Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 33/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 42, art. 91, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 5 i art. art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 54 par. 3, art. 147 par. 1, art. 152 i art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 kwietnia 2010r. spraw ze skarg K. J.[...] na uchwały Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 28 marca 1996 r. Nr 15/96, 14 grudnia 2000 r. Nr 64/2000, 31 maja 2001 r. Nr 22/2001 w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych i zmiany uchwały dotyczącej opłat za świadczenia przedszkoli publicznych I. stwierdza nieważność uchwały Nr 15/96 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 28 marca 1996 r. zmienionej uchwałą Nr 64/2000 z dnia 14 grudnia 2000 r. oraz uchwałą Nr 22/2001 z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę Miejską Wągrowiec, II. zasądza od Rady Miejskiej w Wągrowcu na rzecz [...] kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Wągrowcu uchwałą Nr 15/96 z dnia 28 marca 1996 r. ustaliła miesięczną opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę w zakresie przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego, w tym za przyrządzanie posiłków. W § 1 uchwały ustalono, iż powyższa opłata za świadczenia udzielane przez przedszkola miejskie, w tym za przyrządzanie posiłków, wynosi określony procent najniższego wynagrodzenia pracowników określonego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, w zależności od czasu opieki w poszczególnych oddziałach: 5 % dla oddziałów "5 godzinnych (w przypadku korzystania przez dziecko z wyżywienia)" (pkt 1), 8 % w oddziałach "6-7 godzinnych" (pkt 2) oraz 10 % w oddziałach "8-10-godzinnych" (pkt 3). W § 2 określono, iż rodzice dzieci korzystających z wyżywienia wnoszą za nie opłatę obliczoną według dziennej stawki żywieniowej, która wynosi 100 % kosztów surowców zużytych do przyrządzenia posiłków, a dzienną stawkę żywieniową na okresy kwartalne ustalają dyrektorzy przedszkoli miejskich. Ponadto określono procentowy udział kosztu poszczególnych posiłków w dziennej stawce żywieniowej, jak również przewidziano, iż dzienna stawka żywieniowa może ulegać podwyższeniu maksymalnie o kwotę wynikającą ze wskaźnika wzrostu cen artykułów konsumpcyjnych ogłaszanego przez prezesa GUS. W § 3 określono sposób i termin uiszczania opłaty: "z góry do 15-go dnia każdego miesiąca". W § 4 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta, a w § 5 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia poprzez obwieszczenie na tablicach informacyjnych Urzędu Miejskiego oraz przedszkoli miejskich ,,z mocą obowiązującą od dnia 1 września 1996 r."

Następnie uchwałą Nr 64/2000 z dnia 14 grudnia 2000 r. Rada Miejska zmieniła § 1 wyżej opisanej uchwały poprzez podwyższenie stawek procentowych najniższego wynagrodzenia pracowników określonego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, w zależności od czasu opieki w poszczególnych oddziałach: "7,5 % w oddziałach czynnych 5 godzin dziennie", "12 % w oddziałach czynnych 6-7 godzin dziennie", "15 % w oddziałach czynnych 8-10 godzin dziennie" oraz ustaliła wysokość opłaty w oddziale żłobkowym na 20 % najniższego wynagrodzenia pracowników określonego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Wykonanie tej uchwały powierzono Zarządowi Miasta (§ 2) i określono datę wejścia w życie przedmiotowej uchwały na dzień 1 stycznia 2001 r. (§ 3).

Kolejną uchwałą Nr 22/2001 z dnia 31 maja 2001 r. Rada Miejska zmieniła § 1 wyżej opisanej uchwały poprzez dodanie na końcu tej jednostki redakcyjnej zdania: "W przypadku korzystania ze świadczeń przedszkoli przez dwoje lub więcej dzieci z jednej rodziny, określona w punktach 1-4 opłata ulega obniżeniu o 50 % za drugie i każde następne dziecko". Wykonanie tej uchwały powierzono Zarządowi Miasta (§ 2) i określono datę wejścia w życie przedmiotowej uchwały na dzień 1 czerwca 2001 r. (§ 3).

Pierwsza wyżej wymieniona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn. z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74) w związku z art. 6 pkt 1 i art. 14 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 95, poz. 425 ze zm.), zaś pozostałe dwie na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn. z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w związku z art. 6 pkt 1 i art. 14 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 1996 r. Dz.U. Nr 67, poz. 329 ze zm.).

W dniu 13 listopada 2009 r. K. J.[...] zwróciła się do Rady Miejskiej w Wągrowcu o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 15/96 z dnia 28 marca 1996 r., zmienionej uchwałami Nr 64/2000 z dnia 14 grudnia 2000 r. i Nr 22/2001 z dnia 31 maja 2001 r., podnosząc, że Gmina wprowadziła "opłatę stałą", do czego nie miała podstaw, oraz wskazując na to, że uchwały dotyczące "ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych" są [...] prawa miejscowego i podlegają szczególnemu trybowi promulgacyjnemu z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Pismem z dnia 27 listopada 2009 r. Rada Miejska w Wągrowcu odpowiedziała na wyżej wskazane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przedstawiając pogląd, że przedmiotowe opłaty nie są "opłatami stałymi", a Wojewoda Wielkopolski działający na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdził nieważności wskazanej uchwały, zaś uchwała ta została przyjęta jako akt kierownictwa wewnętrznego, a nie jako akt prawa miejscowego, który podlegałby publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, co zostało przez organ nadzoru - Wojewodę Wielkopolskiego uznane za prawidłowe.

K. J.[...] zaskarżyła powyższą uchwałę do sądu administracyjnego, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz domagając się stwierdzenia ich nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca podała, iż jest matką dziecka korzystającego ze świadczeń przedszkola publicznego w Wągrowcu i w związku z tym jest zobowiązana do ponoszenia z tego tytułu opłat. Powołując się na art. 14 st. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz orzecznictwo stwierdziła, że uchwały ustalające opłaty za powyższe świadczenia jako akty prawa miejscowego podlegają szczególnemu trybowi promulgacyjnemu i uchybienie co do ogłoszenia takiej uchwały powoduje jej nieważność w całości. Zdaniem skarżącej Rada Miejska w Wągrowcu nie dopełniła obowiązków wynikających z uchwalenia aktu prawa miejscowego.

Wskazując na treść art. 5 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) skarżąca stwierdziła, że przedszkola publiczne, których zakładanie i prowadzanie należy do zadań własnych gminy, prowadzą bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, na realizacje której czas przeznaczony nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. W ocenie skarżącej przedmiotowe opłaty mogą dotyczyć tylko świadczeń ponad bezpłatną 5-godzinną podstawę programową i mają charakter cywilnoprawny i oparte są na zasadzie ekwiwalentności, za konkretne świadczenia i w relacji do określonych kosztów świadczenia usług ponad podstawę programową. Stąd też w ocenie skarżącej samo wskazanie w uchwale Rady Miejskiej w Wągrowcu przedmiotowej opłaty wynoszącej procent najniższego wynagrodzenia jest niewystarczająca i zbyt ogólnikowa, a takiej jej określenie powoduje, że ma ona charakter stały, ogólny i nie pozwala na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Zdaniem skarżącej przedmiotowa opłata narusza zasadę ekwiwalentności, gdyż nie podlega zwrotowi ze względu na nieobecność dziecka w przedszkolu, a w ten sposób rodzic płaci za świadczenia, z których dziecko nie korzysta. nadto zdaniem skarżącej Rada Miejska nie może przerzucać na rodziców kosztów przygotowania posiłków, gdyż rodzice obowiązani są ponosić koszty tych posiłków w zakresie tzw. "wsadu do kotła". na uzasadnienie swoich twierdzeń skarżąca powołała stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wągrowcu wniosła o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu organ podał, iż uchwała Nr 15/96 z dnia 28 marca 1996 r. została podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który obowiązuje do dziś w niezmienionym brzmieniu od 1 stycznia 1996 r., zaś ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.) obowiązuje od 1 stycznia 2000 r., zatem nie obowiązywała w dniu uchwalenia uchwały z dnia 28 marca 1996 r.; ponadto organ nadzoru nie uznał tej uchwały za akt normatywny po dokonaniu jej zmian z dnia 14 grudnia 2000 r. i z dnia 31 maja 2001 r. Organ przywołał również uchwałę SN z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt AZP 30/9, na uzasadnienie swojego stanowiska co do tego, że uchwały ustalającej odpłatność za korzystanie z przedszkoli nie są przepisami powszechnie obowiązującymi. Rada Miejska zauważyła, że dopiero późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna prawa wytyczyła kierunek interpretacji przepisów w tym zakresie. Dalej organ podał, iż prowadzi prace nad zmianą zaskarżonej uchwały w celu wyspecyfikowania odpłatnych świadczeń nieobjętych podstawą programową i na luty 2010 r. przewidziane jest podjęcie uchwały przez Radę Miejską w sprawie uchylenia uchwały z dnia 28 marca 1996 r. i podjęcie nowej uchwały w sprawie przedmiotowych opłat. W ocenie organu tym samym uwzględnił on skargę w ramach autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu.

Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2010 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządził połączenie spraw ze skargi K. J.[...]: o sygn. akt: 33/10 (na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu Nr 15/96 z dnia 28 marca 1996 r.), o sygn. akt 34/10 (na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu Nr 64/2000 z dnia 14 grudnia 2000 r.) i o sygn. akt 35/10 (na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu Nr 22/2001 z dnia 31 maja 2001 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu była uchwała Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 28 marca 1996 r. zmieniona dwiema kolejnymi uchwałami z dnia 14 grudnia 2000 r. i z dnia 31 maja 2001 r., w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli w Wągrowcu (przedszkoli miejskich).

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany został w orzecznictwie NSA i w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (np. w orzeczeniu NSA z dnia 22 listopada 2005r., sygn. akt I OSK 971/05, LEX nr 196727).

Charakter zaskarżonej uchwały determinuje sposób jej publikacji i wejścia w życie.

Ustawa o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996 Nr 13 poz. 74) w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Nr 15/96 w art. 42 ust. 1 przewidywała, iż przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Ust. 2 stanowił, iż przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego. Od dnia 1 stycznia 2001 r. art. 42 stanowi (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), iż zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718).

Wobec powyższego, przyjmując nawet, że tryb ogłoszenia przepisów gminnych dotyczących odpłatności za świadczenia przedszkoli miejskich na terenie Wągrowca w ich pierwotnym brzmieniu (na dzień podjęcia uchwały - 28 marca 1996 r. i na dzień ustalenia ich mocy obowiązującej - 1 września 1996 r.) był zgodny z ówcześnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi ogłaszania gminnych aktów prawnych (§ 5 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia na tablicach informacyjnych Urzędu Miejskiego oraz przedszkoli miejskich z mocą obowiązującą od dnia 1 września 1996 r.), to przedmiotowa uchwała w brzmieniu zmienianym kolejnymi uchwałami z 2000 r. i z 2001 r. nie spełniała wymogów dotyczących zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego wynikających z przepisów obowiązujących w datach wprowadzenia zmian przedmiotowej uchwały z 1996 r. Wobec tego zgodzić się trzeba z zarzutem skarżącej co do nieprawidłowości dotyczących ogłoszenia dwóch uchwal zmieniających.

Skoro badane uchwały zmieniające, tak jak i uchwała zmieniana, należą do aktów prawa miejscowego, to powinny zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jak przewiduje art. 13 pkt 2 powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującymi procedurami i w niewłaściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego.

W tym miejscu, po wyjaśnieniu charakteru przedmiotowej uchwały, trzeba także zauważyć, iż okoliczności sprawy wskazują na to, że skarżąca ma interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia tej uchwały, bowiem jako rodzic dziecka uczęszczającego do przedszkola publicznego jest zobowiązana do ponoszenia opłat za świadczenia przedszkola publicznego wprowadzonych zaskarżoną uchwałą, następnie zmienioną dwiema dalszymi uchwałami Rady Miejskiej w Wągrowcu, stanowiącymi przepisy prawa miejscowego.

Dodać również należy, że nie było podstaw do umorzenia postępowania ze względu na domniemane uwzględnienie skargi przez organ w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po pierwsze, wspomniane uchwały zaistniały w obrocie, wywołały określone skutki prawne i były podstawą do uiszczania określonych opłat przez rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli miejskich w Wągrowcu. Po drugie, prowadzenie przez organ gminy prac nad uchyleniem uchwały i podjęciem nowej, regulującej zgodnie z przepisami zasady odpłatności za dodatkowe świadczenia przedszkoli publicznych, nie może być uznane za uwzględnienie skargi w trybie autokontroli. Prowadzenie prac nie jest bowiem tożsame z wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały zgodnie z żądaniem strony skarżącej. Ponadto zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (ex nunc); stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Ta podstawowa różnica między skutkami prawnymi uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. II OSK 1776/06, Lex nr 327767 i wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291).

Przechodząc do oceny materialnoprawnych zarzutów dotyczących zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych.

Podstawę prawną ustalania opłaty stanowi przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który przewidując możliwość ustalania opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych odsyła do art. 6 pkt 1 powołanej ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały z 1996 r. i uchwał zmieniających z 2000 r. i 2001 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329) w przywołanym przepisie użyto sformułowania "podstawy programowe", zaś w brzmieniu oryginalnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 95, poz. 1194) posłużono się zwrotem "minimum programowe".

W świetle powołanych przepisów przedmiotowa opłata za przedszkola publiczne prowadzone przez gminę może być ustalana przez radę gminy tylko za świadczenia przekraczające podstawę programową. Podstawa programowa wynosi nie mniej niż 5 godzin dziennie, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Podobnie kwestia ta była uregulowana w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 3 do wcześniejszej obowiązującego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej, publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola (Dz.U. Nr 14, poz. 131 ze zm.).

Mając na uwadze brzmienie przywołanych przepisów stwierdzić należy, że kompetencja rady gminy do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych dotyczy ustalania przedmiotowych opłat tylko za świadczenia przekraczające podstawę programową (minimum programowe) wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli przedszkole gminne realizuje jedynie podstawę programową, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne.

Zaskarżona uchwała (w brzmieniu pierwotnym, jak i wynikającym z wprowadzonych zmian) przewiduje opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkole miejskie "w zakresie przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego, w tym za przyrządzanie posiłków", określonego procenta w stosunku do najniższego wynagrodzenia pracowników ustalonego przez Ministerstra Pracy i Polityki Socjalnej. Nadto w uchwale przewidziano odpłatność obliczoną według stawki żywieniowej, która wynosi 100% kosztów surowców zużytych do przyrządzenia posiłków, zaś dzienną stawkę żywieniową ustalają dyrektorzy przedszkoli miejskich.

Taki zapis uchwały stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 powołanej ustawy, a zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Przy ustalaniu omawianej opłaty należało szczegółowo wykazać, na jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenia składa. Powinna precyzyjnie określić poszczególne świadczenia, a także to, co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalania odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, zaś argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 705/09, LEX nr 531624).

W zaskarżonej uchwale przyjęto trzy stawki, które różnicuje tylko liczba godzin pobytu dziecka w przedszkolu, a kolejną stawkę dotyczącą żłobków dodano uchwałą zmieniającą z 2000 r. Nie określono przy tym charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych oraz ich jakości. Przyjęcie tak określonych stawek powoduje, że odpłatność z tytułu świadczenia tych usług przez przedszkola publiczne (miejskie) ma w istocie charakter stały.

W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na to, że sądy administracyjne podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/ Wr 213/07 i z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 122/07).

Podobnie, jak uchwała z 1996 r., wadliwe są dwie kolejne uchwały zmieniające pierwszą z omawianych uchwał jedynie co do wysokości odpłatności określonej w procentach w stosunku do najniższego wynagrodzenia pracowników ustalonego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, jak i uzupełniające tę uchwałę o dodatkowe postanowienia. Jak już wspomniano, sam sposób wprowadzenia uchwał zmieniających zaskarżoną uchwałę z 1996 r. do obrotu prawnego narusza zasady ogłaszania aktów prawa miejscowego określone w wyżej przywołanej ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Co więcej, zawarte w tych uchwałach rozwiązania odnoszą się do nieprawidłowo określonych opłat mających charakter stały, które to rozwiązanie jest niezgodne z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Reasumując stwierdzić należy, że ustalenie przedmiotowej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a jeżeli tak to, jaki jest rozmiar tych świadczeń oraz ich jakość. Takie rozwiązanie zmusza też w istocie jej adresata (rodziców dzieci objętych świadczeniami przedszkoli publicznych) do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w danej miejscowości. W konsekwencji takiej regulacji doszło niewątpliwie do naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały, zmienionej uchwałą z 2000 r. i uchwałą z 2001 r.

Co do wykonalności zaskarżonych uchwał Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, mając na uwadze wysokość opłat sądowych poniesionych przez skarżącą w połączonych sprawach o sygn. akt: 33/10, 34/10 i 35/10.

/-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska

MK