Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3977/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 7,  art. 52 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2014 poz 1620
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 7, art. 52 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1620
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi I. N. P. P. A. N. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie przyznania dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego w 2015 r.; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz I. N. P. P. A. N. kwotę 15 048 zł (piętnaście tysięcy czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez I. (dalej: Strona lub Skarżący) była decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: Minister lub Organ) z [...] lipca 2015 r. o Nr. [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2015 roku Nr. [...] przyznającą dotację podmiotową na utrzymanie potencjału badawczego w 2015 roku. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Strona złożyła wniosek o przyznanie dotacji na utrzymanie potencjału badawczego na 2015 rok. Wniosek został zaopiniowany przez właściwy zespół specjalistyczny, o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 roku o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2014 r. poz. 1620) – w brzmieniu obowiązującym w dniu 19 lutego 2015 roku.

Po rozpatrzeniu sprawy stwierdzono, że Jednostka spełnia formalne kryteria uprawniające do objęcia dotacją podmiotową na utrzymanie potencjału badawczego w 2015 roku, przeznaczoną na dofinansowanie zadań, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt. 1 lit. a-f ww. ustawy.

Po rozpatrzeniu wniosku Jednostki, Minister decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. przyznał Instytutowi dotację podmiotową na utrzymanie potencjału badawczego w 2015 roku, w wysokości [...] zł. W ww. decyzji, Minister wskazał, iż ustalił wysokość dotacji zgodnie z algorytmem określonym w załączniku nr. 2 do rozporządzenia z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz.U. z 2014 r., poz. 90 oraz poz. 1941).

Wnioskiem z dnia 17 marca 2015 r. I. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Strona podniosła, iż otrzymana dotacja była niższa o 16,88 % od tej, którą Instytut otrzymał w roku ubiegłym. Ponadto, w opinii Strony, otrzymane środki były niewystarczające na utrzymanie potencjału badawczego Instytutu. Zdaniem Instytutu, decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, z późń. zm.) poprzez niewskazanie właściwej podstawy prawnej i brak szczegółowego uzasadnienia decyzji. Strona wskazała także, że współczynnik kosztochłonności nie powinien był być brany pod uwagę przy ustalaniu dotacji, gdyż stanowi to naruszenie art. 92 Konstytucji RP.

Zespół Odwoławczy zgodnie z art. 14 ust. 2 ww. ustawy o zasadach finansowania nauki na posiedzeniu w dniu [...] maja 2015 r. wyraził opinię o zasadności utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 roku, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał m.in., że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi procedurami oraz zasadami przyjętymi w ustawie o zasadach finansowania nauki oraz w rozporządzeniu, a wysokość dotacji ustalono zgodnie z algorytmem określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Pismem z dnia 26 sierpnia I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2015 roku.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, w szczególności :

- art. 18 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 roku o zasadach finansowania nauki (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1620) przez ich niezastosowanie, polegające na tym, iż przyznana skarżoną decyzją (oraz decyzją ją poprzedzającą) dotacja podmiotowa dla I. na rok 2015 , której wysokość zgodnie z wyrażoną w powołanych przepisach wolą ustawodawcy, powinna zapewniać utrzymanie przez Instytut (posiadający kategorię A) na dotychczasowym poziomie działalności statutowej – m.in. w zakresie wskazanym w art. 18 ust. 1 pkt. 1 ustawy, tego wymogu ustawowego, nie spełniła. Organ określając wysokość dotacji nie wziął bowiem pod uwagę – naruszając tym samym art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 kpa – znanych mu z urzędu informacji o wysokości wydatków I. na działalność statutową w roku 2014 roku. Zastosowany w tej sytuacji przez Organ algorytm podziału środków, wynikający z przepisów wykonawczych do ustawy, w szczególności niczym nieuzasadnione – arbitralne – przyjęcie przez Organ współczynnika kosztochłonności badań prowadzonych przez Instytut jako 1, zamiast – tak jak w przypadku wszystkich innych instytutów prowadzących badania humanistyczne 1,5, doprowadziło do otrzymania przez I. na 2015 r. dotacji podmiotowej (przeznaczonej na sfinansowanie działalności statutowej na dotychczasowym poziomie) w kwocie o 50 % niższej aniżeli należna;

- art. 18 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 roku o zasadach finansowania nauki (tekst jedn. Dz.U. z 2014, poz. 1620) przez ich niezastosowanie i odmowę zindywidualizowania przez Organ – w ramach prowadzonego w konkretnej sprawie postępowania administracyjnego współczynnika kosztochłonności badań prowadzonych przez I. w taki sposób, aby ustalona decyzją dotacja podmiotowa pozwalała Instytutowi na utrzymanie dotychczasowego poziomu działalności naukowej w zakresie wskazanym m.in. w art. 18 ust. 1 pkt. 1 ustawy;

- art. 6 kpa w zw. z art. 7 i 32 Konstytucji RP (zasady praworządności i równości) art. 93 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie z uwagi na to, iż :

a) Organ uznał iż jego własny komunikat Nr 2/2011 tj. Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 stycznia 2011 roku w sprawie współczynnika kosztochłonności badań w poszczególnych dziedzinach nauki i sztuki (publikowany wyłącznie na stronie internetowej Ministra Nauki I Szkolnictwa Wyższego) ma charakter normatywny i jako taki może stanowić podstawę (traktowany tak jak przepis ustawy lub rozporządzenia) do wydania decyzji, kształtując jednocześnie istotnie ostateczną wysokość udzielonej dotacji (tj. sytuację prawną podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji). Poglądu Organu i sposób stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz.U. z 2014 r., poz.90 i 1941) nie zmienił w sprawie nawet wykazany przez Skarżącą Stronę fakt, iż ustalony w ten sposób (tj. abstrakcyjnie) współczynnik kosztochłonności badań narusza zasadę równego traktowania (gdyż wszystkie nauki humanistyczne i teologiczne mają ustalony w Komunikacie "sztywno’’ współczynnik 1,5, podczas gdy tylko dla nauk prawnych – również humanistycznych, ustalono współczynnik 1), zaś ustalona w taki sposób i w tej wysokości dotacji nie będzie realizowała wymogów ustawowych (tj. aby wysokość dotacji podmiotowej zapewniała realizację na dotychczasowym poziomie działalności naukowej). W tym zakresie twierdzenie przez Organ iż nie jest możliwa zmiana współczynnika dla jednej jednostki naukowej w trakcie procedury jest pozbawione podstawy prawnej, gdyż zgodnie z zasadą praworządności podstawą decyzji administracyjnej mogą być wyłącznie normy zawarte w ustawie lub przepisach wykonawczych do ustaw, do których to przepisów nie sposób w świetle art. 92 i 93 Konstytucji RP zaliczyć Komunikat Nr 2/2011 Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 stycznia 2011 roku w sprawie współczynnika kosztochłonności badań w poszczególnych dziedzinach nauki i sztuki ;

2) naruszenie przez Organ przepisów postępowania , które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tj. :

- art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. , przez brak wyjaśnienia, w jaki sposób została ustalona kwota dotacji podmiotowej dla I. , w szczególności jakie były powody dla zastosowania w sprawie przez Organ współczynnika kosztochłonności badań 1 zamiast 1,5 w sytuacji gdy ustanowione przez samego Ministra zróżnicowanie współczynników kosztochłonności badań – jak wynika z treści załącznika do Komunikatu Nr 2/2011 MNiSzW z dnia 14 stycznia 2011 roku – są oparte na niejasnych i merytorycznie niezrozumiałych kryteriach. Doprowadzono do sytuacji że dla wszystkich nauk humanistycznych czy teologicznych Minister przyjął jednolity współczynnik kosztochłonności 1,5 podczas gdy wyłącznie dla nauk prawnych zrobił wyjątek ustalając współczynnik na poziomie 1 – nieznajdujących jakiegokolwiek umocowania merytorycznego lub prawnego - naruszający tym samym regułę równego traktowania wynikającą z art. 32 Konstytucji RP;

- art. 7, art. 77 ust. 1 w związku z art. 140 k.p.a., przez fragmentaryczne rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności poprzez nieodniesienie się do niektórych twierdzeń i argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności dotyczących potrzeby zmiany współczynnika kosztochłonności i jego dostosowanie do konkretnej sprawy – w tym wypadku dotyczącej ustalenia dotacji podmiotowej dla I. na 2015 r. w taki sposób aby jej wysokość odpowiada standardom wynikającym z art. 18 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 roku o zasadach finansowania nauki;

W związku ze wskazanymi powyżej naruszeniami wniósł o :

1) uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.) a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającej decyzji z dnia [...] lutego 2015 roku;

2) objęcie na podstawie art. 135 p.p.s.a. i w świetle art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP sprawowaną przez Sąd kontrolą legalności aktu podstawowego – stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji – tj. § 6 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz.U. z 2014 r. , poz. 90 i 1941) i wydanie wytycznych dla organu na podstawie art. 145 a.) p.p.s.a. ,według których przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister zobowiązany będzie dokonać konkretyzacji przepisów rozporządzenia i ustawy przez indywidualne ustalenie w toku postępowania administracyjnego współczynnika kosztochłonności badań prowadzonych przez I. (jako instytut prowadzący badania humanistyczne), kierując się zasadą równego traktowania jednostek prowadzących badania w zakresie nauk humanistycznych, do których należą nauki prawne (zgodnie z art. 32 Konstytucji RP), w taki sposób aby w miejsce arbitralnych rozstrzygnięć zawartych w wydanym przez Ministra Komunikacie, Nr 2/2011 z dnia 14 stycznia 2011 roku, w sprawie ustalenia współczynnika kosztochłonności badań (mającego charakter wewnętrzny w rozumieniu art. 93 Konstytucji RP i niepoddającego się wprost kontroli sądowej pod kątem legalności m.in. co do ustalonego zróżnicowania wysokości wskaźnika). Organ zastosował indywidualny współczynnik prowadzący do zrealizowania nakazu.

W uzasadnieniu skargi Strona rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016, poz.1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016, 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a-c p.p.s.a.) Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych z w art. 156 k.p.a.

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dane zarzut nie został w skardze podniesiony.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria oceny Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. 2014,1620 ze zm.) , przyznanie dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej następuje w drodze decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego , na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu i po zasięgnięciu opinii właściwego zespołu powoływanego corocznie stosowanym zarządzeniem Ministra.

W niniejszej sprawie wysokość dotacji jak wskazano, została ustalona przez organ w oparciu o algorytm określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę, na finansowanie działalności statutowej (Dz.U. 2014, poz. 90 ze zm.)

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż decyzja jest zgodna z obowiązującymi procedurami oraz zasadami przyjętymi w ustawie o zasadach finansowania nauki oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 roku w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz.U. z 2014 , poz. 1941). Wniosek Jednostki o przyznanie dotacji został zaopiniowany przez właściciela zespół specjalistyczny, o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Wysokość dotacji ustalono zgodnie z algorytmem określonym w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia. Obliczając dotację uwzględniono :

a) współczynnik właściwy dla kategorii naukowej – przyjęto q = 1, w związku z posiadaniem przez jednostkę kategorii A;

b) średnią liczbę osób z ostatnich dwóch lat poprzedzających rok przyznania dotacji (w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy), zatrudnionych na podstawie stosunku pracy przy prowadzeniu badań naukowych lub prac rozwojowych w poszczególnych dziedzinach nauki, wskazaną we wnioskach o przyznanie dotacji na rok 2014 i 2015 wynoszącą 63,7 osób;

c) współczynnik właściwy dla kosztochłonności prowadzonych badań – Jednostka wskazała wszystkich zatrudnionych w naukach prawnych, dla których współczynnik k = 1,0.

Obliczony w ten sposób nominalny poziom odniesienia dotacji (S) dla Jednostki wynosi 63,7.

Nominalny poziom odniesienia dotacji bazowej, obliczony dla wszystkich jednostek naukowych P. , wynosi w 2015 r. , 14 614,15. Kwota przeliczeniowa dla jednostek naukowych P. oraz międzynarodowych instytutów naukowych wynosi 550 500 000 zł. Wszystkie te dane wynikają bądź z informacji przedstawionych we wniosku przez samą Jednostkę, bądź też zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji przyznającej dotację bazową. Dysponując tymi danymi, Strona mogła zweryfikować poprawność obliczenia przypadającej zgodnie z algorytmem kwoty dotacji bazowej.

Łączna kwota wydatkowana na dotacje bazowe dla instytutów P. w 2015 roku jest o 8,5 % wyższa od kwoty wydatkowanej na ten cel w całym 2014 r. Nie oznacza to jednak, że każda jednostka naukowa uzyskuje dotację o taki procent wyższą. Pkt. 9 ww. załącznika do rozporządzenia zawiera regulacje dotyczące minimalnej i maksymalnej wysokości dotacji jednostkowej w stosunku do roku 2014 r. Z zawartych w nim regulacji wynika jednoznacznie, iż tylko jednostki naukowe kategorii A+ miały zagwarantowaną dotację jednostkową na poziomie 100 % dotacji jednostkowej z 2014 r. Stwierdzono, iż jednym z najważniejszych założeń nowego algorytmu podziału dotacji było wyrównanie dotacji jednostkowych dla jednostek naukowych posiadających tę samą kategorię i należących do tego samego rodzaju. Zmiana algorytmu nie miała i nie mogła zapewnić wzrostu finansowania wszystkich jednostek naukowych.

Należy zauważyć, iż Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej , które stanowiło podstawę prawną ustalenia wysokości dotacji, wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki. Zgodnie z treścią art., 19 ust. 7 ww. ustawy , minister właściwy do spraw nauki określi w drodze rozporządzenia kryteria i tryb przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na cele określone w ust. 1 – mając na uwadze ocenę dotychczasowej działalności jednostki naukowej, a także prawidłowość wykorzystania wcześniej przyznanych środków finansowych na naukę oraz uwzględniając priorytetowe finansowanie jednostek naukowych kategorii A+.

W § 6 ust. 1 wydanego na podstawie powyższej delegacji ustawowej rozporządzenia wykonawczego Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego określił, że przy przyznawaniu środków finansowych na utrzymanie potencjału badawczego uwzględnia się ocenę wniosku sporządzoną przez zespół oraz następujące kryteria :

1) liczbę osób, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, zatrudnionych w jednostce naukowej przy prowadzeniu badań naukowych lub prac rozwojowych na podstawie stosunku pracy, dla których jednostka ta jest podstawowym miejscem pracy, wskazanym w pisemnym oświadczeniu pracownika złożonym pracodawcy ;

a) w przypadku uczelni – będących pracownikami o których mowa w art. 108 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 z późń. zm.)

b) w przypadku jednostek naukowych P. – będących pracownikami, o których mowa w art. 87 pkt. 1,2 i 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o P. (Dz.U. Nr 96,poz.619)

c) w przypadku instytutów badawczych - będących pracownikami, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz.U. Nr 96, poz.618)

d) w przypadku pozostałych jednostek naukowych – będących pracownikami zatrudnionymi na stanowiskach związanych z prowadzeniem badań naukowych lub prac rozwojowych;

2) kategorię jednostki naukowej przyznana na podstawie oceny jakości działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej, dokonanej przez Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych;

3) rodzaj jednostki naukowej określony zgodnie z art. 2 pkt. 9 ustawy;

4) współczynnik kosztochłonności badań dla dziedziny, w której jednostka prowadzi badania naukowe z uwzględnieniem rodzaju jednostki naukowej, ogłaszany w formie komunikatu w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Ministra.

W ustępie 2 § 6 rozporządzenia wskazano, ze zespół dokonuje oceny wniosku w zakresie przedstawionych do realizacji zadań badawczych, ujętych w planie zadaniowym jednostki, prawidłowości i zasadności wydatkowania wcześniej przyznanych środków na działalność statutową, a także analizy przedstawionych przez jednostkę danych w zakresie, o którym mowa w ust. 1.

Zgodnie natomiast z ustępem 3 § 6 ww. rozporządzenia jednostka naukowa otrzymuje dotację przeznaczoną na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem potencjału badawczego, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt. 1 lit. a-f ustawy, zwaną dalej "dotacją bazową’’, której wysokość ustala się zgodnie z algorytmem określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

W ocenie Sądu, sytuacja gdy w rozporządzeniu Minister postanowił, że wysokość dotacji ustalana jest zgodnie ze współczynnikiem kosztochłonności badań ogłoszonego w formie komunikatu do Biuletynu Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Ministra oznacza, że doszło do przekroczenia w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej z art. 19 ust. 7 ustawy.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że rozporządzenie jest wydane na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy (vide: z uzasadnienia wyroku TK z dnia 6 marca 2002 r., sygn. P 7/00 OTKZU nr 2/A/2002, poz.13).

Podstawowe akty prawne mogą zatem zawierać takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej do materii ustawowej, pod warunkiem, że spełniają wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

W ocenie Sądu skoro ustawodawca w art. 19 ust. 7 ustawy o zasadach finansowania nauki wskazał, że przy określaniu kryteriów i trybu przyznawania dotacji należy stosować rozporządzenie Ministra właściwego do spraw nauki, określające sposób ustalania wysokości dotacji albo rozliczania środków finansowych na te cele (...) to niedopuszczalne było odesłanie do kryterium współczynnika kosztochłonności (...) ogłaszanego w formie komunikatu w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Ministra, a dodatkowo określonego w załączniku do komunikatu. Taki sposób konstrukcji oznacza, że regulacja zawarta w załączniku nr 2 do komunikatu wykraczała poza regulację ustawową, zatem należy stwierdzić, że załącznik nr 2 do rozporządzenia wykonawczego, obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, pozostaje w sprzeczności z ustawą o zasadach finansowania nauki, a co za tym idzie nie powinien być stosowany.

Należy jednocześnie zaznaczyć, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa’’. Działanie na podstawie prawa oznacza między innymi, działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wyłącznie przez organy wskazane w Konstytucji. Organ wymieniony w ustawie jako upoważniony do wydania rozporządzenia nie może prawa tego przekazywać innemu organowi. Innymi słowy subdelegacja tych uprawnień nie jest dopuszczalna, co wyraźnie wynika z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP. Akty wykonawcze wydane na podstawie normy ustawowej muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami:

1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu,

2) wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach określonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy,

3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.

Powyższe oznacza zakaz wydania rozporządzeń, bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie tych zasad może stanowić podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia (w całości lub w części) z ustawą. W doktrynie zwraca się uwagę, że normy generalne o charakterze modelowym, dotyczące konstytucyjnych praw obywatelskich ze swej natury winny się znaleźć w akcie rangi ustawy. Natomiast normy o charakterze technicznym, szczegółowym realizujące wspomniane wyżej normy ogólne mogą, a nawet powinny znaleźć się w akcie wykonawczym do ustawy (por. J. Grabowski, Projekty rozporządzeń w świetle opinii Rady Legislacyjnej, "Przegląd Legislacyjny 2006, nr 1, s. 73).

Ustawodawca w art. 19 ustawy, upoważnił Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, do określenia kryteriów i trybu przyznawania albo rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej.

Termin "tryb" w języku polskim rozumiany jest m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób, system" (Słownik Języka Polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1983, t. III, s. 540). Termin "tryb" w języku prawniczym oznacza najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 2000 r., sygn. akt U 2/00, OTK 2000/8/296, Dz. U. z 2000r., nr 110, poz. 1178).

Użyte przez ustawodawcę sformułowanie kryteriów i trybu oraz rozliczania oznacza, że w rozporządzeniu, a nie w jakimkolwiek innym akcie niższej rangi, organ upoważniony (czyli wskazany) w art. 19 ustawy, zobowiązany był między innymi, do określenia przesłanek, od spełnienia których uzależnione będzie przyznanie pomocy.

W niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra odesłało do komunikatu Ogłoszonego w Biuletynie Informacji Publicznej, ten zaś odesłał dalej do załącznika do komunikatu.

Stwierdzić należy, iż zarówno komunikat, jak i załącznik do komunikatu, nie są aktami prawnymi obowiązującymi, gdyż Konstytucja RP w art. 87 ust. 1 jednoznacznie wskazuje jakie akty są aktami powszechnie obowiązującymi. Źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej Konstytucja RP wymienia: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Reasumując, w ocenie sądu to rozporządzenie winno określać kryteria, tryb przyznawania oraz rozliczania środków na naukę na finansowanie działalności statutowej, z mocy upoważnienia ustawowego mającego swe źródło w art. 92 Konstytucji RP.

Bezspornym bowiem jest, że powyższe uregulowania zawarte w komunikacie, a dalej w załączniku do komunikatu nie są aktami wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będąc, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu, uwzględnił przytoczone powyżej stanowisko.

Wobec powyższego sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jako naruszająca prawo winna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. , a tym samym nie było potrzeby do odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi.

O zwrocie kosztów postępowania, sąd postanowił na mocy art. 200 i 205 p.p.s.a.