Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 596/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: §8 ust. 1 i 2,  §9 ust. 1, §3 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 286 poz 2870
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Gabriela Jyż (spr.) Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 993/09 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz S. S. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 993/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę S. S. (dalej skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) z [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z [...] kwietnia 2009 r., nr [...] na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z zm.; dalej ustawa z 28 listopada 2003 r.) oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870; zwanego dalej rozporządzeniem RM z 7 grudnia 2004 r.), na skutek nie złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia przez skarżącego, wstrzymał mu płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w roku czwartym i piątym, przyznaną decyzją tego organu nr [...] z [...] grudnia 2005 r. Z akt sprawy wynika, iż oświadczenie skarżącego o realizacji przedsięwzięcia doręczono właściwemu organowi w dniu 22 kwietnia 2009 r.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji pierwszoinstancyjnej, podnosząc, iż przedsięwzięcie zrealizował zgodnie z rozporządzeniem RM z 7 grudnia 2004 r., t.j. w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu. Skarżący jednocześnie przyznał, iż nie złożył w wymaganym terminie oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia z przyczyn o charakterze obiektywnym. Zaznaczył jednak, iż takie oświadczenie ostatecznie złożył i stwierdził, że w związku z tym ustała przyczyna, dla której wstrzymano płatności.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] września 2009 r., nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 a oraz ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1, § 13 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r., art. 67 i 68 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. (WE), Nr L 153, z 30 kwietnia 2004 r., str. 30-83, ze zm.), art. 64 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. (WE), Nr L 368, z 23 grudnia 2006 r., str. 15-73, ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż do otrzymania czwartej i piątej raty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego ustawodawca wymaga zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożenia w terminie 7 dni organowi I instancji oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a następnie wskazał, iż przyczyną wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty było niedotrzymanie przez skarżącego warunku, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. (złożenie w terminie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia).

W oparciu o dane zawarte w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli organ ustalił, iż trzecia rata płatności została wypłacona skarżącemu 16 kwietnia 2008 r. i w konsekwencji uznał, że przedsięwzięcie należało zrealizować najpóźniej 16 października 2008 r., a zatem termin do złożenia oświadczenia jego realizacji upłynął 23 października 2008 r. Organ odwoławczy wskazał, iż termin do złożenia oświadczenia ma charakter procesowy dlatego może podlegać przywróceniu na wniosek strony, jednakże zaznaczył, iż skarżący nie wnosił o przywrócenie tego terminu.

Skarżący zaskarżył tę decyzję do WSA w Ł., zarzucając jej naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. poprzez niezasadne przyjęcie, iż nie złożenie oświadczenia było wystarczającym powodem do wstrzymania płatności, podczas gdy bezsporne jest, iż skarżący zrealizował przedsięwzięcie w terminie wymaganym prawem. Skarżący uznał, iż po złożeniu przez niego wymaganego oświadczenia w kwietniu 2009 r. odpadła przyczyna wstrzymania płatności, bowiem niesporne jest, iż przedsięwzięcie zostało zrealizowane. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2002 r., sygn. akt II RN 90/01.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Ł. zaskarżonym tu, a wskazanym na wstępie wyrokiem, skargę oddalił, uznając iż jest ona niezasadna. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że niesporne w niniejszej sprawie pozostaje, iż trzecia rata płatności została wypłacona skarżącemu w dniu 16 kwietnia 2008 r. Ponadto strony są zgodne co do tego, że skarżący zrealizował przedsięwzięcie (zakup zwierząt gospodarskich) zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, t.j. do 16 października 2008 r. Natomiast sporna jest kwestia oceny skutków prawnych nie złożenia przez skarżącego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia w wymaganym terminie, t.j. najpóźniej w dniu 23 października 2008 r.

Jak wynika z akt sprawy skarżący w treści decyzji przyznającej dopłaty został pouczony o warunkach wypłaty czwartej i piątej raty oraz podpisał oświadczenie o znajomości tychże warunków. Mimo to skarżący złożył oświadczenie o zrealizowaniu zadeklarowanego przedsięwzięcia wraz z załącznikami w dniu 22 kwietnia 2009 r., a więc ze znacznym uchybieniem terminu, jaki ustawodawca przewidział w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r., na wniesienie powyższych dokumentów. Ze uwagi na to organ I instancji uznał przedmiotową czynność za bezskuteczną i w rezultacie wstrzymał skarżącemu płatności w czwartym i piątym roku realizacji przedsięwzięcia.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, podzielić należy argumentację organu zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. sankcja wstrzymania wypłaty płatności w czwartym i piątym roku dotyka producenta rolnego, który nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 tego rozporządzenia. W ocenie Sądu dopiero kumulatywne spełnienie przesłanek (zrealizowanie przedsięwzięcia w terminie sześciomiesięcznym i złożenie oświadczenia) daje podstawę do wypłaty czwartej i piątej raty płatności. Oświadczenie, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 powoływanego rozporządzenia, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w § 8 ust. 1 pkt 1 (§ 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r.). Do oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, dołącza się dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w tym dokument potwierdzający zakup zwierząt gospodarskich - w przypadku zakupu takich zwierząt (§ 8 ust. 3 pkt 3).

WSA podkreślił, iż złożenie wymaganego oświadczenia jest o tyle istotne, że to beneficjent powinien dołożyć należytej staranności, by dotrzymać warunków otrzymania pomocy. Sąd I instancji dostrzega, iż w orzecznictwie zaistniał spór co do charakteru terminu do złożenia oświadczenia (czy jest to termin prawa materialnego czy procesowego). Niemniej jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, iż siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia jest terminem procesowym, który może podlegać przywróceniu. Wniosek taki płynie ze redakcji przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r., który przewiduje skutek w postaci wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty tylko w razie nie dotrzymania warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Zatem pomija warunek dotyczący terminu złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, który to termin uregulowano w ustępie 2, a nie ust. 1 § 8 cytowanego rozporządzenia. Konsekwencją uchybienia temu terminowi jest bezskuteczność podjętej czynności. Założenie charakteru procesowego terminu do złożenia oświadczenia ma ten skutek, iż możliwe jest zastosowanie instytucji przywracania terminów w razie spełnienia przesłanek o jakich mowa w art. 58 i 59 k.p.a. Jednak ponieważ skarżący nie skorzystał ze swego uprawnienia do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia oraz z tym, iż niesporne jest uchybienie temu terminowi, złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego po terminie 7 dni, licząc od upływu 6 miesięcy od wypłaty III raty, jest czynnością bezskuteczną. Tak więc słusznie, w ocenie WSA, organ odwoławczy uznał, że decyzja wstrzymująca płatność dla gospodarstwa niskotowarowego z dnia 1 kwietnia 2009 r. odpowiada prawu.

W świetle powyższych rozważań późniejsze złożenie oświadczenia przez skarżącego w kwietniu 2009 r. nie mogło, wbrew twierdzeniom skargi, konwalidować sytuacji i nie spowodowało usunięcia przyczyny, która legła u podstaw kontrolowanego rozstrzygnięcia organu administracji. WSA podkreślił, iż pomimo tego, że skarżący powoływał się na przyczyny o charakterze obiektywnym, które - w jego ocenie - stanowiły przeszkodę w terminowym złożeniu oświadczenia to jednak nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Sąd zauważył, iż przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić jedynie na prośbę zainteresowanego, nigdy zaś z urzędu (art. 58 k.p.a.).

Również, zdaniem WSA, argument skarżącego, który próbuje wywieść analogię do prawa podatkowego, jest chybiony. Powołane orzeczenie Sądu Najwyższego wskazuje na dwie odrębne podstawy i dwie odrębne instytucje w prawie podatkowym: zwolnienie oraz odroczenie płatności, które ze swej istoty się wykluczają, gdyż podatnik zwolniony nie skorzysta z odroczenia płatności, skoro nie musi płacić podatku.

Wyrok ten stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika skarżącego – adwokata. Wyrokowi zarzucono:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1) naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. poprzez: a) niezasadne przyjęcie, iż brak złożenia oświadczenia w trybie § 8 ust. 1 pkt 2) w terminie wskazanym przez § 8 ust. 2 w/w rozporządzenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego pozbawia skarżącego możliwości uzyskania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty, w sytuacji kiedy bezspornym jest, iż skarżący spełnił wymagane przez § 8 ust. 1 pkt. 1 i 2 warunki, a więc zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożył wymagane oświadczenie; b) niezasadne uznanie, iż niezłożenie oświadczenia w trybie § 8 ust. 1 pkt. 2) w/w rozporządzenia w terminie siedmiu dni powoduje bezskuteczność czynności złożenia oświadczenia, a nie jest wyłącznie podstawą do wydania decyzji o wstrzymaniu płatności do momentu jego złożenia; c) niezasadne założenie, iż z braku sankcji wstrzymania płatności przewidzianych w treści § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia wywodzić należy jedynie rozróżnienie terminów sześciomiesięcznego na zrealizowanie inwestycji przewidzianego w przepisie § 8 ust. 1 pkt. 1 oraz siedmiodniowego na złożenie oświadczenia przewidzianego w przepisie § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia na terminy materialne i procesowe, a nie fakt istnienia takiej sankcji wyłącznie w przypadku niespełnienia warunków z § 8 ust. 1; d) niezasadne powiązanie bezskuteczności czynności złożenia wymaganego oświadczenia ze wstrzymaniem płatności i uznanie, że złożenie oświadczenia po terminie powoduje bezskuteczność czynności złożenia (brak możliwości jego konwalidowania), w sytuacji kiedy wykładnia celowościowa przedmiotowego przepisu nie pozwala na przyjęcie zaprezentowanej przez WSA treści normatywnej;

- na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjścia przez Sąd poza granice skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 1 kwietnia 2009 r. z uwagi na to, że organy obydwu instancji przypisały skarżącemu negatywne konsekwencje prawne w sytuacji, kiedy pouczenie zawarte w treści decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] grudnia 2005 r. (...) o przyznaniu skarżącemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego - z naruszeniem art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a - błędnie i myląco uzależniało otrzymanie płatności w czwartym i piątym roku jedynie od konieczności zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu i nie uzależniało przyznania płatności od złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia.

Kasator wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; 2) zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji stwierdzono, że:

1) wstrzymanie płatności jest przewidziane jeżeli oświadczenie nie zostanie złożone w związku z wykonaniem przedsięwzięcia. Wstrzymanie to jest jednak racjonalne wyłącznie do momentu złożenia przedmiotowego oświadczenia. Termin 7-dniowy, w ocenie autora kasacji, należy uznać za termin instrukcyjny dla organu, od kiedy może mieć miejsce wydanie decyzji o wstrzymaniu płatności. W związku z tym organ w ciągu siedmiu dni od zrealizowania przedsięwzięcia nie podejmuje żadnych działań, a po ich upływie, zgodnie z § 9 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. czeka, aż oświadczenie do niego dotrze. W sytuacji braku oświadczenia złożonego w okresie 7 dni, organ jest uprawniony do wydania decyzji o wstrzymaniu płatności. W razie ostatecznego niezłożenia oświadczenia, decyzja o wstrzymaniu nie upada i rolnik płatności nie otrzymuje, tak jak w przypadku, gdyby w ogóle przedsięwzięcia nie wykonał. Sytuacji tej nie można jednak zrównać w skutkach z przypadkiem gdy oświadczenie zostanie złożone – nawet jeśli nastąpi to po wstrzymaniu płatności. Nie ma racji Sąd I instancji uważając, iż złożenie oświadczenia po upływie terminu siedmiodniowego jest bezskuteczne, ponieważ zdaniem kasatora nie ma w rozporządzeniu przepisu, z którego można by tę bezskuteczność wywodzić;

2) zdaniem kasatora WSA zaaprobował stanowisko organu w niniejszej sprawie, mimo że organ naruszył art. 9 k.p.a., zawierający zasadę informowania, poprzez to, iż nienależycie pouczył o konieczności złożenia przedmiotowego oświadczenia w określonym terminie w decyzji o przyznaniu płatności z 5 grudnia 2005 r.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Jak akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tych zarzutów wnoszący skargę kasacyjną wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjścia przez ten Sąd poza granice skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, choć organy te przypisały skarżącemu negatywne konsekwencje prawne w sytuacji, kiedy pouczenie zawarte w treści decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2005 r. o przyznaniu skarżącemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego - z naruszeniem art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a - błędnie i myląco uzależniało otrzymanie płatności w czwartym i piątym roku jedynie od konieczności zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu i nie uzależniało przyznania płatności od złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. W ocenie NSA pouczenie zawarte we wskazanej w tym zarzucie decyzji organu I instancji jest całkowicie prawidłowe i zgodne z brzmieniem § 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r., aczkolwiek nie stanowi dosłownego cytatu z tekstu rozporządzenia.

Przechodząc do analizy zarzutów kasacji naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 8 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie orzekającym uznał go za zasadny.

Najistotniejszą kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, jest odpowiedź na pytanie czy Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność decyzji organów administracji, które swoimi decyzjami wstrzymały skarżącemu płatność do gospodarstwa niskotowarowego w roku czwartym i piątym z powodu złożenia przez skarżącego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z uchybieniem siedmiodniowego terminu przewidzianego w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. Stosownie do treści § 8 wspomnianego rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:

1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz

2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (ust. 1).

Ust. 2 § 8 rozporządzenia stanowi natomiast, iż oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1.

Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności:

1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego;

2) wystąpienie klęski żywiołowej;

3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych;

4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego.

W ocenie NSA, który podziela tu stanowisko zaprezentowane już wcześniej w judykaturze, brzmienie § 9 ust. 1 rozporządzenia wskazuje expressis verbis, z jakimi okolicznościami wiązać należy wstrzymanie wypłaty świadczeń w czwartym i piątym roku realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Taką okolicznością nie jest niezłożenie oświadczenia w terminie 7 dni, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Jak słusznie podkreślił WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 449/10 (LEX nr 643855) : "Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał rozciągnąć, określone w przepisie § 9 ust. 1 skutki polegające na wstrzymaniu płatności w czwartym i piątym roku obowiązywania planu, to zapis taki winien - według Sądu - zostać dokonany w treści rozważanego rozporządzenia w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości - expressis verbis, tak aby sankcji tej nie można było domniemywać." Skoro jednak przepisu takiego brak jest w treści rozporządzenia, to tym samym domniemywanie jakichkolwiek sankcji z powodu złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć po upływie terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r., jest nie do pogodzenia z chronionymi Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej zasadami demokratycznego państwa prawa.

Należy zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielany zresztą przez skład orzekający NSA w niniejszej sprawie, że wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, w myśl uregulowań zamieszczonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r., jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Przesłanki zastosowania wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty zostały wprowadzone do porządku prawnego przepisami o charakterze szczególnym, a zatem nie mogą być interpretowane przez organ ponad treść ściśle określoną w przepisie § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia również wykładnia celowościowa. Bezspornie trzeba bowiem uznać, iż celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), a tym samym rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z 7 grudnia 2004 r. jest wspieranie gospodarstw niskotowarowych, polegające na udzielaniu producentom rolnym pomocy finansowej w zamian za realizowanie przez nich takich przedsięwzięć, które spowodują, że ich gospodarstwa będą bardziej dochodowe, ekologiczne, bądź też umożliwią rolnikom osiąganie dochodów poza rolnictwem. A zatem należy uznać, iż złożenie przez producenta rolnego oświadczenia, że zaplanowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu administracji, natomiast dołączone do niego dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia. Jeśli z dokumentów tych wynika, że producent w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 analizowanego rozporządzenia, zrealizował przedsięwzięcie, to brak jest przesłanek do tego, aby obarczać go sankcjami, w postaci wstrzymania płatności w czwarty i piątym roku wypłaty.

Na zasadność takiego poglądu wskazuje też treść przepisu § 3 ust. 4 rozważanego rozporządzenia, który stanowi, że płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Norma zawarta w § 3 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. nie uzależnia zatem prawa do płatności od zobowiązania się producenta rolnego do złożenia odpowiedniego oświadczenia (por.: wyroki WSA w Lublinie z 27 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 390/09 i z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 477/09 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 890/09, z 23 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 29/10, z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 449/10).

Kwestią najistotniejszą wobec tego, w rozpoznawanej sprawie, jest wyjaśnienie charakteru prawnego terminu, o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r., a w konsekwencji skutków naruszenia tego terminu. Organ administracji II instancji w zaskarżonej decyzji przyjął, że termin do złożenia oświadczenia jest terminem prawa procesowego, który może podlegać przywróceniu stosownie do unormowań zawartych w art. 58 i art. 59 k.p.a., ale w przedmiotowej sprawie skarżący nie wniósł wniosku o jego przywrócenie. W konsekwencji niedotrzymanie przez niego terminu złożenia tegoż oświadczenia stanowi podstawę do wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił to stanowiska organu administracji.

Trzeba podkreślić, że problematyka związana z charakterem prawnym omawianego terminu wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W orzecznictwie tych sądów nie jest jednak jednolicie postrzegany charakter prawny tego terminu. Część składów orzekających sądów administracyjnych uznało, iż skutkiem uchybienia tego terminu jest pozbawienie producenta rolnego możliwości skutecznego dokonania określonej czynności, tzn. złożenia przedmiotowego oświadczenia, które należy traktować jako czynność procesową dokonywana w toku postępowania dotyczącego wypłaty przyznanej wcześniejszą decyzją płatności, a w konsekwencji uznano, że termin z § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. jest terminem procesowym, do którego mają zastosowanie art. 58 i art. 59 k.p.a., normujące instytucję przywrócenia terminu (tak np. w wyrokach: NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 81/10, wyrok NSA z 2 marca 2011, sygn. akt II GSK 289/10, wyrok WSA w Kielcach z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 718/08 oraz z 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 204/09 i z 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 203/10).

W judykaturze prezentowane jest także przeciwne stanowisko, że termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego. Zważywszy na fakt, iż termin materialny w prawie administracyjnym jest to okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego, to w konsekwencji upływ terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym (por. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 189/09; z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 321/09; WSA w Krakowie z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 725/09, z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1101/09; WSA w Lublinie, z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 218/09 i z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt SA/Lu 115/09 oraz z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt SA/Lu 375/09).

Należy odnotować, iż pojawiło się także w judykaturze trzecie stanowisko w tej kwestii, które uznaje że sporny termin do złożenia oświadczenia nie ma charakteru ani terminu materialnego, ani terminu procesowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 469/10, które podziela skład orzekający w rozpoznawanej sprawie (cyt.): "analizowany termin to termin szczególny przewidziany w rozporządzeniu, który ze względu na skutki jakie wywołuje charakterem najbardziej jest zbliżony do terminu porządkowego. Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem. (...) zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia "Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, że sformułowanie "z zastrzeżeniem ust. 2" dotyczy ust. 2 § 9 rozporządzenia. W związku z tym (...), naruszenie terminu do złożenia oświadczenia, określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie może stanowić podstawy wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powołanych przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że prawodawca w ogóle nie określił skutków niezachowania 7 dniowego terminu do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wobec braku podstaw do przyjęcia, że niezachowanie wspomnianego terminu wywołuje jakiekolwiek skutki, należało uznać, że wolą prawodawcy było nadania temu terminowi charakteru zbliżonego do terminu porządkowego." Odnosząc się do kwestii charakteru prawnego spornego siedmiodniowego terminu NSA we wskazanym wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r. podkreślił, że z istoty rzeczy czynności procesowe są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. W przypadku pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych rozstrzygnięcia w formie decyzji wymaga: 1) przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, 2) wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty oraz 3) wstrzymanie i zwracanie tej płatności. "O ile przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego następuje w drodze decyzji, kończącej postępowanie administracyjne w tej sprawie, to wypłata płatności w kolejnych latach jest czynnością organu podejmowaną poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym. Do czynności związanych z wypłatą poszczególnych transzy płatności, podejmowanych przez organ i beneficjenta płatności nie mają więc zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny nie można zgodzić się z poglądem wyrażanym w powołanych orzeczeniach, że oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jest czynnością procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej wcześniej płatności, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wspomnianego oświadczenia stanowi jeden z warunków wypłaty płatności w czwartym i piątym roku jej wypłaty, lecz nie wszczyna ono postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji. W wiążącym w rozpoznawanej sprawie stanie prawnym nie przewidziano bowiem możliwości rozstrzygania o omawianej wypłacie w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku, gdy wymagane oświadczenie nie zostanie złożone organ z urzędu wszczyna postępowanie, lecz nie dotyczy ono wypłaty płatności, lecz wstrzymania wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie jest czynnością procesową, albowiem co do zasady jest składane w chwili, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne, ani takiego postępowania nie inicjuje."

Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone we wskazanym wyżej wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r. skład orzekający w rozpoznawanej sprawie uznał, iż siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia, określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. ma charakter terminu porządkowego. A zatem jeśli producent rolny zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r., to złożenie spornego oświadczenia z naruszeniem siedmiodniowego terminu nie stanowi przesłanki wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Oświadczenie to może być skutecznie złożone także po upływie terminu wskazanego w § 8 ust. 2 tegoż rozporządzenia.

Sąd I instancji w niniejszej sprawie dokonał zatem, co słusznie zauważył kasator, błędnej wykładni § 8 i § 9 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. odnośnie charakteru prawnego terminu określonego w ust. 2 § 8 tego aktu prawnego. A zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem stanowisko NSA w tej kwestii zaprezentowane w niniejszym wyroku.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. O kosztach NSA orzekł w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a