Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 784/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Komornicy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 167 poz 1191
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. NSA Piotr Piszczek Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 368/08 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia komornika sądowego od obowiązku uzupełnienia wykształcenia I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz J. G. 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 368/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] odmawiającą zwolnienia J. G. komornika sądowego rewiru V przy Sądzie Rejonowym w T. od spełnienia obowiązku uzupełnienia wykształcenia - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] oraz stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

J. G. pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r., zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. o wystąpienie, na podstawie art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006, nr 167, poz. 1191 ze zm., dalej: ustawa o komornikach sądowych), do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o zwolnienie od spełnienia obowiązku wynikającego z art. 102 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych. Prezes Sądu Apelacyjnego w G., pismem z dnia [...] października 2005 r., zainicjował postępowania w sprawie zwolnienia J. G. z obowiązku uzupełnienia wykształcenia, zgodnie z art. 102 ust. 1 o komornikach sądowych.

Minister Sprawiedliwości, decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. odmówił zwolnienia J. G. od spełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 102 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o komornikach sądowych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż niewątpliwie J. G. w chwili powołania, tj. [...] lutego 1998 r. nie ukończył 35 roku życia. Jego praca była oceniona pozytywnie zarówno przez Prezesa Sądu Rejonowego w T. jak i Prezesa Sądu Okręgowego w T. Jednocześnie Minister Sprawiedliwości zauważył, że prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] marca 2004 r., J. G. został ukarany przez Komisję Dyscyplinarną przy Krajowej Radzie Komorniczej karą upomnienia.

Organ podkreślił, że celem art. 102 ustawy o komornikach sądowych jest zakreślenie komornikom, nie posiadającym wyższego wykształcenia prawniczego i administracyjnego, terminu na uzupełnienie kwalifikacji. Przyjęty 10 - letni okres na spełnienie obowiązku był bezwzględnie wystarczający. Jednak J. G. w ogóle nie podjął próby uzupełnienia wykształcenia, uzasadniając to nadmiarem pracy zawodowej oraz problemami rodzinnymi.

Minister Sprawiedliwości uznał, że praca po 10 - 12 godzin dziennie oraz problemy osobiste, nie stanowiły przeszkody uniemożliwiającej studiowanie i to przez okres prawie 10 lat. Organ podkreślił, że wykładnia historyczna art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o komornikach sądowych prowadzi do wniosku, że przepisy w tym zakresie zmieniają się w kierunku ciągłego podnoszenia kryteriów kwalifikacyjnych. Według Ministra Sprawiedliwości, komornik jako profesjonalista powinien znać całokształt przepisów prawnych związanych z jego zawodem. Stąd też obowiązki ustawowe winien traktować z należytą powagą, w tym obowiązek wynikający z treści art. 102 ustawy o komornikach sądowych. Organ wskazał, iż niezależnie od powyższego J. G. ma jeszcze dwa lata na uzupełnienie kwalifikacji, toteż wystąpienie z wnioskiem było przedwczesne.

Prezes Sądu Apelacyjnego w G., na podstawie art. 102 ust. 2 ustawy ustawa o komornikach sądowych, pismem z dnia [...] października 2007 r., zwrócił się ponownie do Ministra Sprawiedliwości z prośbą o rozważenie możliwości zwolnienia J. G. z obowiązku uzupełnienia wykształcenia.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. ponownie odmówił zwolnienia J. G. od spełnienia obowiązku uzupełnienia wykształcenia. W uzasadnieniu decyzji, podkreślił iż przedstawione we wniosku prezesa sądu apelacyjnego okoliczności dotyczące sytuacji osobistej komornika nie były przeszkodami o charakterze nieprzemijającym, uniemożliwiającym uzyskanie w ciągu 10 lat stosownego wykształcenia. Ustawodawca zakreślił odległy termin na spełnienie tego obowiązku, co świadczy o tym, że brał pod uwagę różne sytuacje życiowe i osobiste komorników niepozwalające im na terminowe ukończenie wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych, trwających zwykle około 5 lat. J. G. nie uzyskał nawet świadectwa dojrzałości i w ogóle nie podjął realizacji obowiązku podniesienia swych kwalifikacji zawodowych określonego w art. 16 ust. 1 i 102 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych. Komornik sądowy, który jest funkcjonariuszem publicznym musi dysponować odpowiednim wykształceniem - wysokim poziomem wiedzy prawniczej. Organ nie podzielił stanowiska Prezesa Sądu Apelacyjnego w G., iż ważne względy społeczne przemawiały za uwzględnieniem wniosku złożonego w trybie art. 102 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych.

J. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż organ dokonał błędnej interpretacji art. 102 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych oraz naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

Minister Sprawiedliwości po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. G. nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku uzyskania wyższego wykształcenia prawniczego lub administracyjnego, nie mógł się więc powoływać na zasady współżycia społecznego. Wręcz przeciwnie w interesie społecznym leży aby komornicy legitymowali się właściwym wykształceniem, a ponadto wypełniali nałożone na nich ustawowo obowiązki. Wbrew twierdzeniom J. G. wszyscy komornicy, którzy tak jak on, obowiązani byli do uzupełnienia wykształcenia i nie podjęli nawet próby wykonania obowiązku, zostali przez Ministra Sprawiedliwości odwołani ze stanowiska z dniem [...] listopada 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2007 r.

Zdaniem Sądu poza sporem było, że J. G. nie ukończył studiów wyższych, oraz nie złożył egzaminu maturalnego (ukończył jedynie Liceum Ogólnokształcące dla Pracujących w B.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że skarżący został powołany przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko Komornika Sądowego Rewiru V przy Sądzie Rejonowym w T. w dniu [...] lutego 1998 r. na podstawie art. 99 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych. Zgodnie z powołanym przepisem komornicy zatrudnieni w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 29 października 1997 r. stali się z tym dniem komornikami w rozumieniu tej ustawy w dotychczasowych siedzibach. J. G. został zatrudniony na stanowisku komornika na podstawie złożonego w dniach [...] i [...] października 1994 r., przed Komisją Egzaminacyjną dla kandydatów na Komorników przy Wojewódzkim Sądzie w T., egzaminu na stanowisko komornika. Zatem w świetle art. 99 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji jego wykształcenie nie było przeszkodą do wydania decyzji o powołaniu.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na wyjątkowość normy prawnej określonej w art. 102 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych. Zgodnie z tym przepisem Minister Sprawiedliwości może "(...) zwolnić komornika od spełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, jeżeli przemawiają za tym ważne względy społeczne lub osobiste obowiązanego". Skarżący przedłożył szereg dokumentów świadczących o bardzo dobrym wykonywaniu przez niego obowiązków komornika. Zdaniem Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. skarżący wykonywał pracę na wysokim poziomie. Podobnie Prezes Sądu Okręgowego w T. i Prezes Sądu Rejonowego w T. oraz sędziowie tego sądu ocenili pracę J. G. bardzo wysoko, akcentując, że pomimo braku wykształcenia dysponuje dużą wiedzą zawodową, a także podkreślili profesjonalizm wykonywanych przez komornika obowiązków oraz małą ilość, skarg na jego czynności (zazwyczaj niezasadnych). Także członkowie korporacji zawodowej, której członkiem był skarżący podkreślali, że jeśli chodzi o egzekucje należności sądowych J. G. jest najlepszym komornikiem na całym obszarze właściwości Sądu Apelacyjnego w G., wykazując się najmniejszymi zaległościami spraw egzekucyjnych spośród 86 komorników okręgu tego sądu. Na temat pracy komornika wypowiedzieli się pozytywnie również Dyrektor Wydziału Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miasta T. oraz Kierownik Oddziału ZUS w T. akcentując profesjonalizm skarżącego i jego zaangażowanie w wykonywanie obowiązków. Zdaniem WSA, nieustosunkowanie się przez Ministra Sprawiedliwości do tych dowodów i materiału zgromadzonego w sprawie, a jedynie stwierdzenie, że poprawne wykonywanie obowiązków jest rzeczą oczywistą, nie odpowiadało wymaganiom stawianym uzasadnieniu decyzji, określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie należało cenić stwierdzenie, że sytuacja osobista skarżącego nie przemawiała za uwzględnieniem wniosku z uwagi na ważne względy osobiste. Organ powołał się na nałożenie w dniu [...] marca 2004 r. na J. G. kary dyscyplinarnej (upomnienia, które uległo zatarciu) za prowadzenie w 2003 r. egzekucji poza rewirem. W tym zakresie oraz co do zarzutu przewlekłości prowadzonych postępowań wypowiedział w dniu [...] listopada 2005 r. sędzia Sądu Okręgowego w T. stwierdzając, że od dwóch i pół roku komornik nie prowadzi postępowań spoza rewiru, a przewlekłości postępowań nie stwierdzono.

Sąd I instancji zauważył, że organ pominął, iż wyjątkowy charakter regulacji zawartej w art. 102 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych przejawia się w tym, że przy ocenie przesłanek określonych w powołanym przepisie nie ma znaczenia, że na uzupełnienie wykształcenia komornikom wyznaczono określony termin. Natomiast Minister Sprawiedliwości tę kwestię uczynił przedmiotem swoich rozważań pomijając, że art. 102 ust. 2 ww. ustawy o komornikach sądowych określa jedynie warunki umożliwiające jego zastosowanie - istnienie ważnych względów społecznych lub osobistych obowiązanego, przemawiających za zwolnieniem z obowiązku uzupełnienia wykształcenia.

Skarżący skonkretyzował, jakie w jego ocenie, wystąpiły ważne względy społeczne i osobiste, natomiast Minister Sprawiedliwości, nie odniósł się do nich w zakresie wymaganym przez przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie dokonał ich oceny w myśl art. 80 k.p.a.

J. G. podawał okoliczności uzasadniające, w jego przekonaniu, przyjęcie istnienia ważnych względów społecznych i osobistych - dwadzieścia pięć lat pracy w egzekucji sądowej, w tym dwanaście lat pracy na stanowisku komornika i związane a tym doświadczenie zawodowe, wykonywanie pracy z bardzo dużym zaangażowaniem (po 10, 12 godzin w tym w wolne soboty), szkolenie aplikantów i asesorów komorniczych, zatrudnianie ośmiu pracowników, którzy w przypadku jego odwołania stracą pracę, brak innych środków utrzymania poza pracą jako komornik, utrzymanie trójki dzieci, obowiązki w stosunku do wiekowej i schorowanej teściowej i matki. Nadto podkreślał, że prezesi sądów i sędziowie nadzorujący jego pracę oraz organy administracji i korporacja zawodowa wskazywali na szereg okoliczności, które w ocenie skarżącego należałoby zaliczyć do ważnych względów społecznych lub osobistych odnoszących się do niego. Sąd I instancji ocenił jako niewystarczające i powierzchowne odniesienie się do tych wszystkich okoliczności przez organ administracji publicznej.

Sąd I instancji podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 102 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych jest decyzją uznaniową, co wynika z użycia w tym przepisie wyrażenia "może". Organ administracji publicznej jest obowiązany kierować się zasadą prawdy obiektywnej także wówczas, gdy decyzja wydana w sprawie indywidualnej ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Zdaniem WSA art. 102 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych zawiera wyrażenia niedookreślone – "ważne względy społeczne lub osobiste obowiązanego". W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Minister Sprawiedliwości zrezygnował z przeanalizowania jej najistotniejszego aspektu, to jest relacji między interesem społecznym (ogólnym), wyrażającym się w dążeniu do posiadania przez komorników wykształcenia wyższego, z ważnymi względami społecznymi i osobistymi skarżącego. Z tego powodu w uzasadnieniu decyzji zabrakło wyjaśnienia przyczyn, dla których spośród tych dóbr jako najistotniejsze wybrano dobro społeczne (ogólne) z pominięciem rozważań o charakterze i istocie ważnych względów społecznych i osobistych skarżącego.

Minister Sprawiedliwości wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną wadą procesową, a w szczególności nie doszło do naruszenia przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 102 ustawy o komornikach sądowych, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że art. 102 ust. 2 pozostaje bez związku z art. 102 ust. 1. Związek tych regulacji jest oczywisty i polega na przyjęciu przez ustawodawcę, iż komornicy w ciągu 10 lat powinni uzupełnić poziom wykształcenia, a tylko wyjątkowo można pozostawić ich na stanowisku jeżeli w dacie decyzji, ale i w ciągu tych 10 lat zaistniały względy społeczne lub osobiste komornika uzasadniające potrzebę zwolnienia go od obowiązku określonego w art. 102 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych. Bezczynność komornika w kwestii uzupełnienia kwalifikacji została oceniona zarówno w dacie wydania decyzji, jak i w całym okresie o którym mowa w art. 102 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Sprawiedliwości podniósł, że zaskarżone decyzje, podjęte w ramach tzw. uznania administracyjnego były zgodne z prawem. Organ nie zgodził się z argumentacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że decyzje te wydane zostały bez wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego wszechstronnej analizy, co w konsekwencji miało sprawić, że uznanie przerodziło się w dowolność rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu uzasadnienia obu decyzji są prawidłowe, zawierają wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, które były podstawą rozstrzygnięcia.

Organ wskazał, że na poparcie wniosku o zwolnienie z obowiązku uzupełnienia wykształcenia skarżący przedstawił korzystne dla niego okoliczności dotyczące ostatniego okresu pracy, lecz nie złożył dokumentów które uprawdopodabniałyby jego sytuację osobistą, np. zaświadczeń lekarskich teściowej, matki lub innych dokumentów świadczących, że w ciągu 10 lat podczas wspólnego zamieszkiwania z żoną, wychowywał dzieci i opiekował się innymi członkami rodziny. Nie przedstawił też zaświadczeń, np. o pracy i zarobkach żony ewentualnie o niemożności podjęcia przez nią pracy, uczęszczaniu dzieci do szkół. Organ bez zaoferowania przez skarżącego odpowiednich dowodów wskazujących, np. na ciężką, przewlekłą chorobę w rodzinie, czy inne poważne względy osobiste nie mógł podjąć decyzji o zwolnieniu komornika z obowiązku uzupełnienia wykształcenia. Minister Sprawiedliwości, co wynika jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ocenił cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i miał prawo uznać, że nie zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącego z obowiązku uzupełnienia kwalifikacji. Komornik nie wykazał bowiem, że w ciągu 10 lat zachodziły obiektywne przyczyny uniemożliwiające mu podniesienie poziomu wykształcenia poprzez rozpoczęcie studiów wyższych.

Minister Sprawiedliwości wskazał także, że z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni prawa materialnego - art. 102 § 2 ustawy o komornikach sądowych. Przyjął bowiem, iż powołany przepis nakazuje spełnienie jedynie dwóch warunków do jego zastosowania - względów społecznych lub osobistych obowiązanego. Błędnie zaś uznano, że art. 102 § 2 ustawy o komornikach sądowych należy stosować w oderwaniu od obowiązku uzupełnienia wykształcenia przez komornika w okresie wskazanym w art. 102 § 1 tej ustawy.

J. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej - z wyjątkiem branej z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania - oznacza, że Sąd ten nie może wyjść poza jej zakres i sformułowane zarzuty.

Prawidłowa ocena sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga w pierwszej kolejności omówienia obowiązków organu administracji wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem charakteru prawnego wydanych w sprawie decyzji.

Zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych Minister Sprawiedliwości może "(...) zwolnić komornika od spełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, jeżeli przemawiają za tym ważne względy społeczne lub osobiste obowiązanego". Posłużenie się przez ustawodawcę w cytowanym przepisie sformułowaniem "może zwolnić" oznacza, iż regulacja ta należy do sfery uznania administracyjnego. W związku z tym, gdy organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243) stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej.".

Mając do czynienie w sprawie z decyzją o charakterze uznaniowym nie można ocenić jej bez przypomnienia fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 k.p.a., tj. zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaną sprawą. W ramach tego obowiązku organ powinien z urzędu ustalić jakie dowody są istotne dla ustalenia stanu faktycznego a następnie przeprowadzić je. Z kolei stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się przede wszystkim do prawa procesowego, chociaż w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 s. 56). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981, nr 1, poz. 57, s. 226) przyjął, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Podzielając w pełni przedstawiony pogląd wskazać należy, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2744/94 (niepubl.) wskazując, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy.

Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na uwadze (w omawianej sprawie) ważne względy społeczne lub osobiste obowiązanego (art. 102 § 2 ustawy o komornikach sądowych).

Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - z uwzględnieniem ważnych względów społecznych lub osobistych obowiązanego - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Na marginesie już tylko wskazać należy, że w odniesieniu do powyżej przedstawionych wywodów przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99, LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. prowadzi - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - do wadliwości tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się powyższymi regułami, prawidłowo stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, są wadliwe z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów postępowania - art. 7, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister Sprawiedliwości po zwięzłym przedstawieniu podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia, stwierdził, że J. G. nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku uzyskania wyższego wykształcenia prawniczego lub administracyjnego, nie mógł więc powoływać się na zasady współżycia społecznego. Zdaniem organu w interesie społecznym było aby komornicy legitymowali się właściwym wykształceniem, a ponadto wypełniali nałożone na nich ustawowo obowiązki. J. G. obowiązany był do uzupełnienia wykształcenia lecz nie podjął nawet próby jego wykonania.

W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący do dowodów zgromadzonych w sprawie, nie przeprowadził też analizy, a podstawy faktyczne przedstawił w sposób zbyt ogólny. W tej sytuacji uzasadnienie omawianej decyzji nie pozwalało uznać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, iż organ wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Decyzja ta, ze względu na jej ogólnikowe uzasadnienie, bezsprzecznie została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a także z naruszeniem zasad rządzących postępowaniem dowodowym i przepisami regulującymi to postępowanie. Sąd I instancji trafnie uznał, że z akt nie wynika, aby organ w toku postępowania zgromadził w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Ogranicza się on właściwie do dokumentów złożonych przez samego zainteresowanego. Stwierdzić należy, że organy administracji powinny podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Nie można jednakże zapominać, iż ustalanie stanu faktycznego powinno następować przy czynnym udziale strony. Na tle powyższych uwag można zatem wywieść konkluzję, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla strony niekorzystnych (por. wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 98). Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki należy także wnioskować, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia lub gdy twierdzenia strony są ogólnikowe bądź lakoniczne. Nie można bowiem w takim wypadku założyć, że wobec bierności organu, cały ciężar dowodzenia faktów spoczywa na skarżącym.

W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości podniósł, że organ bez przedstawienia przez skarżącego odpowiednich dowodów wskazujących, np. na ciężką, przewlekłą chorobę w rodzinie, czy inne poważne względy osobiste nie mógł podjąć decyzji o zwolnieniu komornika z obowiązku uzupełnienia wykształcenia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w sytuacji gdy strona w postępowaniu administracyjnym wskaże okoliczności, których nie umotywuje bądź nie udowodni w należyty sposób, to obowiązkiem organu jest wykazać aktywność poprzez wezwanie strony do przedstawienia dowodów przemawiających za prawdziwością wskazanych okoliczności. Dopiero wówczas gdy strona podejmie próbę, bądź zaniecha udowodnienia wskazanych twierdzeń, organ może zająć stanowisko w sprawie. Ocena okoliczności wskazanych przez skarżącego, poprzez uznanie, że jego twierdzenia są gołosłowne w sytuacji zaniechania aktywności w wezwaniu strony do ich udowodnienia jest niewątpliwie przedwczesna i jak zasadnie wskazał WSA w zaskarżonym orzeczeniu stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Minister Sprawiedliwości wykazując bierność w zakresie postępowania dowodowego, nie wyjaśnił jednoznacznie kwestii podnoszonych przez J. G. dotyczących w szczególności sytuacji związanej z chorobą matki oraz obowiązkami skarżącego w zakresie jej leczenia i nie ocenił ich w kontekście możliwości podjęcia przez niego studiów. Minister Sprawiedliwości nie wyjaśnił także, czy względy społeczne w odniesieniu do informacji, że J. G. osiąga najlepsze wyniki egzekucji wśród 86 komorników sądowych działających na obszarze właściwości Sądu Apelacyjnego w G., wymagają tego aby komornik pełnił dalej powierzone mu obowiązki. Organ nie odniósł się także do szeregu załączonych do akt sprawy opinii na temat pracy J. G. w charakterze komornika sądowego.

Na aprobatę zasługuje także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ całkowicie pominął fakt, iż przy ocenie przesłanek określonych w art. 102 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych nie ma znaczenia, że na uzupełnienie wykształcenia komornikom wyznaczono określony termin. Minister Sprawiedliwości, w zaskarżonej decyzji, skupił się na niewykonaniu przez skarżącego w ustawowym terminie obowiązku uzupełnienia wykształcenia, pomijając że art. 102 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych określa jedynie warunki umożliwiające jego zastosowanie - istnienie ważnych względów społecznych lub osobistych obowiązanego przemawiających za zwolnieniem komornika z obowiązku uzupełnienia wykształcenia.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 102 § 1 ustawy o komornikach sądowych, komornicy sądowi, którzy w dniu powołania na stanowisko komornika nie ukończyli 35 roku życia, mają obowiązek uzupełnić kwalifikacje wymagane w art. 10 ust. 1 pkt 3 w ciągu 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Jednakże art. 102 § 2 ustawy o komornikach sądowych stanowi, że Minister Sprawiedliwości może "(...) zwolnić komornika od spełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, jeżeli przemawiają za tym ważne względy społeczne lub osobiste obowiązanego". Przepis ten jest zatem podstawą do wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie komornika sądowego z obowiązku uzupełnienia wykształcenia, w sytuacji gdy osoba taka przed dniem wejścia w życie ustawy nie ukończyła wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych i przed tym dniem rozpoczęła praktykę komorniczą oraz w okresie 10 lat do wejścia w życie ustawy nie uzupełniła wykształcenia o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o komornikach sądowych. Z powyższego wynika – jak prawidłowo przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny - że Minister Sprawiedliwości może zwolnić komornika sądowego z obowiązku uzupełniania wykształcenia w sytuacji gdy ten obowiązku tego nie wykonał. Fakt niewykonania przez komornika tego obowiązku nie może jednak - jak tego chce Minister Sprawiedliwości – stanowić argumentu przemawiającego za odmową zwolnienia go z obowiązku o którym mowa w art. 102 § 1 ustawy o komornikach sądowych. Organ w ramach uznania administracyjnego zobowiązany jest jedynie ocenić czy wystąpiły przesłanki określone w art. 102 § 2 ustawy o komornikach sądowych, które uzasadniałby zwolnienie wnioskodawcy z omawianego obowiązku. Z powyższego wynika, że WSA dokonał prawidłowej wykładni art. 102 § 2 ustawy o komornikach sądowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby do podjęcia orzeczenia w sprawie posłużył cały zgromadzony i rozpatrzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz że ocena materiału dowodowego w sprawie została dokonana z istotnym naruszeniem art. 80 k.p.a., tj. z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Organ nie dokonał bowiem wszechstronnej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie ocenił niektóre spośród nich, pomijając te, które mogły przemawiać, w rozpatrywanej sprawie, na korzyść strony postępowania.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej tak dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania jak i prawa materialnego okazały się chybione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.