Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1896/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, w zw. z art. 156, art. 135, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, art. 9, art. 127 par. 3, art. 58 par. 1 i par. 2, art. 141, art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie NSA Tadeusz Geremek, Jolanta Rajewska (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 września 2006r. sygn. akt II SA/Ol 415/06 w sprawie ze skargi M. i K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. odstępuje od zasądzenia od M., K., A., M. i D. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 415/06 - po rozpatrzeniu skargi M. i K. P. stwierdził nieważność postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania oraz z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta B. z dnia [...] o zatwierdzeniu podziału stanowiącej współwłasność M. i K. P. nieruchomości położonej we wsi Wójtowo została wydana z naruszeniem prawa. Następnie w związku z wnioskiem M. i K. P. o przyznanie im odszkodowania w trybie art. 160 kpa Kolegium postanowieniem z dnia [...] zawiesiło postępowanie w tej sprawie oraz wezwało właścicieli nieruchomości do wystąpienia do sądu o ustalenie stanu prawnego działki nr [...], wydzielonej z ich nieruchomości.

Powyższe postanowienie M. i K. P. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po odrzuceniu ich skargi - postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 2174/03 z uwagi na niewyczerpanie środków odwoławczych - skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...]. Kolegium, rozpatrując ten wniosek, postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy poprzednie postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpatrzeniu skargi M. i K. P. wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt IISA/Ol 205/04 uchylił zaskarżone przez nich postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...]. Podniósł przy tym, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania.

Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 271/05 oddalił skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od powołanego wyroku. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, że merytoryczne rozpoznanie spóźnionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bez wniosku o przywrócenie terminu i bez przywrócenia tego terminu, winno skutkować stwierdzeniem nieważności, a nie – jak to uczynił Sąd I instancji - uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Uchybienie te nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zobowiązane będzie rozpoznać wniosek małż. P. o ponowne rozpoznanie sprawy, łącznie z ewentualnie złożonym przez nich wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku.

W dniu 9 lutego 2006 r. M. P. złożyła wniosek o przywrócenie terminu w sprawie o sygn. akt I OSK 271/05 wraz z prośbą o ponowne szybie rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] znak [...] przywróciło termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego Kolegium z dnia 1 sierpnia 2003 r., stwierdzając że prośba strony o przywrócenie uchybionego terminu została złożona z zachowaniem terminu określonego w art. 58 § 2 kpa. Następnie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] nr [...] Kolegium utrzymało w mocy pkt 1 swojego postanowienia z dnia [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, a uchyliło pkt 2 tego postanowienia, zobowiązując M. i K. P. do wystąpienia w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się postanowienia do właściwego sądu o ustalenie czy działka nr [...] stanowi ich współwłasność. W motywach postanowienia podano, że stan prawny powyższej nieruchomości nie jest jednoznaczny, a Kolegium nie jest uprawnione do rozstrzygania we własnym zakresie, czy powołana nieruchomość nadal stanowi własność wnioskodawców czy też przeszła na własność Gminy B..

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] M. i K. małż. P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jego uchylenie z uwagi na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym wyrokiem z dnia 14 września 2006 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej P.p.s.a.), stwierdził nieważność postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] i dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w piśmie z dnia 9 lutego 2006 r. M. P. zwróciła się o przywrócenie terminu w sprawie o sygn. akt I OSK 271/05. Podała tym samym sygnaturę sprawy toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ale można przyjąć, że chodziło jej w istocie o przywrócenie terminu w niniejszej sprawie. Skoro jednak przyczyną uchybienia terminu przez małżonków P. było błędne ich pouczenie przez organ o przysługujących im środkach odwoławczych, to termin do złożenia powyższej prośby powinien biec od chwili prawidłowego pouczenia ich o obowiązku nie tylko złożenia wniosku przewidzianego w art. 127 § 3 kpa, lecz także prośby, o jakiej mowa w art. 58 § 1 i § 2 kpa. Takie prawidłowe pouczenie stron, zdaniem Sądu I instancji, nastąpiło w piśmie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 28 października 2003 r., doręczonym M. i K. P. dnia 3 listopada 2003 r. Tymczasem strona wniosek o przywrócenie terminu złożyła z ponad dwuletnim opóźnieniem, nie podając przy tym przyczyn opóźnienia. Organ bezpodstawnie więc przyjął, że spełnione zostały przesłanki do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania. Oznacza to, że postanowienie z dnia [...] o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Taką samą wadą dotknięte jest postanowienie z dnia [...] wydane w następstwie bezzasadnego przywrócenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. terminu do złożenia wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiocie zawieszenia postępowania został bowiem złożony z uchybieniem terminu. Termin ten rozpoczął bieg dnia 25 sierpnia 2003 r. i przedmiotowy wniosek mógł być wniesiony do dnia 8 września 2003 r. Bieg tego terminu rozpoczyna się bowiem zawsze w dniu następującym po dniu doręczenia lub ogłoszenia postanowienia (art. 141 art. 127 § 3 w zw. z art. 144 kpa). Ponowne pouczenie strony o sposobie i terminie zaskarżenia postanowienia nie może być podstawą do liczenia tego terminu od momentu doręczenia stronie prawidłowego pouczenia, a jedynie może stanowić podstawę do przywrócenia terminu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, domagając się uchylenia tego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powyższemu wyrokowi Kolegium zarzuciło naruszenie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, co w konsekwencji doprowadziło także do bezpodstawnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy i stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia z dnia [...], mimo że nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 kpa lub innych przepisach prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zauważyło, że Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając poprzednią skargę kasacyjną Kolegium, w wyroku z 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 271/05 wyjaśnił, że: " Warunkiem przywrócenia terminu jest między innymi złożenie wniosku z art. 58 § 2 kpa, co dotychczas w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Zgodnie z podanym ostatnio przepisem prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Skoro więc przyczyną uchybienia terminu przez małż. P. było ich błędne pouczenie, to termin do złożenia tego wniosku powinien biec od chwili prawidłowego pouczenia ich o obowiązku nie tylko złożenia tego wniosku z art. 127 § 3 kpa, lecz także prośby z art. 58 § 1 i § 2 kpa, do czego organy były zobowiązane na podstawie art. 9 kpa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie swoje wywody oparł na stwierdzeniu, że prawidłowe pouczenie strony w kwestii uchybienia terminu zawiera pismo Kolegium z dnia 28 października 2003 r. Tymczasem pismo to zawiera jedynie pouczenie, że strona może wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz że termin do złożenia tego wniosku wynosi 7 dni i będzie biegł od dnia doręczenia omawianego pisma. Pouczenie to było zatem niepełne, a ponadto błędne w kwestii liczenia terminu. Data jego doręczenia nie powinna być więc przyjęta przez Sąd I instancji za początek biegu terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawieszenia postępowania. Zgodnie z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w powołanym wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 271/05, wiążącą zarówno Kolegium jak Sąd pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. po otrzymaniu tego orzeczenia obowiązane było pouczyć stronę o uprawnieniu z art. 58 kpa. Skoro jednak strona uprzedziła organ i bez czekania na udzielenie jej przez niego pouczenia sama wniosła prośbę o przywrócenie jej terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to w tej sytuacji wysyłanie do strony pouczenia było już niecelowe i niezgodne z zasadą ekonomii procesowej. Co prawda wobec nieudzielania stronie przez organ przedmiotowego pouczenia rodzi się wątpliwość, od kiedy należy liczyć termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu. Z pewnością jednak nie można twierdzić, że prośba ta była spóźniona. Kwestię braku umotywowania prośby należy uznać w danym przypadku za mało istotną. Jest bowiem oczywistym, że niedotrzymanie przez stronę terminu spowodowane było błędnym pouczeniem przez organ o środku prawnym służącym od postanowienia z dnia 1 sierpnia 2003 r. oraz kolejnymi postępowaniami administracyjnymi i sądowymi będącymi konsekwencją tego błędu. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wprawdzie powołał się na wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże faktycznie orzekł niezgodnie z wykładnią tego Sądu. Zdaniem Kolegium nie było zatem podstaw do stwierdzenia zaskarżonym wyrokiem nieważności powołanych postanowień tego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim zauważyć należy, że w prawie administracyjnym nie przyjmuje się fikcji powszechnej znajomości prawa. Do naczelnych reguł postępowania administracyjnego zalicza się sformułowaną w art. 8 kpa zasadę zaufania obywateli do organów państwa oraz określoną w art. 9 kpa zasadę udzielania stronom informacji, w myśl której organ powinien czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Niedopuszczalne jest zatem przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji braku lub niewłaściwych informacji udzielanych jej przez organ.

Z regułami tymi koresponduje unormowanie zawarte w art. 112 w zw. z art. 126 kpa. Stosownie do niego błędne pouczenie w postanowieniu co do przysługującego od niego środka zaskarżenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie prawniczym ujawniła się rozbieżność poglądów w zakresie skutków naruszenia powołanych przepisów. Odnotowania wymaga prezentowane w doktrynie stanowisko, że jeżeli strona zastosowała się do błędnego pouczenia i złożyła odwołanie w terminie oznaczonym w tym pouczeniu, to należy uznać, iż termin został zachowany, a organ odwoławczy będzie obowiązany rozpatrzyć odwołanie bez potrzeby składania wniosku o przywrócenie uchybionego terminu (J.Borkowski, B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 538).

Natomiast w judykaturze przyjmuje się na ogół, że nieprawidłowe pouczenie nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia przysługującego środka odwoławczego, ale może stanowić podstawę do przywrócenia uchybionego terminu.

Za takim poglądem wyraźnie opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednio wydanym w sprawie wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 271/05. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono również, iż warunkiem przywrócenia terminu jest złożenie - w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu- "wniosku z art. 58 § 2 kpa" oraz że "skoro przyczyną uchybienia terminu przez małż. P. było ich błędne pouczenie, to termin do złożenia tego wniosku, powinien biec od chwili wyczerpującego pouczenia ich o obowiązku nie tylko złożenia wniosku z art. 127 § 3 kpa, lecz także prośby z art. 58 § 1 i § 2 kpa, do czego organy były zobowiązane na podstawie art. 9 kpa". Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie zatem przyjął, że w niniejszej sprawie organy miały obowiązek pouczyć M. i K. P. o prawie złożenia zarówno wniosku przewidzianego w art. 127 § 3 kpa jak i prośby, o jakiej mowa w art. 58 § 2 kpa, a ponadto, że termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu powinien biec dopiero od momentu pełnego pouczenia stron o takich uprawnieniach. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionował przy tym, że małżonkowie P. nie złożyli dotychczas prośby o przywrócenie im terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...], a przede wszystkim, że nie byli prawidłowo pouczeniu przez organ o wszystkich przysługujących im uprawnieniach. Podkreślił natomiast, że w następstwie wyroku Sądu I instancji, od którego rozpatrywał wówczas skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zobowiązane będzie ponownie rozpoznać złożony w trybie art. 127 § 3 kpa wniosek M. i K. P., łącznie z "ewentualnie złożonym przez nich wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku".

Taka ocena prawna wyrażona w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego była wiążąca dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę od postanowienia wskazanego organu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. dostosowało się do powyższej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego i – ponownie rozpoznając sprawę - postanowieniem z dnia [...] przywróciło M. P. termin do wniesienia wniosku przewidzianego w art. 127 § 3 kpa, a następnie postanowieniem z dnia [...] merytorycznie rozpoznało złożony środek odwoławczy.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...], przyjmując że niedopuszczalne było przywrócenie stronie uchybionego terminu, gdyż prośba o przywrócenie terminu została złożona po upływie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Prośbę tę M. P. wniosła bowiem dopiero w dniu 9 lutego 2006 r., a przyczyna uchybienia terminu - w ocenie Sądu I instancji - ustała już z chwilą otrzymania w dniu 3 listopada 2003 r. pisma Kolegium z dnia 28 października 2003 r. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Powyższe pismo organu zawierało nie tylko błędną informację o biegu terminu, ale przede wszystkim brak w nim było pełnych danych o przysługujących stronom uprawnieniach, tj. prawie złożenia prośby o przywrócenie terminu. Data doręczenia pisma z 28 października 2003 r. nie może zatem wyznaczać początek omawianego terminu, skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r. kategorycznie stwierdził, że bieg terminu uwarunkowany jest prawidłowym pouczeniem strony, a to prawidłowe pouczenie odnosi się zarówno do możliwości złożenia i wniosku z art. 127 § 3 kpa jak i prośby z art. 58 § 1 i § 2 kpa.

Dodatkowo zauważyć należy, że M. i K. P. po raz pierwszy informację o możliwości i obowiązku złożenia prośby przewidzianej w art. 58 kpa uzyskali dopiero z uzasadnienia wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., doręczonego im w dniu 3 lutego 2006 r. Oznacza to, że prośba strony z dnia 9 lutego 2006 r. została złożona z zachowaniem terminu wskazanego w art. 58 § 2 kpa. Nie zachodziły zatem żadne przesłanki do stwierdzenia nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], a w konsekwencji także postanowienia z dnia 12 kwietnia 2006 r. Zasadny jest zatem zarzut wydania zaskarżonego wyroku z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 P.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od M. P. i następców prawnych K. P. kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.