Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 394/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny /karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa/, istotą jego jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia również konstrukcja art. 51 prawa budowlanego.

TEZY

Zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny /karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa/, istotą jego jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia również konstrukcja art. 51 prawa budowlanego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Miasta M. na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 1998 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki pomostu drewnianego - uchylił zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zarząd Miasta M. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8.01.1998 r. utrzymującą w mocy decyzje z 12.11.1997 r., którą Wojewoda S. na podstawie art. 48, 85 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 /dalej w skrócie prawo budowlane/ oraz par. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 sierpnia 1995 r. w sprawie określenia terenowych organów specjalistycznego nadzoru budowlanego i ich organizacji oraz szczegółowego zakresu działania /Dz.U. nr 92 poz. 457/ nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego przez Urząd Miasta i Gminy w M. pomostu drewnianego przy plaży wiejskiej w M. oraz uporządkowanie terenu do 30.12.1997 r.

Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, pomost został wybudowany bez pozwolenia na budowę przez Urząd Miasta i Gminy w M. w 1995 r.; fakt ten stwierdzono w trakcie wizji lokalnej 12.10.1997 r. Działanie takie narusza przepisy art. 28 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego.

Burmistrz Miasta i Gminy M. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie.

W odwołaniu wyjaśnia, że pomosty, o których mowa w zaskarżonej decyzji, nie zostały wybudowane przez Gminę, lecz jedynie wyremontowane, aby można z nich korzystać nie narażając życia i zdrowia na niebezpieczeństwo. Wybudowane zaś były w latach pięćdziesiątych przez mieszkańców wsi T. Strona odwołująca się była przekonana, że dokonując naprawy pomostu, nie narusza przepisów prawa budowlanego, gdyż pomostów nie wymienia się w art. 85, ust. 2 pkt 3. Również pomostów nie wymienia się wśród budowli hydrotechnicznych w par. 4 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie /Dz.U. 1997 nr 21 poz. 111/. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, zdaniem strony, należy zaliczyć pomosty do obiektów małej architektury.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 8.01.1998 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, "ocena faktycznego zakresu robót w odniesieniu do pojęcia budowy czy remontu pomostu nie jest w tej sprawie niezbędna, gdyż zarówno budowa, jak i remont obiektów polegający na wymianie elementów konstrukcyjnych, ich części, jak w tym przypadku, wymaga w świetle przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego przeprowadzone roboty budowlane w świetle prawa stanowią samowolę budowlaną". Zgodnie z przepisem art. 82 ust. 1 pkt 7 prawa wodnego, budowa obiektów portowych, kąpielisk i m. in. pomostów wymaga przed uzyskaniem pozwolenia na budowę również pozwolenia wodnoprawnego. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Postanowieniem z 28.01.1998 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał sprostowania oczywistej pomyłki w sentencji powyższej decyzji polegającego na wpisaniu zamiast wyrazów "przy plaży w M." powinno być "przy plaży w miejscowości T.".

W skardze do Sądu Zarząd Miasta M. podtrzymuje argumentację zawartą w odwołaniu i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosi o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd kontrolując działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, nie jest związany granicami skargi i może z urzędu brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym /art. 21 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie zawiera zarzutów, które by w świetle obowiązujących przepisów i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwały na uwzględnienie. Kierując się jednak zasadą wyrażoną w art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa.

Organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę pomostu, przyjmując, że pomost został wybudowany w 1995 r. Strona skarżąca w odwołaniu z 26.11.1997 r. twierdziła, że pomost został zbudowany w latach pięćdziesiątych, natomiast w 1995 r. został wykonany jego remont. Organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uznał wyjaśnienie tych rozbieżności za zbędne, gdyż zarówno budowa, jak i remont obiektów polegający na wymianie elementów konstrukcyjnych, ich części w świetle art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Generalnie, co do zasady, należy zgodzić się z tym stwierdzeniem, jednak wymaga to wcześniej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wydając decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 prawa budowlanego, nie jest obojętne, czy nakaz ten dotyczy obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też istniejącego obiektu budowlanego lub jego części w zależności od zakresu robót, który został wykonany i wymagał pozwolenia na budowę. W przypadku ustalenia, że cały /od podstaw/ obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy nakazać rozbiórkę całego obiektu. Nie można jednak nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub że obiekt został wyremontowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w warunkach określonych w art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego. Zgodnie z zasadą zawartą w przepisie art. 48, można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny /karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa/, istotą jego jest przywrócenie do poprzedniego stanu. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia również konstrukcja art. 51 prawa budowlanego. Działania organów nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie przepisu art. 48 i art. 51 prawa budowlanego, muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa. Decyzja administracyjna, podjęta wbrew tej zasadzie, spełnia przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa /art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa/. Bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności wyjaśnienia, czy sprawa dotyczy budowy, czy też remontu, organ odwoławczy nie mógł podjąć decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszej instancji, która bez wątpienia dotyczyła nakazu rozbiórki całego obiektu. Nakaz rozbiórki podjęty w trybie art. 48 jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ dokładnie powinien wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego.

Z powyższych względów Sąd uchylił, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 powołanej na wstępie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zaskarżoną decyzję.