Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1920/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 , art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 835/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 835/06 oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Miejski Ośrodek pomocy Społecznej w Krakowie Filia Nr [...] wydał w dniu [...] lutego 2006 r. decyzję, mocą której przyznał M. P., zamieszkałemu w K., przy ul. [...], zasiłek celowy w wysokości 100 zł na dofinansowanie leków. Decyzję wydano na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 41, art. 102 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). W uzasadnieniu tej decyzji podano, że M. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest on osobą bezrobotną, zarejestrowaną z prawem do zasiłku, który jest jego dochodem wynoszącym [...] zł. Ustawowe kryterium dochodowe, kwalifikujące do świadczeń z pomocy społecznej, obliczone dla osób prowadzących jednoosobowe gospodarstwo domowe wynosi 461 zł, tak więc M. P. przekracza je o [...] zł. Jednakże M. P. znajduje się w trudnej sytuacji bytowej, którą uznano za szczególnie uzasadniającą przyznanie pomocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania M. P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołano się na przepisy ustawy o pomocy społecznej i stwierdzono, że dochód M. P. przekracza kwotę 461 zł, będącą kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Powołano się na cel pomocy społecznej, jakim jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb oraz na zasadę, zgodnie z którą rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wskazano również na uznaniowy charakter decyzji z zakresu pomocy społecznej i uznano, że decyzja organu I instancji była prawidłowa.

Na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Powtórzył swoją argumentację zawartą w odwołaniu i dodał, że koszty zakupu koniecznych leków znacznie przewyższają przyznaną mu kwotę. Brak leków stanowi zagrożenie dla jego życia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 461 zł. Przepis ten, jak zresztą podobnie inne przepisy tej ustawy, nie ustanawiają jednak publicznego prawa podmiotowego do świadczenia z pomocy społecznej, a decyzje wydawane w oparciu o tę ustawę mają charakter uznaniowy. Cytowany artykuł określa jedynie granicę dochodowości, od której przyznanie świadczenia jest możliwe. Tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających określone tu kryterium dochodowe można przyznać zasiłek okresowy, celowy lub pomoc rzeczową, jednak pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (art. 41 pkt 2).

Powyższe okoliczności prawne wskazują, że organ pomocy społecznej, odmawiając M. P. przyznania świadczenia nie naruszył prawa. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wykazał, że M. P., prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe, przekracza kwotę dochodowości w wymiarze 461 zł. Na podstawie przepisu ogólnego przyznanie mu pomocy nie było nawet możliwe. W przypadku zainteresowanego skorzystano jednak z przepisu wyjątkowego, uznając jego sytuacje bytową za szczególnie uzasadnioną. Wymiar przyznanej pomocy, zwłaszcza w opisanych okolicznościach, zależy od organu pomocy społecznej i nie można go kwestionować z punktu widzenia legalności. Sąd administracyjny, będąc upoważnionym do kontroli zaskarżonych do niego aktów z punktu widzenia ich zgodności z prawem, nie może natomiast brać pod uwagę zarzutów opartych o kryterium sprawiedliwości, zasady współżycia społecznego, czy też o subiektywne poczucie krzywdy.

W tej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

M. P. reprezentowany przez adwokata z urzędu wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

– naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę przepisu art. 145 § 1 podpunkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, pomimo naruszenia przez organ administracyjny przy wydaniu zaskarżonego postanowienia (winno być zaskarżonej decyzji) przepisów art. 7 i 77 k.p.a.,

– naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę przepisu art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż decyzja w przedmiocie wymiaru pomocy społecznej nie podlega kontroli z punktu widzenia legalności oraz oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja narusza ww. przepisy.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz adw. H. G. kosztów pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały uiszczone w żadnej części.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uznaniowość decyzji z zakresu pomocy społecznej nie jest tożsama z jej dowolnością. Zgodnie z przewidzianą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Przepis art. 77 § 1 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zatem wszechstronne zbadanie sprawy oraz zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie jaki jest zakres leków niezbędnych dla skarżącego czy są to leki konieczne dla ratowania jego zdrowia, czy życia, czy jest możliwość zastąpienia ich tańszymi substytutami oraz ustalenia ceny minimalnego leczenia skarżącego. Organ kwestii tych nie wyjaśnił, chociaż zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, prowadzącym do wadliwości decyzji. W tym stanie rzeczy orzeczenie Sądu I instancji uznające zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i oddalające skargę narusza przepis art. 145 § 1 podpunkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W zaskarżonej decyzji organ odniósł się jedynie do faktu, iż skarżący przekracza kryterium dochodowe oraz iż pomimo to zasiłek został mu przyznany. Nie można się jednak zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji jakoby zakres udzielonej pomocy społecznej nie podlegał kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Artykuł 39 ust. 1 ustawy stanowi, iż zasiłek celowy ma na celu zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Wobec przyjęcia przez organ, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wymagający przyznania skarżącemu pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup leków, na organie spoczywał obowiązek ustalenia zakresu tej pomocy koniecznej do zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej skarżącego.

Celem pomocy społecznej jest zaspokojenie najbardziej uzasadnionych potrzeb, do których z pewnością należy leczenie. Stanowisko Sądu I instancji, który nie dopatrzył się nieprawidłowości w uchybieniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż sam wymiar udzielonej pomocy nie podlega kontroli sądowej jest "sprzeczne z samą istotą instytucji zabezpieczenia społecznego uregulowaną ustawą z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej i ukształtowaną właśnie jako aktywne niesienie pomocy wszystkim potrzebującym. Zakres działania pomocy społecznej z punktu widzenia zaspokajania potrzeb jest otwarty. Każdorazowo należy uwzględniać wszelkie okoliczności dotyczące osoby danego wnioskodawcy. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy oddalił jego skargę, nie uwzględniając, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych przez podstawy tej skargi, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia, jak i jego zakres.

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę art. 145 § 1 podpunkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, pomimo naruszenia przez wskazany organ art. 7 i 77 k.p.a. Zarzut ten, mimo obowiązku precyzyjnego wskazania w skardze kasacyjnej naruszonego przepisu nie został właściwie sformułowany, bowiem art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych oznaczonych literami a/, b/ i c/. Uwzględniając jego powiązanie z zarzutem dotyczącym pominięcia przez Sąd I instancji uchybień organu przepisom art. 7 i 77 k.p.a. i mając na uwadze podane w skardze kasacyjnej uzasadnienie przyjąć należało, że zarzut ten odnosił się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., nakazującego Sądowi uwzględnienie skargi w razie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle obszernego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy przekazanych przez organ, na podstawie których – zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydany został kwestionowany wyrok – nie można podzielić stanowiska skarżącego. Sąd słusznie uznał, że istotne dla rozstrzygnięcia wniosku kwestie zostały dostatecznie wyjaśnione. Przypomnieć trzeba, co wynika ze wspomnianych akt administracyjnych, że organowi znana jest sytuacja skarżącego wynikająca z dokumentacji zgromadzonej w toku kolejnych postępowań dotyczących przyznania świadczeń z pomocy społecznej, a świadczenie, którego dotyczyła decyzja to specjalny zasiłek celowy, który w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany – w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego – osobie o dochodach, tak jak w przypadku skarżącego, przekraczających kryterium dochodowe. Pamiętać również trzeba, że wszelka pomoc, udzielana przez organy pomocy społecznej limitowana jest możliwościami tej pomocy, stąd w większości przypadków, z uwagi na ograniczone środki nie jest możliwe zabezpieczenie wszelkich, niezbędnych potrzeb bytowych podopiecznych, w tym również w zakresie kosztów leczenia. Już z tych względów niecelowe byłoby przeprowadzenie w tego rodzaju sprawach tak obszernego, jak postulowane w skardze kasacyjnej postępowania dotyczącego zakresu leczenia osób ubiegających się o zasiłki na ten cel, tym bardziej jeśli się odniesie koszty niezbędnych w takim przypadku dowodów z opinii biegłych do możliwości pomocy społecznej. Na marginesie zaś zauważyć trzeba, że ustalenie w rozważanym przypadku tak jak postulowano w skardze kasacyjnej m.in. możliwości zastąpienia leków ich tańszymi substytutami byłoby niecelowe, skoro na przedstawionych receptach znajdowała się adnotacja "nie zamieniać".

Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, chociaż stwierdzenie to nie znalazło odzwierciedlenia w postawionych zarzutach, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji jakoby zakres udzielanej pomocy społecznej nie podlegał kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem, bowiem oczywistym jest, że również decyzje wydawane według uznania administracyjnego są przez sąd administracyjny oceniane – czy dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono przy wydawaniu decyzji jego granic i czy prawidłowo je uzasadniono. Błędne jest więc uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej części.

Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w postaci wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Niezależnie od tego, że decyzja przyznająca Mieczysławowi Pietruszce specjalny zasiłek celowy w kwocie 100 zł na dofinansowanie leków wydana została w oparciu o art. 41 pkt 1 tej ustawy, co uszło uwadze autora skargi kasacyjnej (a wcześniej też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie), to przede wszystkim stwierdzić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczyć winien naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych, do czego w istocie w sprawie niniejszej sprowadza się uzasadnienie tego zarzutu, co czyniło go nieuzasadnionym.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.