Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1732/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 694/14 w sprawie ze skargi D. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1732/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] listopada 2008 r. W. W. spółka z o.o. z siedzibą w Warce, złożyła do Burmistrza Warki wniosek o ustalenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla budowy zespołu 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z przedszkolem, usługami i garażem wielostanowiskowym w parterze oraz z infrastrukturą techniczną, miejscami postojowymi i zjazdami na działkach o numerach ewidencyjnych: 521/4, 522/1, 523/1, 524/1 i 534 w Warce przy ul. K..

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Burmistrz Warki orzekł o ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla ww. wnioskowanej inwestycji.

Na skutek odwołania, złożonego przez D. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na stwierdzone braki wniosku i analizy urbanistycznej oraz uzgodnień środowiskowych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Burmistrz ponownie ustalił inwestorowi sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W wyniku odwołania złożonego przez D. W., Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2010 r. ponownie orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przesłankę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że decyzja organu I instancji dotyczyła tylko działek: 521/4, 522/1, 523/1 i 524/1, pomijała natomiast działkę nr 534, na której planowano zjazdy. Rozstrzygnięcie nie odpowiadało więc wnioskowi inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 września 2010 r., VIII SA/Wa 389/10 uchylił powyższą decyzję Kolegium uznając, iż organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanej decyzji.

W dniu [...] lutego 2011 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...] czerwca 2012 r. inwestor złożył w organie uzupełnienie wniosku o wydanie decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, 2 budynków garaży, 1 budynku usług wraz z infrastrukturą techniczną oraz 2 zjazdami z ul. K. na działkach nr ewid. 521/4, 522/1, 523/1, 524/1 i części działki 534, o powierzchni ok. 2,27 ha w Warce.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, zwanej dalej u.p.z.p.), ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 8 budynku mieszkalnych wielorodzinnych, 2 budynków garaży, budynku usługowego oraz infrastruktury technicznej i dwóch zjazdów z ulicy K. na części działek nr ewid. 521/4, 522/1, 523/1, 524/1 przy. ul. K. w Warce, po uzgodnieniu decyzji z właściwym zarządcą drogi oraz organem do spraw melioracji wodnych.

Organ I instancji określił, iż nieprzekraczalna linia rozgraniczenia zabudowy od strony ul. K. wynosi 15 m, nieprzekraczalna linia zabudowy od południowej granicy działek, których część jest objęta wnioskiem, wynosi 22 m. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wynosi 0,31. Szerokość elewacji frontowej poszczególnych budynków wynosi odpowiednio: 20 m z tolerancją 20 % dla zabudowy wielorodzinnej, 13 m z tolerancją 20 % dla zabudowy garażowej, 45 m z tolerancją 20% dla zabudowy usługowej. Szerokość elewacji frontowej należy rozumieć jako elewacje równoległe do osi ul. K.. Wysokość planowanych budynków określono następująco: budynki usytuowane wzdłuż granicy północnej (ul. K.) - do 5 kondygnacji, budynki usytuowane w narożnikach południowo-wschodnim oraz południowo-zachodnim - do 4 kondygnacji, dwa budynki sytuowane wzdłuż południowej granicy działki - maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków od strony ul. K. ustalono na maksymalnie 17 m, budynki usytuowane w narożnikach południowo-wschodnim oraz południowo-zachodnim maksymalnie na 14 m, a dwa budynki sytuowane wzdłuż południowej granicy działki maksymalnie 10 m. Geometria dachu - dachy płaskie, spadki do 5%. Powierzchnia biologicznie czynna ma zostać wykorzystana pod zieleń i określona została na 30%-40%.

W zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi organ I instancji podał, że teren inwestycji nie jest objęty formami ochrony określonymi w ustawie o ochronie przyrody, inwestycja nie znajduje się także w granicach obszaru Natura 2000, teren inwestycji znajduje się poza obszarem Krajobrazu Chronionego, nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Teren przekształcany objęty wnioskiem jest mniejszy niż 2 ha, w związku z czym nie zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Teren inwestycji nie jest również objęty ochroną wynikającą z ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Projektowany zespół budynków należy podłączyć do istniejących sieci w mieście na warunkach określonych przez gestorów sieci: energetycznej, teletechnicznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, gazowej. Ww. podłączenia oraz ich wzajemna lokalizacja winny być uzgodnione w ZUD w Grójcu. Projektowany zespół budynków należy wyposażyć w energię cieplną, centralne ogrzewanie z kotłowni własnej lub alternatywnie z piecyków dwufunkcyjnych dla poszczególnych lokali. Odprowadzenie wód opadowych z dachów winno odbywać się do kanalizacji deszczowej, zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez Urząd Miejski w Warce z dnia 21 stycznia 2009 r., a składowanie odpadów poprzez pojemniki oraz wywóz na zorganizowane wysypisko. Burmistrz ustalił, że dojazd do działki należy zapewnić z ul. K. dwoma zjazdami - na części działki nr ew. 534. Projektowane zjazdy należy uzgodnić z właściwym zarządcą drogi usytuowanej na działce nr 534 oraz przewidzieć miejsca postojowe w ilości min. 1 miejsce na 1 lokal mieszkalny. W zakresie ochrony interesów osób trzecich należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Inwestycja nie może stwarzać uciążliwości spowodowanej przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie oraz zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.

Nadto, z uwagi na interes mieszkańców budynków jednorodzinnych zlokalizowanych od południowej strony planowanego osiedla, ograniczono wysokość planowanych budynków mieszkalnych do 10 m, tzn. budynki usytuowane wzdłuż granicy północnej (ul. K.) do 5 kondygnacji – maksymalnie na 17 m, budynki usytuowane w narożnikach południowo-wschodnim oraz południowo-zachodnim do 4 kondygnacji - maksymalnie na 14 m, dwa budynki sytuowane wzdłuż południowej granicy działki maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne - maksymalnie na 10 m. Stwarza to proporcję wysokości planowanych budynków do odległości od istniejących domów jednorodzinnych 1:2,5. Ponadto od południowej strony w planowanym pasie zieleni należy zaprojektować i wykonać nasadzenia zieleni izolacyjnej.

Organ wskazał, że analizą warunków oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objęto obszar o promieniu trzykrotnej szerokości frontu działki, czyli pasa przyległego do drogi. W najbliższym otoczeniu zlokalizowana jest zabudowa pozwalająca określić wymagania przyszłej inwestycji w celu zachowania ładu i porządku, a realizacja projektowanej inwestycji jest uzupełnieniem funkcji w tym obszarze, jak również jest zgodna z nieaktualnym miejscowym planem zagospodarowania. Działki przyległe są zabudowane. Teren nie był przeznaczony w nieaktualnym planie na cele publiczne i tym samym nie zachodzi konieczność uzgadniania z Wojewodą Mazowieckim, Marszałkiem Województwa, Starostą i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie zadań samorządowych i rządowych.

Decyzją z dnia 12 maja 2014 r. Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji prawidłowo opracował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a wyznaczenie obszaru analizowanego w wielkości wskazanej przez organ I instancji w okolicznościach sprawy jest wystarczające dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, ze względu na zlokalizowanie w najbliższym otoczeniu zabudowy pozwalającej określić wymagania dla nowej zabudowy na przedmiotowym terenie w celu zachowania ładu i porządku przestrzennego. Zdaniem Kolegium, planowana do realizacji inwestycja jest zgodna z funkcją zabudowy istniejącą na analizowanym obszarze - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, przemysłowa oraz usługowa. Kolegium dokonało także analizy charakterystyki, cech oraz parametrów zabudowy w obszarze analizowanym i uznało, że wymagania w tym zakresie dla planowanej inwestycji zostały w zaskarżonej decyzji ustalone w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami określonymi w rozporządzeniu z 2003 r. Wymagania te przesądzają, że planowana inwestycja o określonym w zaskarżonej decyzji przeznaczeniu i parametrach stanowi kontynuację istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym było wyznaczenie parametrów dla planowanej inwestycji, odstępując od podstawowych zasad wskazanych w rozporządzeniu (np. średnia wielkość parametru w obszarze analizowanym), bowiem ze sporządzonej analizy wynika, iż analizowany teren nie jest jednorodny pod względem funkcji oraz charakteru zabudowy. W związku z tym, iż rodzaj wnioskowanej inwestycji to budownictwo wielorodzinne, uzasadnione było wyznaczenie dla niej parametrów w oparciu o istniejącą zabudowę o tej samej funkcji. Jak wynika z analizy, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji od strony wschodniej, na działkach o numerach: 532, 525/4 i 531/1 znajduje się zabudowa wielorodzinna.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że zasada dobrego sąsiedztwa nie została w okolicznościach niniejszej sprawy naruszona. Co najmniej jedna działka sąsiednia, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Dopuszczalne było wyznaczenie przez organ I instancji parametrów dla nowej zabudowy w oparciu o zabudowę wielorodzinną w obszarze analizowanym, tj. podobną do wnioskowanej, wyłączając parametry zabudowy jednorodzinnej. Rozporządzenie dopuszcza bowiem wyznaczenie innych wskaźników nowej zabudowy niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko wówczas, gdy możliwość taka wynika z analizy.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że inwestor, uwzględniając interes mieszkańców budynków jednorodzinnych zlokalizowanych od południowej strony planowanego osiedla, ograniczył wysokość planowanych budynków mieszkalnych oraz zaplanował pas zieleni izolacyjnej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. W. i R. W. podnieśli m.in. zarzut naruszenia: art. 61 u.p.z.p. przez jego niewłaściwą interpretację i niestwierdzenie, że w decyzji organu I instancji doszło do ustalenia warunków zabudowy rażąco odmiennych od zabudowy na obszarze analizowanym, co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przez ustalenie szerokości elewacji frontowej faktycznie znacząco szerszej niż przewidziana we wskazanym przepisie, art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez niczym nieuzasadnione przyjęcie przez organy, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, § 7 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. przez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób rażąco wykraczający poza średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym. Skarżący wskazali również, że SKO błędnie ustaliło, że na terenie obszaru analizowanego uzasadnione jest lokalizowanie budynków wielorodzinnych o gabarytach wskazanych w decyzji Burmistrza, błędnie wyliczona została również średnia szerokość elewacji i średnia wysokość budynków na obszarze analizowanym, gdyż nieprawidłowo odniesiono się wyłącznie do istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy wielorodzinnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wniosło o jej oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istotą sprawy pozostaje dokonanie oceny, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz czy zostały zachowane przepisy rozporządzenia z 2003 r. odnośnie do przyjętych parametrów planowanej inwestycji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zasada dobrego sąsiedztwa nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej.

Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełniałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jeśli inwestor chciałby budować budynki wielorodzinne na działce położonej w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. W przedmiotowej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że na obszarze analizowanym trudno wskazać jednoznacznie charakter zabudowy, ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem istnieje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna. Niczym nieuzasadnione jest więc stanowisko skarżących, że obszar analizowany ma ustaloną i jednolitą zabudowę jednorodzinną. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się nie tylko zabudowa jednorodzinna, ale usługowa oraz wielorodzinna, chociażby na działkach o numerach: 159/2, 726/13, 532, 525/4, 531/1 (np. załącznik nr 2/1 i załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, dokumentacja fotograficzna terenu inwestycji i jej okolic). Wymienione działki są to działki sąsiednie w szerokim rozumieniu tego pojęcia, bowiem znajdują się w obszarze analizowanym. Nie ma przy tym znaczenia, że działki te są położone przy ul. Fabrycznej, a nie przy ul. K., przy której leży teren inwestycji.

Ta niewątpliwa różnorodność zabudowy w przedmiotowym obszarze analizowanym, zdaniem Sądu, pozwala na odejście w ustalaniu poszczególnych parametrów cech nowej zabudowy od zasady przyjmowania w tym zakresie średnich wskaźników dla obszaru analizowanego i uzasadnia przyjęcie innych wskaźników, zgodnie z tym, co wynika z analizy urbanistycznej. Chodzi o takie wskaźniki, jak np.: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej czy wysokość elewacji frontowej. Racjonalna argumentacja w tym zakresie, oparta na konkretnych danych wynikających z analizy zabudowy w całym obszarze analizowanym, jest do przyjęcia i da się uzasadnić, a taki jest przecież cel wprowadzenia odstępstw od ogólnej reguły. Stąd nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 i ust. 2 oraz § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. Sąd podkreślił, że organy obu instancji nie miały obowiązku rozważenia argumentacji przemawiającej przeciwko przyjętym w analizie urbanistycznej odstępstwom przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy, tylko obowiązek pozytywny wykazania, że odstępstwa od ogólnej reguły są dopuszczalne i uzasadnione.

Po analizie sprawy rozpoznawanej w jej granicach Sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżona decyzja Kolegium jest jasna, zrozumiała, wbrew zarzutom skargi - prawidłowo uzasadniona, wynika z niej, że organ odwoławczy rozpatrzył sprawę pod względem merytorycznym co do jej istoty i odniósł się do zarzutów odwołania.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. W. i R. W., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego poprzez:

- naruszenie przepisu art. 61 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, czego skutkiem było pominięcie przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej decyzji Burmistrza Warki z dnia [...] marca 2014 r. doszło do ustalenia warunków zabudowy rażąco odmiennych od zabudowy na obszarze analizowanym, co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa;

- naruszenie przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, i w konsekwencji uznanie, iż ustalona szerokość elewacji frontowej spełnia wymogi określone powołanym przepisem. Nadto w ramach podniesionego zarzutu skarżący wskazał, iż zarówno organy, jak również Sąd I instancji dokonali wyliczenia wskaźników średniej szerokości elewacji i średniej wysokości budynków na obszarze analizowanym jedynie w oparciu o istniejącą w analizowanym obszarze zabudowę wielorodzinną z wyłączeniem pozostałej zabudowy, co nie posiada uzasadnienia w żadnym obowiązującym przepisie.

- naruszenie przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy organy I i II instancji ustaliły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób rażąco wykraczający poza średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym;

- naruszenie przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obszar analizowany nie posiada ustalonej i jednolitej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, zaś występujący na skraju obszaru analizowanego zespół budynków wielorodzinnych ma zasadnicze znaczenie w kwestii prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej,

- naruszenia przepisu § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie przez organ dopuszczalnej powierzchni zabudowy w wielkości znacznie przekraczającej dopuszczalny wskaźnik określony przedmiotowym unormowaniem,

- naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i poprzez arbitralną i nie opartą na zgromadzonym materiale dowodowym ocenę, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś istniejące sieci miejskie są w stanie obsłużyć tak dużą inwestycję,

- naruszenia § 28 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i błędną ocenę na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzonej inwestycji w szczególności poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż istniejąca sieć umożliwia odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, zaś w przypadku negatywnej oceny wyżej wymienionej przesłanki, zaniechanie przez organ określenia warunków odprowadzanie wód opadowych,

- naruszenie § 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i błędne uznanie przez Sąd I Instancji, iż decyzja o warunkach zabudowy dla tak dużej inwestycji nie rodzi potrzeby ustalenia niezbędnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne,

- naruszenie przepisów art. 59 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 z 2008 roku) w zw. z art. 63 ustawy w zw. z § 3 ust 1 pkt 56 lit b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez błędną wykładnię i zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy do każdego lokalu mieszkalnego ma być utworzone jedno miejsce parkingowe oraz mają być wybudowane dwa budynki garażowe, co wymagać będzie budowy infrastruktury dla tych obiektów (a więc między innymi dróg dojazdowych itp.), co przy założeniu że w planowanej inwestycji powstanie nie mniej niż 400 mieszkań pozwala twierdzić, że powierzchnia garaży, miejsc postojowych wraz z infrastrukturą zajmie powierzchnię nie mniejszą niż 0,8 ha, a więc powierzchnię powodującą konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz błędne uznanie przez Sąd I instancji (na podstawie nieposiadającej żadnej mocy prawnej notatki), że powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia będzie wynosić poniżej 2 ha podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że powierzchnia ta przekracza 2 ha,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że wydana przez Burmistrza Miasta Warka decyzja administracyjna, ustalająca warunki zabudowy z dnia 17 marca 2014 roku nr 36/14, została oparta o zobowiązanie wynikające z zawartej w wyniku przeprowadzonego postępowania przetargowego pomiędzy Uczestnikiem Postępowania Spółką W. W. Sp. z o.o. (Wnioskodawcą) a Gminą Warka Umowy sprzedaży nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie z dnia [...] lipca 2008 r. rep. A nr [...], co budzi co najmniej uzasadnione wątpliwości co do bezstronności organu w sytuacji, gdy jest zainteresowany wydaniem warunków zabudowy "nie gorszych" niż określone w przywołanej umowie sprzedaży, a przy tym WSA w zaskarżonym wyroku nie uzasadnił swojego stanowiska i nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżących,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 w zw. z art. 25 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ I Instancji wyłączenia się od udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy Burmistrz Miasta Warka jako strona umowy z dnia 22 lipca 2008 r. rep. A nr 5496/08 jest zainteresowany wydaniem decyzji w niniejszej sprawie w oparciu o warunki zawartej umowy,

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podnoszonych przez skarżących oraz ograniczenie się do odwołania się do stanowiska Burmistrza Miasta Warka i SKO,

- naruszenie art. 106 ust. 5 p.p.s.a. w zw. z art. 292 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. poprzez oddalenie wniosku dowodowego skarżących o przeprowadzenie oględzin nieruchomości, na której planowane jest wybudowanie zespołu bloków i nieruchomości sąsiednich, co mogło mieć wpływ na treść wydanego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji całkowicie pominął wyniki przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego stwierdzając, iż istniejąca zabudowa ma charakter mieszany, podczas gdy na 300 budynków tylko 5 posiada charakter zabudowy wielomieszkaniowej, a w dodatku są to budynki występujące na skraju obszaru analizowanego. Wybudowanie rozległego wielopiętrowego bloku na terenie zabudowy jednorodzinnej, skutkować będzie nie tylko chaosem przestrzennym ale i pogorszeniem jakości życia okolicznych mieszkańców. Tym samym w sprawie niniejszej regulacje ustawowe muszą być interpretowane z zastosowaniem wykładni ideologicznej, nie zaś językowej, bowiem przepisy powołane w osnowie skargi dają zbyt dużą swobodę interpretacyjną przy zastosowaniu wyłącznie kryterium językowego, a co za tym idzie - niosą ze sobą ryzyko arbitralnego stosowania prawa, wbrew zamiarowi ustawodawcy. Dla terenów nieobjętych planami miejscowymi niedopuszczalne jest kształtowanie normatywów zabudowy według abstrakcyjnych założeń. Muszą być one wyłącznie następstwem matematycznego obliczenia na podstawie parametrów zastanych w danym terenie lub wynikać z konkretnych względów przemawiających za przyjęciem określonych wartości na danym terenie, w związku z uwarunkowaniami lokalnymi, w kontekście kształtowania ładu przestrzennego z uwzględnieniem walorów architektonicznych, estetycznych, krajobrazowych itp. W pierwszym rzędzie, rozważając wymagania ładu przestrzennego, należy odnosić się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z zagospodarowaną działką (kwestia harmonii form architektonicznych). Sam fakt, że w obszarze analizowanym jest już obiekt o danej funkcji, nie daje prawa sytuowania na tym obszarze dowolnej ilości obiektów o tej samej funkcji. Istota przepisów powołanych wyżej aktów prawnych zasadza się raczej na próbie usystematyzowania proporcji danych funkcji na obszarze analizowanym, aby możliwe było określenie, czy dana funkcja jest charakterystyczna dla obszaru i czy może być kontynuowana.

Zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W załączniku nr 2 do zaskarżonej decyzji zawarto wyliczenie uśrednionej szerokości elewacji budynków w obszarze analizowanym, zgodnie z którym wynosi ona 10,98 m. Decyzja o warunkach zabudowy zezwala na wybudowanie 8 budynków, z czego dopuszczalna szerokość elewacji frontowych budynków usługowych wynosi 54 m, zabudowy wielorodzinnej wynosi 24 m, budynków zabudowy garażowej 15,6m. Wnioskodawca planuje, aby budynki połączone były łącznikami, co powoduje, że ich rzeczywista szerokość elewacji wyniesie od strony ul. K. ponad 150 m - stąd też w decyzji znalazło się stwierdzenie o budowie "zespołu budynków". Ustalenia zaskarżonych decyzji, a następnie wyroku Sądu I Instancji stoją zatem w sprzeczności z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia, bowiem maksymalna dopuszczalna szerokość elewacji wynosić powinna 10,98 m z tolerancją do 20%, tj. do 13,17 m. Niemniej jednak w sposób całkowicie nieuzasadniony organy przyjęły, że szerokość elewacji może stanowić średnią szerokości budynków wielorodzinnych na obszarze analizowanym. Ustalenie takie jest błędne i stanowi instrumentalne wykorzystanie przepisów, bowiem budynki wielorodzinne nie są charakterystyczne dla obszaru analizowanego i stanowią jedynie 0,5 % wszystkich budynków na terenie analizowanym. Dodatkowo nawet jeśli przyjąć, że do analizy można przyjąć jedynie istniejącą zabudowę danego rodzaju, to jak ustalił Sąd w treści zaskarżonego wyroku, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym dla budynków usługowych wynosi 13,5 m, zaś w zaskarżonej decyzji wskaźnik szerokość elewacji frontowej dla budynków usługowych przyjęto na poziomie 45 m, a więc o 300% więcej.

Jak wynika z załącznika nr 2 do zaskarżonej decyzji, średnia wysokość budynków na obszarze analizowanym wynosi 7,56 m. Organ w sposób całkowicie nieuzasadniony i sprzeczny z omawianym przepisem ustalił wysokość budynków objętych zaskarżoną decyzją jako 17 m. Organ wyjaśnił przy tym, że zastosował wyjątek określony w § 7 ust. 4. Zdaniem skarżącego zastosowanie tego wyjątku nie mogło mieć miejsca, bowiem dostosowanie wysokości budynku wielomieszkaniowego do innych tego rodzaju budynków na obszarze analizowanym mogłoby mieć miejsce jedynie w przypadku braku możliwości jednoznacznego określenia charakteru obszaru analizowanego z uwagi na zróżnicowaną zabudowę. Tymczasem skarżący podnosi, że budynki objęte zaskarżoną decyzją zlokalizowane są w obszarze o charakterze osiedla domów jednorodzinnych. Samo występowanie na obszarze analizowanym kilku dużych domów wielomieszkaniowych nie pozwala na automatyczne zastosowanie wyjątku określonego w § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez uwzględnienie żądania uchylenia zaskarżonych decyzji administracyjnych. Nadto skarżący kasacyjnie wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. W. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Spółka podniosła, że skarga kasacyjna kwestionuje ustalenia stanu faktycznego i przyjęte przez organy administracji ustalenie, że zabudowania, na obszarze którego planowana jest inwestycja mają charakter zabudowy mieszanej, tj. jednorodzinnej i wielorodzinnej. Tymczasem różnorodny charakter zabudowy nie budzi wątpliwości, skoro w bezpośrednim sąsiedztwie na działkach nr 532, 525/4 i 531/1 występuje funkcja wielorodzinna. Ta różnorodność uprawnia w konsekwencji do ustalenia warunków zabudowy o parametrach innych niż to wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, z których żaden nie okazał się skuteczny.

Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 12 maja 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Warki z dnia 17 marca 2014 r. ustalająca sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, 2 budynków garaży, budynku usługowego oraz infrastruktury technicznej i dwóch zjazdów z ulicy K. na części działek nr ewid. 521/4, 522/1, 523/1, 524/1 przy. ul. K. w Warce, po uzgodnieniu decyzji z właściwym zarządcą drogi oraz organem do spraw melioracji wodnych.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy powyższe warunki zostały spełnione wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oznacza to w pierwszej kolejności, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Intencją skargi kasacyjnej było wykazanie, że doszło do ustalenia warunków zabudowy planowanej rażąco odmiennych od cech zabudowy występującej już na obszarze analizowanym, co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, a znalazło wyraz w przyjęciu wskaźników zabudowy odnoszących się do powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej większych niż średnie wskaźniki obliczone w analizie urbanistycznej, co narusza przepisy § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej próbuje podważyć ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydanych rozstrzygnięć, że zabudowa w obszarze analizowanym ma charakter zróżnicowany, co pozwala na zastosowanie odstępstw.

Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów w pierwszej kolejności należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał już uwagę, że przy ocenie zasady kontynuacji funkcji nie należy, z uwagi na konieczność uwzględnienia wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), interpretować rygorystycznie przepisów u.p.z.p., jak chciałby tego autor skargi kasacyjnej. Z tych względów pojęcie sąsiedniej działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu powinno być rozumiane szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Zachowania ładu przestrzennego nie gwarantuje odniesienie się do cech i funkcji najbliżej położonej działki - działki sąsiadującej bezpośrednio. Ład ten nie ogranicza się bowiem do cech zagospodarowania działki graniczącej, a wynikać może z cech zagospodarowania działki położonej np. kilkadziesiąt metrów dalej. Ważne jest, aby planowana inwestycja wpisywała się w istniejącą na obszarze analizowanym zabudowę, w jej funkcję i parametry architektoniczne. Celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że działka granicząca posiada cechy zabudowy zasadniczo odmienne od inwestycji, dla której wystąpiono o warunki zabudowy. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, mając na uwadze określony stan faktyczny, porusza się zatem w granicach pewnego luzu decyzyjnego, co oczywiście nie oznacza dowolności, gdyż zawarte w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcie powinno znaleźć racjonalne uzasadnienie w jej motywach (wyr. NSA z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 204/15).

Wychodząc od powyższych twierdzeń uznać należy, że w przedmiotowej sprawie dokonany sposób określenia cech i parametrów planowanej zabudowy wskazuje z jednej strony, że ład przestrzenny w okolicy nie zostanie zaburzony, a z drugiej - że wolność zabudowy własnych nieruchomości nie dozna uszczerbku.

Charakterystyka urbanistyczna przeprowadzona w niniejszej sprawie, której potwierdzeniem jest treść sporządzonej analizy (określającej cechy i parametry nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy już istniejącej na badanym obszarze), dowodzi, że projektowana inwestycja zapewni ład przestrzenny oraz kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy. Wbrew temu co podnosi w skardze kasacyjnej jej autor, dopuszczenie funkcji zabudowy wielorodzinnej, a także przyjęcie parametrów zabudowy (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej) odmiennych od średnich wartości danego parametru na obszarze analizowanym jest zgodne z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim nie powoduje powstania obiektu, który byłby nie do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym w okolicy.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa wielorodzinna, której parametry zostały poddane analizie i na podstawie której ustalono parametry zabudowy planowanej w sposób, który zasługuje na akceptację. Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje w pierwszej kolejności wyliczyć wskaźniki zabudowy jako wartości średnie ustalone w odniesieniu do całokształtu zabudowy występującej w obszarze analizowanym, co też zostało uczynione w analizie. Zróżnicowany charakter zabudowy pozwolił na odrębne ustalenie wskaźników dla poszczególnego rodzaju zabudowy, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej i przemysłowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego owa niejednorodność sposobu zabudowy obszaru analizowanego stanowi uzasadnienie dla uznania za słuszne odniesienie się przy określaniu wskaźników dla planowanej zabudowy jedynie do zabudowy o analogicznym przeznaczeniu, czyli zabudowy wielorodzinnej. Nie można przy tym postawić zarzutu dowolności, gdyż wskaźniki ustalone dla planowanej zabudowy nie przekraczają wskaźników dla zabudowy wielorodzinnej zlokalizowanej już w obszarze analizowanym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie tak rozumianego odstępstwa znajduje usprawiedliwienie w wynikach analizy urbanistycznej. Podkreślenia wymaga, że racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbyć się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji – w tym przypadku zabudowy wielorodzinnej.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie odstępstw od średniej wartości parametrów zabudowy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było uzasadnione i nie miało charakteru dowolnego. Organy obu instancji przywołały bowiem argumenty przemawiające za zasadnością takiego odstąpienia wynikające właśnie z wyników przeprowadzonej analizy. Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 1 lipca 2016 r., II OSK 1931/14, że wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). Jako że w rozpoznawanej sprawie obszar poddany analizie jest różnorodny w swej funkcji nie sposób uznać, że zastosowane odstępstwa doprowadzą do naruszenia ładu urbanistycznego.

W świetle powyższych rozważań za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i § 28 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to zarzuty te przybierają postać wyłącznie polemiki ze stanowiskiem organów architektoniczno-urbanistycznych oraz Sądu I instancji, natomiast nie zawierają żadnego uzasadnienia prezentowanych tez, stąd też nie sposób ustosunkować się dni nich z użyciem jurydycznej argumentacji. Podobnie przyjdzie również ocenić zarzut naruszenia § 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 59 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił kwestie związane z brakiem ustalenia konkretnej liczby miejsc parkingowych oraz brakiem obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy, a autor skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnej argumentacji, która zmierzałaby do podważenia stanowiska Sądu, a która mogłaby stać się przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zarzut dotyczący zaistnienia podstawy wyłączenia organu z uwagi na fakt, że postępowanie dotyczy nieruchomości, które zostały sprzedane przez Gminę, z zobowiązaniem do zagospodarowania zgodnie z istniejącą już wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy (zespół sześciu budynków wielorodzinnych z częścią usługową). Jeśli bowiem dla nieruchomości została już wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy przewidująca zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, to o braku poszanowania zasad art. 6, 7, 8, 77 k.p.a. świadczyłaby raczej sytuacja, gdyby obecnie organ wydał decyzje odmowną. Autor skargi kasacyjnej nie powołał się ponadto na żadną konkretną podstawę wyłączenia organu, prezentując jedynie niczym nie poparte subiektywne przekonanie o braku bezstronności organu, nieznajdujące odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa.

Przypomnienia również wymaga, że prawidłowość sformułowania podstaw kasacyjnych oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności, co też ma miejsce w rozpoznawanej sprawie również w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż co prawda autor skargi kasacyjnej zarzucił nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podnoszonych przez skarżących oraz ograniczenie się do odwołania się do stanowiska Burmistrza Miasta Warka i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jednak nie wykazał wpływu zgłoszonego uchybienia na zapadłe rozstrzygnięcie sądowe.

Końcowo ustosunkowania wymaga zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 292 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. poprzez oddalenie wniosku dowodowego skarżących o przeprowadzenie oględzin nieruchomości, na której planowane jest wybudowanie zespołu bloków i nieruchomości sąsiednich, co mogło mieć wpływ na treść wydanego wyroku. Wyjaśnienia wymaga, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku postępowania administracyjnego. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, do których dowód z oględzin z pewnością się nie zalicza. W konsekwencji również i ten zgłoszony zarzut nie może zatem okazać się skuteczny.

Jako że zarzuty zgłoszone w ramach podstaw kasacyjnych okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.