Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 1437/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 § 4, art. 54 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Teza: 1. Zajęcie w toku egzekucji administracyjnej składnika majątku wyłączonego spod egzekucji na mocy art. 10 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018r., poz. 1314, dalej: „u.p.e.a.”) stanowi podstawę do wniesienia skargi na podstawie art. 54 § 1 ustawy.

2. W przypadku zajęcia rachunku bankowego – organ egzekucyjny jest zobowiązany kontrolować, czy środki przekazane mu przez bank nie stanowią środków, o których mowa w art. 10 § 4 wskazanej ustawy.

TEZY

1. Zajęcie w toku egzekucji administracyjnej składnika majątku wyłączonego spod egzekucji na mocy art. 10 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018r., poz. 1314, dalej: „u.p.e.a.”) stanowi podstawę do wniesienia skargi na podstawie art. 54 § 1 ustawy.

2. W przypadku zajęcia rachunku bankowego – organ egzekucyjny jest zobowiązany kontrolować, czy środki przekazane mu przez bank nie stanowią środków, o których mowa w art. 10 § 4 wskazanej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, , po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Po 140/19 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r. nr 3001-IEE.711.590.2018 w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) uchyla postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r. nr 3001-IEE.711.590.2018 oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Śremie z dnia 8 października 2018r. nr 3030-SEE.711.585.2018, 3) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu na rzecz A. R. kwotę 560 (słownie: pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., I SA/Po 140/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. R. (dalej: "skarżąca", "strona") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z 5 grudnia 2018 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne.

2. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia, Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej na podstawie własnego tytułu wykonawczego z 24 sierpnia 2018 r., obejmującego zaległości z tytułu podatku od towarów i usług za II, III i IV kwartał 2012 r. w kwocie 581 723 zł należności głównej. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny zawiadomieniem z 27 sierpnia 2018 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w banku P. S.A. oraz zawiadomieniem z 27 sierpnia 2018 r. dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę w S w P. Przedmiotowe zawiadomienia zostały doręczone stronie w dniu 30 sierpnia 2018 r., natomiast bank potwierdził odbiór dokumentu w dniu 27 sierpnia 2018 r., a pracodawca - w dniu 31 sierpnia 2018 r. W wyniku dokonanych czynności bank i pracodawca przekazali łącznie kwotę 145 938,26 zł. Pismem z 13 września 2018 r. strona w trybie art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018r., poz. 1314, dalej: "u.p.e.a.") złożyła do organu egzekucyjnego skargę na ww. czynności egzekucyjne, wnosząc o ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że:

1. organ egzekucyjny nie zbadał dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego - tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 7 i 10 u.p.e.a.,

2. w tytule wykonawczym określono egzekwowany obowiązek niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji Naczelnika W. Urzędu Celno-Skarbowego w P. z 26 czerwca 2018 r.,

3. organ egzekucyjny zastosował zbyt uciążliwe środki egzekucyjne w postaci zajęcia rachunku bankowego i wynagrodzenia za pracę, pozbawiając normalnej egzystencji.

Z uwagi na fakt, że przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w S. toczyło się wówczas odrębne postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów z 6 września 2018 r. na postępowanie egzekucyjne, w drodze których strona podniosła ww. argumenty, przedmiotowe pismo z 13 września 2018 r. organ egzekucyjny potraktował, zgodnie z jego tytułem i wskazaną przez stronę podstawą prawną, tj. jako skargę na czynności egzekucyjne.

Nie dopatrując się nieprawidłowości w zakresie zaskarżonych czynności egzekucyjnych, Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. postanowieniem z 8 października 2018 r. oddalił skargę.

Po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z 5 grudnia 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. wskazał, że dokonywanie przez organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym zajęcia wynagrodzenia za pracę oraz wierzytelności z rachunku bankowego jest prawnie dozwolone. Zarówno zajęcie wynagrodzenia zawiadomieniem z 27 sierpnia 2018 r., doręczonym dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 31 sierpnia 2018 r., a stronie w dniu 30 sierpnia 2018 r., jak i zajęcie wierzytelności pieniężnej z rachunku bankowego zawiadomieniem z 27 sierpnia 2018 r., doręczonym dłużnikowi w dniu 27 sierpnia 2018 r., a stronie w dniu 30 sierpnia 2018 r. zostały dokonane prawidłowo. Stronie doręczono również odpis tytułu wykonawczego z 24 sierpnia 2018 r., w oparciu o który dokonano przedmiotowych zajęć. Zajęcia zostały dokonane zgodnie z przepisami regulującymi sposób i formę zastosowania. Argumenty stanowiące podstawę złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, bowiem w ramach skargi na czynności egzekucyjne organy administracji publicznej oceniają wyłącznie prawidłowość dokonanej czynności egzekucyjnej od strony wykonawczej, a więc jej zgodność z przepisami tej ustawy, które regulują sposób i formę zastosowania danego środka egzekucyjnego. Ocenie nie podlegają przy tym formalnoprawne kwestie związane z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, lecz okoliczności dotyczące prawidłowości dokonania czynności egzekucyjnych. Organ stwierdził, że wprawdzie organ I instancji winien był odnieść się do zarzutu naruszenia art. 10 § 4 u.p.e.a., jednak nie ma to wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Naczelnik Urzędu Skarbowego dokonując zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego pouczył dłużnika zajętej wierzytelności m.in. o tym, że w przypadku, gdy na zajęty rachunek bankowy wpływa świadczenie wychowawcze w rozumieniu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.), zajęcie ulega ograniczeniu w ten sposób, że kwota świadczenia wychowawczego nie podlega przekazaniu. Organ nie dokonał przy tym zajęcia środków pieniężnych pochodzących z konkretnego źródła, lecz zajęcia wierzytelności strony z rachunku bankowego. Stosując środek egzekucyjny w postaci egzekucji z rachunku bankowego organ egzekucyjny nie posiada bowiem informacji w zakresie źródeł pochodzenia środków pieniężnych wpływających na rachunek bankowy zobowiązanego. Wiedzą w tym przedmiocie dysponuje wyłącznie dłużnik zajętej wierzytelności, tj. bank, który realizuje zajęcie.

3. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca zarzuciła m. in. naruszenie:

- art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096., zwanej dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez uznanie, iż zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego jest prawidłowe w sytuacji, gdy organ egzekucyjny nie posiadał pełnej wiedzy o majątku skarżącej;

- 4.art. 10 § 4 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zajęcie świadczenia wychowawczego pomimo ustawowego wyłączenia spod egzekucji oraz niedokonanie zwrotu nienależnie pobranych środków z tego tytułu.

4. Oddalając skargę sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, W ramach skargi na czynności egzekucyjne można zatem podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora, w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. lub wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego stosownie do art. 59 § 1 u.p.e.a. W niniejszej sprawie organ podkreślił, że nie dokonał zajęcia środków pieniężnych pochodzących z konkretnego źródła, lecz zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i nie może powziąć wiedzy w zakresie źródła środków na rachunku bankowym, które są objęte zajęciem egzekucyjnym. Dłużnik został przy tym pouczony, że kwota świadczenia wychowawczego nie podlega przekazaniu. Samo przekazanie środków pieniężnych zostało dokonane przez pracowników banku, zatem prawidłowość i zgodność tej czynności nie podlega ocenie organu egzekucyjnego, co potwierdza treść art. 71a § 1 u.p.e.a. Ponadto, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, w trybie przewidzianym w art. 36 u.p.e.a. ustalono, że środki przekazane na realizację zajęcia nie pochodziły z programu Rodzina 500+ oraz Dobry Start, o czym skarżąca została poinformowana. Również wcześniej ustalono, że na koncie w okresie od 6 czerwca 2018 r. do 5 września 2018 r. odnotowano środki w wysokości 171 264,71 zł przy saldzie rachunku na początek okresu w kwocie 5 417,47 zł i wpływach w wysokości 165 847,24 zł, w tym przelewach przychodzących rodzinnych w kwocie 2 100 zł. W tym czasie tytułem realizacji zajęcia przekazano organowi egzekucyjnemu 141 675,64 zł.

5. Od powyższego orzeczenia skarżąca wniosła skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi podczas, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w zaskarżonym postanowieniu:

1) art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez uznanie, iż zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego jest prawidłowe w sytuacji, gdy organ egzekucyjny nie posiadał pełnej wiedzy o majątku Skarżącej kasacyjnie;

2) art. 7, art. 8 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji dążenie wyłącznie do formalnego załatwienia sprawy, nierozpoznanie jej istoty, a także prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, naruszenie interesu Skarżącej kasacyjnie i spowodowanie po jej stronie szkody majątkowej:

3) art. 10 § 4 u.p.e.a poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji akceptację zajęcia świadczenia wychowawczego pomimo ustawowego wyłączenia spod egzekucji oraz niedokonanie zwrotu nienależnie pobranych środków z tego tytułu.

4) art. 105 ust. 1 pkt 2 lit. v ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 2187, ze zm.; dalej: "Prawo bankowe" ) oraz art. 36 § 1 i § 1c w związku z art. 67a § 2 u.p.e.a. poprzez akceptację zaniechania przez organ egzekucyjny wyjaśnienia, jeszcze przed zajęciem rachunku bankowego, czy na tym rachunku bankowym nie znajdują się środki niepodlegające egzekucji, o których mowa w art. 10 § 4 u.p.e.a.

5) art. 10 § 4 u.p.e.a., poprzez błędne uznanie, że świadczenia wychowawcze tracą swój charakter bądź podlegają egzekucji z uwagi na przechowywanie ich na rachunku bankowym.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została uwzględniona, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

4.1. Przed przystąpieniem do oceny podniesionych przez stronę zarzutów, wskazać należy, że skarga kasacyjna, mimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie, stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 14 października 2022 r. wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.), została skierowana na posiedzenie niejawne wyznaczone na 11 stycznia 2023 r., o czym zarządzono poinformować pełnomocników stron.

Z akt sądowych wynika, że strony zostały powiadomione o opisanym wyznaczeniu posiedzenia niejawnego przed planowanym jego terminem. W takim stanie rzeczy oraz mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy, który nie wymagał stawiennictwa stron do jej dokładniejszego wyjaśnienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zasadne było skorzystanie z art. 90 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. i skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu jawnym z wyznaczeniem rozprawy. W konsekwencji poprzestał na przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w składzie trzech sędziów we wspomnianym terminie.

4.2. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych) chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Nie ujawniono także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.).

4.3. odnosząc się do zarzutów naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego – wywiedziona w tej sprawie przez stronę - ma charakter subsydiarny w stosunku do innych środków zaskarżenia (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., II FSK 2988/11, Lex nr 1413364). W ramach tej skargi mogą być zatem kwestionowane okoliczności dotyczące prawidłowości postępowania egzekucyjnego lub egzekutora w świetle przepisów regulujących sposób i formę prowadzenia czynności egzekucyjnych i tylko takie, które nie mogą być przedmiotem innego środka przewidzianego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zarzuty, zażalenie, wyłączenie spod egzekucji). Nie ma więc podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego (por.: wyrok NSA z 6 października 2021 r., III FSK 4238/21, publik. CBOSA).

W postępowaniu skargowym z art. 54 § 1 u.p.e.a. dopuszcza się badanie jedynie tych czynności, które przynależą organowi egzekucyjnemu, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej. Postępowanie to ma charakter komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego czy skargę do sądu powszechnego. Jak podniesiono również trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowisko to jest ugruntowane w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną powyższe poglądy podziela (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., II FSK 778/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2015 r., III SA/Wa 3396/14, wyrok NSA z dnia 24 października 2014 r., II GSK 1377/13).

Zdaniem skarżącej organ egzekucyjny naruszył wymienione powyżej przepisy u.p.e.a. z tego względu, że "organ nie posiadał pełnej wiedzy o majątku skarżącej" i zajmując jej konto bankowe zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. W stanie prawnym do 30 lipca 2020 r. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego było przedmiotem zarzutu (art. 33 ust. 1 pkt 8 u.p.e.a.). Jak wynika z akt sprawy strona z tego środka zaskarżenia skorzystała, w postępowaniu tym podniosła tego rodzaju zarzut i był on przedmiotem rozważań zarówno organów podatkowych (17 grudnia 2018 r. – postanowienie NUS w S. o oddaleniu zarzutów i postanowienie DIAS w P. z 8 lutego 2019r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji), jak i sądu administracyjnego (prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 26 września 2019r., I SA/Po 346/19, oddalający skargę strony na postanowienie DIAS w P. z 8 lutego 2019r.).

Z tych względów, poza granicami niniejszej sprawy sądowadministracyjnej pozostawały podnoszone w zarzutach numer 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej kwestie zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zarzuty te są więc nieskuteczne.

4.4. Pozostałe zaś zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do kwestii prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 10 § 4 u.p.e.a. Stosownie do powołanego przepisu (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) nie podlegają egzekucji świadczenia alimentacyjne, świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów, świadczenia rodzinne, dodatki rodzinne, pielęgnacyjne, porodowe, dla sierot zupełnych, zasiłki dla opiekunów, świadczenia z pomocy społecznej, świadczenie wychowawcze oraz jednorazowe świadczenie, o którym mowa w art. 10 ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem" (Dz. U. z 2019 r. poz. 473 i 1818).

Prawidłowe rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wskazanej regulacji wymaga w pierwszej kolejności zweryfikowania, czy kwestia zajęcia w toku egzekucji administracyjnej składnika majątku wyłączonego z egzekucji stanowi podstawę do wniesienia skargi na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. Skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażane już niejednokrotnie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zajęcie w toku egzekucji administracyjnej składnika majątku wyłączonego spod egzekucji na mocy art. 10 § 4 u.p.e.a. stanowi podstawę do wniesienia skargi na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. (zob. wyroki NSA: z 19 października 2017 r., II GSK 156/16; z 15 stycznia 2019 r., II FSK 2700/18; z 31 stycznia 2019 r., II FSK 3934/18; z 19 maja 2020r., II FSK 3035/19, publik. CBOSA). Skarga na czynność egzekucyjną powinna bowiem gwarantować stronie pełną i realną ochronę w razie wystąpienia nieprawidłowości w egzekucji administracyjnej. Organ nie może uchylać się od zapewnienia stronie możliwości dochodzenia swych praw w ramach tego środka. Podkreślić należy, że celem skargi na czynności egzekucyjne jest obalenie konkretnej czynności egzekucyjnej na skutek wskazania przez wnoszącego tę skargę przedmiotu zaskarżenia zaskarżonej czynności egzekucyjnej (por. wyrok NSA z 14 września 2021r., I GSK 184/21, publik. CBOSA).

4.5. W konsekwencji, mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy, przeanalizować należy, czy – w przypadku zajęcia rachunku bankowego – organ egzekucyjny jest zobowiązany kontrolować, czy środki przekazane mu przez bank nie stanowią środków, o których mowa w art. 10 § 4 u.p.e.a., czy jest to jedynie wynikający z Prawa bankowego obowiązek banku.

Stosownie bowiem do art. 54a Prawa bankowego, środki pieniężne znajdujące się na rachunkach oszczędnościowych, rachunkach oszczędnościowo-rozliczeniowych oraz na rachunkach terminowych lokat oszczędnościowych pochodzące ze świadczeń, dodatków i zasiłków, o których mowa w art. 833 § 6 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, oraz świadczeń, dodatków i innych kwot, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 80 ust. 1 i 1a, art. 81, art. 83 ust. 1 i 4, art. 84 pkt 2 i 3 i art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575), oraz środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w części przysługującej na umieszczone w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka dzieci i osoby, które osiągnęły pełnoletność, przebywając w pieczy zastępczej, są wolne od zajęcia na podstawie sądowego lub administracyjnego tytułu wykonawczego. Wprawdzie w przepisie tym nie jest wymieniany art. 10 § 1 – 5 u.p.e.a., ale jest wymieniany art. 833 § 6 k.p.c. Z faktu, że w art. 54a Prawa bankowego nie powołano art. 10 § 4 u.p.e.a. nie może oznaczać, że przepis art. 54a Prawa bankowego nie jest adresowany do administracyjnego organu egzekucyjnego. Taka wykładnia wskazanego przepisu byłaby sprzeczna systemowo, nielogiczna i prowadziłaby do nierównego traktowania zobowiązanych. Byłaby ona również, przede wszystkim, sprzeczna z Konstytucją RP, która w art. 2 i art. 32 ust. 1 stanowiącymi szereg zasad ustrojowych ogólnych i szczegółowych demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego państwa, zawiera również zasadę równości wobec prawa. Zatem zarówno zobowiązany (dłużnik) na gruncie tak ustawy egzekucyjnej w administracji, jak i na gruncie Kodeksu postępowania cywilnego (cz. III, postępowanie egzekucyjne), w odniesieniu do świadczeń niepodlegających egzekucji, powinni być traktowani równo, a odstępstwa od tej zasady powinny wynikać z przepisów prawa "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa (...) polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowani równo. A więc według jednakowej miary bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r., U 7/87, OTK 1988, nr 1, poz. 1; wyroki TK z dnia: 6 maja 1998 r., K 37/97, OTK 1998, nr 3, poz. 33; 17 maja 1999 r., P 6/98, OTK 1999, nr 4, poz. 76; 21 lipca 2014 r., K 36/13, OTK-A 2014, nr 7, poz. 75). Podobnie zasadę tę rozumie się w orzecznictwie SN (uchwała z dnia 16 marca 2000 r., I KZP 56/99, OSNKW 2000, nr 3-4, poz. 19) czy NSA (uchwała z dnia 22 maja 200 r., OPK 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 140). Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. do postępowania egzekucyjnego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., a w szczególności zasady naczelne postępowania, a najszersze zastosowanie mają zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zaufania do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.), udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.), szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) i sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej (art. 16 k.p.a.), (P. Pietrasz [w:] D.R. Kijowski (red.), praca zbiorowa, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Komentarz, Lex 2015, komentarz do art. 18 pkt 3, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lutego 2018 r., II SA/Kr 60/18, Lex nr 2457199). Bezwzględnie ma tu zastosowanie także zasada legalizmu jako przejaw konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) Zatem przyjąć należy, że okoliczność, iż art. 54a Prawa bankowego nie odnosi się wprost do art. 10 § 4 u.p.e.a., a odnosi się do art. 833 § 6 k.p.c. nie oznacza, iż adresatem tego przepisu nie jest administracyjny organ egzekucyjny, a jest komornik sądowy, albo że świadczenie wychowawcze na gruncie egzekucji administracyjnej podlega egzekucji, a na gruncie egzekucji sądowej nie podlega (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2019r., II FSK 3034/18, publik. CBOSA). Zgodzić się więc należy z poglądem, że tak jak w art. 54, tak i art. 54a Prawa bankowego jest adresowany nie tylko do banków, ale i do organów egzekucyjnych (G. Sikorski, Blokada środków na rachunku bankowym, M.Pr. Bank, 2015, nr 5, s. 74-95).

Z art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a. wynika natomiast, że zawiadomienie o zajęciu środków na rachunku bankowym oznacza, iż z chwilą wpływu świadczenia do właściwego oddziału banku, powstaje obowiązek banku wstrzymania wypłat środków pieniężnych z zajętego rachunku do wysokości zajętej wierzytelności, a zajętą kwotę bank powinien bezzwłocznie przekazać organowi egzekucyjnemu na pokrycie należności, chyba że zaistnieją przeszkody w dokonaniu wypłat, wówczas bank musi o nich poinformować organ egzekucyjny w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Przeszkodami mogą być w szczególności: brak środków pieniężnych na rachunku, czy przechowywanie na nim kwot niepodlegających egzekucji administracyjnej, np. art. 81 § 2 u.p.e.a. Zauważyć wypada, że zgodnie z art. 71b) u.p.e.a. (odpowiednik art. 892 k.p.c.) bezpodstawne uchylanie się banku od przekazania zajętej wierzytelności albo jej części organowi egzekucyjnemu może prowadzić do jej ściągnięcia od dłużnika zajętej wierzytelności w trybie egzekucji administracyjnej. Oznacza to, że wydawałoby się, iż bank jest praktycznie biorąc wykonawcą egzekucji z rachunku bankowego, a jego pozycja jest szczególna i mimo że nie łączy go z wierzycielem egzekucyjnym i prowadzącym postępowanie egzekucyjne żaden stosunek prawny, to jednak niewykonanie przez bank obowiązków z art. 80 i nast. u.p.e.a., jeżeli skutkuje szkodą dla wierzyciela, narazić go może bezpośrednio na odpowiedzialność odszkodowawczą. Dlatego należy rozważyć, jakie środki prawne w tym zakresie, a więc w zakresie zbadania charakteru prawnego wpłat na rachunek bankowy zobowiązanego przysługują tak bankowi jak i organowi egzekucyjnemu. Jeśli chodzi o organ egzekucyjny, stosownie do art. 36 § 1c u.p.e.a. na żądanie organu egzekucyjnego lub centralnego biura łącznikowego banki są obowiązane do przekazywania informacji dotyczących zobowiązanego lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 ustawy o wzajemnej pomocy, w zakresie:

1) posiadanych rachunków bankowych lub posiadanych pełnomocnictw do dysponowania rachunkami bankowymi, liczby tych rachunków lub pełnomocnictw, obrotów i stanów tych rachunków, z podaniem wpływów, obciążeń rachunków i ich tytułów oraz odpowiednio ich nadawców i odbiorców;

2) posiadanych rachunków pieniężnych, rachunków papierów wartościowych lub posiadanych pełnomocnictw do dysponowania takimi rachunkami, liczby tych rachunków, a także obrotów i stanów tych rachunków;

3) zawartych umów kredytowych lub umów pożyczki, z podaniem wysokości zobowiązań wynikających z tych kredytów lub pożyczek, celów, na jakie zostały udzielone, i sposobu zabezpieczenia ich spłaty, a także umów depozytowych i umów udostępniania skrytek sejfowych;

4) nabytych za pośrednictwem banków akcji Skarbu Państwa lub obligacji Skarbu Państwa, a także obrotu tymi papierami wartościowymi;

5) obrotu wydawanymi przez banki certyfikatami depozytowymi lub innymi papierami wartościowymi.

Wprawdzie, jak wyjaśniono powyżej (punkt 4.3 uzasadnienia) skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny i stanowi tylko uzupełnienie innych środków zaskarżenia, przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, niemniej jej konstrukcja normatywna wskazuje na stosunkowo szeroki zakres zastosowania, zwłaszcza, gdy chodzi o różnorakie czynności natury faktycznej. Jej przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości, a więc zgodności z prawem czynności egzekucyjnych podjętych przez organ egzekucyjny lub egzekutora, a jej celem jest zapewnienie praworządności postępowania egzekucyjnego w każdym jego aspekcie. Znaczenie tej instytucji prawnej dla porządku prawnego jest tym bardziej doniosłe, że postępowanie egzekucyjne ze swej istoty przynosi szczególnie dotkliwą, władczą ingerencję aparatu państwowego w sferę własności i prywatności obywatela. Interes prawny wnoszącego taką skargę może dotyczyć uchylenia zakwestionowanej czynności, ale może także obejmować samo stwierdzenie, że określoną czynność podjęto niezgodnie z prawem. Zobowiązany może dochodzić odszkodowania za szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z przepisami prawa wszczęcia lub prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 168b u.p.e.a.). W takiej sytuacji stwierdzenie wadliwości podjętej w sprawie czynności egzekucyjnej stanowić będzie podstawę konstruowania roszczenia cywilnoprawnego przeciwko organowi egzekucyjnemu względnie wierzycielowi. Zauważyć jednak trzeba, że eliminowanie sprzecznych z prawem czynności organu egzekucyjnego lub egzekutora leży także w interesie społecznym, skoro w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej powinny działać na podstawie i w granicach prawa. Skarga na czynność egzekucyjną powinna gwarantować stronie pełną i realną ochronę w razie wystąpienia nieprawidłowości w egzekucji administracyjnej. Organ nie może uchylać się od zapewnienia stronie możliwości dochodzenia swych praw w ramach tego środka. Celem skargi na czynności egzekucyjne jest obalenie konkretnej czynności egzekucyjnej na skutek wskazania przez wnoszącego tę skargę przedmiotu zaskarżenia zaskarżonej czynności egzekucyjnej.

W przypadku zajęcia rachunku bankowego – organ egzekucyjny jest zatem zobowiązany kontrolować, czy środki przekazane mu przez bank nie stanowią środków, o których mowa w art. 10 § 4 u.p.e.a. Obowiązek wyjaśnienia, czy należności na rachunku bankowym podlegają zajęciu, spoczywa na organie egzekucyjnym, zarówno przed dokonaniem zajęcia, jak i później w trybie skargi na czynności egzekucyjne.

4.6. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny takich wyjaśnień nie przeprowadził, ani przed zajęciem rachunku bankowego skarżącej, ani później w ramach skargi na czynności egzekucyjne. W postanowieniu z 8 października 2018 r. oddalającym skargę strony na czynności egzekucyjne Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. przemilczał podnoszoną przez skarżącą kwestię zajęcia środków nie podlegających egzekucji na podstawie art. 10 § 4 u.p.e.a., a w postanowieniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z 5 grudnia 2018 r. wskazano jedynie, że "z uwagi na wskazane przez Zobowiązaną argumenty, dotyczące przekazania przez bank środków pochodzących ze źródeł, o których mowa w art. 10 § 4 u.p.e.a. - kwestia ta zostanie wyjaśniona przez organ egzekucyjny z dłużnikiem zajętej wierzytelności poza postępowaniem skargowym". W odpowiedzi zaś na zapytanie organu egzekucyjnego skierowane do banku już po wydaniu postanowienia oddalającego skargę na czynności egzekucyjne udzielono jednozdaniowej odpowiedzi, że "(...) środki przekazane na realizację zajęcia (...) nie pochodziły z programu Rodzina 500 plus oraz Dobry start" (k. 65 akt). W aktach administracyjnych sprawy znajdują się natomiast wyciągi z zajętego rachunku bankowego skarżącej, obejmujące okresy: 6-11 czerwca 2018r. (k. 25) oraz 13 czerwca 2018r. - 5 września 2018r. (k. 21-24), z których wynika, że na zajęty rachunek wpływały co miesiąc: kwota 500 zł przekazywana przez Ośrodek Pomocy Społecznej w K. W. opisana tytułem "przelew przych. rodzinny" oraz kwota 1585,34 zł przekazywana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych opisana tytułem "przelew przych. system. wpływ". Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, świadczenia, np. wychowawcze, nie tracą swojego charakteru tylko z tego względu, że są przechowywane na rachunku bankowym. Dodatkowo należy zauważyć, że z tego samego wyciągu bankowego wynika, iż na skutek operacji bankowej z 4 września 2018r., identyfikator operacji [...], kiedy przekazano organowi egzekucyjnemu zajęte środki w kwocie 20 277,31 zł saldo na rachunku wynosiło 0 zł.

Podsumowując, wszystkie opisane powyżej nieścisłości i wątpliwości organ egzekucyjny miał obowiązek wyjaśnić w ramach skargi na czynności egzekucyjne zapewniając skarżącej pełną i realną ochronę w razie wystąpienia nieprawidłowości w egzekucji administracyjnej w zakresie naruszenia art. 10 § 4 u.p.e.a. Z tych względów za zasadne uznano sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nr 3, 4 i 5. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne będą miały na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu.

4.7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

Paweł Dąbek Jan Rudowski Paweł Borszowski