Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2489/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1, 2, art. 24 ust. 1 pkt 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 89
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 51
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Spółki z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2443/13 w sprawie ze skargi L. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na wydobywanie kopaliny 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz L. Spółki z o.o. w Z. 2037 (dwa tysiące trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2443/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę L. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.), odmówił L. Sp. z o.o. udzielenia koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny ze złoża piasku ze żwirem "N. I", gmina B., powiat p., województwo [...]. Uzasadniając swoją odmowę wskazał, że złoże kruszywa naturalnego "N. I" położone jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior Piskich ustanowionym rozporządzeniem nr 151 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior Piskich (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 179, poz. 2636). Zdaniem organu I instancji, postanowienia rozporządzenia sprzeciwiają się udzieleniu przedsiębiorcy wnioskowanej przez niego koncesji.

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził, że na Obszarze wprowadzono generalną zasadę zakazującą wydobywania kopalin (skał). Natomiast od tych zakazów przewidziano wyjątki w § 4 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 13 listopada 2008 r. Jednakże żadna z przesłanek opisanych w tych przepisach w sposób oczywisty nie zachodzi w rozpoznawanym przypadku.

Zdaniem organu II instancji, odwołanie zawiera sprzeczną argumentację, gdyż z jego treści wynika, że skarżąca nie może się zdecydować, czy złoże "N." i "N. I" jest tym samym złożem (co pośrednio mogłoby prowadzić do uznania, że w sprawie ma zastosowanie wyjątek, o którym mowa w § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia), czy też złoże "N. I" stanowi jednak odrębne złoże, które zostało udokumentowane przez Skarb Państwa przed 6 grudnia 2008 r. Przy czym skarżąca z faktu, że 98,46 % jej udziałów należy do Skarbu Państwa wywodzi, że dokonuje czynności co prawda w swoim imieniu, lecz na rzecz Skarbu Państwa. Organ nie zgodził się z tym twierdzeniem, wskazując, że Marszałek Województwa [...] w dniu 2 lutego 2006 r. przyjął na wniosek skarżącej bez zastrzeżeń dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego (piasku ze żwirem) "N. I", a z dokumentu tego nie wynika, jakoby przedsiębiorca dokonał tej czynności na rzecz Skarbu Państwa. Organ podkreślił, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że jakaś konstrukcja powiernictwa miała miejsce przy przyjęciu ww. dokumentacji geologicznej.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał przede wszystkim, że organy obu instancji dołożyły w sprawie należytej staranności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skargi, złoże "N." i "N. I", to dwa położone obok siebie złoża, na co wskazuje fakt, że dokumentacje geologiczne zostały przyjęte przez dwa niezależne organy administracji geologicznej – tj. Starostę P. i Marszałka Województwa [...]. Z ustalonego przez organy stanu faktycznego w sprawie Sąd wywiódł, że dokumentacja geologiczna złoża kruszywa naturalnego "N." została opracowana w 2003 r. na zlecenie Nadleśnictwa D. i została przyjęta przez Starostę P. zawiadomieniem z dnia 12 września 2003 r. Złoże "N." zostało udokumentowane na części działek nr [...] i [...], obręb N., gmina B., powiat p., województwo [...]. Na eksploatację tego złoża Nadleśnictwo D. uzyskało koncesję, udzieloną przez Starostę P. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Koncesja ta była ważna przez 6 lat i została wygaszona decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2010 r.

Jeżeli zaś chodzi o złoże "N. I", to Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r. udzielił skarżącej koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego w miejscowości N., gmina B. Obszar prac poszukiwawczo-rozpoznawczych obejmował część działki nr [...] obręb N. Następnie, na zlecenie strony, została opracowana dokumentacja geologiczna złoża kruszywa naturalnego "N. I", która zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2006 r., została przyjęta przez Marszałka Województwa [...].

W myśl art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) organ, zgodnie z art. 41 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, pod rządami której zostały przyjęte dokumentacje złóż "N." i "N. I", dokumentację geologiczną złoża kopaliny, która jest niezbędna do wydania koncesji na jej wydobycie, sporządza m. in. w celu określenia granic tego złoża. W tym stanie rzeczy WSA uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania, że "N." i "N. I" są to dwa odrębne złoża, skoro dwa różne organy przyjęły bez zastrzeżeń niezależnie od siebie dwie różne dokumentacje, których celem było m. in. określenie granic tych złóż. Z tego względu Sąd za zbędne uznał dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, na okoliczność określenia granic obu złóż.

Organy prawidłowo zdaniem Sądu I instancji zastosowały przepisy art. 29 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia z dnia 13 listopada 2008 r., gdyż złoże kruszywa naturalnego "N. I" położone jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior Piskich. W sprawie nie miał miejsca natomiast wyjątek od ustanowionych w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ww. rozporządzenia zakazów przewidziany w § 4 ust. 4 pkt 1, zgodnie z którym zakazy nie dotyczą złóż kopalin udokumentowanych przez Skarb Państwa do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, których dokumentacje zostały zatwierdzone lub przyjęte przez właściwy organ administracji geologicznej. Rozporządzenie, o którym mowa w sprawie, weszło w życie z dniem 6 grudnia 2008 r. Przed tą datą złoże kruszywa naturalnego "N. I" zostało udokumentowane przez skarżącą a nie przez Skarb Państwa, dlatego na terenie Obszaru Chronionego w omawianym przypadku nie mają zastosowania odstępstwa od zakazów. W tym stanie rzeczy – z uwagi na ochronę środowiska - istniała przesłanka do odmowy udzielenia koncesji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, interpretując przepisy art. 86 i 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), wskazał, że decyzja środowiskowa stanowi załącznik sine qua non wniosku koncesyjnego, a jeżeli organ koncesyjny udziela koncesji, to nie może pominąć istotnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej. W tym znaczeniu decyzja ta pełni wyłącznie funkcję prejudycjalną (wstępną) wobec przyszłej koncesji. Sąd I instancji podzielił powyższy pogląd.

Nawiązując do zarzutu strony jakoby organ II instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do zarzutu niezastosowania w sprawie reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori, zgodnie z którą rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego jako norma niższego rzędu, sprzeczna z obowiązującą ustawą o ochronie przyrody, nie obowiązuje (§ 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 4 ust 3 ww. rozporządzenia), Sąd wskazał, że delegację do jego wydania stanowił art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), który co prawda od czasu wydania rozporządzenia uległ modyfikacji na mocy art. 21 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753), jednak, jak stwierdził WSA, zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy, do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą, zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego.

Uzupełniając stanowisko organu Sąd wskazał, że odmawiając udzielenia skarżącej koncesji organy powoływały się na zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 4, 5 rozporządzenia z dnia 13 listopada 2008 r., a nie na zakaz z § 4 ust. 1 pkt 2 tegoż rozporządzenia, który zabrania realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Stąd też argumenty strony wskazujące, że art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jako przepis wyższego rzędu uchyla § 4 ust. 1 pkt. 2 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia, Sąd uznał za chybione, jako odnoszące się do zupełnie innej sytuacji faktyczno-prawnej niż ta, która występuje w niniejszej sprawie. Z tego względu i ten zarzut strony, według oceny Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie. Stąd też Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych strony zawartych w piśmie z dnia 12 marca 2014 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka z o.o. L., zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi mimo wadliwości decyzji i naruszeniu norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w zw. z art. 26c ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 1960 r. o prawie geologicznym (Dz. U. Nr 52, poz. 303 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że złoża kopalin będące przedmiotem postępowania nie zostały udokumentowane przez Skarb Państwa do dnia wejścia w życie ww. rozporządzenia,

b) art. 29 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie zachodzą przesłanki odmowy udzielenia koncesji,

c) art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., i nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Środowiska, mimo że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję, tj. decyzja Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1993 r. zatwierdzająca przedłożoną przez Przedsiębiorstwo G. w W. dokumentację geologiczną w rejonie L., gmina B. i O. oraz dokumentacja geologiczna złoża "L." zatwierdzona decyzją Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1993 r. znak [...],

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Środowiska pomimo naruszenia przez organy administracyjne I i II instancji art. 7, art. 77 § 1, 4 i art. 80, art. 84 § 1 k.p.a., czego skutkiem jest błędne przyjęcie, że złoże żwiru "N. I" nie zostało udokumentowane przez Skarb Państwa, podczas gdy w 1993 r. na mocy decyzji Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1993 r., znak [...] zatwierdzającej przedłożoną przez Przedsiębiorstwo G. w W. dokumentację geologiczną w rejonie L., gmina B. i O. zostało to złoże już rozpoznane i udokumentowane przez Skarb Państwa, jak również niewyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy, poprzez nieustalenie, czy złoże "N." i "N. I" stanowią to samo złoże kopalin w swoich naturalnych granicach w znaczeniu geologicznym,

4. art. 106 § 3 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci:

a) decyzji Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1993 r., znak [...] zatwierdzającej przedłożoną przez Przedsiębiorstwo G. w W. dokumentację geologiczną w rejonie L., gmina B. i O.,

b) mapy złoża kruszyw naturalnych "N." i "N. I" rozmieszczenie względem pokładów utworów geologicznych,

c) mapy złoża kruszyw naturalnych "N." i "N. I" na tle form ochrony przyrody,

d) pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w O. z dnia 17 lutego 2014 r., znak [...] w sprawie złoża "L.", zawnioskowanych przez skarżącą w piśmie z dnia 12 marca 2014 r. w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, dotyczących ustalenia kwestii, czy złoże będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało rozpoznane i udokumentowane przez Skarb Państwa do dnia wejścia w życie rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co w konsekwencji skutkowało błędnym przekonaniem Sądu I instancji, iż organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie prawidłowo zastosowały prawo materialne do poczynionych ustaleń stanu faktycznego,

5. art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 48 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 248 § 1 k.p.c. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej z dnia 12 marca 2014 r. i niezobowiązanie organu I instancji Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w O. do przedstawienia odpisu pełnej dokumentacji geologicznej złoża "L." zatwierdzonej decyzją Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1993 r., znak [...] w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, dotyczących ustalenia kwestii, czy złoże będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało rozpoznane i udokumentowane przez Skarb Państwa do dnia wejścia w życie rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co w konsekwencji skutkowało błędnym przekonaniem Sądu I instancji, iż organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie prawidłowo zastosowały prawo materialne do poczynionych ustaleń stanu faktycznego.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

6. § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w zw. z art. 26c ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 1960 r. o prawie geologicznym poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że złoża kopalin będące przedmiotem postępowania nie zostały udokumentowane przez Skarb Państwa do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia,

7. art. 29 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie zachodzą przesłanki odmowy udzielenia koncesji,

8. art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że przywołany przepis nie ma zastosowania do ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji jego niezastosowanie mimo, że przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

Mając powyższe na względzie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, a w każdym przypadku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna - mimo iż nie wszystkie podstawy, na których ją oparto, są usprawiedliwione - zasługuje na uwzględnienie.

Sformułowane pod adresem Sądu I instancji zarzuty naruszania prawa dotyczą zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.

Należy zatem przypomnieć, że zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy.

Z kolei dokonywanie ustaleń faktycznych winno poprzedzać wyznaczenie normy prawnej, znajdującej ewentualne zastosowanie w sprawie. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w objętym zarzutami skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a., wywieść należy, iż podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. (B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8.wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2006 str. 69, teza 2).

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że jako materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji o odmowie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin wskazano art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia nr 151 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior Piskich.

Zgodnie pierwszym z powołanych przepisów (z art. 29 ust.1 p.g.g.), jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji.

Z treści przepisu wynika zatem wprost, że jedna z przesłanek odmowy udzielania koncesji zachodzi wówczas, gdy zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w tym związanemu z ochroną środowiska.

Z kolei powołane rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego - wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - określa w § 1 Obszar Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior Piskich, zwany dalej "Obszarem", o powierzchni 43.629,8 ha położony jest w województwie warmińsko-mazurskim, w powiecie p. na terenie gmin: P., B., O., R. i miasta R.

Zgodnie z § 4 ust. 1 tego aktu, na wskazanym obszarze wprowadza się określone nim zakazy, w tym (pkt 4) zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów oraz (pkt 5) zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. W myśl zaś § 4 ust. 4 pkt 1, zakazy, o których mowa m.in. w ust. 1 pkt 4 i 5 nie dotyczą złóż kopalin udokumentowanych przez Skarb Państwa do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, których dokumentacje zostały zatwierdzone lub przyjęte przez właściwy organ administracji geologicznej.

W świetle przytoczonych wyżej regulacji rozpoznanie żądania strony skarżącej o udzielenie jej wnioskowanej koncesji wymagało zatem ustalenia: 1/ czy zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z ochroną środowiska, a jeżeli tak, 2/ czy zachodzi wyjątek od zakazu określonego art. 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia – tj. czy złoże kopaliny, którego wniosek dotyczy, zostało udokumentowane przez Skarb Państwa do dnia wejścia w życie rozporządzenia, i którego dokumentacje zostały zatwierdzone lub przyjęte przez właściwy organ administracji geologicznej.

Ocena zaistnienia w rozpoznawanej sprawie pierwszej ze wskazanych przesłanek wymaga przypomnienia, że art. 23 ust. 1 o ochronie przyrody stanowił, że obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Z kolei według ust. 2. wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.

Należy zatem przyjąć, że skoro uprawniony organ wyznacza obszar chronionego krajobrazu i jednocześnie określa obowiązujące na tym obszarze zakazy (z katalogu przewidzianego art. 24 ustawy o ochronie przyrody) to tym samym działalność sprzeczna z tymi zakazami sprzeciwia się interesowi publicznemu związanemu z ochroną środowiska w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie w rozpoznawanym przypadku przyjęto, że zamierzona przez stronę skarżącą działalność - zgodnie z jej wnioskiem o udzielenie koncesji - dotyczy obszaru wyznaczonego rozporządzeniem nr 151 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. i jest objęta zakazem o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 tego aktu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowiska tego nie podważa zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, że zakaz, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 - tj. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

Zarzut błędnej wykładni tego przepisu nie może być uznany za skuteczny. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił na czym polega jego wadliwe zrozumienie przez Sąd I instancji. Nie wyjaśnił też jak prawidłowo przepis ten powinien być interpretowany. Ponadto sposób sformułowania zarzutu ("przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że przywołany przepis nie ma zastosowania do ustalonego stanu faktycznego") prowadzi do wniosku, że w istocie strona zmierza do podważenia zastosowania przepisu.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać trzeba, że regulacja art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody skierowana jest do organu wyznaczającego obszar chroniony krajobrazu. W świetle przytoczonych unormowań tej ustawy nie powinno zaś budzić wątpliwości, że prawidłowość wydanego przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego rozporządzenia i zasadność tego aktu z punktu widzenia art. 24 ustawy o ochronie przyrody nie może być kwestionowana w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim jednak - co istotne - w rozpoznawanej sprawie odmowy koncesji nie wiązano z zakazem przewidzianym art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody - wprowadzonym przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 151. (tj. zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

Wobec powyższego zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 24 ustawy o ochronie przyrody - mimo że przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wykazała brak znaczącego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu - uznać należy za nietrafny.

Kolejna sporna kwestia dotyczy ustalenia, czy złoże - którego dotyczył wniosek o udzielenie koncesji - zostało udokumentowane przez Skarb Państwa do dnia wejścia w życie rozporządzenia (tj. do 6 grudnia 2008 r.) a dokumentacja tego złoża została zatwierdzona lub przyjęta przez właściwy organ administracji geologicznej.

Powyższe pozostaje w ścisłym związku z definicją złoża. W myśl art. 6 pkt 19 ustawy - Prawo geologiczne o górnicze, w rozumieniu ustawy złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Skarżąca spółka stanowisko, że - na zasadzie określonej w § 4 ust. 4 rozporządzenia nr 151 - nie dotyczą jej wskazane tam zakazy opierała na twierdzeniu, że przed 6 grudnia 2008 r. udokumentowała złoże "N. I" a nadto przed tą datą złoże "N." udokumentowało państwowe nadleśnictwo.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się jednak z Sądem I instancji, że przepis art. 89 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 r. (jak i art. 41 ustawy poprzednio obowiązującej) podważa to stanowisko. Skoro bowiem dokumentację złoża kopaliny sporządza się m. in. w celu określenia jego granic (art. 89 ust. 1), a dokumentacja określa w szczególności położenie złoża, jego budowę geologiczną, formę i granice (art. 89 ust. 2 pkt 2), to nie ma podstaw do kwestionowania, że złoża "N." i "N. I" - są dwoma odrębnymi złożami. Zarzutu naruszenia art. 89 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze - czy to przez błędną wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie - nie postawiono.

Poza sporem wskazane złoża udokumentowano odrębnymi dokumentacjami zatwierdzonymi i przyjętymi przez organy. Nie podważono przy tym skutecznie ustaleń, że złoże "N. I" - udokumentowane przez skarżącą, którego dotyczy wniosek - nie spełnia wymogu z § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, bowiem L. Sp. z o.o. nie jest Skarbem Państwa. W sytuacji zaś gdy żądanie wnioskodawcy dotyczyło wydobywania kopalin ze złoża "N. I" - okoliczności udokumentowania złoża "N." są w tej sprawie bez znaczenia.

W świetle podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, odrębną kwestią jest natomiast czy złoże "N. I" jest częścią złoża udokumentowanego przez Skarb Państwa i czy ta (ewentualna) okoliczność może mieć wpływ na wynik sprawy.

Trzeba przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny - przyjmując przy wyrokowaniu stan faktyczny ustalony przez organ jako prawidłowy - powinien ocenić, czy ustaleń tych dokonano w zakresie niezbędnym do rozpoznania sprawy i z poszanowaniem reguł rządzących postępowaniem dowodowym, w tym określonych art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W myśl tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Niewątpliwie zasadą jest, że sąd administracyjny kontrolę legalności decyzji opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżony akt. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może jednak z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przewidziane tym przepisem postępowanie dowodowe nie służy ponownemu, czy też uzupełniającemu ustaleniu stanu faktycznego w sprawie. Jego celem jest jednak ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, co z kolei jest konieczne do kontroli prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. pozostawia wprawdzie sądowi ocenę celowości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jednakże ocena ta nie może być całkowicie dowolna. Wymaga zatem zaznaczenia, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka wnioski dowodowe zgłosiła celem wykazania, że organy uchybiły zasadzie działania z urzędu przy gromadzeniu materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bez przeprowadzenia dowodu i analizy przedłożonych przez skarżącą spółkę dokumentów Sąd I instancji nie mógł należycie ocenić, czy dotyczą one okoliczności prawotwórczych oraz czy organ nie uchybił obowiązkowi działania z urzędu i zasadzie prawdy materialnej. Tym samym przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. było przedwczesne.

Już z tych względów wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku uznać należy za zasadny.

Skuteczny nie jest natomiast zarzut uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przewidziana tym przepisem możliwość uchylenia decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego nie może być rozumiana jako obowiązek Sądu I instancji do prowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia, czy można mówić o nowych okolicznościach lub dowodach w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego (wskazanych w pkt 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej) możliwa będzie zaś dopiero na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, a to należy do podstawowych obowiązków organu rozpoznającego sprawę, z których w badanym przypadku się nie wywiązał. Już tylko ta okoliczność stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji administracyjnych wydanych w sprawie.

Całokształt poczynionych rozważań prowadzi do wniosku, że mimo częściowo nietrafnych zarzutów skarga kasacyjna jest zasadna i zachodzą podstawy do rozpoznania skargi.

W świetle przedstawionej wykładni przepisów prawa materialnego istota sprawy jest wyjaśniona. Ustalenia wymaga natomiast czy złoże, którego dotyczył wniosek, zostało w stosownym czasie udokumentowane przez Skarb Państwa. Oceny wymaga przy tym, czy wymóg udokumentowania jest spełniony, gdy złoże, o koncesję na eksploatację którego wystąpiono, jest częścią złoża już udokumentowanego.

W tym stanie rzeczy - biorąc pod uwagę, że sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej ocenia legalność wydawanych decyzji, nie może zaś czynić własnych ustaleń faktycznych - Naczelny Sąd Administracyjny za konieczne uznał rozpoznanie skargi i uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 wyroku) wydano na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).