Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 425/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par 12
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A.L., B.L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] – działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; dalej jako u.p.b.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 18 marca 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i innych niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471; dalej jako ustawa zmieniająca) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) – nakazał inwestorowi A. i B.L. rozebrać budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach maksymalnych 8,80 m x 5,80 m wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki oraz ujęciem wody, położony na działce nr ewid. [...] w granicy z działką o nr ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, iż W.C. pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wniósł o interwencję w sprawie budowy budynku o nieznanym przeznaczeniu na działce nr [...], położonej w miejscowości [...]. Około 24 września 2020 r. wyżej wymieniony wyjaśnił osobiście w siedzibie inspektoratu, że wniosek dotyczył budynku usytuowanego na działce o nr ewid. [...], która bezpośrednio sąsiaduje z jego działką o nr ewid. [...], a nie na działce o nr ewid. [...]. Dalej organ podkreślił, że współwłaścicielami działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] są A.L. i B.L.,

a współwłaścicielami działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] są I.C. i W.C. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2020 r. organ ustalił, że na terenie działki nr ewid. [...] znajduje się m.in.: obiekt letniskowy o wymiarach 5,85 m x 8,95 m (oznaczony jako obiekt nr 1), który wzniesiono na planie litery L, usytuowany jest w odległości około 15 cm od ogrodzenia z siatki na słupkach wzdłuż granicy z działką o nr ewid. [...], jest parterowy, przykryty dachem płaskim o konstrukcji drewnianej, ma taras wykonany z deski kompozytowej, posiada ławy fundamentowe, wyposażony jest w instalację elektryczną, kanalizacyjną i wodociągową i z którego woda opadowa odprowadzana jest na teren wokół budynku oraz bezodpływowy zbiornik na ścieki (oznaczony jako obiekt nr 4). Inwestorzy oświadczyli do protokołu z kontroli, że obiekt nr 1 został wybudowany w czerwcu/lipcu 2020 r. na podstawie zgłoszenia do Starosty i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 19 września 2020 r., sygn. akt II SA/Go 512/18. Zbiornik na ścieki wybudowano w sierpniu 2020 r. bez zgłoszenia jako obiekt tymczasowy do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej

Celem weryfikacji powyższych informacji organ ustalił, że w dniu 19 lutego 2018 r. do Starosty wpłynęło zgłoszenie inwestorów o zamiarze budowy budynku gospodarczego, stanowiącego zaplecze stanicy wędkarsko-kajakowej, usytuowanego przy granicy z działką sąsiednią, na działce o nr ewid. [...] o szerokości mniejszej niż 16 m. Starosta decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], wniósł sprzeciw w sprawie budowy tego budynku. Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]. Na skutek skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 512/18 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty

z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. inwestorzy zawiadomili Starostę o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego, stanowiącego zaplecze stanicy wędkarsko-kajakowej, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] na budynek rekreacji indywidualnej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, w celu izolowania członka rodziny pracującego w czasie pandemii w szpitalu jako woluntariusz.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. organ zawiadomił inwestorów oraz I.C. i W.C. o wszczęciu w dniu [...] czerwca 2020 r. na wniosek W.C. postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach maksymalnych 8,80 m x 5,80 m wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki oraz ujęciem wody, położonego na działce o nr ewid. [...] w granicy z działką o nr ewid. [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. inwestorzy poinformowali organ, że przedmiotowy zbiornik bezodpływowy na ścieki jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, jakim jest budynek rekreacji indywidualnej, stanowiąc wraz z nim całość techniczno-użytkową, zapewniając możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem - nie jest urządzeniem technicznym, które ma charakter samodzielny.

Mając na uwadze powyższe ustalenia PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych

i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wynika z tego, że dla przedmiotowej sprawy, która została wszczęta w dniu [...] czerwca 2020 r., mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli przepisy powołanej na wstępie u.p.b.

Dalej organ wskazał, że wybudowanie budynku gospodarczego, stanowiącego zaplecze stanicy wędkarsko-kajakowej, usytuowanego przy granicy z działką sąsiednią, na działce o nr ewid. [...] o szerokości mniejszej niż 16 m, choć nastąpiło w oparciu o zgłoszenie do Starosty z dnia [...] lutego 2018 r., naruszyło obowiązujące przepisy techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065; dalej jako r.w.t.). Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. W ocenie PINB warunek ten nie jest spełniony, gdyż ściana budynku jest w odległości około 15 cm od ogrodzenia z siatki na słupkach wzdłuż granicy z działką o nr ewid. [...] (niekwestionowanej granicy między działkami o nr ewid. [...]). Zgodnie z § 12 ust. 2 r.w.t. sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Zdaniem PINB warunek ten nie jest spełniony, gdyż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...] (uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 października 2008 r., nr XXIX/199/08), nie ma takiej możliwości. PINB ustalił bowiem, że działka o nr ewid. [...], położona w [...] objęta jest powyższym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z załącznikiem graficznym do planu działka o nr ewid. [...] znajduje się w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem UT/3 - przeznaczenie podstawowe - tereny usług rekreacji, na których obowiązują ustalenia zawarte w § 5. Z ustaleń ogólnych zawartych w § 4 ust. 5 m.p.z.p. wynika, że określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy: 1) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu określa § 5; 2) brak linii zabudowy na rysunku planu oznacza, że lokalizacja budynku jest dowolna zgodnie z zachowaniem wymogów Prawa budowlanego. Wynika z tego, że na terenie działki o nr ewid. [...], dla której nie wyznaczono linii zabudowy, lokalizacja budynku wymaga zgodności z wymogami u.p.b. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony

w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.b. do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie czyli wyżej wymienione przepisy r.w.t. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t.

w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej

o szerokości 16 m lub mniejszej. Według PINB warunek ten nie jest spełniony, gdyż działka o nr ewid. [...] nie znajduje się na terenie zabudowy jednorodzinnej

i zagrodowej, lecz na terenie usług rekreacji. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t.

w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. W ocenie PINB warunek ten nie jest spełniony, gdyż działka o nr ewid. [...] nie znajduje się na terenie zabudowy jednorodzinnej

i zagrodowej, lecz na terenie usług rekreacji.

Wobec tego PINB wskazał, iż zarówno obowiązujący m.p.z.p., jak i obowiązujące przepisy techniczne nie dopuszczały budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, stanowiącego zaplecze stanicy wędkarsko-kajakowej. Niezgodność budowy przedmiotowego budynku gospodarczego z tymi przepisami oznacza konieczność nakazania jego rozbiórki. Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek letniskowy nie ma znaczenia w sprawie w tym sensie, że nie może spowodować wydania innej decyzji niż decyzja o rozbiórce. Decyzja o rozbiórce obejmuje zbiornik na ścieki i instalację wodociągową do ujęcia wody, bowiem stanowią one całość techniczno-użytkową budynku. Decyzja o rozbiórce nie obejmuje samego ujęcia wody, tzn. studni z pompą ręczną, które istniały wcześniej, przed budową budynku. Na podstawie art. 51 ust. 7 u.p.b. odstąpiono od wstrzymania robót budowlanych ze względu na ich zakończenie i odpowiednio zastosowano przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 52 u.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa

w art. 48.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. A.L. i B.L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., polegające na wszczęciu postępowania na żądanie strony, w sytuacji braku takiego wniosku, co w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., powinno skutkować stwierdzeniem, że wydanie decyzji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdzeniem nieważności decyzji,

2. (na wypadek ewentualnego nieuznania zarzutu nr 1) art. 61 § 1 k.p.a. w zw.

z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., polegające na uznaniu, że tego rodzaju postępowanie może być wszczęte na żądanie strony, w sytuacji, gdy może być ono wszczęte wyłącznie

z urzędu, co w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., powinno skutkować stwierdzeniem, że wydanie decyzji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdzeniem nieważności decyzji,

3. (na wypadek ewentualnego nieuznania zarzutu nr 1 i 2) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 51 ust. 1 u.p.b., polegające na wszczęciu postępowania na skutek żądania podmiotu, który nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, co w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 u.p.b., powinno skutkować stwierdzeniem, że wydanie decyzji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdzeniem nieważności decyzji,

4. art. 28 k.p.a. polegające na uznaniu za stronę postępowania i skierowaniu decyzji do kręgu podmiotów nieposiadających przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, co w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 u.p.b., powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji,

5. § 12 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji błędne uznanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., że prace budowlane dotyczące obiektu zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i istnieją podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem decyzji w całości,

6. (w razie nieuznania zarzutu nr 5) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., przez błędne uznanie, że inwestorzy zrealizowali obiekt w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, podczas gdy nie sposób uznać, że doszło do istotnego odstępstwa, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem decyzji w całości,

7. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy i przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału, co doprowadziło do dowolnego i bezpodstawnego uznania, że przy budowie obiektu doszło do naruszenia przepisów w sposób istotny,

i w konsekwencji świadczy o braku możliwości zadecydowania o nakazie rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.

W konsekwencji odwołujący się wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji,

a w sytuacji uznania, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji - o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania organu I instancji w całości.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji, w związku z żądaniem zawartym w odwołaniu

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji rozbiórkowej, WINB wyjaśnił, że

w przypadku wniesienia w ustawowym terminie odwołania od decyzji organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć to odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Organ nie może w postępowaniu instancyjnym stosować przepisów art. 156 § 1 k.p.a., dotyczących stwierdzenia nieważności zaskarżonych rozstrzygnięć. Tryb odwoławczy ma w przepisach k.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji WINB wskazał, że ocena prawna samowoli budowlanej musi być w pierwszej kolejności poprzedzona dokonaniem przez organ nadzoru budowlanego prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych. Ustalenie takie stanowi warunek konieczny dalszego procedowania, obejmującego obowiązek organu doboru właściwego reżimu prawnego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej (art. 48 albo art. 50-51 u.p.b.).

W przypadku ustalenia, iż inwestor wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.), organ nadzoru budowlanego obowiązany jest przeprowadzić postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50 oraz art. 51 u.p.b. W tym zakresie organ obowiązany jest zbadać, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi, oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej (art. 5). Na podstawie poczynionych ustaleń organ powinien ocenić, czy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2), czy też niezbędne jest nakazanie przywrócenie do stanu poprzedniego bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1). Postępowanie prowadzone w trybie art. 51 u.p.b. ma na celu doprowadzenie określonych robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie WINB nie ulega wątpliwości, że w omawianym przypadku inwestorzy dokonali zgłoszenia budowy obiektu budowlanego we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, który wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia. Decyzja

o sprzeciwie została utrzymana w mocy decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej II instancji, jednak obie decyzje zostały uchylone prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Okoliczności te w żaden sposób nie mogły wykluczyć ingerencji w budowę obiektu przez właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy obiekt wybudowany został z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych.

W związku z tym WINB podkreślił, że hipoteza przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. obejmuje sytuację faktyczną, w której inwestor nie dopuszcza się odstępstw od pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, tj. naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego. Co więcej - zdaniem WINB - w omawianym przypadku organ nadzoru budowlanego upoważniony był również do działań administracyjnych

w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. pomimo uchylenia przez sąd administracyjny decyzji o sprzeciwie w stosunku do dokonanego zgłoszenia budowy. Wnosząc sprzeciw właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej jako powód tego sprzeciwu wskazały jedynie na niezgodność planowanej budowy

z ustaleniami m.p.z.p., natomiast nie badały kwestii zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi. Kwestii tej nie badał również sąd administracyjny. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. zawiera zaś dwie samodzielne podstawy do zgłoszenia sprzeciwu. Jedna z nich zachodzi wówczas, gdy budowa narusza ustalenia planu miejscowego,

a druga gdy budowa narusza inne przepisy. Bez wątpienia przepisami takimi są wymagania zawarte w przepisach techniczno-budowlanych, w tym wymagania określone w rozporządzeniu.

Mając powyższe na względzie WINB zauważył, że z dokumentów dołączonych do zgłoszenia wynika, iż inwestorzy planowali usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego w narożniku działki o nr [...] w granicach tej działki z działką sąsiednią o nr [...]. Natomiast z ustaleń PINB wynika, że budynek gospodarczy został usytuowany w odległości 0,15 m od granicy z działką sąsiednią o nr [...]. W związku

z tym jako prawidłowe należało ocenić stanowisku organu I instancji, że obie lokalizacje, planowana oraz zrealizowana, nie spełniają wskazanych przez organ powiatowy przepisów § 12 r.w.t. Przede wszystkim usytuowanie budynku w odległości 0,15 m od granicy z działką sąsiednią jest niezgodne z tymi przepisami. Przy czym, jak prawidłowo wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, takiego warunkowego usytuowania obiektu nie przewiduje m.p.z.p. obowiązujący dla terenu, na którym wybudowano budynek. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpujące wyjaśnienia w tym zakresie.

WINB podzielił też stanowisko organu I instancji o konieczności wydania nakazu rozbiórki omawianego obiektu budowlanego. Dyspozycja zawarta w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. uprawnia organ do wydania decyzji, którą nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzję taką organ zobowiązany jest wydać, gdy występuje brak możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego

z prawem. Sytuacja taka dotyczy robót wykonanych niezgodnie z przepisami, w tym

w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, w sposób niedający możliwości naprawy, to jest niedający możliwości usunięcia występującej w takim przypadku niezgodności z przepisami. W ocenie WINB ustalenia PINB dotyczące usytuowania rozpatrywanego obiektu jednoznacznie wskazują, że obiekt ten, ze względu na swoje usytuowanie od granicy z działką sąsiednią o nr [...], narusza w sposób niedający możliwości naprawy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymagania rozporządzenia, dotyczące sytuowania na działce budowlanej budynków. Zdaniem organu odwoławczego spełnienie wymagań zawartych w § 12 r.w.t., w tym nawet warunkowego usytuowania obiektu przegrodą ścienną w odległości 1,5 m od granicy

z działką sąsiednią, wiązałyby się w istocie ze zmianą lokalizacji obiektu. W rezultacie ewentualny zakres robót naprawczych wiązałby się z wzniesieniem nowego obiektu

w zmienionej lokalizacji. Roboty w takim zakresie stanowiłyby działania inwestycyjne stanowiące odrębną budowę, natomiast żaden przepis u.p.b. nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do podejmowania decyzji w kwestii podjęcia procesu inwestycyjnego w sytuacji, gdy inwestor nie wyraził takiej woli, tym bardziej gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Ponadto WINB zauważył, że ze względu na zastosowane rozwiązania konstrukcyjne ewentualna rozbiórka przegrody omawianego obiektu zwróconej do granicy z działką sąsiednią bez wątpienia spowodowałaby powstanie zagrożenia dla pozostałych części obiektu, chociażby poprzez utratę oparcia dla konstrukcji dachu. Jeżeli zaś w okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego ocenił, że nie jest realnie możliwe wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego w części bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego (budynku), nawet wykonanej zgodnie z obowiązującymi przepisami, to koniecznym jest w takim przypadku nakazanie jego rozbiórki w całości.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania WINB uznał, że organ powiatowy prawidłowo ustalił strony postępowania oraz prawidłowo określił adresata zaskarżonej decyzji rozbiórkowej, kierując nakaz rozbiórki do inwestorów budowy omawianego budynku gospodarczego. Art. 28 ust. 2 u.p.b. nie ma zastosowania w sprawach samowoli budowlanej, nawet jeżeli istnieją przesłanki do jej zalegalizowania na podstawie art. 48-49 u.p.b. oraz w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o art. 50-51 u.p.b. W takim przypadku zastosowanie znajduje ogólna norma administracyjna wyrażona w art. 28 k.p.a., przy czym jej jedynym wyróżnikiem nie może być samo tylko bezpośrednie sąsiedztwo (wspólna granica działek) z terenem przedsięwzięcia realizowanego z naruszeniem prawa. WINB wyjaśnił przy tym, że gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziałują na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania

z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To czy wykonanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu,

a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych lub innych. Ocena taka obejmuje nie tylko zgodność wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale też zgodność

z wymaganiami prawa budowlanego, w tym ocenę czy wykonane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich wynikającą z treści art. 5 u.p.b. Ocena taka powinna być dokonana w odniesieniu do już wykonanych robót i do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Co więcej, w takim przypadku organ winien wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie działek sąsiednich, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania, a więc zbadać również w jaki sposób rozpatrywana inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek sąsiednich. Kategoria interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej, zawiera element potencjalności. Oznacza to, że nie jest konieczne wykazanie przez stronę naruszenia jej interesu prawnego, bowiem stroną postępowania jest nie tylko osoba, której interes prawny zostaje naruszony określonymi robotami budowlanymi, ale też osoba, na której nieruchomości obiekt budowlany może oddziaływać. Materialnoprawny udział w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej mają też co do zasady właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie, których interesy są chronione z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b.

WINB podzielił również zakres orzeczonej przez PINB rozbiórki uwzględniający, oprócz budynku gospodarczego, również urządzenia budowlane w postaci związanych

z tym obiektem: zbiornika na ścieki oraz instalacji wodociągowej do ujęcia wody. Co do zasady bowiem przez obiekt budowlany należy rozumieć między innymi budynek stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 9 u.p.b. pod pojęciem urządzeń budowlanych należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków. Ustalenia PINB nie budzą wątpliwości, że wymieniony w sentencji zaskarżonej decyzji zbiornik bezodpływowy na ścieki oraz instalacja wodna stanowiły element rozpatrywanego przedsięwzięcia budowlanego zrealizowanego staraniem i na koszt inwestorów oraz są przez nich eksploatowane w związku z użytkowaniem obiektu.

Odnosząc się do zarzutu odwołania o braku podstaw do wszczęcia postępowania (z powodu braku wniosku w tym zakresie), WINB wyjaśnił, że zakres przedmiotowy u.p.b. obejmuje sprawy wymienione w art. 1 oraz stosunki publicznoprawne związane z powstaniem oraz istnieniem obiektu budowlanego, począwszy od działalności związanej z projektowaniem obiektu budowlanego, przez jego budowę i utrzymanie aż do momentu, w którym faktycznie obiekt przestaje istnieć. Natomiast uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Przemawia za tym kategoryczne sformułowanie przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych decyzji po ujawnieniu stanu samowoli budowlanej (czyli ich wydanie z urzędu) oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek (czyli w innych przypadkach byłyby wszczynane z urzędu). Zatem organy nadzoru budowlanego działają z urzędu.

WINB wyjaśnił, że w przypadku ewentualnej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze nie może uwzględniać jakichkolwiek okoliczności, które w ocenie stron usprawiedliwiałyby prowadzenie robót

z naruszeniem prawa. Przepisy u.p.b. ściśle określają procedurę postępowania wobec obiektów budowlanych wybudowanych poza obowiązującym porządkiem prawnym lub robót budowlanych wykonywanych w takich warunkach. Organy nadzoru budowlanego nie mogą podejmować rozstrzygnięć niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa. Nie mają w tym zakresie swobody działania. Przy czym organ zauważył, iż nic nie stoi na przeszkodzie, aby po wykonaniu orzeczonego nakazu zrealizować od podstaw przedmiotową inwestycję w taki sposób, aby służyła ona założonemu celowi

i jednocześnie spełniała wymagania obowiązujących przepisów, w tym w szczególności przepisów techniczno-budowlanych, jak również nie naruszała uzasadnionych praw osób trzecich, w tym wynikających z prawa własności nieruchomości gruntowych.

W związku z tym WINB wskazał, że w porównaniu do stanu prawnego z okresu budowy przedmiotowego obiektu gospodarczego u.p.b. w aktualnym jej brzmieniu zawiera większy katalog zwolnień budowy budynków gospodarczych oraz wiat z obowiązku pozwolenia i zgłoszenia. Bez wątpienia okoliczność ta stanowi o zwiększeniu swobody inwestycyjnej przy zachowaniu cytowanej wcześniej zasady z art. 4 u.p.b.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. A.L. i B.L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:

1. art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., przez uznanie, że tego rodzaju postępowanie może być wszczęte na żądanie strony, w sytuacji gdy może być ono wszczęte wyłącznie

z urzędu, co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powinno skutkować stwierdzeniem, że decyzja utrzymująca i decyzja organu

I instancji rażąco naruszają prawo oraz stwierdzeniem nieważności tych decyzji,

2. (w przypadku uznania, że postępowanie z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. może być wszczęte na żądanie strony) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., przez wszczęcie postępowania na żądanie strony, w sytuacji braku takiego wniosku, co

w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powinno skutkować stwierdzeniem, że decyzja utrzymująca i decyzja organu I Instancji rażąco naruszają prawo oraz stwierdzeniem nieważności tych decyzji,

3. (na wypadek nieuznania zarzutu nr 1 i 2) art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., przez wszczęcie postępowania na skutek żądania podmiotu, który nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. żart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powinno skutkować stwierdzeniem, że wydanie decyzji utrzymującej i decyzji organu I instancji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdzeniem nieważności tych decyzji,

4. art. 28 k.p.a. przez uznanie za stronę postępowania i skierowaniu decyzji organu I instancji do kręgu podmiotów nieposiadających przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji utrzymującej

i decyzji organu I Instancji,

5. § 12 r.w.t. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji błędne uznanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust 1 pkt 4 u.p.b., że prace budowlane dotyczące obiektu zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń

i warunków określonych w przepisach i istnieją podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, i co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)

i art. 135 p.p.s.a. powinno skutkować uchyleniem decyzji utrzymującej i decyzji organu

I instancji,

6. (w razie nieuznania zarzutu nr 5) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., przez błędne uznanie, że inwestorzy zrealizowali obiekt w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, podczas gdy nie sposób uznać, że doszło do istotnego odstępstwa, co w konsekwencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. powinno skutkować uchyleniem decyzji utrzymującej

i decyzji organu instancji,

7. (w razie nieuznania zarzutu nr 5 i 6) § 12 ust. 10 r.w.t., przez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że prace budowlane dotyczące obiektu zostały wykonane niezgodnie z przepisami, co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. powinno skutkować uchyleniem decyzji utrzymującej i decyzji organu

I instancji,

8. art. 16 § 1 k.p.a. przez ponowne orzekanie w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną poprzez uchylenie prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie WIkp.

w sprawie II SA/Go 512/18 decyzji Starosty o sprzeciwie dot. budowy obiektu, co w konsekwencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji utrzymującej i decyzji organu I Instancji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz decyzji utrzymującej, a w sytuacji uznania, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji - o ich uchylenie

w całości i umorzenie postępowania organu I Instancji w całości. Ponadto wnieśli

o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że sam fakt, iż roboty budowlane wykonane zostały bez zachowania prawem wymagalnych odległości od granicy

z sąsiednią działką nie jest wystarczy do uznania, że jest to istotne odstępstwo ustaleń zawartych w przepisach, konieczne jest ustalenie, iż zbliżenie do granicy spowoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki lub w inny negatywny sposób będzie oddziaływać na tą nieruchomość albo naruszać inne przepisy. Podkreślili również, iż

§ 12 r.w.t. wykracza poza delegację ustawową, ograniczając przy tym konstytucyjne prawo własności. Usytuowanie budynku ogranicza się wyłącznie do prawa sąsiedzkiego i ewentualnych oddziaływań realizowanej nieruchomości, co jest domeną prawa cywilnego i może podlegać kontroli sądów powszechnych. Ponadto podnieśli, że obiekt został posadowiony przy działce drogowej, co sprawia, że jego budowa była zgodna z art. 12 ust. 10 r.w.t.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpujące stanowisko organu odwoławczego w zakresie podjętego rozstrzygnięcia, którego nie zmienia treść skargi.

WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania I. i W.C. wnieśli o oddalenie skargi, kwestionując twierdzenia i zarzuty skargi.

Skarżący w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. podtrzymali stanowisko i wnioski zawarte w skardze, wskazując m.in., iż sporny obiekt jest odsunięty od granicy z działką o nr [...] o ok. 20 cm.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie przeprowadzonej pod względem legalności była decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącym rozebrać budynek rekreacji indywidualnej wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki oraz ujęciem wody, położony na działce o nr ewid. [...]

w obrębie [...].

Sprawa została rozpoznana po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Powyższe decyzje zapadły w postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 50 i 51 u.p.b. Organy obu instancji uznały, iż zachodzi przesłanka do prowadzenia tego postępowania wskazana w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych m.in. w przepisach, gdyż opisany powyżej budynek rekreacji wraz ze zbiornikiem i ujęciem wody powstał

z istotnym naruszeniem r.w.t. w zakresie zachowania odległości od działki sąsiedniej.

W konsekwencji - w ocenie organów - zachodziły podstawy do nakazania jego rozbiórki wraz z powyższymi elementami na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., w myśl którego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy czym zastosowanie miały przepisy u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., gdyż zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do kwestii związanych

z prawidłowością wszczęcia kontrolowalnego postępowania na wniosek współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej (działki o nr ewid. [...]), tj. W.C., zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. Wprawdzie we wniosku tym błędnie został wskazany numer działki, na której powstał sporny budynek, tj. na działce o nr ewid. [...], zamiast prawidłowo na działce o nr [...], jednakże – wbrew zarzutom skargi - w świetle oświadczenia złożonego przez wnioskodawcę we wrześniu 2020 r.,

co potwierdza notatka służba z dnia [...] października 2020 r. oraz dalszych czynności podejmowanych tą stronę oraz całokształtu sprawy, nie budzi wątpliwości, iż wolą wyżej wymienionego było wszczęcie postępowania nakierowanego na likwidację samowoli budowalnej, co najmniej w odniesieniu do budynku opisanego w decyzji PINB z dnia

[...] stycznia 2021 r., nr [...]. Stąd też zakres żądanego postępowania przez W.C. został prawidłowo zidentyfikowany i sformułowany przez PINB w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] listopada 2020 r.

Kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania naprawczego z urzędu nie budzi żadnych wątpliwości. Wskazują na to zadania i kompetencje organu nadzoru budowlanego, na którym ciążą z mocy ustawy określone obowiązki (art. 81, 81a, 81c, 84, 84a), obligujące organy do działania i aktywności procesowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane są natomiast rozbieżne stanowiska odnośnie możliwości wszczęcia na wniosek postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 u.p.b. Istnieje w tym zakresie zarówno orzecznictwo wypowiadające się za taką możliwością (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 r., II OSK 584/11, wyrok WSA

w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08), jak i wyroki wykluczające taką możliwość (por. wyrok NSA z 25 października 2006 r., II OSK 1257/05, wyrok WSA

w Opolu z 8 maja 2012 r., II SA/Op 64/12). W ocenie Sądu zasadnie w wyroku NSA

z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 77/10, zwrócono uwagę, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli więc przepisy ustaw szczególnych (taką jest w rozpatrywanej sprawie u.p.b) nie regulują kwestii wszczęcia postępowania odmiennie, obowiązuje wciąż ogólna zasada

z art. 61 k.p.a. W piśmiennictwie wprawdzie wskazuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek (por.

B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 353 - 354). Reguła ta jednak może mieć wyłącznie znaczenie posiłkowe, a więc wciąż obowiązuje naczelna zasada z art. 61 § 1 k.p.a., istnieją bowiem sytuacje

w postępowaniu budowlanym, gdy występuje więcej stron (inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - często strony o sprzecznych interesach) i wtedy nie jest niczym nadzwyczajnym, że jedna ze stron będzie żądała wszczęcia postępowania, w którym możliwe jest osiągniecie wyniku w postaci nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania.

Podkreślenia ponadto wymaga, iż spory w jaki sposób zostanie wszczęte postępowanie naprawcze, z urzędu czy na żądanie strony, nie mają praktycznie większego znaczenia dla sprawy, ważne bowiem jest, aby takie postępowanie zostało wszczęte w każdym przypadku, kiedy jest taka potrzeba (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, WK 2016, t. 10 do art. 50). Stąd też ewentualna wadliwość

w tym zakresie jest bez znaczenia dla istoty sprawy, byleby zagwarantowano podmiotom mającym przymiot strony, udział w postępowaniu (por. wyrok WSA

w Poznaniu z 10 czerwca 2019 r., IV SAB/Po 163/19), co w kontrolowanej sprawie nastąpiło.

W ocenie Sądu – wbrew zarzutom skargi – organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały I.C. i W.C. za strony postępowania naprawczego. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek prawny. Określony w ten sposób interes prawny ma charakter materialnoprawny, przez który należy rozumieć zobiektywizowaną, realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że o interesie prawnym podmiotu rozstrzyga przepis prawa materialnego, zgodnie z którym danej jednostce przysługuje konkretna korzyść, której może dochodzić w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Podstawą interesu prawnego nie musi być przy tym wyłącznie norma prawa administracyjnego; interes prawny może wynikać również z prawa cywilnego, tj. przepisów wiążących się bezpośrednio

z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 682/04). Co do zasady więc, stroną postępowania w sprawach z zakresu prawa budowlanego, na podstawie art. 28 k.p.a., są właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie. Już sam fakt sąsiedztwa nieruchomości z nieruchomością zabudowaną daje bowiem jej właścicielowi (lub użytkownikowi wieczystemu) prawa strony, bez względu na to czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2011 r., sygn. II OSK 783/10; wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1042/12; wyrok WSA w Poznaniu z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1133/18). Należy jednak zwrócić uwagę na wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że chociaż w postępowaniu naprawczym nie mają zastosowania wprost regulacje szczególne z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.p.b., to jednak o interesie prawnym właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji świadczą okoliczności wskazujące na to, że w następstwie wykonanych robót budowlanych występują regulowane prawem oddziaływania mające wpływ na sposób zagospodarowania i wykorzystania gruntów znajdujących się w otoczeniu danego obiektu budowlanego. Podobnie zatem, jak w sprawach o pozwolenie na budowę, również w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się przepisy m.in. aktów wykonawczych do prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 778/17; Prawo budowlane. Komentarz, (red.) M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2014, s. 457). W rozpoznanej sprawie jest niesporne, że działka nr [...], której właścicielami są I.C. i W.C. sąsiaduje bezpośrednio z działką należącą do skarżących, a ponadto obiekt budowlany, którego dotyczy kontrolowane postępowanie, został posadowiony w odległości ok. 15 cm od granicy tych nieruchomości. Posadowienie budowli w takiej odległości od granicy działki sąsiadów niewątpliwie ma wpływ na ich prawa, w tym prawo własności nieruchomości. Takie stanowisko powszechnie przyjmowane jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 9 marca 2017 r., II OSK 1525/15, wyrok NSA z 8 września 2010 r., II OSK 1373/09). Zauważyć przy tym należy, że już sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny I.C. i W.C. – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – wynika z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie, którego ustalenia gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności w sposób określony w tym planie, a w konsekwencji również czy właściciele nieruchomości przez swą działalność inwestycyjną realizują ustalenia planu. Należy również pamiętać, że zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b.). Jeżeli więc istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości m.in. w zakresie w jakiej odległości mogą być usytuowane budynki, wynikające z § 12 r.w.t., to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiednich, których interes prawny jest właśnie chroniony przepisami powszechnie obowiązującymi. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 4 u.p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., II OSK 2245/20).

W związku z tym należało uznać za całkowicie chybione zarzuty sformułowane

w pkt 1-3 skargi, jak również powiązany z nimi zarzut zawarty w pkt 4 skargi,

w odniesieniu do którego dodatkowo należy wskazać, iż skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia,

a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. Kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma bowiem charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09,

z dnia 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11). Adresaci decyzji w kontrolowanej sprawie tj. A.L. i B.L., jako inwestorzy, a jednocześnie właściciele działki o nr [...], zostali oznaczeni prawidłowo zgodnie z art. 52 u.p.b.

Okoliczność, że decyzja Starosty z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] zgłaszająca sprzeciw w sprawie budowy budynku, będącego przedmiotem niniejszego postępowania oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 512/18, nie stała na przeszkodzie prowadzeniu postępowania naprawczego. W konsekwencji bowiem powyższego orzeczenia sądu administracyjnego doszło do sytuacji, w której w obrocie prawnym nie pozostawała żadna decyzja zgłaszająca sprzeciw w sprawie spornego budynku. Po wydaniu bowiem wyroku przez Sąd, z uwagi na upływ terminu określonego w art. 30 ust. 5 u.p.b., Starosta nie był uprawniony do ponownego zgłoszeniu sprzeciw, czego też nie uczynił, co wynika z jego pisma z dnia [...] czerwca 2021 r. Prowadzenie robót w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono skutecznego sprzeciwu, nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., bowiem przepis ten przewiduje ingerencję organów nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 tej ustawy (por. wyroki: WSA z 21 października 2015 r., II SA/Gl 530/15 , WSA w Warszawie z 9 lutego 2015 r., VII SA/Wa 552/14, WSA w Łodzi z 25 listopada 2016 r., II SA/Łd 301/16). W związku z tym organy nadzoru budowlanego mogą wszcząć postępowanie naprawcze wobec obiektu budowlanego, który został wybudowany na podstawie zgłoszenia, co do którego właściwy organ administracji nie wniósł skutecznego sprzeciwu. Nie jest to przy tym uzależnione od wcześniejszego "wzruszenia zgłoszenia". W przypadku zgłoszenia robót budowlanych nie jest to prawnie możliwe. Inwestor w przypadku zgłoszenia robót budowlanych nabywa bowiem uprawnienie poprzez milczenie władzy, a nie na skutek wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 28 września 2016 r., II OSK 441/15). Co najwyżej w zaistniałej sytuacji procesowej, organy nie były uprawnione - ze względu na powody uchylenia przez Sąd decyzji wydanych w postępowaniu zgłoszeniowym i związania wspomnianym wyrokiem – do kwestionowania, iż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 października 2008 r., nr XXIX/199/08), zwłaszcza jego § 5 ust. 5 pkt 8, stanowiący,

iż "dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolu UT/1, UT/2, UT/3/, UT/5, obowiązuje zakaz zabudowy obiektami budowlanymi", nie dopuszczały budowy tego obiektu. Organy nadzoru budowalnego uwzględniły te ograniczenia, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia jedynie stwierdzenie naruszenia przepisów r.w.t. dotyczących usytuowania budynku w stosunku do granicy. W związku z powyższym nie sposób uznać, iż organy w niniejszej sprawie ponownie orzekały w sprawie zakończonej ostateczną decyzją.

Skarżący pomijają jeszcze jedną istotną okoliczność, a mianowicie, iż sporny budynek nie został wzniesiony zgodnie ze zgłoszeniem. W zgłoszeniu wskazali bowiem, iż zostanie on umiejscowiony w granicy z działką o nr [...], w rzeczywistości powstał on w odległości 15 cm od tej granicy. Stąd zarzuty skargi zawarte w pkt 8 są całkowicie niezasadne.

Przechodząc do oceny zasadności samego nakazu rozbiórki to należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 r.w.t. jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m

- w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (ust. 1). Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (ust. 2). Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna

z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 3). W zabudowie jednorodzinnej

i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60

i 271-273, dopuszcza się: 1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi; 3) budowę budynku gospodarczego lub garażu

o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien

i drzwi (ust. 4). Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu

w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. (ust. 5). Odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych; 2) 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy (ust. 6). W przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 4, dopuszcza się zmniejszenie odległości okapu zwróconego w stronę granicy działki budowlanej do 1 m (ust. 7). Budynek inwentarski lub budynek gospodarczy, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, nie może być sytuowany ścianą z oknami lub drzwiami w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja

o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 4 pkt 3 (ust. 8). Odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się (ust. 9). Zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową (ust. 10).

Mając na względzie treść powyższych przepisów należało uznać, iż żaden

z powołanych przepisów, nie przewiduje umiejscowienia budynku w odległości 15 cm od granicy, co trafnie stwierdziły organy nadzoru budowlanego, ani też w odległości 20 cm, jak podnieśli skarżący w piśmie z [...] czerwca 2021 r. W szczególności na tle stosowania § 12 ust. 2 r.w.t., wyklucza się takie rozumienie tego przepisu, aby ściana bez otworów mogła być usytuowana w dowolnej odległości od granicy, byleby mieściła się w przedziale od 0-1,5 m. Może być usytuowana albo w odległości 1,5 m, albo bezpośrednio przy granicy (por. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., II OSK 2920, wyrok NSA

z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 1823/16). Również wykładnia § 12 ust. 4 r.w.t. nie uprawnia do takiego jego rozumienia, aby możliwe było sytuowanie ściany budynku w odległości 15 cm od granicy. Ponadto nie zostały spełnione dodatkowe warunki wskazane w tych przepisach, mianowicie nie przewiduje takich rozwiązań wspomniany plan zagospodarowania przestrzennego (§ 12 ust. 2 r.w.t.) ani też działka nr [...] nie jest w zabudowie jednorodzinnej lub zagrodowej (§ 12 ust. 4 r.w.t.). Nie miał również zastosowania § 12 ust. 10 r.w.t. W przepisie tym bowiem mowa o "działce drogowej",

a za taką może być uznana tylko działka ewidencyjna, będąca w całości drogą publiczną, ewentualnie wewnętrzną. Za działkę drogową należy uznać teren przeznaczony pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Działką drogową będzie również działka, która ma takie przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok WSA w Kielcach z 12 czerwca 2019 r., II SA/Ke 307/19, wyrok WSA w Gdańsku z 23 października 2019 r., II SA/Gd 280/19). Działka nr [...] nie jest przeznaczona w planie zagospodarowania pod drogę. Nie jest też wykazana jako droga w ewidencji gruntów, w której oznaczona jest jako działka rolna.

W związku z tym organy zasadnie stwierdziły, iż budynek powstał z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., wobec niespełnienia żadnej z przesłanek do odstępstwa od zawartej w tym przepisie regule.

Nie ulega wątpliwości, iż przywołany przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. dotyczy m.in. przypadku naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. 2 Lexis - Nexis Warszawa 2014, str. 660). Pojęcie "istotnych" odstępstw od przepisów nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Samo jednak znaczenie terminu "istotne" nakazuje ukierunkować uwagę na naruszenia norm, które mają charakter kwalifikowany z punktu widzenia wyrażonych przez prawodawcę wartości priorytetowych oraz norm, których wagę prawodawca w taki, czy inny sposób podkreślił w przepisach prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 13 października 2009 r., II OSK 1583/08). O znaczeniu danych przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych, ustawodawca wypowiada się niekiedy pośrednio w innych przepisach Prawa budowlanego. Czyni to m.in. w art. 36a ust. 5 u.p.b. W oparciu

o treść art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. - pomimo, że przepis ten dotyczył odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego - można wyprowadzić wniosek, że ustawodawca w sposób szczególny traktuje warunki techniczne dotyczące usytuowania obiektów budowlanych. Skoro bowiem każda zmiana usytuowania obiektu budowlanego w stosunku do usytuowania przyjętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym "istotnie" narusza ten projekt (art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b.), to tym bardziej niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi usytuowanie obiektu niewymagającego pozwolenia na budowę "istotnie" narusza te przepisy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2019 r., II SA/Bk 715/18). W kontekście powyższego nie jest konieczne spełnienie dodatkowych przesłanek, a mianowicie aby zbliżenie do granicy spowodowało ograniczenie w zagospodarowaniu działki lub w inny negatywny sposób oddziaływało na tą nieruchomość albo naruszało inne przepisy. Możliwe jest odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7, ale w przypadkach szczególnie uzasadnionych, do których trudno zaliczyć przypadek budowy spornego obiektu. Ponadto dla tego odstąpienia wymagane jest wyczerpanie procedury przewidzianej w art. 9 ust. 1 u.p.b. Przy czym w orzecznictwie kwestią sporną była dopuszczalność korzystania z tej instytucji w postępowaniu naprawczym. Wedle pierwszego poglądu możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 u.p.b., istnieje wyłącznie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, instytucja ta nie ma zatem zastosowania w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 u.p.b.), ani w postępowaniu legalizacyjnym (art. 48-49, art. 49b). Organy nadzoru budowlanego wydające decyzje w postępowaniu naprawczym

i w postępowaniu legalizacyjnym nie mają bowiem kompetencji, o których mowa w ust. 3 art. 9 u.p.b. (por. wyrok NSA z 27 października 2017 r., II OSK 347/16, wyrok NSA z 21 lutego 2008 r., II OSK 54/07; wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07; wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2010 r., II SA/Lu 616/09, wyrok NSA z 15 lutego 2012 r.,

II OSK 2135/10; wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 1897/11, wyrok NSA z 25 lutego 2013 r., II OSK 2037/11). Według drugiego poglądu nie ma żadnych podstaw do różnicowania oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi

w zależności od tego, na jakim etapie ta ocena następuje. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana jest kontrola uprzednia inwestycji, zaś

w postępowaniu legalizacyjnym względnie naprawczym jej kontrola następcza (por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., II OSK 1485/15; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., II OSK 2480/14, wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., II OSK 878/17, wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., II OSK 1437/15, wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1330/16, wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1139/14). Powyższe wątpliwości interpretacyjne usuwa ustawa zmieniająca, która dodała ust. 5 do art. 9 u.p.b., stanowiąc wprost, iż odstępstwa, o którym mowa w ust. 1, nie dopuszcza się w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5a.

Sąd nie podziela również stanowiska, iż zachowanie odpowiednich odległości od granicy z działką sąsiednią dotyczy prawa sąsiedzkiego, w którym roszczenia mogą być dochodzone na drodze cywilnej. Podstawą do wywodzenia przywołanych wyżej twierdzeń nie może być wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00. W wyroku tym przyjęto, że przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.; dalej jako r.w.t. z 1994 r.) w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.b. Trybunał stwierdził bowiem, że w tym zakresie wymóg uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej dopuszczający możliwość zabudowy działki przy granicy, wykracza poza delegację ustawową. Przywołany wyrok Trybunału nie wyłączał kwalifikacji określenia odległości do przepisów o charakterze technicznym, wyłączył jedynie dopuszczalność określania w drodze rozporządzenia ingerencji w prawo własności działki sąsiedniej. Podkreślić należy, że Trybunał nie wskazał, by poza zakresem rozstrzygania przez organ sprawy związanej z budową przy granicy z nieruchomością stanowiącą własność osoby trzeciej pozostawać mogły kwestie związane z odległością budynku od granicy działki. Nie wyłączał zatem kwalifikacji określenia odległości budynków od granicy do przepisów o charakterze technicznym (por. wyrok NSA

z 24 listopada 2016 r., II OSK 404/15, wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1297/14). Podobnie należało ocenić konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z 11 maja 1999 r., P 9/98, stwierdzającego, iż § 12 ust. 7 r.w.t. z 1994 r. jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.b. przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. Zakwestionowany przepis upoważniał właściwy organ - w razie nieuzyskania przez inwestora zgody właściciela działki sąsiedniej na budowę przy granicy, do rozstrzygnięcia w drodze postanowienia o dopuszczalności usytuowania budynku w odległościach, o których mowa w ust. 6, w tym przy granicy działek, pod warunkiem, że nie spowoduje to istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Ponadto trzeba pamiętać, iż powyższe wyroki dotyczą nieobowiązującego już r.w.t. z 1994 r., a przepisy obecnie obowiązującego r.w.t. nie przewidują regulacji zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny.

Brak jest zatem dostatecznych podstaw do twierdzenia, że § 12 r.w.t. wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.b. (por. wyrok NSA

z 8 stycznia 2016 r., II OSK 57/15). Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, które w szeregu rozstrzygnięć nie tylko wskazywały na konieczność badania zgodności projektu zagospodarowania działki z warunkami technicznymi, ale wręcz uznawały, że wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej taki projekt, który przewiduje usytuowanie obiektu

z naruszeniem przepisów § 12, stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (por. m.in. NSA w wyroku z 9 stycznia 2014 r., II OSK 1865/12).

Wobec powyższego – zdaniem Sądu - zasadnie organy uznały, iż sporny budynek został wzniesiony z istotnym naruszeniem wspomnianego przepisu r.w.t., uzasadniającego prowadzenie postępowania naprawczego zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić czy przeprowadzone roboty są zgodne

z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia

18 kwietnia 2012 r., II SA/Go 204/12). Zasadnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, iż nie ma możliwości w kontrolowanej sprawie doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Spełnienie bowiem wymagań zawartych w § 12 r.w.t., w tym nawet warunkowego usytuowania obiektu przegrodą ścienną w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, wiązałyby się w istocie ze zmianą lokalizacji całego obiektu. W rezultacie ewentualny zakres robót naprawczych powodowałby konieczność wzniesienia nowego obiektu.

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - oddalił skargę.

-----------------------

#

2