Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 211/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone decyzje
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca),, asesor WSA Katarzyna Górska, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 23 maja 2019r. sprawy ze skarg spółki A na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr “[...]", “[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 oraz dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016 I. uchyla zaskarżone decyzje, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 1394 (tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

I SA/Ol 211/19

Uzasadnienie

Zaskarżonymi decyzjami z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej :"ARiMR") po rozpatrzeniu odwołań Spółki A (dalej jako: "Spółka", "strona", "skarżąca") utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", którymi uchylono decyzje z dnia "[...]" w sprawie:

- przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w całości oraz odmowy przyznania płatności w ramach tych systemów na rok 2016,

- przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w całości oraz odmowy przyznania tej płatności na rok 2016.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 7 czerwca 2016r. do Biura Powiatowego ARiMR (dalej jako: "BP") złożony został wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, w którym Spółka reprezentowana przez J. C. zadeklarowała powierzchnię 66,54 ha i wnioskowała m.in. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie), płatności ONW i płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.

Podczas weryfikacji wniosku, Kierownik BP ustalił, że C. C. - pierwotny Prezes Spółki, reprezentuje jako pełnomocnik dziewięć innych podmiotów, które również wystąpiły z wnioskami o przyznanie płatności na rok 2016. Stwierdzono także, że adres siedziby Spółki był wspólny dla kilku producentów. Jednocześnie analiza wszystkich wniosków o przyznanie płatności na rok 2016 wykazała powiązania osobowe Spółki z innymi podmiotami, będącymi beneficjentami płatności obszarowych na rok 2016.

W celu ustalenia, czy w sprawie mogły wystąpić sztucznie stworzone warunki do otrzymania płatności, sprzeczne z celami płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w dniu 24 lipca 2017r. organ I instancji wezwał stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie gruntów zadeklarowanych we wniosku i dokumentów (wskazanych w wezwaniu) potwierdzających odrębne prowadzenie działalności rolniczej. W dniu 4 sierpnia 2017r. Spółka złożyła stosowne dokumenty zgodnie ze spisem.

Decyzjami z dnia "[...]" Kierownik BP przyznał Spółce:

- jednolitą płatność obszarową - w wysokości 30206,64 zł,

- płatność za zazielenienie - w wysokości 20272,87 zł,

- płatność dodatkową (redystrybucyjną) - w wysokości 4609,99 zł,

- płatności do bydła - w wysokości 5822,71 zł,

- płatności do krów - w wysokości 7969,83 zł,

- płatność ONW w łącznej wysokości 7410,10 zł.

Ponadto organ I instancji przyznał Spółce kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 835,11 zł.

W dniu 20 kwietnia 2018r. C. C. zeznał przed organem I instancji m.in., że zaczynał od uprawy zbóż, jednak ze względu na duże koszty uprawy, zajął się uprawą łąk i hodowlą bydła mięsnego. W chwili obecnej Spółka posiada 50 krów i 40 cieląt, zaś użytkowane przez Spółkę grunty wystarczają na utrzymanie ww. zwierząt. W gospodarstwach wydzierżawionych dzierżawcy korzystają z programów rolnośrodowiskowych i wszystkie opłaty z tego tytułu ponoszą oni. Ponadto dzierżawcy posiadają swoje konta i na nie wpływały od początku dopłaty. Wyjątkiem jest M. C., który nie ma PESEL-u i bank nie otworzył mu rachunku, dlatego też zostało podane konto pełnomocnika. Również w przypadku G. Ł. jest wskazane na jej prośbę konto pełnomocnika. Świadek podał także, że dzierżawcami są osoby z rodziny zarówno jego, jak i jego żony.

Z kolei J. C., reprezentująca Spółkę, w dniu 20 kwietnia 2018r. wyjaśniła, że celem oddania w dzierżawę gruntów będących własnością Spółki w latach 2015-2016 i wcześniejszych było zmniejszenie powierzchni posiadanych gruntów by zmniejszyć ilość i czas pracy potrzebny na ich uprawę. Ponadto wydzierżawienie gruntów dawało dodatkowe pieniądze z dzierżaw. Podała, że jako dzierżawców wybierano członków rodziny jej oraz jej męża, a także współwłaściciela Spółki – H. M. Dla dzierżawców było to korzystne, gdyż mogli oni się ubezpieczyć w KRUS – były to osoby bezrobotne. Od roku 2016r. Spółka nie świadczyła usług dzierżawcom. Opłaty za usługi doradcze, ekspertyzy przyrodnicze dokonywał każdy z dzierżawców. Pieniądze z dopłat w większości przypadków wpływały na konta dzierżawców, którzy następnie opłacali Spółce faktury za dzierżawę (za wyjątkiem M. C. oraz G. Ł.).

W celu weryfikacji składanych w toku przesłuchania wyjaśnień strony oraz zeznań świadka oraz nowych wątków w sprawie, Kierownik BP wniósł do organu odwoławczego o przygotowanie zestawień dotyczących ruchu zwierząt oraz migracji działek między Spółką, a powiązanymi producentami.

W dniu "[...]" Kierownik BP postanowił o wznowieniu z urzędu postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami z dnia "[...]" w związku z ujawnieniem nowych okoliczności oraz dowodów w sprawie, nieznanych Kierownikowi BP w dniu wydania ww. decyzji i w dniu "[...]" wydał opisane na wstępie decyzje.

Zdaniem Kierownika BP, doszło do stworzenia przez Spółkę sztucznych warunków do uzyskania płatności, wypłacanej przez Agencję. Działając w oparciu o art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L. 312 z 23.12.1995, str. 1-4) oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 549), organ odmówił przyznania płatności Spółce, gdyż podejmowane przez nią działania miały charakter pozorowania zdarzeń, celem wprowadzenia sztucznego, a nie rzeczywistego podziału gospodarstwa z intencją uzyskania określonych preferencji, zależnych od powierzchni gospodarstwa, czyli z obejściem reguł degresywności i uzyskania większych kwot dopłat.

Organ I instancji nie zakwestionował prawa własności gruntów Spółki, posiadania siedziby stada czy posiadania własnych środków produkcji, ani faktu, że Spółka stanowi odrębną jednostkę produkcyjną, ale wskazał na sztuczne rozczłonkowanie jednego gospodarstwa w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych z tytułu płatności obszarowych oraz wskazał na wzajemne powiązania osobowe i kapitałowe między Spółką, a powiązanymi osobami

Po rozpatrzeniu odwołań, zaskarżonymi decyzjami organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Wskazał, że na podstawie danych znajdujących się w ewidencji producentów oraz w oparciu o dane ZSZiK (Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli) ustalono, że C. C. - pierwotny Prezes Spółki, jest pełnomocnikiem 11 producentów, którzy również wnioskowali o przyznanie płatności obszarowych na rok 2016: M. C., J. C., B. M., K. M., T. R., G. Ł., M. Ł. z domu S., W. S., W. O., N. N., S. B.

Z przeprowadzonej analizy wynikało, że J. C. będąca reprezentantem Spółki jest żoną C. C. G. Ł. jest matką J. C. M. Ł. z domu S. jest żoną K. Ł. Również zbieżność nazwisk B. M., K. M. i H. M. - widniejącego w Krajowym Rejestrze Sądowym jako jeden ze wspólników, wskazuje na łączącą ich więź rodzinną. Potwierdzenie wzajemnej sieci powiązań rodzinnych zostało odzwierciedlone w protokołach przesłuchań J. C. oraz C. C. z dnia 20 kwietnia 2018 r.

Na podstawie danych zawartych w systemie ewidencji producentów ustalono także, iż adres siedziby Spółki jest wspólny dla producentów: J. C., B. M., M. C. Z analizy dokumentów zgromadzonych w ramach wniosków o wpis do ewidencji producentów składanych w latach 2009-2015, wynikało, że dla większości analizowanych podmiotów, poza B. M. i K. M., wskazano konto bankowe którego właścicielem był C. C.

Organ ustalił także, że Spółka w 1999r. nabyła w drodze umowy sprzedaży działki: 23/1, 24/1, 2/1, 311, 6, 1/1, 711, 4/5, 2/7, 4/6, 5/2, 12/4, 19/2 (położone w miejscowości "[...]"), a w kolejnych latach działki ewidencyjne nr: 156/3 i 156/7 (położone w obrębie "[...]"), które zostały podzielone w obrębie kręgu producentów powiązanych ze sobą osobowo oraz ekonomicznie, w celu uniknięcia modulacji płatności.

Grunty deklarowane do płatności zostały podzielone w taki sposób pomiędzy Spółką i pozostałymi podmiotami, aby ominąć degresywne stawki płatności stosowane w gospodarstwach. W zestawieniach przedstawionych w decyzjach organu I instancji uwidoczniono m.in. ogólną powierzchnię poszczególnych gospodarstw oraz numery użytkowanych przez nich działek ewidencyjnych w latach 2014-2016, co wskazywało według jakiego schematu zmniejszano powierzchnię istniejących gospodarstw i tworzono nowe gospodarstwa. Uwidoczniono też cel dokonanego podziału - zwiększenie kwot płatności przy wnioskowaniu przez wskazane podmioty po podziale gospodarstwa, w stosunku do kwoty płatności jaka była możliwa do osiągnięcia przez Spółkę przy zadeklarowaniu gruntów przed podziałem gospodarstwa.

Organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do płatności obszarowej ma zastosowanie limit powierzchniowy dotyczący płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) zawarty w art. 14 ustawy z dnia 6 października 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 1551 ze zm.), zgodnie z którym płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej nie większej niż 30 ha. Limity ilościowe obowiązywały także przy płatności do bydła i krów w roku 2016: płatności do bydła i krów są przyznawane maksymalnie do 30 sztuk zwierząt (art. 16 ust. 3 i 4 powołanej ustawy)

W odniesieniu zaś do płatności ONW ma zastosowanie modulacja stawek płatności zawarta w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 ze zm.), zgodnie z którym płatność ONW jest przyznawana w wysokości:

1) 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha;

2) 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha;

3) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha.

W decyzjach wskazano, że prowadzenie działalności gospodarczej, w tym również rolniczej, ma na celu osiągnięcie najwyższego możliwego zysku. Zatem każda czynność zarządu lub uchwała zgromadzenia wspólników powinna zmierzać do optymalizacji wyniku finansowego. Kierownik BP nie kwestionował prowadzenia przez Spółkę działalności rolniczej, ale poddał w wątpliwość działania jej Zarządu. W ocenie organu, zmniejszenie areału gospodarstwa poprzez wydzierżawienie gruntów na przedstawionych w umowach dzierżawy warunkach, co miało ograniczyć ilość i czas pracy, nie mogło prowadzić do poprawy sytuacji finansowej Spółki. Świadczy o tym analiza umów dzierżaw z lat 2010 i 2015, będących w posiadaniu BP złożonych przez wymienionych w decyzji producentów we własnych postępowaniach. Korzyści uzyskiwane z tytułu czynszu dzierżawnego mogły jedynie zrekompensować koszty ustalonego podatku rolnego, który był opłacany za wydzierżawione grunty przez Spółkę. Zdaniem organu, korzyści finansowe, jakie mogłaby uzyskać Spółka z tytułu dopłat są niewspółmiernie wyższe niż zysk z tytułu czynszu dzierżawnego. Nadto do BP nie wpłynęły żadne dokumenty potwierdzające uiszczanie płatności na rzecz Spółki z tytułu czynszu dzierżawnego przez osoby wydzierżawiające działki.

Organ wskazał także, że w dniu 5 czerwca 2015r. do BP wpłynęły wnioski J. C. oraz M. C. o przyznanie płatności bezpośrednich, w których ubiegali się o płatności do bydła oraz do krów. Zgodnie z danymi zawartymi w systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt J. C. 30 kwietnia 2015r. zakupiła od Spółki 4 krowy i 13 sztuk bydła, które następnie zgłosiła do płatności zwierzęcych. Natomiast M. C. w okresie luty - kwiecień 2015r. zakupił 14 krów i 3 sztuki bydła, które również zadeklarował do płatności zwierzęcych na rok 2015. Podobne zdarzenie miało miejsce u producenta M. Ł. - 7 czerwca 2016r. do BP wpłynął jej wniosek, w którym ubiegała się m.in. o płatności do bydła oraz do krów, 30 kwietnia 2016r. zakupiła 4 krowy i 15 sztuk bydła od Spółki. Jednakże do dnia wydania decyzji, nie zostały dostarczone dokumenty finansowe/księgowe potwierdzające faktyczny zakup/sprzedaż zwierząt przez Spółkę dla podmiotów z nią powiązanych oraz nie dostarczono żadnych dokumentów potwierdzających uiszczanie opłat za zakup zwierząt pomiędzy wspomnianymi producentami.

Stwierdzono również, że podatek rolny płacony jest przez Spółkę.

Zdaniem organu odwoławczego, ujawnione przez BP działania Spółki miały na celu obejście prawa. Przeprowadzona w sprawie analiza przewidywanej płatności (2014-2016) jaką mogłaby uzyskać Spółka gdyby zadeklarowała wydzierżawione działki ewidencyjne daje obraz wymiernych korzyści finansowych, które są do uzyskania po podziale i wydzierżawieniu gruntów innym producentom przez Spółkę.

Organ wskazał, że istnienie sieci wzajemnych powiązań pomiędzy Spółką i osobami producentów, w kontekście uzyskiwanych dochodów, ubiegania się o te same płatności, posiadania tego samego adresu i pełnomocnika, wspólnych rachunków bankowych pozwala na uznanie, że Spółka i wymienieni producenci w istocie stanowią jeden podmiot gospodarczy - sztucznie rozczłonkowany. O sztucznym podziale gospodarstwa świadczyć może również to, że działki ewidencyjne stanowiące własność Spółki zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość, zaś ich podział pomiędzy poszczególnymi podmiotami został dokonany w ten sposób, aby każdy z nich uzyskał maksymalną płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zdaniem organu, dowodem sztucznego podziału gospodarstwa są umowy dzierżawy zawierane na czas oznaczony pomiędzy Spółką i przywołanymi producentami, które są wypowiadane bez podania przyczyn ani przywołania okoliczności uzasadniających rozwiązanie umowy przed upływem określonego czasu.

Również korzyści uzyskiwane z tytułu dopłat przez producentów są niewspółmiernie wyższe niż zysk jaki Spółka uzyskuje z tytułu czynszu dzierżawnego.

Jakkolwiek panuje swoboda układania stosunków gospodarczych, to jednak organy są zobowiązane do badania, czy stosunki te nie są układane w sposób sztuczny i w razie stwierdzenia takiego faktu organ powinien odmówić przyznania dofinansowania. Analiza wniosków Spółki z lat 2014-2016 wskazywała na podział gospodarstwa na mniejsze jednostki w celu ominięcia zmniejszeń, modulacji płatności i stawek degresywnych. Weryfikacja wniosków o przyznanie płatności wykazała istniejące powiązania osobowe i kapitałowe pomiędzy Spółką i wskazanymi w decyzji podmiotami. W związku z przeprowadzonymi analizami, powiązania widoczne były szczególnie na etapie rejestrowania podmiotów w ewidencji producentów - ten sam pełnomocnik, wskazanie konta pełnomocnika oraz datę rozpoczęcia działalności rolniczej, dały podstawę do stwierdzenia, iż zachodzą uzasadnione podstawy do twierdzenia, że osoby te stworzyły sztuczne warunki uzyskania pomocy, poprzez chęć przysporzenia na rzecz utworzonych podmiotów wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi. Istnieniu powiązań osobowych i kapitałowych nie zaprzeczyli C. C. oraz J. C.

Zgodnie z treścią art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (...) (Dz.Urz.UE L 347 z 20.12.2013r, str. 549 ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem (UE) nr 1306/2013", osobom fizycznym, ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Do wskazanych wyżej korzyści można zaliczyć ominięcie modulacji płatności lub zastosowanych stawek degresywnych, jak również stworzenie pozorów prowadzenia działalności rolniczej dla uzyskania pomocy przez podmiot, który w rzeczywistości nie prowadzi działalności rolniczej. Konsekwencją ustalenia, że zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, jest każdorazowo odmowa przyznania płatności.

Powołując się na orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013r., w sprawie C-432/12 oraz na orzeczenia sądów administracyjnych organ wywiódł, że aby można było mówić o sztucznych warunkach, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.

W ocenie organu odwoławczego, wystąpił ogół obiektywnych okoliczności świadczących, że pomimo formalnego spełnienia przesłanek przewidzianych w przepisach prawa, cel ten nie zostałby osiągnięty, tj. zastosowanie degresywnych stawek płatności, gdyby płatność ta miała zostać przyznana. Równolegle zważywszy na ogół ww. przesłanek, wystąpił także element subiektywny, przejawiający się w woli uzyskania przez Spółkę korzyści poprzez sztuczne stworzenie niezbędnych dla jej uzyskania warunków, polegających na stworzeniu innych podmiotów, de facto stanowiących jeden podmiot gospodarczy.

Organ odwoławczy uznał również, że nie doszło do naruszenia art. 107 § 3, art.11, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz.2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.".

W skargach Spółka zaskarżyła w całości decyzje organu odwoławczego i wniosła o ich uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła:

1. naruszenie norm postępowania mające bezpośredni wpływ na wynik sprawy - art. 151 §1 pkt 2 w związku z art. 145 §1 pkt 5 oraz art. 149 §2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji uchylającej istniejącą w obrocie prawomocną decyzję przyznającą określone prawa stronie, pomimo braku wystąpienia określonych w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. przesłanek wznowienia postanowienia zakończonego prawomocną decyzją, tj. wyjścia - po wydaniu decyzji wzruszanej - na jaw nowych, istotnych dla sprawy dowodów lub okoliczności.

2. naruszenie norm prawa materialnego:

- art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. "w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich" - poprzez zastosowanie przewidzianej w nim sankcji pomimo ewidentnego braku wystąpienia ku temu niezbędnych przesłanek, określonych w hipotezie normy prawnej;

- art. 60 rozporządzenia (UE) 1306/2013 - poprzez zastosowanie przewidzianej w nim sankcji pomimo ewidentnego braku wystąpienia ku temu niezbędnych przesłanek, określonych w hipotezie normy prawnej.

W uzasadnieniu skarg strona zwróciła uwagę, że brak jest prawnych podstaw do przyjęcia przez organ domniemania, iż okoliczności mające stanowić przyczynę wznowienia postępowania są okolicznościami nowymi, ujawnionymi dopiero po wydaniu uchylonych decyzji, ani też do domniemania, że są to okoliczności rzeczywiście istotne dla sprawy. Skarżąca zwróciła uwagę, że wszystkie wskazywane przez organ, jako potencjalnie istotne, merytoryczne przesłanki obecnych rozstrzygnięć były organowi bezspornie znane także przed wydaniem decyzji obecnie bezprawnie uchylonych, zaś okoliczności, które - w świetle akt sprawy - wyszły na jaw już po wydaniu wzruszonych obecnie decyzji, nie można uznać za istotne dla sprawy. Skarżąca podniosła, że według organu nową okolicznością miało być "przygotowane" przez organ odwoławczy na prośbę organu I instancji "zestawienia dotyczącego ruchu zwierząt oraz migracji działek między Spółką a powiązanymi producentami", jak również "przeprowadzona analiza oraz weryfikacja wyżej wymienionych dokumentów".

W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż organ II instancji brał czynny, a wręcz decydujący udział w przygotowaniu stanowiska organu I instancji odnośnie istniejących dowodów w postaci dostępnych w zarządzanym przez ARiMR systemie ZSZiK informacji o osobach deklarujących w kolejnych latach poszczególne działki oraz zwierzęta.

Ponadto podniosła, że zestawienia, czy też analizy nie stanowią żadnych dowodów w sprawie, gdyż dotyczą dowodów obecnych w systemie ZSZiK także w czasie wydawania decyzji uchylonych i dostępnych dla organu I instancji. Analiza danych z systemu ZSZiK była prowadzona także w 2017r. przed wydaniem decyzji uchylonych, gdyż to właśnie na jej podstawie ustalono fakt reprezentowania przez C. C. innych rolników, co było punktem wyjścia do badania - już w roku 2017 - kwestii tzw. sztucznych warunków. Organ nie wskazał przy tym, jakie konkretnie nowe okoliczności miałyby wyjść na jaw w wyniku wspomnianego dokonania zestawienia istniejących już wcześniej dowodów. Strona zaznaczyła, że organ I instancji posiadał wiedzę o korzystnych warunkach dzierżawy także w 2017r., albowiem był wówczas w posiadaniu poszczególnych umów dzierżawy, przedłożonych mu przez poszczególnych wnioskujących o dopłaty dzierżawców.

W opinii skarżącej, jedynymi okolicznościami, które mogły nie być znane Kierownikowi BP przed wydania decyzji z dnia "[...]" są okoliczności ujawnione w toku zeznań udziałowców skarżącej spółki, tj. J. i C. C. Jednakże fakt, że skarżąca dobierała osoby dzierżawców należących do niej gruntów spośród krewnych i powinowatych jest okolicznością prawnie obojętną. Natomiast treść umów dzierżawy, zarówno obowiązujących w roku 2016, jak i wcześniejszych, w tym także ustalona w nich wysokość czynszu dzierżawnego podlegającego zapłacie wobec skarżącej, były Kierownikowi BP doskonale znane już w czasie przed wydaniem uchylonej decyzji. Powyższe umowy Spółka dostarczyła na wezwanie organu I instancji, w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym podejrzenia tworzenia sztucznych warunków do przyznania wsparcia.

Skarżąca zaznaczyła, że obowiązek podatkowy w zakresie podatku rolnego spoczywał zgodnie z prawem na skarżącej jako właścicielu gruntów i zgodnie z tym to skarżąca opłacała ten podatek.

Skarżąca zarzuciła, że organ za nowy dowód, ujawniający istotne dla sprawy okoliczności poczytuje cytowane obszerne fragmenty zeznań J. i C. C., ale nie wskazał, które konkretnie fragmenty tych wypowiedzi poczytuje za okoliczności nie tylko nowe, ale również istotne dla sprawy w ustawowym rozumieniu.

Zdaniem Spółki, organ dopuścił się obejścia obowiązujących norm postępowania, regulujących w sposób ścisły przesłanki wznowienia postępowań zakończonych prawomocnymi decyzjami przyznającymi ich stronie określone prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca podkreśliła, iż z orzecznictwa sądowego jasno wynika, że ciężar obiektywnego dowodu co do łącznego zaistnienia wszystkich przesłanek zastosowania klauzuli generalnej sztucznych warunków spoczywa nie na stronie, a na organie, albowiem to organ zamierza wyciągnąć wobec strony skutki prawne przewidziane w tego typu klauzuli.

Odnosząc się do ujętych w tabelach wyliczeń korzyści, skarżąca stwierdziła, że wynikająca z nich różnica mogłaby niewątpliwie stanowić motyw ekonomiczny, jakim mogłaby się kierować planując tego rodzaju oszustwo, jednakże organ nie wykazał, że do takiego oszustwa w związku z ubieganiem się o płatności przez dzierżawców Spółki w ogóle doszło. W aktach sprawy znajdują się liczne dowody potwierdzające faktyczne sprawowanie w roku 2016 zarządu nad wydzierżawionymi gruntami osobiście przez osoby dzierżawiące grunty od spółki. Ponadto organ nie dowiódł, w jaki to sposób, skarżąca miałaby pozyskiwać dla siebie środki z dopłat zważywszy, że prawnie środki te z chwilą ich przyznania należne były wnioskującym o nie osobom fizycznym. Zdaniem skarżącej, nie wystąpiła żadna "sieć wzajemnych powiazań" lecz sytuacja sprowadza się do szeregu odrębnych, prostych węzłów cywilnoprawnych, zawiązanych w ramach umów dzierżawy.

W ocenie skarżącej, organy nie wykazały elementu obiektywnego, czyli obiektywnych dowodów potwierdzających, że istniejące w sprawie okoliczności, służyły do celów innych niż w normalnych okolicznościach z nich wynikające. Organ nie wykazał, że aktywność ekonomiczna dzierżawców była wyłącznie pozorna. Zgromadzone przez organ dowody nie pozwalają na stwierdzenie, że osoby którym Spółka wydzierżawiła grunty będące jej własnością były jedynie figurantami, nie sprawującymi faktycznego, osobistego zarządu nad terenami powierzonymi im na podstawie dzierżawy i nie ponoszącymi z tego tytułu we własnym zakresie i we własnym imieniu nakładów. Spółka podkreśliła, że nie jest podmiotem wykreowanym w sposób sztuczny, a jej działalność rolnicza nie ma charakteru pozornego - ponosi udokumentowane nakłady na prowadzone przez siebie prace.

Końcowo, powołała się na treść wyroku z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 461/16, który jej zdaniem, powinien mieć zastosowanie w sprawach.

W odpowiedzi na skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

W pismach procesowych z dnia 7 maja 2019r. skarżąca podniosła zarzut rażącego naruszenie przez organ art.7, art.8, art.7a §1 lub względnie art.81a k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sposób negatywny rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach w oparciu o dyspozycję art.60 rozporządzenia (UE) 1306/2013, w stanie faktycznym co najmniej analogicznym do stanu faktycznego w sprawach innych podmiotów w tym samym przedmiocie, w których to WSA w Olsztynie prawomocnym wyrokiem, a następnie organ, orzekał o braku podstaw faktycznych do zastosowania unijnej normy prawa materialnego zawierającej klauzulę sztucznych warunków, a w konsekwencji o braku podstaw do odmowy przyznania stronie płatności objętych jej wnioskiem – powołała wyroki z dnia 22 września 2016r. sygn.. akt I SA/Ol 461/16 i I SA/Ol 462/16.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art.111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", połączył sprawy o sygn. akt I SA/Ol 211/19 i I SA/Ol 212/19 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt I SA/Ol 211/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skargi są zasadne, gdyż zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W wyniku kontroli co do zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, Sąd orzekający w niniejszych sprawach stwierdził, że decyzje te zostały wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych przepisami k.p.a, tj. w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, w świetle zaś zarzutów strony należy wskazać, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zachodziły wskazane przez organ przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy zatem podkreślić, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przewidzianej w art. 16 k.p.a. Zasada trwałości decyzji administracyjnych jest związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Zasada zaś ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym oraz zapewnia ochronę praw podmiotowych zarówno publicznych, jak i prywatnych. Ochroną objęte są prawa nabyte w drodze decyzji przyznających świadczenia oraz prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą, przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie (wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK 1999, nr 5, poz. 100).

Procedura nadzwyczajnego trybu, jaki organ zastosował w niniejszych sprawach, została uregulowana w art. 145-152 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte którąkolwiek z wad kwalifikowanych wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a.

Zgodnie zaś z utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym poglądem, postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, bowiem nie jest to kontynuacja postępowania zwykłego i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wznowieniowego we wszystkich aspektach sprawy rozstrzygniętej co do meritum ostateczną decyzją. Toczy się bowiem ono tylko w zakresie oceny czy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 144/18, wszystkie powołane wyroki dostępne na stronie internetowej www. orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA), a zatem, czy ostateczna decyzja została dotknięta ustawową wadą (przewidzianą przez ustawodawcę).

W orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.) lub wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia - art. 149 § 3 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 51/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 133/1, CBOSA). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a.

Z regulacji prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika natomiast, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Aby zatem mogło dojść do wznowienia postępowania na podstawie tego przepisu, muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki.

Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych stanowi samoistną podstawę wznowienia postępowania. Może być ono rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji. Nie jest przy tym istotne, czy nastąpiło to w wyniku zaniedbań tego organu, czy z innych powodów. "Nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć – przynajmniej potencjalnie – wpływ na treść decyzji.

Drugą przesłanką wznowienia postepowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych" lub "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej.

Według trzeciej z przesłanek, "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody" nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję.

W niniejszych sprawach rację ma skarżąca Spółka, że organ powołał się na okoliczności znane mu przed wydaniem decyzji ostatecznych, a wynikające z danych zgromadzonych w ewidencji producentów, z danych Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (w skrócie: ZSZiK) oraz dokumentów zgromadzonych w ramach wniosków o wpis do ewidencji producentów rolnych składanych w latach 2009-2015, czy też zawieranych przez Spółkę umów dzierżawy z poszczególnymi producentami - umowy z lat 2009, 2010, 2015 (w 2017r. zawarto umowę z N. N. i S. B.), w których posiadaniu już był.

W związku z powyższym, przygotowane przez organ odwoławczy na prośbę organu I instancji zestawienia dotyczące migracji działek ewidencyjnych w latach 2004-2017 pomiędzy Spółką, a wymienionymi producentami rolnymi, czy też zestawienia przemieszczeń zwierząt pomiędzy producentami nie mogą stanowić nowego dowodu w sprawie, uzasadniającego uchylenie decyzji w trybie wznowienia postepowania, gdyż dotyczą one danych zawartych w systemie ZSZiK i dostępnych dla organu I instancji także w czasie wydania decyzji ostatecznych z dnia "[...]". Ponadto z akt sprawy wynika, że organ I instancji już w roku 2017 dokonał analizy danych zawartych w tym systemie w kontekście występowania tzw. sztucznych warunków i ustalił m.in. fakt reprezentowania przez C. C. innych rolników. Z uwagi na powzięte już wówczas wątpliwości co do występowania w sprawach sztucznych warunków do otrzymania płatności, sprzecznych z celami płatności, w dniu "[...]", organ I instancji wezwał stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie gruntów zadeklarowanych we wniosku i dokumentów (wskazanych w wezwaniu) potwierdzających odrębne prowadzenie działalności rolniczej. W dniu 4 sierpnia 2017r. Spółka złożyła stosowne dokumenty zgodnie ze spisem. Dowody te i okoliczności były zatem znane organowi przed wydaniem decyzji ostatecznej, ale zostały inaczej ocenione.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do wynikającego z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymogu istnienia "nowych okoliczności faktycznych" lub "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznych. Tymczasem przygotowane zestawienia nie mogły być nowym dowodem, gdyż nie istniały w dacie wydania ostatecznych decyzji lecz zostały sporządzone znacznie później (jak wynika z akt sprawy, zastawienia zostały przesłane do organu I instancji w dniach: 13 i 20 czerwca 2018 r. ).

Analiza dokumentów zamieszczonych w aktach administracyjnych, a także analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, nie stanowią również podstawy do przyjęcia, że jako istotne dla sprawy można uznać dowody z zeznań C. C. oraz J. C. z "[...]".

Należy podkreślić, że przez okoliczność lub dowód istotny dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność lub dowód, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Tymczasem organ odwoławczy - poza obszernym zacytowaniem zeznań ww. osób - nie wskazał, jakie okoliczności ich wypowiedzi uznał nie tylko za nowe, ale również istotne dla sprawy. W zeznaniach tych wymienieni jedynie potwierdzili okoliczności znane organowi z posiadanych wcześniej dokumentów (wniosków o wpis do ewidencji producenta, umów dzierżawy gruntów, danych z ZSZiK). Przeprowadzona zaś przez organ I instancji analiza danych zawartych w systemie ewidencji producentów – jak już zaznaczono - jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznych z dnia "[...]" wykazała powiązania osobowe wniosków Spółki z innymi osobami, będącymi beneficjentami płatności na rok 2016, jak i fakt reprezentacji przez C. C. innych podmiotów, które wystąpiły z wnioskami o przyznanie płatności na rok 2016. Również fakt, że niektórzy producenci rolni wskazali jako swój adres - adres siedziby Spółki - był znany organowi I instancji przed wydaniem ostatecznych decyzji i został ustalony na podstawie systemu ZSZiK. Te same argumenty dotyczą podawanego przez wymienionych producentów rolnych numeru rachunku bankowego.

Nie można również uznać za nową okoliczność, istotną dla rozstrzygnięcia spraw, faktu zawierania umów dzierżawy pomiędzy Spółką, a producentami rolnymi, gdyż treść tych umów, zarówno obowiązujących w roku 2016, jak i wcześniejszych, w tym wysokość czynszu dzierżawnego, była znana organowi I instancji przed wydaniem decyzji ostatecznych z dnia "[...]". Umowy te były dostarczone organowi w odpowiedzi na skierowane do Spółki wezwanie organu I instancji, w związku z prowadzonym postepowaniem dotyczącym podejrzenia tworzenia sztucznych warunków do przyznania wsparcia.

Podsumowując, w ocenie Sądu, organ odwoławczy bez należytego zbadania wszystkich okoliczności sprawy i przekonującego uzasadnienia, uznał wystąpienie podstawy do wznowienia postępowania w sprawie w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Innymi słowy, organ ten nie wykazał skutecznie wystąpienia w sprawie istotnych nowych okoliczności faktycznych i dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznych, a które nie były znane organowi wydającemu decyzję.

Trzeba podkreślić, że organ, wznawiając postępowanie w sprawie, ma obowiązek wyjaśnić przyczyny wznowienia szczególnie starannie, jednoznacznie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Jest to podyktowane szczególnym rodzajem tego środka służącego wzruszeniu decyzji, która - jako ostateczna – uzyskała przymiot trwałości. Stanowisko organu zawarte w sentencji merytorycznego rozstrzygnięcia musi zatem znaleźć pełny wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji, co oznacza, że musi spełniać warunki, stosownie do art. 107 k.p.a. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący (art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem decyzji, jego bowiem zadaniem jest wyjaśnienie merytorycznego rozstrzygnięcia, stanowiącego istotną część decyzji. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowania decyzji, gdyż w przeciwnym przypadku pozbawiona jest możliwości obrony swoich słusznych interesów. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Tych wszystkich elementów zabrakło w zaskarżonych decyzjach, co stanowiło naruszenie ww. przepisów postępowania.

W związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów postępowania, Sąd za przedwczesne uznał, wypowiadanie się co do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., w skrócie "p.p.s.a."), orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji, jako naruszających przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik spraw.

Rozpoznając zatem ponownie sprawy organ - z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej Sądu, stosownie do art. 153 p.p.s.a., powinien uwzględnić stanowisko Sądu, że w niniejszych sprawach nie wystąpiły wskazane przez organ nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznych z dnia "[...]", przy czym organ wydając nowe rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wymogi określone przepisami prawa ( art. 107 k.p.a.).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postepowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty postępowania w kwocie 1394 zł, składają się: wpisy od skarg w kwocie 400 zł, opłata za pełnomocnictwa w kwocie 34 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 960 zł.