Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 405/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2009r. sprawy ze skargi Powiatu Wielickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 21 stycznia 2008r. nr PN.II.0911-16-08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały nr XII/96/07 Rady Powiatu Wielickiego z dnia 28.12.2007r. w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek oświatowych na rok 2008 skargę oddala


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 lutego 2009r.

W dniu 28 grudnia 2007r. Rada Powiatu Wielickiego podjęła uchwałę Nr XII/96/07 w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek oświatowych na rok 2008, dla których organem prowadzącym jest Powiat Wielicki. Uchwała została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6, art. 49 ust. 2 i art. 54 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003r. Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.) w związku z art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2007r. Nr 56, poz. 372 z późn. zm.). Załącznik do uchwały stanowił regulamin wynagradzania nauczycieli.

W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że jej wydanie było konieczne z uwagi na przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela, która nakłada na organy prowadzące szkoły i placówki oświatowe będące jednostkami samorządu terytorialnego, obowiązek sporządzania każdego roku regulaminu wynagradzania nauczycieli. Zgodnie z wymogami art. 30 ust. 6a ustawy regulamin został uzgodniony z Zarządem Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego.

Odpis uchwały został przesłany do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu 8 stycznia 2008r.

Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.), wydał w dniu 21 stycznia 2008r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN.II.0911-16-08, w którym stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Powiatu Wielickiego w części dotyczącej następujących przepisów regulaminu: § 4 ust. 1 pkt 4, § 13 ust. 1 odnośnie słów: "lub szkodliwych dla zdrowia", § 14 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3, § 18 ust. 1 odnośnie słów: "w wysokości 2 godzin ponadwymiarowych za każdy dzień wyjazdu, realizowanego od poniedziałku do piątku." oraz ust. 2 zd. 1 odnośnie słów: "planowane i odpowiednio udokumentowane, zorganizowane" oraz "jak za 5 godzin ponadwymiarowych" i zdanie 2 w całości.

W ocenie organu nadzoru regulamin stanowiący załącznik do uchwały zawiera uchybienia, które w istotny sposób naruszają obowiązujący porządek prawny i tym samym uzasadniają stwierdzenie nieważność przedmiotowej uchwały w zakresie określonym w sentencji niniejszego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego w § 4 ust. 1 pkt 4 kwestionowanego regulaminu zawarto zapis, iż warunkiem przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego jest: "posiadanie co najmniej dobrej oceny pracy lub pozytywnej oceny dorobku zawodowego". W ocenie organu nadzoru kwestionowany zapis narusza postanowienia § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. określające ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. To właśnie te warunki i ich rozwinięcie powinny stanowić podstawę dla organu prowadzącego szkołę, czyli rady powiatu, do uregulowania kwestii dodatku motywacyjnego w przedmiotowym regulaminie. Warunki określone przez Radę Powiatu w § 4 ust. 1 pkt 4 regulaminu, odpowiadają częściowo katalogowi wyżej cyt. rozporządzenia, jednakże wprowadzono warunek wykraczający poza katalog określony w przedmiotowym rozporządzeniu. Owszem § 6 pkt 5 rozporządzenia mówi o: "szczególnie efektywnym wypełnieniu zadań i obowiązków związanych z powierzonym zadaniem", jednak warunek ten nie może być traktowany jako tożsamy z zakwestionowanymi zapisami.

Natomiast w § 13 ust. 1 kwestionowanego regulaminu wynagradzania nauczycieli Rada Powiatu postanowiła, iż: "Nauczycielowi przysługuje dodatek za warunki pracy z tytułu pracy w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 2 i 3 Karty Nauczyciela". W ocenie organu nadzoru zapis ten odnośnie słów "lub szkodliwych dla zdrowia" nie znajduje w aktualnym stanie prawnym podstawy prawnej. Powyższe wynika z faktu, iż art. 34 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela został zmieniony z dniem 1 stycznia 2007r. na mocy ustawy z dnia 18 października 2006r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. Nr 220, poz. 1600). Ponadto art. 34 ust. 3 Karty Nauczyciela utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie powołanej powyżej ustawy z dnia 18 października 2006r. Tym samym na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawnych od dnia 1 stycznia 2007r. radzie powiatu nie przysługuje uprawnienie do określenia dodatku dla nauczycieli za szkodliwe dla zdrowia warunki pracy.

Z kolei w § 14 regulaminu Rada Powiatu ustaliła kiedy będzie wypłacany dodatek za uciążliwe warunki pracy. W ocenie organu nadzoru zapis § 14 ust 1 punktu 1 narusza postanowienia art. 34 Karty Nauczyciela oraz § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. Zakwestionowany zapis uchwały stanowi bowiem, iż dodatek za uciążliwe warunki pracy przysługuje nauczycielom za prowadzenie "zajęć dydaktycznych i wychowawczych w specjalnych szkołach oraz indywidualnego nauczania dziecka z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym, znacznym lub głębokim zakwalifikowanym do kształcenia specjalnego." Organ nadzoru wskazał iż nie jest znana rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. taka podstawa przyznania dodatku za uciążliwe warunki pracy. W rozporządzeniu tym bowiem ustawodawca w § 9 w sposób enumeratywnym wyliczył sytuacje, w których nauczycielom przysługuje dodatek za pracę w warunkach uciążliwych. Po drugie można by się doszukiwać podobnych zapisów w § 8 pkt 8 wyżej cytowanego rozporządzenia, który to określa warunki przyznawania dodatku za pracę w trudnych warunkach. Stanowi on bowiem, iż za pracę w trudnych warunkach uznaje się prowadzenie przez nauczycieli zajęć dydaktycznych i wychowawczych w specjalnych przedszkolach (oddziałach), szkołach (oddziałach) specjalnych oraz prowadzenie indywidualnego nauczania dziecka zakwalifikowanego do kształcenia specjalnego. Jednakże organ nadzoru wskazał, iż Rada Powiatu nie ma kompetencji do tego, by traktować zamiennie pracę w trudnych warunkach z pracą w warunkach uciążliwych, ponadto modyfikując określone w akcie wyższego rzędu czyli rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, warunki przyznawania przedmiotowych dodatków.

Organ nadzoru uznał również za niedopuszczalny zapis § 14 ust. 2 regulaminu, w którym to Rada Powiatu postanowiła, iż: "Dodatek za uciążliwe warunki pracy przysługuje nauczycielom, którzy w danym miesiącu przepracowali co najmniej 40 godzin w takich warunkach. Dodatek nie ulega podwyższeniu, w przypadku gdy nauczyciel przepracował w warunkach uciążliwych więcej niż 40 godzin." Treść § 14 ust. 2 regulaminu, w ocenie organu nadzoru, pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, a zwłaszcza z przywołanymi w podstawie prawnej uchwały art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zgodnie z przywołanym przepisem organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia wysokość stawek dodatków oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 34. Norma ujęta w art. 34 ust. 1, przewiduje iż nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Powołane powyżej przepisy nie dają kompetencji Radzie Powiatu na mocy której mogłaby ona uzależnić przyznanie przedmiotowego dodatku od ilości przepracowanych godzin. Nauczycielowi przysługuje powyższy dodatek, jeżeli spełni on przewidziane prawem przesłanki, czyli pracuje w określonych warunkach, niezależnie od ilości przepracowanych godzin. Określając warunki przyznawania przedmiotowego dodatku w sposób przewidziany w § 14 ust. 2 regulaminu wynagradzania nauczycieli, Rada Powiatu rażąco naruszyła zasadę określoną w przywołanym powyżej przepisie, działając tym samym z przekroczeniem uprawnienia do określania warunków przyznawania tego dodatku, które daje jej przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 cytowanej powyżej ustawy Karta Nauczyciela.

Natomiast w § 14 ust. 3 kwestionowanego regulaminu Rada Powiatu zawarła zapis, iż "Nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze w szkołach/placówkach, przysługuje dodatek za uciążliwe warunki pracy na zasadach określonych w ust. 1." W ocenie organu nadzoru powyższy zapis narusza § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. Przepis ten, będący rozwinięciem art. 34 Karty Nauczyciela, w sposób enumeratywny określa jaka praca uznawana jest za pracę w uciążliwych warunkach. Stanowi on wprost, iż: "Za pracę wykonywaną w uciążliwych warunkach uznaje się prowadzenie przez nauczycieli zajęć w trudnych warunkach", a jakie spośród takich warunków, uznawane są za uciążliwe, ustawodawca rozwija w dalszej części § 9 przedmiotowego rozporządzenia. Ustawodawca mówi wyraźnie o prowadzeniu zajęć, a nie o sprawowaniu stanowiska kierowniczego przez nauczyciela w szkołach czy placówkach, jak to uczyniła Rada Powiatu.

Organ nadzoru zakwestionował także zapisy § 18 regulaminu. W § 18 ust. 1 Rada Powiatu postanowiła, iż: "Nauczycielowi, który sprawował opiekę nad dziećmi wyjeżdżającymi do innych miejscowości w ramach tzw. "Turnusów rehabilitacyjnych" lub "Obozów naukowych" przysługuje odrębne wynagrodzenie w wysokości 2 godzin ponadwymiarowych za każdy dzień wyjazdu, realizowanego od poniedziałku do piątku". Zdaniem organu nadzoru cytowany powyżej zapis, odnośnie słów: "w wysokości 2 godzin ponadwymiarowych za każdy dzień wyjazdu, realizowanego od poniedziałku do piątku" nie znajduje oparcia w obowiązującym porządku prawnym. W szczególności organ nadzoru zauważa, iż art. 35 normujący materię wynagradzania za godziny ponadwymiarowe nie ogranicza wysokości wynagrodzenia nauczycieli realizujących zajęcia opiekuńcze ponad tygodniowy obowiązujący wymiar tych godzin, a więc np. podczas tzw. "Turnusów rehabilitacyjnych" lub "Obozów naukowych " do wynagrodzenia jedynie za kilka godzin. Ograniczenia takiego nie zawierają także inne przepisy prawa. Pozbawiając zatem nauczycieli wynagrodzenia za część zrealizowanych podczas wyjazdów z dziećmi godzin ponadwymiarowych Rada Powiatu naruszyła przepisy prawa, co stanowiło zdaniem Wojewody podstawę do zdelegalizowania zapisu § 18 ust. 1 przedmiotowego regulaminu.

Ponadto organ nadzoru uznał za nieprawidłowy § 18 ust. 2 zdanie 1 przedmiotowego regulaminu. Zgodnie z jego brzmieniem: "Nauczycielowi, który w dniu wolnym od pracy realizuje planowane i odpowiednio udokumentowane, zorganizowane zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, a nie otrzymuje za ten dzień innego dnia wolnego, przysługuje odrębne wynagrodzenie, jak za 5 godzin ponadwymiarowych". Organ nadzoru zakwestionował ten przepis w zakresie słów: "planowane i odpowiednio udokumentowane, zorganizowane" i ",jak za 5 godzin ponadwymiarowych". Zapis § 18 regulaminu, w zakresie określonym powyżej, w ocenie organu nadzoru, pozostaje w sprzeczności z normą ujętą w § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. Z dyspozycji ostatnio przytoczonego przepisu wynika, że nauczycielom, którzy w dniu wolnym od pracy realizują zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, a nie otrzymują za ten dzień innego dnia wolnego, przysługuje odrębne wynagrodzenie za każdą godzinę pracy obliczane jak za godzinę ponadwymiarową. Ustawodawca regulując taką sytuację nie wprowadził żadnych dodatkowych wymagań dotyczących realizowanych zajęć, od których spełnienia zależałoby przyznanie odrębnego wynagrodzenia. Tymczasem takie właśnie dodatkowe wymogi zostały określone w zapisie § 18 ust. 2 zdanie 1 przedmiotowego regulaminu, w zakwestionowanym przez organ nadzoru zakresie. Na jego mocy bowiem Rada Powiatu uzależniła przyznanie nauczycielom wynagrodzenia za realizację przydzielonych godzin tylko za godziny planowane, odpowiednio udokumentowane, zorganizowane, podczas gdy przywołane wyżej rozporządzenie nie zawęża uprawnień nauczycielskich do dodatkowego wynagrodzenia w taki sposób, jak to uczyniła Rada Powiatu.

Z tych samych przyczyn organ nadzoru zakwestionował zapisy § 18 ust. 2 zdanie 2, zgodnie z którym: "W przypadku wycieczek lub zajęć trwających mniej niż 8 godzin, wynagrodzenie liczone jest za realnie przepracowane godziny." Co prawda Rada Powiatu nie zawarła tutaj zapisów, którym można wprost zarzucić niezgodność z obowiązującymi w tej materii przepisami, jednak ich pozostawienie mogłoby doprowadzić do niezgodnego z prawem różnicowania sytuacji gdy dany nauczyciel realizuje godziny ponadwymiarowe w wymiarze większym czy mniejszym, a w związku z powyższym mogłoby sugerować, iż inaczej będzie wynagradzany nauczyciel, który opiekuje się uczniami podczas wycieczek trwających więcej niż 8 godzin.

Na końcu organ nadzoru podkreślił, iż wszelkie uchwały organu stanowiącego winny spełniać szczególne warunki, a nade wszystko powinny być formułowane w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny. W swej treści powinny wyraźnie precyzować wszelkie kwestie, które normują. Nie mogą pozostawiać żadnych zagadnień w sferze domniemań, a w sposób dokładny i zrozumiały dla adresatów normować intencje prawodawcze organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

W skardze z dnia 22 lutego 2008r. Powiat Wielicki wniósł o uchylenie tego rozstrzygnięcia nadzorczego podnosząc, że zostało ono wydane w oparciu o błędną podstawę prawną, to jest w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym zamiast art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym. W ocenie Rady Powiatu Wielickiego oparcie rozstrzygnięcia nadzorczego o w/w przepis ustawy o samorządzie gminnym stanowi naruszenie prawa, bowiem ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w dyspozycji art. 79 zawiera samodzielne podstawy do stwierdzania nieważności uchwał organów powiatu. Należy ponadto stwierdzić, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisów odsyłających do odpowiedniego stosowania regulacji w niej zawartych w przedmiocie rozstrzygnięć nadzorczych - w stosunku do uchwał organów samorządów innych niż gminne.

Skarżący powołał się na poglądy doktryny, że należy brać pod uwagę bezpośrednie warunki formalne rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ, zgodnie z postanowieniami odpowiednich ustaw samorządowych, powinno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego na uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 79 ust. 3 składa się również podstawa prawna przedmiotowego rozstrzygnięcia, która musi być prawidłowa. Na poparcie swoich argumentów strona skarżąca przytoczyła treść wyroku NSA z 12 października 1990r., sygn. akt SA/Lu 663/90 , ONSA 1990, nr 4, poz. 6.

Skarżący wskazał, że zarówno orzecznictwo NSA, jak i doktryna stoją również na stanowisku, iż rozstrzygnięcie nadzorcze orzeka o nieważności uchwały organu powiatu, a więc aktu o charakterze ogólnym bądź nawet indywidualnym, ale niebędącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej. Z tych też względów ustawodawca konsekwentnie posługuje się terminem "rozstrzygnięcie nadzorcze", a nie "decyzja" w związku z czym można zatem przyjąć, że ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim nadały stwierdzeniu nieważności uchwały organu tych jednostek formę deklaratoryjnego aktu administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 28 lutego 1995r., SA/Łd 2363/94 Prok. i Pr. 1995, nr 9, poz. 45). Nie ulega zatem wątpliwości, że rozstrzygnięcie nadzorcze jako akt administracyjny winno dla swej ważności mieć ustaloną prawidłową podstawę prawną.

Zdaniem skarżącego błędne zastosowanie przez Wojewodę Małopolskiego w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dyspozycji art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zamiast art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym czyni zbędnym merytoryczne odnoszenie się do zarzutów podniesionych w treści przedmiotowego rozstrzygnięcia. W ocenie bowiem skarżącego skoro samo uzasadnienie aktu nadzoru może się stać przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (por. np. Z. Kmieciak Uzasadnienie aktu nadzoru nad działalnością komunalną Samorząd Terytorialny 1996/3/29), to tym bardziej rozstrzygnięcie może zostać zaskarżone z powodu błędnej podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu nadzoru podniesione przez stronę skarżącą uchybienie w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi oczywistą omyłkę pisarską, o której mowa jest w przepisie art. 113 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku ze stwierdzeniem tego faktu Wojewoda Małopolski w dniu 26 lutego 2008r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN.II.0911-34-08, w którym sprostował zaistniałe uchybienie. Organ nadzoru podkreślił, iż oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zamiast na art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowi tylko i wyłącznie oczywistą omyłkę we wskazaniu podstawy prawnej. Oczywistym jest bowiem, iż organ nadzoru wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze działał w oparciu o odpowiedni przepis ustawy o samorządzie powiatowym, a nie gminnym, albowiem w sposób nie budzący wątpliwości wynika to z uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. W będącym przedmiotem niniejszego postępowania przypadku z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 21 stycznia 2008r. nr PN.II.0911-16-08, bezsprzecznie wynika, iż dotyczyło ono uchwały podjętej przez Radę Powiatu Wielickiego; nie dotyczyło natomiast uchwały organu stanowiącego gminy.

Wojewoda Małopolski wskazał, iż zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie prawa administracyjnego (por. np.: P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 178 i n.) podstawą prawną do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego są przede wszystkim powszechnie obowiązujące przepisy prawa materialnego lub ustrojowego. Obok tych przepisów w podstawie prawnej winien zostać przywołany odpowiedni przepis prawa procesowego. Wojewoda Małopolski w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał, jakie przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym naruszyła Rada Powiatu Wielickiego poprzez podjęcie uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli i w tym zakresie Rada Powiatu Wielickiego zasadności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do wskazanego regulaminu nie kwestionuje. Art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zdaniu pierwszym stanowi, iż uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednakże nie jest ona nieważna tylko i wyłącznie dlatego, iż organ nadzoru stwierdził jej nieważność. Uchwała taka jest nieważna dlatego, iż narusza przepisy obowiązującego porządku prawnego wskazane w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Skarżący kwestionuje natomiast jedynie przywołaną przez organ nadzoru omyłkowo błędną podstawę formalną do wydania niniejszego rozstrzygnięcia, która nie stanowi z istoty swojej samoistnej podstawy dla stwierdzenia nieważności zapisów uchwały, prawidłowo w rozstrzygnięciu nadzorczym przywołanej. Wskazać bowiem należy, iż intencją organu nadzoru było stwierdzenie nieważności konkretnej uchwały Rady Powiatu Wielickiego, dokładnie wskazanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Z uwagi zatem na to, jak i ze względu na istnienie w obowiązującym porządku prawnym właściwego przepisu, który umocowuje organ nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego odnośnie uchwał organu stanowiącego powiatu, w ocenie organu nadzoru zasadnym było uznanie zaistniałego uchybienia jako oczywistą omyłkę i sprostowanie jej kolejnym rozstrzygnięciem nadzorczym.

W ocenie Wojewody Małopolskiego istotnym w przedmiotowej sprawie jest także i to, iż organ nadzoru poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego prostującego zaistniałą omyłkę wyjaśnia, iż powinien był on oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisach ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych odnoszącym się do art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego istota omyłek, o których mowa w tym przepisie, leży w tym, iż w orzeczeniu organu wyrażona została myśl niezgodna w swojej istocie z myślą wyrażoną niedwuznacznie w dalszej części orzeczenia organu, a została ona wypowiedziana tylko przez przeoczenie - przez omyłkę pisarską. Taki pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2001r., sygn. akt II SA/Kr 1099/2001, w uzasadnieniu którego to wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż przyjęta w normie prawnej wyrażonej w art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego klasyfikacja wadliwości mogąca być prostowana, jest wyczerpująca. Są to bowiem błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki. Redakcja przepisu art. 113 § 1 Kpa pozwala zatem stwierdzić, że wszystkie wymienione wyżej wady charakteryzuje cecha oczywistości. Stanowi ona zarazem granicę przedmiotowej dopuszczalności sprostowania, wyrażającą się tym, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany prostowanego aktu. W przedmiotowej sprawie sprostowanie oczywistej omyłki w żadnej mierze nie prowadzi do zmiany merytorycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dokonanie sprostowania zaistniałej omyłki pisarskiej w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego miało na celu wyłącznie usunięcie zaistniałego, lecz niezamierzonego, dysonansu pomiędzy treścią sentencji a uzasadnieniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie Wojewody wskazane w skardze argumenty nie mogą stanowić wystarczającego uzasadnienia do uznania skargi za zasadną. W skardze nie wskazano żadnych innych naruszeń w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, w tym w szczególności naruszeń prawa materialnego, które uzasadniałyby uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego jako sprzecznego z prawem. W ocenie organu nadzoru kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zasługuje na utrzymanie w obrocie prawnym przede wszystkim z uwagi na fakt, iż stwierdza ono nieważność części zapisów uchwały Nr XII/96/07 Rady Powiatu Wielickiego z dnia 28 grudnia 2007r., które w sposób istotny naruszają przywołane w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepis art. 30 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r., Nr 97, poz. 674 z późn. zm.), z czym strona skarżąca w ogóle nie polemizuje i czego nie kwestionuje.

Abstrahując od powyższego Wojewoda Małopolski wskazał, iż zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze wyczerpująco spełnia wymogi określone w przepisie art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. zawiera w swojej treści wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne dotyczące naruszeń zaistniałych w uchwale, jak również zawiera stosowne pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi na owo rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego. Istotne w tym przypadku znaczenie ma przede wszystkim spełniony przez organ nadzoru wymóg właściwego uzasadnienia prawnego zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące tej problematyki jasno precyzuje stanowisko odnoszące się do rozstrzygnięć nadzorczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2003r., sygn. akt II SA/Wr 1500/2003; wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2004r., sygn. akt. II SA/Łd 1518/2003; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2000r., sygn. akt III SA 397/2000; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 995/2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 1287/06). Zgodnie z wyrażonym w w/w wyrokach stanowiskiem, organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawnego, który to wywód jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wskazywać winno konkretny przepis naruszony uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego, przy czym naruszenie prawa nie może być wyprowadzane w drodze analogii czy też oceny racjonalności konkretnych rozwiązań prawnych. Aby zastosować przewidziany przez ustawę środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy).

W ocenie organu nadzoru w kwestionowanym rozstrzygnięciu został zrealizowany ciążący na organie wydającym rozstrzygnięcie nadzorcze obowiązek wykazania sprzeczności z prawem postanowień kwestionowanej owym rozstrzygnięciem uchwały. Omyłkowo przywołana w owym rozstrzygnięciu błędna podstawa formalna do jego wydania nie stanowi, w ocenie Wojewody Małopolskiego, samoistnej podstawy dla zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru podkreślił, iż dla oceny zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego znaczenie ma ocena zapisów uchwały, której owo rozstrzygnięcie dotyczy, pod kątem ich zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Tymczasem strona skarżąca nie polemizuje z uzasadnieniem zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym. Rada Powiatu Wielickiego uchwalając zapisy objęte rozstrzygnięciem nadzorczym naruszyła w sposób istotny przepisy materialnoprawne wskazane w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, zaś sam fakt omyłkowego przywołania w podstawie prawnej niewłaściwego przepisu proceduralnego w żaden sposób nie wpływa na ocenę legalności podjętej uchwały, a tym samym nie wpływa na ocenę wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając powyższe na względzie Wojewoda Małopolski uznając uchwałę Nr XII/96/07 Rady Powiatu Wielickiego z dnia 28 grudnia 2007r. w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek oświatowych na rok 2008, dla których organem prowadzącym jest Powiat Wielicki za wadliwą, wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność części zapisów przedmiotowej uchwały i w dalszym ciągu stoi na stanowisku, iż było to działanie słuszne i znajdowało ono oparcie w obowiązującym porządku prawnym. Uczynienie natomiast zadość wnioskowi strony skarżącej i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego spowoduje funkcjonowanie w obowiązującym porządku prawnym wadliwego aktu prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była ocena przez Sąd zgodności z prawem wydanego przez Wojewodę Małopolskiego jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 21 stycznia 2008r., nr PN.II.0911-16-08, stwierdzającego nieważność części uchwały Rady Powiatu Wielickiego z dnia 28 grudnia 2008r. Nr XII/96/07.

Sąd dokonując analizy treści przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego nie stwierdził ani naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniających uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego przesłanek wymienionych w art. 145 §1 pkt 1 litera a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, wydane zostało w oparciu o istniejące zarówno w prawie materialnym (ustawa Karta Nauczyciela) oraz ustrojowym (ustawa o samorządzie powiatowym) podstawy prawne. W rozstrzygnięciu nadzorczym w sposób nie budzący wątpliwości wskazano które przepisy prawa materialnego zostały w sposób istotny naruszone kwestionowaną uchwałą Rady Powiatu Wielickiego oraz szeroko i wyczerpująco uzasadniono przyczyny stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów tej uchwały, wyjaśniając dlaczego zakwestionowane przez organ nadzoru przepisy uchwały Rady Powiatu Wielickiego nie mogą pozostawać w obrocie prawnym. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze prawidłowo wyeliminowało z obrotu prawnego sprzeczne z prawem zapisy uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach prowadzonych przez Powiat Wielicki (uchwała Nr XII/96/07 Rady Powiatu Wielickiego z dnia 28 grudnia 2008r.), jego wydanie było więc uzasadnione z punktu widzenia prawa materialnego oraz procesowego.

W szczególności za nieuzasadniony uznać należy podnoszony w skardze wniosek o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu zarzutu naruszenia prawa przez Wojewodę poprzez powołanie błędnej podstawy prawnej. Skarżący niewątpliwie trafnie zauważa ten błąd Wojewody, niemniej jednak tego rodzaju naruszenie prawa w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym może być kwalifikowane jedynie jako oczywista omyłka pisarska, a więc nie może zostać uznane za naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi zatem żadnej z przesłanek wymienionych w art. 145 §1 pkt 1 litera a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uchybienie Wojewody Małopolskiego polegało na tym, że wśród przepisów prawnych powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał on przepis ustawy o samorządzie gminnym, zamiast przepisu o samorządzie powiatowym. Po uzyskaniu wiadomości o tej pomyłce Wojewoda dokonał zresztą jej sprostowania w trybie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, w miejsce powołanego w podstawie prawnej przepisu ustawy o samorządzie gminnym wpisując odpowiadający mu przepis ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie Sądu oparcie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego nr PN.II.0911-16-08 stwierdzającego nieważność uchwały rady powiatu na przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zamiast na przepisie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiło jedynie oczywistą omyłkę we wskazaniu formalnej podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Właściwa podstawa prawna do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego istniała w obowiązującym stanie prawnym. Stanowiły ją prawidłowo przytoczone w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy ustawy materialnoprawnej czyli ustawy Karta Nauczyciela oraz przepisy ustawy o samorządzie powiatowym. Co więcej, oczywistym jest, że organ nadzoru wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze działał w oparciu o właściwy przepis ustawy o samorządzie powiatowym, a nie ustawy o samorządzie gminnym, w sposób nie budzący wątpliwości wykazał to bowiem w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego bezsprzecznie wynika, iż dotyczyło ono uchwały podjętej przez Radę Powiatu Wielickiego, a nie uchwały organu stanowiącego gminy.

Nie można zatem uznać, że Wojewoda Małopolski wydając kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze działał bez podstawy prawnej, właściwa podstawa prawna bowiem istniała w ustawie o samorządzie powiatowym i została w niniejszej sprawie prawidłowo przez niego zastosowana, co jednoznacznie potwierdza treść uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wadliwe powołanie w rozstrzygnięciu nadzorczym ustawy o samorządzie gminnym zamiast ustawy o samorządzie powiatowym w żadnej mierze nie wpłynęło na treść merytoryczną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ten błąd pisarski w podstawie prawnej przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego nie powoduje zatem sprzeczności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Trzeba zresztą zauważyć, że Wojewoda Małopolski dokonał sprostowania tej oczywistej omyłki pisarskiej rozstrzygnięciem nr PN.II.0911-34-08 z dnia 26 lutego 2008r.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego nie narusza prawa materialnego ani prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 litera a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu skarga Powiatu Wielickiego została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.