Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1558/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 63 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art 7, art 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 1 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art 5 ust 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 3 par 1, art 134 par 1, art 141 par 4, art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 151 , art 185 par 1, art 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 475/09 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. B. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 475/09 oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Przasnyskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla Powiatu P. na rozbudowę i nadbudowę stacji obsługi samochodów "[...]" dla potrzeb Centrum Kształcenia Praktycznego a także udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków tej stacji dla potrzeb Centrum Kształcenia, zlokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w P. przy ul. G. Organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, bowiem do projektu dołączono stosowne uzgodnienia, decyzję lokalizacyjną i decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w przedmiocie zapewnienia zainteresowanemu drogi celem przejazdu maszynami rolniczymi do nieruchomości przy ul. P. Zarząd Miasta w 1993r. pozytywnie odniósł się do podania T. B., co nie oznacza, aby dotyczyło to jego następców. Nadto działka nr [...] została przekazana notarialnie w 2007 r. w drodze darowizny na rzecz Powiatu Przasnyskiego z zapisem, że działki objęte tym aktem wolne są od obciążeń i praw osób trzecich, a zatem zgoda na doraźne korzystanie z tej nieruchomości przez T. B., wyrażona w uchwale Rady Miasta, nie stanowi ograniczonego prawa rzeczowego, które miałoby wpływ na aktualnie wydawane decyzje. Organ podkreślił, iż zainteresowany ma w sposób właściwy zapewniony dostęp do drogi publicznej od ul. P. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. domagając się uchylenia obu decyzji.

Skarżący zarzucił, że decyzje nie odnoszą się do jego argumentacji zawartej w odwołaniu, naruszają przepisy art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a., a także w sposób pobieżny i niewyczerpujący odnoszą się do materiału dowodowego. Skarżący podkreślił, że Burmistrz Miasta i Starosta zobowiązali się zagwarantować mu służebność gruntową na nieruchomości Starostwa (protokół Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2007 r.). Dojazd z drogi publicznej, na który powołuje się organ, ma szerokość 2,90 m, co uniemożliwia przejazd zmechanizowanym sprzętem rolniczym. Skarżący zarzucił stanowisku organu sprzeczność z zasadami współżycia społecznego. Zaznaczył, że odsyłanie do sądu powszechnego w sprawie korzystania z nieruchomości może być nieskuteczne, jeżeli zostaną zrealizowane plany inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając nietrafność zarzutów, oddalił skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) - jako bezzasadną. Sąd wskazał, iż skarżącego A. B. interesuje sprawa służebności gruntowej na nieruchomości Powiatu celem dojazdu maszynami rolniczymi do własnej nieruchomości. Skarżący powołuje się w tej kwestii na zobowiązanie Starosty P., który w piśmie z dnia [...] marca 2007 r. stwierdził możliwość korzystania z tego dojazdu do własnego siedliska na zasadach dotychczasowych tj. takich jakie dotyczyły jego ojca T. B., zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Miasta P. z 1993 r. W ocenie Sądu analiza treści odwołania i skargi pozwala stwierdzić, iż przyczyną zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest okoliczność, że decyzja ta pomija kwestię służebności gruntowej dla skarżącego, wobec czego skarżący zarzuca organowi zaniechanie ustanowienia na jego rzecz służebności gruntowej i brak obiektywizmu przy ocenie materiału sprawy. W odniesieniu do tego zarzutu Sąd wyjaśnił, że stanowisko Zarządu Miasta z 1993 r., pozytywnie opiniujące podanie ojca skarżącego w sprawie udostępnienia mu drogi do przejazdu, nie było bowiem ustanowieniem służebności gruntowej, tak jak i nie jest służebnością gruntową zgoda na doraźne korzystanie z tej nieruchomości w celach przejazdu przez samego skarżącego, wynikająca z pisma Starosty z dnia [...] stycznia 2007 r. skierowanego do Burmistrza Miasta P. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że służebność gruntowa może być ustanowiona jedynie przez umowę notarialną bądź rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Za chybiony więc Sąd uznał zarzut skargi, że służebność gruntową powinien był ustanowić w ramach swoich kompetencji organ administracji publicznej. Zdaniem Sądu podnoszona przez skarżącego zgoda, wyrażona w uchwale Rady Miasta na doraźne korzystanie przez skarżącego z nieruchomości nr [...], nie stanowi ograniczonego prawa rzeczowego, które mogłoby mieć wpływ na aktualnie wydawane decyzje i nie była przeszkodą w wydaniu pozwolenia na przedmiotową inwestycję. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi, że organy odniosły się pobieżnie do przepisów prawa budowlanego i oparły na niewyczerpującym materiale sprawy, skoro stosownie do przepisów prawa budowlanego inwestor przedłożył projekt budowlany, decyzje ostateczne o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a także opinie co do wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz zgodności z przepisami bhp i ochrony przeciwpożarowej. Przedłożenie wymaganej dokumentacji uprawniało organ budowlany do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia. Subiektywne odczucie skarżącego o naruszeniu przepisów proceduralnych i rażącym naruszeniu zaufania obywatela poprzez pominięcie w decyzji o pozwoleniu sprawy dojazdu skarżącego przez przedmiotową nieruchomość do swojego gospodarstwa, przy braku służebności gruntowej, nie stanowi podstawy do skutecznego domagania się uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu nie znajdują też oparcia w materiale dowodowym zarzuty o niewskazaniu pełnej nazwy podmiotu, na rzecz którego wydano pozwolenie i jego reprezentacji, zaś zarzut niedoręczenia właścicielowi sąsiedniej nieruchomości decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje oparcia w przepisach. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy nie ustalił w ogóle kręgu stron postępowania, co w tej sprawie mogło mieć istotne znaczenie, skoro decyzję organu I instancji skarżący, tak jak wiele innych osób, otrzymał tylko do wiadomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., reprezentowany przez radcę prawnego A. G. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

I) naruszenie prawa materialnego poprzez daleko idącą swobodną ocenę, w tym:

- art. 2 ust. 1 pkt. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r.) w przedmiocie rozbudowy obiektu budowlanego, a nie jego rozbiórki, z racji bliskiego sąsiedztwa z nieruchomością skarżącego,

- §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690), bowiem murowany budynek magazynowy jest w odległości 1 m od granicy działki skarżącego a nie 3 m,

- art. 63 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), gdyż obie decyzje organu samorządu terytorialnego - Burmistrza Miasta P. oraz decyzje organów administracji państwowej, w tym Starosty P. i Wojewody Mazowieckiego, kamuflują bądź przemilczają stan faktyczny dotyczący zabudowanej nieruchomości położonej w P. przy ul. G.

II) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez pobieżne odniesienie się przez Sąd do naruszeń zasad procedury administracyjnej i argumentacji skarżącego, reprezentowanego przez jego pełnomocnika podnoszącego, że decyzje organów administracji państwowej I i II instancji, niżej opisane w sposób ogólnikowy i nieobiektywny ustaliły stan faktyczny w tej sprawie,

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w z związku z art. 77 k.p.a., gdyż obie zaskarżone decyzje organów administracji państwowej I i II instancji nie były oparte na wyczerpującym i w pełni znanym skarżącemu materiale dowodowym w tej sprawie, a Sąd I instancji przyjął za podstawę uzasadnienia wyroku tylko materiał dowodowy tych organów oraz w szczególności argumentację zawartą w decyzjach Burmistrza Miasta P.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne A. B. wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd, a nadto o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości decyzji organu administracji państwowej II instancji na czas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego oraz zasądzenie kosztów sądowych na rzecz skarżącego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż uzasadnienie wyroku oparte jest na decyzjach, które nie zostały doręczone skarżącemu, ani na etapie postępowania przed organami administracji publicznej, ani na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, lecz dopiero w dniu 8 lipca 2009 r. na jego wyraźne żądanie. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż decyzja Burmistrza Miasta P. nr [...], dotycząca między innymi rozbudowy budynków będących na nieruchomości przy ul. G., kamufluje istnienie murowanego budynku magazynowego w odległości 1 m od granicy nieruchomości sąsiedniej skarżącego, który nie jest przeznaczony do rozbiórki, ale do rozbudowy. Taki stan faktyczny pozostaje w sprzeczności z §12 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury (3 m a nie 1 m od granicy sąsiedniej działki) oraz ogranicza przysługujące skarżącemu prawo tzw. światła i widoku. Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 3 § 1 i art. 174 ust. 2 p.p.s.a. uznał, że skarżący może doraźnie korzystać z działki nr [...] dla celów przechodu i przejazdu i nie miało to wpływu na wydanie decyzji administracyjnych i realizację zamierzonych inwestycji, bo zgoda Starosty P. nie stanowiła podstawy do ustanowienia prawa rzeczowego ograniczonego - służebności gruntowej drogi. Nadto pełnomocnik A. B. podniósł, że pozbawienie skarżącego dostępu do drogi publicznej, wjazdu - zjazdu od strony ul. C., ciężkim i szerokim sprzętem rolniczym oraz przyszłe sąsiedztwo ze szkołą budynków gospodarczych, w których skarżący prowadzi rolniczą działalność hodowlaną (chów tuczników), stanie się sprzeczne w szczególności z przepisami sanitarnymi i ochroną środowiska. A zatem A. B. będzie zmuszony zaprzestać prowadzenia hodowlanego gospodarstwa rolnego, które stanowi jedyne źródło utrzymania rodziny skarżącego i jego rodziców ( dożywotników ). Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do powyższych okoliczności i nie zmierzał do uzupełnienia materiału dowodowego w tym względzie np. z opinii państwowego organu sanitarnego i państwowego organu ochrony środowiska w Przasnyszu, stosownie do art. 3 §1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 75 i art. 77 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 3 § 2 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji w istocie uchylił się od prawidłowego wykonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego.

Z uwagi na wadliwe wykonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II ). Pamiętać należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. ( powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów.

Przedmiotem skargi A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] stycznia 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę stacji obsługi samochodów "[...]" dla potrzeb Centrum Kształcenia Praktycznego oraz udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków tej stacji dla potrzeb Centrum Kształcenia, zlokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w P. przy ul. G.

Decyzja Starosty P. wydana została z powołaniem na przepisy art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4, art. 36, art.. 71 ust. 1 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wypowiedział się wyłącznie w kwestii służebności gruntowej, pomijając całkowicie kwestie objęte hipotezą przepisów prawa regulujących zatwierdzanie projektu budowlanego i udzielanie pozwolenia na budowę jak i przepisów normujących udzielanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych.

Wprawdzie kwestie dotyczące dojazdu przez A. B. maszynami rolniczymi do swojej działki z drogi publicznej podniesione zostały w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, lecz Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104).

Nadto dostęp do drogi publicznej winien zostać oceniony w świetle art. 5 ust. 1 pkt 9 powołanej wyżej ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy (...) projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest jedną z wielu kwestii, jakie Sąd pierwszej instancji obowiązany był ocenić w świetle przepisów Prawa budowlanego. Kontroli legalności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę oraz pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków nie wyczerpuje odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji jedynie do służebności gruntowej i to bez jakiegokolwiek nawiązania do obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Wojewoda Mazowiecki nie naruszył prawa materialnego, ani procedury administracyjnej. Wypowiadając takie stanowisko, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się tak do przepisów prawa materialnego regulujących zatwierdzanie projektu budowlanego i udzielanie pozwolenia na budowę jak i do przepisów normujących udzielanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych, a także do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za gołosłowne, nie poparte rozważaniami opartymi na analizie okoliczności niniejszej sprawy ( stanu faktycznego ) w świetle odpowiednich przepisów prawa materialnego.

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M.Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p. p. s. a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił przyczyn podjętego rozstrzygnięcia i nie ocenił zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jak i w aspekcie przepisów procedury administracyjnej. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji - skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do żadnego przepisu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W całym uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tak w części historycznej jak i w rozważaniach, brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego. Przepisy zaś Kodeksu postępowania administracyjnego powołane zostały jedynie przy przytaczaniu zarzutów zgłoszonych w skardze przez A. B.

A zatem, Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do legalności zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa normujących przesłanki prawne zatwierdzania projektu budowlanego i udzielanie pozwolenia na budowę jak i przepisów normujących udzielanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych.

Sąd pierwszej instancji, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, nie mógł ograniczyć się wyłącznie do oceny, czy skarżącemu przysługuje służebność gruntowa, lecz winien ocenić zgodność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Takie działanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest zaprzeczeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do sądu aktów prawnych i stanowi rażące naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Podzielić też należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Rację ma bowiem A. B., iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pobieżne odniósł się do zarzutów naruszenia procedury administracyjnej, a także do argumentacji skarżącego.

Z tych już względów należało uznać, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Skarga A. B. wymaga ponownego rozpoznania przy zachowaniu wymogów postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd pierwszej instancji winien zbadać, czy decyzje wydane przez organy administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym i wydane zostały przy zachowaniu zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien przywołać przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w niniejszej sprawie i na ich podstawie dokonać oceny stanu faktycznego.

Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa art. 2 ust. 1 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stwierdzić należy, iż wskazany przepis składa się z ustępu 1 i ustępu 2 zawierającego 3 punkty. Przepis ten nie posiada jednostki redakcyjnej oznaczonej jako ust. 1 pkt 7a. A zatem, ten zarzut skargi kasacyjnej nie został prawidłowo skonstruowany, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak wadliwie postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny – związany granicami skargi - nie może domniemywać przepisów, które – zdaniem strony - naruszył Sąd pierwszej instancji; nie może zastępować strony i precyzować bądź uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.

Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ) i art. 63 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) zauważyć należy – jak już wyżej wskazano – iż Sąd pierwszej instancji nie stosował i nie dokonywał wykładni jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, a także nie oceniał zaskarżonej decyzji w świetle jakichkolwiek przepisów prawa materialnego. To zaś oznacza, że nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego poprzez daleko idącą swobodną ocenę powyższych przepisów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.