Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 248/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 140 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska,, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Miasta W., działającego przez Prezydenta W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, liczącej [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], obecnie oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w W., Wydział [...] Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] na rzecz G. L., Z. W., W. W., E. W., A. W., K. G., T. W., E. B. i Z. M.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją dnia [...] grudnia 1979 r., Naczelnik W. Wydział Terenów odjął za odszkodowaniem H. W., C. M. i J. L. własność działki nr [...], liczącej [...] m2, położonej w W., przy ul. [...]. Tytuł do działki wynikał z umowy rep. [...] z dnia [...] lutego 1937 r., mocą której J. O. sprzedała A. i S. małż. L. plac oznaczony nr [...] liczący [...] m2. Zastosowano ustawę z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t Dz.U.P.RL. 1974/10/64). Wniosek o wywłaszczenie złożyły Zakłady [...], dnia 26 listopada 1979 r. Według lokalizacji nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. działkę przeznaczono pod rozbudowę [...]. Ustalono odszkodowanie na [...]. ([...]zł. za grunt, [...] zł. za rośliny i [...] zł. za zabudowania).

W piśmie z dnia 12 maja 1988 r. (podaniem datowanym 4 maja 1988 r.) poprzedni współwłaściciele C. M., H. W. i J. L. wnieśli o zwrot działki nr [...], liczącej [...] m2 położonej w W. przy ul. [...]. Wskazali, że Zakłady [...] rozebrały ich budynki, a na działce postawiono tylko słup linii wysokiego napięcia. Zastrzegli, iż zapewnią dostęp do słupa.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Prezydent W. wyłączył się od rozpatrzenia sprawy. Wywłaszczonej działce nr [...] odpowiada bowiem działka nr [...] z obrębu [...], stanowiąca własność W. Wynika to z decyzji komunalizacyjnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. wydanej przez Wojewodę [...] oraz z wpisu w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w W. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych.

Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. wyznaczył Starostę W. do załatwienia sprawy zwrotu działki nr [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ulicy [...].

Decyzją nr [...], wydaną dnia [...] lutego 2014 r. Starosta W. orzekł na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli G. L., Z. W., W. W., E. W., A. W., K. G., T. W., E. B., Z. M., zwrot wywłaszczonej działki nr [...] z obrębu [...], liczącej [...] m2, położonej w . przy ul. [...]. Między beneficjentów zwrotu rozłożył kwotę [...]zł. wpłacaną W. jako zwaloryzowane odszkodowanie za grunt. Organ uznał, iż działkę wywłaszczono i stała się zbędna dla rozbudowy Zakładów [...]. Plan realizacyjny przeznaczał działkę pod połączenie ulic [...], jednak dnia [...] maja 1980 r. ograniczono lokalizację nr [...], która nie objęła już działki. Kolejny plan realizacyjny z dnia [...] września 1981 r. nie projektował tam inwestycji, a część opisowa planu nie odnosiła się do terenów przy ul. [...]. Zdjęcia lotnicze z 1982, 1987 i 1997 r. obrazują brak inwestycji, a teren pozostał zabudowany jednorodzinnie. Nie powstały tu obiekty Zakładów [...], ani połączenie ulic [...]. Koreluje to z uchyleniem w tym obszarze decyzji lokalizacyjnej nr [...], co przyznano już w 1988 r. Oględziny nieruchomości wykazują brak jej zagospodarowania. Posadowiono tylko słup wysokiego napięcia zasilający Zakłady [...], ale słup nie był ścisłym celem wywłaszczenia, lecz odrębną inwestycją z lokalizacji nr [...], do dzisiaj badaną wskutek skarg okolicznych mieszkańców.

Rozpoznając odwołanie Miasta W. od powyższej decyzji, Wojewoda [...] wskazał, że dopuszczalny jest zwrot nieruchomości, jeśli była wywłaszczona w szerokim ujęciu ustawowym tj. prawo odjęto decyzją (wywłaszczenie ścisłe), przejęto lub nabyto wg tytułu równorzędnego z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość odjętą decyzją (wywłaszczoną w znaczeniu ścisłym) wolno zwrócić tylko na wniosek poprzedniego właściciela albo wszystkich jego spadkobierców (art. 136 ust. 1-3 i 5 powyższej ustawy).

Zasadność zwrotu zależy od tego, czy nieruchomość stała się zbędna wg definicji z art. 137 powyższej ustawy. Przepis stanowi, że "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu słała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

§ 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część."

Organ odwoławczy wskazał, że bezwzględną przeszkodą zwrotu, wykluczającą weryfikację zbędności nieruchomości, jest zajęcie pod drogę publiczną (art. 2a ustawy o drogach publicznych) albo jej sprzedaż lub ustanowienie użytkowania wieczystego i dokonanie wpisu prawa osoby trzeciej do księgi wieczystej przed 1998 r. (art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Własność działki utracili H. W., C. M. i J. L. Formalnie byli adresatami decyzji o wywłaszczeniu, a materialnie byli spadkobiercami A. i S. małż. L., którzy kupili działkę od Z. O., dnia [...] lutego 1937 r. aktem notarialnym Rep. [...].

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] wskazał spadkobierców poprzednich właścicieli:

- spadkobiercami S. L. zmarłego [...] kwietnia 1942 r., były dzieci, J. L., H. W. z d. L. i C. M. z d. L. Udziały spadkowe były równe;

- po A. L. z d. F., zmarłej [...] marca 1958 r. dziedziczą w częściach równych dzieci J. L., H. W. z d. L. i C. M. z d. L.;

- jedynym spadkobiercą J. L., zmarłego dnia [...] października 2001r. jest syn G. L.;

- spadkobiercami C. M. z d. L., zmarłej dnia [...] sierpnia 2002 r. są dzieci E. B. i Z. M.;

- spadkobiercami H. W. z d. L., zmarłej dnia [...] grudnia 2010 r. są dzieci, M. W., Z. W., W. W. oraz E. W. Udziały spadkowe są równe;

- spadkobiercami m. W., zmarłego [...] lipca 2012 r., są żona A. W. i dzieci K. G. i T. W. Udziały spadkowe są równe.

Organ drugiej instancji wskazał, że legitymowanymi łącznie do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są G. L. (w 12/36 części prawa), E. B. (w 6/36), Z. M. (w 6/36), Z. W. (w 3/36 części prawa), W. W. (w 3/36), E. W. (w 3/36), A. W. (w 1/36), K.G. (w 1/36) i T. W. (w 1/36 części prawa).

Wojewoda [...] wskazał, że legitymacja w sprawie zwrotowej nie wynika z następstwa prawnego po [...], a [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. nie przysługuje aktualny tytuł do działki. Interes prawny musi być oparty na wiążącej normie materialnego prawa administracyjnego (art.28 kpa). Podstawa materialna interesu prawnego ma już teraz wyznaczać sytuację prawną podmiotu legitymowanego. Interes prawny to aktualna potrzeba ochrony gwarantowana prawnie, a nie korzyść przyszła lub hipotetyczna. Nie wystarcza faktyczne zainteresowanie, mające wartość ekonomiczną, ale nadal nie potwierdzone prawnie. Potencjalne skutki finansowe lub jeszcze inne nie sprecyzowane prawnie (skutki ewentualne lub pozaprawne) nie są źródłem interesu prawnego - nie zastąpią skonkretyzowanej normy już wpływającej na prawa podmiotu. Spółki [...] nie mają tytułu do działki, kreującego interes prawny w rozumienia art. 28 kpa.

Dlatego Starosta W. - zdaniem organu odwoławczego - zasadnie uznał, że przymiot stron przysługuje jedynie spadkobiercom poprzednich współwłaścicieli i obecnemu właścicielowi działki - Miastu W. (reprezentowanemu przez Prezydenta W.).

Wojewoda [...] podzielił rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji Starosty W. o zwrocie działki nr [...] z obrębu [...] liczącej [...] m2 położonej przy ul. [...]. Działka nie tylko stała się zbędna w okresach ustawowych, ale nigdy nie została zagospodarowana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzję o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. uchylono w zakresie działki, której nie dotyczą plany realizacyjne, tym bardziej że, są następcze wobec wywłaszczenia. Dokumentacja sprzed wywłaszczenia konkretyzowała na działce połączenie ulic [...]. Ścisłego celu wywłaszczenia nigdy nie osiągnięto, a realizacja stała się niemożliwa przez wyłączenie działki z lokalizacji inwestycji nr [...], wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej (zbędność faktyczna i prawna). Nawet plany realizacyjne wytworzone znacznie po wywłaszczeniu nie dotyczyły działki, brak na wnioskowanym terenie i okolicach jakichkolwiek oznak rozbudowy Zakładów [...]. Tuż po wniosku o zwrot stwierdzono, że zaniechano drogi dojazdowej między ul. [...], a rezygnację z innych form rozbudowy [...] widać ze zdjęć lotniczych, oględzin i przyznania inwestora.

Wojewoda [...] wskazał, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, że słup linii wysokiego napięcia, rozciągniętej nad połową działki, zaplanowano w 1981 r. po wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1979 r., w ramach innej lokalizacji i inwestycji. Choć słup służył potrzebom [...], to nie mógł być celem jako przewidziany po wywłaszczeniu. Odrębna decyzja nr [...] stanowiąca odmienną podstawę posadowienia linii energetycznej, była już wielokrotnie usuwana z obrotu, aktualnie zaś jej ważność podlega weryfikacji sądowoadministracyjnej. Podnosząc wagę sieci przesyłowej dla [...], sam inwestor przyznawał odrębność tej inwestycji, która uzasadniałaby osobne wywłaszczenie, ustanowienie strefy ochronnej i odszkodowania w jej pasie. Wymiar prawny, faktyczny i czasowy wyklucza, aby słup energetyczny był celem wywłaszczenia z 1979 r. tj. rozbudowy Zakładów [...] według lokalizacji nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że co najmniej połowa działki przedstawia obraz niewiele zmieniony względem stanu z 1979 r. Część zieleni pozostawili poprzedni właściciele, podobnie jak zniszczone ogrodzenie i fundamenty domu. Pozostawienie działki w stanie sprzed wywłaszczenia jest manifestacją braku rozpoczęcia i osiągnięcia celu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda [...] wskazał, że kontynuatorom Zakładów [...] brak tytułu do działki. Ponadto na pozbawienie udziału w postępowaniu może powołać się sam pominięty, nie zaś inne strony. Miasto W. nie może dysponować interesem prawnym pominiętego. Podmiot, którego nie uznano za stronę może sam odwołać się w terminie liczonym od ostatniego doręczenia albo z przyczyny z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wnosić o wznowienie postępowania zakończonego bez jego udziału. Nakłady na działce nie legitymują osób trzecich do udziału w sprawie, bo tryb zwrotu nie służy rozliczeniom z ich udziałem, tylko między stronami wywłaszczenia.

Zdaniem organu drugiej instancji niezasadny jest zarzut, że przy rozliczeniu zwrotu należało zwaloryzować całe odszkodowanie wywłaszczeniowe ([...] zł. w tym [...] zł. za zabudowania i [...] zł. za rośliny), a nie samą część za grunt ([...] zł.) Dom i ogród sprzed wywłaszczenia zniszczono i nie można ich zwrócić. Zadbana i zdatna do jednorodzinnego zamieszkiwania działka jest zwracana bez istotnych części składowych, za które ustalono przytłaczającą część odszkodowania. Decyzja zwrotowa uwzględnia utratę ogrodu i budowli. Waloryzacja całego odszkodowania naruszałaby ekwiwalentność rozliczenia, skoro 90% odszkodowania przyznano za dom i ogród, które to utracone części składowe działki wyznaczały jej jednorodzinny charakter. Teść art. 140 ust. 3 - 5 powyższej ustawy uzasadnia proporcjonalność rozliczenia do wartości świadczeń zwracanych przez obie strony stosunku wywłaszczeniowego. Także z art. 141 powyższej ustawy wynika idea zabezpieczenia interesów obu stron i równowagi rozliczenia, nie zaś automatyzm postulowany w odwołaniu. Dlatego pominięto część odszkodowania za budynki i rośliny, które odwołujący się utracił i nie może zwrócić. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ odwoławczy wskazał, że Sądy aprobują waloryzację ograniczoną do części odszkodowania za grunt, z którego zniszczono naniesienia (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2012 r., sygn. akt l SA/Wa 1063/12, z 2 lutego 2012r., sygn. akt I SA/Wa 1707/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 stycznia 2010r., II SA/Ke 705/09;) Waloryzacja całego odszkodowania wskazana w odwołaniu prowadzi do wypaczenia ekwiwalentności rozliczenia zwrotu, co nie odpowiada konstrukcji art.140 powyższej ustawy.

Wojewoda [...] wskazał, że wnioskowana działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia, dlatego podlega zwrotowi. Zgodnie z art. 136 ust. 1-3 i art. 137 ust. 1 powyższej ustawy chodzi o "cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Dominujące znaczenie ma treść decyzji wywłaszczeniowej, a cel można uściślić ze źródeł poprzedzających. Dokumentacja powstała po wywłaszczeniu służy do oceny realizacji wywłaszczenia, a nie do uściślania celu. Przeznaczenie działki mogło być zmienne, stąd dla uszczegółowienia celu właściwe są materiały bezpośrednio poprzedzające wywłaszczenie, a późniejsze dyskwalifikuje się jako zawodne (rozbieżne) i nieznane stronom. Inaczej inwestor mógłby wielokrotnie i bez udziału właścicieli dyskrecjonalnie zmieniać cel wywłaszczenia pod pozorem konkretyzowania celu, inicjując przez wiele lat wydawanie kolejnych planów realizacyjnych.

Celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1979 r. była rozbudowa Zakładów [...]. Ówczesna działka nr [...] pochodząca z nieruchomości "[...]" objęta była lokalizacją nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. wykazana na mapie sytuacyjnej z dnia [...] października 1976 r. i w rejestrze pomiarowym pod nr [...]. Rozbudowa Zakładów wg lokalizacji [...] wynikała też z zawiadomienia o wszczęciu wywłaszczenia i promesy nr [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. Precyzowania celu wywłaszczenia wolno więc dokonać w oparciu o dokumentację sprzed [...] grudnia 1979 r., bazując na treści decyzji wywłaszczeniowej i powołanej tam lokalizacji nr [...] z [...] grudnia 1975r. o rozbudowie Zakładów [...]. Dlatego uściślonym celem wywłaszczenia działki było połączenie ulic [...] mające służyć rozbudowywanym Zakładom [...]. Jest planowane na załączniku do lokalizacji nr [...] na kartach [...] akt, datowanym na [...] czerwca 1975 r.. Także w piśmie z 27 czerwca 1986 r. sam inwestor [...] przyznał, że działką przeznaczona była pod połączenie ulic.

Zdaniem organu odwoławczego ewidentnie cel uszczegółowiony przed wywłaszczeniem, nie był nigdy realizowany na działce. Wynika to z uchylenia w tym obszarze decyzji lokalizacyjnej [...], postawienia słupa sieci energetycznej w oparciu o odrębną późniejszą lokalizację nr [...] i z przyznania Zakładów [...]. Zdjęcia lotnicze z 1982, 1987 i 1997 r. wykluczają, aby w terminie ustawowym i na dzień wniosku o zwrot (12 maja 1988 r.) istniało połączenie ulic [...] lub inna infrastruktura [...]. Choć na wydrukach zdjęć lotniczych nie wkreślono zwracanej działki (poglądowo wskazanej na karcie [...]), to łatwo ją zidentyfikować w odniesieniu do charakterystycznego [...] po drugiej stronie [...] i w relacji do oddalonych zabudowań fabrycznych po drugiej stronie ulicy [...]. Zdjęcia lotnicze z kart 81-85 w tomie II akt obrazują brak rozbudowy Zakładów [...] ku północy i zachowanie w obszarze wnioskowanej działki zabudowy jednorodzinnej sprzed wywłaszczenia. Ulicy [...] nie przebudowano (poszerzono), a jedyną zmianą jest usunięcie budynku.

Wizja lokalna z dnia [...] października 1988 r. (tuż po złożeniu wniosku o zwrot) wykazała słup i linię wysokiego napięcia, natomiast większa część w głąb działki wolna była od jakichkolwiek naniesień lub infrastruktury. Także oględziny i zdjęcia z [...] czerwca 2013 r. nie wskazują, że działkę zagospodarowano na połączenie ulic [...], lub inną infrastrukturę Zakładów [...]. Karty [...] akt utrwalają zaniedbanie działki, zniszczenie ogrodzenia i zabudowań, a pozostawienie kilku starych drzew sprzed wywłaszczenia. Odnotowano też istnienie stalowego słupa wysokiego napięcia. Potwierdzają to spostrzeżenia w operacie szacunkowym. Aktualny stan działki wyklucza domniemanie, iż w dniu wniosku o zwrot mogła służyć za drogę dojazdową. Zdewastowanie działki, kontrastujące z jednorodzinnym sąsiedztwem i oddalenie od granic [...] nie przekonuje, że działkę planowo wykorzystano pod rozbudowę zakładu (drogę, obiekty, strefę ochronną).

Wojewoda [...] wskazał, że poza zbędnością faktyczną, działka stała się zbędna także w znaczeniu prawnym, bo nieaktualność lokalizacji uniemożliwia prawnie realizację celu wywłaszczenia. Na s. 10-11 decyzji organ pierwszej instancji trafnie podkreślił, że przyczyną i dowodem zbędności nieruchomości jest usunięcie z obrotu decyzji lokalizacyjnej, wskazanej przy wywłaszczeniu i zgodnie z którą opisano cel. W notatce z dnia [...] października 1980 r. wspomniano, że planu sprzed wywłaszczenie nie przyjęto m.in. z powodu "braku rozpracowania części północnej zakładu od strony [...] w zakresie dróg dojazdowych". O zmianie przeznaczenia terenu świadczy też plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 1981 r., gdzie na s. 7 czytamy, że "aktualizacją objęto tereny między istniejącym Zakładem a ul. [...]". Prezydent W. stwierdził dnia [...] września 1982 r., że lokalizacja z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] straciła ważność, bo nie uzyskano praw do terenu, ograniczono inwestycję i nie złożono planu realizacyjnego. Co prawda Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją z [...] marca 1983 r. uchylił decyzję wygaszającą lokalizację, ale tylko "w części dotyczącej terenu objętego granicami określonymi decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] września 1981 r. dz. [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego". Natomiast plan realizacyjny nie precyzował dla działki żadnego przeznaczenia, więc lokalizacja inwestycji przestała już dotyczyć działki. Urząd W. przyznał [...] grudnia 1988 r., że lokalizację na powyższy teren uchylono dnia [...] marca 1983r. decyzją MAGTiOS, a konieczne stało się uregulowanie linii wysokiego napięcia.

Wojewoda [...] podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że linia napowietrzna 110/15 kV, chociaż zasilała Zakłady [...], to nie była ścisłym celem wywłaszczenia. Nie chodzi nawet o to, czy linię posadowiono zgodnie z planem realizacyjnym i w terminie tam wskazanym. Słup i linię przesyłową przewidziano odrębną decyzją nr [...], spoza aktu wywłaszczenia, zaplanowano już po [...] grudnia 1979 r.

Zbędność działki wynika też z zaniechania głównego celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1979 r., bo odstąpiono od rozbudowy Zakładów [...] w kierunku północnym. Infrastrukturę jako cel pomocniczy można zaś wywodzić dopiero po osiągnięciu obiektu (celu) głównego. Połączenie ulic mogłoby służyć Zakładom [...], gdyby były rozbudowane w kierunku ul. [...]. Skoro odstąpiono od rozbudowy Zakładów, to logika zdezaktualizowała ich infrastrukturę w tym rejonie. Dopiero w ramach osiągniętego obiektu głównego i przy obiektach [...] sens miałaby jego infrastruktura.

Wojewoda [...] wskazał, że akceptuje również rozliczenie stron z tytułu zwrotu działki nr [...]. Operat szacunkowy sporządzony dnia [...] października 2013 r. przez E. J. jest aktualny. Operat zasadnie uznano za podstawę rozliczenia stron stosunku wywłaszczeniowego, gdyż opinia biegłej jest kompletna w zakresie elementów wymaganych prawem, spójna i przekonująco uzasadniona. Co prawda na s.2 w punkcie 5 tabeli mylnie podano dzień zwrotu na [...] maja 2013 r., ale na stronach 5 i 15-18 poprawnie podano moment istotny dla waloryzacji i stanu przedmiotu wyceny na październik 2013 r.

Określając rynkową wartość działki, rzeczoznawca majątkowy zgodnie z prawem zastosowała podejście porównawcze metodą porównywania parami. W tabeli dolnej na s.15 operatu biegła wskazała dwie transakcje poprzedzające wykonanie operatu o więcej niż 2 lata, lecz odstąpienie od standardów przyjętych przez samą biegłą zostało wyjaśnione i uzasadnione na s. 11 operatu ("ze względu na małą podaż oraz na mały obrót takimi nieruchomościami gruntowymi na rynku lokalnym, analizę rynku poszerzono o obszar przyległy [...] oraz o okres ponad 2 lat (badano okres od stycznia 2011 r."). Wycenę działki zdeterminował przebieg linii wysokiego napięcia, wnikliwie opisany na s.8-9,15-16 operatu. Zdaniem organu odwoławczego kontrola formalna (spójności i legalności) operatu, której dokonał Starosta W. jest dostateczna. Wbrew odwołaniu, trafnie też zwaloryzowano tylko część odszkodowania (za grunt), proporcjonalnie do stanu zwracanej działki, pozbawionej wartościowych części składowych (domu i ogrodu).

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 138 § 2 kpa, w związku z art. 28 kpa w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez pominięcie spółki [...] Sp. z o. o. w postępowaniu i wśród adresatów skarżonej decyzji, a w konsekwencji - w wyniku wydania decyzji administracyjnej przez Wojewodę [...] - ukształtowania stanu prawnego mającego wpływ na prawa i obowiązki właścicielskiego Miasta W. w postaci niemożności rozpatrzenia przez skarżącego wniosku spółki [...] Sp. z o.o. w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste;

b) art. 140 § 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniżenie wysokości odszkodowania.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego opisał stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając szczegółowo wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.).

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - powoływanej dalej jako ppsa, lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy ppsa, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 powyższej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 powyższej ustawy określa przesłanki kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Chodzi tu o sytuację, gdy we wskazanym terminie bez względu na przyczynę takich zaniechań w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia).

Przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynął 10 letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu (10 lat).

Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jest - po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców ze stosownym wnioskiem w tym przedmiocie oraz po drugie - ustalenie przez organ w sposób nie budzący wątpliwości, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji

o wywłaszczeniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle rozważanych zagadnień ugruntował się jednolity pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma wpływu to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Celu wywłaszczenia określonego w decyzji nie należy interpretować rozszerzająco. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2955/12, Lex nr 1356997).

Sąd przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości bez wątpienia wystąpiły osoby do tego uprawnione, będące następcami prawnymi właścicieli wywłaszczonej nieruchomości – H. W., C. M. i J. L. Następstwo prawne zostało udokumentowane stosownymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycie spadku. Prawidłowość ustaleń w tym zakresie nie była zresztą kwestionowana przez strony postępowania.

Akta sprawy dowodzą również, że w toku postępowania administracyjnego organy orzekające obu instancji rzetelnie skompletowały materiał dowodowy i na jego podstawie prawidłowo oceniły, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu, co uzasadniało orzeczenie o zwrocie nieruchomości.

Okolicznością niesporną jest, że nieruchomość stała się zbędna dla rozbudowy Zakładów [...]. Za organami powtórzyć należy, że plan realizacyjny przeznaczał działkę pod połączenie ulic [...], jednak dnia [...] maja 1980 r. ograniczono lokalizację nr [...], która nie objęła już działki. Kolejny plan realizacyjny z [...] września 1981 r. nie projektował tam inwestycji, a część opisowa planu nie odnosiła się do terenów przy ul. [...]. Zdjęcia lotnicze z 1982, 1987 i 1997 r. obrazują brak inwestycji, a teren pozostał zabudowany jednorodzinnie. Nie powstały tu obiekty Zakładów [...], ani połączenie ulic [...]. Oględziny nieruchomości wykazują brak jej zagospodarowania.

W ocenie sądu nie budzi również zastrzeżeń prawidłowość sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania operatu szacunkowego, na podstawie którego organy ustaliły wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, podlegającego zwrotowi przez wnioskodawców na rzecz Miasta W.

Na stronie 10 operatu szacunkowego rzeczoznawca wskazała, że uwzględniając przede wszystkim cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie w planie miejscowym, stan prawny oraz ilość transakcji na analizowanym rynku nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej zastosowała podejście porównawcze metodę porównania parami. Na stronie 17 operatu szacunkowego biegła ustaliła wartość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pominięcia spółki [...] Sp. z o. o. w postępowaniu to wskazać należy, że skarga została wniesiona przez Miasto W., a nie przez [...] Sp. z o. o. Tymczasem tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i do stosowania z tej przyczyny art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu, zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Zasadą jest bowiem, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 oraz z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 ppsa - orzeczono jak w sentencji wyroku.