Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 298/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 105 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 32 ust 4a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 31 grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją nr [...] z 13 lutego 2019 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego obejmującego: budowę budynku garażowego wg indywidualnego projektu architektoniczno-budowlanego o powierzchni użytkowej 13,21 m2, powierzchni zabudowy 17,38 m2, kubaturze 45,42 m3 do realizacji na działkach nr ewid. [...], [...] w P., gm. P..

Postanowieniem z 5 marca 2019 r., znak: [...] sprostowano w ww. decyzji oczywistą omyłkę polegającą na niewymienieniu w obszarze oddziaływania działek inwestycyjnych.

Decyzję doręczono inwestorowi i stronom postępowania, których nieruchomości znajdowały się w obszarze oddziaływania zamierzenia: L. W., B. W. i B. K..

B. W. i L. W. wnieśli od powyższej decyzji wspólne odwołanie, w którym podnieśli, że: przedmiotowy teren nie powinien być zabudowany; projektowany budynek nie może być budowany na sieci ciepłowniczej z węzłem cieplnym; w projekcie są dwa garaże, co jest niezgodne z decyzją; niekorzystne oddziaływanie obiektu obejmować będzie tereny sąsiadujące.

Wojewoda decyzją z 31 grudnia 2019 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a." i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej "P.b.", uchylił zaskarżoną decyzję I instancji w całości i umorzył postępowanie organu l instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego do Wojewody wpłynęło drogą elektroniczną pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 14 sierpnia 2019 r., z którego wynika, że roboty budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji zostały rozpoczęte.

PINB w P. postanowieniem z 13 sierpnia 2019 r. znak: [...], zawiadomił strony o wszczęciu 9 sierpnia 2019 r. z urzędu postępowania administracyjnego znak: [...] w sprawie wykonywanych robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowego usytuowanego na działkach nr ewid. [...] oraz [...] w miejscowości P. na podstawie nieostatecznej, niewykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja w odwołaniu) oraz w sposób istotnie odbiegający od przepisów K.p.a. Kolejno PINB w P. postanowieniem z 14 sierpnia 2019 r. znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z powołaną wyżej inwestycją. Następnie PINB w P. decyzją nr [...] z 14 października 2019 r. znak: [...] nakazał zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych do czasu otrzymania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od Starosty [...].

Równocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając jako organ odwoławczy, postanowieniem nr [...] z 15 października 2019 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB w P. z 14 sierpnia 2019 r. znak: [...], o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nakazał inwestorowi M. K. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i zabezpieczyć budowę przed dostępem osób trzecich oraz zniszczeniem spowodowanym działaniem warunków atmosferycznych.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją zostały rozpoczęte.

Następnie w toku postępowania odwoławczego do Wojewody zostało przesłane przez Starostę P. przy piśmie z 19 sierpnia 2019 r. odwołanie Firma A w P. z 5 sierpnia 2019 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda postanowieniem z 29 października 2019r., znak: [...], przywrócił temu podmiotowi termin do wniesienia odwołania, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu tego postanowienia.

W uzasadnieniu odwołania "[...]" Sp. z o.o. podniosła m.in., że Gmina P. 1 kwietnia 1998 r. aktem notarialnym (Rep. A Nr [...]) przekazała tworzonemu Przedsiębiorstwu w formie aportu składniki majątkowe, w skład których wchodziły m.in. umieszczone w latach 80-tych ubiegłego stulecia na działkach nr ewid. [...] i [...] budowle energetyczne (komora rozdzielczo-kontrolna oraz rurociąg ciepłowniczy) służące dostawie energii cieplnej do wielorodzinnych budynków mieszkalnych osiedla [...], przedszkola samorządowego przy ul. [...] oraz innych odbiorców.

[...]" Sp. z o.o. zarzuciła, że pominięcie w postępowaniu właściciela oraz użytkownika urządzeń energetycznych stanowi istotną wadę prowadzonego postępowania, a wzniesiony obiekt utrudni lub uniemożliwi dostęp służbom technicznym do urządzeń energetycznych.

Kolejno Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4a P.b. nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 P.b.

Z kolei stosownie do art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Pb.

Art. 130 K.p.a. określa natomiast wpływ odwołania na wykonanie decyzji, i stanowi:

§ 1. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu.

§ 2. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.

§ 3. Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy:

decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108);

decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.

§ 4. Decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania.

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę stan faktyczno-prawny przedmiotowej sprawy, Wojewoda stwierdził, że zachodzą okoliczności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 32 ust. 4a P.b., ponieważ inwestor rozpoczął roboty budowlane nie posiadając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w całości, a postępowanie organu l instancji z wniosku o pozwolenie na budowę podlega umorzeniu, ponieważ stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Na poparcie ww. stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 800/18, w którym sąd wskazał, że pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń, tym samym postępowanie w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, które chociażby w części zostały już wykonane, (w świetle art. 32 ust. 4a P.b.) należy uznać za bezprzedmiotowe i w związku z tym podlegające umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Końcowo organ wyjaśnił, że umorzenie postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej l instancji nie oznacza zakończenia sprawy rozpoczętej budowy. Sprawa ta dalej będzie prowadzona przez właściwy organ nadzoru budowlanego l instancji, tj. PINB w P., do którego należy kierować wszelkie uwagi i wnioski w tej sprawie.

M. K. wniósł na powyższą decyzję Wojewody z 31 grudnia 2019 r. znak [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a P.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie mógł rozpocząć robót budowlanych posiadając ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Skarżący zarzucił również inne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 28 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że Firma A jest stroną postępowania, gdy nie posiada ono ani nigdy nie posiadało jakiegokolwiek tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości skarżącego przy ul. [...], oznaczonej nr [...] oraz [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], w szczególności aby nieruchomość była obciążona służebnością przesyłu, ani żadną inną odpowiadającą jej treścią służebnością.

b) art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy co do meritum, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

c) art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w tym przez stwierdzenie, że zachodzą przesłanki do uznania Firma A za stronę postępowania;

d) art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy;

e) art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 K.p.a., poprzez błędne zastosowanie i wydanie decyzji umarzającej postępowanie organu I instancji, w sytuacji gdy całokształt okoliczności sprawy uzasadniał zastosowanie art. 138 § 1 K.p.a. i tym samym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że przed Sądem Rejonowym dla K. - N. H. w K., Wydział I Cywilny, sygn. akt: I C [...] toczy się postępowanie sądowe z pozwu M. K. i B. K. o nakazanie spółce pod firmą Firma A z siedzibą w P. przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zakazanie dalszych naruszeń prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej nr [...] oraz [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], w ten sposób, aby zobowiązać pozwaną do usunięcia z wymienionej wyżej nieruchomości urządzeń sieci ciepłowniczej, które naruszają realizację przysługującemu powodom prawa własności. Skarżący podniósł, że pozwana spółka w żadnym miejscu nie przedstawiła dowodu na okoliczność, iż posiada jakikolwiek tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, w szczególności, aby nieruchomość była obciążona służebnością przesyłu, ani żadną inną odpowiadającą jej treścią. Załączone do odpowiedzi na pozew dokumenty w żaden sposób nie wskazują, iż w dacie posadowienia urządzeń na nieruchomości, pozwana lub jej poprzednicy prawni byli właścicielami ww. działek bądź posiadali zgodę dotychczasowych właścicieli na ingerencję w prawo własności gruntu. W szczególności nie potwierdza tego załączona do odpowiedzi umowa zamiany z 16 września 2003 r. rep. A. nr [...], gdyż dotyczy ona wyłącznie działki oznaczonej pierwotnie nr [...] (podzielonej następnie na działkę nr [...] oraz [...]), nie zaś działki nr [...], na której znajduje się większa część infrastruktury przesyłowej. Jednocześnie skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom pozwanej, tytułu prawnego jej poprzedników do działki nr [...] nie można domniemywać ze względu na dużą skalę prowadzonej inwestycji mieszkaniowej. Owszem, inwestor zgodnie z ówczesnymi przepisami winien posiadać tytuł prawny do nieruchomości na których przeprowadzał przedsięwzięcie, lecz nigdy takiego tytułu nie uzyskał. Strona pozwana nie wykazała również, by posiadała zgodę ówczesnych właścicieli nieruchomości. Twierdzenia pozwanej w tym zakresie są zatem bezpodstawne, co potwierdza, że przeprowadzenie infrastruktury przesyłowej przez przedmiotową nieruchomość nastąpiło niezgodnie z prawem.

Końcowo skarżący podniósł, że brak jest w sprawie podstaw do uznania, że działka nr [...] oraz [...] nie powinna być zabudowana z uwagi na sieć ciepłowniczą z węzłem cieplnym, a inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływać na tereny sąsiadujące, tj. nieruchomość należącą do B. i L. W..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody z 31 grudnia 2019 r. znak [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. uchylono decyzję I instancji w całości i umorzono postępowanie l instancji.

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Została wydana przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu, a zatem - zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., przy czym treść uzasadnienia decyzji świadczy o wykonaniu przez organ I instancji nałożonych nań obowiązków. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie przesłanek możliwości wydania pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Powołane w zaskarżonej decyzji ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach z dokumentów. W ramach przeprowadzanej sądowej kontroli wydanej w sprawie decyzji nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Na wstępie należy podkreślić, że w sprawie bezsporne jest i wynika też z akt sprawy, że decyzja Starosty [...] nr [...] z 13 lutego 2019 r., znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącemu pozwolenia na przedmiotową budowę, została skutecznie zaskarżona odwołaniem przez B. W. i L. W.. Decyzja ta została doręczona L. W. 21 lutego 2019 r., B. W. 15 lutego 2019 r. Odwołanie zostało natomiast wniesione 28 lutego 2019 r., a zatem z zachowaniem 14 dniowego terminu. Decyzji tej nie nadano także rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie wystąpiły w sprawie również okoliczności, o których mowa w art. 130 § 4 K.p.a., bowiem decyzja nie jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, a strony nie zrzekły się prawa do wniesienia odwołania.

Zatem, wbrew stanowisku skargi, decyzja organu I instancji, jako nieostateczna, zgodnie z art. 130 § 2 K.p.a. nie podlegała wykonaniu.

Nie jest również sporne, że inwestor rozpoczął proces inwestycyjny w lipcu 2019 r.

Prawidłowości swojego działania, a zatem i wadliwości zaskarżonej decyzji, skarżący upatruje jedynie w domniemanej ostateczności, czy też wykonalności decyzji I instancji z 13 lutego 2019 r.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, art. 32 ust. 4a P.b. określa negatywną przesłankę udzielenia pozwolenia na budowę, którą stanowi rozpoczęcie robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, tj. rozpoczęcie robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor nie uzyskał jeszcze ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołany przepis nie daje jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób ma się zakończyć w tym przypadku postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

W wyroku z 1 lutego 2007 r., sygn. II OSK 279/06, LEX nr 339393, NSA wyraził pogląd, że w przypadku stwierdzenia wymienionych w przepisie art. 32 ust. 4a okoliczności, organ powinien odmówić wydania pozwolenia na budowę. Wystąpienie określonej w tym przepisie negatywnej przesłanki nie czyni bezprzedmiotowym wszczętego wnioskiem inwestora postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a jedynie stanowi o braku podstaw do jego uwzględnienia, czyniąc koniecznym wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Jednak tego odosobnionego stanowiska Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela. Argumentami za przyjęciem przeciwnej koncepcji, tj. koncepcji umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., są: po pierwsze, użycie przez ustawodawcę sformułowania "nie wydaje się pozwolenia na budowę", nie zaś "wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę", tak jak to ustawodawca uczynił w art. 35 ust. 3 i ust. 5 P.b. Po drugie, zamieszczenie przedmiotowej regulacji w art. 32, nie zaś w art. 35 P.b., w którym wskazane zostały przesłanki odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (tak m.in. wyrok NSA z 31 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 244/05, LEX nr 210077).

Ponadto, skoro w myśl art. 35 ust. 4 P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 32 ust. 4 P.b. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to należy przyjąć, że rozpoczęcie robót budowlanych, o którym mowa w art. 32 ust. 4a P.b., znalazło się poza katalogiem przesłanek wydania decyzji merytorycznej, tj. odmownej (J. Dessoulavy-Śliwiński (w:) Prawo budowlane..., red. Z. Niewiadomski, s. 419).

Pogląd, że przystąpienie do robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzi do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., wyrażany był na długo przed dodaniem ust. 4a do art. 35 P.b. (por. m.in. wyrok SN z 12 marca 1993 r., sygn. III ARN 2/93, LEX nr 375905).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy, na podstawie decyzji PINB w P. nr [...] z 14 października 2019 r. i postanowienia MWINB nr [...] z 15 października 2019 r., prawidłowo ustalił, że inwestor rozpoczął roboty budowlane, o których mowa w decyzji Starosty [...] nr [...] z 13 lutego 2019 r., to jest budowę budynku garażowego wg indywidualnego projektu architektoniczno-budowlanego na działkach nr ewid. [...], [...] w P., gm. P..

W uzasadnieniu zalegającej w aktach decyzji PINB w P. nr [...] z 14 października 2019 r., a także postanowienia MWINB nr [...] z 15 października 2019 r., wskazano, że pracownicy PINB dwukrotnie dokonali kontroli prowadzonych robót na działkach nr ewid. [...], [...] w dniach 29 lipca 2019 r. i 9 sierpnia 2019 r. w obecności inwestora. Z ustaleń ww. kontroli jednoznacznie wynika, że inwestor na podstawie nieostatecznej (zaskarżonej odwołaniem) decyzji, zrealizował budynek o wymiarach 3 x 5,45 m, o konstrukcji murowanej z bloczków ceramicznych typu porotherm o gr. 25 cm, posadowiony na betonowym fundamencie, parterowy, zwieńczony dachem jednospadowym o wysokości od 2,55 do 3,81 m, do etapu wykonania ścian oraz drewnianej więźby dachowej, bez pokrycia dachowego, wylewek i bramy garażowej. Ustalenia poparto dokumentacją fotograficzną. PINB stwierdził również, że Starostwo powiatowe w P. wydało inwestorowi 11 lipca 2019 r. dziennik budowy nr [...], a inwestor dokonał zgłoszenia rozpoczęcia budowy.

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie niniejszej zaistniała negatywna przesłanka wydania pozwolenia na budowę, skutkująca bezprzedmiotowością postępowania i koniecznością umorzenia postępowania I instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a P.b. Pozwolenie na budowę może bowiem dotyczyć wyłącznie zamierzeń przyszłych. Decyzja o pozwoleniu na budowę, także w drugiej instancji, nie służy legalizacji przedwcześnie rozpoczętych robót budowlanych. Może być wydana przed rozpoczęciem inwestycji, a nie w jej trakcie, czy po zakończeniu.

Natomiast gdy budowa została rozpoczęta, pomimo że pozwolenie na budowę nie było aktem ostatecznym, to w grę może wchodzić wyłącznie pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, o jakim mowa w art. 51 ust. 4 P.b. Dlatego jeżeli organ stwierdzi, iż w toku postępowania inwestor naruszył przepis art. 28 ust. 1 P.b., to nie może wydać pozwolenia na budowę, ponieważ zabrania mu tego przepis art. 32 ust. 4a P.b. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 września 2016 r., sygn. II SA/Rz 1680/15, LEX nr 2130307).

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób rzetelny ustalił, że inwestycja została w znacznym stopniu zrealizowana (aż do etapu więźby dachowej). Okoliczności wynikające z kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB, o których mowa w ww. decyzji PINB i postanowieniu MWINB, są opisane w uzasadnieniach ww. aktów, które organ odwoławczy włączył do akt niniejszego postępowania. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe (w tym postanowienia i decyzje) sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Tego typu dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w K.p.a., ma szczególną moc dowodową w postępowaniu administracyjnym. Sprowadza się to do przyjęcia dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych. W konsekwencji organ w niniejszej sprawie nie mógł odrzucić - bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktów stwierdzonych w dokumentach urzędowych. Co więcej organ nie może pominąć okoliczności wynikających z dokumentu urzędowego, jeżeli są one istotne w sprawie. Nie może ich kwestionować bez uprzedniego wzruszenia domniemania wynikającego z art. 76 § 1 K.p.a.

Należy raz jeszcze podkreślić, że skarżący nie kwestionował faktu rozpoczęcia inwestycji, a koncentrował się na podnoszeniu legitymowania się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Trzeba wskazać, że ze wskazanych powyżej powodów, Sąd nie mógł w niniejszej sprawie odnosić się do merytorycznych kwestii związanych z pozwoleniem na budowę przedmiotowej inwestycji.

Dlatego też podnoszone przez strony i skarżącego takie kwestie jak:

- czy przedmiotowy teren powinien, czy nie, być zabudowany ze względu na sieć ciepłowniczą z węzłem cieplnym;

- zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy;

- ewentualne niekorzystne oddziaływanie obiektu obejmujące tereny sąsiadujące;

- prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania, w tym uwzględnienie Firma A w P., w tym forma prawnego uregulowania znajdowania się na działkach skarżącego fragmentów sieci ciepłowniczej,

nie miały w sprawie niniejszej znaczenia i nie mogły podlegać sądowej kontroli.

Okoliczności te winny być natomiast przedmiotem badania przez PINB w P., który, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, jest obecnie właściwy i kompetentny w sprawie przedmiotowych robót budowlanych i do którego należy kierować wszelkie uwagi i wnioski w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, w szczególności naruszeń przepisów K.p.a. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.