożenia obowiązku w trybie art. 64b Prawa wodnego, bez wcześniejszego ustalenia przebiegu granic, a sprawa dotycząca przebiegu granic działki nr [...] obręb K. (stanowiącej rów Sk-57 wg ewidencji o której mowa w art. 70 ust. 3 Prawa wodnego), winna być przedmiotem odrębnego postępowania i jako taka nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Powyższe w ocenie Dyrektora RZGW oznaczało, iż organ I instancji powinien obligatoryjnie zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu wznowienia granic działki nr [...] obręb K., gdyż wydanie decyzji w trybie art. 64b Prawa wodnego jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji winien po ustaleniu granic, ponownie przeprowadzić postępowanie w trybie art. 64b Prawa wodnego.

Takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Organ odwoławczy w zasadzie nie zajął bowiem własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie oraz nie ustosunkował się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, a orzekając w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. nie wykazał zaistnienia w przepisie tym wskazanych przesłanek umożliwiających wydanie decyzji kasacyjnej.

Zauważyć zaś trzeba choć niewątpliwie trafnym jest twierdzenie organu odwoławczego, iż bez wcześniejszego ustalenia przebiegu granic działki nr [...] obręb K. nie możliwym jest nałożenie obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnoprawnego (rowu) przebiegającego na tej działce, to jednocześnie dopiero rozpoznanie zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu i odniesienie się do przedstawianych przez niego dowodów pozwoli na zweryfikowanie czy w ogóle w sprawie zachodzącą przesłanki nałożenia obowiązków na podstawie art. 64b ustawy prawo wodne, czy tez przesłanek takowych brak, a postępowanie winno być – jak oczekuje tego skarżący – umorzone jako bezprzedmiotowe.

Inaczej rzecz ujmując istotnym dla sprawy jest ustalenie czy w sprawie doszło do nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego oraz czy spowodowało to zmianę funkcji lub szkodliwego oddziaływanie na grunty (to jest czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy nienależytym utrzymywanie urządzenia a zmianą funkcji lub szkodliwym oddziaływaniem), a dopiero w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na to pytanie zaktualizuje się konieczność dokonania oceny jaki podmiot winien być adresatem obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia i likwidacji szkód i określenia jakie roboty należy w tym celu wykonać, zaś dla określenia przestrzennego zasięgu tych prac koniecznym będzie wznowienie granic działki nr [...].

Co za tym idzie organ II instancji nie może uchylić się od poczynienia w sprawie kompletnych rozważań wskazując na potrzebę wcześniejszego ustalenia przebiegu granic działki [...].

Zauważyć w tym miejscu należy, iż decyzja Dyrektora RZGW w P. z dnia 12 sierpnia 2015 r. musiałaby zostać uznana za wydaną z istotnym naruszeniem przepisów postępowania także w przypadku ustalenia, iż decyzja Starosty P. była oparta na kompletnym materiale dowodowym i co do zasady trafna odnośnie zaistnienia przesłanek orzekania na podstawie art. 64b ustawy Prawo wodne, to jest potwierdzenia się nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego i spowodowanej przez to zmiany jego funkcji lub szkodliwego oddziaływania na grunty, a jedynym uchybieniem tegoż organu było wadliwe określenie terminu wykonania tego obowiązku bez wcześniejszego ustalenia przebiegu granic działki nr [...].

W takiej bowiem sytuacji procesowej rozstrzygnięcie organu II instancji uchylające zaskarżona decyzje i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji naruszałoby bowiem art. 138 § 2 K.p.a. interpretowany w związku z art. 136 K.p.a. W takiej sytuacji procesowej i dysponując kompletnym materiałem dowodowym organ II instancji powinien bowiem nie uchylać zaskarżoną decyzję, lecz samodzielnie zawiesić postępowanie administracyjne, ewentualnie stosując jednocześnie na rzędzie o jakim mowa w art. 100 § 1 K.p.a., by następnie po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny orzec w sprawie merytorycznie.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem niewątpliwie mogły mieć one wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji (pkt I).

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.).

W szczególności organ winien rozpoznać wywiedzione w sprawie odwołania odnosząc się do całości podnoszonej w nich argumentacji. Organ winien pamiętać, iż jako organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie i odnieść się do wszystkich jej aspektów dokonując oceny kompletności zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego oraz możliwości poczynienia w oparciu o ten materiał ustaleń faktycznych niezbędnych dla załatwienia sprawy. Ocena takowa pozwoli organowi II instancji na dokonanie wyboru odnośnie sposobu zakończenia postępowania odwoławczego w drodze decyzji rozstrzygającej sprawie co do istoty, względnie w drodze decyzji o charakterze kasacyjnym, przy czym w drugim ze wskazanych wyżej przypadków organ obowiązany będzie wykazać, iz w sprawie zaistniały okoliczności o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a jednocześnie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności nie można było zastosować regulacji z art. 136 K.p.a.

W szczególności organ winien zweryfikować czy faktycznie w sprawie doszło nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, co wiąże się z ustaleniem jaki był należyty (zgodny z prawem) stan tego urządzenia, kto był odpowiedzialny za utrzymywanie tego urządzenia w należytym stanie, jakie skutki wywołało nienależyte utrzymywania urządzenia, czy skutki te związane były wyłącznie ze stanem urządzenia, czy też także z podnoszonym przez skarżącego wykorzystaniem urządzenia melioracji wodnej szczegółowej do odprowadzania ścieków opadowych z dróg.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że tylko prawidłowo i zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną ustalony stan faktyczny może być podstawą do właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero wyczerpująco zebrany i oceniony materiał dowodowy, czemu organ powinien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji, pozwala skontrolować zasadność zastosowania normy prawa materialnego. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy i prawidłowo odczytana hipoteza określonej normy prawa materialnego pozwalają zatem na niewadliwą subsumcję (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 825/08 - dost. CBOSA).

Dopiero poczynienie powyższych ustaleń pozwoli zaś na ustalenie czy, a jeśli tak to jakie nakazy określone w art. 64b ustawy Prawo wodne winny znaleźć w sprawie zastosowanie.

Podkreślić należy, iż swoje stanowisko organ winien uzasadnić w sposób spełniający wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Biorąc pod uwagę niewątpliwie znaczny stopień skomplikowania sprawy i jej obszerność organ winien pamiętać by w uzasadnieniu decyzji jasno wskazać fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody na których się oparł, przy czym wskazanie dowodów nie powinno być ogólnikowym odwołaniem się do akt sprawy, lecz winno przybrać formę wskazania konkretnych środków dowodowych wraz ze wskazaniem kart akt na których się one znajdują. Organ winien także precyzyjnie wskazać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności odnośnie dowodów powoływanych przez stronę z celem podważenia ustaleń faktycznych czynionych przez organy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.