Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 701/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 1, art. 64 par. 2, art, 31 par. 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94a
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi D. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] listopada 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. [...] Izba Aptekarska w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Izba") złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zaprzestania prowadzenia reklamy apteki [...]położonej w [...] przy ul. [...]oraz reklamy jej działalności przez podmiot, który uzyskał zezwolenie na jej prowadzenie.

Jak wskazała [...] Izba Aptekarska jest ona organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego. We wniosku podniesiono, że wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Jako ważny interes społeczny [...] Izba Aptekarska wskazała, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania. Do wniosku dołączono:

[...].

2. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku [...] Izby Aptekarskiej w [...] w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie [...], położonej w [...] przy ul. [...]oraz reklamy jej działalności.

Według organu pierwsza przesłanka z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. nie została przez Skarżącą wykazana, a to w związku z brakiem wykazania powiązania statutowych zadań Izby z konkretną sprawą o naruszenie art. 94 a) ustawy z dnia 6 września 2001r. - Prawo Farmaceutyczne (Dz. U. z 2008r., Nr 45, poz. 271 z póżn. zm.) – dalej "Prawo Farmaceutyczne". Nie wykazano także powiązania sprawy dotyczącej art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne z interesami indywidualnymi i zbiorowymi członków izby aptekarskiej.

Zdaniem organu, Skarżąca nie wykazała także drugiej przesłanki, tj. interesu społecznego z uwagi na ogólnikowość zgłoszonego żądania (szeroko pojmowana kontrola społeczna nad postępowaniem).

3. Na powyższe postanowienie [...] Izba Aptekarska złożyła zażalenie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego, dalej również: GIF.

4. Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...]stycznia 2013 r., nr [...]utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie wskazanych przepisów nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania.

Organ zaakcentował również, że dokonując analizy wniosku organizacji społecznej należy mieć na względzie fakt, że przepis art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 257, z późn. zm.) – dalej "k.p.a." nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie.

W ocenie organu odwoławczego, argumentacja przedstawiona przez Prezesa Okręgowej Rady Aptekarskiej[...]Izby Aptekarskiej w żadnym miejscu nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie.

Interes społeczny wskazywany przez Izbę jest, zdaniem GIF, w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie należy utożsamiać samego faktu bycia organizacją społeczną ze spełnianiem przesłanki interesu społecznego. Przeczy temu chociażby już sama konstrukcja przepisu art. 31 k.p.a., gdzie sam ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność wskazania interesu społecznego przez organizację społeczną, a zatem nie zakłada a priori, że organizacja społeczna chroni jakiś interes społeczny.

Zdaniem organu odwoławczego Izba nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Taka konstatacja jest niewystarczająca do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Główny Inspektor Farmaceutyczny zaznaczył, że nie poddaje w wątpliwość potrzeby zakazu reklamy aptek i w pełni popiera stanowisko wyrażone przez [...] Izbę Aptekarską. Niemniej jednak argumentacja przytoczona na poparcie istnienia interesu społecznego jest de facto, uzasadnieniem dla ratio legis znowelizowanego art. 94a Prawa Farmaceutycznego. W ocenie GIF nie jest możliwe utożsamianie wprowadzenia konkretnego przepisu z interesem społecznym. Z zasady, racjonalny ustawodawca wprowadzając przepisy nakładające określone obowiązki kieruje się szeroko pojętym interesem społecznym i potrzebą ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami poszczególnych zjawisk. Nie oznacza to jednak, iż organizacja społeczna wnosząca o wszczęcie postępowania może wskazywać jako interes społeczny, przesłanki którymi kierował się ustawodawca wprowadzając dany przepis.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, a mianowicie, że samorząd aptekarski mógłby być wsparciem merytorycznym dla organu na każdym etapie postępowania. Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że organem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Rola organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może polegać na przedstawianiu swoich poglądów na temat poszczególnych działań strony toczącego się postępowania. Tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki czy też nie.

W ocenie organu odwoławczego analiza użytej przez Izbę argumentacji dotyczącej ochrony interesu społecznego wskazuje na chęć ochrony członków samorządu prowadzącego apteki. W ocenie GIF wszczęcie (i dopuszczenie) Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] do udziału w postępowaniu naraża interes strony. Okręgowa Izba Aptekarska to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Wszczęcie a następnie dopuszczenie Okręgowej Izby Aptekarskiej do postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego dopuszczenie [...] Izby Aptekarskiej do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku mogłoby poważnie zagrozić interesom strony a interes społeczny przedstawiony przez[...]Izbę Aptekarską nie uzasadniania podjęcia takiej decyzji.

7. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] Izba Aptekarska zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 31 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem;

2) art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że udział skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi;

3) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością;

4) art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania Skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej;

5) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia Skarżącej w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

6) art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania Skarżącej;

7) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego;

8) art. 80 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

9) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku [...] Izby Aptekarskiej.

W uzasadnieniu skargi obszernie rozwinęła poszczególne zarzuty. W szczególności wskazała, że Izba jest organizacją społeczną.

Postępowanie administracyjne, którego wszczęcia się domaga nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania.

Postępowanie ma dotyczyć praw i obowiązków podmiotów “innej osoby" podejmujących działania, które mogą naruszać zakaz z art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne (Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego). Zdaniem skarżącej organ nie dokonał gruntownej analizy przedstawionych argumentów i całości powołanego stanu prawnego, przez co dokonał ich błędnej oceny, odmawiając w konsekwencji uznania przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. za wykazane.

Gdy chodzi o wyrażenie “cele statutowe", Zdaniem skarżącej unormowanie danej organizacji społecznej w akcie rangi ustawowej, jak to ma miejsce w tym przypadku, zwalnia ten organ z konieczności powtarzania norm ustawowych w statucie bądź innym akcie wewnętrznym.

Głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego, w tym [...] Izby Aptekarskiej, jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Samorząd aptekarski został powołany a jego działalność uregulowana w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856, z późn. zm.). Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w ww. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestnicząca w reklamie, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, w tym [...] Izby Aptekarskiej, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich). Aby właściwie wykonywać swoje zadania w zakresie strzeżenia zasad etyki i deontologii organy samorządu aptekarskiego muszą wielokrotnie zabiegać o rozstrzygnięcie przez właściwe organy administracji publicznej 1 zagadnień wstępnych. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma przepis art. 94a ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, zgodnie z którym wojewódzki inspektor farmaceutyczny sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie działalności reklamowej aptek, punktów aptecznych i placówek obrotu pozaaptecznego. W zaskarżonym postanowieniu GIF wyraża pogląd, że "tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki czy też nie". Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r. "aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami". (vide: http://nia.org.pl).

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (vide: art. 45-62 ustawy o izbach aptekarskich), warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym[...]Izba Aptekarska musi inicjować postępowania reklamy aptek lub do nich przystępować.

Według skarżącej wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich).

Skarżąca akcentuje, że zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej.

Interes społeczny w niniejszej sprawie przemawiający za udziałem [...] Izby Aptekarskiej w postępowaniu lub jego wszczęciem polega, zdaniem skarżącej na:

1) ochronie zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez możliwość skutecznego nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty będącego zawodem zaufania publicznego pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa;

2) ochronie zdrowia publicznego, tj zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez strzeżenie realizacji zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich);

3) możliwości wypełniania przez [...] Izbę Aptekarską swoich statutowych i ustawowych uprawnień wobec członków;

4) możliwości podejmowania przez [...] Izbę Aptekarską działań w celu ochrony praw swoich członków;

5) możliwości korzystania przez organ administracji publicznej z pomocy organizacji społecznej, która jednoznacznie deklaruje konieczność ścisłego i rygorystycznego przestrzegania zakazu reklamy aptek i ich działalności, czym stawia się w opozycji do podmiotu, którego postępowanie ma dotyczyć.

Według skarżącej interes społeczny, w tym przypadku przejawiający się we właściwym prowadzeniu postępowania administracyjnego, przemawia za dopuszczeniem do postępowania organizacji społecznej, która zmierza do całkowitego wyeliminowania reklamy usług farmaceutycznych.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że "składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia czy dopuszczenia jej na prawach strony do toczącego się już postępowania nie może być udowadnianie przez tę organizację zasadności zarzutów w prowadzonym postępowaniu, do którego [...]IA pragnie przystąpić". Kodeks postępowania administracyjnego nie przesądza bowiem o obowiązku działania organizacji społecznej na korzyść lub niekorzyść strony. Nic nie stoi na przeszkodzie dla działania organizacji społecznej na korzyść strony, ale realna jest też rozbieżność interesów organizacji społecznej i strony, w szczególności gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest efektem jej własnej inicjatywy, jak to ma miejsce w niniejszym przypadku.

Reasumując, strona skarżąca stwierdziła, że w zaskarżonym postanowieniu GIF w ogóle nie odnosi się do kwestii, czy cele statutowe [...] Izby Aptekarskiej uzasadniają jej udział w postępowaniu. W zakresie interesu społecznego trudno ustalić, jaki interes społeczny GIF rozważał, w jednym z fragmentów przyznaje jednak, że wnioskodawca powołał się na interes pacjenta, który jest zagrożony przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków przez farmaceutów. Jednakże, już w kolejnym zdaniu GIF zarzuca, że analiza zebranej argumentacji wskazuje, że [...]IA chce chronić interesy członków prowadzących apteki. W stwierdzeniu tym zawarta została nieuprawniona, gołosłowna i niesprawiedliwa sugestia, że struktury [...]IA wykorzystywane są do załatwiania partykularnych interesów jej członków.

Skarżąca akcentuje, że GIF twierdzi, iż udział Izby w postępowania może narażać interes strony poprzez dostęp do akt sprawy osób, które pozostają w stosunku konkurencji ze stroną postępowania. Pomijając faktyczne aspekty sprawy, tj. niewielką liczbę członków rady oraz fakt, że izba reprezentowana jest na podstawie pełnomocnictwa przez jej prezesa, wskazać należy, że obowiązujące prawo postępowania administracyjnego przewiduje instytucje nakazujące wyłączenie z postępowania osób, wobec których sformułowany może być zarzut braku bezstronności. Ponadto, przedsiębiorcy prowadzący apteki muszą liczyć się z obecnością i uprawnieniami organów samorządu aptekarskiego, którego członkowie stanowią gwarancję należytej jakości usług farmaceutycznych. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, do zadań organów samorządu aptekarskiego należy wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Samorząd zawodowy występuje w roli organu współdziałającego z organem orzekającym w sprawach udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, wydając opinię w formie postanowienia, na które służy zażalenie i skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rolę samorządu zawodowego wyznacza w tym postępowaniu nie organ administracji publicznej, ale przepis prawa.

W ocenie strony skarżącej, wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. powinna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., czyli to na organie administracyjnym spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. Z całą jednak pewnością nie jest dopuszczalne negatywne domniemanie czyli rozstrzyganie wszelkich wątpliwości na rzecz niedopuszczenia organizacji. W szczególności niezasadne jest generalne wykluczanie z postępowania administracyjnego tych organizacji, których członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do strony postępowania.

8. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko.

9. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2013 r., Skarżąca dodatkowo zarzuciła, że GIF dokonał błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., wprowadzając dodatkowe, pozaustawowe warunki wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej oraz, że pomimo istnienia oczywistego interesu społecznego we wszczęciu postępowania którego wszczęcia żąda [...]IA w [...], postępowanie nie zostało do dnia wniesienia niniejszego pisma.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

2. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

3. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

4. W niniejszej sprawie na skutek skargi wniesionej do tutejszego Sądu przez [...] Izbę Aptekarską kontroli sądowo-administracyjnej poddano postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydane po rozpoznaniu wniosku skarżącej złożonej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

W myśl ww. przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Stosownie do § 2 art. 31 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału organizacji społecznej służy zażalenie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy doktryny dostrzegające trzy rodzaje inicjatywy procesowej organizacji społecznej chcącej wystąpić w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika na prawach strony. Zatem według Sądu, organizacja społeczna ma prawo żądania po pierwsze: wyłącznie wszczęcia postępowania; po drugie: wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do udziału w nim; po trzecie: dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu (B. Jaworska-Dębska, Znaczenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, AUL, Folia Iuridica 1983 z. 14.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, s. 264; G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 156).

Organizacja społeczna występująca wyłącznie z inicjatywą wszczęcia postępowania rezygnuje niejako z udziału w postępowaniu w przeciwieństwie do dwóch pozostałych możliwości, których celem jest przede wszystkim udział w czynnościach postępowania.

5. Z chwilą wpłynięcia wniosku opartego na omawianym przepisie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do sprawdzenia, czy żądanie organizacji zostało wyraźnie wyartykułowane albowiem ocena żądania z punktu widzenia art. 31 § 1 k.p.a. jest możliwa tylko wówczas, gdy zakres tego żądania zostanie w sposób jednoznacznie określony, tak pod względem jego podmiotowego jak i przedmiotowego zakresu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1987 r., IV SA 274/87, LEX nr 9943).

W sytuacji jakichkolwiek wątpliwości organ powinien wezwać stronę do złożenia wyjaśnień, ewentualnie sprecyzowania żądania, ponieważ jego obowiązkiem jest podejmowanie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Brak reakcji ze strony organizacji będzie podstawą do pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Konieczność precyzyjnego określenia zakresu żądania sformułowanego w oparciu o art. 31 k.p.a. ma fundamentalne znaczenie, gdyż o ile w przypadku wszczęcia postępowania – działania organizacji społecznej służyć mają ochronie interesu społecznego, to w przypadku żądania wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do niego, zasadniczym celem będzie reprezentacja tego interesu na tle konkretnej sprawy (A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 240).

6. W niniejszej sprawie [...] Izba Aptekarska złożyła do organu wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Kwestia dopuszczenia do udziału Skarżącej w ww. postępowaniu, po jego ew. wszczęciu przez[...]Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, była zaś rozpatrywana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zakończyło się ono w dwóch instancjach wydaniem postanowień odmawiających dopuszczenia Skarżącej do udziału w ww. postępowaniu i zaskarżeniem postanowienia wydanego przez GIF w II instancji. Ostatecznie jednak Skarżąca wycofała skargę na postanowienie GIF i postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie zostało umorzone postanowieniem WSA Warszawa z dnia 10 września 2013 r., (sygnatura akt VI SA/WA 662/13).

Wobec powyższego rozważania na temat zasadność skargi w sprawie rozpatrywanej należało ograniczyć tylko i wyłącznie do rozstrzygnięcia na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie. Przy czym zgodnie z poglądami doktryny w takim przypadku zakres kontroli sądu powinien zostać ograniczony wyłącznie do kwestii potwierdzenia bądź nie prawidłowości decyzji organu w zakresie uznania czy działania organizacji społecznej służyć mają ochronie interesu społecznego. Nie ma natomiast potrzeby rozważania, czy wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do niego, spełnia zasadniczy cel takiego działania jakim jest reprezentacja interesu społecznego na tle konkretnej sprawy.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy możliwe jest wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki (art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne) na wniosek organizacji społecznej – [...] Izby Lekarskiej.

7. Analiza przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że żądanie wszczęcia i udział organizacji społecznej w tym postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech przesłankach:

1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej,

2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi,

3) udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym.

Wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie, a więc gdy organ uzna brak którejkolwiek z nich, bezprzedmiotowe staje się badanie pozostałych.

Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09 oraz w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II OSK 663/11 "Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny". W świetle art. 31 § 1 k.p.a. to, że postępowanie dotyczy innej osoby zazwyczaj nie jest problematyczne, natomiast uzasadnienie żądania organizacji społecznej o wszczęciu postępowania administracyjnego lub o przystąpieniu do toczącego się postępowania powinno być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i interesem społecznym.

Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 k.p.a. W związku z tym organizacja społeczna występująca z żądaniem dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym lub z żądaniem wszczęcia tego postępowania, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania lub udziału w postępowaniu już toczącym się, jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. II OSK 139/09, czy też koniecznym elementem stanu faktycznego uzasadniającego określone rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. nie będzie udowodnienie przez organizację prawdziwości zarzutów prawnych. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można bowiem łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania, którego wszczęcie postuluje.

Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08 stwierdzono:

Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. LEX nr 549644. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że:

1) Sprzeczną z art. 31 § 1 k.p.a. jest taka odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym, która motywowana jest konfliktem interesu strony ubiegającej się o decyzję – z jednej strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną – z drugiej strony. Przeciwnie, taka przeciwstawność interesów może być niejednokrotnie pożądana z punktu widzenia adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, czyli w takich sprawach za dopuszczeniem organizacji społecznej przemawia "interes społeczny" w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

2) Nie można "interesu społecznego" utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o znacznym zasięgu terytorialnym. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać "interesowi partykularnemu" generalnie pejoratywnego znaczenia. LEX nr 563531 (v. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08).

8. W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) nie kwestionuje, że Izba Aptekarska jest organizacją społeczną, lecz stwierdził, że skarżąca nie wykazała interesu społecznego uzasadniającego jej żądanie (vide: zaskarżone postanowienie). W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, nie została spełniona jedna z trzech obligatoryjnych przesłanek art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia.

Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia należy wskazać, że stanowisko organów obu instancji oraz przytoczona argumentacja prawna, że [...] Izba Aptekarska jest organizacją społeczną, nie nasuwa zastrzeżeń Sądu co do jego prawidłowości. Izba ta jest bowiem organizacją samorządową o charakterze zawodowym (art. 5 § 2 k.p.a.). Może więc, zgodnie z dyspozycją art. 31 k.p.a., wnosić o wszczęcie postępowania (i dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu) w sprawie dotyczącej innej osoby.

Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowy wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby niż wnioskujący podmiot, a mianowicie wobec przedsiębiorcy Apteka "[...]

9. Z postanowienia organu I instancji zapadłego w niniejszej sprawie wynika, że organ ten odmawiając wszczęcia postępowania uznał brak spełnienia dwóch przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.: zarówno powiązania statutowych zadań [...] Izby Aptekarskiej z konkretną sprawą o naruszenie art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne, jak i brak wykazania interesu społecznego uzasadniającego żądanie wnioskującej.

Z kolei organ odwoławczy (GIF) uznał, o czym była mowa wyżej, że podmiot wnioskujący nie wykazał interesu społecznego uzasadniającego żądanie. GIF nie wypowiedział się natomiast w zaskarżonym postanowieniu co do tego, czy udział tej organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Wyłącznie w odpowiedzi na skargę stwierdził, że nie kwestionuje, iż Izba Aptekarska jest organizacją społeczną, której cele statutowe umożliwiają jej udział w postępowaniu administracyjnym w zakresie przepisów ustawy Prawo Farmaceutyczne.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając konieczność kumulatywnego spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., należy ocenić jedynie prawidłowość zbieżnego stanowiska organów obu instancji, co do tego, że wnioskująca organizacja nie wykazała interesu społecznego uzasadniającego żądanie. Dwie pozostałe przesłanki z art. 31 § 1 pkt k.p.a., są bowiem przez Skarżącą spełnione tj. sprawa dotyczy osoby trzeciej, a udział Skarżącej jest uzasadniony jej celami statutowymi, co ostatecznie przyznał również GIF w odpowiedzi na skargę.

W ocenie Sąda druga przesłanka - udział Skarżącej jest uzasadniony jej celami statutowymi, jest oczywista i wynika wprost z samych przepisów ustawowych. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu, a art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek.

10. Rozważając przesłankę "interesu społecznego" wypada wskazać, że pojęcie to jest pojęciem niedookreślonym. Z uwagi na powyższe podkreślenia wymaga, że przy interpretacji przepisów prawa zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne (pomimo pewnego luzu decyzyjnego), gdyż znaczenie tych zwrotów zostaje ustalone w wyniku wykładni prawa. Tak więc organ prowadzący postępowanie powinien nadać temu pojęciu znaczenie w kontekście konkretnej sprawy administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich wyrokach podkreślał, że kontrolując zgodność z prawem decyzji, które zawierają wyrażenia niedookreślone sąd administracyjny ma obowiązek zbadać i określić, czy organ administracji prawidłowo zinterpretował pojęcia niedookreślone na tle stanu faktycznego w konkretnej sprawie, odnosząc się również do miejsca, sytuacji i czasu (v. np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., II SA 2075/82).

Podobne stanowisko prezentowane jest w doktrynie prawa administracyjnego (por. L. Morawski, “Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, s. 383; M. Mincer, “Uznanie administracyjne", Toruń 1983, str. 55 i nast.).

Dlatego zawsze tam, gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie niedookreślone organ, stosując taki przepis, powinien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre.

W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego (szerzej: E. Łętowska, “Interpretacja a subsumpcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych, Państwo i Prawo

7-8/2011).

11. W rozpatrywanej sprawie [...] Izba Aptekarska prezentowała stanowisko, że interes społeczny to inaczej ochrona interesu zbiorowego, jakim jest "przestrzeganie prawa", a wszczęcie postępowania, "którego celem jest zbadanie przestrzegania przepisów wprowadzających normy chroniące pacjentów (...) prowadzi do realizacji jej celów statutowych".

W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest słuszne. Skarżąca zasadnie podkreślała, że w ustawie o izbach aptekarskich w art. 2a został określony przez ustawodawcę cel wykonywania zawodu farmaceuty, zgodnie z którym wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych. Samorząd, który jest powołany do sprawowania pieczy, której celem jest przestrzeganie właściwej jakości usług świadczonych przez farmaceutów, poprzez swoje działania ochrania jedną z najwyższych konstytucyjnych wartości: zdrowie publiczne. W związku z powyższym działalność samorządu aptekarskiego nie służy partykularnym interesom organizacji lub jej członków, a służy interesom całego społeczeństwa, które korzysta z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach i punktach aptecznych.

Wykonując nadzór nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, organy samorządowe czynią to w interesie społecznym. Żądanie wszczęcia postępowania w ww. zakresie jest więc zasadne. Interes społeczny wyraża się przede wszystkim w dbaniu o prawidłowe wykonywanie zawodu przez farmaceutów, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i zasadami etyki zawodowej, co ma prowadzić do osiągnięcia ważniego celu, jakim jest ochrona zdrowia publicznego.

W sytuacji, gdy istnieją prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych uznające udział aptek w programie o charakterze lojalnościowym [...]za naruszenia przepisów art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, spełnienie przesłanki interesu społeczneg przez Skarżącą w rozstrzyganej sprawie jawi się jako oczywiste.

W szeregu wydanych wyroków, z których wiele jest już prawomocnych, sądy nie miały wątpliwości, że udział w ww. programie i działania mające na celu m.in. zwiększenie liczby pacjentów korzystających z usług apteki i tym samym intensyfikację sprzedaży produktów będących w jej ofercie, co powoduje wzrost zysku jej właściciela, co w rezultacie jest działaniem łamiącym zakaz reklamy aptek wyrażony w art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1660/13, czy też z 17 czerwca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 930/13). Sądy uznawały w ww. orzeczeniach, że: "W świetle powyższego nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, iż jej udział w [...]nie narusza przepisu art. 94a. Promocję, stanowiącą zachętę do nabywania produktów, charakteryzuje bowiem komercyjny charakter, cel, jakim jest wola zwiększenia obrotów danej apteki. Do uznania reklamowego charakteru danych działań bez znaczenia jest to, czy reklama adresowana jest do klientów już pozyskanych czy też potencjalnych. Nie można przyjąć, że reklama adresowana jest tylko do "nowych" klientów, gdyż jej celem jest również zachęcenie do dalszego korzystania z usług apteki osób, które już się w niej zaopatrywały".

Każde więc działanie, np. poprzez wszczęcie przez uprawniony organ postępowania w sprawie, które ma na celu sprawdzenie na podstawie uzasadnionych przesłanek, czy działania danej apteki nie łamią ww. przepisów prawa jest w ocenie sądu niewątpliwie działaniem w interesie społecznym. Z dokumentów przedstawionych przez Skarżącą wynika, że w istocie powyższe zdanie podziela również sam GIF.

Główny Inspektor Farmaceutyczny wypowiedział się w tej sprawie w piśmie skierowanym do wojewodów, m. in. Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2013 r. W piśmie tym, organ zajmuje stanowisko w sprawie programu [...]prowadzonego przez niektóre apteki, w którym uznał, że jest to program lojalnościowy, który należy traktować jako zabronioną reklamę apteki i jej działalności, o której mowa w art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne." Dalej, GIF stwierdza, że "Zachęcanie pacjentów do uczestnictwa w programach lojalnościowych, a do takich należy program [...]oraz do nabywania leków objętych ofertą w tym programie (często niepotrzebnych) może skutkować zwiększeniem zakupu leków przez pacjentów, które niejednokrotnie są zbędne i nabywane jedynie ze względu na atrakcyjną cenę. W wielu przypadkach starsi pacjenci nie decydują się na konsultację z lekarzem, mając przeświadczenie, że zakup leku jest wystarczający do poprawy ich stanu zdrowia. Zwiększona, niekontrolowana przez lekarza, konsumpcja produktów leczniczych może doprowadzić do zatruć bądź powodować działania niepożądane, spowodowane kojarzeniem różnych leków, często o wykluczającym się działaniu. Opisane powyżej zjawisko samoleczenia pacjentów jest niejednokrotnie powodem hospitalizacji, która generuje dodatkowe koszty obciążające budżet państwa. Należy także pamiętać, iż przyjmowanie leków nie pozostaje obojętne dla organizmu. Ustawodawca wprowadzając całkowity zakaz reklamy aptek kierował się w głównej mierze właśnie tymi względami, tj. ochroną zdrowia i życia pacjentów oraz troską o środowisko (utylizacja przeterminowanych produktów leczniczych).

Główny Inspektor Farmaceutyczny konkluduje wreszcie, że w związku z powyższym, należy stwierdzić, że każde działanie na rzecz respektowania wprowadzonego w ustawie Prawo farmaceutyczne zakazu reklamy aptek jest działaniem w interesie społecznym.

W powyższym kontekście niezrozumiałe jest w ocenie Sądu stanowisko GIF zaprezentowane w rozstrzyganej sprawie, który nie dostrzegł interesu społecznego we wszczęciu postępowania w sprawie. Pomimo iż Skarżąca wskazuje na naruszenia prawa przez jedną z aptek w zakresie zakazu reklamy i udział właśnie w programie [...]wnioskując o wszczęcie w tym zakresie postępowania i podjęcie odpowiednich działań w celu wyjaśnienia sprawy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...].

12. Skarżąca zasadnie podnosi ponadto, że ustalenie w odpowiednich postępowaniach administracyjnych lub w następujących po nich postępowaniach sądowoadministracyjnych treści i zakresu zakazu reklamy aptek i ich działalności, pozwala na ewentualne uruchamianie przez właściwe organy samorządu aptekarskiego postępowań w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej farmaceutów. Bezsprzecznie kodyfikowanie, krzewienie i strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, a więc wykonywanie jednego z podstawowych zadań samorządu aptekarskiego, zabezpiecza interes społeczny w postaci ochrony zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych. Powyższe dodatkowo uzasadnia istnienie interesu społecznego w sprawie.

W ocenie Sądu powyższe argumenty i motywy działania Skarżącej mające na celu wszczęcie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego postępowania administracyjnego w sprawie zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie [...]położonej w [...]przy ul. [...]oraz reklamy jej działalności, wypełniają w tej sprawie wszystkie przesłanki żądania wszczęcia postępowania przez organizację społeczną zawarte w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Trafne więc okazały się argumenty skargi o niezasadnym niezastosowaniu w sprawie art. 31 k.p.a. Organy I i II instancji bezpodstawnie uznały natomiast, że w sprawie nie są spełnione przesłanki do wszczęcia postępowania, a żądanie Skarżącej w tym zakresie jest nieuzasadnione.

13. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zaś rzeczą organu administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. Podstawę orzeczenia zawartego w pkt 2. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.