Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1680/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Nadleśnictwa z dnia [...] października 2017 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem 2/ zasądza od Nadleśnictwa na rzecz [...] [...] z siedzibą w W. kwotę [...](dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

S. zwróciła się drogą mailową w dniu 24 sierpnia 2017 r. do Nadleśnictwa o udostępnienie informacji publicznej obejmującej:

1. informacje o liczbie pozyskanego drewna osobno w latach 2015, 2016 i 2017 (do dnia złożenia wniosku)

2. informacje o tym, komu przekazane zostało uzyskane drewno osobno w latach 2015, 2016 i 2017 (do dnia złożenia wniosku), poprzez podanie listy odbiorców

3. skany umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, w zakresie, w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr j/w Nadleśniczy Nadleśnictwa odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób, a także w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Jednocześnie pismem datowanym na ten sam dzień Organ udzielił odpowiedzi wnioskującemu Stowarzyszeniu w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji Organ stwierdził, iż po przeprowadzeniu niezbędnych analiz we wskazanym w decyzji zakresie zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazał, iż udostępnienie danych osobowych osób fizycznych, które nabyły drewno jako konsumenci naruszałoby prywatność tych osób, a nadto stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W zaskarżonej decyzji zostało przy tym wskazane, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka wyłączająca stosowanie art. 5 ust. 2, gdyż osoby, które nabyły drewno nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne ani osobami mającymi związek z pełnieniem takich funkcji, jak również nie zrezygnowały z przysługującej im ochrony. W dalszej kolejności - uzasadniając odmowę skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanych drewnem zawartych z nabywcami będącymi przedsiębiorcami – podkreślone zostało, iż udzielenie takiej informacji stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy. W tym zakresie Organ wskazał na przyjmowaną w doktrynie i orzecznictwie zbieżność terminów "tajemnica przedsiębiorstwa" i "tajemnica przedsiębiorcy". Podkreślił przy tym, że również szczegółowe informacje zawarte w umowach z nabywcami drewna, w tym m.in. przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów czy poziom cen wypełniają materialny aspekt definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, a zatem mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Analizując aspekt formalny z kolei wskazał na zarządzenie nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 6 października 2010 r. "Wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa", które zawiera wykaz informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa PGL LP. W konsekwencji Nadleśniczy Nadleśnictwa wskazał, iż w sposób dostateczny i jednoznaczny została ujawniona wola przedsiębiorców (obu stron zawartych umów) co do zachowania w tajemnicy informacji pozostających w zainteresowaniu Skarżącego. Podkreślił przy tym, iż nabywcom drewna mającym status przedsiębiorców także przysługuje prawo do ochrony ich tajemnicy przedsiębiorcy. W związku z tym, iż przedsiębiorcy ci również nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, to PGL LP nie jest uprawnione do udostępnienia informacji z uwagi na obowiązek ochrony tajemnicy swoich kontrahentów wynikający wprost z treści zawartych umów. Podsumowując, organ stwierdził, że informacje zawarte w umowach z kontrahentami Nadleśnictwa wypełniają materialny element definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Co więcej są to informacje, co do których przedsiębiorcy (PGL LP we wskazanym zarządzeniu oraz jego kontrahenci - strony umów sprzedaży w treści tych umów) podjęli działania mające na celu ochronę ich poufności. Tym samym są one tajemnicą przedsiębiorstwa (w konsekwencji także tajemnicą przedsiębiorcy), ze względu na którą prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu.

S. pismem z dnia 29 listopada 2017 r. wniosła skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Stowarzyszenie zarzuciło wskazanej decyzji naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione, gdyż zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji publicznej;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim ten przepis stanowi normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione zastosowanie;

- art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o nieuczciwej konkurencji poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie informacji będącej przedmiotem wniosku, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, bez spełnienia ustawowych przesłanek uznania informacji za takową;

- art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że Organ błędnie zakwalifikował umowy zawarte z kontrahentami jako podpadające pod ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wnioskowane informacje nie spełniają bowiem przesłanki materialnej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. W ocenie Stowarzyszenia, zaskarżona decyzja pozbawiona jest uzasadnienia, w którym wskazano by okoliczności faktyczne i prawne stojące u podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z kolei samo powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez wyczerpującego uzasadnienia wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, świadczy o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszeniem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jej wydania. Jak dalej wskazał Skarżący, Organ nie wskazał, w jaki sposób ujawnienie informacji będących przedmiotem wniosku wpłynie na sytuację ekonomiczną organu bądź jego kontrahentów, nie wykazał też w jakimkolwiek stopniu, by podjął próbę zachowania poufności informacji, ani nie przywołał żadnych kroków podjętych w tym właśnie celu. Wymogiem koniecznym uznania tajemnicy przedsiębiorcy jest natomiast wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Konkludując, Stowarzyszenie stwierdziło, że organ nieprawidłowo uznał, iż żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ nie uzasadnił w przekonujący sposób spełnienia przesłanek formalnych i materialnych, koniecznych do takiej kwalifikacji. Powyższe oznacza, że wnioskowana informacja publiczna nie została objęta klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy, określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy Nadleśnictwa wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. mając na uwadze oczywistą bezzasadność skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Organ rozbudował argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji uzasadniającą - jego zdaniem - odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji. Na wstępie podkreślił, iż Skarżący nie sprecyzował w sposób niebudzący wątpliwości zakresu zaskarżenia decyzji, gdyż odnosiła się ona do kilku żądań Skarżącego. W konsekwencji należy uznać, że skarży on decyzję w całości, przy czym zarzuty dotyczą jednie odmowy udzielenia informacji w zakresie udostępnienia skanów umów związanym z gospodarowaniem uzyskanym drewnem w zakresie, w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne. Skarżący nie uzasadnił w żaden sposób zaskarżenia decyzji w odniesieniu do odmowy udostępnienia danych będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno jako konsumenci. Nadleśniczy wskazał, że ograniczenie udostępnienia informacji publicznej w oparciu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy nie tylko tajemnicy kontrahentów PGL LP kupujących drewno, ale również samego PGL LP, który jest przedsiębiorcą i może, a nawet powinien chronić interesy zarówno swoje, jak i innych kontrahentów.

Pismem z dnia 22 marca 2018 r. Skarżący został zobowiązany przez Sąd do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia poprzez wskazanie, czy jego intencją było zaskarżenie decyzji z dnia [...] października 2017 r. w całości, tzn. zarówno w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową oraz odmowy udostępnienia informacji w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem czy tylko w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem pod rygorem uznania, że przedmiotem zaskarżenia objęto jedynie decyzje w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem.

Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu przyjęto zawężony zakres skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Taka konstrukcja wskazanych przepisów oznacza, że w przypadku zainicjowania postępowania sądowego w drodze wywiedzenia skargi na decyzję administracyjną sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu, a więc poddaje go ocenie pod względem zgodności z zastosowanym prawem materialnym, a także właściwymi przepisami proceduralnymi. W sytuacji stwierdzenia w kontrolowanym akcie uchybień, których katalog został określony w art. 145 § 1 P.p.s.a. dochodzi do uwzględnienia skargi.

Wskazując na podstawy prawne kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne należy zauważyć, iż w myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola taka dotyczy m.in. decyzji administracyjnych, a zatem także decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd zatem bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, aczkolwiek pozostaje związany granicami sprawy, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżona decyzja. Istotne jest przy tym, że ocena, co do działalności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

W niniejszej sprawie prawem materialnym, na podstawie, którego Sąd ocenia podejmowane przez organ działania jest przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwana dalej u.d.i.p. (Dz. U. z 2016r. poz. 1764 ze zm.).

Przepisy ustawy stanowiącej na gruncie niniejszego postępowania podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji znajdują zastosowanie w sytuacji, gdy dochodzi do realizacji trzech warunków. Mianowicie, gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p., adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, wskazany w katalogu zawartym w art. 4 u.d.i.p. oraz podmiot ten jest w posiadaniu wnioskowanych informacji.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 omawianej ustawy. Przepis ten przewiduje, iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Z kolei w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy katalog informacji, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem enumeratywnym. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter.

Przechodząc od powyższych rozważań teoretycznych na grunt przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że nadleśnictwo jest wewnętrzną jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Lasów Państwowych, które z mocy art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 788) są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Wobec tego zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nadleśniczy nadleśnictwa, jako kierujący nadleśnictwem, jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że umowy zawierane przez nadleśnictwo, dotyczące gospodarowania drewnem uzyskanym z wycinki, wchodzą w zakres informacji publicznej. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2118/11, wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. I OSK 2265/11, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. I OSK 155/1). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że umowy cywilnoprawne, dotyczące dysponowania (gospodarowania) majątkiem publicznym, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 1741/13, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12).

Należy jednocześnie zauważyć, iż kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się nie do tego, czy Organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, ani czy objęte żądaniem Skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, ale do rozstrzygnięcia o zakresie i głębokości tego zobowiązania. Innymi słowy, chodzi o ustalenie granicy, która warunkuje możliwość powołania się przez Organ na ustawowe ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Na kanwie przedmiotowej sprawy Skarżący domagał się bowiem ujawnienia informacji w postaci skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem.

W poddanej kontroli sądowej sprawie rozważenia wymagało zatem, czy zasadna jest odmowa udzielenia przez organ informacji we wskazanym zakresie, spowodowana uznaniem, iż doszło do aktualizacji przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jedną z okoliczności wyłączającą obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest tajemnica przedsiębiorstwa. Wskazany akt prawny nie zawiera jednak definicji terminu stanowiącego ograniczenie zakresu udostępnianych informacji. "Tajemnica przedsiębiorcy" jest wyprowadzana z "tajemnicy przedsiębiorstwa" zamieszczonej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej jako: u.z.n.k.). Zgodnie z treścią tego przepisu przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Na gruncie przedmiotowej sprawy wypada podkreślić, jak kształtują się zakresy znaczeniowe przesłanki stanowiącej podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci "tajemnicy przedsiębiorcy" i odpowiedniego zwrotu zawartego w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest bowiem pogląd, że jest ono rodzajowo zbliżone do "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i wobec tego należy je wykładać na podstawie definicji wskazanej w tej regulacji. (wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. II SA/Op 4/18). Należy również zauważyć, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 467/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. II SA/Wa 296/13; wyrok NSA dnia 12 lutego 2015 r., sygn. I OSK 759/14).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na to, że "aby dana tajemnica podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Przedsiębiorca musi jednak podjąć określone działania w celu zabezpieczenia poufności informacji, nie może bowiem być poufną informacja ogólnie dostępna (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, komentarz do art. 5, LEX). Materialną przesłanką warunkującą możliwość objęcia określonych informacji tajemnicą przedsiębiorcy jest to, iż muszą one ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2112/13; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 1639/14; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. I OSK 876/14).

Przenosząc takie ustalenia na grunt reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej należy w pierwszej kolejności wskazać na wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. I OSK 603/15, w którym NSA uznał za nieuzasadnioną przyjętą przez skarżącego kasacyjnie wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmującą, że w przypadku, gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, tj. że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. W opinii NSA "powołany przepis określa bowiem wyjątek od zasady jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że złożone przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy (a nie przedsiębiorstwa). Jeżeli natomiast w wyniku sądowej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne."

Zatrzymując się na chwilę nad treścią tego wyroku należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż stanowi on swoiste novum w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku tym NSA stwierdza bowiem wprost, iż pojęcie "tajemnicy przedsiębiorstwa" "różni się jednak znaczeniowo" od określenia "tajemnica przedsiębiorcy". O ile takie stanowisko wydaje się być zbyt daleko idące, gdyż ugruntowanym i niekwestionowanym w dotychczasowym orzecznictwie jest wyprowadzanie terminu zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z odpowiedniego terminu z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., o tyle zawartą tezę można próbować zrozumieć w kontekście analizy całego wyroku NSA, w tym przede wszystkim przywołanego wyżej fragmentu uzasadnienia. Chodzi bowiem o to, iż na gruncie prawa do informacji publicznej nie jest wystarczającym zabiegiem ustalenie, czy z poziomu drugiej ze wskazanych ustaw możliwe jest wyprowadzenie "tajemnicy przedsiębiorcy" i, w przypadku odpowiedzi pozytywnej, jej proste przełożenie na reżim ustawy statuującej dostęp do informacji publicznej. Wydanie rozstrzygnięcia przez organ powinno zostać poprzedzone dokonaniem dwustopniowej oceny zarówno poprzez zbadanie, czy w sprawie występuje przesłanka ograniczająca udostępnienie informacji publicznej, jak również ustalenie in concreto, czy jest ona na tyle istotna, że wpływa na samo prawo do informacji publicznej. W kontekście możliwej kolizji wskazanych praw niezbędnym jest również zbadanie, czy zakres ograniczeń prawa do żądanej informacji publicznej wynikający z tajemnicy przedsiębiorcy jest tak szeroki, że uniemożliwia udostępnienie informacji nawet z częściowo ukrytymi danymi. Tylko kumulatywna realizacja wskazanych obowiązków organu powoduje, iż organ skutecznie uzasadnił odmowę udzielenia informacji publicznej.

W konsekwencji należy zauważyć, iż chodzi zatem o to, że ocena czy złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być rozpatrzony zgodnie z jego żądaniem czy też przekazanie informacji nie może nastąpić z uwagi na przesłanki aktualizujące zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powinna być dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową jej udzielenia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy nadającego całemu pakietowi informacji klauzulę poufności. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowania przesłanek utajnienia danej informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13, LEX nr 1336339).

Wobec powyższych rozważań ocena kwestii spornej sprowadza się ostatecznie do tego, czy w sposób właściwy została dokonana kwalifikacja wystąpienia przesłanki "tajemnica przedsiębiorcy" warunkująca zastosowanie dyspozycji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny uważa, że organ niewłaściwie interpretuje pojmowanie tego terminu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei podmiot zobowiązany uznaje, że pojęcie osoby publicznej zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy interpretować w kontekście ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Przechodząc na kanwę przedmiotowej sprawy należy zauważyć, iż podmiot zobowiązany w sposób właściwy wyprowadził przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej z odpowiedniego terminu funkcjonującego na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wskazał na zbieżność tych pojęć oraz przywołał przyjęte w orzecznictwie rozumienie formalnego i materialnego aspektu definicji "tajemnicy przedsiębiorcy". Tym niemniej nie odniósł takich rozważań na grunt konkretnej sprawy, w tym przede wszystkim nie ocenił wystąpienia "tajemnicy przedsiębiorcy" z punktu widzenia jego materialnego aspektu. Organ słusznie bowiem zauważył, iż podjęto działania mające na celu ujawnienie woli przedsiębiorców co do zachowania w tajemnicy informacji pozostających w zainteresowaniu Skarżącego. Podkreślił bowiem, iż wprowadzono do zawartych z kontrahentami umów klauzuli poufności, jak również wskazał na wydane przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych zarządzenie zawierające "Wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa". Jednakże nie powiązał tych okoliczności z elementem materialnym tajemnicy, bowiem nie ocenił, w jaki sposób udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem wpłynie na sytuację gospodarczą podmiotu. Tymczasem, jak wcześniej zostało wskazane, dla skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie tajemnicy przedsiębiorcy, należy wykazać nie tylko działania podjęte w celu zachowania poufności, ale i zasadność objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy ze względu na treść informacji. W tym bowiem zakresie podmiot zobowiązany pozostał na gruncie wskazania jedynie samej treści, nie dokonując oceny wystąpienia tej okoliczności jako przesłanki odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej.

Sąd dostrzegł sam fakt powołania się przez Organ na aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorcy, jak również właściwe przytoczenie jej rozumienia w doktrynie i orzecznictwie, aczkolwiek Organ nie uzasadnił, dlaczego na gruncie tej konkretnej sprawy przyznał prymat chronionej ustawowo tajemnicy. Dopiero na poziomie odpowiedzi na skargę wskazano, iż "udostępnienie takich informacji bezsprzecznie mogłoby wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy na rynku" czy "informacje takie, dając wgląd w wewnętrzną sytuację majątkową przedsiębiorcy mogłyby zostać wykorzystane przez konkurencję". Pomijając już aspekt, iż pismo procesowe złożone w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie może stanowić uzupełnienia decyzji, problem pozostaje w tym, że takie stwierdzenia stanowią element generalnej oceny wystąpienia tajemnicy przedsiębiorcy, nie odnoszą się jednak w żadnej mierze na kanwę konkretnego postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącego. Organ nie wykazał, na czym ma polegać wartość ekonomiczna tego rodzaju informacji. Nie wiadomo, w jaki sposób ujawnienie umów spowodować może po jego stronie ujemne konsekwencje gospodarcze. Tymczasem bez wykazania tego rodzaju potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią informacji a sytuacją gospodarczą podmiotu nie sposób stwierdzić, że wystąpił tu czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto, brzmienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na przeprowadzenie oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że żądane skany umów zawierają informacje chronione tajemnicą przedsiębiorcy, a konieczność ochrony jest proporcjonalnie większa niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Zauważyć przy tym należy, iż Organ powołując się w treści zaskarżonej decyzji na wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. II SA/Wa 1313/15 pominął dwie kwestie. Mianowicie, fakt, iż na gruncie poprzedniej sprawy chodziło o udostępnienie informacji przetworzonej, która może zostać przekazana po uprzednim wykazaniu przez wnioskodawcę interesu publicznego oraz, po drugie to, iż w przywołanej sprawie Organ wykazał w decyzji odmownej zarówno wartość ekonomiczną tajemnicy, na którą się powołuje, jak i wolę utajnienia informacji.

Powracając końcowo na grunt regulacji zawartej w art. 5 u.d.i.p. należy podkreślić, iż wskazany przepis statuuje jedynie ograniczenie prawa do informacji publicznej, a nie jego wyłączenie. W zaskarżonej decyzji organ nie przeanalizował możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej z wyłączeniem części informacji podlegających ochronie poprzez utajnienie w procesie anonimizacji wyłącznie tych danych, które są poufne i których ujawnienie zagrażałoby lub naruszałoby interes przedsiębiorcy.

Reasumując, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem.

O kosztach postępowania należnych Skarżącemu orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.