Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 339/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 sierpnia 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako: "ustawa - Prawo budowlane", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. (dalej jako A.) – jako inwestorowi i jednoczenie współwłaścicielowi nieruchomości położonej w B. przy ul. K. (działka nr [..] obręb [..]), dokonać rozbiórki rozbudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w B. przy ul. K. (działka nr [..] obręb [..]) w części obejmującej rozbudowę budynku parterowego (lokal nr [..]), a także tarasu i balkonu konstrukcji drewnianej, znajdujących się nad lokalem nr [..], oraz likwidację otworów drzwiowych w ścianie szczytowej, znajdujących się w lokalach mieszkalnych nr [..] i [..] prowadzących na objęty nakazem rozbiórki taras i balkon.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 23 kwietnia 2014 r. organ ustalił, że do budynku wielorodzinnego przy ul. K. w B. dobudowano parterową, murowaną część budynku, w której usytuowana jest część lokalu mieszkalnego nr [..], którego druga część usytuowana jest w ww. budynku wielorodzinnym. Na dachu tej dobudowanej części budynku wykonano konstrukcję drewnianą tarasu, a piętro wyżej konstrukcję drewnianą balkonu. W trakcie kontroli ustalono, że inwestorem robót budowlanych była A. (ówczesna nazwa - B.). Podczas oględzin inwestor nie przedstawił dokumentacji świadczącej o legalnym wykonaniu ww. robót.

Organ ustalił także, że decyzją z dnia 2 lutego 2010 r., nr [..] wydaną przez Prezydenta Miasta dla Wspólnoty Mieszkaniowej [..], udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących renowację elewacji budynku przy ul. K. w B., w tym: odtworzenie balkonów I i II piętra w narożniku budynku wraz z odtworzeniem otworów drzwiowych, oraz naprawa balkonów od strony ul. N. Decyzja ta nie obejmowała swoim zakresem rozbudowy budynku o taras i balkon, ani przebudowy budynku parterowego (lokal nr [..]), stanowiącego rozbudowę kamienicy.

Inwestor - A. w piśmie z dnia 7 sierpnia 2014 r. wyjaśnił, że balkon i taras zostały wykonane według projektu, który omyłkowo nie został dołączony do dokumentacji technicznej dotyczącej remontu i renowacji elewacji budynku przy ul. K. w B. Natomiast lokal mieszkalny nr [..] przy ul. K. w B., w którego skład wchodzi parterowa przybudówka, objęty był remontem, który nie wymagał uzyskania zgody na budowę lub zmianę sposobu użytkowania.

Ustosunkowując się do tych wyjaśnień inwestora, organ podkreślił, że

z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. pozwoleniem na budowę jednoznacznie wynika, że w ścianie szczytowej północnej budynku wielorodzinnego nie było żadnych otworów, a otwory istniejące obecnie powstały w celu umożliwienia dostępu do powstałych w ramach samowoli budowlanej tarasu i balkonu. Organ wskazał także na przedłożone przez Wspólnotę Mieszkaniową nagranie DVD z dnia 4 lutego 2011 r. obrazujące istniejącą w tej dacie zabudowę przedmiotowej nieruchomości. Z nagrania tego wynika, że przed dokonaną rozbudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego (lokal nr [..]) - w odległości około 80 cm do 1 m od ściany tego budynku - istniał samodzielny budynek gospodarczy, o zupełnie innych parametrach, niż budynek istniejący obecnie, który został rozbudowany i nadbudowany. Pusta przestrzeń - istniejąca między budynkiem gospodarczym, a budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym została zabudowana. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone także przez członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej - A. W., W. A. i K. Z.

Mając powyższe na uwadze, postanowieniem z dnia 9 grudnia 2014 r. - organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, w tym: czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego o parterowy budynek mieszkalny funkcjonalnie połączony z budynkiem wielorodzinnym (lokal nr [...]), a także wykonania tarasu i balkonu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub - w przypadku jego braku - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Żądanych dokumentów inwestor nie przedłożył.

W dniu 21 kwietnia 2015 r., na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej, organ przeprowadził dodatkowe oględziny nieruchomości, podczas których dokonał pomiarów wykonanej rozbudowy budynku, a także ustalił, że powstała ona w 2011 roku.

Mając na uwadze tak zebrany materiał dowodowy, organ pierwszej instancji uznał, że A. dokonała samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego o taras i balkon oraz rozbudowy budynku parterowego (lokal nr [..]), na wykonanie których - zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane - winna była uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, której nie posiada. W celu legalizacji samowoli budowalnej, organ zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiednich dokumentów, jednakże Spółka nie spełniła tego obowiązku. W konsekwencji organ był zobligowany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Decyzji tej zarzuciła naruszenie:

- art. 104 w zw. z art. 107 oraz w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", i art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie stron postępowania w przedmiotowej sprawie tj. uznanie za strony postępowania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (członków Wspólnoty Mieszkaniowej) bez zbadania i ustalenia interesów prawnych poszczególnych właścicieli lokali, które mogą lub nie występować w sytuacji działania organu w obrębie lokalu nr [..], w sytuacji kiedy stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, winna być co do zasady wspólnota mieszkaniowa reprezentująca interesy wszystkich właścicieli, a poszczególni właściciele tylko i wyłącznie wyjątkowo, w sytuacji wykazania indywidualnego interesu prawnego w danej sprawie, czego organ nie ustalił na etapie postępowania przed wydaniem decyzji, a w konsekwencji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez wskazanie błędnych stron postępowania, dla których decyzja tworzy prawa i obowiązki;

- art. 104 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji na A. jako inwestora budowy, w sytuacji kiedy organ błędnie zakwalifikował wykonane prace jako rozbudowę części budynku wielorodzinnego; w przedmiotowym budynku - według A. - została bowiem dokonana jedynie zmiana sposobu użytkowania części lokalu w ten sposób, że część lokalu nr [..] - stanowiąca pomieszczenia użytkowe, przeznaczona została na funkcję mieszkalną, co wynika z dowodów przedłożonych do sprawy przez skarżącą Spółkę, które nie zostały w żaden sposób uwzględnione w ramach analizy stanu faktycznego sprawy;

- art. 6 i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez: nienależyte ustalenie, że A. była inwestorem prac polegających na "rozbudowanie budynku wielorodzinnego", brak jakiegokolwiek odniesienia się w ustalaniu stanu faktycznego oraz analizie dowodów do przedłożonych przez skarżącą dowodów w postaci dokumentów załączonych do pisma z dnia 11 grudnia 2014 r. w postaci: aktu notarialnego z dnia 21 kwietnia 2011 r., Rep. A nr [..], w którym stwierdza się, że A. R. G. dokonuje podziału nieruchomości - dotychczasowego lokalu mieszkalnego oznaczonego nr [..], położonego w B. przy ul. K., na lokale o numerach: [..]-[..]; rzutu parteru i rzutu lokalu nr [..]; planu sytuacyjnego z dnia 17 marca 2006 r. oraz dowodu w postaci "Analizy materiałów geodezyjnych pozyskanych z [..] dla nieruchomości zlokalizowanej przy ul. K. wraz z licencją nr [..], zgłoszeniem pracy geodezyjnej oraz dokumentami w postaci szkicu polowego nr 2 z pomiaru sytuacyjnego wykonanego w sierpniu 1960 r., zarysu pomiarowego nr 1 Miasta obręb [..], mapy zasadniczej z maja 2013, rzutu przyziemia w skali 1:100 wykonanych przez H. D. w 1999 r. oraz wypisu z kartoteki budynków, z których to dowodów jednoznacznie wynika, że nie doszło do rozbudowy budynku wielorodzinnego mieszkalnego, gdyż trzykondygnacyjny budynek mieszkalny oznaczony nr [..] przylegał do budynku gospodarczego oznaczonego nr [..], bez odsunięcia o 98 cm, a które to dowody zostały pominięte przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie; w konsekwencji - oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a także brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący w oparciu o powołane przepisy.

Odwołanie wniosła również współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości – J. B. - domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez nakazanie rozbiórki dokonanych samowolnie przez inwestora robót budowlanych w taki sposób, aby doprowadzić do stanu pierwotnego, tj. istniejącego przed wykonaną bez uzyskania pozwolenia na budowę rozbudową budynku. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7,

art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bowiem organ wydał decyzję sprzeczną ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

W uzasadnieniu odwołująca się wyjaśniła, że około 2011 roku inwestor dokonał, bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, rozbiórki wolnostojącego budynku parterowego gospodarczego (przeznaczonego do użytku wszystkich współwłaścicieli nieruchomości), a następnie - rozbudował budynek mieszkalny wielorodzinny trzykondygnacyjny w ten sposób, że rozbudował go w części pierwszej kondygnacji, dobudowując część o wymiarach około 5,43 m x 4,92 m. Pozwoliło to na uzyskanie nielegalnego zaświadczenia o samodzielności nowo utworzonego lokalu nr [..]. Strona podkreśliła przy tym, że to kamienica, a nie lokal nr [..], została rozbudowana, gdyż lokal ten nigdy nie stanowił budynku parterowego. Organ błędnie zatem nazywa przeprowadzone roboty "rozbudową budynku parterowego". Dodatkowo odwołująca się wskazała, że inwertor rozbudował także budynek mieszkalny wielorodzinny na poziomie drugiej i trzeciej kondygnacji w ten sposób, że wykonał w ścianie szczytowej nowe otwory drzwiowe i dobudował taras oraz balkon o konstrukcji drewnianej.

Niezależnie od powyższego zarzuciła, że wadliwie określono adresata decyzji – spółkę prawa handlowego – bez wskazania jej siedziby, co może spowodować niewykonalność zapadłego rozstrzygnięcia.

Po rozpoznaniu ww. odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 28 września 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i nakazał A. (poprzednia nazwa - B.) - inwestorowi robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę i jednocześnie współwłaścicielowi nieruchomości położonej w B. przy ul. K. (działka nr [..] obręb [..]), dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy polegającej na:

- dobudowaniu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. w B. (działka nr [..] obręb [..]) parterowego pomieszczenia o wymiarach ca 5,43 m x 4,92 m i wysokości 3,97 m (wchodzącego w skład lokalu nr [..]), wraz z rozbiórką przylegających schodów o długości około 2 m i likwidacją 2 otworów drzwiowych łączących rozbudowane pomieszczenie z budynkiem mieszkalnym poprzez ich zamurowanie,

- dobudowaniu znajdujących się nad lokalem nr [..] - tarasu konstrukcji drewnianej o wymiarach ca 2,00 m x 5,30 m i balkonu konstrukcji drewnianej o wymiarach

ca 2,00 m x 5,30 m, wraz z likwidacją otworów drzwiowych w ścianie szczytowej, znajdujących się w lokalach mieszkalnych nr [..] i nr [..], umożliwiających wejście na objęte nakazem rozbiórki taras i balkon - poprzez ich zamurowanie.

Organ odwoławczy uznał, że kwalifikacja wykonanych przez inwestora – A. (współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości) robót budowlanych jako budowy, która wymagała pozwolenia na budowę, była prawidłowa. Budowa parterowego murowanego obiektu z dachem płaskim, tarasu i balkonu, które zostały dobudowane do ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego i są z nim funkcjonalnie połączone – w opinii organu niewątpliwie stanowi bowiem budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, na wykonanie której inwestor pozwolenia właściwego organu nie uzyskał. Na podstawie zebranego materiału dowodowego – w szczególności na podstawie nagrania DVD z 4 lutego 2011 r. – organ ustalił, że pierwotnie na nieruchomości przy ul. K. znajdował się budynek murowany, gospodarczy, przeznaczony do użytku współwłaścicieli nieruchomości, o powierzchni użytkowej 10,64 m2, który nie przylegał do ściany szczytowej kamienicy. Następnie, w wyniku dokonania rozbiórki oraz odbudowy obiektu w innym, powiększonym kształcie, albo też przebudowy budynku gospodarczego - powstał obiekt o powierzchni użytkowej 20,31 m2, który przyłączony został do budynku kamienicy i poprzez wykonanie otworów drzwiowych połączony funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym. Roboty te, w myśl przepisów ustawy - Prawo budowlane, stanowią rozbudowę budynku wielorodzinnego, a nie jedynie zmianę sposobu użytkowania obiektu z funkcji gospodarczej na mieszkalną. Jednocześnie organ drugiej instancji podzielił pogląd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że o samowolnej zmianie sposobu użytkowania można mówić wyłącznie w stosunku do obiektów, które powstały legalnie.

Organ odwoławczy nie zgodził się także ze stwierdzeniem, że w sprawie nieprawidłowo wskazano jako inwestora robót A., bowiem podczas oględzin dokonanych w dniu 23 kwietnia 2014 r. sam przedstawiciel Spółki oświadczył, że inwestorem wykonanych przed trzema laty robót była ww. Spółka. W toku prowadzonego postępowania A. nie podważała tego twierdzenia, ani też nie wskazała żadnych innych podmiotów, które mogłyby ewentualnie dokonać przedmiotowej inwestycji. Wręcz przeciwnie, w swoich pismach m.in. w piśmie z dnia 7 sierpnia 2014 r., wyjaśniała, że balkony konstrukcji drewnianej zostały wykonane wg projektu, który omyłkowo nie został dołączony do dokumentacji technicznej dotyczącej remontu i renowacji elewacji budynku przy ul. K. w B., a lokal nr [..], w którego skład wchodzi parterowa przybudówka, objęty była remontem, który nie wymagał uzyskania zgody na budowę lub zmianę sposobu użytkowania.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia kręgu stron postępowania organ odwoławczy wskazał na treść art. 28 k.p.a. i wyjaśnił, że wszyscy współwłaściciele nieruchomości mają w tej sprawie interes prawny, wynikający przede wszystkim z materialnoprawnej normy art. 140 i 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.).

W skardze na ww. decyzję organu II instancji A. wniosła o jej uchylenie. Zarówno zarzuty skargi, jak i ich uzasadnienie w głównej mierze stanowią powtórzenie treści dowołania, jednakże w odniesieniu do naruszeń postępowania dowodowego Spółka dodatkowo wskazała, że organ odwoławczy - pomijając przedłożone przez nią dokumenty i przyznając kluczowe znaczenie nagraniu DVD

z 4 lutego 2011 r., przyjął niedozwoloną gradację dowodów. Organ jako kluczowy dowód w sprawie uznał bowiem nagranie z 2011 roku, na którym widać przerwę pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, natomiast pominął całkowicie dokumentację dostarczoną przez skarżąca, z której wynika, że budynek mieszkalny oznaczony nr [..], przylegał do budynku gospodarczego oznaczonego nr [..], bez odsunięcia o 98 cm. Przedkładane przez skarżącą dokumenty należało zatem przeanalizować pod kątem, czy możliwym jest, aby nagranie z 2011 r. przedstawiało budynek gospodarczy (odstawiony od drugiego budynku - mieszkalnego) na skutek innych, wcześniejszych czynności budowlanych, które zostały wykonane w sposób niezgodny z prawidłowymi planami i granicami budynku istniejącymi w latach wcześniejszych. Okoliczności te mogły bowiem wskazywać na to, że inwestor, dokonując zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, odtworzył stare i właściwe granice istnienia obu budynków, zgodne z dokumentacją z 2006 r. lub wcześniejszą.

W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego określenia stron postępowania skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że nie neguje przysługującego wszystkim członkom Wspólnoty Mieszkaniowej uprawnienia do występowania w sprawie jako strona, jednakże organ winien wpierw zbadać indywidualny interes prawny właścicieli poszczególnych lokali.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że przedłożony przez A. akt notarialny, choć potwierdza dokonanie podziału samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [..] i ustanowienie odrębnej własności lokalu nr [..] - za zgodą osoby działającej w imieniu i na rzecz właścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. w B. – to nie potwierdza jednak, że dobudowane pomieszczenie zostało zrealizowane legalnie.

W odpowiedzi na skargę uczestniczka postępowania – J. B. wniosła o jej oddalenie wskazując, że działania inwestora, tj. rozbiórka budynku gospodarczego posadowionego na nieruchomości wspólnej, a następnie rozbudowa budynku wielorodzinnego poprzez poszerzenie parametrów użytkowych lokalu inwestora - pozbawiły ją prawa dysponowania nieruchomością w części przeznaczonej do wspólnego użytku wszystkich współwłaścicieli. Okoliczność ta stanowi naruszenie przysługującego jej prawa współwłasności i jest dla uczestniczki źródłem legitymacji w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowoli budowlanej. Jednocześnie strona podkreśliła, że A. nie wskazała, w jaki sposób ewentualne naruszenie przepisów poprzez określenie szerszego, niż dostrzegany przez skarżącą, kręgu stron postępowania - miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia (nie odniesienia się) przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji do treści przedkładanych przez skarżącą dokumentów uczestniczka wskazała, że materiały te zasadniczo dotyczą nieaktualnych stanów faktycznych i prawnych. Nieaktualizowane od lat zapisy w ewidencjach - w tym w kartotece budynku - lub wpisy, czy też inne dokumenty wydane przez różne osoby na podstawie nielegalnie wykonanych robót budowlanych, nie mogą wywoływać żadnych wiążących skutków prawnych w niniejszej sprawie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego - zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066)

i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w postępowaniu organów obu instancji naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy, a przede wszystkim z szczegółowych uzasadnień decyzji organów obu instancji, wynika, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego były samowolnie wykonane przez skarżącą A. roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego o parterową, murowaną część z dachem płaskim i zewnętrznymi schodami, a także wykonaniu na tej rozbudowanej części budynku tarasu, a nad nim - balkonu.

Zdaniem Sądu, kwalifikacja wykonanych przez inwestora robót budowlanych jako budowy, która wymagała pozwolenia na budowę – była prawidłowa.

Budowa w 2011 roku części budynku stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w postaci parterowej, murowanej dobudówki z dachem płaskim i zewnętrznymi schodami o ustalonych przez organy wymiarach (obecnie część lokalu mieszkalnego nr [..]), oraz nadbudowanie nad tą dobudówką tarasu, a nad nim balkonu, dobudowanych do ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego i z nim funkcjonalnie połączonych poprzez wybicie otworów drzwiowych łączących dobudowane części z budynkiem – niewątpliwie stanowiło budowę w rozumieniu

art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego – w szczególności na podstawie nagrania DVD z 4 lutego 2011 r. (nagranie DVD załączone do pisma Wspólnoty Mieszkaniowej z 7 kwietnia 2015 roku - k. 11 akt administracyjnych organu I instancji – tom II; zrzut z ekranu - k. 41 akt administracyjnych organu I instancji, tom II), a także oględzin obiektu budowlanego, w tym dokonanych w dniu 21 kwietnia 2015 roku (protokół z oględzin wraz ze zdjęciem nieruchomości k. 17 – 18 akt administracyjnych organu I instancji, tom II) oraz oświadczeń zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej zawartych w piśmie z dnia 30 grudnia 2014 roku (k. 126 - 128 akt administracyjnych organu I instancji, tom I), dowiedziono, że pierwotnie (tj. przed 2011 rokiem) na nieruchomości przy ul. K. znajdował się budynek gospodarczy, który oddalony był od budynku wielomieszkaniowego o około 80 cm – 1 m. Budynek ten był przeznaczony do użytku współwłaścicieli nieruchomości i miał powierzchnię użytkową 10,64 m2. Następnie, w wyniku dokonania rozbiórki tego budynku gospodarczego oraz rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez wykonanie parterowej części budynku mieszkalnego w innym, niż budynek gospodarczy, powiększonym kształcie, z zewnętrznymi schodami, albo też wykonanie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez dokonanie robót budowlanych stanowiących także przebudowę tego budynku gospodarczego, powstała nowa część budynku mieszkalnego o powierzchni użytkowej 20,31 m2 (a zatem znacznie większej niż powierzchnia budynku gospodarczego), która została połączona z istniejącym budynkiem kamienicy poprzez wykonanie dwóch otworów drzwiowych.

Opisane powyżej roboty budowlane, w szczególności dotyczące rozbudowy budynku wielorodzinnego o część parterową, w myśl przepisów art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, stanowiły rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a nie jedynie zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego (który w wyniku dokonania tych robót budowlanych przestał istnieć) z funkcji gospodarczej na mieszkalną. Także dobudowanie do budynku tarasu i balkonu stanowiło roboty budowlane, na wykonanie których inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Prawidłowo został także ustalony inwestor wykonanych robót budowlanych, tj. A. Organy w sposób uzasadniony oparły się w tym zakresie na złożonym w dniu 23 kwietnia 2014 r. oświadczeniu przedstawiciela A. (vide k. 13 i verte akt administracyjnych organu I instancji, tom I), który wyraźnie oświadczył, że inwestorem tych robót, wykonanych w 2011 roku, była A. Należy również dodać, że A. w toku postępowania administracyjnego i w skardze tego oświadczenia nie kwestionowała, nie zaprzeczała także, iż wykonała prace, które doprowadziły do powstania części lokalu nr [..], a także nigdy nie kwestionowała, że wykonała przedmiotowy taras i balkon. Odnośnie prac dotyczących powstania części lokalu nr [..] uważała jednak, że nie są to roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, a odnośnie tarasu i balkon wyjaśniała, że błędnie nie ujęto tych robót w projekcie budowlanym, który został zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę.

Zasadnie zatem również jako adresata nakazu rozbiórki organy wskazały ww. Spółkę, która jest inwestorem wykonanych robót budowlanych oraz współwłaścicielem nieruchomości położonej w B. przy ul. K. (działka nr [..], obręb [..]), na której zostały one wykonane. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zgodne jest z przepisem art. 52 ustawy – Prawo budowlane.

Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania Sąd wyjaśnia, że podziela pogląd organu II instancji, zgodnie z którym wszyscy współwłaściciele nieruchomości położonej w B., przy ul. K. (działka nr [..], obręb [..]), na której zostały wykonane roboty budowane stanowiące przedmiot tego postępowania, mają interes prawny, wynikający przede wszystkim z treści art. 140 i 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny

(Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), aby brać udział w tym postępowaniu, a zatem powinni zostać uznani za jego stronę zgodnie z art. 28 k.p.a. Sprawa dotyczy bowiem wykonania przez A. robót budowlanych na części wspólnej nieruchomości, a zatem robót budowlanych, których legalne wykonanie wiązałoby się z koniecznością uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, a zatem zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Wykonanie robót budowlanych stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego niewątpliwie stanowi bowiem czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością. Za strony postępowania w tej sprawie słusznie zatem organy uznały nie tylko Wspólnotę Mieszkaniową, ale także jej członków.

Na marginesie jedynie można dodać, że nawet gdyby stroną tego postępowania nie powinni być współwłaściciele nieruchomości, a jedynie Wspólnota Mieszkaniowa, to zarzucane przez skarżącą nieprawidłowe rozszerzanie kręgu stron postępowania o współwłaścicieli nieruchomości nie stanowiło tego typu naruszenia przepisów, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Organy bowiem prowadziły postępowanie z inwestorem robót budowlanych, a także ze Wspólnotą Mieszkaniową, a odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji - oprócz jednej ze współwłaścicielek nieruchomości, wniósł także inwestor - adresat decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do wywodów skargi dotyczących istnienia wcześniej na terenie objętym inwestycją budynku gospodarczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zważył, że sam fakt istnienia na tym terenie wcześniej tego obiektu budowlanego, który obecnie już faktycznie nie istnieje, ma drugorzędne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ przede wszystkim istotne było ustalenie aktualnego stanu obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania. Wyjaśnić bowiem należy, że – tak jak w tej sprawie, w wyniku wykonywania kolejnych robót budowlanych, już po wybudowaniu danego obiektu budowlanego (np. budynku gospodarczego), może dojść do takiej sytuacji, że w miejsce pierwotnie wybudowanego obiektu powstanie nowy, inny obiekt budowlany, nie będący już tym samym obiektem budowalnym. W sprawie o takim stanie faktycznym brak jest podstaw do dzielenia wykonanych robót budowlanych z uwagi na to, że przedmiotem postępowania jest istniejący obiekt budowlany (por. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt

II OSK 1967/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że przedłożone przez skarżącą w toku postępowania dowody, w szczególności dokumenty załączone do jej pisma z dnia 11 grudnia 2014 roku, czyli m.in. akt notarialny

z 21 kwietnia 2011 roku dotyczący ustanowienia odrębnej własności lokali, w tym lokalu nr [..], oraz plan sytuacyjny z 2006 roku, a także przedłożona przy piśmie skarżącej z dnia 12 marca 2015 roku "Analiza materiałów geodezyjnych pozyskanych z [..] dla nieruchomości zlokalizowanej przy ulicy K.", w tym szkicu polowego z 1960 r., nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ - jak przyznawała sama skarżąca - dotyczyły one stanu nieruchomości sprzed 2011 roku i miały na celu wykazanie, że wcześniej - w bliżej nieokreślonym czasie, istniał na tym terenie budynek gospodarczy, który był dobudowany to budynku mieszkalnego, jednak w 2011 roku (tj. w chwili wykonania nagrania DVD przywoływanego przez organy, czyli w dniu 4 lutego 2011 roku) już nie istniał w tym kształcie (okoliczność bezsporna). Z nagrania DVD przywoływanego przez organy wynika bowiem jednoznacznie, że budynek gospodarczy istniejący na przedmiotowej nieruchomości w dniu 4 lutego 2011 roku jest odsunięty od budynku mieszkalnego o około 80 – 100 cm.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań należy także wyjaśnić inwestorowi, że gdyby chciał odtworzyć na przedmiotowej nieruchomości istniejące tam wcześniej budynki, tak jak to podnosił w skardze (str. 3 skargi), to również mógłby to uczynić jedynie po uzyskaniu stosownego pozwolenia właściwego organu architektoniczno – budowlanego.

Należy także dodać, że dokonanie w formie przywoływanego przez skarżącą aktu notarialnego z dnia 21 kwietnia 2011 roku podziału lokalu nr [..] i wyodrębnienie – jako samodzielnego – lokalu nr [..], nie ma żadnego wpływu na ocenę, czy dokonana przez inwestora rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, która doprowadziła do powstania części lokalu nr [..], była legalna czy też nie.

W ocenie Sądu, z porównania nagrania DVD i aktualnych zdjęć inwestycji (vide akta organu pierwszej instancji – tom I - str. 25 – 26; nagranie DVD - zrzut ekranu - akta administracyjne organu pierwszej instancji tom II - str. 41, płyta DVD - str. 11; zdjęcie aktualnego stanu nieruchomości - akta organu pierwszej instancji tom I – str. 32) jednoznacznie wynika, że wykonana w 2011 roku rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi nową powstałą część tego budynku, a nie wyremontowany, dawny budynek gospodarczy, oddalony od tego budynku mieszkalnego

o ok. 80 – 100 cm.

Prawidłowo zatem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego dokonały analizy całokształtu robót budowlanych wykonanych przez skarżącą A., która umożliwiła prawidłową ocenę charakteru istniejącego obecnie obiektu budowlanego w celu zastosowania adekwatnego stanu prawnego. Na podstawie tej analizy zasadnie organy przyjęły, że w wyniku wykonywania przez inwestora robót budowlanych powstała nowa część obiektu budowlanego, stanowiąca rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Inwestor wykonał także taras i balkon, usytuowane nad tą rozbudowaną częścią budynku. Ustaleń tych organy dokonały po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego oraz w oparciu o właściwie dokonaną ocenę zebranych w sprawie dowodów. Należy przy tym podkreślić, że swoje ustalenia faktyczne organy szeroko przedstawiły w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, wskazując jednocześnie na prawidłowo zastosowane przepisy prawa. Zachowane zostały zatem wymogi proceduralne wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz

art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W szczególności prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił, że na skutek wykonanych przez skarżącą w 2011 roku robót budowlanych doszło w istocie do rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, która została usytuowana częściowo w miejscu poprzednio istniejącego na tym terenie budynku gospodarczego, doszło zatem do wybudowania nowej części obiektu budowlanego, częściowo w miejscu wcześniej istniejącego tam budynku gospodarczego. Jak wynika bowiem z prawidłowo zebranego materiału dowodowego, pierwotny budynek gospodarczy przestał istnieć. Natomiast w wyniku robót budowlanych wykonanych przez skarżącą, dokonano rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie do niego parterowej, murowanej części, funkcjonalnie i faktycznie z nim połączonej poprzez otwory drzwiowe. Tak opisana rozbudowa została wykonana bez uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, na wykonanie takiej rozbudowy w dacie jej powstania, tj. w 2011 roku, skarżąca musiała uzyskać pozwolenie na budowę, ponieważ wykonała roboty budowlane, które doprowadziły do likwidacji mniejszego budynku gospodarczego i powstania (częściowo w jego miejscu) rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a zatem części obiektu budowlanego o większej kubaturze i innej funkcji, niż istniejący na tym terenie wcześniej budynek gospodarczy. Były to zatem roboty budowlane, które można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę

(art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane). Z kolei budowa obiektu budowlanego stanowi roboty budowlane, na których rozpoczęcie – zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca – co było w sprawie bezsporne, nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Należało zatem zastosować do tej rozbudowy aktualnie obowiązujące przepisy ustawy – Prawo budowlane dotyczące postępowania legalizacyjnego.

Wykonane przez skarżącą roboty budowlane nie mogły przy tym stanowić jedynie remontu budynku gospodarczego (tak jak twierdziła skarżąca), ponieważ zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wykonane przez skarżącą roboty budowlane nie stanowiły zatem remontu, doprowadziły bowiem do powstania nowej części obiektu budowlanego, stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego.

Należy dodać, że inwestor w 2011 roku wykonał także roboty budowlane polegające na budowie balkonu i tarasu, na które – co w sprawie było bezsporne, również nie uzyskał - wymaganego zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenia na budowę. Także zatem do tych części budynku, samowolnie wykonanych, należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne.

Reasumując Sąd uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca A. w 2011 roku, bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, wykonała roboty budowlane, które polegały na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez dobudowanie do niego parterowej, murowanej części z zewnętrznymi schodami, którą połączono funkcjonalnie z istniejącym budynkiem poprzez wybicie dwóch otworów drzwiowych. W tym samym czasie wykonała także nad tą rozbudowaną częścią budynku taras, a nad nim balkon, które także połączyła funkcjonalnie z budynkiem, wybijając w jego ścianie szczytowej otwory drzwiowe. W niniejszej sprawie zachodziły zatem podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji - postanowieniem z dnia 9 grudnia 2014 r., wydanym w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia w określonym terminie wymienionych w postanowieniu dokumentów. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wymaganym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (nałożonych ww. postanowieniem), zastosowanie znajduje przepis ust. 1, na mocy którego organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżąca Spółka nie przedłożyła żadnego z dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia z dnia 9 grudnia 2014 roku, co uzasadniało wydanie orzeczenia o nakazie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego oraz dobudowanych do niego i jednocześnie nadbudowanych nad nowo powstałą częścią budynku – balkonu i tarasu, opartego na treści art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.