Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1552/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6,7,77par1, 138 par 1 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. W. i Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania J.W. i Z. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2017 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania schodów – uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania schodów i w tej części orzekł o wykonaniu schodów w terminie do dnia [...].09.2017 r., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję GINB wyjaśnił, że PINB w [...] (dalej: "PINB") decyzją nr [...] z dnia [...].06.2014 r., celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie zrealizowanych robót budowlanych w piwnicy oraz zejścia (wraz z drzwiami) do piwnicy, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w miejscowości [...], ul. [...] (dz. nr [...]), nałożył na inwestorów K. i M. O., obowiązek wykonania, w terminie do dnia [...].08.2014 r. następujących robót budowlanych:

1. wzmocnienie istniejącego stropu piwnicy - zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji poprzez:

- zamontowanie podciągu stalowego (belka - dwuteownik 140 mm) z dwóch odcinków łączonych na słupie środkowym murowanym. Odcinek podciągu (z lewej strony słupa) oprzeć na ścianie piwnicznej. Podciąg ułożyć na podlewce betonowej z betonu C12/15. Odcinek belki (z prawej strony słupa) oprzeć na słupku z rury stalowej 0 127/4 mm ustawionym na stopie betonowej o wymiarach 40 cm x 40 cm i wysokości 40 cm. Stopy wykonać z betony żwirowego klasy C16/20.

- pogłębić słup murowany (o wym. 30 cm x 30 cm) i wylać stopę fundamentową o wymiarach 50 cm x 50 cm i wysokości 40 cm ze zbrojeniem siatką 0 12 o oczkach 10 x 10 cm dołem,

- podciąg po wypoziomowaniu przyspawać do rury,

- na słupie środkowym murowanym ułożyć podciągi na podlewce betonowej z betony C12/15 i podłączyć na środku nakładką z płaskownika grubości 4 mm przykręconymi śrubami M-10.

2. minowanie fundamentów, ścian fundamentów i obniżenie posadzki w celu uzyskania 2 m wysokości pomieszczenia piwnicy - zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji, poprzez

• wykonanie nadproża drzwiowego o długości 130 cm z 3 ceowników 50 mm skręconych 3 śrubami 0 12 mm na poduszkach betonowych, wykonanie poszerzenia otworu drzwiowego umożliwiającego montaż drzwi w świetle ościeżnicy posiadających szerokość 0,90m i wysokości 1,90 m. W wykonanym otworze drzwiowym należy zamontować drzwi stalowe ocieplone (otwierane na zewnątrz) z kratką nawiewną o pow. 300 cm2,

3. rozbiórkę istniejącego wejścia (schodów do pomieszczenia piwnicy), wykonanie schodów wejściowych do pomieszczenia piwnicy stosownie do załącznika nr 3 decyzji,

4 zamontowanie 2 sztuk poręczy na ścianach obudowy zejścia do piwnicy o wysokości 1,1 m z prześwitami w pionie nie większymi niż 10 cm, wykonanie posadzki w pomieszczeniu piwnicy o małej ścieralności z warstwy betonu klasy B 20, na warstwie betonu B 15 grubości 10 cm i posypce piaskowej.

[...] WINB (dalej: "[...]WINB") decyzją z dnia [...].08.2014 r., uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...].06.2014 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków i orzekł o wykonaniu obowiązków w terminie do dnia [...].10.2014 r., w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję. Postanowieniem z dnia [...].09.2016 r., znak: [...] organ wojewódzki wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. ostateczną własną decyzją z dnia [...].08.2014 r.

Następnie, decyzją z dnia [...].04.2017 r., [...] WINB uchylił własną decyzję z dnia [...].08.2014 r. oraz uchylił decyzję PINB w [...] z dnia [...].06.2014 r. w całości i nałożył na K. i M. O. obowiązek wykonania w terminie do [...].08.2017 r. robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych w piwnicy oraz zejścia do piwnicy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w miejscowości [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]) do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie schodów wejściowych do pomieszczenia piwnicy zgodnie z załącznikiem do decyzji.

Od tej decyzji [...]WINB J.W. i Z. W. złożyli odwołanie, po rozpoznaniu którego GINB stwierdził, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym postępowanie to opiera się na tych samych zasadach, co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Regułą postępowania administracyjnego jest stabilność decyzji administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych. Jednym z tych trybów jest instytucja wznowienia postępowania.

GINB wyjaśnił znaczenie wznowienia postępowania i kolejne jego stadia, podkreślając, że [...]WINB wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...].08.2014 r., wskazując na wystąpienie przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Artykuł 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; oraz nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydal decyzję. O istotności nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów można mówić tylko wtedy, jeżeli dotyczą one przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej.

Spełnienie przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, organ wojewódzki wyjaśnił, tym że ocena techniczna przedstawiona w toku pierwotnie prowadzonego postępowania (w oparciu o którą organy nadzoru budowlanego ustaliły zakres obowiązków nakładanych na K. i M. O. zawiera błąd, o którego istnieniu zobowiązani dowiedzieli się dopiero podczas wykonywania robót określonych w decyzji PINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. Nie ulega zatem wątpliwości GINB, że wyjście na jaw, iż w/w opracowanie techniczne zawierało błąd uniemożliwiający wykonanie schodów zgodnie z jego wskazaniami oraz obowiązującymi warunkami technicznymi, stanowi nową okoliczność w sprawie uzasadniającą wznowienie postępowania.

Postępowanie, zakończone decyzją [...]WINB z dnia [...].08.2014 r., prowadzono w związku z wykonaniem przez J. i Z. O. zejścia do piwnicy (wraz z drzwiami) i robót budowlanych wewnątrz piwnicy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W tej sprawie organ powiatowy wydał szereg rozstrzygnięć, które w większości zostały uchylone przez organ wojewódzki. Ostatecznie, po przedłożeniu przez inwestorów stosownych opracowań, m.in. inwentaryzacji wraz z oceną techniczną oraz ekspertyzy technicznej (wynikających z nakazów organu powiatowego), PINB decyzją z dnia [...].06.2014 r. nakazał wykonanie określonych robót budowlanych w tym m.in. rozbiórkę istniejących schodów i wykonanie schodów wejściowych do pomieszczenia piwnicy stosownie do załącznika nr 3 decyzji, ale podczas oględzin dokonanych w dniu [...].12.2014 r. organ powiatowy ustalił, że roboty ujęte w decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. zostały wykonane w całości prawidłowo, oprócz szerokości stopni biegu wynoszącego w osi biegu wymiar od 11 cm do 26 cm ponadto odległość ścianki oporowej biegu zejściowego wynosi 1,70 m w projekcie 1,50 m. Ponadto do zrównania się z poziomem przylegającego terenu brakuje ok. 30 cm wysokości.

Jak wynika z protokołu przesłuchania strony z dnia [...].02.2015 r. M.O. oświadczył, iż wystąpi o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w części dotyczącej wymiarów zewnętrznych biegu schodów z uwagi na błąd projektowy zawarty w ekspertyzie technicznej. A.S. zobowiązał się do sporządzenia aneksu (w formie rysunku) orzeczenia technicznego oraz w sprawie poprawności geometrii schodów, tak aby wymiary schodów (stopni i biegu) były zgodne z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i Ich usytuowanie. Projektant miał zaś sprawdzić poprawność geometrii schodów podaną w ekspertyzie i załączyć rysunek, w oparciu o dostarczone przez inwestora rządne różnicy wysokości terenu a posadzką piwnicy.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...].09.2016 r. organ wojewódzki wznowił z urzędu, postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją z dnia [...].08.2014 r., a po przedłożeniu przez M. O. nowego projektu schodów sporządzonego przez G. H., [...]WINB zaskarżoną decyzją z dnia [...].04.2017 r. uchylił własną decyzję z dnia [...].08.2014 r. oraz decyzję PINB z dnia [...].06.2014 r. oraz nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. wykonanie w terminie do [...].08.2017 r. schodów wejściowych do pomieszczenia piwnicy - zgodnie z załącznikiem do decyzji, stanowiącym projekt sporządzony przez G. H..

GINB wyjaśnił więc, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zgodnie z art. 51 ust 1 pkt. 2 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Biorąc pod uwagę informacje zawarte w ww. protokole PINB, że wszystkie roboty budowlane (z wyłączeniem schodów) nakazane decyzją organu powiatowego z dnia [...].06.2014 r. zostały wykonane, a do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem pozostało wykonanie schodów zgodnie z obowiązującymi przepisami - warunkami technicznymi, zasadnie organ wojewódzki uchylił wydane decyzje i nakazał wykonanie schodów wejściowych do pomieszczenia piwnicy zgodnie z projektem schodów zejściowych (załącznik do decyzji).

W związku z powyższym, należało utrzymać w mocy co do meritum zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego i uchylić ją jedynie w części dotyczącej terminu wykonania schodów.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżących, zawartych w odwołaniu, mając na uwadze nadzwyczajny charakter postępowania wznowieniowego, GINB uznał, że wykraczają one poza zakres niniejszego postępowania i pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Z tą decyzja GINB nie zgodzili się skarżący J. i Z. W., którzy pismem datowanym na [...] czerwca 2017 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wyjaśnili, że inwestorzy są współwłaścicielami w części nieruchomości wspólnej, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek. Przebudowali on znacząco piwniczkę pod posadzką ich kuchni, wykonując drzwi wejściowe z tereny nieruchomości wspólnej w sposób, który utrudnia skarżącym dostanie się do ich lokalu. Wejście to od lat jest niezabezpieczone i zagraża ich bezpieczeństwu.

Skarżący wnieśli o "przywrócenie stanu poprzedniego budynku" .

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w sposób opisany poniżej, natomiast skarga – co do zasady – jest słuszna.

Wadliwość decyzji organu I, a w konsekwencji i II, instancji polega na tym, że nie można wydać decyzji, mającej swą podstawę prawną w dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud., jeżeli organ nie może kategorycznie stwierdzić, że adresatem tej decyzji jest inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 4 Pr. bud. Innymi słowy, organ musi na podstawie ustalonego stanu faktycznego i prawnego być pewien, że adresat decyzji posiada taki tytuł prawny do gruntu, który wynika z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt. 11 Pr. bud.).

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowana jest już w miarę jednolita linia orzecznicza. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, występująca w postępowaniu naprawczym niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych.

Jak stwierdził ponadto NSA w wyroku z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3063/15 "nie znajduje także uznania taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego" (por. też wyroki NSA z dnia 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z dnia 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2322/12; z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z dnia 10 września 2013 r., II OSK 887/12; z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11 i z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11). Tutejszy Sąd takie stanowisko w pełni podziela.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 Pr. bud. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc do takiego stanu, w którym wykonane już roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego.

Organa nadzoru budowlanego nie mogą pomijać lub lekceważyć tej okoliczności, że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem (art. 4 Pr. bud.). Forma oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi więc jedynie ułatwienie dowodowe dla inwestora. Złożenie bowiem takiego oświadczenia w przepisanej formie (art. 32 ust. 4 pkt. 5 i 6 Pr. bud.), jest wystarczającym dowodem na okoliczność, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem takiego dowodu jest wykazanie spełnienia prawnego warunku, od którego zależy wykonywanie prawa zabudowy.

Jak podkreśla się słusznie w orzecznictwie, prawo do zabudowy nieruchomości jest jednym z przejawów prawa własności (art. 140 k.c.) i klasycznej triady uprawnień właścicielskich. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym; doznaje szeregu ograniczeń ustawowych, m. in. ze względu na konieczną ochronę praw osób trzecich lub – jak w sprawie niniejszej – współwłaścicieli. Należy bowiem pamiętać, że współwłaściciel może samodzielnie dokonywać czynności mających za przedmiot nieruchomość wspólną tylko w zakresie tzw. zwykłego zarządu rzeczą (art. 199 k.c.). Zabudowa gruntu wspólnego zakres taki przekracza i wymaga uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli, pod rygorem nieważności, określonym w art. 58 § 1 k.c.

Prawo zabudowy, jako emanacja prawa własności, jest pośrednio zabezpieczone w hipotezie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26).

Słusznie więc zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. "Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny, co również wskazywano w uzasadnieniu omawianej uchwały. Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 KPA" (wyrok NSA z 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 887/12).

Zgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. jest prawnym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego rozważenie kwestii, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego stanowić może zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej, ale taka ocena nie jest możliwa bez podjęcia tych czynności, które są niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, "zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy zasadniczo bowiem wykluczyć należy sytuacje, gdy roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego" (wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 320/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela więc stwierdzenie, zawarte w cyt. w. wyroku NSA z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3063/15, że w takim stanie właśnie "(...) nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszność prezentowanego w aktualnym orzecznictwie sądowym stanowiska o braku możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w warunkach braku pewności, czy adresatem tej decyzji jest inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 4 tej ustawy" (por. też wyroki NSA z: 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14; 29 stycznia 2016 r., II OSK 1311/14; 8 marca 2016 r., II OSK 1079/14; 9 marca 2016 r., II OSK 1720/14; 15 marca 2016 r., II OSK 1621/15; 17 marca 2016 r., II OSK 1796/14; 30 marca 2016 r., II OSK 1865/14; 30 marca 2016 r., II OSK 1866/14; 19 kwietnia 2016 r., akt II OSK 1972/14; 23 czerwca 2016 r., akt II OSK 222/16).

Organa obu instancji zlekceważyły - wynikający wprost z akt sprawy – fakt, że inwestorzy nie są wyłącznymi właścicielami nieruchomości, na której wykonali roboty budowlane objęte postępowaniem naprawczym. Co więcej, organa nadzoru budowlanego nie przywiązały należytej wagi do tego, że wykonanie robót budowlanych mogło – jak twierdzą skarżący – spowodować utrudnienia w korzystaniu przez małż. W. nie tylko z nieruchomości wspólnej, ale również w dostępie do stanowiącej ich własność części budynku.

W świetle powyższych wyjaśnień, jednoznacznie negatywnie więc należy ocenić to, że [...]WINB stwierdza w uzasadnieniu swej decyzji z [...] kwietnia 2017 r., że jest zwolniony z obowiązku badania prawa do dysponowania przez inwestorów gruntem na cele budowlane, gdyż nie może żądać złożenia stosownego oświadczenia od inwestorów. Poprzez zaniechanie badania tej właśnie okoliczności [...]WINB naruszył nie tylko wspomniane wyżej art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., ale również art. 51 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. GINB, utrzymując co do zasady decyzję organu I instancji w mocy naruszył więc również ww. artykuły, a także art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż dyspozycja tego przepisu upoważnia do utrzymania w mocy prawidłowego, a nie błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji.

Organa obu instancji pobieżnie potraktowały w uzasadnieniach swych decyzji to, że na podstawie akt sprawy można ustalić stan prawny nieruchomości wspólnej skarżących i inwestorów. Można więc – wobec braku oświadczenia inwestorów o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane – ustalić, czy wykonane przez inwestorów roboty budowlane dokonane zostały za zgodą skarżących, czy też wbrew ich woli i niezgodnie z art. 199 k.c. Ten brak rozważań w uzasadnieniach (za wyjątkiem przytoczenia obszernych fragmentów wyroków sądów administracyjnych, ale dotyczących wyłącznie dopuszczalności zobowiązania inwestora w postępowaniu naprawczym do złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane) powoduje, że organa naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. zarówno poprzez zaniechanie w sporządzeniu uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego odnośnie tego, jak w tej sprawie rozumieć należy doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i czy w ogóle jest to możliwe. Ograniczenie się wyłącznie do sprawdzenia technicznych aspektów wykonanych robót budowlanych powoduje, że organa błędnie uznały, że tylko te kwestie decydują o zgodności z prawem.

Ponownie rozpoznając sprawę i będąc związanym oceną prawną tut. Sądu organ przeprowadzi postępowanie w celu wyjaśnienia tej właśnie okoliczności, czy inwestorzy K. i M. O. w ogóle mieli (i z jakiego tytułu) prawo do zadysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Dopiero w zależności od wyjaśnienia tego faktu, organ oceni i ocenę tą wyczerpująco uzasadni, czy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale nie tylko budowlanym, lecz również wynikającym z innych norm prawa powszechnie obowiązującego. Ustalenie możliwości doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem (lub ustalenie braku takiej możliwości), pozwoli organowi na rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty poprzez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 2 lub art. 51 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.