Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 340/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 5, art. 93 ust. 1, art. 98 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 3 par. 2 pkt 7, art. 148, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 57 par. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Izbicko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 marca 2021 r., nr IN.I.743.15.2021.KM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Izbicko kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.) zwanej dalej u.s.g. i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm. i z 2021 r. poz. 11) zwanej dalej u.p.z.p. oraz art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064, ze zm.), w związku z uchwałą Nr XLV/216/2014 Rady Gminy Izbicko z dnia 30 czerwca 2014 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko, w dniu 22 lutego 2021 r. Rada Gminy Izbicko podjęła uchwałę Nr XXV.196.2021, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko - część "B".

Powyższa uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie Opolskiemu w dniu 25 lutego 2021 r. (data wpływu do organu nadzoru).

Pismem z dnia 18 marca 2021 r. (doręczonym w tym samym dniu) Wojewoda Opolski zawiadomił Przewodniczącego Rady Gminy Izbicko o wszczęciu postępowania nadzorczego. W zawiadomieniu wskazał na naruszenia procedury planistycznej oraz na braki dokumentacji planistycznej, a także wyznaczył termin do uzupełnienia braków i złożenia wyjaśnień do dnia 22 marca 2021 r.

W piśmie z dnia 22 marca 2021 r. (doręczonym w tym samym dniu do organu nadzoru) Wójt Gminy Izbicko ustosunkował się do zarzutów zawartych w zawiadomieniu i w załączeniu przekazał dokumenty w postaci: załącznika do zawiadomienia Wójta o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz oświadczenia o zgodności całości dokumentacji planistycznej z oryginałami. Wyjaśnił też, że pozostałe dokumenty wskazane przez Wojewodę nie muszą być załączone do dokumentacji planistycznej.

W dniu 29 marca 2021 r. (poniedziałek), działając na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p., Wojewoda Opolski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, nr IN.I.743.15.2021.KM, którym stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Gminy Izbicko z dnia 22 lutego 2021 r., nr XXV.196.2021, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko - część "B". Jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały Wojewoda wskazał naruszenie przepisów:

1) art. 14 i art. 17 u.p.z.p. poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko - część "B" z naruszenie trybu sporządzania i uchwalania planu miejscowego;

2) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak zgodności ustaleń badanego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Izbicko drugiej edycji przyjętego uchwałą nr VI.30.2015 Rady Gminy Izbicko z dnia 30 marca 2015 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, stosownie do art. 14 i art. 17 u.p.z.p. organ nadzoru podkreślił znaczenie uchwały inicjującej procedurę planistyczną oraz zachowania kolejności, ustalonej przez ustawodawcę sekwencji czynności poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Ustalił, że w dniu 30 czerwca 2014 r. Rada Gminy Izbicko podjęła uchwałę nr XLV/216/2014 o przystąpieniu do porządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko. Tworzony na podstawie tej uchwały projekt planu obejmował w całości teren górniczy "Tarnów Opolski – Wschód" ustanowiony decyzją Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 6 października 2015 r., Nr [...]. Projekt ten, gdyby doszło do jego uchwalenia, byłby zgodny z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Izbicko, w którym sformułowany został (strona 122) obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów PG wraz z filarami ochronnymi F i całym terenem górniczym, ustalonym w decyzji koncesyjnej. Projekt planu części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko poddany został procedurze, o której mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach tej procedury zawiadomiono organy i instytucje o podjęciu uchwały w sprawie podjęcia prac planistycznych w granicach ustanowionego później terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód", sporządzono także prognozę oddziaływania na środowisko dla projektu obejmującego cały teren górniczy w granicy gminy Izbicko i poddano tenże projekt planu uzgodnieniu z właściwymi organami. Wystąpiono także z wnioskiem o przeznaczenie na cele nieleśne, związane z eksploatacją kruszywa, około 475 ha gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa. Ostatecznie, ze względu na to, że uzyskana zgoda (decyzja Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2017 r., znak DL-II.6501.2.2017 JS) objęła jedynie 91,1435 ha gruntów leśnych, Rada Gminy Izbicko przyjęła w dniu 12 czerwca 2017 r. uchwałę nr XXXII.178.2017 tylko dla części obszaru objętego uchwałą intencyjną z 2014 r., który nazwano miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko – część "A". W planie tym znalazły się grunty leśne objęte zgodą Ministra Środowiska z 11 maja 2017 r. Będąca przedmiotem obecnej kontroli organu nadzoru uchwała Rady Gminy Izbicko z dnia 22 lutego 2021 r., nr XXV.196.2021, obejmuje kolejny fragment złoża "Tarnów Opolski – Wschód". Dla fragmentu tego uzyskano drugą decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 stycznia 2021 r., znak NL.4130.57.2020.PD. o przeznaczeniu na cele eksploatacji odkrywkowej 110,9433 ha gruntów leśnych. W ocenie Wojewody przyjęcie przedmiotowej uchwały nastąpiło z naruszeniem trybu jej sporządzenia, określonego w art. 17 u.p.z.p. Organ wskazał, że analiza dokumentacji prac planistycznych wykazała, że wobec projektu planu, który określono w kontrolowanej uchwale, nie dokonano szeregu czynności składających się na tryb sporządzenia planu, a określonych w art. 14 i 17 u.p.z.p. Przede wszystkim brak jest odpowiedniej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu w granicach, w jakich ostatecznie został on uchwalony. W konsekwencji organy właściwe do zaopiniowania i uzgadniania projektu planu nie zostały zawiadomione o procedowaniu planu w tych okrojonych granicach. Projekt planu uchwalonego w dniu 22 lutego 2021 r. nie został poddany żadnym uzgodnieniom, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. Nie sporządzono dla projektu tej uchwały prognozy oddziaływania na środowisko, a tym samym nie została ona wyłożona do publicznego wglądu zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Ponadto organ sporządzający projekt planu odmówił przedłożenia dokumentacji wniosku, który stanowił podstawę udzielonej przez Ministra Środowiska i Klimatu zgody na przeznaczenie ponad 110 ha gruntów leśnych na cele nieleśne - w celu ustalenia, jaki projekt planu był podstawą prowadzonej w tym celu procedury. Tymczasem ulokowanie przepisu art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., mówiącego o konieczności wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne po przepisach nakazujących uzgodnienie i opiniowanie projektu planu z właściwymi organami, jednoznacznie wskazuje na związek przyjętych w projekcie planu rozwiązań z możliwością uzyskania zgody właściwego ministra. Procedurę uzyskania zgód leśnych i rolnych uznać należy za część trybu sporządzania projektu planu miejscowego podlegającą również kontroli organu nadzoru. Jak wynika z uzasadnienia do kontrolowanej uchwały w procedurze sporządzania planu w granicach gminy Izbicko (który nie został jednak uchwalony) wystąpiono o zgodę na przeznaczenie 475 ha gruntów leśnych na cele nieleśne, zaś uzyskana ostatecznie zgoda obejmowała nieco ponad 91 ha. Brak dokumentacji obu zgód leśnych (czyli uzyskanych w 2017 r. i 2021 r.) nie pozwala na ocenę, czy Wójt Gminy Izbicko domagał się we wniosku z marca 2020 r. wydania kolejnej decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych objętych już wcześniejszą decyzją z 11 maja 2017 r. Podsumowując tę część oceny Wojewoda stwierdził, że w trybie sporządzenia projektu kontrolowanego planu miejscowego zaniechano szeregu czynności ustawowych począwszy od uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia, po uzgodnienia i opiniowanie projektu planu z prognozą oddziaływana środowisko. Wątpliwości budzi także prawidłowość przebiegu procedury uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Dalej Wojewoda przedstawił argumentację podważającą stanowisko Wójta Gminy Izbicko, że zmniejszenie zasięgu terytorialnego planu nie powoduje naruszenia dokonanych wcześniej uzgodnień. Wywodząc, że z takim stanowiskiem nie można się zgodzić dodatkowo w tym zakresie dostrzegł też brak dokonywania na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b, tiret jedenaste u.p.z.p. uzgodnienia projektu planu z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego. Następnie, w kwestii stwierdzonego naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Wojewoda wyjaśnił, że obszar objęty ustaleniami kontrolowanej uchwały stanowi część obszaru o symbolu PG, dla którego przewidziano w Studium gminy Izbicko (uchwała Rady Gminy Izbicko z dnia 30 marca 2015 r., Nr VI.30.2015) przeznaczenie kierunkowe: tereny istniejącej i planowanej eksploatacji odkrywkowej, wstępnej przeróbki kopalin. Na stronie 122 Studium jednoznacznie sformułowany został obowiązek sporządzenia miejscowego planu terenów PG wraz z filarami ochronnymi F i całym terenem górniczym, ustalonym w decyzji koncesyjnej. Obowiązek ten został powtórzony w rozdziale 8.2 - Obszary, dla których ustalono obowiązek lub zamiar sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (str. 140). Treść Studium nie pozostawia wątpliwości, co do intencji lokalnego uchwałodawcy jaką było sporządzenie jednego planu obejmującego cały teren górniczy, w procedurze którego winien zostać sporządzony wniosek o zgodę na przeznaczenie lasów na cele eksploatacji. Podjęta uchwała z dnia 30 czerwca 2014 r., Nr XLV/216/2014, o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko, obejmuje cały teren górniczy. Pomimo uchwały intencyjnej ostatecznie sporządzono jednak i uchwalono miejscowy plan części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko - część "B", czyli dla obszaru mniejszego, niż określony w uchwale intencyjnej i decyzji koncesyjnej. Jak wynika z uzasadnienia do przedmiotowej uchwały, Wójt Gminy Izbicko stwierdził konieczność etapowania prac planistycznych poprzez wydzielenie z obszaru, dla którego podjęto uchwałę intencyjną mniejszych terenów, dla których kolejno realizowane będą miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Uchwała intencyjna stanowi jednak akt wewnętrznego kierownictwa rady gminy określający granice obszaru, dla którego organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ wykonawczy gminy nie posiada kompetencji do jakiejkolwiek modyfikacji terytorialnego zakresu prac planistycznych, gdyż takich kompetencji nie daje mu żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego. Ustawodawca nadał radzie gminy, a nie jej organowi wykonawczemu, wyłączną kompetencję do określenia terminu i zakresu terytorialnego prac planistycznych poprzez możliwość podjęcia w dowolnym terminie i dla dowolnie określonego obszaru uchwały na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Jeśli w toku sporządzania prac planistycznych zaszła potrzeba zmiany granic opracowania (np. z powodu nieuzyskania zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych), to zmiana taka mogła nastąpić tylko poprzez stosowną uchwałę rady gminy o zmianie granic obszaru objętego projektem planu lub o zmianie studium gminnego, które narzuciło radzie określone obowiązki. Decyzja Wójta Gminy Izbicko o etapowym sporządzeniu miejscowych planów naruszyła właściwość organów i doprowadziła do stanu ewidentnej sprzeczności uchwalonego planu ze Studium. Wojewoda uznał, że argumentacja Wójta Gminy Izbicko wskazująca na stworzoną przez Studium możliwość etapowego sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w sposób, w jaki sporządzono i uchwalono kontrolowaną uchwałę) nie znajduje potwierdzenia w tym dokumencie. Wskazany zapis Studium na stronie 117 informuje o braku obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego wydzielenia w Studium, ale nie o możliwości etapowego realizowania jednej uchwały intencyjnej poprzez uchwalanie planów dla kilku obszarów objętych tą uchwałą. Wojewoda nie zgodził się również z argumentacją dotyczącą rekomendowania przez Gminną Komisję Urbanistyczną etapowania planu, a także z twierdzeniem, że wystarczającą podstawą etapowego sporządzania planów miejscowych jest art. 104 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne, który daje możliwość sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu terenu górniczego. Ponadto, w świetle postawionego zarzutu naruszenia Studium nie uwzględnił jako podstawy do etapowego sporządzania miejscowych planów w oparciu o jedną uchwałę intencyjną z 2014 r. tego, że wyznaczony w ustaleniach Studium obszar całościowy planu dla terenu PG obejmuje areał ok. 880 ha z czego blisko 475 ha to obszary leśne wymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także okoliczności, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach w opinii z dnia 6 lipca 2016 r. stwierdził brak możliwości zaplanowania zadań w ramach prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej dla tak dużego obszaru objętego wnioskiem o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych objętych planem miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne. Wojewoda wskazał, że przedstawiona argumentacja winna być konkluzją analizy zasadności przystąpienia do planu miejscowego, dokonywanej na podstawie art. 14 ust. 5 u.p.z.p., ewentualnie znaleźć się winna w ocenie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i poprzedzać wniosek o jego zmianę. Nawet jeśli jest zasadna z punktu widzenia polityki przestrzennej gminy i potrzeb przedsiębiorcy górniczego, nie może decydować o działaniach wójta niemających umocowania w obowiązującym prawie.

Działając na podstawie uchwały Rady Gminy Izbicko z dnia 26 kwietnia 2021 r., Nr XXVIII.228.2021, w sprawie wniesienia skargi, Gmina Izbicko reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego Z. S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, a domagając się uchylenia zaskarżonego aktu i zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Izbicko z dnia 22 lutego 2021 r., nr XXV.196.2021, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko - część "B", po upływie 30 dni od dnia doręczenia tej uchwały Wojewodzie Opolskiemu,

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności ww. uchwały pomimo braku istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi, odnośnie do pierwszego zarzutu, strona skarżąca podniosła, że 30-dniowy termin wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. - przewidziany do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, upłynął w dniu 27 marca 2021 r. Jest to termin prawa materialnego wobec czego przepis art. 57 ust. 4 K.p.a. nie ma w tym przypadku zastosowania.

W granicach drugiego zarzutu Gmina odniosła się natomiast do poszczególnych argumentów Wojewody Opolskiego dotyczących stwierdzonych przez niego naruszeń wywodząc, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko - część "B" zasady i tryb sporządzania planu miejscowego w ogóle nie zostały naruszone, a tym bardziej nie zaistniało w tym zakresie jakiekolwiek istotne naruszenie zasad czy trybu sporządzania planu miejscowego. W tym zakresie podnosiła m.in., że zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko - część "A" jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko - część "B" nie wykraczają poza obszar określony w uchwale intencyjnej Rady Gminy Izbicko z dnia 30 czerwca 2014 r., Nr XLV/216/2014, o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko. Stanowią one realizację tej uchwały intencyjnej i prace planistyczne w tym zakresie były realizowane na podstawie oraz w celu wykonania tej uchwały intencyjnej. Nie jest natomiast naruszeniem ani zasad, ani trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sytuacja, w której dochodzi do podziału prac planistycznych na kilka etapów i na podstawie jednej uchwały intencyjnej są następnie uchwalane etapowo miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obejmujące poszczególne części obszaru określonego uchwałą intencyjną. Niesłuszne są zatem wątpliwości organu nadzoru dotyczące prawidłowości przebiegu procedury uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Następnie Gmina powołała również argumenty na podważenie twierdzenia Wojewody o niezgodności ustaleń planu z zapisami Studium. Końcowo zaakcentowała też, że wywody i twierdzenia organu nadzoru są niezrozumiałe i pozostają w oczywistej sprzeczności z wcześniejszymi działaniami tego organu. Jeżeli bowiem organ nadzoru twierdzi, że z uwagi na postanowienia zawarte w rozdziale 8.2 Studium niedopuszczalnym jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swym zakresem tylko część terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód", to powstaje pytanie, dlaczego uprzednio organ nadzoru nie zakwestionował z powodu niezgodności z postanowieniami zawartymi w rozdziale 8.2 Studium uchwały Rady Gminy Izbicko z dnia 12 czerwca 2017 r., Nr XXXI 1.178.2017, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko - część "A", której przedmiotem było również uchwalenie planu miejscowego dla części tylko terenu górniczego, o którym mowa w rozdziale 8.2 Studium i wobec której organ nadzoru nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Nie bez znaczenia dla postępowania i oceny przeprowadzonych czynności w związku ze sporządzeniem planu miejscowego części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko - część "B" jest fakt, że uchwalenie tego planu poprzedziło uchwalenie planu części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko - część "A", a procedury opracowania obu planów były analogiczne.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów Gminy Izbicko podkreślił, że podjęcie uchwały nastąpiło z naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonego w art. 17 u.p.z.p. Wyjaśnił, że w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano szereg czynności organu wykonawczego gminy, które zgodnie z u.p.z.p. winny poprzedzać przyjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a które w analizowanej procedurze nie nastąpiły i których brak mógł rzutować na treść kontrolowanego aktu. Wprawdzie w orzecznictwie przyjmuje się, że tzw. etapowe uchwalanie miejscowych planów co do zasady odpowiada prawu, ale pod warunkiem, że każdy z tych cząstkowych planów został uchwalony z poszanowaniem zasad i trybu określonych w art. 15 i 17 u.p.z.p. Kontrowana uchwała warunku tego jednak nie spełnia. Przedstawioną w skardze argumentacją, strona skarżąca próbuje odwrócić uwagę od istoty problemu, przesuwając punkt ciężkości na rzekome zarzuty organu nadzoru, które nigdy jednak nie zostały postawione: o nierzetelnym sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko, o pominięciu okoliczności, iż teren górniczy "Tarnów Opolski Wschód" położony jest na obszarze trzech gmin. Tak przeprowadzony wywód nie wnosi niczego nowego do sprawy, a przede wszystkim nie udowadnia poprawności trybu uchwalenia kontrolowanej uchwały. Nie można nie uwzględnić tego, że specyfika wiodącego przeznaczenia terenu w kontrolowanej uchwale (teren PG - wydobywanie kopaliny ze złoża) jest taka, że zasadnicze ustalenia planu dla tego przeznaczenia i obszaru – w zakresie dostępności komunikacyjnej, odprowadzenia ścieków (wód kopalnianych), zasad ochrony środowiska, sposobów zagospodarowania nakładu i odpadów - są ściśle powiązane z pozostałym obszarem złoża, który jest objęty ustaleniami innego planu ("część A"), bądź póki co, żadnego ("część C"). Pewnych kwestii związanych z eksploatacją całego złoża nie można rozwiązać w ramach jednego planu, ograniczonego do wyodrębnionego pola tego złoża - jak np. kolejności eksploatacji poszczególnych pól A, B i C. Dostrzega ten problem zresztą sama strona skarżąca, pisząc, że "ustalenia planu dla części "B" nie mogą odnosić się do elementów zlokalizowanych poza granicami uchwalanego planu". Dlatego właśnie lokalny uchwałodawca nałożył w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Izbicko" obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów PG, obejmujących całe złoże wraz z filarami ochronnymi i całym terenem górniczym. Podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda zaznaczył, że fakt niepodważenia trybu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko część "A" na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. nie oznacza, że nie doszło do jego naruszenia. W dalszym ciągu plan ten może podlegać sądowej kontroli, zainicjowanej skargą organu nadzoru, o której mowa w art. 93 ust. 1 u.s.g. Opisany w rozstrzygnięciu nadzorczym tryb sporządzenia i uchwalenia kontrolowanej uchwały nie daje natomiast gwarancji, że cel sporządzenia tego aktu został osiągnięty. Dodatkowo tryb sporządzenia kontrolowanej uchwały narusza podstawowe zasady tworzenia prawa w demokratycznym państwie: kompetencji organów, udziału społecznego, przejrzystości i jasności proceduralnej. W kwestii terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda wskazał natomiast na wyrok Wojewódzkiego Sądu w Opolu z dnia 1 czerwca 2020 r., sygn. akt. II SA/Op 79/20, jako przemawiający za poprawnością działań Wojewody Opolskiego w niniejszej sprawie.

Na rozprawie sądowej w dniu 14 października 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę oraz wnioski w niej zawarte. Wyjaśnił raz jeszcze, że sporna linia (granica) planu znajduje się 200 m od linii kolejowej, natomiast ta część obszaru górniczego, na której będą prowadzone roboty mogące oddziaływać niekorzystnie na wspomnianą linię kolejową, jest znacznie większa. Na pytanie Sądu nie potrafił podać, jaka w rzeczywistości będzie ta odległość oraz powiedzieć dlaczego w spornym planie nie ujęto kwestii oddziaływań na linię kolejową, choć w planach dotyczących całego terenu, a odnoszących się do poszczególnych jego części kwestia ta była badana.

Sąd zobowiązał pełnomocnika do przedłożenia w terminie 14 dni Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Izbicko z 30 marca 2015 r. (część tekstowa i graficzna), koncesji na wydobycie wapieni wydanej przez Marszałka Województwa Opolskiego decyzją z dnia 6 października 2015 r., nr [...], dla L. S.A., załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy Izbicko z dnia 30 czerwca 2014 r., Nr XLV/216/2014, z oznaczeniem granic terenu spornego planu oraz planu uchwalonego uchwałą z dnia 12 czerwca 2017 r., Nr XXXII.178.2017, Rady Gminy Izbicko, a także wyjaśnień dotyczących odległości obszaru górniczego (objętego pracami wydobywczymi) Tarnów Opolski Wschód część A i część B od linii kolejowej B. – W., do czego strona skarżąca została wezwana odrębnym pismem.

W wykonaniu ww. zobowiązania pełnomocnik Gminy Izbicko przedłożył stosowne dokumenty przy piśmie procesowym z dnia 8 listopada 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na podstawie art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Podstawą uchylenie może być zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Sąd może przy tym uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i tylko w części.

W niniejszej sprawie kontrolą sądowoadministracyjną objęte zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 marca 2021 r., nr IN.I.743.15.2021.KM, stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Gminy Izbicko z dnia 22 lutego 2021 r., nr XXV.196.2021, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" w granicach gminy Izbicko - część "B".

Zgodnie z art. 91 ust. 1 przywoływanej już wcześniej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż skarżąca przedłożyła uchwałę Rady Gminy Izbicko z dnia 26 kwietnia 2021 r., stanowiącą podstawę do wniesienia skargi.

Uwzględniając zarzuty skargi, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd dokonał koniecznej oceny w zakresie zbadania, czy akt ten został wydany w 30-dniowym terminie wynikającym z cyt. wyżej art. 91 ust. 1 u.s.g. Dostrzec bowiem należy, że na mocy art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie tego terminu Wojewoda nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku w celu dokonania oceny legalności aktu poddanego jego kontroli może wyłącznie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten ma charakter bezwzględny, a wydanie aktu nadzorczego po upływie terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje jego naruszeniem. Taka też sytuacja, w ocenie Sądu, zaistniała w niniejszej sprawie. Słusznie strona skarżąca podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 91 ust. 1 u.s.g.

Uchwała Rady Gminy Izbicko z dnia 22 lutego 2021 r., nr XXV.196.2021, jak wskazano już we wstępnej części, bezspornie została doręczona Wojewodzie Opolskiemu wraz z dokumentacją planistyczną w dniu 25 lutego 2021 r. (data wpływu do organu nadzoru). Określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego – jak słusznie wskazała strona skarżąca, upływał zatem w dniu 27 marca 2021 r. (sobota). Natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 29 marca 2021 r., co oznacza, że Wojewoda nie zachował ustawowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości podgląd orzecznictwa wyrażony m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Op 514/21 i z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Op 102/22 (dostępne, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że wskazany 30-dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego ma charakter materialnoprawny, a więc jest to termin zawity (prekluzyjny). Istota terminów zawitych polega na tym, że są one nieprzedłużalne i nieprzywracalne. Termin zawity wygasa więc, jeśli upłynie okres czasu, którego on dotyczył. Uchybienie terminowi prawa materialnego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., powoduje skutek w postaci wygaśnięcia prawa organu nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Dostrzec również trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność poglądów dotycząca obliczania 30-dniowego terminu, w jakim organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, jednakże skład orzekający w niniejszej sprawie podziela dominujące w judykaturze stanowisko, że do obliczania terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) zwanej K.p.a.

Tym samym w kontrolowanej sprawie nie miał zastosowania art. 57 § 4 K.p.a., który stanowi, że jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą.

W ocenie Sądu trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przyjęcie poglądu, iż - z mocy art. 91 ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio - mógłby mieć w tym wypadku zastosowanie art. 57 § 4 K.p.a. w istocie rzeczy prowadziłoby do przedłużenia owego 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Powyższe stałoby nie tylko w sprzeczności z pojęciem samej instytucji terminu zawitego, który nie podlega ani przywróceniu, ani żadnemu przedłużeniu, ale prowadziłoby do nieuzasadnionego zastosowania do terminu materialnoprawnego reguł, skonstruowanych dla obliczania wyłącznie terminów procesowych, obowiązujących w postępowaniu jurysdykcyjnym. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zawarte w Rozdziale 10, zatytułowanym "Terminy", w tym art. 57 § 4 K.p.a., dotyczą bowiem jedynie zasad obliczania terminów procesowych, wiążących strony procesowe. Nie regulują natomiast kwestii materialnoprawnych, w tym ustrojowych.

Odpowiedniemu stosowaniu art. 57 K.p.a. przeciwstawia się również konstytucyjnie zagwarantowana samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), a także wyznaczone Konstytucją granice sprawowanego nadzoru (art. 171 Konstytucji RP), które to normy nakazują ścieśniającą interpretację przepisów regulujących stosowanie środków nadzorczych. Poza tym skoro w przypadku niedochowania omawianego 30-dniowego terminu wojewoda - jako organ nadzoru - może zawsze daną uchwałę (zarządzenie) zaskarżyć do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.), to nie powstaje ryzyko, że upływ tego terminu doprowadzi do tego, że w obrocie prawnym pozostanie uchwała sprzeczna z prawem (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 990/21 i powołane tam orzecznictwo; podobnie wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2464/20; z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 911/16; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. I OSK 201/10 i z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 287/16).

Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. do rozstrzygnięcia nadzorczego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Norma art. 91 ust. 1 u.s.g. w sposób samodzielny i kompleksowy reguluje natomiast kwestię orzekania przez organ nadzoru z zachowaniem terminu 30 dni (wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 911/16), a wygaśnięcie kompetencji nadzorczych wojewody po upływie tego terminu wynika wprost z art. 93 ust. 1 u.s.g.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, nie ma podstaw do stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów Kodeksu, w tym art. 57 K.p.a., który reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. Oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej.

W rozpoznawanej sprawie należy zatem stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po terminie, z naruszeniem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g., w zw. z wygaśnięciem uprawnienia Wojewody do jego wydania.

Jeszcze raz podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody uregulowane w u.s.g. są aktami administracyjnymi indywidualnymi, władczymi, o jednostronnym rozstrzygnięciu sprawy indywidualnej. Są one przy tym środkiem nadzoru nad takimi aktami jak uchwały i zarządzenia jednostek samorządu terytorialnego, czyli nadzoru wkraczającego najbardziej w obszar zagwarantowanej konstytucyjnie tym jednostkom samodzielności. Z tego właśnie powodu ustawodawca przewidział, że o nieważności uchwały (zarządzenia) orzeka organ nadzoru jedynie w ściśle określonym terminie. Po jego upływie organ ten traci powyższą kompetencję, co jest zgodne z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 91 ust. 1 u.s.g. W tej sytuacji, skoro w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po terminie, to zachodziła podstawa do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Z tego względu zbędne jest odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi, które dotyczą prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a, w pkt 2 wyroku, Sąd postanowił z kolei o zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).