Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1443/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 151, art. 206
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Justyna Mazur, Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Kierownika Bura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2016 roku w zakresie umarzającym postępowanie administracyjne; 2. w pozostałej części oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części.


UZASADNIENIE

D.M. (dalej: "skarżący" lub "strona") w dniu [...] maja 2011 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2011. W dniu [...] czerwca 2011 r. wycofał część wniosku, rezygnując z ubiegania się o płatności wobec działek rolnych A/A1, B/B1, D/D1 oraz F/F1 oraz zmniejszył powierzchnię działek rolnych C/C1 i G/G1. Nie ulegała zmianie powierzchnia działki rolnej E/E1.

W dniu [...] lipca 2011 r. skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień dotyczących konfliktu kontroli krzyżowej na działce ewidencyjnej nr [...] (działka rolna G/G1), której powierzchnię do otrzymania płatności deklarowali inni rolnicy, tj. E. sp. z o.o. oraz M.G. Do rolników tych także skierowano wezwania.

M.G. przedstawił notatkę służbową Agencji Nieruchomości Rolnych w O. o przeprowadzeniu, w dniu [...] lipca 2011 r., lustracji działek nr [...] i [...] w obrębie G. gmina L. W trakcie tych czynności na działce nr [...] stwierdzono wyraźnie ślady świeżego zasiewu na całej powierzchni. Rodzaju ziarna nie ustalono z uwagi na brak wschodów roślin uprawnych. W ocenie lustrujących bruzdy przy granicy działki świadczyły o przeprowadzeniu orki pod koniec czerwca. Z kolei na działce nr [...] stwierdzono ugór czarny, widoczne ślady orki wykonanej przed kilkoma dniami a na skraju działki rozsypane ziarna prosa. W trakcie przesłuchania w dniu [...] lipca 2011 r. rolnik wyjaśnił też, iż działki [...] i [...] użytkuje na podstawie umowy dzierżawy zawartej [...] marca 2011 r. w G., którą przedstawił organowi wraz z protokołem zdawczo-odbiorczy o przekazaniu nieruchomości dzierżawcy oraz umową ustanowienia kaucji. Po podpisaniu umowy dokonał oględzin działek z pracownikiem GNiAZ w O. i stwierdził, że ich stan agrotechniczny był bardzo zły (silne zachwaszczenie). Pomiędzy [...]-[...] kwietnia wykonał zabiegi talerzowania i zasiał łubin słodki wąskolistny, używając własnego materiału siewnego pochodzącego z zeszłorocznej produkcji. Czynności wykonywał jego brat M.G. korzystając z jego ciągnikia. W odpowiedzi na pytanie o powód wprowadzenia zmian do wniosku w BP w S. w dniu [...] czerwca 2011 r. M.G. zeznał, że [...] czerwca 2011 r. jego ojciec zauważył stojące na polu ciągniki ze sprzętem i pługiem talerzowym. Udał się więc na pole i stwierdził, że cały obszar jest talerzowany. W dniu [...] czerwca 2011 r. skontaktował się z nim pan K. lub K. i zażądał 9 tys. zł odstępnego za wycofanie wniosku o płatności, twierdząc, że jest prawnym użytkownikiem działek. Ponieważ w dniu [...] czerwca 2011 r. na działkach nie było wschodów łubinu zdecydował o zmianie wniosku. Widoczne rośliny uznał za chwasty i w dniach [...]-[...] czerwca 2011 r. dokonał przyorania działek. Podał dodatkowo, że [...] lipca 2011 r. przeprowadzono lustrację wraz z pracownikiem ANR i stwierdzono ślady świeżego zasiewu oraz obecność nasion prosa, a także brak wchodów rośliny uprawnej. Stan działek tego dnia udokumentowano fotografią dołączoną do notatki służbowej. Zdaniem M.G. zabiegi wykonano prawdopodobnie w nocy z [...] na [...] lipca. Oświadczył również, że nie posiada dokumentów, świadków, zdjęć czy filmów potwierdzających użytkowanie przez niego działki [...]. Pierwszy raz musiał tłumaczyć się z wykonanych zabiegów agrotechnicznych mając tytuł prawny do działek.

Następnie skarżący złożył w dniu [...] grudnia 2011 r. korektę wniosku w zakresie działki rolnej E/E1.

Organ dołączył do akt protokół z przesłuchania P.M. (prokurenta spółek R. sp. z o.o. i E. sp. z o.o.) z [...] grudnia 2011 r. które odbyło się w sprawie wniosku o przyznanie płatności E. sp. z o.o. P.M. zeznał, że prace w postaci uprawy i zasiewu prosa na działce nr [...] wykonała w końcu maja 2011 r. jego firma N. na zlecenie spółki E. W dniach [...] maja i [...] czerwca pracownicy sporządzili dokumentację fotograficzną (również z aktualną gazetą). Na przełomie czerwca i lipca M.W. mający odpowiednie kwalifikacje dokonał dosiewu prosa. Część uprawy została zniszczona przez ciężarówki w związku z budową autostrady. Czynności związane ze zbiorem uprawy miały miejsce jesienią. Świadek wykluczył użytkowanie działek w roku 2011 przez innych producentów. Odnosząc się do zeznań M.G. oświadczył, że dokumentacja fotograficzna potwierdza wykonanie zabiegów w terminach przez niego wskazanych. Jego zdaniem nie jest prawdą, iż [...] czerwca 2011 r. pracował na polu ciągnik, bowiem jego ekipa wyjechała z G. dzień wcześniej. Nie był też możliwy siew łubinu wąskolistnego przez M.G., gdyż w dniu wejścia na działkę nie stwierdził on jakichkolwiek działań. W początkach maja grunt nie wykazywał jakichkolwiek oznak użytkowania rolniczego. Był zachwaszczony i rozjeżdżony w części położonej w pobliżu budowy autostrady. Świadek zaznaczył, iż okoliczność tą poza jego pracownikami może potwierdzić S.K. (K.), który wielokrotnie był obecny w pobliżu i udzielał pomocy sąsiedzkiej (np. podłączenie dużego agregatu uprawowo-siewnego).

Przesłuchany w charakterze świadka A.R. zeznał, iż wykonywał prace na działce nr [...] i określił na mapie obszar użytkowany. Prace wykonywał na zlecenie P.M., a nadzorowała je nadzorowała M.P. Zakres prac obejmował m.in. siew, który ukończył pod koniec maja. Zdaniem świadka grunt nie był wcześniej użytkowany. Jego obecność na działkach podczas wykonywania prac może potwierdzić właściciel zakładu wulkanizacji, bowiem na jego terenie jest plac parkingowy dla tirów, gdzie stacjonują maszyny w okresie prac polowych. Dodał, iż zdjęcia działek zrobili M.P., jego syn M. oraz K.R.

Świadek Z.B. potwierdził prowadzenie uprawy prosa na działce nr [...] i [...]. W maju 2011 r. prace wykonywali pracownicy P.M., a on brał udział w orce, talerzowaniu i zasiewie. Wykorzystywano talerzówki, pługi, siewniki i agregaty. Baza sprzętu znajdowała się na placu dużej myjni i wulkanizacji dla tirów, położonej niedaleko działek, przy trasie budowanej autostrady. Po dokonaniu zbiorów z działek świadek wykonał orkę i talerzowanie w okresie między Świętami Bożego Narodzenia i sylwestrem, co umożliwiły brak śniegu, dobra pogoda i temperatura. Obecnie działki są przygotowywane pod zasiew w roku 2012. Zdaniem świadka w chwili wejścia na działki wiosną 2011 r. nic nie wskazywało na użytkowanie gruntu przez innych producentów. Przeszkodą było rozjeżdżenie części działki przez budowniczych autostrady. W tym miejscu konieczny był dosiew prosa. Proso zostało zebrane z całej działki i pozostało ściernisko, które orał i talerzował w okresie późniejszym.

Następnie przesłuchano S.K., który zeznał, że działka nr [...] obręb G. położona jest w sąsiedztwie działki nr [...], którą uprawiał w 2011 r. W dniu [...] maja 2011 r. działka nie była jeszcze uprawiana i leżały na niej hałdy piachu pochodzące z budowy autostrady. W drugiej połowie maja 2011 r. świadek widział jak działkę uprawiali pracownicy P.M., widział także maszyny P.M. We wrześniu 2011 r. świadek był w okolicy, gdyż kosił grykę na sąsiedniej działce i widział proso rosnące na działce nr [...]. Jego maszyny znajdowały się w tym czasie w jednej bazie z parkiem maszynowym P.M. Na przełomie kwietnia i maja był na tym terenie i sam interesował się zagospodarowaniem ww. działki, bo wówczas nie była ona wykorzystywana rolniczo.

Organ włączył do akt również oświadczenie M.G., który zakwestionowała twierdzenia P.M. zaznaczając, że wszystkie prace ten wykonywał po [...] maja 2011 r. Zdaniem M.G., działania P.M., takie jak zdjęcie z gazetą, wyglądają na z góry zaplanowane w celu wyłudzenia dopłat. Według rolnika na gruncie znajdował się czarny ugór, który potwierdził sołtys wsi G. Zarzucił organowi brak przesłuchania pracowników GNiAZ w O. oraz pana M. z miejscowości S.

W oświadczeniu złożonym w dniu [...] lipca 2011 r. w obecności sołtysa wsi G. P.M. Z.G. stwierdził, że na działkach nr [...] i [...] na wykonanym prawidłowo czarnym ugorze, ktoś dokonał naruszenia prawnej umowy dzierżawy i obsiał część tego areału najprawdopodobniej gryką i wyką. Zaznaczył, iż osoba, która dokonała zasiewu nie ma żadnych praw do tych gruntów. Oświadczenie to podpisał także P.M.

W dniu [...] czerwca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania do działek rolnych A/A1, B/B1, D/D1, F/F1 wycofanych z wniosku przez stronę w dniu [...] czerwca 2011 r. oraz odmowie przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Za bezsporne organ uznał, że M.G. jako dzierżawca gruntu, posiadający prawo do jego użytkowania, deklarowanego do płatności jako ugór, dokonał na nim zabiegu talerzowania i orki w obowiązującym terminie do [...] lipca. Potwierdziły to oświadczeniu świadków z [...] lipca 2011 r. oraz lustracja działki przeprowadzoną przez pracowników GNiAZ w O. Organ zaznaczył, że skarżący D.M. dokonał na spornym gruncie zabiegów agrotechnicznych polegających na talerzowaniu, orce i siewie prosa, jednak grunt ten użytkował bezumownie. Strona nie spełniła więc warunku posiadania gruntów, zatem nie jest uprawniona do otrzymania płatności pomimo, że na gruntach dokonała zabiegów agrotechnicznych.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając wadliwe i niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego. W piśmie złożonym w organie w dniu [...] października 2012 r. strona podniosła, że do sprawy nie zostały dołączone wszystkie materiały i dowody zgromadzone w sprawie spółki E. sp. z o.o. mające wpływ na rozstrzygnięcie. Wnioskodawca wskazał na niespójność wyjaśnień M.G. oraz ich sprzeczność z protokołem zdawczo-odbiorczym gruntu. W jego ocenie rolnik ten nie udowodnił w żaden sposób, że był posiadaczem działki [...] na dzień [...] maja 2011 r. Skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy licznych dokumentów oraz o przesłuchanie w charakterze świadka D.M. prowadzącego zakład wulkanizacji i myjnię dla Tirów w pobliżu działki [...] na okoliczność przebiegu jej użytkowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W dniu [...] listopada 2012 r. skarżący złożył skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie ją cofnął. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 997/12 WSA umorzył więc postępowanie sądowe.

Po zwrocie akt do Kierownika Biura organ ten wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w celu potwierdzenia użytkowania gruntów w roku 2011. Skarżący oświadczył natomiast, iż wyjaśnienia zostaną złożone po zakończeniu prac polowych. Następnie wniósł o dołączenie do akt sprawy materiałów zgromadzonych w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, które przekazał Dyrektor [...] OR ARiMR

W piśmie z dnia [...] października 2013 r. wnioskodawca podał, że w roku 2011 w jego gospodarstwie prace rolne wykonywali w pracownicy firmy ojca (tj. P.M.) N. z/s w B. We wrześniu prace zostały wykonane przez niego osobiście oraz W.G., P.G., M.D. i pana M. Skarżący nie był bowiem zadowolony z usług wykonanych przez firmę ojca. Prace rolne dokończono systemem gospodarczym, wypożyczając sprzęt leasingowy przez spółkę, którą kierował M.D.oraz przy pomocy byłych pracowników ojca. Pan M. odebrał część plonów. Skarżący zaznaczył też, że w roku 2012 realizacja umowy na usługi rolnicze z firmą ojca była kontynuowana, a w roku 2012 w wykonaniu umowy dodatkowo uczestniczyła G. sp. z o.o. Zdecydował się też zakupić po sezonie nowe ciągniki i sprzęt do swojego gospodarstwa. Ze względu na problemy ze sprzedażą płodów znaczna ich partia została przekazana kołu łowieckiemu. Do pisma dołączono liczne dokumenty.

W dniu [...] stycznia 2014 r. skarżący zgłosił wniosek o przesłuchanie T.G. na okoliczność prowadzenia prac agrotechnicznych w latach 2011 i 2012 oraz P.M. na okoliczność prowadzenia odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego, prowadzonego na rzecz strony, jej ryzyko i odrębny rachunek.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności do działki D ze względu na wycofanie tej części wniosku oraz odmówił przyznania wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, w tym jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając skandaliczne prowadzenie postępowania dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie żądanych dowodów, brak obiektywizmu oraz dowolną, błędną i arbitralną i stronniczą ocenę. W dniu [...] maja 2014 r. do organu II instancji wpłynęło uzupełnienie odwołania, w którym zarzucono Kierownikowi Biura pominięcie, że działki zgłoszone do płatności przez skarżącego nie miały nigdy jakiegokolwiek związku z innym producentem rolnym, w tym zwłaszcza P.M., nie były zgłaszane do płatności przez P.M. ani jakąkolwiek spółkę, w której był on czy jest wspólnikiem czy członkiem organów zarządzających bądź pełnomocnikiem. Działki nie mogły powstać w wyniku sztucznego podziału bowiem nie wchodziły w skład innego gospodarstwa. W ocenie strony wnioskujący o płatności nie musi wykazywać, ze przysługuje mu prawo do gruntów, a jedynie że faktycznie posiada ujęte we wniosku grunty rolne i utrzymuje je zgodnie z normami. Fakt, że deklarowane działki nie stanowią przedmiotu samodzielnego posiadania lub też posiadania w ramach większego gospodarstwa, nie został obalony jakimkolwiek kontr dowodem, przez co nie istnieją żadne okoliczności uprawniające do kwestionowania jego oświadczenia o byciu posiadaczem działek rolnych wymienionych we wniosku.

W dniu [...] czerwca 2014 r. Dyrektor [...] OR ARiMR wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. uznając, że w niniejszej sprawie ma do czynienia ze stworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego wsparcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. w wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez stronę, wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. sygn.. akt VIII SA/Wa 791/14, uchylił zaskarżoną decyzję [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2014 r. Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie dając wiary twierdzeniom strony o byciu posiadaczem deklarowanych do płatności działek, nie dały jej jednocześnie możliwości wykazania okoliczności przeciwnych zawnioskowanymi osobowymi źródłami dowodowymi. Twierdzenie organów oparte jedynie na danych ZSZiK było w ocenie WSA co najmniej przedwczesne.

Prowadząc postępowanie po raz kolejny organ I instancji zaplanował przesłuchanie świadków w osobach P.M. oraz M.D. , do czego jednak nie doszło ze względu na ich nieobecność. W dniu [...] października przesłuchano T.G., który zeznał iż nie pamięta żadnych okoliczności dotyczących użytkowania działek nr [...], [...], [...], [...] w obrębie G. w roku 2011. Następnie [...] października 2015 r. przesłuchano D.M., który także oświadczył, że nie pamięta żadnych okoliczności dotyczących użytkowania działek nr [...], [...], [...], [...] w obrębie G. w roku 2011.

W dniu [...] stycznia 2016 r. Kierownik BP ARiMR [...] z/s W. wydał decyzje nr [...], mocą której umorzył postępowanie wobec działek rolnych A/A1, B/B1, D/D1, F/F1 wycofanych z wniosku przez skarżącego oraz odmówił przyznania mu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Organ I instancji uznał, że skarżący nie był posiadaczem działki ewidencyjnej nr [...], bowiem nie użytkował jej w ciągu całego roku 2011, ale wykazał użytkowanie rolnicze na działce nr [...] w postaci zasiewu prosa (maj/czerwiec) i dosiewu prosa (czerwiec/lipiec). Zaznaczył swoje wątpliwości co do istnienia samej uprawy utrzymywanej w stanie niezachwaszczonym oraz przeprowadzenia zbioru. Dalej organ podał, iż świadkowie T.G. i D.M. nie posiadali wiedzy o użytkowaniu działki nr [...] w roku 2011, a przesłuchania świadków wskazanych przez stronę nie odbyły się ze względu na ich nieobecność (P.M. trzykrotnie a M.D. dwukrotnie).

W dniu [...] lutego 2016 r. D.M. złożył odwołanie od ww. decyzji wskazując, iż dotyczy części decyzji obejmującej odmowę przyznania płatności do działki G/G1, działki nr [...] oraz zmniejszeń i wykluczeń płatności związanych z wykluczeniem ww. działki. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej odmowy płatności do działki nr [...] i wydanie decyzji merytorycznej zmieniającej decyzję nr [...] w części niezaskarżonej poprzez przyznanie płatności zgodnie z wnioskiem strony, ewentualnie uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w granicach zaskarżenia. Zażądał też przeprowadzenia dowodu z przesłuchania H.M.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Dyrektor [...] OR ARiMR, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s W. z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na wstępnie organ II instancji wyjaśnił, że w przypadku złożenia odwołania odnośnie jednej z części decyzji o odmowie przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz odmowie przyznania uzupełniajacej płatności obszarowej, mógłby rozpatrzeć odwołanie tylko w zakresie wskazanym w odwołaniu gdyby części decyzji mogłyby funkcjonować w obiegu prawnym samodzielnie. Jednak wykluczenie z płatności działki rolnej G/G1 deklarowanej przez wnioskodawcę zarówno do przyznania płatności JPO jak i UPO, nie jest rozstrzygnięciem sprawy zawartym w sentencji decyzji i nie mogłoby funkcjonować jako oddzielne rozstrzygnięcie w obiegu prawnym. Kwestia uznania jednej działki rolnej do płatności bądź jej nieuznania, mając na uwadze przepisy art. 58 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, ma wpływ na całe rozstrzygnięcie sprawy zarówno odnośnie płatności JPO jak i UPO. Tym samym Dyrektor Oddziału uznał, że nie można odwołania strony potraktować jako odwołania dotyczącego jedynie części wydanej decyzji w zakresie wykluczenia działki G/G1 z płatności. Tym samym rozpatrzył odwołanie skarżącego odnośnie całokształtu rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji, tj. w zakresie odmowy przyznania płatności JPO i UPO.

Przechodząc do meritum Dyrektor Oddziału wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien dokonać ustaleń z uwzględnieniem wytycznych Sądu, a następnie wyjaśnić istotne, sporne kwestie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy w taki sposób, aby sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.

Po analizie rozstrzygnięcie Kierownika Biura z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz jego uzasadnienie, organ odwoławczy uznał, że w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego nie dokonano ustaleń odnośnie stworzenia przez D.M. sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego wsparcia zgodnie z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 791/14. Wprawdzie organ podjął próbę przeprowadzenia wniosków dowodowych z przesłuchania świadków, jednak przesłuchania M. i G. odbyły się bez wymaganego art. 79 kpa powiadomienia strony o terminie i miejscu tego przesłuchania oraz bez udziału strony. Wobec zasłaniania się świadków niepamięcią strona poniosła negatywne skutki tego zaniechania organu. Biorąc udział w przesłuchaniu skarżący mógł przypomnieć świadkom okoliczności pomocne w skojarzeniu faktów i zdarzeń sprzed ponad czterech lat.

Za niewłaściwe Dyrektor Oddziału uznał też informowanie świadka, który wniósł o przesłuchanie go przez inny organ ARiMR, o konieczności przeprowadzenia jego przesłuchania przed organem prowadzącym postępowanie. Wskazał, iż najpierw organ argumentował, że taki tryb przesłuchania wynika z charakteru czynności wyjaśniających, po czym odstąpił od przeprowadzenia czynności przesłuchania świadka w ogóle i rozstrzygnął sprawę wydając decyzję pomijając dowód z przesłuchania świadka.

Wskazując na treść art. 3 ust.2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007r. nr 35 poz. 217, z późn. zm.), organ II instancji zaznaczył, iż w przypadku odejścia od zasady prawdy obiektywnej, powinno nastąpić uaktywnienie stron postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) z gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z 19.04.2012 r. sygn.akt II GSK 344/11). Jednakże w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie ma wątpliwości odnośnie przedstawionych przez stronę dowodów winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ich wyjaśnienie, nie zaś rozstrzygać sprawę na niekorzyść strony. Jeśli zatem w ocenie Kierownika Biura przedstawione przez skarżącego dowody w postaci Zaświadczenia Koła Łowieckiego [...] z/s L. o przekazaniu im w dniu [...] września 2012 r. w formie darowizny 50 belotów zielonki - prosa, a także zeznania świadków R. i B. potwierdzające zbiór prosa z działki nr [...], były wątpliwe, to organ ten winien w takim przypadku przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, tak aby mieć całkowitą pewność ustalonego stanu faktycznego. Brak tych czynności oznacza, że dowody, potwierdzające brak dokonania zbioru prosa z działki nr [...], czy też utrzymywania tego gruntu w stanie zachwaszczonym, nie zostały zgromadzone przez organ I instancji prowadzący postępowanie.

W ocenie organu II instancji Kierownik Biura nie tylko nie zastosował się do wytycznych i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA, ale również ustalając stan faktyczny w sprawie, dowodząc braku posiadania przez D.M. działki nr [...] deklarowanej do płatności dopuścił się naruszenia przepisów postępowania - art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach oraz art. 79 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaznaczył, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uwzględni wskazania i wytyczne WSA przytoczone w wyroku z 5 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 791/14 w celu ustalenia czy wnioskodawca rzeczywiście stworzył sztuczne warunki, o których mowa w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu. W przypadku natomiast kwestionowania posiadania działek rolnych deklarowanych do płatności przez stronę w roku 2011, organ winien zgromadzić materiał dowodowy potwierdzający taką tezę.

D.M. zaskarżył decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie zakresu odwołania i uchylenie decyzji I instancji również w części nie zaskarżonej, tj. rozpoznanie sprawy w części rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Podkreślił, iż wyraźnie wskazał w odwołaniu wolę zaskarżenia decyzji Kierownika Biura jedynie w części czym, jego zdaniem, organ odwoławczy był bezwzględnie związany. Dyrektor Oddziału błędnie przyjął, iż odwołanie od decyzji w części można wnieść jedynie w przypadku decyzji, których rozstrzygnięcie skonstruowano w punktach i pozostałe poza zaskarżonymi elementy rozstrzygnięcia mogą funkcjonować odrębnie w obrocie prawnym. Organ odwoławczy nie może za stronę decydować o zakresie odwołania, a w decyzji przyznającej płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ zobowiązany jest ustalić obszar zatwierdzony poprzez zatwierdzenie odrębnie każdej ze zgłoszonych działek rolnych (w całości lub w części). Ustalenia te bezpośrednio skutkują wynikowo na przyznanie płatności, która jest funkcją obszaru zatwierdzonego. Strona ma prawo zaskarżyć każde z rozstrzygnięć organu co do poszczególnych działek rolnych i bynajmniej nie ma żadnego przymusu prawnego aby odwołanie musiało być wniesione od całości powierzchni, którą organ zatwierdzał do płatności. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 924/15.

Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. , poz. 1066 j.t. ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 j.t. ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga jest tylko w części zasadna a w pozostałym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozstrzygnięć organów był wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2011r. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB) na 2011r. zmodyfikowany pismem z dnia [...] czerwca 2011r. Z akt sprawy wynika, że skarżący w wersji pierwotnej wniosku zadeklarował do płatności OB działki rolne o łącznej powierzchni 145 ha, położone w gminie L., woj. [...], oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2011r. ( data nadania pocztowego) cofnął wniosek w części dotyczącej łącznej powierzchni 106,5 ha, tj. wycofał z płatności działki ewidencyjne o numerach [...] (A/A1), [...] (B/B1), [...] (D/D1) i [...] (F/F1) oraz ograniczył powierzchnie zgłoszonych działek nr. [...] (C/C1 – z 34 ha do 24 ha) i [...] (G/G1 z 14 ha do 8 ha). Działkę nr. ew. [...] (/E/E1 o powierzchni 6,5 ha pozostawił bez zmiany. Ostatecznie wniosek beneficjenta dotyczył gruntów obejmujących powierzchnię 38,50 ha. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje administracyjne zostały wydane w toku trzeciego postępowania administracyjnego w sprawie, tj. w pierwszym postępowaniu były to decyzje z dnia [...] czerwca 2012r (I instancja – umorzenie postępowania administracyjnego w części dotyczącej cofnięcia wniosku do wskazanych działek A/A1,B/B1, D/D1 i F/F1 oraz odmowa płatności w pozostałym zakresie) i [...] października 2012r. ( II instancja – decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania), w drugim postępowaniu były to decyzje z dnia [...] stycznia 2014r. ( I instancja - umorzenie postępowania administracyjnego w części dotyczącej cofnięcia wniosku do wskazanych działek A/A1,B/B1, D/D1 i F/F1 oraz odmowa płatności w pozostałym zakresie) i [...] czerwca 2014r. ( II instancja – utrzymanie w mocy ) oraz wyrok tutejszego sądu z dnia 5 listopada 2014r., sygn. akt VIII SA/Wa 791/14 uchylający obie decyzje i trzecie postępowanie obejmujące decyzje opisane w ww. stanie faktycznym sprawy, kontrolowane w niniejszym postępowaniu.

W decyzji organu I instancji ponownie orzeczono w dwóch kwestiach, tj. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie objętym cofnięciem wniosku o płatność w odniesieniu do działek oznaczonych jako A/A1, B/B1, D/D1 i F/F1 oraz odmówiono przyznania płatności OB w pozostałym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że oba wymienione rozstrzygnięcia stanowią odrębne orzeczenia w sprawie, są wydane na innej podstawie prawnej i mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie objętym cofnięciem wniosku o płatność w odniesieniu do działek A/A1, B/B1, D/D1 i F/F1 zostało oparte na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016r. poz. 23 j.t. ze zm., dalej k.p.a.). Umorzenie to zostało dokonane z uwagi na skuteczne cofnięcie wniosku co do wskazanych działek i powstanie bezprzedmiotowości wniosku pierwotnego, wszczynającego postępowanie w tym zakresie. Z treści odwołania od decyzji I instancji wynika, że skarżący nie zakwestionował rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenie postępowania administracyjnego w ww. zakresie. Odwołaniem objął część rozstrzygnięcia orzekającego o odmowie przyznania płatności OB ( UPO i JPO) na 2011r. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy obejmując swym rozstrzygnięciem decyzję organu I instancji w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego, wyszedł poza zakres zaskarżenia, orzekł na niekorzyść strony, nie ustalając i nie wskazując aby organ I instancji rażąco naruszył przepis art. 105 § 1 k.p.a. W ten sposób organ odwoławczy sam uchybił w sposób rażący przepisowi art. 139 k.p.a. we wskazanym zakresie. Mając to na uwadze sąd stwierdził w punkcie pierwszym wyroku nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016r. w zakresie umarzającym postępowanie administracyjne. Ten punkt orzeczenia sądu został oparty na art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a.

W pozostałym zakresie Sąd podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy i uznaje je za własne. Sąd potwierdza również prawidłowość zastosowanych przepisów prawnych w omawianej części rozstrzygnięcia. Przede wszystkim sąd uznaje za prawidłowe ustalenie organu, że rozstrzygniecie dotyczące odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego OB (JPO i UPO ) na 2011r. ma charakter jednego, samodzielnego orzeczenia. Oznacza to, że zaskarżenie decyzji w zakresie jednego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. wykluczenia jednej działki (G/G1) z płatności, jest zaskarżeniem całej decyzji obejmującej odmowę przyznania płatności OB na 2011r. Nie budzi wątpliwości sądu, że rozstrzygnięcie odnosi się do wniosku o przyznanie płatności obszarowej na 2011r. i obejmuje całość żądania beneficjenta. Natomiast powierzchnia zgłoszonych działek, ich położenie, przeznaczenie, posiadanie i rolnicze użytkowanie przez wnioskodawcę to elementy stanu faktycznego wpływające na treść orzeczenia. Kwestionowanie stanu faktycznego sprawy jest kwestionowaniem rozstrzygnięcia, dlatego też nie można uznać zasadności skargi, iż organ odwoławczy wyszedł poza zakres zaskarżenia decyzji dotyczącej odmowy przyznania płatności obszarowej w przedmiotowej sprawie.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji odmawiającą płatności obszarowej na 2011r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a organy związane są zaleceniami sądu wydanymi w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 4 listopada 2014r., sygn. akt VIII Sa/Wa 791/14. W uzasadnienie wyroku sąd wskazał wówczas, że nie przeprowadzono wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w pismach procesowych z dnia [...] października 2013 r. ( wniosek o przesłuchanie świadków P.M., M.D. i W.G. na okoliczność posiadania przez D.M. zgłoszonych do płatności gruntów oraz wykonywania na nich prac na jego zlecenie) oraz z dnia [...] stycznia 2014 r. ( wniosek o przesłuchanie świadka T.G. na okoliczność prowadzenia przez skarżącego w gospodarstwie prac agrotechnicznych w 2011 r. oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jego rzecz, ryzyko i odrębny rachunek). Dalej sąd wskazał, iż organy powinny ustalić, czy w 2011 r. skarżący użytkował rolniczo zadeklarowane do płatności działki na własny rachunek i ryzyko, czy od jego decyzji zależało np. komu zlecić prace polowe, co i kiedy zasiać, kiedy zebrać plony, gdzie je sprzedać, jak je wykorzystać. Nadto, czy miał pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie dotacje występować ze środków unijnych. Sąd przypomniał, że ustalenie posiadania przez beneficjenta deklarowanego do płatności gospodarstwa rolnego jest kluczową czynnością w sprawach płatności bezpośrednich. Polecił, wobec braku definicji posiadania w przepisach o płatnościach bezpośrednich, posiłkować się rozumieniem pojęcia posiadania na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 459 j.t., zwany dalej "k.c."), przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia, przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Wskazał, że oceniając posiadanie przez pryzmat faktycznego użytkowania należy przy tym mieć na uwadze różny charakter użytkowania gruntów (np. uprawy zbożowe, warzywne, owocowe, czy też łąki). Poza tym, w przypadku gruntów rolnych, posiadaczem jest ten, kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, zabiegach agrotechnicznych, zbiorze plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Bardzo ważny jest przy tym psychiczny element posiadania. Ustalenie posiadania nie jest możliwe tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie skarżącego.

Słusznie organ odwoławczy uznał w zaskarżonej decyzji, że nie zostały prawidłowo wykonane zalecenia sądu wydane w wyżej wymienionym wyroku m. in. przesłuchania świadków D.M. i T.G. odbyły się bez wymaganego art. 79 k.p.a. powiadomienia strony o terminie i miejscu tego przesłuchania oraz bez udziału strony, co przy zasłanianiu się świadków niepamięcią i braku pytań strona mogła ponieść negatywne skutki tego zaniechania organu.

Przede wszystkim jednak podnieść należy, iż w sprawie nie przesłuchano skarżącego. Z wniosku o płatność ( dane personalne) wynika, że w 2011r. miał on dwadzieścia lat. Mieszkał w B. w woj. [...]. Działki zgłoszone do płatności położone są zaś w zupełnie innym regionie Polski ( woj. [...]). Dalej z dokumentów wynika, iż w 2011r. D.M. studiował prawo, a składając przedmiotową skargę odbywał aplikacje adwokacką. Sporna działka o nr. [...] ( G/G1 o pow. pierwotnie zgłoszonej 14 ha, a po korekcie 8 ha) objęta zgłoszeniem stanowi własność Skarbu Państwa. Działkę przekazano prawidłowo zawartą umową z dnia [...] marca 2011r. w dzierżawę M.G., który zgodnie z protokołem w tym samym dniu wszedł w jej posiadanie. Czynności prawne zostały dokonane w imieniu Skarbu Państwa przez Agencję Nieruchomości Rolnych. M.G. zgłosił tę działkę we wniosku o przyznanie mu płatności bezpośrednich na 2011r. i twierdził, że ją uprawiał. Z ustaleń organu wynika też , że działka została objęta podobnym wnioskiem spółki E. sp. z o.o., w której działa ojciec skarżącego. Kolejne ustalenia organu wskazują, że skarżący wraz z ojcem są udziałowcami w dziesiątkach spółek handlowych zgłaszających wnioski o płatności bezpośrednie do kilku tysięcy działek rolnych w całej Polsce . W tych warunkach ustalenie w jakich okolicznościach, kiedy i w jaki sposób wszedł skarżący w posiadanie przedmiotowej działki oraz na czym polegało jego posiadanie, czym się charakteryzowało, jest fundamentalne dla rozpoznania wniosku. Ustalanie tej okoliczności bez przesłuchania skarżącego jest wątpliwe. Zwłaszcza, że ojciec – P.M. zgłoszony w charakterze świadka oraz jego pracownik M.D. nie stawiają się na wezwania organu celem ich przesłuchania, a wskazana okoliczność o zleceniu prac rolnych firmie ojca – N. została podniesiona w przedmiotowej sprawie dopiero w piśmie z dnia [...] października 2013r. mimo, że już w 2011r., czyli znacznie wcześniej ojciec występował w sprawie w charakterze pełnomocnika skarżącego. Ponadto przedłożona na tę okoliczność dokumentacja w postaci umowy o świadczenie usług z dnia [...] marca 2011r. oraz faktura VAT za usługi rolnicze z dnia [...] kwietnia 2012r. nr. [...] nie zawiera wskazania nieruchomości rolnych, których miałaby dotyczyć.

Dalej podnieść należy, że złożone zeznanie przez jedną ze wskazanych osób, tj. S.K. z dnia [...] kwietnia 2012r. nie odnosi się do całości sprawy. Według zeznań M.G. z dnia [...] lipca 2011r. osoba o nazwisku K. lub K. w dniu [...] czerwca 2011r. zgłosiła się do niego wraz z synem z żądaniem zapłaty 9.000zł odstępnego za wycofanie wniosku o płatność. Okoliczności tej nie wyjaśniono. Natomiast według twierdzeń S.K. jego wiedza o użytkowaniu działki nr. [...] w 2011r. wywodzi się z faktu, iż we wskazanym roku uprawiał on sąsiednią działkę o nr. ew. [...]. Działkę, którą w pierwotnym wniosku zgłosił skarżący do przyznania płatności na 2011r. a następnie cofnął wniosek co do niej pismem z dnia [...] czerwca 2011r.

Wszystko to stwarza wiele wątpliwości i niejasności koniecznych do ustalenia w sprawie. Wymaga to poprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach. Nie zmienia tego fakt, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy mającej zastosowanie w sprawie - z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. z 2012r. poz. 1164 j.t. ze zm. ) to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie z treścią art.3 ust. 2 wymienionej ustawy organ administracji publicznej przy rozstrzyganiu wniosków o płatność stoi na straży praworządności. Zatem jest obowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe nie tylko według zgłoszenia zainteresowanej strony ale także z urzędu celem sprawdzenia prawdziwości i wiarygodności przedstawionych twierdzeń i dowodów aby ustalić w sprawie prawdę obiektywną stanowiącą o istocie praworządności.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w omawianym zakresie było prawidłowe.

Z tych względów sąd orzekł, w odniesieniu do punktu pierwszego wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt.2 p.p.s.a W odniesieniu natomiast do punktu drugiego wyroku sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a

Sąd na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w sprawie z uwagi na okoliczność., iż uwzględnienie skargi nastąpiło w stopniu niewspółmiernym do części oddalonej, z którą związany był wpis sądowy.