Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3224/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
article: art. 7, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej i M. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., NR [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy poprzedzającą ją swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965r., Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1964r., Nr [...] o przyznaniu na rzecz Z. L. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. Z. Nr [...], oznaczoną katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 547 m2.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1956r. Nr [...] Prezydium [...] Rady Narodowej w G. wywłaszczyło na rzecz Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. Z. Nr [...], oznaczoną katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 547 m2, stanowiącą własność Z. z B. L.

Decyzją z dnia [...] marca 1964r. Nr [...] Prezydium [...] Rady Narodowej w G. orzekło o przyznaniu na rzecz Z. L. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Następnie ostateczną decyzją z dnia [...] września 1965r. Nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy decyzję Prezydium [...] Rady Narodowej w G..

M. J. L.– L. (następczyni prawna byłej właścicielki nieruchomości, wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w przedmiocie odszkodowania oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej w G..

Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., wskazał iż decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona musi być oceniana według przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych(Dz.U. z 1952r., nr 4, poz. 31). Co prawda bowiem na mocy art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958r., nr 17, poz. 70) dekret ów utracił moc, jednak w myśl art. 48 ustawy odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w tejże ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania. W pozostałych natomiast przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych. W niniejszej sprawie odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalono w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej: dekret).

Oceniając zatem decyzję według wskazanych przepisów organ wyjaśnił, że kwotę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę A. S.. W ocenie organu wysokość odszkodowania obliczono zgodnie z przepisami dekretu oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r., Nr 52, poz. 339), jak też w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 16 sierpnia 1958r, w sprawie ustalenia ceny żyta przy spłatach w gotówce należności Państwowego Funduszu Ziemi (M.P. z 1958r., nr 65, poz. 381) i instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 10 maja 1950r. nr 4R/2.VIII.7/9/50.

Jak wynika z treści przedmiotowego operatu, kwotę odszkodowania należną byłej właścicielce za wywłaszczoną nieruchomość biegły ustalił przyjmując cenę 1ha gruntu w wysokości 26q żyta, przyjmując cenę 1q w wysokości 150 zł. Z uwagi na fakt, iż G. posiadała w dacie 01.01.1950r. ponad 100 tyś. mieszkańców, zaś nieruchomość położona była w strefie śródmiejskiej, zgodnie z treścią § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952r. ustalono, iż wysokość mnożnika dla wycenianej nieruchomości wynosiła 4,2 (zał. nr 4 do ww. rozporządzenia z dnia 28 listopada 1952r.)

Odwołanie od przedmiotowego orzeczenia złożyła wywłaszczona, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz domagając się przyznania nieruchomości zamiennej w zamian za wywłaszczoną nieruchomość, względnie przyznanie wyższego odszkodowania, uznając kwotę przyznanego odszkodowania za rażąco krzywdzącą.

Postanowieniem z dnia [...] marca 1963r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych odroczyła wydanie decyzji na okres 3 miesięcy w celu umożliwienia odwołującej się wystąpienia do Ministra Żeglugi o zezwolenie na dostarczenie działki zamiennej w trybie nadzwyczajnym. Zgodnie bowiem z treścią zdania drugiego art. 30 ust. 1 dekretu, w przypadku gdy nieruchomość nie należała do kategorii nieruchomości uprzywilejowanych wskazanych w zdaniu pierwszym ww. art. 30 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego, dostarczenie nieruchomości zamiennej wymaga stosownego zezwolenia.

Dnia [...] lipca 1963r. Minister Żeglugi udzielił zezwolenia nr [...] na dostarczenie wywłaszczonej Z. L. działki zamiennej, w trybie i na zasadach ustalonych w obowiązujących przepisach wydanych w tym zakresie.

Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych uwzględniła odwołanie i uchyliła orzeczenie organu I instancji wskazując, że organ I instancji winien uwzględnić przywołane powyżej zezwolenie Ministra Żeglugi.

W związku z ustaleniem przez organ I instancji, że brak jest rezerw terenowych na cele zamienne, decyzją z dnia [...] marca 1964r., Nr [...], Prezydium [...] Rady Narodowej w G. orzekło o przyznaniu na rzecz Z. L. odszkodowania w kwocie 1100 zł. – ustaloną w oparciu o wyżej omówiony operat szacunkowy sporządzony przez A. S.

Z. L. odwołała się od ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 1965r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych odroczyła wydanie decyzji celem zwrócenia się do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej – Departament Gospodarki Mieszkaniowej czy istnieje możliwość dostarczenia nieruchomości zamiennej na terenie G., S. i G..

Decyzją z dnia [...] września 1965r. Nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, utrzymała w mocy decyzję Prezydium [...] Rady Narodowej w G.. W uzasadnieniu powołano się na informację o braku na terenie Gdańska, G. i S. możliwości wytypowania dla odwołującej nieruchomości zamiennej. Organ odwoławczy uznał nadto, iż nieruchomość nie była nieruchomością uprzywilejowaną w rozumieniu art. 30 dekretu wywłaszczeniowego.

Mając na uwadze ww. okoliczności Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że w zakresie przyznania nieruchomości zamiennej nie naruszono prawa w stopniu rażącym, bowiem jedynie w przypadku gdy nieruchomość należała do kategorii nieruchomości uprzywilejowanych, organ wywłaszczeniowy winien obligatoryjnie zapewnić wywłaszczonemu (wywłaszczonej) nieruchomość zamienną. Z akt sprawy zaś nie wynika, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła kategorię wskazaną w art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. Zatem odmowa przyznania wywłaszczonej – Z. L. nieruchomości zamiennej w zamian za wywłaszczoną nieruchomość nie stanowi w ocenie organu nadzoru rażącego naruszenia prawa.

Dalej organ wskazał, że w myśl ww. art. 33 ust. 2 dekretu wywłaszczeniowego, wydanie orzeczenia w przedmiocie ustalenia odszkodowania było możliwe jedynie po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W aktach archiwalnych brak jakichkolwiek śladów wskazujących na fakt przeprowadzenia rozprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W aktach brak również jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej załączenia do odwołania protokołu z przeprowadzonej rozprawy odszkodowawczej dotyczącej wywłaszczonej działki położonej w G. przy ul. Z. Nr [...], ewentualnie zawiadomienia informującego strony o terminie rozprawy. Okoliczności te w ocenie Ministra potwierdzają, że organ ustalający odszkodowanie nie przeprowadził rozprawy wymaganej obligatoryjnie, a w konsekwencji dopuścił się naruszenia ust. 2 art. 33 dekretu wywłaszczeniowego w stopniu rażącym.

Minister wyjaśnił również, że z akt sprawy nie wynika, aby podlegająca nadzorowi organu naczelnego decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium [...] Rady Narodowej w G. wywołały nieodwracalne skutki prawne.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożył Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz M. J. L.-L., w której imieniu działała radca prawny K. F..

Prezydent Miasta G. zarzucił organowi nadzorczemu naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, mimo braku wyczerpującego zbadania tej kwestii w toku postępowania dowodowego,

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na przyjęciu, że w toku postępowania odszkodowawczego nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, mimo iż takiego uchybienia nie stwierdziła Komisja Odwoławcza zobowiązana do rozpatrzenia sprawy ponownie w jej całokształcie,

- art. 33 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r, o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, że brak rozprawy administracyjnej, w sytuacji prawidłowego i zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania, stanowić może podstawę stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

M. L. – L. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, iż wywłaszczona nieruchomość powinna być uznana za przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego i w związku z tym Z. L. należało zaoferować nieruchomość zamienną zgodnie z art. 30 dekretu.

Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie rozpatrując sprawę utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że w aktach archiwalnych dot. przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego brak jakichkolwiek dokumentów uprawdopodabniąjących choćby fakt przeprowadzenia rozprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W szczególności zachowanych w aktach archiwalnych "SPIS SPRAWY Nr [...]" (zawierający opis dokumentów wchodzących w skład akt sprawy zakończonej decyzją z dnia 2 marca 1964 r.), który został dołączony przez Prezydium [...] Rady Narodowej w G. do odwołania Z. L., nie zawiera informacji o przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. Organ podkreślił, że brak w nim informacji o sporządzeniu protokołu z takiej rozprawy, brak informacji o zawiadomieniu stron o terminie rozprawy odszkodowawczej oraz brak jakiejkolwiek wzmianki o innych dokumentach uprawdopodabniających przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej. Nadto w ocenie Ministra, z akt archiwalnych wynika, iż powyższe uchybienie nie zostało konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem w aktach archiwalnych brak jakichkolwiek dowodów wskazujących, iż rozprawa odszkodowawcza została przeprowadzona przed organem odwoławczym.

Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty podniesione we wniosku M. L.-L. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Wywłaszczona nieruchomość nie mogła być uznana za należącą do kategorii uprzywilejowanych w rozumieniu art. 30 ust 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Organ uznał, że nieruchomość ta była parcelą budowlaną, nie stanowiła gospodarstwa rolnego, ogrodniczego lub warsztatu rzemieślniczego. Z akt sprawy wynika jednak, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła parceli budowlanej przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego lub dwurodzinnego, bowiem była przeznaczona w planach zabudowy pod budownictwo wielokondygnacyjne. Organ powołał się na pismo Prezydium [...] Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1962 r. nr [...], z którego wynika, iż przedmiotowa parcela w przedwojennym planie zabudowy z 1931 r. znajdowała się w V strefie zabudowy, czyli przewidziana była pod budownictwo wielokondygnacyjne (5 – kondygnacyjne). Przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne (wielorodzinne) wynika również z notatki służbowej z dnia 12 sierpnia 1961 r. sporządzonej przez Kierownika Referatu Urbanistyki. Powyższe potwierdza także nie uzyskanie przez Z. L. zgody na budowę domu jednorodzinnego na przedmiotowej nieruchomości pomimo ubiegania się o nią. Organ przy tym wskazał, iż Z. L. zakupiła przedmiotową nieruchomość w 1935 r., czyli już po przeznaczeniu nieruchomości pod zabudowę V strefy. Wywłaszczenie wskazanej nieruchomości również dokonywane było z uwagi na konieczność budowy domów mieszkalnych o 355 izbach o pow. użytkowej 6.600 m2 dla około 600 osób. Zdaniem organu znaczna liczba przewidzianych izb, duża powierzchnia użytkowa budynków oraz znaczna liczba osób mających zamieszkiwać dane budynki wskazuje, iż celem wywłaszczenia była budowa budynków mieszkalnych wielokondygnacyjnych przeznaczonych dla wielu rodzin. Wreszcie o przeznaczeniu nieruchomości decyduje zdaniem organu i ten fakt, że przez pewien okres rozważano budowę na niej gmachów NBP. Załączona zaś do wniosku o stwierdzenie nieważności kopia części projektu domu mieszkalnego nie potwierdza stanowiska skarżącej. Kopia planu nie stanowi bowiem dokumentu w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto na załączonym planie na jednej kondygnacji znajdują się pomieszczenia przeznaczone np. na cztery kuchnie, co – zdaniem organu – przesądza, że przedstawiony został plan budynku wielorodzinnego, a nie jedno- lub dwurodzinnego. W ocenie organu nadzorczego błędne jest również stanowisko, iż kategoria budownictwa mieszkalnego wielokondygnacyjnego jest tożsama z kategorią budownictwa jednorodzinnego lub dwurodzinnego w planach zabudowy (zagospodarowania przestrzennego).

Na powyższą decyzję skargi złożył Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz M. L.-L. reprezentowana przez radcę prawnego K. F..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta G. zarzucił naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie – w oparciu o domniemania wyprowadzane z decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 25 września 1965 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1964 r. – że w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono wymaganej przepisami prawa rozprawy administracyjnej

2) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na przyjęciu, że w toku postępowania odszkodowawczego nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, mimo iż takiego uchybienia nie stwierdziła Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych,

3) art. 33 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w z w. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak rozprawy administracyjnej, w sytuacji prawidłowego i zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania, stanowić może podstawę stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2014 r., na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że twierdzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju o nieprzeprowadzeniu w toku postępowania odszkodowawczego rozprawy administracyjnej nie zostało poprzedzone wnikliwym badaniem, a co za tym idzie - jest co najmniej przedwczesne. Organ nadzoru twierdzenie o nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej oparł wyłącznie na braku, w pozyskanych archiwalnych aktach wywłaszczeniowych, protokołu z rozprawy oraz innych dokumentów świadczących o jej przeprowadzeniu. Organ jednak nie uwzględnił znacznego upływu czasu od chwili prowadzenia przedmiotowego postępowania. Skarżący wskazał, że mając na uwadze przypadki niekompletności akt archiwalnych oraz okoliczność, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to wadliwe jest założenie, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. W takiej sytuacji konieczne jest dokonanie kompleksowej oceny materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody, które udało się zgromadzić w postępowaniu nadzorczym. Owymi innymi dowodami, zdaniem skarżącego, winny być orzeczenia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych: z dnia [...] września 1963 r. oraz z dnia [...] września 1965 r., w których nie sygnalizowano uchybień w postaci nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed organem I instancji.

W dalszej kolejności, skarżący podniósł, że aby ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu.

Skarżąca M. L.-L., w której imieniu działa radca prawny K. F., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazała, że organ nadzorczy nieprawidłowo uznał, iż wywłaszczona nieruchomość nie zawierała się w katalogu nieruchomości uprzywilejowanych w myśl art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Po pierwsze bowiem Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych odroczyła wydanie decyzji na okres 3 miesięcy w celu umożliwienia Z. L. wystąpienia do Ministra Żeglugi o zezwolenie na dostarczenie działki w trybie nadzwyczajnym.. Odmowa zaś wytypowania nieruchomości zamiennej wynikała z braku rezerw terenowych na cele zamienne. Zdaniem skarżącej art. 30 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r kreował obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennych Skarbu Państwa lub Samorządu. Nieruchomość wywłaszczona powinna była być uznana za przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego, skoro Prezydium [...] Rady Narodowej w G., przyznając odszkodowanie, wskazało, że jest to odszkodowanie za grunt budowlany. Również z aktu notarialnego nabycia nieruchomości przez Z. L. wynikało, że jest to działka budowlana. Podobne wnioski wysnuć należy z dokumentów wywłaszczeniowych, które wskazują że chodzi w nich o tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Skarżąca zaznaczyła również, że istniały projekty budowy domu jednorodzinnego na przedmiotowej nieruchomości i do czasu wywłaszczenia Z. L. zabiegała o zgodę na budowę. Teren był też przez pewien czas przewidziany pod zabudowę kompleksu gmachów NBP, a ewentualna zabudowa nieruchomości przez właścicielkę domem jednorodzinnym, miała być uzależniona od sprecyzowania stanowiska NBP, co potwierdza, że chodziło o nieruchomość przewidzianą pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, czemu samo tylko przeznaczenie terenu w planie zabudowy m. G. z roku 1931 pod zabudowę V strefy nie stało, zdaniem skarżącej, na przeszkodzie. Skarżąca przywołując brzmienie art. 30 dekretu, wskazała, iż przesłanką uznania nieruchomości za uprzywilejowaną w trybie ww. artykułu jest fakt pozostawania działką przeznaczoną pod budowę domu.

W odpowiedziach na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji i wniósł o oddalenie skarg.

Na rozprawie 23 maja 2016 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania sprawy o sygn. akt od IV SA/Wa 3224/15 oraz IV SA/Wa 3225/15 oraz do wspólnego rozstrzygnięcia pod sygnaturą IV SA/Wa 3224/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza natomiast, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej kontekście, Sąd uznał że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są uzasadnione.

Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na zasadach i w trybie uregulowanym w art.156 ustawy z dnia 15 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej "k.p.a.", było rozstrzygnięcie, czy: 1) decyzja Komisji Odwoławczej do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965 r. nr [...] oraz 2) utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium [...] Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1964 nr [...], ustalające odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. Z. [...], obciążone są którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, przewidzianych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej (zwłaszcza w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty), co do zasady wyklucza możliwość jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zaznaczyć również należy, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma bowiem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

W niniejszej sprawie decyzjom odszkodowawczym zarzucono wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa. Jest to kwalifikowana wada prawna, przewidzianą w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują, zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie stanowiskiem, łącznie trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia polegająca na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę; 2) charakter przepisu, który został naruszony – co oznacza, że konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy oraz czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76); 3) skutki ekonomiczne jakie wywołuje decyzja – przyjmuje się że dla uznania że decyzja rażąco narusza prawo, konieczne jest stwierdzenie, że skutki jakie ona wywołuje są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA).

Uwzględniając powyższe rozważania wskazać należy, iż w zaskarżonej decyzji Minister uznał, że decyzje odszkodowawcze są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, wobec braku w aktach sprawy śladów przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, która poprzedzać miała w myśl art. 33 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych wydanie decyzji odszkodowawczej.

Jak była już o tym mowa przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzoru jest sprawa procesowa zmierzająca do rozpoznania i rozstrzygnięcia czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, przy pomocy których organ winien dążyć do ustalenia czy zaistniały okoliczności, przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Wobec tego organ nadzoru, prowadzący postępowanie nieważnościowe, zobligowany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania oceny czy dana okoliczność zastała udowodniona (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Przy czym z uwagi na cel postępowania nadzorczego, w którym chodzi o ustalenie czy kontrolowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, postępowanie wyjaśniającego prowadzone przez organ nadzorczy wymaga zebrania konkretnych dowodów wskazujących na istnienie takiej wady. Istnienia wady prawnej nie można opierać na domniemaniu. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA oraz wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07, CBOSA). Podyktowane to jest również i tym, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok z 12 lutego 2013 r., I OSK 1717/11, CBOSA i cyt. tam orzeczenia), a nadto akcentowanymi m. in. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt .P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) narastającymi z czasem trudnościami dowodowymi występującymi w toku nadzwyczajnego postępowania.

W ocenie Sądu, Minister stwierdzając nieważność decyzji odszkodowawczej naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem opierając się na niepełnym materiale dowodowym wyprowadził kategoryczny wniosek o braku w aktach sprawy dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rozprawy, co doprowadziło do uznania, że postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu stanowisko to jest błędne. Jak była bowiem już o tym mowa nie można – z powodu znacznego upływu czasu i wiążących się z tym trudności w odnalezieniu materiałów źródłowych oraz prowadzeniu postępowania dowodowego –domniemywać nie dopełnienia wymogów ustawowych (w tym przypadku domniemywać braku przeprowadzenia rozprawy) wyłącznie w oparciu o stwierdzenie braku w aktach archiwalnych dokumentu potwierdzającego dane zdarzenie (w tym przypadku potwierdzającego przeprowadzenie rozprawy). Szczególnie takie domniemanie jest nieuzasadnione w sytuacji gdy znajdujące się w aktach dokumenty pośrednio wskazują na przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Z taką natomiast sytuacją mamy w rozpoznanej sprawie. I tak w orzeczeniu Prezydium [...] Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1962 r., Nr [...] jest wzmianka, iż orzeczenie wydane zostaje "...w wyniku przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej" (k. 70 akt administracyjnych). W aktach znajduje się również obszerne odwołanie złożonego przez Z. L., w którym sformułowano zarzuty dotyczące kwestii procedury poprzedzającej wydanie orzeczenia. Jednak, co warte odnotowania, nie ma w nim mowy o naruszeniu przepisu dotyczącego przeprowadzenia rozprawy. (k. 65 i poprzednie akt administracyjnych). Wskazać trzeba, że w decyzji organu odwoławczego z dna 18 września 1963 r. (k. 54 akt administracyjnych) nie podniesiono jako uchybienia uzasadniającego uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji kwestii braku przeprowadzenia rozprawy. Kolejne orzeczenie– decyzja Prezydium [...] Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1964 r., Nr [...] – w swej treści zawiera wzmiankę o wydaniu orzeczenia w wyniku przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Co więcej, w odwołaniu z dnia 14 marca 1964 r. Z. L. (k. 46), wskazuje że rozprawa się odbyła i były na niej przesłuchane strony.

Sąd nie kwestionuje ustaleń organu co do braku w aktach sprawy dokumentów wymienionych przez organ nadzorczy. Nie sposób bowiem zaprzeczyć twierdzeniu, że w zachowanych w aktach archiwalnych "SPIS SPRAWY Nr [...]" brak informacji o przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej, w szczególności brak w nim informacji o sporządzeniu protokołu z takiej rozprawy, brak informacji o zawiadomieniu stron o terminie rozprawy odszkodowawczej oraz brak jakiejkolwiek wzmianki o innych dokumentach uprawdopodabniających przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej. Dokumentów takich bowiem w aktach sprawy nie ma. Sąd mając jednak na uwadze dokumenty wspomniane w poprzednim akapicie, nie podziela ustaleń i wniosków organu nadzorczego co do braku jakichkolwiek dokumentów uprawdopodabniąjących choćby fakt przeprowadzenia rozprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tym samym stwierdzić należy, że zachowany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozprawa nie została przeprowadzona.

Zwrócić należy uwagę, że od dnia wydania kwestionowanego orzeczenia odszkodowawczego upłynęło ponad 50 lat. W takiej sytuacji istnieje ryzyko, że część dokumentów archiwalnych nie zachowała się. Z tego powodu rolą organów prowadzących postępowanie w trybie nadzwyczajnym jest wnikliwa analiza zachowanego materiału dowodowego, z uwzględnieniem wskazanej powyżej dyrektywy dotyczącej trybu regulującego postępowanie nadzorcze. W szczególności organ winien mieć na uwadze podniesioną powyżej kwestię wykluczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w razie istnienia jakichkolwiek wątpliwości co do jej legalności. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje najdalej idące skutki do obrotu prawnego – ostateczne stwierdzenie nieważności wywiera skutek z mocą wsteczną, eliminując decyzję od chwili jej wydania. Stąd nie można stwierdzić nieważności decyzji w przypadku istnienia wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, podobnie jak w razie niejednoznacznego rozumienia przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji. W sprawach administracyjnych, w których były wydawane decyzje kilkadziesiąt lat temu, często nie ma całości materiału dowodowego sprawy, a niejednokrotnie jedynym istniejącym dowodem na zakończenie sprawy jest egzemplarz decyzji administracyjnej. Skoro zatem – jak w niniejszej sprawie – zachowane w aktach dokumenty pośrednio wskazują, że zebrany materiał dowodowy uzasadnia wątpliwości co do kluczowej kwestii, tj. przeprowadzenia rozprawy, to stwierdzenie nieważności decyzji z powołaniem się na rażące naruszenie prawa wobec nie dochowania procedury przewidzianej przepisami regulującymi postępowanie odszkodowawcze, stanowi naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji bowiem gdy posiadane dokumenty jednoznacznie nie pozwalają na wykluczenie odbycia wymaganej przepisami dekretu rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia o odszkodowaniu, nie jest w ocenie Sądu możliwe, stwierdzenie, że decyzja odszkodowawcza została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa. Uznanie zatem przez organ nadzoru, że kwestionowane orzeczenia wydane zostały w warunkach oczywistego, a przez to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyłącznie w oparciu o ustalenie braku konkretnych dokumentów, bez jednoczesnego wyjaśnienia istniejących wątpliwości, nie może zostać uznane za prawidłowe.

Sąd zauważa, że w przypadku niekompletnych akt sprawy administracyjnej organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a., tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. Jak wyżej wspomniano w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa czy że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu. Musi istnieć dowód jednoznacznie potwierdzający okoliczności podnoszone przez stronę, bądź artykułowane przez organ nadzorczy. Taka sytuacja jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak bowiem wyżej wykazano, w aktach sprawy zachowane są dokumenty, które wskazują że rozprawa została przeprowadzona. (orzeczenie z 1964 r. oraz z 1965 r.). Sąd zwraca uwagę, że orzeczenia te są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zatem stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Domniemanie autentyczności tych dokumentów mogło być obalone dowodem przeciwko ich treści (art. 76 § 3 k.p.a.), co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić wyrażoną powyżej ocenę prawną.

Niezależnie, Sąd stwierdza, że organ nadzoru nie przeanalizował, czy stwierdzone naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji czy można je uznać za rażące. Jednak wobec uznania przez Sąd, iż organ w ogóle błędnie ocenił okoliczności sprawy i niezasadnie uznał, iż nie przeprowadzono rozprawy, a w konsekwencji że doszło do naruszenia przepisów prawa, brak analizy wpływu uchybienia na wysokość ustalenia odszkodowania, nie ma wpływu na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd podzielił ustalenia organu co do przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości i w konsekwencji uznał, że organ zasadnie stwierdził, iż w zakresie przyznania nieruchomości zamiennej nie naruszono prawa w stopniu rażącym. Istotnie bowiem, w myśl przepisów dekretu, jedynie w przypadku gdy nieruchomość należała do jednej kategorii nieruchomości uprzywilejowanych, wymienionych w art. 30 ust. 1, organ wywłaszczeniowy winien obligatoryjnie zapewnić wywłaszczonemu (wywłaszczonej) nieruchomość zamienną. Przypomnieć przy tym należy, że w myśl postanowień art. 30 ust. 1 zd.1 jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Z akt sprawy zaś nie wynika, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła kategorię wskazaną w art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. Jak słusznie wskazuje organ o przeznaczeniu nieruchomości decydowały nie zamierzenia jej właściciela wobec tej nieruchomości, ale jej przeznaczenie wynikające ze stosownych przepisów. W niniejszej sprawie decydujące znaczenie dla przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, wobec braku decyzji określającej możliwy sposób zabudowy, miały przepisy planu z 1931 r. Ten zaś, jak wynika z akt sprawy przewidywał na tej nieruchomości zabudowę 5-kondygnacyjną. Zatem z całą pewnością nie mogła to być zabudowa jedno czy dwurodzinna. Przy tym nie ma racji skarżąca utożsamiając przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną z zabudową jednorodzinną, bowiem bez wątpienia są to dwa różne typy zabudowy.

Nie można również uznać za zasadny argumentu skarżącej, iż odroczenie wydania decyzji przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność wystąpienia o zgodę na nieruchomość zamienną , czy też uzyskanie tej zgody nakładało na organ obowiązek przyznania nieruchomości zamiennej. Przepis art. 30 ust. 1 zd. 2 dekretu przewidywał bowiem, że w innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymaga zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy nieruchomość nie należała do kategorii uprzywilejowanej, wówczas dostarczenie nieruchomości zamiennej dopuszczalne będzie wyłącznie po uzyskaniu stosownej zgody. Nie oznacza to jednak że wyrażenie takiej zgody obliguje organ do dostarczenia nieruchomości zamiennej. Oznacza tylko, że w razie gdyby istniała możliwość dostarczenia takiej nieruchomości zamiennej, to jest to możliwe wyłącznie po uprzednim uzyskaniu zgody stosownego organu. Jeżeli jednak mimo takiej zgody organ nieruchomości zamiennej nie dostarczył to nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.