Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 226/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 134, art. 151;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 1a
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 638/16 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 23 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 638/16, oddalił skargę J. P. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z [...] marca 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do całości zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących wyjaśnienia, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny: uznał zasadność nieprawidłowego ustalenia przez organ, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 29 ust. 1a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz.1438 ze zm., dalej ustawa o ARiMR), podczas gdy stanowisko organów obu instancji jest sprzeczne z zasadą nieretroaktywności prawa; nie wskazał przyczyny, dla której argumenty podnoszone przez skarżącego w tym zakresie, nie zasługują na uwzględnienie, które to uchybienie proceduralne rodzi skutki w zakresie prawa materialnego (art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR), skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

2) art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi w następstwie nieuwzględnienia wszystkich sformułowanych wobec tej decyzji zarzutów skarżącego dotyczących kierowania się przez organ błędną oceną materiału dowodowego, a w szczególności poprzez uznanie, iż za złą wiarą skarżącego przemawia świadome pobieranie płatności na nazwisko innej, zmarłej osoby, z pominięciem oceny przekonania skarżącego o jego działaniu zgodnie z prawem na podstawie znajdującego się aktach sprawy dokumentu pełnomocnictwa z klauzulą o niewygasaniu pełnomocnictwa z chwilą śmierci mocodawcy, przez co doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.)

3) art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), czego następstwem było wydanie przez organ zaskarżanej decyzji mimo braku rozważenia przesłanek zwalniających beneficjenta od obowiązku zwrotu nienależnych płatności; co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a, podczas gdy skarga ta zasługiwała na uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) p.p.s.a.

II. naruszeniu przepisów prawa materialnego:

- art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR w zw. z art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. poz. 341), poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, będące skutkiem wyrażenia wadliwego poglądu, iż przepis ten stanowi jedynie doprecyzowanie kwestii dopuszczalności stosowania wobec podmiotów niebędących stronami postępowania o przyznanie płatności decyzyjnej formy orzekania o zwrocie, podczas gdy przepis ten ma charakter kompetencyjny, a zatem zmienia status należności pobranych przez podmiot inny, niż ten wobec kierowano decyzję o przyznaniu płatności.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 23 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 638/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu. Decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z [...] kwietnia 2006 r., [...] listopada 2006 r., [...] lutego 2008 r., [...] stycznia 2009 r., [...] października 2010 r., [...] stycznia 2011 r., [...] września 2011 r., [...] października 2012 r., [...] września 2013 r. przyznano J. A. płatności ONW. Wnioski o przyznanie płatności składał działający jako jej pełnomocnik J. P. i to on odbierał decyzje. Ustalono, że J. A. zmarła 12 kwietnia 2005 roku oraz, że J. P. pobierał przyznane płatności z rachunku bankowego. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt I ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.). Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. strona w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów nie podniesionych w skardze.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie tego przepisu jest konsekwencją niestwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu I instancji dotycząca wygaśnięcia pełnomocnictwa: "W niniejszej sprawie nie sposób więc przyjąć, iż coroczne wnioskowanie w imieniu zmarłej J. A. przez skarżącego o przyznanie płatności i pobieranie przyznanych świadczeń mieści się w dyspozycji art. 101 § 2 k.c. Czynności te nie wynikają bowiem z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego i potrzeby zachowania jego ciągłości, jak również nie były podyktowane koniecznością działania pełnomocnika w celu ochrony praw spadkobierców. Stąd zasadnie przyjął organ, iż wraz ze śmiercią skarżący utracił prawo do występowania z wnioskami o przyznanie płatności w ramach pierwotnego umocowania do dokonania tejże czynności. Nie doszło zarazem w sprawie do skutecznego przeniesienia uprawnień zmarłej z tytułu dopłat na rzecz spadkobiercy, nie wystąpił on także o przyznanie płatności we własnym imieniu. Tym samym pobrane przez skarżącego w imieniu J. A. środki były wypłacone bez podstawny prawnej."

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył przepisów postępowania.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Strona, zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Zarzut podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest zasadny. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozostaje bowiem w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, który to stan faktyczny nie został przez stronę skutecznie podważony. Strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych i dlaczego, nie odpowiadały hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie będącym podstawą prawną decyzji ostatecznej. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. akceptacji błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji dotyczące prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie obowiązującego od 2 kwietnia 2014 r. przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.

Przepis art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Natomiast według, art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (...) następuje w drodze decyzji administracyjnej. W art. 29 ust. 6 do 10 uregulowano: wstrzymanie wykonania decyzji; odpowiednie stosowanie działu III ustawy Ordynacja podatkowa; właściwość organu, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego; termin załatwienia sprawy; stosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do egzekucji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Jest to zatem kompleksowa regulacja prawna zawierająca normy prawa procesowego oraz normy prawa materialnego mająca na celu odzyskanie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych od szerokiego kręgu osób, nie tylko od strony postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej.

Do ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać bowiem systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany (tak: postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1422/10). Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).

Zgodnie z art. 2 § 2 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych.

Z tych regulacji prawnych oraz z art. 29 ust. 2 i 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika wprost, że organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które według ustawy Ordynacja podatkowa są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa zdefiniowanymi w art. 3 pkt 8 jako niepodatkowe należności budżetowe przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.

Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy chodzi o dwa rodzaje należności: kwota nienależnie pobranych środków publicznych; kwota nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad obowiązkowe jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie może być każdy kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustalenie osoby zobowiązanej następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Osobą zobowiązana może być również podmiot niebędący stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, która nienależnie pobrała środki publiczne. Podstawowy termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego liczy się od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy. Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Moment powstania obowiązku podatkowego jest określony w ustawach regulujących poszczególne podatki.

Płatności przelane na rachunek bankowy J. P. pochodziły ze środków publicznych przeznaczonych na pomoc rolnikowi przyznawaną w drodze decyzji administracyjnej. Pomoc nie została jednak skutecznie przyznana, ponieważ beneficjent J. A. zmarła [...] kwietnia 2005 roku jeszcze przed doręczeniem jej pierwszej decyzji administracyjnej. Pobrane przez J. P. środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetu państwa wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych podlegają zatem zwrotowi wobec ustalenia, że zostały pobrane nienależnie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 24/16 (LEX nr 2411860) : "Z przepisu art. 29 ust. 1a ustawy z 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wynika, że może mieć on zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych zarówno przed, jak i po jego wejściu w życie."

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a