Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 726/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3 i art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 176, art. 177 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3, art. 5 ust. 1, 1b i 1c, art. 6 ust 3, art. 7a ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 pkt 22 art. 8, art. 15f ust. 4 i ust. 6 - 10, art. 88
journal: Dz.U. 2016 poz 471
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
article: art. 121 § 1, art. 187 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. w T., M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1888/17 w sprawie ze skargi R. w T., M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr DKA7.6840.217.2017 w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1888/17, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę R. na M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 sierpnia 2017 r., w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R. w T. na M., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz zobowiązanie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Ministra Finansów do wydania w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego skargę decyzji, na mocy której nazwa domen internetowych [...], [...] zostanie wykreślona z rejestru określonego w art. 15f ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła również o wystąpienie z pytaniami prejudycjalnymi o poniższej treści:

1) Czy art. 56 TFUE oraz art. 18 TFUE należy interpretować w ten sposób, że uniemożliwia stosowanie państwom członkowskim środków, takich jak przepisy art. 7a oraz 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, na mocy których działalność w zakresie urządzania gier hazardowych przez sieć Internet może być prowadzona wyłącznie przez podmioty mające siedzibę na terytorium danego państwa członkowskiego bądź przez podmioty, które na terenie tego państwa członkowskiego prowadzą działalność gospodarczą w formie oddziału albo za pomocą pełnomocnika?

2) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w zw. z art. 5 ust. 1b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych oraz uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej ww. środki ograniczające wynika, że rzeczywistą przyczyną ich wprowadzenia było zwiększenie dochodów państwa z tytułu podatków od gier oraz wypłat dywidendy ze spółki wykonującej monopol państwa w zakresie większości gier hazardowych urządzanych przez sieć Internet?

3) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w zw. z art. 5 ust. 1b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa członkowskiego wyłączył możliwość uzyskania zezwolenia na urządzanie gier kasynowych przez sieć Internet, dopuszczając jednocześnie urządzanie tych gier w kasynach stacjonarnych, które mogą być prowadzone na terytorium tego państwa członkowskiego po uzyskaniu koncesji?

4) Czy art. 56 TFUE, art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tymi przepisami nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji gdy:

a) ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające nie ustanawia procedury wysłuchania zainteresowanych osób (fizycznych lub prawnych), w szczególności operatorów hazardowych, przed umieszczeniem określonej nazwy domeny w rejestrze domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą oraz zastosowaniem wobec nich sankcji w postaci zablokowania strony wykorzystującej nazwy domen wpisanych do ww. rejestru, co pozbawia takie podmioty możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie oraz udzielenia niezbędnych wyjaśnień przed dokonaniem wpisu wykorzystywanej przez nich nazwy domeny do ww. rejestru i zastosowaniem wobec nich ww. sankcji;

b) ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające przyznaje określonym kategoriom podmiotów prawo do wniesienia sprzeciwu od wpisu nazwy domeny do ww. rejestru dopiero po jego dokonaniu, co prowadzi do sytuacji, w której zainteresowane podmioty nie mają możliwości zakwestionowania decyzji o wpisie domeny do ww. rejestru przed jego dokonaniem?

5) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nimi nie jest dopuszczalne wyłączenie możliwości wystąpienia przez sąd, który ocenia zgodność środków krajowych ograniczających swobodę świadczenia usług, takich jak art. 5 ust. 1 oraz powiązany z nim art. 15f ustawy hazardowej, do organu, który wydał decyzję na podstawie powołanych przepisów krajowych, o udzielenie wszelkich informacji oraz dokumentów, potwierdzających, że wprowadzone środki spełniają wymogi określone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 56 TFUE?

6) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nim nie jest dopuszczalne wyłączenie możliwości przeprowadzenia badania zgodności z prawem Unii Europejskiej przepisów, które zostały naruszone przez jednostkę, która w konsekwencji tego naruszenia została dotknięta sankcją administracyjną w formie wpisu domeny stanowiącej własność tej jednostki, mającego bezpośrednie skutki na działalności tej jednostki, w toku postępowania wszczętego sprzeciwem od wpisu do rejestru, które to postępowanie jest jedynym dostępnym jednostce w celu uchylenia ww. wpisu?

7) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on państwu członkowskiemu Unii Europejskiej na wprowadzenie monopolu w zakresie gier kasynowych oferowanych za pośrednictwem sieci Internet, który to monopol powierzono spółce Skarbu Państwa bez uzasadnienia dla wprowadzonych rozwiązań, które uzasadniałoby ograniczenie swobody działalności gospodarczej w sposób spójny i systematyczny, niezbędnego dla zapewnienia osiągnięcia celów założonych przez państwo członkowskie oraz bez wskazania powodów, dla których przyjęto, że państwowy monopol będzie bardziej skuteczny przy osiągnięciu tego celu niż operator prywatny z siedzibą w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, przy uwzględnieniu okoliczności, że tacy operatorzy mają możliwość uzyskania niewyłącznego zezwolenia na urządzanie innej gry hazardowej przez sieć Internet, tj. zakładów wzajemnych?

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj.:

I. art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ocena zgodności z prawem Unii Europejskiej ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 471 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.g.h. lub ustawa hazardowa) możliwa jest jedynie na podstawie oceny wyłącznie uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy, bez jednoczesnego odwołania się do faktycznych okoliczności towarzyszących uchwaleniu określonych przepisów ustawy oraz innych źródeł odnoszących się do konieczności wprowadzenia regulacji hazardowej o określonym kształcie, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 56 TFUE, wynikająca z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE"), wymaga od sądu państwa członkowskiego UE, aby w trakcie oceny zgodności regulacji hazardowej przyjętej przez dane państwo członkowskie odwołał się on do wszystkich dostępnych informacji, w tym danych statystycznych, w celu ustalenia, czy przesłanki zmiany regulacji hazardowej powoływane przez państwo członkowskie rzeczywiście wystąpiły, a także uwzględnił okoliczności towarzyszące jej wprowadzeniu, co jest niezbędne dla oceny proporcjonalności uchwalonych przepisów;

II. art. 56 TFUE w zw. z art. 267 TFUE poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokonanie notyfikacji przepisów nowelizujących Ustawę hazardową na podstawie dyrektywy (UE) 2015/1535 z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielenia informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego ("Dyrektywa 2015/1535") jest równoznaczne z oceną notyfikowanych regulacji pod względem zgodności z art. 56 TFUE przez Komisję Europejską, co przesądza o zgodności ustawy z prawem UE, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisów jedyną instytucją uprawnioną do dokonywania wykładni traktatów jest, zgodnie z art. 267 TFUE, Trybunał Sprawiedliwości UE, natomiast procedura notyfikacyjna prowadzona na podstawie Dyrektywy 2015/1535, z uwagi na jej cel i charakter, nie służy do oceny zgodności regulacji przyjętych przez państwo członkowskie z art. 56 TFUE;

III. art. 56 TFUE poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do oceny zgodności regulacji hazardowej przyjętej przez dane państwo członkowskie z prawem Unii Europejski wystarczające jest zbadanie orzecznictwa TSUE jedynie w zakresie dopuszczalnych sposobów regulacji hazardowych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią wspomnianego przepisu ocena zgodności danej regulacji z prawem Unii Europejskiej dokonywana jest jedynie w odniesieniu do warunków panujących w danym państwie członkowskim, zaś w każdym przypadku badania takiej zgodności, niezależnie od sposobu dokonanej regulacji hazardowej, należy rozważyć:

a) czy za przyjęciem regulacji optowały nadrzędne względy interesu ogólnego państwa członkowskiego UE;

b) czy przyjęta regulacja umożliwia osiągnięcie założonego przez państwo członkowskie celu i jednocześnie nie wykraczając poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia;

c) czy przyjęta regulacja nie dyskryminuje podmiotów z innych państw członkowskich UE;

IV. art. 7a ust. 1 i 3 Ustawy hazardowej w zw. z art. 36 pkt 22 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że Skarżący uprawnieni są do ubiegania się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych przez sieć Internet w Polsce, podczas gdy przepisy te mają charakter dyskryminujący w stosunku do Skarżących, jako że wymagają ustanowienia w Polsce przedstawiciela oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych w państwie siedziby Skarżących, natomiast obowiązki te nie są nakładane na podmioty z siedzibą w Polsce ubiegające się o uzyskanie zezwolenia na organizowanie zakładów wzajemnych, zaś dyskryminacyjny charakter tych przepisów powinien skutkować odmową zastosowania ich w niniejszej sprawie;

V. art. 15f ust. 4 i 6-9 Ustawy w związku z art. 41 ust. 1 i 2 lit. a) i c) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej "KPP") poprzez ich niewłaściwą wykładnię oraz przyjęcie, że postępowanie ws. dokonania wpisu do rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (dalej: rejestr) charakteryzujące się:

a) brakiem jakiegokolwiek udziału strony w postępowaniu przed dokonaniem wpisu;

b) materialno-technicznym charakterem czynności wpisu;

c) brakiem kontroli właściwego sądu przed dokonaniem wpisu, oraz

d) brakiem możliwości zastosowania środków ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny po dokonaniu wpisu

nie narusza prawa UE, podczas gdy postępowanie charakteryzujące się ww. cechami narusza prawo do dobrej administracji przewidziane m.in. w art. 41 ust. 2 lit. a) i c) KPP;

VI. art. 291 ust. 1 TFUE oraz art. 56 TFUE w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę uchylenia decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr DKA7.6840.217.2017 (dalej "Decyzja"), przez Sąd I instancji, pomimo że art. 291 TFUE wprowadza nakaz przyjęcia przez państwa członkowskie wszelkich środków prawa krajowego niezbędnych do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów UE, zaś w niniejszej sprawie wprowadzenie wżycie art. 56 TFUE, który ustanawia zasadę swobody świadczenia usług wymagało uchylenia Decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako sprzecznej z art. 56 TFUE;

VII. art. 15f ust. 4 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten, jako nakładający sankcje za naruszenie przepisów ustawy niezgodnych z unijną swobodą świadczenia usług, nie może stanowić podstawy do nałożenia jakichkolwiek sankcji wobec Skarżących.

- mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj.:

VIII. art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez powołanie się przez Sąd I instancji na publikację udostępnioną przez Komisję Europejską pt. "Study on the role of regulators for online gambling: authorisation, supervision and enforcement", pomimo tego, że publikacja ta nie znajduje się w aktach sprawy oraz nie może stanowić dowodu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, zatem nie mogła być ona brana pod uwagę przy wydawaniu Wyroku;

IX. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 121 § i 187 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 8 Ustawy poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi wniesionej w niniejszej sprawie, pomimo tego, że organ wydając Decyzję powołał się na dokumenty (tj. zastrzeżenia Komisji Europejskiej do projektu ustawy nowelizującej Ustawę i ostateczną aprobatę dla tego projektu przez Komisję Europejską), które nie zostały dołączone do akt postępowania, co naruszyło zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji wyrażoną w art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej oraz wymóg zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego sprawy zgodnie z art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej.

W przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

• mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania:

X. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowity brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych przez Skarżących w skardze i odnoszących się do kwestii wykładni art. 15f ust. 4 pkt 1 Ustawy w zakresie możliwości wpisu do Rejestru nazw domen służących do oferowania gier hazardowych wymienionych w art. 5 ust. 1b Ustawy oraz do zakresu takiego wpisu, podczas gdy art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, aby uzasadnienie wyroku zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co w realiach niniejszej sprawy oznacza odniesienie się przez Sąd I instancji do wykładni art. 15f ust. 4 pkt 1) Ustawy w świetle przepisów prawa Unii Europejskiej;

• naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego:

XI. art. 15f ust. 4 pkt 1 Ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet w zakresie określonym w art. 5 ust. 1b stawy jest urządzaniem gier hazardowych bez koncesji, zezwolenia lub dokonania zgłoszenia wymaganego przez Ustawę, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że prowadzenie działalności w zakresie art. 5 ust. 1b Ustawy nie jest urządzaniem gier hazardowych bez koncesji, zezwolenia lub dokonania zgłoszenia wymaganego przez Ustawę, ponieważ Ustawa nie wymaga uzyskania koncesji, zezwolenia lub dokonania zgłoszenia w przypadku działalności określonej w art. 5 ust. 1b Ustawy.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

2. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Rozwoju i Finansów w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne, wobec ich prawidłowości, uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do braku podstaw do uwzględnienia sprzeciwu strony skarżącej od wpisu domeny [...] oraz [...] do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą i wydanie decyzji o pozostawieniu tej domeny w Rejestrze. Zwłaszcza, że krajowa ustawa o grach hazardowych, której przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę dokonania wymienionego wpisu oraz wydania – w związku z wniesionym sprzeciwem – zaskarżonej decyzji, nie ma charakteru regulacji, która nie korespondowałaby z prawem unijnym, co tym samym nie sprzeciwiało się jej stosowaniu w rozpatrywanej sprawie.

3. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w jego krytycznej ocenie, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Wyrok ten bowiem odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w licznych orzeczeniach - m.in. w wyroku z dnia z 28 kwietnia 2022 r., II GSK 1762/18 oraz wyroku z 23 czerwca 2022 r., II GSK 1974/18 - Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii wykładni art. 56 TFUE, art. 267 TFUE, art. 291 ust. 1 TFUE oraz art. 15f ust. 4 i ust. 6 - 10 u.g.h. na gruncie problemu wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych. Analogiczne problemy prawne były poruszane także w innych orzeczeniach NSA - m.in. w wyrokach z 19 maja 2022 r., sygn. akt: II GSK 1828/18, II GSK 1829/18, II GSK 1830/18, II GSK 143/19. Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej orzeczeń NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.

4. Odnosząc się zatem w punkcie wyjścia do zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. przypomnienia wymaga – co nie jest bez znaczenia dla oceny ich zasadności – że przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z potrzebą co najmniej uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a mianowicie, że następstwa zarzucanych uchybień przepisów postępowania były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Innymi słowy, nie każde naruszenie przepisów postępowania, nawet gdyby miało być uznane za uzasadnione, może skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedstawione uwagi wprowadzające nie są – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności zarzutów z pkt X oraz z pkt IX i VIII petitum skargi kasacyjnej.

4.1. Nie jest bowiem usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mającego polegać do braku odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość podejścia organu administracji do rozumienia (wykładni) art. 15f ust. 4 pkt 1 ustawy o grach hazardowych.

W korespondencji do argumentów przedstawionych powyżej oraz znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. trzeba podkreślić, że brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17).

Jeżeli przy tym – w tym zwłaszcza w kontekście odnoszącym się do identyfikacji spornego w sprawie zagadnienia, a w tej mierze Sądowi I instancji nie można zarzucić błędu, o czym mowa dalej – z art. 184 in fine p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a w rozumieniu tego przepisu prawa, zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdy rozstrzygnięcie sądu administracyjnego I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z tego uzasadnienia, natomiast ewentualne błędy w nim zawarte dotyczą wykładni prawa, czy też nawet podstawy prawnej, a nie ulega wątpliwości, że po ich usunięciu – co odnieść trzeba również do deficytów argumentacji prawnej, która może przecież podlegać korekcie – sentencja nie uległaby zmianie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z: 14 października 2020 r., sygn. akt II GSK 428/18; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08), to tym bardziej omawiany zarzut należy uznać za nieuzasadniony.

4.2. Zwłaszcza, gdy wobec prawidłowego zidentyfikowania przez Sąd I instancji spornego w sprawie zagadnienia oraz jego istoty podkreślić jednocześnie – co aż nadto jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że Sąd ten nie dość, że nie podważył trafności podejścia organu administracji do rozumienia art. 15f ust. 4 pkt 1 ustawy o grach hazardowych – przyjmując w tej mierze słusznie, że wobec treści tego przepisu prawa jest ono i prawidłowe i oczywiste, co tym samym nie uzasadniało potrzeby jego weryfikacji i podejmowania w tym zakresie oraz w odpowiedzi na zarzuty skargi kolejnych jeszcze zabiegów interpretacyjnych – to przede wszystkim, w relacji do konsekwencji wynikających z przyjmowanego przez organ administracji rozumienia przywołanego przepisu prawa potwierdził prawidłowość jego zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, który nie był kwestionowany, a nie jest to bez znaczenia, o czym mowa jeszcze dalej.

4.3. Nie są również usprawiedliwione zarzuty z pkt IX i VIII petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Na ich gruncie bowiem, strona skarżąca zmierza do wykazania, że wadliwości zaskarżonego wyroku należałoby upatrywać w naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 121 § 1 i art. 187 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, co wobec istoty tychże zarzutów miałoby – najogólniej rzecz ujmując – polegać na wyjściu przez Sąd I instancji poza granice wyznaczone materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy oraz na orzekaniu przez ten Sąd na podstawie niekompletnych akt sprawy, których deficyt miałby z kolei odnosić się do braku dołączenia do nich przez organ administracji dokumentów z procesu notyfikacji krajowej ustawy o grach hazardowych, a mianowicie zastrzeżeń Komisji Europejskiej do projektu tej ustawy oraz jej aprobaty dla tego projektu.

4.4. Odnosząc się do pierwszej spośród wymienionych kwestii trzeba podkreślić, że jakkolwiek istotnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odwołał się do wskazywanej w skardze kasacyjnej informacji (czy też publikacji), to jednak nie uzasadnia to twierdzenia o zaistnieniu stanu naruszenia art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a.

Abstrahując już nawet od tego, że odwołanie się, czy też odesłanie do wymienionej informacji (czy też publikacji) stanowiło – jak wynika to z analizy toku narracji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – odpowiedź na zarzuty skargi i prezentowaną w ich uzasadnieniu argumentację zmierzającą do wykazania braku korespondencji krajowej ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym, trzeba stwierdzić – i to już nawet niezależnie od oceny odnośnie do przydatności omawianego zabiegu argumentacyjnego w rozpatrywanej sprawie, a to z uwagi na jej przedmiot, o czym mowa dalej – że nie nosiło to jednocześnie żadnych cech, czy też postaci prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie, do czego sąd administracyjny zobowiązany do orzekania na podstawie akt sprawy i w jej granicach, nie dość, że nie ma uprawnień, to również i środków, które miałyby temu służyć – zwłaszcza, że celem postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05). Nie nosiło to również żadnych cech, ani też nie miało postaci wykraczania poza akta sprawy, co miałoby polegać na przeprowadzaniu dowodu nieznajdującego się w tych aktach.

Jeżeli przy tym, kreowany na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. i adresowany do sądu administracyjnego obowiązek oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego – co trzeba podkreślić w relacji do argumentacji skargi kasacyjnej – podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał, a naruszeniem tego przepisu prawa będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09), to tym bardziej zarzut jego naruszenia trzeba uznać za niezasadny, albowiem w rozpatrywanej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zaistniała.

4.5. Informacja, czy też publikacja, do której dla potrzeb odpowiedzi na argumentację strony skarżącej odwołał się i odesłał Sąd I instancji – jest powszechnie dostępna – a zatem nie stanowiła, bo siłą rzeczy nie mogła stanowić, ani podstawy przeprowadzania przez ten Sąd jakichkolwiek ustaleń faktycznych mających znaczenie w sprawie, ani też dowodu, ani też źródła oceny prawnej odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych.

Jeżeli przy tym – co w korespondencji do powyższego trzeba podkreślić – podstawę faktyczną wydania tej decyzji stanowił zbiór faktów wyznaczonych treścią mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, które tym samym determinowały przedmiot sprawy (art. 15f ust. 4 pkt 1 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 3 i art. 5 ust. 1b tej ustawy), a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie wynika, aby Sąd I instancji wykroczył poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, a mianowicie, aby wykroczył poza materiał dowodowy, który stanowił podstawę ustalenia zbioru faktów koniecznego do załatwienia przedmiotowej sprawy – a więc innymi słowy, faktyczną podstawę wydania decyzji o braku podstaw o uwzględnieniu sprzeciwu strony skarżącej od wpisu domeny [...] oraz [...] do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą i pozostawieniu tych domen w Rejestrze – to tym bardziej nie sposób jest twierdzić, aby wymieniona informacja (publikacja) miała, czy też mogła mieć taki charakter, jak przypisuje jej strona skarżąca, a odwołanie się, czy też odesłanie do niej miało rodzić konsekwencje sugerowane w skardze kasacyjnej.

4.6. W tym też kontekście, ponownie podkreślając, że odwołanie się, czy też odesłanie przez Sąd I instancji do wymienionej informacji (czy też publikacji) stanowiło odpowiedź na zarzuty skargi i prezentowaną w ich uzasadnieniu argumentację zmierzającą do wykazania braku korespondencji krajowej ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym w zakresie odnoszącym się do wymogów uzyskania zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych przez podmioty zagraniczne – co jest oczywiste, gdy stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zestawić z jego stroną poprzedzającą – trzeba w tym właśnie miejscu odnieść się do oceny zasadności zarzutu opartego na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., a mianowicie do zarzutu z pkt IV petitum skargi kasacyjnej.

Abstrahując już nawet od tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dokonywał wykładni przepisów art. 7a ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 36 pkt 22 ustawy o grach hazardowych – co siłą rzeczy nie może pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do braku jego skuteczności w tym zakresie – nie sposób jest również twierdzić, aby w rozpatrywanej sprawie przepisy te mogły zostać naruszone przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Z tego bowiem powodu, że jeżeli właśnie z uwagi na przedmiot rozpatrywanej sprawy, jej treść i zakres wyznaczały normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), a mianowicie normy prawne rekonstruowane z przepisów art. 15f ust. 4 pkt 1 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 3 i art. 5 ust. 1b przywołanej ustawy (zob. pkt 4.5.), to siłą rzeczy adekwatnych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie mogły stanowić przepisy art. 7a ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 36 pkt 22 tej ustawy, których naruszenie przez niewłaściwe zastosowanie zarzuca skarga kasacyjna, która przy tym nie kwestionuje prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie.

Zarzut ich naruszenia nie mógł i nie może być więc uznany za uzasadniony, i stąd też sygnalizowany w pkt 4.4. brak przydatności w rozpatrywanej sprawie – a więc innymi słowy, dla potrzeb oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która została wydana w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych, nie zaś w przedmiocie udzielenia właściwej koncesji, czy też zezwolenia – prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a przywołanej powyżej argumentacji, która stanowiąc odpowiedź na zarzuty skargi, nie mogła mieć jednocześnie istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Skoro tak, to również sposób jej "rozstrzygnięcia" nie mógł mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Na co, nota bene słusznie zwrócił uwagę sam Sąd I instancji podnosząc, że kwestia stawiana przez stronę skarżącą – z uwagi na jej przedmiot – może stanowić przedmiot oceny w innym postępowaniu.

4.7. O braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest również wnioskować na podstawie zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 121 § 1 i art. 187 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych, które miałoby polegać – zdaniem strony skarżącej – na zaniechaniu dołączenia przez organ administracji do akt sprawy dokumentów z procesu notyfikacji krajowej ustawy o grach hazardowych, a mianowicie zastrzeżeń Komisji Europejskiej do projektu tej ustawy oraz jej aprobaty dla projektu, a przez to nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy.

To bowiem właśnie – co w korespondencji do argumentów z pkt 4.4. i pkt 4.6. trzeba podkreślić – z uwagi na przedmiot sprawy wyznaczony treścią mających zastosowanie w niej przepisów krajowej ustawy o grach hazardowych, wpływu na jej wynik nie mógł mieć brak w aktach sprawy dokumentów wskazywanych przez stronę skarżącą. Nie miałyby one bowiem znaczenia dla jej załatwienia i to niezależnie od podnoszonych w skardze kasacyjnej argumentów zmierzających do wykazania braku korespondencji krajowej ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym.

Z punktu widzenia oceny zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego należy podkreślić, że notyfikacja przepisów technicznych jest unijną procedurą swoistej "kontroli prewencyjnej" projektów prawa krajowego przez Komisję Europejską, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza swobodnego przepływu towarów i usług – w której dochodzi do opiniowania i zgłaszania uwag przez Komisję Europejską oraz inne państwa członkowskie dotyczących przepisów technicznych, mających stanowić projekt ustawy – tym bardziej nie może pozostawać to bez wpływu na ocenę zasadności wniosków, które w tej mierze zostały sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

5. Nie są również uzasadnione zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., na gruncie których strona skarżąca zmierza do wykazania, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów krajowej ustawy o grach hazardowych oraz przepisów pierwotnych i wtórnych aktów prawa unijnego w sposób, który miałby polegać na ich błędnej wykładni oraz na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu.

5.1. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie z całą pewnością nie mogło dojść i nie doszło do naruszenia art. 15f ust. 4 pkt 1 ustawy o grach hazardowych w sposób w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej (pkt XI jej petitum), o czym należy wnioskować już na tej podstawie, że zarzuca ona przecież jednocześnie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość podejścia organu administracji do rozumienia (wykładni) art. 15f ust. 4 pkt 1 ustawy o grach hazardowych.

Jeżeli skarga kasacyjna zarzuca brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi, na gruncie których strona oczekiwała przeprowadzenia kontroli wykładni spornego w sprawie przepisu prawa przez organ administracji, a kontrola ta nie została przeprowadzona w pełnym oczekiwanym przez nią zakresie – co jednak z powodów, o których mowa była w pkt 4.1. – 4.2. nie mogło stanowić dostatecznej podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, a o czym mowa jeszcze dalej – to nie sposób jest jednocześnie skutecznie podnosić zarzutu błędnej wykładni tego przepisu prawa, a mianowicie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa, do którego sąd administracyjny nie odnosił się w odpowiedzi na zarzuty skargi.

W związku z tym więc, że z uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie wynika (o czym była też mowa powyżej), aby w odniesieniu do przywołanego przepisu ustawy o grach hazardowych – którego dotyczy zarzut błędnej wykładni – Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, a w konsekwencji, aby wyraził pogląd, który przypisuje mu strona skarżąca uznając go jednocześnie za nieprawidłowy, to prowadzi to do wniosku, że na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego strona podjęła polemikę z poglądem nieistniejącym, bo nie wyrażonym przez Sąd, co z kolei nie pozostaje bez wpływu na zasadność tego wniosku – a osadzony jest on na gruncie znaczenia wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny (zob. pkt 1) – że omawiany zarzut kasacyjny nie mógł być uznany za skuteczny. Zwłaszcza, gdy jednocześnie podkreślić – co także nie jest bez znaczenia – że zarzut ten, jak wynika z prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji oraz wniosków, nie był adresowany wobec zaskarżonego wyroku, lecz wobec stanowiska Ministra Rozwoju i Finansów wyrażonego w kontrolowanej tym wyrokiem decyzji.

5.2. Znaczenie konsekwencji wynikających z przywołanej zasady dyspozycyjności, które wyrażają się w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; zob. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), nie może nie pozostawać bez wpływu na ocenę skuteczności zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

5.3. Nie jest też tak, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – przepisów art. 15f ust. 4 i 6 – 9 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 41 ust. 1 i ust. 2 lit. a) i lit. c) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiego w sposób, w jaki przedstawiono to w zarzucie z pkt V petitum skargi kasacyjnej oraz w jego uzasadnieniu.

Podejście Sądu I instancji do rozumienia istoty oraz funkcji postępowania regulowanego przywołanym przepisem ustawy krajowej, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna, nie jest nieprawidłowe. Nie jest też nieprawidłowa ocena tego Sądu, że ani prowadzone na podstawie tego przepisu prawa postępowanie, ani też jego rezultat nie naruszają prawa.

W tym również w ten sposób, który miałby prowadzić – zdaniem strony skarżącej – do braku jakiegokolwiek udziału strony w postępowaniu przed dokonaniem wpisu do Rejestru, brak kontroli sądowej przed dokonaniem wpisu, a także braku możliwości zastosowania środków ochrony tymczasowej po dokonaniu wpisu.

5.3.1. Odpowiadając na omawiany zarzut nie można tracić z pola widzenia tego, że charakter wpisu do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą – a mianowicie charakter czynności materialno – technicznej, co samo w sobie nie oznacza jednocześnie braku zgodności z prawem unijnym – siłą rzeczy powoduje, że nie sposób byłoby uczynić zadość oczekiwaniu strony skarżącej odnośnie do jej udziału w postępowaniu przed dokonaniem tego wpisu.

Dlatego, że właśnie z uwagi na taki jego charakter nie jest on (bo właśnie siłą rzeczy nie może być) dokonywany w postępowaniu jurysdykcyjnym w administracji, co należałoby uznać za aż nadto jasne i oczywiste, a przy tym nierodzące sugerowanych skargą kasacyjną negatywnych konsekwencji. Aby bowiem działanie, o którym mowa w art. 15f ust. 4 ustawy o grach hazardowych – właśnie dlatego, że nie jest podejmowane w postępowaniu jurysdykcyjnym, a więc i bez udziału strony – nie nosiło cech dowolności, arbitralności, nadużycia kompetencji etc., etc., ustawodawca, nie dość, że w ust. 6 art. 15f przywołanej ustawy wprowadził rozwiązanie polegające na tym, że wpisu, zmiany wpisu lub jego wykreślenia dokonuje się z urzędu, ale dopiero po ich zatwierdzeniu przez uprawniony organ administracji – co niewątpliwie należy uznać za wewnętrzny mechanizm kontroli – to co więcej, wyposażył podmioty, o których mowa w ust. 7 art. 15f ustawy w prawo do wniesienia sprzeciwu od wpisu do Rejestru, w terminie 2 miesięcy od dnia umieszczenia nazwy domeny w Rejestrze, tworząc tym samym warunki oraz gwarancje wysłuchania strony w tak właśnie inicjowanym postępowaniu szczególnym, w którym strona nie jest pozbawiona przedstawienia swoich racji, a to zważywszy na treść pkt 2 ust. 8 art. 15f przywołanej ustawy. Tym samym, to siła prezentowanych w sprzeciwie argumentów – zwłaszcza, natury faktycznej – może odnieść skutek oczekiwany przez wnoszącego sprzeciw, o czym z kolei trzeba wnioskować na podstawie ust. 9 art. 15f. Postępowanie inicjowane sprzeciwem może bowiem zakończyć się decyzją – podejmowaną w terminie 14 dni od dnia otrzymania sprzeciwu – o pozostawieniu nazwy domeny w Rejestrze albo o jej wykreśleniu z Rejestru.

5.3.2. Jeżeli przy tym – co w korespondencji do powyższego trzeba podkreślić – wymieniona decyzja podlega kontroli legalności inicjowanej skargą do sądu administracyjnego, to nie sposób jest twierdzić, że w postępowaniu regulowanym art. 15f ust. 4 i ust. 6 – 9 ustawy o grach hazardowych – jakkolwiek szczególnym, bo determinowanym jego przedmiotem, funkcjami oraz celem, stąd też właśnie wpis oraz środki prawne służące skutecznemu jego wzruszeniu – strona miałaby być pozbawiona prawa do udziału w tym postępowaniu, prawa do wysłuchania i przedstawienia swoich racji, czy też wreszcie pozbawiona wiedzy odnośnie do racji i argumentów mających uzasadniać wpisanie i pozostawienie domeny w Rejestrze.

Za uzasadniony trzeba bowiem uznać wniosek, że kontur postępowania regulowanego przepisami art. 15f ust. 4 i ust. 6 – 10 ustawy o grach hazardowych – w tym zważywszy na środki ochrony przysługujące podmiotom, z których udziałem jest ono prowadzone – odpowiada standardom dobrej administracji ustanowionym w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Nie jest przy tym też i tak, aby o braku podstaw udzielenia ochrony tymczasowej w tym postępowaniu można było wnioskować na podstawie argumentu ograniczającego się do przywołania jednego z orzeczeń sądowych.

Z przedstawionych powodów omawiany zarzut należało więc uznać za nieuzasadniony.

Zwłaszcza, że wniosku przeciwnego, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie sposób byłoby podważać z pozycji podnoszonego przez stronę argumentu "[...] o braku kontroli sądowej przed dokonaniem wpisu [...]", skoro sądowoadministracyjna kontrola legalności działalności administracji publicznej ma charakter następczy w relacji do tejże działalności i tak jak każda kontrola zwłaszcza, gdy chodzi o jej rezultat, stanowi reakcję na uprzednie w relacji do niej działanie.

5.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejście Sądu I instancji do rozumienia art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych – który stanowi, że urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, jest objęte monopolem państwa – nie jest nieprawidłowe i w żadnym stopniu, ani też zakresie nie koliduje również z traktatową zasadą swobody świadczenia usług, w tym w sposób wskazywany przez stronę skarżącą.

5.4.1. Podkreślając w punkcie wyjścia znaczenie konsekwencji wynikających z braku harmonizacji na poziomie prawa unijnego rynku gier losowych, za naturalną konsekwencję tego stanu rzeczy trzeba uznać to, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących. Gry hazardowe stwarzają bowiem zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. W przypadku gier hazardowych dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku więc nie powstają. Zasada funkcjonowania gier hazardowych polega bowiem na tym, że grający w nie więcej tracą niż wygrywają. Organizujący gry hazardowe "sprzedają" w istocie iluzję szybkiego wzbogacenia się, kosztem realnego zubożenia się tych konsumentów, którzy się oddają tym grom. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści.

Dlatego też właśnie w orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego.

To władztwo regulacyjne obejmuje swoim zakresem swobodę ustalania celów ich polityki w dziedzinie gier losowych i w razie potrzeby szczegółowego określenia poziomu ochrony, do którego dążą, co stanowi jednocześnie kryterium oceny przyjmowanych w tej mierze rozwiązań prawnych (przepisów krajowych), w tym rzecz jasna przy założeniu, że przyjmowane w tym zakresie ograniczenia muszą spełniać – kształtowane orzecznictwem trybunału luksemburskiego – przesłanki ich proporcjonalności. Przy tym, sama okoliczność, że dane państwo wybiera odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę niezbędnego i proporcjonalnego charakteru przepisów przyjętych w tej dziedzinie (zob. np. wyrok TSUE w sprawie C – 47/07, pkt 57 – 59 oraz przywołane tam orzecznictwo; zob. również np. wyroki w sprawach: C – 275/92, pkt 60; C – 124/97, pkt 13; C – 67/98, pkt 14; C – 6/01, pkt 46 i 47; C – 212/08, pkt 39 – 40).

5.4.2. Odwołując się – co w tym kontekście wymaga podkreślenia – do znaczenia konsekwencji wynikających z argumentu odnoszącego się do tożsamości podstaw aksjologicznych obowiązywania krajowego porządku konstytucyjnego, jak i porządku unijnego (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16; pkt 5.5.), w relacji do istoty omawianej kwestii spornej nie można tracić z pola widzenia tego, że gwarantowana konstytucyjnie wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Istnieje bowiem legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Tym bardziej więc różnego rodzaju ograniczeniom może podlegać działalność gospodarcza prowadzona w zakresie gier hazardowych, albowiem nie jest ona zwykłą, typową działalnością gospodarczą.

Jak podkreślono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - mamy tu do czynienia z działalnością, która "z natury rzeczy niesie za sobą poważne zagrożenia społeczne w postaci uzależnień i przyciąga struktury przestępcze. Zwalczanie tych zagrożeń leży z całą pewnością w interesie publicznym". Jeżeli tak, to wolność działalności gospodarczej w dziedzinie hazardu może podlegać dalej idącym ograniczeniom, uzasadnionym ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji (wyrok TK z 11 marca 2015 r., P 4/14, OTK-A 2015, nr 3, poz. 30; pkt 5.2. – 5.3.).

5.4.3. Jeżeli – jak wynika z powyższego – w przypadku gier hazardowych nie powstają dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku, a w zakresie odnoszącym się do działalności gospodarczej prowadzonej w zakresie gier hazardowych – która z uwagi na jej charakter podlega ścisłej reglamentacji – państwa członkowskie mogą dysponować stosunkowo szerokim zakresem władztwa regulacyjnego, to zapewnienie koniecznego i niezbędnego poziomu ochrony konsumentów oraz porządku publicznego może uzasadniać przyjmowanie również takich rozwiązań prawnych, które polegają na zezwalaniu na gry na zasadzie wyłączności (monopolu), co ma tę zaletę, że kanalizuje przeprowadzanie gier w kontrolowanym obiegu i zapobiega ryzyku ich urządzania w celach oszukańczych i przestępczych, a więc innymi słowy na przyznaniu wyłącznych praw na prowadzenie gier hazardowych przez sieć Internet jednemu podmiotowi, który jest poddany ścisłej kontroli organów publicznych (zob. np. wyrok w sprawie C – 42/07, pkt 64 – 70). Zmierzając do zapewnienia szczególnie wysokiego poziomu ochrony państwo członkowskie może więc w sposób zasadny uznać, że jedynie nadanie praw wyłącznych jednemu podmiotowi, poddanemu ścisłemu nadzorowi ze strony organów władzy publicznej może służyć zapanowaniu nad ryzykiem związanym z branżą gier hazardowych i realizować zgodny z prawem cel obejmujący przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami oraz zwalczanie uzależnienia od gier w sposób wystarczająco skuteczny. Jest to więc dopuszczalne. Zwłaszcza, jeżeli może zapewnić lepsze panowanie nad ofertą gier hazardowych i lepsze gwarancje skuteczności przy wdrażaniu polityki prowadzonej przez państwo członkowskie niż w wypadku, gdyby działalność tę wykonywały konkurujące ze sobą podmioty prywatne, nawet gdyby podmioty te objęte były systemem zezwoleń i podlegały systemowi kontroli i sankcji (zob. wyrok w sprawie C – 212/08, pkt 41 – 42; zob. również wyrok w sprawach połączonych C – 316/07, C – 358/07 – C-360/07, C – 409/07 i C – 410/07). Środkiem zaś zapewniającym wykonanie regulacji krajowej może być mechanizm blokowania (nakazu zablokowania) dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których są oferowane nielegalne gry hazardowe, który służąc tym samym uniemożliwieniu korzystania z nich, jest traktowany jako nieodzowny elementem ochrony, jaką państwo członkowskie może i zamierza zapewnić na swym terytorium w dziedzinie gier losowych (wyrok TSUE w sprawie C – 258/08, pkt 42 – 47).

5.4.4. Uwzględniając powyższe, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że rozwiązania prawne przyjęte na gruncie prawa krajowego w żadnym stopniu, ani też zakresie nie rozmijają się – a wręcz korespondują – z przedstawionym powyżej i akceptowanym w orzecznictwie luksemburskim podejściem odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ustanowienia w omawianym zakresie zasady wyłączności (monopolu), polegającej innymi słowy, na przyznaniu wyłącznych praw na prowadzenie gier hazardowych przez sieć Internet jednemu podmiotowi, który jest poddany ścisłej kontroli organów publicznych.

Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustawy, aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że działanie ustawodawcy było motywowane i podyktowane "[...] koniecznością ograniczenia występowania zjawiska "szarej strefy" w środowisku gier hazardowych, zapewnienia jak najwyższego poziomu ochrony graczy przed negatywnymi skutkami hazardu oraz podniesienia poziomu społecznej świadomości co do zagrożeń wynikających z korzystania z usług nielegalnych operatorów hazardowych.", a osiągnięcie tak określonych celów "[...] ma zapewnić jak najdalej idące zmniejszenie występowania szkodliwych społecznych i ekonomicznych skutków hazardu."

"[...] Najważniejszym z założonych celów jest zmniejszenie skali występowania tzw. "szarej strefy" w zakresie gier na automatach do gier oraz gier w sieci Internet. Ponad sześcioletnia praktyka walki organów państwowych na gruncie ustawy o grach hazardowych w dotychczasowym brzmieniu z podmiotami naruszającymi jej postanowienia pozwoliła określić, które przepisy powinny zostać poddane rewizji i zmodyfikowane pod kątem zapewnienia jak najskuteczniejszych narzędzi do walki ze zjawiskiem nielegalnego hazardu. Realizacja niniejszego celu nastąpić ma poprzez wprowadzenie narzędzi prawnych umożliwiających blokowanie stron internetowych nielegalnych operatorów jak również utrudnianie dokonywania płatności na ich rzecz. W odniesieniu do automatów do gier realizacji celów ma służyć objęcie urządzania tych gier poza kasynami gry monopolem państwa [...]".

Kolejnym z założonych celów jest zapewnienie najwyższego możliwego poziomu ochrony obywateli, w tym osób małoletnich, przed szkodliwymi skutkami hazardu związanymi z grą na automatach do gier i grą w sieci Internet. Projektodawca w swych działaniach dąży do stworzenia środowiska prawnego, które, umożliwiając obywatelom uczestniczenie w grach hazardowych, jednocześnie zawierać będzie elementy wpływające na ich ochronę przed uzależnieniem i zapewniające prawidłowy przebieg gier. W szczególności osoby poniżej 18 roku życia narażone są na uzależnienie od hazardu, zwłaszcza w świetle dynamicznego rozwoju usług hazardowych oferowanych za pośrednictwem sieci Internet oraz popularności nielegalnie oferowanych gier na automatach do gier. [...] monopolem w sieci Internet objęte zostały gry kasynowe, posiadające o wiele wyższy współczynnik uzależnienia niż zakłady wzajemne i loterie promocyjne. Z tego też powodu ich urządzanie poza siecią Internet jest dalece reglamentowane i wymaga uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry.

Wprowadzenie możliwości blokowania dostępu do nielegalnych domen spowoduje również, że gracze nie będą mieli wątpliwości co do tego, czy korzystają z usług legalnego operatora gier hazardowych. Z dotychczasowych doświadczeń wynika, że obecnie wiele osób uczestniczących w nielegalnych grach hazardowych nie ma świadomości naruszania przepisów ustawy. Wynika to z szerokiej dostępności nielegalnych stron internetowych oraz małej świadomości społecznej ograniczeń ustawowych odnoszących się do katalogu gier, które mogą być oferowane za pośrednictwem sieci Internet. Projektodawca ma nadzieję na upowszechnienie społecznej świadomości w tym zakresie.

[...] w związku z powierzeniem możliwości urządzania określonych gier za pośrednictwem sieci Internet podmiotowi wykonującemu monopol państwa w tym zakresie, to podmiot ten zostanie w głównej mierze obciążony nowymi obowiązkami. Wskazuje to jednoznacznie na spójność i systematyczność w realizowaniu celu zapewnienia najwyższego poziomu ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami hazardu. [...] zapewnienie odpowiedniego nadzoru organów władzy publicznej nad segmentem rynku gier hazardowych obejmującym gry kasynowe urządzane za pośrednictwem sieci Internet (należące do najbardziej uzależniających gier hazardowych) może nastąpić wyłącznie w formie nadzoru nad podmiotem realizującym monopol państwa. Umożliwi to ustanowienie ram prawnych zapewniających realizację założonego celu za pomocą oferty współmiernej ilościowo i jakościowo do niego dostosowanej. Doprowadzi także do zwiększenia odsetka graczy korzystających z oferty legalnej, podlegającej państwowej kontroli.

Skutkiem wyżej przedstawionych rozwiązań będzie zwiększenie udziału w rynku operatorów legalnych i wynikający z tego wzrost poziomu ochrony konsumentów. Celem projektodawcy jest ograniczenie możliwości oferowania przez podmioty nieposiadające odpowiedniego zezwolenia gier hazardowych w sieci Internet. Podmioty takie nie spełniają wymogów odnoszących się do zapewnienia jak najwyższego poziomu ochrony gracza. Dotyczy to ochrony zarówno przed negatywnymi społecznymi i ekonomicznymi skutkami hazardu i uzależnień, jak również przed odmową wykonywania podjętych przez podmioty względem graczy zobowiązań finansowych."

5.4.5. Z pozycji argumentów z pkt 5.4.1. – 5.4.4. należy więc podważyć zasadność stanowiska skarżącej kasacyjnie, że omawiana regulacja krajowa – abstrahując już nawet od tego (co w kontekście uwag z pkt 4.1. – 4.2. oraz pkt 5.1. wymaga podkreślenia), że z art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych nie wynikają konsekwencje, które miałyby się sprzeciwiać prawidłowości wpisu domeny [...] oraz [...] do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą, jak i decyzji o pozostawieniu tej domeny w Rejestrze, albowiem to, że urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, jest objęte monopolem państwa nie oznacza w relacji do art. 3 tej ustawy, że możliwe i zarazem dopuszczalne jest wkraczanie w sferę objętą monopolem państwowym, co trzeba uznać za aż nadto oczywiste – poprzez wprowadzenie monopolu służy wyłącznie osiągnięciu celów fiskalnych przez co miałaby być przeciwskuteczna, gdy chodzi o zapewnienie odpowiedniego poziomu ochrony konsumentów.

Tak bowiem nie jest, o czym trzeba wnioskować zarówno na podstawie celów towarzyszących zmianom wprowadzanym ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustawy, jak i środków oraz mechanizmów prawnych służących ich realizacji, których ustanowienie oraz stosowanie nie jest – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć w świetle powyżej przedstawionych argumentów – niezgodne z prawem unijnym. Zwłaszcza, gdy w opozycji do stanowiska strony skarżącej odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 5 ust. 1 i ust. 1c ustawy o grach hazardowych oraz określonych nią szczegółowych warunków prowadzenia działalności w zakresie kasyna gry, a także art. 88 tej ustawy.

Ponadto, ani z przyjętych na jej gruncie rozwiązań prawnych – ani też z obserwowanej praktyki ich stosowania – nie wynika, aby towarzyszył im jakikolwiek (jawny, czy też ukryty) mechanizm zachęty, czy też nakłaniania konsumentów do udziału w grach podlegających jej regulacji – w tym zwłaszcza w zakresie odnoszących się do gier objętych monopolem państwa – ukierunkowany na to, aby Skarb Państwa czerpał z nich (jeszcze większe) korzyści finansowe, co gdyby istotnie miało miejsce – a tak nie jest – nie byłoby pozbawione istotnego znaczenia (zob. pkt 66 wyroku TSUE w sprawie C – 46/08).

Co więcej, nie jest również tak, że przyjęte na gruncie przywołanej nowelizacji rozwiązania prawne należałoby uznać za niemające uzasadnienia w warunkach polskich, w tym również z powodu – jak twierdzi skarżąca – marginalnego uzależnienia od gier organizowanych w sieci Internet.

Argumenty z pkt 5.4.1. – 5.4.4., aż nadto jasno i wyraźnie przekonują bowiem o tym, że ryzyka i zagrożenia związane z hazardem są nie dość, że powszechnie znane – w tym w Polsce – to również gruntownie już rozpoznane, w tym w orzecznictwie sądów krajowych i Trybunału Sprawiedliwości, które dostrzegają konieczność przeciwdziałania im, a nie może w tym kontekście budzić żadnych wątpliwości i to, że oferowanie gier hazardowych w sieci Internet ryzyka i zagrożenia te potęguje, a to z uwagi, między innymi, na łatwość i szybkość dostępu do nich, anonimowość, brak efektywnej kontroli ułatwiający dostęp do gier osobom niepełnoletnim. Ponadto, co jest nie mniej istotne z punktu widzenia oceny zasadności argumentacji prezentowanej w skardze kasacyjnej, zestawienie danych z badań z kwietnia 2015 r., na które się powołuje – a które same w sobie nie mogą stanowić dostatecznej podstawy wnioskowania o braku istnienia niepożądanych społecznie ryzyk oferowania gier w sieci Internet, czy też mniejszego stopnia uzależniania od nich w relacji do gier tradycyjnych, albowiem każde uzależnienie i to niezależnie od jego stopnia należałoby uznać za niepożądane – z danymi przywoływanymi przez organ administracji (w odpowiedzi na skargę kasacyjną) dowodzi tego, że udostępnianie gier hazardowych w sieci Internet poza kontrolą potęguje zagrożenia i ryzyka, o których mowa była powyżej, a to z uwagi na oczywistą we współczesnej dobie dostępność do samej sieci Internet, a tym samym naturalnie łatwiejszy dostępu do gier losowych oferowanych w taki właśnie sposób .

5.5. Nie są również uzasadnione zarzuty z pkt I – III petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego, o naruszeniu art. 56 TFUE (oraz art. 56 w związku z art. 267 TFUE) nie sposób jest bowiem wnioskować na tej podstawie, że w zakresie odnoszącym się do oceny odnośnie do korespondencji krajowej ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym, wadliwość działania Sąd I instancji – najogólniej rzecz ujmując – miałaby polegać na tym, że nie odwołał się do wszystkich dostępnych dokumentów, w tym danych statystycznych w celu ustalenia, czy zmiany regulacji hazardowej rzeczywiście były motywowane wskazywanymi przez ustawodawcę powodami, że niezasadnie eksponował znaczenie argumentu z notyfikacji Komisji Europejskiej projektów nowelizacji ustawy o grach hazardowych, co nie może być uznane za miarodajne dla oceny odnośnie do zgodności wprowadzanych zmian z prawem unijnym, a także, że nie uwzględnił tego aspektu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, w świetle którego ocena zgodności regulacji krajowej z prawem unijnym musi uwzględniać ocenę czy za jej przyjęciem przemawiały względy interesu ogólnego państwa, czy przyjęte rozwiązania prawne umożliwiają osiągnięcie założonego celu i nie wykraczają poza to co jest niezbędne dla jego osiągnięcia oraz, czy nie jest ona dyskryminująca wobec podmiotów z innych państw członkowskich.

5.5.1. Odpowiadając na tak postawione zarzuty, trzeba przede wszystkim podnieść, że jeżeli stawiane na ich gruncie zagadnienia mają stricte jurydyczny charakter, to nie sposób jest zasadnie zarzucać Sądowi I instancji, że dokonując oceny rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ustawy o grach hazardowych w koniecznym w rozpatrywanej zakresie – bo determinowanym jej przedmiotem – Sąd ten odwoływał się do uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz znaczenia konsekwencji wynikających z jego notyfikacji Komisji Europejskiej.

5.5.2. Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, że to wymieniony projekt ustawy oraz jego uzasadnienie stanowiły zasadnicze źródło wiedzy o motywach i intencjach działania ustawodawcy oraz o celach, które zamierzał osiągnąć przyjmując określone rozwiązania prawne.

Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić znaczenie tego istotnego elementu, którym jest ocena skutków regulacji stanowiąca istotną część procesu stanowienia prawa.

W zakresie odnoszącym się do diagnozy rozwiązywanego problemu wynika z niej – a nie sposób jest w tej mierze zarzucić ustawodawcy błędu w ocenie – że "[...] poziom kontroli państwa nad rynkiem gier hazardowych jest niewystarczający, czego konsekwencją jest niemożliwy do wyeliminowania, przy narzędziach dostępnych w obecnym systemie prawnym, obszar działalności nielegalnej o znacznych rozmiarach, zwłaszcza w zakresie gry na automatach oraz przez sieć Internet. [...] w obecnym systemie prawnym brak jest dostatecznych uregulowań dotyczących ochrony graczy uczestniczących w grach przez sieć Internet, czego konsekwencją jest brak wystarczającej ochrony odbiorców usług hazardowych online przed uzależnieniem od hazardu. [...] Z uwagi na rozmiar nielegalnej działalności w określonych obszarach rynku gier hazardowych budżet państwa traci znaczne dochody z racji pozostawania takiej działalności poza obszarem opodatkowanym podatkiem od gier (dotyczy to zwłaszcza elementu rynku, jakim jest gra na automatach i gra poprzez sieć Internet)."

Natomiast rekomendowane rozwiązania – nawiązujące do doświadczeń innych państw członkowskich oraz wprowadzanych przez nie rozwiązań w zakresie odnoszącym się do blokowania dostępu do stron internetowych oferujących gry hazardowe bez wymaganego zezwolenia, a mianowicie Francji, Hiszpanii, Włoch, Holandii, Estonii, Rumunii, Łotwy, Austrii, Belgii – to "[...] Wdrożenie mechanizmów zapewniających kontrolę państwa nad rynkiem gier hazardowych, polegających m.in. na wprowadzeniu możliwości blokowania dostępu do stron internetowych, na których urządzane są nielegalne gry, oraz zakazu udostępniania usług płatniczych przez dostawców usług płatniczych na rzecz podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych w sieci Internet bez wymaganej koncesji lub zezwolenia, zaostrzeniu przepisów dotyczących kar pieniężnych związanych z prowadzeniem działalności w zakresie gier hazardowych bez wymaganego zezwolenia, koncesji lub zgłoszenia [...].", a ponadto umożliwienie prowadzenia działalności w zakresie urządzania gier w salonach gier na automatach w formie monopolu państwa, jako kolejnego narzędzia walki z szarą strefą wobec niemożności jej wyeliminowania. Za nie mniej istotne uznano "[...] Zobowiązanie dostawców usług w dziedzinie gier hazardowych online do opracowania i wdrożenia polityki odpowiedzialnej gry, obejmującej m.in.: wprowadzenie procedur weryfikacji pełnoletności gracza oraz mechanizmów jego samokontroli, wdrożenie procedur rejestracji gracza na koncie gracza lub tymczasowym koncie gracza, objęcie polityką odpowiedzialnej gry również samej konstrukcji stron internetowych wykorzystywanych w grze (w aspekcie m.in. projektowanego sposobu prezentacji na stronie internetowej informacji handlowych czy też wymogu zamieszczenia na stronie internetowej określonych informacji). Narzędziem ochrony gracza w sektorze gier na automatach będzie natomiast wprowadzenie obowiązku połączenia automatów w jeden system.

Natomiast wiążący się z nimi oczekiwany efekt, a więc innymi słowy cel do osiągnięcia to "[...] Zmiana modelu regulacji rynku gier, oparta przede wszystkim na rozszerzeniu zakresu dopuszczalnej działalności w zakresie gier hazardowych (m.in. dopuszczenie urządzania gier na automatach w salonach gier na automatach, liberalizacja zasad organizacji gry w pokera, wprowadzenie możliwości oferowania gier liczbowych i loterii pieniężnych przez sieć Internet, rozszerzenie oferty gier o multijurysdykcyjne gry liczbowe i loterie pieniężne, dopuszczenie urządzania innych gier hazardowych przez sieć Internet w formie monopolu państwa. Przewidywanym efektem interwencji powinno być skanalizowanie graczy w legalnym segmencie rynku gier hazardowych (przede wszystkim odnosi się to do komponentów rynku gier, jakimi są gra na automatach oraz gra w sieci Internet), poprzez rozszerzenie legalnej oferty z zakresu hazardu przy jednoczesnej ścisłej kontroli państwa w tym obszarze. Oczekiwany efekt to wzrost dochodów budżetowych z tytułu podatku od gier wynikający m.in. ze zwiększonej aktywności graczy w legalnym segmencie rynku."

5.5.3. W relacji do stricte jurydycznego charakteru kwestii stawianej na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych, Sąd I instancji nie mógł więc pominąć znaczenia argumentu z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw.

To on bowiem stanowił zasadnicze źródło wiedzy o motywach podjęcia interwencji ustawodawczej w odniesieniu do rynku gier hazardowych, co w relacji do projektowanych i następnie wprowadzanych rozwiązań prawnych mogło być dopiero zestawiane z wymogami stawianymi przez prawo unijne i stanowić następnie przedmiot ocen odnośnie do korespondencji tychże powodów i celów działania oraz służących ich osiągnięciu środków z prawem unijnym, w tym zwłaszcza z art. 56 TFUE.

Jeżeli tak, to nie sposób jest twierdzić, że – jak oczekuje tego skarżąca kasacyjnie strona – oceny te mogłyby być w miarodajny sposób formułowane na podstawie przywoływanych danych statystycznych z 2014 r., czy też innych jeszcze dokumentów, których nota bene nie przywołuje, czy też – co jest nie mniej enigmatyczne – "[...] faktycznych okoliczności towarzyszących uchwaleniu określonych przepisów [...] oraz innych źródeł odnoszących się do konieczności wprowadzenia regulacji hazardowej w określonym kształcie." Oczekiwanie tego rodzaju nie wynika bowiem również z przywoływanych w uzasadnieniu omawianych zarzutów judykatów Trybunału Sprawiedliwości.

Zwłaszcza, gdy prezentowanemu w tej mierze stanowisku skargi kasacyjnej przeciwstawić argument z ram prawnych, w których w sprawie C – 3/17 orzekał Trybunał Sprawiedliwości – a nie są one tożsame, co nie jest bez znaczenia – a w tym kontekście argument z przedmiotu kontestowanej regulacji węgierskiej w relacji do polskiej regulacji krajowej i tym samym istoty spornego zagadnienia – w sprawie węgierskiej odnosiło się ono do regulacji z której wynika, że "Umowa koncesji może być również zawarta [...] z wiarygodnym operatorem gier losowych w rozumieniu ustawy sektorowej", a "Właściwy minister może zdecydować o nieogłaszaniu przetargu w celu przyznania koncesji, jeżeli umowę koncesyjną można zawrzeć z operatorem gier losowych o udowodnionej wiarygodności" i w związku z tym też w odpowiedzi na jedenaste, spośród szesnastu pytań prejudycjalych zadanych w tej sprawie Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 56 TFUE w związku z art. 47 i 48 karty należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, które wdrożyło przepisy zawierające ograniczenia, ma obowiązek dostarczenia dowodów w celu wykazania istnienia celów mogących uzasadniać ograniczenie podstawowej swobody gwarantowanej przez Traktat FUE i jego proporcjonalność, a w razie braku ich dostarczenia sąd krajowy powinien móc wyciągnąć wszelkie konsekwencje wynikające z takiego uchybienia" (zob. pkt 60 – 58 w relacji do pkt 3 – 17); stąd też przywoływany przykład nie może być uznany za adekwatny i przydatny w rozpatrywanej sprawie, a to z uwagi na jej przedmiot, a co za tym idzie zasadniczo odmienne ramy prawne, z których – nawet, gdy uwzględnić szerszy aspekt zagadnienia – nie wynika, aby w ich obrębie miały obowiązywać regulacje takie, jak w sprawie węgierskiej lub rodzajowo im podobne.

5.5.4. Nie jest również tak, aby o naruszeniu art. 56 TFUE można było wnioskować na podstawie argumentu o braku podstaw odwoływania się dla potrzeb rozumienia przywołanego postanowienia traktatowego do znaczenia konsekwencji wynikających z notyfikacji Komisji Europejskiej projektu nowelizacji ustawy o grach hazardowych.

Nie dość bowiem, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w omawianym zakresie Sąd I instancji wyraził pogląd, że "[...] dokonanie notyfikacji przepisów nowelizujących [...] jest równoznaczne z oceną notyfikowanych regulacji pod względem zgodności z art. 56 TFUE przez Komisje Europejską, co przesądza o zgodności Ustawy z prawem UE" – w żadnym stopniu nie dowodzi tego bowiem lektura uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia. Oznacza to, że omawiany zarzut kasacyjny należy uznać za niezasadny. Dodatkowo trzeba również podnieść, że jeżeli notyfikacja przepisów technicznych jest unijną procedurą swoistej "kontroli prewencyjnej" projektów prawa krajowego przez Komisję Europejską, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza swobodnego przepływu towarów i usług – a dochodzi w niej do opiniowania i zgłaszania uwag przez Komisję Europejską oraz inne państwa członkowskie dotyczących przepisów technicznych, mających stanowić projekt ustawy – to siłą rzeczy Sąd I instancji nie mógł abstrahować od przeprowadzenia oceny spornej w sprawie kwestii także z pozycji argumentów odnoszących się do procesu notyfikacji oraz jego rezultatu.

W relacji do stricte jurydycznego charakteru kwestii stawianej na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych była to bowiem nie mniej istotna płaszczyzna oceny – co w korespondencji do argumentów z pkt 5.5.2 – 5.5.3. i z pkt 5.4.4. trzeba podkreślić – odnośnie do korespondencji z prawem unijnym powodów wprowadzanych zmian, ich celów oraz środków służących ich realizacji.

Zwłaszcza, że znajdowało to swoje uzasadnienie również w motywie drugim wprowadzenie do dyrektywy (UE) 2015/1535.

Przy tym, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w omawianym zakresie Sąd I instancji podważył jednocześnie w jakikolwiek sposób i w jakimkolwiek zakresie kompetencje Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a jeszcze ściślej rzecz ujmując, jego wyłączną jurysdykcję odnośnie do wykładni traktatów – argumentacja wykorzystująca znaczenie konsekwencji wynikających z procesu notyfikacji nie jest bowiem argumentacją podważającą kompetencje TSUE.

Co więcej, to właśnie orzecznictwo trybunału luksemburskiego stanowiło zasadniczy trzon argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podstawę wnioskowania, że ustawa o grach hazardowych, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do funkcji jej art. 15f ust. 4 oraz art. 5 ust. 1b, nie narusza prawa unijnego.

5.5.5. W tym też kontekście trzeba stwierdzić, że nie jest również tak, aby Sąd I instancji nie uwzględnił tego aspektu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, w świetle którego ocena zgodności regulacji krajowej z prawem unijnym musi uwzględniać ocenę czy za jej przyjęciem przemawiały względy interesu ogólnego państwa, czy przyjęte rozwiązania prawne umożliwiają osiągnięcie założonego celu i nie wykraczają poza to co jest niezbędne dla jego osiągnięcia oraz, czy nie jest ona dyskryminująca wobec podmiotów z innych państw członkowskich, jak zarzuca to skarga kasacyjna na gruncie omawianych zarzutów.

5.5.6. Jeżeli w relacji do ryzyk i zagrożeń związanych hazardem – a wiedza o nich jest powszechna – podkreślić, że o względach interesu publicznego przemawiających za wprowadzeniem kwestionowanych w rozpatrywanej sprawie rozwiązań prawnych (a w tej mierze nie można tracić z pola widzenia znaczenia argumentów z pkt 5.4.1. – 5.4.3.), a mianowicie blokowania dostępu do stron internetowych oferujących gry hazardowe bez wymaganego zezwolenia (art. 15f ust. 4 ustawy o grach hazardowych) oraz objęcia monopolem państwa urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych (art. 5 ust. 1b tej ustawy), trzeba wnioskować na podstawie powodów podjęcia przez ustawodawcę interwencji ustawodawczej w omawianej sferze – a były nimi niewystarczający poziom kontroli państwa nad rynkiem gier hazardowych, czego konsekwencją był niemożliwy do wyeliminowania, przy dostępnych dotychczas narzędziach prawnych, obszar działalności nielegalnej o znacznych rozmiarach, zwłaszcza w zakresie gry na automatach oraz przez sieć Internet (zob. pkt 5.4.4. i pkt 5.5.2.) – oraz na podstawie celów, którym interwencja ta miałaby i ma służyć – a zostały one zdefiniowane, jako zmniejszenie skali występowania tzw. "szarej strefy" w zakresie gier na automatach do gier oraz gier w sieci Internet, wprowadzenie jak najskuteczniejszych narzędzi do walki ze zjawiskiem nielegalnego hazardu oraz – co nie mniej istotne – zapewnienie najwyższego możliwego poziomu ochrony obywateli, w tym osób małoletnich, przed szkodliwymi skutkami hazardu związanymi z grą na automatach do gier i grą w sieci Internet (zob. pkt 5.4.4. i pkt 5.5.2.) – to nie sposób jest twierdzić, że wskazany aspekt spornego w sprawie zagadnienia miałby nie zostać rozważony w rozpatrywanej sprawie. W tym, w zakresie i stopniu, który miałby być niewystarczający dla wnioskowania odnośnie do zachowania przez ustawodawcę krajowego wymogów stawianych przez prawo unijne. Zwłaszcza, że co innego wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

5.5.7. Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przyjęte na gruncie krajowej ustawy o grach hazardowych, a przywołane powyżej rozwiązania prawne – których brak korespondencji z prawem unijnym zarzuca strona skarżąca – stanowiły również przedmiot oceny Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do ich proporcjonalności i niezbędności, a także niedyskryminującego charakteru, a ewentualne deficyty argumentacji mającej uzasadniać tę ocenę oraz formułowane na jej podstawie wnioski należy oceniać z pozycji znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. Zwłaszcza, gdy odwołać się w tym względzie do powyżej przedstawionych argumentów, a zwłaszcza do argumentów z pkt 5.3.1. – 5.3.2., pkt 5.4.1 – 5.4.3., pkt. 5.4.4. – 5.4.5. oraz z pkt 5.5.2.

5.5.8. Ocena zasadności, a co za tym idzie i skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego (to jest zarzutu z pkt III petitum skargi kasacyjnej), nie może przy tym pomijać tego, że przywoływane w jego uzasadnieniu orzeczenia luksemburskie oraz passusy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyjaśniają na czym miałby polegać błąd podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 56 TFUE. W tym zwłaszcza w zakresie, który miałby podważać prawidłowość prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, a mianowicie stanowiska, z którego wynika, że blokowanie dostępu do stron internetowych oferujących gry hazardowe bez wymaganego zezwolenia oraz objęcie monopolem państwa urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, nie jest ani nieproporcjonalne, ani też dyskryminujące.

A w tym kontekście nie można tracić z pola widzenia tego, że kwestionowane skargą kasacyjną stanowisko Sądu I instancji osadzone zostało na gruncie orzecznictwa TSUE, z którego wynika – co ponownie trzeba podkreślić w relacji do argumentacji skarżącej – że wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że przepis krajowy, który zakazuje organizacji publicznych gier losowych oraz pośrednictwa w nich za pomocą Internetu w celach przeciwdziałania zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczania uzależnienia od gier, a także ochrony małoletnich, może być co do zasady uznany za odpowiedni do osiągnięcia takich zgodnych z prawem celów, nawet jeśli oferowanie takich gier jest dozwolone za pośrednictwem bardziej tradycyjnych środków (sprawa C – 46/08) oraz, że nie stoi on na przeszkodzie stosowaniu regulacji państwa członkowskiego, na podstawie której organizowanie lub promowanie gier losowych odbywa się w systemie wyłączności przysługującej jednemu podmiotowi i która zakazuje wszelkim innym podmiotom, w tym podmiotom z siedzibą w innym państwie członkowskim, oferowania za pośrednictwem Internetu usług objętych tym systemem na terytorium pierwszego państwa członkowskiego (sprawa C – 258/08; zob. również np. wyroki w sprawie C – 42/07 oraz w sprawie C – 212/08).

Wynika z niego również, że środkiem zapewniającym wykonanie regulacji krajowej ustanawiającej zasadę wyłączności (monopolu) w zakresie odnoszącym się do organizowania gier losowych – a więc tak jak na gruncie art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych – może być mechanizm blokowania (nakazu zablokowania) dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których są oferowane nielegalne usługi hazardowe, który służąc uniemożliwieniu korzystania z nich, jest traktowany jako nieodzowny elementem ochrony, jaką państwo członkowskie może i zamierza zapewnić na swym terytorium w dziedzinie gier losowych (wyrok w sprawie C – 258/08), a więc taki mechanizm, jak ustanowiony w art. 15f ust. 4 przywołanej ustawy. Co więcej, z przywołanego judykatu wynika (pkt 50), że w celu zastosowania regulacji państwa członkowskiego dotyczącej gier losowych, zgodnej z art. 49 WE, sąd krajowy nie ma obowiązku badania, w każdej konkretnej sprawie, czy środek wykonawczy mający zapewnić poszanowanie tej regulacji jest odpowiedni do zagwarantowania realizacji celu, któremu ona służy oraz, czy jest zgodny z zasadą proporcjonalności, o ile środek ten jest elementem niezbędnym do zapewnienia skuteczności tej regulacji i nie zawiera żadnego dodatkowego ograniczenia w stosunku do ograniczenia, które wnika z niej samej.

Odwołując się w tym kontekście do uwag z pkt 5.3.1 – 5.3.2., za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wskazane zastrzeżenie, gdy chodzi o jego (potencjalne) konsekwencje nie ma zastosowania do przepisu art. 15f krajowej ustawy o grach hazardowych, albowiem instytucja wpisu do Rejestru służy wyłącznie zapewnieniu realizacji celów ustawy, o których mowa była powyżej i nie niesie za sobą żadnych dodatkowych ograniczeń.

5.5.9. Przy tym – oraz niezależnie od dotychczas przedstawionych argumentów – omawianemu stanowisku skarżącej w zakresie, w jakim odwołuje się ono do potrzeby "badania podstaw faktycznych regulacji oraz jej skutków dla rynku i podmiotów z branży hazardowej" (zob. uzasadnienie skargi kasacyjnej), przeciwstawić należy i ten argument, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie, że organizując i oferując gry losowe w sieci Internet, które zostały objęte monopolem państwa, skarżąca organizowała w sieci Internet również urządzanie zakładów wzajemnych, nie posiadając zezwolenia, którego wymaga art. 6 ust 3 w zw. z art. 3 ustawy o grach hazardowych, a z art. 15f ust. 4 tej ustawy wynika, że wpisowi do Rejestru o którym w nim mowa podlega nazwa domeny internetowej wykorzystywanej do organizowania i urządzania gier hazardowych niezgodnie z ustawą.

5.6. Argumenty z pkt 5.3.1. – 5.3.2., pkt 5.4.1. – 5.4.5. oraz pkt 5.5.1. – 5.5.9., przekonują ponadto nie dość, że o braku zasadności zarzutu z pkt VII petitum skargi kasacyjnej, albowiem w ich świetle za uzasadniony należało uznać wniosek, że art. 15f ust. 4 ustawy o grach hazardowych, w związku z tym, że nie jest niezgodny z prawem UE, nie sprzeciwiał się wpisowi domeny [...] oraz [...] do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą, a w konsekwencji wydaniu decyzji o pozostawieniu tych domen w Rejestrze, to również o braku zasadności zarzutu z pkt VI petitum skargi kasacyjnej, albowiem o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 291 ust. 1 TFUE nie sposób jest wnioskować na podstawie argumentacji prezentowanej w jego uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się – co nie jest bez znaczenia – do argumentów przedstawionych w pkt 4.6.

6. Odnosząc się w rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów do wniosku strony o zainicjowanie procedury, o której mowa w art. 267 TFUE, Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle tychże właśnie argumentów doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki jej wszczęcia, albowiem nie było to obiektywnie niezbędne z punktu widzenia orzeczenia wydawanego w rozpatrywanej sprawie. W tym zwłaszcza w świetle przywołanego powyżej orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.

7. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.