Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1081/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2, art. 19 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 20 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: 1. Wyłączne prawo zwoływania sesji rady gminy ma jej przewodniczący, a w sytuacji gdy nie może on zwołać sesji rady, czynność tę może wykonać w jego zastępstwie wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący.

2. Wykładnia zdania drugiego art. 19 ust. 2 usg nie może prowadzić do obejścia bezwzględnie obowiązujących przepisów o sposobie zwoływania sesji rady gminy wbrew woli przewodniczącego, pod jego nieobecność. Celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonowania przez radę gminy w sytuacjach szczególnych, gdy przewodniczący z powodów zdrowotnych, czy też innych losowych obiektywnie rzecz ujmując nie może organizować pracy rady i prowadzić jej obrad.

TEZY

1. Wyłączne prawo zwoływania sesji rady gminy ma jej przewodniczący, a w sytuacji gdy nie może on zwołać sesji rady, czynność tę może wykonać w jego zastępstwie wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący.

2. Wykładnia zdania drugiego art. 19 ust. 2 usg nie może prowadzić do obejścia bezwzględnie obowiązujących przepisów o sposobie zwoływania sesji rady gminy wbrew woli przewodniczącego, pod jego nieobecność. Celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonowania przez radę gminy w sytuacjach szczególnych, gdy przewodniczący z powodów zdrowotnych, czy też innych losowych obiektywnie rzecz ujmując nie może organizować pracy rady i prowadzić jej obrad.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta /spr./ Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] marca 2013 r. sprawy ze skargi Rady Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania radnej z funkcji przewodniczącego Rady Gminy, oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2012 r., nr [...] (dalej rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] września 2012 r.) Wojewoda W. (dalej Wojewoda) działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) orzekł o nieważności uchwały Rady Gminy Rz. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w sprawie odwołania radnej E. B. z funkcji przewodniczącego Rady Gminy Rz. (dalej uchwała z dnia [...] sierpnia 2012 r.), ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu Wojewoda w oparciu o przedłożone dokumenty oraz zebrane wyjaśnienia wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. wpłynął wniosek kierowany do Przewodniczącej Rady Gminy Rz., podpisany przez grupę 8 radnych, o zwołanie sesji nadzwyczajnej. Przedmiotem sesji miało być podjęcie uchwały w sprawie odwołania Przewodniczącej Rady Gminy. W dniu złożenia wniosku, do [...] sierpnia 2012 r. Przewodnicząca Rady Gminy przebywała jako pielęgniarka na kolonii dziecięcej i nie mogła podjąć żadnych czynności w celu zwołania sesji nadzwyczajnej.

Dnia [...] sierpnia 2012 r. Wiceprzewodniczący Rady H. G. podpisał pismo zwołujące sesję nadzwyczajną Rady Gminy Rz. na dzień [...] sierpnia 2012 r. W porządku obrad sesji przewidziano podjęcie wyłącznie jednej uchwały w sprawie odwołania Przewodniczącej Rady Gminy.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. odbyła się sesja nadzwyczajna Rady Gminy Rz., prowadzona przez Wiceprzewodniczącego Rady. Przewodnicząca Ewa Biernacka była obecna na sali obrad na początku sesji, jednakże nie podpisała listy obecności. Przewodnicząca oświadczyła radnym, że nie upoważniła Wiceprzewodniczącego Rady do zwołania tej sesji, po czym opuściła salę obrad.

Wiceprzewodniczący Rady Gminy Rz. nie wystąpił do Przewodniczącej o udzielenie upoważnienia do zwołania sesji, zgodnie z §21 ust. 3 Statutu Rady Gminy Rz. (Uchwała nr [...] Rady Gminy Rz. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie Statutu Gminy Rz., Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2003 r., nr 117, poz. 2142 ze zm., dalej Statut Gminy Rz.). W przedstawionym stanie faktycznym Wiceprzewodniczący Rady nie miał uprawnienia do zwołania sesji nadzwyczajnej, a dokonując jej zwołania naruszył przepisy art. 19 ust. 2 oraz 20 ust. 1 usg oraz przepisy Statutu Gminy Rz.

Wojewoda podkreślił, że rada gminy może podejmować ważne prawnie rozstrzygnięcia należące do jej właściwości jedynie na sesji rady, rozumianej jako wspólne posiedzenie radnych w miejscu i czasie określonym przez przewodniczącego rady. Zebranie się więc nawet wszystkich radnych w określonym miejscu i czasie w celu omówienia określonych spraw leżących w zakresie właściwości rady gminy, z inicjatywy innej osoby niż przewodniczący rady, nie może być uznane za sesję. Innymi słowy, zwołanie sesji przez osobę nieuprawnioną nie daje również radzie legitymacji do podjęcia prawnie wiążącej uchwały. Gdyby taką uchwałę podjęto, istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Z tego powodu sesja nadzwyczajna Rady Gminy Rz. z dnia [...] sierpnia 2012 r. została zwołana przez osobę do tego nieuprawnioną, co w sposób rażący narusza art. 19 ust. 2 oraz 20 ust. 1 usg oraz skutkuje nieważnością podjętej na niej uchwały w sprawie odwołania E. B. z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy.

Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że istotne naruszenie prawa będące podstawą niniejszego rozstrzygnięcia dotyczyło wyłącznie formalnej procedury poprzedzającej podjęcie uchwały. Organ nadzoru nie oceniał motywów działania grupy radnych, którzy wobec opisanego przez nich we wniosku o zwołanie sesji zachowania Przewodniczącej podjęli zdecydowane działania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] października 2012 r. Rada Gminy Rz. (dalej skarżąca) zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] września 2012 r. zarzucając naruszenie:

- art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1 usg, polegające na błędnym uznaniu, że w przypadku nieobecności przewodniczącego i nie wyznaczenia wiceprzewodniczącego, Wiceprzewodniczący Rady Gminy Rz. nie był uprawniony do wykonywania zadań Przewodniczącego Rady Gminy Rz., w tym do zwołania sesji nadzwyczajnej na wniosek radnych,

- §16 i §21 ust. 3 Statutu Gminy Rz. przez przyjęcie, że w razie nieobecności Przewodniczącego Rady Wiceprzewodniczący Rady może zwołać sesję Rady wyłącznie wówczas, gdy został do tego upoważniony przez Przewodniczącego Rady,

- art. 91 usg przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Rz. jest sprzeczna z prawem.

Wskazując na powyższe uchybienia Rada Gminy Rz. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru z dnia [...] września 2012 r. oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że art. 19 ust. 2 usg przewiduje sytuację w której przewodniczący będący nieobecnym nie wyznaczył wiceprzewodniczącego i wówczas zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. W konsekwencji, gdy Rada Gminy powołała tylko jednego wiceprzewodniczącego, tylko ten wiceprzewodniczący wykonuje zadania nieobecnego przewodniczącego niezależnie od tego, czy był "wyznaczony" czy nie. Wskazując nadto na brzmienie art. 20 ust. 1 usg skarżąca wskazała, że odmienne rozumowanie prowadzi do wniosku, że w razie nieobecności przewodniczącego rady, jego zadania wykonuje wiceprzewodniczący za wyjątkiem "zwoływania sesji", bo to zadanie należy wyłącznie do przewodniczącego. Taki pogląd prowadzi do wniosku, że podczas nagłej, nie planowanej nieobecności przewodniczącego rady, sesje rady nie mogą być zwoływane.

Skarżąca wskazała nadto, że wskazany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] września 2012 r. pogląd, że §21 ust. 3 Statutu Gminy Rz. należy rozumieć w ten sposób, że Wiceprzewodniczący może zwoływać sesję wyłącznie wówczas gdy wystąpił i otrzymał od Przewodniczącego Rady upoważnienie jest błędny i prowadzi do statutowego ograniczenia uprawnień Wiceprzewodniczącego w stosunku do uprawnień przyznanych przez ustawę o samorządzie gminnym w przytaczanym już wyżej art. 19 ust. 2 usg (k. 5-8 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Wojewoda zwrócił uwagę na niezrozumiałość zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 usg. Na mocy tego przepisu organ właściwy posiada kompetencje do badania uchwał podejmowanych przez rady gmin pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewoda nie naruszył jego treści, albowiem był on zobowiązany do podjęcia działań (wydania rozstrzygnięcia nadzorczego) właśnie na podstawie wskazanego przepisu.

Zdaniem Wojewody, nieuzasadniony jest podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1 usg oraz statutu Rady Gminy Rz. Wiceprzewodniczący Rady Gminy Rz. nie wystąpił do Przewodniczącej o udzielenie upoważnienia do zwołania sesji, zgodnie z §21 ust. 3 Statutu Rady Gminy Rz. W przedstawionym stanie faktycznym Wiceprzewodniczący Rady nie miał uprawnienia do zwołania sesji nadzwyczajnej, a dokonując jej zwołania naruszył przepisy art. 19 ust. 2 oraz 20 ust. 1 usg oraz przepisy Statutu Gminy Rz. Zebranie się więc nawet wszystkich radnych w określonym miejscu i czasie w celu omówienia określonych spraw leżących w zakresie właściwości Rady Gminy, z inicjatywy innej osoby niż przewodniczący rady, nie może być uznane za sesję. Sesja nadzwyczajna Rady Gminy Rz. z dnia [...] sierpnia 2012 r. została zwołana przez osobę do tego nieuprawnioną, co w sposób rażący narusza przepisy art. 19 ust. 2 oraz 20 ust. 1 usg oraz skutkuje nieważnością podjętej na niej uchwały (k. 13-16 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu pod względem zgodności z prawem było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 12 września 2012 r., wydane na podstawie art. 91 ust. 1 usg, o stwierdzeniu nieważności uchwały z dnia 13 sierpnia 2012 r., ze względu na istotne naruszenie prawa. Kontrola rozstrzygnięć nadzorczych podlega kognicji sądu administracyjnego na mocy art. 3 §2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa). Rozpoznając skargę w tym zakresie Sąd ma za zadanie zapewnienie procesowych gwarancji samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględnienie skargi na akt nadzoru powoduje jego uchylenie na podstawie art. 148 ppsa. Rozstrzygnięcie takie powinno zapaść wówczas, gdy organ nadzoru mylnie uznał, że akt lub zachowanie organu jednostki samorządu terytorialnego jest sprzeczne z prawem w stopniu uzasadniającym jego ingerencję. Sądy administracyjne nie mogą tolerować aktów lub czynności organów jednostek samorządu terytorialnego sprzecznych z prawem (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 348).

Rozpoznając niniejsza sprawę, w pierwszej kolejności Sąd miał na uwadze, że skarga została wniesiona przez Radę Gminy Rz. reprezentowaną przez Wiceprzewodniczącego Rady H. G. Dnia [...] września 2012 r., Rada Gminy działając na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 usg oraz art. 3 §2 pkt 7 ppsa podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do tutejszego Sądu upoważniając do dokonania tej czynności procesowej oraz do podejmowania wszystkich czynności w toku postępowania i reprezentowania skarżącej Rady Gminy przez Wiceprzewodniczącego Rady (k. 9 akt sądowych). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ppsa) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (uchwała NSA z dnia 13.11.2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, baza orzeczeń NSA). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały tego rodzaju szczególne okoliczności, przedstawione w piśmie pełnomocnika procesowego skarżącej z dnia 20 grudnia 2012 r. (k. 43-44 akt sądowych), świadczące o istniejącej różnicy stanowisk pomiędzy Wójtem Gminy a Radą, czego rezultatem była odmowa podpisania przez Wójta skargi oraz pełnomocnictwa procesowego. Sąd kierując się dążeniem do zapewnienia skarżącej możności ochrony sądowej jej interesu prawnego uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarga wniesiona została w sposób prawidłowy i powinna ona skutkować dokonaniem oceny rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] września 2012 r. z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił niesporne pomiędzy stronami ustalenia faktyczne przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że uchwała z dnia [...] sierpnia 2012 r. podjęta została na nadzwyczajnej sesji Rady Gminy zwołanej przez jej Wiceprzewodniczącego bez uprzedniego uzyskania upoważnienia ze strony Przewodniczącej Rady Gminy.

Stosownie do art. 20 ust. 1 usg, rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Zadaniem przewodniczącego zgodnie z art. 19 ust. 2 usg jest organizowanie prac rady oraz prowadzenie jej obrad. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, co jednak nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ogólną zasadną jest zatem zwoływanie sesji rady gminy przez jej przewodniczącego. Wyjątkiem od tej reguły jest umożliwienie przez ustawodawcę zgłoszenia inicjatywy w przedmiocie zwołania sesji przez inne podmioty o których stanowi art. 20 ust. 3 usg, w określonym w tym przepisie trybie. W doktrynie zwołana w ten sposób sesja rady gminy określana jest jako nadzwyczajna. Jej przedmiotem powinny być sprawy pilne, które nie mogą zostać załatwione w trybie sesji zwyczajnej (A. Szewc, w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 301). Należy jednak podkreślić, że nawet w trybie nadzwyczajnym sesja rady gminy zwoływana jest przez jej przewodniczącego. Z tego względu w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że uchwały rady gminy podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną naruszają art. 20 usg. Idąc dalej, istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności jest pogwałcenie przepisów regulujących procedurę jej podjęcia, a więc m. in. niezgodne z prawem zwołanie sesji rady oraz prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną. Podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z dnia 10.01.2002 r., sygn. akt II SA 1244/01, lex nr 82677, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21.04.2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1155/09, baza orzeczeń NSA). Innymi słowy, zwołanie sesji rady gminy w trybie niezgodnym z przepisami usg nie może prowadzić do uznania, że w ten sposób radni mogą w sposób wiążący podejmować rozstrzygnięcia zastrzeżone do kompetencji rady gminy. Za odbywanie sesji nie mogą być uznane spotkania radnych, które zostały zwołane przez nieuprawniony podmiot, niezależnie od tego, jakie powody zadecydowały o potrzebie zebrania się radnych.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] września 2012 r. w sposób zgodny z prawem stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] sierpnia 2012 r. wyjaśniając, że została ona podjęta z naruszeniem art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1 usg. Wojewoda prawidłowo ustalił, że Wiceprzewodniczący Rady Gminy Rz. nie wystąpił do Przewodniczącej o udzielenie upoważnienia do zwołania sesji zgodnie z §21 ust. 3 Statutu Gminy Rz. Z tego względu zwołanie sesji przez osobę nieuprawnioną nie dawało radzie legitymacji do podjęcia prawnie wiążącej uchwały. Wojewoda jednocześnie podkreślił, że podjął rozstrzygnięcie nadzorcze ze względów procesowych, nie oceniając motywów, jakimi kierowała się grupa radnych, która opowiedziała się za odwołaniem ze stanowiska Przewodniczącej Rady Gminy.

Ze wskazanych powyżej względów, Sąd uznał sformułowane w skardze zarzuty jako niezasadne. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że wyłączne prawo zwoływania sesji rady gminy ma wyłącznie jej przewodniczący, a w sytuacji gdy nie może on zwołać sesji rady, czynność tę może wykonać w jego zastępstwie wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący. Zaprezentowany sposób pojmowania zdania drugiego art. 19 ust. 2 usg nie może prowadzić do obejścia bezwzględnie obowiązujących przepisów o sposobie zwoływania sesji rady gminy wbrew woli jej przewodniczącego, pod jego nieobecność. Regulacja ta o charakterze wyjątkowym nie powinna służyć rozwiązywaniu konfliktów jakie pojawiły się wewnątrz rady gminy. Celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonowania przez radę gminy w sytuacjach szczególnych, gdy przewodniczący z powodów zdrowotnych, czy też innych losowych obiektywnie rzecz ujmując nie może organizować pracy rady i prowadzić jej obrad. O trybie i sposobie odwołania przewodniczącego rady gminy stanowi wprost art. 19 ust. 4 usg. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd, że zwołanie nadzwyczajnej sesji rady gminy w trybie art. 20 ust. 3 usg jest obowiązkiem jej przewodniczącego, jeżeli tylko wniosek taki zostanie złożony przez wójta albo co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Okoliczność ta nie zmienia jednak w jakikolwiek sposób oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] września 2012 r., ponieważ nie zaistniała ona w stanie faktycznym niniejszej sprawy i nie była przedmiotem oceny przez sąd administracyjny.

Mając na uwadze dokonaną wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów usg Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.