Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 528/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi I.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o zawieszeniu do dnia 8 marca 2011 r. postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 8 marca 2010 r. na wniosek I. W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego we W. przy ul. Z. oznaczonego geodezyjnie jako działka nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] AM-[...] , obręb M. W.dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu.

Uzasadniając to orzeczenie Prezydent W. wyjaśnił, że po wszczęciu postępowania w sprawie opisanej powyżej na skutek wniesienia prawidłowego formalnie wniosku organ uwzględnił następujące okoliczności:

- do dnia 31 grudnia 2003 r. na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. uchwalony [...] r. uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] (Dz. Urz. Woj. W. nr [...] poz. [...]);

- zgodnie ze ,,Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W." (Uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr[...] ) przedmiotowy teren znajduje się w zespole urbanistycznym mieszkaniowym kameralnym M. W. K.;

- obecnie przedmiotowy teren objęty jest przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. W.K. we W. (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r.).

Ponadto w uzasadnieniu Prezydent W. wskazał, że organ uprawniony do orzekania w przedmiocie ustalenia warunków dla nowej zabudowy jest zobligowany do uwzględnienia w sprawie wszystkich wymagań określonych w powołanej wcześniej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym wymagań ładu przestrzennego w zakresie urbanistyki i architektury, o których mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy.

Następnie Prezydent W. – powołując się na informacje przekazane przez urbanistów, opracowujących projekt miejscowego planu zagospodarowania przedmiotowego terenu – uznał, ze opisana we wniosku inwestycja koliduje z ustaleniami projektu planu, ponieważ w jej rejonie powinien ulec zmianie układ drogowy. Południowa część działki [...] ma być przeznaczona na poszerzenie ul. Z. jako kontynuacja ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulicy G. i M. w obrębie M. W. we W. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r.).

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że zgodnie z art. 62 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W tej sprawie organ uznał za zasadne skorzystanie z możliwości określonej we wskazanym powyżej przepisie dla umożliwienia sporządzenia planu miejscowego, bowiem w istniejącej sytuacji sposób przekształcenia obszaru ujętego wnioskiem powinien wskazać plan miejscowy. Dodatkowo Prezydent W. powołał się na pierwszeństwo władztwa planistycznego Gminy nad lokalizacją planowanego zamierzenia budowlanego w trybie decyzyjnym.

Wyjaśnił też, że postępowanie w sprawie zostanie podjęte po dniu [...] r., a jeżeli w tym czasie nie zostanie uchwalony plan miejscowy to zostanie wydana decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Na opisane powyżej postanowienie zażalenie wniosła I. W. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik spawy, a to w szczególności naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności pominięcie okoliczności, że istniejąca zabudowa działek sąsiadujących z działką, na której ma być realizowana inwestycja, co do której wystąpiono o wydanie warunków zabudowy, tj. działki o numerach ewidencyjnych[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], stoją w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulicy G. i M. w obrębie M. W. we W. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. uniemożliwiając zmianę układu drogowego.

Przy tak sformułowanym zarzucie I. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadanie sprawie dalszego biegu.

W uzasadnieniu żaląca się podała, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, oraz że narusza jej prawa i interesy.

Zdaniem wnoszącej zażalenie powołany w podstawie przepis art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje podstawę do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc dodatkowych przesłanek zawieszenia. Z literalnego punktu widzenia przepis ten uprawnia organ właściwy w sprawie do zawieszenia postępowania na podstawie samej tylko prognozy, iż w nieodległej przyszłości plan zostanie uchwalony, a nawet, że dopiero wszczęta zostanie procedura planistyczna. W ocenie żalącej się stosując przepis art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ prowadzący postępowanie nie może pominąć naczelnych zasad postępowania administracyjnego, z których wynika, że zawieszenie postępowania jest odstępstwem od reguły, że po wszczęciu postępowania organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do jak najszybszego jego zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem.

W uzasadnieniu zażalenia I. W. wykorzystała również poglądy prezentowane w sądownictwie administracyjnym, wskazując, że w przywołanych wyrokach podkreślano, że korzystanie z przepisu art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinno następować mechanicznie tzn. bez zanalizowania tego, czy brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi istotną przeszkodę dla określenia charakteru terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium opisało okoliczności faktyczne sprawy a następnie podało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jest to zupełnie zrozumiałe, biorąc pod uwagę fakt, że plan jako akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym tworzy z reguły rozwiązania kompleksowe dla wyznaczonego terenu. Wyrazem koncepcji wzmacniania roli planów w kształtowaniu ładu przestrzennego jest art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który obok regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego dopuszcza zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że organ lokalizacyjny może uznać, w przypadku złożenia wniosku o warunki zabudowy, celowość ustalenia zasad zagospodarowania zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w drodze postanowienia. Rozstrzygnięcie organu lokalizacyjnego o zawieszeniu postępowania, choć podejmowane w warunkach uznania administracyjnego nie może być jednak dowolne, bowiem przy tak znacznym władztwie dyskrecjonalnym, organ obowiązany jest w sposób szczegółowy wykazać zasadność zawieszenia postanowienia, mając przy tym na uwadze, wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, najczęściej konkurujące ze sobą zasady: zachowania ładu przestrzennego i swobody zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wskazało również, że na tle art. 4 i art. 62 ustawy samo przystąpienie do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może już uzasadniać w pełni zawieszenie postępowania lokalizacyjnego, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2007 r. (II OSK 1287/06) wskazując, że art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje dwie odrębne przedmiotowo materie. Pierwsza norma prawna reguluje podstawę prawną zawieszenia postępowania oraz wyznacza ustawowy okres zawieszenia postępowania, druga norma prawna reguluje przesłanki obowiązku podjęcia zawieszonego postępowania. Podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadnia zawieszenie postępowania. Wspomniany artykuł w normie pierwszej, nie uzależnia podjęcia postanowienia o zawieszeniu od przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma znaczenia, czy taka uchwała została podjęta".

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podało, że przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa budynku wielorodzinnego z garażami i infrastrukturą. Z analizy akt sprawy wynika, że Rada Miejska W. uchwałą z dnia [...] r. (Nr[...]) przystąpiła do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru M. W.K. we W.. Z opinii pomocniczej Biura Rozwoju W. wynika, że faktycznie teren objęty zamierzoną w tym przypadku inwestycją znajduje się w obszarze przeznaczanym (docelowo) pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje jednak ograniczenie zabudowy z uwagi na wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Realizacja planowanej zabudowy może zaś doprowadzić do przekroczenia tego wskaźnika, Dodatkowo projekt planu przewiduje zmianę układu drogowego w tej okolicy, a część działki nr [...] będzie przeznaczona na poszerzenie ulicy Z. Niezależnie od projektu planu pomocnicza opinia wskazuje na ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, które przewidują zabudowę czterokondygnacyjną, a budowa piątej kondygnacji jest dopuszczalna tylko w postaci poddasza ze stromym dachem.

Powyższa argumentacja, w ocenie Kolegium, jest w zupełności wystarczająca do zawieszenia postępowania, w szczególności, gdy uwzględni się kolizję planowanej inwestycji z rozwiązaniami drogowymi, które niewątpliwie muszą zostać uregulowane w planie miejscowym. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji umotywował zawieszenie postępowania potrzebą kompleksowych rozwiązań w zakresie komunikacji.

W takim układzie nie sposób stwierdzić, że organ pierwszej instancji, zawieszając postępowanie przekroczył granice dozwolonego prawem uznania i naruszył zasadę proporcjonalności w ograniczeniu swobody zagospodarowania terenu. Motywy zawieszenia postępowania są racjonalne i służą zachowaniu ładu przestrzennego w terenie.

Dokonując instancyjnej kontroli wydanego postanowienia Kolegium nie dopatrzyło się także żadnych innych uchybień, podkreślając przede wszystkim, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił okres zawieszenia. Jak wynika z cytowanego przepisu art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, przy zawieszeniu postępowania występuje ograniczenie czasowe tzn. zawieszenie nie może być dłuższe niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji. Nie oznacza to zawieszenia na czas do 12 miesięcy, lecz na czas liczony od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu do dnia upływu 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., Warszawa 2005, s. 459). Po upływie 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku nie ma możliwości zawieszenia postępowania z art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium rozpatrywanej sprawie zawieszenie postępowania lokalizacyjnego odpowiada art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała I. W. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik spawy, a to w szczególności naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności pominięcie okoliczności, że istniejąca zabudowa działek I sąsiadujących z działką, na której ma być realizowana inwestycja, co do której wystąpiono o wydanie warunków zabudowy, tj. działki o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...], [...], [...], [...],[...],[...] , oraz [...] , stoją w sprzeczności z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego terenów w rejonie ulicy G. i M., w Obrębie M. W. we W., uchwalonego uchwałą numer [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r., uniemożliwiając zmianę układu drogowego.

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik spawy, a to naruszenie art. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a, poprzez brak właściwego uzasadnienia postanowienia

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik spawy, a to naruszenie art. 12 k.p.a. w zw. z 35 k.p.a. poprzez brak dążenia do jak najszybszego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, działanie w sposób niezgodny ze słusznym interesem obywatela, bezzasadne przedłużanie postępowania, mając na uwadze obecny etap zaawansowania procedury planistycznej

- naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności.

Powołując się na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi I. W. przedstawiła argumentację zbieżną z przywołaną wcześniej w uzasadnieniu zażalenia. W jej uzupełnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy niewymagające zbierania dowodów lub wyjaśnień powinny być załatwiane niezwłocznie. W każdej sprawie organ administracji publicznej winien dążyć do jak najszybszego załatwienia sprawy, przy czym powinien ocenić ją pod kątem przyspieszenia i uproszczenia czynności, ale bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom. Celem omawianej zasady jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, a zatem omawiana zasada realizuje również postulat niezawodności postępowania administracyjnego (niezawodności wydania decyzji). Niezasadne powstrzymywanie się przez organ od wydania decyzji lub uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy narusza art. 12 § 1 k.p.a. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego-Dz.U.00.98.1071, System Informacji Prawnej Lex/el.2010).

Ustawodawca, jakkolwiek przewidział sytuację zawieszenia czynności procesowych, to instytucja ta nie może być nadużywana w przypadku fakultatywnego jej charakteru, gdy organ może, ale nie jest zobligowany do skorzystania z zawieszenia czynności w toku załatwiania wniosku.

Zdaniem skarżącej w każdym przypadku właściwy organ winien rozważyć celowość skorzystania z fakultatywnej możliwości zawieszenia. Realizacja tego obowiązku nastąpić powinna zgodnie z wymogami art. 7 k.p.a. stanowiącego obowiązek wszechstronnego zebrania potrzebnego materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Inaczej mówiąc zakres swobody organu administracyjnego przy uznaniowym zawieszeniu postępowania jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi m.in. w art. 7 k.p.a. i art. 12 k.p.a. (por. wyrok z dnia 13 czerwca 2008 r., II SA/Wa 241/08, Lex nr 424747).

W zakończeniu uzasadnienia skarżąca dodatkowo zarzuciła, że przed podjęciem decyzji w przedmiocie fakultatywnego zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy właściwy organ administracji publicznej powinien przede wszystkim dokonać oceny celowości zawieszenia postępowania z uwagi na terminy określone w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujące podjęcie zawieszonego postępowania. Zdaniem skarżącej w rozpoznawanej sprawie zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie, zatem skorzystanie z instytucji zawieszenia pozostaje nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Organy powinny zatem w ocenie skarżącej zgromadzić dane, co do zaawansowania prac planistycznych i dokonać ich oceny pod kątem prawdopodobieństwa terminu ich ukończenia, a następnie o ile istnieje realna możliwość zakończenia prac planistycznych w terminie przewidzianym w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed podjęciem ewentualnej decyzji o zawieszeniu postępowania organy powinny przeprowadzić analizę możliwego realnego wpływu planu zagospodarowania przestrzennego na sposób zagospodarowania działki inwestora z uwzględnieniem takich elementów jak położenie nieruchomości, dotychczasowe jej przeznaczenie, przyjęte zasady planistyczne dla terenu objętego pracami planistycznymi.

Zdaniem skarżącej organy orzekające w postępowaniu instancyjnym prowadzonym w przedmiotowej sprawie takich czynności nie przeprowadziły.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 15 września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej, a odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze wskazało, że organy obu instancji w sposób szczegółowy wyjaśniły stronom motywy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 107 § 3, w związku z art. 126 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uwzględniając wytyczne powołanego przepisu organy, w sposób precyzyjny wyjaśniły, jakie motywy faktyczne legły u podstaw zawieszenia - prace planistyczne, potencjalna sprzeczność pomiędzy projektem planu a zamierzoną inwestycją, ustalenia Studium. Organy powołały także treść przepisów determinujących zawieszenie i wyjaśniły ich znaczenie, mocno akcentując przy tym legalność działań w ramach tzw. uznania administracyjnego. Konstruując uzasadnienie Kolegium poza swoim poglądem w sprawie powołało się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego jednoznacznie wynika, że podjęcie prac planistycznych (nawet w sytuacji gdy projekt planu nie jest jeszcze sporządzony) umożliwia legalne zawieszenie postępowania lokalizacyjnego. W tym kontekście trudno twierdzić, że organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego i tym samym naruszyły przepisy art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 64 Konstytucji RP. Jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei, jak wynika z regulacji cywilistycznych - art. 140 Kc, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zdaniem kolegium z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i jego wykonywanie może być ograniczone ustawą. Skoro przepis ustawy dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania lokalizacyjnego i organy legalnie skorzystały z tegoż uprawnienia, szczegółowo motywując rozstrzygnięcie, to nie można stawiać zarzutu naruszenia prawa własności.

Ponadto wskazane w skardze przepisy dotyczące szybkości postępowania nie mogą wykluczać procesowych uprawnień organu do zawieszenia postępowania. Jak bowiem wynika z art. 35 § 4 kpa, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień powodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Tak więc zawieszenie postępowania nie stoi w sprzeczności z przepisami powołanymi w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczeni w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy, mimo, że podstawę jego podjęcia stanowił przepis prawa materialnego tj. art. 62 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazujący samodzielną, niezależną od przepisów proceduralnych, regulujących postępowania w sprawie administracyjnej, przesłanką zawieszenia postępowania – na czas ustawowo określony – w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Należy - zdaniem Sądu – podkreślić, że zawieszenie postępowania jest klasyczną instytucją procesową każdego sformalizowanego postępowania, w tym także postępowania administracyjnego. Elementem każdej procedury jest zastrzeżenie, że prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy zależy od uprzedniego prawidłowego ustalenia stanu prawnego i faktycznego. Zawieszenie postępowania tymczasowo tamuje normalny tok czynności procesowych ze względu na istnienie przeszkody dla ustalenia obiektywnego stanu sprawy. Brak zwieszenia postępowania w określonej sytuacji prowadziłby do tego, że organ pozbawiony byłby możliwości uwzględnienia przesłanką niezbędnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu t zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Zastosowana w przywołanym przepisie konstrukcja procesowa zawieszenia postępowania upoważnia organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia (np. wyrok NSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 593/07, Lex w 340453).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sprawowanym w odniesieniu do omawianego przepisu podkreślono, że w normie pierwszej nie uzależnia on podjęcia postanowienia o zawieszeniu od przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma znaczenia, czy taka uchwała została podjęta. W drugiej normie prawnej reguluje konsekwencje prawne braku przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc, że jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, organ ma obowiązek podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W sprawie, jak wyżej wskazano, uchwały takie zostały podjęte, ale nie ma to znaczenia dla wyłączenia możliwości zawieszenia postępowania, a wprost przeciwnie je uzasadnia (np. wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1287/06, Lex nr 430534).

W uznaniu Sądu przy tak określonej podstawie zawieszenia postępowania w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość zawieszenia postępowania nie zależy od tego, czy prowadzone są prace nad sporządzeniem projektu planu zagospodarowania przestrzennego, ani też od możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja jest – zdaniem Sądu – konsekwencją przyznania gminie władztwa planistycznego w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni realizowanego poprzez dysponowanie kompetencją do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania jako aktów prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 powoływanej ustawy). Gwarancją tego władztwa – w ocenie Sądu – jest także powoływany przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mający na celu ochronę interesu publicznego poprzez zabezpieczenie organowi planistycznemu możliwości zawieszenia konkretnych postępowań administracyjnych do czasu przyjęcia stosowną uchwałą kompleksowej regulacji w zakresie wykorzystania podległej mu przestrzeni. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni, które obejmuje: ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 powoływanej ustawy). Wójt, burmistrz, prezydent miasta, będąc organem upoważnionym do orzekania o warunkach zabudowy jest jednocześnie autorem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 1 powoływanej ustawy), w którym szczegółowo określa się warunki realizacji przedsięwzięć na danym terenie.

Z postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o warunkach zabudowy czy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są wyłącznie substytutem planu zagospodarowania przestrzennego (art. 59 ust. 1 i 2. art. 50 ust. 1 powoływanej ustawy). Z tych względów – zdaniem Sądu – zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy celem umożliwienia kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych jest uzasadnione prymatem planu miejscowego jako głównego instrumentu kształtowania przestrzeni, nad rozwiązaniami indywidualnymi i zabezpiecza realizację władztwa planistycznego. Dostrzeżenie przez organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ewentualności konfliktu między sposobem zagospodarowania terenu zamierzonym przez potencjalnego inwestora, a wizją planistyczną uprawnia ten organ do skorzystania z ustawowej możliwości wstrzymania toku postępowania w sprawie.

Z materiału sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny wynika, że teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej w nim inwestycji należy do obszaru M. W. K. we W., dla którego przystąpiono do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Nr[...]. Na obszarze objętym tą procedurą planistyczną istnieje konieczność zrealizowania prawidłowego układu komunikacyjnego ulic, przy czym - jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy informacji udzielonej przez Biuro Rozwoju W. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie – wnioskowane zamierzenie inwestycyjne może znaleźć się kolizji z ustaleniami przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu.

W takim kontekście uzasadniona i słuszna jest ocena organów właściwych instancyjnie, że jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego, wskazane jest zawieszenie postępowania. (por. wyrok NSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 920/07, Lex w 470035).

Należy ponownie podkreślić, że przesłanką zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja, wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.

Ustawodawca pozostawił kwestię zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 cyt. ustawy uznaniu organów, jednakże - jak podkreśla się w doktrynie - granice tego uznania wyznacza wstępna ocena materiałów planistycznych. Jeśli z materiałów tych wynika, że realizacja danej inwestycji będzie zgodna z tworzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie wydaje się celowe wstrzymywanie postępowania. Natomiast w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu, organ powinien zawiesić postępowanie (por T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, str. 213 i 201).

W tak określonych warunkach prawnych zaskarżona czynności orzecznicza i czynność ją poprzedzająca – w ocenie Sądu – nie naruszają prawa.

W rozpoznawanej sprawie nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty skargi odwołujące się do naruszenia art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego o ochronie prawa własności. Zawieszenie postępowania jest bowiem instrukcją, która może znaleźć zastosowanie w każdym postępowaniu zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy, o ile wystąpi czasowa przeszkoda w rozstrzyganiu, także wówczas gdy rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego ustalenia stanu prawnego lub faktycznego badanego w innym postępowaniu. Kwestie naruszenia praw konstytucyjnych związanych z zawieszeniem postępowania o ustalenie warunków zabudowy badał Trybunał Konstytucyjny. Przedmiotem badania Trybunłtu był co prawda przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący obligatoryjne zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, do czasu uchwalenia tego planu, niemniej jednak orzekając o zgodności tego przepisu z Konstytucją, wyrokiem z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt K 22/2004, OTK-A 2005/3/27, Trybunat stwierdził, że zawieszenie postępowania stanowiąc instytucję procesową, jako takie nie może, z natury rzeczy naruszać praw właścicielskich.

Nie zasługują także na akceptację sformułowane w skardze zarzuty, odnoszące się do przepisów art. 12 i art. 107 § 3 kpa. Sąd w składzie orzekającym w sprawie w całości podziela argumentację przedstawioną w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę.

Zawarta z przepisie art. 12 kpa zasada szybkości i wnikliwości postępowania administracyjnego wymaga prowadzenia czynności postępowania bez nieuzasadnionej zwłoki, ale nie wymaga ignorowania innych przepisów prawa, z których wynika potrzeba lub nawet konieczność legalnego tymczasowego przerwania toku czynności procesowych.

Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające – jak wyjaśniło szczegółowo Kolegium w odpowiedzi na skargę – spełnia też wszystkie wymogi z art. 107 § 3 kpa, określającego warunki formalnej prawidłowości uzasadnienia, jako elementu strukturalnego orzeczenia administracyjnego.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za wskazane zwrócić uwagę, że skarżąca mogła liczyć się z możliwością zawieszenia postępowania o warunki zabudowy z powodu rozpoczętej procedury planistycznej w stosunku do terenu objętego planowanym przez nią zamierzeniem inwestycyjnym. Interes potencjalnego inwestora (wnioskodawcy jest jednak ustawowo chroniony maksymalnym okresem zawieszenia postępowania, który nie może być dłuższy niż 12 miesięcy od daty złożenia wniosku o warunki zabudowy. Okres ten – jak zostało to wskazane w osnowie postanowienia organu pierwszej instancji wydanego w tej sprawie – upłynie wnioskodawczyni (skarżącej) z dniem 8 marca 2011 roku.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, nie uchybiając przy tym zasadom postępowania administracyjnego i stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

PM 21.12.2010 r.