Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2359/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.138 par.2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.154 ust.3,5,6,7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3231/13 w sprawie ze skargi L. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz L. Spółki z o.o. w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 [...] 2013 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. z dnia 7 [...] 2013 r.; stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej L. z o. o. z siedzibą w W. koszty postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Ogłoszeniem z dnia 25 [...] 2013 r., Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zaprosił oferentów do składania ofert i uczestnictwa w konkursie ofert w celu zawarcia umowy na świadczenie usług medycznych wskazanych w ogłoszeniu w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2016 r., określając wartość zamówienia na kwotę [...] PLN.

W części jawnej konkursu, została przyjęta między innymi oferta spółki uzyskując w rankingu otwarcia [...] pkt, a w rankingu końcowym [...] punktów plasując się na piątym miejscu przy wyborze do zawarcia umowy pierwszych czterech oferentów. W związku z tym oferty spółki do zawarcia umowy nie wybrano.

Dyrektor [...] OWNFZ, decyzją z dnia 12 [...] 2013 r. oddalił odwołanie L. sp. z o.o od wyniku konkursu. Organ Funduszu stwierdził, że po przeprowadzeniu negocjacji w dniu 27 [...] 2013 r., spółka otrzymała za kryterium cenowe [...] pkt, za kryterium niecenowe [...] pkt, co dawało łącznie [...] pkt. Z czterech wybranych oferentów ostatni z nich otrzymał za kryterium cenowe [...] pkt, a za kryterium niecenowe [...] pkt, otrzymując łącznie [...] pkt, zatem więcej od spółki. Ustalenia te dokonano na podstawie porównania wyniku negocjacji i odpowiedzi ankietowych. Organ Funduszu podkreślał, że w trybie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, spółka została zapoznana z dokumentacją dotyczącą jej oferty.

Od decyzji tej L. sp. z o.o. złożyła odwołanie wnosząc o unieważnienie postępowania i zarzucając decyzji naruszenie art. 73 i art. 74 k.p.a. przez odmowę udostępnienia jej całości akt postępowania w tym ofert wybranych oferentów.

Decyzją z dnia 17 [...] 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że spółce uniemożliwiono zapoznanie się z dokumentacją ofertową złożoną do przedmiotowego postępowania, jednakże organ I instancji powinien okazać dokumentację ofertową podmiotów konkurencyjnych wobec spółki w formie, która nie doprowadzi do naruszenia właściwych przepisów.

Protokołem z dnia 30 [...] 2013 r. (brak uwidocznienia organu Funduszu go sporządzającego i pieczątek przedstawicieli Funduszu), okazano spółce dokumentację U. w G. oraz E. sp. z o.o. z siedzibą w W., tj. między innymi: pełną dokumentację ofertową, oceny spełnienia warunków formalnych ofert części A, B, C – listy kontrolne, wyniki kontroli oferentów, protokół z posiedzenia komisji w części jawnej i niejawnej, potwierdzenia uzupełnienia braków formalnych i braków w zakresie konfliktu personelu, zestawienia spornych elementów w zakresie personelu oraz rankingu końcowego.

Pismem z dnia 31 [...] 2013 r., L. uznając, że organ zmierza do ponownego wydania decyzji, zwróciła się, na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych o przeprowadzenie rokowań w związku z uchyleniem decyzji organu I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, decyzją z dnia 7 [...] 2013 r. oddalił odwołanie L. nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spółka nie poruszyła w ogóle kwestii nieprawidłowej oceny jej oferty przez wskazanie naruszenia jej interesu prawnego z art. 152 ustawy, a powtórne porównanie jej oferty z pozostałymi ofertami, wyraźnie wskazuje, że oferta L. nie mogła doprowadzić do zawarcia umowy. Stwierdzono również, że zgodnie z zasadą równego traktowania wszystkich oferentów i zachowania zasad uczciwej konkurencji należy nie dopuścić do ujawnienia dokumentów lub informacji stanowiących tajemnicę danego podmiotu.

W odwołaniu od powyższej decyzji L. sp. z o.o. zarzuciła ponownie naruszenie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez zaniechanie przeprowadzenia rokowań przez organ I instancji po uchyleniu przez Prezesa Funduszu poprzedniej decyzji.

Decyzją z dnia 27 [...] 2013 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 [...] 2013 r.

Opisując przebieg postępowania w sprawie, z powołaniem się na przepisy w nim obowiązujące oraz wskazując na punktację spółki otrzymaną w konkursie, organ odwoławczy stwierdził, że byłą ona niewystarczająca do zawarcia umowy. Podkreślono, że Dyrektor [...] OWNFZ dokładnie porównał ofertę spółki z ofertami, które konkurs wygrały dochodząc do tego samego wniosku.

Organ odwoławczy stwierdził, że spółce udostępniono dokumenty przez nią żądane w formie nienaruszającej właściwych przepisów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy Prezes Funduszu nie zgodził się ze stwierdzeniem spółki, iż decyzja Prezesa NFZ z dnia 17 [...] 2013 r. uwzględniała odwołanie L. Decyzja ta uchylała decyzję organu I instancji i przekazywała temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, a w jej sentencji oraz w jej treści nie padło stwierdzenie o uwzględnieniu odwołania spółki. Założeniem decyzji Prezesa Funduszu było zatem ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji, którego celem było ponowne rozpatrzenie odwołania spółki z dnia 6 [...] 2013 r., co też organ I instancji uczynił. Decyzja Prezesa NFZ została wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jako decyzja kasacyjna ze wskazaniem zaleceń dla organu I instancji, o których mowa w tym przepisie. Dyrektor [...] OWNFZ kierując się tymi wskazaniami wydał ponownie decyzję w dniu 7 [...] 2013 r., nie naruszając przy tym przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, L. sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 10, art. 73, art. 74 i art. 138 § 2 k.p.a. przez uniemożliwienie zapoznania się z dokumentacją ofertową podmiotów konkurencyjnych wybranych w postępowaniu konkursowym, co uniemożliwiło jej sformułowanie wszystkich zarzutów w postępowaniu odwoławczym oraz nieuchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji ze względu na uchybienia wskazane w skardze. Zarzucono także naruszenie art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez zaniechanie ponownego przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, opisując przebieg postępowania i wskazując na niejawny charakter dokumentów dotyczących oferentów, którzy konkurs wygrali, wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd I instancji wskazał na wstępie, że skarżąca swym pierwszym odwołaniem (z dnia 6 [...] 2013 r.) zmierzała do ponownego dokonania oceny jej oferty przez jej wybór w celu zawarcia umowy. Dyrektor [...] OWNFZ decyzją z dnia 12 [...] 2013 r. odwołanie to oddalił, co stało się powodem złożenia przez spółkę odwołania (z dnia 20 [...] 2013 r.) z wnioskiem o unieważnienie zaskarżonej decyzji i samego postępowania. Orzekając w drugiej instancji Prezes Funduszu (decyzja z dnia 17 [...] 2013 r.), na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy i art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Dyrektora [...] OWNFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Orzekając ponownie, Dyrektor [...] OWNFZ oddalił odwołanie spółki (decyzja z dnia 7 [...] 2013 r.), dlatego dopiero w tym momencie spółka mogła podnieść zarzut z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazując na obowiązek organu I instancji wynikający z tego przepisu.

Mając na uwadze argumentację Prezesa Funduszu wywodzoną z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważył, iż niezależnie od treści art. 154 ust. 7 ustawy oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przepis art. 138 § 2 k.p.a. określa granice jego stosowania - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a te konieczne wyjaśnienia zakresowo nie można uznać za możliwe do przeprowadzenia w trybie art. 136 k.p.a., gdyż nie mają charakteru dodatkowego/uzupełniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Uchylając zatem decyzję Dyrektora [...] OWNFZ w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi Funduszu, Prezes NFZ nieprawidłowo, zdaniem Sądu, stwierdził w zaskarżonej decyzji, iż działał niejako poza odwołaniem skarżącej, gdyż jego decyzja uchylająca nie odnosiła się do uwzględnienia odwołania spółki. Prezes Funduszu mógł bowiem wydać swoją decyzję kasacyjną z dnia 17 [...] 2013 r., eliminując decyzję pierwszoinstancyjną z obrotu prawnego w całości, wyłącznie dlatego, że spółka wniosła odwołanie, w którym domagała się ponownej oceny swojej oferty w relacji do ofert oferentów wskazanych w tym odwołaniu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem, pod warunkiem, iż organ odwoławczy ma możliwość na podstawie przedstawionych przez organ I instancji materiałów i dowodów wydać w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne. Uznając zatem swoją decyzją z dnia 17 [...] 2013 r. konieczność uchylenia decyzji z 12 [...] 2013 r. w całości i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, Prezes Funduszu uznał jednocześnie, że organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające ponownie, gdyż organ odwoławczy nie mógł badanej decyzji zweryfikować ze względu na braki niedające się usunąć w trybie art. 136 k.p.a. W innym przypadku wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. byłoby niedopuszczalne.

Zakres postępowania, jaki powinien przeprowadzić organ I instancji po uchyleniu jego decyzji przez organ odwoławczy określał natomiast art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145. Z treści art. 154 ust. 7 przywołanej ustawy wynika zatem, że uwzględnienie odwołania przez organ Funduszu drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń, którego to obowiązku organ Funduszu nie dopełnił z naruszeniem wymienionego przepisu w zakresie mającym wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie II GSK 121/12 i z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie II GSK 1163/12).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, zaskarżając te wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ Funduszu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), nazywana dalej "ustawą o świadczeniach" i błędne przyjęcie, że:

- zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na treść art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach oraz brak zastrzeżenia o stosowaniu kodeksu postępowania administracyjnego w tym przepisie, wywołuje zawsze skutek kasacyjny co do rozstrzygnięcia konkursu, wobec czego organ I instancji miał obowiązek przeprowadzenia rokowań ze świadczeniodawcą, którego odwołanie zostało uwzględnione;

- podczas gdy brak w przepisie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach klauzuli "lex specialis", nie stoi na przeszkodzie stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w pełnym zakresie, w tym art. 138 § 2 k.p.a. ze skutkiem kasacyjnym co do postępowania, o ile zachodzi konieczność wyeliminowania błędów postępowania administracyjnego przed organem I instancji, które organ ten powinien samodzielnie sanować po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i przyjęcie, że Prezes Funduszu jako organ II instancji nie ma podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a jedynie może odwołanie strony albo uwzględnić albo nie uwzględnić, a jeśli uwzględni je i wyda rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to będzie to rozstrzygnięcie zawsze ze skutkiem kasacyjnym i na podstawie takiej wykładni organ I instancji zawsze będzie miał obowiązek przeprowadzenia rokowań ze świadczeniodawcą, którego odwołanie zostało uwzględnione.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. nie są zgodne z prawem, co skutkowało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w sytuacji, gdy Prezes NFZ pierwotnie wydaną w sprawie na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku oraz art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia 17 [...] 2013 r., już wcześniej w całości uchylił decyzję Dyrektora [...] OWNFZ z dnia 12 [...] 2013 r. o nieuwzględnieniu odwołania od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to brak było podstaw, aby organ I instancji ponownie orzekał w przedmiocie rozpatrzenia odwołania strony od wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, zaś organ wyższego stopnia, aby ponownie rozpatrywał sprawę wywołaną wniesionym przez stronę środkiem zaskarżenia od orzeczenia organu I instancji. Sprzeciwia się temu – zdaniem Sądu I instancji – jednoznaczna treść art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ Funduszu II instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem. Podjęta na gruncie zarzutów kasacyjnych próba wykazania – bo tak właśnie należy to rozumieć - że art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje w odniesieniu do art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w takiej relacji, która nie wyłącza, ani też nie wyklucza możliwości jego stosowania wprost w postępowaniach regulowanych ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r., a więc również nie ma znaczenia dla bytu, zwłaszcza zaś dla rezultatu postępowania administracyjnego pełniącego funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz dla oceny konsekwencji wynikających z treści drugiego spośród przywołanych przepisów prawa, nie może być uznana za skuteczną. Nie dość bowiem, że nie znajduje to żadnego uzasadnienia w logice regulowanego przywołaną ustawą postępowania inicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w treści art. 154 ust. 7 tej ustawy, to również nie znajduje żadnego oparcia w judykatach Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołuje się strona skarżąca kasacyjnie.

Analiza argumentacji prawnej zawartej w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 oraz z dnia 6 marca 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12, a także na przykład i z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12 oraz w szeregu innych uzasadnieniach orzeczeń składów orzekających tego Sądu, na gruncie których podejmowana była omawiana kwestia sporna, prowadzi do zgoła odmiennych wniosków.

Afirmując pogląd prawny wyrażony w przywołanych powyżej wyrokach, co daje jednocześnie podstawę do formułowania wniosku o ukształtowaniu się jednolitego podejścia Naczelnego Sądu Administracyjnego do omawianej kwestii, stanowiącej jednocześnie zasadniczą oś sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, przypomnienia wymaga, że jak to konsekwentnie stwierdzano, z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, "[...] że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy - wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i z zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" podmiotu wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań to postępowania prowadzone na zasadzie konkurencji: o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców. Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty - mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu."

Z punktu widzenia istoty spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zwłaszcza w przywołanych powyżej judykatach konsekwentnie podnoszono jednocześnie, co wymaga szczególnego podkreślenia, że "[...]przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej."

To ostatnie spostrzeżenie uzasadnia natomiast wniosek - który w Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie uznaje za w pełni uzasadniony - że "[...] ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego co do sposobu orzekania przez organy administracji. Z treści jej art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 tej ustawy stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis jej art. 154 ust. 7 w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści tego przepisu natomiast wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu w drugiej instancji, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a."

Afirmując przedstawiony pogląd prawny, nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że w postępowaniu inicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a., uprawnienia odwoławcze organu wyższego stopnia, o których mowa w art. 138 k.p.a., nie doznają żadnych modyfikacji wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stanowisko to, nie koresponduje z jednoznaczną treścią art. 154 ust. 7 tej ustawy, którego rozumienie w zakresie odnoszącym się do wpływu zawartej w nim regulacji na treść kompetencji orzeczniczych organu wyższego stopnia w kontrolnym postępowaniu administracyjnym regulowanym tą ustawą przedstawione zostało powyżej. Podjęta przez stronę skarżącą kasacyjnie próba podważania logiki wskazanego kontrolnego postępowania administracyjnego regulowanego ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r., prowadzi również – gdyby uznać ją za uzasadnioną - do dalece dysfunkcjonalnych i niepożądanych (ani też nie zamierzonych) przez samego ustawodawcę skutków, w zakresie odnoszącym się do celów przywołanej ustawy, w tym również oczekiwanego przez ustawodawcę czasu, w jakim miałoby dochodzić do ich osiągnięcia – zabezpieczenie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez zawarcie umów o ich udzielanie. Nie ma więc racjonalnego wytłumaczenia dla sytuacji, w której wbrew logice przyjętych rozwiązań prawnych oraz jednoznacznej treści art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, organ wyższego stopnia przepis ten miałby pomijać i wbrew wynikających z niego konsekwencjom, orzekać na podstawie regulacji zwartej w art. 138 k.p.a. w pełnym określonym nią zakresie, w tym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.