Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 951/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 273, 277, 282
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. S. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 1242/13 oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 20 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1242/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB", z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], utrzymującą w mocy własną decyzję organu z [...] lutego 2013 r., znak: [...], którą GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB") z [...] kwietnia 2005 r.

Wymieniony wyrok Sądu z 20 listopada 2013 r. został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 2 listopada 2004 r., w rezultacie trwającego konfliktu sąsiedzkiego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie w przedmiocie legalności ogrodzenia działki nr ewid. [...] obr. [...] w M. od strony ul B., należącej do H. T., zwanej dalej "inwestorką". Skarżący będący właścicielem działki nr ewid. [...], sąsiadującej z działką inwestycyjną nr ewid. [...], nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania, gdyż nie uznano go za stronę.

Przeprowadzone przez PINB postępowanie wykazało, że działka nr ewid. [...] została ogrodzona w 1977 r. równocześnie z budowanym domem mieszkalnym. Inwestorka okazała szkic geodezyjny z [...] czerwca 1977 r., z którego wynikało, że przedmiotowa działka (o ówczesnym nr ewid. [...]) graniczyła bezpośrednio z rowem melioracyjnym, a ul. B. do omawianej działki nie dochodziła. Równocześnie obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48), wymagały uzyskania pozwolenia na budowę stałych ogrodzeń wyłącznie wtedy, gdy ogrodzenie było zlokalizowane od strony ulicy (§ 44 ust. 1 pkt 3c).

Skoro ulicy na spornym odcinku nie było, zdaniem organu powiatowego nie doszło do samowoli budowlanej przy budowie przedmiotowego ogrodzenia działki nr ewid. [...].

Z uwagi na powyższe PINB decyzją Nr [...] z [...] listopada 2004 r. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "k.p.a.", umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności budowy przedmiotowego ogrodzenia.

Skarżący pismem z 26 listopada 2004 r. wystąpił do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie ogrodzenia działki nr ewid. [...], zakończonego decyzją PINB z [...] listopada 2004 r. Uzasadniając podstawę prawną swojego wniosku skarżący powołał się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący stwierdził ponadto, że skutki wskazanej decyzji naruszają jego uprawnienie do drogi gminnej oraz wniósł o przekazanie ustalenia przebiegu granicy omawianej działki do Urzędu Gminy M. celem rozpoczęcia z urzędu postępowania rozgraniczającego.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i dlatego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi powiatowemu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim (dalej: "PINB" lub "organ powiatowy") decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2005 r. odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie legalności budowy przedmiotowego ogrodzenia. Organ powiatowy uznał, że skarżący jako właściciel działki nr ewid. [...] nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym przez PINB i zakończonym ostateczną decyzją z [...] listopada 2004 r., umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy ogrodzenia na działce nr ewid. [...] od strony ul. B. w M.. Fakt nieposiadania przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną stanowi negatywną przesłankę proceduralną, uniemożliwiającą wznowienie postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzenia odwołania skarżącego (pismo z 2 lutego 2005 r.), M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Organ wojewódzki stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do wznowienia postępowania nadzorczego PINB, a z tego względu powołanie się na art. 145 § 1 k.p.a. jest bezzasadne. Zdaniem [...]WINB żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

3. Kolejno w latach 2005 - 2012 toczyły się różne postępowania, zarówno administracyjne, jak i sądowoadministracyjne, dotyczące ogrodzenia zbudowanego na działce nr ewid. [...] od strony ul. B. w M..

Przede wszystkim, 28 kwietnia 2005 r., a więc już po wydaniu decyzji [...]WINB z [...] kwietnia z 2005 r., przyjęta została uchwała Rady Miasta M. nr [...], zgodnie z którą cała działka [...], jako ulica B., została zaliczona do dróg gminnych. Oznacza to, że o ulicy B. jako drodze gminnej możemy mówić dopiero od daty wejścia w życie powyższej uchwały.

Ponadto, w dniu 30 marca 2007 r. zawarta została ugoda między właścicielką działki [...] (inwestorką) i Gminą M. dotycząca położenia ww. ogrodzenia względem działki nr ewid. [...], tj. działki drogowej (ul. B.).

Kolejno, [...] października 2008 r. Starosta G. decyzją nr [...] odmówił wprowadzenia zmiany w zakresie użytkowania działki nr ewid. [...], będącej własnością Gminy i Miasta M., na odcinku między ul. N. a granicą działki nr [...] należącą do skarżącego.

W latach 2008 - 2012 toczyło się też postępowanie w przedmiocie bezczynności Burmistrza M. w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. B. w M. przez właścicieli działki o nr ewid. [...]. Burmistrz M. umorzył postępowanie w ww. sprawie na podstawie art. 105 k.p.a. Decyzja Burmistrza M. była kontrolowana (w wyniku odwołania skarżącego) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a następnie przez sądy administracyjne: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie po raz drugi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który oddalił skargę B. S. Kolejno, [...] kwietnia 2012 r. Burmistrz M. wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego przez ogrodzenie działki nr ewid. [...] i usunięcia ww. ogrodzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło jednak decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W związku z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych sprawa została przekazana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Organ ten postanowieniem Nr [...] z [...] września 2012 r. odmówił, na podstawie art. 61a k.p.a. wszczęcia postępowania w przedmiocie rozbiórki ogrodzenia działki nr ewid. [...].

4. Czynnością mającą kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy był wniosek skarżącego z 17 grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] kwietnia 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego z [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego legalności budowy ww. ogrodzenia. Skarżący po raz kolejny podniósł m.in., że ogrodzenie bezprawnie zawęża drogę do szerokości 2,8 m i ogranicza dostęp skarżącego do drogi publicznej. Dodatkowo, zdaniem skarżącego punkt graniczny nr 210 może zwiększyć lub zmniejszyć powierzchnię jego działki.

Po dokonaniu wstępnego badania wniosku, 22 stycznia 2013 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wysłał stronom zawiadomienie o wszczęciu, na wniosek skarżącego, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB nr [...] z [...] kwietnia 2005 r. o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie legalności ogrodzenia działki nr ewid. [...] w M.. Następnie, po rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] lutego 2013 r. GINB działając na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] kwietnia 2005 r.

W uzasadnieniu własnej decyzji GINB stwierdził, że decyzja wojewódzkiego organu nadzoru z [...] kwietnia 2005 r., nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Organ wskazał, że już w trakcie postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego współwłaścicielka działki nr ewid. [...] w M. okazała szkic geodezyjny sporządzony 23 czerwca 1977 r., z którego wynika, że przedmiotowa działka graniczyła bezpośrednio z rowem melioracyjnym, a istniejąca ulica B. do omawianej działki nie dochodziła. Obowiązujące wówczas przepisy wymagały natomiast uzyskania pozwolenia na budowę stałych ogrodzeń wyłącznie od strony ulicy. W sytuacji faktycznej inwestorki, brak takiej ulicy oznaczał brak podstawy do występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę ogrodzenia. Z tego względu PINB w P. umorzył postępowanie w sprawie legalności ogrodzenia jako bezprzedmiotowe, a 18 stycznia 2015 r. badając podstawy do wznowienia postępowania w ww. sprawie odmówił wznowienia postępowania. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżący nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony i dlatego M. Wojewódzki Inspektor Budowlany wskazywaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] stycznia 2005 r.

Wniosek do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o ponowne rozpoznanie sprawy przez złożył skarżący .

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że ponowna analiza materiału dowodowego doprowadziła do wniosku, że wcześniej zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] kwietnia 2005 r. Brak było bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję GINB z [...] kwietnia 2013 r., złożył B.S., wnosząc o jej uchylenie w całości, wydanie orzeczenia merytorycznego uchylającego w całości decyzje wydane w sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważność decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z [...] kwietnia 2005 r. oraz stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa spowodowanego błędnym odmówieniem mu przymiotu strony i niezgodnego z prawdą stwierdzenia braku przesłanek określonych w art. 145 §1 w punktach: 4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Organ, w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

5. Wyrokiem z 20 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1242/13, oddalił ww. skargę. Wyrok ten, wobec niezłożenia przez skarżącego skargi kasacyjnej, stał się prawomocny 28 lutego 2014 r.

6. Pismem z 26 kwietnia 2017 r., skarżący złożył skargę o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem Sądu, wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2013 r. w całości i stwierdzenie nieważności decyzji GINB z [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący zreasumował ustalenia organów administracji przyjęte w poprzednich decyzjach administracyjnych, a także ustalenia Sądu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1242/13. W ocenie skarżącego, w sprawie pojawiły się jednak nowe okoliczności faktyczne i środki dowodowe, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, a z których skarżący nie mógł skorzystać w postępowaniu prowadzonym przez Sąd w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1242/13.

W dniu 1 marca 2017 r. skarżący otrzymał bowiem mapę sytuacyjną wysokościową w skali 1:5000 z 17 stycznia 1977 r., z której wynika, że ul. B. w M. została już wówczas zaliczona do dróg miejskich. W toku postępowania sądowego skarżący nie miał wiedzy o powyżej wskazanym dokumencie i nie mógł skutecznie dochodzić przed Sądem swoich praw. W konsekwencji, Sąd wydał wyrok niezgodny ze stanem prawnym przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, gdyby treść ww. mapy była znana Sądowi w chwili orzekania, to wynik sprawy byłby odmienny.

Skarżący podtrzymał swoje twierdzenie, że bez swojej winy został on pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym działki nr ewid. [...], co sprawiło, że działka nr ewid. [...], której skarżący jest właścicielem, została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Dostęp taki – zdaniem skarżącego – został zapewniony właścicielom działki nr ewid. [...] już decyzją Urzędu Miejskiego w M. nr [...] z [...] marca 1979 r. o przedłużeniu ul. B. do ul. N.

Skarżący nie kwestionuje zasady prawa, że okoliczności faktyczne lub środki dowodowe, stanowiące podstawę wznowienia postępowania muszą istnieć w dniu wydania orzeczenia, którego weryfikacji strona się domaga. Skarżący stwierdził, że w kategorii podstaw wznowienia można również rozpatrywać zdarzenia w postaci orzeczenia dotkniętego wadą nieważności, którego nieważność została stwierdzona dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia objętego skargą o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącego uprawdopodobnił on więc okoliczności będące podstawą do wznowienia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

7. Złożona przez skarżącego skarga o wznowienie postępowania sądowego jest niezasadna.

8. Stosownie do art. 277 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia.

W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że formalne warunki wniesienia przez skarżącego skargi o wznowienie postępowania zostały spełnione. Skarżący wskazał, że podstawą wznowienia jest późniejsze wykrycie takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu (art. 273 § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie skarżący oświadczył, że środkiem dowodowym, na które się powołuje, jest mapa sytuacyjno-wysokościowa, którą uzyskał 1 marca 2017 r. Data ta znajduje również potwierdzenie na arkuszu mapy. W związku z tym należy przyjąć, że skarżący dotrzymał trzymiesięcznego terminu, przewidzianego wart. 277 p.p.s.a.

Z kolei, w myśl art. 281 p.p.s.a. na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o wznowienie. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd postanowił połączyć oba etapy postępowania.

9. W związku z rozpatrywaniem skargi złożonej przez skarżącego o wznowienie postępowania należy podkreślić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem dwóch kumulujących się wyjątków od podstawowych zasad prawa.

Po pierwsze, skarga o wznowienie postępowania w trybie art. 270 i nast. p.p.s.a. jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, o charakterze wyjątkowym, ponieważ zmierza do obalenia prawomocnego orzeczenia sądu kończącego postępowanie. Dlatego jest oparta na wąsko określonych podstawach, które należy interpretować ściśle. Podstawy skargi o wznowienie postępowania wymienione zostały taksatywnie w przepisach art. 271-273 p.p.s.a. Tym samym niedopuszczalna jest dowolność w zastosowaniu tej instytucji, a także rozszerzająca interpretacja przesłanek wznowienia postępowania. Działanie takie podważyłoby bowiem zasadę stabilności orzeczeń sądowych. Wyjątkowość omawianej instytucji ma bowiem zapewnić racjonalną stabilność merytorycznego orzeczenia oraz autorytet sądu, który je wydał (patrz: A. Kabat, Komentarz do art. 270 p.p.s.a., w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LEX, wydanie 5., Warszawa 2013, s. 839).

Po drugie, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i kontrolowanym przez sądy administracyjne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma wyjątkowy charakter. Jest to bowiem, analogicznie jak w powyższym przypadku wyroku sądu, rozstrzygnięcie podważające trwałość ostatecznej decyzji administracyjnej. Dlatego też nieważność decyzji może zostać stwierdzona tylko na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w przypadkach enumeratywnie wskazanych w tym przepisie.

Ze względu na wskazane dwa wyjątki od zasad prawa mających zastosowanie do rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że Sąd miał obowiązek stosować przepisy właściwe w sposób ścisły, tzn. zgodnie z językowym brzmieniem przepisów. Niedopuszczalna jest bowiem w takich przypadkach wykładnia przepisów odwołująca się do innych kontekstów interpretacyjnych (np. celowościowego, funkcjonalnego, aksjologicznego itp.). Tego wymaga przyjęta w polskiej kulturze prawnej i orzecznictwie sądów zasada, że przepisów formułujących wyjątki nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). W związku z tym wznowienie postępowania, o które wnosi skarżący może być orzeczone tylko wówczas, jeśli jednoznacznie wynika z przepisów prawa, albo też sąd powinien odmówić wznowienia, gdy podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia nie znajduje, bez względu na to, czy poczucie słuszności kierujące skarżącym przemawia za takim rozwiązaniem, czy też za innym.

Odnosząc się do podstaw prawnych rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 273 § 2 p.p.s.a., aby wznowić postępowanie sądowe należało wykazać, że w 2017 r. skarżący wykrył lub stwierdził takie okoliczności faktyczne lub środki dowodowe, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy zakończonej wyrokiem Sądu, a jednocześnie, z których skarżący nie mógł skorzystać w poprzednim postępowaniu sądowym. Oznacza to, że okoliczności lub środki dowodowe wskazywane przez skarżącego jako podstawa wznowienia postępowania sądowego muszą być tak istotne, aby doprowadzić do zmiany wyroku Sądu z 20 listopada 2013 r. W wyroku tym skarga skarżącego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została bowiem oddalona.

Drugą istotną okolicznością toczącego się postępowania sądowego o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem w sprawie VII SA/Wa1242/13, jest właśnie to, że wyrok ów był wydany w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. To istotna okoliczność, gdyż postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji toczy się według szczególnych, czyli wyjątkowych zasad. Mianowicie postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest swoistą trzecią instancją postępowania administracyjnego i w postępowaniu takim nie bada się wszystkich okoliczności danej sprawy. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ administracji musi ustalić, czy w przypadku zaskarżonej decyzji doszło do wydania jej w sposób bądź na warunkach, które są wprost wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. jako przesłanki stwierdzenia nieważności. W związku z tym w prowadzonym obecnie postępowaniu sądowym skarżący musiałby wykazać, że ustalone bądź wykryte przez niego nowe okoliczności lub nowe środki dowodowe pozwalają stwierdzić, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r. była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa lub inną istotną wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a.

Ustalając zatem zasadność uchylenia wyroku Sądu z 20 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa1242/13 należy zatem zbadać, czy nowe okoliczności lub środki dowodowe wskazane przez skarżącego przemawiają za stwierdzeniem nieważności decyzji GINB z [...] kwietnia 2013 r. Dodajmy przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowana jest opinia, że nieważność decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) ma miejsce tylko wówczas, gdy naruszenie prawa przez organ jest oczywiste, tzn. w sposób niebudzący wątpliwości sprzeczne z jasnym rozumieniem przepisu prawnego, na podstawie którego decyzja została wydana. Nie może zatem dojść do rażącego naruszenia prawa, jeśli przepis będący podstawą kwestionowanej decyzji administracyjnej był przedmiotem bardziej wyszukanej wykładni prawa, a znaczenie jego nie było dostępne w tzw. bezpośrednim rozumieniu.

Dodatkowo, oprócz jasności przepisu będącego podstawą kwestionowanej decyzji administracyjnej jest oczywisty przepis prawa to przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce tylko wówczas, gdy skutków społeczno-gospodarczych kwestionowanej decyzji nie można akceptować z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa (patrz: J. Borkowski, Komentarz do art. 156, Nb 34, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wydanie, Warszawa 2014, s. 664-665).

10. W rozpatrywanej sprawie skarżący uznał, że podstawą wznowienia postępowania sądowego zakończonego wyrokiem w sprawie VII SA/Wa1242/13 jest uzyskanie przez niego mapy sytuacyjnej i wysokościowej, dodajmy: w skali 1:5000, wykonanej w 1977 r., z której zdaniem skarżącego ul. B. istniała już na całym odcinku działki nr ewid. [...] w M., w tym wzdłuż całej granicy działki nr ewid. [...], należącej do inwestorki. Jednocześnie zdaniem skarżącego istniejące ogrodzenie działki nr ewid. [...] powoduje, że działka nr ewid. [...] będąca własnością skarżącego jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej.

Badając dokument złożony przez skarżącego, Sąd stwierdza, że przedłożona mapa sytuacyjno-wysokościowa stanowi precyzyjną kopię mapy w skali 1:5000, która została wykonana przez Państwowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno – Kartograficzne w dniu 30 września 1976 r. i przekazana do składnicy map i dokumentów certyfikowanych 17 stycznia 1977 r. Należy zauważyć, że omawiana mapa stanowi fotomechaniczne pomniejszenie pierworysów wykonanych w skali 1:2000. Z uwagi na obecną skalę mapy trudno zatem na jej podstawie przesądzić o szczegółowym stanie faktycznym zamieszczonych na mapie obiektów i nieruchomości. Mapa nie zawiera również numeracji poszczególnych działek zgodnej z ewidencją gruntów i budynków. Położenie działki nr ewid. [...] można jednak ustalić po porównaniu badanej mapy sytuacyjno-wysokościowej z innymi mapami i szkicami zawartymi w aktach sprawy.

Na podstawie analizy omawianej mapy nie można wszakże stwierdzić, czy w roku 1977, tj. w roku wykonania spornego ogrodzenia na działce nr ewid. [...], ul. B. była rzeczywiście przeprowadzona wzdłuż działek nr [...] i [...]. Na omawianej mapie wąski pasek oznaczony symbolem "dr." (droga) nakreślony jest z jednej strony linią przerywaną, co wskazuje, że taka droga była wówczas zaplanowana, ale w okresie budowy ogrodzenia nie była jeszcze wykonana. Omawiana mapa nie uzasadnia zatem twierdzenia skarżącego, że odcinek ul. B. w M. graniczący z działką nr ewid. [...] został zaliczony do dróg miejskich (ulic) już w 1977 r.

Mapa złożona przez skarżącego nie ma także wpływu na wątpliwości interpretacyjne odnoszące się do powołanych wcześniej przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48). Wskazywany w dokumentach § 44 ust. 1 pkt 3c rozporządzenia przewidywał, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie stałych ogrodzeń od strony ulic i placów w miastach i miejscowościach uznanych za uzdrowiska i o charakterze turystyczno-wypoczynkowym. Mapa przedłożona przez skarżącego tej okoliczności nie przesądza. Również z dokumentów zawartych w aktach sprawy nie wynika jednoznacznie, czy w roku 1977 M. miał charakter miasta o charakterze turystyczno-wypoczynkowym. Jeśli nie, to powołany przepis w ogóle nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie i inwestorka nie miała obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę spornego ogrodzenia działki nr ewid. [...]. Organy administracji właściwe w sprawie przyjęły w tym zakresie interpretację korzystną dla skarżącego. Sąd więc jej nie kwestionuje, ale i w tym zakresie mapa złożona przez skarżącego nie wnosi nic do sprawy.

Analiza mapy nie rozwiewa również wątpliwości interpretacyjnych, które może rodzić art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst autentyczny Dz.U. Nr 14, poz. 60). Skoro § 44 ust. 1 pkt 3c ww. rozporządzenia wymagał pozwolenia na budowę w przypadku stałych ogrodzeń od strony ulic, to w świetle przepisów o drogach publicznych nie ma pewności, czy faktycznie wykorzystywane przedłużenie ul. B. na odcinku graniczącym z działką nr ewid. [...] miało charakter ulicy. Przepisy o drogach publicznych przewidują bowiem, że ulicę stanowi droga na terenie zabudowy miast i wsi, która jest wydzielona liniami rozgraniczającymi i która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia. Jednocześnie art. 7 ust. 2 powołanej ustawy o drogach publicznych przewidywał, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Późniejsza zmiana przepisów o samorządzie terytorialnym spowodowała, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Wskazana interpretacyjność terminu "ulica" wyklucza jednak dopuszczalność stwierdzenia, że decyzja organu przyjmująca takie znaczenie ulicy może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Ani z omawianej mapy, ani też z dokumentacji zgromadzonej przez organy administracji nie wynika, aby odcinek ul. B. wzdłuż działki nr ewid. [...] był uznany za ulicę lub drogę miejską przed rokiem 1977. Przeciwnie, ul. B. stała się drogą gminną, a więc drogą wyższej kategorii, dopiero w 2005 r. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że jeśli działka nr [...] (działka drogowa) wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...] obejmowała rów melioracyjny, a nie była formalnie zaliczona do dróg gminnych lub miejskich, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zasadnie przyjął w roku 2004, że inwestorka w 1977 r. nie była zobowiązana do występowania o pozwolenie na budowę spornego ogrodzenia. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności budowy przedmiotowego ogrodzenia. Konsekwentnie, w omawianym zakresie późniejsze decyzje organów nadzoru budowlanego są zgodne z prawem.

Powyższe okoliczności wynikające z przedłożonej przez skarżącego mapy oraz analizy innych dokumentów, okazują się też zgodne z innymi faktami, które zostały wcześniej ustalone przez organy administracji i legły u podstaw ostatecznych decyzji kwestionowanych wszakże przez skarżącego. Przede wszystkim, omawiana mapa nie pozostaje w kolizji z informacją, że działka nr ewid. [...] została ostatecznie wytyczona jako ul. B. i zaliczona do dróg gminnych dopiero uchwałą Rady Miasta M. z [...] kwietnia 2005 r., a więc 28 lat po wybudowaniu spornego ogrodzenia.

Ponadto, brak naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, który mógłby skutkować uznaniem decyzji podejmowanych przez organy administracji w odniesieniu do lokalizacji spornego ogrodzenia (rozstrzygnięć co do meritum) za rażąco naruszające prawo wynika między innymi z faktu zawarcia w dniu 30 marca 2007 r. przez inwestorkę oraz gminę M. ugody dotyczącej spornego ogrodzenia oraz działki drogowej, nr ewid. [...]. Ugoda ta była następstwem uchwały Rady Miasta M. z [...] kwietnia 2005 r. i została zawarta w celu usunięcia niezgodności między istniejącym od lat stanem faktycznym a przewidzianym w uchwale przebiegiem ul. B..

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Sąd stwierdza, że przedstawiona przez skarżącego mapa nie ujawnia okoliczności, które uzasadniałyby twierdzenia i żądania skarżącego. Przede wszystkim wskazana mapa nie potwierdza istnienia drogi – drogi publicznej – ul. B. – w momencie wykonywania spornego ogrodzenia działki nr ewid. [...]. Mapa ta wskazuje też na bezpodstawność twierdzenia skarżącego, że istnienie ogrodzenia uniemożliwia skarżącemu dostęp do drogi publicznej. Z mapy wynika, że działka nr ewid. [...] ma dostęp zarówno do ul. N. (w kierunku południowo-zachodnim), jak i do ul. W. (w kierunku północno-wschodnim) lub bliżej do szerszej ul. [...]. Być może stan dróg dojazdowych do posesji skarżącego nie odpowiada skarżącemu co do jakości (szerokość, nawierzchnia), ale zasadnicze twierdzenie skarżącego o braku dostępu do drogi publicznej nie znajduje potwierdzenia.

W konsekwencji, analiza mapy złożonej przez skarżącego wraz ze skargą o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego nie wskazuje, aby decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego legalności budowy ogrodzenia na działce nr [...] mogła być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Żadna okoliczność wynikająca ze złożonej mapy nie potwierdza więc żądania skarżącego, że przysługiwał mu interes prawny mogący być podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym nie ma również żadnej podstawy, ani okoliczności, która uzasadniałaby twierdzenie, że wskazana decyzja [...]WINB z [...] kwietnia 2005 r. obarczona była wadą nieważności. Tym samym nie ma również podstaw, aby stwierdzić, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r., którą kontrolował Sąd w sprawie pod sygn. akt VII SA/Wa1242/13, była wadliwa w takim stopniu, iż należało ją uchylić. Skoro tak, to należy stwierdzić, że złożona przez skarżącego mapa nie może być uznana za środek dowodowy, który mógłby mieć wpływ na wynik prawomocnie zakończonego postępowania sądowego. Dlatego też Sąd uznał, że żądając wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki będącej warunkiem wznowienia przewidzianej w art. 273 § 2 p.p.s.a.

11. W tym stanie rzeczy skargę o wznowienie postępowania należało rozpoznać negatywnie, bowiem postępowanie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1243/13, zakończyło się prawidłowym rozstrzygnięciem sądowym. Stąd też przedmiotowa skarga o wznowienie podlegała oddaleniu na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.