Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1098/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
Teza: Niczym nieuzasadniony jest pogląd,że "posiadanie" przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, wykluczające w myśl art. 109 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW przydział lokalu mieszkalnego z zasobów ABW, wiązać należy z prawnorzeczowym tytułem, o jakim mowa w pkt 4 tego artykułu. Takie rozumienie nie znajduje uzasadnienia ani w jednoznacznym brzmieniu art. 109 pkt 2 omawianej ustawy, ani nie da się go wywieść z ratio legis uregulowania zawartego w Rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu"

TEZY

Niczym nieuzasadniony jest pogląd,że "posiadanie" przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, wykluczające w myśl art. 109 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW przydział lokalu mieszkalnego z zasobów ABW, wiązać należy z prawnorzeczowym tytułem, o jakim mowa w pkt 4 tego artykułu. Takie rozumienie nie znajduje uzasadnienia ani w jednoznacznym brzmieniu art. 109 pkt 2 omawianej ustawy, ani nie da się go wywieść z ratio legis uregulowania zawartego w Rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu"


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska Protokolant asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 64/10 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od T. C. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kosztów postępowania sądowego za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 64/10 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej "ABW") z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa ABW z dnia (...) września 2009 r.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

T. C. - emeryt policyjny, zwolniony ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa, wnioskiem z dnia 1 lipca 2009 r. wystąpił do Dyrektora Biura Administracyjno-Gospodarczego ABW o przydział lokalu mieszkalnego wskazując w uzasadnieniu, iż na skutek przekształceń własnościowych został na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe z dnia 8 października 2007 r. wyeksmitowany z lokalu funkcyjnego przy ul. (...) w W., który zajmował wcześniej na podstawie decyzji o przydziale Komendanta Stołecznego Milicji Obywatelskiego nr (...) z dnia (...) sierpnia 1979 r. Podał, że aktualnie zamieszkuje w lokalu przy ul. (...) w W., który wynajął od jego właścicielki, przebywającej za granicą.

Szef ABW decyzją z dnia (...) września 2009 r., na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) - dalej "ustawa z dnia 18 lutego 1994 r.", w zw. art. 109 pkt 2 i art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) - dalej "ustawa z dnia 24 maja 2002 r.", odmówił T. C. przydziału lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uprawnienia emerytów i rencistów UOP i ABW do świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego regulują przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Z art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 tej ustawy wynika, że emerytom i rencistom policyjnym przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, które jest realizowane w ramach posiadanych zasobów lokalowych przez Szefa ABW w sytuacji, gdy osoba uprawniona nie posiada lokalu mieszkalnego. T. C. na mocy przydziału nr (...) Komendanta Stołecznego Milicji Obywatelskiej z dnia (...) lipca 1974 r. otrzymał lokal mieszkalny w W. przy ul. (...), zatem jego prawo do lokalu mieszkalnego zostało już zrealizowane. Organ podkreślił, że przydział lokalu mieszkalnego może być zrealizowany tylko raz, a zatem wnioskodawcy nie przysługuje prawo do otrzymania kolejnego lokalu mieszkalnego. Wprawdzie, jak ustalono, wnioskodawca nie zamieszkuje już w przydzielonym mu lokalu mieszkalnym, jednakże lokal został opróżniony z uwagi na fakt, że najemca zalegał z opłatami.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. C. podniósł, że decyzję z 1979 r. o przydziale lokalu mieszkalnego przy ul. (...), stanowiącego własność prywatną, należy uznać za niebyłą, dlatego nie może ona ograniczać jego prawa do lokalu służbowego. Zarządzenie nr (...) Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) listopada 1974 r., na podstawie którego przedmiotowa decyzja została wydana, nie przewidywało przydzielania funkcjonariuszom lokali mieszkalnych stanowiących własność osób fizycznych; nie przewidywało też zamiany lokali mieszkalnych, a gdyby do zamiany nie doszło, lokalu przy ul. (...) wnioskodawca by nie otrzymał. Podkreślił także, iż zarówno on jak i właściciele zajmowanego przez niego lokalu, od wielu lat występowali o przydzielenie mu innego lokalu mieszkalnego. Eksmisja była zaś wynikiem podniesienia czynszu za lokal przez jego aktualnych właścicieli do wysokości 1800 zł miesięcznie. Z uwagi na orzeczoną eksmisję wnioskodawca był zmuszony wynająć lokal na wolnym rynku za 1700 zł miesięcznie, co stanowi duże obciążenie dla jego budżetu domowego. Z tych przyczyn wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Szef ABW, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia (...) listopada 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) września 2009 r. odmawiającą przydziału T.C. lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację poprzedniej decyzji, iż z art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29. ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. wynika prawo do lokalu mieszkalnego i pomocy w budownictwie mieszkaniowym dla emerytów i rencistów policyjnych, które jednak może być realizowane w sytuacji, gdy emeryt policyjny nie posiada lokalu mieszkalnego. Tymczasem z dokonanych ustaleń wynika, że wnioskodawca na mocy przydziału nr (...) Komendanta Stołecznego Milicji Obywatelskiej z (...) lipca 1974 r. otrzymał lokal mieszkalny w Warszawie przy ul. (...), zatem prawo wnioskodawcy do przydziału lokalu mieszkalnego zostało już zrealizowane. Przydział lokalu mieszkalnego może być zrealizowany tylko raz, co oznacza że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do otrzymania kolejnego lokalu mieszkalnego. To, że zajmowany lokal przeszedł na własność osób fizycznych, ma znaczenie tylko w sferze stosunków własnościowych, nie ma jednak znaczenia dla realizowania uprawnień związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługujących emerytowanym funkcjonariuszom. Z wyroku Sądu Rejonowego w Warszawie z dnia 8 października 2007 r. (sygn. akt II C 198/06), wynika, że wnioskodawca nie wywiązywał się z obowiązku opłat za lokal przy ul. (...), co było jedną z przyczyn nakazujących eksmisję z zajmowanego lokalu. Ponadto z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, iż aktualnie jest najemcą lokalu mieszkalnego o powierzchni 67m2, zatem jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone. Przeświadczenie strony, że zajmowany aktualnie lokal nie spełnia jego oczekiwań związanych z posiadaniem mieszkania, nie uzasadnia w świetle art. 109 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. przyznania mu kolejnego lokalu mieszkalnego.

W skardze do sądu administracyjnego T. C. zarzucił, że ABW poprzez zaniechanie uregulowania jego sytuacji mieszkaniowej przez 20 lat naraziła go na eksmisję i zapłatę za bezumowne korzystanie z lokalu mieszkalnego stanowiącego własność osób fizycznych. Skarżący wskazał, że w 1979 r. Komenda Stołeczna MO dokonując zamiany lokali z byłym Wydziałem Spraw Lokalowych Urzędu m. st. Warszawy winna sprawdzić, czy przydzielany mu lokal przy ul. (...) stanowi własność gminy, czy też nie. Stąd po 30 latach skarżący nie może ponosić za to odpowiedzialności. Skarżący podał, że łącznie w SB oraz w UOP przepracował 26 lat, a ponieważ następcą prawnym UOP jest ABW, jego roszczenie o przydział lokalu skierowane do ABW jest zasadne. Skarżący poinformował ponadto, że wystąpił z wnioskiem do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji nr (...) przydzielającej mu lokal mieszkalny. Wskazał też na okoliczność, że za wynajmowany obecnie lokal mieszkalny płaci czynsz w wysokości 1700 zł miesięcznie, niezależnie od pozostałych koniecznych opłat, co przy dochodach jego i żony w łącznej kwocie 2900 zł miesięcznie, skazuje rodzinę na wegetację.

Szef ABW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie podkreślił, że skarżący jest aktualnie najemcą lokalu mieszkalnego, a zatem występuje negatywna przesłanka z art. 109 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. Ponadto prawo T. C. do lokalu mieszkalnego zostało już zrealizowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa ABW z (...) września 2009 r. uznając, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na treść art. 2 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., z których wynika m. in. prawo emerytów policyjnych do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach i w rozmiarze przysługujących im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei przepis art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. stanowi, że na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej właściwej Agencji oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Szefa tej Agencji.

Sąd wskazał, iż niespornym jest, że skarżący decyzją Komendanta Stołecznego Milicji Obywatelskiej nr (...) z dnia (...) sierpnia 1979 r. otrzymał przydział mieszkania funkcyjnego nr (...) w W. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika jednocześnie, że w następstwie zwrotu nieruchomości przy ul. (...) w W. jej właścicielom, zarówno skarżący jak i właściciele tej nieruchomości, występowali przez szereg lat z licznymi pismami do UOP, a następnie do ABW o pomoc w zapewnieniu T. C. i jego rodzinie innego lokalu mieszkalnego. W 2003 roku doszło do zawarcia pomiędzy właścicielami nieruchomości a T. C. umowy najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego, w której został ustalony czynsz najmu oraz zasady odpłatności za media. Z uwagi na to, że T. C. nie płacił czynszu najmu w ustalonej w umowie wysokości, lecz w dotychczasowej kwocie, doszło do skutecznego wypowiedzenia przez właścicieli umowy najmu, a następnie do eksmisji z zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W ocenie Sądu, nie można pomijać istotnego faktu, że z chwilą przekazania właścicielom nieruchomości przy ul. (...) w W., w której znajdował się lokal mieszkalny nr (...) przydzielony T. C. decyzją Komendanta Stołecznego Milicji Obywatelskiej nr (...) z dnia (...) sierpnia 1979 r., lokal ten przestał być lokalem mieszkalnym znajdującym się w dyspozycji Szefa ABW. Decyzja z 1979 roku o przydziale skarżącemu mieszkania funkcyjnego stała się tym samym bezprzedmiotowa, gdyż na skutek zmian własnościowych przestał istnieć jej przedmiot, a zatem nie mogła stanowić przeszkody do ubiegania się przez T. C. o przydział kolejnego mieszkania funkcyjnego. Za nieuzasadnione należy uznać stanowisko organu, że zmiana własności nieruchomości nie wpłynęła na możliwość zamieszkania przez skarżącego w przydzielonym mu lokalu mieszkalnym. Zwrot nieruchomości poprzednim właścicielom spowodował bowiem dla skarżącego istotną zmianę warunków, na jakich mógł dalej wynajmować lokal mieszkalny nr (...) przy ul. (...).

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organu, że fakt wynajęcia przez skarżącego aktualnie lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu z osobą fizyczną stanowi w świetle art. 109 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. przeszkodę do ubiegania się przez niego o przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Analiza treści art. 109 w zw. z art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. prowadzi bowiem do wniosku, że w art. 109 pkt 2 nie chodzi o posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego, lecz o posiadanie lokalu mieszkalnego na podstawie tytułów prawnych wymienionych w pkt 4 tego artykułu. Należy też mieć na względzie, że skarżącemu jako emerytowi policyjnemu, w świetle art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. przysługuje w ramach zaopatrzenia emerytalnego m. in. prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Szefa ABW, a takim lokalem skarżący aktualnie nie dysponuje.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Szef ABW, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz w zw. z art. 102 ust. 1, art. 104 ust. 1, art. 108 ust. 1 i art. 109 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. przez przyjęcie, że przydział lokalu mieszkalnego może nastąpić także wówczas, gdy uprawnionemu został przydzielony już lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, a nadto gdy fakt wynajęcia lokalu mieszkalnego sprawia, że jego potrzeby mieszkaniowe są już zaspokojone;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1, art. 153 i art. 188 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 162 § 1 i 3 i art. 16 K.p.a. polegające na tym, iż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawiera błędne ustalenia faktyczne, w oparciu o które Sąd arbitralnie stwierdził, iż decyzja Komendanta Stołecznego MO z 1997 r. (chodzi o decyzję z 1979 r.) jako bezprzedmiotowa przestaje obowiązywać, pomimo braku stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie wziął pod uwagę, że T. C. otrzymał przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Decyzja ta występuje w obrocie prawnym i brak jest podstaw dla stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nadto art. 109 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. wprowadza ograniczenia w zakresie przydziału lokalu mieszkalnego stanowiąc, iż lokalu mieszkalnego nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. T.C. wynajmuje lokal mieszkalny o powierzchni 67 m2; zatem trzeba uznać, że jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone w rozumieniu art. 109 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. Nie ma więc podstaw do przyznania mu lokalu mieszkalnego.

Wnoszący skargę kasacyjną organ nie zgodził się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że decyzja Komendanta Stołecznego MO o przydziale z 1997 r. (chodzi o decyzję z 1979 r.) stała się bezprzedmiotowa. Przepis art. 162 K.p.a. określając przesłanki wygaśnięcia decyzji administracyjnej wymaga stwierdzenia tego wygaśnięcia w drodze decyzji. Samo przekonanie Sądu, iż decyzja jest bezprzedmiotowa nie spowoduje, że zostaje ona automatycznie usunięta z obrotu prawnego. Do stwierdzenia takiego wygaśnięcia stworzony został mechanizm prawny mający na celu zapewnienie trwałości wydanych decyzji (art. 16 K.p.a.), który w tym przypadku nie został zastosowany, a wobec tego decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego uznać trzeba za nadal obowiązującą.

Organ nie podzielił także stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zmiana właściciela budynku w wyniku zwrotu nieruchomości przy ul. (...) poprzednim właścicielom wpłynęła na możliwość zamieszkania przez T. C. w przydzielonym mieszkaniu. Skarżący zawarł umowę najmu z nowym właścicielem i mógł nadal w nim mieszkać. Dopiero nieprzestrzeganie warunków umowy (niepłacenie czynszu) spowodowało skutek w postaci eksmisji. Zawarcie umowy obligowało skarżącego do płacenia czynszu w ustalonej wysokości ewentualnie do podjęcia negocjacji w celu jego obniżenia. Skarżący uznał natomiast, że będzie płacił czynsz w dotychczasowej wysokości nie biorąc pod uwagę faktu, iż stawki czynszu wzrastają także w mieszkaniach komunalnych.

Nie jest też trafne, w ocenie organu, przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja z 1979 r. jest niezgodna z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. przez to, że skoro na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale będące w dyspozycji Szefa ABW, to lokal uprzednio przydzielony T.C. takim lokalem nie jest. Organ zwraca uwagę, że lokal, który przydzielono T.C., nigdy nie znajdował się w dyspozycji Szefa ABW, gdyż przydzielony został skarżącemu wówczas, gdy pracował on jeszcze w strukturach MO, a decyzja o jego przydziale została wydana przez zupełnie inny organ - Komendanta Stołecznego Policji i w oparciu o przepisy obowiązujące wówczas w resorcie spraw wewnętrznych. Rozumowanie przyjęte przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku mogłoby prowadzić do tego, że w sytuacji otrzymania już raz lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji, ale od innego organu funkcjonariusz, który zmienia służbę, mógłby skutecznie ubiegać się o przydział lokalu mieszkalnego, za każdym razem z zasobów nowej służby.

T.C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną odniósł się krytycznie do zawartych w niej zarzutów szczegółowo polemizując z argumentacją przytoczoną na ich uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ za usprawiedliwioną należy uznać podstawę kasacyjną odnoszącą się do naruszenia prawa materialnego.

Dokonując oceny zaskarżonego wyroku pod kątem przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych w pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym celem ustalenia, czy zachodzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dopiero po stwierdzeniu, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia stanu faktycznego nie zostały skutecznie podważone, można przystąpić do oceny prawidłowości subsumcji, czyli podciągnięcia norm prawa materialnego pod ustalony stan faktyczny sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1, art. 153 i art. 188 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 162 § 1 i 3 i art. 16 K.p.a. polegające na tym, iż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawiera błędne ustalenia faktyczne, w oparciu o które Sąd pierwszej instancji arbitralnie stwierdził, iż decyzja Komendanta Stołecznego MO z 1979 r., jako bezprzedmiotowa, utraciła moc wiążącą, pomimo braku stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy stwierdzić, że przytoczony zarzut procesowy skonstruowany jako zbitka przepisów postępowania o różnej treści i funkcji, jest niemożliwy do oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, a to z powodu niewyjaśnienia bliżej związku między wymienionymi w nim przepisami, oraz jego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Z tego powodu przyjąć należy, iż zarzut ten, w formule przyjętej przez autora skargi kasacyjnej, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Istota sprawy natomiast tkwi w prawidłowości wykładni prawa materialnego w niekwestionowanych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wniosek o nietrafności decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł z treści przepisów art. 2 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz art. 109 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. przyjmując, że okoliczność zmiany podmiotu właścicielskiego budynku przy ul. (...).

(...) w W., w którym znajduje się lokal mieszkalny przydzielony T.C. decyzją z 1979 r., skutkowała bezprzedmiotowością tej decyzji z przyczyny całkowicie od niego niezależnej, co - zdaniem tego Sądu - oznacza, że aktualnie T.C. posiada prawo do przydziału innego lokalu mieszkalnego z zasobów ABW, na zasadach określonych w art. 2 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r.

Przytoczone wyżej rozumowanie Sądu pierwszej instancji należy uznać za uproszczone i zasadniczo błędne. Jest poza sporem, że prawo do lokalu mieszkalnego z tytułu służby w Milicji Obywatelskiej zostało wobec T. C. już zrealizowane poprzez przydział lokalu nr (...) przy ul. (...) decyzją Komendanta Stołecznego Milicji Obywatelskiego nr (...) z dnia (...) sierpnia 1979 r. Tego faktu oraz wynikającej z niego możliwości korzystania z przydzielonego lokalu nie uchyliła okoliczność zmiany właściciela budynku. Prawo do korzystania z lokalu T. C. umową najmu zawartą z nowym właścicielem przekształcił w cywilnoprawny stosunek najmu. Pozbawienie zaś skarżącego prawa do dalszego w nim zamieszkiwania było rezultatem niewywiązywania się przez niego z przyjętego w tej umowie obowiązku płacenia czynszu w wysokości ustalonej w umowie. Skutkiem tego było uzyskanie przez skarżącego innego lokalu w drodze umowy najmu zawartej z osobą fizyczną.

W tych okolicznościach, skoro prawo T. C. do lokalu mieszkalnego zostało już zrealizowane, to niezależnie od faktu, że nie zamieszkuje on już w przydzielonym mu lokalu, lecz w innym lokalu mieszkalnym wynajętym od osoby fizycznej, w świetle art. 102 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. brak jest przesłanek do dokonania na jego rzecz kolejnego przydziału. Takiej możliwości nie przewidują także pozostałe przepisy ustawy z 24 maja 2002 r. Jedyny wyjątek od zasady jednorazowego świadczenia w postaci przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, ustawa dopuszcza w sytuacjach określonych w art. 110 ust. 1, jednak żadna z nich T. C. nie dotyczy. Ponadto fakt posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego w Warszawie odpowiadającego przysługującej mu powierzchni mieszkalnej wyklucza taki przydział z uwagi na treść art. 109 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu pensjonatowego.

Odmienne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oparte jest na błędnym rozumieniu powołanych przepisów ustawowych. Przede wszystkim uchybia ono przepisowi art. 109 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. wskutek jego błędnej wykładni. Niczym nieuzasadniony jest pogląd, że "posiadanie" przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, wykluczające w myśl art. 109 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW przydział lokalu mieszkalnego z zasobów ABW, wiązać należy z prawnorzeczowym tytułem, o jakim mowa w pkt 4 tego artykułu. Takie rozumienie nie znajduje uzasadnienia ani w jednoznacznym brzmieniu art. 109 pkt 2 omawianej ustawy, ani nie da się go wywieść z ratio legis uregulowania zawartego w Rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu".

Za uproszczone należy uznać rozumowanie Sądu pierwszej instancji, iż prawo T. C. do lokalu mieszkalnego z zasobów ABW zaktualizowało się w wyniku zmiany właściciela budynku przy ul. (...), skutkiem której decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego nr (...) stała się bezprzedmiotowa powodując utratę możliwości korzystania skarżącego z lokalu i to z przyczyny całkowicie od niego niezależnej. Poglądowi temu przeczy temu fakt, że od 2003 roku, kiedy budynek przeszedł we własność osoby fizycznej, T.C. nadal korzystał z lokalu, zaś nowy tytuł prawny do jego zajmowania ustalił sam w drodze umowy najmu zawartej z właścicielem. Pozbawienie natomiast prawa do dalszego korzystania z lokalu nastąpiło w drodze prawomocnego wyroku sądu nakazującego eksmisję skarżącego na skutek niepłacenia czynszu najmu. Z takiego stanu rzeczy, wbrew temu, co przyjął Sąd pierwszej instancji, po stronie Szefa ABW nie wynika obowiązek przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego. Zaprezentowana przez ten Sąd wykładnia art. 2 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. sprowadza instytucję prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego na płaszczyznę wyłącznie świadczenia socjalnego. Nie takie jest jednak założenie ustawodawcy, który cel tej instytucji upatruje w zapewnieniu funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego ze względu na potrzeby pełnionej przez nich służby. Nie powinno to ujść uwadze także przy "odpowiednim" stosowaniu przepisów o świadczeniach o charakterze mieszkaniowym do emerytów i rencistów. Przy takim rozumieniu instytucji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego - wniosku T.C. o przydział lokalu mieszkalnego nie można rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie rekompensaty za to, że znalazł się on w sytuacji dla siebie mniej korzystnej z chwilą zmiany właściciela przydzielonego mu lokalu.

Z powyższych rozważań wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji przyjął błędne rozumienie powołanych wyżej przepisów ustawowych, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej i w rezultacie uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 P.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę wniesioną przez T.C. na decyzję Szefa ABW z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...). Uznając zaś jej niezasadność ze względów przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na zasadzie art. 151 P.p.s.a. W sprawie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.