Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 416/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 443
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 49 ust 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 , art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 2 pkt 5, par. 14 ust. 1 pkt 2 lit. a, par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego J. T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2018r., poz. 2096 z późn. zm.), zwanej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku garażowym, kategoria obiektu budowlanego: III, w konstrukcji drewnianej, o wymiarach zewnętrznych ok. 5,5m x 3,9m i wysokości 3, 1 m, zrealizowanego na działce nr ewid. 749/1, obr. 17, m. R. przy granicy z działką nr ewid. 750/1 oraz nakładającą m.in. obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania tego budynku garażowego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie

W uzasadnieniu tej decyzji Inspektor wskazał, że z uwagi na wszczęcie postępowania w 2014r., w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j..: Dz. U. z 2016r., poz. 290), zwanej u.p.b., tj. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 20 lutego 2015r. (art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015r., t.j.: Dz.U. z 2015r. poz. 443). Inspektor uznał, że zrealizowanie budynku, także garażowego na terenie miasta wymagało w dacie orzekania przez organy pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 u.p.b.). Bezspornie ustalono, że inwestor nie dysponuje pozwoleniem na budowę, a zatem zastosowanie znajduje art. 48 u.p.b.

Inspektor podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Łd 59/17, wskazał na konieczność ustalenia daty powstania spornego budynku, a także wyjaśnienia co według inwestora oznaczają roboty budowlane nazwane przez niego "przesunięciem" garażu w terenie.

Wykonując te wytyczne przesłuchano świadków, z których część zeznała, iż budynek garażu powstał w latach 80-tych XX wieku, pozostali zaś, że w 2001r. Natomiast inwestor stwierdził, że sporny budynek powstał 1997r. w chwili jego "przesunięcia" z pierwotnej lokalizacji do miejsca w którym znajduje się obecnie.

Wobec tego Inspektor ustalił, że w latach 80-tych XX wieku istniał "stary budynek garażowy", który ścianą o długości 5,5m przylegał do granicy działki o nr ewid. 748/2. Następnie w roku 1997 zmienił on swoją lokalizację na działce 749/1 i obecnie jako "nowy budynek garażowy" przylega krótszą ścianą do działki o nr ewid. 750/1, co zostało zobrazowane na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu z dnia 14stycznia 2019r. W konsekwencji przyjął, że sporny budynek powstał 1997r. w chwili jego "przesunięcia" z pierwotnej lokalizacji do miejsca w którym znajduje się obecnie. Pod pojęciem "przesunięcie" należy rozumieć zgodnie z oświadczeniem inwestora roboty budowlane polegające na przeniesieniu pierwotnej konstrukcji budynku jako nowy obecny budynek garażowy umiejscowiony w innej lokalizacji; zgodnie zaś z doprecyzowaniem przez pełnomocnika - roboty budowlane, polegające na przeniesieniu z pierwotnej lokalizacji konstrukcji "starego budynku garażowego" bez dokonania jego rozbiórki i jako "nowy (obecny budynek garażowy) umieszczenie w obecnej lokalizacji".

Inspektor wskazał, że uzyskał oświadczenie J. T. do dysponowania nieruchomością o nr ewid. 749/1 na cele budowlane. Działka ta stanowiła współwłasność J. T., B. G. i zmarłego P. G. (księga wieczysta nr [...]). Natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r., sygn. akt. [...] J.T., B.G., D.G. i M. G. (spadkobiercy P. G.) zawarli ugodę, mocą której obecni współwłaściciele wyrazili zgodę "na dokonanie przez J. T. legalizacji budynku garażowego".

Inspektor - powołując się na art. 49 ust. 1 i ust. 3 u.p.b. - wskazał, że inwestor przedłożył w dniu 2 sierpnia 2018r. cztery egzemplarze projektu architektoniczno-budowlanego, a projekt spełnia warunki wskazane w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Z projektu budowlanego wynika, że obejmuje on – ja wywodził Inspektor - swym zakresem projekt zagospodarowania działki, projekt budynku garażowego wraz z oceną techniczną i uzgodnienia z inwestorem; zaś inwestor zgodnie z oceną techniczną przed dalszym użytkowaniem rzeczonego budynku winien dokonać jego przebudowy, zgodnie z opracowanym projektem polegającej na usunięciu otworu okiennego od strony granicy z działką sąsiednią nr ewid. 750/1, usunięciu okapu dachu od strony granicy z działka sąsiednią nr ewid. 750/1, wykonaniu fundamentu pod ścianę oddzielenia przeciwpożarowego - zgodnie z rysunkiem nr 10 (str. 40 projektu budowlanego); wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego w klasie odporności El60 - zgodnie z rysunkiem nr 11 (str. 41 projektu budowlanego); usunięciu otworu okiennego od strony północno - zachodniej działki; wykonanie tynków zewnętrznych i wewnętrznych ściany oddzielenia przeciwpożarowego, wykonaniu obróbek blacharskich; zabezpieczeniu środkami owado - i grzybobójczymi elementy drewniane konstrukcji budynku. Roboty te, z pominięciem ostatniego punktu, zostały – jak argumentował Inspektor - nałożone przez organ I instancji na inwestora w decyzji nr [...] z dnia [...] r., jak uznał on, że aby doprowadzić rzeczony budynek do zgodności z przepisami z przepisami techniczno-budowlanymi koniecznym jest również usunięcie otworu drzwiowego od strony północno-zachodniej działki.

Odwołując się do § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015r., poz. 1422), zwanego rozporządzeniem, Inspektor wskazał, że w tym przepisie mowa jest o budynku zwróconym ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy działki sąsiedniej, bez rozróżnienia czy chodzi o ścianę prostopadłą, czy też równoległą. Za słuszne uznał więc doprecyzowanie przez organ pierwszej instancji zapisów wskazanych w przedłożonym projekcie budowlanym, doprowadzając tym samym sporny budynek do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

Podzielił również stanowisko organu pierwszoinstancyjnego co do zgodności przedmiotowego budynku garażowego z decyzją ustalającą warunki zabudowy z dnia [...] grudnia 2015r. oraz kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W drodze postanowienia ustalono inwestorowi wysokość opłaty legalizacyjnej, której zapłaty ten dokonał.

Inspektor przyznał, że, przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie zawierał wskazania co do likwidacji otworu drzwiowego od strony północno-zachodniej działki, jednak obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest weryfikacja obowiązków wskazanych w tym projekcie.

Skargę na tą decyzję złożył J. T., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:

przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne polegające na tym, że przedmiotowy garaż został wybudowany w latach 1997-2002, podczas gdy w toku postępowania skarżący przedstawiał zdjęcia z 1997r., jak również wyjaśniał, iż budynek ten w wersji pierwotnej został przeniesiony z innej części działki bez jakiejkolwiek ingerencji w jego strukturę,

przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy ten akt prawny nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawy, a w szczególności do usytuowania drzwi w ścianie, gdyż rozporządzenie to obowiązuje dopiero od 2002r.

Z ostrożności procesowej w razie nie nieuwzględnienia zarzutów głównych skarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię w sytuacji, gdy przedmiotowe drzwi są usytuowane w prostopadłej ścianie garażu w położeniu do granicy sąsiedniej działki, które to drzwi są umiejscowione z budynku gospodarczym począwszy od ziemi i nie wykraczają poza wysokość płotu z działką sąsiednią, a zatem trudno mówić w tym przypadku o naruszeniu, które mogłoby mieć wpływ na naruszenie przepisów przeciwpożarowych lub dobrego sąsiedztwa.

Na podstawie tych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze zdjęć przedmiotowego garażu załączonych na płycie DVD celem wykazania sposobu usytuowania drzwi do garażu stanowiącego przedmiot procesu legalizacyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wykracza poza projekt budowlany przedstawiony przez inwestora. W jego części opisowej został wskazany zakres robót budowlanych dla całego zamierzenia budowlanego, który m.in. obejmuje wykonanie likwidacji okna w ścianie od strony północno - zachodniej działki. Założenie to zostało przez inwestora dokładne przemyślane i jest zgodne oraz słuszne z jego interesem.

Ponadto podniósł, że § 12 rozporządzenia odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego stosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 rozporządzenia. Natomiast kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego.

Zupełnie nieuprawnionym jest – jak wywodził pełnomocnik - uzależnienie dokonania czynności o charakterze legalizacyjnym od uprzedniego usunięcia otworu drzwiowego od strony północno-zachodniej, który jest wejściem do przedniej części garażu i jego usunięcie znacznie utrudniłoby jego użytkowanie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.), zwanej ustawą o covid. Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia).

Mając na uwadze powyższą regulację, a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron oraz konieczność pilnego rozpoznania wniesionej w tej sprawie skargi – Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, co poprzedził odwołaniem wyznaczonego w tej sprawie posiedzenia jawnego.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji i art. 49 ust. 4 u.p.b. oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Przyjmując za punkt oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Łd 59/17 – Sąd zauważa, że w tej sprawie organy wykonały sformułowane w tym wyroku wytyczne, czym wypełniły dyspozycję art. 153 p.p.a. Wykonując te wytyczne organy przeprowadziły wszechstronne postępowanie wyjaśniające i dowodowe na okoliczność dysponowania przez skarżącego nieruchomością na cele budowlane, daty samowolnie wybudowanego garażu, jak i charakteru robót związanych z tym garażem, a określonych przez skarżącego jako "przesunięcie" garażu w terenie. Prawidłowo też organy oceniły materiał dowodowy, przyjmując – pomimo rozbieżności twierdzeń co do daty powstania samowoli budowlanej – że w latach 80-tych XX wieku istniał stary budynek garażowy, który przylegał do granicy działki o nr ewid. 748/2, a który następnie w 1997r. (nie zaś jak to zarzuca organowi skarżący w okresie 1997-2001) zmienił swoją lokalizację na działce nr 749/1 i przylega krótszą ścianą do działki nr 750/1. Organy przyjęły zatem, że sporny budynek powstał w 1997r. w chwili jego przesunięcia (zmiany jego usytuowania na tej działce). W oparciu o oświadczenie inwestora z dnia 8 stycznia 2019r. (doprecyzowane przez jego pełnomocnika) ustaliły, iż przez przesunięcie garażu należy rozumieć roboty budowlane polegające na przeniesieniu budynku bez jego rozbiórki i jako nowy umieszczony w obecnej lokalizacji. Ustaliły nadto, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotowa działka stanowi współwłasność i na mocy ugody sądowej - postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r., sygn. akt [...] - współwłaściciele wyrazili zgodę na dokonanie przez skarżącego legalizacji budynku garażowego. Inwestor dysponuje również ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego budynku garażowego, jak również przedłożył cztery egzemplarze projektu architektoniczno-budowlanego.

Niemniej jednak w tych prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych organy dokonały wadliwej subsumpcji normy materialnoprawnej, tj. wadliwie oceniły konsekwencje prawne poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Podstawę prawną decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wykonanych z naruszeniem przepisów prawa stanowią – wobec wszczęcia w 2014r. postępowania i treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015r. – przepisy prawa budowlanego sprzed tej nowelizacji, a ściślej art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2013r., poz. 1409).

Wobec tego Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 49 ust. 1 właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 2 art. 49). W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej (ust.3 art. 49). W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (ust. 4 art. 49). Decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska (ust. 4a). W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 5 art. 49).

Na gruncie tych przepisów w okolicznościach tej sprawy nie budzi wątpliwości, że inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę garażu, przedłożył wymagane oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, budynek garażu jest zgodny z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, a przedłożony projekt sporządzony został przez osobę posiadająca wymagane uprawienia budowlane.

Spór dotyczy natomiast tego, czy na etapie zatwierdzania projektu budowlanego dopuszczalne jest nakładanie na inwestora dodatkowych obowiązków nie wynikających z projektu, a mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Źródło tego sporu tkwi zaś w tym, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z warunkami techniczno-budowlanymi, a ściślej z § 12 rozporządzenia.

Rozstrzygając tak zarysowany spór – Sąd stwierdza, że postępowanie legalizacyjne jest wieloetapowe, a prawidłowość projektu budowlanego jest badana na wcześniejszym etapie postępowania legalizacyjnego, a mianowicie na etapie usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej oraz opłaty legalizacyjnej. W tej sprawie organ pierwszej instancji – po sprawdzeniu prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego – postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. nałożył na skarżącego jako inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej poprzez wypełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wyjaśnienia nieścisłości w opisie technicznym oraz ekspertyzie technicznej w zakresie ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Organ nie stwierdził więc nieprawidłowości w zakresie otworu drzwiowego i niespełnienia w tym zakresie przez obiekt budowlany warunków technicznych określonych w § 12 rozporządzenia. Inwestor co niesporne usunął wskazane przez organ nieprawidłowości. W konsekwencji kolejnym postanowieniem, tj. prawomocnym postanowieniem z dnia [...] września 2018r., organ nałożył na inwestora opłatę legalizacyjną, którą inwestor uiścił. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że w wyniku analizy całości dokumentacji ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej – jak podnosi judykatura - czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia - aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia - wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1812/07, LEX nr 477167). Jeżeli zatem organ nie stwierdzi – jak z kolei przyjmuje doktryna - żadnych nieprawidłowości w ramach badania przeprowadzonego na podstawie przepisów art. 49 ust. 1 u.p.b. albo po usunięciu takich nieprawidłowości w wyznaczonym terminie po wydaniu postanowienia na podstawie art. 49 ust. 3, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, tenże organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (A. Gliniecki, w; A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 681). Nie ma więc najmniejszej wątpliwości, że organ już na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia nakładającego opłatę legalizacyjną dokonuje badania sprawy w zakresie przesłanek określonych w art. 49 ust. 1 u.p.b. i usuwa stwierdzone nieprawidłowości w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b., które to nieprawidłowości uniemożliwiłby zatwierdzenie projektu na podstawie art. 49 ust. 4 u.p.b. W tej sprawie organy zatwierdziły wprawdzie przedłożony przez inwestora projekt budowlany i udzieliły pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w oparciu o ten projekt, ale jednocześnie nakazały wykonanie dodatkowych robót budowlanych poprzez zlikwidowanie otworu drzwiowego od strony północno-zachodniej działki. W sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej organ zawarł bowiem stwierdzenie, że "roboty budowlane objęte projektem budowlanym obejmują" m.in. "usunięcie otworu okiennego i drzwiowego od strony północno-zachodniej działki". Ten dodatkowy wymóg ani nie był przewidziany w projekcie, ani też inwestor, jak wynika ze skargi, nie zgadza się z jego nałożeniem. Nie można więc uznać za prawidłowe działania polegającego na zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót na jego podstawie w zakresie nie wynikającym z tego projektu. Co istotne organ nie zobowiązał inwestora do zmiany projektu, lecz dokonał swoistej jego weryfikacji we własnym zakresie i to poprzez nałożenie spornego obowiązku w sentencji decyzji pierwszoinstacyjnej bez wskazania w jej uzasadnieniu motywów takiego rozstrzygnięcia sprawy w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i uzyskania stanowiska inwestora. Dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że nałożenie tego obowiązku jest konieczne w celu doprowadzenia do zgodności obiektu z § 12 rozporządzenia. Jednakże – poza powołaniem na ten przepis - nie wyjaśnił owej konieczności zastosowania tego przepisu w tej sprawie w jej okolicznościach faktycznych, jak i w kontekście uprawnień organu określonych w art. 49 ust. 4 u.p.b. nie przewidujących takiego uprawnienia organu. W istocie nałożony na inwestora dodatkowy obowiązek stanowi nakaz wykonania robót – likwidacji otworu drzwiowego, sprzecznych z wnioskiem inwestora i nieprzewidzianych we wskazanej normie prawnej. Na podstawie art. 49 ust. 4 u.p.b. organ mógł wyłącznie zatwierdzić już zweryfikowany na wcześniejszym etapie projekt budowlany. Jedynie tryb określony w art. 49 ust. 3 u.p.b. uprawniał organ do podejmowania działań naprawczych. Powyższe wskazuje również na niekonsekwencję stanowiska organu, który najpierw nie stwierdził nieprawidłowości projektu technicznego w tym zakresie, a następnie jednak uznał, że projekt ten, a ściślej garaż, nie spełnia warunków § 12 rozporządzenia. Nie rozważył przy tym organ tego, czy w tej sprawie aby na pewno zachodzi konieczność zastosowania ust. 1 pkt 1 tego przepisu, zważywszy, że samowola budowlana nie powstała pod rządami tegoż rozporządzenia, a sam normodawca przewiduje możliwość odstąpienia od warunków technicznych. Sporny budynek – garaż zlokalizowany jest, jak wynika z rysunku załączonego do projektu, równolegle do działki nr 750/1. Nie jest zatem zwrócony do granicy z działką sąsiednią ścianą ze spornym otworem drzwiowym. Te okoliczności całkowicie umknęły uwadze organów obu instancji. Natomiast przyjęta przez organ odwoławczy interpretacja § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wedle której przepis ten nie rozróżnia czy chodzi o ścianę prostopadłą czy równoległą i ma on wobec tego zastosowanie, gdyby budynek jest usytuowany nierównolegle, ale prostopadle do granicy z działką sąsiednią i ściana z otworami usytuowana byłaby wtedy prostopadle do granicy nie jest prawidłowa. To zaś oznacza nie tylko naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego, ale również i procesowego, tj. zasady przekonywania i należytego uzasadniania podjętych w sprawie rozstrzygnięć. W tej sprawie organ nie tylko w sposób wadliwy zastosował przepisy prawa materialnego, ale również zajął niejednoznaczne stanowisko i to w sytuacji już prawomocnego i ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości projektu technicznego oraz wynikającego z niego zakresu "dostosowawczych" robót budowlanych. Dodatkowo uczynił to bez zasięgnięcia stanowiska inwestora po uiszczeniu przez niego opłaty legalizacyjnej, nakładanej po stwierdzeniu prawidłowości projektu technicznego.

Sąd zauważa nadto, że co prawda zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia "jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy". Niemniej jednak na gruncie tego przepisu, szeroko analizowanego w judykaturze, przyjmuje się, że "niedopuszczalne jest interpretowanie przepisów rozporządzenia - aktu wykonawczego do ustawy w drodze wykładni rozszerzającej" (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2012r., II OSK 1213/11, LEX nr 1291852); a "zakres stosowania przepisów rozporządzenia jest wąski i odnosi się do sytuacji związanej z sytuowaniem nowych budynków, a nie do budynków już istniejących. Istota tego aktu prawnego sprowadza się do dbania o to, aby nowe budynki powstawały w zgodzie z warunkami technicznymi. Rozporządzenie nie odnosi się do zastanych sytuacji" (tak wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017r., I OSK 381/16, LEX nr 2449200, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2018r., II OSK 3234/17, LEX nr 2527251). "Sama niezgodność projektu budowlanego zamiennego z zapisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690) nie uzasadnia odmowy zatwierdzenia takiego projektu, w sytuacji gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno-budowlanych" (wyrok NSA z dnia 26 października 2011r., II OSK 1518/10 LEX nr 1151912). "Kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów p.b. o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego" (wyrok NSA z dnia 27 marca 2012r., II OSK 42/11, LEX nr 1420329). W tym kontekście nie sposób ocenić prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji pierwszoinsatncyjnej, z uwagi na brak wymaganego prawem uzasadnienia. Nie można więc rozważyć, czy zasadne w okolicznościach tej sprawy było zastosowanie przez organ § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, pomijając okoliczność usytuowania spornego garażu i umiejscowienia spornego otworu drzwiowego, a w konsekwencji i nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia tegoż otworu. Sąd administracyjny nie może bowiem domniemywać intencji ani organu, ani stron postępowania. Jego rola sprowadza się wyłącznie do zbadania legalności poddanych kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Aby to było obiektywnie możliwe w uzasadnieniu decyzji organy obowiązane były w sposób szczegółowy uzasadnić swoje stanowisko, w tym zasadność zastosowania § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia do obiektu wykonanego w 1997r., a więc w dacie kiedy ten przepis nie obowiązywał, jak i jego zastosowania w sprawie z uwagi na okoliczności faktyczne tej konkretnej sprawy. Znaczny deficyt decyzji organów obu instancji w tym zakresie również uzasadnia wniosek o istotnym naruszeniu prawa procesowego, czego konsekwencją jest uwzględnienie skargi.

Ponownie rozpatrując sprawę organy obowiązane będą rozważyć wszystkie wskazywane przez Sąd okoliczności prawne i faktyczne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika orzekł zaś, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800).

dc