Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 289/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 52 § 1, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 32 ust. 2 pkt 3, art. 12
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1, art. 25 ust. 2, art. 23 ust. 1, art. 25b, art. 37 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 118, § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r., Nr XXV/141/2005 w sprawie zasad nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata(Dz.Urz. Woj. Nr 64, poz. 1246) I. stwierdza nieważność § 2, § 3, § 6, § 9, § 16, § 17, § 19, § 20 i § 21 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą NR XXV/141/2005 z dnia [...] września 2005r. Rada Powiatu, na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3 i 4, art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, Nr 281, poz. 2782), określiła zasady nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2005r. Nr 64, poz. 1246.

Rada w:

– § 2 powyższej uchwały ustaliła, iż organem właściwym do gospodarowania nieruchomościami Powiatu, w szczególności zbywania, nabywania, obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania jest Zarząd Powiatu z zachowaniem zasad wynikających z niniejszej uchwały oraz przepisów prawa, a w § 3, że zarząd Powiatu zobowiązany jest do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, Nr 281, poz. 2782) oraz przepisów szczególnych, dotyczących nieruchomości.

– § 6 określiła, że sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Powiatu następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej według zasad określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

– § 9 wyraziła zgodę na udzielenie przez Zarząd Powiatu bonifikaty

w wysokości do 50% ceny nieruchomości zbywanej w drodze bezprzetargowej, udzielenie bonifikaty oraz określenie jej wysokości następuje w formie uchwały Zarządu Powiatu.

– § 16 uchwaliła, iż umowy najmu lub dzierżawy na okres powyżej trzech lat są zawierane w trybie przetargu, a w § 17 wyrażono się zgodę na zawarcie umów najmu lub dzierżawy na okres powyżej trzech lat w trybie bezprzetargowym, jeżeli są one zawierane:

– z osobą, która jako ostatnia korzystała z nieruchomości na podstawie umowy,

– z osobą, która wybudowała na gruncie Powiatu obiekt budowlany lub z jej następcą prawnym,

– nieruchomość przeznaczona będzie na cele publiczne.

– § 19 zaskarżonej uchwały ustaliła, że nabywcy praw do nieruchomości Powiatu wyłonieni w drodze bezprzetargowej uiszczają oprócz należnej ceny za prawo do nieruchomości, koszty związane z przygotowaniem nieruchomości do zbycia, tj.: koszty prac geodezyjnych, sporządzenia wyceny nieruchomości, koszty notarialne i sądowe.

– § 20 uchwały zastrzegła, iż w przypadku zbycia, obciążenia, dzierżawy lub najmu nieruchomości w drodze przetargu nabywca praw pokrywa koszty sądowe i notarialne. Jednocześnie koszty o których mowa w § 19 ustala Zarząd Powiatu, określając termin ich wpłaty. W przypadku odstąpienia od nabycia nieruchomości bądź rezygnacji z zawarcia umowy kwota wpłacona na poczet kosztów ulega przepadkowi - § 21.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, który zaskarżył ten akt w części obejmującej §2, §3, §6, §9, §16, §17, §19, §20 i § 21.

Zaskarżonym przepisom Prokurator zarzucił:

– §2, §3, §6, §16 obrazę art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski oraz 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego polegające na zamieszczeniu w akcie prawa miejscowego uregulowań rangi ustawowej, pozostających poza sferą władztwa normatywnego Rady Powiatu;

– §9 obrazę art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n) oraz 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym polegającą na przyznaniu prawa do udzielenia bonifikaty szerszemu kręgowi podmiotów niż ustawowo wskazany oraz ustanowieniu w oparciu o powyższy przepis ustawy

o gospodarce nieruchomościami normy prawnej rangi prawa miejscowego

w sytuacji, gdy w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanego przepisu brak było podstaw do wydawania na podstawie art. 68 ust. 1 ugn generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych.

– §17 obrazę art. 37 ust. 4 ugn (w dacie podjęcia kwestionowanego przepisu) polegającą na wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata nieruchomości stanowiących własność powiatu, w przypadkach innych aniżeli te określone w art. 37 ust. 3 ugn;

– §19-21 - obrazę art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski oraz 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym polegające na przekroczeniu granicy upoważnienia ustawowego oraz, art. 353' Kodeksu cywilnego polegające na ograniczeniu swobody kontraktowej stron umowy.

Wobec powyższych naruszeń strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator podał, iż w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym często znajdują się postanowienia, które organy stanowiące są władne podejmować na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Praktyka taka spotyka się

z aprobatą w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże pod warunkiem,

że postanowienia podjęte przez Radę mają charakter generalny i że do stanowienia takich reguł upoważnia Radę ustawa o gospodarce nieruchomościami (wyrok WSA

we Wrocławiu z dnia 15.12.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 565/09).

Prokurator stwierdził, iż w §2, §3, §6 i §16 zaskarżonej uchwały zastosowano niedozwolone powtórzenia uregulowań ustawowych. W ocenie strony uchwała Rady nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono,

co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy,

a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.

Kwestionując §9 zaskarżonej uchwały, Prokurator stwierdził, iż Rada udzielając bonifikaty w wysokości do 50% ceny nieruchomości zbywanej w drodze bezprzetargowej nie przewidziała, że nie każda sprzedaż w tym trybie

(o czym traktuje art. 37 ust. 2 i 3 ugn) będzie uprawniała organ wykonawczy do udzielenia bonifikaty.

Już zatem sam fakt szerszego ukształtowania przez Radę prawa do przyznania bonifikaty, aniżeli zakres tego uprawnienia wynikający z przepisów ustawowych, winno skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanego zapisu.

Strona zaakcentowała, iż zgodnie z art. 68 ust. 1 ugn jest poddanie kontroli organu stanowiącego zasadności i wysokości udzielenia bonifikaty przez organ wykonawczy. W skarżonym przepisie Rada tymczasem ograniczyła się jedynie do wskazania maksymalnej wysokości bonifikaty, na którą a priori wyraża zgodę. W uchwale brak przede wszystkim jakichkolwiek kryteriów, którymi winien kierować się organ wykonawczy przy ustalaniu wysokości bonifikaty, czy warunków jej udzielenia. Wprawdzie obowiązek zawarcia w uchwale tego rodzaju warunków udzielenia bonifikaty expresfis verbis został wprowadzony dopiero w aktualnym stanie prawnym (vide art. 68 ust. 2b ugn), to nie sposób uznać, iż kontrolna funkcja organu stanowiącego nad zasadnością udzielenia bonifikaty materializuje się poprzez wskazanie samej górnej granicy bonifikaty, którą udzielić może organ stanowiący.

Za sprzeczny z prawem Prokurator uznał również §17 przedmiotowej uchwały. Strona wskazała na uchwałę w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, w której NSA stwierdził, iż: "rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.". Mając w polu widzenia powyższy judykat, Prokurator stwierdził, iż §17 skarżonej uchwały nie czyni zadość stawianym wymogom, bowiem żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie nie mieści się bowiem w zakresie przypadków wskazanych w art. 37 ust. 3 ugn Najbliższa spełnieniu tych kryteriów była przesłanka wyegzemplifikowana przez lokalnego prawodawcę w tiret trzecie omawianego przepisu, w którym zwolniono z przetargowego trybu zawierania umowy, których przedmiotem miały być nieruchomości przeznaczone na cele publiczne. Przesłanka "celów publicznych" została wprawdzie wymieniona przez ustawodawcę w art. 37 ust. 3 ugn, ale z istotnym zastrzeżeniem podmiotowym (które nie znalazło się już w kwestionowanym § 17, iż cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. W ocenie strony skarżącej kwestionowany §17 skarżonej uchwały nie czyni zadość jeszcze jednemu, istotnemu obostrzeniu wynikającemu z art. 37 ust. 3 in fine, w którym wskazuje się, iż zgoda na bezprzetargowe zawarcie umowy nie jest dopuszczalna, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Lokalny prawodawca nie zawierając powyższego ograniczenia w treści §17 uchwały dopuścił tym samym bezprzetargowe zawarcie umowy najmu lub dzierżawy również w tych przypadkach, w których o zawarcie takich umów ubiegałoby się kilka podmiotów.

Za sprzeczne z prawem Prokurator uznał również zapisy §19-21 kwestionowanej uchwały, w których Rada określiła zasady ponoszenia kosztów związanych

ze zbyciem nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej Rada nie może jednak

ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów, jeżeli ustawa takich uprawnień Radzie nie przyznaje. Powyższa regulacja została wydana bez ustawowego upoważnienia

i stanowi niedopuszczalne ograniczenie swobody umów wyrażonej w art. 3531 Kodeksu cywilnego. W myśl tej fundamentalnej zasady prawa cywilnego strony umowy mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby nie sprzeciwiał się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Wobec tego warunki przeniesienia własności określonej nieruchomości skonkretyzowane zostają w umowie przenoszącej jej własność, zawieranej w formie aktu notarialnego. Umowę te zawiera organ wykonawczy gminy, działając w granicach swoich ustawowych kompetencji. Zatem takie elementy, jak ustalenie kto poniesie koszty prac geodezyjnych, sporządzenia wyceny nieruchomości, koszty notarialne

i sądowe, stanowią warunki umowy negocjowanej przez jej strony, tj. przyszłego właściciela i Powiat, który zgodnie z art. 11 i art. 25b ustawy o gospodarce nieruchomościami reprezentowana jest przez organ wykonawczy.

Tymczasem treść uchwały, zawierająca elementy umowy sprzedaży, która ma być dopiero zawarta przez kontrahentów w przyszłości, nie pozostawia stronom tej umowy żadnej swobody w tym zakresie, stawiając Zarząd Powiatu (jako stronę tej umowy) jedynie w roli technicznego wykonawcy. Prokurator dodatkowo zaakcentował okoliczność, iż w §21 zd. 2 skarżonej uchwały wskazuje się, iż: "w przypadku odstąpienia od nabycia nieruchomości bądź rezygnacji z zawarcia umowy kwota wpłacona na poczet kosztów ulega przepadkowi". W ocenie strony dla instytucji "przepadku kwoty wpłaconej na poczet kosztów zawarcia umowy" trudno znaleźć jakiekolwiek podstawy prawny (choćby nawet tylko cywilistyczne), a już z całą pewnością nie sposób doszukać się normy kompetencyjnej, która Radzie Powiatu dawałaby uprawnienie prawodawcze do regulowania takiej kwestii rangą aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ podniósł, że uchwałą z dnia [...] marca 2012r. uchylił zaskarżoną uchwałę.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012r. Prokurator podtrzymał swoją skargę z uwagi na to, iż kwestionowany akt prawny obowiązywał w obrocie prawnym przez przeszło 6 lat.

Pismem z dnia [...] maja 2012r. organ ponownie wniósł o umorzenie postępowania, informując, iż uchwała z dnia [...] marca 2012r. została opublikowana

w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 20 kwietnia 2012r. pod pozycją 910.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga Prokuratora jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej "ppsa".

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż Prokurator Rejonowy

wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 ppsa.

Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 ppsa, skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.

Zauważyć należy, iż po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 ppsa w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Dla oceny zaskarżonej uchwały istotne jest przede wszystkim, iż zgodnie z art. 169 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania

za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, natomiast ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają w granicach ustaw ich organy stanowiące. Jeżeli zatem ustrojodawca wyodrębnił stanowiące i wykonawcze organy samorządu terytorialnego, to jako zasadę można przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z organów, nie mogą być realizowane przez drugi z tych organów.

Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego Konstytucja pozostawiła tym jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2009r., sygn. akt I OSK 284/2009, LexPolonica

nr 2217823).

Przedstawiony podział został uszczegółowiony w przepisach ustaw samorządowych – również w ustawie z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – dalej także jako "usp", która w art. 9 ust. 1 określiła, że Rada Powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu.

Według art. 26 ust. 1 usp organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu, Status zarządu powiatu jako organu wykonawczego określony został w przepisie art. 32 tej ustawy przez wskazanie jego zasadniczych zadań. Zarząd powiatu wykonuje uchwały powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Do zadań zarządu należy

w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 3).

Natomiast w art. 12 określono wyłączny zakres właściwości rady powiatu jako organu stanowiącego powiatu, przez wyliczenie katalogu spraw w których rada jest wyłącznie uprawniona do podejmowania uchwał. W katalogu tym w pkt 8 lit. a wymieniono stanowienie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieokreślony o ile przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również

w przypadku, gdy po zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu.

Wśród ustaw szczególnych, o których mowa w przytoczonym przepisie, na pierwszym miejscu wskazać należy ustawę z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – "ugn", która w dziale II zawiera szczególne unormowania dotyczące zasad gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

Na tle uregulowań o charakterze kompetencyjnym zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami stwierdzić trzeba, że przepis art. 12 pkt 8 lit a usp wprowadza wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 32 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, wg której do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu. Podobne uregulowanie zawiera art. 11 ust. 1 ugn stanowiący, że zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.

W korelacji z tym uregulowaniem pozostaje przepis art. 25 b ugn stanowiący,

że powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Z treści art. 25 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 ugn wywieść można, że gospodarowanie zasobem nieruchomości polega również na wykonywaniu czynności zbywania nieruchomości

z zasobu oraz ich nabywanie do zasobu. W konsekwencji, przedstawione regulacje pozwalają przyjąć, że do organu wykonawczego powiatu należy bieżące gospodarowanie mieniem powiatu rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz powiatu.

Natomiast organ stanowiący powiatu decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw.

Podobieństwo i spójność regulacji zawartych w ustawach samorządowych, pozwala – zdaniem Sądu – na przyjęcie na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym stanowiska prezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

we Wrocławiu z dnia 31 maja 2008 r. (sygn. akt II SA/Wr 554/2007, Orzecznictwo

w Sprawach Samorządowych 2008/3 poz. 69) – zgodnie z którym rada powiatu nie może podejmować czynności, które należą do strefy wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące.

Przechodząc do oceny zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż akt prawa miejscowego (którym jest zaskarżona uchwała) przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Taki akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom jakie prawo stawia

w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa. Akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Każde uregulowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że powtarzanie i uzupełnianie w przepisach aktów prawa miejscowego przepisów ustaw i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jest istotnym wykroczeniem poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100 poz. 908)

- w uchwale rady nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę jeszcze raz tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu.

Dlatego też podzielając zarzuty skargi należało stwierdzić, iż powyższym zasadom stanowienia prawa miejscowego nie odpowiadają przepisy §§ 2,3,6,9,16,17.

Natomiast uregulowania zawarte w §§ 19 -21 zaskarżonej uchwały zawierają uregulowania właściwe dla sfery stosunków cywilnych. Winny one przynależeć do umów jakie organ samorządu terytorialnego będzie zawierał z indywidualnymi podmiotami w zakresie przeniesienia własności nieruchomości bądź zawarcia umowy z zakresu zobowiązań lub ograniczonego prawa rzeczowego. Kodeks cywilny reguluje te kwestie i nie ma podstaw prawnych ani delegacji ustawowej do regulacji tego zakresu aktem prawa miejscowego, co uczyniła Rada Powiatu.

Zgodzić również należy się z organem nadzoru, co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 16 i 17 uchwały.

W przepisie tym Rada określiła przypadki, w których Zarząd Powiatu uprawniony jest do odstąpienia od przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, dzierżawy lub najmu. Zdaniem Prokuratora w przepisie tym rada dokonała modyfikacji regulacji zawartych

w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu w świetle art. 37 ust. 4 ugn w związku z ust. 1, ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, nieruchomości stanowiące własność powiatu mogą być oddawane w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jedynie w drodze przetargu. Rada może odstąpić od tej zasady jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną przesłanki zawarte w art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy, na co wskazuje zdanie pierwsze

art. 37 ust. 4.

Odpowiednie stosowanie ust. 1 art. 37 o którym mowa w ust. 4 art. 37 oznacza,

że stosuje się odpowiednio również ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do umów, o których mowa w art. 37 ust. 4. Zauważyć przy tym należy, że w art. 37 ust. 2 ustawodawca określił przypadki, w których zwolnienie z obowiązku stosowania trybu przetargowego następuje z mocy ustawy. Natomiast w ust. 3 wskazano przypadki, gdy zwolnienie od przetargu uzależnione jest od woli rady, która może dokonać zwolnienia z obowiązku zastosowania trybu przetargowego przy zbyciu nieruchomości oraz zawieraniu umów najmu, dzierżawy lub najmu (po odpowiednim stosowaniu przepisu). Rada może skorzystać ze swojego uprawnienia w przypadku:

1. nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową;

2. gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość, na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę.

Jednocześnie ustawodawca w art. 37 ust. 3 ugn zastrzegł, że przepisu tego nie stosuje się w sytuacji, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że rada powiatu jest uprawniona do zwolnienia z obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów, użytkowania, najmu, dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości powiatu, tylko w przypadkach określonych

w art. 37 ust. 3 ugn.

Taki pogląd w odniesieniu do nieruchomości komunalnych zaprezentowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt

I OPS 1/09, Palestra 2009/11-12 str. 279), w której stwierdzono, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu, dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, co do zasady, stanowisko zaprezentowane w przedstawionej uchwale.

Dodać należy, iż obowiązywanie zaskarżonej uchwały przez okres 7 lat spowodowało, iż niezgodne z prawem jej uregulowania obowiązywały i określały stosowne zachowania prawne zarówno organów, jak i osób fizycznych, których akt ten dotyczył. Stąd też stwierdzenie nieważności uchwały w części spowoduje, iż zakres jej obowiązywania zostanie uchylony od dnia jej wejścia w życie. Natomiast umorzenie postępowania – tak jak wnosiła Rada Powiatu – utrzymanie niezgodnych z prawem postanowień uchwały przesuwałoby do dnia prawomocności wyroku w niniejszej sprawie.

Jednocześnie podkreślić należy, iż wystąpienie ze skargą przez Prokuratora po 7 latach pozostawania w obrocie prawnym uchwały i już po jej nowelizacji, może budzić zastrzeżenia dla porządku prawnego prawa miejscowego na danym terenie.

Podzielając merytoryczne zarzuty wobec zaskarżonych przepisów uchwały, obszernie przytoczonych w skardze Prokuratora, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na mocy art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność §§ 2, 3, 6, 9, 16, 17, 19, 20 i 21.