Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 349/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, 3,
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 10 par. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody z "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. D. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 stycznia 2019 r. Starosta "[...]" (dalej: Starosta, organ pierwszej instancji) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania na wniosek "[...]" (dalej: skarżąca) pozwolenia na budowę budynku "[...]".

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]", o symbolu "[...]". Jest to teren sportu i rekreacji: plaża. Starosta podniósł, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), symbol US oznacza tereny sportu i rekreacji i stanowi teren zabudowy usługowej. W związku z tym działka, na której przewiduje się zamierzenie budowlane zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje się na terenie zabudowy usługowej. Ponadto zgodnie z § 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka inwestora jest położona w obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Na terenie tym zastosowanie mają przepisy w/w rozporządzenia, w tym między innymi zakaz wznoszenia obiektów budowlanych w tym rolniczych, jednorodzinnych, rekreacyjnych i szaletów poza zwartym terenem wsi.

W związku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżąca nie mając prawa wznoszenia obiektów budowlanych w tym rolniczych, jednorodzinnych, rekreacyjnych i szaletów poza zwartymi terenami wsi (działka znajduje się w rozproszeniu, poza zwartą zabudową najbliższej wsi), nie ma uprawnienia na tym terenie do zwykłego korzystania z wód służącego zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego lub na potrzeby własne. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, zaś stosownie do art. 34 prawa wodnego przez szczególne korzystanie z wód rozumie się korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód. Plan miejscowy przeznacza teren "[...]" jako teren sportu i rekreacji: plaża, co w konsekwencji oznacza teren zabudowy usługowej. Ponadto zaprojektowany obiekt jako budynek sanitarny ma służyć do obsługi plaży. Przeznaczenie i program użytkowy budynku opisany w pkt 1.1. projektu budowlanego określa budynek przeznaczony do świadczenia usług sanitarnych. Dlatego należało zaliczyć przedmiotowe zamierzenie budowlane, w związku z art. 34 Prawa wodnego, do szczególnego korzystania z wód, co na podstawie art. 389 pkt 2 tej ustawy wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2019 r., uzupełnionym postanowieniem z dnia 23 stycznia 2019 r. o termin usunięcia wskazanych nieprawidłowości, nałożono na skarżącą obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o m.in. pozwolenie wodnoprawne zgodnie z art. 389 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn. zm.). Skarżąca wyjaśniła jednakże, że będzie korzystała z wody tylko na potrzeby własne, a projektowana inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 389 pkt 2.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżąca zarzuciła, że wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" nie występuje oznaczenie US. W ustaleniach planu, na rysunku planu i legendzie występuje oznaczenie "[...]" z wyjaśnieniem w § 4 i § 9 planu, że "[...]" to teren sportu i rekreacji: plaża. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi jest to teren plaży z możliwością sytuowania urządzeń związanych z obsługą plaży. Na terenie zakazuje się sytuowania obiektów kubaturowych, za wyjątkiem drewnianych zadaszeń, szatni, i toalet wyposażonych w szczelny, opróżniany zbiornik. Obowiązuje zachowanie

w jak największym stopniu istniejącej zieleni przybrzeżnej i wodnej. Podkreśliła, że opisy

w projekcie budowalnym wskazują, iż przedmiotowy budynek nie będzie wykorzystywany jako usługowy i nie będzie prowadziła działalności gospodarczej. Zgodnie z § 4 ust. 2 planu miejscowego na obszarach objętych planem nie wyznacza się lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc teren "[...]" nie musi być przeznaczony na plażę ogólnodostępną. Działka będzie przeznaczona do wypoczynku i uprawiania sportu przez skarżącą i jej rodzinę. Projektowany obiekt będzie wykorzystywany wyłącznie sezonowo, w okresie letnim. Teren zostanie ogrodzony, a więc dostęp osób trzecich będzie ograniczony. Organizacja plaży czy budowa pomostu na potrzeby własne zostanie przeprowadzona odrębnym postępowaniem. Podkreśliła ponadto, że będzie korzystała z wody na potrzeby własne. Przewiduje bowiem pobór wody wyłącznie w okresie letnim od czerwca do września w ilości maksymalnej 1 m3/ dobę. Dodała, że art. 34 Prawa wodnego nie odnosi się do projektowanej inwestycji. Podniosła też, że rozporządzenie nr 11 z dnia 11 stycznia 2000 r utraciło moc obowiązującą, za wyjątkiem § 1. Zarzuciła ponadto, że nie miała realnej możliwości uzyskania w wyznaczonym terminie pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewoda "[...]" (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]"r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podniósł, że zapisy dotyczące terenów sportu i rekreacji zawarte w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mieszczą się w terenach zabudowy usługowej

i dotyczą one obsługi plaży. Zauważył, że plaża, zgodnie z planem miejscowym, nie musi być plażą ogólnodostępną. Ocenił, że przeznaczenie i wielkość projektowanego budynku sanitarnego budzi wątpliwości, czy rzeczywiście plaża ta będzie użytkowana wyłącznie przez skarżącą i jej rodzinę. Z projektu budowlanego wynika, że jest to budynek murowany, parterowy, niepodpiwniczony, przeznaczony do świadczenia usług sanitarnych, który może stanowić idealne uzupełnienie infrastruktury pól kempingowych, namiotowych i ośrodków turystycznych z przeznaczeniem do użytku sezonowego. Ilość sanitariatów

z podziałem na damskie i męskie oraz dla osób niepełnosprawnych wskazuje, iż obiekt ten przeznaczony będzie do obsługi plaży w ramach działalności usługowej. W związku z powyższym Wojewoda ocenił, że organ pierwszej instancji słusznie zobowiązał inwestora do uzyskania zgodnie z art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne, pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Przy tego rodzaju inwestycji inwestorowi nie przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie (istniejąca studnia). Wobec zaś nieuzupełnienia projektu budowlanego o pozwolenie wodnoprawne, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, zasadnie odmówiono zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2017 r. poz. 1073 r. ze zm.) oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), że plaża nie jest inwestycją celu publicznego. Przyznał, że nie obowiązują zakazy z rozporządzenia Wojewody "[...]" dotyczące wznoszenia obiektów budowlanych w tym rolniczych, jednorodzinnych, rekreacyjnych i szaletów poza zwartymi terenami wsi. Podzielił również stanowisko skarżącej, że jeżeli inwestor musi uzyskać pozwolenie wodnoprawne, to organ powinien wyznaczyć taki przedział czasowy, w którym strona ma możliwość dokonania wymaganych czynności. Ocenił jednocześnie, że skarżąca w sposób nie budzący wątpliwości w piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. stwierdziła, iż projektowana inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego co oznacza, że nawet przy wydłużeniu terminu nie miałoby wpływu na przedłożenie pozwolenia wodnoprawnego.

We wniesionej do tut. Sądu skardze na powyższą decyzję, skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie wyjaśniły, dlaczego projektowany obiekt budowlany wiąże się

z koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. W szczególności, nie wskazano, który przepis ustawy Prawo wodne znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Tym samym pozbawiono stronę, możliwości pełnego ustosunkowania się, do wydanego rozstrzygnięcia. Podniosła, że w sytuacji gdy plaża i projektowany budynek będą służyć wyłącznie skarżącej i członkom jej rodziny w celu w celu wypoczynku i uprawiania sportów w okresie letnim, a dobowy pobór wody nie będzie przekraczał 5 m3, nie ziszczą się przesłanki szczególnego korzystania z wód, a zatem bezpodstawne jest żądanie przedłożenia przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca nie podzieliła stanowiska, że skoro działka, na której zlokalizowane jest zamierzenie budowlane znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "[...]" jako "Teren sportu i rekreacji: plaża", a zgodnie

z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczenie "US" przewidziane jest dla zabudowy usługowej, zatem obiekt będzie wykorzystywany w ramach działalności gospodarczej, co oznacza, że niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Zauważyła ponadto, że działalność usługowa nie jest tożsama z działalnością gospodarczą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc

z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków

w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z art. 35 ust. 1 tej ustawy decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej po uprzednim sprawdzeniu projektu budowlanego, projektu zagospodarowania działki lub terenu, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń w zakresie w tym przepisie wskazanym. Po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34, jeżeli spełnione zostaną wymagania, o których mowa wyżej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 4 nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę ani możliwości wprowadzania dalszych warunków, od których zależałoby wydanie pozwolenia.

Wydając zatem decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę organ jest zobowiązany jednoznacznie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 cytowanej ustawy, nie zostały przez inwestora spełnione. Decyzja odmowna wydawana w powyższym trybie musi być więc precyzyjna,

a organ powinien dokładnie wskazać, które punkty postanowienia, zawierające nałożone obowiązki dotyczące usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym nie zostały wykonane i uzasadnić, że obowiązek określony w każdym z tych punktów był wymagany.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, co miało istotne znaczenie w niniejszej sprawie, że przy określaniu terminu z art. 35 ust. 1 ustawy organ powinien brać pod uwagę rodzaj nieprawidłowości, które inwestor ma usunąć, a w przypadku ekspertyzy jej przedmiot i pracochłonność badań oraz znaczenie wyniku dla dalszych czynności. Termin powinien być zakreślony w taki sposób, by inwestor był w stanie wykonać nałożone na niego obowiązki przy zachowaniu należytej staranności w tym zakresie. Wezwanie do usunięcia braków dokumentacji projektowej winno realnie umożliwić zadośćuczynienie takiemu wezwaniu.

W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia

9 stycznia 2019 r. wezwał skarżącą w trybie art. 35 ust. 3 ustawy do uzupełnienia złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przez przedłożenie pozwolenia wodnoprawnego i projektu z branży sanitarnej. W postanowieniu tym nie zakreślono jednak terminu na wykonanie powyższych obowiązków. Dopiero postanowieniem z dnia

23 stycznia 2019 r. Starosta wskazał siedmiodniowy termin i poinformował skarżącą

o skutkach zaniechania zastosowania się do wezwania.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że siedmiodniowy termin, jaki został zakreślony skarżącej w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2019 r., był terminem w oczywisty sposób nierealnym w związku z zakresem nałożonych obowiązków – przedłożeniem pozwolenia wodnoprawnego. Wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ architektoniczno-budowlany powinien uwzględnić zakres i rodzaj nieprawidłowości podlegających usunięciu oraz obiektywne możliwości zadośćuczynienia przez inwestora obowiązkom nałożonym w postanowieniu. Dodać należy, że termin wyznaczony przez organ administracji może być na wniosek strony przez organ przedłużany. Wyznaczenie inwestorowi zbyt krótkiego, bo zaledwie siedmiodniowego terminu na usunięcie wskazanych nieprawidłowości narusza art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ograniczając prawa inwestora jako strony. Podkreślić bowiem należy, że powołany przepis nie ma charakteru fakultatywnego, lecz nakłada na organ obowiązek wezwania strony do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Ustawodawca zapewnia w ten sposób inwestorowi ochronę, a wyznaczenie w rozpatrywanej sprawie przez Starostę zbyt krótkiego, nierealnego siedmiodniowego terminu na usunięcie przez skarżącą wskazanych nieprawidłowości w istocie pozbawiło ją tej ochrony.

Niezależnie od powyższego naruszenia przepisu prawa materialnego, należy stwierdzić, że najwcześniej końcowa decyzja w sprawie mogła być wydana przez organ pierwszej instancji dnia 30 stycznia 2019 r., to jest po upływie wyznaczonego terminu (postanowienie z wyznaczonym terminem doręczono skarżącej dnia 23 stycznia 2019 r.). Tymczasem organ pierwszej instancji wydał decyzję już dnia 29 stycznia 2019 r., a zatem jeszcze w okresie biegu terminu realizacji prawa strony do wykonania nałożonych obowiązków. Powyższe prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6

i art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ pierwszej instancji nie tylko wyznaczył skarżącej nierealny termin do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, ale też uniemożliwił w rzeczywistości skorzystanie z przysługującego inwestorce uprawnienia,

a organ odwoławczy zaakceptował to działanie. Nie ma wpływu na ocenę powyższych naruszeń okoliczność, że w dniu 24 stycznia 2019 r. skarżąca złożyła pismo, w którym m.in. polemizowała z zasadnością stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku planowanej inwestycji.

Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd stwierdził uchybienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, które uzasadniały uchylenie decyzji organów obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.