Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 241/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i ust. 4, art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 2 w zw z art. 27, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 642/16 w sprawie ze skargi J. D. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz J. D. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 642/16, oddalił skargę J. D. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. D. złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 roku w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy [...], wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałami Rady Gminy [...]: nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 14 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania z pominięciem zastosowania prawem przewidzianej procedury podejmowania uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza poprzez niedołączenie do uchwały podjętej w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania Gminy [...] - części graficznej;

- w zakresie przyjętego trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu;

- art. 10 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieprzeprowadzenie zmian w obowiązującym studium uwarunkowań dla gminy [...], pomimo obowiązku zmiany studium wynikającą ze zmiany przepisów u.p.z.p. wprowadzonej ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

- naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do jej zaskarżenia, względnie o oddalenie skargi.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga J. D. wbrew żądaniu organu nie podlega odrzuceniu, lecz merytorycznemu rozpoznaniu. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej: "u.s.g." każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący dopełnił powyższego wymogu. Nadto w niniejszej sprawie bezsporne jest, że jest on właścicielem działki nr [...] w Porąbce gmina [...], znajdującej się na terenie objętym postanowieniami zmienionego planu, a rozwiązania planu wpływają na sposób zagospodarowania tej działki i korzystania z przysługującego prawa własności. Stąd skoro przedmiotowa uchwała wkracza w sferę uprawnień rzeczowych skarżącego do jego nieruchomości, to oznacza, że dotyczy jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarga J. D. podlega oddaleniu, ponieważ zarzuty w niej podniesione są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. W kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia procedury planistycznej poprzez zarzucane naruszenie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 27 u.p.z.p. i nie podjecie czynności przygotowawczych z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Dokonanie wymienionych w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. czynności przygotowawczych oraz ich zakres pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia się jej wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wymienia enumeratywnie składniki dokumentacji prac planistycznych. Nie ma w tym wykazie dokumentów obrazujących wykonanie czynności, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Stąd uznać należy, że sporządzenie analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowanie materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenie niezbędnego zakresu prac planistycznych to czynności materialnotechniczne, nieformalne, dla których brak obowiązku utrwalania na piśmie w ramach dokumentacji planistycznej.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący uchybienia w postaci braku części graficznej w uchwale o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podejmując Uchwałę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie na załączniku graficznym oznaczono obszar zmiany planu. Ponieważ zaskarżona uchwała Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła konsekwencję uchwały [...], i ponieważ dotyczyła tylko części tekstowej planu (usunięcie regulacji o dopuszczeniu do budowy obiektów i urządzeń elektrowni wiatrowych na terenach rolnych), nie było potrzeby dołączania do skarżonej uchwały w sprawie zmiany planu części graficznej, gdyż stanowiłaby ona powtórzenie części graficznej zamieszczonej w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu. Zawarcie w uchwale Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego załącznika graficznego, na którym oznaczono obszar zmiany planu pozwala wyeliminować jakiekolwiek możliwe wątpliwości w zakresie obszaru objętego zmianą.

Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący nie poddania ocenie i głosowaniu uwag, jakie do projektu uchwały zostały złożone w trakcie trwania procedury planistycznej. Uwagi do planu zostały głosowane zgodnie z wymaganą procedurą. Wójt Gminy [...] w Zarządzeniu [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. postanowił o rozpatrzeniu przedmiotowych uwag w sposób wskazany z załączniku do zarządzenia. Procedowanie uchwały dotyczącej zmiany planu odbyło się zaś na dwóch sesjach Rady Gminy [...]. Podczas sesji w dniu [...] sierpnia 2014 r. nie stawiła się osoba sporządzająca zmianę planu, dlatego radni - chcąc uzyskać szczegółowe wyjaśnienia - zdjęli z programu tej sesji kwestię uchwały o zmianie planu, niemniej jednak zostali oni szczegółowo zapoznani z treścią uwag zgłoszonych przez M. J. Podczas kolejnej sesji w dniu [...] września 2014 r. po dalszych obradach radni przyjęli uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym odrębnie głosowano treść uchwały i odrębnie treść załączników. Jeżeli zawierający wykaz nieuwzględnionych uwag załącznik do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie, to radni mają możliwość zapoznania się z treścią uwag i stanowiskiem organu wykonawczego wobec uchwały. Natomiast, jeżeli żaden z radnych uczestniczących w głosowaniu nad projektem planu nie domagał się, by wszystkie, lub niektóre z uwag poddać odrębnemu głosowaniu, to taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowi naruszenia prawa.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu odnośnie naruszenia studium, ponieważ w skardze w zasadzie nie wskazano, dlaczego kwestia możliwości realizacji na terenie gminy obiektów i urządzeń elektrowni wiatrowych miałaby być niezgodna ze studium. To, że zgodnie ze studium, obowiązkiem gminy jest aktywna polityka w zakresie jej rozwoju, wyrażająca się m.in. w tworzeniu warunków dla rozwoju działalności gospodarczej, nie oznacza ze zakaz dla realizacji elektrowni wiatrowych jest niedopuszczalny i ze studium niezgodny. M.in. z racji ogólnikowości, niezasadny jest także zarzut, dotyczący przekroczenia granic władztwa planistycznego przez skarżony organ. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że ograniczenie, dotyczące wyłącznie zakazu realizacji elektrowni wiatrowych, nie narusza istoty prawa własności, pozostaje w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela i jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, co z uwagi na najnowsze badania dotyczące elektrowni wiatrowych, zostało dostrzeżone także przez parlament RP i znalazło odzwierciedlenie w zmianach ustawowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. D., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art 14 ust. 2 i 5 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie przez organ administracji publicznej, a w rezultacie akceptację przez WSA w Krakowie wadliwego procedowania organu i przyjęcie, że w przypadku uchwały w przedmiocie zmiany m.p.z.p. możliwe są odstępstwa od procedury planistycznej wynikające z u.p.z.p., podczas gdy w przypadku aktu prawnego tej rangi nie można zaakceptować jakiegokolwiek odstępstwa;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że Rada Gminy [...] uchwalając zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr [...], w sposób właściwy rozstrzygnęła o rozpatrzeniu uwag do projektu zmiany planu, podczas gdy głosowanie nad uwagami do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęte zostało z naruszeniem przepisów proceduralnych;

3. naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo podjęcia uchwały nr [...] z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie:

a. art. 7 K.p.a. in fine poprzez naruszenie zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

b. art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na jej braki konstrukcyjne, ewentualnie, jeżeli Sąd nie podzieli zarzutu dotyczącego wad konstrukcyjnych – wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i ograniczenia uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności może być ograniczone poprzez zakaz oznaczonego zagospodarowania nieruchomości, objętej takim prawem. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania, jako akt prawa miejscowego, może ograniczyć prawa do gruntu poprzez wprowadzenie sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Wskazać należy, że w przypadku uchwalania planu miejscowego może dochodzić do konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych planem. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Zatem w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Jeżeli okazałoby się, że regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego nie jest niezbędna dla realizacji określonego interesu, z którym jest powiązana (np. interesu publicznego, bezpieczeństwa państwa, wymagań ochrony środowiska), to nawet gdyby przyjąć priorytet tego interesu nad interesem prywatnym właściciela działki objętej planem, nie uzasadniałby ograniczenia praw i wolności jednostki. Skoro ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że z jednej strony - gmina decydując o kształcie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - może w istotny sposób ograniczać prawo własności nieruchomości, a z drugiej - właśnie z tego powodu, jej działania w tej materii muszą podlegać ocenie pod kątem zgodności z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Sądu Wojewódzki uznał, że ograniczenie dotyczące wyłącznie zakazu realizacji elektrowni wiatrowych: "nie narusza istoty prawa własności, pozostaje w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela i jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, co z uwagi na najnowsze badania dotyczące elektrowni wiatrowych, zostało dostrzeżone także przez parlament RP i znalazło odzwierciedlenie w zmianach ustawowych". Analiza stanowiska Sądu Wojewódzkiego prowadzi do wniosku, że Sąd w ogóle nie oceniał, czy Rada Gminy, uchwalając przedmiotową zmianę planu zagospodarowania przestrzennego, wzięła uwagę interes skarżącego. Sąd nie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej uchwały pod kątem przekroczenia władztwa planistycznego. Nie odniósł się do zarzutu, że w istocie rzeczywistą przyczyną zmiany planu jest niechęć w wyrażeniu zgody na realizację inwestycji w postaci elektrowni wiatrowej na działce, której właścicielem skarżący. Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że przedmiotowa zmiana planu zagospodarowani przestrzennego całkowicie pozbawia skarżącego możliwości wydzierżawienia nieruchomości, której jest właścicielem na cel związany z realizacją inwestycji, a przez to pozbawia go możliwości osiągania korzyści majątkowych z umowy dzierżawy działki w celu inwestycyjnym. Dodać należy, że planowana inwestycja uzyskała pozytywne uzgodnienia zarówno Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zaś organ odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, właśnie z uwagi na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki, oceniając legalność podjętej uchwały pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącego, jak i obiektywnego porządku prawnego, dokonał błędnej interpretacji art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie ustalenia dopuszczalnego przeznaczenia terenu, albowiem w żaden sposób nie uwzględnił interesów właściciela nieruchomości, na której dotychczas możliwa była realizacja inwestycji.

Nie jest natomiast zasadny zarzut dotyczący nie poddania ocenie i głosowaniu uwag, jakie do projektu uchwały zostały złożone w trakcie procedury planistycznej. Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że uwagi do planu zostały głosowane zgodnie z wymaganą procedurą. Zgodnie z art. 17 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta rozpatruje uwagi dotyczące projektu planu, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12), wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13), przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (pkt 14). Przyjmuje się, że formą prawną rozpatrzenia uwag przez organ wykonawczy gminy jest zarządzenie. Nie ma przeszkód do wydawania zarządzenia zbiorczego w sprawie uwag uwzględnionych oraz zarządzenia zawierającego listę uwag nieuwzględnionych, które zostają przedstawione radzie gminy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, Warszawa 2015 r., s. 191-192). Uwagi do projektu planu są więc najpierw rozpatrywane przez organ wykonawczy gminy, który może je uwzględnić, zmienić projekt i w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia albo może ich nie uwzględnić i wtedy przedstawia je radzie gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...). Rozstrzygnięcie rady dotyczące rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowi załącznik do uchwały. Z treści zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienia wynika, że skarżący myli te dwa etapy rozstrzygania o uwagach do projektu planu przez Wójta i Radę Gminy, wskazując, iż organ powinien był rozpatrzyć uwagi w formie indywidualnej uchwały. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż z art. 20 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto - stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p. - organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. II OSK 3056/17, z dnia 5 października 2016 r., sygn. II OSK 220/15, z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 3099/14, dostępnie [w:] CBOSA). Powszechną i prawnie dopuszczalną praktyką rad gmin jest rozpatrywanie wszystkich nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uwag do projektu planu na sesji rady, na której uchwalany jest plan miejscowy i wyrażenie stanowiska rady w tym przedmiocie w formie załącznika do uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie uwagi do planu zostały głosowane zgodnie z wymaganą procedurą. Wójt Gminy [...] w zarządzeniu [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. postanowił o rozpatrzeniu przedmiotowych uwag w sposób wskazany z załączniku do zarządzenia. Procedowanie uchwały dotyczącej zmiany planu odbyło się na dwóch sesjach Rady Gminy [...]. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że wniesione uwagi do projektu zmiany m.p.z.p., analizowane były podczas sesji Rady Gminy w dniu [...] sierpnia 2014 r., zaś na kolejnej sesji w dniu [...] sierpnia 2014 r. głosowano nad uchwałą o zmianie m.p.z.p., przy czym odrębnie głosowano treść uchwały i odrębnie treść załączników. Sąd prawidłowo uznał, że skoro żaden z radnych uczestniczących w głosowaniu nad projektem planu nie domagał się, aby wszystkie, lub niektóre z uwag poddać odrębnemu głosowaniu, to taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowi naruszenia prawa.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów procedury administracyjnej. W toku procedury planistycznej nie stosuje się przepisów K.p.a., a wobec tego zarzut naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. nie mógł być uznany za zasadny. Postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 6 K.p.a. Jego przebieg zasadniczo normują przepisy u.p.z.p. i u.s.g. Istotne jest przy tym to, że uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego (zmiany planu), jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotem postępowania w tej materii nie jest, więc orzekanie w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, lecz uchwalenie aktu prawnego powszechnie obowiązującego na terenie gminy.

Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę oceni, czy Rada Gminy uchwalając zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy [...] w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, przekroczyła granice władztwa planistycznego. Zbada, czy organ uchwałodawczy dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącego.

Z tych względów działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.