Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 378/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 61 § 1, art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 128
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r., [...], odmawiające przyznania W., wspólnikowi rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. Spółki cywilnej "[...]" M. i W., zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], orzeczono o przejęciu pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa. W decyzji wskazano, że pojazd został usunięty z drogi i umieszczony na parkingu strzeżonym w dniu 23 czerwca 2003 r., zaś własność pojazdu przejęto na rzecz Skarbu Państwa w dniu 24 grudnia 2003 r., tj. po upływie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. skarżący wniósł do Starosty [...] o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów za cały okres przechowywania pojazdów. Skarżący powołał się we wniosku na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, w której sąd uznał, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130 a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm.), dalej jako "ustawa – Prawo o ruchu drogowym" lub "p.r.d.", nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a." w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449).

Pismem z dnia 5 maja 2014 r., Starosta [...] przekazał wniosek skarżącego z dnia 10 kwietnia 2014 r., do rozpoznania Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...]. Wobec zaistnienia sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...] a Starostą [...], postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r., I OW 150/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...], jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.

Pierwotnie, w kilku wydanych w sprawie postanowieniach Starosta [...] stał na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Każde z tych rozstrzygnięć, na skutek zażaleń skarżącego zostało jednak uchylone przez organ odwoławczy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., Starosta [...] odmówił przyznania skarżącemu zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa od dnia usunięcia pojazdu z drogi do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu w zakresie pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...].

W uzasadnieniu postanowienia, odwołując się do treści art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ stwierdził, że skoro dozorca domaga się przyznania mu zwrotu kosztów dozoru, to wyłącznie na nim ciąży obowiązek wykazania zarówno wysokości tych kosztów, jak i wykazania, że koszty te miały charakter konieczny. Co za tym idzie, rola organu rozpatrującego wniosek (żądanie) ogranicza się jedynie do jego zweryfikowania, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy przechowawca wykazał wysokość poniesionych kosztów oraz czy wnioskowane przez niego wynagrodzenie za dozór jest adekwatne, a wiec czy odpowiada słusznemu wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. W przypadku zaś gdy wniosek strony nie obejmuje żądania przyznania zwrotu określonej kwoty koniecznych wydatków brak jest podstawy prawnej dla orzekania w tym zakresie przez organ, bowiem jak już wskazano powyżej, orzekanie w tego rodzaju sprawach odbywa się wyłącznie na wniosek strony.

Organ wskazał także, że w aktualnym stanie prawnym nie została wskazana właściwa jednostka zobowiązana do wypłaty kosztów przechowywania pojazdów w trybie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018 z późn. zm.), dalej jako "ustawa zmieniająca" i istnieje w tym zakresie luka prawna. Jednocześnie z tego przepisu nie można wywieść kompetencji Starosty [...] do uwzględnienia wniosku strony w przedmiocie przyznania kosztów z tytułu przechowywania pojazdów, w tym samochodu marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Takich powiązań nie można wywieść również z zapisów przejściowych ustawy nowelizacyjnej. W konsekwencji, żądanie skarżącego nie może być uwzględnione.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez skarżącego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 września 2010 r., zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, która w sposób kompleksowy rozwiązała tryb przyznawania wynagrodzenia za dozór. Obecnie kwestię tę reguluje art. 130a ust. 10 h ustawy – Prawo o ruchu drogowym, który jako przepis szczególny wyklucza stosowanie ogólnych zasad wynikających z art. 102 u.p.e.a. i wydanych do tej ustawy przepisów wykonawczych oraz przepisu art. 836 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm.), dalej jako "k.c.". Przepisy przejściowe zawarte w ustawie nowelizującej nie uregulowały kwestii ponoszenia kosztów dozoru za cały okres przechowywania pojazdu na parkingu. Po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., nr I OPS 1/10, ustawodawca nie uregulował tej kwestii, a w szczególności według jakich zasad miałoby być przyznane wynagrodzenie za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego dozór do dnia przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł W.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", do wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie ww. pojazdu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, podczas gdy winno ono zostać uchylone;

2. naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie organów państwa oraz mający na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3. naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a i art. 75 § 1 k.p.a. a także art. 84 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i nierozpoznanie wniosku skarżącego co do istoty oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wysokości wynagrodzenia i kosztów usunięcia, przechowywania oraz dozoru pojazdu, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącego co do istoty;

4. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., polegające na pozbawieniu strony przed wydaniem postanowienia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie art. 13 ustawy zmieniającej, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w ww. przepisie nie został dostatecznie uregulowany tryb przyznania wynagrodzenia za usuwanie i przechowywanie pojazdu w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy;

2. naruszenie art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w ww. przepisie nie został dostatecznie uregulowany tryb przyznania wynagrodzenia za usuwanie i przechowywanie pojazdu w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy;

3. naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na jego niezastosowaniu, a w konsekwencji przyjęcie, że na skutek zmiany przepisów brak jest uregulowań prawnych w kwestii odpowiedzialności organu za ponoszenie kosztów dozoru za usunięcie i parkowanie pojazdu, podczas gdy uzasadnionym jest stwierdzenie, że skoro powiat, po stosownym orzeczeniu sądu, staje się właścicielem pojazdu to, że w przypadku nieustalenia właściciela pojazdu , starosta zobowiązany jest do ustalenia i zapłaty kosztów związanych z usunięciem z drogi i następnie przechowaniem pojazdu;

4. naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ich niezastosowaniu i przyjęciu, że decyzja o odmowie wypłaty środków nie narusza podstawowych praw konstytucyjnych (równości i proporcjonalności), podczas gdy porządek konstytucyjny nakazuje uzasadnienie różnicowania równych albo równego traktowania nierównych, zaś zachowania przeciwne stanowią dyskryminację obywatela w życiu gospodarczym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniem uzasadniającym jego uchylenie. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej obu instancji naruszają bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają przepisy prawa materialnego.

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu w postaci samochodu marki [...] o wskazanym powyżej numerze rejestracyjnym.

Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że pojazd ten został usunięty z drogi oraz był przechowywany (parkowany) w okresie, gdy spółka cywilna, której wspólnikami pozostawali M. oraz W., była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania pojazdów z drogi.

Przedmiotowy samochód usunięto z drogi w dniu 23 czerwca 2003 r., a więc w okresie, gdy obowiązywał już art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 129, poz.1444).

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że do czasu powyższej nowelizacji kwestie związane z nadzorem nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem pojazdów regulował art. 129 ust. 5 p.r.d. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz.U. z 2000 r. Nr 5, poz. 64 z późn. zm.).

Z przepisów tych wynikało, że czynności związane z usuwaniem oraz parkowaniem usuniętych pojazdów na parkingach strzeżonych wykonywali przedsiębiorcy, z którymi komendant powiatowy Policji zawierał umowę o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania.

Taka też umowa została zawarta w dniu 21 czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [...] a wspólnikami spółki cywilnej [...] M. i W..

Po upływie okresu, na który została zawarta przedmiotowa umowa [...] spółka cywilna M. i W., jako jednostka prowadząca parking strzeżony oraz usuwająca pojazdy z dróg w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, została wyznaczona przez Starostę [...] na wniosek strony w dniu 20 czerwca 2003 r. Wyznaczenie miało charakter terminowy, na okres 12 miesięcy od daty wystawienia umowy tj. do dnia 20 czerwca 2004 r.

Nie budzi zatem wątpliwości, że w dniu usunięcia pojazdu z drogi i umieszczenia pojazdu na parkingu [...] spółka cywilna M. i W. była jednostką wyznaczoną przez właściwego starostę do usuwania pojazdów z drogi (art. 130a ust. 5 p.r.d.) oraz umieszczania pojazdów na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę (art. 130a ust. 6 p.r.d.).

Jak trafnie przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest – także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa – typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r. V CSK 332/08, System Informacji Prawnej).

Stanowisko takie należy uznać także za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, wskazał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony w trybie określonym w art. 130a ust. 5c nie jest więc pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu; jest to - ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego w zakresie przechowywania pojazdu – droga przed sądami administracyjnymi, nie zaś powszechnymi.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że stosunek prawny powstały w związku z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego pojazdu jest stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnym, co oznacza, że wnioskodawca winien otrzymać wynagrodzenie i zwrot poniesionych wydatków w trybie postępowania administracyjnego.

W sprawie nie budzi także wątpliwości to, że organem administracji, który powinien rozstrzygnąć sprawę jest Starosta [...].

Kwestia ta została bowiem już rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OW 150/14, w którym w związku z wszczętym sporem kompetencyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy – rozpoznania wniosku wspólnika rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...] M. i W. o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami.

Postanowienie to jest prawomocne i wiąże tak stronę, jak i organ administracji – Starostę [...].

Podkreślić należy, że postanowienie to przesądza pośrednio także o istnieniu pomiędzy organem i wnioskodawcą stosunku prawnoadministracyjnego. Istota sporu kompetencyjnego polega bowiem na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. Spór taki nie może mieć charakteru pozornego, czy też jedynie teoretycznego.

Rozstrzygając istniejący spór Naczelny Sąd Administracyjny, to właśnie Starostę [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy wniosku z dnia 10 kwietnia 2014 r.

Organ ten jest zatem zobowiązany do rozpoznania i rozstrzygnięcia co do złożonego wniosku.

Niewątpliwie zgodzić należy się z organami co do tego, że istniejący w przedmiotowej kwestii stan prawny nie przedstawia się jasno i jednoznacznie.

Niejednoznaczność, czy też niespójność obowiązujących przepisów, nie zwalnia organu administracji od obowiązku ich stosowania.

Organ administracji, tak jak każdy organ stosujący prawo, ma obowiązek dokonania wykładni wchodzących w grę przepisów prawa i ich właściwego zastosowania.

Na marginesie podkreślić trzeba, że podmioty usuwające pojazdy z dróg i umieszczające je na parkingach nie działały samowolnie. Podmioty te nie mogą odpowiadać za chwiejne, niestabilne i zmieniające się prawo. Nie można ich zatem pozbawić stosownego wynagrodzenia. Konstytucja w art. 2 stanowi bowiem, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady współżycia społecznego.

Okoliczność, że w przedmiotowej sprawie własność samochodu przeszła na rzecz Skarbu Państwa nie ma znaczenia dla oceny żądania skarżącego.

W kwestii materialnoprawnych podstaw do orzekania o kosztach związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu istniejące wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej już wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10.

W uchwale tej stwierdzono, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 p.r.d., nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449).

Tym samym organ administracji powinien przyjąć za materialnoprawną podstawę postanowienia art. 102 § 2 u.p.e.a.

Stwierdzić należy również, że podstawy do orzeczenia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu nie mógł stanowić art. 130a ust. 10h p.r.d. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem ponoszonych przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W kwestii wysokości należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz usunięciem pojazdu stwierdzić należy, że to dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór może i powinien przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, w przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia należności we własnym zakresie. W braku należytej aktywności wnioskodawcy przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Wysokość ustalonego przez organ wynagrodzenia odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach.

W przedmiotowej sprawie organ całkowicie zaniechał wyjaśnienia tych kwestii.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że postanowienia wydane w obu instancjach zapadły z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, bezpodstawnie odmawiając zastosowania w sprawie art. 102 § 2 u.p.e.a. i oceny złożonego wniosku w świetle powyższej regulacji o charakterze materialnoprawnym.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania i ustali wszystkie okoliczności istotne do określenia wysokości należnego wnioskodawcom wynagrodzenia za dozór oraz wydatków koniecznych związanych z usunięciem pojazdu i wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym samochodem, a następnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, dokona merytorycznego rozpoznania wniosku z uwzględnieniem przywoływanych wyżej przepisów materialnoprawnych.

W pierwszej kolejności organ podejmie jednak czynności mające na celu należyte sprecyzowanie przez wnioskodawcę treści żądania objętego pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r.

Jak wynika bowiem z akt, niniejsze postępowanie toczyło się na wniosek skarżącego z dnia 10 kwietnia 2014 r., w którym domagał się "przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do niniejszego wniosku".

Treść wniosku z dnia 10 kwietnia 2014 r. zawiera zatem jedynie ogólnikowe i niedostateczne sformułowane żądanie zwrotu wydatków oraz przyznania wynagrodzenia, w tym w szczególności nie zawiera jednoznacznie określonego czasokresu za który wynagrodzenia i zwrotu wydatków domaga się wnioskodawca.

Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek, przy czym warunki formalne wniosku wymienione są w art. 63 § 2 k.p.a. Wniosek musi być czytelny, co oznacza że skarżący musi wskazać czego domaga się od organu, gdyż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, jak też jakiekolwiek pismo procesowe w toku instancji, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi.

Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i w sposób mało zrozumiały, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2188/00).

Organy administracji publicznej nie są uprawnione w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, do arbitralnego, uznaniowego kształtowania przedmiotu tego postępowania. Ramy postępowania wyznacza bowiem żądanie strony.

Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie lub wniosek nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ wzywa wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Braki, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należy rozumieć szeroko i mogą one dotyczyć istotnego elementu treści pisma, np. podpisu, uzasadnienia, precyzyjnego określenia żądania, daty, czy pełnomocnictwa. Wszystkie one podlegają uzupełnieniu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia, a zatem nienadania mu dalszego biegu w postępowaniu.

Jednakże, aby mogło dojść do usunięcia braku formalnego podania organ musi dokonać wezwania do uzupełnienia stwierdzonego braku. Dopóki takie wezwanie nie zostanie skierowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a., dopóty rozpatrzenie wniosku obarczonego wadą formalną stanowi naruszenie prawa procesowego.

Tymczasem z treści wniosku z dnia 10 kwietnia 2014 r. nie wynika jednoznacznie jaki jest zakres żądania skarżącego, co do okresu, za który skarżący domaga się zwrotu wydatków oraz przyznania wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu przejętego na rzecz Skarbu Państwa. Wniosek jest bowiem w tym zakresie niejednoznaczny. Nie można zatem przesądzić na tym etapie czego dokładnie przedmiotowy wniosek dotyczy.

Wniosek strony z dnia 10 kwietnia 2014 r. jest bowiem w swej treści niejednoznaczny.

Niewątpliwie to na stronie spoczywa obowiązek dokładnego określenia żądania zawartego w podaniu. W sytuacji jednak, gdy żądanie zawarte w podaniu nie zostało sformułowane w sposób jednoznaczny obowiązkiem organu jest wezwanie strony do usunięcia tego rodzaju braku formalnego podania.

Skoro zatem treść żądania zawartego we wniosku z dnia 10 kwietnia 2014 r. nie została jasno i jednoznacznie określona, organ winien był skorzystać z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. co do sprecyzowania treści zawartego we wniosku żądania, czego w niniejszej sprawie bezpodstawnie zaniechano.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 23 lutego 2017 r. oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie organu odwoławczego również i z tego względu wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania i ustali w pierwszej kolejności, jaka była treść żądania strony, zawartego w piśmie (wniosku) z dnia 10 kwietnia 2014 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Na mocy art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegało również postanowienie organu I instancji z dnia 23 lutego 2017 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).