Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1691/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 w zw. z art. 193 i 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3, art. 34 a ust. 1 i 2 w zw. a zart. 5c pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 33 ust. 5, 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 35 ust. 2, 42 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 91/13 w sprawie ze skargi Rady [...] z siedzibą w W. na zarządzenie Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia wskaźników organizacji oddziałów w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto Płock do celów kalkulacji planów finansowych tych jednostek uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 kwietnia 2013 r. II SA/Wa 91/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady [...] z/s w W. (dalej: Rada [...]) na zarządzenie Prezydenta Miasta Płocka z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia orzekając, że nie podlega ono wykonaniu i rozstrzygnął o kosztach postępowania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta Płocka wydał zarządzenie nr [...] w sprawie określenia wskaźników organizacji oddziałów w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto Płock do celów kalkulacji planów finansowych tych jednostek. W podstawie prawnej w/w aktu organ wydający powołał się na art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 oraz art. 34a ust. 1 i 2 w zw. z art. 5c pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej: "Uso"), art. 30 ust. 2 pkt 4 oraz art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "Usg") oraz art. 32 ust. 2 pkt 4 oraz art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm., dalej: "Usp"). W § 1 powyższego zarządzenia organ wydający zarządzenie ustalił pojęcia definicyjne dla tego aktu, w § 2 ustalił standardy zatrudnienia nauczycieli poczynając od roku budżetowego 2013 w poszczególnych placówkach oświatowych i oświatowo-wychowawczych wedle dziewięciu załączników do zarządzenia oraz ustalił wymiar zatrudnienia nauczycieli, stwierdził że wymiar zatrudnienia wyliczony zgodnie z zasadami określonymi w zarządzeniu będzie podstawą do ustalania limitu środków w planach finansowych szkół i placówek oświatowo-wychowawczych na rok 2013 i następne oraz, że poczynając od roku budżetowego 2013 faktyczne zatrudnienie w szkole lub placówce oświatowej ustala dyrektor biorąc pod uwagę potrzeby oraz środki ujęte w planie finansowym, w § 3 powierzył wykonanie zarządzenia dyrektorom Wydziału Edukacji i Kultury Urzędu Miasta Płocka i Zarządu Jednostek Oświatowych – Jednostka Budżetowa w Płocku oraz dyrektorom szkół i placówek oświatowych, w § 4 nadzór na wykonaniem zarządzenia powierzył swemu zastępcy d/s polityki społecznej, w § 5 postanowił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Rada [...] wniosła skargę do WSA w Warszawie na zarządzenie Prezydenta Miasta Płocka Nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm., dalej: "Uzz") poprzez nie przedłożenie jego projektu do zaopiniowania [...], a także wydanie go bez podstawy prawnej i z przekroczeniem kompetencji. W ocenie strony skarżącej projekt zaskarżonego zarządzenia powinien zostać zgodnie z art. 19 ust. 2 Uzz przedłożony do zaopiniowania związkom zawodowym, ponieważ stanowi akt prawny, noszący cechy generalności i abstrakcyjności, objęty zadaniami związków zawodowych. Materia w nim uregulowana dotyczy bowiem praw i interesów ludzi pracy, ponieważ narzuca szkołom prowadzonym przez w/w organ określoną organizację pracy dotyczącą sposobu ustalania liczby etatów. [...] jest zaś reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Stanowisko strony skarżącej wsparto poprzez odwołanie się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2010 r., I OPS 2/10, ONSAiwsa 2011, nr 1, poz. 2).

W przekonaniu Rady [...] sporne zarządzenie podjęte zostało również bez podstawy prawnej, ponieważ brak w Uso przepisu, który przewidywałby dla organu prowadzącego szkołę uprawnienia do uregulowania spraw objętych materią zarządzenia, zakres kompetencji tego organu wyznaczać ma bowiem dyspozycja art. 5c Uso. Zarządzenie naruszać ma zatem wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu działań organów władzy publicznej. Ponadto kompetencje prawotwórcze do podejmowania aktów prawnych przysługują organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, a nie wykonawczemu, jakim jest Prezydent Miasta Płocka. Materia zarządzenia wykraczać ma także poza zakres zwierzchnictwa służbowego w stosunku do dyrektorów szkół. Ograniczenie zaś przez organ prowadzący szkołę kompetencji dyrektora szkoły w sprawach dotyczących polityki kadrowej, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 1 Uso, jest niedopuszczalne. Zdaniem Rady [...] uprawnienia nadzorcze organu prowadzącego szkołę, stosownie do art. 5 ust. 7 i art. 34a Uso, obejmują tylko sprawy finansowe i administracyjne w zakresie wynikającym z art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 4-6 Uso.

Strona skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że zagadnienie standaryzacji usług oświatowych było już w przeszłości regulowane ustawowo. W ustawie - Karta Nauczyciela obowiązywał art. 30 ust. 9, który upoważniał ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia, w porozumieniu z zainteresowanymi ministrami, w drodze rozporządzenia, standardów zatrudnienia nauczycieli. Przepis ten został jednak uchylony przez art. 1 pkt 17 lit. h ustawy z dnia 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela i o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1845 ze zm.). To zaś ma dowodzić, że podejmowane obecnie próby standaryzowania usług oświatowych na poziomie samorządowym są bezprawne.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Płocka wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu prawnego, który podlegałby procedurze opiniowania przez związki zawodowe, nie reguluje bowiem zagadnień objętych ich zadaniami. Celem zaś zarządzenia było ustalenie wskaźników organizacji oddziałów (...) do celów kalkulacji planów finansowych (...), nie miało natomiast wpływu na liczbę etatów w szkołach, co mogłoby pozostawać w kręgu zainteresowań związków. Zarządzenie nie stanowiło aktu generalnego, lecz indywidualny o charakterze organizacyjnym, skierowany do aparatu administracji publicznej. Zaskarżone zarządzenie posiadało również podstawę prawą wynikającą z art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 Uso, ponieważ odnosi się do zagadnienia zapewnienia warunków działania szkoły, obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej. Z kolei kompetencje Prezydenta Miasta do podjęcia zaskarżonej uchwały wynikać mają z art. 5c pkt 2 i 3 Uso. Prezydent Miasta Płocka stwierdził ponadto, że uchylenie przez ustawodawcę art. 30 ust. 9 ustawy – Karta Nauczyciela wynikało z faktu, że materia ta należy do zagadnień obsługi administracyjnej i finansowej szkół, a zatem należy do zadań organu prowadzącego szkołę.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 18 kwietnia 2013 r. WSA w Warszawie, orzekając na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 Usg, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd I instancji podał, że przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 Usg. Zgodnie z nimi uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne; w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wyjaśniono również, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Uchybieniem takim jest m. in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz regulujących procedurę ich podejmowania, jeżeli na skutek tego naruszenia wydano akt innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Ponadto, powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych (wyroki z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, z 8.02.1996 r. SA/Gd 327/95, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12), WSA w Warszawie podał, że w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa przyjmowano podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Istotne naruszenie prawa nie musi przy tym spełniać kryteriów naruszenia rażącego w takim znaczeniu, jakie pojęciu temu nadaje brzmienie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie sądu wojewódzkiego zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa. Jego projekt nie został bowiem poddany zaopiniowaniu reprezentatywnym organizacjom związkowym, za który uznać należało [...], w imieniu którego działa Rada [...]. Zarządzenie to spełnia bowiem kryteria aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 2 Uzz. Zawiera normy o charakterze generalnym i nie zostało skierowane do indywidualnego podmiotu, lecz możliwie najszerszego grona odbiorców, tj. wszystkich szkół i placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto Płock. Kontrolowane zarządzenie wprowadziło standaryzację zatrudnienia nauczycieli w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto Płock poprzez określenie zasad ustalania wymiaru ich zatrudnienia (§ 2 ust. 1 i 2), który będzie podstawą do kalkulacji środków w planach finansowych szkół i placówek oświatowo-wychowawczych na rok 2013 i następne lata (§ 2 ust. 3). Poczynając od roku budżetowego 2013 faktyczne zatrudnienie w szkole i placówce oświatowej ustala dyrektor biorąc pod uwagę potrzeby oraz środki ujęte w planie finansowym (§ 2 ust. 4). Z regulacji tych w przekonaniu sądu I instancji wynika, że od wystandaryzowanego wymiaru zatrudnienia nauczycieli uzależniono wysokość limitów środków finansowych wymienionych placówek, co z kolei wiąże się z działaniami dyrektora placówki podejmowanymi w celu kształtowania polityki kadrowej. Oznacza to, że materia regulowana w/w zarządzeniem, dotycząca zasad zatrudnienia nauczycieli w szkołach i placówkach oświatowych, jest objęta zadaniami związków zawodowych. Akt ten powinien zatem zostać poddany procedurze opiniowania przez związki zawodowe. Zaniechanie dopełnienia tego obowiązku stanowi istotne naruszenie art. 19 ust. 2 Uzz, ponieważ opisany mechanizm opiniowania projektu aktu prawnego przez organizację związkową ma charakter obligatoryjny i stanowi element procedury wydania takiego aktu.

WSA w Warszawie nie zgodził się natomiast z pozostałymi zarzutami skargi. Podzielił stanowisko organu, że sporne zarządzenie jest aktem służącym realizacji zadań organu prowadzącego szkoły, który w myśl art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 Uso odpowiada za ich działalność, w szczególności w zakresie zapewnienia warunków ich działania, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i opieki oraz obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej, zatem ustalenie liczby etatów nauczycieli w takich placówkach należy do kompetencji Prezydenta Miasta. Zarządzenie to nie wykracza również poza zakres zwierzchnictwa służbowego nad kierownikami gminnych jednostek organizacyjnych wynikający z art. 33 ust. 5 Usg. Uchylenie zaś art. 30 ust. 9 ustawy – Karta Nauczyciela nie świadczyło o bezprawności standaryzacji na poziomie organu prowadzącego szkołę, ponieważ zapewnienie obsługi administracyjnej i finansowej takich placówek jest zadaniem organu prowadzącego. Dlatego ustawodawca zrezygnował z regulacji wskazanej problematyki w drodze rozporządzenia właściwego ministra.

Skargę kasacyjną od wyroku z 18 kwietnia 2013 r. wniosła Rada [...], zaskarżając go w części i domagając się jego zmiany w zakresie uznania skarżonego zarządzenia za akt zwierzchnictwa służbowego realizujący zadania gminy i pozostający w kompetencji Prezydenta Miasta Płocka oraz rozpoznania skargi, jak też zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3, art. 5c pkt 2 i 3, art. 34a ust. 1 - 3 w zw. z art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 - 6, art. 39 ust. 3 pkt 1 Uso, art. 40 ust. 1 Usg oraz art. 42 ust. 1 Usp, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie - art. 33 ust. 5 Usg i art. 35 ust. 2 Usp. Skarżąca kasacyjnie domaga się zmiany zaskarżonego wyroku w części w zakresie uznania, że przedmiotowe zarządzenie jest aktem zwierzchnictwa służbowego, realizującym zadania gminy, pozostającym w kompetencji Prezydenta Miasta Płocka, rozpoznanie skargi, zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed sądem I instancji.

Strona skarżąca kasacyjnie zwraca uwagę, że stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna dokonana przez sąd I instancji wiąże organ, którego działanie było przedmiotem skargi. Z tego powodu, pomimo korzystnego kierunku rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do zakresu kompetencji organu prowadzącego szkołę. Domaga się, aby w drodze "zmiany" zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienną ocenę prawną od dokonanej przez WSA w Warszawie, a w ten sposób wiążący charakter miała ocena prawna sądu kasacyjnego. Rada [...] nie podziela bowiem stanowiska sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do kompetencji organu prowadzącego szkołę co do możliwości uregulowania spornych zagadnień w drodze zarządzenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jak i podstawy prawnej dla takiej regulacji. Kwestionuje również ocenę sądu wojewódzkiego zakresu zwierzchnictwa służbowego organu prowadzącego szkołę nad dyrektorem takiej placówki. Uzasadniając swoje stanowisko przedstawiła argumentację wyrażoną dotychczas w skardze oraz w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że organ wykonawczy gminy nie miał kompetencji do regulowania spornych zagadnień w drodze aktu prawnego, który został podjęty bez podstawy prawnej, jak też przez niewłaściwy organ gminy i z naruszeniem procedury jego podejmowania. Rada [...] nawiązała także do zagadnienia standaryzacji usług oświatowych w kontekście nieobowiązującego już art. 30 ust. 9 ustawy – Karta Nauczyciela. W ocenie skarżącej kasacyjnie brak jest podstaw do tego, aby organ jednostki samorządu terytorialnego dokonywał takiej standaryzacji, zaś kwestie organizacji szkoły zostały wystarczająco unormowane w samej Uso, jak i w statucie szkoły. Prawidłowa wykładnia art. 33 ust. 5 Usg i art. 35 ust. 2 Usp prowadzić ma do wniosku, że chodzi w cyt. przepisach o doraźne polecenia lub zalecenia w ramach relacji zwierzchnictwa służbowego między organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, a dyrektorem szkoły. Nie uzasadnia to wydawania aktu normatywnego w drodze zarządzenia. Nie jest dopuszczalne, aby wkraczać w ten sposób w zarządzanie szkołą, czy dokonywać czynności z zakresu prawa pracy. Prowadzić ma to do ograniczania samodzielności dyrektora szkoły w sprawach kadrowych. Skarżąca kasacyjnie przywołuje szereg orzeczeń sądowych oraz organów nadzoru, które w jej przekonaniu uzasadniać mają trafność podnoszonych zarzutów.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Godząc się z obowiązkiem konsultacji ze związkami zawodowymi przedmiotowego zarządzenia wywodził, że przepisy Uso dają podstawę do jego wydania, jest ono skierowane przede wszystkim do dyrektorów placówek oświatowo-wychowawczych, a jego celem było przygotowanie planów finansowych dla potrzeb konstrukcji budżetu miasta. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego jego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Żądania zawarte w skardze kasacyjnej zostały sformułowane w ten sposób, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznaczają domaganie się uchylenia zaskarżonego wyroku, skoro sformułowano w niej żądanie rozpoznania skargi. Strona nie zgadzając się z częścią uzasadnienia, może je zakwestionować zaskarżając całe orzeczenie, które podlegać będzie weryfikacji w ramach uprawnień orzeczniczych sądu kasacyjnego. W judykaturze wskazuje się, że w procedurze sądowoadministracyjnej nie ma przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części, zaś art. 176 Ppsa stanowi jedynie o możliwości uchylenia lub zmiany orzeczenia, a nie samego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2010 r., I GSK 76/09,LEX nr 741184). Możliwość zaskarżenia wyroku w części, wynikająca z art. 176 Ppsa, dotyczy sytuacji, w której przedmiotem skargi kasacyjnej są nie wszystkie z odrębnych rozstrzygnięć zawartych w tym wyroku, a nadto gdy ewentualne uchylenie wyroku w zaskarżonej części pozostanie bez wpływu na pozostałe (to jest nieobjęte skargą kasacyjną) rozstrzygnięcia (poza orzeczeniami o kosztach). Jeżeli strona, której skargę uwzględniono, kwestionuje wyrażaną w orzeczeniu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 Ppsa) może w skardze kasacyjnej domagać się zmiany orzeczenia w tym zakresie (art. 176 Ppsa - in fine). W sytuacji objętej dyspozycją z art. 184 - część druga - Ppsa sąd kasacyjny, oddalając skargę, wyrazi w uzasadnieniu orzeczenia właściwą ocenę prawną i wskazania, które będą wiążące (art. 153 w zw. z art. 193 Ppsa – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2005 r., FSK 2262/04, LEX nr 424587). Trzeba jednakowoż podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny może na podstawie art. 184 in fine Ppsa oddalić skargę kasacyjną wyłącznie wtedy, gdy orzeczenie Sądu pierwszej instancji jest trafne, a tylko uzasadnienie błędne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07, LEX nr 357784), w ocenie Sądu orzekającego w sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Nawet pomimo nie zamieszczenia w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 Ppsa, sąd kasacyjny może w takim wypadku orzec reformatoryjnie, gdyż związany jest granicami skargi tylko w fazie jej rozpoznawania, a nie w fazie wyrokowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., I FSK 478/10, LEX nr 672832, por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2008 r., I OSK 1494/07, LEX nr 489097 oraz z 10 maja 2005 r., FSK 2536/04, LEX nr 189116).

Sąd orzekający w tym składzie podziela pogląd, wedle którego przez "zmianę" orzeczenia sądu administracyjnego art. 176 Ppsa należy rozumieć żądanie uchylenia tego orzeczenia i rozpoznanie skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2009 r., II OSK 1158/08, LEX nr 515999). Taką możliwość daje art. 188 Ppsa stanowiący, że jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego, co wobec żądań skargi kasacyjnej uprawnia Sąd do przyjęcia, że w istocie takie jest żądanie strony wnoszącej środek zaskarżenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest jeden zarzut skargi kasacyjnej – zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 Uso, aczkolwiek polegającej na przyjęciu przez sąd I instancji, że w kompetencjach prezydenta miasta "pozostaje kwestia ustalenia liczby etatów nauczycieli" w placówkach oświatowych (por. s. 10 uzasadnienia skarżonego wyroku). Myli się sąd I instancji, jakoby przedmiotowym zarządzeniem Prezydent Miasta Płocka ustalił liczbę etatów nauczycielskich w oznaczonych placówkach oświatowo-wychowawczych. Jak wynika z treści § 2 ust. 3 zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Płocka wymiar zatrudnienia wyliczony zgodnie z zasadami określonymi w zarządzeniu stanowi podstawę do ustalania limitu środków w planach finansowych szkół i placówek oświatowo-wychowawczych na rok 2013 i następne lata. Z kolei § 2 ust. 4 cyt. zarządzenia określa, że faktyczne zatrudnienie w szkole lub placówce oświatowej ustala dyrektor biorąc pod uwagę potrzeby oraz środki ujęte w planie finansowym. W myśl art. 5 ust. 7 Uso "Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; (...) 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki; (...)". Celem wydania przedmiotowego zarządzenia było, jak wynika to m. in. z jego treści oraz z wyjaśnienia pełnomocnika organu złożonego w trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przygotowanie planów finansowych dla potrzeb konstrukcji budżetu miasta. Nie jest uzasadniona taka wykładnia art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 Uso, której dokonał sąd I instancji, który upatruje w kwestionowanym zarządzeniu uprawnienia dla Prezydenta Miasta Płocka dla ustalenia liczby etatów nauczyciela w placówkach oświatowo-wychowawczych. Istotnie rodziłoby to uzasadnione wątpliwości co do naruszenia kompetencji dyrektorów szkół, albowiem z mocy art. 39 ust. 3 pkt 1 Uso to do dyrektora szkoły należy m. in. decydowanie o zatrudnianiu i zwalnianiu nauczycieli. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Dodać należy, że nie są trafne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Przywoływanie przez stronę skarżąca kasacyjnie na poparcie swych wywodów wybranych orzeczeń sądów administracyjnych o tyle jest chybione, że zapadły one w odmiennych stanach faktycznych i odnosiły się do odrębnych konstrukcji normatywnych. I tak w wyroku z 18 lipca 2008 r., II OSK 235/08 przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego była kwestia uprawnienia organu wykonawczego gminy do zmiany siedziby szkoły, w sprawie II SA 3053/01 – odwołanie dyrektora szkoły, w sprawie IV SA/Gl 676/12 – przedmiotem uwagi WSA w Gliwicach było zarządzenie w sprawie organizacji pracy na rok szkolny, w tym dotyczące kwestii płatnych urlopów nauczycielskich na poratowanie zdrowia, w sprawie II SA/Rz 1145/12 – przedmiotem uwagi WSA w Rzeszowie było zarządzenie dotyczące zasad sporządzania arkuszy organizacyjnych, zasad naboru dzieci oraz zasad zatrudniania nauczycieli i innych pracowników placówek oświatowo-wychowawczych. Odrębne przedmioty tych spraw sądowoadministracyjnych wykluczają, aby strona skarżąca kasacyjnie dla wzmocnienia swej argumentacji zasadnie sięgała do wywodów zawartych w przywołanych przez siebie orzeczeniach. Chybiony jest zarzut braku podstawy do wydania kwestionowanego zarządzenia przez Prezydenta Miasta Płocka, przy czym wadliwie Rada [...] kwalifikuje go jako akt normatywny o tzw. zewnętrznym działaniu.

Uchylenie skarżonego wyroku przy uznaniu, że zapadł on wyłącznie z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego uprawnia, jak to uprzednio wskazano, do rozpoznania skargi w trybie art. 188 Ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie zarządzenie Prezydenta Miasta Płocka Nr [...] nietrafnie zostało uznane przez WSA w Warszawie jako akt prawny mieszczący się w sferze działania związków zawodowych. Węzłowym zagadnieniem jest to, czy przedmiotowe zarządzenie podlegało obowiązkowi opiniowania przewidzianemu w art. 19 Uzz. Zgodnie z art. 19 ust. 1 Uzz organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Z kolei art. 19 ust. 2 zd. 1 Uzz określa, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Biorąc pod uwagę adresatów cyt. zarządzenia i jego cel, przyjąć należy, że zarządzenie Prezydenta Miasta Płocka miało charakter wewnętrzny i organizacyjny, a bezpośrednio nie powodowało skutków zewnętrznych. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10 (ONSAiwsa 2011/1/2, LEX nr 621106) poddano analizie zakres aktów prawnych poddanych obowiązkowi opiniowania przez związku zawodowe na podstawie art. 19 ust. 2 Uzz. W cyt. uchwale wskazano, że mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych, przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszej kolejności należy zatem badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, niemające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne, to należy je poddawać opiniowaniu. Za taki akt uznano wówczas uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły i uchwałę o likwidacji szkoły.

Już pod podjęciu cyt. uchwały w judykaturze wyrażono pogląd, że uchwała rady miasta w przedmiocie utworzenia zespołu szkół nie jest aktem prawnym w rozumieniu przepisu art. 19 ust. 1 Uzz, którego projekt winien być skierowany do zaopiniowania do odpowiednich władz statutowych związku. Należy ją zakwalifikować do grupy aktów organizacyjnych, a zatem nieposiadających waloru przepisu powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2011 r., I OSK 54/11, LEX nr 1081030). O zakwalifikowaniu danego aktu do grupy aktów normatywnych podlegających procedurze opiniowania przez związki zawodowe przesądza zatem jego charakter oraz krąg podmiotów, będących jej adresatem.

W podstawie prawnej zarządzenia Prezydenta Miasta Płocka Nr [...] powołano się na dyspozycję art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 Uso oraz art. 34a ust. 1 i 2 w zw. z art. 5c pkt 2 i 3 Uso. Stosownie do art. 5 ust. 7 pkt 3 Uso organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności m. in. "zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki". W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r., I OSK 489/12 (LEX nr 1217369) poddając analizie cyt. przepis stwierdzono, że nie jest on upoważnieniem ustawowym w rozumieniu art. 94 zd. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, nie jest delegacją ustawową upoważniającą organ wykonawczy gminy do stanowienia przepisów prawa miejscowego w zakresie zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej w jednostkach oświatowych prowadzonych przez gminę. Analizując charakter prawny zarządzenia prezydenta miasta w sprawie zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej w jednostkach oświatowych prowadzonych przez gminę, Naczelny Sąd Administracyjny wyeksponował w cyt. wyroku, że art. 5 ust. 7 Uso ustanawia odpowiedzialność organu prowadzącego szkołę lub placówkę za jej działalność oraz - w drodze enumeracji przykładowe - określa zadania tego organu w zakresie tej działalności. Nie ma natomiast w tym przepisie mowy o tym, w jakich prawnych formach działania organ prowadzący szkołę lub placówkę ma realizować te zadania. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prezydent miasta władny jest ustalić zasady obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej w jednostkach oświatowych prowadzonych przez gminę w drodze aktu kierownictwa wewnętrznego, ponieważ wykonanie ustalonych analizowanym zarządzeniem obowiązków powierzono dyrektorom jednostek organizacyjnych podległych organowi wydającemu akt. W ocenie wówczas orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane przez niego stanowisko pozostaje w zgodzie z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, że o charakterze określonego aktu prawnego przesądza podstawa prawna tego aktu i regulowana przezeń materia. Doprowadziło to do wniosku, że skoro zarządzenie prezydenta miasta nie było aktem prawa miejscowego, to nie podlegało opiniowaniu w trybie i na zasadach określonych w art. 19 Uzz. Ten kierunek wykładni przepisów Uso podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Nie mógł przeto organ naruszyć przepisów art. 40 ust. 1 Usg oraz art. 42 ust. 1 Usp, z których wynika, że organy gminy posiadają uprawnienie do stanowienie aktów prawa miejscowego, skoro wydane zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego.

Zarządzenie Prezydenta Miasta Płocka nie uchybia art. 34a Uso. Zgodnie z ust. 1 cyt. przepisu organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Wedle art. 34a ust. 2 Uso "W zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki". Kwestionowane zarządzenie nie uchybia także art. 34a ust. 3 Uso, wedle którego do wykonywania nadzoru, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6, co oznacza, że organ nadzoru ma prawo m. in. wstępu do szkół i placówek, wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy, ma możliwość wydawać dyrektorom szkół i placówek doraźne zalecenia oraz zgłaszać uwagi i wnioski wynikające z przeprowadzonych czynności. Należy jednak odróżnić tego typu nadzór od przedmiotu kwestionowanego zarządzenia. Źródłem uprawnienia prezydenta miasta jako organu prowadzącego szkoły i placówki oświatowe oznaczonego typu są przepisy art. 5 ust. 7 Uso, wedle którego organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do jego zadań należy m. in. zapewnienie warunków działania tym jednostkom oraz art. 34a ust. 1 Uso, z którego wynika sprawowanie nadzoru nad działalnością szkół i placówek oświatowych w zakresie spraw finansowych. W literaturze przedmiotu wyróżnia się dwa typy udzielanych przez ustawodawcę upoważnień do podejmowania czynności nadzorczych: tzw. umocowania szczegółowe oraz umocowania o charakterze ogólnym. Umocowania o charakterze szczegółowym zawiera upoważnienie do podejmowania czynności nadzorczych przy użyciu ustawowo wskazanej formy oraz w odniesieniu do ściśle określonej sytuacji. (...) Umocowanie o charakterze ogólnym określa przedmiotowy zakres wykorzystania danego upoważnienia w sposób bardziej ogólny, bez ścisłego określania sytuacji, w jakich podmiot nadzorujący może czynić użytek z udzielonego mu upoważnienia (por. M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1995, s. 133-134). W nauce prawa nie jest także kwestionowane, że organ funkcjonalnie nadrzędny może w stosunku do organu funkcjonalnie podporządkowanego podejmować działanie w formach, które nie są taksatywnie wyliczone w prawie przedmiotowym, lecz wynikają z generalnie ujętych upoważnień do autorytatywnego działania (por. J. Filipek, Prawna regulacja wewnętrznej sfery działania administracji państwowej, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego 1979, Nr 83, s. 13). Należy dostrzec, że do kompetencji dyrektora szkoły należy m. in. "dysponowanie środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki" (art. 39 ust. 1 pkt 5 Uso), zaś celem przedmiotowego zarządzenia jest w istocie przygotowanie takich planów finansowych dla potrzeb skonstruowania budżetu miasta. Nie można przeto zarzucić Prezydentowi Miasta Płocka błędnego zastosowania art. 33 ust. 5 Usg oraz art. 35 ust. 2 Usp, z których wynika, że organ ten (także jako starosta grodzki) wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzenie Prezydenta Miasta Płocka Nr [...] jest aktem organizacyjno-finansowym, nie posiada charakteru powszechnie obowiązującego, w istocie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, albowiem skierowane jest do dyrektorów jednostek organizacyjnych podległych organowi wydającemu owo zarządzenie. Ten wewnętrzny charakter cyt. zarządzenia nie powoduje konieczności obrony praw ludzi pracy, ich interesów zawodowych i socjalnych, do czego przepisem art. 1 ust. 1 Uzz związki te zostały powołane. Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, że zarządzenie Prezydenta Miasta Płocka Nr [...] nie podlega zaopiniowaniu w trybie i na zasadach określonych w art. 19 Uzz, co oznacza, że skarga Rady [...] podlega oddaleniu na zasadzie art. 188 w zw. z art. 193 i 151 Ppsa. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 Ppsa.