Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1105/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Hanna Raszkowska sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 roku sprawy ze skargi Fundacji A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 18 sierpnia 2008 r. M. R. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w W., oznaczonej numerami geod. "[...]’. Pierwotnie inwestycja miała polegać na budowie budynku mieszkalnego, dwóch budynków gospodarczych oraz stodoły. Założeniem inwestora było odtworzenie dawnego siedliska, na jego ruinach. W wyniku korekty powyższego wniosku, dokonanej pismem z dnia 4 maja 2009 r. inwestor określił, że planuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-mieszkalnego oraz 2 budynków gospodarczych.

Projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy poddano niezbędnym uzgodnieniom. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "RDOŚ") nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia, przedłożenia raportu o oddziaływaniu na obszar Natura 2000 w zakresie określonym

w punkcie 3 tego postanowienia.

Po rozpoznaniu wniosku Fundacji na Rzecz Ochrony Przyrody i Krajobrazu Mazurskiego Parku Krajobrazowego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, postanowieniem z dnia 7 lipca 2010 r. organ I instancji uznał Fundację za stronę tego postępowania.

Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011 r. RDOŚ uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza – Piska" oraz obszar o znaczeniu dla wspólnoty Natura 2000 "Ostoja Piska" i określił warunki realizacji tego przedsięwzięcia. Następnie postanowieniem z dnia 18 maja 2011 r. RDOŚ podjął postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy, a postanowieniem z dnia 15 czerwca 2011 r. uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku.

Decyzją z dnia "[...]" r. Burmistrz Miasta i Gminy ustalił warunki zabudowy dla działek nr "[...]", położonych w obrębie W. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku mieszkalno-gospodarczego oraz dwóch budynków gospodarczych (pkt 1 warunków). W pkt 2 organ określił, że podstawową funkcją w zagospodarowaniu działki będzie funkcja zabudowy mieszkaniowej. W pkt 3 wskazał, że budynek mieszkalny należy zlokalizować najbliżej od strony drogi na wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy, równolegle do drogi, natomiast budynki gospodarcze w głębi za budynkiem mieszkalnym, równolegle bądź prostopadle do drogi. Organ podał, że w wyniku przeprowadzonej analizy należy przyjąć intensywność zabudowy wnioskowanych działek nie większą jak 18,8 %. Szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego nie może przekroczyć 14,7 m (z tolerancją do 20 %), odległość linii zabudowy od frontu wnioskowanej działki wynosić będzie 15,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków od poziomu terenu do okapu do 4,1 m. Projektowane budynki na wnioskowanych działkach powinny posiadać dachy dwuspadowe, symetryczne, o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale 35°-45°, natomiast wysokość górnej kalenicy nie powinna przekroczyć 8,0 m. Doświetlenie pomieszczeń budynków w poddaszu poprzez okna w szczycie budynku i lukarny ustawione symetrycznie. W pkt 4 warunków, dotyczącym ustaleń ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, organ przytoczył warunki zastrzeżone przez RDOŚ: 1. prace budowlane z użyciem ciężkiego sprzętu mechanicznego oraz związane z posadowieniem budynku (budowa fundamentów) realizować w okresie od 15 sierpnia do 15 marca; 2. wszelkie przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu możliwe są jedynie w zakresie wymaganym w wyniku realizacji inwestycji (budowa fundamentów); 3. wierzchnią warstwę ziemi (urodzajną) składować osobno, a po zakończeniu prac rozplantować ją na powierzchni gruntu; po wykonaniu prac ziemnych uporządkować teren. W pkt 6 określono ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej: a) zaopatrzenie w wodę z wodociągu gminnego na warunkach ustalonych przez Zakład Usług Komunalnych; b) odprowadzenie ścieków do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej na warunkach ustalonych przez Zakład Usług Komunalnych; c) zaopatrzenie w energię elektryczną z istniejącej linii nn na warunkach ustalonych przez Zakład Energetyczny w Białymstoku, Rejon Energetyczny Giżycko; d) dojazd z drogi, do której przylega działka (droga gminna - publiczna nr 172008 N);

e) zaopatrzenie w ciepło z własnego źródła ciepła przy zastosowaniu paliw niezanieczyszczających atmosfery; f) gromadzenie odpadów stałych do pojemników na terenie działki i wywóz na wysypisko przez wyspecjalizowaną firmę po podpisaniu umowy.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Fundacja na Rzecz Ochrony Przyrody

i Krajobrazu Mazurskiego Parku Krajobrazowego i Dorzecza Krutyni (dalej jako: "Fundacja"), wnosząc o jej uchylenie. Wskazano, że przedmiotowe działki położone są w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz obszarów Natura 2000 "Puszcza Piska" kod PLB280008 z Dyrektywy Ptasiej UE i "Ostoja Piska" kod PLH280048

z Dyrektywy Siedliskowej, a także graniczą bezpośrednio z użytkiem ekologicznym "Zatoka Wygryńska". Wskazano, że do działek objętych postępowaniem stosuje się ograniczenia wynikające z rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego

z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz art. 117 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, a także zakazy wynikające z art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 10 Dyrektywy Siedliskowej Rady Europy. Zdaniem Fundacji, planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji na sąsiednich działkach.

Odwołanie od tej decyzji wniósł także Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego, podnosząc argumenty zbieżne ze stanowiskiem Fundacji.

Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" w pkt 1. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" r. znak "[...]"; w pkt 2. uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia "[...]" r. w części, tj. w punkcie drugim i trzecim i orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy w ten sposób, że w pkt 2 ustalono, iż podstawową funkcją w zagospodarowaniu działki będzie funkcja zabudowy zagrodowej. W pkt 3 określono następujące wymagania dla planowanej zabudowy: linia zabudowy - w odległości 15 m od drogi publicznej gminnej - zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - nie większy niż średnia wielkość dla obszaru wynosząca 18,8% (0,18); oraz wymagania dla poszczególnych budynków: - budynek mieszkalny i budynek mieszkalno–gospodarczy: szerokość elewacji frontowej - od 18 do 20 metrów; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 4 do 4,5 metra, od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku; geometria dachu - kąt nachylenia połaci dachowych w przedziale 35-45°, dachy dwuspadowe, symetryczne, główna kalenica równolegle do frontu działki, wysokość kalenicy - w przedziale od 8 do 9 metrów; dwa budynki gospodarcze: szerokość elewacji frontowej - 9m (±20%); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 3 do 4 metrów od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku; geometria dachu – kąt nachylenia połaci dachowych w przedziale 35-45°, dachy dwuspadowe, symetryczne, główna kalenica prostopadle do frontu działki, wysokość kalenicy - w przedziale od 7 do 8 metrów.

W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że RDOŚ, bazując na ustaleniach raportu

o oddziaływaniu inwestycji na obszar Natura 2000 i przeprowadzonych na jego potrzeby badaniach, nie miał podstaw by odmówić uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia. W zakresie zasadności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji Kolegium uznało, że możliwe jest wyznaczenie obszaru analizowanego, który spełnia wymogi określone w rozporządzeniu i pozwala na pełne i wnikliwe przeanalizowanie spełnienia warunków ustawowych, działka zaś objęta wnioskiem położona jest w odległości ok. 100 metrów od najbliższej zabudowy wsi Wygryny,

a wyznaczony w minimalnej odległości obszar obejmuje częściowo zabudowę tej miejscowości i pozwala na przyjęcie, iż jest wystarczający dla ustalenia zabudowanych działek sąsiednich. Na podstawie obszaru analizowanego, w oparciu o działki dostępne z tej samej drogi publicznej, przyjęto, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zdaniem organu II instancji planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z rozporządzeniem nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r.w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego.

Skargę na decyzję Kolegium wniosła Fundacja, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]". Fundacja podtrzymała swoją argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślono, że przedmiotowy teren to wilgotna łąka znajdująca się w kompleksie łąk przylegających do Zatoki Wygryńskiej jeziora Bełdany, które wraz z tą zatoką oraz z przyległym kompleksem leśnym są jednym z najważniejszych w Parku rejonów żerowisk i lęgowisk kani czarnej Milvus migrans, kani rudej Milvus milvus, bielika Haliaetus albieilla, orlika krzykliwego Aquila pomarina, błotniaka stawowego Cireus aeruginosus, żurawia Grus grus i derkacza Crex crex, którego nie wykazano w raporcie. Zarzucono, że w raporcie zbagatelizowano też ważność tego terenu dla przetrwania tutejszej populacji orlika krzykliwego. Ponadto RDOŚ nie wziął pod uwagę i nie odniósł się do braków w raporcie związanych z trasami migracji dziko żyjących ssaków kopytnych i drapieżnych (wilk, ryś), podlegających szczególnej ochronie w Unii Europejskiej. Teren inwestycji - działki "[...]" obrębu Wygryny mają w tym zakresie inny status ochronny, aniżeli najbliższe tereny zabudowane wsi Wygryny, ponieważ działki te położone są na terenie obszaru ważnego dla Wspólnoty, jakim jest "Ostoja Piska", a granica tego obszaru została wyznaczona w tym rejonie nie przypadkowo na podstawie wieloletnich badań naukowych, z założeniem że tereny te będą chronione przed budownictwem. Stąd, ocena wnioskowanego zamierzenia powinna zostać powtórzona i zweryfikowana przez niezależny ośrodek badawczy. Zdaniem strony skarżącej planowana inwestycja stanowiłaby dominantę w krajobrazie łąkowym w pobliżu użytku ekologicznego Zatoka Wygryńska. Jej realizacja spowoduje precedens i stworzy możliwości do zabudowy sąsiednich działek (w toku trwają postępowania administracyjno-sądowe dotyczące sąsiednich działek o numerach 170 i 166), co w konsekwencji doprowadzi do odcięcia Zatoki Wygryńskiej od terenów rezerwatu przyrody "Krutynia" w najistotniejszym miejscu, jakim jest korytarz ekologiczny łączący te dwie formy ochronne, co jest złamaniem art. 117 ust. 1. pkt 2. ustawy o ochronie przyrody oraz klasycznym przykładem efektu skumulowanego. Fundacja zarzuciła, że decyzja organu I instancji nie określa funkcji najbliższej analizowanej zabudowy. Wskazano, że najbliższa zabudowa od strony północnej na działce nr "[...]" to gajówka, administrowana przez Lasy Państwowe, a budynki od południowej strony na działkach o nr "[...]", pełnią funkcję pensjonatowo-usługową i rekreacyjną. Stąd, w ocenie strony skarżącej, w przypadku inwestycji dotyczącej budownictwa mieszkaniowego lub zagrodowego, ewidentnie brak kontynuacji funkcji. Skarżąca podniosła, że nie rozstrzygniętą sprawą jest możliwość odprowadzania ścieków z działek "[...]" z uwagi na brak takiej zgody ze strony Fundacji, na której terenie (działka "[...]") znajduje się najbliższa przepompownia ścieków wybudowana nielegalnie przez Gminę. Podano, że sprawa ta jest przedmiotem negocjacji pomiędzy Fundacją a Gminą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wyrokiem z dnia 2 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1069/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia "[...]" i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że w świetle § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji (§ 9 ust. 1), część graficzna decyzji (§ 9 ust. 1) oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, o której mowa wyżej, zawierający część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2). Sąd wskazał, że załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz właściwy podpis osoby uprawnionej do podjęcia decyzji, gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część. Sąd ustalił, że w sprawie niniejszej decyzja organu

I instancji nie odpowiadała w pełni powyższym wymogom. W części tekstowej decyzji nie opisano załączników do decyzji, które stanowią jej integralną część. Dalej wskazał, że decyzja posiadała załącznik nr 2 i 3, była to analiza zawierająca część tekstową

i graficzną, które zostały opatrzone podpisem i pieczęcią organu. Natomiast brak jest

w istocie części graficznej decyzji. Do decyzji została bowiem dołączona jedynie mapa w skali 1:1000, która nie została opisana jako załącznik nr 1 do decyzji, a co najistotniejsze, nie została podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Część graficzna została opatrzona jedynie pieczęcią i podpisem (lub ich kserokopią) osoby sporządzającej projekt decyzji, co zdaniem Sądu, nie mogło konwalidować braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. WSA wskazując na jednolitą linię orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że integralną częścią decyzji powinien być załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczające jej położenie w terenie. Sąd ten podzielił pogląd, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji i nie może być żadnych wątpliwości co do linii rozgraniczających, a określenie tych linii jest obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, co oznacza, że organ nie może uchylić się od tego obowiązku. Linie rozgraniczające teren inwestycji nie mogą być utożsamiane z granicami działki, chociaż nie jest wykluczone oznaczenie tych linii po granicach działki. WSA zauważył, że organ I instancji takich linii rozgraniczających nie wyznaczył. Nie znalazły się one na niepodpisanej mapie w skali 1:1000 załączonej do decyzji. Sąd wskazał, że inwestor do wniosku z dnia 4 maja 2009 r. załączył mapę w skali 1:1000 na której naniesiono proponowaną linię rozgraniczającą inwestycję od strony jeziora. W ocenie Sądu, taka linia znalazła się również w projekcie decyzji (karta 250 akt administracyjnych), która została przekazana do uzgodnienia pismem z dnia 14 maja 2009 r. Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Sąd podniósł, że decyzja organu I instancji już takiej linii rozgraniczającej teren inwestycji nie zawiera. W jego ocenie oznaczało to więc, że decyzja o warunkach zabudowy była nie tylko niezgodna z art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także z wnioskiem inwestora, ponadto wydana decyzja różniła się od decyzji przesłanej do uzgodnienia RDOŚ. Sąd wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji winny zostać określone ze względu na znaczny obszar działki inwestora oraz okoliczność, że działka ta znajduje się na terenie objętym formami ochrony przyrody i nie może być żadnych wątpliwości, którą konkretnie część działki inwestor zamierza zabudować. Tymczasem decyzja organu I instancji, która winna określać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu tego nie precyzuje, a w niepodpisanej mapie dołączonej do decyzji określono jedynie obowiązującą linię zabudowy od strony drogi gminnej.

WSA uznał, że z powodu wyżej wymienionych istotnych wad formalnych decyzji organu I instancji, których nie dostrzegł organ odwoławczy, należało wyeliminować

z obrotu prawnego rozstrzygnięcia zapadłe w obydwu instancjach. Decyzja organu

I instancji była bowiem niekompletna i nie zawierała wszystkich elementów, które winny się w niej znaleźć z mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

i wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.

Sąd podzielił natomiast stanowisko organu II instancji co do prawidłowości – na dzień wydania zaskarżonej decyzji - zaskarżonego postanowienia z dnia "[...]" uzgadniającego realizację planowanego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" oraz na obszar o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 "Ostoja Piska". Sąd uznał, że zarzuty strony skarżącej, która podnosi, że planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, co skutkowałoby w myśl art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008, Nr 199, poz. 1227) odmową uzgodnienia warunków realizacji projektowanego przedsięwzięcia, zwłaszcza wobec ustaleń raportu, były niezasadne. Tym bardziej, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które potwierdzałyby jej racje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł uczestnik postępowania M. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił przedmiotowemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 54 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") w związku z art. 61 ust. 6 i 7 oraz art. 64 tej ustawy i § 1 pkt 1, § 2 pkt 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), a także § 9 rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do rozstrzygnięcia, iż decyzje uchylane skarżonym wyrokiem zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów. Ponadto, skarżący zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a.") poprzez nieprzeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, a także art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazań odnośnie do dalszego postępowania organów w postępowaniu administracyjnym.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2014r., sygn. akt. II OSK 270/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z argumentacją skarżącego kasacyjnie, że określone linie rozgraniczające teren inwestycji, pokrywają się z granicami działek objętych wnioskiem. Zauważono, że przyjęte rozwiązanie nie jest sprzeczne ze stanowiskiem WSA, który przyznał, że możliwe jest oznaczenie linii rozgraniczających "po granicach działki". Dalej NSA uznał, że brak opisania w części tekstowej decyzji załączników nie może być uznany za niekompletność decyzji lub jej niezgodność z prawem. Zwłaszcza, że dwa załączniki są oznaczone numerami (nr 2 oraz nr 3). Można zatem przyjąć, że pozostały załącznik to ten, który powinien być oznaczony nr 1. NSA zaznaczył, że odrębnym problemem jest brak na załączniku stanowiącym część graficzną decyzji

(z obowiązującą linią zabudowy) podpisu Burmistrza Miasta i Gminy, tj. organu, który wydał decyzję w I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w orzecznictwie prezentowane są różne stanowiska w kwestii braku podpisu organu na załączniku do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Orzekający w niniejszej sprawie skład NSA stanął na stanowisku, że nie należy przywiązywać nadmiernej wagi do formalnych elementów oznaczenia załączników. Wskazano, że nie ma podstaw do przyjęcia wniosku, że brak podpisów organu na załącznikach stanowiących integralną część zaskarżonej decyzji stanowi istotne uchybienie art. 107 § 3 k.p.a., niepozwalające na uznanie tych załączników za część decyzji. Podsumowując, NSA stwierdził, że nie można zgodzić się z wnioskiem Sądu I instancji, że wskazane w uzasadnieniu wyroku mankamenty decyzji nie pozwalają na pozostawienie obu decyzji w obrocie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej była możliwa.

Na rozprawie w dniu 27 listopada 2014r. Przewodniczący Zarządu Fundacji poparł skargę. Udokumentował, że w dniu 27 listopada 2014r. Fundacja nabyła działkę nr "[...]" w drodze przetargu. Podał, że działka ta przedziela wąskim pasem działki objęte wnioskiem, tj. nr "[...]". Podniósł też, że GDOŚ zlecił inwentaryzację ornitologiczną na terenie puszczy Piskiej, podczas której stwierdzono na spornych działkach stanowiska derkacza.

Pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że zmiana właściciela jednej z działek pozostaje bez wpływu na decyzję o warunkach zabudowy, gdyż do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagalny tytuł do posiadania działki. Zaznaczył, że informacje na temat stanowisk derkacza zostały uzyskane dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując ponownie sprawę zważył, co następuje :

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w powołanym wyroku kasacyjnym, że dostrzeżone dotychczas przez WSA mankamenty decyzji w zakresie braku części graficznej decyzji, braku linii rozgraniczających teren inwestycji i braku opisania załączników do decyzji, są nieistotne i nie stanowią podstawy do uchylenia wydanych decyzji. Stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z oceną NSA jest możliwa kontrola zaskarżonej decyzji

i decyzji ją poprzedzającej na zasadach ogólnych.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U z 2014r. poz. 1647 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzana jest pod względem zgodności

z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu

w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów, ustalonych na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W związku z tym dla oceny legalności działania organów administracji orzekających w sprawie bez znaczenia pozostaje co do zasady fakt zmiany stanu faktycznego lub prawnego po wydaniu decyzji. W szczególności

w sprawie nie może mieć znaczenia, że Fundacja w dniu 27 listopada 2014r. stała się właścicielem działki nr "[...]" objętej wnioskiem, stanowiącej wąski pas terenu

o powierzchni 600 m2. Działkę tę Fundacja kupiła od Gminy. Zatem nieruchomość ta już w dacie rozpatrywania wniosku przez organy orzekające nie była własnością inwestora. Okoliczność ta nie stanowiła przeszkody do ustalenia warunków zabudowy, zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza jedynie ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w Prawie budowlanym i przepisach wykonawczych określających warunki techniczne, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania planowanych obiektów uzasadnionych interesów osób trzecich – na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Dopiero na kolejnym etapie inwestycyjnym, ubiegając się o pozwolenie na budowę, inwestor musi wykazać się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm.). Należy rozdzielić te dwa etapy inwestycyjne, tym bardziej, że każdy z nich regulowany jest odrębnymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy odpowiadać ma tylko na pytanie inwestora, czy dany rodzaj zabudowy może powstać na wnioskowanym terenie. Taki właśnie charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy i etapowość procesu inwestycyjnego oraz wynikający stąd rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne organy administracji powoduje, że przedwczesny jest zarzut dotyczący braku zgody Fundacji na realizację inwestycji na działce nr "[...]" stanowiącej jej własność oraz na podłączenie planowanej inwestycji do przepompowni ścieków znajdującej się na działce nr "[...]", stanowiącej również własność Fundacji.

Zamierzonego skutku nie mogła także odnieść gołosłowna informacja

o ustaleniu, na podstawie zleconej przez GDOŚ inwentaryzacji, występowania na terenie objętym wnioskiem stanowisk derkacza, które nie zostały wykazane w raporcie o oddziaływaniu na obszar Natura 2000. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może

z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Obowiązkiem strony jest więc udokumentowanie zgłoszonych twierdzeń. Sąd może działać we wskazanym zakresie

z urzędu, jeżeli dana okoliczność jest mu znana z urzędu, np. sąd poweźmie wiedzę na określony temat z dokumentów załączonych do innej sprawy. W aktach niniejszej sprawy brak jest zaś informacji na wskazany temat. Nie wiadomo więc, ile jest tych stanowisk, jak są umiejscowione i kiedy powstały, a w konsekwencji nie można ocenić czy stanowiska te będą wchodziły w kolizję z siedliskiem i czy w ogóle zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego.

Przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie w drodze decyzji, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-mieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej na dz. nr "[...]" w obrębie W. gmina "[...]". W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga w szczególności, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Zważyć należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja w tym przedmiocie zastępuje ustalenia miejscowego planu, wobec jego braku, wywołując tożsame z nim skutki. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi na danym terenie przepisami prawa. Z treści art. 56 i 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczemu gminy. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących (takich jakie przysługiwałyby mu przy realizacji władztwa planistycznego) i ma obowiązek uwzględnić wniosek, co podkreślić trzeba, gdy stwierdzi spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy.

Działki objęte wnioskiem, co pozostaje niesporne, zlokalizowane są w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz obszarów Natura 2000 – "Puszcza Piska"

i "Ostoja Piska". Tym samym organ rozstrzygający w sprawie zobowiązany był w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji do uzyskania uzgodnienia w oparciu o normę art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.

z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W rozpoznawanej sprawie, co nie budzi wątpliwości, uzgodnienie takie zostało dokonane i organ I instancji był tym uzgodnieniem związany. Zgodnie z przepisem art. 100 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1235 ze zm.), dalej jako: "ustawa o dostępie do informacji", postanowienie wydane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, o którym mowa w art. 98 ust. 1 tej ustawy, a więc postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 tej ustawy, a więc między innymi decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu (art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy dostępie do informacji). Stosownie do art. 98 ust. 2 pkt 1 tej ustawy regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar. Z przepisów tych wynika, że specjalny charakter obszarów Natura 2000 nie wyklucza zabudowy na takim terenie. Ustawodawca przewidział, że organ wyspecjalizowany w dziedzinie ochrony środowiska i przyrody oceni ewentualne zagrożenia, jakie związane mogą być z realizacją wnioskowanej inwestycji na terenie podlegającym ochronie, na podstawie konkretnych, istniejących uwarunkowań środowiskowych i przesądzi o tym, czy dana inwestycja może zostać na takim chronionym terenie zrealizowana.

Analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji, a zwłaszcza raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i 3 budynków gospodarczych na działkach nr "[...]", położonych w obrębie W., gmina R. (akta adm., k.- 134) prowadzi do wniosku, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar. Z raportu wynika, że dla jego potrzeb przeprowadzono badania terenowe składu gatunkowego awifauny. Obserwacje były prowadzone w okresie od kwietnia do sierpnia 2010r., stosownie do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 1 kwietnia 2010r. (akta adm., k. – 60), a ich szczegółowe wyniki przedstawia opracowanie pt. "Waloryzacja przyrodnicza terenu planowanej inwestycji na działkach nr "[...]" w obrębie ewidencyjnym W. w gminie R. oraz terenów przyległych, stanowiące załącznik do raportu. Wskazano, że w trakcie zbierania materiału odbyto 8 wizyt terenowych, w tym 2 liczenia nocne ze stymulacją głosową ukierunkowaną na występowanie derkacza Crex crex. Wyjaśniono, czym kierowano się przy określaniu granic badanego terenu. Autor raportu przedstawił charakterystykę terenu i inwestycji, warianty przedsięwzięcia, oddziaływanie inwestycji, tak na etapie budowy, jak i eksploatacji na środowisko. Przeprowadzono także ocenę oddziaływania inwestycji na obszary Natura 2000, na przyrodę i walory krajobrazowe Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na użytek ekologiczny Zatoka Wygryńska. Wyjaśniono, że planowana zabudowa nie będzie realizowana w oderwaniu od istniejącej zabudowy wsi W., planowane budynki położone będą w całości w obrębie dawnego siedliska oraz pastwiska, usytuowanego ok. 3 m powyżej poziomu łąki, w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej. Charakter inwestycji wskazuje, że nie przewiduje się trwałych zmian w rzeźbie terenu ani w sposobie jego zagospodarowania (w tym wycinki drzew). Projekt uwzględnia typowe dla mazurskiego krajobrazu walory architektoniczne, jakie częściowo zostały zachowane w Wygrynach, wobec czego przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na krajobraz tego terenu. Podniesiono, że ze względu na skalę inwestycji przewidziano strefę oddziaływania w promieniu do 200 m na etapie budowy oraz w promieniu do 50 m na etapie eksploatacji. Na podstawie przeprowadzonego badania stwierdzono, że teren ten nie stanowi dogodnego żerowiska oraz siedliska lęgowego dla gatunków ptaków wymienionych w Załączniku I Dyrektywy Ptasiej i nie przewiduje się znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 "Puszcza Piska" i gatunki ptaków wymienione w ww. załączniku. Nie stwierdzono także na terenie objętym inwestycją ani jednego siedliska z załącznika I Dyrektywy Siedliskowej, które mogą być istotne dla powyższych gatunków. Nie odnotowano również występowania gatunków roślin wymienionych w Załączniku II Dyrektywy Rady 92/43/EWG w sprawie gatunków roślin i zwierząt, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony. Przedmiotowe działki stanowią żerowisko jedynie dla 3 chronionych gatunków, tj. gąsiorka, żurawia oraz bociana białego, przy czym dla żurawia i bociana białego są to żerowiska alternatywne. Tereny żerowiskowe znajdują się na podmokłej części łąk w odległości powyżej 100 m od planowanej inwestycji. Jednym z najważniejszych zagrożeń dla tych gatunków jest utrata siedlisk w wyniku intensyfikacji rolnictwa oraz urbanizacji otwartych terenów - scalania pól połączonego z likwidacją miedz, zadrzewień śródpolnych i śródpolnych zbiorników wodnych oraz intensywnym stosowaniem chemicznych środków ochrony roślin. Projekt inwestycji nie przewiduje działań mających na celu zmiany wykorzystania tej części działki, usuwania obecnych zadrzewień czy osuszania podmokłej części działki, a więc inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na te gatunki oraz ich siedliska. Podano także, że rewiry lęgowe lokalnych populacji rzadkich gatunków ptaków chronionych znajdują się w odległości 500-1000 m od planowanej inwestycji, obszar, na którym planowana jest inwestycja nie stanowi dla tych gatunków dogodnego miejsca żerowania, a obszary takie znajdują się na łąkach na drugim brzegu Zatoki Wygryńskiej. Przyjęto, że przy zachowaniu odpowiednich zabiegów ochronnych, planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na przyrodę i walory krajobrazowe Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na obszary Natura 2000 "Puszcza Piska" i "Ostoja Piska" oraz przedmioty jej ochrony.

Wobec powyższych ustaleń nie budzi zastrzeżeń Sądu uzgodnienie realizacji wnioskowanej inwestycji przez RDOŚ. Wbrew przekonaniu strony skarżącej szczegółowa wizja obszaru planowanego przedsięwzięcia, określonego granicami wskazanych działek, jak i analiza terenu sąsiedniego, nie wykazała, aby zamierzenie polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i towarzyszących mu zabudowań w zabudowie zagrodowej mogło znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, co skutkowałoby w myśl art. 98 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, odmową uzgodnienia warunków realizacji projektowanego przedsięwzięcia. Podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważyłyby ustalenia organów orzekających. Z raportu nie wynika, żeby w badanym obszarze występowały stanowiska derkacza oraz rysie i wilki. W sprawie nie ma więc zastosowania art. 117 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 627 ze zm.), który postuluje ochronę siedlisk i ostoi, a także ochronę tras migracyjnych zwierząt. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej Fundacji, która podniosła na rozprawie przed sądem, że raport, którego badania przeprowadzone były od kwietnia do sierpnia, nie jest reprezentatywny dla występowania derkacza, który odbywa gody w innym okresie, wskazać należy, że to Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2010r. (akta adm., k. – 60) określił okres (sezon lęgowy) inwentaryzacji przyrodniczej dziko występującej flory i fauny. To postanowienie zaś strona skarżąca mogła, nie zgadzając się z jego ustaleniami, zaskarżyć do organu wyższego stopnia, jednak tego nie uczyniła.

Wobec poczynionych przez organy ustaleń brak jest podstaw do przyjęcia, że

wnioskowane zamierzenie naruszy zakazy z art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z jego treścią zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub; 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub; 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku nie dojdzie do naruszenia warunku określonego w pkt 3 tego unormowania, gdyż wnioskowany teren ma powierzchnię ok. 3,96 ha, natomiast zamierzenie budowlane dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego

i towarzyszących mu zabudowań w zabudowie zagrodowej, które skupią się w pobliżu drogi gminnej i przebiegającej wzdłuż tej drogi linii energetycznej. Według przyjętych założeń, określonej funkcji zabudowy i jej parametrów, inwestycja nie będzie w ogóle ingerowała w tę część działki nr 173, na której znajduje się podmokła część łąk, od strony jeziora Bełdany. Nie dojdzie więc do naruszenia zakazów wynikających z powoływanego rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. W szczególności inwestor nie przewiduje zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora. Sam też wykop pod fundament, przewidziany w obrębie dawnego siedliska oraz pastwiska, usytuowanego ok. 3 m powyżej poziomu łąki, z zastrzeżonym obowiązkiem rozplantowania ziemi, nie spowoduje trwałego zniekształcenia rzeźby terenu. Zauważyć można, że zakazy wymienione w tym akcie prawa miejscowego bezwzględnie wiążą na każdym etapie procesu budowlanego i będą weryfikowane także przy wydawaniu pozwolenia na budowę. W związku z tym brak wyznaczenia linii zabudowy od strony brzegu jeziora nie narusza prawa w sposób istotny.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy w świetle wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., Sąd w składzie orzekającym, nie dopatrzył się, aby wnioskowane przedsięwzięcie uchybiało chociażby jednemu z określonych w tym przepisie warunków, których spełnienie obligowało organ I instancji do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Pierwszy z nich ustanawia zasadę dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zatem ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p "jest ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Norma ta nie może służyć zablokowaniu inwestycji w razie braku planu miejscowego. Pamiętać należy też, że wolą ustawodawcy, prócz wskazanego celu, jest ponadto chronić służące obywatelom prawo własności, poprzez stworzenie im możliwości zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144 także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi tutaj zatem o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wyznacznikiem spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005r., wyd. 2, str. 498-502). Autor ten wyjaśnia, że w zakresie kontynuacji funkcji (jako wymogu, którego spełnienie skarżąca kwestionuje) mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Także w wyroku z dnia 10 września 2010r., sygn. akt II OSK 1334/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Skoro zatem przy ocenie wymogu dobrego sąsiedztwa należy uwzględniać zastany stan rzeczy, to nie można pomijać faktu, że w rozpoznawanej sprawie działka objęta wnioskiem przylega do drogi gminnej nr "[...]", wzdłuż której biegnie linia energetyczna i w odległości ok. 100 m do tej samej drogi przylegają zabudowania przeznaczone na pobyt ludzi, a w odległości 390 m znajduje się skoncentrowana zabudowa wsi W. Jest to odległość, która uwzględnia obszar analizowany, wyznaczony zgodnie z wytycznymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odległość ta uwzględnia trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Poza tym teren, na którym inwestor planuje realizację zamierzenia budowlanego jest już zainwestowany. Bezsprzecznie jest spełniony warunek z pkt 2 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., wnioskowany teren ma bowiem bezpośredni dostęp do urządzonej drogi publicznej. Przez działkę, wzdłuż drogi gminnej przebiega też linia energetyczna, istnieje więc możliwość włączenia się do sieci energetycznej. Według organu wykonawczego gminy, a więc gospodarza tego terenu, istnieje możliwość przyłączenia inwestycji do wodociągu gminnego i gminnej kanalizacji sanitarnej. Stąd wniosek, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). "Istniejące uzbrojenie terenu" nie oznacza, że do wnioskowanej działki mają już być podłączone wszystkie media. Wystarczy, że w pobliżu tej nieruchomości istnieje odpowiednia infrastruktura techniczna i możliwe jest włączenie się do niej inwestora. "Zagwarantowanie w drodze umów", o czym wspomina ust. 5 tego artykułu, należy odnosić jedynie do sytuacji, gdy otaczający wnioskowaną nieruchomość teren nie posiada w ogóle tego typu infrastruktury technicznej i konieczne jest kompleksowe uzbrojenie terenu, gdy organ nie zgadza się np. na pobór wody z własnej studni albo odprowadzanie ścieków do szamba bezodpływowego. W niniejszej sprawie zaś ustalono, że po ustaleniu warunków technicznych przyłącza będzie możliwe zaopatrzenie wnioskowanych działek w wodę przez gminną sieć wodociągową i odprowadzanie z nich ścieków przez gminną kanalizację sanitarną.

Organy prawidłowo też ustaliły, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p wnioskowany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Wskazać trzeba, ze przepis ten koresponduje z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1205 ze zm.), normującymi możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Przepisy ostatnio przywołanej ustawy należy zaliczyć także do przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z którymi winna być zgodna decyzja ustalająca warunki zabudowy.

W ustawie tej czytamy: gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zatem w myśl tej ustawy rozstrzygające znaczenie co do rodzaju gruntów mają zapisy w ewidencji gruntów. Zgodnie z mapą ewidencyjną sporne działki posiadają oznaczenie o symbolu PsIV, RV i ŁV. W myśl zaś art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgody wymaga zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. W takiej sytuacji sporna działka nie wymagała uzgodnień w sprawach ochrony gruntów rolnych.

Nie można zaliczyć do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.- przepisów rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie ustanowienia Planu Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Akt ten został opublikowany w dniu 15 października 2012r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wobec jego nieobowiązywania w dacie orzekania przez organy, nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego, zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera: ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. Z unormowania tego wynika, że ustanowiony rozporządzeniem plan ochrony nie zawiera przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 14.01.2011r., sygn. akt II OSK 2035/09, publ. na stronie orzeczenia nsa.gov.pl).

Reasumując, zaskarżona decyzja poprzedzona została wymaganą procedurą i zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalono w sposób przewidziany prawem, że przedsięwzięcie nie narusza przepisów o ochronie przyrody, gdyż nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie naruszy zakazów ustanowionych rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Przeprowadzona została również analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została opracowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.