Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 22/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 146
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 3a, art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 5, art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. J. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej E. J. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. J. jest czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mielcu (dalej: PPIS) o objęciu skarżącej kwarantanną w okresie od 26 listopada 2021 r. do 29 listopada 2021 r.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 26 listopada 2021 r., po przeprowadzeniu wywiadu epidemiologicznego w związku z otrzymaniem zgłoszenia o wystąpieniu przypadku zakażenia wirusem SARS CoV-2 w Szkole Podstawowej [...] w M., Skarżąca została objęta kwarantanną w dniach od 26 listopada 2021 r. do 29 listopada 2021 r.

Pismem z dnia 29 listopada 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Mielcu z wezwaniem do doręczenia decyzji o skierowaniu na kwarantannę, na podany adres e-mail, celem umożliwienia jej zaskarżenia oraz do udzielenia informacji o sprawie, tj. odpowiedzi na zadane w piśmie pytania.

Następnie dnia 23 grudnia 2021r. E. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na czynność PPIS w Mielcu o objęciu kwarantanną w dniach od 26 listopada 2021 r. do 29 listopada 2021 r., o której dowiedziała się w dniu 26 listopada 2021 r., podczas rozmowy telefonicznej z Wicedyrektor Szkoły Podstawowej [...] w M. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności; zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżąca zarzuciła:

1. rażącą sprzeczność czynności z prawem, tj. przepisami art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.; dalej: ustawa u.z.ch.z.l.), które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej;

2. naruszenie przepisu art. 32 ustawy u.z.ch.z.l. poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego;

3. objęcie skarżącej kwarantanną mimo braku posiadania przez organ skonkretyzowanych i wiarygodnych danych o jej kontakcie z osobą podejrzaną o zachorowanie/zakażenie na SARS CoV-2, czasie i miejscu tego kontaktu, prawdopodobieństwie zakażenia oraz wiarygodności rozpoznania zakażenia wirusem.

W uzasadnieniu skargi E. J. wskazała, że do dnia 23 grudnia 2021r. nie wydano w stosunku do niej decyzji administracyjnej o objęciu jej kwarantanną. Skarżąca podniosła, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii jest sprzeczny z przepisami ustawy u.z.ch.z.l., ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: K.p.a.) oraz Konstytucją RP. Ponadto skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy u.z.ch.z.l. nałożenie kwarantanny lub jej przedłużenie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

Zdaniem skarżącej art. 34 ust. 2 ustawy u.z.ch.z.l. powinien być odczytywany w świetle zasady załatwiania spraw administracyjnych, tj. skonkretyzowania praw i obowiązków, wobec określonych osób w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 K.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjności rozpoznawania spraw administracyjnych (art. 15 K.p.a.), będącej następstwem konstytucyjnej zasady zaskarżalności wszelkich orzeczeń i decyzji (art. 78 Konstytucji RP). Skarżąca wskazała, że z art. 33 ust. 1 ustawy u.z.ch.z.l. wynika wprost, że na osobę podejrzaną o zakażenie, mogą być nałożone w drodze decyzji obowiązki określone w art. 5 ust. 1 ustawy u.z.ch.z.l., m.in. obowiązek poddania się kwarantannie.

Skarżąca powołała się na przedstawicieli doktryny, przywołała stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, a także przytoczyła orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Podsumowując skarżąca stwierdziła, że kwarantanna, zgodnie z ustawą, powinna zostać na nią nałożona w formie decyzji administracyjnej, a skoro tego nie uczyniono, a jedynie nałożono kwarantannę w drodze czynności materialno-technicznej to doszło do rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo wskazała, że nakładanie na osoby zdrowe kwarantanny, w drodze decyzji administracyjnej z możliwością jej zaskarżenia tylko do organu II instancji mogłoby zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją RP, jako naruszające wymóg ustanowiony przez art. 41 ust. 2 Konstytucji RP, w kontekście norm Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Skarżąca podniosła, że organ naruszył także przepis art. 32 ustawy u.z.ch.z.l., gdyż nie dokonał wymaganej nim weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej oceny merytorycznej. Nie ustalono, czy skarżąca miała jakikolwiek kontakt z osobą podejrzaną o zakażenie, czy też zachorowanie na SARS-CoV-2, co sprawia, że jej kwarantanna była efektem zupełnie arbitralnych, nieprzemyślanych i chaotycznych działań organu.

W odpowiedzi na skargę PPIS w Mielcu wniosło o jej oddalenie, wskazując, że w niniejszej sprawie zastosował następujące przepisy prawne:

1. art. 34 ust. 1 ustawy u.z.ch.z.l. w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych;

2. art. 34 ust. 2 w/w ustawy osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności;

3. § 7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. poz. 351 z późn. zm.). Okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Organ wyjaśnił, że w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny decyzje administracyjne nie były wydawane. Organ działał w oparciu o § 5 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 861 z późn. zm.).

Organ wskazał, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się, natomiast w oparciu o § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia - informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", obejmuje również inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarówno z akt przedstawionych Sądowi, jak również z treści skargi i odpowiedzi na skargę wynika, że w stosunku do Skarżącej nie wydano decyzji o nałożeniu na nią kwarantanny w okresie od 26 do 29 listopada 2021r. Skarżąca o fakcie objęcia kwarantanną została poinformowana, jak sama wskazuje, drogą telefoniczną przez Wicedyrektor Szkoły. Nie jest natomiast do końca jasne, czy sam PPIS poinformował bezpośrednio Skarżącą drogą telefoniczną o fakcie objęcia kwarantanną. Jak sam organ wskazuje, Skarżącą została objęta kwarantanną o przeprowadzeniu dochodzenia epidemiologicznego na podstawie rozmowy telefonicznej. Z wywiadu epidemiologicznego (k. 6 akt administracyjnych) nie wynika natomiast, by PPIS bezpośrednio kontaktował się ze Skarżącą w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny. Z pkt 8 wywiadu – "okoliczności narażenia" wynika natomiast, że to Dyrektor Szkoły zgłosiła osoby, które miały kontakt z osobą chorą w placówce szkolnej. Powyższe uwiarygadnia tezę Skarżącej, że o obowiązku odbycia kwarantanny dowiedziała się nie bezpośrednio od organu nakładającego obowiązek odosobnienia, lecz od przedstawiciela pracodawcy. W sprawie nie jest natomiast kwestionowane, gdyż sam organ przyznaje w odpowiedzi na skargę, że w stosunku do Skarżącej nie wydano decyzji o nałożeniu obowiązku odbycia kwarantanny.

Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd podzielił stanowisko wyrażane w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że objęcie Skarżącej w takim trybie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 27 lipca 2020 r., III SA/Gl 319/20; WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., IV SA/Wr 284/20; z WSA w Warszawie z 20 lipca 2021 r., V SA/Wa 2022/21, dostępne w Internecie; por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 33-34).

Skarżąca zachowała termin, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., gdyż o objęciu kwarantanną dowiedziała się dnia 26 listopada 2021r. a skargę wniosła 23 grudnia 2021r.

Skarżąca w zasadniczej części zarzutów kwestionowała prawidłowość sposobu nałożenia na nią obowiązku poddania się kwarantannie, tj. z pominięciem wydania wobec niej decyzji administracyjnej.

W odniesieniu do tej kwestii PPIS argumentował, że decyzje w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny nie były wydawane. Inspektor działał bowiem w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021r. Przepis ten w dacie nałożenia na Skarżącą kwarantanny stanowił, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-Cov-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia z 2021 r. nie regulują ani przesłanek objęcia kwarantanną, ani kategorii osób jej podlegających. Wyczerpującą regulację w tym zakresie zawierają przepisy u.z.ch.z.l.

Stosownie do art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l.), która - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.z.ch.z.l. - jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Zatem art. 33 ust. 1 uz.ch.z.l. określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia art. 33 ust. 3a u.z.ch.z.l., dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Przepis ten nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia / ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, w stosunku do Skarżącej Inspektor Sanitarny zastosował również art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. Zgodnie z tym przepisem, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Jak zauważono w wyroku NSA z dnia 8 września 2021r. o sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. - NSA stwierdził, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku – zdaniem NSA - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 u.z.ch.z.l.

Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

Sąd rozpoznając sprawę niniejszą podziela więc stanowisko sądów administracyjnych co do tego, że § 5 ust. Rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego w zakresie dotyczącym trybu nakładania obowiązku kwarantanny. Należy przede wszystkim zauważyć, że rozporządzenie RM z dnia 6 maja 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 u.z.ch.z.l. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów – w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaju stosowanych rozwiązań

- w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a u.z.ch.z.l.). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. I SA/Po 1022/21 oraz w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2022r. II SA/Rz 175/22, że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l. Sąd podziela także stanowisko doktryny, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z.l. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne –w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.ch.z.l., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K36/06; z 5 lutego 2008 r., K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z 19 maja 2009 r., K 47/07; z 7 marca 2012 r., K 3/10). Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako: EKPCz) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). W ramach gwarantowanej w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 EKPCz procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz). W tym kontekście należy zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).

Należy także podnieść - na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 663/21) – że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, publ. OTK 2000/1/3).

Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (zob.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97, publ. OTK 1998/2/12).

W przywołanym powyżej wyroku Sąd Naczelny podkreślił, z czym skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie zgadza się, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l. była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (zob.: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l., naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów Sąd – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.).

Sąd uznał więc, że sposób nałożenia na Skarżącą obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania wobec Strony decyzji administracyjnej stanowił o naruszeniu art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l., który wyznacza zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązku kwarantanny uwzględniając przy tym, że z racji obligatoryjnego charakteru obowiązku podlegania przez Skarżącą kwarantannie na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.zl., decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Jak wskazano bowiem w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu o sygn. II GSK 793/21, decyzja winna konkretyzować obowiązek poddania się kwarantannie w stosunku do adresata. W niniejszej sprawie nie został zachowany również uproszczony tryb wydania decyzji, o którym mowa w art. 33 ust. 3a u.z.ch.z.l. Przepis ten wymaga bowiem, aby po przekazaniu decyzji w formie ustanej, nastąpiło jej doręczenie na piśmie. W niniejszej sprawie obowiązek z art. 33 ust. 3a pkt 3 u.z.ch.z.l. nie został zrealizowany. Wysoce wątpliwym jest, czy w ogóle doszło do przekazania decyzji o objęciu kwarantanną w formie ustnej, stosownie do art. 33 ust. 3a pkt 1 u.z.ch.z.l. Skarżąca podnosiła bowiem, że o objęciu kwarantanną została poinformowana przez Wicedyrektor Szkoły. Z danych wywiadu epidemiologicznego z dnia 26 listopada 2021r. nie wynika natomiast, by informacja w przedmiocie kwarantanny została przekazana Skarżącej bezpośrednio przez upoważnionego pracownika PPIS w Mielcu. Z całą pewnością nie nastąpiło również następcze doręczenie Skarżącej decyzji, stosownie do art. 33 ust. 3a pkt 3 u.z.ch.z.l., gdyż Inspektor Sanitarny uznał, że wobec treści § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021r., decyzje nie były wydawane względem osób poddanych obowiązkowi kwarantanny. Jednakże z przyczyn przedstawionych powyżej, przepis § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia nie mógł modyfikować ustawowego trybu nakładania kwarantanny w drodze decyzji.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 146 P.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako naruszającej prawo. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżącej zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących w niniejszej sprawie równowartość wpisu sądowego w wysokości 200 zł.

Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem Skarżącej.