Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2228/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 26 poz 157
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1034/11 w sprawie ze skargi P. Ś. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i prokuratorską 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010r. o nr [...]; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz P. Ś. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie, na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, odmówił przyjęcia P. Ś. na aplikację sędziowską i prokuratorską. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że o przyjęciu na aplikację sędziowską i prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, przy uwzględnieniu limitu miejsc na tej aplikacji wyznaczonego przez Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 10) oraz zarządzeniem z tej samej daty w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 11) wyznaczył limity po 75 miejsc na każdej aplikacji. Dyrektor KSSiP ustalił miejsce P. Ś. na liście klasyfikacyjnej na pozycji 197. Wobec zatem wyczerpania miejsc na aplikacji sędziowskiej i prokuratorskiej, Dyrektor KSSiP odmówił przyjęcia P. Ś. na aplikację specjalistyczną.

P. Ś. odwołał się od powyższej decyzji do Ministra Sprawiedliwości. W uzasadnieniu odwołania zarzucił przyjęcie za podstawę decyzji listy kwalifikacyjnej, sporządzonej przez Dyrektora KSSiP na podstawie zaniżonej punktacji z pierwszego, siódmego, ósmego i dziewiątego sprawdzianu wiedzy. Zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez błędną jego wykładnię, do której doszło na skutek określonej przez § 29 zarządzenia Dyrektora KSSiP nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad odbywania praktyk przez aplikantów aplikacji sędziowskiej, prokuratorskiej oraz ogólnej, zasady obliczania średniej arytmetycznej ocen z praktyk mimo niebudzącej wątpliwości w tej materii regulacji rangi ustawowej, co miało oczywisty wpływ na ustalenie miejsca na liście klasyfikacyjnej i doprowadziło do nieprzyjęcia P. Ś. na aplikacje specjalistyczne. W uzasadnieniu odwołania P. Ś. wskazał, że cztery sprawdziany wiedzy zostały błędnie ocenione przez komisje egzaminacyjne. P. Ś. wskazał, że w toku postępowania odwoławczego dopuszczalne jest badanie wyników uzyskiwanych przez odwołującego się poprzez sprawdzenie zakwestionowanych sprawdzianów, z uwagi na fakt, że nie podlegają one zaskarżeniu w odrębnym trybie, a są istotnym elementem mającym wpływ na treść decyzji. Ponadto zarzucił organowi, że interpretacja przepisu art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, polegająca na przyjęciu, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów i średniej ocen uzyskanych z praktyk, stanowi rażące złamanie tego przepisu.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. Ś., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i prokuratorską. W uzasadnieniu decyzji, przytaczając treści przepisów ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie przyczyną wydania decyzji o odmowie przyjęcia P. Ś. na aplikację sędziowską i prokuratorską był brak spełnienia przesłanki związanej z umieszczeniem go na liście klasyfikacyjnej na pozycji w granicach limitu określonego zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości.

Organ podkreślił przy tym, że sporządzenie listy klasyfikacyjnej stanowi czynność materialno-techniczną, niewywołującą bezpośrednio skutków prawnych. Skoro jednak miejsce na liście w sposób pośredni skutki takie wywołuje, przy ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji, konieczne było zbadanie, czy czynność ta dokonana została zgodnie z prawem, a w wypadku stwierdzenia ewentualnych naruszeń przepisów proceduralnych, stwierdzenie, czy mogło to mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Badając w tym zakresie postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji Minister Sprawiedliwości stwierdził, że zgodnie z arkuszem "oceny łącznej z przebiegu wszystkich praktyk" wystawionej przez patrona koordynatora, ocena ta w przypadku P. Ś. wyniosła 5 (pięć). Ze sprawdzianów i praktyk wyniosła 39,7, co stanowiło podstawę umieszczenia go się na liście klasyfikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy na miejscu 197. Organ podał, że miejsce to zostało ustalone prawidłowo, w konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Skoro zatem P. Ś. bezspornie został umieszczony na liście klasyfikacyjnej na miejscu 197, to znalazł się poza wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości limitem miejsc na aplikację sędziowską i prokuratorską. Ostatni z aplikantów przyjętych na aplikację sędziowską zajmował na liście klasyfikacyjnej pozycję 91 a na aplikację prokuratorską pozycję 154. Organ podkreślił, że badając sprawę nie stwierdził, ażeby przy wyliczaniu punktów Dyrektor KSSiP popełnił błędy rachunkowe, natomiast oceny ze sprawdzianów i praktyk mieszczą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję, o której mowa w rozporządzeniu.

Odnosząc się do zarzutów P. Ś., zawartych w odwołaniu, a dotyczących przeprowadzania sprawdzianów przez komisje egzaminacyjne oraz ocen wystawianych przez te komisje, to Minister Sprawiedliwości podkreślił, że sprawdziany, o których mowa powyżej, zgodnie z § § 7 ust. 2 rozporządzenia, przeprowadza trzyosobowa komisja powołana przez Dyrektora KSSiP spośród jej wykładowców biorących udział w szkoleniu aplikantów. Komisja ta, na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia, opracowuje szczegółowy zakres tematyczny, a także metody i formy przeprowadzania oraz oceny każdego sprawdzianu. Organ podkreślił, że komisja jest niezależna, co oznacza, że Minister Sprawiedliwości podobnie jak Dyrektor KSSiP nie może merytorycznie oceniać sposobu dokonywania ocen poszczególnych sprawdzianów; podobnie Minister Sprawiedliwości nie ma kompetencji do ustalania ocen z przebiegu praktyk wystawianych przez patronów i patrona koordynatora.

W postępowaniu związanym z naborem na aplikację sędziowską bądź prokuratorską możliwość wniesienia odwołania została przewidziana jedynie od decyzji Dyrektora KSSiP, który jednak nie przeprowadza i nie ustala ocen ze sprawdzianów i praktyk.

Ze względu na przyjęty w ustawie sposób przeprowadzania trybu odwoławczego należy uznać, że do kompetencji Dyrektora KSSiP należy dokonanie ostatecznego ustalenia miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej. Ustalenie liczby punktów uzyskanych przez kandydata ze sprawdzianów i praktyk pozostaje zaś w sferze ustaleń faktycznych organu podejmującego decyzję o przyjęciu na aplikację specjalistyczną.

Z tej przyczyny organ I instancji ma obowiązek odniesienia się do liczby punktów uzyskanych ze sprawdzianów i praktyk, zaś organ odwoławczy winien ustalić, czy liczba ta została ustalona prawidłowo.

Organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego mogą być poprawiane błędy rachunkowe oraz weryfikowana zgodność formalna ocen wystawionych przez komisję, o której mowa w rozporządzeniu oraz ocen wystawionych przez patronów i patrona koordynatora. Minister Sprawiedliwości kontroluje także błędy w decyzji Dyrektora KSSiP, np. w kwestii błędnego ustalenia, że kandydat nie zostaje przyjęty na aplikację sędziowską lub prokuratorską, mimo wysokiej pozycji na liście klasyfikacyjnej, ale nie ma, podobnie jak Dyrektor KSSiP, uprawnień do merytorycznego podważenia ocen ze sprawdzianów wystawionych przez komisję, o której mowa w rozporządzeniu, lub ocen wystawionych przez patronów za praktyki.

Minister Sprawiedliwości, nie stwierdził, aby przy wyliczaniu punktów Dyrektor KSSiP popełnił błędy rachunkowe, natomiast oceny ze sprawdzianów i praktyk mieszczą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję.

Odnosząc się do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o błędnie, tj. niezgodnie z dyspozycją art. 26 ust. 3 ustawy, wyliczoną sumę punktów ze wszystkich sprawdzianów i praktyk, a w konsekwencji wadliwe ustalenie pozycji na liście klasyfikacyjnej aplikantów, Minister Sprawiedliwości stwierdził, że nie jest on zasadny. W ocenie organu dokonana przez odwołującego wykładnia powyższego przepisu jest niedopuszczalna. Dokonana jest bowiem w oderwaniu od brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, z którego treści wynika, że ocena z praktyk jest tylko jedna (łączna za wszystkie praktyki, przy czym warunkiem jej uzyskania jest wcześniejsze uzyskanie minimum 2 punktów za poszczególne praktyki, jako elementy składowe wystawianej następnie przez patrona koordynatora łącznej oceny). Wykładnia art. 26 ust. 3 ustawy prezentowana przez odwołującego czyniłaby zaś ocenę łączną patrona koordynatora, o której mowa w art. 25 ust. 5 ustawy, bezprzedmiotową i bezcelową.

Przepis art. 26 ust. 3 ustawy, zgodnie z jego literalną wykładnią, winien być rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i praktyk (jedna ocena końcowa).

Także systemowa wykładnia przepisów art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy, prowadzi do wniosku, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy.

Minister Sprawiedliwości podał, że dokonując wykładni przepisów prawa organ stosujący prawo ma bezwzględny obowiązek przyjęcia, że ustawodawca tworząc przepisy prawa, działa w sposób racjonalny i celowy. Dlatego zaprezentowane w odwołaniu stanowisko, że o miejscu na liście decyduje zliczenie punktów ze sprawdzianów i punktów z praktyk jest sprzeczne z zasadą racjonalnego tworzenia prawa. Sporządzenie przez patrona koordynatora łącznej oceny z przebiegu wszystkich praktyk nie ma bowiem żadnego innego celu, niż przyjęcie jej za podstawę ustalenia miejsca na liście klasyfikacyjnej, zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy. Przy czym patron koordynator nie wystawia oceny subiektywnie. Jego rola polega, w tym wypadku, na podsumowaniu ocen ze wszystkich praktyk odbytych przez aplikanta w czasie trwania aplikacji. Łączna ocena z praktyk jest bowiem, stosownie do brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, oceną wystawioną przez patrona koordynatora ze wszystkich praktyk odbytych w czasie aplikacji ogólnej. Za takim sposobem obliczania sumy punktów przemawia także treść § 9 ust. 2 rozporządzenia, który statuuje, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem jednej łącznej oceny) są sumowane z punktami ze sprawdzianów.

Taki sposób rozumienia powyższych przepisów, w ocenie organu, znajduje potwierdzenie także w wykładni celowościowej. W myśl bowiem art. 52 pkt 2 ustawy, Minister Sprawiedliwości określi w drodze rozporządzenia m. in. sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, mając na względzie zakres wiedzy teoretycznej i praktycznej niezbędnej do zajmowania stanowiska (...) oraz konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów (...). Przywołany przepis w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje zatem, że intencją ustawodawcy było, aby ocena wiedzy i kwalifikacji aplikantów była jednolita i obiektywna. Obiektywizm i jednolitość kryteriów oceny aplikanta realizowane są w pełnej formie w toku sprawdzianów przeprowadzanych dla wszystkich aplikantów przez te same zespoły egzaminacyjne, stosujące te same, jednolite kryteria oceny. Tylko zatem taka ocena będzie spełniała jednocześnie wszystkie kryteria wymienione w wytycznych upoważnienia ustawowego zawartego w art. 52 pkt 2 ustawy. Natomiast punkty z praktyk przyznaje patron, do którego aplikant został przydzielony w danym wydziale sądu. Liczba punktów z praktyki jest więc ze swej istoty subiektywną oceną patrona na temat wiedzy i kwalifikacji aplikanta, który ocenia wyłącznie aplikanta przydzielonego mu do odbycia praktyki, nie mając w zasadzie porównania z poziomem wykonywania praktyk przez innych aplikantów. Dokonana w ten sposób ocena nie będzie więc miała charakteru oceny jednolitej i obiektywnej. Zobiektywizowaniu tej oceny służy właśnie łączna ocena wszystkich praktyk dokonywana przez patrona koordynatora na podstawie art. 25 ust. 5 ustawy, w sposób wskazany w § 9 ust. 2 rozporządzenia i jest wystawiana przez patrona koordynatora na podstawie ocen uzyskiwanych przez aplikantów ze wszystkich praktyk.

Przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez P. Ś. oznaczałoby natomiast w efekcie, iż o dostępie do aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej decydują przede wszystkim oceny z praktyk, a nie ze sprawdzianów. Tymczasem to na sprawdzianach weryfikowano, w precyzyjnie określonych warunkach, umiejętności aplikantów nabyte w trakcie trwania poprzedniego zjazdu i pogłębione na praktyce lub praktykach.

Organ zaznaczył jednocześnie, że sposób obliczania sumy punktów warunkującej miejsce na liście klasyfikacyjnej był jednakowy dla każdego aplikanta.

W skardze na powyższą decyzję, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Ś. zarzucił organowi:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez wyrażenie błędnego poglądu, iż wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, iż o miejscu na liście klasyfikacyjnej, o jakiej mowa w art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, decyduje suma punktów uzyskanych z wszystkich sprawdzianów i jedna ocena łączna, będąca średnią arytmetyczną wszystkich ocen uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich praktyk, podczas gdy prawidłowa interpretacja obu tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma wszystkich punktów uzyskanych ze sprawdzianów i praktyk,

2) nieuwzględnienie i całkowite pominięcie w toku postępowania odwoławczego podniesionego w odwołaniu zarzutu nietrafnego przyjęcia za podstawę obliczania miejsca na liście klasyfikacyjnej decydującej o przyjęciu na aplikację, przepisu § 29 zarządzenia Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nr 131/2010 z dnia 19 listopada 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad odbywania praktyk przez aplikantów aplikacji sędziowskiej, prokuratorskiej oraz ogólnej, zasady obliczania średniej arytmetycznej ocen z praktyk mimo, iż zarządzenie to wydane zostało bez delegacji ustawowej w zakresie odnoszącym się do zasad klasyfikacji aplikantów, na skutek czego doszło do naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 26 ust. 3 ustawy, poprzez odejście od zasad ustalania kolejności na liście klasyfikacyjnej określonej w powołanym przepisie,

3) naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez wyrażenie nieuprawnionego poglądu, że obowiązujące prawo nie pozwala na jakąkolwiek ingerencję w oceny wystawione przez komisje sprawdzające poszczególne sprawdziany wiedzy.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Minister obszernie ustosunkował się do podniesionego w odwołaniu zarzutu zastosowania średniej arytmetycznej ocen z praktyk, wskazując m.in., że podstawą rozstrzygnięcia w tym zakresie są obowiązujące przepisy. Wskazał również, że wbrew zarzutom skargi ustosunkował się również do zarzutu sposobu oceniania sprawdzianów przez komisję egzaminacyjną, omawiając zakres kontroli Dyrektora KSSiP i Ministra Sprawiedliwości w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1034/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Ś. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sądową i prokuratorską, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zasady odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej reguluje ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), zwana dalej ustawą, oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895).

W myśl art. 16 ust. 2 ustawy, Minister Sprawiedliwości zarządza, w zależności od potrzeb kadrowych sądów i prokuratury, nabór na aplikację ogólną, sędziowską oraz prokuratorską i jednocześnie wyznacza limity miejsc na te aplikacje.

Aplikacja ogólna trwa 12 miesięcy (art. 25 ust. 1 ustawy), a warunkiem jej ukończenia jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji (art. 26 ust. 1 ustawy). W trakcie aplikacji ogólnej aplikanci odbywają zajęcia w Krajowej Szkole oraz praktyki zgodnie z programem aplikacji (art. 25 ust. 3 ustawy).

Na czas odbywania przez aplikanta praktyk, zgodnie z programem aplikacji ogólnej; jak stanowi art. 25 ust. 5 ustawy, Dyrektor KSSiP, w uzgodnieniu z patronem koordynatorem, wyznacza aplikantowi patrona każdej z praktyk, który zapoznaje aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu jego obowiązków w trakcie praktyk i niezwłocznie po jej zakończeniu przedstawia patronowi koordynatorowi pisemną opinię wraz z oceną przebiegu praktyk. W oparciu o te opinie i oceny patron koordynator sporządza końcową opinię wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant.

Z kolei w myśl § 7 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, po każdym cyklu zajęć i praktyk przeprowadza się sprawdzian wiedzy z zakresu tych zajęć i praktyk (ust. 1). Sprawdzian przeprowadza trzyosobowa komisja powołana przez Dyrektora KSSiP spośród jej wykładowców biorących udział w szkoleniu aplikantów (ust. 2). Komisja opracowuje szczegółowy zakres tematyczny, a także metody i formy przeprowadzenia oraz oceny każdego sprawdzianu (ust. 3). Oceny sprawdzianu są formułowane w systemie punktowym od 0 do 5 punktów. Warunkiem zaliczenia sprawdzianu jest uzyskanie co najmniej 2 punktów (ust. 4).

Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 rozporządzenia, oceny praktyk dokonuje patron w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, a punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku ocen wszystkich praktyk są sumowane z punktami uzyskanymi ze sprawdzianów (§ 9 ust. 2).

Dyrektor KSSiP, stosownie do przepisu art. 26 ust. 2 ustawy, w terminie 14 dni od dnia zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona, nazwiska aplikantów, z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej oraz liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na liście. W ust. 3 powyższego artykułu postanowiono, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Na tej podstawie Dyrektor KSSiP, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy, wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską według kolejności umieszczenia kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje.

Zasadnicza istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu ustalenia liczby punktów, jakie uzyskuje aplikant po zakończeniu aplikacji ogólnej, determinującej określenie jego miejsca na liście klasyfikacyjnej.

Przepis art. 26 ust. 3 ustawy stanowi, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Jak trafnie zauważył Minister Sprawiedliwości, dokonując wykładni art. 26 ust. 3 ustawy, nie można pomijać treści art. 25 ust. 5, który posługuje się pojęciem "łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant". Zgodnie z treścią powyższego przepisu w oparciu o opinie i oceny wystawione przez patronów poszczególnych praktyk, patron koordynator sporządza końcową opinię wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk. W ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem, że literalna wykładnia art. 26 ust. 3 w powiązaniu z art. 25 ust. 5 ustawy prowadzi do wniosku, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny łącznej z praktyk (wystawionej przez patrona koordynatora).

Za takim sposobem rozumieniem art. 26 ust. 3 ustawy przemawia, zdaniem Sądu, także treść przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem punkty uzyskane w wyniku oceny łącznej wystawionej przez patrona koordynatora) są sumowane z punktami uzyskanymi ze sprawdzianów.

Przepis art. 26 ust. 3 ustawy, zgodnie z jego literalną wykładnią, winien być zatem rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i jednej oceny łącznej z praktyk wystawionej przez patrona koordynatora.

Zasadne, zdaniem Sądu, jest stanowisko organu, iż za takim sposobem ustalania miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej przemawia również wykładnia celowościowa przepisów ustawy. Zgodnie bowiem z art. 52 pkt 2 ustawy, stanowiącym upoważnienie ustawowe dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia m. in. sposobu ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, winien mieć on na względzie konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów. Taką jednolitość i obiektywizm zapewniają najpełniej sprawdziany przeprowadzone dla wszystkich aplikantów przez te same zespoły egzaminacyjne, stosujące te same jednolite kryteria oceny. Nie bez znaczenia jest ponadto okoliczność, iż sprawdzian stanowi formę całościowej weryfikacji wiedzy, obejmującą zarówno wiedzę uzyskaną podczas zajęć teoretycznych, jak i umiejętności jej stosowania nabyte w toku praktyk, co wynika z treści § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Ponadto zgodnie z art. 26 ust. 3 zd. 2, w przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów, co oznacza nadanie przez ustawodawcę prymatu ocenom ze sprawdzianów, a nie praktyk.

Konsekwencją przyjęcia, iż o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów i jednej oceny łącznej z przebiegu wszystkich praktyk, było określenie sposobu ustalenia owej "łącznej oceny" z praktyk. Zdaniem Sądu przyjęcie, iż ową "łączną ocenę" ustala się jako średnią arytmetyczną ocen ze wszystkich praktyk jest zasadne, bowiem taki sposób wystawienia oceny łącznej z praktyk jest najbardziej miarodajny, obiektywny i sprawiedliwy dla wszystkich aplikantów, a nadto mieści się w skali punktowej określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego przez przyjęcie, że obowiązujące prawo nie pozwala na jakąkolwiek ingerencję w oceny wystawione przez komisje sprawdzające poszczególne sprawdziany wiedzy. Zarówno ustawa, jak i rozporządzenie, nie zawierają regulacji przewidujących tryb odwoławczy od ocen wystawionych przez komisje sprawdzające sprawdziany wiedzy. Jak już wcześniej podniesiono, ocena sprawdzianu pod względem merytorycznym należy do wyłącznej kompetencji komisji. Co prawda w myśl art. 16 ust. 1 ustawy, Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami: ogólną, sędziowską i prokuratorską, lecz nie oznacza to, że może ingerować w kompetencje komisji w zakresie oceniania prac. Jego rola sprowadza się, w ocenie Sądu, do kontroli formalnej polegającej przykładowo na sprawdzeniu, czy wystawione oceny mieszczą się w przewidywanej skali i czy zostały one uzasadnione. Niedopuszczalne jest natomiast wnioskowanie, iż w toku postępowania odwoławczego Minister Sprawiedliwości może ingerować w zasadność wystawionej przez komisję oceny. Ponadto z treści art. 29 ust. 4 w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że odwołanie przysługuje jedynie od decyzji Dyrektora KSSiP w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Oznacza to, że organ odwoławczy, czyli Minister Sprawiedliwości może korygować w ujęciu formalnym błędy rachunkowe, dotyczące również ocen wystawianych tak przez komisje, jak również przez patronów i patrona koordynatora. Jest ponadto uprawniony do kontroli błędów w decyzji Dyrektora KSSiP, np.: w sytuacji, gdy odmówił on przyjęcia na aplikację specjalistyczną pomimo wysokiej pozycji aplikanta na liście klasyfikacyjnej, mieszczącej się w ramach ustalonych limitów.

Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu poprzez zobowiązanie Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury do sporządzenia listy klasyfikacyjnej z uwzględnieniem interpretacji art. 26 ust. 3 ustawy zgodnie z jego stanowiskiem, należy stwierdzić, iż taki wniosek jest niedopuszczalny. Zgodnie bowiem z przepisem art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do rozpoznania istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem dowodu z dokumentu, o jaki wnioskował skarżący, fizycznie nie ma, stąd też nie sposób rozstrzygnąć w przedmiocie jego dopuszczenia. Natomiast żądanie, by Sąd zobowiązał Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury do sporządzenia przedmiotowej listy, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnośnie zaś podnoszonej w skardze uchwały Rady Programowej Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nr 44/2010 z dnia 22 listopada 2010 r. w sprawie interpretacji art. 26 ust. 3 ustawy, to należy podkreślić, iż uchwała ta nie jest aktem normatywnym wiążącym Dyrektora KSSiP, jest tylko opinią Rady. Dyrektor KSSiP oraz Minister Sprawiedliwości mają natomiast obowiązek stosować się do obowiązujących przepisów prawa.

Tak więc uznać należy, że zaskarżona decyzja o odmowie przyjęcia skarżącego na aplikację sędziowską i prokuratorską była prawidłowa i zgodna z treścią art. 29 ust. 2 o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Łączna ocena punktów uzyskanych przez skarżącego w toku aplikacji ogólnej wyniosła 39,7, co w konsekwencji spowodowało umieszczenie go na 197 pozycji na liście klasyfikacyjnej aplikantów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

P. Ś. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury z dnia 23 stycznia 2009 r. (Dz. U. z dnia 17 lutego 2009 r.) i w efekcie wadliwe przyjęcie, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej o której mowa w powyższym przepisie decyduje suma ocen ze wszystkich sprawdzianów i jedna średnia ocena ze wszystkich praktyk, podczas gdy właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów i suma punktów uzyskanych ze wszystkich praktyk,

Na tych podstawach wnosił o:

1/ zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie w całości skargi P. Ś.

ewentualnie

2/ uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i decyzji organu I instancji oraz II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

3/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 §2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

Przede wszystkim należy podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa - w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole - został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że treść art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Wszak występująca w tym przepisie koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej.

Nie było więc potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. W dodatku systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy, dokonana przez sąd I instancji, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy jest błędna. Za takim sposobem obliczania sumy punktów nie może przemawiać treść § 9 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, ponieważ przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - za taką metodą wystawiania ocen nie przemawia treść art. 52 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego i stanowi, że w rozporządzeniu tym Minister ma określić organizację, szczegółowe warunki i tryb odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, szczegółowe warunki odbywania w trakcie aplikacji sędziowskiej stażu na stanowiskach asystenta sędziego i referendarza sądowego, jak również sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, mając na względzie zakres wiedzy teoretycznej i praktycznej niezbędnej do zajmowania stanowiska, odpowiednio, referendarza sądowego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora lub sędziego i prokuratora oraz konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, ale to wcale nie oznacza, że Minister miał obowiązek określić taki system umieszczania aplikantów na liście klasyfikacyjnej, jaki został wyinterpretowany przez Sąd I instancji. Wprost przeciwnie, rozwiązania normatywne ustanowione przez Ministra Sprawiedliwości nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami techniki legislacyjnej.

Przeciwko ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przemawia także uzasadnienie projektu ustawy o Krajowej Szkole, jak i względy wykładni historycznej. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że przyczyną nowelizacji tej ustawy była chęć zmiany kryteriów decydujących o kolejności miejsc na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Gdyby zasady liczenia punktów przyjęte przez Sąd I instancji wynikały z pierwotnego brzmienia art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy, to nie byłoby potrzeby nowelizowania tego przepisu.

Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2010/11.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.