Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 199/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 262 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 152-153
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 29 ust. 2, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. M. (skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...](organ zażaleniowy) z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta S. (organ I instancji) z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 §1 pkt 2 i art. 263 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - ustalił koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia położonych w miejscowości G. działki nr 1660 stanowiącej własność M. P. z działką nr 1661 stanowiącą własność skarżącego od punktu wspólnego na trójmiedzy działek nr 1660, 1661 i 1018/4 stanowiącej własność Gminy i Miasta S. do punktu wspólnego na trójmiedzy działek nr 1660, 1661 i 1659 stanowiącej własność Gminy i Miasta S. oraz działki nr 1621 stanowiącej własność M.P. z działką nr 1622 stanowiącą własność skarżącego na odcinku 170 metrów - na kwotę 4.900,00 zł (pkt 1 postanowienia); kosztami o których mowa w pkt 1 obciążył M. P. w kwocie 2.450,00 zł i skarżącego w kwocie 2.450,00 zł (pkt 2 postanowienia); ustalił termin uiszczenia kosztów do 7 dni od daty, w której postanowienie stanie się ostateczne na rachunek bankowy Urzędu Gminy i Miasta S.. lub w kasie Urzędu (pkt 3 postanowienia).

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte postanowieniem z dnia 11 marca 2019 r. na wniosek M. P. (wnioskodawca).

Organ I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (u.p.g.k.) czynności ustalenia przebiegu granic dokonuje geodeta, upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z czynności tych geodeta sporządza dokumentacje techniczną. Zgodnie zaś z art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się m. in. koszty biegłych, w niniejszej sprawie są to koszty sporządzenia przez uprawnionego geodetę dokumentacji technicznej.

Organ I instancji podał, że w wyniku przeprowadzonego przetargu w trybie zamówień publicznych do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przedmiotowego rozgraniczenia wyznaczony został geodeta uprawniony M. B.. Za przeprowadzone czynności rozgraniczeniowe i sporządzoną dokumentację wykonawca pobrał wynagrodzenie w wysokości 4.900,00 zł.

Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06 organ I instancji stwierdził, że ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami leży w interesie ich właścicieli, a w związku z tym każdy z nich powinien partycypować w kosztach rozgraniczenia. Stosownie zatem do w/w uchwały kosztami postępowania winni zostać obciążeni właściciele nieruchomości w stosunku do których przeprowadzono postępowanie rozgraniczeniowe.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, jest istnienie sporu o przebieg granicy. Jeżeli takiego sporu nie ma, nie można automatycznie zakładać, że postępowanie prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Skarżący podał, że od zakupu przez niego działki objętej postępowaniem rozgraniczeniowym kilkanaście lat temu, granica była znana wnioskodawcy. Granica była oznaczona w dokumentacji gminnej, zaś każdorazowe jej aktualizowanie odbywało się przy użyciu dotychczasowych mapek granicznych, które nie ulegały żadnym zmianom. Istniały również znaki graniczne, które wyznaczone zostały przez geodetę. Opłacanie podatku obejmowało granice działki zgodne z mapami zalegającymi w ewidencji. Skarżący podkreślił, że nigdy nie kwestionował przebiegu granicy. W ocenie skarżącego brak akceptacji przebiegu granicy przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy nigdy nie uległa ona zmianie, nie może stanowić wyłącznej podstawy do stwierdzenia, że granica jest sporna. Wobec powyższego skarżący nigdy nie posiadał interesu prawnego w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący uznał za krzywdzące dla niego ponoszenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a umotywowane jedynie tym, że wnioskodawca ma wątpliwości co do przebiegu granicy i nie akceptuje żadnych dokumentów geodezyjnych. Skarżący wskazał przy tym, że geodeta wyznaczył granicę według ostatniego spokojnego stanu posiadania, a nie zgodnie z wolą wnioskodawcy. Wskutek postępowania rozgraniczeniowego granica nie została zmieniona i przebiega tak jak dotychczas. Skarżący w postępowaniu wniósł o potwierdzenie przebiegu granicy zgodnie z mapkami i dokumentacją gminną. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że postępowanie rozgraniczeniowe leżało w interesie wyłącznie wnioskodawcy, który pomimo zapoznania się z dokumentacją zalegającą w Urzędzie Gminy w dalszym ciągu kwestionował przebieg granicy. Zdaniem skarżącego świadczy to jedynie o próbie doprowadzenia do bezprawnego przesunięcia granicy i potwierdza, że spór o przebieg granicy nie wystąpił i brak było obiektywnej potrzeby jej ustalenia.

Po rozpoznaniu zażalenia, organ zażaleniowy postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w pkt 2 i w tym zakresie orzekł, że kosztami postępowania, o których mowa w pkt 1 zaskarżonego postanowienia obciążył wnioskodawcę, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Następnie po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1264/19 – uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach o rozgraniczenie. Próbę ich usunięcia podjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. W uchwale tej wyrażono pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w przedmiotowej uchwale, w której Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się stricte do zagadnienia obciążania kosztami stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym przyjął, że w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości stron będących właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko strony, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten znajduje bowiem wsparcie w unormowaniach zawartych w art. 152 k.c. i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne. Zgodnie bowiem z art. 152 k.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Sąd zwrócił jednak uwagę, że w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość obciążenia wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami w określonych okolicznościach, nie stwierdził jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym przepisu art. 262 § 1 k.p.a., a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie. W tym kontekście Sąd wskazał, że organ jest w pełni uprawniony, by obciążyć strony kosztami postępowania rozgraniczeniowego, jednakże nie można obciążenia tego dokonywać automatycznie, bez rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy też niektóre z nich, bądź wszystkie, a w tych ostatnich przypadkach - w jakim stosunku. Innymi słowy, organ winien mieć na względzie rozeznanie co do okoliczności faktycznych, jakimi kierowała się strona żądająca rozgraniczenia, a w szczególności zaś powinien zbadać, czy istniał rzeczywisty spór co do przebiegu linii granicznej, czy też chodziło w istocie tylko o wznowienie znaków granicznych, jakie czynności podejmowały strony i pozostali uczestnicy w toku postępowania rozgraniczającego, czym było podyktowane podejmowanie tych czynności. Rozkład kosztów postępowania musi odzwierciedlać rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać rozdzielone równomiernie (w przypadku dwóch właścicieli – po połowie) jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się obiektywnie sporny lub niepewny, a więc co do której w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nastąpiła korekta punktów i linii granicznym. W pozostałym zakresie (co do tej części granicy, która odpowiada stanowi geodezyjno-kartograficznemu i nie była kwestionowana przez stronę niebędącą wnioskodawcą) podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy (nie tylko jej części). Tylko takie podejście można ocenić jako zgodne z rozważanymi regulacjami prawnymi oraz zasadami sprawiedliwego rozdziału obowiązków między strony postępowania administracyjnego. Nie podważa to w niczym trafności poglądu, że pewne i bezsporne ustalenie granic nieruchomości co do zasady leży w interesie wszystkich właścicieli tych nieruchomości, którzy zasadniczo ponoszą równomiernie koszty tego postępowania. Sąd wskazał przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 910/19. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o rozgraniczenie wystąpił M. P.. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym dokonaniu ustalenia przebiegu granic przez geodetę, Burmistrz Gminy i Miasta S. wydał decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przed geodetą wyznaczonym do przeprowadzenia rozgraniczenia nie doszło do zawarcia ugody. Ponadto z nadesłanych akt wynika, że wnioskodawca w terminie 14 dni od doręczenia decyzji rozgraniczeniowej zażądał przekazania sprawy sądowi powszechnemu. W ocenie Sądu fakt przekazania sprawy o rozgraniczenie sądowi powszechnemu może świadczyć o wystąpieniu sporu o przebieg granicy oraz, że istnieje obiektywna potrzeba ustalenia jej przebiegu. Może zatem okazać się, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie skarżącego, a w konsekwencji także i on winien partycypować w kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Koszty postępowania rozgraniczeniowego powinni ponieść właściciele działek podlegających rozgraniczeniu wtedy, gdy następuje ustalenie prawidłowego przebiegu granicy i po ustaleniu w czyim interesie rzeczywiście koszty te zostały poniesione. Przyjęcie zaś przez organ zażaleniowy, że koszty winny zostać poniesione wyłącznie przez stronę inicjującą postępowanie rozgraniczeniowe, bez dokonania oceny czy ustalenia przebiegu granicy nie nastąpiło także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej, było co najmniej przedwczesne. Sąd zgodził się z organem zażaleniowym, że powołana uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i przepis art. 262 § 1 k.p.a., pozwalają na obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego także wyłącznie jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości. Jednakże powyższe musi odbywać się po wyważeniu interesów każdej ze stron, rozważeniu czy w sprawie zaistniał spór graniczny, jak i dokonaniu ustaleń czy rozgraniczenie leżało również w interesie tej strony postępowania, która nie kwestionowała przebiegu granicy. Okoliczności te nie zostały przez organ zażaleniowy wzięte pod uwagę. Na obecnym etapie postępowania nie można przyjąć, że to wyłącznie wnioskodawca odniósł korzyść z dokonanego rozgraniczenia. Powoduje to, że przedstawiona przez organ zażaleniowy argumentacja jest niepełna i świadczy o wybiórczej ocenie materiału dowodowego, pomijając wynikające z powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwe sytuacje odmienne. Brak rozważenia indywidualnego interesu prawnego stron w niniejszej sprawie jako przesłanki obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Sąd nakazał, aby rozpoznając sprawę ponownie, organ zażaleniowy raz jeszcze rozważył interes prawny biorących udział w sprawie stron postępowania rozgraniczeniowego, z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, a następnie wydał stosowne rozstrzygnięcie, należycie wyjaśniając przy tym podstawy przyjętego sposobu rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Przy czym pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. należy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy.

Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], organ zażaleniowy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Organ zażaleniowy podkreślił, że jak akcentuje się w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można obciążać kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego właściciela nieruchomości sąsiedniej w sytuacji, gdy nie kwestionował on przebiegu granicy, której przebieg został potwierdzony, a postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane przez inną stronę, celem podważenia wcześniej ustalonego przebiegu granic. Na poparcie powyższego stanowiska organ przytoczył wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 309/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 333/18. W związku z powyższym organ zażaleniowy stwierdził, że ze względu na okoliczność, że w konkretnym przypadku skarżący nie kwestionował przebiegu dotychczasowych granic, nie był on również wnioskodawcą wszczętego w tej sprawie postępowania administracyjnego, jak i biorąc pod uwagę jego sytuację życiową oraz materialną, zasadnym jest obciążenie w konkretnym przypadku kosztami tegoż postępowania wnioskodawcę. Organ zażaleniowy wyjaśnił, że zgodnie z jednoznaczną dyspozycją art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych organ wskazał, że zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą również każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Nadto przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Mając na względzie stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2020 r., jak i treść art. 153 p.p.s.a., organ zażaleniowy stwierdził, że zobligowany jest do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji z dnia 3 lipca 2019 r.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 80 oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i błędną jego ocenę poprzez brak rozważenia zindywidualizowania interesu prawnego stron w niniejszej sprawie, jako przesłanki obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, wskutek tego niezasadne rozdzielenie kosztów i przyjęcie, że podział kosztów postępowania po połowie (w oparciu o wyliczenie uprawnionego geodety), znajduje swoje uzasadnienie w materiale dowodowym, jak też odpowiada zasadzie rozdziału kosztów;

- art. 267, art. 262 § 2 oraz 138 § 2 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ administracji wniosku skarżącego o zwolnienie od ponoszenia kosztów rozgraniczenia zawartego w zażaleniu, przed wydaniem postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania rozgraniczeniowego.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1264/19 powołując się na orzeczenia innych sądów stwierdził, że nie można obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego dokonywać automatycznie, bez rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. należy brać pod uwagę czy zachowanie strony uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy też niektóre z nich, jakie są okoliczności sprawy, jakie strony podejmowały czynności i z czego to wynikało, gdyż rozkład kosztów musi odzwierciedlać rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Sąd wskazał, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać równomiernie rozdzielone jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się sporny lub niepewny, a więc do tej co do której nastąpiła korekta punktów i linii granicznych. Rozdzielenie kosztów postępowania powinno uwzględniać wszelkie okoliczności zaistniałe w sprawie. Ze względu na wybiórczą ocenę materiału dowodowego Sąd zobowiązał organ zażaleniowy do ponownej jego oceny, w tym oceny prawnej i zbadanie interesu prawnego. Skarżący oświadczył, że nie kwestionuje, że przy ustalaniu rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego będą miały zastosowanie przepisy art. 152 k.c. oraz art. 262 k.p.a., niemniej zastosowanie winno być poprzedzone zbadaniem stanu faktycznego, czego organ zażaleniowy zaniechał. W rozstrzygnięciu organ wskazał wyłącznie na interes prawny w ogólności, bez odniesienia przepisów prawa do tej konkretnej sprawy. Ponadto wskazał, że skoro nie doszło do zawarcia ugody to strony pozostają w sporze co do przebiegu granicy i obie odnoszą korzyść z bezspornego ustalenia granicy. Skarżący podniósł, że trudnym byłoby zawarcie przez niego ugody w sytuacji, gdy przebieg granicy jest niezmienny od wielu lat, co wynika z dokumentacji, a postępowanie rozgraniczeniowe przed geodetą polegało na potwierdzeniu granic istniejących, a nie wytyczeniu nowych. Ugoda sprowadzałoby się do konieczności odstąpienia przez skarżącego pasa gruntu o szerokości ok. 3 m na rzecz wnioskodawcy, wbrew mapom i dokumentacji. Wskazywanie granicy przebiegającej odmiennie, nie poparte żadnymi znakami czy śladami granicznymi, mapami lub posiadaniem ww. pasa gruntu, w ocenie skarżącego świadczy o postawie roszczeniowej wnioskodawcy rozgraniczenia. Geodeta wykonujący czynności ustalenia przebiegu granicy jednoznacznie stwierdził na podstawie danych ewidencyjnych, że granica przebiega jak dotychczas, tj. bez żadnych zmian od wielu lat. Geodeta na podstawie dokumentacji oraz wizji bez problemu odtworzył granicę i znaki graniczne, które są cały czas takie same. Już choćby z tej przyczyny samo wskazanie na brak zawarcia ugody jest niewystarczające, ponadto wyważenie interesów stron nie sprowadza sie wyłącznie do oceny czy doszło do zawarcia ugody czy nie. Pomijając powyższe skarżący podniósł, że organ zażaleniowy nie podjął w dalszym ciągu starań o ustalenie, w jakim zakresie każda ze stron ma interes w ustaleniu granicy. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia istnienia sporu granicznego, jak to przyjął organ. Samo przywołanie orzeczeń innych sądów zdaniem skarżącego nie przesądza, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zawsze obciążają wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a wynika to z faktu posłużenia się przez ustawodawcę zwrotem "może obciążyć". Przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że koszty postępowania mogą być rozłożone pomiędzy strony, zaś określenie, w jakich częściach każda ze stron poniesie te koszty, jest uzależnione od wyważenia interesów stron tego postępowania. Tymczasem organ zażaleniowy w ogóle nie zajmował się podniesioną wyżej kwestią i nie rozważał czy zaistniał spór graniczny i czy rozgraniczenie leży również w interesie tej strony postępowania, która nie kwestionuje przebiegu granicy, ewentualnie czy obie strony rzeczywiście są zainteresowane w takim samym stopniu. Na gruncie niniejszej sprawy okoliczności te są istotne, albowiem skarżący od początku podnosił, że od momentu nabycia działki granica ustalona w dokumentacjach nie uległa żadnym zmianom. Ponadto z materiału dowodowego nie wynika, by skarżący kwestionował przebieg granicy przed wszczęciem postępowania rozgraniczającego, ani w jego trakcie. Zdaniem skarżącego w sprawie w dalszym ciągu zachodzi konieczność indywidualizacji interesów stron niniejszego postępowania rozgraniczającego. Nie wystarczy natomiast samo powołanie się organu na zasadę wynikającą z przepisów prawa, tj. obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli gruntów sąsiadujących po połowie oraz stwierdzenie, że o sporze granicznym świadczy sam fakt złożenia przez jedną ze stron wniosku o rozgraniczenie i brak ugody, w związku z tym nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja jest niepełna i świadczy o wybiórczej ocenie materiału dowodowego, jakiej dokonał organ, a do jakiej zobowiązał go Sąd. Brak rozważenia zindywidualizowania interesu prawnego stron w niniejszej sprawie, jako przesłanki obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, stanowi więc naruszenie prawa o istotnym znaczeniu dla wydanego rozstrzygnięcia, które należy uznać za przedwczesne. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że wraz z zażaleniem wniósł o rozważenie możliwości zwolnienia z ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 267 k.p.a., który to wniosek pozostał pominięty i nierozpoznany przez organ. Zdaniem skarżącego uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem na gruncie k.p.a. istnieje możliwość zwolnienia z kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego postanowienia ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego. Uwzględnienie skargi nastąpiło ponadto niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych, zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Po pierwsze, skarżony organ wadliwe zastosował w sprawie ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1264/19, oraz błędnie wykonał wskazania co do dalszego postępowania.

W cyt. wyżej wyroku Sąd Wojewódzki w całości podzielił stanowisko zajęte w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 910/19, stwierdzając za tym ostatnim wyrokiem: "W tym kontekście wskazać trzeba, że organ jest w pełni uprawniony, by obciążyć strony kosztami postępowania rozgraniczeniowego, jednakże nie można obciążenia tego dokonywać automatycznie, bez rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy też niektóre z nich, bądź wszystkie, a w tych ostatnich przypadkach - w jakim stosunku". Innymi słowy, organ winien mieć na względzie rozeznanie co do okoliczności faktycznych, jakimi kierowała się strona żądająca rozgraniczenia, a w szczególności zaś powinien zbadać, czy istniał rzeczywisty spór co do przebiegu linii granicznej, czy też chodziło w istocie tylko o wznowienie znaków granicznych, jakie czynności podejmowały strona i pozostali uczestnicy w toku postępowania rozgraniczeniowego oraz czym było podyktowane podejmowanie tych czynności. Rozkład kosztów postępowania musi odzwierciedlać rzeczywisty zakres sporności lub niepewności co do przebiegu granicy. Koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać rozdzielone równomiernie (w przypadku dwóch właścicieli – po połowie) jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się obiektywnie sporny lub niepewny, a więc co do której w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nastąpiła korekta punktów i linii granicznych. W pozostałym zakresie (co do tej części granicy, która odpowiada stanowi geodezyjno-kartograficznemu i nie była kwestionowana przez stronę niebędącą wnioskodawcą) podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy (nie tylko jej części). Tylko takie podejście można ocenić jako zgodne z rozważanymi regulacjami prawnymi oraz zasadami sprawiedliwego rozdziału obowiązków między strony postępowania administracyjnego. Nie podważa to w niczym trafności poglądu, że pewne i bezsporne ustalenie granic nieruchomości co do zasady leży w interesie wszystkich właścicieli tych nieruchomości, którzy zasadniczo ponoszą równomiernie koszty tego postępowania.

W dalszej części uzasadnienia Sąd w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. stwierdził, że "fakt przekazania sprawy o rozgraniczenie Sądowi Rejonowemu (...) może świadczyć o wystąpieniu sporu o przebieg granicy oraz że istnieje obiektywna potrzeba ustalenia przebiegu granicy. Może zatem okazać się, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie" skarżącego (w sprawie o sygn. II SA/Rz 199/21), "a w konsekwencji także i on winien partycypować w kosztach postępowania rozgraniczeniowego". Sąd następnie wyraził następnie ocenę, że przyjęcie przez organ odwoławczy, że "koszty winny zostać poniesione wyłącznie przez stronę inicjującą postępowanie rozgraniczeniowe, bez dokonania oceny czy ustalenia przebiegu granicy nie nastąpiło także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej, było co najmniej przedwczesne", a rozdzielenie kosztów musi odbywać się "po wyważeniu interesów każdej ze stron, rozważeniu czy w sprawie zaistniał spór graniczny, jak i dokonaniu ustaleń czy rozgraniczenie leżało również w interesie tej strony postępowania, która nie kwestionowała przebiegu granicy. Okoliczności te nie zostały przez organ odwoławczy wzięte pod uwagę".

W świetle powyższych ocen prawnych i wytycznych Sądu nie można stwierdzić, że skarżony organ zachował się zgodnie z ich treścią.

Przede wszystkim organ ten wbrew wyraźnej ocenie prawnej Sądu dokonał "mechanicznego" i automatycznego rozdzielenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie między podmiotem wnioskującym o rozgraniczenie (M. P.) a skarżącym (T. M.) jako podmiotem, który co najmniej w części nie kwestionował granicy gruntowej w zakresie objętym postępowaniem rozgraniczeniowym.

Tym samym oczywiście błędne i sprzeczne z ww. prawomocnym wyrokiem było wydanie orzeczenia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2019 r. Z uzasadnienia tego wyroku wynika bowiem bezpośrednio, że również orzeczenie organu pierwszej instancji było wadliwe. Z jednej strony Sąd w wyroku 5 lutego 2020 r. zakwestionował – jako bliżej niewyjaśnione i nieuzasadnione – stanowisko, że istnieją podstawy do automatycznego obciążenia dwóch właścicieli graniczących nieruchomości po połowie kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Z drugiej zaś strony Sąd Wojewódzki uznał, że jednostronne obciążenie całością kosztów postępowania o rozgraniczenie jedynie wnioskodawcy (zob. uchylone postanowienie skarżonego organu z dnia [...] września 2020 r.) jest "co najmniej przedwczesne", albowiem organ ten nie ustalił i nie wyjaśnił istotnych na tle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152-153 k.c. okoliczności faktycznych, które szeroko wskazał tut. Sąd w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 910/19.

Należy zatem powtórzyć, że w orzeczeniu z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 910/19 – które przyjął za podstawę własnej oceny prawnej tut. Sąd w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. – podkreślono, że: "Podmiot żądający rozgraniczenia powinien zatem rozważnie i stosownie do istniejących potrzeby wyznaczyć zakres wniosku (por. art. 29 ust. 2 p.g.k.), gdyż nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, w ramach którego – niezależnie od potwierdzenia stanu sporności lub niepewności wskazywanego przez wnioskodawcy – koszty rozgraniczenia obciążały w takim samym zakresie pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiadujących, jeśli właściciele ci wskazywali stan wynikający z dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i stan ten okazał się w całości albo w części miarodajny i aktualny. W takiej sytuacji rozkład kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi uwzględniać powyższe okoliczności, odzwierciedlając rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać w tym wypadku rozdzielone równomiernie (w przypadku dwóch właścicieli – po połowie) jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się obiektywnie sporny lub niepewny, a więc co do której w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nastąpiła korekta punktów i linii granicznym. W pozostałym zakresie (co do tej części granicy, która odpowiada stanowi geodezyjno-kartograficznemu i nie była kwestionowana przez stronę niebędącą wnioskodawcą) podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy (nie tylko jej części). Tylko takie podejście można ocenić jako zgodne z rozważanymi regulacjami prawnymi oraz zasadami sprawiedliwego rozdziału obowiązków między strony postępowania administracyjnego. Nie podważa to w niczym trafności poglądu, że pewne i bezsporne ustalenie granic nieruchomości co do zasady leży w interesie wszystkich właścicieli tych nieruchomości, którzy zasadniczo ponoszą równomiernie koszty tego postępowania. Pogląd ten nie może być rozumiany w ten sposób, że jeśli następczo okaże się, że granice nie były niepewne lub sporne w takim zakresie, w jakim twierdził wnioskodawca, właściciele sąsiednich nieruchomości (czy właściciel sąsiedniej nieruchomości) muszą równomiernie partycypować w kosztach rozgraniczenia na całej długości granicy".

Skarżony organ ignorując powyższą ocenę prawną oraz wytyczne Sądu, nie dokonał konfrontacji stanu faktycznego sprawy z przesłankami wskazanymi w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 910/19, oraz w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1264/19.

Tymczasem analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że istnieją podstawy do nierównomiernego rozłożenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Ostateczne rozstrzygnięcie sprawy kosztów postępowania wymaga jednak rozważenia przez skarżony organu zalegającego w aktach materiału dowodowego. Sąd wskazuje, że treść sprawozdania technicznego (k. 64 i n. akt organu pierwszej instancji), analizy materiałów geodezyjnych (k. 78 i n. akt organu pierwszej instancji), I protokołu granicznego (k. 81 i n. akt organu pierwszej instancji), II protokołu granicznego (k. 87 i n. akt organu pierwszej instancji) oraz mapy rozgraniczeniowej (k. 95 akt organu pierwszej instancji) stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że w zakresie objętych wnioskiem rozgraniczeniowym granic działek nr 1621 i 1622 "granice nie uległy zmianie" i "są zgodne z danymi ewidencyjnymi" (k. 95). Oznacza to w tej części wniosek o rozgraniczenie został złożony w sytuacji braku obiektywnej sporności lub niepewności i był tym samym bezzasadny. Potwierdza to również fakt, że żądanie przekazania sprawy właściwemu sądowi rejonowemu zostało ograniczone jedynie do granicy między działkami nr 1660 i 1661 (zob. k. 54 akt organu pierwszej instancji).

Jeżeli natomiast chodzi o tę część wniosku, która odnosi się do granic działek nr 1660 i 1661, to w tym zakresie działki "zmieniły konfigurację", jednak powierzchnie działek "nie uległy zmianie". Skarżony organ musi jednak na podstawie szczegółowej analizy materiału procesowego ustalić na jakich odcinkach i w jakiej części granica między działkami nr 1660 i 1661 okazała się obiektywnie niepewna lub sporna, nie wyłączając uzupełnienia akt sprawy (w trybie art. 136 § 1 k.p.a.) o dodatkowe wyjaśnienia uprawnionego geodety lub inne materiały geodezyjne. Zgodnie z cyt. wyrokami z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 910/19, oraz z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1264/19, uzupełniające ustalenia organu powinny prowadzić do stwierdzenia relacji długości granicy, co do której "nastąpiła korekta punktów i linii granicznych", do całej długości granicy objętej wnioskiem rozgraniczeniowym. Dopiero wtedy skarżony organ będzie mógł podjąć ostateczne i prawidłowe rozstrzygnięcie co do sprawiedliwego rozłożenia kosztów spornego postępowania rozgraniczeniowego.

Zgodnie natomiast z wytycznymi tut. Sądu z wyroku z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1264/19, skarżony organ będzie także zobowiązany do ustalenia, czy postępowanie nieprocesowe przed właściwym sądem rejonowym zostało już prawomocnie zakończone, a jeżeli tak, to czy prawomocne orzeczenie potwierdziło ustalenia uprawnionego geodety. Jeżeli jednak postępowanie cywilne nie uległo prawomocnemu zakończeniu w momencie ponownego orzekania przez organ drugiej instancji, to okoliczność ta nie stanowi przeszkody do wydania przez skarżony organ orzeczenia co do istoty sprawy ustalenia kosztów.

Wobec stwierdzonego wyżej istotnego naruszenia przepisów art. 153 p.p.s.a. oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152-153 k.c. w zw. z art. 29 ust. 2 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia (punkt pierwszy wyroku) oraz o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt drugi wyroku).