Wyrok NSA, sygn. akt II SA 3572/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Powołane przepisy: article: art. 1-2, art. 4, art. 21-22
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 19 poz. 70
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1993 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o prokuraturze.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego powinny być interpretowane ściśle.

2. Akta postępowań przygotowawczych (...) stanowią informację o działalności organów publicznych /art. 61 Konstytucji RP/. prokuratura mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./.

3. Przy czym o ile rzeczywiście ochrona informacji niejawnych wymaga wyodrębnienia określonych materiałów poprzez nadanie im określonej klauzuli, pozostałe tajemnicy nie wymagają nadania dokumentom specjalnej formy, mają bowiem charakter materialny. Nie oznacza to jednak, iż w przypadku odmowy w uzasadnieniu nie należy wskazać, jakie konkretnie fragmenty akt zostały wyłączone z uwagi na określoną tajemnicę. Takie działanie jest konieczne m.in. dla wskazania kognicji określonego sądu.

4. W razie wątpliwości, z uwagi na brak precyzyjnego rozgraniczenia rodzaju tajemnicy, zgodnie z art. 21 powołanej ustawy zasadą jest kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w jej art. 22.

TEZY

1. Prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego powinny być interpretowane ściśle.

2. Akta postępowań przygotowawczych (...) stanowią informację o działalności organów publicznych /art. 61 Konstytucji RP/. prokuratura mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./.

3. Przy czym o ile rzeczywiście ochrona informacji niejawnych wymaga wyodrębnienia określonych materiałów poprzez nadanie im określonej klauzuli, pozostałe tajemnicy nie wymagają nadania dokumentom specjalnej formy, mają bowiem charakter materialny. Nie oznacza to jednak, iż w przypadku odmowy w uzasadnieniu nie należy wskazać, jakie konkretnie fragmenty akt zostały wyłączone z uwagi na określoną tajemnicę. Takie działanie jest konieczne m.in. dla wskazania kognicji określonego sądu.

4. W razie wątpliwości, z uwagi na brak precyzyjnego rozgraniczenia rodzaju tajemnicy, zgodnie z art. 21 powołanej ustawy zasadą jest kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w jej art. 22.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Piotra W. na decyzję Prokuratora Apelacyjnego w W. z dnia 25 września 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy dostępu do akt sprawy postępowania przygotowawczego - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prokuratora Okręgowego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2002 r. (...), (...)


UZASADNIENIE

Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu 4 stycznia 2002 r. Piotr W. złożył wniosek na podstawie art. 2 i 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o umożliwienie mu wglądu do całości akt zakończonego śledztwa (...), prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Warszawie w sprawie ewentualnego przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy UOP w okresie od listopada 2000 r. do 8 stycznia 2001 r. w W. w związku z prowadzeniem czynności operacyjnych polegających na inspirowaniu publikacji prasowych zawierających treści mogące narazić osoby zajmujące stanowiska kierownicze w centralnych organach administracji rządowej na utratę zaufania publicznego potrzebnego do zajmowania takich stanowisk. Wskazał, że postępowanie przygotowawcze w tej sprawie umorzono w sierpniu 2001 r., materiały śledztwa zostały przez Prokuratora Generalnego RP odtajnione, a także udostępnione dziennikarzom "Wprost", którzy na tej podstawie opublikowali głośny raport "Hakmania" - St. Janecki i inni Tygodnik Wprost z 19 sierpnia 2001 r.

W dniu 16 stycznia 2002 r. pismem (...) Prokurator Okręgowy w W. poinformował go, że wniosek nie został uwzględniony.

Piotr W. uznając to pismo za decyzję administracyjną, złożył od niej odwołanie do Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w W. Wskazał przy tym argumenty przemawiające za udzieleniem mu stosownej informacji zawarte we wcześniejszym wniosku.

Wskutek skargi pana W. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w W. do przekazania w terminie 3 dni od otrzymania akt sprawy Prokuratorowi Apelacyjnemu w W. odwołania, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2002 r. II SA 457/02 zobowiązał Prokuratora Okręgowego w W. do przekazania w terminie 3 dni odwołania Piotra W. od decyzji Prokuratora Okręgowego w W. z 16 stycznia 2002 r. (...).

W dniu 25 września 2002 r. Prokurator Apelacyjny w W. decyzją (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podał, że zarządzeniem (...) z 16 stycznia 2002 r. Prokurator Okręgowy w W. odmówił uwzględnienia wniosku z uwagi na art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał bowiem, że kwestia ta została uregulowana odmiennie w przepisach Kpk. Powołał się również na tajemnicę prokuratorską z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze. Uznał bowiem, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania przygotowawczego /art. 156 par. 5 Kpk/, a nie zachodzi wyjątkowy przypadek uzasadniający udostępnienie innej osobie. O treści tego zarządzenia poinformowano wnioskodawcę pismem z 21 stycznia 2002 r.

Prokurator uznając, że w opisywanej sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej zarządzeniem (...) z 31 stycznia 2002 r. odmówił przyjęcia złożonego środka odwoławczego, gdyż zgodnie z art. 159 Kpk zażalenie na odmowę udostępnienia akt przysługuje jedynie stronom postępowania. Wówczas wnioskodawca złożył skargę do NSA i ten wyrokiem II SA 457/02 z 20 czerwca 2002 r. zobowiązał Prokuratora Okręgowego do przekazania akt sprawy Prokuratorowi Apelacyjnemu. Wyraził jednocześnie pogląd, iż w sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Prokurator Apelacyjny uznał jednak żądanie informacji za niezasadne. Wnioskodawca żądał bowiem całości akt śledztwa. Wbrew jego twierdzeniu, że z faktu iż śledztwo dotyczy funkcjonariuszy publicznych wynika, że całość danych zawartych w aktach tego postępowania jest informacją publiczną, sytuacja taka nie ma miejsca. W aktach śledztwa znajduje się bowiem szereg danych, które informacją publiczną nie są. Dotyczy to np. informacji o postępowaniach karnych osób, które nie są osobami publicznymi, kopii dokumentów z tych postępowań, kopii zwolnienia lekarskiego jednego ze świadków itp., danych o połączeniach telefonów należących do osób fizycznych, szereg danych zawartych w protokołach świadków niepełniących funkcji publicznych itp.

Dlatego skoro sformułowany wniosek dotyczył całości akt śledztwa, nieuwzględnienie wniosku o tak określonym zakresie należało uznać za zasadne.

Niezależnie od tego prokurator podniósł, że całość akt śledztwa obejmuje szereg informacji podlegających ochronie na podstawie odrębnych ustaw, np. o ochronie informacji niejawnych - materiały ściśle tajne, poufne, zastrzeżone. Natomiast te zawarte w dokumentach akt głównych podlegają ochronie na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2002 r. Prawo telekomunikacyjne, stanowiące tajemnicę komunikacyjną w postaci danych o abonentach i połączeniach, art. 293 par. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - dane o podatnikach, w tym kopie deklaracji podatkowych, art. 6 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Zawarte w poszczególnych ustawach definicje mają charakter materialny, a więc nie jest przy ocenie konieczności ich ochrony niezbędne, aby zostały odpowiednio oznaczone przez wytwórców, czy ujęte w specjalnych wykazach albo też miały odpowiednią formę.

Oprócz tego istnieje tajemnica prokuratorska, podobnie zresztą jak sędziowska. Postępowanie przygotowawcze nie jest z zasady jawne, przeciwnie niż sądowe. Organem, który decyduje tu o dostępie do informacji jest prokurator. Odnosi się to również do postępowań umorzonych, gdyż mogą one być podjęte na nowo. Nie jest również prawdą, że Minister odtajnił akta. Nie były one bowiem nigdy w całości zakwalifikowane jako tajne lub poufne. Na potrzeby tego postępowania Minister Sprawiedliwości zdecydował jedynie o udostępnieniu prowadzącym je prokuratorom wglądu do tajnych akt postępowania.

Organ podkreślił również, że wnioskodawca domagał się całości akt sprawy. Umożliwiono mu wcześniej zapoznanie się z jednym z wątków postępowania, w którym był stroną. Dlatego bezprzedmiotowe byłoby rozważanie, czy możliwe jest jedynie częściowe uwzględnienie treści wniosku lub uwzględnienie go w innej formie, np. wyciągu z dokumentu urzędowego.

W dniu 25 października 2002 r. Piotr W. złożył skargę na tę decyzję do NSA żądając jej uchylenia, stwierdzenia niezgodności z prawem, zobowiązania Prokuratora do przesłania na potrzeby postępowania całości akt /21 tomów/, nakazania udostępnienia całości lub części dokumentów urzędowych, zasądzenia kosztów postępowania. Wskazał, że ponieważ domagał się informacji publicznej, więc jasne jest, że chodzi mu tylko o dokumenty o takim charakterze. Ponadto akta postępowania przygotowawczego, o które występuje, nie są objęte klauzulą tajności. Z ostrożności podaje zaś, że dysponuje poświadczeniem bezpieczeństwa. Uważa, że brak jest podstaw do ograniczenia jego prawa do informacji. Zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3 ustawy nie można ograniczać obywatelom dostępu do informacji w sprawach karnych rozstrzyganych przed tymi organami ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie karne dotyczy władz publicznych lub osób pełniących funkcje publiczne w zakresie wykonywanych zadań lub funkcji.

Podkreślił też, że umożliwiono dostęp do akt sprawy redaktorom "Wprost". Podane przykłady mogą dotyczyć informacji publicznych, np. zwolnienia lekarskiego. Akta główne postępowania nie zostały natomiast objęte klauzulą tajności. Te zaś, które zostały taka klauzulą objęte zostały wyłączone, więc wniosek ich nie dotyczy. Kilka dokumentów z uwagi na tajemnicę komunikacyjną i skarbową nie może zaś stanowić uzasadnienia dla odmowy całości. Winny być one precyzyjnie określone.

Skarżący podniósł też zarzuty dotyczące nieważności decyzji, wydał ją bowiem prokurator delegowany do prokuratury apelacyjnej. Organem jest natomiast prokurator, a nie prokuratura.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Apelacyjny wniósł o jej oddalenie. Podkreślił przy tym, że przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dlatego treść skargi nie podważa merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył że:

Skarga jest zasadna. Przede wszystkim wymagało podkreślenia, na co wskazał już NSA w wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r. II SA 457/02, iż w sprawie znajduje zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/. W odpowiedzi na skargę Prokurator Apelacyjny próbował bowiem negować zastosowanie tej ustawy powołując się na jej art. 1 ust. 2, zgodnie z którym "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Zdaniem prokuratora dostęp do akt postępowania przygotowawczego opiera się na odmiennej regulacji, zawartej w art. 156 par. 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. kodeks postępowania karnego /Dz.U. nr 89 poz. 555 ze zm./, według którego dostęp taki służy jedynie stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym, natomiast innym osobom jedynie za zgodą prowadzącego postępowanie w wyjątkowych wypadkach. Tym innym osobom nie służy też, w myśl art. 159 Kpk zażalenie na odmowę udostępnienia akt.

Należy w związku z tym podkreślić, iż w świetle art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, które odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego powinny być interpretowane ściśle. Dlatego art. 156 Kpk nie może być stosowany rozszerzająco. Tymczasem w art. 156 par. 5 wyraźnie wskazuje się, że odmienny tryb dostępu dotyczy jedynie spraw w toku postępowania przygotowawczego. Nie odnosi się on do spraw zakończonych, jak w przedmiotowej sytuacji umorzeniem. W odniesieniu do takich spraw znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Akta postępowań przygotowawczych spełniają w rozumieniu tej ustawy zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe. Stanowią bowiem informację o działalności organów publicznych /co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP/, jak i prokuratura mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji.

Mogą one natomiast odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do NSA, bądź powództwo do sądu powszechnego.

W odniesieniu do przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że przyczyną odmowy była ochrona tego typu tajemnic. Nie wskazał jednak, jakie dokumenty czy fragmenty akt zostały wyłączone z uwagi na określoną tajemnicę, lecz dał w istocie wykaz tajemnic, które mogą ograniczać dostęp do informacji publicznej z przytoczeniem abstrakcyjnych sytuacji, do których mogą się odnosić.

Na tym tle powstało zagadnienie, czy Naczelny Sąd Administracyjny może się wypowiadać w odniesieniu do całości decyzji, jeżeli wyłączenia oparte są również o tajemnice, które stanowią przedmiot orzekania sądu powszechnego. Problem polegał na tym, iż organ administracyjny nie wskazując konkretnie spraw objętych określoną tajemnicą uniemożliwiał w ten sposób w istocie prawidłowy podział kompetencji pomiędzy NSA a sądy powszechne. W podobny sposób sformułował też pouczenie o środku zaskarżenia, przytaczając jedynie treść art. 22 ust. 1 ustawy.

Tymczasem w uzasadnieniu znalazło się zarówno sformułowanie, iż przyczyną odmowy była ochrona informacji niejawnych, jak i tajemnica prokuratorska, telekomunikacyjna, ochrona danych osobowych, skarbowa itp. Przy czym o ile rzeczywiście ochrona informacji niejawnych wymaga wyodrębnienia określonych materiałów poprzez nadanie im określonej klauzuli, pozostałe tajemnice nie wymagają nadania dokumentom specjalnej formy, mają bowiem charakter materialny. Nie oznacza to jednak, iż w przypadku odmowy w uzasadnieniu nie należy wskazać, jakie konkretnie fragmenty akt zostały wyłączone z uwagi na określoną tajemnicę. Takie działanie jest konieczne m.in. dla wskazania kognicji określonego sądu.

W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło takie wyraźne wyodrębnienie. Powstało więc pytanie, jaki sąd właściwy był do usunięcia wadliwej decyzji powołującej się na różne tajemnice bez ich wyraźnego określenia w odniesieniu do konkretnych dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął tutaj swoją kompetencję z dwóch powodów. Po pierwsze organ w przyczynach odmowy podał również takie przyczyny, które powodują dopuszczalność kontroli NSA. Po drugie w razie wątpliwości, z uwagi na brak precyzyjnego rozgraniczenia rodzaju tajemnicy, zgodnie z art. 21 zasadą jest kompetencja NSA z wyłączeniem przypadku o którym mowa w art. 22. Odmienne podejście mogłoby w ogóle uniemożliwić w takim przypadku sądową kontrolę.

Wychodząc z założenia, że informacja której domagał się wnioskodawca, stanowi informację publiczną, a organy prokuratury wymienione są w kategorii podmiotów zobowiązanych i nie wchodzi w grę odmienna regulacja, Naczelny Sąd Administracyjny dopatrzył się w działaniu prokuratury naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Polega ono na naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 par. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./. Organ nie wyjaśnił bowiem dokładnie stanu faktycznego w toku postępowania, nie wskazał, jakie fragmenty akt nie mogły być ujawnione z uwagi na określoną tajemnicę ustawowo chronioną, ani nie wskazał tego w uzasadnieniu decyzji. Takie postępowanie uniemożliwia merytoryczną ocenę zasadności wyłączeń. Nie jest przy tym dopuszczalna odmowa udostępnienia, z powołaniem się na fakt, iż wnioskodawca żądał dostępu do całości akt, a jakiś jej fragment jest z udostępnienia wyłączony. Odmowa udostępnienia informacji może nastąpić jedynie, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Ustawa wskazuje natomiast na konkretne tajemnice, jako prawną podstawę odmowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał natomiast zarzutu strony dotyczącego nieważności postępowania. Osoba delegowana do prokuratury apelacyjnej realizuje bowiem kompetencje prokuratora apelacyjnego. Stąd decyzję podjął organ właściwy.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa, art. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 21 i art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 156 par. 4 Kpk, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.