Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 811/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 626/12 w sprawie ze skargi B.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 626/12 oddalił skargę B.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 8 ust.1 pkt 1, art. 17 ust.1 pkt 4, art. 38 ust.1 pkt. 1, art. 38 ust.2 pkt 1, art. 39 ust.3 pkt 1, art. 38 ust. 4 i 5, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 2, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1362 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), przyznał B.H. zasiłek okresowy w wysokości 300,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., nadając jednocześnie temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w świetle powołanych przepisów oraz danych zawartych w rodzinnym wywiadzie środowiskowym z dnia 3 kwietnia 2012 r. B.H. spełnia warunki do przyznania zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, jednak nie mniej niż 50% tej różnicy. W niniejszej sprawie wysokość tego świadczenia nie mogła przekroczyć kwoty 418,00 zł i nie mogła być niższa od kwoty 238,50 zł miesięcznie. Uwzględniając powyższe oraz mając na uwadze potrzeby zgłaszane przez wnioskodawcę przyznano mu zasiłek okresowego w wysokości 300 zł miesięcznie na okres trzech miesięcy. Prezydent Miasta [...] dodatkowo wyjaśnił, że przyznanie wnioskodawcy zasiłku okresowego we wskazanej wysokości jest podyktowane możliwościami ośrodka pomocy społecznej. Na dowód powyższego przedłożył zestawienie środków którymi ośrodek pomocy społecznej dysponuje oraz wysokości udzielanych świadczeń.

Od powyższej decyzji B.H. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], w którym zakwestionował wysokość przyznanego świadczenia stwierdzając, że skoro nie osiąga on żadnego dochodu, to zasiłek okresowy powinien być mu przyznany w pełnej wysokości, tj. w kwocie 477 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji zaaprobowało stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące wysokości przyznanego zasiłku okresowego. Podkreśliło, że przy udzielaniu wnioskowanej pomocy należy kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w ustawie o pomocy społecznej (sytuacja materialno-bytowa strony, wielkość środków będących w posiadaniu organu przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej, ilość wniosków ubiegających się o pomoc), z uwzględnieniem kryteriów zawartych w art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo podał, że z powodu braku zatrudnienia zalega z opłatami i wstrzymano mu dopłatę do mieszkania. Ponadto zwrócił się o przyznanie odszkodowania w wysokości 150.000 zł, w związku z bezprawnym działaniem organów z tytułu pozbawiania go dużej części świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W pismach procesowych z dnia 17 czerwca 2012 r., 17 sierpnia 2012 r., 15 października 2012 r. oraz 19 listopada 2012 r. skarżący podtrzymał stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał na konieczność respektowania Dyrektywy Unijnej, nakładającej obowiązek wypłat zasiłków socjalnych w wysokości 40% średniej krajowej.

Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzupełniającego postępowania dowodowego, tj. dowodu z dokumentów: skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt II SA/Po 113/12 i dokumentu k. nr 19 akt sprawy o sygn. II SA/Po 766/12. Powyższy wniosek skarżącego został przez Sąd uwzględniony.

Sąd pierwszej instancji, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem stwierdził, że skarga jest niezasadna.

W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że podstawową zasadą udzielania pomocy społecznej jest dostosowywanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnianie potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stanowi ona instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a następnie stwierdzenie, iż jest ono konieczne z uwagi na to, że osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć sytuacji, w której się znalazła. Sam fakt spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów ustawowych przyznania pomocy nie oznacza jednak przyznania mu świadczenia w żądanej wysokości. Organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej powinien dostosować ich rodzaj, formę i rozmiar do okoliczności konkretnej sprawy, uwzględniając posiadane możliwości finansowe oraz konieczność udzielenia pomocy wszystkim osobom spełniającym formalne kryteria jej przyznania (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Udzielenie pomocy nie zwalnia wnioskodawcy z konieczności podejmowania działań zmierzających do poprawy jego sytuacji życiowej, ma ona bowiem jedynie umożliwić mu pokonanie trudności, w jakich się znalazł.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s. wynika, że w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. W świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.s. przyznawanie zasiłku okresowego należy do zadań własnych gminy, zaś środki na jego wypłatę są finansowane w części z dotacji celowej (w wysokości określonej w art. 38 ust. 3 u.p.s. – 50% różnicy pomiędzy właściwym kryterium dochodowym a osiągniętym dochodem), oraz z zasobów własnych gminy (w kwocie przewyższającej 50% różnicy pomiędzy właściwym kryterium dochodowym a osiągniętym dochodem - art. 147 ust. 7 u.p.s. Określenie maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego, oznacza, iż organ przyznający zasiłek o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w art. 38 ust. 1 u.p.s., działa w granicach uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r., II SA/Gd 280/11, Lex nr 795651).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, iż w tej sprawie organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku okresowego. Z akt sprawy wynika, iż samotnie prowadzi gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, nie osiąga żadnego dochodu, a jedynym źródłem utrzymania są środki finansowe, otrzymywane z pomocy społecznej. Nie wykonuje on pracy stałej jak i dorywczej oraz nie korzysta z dodatku mieszkaniowego. W przypadku skarżącego zasiłek okresowy powinien wynieść nie mniej niż 238,50 zł (tj. 50% różnicy 477 zł tytułem kryterium dochodowego oraz 0 zł tytułem braku dochodów) i nie więcej niż 418 zł. Organy administracji publicznej. przyznając skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości 300 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r., uwzględniły powyższe kryteria, a jego wysokość mieści się we wskazanym przedziale. Sąd pierwszej instancji za przekonujące uznał argumenty uzasadniające wysokość przyznanego świadczenia. Wskazał, iż odnoszą się one do aktualnej sytuacji materialnej i osobistej skarżącego i jego potrzeb, ale podają również możliwości finansowe organu pierwszej instancji. Kwota przyznanego świadczenia uwzględnia wszelkie wymogi, w tym zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust.1-4 u.p.s. Ponadto stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego działania organu nie pozostają w sprzeczności z normami prawa europejskiego, także w odniesieniu do wysokości przyznanego świadczenia. Dodatkowo wyjaśnił, że w tej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wyłącznie decyzja dotycząca przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Nie był on natomiast uprawniony do wydania orzeczenia o wypłacie skarżącemu odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł B.H., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:

1) art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a także art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1362 ze zm.), poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji w nienależyty sposób kontroli prawidłowości postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], wskutek niedostrzeżenia, że organ nie dokonał dokładnego oraz wyczerpującego ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych (brak ustalenia pełnego stanu faktycznego w sprawie), w następstwie czego doszło do nieuwzględnienia skargi i jej oddalenia w sytuacji, w której powinna ona podlegać uwzględnieniu;

2) art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a także art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji w nienależyty sposób kontroli prawidłowości postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], wskutek niedostrzeżenia, że organ nie dokonał rozstrzygnięcia sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego (a więc w oparciu o wszystkie istotne w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne), bowiem materiał dowodowy w sprawie nie był kompletny (nie został zgromadzony w sposób dokładny i wyczerpujący), w następstwie czego doszło do nieuwzględnienia skargi i jej oddalenia w sytuacji, w której powinna ona podlegać uwzględnieniu;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a., a także art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez:

a) brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii prawidłowości działania organu w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie – wskazujące na brak pełnej weryfikacji poprawności decyzji organu odwoławczego w toku kontroli sądowoadministracyjnej, tj. brak weryfikacji poprawności ustalenia stanu faktycznego przez organ,

b) jedynie skrótowe odniesienie się do podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji kwestii przepisów prawna unijnego, mogących mieć zastosowanie w niniejszej sprawie – skutkujące niewyjaśnieniem skarżącemu przesłanek, którymi kierował się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że charakter wskazanych naruszeń jest istotny, gdyż spowodowały one zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych (niepełnych, niewyczerpujących) ustaleń organu w zakresie istotnych okoliczności w sprawie oraz rozstrzygnięcie sprawy przez organ w oparciu o te ustalenia. W konsekwencji spowodowało to przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego za okres od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. w wysokości 300,00 zł miesięcznie, podczas gdy dokonanie w niniejszej sprawie pełnych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy (w szczególności sytuacji osobistej, w tym zwłaszcza majątkowej skarżącego) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o takie pełne ustalenia, mogłoby spowodować przyznanie zasiłku w większym wymiarze (tj. za dłuższy okres lub w wyższej kwocie miesięcznej).

Autor skargi kasacyjnej przyznał, że w świetle art. 38 u.p.s. kwestia wysokości zasiłku okresowego została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie podkreśla się, że uznaniowość decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek dokonania ustaleń i szczegółowego rozważenia potrzeb wnioskodawcy. Orzekając w sprawie zasiłku okresowego, są one obowiązane do uwzględnienia ogólnych zasad przyznawania pomocy społecznej, w tym zasady pomocniczości oraz zasady udzielania pomocy w rozmiarze odpowiadającym okolicznościom konkretnej sprawy, przy uwzględnianiu możliwości pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt I OSK 58/07, LEX nr 376839). Z powyższego wynika, że o tym, czy zasiłek okresowy będzie przyznany w rozmiarze wyższym bądź niższym, decyduje co prawda ośrodek pomocy społecznej (organ administracji), ale w każdej sytuacji wypada brać pod uwagę takie okoliczności, jak sytuacja rodzinna i zdrowotna uprawnionego oraz ewentualnie członków jego rodziny, postawa świadczeniobiorcy, jego obiektywne możliwości wyjścia z kryzysu oraz elementy subiektywne – chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Przepisy art. 38 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 u.p.s. nakładają na organy administracji obowiązek szczególnego podejścia wobec wnioskujących o pomoc – sprowadzającego się w istocie do szczegółowego i indywidualnego rozpatrzenia sytuacji danej osoby. Pozostawiona organom administracji uznaniowość określenia wysokości i długości okresu, na który przyznawany jest zasiłek okresowy, nie oznacza dowolności w tym zakresie. Oznacza to, że organy pomocy społecznej przyznając zasiłek okresowy, powinny opierać się na wypracowanych (sprawiedliwych) kryteriach i pod ich kątem uzasadniać wysokość i długość jego przyznania i nie przyznawać zasiłku okresowego w określonej wysokości tylko poprzez odniesienie się do możliwości finansowych oraz średniej wartości wypłacanych zasiłków.

W ocenie autora skargi kasacyjnej organy dokonując rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie naruszyły art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., a także art. 38 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 u.p.s., co powinien był dostrzec Sąd pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana na materiale niepełnym, tj. nieuwzlędniającym wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, gdyż organy powinny były w sposób bardziej precyzyjny ustalić stan majątkowy i życiowy skarżącego. Organy administracji, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, całkowicie pominęły wskazane okoliczności, a tylko ustalenia w tym zakresie, poszerzone o ewentualną dalszą weryfikację sytuacji skarżącego mogły stanowić prawidłową (rzetelną) podstawę do wydania decyzji w przedmiocie wysokości i okresu, na który zasiłek okresowy będzie przyznany. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba dokonywania przez organ odwoławczy dodatkowych ustaleń faktycznych, a stan faktyczny jest ustalony w sposób wyczerpujący i pozwala na wydanie decyzji .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji określonych przepisów postępowania art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przypomnieć należy, iż na gruncie powołanego przepisu zamierzony skutek skargi kasacyjnej może odnieść jedynie wykazanie przez jej autora takiego naruszenia przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, powinien on przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że mógł być on istotny dla treści rozstrzygnięcia.

Zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej wprawdzie podał przepisy postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone, to jednak zarzuty i ich uzasadnienie sformułował na wysokim stopniu ogólności, bez uwzględnienia wymogów prawnych, jakie stawiają art. 174 pkt 2 oraz art. 176 P.p.s.a.

Ze skargi kasacyjnej można jedynie odczytać niezadowolenie skarżącego z zaskarżonego wyroku, na co wskazują ogólne sformułowania zawarte w zarzutach skargi kasacyjnej: "niedostrzeżenia, że organ w niniejszej sprawie nie dokonał dokładnego oraz wyczerpującego ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych (brak ustalenia pełnego stanu faktycznego w sprawie)", "niedostrzeżenia, że organ nie dokonał rozstrzygnięcia sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego (a więc w oparciu o wszystkie istotne w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne), bowiem materiał dowodowy w sprawie nie był kompletny (nie został zgromadzony w sposób dokładny i wyczerpujący)", " brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii prawidłowości działania organu w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie". Przy czym wskazać należy, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor ograniczył się do stwierdzenia, że dokonanie w tej sprawie pełnych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy w szczególności sytuacji osobistej, w tym zwłaszcza majątkowej skarżącego i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o takie pełne ustalenia mogłoby spowodować przyznanie mu zasiłku okresowego w większym wymiarze (tj. za dłuższy okres lub w wyższej kwocie miesięcznej. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] rozstrzygając sprawę naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i nieprawidłowo skargę skarżącego oddalił (art. 151 P.p.s.a.), w sytuacji, w której powinna ona podlegać uwzględnieniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Ponadto skarżący wskazał, że organy, przyznając zasiłek okresowy w określonej wysokości, nie powinny odnosić się tylko do możliwości finansowych oraz średniej wysokości wypłacanych zasiłków.

Przypomnieć należy, iż art. 176 P.p.s.a. nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. i ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji nie jest nie tylko zobowiązany, ale nie jest uprawniony do precyzowania za skarżącego zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić wojewódzki sąd administracyjny. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Koniecznym elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika wskazanych standardów nie spełnia, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a. nakłada na Sąd drugiej instancji obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Przystępując do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wskazanych przepisów postępowania stwierdzić należy, iż nie mogły one odnieść zamierzonego skutku.

Przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Wskazane przepisy P.p.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, a Sąd pierwszej instancji skontrolował działalność organu administracji publicznej, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] pod względem zgodności z prawem, bowiem rozstrzygnął skargę na decyzję administracyjną tego organu z dnia [...] maja 2012 r. i tym samym wywiązał się z obowiązku sprawowania kontroli działalności administracji publicznej.

Należy jedynie wyjaśnić, że do naruszenia art. 3 P.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, aniżeli zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, lub gdyby sąd odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny, czy organy administracji w toku postępowania nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i zastosował środek przewidziany w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. zauważyć należy, iż przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota zarzutu opartego na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu wymaga wykazania, że Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie dostrzegł naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a rzeczywiście zaistniały. Nie wystarczy zatem, jak to uczyniono w niniejszej sprawie, ogólnikowo powołać się na brak ustalenia w sprawie pełnego stanu faktycznego i dokonanie jej rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Autor skargi kasacyjnej powinien bowiem jednoznacznie wskazać, które elementy stanu faktycznego nie zostały objęte przedmiotem oceny, czy te braki miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna nie wskazuje na żadne konkretne okoliczności. Bez spełnienia tych wymogów ocena zasadności tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny nie była możliwa.

W rozpoznawanej sprawie nieprawidłowo sformułowany został również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że w przypadku, gdy Sąd nie stwierdzi naruszenia przez organ przepisów postępowania, przepisu tego nie może zastosować. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten Sąd normy prawnej.

Ponadto stwierdzić należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w tym przepisie musi dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji. W tej sprawie w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu regulującego postępowanie, którego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez brak ustalenia pełnego stanu faktycznego i dokonanie rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy oraz w związku z art. 38 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Zgodnie z powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić niedostrzeżenia naruszenia powołanych przepisów. Prawidłowo uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 kwietnia 2012 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, a dokonane w nim szczegółowe ustalenia stanowiły podstawę do wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że ustalenie przez organ wysokości zasiłku okresowego (z uwzględnieniem uregulowań art. 38 ust. 2, 3 i 4 u.p.s. i art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.) oraz okresu, na jaki może on być przyznany (z uwzględnieniem uregulowań art. 38 ust. 5 u.p.s.) ma charakter uznaniowy. Sam fakt spełnienia przez skarżącego kryteriów ustawowych nie oznaczał bowiem możliwości przyznania mu zasiłku okresowego w żądanej przez niego wysokości. Organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ, w ramach uznania administracyjnego, ma prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Niewątpliwie organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc, albowiem pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu także spełnienia każdego żądania obywatela, tym bardziej, że pomoc społeczna może być udzielana w różnej postaci, nie tylko zasiłku okresowego. To, że skarżący nie zgadza się z wysokością przyznanego mu świadczenia, której ustalenie podlegało uznaniu administracyjnemu i zostało w sposób należyty uzasadnione w zaskarżonych decyzjach (również co do kwestii stanu majątkowego i życiowego skarżącego) nie świadczy o tym, iż organ nie zebrał całego potrzebnego materiału dowodowego, a decyzje te zostały wydane w oparciu o fragmentaryczny stan faktyczny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, iż przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej jak i ich ocenę pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji przytoczenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. ocenić należy jako niezasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. W wydanym wyroku nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.