Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 39/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 art 134 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.2a ust. 4 pkt 1 c
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2196
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie podatku akcyzowego

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3371/17 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3371/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej.

Z motywów powyższego wyroku wynikało, że w/w (cyt.): "Decyzją z dnia 28 września 2017 r. Minister Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia 11 lipca 2017 r. nr [...], w zakresie niewyrażenia zgody na nabycie przez <<[...]>> Spółkę z o. o. z siedzibą w [...] nieruchomości rolnej składającej się z się z działek:

- nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], dla której Sąd Rejonowy w Kluczborku prowadzi księgę wieczystą nr [...];

- [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], dla których Sąd Rejonowy w Kluczborku prowadzi księgę wieczystą nr [...],

stanowiących współwłasność E. S. i K.S.."

Zdaniem bowiem organu odwoławczego, nie było możliwe uwzględnienie wniosku K.S. i E.S. z dnia 31 maja 2017 r. o wyrażenie zgody na nabycie przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nieruchomości rolnych, (cyt.): "oznaczonych jako działki o numerach: [...], o powierzchni [...] ha, położonych w obrębie [...] gm. [...], woj. [...]", stanowiących ich własność, a dla których prowadzone były księgi wieczyste o numerach [...],[...] oraz [...], gdyż w wyniku nabycia tych nieruchomości doszłoby do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Uzasadniając powyższy pogląd, organ zwrócił uwagę na fakt, że wspomniana Spółka prowadziła działalność na ok. 38 ha gruntów własnych oraz na ponad 781 ha gruntów dzierżawionych z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (umowa dzierżawy do dnia 30 września 2029 r.) Średnia przy tym wielkość gospodarstwa rolnego w województwie [...], gdzie była położona objęta wnioskiem nieruchomość, wynosiła 13,49 ha (wg stanu na rok 2016). W związku z tym Minister stwierdził, że Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" Sp. z o.o. prowadziło swoją działalność na gruntach, których wielkość wielokrotnie przewyższała średnią w tym województwie, a ponadto dwukrotnie przekraczała też powierzchnię, jaką może posiadać gospodarstwo rodzinne (300 ha).

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 września 2017 r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciło organowi błędną wykładnię 2a ust. 4 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 8, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

i. błędne oznaczenie położenia nieruchomości,

ii. błędne oznaczenie organu, który wydał decyzję o odmowie wyrażenia zgody na nabycie przedmiotowych nieruchomości,

iii. nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności brak wskazania kryteriów, którymi kierował się organ przy uznaniu, iż w wyniku nabycia 3,71 ha nieruchomości rolnych dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, w szczególności w sytuacji, gdy skarżąca posiada jedynie 38,5944 ha gruntów własnych;

b) art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

i. nieuwzględnienie okoliczności, iż nieruchomości rolne o powierzchni 3,71 ha miały służyć skarżącej w celu utworzenia strefy bioasekuracji wokół budynków trzody chlewnej oraz ułatwieniu dojazdu do w/w budynków trzody chlewnej, co wynika m.in. z położenia oraz ukształtowania w/w nieruchomości, w konsekwencji czego nabycie przedmiotowych nieruchomości przez skarżącą nie miało służyć celom stricte rolnym, a przede wszystkim celom związanym ze zmniejszeniem uciążliwości oddziaływania fermy na okoliczne nieruchomości,

ii. nieuwzględnienie okoliczności, że przydatność rolnicza przedmiotowych nieruchomości jest niewielka, bowiem przywrócenie przydatności rolniczej wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rekultywacji spornych nieruchomości, co w konsekwencji przemawia za tym, iż nie miały one służyć celom stricte rolnym, a przede wszystkim celom związanym ze zmniejszeniem uciążliwości oddziaływania fermy na okoliczne nieruchomości;

c) art. 80 k.p.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnej ocenie i przyjęciu przez organ I instancji stanowiska nie mającego wystarczających podstaw normatywnych, że w przypadku nabycia przez skarżącą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 3,71 ha dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, podczas gdy pojęcie "nadmiernej koncentracji gruntów rolnych" nie zostało zdefiniowane w żadnym powszechnie obowiązującym akcie normatywnym, w konsekwencji czego w/w organ rażąco przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów;

d) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie poprzez:

i. brak ustalenia czy wszystkie nieruchomości stanowiące własność skarżącej, jak i nieruchomości znajdujące się w jej posiadaniu zależnym są nieruchomościami rolnymi w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, bowiem według wiedzy skarżącej część w/w nieruchomości, zgodnie z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, jak i wypisami z rejestru gruntów, są nieruchomościami przeznaczonymi na cele inne niż rolne,

ii. brak ustalenia rzeczywistej przydatności rolniczej spornych nieruchomości.

Odpowiadając na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Wprawdzie Sąd Wojewódzki przyznał rację skarżącej Spółce, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ błędnie określił położenie przedmiotowych nieruchomości w miejscowości [...], gm. [...], woj. [...], podczas gdy w rzeczywistości były one położone w [...], gm. [...], woj. [...], okoliczność tę jednak – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - należało traktować w kategoriach oczywistej omyłki, zwłaszcza, że prawidłowo zostały wskazane zarówno numery poszczególnych działek, jak i ich powierzchnia, a nawet numery prowadzonych dla nich ksiąg wieczystych.

W ten sam sposób Sąd potraktował także nieprawidłowe określenie przez Ministra organu I instancji. Organ odwoławczy twierdził bowiem, że był nim Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych we [...], podczas, gdy w rzeczywistości chodziło w tym przypadku o Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w [...].

Poza tym wprawdzie też - jak wywodził Sąd - ustalając średnią wielkość gospodarstwa rolnego w 2016 r., organ wziął pod uwagę dane dla województwa [...], tj. 13,49 ha, w sytuacji gdy dla województwa [...] wielkość ta wynosiła 18,30 ha, ale ze względu na fakt, iż pomiędzy tymi danymi – jak ocenił to Sąd Wojewódzki – istniała stosunkowo niewielka różnica, także i ta okoliczność – zdaniem Sądu - nie miała wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. W rezultacie bowiem Sąd Wojewódzki stwierdził, że pozostałe podniesione w skardze zarzuty stanowiły (cyt.): "powtórzenie zarzutów z odwołania od decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia 28 września 2017 r., które były przedmiotem rozważań organu II instancji. W tym względzie Sąd w całości podziela ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego". W szczególności zaś, odnosząc się do wykładni art. 2a ust. 4 pkt 1 c ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2196 ze zm.), który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, że ustawa ta samodzielnie i autonomicznie określa przedmiot swej regulacji i brak jest w niej odesłania do choćby odpowiedniego stosowania jakiegokolwiek przepisu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Poza tym z żadnego przepisu tej ustawy nie wynika, aby pojęcie nadmiernej koncentracji gruntów rolnych należało interpretować przez pryzmat prawa własności takich gruntów. Zdaniem przy tym Sądu Wojewódzkiego, istotny był w tym przypadku sam fakt ich posiadania, zwłaszcza że w okolicznościach niniejszej sprawy – jak wyjaśnił Sąd - opierał się on o uregulowany stan wynikający z formalnej i długotrwałej umowy dzierżawy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego, a mianowicie: art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez jego błędną wykładnię i tym samym bezpodstawne uznanie, że w wyniku nabycia przez skarżącego nieruchomości składających się z czterech działek o łącznej powierzchni 3,71 ha dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, podczas gdy skarżący jest właścicielem jedynie 38,5944 ha, a pozostałe ponad 95 % użytkowanych przez skarżącego gruntów rolnych znajduję się jedynie w jego posiadaniu zależnym, bowiem skarżący dzierżawi obecnie ponad 781 ha gruntów rolnych od Skarbu Państwa, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż nabycie przez skarżącego dodatkowych gruntów o powierzchni 3,71 ha wraz z posiadanymi przez skarżącego gruntami rolnymi w łącznej powierzchni 38,5944 ha nie doprowadzi do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych;

2. (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez niewystarczające i lakoniczne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny, w szczególności poprzez lakoniczne odniesienie się do zarzutu dotyczącego nieuwzględniania nieruchomości będących w posiadaniu zależnym [...] przy dokonywaniu oceny, czy w wyniku nabycia spornych gruntów rolnych o powierzchni 3,71 hektara dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych,

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 , art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji na nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie uwzględniono, iż:

-) nieruchomości rolne o powierzchni 3,71 ha miały służyć skarżącemu w celu utworzenia strefy bioasekuracji wokół budynków trzody chlewnej oraz ułatwieniu dojazdu do w/w budynków trzody chlewnej, co wynika m.in. z położenia oraz ukształtowania w/w nieruchomości, w konsekwencji czego nabycie przedmiotowych nieruchomości przez skarżącego nie miało służyć celom stricte rolnym a przede wszystkim celom związanym ze zmniejszeniem uciążliwości oddziaływania fermy na okoliczne nieruchomości oraz zmniejsza ryzyka występowania ognisk choroby zakaźnej pn. Afrykańskiego Pomoru Świń

-) przydatność rolnicza przedmiotowych nieruchomości jest niewielka, bowiem przywrócenie przydatności rolniczej wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rekultywacji przedmiotowych nieruchomości, co w konsekwencji przemawia za tym, iż przedmiotowa nieruchomość nie miała służyć celom stricte rolnym a przede wszystkim celom związanym ze zmniejszeniem uciążliwości oddziaływania fermy na okoliczne nieruchomości oraz zmniejszeniu ryzyka występowania ognisk choroby zakaźnej pn. Afrykańskiego Pomoru Świń.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 , art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. – i w zakresie zarzutów procesowych dotyczących art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna okazała się skuteczna.

W związku z tym, odnosząc się do tych ostatnich zarzutów, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (...).

Po myśli natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Zaskarżony wyrok nie zawiera zaś ani w pełni prawidłowo przedstawionego stanu sprawy, ani rzetelnie wyjaśnionej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku E. S. i K. S. z dnia 31 maja 2017 r., w którym wnioskodawcy wystąpili o wyrażenie zgody przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych na nabycie przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] sześciu działek położonych na terenie wsi [...] w powiecie [...]. Decyzją zaś z dnia 11 lipca 2017 r. nr [...], Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych, w pkt 1 decyzji: umorzył postępowanie w części dotyczącej działek o numerach [...] i [...], natomiast w pkt 2 decyzji: nie wyraził zgody na nabycie nieruchomości rolnej składającej się z działek o numerach: [...] o pow. [...] ha (KW [...]),[...]i [...] o pow. [...] ha (KW [...]) i [...] o pow. [...] ha (KW [...]).

Wniesione w tej sprawie przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] odwołanie dotyczyło tylko pkt 2 decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. Zaskarżoną natomiast decyzją z dnia 28 września 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał (cyt.): " w mocy zaskarżoną decyzję". Znamienne jest przy tym, że w treści uzasadnienia tej decyzji organ odwoławczy nie nadmienił nawet, że orzeczenie swoje kieruje tylko do pkt 2 decyzji organu I instancji. Wprawdzie wypowiedź " utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję" można nieraz interpretować jako utrzymanie w mocy tej części decyzji, która została zaskarżona, ale przy tylu błędach, które - podzielając w tym zakresie spostrzeżenia skarżącego podniesione w skardze - dostrzegł w zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki (błędne oznaczenie nieruchomości będących przedmiotem postępowania, błędne oznaczenie organu I instancji a wreszcie uzasadnianie przez organy merytorycznego rozstrzygnięcia danymi statystycznymi dotyczącymi zupełnie innego województwa niż to, w którym przedmiotowe nieruchomości się znajdowały) może budzić wątpliwości co do zakresu orzekania w tym przypadku przez organ odwoławczy.

Ponadto w analizowanym stanie istotne było także to, że przedstawiając stan faktyczny, jaki zachodził w niniejszej sprawie, Sąd Wojewódzki podał, iż zaskarżona decyzja Ministra utrzymywała w mocy decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych o niewyrażeniu zgody na nabycie przez "[...]" Spółkę z o. o. z siedzibą w [...] nieruchomości rolnej składającej się z trzech działek, to jest: działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Podczas, gdy pkt 2 decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych ( orzekający o odmowie wyrażenia zgody) dotyczył czterech działek (nr [...]). W związku z tym zaś, że kontrolowana przez Sąd decyzja miała charakter uznaniowy, nie można było przyjąć, że w tym przypadku rzeczą obojętną było do jakich i ilu działek odnosiła się wykonywana przez Sąd ocena legalności działalności administracji publicznej.

Powyższe uchybienia procesowe wprawdzie nie zostały rozwinięte w argumentacji towarzyszącej zarzutom kasacyjnym, ale ponieważ mieściły się w ramach prawidłowo podniesionych zarzutach kasacyjnych opartych na art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., to okoliczność ta – zdaniem składu orzekającego – umożliwiała odniesienie się do tych kwestii, zwłaszcza, że dla przeprowadzenia właściwej kontroli zaskarżonej decyzji omówione wyżej zagadnienia winny być wyjaśnione w pierwszej kolejności.

Ponadto, w ocenie składu orzekającego, o prawidłowości wspomnianych wyżej zarzutów kasacyjnych świadczy także, słusznie zaakcentowany w skardze kasacyjnej fakt, iż Sąd I instancji w sposób niewystarczający bo jedynie lakoniczny odniósł się do zarzutów zawartych w skardze oraz uchylił się od dokonania szczegółowej oceny zaskarżonej decyzji, w szczególności w kontekście uwzględniania nieruchomości będących w posiadaniu zależnym [...] przy dokonywaniu oceny, czy w wyniku nabycia spornych gruntów rolnych dojdzie do nadmiernej ich koncentracji.

W tym zakresie – jak wspomniano na wstępie - Sąd Wojewódzki stwierdził jedynie, że z żadnego przepisu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wynika, aby pojęcie nadmiernej koncentracji gruntów rolnych należało interpretować przez pryzmat prawa własności takich gruntów i ostatecznie wyraził pogląd, że istotny był w tym przypadku tylko sam fakt ich posiadania. Stanowisko swoje Sąd Wojewódzki uzasadniał zaś okolicznościami rozpoznawanej sprawy, w której posiadanie przez skarżącą części gruntów rolnych opierało się (cyt.): "o uregulowany stan wynikający z formalnej i długotrwałej umowy dzierżawy".

W związku z powyższym należy przypomnieć, że treść m.i.n. art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, została dodana do w/w ustawy, mocą ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. poz. 585), a która to nowelizacja weszła w życie w dniu 30 kwietnia 2016 r. Ta ostatnia zaś ustawa została uchwalona (jak czytamy w uzasadnieniu jej projektu – Sejm VIII. druk 293) w celu wzmocnienia ochrony ziemi rolniczej w Polsce przed jej spekulacyjnym wykupywaniem przez osoby krajowe i zagraniczne, które nie gwarantują zgodnego z interesem społecznym wykorzystania nabytej ziemi na cele rolnicze." W dalszej części uzasadnienia w/w projektu podkreślono bowiem, że ponieważ w dniu 1 maja 2016 r. mijało 12 lat członkowstwa Polski w Unii Europejskiej i w związku z tym zakończyć się miał określony w ust. 4.2 załącznika XII do Aktu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej 12-letni okres ochronny na zakup polskiej ziemi rolnej przez cudzoziemców, to istniało zagrożenie, że po tej dacie ziemia rolna w Polsce będzie przedmiotem wzmożonego zainteresowania nabywców z innych krajów unijnych.

W celu więc realizacji powyższych zamierzeń projektodawcy jednocześnie też uznali, że celowym będzie także znowelizowanie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, polegające m. in. na tym, że nabywcami nieruchomości rolnych będą mogli być zasadniczo tylko rolnicy indywidualni. Wyjątek stanowić będą zaś jedynie podmioty expressis verbis wskazane w ustawie, w tym m. in: osoby bliskie zbywcy, jednostki samorządu terytorialnego, Skarb Państwa i osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania a także - za zgodą Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych – (wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej) inne podmioty, jeżeli zbywca wykaże, że nie było możliwości przeniesienia własności nieruchomości na rzecz w/w podmiotów oraz nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej a ponadto w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.

Jak wynika z przepisów omawianej ustawy wprowadziła ona zatem szereg różnych obostrzeń, ale dotyczyły one jedynie zagadnień związanych z nabyciem nieruchomości rolnych. Pojęcie nabycia nieruchomości rolnej zostało zaś zdefiniowane w art. 2 pkt 7 ustawy. Przepis ten stanowi, że pod pojęciem nabycia nieruchomości rolnej należy rozumieć przeniesienie własności nieruchomości rolnej lub nabycie własności rolnej w wyniku dokonania czynności prawnej lub orzeczenia sądu albo organu administracji publicznej, a także innego zdarzenia prawnego.

W związku z tym skoro rzeczona ustawa wprowadziła ograniczenia jedynie w obrocie prawnym ziemią rolną, z którym wiązała się definitywna zmiana osoby właściciela gruntu rolnego, to nie bardzo jest wiadome, z jakiego powodu Sąd Wojewódzki uznał, że ocena, iż w niniejszym przypadku nabycie przez skarżącą spółkę kilku hektarów ziemi rolnej w sytuacji, gdy była ona właścicielką tylko 38 ha gruntu rolnego, spowodowałoby nadmierną koncentrację tego rodzaju gruntu. Za wyjaśnienie tej kwestii nie można bowiem uznać cytowanej wyżej wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego, że (cyt.): "z żadnego przepisu tej ustawy nie wynika, aby pojęcie nadmiernej koncentracji gruntów rolnych należało interpretować przez pryzmat prawa własności takich gruntów".

Dodać też wypada, iż wprawdzie – jak wyżej wspomniano - uzasadniając w tym przypadku swoje stanowisko Sąd Wojewódzki pogląd swój wiązał z faktem, że skarżąca była jednocześnie posiadaczką zależną innych gruntów rolnych, które dzierżawiła od Skarbu Państwa (umowa dzierżawy wygasała w 2029 r.), ale - w świetle wskazanych wyżej celów, jakimi kierował się ustawodawca, nowelizując z dniem 30 kwietnia 2016 r. ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego - tego rodzaju tłumaczenie trudno uznać za w pełni przekonywujące.

Podkreślenia także wymaga, iż omawiana ustawa ogranicza właściciela w realizacji jego uprawnień właścicielskich. Dotyczy to zarówno potencjalnego zbywcy nieruchomości rolnej np. w wyborze kontrahenta, a w pewnych wypadkach ogranicza też wysokość ceny sprzedaży, jak i potencjalnego nabywcy, nienależącego do osób zaliczonych do kategorii "uprzywilejowanej". Aby nabyć daną nieruchomość rolną potencjalny nabywca jest poddawany ocenie organu pod kątem spełniania określonych przesłanek. Jedną z nich jest przesłanka, wymieniona w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. c) ustawy, polegająca na uwarunkowaniu wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej od stwierdzenia, że w danym przypadku nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Znamienne jest przy tym, że analizowana ustawa ani nie zawiera ustawowej definicji tego pojęcia, ani też go w żaden sposób nie konkretyzuje poprzez przykładowe wskazanie sytuacji, w których można byłoby mówić o nadmiernej koncentracji owych gruntów. Wreszcie ustawa ta nie określa również, jakie grunty rolne należałoby brać w tym wypadku pod uwagę, to jest, czy grunty będące własnością potencjalnego nabywcy nieruchomości rolnej czy także grunty, w stosunku do których legitymuje się on innym tytułem prawnym aniżeli własność, albo nie mając żadnego takiego tytułu, jest ich tylko posiadaczem.

Z tej przyczyny, przy takiej regulacji prawnej, przed zaakceptowaniem poglądu organu, że z uwagi na fakt, iż skarżąca była dzierżawcą innych gruntów rolnych to w tym przypadku wypadało brać pod uwagę także wielkość gruntów przez nią dzierżawionych, należało przede wszystkim generalnie przesądzić czy w świetle przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego było w ogóle dopuszczalne, aby przy badaniu zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 21 ust. 4 pkt 1 lit. c tej ustawy, można było brać pod uwagę inne jeszcze grunty rolne, niż te, które stanowiły własność potencjalnego nabywcy. Wyjaśnienia tej kwestii nie zawiera zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Poza tym popdnieść również należy, że skoro decyzja podejmowana w oparciu o treść art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy, ma charakter uznaniowy, to oceniając jej legalność Sąd Wojewódzki winien odnieść się także do kryteriów, jakimi podejmując tego rodzaju decyzję kierował się organ. Chodzi bowiem o to by motywom, jakie w danym przypadku towarzyszyły rozstrzygnięciu organu nie można było zarzucić: nierównego traktowania, braku transparentności czy poszanowania zasady proporcjonalności.

W zaskarżonej decyzji organ wielkość nieruchomości, których dotyczył wniosek odnosił do średniej wielkości gospodarstwa rolnego w roku 2016 r. w jednym z województw ( i to jak wyżej wyjaśniono, nie w tym, w którym była położona przedmiotowa nieruchomość) a ponadto podkreślał, że dla gospodarstwa rodzinnego ustawa przewiduje maksymalnie powierzchnię 300 ha użytków rolnych. Tymczasem ani art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. c ustawy nie odwołuje się do art. 2a ust. 2 ustawy (określającego maksymalną powierzchnię dla gospodarstwa rodzinnego), ani też nie odwołuje się on do art. 5 ust. 1 ustawy, w którym określono samo pojęcie gospodarstwa rodzinnego.

W takiej zatem sytuacji rzeczą Sądu Wojewódzkiego było zbadanie czy zaskarżona decyzja zawierała należyte wyjaśnienie powodów, dla których w tym przypadku organ, mający zasięg centralny - Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych, odwoływał się w swym rozstrzygnięciu do parametrów właściwych jedynie dla województwa. Powyższe jest zaś o tyle istotne, gdyż omawiana ustawa nic nie wspomina o możliwości różnicowania - w zależności od miejsca położenia danej nieruchomości – rozumienia pojęcia nadmiernej koncentracji gruntów rolnych a swoją moc rozciąga przecież na obszar całego kraju. Dodać też trzeba, że możliwe są również sytuacje, w których dany podmiot będzie właścicielem gruntów rolnych położonych na obszarze różnych województw, jak również - co składowi orzekającemu było wiadome z urzędu - w niektórych przypadkach ocena nadmiernej koncentracji gruntów rolnych była dokonywana przez organ w odniesieniu także do średniej wielkości gospodarstwa rolnego w skali kraju.

Z tych powodów skład orzekający uznał, iż na tym etapie sprawy pozostałe zarzuty kasacyjne należało uznać za co najmniej przedwczesne a przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego bowiem będzie dokładne przeanalizowanie treści zaskarżonej decyzji. W przypadku zaś stwierdzenia, że decyzja ta spełniała wymagania proceduralne, przewidziane dla decyzji drugoinstancyjnej, Sąd winien ocenić legalność tej decyzji - zgodnie z wyżej przedstawionymi uwagami.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona i – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.