Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1554/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2010 nr 152 poz 1018
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 130a ust. 10h
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2764/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku Nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2764/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r., znak [...], w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, ze zm.), zwanej dalej ustawą zmieniającą, w związku z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1990, z późn. zm.), zwaną dalej p.r.d., ustalił, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty [...] zł z tytułu kosztów przechowywania od dnia [...]listopada 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] sp. z o.o. pojazdu marki [...] nr rej[...], usuniętego w dniu [...] listopada 2009 r. w [...].

Na skutek odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez Wojewodę [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] listopada 2009 r. przedmiotowy pojazd, na podstawie dyspozycji Policji, został usunięty z drogi w trybie art. 130a p.r.d. i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Sąd Rejonowy [...] orzekł o przepadku tego pojazdu na rzecz [...].

Dalej organ stwierdził, że w przypadku, gdy przed wejściem w życie ustawy zmieniającej upłynął 6-miesięczny termin, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa, za okres po upływie tego terminu, do dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. do 4.09.2010 r.), koszty przechowywania pojazdów ponosi Skarb Państwa. W przypadku, gdy pojazd przepadł na rzecz powiatu w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu na podstawie przepisów obowiązujących po 4 września 2010 r., a pojazd ten był usunięty i przechowywany na parkingu przed tym dniem i przed tym dniem upłynął 6-miesięczny okres, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa, starosta wydaje decyzje w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. zarówno wobec właściciela, jak i wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa). Właściciel zostaje obciążony kosztami za okres od dnia usunięcia pojazdu do dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa oraz za okres od 4 września 2010 r. do dnia zakończenia postępowania sądowego o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Z kolei Skarb Państwa zostaje obciążony kosztami za okres od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do dnia 4 września 2010 r.

W sytuacji, gdy nie jest znany właściciel pojazdu, ani osoba uprawniona do jego odbioru, to brak jest właściciela, wobec którego może być wydana decyzja. W takiej sytuacji decyzji takiej się nie wydaje, a koszty ponosi powiat, na rzecz którego przepada pojazd. Dotyczy to jednak tylko kosztów, które obciążyłyby właściciela. W przypadku bowiem, gdy zachodzi wyżej przedstawiona sytuacja, iż część kosztów, za okres obciąża Skarb Państwa, starosta wydaje decyzję w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. dotyczącą tego okresu wobec Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej, koszty przechowywania przedmiotowego pojazdu za okres po upływie tego 6-miesięcznego terminu (licząc od dnia 15 listopada 2009 r.) do wejścia w życie nowelizacji ponosi Skarb Państwa. Powyższy przepis przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa, nie wskazuje jednak właściwego statio fisci do ich wypłaty. W postępowaniu cywilnym kwestie reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu reguluje art. 67 § 2 zd. 1 k.p.c. W postępowaniu administracyjnym brak jest natomiast ogólnej reguły, a zatem ustalenie właściwego organu w tego typu sprawach musi nastąpić z uwzględnieniem przepisów regulujących kompetencje organów administracyjnych. Przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.) ustanawiają zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, jest wojewoda. Z przepisów tych można również wywieść, iż wojewoda ma generalną kompetencję do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i że jest on generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa.

W skardze na powyższą decyzję Wojewoda [...] zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy zmieniającej, poprzez przyjęcie że właściwym do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa jest Wojewoda [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym art. 13 ustawy zmieniającej.

Sąd wskazał, że nieadekwatna była argumentacja skarżącego, wskazująca na konieczność posiłkowego stosowania trybu uregulowanego w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm., u.p.e.a.), dotyczącego egzekucji z ruchomości. Stosowanie tej ustawy byłoby zasadne, tylko wówczas, gdyby starosta dokonywał rozliczenia kosztów przechowywania pojazdu na rzecz jego przechowawcy (podmiotu prowadzącego parking) jako organ przeprowadzający postępowanie likwidacyjne. Są to jednak dwa różne tryby postępowania oraz dwie różne podstawy prawne działania Starosty jako organu. Niniejsza sprawa nie należy do kategorii rozliczeń starosty z podmiotami realizującymi usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Zdaniem Sądu, wobec obecnego brzmienia art. 130a, w tym ust. 10h p.r.d., koszty przechowywania pojazdu ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia oraz Skarb Państwa jeśli pojazd przechowywany był w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia 4 września 2010 r. (w zw. z art. 13 ustawy zmieniającej).

Dalej Sad pierwszej instancji stwierdził, że niniejsza sprawa pozostawała w kompetencji właściwego starosty, który określił z uwagi na jej przedmiot dotyczący kosztów, o których mowa w art. 13 ustawy zmieniającej - statio fisci Skarbu Państwa zobowiązanego do ich poniesienia. Skarb Państwa ponosi bowiem koszty przechowywania pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] września 2010 r., z tym że chodzi wyłącznie o ten okres. Słusznie też organ przyjął, kierując się treścią art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wobec braku innych regulacji w tym zakresie, że obowiązanym do poniesienia w imieniu Skarbu Państwa przedmiotowych kosztów, jest wojewoda.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda [...], zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 13 ustawy zmieniającej w związku z art. 130a ust. 10h p.r.d. poprzez błędna jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa zobowiązany jest Wojewoda [...].

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, jaki podmiot (statio fisci Skarbu Państwa) jest obowiązany do pokrycia kosztów przechowywania pojazdów na podstawie art. 13 ustawy zmieniającej i czy rozstrzygnięcie w tej materii winno nastąpić decyzją administracyjną.

Rozstrzygając tę kwestię wskazać wypadnie na wstępie, że Naczelny Sąd Administracyjny kilkukrotnie wypowiadał się w ostatnim czasie w podobnych sprawach z udziałem tych samych stron postepowania (zob. wyroki NSA: z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 513/18; z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1029/18; z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 951/18; z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3210/18), zaś skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w tych orzeczeniach poglądy i ocenę.

Przypomnieć zatem przyjdzie, że problematyka usuwania pojazdów z drogi została uregulowana w przepisach art. 50a i art. 130a p.r.d. W art. 130a ust. 1 p.r.d. uregulowano przypadki obligatoryjnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli. Art. 130a ust. 2 p.r.d. reguluje zaś przypadki fakultatywnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu w inny sposób. Przepis art. 130a ust. 10 p.r.d., przed zmianą, dokonaną ustawą zmieniającą, stanowił, że pojazd usunięty z drogi i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, gdyż uznaje się go za porzucony z zamiarem wyzbycia.

Po wejściu w życie ustawy zmieniającej, przepis art. 130a ust. 10 p.r.d. stanowi, że w razie usunięcia pojazdu z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 lub 2 p.r.d. starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odbierze pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia.

W obowiązującym od dnia 4 września 2010 r. stanie prawnym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi, w myśl art. 130a ust. 10h p.r.d., osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W przepisach przejściowych ustawy zmieniającej uregulowano kwestię ponoszenia kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów, w stosunku do których termin 6 miesięcy od dnia ich usunięcia z drogi upłynął przed wejściem w życie nowelizacji. Przepis art. 13 ustawy zmieniającej stanowi, że koszty przechowywania pojazdów, jakie powstały po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi, aż do dnia wejścia w życie nowelizacji (tj. do dnia [...] września 2010 r.), wobec wszystkich tych pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy [...] czerwca 2009 r., a dniem wejścia w życie nowelizacji lipcowej, ponosi Skarb Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2061/15, zwrócił uwagę, że przepis art. 13 ustawy zmieniającej jest przepisem, który nie łączy się z żadną inną regulacją, która wskazywałaby w jaki sposób, ewentualnie jaki podmiot (statio fisci), miałby realizować obowiązki Skarbu Państwa z niego wynikające. Tymczasem z art. 11 ustawy zmieniającej wynika, że pojazdy, wobec których rozpoczął się, ale trwa nadal termin mający skutkować ich przepadkiem, w efekcie tego przepadku stają się własnością powiatu. Z kolei art. 12 omawianej ustawy odnosi się do postępowań w sprawie przejęcia pojazdów nie odebranych przez osoby uprawnione - postępowania te w całości przechodzą do właściwości starostów. Jedynie wskazany wyżej art. 13 ustawy reguluje skutki faktyczne zaistniałe, a mianowicie wskazuje na Skarb Państwa jako generalnie odpowiedzialny za koszty powstałe z tytułu przechowywania pojazdów, które objęte były dawnymi regulacjami, ale od dnia 11 czerwca 2009 r. nie mogły przejść na własność Skarbu Państwa. Art. 13 ustawy koresponduje zatem z brzmieniem art. 130a ust. 5f p.r.d. zabezpieczając możliwość domagania się przez powiaty od Skarbu Państwa zwrotu kwot poniesionych za okres przechowywania pojazdów przed 4 września 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 4/14) wyjaśnił, iż w przepisach międzyczasowych ustawy nowelizującej nie rozstrzygnięto, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów. W art. 13 ustawy zmieniającej wskazano jedynie, iż koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowywania pojazdów, dla których okres ten upłynął pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów w tym okresie ma zatem jedynie taki skutek, że zobowiązanym stał się Skarb Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, podzielając stanowisko zaprezentowane w przytoczonych na wstępie orzeczeniach, stoi na stanowisku, że po dniu [...] czerwca 2009 r. odpowiedzialność prawna za koszty przechowania pojazdów, zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej, spoczywa na Skarbie Państwa. Starosta może zatem wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów. Brak jest przy tym podstaw do obciążenia wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Jakkolwiek wojewoda - zgodnie z art. 3 ust. pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 154) nie pozwala na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, a takich obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 513/18 oraz prawomocne wyroki WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1261/15 i z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 527/16).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego (pkt 2 sentencji) znajduje swoje oparcie w art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego prowadzi bowiem brak legitymacji biernej po stronie Wojewody [...] w niniejszej sprawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata kancelaryjna za odpis zaskarżonego wyroku z uzasadnieniem, wpis od skargi kasacyjnej oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl