Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2500/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 26 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: Ujęte w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. , poz. 1764) słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych; jednakowoż osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. W konsekwencji czego, po myśli art. 26 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z  2016 r., poz. 718 ze zm.), osobom tym nie służy zdolność procesowa w sprawch dotyczacych tego przedmiotu.

TEZY

Ujęte w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. , poz. 1764) słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych; jednakowoż osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. W konsekwencji czego, po myśli art. 26 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z  2016 r., poz. 718 ze zm.), osobom tym nie służy zdolność procesowa w sprawch dotyczacych tego przedmiotu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: T. R., Rzecznika Praw Dziecka, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Stowarzyszenia [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 155/16 o odrzuceniu skargi T. R. na bezczynność Naukowej i Akademickiej Sieci Komputerowej instytutu badawczego z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zniósł postępowanie ze skargi T. R. (dalej zamiennie wnioskodawca lub skarżący), odrzucił tę skargę i orzekł o zwrocie wpisu od skargi.

W skardze eksponowano niezałatwienie żądania zawartego we wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie skanu umowy zawartej przez stronę przeciwną z [...] S.A. o dzierżawę domen, domagając się zobowiązania jej do rozpatrzenia wniosku, stwierdzenia że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia grzywny i zasądzenia kosztów postępowania. Zwalczano przekonanie wyrażone przez Naukową i Akademicką Sieć Komputerową (dalej organ), że wnioskodawcy – będącemu osobą małoletnią – nie służy prawo uzyskania informacji publicznej, które stało się podstawą niepodjęcia jakiejkolwiek czynności merytorycznej w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, wskazując iż T. R. jest osobą małoletnią, zatem nie ma zdolności procesowej, a skarga nie została podpisana przez jego przedstawiciela ustawowego. Zaprezentowano nadto pogląd, iż prawo żądania informacji publicznej służy osobom posiadającym pełną zdolność do czynności prawnych. Dlatego, skoro wnioskodawca nie uzupełnił stosownego braku podania, organ nie był zobowiązany do jego rozpatrzenia, ergo nie pozostaje w bezczynności. Jak podał Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach obecnie zaskarżonego postanowienia, z nadesłanego przez skarżącego skróconego odpisu aktu urodzenia wynika, iż jest on osobą małoletnią (urodzoną w 2001 r.), dlatego jego przedstawiciele ustawowi zostali wezwani do zatwierdzenia dokonanych przez niego w postępowaniu sądowym czynności (tj. wniesienia skargi, uiszczenia wpisu sądowego, złożenia pism procesowych z dnia: [...] marca 2016 r., [...] kwietnia 2016 r., [...] kwietnia 2016 r. oraz skargi o udostępnienie akt z dnia [...] kwietnia 2016 r.), poprzez podpisanie tych pism lub złożenie stosownego oświadczenia o zatwierdzeniu powyższych czynności w terminie 7 dni pod rygorem zniesienia postępowania i w odrzucenia skargi (art. 31 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: P.p.s.a. W odpowiedzi na wezwanie przedstawiciel ustawowy małoletniego stwierdził, że popiera działania swojego syna, jednak odmawia złożenia żądanego przez Sąd oświadczenia i potwierdzenia dokonanych czynności, z uwagi na fakt, iż w jego ocenie T. R. posiada zarówno zdolność sądową, jak i procesową. Sąd I instancji, przywołując treść art. 26 i art. 27 oraz art. 31 § 3 P.p.s.a. wskazał, że skoro skarżący jest osobą małoletnią, nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych, a żaden z jego rodziców poinformowany o wniesieniu skargi nie uzupełnił braku formalnego skargi i nie podpisał jej, skarga jest złożona przez nieuprawnioną osobę. Brak zdolności procesowej wyklucza możliwość samodzielnego podejmowania działań w tym postępowaniu. Jak głosi art. 26 § 1 P.p.s.a. zdolność procesową mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, a przymiot ten ocenia się według przepisów prawa cywilnego. Po myśli art. 15 Kodeksu cywilnego, dalej: K.c., małoletni który ukończył lat 13 ma ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Wedle brzmienia art. 26 § 2 P.p.s.a. osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych ma zdolność w postępowaniu w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie. Tę regulację należy przenieść na grunt administracyjnoprawny, w szczególności dotyczący materii objętej wspomnianym na wstępie wnioskiem skarżącego. Prawo administracyjne niezwykle rzadko przewiduje możliwość samodzielnego działania małoletnich. Samodzielnego działania osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych nie przewidują m.in. przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej zamiennie ustawa. Sąd meriti powołał się na pogląd doktryny, zgodnie z którym dostępu do informacji publicznej może domagać się każda osoba fizyczna bez względu na przynależność państwową, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych, tzn. jest pełnoletnia i nie została ubezwłasnowolniona. Pomimo bowiem bardzo szerokiego uregulowanego przez ustawodawcę katalogu pomiotów posiadających prawo do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie należy zapominać, że kwestia dostępu do informacji publicznej jest częścią prawa administracyjnego, w którym niepełnoletni i ubezwłasnowolnieni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji publicznej. Nie ma zatem powodów, żeby stosować tu inne reguły, niż w pozostałych dziedzinach prawa administracyjnego. Wyjątek taki, gdyby przewidział go ustawodawca, byłby zapisany w ustawie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", wyd. Wolter Kluwer 2016 r., str. 66). W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną, bo złożoną przez osobę fizyczną nieposiadającą zdolności procesowej. Co mając na uwadze, na podstawie art. 31 § 3, art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z 58 § 3 i art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Zaskarżyli go skargami kasacyjnymi: T. R., Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Stowarzyszenie [...].

W skardze kasacyjnej T. R. postulowano uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania, w tym kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 3 § 1, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 2 i art. 58 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 26 § 2 i art. 27 P.p.s.a., art. 17 K.c., art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1, 2 w zw. z art. 14 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – dalej: EKPC, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. oraz art. 13 ust. 1 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji o Prawach Dziecka – dalej: KPD, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy skarżący, będąc ograniczony w zdolności do czynności prawnych, posiada zdolność procesową w sprawie, co spowodowało bezpodstawne odrzucenie skargi, a w konsekwencji pozostawienie skargi bez merytorycznego rozpoznania;

b) art. 3 § 1, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 2, art. 58 § 3 i art. 149 § 1 w związku z art. 26 § 2 i art. 27 P.p.s.a. oraz art. 17 K.c., art. 2 ust. 1 ustawy, art. 61 ust 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1, 2 w zw. art. 14 EKPC oraz art. 13 ust. 1 KPD, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odrzucenie skargi, pomimo że istniały podstawy do jej merytorycznego rozpatrzenia i uwzględnienia;

c) art. 3 § 1, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 2, art. 58 § 3 w związku z art. 26 § 2 i art. 27 P.p.s.a. oraz art. 17 K.c., art. 2 ust. 1 ustawy, art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 10 ust 1, 2 w zw. art. 14 EKPC oraz art. 13 ust. 1 KPD, poprzez przyjęcie, że art. 58 § 2 P.p.s.a. ma w sprawie zastosowanie, w sytuacji gdy skarżący posiada zdolność procesową, a w konsekwencji wykluczenie go z postępowania i pozbawienie możliwości obrony swoich praw;

d) art. 26 § 2 P.p.s.a. i art. 27 w zw. z art. 17 K.c., art. 2 ust. 1 ustawy, art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 10 ust 1 i 2 w zw. z art. 14 EKPC i art. 13 ust. 1 KPD - poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd l instancji, że skarżący nie mógł samodzielnie wnioskować o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnego prawa skarżącego oraz wykluczenie go z udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło mu skuteczne dochodzenie swoich praw i spowodowało nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a;

e) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 163 § 2 i art. 166 P.p.s.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia bez odniesienia się do stanowisk skarżącego i uczestników postępowania oraz niewyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu, dlaczego w ocenie Sądu I instancji małoletni nie mógł złożyć wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sprawie, co uniemożliwiło zapoznanie się z motywami decyzji Sądu w sprawie;

f) art. 3 § 1, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 2 i art. 58 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 45 ustawy z dnia 21 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2014r., poz. 1741) w zw. z art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 783) - poprzez wezwanie skarżącego do przesłania odpisu aktu urodzenia, a w konsekwencji do zwiększenia kosztów postępowania o 22 zł bez merytorycznego rozpoznania skargi, pomimo tego że Sąd meriti mógł uzyskać ten odpis nieodpłatnie na podstawie ww. powołanych pod lit. d przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto, wskazując przede wszystkim na służącą skarżącemu zdolność procesową, wynikającą z ograniczonej zdolności do czynności prawnych, równoznaczną z możnością samodzielnego dokonywania czynności niezakazanych przez prawo. W tym żądania udzielenia informacji publicznej. Jak bowiem głosi art. 26 § 2 P.p.s.a. osoby, które posiadają ograniczoną zdolność do czynności prawnych mają zdolność procesową w sprawach wynikających z czynności prawnych, których mogą dokonywać samodzielnie. Na uzasadnienie tej tezy przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. II SAB/Go 41/16, w którym uznano, że osoba małoletnia ma prawo samodzielnie żądać fotokopii aktu zgonu swojego dziadka. W ocenie autorki skargi kasacyjnej przyjęcie argumentacji Sądu I instancji odnośnie przyznania prawa dostępu do informacji publicznej jedynie osobom pełnoletnim, które posiadają pełnię praw cywilnych, prowadziłoby w istocie do pozbawionego podstaw zawężenia (ograniczenia) rozumienia przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - wbrew jego literalnemu brzmieniu i wbrew woli ustawodawcy. W tej materii przepisy K.p.a. znajdują tylko wyjątkowe zastosowanie. Zaakcentowano również brak odniesienia się Sądu meriti do wszystkich argumentów podniesionych w toku postępowania.

W skardze kasacyjnej Rzecznika Praw Dziecka również zaskarżono rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 13 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy w myśl art. 26 § 2 P.p.s.a. T. R. jako osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych ma zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W ocenie Rzecznika Praw Dziecka wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej należy uznać za czynność, którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie. Zatem po myśli art. 26 § 2 P.p.s.a. może samodzielnie podejmować czynności procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym tej materii. Autor skargi kasacyjnej przywołał akty prawne, w których przewidziano samodzielne działanie małoletnich, co jego zdaniem oznacza przyznanie im takiej zdolności na gruncie sądowym dotyczącym tego zakresu. Prawo do informacji publicznej wynika z brzmienia art. 61 ust. 1 Konstytucji, a swój wyraz znalazło również w art. 2 ust. 1 ustawy, który posługuje się szerokim pojęciem "każdy". Oparcie dla takiego rozumienia owego prawa znalazł również w art. 13 ust. 1 Konwencji Praw Dziecka. Celem tego aktu jest uczynienie z dzieci aktywnych uczestników i członków społeczności. Kształtowanie zaangażowanej postawy obywatelskiej powinno zacząć się od najwcześniejszych lat życia człowieka, a państwo tę aktywność powinno wspierać i promować, unikając jednocześnie arbitralnych i zbyt rygorystycznych ograniczeń. Sama procedura złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest odformalizowana, a wniosek, przy braku istnienia szczególnych wymogów, może przybrać każdą formę. Z tego względu zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zdaniem Rzecznika Praw Dziecka, bezpodstawnie w niniejszej sprawie przyjęli, że wiek skarżącego i związana z tym ograniczona zdolność do czynności prawnych, nie uprawniają go do działania w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak również późniejszej możliwości skierowania skargi do sądu administracyjnego z możliwością działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym we własnym imieniu.

W skardze kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich, zaskarżając postanowienie Sądu I instancji w całości, podniesiono następujące zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych nie jest uprawniona do wnioskowania o udostępnienie informacji publicznej,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 26 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 17 K.c. i art. 2 ust. 1 ustawy oraz w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych nie jest uprawniona do zaskarżenia bezczynności organu w sprawach o udostępnienie informacji publicznej.

W oparciu o wyżej wymienione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie, działając na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., Rzecznik Praw Obywatelskich oświadczył, iż zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż pod względem podmiotowym i przedmiotowym zgłoszone przez skarżącego żądanie ma swe oparcie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za bezzasadne uznano stanowisko, wedle którego osoba małoletnia nie może samodzielnie skutecznie dochodzić prawa do informacji publicznej. Po myśli art. 2 ust. 1 ustawy służy ono każdemu. Procedura jest tu odformalizowana, przy czym dopiero w razie ewentualnej odmowy uwzględnienia żądania do głosu dochodzą przepisy K.p.a. Na gruncie tej ustawy jednak, która odwołuje się do przepisów K.c. w tym zakresie, ograniczona zdolność do czynności prawnych uprawnia do samodzielnego dokonywania czynności innych niż zobowiązujące i rozporządzające (art. 17 K.c. w zw. z art. 30 § 1 K.p.a.). O tym, czy taka osoba może działać samodzielnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wedle brzmienia art. 26 § 2 P.p.s.a., decydują przepisy prawa materialnego. Zatem należy odnieść się do przepisów ustawy, która w tej materii nie zawiera ograniczeń. Stąd za czynność, którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie, uznać należy występowanie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, z uwagi na brak ustawowego wymagania od wnioskodawcy spełnienia jakichkolwiek przesłanek, również co do jego wieku. Czynność ta nie prowadzi również do rozporządzenia prawem ani do zaciągnięcia zobowiązania przez wnioskującego, a zatem pozostaje w kompetencji osoby o ograniczonej zdolności do czynności prawnych. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. II SAB/Go 41/16, w którym uznano, że osoba małoletnia ma prawo uzyskania fotokopii aktu zgonu swojego dziadka. Sąd wskazał w tym wyroku, że dokonanie tej czynności, jak i jej realizacja przez organ w postaci czynności materialnotechnicznej nie wpływa w żadnym zakresie na prawa i zobowiązania strony, także w odniesieniu do jej sytuacji administracyjnoprawnej. W myśl wyrażonego w jego uzasadnieniu stanowiska kontrolowane postępowanie nie spełnia cech klasycznej konkretyzacji stosunku prawnego łączącego strony, nie ma też w nim mowy o wyrażeniu przez stronę stanowiska w takiej sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują nałożenie na daną osobę obowiązku, skierowania do niej nakazu lub zakazu albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W ocenie Rzecznika przedstawione wyżej stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim powinno zostać odniesione do niniejszej sprawy. W rezultacie należy uznać, że skierowanie skargi na bezczynność organu w sprawach o udostępnienie informacji publicznej mieści się w kategorii czynności, które osoba małoletnia może dokonywać samodzielnie zgodnie z dyspozycją art. 26 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia [...] zaskarżono ww. postanowienie w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 144 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że uzasadnienie wyroku (odpowiednio - postanowienia) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez błędne zastosowanie skutkujące brakiem w uzasadnieniu postanowienia stanowisk uczestników postępowania, co sprawia, że nie przeanalizowano całej złożoności sprawy i istoty problemu prawnego, leżącego u podstaw sprawy;

- art. 144 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że uzasadnienie wyroku (odpowiednio - postanowienia) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez błędne zastosowanie, skutkujące brakiem w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, przez co postanowienie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie treści rozstrzygnięcia;

- art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 31 § 3 P.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie, gdy ten brak formalny nie zostanie uzupełniony w wyznaczonym terminie, sąd zniesie postępowanie w zakresie, w jakim jest ono dotknięte brakami i w miarę potrzeby wyda odpowiednie postanowienie, poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie skarżący miał zdolność sądową i zdolność procesową, więc nie musiał działać przez przedstawiciela ustawowego;

- art. 26 § 2 P.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych ma zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd meriti, że skarżący nie ma zdolności procesowej, podczas gdy przepis art. 2 ust. 1 ustawy daje podstawę do samodzielnego składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej przez każdego, w tym także przez osobę niepełnoletnią.

Wskazane uchybienia przepisów postępowania mają, zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, bowiem nierozstrzygnięcie wszystkich aspektów sprawy i uzasadnienie niepozwalające na jednoznaczne zrekonstruowania treści motywów pozwala przypuszczać, że przy wzięciu tychże kwestii pod uwagę Sąd pierwszej instancji doszedłby do innych wniosków i wydałby inne rozstrzygnięcie. Miały one również bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem zadecydowały o odebraniu skarżącemu możliwości ochrony na drodze sądowej przysługującego mu prawa do informacji publicznej,

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., w zakresie w jakim z przepisu tego można wyinterpretować gwarancję ochrony prawa do informacji publicznej przysługującego każdemu, poprzez nieprawidłową wykładnię, prowadzącą do uznania, że osobie niepełnoletniej nie przysługuje prawo do informacji publicznej (wynikające z wolności otrzymywania i przekazywania informacji) oraz poprzez błędne zastosowanie, polegające na uniemożliwieniu skarżącemu ochrony na drodze sądowej przysługującego mu prawa,

- art. 13 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że dziecko będzie miało prawo do swobodnej wypowiedzi; prawo to ma zawierać swobodę poszukiwania, otrzymywania i przekazywania informacji oraz idei wszelkiego rodzaju, bez względu na granice, w formie ustnej, pisemnej bądź za pomocą druku, poprzez nieprawidłową wykładnię, prowadzącą do uznania, że osobie niepełnoletniej nie przysługuje prawo do informacji publicznej (wynikające z wolności otrzymywania i przekazywania informacji) oraz poprzez błędne zastosowanie polegające na uniemożliwieniu skarżącemu ochrony na drodze sądowej przysługującego mu prawa,

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłową wykładnię, prowadzącą do uznania, że osobie niepełnoletniej nie przysługuje prawo do informacji publicznej oraz poprzez błędne zastosowanie polegające na uniemożliwieniu skarżącemu ochrony na drodze sądowej przysługującego mu prawa,

- art. 2 ust. 1 ustawy, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobie niepełnoletniej nie przysługuje prawo do informacji publicznej oraz poprzez przyjęcie, że przepis ten nie daje podstawy do samodzielnego występowania przez skarżącego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Na tej podstawie Stowarzyszenie postulowało zmianę zaskarżonego wyroku (winno być postanowienia) i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku (winno być postanowienia) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy na rozprawie, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie pozwala na zrekonstruowanie podstaw rozstrzygnięcia. Dalej zaakcentowano, iż z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można w żaden sposób wyinterpretować normy prawnej, która zezwalałaby wyłącznie osobom pełnoletnim, tudzież posiadającym pełną zdolność do czynności prawnych, do korzystania z prawa do informacji publicznej na kanwie tej ustawy. Gdyby bowiem przyjąć, że z trybu uzyskiwania informacji publicznej na wniosek mogą korzystać tylko osoby posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, to okazałoby się, że w przypadku podmiotów, które nie udostępniają informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej, osoba nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych nie może uzyskać określonych informacji. Doprowadziłoby to do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji publicznej (a uprawnionym jest, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, "każdy"). Tym bardziej, że przepisy K.p.a. w tej materii mają ograniczone zastosowanie. Jeżeli zatem skarżący mógł złożyć sam wniosek o udzielenie informacji publicznej, to w ramach regulacji art. 26 § 2 P.p.s.a., może samodzielnie występować w postępowaniu sądowym jego dotyczącym. Stanowisko to poparł obszernym fragmentem fachowej publikacji. W związku z tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może złożyć skutecznie każdy (co wiąże się ze zaktualizowaniem się obowiązku udostępnienia informacji publicznej po stronie podmiotu zobowiązanego), z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można w żaden sposób wyinterpretować normy prawnej do żądania od wnioskodawcy przez podmiot zobowiązany oświadczenia o pełnoletniości. Takie działanie - jakiego dopuścił się w niniejszej sprawie organ – należy w ocenie autora skargi kasacyjnej uznać za nielegalne, bowiem nie znajdowało jakiejkolwiek podstawy prawnej. W konsekwencji czego odmowa przyznania mu prawa do samodzielnego działania w niniejszym postępowaniu, w ocenie autora tej skargi kasacyjnej, narusza prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wypada ustosunkować się do wniosków o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W tej materii należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, czyli ma w tym zakresie swobodę wyboru, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym.

Oceniając podniesione w nich zarzuty w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., wedle którego Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu (inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne) bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, jakiej w niniejszej sprawie nie stwierdził, doszedł do przekonania, iż są one nietrafne. Powyższa reguła oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie granicami i zarzutami skargi kasacyjnej jest równoznaczne z tym, iż Sąd ten nie jest władny do oceny zaskarżonego orzeczenia wykraczając poza nie ex officio.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku powołania tej podstawy skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Z uwagi na wyeksponowanie we wszystkich skargach kasacyjnych powtarzających się przepisów, zbieżność zarzutów i ich motywów, zostały one rozważone i poniżej będą przedstawione łącznie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych. Rozpoznany w pierwszej kolejności z uwagi na ewentualną wadę skutkującą możliwością wzruszenia zaskarżonego orzeczenia bez jego merytorycznej oceny z powodu wymknięcia się go spod kontroli instancyjnej, wytyk uchybienia przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony. Jest tak z tego powodu, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia prezentuje wszystkie wymagane nim elementy, a przede wszystkim wystarczające ustalenia faktyczne i rozważania prawne pozwalające na dokonanie tej kontroli. Uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie przede wszystkim dlatego, że prezentuje stan faktyczny w zakresie istotnym dla materii rozstrzygnięcia, jak i wyjaśnienie jego podstawy prawnej. Wbrew wywodom zawartym w motywach skargi kasacyjnej skarżącego, Sąd meriti przekonująco przedstawił swoje stanowisko, zaś to czy jest ono słuszne, nie może być podważone tym zarzutem. Odniesienie się do argumentacji stron winno przy tym dotyczyć tylko kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Wypada też zwrócić uwagę, iż przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, podczas gdy w takim kształcie uwypuklono go w przywołanej kasacji. Bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. Uzasadnienie orzeczenia spełnia istotną rolę, gdyż umożliwia prześledzenie toku rozumowania sądu i ocenę trafności ustaleń faktycznych oraz argumentacji mającej przemawiać za końcową konkluzją w przedmiocie legalności działań administracji publiczne. Szerzej o tym w cytowanej uchwale, w której uzasadnieniu wskazano m.in., że najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, str. 282; J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, str. 161 - 164). Braki w tym zakresie w sposób jednoznaczny stanowią o istotnej wadzie wyroku, bo nie poddaje się on kontroli instancyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod niej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, zatem brak jest podstaw do uwzględnienia wspomnianej kasacji z tej przyczyny. Wywód powyższy odnosi się również do skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...], w której co prawda jako naruszony w tym zakresie wskazano nieistniejący art. 144 § 4 P.p.s.a., lecz w jej uzasadnieniu dowodzono uchybienia art. 141 § 4 tej ustawy.

Podstawową kwestią wymagającą analizy w sprawie jest zdolność procesowa skarżącego. Zatem ogólnie zdolność procesowa osób fizycznych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ściślej osób mających ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Skarżący bezsprzecznie należy do ostatniej grupy, przeto ta okoliczność nie wymaga dalszych wywodów. Zdolność procesowa oznacza zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (art. 26 § 1 P.p.s.a.), a precyzyjniej zdolność do samodzielnego podejmowania czynności procesowych w tych sprawach (tak m.in. M. Niezgódka-Medek w: Komentarz do art. 26 P.p.s.a., LEX). Nie budzi wątpliwości konkluzja, że wszystkie osoby fizyczne, w tym też ograniczone w zdolności do czynności prawnych, mają zdolność sądową (art. 25 § 1 P.p.s.a.). Są więc podmiotami, którym ustawa procesowa przyznaje przymiot stron. Zdolność sądowa jest niejako kategorią procesową zdolności prawnej, natomiast zdolność procesowa kategorią procesową zdolności do czynności prawnych, aczkolwiek jest pochodną zdolności sądowej. W sprawach sądowoadministracyjnych zdolność procesową posiadają osoby fizyczne mające pełną zdolność do czynności prawnych (art. 26 § 1 P.p.s.a.). Ustawa procesowa wyposażyła też osoby fizyczne ograniczone w zdolności do czynności prawnych w zdolność procesową w tych sprawach, lecz jedynie w ograniczonym zakresie, bo wynikającym z czynności prawnych, których mogą dokonywać samodzielnie (art. 26 § 2). Inaczej niż np. K.p.a. (por. art. 30 § 1), nie odsyła ona w kwestiach owych zdolności do przepisów K.c., niemniej jednak zagadnienie to nie wywołuje sporów, choć niepodobna z tego powodu stosować tych przepisów wprost. Zdolność sądowa i zdolność procesowa oceniane poprzez pryzmat zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych uregulowanych przez przepisy prawa cywilnego oznaczałyby odpowiednio zdolność bycia podmiotem praw i obowiązków oraz zdolność dokonywania swym działaniem określonych czynności w sferze procesowej. Przy czym osoby ograniczone w zdolności do czynności prawnych mają zdolność procesową tylko w wąskich ramach. Zatem nie każda osoba posiadająca zdolność sądową wyposażona jest w zdolność procesową. Jednakowoż posiłkowanie się regulacjami cywilnoprawnymi może tu mieć miejsce jedynie w zakresie rozumienia tych pojęć, bo nie wyznaczają one wprost granic działania osób należących do poszczególnych kategorii. Ważne jest, aby te instytucje i wynikające z nich atrybuty odróżnić, co nie zawsze ma miejsce w rozpoznawanych w sprawie kasacjach. Przy czym niewłaściwe byłoby bezpośrednie przenoszenie na grunt procesowy (przed sądami administracyjnymi) uprawnień przyznanych określonym podmiotom przez cywilne prawo materialne, czyli transponowanie regulacji cywilnoprawnych do materii administracyjnoprawnej, gdyż analogia legis nie sięga tak dalece. Niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego tę sprawę zakres uprawnień w sferze materialnej ma decydujący wpływ na ocenę zakresu zdolności procesowej, bo jasno na to wskazuje art. 26 § 2 P.p.s.a. Godzi się w tym miejscu podkreślić, iż na gruncie postępowania cywilnego (por. art. 65 § 2 K.p.c.) ten aspekt jest bez mała oczywisty, gdyż zdolność do samodzielnego działania w tym postępowaniu odnosi się do czynności prawnych, których osoby małoletnie mogą dokonywać samodzielnie w sferze prawa cywilnego, czyli określonych w: art. 17 K.c. - niebędących czynnościami rozporządzającymi i zobowiązującymi (argumentum a contrario z tego przepisu), art. 20 K.c. - zawieranie umów należących do umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego, art. 21 K.c. - rozporządzanie zarobkiem, art. 22 K.c. - rozporządzanie przedmiotami majątkowymi oddanymi przez przedstawiciela ustawowego do swobodnego użytku takiej osobie (tak m.in. op. cit., postanowienie Sądu Najwyższego z 30 września 1977 r., sygn. akt III CRN 132/77, OSNC z 1978 r., nr 11, poz. 204). Osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych nie ma jednak zdolności procesowej w sprawach dotyczących tych czynności, których nie może samodzielnie dokonywać (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 10 listopada 1969 r., sygn. III CZP 56/69, OSNC z 1970 r., nr 7-8, poz. 118, wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. III AUa 951/14, LEX nr 1711528). Natomiast na gruncie prawa publicznego takie regulacje występują rzadko. Wyjątkowo dokonywanie czynności prawnych przez osoby małoletnie dopuszcza ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012r. poz. 161 z późn. zm.) przewidująca uprawnienie osoby, która ukończyła szesnasty rok życia, do wyrażania zgody na nabycie lub zrzeczenie się przez rodziców obywatelstwa polskiego, rozciągającego się na nią, jak również składania oświadczenia przez taką osobę o powrocie do obywatelstwa polskiego, jeśli jedno z jej rodziców jest obywatelem polskim, a obywatelstwo obce zostało dla niej wybrane przez rodziców po urodzeniu (art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8). We wskazanych wyżej wypadkach osoby małoletnie będą posiadały zdolność do czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli działanie lub bezczynność organów administracji stanie się przedmiotem sądowej kontroli, co jedynie w ograniczonym zakresie dopuszcza art. 10 tej ustawy (op. cit.). Podobna regulacja występuje również w art. 8 ust. 2, 3, 4 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie imienia i nazwiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 10) przewidującym zgodę małoletniego, który ukończył trzynaście lat, na zmianę nazwiska, w przypadku gdy takiej zmiany dokonują jego rodzice. Stanowi to w pewnym sensie odstępstwo od zasady, że zmiana nazwiska rodziców rozciąga się na ich małoletnie dzieci. Na kanwie tych przykładów można więc bronić poglądu, że oznacza to zawężenie zakresu działania samodzielnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko do tych kategorii. Byłoby to jednak zbyt daleko idące uproszczenie zagadnienia, a więc trudne do zaakceptowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie zdolność procesową w danej sprawie sądowoadministracyjnej należy wyprowadzić ze zdolności do dokonania konkretnej czynności prawnej, której sprawa ta dotyczy, czy z której się wywodzi, a więc ustalić ją w oparciu o uprawnienia do samodzielnego działania na gruncie materialnoprawnym. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II CSK 323/09 (LEX nr 602680) tylko przepis prawa materialnego, stanowiącego podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony; pojęcie strony jest pojęciem materialnoprawnym, a nie procesowym, przeto o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania [cywilnego...] przesądzają przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Pogląd ten należy podzielić i go uściślić zawężając zakres stosowania przepisów materialnych do konkretnej gałęzi prawa. Zdolność procesowa nie jest wszak tak jednolita, jak zdolność prawna, z której się wywodzi zdolność sądową (w doktrynie przyjmuje się, że zdolność prawna jest kategorią niedzieloną na cywilną, administracyjną, czy inną), lecz nie negując tego stanowiska, w toku dokonywania oceny zakresu uprawnień w sferze materialnoprawnej dla potrzeb ustalenia ram samodzielnego działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które implikują zdolność procesową, należy odnieść się wyłącznie do materii danej sprawy. Zatem analizując zakres samodzielności procesowej skarżącego konieczne jest odwołanie się do przedmiotu jego żądania na gruncie materialnoprawnym. W konsekwencji tego uprawnienie do samodzielnego podejmowania przezeń czynności procesowych w niniejszej sprawie winno zostać ocenione w świetle uprawnienia do działania w oparciu o treść wniosku skierowanego do organu.

Oparty on został o przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem przedmiotem żądania wnioskodawcy i sprawy ze skargi o bezczynność jest informacja publiczna, rządząca się swoistymi zasadami, regulowana przepisami mającymi charakter szczególny. Wbrew twierdzeniom skarg kasacyjnych użyte w art. 2 ust. 1 tej ustawy pojęcie "każdy" oznacza tylko uprawnienie do uzyskania informacji przez m.in. wszystkie osoby fizyczne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1746/16, publik. CBOSA), natomiast niepodobna utożsamiać tego zwrotu z uprawnieniem do samodzielnego działania osób niemających pełnej zdolności do czynności prawnych. Zatem nie rozciąga się na grunt procesowy. W tej materii podzielić trzeba stanowisko zajęte przez Sąd meriti i przytoczone na jego poparcie przykłady doktryny i judykatury. Dodatkowo można wskazać, że prezentowane jest ono także przez innych autorów (np. P. Szustakiewicz w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2015 r., str. 23-24, P. Sitniewski w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wrocław 2011r., str. 23). Zagadnienie to jest ujmowane niejednolicie, wszak opowiedzieć się trzeba za prymatem zasad, do których należy działanie małoletnich poprzez ich przedstawicieli, bo samodzielność jest wyjątkiem, który nie ma tu oparcia prawnego. Zatem odmienny pogląd forsowany w skargach kasacyjnych należy odeprzeć. Przyszło wszak zważyć, iż podobnie jak zdolność prawna (sądowa) i zdolność do czynności prawnych (procesowych) nie są tożsame, tak i uprawnienia do uzyskania informacji publicznej nie jest równoznaczne z uprawnieniem do samodzielnego złożenia żądania do organu i uczestniczenia w postępowaniu. Przy czym z uwagi na niekwestionowany wąski zakres stosowania w tych sprawach przepisów K.p.a., nie ma potrzeby odwołania się do regulacji tej ustawy, która zresztą ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Dlatego nieprzydatna dla czynionych tu rozważań jest teza sformułowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r. o uprawnieniu do samodzielnego złożenia przez małoletniego wniosku o wydanie odpisu i fotokopii jego aktu stanu cywilnego. Tym bardziej, że odmienne stanowisko zajął w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie z 28 lutego 2017 r., sygn. II OSK 2845/16, publik. CBOSA), dowodząc że fotokopia aktu stanu cywilnego nie ma mocy dokumentu urzędowego i jej żądanie nie mieści się w kategoriach czynności przewidzianych w art. 17 (a contrario), art. 20, art. 21, art. 22 K.c. Stąd na gruncie ustawy z 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1741 ze zm.) za stronę ograniczoną w zdolności do czynności prawnych działa jej przedstawiciel ustawowy. Warto też przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie uprawnienia do uzyskania interpretacji podatkowej (art. 169 § 1 i 2 w związku z art. 14h ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W jego przekonaniu na tym gruncie małoletni mogą być stronami postępowania, co nie neguje jednak wymogu ich reprezentacji przez przedstawiciela ustawowego (p. wyrok z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2455/12, publ. CBOSA). Zaakcentowano w jego uzasadnieniu, iż to przepisy prawa materialnego decydują o omawianym przymiocie, wspierając się stanowiskiem Sądu Najwyższego zaprezentowanym w przywołanym wyżej wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r. Przy czym przyjęto, iż w tej sprawie przepisy prawa cywilnego nie miały bezpośredniego przełożenia na grunt tego postępowania. Niezależnie od tego, że wynikające z tych przepisów granice samodzielnego działania małoletnich nie dotyczą postępowania interpretacyjnego.

Z wyłożonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela więc pogląd o braku uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych w sprawach z zakresu informacji publicznej. Ergo wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez osobę małoletnią wymaga działania przedstawiciela ustawowego. W konsekwencji czego osoby te nie mają uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności również w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym tego przedmiotu. Dodatkowo pogląd ten ma uzasadnienie w specyfice postępowania przed sądami administracyjnymi, które są sądami prawa. Zarzuty naruszenia art. 26 § 2 P.p.s.a. okazały się przeto niezasadne. Godzi się wreszcie końcowo stwierdzić, że prawo do uzyskania informacji publicznej - jakkolwiek szerokie - nie ma charakteru prawa absolutnego. Nie rozciąga się na wszelkie uprawnienia procesowe, zwłaszcza gdy są one regulowane szczególnymi przepisami, a ograniczenia w tym obszarze nie stanowią zawężenia tego prawa. Co prawda nie powinno ono zamykać się w ramach materialnoprawnych, lecz wynikające z regulacji procesowych zastrzeżenia nie wpływają na jego zakres. Istnieje wszak możliwość działania za małoletniego przedstawiciela ustawowego, co stanowi dostateczną gwarancję jego realnej realizacji. Nie sposób dopatrzyć się tu naruszenia zarówno przepisów Konstytucji RP, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1, jak też obu wskazanych w kasacjach Konwencji. Uregulowane w nich uprawnienia są bądź blankietowe, bądź dotyczą tylko kwestii materialnoprawnych, zatem nie doznają uszczerbku poprzez przyjętą w tej sprawie koncepcję. Trzeba bowiem w tym miejscu wskazać, iż prawo do swobodnej wypowiedzi, czy prawo do uzyskania informacji nie są negowane poprzez wymóg dokonania konkretnych czynności przez inne osoby. Nie są to prawa nieograniczone, zwłaszcza na gruncie procesowym, na którym obowiązują szczególne rygory. Nietrafność pozostałych zarzutów wyraźnie dotąd nieuwypuklonych wynika z powyższych wywodów. Przy czym w obrębie przepisów ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego prezentowanych w skardze kasacyjnej skarżącego z tego powodu, iż nie miały w sprawie zastosowania, a sąd administracyjny nie ma obowiązku działania z urzędu w zakresie uzyskania aktu urodzenia stron. Oczywistym też jest, że w świetle zajętego stanowiska zarzut nieważności nie mógł odnieść skutku.

Zatem podsumowując – Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż ujęte w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych; jednakowoż osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. W konsekwencji czego, po myśli art. 26 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), osobom tym nie służy zdolność procesowa w sprawach dotyczących tego przedmiotu.

Dlatego też Sąd I instancji trafnie odrzucił skargę w sprawie, nie naruszając tym samym art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. i z nim powiązanych przepisów tej ustawy wskazanych w kasacjach.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.

Na koniec godzi się wskazać, iż skarga kasacyjna skarżącego nie została odrzucona z powodu braku zdolności procesowej (w tym do udzielenia pełnomocnictwa), gdyż została sporządzona przez radcę prawnego – matkę skarżącego, która tym samym wystąpiła tu jako jego przedstawiciel ustawowy (p. też uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2238/16).