Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 249/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b,  art. 64 ust. 1a i ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Władysław Kulon (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia podziału kosztów utrzymania i remontu mostu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W.- (dalej RZGW), działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy C. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia 22 września 2014 r., nr SP-OŚ.63.38.2012.AK w przedmiocie odmowy ustalenia podziału kosztów utrzymania i remontu mostu położonego na działkach nr 489, 488 i 491 obręb G., gm. C. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło oprotestowane skargą rozstrzygnięcie, jak też poprzedzające je akty administracyjne przedstawia się następująco.

Gmina C. wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2012 r. wystąpiła do Starosty Powiatu W. o ustalenie na podstawie art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) podziału kosztów utrzymania i remontu mostu położonego na działkach nr 488, 489 i 491 obręb G. gm. C.. Wnioskodawca podał, że podpory mostu znajdują się na działkach, których własność kształtuje się następująco: działka nr 489 - własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., działka nr 488 - własność Skarbu Państwa we władaniu D. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W., działka nr 491 - własność Gminy C.. Zdaniem Gminy C. ze względu na stosunki własnościowe nieruchomości, na których posadowiony jest most powinna ona ponosić tylko 30% kosztów związanych z utrzymaniem mostu.

Ustosunkowując się do wniosku Starosta Powiatu W. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Na uzasadnienie postanowienia wskazano, iż wniosek złożyła Gmina C. uznająca się za właściciela tylko części nieruchomości, zaś wniosek winien złożyć właściciel mostu. Na skutek zażalenia sprawę badał Dyrektor RZGW we W., który w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił oprotestowane postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu I instancji należało prawidłowo określić przedmiot postępowania, gdyż warunkowało to ustalenie kręgu stron postępowania i dawało podstawy do zakwalifikowania przedmiotowego mostu jako urządzenia wodnego. Po powrocie sprawy do organu I instancji w dniu [...] r. wydano decyzję nr [...], którą umorzono postępowanie wskazując na jego bezprzedmiotowość wynikającą w szczególności z faktu, że przedmiotowy most zlokalizowany jest w ciągu ulic należących do Gminy C., a więc nie jest urządzeniem wodnym, a jedynie umożliwia komunikację. Od wskazanej decyzji Gmina C. wniosła odwołanie, zaś Dyrektor RZGW we W. w postępowaniu odwoławczym w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą podzielając słuszność zajętego stanowiska przez organ I instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W.. Wskazana decyzja została oprotestowana skargą Gminy C., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 806/13) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Zgodnie z ww. wyrokiem i art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie, został zobligowany do załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący sprawę w danej instancji, przy czym rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku - na podstawie prawa materialnego odpowiedniej rangi. Zgodnie z ww. wyrokiem w rozpatrywanej sprawie brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, wobec obowiązywania przepisu art. 9 ust 2 pkt 1 lit. b, art. 64 ust. 1, ust 1a i ust. 2 ustawy Prawo wodne, że wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością jego umorzenia w trybie z art. 105 § 1 k.p.a.

Ponadto sąd uznał "... co do zasady - racje organu odwoławczego wskazującego na obowiązek "odpowiedniego" stosowania przepisów ustawy - Prawo wodne dotyczących urządzeń wodnych m.in. do obiektów mostowych i zasadności powołanych w tym zakresie twierdzeń, ani nie kwestionuje potrzeby odwołania się w rozpatrywanej sprawie do przepisów ustawy o drogach publicznych (...) która kwalifikuje obiekt mostowy jako drogowy obiekt inżynierski". Dodatkowo sąd zwrócił uwagę, że organy rozpatrujące sprawę nie uwzględniły w swoje ocenie przepisu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. i ustawy Prawo wodne oraz nie ustaliły czy faktycznie Gmina C. jest właścicielem mostu.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. przekazał do organu I instancji komplet akt wraz z kserokopią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Starosta Powiatu W. przystępując po raz kolejny do rozpoznania sprawy prowadził postępowanie wyjaśniające, które polegało na prowadzeniu korespondencji z pełnomocnikiem Gminy C. oraz podejmował działania ukierunkowane na ustalenie właściciela przedmiotowego mostu. W następstwie poczynionych ustaleń w dniu [...] r. wydał on decyzję nr [...], którą wskazując na art. 9 ust 1 pkt 19 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 64 ust. 1 a i art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne odmówił ustalenia podziału kosztów utrzymania i remontu mostu położonego na działkach nr 489, 488 i 491 obręb G., gm. C., pomiędzy właścicieli tych nieruchomości tj.:

- dz. nr 489 obręb G. - Skarb Państwa - we trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W.,

- dz. nr 488 obręb G. - Skarb Państwa we władaniu D. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W.;

- dz. nr 491 obręb G. - Gmina C..

Uzasadniając zajęte stanowisko organ decyzyjny I instancji zwrócił uwagę, że wnioskodawca złożył żądanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne przeprowadzono analizę stanu faktycznego sprawy na gruncie art. 22 ust. 2 ustawy Prawo wodne i stwierdzono, iż zgodnie z tym przepisem zakłady, które przez wprowadzanie ścieków do wód albo w inny sposób przyczyniają się do wzrostu kosztów utrzymania tych wód, ponoszą taką część kosztów, w jakiej nastąpił ten wzrost; podziału kosztów, na wniosek właściciela wody dokonuje, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Z przepisu wywiedziono, że to właściciel wody może wystąpić o podział kosztów utrzymania wód, a w przedmiotowym przypadku wody zlokalizowane są tylko na dz. nr 489 obręb G., będące własnością Skarbu Państwa i w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., czyli aby organ mógł skorzystać przy wydaniu decyzji z zapisów art 22 ustawy Prawo wodne wniosek o podział kosztów musiałby złożyć Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W.. Nadto przedmiotowy most łączy ulice Mostową i Odrzańską w G. i służy do komunikacji między dwoma brzegami rzeki.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji przeprowadził analizę przepisów ustawy Prawo wodne, na tle których wywodził o braku kwalifikacji mostu jako urządzenia wodnego, a także wskazał na brak czerpania korzyści z mostu właścicieli mostu wskazanych we wniosku Gminy C.. Kolejnym wątkiem rozpoznawanym przez organ było zagadnienie mostu wynikającego z ustawy o drogach publicznych rozumianego jako drogowego obiektu inżynierskiego. W konkluzji decyzji zauważono, że most zlokalizowany jest w ciągu ul. M. i O. w G. (dz. nr 204 i 491 - należąca do Gminy C., z opisem użytku w wypisie z rejestru gruntów dr - droga), zatem most nie służy w kształtowaniu zasobów wodnych, ani korzystaniu z nich. W takim przypadku most nie jest urządzeniem wodnym, a jedynie umożliwia komunikację między dwoma brzegami rzeki, w ciągu ulic, a zatem w sprawie nie ma zastosowania art. 64 ust 1a ustawy Prawo wodne.

Nie godząc się z wydaną decyzją Gmina C. wniosła od niej odwołanie żądając jej uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Motywując stanowisko odwołania wskazano w szczególności na nieprawidłowe zastosowanie art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo wodne poprzez przeprowadzenie jego wykładni contra legem, gdyż zdaniem autora odwołania nakaz odpowiedniego stosowania przepisu nie uzasadnia odmowy jego zastosowania w sprawie, a właściwe jest zastosowanie powołanych we wniosku przepisów z uwzględnieniem specyfiki obiektów mostowych. Autor odwołania uznał, że z przepisów Prawa wodnego nie wynika by przesłanką zastosowania art. 64 ust. 1a ustawy było ustalenie, że obiekt mostowy wypełnia definicję urządzenia wodnego z art. 9 ust. 1 pkt 19, zaś zgodnie z art. 64 ust. 1a ustawy w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 b Prawa wodnego przepis art. 64 ust. 1a należy zastosować odpowiednio do ustalenia i podziału kosztów utrzymania obiektów mostowych.

Kolejno przeprowadzono analizę cywilistyczną mostu jako przedmiotu własności publicznej i korzyści jakie stwarza on dla podmiotów publicznych. Następnie wykluczono odpowiedzialność gminy za most ze względu na fakt, że łączy on drogi publiczne i zaprezentowano pogląd, że utrzymywanie wód jest realizowane przez remont lub konserwację obiektów mostowych stanowiących własność właściciela wody, a sprzeczne z prawem i zupełnie dowolne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji, iż most w żaden sposób nie służy kształtowaniu zasobów wodnych ani korzystaniu z nich.

Dyrektor RZGW we W. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W.. Po przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania i treści decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy dokonał analizy zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. W szczególności organ zwrócił uwagę na treść art. 64 ust. 1a w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa wodnego, podając, że utrzymywanie urządzeń wodnych jest elementem składowym budownictwa wodnego i polega na działaniach prowadzonych w celu zachowania ich funkcji. Obejmuje to ich eksploatację, konserwację oraz remonty ale ustawa nie definiuje tych pojęć. Pojęcie remontu z kolei wywiedziono z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, gdzie zdefiniowane zostało ono jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Definicję bieżącej konserwacji organ wywiódł z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, gdzie podano, że przez konserwację należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tego obiektu. Z powyższego organ wysnuł wniosek, że bieżącą konserwacją będą takie prace budowlane, które są wykonywane na bieżąco, a ponadto obejmują węższy zakres niż te roboty budowlane, które określone są jako "remont".

Na potrzeby prowadzonego postępowania przytoczona została regulacja wynikająca z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne dotycząca urządzenia wodnego rozumianego jako urządzenia służącego kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: a) budowli: piętrzących, upustowych, przeciwpowodziowych i regulacyjnych, a także kanały i rowy; b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych; c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów; d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych; e) obiekty energetyki wodnej; f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych; g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych; h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska; i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych.

Zdaniem Dyrektora RZGW we W. z przywołanego przepisu wynika, że automatycznie, urządzenie/obiekt/budowla, które nie spełnia powyższej przesłanki celowościowej, tzn. nie służy kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, nie jest urządzeniem wodnym, niezależnie od nazwy, nawet jednej z nazw (typów, rodzajów) wymienionych w art. 9 ust. 1 pkt 19. Kontynuując analizę organ wskazał na art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, gdzie zobligowano do stosowania przepisów dotyczących urządzeń wodnych odpowiednio do prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych. Odpowiednie stosowanie przepisu oznacza, że przepis ten stosuje się, jeżeli w konkretnej sytuacji ma on zastosowanie lub się go nie stosuje - jeżeli nie ma zastosowania. Zatem uznano, iż przedmiotowy most spełnia warunki wskazane w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo wodne, gdyż jest prowadzony przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe, a przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio.

W dalszej treści uzasadnienia decyzji wykazano realizację zalecenia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wykazując przy tym, że do przedmiotowego mostu nie ma zastosowania art. 9 ust. 1 pkt. 19 lit. ustawy. Uzasadniając ów pogląd odniesiono się do wyników badania stanu prawnego działek objętych wnioskiem i ustaleń, iż działka nr 489 uległa podziałowi na działki nr 489/1, 489/2 i 489/3, jednak bez zmiany właściciela, którym pozostaje Skarb Państwa a zarządzającym Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. - w zakres wniosku wchodzi obecnie działka nr 489/3. Działka 491 uległa podziałowi na działki nr 491/1, 491/2 i 491/3. Właścicielem działki nr 491/1 jest Skarb Państwa a władającym Starosta Powiatu W., natomiast działka nr 491/ 2 i działka nr 491/3 stanowią własność Gminy C. – w zakres wniosku wchodzi obecnie działka nr 491/3. Zgodnie z art. 14a ust. 1 grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Z kolei przedmiotowy most jest mostem nad kanałem rzeki Odry i samą rzeką, a zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa wodnego woda w rzekach i kanałach jest wodą powierzchniową płynącą stanowiącą własność Skarbu Państwa. Zatem wszystkie nieruchomości, które pokryte są wodami powierzchniowymi płynącymi stanowią własność Skarbu Państwa.

Następnie organ weryfikując sprawę na gruncie ustawy o drogach publicznych uznał, że przedmiotowa budowla jest mostem, a nie "innym urządzeniem", ponieważ zgodnie z definicją z art. 4 pkt 13 ustawy obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakadę, kładkę. Zadaniem mostu jest przeprowadzenie drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową w przedmiotowym przypadku nad rzeką, a zatem most nie jest urządzeniem wodnym gdyż jego zadaniem nie jest kształtowanie zasobów wodnych oraz korzystanie z nich (art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne). Celem mostu jest pokonanie przeszkody terenowej, jaką dla drogi jest rzeka a nie kształtowanie jej zasobów, dlatego przepisy ustawy Prawo wodne mają odpowiednie zastosowanie do budowli mostowych. Most zaburza naturalne koryto rzeki, w związku z czym jego budowa wymaga pozwolenia wodnoprawnego po to, aby właściwe organy sprawdziły, czy projektowane przedsięwzięcie nie będzie zbytnio ingerowało w koryto rzeki i czy nie spowoduje zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców przyległych terenów, a także czy nie wpłynie niekorzystnie na środowisko naturalne, które ma swoisty ekosystem w obrębie rzek, kanałów i jezior. Kanały są sztucznymi korytami, w których płyną wody, a zatem budowa mostu nad kanałem również musi być uzgodniona z organem właściwym, gdyż niezastosowanie odpowiednich przepisów mogłoby niekorzystnie wpłynąć na konstrukcję kanału i spowodować wskazane powyżej zagrożenia.

Kolejnym zagadnieniem poddanym ocenie przez organ odwoławczy było zakwalifikowanie dróg, które łączy przedmiotowy most jako dróg wewnętrznych, co zdaniem Gminy C. wyklucza jej odpowiedzialność za jego utrzymanie. Posiłkując się przywołanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ wykazał, że gmina nie może odmówić przejęcia drogi wewnętrznej na drogę gminną, jeśli spełnia ona wszystkie wymagania techniczne prawem przewidziane dla dróg publicznych, a jej lokalizacja czyni z niej drogę realizującą cele publiczne określonej grupy ludzi, a także że przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.

Na koniec Dyrektor RZGW we W. w motywach uzasadnienia decyzji biorąc pod uwagę usytuowanie mostu uznał, że orzeczenie ustalające podział kosztów utrzymania i remontu mostu w sposób wnioskowany przez Gminę C. stanowiłoby naruszenie art. 64 ustawy Prawo wodne oraz art. 7 ustawy o drogach publicznych.

W skardze jaką Gmina C. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na uzasadnienie żądań skargi podniesiono zarzut naruszenia:

- art. 9 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy Prawo wodne, poprzez odmowę odpowiedniego zastosowania przepisów ustawy Prawo wodne dotyczących urządzeń wodnych do prowadzonego przez wody powierzchniowe obiektu mostowego; w szczególności odmowę odpowiedniego zastosowania art. 64 ust. 1 a tej ustawy do obiektu mostowego;

- art. 22 ust 1 b pkt 7 lit. a i b Prawa wodnego w związku z art. 21 ust 1 Prawa wodnego oraz w związku z art. 9 pkt 1 lit b Prawa wodnego i art. 9 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego - poprzez brak ustalenia że Skarb Państwa jako właściciel wody jest zobowiązany do remontu i konserwacji obiektu mostowego w części stanowiącej jego własność

- art. 64 ust. 1a ustawy Prawo wodne, poprzez odmowę ustalenia i podziału kosztów utrzymania i remontu mostu objętego wnioskiem strony pomiędzy podmioty wskazane we wniosku;

- art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez ich naruszenie w szczególności naruszenie zasady praworządności i brak dbania o słuszny interes społeczny i interes obywateli przy rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy.

Autor skargi szczegółowo odniósł się do poszczególnych zarzutów i tak.

Wskazując na odpowiednie stosowanie przepisów ustawy dotyczących urządzeń wodnych do prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych wynikające z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit b Prawa wodnego wskazano, że organ II instancji ustalił, iż przedmiotem wniosku strony jest obiekt mostowy, jednak odmówił on odpowiedniego zastosowania przepisów ustawy Prawo wodne dotyczących urządzeń wodnych do tego obiektu, bez szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie. W ustawie o drogach publicznych brak jest przepisów prawa dotyczących sytuacji gdy jeden obiekt budowlany (most) jest przedmiotem prawa własności kilku podmiotów prawa publicznego, w związku z tym - podział kosztów utrzymania i remontu tego obiektu musi zostać ustalony przez odpowiednie stosowanie przepisów regulujących podział kosztów utrzymania urządzeń wodnych, wobec których ustawodawca wprost przewidział, że istnieją sytuacje, gdy wiele podmiotów korzysta z jednego urządzenia wodnego i z konieczności muszą one współdzielić koszty jego utrzymania i remontu. Nie może być mowy więc o podwójnej regulacji kwestii współdzielenia kosztów remontu jednego obiektu budowlanego pomiędzy kilka podmiotów, ponieważ taka sytuacja nie jest objęta hipotezą norm prawa wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych. Gmina C. chce (zgodnie z ustawą o drogach publicznych) ponosić koszty remontu tej części drogi, której jest właścicielem - zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Jednak przepis ten nie dotyczy w ogóle kwestii współdzielenia kosztów remontu jednego obiektu posadowionego na terenach należących do kilku podmiotów, przy czym nie mamy tu do czynienia ze współwłasnością. Odpowiednie stosowanie przepisów Prawa wodnego w tej sprawie jest zgodne z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - wnioskodawca wnosił by koszty remontu przydzielić każdemu właścicielowi właśnie według proporcji powierzchni mostu stanowiącej część składową terenu należącego z osobna do każdego z nich lub oddanego w użytkowanie wieczyste (co wynika z art. 9 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego). Przepis art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przewiduje zaś, że każdy właściciel dba tylko o drogę położoną na należącym do niego terenie. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji wskazano, że przedmiotowy most w G. jest położony w części na nieruchomości stanowiącej własność Gminy C., a w części na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej jest oczywiste, że remontem musi być objęty most w całości.

Co do zarzutu naruszenia art. 22 ust 1 b pkt 7 lit. a i b w związku z art. 21 ust 1 oraz w związku z art. 9 pkt 1 lit b oraz art. 9 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego skarżąca podała, że w piśmie z dnia 16 sierpnia 2014 r. poinformowała o zmianie stanu prawnego w czasie trwania postępowania administracyjnego. Zatem Skarb Państwa jako właściciel wody jest wprost przepisem ustawy zobowiązany do remontu i konserwacji budowli regulacyjnych oraz urządzeń wodnych stanowiących jego własność, co wynika z art. 22 ust. 1 b pkt 7 lit a i b Prawa wodnego. Odpowiednie stosowanie przepisu winno prowadzić do przyjęcia, że Skarb Państwa jako właściciel poszczególnych części mostu jest przepisem prawa zobowiązany do ponoszenia kosztów jego utrzymania i remontu w zakresie w jakim jest jego właścicielem. Organ naruszył prawo przyjmując, że Skarb Państwa nie ma takiego obowiązku. Skoro Gmina C. jest właścicielem jedynie działki nr 491 to obowiązek partycypowania w kosztach remontu mostu winna dzielić razem ze Skarbem Państwa jako właścicielem pozostałych części mostu.

Z kolei zarzut naruszenia art. 64 ust. 1a ustawy Prawo wodne i art. 6 oraz 7 k.p.a. oparto na twierdzeniu, iż odmawiając ustalenia i podziału kosztów utrzymania i remontu mostu organy odmówiły stosowania obowiązujących przepisów prawa czym naruszyły zasadę praworządności i nie uwzględniły słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. Wychodząc z zasad procedury administracyjnej, których obrażę zarzucono szczegółowo opisano obowiązek wydania wnioskowanej decyzji w oparciu o art. 64 ust. 1a Prawa wodnego. Z art. 22 ust. 1b pkt 7 ppkt b Prawa wodnego wywiedziono, iż zadanie publiczne jakim jest utrzymywanie wód jest realizowane przez właściciela urządzenia wodnego poprzez remont i konserwacje należących do niego urządzeń wodnych, by następnie z art. art. 9 ust. 2 pkt 1 lit b Prawa wodnego przypomnieć konieczność odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących urządzeń wodnych do obiektów mostowych.

Poprzez analizę własności nieruchomości, na których zlokalizowane są elementy mostu, jak również odwołując się do interesu społecznego, interesu obywateli i bezpieczeństwa skarżąca doszła do konkluzji, że wydanie decyzji administracyjnej ustalającej koszty i ich podział pomiędzy poszczególne podmioty jest obowiązkiem organu administracyjnego, do którego zadań należy stosowanie przepisów prawa, a nie uchylanie się od ich stosowania. Z kolei odmowa ustalenia kosztów remontu i podziału ich pomiędzy wskazane podmioty w niniejszej sprawie stanowi bez wątpienia naruszenie art. 64 ust. 1 a Prawa wodnego stosowanego w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 b oraz w związku z art. 9 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego.

W dalszej części skargi wskazując na ziszczenie się wszystkich przesłanek zastosowania art. 64 ust. 1 a ustawy Prawo wodne scharakteryzowano przedmiotowy most jako przedmiot własności publicznej, którego utrzymanie przez odpowiednie stosowanie przepisu art. 64 ust. 1a Prawa wodnego polega na rozdziale kosztów utrzymania mostu pomiędzy wszystkie podmioty będące właścicielami nieruchomości zabudowanych tym mostem. Dodatkowo zauważono trudność w niedopuszczalności drogi cywilnej w wywiedzeniu współwłasności przedmiotowego mostu, co skutkować winno zastosowaniem w sprawie Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o oddalenie skargi, zaś z treści pisma procesowego wynika, że podtrzymuje on stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne i prawne stwierdził co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora RZGW we W. utrzymująca w mocy decyzję w przedmiocie odmowy ustalenia podziału kosztów utrzymania i remontu mostu. W toku prowadzonego postępowania zapadły już wcześniejsze rozstrzygnięcia, które zostały wyeliminowane wyrokiem tutejszego Sądu. Z powyższych okoliczności wynikają dwie kwestie wymagające uwag o charakterze ogólnym.

Wydając decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne organ administracyjny nie tylko potwierdza jej poprawność polegającą na wykluczeniu nieprawidłowości wynikających z przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej w toku postępowania organu I instancji, ale także realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie. Analiza zaskarżonej decyzji daje podstawy do przyjęcia, że organ sprostał temu zadaniu precyzyjnie uzasadniając podstawy utrzymania decyzji w mocy czyniąc logiczne wywody prawne względem ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nadto nie stwierdzono aby decyzje obu instancji obarczone były wadami prawnymi powodującymi konieczność ich uchylenia czy stwierdzenia nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2014 r. uznał co do zasady racje organu wskazującego na obowiązek "odpowiedniego" stosowania przepisów ustawy Prawo wodne dotyczących urządzeń wodnych m.in. do obiektów mostowych oraz zasadności powołanych w tym zakresie twierdzeń i nie zakwestionował potrzeby odwołania się w rozpoznawanej sprawie do przepisów ustawy o drogach publicznych, jednocześnie zwrócił też uwagę na konieczność uwzględnienia przepisu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. i, a także wyjaśnienia kwestii własności mostu. Z uzasadnienia przedmiotowego wyroku poprzez treść art. 153 p.p.s.a. wynika dla organów administracyjnych jak i dla sądu orzekającego ponownego w sprawie powinność uwzględnienia oceny prawnej i wskazań zawartych we wcześniejszym wyroku. Oceniając działania poczynione w trakcie postępowania odzwierciedlone w wydanych rozstrzygnięciach trzeba zauważyć, że organy wywiązały się z nałożonego na nie obowiązku. Analiza treści wydanych decyzji, w tym w szczególności decyzji organu II instancji, pozwala na przyjęcie, że zbadano wzajemne relacje przepisów prawa materialnego, a to ustawy Prawo wodne i ustawy o drogach publicznych w kontekście możliwości orzeczenia o ustaleniu kosztów utrzymania mostu. Co do drugiego z wątków wynikających z wcześniejszego wyroku sądu administracyjnego wypada wskazać, że organy uczyniły przedmiotem rozważań zagadnienie własności przedmiotowego mostu. Jakkolwiek wiadomym jest, że wobec ustalenia konkretnej kategorii dróg niezbędne jest podjęcie stosownej uchwały, wobec faktu, że takowa nie została podjęta natomiast przedmiotowy most łączy drogi formalnie skategoryzowane jako wewnętrzne, organy (szczególnie organ II instancji) w sposób logiczny i spójny posiłkując się obowiązującymi przepisami i orzecznictwem sądowoadministracyjnym wykazały, że na gminie ciąży obowiązek poniesienia kosztów utrzymania zarówno dróg sąsiadujących z mostem jak też samego mostu. Przyjdzie zauważyć także, że ustalenia dokonane przez organ spotkały się z aprobatą Sądu w składzie orzekającym.

Przechodząc do zagadnień materialnoprawnych warunkujących kształt zapadłych w sprawie rozstrzygnięć zaznaczyć należy, że rozbieżność w stanowiskach Gminy C. oraz organów I i II instancji w zasadzie sprowadza się do odmiennych stanowisk co do możliwości uwzględnienia poza Gminą innych podmiotów jako adresatów obowiązku utrzymania przedmiotowego mostu w należytym stanie technicznym i ponoszenia związanych z tym kosztów. Stanowisko Gminy C., co widoczne jest począwszy od wniosku o wszczęcie postępowania przez składane w toku postępowania pisma, przez argumentację zamieszczoną w środku odwoławczym po skargę do sądu administracyjnego włącznie, opiera się na przyjęciu, że przedmiotowy most kwalifikuje się jej zdaniem na gruncie przepisów Prawa wodnego jako urządzenie wodne i winien przez odpowiednie stosowanie przepisów ustawy Prawo wodne (art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b) być utrzymywany w odpowiednim stanie także przez inne niż sama Gmina C. podmioty.

Oceniając oprotestowaną skargą decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą, gdzie nie podzielono stanowiska Gminy C. stwierdzić przyjdzie, że organy prawidłowo oceniły sprawę na gruncie przepisów prawa materialnego. Niezaprzeczalnie w myśl art. 22 ust. 1 b pkt 7 lit. b jest, że utrzymanie publicznych wód śródlądowych polega również na remoncie lub konserwacji urządzeń wodnych stanowiących własność właściciela wody. Z treści przytoczonego normatywu na użytek niniejszego postępowania należy poddać analizie dwie przesłanki uruchamiające zawartą w przepisie normę prawną, a mianowicie urządzenie musi stanowić własność właściciela wody i musi to być urządzenie wodne w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Dalsze rozważania w sprawie warunkowane są pozytywną weryfikacją wskazanych przesłanek, a tak nie jest.

Legalna definicja urządzenia wodnego została zawarta w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy, gdzie ustawodawca zdefiniował je jako urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności:

a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy,

b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych,

c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów,

d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych,

e) obiekty energetyki wodnej,

f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych,

g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych,

h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska,

i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych.

Wskazany przepis nie wyczerpuje zawartej w ustawie regulacji, bowiem w treści art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b zawarto nakaz odpowiedniego stosowania przepisów ustawy do prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych.

Faktycznie zatem odpowiedzialność za remont urządzenia w rozumieniu art. 22 ust. 1 b pkt 7 lit. b Prawa wodnego dla konkretnego podmiotu powstanie wówczas, gdy dane urządzenie daje się zakwalifikować jako urządzenie wodne (art. 9 ust. 1 pkt 19) poprzez odpowiednie stosowanie art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Wzajemne relacje między wskazanymi przepisami sprowadzają się do ,,odpowiedniego stosowania", co zdaje się w niniejszym przypadku sprowadzać do konieczności jednoznacznego wykazania jakim obiektem jest przedmiotowy most, jaką funkcję pełni czy inaczej jaki posiada związek funkcjonalny z wodami śródlądowymi lub też z nieruchomościami, na których posadowione są jego elementy.

Gmina C. prezentuje niezmiennie stanowisko, że posadowienie elementów mostu na nieruchomościach, których właścicielami są różne podmioty przesądza o konieczności partycypowania przez nich w kosztach utrzymaniu mostu, właśnie przez odpowiednie stosowanie definicji urządzenia wodnego do obiektów mostowych. Organy administracyjne z kolei ,,odpowiednie stosowanie" przepisów rozumieją bardziej przez rolę jaką ów most pełni. Wobec zaistniałej rozbieżności stanowisk należy zweryfikować wyżej wskazane przepisy w szczególności co do pojęcia ,,odpowiednie stosowanie". Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca dokonując niniejszego zapisu uznał, że obiekt mostowy może pełnić różne funkcje, zaś na użytek Prawa wodnego w stosunku do niego będą miały zastosowanie przepisy ustawy wówczas, gdy przy jego pomocy będzie realizowana gospodarka wodna. Skoro więc w konkretnym przypadku funkcja taka zostanie wykluczono nie może być mowy o stosowaniu przepisów ustawy – o odpowiednim ich stosowaniu. Nie jest właściwe jednak zakładanie aby istniała luka prawna pozostawiająca mosty niezwiązane z prowadzeniem gospodarki wodnej poza powszechnie obowiązującymi regulacjami prawnymi, czy też aby istniała kolizja między przepisami ustawy Prawo wodne a np. ustawą o drogach publicznych. Słusznie organy decyzyjne zauważyły, iż most nie dokonuje przewozu lecz po moście odbywa się przewóz. Prawidłowo także organy posiłkowały się zapisem art. 4 pkt 13 ustawy o drogach publicznych kwalifikując przedmiotowe urządzenie jako obiekt mostowy służący do przeprowadzenia drogi. Nie będzie więc podstaw do dokonywania regulacji kosztów utrzymania mostu na gruncie ustawy Prawo wodne, ponieważ nie jest zasadne odpowiednie stosowanie przepisów ustawy, natomiast istnieją odrębne regulacje pozwalające na rozstrzygnięcie tej kwestii.

Co do drugiej ze wskazanych wcześniej przesłanek, a mianowicie prawa własności właściciela wody do przedmiotowego obiektu, w niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska Gminy C., że posadowienie poszczególnych elementów mostu na działkach będących własnością innych podmiotów czyni z nich właścicieli mostu odpowiedzialnych za jego utrzymanie. W samej skardze Gmina wskazuje wprost, że ,,brak jest przepisów prawa dotyczących sytuacji gdy jeden obiekt budowlany (most) jest przedmiotem prawa własności kilku podmiotów prawa publicznego". Dokonana przez Gminę kwalifikacja mostu jako własności właścicieli nieruchomości, na których znajdują się elementy mostu jest niesłuszna. Przychylić należy się do stanowiska organów, które uznając że most znajdujący się w ciągu drogi winien zostać przejęty przez właściciela drogi. Nie wnikając w zagadnienia przyjęcia drogi czy formy dokonania tej czynności, ponieważ zagadnienie to związane jest z niniejszą sprawą wyłącznie pośrednio poprzez zbadanie czy most nie stanowi własności właściciela wody, skoro więc do ustaleń takich nie doszło i dojść nie mogło, nie ziściła się druga z przesłanek z art. 22 ust. 1 b pkt 7 lit. b Prawa wodnego.

Przechodząc do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 64 ust. 1 a Prawa wodnego w ocenie Sądu nie znalazł on potwierdzenia. Pomijając nieziszczenie się okoliczności o jakich mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 22 ust. 1 b pkt 7 lit. b w przywołanym przepisie w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, zaś w niniejszym postępowaniu nie zostało wykazane aby inne podmioty poza Gminą C. korzystały z mostu.

Zarówno w treści art. 22 jak też w art. 64 Prawa wodnego mowa jest o prowadzeniu postępowania dotyczącego ustalenia kosztów utrzymania urządzenia na wniosek właściciela wody. Inicjatorem postępowania w niniejszej sprawie jest Gmina C., która przymiotu tego nie spełnia zatem mowa jest o braku legitymacji wnioskodawcy do żądania przeprowadzenia postępowania. Organy administracyjne związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2014 r. zasadnie zatem dokonały merytorycznego rozstrzygnięcia odmawiając ustalenia kosztów utrzymania mostu.

Na koniec przyjdzie odnieść się do twierdzeń skargi związanych z naruszeniem zasad praworządności oraz dbania o słuszny interes społeczny i interes obywateli. Przedmiotowe zarzuty mogłyby się ziścić w niniejszej sprawie jedynie wówczas, gdyby organy uchybiły zasadom procesowym lub niewłaściwe zastosowały przepisy prawa materialnego. Sytuacja taka jednak nie miała miejsca, co nie pozwala na uznanie ich za trafne, przeciwnie orzeczenie wynikające z prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego czyni zadość powyższym zasadom.

Mając wyżej powiedziane na uwadze nie znaleziono podstaw do uwzględnienia skargi, stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.