Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1316/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61, 66, ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skarg R. K. i Wspólnoty Mieszkaniowej H. [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej H. [...] w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz Z K i R K, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] usunięcie - w terminie 8 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym muru oporowego usytuowanego pomiędzy działką ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] a działką ew. nr [...] obręb [...]przy ul. [...] poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: 1. usunięcie warstwy zbrojącej z dylatacji muru oporowego, 2. oczyszczenie i osuszenie dylatacji, 3. umieszczenie sznura dylatacyjnego w szczelinie dylatacji i wypełnienie kitem trwale plastycznym.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Organ wskazał, że sprawa dotycząca stanu technicznego muru oporowego usytuowanego pomiędzy działką ew. nr [...] przy ul. [...] a działką ew. nr [...] przy ul. [...] była już przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz sądem administracyjnym. Na ostatnim etapie sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB) decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej PINB) nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nakazującą Z K, R K i Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] usunięcie - w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna - nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym w/w muru poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: 1. usunięcie warstwy zbrojącej z dylatacji muru oporowego, 2. oczyszczenie i osuszenie dylatacji, 3. umieszczenie sznura dylatacyjnego w szczelinie dylatacji i wypełnienie kitem trwale plastycznym. Po rozpatrzeniu skargi Z K, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 196/19, uchylił decyzje organów obu instancji.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] usunięcie - w terminie 8 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym muru oporowego usytuowanego pomiędzy działką ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] a działką ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: 1. usunięcie warstwy zbrojącej z dylatacji muru oporowego, 2. oczyszczenie i osuszenie dylatacji, 3. umieszczenie sznura dylatacyjnego w szczelinie dylatacji i wypełnienie kitem trwałe plastycznym. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołania wnieśli Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz Z K i R K.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w wyroku sądu jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy oraz wzięciu pod uwagę wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 196/19, [...] WINB stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować i utrzymywać obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, jak też utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Natomiast w myśl art. 66 ust. 1 w/w ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania nałożonego obowiązku. Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, tj. ekspertyzy technicznej nr [...] sporządzonej przez mgr inż. E K (upr nr [...] ) wynika, że w murze oporowym usytuowanym pomiędzy działką ew. nr [...] a działką ew. nr [...] występują nieprawidłowości związane z jego stanem technicznym, które wymagają usunięcia. W przedmiotowym opracowaniu stwierdzono nieprawidłowe wykończenie dylatacji muru od strony działki ew. nr [...] i [...]. Od stronny działki ew. nr [...] dylatacja została zaklejona warstwą zbrojącą: siatką z włókna szklanego zatopionej w zaprawie naprawczej PCC. Bujna zieleń (bluszcz bezpośrednio na murze, tuje) od strony działki ew. nr [...] spowodowała miejscowe odparzenia tej zaprawy. Ponadto na całej długości muru oporowego na wysokości 40 cm ponad terenem została wykonana nadbudowa stanowiąca podmurówkę pod ogrodzenie, która jest szersza od muru oporowego o ok. 10 cm. Wynikiem takiego stanu rzeczy jest spękanie poziome widoczne na murze od strony działki nr [...] (pkt 6 opracowania). W ocenie autorki w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości należy usunąć warstwę zbrojącą z dylatacji muru oporowego, oczyścić i osuszyć dylatację, a także umieścić sznur dylatacyjny w szczelinie dylatacji i wypełnić kitem trwałe plastycznym (pkt 8 opracowania). Nieprawidłowości stanu technicznego w/w muru oporowego stwierdzone zostały również w trakcie przeprowadzonych w 2004 i 2017 r. oględzin. W protokole z dnia [...] grudnia 2017 r. wskazano, iż na w/w murze występuje obustronne spękanie pionowe 3 mm widoczne od strony wschodniej na całej wysokości oraz spękanie poziome wierzchniej wyprawy. Spękanie poziome występuje na wysokości przylegającej po drugiej stronie muru gruntu i ma długość ok. 4 m (szerokość do 1,5 mm). Na murze występują również w innych miejscach włosowate spękania powierzchni, a w miejscu poziomego spękania odspojony tynk ulega okruszaniu na nieznacznej powierzchni. W świetle powyższego organ stwierdził, iż materiał dowodowy zgromadzony dotychczas w aktach I instancji jednoznacznie wskazuje na nieodpowiedni stan techniczny muru oporowego, co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania (na co wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wiążącym wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 196/19).

Dokonana przez organ odwoławczy analiza porównawcza w/w ekspertyzy oraz treści zaskarżonej decyzji wykazała, że zakres prac naprawczych określonych przez organ powiatowy odpowiada zakresowi prac zaleconych przez eksperta, które to z kolei prace według osoby posiadającej stosowne uprawnienia (konstrukcyjno - budowlane) są wystarczające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (w ekspertyzie wskazano co prawda również na konieczność usunięcia roślinności pnącej się po murze, lecz kwestia ta wykracza poza strefę zainteresowania organów nadzoru budowlanego). W związku z powyższym PINB dla [...] prawidłowo nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób odpowiadający zaleceniom wynikającym z ekspertyzy technicznej nr [...]. Słusznie ponadto w sentencji skarżonej decyzji wskazano, iż przed wykonaniem wymienionych w niej prac koniecznym jest uzyskanie stosownego pozwolenia konserwatorskiego na ich realizację. Jak wynika bowiem z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. mur oporowy znajduje się na terenie wpisanym decyzją z dnia [...] lipca 1988 r. do rejestru zabytków pod numerem ewidencyjnym [...].

W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo określono również adresata nałożonych decyzją obowiązków. Przepis art. 61 ustawy Prawo budowlane wymienia jako adresata obowiązku właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 196/19, Sąd wskazał, iż na gruncie badanej sprawy istnieje szereg przesłanek faktycznych wskazujących na to, że mur oporowy powstał wraz z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (na co zwróciła również uwagę Z K w protokole nr [...] z przeprowadzonych w dniu [...]maja 2004 r. oględzin), znajdującym się obecnie w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]. Po drugie, w odpowiedzi na postanowienie PINB dla [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Wspólnota przedłożyła do akt sprawy (przy piśmie z dnia 22 marca 2018 r.) wymaganą nim ekspertyzę techniczną muru oporowego, poczuwając się tym samym do odpowiedzialności za jego stan techniczny. Nie bez znaczenia dla wskazania adresata nakładanych skarżoną decyzją obowiązków mają również różnice wysokości terenu pomiędzy działkami ew. nr [...] (przy ul. [...] ) i nr [...] (przy ul. [...]). Jak wynika z protokołu oględzin nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. (oraz przedłożonej ekspertyzy technicznej nr [...]), w granicy posesji przy ul. [...] od strony zachodniej wybudowany jest mur oporowy o wysokości 140 cm powyżej poziomu terenu posesji przy ul. [...] i wysokości 30 cm od strony budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Z powyższego wynika więc, iż przedmiotowy mur oporowy zapobiega osuwaniu się gruntu oraz spływu wód opadowych z nieruchomości przy ul. [...] na nieruchomość przy ul. [...]. Mając zatem na uwadze zasady doświadczenia życiowego i logiki (jak to wskazał sąd administracyjny w niniejszej sprawie) powyższe pozwała więc na przyjęcie, iż w/w mur wykonany został w celu ustabilizowania gruntu wobec różnic jego wysokości, co daje racjonalne podstawy do tego. że podmiotem zainteresowanym jego istnieniem jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...].[...]WINB zauważył jednocześnie, iż w aktach sprawy znajduje się co prawda oświadczenie przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] (złożone do protokołu z dnia 2 stycznia 2020 r.), w którym wskazano, iż Wspólnota ta nie ma wiedzy o tym, kto jest właścicielem oraz inwestorem przedmiotowego muru oporowego, to jednak stanowisko to w świetle w/w materiału dowodowego oraz przedstawionej argumentacji nie może wyłączać odpowiedzialności Wspólnoty za stan techniczny spornego obiektu. Kierując się właśnie wspomnianymi przez sąd administracyjny zasadami logiki, sporny mur oporowy musiał powstać najpóźniej wraz z budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. Wynika to z faktu znacznej różnicy terenów pomiędzy obiema spornymi nieruchomościami i tym, że na tej działce, której poziom terenu jest wyższy usytuowany jest budynek mieszkalny. Organ zaznaczył, że na mapie sytuacyjno- wysokościowej z [...] lipca 1970 r. (załącznik do projektu budowlanego mieszkalnego przy ul. [...] ) ujawnione zostały różnice pomiędzy poziomem gruntu działki inwestycyjnej a działką ew. nr [...]. W pobliżu działki sąsiedniej poziom gruntu działki ew. nr [...] wynosił 12.40, 11.07 i 11.10, zaś działki ew. nr [...] odpowiednio 11.07, 10.91, 10.98 i 11.14. Z kolei zakres inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego obejmował całą działkę ew. nr [...] Zatem roboty ziemne w ramach inwestycji musiały być prowadzone na całej działce, w tym w granicy z działką ew. nr 8. W świetle powyższego zarzuty odwołania Wspólnoty Mieszkaniowa przy ul. [...] odnoszące się wyłącznie do nieprawidłowości w określeniu adresata skarżonej decyzji uznać należy za nieuzasadnione. Ponadto wbrew stanowisku odwołania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w sprawie, posiadał wiedzę jako podmiot jest właścicielem działki ew. nr [...] obręb [...] , bowiem w aktach sprawy do decyzji kontrolowanej przez sąd znajdował się wypis z rejestru gruntów z dnia [...] listopada 2017 r. Zatem sąd administracyjny, rozpatrując sprawę musiał się z tymi dokumentami zapoznać.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołań Z K i R K, wskazujących na niepełne ustalenie zakresu prac naprawczych nałożonych skarżoną decyzją (w ocenie odwołujących się prace te winny nakazywać również wykonanie odpowiedniej izolacji przeciwwodnej muru oporowego), [...]WINB wskazał, iż zakres niezbędnych do wykonania prac celem usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym w/w muru oporowego określony został w opisywanej wyżej ekspertyzie technicznej nr [...], która sporządzona została przez osobę do tego uprawnioną (mgr inż. EK). Wojewódzki organ nadzoru budowlanego stwierdził w tym zakresie, że jeżeli strona postępowania nie zgadza się ze stwierdzeniami zawartymi w załączonej do akt dokumentacji, tj. ekspertyzie technicznej, mogła zlecić opracowanie dokumentacji, która podważyłaby stwierdzenia zawarte w przedłożonym w toku postępowania opracowaniu (np. wskazującej na niezbędność wykonania również izolacji przeciwwodnej muru). Organ odwoławczy nie widzi podstaw do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym oraz posiadające stosowne uprawnienia.

Niezależnie od powyższego organ zauważył, iż w w/w ekspertyzie technicznej nr [...] nie stwierdzono żadnych śladów przesiąkania wody przez mur oporowy (brak wysoleń, zacieków itp.). Ustalono, iż między murem oporowym a budynkiem zlokalizowanym na działce ew. nr [...] wyłożony jest styropian, a powyżej, na listwie startowej przyklejona jest wełna. Tak wykonana izolacja termiczna przyklejona jest na nieotynkowaną ścianę, na której brak jest izolacji przeciwwodnej - pobrane próbki styropianu są suche (pkt 6 opracowania). We wnioskach autorka ekspertyzy wskazała z kolei, iż powierzchnia podziemna muru oporowego pokryta jest roztworem na bazie bitymu — brak miejsc przesiąkania wody. Zawilgocenia w pomieszczeniach budynku przylegającego do muru oporowego nie przedostają się przez ścianę muru, o czym świadczą pobrane próbki styropianu i wełny szczelnie umieszczonego między ścianą budynku a murem oporowym - styropian i nieotynkowana ściana są suche. Brak śladów przeciekania wody przez dylatację. Przedmiotowe twierdzenia zawarte w w/w ekspertyzie przeczą więc stanowisku skarżących o konieczności wykonania odpowiedniej izolacji przeciwwodnej muru oporowego. Organ wskazał ponadto, iż w treści załączonego do pisma Z K z dnia [...] stycznia 2021 r. protokołu z dnia [...] grudnia 2015 r. sporządzonego przez ZGN [...] również nie stwierdzono istnienia jakichkolwiek zawilgoceń na w/w murze oporowym.

Skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R K oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] .

Wspólnota Mieszkaniowa [...]zaskarżyła decyzję w całości, zarzucając organom naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

- art. 6 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie,

- art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji i ograniczenie się jedynie do polemiki z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, czym pozbawiono skarżącą prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...].

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście ustalenia w rozpoznawanej sprawie podmiotu zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym muru oporowego usytuowanego na granicy dwóch odrębnych działek,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie motywów podjętego rozstrzygnięcia i odniesienie się wyłącznie do zarzutów odwołania, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji,

2. prawa materialnego, tj.: art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i skierowanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego do podmiotu niebędącego właścicielem obiektu budowlanego.

Pełnomocnik Wspólnoty wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Wspólnoty podniósł, że organ II instancji nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie, zgodnie z treścią art. 61 Prawa budowlanego właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na którym spoczywa obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy jedynie powielił argumenty organu I instancji odnośnie okresu czasu, w którym został zbudowany mur oporowy oraz różnicy poziomów wysokości gruntu pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], które to argumenty w ocenie organu II instancji uzasadniają uznanie skarżącej za podmiot zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym muru oporowego. Organ odwoławczy w żaden merytoryczny sposób nie ustosunkował się do twierdzeń strony skarżącej odnośnie własności nieruchomości - działki nr ew. [...]. Organ nie ustalił zatem kiedy obiekt budowlany w postaci muru oporowego w rzeczywistości powstał, a co za tym idzie, kto był jego właścicielem lub inwestorem. Mur oporowy powstał w latach 70-tych poprzedniego wieku. Wspólnota powstała najwcześniej z dniem 1 stycznia 1995 r., a więc wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Niemożliwym jest zatem, by inwestorem muru oporowego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, był podmiot nieistniejący wówczas.

Organ odwoławczy zupełnie pominął również istotną okoliczność, jaką jest fakt, że Wspólnota w toku postępowania odwoławczego przed organem I instancji, jak również w treści odwołania od decyzji organu I instancji, wskazała, że nie jest właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest mur oporowy, a jedynie dzierżawi przedmiotową nieruchomość. Stan prawny nieruchomości jest przecież ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. W wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 196/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że organy administracji publicznej, wbrew treści art. 61 Prawa budowlanego nie ustaliły właściciela obiektu budowlanego, którego dotyczyło postępowanie.

Pełnomocnik Wspólnoty wskazał, że organy obu instancji dopuściły się również naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie obowiązku utrzymania stanu technicznego obiektu budowlanego w należytym stanie na podmiot niebędący właścicielem tego obiektu. Stan prawny tej nieruchomości jest uregulowany i wskazany w treści księgi wieczystej nr [...]prowadzonej dla działki nr ew. [...] z obrębu [...]w przy ul. [...]przez Sąd Rejonowy dla [...] VII Wydział Ksiąg Wieczystych. W dziale II - Własność jako właściciel wskazane jest Miasto [...]. Brak zatem jakichkolwiek podstaw prawnych nałożenia na skarżącą obowiązku usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym muru oporowego.

W odpowiedzi na tę skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.

R K zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieprawidłowe ustalenie przyczyn degradacji muru oporowego zlokalizowanego między działką ew. nr [...] przy ul. [...] i działką ewidencyjną nr [...] przy ul. [...] i nieprawidłowe określenie zakresu prac budowlanych koniecznych do naprawienia uszkodzeń ww. muru oporowego i pominięcie w tym zakresie obowiązku wykonania prac w zakresie izolacji przeciwwodnej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżona decyzja wymaga zmiany, gdyż organ częściowo nieprawidłowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Organ bowiem, prawidłowo określając stronę zobowiązaną do usunięcia wad przedmiotowego muru oporowego, nie do końca prawidłowo ustalił przyczyny degradacji muru oporowego, a w konsekwencji nieprawidłowo określił zakres prac koniecznych do naprawienia tego muru. W szczególności to dotyczy braku nałożenia na zobowiązany podmiot obowiązku wykonania prawidłowej izolacji przeciwwodnej i zabezpieczenia muru oporowego przed niekorzystnym działaniem wody. Oczywiste jest przy tym, że samo nie złożenie w tym zakresie ekspertyzy przez stronę skarżącą nie jest wystarczającym powodem takiego rozstrzygnięcia (.s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), gdyż obowiązkiem organu było ustalenie zakresu prac koniecznych do wykonania. W toku postępowania skarżący podnosili tą okoliczność wskazując, że konieczne jest wykonanie takich prac w zakresie izolacji przeciw wodnej tego muru.

W odpowiedzi na skargę R K [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej odrzucenie, wskazując, skarga ta wniesiona została po terminie przewidzianym w art. 53 § 1 p.p.s.a., gdyż otrzymał on decyzję Nr [...] w dniu [...] maja 2021 r., zatem termin na wniesienie skargi upłynął mu w dniu [...] czerwca 2021 r. (dzień powszedni). Skargę zaś nadano w placówce pocztowej w dniu [...] czerwca 2021 r.

Postanowieniami z dnia 5 października 2021 r. Sąd połączył sprawy ze skarg R K (VII SA/Wa 1316/21) i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (VII SA/Wa 1320/21) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Na wstępie wskazać należy, iż sprawa dotycząca stanu technicznego muru oporowego usytuowanego pomiędzy działką ew. nr [...] a działką ew. nr [...] przy ul. [...]była już przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz sądem administracyjnym. Po rozpatrzeniu skargi Z K, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 196/19, uchylił decyzje organów obu instancji.

W wyroku tym Sąd podkreślił, że adresatem obowiązków z art. 66 Prawa budowlanego (w zw. z art. 61) może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wskazał, że w okolicznościach sprawy organ mógł ustalić kto jest właścicielem przedmiotowego muru oporowego, choćby poprzez ustalenie daty jego powstania. (...). Nie bez znaczenia dla oceny twierdzeń skarżącej w zakresie daty powstania muru są także różnice wysokości gruntu na sąsiadujących nieruchomościach. To z kolei daje racjonalne podstawy do ustalenia podmiotu zainteresowanego jego wzniesieniem. Te okoliczności organ mógł i powinien ocenić zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Podkreślenia wymaga, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2018r. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego ww. muru oporowego. Nałożony obowiązek pozostawał w bezpośrednim związku z przepisami art. 61 i 66 Prawa budowlanego. Wspólnota Mieszkaniowa wykonała obowiązek i przedłożyła ekspertyzę opracowaną przez inż. E K. Choć organ nie uzyskał wyraźnego stanowiska Wspólnoty budynku przy ul. [...], co do tego czy jest właścicielem muru oporowego, to nigdzie w aktach nie pojawia się twierdzenie, że tak nie jest. Ustalenia organu w zakresie adresata decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 Prawa budowlanego powinny być dokonane na podstawie wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Brak dokumentacji technicznej nie jest okolicznością wykluczającą dokonanie ustaleń w zakresie właściciela muru. Istnieje bowiem szereg przesłanek faktycznych wskazujących na to, że mur oporowy powstał wraz z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. (...) Okoliczność, że przedmiotowy mur oporowy obecnie użytkowany jest przez obu sąsiadów, nie zmienia faktu, że ewentualne ustalenie, iż został wzniesiony w związku z budową bloku mieszkalnego Wspólnoty, w celu stabilizacji gruntu wobec różnic jego wysokości, rodzi określone konsekwencje w zakresie prawa własności. (...) Ewentualne ustalenie, że Wspólnota budynku przy ul. [...] jest właścicielem muru musi skutkować uznaniem jej za adresata decyzji.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem organy ponownie orzekające w tej sprawie były związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w powołanym wyroku.

Rolą organów było przede wszystkim ustalenie adresata obowiązku usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym muru oporowego zgodnie z art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W myśl art. 61 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować i utrzymywać obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, jak też utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Natomiast w myśl art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania nałożonego obowiązku. W wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 196/19, Sąd nakazał przede wszystkim organom ustalenie kto jest właścicielem spornego muru oporowego, ewentualnie jego zarządcą, a więc kto jest podmiotem odpowiedzialnym za utrzymywanie go w należytym stanie technicznym, o którym mowa wart. 61 Prawa budowlanego. Sąd wskazał na pewne okoliczności faktyczne, które mogą świadczyć o tym, że Wspólnota budynku przy ul. [...] jest właścicielem muru, jednak nie przesądził kto ma być adresatem decyzji, nakazując organom przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

W ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę, organy obu instancji nie dokonały wyczerpujących ustaleń w zakresie dotyczącym właściciela lub zarządcy nieruchomości przy ul. [...] . Organ ustalił, że w granicy posesji przy ul. [...] od strony zachodniej wybudowany jest mur oporowy o wysokości 140 cm powyżej poziomu terenu posesji przy ul. [...] i wysokości 30 cm od strony budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Przedmiotowy mur oporowy zapobiega osuwaniu się gruntu oraz spływu wód opadowych z nieruchomości przy ul. [...] na nieruchomość przy ul. [...]. Podmiotem zainteresowanym jego istnieniem jest Wspólnota Mieszkaniowa. Sporny mur oporowy musiał powstać najpóźniej wraz z budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. Wynika to z faktu znacznej różnicy terenów pomiędzy obiema spornymi nieruchomościami i tym, że na tej działce, której poziom terenu jest wyższy usytuowany jest budynek mieszkalny. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej z [...] lipca 1970 r. (załącznik do projektu budowlanego mieszkalnego przy ul. [...] ) ujawnione zostały różnice pomiędzy poziomem gruntu działki inwestycyjnej a działką ew. nr [...]. W pobliżu działki sąsiedniej poziom gruntu działki ew. nr [...] wynosił 12.40, 11.07 i 11.10, zaś działki ew. nr [...] odpowiednio 11.07, 10.91, 10.98 i 11.14. Z kolei zakres inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego obejmował całą działkę ew. nr [...] Zatem roboty ziemne w ramach inwestycji musiały być prowadzone na całej działce, w tym w granicy z działką ew. nr [...].

W ocenie Sądu, wskazane przez organ okoliczności faktyczne nie przesądzają o tym, kto jest formalnie właścicielem działki nr [...] i właścicielem muru oporowego. Konieczne było również ustalenie stanu prawnego dotyczącego własności działki nr [...]oraz praw przysługujących Wspólnocie do tej nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Miasto [...] , a jego zarządcą (trwałym zarządcą) Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] . Prawo własności potwierdza odpis z księgi wieczystej nr [...] załączony do skargi Wspólnoty. W aktach sprawy znajduje się również umowa dzierżawy z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawarta pomiędzy Miastem [...] a Wspólnotą Mieszkaniową budynku przy ul. [...] na okres do 31 sierpnia 2019 r. dotycząca gruntu niezabudowanego (działka nr [...] ) z przeznaczeniem pod zieleń przy budynku [...]. Zgodnie z § 8 ust. 10 tej umowy dzierżawca obowiązany jest do dokonywania przeglądu muru oporowego, utrzymania go w należytym stanie technicznym i prowadzenia książki obiektu dla ww. muru. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2021 r. pełnomocnik Wspólnoty oświadczył, że umowa dzierżawy nieruchomości z dnia 25 sierpnia 2016 r. nie została przedłużona. Wspólnota obecnie bezumownie korzysta z nieruchomości.

Zasadny jest zatem zarzut skargi naruszenia przez organy w tym zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście ustalenia w rozpoznawanej sprawie podmiotu zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym muru oporowego. W związku z tym trafnie podniesiono również w skardze Wspólnoty zarzut naruszenia art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego. Wobec braku wystarczających ustaleń prawnych w tej sprawie skierowanie decyzji do Wspólnoty należy uznać za przedwczesne. W świetle tych okoliczności organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia podmiotu, na który powinien zostań nałożony obowiązek naprawy spornego muru oporowego zgodnie z art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ powinien ustalić krąg podmiotów, którym obecnie przysługuje tytuł prawnorzeczowy lub obligacyjny do nieruchomości, na której znajduje się mur oporowy i na tej podstawie ustalić adresata decyzji. Ustalenia wymaga, czy i jaki ewentualnie tytuł prawny przysługuje obecnie Wspólnocie do nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]) i czy ciąży na niej z tego tytułu obowiązek utrzymania muru w należytym stanie technicznym, a więc czy może być ona uznana za zarządcę tego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego. Rozważenia też wymaga w związku z tym ponowne ustalenie kręgu stron postępowania.

Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia w tej sprawie przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. Organ oparł się głównie na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji, lecz nie oznacza to naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ obszernie przedstawił w uzasadnieniu decyzji stan sprawy i uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie.

W odniesieniu do skargi R K na wstępie należy odnieść się do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi z uwagi na jej wniesienie po upływie terminu przewidzianego w art. 53 § 1 p.p.s.a.

Z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymał decyzję Nr [...] w dniu [...] maja 2021 r., zatem termin na wniesienie skargi upłynął mu w dniu [...] czerwca 2021 r. Dzień ten był dniem ustawowo wolnym od pracy (Boże Ciało). Zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a. jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Skargę nadano w placówce pocztowej w dniu [...] czerwca 2021 r., a zatem w ostatnim dniu ustawowego terminu. Brak było zatem podstaw do jej odrzucenia.

W ocenie Sądu, zarzut skargi R K jest nieuzasadniony. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieprawidłowe ustalenie przyczyn degradacji przedmiotowego muru oporowego i nieprawidłowe określenie zakresu prac budowlanych koniecznych do naprawienia uszkodzeń ww. muru oporowego i pominięcie w tym zakresie obowiązku wykonania prac w zakresie izolacji przeciwwodnej. Organy rozpatrujące tę sprawę, określając zakres prac koniecznych do wykonania w przedmiotowym murze oporowym, oparły się na ekspertyzie technicznej nr [...] sporządzonej przez osobę do tego uprawnioną mgr inż. E K (upr. bud. nr [...]). Zakres nałożonych obowiązków nie był dotychczas kwestionowany przez Sąd orzekający w tej sprawie, ani przez strony postępowania. W ekspertyzie technicznej nr [...]wskazano, że w trakcie oględzin stwierdzono brak przesiąkania wody przez mur oporowy (brak wysoleń, zacieków itp.), między murem oporowym a budynkiem zlokalizowanym na dz. nr [...] włożony jest styropian, powyżej, na listwie startowej przyklejona jest wełna, wykonana izolacja termiczna przyklejona jest na nieotynkowaną ścianę budynku, na której brak jest izolacji przeciwwodnej, pobrane próbki styropianu są suche. W wnioskach ekspertyzy wskazano, iż powierzchnia podziemna muru oporowego pokryta jest roztworem na bazie bitymu — brak miejsc przesiąkania wody. Zawilgocenia w pomieszczeniach budynku przylegającego do muru oporowego nie przedostają się przez ścianę muru, o czym świadczą pobrane próbki styropianu i wełny szczelnie umieszczonego między ścianą budynku a murem oporowym - styropian i nieotynkowana ściana są suche. Brak śladów przeciekania wody przez dylatację.

Wobec jednoznacznej treści tej ekspertyzy wskazującej na brak przesiąkania wody przez mur oporowy, organy nadzoru budowalnego nie miały podstaw, aby kwestionować te ustalenia oraz podważać dowód z ekspertyzy wykonanej przez osobę o odpowiednim przygotowaniu zawodowym oraz posiadającą stosowne uprawnienia. Właściciele działki nr [...] nie przedstawili żadnego innego dowodu, którego treść przeczyłaby ustaleniom organu. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że jeżeli strona postępowania nie zgadza się ze stwierdzeniami zawartymi w ekspertyzie technicznej, mogła zlecić opracowanie dokumentacji, która podważyłaby stwierdzenia zawarte w przedłożonym w toku postępowania opracowaniu (np. wskazującej na niezbędność wykonania również izolacji przeciwwodnej muru). Do pisma z dnia 15 stycznia 2021 r. złożonego w toku postępowania odwoławczego Z K załączyła protokół z dnia [...] grudnia 2015 r. z oględzin muru oporowego sporządzony przez ZGN [...], w którym stwierdzono, że mur konstrukcji żelbetowej wylewanej nie posiada izolacji pionowej, natomiast nie stwierdzono zawilgocenia i spękań. Prawidłowo zatem organ uznał, że dokument ten nie podważa ustaleń ekspertyzy technicznej stanowiącej główny dowód w tej sprawie. Zdaniem Sądu, brak jest zatem podstaw, aby zarzucić organom w tym zakresie i na tym etapie postępowania naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuzasadnione pominięcie w określeniu zakresu prac budowlanych koniecznych do naprawienia uszkodzeń ww. muru oporowego prac w zakresie izolacji przeciwwodnej. Nie wyklucza to możliwości przedstawienia przez stronę nowych dowodów w tym zakresie w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając tę sprawę organy I instancji powinien zastosować się do wytycznych wskazanych w uzasadnieniu wyroku i ponownie ustalić adresata decyzji.

W związku z uwzględnieniem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.