Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 600/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: Referent - stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Domaszowice z dnia 28 czerwca 2006 r., nr XXXIV/232/06 w przedmiocie statutu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 13 ust. 2 pkt 1 w zakresie, w jakim przepis powyższy dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz w § 25 ust. 1 w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej; 2) stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 8 i pkt 11, § 27 ust. 2 i 3, § 28 ust. 1 i 3, § 29 ust. 1, § 31 ust. 2 i § 43 ust. 1 zaskarżonej uchwały; 3) określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 i 2 wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Opolskiego jest uchwała Rady Gminy Domaszowice nr XXXIV/232/06 z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Nowa Wieś. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym.

W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części, w szczególności:

- § 13 ust. 2 pkt 1 w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków,

- § 13 ust. 2 pkt 8,

- § 13 ust. 2 pkt 11,

- § 25 ust. 1 w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej,

- § 27 ust. 2 wyrazów "obecni na Zebraniu Wiejskim",

- § 27 ust. 3 wyrazów "na Zebraniu Wiejskim'',

- § 28 ust. 1 i 3,

- § 29 ust. 1 wyrazów "Zebrania Wiejskiego",

- § 31 ust. 2 wyrazu "Wiejskim";

- § 43 ust. 1

z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zawarty w § 13 ust. 2 pkt 1 i powtórzony w § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały zapis, iż do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należy m. in. wybór Sołtysa, Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków, narusza przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Organ nadzoru wywiódł, że wykładnia gramatyczna i celowościowa przepisu art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, iż prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym, mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Prawo to nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 2 tej ustawy, osoby uprawnione do głosowania wybierają poszczególnych członków rady sołectwa, a nie radę sołecką. Argumentował, iż redakcja przepisu art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawia żadnego "luzu decyzyjnego", uprawniającego radę gminy do odmiennego kształtowania podmiotów posiadających czynne prawo wyborcze w sołectwie. Organ nadzoru podniósł ponadto, że art. 44 ust. 1 Konstytucji RP nakłada na organy gminy, regulujące podstawowe problemy ustrojowe, obowiązek bezwzględnego przestrzegania zgodności aktów prawa miejscowego z prawem. W ramach realizacji tego obowiązku organy gminy nie mogą wprowadzać w uchwałach zapisów odmiennych od ustawowych. Nieprzestrzeganie tego zakazu stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż prawo nie pozostawia radzie gminy pełnej swobody przy kształtowaniu pozycji jednostki pomocniczej. Z tego względu zakwestionowano także przepisy § 27 ust. 2 i 3, § 29 ust. 1 oraz § 31 ust. 2 uchwały, które przekazały zebraniu wiejskiemu nieprzewidziane dla tego organu kompetencje. Odnośnie zapisu § 13 ust. 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Gminy przyjęła zapis stanowiący o wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego do powoływania doraźnych komisji, organ nadzoru zarzucił, iż zapis ten został podjęty bez podstawy prawnej. Skarżący organ stwierdził, że w ustawie o samorządzie gminnym brak jest jakiegokolwiek przepisu upoważniającego radę gminy do decydowania w statucie sołectwa o istnieniu tego rodzaju komisji. Wskazał, że w art. 35 ust. 3 ustawy określono katalog zagadnień, jakie powinny się znaleźć w statucie jednostki pomocniczej gminy. Z treści tego przepisu nie można wnioskować, że rada gminy może powołać do istnienia całkiem nową strukturę, którą stanowiłyby doraźne komisje. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 36 cyt. ustawy, jakie podmioty są organami sołectwa i tylko do nich mogą odnosić się przyjmowane w statucie sołectwa regulacje. Co do zapisu § 13 ust. 2 pkt 11 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Gminy postanowiła, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy określanie sposobu korzystania ze składników mienia stanowiącego własność gminy, przekazanych sołectwu do zarządzania i korzystania oraz określanie sposobu przeznaczenia dochodów uzyskanych z tego źródła, organ nadzoru stwierdził, że zapis powyższy narusza prawo poprzez przekazanie kompetencji do określenia zakresu, sposobu zarządzania i korzystania z przekazanego jednostce mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła organowi nieuprawnionemu, tj. zebraniu wiejskiemu. Organ nadzoru wskazał, iż w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustalono, że jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Z przytoczonego przepisu wynika wyraźnie, że sposób korzystania z przekazanego jednostce mienia oraz zakres przeznaczenia dochodów uzyskanych z tego źródła określa rada gminy w statucie. Ponieważ to rada gminy jest właściwa w sprawach uchwalania statutów, które mają regulować powyższe zagadnienia, nie może ona przenieść tego uprawnienia na zebranie wiejskie. W § 28 ust. 1 uchwały Rada uchwaliła, że "Dla ważności wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność na Zebraniu Wiejskim co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania mieszkańców Sołectwa". Według skarżącego Wojewody Opolskiego, prowadzając próg frekwencji, Rada przekroczyła upoważnienie wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie § 28 ust. 3 zaskarżonej uchwały nawiązuje do określonego w tej uchwale, bez podstawy prawnej, quorum wymaganego dla stwierdzenia ważności wyborów. Ponadto organ nadzoru zarzucił, że zapis § 43 ust. 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który określa, że kierownikiem urzędu jest wójt. Zdaniem skarżącego, tylko kompetencji wójta - jako pracodawcy - jest powierzanie jakichkolwiek zadań pracownikom urzędu, w tym skarbnikowi gminy. Rada gminy nie ma więc żadnego upoważnienia do nakładania takich obowiązków na skarbnika. Wynika to również bezpośrednio z treści art. 4 pkt. 2 a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1593 ze zm.), który określa, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych dokonuje wójt gminy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Domaszowice złożył oświadczenie procesowe, że uznaje zarzuty skargi za zasadne i uwzględnia ją w całości, gdyż Rada Gminy Domaszowice 29 września 2006r. podjęła uchwałę nr XXXV/252/06, w której uznała zarzuty Wojewody Opolskiego dotyczące stwierdzenia nieważności zakwestionowanych zapisów uchwały nr XXXIV/232/06 z 28 czerwca 2006r.

W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2006 r., Wojewoda Opolski stwierdził, iż uchwała Rady Gminy Domaszowice Nr XXXV/252/06 z dnia 29 września 2006r. została objęta postępowaniem nadzorczym, w wyniku którego w dniu 2 listopada 2006r. wydano rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność tej uchwały w całości, co uniemożliwia cofnięcie skargi. Do pisma procesowego dołączono wskazywaną w nim uchwałę Rady Gminy Domaszowice z dnia 29 września 2006 r., jak i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 2 listopada 2006 r., nr PN.III-SJ-0911-1-196/06.

Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. pełnomocnik Wojewody Opolskiego rozszerzył zarzuty skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności zapisów § 27 ust. 2 i 3, § 29 ust. 1 oraz § 31 ust. 2 zaskarżonej uchwały w całości, a nie tylko w części obejmującej wyrazy wskazane w treści skargi z dnia 4 października 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w całości zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że stosownie do treści art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124 poz. 607) wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób i w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie. Z przepisem tym korespondują uregulowania zawarte w art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poddające akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poprzedzić należy jeszcze jedną istotną uwagą, dotyczącą wynikającej z art. 54 § 3 P.p.s.a. możliwości uwzględnienia skargi w całości przez organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. W powołanym przepisie została dopuszczona przez ustawodawcę możliwość podjęcia przez organ administracji, który wydał akt zaskarżony następnie do sądu administracyjnego, działania w trybie tzw. samokontroli. Akt wydany w oparciu o ten przepis jest nowym aktem, wydanym w tej samej sprawie i w tym samym postępowaniu administracyjnym. Zastępuje on akt zaskarżony do sądu administracyjnego, co skutkuje bezprzedmiotowością skargi i koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie nie doszło jednak do skutecznego uwzględnienia skargi przez Radę Gminy Domaszowice, gdyż wskazywana w odpowiedzi na skargę uchwała Nr XXXV/252/06 z dnia 29 września 2006r. została skutecznie zakwestionowana przez organ nadzoru w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia z dnia 2 listopada 2006 r., nr PN.III-SJ-0911-1-196/06, którym stwierdzono jej nieważność w całości. Tym samym, pomimo podjęcia powyższej uchwały i pełnej akceptacji dla wyrażonego w skardze stanowiska organu nadzoru, nie doszło do skutecznego wyeliminowania z obiegu prawnego żadnego z zakwestionowanych zapisów uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Z tego względu przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie pozostaje wskazana we wniesionej do tut. Sądu skardze uchwała Rady Gminy Domaszowice Nr XXXIV/232/06 z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Nowa Wieś.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy mieć na uwadze, że została ona podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. O charakterze prawnym statutu jednostki pomocniczej przesądza w sposób jednoznaczny przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. W świetle powyższego od razu podkreślić przyjdzie, że statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego. Z tego względu należy on do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Na marginesie należy wskazać, iż w treści skargi mylnie powołano przepis art. 44 ust. 1 Konstytucji RP, który nie zawiera przypisywanych przez skarżący organ treści odnośnie obowiązku bezwzględnego przestrzegania przez organy gminy zgodności aktów prawa miejscowego z prawem.

Wracając do głównego nurtu rozważań, należy stwierdzić, że analiza przytoczonego wyżej przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, iż zawiera on upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Upoważnienie to nie stwarza po stronie organu uprawnienia ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też do podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazane przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Ponadto w przepisie art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wskazał zakres unormowań, jakie w szczególności powinien zawierać statut jednostki pomocniczej, wśród których wymienione zostały nazwa i obszar (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów (pkt 2), organizacja i zakres działania organów (pkt 3), zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę i sposób ich realizacji (pkt 4), a także zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5).

W tym kontekście należało, w ocenie Sądu, zgodzić się ze wszystkimi zarzutami skierowanymi przez organ nadzoru pod adresem zaskarżonej uchwały, dotyczącymi zawężenia i zmodyfikowania uregulowań ustawowych w zakresie objętym wskazanymi w skardze zapisami.

W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że Rada Gminy Domaszowice w § 13 ust. 2 pkt 1 oraz w § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały przyjęła wyłączną kompetencję organu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, w zakresie wyboru sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych członków rady sołeckiej. Takie uregulowanie pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że sołtys i członkowie rady sołeckiej są wybierani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, nie ograniczając przy tym kręgu uprawnionych, posiadających czynne prawo wyborcze, jedynie do osób obecnych na zebraniu wiejskim. Przydanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego w przepisie rangi statutowej, w sposób oczywisty pozostaje także w sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym określono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym – sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Tym samym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przy tym zapisu pozwalającego na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Analogiczny zarzut należy postawić zapisowi zawartemu w § 31 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Gminy Domaszowice określiła procedurę głosowania na zebraniu wiejskim (rozumianym jako organ sołectwa) w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Z przyczyn wywiedzionych wyżej, należało uznać, że kwestionowana uchwała, stanowiąca akt prawa powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, w części objętej postanowieniami § 13 ust. 2 pkt 1, § 25 ust.1 i § 31 ust. 2, nie odpowiada wymogom stawianym przepisom prawa powszechnie obowiązującego. Wykracza bowiem poza delegację ustawową i pozostaje w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie przypominano, że w myśl art. 94 Konstytucji RP ustawa stanowi zarówno podstawę wydania aktu prawa miejscowego, jak i określa jego granice przedmiotowe. Konsekwentnie też akcentowano, iż upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych, nie podlega wykładni rozszerzającej ani celowościowej. Oczywiste jest także, że akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z aktem ustawodawczym, z którego wynika delegacja i na podstawie którego został wydany. Kierując się powyższą normą konstytucyjną oraz wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawidłowego wykonania delegacji ustawowej, należy dojść do wniosku, że omawiane postanowienia uchwały nie tylko zostały wydane poza zakresem upoważnienia ustawowego, a tym samym są niezgodne z art. 94 Konstytucji RP, lecz także są niespójne z treścią ustawy. Tego rodzaju wadliwości stanowią o istotnym naruszeniu prawa i powodują konieczność stwierdzenia nieważności wymienionych regulacji.

Podobne zarzuty do tych, które postawiono dotychczas wymienionym zapisom zaskarżonej uchwały, dotyczą także postanowień § 27 ust. 2 i 3 tej uchwały, w których Rada Gminy określiła, że uprawnionymi do zgłaszania kandydatur na stanowisko Sołtysa i członków Rady Sołeckiej są stali mieszkańcy Sołectwa, posiadający czynne prawo wyborcze, obecni na Zebraniu Wiejskim (ust. 2), natomiast kandydatów na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej zgłasza się na Zebraniu Wiejskim do Przewodniczącego Komisji Skrutacyjnej (ust. 3). Przytoczonymi zapisami zawężono w sposób istotny krąg osób posiadających bierne prawo wyborcze w zakresie wyboru na stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej, do kręgu osób zgłoszonych na zebraniu wiejskim przez osoby obecne na takim zebraniu, podczas gdy przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie przyznaje bierne prawo wyborcze nieograniczonej liczbie kandydatów, z czego można wywodzić uprawnienie o zgłaszania kandydatów w każdym czasie przed aktem wyborczym spośród wszystkich uprawnionych.

Konsekwencją powyższego stanowiska jest także konieczność stwierdzenia nieważności zapisu § 29 ust. 1 zaskarżonej uchwały, który zawęża uprawnienia w zakresie powołania komisji skrutacyjnej wyłącznie dla zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego.

W tym miejscu należy wskazać, że w pełni zasługuje na akceptację rozszerzenie skargi poprzez żądanie wyeliminowania całości zapisów § 27 ust. 2 i 3, § 29 ust. 1 oraz § 31 ust. 2 zaskarżonej uchwały, a nie jedynie niektórych wybranych wyrazów z ich treści. Na tle przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie utrwalony został pogląd o możliwości stwierdzania nieważności uchwały w określonej części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 1996 r., sygn. akt I SA/Wr 627/96 – Wspólnota z 1997 r., nr 21, str. 26 oraz P. Chmielnicki "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 179). Dotyczy to również zakresu stwierdzania nieważności uchwał jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na gruncie którego w art. 147 § 1 P.p.s.a. powtórzono regulację zawartą art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe nie przesądza jednakże o możliwości takiego ingerowania w treść poszczególnych norm prawnych, zawartych w uchwale stanowiącej przedmiot rozpoznania, które w wyniku tej ingerencji doprowadzi do stworzenia zupełnie nowej normy prawnej, odmiennej od tej, jaką uchwalił właściwy organ jednostki samorządowej. W tej mierze nie może mieć znaczenia argument, że w wyniku wyeliminowania z treści zakwestionowanego unormowania tylko niektórych słów powodujących, że staje się ono sprzeczne z prawem, powstaje nowa norma, która w swej treści żadnej niezgodności z prawem już nie zawiera. Zarówno bowiem organ nadzoru, jak i sąd administracyjny, w ramach swych uprawnień kontrolnych nie posiadają kompetencji samodzielnego stanowienia czy też modyfikowania przepisów prawa miejscowego, uchwalonych przez uprawniony organ stanowiący jednostki samorządowej, a do tegow istocie sprowadzałoby się przeredagowywanie poszczególnych przepisów w drodze eliminowania pojedynczych słów określonej normy.

Poza tym, co wskazano dotychczas, w pełni należy podzielić również zarzuty skargi wskazujące na brak podstawy prawnej dla ustanawiania quorum wyborczego dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej (członków rady sołeckiej) na zebraniu wiejskim, które - jak już wspomniano - nie ma uprawnień elekcyjnych. Z tego względu zapis § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały, ustanawiający dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymóg obecności na zebraniu wiejskim co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa, należało uznać za istotnie naruszający prawo, co skutkowało koniecznością wyeliminowania go z porządku prawnego ustanowionego zaskarżoną uchwałą.

Badając nadal zaskarżoną uchwałę stwierdzić przyjdzie, że regulacja zawarta w § 13 ust. 2 pkt 8 statutu, zawierająca w istocie subdelegację dla zebrania wiejskiego w zakresie powoływania doraźnych komisji, a tym samym zlecania im przez ten organ określonych doraźnych zadań, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa. Przepis art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w sposób jednoznaczny stanowi o obowiązku uregulowania w statucie sołectwa zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposobu ich realizacji przez tę jednostkę. Zapis ten nie pozostawia jednostce pomocniczej swobody w zakresie tworzenia kolejnych ogniw, na które cedowane będą niektóre obowiązki nałożone w statucie. W tej mierze można powołać się na słuszny pogląd, wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 1992 r., sygn. akt II SA/Wr 238/92 (ONSA z 1992 r., nr 2-4, poz. 82), w którym zwrócono uwagę, że rada gminy, ustalając organizację i zakres działania sołectwa odrębnym statutem, musi czynić to w sposób nie zmieniający reguł wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy. Naruszeniem tej zasady jest przeniesienie w statucie sołectwa istotnej części uchwałodawczych i wykonawczych kompetencji właściwych jego organów na inny podmiot usytuowany prawnie poza strukturą tych organów. Zakaz takiej regulacji wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którego redakcja nie pozostawia żadnego "luzu decyzyjnego", który umożliwiałby radzie gminy odmiennie kształtować organy sołectwa i ich kompetencje.

Odnośnie dalszych zapisów § 13 zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, iż w ust. 2 tego przepisu Rada Gminy zawarła regulację dotyczącą przyznania do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego określenia sposobu korzystania ze składników mienia stanowiącego własność Gminy, przekazanych Sołectwu do zarządzania i korzystania oraz sposobu przeznaczania dochodów uzyskanych z tego źródła. Zakreślony organowi uchwałodawczemu sołectwa margines swobody we wskazanym zakresie pozostaje w sprzeczności z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ten ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Brzmienie tego przepisu sposób jednoznacznie implikuje, aby to organ stanowiący gminy określił w statucie zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego. Przeniesienie kompetencji przynależnych z mocy ustawy organowi stanowiącemu gminy na organ sołectwa nie wydaje się możliwe nawet w sytuacji, gdy ustawa nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie możliwości przekazania jednostce pomocniczej związanych z tym uprawnień. Innymi słowy - właściwa rada gminy może przekazać jednostce pomocniczej niczym nieograniczony zarząd i korzystanie z mienia komunalnego, jednak nie ma podstaw prawnych do scedowania na organ uchwałodawczy sołectwa swoich własnych uprawnień do określenia zasad zarządu i korzystania z mienia komunalnego. Takie naruszenie właściwości przez organ stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności wskazanego zapisu uchwały, co słusznie podniesiono w skardze. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż analogicznie na gruncie procedury administracyjnej naruszenie przepisów o właściwości organów stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Tak samo ocenić należy zapis § 43 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym wprowadzono kontrolę finansową działalności organów sołectwa przez skarbnika gminy. Sprawa zakresu czynności poszczególnych pracowników urzędu gminy należy do jego kierownika, czyli do wójta. W tym względzie przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują jakichkolwiek kompetencji dla rady gminy, a w szczególności nie przewidują możliwości bezpośredniego nakładania przez radę gminy na skarbnika gminy zadań kontrolnych w stosunku do jednostki pomocniczej gminy. Odmienne uregulowanie w tym zakresie, zawarte w zaskarżonej uchwale, nie może zostać ocenione inaczej niż jako istotne naruszenie prawa.

Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 i 2 wyroku.

Orzeczenie zawarte w punkcie 3 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.