Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2536/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, 7,77, 107, 80, 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 i 30
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2018 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku G. K., reprezentowanego przez K. J. – H., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. własną decyzję z dnia [...] lipca 2017 r.

Uzasadniając orzeczenie GINB wyjaśnił, że ww. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], uchylającej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], znak: [...] nakazującą G. K. rozbiórkę w terminie 4 miesięcy od daty, w której decyzja stanie się ostateczna umocnienia liniowego (zabudowy) brzegu [...] zrealizowanego na wysokości działek o nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], w części określenia terminu wykonania rozbiórki i utrzymującej ją w pozostałej części.

Z taką decyzją GINB nie zgodził się G. K., wnosząc wniosek z dnia 3 sierpnia 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpoznaniu ww. środka zaskarżenia, GINB stwierdził, co następuje.

Celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a.

Jak wynika z materiału dowodowego, [...]WINB, na skutek interwencji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], w dniu 13 stycznia 2015 r. przeprowadził oględziny w sprawie "zabudowy nabrzeża, wykonanie na wodach Jeziora [...] podestu na którym ustawiono pawilon", w trakcie których stwierdzono, że m.in. na długości ok. 45m (po stronie prawej istniejącego pomostu pływającego) oraz ok. 18m (po stronie lewej tego pomostu) wykonano liniowe umocnienie brzegu zbiornika "Jeziora [...]", w postaci zabitych grodzie z tworzywa sztucznego, zwieńczonych profilami z tworzywa. Na wysokości poniżej zwieńczenia przytwierdzono opaskę drewnianą. G. A. K. oświadczył, iż zarówno w/w umocnienia jak i pomost wykonał w kwietniu i maju 2014 r.

Jak wskazano w objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji wykonanie takich robót budowlanych stosownie do art. 30 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: "Pr. bud."), wymagało dokonania zgłoszenia.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że wykonane przez G. K. roboty budowlane związane z wykonaniem umocnienia liniowego brzegu Zbiornika [...] zostały wykonane bez uprzedniego zgłoszenia zamiaru wykonania ww. robót do właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej. Inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających legalność przedmiotowych robót budowlanych.

Wobec powyższego, organ wojewódzki wszczął na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane postępowanie naprawcze, dotyczące wykonania umocnienia liniowego (zabudowy) brzegu Zbiornika [...] bez wymaganego prawem zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], (zmienionym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], znak: [...] oraz postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...] w części dotyczącej wyznaczonego terminu), na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, [...]WINB nałożył na G. K. obowiązek dostarczenia w określonym terminie dokumentów zawierających i określających rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, w tym pozwolenie wodnoprawne, projekt zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

G. K. nie przedłożył w określonym terminie dokumentów wskazanych w ww. postanowieniu [...] WINB – w związku z czym [...]WINB decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 49b ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 49b ust. 3 Pr. bud. nakazał rozbiórkę umocnienia liniowego (zabudowy) brzegu Zbiornika [...] w terminie 4 miesięcy od daty, w której decyzja stanie się ostateczna.

GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2016 r. w części określenia terminu wykonania rozbiórki, wskazując że art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, będący podstawą decyzji [...]WINB nie daje podstawy do orzeczenia przez organ o dacie wykonania rozbiórki, natomiast w pozostałej części utrzymał ww. decyzję jako prawidłową.

Zgodnie z art. 49b ust. 3 Pr. bud., w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, tzn. właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB wyjaśnił, że stanowią one powielenie argumentacji zgłoszonej wcześniej i odnoszą się do okoliczności, które zostały już uprzednio wyjaśnione. Analizując sprawę raz jeszcze, GINB stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż dokonana kwalifikacja obiektu jest niezgodna z przepisami prawa, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na 5 października 2017 r. zaskarżył ja do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w całości, zaskarżając również "postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie tej decyzji".

Zaskarżonej decyzji G. K. zarzucił:

"1/ naruszenie art. 156 §1 pkt. 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo że budowa liniowych umocnień brzegów rzek i potoków górskich oraz brzegu morskiego, brzegu morskich wód wewnętrznych, niestanowiących konstrukcji oporowych nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

2/ naruszenie art art.7, art. 77 i art. 80 oraz art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego oraz niedołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć, 3/ naruszenie art. 30 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 17 ustawy prawo budowlane, poprzez uznanie iż wykonanie umocnienia linii brzegowej wymagało zgłoszenia,

4/ naruszenie §1 ust. 1 w zw. z §2 pkt. 6 rozporządzenia ministra transportu i gospodarki morskiej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż zabudowa jeziora stanowi morską budowlę hydrotechniczną,

5/ naruszenie art. 49b ust. 2 ustawy prawo budowlane, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów potwierdzających legalność przedmiotowych robót".

Skarżący wniósł o "stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w całości jak i poprzedzających decyzji wydanych w sprawie, a następnie umorzenie postępowania przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i poprzedzającego postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego" i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że GINB powołał się błędnie na to, że w świetle art. 30 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 29 ust.1 pkt. 17 Pr. bud. brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ wykonanie umocnienia linii brzegowej Zbiornika [...] wymagało zgłoszenia. Według skarżącego, art. 30 ust 1 pkt. 1 Pr. bud. "nie obejmuje swym zakresem art. 29 ust. 1 pkt. 17 pr. budowlanego. Oznacza to, że wykonane przez inwestora prace nie wymagały już ani pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia", zaś "powyższe zmiany wprowadzono do prawa budowlanego na mocy art. 5 pkt. 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców. Płynie z tego wniosek, iż organ wydający przedmiotową decyzję nie wziął pod uwagę zmian przepisów i aktualnie obowiązującego prawa. Tymczasem istotna zmiana w treści ww. art. 30 prawa budowlanego miała na celu poprawę sytuacji prawnej przedsiębiorców właśnie poprzez wyeliminowanie konieczności uzyskiwania jakichkolwiek pozwoleń czy dokonywania zgłoszeń".

Według skarżącego nie jest on zobowiązany do przedłożenia organowi jakichkolwiek dokumentów, a wydane decyzje są bezprzedmiotowe. W jego ocenie pierwotna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. § 1 ust. 1 w zw. z § 2 pkt. 6 rozporządzenia ministra transportu i gospodarki morskiej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż opaska brzegowa jeziora stanowi morską budowlę hydrotechniczną.

Jak wynika z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia, ma ono zastosowanie wyłącznie do morskich budowli hydrotechnicznych. Z kolei § 2 pkt. 6 ww. rozporządzenia wprowadza definicję legalną morskiej budowli hydrotechnicznej, wskazując iż jest to budowla nawodna lub podwodna, wznoszona na morzu terytorialnym, na morskich wodach wewnętrznych, w rejonie bezpośredniego kontaktu z akwenami morskimi.

Konsekwencją powyższego błędu w ustaleniach faktycznych była kwalifikacja dokonanej przez skarżącego zabudowy na podstawie art. 29 ust. pkt. 17 Pr. bud. Tymczasem zabudowa zbiornika nie wymagała dokonywania jakichkolwiek czynności administracyjnoprawnych przed rozpoczęciem robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jest niezasadna.

1. Na wstępie należy wyjaśnić, że badana przez GINB w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja utrzymywała w mocy orzeczenie [...]WINB, będące decyzją o charakterze związanym. Przypomnieć należy, że [...]WINB przed wydaniem swej decyzji usiłował przeprowadzić postępowanie naprawcze i w tym celu na podstawie art. 49b ust. 2 Pr. bud. nałożył na G. K. obowiązek dostarczenia w określonym terminie dokumentów zawierających i określających rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Nieuniknioną więc konsekwencją prawną niewykonania przez skarżącego nałożonego nań obowiązku było nakazanie skarżącemu rozbiórki wykonanego umocnienia. Organ miał obowiązek nakazać rozbiórkę w takim wypadku, a to zgodnie z art. 49b ust. 3 i 1 Pr. bud.

Skoro wystąpiły przesłanki ustawowe (niewykonanie nałożonego obowiązku), to obligatoryjność prawna orzeczenia przez organ I instancji o nakazie rozbiórki czyniła zarzut nieważności decyzji organu odwoławczego, utrzymującej je w mocy, bezpodstawnym.

2. Zasadniczą przyczyną wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r., była wątpliwość skarżącego, czy GINB prawidłowo – dokonując w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym oceny własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], uchylającej decyzję [...]WINB z dnia [...] lutego 2016 r. w zakresie terminu i utrzymującej ja w mocy w pozostałym zakresie – przyjął, że wykonanie przez skarżącego umocnienia liniowego (zabudowy) brzegu Zbiornika [...] na wysokości działek o nr ew. [...] w [...] wymagało dla swej legalności uprzedniego zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót właściwemu organowi architektoniczno budowlanemu.

Zdaniem skarżącego, jak również jego pełnomocnik adw. A. P. K. (wyrażonym m.in. podczas rozprawy przed WSA w Warszawie w dniu 25 lipca 2018 r.), wykonanie robót, polegających na umocnieniu brzegu Zbiornika [...] nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru wykonania tychże robót. W tym więc zakresie - zdaniem skarżącego – GINB ustalając odmiennie orzekł z naruszeniem prawa, co powoduje nieważność jego decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Zarówno skarżący, jak i jego profesjonalny pełnomocnik nie uwzględnili jednakże w sposób należyty stanu prawnego, obowiązującego zarówno w dniu wydania decyzji [...]WINB, jak i w dacie weryfikacji tego orzeczenia przez GINB decyzją, co do której organ ten w postępowaniu nadzwyczajnym, kontrolowanym obecnie przez Sąd, nie stwierdził występowania jakichkolwiek wad z art. 156 § 1 k.p.a.

GINB dokonując w postępowaniu nadzwyczajnym oceny ważności własnej decyzji utrzymującej w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] lutego 2016 r. poprawnie dokonywał tej merytorycznej oceny według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn.. akt VII SA/Wa 83/08, z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/10 – CBOSA). Oznacza to innymi słowy, że w celu ustalenia ważności własnej decyzji GINB istotne było, jaki stan prawny obowiązywał w dniu 15 kwietnia 2016 r.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 17 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym 15 kwietnia 2016 r. zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę podlegało wykonywanie "opasek brzegowych oraz innych sztucznych, powierzchniowych lub liniowych umocnień brzegów rzek i potoków górskich oraz brzegu morskiego, brzegu morskich wód wewnętrznych, niestanowiących konstrukcji oporowych". Tej treści art. 30 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. obowiązywał od dnia 8 marca 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 290).

Natomiast, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 kwietnia 2016 r. wykonanie takich robót wymagało zgłoszenia ("Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga (...) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 1-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14-17, 19, 19a, 20b oraz 28"). Tej treści art. 30 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. obowiązywał również od dnia 8 marca 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 290).

Należy ponadto podkreślić, że w okresie wykonywania przez skarżącego przedmiotowego umocnienia brzegu – a więc w kwietniu i maju 2014 r. obowiązywała ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., według tekstu jedn. z dnia 2 października 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409). Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 29 pkt. 17 pozwolenia na budowę nie wymagała budowa opasek brzegowych oraz innych sztucznych, powierzchniowych lub liniowych umocnień brzegów rzek i potoków górskich oraz brzegu morskiego, brzegu morskich wód wewnętrznych, niestanowiących konstrukcji oporowych. Tym niemniej, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 17 również wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Taki stan obowiązywał zresztą do zmiany prawa budowlanego, która weszła w życie 1 stycznia 2017 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255).

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że uszło uwadze skarżącego i jego pełnomocnik, czym w rzeczywistości jest "Jezioro [...]".

Jezioro [...] (taka jest bowiem poprawna i urzędowa nazwa zalewu lub zbiornika [...]– patrz: zarządzenie nr 119 Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1962 r. w sprawie zmiany i ustalenia nazw niektórych miejscowości i obiektów fizjograficznych (M.P. z 1963 r. Nr 3, poz. 6) to akwen sztuczny, utworzony w [...]r. i powstały w wyniku spiętrzenia koryta rzeki [...] przez stopień wodny w miejscowości [...]. W związku z takim spiętrzeniem [...], do Jeziora [...]uchodzą także dwie większe rzeki – [...] i [...]. Nurt rzeki [...] znajduje się przy lewym brzegu zbiornika, a rzeki [...] przy prawym.

Jezioro [...] to część śródlądowej wody płynącej powierzchniowej; usytuowane zostało na wodach płynących rzeki [...] (art. 5 ust. 1 i 3 pkt. 1c obowiązującej w dniu orzekania przez organ ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121, uchylonej z dniem 31 grudnia 2017 r.). Wody płynące zaś to cieki naturalne, a więc rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami (art. 9 ust. 1 pkt. 1c cyt. ustawy). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt. 4c lit. b) d. Prawa wodnego, sztuczny zbiornik wodny był zarazem jednolitą częścią wód powierzchniowych, jako ich element. Jako sztucznie utworzony zbiornik Jezioro [...] stanowił jednocześnie urządzenie wodne, służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich (art. 9 ust. 1 pkt. 10 lit. b cyt. ustawy).

Jak wynika z powyższego, skoro Jezioro [...] było (i jest nadal, zgodnie z ustawą Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., Dz.U. z 2017 r. poz. 1566) częścią cieku rzeki [...] (zaś na skutek jego utworzenia również cieku rzeki [...] - w części do wsi [...], gdzie [...] łączy się z [...], jako jej dopływ), a nie zbiornikiem wodnym naturalnym (jeziorem), to również dlatego słusznie organa uznały, że do wykonywania umocnień i opasek brzegowych zastosowanie mieć powinny odpowiednie przepisy Prawa budowlanego, odnoszące się do brzegów rzek. Faktycznie (i prawnie) bowiem brzegi Jeziora [...] są brzegami rzeki [...] lub (częściowo) rzeki [...]. Narew zaś jest rzeką, stanowiącą prawy dopływ [...], mającą źródło na obszarze [...], na [...]. Jest ciekiem stałym i nieprzerwanym o długości łącznej 484 km, począwszy od źródeł aż do ujścia do [...], z którą łączy się przez Kanał [...].

4. Kontrolując zaskarżoną decyzję GINB Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla ponadto, że była ona prawidłowa również z innej przyczyny; niewskazanej przez organ i niezależnej od tego, czy w sprawie miał zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt. 17 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 1 obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlane.

Otóż, zgodnie z art. 10 ust. 1a obowiązującego wówczas Prawa wodnego śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowiły wyłączną własność Skarbu Państwa, który był jednocześnie wyłącznym właścicielem brzegów takich wód (art. 14 ust. 1 i 1a ustawy). Utrzymywanie takich wód – w tym również stanu brzegów – stanowiło jednocześnie wyłączny obowiązek Skarbu Państwa (art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 d. Prawa wodnego).

Linię brzegu dla cieków naturalnych stanowiła krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustalano według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat (art. 15 ust. 1 d. Prawa wodnego).

Osoba niebędąca właścicielem wody była uprawniona wyłącznie do korzystania z niej, a do tego tylko w sposób służący do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych (art. 34 ust. 1 i 2 cyt. ustawy).

Skarżący nie był (i nadal nie jest) właścicielem linii brzegowej (w tym brzegu) sztucznego zbiornika o nazwie Jezioro [...], stanowiącego część cieku rzeki [...]. Zgodnie z obowiązującą w dniu wykonywania przez skarżącego robót budowlanych przy umocnieniu brzegu ustawą Prawo budowlane (wg. tekstu jednolitego z dnia 2 października 2013 r. - Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) nie posiadał on więc prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu d. art. 3 pkt. 11 tej ustawy. Nie dysponował bowiem ani tytułem prawnym do śródlądowej wody powierzchniowej płynącej i jej brzegów, wynikającym z prawa własności (gdyż z mocy ustawy tytuł taki przysługiwał Skarbowi Państwa), ani tytułem z użytkowania wieczystego lub zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania takich robót budowlanych.

Zgodnie z art. 4 Pr. bud. prawo dysponowania gruntem na cele budowlane było (i jest nadal) warunkiem sine qua non prawa zabudowy nieruchomości, pod dodatkowym warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wynika z powyższego, że jeżeli inwestor nie dysponuje prawem dysponowania gruntem na cele budowy, to niezależnie od tego, czy wystąpi o pozwolenie na budowę (ewentualnie zgłosi zamiar takich robót) – robót budowlanych wykonywać nie może.

Wykonując roboty budowlane umacniające brzeg bez stosownego zgłoszenia skarżący pozbawił więc organa nie tylko możliwości oceny zgodności takiej budowy z prawem przed ich wykonaniem, ale w szczególności możliwości sprawdzenia, czy w ogóle – w myśl Prawa wodnego – posiadał prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, a w konsekwencji wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych w tym obszarze.

5. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu nie są objęte decyzje wydane w postępowaniu zwykłym (przez [...]WINB i GINB). Tym niemniej, dokonując kontroli prawidłowości orzeczenia GINB wydanego w postępowaniu nadzwyczajnym, sąd administracyjny z natury rzeczy ocenia również tą (lub: te) decyzję, która była przedmiotem postępowania nieważnościowego. Tylko w taki sposób może bowiem stwierdzić, czy organ odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji postąpił prawidłowo.

6. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. w systemie polskiego prawa administracyjnego ostateczny charakter decyzji administracyjnej stanowi tzw. zasadę trwałości decyzji, zaś stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest więc wyjątkiem od zasady, dopuszczalnym tylko w ustawą przewidzianych wypadkach. Skoro więc decyzja oceniana pod kątem jej ewentualnej nieważności była decyzją prawidłową (zarówno pod względem zastosowanych przepisów prawa, jak i pod względem niewskazanych w decyzji, ale powszechnie obowiązujących przepisów) to niedopuszczalnym byłoby stwierdzenie przez GINB jej nieważności.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nawet gdyby GINB naruszył wskazane w skardze przepisy art. 29 ust. 1 pkt. 17 i art. 29 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. (jak twierdzi skarżący), to i tak decyzja GINB odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji tego organu utrzymującej w mocy orzeczony przez [...]WINB nakaz rozbiórki nie powodowałaby skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Skutki takiej decyzji dotyczyły bowiem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, poprzez usunięcie jego naruszenia, dokonanego przez skarżącego. Jak już zostało to wyjaśnione powyżej, skarżący nie miał w ogóle prawa do wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych dotyczących brzegu Jeziora [...], stanowiącego własność Skarbu Państwa.

7. Z uwagi na powyższą ocenę prawną, niezasadnym był zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia przez GINB art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. "poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo że budowa liniowych umocnień brzegów rzek i potoków górskich oraz brzegu morskiego, brzegu morskich wód wewnętrznych, niestanowiących konstrukcji oporowych nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia".

8. O ile rzeczywiście można uznać rozważania prawne, poczynione przez GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji za dość lakoniczne w kontekście rozważań Sądu czynionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, to w ocenie tut. Sądu takie uchybienie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. nie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia, a tym bardziej nie nakazuje stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

9. Niezasadnym był również, z uwagi na dokonaną ocenę prawną przez Sąd, zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 oraz art. 11 k.p.a. Zarzut taki spowodowany był błędnym przyjęciem przez skarżącego, że GINB w postępowaniu nadzwyczajnym ponownie rozstrzyga o sprawie zakończonej ostateczną decyzją. GINB natomiast prawidłowo rozpoznał sprawę w zakresie obejmującym ustalenie, czy własna decyzja tego organu, wydana w postępowaniu odwoławczym, obarczona była którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W taki jednak zakresie nie prowadził żadnego postępowania dowodowego, ani nie dokonywał oceny dowodów, a jedynie badał przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. W uzasadnieniu swej decyzji wskazał też przesłanki, które – w ocenie organu – przesądziły o sposobie załatwienia sprawy.

10. Niezasadnym, z przyczyn omówionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, był też zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 17 Pr. bud.

11. GINB nie stosował również, jako podstawy orzeczenia, § 1 ust. 1 w zw. z § 2 pkt. 6 rozporządzenia ministra transportu i gospodarki morskiej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie i w żadnej mierze nie uznał, że "zabudowa jeziora stanowi morską budowlę hydrotechniczną". W uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. GINB odnosi się do § 2 pkt. 18 tego rozporządzenia, cytując jedynie użytą tam definicję opaski brzegowej. Przez analogię do tej definicji, gdyż brak jest innego aktu prawnego definiującego opaski brzegowe, organ wyprowadzał własną definicję umocnienia brzegów rzek i jezior. Nie oznacza to jednak, że przyjął za podstawę orzekania którykolwiek paragraf tego rozporządzenia.

12. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 49b ust. 2 Pr. bud. poprzez "nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów potwierdzających legalność przedmiotowych robót" ponownie wyjaśnić należy, że organ w postępowaniu nadzwyczajnym nie rozstrzyga kwestii merytorycznych rozstrzygniętych decyzją ostateczną, ale bada wyłącznie przesłanki ewentualnej nieważności ocenianej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Nie wdaje się więc w ponowną ocenę stanu faktycznego sprawy już ostatecznie rozstrzygniętej i to, czy organ nadzoru budowlanego I instancji prawidłowo nałożył obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Kwestie takie badane są bowiem w postępowaniu zwyczajnym, odwoławczym i były już przedmiotem oceny organu na ówczesnym etapie postępowania, zaś – z przyczyn leżących wyłącznie po stronie skarżącego i jego pełnomocnika – sąd administracyjny nie mógł w postępowaniu sądowym skontrolować decyzji wydanej przez organ w postępowaniu zwyczajnym (vide postanowienie WSA w Warszawie z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1409/16).

13. Tut. Sąd, niezwiązany zarzutami skargi i wskazywanymi podstawami prawnymi, uznając, że kontrolowana decyzją i decyzją ja poprzedzająca nie są obarczone żadną wadą, wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. dokonywał jednakże kontroli również w zakresie ujętym w dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie również nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, bądź prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd nie stwierdził również innego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.