Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 222/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 91, 64, 74
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski NSA Stanisław Śliwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miasta Tyczyn z dnia 27 listopada 2018 r. nr II.9.18 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia międzygminnego dotyczącego powierzenia Gminie Miasto Rzeszów zadań publicznego transportu zbiorowego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego ( dalej: "Wojewoda") jest uchwała Rady Miejskiej w Tyczynie z dnia 27 listopada 2018 r. nr II.9.18 w sprawie zmiany uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia międzygminnego dotyczącego powierzenia Gminie Miasto Rzeszów zadań publicznych transportu zbiorowego.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art 64 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2019 r., poz. 506; dalej: "u.s.g.") polegające na tym, że w dacie podjęcia uchwały Gmina Tyczyn pozostawała członkiem Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa" realizującego ogół zadań związanych z transportem lokalnym na terenie gmin będących członkami Związku. Zgodnie z § 1 statutu Związku Gminy: Trzebownisko, Boguchwała, Krasne, Głogów Małopolski, Chmielnik, Czarna, Tyczyn tworzą związek gminny pod nazwą Związek Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa", zwany "Związkiem Gmin".

Powołując się na treść art 64 ust. 3 u.s.g. Wojewoda wskazał, że z chwilą ogłoszenia statutu, gminy wchodzące w skład związku, tracą swoje uprawnienia i obowiązki związane z wykonywaniem przekazanego zadania, nie odpowiadają również za realizację względem osób trzecich. Związek komunalny ma tyle praw i obowiązków ile miały gminy w związku z wykonywaniem przekazanych mu zadań. Gmina, która przekazała zadania związkowi nie może wykonywać tego zadania w takim zakresie, w jakim realizuje je związek. Przedmiotowe zadania ponownie wracają w gestię gminy dopiero z chwilą wystąpienia ze związku międzygminnego lub jego wyrejestrowania. W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w Tyczynie nie miała prawa i kompetencji, aby raz przekazanym zadaniem ponownie dysponować, powierzając go w drodze porozumienia Gminie Miasta Rzeszów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zanegował stanowisko Wojewody, iż przekazanie Związkowi Gminnemu zadań ma charakter niejako absolutny. Wskazano na brak regulacji, z których by wynikało, że dla realizacji określonego zadania gminy mogą tworzyć tylko jeden związek międzygminny, a także na to, że z faktu, iż na związek przechodzą prawa i obowiązki nie można wyciągać wniosków że wygasają zadania gminy w tym zakresie. Zwrócono również uwagę na niekonsekwencje Wojewody, który domaga się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Tyczynie z dnia 27 listopada 2018 r. nr II.9.18 nie kwestionując przy tym uchwały pierwotnej, która tak jak uchwała kwestionowana podjęta została na podstawie art 74 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." wspomniana kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

W myśl zaś art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku natomiast nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Na mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego jest uchwała Rady Miejskiej w Tyczynie z dnia 27 listopada 2018 r. nr II.9.18 w sprawie zmiany uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie Porozumienia międzygminnego dotyczącego powierzenia Gminie Miasto Rzeszów zadań publicznego transportu zbiorowego na terenie Gminy Tyczyn.

W sprawie bezsporne jest, że upłynął termin do stwierdzenia nieważności w ramach kompetencji nadzorczych Wojewody z art 91 ust. 1 u.s.g.

Wojewoda Podkarpacki domaga się stwierdzenia nieważności uchwały przez Sąd z tej przyczyny, że Gmina Tyczyn jest członkiem Związku międzygminnego, co wyklucza możliwość przekazania zadania w tym zakresie w formie porozumienia. Twierdzi, że zawierając związek gminny prawa i obowiązki gminy przeszły na Związek w związku z czym Gmina Tyczyn nie mogła podjąć współpracy z Gminą Miasto Rzeszów w zakresie dotyczącym lokalnego transportu, albowiem wcześniej zadanie to przekazała Związkowi Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa".

Gmina nie zgadza się z tym stanowiskiem i twierdzi, że przekazanie zadań Związkowi w zakresie transportu lokalnego nie miało charakteru zupełnego. Zadania zostały dopiero przekazane w formie zadań przewozowych, jednoznacznie wskazanych przez gminę i opartych na odrębnych rozliczeniach w zakresie świadczenia przewozu na konkretnych liniach - w ramach stosownych porozumień, m.in. objętego przedmiotem zaskarżenia. Na dowód powyższego przedłożyła pismo dotyczące przekazania konkretnych zadań. Wskazała, że choć pismo to dotyczy Gminy Boguchwała, to jednak daje obraz realizacji zadania ponieważ Gmina Boguchwała podobnie, jak Gmina Tyczyn weszła w skład tworzonego Związku Gminnego "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa"

Sąd zgadza się ze stanowiskiem Gminy.

Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do krzyżowania kompetencji związków gminnych i porozumień międzygminnych.

Stosownie do art. 64 ust. 1 u.s.g. w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Związek międzygminny może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a. Uchwały o utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin (ust. 2). Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (ust. 3). Obowiązek utworzenia związku może być nałożony tylko w drodze ustawy, która określa zadania związku i tryb zatwierdzenia jego statutu (ust. 4). Do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 (ust. 5).

Z kolei na podstawie art 74 u.s.g. gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w spawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych ( ust. 1 ). Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te maja obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania.

Różnice pomiędzy tymi dwoma rodzajami współdziałania przedstawia wyrok NSA w Łodzi z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt SA/Łd 1906/94: "Charakter prawny związków komunalnych i porozumień komunalnych jest zbliżony w tym sensie, że mogą być one zawierane w celu realizacji tych samych celów, a do porozumień posiłkowo stosuje się przepisy o związkach komunalnych; wybór odpowiedniej formy współdziałania komunalnego pozostawiony jest gminie. Wybór ten nie może jednak prowadzić do zacierania prawnych różnic pomiędzy instytucją związku komunalnego a instytucją porozumienia komunalnego, a także pomiędzy wymienionymi formami współdziałania w formie publicznoprawnej, a współdziałaniem w formach cywilnoprawnych (różnego typu umowy). Precyzja w ustalaniu, o jaką formę współdziałania chodzi, jest konieczna ze względu na potrzebę wyraźnego rozgraniczenia zadań pozostających w gestii gminy od zadań przekazywanych na rzecz związku komunalnego czy też na rzecz konkretnej gminy w ramach porozumienia komunalnego. Związki komunalne realizują powierzone im zadania w imieniu własnym, mają osobowość prawną i działają przez swoje organy określone ustawowo. Utworzenie związku i zawarcie porozumienia komunalnego zmienia w konsekwencji strukturę wykonywania zadań publicznych i właściwość organów (także w zakresie stosowania władczych form działania)".

Sposób realizacji zadania zależy od Gminy: porozumienie czy związek, czy obie formy.

W sprawie, Gmina Tyczyn przystąpiła do Związku Gmin PKS ponownie ( po kilkuletniej przerwie) z dniem 4 września 2017 r., tj. z dniem opublikowania uchwały w sprawie przyjęcia zmian w statucie Związku Gmin PKS ( Dz. Urz. Woj. Pod 2017 r., poz. 2927). Rada Gminy Tyczyn nie wniosła sprzeciwu ( art 67 u.s.g.)

Ze statutu Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa" wynika, że jego zadania obejmowały – zadania gmin – członków Związku w zakresie lokalnego transportu zbiorowego w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność - § 3 statutu. Na podstawie § 7 ust. 1 statutu zadania publiczne obejmują ogół spraw dotyczących lokalnego transportu zbiorowego, w szczególności realizowanie zadań za pomocą PKS w zakresie zapewnienia funkcjonowania pasażerskiej komunikacji zbiorowej na obszarach gmin objętych działaniem związku, koordynowanie rozkładów jazdy na linii przebiegającej przez obszar gmin – członków związku.

Niespornie przepisy statutu wyznaczające zakres przekazanych przez Gminy Związkowi Gmin PKS kompetencji winny być precyzyjnie sformułowane. Przepisy te wyznaczają bowiem jednocześnie zakres uprawnień osoby prawnej jaką jest Związek Gmin PKS. W niniejszej sprawie niestety tak nie jest. Nie oznacza to jednak, że zakresu uprawnień związku nie da się ustalić.

Choć zapisy statutu wskazują na przekazanie związkowi realizacji transportu lokalnego w ogólności ( użyte sformułowanie "obejmujące ogół spraw dotyczących lokalnego transportu zbiorowego"), to jednak porównanie daty wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia 23 czerwca 2017 r., daty ponownego przystąpienia przez Gminę Tyczyn do Związku – 4 września 2017 r. oraz przedstawione przez Gminę Tyczyn dokumenty świadczą o tym, że nie oznaczało to przekazania związkowi realizacji wszystkich zadań w zakresie lokalnego transportu zbiorowego i zrzeczenie się w tym zakresie kompetencji przez Gminę Tyczyn. Doprecyzowanie tych zapisów nastąpiło w formie porozumień realizujących zadania z zakresu transportu zbiorowego na określonych tymi porozumieniami obszarach.

Z dołączonych do akt, za pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. dokumentów wynika, że taki sposób realizacji zadań z zakresu lokalnego transportu zbiorowego funkcjonuje już od 30 grudnia 2014 r. – porozumienie międzygminne zawarte pomiędzy Gminą Miasto Rzeszów, a Gminą Miasto Tyczyn, zmienianego aneksami do tego porozumienia ( 27 listopada 2015 r., 30 listopada 2016 r. 14 luty 2017 r., 27 czerwca 2017 r. , 19 listopada 2018 r., 28 listopada 2018 r., 30 stycznia 2019 r.1 do których w formie załączników zostały dołączone rozkłady jazdy autobusów).

Dla ustalenia sposobu realizacji w niniejszej sprawie konieczne było łączne odczytanie zarówno zapisów statutu związku międzygminnego, na który powołuje się Wojewoda oraz zapisów porozumień, którymi broni się Gmina.

Wskazują one na to, że nie konkurują one ani nie wykluczają się wzajemnie.

Użyte w statucie sformułowanie "ogół spraw dotyczących lokalnego transportu zbiorowego" i zawierane przez poszczególne Gminy porozumienia, wskazują na to, że nie można tego zapisu interpretować, jako wszystkie łączące się z transportem lokalnym zadania. Dopuszcza ono funkcjonowanie związku międzygminnego, który został powołany jako podmiot zawiadujący wykonywaniem lokalnego transportu zbiorowego w ogólności oraz porozumień, których zakres przedmiotowy dotyczy stricte określonych transportów, coś na kształt przepisów ogólnych i szczególnych. Pomiędzy zadaniami związku międzygminnego, a porozumienia nie zachodzi tożsamość przedmiotowa.

Rację ma zatem Gmina Tyczyn akcentując w odpowiedzi na skargę, że ustanowienie tego Związku nie ma charakteru zupełnego, wyłączającego wykonywanie zadań w materii transportu zbiorowego tylko i wyłącznie w ramach Związku. Kwestia ta została również przyznana przez pełnomocnika Wojewody, który na rozprawie przed Sądem w dniu 3 kwietnia 2019 r. wskazał, że " z pewnością zakres powierzenia zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego przez Gminę Tyczyn do Związku międzygminnego był ograniczony".

Nie można również tracić z pola widzenia faktu, że uchwała Rady Miejskiej w Tyczynie z 23 czerwca 2017 r., nr XXXVIII.259.17, zmieniona zaskarżoną uchwałą, została podjęta, przed ponownym przystąpieniem Gminy Tyczyn do Związku Gmin i dotyczyła wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia między Gminą Miasto Rzeszów, a Gminą Tyczyn w sprawie powierzenia Gminie Rzeszów zadań publicznego transportu zbiorowego na terenie Matysówki, części Kielnarowej i części Miasta Tyczyn.

Uchwała zmieniająca z 27 listopada 2018 r. miała bardziej ogólny charakter. Zmieniła § 1 uchwały z dnia 23 czerwca 2017 r. wskazując, że Rada Gminy Tyczyn wyraża zgodę na zawarcie porozumienia między Gminą Miasto Rzeszów, a Gminą Tyczyn w sprawie powierzenia zadań publicznego transportu zbiorowego na terenie Gminy Tyczyn.

Z uzasadnienia uchwały z 27 listopada 2018 r. wynika, że rozszerzenie dotyczyło de facto miejscowości Hermanowa. Można wnioskować , że celem uchwały z 27 listopada 2018 r. było wyrażenie zgody na zawarcie kolejnego aneksu do porozumienia międzygminnego z dnia 30 grudnia 2014 r. o miejscowość Hermanowa.

Z powyższego wynika, że realizacja zadań Gminy Tyczyn z zakresu lokalnego transportu zbiorowego regulowały zarówno zapisy statutu, jak i porozumienia.

Praktyka wykazała, że od 30 grudnia 2014 r. Gmina Tyczyn była stroną porozumienia zawartego z Gminą Miasto Rzeszów. Zakres tego porozumienia był wielokrotnie zmieniany aneksami.

Oczywistym jest, że Gmina Tyczyn nie mogła przekazać porozumieniem kompetencji należących do Związku i a contrario przystępując ponownie do Związku międzygminnego nie mogła przekazać Związkowi kompetencji wcześniej przekazanych porozumieniem, a tak było w niniejszej sprawie. Zgoda na zawarcie porozumienia z dnia 23 czerwca 2017 r. wyprzedzała ponowne przystąpienie do związku 4 września 2017 r. Podkreślić należy, że w statucie Związku brak jest przepisów, które pozbawiałyby mocy prawnej zapisów wcześniej zawartych porozumień. Rację ma zatem Gmina, że realizacja powierzonych Związkowi zadań, nie mogła dotyczyć zadań poprzednio scedowanych na porozumienia.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r. oddalający skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Boguchwale w przedmiocie zawarcia porozumienia międzygminnego z Gminą Miasto Rzeszów.

Sąd z urzędu zauważa, że Gmina ta wchodziła w skład Związku międzygminnego, którego członkiem jest Gmina Tyczyn.

W uzasadnieniu do powołanego wyroku Sąd stwierdził, że skoro pewne obszary

Miasta Rzeszów zostały wyłączone do działania przez innych operatorów, tym samym wyklucza to właściwość działania Związku Gmin PKS na enklawach przystankowych utworzonych zaskarżoną uchwałą, co potwierdza zdaniem tego Sądu brak materialnej tożsamości wykonywania zadań publicznych z zakresu lokalnej komunikacji zbiorowej. Zdaniem tego Sądu porozumienie międzygminne stanowi wyłącznie uzupełnienie ciążącego na Gminie obowiązku realizacji zadania publicznego, nie niweczy, ani nie ogranicza zadań realizowanych w ramach Związku Gmin Podkarpacka Komunikacja Samochodowa" utworzonego na podstawie uchwały nr XXVII/300/08 Rady Miejskiej, a wskazuje na ograniczony charakter wykonywanych na rzecz Gminy zadań przez Związek Gmin.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela zaprezentowane stanowisko.

Wobec powyższego skoro Gmina Boguchwała wchodząca podobnie jak Gmina Tyczyn w skład Związku Gminnego, na podstawie porozumienia ma prawo realizować konkretny transport w zakresie określonym w tym porozumieniu, nieuzasadnionym byłoby przyjęcie, że Gmina Tyczyn z takiego uprawnienia nie mogła skorzystać.

Podsumowując realizacja przez Gminę zadań z zakresu lokalnego transportu zbiorowego w ramach zawartego porozumienia odbywała się w oparciu o swobodę decydowania o podjęciu współdziałania, o jego zakresie podmiotowym i przedmiotowym, o formach, w jakich będzie ono realizowane ( publicznoprawne czy cywilnoprawne) i o strukturach organizacyjnych tego współdziałania.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy stanowiące Gminy Tyczyn przy realizacji ustawowego zadania w zakresie zorganizowania zbiorowego transportu lokalnego nie przekroczyły swoich kompetencji, ani nie naruszyły przepisów prawa co mając na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art 147 P.p.s.a.