Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 482/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust.1, ust.4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2015r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. znak [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]), wydaną po wcześniejszym kasacyjnym orzeczeniu organu odwoławczego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał B. M. dokonanie rozbiórki obiektu gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 155/90, obręb [...] przy ul. N. w L., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wybudowania obiektu gospodarczego zlokalizowanego na opisanej powyżej działce zostało wszczęte na wniosek współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości – A. i A. Ż.. W toku postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił, że B. M. wybudowała parterowy obiekt budowlany o przeznaczeniu gospodarczym o wym. ok. 3m x 2m (pow. zabudowy 6m2). Został on posadowiony na betonowych płytkach, ułożonych na utwardzeniu z kostki betonowej. Obiekt posiada ściany, podłogę i dach dwuspadowy pokryty papą. Tylna ściana obiektu jest zlokalizowana w odległości ok. 0,6m od granicy z działką sąsiednią nr 155/106 obręb [...], i przy tej ścianie wykonano drewniane zadaszenie na drewno o szer. ok. 0,45m. Ponadto inwestorka oświadczyła, że obiekt powstał w okresie budowy znajdującego się na tej samej działce budynku mieszkalnego i zostanie on rozebrany po zakończeniu prac. Na podstawie akt posiadanych przez organ ustalono że budowa budynku mieszkalnego została zakończona w 2008r. i rozbiórka przedmiotowego obiektu, jako obiektu zaplecza budowy, winna być dokonana w tym samym czasie.

Organ wskazał następnie, że zgodnie z art.28 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane, zgodnie z art.3 pkt 7, jest to budowa, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl przepisu art.3 pkt 7 tejże ustawy budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowa, rozbudowa, nadbudowa. W myśl przepisu art.3 pkt 5 ww. ustawy przedmiotowy obiekt zalicza się do obiektów tymczasowych, niepołączonych trwale z gruntem, i zgodnie z art. 28 tejże ustawy wykonywanie robót budowlanych związanych z budową takiego obiektu wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, należy - zdaniem organu orzekającego -stwierdzić, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie art.48 ust. 3 ww. ustawy - Prawo budowlane, który określa, że w przypadku, gdy budowa obiektu, prowadzona bez wymaganego pozwolenia, jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także nie narusza innych przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, a w postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nakłada obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art.33 ust.2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust.3 ustawy. Z tych względów – jak wyjaśnił powiatowy organ nadzoru budowlanego - postanowieniem z dnia 15.09.2014r. znak PINB.7355-17-4/14 wstrzymano prowadzenie robót i nałożono na inwestorkę obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie określonych przepisami dokumentów. Inwestorka nie spełniła nałożonych na nią obowiązków, o których mowa w art. 48 ust.3 i wobec tego, zgodnie z art. 48 ust.4, ma zastosowanie art.48 ust.1, który zobowiązuje organ do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. – odnosząc się do stanowiska prezentowanego w toku postępowania przez B. M. – wyjaśnił że procedura postępowania określona w art. 48 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do "obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Nie jest więc istotne czy w chwili obecnej inwestorka wykonuje roboty związane z budową przedmiotowego obiektu czy też zostały one zakończone, gdyż ww. przepisy znajdują zastosowanie w obu przypadkach. Organ podał też, że wbrew zarzutom inwestorki zastosował się do zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji Nr [...] z dnia [...] r. i umożliwił B. M. zalegalizowanie obiektu, z której to możliwości strona nie skorzystała. Jeśli zaś chodzi o oświadczenie inwestorki, że przedmiotowy obiekt "jest to altana z drewna, zakupiona w specjalistycznym sklepie ogrodniczym, zmontowana z gotowych elementów", organ wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji pojęcia "altana". Zgodnie z definicją słownikową, altana to "niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach" ("Słownik języka polskiego" – PWN"), także według definicji zawartej w Wikipedii - altana (inaczej: chłodnik, ciennik) - lekka budowla, często ażurowa, stawiana w ogrodzie, często ozdobna, mająca chronić przed deszczem i słońcem, przeznaczona na miejsce spotkań i odpoczynku.

W przedmiotowym przypadku mamy natomiast do czynienia z obiektem o pełnych ścianach, w którym przechowuje się materiały, narzędzia i sprzęt służący mieszkańcom budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na tej samej działce, przy czym w sprawie legalności budowy obiektu nie ma znaczenia miejsce zakupu materiałów do jego budowy, ani to z czy został zmontowany z gotowych elementów.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez B. M., która w odwołaniu zarzuciła, że decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego została podjęta bez wyjaśnienia jej – mimo złożonego w tej kwestii wniosku – sposobu wykonania postanowienia orzekającego o obowiązku przedłożenia dokumentów w tym m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego.

B. M. zakwestionowała również zasadność uznania przez organ nadzoru budowlanego, że dla zrealizowania przedmiotowego obiektu zobowiązana była uzyskać pozwolenie na budowę. W odwołaniu ponownie też stwierdziła, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił przy orzekaniu w sprawie stanowiska D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartego w decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. Nr [...], w której organ odwoławczy uznał m.in., że przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane.

Powołując się na przedstawione w odwołaniu okoliczności B. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, deklarując jednocześnie wolę zalegalizowania przedmiotowego obiektu w sposób wskazany przez organ.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, uwzględniając w nim czynności orzecznicze organów właściwych instancyjnie, a następnie wskazał, że w jego ocenie – wobec dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń – należy uznać przyjętą kwalifikację przedmiotowego obiektu jako obiektu tymczasowego, nieprzeznaczonego do rozbiórki lub przeniesienia po upływie 120 dni za prawidłową.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że definicja obiektu budowlanego zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, obejmuje budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami oraz obiekty małej architektury. Definicja ta odsyła wprost do kolejnych definicji zawartych w ustawie i tylko czytana łącznie z nimi pozwala na precyzyjne określenie tego pojęcia. Okoliczność, że zrealizowany przez B. M. na działce nr 155/90 obręb [...] przy ul. N. w L. obiekt nie posiada fundamentów i nie jest trwale połączony z gruntem stanowi o tym, że nie można zaliczyć go do budynków lecz do kategorii określanej mianem tymczasowych obiektów budowlanych.

Organ wskazał również w uzasadnieniu, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Z definicji tej wynika, że rozróżnić należy dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy dotyczy obiektów budowlanych przeznaczonych do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i przewidzianych do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi - obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem. Rozróżnienie to ma także takie konsekwencje, że jeżeli dany obiekt budowlany nie jest połączony trwale gruntem, to staje się tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę. Tymczasowym obiektem budowlanym staje się także ten obiekt, który jest trwale połączony z gruntem, jednakże jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki (Z. Kostka - Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2004, również Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2011-04-20. sygn. akt II SA/Go 117/11, Wyrok WSA w Lublinie z 2006-12-12, sygn. akt II SA/Lu 764/06 ).

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podał, że zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, w terminie określonym w tym zgłoszeniu. Natomiast ustawienie w określonym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale gruntem na okres dłuższy niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że z niewątpliwych ustaleń poczynionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wynika, że przedmiotowy obiekt stał na działce nr 155/90 obręb [...] przy ul. N. w L. ponad 120 dni, a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt. 5 Prawa budowlanego, nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego w istniejących okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. trafnie wszczął postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i wyjaśnił, że łączne spełnienie wskazanych w nim dwóch przesłanek warunkuje dalsze prowadzenie postępowania w sprawie legalizacji samowoli, tj. zastosowanie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, natomiast jeżeli organ na tym etapie postępowania stwierdzi, iż nie jest spełniony jeden z warunków, oznacza to, iż nie jest możliwa legalizacja danej samowoli budowlanej, czego konsekwencją jest orzeczenie nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1.

Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ przeprowadził postępowanie we właściwym trybie, a inwestorka nie skorzystała z możliwości legalizacji obiektu, przy czym nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż sporny obiekt jest jedynie altaną ogrodową. Jak wskazuje się w orzecznictwie administracyjnym, przy formułowaniu pojęcia "altana" należy odwołać się do rozumienia tego pojęcia przyjętego w języku codziennym z uwzględnieniem funkcji, z jaką wiązane jest to pojęcie. Zgodnie z tym altana jest lekką budowlą ogrodową, często ażurową i ozdobną, która ma spełniać funkcję rekreacyjną, chronić przed deszczem i słońcem, a przedmiotowy obiekt jest – jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji – obiektem o pełnych ścianach, w którym przechowuje się narzędzia, materiały i sprzęt służący mieszkańcom budynku mieszkalnego.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez B. M. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wniosła o unieważnienie zaskarżonej decyzji, jako podjętej bez uwzględnienia wszystkich okoliczności, które dotyczą przedmiotowego obiektu.

Uzasadniając skargę B. M. podała m.in., że działania inwestorskie A. Ż. uniemożliwiają jej zakończenie robót budowlanych dotyczących budynku mieszkalnego, a przedmiotowy obiekt jest niezbędny do przechowywania materiałów i sprzętu potrzebnego do dokończenia budowy. Zarzuciła też organom nadzoru budowlanego posługiwanie się sprzecznymi określeniami obiektu przez nią zrealizowanego oraz stwierdzeniami niezgodnymi ze stanem faktycznym.

Wyjaśniła ponadto, że przedmiotowa altana została zakupiona w sklepie ogrodniczym i posiadała jednostronicową instrukcję montażu.

Skarżąca wskazała również w uzasadnieniu, że skierowana przez nią do organu drugiej instancji prośba o udzielenie wyjaśnień, co do sposobu wykonania postanowienia powiatowego organu nadzoru budowlanego została potraktowana jako niedopuszczalne zażalenie.

W skardze B. M. zwróciła też uwagę na tolerowanie przez organy nadzoru budowlanego samowolnych działań inwestorskich A. Ż. i "wyjątkową gorliwość" organów w rozpoznawanej sprawie.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 10 lipca 2015 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając w uzupełnieniu, że treść skargi nie stwarza uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

W toku postępowania doręczone zostało Sądowi pismo uczestników postępowania – A. i A. Ż. z dnia 1 października 2015 r. zawierające wniosek o oddalenie skargi jako bezzasadnej i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 października 2015 r. B. M. oświadczyła, że popiera skargę i złożyła do akt pismo uzupełniające wraz z załącznikami, w którym powtórzyła twierdzenia formułowane wcześniej w toku postępowania jurysdykcyjnego oraz ponownie oświadczyła, że "nadal pragnie doprowadzić do zgodności z wymaganiami prawa budowlanego fakt zmontowania drewnianej altany o powierzchni 6 m kw."

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym zastosowaniu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i skorzystaniu z dyspozycji art. 135 powołanej ustawy, stanowiącego, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane, która należy do sfery materialnego prawa administracyjnego.

Jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej wskazanym w rozdziale 8 powołanej ustawy, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną).

W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jak norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006).

Gwarancją prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W przepisach tych ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i własny interes obywateli (art. 7) oraz zobligował organ administracji publicznej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1).

W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym w zakresie, którego dotyczą wskazane powyżej przepisy nie zostały podjęte w sposób zgodny z prawem, a z tego względu nie uprawniały do zastosowania w tej sprawie w sposób legalny dyspozycji uwzględnionej w powołanym w podstawie prawnej decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną przepisie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Należy zwrócić uwagę, że w przepisie art. 28 wskazanej powyżej ustawy przyjęta została generalna zasada, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 omawianej ustawy, zawierających enumeratywnie wyliczone rodzaje budów oraz robót budowlanych, których realizacja została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objęta wymogiem uprzedniego dokonania zgłoszenia.

Wskazana powyżej regulacja oznacza, że niezastosowanie się inwestora do nakazu uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, jeżeli ustawodawca tego wymaga, skutkuje kwalifikowaniem takich działań inwestorskich jako działanie bezprawne, czyli samowolne, które sankcjonowane jest odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo budowlane.

W tym kontekście istotne jest - zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze administracyjnej, bezwzględnie akceptowanym przez Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, że dla określenia właściwego trybu usuwania samowoli budowlanej decydujące znaczenie ma rodzaj wykonywanych lub wykonywanych samowolnie robót budowlanych, które należy kwalifikować stosownie do legalnych definicji zawartych w art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy – Prawo budowlane wcześniej powoływanej. Ich treść pozwala uznać, że procedurę przewidzianą w przepisach art. 48 i art. 49 b wskazanej powyżej ustawy stosuje się wyłącznie wtedy, gdy roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia stanowią budowę, określoną w art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Natomiast przepis art. 50 tej ustawy będzie miał zastosowanie do takich robót budowlanych jak: przebudowa, montaż, remont, rozbiórka obiektu budowlanego uwzględnionych przez ustawodawcę w przepisie art. 3 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Tak określone prace zgodnie ze wskazaniem ustawodawcy – nie należą do pojęcia "budowa", zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 powoływanej ustawy (np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 860/14, Lex nr 1547057).

Z dokonanych w postępowaniu instancyjnym ustaleń, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, wynika że na działce oznaczonej geodezyjnie numerem 155/90, obręb [...] przy ul. N. 14 w L. znajduje się obiekt o przeznaczeniu gospodarczym, parterowy o wymiarach ok. 3mx2m, drewniany, pokryty papą, zrealizowany przez B. M. jako inwestora. Obiekt nie jest trwale związany z gruntem, co wykluczyło możliwość kwalifikowania go jako budynek w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji nie można też stosować do niego i jego usytuowania norm odległościowych przyjętych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690).

Z akt sprawy wynika, że B. M. w związku z wykonaniem przedmiotowego obiektu nie podejmowała żadnych czynności w organie administracji architektoniczno-budowlanej, oraz że jej wolą jest doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodności z prawem we właściwym trybie, wskazanym przez ten organ.

W ocenie Sądu powiatowy organ nadzoru budowlanego uruchamiając procedurę legalizacyjną, określoną w art. 48 ustawy – Prawo budowlane poza zakresem prowadzonych wyjaśnień i oceny pozostawił istotne w sprawie okoliczności. Pominięta została w tych czynnościach data powstania obiektu – istotna wobec twierdzeń B. M. dotyczących wykorzystywania obiektu w czasie prowadzenia przez nią budowy budynku mieszkalnego. Dodatkowy aspekt dla tej okoliczności wynika z treści przepisów art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 30 ust. 1 tej ustawy, uprawniających do stwierdzenia, że obiektem, którego realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej jest obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położony na terenie budowy. Istotne przy tym jest, że wykładnia logiczna pozwala uznać, że ustawodawca w zróżnicowany sposób traktuje obiekt opisany w przepisie art. 29 pkt 24 omawianej ustawy i tymczasowy obiekt budowlany, określony w przepisie art. 29 pkt 12 tej ustawy.

Drugiego ze wskazanych obiektów dotyczy obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru jego budowy.

Sąd nie kwestionuje przy tym prawa właściwego organu nadzoru budowlanego do interwencji w odniesieniu do obiektu, o którym mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy – Prawo budowlane w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zrealizowane. Interwencja taka nie może jednak być podejmowana z wykorzystaniem trybu określonego w art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Ponadto w okolicznościach istniejących w sprawie i wobec twierdzeń B. M. o konieczności kontynuowania robót budowlanych dotyczących ściany szczytowej należącego do niej budynku mieszkalnego powinnością organu prowadzącego postępowanie w sprawie było wyjaśnienie zasadności tego argumentu. Ograniczenie swojej oceny do stwierdzenia, że budowa budynku mieszkalnego – stosownie do zawiadomienia kierowanego przez inwestora w trybie art. 54 ustawy – Prawo budowlane – została zakończona w 2008 roku, w sytuacji, gdy B. M. zarzuca, że działania inwestorskie prowadzone na bezpośrednio sąsiadującej działce zmieniły planowany sposób zagospodarowania obu działek i funkcję ściany południowej jej budynku, która ze ściany działowej stała się ścianą szczytową, należy uznać za naruszenie prawa.

W toku postępowania jurysdykcyjnego pominięta też została kwestia charakteru robót, których rezultatem jest przedmiotowy obiekt budowlany. B. M. konsekwentnie wskazuje, że został on zrealizowany z gotowych zakupionych w branżowej placówce handlowej elementów, montowanych w całość zgodnie z załączoną instrukcją.

Uwzględniając istotę takich czynności i stosując racjonalne kryteria należy uznać je za montaż, o którym mowa w art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, czyli kategorię robót budowlanych innych niż budowa, określona w art. 3 pkt 6, do której odnoszą przepisy art. 48 i 49 b wskazywanej ustawy.

Ten rodzaj robót budowlanych – w przeciwieństwie do objętych również przepisem art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane przebudowy czy remontu – nie został zdefiniowany przez ustawodawcę, natomiast zgodnie ze słownikiem wyrazów obcych montaż oznacza składanie z poszczególnych części, łączenie poszczególnych części w jedną całość (Słownik Wyrazów Obcych pod red. W. Kopalińskiego, Warszawa 1992; Słownik Wyrazów Obcych pod red. I. Kamińskiej-Szmaj, Wrocław 2001; Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003; Nowy Słownik Języka Polskiego pod red. E. Sobol, Warszawa 2002).

Jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu do obiektu budowlanego powstałego w warunkach samowoli, ale w sposób inny niż budowa nie można jako procedur legalizacyjnych stosować przepisów art. 48 ani art. 49b ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie Sądu nie zasługuje też na akceptację sugerowany przez organy właściwe instancyjnie sposób rozumienia pojęcia "altana". Sąd – nie polemizując z wiedzą lingwistyczną – uznał jednak za konieczne zwrócić uwagę, że wiedza i doświadczenie życiowe oraz znajomość zachowań społecznych jednoznacznie wskazują, że w realiach polskich altana to znacznie częściej obiekt o pełnych ścianach z otworami drzwiowymi i okiennymi wykorzystywany do przechowywania sprzętów, materiałów niż ozdobny i ażurowy, stanowiący ochronę przed słońcem i deszczem.

Z tych względów należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie w postępowaniu instancyjnym wykluczając możliwość uznania przedmiotowego obiektu za altanę, zastosowały niewłaściwe kryteria jakkolwiek nie jest to okoliczność o zasadniczym w sprawie znaczeniu, determinującym sposób działania właściwego organu.

Wobec opisanych powyżej okoliczności Sąd uznał, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów procesowych i prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przyjmując taką ocenę Sąd był zobligowany do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zaskarżonej oraz poprzedzających ją orzeczeń organu pierwszej instancji, wydanych w rozpoznawanej sprawie, uznając, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Stosownie do powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu, wyjaśnić wskazane okoliczności w sposób umożliwiający prawidłową kwalifikację obiektu i ewentualne przeprowadzenie procedury naprawczej, przyjętej zgodnie z wymogami wynikającymi z zasady praworządności.