Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 974/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51, art. 50
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej J. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał J. B. doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, realizowanego w ramach inwestycji pn. adaptacja budynku gospodarczego na budynek mieszkalny,

w W. (gm. K. ) nr [...], ewid. gruntów: na dz. nr [...] obręb W., na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w P. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych z dnia [...] r., poprzez:

1. rozbiórkę pokrycia dachowego z dachówki, łat, kontrałat i membrany dachowej,

2. demontaż obróbek blacharskich połaci dachowych, rynien spustowych i ich podłączeń do rur spustowych,

3. demontaż warstwy izolacji termicznej połaci dachowych,

4. demontaż okien poddasza /lukarn, połaciowych i w ścianie szczytowej/ oraz wyłazu dachowego,

5. rozbiórkę ścian obudowy lukarn,

6. demontaż elementów konstrukcji więźby dachowej (słupów, płatwi, krokwi, kleszczy, wymian i podwalin),

7. rozbiórkę ściany poprzecznej poddasza wykonanej od strony południowej w jej części usytuowanej powyżej linii połaci dachowych budynku gospodarczego oznaczonego nr [...] w kartotece budynków rejestru gruntów Starosty [...], na dz. nr [...] obrębu W.,

8. rozbiórkę ściany szczytowej poddasza w jej części usytuowanej powyżej linii ww. połaci dachowych,

9. rozbiórkę ścian kolankowych poddasza do poziomu konstrukcji stropu parteru.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. B. zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1, 1 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Odwołujący się wskazał, że organ I instancji nie rozważył możliwości legalizacji przeprowadzonych prac w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 ustawy Prawo budowlane. Nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane dopiero, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Na poparcie powyższego stanowiska, skarżący przytoczył szereg wyroków sądów administracyjnych i tez z piśmiennictwa. Następnie podał, że PINB w P. zaniechał w ogóle zbadania, czy rezultat wykonanych przez skarżącego robót jest zgodny z obowiązującymi normami, czy nie zagraża życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia, poprzestając tylko na stwierdzeniu, że zostały one wykonane w wyniku odstąpienia przez skarżącego od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r.

W ocenie J. B., będące przedmiotem postępowania roboty budowlane, wykonane zostały przez niego zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną oraz przedłożonym do organu projektem budowlanym, który w okolicznościach sprawy można i należałoby potraktować jako projekt zamienny, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżący zarzucił, że organ powiatowy nigdy formalnie nie poinformował go o wszczęciu z urzędu i prowadzeniu w niniejszej sprawie, tzw. postępowania legalizacyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją, ani też nigdy nie wyznaczył skarżącemu terminu do zapoznania się z całością akt sprawy oraz złożenia ewentualnych wniosków i wyjaśnień, czym pozbawił skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

J. B. podkreślił, iż sytuacja prawna w której się obecnie znalazł powstała bez jego winy. Skarżący wraz z żoną poświęcił 10 lat swojego życia na zbieranie funduszy przeznaczonych na remont domu, którego dotyczy postępowanie, natomiast wszelkie kwestie formalno-prawne związane z projektem i uzyskaniem pozwoleń administracyjnoprawnych zostały powierzone pełnomocnikowi –profesjonalnemu projektantowi budowlanemu, który zapewniał o swoim wieloletnim doświadczeniu w tego typu sprawach. Niewiedza oraz brak nadzoru nad poczynaniami pełnomocnika doprowadziły skarżącego do tego punktu, w którym stara się on za wszelką cenę ratować dorobek swojego życia, obawiając się, że może go utracić. Skarżący od samego początku działał w dobrej wierze, bowiem był przekonany, że wszelkie podejmowane przez niego działania są zgodne z prawem, o czym był nieustannie zapewniany przez swojego pełnomocnika.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy na wstępie przedstawił rys historyczny sprawy wskazując,

że PINB w P. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na ówczesnego inwestora B. W. obowiązek wykonania w oznaczonym terminie określonych czynności – związanych

z przedłożeniem szeregu dokumentów, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

Wobec wykonania przez inwestora ww. obowiązku, PINB w P. decyzją

z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z adaptacją istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, realizowanej w W.

(gm. K. pod nr [...], na dz. nr [...], obręb W..

Decyzją z dnia [...] r., PINB w P., na podstawie art. 40 ust. 2 Prawa budowlanego, przeniósł decyzję tego organu z dnia [...] r. na rzecz obecnego inwestora – J. B..

W dniu [...] r. do PINB w P. wpłynął wniosek inwestora

o zmianę decyzji z dnia [...] r. w zakresie zmian w projekcie architektoniczno-budowlanym. Po analizie ww. wniosku, decyzją z dnia [...] r., PINB w P. odmówił, na podstawie art. 155 K.p.a., zmiany ww. decyzji.

Organ powiatowy uzasadnił swoje stanowisko okolicznością, iż cyt.: "objęta przedmiotowym wnioskiem decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych mogłaby podlegać zmianie w przypadku gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Zdaniem tego organu, cyt.: "powyższe roboty budowlane w zakresie skutkującym zmianami wysokości i kubatury budynku wykonano w warunkach samowoli budowlanej, naruszając ww. przepisy prawa budowlanego". To z kolei, w ocenie PINB w P., wykluczało możliwość spełnienia żądania zmiany decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, zgodnie z cyt. na wstępie wnioskiem.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymał w mocy ww. decyzję PINB w P. z dnia [...] r. Organ odwoławczy uznał bowiem, iż przychylenie się do wniosku w sprawie zmiany decyzji PINB w P. z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wiązałoby się z koniecznością poddania analizie nowo przedłożonego projektu architektoniczno-budowlanego. To z kolei skutkowałoby ponownym, merytorycznym rozpoznaniem sprawy zakończonej decyzją ostateczną, co w świetle obowiązującego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, należy uznać za zabieg wykraczający poza ustawowe ramy kompetencyjne, udzielone organom administracji publicznej przepisem art. 155 K.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od powyższego, w celu zweryfikowania stanu i zgodności realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego

z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, w dniu [...] r. organ I instancji przeprowadził kontrolę przedmiotowych robót budowlanych. W związku z nieobecnością inwestora nie było możliwe dokonanie oceny wewnątrz budynku. Oględziny i pomiary przeprowadzone z przyległych do budynku terenów wskazywały na możliwość realizacji robót budowlanych na podstawie ww. projektu budowlanego autorstwa mgr inż. arch. M. W. załączonego do wniosku J. B. z dnia [...] r., nie zaś projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzonego ww. decyzją PINB w P. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych z dnia [...] r.

Niezgodności z ww. pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych

w szczególności dotyczyły: wykonania ścian kolankowych wpływających na wysokość i kubaturę budynku, położonego w granicy nieruchomości, a także układu okien połaciowych na poddaszu. Ponadto stwierdzono, że ścianę szczytową poddasza tego budynku od jego południowej strony, usytuowano zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym uchyloną decyzją o pozwoleniu na budowę, tj. prostopadle do ścian zewnętrznych budynku, a nie jak przewidywał to projekt budowlany zamienny, tj. wzdłuż linii granicy działek nr [...] i [...].

W dniu [...] r. organ powiatowy przeprowadził kolejną kontrolę przedmiotowej budowy z udziałem kierownika budowy. W trakcie tej kontroli potwierdzono realizację ścian kolankowych na poddaszu budynku, których nie obejmował projekt budowlany zamienny. Stwierdzono wymurowanie tych ścian do wysokości 1,39 m powyżej konstrukcji stropu nad parterem. W wyniku ww. robót budowlanych nastąpiła zmiana wysokości budynku z projektowanej 7,86 m do 9,5 m, co rzutowało także na konieczność wykonania ścian szczytowych budynku o wysokości większej, niż przewidywał to zatwierdzony projekt zamienny. Ponadto potwierdzono, że realizacja więźby dachowej konstrukcji lukarn, montażu okien ścian szczytowych, połaciowych i lukarn, nastąpiła w oparciu o rozwiązania przewidziane w projekcie budowlanym dołączonym do wniosku inwestora z dnia [...] r. o zmianę decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Zastąpienie jednej projektowanej lukarny o szerokości 7,265 m dwoma lukarnami o szerokości po 2,44 m, spowodowało zmianę kubatury przedmiotowego obiektu budowlanego. Poza wprowadzeniem tych zmian, stwierdzono także zmiany realizacji konstrukcji przedmiotowego budynku nie stanowiące istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Mając na względzie, iż wprowadzone zmiany dotyczyły wysokości i kubatury budynku, stanowiąc wykroczenie poza zakres dopuszczalnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, organ powiatowy uznał, iż w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z prawem, niezbędne jest przeprowadzenie robót rozbiórkowych wskazanych w sentencji zaskarżonej decyzji PINB z dnia [...] r. PINB w P. przyjął przy tym, że po wykonaniu wskazanych robót rozbiórkowych inwestor będzie mógł kontynuować roboty budowlane na podstawie decyzji tego organu z dnia [...] r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydanej B. W., przeniesionej następnie decyzją z dnia [...] r. na rzecz aktualnego inwestora.

ZWINB w S. rozpatrując odwołanie J. B. wskazał,

iż procedura naprawcza, o której mowa w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, nie przewiduje możliwości powtórnego wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Postępowanie naprawcze stanowi negatywną konsekwencję prowadzenia inwestycji niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, zaś decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wydawana jest tylko raz i dotyczy konkretnego projektu zamiennego. Inwestor może natomiast wielokrotnie występować w toku procesu inwestycyjnego do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zmianę, na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, z tym że wniosek taki należy złożyć jeszcze przed dokonaniem istotnych odstępstw od warunków dotychczasowego pozwolenia na budowę. Instytucja zamiany pozwolenia na budowę nie dotyczy bowiem inwestycji, w stosunku do której wydano decyzję wskazaną w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zakreślona przepisami Prawa budowlanego procedura administracyjna nie przewiduje możliwości analogicznej zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, o której mowa w przepisie art. 51 ust 4 tej ustawy.

Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, iż zawarte w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stwierdzenie, cyt.: "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian", dotyczy wymogów, jakie na podstawie art. 34 tejże ustawy oraz przepisów szczególnych powinien spełniać projekt budowlany zamienny, nie zaś procedury organów administracji architektoniczno-budowlanej

w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dokonanie w toku procesu inwestycyjnego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, stanowi kolejną samowolę budowlaną, uniemożliwiającą dalsze prowadzenie robót budowlanych w zgodności

z prawem. W przedmiotowej sprawie zatem, doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu określonego w projekcie budowlanym zamiennym, zatwierdzonym decyzją ostateczną PINB w P. z dnia [...] r. możliwe jest jedynie, poprzez przywrócenie inwestycji do stanu poprzedniego, tj. poprzez wykonanie robót rozbiórkowych określonych w zaskarżonej decyzji organu powiatowego. Po wykonaniu ww. robót rozbiórkowych, inwestor będzie mógł kontynuować budowę na podstawie ww. decyzji PINB w P. z dnia [...] r.

Powyższą decyzję J. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie

1) art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy Prawo budowlane przez nakazanie skarżącemu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie wymienionych w zaskarżonej decyzji robót i prac, bez jakiegokolwiek uprzedniego rozważenia możliwości legalizacji tych prac w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy,

2) art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie zaskarżonych decyzji bez uprzedniego wstrzymania przez organ I instancji prowadzonych przez skarżącego robót,

3) art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez prowadzenie postępowania w sposób uchybiający zaufaniu obywateli do organów Państwa,

4) art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

5) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, tj. możliwości końcowego wypowiedzenia się co do już zgromadzonego materiału dowodowego, ale także możliwości aktywnego uczestniczenia w toku postępowania, składania wniosków dowodowych, wyjaśnień

i przytaczania twierdzeń,

6) art. 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia niezbędnych do wydania decyzji dowodów, wskazujących czy zrealizowane bądź prowadzone przez skarżącego roboty są w ogóle sprzeczne z prawem w tym sensie, że uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a jeżeli tak, to czy możliwe jest ich doprowadzenie przez skarżącego do stanu zgodnego z prawem oraz jakie ewentualnie kroki winny być w tym kierunku podjęte, a także czy rezultat wykonanych przez skarżącego robót jest zgodny z obowiązującymi normami, czy nie zagraża życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia.

7) art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez prowadzenie w sprawie postępowania w sytuacji zaistnienia podstaw do jego umorzenia,

8) art. 123 K.p.a., poprzez wskazanie tego przepisu jako podstawy prawnej decyzji wydanej przez organ I instancji mimo, że jest on podstawą prawną do wydawania postanowień niekończących postępowania w sprawie w toku postępowania,

a nie decyzji których podstawą prawną wydawania jest art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę, że organom obu instancji umknęło, że w niniejszej sprawie nie wydano decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w związku z samowolą budowlaną, której dopuścił się poprzednik prawny skarżącego, materialną podstawę której to decyzji, stanowi obecnie przepis art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, lecz została wydana wyłącznie decyzja PINB w P. z dnia [...] r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Ponadto organy obu instancji zdają się nie dostrzegać tego, że w momencie wydawania decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, nie było materialnej podstawy prawnej do tego, aby zobowiązać inwestora do sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie tzw. "projektu budowlanego zamiennego", uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, którą to podstawę przewiduje i o którym to projekcie mówi dopiero obecnie obowiązujący przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też, uzasadnianie przez organy obu instancji odmowy zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy trybu naprawczego z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 ustawy Prawo budowlane, brakiem możliwości powtórnego wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, wydaje się być w ocenie skarżącego niewłaściwe, skoro takiej decyzji dotychczas wobec realizowanej przez niego inwestycji nie wydano.

Zdaniem skarżącego, żadne przepisy ustawy Prawo budowlane,

a w szczególności przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, nie wykluczają możliwości doprowadzenia realizowanej przez skarżącego inwestycji do stanu zgodnego z prawem w sposób inny, aniżeli przewidziany w art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, tj. poprzez przywrócenie wspomnianej inwestycji do stanu poprzedniego. W ocenie skarżącego, możliwość taką wprost przewiduje zarówno przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jak i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Na poparcie swego stanowiska skarżący przytoczył fragmenty wyroków z orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Nadto skarżący zarzucił, że organy nie zbadały czy zrealizowane przez niego roboty są sprzeczne z prawem, czy uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także czy rezultat wykonanych przez skarżącego robót jest zgodny z obowiązującymi normami, czy nie zagraża życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1062/15 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.

z dnia [...] r. nr [...]

Uzasadniając wyrok sąd wskazał, że w myśl przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z akt organu I instancji wynika,

że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., postanowieniem wydanym w dniu [...] r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy realizacji inwestycji pod nazwą adaptacja istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, realizowanej w W. pod nr [...], wg ew. gruntów: na dz. nr [...] obrębu W. , z powodu wykonywania ich w sposób wykraczający poza dopuszczalny przepisami art. 36 a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zakres odstąpień od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych z dnia [...] r., bez wymaganej decyzji o zmianie tego pozwolenia. Natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nakazująca J. B. doprowadzenie obiektu budowlanego realizowanego w ramach przedmiotowej inwestycji do stanu poprzedniego (utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) została wydana w dniu [...] r., a zatem po upływie wymienionego w przepisie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – terminu 2 miesięcy. Skoro zatem początkowym dniem terminu był dzień 16 lutego 2015 r. to ostatnim dniem wspomnianego terminu 2 miesięcy – był dzień 16 kwietnia 2015 r. W tej sytuacji należało przyjąć, że wspomniana decyzja nie została wydana przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, wobec czego dotknięta jest wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu ww. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1918/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

Sąd II instancji wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, że art. 51 ust. 1 zdanie wstępne Prawa budowlanego powinien być wykładany z uwzględnieniem art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Z pierwszego z powołanych przepisów, dotyczącego wprost terminu wydania jednej z decyzji wymienionych w dalszych jego punktach, wynika, że taka decyzja powinna być wydana w terminie dwóch miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych. Z kolei z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, dotyczącego wprost terminu ważności postanowienia

o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, wynika, że m.in. decyzje wskazane

w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mogą być wydane w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych. Wedle słów ustawy, postanowienie takie traci bowiem ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego albo w art. 51 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że zgodnie z tym przepisem decyzje wymienione w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mogą być wydane w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych. Przyjęcie przedstawionej wykładni art. 51 ust. 1 zdanie wstępne Prawa budowlanego powoduje, że stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji było niezasadne. W tej sytuacji, konieczne jest rozstrzygnięcie przez ten sąd co do istoty sprawy.

Na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. skarżący złożył pismo, jako załącznik do protokołu, w którym podtrzymał zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że decyzja organu i instancji

w niniejszej sprawie, której podstawę stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, została wydana w dniu [...] r., a więc w terminie 2. miesięcy od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie adaptacja budynku gospodarczego na budynek mieszkalny została wszczęta przed laty przez poprzedniego inwestora bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W efekcie działań podjętych przez organy nadzoru budowlanego w dniu [...] r. została wydana decyzja zezwalająca na wznowienie robót, w ramach której zatwierdzony został także projekt budowlany. Na obecnym etapie sprawy mamy do czynienia z samowolnym odstąpieniem inwestora od tego projektu.

W art. 51 ustawy Prawo budowlane określone zostały następstwa wynikające

z zastosowania art. 50 tej ustawy, tj. wstrzymania robót budowlanych w związku

z prowadzeniem tych robót, między innymi, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń

i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub

w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Artykuł ten podobnie jak art. 51 ww. ustawy nie ograniczają legalizacji budowy do jednorazowego postępowania organów nadzoru budowlanego.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zastosowany w niniejszej sprawie brzmi: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego."

Stwierdzić należy, że przyczyny wydania orzeczenia nakazującego zaniechanie dalszych robót budowlanych, czy rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, są różne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydając decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Nakazy wynikające z tego przepisu najczęściej mają miejsce, kiedy obiekt budowlany został usytuowany z naruszeniem przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz.1422), zagraża bezpieczeństwu przeciwpożarowemu lub niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (patrz wyrok NSA sygn. akt II OSK 2477/10).

W niniejszej sprawie organy w swoich decyzjach zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazując przywrócenie stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę tej części budowy, która nie jest zgodna z projektem zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r., bez uprzedniego przeprowadzenia analizy i dokonania oceny, czy możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodności z prawem kolejnej samowoli budowlanej inwestora.

W ocenie sądu, w takiej sytuacji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien podjąć rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ww. ustawy.