Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 155/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Ż. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2021 r., Nr WOP.7721.43.2020.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) przeprowadził kontrolę na terenie działki o nr [..] obręb ewidencyjny W., gmina K., podczas której ustalono, że na działce tej istnieje:

1) budynek o konstrukcji drewnianej szkieletowej z poszyciem ścian z desek struganych. Budynek parterowy z dachem dwuspadowym niesymetrycznym, kryty papą. Od strony południowej i wschodniej budynek posiada taras zadaszony o wymiarach 9,53 m x 1,47 m i 1,55 m x 4,08 m, a od strony wschodniej dodatkowo taras niezadaszony o wymiarach 2,94 m x 4,08 m. Fundamenty punktowe murowane z pustaków betonowych oraz lane betonowe, trwale związane z gruntem. Budynek pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Od strony północnej do budynku dobudowane jest pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 2,54 m x 1,68 m, z dachem jednospadowym, które posiada odrębne wejście. Budynek stanowi całość konstrukcyjną i architektoniczną. Do budynku doprowadzone są media: woda, kanalizacja i prąd;

2) zbiornik na ścieki sanitarne z kręgów betonowych, jednokomorowe. Zbiornik usytuowany jest w części północno-zachodniej budynku. Do zbiornika odprowadzane są ścieki z budynku rekreacji indywidualnej;

3) ujęcie wody zaopatrujące budynek znajduje się na działce sąsiedniej nr [..].

Obecny w czasie kontroli E. Ż., ojciec właściciela P. Ż., oświadczył, że budynek został wybudowany w 2001 r., a w 2002 r. został rozbudowany do obecnej formy. Zbiornik również został wybudowany w 2001 r. wraz z ujęciem wody. Właścicielem obiektów jest P. Ż. Jednocześnie E. Ż. oświadczył, że był inwestorem. Na wybudowane obiekty nie posiada pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia.

Zawiadomieniem z 6 czerwca 2016 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej ww. obiektów na terenie działki nr [..].

Postanowieniem z 17 czerwca 2016 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy istniejących na terenie działki nr [..] obiektach budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia Wójta Gminy (wymienionego w pkt 1) o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożenia:

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby wykonującej projekt budowlany, potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na wniosek inwestora postanowieniem z 16 września 2016 r. PINB zmienił postanowienie z 17 czerwca 2016 r., ustalając nowy termin do 14 grudnia 2016 r.

W zaświadczeniu z 5 lipca 2016 r. Wójt Gminy stwierdził, że budowa letniego drewnianego budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [..] położonej w W. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obrębu geodezyjnego W. uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 29 lipca 2005 r. Nr V/255/05 (Dz. Urz. Woj. Nr 97 z 14 października 2005 r. poz. 2027). Jednocześnie wskazano, że zgodnie z ustaleniami ww. planu miejscowego działka nr [..] znajduje się w strefie oznaczonej symbolem 24.ZR - tereny obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową. Z rysunku planu miejscowego wynika, że wskazana nieruchomość w całości mieści się w strefie ochronnej 100 m od jeziora, w której obowiązuje zakaz zabudowy. Zgodnie z zawartymi w planie miejscowym innymi ustaleniami planu "istniejącą zabudowę o funkcji i gabarytach innych niż w ustaleniach planu do pozostawienia i adaptacji". Jednocześnie Wójt wyjaśnił, że zawarte w planie miejscowym inne ustalenia odnoszą się do obiektów budowlanych istniejących na działce nr [..] w chwili wejścia w życie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego W. P. i nie dotyczą zabudowy wybudowanej po tej dacie.

Postanowieniem z 14 grudnia 2016 r. PINB zawiesił toczące się postępowanie wyjaśniając, że organ ten prowadził postępowanie dotyczące działki w W., na której również znajdują się obiekty budowlane, w tym budynek rekreacji indywidualnej, zlokalizowane w strefie 100 m od jeziora, a w której obowiązuje zakaz zabudowy. W postępowym tym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę obiektów budowlanych. Na powyższą decyzję zostało złożone odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, więc PINB uznał, że rozstrzygnięcie złożonego odwołania należy uznać jako rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależnej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W obydwu sprawach na działkach w W. w wydanym zaświadczeniu Wójt Gminy stwierdza o zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, ale również informuje, że działki te mieszczą się w strefie 100 m od jeziora, w której obowiązuje zakaz zabudowy. Ww. tożsame postępowanie administracyjne zakończyło się utrzymaniem w mocy przez organ odwoławczy decyzji PINB, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 maja 2017 r., sygn. II SA/Gd 128/17, oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 września 2019 r., sygn. II OSK 2511/17, oddalił skargę kasacyjną. W konsekwencji, postanowieniem z 5 lutego 2020 r. PINB podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie.

Decyzją z 18 lutego 2020 r. PINB nakazał P. Ż. rozbiórkę obiektów budowlanych:

1. parterowego budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o konstrukcji drewnianej, z poszyciem ścian z desek struganych, z dachem dwuspadowym krytym papą, o wymiarach w rzucie: 7,98 m x 4,08 m, 2,13 m x 5,52 m, pomieszczenie gospodarcze 1,68 m x 2,54 m oraz taras zadaszony o wymiarach 9,53 m x 1,47 m i 1,55 m x 4,08 m oraz niezadaszony 2,94 m x 4,08 m;

2. urządzenia budowlanego związanego integralnie z budynkiem rekreacji indywidualnej - zbiornika na ścieki sanitarne.

W uzasadnieniu PINB wskazał, że zgodnie z pkt 11 obowiązującego miejscowego planu – szczegółowe warunki zagospodarowania terenu – w strefie ochronnej 100 m od brzegu jeziora zabrania się lokalizowała wszelkich form zabudowy poza zabudową urządzeń wodnych: pomosty, mola itp., zakaz lokalizowania hangarów. Natomiast zgodnie z pkt 9 tego planu – granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych zapisów – obszar stref znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie obowiązują przepisy rozporządzenia nr [..] Wojewody z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie p. (Dz. Urz. Woj. nr 29 poz. 585).

Ponadto, organ zauważył, że działka nr [..] została objęta nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 20 września 2019 r. nr VIII/112/19 (Dz. Urz. Woj. z 2019 r., poz. 5012). Teren, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka oznaczony jest symbolem ML/11 o przeznaczeniu letniskowym: tereny zabudowy letniskowej, zabudowa rekreacji indywidualnej z możliwością całorocznego użytkowania. Natomiast w rozdziale 2 § 5 pkt 2) ww. planu miejscowego - zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, istniejącą w dniu uchwalania planu zabudowę zlokalizowaną w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jeziora Z. i jeziora P., wzniesioną bez prawomocnych pozwoleń lub zgłoszeń - uznaje się za niezgodną z planem. W konsekwencji, należy uznać, że zabudowa na działce nr [..], która znajduje się w całości w pasie o szerokości 100 m od linii brzegu jeziora Z., jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody na obszarach chronionego krajobrazu wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W myśl ust. 3 tego przepisu zakaz ten nie dotyczy działek budowlanych wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących i w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Natomiast zgodnie z ust. 4 zakazy wymienione w ust. 1 pkt 8 nie dotyczą: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnicie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu; 2) siedlisk rolniczych – w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; 3) wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych – w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, - jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz.

Ww. rozporządzenie Wojewody utraciło moc w związku z wejściem w życie uchwały nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj. z 2010 r., nr 80, poz. 1455). Zgodnie z § 5 pkt 8 tej uchwały na obszarach wymienionych w § 1 ust. 1 tej uchwały wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z tym, że § 5 ust. 8 oraz § 6 uchwały Sejmiku nie dotyczył m.in. istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. – gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy od brzegów wód, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz.

Natomiast zgodnie z § 5 pkt 8 ppkt a) uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 2942), na obszarach chronionego krajobrazu wymienionych w załączniku nr 1 do tej uchwały (Obszar Chronionego Krajobrazu wymieniony w pkt 24 załącznika nr 1), wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakazy z § 5 pkt 8 nie dotyczy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę), w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód - jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemu i krajobrazu (§ 7 ust. 5 pkt 5).

W ocenie PINB, z treści § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku z 2016 r. wynika, że lokalizacja istniejącej zabudowy nie da się pogodzić z treścią wskazanego przepisu. Zdaniem organu, wskazany zakaz budowy nowych obiektów należy odnosić również do zabudowy istniejącej, powstałej w wyniku działań samowolnych, niezgodnych z prawem, których legalizacji służy prowadzone postępowanie. Takie rozumienie zakazu § 5 pkt 8 lit. a) uchwały potwierdza dyspozycja art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, z którego wynika, że legalizacja jest możliwa wyłącznie w razie zgodności budowy nie tylko z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z postanowieniami planu miejscowego, ale również z innymi aktami prawa miejscowego. Zgodnie z przepisami obecnie obowiązującego miejscowego planu istniejąca w dniu uchwalenia tego planu zabudowa zlokalizowana w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jeziora Z. i jeziora P., wniesiona bez prawomocnych pozwoleń lub zgłoszeń - uznana jest za niezgodną z planem. Zgodnie z obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania miejscowym planem w ustalonej strefie ochronnej 100 m od brzegu jeziora zabrania się lokalizowania wszelkich form zabudowy. Natomiast w dacie budowy teren nie był przeznaczony pod zabudowę. Wobec naruszenia ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych przepisów, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł rozbiórkę.

Po rozpoznaniu odwołania P. Ż. decyzją z 12 stycznia 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy przedmiotowego budynku budynki rekreacji indywidualnej nie były wyszczególnione w art. 29 ustawy Prawo budowlane (są wyszczególnione od 28 czerwca 2015 r.). Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy obowiązującej w dacie budowy (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymagała budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Zatem wyszczególnione były tylko budynki gospodarcze jako uzupełnienie zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną, co w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi. Wobec tego WINB stwierdził, że w dacie budowy budowa przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej, którego powierzchnia zabudowy przekracza 35 m2, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor i właściciel nie posiadał.

WINB przypomniał, że pismem z 4 sierpnia 2020 r. inwestor złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, stwierdzając m.in., że w dniu 21 lutego 2001 r. wysłał do Urzędu Gminy wniosek o przekwalifikowanie nieruchomości [..]-[..] w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego, uzasadniając ten wniosek zabudową na nich domów parterowych typu bungalow. Informacja o zgłoszeniu zamiaru budowy zawarta była również w odwołaniu. Wobec tego organ odwoławczy pismami z 3 kwietnia 2020 r. oraz z 14 sierpnia 2020 r. wystąpił do Wójta Gminy o wyjaśnienia dotyczące powyższej zabudowy. W odpowiedzi z 10 czerwca 2020 r. Wójt wyjaśnił, że nie posiada dokumentów, dotyczących ww. inwestycji. Natomiast pismem z 17 września 2020 r. Wójt poinformował, że wniosek E. Ż. z 21 lutego 2001 r. dotyczył wprowadzenia zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, a drugie pismo z 21 lutego 2001 r. w uzupełnieniu wniosku informowało o chęci zbudowania pomieszczenia gospodarczego o powierzchni do 35 m2. Natomiast pismo z 5 listopada 2001 r. (kopię tego pisma przedłożył do akt inwestor) było odpowiedzią na złożony ww. wniosek w sprawie procedury zmiany planu. Ponadto, do pisma Wójta załączona została kopia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XIV/54/90 Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 27 kwietnia 1990 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 16 z 15.06.1990 r., poz. 118) oraz zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwalą Rady Gminy z dnia 18 grudnia 1992 r. Nr VlI/52/92 (Dz. Urz. Woj. Nr 6 z 19.03.1993 r., poz. 35), z których wynika, że obszar, na którym położona była działka nr [..] przeznaczony był pod teren upraw polowych i ogrodniczych, bez prawa zabudowy.

Dodatkowo, pismem z 17 listopada 2020 r. Wójt Gminy poinformował w odniesieniu do złożonego przez inwestora ww. zgłoszenia, że posiada korespondencję zarejestrowaną w dniu 6 marca 2001 r. tylko w sprawie przekwalifikowania działek. Natomiast w rejestrze brak jest pisma dotyczącego zgłoszenia pomieszczenia gospodarczego. Z powyższego wynika, że z Urzędem Gminy była prowadzona korespondencja tylko na temat zmiany kwalifikacji działek, a nie ewentualnego ww. zgłoszenia. Niemniej i tak na mocy obowiązującego w tym czasie porozumienia na podstawie art. 82a ustawy Prawo budowlane ze Starostą (zmiana dokonana na podstawie art. 90 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa – Dz. U. nr 106 z 1998 r., poz. 668), Wójt Gminy powinien wnieść sprzeciw do tego zgłoszenia ze względu na obowiązujący wówczas ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabraniający budowy na przedmiotowej działce.

WINB stwierdził, że mając na uwadze opisany powyżej brak jednoznacznych ustaleń co do zgłoszenia właściwym byłoby prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane. Jednakże wskazane dokumenty na etapie postępowania nie były znane organowi I instancji, stąd organ I instancji umożliwił inwestorowi legalizację budynku na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Należy jednak podkreślić, że w chwili obecnej, jak również w dacie budowy, zabudowa przedmiotowej działki była zabroniona ze względu na przepisy miejscowego planu.

Odnosząc się do treści zaświadczenia Wójta Gminy z 5 lipca 2016 r. WINB wskazał, że informacje w nim zawarte są zarówno nieprecyzyjne jak i sprzeczne. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wyjaśnił, że treść zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta nie przesądza definitywnie i ostatecznie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli jest ono dotknięte wadą informacyjną lub błędną interpretacją ustaleń planu, orzekający organ bezpośrednio odczytuje miejscowy plan, co nastąpiło w tej sprawie.

Reasumując, mając na uwadze dokonane zgłoszenie, co do którego nie wniesiono sprzeciwu zasadne było i jest prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Niemniej z uwagi na zakaz zabudowy wynikający z przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących zarówno w dacie budowy jak i obecnie, a także mając na uwadze ekonomikę postępowań organ utrzymał w mocy nakaz rozbiórki na podstawie art. 50-51 ustawy.

W skardze na powyższą decyzję P. Ż. zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na ustaleniu, iż brak jest jednoznacznych ustaleń co do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego przez inwestora pismem z 21 lutego 2001 r., podczas gdy pismem z 17 września 2019 r. Wójt Gminy w pkt 2 potwierdza takie zgłoszenie, a gdyby nawet była to okoliczność niejednoznaczna, to należało ją potraktować na korzyść strony, co skutkowało błędnym ustaleniem, iż nie dokonano zgłoszenia zamiaru wybudowania budynku gospodarczego do 35 m2, co miało istotny wpływ na treść skarżonej decyzji;

2) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa w celu ustalenia czy budynek rekreacji indywidualnej jest trwale związany z gruntem oraz czy istnieje techniczna możliwość rozbiórki samych tarasów bez konieczności objęcia decyzją o nakazaniu rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej oraz w jakiej odległości od linii brzegowej jeziora znajduje się budynek, które to dowody bezsprzecznie przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy;

3) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że cały obiekt budowlany - budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasami i zbiornikiem na ścieki zostały wybudowane w ramach samowoli budowlanej, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że dokonano zgłoszenia budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej (co do której nie wniesiono sprzeciwu), co skutkowało brakiem zbadania czy budynek został "powiększony" o dobudowane tarasy, a tym samym brak ograniczenia decyzji o rozbiórce do tarasów wykonanych bez zgłoszenia;

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego w postaci zaświadczenia Wójta Gminy z 5 lipca 2016 r. o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i informacji tam zawartej, iż nieruchomość znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu jeziora, poprzez bezzasadne uznanie tego zaświadczenia za sprzeczne i nieprecyzyjne, co skutkowało błędnym i dowolnym ustaleniem, iż wybudowany obiekt budowlany jest niezgodny z przepisami planu miejscowego lub przepisami prawa budowlanego, podczas gdy analiza przepisów planu miejscowego i ww. zaświadczenia wprost wskazuje na zakaz zabudowy – w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora (a nie samej nieruchomości), co skutkowało dowolnymi ustaleniami, które miały wpływ na treść wydanej decyzji;

5) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy była ona wadliwa, bowiem organ I instancji nie zawiadomił skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin działki nr [..] obręb ewidencyjny W. w dniu 3 czerwca 2016 r. na co najmniej 7 dni przed terminem tych oględzin;

6) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

7) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu prawnym

zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, w szczególności zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane, co uniemożliwia kontrolę instancyjną decyzji;

8) art. 124 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez E. Ż., w szczególności brak odniesienia się do braku związku faktycznego i prawnego spraw przywoływanych przez oba organy tj. wyrok WSA w Gdańsku z 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 128/17 i wyrok NSA z 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2511/17, w tym wyjaśnienia na jakiej podstawie prawnej i faktycznej uznano, iż sprawy te miałyby "analogiczne" zastosowanie do niniejszej sprawy, skutkiem czego było działanie organu w sposób nie budzący zaufania do organów państwa i bez podstawy prawnej oraz faktycznej;

9) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż była ona wadliwa;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w sprawie nie stosowano trybu określonego w art. 50 ust. 1 tej ustawy, a decyzja organu I instancji była wydana w oparciu o art. 48 ust. 1;

2) art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przedwczesnym zastosowaniem, polegając na uznaniu, iż cały obiekt budowlany powinien podlegać rozbiórce, podczas gdy dokonano zgłoszenia budowy domku gospodarczego i zbiornika sanitarnego w 2001 r., a taras został dobudowany w 2002 r., co powinno skutkować uznaniem, iż zachodzi ewentualnie potrzeba nakazanie rozbiórki dobudowanego tarasu (nieobjętego zgłoszeniem), a nie całego obiektu budowlanego;

3) art. 48 ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne pominięcie, podczas gdy w wyznaczonym terminie przedłożono dokumenty zażądane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zaświadczenie Wójta Gminy o zgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego, projekt budowlany oraz oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością), co powinno skutkować wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego lub odmową zatwierdzenia tego projektu budowlanego;

4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, polegająca na skierowaniu skarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji do właściciela nieruchomości (P. Ż.) w pierwszej kolejności, podczas gdy organ I instancji ustalił kto jest inwestorem obiektu budowlanego, a zatem w pierwszej kolejności adresatem ewentualnej decyzji o nakazaniu rozbiórki powinien być inwestor, jako osoba realizująca inwestycję w 2001 i 2002 r. oraz posiadająca interes prawny do udziału w sprawie jako strona, a dopiero gdy ustalenie inwestora byłoby niemożliwe, adresatem decyzji winien być właściciel nieruchomości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w pkt 2 pisma z 17 września 2019 r. Wójt Gminy stwierdził: "2. Pismo Pana E. Ż. z dnia 21.02.2001 r. skierowane do urzędu Gminy jako uzupełnienie do złożonego wniosku w sprawie przekwalifikowania w planie przestrzennym działek położonych w W., informowało o chęci zbudowania na działce nr [..] w miesiącach czerwiec/lipiec 2001 r. pomieszczenia gospodarczego parterowego o powierzchni do 35 m2." Zdaniem skarżącego, z treści tego pisma jednoznacznie wynika, iż inwestor E. Ż. dokonał stosownego zgłoszenia, co do którego nie wniesiono sprzeciwu w ustawowym terminie.

Po drugie, w ocenie skarżącego, nie podjęto wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechano przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa bądź co najmniej rozważenia przeprowadzenia szczegółowych oględzin budynku w celu ustalenia, czy budynek objęty przedmiotowym postępowaniem wraz z tarasami i zbiornikiem na ścieki jest trwale związany z gruntem oraz czy istnieje techniczna możliwość rozbiórki samych tarasów bez konieczności objęcia decyzją o nakazaniu rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej oraz w jakiej odległości i od linii brzegowej jeziora znajduje się budynek. Ustalenia te są niezwykle istotne dla sprawy. Ponadto, czynności wyjaśniające powinny także doprowadzić do ustalenia czy cały obiekt budowlany - budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasami i zbiornikiem na ścieki został wybudowany w ramach samowoli budowlanej czy jedynie jego część. Sam inwestor E. Ż. w protokole oględzin z 3 czerwca 2016 r. wskazywał na odmienny czas wybudowania pomieszczenia gospodarczego (2001 r.) od rozbudowanych w 2002 r. pozostałych części. Powinno to skutkować dokładnym pomiarem samego budynku gospodarczego od pozostałej części. W konsekwencji, nie zbadano, czy budynek został "powiększony" o dobudowane tarasy i kiedy, a tym samym nieograniczenia decyzji o rozbiórce jedynie do tarasów wykonanych bez zgłoszenia. Brak pogłębionej analizy i dodatkowych czynności w ww. zakresie prowadzi do wniosku, iż skarżona decyzja opiera się na dowolnych ocenach i bez rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla sprawy.

Skarżący nie zgadza się również ze stwierdzeniem, że zaświadczenia Wójta Gminy z 5 lipca 2016 r. jest sprzeczne i nieprecyzyjne. Zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mowa jest o zabudowie w odległości 100 m od brzegu jeziora, nie odległości samej nieruchomości. Tymczasem w decyzjach obu organów podniesiono, iż sama nieruchomość znajduje się w odległości 100 m od brzegu jeziora, co nie odpowiada przepisom planu zagospodarowania przestrzennego. Formą zabudowy są budynki, a zatem to odległość brzegu jeziora od budynków powinna być oceniana, a nie odległość samej nieruchomości. Wbrew ocenom wyrażonym w skarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w treści zaświadczenia nie zachodzi sprzeczność.

Dodatkowo, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym m.in. że nie wyjaśniono w uzasadnieniu skarżonej decyzji nagłego wskazania podstawy prawnej tj. art. 51 Prawa budowlanego, podczas gdy przepis ten nie był stosowany w sprawie przez organ I instancji (zastosowano wcześniej art. 48). W sprawie doszło więc do wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki w jednym trybie (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego) i to przy przeprowadzeniu częściowo postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 2 i 3), po czym po odwołaniu skarżący otrzymał informację, iż zastosowanie znajduje art. 51, jednak od tej nowej decyzji i wskazanej podstawy prawnej nie przysługuje skarżącemu odwołanie, bowiem jest to decyzja organu II instancji.

W ocenie skarżącego, skarżona decyzja błędnie zastosowała art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz dokonano błędnej wykładni art. 48 ust. 1 tej ustawy, w tym pominięto art. 48 ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2, ponieważ skarżący w wyznaczonym terminie przedłożył dokumenty zażądane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto, wskazano, że w pierwszej kolejności adresatem ewentualnej decyzji o nakazaniu rozbiórki powinien być inwestor (E. Ż.), jako osoba realizująca inwestycję w 2001 i 2002 r. i posiadająca interes prawny, a dopiero gdy ustalenie inwestora byłoby niemożliwe, adresatem decyzji winien być właściciel nieruchomości. Tymczasem od początku postępowania korespondencja była kierowana do właściciela nieruchomości (P.Ż.).

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 stycznia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 lutego 2020 r. nakazującą P. Ż. rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. budynku rekreacji indywidualnej oraz zbiornika na ścieki sanitarne, zlokalizowanych na działce nr [..] obręb P., gmina K.

Na wstępie należy wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jednakże w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), bowiem zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 19 września 2020 r.), stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.

Jak wynika z akt sprawy, powodem wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę był brak zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi dotyczącymi ochrony przyrody, wynikającymi z przepisów prawa miejscowego, przy założeniu, że objęte postępowaniem obiekty budowlane zostały zrealizowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Natomiast powodem utrzymania tej decyzji w mocy przez organ odwoławczy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, były tożsame wnioski co do braku zgodności z przepisami prawa miejscowego, przy jednoczesnym uznaniu, że w sprawie doszło do częściowego zgłoszenia w 2001 r. zamiaru budowy pomieszczenia gospodarczego o powierzchni do 35 m2 w zakresie co do którego nie wniesiono sprzeciwu, co czyni zabudowę częściowo legalną.

W pierwszej kolejności należy odnieść się więc do zastosowanych podstaw prawnych obu decyzji i ich oceny z perspektywy zgodności z obowiązującymi przepisami.

Art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane dotyczą tzw. procedury legalizacyjnej, a więc sytuacji, gdy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, tj. istnieniem obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa taka jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 zdanie pierwsze) a w postanowieniu tym m.in. nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 ustawy). Przedłożone przez inwestora dokumenty mogą prowadzić do zalegalizowania przez organ samowoli (sanacji sprzecznego z prawem stanu faktycznego) bądź do orzeczenia rozbiórki (art. 48 ust. 4 i 5). Art. 49b Prawa budowlanego – który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a – stanowi odpowiednik art. 48 w przypadkach obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu, również przewiduje obowiązek przedłożenia określonych dokumentów legalizacyjnych.

Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy tzw. postępowania naprawczego, odnoszącego się do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 - organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych wydanych w tym trybie można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). W myśl art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania tego postanowienia organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 i wydaje stosowne rozstrzygniecie, w tym m.in. może orzec rozbiórkę (art. 51 ust. 3, 4 i 5).

Jak wskazano powyżej, art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakreślając przesłanki wdrożenia trybu naprawczego, wiąże go z przypadkami innymi niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy, a zarazem związanymi z realizacją robót budowlanych. Podkreślić należy, że zakresy stosowania tych trybów (art. 50, 51 a art. 48 lub 49b) są rozłączne. Niewątpliwie sytuacja, w której dany samodzielny obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia kwalifikuje się do wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor prowadził roboty budowlane, które polegały na rozbudowie lub nadbudowie istniejącego legalnie obiektu budowlanego, wybór trybu postępowania, tj. postępowania legalizacyjnego (art. 48 lub 49) lub postępowania naprawczego z art. 50 i 51 ww. ustawy wymaga dokonania wnikliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy w kierunku ustalenia zakresu robót wykonanych legalnie (na podstawie wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia) oraz robót wykonanych nielegalnie. Jest to o tyle istotne, że w przypadku dokonania rozbudowy lub nadbudowy w taki sposób, że ewentualna rozbiórka rozbudowanej lub nadbudowanej części obiektu budowlanego umożliwi korzystanie z istniejącego legalnie obiektu budowlanego i nie wymaga nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych - to wówczas znajduje zastosowanie tryb postępowania legalizacyjnego objęty art. 48. Natomiast w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że ta rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona jest z nim w taki sposób, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, to wówczas znajdzie zastosowanie tryb wymieniony w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Nie mniej jednak przedmiotem postępowania naprawczego (art. 50-51) nie może być przebudowa obiektu, co do którego istnieją przesłanki do wdrożenia trybu legalizacyjnego na podstawie art. 48 lub 49b. W takiej sytuacji trybem legalizacyjnym należy objąć cały obiekt budowlany, niezależnie od tego, czy po nielegalnym jego wybudowaniu dokonano również dalszych robót polegających na jego przebudowie (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 10 marca 2020 r., sygn. II SA/Rz 108/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Jak wskazano powyżej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako PINB) uznał – zgodnie z oświadczeniem E. Ż. złożonym do protokołu z przeprowadzonej 3 czerwca 2016 r. kontroli – że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonał stosownego zgłoszenia. Tym samym, biorąc pod uwagę powołane przepisy, PINB prowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowalnego. Z kolei Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) dał wiarę twierdzeniom odwołującego się o tym, że w 2001 r. dokonano zgłoszenia obiektu gospodarczego (który dziś stanowi fragment budynku letniskowego będącego przedmiotem niniejszego postępowania) i w konsekwencji uznał, że część obiektu budowlanego została wykonana na podstawie zgłoszenia, w stosunku do którego nie zgłoszono sprzeciwu, a więc w sposób zgodny z prawem. W konsekwencji – organ odwoławczy prowadził postępowanie odwoławcze przy wykorzystaniu trybu naprawczego, tj. na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Oceniając stanowisko organu odwoławczego w świetle okoliczności niniejszej sprawy, wynikających z akt, sąd doszedł do przekonania, że jest ono wadliwe w zakresie uznania, iż w niniejszej sprawie doszło do skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego na podstawie pism z 21 lutego 2001 r. Okoliczność ta rzutuje zarazem na wadliwość zmiany trybu prowadzenia niniejszej sprawy, dokonanej przez organ odwoławczy, tj. z art. 48 na art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim należy zauważyć, że informacja do Urzędu Gminy o zgłoszeniu dokonanym 6 marca 2001 r. w sprawie zamiaru budowy na działce nr [..] pomieszczenia gospodarczego została przedstawiona przez E. Ż. (ówczesnego pełnomocnika P. Ż.) w odwołaniu. W związku z tym organ odwoławczy zwrócił się do Wójta Gminy z prośbą o informacje w tej sprawie. W odpowiedzi z 10 czerwca 2020 r. Wójt wskazał, że nie posiada w zbiorach archiwalnych dokumentów i pism w sprawie, a ponadto nie posiada również rejestrów pozwoleń na budowę i dokonanych zgłoszeń. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym E. Ż. przedłożył pismem z 4 sierpnia 2020 r. kopie jego pism z 21 lutego 2001 r.: wniosek o przekwalifikowanie w planie miejscowym działek, w tym działki nr [..] z uwagi na plany budowy ("teren zamierzamy przeznaczyć w przyszłości na budowę domków parterowych typu- bungalow") oraz pismo z tej samej daty, gdzie E. Ż. stwierdził: "uprzejmie informuję, że na działce nr [..] zgłaszam chęć zbudowania w miesiącach czerwiec/ lipiec 2001 r. pomieszczenia gospodarczego parterowego [...]". Ponadto, przedłożono kopię pisma z Zarządu Gminy z 5 listopada 2001 r. odnoszące się do złożonego wniosku z 6 marca 2001 r. w sprawie wprowadzenia zmian w planie zagospodarowania przestrzennego. W piśmie tym wskazano ponadto, że "przewidywany termin zakończenia prac związanych z dokonaniem zmian w planie został określony na rok 2003". Podkreślić należy, że powyższe trzy pisma przedłożone przez E. Ż. stanowią nieuwierzytelnione kopie, z których nie wynika, by zostały przedłożone w organie, a wobec braku dokumentacji archiwalnej i dowodu ich złożenia we właściwym organie - nie stanowią wiarygodnego źródła wiedzy na temat faktu dokonania zgłoszenia.

Niezależnie od powyższego, podkreślić należy, że nawet gdyby przyjąć, że pismo E. Ż. z 21 lutego 2001 r. faktycznie wpłynęło do organu, to brak jest podstaw, by przypisać mu znaczenie zgłoszenia zamiaru budowy w rozumieniu art. 30 Prawa budowlanego, a w szczególności - że doszło do skutecznego zgłoszenia, które organ milcząco zaakceptował. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego w brzmieniu na 21 lutego 2001 r. (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm.) w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Wskazany przepis należy wykładać w ten sposób, że skuteczne jest tylko takie zgłoszenie, które jest kompletne oraz dotyczy zamierzenia zgodnego z obowiązującymi przepisami. Przy czym, po stronie inwestora istnieje obowiązek dokonania zgłoszenia w przypadkach prawem przewidzianych oraz w odpowiedniej formie, natomiast rolą właściwego organu jest sprawdzenie zgłoszenia pod względem formalnym oraz merytorycznym i podjęcie odpowiedniego rozstrzygnięcia: milcząca zgoda lub pisemny sprzeciw. Jednakże tylko doręczenie kompletnego i odpowiadającego wymaganiom prawa zgłoszenia właściwemu organowi stanowi spełnienie obowiązku ciążącego na inwestorze (zob. A. Gliniecki [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, 2016, dostęp przez SIP LEX). Na marginesie należy zauważyć, że tak w 2001 r. jak i obecnie organem administracji architektoniczno – budowlanej właściwym do rozpoznawania zgłoszeń jest starosta. Tymczasem pisma E. Ż. były kierowane do wójta, który nie był organem właściwym w sprawie, a ponadto w odpowiedzi z 5 listopada 2001 r. - odniósł się do wniosku o przekwalifikowanie działek w planie, a nie do zgłoszenia. Co więcej, ocena treści pism z 21 lutego 2001 r. jednoznacznie wskazuje, że intencją wnioskodawcy było zainicjowanie procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pismach tych bowiem wprost wskazuje się, że stanowią one wniosek o przekwalifikowanie działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co więcej – wnioskodawca powołuje na adekwatne w tym zakresie przepisy prawne. Zarazem wskazuje, że opisany teren zamierza przeznaczyć w przyszłości na budowę domków, co – zdaniem sądu - stanowić ma uzasadnienie do wniosku o zmianę planu, nie zaś zgłoszenie zamiaru budowy. Podobnie, zawarta w kolejnym piśmie z 21 lutego 2001 r. deklaracja w zakresie zamiaru budowy parterowego pomieszczenia gospodarczego nie może być potraktowana w kategoriach zgłoszenia zamiaru budowy, bowiem – pomijając fakt, że nie spełnia żadnych opisanych wyżej wymogów formalnych pisma w tym zakresie - to dodatkowo - towarzyszy wnioskowi o zmianę planu, a ponadto – nie zostało skierowane do właściwego organu architektoniczno – budowlanego. Zatem całkowicie chybione jest stanowisko i argumentacja zawarta zarówno w skardze, jak i przyjęta przez organ odwoławczy, o możliwości milczącego zaakceptowania jakiegokolwiek pisma deklarującego zamiar budowy, przypisując mu skutki zgłoszenia budowlanego. W ocenie sądu, biorąc pod uwagę daleko idące skutki prawne i faktyczne, jakie wiążą się ze skutecznym zgłoszeniem zamiaru budowy i jego milczącą akceptacją przez właściwy organ, trudno zaakceptować pogląd o dopuszczalności i skuteczności prawnej akceptacji jakiegokolwiek abstrakcyjnie określonego zamiaru budowlanego, który nie został wyartykułowany władnemu do takiej oceny organowi, przypisując jej skutki prawne zgłoszenia. Taka praktyka podważałby bowiem bezpieczeństwo obrotu prawnego i pozostaje w oczywistej sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami prawa.

Wobec powyższego nie można zaakceptować stanowiska, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy w oparciu o pisma z 21 lutego 2001 r. w rozumieniu art. 30 ustawy Prawo budowlane. Przeciwny pogląd prowadziłby bowiem do – nieakceptowalnego z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu i zasad logicznego rozumowania – wniosku, iż wystarczy w sposób ogólnikowy zadeklarować zamiar budowy jakiegokolwiek obiektu, składając niekompletne zawiadomienie do niewłaściwego organu, a brak reakcji organów administracji odczytywać jako zgodę na realizację w ten sposób zadeklarowanych zamiarów inwestycyjnych.

Powyższe z kolei prowadzi do wniosku, że WINB, dokonując nieuprawnionej oceny załączonych do akt pism z 21 lutego 2001 r., dokonał niewłaściwej wykładni art. 30 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji, z naruszeniem art. 48 ustawy Prawo budowlane, dokonał oceny skutków zrealizowanej zabudowy przy wykorzystaniu trybu naprawczego z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, naruszając również te ostatnie przepisy. Zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej niewątpliwie świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Podkreślić jednak należy, że z perspektywy orzeczonych skutków prawnych, wynikających z zastosowania obu opisanych wyżej trybów w odniesieniu do zabudowy skarżącego (art. 48 a 50-51 ustawy), wydane rozstrzygnięcia pozostają tożsame. Organy obu instancji bowiem zgodnie orzekły o rozbiórce obiektów budowlanych opisanych w sentencji decyzji organu I instancji, przy czym uzasadnieniem tej sankcji jest - w obu trybach - sprzeczność z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony przyrody oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jednakże biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy sąd uznał, że pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego przez WINB – ze względu na brak wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – zaskarżona decyzja ostatecznie nie narusza prawa w sposób, który uzasadniałby jej uchylenie. Wyjaśnić bowiem należy, że sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zdaniem sądu, biorąc pod uwagę wydane orzeczenie co do jego treści i skutków, podjęcie przez WINB zaskarżonego rozstrzygnięcia na wadliwej podstawie prawnej, pozostaje ostatecznie bez wpływu na wynik sprawy. Skutki prawne decyzji wydanej czy to na podstawie art. 48 ust. 1 czy też art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane co do zasady dla skarżącego są takie same i nie wpływają odmiennie na jego sytuację prawną.

Reasumując powyższe rozważania, sąd wskazuje, że z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że inwestycja polegająca na budowie budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz zbiornika na ścieki sanitarne na należącej do P.Ż. działce nr [..] w obrębie P. została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę (tj. w warunkach samowoli budowlanej), a zatem słusznie organ I instancji wszczął postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Z kolei ocena zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności analiza obowiązującego prawa miejscowego, prowadzi do wniosku, że nie ma możliwości zalegalizowania tej inwestycji, a zatem należało wydać decyzję nakazującą jej rozbiórkę.

Jak wynika bowiem ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego posadowienie będącego przedmiotem kontrolowanego postępowania obiektu rekreacji indywidualnej wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, o czym przesądzała treść przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót (2001 – 2002 r.) i co prawidłowo ocenił orzekający w sprawie organ nadzoru pierwszej instancji. Obowiązek ten rozciągał się również na zbiornik na nieczystości ciekłe (ścieki sanitarne), który stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zapewniające możliwość użytkowania obiektu letniskowego zgodnie z jego przeznaczeniem.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r., sygn. II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r., CBOSA). I tak, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu z 2001 i 2002 r.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Katalog zwolnień z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określony w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie przewidywał takiego obiektu budowlanego, jak obiekt objęty niniejszym postępowaniem. W szczególności bowiem sporny obiekt rekreacji indywidualnej nie jest ani budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej (ust. 1 pkt 1), ani tymczasowym obiektem budowlanym (ust. 1 pkt 5a) z uwagi na trwałe połączenie z gruntem i fakt, że obiekt ten nie został przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. W dacie popełnienia samowoli budynki letniskowe o określonej powierzchni nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie obowiązywał wówczas przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojące parterowe budynki rekreacji indywidualnej, rozumiane jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, których liczba na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. W konsekwencji, sporny obiekt budowlany, wybudowany w latach 2001-2002 bez pozwolenia na budowę, który nadal istnieje, jest nielegalny, co uzasadniało wszczęcie procedury z art. 48 Prawa budowlanego.

Przechodząc zaś do powodów, dla których organy nadzoru budowlanego, w ocenie sądu, prawidłowo uznały, że nie zachodzą przesłanki legalizacji spornej inwestycji przypomnieć trzeba, że zgodnie z powyżej przytoczonym art. 48 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy Prawo budowlane legalizacja samowolnie posadowionego obiektu jest możliwa, o ile inwestycja taka jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. A zatem legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa legalizacja jest dopuszczalna. W pierwszej kolejności organ administracyjny winien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innymi przepisami, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku pozytywnych ustaleń organ przystępuje do czynności składających się na tryb legalizacyjny. W niniejszej sprawie jednakże to właśnie sprzeczność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwia dokonanie legalizacji.

Na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji prawidłowo oceniając sytuację wydał postanowienie z 17 czerwca 2016 r. zobowiązujące skarżącego m.in. do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności obiektu z obowiązującym planem miejscowym. W tym miejscu podkreślić należy, że przewidziana w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozbawia organów nadzoru budowlanego uprawnienia do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji (zob. wyrok NSA z 21 października 2009 r., sygn. II OSK 1625/08, wyrok WSA w Krakowie z 11 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 121/16, CBOSA).

Wobec tego złożenie przez skarżącego zaświadczenia Wójta Gminy z 5 lipca 2016 r. o zgodności zabudowy na działce nr [..] z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu W. na terenie gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr V/255/05 z 29 lipca 2005 r. nie miało przesądzającego znaczenia w sytuacji, gdy organy nadzoru poddając je ocenie uznały stanowisko Wójta za nieprecyzyjne i dokonały samodzielnej wykładni postanowień planu. W zaświadczeniu stwierdzono bowiem, że zabudowa na działce nr [..] jest zgodna z ustaleniami aktualnego planu miejscowego. W myśl postanowień tego planu działka ta znajduje się w strefie oznaczonej symbolem 24.ZR – tereny obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową. Jednocześnie w zaświadczeniu wskazano, że z rysunku planu wynika, że wskazana nieruchomość w całości mieści się w strefie ochronnej 100 m od jeziora, w której obowiązuje zakaz zabudowy. Zgodnie natomiast z innymi ustaleniami planu istniejącą zabudowę o funkcji i gabarytach innych niż w ustaleniach planu przeznaczono do pozostawienia i adaptacji.

W związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu w toku postępowania przed organem I instancji, wobec zmiany sytuacji prawnej, organy nadzoru prawidłowo odwołały się do postanowień aktualnego w dacie orzekania planu dla tego obszaru, tj. do uchwały nr VIII/112/19 Rady Gminy z 20 września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu W. w gminie K. Zgodnie z tym planem działka nr [..] położona jest w strefie planistycznej oznaczonej symbolem ML/11 – tereny zabudowy letniskowej, gdzie dopuszczono przebudowę, remont, rozbiórkę, zmianę sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych, z wyłączeniem przebudowy zabudowy, o której mowa w § 5 pkt 2. W § 5 pkt 2 planu, w ramach określania zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przewidziano, że istniejącą w dniu uchwalenia planu zabudowę, zlokalizowaną w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jeziora Z. i jeziora P., wzniesioną bez prawomocnych pozwoleń lub zgłoszeń - uznaje się za niezgodną z planem. Treść postanowień planu nie pozostawia wątpliwości, że zabudowa zlokalizowana w strefie 100 m od linii brzegów jeziora Z. i P. jest niezgodna z planem, a niezgodność ta wyklucza możliwość legalizacji obiektów wzniesionych w takiej strefie samowolnie.

Dodatkowo, wskazać należy, że zgodnie z treścią pisma Wójta Gminy z 17 września 2020 r. w dacie budowy spornego obiektu dla obrębu W. obowiązywał miejscowy plan zatwierdzony uchwałą nr XIV/54/90 Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 27 kwietnia 1990 r., zmieniony uchwałą nr VII/52/92 Rady Gminy z dnia 18 grudnia 1992 r. W myśl jego postanowień działka nr [..] znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod tereny upraw polowych i ogrodniczych – bez prawa zabudowy.

Niezależnie od powyższej sprzeczności z postanowieniami trzech kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (z 1990 r., 2005 r. i 2019 r.), również inne przepisy prawa miejscowego potwierdzają brak możliwości legalizacji przedmiotowej zabudowy. Odwołuje się do nich miejscowy plan z 2019 r., który w § 6 "Ustalenia dotyczące ochrony i kształtowania środowiska i krajobrazu oraz ochrony przyrody" w pkt 7 stanowi, że obowiązują wymagania wynikające z położenia obszaru planu w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu, określone przepisami uchwały Sejmiku Województwa nr 259/XXIV/16 z 25 lipca 2016 r.

Analiza przepisów uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie, w szczególności § 5 pkt 8, prowadzi do wniosku, że lokalizacji istniejącej zabudowy nie da się pogodzić z treścią wskazanego aktu prawa miejscowego. W § 5 pkt 8 lit. a) uchwały sformułowano zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. W § 7 ust. 5 pkt 5 uchwały zakaz ten wyłączono w odniesieniu do istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowym planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód.

W ocenie sądu więc, po pierwsze, zakaz z § 5 pkt 8 lit. a) uchwały - pomimo literalnego odniesienia do budowy nowych obiektów - należy stosować również do zabudowy istniejącej, powstałej w wyniku działań samowolnych, niezgodnych z prawem, których legalizacji służy prowadzone postępowanie (tak wyrok WSA w Gdańsku z 17 maja 2017 r., sygn. II SA/Gd 128/17, CBOSA). Takie rozumienie zakazu z § 5 pkt 8 lit. a) uchwały potwierdza dyspozycja art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, z której wynika, że legalizacja jest możliwa wyłącznie w razie zgodności budowy nie tylko z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z postanowieniami planu miejscowego, ale również z innymi aktami prawa miejscowego. Z tych samych powodów wyjątek określony w § 7 ust. 5 pkt 5 uchwały nie dotyczy samowolnej zabudowy letniskowej stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Zabudowa ta powstała nielegalnie w okresie, w którym obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1990 r., zgodnie z którym działka nr [..] położona była w strefie oznaczonej symbolem R – tereny upraw polowych i ogrodniczych. Zabudowa ta była również sprzeczna z planem obowiązującym w dacie jej budowy.

W tych okolicznościach orzekając prawidłowo oceniono, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2019 r. oraz uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie.

Zwrócić należy uwagę na to, że w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca zastrzegł tryb warunkowy przystąpienia do legalizacji przez użycie zwrotu "jeżeli budowa (...) jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Zatem, jeżeli organ ma przekonanie, że istnieją podstawy do stwierdzenia, że budowa nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z innymi przepisami prawa, to nie ma potrzeby, aby rozważać usunięcie tej samowoli w inny sposób niż w drodze rozbiórki obiektu budowlanego. Wobec tego, fakt wydania przez Wójta Gminy zaświadczenia o zgodności zabudowy z planem z 2005 r. oraz jego ocena przez organy nadzoru jako nieprzydatnego w procedurze legalizacyjnej, nie miała zasadniczego znaczenia dla oceny trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Bezpośredni bowiem wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji miała wykazana przez organy nadzoru budowlanego niezgodność istniejącej zabudowy z planem z 2019 r. obowiązującym w dacie prowadzenia procedury legalizacyjnej oraz z przepisami uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie. Niezgodność z powyższymi regulacjami była wystarczającą i samoistną przesłanką, wykluczającą możliwość legalizacji samowolnej zabudowy na działce nr [..] (i to niezależnie od tego, czy na podstawie art. 48 czy 50-51 ustawy).

Na marginesie wskazać należy, że z pisma Wójta Gminy z 5 listopada 2001 r. wynika, że przewidywany termin zakończenia prac związanych z dokonaniem zmian w planie określono na 2003 r. Tym samym należy stwierdzić, że wobec obowiązywania miejscowego planu z 1990 r., zmienionego w 1992 r., w okresie budowy (2001 – 2002 r.) inwestor, który sam przedłożył kopię tego pisma, miał wiedzę, iż obowiązuje zakaz zabudowy na obszarze przeznaczonym pod tereny upraw polowych i ogrodniczych i z tego powodu wniósł w 2001 r. o zmianę planu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego o nieprawidłowym oznaczeniu strony niniejszego postępowania jako właściciel działki (P. Ż.), a nie inwestor samowoli (E. Ż.) przypomnieć należy, że zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy. Przepis ten wskazuje kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji o nakazie rozbiórki, bez względu na to, kto jest obecnie właścicielem nieruchomości. W pierwszej kolejności ww. obowiązkami obciążony jest co do zasady inwestor, jednakże inwestor, który posiada tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Skierowanie decyzji do konkretnego podmiotu musi być uwarunkowane posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku. Wobec tego, wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1585/18, CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 329/18 (CBOSA), że organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o przepisy art. 48, art. 49b, art. 50a lub art. 51 ustawy Prawo budowlane, powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie decyzja taka będzie niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast takim podmiotem, który zawsze posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest właściciel nieruchomości. Tak więc zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna - ale tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego E. Ż. nie jest właścicielem działki nr [..], a więc nie przysługuje mu tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skierowanie zatem do niego nakazu rozbiórki obiektu należącego do jego syna i posadowionego na działce należącej do jego syna, w świetle powyższych rozważań, nie byłoby uzasadnione. Natomiast kwestia ewentualnych roszczeń syna (właściciela nieruchomości) względem ojca (inwestora) mogą zostać rozstrzygnięte w oparciu o przepisy prawa cywilnego, których zastosowanie pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako niezasadną.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie kierowania sprawy i orzekania) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (CBOSA).