Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2537/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 134 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 15 ust 1 pkt 13, 15 ust 5,6 i 8, art 51ust 1 pkt 6, 7 art 56 ust 2 pkt 2, ust 4 pkt 4 ust 7
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań -oddala skargę-


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy organ II instancji) z [...] maja 2015 r. wydane na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] (dalej: Nadleśniczy, odwołujący, skarżący) z [...] lutego 2015 r. znak: [...], Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z [...] lutego 2015 r. znak: [...], Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z [...] lutego 2015 r. znak: [...], od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...], RDOŚ, organ I instancji) z [...] lutego 2015 r., znak: [...].

W postanowieniu z [...] maja 2015 r. GDOŚ stwierdził niedopuszczalność odwołań od decyzji RDOŚ w [...] z [...] lutego 2015 r., znak: [...], w sprawie odstępstw od zakazów obowiązujących w stosunku do dziko występujących gatunków grzybów objętych ochroną gatunkową ścisłą - brodaczki rogowatej (Usnea ceratina), brodaczki rozpierzchłej (Usnea fulvoreagens), brodaczki sorediowej (Usnea fapponica), brodaczki szczelinowatej (Usnea glabrescens) brodaczki Wasmutha (Usnea wasmuthii), nibypłucnika Chicity (Cetrelia chicitae), nibypłucnika dyskretnego (Cetrelia cetrarioides), nibypłucnika klasztornego (Cetrelia monachorum), nibypłucnika wątpliwego (Cetrelia olivetorum), odnożycy bałtyckiej (Ramalina baltica) odnożycy tępej (Ramalina thrausta), tarczownicy pogiętej (Parmelia submontana), tarczownicy ściennej (Parmelia omphalodes) włostki cieniutkiej (Bryoria capilaris), włostki kędzierzawej (Bryoria crispa), włostki Nadvornika (Bryoria nadvornikiana), włostki splecionej (Bryoria implexa) na terenie lasów zarządzanych przez Nadleśnictwa: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz ruchu pieszego poza wyznaczonymi szlakami w rezerwacie przyrody "[...]" i zbioru na jego terenie dziko występujących grzybów i ich części.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

We wniosku z 30 września 2014 r. Stowarzyszenie [...], Oddział [...] (dalej: [...]) wystąpiło do RDOŚ w [...], o wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do dziko występujących grzybów gatunków objętych ochroną, tj. brodaczki rogowatej (Usnea ceratina), brodaczki rozpierzchłej (Usnea fulvoreagens), brodaczki sorediowej (Usnea lapponica), brodaczki szczelinowatej (Usnea glabrescens) brodaczki Wasmutha (Usnea wasmuthii), nibypłucnika Chicity (Cetrelia chicitae), nibypłucnika dyskretnego (Cetrelia cełrarioides), nibypłucnika klasztornego(Cetrelia monachorum), nibypłucnika wątpliwego (Cetrelia olivetorum), od nożycy bałtyckiej (Ramalina baltica) odnożycy tępej (Ramalina thrausta), tarczownicy pogiętej (Parmelia submontana), tarczownicy ściennej (Parmelia omphalodes) włostki cieniutkiej (Bryoria capilaris), włostki kędzierzawej (Bryoria crispa), włostki Nadvornika (Bryoria nadvornikiana), włostki splecionej (Bryoria implexa) oraz odstępstwo od zakazów obowiązujących na terenie rezerwatu przyrody "[...]". Wniosek został uzupełniony w piśmie z 4 listopada 2014 r., 20 listopada 2014 r., 31 grudnia 2014 r., 27 stycznia 2015 r.

W decyzji z [...] lutego 2015 r., znak: [...], RDOŚ zezwoli Stowarzyszeniu [...], Oddział [...] na zbiór z obszaru lasów zarządzanych przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] i Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] okazów wnioskowanych gatunków grzybów objętych ochroną ścisłą oraz na ich posiadanie i przetrzymywanie w siedzibie wnioskodawcy (ul. [...], lok. [...], [...] [...]), a także na odstępstwo zakazów zbioru dziko występujących grzybów i ich części oraz ruchu pieszego poza wyznaczonymi szlakami w rezerwacie przyrody "[...]".

Od ww. decyzji odwołanie wnieśli: pismem z [...] kwietnia 2015 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] (znak pisma: [...]), pismem z [...] lutego 2015 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] (znak pisma: [...]) oraz Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] (znak pisma: [...]), pismem z [...] lutego 2015 r., Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] (znak pisma: [...]).

W odwołaniu z 18 lutego 205 r. Nadleśniczy zarzucił decyzji organu I instancji brak podstaw prawnych dla odmowy uwzględnienia wniosków zgłaszanych przez Nadleśnictwo [...] i [...] oraz brak precyzyjnej lokalizacji chronionych gatunków, które będą zbierane. Odwołujący wniósł o zmianę decyzji RDOŚ w [...] z [...] lutego 2015 r. Zdaniem odwołującego, wydane zezwolenie powinno spełniać między innymi wymagania wynikające z art. 56 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej: u.o.p.), a mianowicie powinno być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli działania nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków grzybów oraz leżą w interesie ich ochrony.

Zdaniem Nadleśniczego, brak jest podstaw prawnych dla odmowy uwzględniania wniosków zgłaszanych przez Nadleśnictwa: [...] i [...] w zakresie niezwłocznego informowania Nadleśnictwa o stwierdzonych gatunkach. W sytuacji, gdy brak jest inwentaryzacji większości gatunków porostów bezwzględnie przekazywanie nadleśnictwom informacji o lokalizacji odkrytych stanowisk leży w interesie ochrony tych gatunków. Odwołujący podnosi, że decyzja jedynie w pouczeniu wskazuje, że niniejsze zezwolenie nie zwalnia z przestrzegania zasad udostępniania lasów określonych w ustawie z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1153, dalej: u.o.l.).

Informacja zawarta w uzasadnieniu decyzji dotycząca planowanego przedsięwzięcia przez wnioskodawcę opublikowania doniesienia florystycznego oraz stworzenia bazy danych dotyczących stanowisk badanych gatunków nie spełnia potrzeb i interesu właściwej ochrony tych gatunków. W ocenie odwołującego, informacja przekazana bezpośrednio do zarządcy terenu na temat stwierdzenia danego gatunku mogłaby być wykorzystywana na bieżąco przy planowaniu prac gospodarczych w oparciu o plan urządzenia lasu i zapewniać takie ich wykonanie, aby zminimalizować ewentualny negatywny wpływ na cenne obiekty przyrodnicze

W uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu postanowienia GDOŚ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania. Ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa nie wynikają żadne uprawnienia, ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle ww. przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Zdaniem GDOŚ, w przedmiotowej sprawie normą prawa materialnego na podstawie, której RDOŚ w [...] dokonał rozstrzygnięcia są art. 15 i art. 56 u.o.p., które regulują jedynie kwestie ochrony na obszarach rezerwatu przyrody (w tym przypadku zbioru dziko występujących grzybów, ruchu pieszego poza wyznaczonymi szlakami w rezerwacie przyrody "[...]", celem dokonania ww. zbioru) oraz ochrony gatunkowej i służyć mają zapewnieniu ochrony zasobów przyrodniczych, co nie ma związku z jakimkolwiek uprawnieniem, czy obowiązkiem skarżących (w tym nieruchomości przez te podmioty zarządzane w momencie orzekania przez RDOŚ w [...]).

Według GDOŚ, w sprawie toczącej się na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2, ust. 4 oraz ust. 6 pkt 1 u.o.p., interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada jedynie wnioskodawca. Powyższe wynika z zakresu prowadzonego postępowania, które dotyczy możliwości odstąpienia od ochrony gatunkowej (w niniejszym przypadku zakazu zbioru okazów gatunków grzyba oraz ich przetrzymywania - art. 51 ust. 1 pkt 6 i 7 u.o.p.), w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 u.o.p. (w niniejszej sprawie potrzeba wydania zezwolenia wynikała z realizacji badań naukowych - art. 56 ust. 4 pkt 4 u.o.p.). Analogiczna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do przepisów art. 15 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 13, 15 u.o.p.

W ocenie organu odwoławczego, ww. przepisy nie stanowią źródła żadnego interesu, bądź obowiązku dla innych podmiotów niż wnioskodawca, gdyż dotyczą jedynie odstąpienia w danym przypadku od ochrony danych gatunków chronionych oraz konkretnych zakazów obowiązujących na terenie rezerwatu przyrody, związanych z wnioskowanym zbiorem gatunków chronionych grzybów.

GDOŚ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podnosi, że w przypadku wydania zezwolenia, wnioskodawca nie pozostaje zwolniony z regulacji prawa cywilnego. Tym samym, gdy zezwolenie dotyczy przedmiotu (np. zbioru osobników gatunku chronionego, czy niszczenia jego siedliska) znajdującego się na nieruchomości prywatnej, wnioskodawca dysponując zezwoleniem organu ma prawo jedynie na odstąpienie od zakazów uregulowanych w u.o.p., natomiast wszelkie kwestie dotyczące wstępu na nieruchomość własności prywatnej musi rozwiązać na drodze cywilnoprawnej z właścicielem tej nieruchomości.

Dla podmiotu, który uzyskał zezwolenie np. na zbiór osobników gatunku chronionego, te osobniki będą mogły być zbierane na takiej samej zasadzie jak gatunki nie podlegające ochronie gatunkowej. Celem bowiem ochrony gatunkowej jest jedynie wartość samych gatunków, jako dobra publicznego. Ustawa o ochronie przyrody nie reguluje natomiast w żadnym zakresie kwestii dotyczących własności osobników tych gatunków, czy też wytworów ich działalności (np. tam), siedlisk, ostoi. Organ wskazał, że zgodnie z art. 222 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014, poz. 121 ze zm.), przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń.

Według GDOŚ, w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa zarządzanych przez Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe, zasady udostępniania lasów zostały określone w Rozdziale 5 Zasady udostępniania lasów, u.o.l. i stanowią one odrębne regulacje, których powielanie w decyzji z zakresu ochrony gatunkowej lub dotyczącej odstępstw od zakazów obowiązujących na terenie rezerwatu przyrody nie jest zasadne, gdyż stanowią one powszechnie obowiązującą normę prawną.

Odnosząc się do istotności wpływu na obiekty przyrodnicze braku zobowiązania wnioskodawcy do przekazywania nadleśnictwom informacji o lokalizacji odkrytych stanowisk gatunków objętych ochroną gatunkową, GDOŚ stwierdził, że argument ten nie jest zasadny. Dane te mogą być pozyskane przez skarżących w wyniku zwrócenia się przez nich do Stowarzyszenia [...] o ich przekazanie, lub poprzez wystąpienie z takim wnioskiem do RDOŚ w [...] na zasadach ogólnych o udostępnienie informacji o środowisku. Organ II instancji wskazał jednocześnie, że RDOŚ w [...] zobowiązał wnioskodawcę do złożenia sprawozdania z zakresu wykorzystania zezwolenia, poprzez przesłanie wykazu zebranych okazów wraz z wskazaniem lokalizacji miejsca ich zbioru i będzie posiadał stosowne dane.

GDOŚ podniósł, że wywodzenie z art. 4 u.o.p. obowiązku dokonania przez RDOŚ w [...] zapisu nakładającego na wnioskodawcę powinność przekazania ww. danych do skarżących nie znajduje uzasadnienia. Art. 4 u.o.p. nie może stanowić podstawy prawa materialnego przemawiającej za uznaniem skarżących za strony w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie, ze złożonych odwołań i występujących okoliczności, wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości brak przymiotu strony.

W skardze skarżący wnosi o uchylenie lub zmianę zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem GDOŚ w zakresie braku po stronie skarżącego przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym w świetle obowiązujących przepisów oraz dotychczasowego orzecznictwa sądowego, w tym orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2014 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2134/13. Według skarżącego, nadleśnictwa wykonują zarząd nad nieruchomościami Skarbu Państwa, w tym terenami, na których mają być prowadzone badania i mają nie tylko prawo, ale obowiązki wynikające z u.o.l, a w szczególności wynikające z art. 26 i 35 tej ustawy w zakresie kontroli przestrzegania zasad korzystania z nieruchomości przez podmiot, który otrzymał zezwolenia na odstępstwa. W tym zakresie zezwolenie objęte decyzją RDOŚ w [...] wpływa na sytuację prawną skarżącego wykonującego prawa właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa i jest źródłem jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W ocenie skarżącego, nie jest również trafne stanowisko GDOŚ zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w trakcie postępowania administracyjnego we wnoszonym odwołaniu skarżący zgłaszał potrzebę precyzyjnego określenia obszaru i terminu prowadzenia badań jak również zobowiązania [...] do niezwłocznego przekazywania skarżącemu informacji o nowo stwierdzonych stanowiskach chronionych gatunków. Wnioskując o zawarcie w decyzji powyższych zapisów skarżący kierował się jedynie potrzebą właściwej ochrony cennych porostów. Przekazywanie administracji leśnej danych o nowo poznanych stanowiskach gatunków, w wielu przypadkach ma kluczowe znaczenie dla ich zachowania i właściwej ochrony. Zdaniem skarżącego, informacje o lokalizacji danego chronionego porostu byłyby wykorzystywane na bieżąco przy planowaniu prac gospodarczych z ewentualną ich modyfikacją w celu minimalizacji negatywnego wpływu na cenne okazy. Umieszczenie w decyzji zapisu zobowiązującego wnioskodawcę do przekazywania zarządcy terenu informacji o lokalizacji stanowisk chronionych gatunków pozwoliłoby na uniknięcie nieumyślnego zniszczenia bądź uszkodzenia porostów podczas prowadzonych prac gospodarczych. Strona skarżąca powołała się także na treść art. 35 u.o.l. Skarżący powinien więc być informowany o czynnościach, które mają znaczenie dla ochrony mienia, a za takie uznać należy prace badawcze i inwentaryzacje chronionych gatunków grzybów, roślin i zwierząt.

Zdaniem skarżącego, w decyzji RDOŚ w [...] powyższe postulaty nie zostały uwzględnione. Jedynie w pouczeniu wskazane zostało, że zezwolenie nie zwalnia wnioskodawcy z przestrzegania zasad udostępniania lasów określonych w ustawie o lasach. W opinii skarżącego, zapis ten powinien znaleźć się w orzeczeniu decyzji.

Ponadto w ocenie skarżącego, decyzja organu I instancji, sformułowana jest w sposób zbyt ogólny. Jako miejsce prowadzenia prac badawczych wskazuje obszar dwóch rozległych kompleksów puszczańskich (Puszcza [...], Puszcza [...]), natomiast termin obowiązywania zezwolenia mija 31 grudnia 2015 r. Powyższe zapisy budzą duże wątpliwości, gdyż zbiór konkretnych okazów w określonych ilościach bez wskazania lokalizacji nie jest w żaden sposób weryfikowany i możliwy do skontrolowania. Według skarżącego, istnieją również materialno-prawne przesłanki do uwzględnienia odwołania od decyzji RDOŚ w [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Mając na względzie kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie GDOŚ z [...] maja 2015 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołań. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z treści tego uregulowania wynika, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (zob. wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 898/97, LEX nr 35125). Przesłanki wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania i postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania są rozłączne.

Na tle art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie (zażalenie) należy uznać za niedopuszczalne. Kwestia ta była jednak przedmiotem licznych wypowiedzi doktryny.

W nauce prawa jednolicie przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III, teza 2 do art. 134 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, teza 5 do art. 134).

Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do tego, a zatem nie będący stroną postępowania. W orzecznictwie, jak i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, ma możliwość złożenia odwołania z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Sąd akceptuje tezę, że termin ten może zostać stronie przywrócony, a sprawa rozpatrzona (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 564 i n., A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 134 k.p.a., LEX nr 26/2013, wyrok NSA z 16 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1391/98, LEX nr 41308, wyrok NSA z 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, nie publik.).

W przedmiotowej sprawie należy bowiem przesądzić czy prawidłowo organ ocenił, że odwołanie skarżącego było niedopuszczalne z przyczyny podmiotowej. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy jedynie stronie, zaś stroną na podstawie art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pojęcie interesu prawnego jest rozumiane jako przyznanie podmiotowi przez przepis prawa materialnego, określonych korzyści lub nałożenie na niego określonych obowiązków. Co do formy rozstrzygnięcia w tej sprawie, uznać należy, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w trybie art. 134 k.p.a. (zamiast umorzenia postępowania odwoławczego) jest - co do zasady - możliwe w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie nie budzi wątpliwości. Ustalenie interesu prawnego wnoszącego odwołanie, wynikającego z prawa materialnego, nie zawsze jest możliwe już na etapie postępowania wstępnego. Wówczas, gdy konieczne jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, to w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się - postępowanie odwoławcze umarza się na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, LEX nr 307511, wyrok NSA z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1192/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 597).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy wyjaśnić, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ szczegółowo wyjaśnił jego podstawy faktyczne i prawne.

Skarżący wskazuje, że posiada przymiot strony w postępowaniu toczącym się z wniosku [...] z 30 września 2014 r., dotyczącego wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do dziko występujących gatunków grzybów objętych ochroną oraz odstępstwa od zakazów obowiązujących na terenie rezerwatu przyrody "[...]".

Strona skarżąca wywodzi swój interes prawny z art. 26 i 35 u.o.l. oraz art. 140 k.c. i podnosi, że ma prawo oraz obowiązek na terenie, na którym mają być prowadzone badania kontroli przestrzegania zasad korzystania z nieruchomości przez podmiot, który otrzymał zezwolenia na odstępstwa, co sprawia, że zezwolenie objęte decyzją RDOŚ w [...] wpływa na sytuację prawną Nadleśniczego wykonującego prawa właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa i jest źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz obowiązku prawnego.

Odnosząc się do tak przedstawionego argumentu strony skarżącej wskazać należy, że obowiązek w znaczeniu prawnym oznacza konieczność zrobienia czegoś, co wynika z nakazu wynikającego z normy prawnej. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla danego podmiotu nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Obowiązek prawny stanowi uwarunkowane przez zawarte w normach prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (zob. Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99.).

Wyodrębniając części składowe pojęcia prawnego obowiązku, wskazać można na następujące zależności: 1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje po stronie skarżącego.

Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że w sprawie toczącej się na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2, ust. 4 oraz ust. 6 pkt 1, jak również art. 15 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 13, 15 u.o.p., interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada jedynie wnioskodawca, na którego nałożono w decyzji organu I instancji określone tam obowiązki prawne.

Wskazać należy, że postępowanie prowadzone przez RDOŚ w [...] dotyczyło możliwości odstąpienia od zakazów wynikających z ochrony gatunkowej, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 u.o.p. oraz możliwości odstąpienia od zakazów, obowiązujących na terenie rezerwatu przyrody, w przypadku spełnienia przesłanek, określonych w art. 15 ust 5 u.o.p.

Należy podkreślić, że przepisy, które stanowiły podstawę wydania decyzji przez RDOŚ w [...] nie są bowiem źródłem żadnego interesu, bądź obowiązku dla innych podmiotów niż wnioskodawca, gdyż dotyczą jedynie odstąpienia w danym przypadku od ochrony danego gatunku chronionego, jak również odstąpienia od wybranych zakazów, obowiązujących w rezerwacie przyrody. Ponadto decyzja RDOŚ w [...], jak również powołane w jej podstawie prawnej przepisy nie tworzą zwłaszcza obowiązków dla skarżącego.

Ponadto wydane przez RDOŚ w [...] rozstrzygnięcie nie wyklucza realizacji działań jakie wynikają z przepisów u.o.l. Decyzja organu I instancji w żaden sposób nie ogranicza możliwości realizowania zadań nałożonych na skarżącego przepisami u.o.l. oraz u.o.p. Należy podkreślić, że skarżący może wprowadzić okresowy zakaz wstępu do lasu niezależnie od rozstrzygnięcia RDOŚ w [...], m.in. w razie, gdy występuje duże zagrożenie pożarowe lub miało miejsce zniszczenie, albo znaczne uszkodzenie drzewostanów lub degradacja runa leśnego. Zakaz wstępu do lasu jest powszechnie obowiązujący i dotyczy wszystkich.

Sąd nie podziela poglądu skarżącego że art. 26 u.o.l. stanowi podstawę szczególną mającą znaczenie w przedmiotowej sprawie. Decyzja RDOŚ w [...] nie wyklucza bowiem możliwości podejmowania przez skarżącego zadań wynikających z art. 35 u.o.l.

Podkreślenia wymaga, że działania na które zezwolił RDOŚ w [...], mają na celu lepsze rozpoznanie zasobów przyrodniczych i tym samym pośrednio przyczynienie się do realizacji celów ochrony przyrody określonych w przepisach u.o.p. W ocenie Sądu, nie istnieją przeszkody prawne, aby skarżący uzyskał wyniki badań na zasadach ogólnych wynikających z przepisów ustawy z 8 października 2008 r. o udostępnianiu o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), celem zabezpieczenia odnalezionych stanowisk przed potencjalnymi szkodami, jakie mogłyby powstać w siedliskach tych porostów na skutek prowadzenia gospodarki leśnej.

Zdaniem Sądu, nie ma powodów dla ograniczenia obszaru planowanych przez przedstawiciela Pracowni działań, poprzez wskazanie konkretnych miejsc, gdzie będzie dokonywany zbiór porostów, z uwagi na zwiększenie kontroli nad wnioskodawcą. Odnosząc się do poglądu Nadleśniczego wyrażonego w skardze wskazać należy, że planowane działania mają na celu poszukiwanie nowych stanowisk wybranych gatunków porostów. Nie można zatem ustalić z góry konkretnych miejsc gdzie będą zbierane gatunki chronionych porostów, gdyż celem planowanych działań jest ich poszukiwanie i zawężenie terenu zbioru do konkretnych miejsc ograniczy bardzo istotnie możliwość odnalezienia nowych stanowisk porostów.

Wykonywania wnioskowanych czynności, na podstawie zezwolenia RDOŚ w [...], na terenie lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, w obszarze zarządzanym przez skarżącego, nie daje podstaw do uznania, że zarządca terenu posiada przymiot strony w tym postępowaniu. W decyzji z [...] lutego 2015 r. RDOŚ w [...] nie nałożył bowiem na skarżącego żadnych obowiązków, jak również, nie można uznać, że decyzja ta wkracza w sferę jego interesu prawnego.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 134 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.