Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2172/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 368/19 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 368/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku R.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708, ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy" lub "ustawa zaopatrzeniowa"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że R.S. wnioskiem z dnia 24 maja 2017r. R.S. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i wydanie na podstawie w/w przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Wnioskodawca podał, że podejmując służbę w organach Służby Bezpieczeństwa, jego ówczesne intencje, przebieg kilkunastomiesięcznej służby oraz stan świadomości w chwili podejmowania przedmiotowej decyzji nie pozwalały mu przypuszczać, że jego służba kiedykolwiek uznana zostanie za tożsamą z użytym przez ustawodawcę kluczowym dla ustawy pojęciem "służby na rzecz totalitarnego państwa". Stwierdził, że zakończony przed trzydziestu laty kilkunastomiesięczny epizod służby w organach bezpieczeństwa państwa nie traktuje jako powód do chluby, gdzie niewątpliwie wynikało to z jego ówczesnej niewiedzy i braku właściwego rozeznania odnośnie struktur i funkcjonowania służb podległych MSW PRL. W przedmiotowym okresie służby nigdy nie dopuścił się czynów prawnie zabronionych, nieetycznych oraz niegodnych funkcjonariusza państwa. Zaznaczył, iż jego decyzja o odejściu z organów bezpieczeństwa państwa i podjęcie służby w Milicji Obywatelskiej była w pełni autonomiczna, skutkiem osobistych przemyśleń i nastąpiła tak szybko, jak tylko pozwoliły na to okoliczności. W okresie od dnia 1 sierpnia 1990 r. do dnia 31 października 2004 r. jego służba jako wykładowcy w [...] oddziaływała na formację intelektualną i zawodową całego pokolenia policjantów III RP. W całym okresie służby nie był nigdy karany, nie prowadzono wobec jego osoby żadnych postępowań dyscyplinarnych ani wyjaśniających. Został odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Złotą Odznaką "[...]".

Z akt sprawy wynika, że R.S. został zwolniony ze służby w [...] w dniu [...] 2004 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr [...] dotyczącego informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] 1985 r. do dnia [...] 1987 r., tj. 1 rok, 9 miesięcy i 15 dni.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby wyżej wymienionego wynosi 19 lat, 1 miesiąc. Do służby zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej – 11 miesięcy i 26 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia 24 października 2017 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby w/w funkcjonariusza, z której wynika, że R.S. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wnioskodawcy wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniono nagrodą pieniężną. Jednocześnie poinformował, iż wśród materiałów zgromadzonych w niniejszej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec R.S. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Na skutek wniosku R.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podał, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Zdaniem organu, przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie ma fakt, że powołany przepis w istocie zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art, 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Przedmiotowe przesłanki mają charakter nieostry, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. W konkretnej sprawie niezbędne jest zatem dokonanie przez organ indywidualnej oceny wystąpienia przesłanek ujętych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W przedmiotowej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odniesieniu do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazał, że cały okres służby R.S. wynosił 19 lat i 1 miesiąc. Uznał, że okres pełnionej przez niego służby na rzecz totalitarnego państwa, wynoszący 1 rok 9 miesięcy i 15 dni, stanowiący 9% całego okresu służby, ani w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej stwierdził, że sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza – zgodnie z rotą ślubowania – gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu, nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w omawianej regulacji prawnej. Ocena powyższego powinna być każdorazowo dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Zdaniem organu, charakter zadań realizowanych przez R.S. do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia 31 października 2004 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w powołanym przepisie. Fakt ten potwierdził również Komendant Główny Policji, podając, iż w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskującego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przebieg służby w/w funkcjonariusza nie wskazuje także, aby została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o której mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, stwierdzając, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie oraz wyjaśnił, dlaczego nie przesłuchał wskazanych przez stronę świadków.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") stosownych dowodów uzupełniających z dokumentów uprzednio zgłoszonych jako wnioski dowodowe, w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wyłączającej stosowanie wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, polegające na ich błędnej wykładni, poprzez uznanie, że skarżący nie spełnia określonych w nich kryteriów, podczas gdy prawidłowa interpretacja zawartych w nich norm jednoznacznie wskazuje na zasadność i konieczność ich zastosowania wobec skarżącego;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności zaniechanie sprawdzenia okoliczności wskazanych przez skarżącego;

3. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niedopuszczenie dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności wnioskowanych przez skarżącego dowodów z dokumentów oraz zeznań świadków;

4. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niedopełnienie ciążącego na organie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

5. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu żądania skarżącego odnośnie przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy;

6. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 1, 4 i 5 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na uchybieniu formie zasięgnięcia stanowiska/opinii organu od innego organu, czego konsekwencją było pozbawienie skarżącego przysługującego mu, jako stronie postępowania, prawa do kwestionowania stanowiska;

7. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez zaniechanie pełnego uzasadnienia wydanej decyzji, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym wskazania przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności wskazanym przez skarżącego okolicznościom i przedstawionym na ich poparcie dowodom;

8. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 66a § 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na nieumieszczeniu w aktach sprawy bieżąco aktualizowanej metryki sprawy.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności podał, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], nie zaś decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji powołał treść przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do treści art. 8a tej ustawy wskazał, że zawarte są w nim dwie przesłanki, tj.: 1) krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki określone w tym przepisie powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawiera jeszcze jedną przesłankę konieczną do jego zastosowania, a mianowicie przesłankę dotyczącą zaistnienia po stronie skarżącego "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ocenie Sądu, ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem mamy do czynienia w sytuacji, gdy skarżący spełni dwie powyżej przywołane przesłanki. Decyzje wydawane przez organ na podstawie w/w przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną.

W niniejszej sprawie organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, a także braku informacji o narażeniu zdrowia i życia, które to ustalenia nie są przez stronę kwestionowane.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacji z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr [...] o przebiegu służby wynika, że R.S. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] 1985 r. do dnia [...] 1987 r., tj. przez okres 1 roku, 9 miesięcy i 15 dni.

Jedną z przesłanek umożliwiających organowi zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa o zaopatrzeniu nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dokonane przez organ w zaskarżonych decyzjach odkodowanie powyższej klauzuli jest nieprawidłowe. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji definiując pojęcie krótkotrwałości służby posłużył się Słownikiem wyrazów bliskoznacznych, wskazując na synonimy wyrazu "krótkotrwały", które również stanowią pojęcia nieostre. Wyraz "krótkotrwały" jest wyrazem złożonym, jego pierwsza część wskazuje na jakość i czas tego co doprecyzowuje jego druga część. Inaczej należy zatem odczytywać wyraz "krótkotrwały" np. w stosunku do długości przeziębienia, który można uznać za chwilowe pogorszenie zdrowia, a inaczej w stosunku do okresu pracy, który należy porównywać do okresu pracy w ujęciu bezwzględnym.

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku, 9 miesięcy i 15 dni, a całkowity okres służby strony wynosił 19 lat i 1 miesiąc. Strona pełniła zatem służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 9% całego okresu służby. W ocenie Sądu pierwszej instancji, okres pełnienia przez R.S. służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, może być oceniony jako krótkotrwały. W zaskarżonej decyzji organ trafnie wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie stanowi jednak słusznej indywidualnej oceny stwierdzenie, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była chwilowa, czy przejściowa i nie nosiła znamion tymczasowości. Jako krótkotrwała może być też bowiem rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. W przypadku skarżącego nie można stwierdzić, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. W stanie faktycznym tej sprawy przyjąć zatem należy, że okres 1 roku 9 miesięcy i 15 dni był okresem krótkotrwałym, wynoszącym jedynie 9% całego okresu służby. Tym samym zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej okazał się zasadny.

Ponadto ustawodawca wymaga, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., wskazując przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie kwestionował, że R.S. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Przywołując stanowisko organu w zakresie definicji "rzetelnego wykonywania obowiązków" uznać należy, iż obowiązki służbowe były przez skarżącego realizowane na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza, natomiast zwrot ten nie może w żaden sposób niweczyć rzetelności służby w w/w rozumieniu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, tj.:

1. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708, ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy" lub "ustawa zaopatrzeniowa"), poprzez jednoznaczne przyjęcie, że w niniejszej sprawie R.S. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku, 9 miesięcy i 15 dni, a całkowity okres jego służby wynosił 19 lat i 1 miesiąc, zatem wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 9% całego okresu służby, który w ocenie Sądu zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, może być oceniony jako krótkotrwały, podczas gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co nawet w przypadku 1 roku, 9 miesięcy i 15 dni w stosunku do 19 lat i 1 miesiąca służby nie daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z krótkotrwałością;

2. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jednoznaczne przyjęcie, że w ocenie Sądu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza, natomiast zwrot ten nie może w żaden sposób niweczyć rzetelności służby, podczas gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., co wynika jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako: "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie";

3. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jednoznaczne przyjęcie, iż Sąd pierwszej instancji nie podziela stanowiska organu, że przepis art. 8a zawiera jeszcze jedną przesłankę konieczną do jego zastosowania, a mianowicie przesłankę dotyczącą zaistnienia po stronie skarżącego "szczególnie uzasadnionego przypadku" – w ocenie Sądu ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem mamy do czynienia w sytuacji, gdy skarżący spełni dwie powyżej przywołane przesłanki, podczas gdy w/w przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych – legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez brak wskazania organowi sposobu postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, chyba, że za wskazania takie należy uznać, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi rozstrzygnięcie poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

R.S. we wniesionej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W pismach procesowych z dnia 1 i 4 września 2020 r. obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Przy czym zarzut dotyczący drugiej z podstaw kasacyjnych koncentruje się wyłącznie na kwestii sformułowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazań co do dalszego postępowania, będących konsekwencją przyjętej wykładni i zastosowania przepisu prawa materialnego. W tym przypadku zarzut naruszenia przepisów postępowania jest procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Ocenę zasadności tych zarzutów należy poprzedzić poczynieniem uwag natury ogólniejszej w zakresie wykładni przepisów tej ustawy i w tym zakresie przywołać uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zakodowane zostały przynajmniej trzy normy prawne.

W świetle treści powyższego przepisu stanowiącego, że "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, (...), może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, (...)" nie jest problematyczne odkodowanie normy wskazującej na formę działania ministra właściwego do spraw wewnętrznych, tj. normy przewidującej formę decyzji administracyjnej dla rozstrzygania spraw na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy. Wniosek taki oparty na wykładni językowej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej znajduje również potwierdzenie w jego wykładni systemowej i celowościowej na tle m.in. art. 11 tej ustawy (o czym mowa w dalszej części uzasadnienia) i przepisów K.p.a. Ustawodawca bowiem powierzył organowi administracji publicznej, jakim jest minister właściwy do spraw wewnętrznych, rozstrzyganie konkretnych spraw indywidualnych podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej, czyli "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", w sposób władczy i jednostronny, w oparciu o mającą bezwzględnie obowiązujący charakter normę materialnego prawa administracyjnego, tj. rozstrzyganie spraw indywidualnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., co oznacza, że nawet w sytuacji braku wyraźnego wyartykułowania wymogu wydania decyzji administracyjnej, sprawa i tak podlegałaby rozpoznaniu w tej właśnie formie na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. Jak wynika z niżej przeprowadzonej analizy treści art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, celem ustawodawcy było przy tym indywidualizowanie rozstrzygnięć w kwestii "wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b".

Obok normy określającej formę działania, w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej została również zakodowana norma kompetencyjna, zgodnie z którą minister właściwy do spraw wewnętrznych "może wyłączyć" stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Treść tej normy wskazuje, że w kompetencję został wyposażony organ administracji publicznej i kompetencja ta stanowi upoważnienie dla ministra do działania w ramach uznania. Oznacza to, że działając w warunkach wyznaczonych normatywną podstawą materialnoprawną minister na ostatnim etapie stosowania normy materialnoprawnej jest upoważniony do wyboru jednego z dwóch ustawowo dopuszczalnych rozstrzygnięć sprawy, która ze względu na charakter normy materialnoprawnej stanowiącej jej podstawę (o czym w dalszej części uzasadnienia), ma charakter sprawy administracyjnej. Wybór ten polega bądź na wyłączeniu stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy bądź na odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Sam fakt wyposażenia organu administrującego w kompetencję uznaniową nie upoważnia jednak automatycznie do twierdzenia, że zarówno działanie, jak i podjęte w jego wyniku rozstrzygnięcie w ramach uznania, z tego tylko względu, że ma charakter dyskrecjonalny, opiera się na podstawie materialnoprawnej, którą należy traktować jako zawierającą unormowania wyjątkowe i tym samym podlegającej wykładni zawężającej. Dla oceny, czy określona regulacja prawna stanowi wyjątek od ogólnych zasad, konieczna jest każdorazowa kompleksowa analiza tej właśnie regulacji.

W tym celu należy zwrócić uwagę na trzecią normę zakodowaną w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. na normę materialnoprawną, stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach kompetencji do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że organ może orzec o "wyłączeniu stosowania" art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa administracyjnego definicją, normy materialnoprawne są to normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, przy czym adresatami tymi są przede wszystkim podmioty pozostające na zewnątrz w stosunku do znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Ponadto są to normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72). Normy materialnoprawne mogą kształtować prawa lub obowiązki ich adresatów bezpośrednio, albo też wymagać dla swojej konkretyzacji odpowiedniego działania organu administracji publicznej (bądź innego organu działającego w imieniu Państwa) – w tym drugim wypadku adresatem danej normy jest również, ale w innym sensie, organ administrujący (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2018, s. 89).

Wynikająca z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej norma materialnoprawna, stanowiąca podstawę kształtowania przez organ administracji publicznej, w ramach przyznanych mu władczych kompetencji, sfery prawnej podmiotu stojącego na zewnątrz administracji, zgodnie z którą przedmiotem analizy organu są "szczególnie uzasadnione przypadki" jako kryterium objęcia adresata działań organu reżimem prawnym bezpośrednio determinującym prawa i obowiązki tego adresata, spełnia wskazane wyżej wymogi uznania tej normy za bezwzględnie obowiązującą normę materialną prawa administracyjnego.

Przed dokładniejszą analizą treści normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, istotna jest odpowiedź na pytanie, w jakiej relacji norma ta, która pozwala w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, pozostaje do zasad ustalania świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego określonych w ustawie i jaka jest relacja pomiędzy zasadami określonymi w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy a zasadami określonymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy zaopatrzeniowej.

W poszukiwaniu odpowiedzi na postawione wyżej pytania należy mieć przede wszystkim na uwadze, że ustawowe zasady określania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego kształtują w stosunku do funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej zakres gwarantowanego w art. 67 ust. 1 Konstytucji RP publicznego prawa podmiotowego każdego obywatela do zabezpieczenia społecznego. Normy zawarte w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej potwierdzają na poziomie ustawowym publiczne prawa podmiotowe osób tam wskazanych, tj. funkcjonariuszy, do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu wysługi lat lub w razie całkowitej niezdolności do służby, a członków ich rodzin – w razie śmierci żywiciela, wskazując w swej treści, że osobom tym zaopatrzenie to "przysługuje z budżetu państwa, na zasadach określonych w ustawie". Należy zatem przyjąć, że z chwilą spełnienia ustawowych przesłanek, osoby, wymienione w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, uzyskują roszczenie do państwa polskiego o przyznanie świadczeń wymienionych w ustawie w ich wysokości również określonej ustawowo.

"Zasady określone w ustawie" dotyczące ustalania wysokości świadczeń ustawodawca zróżnicował według rozmaitych kryteriów. Z perspektywy treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej istotne jest ustalenie relacji pomiędzy zasadami ustalania wysokości świadczeń określonymi w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, a zasadami ustalania wysokości świadczeń określonymi w art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy, skoro do tych dwóch grup zasad ustalania wysokości świadczeń ustawodawca odwołuje się w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Już samo literalne odczytanie konstrukcji, jaką posłużył się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może prowadzić do wniosku, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24, skoro w przypadku zasad określonych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, w stosunku do osób wskazanych w tych przepisach, ustawodawca przewidując w art. 8a ust. 1 ustawy dopuszczalność wyłączenia ich stosowania, wskazał jednocześnie, że konsekwencją wyłączenia jest odpowiednie stosowanie przepisów art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy (art. 8a ust. 2 ustawy). Zasady ustalania wysokości świadczeń określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy przedstawiają się zatem jako zasady powiązane z zasadami określonymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy w ten sposób, że zasady wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy wyłączają zasady wynikające z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy warunkowo, tj. o ile nie nastąpi "powrót" do zasad wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy przez zastosowanie unormowań z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wniosek powyższy uzyskuje wzmocnienie w spostrzeżeniu, że zarówno zasady ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego określone w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, jak i zasady ustalania wysokości tych świadczeń określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do osób wskazanych w tych przepisach, dotyczą tego samego okresu służby, tj. okresu służby przed dniem 2 stycznia 1999 r., przy tym zasady określone w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy są określone normami chronologicznie wcześniejszymi w stosunku do norm wynikających z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, które zostały dodane do zasad określonych w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy dopiero ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zmieniającą ustawę zaopatrzeniową z dniem 1 stycznia 2017 r. Dodatkowo zasady ustalania wysokości świadczeń na podstawie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy dotyczą tej samej rodzajowo grupy podmiotów, tj. funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej jedynie z zawężeniem dokonanym według aksjologicznego kryterium do "osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa", o której mowa w art. 13b ustawy. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej zostały zawarte unormowania szczególne, mające charakter wyjątkowy na tle i w stosunku do unormowań określonych w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Brak również jakichkolwiek racjonalnych podstaw do przyjęcia, że zmieniając ustawę zaopatrzeniową z dniem 1 stycznia 2017 r. ustawodawca przyjął, że od tego dnia zasady ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy to przede wszystkim i co do zasady, zasady ustalania wysokości tych świadczeń dla "osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa", a zasady zaopatrzenia emerytalnego pozostałych funkcjonariuszy mają charakter dodatkowy i wyjątkowy.

Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkująca objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę "powrotu" do ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń za okres pozostawania w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r.

Oznacza to, że norma materialnoprawna zakodowana w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy funkcjonariuszy znajdujących się w wyjątkowej sytuacji prawnej określanej przez ustawodawcę jako "służba na rzecz totalitarnego państwa" i stanowi podstawę do wyłączenia wobec tych funkcjonariuszy – w sytuacjach określonych ustawowo – restrykcyjnych unormowań określających zakres publicznego prawa podmiotowego do zaopatrzenia społecznego, a rozważana na tym tle kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych określona w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi upoważnienie dla tego organu do podjęcia działania skutkującego objęciem osób wskazanych w tym przepisie, czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed dniem 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.

Dotychczasowe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych określona w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, stanowi dany temu organowi ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. zmieniającą ustawę zaopatrzeniową, instrument eliminowania w oparciu o normę materialnoprawną zakodowaną w tym przepisie, wprowadzonych tą samą ustawą zmieniającą, ustawowych wyjątków w sposobie ustalania wysokości świadczeń. Wniosek ten w określonym zakresie determinuje zarówno wykładnię normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak i sposób korzystania z uznania, o jakim mowa w tym przepisie (kwestia sposobu korzystania z uznania będzie przedmiotem rozważań w dalszej części uzasadnienia). W tym miejscu należy już jednak podkreślić, że wszystkie wskazane wyżej normy zakodowane w art. 8a ust. 1 ustawy – kompetencyjna, materialnoprawna i określająca formę działania, potwierdzają sygnalizowaną już wcześniej okoliczność, że mamy w tym przypadku do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną "wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b". Uwzględniając dodatkowo treść art. 11 ustawy, zgodnie z którym "W sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", nie ulega wątpliwości, że sprawa ta, w braku uregulowań szczególnych, podlega rozpoznaniu w administracyjnym toku instancji administracyjnych w formie decyzji administracyjnej podlegającej następnie kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 652/09 dotyczące unormowania zawartego w art. 8 ust. 2a ustawy).

Stwierdzenie indywidualnego charakteru sprawy administracyjnej "wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b" jest kolejną okolicznością, która determinuje zarówno wykładnię normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak i sposób działania organu w ramach przyznanych kompetencji, tj. obliguje we wskazanym wyżej zakresie do kierowania się zasadami ogólnymi K.p.a. mającymi zastosowanie w sprawie, w tym zwłaszcza zasadami wyważania interesów indywidualnych i interesu publicznego (art. 7 K.p.a.) oraz zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 ust. 1 K.p.a.).

Przechodząc zatem na tle powyższych ustaleń do wykładni normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że norma ta została w powyższym przepisie zakodowana przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy tym w przypadku takiego pojęcia jak "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto ustawodawca posłużył się w procesie kodowania normy zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który jak to wykazuje niżej przeprowadzona analiza – wbrew założeniom wynikającym z zasad techniki legislacyjnej, a leżącym u podstaw posługiwania się definicjami ustawowymi – sam wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Tym bardziej więc w procesie wykładni pojęć użytych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wyznaczających treść normy materialnoprawnej, w tym również w zakresie określania ich wzajemnej relacji, jako wyznacznika treści tej normy, nie można pomijać wyżej dokonanych ustaleń, zgodnie z którymi kompetencje organu do stosowania tej normy stanowią dany organowi przez ustawodawcę instrument rozstrzygania spraw indywidualnych i eliminowania ustawowych wyjątków w sposobie ustalania wysokości świadczeń.

Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że norma materialnoprawna zawarta w tym przepisie dotyczy "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej).

Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych, analizowanych niżej, unormowań ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania o aksjologicznej podstawie obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zostały zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art.15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i która pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego" stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (...) W przypadku, o którym mowa w ust. 5, środkiem dowodowym może być zarówno informacja, o której mowa w art. 13a ust. 1, jak i inne dowody, w szczególności wyrok skazujący, choćby nieprawomocny, za działalność polegającą na podjęciu, bez wiedzy przełożonych, czynnej współpracy z osobami lub organizacjami działającymi na rzecz niepodległości Państwa Polskiego w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b".

Oznacza to, że sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania, według którego osoby pełniące służbę odpowiadającą kryteriom zawartym w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, tj. pełniące służbę w określonym czasie w ramach określonych stosunków służbowych, nie podlegają ogólnym regulacjom art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, skoro wyraźnie przewidział, że również w stosunku do osób, które pełniły "służbę na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, lecz działały w opozycji do zadań i funkcji ustrojowych państwa tego rodzaju, restrykcyjne unormowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy mogą nie mieć zastosowania.

Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego", a zatem informację dotyczącą nie tylko "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", lecz również dotykającą charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego – z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej – co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego.

Pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie pejoratywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowaną "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służy, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę – na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującej swego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej nie obejmują jednak sytuacji takich właśnie osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.

Okoliczność tę należy brać pod uwagę w procesie odkodowywania treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. drugiego z unormowań ustawy zaopatrzeniowej wprost przewidującego w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi z punktu widzenia kryteriów czasu i miejsca "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Brak uzasadnionych podstaw, aby przyjmować, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej powtarza unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy i obejmuje sytuacje pozostające w zakresie art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej. Brak też jakichkolwiek podstaw, aby przyjmować, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej powinna dotyczyć osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Z aksjologicznego punktu widzenia uzasadnione jest natomiast przyjęcie, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma zastosowanie do pozostałej – w stosunku do dwóch wyżej wymienionych – grupy osób, tj. osób, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a jedynie wykonywanej w okresie i aparacie organizacyjnym "państwa totalitarnego".

Systemowa wykładnia przepisów ustawy zaopatrzeniowej potwierdza prezentowane wyżej stanowisko, zgodnie z którym zawarta w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania o aksjologicznej podstawie obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Rezultaty wykładni systemowej ustawy zaopatrzeniowej w omawianym zakresie znajdują również uzasadnienie na tle wykładni celowościowej przepisów tej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, czy też pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, stanowi podstawę do stosowania restrykcyjnych unormowań zawartych w art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do wszystkich osób pełniących w określonym czasie służbę w ramach określonych stosunków służbowych, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne (zob. E. Olejniczak-Szałowska, Zasada legalności, zasada równości wobec prawa i zasada sprawiedliwości społecznej, w: M. Stahl (red.): Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2016, s. 129), a nie wprowadzać odpowiedzialności zbiorowej. Również posługiwanie się przez ustawodawcę konstrukcją domniemania prawnego opartego na założeniu odpowiedzialności zbiorowej budzi co najmniej wątpliwości co do zgodności tego rodzaju konstrukcji ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w ramach których ciężar dowodu okoliczności uzasadniających ingerencję w sferę praw obywateli, w tym ciężar dowodu, że prawa te zostały nabyte niesłusznie, spoczywa na "ingerującym", tj. na organach państwa, a nie na adresacie tego rodzaju działań.

W świetle zaprezentowanych wyżej uwag, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę – o czym była wyżej mowa - do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Dokonana wyżej wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W kontekście omówionej wyżej istoty unormowania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, oraz biorąc pod uwagę, że:

- po pierwsze, ustawodawca w treści tego przepisu nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków",

- po drugie, "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a także

- po trzecie, kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie traktować jako kryteria, których spełnienie oznacza automatycznie i zawsze zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Odnosząc się do poszczególnych ustawowych kryteriów ukierunkowujących na ustalenia w zakresie stwierdzenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", należy stwierdzić, że największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Dodatkowo i uzupełniająco podać należy, iż przedstawiona wyżej wykładnia normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej odnoszona do dokonywanych w realiach konkretnej sprawy ustaleń w zakresie stanu faktycznego, w tym również w zakresie jego oceny, niewątpliwie determinuje proces subsumcji tej normy w określonym stanie faktycznym, co nie przesądza jednak automatycznie o treści rozstrzygnięcia, skoro następuje ono w ramach uznania administracyjnego. Granice tego uznania są oczywiste. Jak była o tym wyżej mowa, minister działając w warunkach wyznaczonych normatywną podstawą materialnoprawną jest upoważniony na ostatnim etapie stosowania normy materialnoprawnej do wyboru jednego z dwóch ustawowo dopuszczalnych rozstrzygnięć sprawy, tj. do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej bądź do odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b w związku z art. 13c tej ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę konstrukcją uznania administracyjnego, tj. konstrukcją upoważniającą do dyskrecjonalnego wyboru rozstrzygnięcia w sytuacji prawnej, w której funkcjonariuszowi przysługuje – zdeterminowane normami materialnoprawnymi – roszczenie o świadczenie z zaopatrzenia społecznego albo według ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń przewidzianych w ustawie zaopatrzeniowej albo według zasad opartych o unormowania restrykcyjne, jest niezrozumiałe. Wyrażone w art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP upoważnienie dla ustawodawcy do określania "zakresu i formy zabezpieczenia społecznego" nie stanowi upoważnienia do dyskrecjonalnego wyłączania bądź osłabiania publicznego prawa podmiotowego obywateli do zabezpieczenia społecznego zadeklarowanego w powyższym przepisie Konstytucji RP, przez organy administracji publicznej, a do tego sprowadza się wprowadzenie kompetencji uznaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych w wyborze podstaw materialnoprawnych kształtujących zakres publicznego prawa podmiotowego konkretnego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego. Kompetencje administracyjne – zgodnie z ugruntowanym i trafnym poglądem doktryny i orzecznictwa – podlegają jednak wyłącznie wykładni językowej.

O ile jednak granice uznania administracyjnego określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej są oczywiste, to nie są oczywiste kryteria dokonywania tego wyboru. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, chociaż należy przyjąć, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania – nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu – decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej.

Niezależnie od powyższego, podkreślić należy, iż kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego – art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" – każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne K.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 K.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle przedstawionej wyżej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Autor skargi kasacyjnej w pierwszym zarzucie naruszenia prawa materialnego zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie dokonanie błędnej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jednoznaczne przyjęcie, że skoro okres służby R.S. na rzecz totalitarnego państwa wynosił zaledwie 1 rok, 9 miesięcy i 15 dni, tj. 9% całego okresu służby, to przesłanka krótkotrwałości służby została spełniona.

Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." uwzględnił takie rozumienie "krótkotrwałej służby", zgodnie z którym o krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. decyduje ujęcie proporcjonalne okresu służby R.S. na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby, wskazując, że w rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji takiej analizy w tym ujęciu nie dokonał. Na tle takiej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej Sąd nie podzielił oceny dokonanej przez organ w stanie faktycznym sprawy.

Organ skarżący kasacyjnie, podnosząc, że krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej powinna być rozumiana w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, w istocie nie kwestionuje rozumienia normy wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według którego "krótkotrwałość winna być rozumiana jako czasokres, obejmujący tygodnie, w ostateczności miesiące", nie zostało w żaden przekonujący sposób uargumentowane, a zwłaszcza nie wykazano, że okres służby w szerszym zakresie niż tygodnie lub miesiące jest "niedługi, niestały, przejściowy, szybki", zgodnie ze słownikowymi synonimami krótkotrwałości przytaczanymi w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jako odpowiadająca wyżej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni tego ustawowego kryterium, jest prawidłowa.

Ponadto podać należy, iż autor skargi kasacyjnej w ramach omawianego zarzutu błędnej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej upatruje również w jednoznacznym przyjęciu, że służba R.S. w wymiarze 1 roku, 9 miesięcy i 15 dni na rzecz państwa totalitarnego była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Taki sposób sformułowania zarzutu wskazuje, że organ skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje ocenę stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia ustawowego kryterium "krótkotrwałości służby", a nie rozumienie tego kryterium przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Jest to zatem zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a nie zarzut błędnej wykładni tego prawa. Tych dwóch postaci naruszenia prawa materialnego nie można utożsamiać, co nie oznacza, że pewnych sytuacjach postaci te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku. Ponad wszelką wątpliwość w tej sprawie profesjonalny pełnomocnik organu nie podniósł w skardze kasacyjnej zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.

Niezależnie od tego, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, lecz wyłącznie zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to nawet przyjmując w drodze rekonstrukcji tego zarzutu dokonywanej na tle uzasadnienia skargi kasacyjnej, że jest to w istocie zarzut ściśle i bezpośrednio odnoszący się do błędnej wykładni prawa materialnego jako podstawy niewłaściwego zastosowania tego prawa i jako taki podlega merytorycznemu rozpoznaniu, to brak jest podstaw do uwzględnienia tego zarzutu.

Autor skargi kasacyjnej, kwestionując ocenę, że w realiach przedmiotowej sprawy służba w wymiarze 1 roku, 9 miesięcy i 15 dni "na rzecz państwa totalitarnego" była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie wykazuje jakichkolwiek kryteriów tej oceny, które powinien uwzględnić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a których nie biorąc pod uwagę dokonał oceny dowolnej. Tym samym organ skarżący kasacyjnie nie wykazał nieprawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego okres pełnionej przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa wynoszący 1 rok, 9 miesięcy i 15 dni, w stosunku do całego okresu pełnienia służby, a więc 19 lat i 1 miesiąca, może być uznany za krótkotrwały okres pełnienia służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena krótkotrwałości służby wnioskodawcy, dokonana według przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kryteriów określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie jest w realiach niniejszej sprawy dowolna i nie została skutecznie podważona przez organ skarżący kasacyjnie, co czyni zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu niezasadnym.

Nietrafny okazał się również drugi podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadnie przyjął, że ustawodawca nie wymaga, aby rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej fragmencie uzasadnienia przedstawił szczegółową argumentację potwierdzającą trafność stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnoszącą się do tej kwestii.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także trzeci podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Również w tym zakresie zauważyć należy, iż argumentacja dotycząca "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, została już przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku dokładnie przedstawiona. Wbrew twierdzeniu organu, ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym kryteria te pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy w danej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Jednocześnie wskazać należy, iż sam brak spełnienia któregoś z tych pomocniczych kryteriów określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2476/19).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że organ ma przyjąć, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi rozstrzygnięcie poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

Analiza treści tego zarzutu pozwala na przyjęcie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w jego ramach w istocie kwestionuje wskazania nakazujące w toku dalszego postępowania uwzględnienie wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny prawnej. Stwierdzenie Sądu, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej "krótkotrwałości służby" stanowi wynik oceny prawnej wyrażonej na tle przyjętej przez Sąd wykładni powyższego przepisu i jej odniesienia do stanu faktycznego sprawy. Konsekwencją przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni powyższego przepisu, w tym użytego w nim zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", jest również wskazanie m.in. na potrzebę poczynienia pełnych ustaleń faktycznych i wnikliwe rozważenie, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w obydwu kwestiach mogło być zwalczane w drodze zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutów naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Skoro zarzuty prawa materialnego okazały się nieskuteczne, a zarzutów naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego w skardze kasacyjnej nie podniesiono, to Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do kwestionowania wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji wskazań co do dalszego postępowania będących następstwem dokonanych przez ten Sąd i niezakwestionowanych skutecznie przez organ skarżący kasacyjnie ocen prawnych.

Wskazań co do dalszego postępowania, będących wynikiem dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocen prawnych, nie można bowiem skutecznie podważać wyłącznie zarzutem naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Przypomnieć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Ponadto wyjaśnić należy, iż podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wówczas może zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnione, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r. ,sygn. akt II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W konsekwencji stwierdzić należy, iż okoliczność kwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji poprzez zarzut nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., a stanowisko Sądu w kwestii treści zawartych wskazań nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Warunkiem uznania zarzutów wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia za skuteczne musiałoby być ich takie sformułowanie, które umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego w takim zakresie orzeczenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

W kwestii naruszenia wskazaniami co do dalszego postępowania art. 134 § 1 P.p.s.a., organ skarżący kasacyjnie jest niekonsekwentny. W treści zarzutu podnosi bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tymi wskazaniami wykroczył poza granice sprawy, natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ten sposób Sąd "nie dokonał rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy".

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

W drugim zaś przypadku, tj. w sytuacji zarzucania Sądowi, że nie wyszedł on poza zarzuty i wnioski skargi, istotne jest to, że strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona skarżąca kasacyjnie zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których naruszenia przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 782/13). Konstrukcja przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zasadniczo powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z dnia: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1353/12; 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1033/12). Nie dotyczy to przypadku, gdyby zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. dotyczył jego błędnej wykładni (przypadek ten jednak nie występuje w realiach niniejszej sprawy). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie dopełnił wymogu powiązania art. 134 § 1 P.p.s.a. z przepisami, których naruszenia przez organy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zauważył. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić z urzędu. Powyższego wymogu nie spełnia powiązanie art. 134 § 1 P.p.s.a. wyłącznie z przepisem proceduralnym, dotyczącym wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, tj. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz z przepisem kompetencyjnym upoważniającym Sąd do oddalenia skargi w razie jej nieuwzględnienia, tj. z art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Nawet gdyby w ramach dopuszczalnej rekonstrukcji zarzutów przyjąć, że organ skarżący kasacyjnie naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. wiąże z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, to zarzut ten nie mógłby również odnieść skutku ze względu na nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej.

Dodatkowo wyjaśnić należy, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m. in. wyroki NSA z dnia: 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09).

Niewątpliwie zarzut dotyczący wskazań co do dalszego postępowania nie mógł spowodować "w konsekwencji" naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Wskazania co do dalszego postępowania są bowiem rezultatem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego aktu lub czynności i mają miejsce w sytuacji, gdy konsekwencją wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł o jej oddaleniu.