Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1010/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w W. Sp. z o. o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 180/05 w sprawie ze skargi [...] w W. Sp. z o. o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Starosta O. decyzją z [...] nr [...], na wniosek złożony przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" Sp. z o.o. z O., cofnął pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb użytkowanej przez EW W. elektrowni wodnej zlokalizowanej w O. na kanale [...] w km [...] "[...]". W podstawie prawnej decyzji Starosta powołał art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) uznając, że uprawniony do korzystania z wód zakład zmienił warunki wykonywania uprawnień ustalonych w rozdz. I pkt 7 pozwolenia z dnia [...] (nr [...]), poprzez: zainstalowanie w elektrowni turbiny K. zamiast turbiny F. określonej w rozdz. I pkt 7 decyzji; zamontowanie trzech turbin lewarowych o średnicy 1,0 m i wydajności 4 m3/s każda, zamiast określonej w pozwoleniu jednej turbiny o średnicy 1990 mm i mocy 600 kW, wykonanie modernizacji MEW po [...], a więc z naruszeniem terminu ustalonego w decyzji [...] z dnia [...] (decyzja przedłużająca termin wykonania modernizacji elektrowni określony w decyzji z dnia [...] nr [...]).

W odwołaniu EW W. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji Starosty i odmowę cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego bądź uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona podniosła w odwołaniu, że: w zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia prawnego i podstawy stwierdzenia naruszeń warunków decyzji przez co decyzja dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a.; zastosowanie innych maszyn (turbin) niż wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym nie daje podstaw do stwierdzenia, iż zakład naruszył warunki pozwolenia. W związku z art. 122 ust. 3 ustawy – Prawo wodne zakład ma prawo do wykonywania urządzeń wodnych w terminie ustalonym w pozwoleniu na szczególne korzystanie z wód, tj. do [...].

Decyzją Wojewody Do. z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Elektrowni Wodnej w W. Sp. z o.o. od decyzji Starosty O., zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W motywach organ odwoławczy wskazał, że wykonanie modernizacji elektrowni i zainstalowanie turbin innego typu, niż zostało to określone zakładowi w pozwoleniu wodnoprawnym, jest niepodważalnym faktem. Zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] (decyzja przedłużająca termin wykonania modernizacji elektrowni określony w decyzji nr [...] z dnia [...]), termin modernizacji elektrowni minął [...] i zainstalowane zostały turbiny innego typu niż określone w pozwoleniu nr [...] z dnia [...]. Wskazane decyzje zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Niewykonanie w tym terminie urządzeń wodnych (modernizacji) lub wykonanie niezgodne z pozwoleniem, a także niekorzystanie z wód w określonym w pozwoleniu zakresie przez okres dłuższy niż 2 lata mogło stanowić podstawę do cofnięcia lub ograniczenia wydanego zakładowi pozwolenia (art. 32 ust. 2 ). Pismem z dnia [...] października 2004 r. Elektrownia Wodna W. poinformowała Starostwo o zakresie wykonanych prac modernizacyjnych elektrowni, a pismem z dnia [...] października 2004 r. o zakończeniu prac modernizacyjnych I etapu (polegającego według EW W. na zainstalowaniu 3 turbin lewarowych) i rozpoczęciu poboru wody w ilości 20 m3/s zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] nr [...]. Zakład uznał, że skoro posiada pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do [...], to jest uprawniony, na podstawie art. 122 ust. 3 do wykonania w tym okresie także urządzeń innych niż określone w decyzji i dokumentacji technicznej stanowiącej podstawę techniczną pozwolenia, byleby służyły do tego korzystania. Pogląd taki nie znajduje jednak uzasadnienia w przepisach aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo wodne, bowiem jeśli "zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne" – pozwolenie wodnoprawne wygasa (art. 135 pkt 3 ustawy). Istotnym dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia (cofnięcie pozwolenia a nie jego wygaszenie) jest występujący konflikt pomiędzy EW W. a PP-H "[...]" Sp. z o.o., konkurujących ze sobą w dostępie do wody na cele energetyczne. Ponieważ oba zakłady naruszyły warunki korzystania z wód określone w posiadanych pozwoleniach wodnoprawnych, organ pierwszej instancji po stwierdzeniu tych naruszeń podjął słuszną decyzję o uchyleniu pozwoleń obydwu zakładom jednocześnie. Uregulowanie na nowo korzystania z wód przez oba zakłady będzie możliwe na podstawie operatów wodnorawnych uwzględniających wprowadzone zmiany i zgodne z aktualnie obowiązującym prawem wodnym.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła spółka Elektrownia Wodna w W.. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem strony stanowisko Wojewody jest błędne i rażąco narusza art. 135 pkt 3 w związku z art. 220 ustawy – Prawo wodne. Bezspornym jest, że Spółka rozpoczęła wykonywanie urządzeń wodnych w 2002 r. czyli w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie Prawa wodnego. Starostwo Powiatowe w O. nie wniosło zastrzeżeń w trakcie postępowania uzgodnionego projektu, a także zawiadomienia Wojewody D. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę zadania pod nazwą "Przebudowa EW O. na działkach [...], [...], [...]" oraz nie wniosło protestu do decyzji Wojewody D. z dnia [...], dotyczącej pozwolenia na budowę.

Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 180/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Elektrowni Wodnej w W. sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, który w brzmieniu wydania ostatecznej decyzji stanowi, że pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania w sytuacji gdy zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu, zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, z powodów innych niż określone w art. 135 pkt 3, lub nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat. W słowniczku zawartym w ustawie (art. 9) nie zawarto definicji pojęcia "warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu". Do interpretacji tego pojęcia należy odnieść się do potocznego jego rozumienia. Skoro pozwolenie wodnoprawne określa zasady korzystania z wód, a konkretne, sporne korzystanie z wód dotyczy precyzyjnie "odbudowy małej elektrowni wodnej" ze szczegółowym określeniem w jakim zakresie i na jakich zasadach ma odbyć się ta odbudowa, nie sposób z warunków pozwolenia wyłączyć rodzaju turbiny z jakiej strona ma prawo korzystać w toku eksploatacji elektrowni.

Prawidłowość takiego rozumowania potwierdza również pozwolenie wodnoprawne z [...] ([...]). W decyzji tej, w p. I 7 wskazano, iż wnioskodawcom udziela się pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odbudowy i modernizacji MEW na kanale rzeki [...] "[...]" w km [...] w O. w zakresie montażu turbiny F. D=1609 mm w I etapie o mocy P=140 kar., zaś docelowo w II etapie turbiny "U" typu pit o 1990 mm o mocy P=600 kW.

Nadto Sądowi wiadomym jest z urzędu (co jest niesporne), że w aktach organu pierwszej instancji sprawy II SA/Wr 447/04 znajduje się kolejny dokument w postaci aktu notarialnego z dnia [...] września 2002 r. (rep. [...]), w którym wnioskodawcy z tamtej sprawy zbyli stronie skarżącej elektrownię wodną (której dotyczy niniejsze postępowanie) z turbinami K., zamiast turbiny F.. Zamontowanie innej turbiny jest zmianą warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu i może stanowić podstawę podjęcia decyzji kontrolowanej przez sąd administracyjny. Skarżąca zresztą nie podaje żadnych argumentów na poparcie tezy postawionej w skardze. Niesporne jest również i sprzeczne z pozwoleniem, zamontowanie trzech turbin lewarowych o średnicy 1,0 m i wydajności 4 m3/s każda, zamiast określonej w pozwoleniu jednej turbiny o średnicy 1990 mm i mocy 600 kW.

Za uzasadnione i znajdujące podstawę w ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd uznał opóźnienie w realizacji planowanej modernizacji w sytuacji, gdy termin w sposób ścisły w decyzji został określony (po przesunięciu na wniosek inwestora miał to być [...]) i to także pozostaje w sprzeczności z decyzją udzielającą pozwolenia wodnoprawnego.

Elektrownia Wodna w W. Sp. z o.o. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparła na:

1. Art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest naruszeniu przepisów postępowania: art. 28 i 61 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 138 ust. 1 ustawy – Prawo wodne oraz w związku z art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegało na akceptacji stanu, w którym postępowanie administracyjne, a następnie sądowe toczyło się w sprawie wszczętej na wniosek podmiotu – PP-H "[...]" Sp. z o.o. w O., który w sprawie w chwili składania wniosku i wydawania decyzji administracyjnych i wyroku nie miał przymiotu strony, gdyż już [...] kwietnia 2001 r. sprzedał swoją elektrownię wodną – na okoliczność czego strona skarżąca weszła w posiadanie dowodu w postaci odpisu aktu notarialnego dopiero po wydaniu zaskarżonego wyroku.

2. Art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 136 ust. 1 ustawy – Prawo wodne poprzez zaaprobowanie poglądów organów administracyjnych orzekających w sprawie, że skarżący montując inną turbinę aniżeli wskazana w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] r. zmienił warunki wykonywania uprawnień ustalone w tym pozwoleniu, w sytuacji, gdy warunki wskazane w części IV decyzji – pozwolenia wodnoprawnego z [...] w pkt 1, 2 i 3 nie wspominają o rodzaju turbin, jakie mają być zastosowane, zaś nikt skarżącemu nie zarzucił i nie udowodnił zmiany warunków określonych w tej części decyzji oraz poprzez akceptowanie poglądów tych organów, że istnieją podstawy do cofnięcia skarżącej pozwolenia, gdyż w terminie do [...] nie wykonała odbudowy i modernizacji swojej elektrowni wodnej, w sytuacji, gdy stan taki mógł ewentualnie być podstawą stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia (art. 135 pkt 3 Prawa wodnego), a nie cofnięcia takiego pozwolenia jako odrębnej instytucji prawnej, a nadto przepis pozwalający na stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia (art. 135 Prawa wodnego) wszedł w życie od 1 stycznia 2002 r. i przewidziany w nim dwuletni termin zwłoki w rozpoczęciu wykonywania urządzeń wodnych może być liczony od tej daty, a nie od 1994 r., a nadto przepis art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo wodne z 1974 r. z racji daty wydawania decyzji nie miał zastosowania.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 28 i 61 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i z art. 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 138 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo wodne "Stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony". Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości i zasadzie oficjalności. Według art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi samoistnej normy prawnej będącej podstawą wszczęcia postępowania w danego rodzaju sprawie. O przyjęciu zasady skargowości lub zasady oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. Tak w tej sprawie art. 138 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo wodne przesądza, stanowiąc expressis verbis, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Przyjęcie zasady skargowości i zasady oficjalności powoduje, że nie można w razie przekroczenia granic skargowości przyjąć, iż jest to naruszenie przepisów prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko w razie przyjęcia jako bezwzględnie obowiązującej zasady, zasady skargowości, a zatem dopuszczalności wszczęcia postępowania wyłącznie na wniosek strony, przekroczenie granicy skargowości przez wszczęcie postępowania na wniosek jednostki niebędącej stroną w sprawie, stanowi naruszenie prawa, które może kwalifikować do naruszenia rażącego. W razie gdy przepisy prawa dają podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, zainicjowanie takiego postępowania przez jednostkę niemającą statusu strony. Przepisy prawa nakazują organowi administracji publicznej rozważenie podstaw prawnych wszczęcia postępowania z urzędu. Według art. 233 Kodeksu postępowania administracyjnego "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Art. 138 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo wodne daje podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Nie ma więc znaczenia prawnego podjęcie postępowania w sprawie z inicjatywy jednostki, która nie spełniła przesłanek przyznania statusu strony.

W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie został postawiony prawidłowo. Art. 1 tej ustawy reguluje zakres obowiązywania ustawy, nie stanowi podstawy prawnej do stosowania środków określonych ustawą. Podstawy do stosowania środków przez sąd administracyjny wobec zaskarżonej decyzji reguluje art. 145 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne. Według art. 136 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo wodne "Pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli: zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu". W skardze kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie została wywiedziona wadliwa wykładnia. W załączniku do protokołu rozprawy wywodzono, że Sąd myli dwa pojęcia, tj. "warunki wykonywania uprawnień" i "warunki wykonywania urządzeń wodnych". Ten kierunek wykładni nie może być podstawą do uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni art. 136 ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Analizując strukturę decyzji Wojewody W. z [...]. nr [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na odbudowę i modernizację MEW na kanale rz. [...] "[...]" w km [...] w O. w oznaczonym terminie do [...] (następnie przedłużonym do [...] wyodrębniono cztery punkty, w których ustanowiono w sprawie zakresy udzielonego pozwolenia (pkt I), zobowiązania (pkt II), udzielony zakres pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w okresie do [...] (pkt III), warunki wydania pozwolenia (pkt IV). Ta przyjęta struktura decyzji z [...] nie może być podstawą do wykładni art. 136 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo wodne, nie stanowi ona bowiem nakazanej przepisami prawa struktury, a zawiera w punktach I–III rozstrzygnięcie, na które składa się udzielenie uprawnienia i określenie warunków jego przyznania. Nie można zatem wywodzić wadliwej wykładni art. 136 ust. 1 pkt 1 ze struktury decyzji z [...]. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni pojęcia "warunków wykonywania uprawnień" tylko w odniesieniu do pkt IV decyzji z [...].

Nie jest usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 136 § 1 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo wodne. Zarzut ten jest oparty na wadliwości decyzji z [...]. Brak natomiast wyprowadzenia naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które pozwoliłyby na uznanie błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy. Decyzja z [...] udzielająca pozwolenia wodnoprawnego była obowiązująca w dniu wydania przez Starostę O. decyzji z [...] nr [...] o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego.

Naruszenie warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu, w tym zakresu udzielonego pozwolenia jest dostateczną podstawą do cofnięcia pozwolenia. Wywody zatem co do zastosowania art. 135 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo wodne, regulującego wygaśnięcie pozwolenia, nie mają znaczenia, nie wpływają na błędną wykładnię art. 136 § 1 pkt 1 tej ustawy – Prawo wodne.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.