Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 44/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 12
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Hanna Knysiak-Sudyka SWSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi R. Z. na uchwałę Nr XLVI/587/2018 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 13 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Mszana Dolna I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 1 ust. 1 lit. b w zakresie słów "Mszana Górna - 1"; § 1 ust. 2 lit. b w zakresie słów "Mszana Górna - 0"; § 1 ust. 3 lit. b w zakresie słów "Mszana Górna - 0"; II. zasądza od Rady Gminy Mszana Dolna na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. R. Z. wniósł skargę na "uchwałę Rady Gminy Mszana Dolna nr XLVl/587/2018 z dnia 13 kwietnia 2018 r. zmienioną uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna nr XXXVI/386/21 z dnia 9 lipca 2021 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Mszana Dolna". Skarżący wskazał, że zaskarża tę uchwałę w zakresie §1 pkt 1 lit. b, §1 pkt 2 lit. b oraz §1 pkt 3 lit. b uchwały, tj. w zakresie, w jakim ustala ona maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych poszczególnych rodzajów przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na terenie Gminy. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 22 Konstytucji RP statuującego zasadę swobody działalności gospodarczej oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, podczas gdy ustanowione w uchwale limity zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% i piwa, powyżej 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18% przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w sposób nadmierny i nieuzasadniony okolicznościami faktycznymi ograniczają swobodę działalności gospodarczej skarżącego, prowadzącego przedsiębiorstwo w zakresie rekreacji i organizowania imprez – gdyż dla miejscowości Mszana Górna, w której znajduje się prowadzony przez skarżącego lokal, nie przewidziano wydania żadnego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych któregokolwiek rodzaju, zaś: a) dla miejscowości o podobnej liczbie mieszkańców, w których również znajdują się placówki edukacyjne, kościoły parafialne oraz inne budynki użyteczności publicznej, posiadających podobne walory turystyczne i rekreacyjne, w zaskarżonej uchwale przewidziana została możliwość wydania stosownych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży: dla sołectwa Kasinka Mała – 2 zezwolenia, dla sołectwa Kasina Wielka – 2 zezwolenia, dla sołectwa Raba Niżna – 2 zezwolenia, dla sołectwa Łętowe – 1 zezwolenie, dla sołectwa Olszówka – 1 zezwolenie, zaś liczba zezwoleń przewidziana dla sołectwa Lubomierz na podstawie uchwały z dnia 9 lipca 2021 r. zwiększyła się z 1 do 2; b) dla miejscowości o podobniej liczbie mieszkańców, w których również znajdują się placówki edukacyjne, kościoły parafialne oraz inne budynki użyteczności publicznej, posiadających podobne walory turystyczne i rekreacyjne, w zaskarżonej uchwale przewidziana została możliwość wydania stosownych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4.5% do 18% z wyjątkiem piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży: dla sołectwa Kasinka Mała – 1 zezwolenie, dla sołectwa Kasina Wielka – 2 zezwolenia, dla sołectwa Lubomierz – 1 zezwolenie; c) dla miejscowości o podobnej liczbie mieszkańców, w których również znajdują się placówki edukacyjne, kościoły parafialne oraz inne budynki użyteczności publicznej, posiadających podobne walory turystyczne i rekreacyjne, w zaskarżonej uchwale przewidziana została możliwość wydania stosownych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18% przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży: dla sołectwa Kasinka Mała – 1 zezwolenie, zaś liczba zezwoleń przewidziana dla sołectwa Kasina Wielka na podstawie uchwały z dnia 9 lipca 2021 r. zwiększyła się z 0 do 2, a dla sołectwa Lubomierz – z 0 do 1; 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 2018 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez przekroczenie granic ustawowej delegacji do wydawania aktów prawa miejscowego przewidzianej w ww. przepisach, gdyż zarówno z uzasadnienia uchwały z dnia 9 lipca 2021 r., jak i z samego przebiegu obrad Rady Gminy Mszana Dolna w dniu 9 lipca 2021 r., wynika, iż podjęta uchwała nie reguluje liczby zezwoleń na sprzedaż alkoholu w poszczególnych sołectwach gminy w sposób abstrakcyjny, ale odnosi się do konkretnych przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie takiego zezwolenia, wychodząc poza ramy ustawowej delegacji, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której to rada gminy jest organem w sposób uznaniowy decydującym o udzieleniu zezwolenia na sprzedaż alkoholu konkretnym przedsiębiorcom, podczas gdy jej rolą jest wyłącznie ustalenie jasnych, przejrzystych kryteriów ich wydawania dotyczących limitów zezwoleń oraz lokalizacji punktu sprzedaży. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zmienionym uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna nr XXXVl/386/21 z dnia 9 lipca 2021 r., tj. w zakresie § 1 ust. 1 lit. b oraz § 1 ust. 3 lit. b uchwały; 2) orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ zauważył, że skarżący wskazuje dwie odrębne uchwały i każda z nich może być przedmiotem odrębnego zaskarżenia – konieczne jest sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia. Organ znaczył także, że skarżący nie ma interesu prawnego do kwestionowania postanowień dotyczących innych sołectw. Zarzuty skargi organ ocenił jako niezasadne. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ograniczenia swobody działalności gospodarczej skarżącego i naruszenia art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – organ wskazał, że skarżący może działalność w zakresie rekreacji i organizacji imprez prowadzić. Zezwolenie na sprzedaż alkoholu nie jest warunkiem sine qua non prowadzenia takiej działalności. Rada Gminy podejmując uchwałę w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych musi wziąć pod uwagę wiele czynników. Wolność prowadzenia działalności gospodarczej jest jednym z nich, ale nie najważniejszym. Już sam fakt, że ustawodawca wprowadził ustalanie przez radę gminy limitów na sprzedaż alkoholu oznacza, że wolność prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie podlega ograniczeniu. Ustawodawca w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wyraźnie wskazuje, co jest priorytetem polityki państwa oraz samorządów. Preambuła uznaje "życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu", a w art. 1 ust. 1 wskazano: "Organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy". Podobnie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi: "Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności: (...) ograniczanie dostępności alkoholu". Zatem już sam ustawodawca wskazuje, że istotą tych uregulowań jest ograniczanie spożycia napojów alkoholowych. Wartościami najwyższymi są życie i zdrowie obywateli, a nie zysk przedsiębiorców. Wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych. Uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Opierając się na powyższej wykładni, Wójt Gminy zgłosił projekt ograniczenia liczby miejsc sprzedaży alkoholu do spożycia na miejscu w Mszanie Górnej. Inicjatywa ta wynikała z licznych głosów społeczności lokalnej w tej sprawie. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu uchwały z dnia 9 lipca 2021 r. taki wniosek złożył proboszcz miejscowej parafii, a wniosek poparło 123 mieszkańców. Pisma w tej sprawie skierowali też Dyrektor Zespołu Szkół i radny gminy. Ustalenie zerowej liczby punktów sprzedaży nie jest wyjątkowe i taki sam limit (pomijając Mszanę Górną) obowiązuje jeszcze w dwóch sołectwach w przypadku napojów alkoholowych zawierających poniżej 4,5% alkoholu i piwa, pięciu sołectwach, w przypadku napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (za wyjątkiem piwa) do 18% alkoholu oraz pięciu sołectwach, w przypadku napojów alkoholowych powyżej 18% alkoholu - na łącznie 9 sołectw w gminie. Nie można zatem uznać, że ograniczenie to jest nadmierne czy nieproporcjonalne w porównaniu z innymi sołectwami gminy. Organ wskazał też, że bezzasadne są zarzuty skarżącego dotyczące rzekomego zwiększenia limitów sprzedaży w Kasinie Wielkiej i Lubomierzu; zarzuty dotyczące braku informacji o liczbie mieszkańców na zebraniu wiejskim w dniu 4 lipca 2021 r., które podjęło uchwałę opiniującą projekt uchwały Rady Gminy; zarzuty dotyczące pisma proboszcza parafii ks. M. B. z listą podpisów, pisma radnego gminy K. K. i pisma Dyrektora Zespołu Szkół i Przedszkola w Mszanie Górnej.

Pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. skarżący sprecyzował przedmiot zaskarżenia wskazując, że skarga dotyczy: 1) uchwały Rady Gminy Mszana Dolna nr XLVI/587/2018 z dnia 13 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Mszana Dolna – w zakresie § 1 pkt 2 lit b oraz § 1 pkt 3 lit b, tj. w zakresie, w jakim ustala ona maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18% oraz o zawartości alkoholu powyżej 4,5% (z wyjątkiem piwa) do 18% przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na terenie sołectwa Mszana Górna; 2) uchwały Rady Gminy Mszana Dolna nr XXXVI/386/21 z dnia 9 lipca 2021 r. w sprawie zmiany Uchwały nr XLVI/587/2018 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 13 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Mszana Dolna – w zakresie § 1 pkt 2, tj. w zakresie, w jakim zmienia ona maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% i piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na terenie sołectwa Mszana Górna.

Mając na uwadze powyższe, przedmiotem niniejszego postępowania pozostała sprawa ze skargi uchwałę Rady Gminy Mszana Dolna nr XLVI/587/2018 z dnia 13 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Mszana Dolna – natomiast sprawa ze skargi na tę drugą uchwałę została wyłączona do rozpoznania w odrębnym postępowaniu.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r. skarżący sformułował dodatkową argumentację na poparcie zarzutów skargi, a na rozprawie sprecyzował, iż wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 1 lit. b; § 1 ust. 2 lit. b; § 1 ust. 3 lit. b – w części odnoszącej się do Mszany Górnej.

Organ w piśmie z dnia 2 września 2022 r. wyjaśnił, że do zaskarżonej uchwały nie sporządzono pisemnego uzasadnienia. Organ przedłożył także dokumenty związane z opiniowaniem zaskarżonej uchwały przez sołectwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury podejmowania uchwały mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie uzasadnia jeszcze uwzględnienia skargi.

Skarżący prowadzi tudzież zmierza prowadzić działalność gospodarczą w Mszanie Górnej, a zaskarżona uchwała stanowi determinantę podejmowanych wobec niego rozstrzygnięć indywidulanych w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W tej sytuacji Sąd uznał, że skarżący ma uwarunkowaną naruszeniem interesu prawnego legitymację skargową.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Mszana Dolna zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd stwierdził, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w części opisanej w sentencji wyroku.

Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowią przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 16 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm., dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 12 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: 1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; 2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; 3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (ust. 1). Rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy (ust. 2). Rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy (ust. 5). Maksymalna liczba zezwoleń, o której mowa w ust. 1, usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (ust. 7).

Powyższe brzmienie art. 12 ustawy zostało ukształtowane przez ustawę z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, która weszła w życie w dniu 9 marca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 310). W szczególności wprowadzony został wtedy obowiązek zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej gminy. Artykuł 4 powołanej ustawy nowelizującej stanowił, że dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, ale – w zależności od okoliczności konkretnego przypadku – może ono mieć charakter istotny lub nieistotny. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw powinien wynikać z uzasadnienia. Uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną, dlatego też ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając maksymalne liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na jej terenie, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały wydanej w oparciu o art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały może więc stanowić istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., może być postrzegany także jako istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały, dlatego też może stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., II SA/Go 694/16, CBOSA). Wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej – w tym uchwał organów samorządu – bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12; z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12, CBOSA). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek ten jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, CBOSA). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z tymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2022 r., III SA/Kr 856/21, CBOSA).

W przypadku zaskarżonej uchwały nie sporządzono uzasadnienia. Z przedłożonej dokumentacji, w tym protokołu Komisji Oświaty, Kultury, Sportu, Zdrowia i Opieki Społecznej Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 11 kwietnia 2018 r. oraz protokołu Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 13 kwietnia 2018 r. – wynikają wprawdzie niektóre przesłanki przyjmowanych rozwiązań (protest mieszkańców co do otwarcia określonego lokalu, pismo dyrektora szkoły i rodziców), ale nie można na ich podstawie zrekonstruować w sposób miarodajny całokształtu motywacji organu – tym samym wymyka się ona spod kontroli i oceny, w szczególności przez pryzmat zarzutów skargi wskazujących na możliwość tworzenia norm prawa miejscowego zrelatywizowanych nie tyle do ujmowanych generalnie uwarunkowań, ile do określonego przedsiębiorcy, a także przez pryzmat gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Brak uzasadnienia nabiera istotnego znaczenia także w kontekście uchybień w procesie opiniowania projektu uchwały przez jednostkę pomocniczą gminy, o których mowa niżej.

Jak wynika z przedłożonej przez organ dokumentacji, za pismem z dnia 23 marca 2018 r. Wójt Gminy przesłał radom sołeckim na ręce sołtysów do zaopiniowania projekt przedmiotowej uchwały. Gdy chodzi o Mszanę Górną, Rada Sołecka w dniu 9 kwietnia 2018 r. uchwałą Nr 1/2018 zaopiniowała projekt pozytywnie. Z kolei Zebranie Wiejskie zaopiniowało projekt – również pozytywnie – uchwałą Nr 1/2018 podjętą w dniu 29 kwietnia 2018 r. (a zatem już po podjęciu zaskarżonej uchwały). Na sesji Rady Gminy Maszna Dolna w dniu 13 kwietnia 2018 r., już po głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą, zwrócono uwagę na możliwie nieprawidłowości w zakresie opiniowania projektu. W ocenie Sądu, zaistniały stan rzeczy można by wprawdzie oceniać przez pryzmat art. 89 u.s.g. i uznać, że do zaopiniowania projektu uchwały doszło – ale istotną nieprawidłowością pozostaje to, że przedmiotem opinii był projekt zasadniczo inny niż ten, który został ostatecznie uchwalony, przy czym – co trzeba podkreślić – różnice dotyczą właśnie Mszany Górnej. Projekt przedłożony do zaopiniowania przewidywał 2 zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4% alkoholu (i piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i 1 zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży – a w projekcie poddanym pod głosowanie liczby te zredukowano, odpowiednio, do 1 i 0 (zmiana nastąpiła z inicjatywy Komisji Oświaty, Kultury, Sportu, Zdrowia i Opieki Społecznej Rady Gminy Mszana Dolna zgłoszonej na posiedzeniu w dniu 11 kwietnia 2018 r.). Zdaniem Sądu, tak daleko idąca zmiana wymagała ponownego przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania tej jednostce pomocniczej, której dotyczyła, tj. Sołectwu Mszana Górna. Doszło zatem do istotnego naruszenia art. 12 ust. 5 ustawy.

Niezależnie od proceduralnego aspektu powyższych okoliczności, warto zauważyć, że uchwały podjęte przez Radę Sołecką i przez Zebranie Wiejskie Sołectwa Mszana Górna, abstrahując od ich formalnoprawnej skuteczności, świadczą o tym, że społeczność lokalna Sołectwa akceptowała rozwiązanie mniej restrykcyjne niż przyjęte w zaskarżonej uchwale. Akceptacja ta nie jest wiążąca dla Rady Gminy, niemniej jednak sprawia, że jeszcze większego znaczenia nabiera wymóg uzasadnienia przyjętego finalnie rozwiązania. Konieczne staje się poznanie przyczyn, dla których Rada Gminy uznała, że rozwiązanie proponowane w projekcie przedłożonym Sołectwu do zaopiniowania jest jednak niewystarczające.

Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem. Ocena dalej idących zarzutów byłaby przedwczesna.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.