Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2979/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 7 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Andrzej Wawrzyniak del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. j. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 209/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania wykorzystywania nazwy "[...]" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 lipca 2015r. sygn. akt II SA/Rz 209/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] Spółka jawna w P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] grudnia 2014r. w przedmiocie nakazu zaprzestania wykorzystywania nazwy "[...]". W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu [...] września 2014r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D, zwany dalej "PPIS w D." przeprowadził kontrolę sanitarną w piekarni zlokalizowanej w P., ul. [...], w toku której stwierdził nieprawidłowości stanowiące naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( Dz. U. z 2010 r., nr 136, poz. 914 ze zm.), zwanej dalej "U.b.ż." polegające na stosowaniu oznakowania środka spożywczego wprowadzającego konsumenta w błąd. Nieprawidłowości polegały na znakowaniu etykiet produktu z nazwą [...] i braku określenia rodzaju żywności (chleb, pieczywo), użyciu nazwy [...] przy użyciu nie przeważającej ilości składników sypkich (20 procentowej zawartości mąki graham).

W dniu [...] października 2014 r. Spółka poinformowała PPIS w D. o usunięciu nieprawidłowości polegającej na braku określenia rodzaju żywności na etykiecie [...]. Do nazwy [...] dodano nazwę [...] - obecnie nazwa rodzaju żywności brzmi [...]. Spółka nie odniosła się do pozostałych stwierdzonych nieprawidłowości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014r. PPIS w D. nakazał Spółce zaprzestanie wykorzystywania nazwy [...] w oznakowaniu chleba w którego składzie, zgodnie z recepturą, znajduje się 20% dodatek mąki pszennej typ 1850 (mąka graham). W podstawie prawnej powołano art. 4, 46 ust. 1 pkt 1a U.b.ż. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "k.p.a.", art. 54 ust. 1, ust. 2 pkt a, ust. 2 pkt h, ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE Nr L 11 z 30 kwietnia 2004r., str. 1, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w polskiej tradycji pieczywo graham jest to pieczywo pszenne produkowane z udziałem mąki pszennej typ 1850 (mąka graham). Norma PN-92/A-74105 "Pieczywo pszenne zwykłe i wyborowe", którą przywołuje producent na etykiecie [...], uściśla dodatkowo, że pieczywo graham produkowane jest z mąki typ 1850 (mąki graham) użytej w przeważającej ilości, podczas gdy w przedmiotowym zakładzie do produkcji pieczywa stosowana jest przeważająca ilość mąki pszennej typ 650. W związku z tym konsument kupujący [...] wyprodukowany w piekarni prowadzonej przez Spółkę zostaje wprowadzony w błąd co do nazwy i w konsekwencji kojarzonych z nią właściwości tego produktu.

W odwołaniu od decyzji PPIS w D. z dnia [...] listopada 2015 r. Spółka wniosła o wyeliminowanie jej z obrotu jako wadliwej i nieodpowiadającej prawu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt 1 a U.b.ż., niezastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. z dnia 31 lipca 2007; Dz.U.2013.04.26 ze zm.) oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R., zwany dalej "PPWIS" na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że ponieważ przepisy prawa żywnościowego nie wprowadzają żadnych obligatoryjnych postanowień w zakresie stosowania nazw tej grupy środków spożywczych, jak też w zakresie składu surowcowego, to obowiązkiem Spółki było podanie w treści etykiety nazwy zwyczajowej lub opisowej. Ponadto poprzez umieszczenie w treści etykiety stosowanej do znakowania środka spożywczego o nazwie [...] numeru Polskiej Normy "PN- 92/A-74105", Spółka zadeklarowała potencjalnym nabywcom środka spożywczego [...] spełnienie wszystkich wymagań wynikających z przywołanej normy. Dlatego mając na uwadze treść art. 47 ust. 1 U.b.ż. istotnym było, by konsument mógł już na podstawie samej nazwy produktu odróżnić jego rodzaj od innych produktów, które również są wyprodukowane z mąk, lecz innych typów i tym samym różniących się między sobą w zakresie swoich cech. Zgodnie bowiem z przepisem art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a tej U.b.ż. oznakowanie środka spożywczego nie mogło wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Za oznakowanie wprowadzające konsumenta w błąd należało zatem uznać oznakowanie nie tylko nieprawdziwe czy mylące, ale również niepełne, niewystarczająco precyzyjne czy wieloznaczne. Reasumując powyższe w treści etykiety Spółka informowała konsumentów, że chleb ten odpowiada wszystkim wymaganiom normy PN-92/A-74105, stosowała nazwę zwyczajowo-opisową [...] kojarzącą się jednoznacznie z mąką pszenną typ 1850, podając równocześnie udziały procentowe stosowanych mąk oraz stosowała ciemny słód jęczmienny zaciemniający barwę pieczywa. Powyższe informacje jak dowiedziono wyżej były wzajemnie sprzeczne i wykluczające się. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że uzasadnienie decyzji zostało dokonane na gruncie przywołanych w jej treści przepisów prawa żywnościowego obowiązujących w dniu stwierdzenia nieprawidłowości dotyczącej stosowania nazwy [...]. Jednocześnie wskazał, że z dniem 13 grudnia 2014 r. przepisy te zostały uchylone w związku z wejściem w życie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, które zdaniem organu w żadnym stopniu nie uchylają obowiązków wynikających z uchylonych postanowień U.b.ż., a nawet je rozszerzają i doprecyzowują. Natomiast zgodnie z zasadami postępowania przed organem II instancji, przy orzekaniu PPWIS zastosował przepisy prawne obowiązujące w dniu wydania decyzji, co nie wpływa na poprawność orzeczenia organu I instancji, gdyż nowe przepisy wprowadzają te same normy prawne, jak te zastosowane przez organ I instancji.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję PPWIS z dnia [...] grudnia 2014 r., Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, wydanie decyzji w sposób arbitralny bez wyjaśnienia treści powołanej Normy Polskiej, w konsekwencji niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. Nadto zarzuciła obrazę art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 1196/2011 poprzez błędne ustalenie, iż Spółka naruszyła swoim postępowaniem dyspozycję wskazanego artykułu. Jak również niezastosowanie art. 9 ust. 1 i 2, art. 12, art. 18 i art. 22 ust. 1 Rozporządzenia EU wskazujących na prawidłowe oznakowanie przez Spółkę środka spożywczego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 lipca 2015r. skargę jako niezasadną oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie można zgodzić się, iż nazwa [...] jest tylko nazwą handlową, a nie jak uznały organy - nazwą zwyczajowo – opisową, bowiem użyta w tym oznakowaniu nazwa [...] przekazuje konsumentom informację, iż mają do czynienia z chlebem graham, czyli chlebem wytworzonym w przeważającej ilości z mąki pszennej typ 1850 (mąki graham), podczas gdy w przedmiotowym produkcie występuje ona w ilości zaledwie 20%. Tym samym więc potencjalni konsumenci zostają wprowadzeni w błąd co do nazwy produktu. Skarżąca Spółka informując potencjalnych konsumentów, iż produkowany przez nią chleb [...] spełnia wymagania normy PN-92/A-74105 stosowała nazwę zwyczajowo - opisową [...] kojarzącą się z mąką pszenną typ 1850, informując jednocześnie m.in. o składzie procentowym stosowanych mąk, a także o stosowaniu ciemnego słodu jęczmiennego zaciemniającego barwę pieczywa. Tym samym więc wprowadzała potencjalnych konsumentów w błąd, co bez wątpienia pozostaje w sprzeczności z normą prawną przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a u.b.ż.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. j. zarzucając :

1.naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a, polegające na arbitralnym przyjęciu, iż chleb graham winien być produkowany wyłącznie lub z przeważającym udziałem maki typ 1850, podczas gdy żadne przepisy prawa nie regulują składu surowcowego chleba graham jak i brak jest podstaw do przyjęcia, iż ww. zakresie został stworzony zwyczaj określający taki skład surowcowy,

2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, mimo że zaskarżone rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o wadliwą i wybiórcza analizę pojęć i zapisów Normy Polskiej PN-92/A-74105,

3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa w zw. z art 77 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i arbitralne przyjęcie przez Sąd w ślad za organem II instancji do analizy badanego środka wyłącznie kryterium ilościowego składnika użytego do jego produkcji,

4. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 oraz art. 78 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie stanowiska iż, organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia badań organoleptycznych środka spożywczego, wobec braku takiego wniosku ze strony Skarżącej, wobec czego postępowanie dowodowe w sprawie nie zostało przeprowadzane w sposób wyczerpujący a rozstrzygnięcie zostało oparte wyłącznie o wadliwie i wybiórczo zebrany materiał dowodowy,

5. naruszenie art. 141§ 4 p.p.s.a. poprzez odwoływanie się w treści uzasadnienia skarżonego wyroku do przepisów nieobowiązujących,

6. naruszenie art. 141§ 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze,

7. naruszenie art. 106 § 3 i art. 113 p.p.s.a. poprzez zupełne pominięcie i zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w sytuacji, gdy nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, tj. dołączanych do skargi przez skarżącą badań produkowanego środka spożywczego,

8. obrazę art. 7 ust. 1, 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1196/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji (...), poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędne ustalenie, iż skarżąca naruszyła powołany przepis,

9. obrazę art. 7 ust. 1, 2, art. 9 ust. 1 i 2, art. 12 w zw. z art. 13, art. 18, art. 22 ust. 1 Rozporządzenia EU, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Na tej podstawie skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz.1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie oddalając skargę, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.

Zarzuty te opierały się na obu podstawach, wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 938/15, LEX nr 2227735).

Jako zarzuty procesowe autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że chleb graham winien być produkowany z przeważającym udziałem mąki typ 1850, wadliwą interpretację Normy Polskiej PN-92/A-74105 oraz podzielenie stanowiska, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia badań organoleptycznych.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne przyjęte w ślad za organami obu instancji przez WSA w Rzeszowie Z tego względu nie uznał za trafne zarzuty, które dotyczyły nieprawidłowości w przyjętych przez organ ustaleniach faktycznych. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął, że umieszczenie na etykiecie środka spożywczego nazwy [...] wprowadza w błąd konsumentów co do nazwy produktu w którym mąka graham ( typ 1850) ma tylko 20 % udział. Środki spożywcze, jako że są kierowane przede wszystkim do konsumenta, muszą być oznakowane w sposób zrozumiały dla konsumenta, napisy muszą być wyraźne, czytelne i nieusuwalne. Tym samym ocena czy oznakowanie konkretnego środka spożywczego mogło wprowadzać w błąd, powinna być dokonywana z punktu widzenia potencjalnego klienta ( a nie podmiotu wprowadzającego taki środek do obrotu) i tego czy oceną tą powinny być objęte wszelkie informacje umieszczone na etykiecie dołączonej do tego środka spożywczego i chrakteryzujące ten środek spożywczy.

Przepisy prawa wspólnotowego jednoznacznie sprzeciwiają się każdej praktyce mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić konsumentów w błąd. Konsument ma bowiem prawo nabywać produkty zgodnie z jego własnymi oczekiwaniami, świadomie wybierając artykuły o pożądanych przez niego cechach jakościowych. Naruszenie tych zasad powoduje naruszenie interesów konsumenta.

Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. sp.15.6.463, dalej rozporządzenie nr 178/2002) przewiduje, że generalną zasadą prawa żywnościowego jest zapewnienie konsumentom podstawy do dokonywania świadomych wyborów dotyczących spożywanej przez nich żywności i uniemożliwienie jakichkolwiek praktyk, które mogłyby wprowadzić konsumentów w błąd. Podobnie dyrektywa 2005/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2005r. dotycząca nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym obejmuje niektóre aspekty przekazywania informacji konsumentom, aby uniemożliwić działania wprowadzające w błąd i pomijanie informacji na temat żywności. Z kolei Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004, w art. 1 ust. 1 wskazuje, że rozporządzenie to stanowi podstawę zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów w zakresie informacji na temat żywności, przy uwzględnieniu różnic percepcji ze strony konsumentów i ich potrzeb informacyjnych z równoczesnym zapewnianiem płynnego funkcjonowania rynku wewnętrznego. W art. 2 ust. 2 lit. p zawarta została definicja nazwy opisowej, zgodnie z którą jest to nazwa zawierająca opis środka spożywczego, który jest wystarczająco jasny, aby umożliwić konsumentom poznanie rzeczywistego charakteru tego środka spożywczego i odróżnienie go od innych produktów, z którymi może zostać pomylony. W art. 2 ust. 2 lit. q zawarta jest definicja podstawowego składnika, zgodnie z którą jest to składnik lub składniki danego środka spożywczego, które stanowią więcej niż 50% tego środka spożywczego lub które są na ogół kojarzone przez konsumenta z nazwą tego środka spożywczego i w odniesieniu do których jest wymagane w większości przypadków oznaczenie ilościowe. Z koeli w art. 7 dotyczący rzetelnej informacji w ust. 1 lit. a wprowadza obowiązek takiego informowania na temat żywności, aby nie wprowadzać w błąd w szczególności co do właściwości środka spożywczego, co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Jednocześnie w art. 7 ust. 2 powtórzony jest nakaz informowania na temat żywności w sposób rzetelny, jasny i łatwy do zrozumienia dla konsumenta.

Powołane przepisy rozporządzeń (WE) stanowiły podstawę decyzji organu odwoławczego, bowiem po wydaniu decyzji przez organ I instancji nastąpiła zmiana stanu prawnego i na mocy ustawy z dnia 7 listopada 2014r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( Dz. U. z 2014r. poz. 1722) z dniem 13 grudnia 2014r. utracił moc art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowiący podstawę wydania decyzji przez organ I instancji. Dlatego wobec zmiany stanu prawnego, która nastąpiła między wydaniem decyzji organu I instancji a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakładała na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem nowych, bądź znowelizowanych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 172/16, LEX nr 2267796). W tej sytuacji co do zasady rację ma skarżąca spółka, że podstawą rozważań Sądu pierwszej instancji dokonującego kontroli zaskarżonej decyzji powinny być przepisy rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady. Tym niemniej należy zwrócić uwagę, że Sąd dokonuje kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie ich zgodności z przepisami obowiązującymi w chwili ich wydania. Dlatego Sąd mógł ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie zgodności z obowiązującym wówczas art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Natomiast w zakresie dotyczącym kontroli decyzji organu odwoławczego zobowiązany był poddać ocenie prawidłowość zastosowanego art. 7 ust. 1 Rozporządzenia (UE) nr 1169/2011. Nie bez znaczenia pozostaje jednak fakt, że nieobowiązujący już art. 46 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest tożsamy w treści z art. 7 ust. 1 rozporządzenia (UE), dlatego też rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji uznać należało za prawidłowe.

Z ustaleń faktycznych sprawy, które nie zostały podważone w skardze kasacyjnej wynika, że będące przedmiotem obrotu środki spożywcze wyprodukowane z udziałem mąki pszennej graham typ 1850 – 20% oraz mąki pszennej typ 650 - 50%, ponadto soli białej, drożdży oraz ciemnego słodu jęczmiennego, na etykiecie posiadały nazwę [...] dużymi wytłuszczonymi literami, a poniżej drobnym drukiem pieczywo pszenne zwykłe i jeszcze mniejszym drukiem wyszczególnione poszczególne składniki tego środka spożywczego. Taki sposób wyeksponowania nazwy [...] miało na celu zwrócić uwagę konsumenta, sugerując jednocześnie, że jest to chleb wypieczony z mąki graham typ 1850. Tymczasem podstawowym składnikiem w rozumieniu definicji zawartej w art. 2 ust. 2 lit. q rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 była mąka pszenna typ 650 i zgodnie z nazwą opisową ten środek spożywczy powinien mieć nazwę umożliwiającą konsumentom poznanie rzeczywistego charakteru tego środka spożywczego i odróżnienie go od innych produktów, z którymi może zostać pomylony. Nie ulega wątpliwości, że taki sposób oznakowania środka spożywczego mógł wprowadzić w błąd konsumentów, szczególnie biorąc pod uwagę, że znacząco różny jest sposób produkcji mąk jasnych i ciemnych co powoduje, że mąki te również różnią się w sposób znaczący między innymi barwą, składem i zawartością składników mineralnych oraz błonnika. Ponadto jak słusznie zauważył PPWIS zwyczajowość nazwy graham wynika też z receptur produkcji pieczywa zawartych między innymi w przywołanych w odwołaniu publikacjach "[...] " i "[...] ", a powszechnie stosowanych w produkcji chleba, przy czym w recepturach tych udział mąki typ 1850 był zawsze zdecydowanie wyższy niż mąk białych. Nazwa graham jest również definiowana w licznych publikacjach - przykładowo Słownik Języka Polskiego PWN wyd. 1981, wyrażenie "graham" definiuje jako chleb dietetyczny z grubo zmielonej mąki pszennej, Encyklopedia PWN - "graham" chleb dietetyczny z grubo mielonej (razowej) mąki pszennej, słownik synonimów (strona internetowa www.synonim,compelo.com) - "graham", chleb dietetyczny z razowej mąki pszennej. Zaznaczyć należy również, że nazwa [...] ma cechy nazwy opisowej, ponieważ odwołuje się wprost do nazwy określonego surowca tj. mąki typ 1850 graham sugerując tym, że surowiec ten jest głównym, podstawowym i dominującym składnikiem przedmiotowego chleba. Organ słusznie zwrócił również uwagę, że znaczenie chleba graham (wyprodukowanego z mąki typ 1850) w dietetyce jest przedmiotem licznych wydawnictw specjalistycznych, przykładowo "Normy żywienia dla populacji polskiej" pod redakcją naukową prof. dr. hab. med. Mirosława Jarosza - Wyd. Instytutu Żywności i Żywienia 2012 r. uzupełnienie praktyczny Podręcznik Dietetyki - praca zbiorowa pod redakcją M. Jarosz, Wydawnictwo Instytutu Żywności i Żywienia - 2010 r. na zlecenie Ministerstwa Zdrowia. Wynika z nich w sposób jednoznaczny, że pieczywo ciemne (wyprodukowane z mąk typu 1850 i 2000) posiada określone walory dietetyczne, w tym wysoką zawartość błonnika, czy niższą wartość energetyczną. Dlatego umieszczenie na etykiecie nazwy [...] sugeruje, że pieczywo to posiada określone właściwości, podczas gdy ilość mąki typ 1850 ( graham) użytej do jego produkcji w zasadzie pozbawia ten środek spożywczych tych właściwości.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela również stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym możliwości zadeklarowania przez producenta zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 12 września 2002r. o normalizacji spełniania wymogów wynikających z Polskich Norm. Podziela również wyrażoną w tym zakresie argumentację dotyczącą braku zgodności produkowanego przez skarżącą spółkę środka spożywczego o nazwie [...] z umieszczoną na etykiecie normą PN-92/A-74105. Przedmiotem postanowień przywołanej normy jest między innymi pieczywo pszenne zwykłe o różnym składzie - pkt 3.3. "wymagania organoleptyczne i fizykochemiczne" tablica 1 kolumna "rodzaj pieczywa", doprecyzowuje następujące rodzaje pieczywa: pieczywo pszenne zwykłe z mąki pszennej typ 550, pieczywo pszenne zwykłe z mąki pszennej typ 750, pieczywo pszenne zwykłe z mąki pszennej typ 1850 i z ewentualnym udziałem mąki pszennej typ 750, pieczywo pszenne zwykłe z mąki pszennej typ 2000 z udziałem mąki pszennej typ 750. Nie ulega zatem wątpliwości, że "pieczywo pszenne z mąki pszennej typ 1850 i z ewentualnym udziałem mąki pszennej typ 750" jest innym rodzajem pieczywa niż "pieczywo pszenne zwykłe z mąki pszennej typ 650 z dodatkiem mąki pszennej typ 1850" - w pierwszym rodzaju pieczywa podstawowym surowcem jest mąka pszenna typ 1850 (graham), a w drugim mąka pszenna typ 650. Zatem umieszczenie nazwy [...] na produkowanym środku spożywczym mogło wprowadzić w błąd konsumenta co do składu i tym samym właściwości tego środka spożywczego. Już samo ryzyko ( potencjalna możliwość) wprowadzenia w błąd konsumenta stanowi przesłankę do podjęcia przez organy sanitarne środków, które uznają za właściwe dla ochrony interesów konsumentów, co wynika z uprawnień nadanych przez art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. fakt bowiem, że strona nie podziela poglądu sądu, nie oznacza, że pisemne motywy rozstrzygnięcia uchybiają wymogom uzasadnienia określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w sposób określony art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 1277/15, LEX nr 2227675 oraz wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 382/15, LEX nr 2205755). Wbrew stanowisku skarżącej spółki Sąd pierwszej instancji prawidłowo sporządził uzasadnienie wyroku i zawarł w nim wszystkie niezbędne elementy wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., szczegółowo wyjaśniając motywy, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Trzeba także wyjaśnić, że prawidłowo również przyjął, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze.

Z kolei odnosząc się do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 113 p.p.s.a. wskazać należy, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a niewątpliwie taki charakter miał przedłożony przez skarżącą dokument w postaci sprawozdania z przeprowadzonych w 2000r. badań chleba graham, które nie zostało przedłożone w toku postępowania administracyjnego i nie mogło być przedmiotem oceny dokonanej przez organy. Należy zwrócić uwagę, że nie dokonanie oceny tego dowodu przez sąd pierwszej instancji nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. Przepis ten może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017r. sygn. akt II FSK 1059/15, LEX nr 2315056).

W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, należy zwrócić uwagę, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Brak takiego sformułowania zarzutu nie uniemożliwia jednak odniesienie się do wskazanych naruszeń prawa. Jako chybiony należało uznać zarzut obrazy art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (EU) nr 1169/2011, bowiem zasadnie Sąd przyjął, że oznaczenie środka spożywczego nazwą [...] z uwagi na 20 % zawartość w nim mąki graham (typ 1850), może wprowadzać w błąd konsumentów, co do właściwości tego środka spożywczego. Również chybione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 9 ust. 1 i 2, art. 12 w zw. z art. 13, art. 18, art. 22 ust. 1 Rozporządzenia EU nr 1169/2011, bowiem nie można było naruszyć przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy powołane przepisy nie były w ogóle podstawą wydanych w sprawie decyzji a w konsekwencji Sąd nie dokonywał oceny ich wykładni, zatem niemożliwe było ich niewłaściwie zastosowanie, co najwyżej można było podnieść zarzut ich niezastosowania w sprawie, jednakże zarzut taki w skardze kasacyjnej nie został podniesiony.

Z uwagi na fakt, iż podnoszone zarzuty kasacyjne nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo wad uzasadnienia nie mających jednak wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.