Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3053/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: ART. 15 UST 1, 9 UST 4,28 UST 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: ART.101 UST 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. C. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. odrzuca skargę w odniesieniu do działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] w [...], [...] [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...].

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rada Miasta [...] w dniu [...] kwietnia 2018 r. podjęła uchwałę w sprawie planu miejscowego dla obszaru wyżej wskazanego (Dz. Urz. Woj. [...] 2018 poz. [...]).

W dniu [...] października 2018 r. B. C. wniósł skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz art. 9 ust. 4 tej ustawy.

Skarżący wskazał, że plan miejscowy został sporządzony niezgodnie z obowiązującym studium, albowiem obszar, na którym położone są ww. działki został przeznaczony w uchwalonym planie miejscowym pod drogi publiczne: 19 KD-D oraz 8 KD-L tj. na cele publiczne mimo, iż w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] przyjętym uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. tereny te przeznaczone były pod zabudowę. Powołano, że na skutek zmiany przeznaczenie planistycznego doszło do zasadniczego ograniczenia prawa własności właścicieli tych działek, co narusza ich interes prawny. Skarżący podał, że jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], właścicielem działki nr [...] oraz bezpośrednim sąsiadem pozostałych działek, a przeznaczenie działek, do których posiada tytuł prawny, zostało określone w planie miejscowym na cel publiczny (drogi publiczne), co w sposób zasadniczy ograniczać będzie jego prawo do zagospodarowania tych działek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w odniesieniu do działek ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] i oddalenie skargi w pozostałym zakresie; ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu stanowiska podniesiono, że skarżący nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], a więc nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu do działek o numerze [...] i [...] wskazano, że obszar w jakim znajdują się przedmiotowe działki został w Studium zakwalifikowany jako Ml.30, czyli tereny o przewadze mieszkaniowej wielorodzinnej, na których "...ustala się priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych...". W ocenie organu nie można na podstawie powyższego uznać, że zgodnie ze Studium obszar ten przeznaczony jest tylko pod zabudowę. To, że zgodnie z zapisami Studium, w obszarze Ml.30 przewidziana jest lokalizacja m.in. funkcji mieszkaniowej nie oznacza, że zabudowa ma objąć wszystkie działki występujące na tym terenie, albowiem dla realizacji funkcji określonych dla obszaru Ml.30 niezbędne jest między innymi zapewnienie odpowiedniej infrastruktury, w tym infrastruktury komunikacyjnej. Powołano, że na rysunku Studium, co wynika z jego legendy, jako ustalenie Studium przedstawiono jedynie podstawowy układ komunikacyjny ulic, tj. drogi i ulice klasy S (ekspresowe), GP (główne ruchu przyspieszonego), G (główne) i Z (zbiorcze). Jako element informacyjny Studium przedstawiono ważniejsze drogi (ulice) lokalne. Pozostałych ulic klasy L (lokalnych) oraz wszystkich ulic klasy D (dojazdowych) Studium nie uwzględnia ze względu na ich jedynie lokalne znaczenie i znikomy wpływ na całościowe funkcjonowanie systemu komunikacyjnego miasta. Przebieg dróg lokalnych i dojazdowych określany jest na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak to miało miejsce w przypadku terenów 19.KD-D i 8.KD-L, w obrębie których znalazły się działki będące przedmiotem skargi. Podkreślono, że to nie Studium, lecz odpowiedni plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie terenów. Studium określa politykę przestrzenną gminy, a nie definiuje w sposób szczegółowy zagospodarowanie każdej indywidualnej działki.

Wskazano, że przeznaczenie przedmiotowych działek pod tereny 19.KD-D i 8.KD-L, czyli pod drogę dojazdową i drogę lokalną było niezbędne dla realizacji określonego w treści Studium kierunku rozwoju jednostki Ml.30. Inwestycja celu publicznego jakim jest droga, zaprojektowana w ww. planie miejscowym - ulica klasy dojazdowej 19.KD-D jest niezbędna dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej południowej części terenów B8.MW(U) oraz CIO.MW(U) i umożliwia ich powiązanie z ulicami [...] i [...].

Skrzyżowanie ul. [...] (8.KD-L) z projektowaną ulicą 19.KD-D usytuowane jest na łuku ulicy [...]. Zgodnie z § 60 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) kąt przecięcia osi dróg na skrzyżowaniu powinien być zbliżony do kąta 90°, z dopuszczalnym odchyleniem nie większym niż 30°, jeśli są spełnione wymagania widoczności na skrzyżowaniu. Organ wskazał, że nie ma możliwości spełnienia tego wymogu bez zajęcia pod drogę działki nr [...] z obrębu [...], ponieważ w rozwiązaniu z przecięciem osi dróg pod kątem zbliżonym do 90° (wrysowanym informacyjnie na rysunek planu) projektowana jezdnia wchodzi centralnie w ww. działkę, a w ewentualnym rozwiązaniu z jezdnią omijającą ww. działkę (z odchyleniem osi) zapewnienie wymaganej widoczności na skrzyżowaniu byłoby możliwe, gdyby ww. działka nr [...] była nie ogrodzona i wolna od zabudowy. W tym drugim przypadku, pozbawionym racji funkcjonalnych i ekonomicznych, gorsze byłyby warunki ruchu, jego bezpieczeństwo i stopień realizacji założeń planu dotyczących ładu przestrzennego.

Powołano, że przeznaczenie zatem danego terenu pod szlak komunikacyjny mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U.2003.80.717 z późn.zm.) i w konsekwencji docelowo działka podlegać będzie wykupowi lub wywłaszczeniu. Wskazano, że proponowane w planie docelowe zainwestowanie okolicznego terenu (zabudowa wielorodzinna z szacowaną ilością mieszkańców od 13.000 do 17.000) będzie generowało wzmożony ruch transportu indywidualnego. Prawidłowe wyznaczenie odpowiedniej siatki układu komunikacyjnego ma za zadanie nie doprowadzić w przyszłości do korków i w prawidłowy, zrównoważony sposób rozprowadzać ruch wewnątrz obszaru i zapewnić powiązania z terenami przyległymi. Ponadto szerokość 8.KD-L związana jest z docelowym wprowadzeniem na tej ulicy komunikacji publicznej - w rejonie poszerzenia może pojawić się przystanek komunikacji autobusowej, która w dogodny sposób dowozi mieszkańców do punktów przesiadkowych ([...]). Utworzenie 19.KD-D ma podobny cel - wzdłuż torów będzie odbywać się dojazd do projektowanej stacji [...] (w kierunku zach.) oraz [...] i [...] (w kierunku wsch.).

W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący wskazał, że na działkach [...] i [...] są zlokalizowane budynki, działki [...] i [...] są to działki drogowe prowadzące od drogi publicznej do działek [...] i [...], działki [...] i [...] przylegają do działek skarżącego. Powołał, że drogi 8 KDL i 19 KDD mają przebiegać nie tylko po działkach skarżącego ale też innych i w tym znaczeniu zachodzi tożsamość przedmiotowa w zaskarżeniu tych działek. Ponadto, z uwagi na bezpośrednie i pośrednie sąsiedztwo oraz funkcjonalne powiązanie wszystkich działek, sposób przeznaczenie działek w mpzp w sposób istotny kształtuje wykonywanie prawa własności/użytkowania wieczystego skarżącego.

W toku rozprawy, pełnomocnik organu wskazał, że działki o numerach [...],[...] stanowią własność Skarbu Państwa, działka [...] i [...] należą do [...], a działki [...] i [...] do osób prywatnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że w części skargę należało odrzucić, zaś w pozostałym zakresie nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 994 tj., dalej "u.s.g."). Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Przyjmuje się, że postanowienia planu naruszają interes prawny, wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Powołać również należy argumentację NSA, przedstawioną w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r.(sygn. akt II OSK 2479/12). W wyroku tym NSA wywodził, że interes prawny osoby posiadającej nieruchomość w sąsiedztwie chroniony jest przepisem art. 140 k.c. kształtującym wykonywanie prawa własności, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie bowiem z ostatnio powołanym przepisem, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jak przekonywał dalej Sąd, na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela innych, sąsiednich (znajdujących się w sferze oddziaływania) nieruchomości. W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znieść. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżący nie wskazał na żadne uciążliwości związane z przeznaczeniem gruntów sąsiadujących z jego nieruchomościami pod drogi publiczne. Nie wskazał na żadne uwarunkowania dotyczące sąsiednich nieruchomości, w związku z ich przeznaczeniem planistycznym pod drogi, które miałyby bezpośredni wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącego, ograniczając sposób zagospodarowania należących do niego nieruchomości, bądź zmuszając go do znoszenia uciążliwego oddziaływania. Powołać należy, że jak wynika z akt sprawy, działki [...] i [...] to działki wykorzystywane dotychczas na cele drogowe, zapewniające dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości skarżącego, należące do [...]. Działki o numerach [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast jedynie działki [...] i [...] należą do osób prywatnych. Skarżący nie dysponuje żadnym tytułem prawnych do ww. nieruchomości, a w istocie powołuje się na swój interes ekonomiczny zaskarżając uchwałę co do tych działek, albowiem chciałby realizować zabudowę usługową na swoich działkach, a przeznaczenie usługowe sąsiednich działek niewątpliwie zwiększyłoby potencjał inwestycyjny jego nieruchomości. Interes ekonomiczny jest zawsze interesem faktycznym, a nie prawnym. Niewątpliwie skarżący powołuje się na interes faktyczny, a nie prawny. Ponadto, powoływane w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. orzeczenie NSA z dnia 22 lutego 2018 r. zapadło w zupełnie innych okolicznościach faktycznych, a mianowicie w sprawie, w której w skutek przyjęcia miejscowego planu stworzono szersze możliwości wykorzystania nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżących, albowiem dopuszczono możliwość prowadzenie inwestycji o znacznym zakresie potencjalnie uciążliwego oddziaływania (obiekty usług upraw ogrodniczych oraz rolniczych), co naruszało interes prawny skarżących, którzy zamieszkując w pobliżu, byliby narażeni na uciążliwości ograniczające wykonywanie przez nich prawa własności w stosunku do swojej nieruchomości w aspekcie art. 140 i 144 k.c. W przedmiotowej sprawie takie naruszenie interesu prawnego skarżącego nie zachodzi i z tego względu skarga została odrzucona w odniesieniu do działek [...],[...],[...],[...],[...],[...], na podstawie art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Natomiast Sąd stwierdza, że skarżący niewątpliwie posiada interes prawny jako właściciel działki nr [...] i użytkownik wieczysty działki nr [...] na terenie objętym kwestionowanym planem. Skarżący upatruje ograniczenia swojego prawa własności poprzez uniemożliwienie mu realizacji zamierzeń inwestycyjnych – budowlanych, w związku przeznaczeniem nieruchomości pod drogi publiczne. Zatem w ocenie Sądu skarżący wykazał naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018.1945 tj.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Z kolei, zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki - merytorycznej, związanej ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc: zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy, a przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. A zatem nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a jedynie takie które miało wpływ na merytoryczną zawartość aktów planistycznych. Również co do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia przez organ trybu sporządzania miejscowego planu, jak również istotnych naruszeń zasad jego sporządzania, skutkujących stwierdzeniem nieważności w części lub całości kontrolowanej uchwały.

Odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej wynika, że skarżący w toku procedury planistycznej zgłaszał uwagi do projektu planu. Proponował taki przebieg dróg publicznych, aby przebiegły przez tereny należące do P. i omijały działki [...] i [...], ponadto sugerował wydzielenie z terenu KD-L terenów działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] i utworzenie nowego terenu o symbolu "U", ewentualnie o zmianę przebiegu przedłużenia ul. [...] i zwężeniu jej na odcinku wzdłuż działki [...] i [...]. Obydwie uwagi nie zostały uwzględnione z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej obszaru wewnątrz planu i z obszarami sąsiednimi, ze wskazaniem, że docelowo działki będą podlegać wykupowi bądź wywłaszczeniu.

Odnośnie zasad sporządzenia planu, czyli merytorycznej zawartości zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że w zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym do 20.10.2010 r.), w podjętej uchwale stwierdzono, że ustalenia planu są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2006 r (z późn. zm.). Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) (Dz. U. 2010.130. 871), do miejscowych planów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowej. W przedmiotowej sprawie uchwała w przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu została podjęta w dniu [...] kwietnia 2004 r., i do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z 25.06.2010 r. procedura nie została zakończona, a więc rada zobowiązana była stwierdzić, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z zawartymi w studium ustaleniami polityki przestrzennej gminy. Niewątpliwie powyższa ocena ma ścisły związek z treścią tego ostatniego dokumentu. Studium określa bowiem kierunki polityki gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, studium nie operuje konkretnymi (ścisłymi) wskazaniami w zakresie sposobu zagospodarowania terenów gminy. Postanowienia zaś planu miejscowego winny uwzględnić zawarte w studium kierunki określonego przeznaczenia terenów, precyzując przy tym w sposób konkretny i szczegółowy zasady (warunki) przyszłego zainwestowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/16).

W przedmiotowej sprawie, skarżący wiąże naruszenie swojego prawa z uchwaleniem planu, ustalającego przeznaczenie terenu, na którym znajdują się należące do niego nieruchomości (własność i użytkowanie wieczyste) na drogi publiczne – grogi lokalne i dojazdowe - tereny 19.KD-D i 8 KD-L. Skarżący powołuje się przy tym na ustalenia obowiązującego studium, wskazując, że działki były przeznaczone pod zabudowę.

Zauważyć należy, że uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając plan gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako władztwo planistyczne gminy. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 4 wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w pkt. 5 wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, w pkt 7 prawo własności, w pkt. 9 potrzeby interesu publicznego. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09). Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo iż podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z obowiązującym Studium z 2006 r., obszar, na których znajdują się działki skarżącego nr [...] i [...] został w Studium zakwalifikowany jako Ml.30, czyli tereny o przewadze mieszkaniowej wielorodzinnej, na których "...ustala się priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych...".

Tak więc prawidłowe jest stanowisko organu, który w odpowiedzi na skargę wskazał, że nie można uznać, że zgodnie ze Studium obszar ten przeznaczony jest tylko pod zabudowę, jak twierdzi skarżący. Powołać należy, że w Studium wyznaczono tylko kierunki polityki przestrzennej gminy, a w odniesieniu do obszaru, na którym położone są przedmiotowe działki zakwalifikowano go generalnie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Oczywistym jest, że na etapie Studium, nie decydowano o planistycznym przeznaczeniu każdej konkretnej nieruchomości. Z tych też względów, wskazując jako kierunek zabudowę mieszkaniową wielorodzinną ustalono priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej, ale również niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, usług podstawowych. Oczywistym jest, że dla realizacji ustalonych funkcji obszaru M1.30 niezbędne jest między innymi zapewnienie odpowiedniej infrastruktury, w tym infrastruktury komunikacyjnej. Jak wynika z legendy Studium, przedstawiono na nim podstawowy układ komunikacyjny – w zakresie dróg i ulic klasy S (ekspresowe), GP (główne ruchu przyspieszonego), główne (G), zbiorcze (Z), i część lokalnych (L). Wskazać należy, że Studium przygotowywane zostało dla obszaru całego miasta, tak więc nie można uznać, że już na tym etapie winien być uwzględniony przebieg wszystkich dróg publicznych w rejonie [...]. Powołać również należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Tak więc dopiero na tym etapie następuje przeznaczenie nieruchomości pod drogi czy zabudowę. Z tych względów brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 oraz art. 9 usta. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu został sporządzony zgodnie z zapisami Studium.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że w celu realizacji określonego w treści Studium kierunku rozwoju jednostki M1.30, konieczne było wyznaczenie dróg dojazdowych i lokalnych. W szczególności, celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej południowej części terenu B8.MW (U) i C10.MW (U) i stworzenia powiązania ulicy [...] z [...]. Przy ustaleniach powyższego, organ powołał się również na kwestię warunków i bezpieczeństwa ruchu w aspekcie przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania (Dz. U. 2016. Poz. 124), jak również w aspekcie planowanego wprowadzenia komunikacji publicznej na te ulice.

Niewątpliwe przy planowaniu układu komunikacyjnego na działkach prywatnych, organ winien również rozważyć interes właściciela. W ocenie Sądu, Rada Miasta [...] nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. W ramach tego władztwa Gmina jest uprawniona bowiem do decydowania o sposobie zagospodarowania obszaru, tworząc funkcjonalny układ komunikacyjnych dla danego całego obszaru. Zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżącego nie nosi również w ocenie Sądu znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Niewątpliwie przeznaczenie nieruchomości pod drogi publiczne uniemożliwi skarżącemu zabudowę nieruchomości, ale grunt zostanie wykupiony bądź wywłaszczony przez gminę. Powołać należy, że z uwagi na umiejscowienie działek skarżącego, nie jest możliwe zaplanowanie skrzyżowania w innym miejscu, tak aby połączyć ulice [...] z [...]. Ponadto, część pozostałych działek przeznaczonych pod to połączenie komunikacyjne, stanowi własność Gminy i Skarbu Państwa. Z uwago na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu w 2004 r., plan nie obejmował obszarów należących do P., były to tereny zamknięte. Z tych względów, organ zobowiązany był do stworzenia funkcjonalnego systemu komunikacyjnego na nieruchomościach położonych w obszarze planu, co też zostało uczynione.

Powołać również należy, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10).

Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.