Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1653/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6 pkt 3, art. 8 ust. 3 i 4, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. H. i Prokuratora Regionalnego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 770/19 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2019 r, nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 36 pkt 2 lit. o, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ppkt a, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", Wójt Gminy B., ustalił J. H. odpłatność za pobyt matki - K. Z. w DPS w P. w wysokości 414.25 zł miesięcznie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ I instancji powołał się na wywiad środowiskowy z dnia 4 marca 2019 r., na podstawie którego ustalił, że miesięczny dochód 4 osobowej rodziny J. H. wyniósł 7.993,01 zł, co oznacza, że dochód na osobę w rodzinie ww. przekracza 300% kryterium dochodowego (528zł x 300% x 4 osoby = 6.336,00zł). Jednocześnie wskazał, że miesięczny koszt utrzymania osoby w DPS w P., w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r., kształtował się na poziomie 3.775 zł miesięcznie, zaś od 1 lutego 2019 r. wynosi 4.031 zł miesięcznie. Mając na uwadze, że K. Z. od 1 kwietnia 2019 r. ponosi odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 959,95 zł miesięcznie, organ uznał, że J. H. powinien ponosić odpłatność za pobyt matki w DPS w wysokości 414.25 zł miesięcznie (1.998,25 zł - 1.584 zł), "od daty wydania niniejszej decyzji".

Nie zgadzając się z powołaną decyzją, J. H. wniósł od niej odwołanie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję "w części określającej ramy czasowe zobowiązania" i jednocześnie ustaliło J. H. odpłatność za pobyt K. Z. w Domu Pomocy Społecznej w P. w wysokości 414,25 zł miesięcznie począwszy od miesiąca kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że podstawę ustalenia wysokości opłaty za pobyt w DPS stanowiła różnica między kwotą miesięcznego dochodu strony na osobę w rodzinie, a 300% ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, że rodzina J. H. składa się z czterech osób, zaś miesięczny dochód rodziny kształtuje się na poziomie 7.993,01 zł. Tymczasem kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 528 zł i jest wyższe niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (528 zł x 300% = 1.584 zł). Tym samym kwota minimalnej odpłatności wynosi 414,25 zł miesięcznie. Organ II instancji nie zgodził się z zarzutem dotyczącym braku określenia ram temporalnych obowiązywania zaskarżonej decyzji, w kontekście informacji zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w którym wskazano, że odpłatność za pobyt w DPS wynosi 414, 25 zł miesięcznie, od daty wydania decyzji. Kolegium podkreśliło przy tym, że rozstrzygnięcie w tym zakresie winno być umieszczone w sentencji decyzji, zatem we własnym zakresie uchyliło w części decyzję organu I instancji i w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jednocześnie orzekło o ustaleniu odpłatności, począwszy od kwietnia 2019 r. Organ II instancji wyjaśnił, że reguła kolejności nie znajduje zastosowania w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe. Zdaniem Kolegium, zarzut strony o prowadzeniu postępowania wyłącznie wobec odwołującego nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, z którego wynika, że prowadzono czynności również wobec drugiego syna K. Z., czyli M. Z.

J. H. wywiódł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia 21 stycznia 2020 r., Prokurator Regionalny w S., zgłosił swój udział w postępowaniu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, jednakże z innych powodów niż te, które zostały podniesione w skardze. Prokurator wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że skoro organ drugiej instancji może uchylić decyzję, dotyczy to uchylenia istniejącego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (sentencji decyzji), brak jest zatem możliwości uchylenia nieistniejącej części rozstrzygnięcia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Kolegium, uchylając decyzję Wójta Gminy B. "w części określającej ramy czasowe zobowiązania" orzekło co do nieistniejącej decyzji, bowiem w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej zawarto jedynie treść wskazującą na ustalenie odpłatności za pobyt K. Z. w Domu Pomocy Społecznej w P., ponoszonej przez J. H. w wysokości 414,25 zł miesięcznie, tj. bez ram temporalnych - bez wskazania od kiedy obowiązek ponoszenia tej odpłatności istnieje. Co więcej, Kolegium po uchyleniu nieistniejącej części decyzji, a zatem bez ingerencji w treść decyzji w istocie orzeczonej przez organ I instancji, orzekło co do istoty, ale tym razem nie w części, a w całości orzeczenia (ustalono odpłatność za pobyt K. Z. w DPS w P. ponoszonej przez J. H. w wysokości 414,25 zł miesięcznie, począwszy od miesiąca kwietnia 2019 r.). Powyższe świadczy o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto, zdaniem Prokuratora, decyzja Kolegium, wobec nieprofesjonalnego sposobu sformułowania jej sentencji powoduje wątpliwości, co do zakresu jej ingerencji w decyzję organu pierwszej instancji, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wskazał na przepisy art. 60, art. 61 ust. 1 i 2 i art. 103 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 3 i art. 6 pkt 10 u.p.s. i uznał, że organ pierwszej instancji wywiązał się z obowiązku zgromadzenia w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego, a następnie jego należytej oceny. Podał, że z akt sprawy wynika zarówno jaki jest średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w P., jak również jaka jest wysokość wnoszonej przez matkę skarżącego opłaty za pobyt w tej placówce. W uzasadnieniu decyzji zawarto szczegółowe informacje na ten temat, przedstawiono również wyliczenie należności. Sąd I instancji uznał, że nie ma racji skarżący wywodząc, że organ nie prowadził postępowania w stosunku do drugiego syna K. Z. Z akt sprawy wynika bowiem, że takie czynności były podejmowane. W okresie, gdy drugi z synów ww. przebywał w zakładzie karnym przeprowadzono z nim wywiad środowiskowy, uzyskując informację, że nie osiąga żadnych dochodów. Po opuszczeniu zakładu karnego organ nie mógł nawiązać kontaktu z synem ww., bowiem nie udało mu się ustalić jego miejsca pobytu, pomimo tego, że podejmował działania w tym kierunku, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Organ poczynił prawidłowe ustalenia co do sytuacji dochodowej skarżącego, co stanowiło podstawę obliczenia opłaty. Podjął również próbę zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., przesyłając jej egzemplarz stronie. Skarżący umowy nie podpisał, ale wniósł o zwolnienie go z obowiązku wnoszenia opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. wskazując na niepełnosprawność i długotrwałą, przewlekłą chorobę żony. W tym stanie rzeczy zasadnym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odpłatności, bowiem zwolnienie może nastąpić dopiero po uprzednim skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej lub umowie. W ocenie Sądu I instancji, nie doszło zatem do naruszenia przepisów wskazywanych w skardze. Jednocześnie WSA w Szczecinie wskazał, że dostrzega niefortunne sformułowanie sentencji decyzji organu odwoławczego, które odnosić się winno do wskazania daty początkowej, od której ma być wnoszona odpłatność, a nie do "ram czasowych" tego zobowiązania. Zdaniem Sądu I instancji nie stanowi to jednak uchybienia istotnego, które musiałoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zauważyć bowiem należy, że zmieniona przez organ odwoławczy treść sentencji decyzji nakładającej na J. H. obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt K. Z. w Domu Pomocy Społecznej w P., począwszy do miesiąca kwietnia 2019 r., została sformułowana prawidłowo. Sąd nie podzielił zatem stanowiska wyrażonego w piśmie procesowym Prokuratora z dnia 21 stycznia 2020 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: P.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli J. H. i Prokurator Regionalny w S.

J. H. zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o należnych kosztach postępowania za wszystkie instancje. Orzeczeniu Sądu I instancji skarżący zarzucił:

I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.s. oraz art. 11 w związku z art. 107 § 1 oraz § 3 K.p.a. w związku z art. 8 ust. 3 u.p.s., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewskazaniu przy wydaniu decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, podstaw wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie skarżącego, a także przyjęciu przepisu art. 8 ust. 3 u.p.s. jako podstawy obliczenia dochodu skarżącego, zrównującego dochód z przychodem, i tym samym nieuwzględnienie możliwości płatniczych skarżącego i jego rodziny, mimo tego, że żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wskazuje na możliwość zastosowania przepisu art. 8 ust. 3 u.p.s. przy obliczeniu dochodu osoby zobowiązanej do uiszczania opłat za osobę umieszczoną w domu pomocy społecznej,

II. rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi od decyzji SKO, która zmieniała decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji zasługiwała na uchylenie zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a., a postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., albowiem wydanie decyzji w niniejszej sprawie jest prawnie niemożliwe z uwagi na niewłaściwe wskazanie przy wydaniu decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej podstaw wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie skarżącego, natomiast prawidłowo ustalona podstawa powodowałaby bezprzedmiotowość niniejszego postępowania,

2) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie wadliwego pisemnego uzasadnienia skarżonego wyroku polegającą na zbyt lakonicznym i pobieżnym uzasadnieniu zajętego przez Sąd stanowiska w sprawie, braku odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 8 ust 3 w zw. z art. 61 ust 2 pkt 2 u.p.s., co skutkuje tym, że poprzez ogólnikowe i powierzchowne odniesienie się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów oraz kwestii bądź tez całkowite ich pominięcie, dokonana przez Sąd kontrola działań organów administracyjnych nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy, co uzasadnia eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Prokurator Regionalny w S. zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Orzeczeniu Sądu I instancji Prokurator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja - przez uchylenie decyzji organu I instancji w nieistniejącej części, a następnie przez orzeczenie merytoryczne obejmujące tak całość sentencji uprzednio nieuchylonej w tym zakresie decyzji, jak również część decyzji I - instancyjnej nieistniejącej, a uchylonej - naruszała w sposób mający istotny wpływ na treść orzeczenia przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). W art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia tych opłat. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W myśl art. 61 ust. 2 omawianej ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w art. 61 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Z powyższego przepisu wprost wynika, że obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do domu pomocy społecznej, przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., jest zależny wyłącznie od ich sytuacji dochodowej. Zasadnie zatem organy wydając decyzję o ustaleniu odpłatności nie wzięły pod uwagę innych kryteriów niż kryteria dochodowe skarżącego. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, czy majątkowej, w tym obciążeń związanych z codziennym funkcjonowaniem, nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez obowiązanego i jej wysokości. Mogą stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. w odrębnym postępowaniu. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek ponoszenia opłaty w określonej wysokości, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (na odrębności te zwracał uwagę NSA w wyroku z 6 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 649/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że ustalenie dochodu rodziny skarżącego w związku z ustaleniem opłaty za pobyt matki skarżącego w DPS mogło nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów u.p.s. i wedle zasad w niej określonych. Przepisy u.p.s. dotyczą bowiem zarówno osób ubiegających się o przyznanie pomocy społecznej, jak i tych, których jej przepisy dotyczą, w tym wymienionych w art. 61, jako zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w DPS (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 1006/14; wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016r. sygn. akt I OSK 1568/16; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016r. sygn. akt I OSK 2304/14).

W takiej sytuacji, organy administracji prawidłowo zastosowały przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. ustalając dochód na osobę w rodzinie skarżącego jako sumę miesięcznych przychodów członków tej rodziny pomniejszonych wyłącznie o te składniki przychodu, które zostały wymienione w art. 8 ust. 3 pkt 1 – 3 u.p.s., a następnie podzielonych przez liczbę osób w rodzinie (art. 6 pkt 3 u.p.s.). Bezpodstawnie zatem skarżący kasacyjnie J. H. domaga się pomniejszenia miesięcznych przychodów o dalsze, bliżej niesprecyzowane, kwoty ich uzyskania. Powyższe regulacje prawne nie dają podstawy do takich działań. Z treści przepisów art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. wynika bowiem nie tylko, że pojęcie dochodu zostało jednolicie zdefiniowane na potrzeby ustalania wszelkich świadczeń z pomocy społecznej, a więc zarówno pieniężnych, jak i niepieniężnych, ale także, że składniki, które się do przychodu odlicza zostały taksatywnie wymienione w art. 8 ust. 3 u.p.s., i wreszcie, że konstrukcja prawna odliczania określonych składników od przychodu (art. 8 ust. 3 u.p.s.) i niewliczania do dochodu określonych składników (art. 8 ust. 4 u.p.s.) nie pozwala na rozszerzającą interpretację ww. przepisów, gdyż wyliczenia zawarte w tych przepisach mają charakter enumeratywny (vide: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 1841/14).

W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe z żoną, córką i teściową. Dochód rodziny wynosi 7.993,01 zł (suma: wynagrodzenia za pracę J. H. - 3425 zł, wynagrodzenia za pracę B. L. - 3289 zł i emerytura J. L. -1277,01) , - co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 1998,25 zł. Z kolei obowiązujące w dacie wydania decyzji kryterium dochodowe, stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2018.1358), wynosi 528 zł. Zatem 300 % kryterium dochodowego stanowi kwota 1584 zł. W konkluzji, dochód na osobę w rodzinie skarżącego, ustalony w prawidłowy sposób, pozwalał organom na stwierdzenie, że przewyższa on kwotę 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. To zaś stanowiło dostateczne uzasadnienie dla ustalenia wobec skarżącego opłaty za pobyt jego matki w DPS w kwocie 414,25 zł, stanowiącej różnicę między dochodem obliczonym na osobę w rodzinie skarżącego (1998,25 zł), a kwotą 300 % kryterium dochodowego (1584 zł).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane przez organy decyzje odpowiadają też wymogom art. 107 § 3 K.p.a., a przy ich wydawaniu organy nie naruszyły art. 11 K.p.a. W ich treści wskazano bowiem zarówno podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, jak również jasno i należycie uzasadniono wydane rozstrzygnięcie, w tym wyjaśniono podstawy wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie skarżącego.

Z opisanych powyżej względów za niezasadny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej J. H. zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 pkt. 2 u.p.s. oraz art. 11 w związku z art. 107 § 1 oraz § 3 K.p.a. w związku z art. 8 ust. 3 u.p.s. W konsekwencji bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. powiązany z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku jest zgodne z przepisami prawa i daje podstawy do oceny granic rozstrzygnięcia wyznaczonych przepisami prawa. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie świadczy o tym, że Sąd I instancji nie uchybił wymogom określonym ww. przepisem. Stan sprawy, zarzuty skargi i stanowiska stron zostały przedstawione prawidłowo. Podstawę prawną rozstrzygnięcia wyjaśniono zaś w sposób przejrzysty i wystarczający. Zważywszy na powyżej przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieco lakoniczne odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., nie miało wpływu na wynik sprawy, a jest to w świetle art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wymóg konieczny do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach także skarga kasacyjna Prokuratora Regionalnego w S. wskazująca na naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. Aby ustosunkować się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności odwołać się do poglądów doktryny, dotyczących składników decyzji administracyjnej, których pominięcie przez organ administracyjny pozbawia sformułowany na piśmie akt cech, umożliwiających jej scharakteryzowanie jako decyzji administracyjnej. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, na str. 408 przyjmuje, iż cechami tymi są: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Ten sam autor wywodzi, iż rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Podkreśla przy tym wagę prawidłowej redakcji osnowy decyzji umożliwiającą jej wykonanie w postępowaniu egzekucyjnym. W tym samym komentarzu wskazuje się również na to, że uzasadnienie jest integralną częścią decyzji administracyjnej.

Uzasadnienie decyzji administracyjnej jest jej integralną częścią i nawet jeżeli pewne elementy rozstrzygnięcia zostają przeniesione do uzasadnienia, to nie można dopatrywać się w takim wypadku wadliwości, który pozwalałby na stwierdzenie, że decyzja w sensie prawnym nie istnieje. Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom, pominięcie w osnowie decyzji organu I instancji ram czasowych zobowiązania do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS, przy jednoczesnym określeniu w uzasadnieniu decyzji czasu obowiązywania nałożonego tą decyzją obowiązku – "od daty decyzji", jakkolwiek jest działaniem nieprawidłowym, to w omawianym przypadku, nie stanowi o nieistnieniu decyzji w tym zakresie. Niewątpliwie jest to jednak wada decyzji uzasadniająca jej uchylenie w tej części przez organ odwoławczy. Jednocześnie należy wskazać, że wbrew twierdzeniom Prokuratora, problematyka prawna związana z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest tak jednoznaczna, jak przedstawiono to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Otóż w tym zakresie zarówno stanowisko doktryny, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie jest jednolite. Można wyróżnić trzy poglądy. A mianowicie, jeżeli organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyli zaskarżoną decyzję w części, to może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Zgodnie z drugim poglądem, jeżeli organ odwoławczy uchyli w części zaskarżoną decyzję, to musi i tak wydać rozstrzygnięcie, odnoszące się co do istoty w całości. Natomiast zgodnie z kolejnym poglądem, który stanowi próbę pogodzenia obu ww. stanowisk - uchylenie decyzji w części oznacza, że w zależności o konkretnej sprawy administracyjnej organ może ale nie musi wypowiedzieć się co do istoty sprawy w całości. Nie można więc w tak oczywisty sposób przyjąć, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez orzeczenie co do istoty sprawy w części nieuchylonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, na tę problematykę należy spojrzeć w ujęciu systemowym. Nie wystarczy dokonać wykładni językowej art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ dokonanie takiej interpretacji może prowadzić do powstania kolejnych problemów procesowych, np. z wykonalnością aktu administracyjnego, czy z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy. Taki stan niewątpliwie nie sprzyja realizacji podstawowych zasad postępowania, takich jak: praworządności, szybkości postępowania, trwałości aktu administracyjnego, dwuinstancyjności, co w konsekwencji nie sprzyja też realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Należy mieć na względzie, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast sam winien przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero wówczas wydać w sprawie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, która winna być przecież przedmiotem jego analizy zgodnie z art. 7 K.p.a. Istota postępowania administracyjnego polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, choć przez pryzmat art. 138 K.p.a. Brak jest więc podstaw do przyjęcia stanowiska, że decyzja organu odwoławczego uchylająca w części zaskarżoną decyzję nie musi zawierać rozstrzygnięcia odnoszącego się co do całości istoty sprawy (v. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11, z 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1496/14).

W okolicznościach tej sprawy, pomimo uchylenia decyzji wyłącznie w części określającej ramy czasowe ustalonego obowiązku, znajduje uzasadnienie rozstrzygnięcie organu odnoszące się co do całości sprawy, w tym również orzeczenie o ustaleniu odpłatności za pobyt K. Z. w DPS ponoszonej przez J. H. Bez wątpienia w tym konkretnym przypadku, tego rodzaju wypowiedź organu jest bardziej czytelna i ostateczna treść decyzji nie budzi wątpliwości, tak co do samego zobowiązania, jak i ram czasowych jego obowiązywania. Bez względu więc na to czy wydana w tej sprawie decyzja organu odwoławczego będzie traktowana jako merytoryczne rozstrzygnięcie co do całości sprawy (także w zakresie samego zobowiązania), czy jedynie jako doprecyzowanie rozstrzygnięcia w zakresie uchylonym - dotyczącym ram czasowych zobowiązania (bo i tak można je interpretować), nie stanowi to wady, która powodowałaby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że w osnowie decyzji organu I instancji winna być wskazana data początkowa zobowiązania do ponoszenia kosztów pobytu krewnego w DPS, co bez wątpienia leżało u podstaw rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który decyzją reformatoryjną zasadnie skorygował tę wadę prawną decyzji Wójta Gminy B.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.