Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1489/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156§ 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.2
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z/s w P. Oddział w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 283/07 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z/s w P. na rzecz S. W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 283/07 po rozpoznaniu skargi S. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego S. W. kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. Wojewoda Gdański, na podstawie art. 2 ust. 1–3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97), stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo A w K. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 37 704 m2 położoną w G. przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 1995 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego m.in. przez S. W. od powyższej decyzji, a skarga na to postanowienie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 1996 r. sygn. akt I SA 474/05.

Wnioskiem z dnia 21 września 2000 r. M. W. i S. W. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1974 r., a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., wobec braku przymiotu strony i rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości z wynikiem negatywnym, jeszcze przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie.

Następnie nowym wnioskiem z dnia [...] września 2005 r. S. W. i M. W. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r., motywując go nowymi podjętymi przez nich staraniami o zwrot części objętej decyzją uwłaszczeniową nieruchomości. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] grudnia 1994 r.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesiony przez S. W., Minister Budownictwa ustalił, że uwłaszczenie Przedsiębiorstwa A w K., które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1–2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanym przepisie, z zastrzeżeniem, że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich.

Organ ten wskazał, że decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w Gdańsku z dnia [...] czerwca 1974 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Gdańsku przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 44 300 m2, stanowiącą własność A. W.

Postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdańsku z dnia 29 września 1986 r. sygn. akt II Ns 1238/86 stwierdzono nabycie spadku po A. W. na rzecz: S. W., M. W., Z. K., T. K. i M. C.

Ustalono także, że działka nr [...]o powierzchni 37 704 m2, ujęta w decyzji uwłaszczeniowej, powstała z ww. działki nr [...], zaś w dniu [...] grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie jednostki uwłaszczonej (protokół z dnia [...] sierpnia 1974 r., przy uwzględnieniu przekształceń organizacyjnych poprzedników prawnych jednostki uwłaszczonej), a zatem spełnione były przesłanki uwłaszczenia.

Z akt wynikało także, że uprawnieni występowali o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jednakże wniosek o zwrot został rozpatrzony jeszcze przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej a skarga, złożona na decyzje organów I i II instancji o odmowie zwrotu całej nieruchomości, została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1992 r. sygn. akt SA/Gd 793/91. Zainteresowani wnieśli również o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] lipca 1974 r. Decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa odmówił jednak stwierdzenia nieważności obu ww. decyzji, a skarga złożona na tą decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 1996 r. sygn. akt IV SA 1501/94.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ podkreślił, że objęta wnioskiem nadzorczym decyzja uwłaszczeniowa została wydana po zakończeniu postępowania zarówno o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jak i po wydaniu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

W dniu [...] kwietnia 2000 r. S. W. ponownie wystąpił o zwrot, tym razem części wywłaszczonej nieruchomości, ograniczając swoje żądanie do zwrotu działek nr [...]-[...] (powstałych z podziału działki nr [...]), a następnie wnioskami z dnia [...] października 2001 r. i z dnia [...] stycznia 2005 r., wspólnie z bratem M.W., wystąpił o zwrot wyłącznie działek nr [...],[...] i[...].

Z uwagi na powyższe zostało wszczęte niniejsze postępowanie nadzorcze, które zakończyło się odmową stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1994 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że ww. wnioski zostały złożone dużo później, niż była wydana decyzja uwłaszczeniowa a w dniu jej wydania nie toczyło się żadne postępowanie o zwrot. Zaakcentowano też, że uwłaszczenie, które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1–2 cytowanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanym przepisie, z zastrzeżeniem, że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich.

Mając zatem na uwadze treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99 (OSNP 2000, nr 8, poz. 294), w której wskazano, iż złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, nie wywołuje – w stosunku do tej decyzji, skutków z art. 156 § 1 K.p.a., organ uznał, że brak było podstaw do uznania, iż decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1994 r. była obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podkreślono także, że z akt nie wynikało, aby zaistniały inne przesłanki naruszenia prawa określone w art. 156 § 1 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do kwestii pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...] września 2006 r. S. W. przez jego rodzeństwo organ wyjaśnił, iż dotyczyło ono wyłącznie występowania S. W. w imieniu rodzeństwa przed sądami i to w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem nie odnosiło się do niniejszej sprawy.

Powyższe rozstrzygnięcie stało się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł S. W.. Skarżący, domagając się uchylenia obu wydanych w tej sprawie decyzji Ministra Budownictwa, zarzucił organowi naruszenie art. 7, 156 § 2 i art. 32 K.p.a.

W skardze podniesiono, że Wojewoda Gdański wydając decyzję z dniu [...] grudnia 1994 r. w istocie rzeczy nie zbadał, czy przedmiotowa nieruchomość była w zarządzie poprzednika prawnego Przedsiębiorstwa A. Podkreślono, że z treści pisma Prezesa Sądu Rejonowego w Gdańsku z dnia 31 października 2001 r. wynikało, iż w księdze wieczystej Przedsiębiorstwo A nigdy nie figurowało jako zarządca, czy użytkownik. Treść notatki z dnia [...] kwietnia 1993 r. dowodziła, iż Przedsiębiorstwo C zrzekło się tych praw na rzecz Przedsiębiorstwa A, a ponadto protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] kwietnia 1974 r., którym przekazano teren poprzednikowi prawnemu Przedsiębiorstwa A nie był protokołem, którym przekazano zarząd nieruchomością, a dotyczył on tylko realizowanych przez Przedsiębiorstwo D" w P. robót budowlanych na rzecz C. Poza tym – wywodzono – w decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. Wojewoda Gdański nie rozważył w dacie sporządzania ww. protokołu czy przedmiotowy grunt był własnością Skarbu Państwa, bowiem nie ustalił daty doręczenia decyzji o wywłaszczeniu stronie. Nadto skarżący stał na stanowisku, iż sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, formalnie może doprowadzić do zwrotu nieruchomości a zatem pełnomocnictwo, w którym użyto określenia "zwrot wywłaszczonej nieruchomości" winien być rozumiany szeroko i skutkować uznaniem takiego pełnomocnictwa za skuteczne w postępowaniu nadzorczym.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym uczestnik postępowania E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniósł o odrzucenie skargi, jako wniesionej po terminie, ewentualnie o jej oddalenie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr BO2e-784-R-659/05, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego S. W. kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie, że z uwagi na to, iż pierwotnie wysłana do skarżącego korespondencja nie była w pełni prawidłowo awizowana, słusznie organ uczynił, doręczając ją stronie ponownie. Z tego względu skarga wniesiona przez S. W. dochowywała ustawowego terminu, przewidzianego do jej wniesienia.

Przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd pierwszej instancji podniósł, że prowadzenie przez organ postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji uwłaszczeniowej, obligowało go do wszechstronnego wyjaśnienia, czy objęta wnioskiem nadzorczym decyzja nie narusza w sposób rażący prawa nie tylko z przyczyn wskazywanych w toku postępowania administracyjnego przez wnioskodawców, ale również z innych powodów.

Tymczasem – jak wynika z uzasadnienia obu decyzji wydanych w tej sprawie – Minister Budownictwa ograniczył się jedynie do wyjaśnienia kwestii podniesionych we wniosku i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zauważając jedynie ogólnikowo, że z akt sprawy nie wynikało, aby "zaistniały inne przesłanki naruszenia prawa określone w art. 156 § 1 K.p.a."

Powyższe stwierdzenie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w okolicznościach tej sprawy, nie było prawidłowe. Materiał dokumentacyjny, zgromadzony w aktach administracyjnych, istotnie może nasuwać wątpliwości, co do prawidłowości decyzji uwłaszczeniowej i bez dogłębnej analizy tego materiału, tego rodzaju sformułowanie trzeba uznać za co najmniej przedwczesne.

Aktualnie uprawnionym z tytułu użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu jest uczestnicząca w postępowaniu E. Spółka z o.o. z siedzibą w P., która – zgodnie treścią aktu notarialnego Rep. [...], przedłożonego sądowi, nabyła sporny grunt na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2004 r. od spółki F. S.A. z siedzibą w P.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w motywach decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. wywiedziono prawo zarządu do spornej nieruchomości na rzecz Przedsiębiorstwa A w K. z faktu, że grunt ten, na skutek wywłaszczenia w 1974 r. stał się własnością Skarbu Państwa, oddanym w zarząd Przedsiębiorstwu C., która następnie protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] sierpnia 1974 r. przekazała go Przedsiębiorstwu D w P., a to z kolei przedsiębiorstwo weszło w skład Przedsiębiorstwa A w K. (zarządzenie Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 1982 r.).

Wprawdzie – zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 pkt 9 i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97) – protokół przekazania nieruchomości sporządzony pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed 1 sierpnia 1985 r. – może być dowodem istnienia zarządu do nieruchomości, ale uszło uwagi organów, że w powyższym protokole nie został sformułowany np. zapis o przekazaniu zarządu do nieruchomości a protokół dotyczył jedynie przekazania konkretnych działek pod zaplecze Przedsiębiorstwa D. w P. przy budowie Przedsiębiorstwa C. Nadto, co jest charakterystyczne, w protokole tym Przedsiębiorstwo C. określana jest jako inwestor.

Sąd wskazał również, że w aktach administracyjnych na k. 194 znajduje się kserokopia decyzji Zarządu Miejskiego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 1982 r. nr [...] (zatem z daty późniejszej niż ww. protokół o przekazaniu), wydana na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 3, poz. 119) – zgodnie z którą to Gdańskim Zakładom Rafinerii w Gdańsku naliczono opłaty z tytułu użytkowania terenu w G.o powierzchni ca 277,50 m2. Wcześniejsze zaś decyzje dotyczące opłat pochodziły z dat [...] grudnia 1977 r. i [...] czerwca 1973 r. (na podstawie jednak dotychczas zebranej dokumentacji nie można przy tym jednak jednoznacznie ustalić, czy decyzje te również obejmowały sporny grunt).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił wątpliwości skarżącego, dotyczące tego, czy wspomniany wyżej protokół o przekazaniu konkretnego obszaru danej jednostce przez inwestora odpowiadał wymogom protokołu o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, czy też odnosił się on do przekazania terenu w ramach przedsięwzięć budowlanych.

Wskazać też trzeba, że z treści zawartej na k. 2 tegoż protokołu wynika, iż Przedsiębiorstwo C. zakładała dalszy wykup innych nieruchomości i przekazywanie ich Przedsiębiorstwu D w P. Zapis ten zatem może wskazywać, że protokół ten był w istocie rzeczy jedynie aktem regulującym zasady wzajemnej współpracy.

Ponadto, istotnie – na co zwraca uwagę skarga – w kontekście treści notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 1993 r. można mieć wrażenie, że pomiędzy Przedsiębiorstwem C., a Przedsiębiorstwem A. w K. doszło do swego rodzaju, pewnych uzgodnień, który podmiot będzie ubiegał się o użytkowanie wieczyste do przedmiotowego gruntu (abstrahując od stanu faktycznego i prawnego). Zatem należałoby rzetelnie ustalić, któremu podmiotowi na dzień [...] grudnia 1990 r. w istocie rzeczy przysługiwało prawo zarządu.

Wątpliwości, co do prawidłowości przedmiotowej decyzji uwłaszczeniowej potęgują ponadto ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 1992 r. sygn. akt SA/Gd 793/91, dotyczącym sprawy o zwrot nieruchomości, w którym na str. 7 uzasadnienia, Sąd ten stwierdził, że Przedsiębiorstwo A. władało przedmiotową nieruchomością w oparciu o umowę dzierżawy zawartą z Przedsiębiorstwem C., (cyt.) "(...) której z kolei do dnia [...] grudnia 1990 r. przysługiwało w stosunku do nieruchomości prawo zarządu, zaś po tym dniu zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami... prawo użytkowania wieczystego".

Ponieważ uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 ww. ustawy następuje z mocy samego prawa, kwestia, które przedsiębiorstwo winno zostać uwłaszczone, nie jest kwestią mogąca być przedmiotem wzajemnych ustaleń, czy negocjacji. Z tego powodu uwłaszczenie decyzją deklaratoryjną innego podmiotu niż ten, który spełniał przesłanki do uwłaszczenia jest zdaniem sądu pierwszej instancji z oczywistych wręcz przyczyn rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Dodatkowe wątpliwości, co do zasadności zaskarżonej decyzji, nasuwa Sądowi pierwszej instancji treść dokumentów, które skarżący złożył w postępowaniu przed Sądem. Są to odpisy: pisma Zakładów G. z dnia [...] listopada 1984 r. z załącznikami, którego oryginał znajduje się w Urzędzie Miasta Gdańska, umowy najmu z dnia [...] października 1983 r. zawartej pomiędzy Przedsiębiorstwem A w K. a P. S., prowadzącym działalność gospodarczą w Polsce pod firmą Przedsiębiorstwo H. w G. dotyczącą przedmiotowego gruntu oraz aneks do umowy najmu zawartej w dniu [...] września 1989 r. pomiędzy ww. stronami a także kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie z dnia 20 stycznia 1994 r. sygn. akt Ns Rej.PP-19/94/S (na dzień rozprawy strona nie dysponowała jeszcze odpisem orzeczenia, na którego wydanie oczekiwała).

Z treści wspomnianego pisma Zakładów G. z dnia [...] listopada 1984 r. wynika bowiem, że Zakłady te "zrzekły się" w 1984 r. działki nr [...] na rzecz Przedsiębiorstwa H. z siedzibą w G. Należałoby zatem wyjaśnić, czy istotnie doszło do zrzeczenia się przez Zakłady G. prawa zarządu, czy też użyte w tym piśmie określenie (zrzekły się) było użyte w sensie potocznym, oznaczającym w tym przypadku tylko faktyczne oddanie terenu w najem (dzierżawę).

Treść natomiast złożonego w formie kserokopii postanowienia Sądu Rejestrowego z dnia 20 stycznia 1994 r. wskazuje, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie istniała już osoba prawna, do której kwestionowana decyzja została skierowana. W dniu bowiem 20 stycznia 1994 r. Sąd Rejonowy dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie postanowił wykreślić Przedsiębiorstwo A w K. z rejestru przedsiębiorstw państwowych.

W postępowaniu sądowym Sąd próbował wyjaśnić kwestię, który podmiot, będąc podmiotem odrębnym i samodzielnym, posiadał w rzeczywistości prawo zarządu do przedmiotowego gruntu w dniu [...] grudnia 1990 r. i w tym m.in. celu odroczył rozprawę w dniu 21 listopada 2007 r. zobowiązując uczestnika postępowania do przedstawienia stosownej dokumentacji, której uczestnik (z uwagi na jej brak) nie mógł przedłożyć, ale powyższa kwestia przekracza granice określone dla postępowania dowodowego, które może przeprowadzić sąd administracyjny.

W tych warunkach zachodzi konieczność przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego przez organ, który – przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – wyjaśni rzetelnie wszelkie wątpliwości zachodzące w tej sprawie. Należałoby zatem dokonać analizy charakteru wspomnianego wyżej protokołu z dnia [...] sierpnia 1974 r. i jednoznacznie przesądzić, czy spełnia on wymagania przewidziane § 4 ust. 1 pkt 9 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. W tym celu pomocne być może zbadanie, który podmiot w grudniu 1990 r. ponosił opłaty z tytułu zarządu. Ponadto winien również zostać określony status Przedsiębiorstwa D w P. w tym sensie, czy był to podmiot funkcjonujący w ramach Rafinerii, czy też jego byt prawny był w pełni samodzielny. Treść protokołu określa bowiem to przedsiębiorstwo jako działające przy Rafinerii. W związku z powyższym, jeśli okaże się, że podmiot ten nie był całkowicie niezależnym, to całe jego mienie było częścią składową Przedsiębiorstwa C.

Należałoby również, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnieść się do dokumentacji złożonej przez skarżącego w postępowaniu sądowym i wyjaśnić wspomnianą wyżej kwestię "zrzeczenia" się zarządu przez Zakłady G. a przede wszystkim ustalić, czy istotnie w dniu [...] stycznia 1994 r. doszło do prawomocnego wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych Przedsiębiorstwa A w K., co oznaczałoby, że objęta wnioskiem nadzorczym decyzja z dnia [...] grudnia 1994 r. została skierowana do osoby nieistniejącej.

Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzucanie organowi wydającemu decyzję o uwłaszczeniu, niezbadania w jakiej dacie została stronie doręczona decyzja o wywłaszczeniu. Skoro bowiem przed wydaniem tej decyzji toczyło się już i zostało zakończone postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to siłą rzeczy decyzja o wywłaszczeniu musiała być prawnie wprowadzona do obrotu. Poza tym odmówiono również stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Nie wykazanie w księdze wieczystej prawa zarządu także nie świadczy, iż takie prawo nie istniało.

Niezasadnie też skarżący zarzucał organowi nieuwzględnienie pełnomocnictw pozostałych spadkobierców A. W. dla skarżącego. Pełnomocnictwa te, noszące datę [...] września 2006 r. nie tylko zostały udzielone w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale przede wszystkim umocowywały S. W. do działania w imieniu rodzeństwa w postępowaniach tylko przed sądem a nie przed organem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo D. z siedzibą w P. Oddział w G. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, przez niewłaściwe ich zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej P.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uczestnik zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł rozstrzygnięcia "jedynie na fakcie powzięcia wątpliwości w zakresie oceny prawnej podstaw faktycznych decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Gdańskiego z dnia [...] grudnia 1994 r." Zdaniem uczestnika, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wątpliwości, które powziął Sąd powinny zostać wyjaśnione przez organ administracyjny w postępowaniu, które toczyłoby się po skutecznym uchyleniu obu decyzji organu. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że w toku postępowania administracyjnego organ "nie musiał i nie mógł wyjaśniać wątpliwości co do podstaw decyzji uwłaszczeniowej, gdyż powstały one dopiero w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i w tym postępowaniu ewentualnie winny zostać wyjaśnione".

W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano, że wątpliwości Sądu nie są i nie mogą być podstawą uchylenia decyzji administracyjnej. Sąd powinien wyjaśnić wszelkie powstałe wątpliwości samodzielnie i dopiero po rozstrzygnięciu powstałych kwestii wydać wyrok.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał badania materialnoprawnych podstaw decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa A w K.. Zdaniem kasatora, "Sąd robi to niekonsekwentnie, gdyż pozostawiając niewyjaśnionymi wątpliwości powstałe w toku postępowania sądowego nie kończy procesu subsumcji, poprzestając na ułomnym, czyli niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego (art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości)".

Zdaniem uczestnika postępowania, Minister Budownictwa odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej miał do tego pełne podstawy i nie musiał wyjaśniać jakichkolwiek "dodatkowych wątpliwości" bowiem nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności decyzji, a jednocześnie Minister Budownictwa miał pełne podstawy do przyjęcia, iż nie istnieją jakiekolwiek wątpliwości, iż decyzja uwłaszczeniowa został wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Według wnoszącego skargę kasacyjną decyzja Wojewody Gdańskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. oparta jest o materiał dowodowy, z którego niewątpliwie wynika, że zarząd spornej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1990 r. wykonywany był przez Przedsiębiorstwo A w K.

Wskazano ponadto, że powstałe wątpliwości Sądu dotyczą w istocie oceny prawnej materiału dowodowego, a nie braków tego materiału. Zarówno Wojewoda Gdański wydając w 1994 r. decyzję uwłaszczeniową, jak i Minister Budownictwa badając w 2006 r. sprawę wskutek złożenia przez stronę skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, nie mieli wątpliwości co do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Uczestnik postępowania wnoszący skargę kasacyjną zwrócił również uwagę, że wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dla Ministra Budownictwa zawarte w uzasadnieniu wyroku są w istocie dyrektywami dokonania ocen prawnych zabranego już w sprawie materiału dowodowego.

W konkluzji skargi kasacyjnej uczestnik postępowania wniósł o:

1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 283/07;

2) oddalenie skargi z dnia [...] lutego 2007 r. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej dotyczącej działki nr [...], położonej w Gdańsku przy ul. [...];

ewentualnie o:

3) odrzucenie opisanej w pkt 2 skargi;

4) zasądzenie od strony skarżącej na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Wobec stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z okoliczności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. skutkująca nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie w swej podstawie powołuje się na zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 106 § 3 P.p.s.a., jak też na zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 2 ust. 1–3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zasadzie nie został w żaden sposób uzasadniony. Kasator poprzez ten zarzut stara się obronić tezę, w myśl której "wątpliwości sądu nie są i nie mogą być podstawą uchylenia decyzji administracyjnej".

Zdaniem skargi kasacyjnej Sąd I instancji mógł przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie w jakim powziął wątpliwości. Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Od dawna w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy stan ten organy administracji publicznej ustaliły zgodnie z zasadami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2008 r. I OSK 1869/07, Lex 478284). W wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r. I OSK 287/06, Lex nr 291191, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zakres kognicji sądu administracyjnego ograniczony do kontroli legalności decyzji wyłącza możliwość czynienia przez wojewódzki sąd administracyjny ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. W takim przypadku wynikiem postępowania dowodowego będzie uchylenie zaskarżonej decyzji ze wskazaniem organowi zakresu postępowania dowodowego, które organ winien przeprowadzić. Podobnie w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. V SA 671/00, Lex nr 50129.

Obowiązkiem organu administracji jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zastąpić organu w tym zakresie nie może sąd administracyjny, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Błędnie zatem kasator postrzega postępowanie sądowoadministracyjne jako kolejny etap służący ustalaniu stanu faktycznego sprawy.

Trzeba przypomnieć, że w niniejszej sprawie podstawą uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi S. W. był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. W toku kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał, że zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest niepełny i jako taki nie pozwala na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Z kolei brak koniecznych ustaleń faktycznych uniemożliwiał Sądowi I instancji ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Gdyby przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musiałby dokonać pełnej rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy, co nie jest dopuszczalne na gruncie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Zdaniem kasatora Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygniecie jedynie na fakcie powzięcia wątpliwości w zakresie oceny prawnej podstaw faktycznych decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Gdańskiego z dnia [...] grudnia 1994 r.

Twierdzenie takie nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem w sprawie brak jest podstaw faktycznych decyzji i to właśnie spowodowało wątpliwości Sądu i instancji. Sąd nie mógł mieć wątpliwości prawnych, bo zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na jakąkolwiek ocenę prawną, a zatem i wątpliwości z nią związane. Skarga kasacyjna zdaje się nie zauważać, że podkreślane wielokroć wątpliwości dotyczą tylko stanu faktycznego sprawy, czy inaczej podstaw faktycznych decyzji.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej wątpliwości rodzą się na gruncie dowodów złożonych do akt administracyjnych sprawy, zaś dowody złożone przez skarżącego jedynie potwierdzają braki w zakresie rzetelnego wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnieniu tychże nie służy regulacja art. 106 § 3 P.p.s.a.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. trzeba wyjaśnić, iż wymieniony przepis nie stanowi normy postępowania, lecz jest przepisem prawa materialnego, który podobnie jak art. 2 ust. 1–3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości nie był w ogóle stosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a to z tego powodu, iż stan faktyczny sprawy (braki w zakresie postępowania dowodowego) uniemożliwiał ocenę mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Zatem zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego są co najmniej przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.