Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 8/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 15-18
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne
article: art. 32 ust. 1, art 30 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 23, art 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K.z dnia [...]r. nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r, nr [...] Prezydent Miasta K. przyznał A.L. zasiłek rodzinny na dzieci M. L. (w kwocie 64 zł miesięcznie) oraz I.L. (w kwocie 48 zł miesięcznie) na okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r., a także dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na M.L. w kwocie 100 zł jednorazowo we wrześniu 2007r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przyznanie wymienionych świadczeń było efektem spełnienia przez wnioskodawcę warunków określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r Nr z 139, poz. 992 z późn. zm - dalej u.ś.r.)

Decyzją z [...] r., nr [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 3 pkt 23 lit c, art. 3 pkt 24 lit. c, art. 8, art. 32 ust. 1 u.ś.r., § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (dz. U. z 2005 r., Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 163 K.p.a. uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej zasiłku rodzinnego i odmówił A. L. od dnia 1 lipca 2007 r. prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci M. L. oraz I. L.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 18 maja 2009 r., do Biura Świadczeń Rodzinnych w K. wpłynęło zaświadczenie wystawione w dniu 12 maja 2009 r. przez "A" Spółki z o.o., z którego wynikało, że J. L. (żona A.L.) jest zatrudniona w w/w. firmie na czas określony od 1 czerwca 2008 r do 31 sierpnia 2013 r. Następnie w dniu 1 września 2009 r. wpłynęło do Biura zaświadczenie "A" Spółki z o.o. o wysokości wynagrodzenia netto J. L., z pierwszego pełnego przepracowanego miesiąca, w wysokości 1.348,20 zł. Powołując się na wymienione dokumenty, a także informacje zawarte w zaświadczeniu Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji wyliczył, iż dochód rodziny skarżącego w 2006 r. w przeliczeniu na jedną sobą wyniósł 552,49 zł.

Sposób dokonania powyższego obliczenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji w następujący sposób:. 9.841,64 zł (tj. dochód A. L. z 2006 r zgodnie z zaświadczeniem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. z dnia 31 sierpnia 2009 r.) + 8.137,91 zł (tj. dochód żony z 2006 r zgodnie z zaświadczeniem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. z dnia 31 sierpnia 2009 r.) = 17979,55 zł. - 7.638,58 zł (tj. dochód utracony z tytułu zakończenia zatrudnienia J. L. w "A" Spółka z o.o. w okresie od 1 marca 2006r. do 30 września 2007r.) = 10.340,97 zł / 12 miesięcy = 861,75 zł. (miesięczny dochód rodziny w 2006 r). Do miesięcznego dochodu rodziny za 2006 r. doliczono dochód uzyskany J. L. kwocie 1348,20 zł za miesiąc czerwiec 2008 r., z tytułu podjęcia zatrudnienia w "A" Spółce z o.o. na czas określony od 1 czerwca 2008 r do 31 sierpnia 2013 r., tj. . 861, 75 + 1348,20 zł = 2.209,95 zł / 4 (osoby w rodzinie) = 552,49 zł dochodu miesięcznego na osobę w rodzinie.

Prezydent Miasta K. stwierdził, iż obliczony miesięczny dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymywania zasiłku rodzinnego tj. 504 zł na osobę, o kwotę wyższą od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu tj. 48 zł na osobę w rodzinie przysługującemu w okresie, na który jest ustalany. Z uwagi na powyższe organ I instancji stwierdził, iż od dnia 1 lipca 2007 r. nie przysługiwało A.L. świadczenie rodzinne na dzieci M.i I. L., a pobrane po tej dacie świadczenia rodzinne na dzieci stanowią świadczenia nienależnie pobrane.

Pismem z dnia 3 listopada 2009 r. A. L. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. podnosząc, iż jej treść jest dla niego krzywdząca. Dochód jego rodziny w przeliczeniu na jedną osobę miesięcznie przekroczył kryterium jedynie o 49 groszy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Ustęp 3 tego artykułu stanowi natomiast, że w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Zdaniem Kolegium, poza wątpliwością jest, iż dochód osiągnięty w 2006 r. przez rodzinę A. L. w kwocie 552,49 zł przekroczył kryterium dochodowe wynikające z art. 5 ust. 1 (504 zł) jak i z art. 5 ust. 3 (552 zł.) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Skargę na powyższą decyzje wniósł do Wojewódzkiego Sądu w Administracyjnego Poznaniu A. L.i podnosząc w niej, iż zapadłą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu nr [...] uważa za krzywdzącą, bowiem dochód jego rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium dochodowe jedynie o 49 gr.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, przytaczając wyliczenia dokonane przez Prezydenta Miasta K. w decyzji z dnia [...] r., z których wynika, ze dochód na osobę w rodzinie wyniósł w 552, 49 zł. i przekroczył kryterium o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 3 u.ś.r. Kolegium podniosło nadto, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości odstąpienia od zasady przyznawania zasiłków w przypadku, nawet minimalnego przekroczenie kryterium dochodowego jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Odnosząc się do jedynego argumentu podniesionego w skardze podzielić bowiem należy stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości uznaniowego przyznawania zasiłków rodzinnych w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego i to niezależnie od skali tego przekroczenia.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza określonych w tych przepisach kwot, a jedyny wyjątek od tej zasady określa ust. 3 tegoż przepisu stanowiący, iż w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, zasiłek ten przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Analiza przytoczonych powyżej regulacji pozwala na stwierdzenie, iż ustawodawca nie pozostawił organowi orzekającemu w przedmiocie zasiłku rodzinnego jakiegokolwiek marginesu swobody uznania, uzależniając prawo do zasiłku rodzinnego wyłącznie od spełnienia określonych w ustawie kryteriów dochodowych, a każde przekroczenie określonej w ustawie wartości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, niezależnie od wielkości tego przekroczenia, skutkuje ex lege utratą prawa do zasiłku rodzinnego, bez jakiejkolwiek uznaniowości, czy też kierowania się zasadami słuszności po stronie organów administracji orzekających w przedmiocie zasiłku rodzinnego.

Pomimo oczywistej bezzasadności argumentacji podniesionej skardze zaskarżona decyzja, oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie mogą się ostać jako wydane z naruszeniem prawa.

Zauważyć bowiem należy, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej; p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czy też poprawnością przywołanej w skardze argumentacji.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta K. zapadły z naruszeniem art. 32 ust. 1 u.ś.r. polegającym na wadliwym jego zastosowaniu.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

Z treści art. 32 ust. 1 ustawy wynika, iż zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, nastąpić może w trzech różnych przypadkach, to jest gdy organ alternatywnie (na co wskazuje użycie w treści przepisu spójnika albo) wykaże, iż:

- uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych,

- członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

- osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, każda z trzech z wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy przesłanek stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Przyjąć należy, iż zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są rozłączne, ten sam stan faktyczny nie powinien być zatem kwalifikowany jako wypełniający jednocześnie dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji, stosowanych zamiennie według wyboru organu wydającego decyzję. Podstawa uchylenia przez organ decyzji winna bowiem wynikać z przepisu prawa a nie woli organu.

Za taką wykładnią art. 32 ust. 1 ustawy przemawia charakter i cel tego unormowania. W przepisie tym uregulowano szczególny tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo.

Instytucja uchylenia i zmiany decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo, unormowana jest w Rozdziale 13 w art. 155 k.p.a., zgodnie z którym, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Decyzje administracyjne tworzące dla stron prawa nabyte korzystają, co do zasady, ze szczególnie gwarantowanej trwałości, przez uzależnienie dopuszczalności ich wzruszenia od zgody stron korzystających z praw nabytych. Art. 163 k.p.a. przewiduje możliwość stosowania innych zasad wzruszania takich decyzji niż przyjęte w k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Nabycie praw na podstawie decyzji oznacza wystąpienie przysporzenia na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej. Decyzja przyznająca stronie świadczenie jest decyzją konstytutywną tworząca określony stan prawny. Uchylenie lub zamiana decyzji, na mocy której strona nabyła prawo prowadzi do pozbawienia strony tego prawa, ma ono zatem również charakter konstytutywny.

Uchylenie lub zmiana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana ukształtowanego decyzją stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji winny zatem prowadzić do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji, gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem dwie pierwsze przesłanki przepisu wskazane w art. 32 ust. 1 u.ś.r. uzasadniają wyłącznie zmianę lub uchylenie decyzji od daty jej wydania i ukształtowanie w ten sposób na przyszłość nowego zakresu uprawnień strony. Natomiast uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia, nastąpić może wyłącznie na podstawie trzeciej przesłanki, jaką jest instytucja świadczenia nienależnego, podlegającego zwrotowi. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innych przypadkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 535/08, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1208/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 r., sygn. II SA/Bd 130/10 - wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Za szczególnie znamienny uznać należy pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu pierwszego z przywołanych wyżej orzeczeń, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Instytucja świadczenia nienależnego uregulowana jest w art. 30 u.ś.r. Przepis ten w ust. 1 stanowi, iż osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, zaś w ust. 2 definiuje pojęcie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, wskazując, że za takowe uważa się:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

Dokonując wykładni art. 32 st. 1 u.ś.r. w powiązaniu z art. 30 tej samej ustawy uznać należy, iż w części w jakiej art. 32 ust. 1 dotyczy przesłanki nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego organ orzekając na podstawie art. 32 ust. 1 musi dysponować ostateczną decyzją w sprawie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, w postępowaniu prowadzonym na podstawie nart. 31 ust. 1 organ nie bada bowiem przesłanek z art. 30 ust.2 , ale opiera się na wiążącej go decyzji orzekającej zwrot (analogicznie w A. Korcz Maciejko, W. Maciejko Świadczenia rodzinne. Komentarz. wyd. C.H. Beck Warszawa 2009, teza 5 do art. 32, s. 491).

Za przyjęciem takiej wykładni przemawia spójność uregulowania art. 32 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r.. Uchylenie decyzji z art. 32 ust. 1 ustawy z mocą wsteczną może następować wyłącznie w zakresie , w jakim świadczenia podlegają zwrotowi, a jeżeli nakaz zwrotu świadczeń nie4należnych nie może być orzeczony z uwagi na brak przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1, to brak jest podstaw wyeliminowania decyzji przyznającej prawo.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, faktycznemu opiekunowi dziecka oraz osobie uczącej się (art. 4 ust. 2 ustawy), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł.

Ustalenie dochodu rodziny wymaga zastosowania reguł określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne(Dz.U. Nr 105 poz. 881 z 2005 r. ze zm. - dalej rozporządzenie z 2 czerwca 2005 r.). Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzających okres zasiłkowy. Dochód oznacza między innymi przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy). Dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlega korektom w związku ze zdarzeniami, jakie miały miejsce w tym roku oraz później (do czasu złożenia wniosku). Zdarzenia te mogą powodować pomniejszenie albo powiększenie ustalonego dochodu rodziny. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostającej pod opieką opiekuna prawnego, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód (art. 5 ust. 4a ustawy).

Utrata dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych następuje w przypadku utraty przez członka rodziny dotychczasowych, regularnych wpływów finansowych. Może być to spowodowane w szczególności utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 ustawy). Powiększenie ustalonego dochodu rodziny (uzyskanie dochodu) powoduje natomiast m.in. uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 24 ustawy).

Uregulowanie szczegółowych kwestii dotyczących ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych ustawodawca przekazał ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 23 ust. 5 ustawy). Określono je w § 15-18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r.

Zgodnie z § 17 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia, w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu, a prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego pełnego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Jednakże nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (§ 17 ust. 2 rozporządzenia).

Natomiast w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu (§ 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia).

Nadto w § 15 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. określona została - w sposób specyficzny dla świadczeń rodzinnych - metoda obliczania pomniejszającej dochód członka rodziny składki na ubezpieczenie zdrowotne

Istotne dopełnienie przytoczonych przepisów prawnych stanowią normy zawarte w art. 25 ust. 1 ustawy: W przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Ust. 3: Osoby otrzymujące świadczenia rodzinne, instytucje publiczne i organizacje pozarządowe są obowiązane do udzielania, na żądanie organu właściwego, wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Z powyższych unormowań wynika obowiązek organów uwzględniania zmian w sytuacji dochodowej rodziny, powstałych na skutek utraty bądź uzyskania dochodu. Przy czym, także w związku z wcześniej przytoczonymi przepisami ustawy, uprawniony jest wniosek, iż dokonania korekt dochodu ustawodawca nie uzależnił od czasu wystąpienia utraty czy uzyskania dochodu. Skoro przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokości tego parametru, stanowiącego kryterium uzyskania prawa podmiotowego do świadczenia, ustalać nie uwzględniając rzeczywistej (realnej) wysokości dochodu. Zatem, dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlega korektom w związku ze zdarzeniami, jakie miały miejsce do końca okresu zasiłkowego.

Z powyższego, w stosunku do sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania, należy wyciągnąć wniosek, iż ustalenie w toku postępowania dowodowego "utraty dochodu" oraz "uzyskania dochodu", w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przywołanego rozporządzenia ma znaczenie zasadnicze i dlatego ustalenia w tym zakresie powinny być przeprowadzone w sposób staranny i przejrzysty, ze wskazaniem kiedy utrata i uzyskanie dochodu nastąpiły, na skutek jakich zdarzeń, w jakiej wysokości dochód utracono bądź uzyskano, wreszcie jaki miało to wpływ na dochód rodziny, a w konsekwencji na prawo do świadczenia. Uzasadnienie decyzji winno nadto zawierać szczegółowe przedstawienie obliczeń poczynionych przez organ wraz ze wskazaniem sposobu ich dokonania. Powyższe wymogi co do sposobu procedowania, jak i treści uzasadnienia decyzji wyprowadzić można wprost z art. 7, 8 i 11 k.p.a. i co za tym idzie tylko taki sposób postępowania organu uznać należy za prawidłowe stosowanie prawa.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy dotyczącej zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2007/2008, należy wskazać, iż z bardzo lakonicznego uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z [...] r., nr [...] wynika, iż organ ten procedował bez znajomości sprawy i zapoznania się z jej aktami, na co wskazuje chociażby stwierdzenie, iż bezsprzecznym jest w ocenie Kolegium, iż dochód osiągnięty w 2006 r. przez omawianą rodzinę wyniósł 552,49 zł,, a więc przekroczył kryterium dochodowe wynikające z ustawy w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania był nie dochód rodziny osiągnięty w roku 2006 r., który jakichkolwiek wątpliwości nie budził, lecz zmiany tego dochodu zaistniałe w okresie zasiłkowym 2007/2008, związane, z utratą w październiku 2007 r., a następnie uzyskaniem w czerwcu 2008 r. dochodu przez małżonkę strony J.L.

Również utrzymaną w mocy decyzję organu I instancji uznać należy za wadliwą z przyczyn proceduralnych. Sposób wyliczenia dochodu rodziny Skarżącego jest bowiem nieczytelny i sprzeczny z przepisami u.ś.r. oraz rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. zaś dane liczbowe wpisane w uzasadnieniu decyzji z powołaniem się na zaświadczenie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. nie znajdują odzwierciedlenia w tym dokumencie.

W szczególności w decyzji z dnia 9 października 2009 r., organ I instancji podaje finalne kwoty obliczeń, nie wskazując skąd się wzięły poszczególne wielkości, w tym przede wszystkim dochodu skarżącego z 2006 r., dochodu żony skarżącego w roku 2006 r., dochodu utraconego żony skarżącego z tytułu ustania zatrudnienia w Spółce z o.o. "A". Powyższe jest o tyle znamienne, dla sposobu procedowania w sprawie, iż przyjęte przez organ kwoty dochodów skarżącego i jego żony w roku 2006 nie przystają zarówno do zaświadczenia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r., jak również do znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń z 5 czerwca 2007 r. (k. 84 i 85 akt organu I instancji). W aktach sprawy brak przy tym jakiegokolwiek wskazania, w jaki sposób wielkości te zostały obliczone - poza zupełnie nieczytelnymi i nie wiadomo przez kogo sporządzonymi adnotacjami na zaświadczeniu z dnia [...] r. oraz również nieczytelnymi, pełnymi skreśleń i poprawek zapiskami na k. 15 akt administracyjnych I instancji.

Analogicznie z akt sprawy nie wynika w jaki sposób obliczona została kwota 7638,58 zł dochodu utraconego z tytułu ustania zatrudnienia J. L. w "A" Sp. z o.o. Przyjęcie takiej kwoty jest przy tym o tyle niezrozumiałe, iż zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu.

Wszystko to powoduje, iż decyzja organu I instancji jak i w pełni aprobująca ją decyzja organu odwoławczego nie są w zrozumiałe zarówno dla adresata, jak i sądu, a co za tym idzie uniemożliwia kontrolę sądową decyzji.

Niezależnie od powyższych uwag dotyczących niejasnego sposobu ustalenia przez organ wielkości kwot stanowiących podstawę obliczeń za oczywiście wadliwy i sprzeczny z przepisami w/w rozrządzenia uznać należy zaprezentowany w uzasadnieniu sposób przeprowadzenia wyliczeń polegający na odjęciu od globalnej sumy dochodów członków rodziny w roku 2006 globalnej wielkości dochodu utraconego, podczas gdy prawodawca w sytuacji takowej nakazuje w przywołanym powyżej przepisie rozporządzenia (§ 17 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r.), czynić obliczenia w oparciu o dochód rodziny (czyli zgodnie z definicją ustawową przeciętny miesięczny dochód członków rodziny) i przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż organ winien w pierwszym rzędzie poprawnie ustalić przeciętny miesięczny dochód członków rodziny w roku 2006 (z uwzględnieniem § 15 ust. 2 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r.), a następnie odjąć od niego przeciętny miesięczny dochód utracony, którą to wielkość należało obliczyć w oparciu o wysokość dochodów uzyskanych przez J. L. w roku 2007 z tytułu pracy w Spółce z o.o. "A" podzieloną przez ilość miesięcy zatrudnienia.

Dopiero do tak ustalonego dochodu rodziny uwzględniającego utratę dochodu przez J. L. należało dodać dochód uzyskany w za czerwiec 2008 r. i w oparciu o tak uzyskaną wartość obliczyć dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, celem zweryfikowania czy w lipcu 2008 r. w sytuacji dochodowej rodziny Skarżącego zaistniała zmiana skutkująca utratą uprawnienia do uzyskiwania zasiłku rodzinnego.

Obliczeń takowych nie może przeprowadzić Sąd, albowiem sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dopiero po poprawnym ustaleniu ewentualnej zmiany sytuacji dochodowej rodziny A. L. organ administracji winien zbadać, czy pobrane przez niego świadczenia mogą zostać zakwalifikowane jako świadczenia pobrane niezależnie i w przypadku pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie na podstawie art. 30 ust. 1 u.ś.r. wydać orzeczenie ustalające wysokość należności podlegających zwrotowi, a nie decyzję uchylająca decyzję ostateczną na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia, sygn. II SA/Bd 130/10 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przy ocenie czy świadczenie rodzinne pobrane przez A.L. uznane być może w jakimkolwiek zakresie za świadczenie pobrane nienależnie istotne znaczenie będą miały nie tylko elementy związane ze zmianą sytuacji dochodowej jego rodziny, lecz również elementy podmiotowe powiązane ze stanem jego świadomości odnośnie tych zmian i ich wpływu na prawo doświadczeń rodzinnych. Z treści art.30 ust.1 i ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika bowiem, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 826/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pamiętać nadto trzeba, iż art. 30 ust. 2 pkt 1 in fine u.ś.r. jako warunek uznania świadczeń za pobrane nienależnie wymienia pouczenie osoby pobierającej o braku prawa do ich pobierania. Wykładnia art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 25 u.ś.r. wskazuje, że warunkiem niezbędnym uznania świadczenia wypłaconego za pobrane nienależnie jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, że uprawnienie do jego utrzymywania ustało. Jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. IV SA/Po 331/08 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) obowiązek zwrotu świadczenia z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. ma charakter następczy i uzależniony jest od tego czy strona była należycie pouczono o przesłankach, które w sposób negatywny warunkują pobieranie przyznanych świadczeń. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela także wyrażony w przywołanym orzeczeniu pogląd, iż pouczenie adresowane do strony winno być czytelne, jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. Analogiczny, trafny pogląd prawny wyrażony został także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Go 759/07, gdzie wskazano, że pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia, oraz że pouczenie powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji, przy czym stanowisko to zostało w całości zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2009 r., sygn. I OSK 593/08 (oba publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wobec konstytutywnego charakteru prawidłowego pouczenia strony o braku prawa do pobierania świadczenia również ta okoliczność winna zostać w sposób precyzyjny wykazana i wyartykułowana w uzasadnieniu decyzji uznającej dane świadczenie za pobrane nienależnie, czego zabrakło w decyzji Prezydenta Miasta K.z dnia [...] r., w której uzasadnieniu organ ograniczył się jedynie do prostego stwierdzenia, iż świadczenia pobrane przez A. L. od 1 lipca 2008 r. stanowią świadczenia nienależnie pobrane, jak i w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, gdzie okoliczność ta została w ogóle pominięta. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest zaś pogląd, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 k.p.a. Art. 107 k.p.a określa bowiem podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać decyzja. Poczynienie w tej sprawie odpowiednich ustaleń przez organy administracji jest przy tym niezbędne w świetle pisma strony z dnia 6 listopada 2009 r. znajdującego się w aktach SKO [...], stanowiącego odwołanie od innej decyzji Prezydenta Miasta K. (wydanej w wyniku wznowienia postępowania decyzji z dnia 30 października 2009 r., odmawiającej przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego), w którym to piśmie A. L. expressis verbis podniósł okoliczność brak świadomości obowiązku zgłoszenia podjęcia przez żonę zatrudnienia w "A" Sp. z o.o. i uzyskania z tego tytułu dochodu w sytuacji gdy J. L. w zakładzie tym pracuje od 2004 r. i nadal.

Stąd Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta K. winien - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zastosować się do wytycznych Sądu zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

O wykonalności zaskarżonej decyzji (punkt II sentencji wyroku) orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.

/-/ T. Świstak E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska

Za nieobecnego sędziego korzystającego

z urlopu uzasadnienie podpisał sędzia

/-/ T. Świstak