Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 191/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art., 81 ust. 1-6
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 212  ust. 1-6, art.  241  pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O.-H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 16/16 w sprawie ze skargi E. O.-H. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 16/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. O.-H. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd wskazał, że w skardze na bezczynność Prezydenta Wrocławia, zarzucając temu organowi naruszenie art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia w terminie sprawy, sygn. 71/92 dotyczącej wniosku skarżącej o rekompensatę za mienie pozostawione za granicą,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej pięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.,

4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniła m.in., że w dniu 25 marca 1992 r. złożyła wniosek w Urzędzie Rejonowym we Wrocławiu o rekompensatę za mienie pozostawione za granicą, który został podpisany i zarejestrowany w tym samym dniu. Sprawie nadano numer [...] r. Od dnia złożenia wniosku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności. Do daty złożenia zażalenia na bezczynność skarżąca nie otrzymała żadnej decyzji w tym przedmiocie. Organ nie powiadomił również o przyczynach zwłoki w tej sprawie ani nie wzywał do uzupełnienia braków formalnych. W sprawie zainicjowanej przez skarżącą od 23 lat, 3 miesięcy i 28 dni nic się nie wydarzyło. Organ nie podjął również żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Wskazała, że w dniu 22 lipca 2015 r. złożyła do Wojewody Dolnośląskiego zażalenie na bezczynność Prezydenta Wrocławia. Skarżąca dodała, że w dniu 20 października 2005 r. zwróciła się do Wojewody Dolnośląskiego wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez nią nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek złożony w dniu 20 października 2005 r. u Wojewody Dolnośląskiego był nowym wnioskiem w stosunku do wniosku z dnia 25 marca 1992 r. złożonym w Urzędzie Rejonowym we Wrocławiu i stanowił odrębną sprawę wobec sprawy wszczętej przed Urzędem Rejonowym we Wrocławiu. Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., umorzył w całości postępowanie administracyjne, wszczęte jeszcze przed Urzędem Rejonowym we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że wniosek został złożony przez skarżącą w dniu 25 marca 1992 r., zaś dokonywana w latach 90-tych rejestracja osób uprawnionych do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia nieruchomego poza obecnymi granicami Państwa Polskiego nie oznaczała wszczęcia postępowania administracyjnego. Tym samym Urząd Rejonowy we Wrocławiu nie miał obowiązku załatwić sprawy rekompensat za mienie, poprzez wydanie decyzji administracyjnej - nie dopuścił się więc bezczynności w załatwieniu sprawy.

Odnośnie realizacji uprawnień do rekompensaty na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości to najpierw musiało dojść do nabycia przez repatrianta bądź jego następców prawnych praw (własności nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego), a dopiero w ramach rozliczeń za ich nabycie, organ wydawał decyzję, w której orzekał o zaliczeniu wartości utraconych nieruchomości na poczet ceny za jaką osoby uprawnione prawa te nabyły. Skarżąca takiego prawa nie nabyła brak więc było podstaw do wydania przez Urząd Rejonowy decyzji o zaliczeniu wartości mienia na poczet ceny nabycia.

Prezydent zwrócił także uwagę, że skarżąca nigdy nie złożyła wniosku o którym mowa w art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym samym nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniosek w sprawie rejestracji mienia złożony w Urzędzie Rejonowym nie wszczynał postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem nie można mówić o jakiejkolwiek bezczynności Prezydenta Wrocławia w załatwieniu sprawy rekompensaty za pozostawione mienie poprzez nie wydanie decyzji w terminie, skoro nie doszło do wszczęcia postępowania z powodu braku stosownego wniosku.

Wniosek wszczynający postępowanie skarżąca złożyła do Wojewody Dolnośląskiego dopiero w dniu 20 października 2005 r., już pod rządami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Tak przynajmniej wynika z treści skargi, bowiem Prezydent nie posiada żadnej wiedzy w tym przedmiocie. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 25 września 2014 r. potwierdził skarżącej prawo do rekompensaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną. Po przytoczeniu treści przepisów m. in. art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2 i 3, art. 36 § 1 i 2 K.p.a., art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz poglądów doktryny i orzecznictwa dotyczących bezczynności organów administracji publicznej Sąd wskazał, że zarzut bezczynności Prezydenta Wrocławia związany jest z wnioskiem o rekompensatę za mienie pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego, wniesionym przez skarżącą w dniu 25 marca 1992 r. do Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu, którego zadania przejął z dniem 1 stycznia 1999 r. Prezydent Wrocławia działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Sąd wskazał, że kompetencje starostów w przedmiocie tzw. mienia zabużańskiego od dnia 30 stycznia 2004 r. przejęli wojewodowie na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.). Właściwi wojewodowie zostali też wskazani jako organy uprawnione do prowadzenia postępowania i orzekania w aktualnej regulacji dotyczącej tzw. mienia zabużańskiego tj. w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090 ze zm.).

W dacie złożenia wniosku przez skarżącą w Urzędzie Rejonowym we Wrocławiu tj. w dniu 25 marca 1992 r. kwestia rekompensat z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego uregulowana była w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Kolejnym aktem prawnym mającym zastosowanie w sprawach, których przedmiot stanowiły tzw. roszczenia zabużańskie była ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a dopiero następnymi aktami prawnymi, wcześniej opisanymi tj. ustawą z dnia 12 grudnia 2003 r. oraz ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. kwestie te zostały uregulowane odrębnie.

We wskazanych powyżej aktach ustawodawca zróżnicował uwarunkowania materialnoprawne oraz procedurę. Ewolucji ulegały również tryb i forma potwierdzenia uprawnień do zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego. Do dnia 14 września 2001 r. potwierdzenie następowało w formie zaświadczenia najpierw właściwego kierownika urzędu rejonowego, a później starosty, od dnia 15 września 2001 r. do dnia 29 stycznia 2004 r. w formie decyzji właściwego starosty, a od dnia 30 stycznia 2004 r. w formie decyzji właściwego wojewody.

Sąd odnotował, że E. O.-H. skierowała w dniu 25 marca 1992 r. do Urzędu Rejonowego we Wrocławiu wniosek o zarejestrowanie swoich uprawnień do rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione na Wschodzie (ZSRR), określając siebie w podpisie wnioskodawcy jako córkę. We wniosku wskazała, że posiadanym dokumentem jest pierwszy wypis z oryginału opisu mienia pozostawionego przez R. O. – matkę. Wniosek został zarejestrowany w dniu 25 marca 1992 r. pod numerem [...] r. i opatrzony informacją, że o formie i terminie ewentualnej realizacji wniosku, zainteresowane strony będą zawiadamiane pisemnie po ustawowym ustaleniu zasad rekompensat. Sąd stwierdził, że zarejestrowanie uprawnień do rekompensaty za mienie pozostawione "na Wschodzie" – jak określono to w podaniu z dnia 25 marca 1992 r. – nie obligowało właściwego organu do podjęcia czynności, których zaniechanie mogłoby być rozważane w kategoriach bezczynności w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z treści przepisu art. 88 ust. 1-5 obowiązującej w dacie złożenia podania o rejestrację uprawnień ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisów wydanego na podstawie art. 88 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków, wynika, że właściwy organ (terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego właściwy w sprawach geodezji i gospodarki gruntami) orzeka o zaliczeniu wartości mienia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości na wniosek osoby uprawnionej złożony nie później niż do 31 grudnia 1992 r. (W razie niezgłoszenia wniosku w tym terminie uprawnienia wygasają). Oznacza to, że właściwy w sprawie roszczeń zabużańskich organ został przez ustawodawcę zobowiązany do podjęcia czynności orzeczniczych w przypadku ustalenia wartości mienia pozostawionego na podstawie danych stwierdzających rodzaj i rozmiary tego mienia oraz wskazania przez osobę uprawnioną do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą kwoty opłat za użytkowanie wieczyste działki budowlanej lub ceny jej sprzedaży oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 88 ust. 1 i ust. 5 powoływanej wcześniej ustawy oraz § 5 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów).

Sąd uznał, że skarżąca danych niezbędnych do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego do dnia 29 stycznia 2004 r. tj. do dnia, w którym Prezydent Wrocławia, działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zachowywał kompetencję do orzekania w sprawach dotyczących rekompensat za tzw. mienie zabużańskie, nie przekazała. Skarżąca nie twierdzi też, że w taki sposób skonkretyzowała wniosek umożliwiając Prezydentowi Wrocławia podjęcie czynności orzeczniczej w przedmiocie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą. Sąd zwrócił uwagę, że w przepisie art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym następną po art. 88 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, regulację dotyczącą tzw. mienia zabużańskiego przyjęte zostały takie same zasady, jak w ustawie poprzedzającej.

W tych okolicznościach zarzut bezczynności Prezydenta Wrocławia Sąd uznał za niezasadny.

Sąd odnotował także, że w materiale sprawy znajduje się decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2016 r., zatem z daty poprzedzającej dzień wniesienia przedmiotowej skargi (tj. 6 maja 2016 r.), umarzająca – na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wcześniej powoływanej – postępowanie w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Rozalię Olbracht nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wszczęte na wniosek E. O.-H., złożony pierwotnie w Urzędzie Rejonowym we Wrocławiu w 1992 r., przekazany przez Prezydenta Wrocławia w dniu 27 sierpnia 2015 r. Wojewodzie Dolnośląskiemu, jako sprawa wszczęta i niezakończona w rozumienia art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., powyżej powołanej. Ponadto decyzją z dnia 25 września 2014 r. Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził, że E. O.-H. oraz wskazanym w decyzji jako spadkobiercy lub następcy prawni Rozalii Olbracht, osobom przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Rozalię Olbracht nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok w całości. Zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 88 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy w podanym stanie faktycznym orzeczenie należało oprzeć na art. 81 ust. 1 - 5 cyt., ustawy, jako że przepis art. 88 ust. 1 - 4 nie reguluje zasad otrzymywania ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą przez osoby, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, lecz czyni to art. 81 ust. 1 – 5;

2) § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków w zw. z art. 88. ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osoba uprawniona do otrzymania ekwiwalentu zobowiązana była bez wezwania do wskazania kwoty opłat za użytkowanie wieczyste działki budowlanej lub ceny jej sprzedaży oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, podczas gdy takie zobowiązanie osoby uprawnionej do otrzymania ekwiwalentu nie wynikało bezpośrednio z treści tych przepisów, ani nawet z treści art. 81 ust. 1 - 5 cyt. ustawy regulującego kwestie ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą a także naruszenie w/w przepisów poprzez nieprawidłowe uznanie, że wskazane przepisy nie nakładały na organ obowiązku podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy, podczas gdy obowiązek taki przewidywał § 5 cyt. rozporządzenia oraz art. 81 ust. 1 - 5 cyt. ustawy.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 149 § 1 pkt. 3 P.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 64 § 2, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez odmowę uznania, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy w sprawie zachodziła rażąca bezczynność organu, który nie podjął w sprawie żadnych czynności zmierzających do realizacji wniosku skarżącej, nie zapewnił stronie możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, jak również nie powziął w sprawie żadnego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo ciążącego na nim obowiązku,

2) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest fakt wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji z dnia 26 stycznia 2016 r. umarzającej postępowanie, podczas gdy zakończenie postępowania decyzją przed wniesieniem skargi na bezczynność nie ma znaczenia dla jej rozpoznania i nie wyklucza możliwości jej uwzględnienia;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku przywołaniem nieprawidłowej podstawy prawnej, tj, art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy przepis ten nie dotyczył stanu faktycznego ustalonego w sprawie, a także poprzez wewnętrzną sprzeczność i nielogiczność fragmentów wyroku dotyczących określenia obowiązku dokonywania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie, co czyni uzasadnienie wyroku nieczytelnym i niezrozumiałym.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Wrocławia wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku z przywołaniem nieprawidłowej podstawy prawnej, a także poprzez wewnętrzną sprzeczność i nielogiczność fragmentów wyroku dotyczących określenia obowiązku dokonywania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie. Przede wszystkim wskazać trzeba, że w myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. To samo odnosi się do prawidłowości ustaleń faktycznych. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie stanowisko uzasadnienie zaskarżonego zawiera. Bezzasadny jest zarzut wewnętrznej sprzeczności i nielogiczności fragmentów uzasadnienia. Zostało ono sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną orzeczenia. Sąd wskazał z jakich powodów uznał, że nie doszło do zarzucanej bezczynności. Trafność tego stanowiska podlega rozważeniu w ramach odniesienia się do merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest fakt wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji z dnia 26 stycznia 2016 r. umarzającej postępowanie, podczas gdy, zdaniem skarżącego, zakończenie postępowania decyzją przed wniesieniem skargi na bezczynność nie ma znaczenia dla jej rozpoznania i nie wyklucza możliwości jej uwzględnienia. Zwrócić należy uwagę na to, że konstatacja Sądu pierwszej instancji w omawianym zakresie nastąpiła po wcześniejszym kategorycznym stwierdzeniu, podsumowującym rozważania na temat przebiegu postępowania w sprawie wniosku z dnia 25 marca 1992 r. Sąd stwierdził: "W tych okolicznościach zarzut bezczynności odnoszący się do Prezydenta Wrocławia należy uznać za nieuzasadniony". Ponadto, wbrew zarzutowi analizowanej podstawy kasacji, Sąd pierwszej instancji nie wyartykułował poglądu, według którego, wydanie decyzji umarzającej postępowanie wyklucza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Zauważyć jeszcze należy, że w świetle znowelizowanej i obowiązującej w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji treści art. 149 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na bezczynność może polegać na:

1) zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązaniu organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

To, czy uwzględnienie skargi polega na zastosowaniu dyspozycji z art. 149 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a., czy też na zastosowaniu art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zależy od tego, czy stan bezczynności trwa w chwili orzekania. Dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność ma więc znaczenie, czy w sprawie doszło do wydania decyzji załatwiającej sprawę.

Odnosząc to ogólne spostrzeżenie do niniejszej sprawy stwierdzić można, że załatwienie sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty miało znaczenie dla sytuacji prawnej skarżącej w tym zakresie. Odnotowanie tego zdarzenia nie miało natomiast istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Wrocławia. Także umorzenie postępowania w sprawie z wniosku złożonego w 1992 r., w sytuacji, gdy trafna jest ocena o braku przesłanek zarzucanej w skardze bezczynności Prezydenta Miasta Wrocławia, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Odmowa uznania, że organ dopuścił się bezczynności nie stanowiła naruszenia przepisów powołanych w kolejnej podstawie procesowej, tj. art. 149 § 1 pkt. 3 P.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 64 § 2, art. 77 § 1 K.p.a. Wniosek z dnia 25 marca 1992 r. został złożony w okresie obowiązywania art. 81 ust. 1-6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 79 ze zm.).

Zgodnie z art. 81 ust. 5 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, zaliczenie wartości mienia nieruchomego, o którym mowa w ust. 1, następowało na wniosek osoby uprawnionej, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 1992 r. W razie niezgłoszenia wniosku w tym terminie, uprawnienia wynikające z ust. 1 wygasały. To, jakiego rodzaju postępowanie uruchamiał wniosek, wynika nie tylko z brzmienia art. 81 ust. 5. Konieczne jest uwzględnienie materialnycyh przesłanek sprawy której wniosek dotyczył. Według art. 81 ust. 1, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą.

Złożenie wniosku była więc czynnością, która z punktu widzenia procesowego tylko wtedy doprowadzała do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy doszło do powstania po stronie wnioskodawcy zobowiązania wobec Skarbu Państwa z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa (patrz: uzasadnienie uchwały SN z dnia 26 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 17/87, OSNC 1989/7-8/118). Dopiero wówczas możliwe było wydanie przez organ orzeczenia, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków. Bezpośrednim skutkiem złożenia wniosku było natomiast zapobieżenie wygaśnięcia uprawnienia do zaliczenia. Samo złożenie wniosku nie wywoływało po stronie organu obowiązku wydania jakiegoś aktu administracyjnego. W praktyce, materialnym przejawem zgłoszenia przez uprawnionego roszczenia o zaliczenie była czynność organu w postaci adnotacji o zgłoszeniu uprawnienia (rejestracja uprawnienia). W niniejszej sprawie strona wypełniła formularz z prośbą o zarejestrowanie uprawnienia do rekompensaty, a organ zarejestrował uprawnienie, nadając numer sprawie i stwierdzając, że wniosek został zarejestrowany.

Skoro w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, to przed ewentualnym powstaniem zobowiązania z tytułu nabycia mienia Skarbu Państwa, do przedstawionej procedury nie miały więc zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o terminach załatwiania spraw. W konsekwencji nie można organowi wówczas prowadzącemu postępowanie z wniosku złożonego w dniu 25 marca 1992 r. zarzucić bezczynności. Przyjęcie, że doszło do bezczynności jest możliwe, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem określonego aktu. Jak wynika z powyższych uwag, nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, a w związku z tym organ nie miał obowiązku wydania w prawnie ustalonym terminie decyzji administracyjnej. Nie miał także obowiązku wydania w określonym terminie innego aktu lub podjęcia innej czynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (poprzednio art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została uchylona na mocy przepisu art. 241 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 1998 r. zaczęły obowiązywać nowe, w stosunku do poprzednio obowiązujących, przepisy art. 212 ust. 1-6 regulujące zasady i tryb zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa. W wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 212 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32). W wyniku nowej regulacji (§ 5 ust. 1 rozporządzenia) organ administracyjny (kierownik urzędu rejonowego), po złożeniu wniosku miał obowiązek wydania w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, zaświadczenia potwierdzającego posiadanie uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treść zaświadczenia była określona w § 5 ust. 2 rozporządzenia i determinowała wymagania wniosku składanego w oparciu o § 4 ust. 2 rozporządzenia. W wyniku noweli § 5, dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 90, poz. 999), wartość pozostawionych nieruchomości była stwierdzana przez organ w formie decyzji. Sprawy oparte o art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami były więc załatwiane w innym trybie, niż sprawy oparte na art. 88 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie było podstaw do przyjęcia, że wniosek złożony w trybie art. 81 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości, mógł być traktowany jako wniosek wymagany nowymi przepisami. Co do zasady wynikającej z art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami, od dnia 1 stycznia 1998 r. zaczęły obowiązywać nowe przepisy. Odmienne reguły odnoszące się do trybu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą nie wynikają z przepisów przejściowych. W myśl art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Podobnie, na mocy § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości, do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia.

Warunkiem przyjęcia, że po wejściu w życie art. 212 ustawy o gospodarki nieruchomościami zachodziła kontynuacja postępowania wszczętego pod rządami ustawy o gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości, jest ustalenie, że poprzednio doszło wszczęcia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie od daty złożenia podania w dniu 25 marca 1992 r. do dnia uchylenia przepisów art. 81 ust. 1-6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie doszło do zawiązania się stosunku cywilnoprawnego, w ramach którego mogło dojść do zaliczenia, o którym mowa w art. 81 ust. 1. Nie doszło więc do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie tego zaliczenia.

Przekazanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego Prezydentowi Miasta Wrocławia dokumentacji zawierającej wniosek skarżącej z dnia 25 marca 1992 r. nie oznaczało zatem obowiązku wezwania wnioskodawczyni do usunięcia braków wniosku, po to aby mógł on spełniać wymagania nowych przepisów. Wszczęcie postępowania na podstawie zmienionego trybu było możliwe po złożeniu przez zainteresowaną osobę wniosku odpowiadającego wymaganiom sformułowanym w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości. Takiego wniosku skarżąca nie złożyła ani do Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu ani do Prezydenta Miasta Wrocławia. Dotyczy to zarówno okresu, gdy obowiązkiem organu było wydanie zaświadczenia, jak i okresu, gdy potwierdzenie uprawnień następowało, na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 stycznia 1998 r., w drodze decyzji administracyjnej. Poza tym, jest bezsporne, że wniosku w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżąca nie złożyła do uchylenia przepisów art. 212 tej ustawy. Wniosek złożyła do właściwego wojewody w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 1090 ze zm.).

Twierdzenie o bezczynności Prezydenta Miasta Wrocławia w załatwieniu wniosku z dnia 25 marca 1992 r. nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Powyższe uwagi wskazują jednocześnie na to, że nie są zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, sprowadzające się do naruszenia art. 81 ust. 1-5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 5 rozporządzenia wykonawczego.

Uchybienie Sądu pierwszej instancji, polegające na powołaniu przepisów art. 88 ust. 1-4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości również w odniesieniu do okresu, gdy numeracja przepisów ustawy uległa zmianie, nie miało wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.