Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 228/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 65
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Jacek Bursa Krystyna Daniel / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "A" Spółki z o.o. w Krakowie kwotę 457 / czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] września 2012 r., na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U . Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] z 6 czerwca 2011r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: przebudowa, nadbudowa, remont i adaptacja pomieszczeń na cele mieszkalne i usługowe wraz ze zmianą sposobu użytkowania piwnic w zespole zabudowy obejmującym kamienice położone na dz. nr [...] i [...] obr. [...] " w K. (znak sprawy [...]).

W uzasadnieniu organ podał, że 6 czerwca 2011 r. wydana została decyzja [...] , ustalająca warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Od 17 czerwca 2011 r. na terenie objętym ustaleniami decyzji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uchwalony Uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z 13 kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Województwa [...] ).

Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji w kontekście ustaleń ww. planu miejscowego, stwierdzono, że ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji, ponieważ określono w inny sposób warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Inwestycja objęta wnioskiem położona jest na obszarze, na którym w ww. planie miejscowym wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (MW/U.27) z podstawowym przeznaczeniem m.in. na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami oraz obiekty i lokale zamieszkania zbiorowego takie jak: hotele, hostele, pensjonaty. Posesja przy [...] objęta jest ochroną konserwatorską pełną. Dla przedmiotowej posesji ustalono w planie: zakaz lokalizacji lokali mieszkalnych na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynków frontowych i w kondygnacjach podziemnych oraz możliwość lokalizacji lokali usługowych na dwóch pierwszych kondygnacjach nadziemnych budynków, a także w kondygnacjach podziemnych pod warunkiem zapewnienia dostępu do części mieszkalnej (komunikacji wewnętrznej) niezależnego od użytkowania lokali usługowych. Ponadto dla posesji objętych ochroną konserwatorską pełną w planie ustalono: nakaz zachowania wysokości budynków frontowych (w tym wysokości gzymsu wieńczącego); nakaz zachowania istniejącego kształtu dachów i wysokości kalenicy, z dopuszczeniem zmian wynikających z uwarunkowań historycznych. W planie ustalono również nakaz ochrony elewacji budynków frontowych poprzez m.in. ochronę zabytkowej stolarki okiennej, drzwiowej, witryn sklepowych, bram wejściowych i wjazdowych. Zapisy planu zakazują nadbudowy budynków frontowych objętych ochroną konserwatorską pełną.

Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono podniesienie wysokości górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego przy [...], jak również podniesienie kalenicy budynku frontowego przy ul. [...]

Organ ustalił, że na podstawie przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. sp. z o. o. z siedzibą w

K. , domagając się jej uchylenia. W ocenie strony odwołującej się nie rozpatrzono w całości zebranego materiału dowodowego. Ustalenia zostały dokonane pobieżnie bez analizy pełnej treści decyzji WZ i uzgodnień konserwatorskich. Zdaniem Spółki z tych orzeczeń wynika wprost, iż dopuszczenie podniesienia kalenicy i zmiany kąta nachylenia dachu wynikają z uwarunkowań historycznych. Te zaś uwarunkowania zostały dopuszczone zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" jakkolwiek nie zostały w tym planie zdefiniowane. Ponadto w planie miejscowym "[...]" brak jest zakazu podniesienia wysokości górnej krawędzi elewacji tylnej. Taki zakaz istnieje tylko wobec budynku frontowego. Brak w planie definicji pojęcia "wysokość budynku" powoduje, iż należy sięgnąć do definicji zawartej w § 6 rozporządzenia Min. Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowania. Jeżeli więc podniesienie tylnej elewacji budynku nie doprowadzi do zwiększenia wysokości budynku w rozumieniu przepisów rozporządzenia jest dopuszczalne wedle zapisów planu [...]. Nie został więc spełniony w tym przypadku wymóg "innego" zapisu w decyzji WZ i ustaleń planu. Wreszcie, w ocenie strony odwołującej się, decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] listopada 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art.7 w zw. z art. 77, art. 105, art. 107 § 3, art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że inwestycja objęta wnioskiem położona jest w obszarze planu miejscowego dla którego wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (MW/U.27) z podstawowym przeznaczeniem m.in. na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami oraz obiekty i lokale zamieszkania zbiorowego takie jak: hotele, hostele, pensjonaty. Obydwie posesje objęte wnioskiem są objęte ochroną konserwatorską pełną. Oficyny tych posesji są objęte ochroną konserwatorską częściową (§ 81 ust.3 .2. lit. p i v planu). Dla posesji objętych ochroną konserwatorską pełną ustalono w przepisach ogólnych planu w § 8 zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, oraz zasady kształtowania zabudowy, w których ustalono m. in. zakaz nadbudowy budynków frontowych, nakaz ochrony elewacji budynków frontowych, nakaz ochrony powierzchni dachów. Dla zabudowy oficynowej ustalono m.in. zakaz budowy, rozbudowy i nadbudowy oficyn o wysokości wyższej niż kalenica budynku frontowego na danej posesji.

Kolegium wskazało, że w planie postanowiono odstąpić od określania pojęć: wysokość zabudowy, wskaźników powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy. Uzasadniając swoją decyzję, autorzy planu wskazali na charakter obszaru, zakres dopuszczalnych przekształceń terenu, które chronią wielkości wymienionych wskaźników poprzez ustalenia z § 10 ust. 4 planu.

W celu ochrony dóbr kultury ustalono, iż ochrona konserwatorska pełna to ochrona i opieka nad wartościami zabytkowymi wobec objętych nią posesji i terenów polega m.in.: na nakazie zachowania istniejącego układu urbanistycznego zabudowy, z dopuszczeniem wykonania zmian wynikających z uwarunkowań historycznych z uwzględnieniem przepisów odrębnych, nakazie zachowania wysokości budynków frontowych, nakazie zachowania istniejącego kształtu dachu, wysokości kalenicy z dopuszczeniem zmian wynikających z uwarunkowań historycznych, zakazie nadbudowy oficyn za wyjątkiem oficyn objętych ochroną konserwatorską częściową zgodnie z ustaleniami szczegółowymi uchwały, lub wynikających z uwarunkowań historycznych. W § 5 planu zawarty został słowniczek, w którym zamieszczono definicję budynku frontowego: przez który należy rozumieć budynek usytuowany od strony ulicy, placu lub innej przestrzeni publicznej.

Organ odwoławczy podał, że ostateczna decyzja ustalającą warunki zabudowy z 6 czerwca 2011 r. przewiduje szeroki zakres zamierzenia inwestycyjnego w tym m.in. nadbudowę kamienicy frontowej przy [...] poprzez podniesienie górnej krawędzi elewacji tylnej kamienicy frontowej maksymalnie do wysokości istniejącego poziomu gzymsu elewacji oficyny bocznej na działce nr[...] (ustalenie w punkcie II c załącznika nr 1 decyzji). Natomiast w ramach wnioskowanej nadbudowy budynku frontowego kamienicy przy ul. [...] ustalono w decyzji WZ: podniesienie wysokości górnej krawędzi elewacji tylnej do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, dla projektowanej nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku oficyny tylnej zachodniej budynku frontowego podniesienie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej budynku oficyny tylnej zachodniej max. o 4,5 m do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zaś odnośnie oficyny bocznej południowej i północnej podniesienie wysokości obu budynków do wysokości gzymsu budynku frontowego na działce nr [...]. W punkcie II 4.d wprowadzono warunki dla geometrii dachu dla projektowanej nadbudowy istniejącego budynku frontowego przy [...] dopuszczając zmianę kąta nachylenia połaci dachowej w związku ze zmianą ustalonej wysokości elewacji tylnej i wysokości istniejącej kalenicy zaś dla budynku frontowego przy ul. [...] ustalono dach dwuspadowy, podniesienie kalenicy odpowiednio do kalenicy budynku przy ul. [...] zmianę kąta nachylenia frontowej połaci dachowej. Podobne ustalenia odnośnie podniesienia kalenicy, zmiany kąta nachylenia dachu dotyczą budynku oficyny tylnej zachodniej, oraz bocznych południowej i północnej. Powyższe fragmenty decyzji ustalającej warunki zabudowy są tymi, które powodują, iż została wydana decyzja o wygaśnięciu decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił, że istnieje możliwość częściowego wygaszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy obejmującej ustalenia, które są inne od przewidzianych w planie, pod warunkiem możliwości współistnienia z planem pozostałych ustaleń, które mogą być realizowane samodzielnie niezależnie od tych, których z uwagi na postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą z nim współistnieć. W związku z powyższym zasadny jest zarzut dotyczący istnienia możliwości częściowego jedynie wygaszenia decyzji. Należy jednak w tej sytuacji rozeznać w jakim zakresie ustalenia obydwu aktów są inne.

Zdaniem Kolegium, zarówno zgoda na podniesienie wysokości górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego w budynkach przy [...] , jak i podniesienie kalenicy budynku frontowego przy ul. [...] są ustaleniami innymi. Podstawowe znaczenie ma definicja pojęcia budynku frontowego i elewacji tylnej tego budynku. Zdaniem Kolegium, przez pojęcie budynku (wobec jedynie planistycznego znaczenia tego pojęcia zawartego w słowniczku planu) należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (wedle definicji art. 3 ustawy Prawo budowlane). Jego częścią jest elewacja tylna. Elewacja tylna nie jest samodzielną wydzieloną częścią budynku . Zmiana wysokości krawędzi górnej tej elewacji poprzez jej podniesienie będzie zmianą parametrów budynku frontowego, a więc jest ustaleniem innym niż zapis § 10 pkt.4. 1 c planu. Plan dopuszcza zmiany wynikające z uwarunkowań historycznych w nakazie zachowania istniejącego kształtu dachów i wysokości kalenicy. Ustalenie czym są te uwarunkowania historyczne, odniesienie ich do szczegółowych uzgodnień konserwatorskich będzie miało zasadnicze znaczenia dla możliwości pozostawienia części decyzji WZ ustalającej podniesienie kalenicy i kształtu dachów. Wobec braku wskazówek i definicji tego pojęcia w planie trzeba rozważyć skierowanie w tej kwestii zapytania do autorów planu zwłaszcza , że ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji.

Kolegium konkludowało, że zgromadzony materiał dowodowy oraz ustalenia faktyczne organu I instancji nie pozwalają na przyjęcie, iż postanowienia opisanego wyżej planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" uchwalonego uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z 13. 04. 2011 r., są w całości "inne" oraz ewentualnie w jakiej części są inne od ustalonych w badanej decyzji o warunkach zabudowy.

Organ II instancji wskazał również, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie spełnia wymogów formalnych dla aktu administracyjnego, o którym mowa w przepisie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Podał, że konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji w postępowaniu wyjaśniającym dodatkowego postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 k. p. a., w szczególności należy w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości rozstrzygnąć czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]" są w zakresie wyżej wskazanym inne niż zawarte w decyzji Prezydenta Miasta K. z 6 czerwca 2011 r. Kolegium podkreśliło, że nie przesądza rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła A. sp. z o. o. z siedzibą w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera zapisy inne niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]",co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ II instancji w treści uzasadnienia decyzji dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, które naruszają zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji wprost wskazał na elementy decyzji ustalającej warunki zabudowy, które są inne niż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze treść art. 138 § 2 zd. 2 kpa organ II instancji może jedynie wskazać, które okoliczności organ l instancji powinien rozpatrzyć nie rozstrzygając jednoznacznie o sposobie rozpatrzenia tych okoliczności. Organ l instancji będzie związany ustaleniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co powoduje naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Przedmiotowa kwestia nie będzie bowiem ponownie merytorycznie badana przez żaden z organów administracyjnych, a stanowisko organu l instancji, we wskazanym zakresie, sprowadzałoby się w istocie jedynie do powtórzenia w wydanym rozstrzygnięciu stanowiska organu odwoławczego. Organ odwoławczy w istocie narzucił organowi pierwszej instancji sposób załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organ II instancji może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że dokonane w tym zakresie zalecenia wiążą organ jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów oraz zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a

Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym ze względu na inne zarzuty niż zostały w niej podniesione.

Na wstępie trzeba poczynić uwagi o charakterze ogólnym. W pierwszym rzędzie należy wskazać że zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa każda sprawa, gdy został od niej prawidłowo wniesiony środek odwoławczy, podlega dwukrotnemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy. Z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika zatem obowiązek organu drugiej instancji ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, która została już rozstrzygnięta przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zostaje prawidłowo zrealizowana gdy postępowanie w sprawie zostało merytorycznie gruntownie przeprowadzone przez organy najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstacyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów , dla których postępowanie jest prowadzone. Chodzi zatem o to by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82; wyrok WSA w Gdańsku z 12. 06. 2012, sygn.. akt I SA/Gd 357/12, Lex 1230493).

Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

W konsekwencji ustalenia organu II instancji powinny być poczynione analogicznie jak ustalenia organu I instancji z uwzględnienie reguł postepowania administracyjnego, w tym art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Należy zaznaczyć, że uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej powinno zawierać szczegółowe ustalenia dokonane przez organ w sprawie.

Należy podkreślić, że organ II instancji może zgromadzony materiał dowodowy ocenić inaczej niż uczynił to organ I instancji, a także może skorzystać z dyspozycji art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi , który wydał decyzję

Należy także zważyć na przepis art. 138 § 2 kpa, przy zastosowaniu którego została wydana zaskarżona decyzja, który stanowi, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa, tylko w sytuacji gdy zakres sprawy niewyjaśniony przez organ I instancji ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub postępowanie to nie wyjaśniło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Tym samym nie jest prawidłowe wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sytuacji gdy braki w postępowaniu przed organem I instancji nie dotyczą kwestii zasadniczych – istotnych dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z powołaną normą, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, nie wyjaśniając istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - rozpoznając sprawę ponownie na skutek odwołana wniesionego przez A. sp. z o.o. w K. od decyzji Prezydenta M. K. z 13 września 2012 r., w której stwierdzono z urzędu wygaśnięcie decyzji własnej organu Nr [...] z 6 czerwca 2011r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: przebudowa, nadbudowa, remont i adaptacja pomieszczeń na cele mieszkalne i usługowe wraz ze zmianą sposobu użytkowania piwnic w zespole zabudowy obejmującym kamienice położone na działkach nr [...] i [...] obr. [...] i ul. [...] " w K. - naruszyło przepisy postępowanie w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpatrzenie całej sprawy w sposób wymagany prawem, co narusza również zastosowaną przez Kolegium powołaną wyżej normę z art. 138 § 2 kpa.

Postawę merytoryczną w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, chyba że została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta M. K. z 6 czerwca 2011 r. ostateczna decyzja pozwoleniu na budowę należało zastosować cyt. przepis, którego regulacja zapobiega występowaniu w obrocie prawnym dwóch różnych podstaw prawnych do realizacji określonej inwestycji, co wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są bowiem wydawane w sytuacji braku planu zagospodarowania, przyjąć zatem należy że ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Kwestią zasadniczą w sprawach toczących się w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 jest kwestia "inności" ustaleń poczynionych w decyzji o warunkach zabudowy i ustaleń planu miejscowego. Także w rozpatrywanej sprawie spór dotyczy owej "inności" ustaleń poczynionych w decyzji o warunkach zabudowy z 6 czerwca 2011 r. w porównaniu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " przyjętego uchwałą Rady Miasta K. z 13 . 04. 2011 r. w zakresie w jakim odnoszą się one do obszaru objętego ww. zamierzeniem inwestycyjnym. Ustawodawca posługuje się sformułowaniem "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąc, że zaistnienie "innych ustaleń" uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego). Problem interpretacyjny dotyczy zatem rozumienia pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do ustaleń decyzji. "Inne" nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne", lecz również użycie tego pojęcia w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w kontekście wykładni systemowej i celowościowej – wskazuje na zasadność jego szerokiego rozumienia. Zasadnie podnosi się w piśmiennictwie, że "pojęcie to należy interpretować szeroko w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie), jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same z tymi, które wynikają z planu" (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 527). W istocie chodzi zatem o to, aby merytoryczne ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie różniły się od merytorycznych postanowień planu miejscowego dla danego terenu.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji trzeba wskazać, że o ile organ I po zbadaniu sprawy stwierdził jednoznacznie, że warunki zabudowy ustalone decyzją Prezydenta z 6 czerwca 2011 r. dla realizacji przedmiotowej inwestycji na działkach Nr [...] i [...] obr. [...] w K. są inne niż ustalenia przewidziane w obowiązującym planie miejscowym dla terenu, na którym ma być realizowana planowana inwestycja (teren oznaczony na planie symbolem MW/U. 27), co znalazło wyraz w dość lakonicznym uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, to w ocenie Sądu nie można uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrzyło merytorycznie po raz drugi przedmiotową sprawę tak jak wymagają przepisy postępowania. Wskazuje na to niewystarczające uzasadnienie organu odwoławczego, w którym organ – oprócz zacytowania przepisu art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" obowiązujących dla obszaru, na którym znajdują się działki wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy ( MW/U.27) wyraził ogólny pogląd, iż jest możliwe częściowe wygaszenie decyzji ustalającej warunki zabudowy, podzielając w tym zakresie zarzut odwołania, ale nie dokonując pełnej merytorycznej oceny sprawy, a tym samym nie odniósł się do wszystkich wątpliwości i zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Kolegium dokonało co prawda zestawienia treści dwóch aktów, tj. decyzji o warunkach zabudowy o warunkach zabudowy z 6. 06. 2011 oraz obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w zakresie w jakim odnosi się do działek nr [...] i [...] obr.[...] , ale wyłącznie w odniesieniu budynków frontowych przy ul. [...] i [...] (objętych ochroną konserwatorską pełną - § 81 ust. 1 pkt 1 lit "p" i "v" planu miejscowego) wskazując, że ustalenia obu aktów (indywidualnego i generalnego) odnoszących się do ww. budynków są inne. Nie dokonało jednak takiej oceny w odniesieniu do budynków oficynowych - objętych ochroną konserwatorską częściową. O ile zatem organ odwoławczy ocenił ponownie ustalenia decyzji i planu dotyczące budynków frontowych ([...] i [...] ) przyjmując, że "podniesienie wysokości górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego w budynkach przy [...] i [...] , jak i podniesienie kalenicy budynku frontowego przy ul. [...] są "ustaleniami innymi" dodatkowo wskazując, iż "tylna elewacja budynku stanowi jego część" (s. 6 uzasadnienia) to w uzasadnieniu zabrakło ustaleń i rozważań wskazujących na inność, względnie brak inności ustaleń dotyczących budynków oficynowych. Te zostały zupełnie pominięte przez organ. Zaakcentować przy tym należy, że w szczególności gdy organ odwoławczy wskazał na możliwość częściowego wygaszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy powinien rozważyć wnikliwie czy w świetle ustaleń obowiązującego planu miejscowego można przyjąć, że ustalenia poczynione w decyzji z 6 czerwca 2011 r., odnoszące się do budynków oficynowych są inne od ustaleń planu, a jeśli nawet "nie są inne" czy jest możliwa ich samodzielna realizacja w sytuacji gdy ustalenia poczynione w decyzji z 6 czerwca 2011 r. , lecz odnoszące się do budynków frontowych są "inne". Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium nie zanalizowało tej kwestii.

W ocenie Sądu nie można się również zgodzić z poglądem Kolegium, iż kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji uzasadnia potrzeba uzyskania szczegółowych uzgodnień konserwatorskich względnie "wyjaśnień autorów planu" odnoszących się do niezdefiniowanego w planie wyrażenia "uwarunkowania historyczne" , w szczególności w sytuacji gdy organ odwoławczy tylko w części rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy i w ogóle nie odniósł się do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy obejmujących budynki oficynowe w kontekście ich powiązania z ustaleniami odnoszącymi się do budynków frontowych. Natomiast jeśli zaszłaby potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dotyczącego wykładni wyrażenia "uwarunkowania historyczne" ,względnie ustalenia "uwarunkowań historycznych" dla przedmiotowych budynków organ powinien rozważyć możliwość posłużenia się dyspozycją z art. 136 kpa.

Konkludując, w ocenie Sądu nie można uznać, że SKO w K. właściwe wypełniło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których zostały wszczęte. Nadto trzeba wskazać, że wydanie decyzji kasacyjnej prowadziłoby bez wątpienia do naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego z art. 12 kpa oraz zasady zaufania z art. 8 kpa.

W tej sytuacji zarzuty skargi kwestionujące związanie organu I instancji ustaleniami organu odwoławczego nie mają znaczenia, przy czym dla porządku należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa decyzja kasacyjna organu jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Oznacza to, że organ I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji (wyrok NSA z 21. 02. 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11, Lex 11211155).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie jej wnikliwie rozpatrzenie sprawy, z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym rozstrzygnięciu, w tym również ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 kpa celem dokonania oceny ustaleń poczynionych w decyzji o warunkach z 6 czerwca 2011 r. z punktu widzenia ich inności z postanowieniami przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] .

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postepowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania – orzeczono jak w punkcie I sentencji .

O kosztach orzeczono jak w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 kpa.