Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2242/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 253 poz 2531
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - tekst jedn.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Tomasz Kępczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. wydaną na podstawie uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez "I." Sp. z o.o. z siedzibą w W. utrzymała w mocy swoją decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 roku, w której działała na podstawie uchwały KRRiT nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. odmawiającą spółce zmiany koncesji Nr [...] z dnia [...] października 2005 roku na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R.", polegającej na zmianie lokalizacji stacji nadawczej z O. do S. w województwie [...].

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazała art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz.2531 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej k.p.a.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Spółka "I." Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej wnioskodawcą, skarżącą) uzyskała w dniu [...] października 2005 roku koncesję Nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]" przeznaczonego do powszechnego odbioru, zgodnie z uprzednią treścią ogłoszenia Przewodniczącej KRRiT z [...] sierpnia 2003 r. Poza sporem pozostaje, że nie rozpoczęła nadawania programu objętego koncesją.

W dniu 23 stycznia 2006 roku złożyła wniosek w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę koncesji Nr [...], modyfikowany kolejnymi pismami z dnia 28 marca 2006 roku oraz 21 czerwca 2006 roku, polegającą na zmianie lokalizacji stacji nadawczej z O. do W., a po modyfikacji wniosku - do S. w województwie [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku Nr [...] Przewodnicząca KRRiT odmówiła zmiany koncesji Nr [...] poprzez zmianę lokalizacji stacji nadawczej z O. do S. W uzasadnieniu decyzji rozpatrywała w szczególności skutki, jakie ewentualna zmiana koncesji wywoła w ładzie nadawczym dla odbiorców programu i innych uczestników rynku radiowego.

Odnosząc się do ostatecznej modyfikacji wniosku z 21 czerwca 2006 r. co do lokalizacji innego obiektu nadawczego S. - komin E. - poprzez zwiększenie mocy promieniowanej do 5 kW uznała, że zmierza w istocie do istotnego zwiększenia obszaru nadawania stacji. Nastąpiłoby zwiększenie pokrycia powierzchniowego stacji z 90 km2 do 1430 km2 oraz ludnościowego: z 44,4 tysięcy do 744,9 tysięcy mieszkańców, objęcie sygnałem W., przy zachowaniu możliwości nadawania na obszarze O.

W ocenie organu, uwzględnienie wniosku pozostawałoby w sprzeczności z powołanym na wstępie art. 33 ustawy o radiofonii i telewizji. Byłaby to istotna zmiana obszaru objętego wykonywaniem koncesji nr [...] i zmiana zasięgu z lokalnego kierowanego do mieszkańców O. na program ponadlokalny - regionalny dla mieszkańców W. i okolic - w stosunku do treści ogłoszenia Przewodniczącej KRRiT z [...] sierpnia 2003 r., na podstawie którego koncesja została wydana. Obecnie koncesja nr [...] nie gwarantuje objęcia zasięgiem stacji mieszkańców W., co zostało uwzględnione przy naliczeniu opłaty koncesyjnej. Jej wysokość wynika z zasięgu lokalnego rozpowszechniania programu adresowanego do mieszkańców O. Zmiana koncesji, istotnie zwiększająca obszar nadawania tego programu obejmowałaby sygnałem W. w sytuacji, gdy został zastosowany wobec wnioskodawcy niższy procentowy udział tematyki w programie - odpowiedni dla nadawcy działającego na terenie rozpowszechniania programu, w którym brak jest miasta powyżej 200 000 mieszkańców.

Zdaniem organu, zmiana prowadziłaby do naruszenia dotychczasowego ładu nadawczego innych podmiotów działających już na [...] rynku radiowym. Do nich zostały zastosowane wyższe wymogi w zakresie udziału w programie tematyki lokalnej i audycji dotyczących specjalizacji, a wnioskodawca działałby w takich samych warunkach ekonomicznych, co inni nadawcy w mieście.

Ponadto, przeniesienie stacji z O. do W. spowoduje, co wiadomo z dotychczasowej praktyki, że zaczną być nadawane audycje dotyczące W., a nie O. Natomiast w O. nie jest nadawany żaden program o zasięgu lokalnym, a we W. są już trzy programy radiowe o zasięgu lokalnym, z której każdy ma zapisany obowiązek realizowania tematyki lokalnej dotyczącej W. W O. program wnioskodawcy jest niezbędny, bo jedyny.

Przewodnicząca KRRiT podkreśliła, że okoliczności związane z różnicami w potencjale ludnościowym i kulturalnym między O. i W. były stronie znane w dacie złożenia wniosku o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu, którego zasięg nie obejmował W. Wnioskodawca sam zaproponował projekt programowy z 10% tematyki lokalnej, a obecnie twierdzi, że nie jest w stanie realizować własnej propozycji programowej. Także okoliczności związane z różnicami w potencjale rynku reklamowego także były znane wnioskodawcy, skoro chciał działać na małym rynku (także reklamowym). KRRiT udzielając koncesji nie ograniczyła zakresu zadań obligatoryjnych realizujących specjalizację programu, jedynie do informacji wydarzeniach kulturalnych w O. (także w Polsce).

Zwróciła uwagę, że wnioskodawca w tym samym czasie wystąpił z wnioskiem o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu wyspecjalizowanego muzyczno-kulturalnego ze stacji nadawczej zlokalizowanej we W. pod tą samą nazwą "G.", różniącą się wartością częstotliwości. Oba wnioski programowo były identyczne. Postępowanie dla strony zakończyło się odmową.

Poddając ocenie obowiązki programowe Przewodnicząca KRRiT stwierdziła, że na podstawie posiadanej koncesji wnioskodawca ma rozpowszechniać w O. i okolicach program "R.", realizować obowiązki programowe o charakterze wyspecjalizowanym muzyczno-kulturalnym (audycje i inne przekazy poświęcone różnym dziedzinom kultury i przedstawiające wydarzenia kulturalne w O. i innych miejscowościach w kraju) nie mniej niż 70% miesięcznego czasu nadawania w godz. 6.00 - 23.00 rozliczanego w okresach tygodniowych. Ma obowiązek nadawania różnych audycji i innych przekazów poświęconych tematyce lokalnej dotyczącej miejscowości objętych zasięgiem nadawania, tj. O. i okolic. Ze względu na fakt braku w zasięgu stacji nadawczej miasta liczącego powyżej 200 000 ludności udział audycji słownych został określony na 10 %, w tym poświęconych tematyce lokalnej na 5 % miesięcznego czasu nadawania w tych godzinach, rozliczanego w okresach tygodniowych.

Przewodnicząca KRRiT stwierdziła, że zmiana lokalizacji mimo, że odnosi się do warunków technicznych rozpowszechniania programu spowoduje generalną zmianę w stosunku do stanu faktycznego i prawnego, w jakim organ prowadził postępowanie o udzielenie koncesji w związku z Ogłoszeniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Koncesja nr [...] udzielona jest na rozpowszechnianie programu radiowego o charakterze wyspecjalizowanym i zasięgu lokalnym i jej skutkiem są obowiązki programowe w niej zawarte w zakresie lokalności, dotyczące mieszkańców gmin objętych zasięgiem rozpowszechniania programu w dniu wydania koncesji, czyli w odniesieniu do konkretnego środowiska lokalnego, do którego adresowany jest program, dotyczący w szczególności spraw i problemów lokalnych ważnych dla społeczności dla której jest nadawany.

Przede wszystkim podkreśliła, że zapisy koncesji, której zmiany się domaga, mają umocowanie w ustawie i deklaracjach wnioskodawcy zawartych we wniosku o jej udzielenie. Deklarował w niej udział warstwy słownej na 17,5% (w koncesji 10%), a tematyka lokalna miała zajmować 10% tygodniowego czasu nadawania (w koncesji 5%). Natomiast program ponadlokalny docierający do 2 mln 350 tysięcy mieszkańców W. i okolic realizuje R., nadawany przez grupę kapitałową Z. S.A., w której wnioskodawca ma udziały.

Odnosząc się do zarzutu długotrwałości postępowania koncesyjnego organ wskazał, że było spowodowane brakiem działania strony w zakresie usunięcia braków. Także na zapytanie w sprawie akceptacji treści postanowienia Prezesa URTiP skierowanego w lipcu 2004 r. wnioskodawca odpowiedział 10 października 2004 r., następnie zmienił strukturę udziałową spółki, co organ musiał uwzględnić.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i dokonania zmiany koncesji Nr [...] zgodnie z treścią pisma z dnia 21 czerwca 2006 roku, w którym wnosił o przeniesienie stacji nadawczej (105,5 MHz) z O. do S. w województwie [...]. Nie zgodził się z argumentem organu, że w przypadku przeniesienia stacji nadawczej do S. odbiorcy w O. straciliby szansę na posiadanie lokalnej stacji radiowej. Stwierdził, iż O., w sposób naturalny jest związana z W. i nie można czynić zarzutów koncesjonariuszowi z potencjalnego zamiaru nadawania na antenie informacji dotyczących W. Koncesjonariusz nadając program lokalny w O. może szeroko informować o wydarzeniach kulturalnych na całym [...]. Przyjęcie proponowanej zmiany koncesji pozwoli na istnienie programu lokalnego i znacznie wzbogaci ten program z korzyścią dla mieszkańców O.

Wnioskodawca zarzucił, że KRRiT swoim działaniem próbuje wykreować stan, gdzie mała stacja lokalna ma prawo nadawania informacji z bardzo dużego obszaru, ale tylko i wyłącznie dla małej grupy ludności, a nie do wszystkich, których informacje dotyczą. W trakcie rozpatrywania przedmiotowego wniosku KRRiT ogłosiła i przyznała dwie koncesje lokalne we W. (dla radia a. i T. Sp. z o.o.), co oznacza, że KRRiT widziała potrzebę wzbogacenia tematyki lokalnej w programach radiowych. Jeżeli organ koncesyjny zauważył, że program "[...]" stanowiłby pożyteczną konkurencję dla programu "R.", to zasadne było uwzględnienie wniosku o zmianę lokalizacji stacji.

Wnioskodawca zarzucił nierównoprawne traktowanie podmiotów w postępowaniach koncesyjnych poprzez to, że program "R.", który swoim zasięgiem obejmuje O. nie może mieć konkurencji na dużym rynku W. i okolic, ale wnioskodawca na malutkim rynku może mieć konkurencję "R.". Zarzucił przewlekłość postępowania w sprawie o udzielenie koncesji - w okresie od dnia 10 grudnia 2004 r. do dnia jej wydania tj. [...] października 2005 r. W tym samym czasie zostało wydanych 8 koncesji dla innych podmiotów. Świadczy to, że KRRiT w normalnym trybie rozpoznawała inne skomplikowane wnioski, gdzie znacznie większa była ilość wnioskodawców w tych postępowaniach, większa ilością dokumentów do przeanalizowania i ta okoliczność także świadczy o nierównoprawnym traktowaniu podmiotów w postępowaniach koncesyjnych.

Podnosił, że fakt nie występowania innych podmiotów posiadających koncesję o zmianę lokalizacji stacji, przed rozpoczęciem nadawania programu, nie może samo w sobie stanowić podstawy do odmowy dokonania wnioskowanej zmiany. Zgodnie z art. 155 k.p.a, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie ma żadnego przepisu, który by nie pozwalał na dokonanie zmiany decyzji koncesyjnej przed rozpoczęciem nadawania programu. KRRiT odmawiając zmiany koncesji nie wskazała w uzasadnieniu jaki interes mieszkańców O. i okolic chroni. Nie jest naruszeniem ich interesu poszerzenie oferty o informacje kulturalne z W. w sytuacji, gdy O. w sposób naturalny dla tego regionu jest związana z W. Obecność wnioskodawcy na rynku mediów w O. byłaby oczywista, z uwzględnieniem lokalności O., niezależnie od tego gdzie znajdowałby się obiekt nadawczy.

Wnioskodawca zarzucił, że KRRiT nie wykazała w sposób rzetelny i logiczny, jakiego interesu broni w świetle art. 155 k.p.a. oraz powołanego dokumentu "Obrona lokalności i demokracji lokalnej - Strategia działania na rzecz ochrony lokalnego charakteru i pluralizmu oferty programowej w lokalnych mediach elektronicznych". Jego zdaniem, zaproponowane rozwiązania programowe są rozwiązaniami chroniącymi lokalność dla O. i okolic, jak i dającymi możliwość rozszerzenia informacji o lokalność związaną z W. Wskazał na opinię Departamentu Programowego Biura KRRiT, która pozytywnie oceniła propozycje spółki, dotyczące zapisów programowych.

Wnioskodawca zaprzeczył, by KRRiT po przyjęciu ww. dokumentu nie dokonała zmiany żadnej koncesji poprzez przeniesienie stacji nadawczej i istotnej zmiany obszaru rozpowszechniania programu, ponieważ miało to miejsce w odniesieniu do koncesji R., poprzez przeniesienie nadajnika z Ł. do W.

Spółka zarzuciła, iż zaskarżona decyzja narusza następujące przepisy:

- art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o radiofonii i telewizji, który stanowi, że w postępowaniu o udzielenie koncesji ocenia się w szczególności stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w art. 1 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem stopnia realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją oraz możliwości dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu. KRRiT w żaden sposób nie odniosła się do tego, jak zmiana koncesji wpłynęłaby na realizację koncesji przyznanych innym nadawcom. Nie uwzględniła aspektów ekonomicznych funkcjonowania stacji lokalnej na tak małym rynku jak O. i okolice;

- art. 77 § 1 k.p.a., ze względu na niewyczerpujące rozpatrzenie całokształtu okoliczności i sytuacji występującej na rynku radiowym objętym zasięgiem nadawania na lokalnym rynku radiowym we W. i O.;

- art. 7 k.p.a. poprzez wykreowanie sytuacji i niekorzystnej zarówno dla koncesjonariusza jak i dla społeczności lokalnej oraz nie uwzględnienie szerszych potrzeb małych społeczności lokalnych takich jak społeczność O. i okolic, która jest w sposób naturalny związana z W.;

- art. 8 k.p.a., gwarancyjnego pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, wobec braku w uzasadnieniu spójnych argumentów merytorycznych;

- art. 12 k.p.a. poprzez przewlekłość postępowania w okresie od dnia 10 grudnia 2004 r. do dnia wydania koncesji tj. do dnia [...] października 2005 r. (tj. w postępowaniu o wydanie koncesji).

Ponadto stwierdziła, że stanowisko KRRiT w niniejszej sprawie jest niezgodne z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2004 roku, sygn. akt II SA 3883/02), który stwierdził, że do istoty wolności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, należy prawo samodzielnego kształtowania programu przez nadawcę. Ustawa z 1992 r. o radiofonii i telewizji może zawierać ograniczenia wolności gospodarczej w regulowanej materii uzasadnione tylko ze względu na ważny interes publiczny, przy czym ciężar jego dowodzenia obciąża organ koncesyjny. Konstruowanie przez organ administracyjny ograniczeń i obowiązków, w sferze konstytucyjnych praw i wolności, na podstawie przepisów określających zadania administracji uznał za naruszenie określonej w Konstytucji (art. 7) i Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 6) zasady praworządności. Ustawa z 1992 r. o radiofonii i telewizji wpływa na kształt nadawanego programu radiowego przy pomocy trzech rodzajów instrumentów prawnych:

1. poprzez ustanowienie zasad odnoszących się zarówno do treści wszystkich nadawanych programów niezależnie od ich nadawcy, jak i zasad nadawania określonych rodzajów programów, zwłaszcza reklam;

2. poprzez ustanowione w niej zakazy, obowiązujące wprost wszystkich nadawców;

3. za pomocą przyjętych w niej wskaźników, wyrażonych w formie procentowej, odnoszących się do czasu nadawania określonych rodzajów programów lub wyrażonych w jednostkach miary czasu.

Cytowane orzeczenie w świetle art. 155 k.p.a. powinno przesądzać o zmianie koncesji zgodnie z wnioskiem.

Wnioskodawca w piśmie z dnia 9 lipca 2007 roku uzupełnił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o dodatkowe argumenty: przykład spółki "R.'' Sp. z o.o., która otrzymała w dniu [...] sierpnia 2006 roku koncesję Nr [...] na rozpowszechnianie programu lokalnego ze stacji nadawczej zlokalizowanej na J. Ogłoszenie koncesyjne Przewodniczącej KRRiT z [...] czerwca 2005 r., przewidywało powstanie lokalnego radia w K. w którym 10 % dobowego czasu nadawania miały stanowić informacje lokalne związana z obszarem nadawania (K. i okolice) i dla wszystkich uczestników postępowania koncesyjnego ("R." Sp. z o.o., "E." S.A., "G." Sp. z o.o., "P." Sp. z o.o., "R." Sp. z o.o.) było oczywistym, że lokalizacja stacji nadawczej nie pozwala na objęcie zasiągiem technicznym N., co znalazło również odzwierciedlenie w zasięgu technicznym, za który koncesjonariusz uiścił opłatę. W ostatnim okresie -G." Sp. z o.o. rozpoczęła próby "próby techniczne" drugiego nadajnika, co pozwala na objęcie zasięgiem dużo większego i zasobniejszego rynku. Wnioskodawca przyznał, że decyzja KRRiT zezwalająca na rozpoczęcie prób technicznych z drugiego nadajnika, była słuszna, bo m.in. umożliwi koncesjonariuszowi uzyskanie rentowności w prowadzonej działalności, gdyż nie ma w polskiej radiofonii komercyjnej przykładów radia, które działając na rynku 20-40 tys. mieszkańców byłoby zdolne do osiągnięcia dodatnich wyników finansowych. Stacje takie albo zbankrutowały (J., F., P., H.) albo uzyskały uzgodnienie nowych warunków technicznych nadawania, pozwalających na istotne zwiększenie zasięgu ("Ś", "R., B., W.).

W ocenie wnioskodawcy, powyższy przykład uzasadnia podjęcie pozytywnej decyzji w sprawie jego wniosku, gdyż efekt uzgodnienia zmian technicznych w obu przypadkach prowadzi do zwiększenia zasięgu technicznego stacji radiowej, której została przyznana koncesja na mały rynek, o rynek znacznie większy, oddalony o 20-30 km. Z formalnego punktu widzenia, nie ma żadnej różnicy, czy zasięg techniczny zostanie powiększony poprzez przesunięcie obiektu nadawczego, czy też poprzez duplikację częstotliwości i uruchomienie drugiego nadajnika, pracującego na tej samej częstotliwości. W obu przypadkach zachodzi zjawisko istotnego zwiększenia zasięgu koncesyjnego, poprzez lepsze wykorzystanie przyznanej częstotliwości radiowej i wejście z sygnałem radiowym na nowy, dużo większy rynek, przy zachowaniu w zasięgu technicznym dotychczasowego, małego rynku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, KRRiT w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy swoją decyzję odmowną stwierdziła, że argument wnioskodawcy, że przyjęcie proponowanych zmian pozwoli nie tylko na istnienie programu lokalnego w O., ale również znacznie ten program wzbogaci z korzyścią dla mieszkańców O., nie odnosi się do stanu prawnego (zakresu praw i obowiązków) wynikającego z treści obowiązujących zapisów udzielonej koncesji Nr [...]

Organ stwierdził, że wnioskowane przeniesienie stacji nadawczej jest niekorzystne dla mieszkańców O. Pozbawi ich bowiem możliwości odbioru programu lokalnego z tematyką dotyczącą ich miasta w wymiarze 5 % tygodniowego czasu nadawania programu w porze dziennej, jak to określono w koncesji Nr [...]. Podkreślił, że we wnioskowanej zmianie lokalizacji stacji nadawczej, koncesjonariusz zaproponował udział w programie tematyki lokalnej dotyczącej O. jedynie w wysokości 3 % tego czasu.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy KRRiT za nieprawdziwy uznała argument, że w trakcie rozstrzygania jego wniosku ogłosiła i przyznała we W. dwie nowe koncesje lokalne: na program a. i na program pod nazwą "T.". Wskazała, że o możliwości uzyskania koncesji we W. ogłosiła już w dniu [...] listopada 2005 roku, a zatem przed złożeniem przedmiotowego wniosku o zmianę koncesji - 23 stycznia 2006 roku. Ogłoszenie dotyczyło programu o charakterze uniwersalnym z udziałem tematyki lokalnej w wysokości nie mniejszej niż 12% tygodniowego czasu nadawania w godzinach 6.00-23.00, a więc programu zapewniającego wyższy udział tematyki lokalnej niż w programach wyspecjalizowanych. Za bezpodstawny uznała zarzut nierównoprawnego traktowania podmiotów, skoro wnioskodawca nie uczestniczył w postępowaniach na koncesje lokalne we W. Dlatego po rozpoczęciu postępowania w niniejszej sprawie, KRRiT tym bardziej mogła stwierdzić, że we W. nie ma pilnej potrzeby wzbogacania tematyki lokalnej w programach radiowych. Za nieporozumienie uznała przytoczenie przykładu programu "A.", ponieważ program ten ma charakter wyspecjalizowany, bez obowiązku nadawania tematyki lokalnej. Z faktu udzielenia koncesji na programy lokalne we W. nie można wysnuć uzasadnionego prawnie wniosku o wynikającym obowiązku pozytywnego rozpatrzenia wystąpienia wnioskodawcy.

KRRiT w szczególności wskazała, że przeniesienie stacji z małego miasta (O.) do dużego (W.) oznaczałoby uzyskanie koncesji w dużym mieście z pominięciem normalnej procedury koncesyjnej, dającej równe szanse wszystkim zainteresowanym podmiotom.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania w sprawie koncesji Nr [...] i udzielenia w tym samym czasie szeregu innych koncesji podniosła, że ich udzielenie nastąpiło w wyniku zakończenia zupełnie innych i odrębnie prowadzonych postępowań. Poza tym koncesjonariusz nie kwestionował decyzji koncesyjnej Nr [...], która stała się prawomocna. Fakt udzielenia innych koncesji nie ma i nie może mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w niniejszej sprawie.

Odpierając zarzut naruszenia dyspozycji art. 155 k.p.a., organ koncesyjny wskazał, iż odmawiając zmiany koncesji miał na celu ochronę interesu społecznego rozumianego jako interes odbiorców programu radiowego o zasięgu lokalnym skierowanego do mieszkańców O. i okolic. KRRiT przeciwdziała negatywnemu zjawisku tzw. "stacji kroczących" oraz ma przede wszystkim na celu ochronę interesu społecznego, poprzez zapewnienie obecności w programie tematyki lokalnej związanej z życiem społeczności lokalnej, a także jej wymaganego udziału. Wnioskodawca w związku z planowaną zmianą nie gwarantował odbiorcom programu w O. możliwości odbioru programu lokalnego z tematyką dotyczącą ich miasta w wymiarze 5% tygodniowego czasu nadawania programu w porze dziennej, tj. zgodnie z warunkami określonymi w koncesji Nr [...]. Stanowisko organu jest także zgodne z wytycznymi sformułowanymi w dokumencie "Obrona lokalności i demokracji lokalnej - Strategia działania na rzecz ochrony lokalnego charakteru i pluralizmu oferty programowej w lokalnych mediach elektronicznych". KRRiT zaprzeczyła, by Departament Programowy jej Biura pozytywnie ocenił propozycje wnioskodawcy dotyczące zapisów programowych, bowiem w opinii z dnia 31 lipca 2006 roku ocenił jako niewystarczające propozycje dotyczące tematyki lokalnej dla O.

Odnosząc się do podnoszonego przez stronę przypadku wyrażenia zgody na zmianę lokalizacji stacji nadawczej R. - z Ł. do W. - podnosiła, że jest o tyle różny, że w tamtym przypadku zasięg stacji nadawczej pierwotnie określony w koncesji, oraz uwzględniony przy naliczaniu opłaty za udzielenie koncesji, obejmował W. Brak było zatem przesłanek do odmowy w tamtej sprawie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ wskazał, że zarówno koncesja Nr [...] jak i zaskarżona decyzja zawiera ocenę możliwości ekonomicznych koncesjonariusza, co do realizacji postanowień koncesji jak również analizę rynku na obszarze objętym zasięgiem nadajnika w O. Nie ma podstaw prawnych do dokonywania analizy tych możliwości na innym obszarze aniżeli tym, który jest objęty zasięgiem nadajnika z lokalizacji wskazanej w Ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiT inicjującym postępowanie koncesyjne. Zaskarżona decyzja zawiera należycie sporządzoną analizę ekonomiczno-finansową, opartą na danych zawartych w dokumentacji wniosku o udzielenie koncesji oraz z posiadanej przez organ wiedzy o stanie realizacji zadań radiofonii na tym obszarze wraz z wynikiem tej analizy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera nowych danych mogących mieć wpływ na ten wynik.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 8, 12 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie szerszych potrzeb małych społeczności jak O. i okolic, ich naturalnego związania z W., kreowania przez KRRiT sytuacji niekorzystnej zarówno dla koncesjonariusza jak i dla społeczności lokalnej, organ wyraził pogląd, że niekorzystny dla społeczności lokalnej jest - utrzymujący się, pomimo udzielenia koncesji - stan braku nadawania programu lokalnego dla mieszkańców O. Intencją KRRiT było wykreowanie stanu, w którym społeczność lokalna O. i okolic miałaby możliwość odbioru programu do niej adresowanego. Podkreśliła, że w dniu publikacji Ogłoszenia inicjującego postępowania koncesyjnego zakończonego wydaniem koncesji Nr [...] na rzecz wnioskodawcy, KRRiT nie dysponowała częstotliwością we W. Dlatego uznała podniesione zarzuty, w tym naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz szybkości i prostoty postępowania, za bezpodstawne. Szczegółowo przedstawiła swoje działania w związku z wnioskiem o udzieleniu koncesji i z zarzutem przewlekłości postępowania. M.in. wyjaśniła, że czas trwania tamtego postępowania wynikał ze skomplikowania sprawy wymagającej uzyskania analiz technicznych, ekonomicznych i programowych, jak również zmiany treści wniosków dokonywanych przez wnioskodawcę, który miał zapewnioną możliwość wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Brak jest także podstaw do formułowania zarzutu ingerowania przez organ koncesyjny w konstytucyjnie zagwarantowaną swobodę działalności gospodarczej nadawcy. Przyczyna odmowy dokonania zmiany koncesji nie leży w sferze prawa ustawowej samodzielności nadawcy w kształtowaniu programu. Przedmiotem tego postępowania nie była kwestia charakteru programu czy też szczegółowych zapisów koncesji w tym zakresie. Kwestie zawartości programowej były jednak przedmiotem analiz KRRiT na pewnym etapie postępowania i rozpatrując ten argument organ podkreślił, że wnioskodawca nie tylko był o tym fakcie informowany i czynnie uczestniczył w postępowaniu, ale i akceptował konieczność zmiany koncesji oraz przedstawiał własne propozycje tekstu tych zapisów w piśmie z dnia 15 listopada 2006 r.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej prób technicznych "drugiego nadajnika" zlokalizowanego na obiekcie W. prowadzonych przez spółkę R. Sp. z o.o., organ wskazał, że wnioskodawca błędnie podał, iż KRRiT podjęła decyzję zezwalającą na rozpoczęcie prób technicznych. Organem właściwym jest Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, który wydaje czasowe pozwolenie radiowe na okres niezbędny do przeprowadzenia analiz. Spółka ta złożyła do Przewodniczącego KRRiT wniosek o dokonanie zmiany w koncesji, w zakresie technicznych warunków rozpowszechniania programu właśnie poprzez zastosowanie takiego rozwiązania tj. powtórzenia częstotliwości poprzez dodatkowy (uzupełniający) nadajnik. Pozwolenie radiowe zostało wydane na jej wniosek uzasadniony potrzebą poprawy jakości odbioru swojego programu na terenie miasta N., które powinno znajdować się w zasięgu stacji K. Utrudnienia w propagacji sygnału z tego nadajnika wynikają z ukształtowania terenu i powodują zaniki słyszalności. Departament Zarządzania Częstotliwościami Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował o dokonaniu pomiarów i nasłuchu R. przed i po uruchomieniu nadajnika na obiekcie M. na częstotliwości [...] MHz oraz obserwacji emisji R. na częstotliwości [...] MHz nadającego z R. To postępowanie w zmianę koncesji nie zostało dotychczas rozstrzygnięte, wymaga dokonania analizy wyników przeprowadzonych przez Urząd Komunikacji Elektronicznej badań technicznych oraz oceny istnienia przesłanek, określonych w art. 155 k.p.a. Z tego względu ocena sytuacji R. Sp. z o.o., wskazywanie analogii tego przypadku z rozstrzygnięciem Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w odniesieniu do niniejszej sprawy jest przedwczesna.

Dodatkowo organ wskazał, że wnioskodawca nie ma prawa zaprzestać nadawania programu i oczekiwać na rozpatrzenie wniosku o zmianę lokalizacji stacji nadawczej. Takie zachowanie stanowiło podstawę dla wszczęcia postępowania o cofnięcie koncesji Nr [...], bowiem w dniu [...] lipca 2007 roku KRRiT podjęła uchwałę Nr [...] o wszczęciu postępowania o cofnięcie koncesji i oceniła jako brak zainteresowania ze strony nadawcy w zakresie rozpowszechniania programu radiowego, który jest skierowany do odbiorców w O.

Organ podkreślił, iż elementem regulacji rynku mediów i polityki koncesyjnej KRRiT są Ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT o możliwości uzyskania koncesji, poprzez które Przewodniczący KRRiT w sposób wyczerpujący informuje przyszłych uczestników postępowania koncesyjnego o ofercie publicznej, (m. in. o warunkach technicznych i programowych udzielanej koncesji).

Uznając zapotrzebowanie potencjalnych odbiorców na stworzenie lokalnej stacji radiowej dla mieszkańców O. i okolic w województwie [...], w treści Ogłoszenia z dnia [...] sierpnia 2003 roku dokładnie został wskazany przedmiot postępowania oraz zakreślone granice oferty publicznej, jaką jest Ogłoszenie.

Niezależnie od oceny czy zasadne jest stworzenia kolejnego programu radiowego dla W., KRRiT nie może dokonać zmiany lokalizacji częstotliwości [...] MHz, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia nowego postępowania koncesyjnego z udziałem innych zainteresowanych rozpowszechnianiem programu na tym obszarze, co nie jest możliwe w związku z faktem, że dysponentem tej częstotliwości jest obecnie wnioskodawca - koncesjonariusz.

Skoro wnioskodawca w odpowiedzi na konkretnie sformułowaną ofertę w Ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] sierpnia 2003 roku złożył wniosek o udzielenie koncesji i znane były mu realia, w których będzie prowadził działalność radiową, to wszelkie argumenty odnoszące się do opłacalności prowadzenia działalności radiowej w O., głębokości rynku reklamowego na obszarze wykonywanej koncesji jak również zasadności rozpowszechniania programu na tym obszarze nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia organu koncesyjnego.

Dokonując analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem przepisu art. 155 k.p.a., uznał, że zmianie koncesji Nr [...] z dnia [...] października 2005 roku sprzeciwia się przepis szczególny art. 34 ust. 1a ustawy o radiofonii i telewizji, a ponadto za zmianą przedmiotowej decyzji nie przemawia interes społeczny.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz uchylenia uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji poprzedzających i stanowiących podstawę wydanych decyzji - Uchwał nr [...] z [...] lipca i nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zarzuciła tym aktom rażące naruszenie przepisów:

- art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - w szczególności poprzez naruszenie zasady zaufania do organów państwa, prawa samodzielnego kształtowania programu przez nadawcę,

- art. 34 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 37 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji w związku z art. 114 i 115 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. prawo telekomunikacyjne w szczególności poprzez: to, że w niniejszym postępowaniu nie mamy do czynienia z uzyskaniem nowej koncesji, a jedynie ze zmianą parametrów technicznych posiadanej już koncesji; KRRiT nie udowodniła, że możliwe będzie wykonywanie koncesji na rynku O. i funkcjonowanie stacji choćby na poziomie jej bilansowania; nie podjęcia przez organ żadnych kroków w porozumieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, pozwalających na ustalenie możliwości zmiany warunków technicznych,

- art. 7, 8, 12, 77, 107 § 3, 155 k.p.a., w szczególności poprzez nie rozpatrzenie uwarunkowań społecznych, ekonomicznych, brak sprzeciwiającego się wnioskowi przepisu szczególnego, niewyczerpujące rozpatrzenie całokształtu okoliczności i sytuacji występującej na lokalnym rynku radiowym objętym zasięgiem nadawania w O. i gminie O., nierównoprawne traktowanie podmiotów, nie uwzględnienie potrzeb tej małej społeczności i jej naturalnego związania z W.

Skarżąca podnosiła, że zmiana koncesji zgodnie z jej wnioskiem, z zachowaniem 3 % lokalności dla O., spełniłaby swoje zadania dla mieszkańców tego miasta związanych kulturowo z W., a jednocześnie stanowiłaby wzbogacenie oferty programowej we W. Zdaniem skarżącej ochrona lokalności, którą zasłania się organ jest ideą fix , która nigdy nie będzie zrealizowana.

Zarzut nierównoprawnego traktowania podmiotów w postępowaniach koncesyjnych ma także miejsce w sytuacji, gdy skarżący nie był uczestnikiem tego postępowania, czego przykładem jest zasadność starania się innego koncesjonariusza spółki R. o rozszerzenie koncesji poprzez powtórzenie częstotliwości - cokolwiek to znaczy - poprzez dodatkowy nadajnik. W obu przypadkach zmiany techniczne prowadzą do powiększenia zasięgów.

Skarżąca zarzuciła organowi pominięcie argumentów ekonomicznych, jak i społecznych dotyczących O., działanie wbrew wytycznym, które organ sam sobie wyznaczył w dokumencie "Obrona lokalności i demokracji lokalnej - Strategia działania na rzecz ochrony lokalnego charakteru i pluralizmu oferty programowej w lokalnych mediach elektronicznych". Przeciwdziałanie KRRiT negatywnemu zjawisku tzw. "stacji kroczących" nie znajduje odzwierciedlenia w działalności organu, ponieważ sam kreuje to zjawisko. Skarżąca wymieniła w skardze osiem, pozytywnie uwzględnionych wniosków akceptujących racje ekonomiczne i interes strony, gdzie w każdym przypadku przeniesienie obiektu nadawczego wiązało się z uzyskaniem znacznie większego rynku niż w pierwotnie przyznanych koncesjach (lata 2000, 2001, 2002).

Podtrzymała zarzuty dotyczące ingerencji w swobodę prowadzonej działalności gospodarczej i podniosła, że lokalność, na którą powołuje się organ jest wyłącznie obowiązkiem nałożonym na radiofonię i telewizję publiczną ustawą o radiofonii i telewizji.

Wskazywała ponadto, że żaden przepis nie zabrania zaprzestania nadawania programu. Tym bardziej, że wniosek o zmianę lokalizacji stacji został złożony w styczniu 2006 r. i skarżąca oczekiwała na decyzję dotyczącą zmiany lokalizacji. Uruchomienie stacji nadawczej wiąże się z dużymi nakładami finansowymi, a uruchamianie jej w miejscu, które nie spełniało wymagań technicznych nie miało racjonalnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasową argumentację, iż dokonanie zmiany koncesji oznaczałoby w istocie udzielenie koncesji w sposób niezgodny z ofertą publiczną określoną w Ogłoszeniu z dnia [...] sierpnia 2000 r., gdzie we wniosku skarżąca wskazywała jako nadrzędny cel radia G. służenie społeczności lokalnej w O. i regionie. Miała zatem świadomość co do charakteru oraz możliwości technicznych związanych z uzyskaniem koncesji w celu rozpowszechniania programu o zasięgu, który nie obejmował W. Uzyskanie prawa do rozpowszechniania programu radiowego również we W. odbyłoby się z pominięciem procedury koncesyjnej. Organ zwrócił uwagę, w kontekście powoływanych przez skarżącą innych postępowań, że każde z nich jest prowadzone i rozstrzygane indywidualnie i ich legalność nie jest przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zwrócił uwagę, że szczegółowa analiza możliwości ekonomicznych prowadzenia przez nią działalności koncesyjnej w odniesieniu do rynku na obszarze objętym zasięgiem nadajnika w O. była przeprowadzona przez organ przy udzieleniu koncesji Nr [...]. Także zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zawierały analizę tego zagadnienia. Skarżącej będącej profesjonalnym podmiotem znana była konkurencja na rynku. Natomiast przeprowadzenie analiz dotyczących innego rynku, który nie był objęty właściwym ogłoszeniem Przewodniczącej KRRiT nie mogło stanowić elementu postępowania koncesyjnego w niniejszej sprawie i podstaw zarzutów skarżącej.

Organ wskazał, ze okoliczności co do długości postępowania w sprawie udzielenia koncesji w odniesieniu do sprawy o zmianę koncesji nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Nie zgodził się z zarzutami koncesjonariusza co do ograniczenia jego samodzielności w kształtowaniu programu. Odmowa zmiany koncesji dotyczyła kwestii lokalizacji stacji nadawczej, a nie zapisów programowych, wobec tego nie mogła powodować ingerencji w samodzielność nadawcy w zakresie kształtowania programu. Potrzebę zmiany zapisów programowych związanych ze zmiana lokalizacji stacji nadawczej dostrzegał sam koncesjonariusz, proponując ich nowe brzmienie w piśmie z dnia 15 listopada 2006 r.

Nie zgodził się z zarzutami naruszenia Konstytucji, bowiem art. 2 zawiera normę o charakterze ustrojowym, a art. 33 stanowi o zasadzie równego statusu kobiet i mężczyzn.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o radiofonii i telewizji, organ zasadnie zwrócił uwagę, że w sprawie o zmianę koncesji jego rolą nie jest udowadnianie czy możliwe jest wykonywanie koncesji na określonym rynku. Przyczyna odmowy dokonania zmiany koncesji nie leżała także w sferze prawa ustawowej samodzielności nadawcy w kształtowaniu programu. Przedmiotem tego postępowania nie była kwestia charakteru programu czy też szczegółowych zapisów koncesji w tym zakresie. Ocena rentowności prowadzenia działalności koncesjonowanej na warunkach objętych ogłoszeniem należała do ubiegającego się o koncesję podmiotu. Powzięcie wątpliwości co do opłacalności przedsięwzięcia nie stanowi o powstaniu uzasadnionego roszczenia do uzyskania zmiany koncesji. W istocie stanowiłoby to ominięcie procedury koncesyjnej i naruszenie art. 34 ust. 1 i 1a ustawy o radiofonii i telewizji poprzez udzielenie koncesji z pominięciem trybu wymaganego przez przepisy ustawy o radiofonii i telewizji. Innymi słowy, wnioskowana zmiana prowadzi w istocie do uzyskania zupełnie nowej koncesji.

Z kolei z art.37 ust. 3 i 3a ustawy o radiofonii i telewizji nie wynikał obowiązek organu - w sprawie wniosku o zmianę koncesji - działania w porozumieniu z Prezesem UKE. Powołany przepis jednoznacznie stanowi, że obowiązek wynika przy udzielaniu koncesji.

W ocenie organu nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia norm procedury administracyjnej.

Wskazał, że w świetle art. 155 k.p.a. uwzględnieniu wniosku o zmianę koncesji Nr [...] sprzeciwiał się przepis szczególny art. 34 ust. 1 i 1a ustawy o radiofonii i telewizji określający tryb jaki obowiązuje przy uzyskaniu nowej koncesji, poprzedzony ogłoszeniem Przewodniczącego KRRiT, a także interes społeczny, rozumiany jako interes odbiorców programu o zasięgu lokalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 53, poz. 1270 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że podstawowym problemem prawnym w niniejszej sprawie jest możliwość zmiany koncesji w trybie art. 155 k.p.a. Innymi słowy, czy uprawnienia wynikające z koncesji Nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego, uzyskanej przez skarżącą w trybie określonym w art. 33 ust. 1 i 34 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji mogą być zmienione w sposób jaki został określony w jej wniosku z dnia 23 stycznia 2006 roku, ostatecznie zmodyfikowanym dnia 21 czerwca 2006 roku. Polegałyby one na zmianie lokalizacji stacji nadawczej z O. do S. w województwie [...], co de facto prowadziłoby do zmiany warunków technicznych koncesji ze stacji o zasięgu lokalnym (O. i okolic) na stację o zasięgu regionalnym (m.in. W. i O.).

Stanowiący podstawę prawną żądania wnioskodawcy przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie wtedy, gdy strona zmierza doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a w sprawie nie zachodzą rażące naruszenia prawa materialnego (art. 156 § 1 k.p.a.), bądź też poważne wady postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.). W trybie art. 155 k.p.a. mogą być uchylone (zmienione) zarówno decyzje wadliwe jak i niewadliwe, o ile zachodzą przesłanki wymienione w powołanym przepisie, czyli jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie (uchyleniu) decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym tego ostatniego interesu nie można sprowadzać do braku chęci wykonania decyzji ostatecznej. W żadnym jednak przypadku nie można traktować trybu z art. 155 k.p.a., jako kolejnej instancji merytorycznej (wyrok z dnia 13 grudnia 1996 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie III SA 1212/1995 LEX nr 28966). Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych (III SA 1207/95 wyrok NSA w Warszawie 1996.12.13 LEX nr 27431).

Do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 155 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla "zwykłego" postępowania. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje zatem samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej.

Jeżeli więc organ administracji stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 155 k.p.a. (interes społeczny lub słuszny interes strony), to przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero wystąpienie takich przesłanek nakazuje rozważenie, czy w ogóle, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzja powinna być zmieniona. Powołana zasada ma zapewnić pewność i stabilność w obrocie prawnym.

Należy przypomnieć, że generalną zasadą jest dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Decyzja koncesyjna, której zmiany domaga się strona, nie była przez nią zaskarżona, strona nie zwracała się także o ewentualne przywrócenie jej uchybionego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja koncesyjna weszła zatem do obrotu prawnego, ale strona nie wykonuje nadanego jej uprawnienia, dążąc do zmiany jego warunków. Jest sprawą drugorzędną w tym postępowaniu, dlaczego skarżąca jej nie wykonuje, niemniej jednak wniosek o zmianę uprawnień nadanych koncesją wskazuje wprost na mankamenty tej decyzji.

Innymi słowy, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Dlatego możność zastosowania art. 155 k.p.a. w sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych.

Podkreślenia wymaga, że zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, a więc bez naruszenia przepisów postępowania.

Sąd podzielił pogląd wyrażony przez organ odnoszący się do zarzutu naruszenia art. 7, 8, 12, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez m.in. nieuwzględnienie szerszych potrzeb małych społeczności jak O. i okolic, ich naturalnego związania z W., kreowania przez KRRiT sytuacji niekorzystnej zarówno dla koncesjonariusza jak i dla społeczności lokalnej, iż w świetle poczynionych wyżej rozważań, niekorzystny dla tej społeczności jest utrzymujący się, stan braku nadawania programu lokalnego adresowanego dla społeczności O. i okolic, pomimo udzielenia koncesji.

Z ustalonego stanu faktycznego, nie kwestionowanego przez skarżącą wynika, że w dniu publikacji Ogłoszenia inicjującego postępowanie koncesyjne zakończonego wydaniem na rzecz wnioskodawcy koncesji Nr [...] KRRiT nie dysponowała częstotliwością we W. Z kolei przed wnioskiem skarżącej o zmianę koncesji zainicjowane było postępowanie koncesyjne poprzedzone stosownym ogłoszeniem, w którym skarżąca nie brała udziału. Organ szczegółowo przedstawił swoje działania w związku z zarzutem przewlekłości postępowania w sprawie zakończonej udzieleniem koncesji Nr [...]. M.in. wyjaśnił, że czas trwania tamtego postępowania wynikał ze skomplikowania sprawy wymagającej uzyskania analiz technicznych, ekonomicznych i programowych, jak również zmiany treści wniosków dokonywanych przez wnioskodawcę, który miał zapewnioną możliwość wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

W ocenie Sądu, okoliczności te nie mają istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej, bowiem w sprawie koncesyjnej, której przewlekłość postępowania jest obecnie zarzucana, stronie przysługiwały uprawnienia, z których nie korzystała, np. w postaci skargi na bezczynność organu. Dlatego podniesione zarzuty naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz szybkości postępowania nie mają istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Za bezpodstawny należało przyjąć zarzut nierównoprawnego traktowania podmiotów, skoro wnioskodawca nie uczestniczył w postępowaniach na koncesje lokalne we W.

W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo określił granice uznania, wskazał kryteria rozstrzygnięcia i właściwie je zastosował w treści podjętych decyzji. Nie nastąpiło zatem naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a, a zwłaszcza w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ma rację Przewodnicząca KRRiT, że w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania decyzji koncesyjnej Nr [...] uwzględnienie wniosku prowadziłoby do pominięcia szczególnego trybu oferty publicznej wymaganego w zakresie uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, określonego w art. 34 ust. 1 i 1a ustawy o radiofonii i telewizji. Nakłada on na Przewodniczącego KRRiT obowiązek w zakresie ogłoszenia informacji o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego, m.in. podania terminu i miejsca na składanie wniosków przez zainteresowanych, przedmiotu postępowania, warunków programowych, warunków technicznych, liczby koncesji oraz czasu na jaki może być udzielona.

Sąd podziela pogląd organu, że przeniesienie stacji z małego miasta (O.) do dużego (W.) oznaczałoby uzyskanie koncesji w dużym mieście z pominięciem normalnej procedury koncesyjnej, dającej równe szanse wszystkim zainteresowanym podmiotom.

Ocena organu, co do faktu, że wniosek skarżącej prowadzi do pominięcia tego szczególnego trybu oferty publicznej na warunkach określonych w ogłoszeniu, w ocenie Sądu, jest tym bardziej uprawniona, że skarżąca wystąpiła w tym samym czasie z wnioskiem o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu wyspecjalizowanego muzyczno - kulturalnego ze stacji nadawczej we W. (G.) i oba wnioski były programowo identyczne. Postępowanie zakończyło się odmową.

Obecnie, inicjując postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. skarżąca usiłuje doprowadzić do przeprowadzenia nie tylko instancyjnej i merytorycznej kontroli koncesji Nr [...], która nie spełnia jej oczekiwań, ale i jej przekształcenia zgodnie z tymi oczekiwaniami. Podnosi m.in. argument, że nie ma w polskiej radiofonii komercyjnej przykładów radia, które działając na rynku 20-40 tys. mieszkańców byłoby zdolne do osiągnięcia dodatnich wyników finansowych. Słusznie zatem zauważył organ, że skoro skarżąca odpowiedziała na konkretnie sformułowaną ofertę w Ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] sierpnia 2003 roku i złożyła wniosek o udzielenie koncesji, to znane były jej realia, w których będzie prowadziła działalność radiową.

Należy zaznaczyć, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zarówno koncesja Nr [...], jak i zaskarżona decyzja zawiera ocenę możliwości ekonomicznych koncesjonariusza, co do realizacji postanowień koncesji jak również analizę rynku na obszarze objętym zasięgiem nadajnika w O. Wskazał też, że nie ma podstaw prawnych do dokonywania analizy tych możliwości na innym obszarze aniżeli tym, który jest objęty zasięgiem nadajnika z lokalizacji wskazanej w Ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiT inicjującym postępowanie koncesyjne.

W ocenie Sądu, trafny jest także wywód organu co do tego, że zmiana lokalizacji mimo, że odnosi się do warunków technicznych rozpowszechniania programu spowoduje generalną zmianę w stosunku do stanu faktycznego i prawnego, w jakim organ prowadził postępowanie o udzielenie koncesji w związku z Ogłoszeniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Koncesja Nr [...] udzielona jest na rozpowszechnianie programu radiowego o charakterze wyspecjalizowanym i zasięgu lokalnym i jej skutkiem są obowiązki programowe w niej zawarte w zakresie lokalności, dotyczące mieszkańców konkretnego środowiska lokalnego, do którego adresowany jest program. Okoliczności związane z różnicami w potencjale ludnościowym i kulturalnym między O. i W. były stronie znane w dacie złożenia wniosku o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu, którego zasięg nie obejmował W.

Wprawdzie we wniosku, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i późniejszych pismach, jest mowa o naruszeniu interesów Spółki, ale jak wyżej wskazano, w szczególności przejawiło się to poprzez niezadowolenie z koncesji Nr [...] i możliwość jej zmiany na koncesję, która istotnie, bo kilkunastokrotnie zwiększy obszar powierzchniowy i ludnościowy stacji. Należy podkreślić, że okoliczności związane z potencjałem rynku ludnościowego i reklamowego były znane skarżącej, skoro odpowiedziała na ofertę i chciała działać na małym rynku. Do takiego potencjału rynku, wyłącznie lokalnego, przewidziane było ogłoszenie Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] sierpnia 2003 r. Udzielona koncesja ma dostosowane do tych warunków konkretne ramy faktyczne i prawne, a w szczególności obowiązki programowe oraz uwzględniającą te warunki opłatę koncesyjną.

Mając na uwadze powyższe argumenty, nie można odmówić trafności tezie organu, iż przeniesienie stacji z małego do dużego miasta, zwiększenie kilkunastokrotne potencjału obszarowego i ludnościowego nadawania, oznaczałoby de facto uzyskanie koncesji z pominięciem normalnej procedury koncesyjnej, dającej równe szanse zainteresowanym. Z drugiej strony, prowadziłoby to w konsekwencji do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, którą strona uzyskała uprawnienie zgodnie ze swoim wnioskiem i którego nie kwestionowała, ale obecnie nie spełnia jego oczekiwań ekonomicznych.

Nie ulega wątpliwości, ze tryb nadzwyczajny określony w art. 155 k.p.a. decyduje o wyborze przez wnioskodawcę sposobu prowadzenia sprawy, zaś organ ocenia przytoczoną przez wnioskodawcę argumentację mając na względzie obowiązujące go normy szczególne. Innymi słowy, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadku zgody strony, która w rozpatrywanej sprawie miała formę wniosku o zmianę decyzji, zgodnego z interesem strony, przepis ten wymaga, aby dokonywanej w tym trybie zmianie decyzji nie sprzeciwiały się przepisy szczególne, i aby za taką zmianą przemawiał interes społeczny. W rozpatrywanej sprawie oba te wymagania nie zostały spełnione.

Ze wskazanych przepisów art. 33 ust. 1 i 34 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji wynika, że rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji (art. 33 ust. 1), której wydanie następuje w szczególnym trybie (postępowanie o udzielenie koncesji), na podstawie odpowiedniego ogłoszenia Przewodniczącego Krajowej Rady, działającego w tym zakresie w porozumieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Ustalona w powołanej ustawie treść ogłoszenia pozwala powołanym organom kontrolować zarówno warunki programowe rozpowszechniania programu, w tym w szczególności rodzaj i charakter programu, jak i warunki techniczne rozpowszechniania programu, w szczególności częstotliwość bądź kanał oraz moc i lokalizację stacji nadawczych przeznaczonych do jego rozpowszechniania (art. 34 ust. 1).

W ocenie Sądu także zarzut naruszenia art.37 ust. 3 i 3a ustawy o radiofonii i telewizji nie znalazł potwierdzenia. Na podstawie powołanych norm, w niniejszej sprawie o zmianę koncesji, nie wynikał obowiązek organu działania w porozumieniu z Prezesem UKE. Obowiązek ten jednoznacznie wynika przy udzielaniu koncesji, czyli postępowania poprzedzonego ofertą publiczną w postaci Ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT.

Zarzuty naruszenia art. 2 i 33 Konstytucji RP nie zostały uzasadnione. Jak słusznie wskazał organ, że art. 33 Konstytucji nie znajduje zastosowania stanowiąc o równych prawach w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym dla kobiet i mężczyzn. Natomiast nie może być mowy o ograniczaniu samodzielności w kształtowaniu programu w przypadku odmowy zmiany decyzji koncesyjnej, spowodowanej argumentami dotyczącymi lokalizacji stacji nadawczej, a nie zapisami programowymi. Potrzebę zmiany zapisów programowych związanych ze zmianą lokalizacji stacji nadawczej podniosła skarżąca spółka, proponując ich nowe brzmienie w piśmie z dnia 15 listopada 2006 r.

Mając na uwadze powyższe argumenty, Sąd podzielił ocenę organu, iż w świetle złożonego wniosku, dopuszczenie do zmiany koncesji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do omijania prawa i wejścia na rynek nadawców, którzy nie brali udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji. W ocenie Sądu, skutkiem tego byłyby zmiany w ładzie nadawczym na danym terenie dokonane poza trybem przewidzianym w przepisach szczególnych.

Na marginesie podnieść należy, że w takiej sytuacji postępowanie koncesyjne miałoby wyłącznie charakter formalny. Rola organu koncesyjnego zostałaby sprowadzona do funkcji rejestracji zmian. Jest to sprzeczne z postanowieniami ustawy o radiofonii i telewizji, a w szczególności z art. 6 ust. 1 tej ustawy, nakładającym na Krajową Radę obowiązki w zakresie ochrony wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewniania otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii i telewizji. Obowiązki te są pochodną art. 213 ust. 1 Konstytucji RP.

Za proponowaną zmianą koncesji udzielonej skarżącej nie przemawiają również względy społeczne. Organ koncesyjny przekonywująco uzasadnił, iż w interesie społeczności lokalnej leży właśnie utrzymanie lokalnego charakteru tego radia. Proponowaną alternatywą jest bowiem "rozpłynięcie się" programu lokalnego w ramach znacznie bardziej atrakcyjnego i działającego w szerszej, regionalnej skali programu radiowego zaproponowanego w trybie zmiany decyzji.

Należy zwrócić uwagę, że art. 155 k.p.a. umożliwia weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych jedynie w przypadku wystąpienia w sprawie przesłanek w przepisie tym określonych. W ocenie Sądu orzekający w sprawie organ, w oparciu o zebrany i rozważony materiał dowodowy doszedł do prawidłowego przekonania, iż ani interes społeczny, a tym bardziej przepisy szczególne nie przemawiają za potrzebą zmiany koncesji Nr [...]. Argumentacja skarżącej nie pozwala na zmianę decyzji w żądanym zakresie.

Ponadto, Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.