Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1040/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 5 par. 6 par. 7
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7 art. 10 art. 18 ust. 2 pkt 5 art. 26 art. 28 art. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 10 art. 16 art. 18 ust. 2 pkt 1 pkt 2a ust. 5 ust. 9 ust. 12 art. 20 ust. 1 art. 36 ust. 3 art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 roku sprawy ze skargi J. J. i B. J. na uchwałę Rady Gminy Pabianice z dnia 28 kwietnia 2004 r. nr XX/134/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Rada Gminy Pabianice dnia 28 kwietnia 2004r. podjęła uchwałę Nr XX/134/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianic.

B. J. i J. J. pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. wezwali Radę Gminy Pabianice do usunięcia naruszenia prawa wskazaną uchwałą podnosząc, iż teren, na którym znajduje się ich nieruchomość znajduje się na obszarze wyłączonym spod zabudowy, co w istotny sposób ogranicza ich prawa. Nieruchomość ta znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenami zabudowanymi lub przeznaczonymi pod zabudowę, a ponadto posiada dostęp do drogi publicznej oraz infrastruktury technicznej, co wskazuje na jej charakter budowlany. Ponadto plan nie określa wartości stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości dla wszystkich terenów objętych planem miejscowym. Z treści § 40 planu wynika jedynie, że przedmiotowa stawka została określona jedynie dla nowych terenów przewidzianych pod zabudowę z wyłączeniem terenów stanowiących własność gminy i skarbu państwa. Natomiast określenie omawianej stawki procentowej tylko dla niektórych obszarów wyodrębnionych w planie miejscowym jest istotnym uchybieniem, bowiem ustalenia dotyczące stawek procentowych, stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 83, poz. 717, ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa lub u.p.z.p., powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0% do 30% i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. Skarżący wnieśli o podjęcie przez Radę działań legislacyjnych mających na celu usunięcie występujących naruszeń prawa. W szczególności domagali się zmiany przeznaczenia terenu na którym znajduje się ich nieruchomość w sposób umożliwiający dokonanie zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Wezwania to wpłynęło do organu 5 sierpnia 2013 r.

Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

Skargę na tę uchwałę B. J. i J. J. skierowali bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który doręczył ją organowi w dniu 18 września 2013 r.

Skarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 6 ust. 2, w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), poprzez nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, a także poprzez brak wskazania dla wszystkich określonych w planie miejscowym terenów wymaganych wskaźników zabudowy;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 8 w/w rozporządzenia, poprzez brak zawarcia odpowiednich zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek;

- art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 10 rozporządzenia, poprzez brak określenia sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania użytkowania terenów;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, poprzez brak określenia w części opisowej wskaźników ilości miejsc postojowych;

- art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 13 rozporządzenia, poprzez brak określenia stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy dla wszystkich terenów wyznaczonych w planie;

- art. 16 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia, poprzez sporządzenie części rysunkowej planu miejscowego w nieprawidłowej skali, która powoduje istotną nieczytelność ustaleń planu miejscowego;

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 4 i 5 u.p.z.p., poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia;

- art. 20 u.p.z.p., poprzez brak dokonania w trybie przedmiotowego przepisu rozpatrzenia uwag oraz stwierdzenia zgodności uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P.;

- § 5-7 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej;

- art. 140 Kodeksu cywilnego, polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności skarżących.

W konkluzji skarżący wnieśli, z uwagi na przedstawione powyżej naruszenia trybu i zasad sporządzania planu miejscowego, o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżących.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że J. J. i B. J. są właścicielami nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr 609/67, położonej we wsi P., która znajduje się na obszarach oznaczonych w planie miejscowym symbolem 11 ZP, US. Jako przeznaczenie podstawowe tego terenu ustalono zieleń parkową oraz usługi sportu. Ponadto, jako przeznaczenie uzupełniające przyjęto:

a) istniejąca, adaptowana willa (postulowana ochrona konserwatorska),

b) budynki, obiekty i urządzenia związane z funkcjonowaniem sportu.

Równocześnie dopuszczono na tym terenie działania polegające na adaptacji i ochronie zieleni. Nadto w planie znajduje się zapis, z którego wynika, że na owym terenie znajduje się park objęty strefą ochrony krajobrazu (K) oraz, że obowiązują na nim ustalenia ochrony konserwatorskiej. Zdaniem skarżących, ustalenia zaskarżonego planu w sposób rażący naruszają ich interes prawny, bowiem nadmierne ograniczają możliwości zagospodarowania należącej do nich nieruchomości, co jest sprzeczne z art. 31 ust 3 Konstytucji RP. Nieruchomość ta została wyłączona spod zabudowy, pomimo tego, że sąsiaduje bezpośrednio z terenami zabudowanymi lub przeznaczonymi pod zabudowę. Ponadto nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, a także dostęp do infrastruktury technicznej, co ich zdaniem wskazuje na to, iż ma ona charakter nieruchomości budowlanej. Ponadto został naruszony interes prawny skarżących, wynikający z art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p., bowiem organ gminy nieprawidłowo wykonywał przysługujące mu władztwo planistyczne. Uzasadniając kolejne zarzuty skarżący wskazali, że:

1. organ nie wyznaczył w formie rysunkowej linii zabudowy. Element ten nie został także opisany w jakikolwiek sposób w legendzie, np. poprzez odpowiednie oznaczenie graficzne. Jedynie w części tekstowej zawarte zostały pewne ogólne regulacje w tym zakresie. Zdaniem skarżących, powyższe może wprowadzać w błąd inwestorów, co do rzeczywistych możliwości inwestycyjnych na danym terenie, gdyż analiza rysunku może sugerować możliwość budowy obiektów budowlanych w granicy obszaru, co w rzeczywistości nie będzie możliwe z uwagi na przepisy ustawy o drogach publicznych. Ustalenia części rysunkowej planu dotyczące linii zabudowy powinny być kompletne, a przebieg linii zabudowy powinien być możliwy do ustalenie bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych. Ponadto w uchwalonym planie miejscowym, dla niektórych obszarów nie zostały określone wszystkie konieczne parametry zabudowy. Dotyczy to praktycznie wszystkich obszarów wyznaczonych w planie, w tym w szczególności:

- terenów określonych w § 22, § 25, § 26 planu - brak wyznaczenia wskaźników powierzchni zabudowy,

- terenów określonych w § 27 planu - brak wyznaczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej,

- terenów określonych w § 30 § 38 planu - brak wyznaczenia wskaźników powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem na tychże terenach dopuszczalna jest w różnym zakresie lokalizacja zabudowy;

2. w treści planu ustalono jedynie maksymalne wskaźniki zabudowy, gdy tymczasem z punktu widzenia ładu przestrzennego istotne jest także jednoznaczne określenie dopuszczalnych minimalnych wskaźników. Dotyczy to w szczególności wysokości budynków oraz wskaźnika powierzchni zabudowy. Parametr wysokości budynków został określony poprzez wskazanie ilości kondygnacji bez określenia wysokości poprzez podanie odpowiedniej wielkości miary w formie metrów. Jest to o tyle istotne, że określenie wysokości poprzez wskazanie jedynie ilości kondygnacji jest bardzo nieprecyzyjne przez co budzi poważne wątpliwości;

3. w § 11 planu zostały zawarte zasady przeprowadzania scaleń i podziałów, lecz ustalenia te są niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia, gdyż ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Przepis § 11 oraz szczegółowe zapisy planu, dotyczące konkretnych terenów nie zawierają określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Ponadto, co do niektórych terenów nie zostały określone także inne istotne wskaźniki dotyczące scaleń i podziałów np. minimalna lub maksymalna szerokość frontowych działek i ich powierzchni. Dotyczy to w szczególności, terenów oznaczonych symbolem RP czy też RZ. Powyższe powoduje, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności, stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p;

4. plan nie określa w części opisowej wskaźników w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W § 10 ust. 1 pkt 3 planu zawarty został jedynie ogólny zapis dotyczący rozwiązywania kwestii potrzeb parkingowych, bez określenia jakiegokolwiek wskaźnika w tym zakresie;

5. w uchwale nie określono sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania użytkowania terenów. Tymczasem przepis art. 15 ust. 2 ustawy stanowi normę o charakterze bezwzględnym, organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego ze wskazanych w przepisie elementów, w tym szczegółowych zapisów, o których mowa powyżej, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń, co zdaniem skarżących ma miejsce na terenach objętych planem;

6. plan nie określa wartości stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości dla wszystkich terenów objętych planem miejscowym. Z treści § 40 planu wynika jedynie, że przedmiotowa stawka została określona jedynie dla nowych terenów przewidzianych pod zabudowę z wyłączeniem terenów stanowiących własność gminy i skarbu państwa. Natomiast określenie omawianej stawki procentowej tylko dla niektórych obszarów wyodrębnionych w planie miejscowym jest istotnym uchybieniem, bowiem ustalenia dotyczące stawek procentowych, stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0% do 30% i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów;

7. naruszono § 5 - 7 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, a w konsekwencji zasady państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP, bowiem w treści planu zawarte zostały wewnętrzne sprzeczności, jak również inne nieprawidłowości wskazujące na naruszenie przez organy planistyczne zasad techniki prawodawczej. Przede wszystkim pomimo użycia w planie pewnych pojęć nie zamieszczono ich definicji, dotyczy to pojęcia nieprzekraczalnej powierzchni zabudowy działki. Wadliwa jest także systematyka przepisów planu, bowiem te same parametry są określane w różnych miejscach poszczególnych przepisów, co utrudnia ich odnalezienie i świadczy o niestarannym przygotowaniu planu miejscowego;

8. z uchybieniami został sporządzony także rysunek planu, stanowiący załącznik do tekstu uchwały, który został sporządzony na mapie w skali 1:10.000, a zastosowanie takiej skali mapy, nie jest uzasadnione choćby z punktu widzenia możliwości precyzyjnego odczytania treści tegoż rysunku. Nieuzasadnione pomniejszenie rysunku niewątpliwe powoduje brak czytelności jego zapisów i w konsekwencji wywołuje poważne problemy z ich stosowaniem przez organy administracyjne, prowadzące postępowania w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym przy zastosowaniu małej skali mapy, rysunek planu wykonano przy stosunkowo grubych liniach rozgraniczających, co wywołuje dodatkowe trudności z odczytaniem treści planu. Użycie grubej kreski przy sporządzaniu rysunku planu stanowi problem, w sytuacji, w której linia rozgraniczająca nie jest prowadzona wzdłuż granicy konkretnej działki, lecz przecina działkę. W takiej sytuacji powstaje problem z wytyczeniem linii rozgraniczających w terenie zgodnie z treścią uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

9. z treści uchwały nie wynika, aby rada gminy przed jej podjęciem wyraziła stanowisko, co do jej zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pabianice. Równocześnie z treści uchwały nie wynika, aby głosując nad przyjęciem planu miejscowego rada gminy rozstrzygnęła jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Rada Gminy Pabianice w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nieruchomość skarżących, została przez nich nabyta 21 maja 2013 r. aktem notarialnym Rep [...] i w dacie nabycia, znali jej przeznaczenie - zieleń parkowa - park podworski. W kwestionowanym planie działka ta, oznaczona nr 609/67, położona we wsi P., zlokalizowana jest w całości na terenie przeznaczonym pod zieleń parkową, oznaczonym na rysunku planu symbolem 12 ZP, dla którego ustalono, jako przeznaczenie podstawowe zieleń parkową.

Organ podkreślił, że w trakcie opracowywania projektu planu nie zgłoszono żadnych uwag i wniosków odnoszących się do działki nr 609/67. Nadto, w toku postępowania planistycznego projekt planu podlegał uzgodnieniom m.in. z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł., zaś w przypadku nie uwzględnienia w projekcie planu faktu objęcia w/w nieruchomości prawną ochroną konserwatorską, projekt nie zostałby pozytywnie uzgodniony, co z kolei uniemożliwiałoby jego uchwalenie. Skarżona uchwała była przedmiotem kontroli Wojewody, który nie stwierdził żadnych nieprawidłowości, zarówno w samej uchwale jak i treści planu, co skutkowało jej ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Z uwagi na walory przyrodnicze nasadzeń - drzewostanu, park znajdujący się na nieruchomości objęty został ochroną konserwatorską, na mocy uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 23 września 1985 r., nr X/41/85. Wobec tego nie było faktycznego i prawnego uzasadnienia aby teren ten został przeznaczony na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Przeznaczenie terenu pod budownictwo nie było uzasadnione także z gospodarczego punktu widzenia, bowiem w sąsiedztwie powstało ok. 200 nowych działek budowlanych.

Ponadto także w trakcie opracowywania w 2012 r. projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pabianice, nie były zgłaszane żadne wnioski zmierzające do zmiany przeznaczenia tej nieruchomości. Potrzeby takiej nie widzieli także autorzy projektu studium. W studium zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Pabianice z dnia 31 stycznia 2013 r., nr XXX/259/2013 przedmiotową nieruchomość także przeznaczono w całości pod zieleń parkową.

Gmina twierdzi, że projekt skarżonego planu nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice przyjętym uchwałą Nr XV/138/2000 Rady Gminy Pabianice z 23 lutego 2000 r, zgodnie z którym dla terenu obejmującego działkę nr 609/67, przewidziano przeznaczenie pod zieleń parkową, oznaczone na rysunku studium symbolem ZP.

Organ podniósł, że skarżący nieprawidłowo określili położenie swej nieruchomości, gdyż nie znajduje się ona na terenach oznaczonymi w planie symbolem 11 ZP, US lecz położona jest na terenie oznaczonym symbolem 12 ZP.

Organ stwierdził nadto, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym, a korzystanie z niego podlega ustawowym ograniczeniom, przewidzianym zarówno w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenia te spowodowane są koniecznością spełnienia przez projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagań wynikających z powołanego już wcześniej art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przestrzeganie tych wymagań jest gwarancją zachowania ładu przestrzennego, możliwie najbardziej zrównoważonego rozwoju gminy. To, czy projekt planu wypełnia wskazane wymagania podlega ponadto formalnej i merytorycznej kontroli w procesie uzgodnień projektu planu także przez organ nadzoru po podjęciu uchwały. Wbrew twierdzeniom skarżących, samo położenie przy drodze publicznej w sąsiedztwie działek budowlanych nie jest więc wystarczającym argumentem do uznania ich nieruchomości za budowlaną. Przedmiotowa nieruchomość nigdy nie była przeznaczona pod zabudowę. Nie można więc twierdzić, że nieruchomość ta wyłączona została spod zabudowy, czy że ma charakter budowlany.

Organ zaznaczył, że w skardze nie wskazano na konkretne ustalenia planu dotyczące nieruchomości skarżących i na jakiej podstawie winny one być unieważnione, nie wykazano zatem naruszenia interesu prawnego skarżących.

Wskazano, że uchwała nr XXXIV/313/2002 Rady Gminy Pabianice o przystąpieniu do opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice podjęta została w dniu 26 kwietnia 2002 r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wymogiem zawartym w tej ustawie w dniach 21 lipca - 18 sierpnia 2003 r. odbyło się wyłożenie projektu tego planu do publicznego wglądu. W terminie 14 dni od upływu terminu wyłożenia zainteresowane osoby mogły składać do Wójta Gminy pisemne protesty i zarzuty. W zakresie przeznaczenia przedmiotowej działki żadne protesty i zarzuty nie zostały złożone. W dniu 11 lipca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie art. 16 ust. 2 tej ustawy, w dniu 26 sierpnia 2003 r. wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w ustawie zawarty został art. 85 ust. 2, zgodnie z którym do miejscowych planów w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem 24 lipca 2004 r., co daje podstawę do stwierdzenia, że postępowanie dotyczące opracowania i uchwalenia planu nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany wyżej stan prawny, w ocenie organu, wskazuje, że przy opracowywaniu projektu zaskarżonego planu nie mogły być stosowane tak licznie powoływane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Skoro tak, to bezzasadny jest zarzut wielokrotnego naruszenia przepisów tego rozporządzenia przy opracowywaniu projektu skarżonego planu. Tym samym za bezpodstawny należy uznać wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Skarżący nie wykazali zatem jakie konkretne przepisy obowiązujące w czasie opracowywania projektu planu w szczególności ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zostały naruszone w sposób uzasadniający stwierdzenie, że naruszony został interes prawny skarżących.

Na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. strona skarżąca potwierdziła zdanie organu, iż działka o nr 609/67 będąca własnością skarżących jest położona na terenie oznaczonym symbolem 12 ZP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała Rady Gminy Pabianice dnia 28 kwietnia 2004 r., Nr XX/134/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Tytułem wstępu należy rozważyć dopuszczalność skargi i zachowanie terminu do jej wniesienia. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę organu gminy uzależnione jest od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. W celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, kiedy skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a w jego ocenie wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Natomiast jeżeli organ pozostawi wezwanie strony bez odpowiedzi, skargę należy wnieść w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W stanie faktycznym sprawy niniejszej, strona skarżąca 5 sierpnia 2013 r. złożyła w organie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Rada Gminy Pabianice nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. W dniu 18 września 2013 roku wpłynęła do organu skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zestawienie tych dat pozwala na stwierdzenie, iż skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice została wniesiona z zachowaniem terminu.

Zatem zbadania jeszcze wymaga, czy akt ten narusza interes prawny strony skarżącej. B. J. i J. J. wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargę do sądu administracyjnego powołali się na naruszenie prawa własności nieruchomości znajdującej się na terenie objętym kwestionowaną uchwałą. W takiej sytuacji zgodzić się należy z wyrażonym w orzecznictwie sądowym poglądem, wedle którego interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten znajduje ochronę chociażby w przepisach kodeksu cywilnego (vide: wyrok NSA z dnia 29. grudnia 1999 r., w sprawie sygn. akt IV S.A. 1501/99, opublikowany LEX nr 48196). Naruszenie tego interesu – w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – to takie pogwałcenie subiektywnie pojmowanej przez skarżącego sfery uprawnień i interesów, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9. czerwca 1995 r., w sprawie sygn. akt IV S.A. 346/93, opublikowany ONSA 1996 r., z. 3, poz. 125).

Rozważania o charakterze merytorycznym poprzedzić należy w niniejszej sprawie ogólną i jakże istotną uwagą, iż zaskarżona uchwała została podjęta w stanie prawnym kształtowanym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz.139), powoływanej dalej jako u.z.p.

Pozwalał na to przepis przejściowy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z dokumentacji planistycznej wynika, że uchwała nr XXXIV/313/2002 o przystąpieniu do opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice podjęta została w dniu 26 kwietnia 2002 r. Zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu opublikowano w miejscowej prasie dnia 1 lipca 2003 r. A postępowanie nie zostało zakończone do 11 lipca 2003 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kontrola zaskarżonej uchwały może więc odbywać się w zakresie zasad tworzenia tego aktu jak i trybu jego uchwalania stosownie do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Zaznaczyć należy, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądu, jednakże w ograniczonym zakresie, wynikającym z treści skargi Wojewody[...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 757/07 stwierdził nieważność zaskarżonego aktu jedynie w części § 41 pkt 1 ppkt 1, zaznaczając w uzasadnieniu wyroku, iż odstąpił od analizy uchwały w zakresie pełnym. Oznacza to konieczność zbadania w pierwszej kolejności wymogów procedury planistycznej, wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 18 u.z.p., Zarząd Gminy w Pabianice po podjęciu, w dniu 26 kwietnia 2002 r., przez Radę Gminy Pabianice, uchwały nr XXXIV/313/2002 o przystąpieniu do opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice, ogłosił w prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty, o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określając formę, miejsce i termin, 21 dni, na składania wniosków do planu (art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p.). Zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu (art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p.). Załączył wykaz wniosków wraz z oryginałami pism zawierających te wnioski oraz oświadczenie o spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pabianice przyjętego uchwałą nr XV/138/2000 Rady Gminy Pabianice z dnia 23 lutego 2000 r. Wystąpił o opinie właściwych organów administracji rządowej i dokonał uzgodnień, zamieszczając ich wykaz oraz załączając orginały pism zawierających opinie i uzgodnienia. Uzgodniony projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 21 lipca 2003 r. do 18 sierpnia 2003 r., o czym wcześniej zawiadomiono stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. Na wyłożony projekt wniesiono protesty, których wykaz wraz z rozstrzygnięciem Rady Gminy w formie uchwały zamieszczono w dokumentacji. Przedstawiono Radzie Gminy protesty nieuwzględnione w projekcie planu. O terminie sesji Rady, wyznaczonej na dzień 30 września 2003 r., ogłoszono i zawiadomiono, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.z.p. Wójt stwierdził, iż w ustawowym okresie nie wniesiono zarzutów do projektu planu. Ogłoszono o terminie sesji Rady Gminy Pabianice, w dniu 28 kwietnia 2004 r. (stosownie do wymogu zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 12 u.z.p.), na której rozpatrywany był projekt planu i podjęta zaskarżona uchwała nr XX/134/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74) i art. 7, 10, 26, 28, 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżona uchwała – z formalnego punktu widzenia – podjęta została w zgodzie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie narusza procedury uchwalania planu miejscowego przewidzianej przepisem art. 18 u.z.p.

Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie, podkreślić należy, iż opierają się one na naruszeniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie miały zastosowania przy podejmowaniu tego aktu.

Wymóg sporządzenia części rysunkowej planu w odpowiedniej skali szczegółowo uregulował przepis art. 16 u.p.z.p. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym pozostawiała gminom swobodę wyboru skali mapy. Stosownie do przepisu § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U z 2002 r., nr 1, poz. 12 ze zm.), rysunek projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonuje się na mapie, której skala odpowiada przedmiotowi i szczegółowości ustaleń projektu planu. Dopuszczalne więc było uchwalenie planu miejscowego w dużej skali 1:10 000, jak w zaskarżonym akcie.

Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania był różnie ukształtowany w ustawach z 1994 r. i 2003 r. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. wymagała jedynie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p.) w przeciwieństwie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., gdzie przez stwierdzenie zgodności planu ze studium związanie owo ma silniejszy charakter (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W dokumentacji planistycznej zaskarżonej uchwały znajduje się oświadczenie Wójta Gminy Pabianice z dnia 23 czerwca 2003 r. o spójności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pabianice przyjętego uchwałą nr XV/138/2000 Rady Gminy Pabianice z dnia 23 lutego 2000 r.

Tryb uchwalania planu przewidziany ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywał zgłaszania uwag do projektu, a więc zarzut dotyczący braku rozpatrzenia uwag nie był trafny.

Nie mógł tez odnieść zamierzonego skutku zarzut braku określenia w § 40 uchwały wartości stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości dla wszystkich terenów objętych planem miejscowym. Z przepisu art. 10 u.z.p. wynikał wymóg określenia w miejscowym planie stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. A przepis art. 36 ust. 3 u.z.p. precyzował, iż opłatę tę określa się w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, a jej wysokość nie może przekraczać 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Regulacje te nie nakazywały obejmowania opłatą wszystkich terenów objętych planem, co czyni podniesiony zarzut niezasadnym.

Zarzut naruszenia w akcie prawa miejscowego uregulowań § 5–7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) nie konkretyzuje, w jakim zakresie wskazane wadliwości systematyki zapisów planu oraz ich spójności i czytelności odnoszą się do sfery praw i obowiązków skarżących. A więc które postanowienia planu, ze względu na naruszenia zasad techniki prawodawczej, godzą w chroniony prawnie interes skarżących. Bo tylko w takim wypadku naruszenie zasad tworzenia prawa miejscowego może być skutecznie podnoszone, jeżeli narusza prawa strony w sposób bezpośredni, realny i konkretny.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia zasad wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 6, 8, 10, 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz odpowiednio przepisów § 4 pkt 6, 8, 9, i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie stanowiły one podstawy tworzenia prawa przez organ stanowiący gminy. A materia regulowana powołanymi przepisami odnosi się do tych postanowień planu, które nie dotyczą nieruchomości skarżących. A tylko w takim zakresie skarżącym przysługuje interes prawny do kwestionowania treści planu. Działka nr 609/67 stanowiąca własność skarżących położona jest na terenie przeznaczonym pod zieleń parkową, objętym ochrona konserwatorską, bez możliwości zabudowy. Nie dotyczą więc sfery prawnej skarżących te ustalenia planu (czy też ich brak), które regulują parametry i wskaźniki zabudowy sposób i termin tymczasowego zagospodarowania terenu, jak również określanie ilości miejsc postojowych czy zasady scalenia i podziału. W odniesieniu do działki skarżących zrealizowano wymagania ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Park podworski zlokalizowany na działce skarżących figuruje w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków od początku lat 80-tych i objęty jest prawną ochroną konserwatorską. Rada Gminy korzystając z kompetencji do władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu nie przekroczyła granic wyznaczonych jej przez ustawę i Konstytucję. Powinność państwa zapewnienia ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP) nie uniemożliwia dopuszczenia ograniczenia prawa własności ze względu na ochronę generalnych wartości interesu publicznego (vide: Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU. Komentarz, wyd. 4, art. 1, art. 3, Warszawa 2008). W interesie społecznym leży bowiem ochrona zabytków i ich zachowanie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach miejscowego planu i co wynika z realizacji ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nada zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.). Przesądza to jednocześnie o ograniczeniu prawa własności, które jak się podkreśla, nie jest prawem bezwzględnym i przepis art. 140 k.c. dopuszcza, w szczególności ustawowe ograniczenia prawa własności, które nie powinny budzić zastrzeżeń i wątpliwości. Tak więc wolność zagospodarowania terenu, w tym prawo do zabudowy związane jest z przeznaczeniem danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co nie oznacza wyłączenia zastosowania zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada ta nie jest naruszona, gdy owo ograniczenie praw jednostki związane jest z realizacją ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, którą to wartość należy uwzględnić w aktach planistycznych. Niezasadna jest więc argumentacja skarżących, iż działania gminy przekroczyły granice władztwa planistycznego, ingerując w prawo własności skarżących. Zaskarżony akt co należy podkreślić, nie dokonał zmian w przeznaczeniu terenu na którym znajduje się działka skarżących. Z załączonego do akt sprawy niniejszej wypisu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Pabianice, nr VIII/44/90, z dnia 12 grudnia 1990 r., którego moc prawna upłynęła z dniem 1 stycznia 2004 r. wynika, iż obszar, który obecnie zajmuje działka 609/67 we wsi P. położony był na terenie przeznaczonym pod uprawy leśne. Bezpodstawne jest więc twierdzenie skarżących o nieuzasadnionym wyłączeniu ich działki spod zabudowy.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

d.j.