Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 12/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 162 par.1 pkt 2 i par.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 89
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 57 ust.1 pkt 2 i ust.3, art.59 ust.2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Niewykonanie nałożonego obowiązku realizacji określonych robót budowlanych, w oznaczonym terminie, od wykonania, których na mocy art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnione zostało wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, skutkuje w oparciu o art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu niedopełnienia przez stronę warunku zawartego w tej decyzji.

TEZY

Niewykonanie nałożonego obowiązku realizacji określonych robót budowlanych, w oznaczonym terminie, od wykonania, których na mocy art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnione zostało wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, skutkuje w oparciu o art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu niedopełnienia przez stronę warunku zawartego w tej decyzji.


SENTENCJA

Dnia 20 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Po 17/10 w sprawie ze skargi C. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 12 / 11

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę C. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2009 r., którym to rozstrzygnięciem orzeczono wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pleszewie na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) udzielił C. i W. K. pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu tokarskiego na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w P. pod warunkiem wykonania do dnia 30 września 2009 r.: uzupełnienia nasadzeń zieleni izolacyjnej zgodnie z projektem zagospodarowania działki, zrealizowania zagospodarowania terenu w zakresie gospodarki odpadami i surowcami oraz nawierzchni dojść, dojazdów i miejsc postojowych zgodnie z projektem zagospodarowania działki, zrealizowania przyłącza wodociągowego zgodnie z projektem budowlanym oraz wykończenia elewacji budynku (część tynków, powłoki malarskie) i braków w posadzkach.

Wobec tego, że inwestorzy nie spełnili w oznaczonym terminie wszystkich warunków określonych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pleszewie na podstawie art. 104 k.p.a., art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. decyzją z dnia [...] października 2009 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Organ wskazał, iż w dniu 6 października 2009 r. dokonał sprawdzenia inwestycji, w tym realizacji warunków wskazanych w pozwoleniu na użytkowanie i stwierdził, że pomimo nie dopełnienia ich wszystkich, przystąpiono do użytkowania budynku. Inwestorzy wyjaśnili, że zostały podjęte stosowne działania i wszystkie warunki wskazane w tej decyzji zostaną spełnione, o czym organ zostanie poinformowany do dnia 12 października 2009 r. W tym dniu inwestorzy oraz użytkownik obiektu to jest ich syn, będący też pełnomocnikiem inwestorów przedłożyli oświadczenie, że złożono zlecenie w Przedsiębiorstwie Komunalnym w Pleszewie na wykonanie przyłącza wodociągowego, a pozostałe wszystkie warunki zostały wykonane. W dniu 13 października 2009 r. przedstawiciele organu ponownie dokonali sprawdzenia stanu przedmiotowej nieruchomości, co do użytkowania budynku warsztatu tokarskiego i stwierdzili, iż nie wypełniono następujących warunków decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r.: nie wykonano wszystkich uzupełnień nasadzeń zieleni izolacyjnej, nie zrealizowano zagospodarowania terenu w zakresie gospodarki odpadami i surowcami oraz nawierzchni dojść, dojazdów i miejsc postojowych oraz nie zrealizowano przyłącza wodociągowego. W ocenie organu zaszła, zatem podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli C. i W. K., kwestionując prawidłowość czynności przeprowadzonych w dniach 6 i 13 października 2009 r. W ocenie inwestorów ich oświadczenie z dnia 12 października 2009 r. powinno być uznane za wezwanie do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego w terminie z art. 59c tej ustawy, a co w sprawie nie miało miejsca.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazując na art. 81a Prawa budowlanego, wyjaśnił, iż kontrola przeprowadzona w dniu 6 października 2009 r. nie była kontrolą obowiązkową, gdyż taka została przeprowadzona w dniu 4 sierpnia 2009 r. i miała na celu sprawdzenie wykonania nałożonych obowiązków. Podobnie obowiązkową nie była kontrola z dnia 13 października 2009 r. Kontrole te służyły wykonywaniu zadań określonych przepisami Prawa budowlanego i nie były obowiązkowe, nie zostały przeprowadzone w oparciu o przepis art. 79 k.p.a., ani art. 59 i art. 59c Prawa budowlanego. Natomiast kontrola z dnia 4 sierpnia 2009 r. została przeprowadzona zgodnie z ostatnimi z powołanych przepisów. Zdaniem organu odwoławczego nie zaistniały w sprawie okoliczności uzasadniające zmianę skarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła C. K., wnioskując o uchylenie lub stwierdzenia jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 162 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej określone w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie roboty były robotami przewidzianymi w projekcie budowlanym, a więc ich realizacja winna nastąpić w oparciu o art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, a nie wadliwie zastosowany w sprawie art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r. Sąd pierwszej instancji zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pleszewie z dnia [...] sierpnia 2009 r. W dniu 30 czerwca 2010 r. skarżąca dołączyła do akt sprawy kopię decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W dniu 5 sierpnia 2010 r. Sąd podjął postępowanie z urzędu.

Na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu zgłosił swój udział w sprawie i wniósł o oddalenie skargi argumentując, iż organy trafnie zastosowały art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając powyższą skargę, uznał ją za niezasadną.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy, Sąd podkreślił, że nie powiodła się próba wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. po wniesieniu skargi oraz że brak jest podstawy prawnej do badania w niniejszym postępowaniu legalności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, bowiem nie jest ona decyzją wydaną w granicach rozpoznawanej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.).

Sąd wskazał, iż celem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest udzielenie zgody na wyrażony przez inwestora zamiar przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Wskazując na poglądy doktryny i orzecznictwa, że niezrealizowanie warunku z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego pociąga za sobą konieczność stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast niewykonanie czynności wskazanych w art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego pociąga za sobą konieczność uchylenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 2 k.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydana na podstawie art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego udzielała pozwolenia na użytkowanie pod warunkiem wykonania w określonym terminie wskazanych w niej robót budowlanych i czynności, to C. i W. K. mogli przystąpić do użytkowania warsztatu dopiero po ich wykonaniu, w terminie określonym w decyzji, o czym inwestorzy zostali w niej poinformowani. Niedopełnienie warunków określonych w tej decyzji musiało pociągnąć zastosowanie art. 162 § 1 pkt 2, a nie art. 162 § 2 k.p.a., jak chciałaby tego strona skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż niedopełnienie przez inwestorów warunków określonych w decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w wyznaczonym terminie zostało przez organy stwierdzone w czasie kontroli w dniach 6 i 13 października 2009 r. Treści protokołów inwestorzy nie kwestionowali. Sąd podzielił przy tym pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, iż kontrole te nie miały charakteru kontroli obowiązkowej, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, bowiem ta została przeprowadzona w dniu 4 sierpnia 2009 r. Sąd stwierdził, iż w postępowaniu tym organy nadzoru budowlanego były uprawnione do przeprowadzenia kontroli na podstawie art. 81a i art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła C. K., zaskarżając go w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 560 zł.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego w aspekcie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 162 § 2 k.p.a., tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię części tego przepisu w brzmieniu "(...) albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych". Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie uznał, iż użyte w tym przepisie zastrzeżenie dotyczy "dopełnienia warunku", a nie "dopełnienia czynności" w wyznaczonym czasie;

2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przepis art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego nie daje podstaw do przyjęcia, że należy go stosować tylko do robót, "które nie zostały przewidziane projektem budowlanym, a nakaz ich wykonania uzasadniał przepis powszechnie obowiązujący lub obowiązująca Polska Norma";

3. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. naruszenia prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie;

4. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że decyzja ta nie odpowiadała prawu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca wskazała, że Sąd nie rozróżnił pojęcia "warunku" (tu: warunki użytkowania- pierwsza część przepisu art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.) od "czynności" (tu: wykonanie określonych robót budowlanych- druga część przepisu art. 59 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 162 § 2 k.p.a.). Skarżąca zakwestionowała przy tym stanowisko Sądu, że niezrealizowanie warunku (klauzula pierwsza przepisu) z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego pociąga za sobą konieczność stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Winno ono skutkować uchyleniem pozwolenia na użytkowanie na mocy art. 162 § 2 k.p.a. W tym aspekcie strona podkreśliła, że istota problemu tkwi w ustaleniu, czy decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonych warunków (brak terminu), czy też określonych czynności w wyznaczonym czasie. Zdaniem skarżącej, choć w decyzji tej organ użył określenia "pod warunkiem", to w istocie chodzi o czynności w rozumieniu art. 162 k.p.a. Dodatkowym argumentem przemawiającym za koniecznością zastosowania art. 162 § 2 k.p.a. jest fakt zamieszczenia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie terminu wykonania czynności, do którego odnosi się tylko ten przepis. W art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. o żadnym terminie nie ma mowy.

Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł różnicy w stosowaniu przepisów art. 59 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w aspekcie robót budowlanych innych, nie objętych pozwoleniem na budowę (art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego) od robót budowlanych objętych tym projektem i związanych bezpośrednio z obiektem (art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego). Tymczasem wydane w dniu [...] sierpnia 2009 r. pozwolenie na użytkowanie w istocie było orzeczeniem wydanym na podstawie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, a konsekwencją braku dopełnienia tych czynności w wyznaczonym terminie winno być uchylenie decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty są pozbawione uzasadnionych podstaw.

Oceniając rozpoznawaną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem przedstawiony na tle niniejszej sprawy, w niezakwestionowanych jej okolicznościach faktycznych, sprowadzał się do określenia, jakie konsekwencje prawne winny wynikać z faktu niewykonania obowiązków zamieszczonych w decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wydanej na podstawie art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponieważ przepisy Prawa budowlanego nie wprowadzają w tym zakresie żadnych samodzielnych konsekwencji niedostosowania się do powyższego obowiązku, zasadnym było, tak jak to czyniły organy administracyjne, a zaaprobował Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku, odwołanie się do ogólnej procedury administracyjnej i przewidzianego w niej trybu usunięcia decyzji z obrotu prawnego na mocy art. 162 k.p.a. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest przy tym określenie wzajemnej relacji sytuacji określonych w art. 162 k.p.a.

W myśl przepisu art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego "Właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych". Powyższa norma prawna dopuszcza, więc możliwość uzależnienia użytkowania określonego obiektu od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych. Za chybiony w tej sytuacji uznać trzeba zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego t.j. art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, a więc mylne zrozumienie treści omawianego przepisu, bowiem decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydana na podstawie art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązywała inwestorów do wykonania w oznaczonym czasie określonych w decyzji robót budowlanych. Podkreślenia wymaga też to, iż wobec ostateczności powyższej decyzji jakiekolwiek odmienne wywody, co do zakresu robót, jak i względów, dla jakich została nakazana ich realizacja, a do tego zmierza stanowisko prezentowane we wniesionej kasacji, będą stanowić próbę podważania tejże decyzji, niedopuszczalną w ramach niniejszego postępowaniu. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego uznać trzeba za chybiony.

Przechodząc do rozpoznania kolejnej kwestii związanej z art. 162 k.p.a., zwrócić należało uwagę na rozróżnienie sytuacji, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 162 § 2 k.p.a. Obie te instytucje, których wspólnym mianownikiem pozostaje ocena wykonywania decyzji administracyjnej przez stronę, odwołują się do odmiennych od siebie tzw. elementów dodatkowych decyzji, tj. warunku i zlecenia. Art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego strona nie dopełniła. Z kolei art. 162 § 2 k.p.a. nakazuje organowi uchylenie decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. W piśmiennictwie przyjętą w ostatnim z cytowanych przepisów konstrukcję określa się jako zlecenie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 4, Warszawa 2011, str. 1032). Powyższe uwagi należało przenieść na grunt dyspozycji zawartej w art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego ("uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych") na podstawie, którego to przepisu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. na stronę skarżącą nałożono określone obowiązki. Konstatacja, czy w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nałożone obowiązki stanowiły warunek decyzji, czy też zlecenie, pozwoli na wyjaśnienie, czy zastosowana w sprawie sankcja, jaką było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji była prawidłowa, czy też jak chce tego wnosząca kasację strona, decyzja powinna zawierać orzeczenie o uchyleniu decyzji.

Stwierdzić trzeba, iż ocena Sądu pierwszej instancji, że wykonanie w zakreślonym terminie określonych robót budowlanych i czynności stanowiło warunek korespondowała z samą decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., gdzie wskazywano wprost na udzielenie pozwolenia na użytkowanie "pod warunkiem" oraz na jego rodzaj - warunek rozwiązujący. Zauważyć oczywiście należy, iż samo nazwanie tego elementu "warunkiem" oraz posłużenie się zwrotem "pod warunkiem" nie może jeszcze przesądzać, jaki rzeczywiście charakter prawny miał ten element decyzji. Jest on, bowiem przede wszystkim zależny od materialnoprawnej podstawy zawarcia go w decyzji i to ten przepis wyznacza, jaki charakter prawny miał dodany element decyzji. Pojęcie warunku zostało zdefiniowane jako "zdarzenie przyszłe i niepewne" (art. 89 in fine k.c.). Na gruncie prawa administracyjnego jako warunek może być traktowane wyłącznie takie oświadczenie woli organu administracyjnego, dodane do decyzji jako jej postanowienie uboczne, ale pozostające z nią w ścisłym związku, na podstawie, którego moc wiążąca w czasie decyzji (rozpoczęcie lub ustanie jej obowiązywania) zostaje uzależniona od zdarzenia przyszłego, niepewnego. Możliwe jest przy tym pogodzenie warunku z istotą decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego, kreujących dla strony uprawnienia do uzyskania decyzji określonej treści, a więc sytuacji, kiedy przepisy te tworzą publiczne prawa podmiotowe. Moc wiążąca takiej decyzji może zostać ograniczona zarówno warunkiem zawieszającym, jak i rozwiązującym. W przypadku tego pierwszego, skutki prawne decyzji powstają dopiero z chwilą ziszczenia się zdarzenia określonego w decyzji jako warunku. Odracza on realizację skutków prawnych decyzji do czasu wypełnienia warunku, ale nie zobowiązuje, nie zmusza adresata do wykonania określonych czynności (T. Woś. Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym. PiP z 1994 r. Nr 6, str. 27-30).

Inaczej rzecz wygląda w przypadku zlecenia. Jego celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia przyszłego, wywołania określonego skutku przez podmiot, na korzyść, którego wydano decyzję. Zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie lub nawet, jeśli to wynika z ich istoty i związku z decyzją główną, dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji (T. Woś. op. cit., str. 30- 31).

W związku z powyższym uznać należało, iż uzależnienie użytkowania obiektu budowlanego od wykonania w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych stanowiło warunek rozwiązujący, co zasadnie jako taki, w okolicznościach niniejszej sprawy zostało ocenione przez organy administracyjne i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Przede wszystkim wykonanie wskazanych robót budowlanych stanowiło zdarzenie przyszłe i niepewne w tym sensie, że nie można było uzależnić jego wykonania jedynie od woli inwestora, ale swój wpływ miały również czynniki zewnętrzne. Szczególnie uwidocznione zostało to na przykładzie niniejszej sprawy, gdzie nałożono na inwestora m.in. obowiązek "zrealizowania przyłącza wodociągowego", a którego realizacja wymagała chociażby zawarcia stosownych umów z dostawcą wody. Stwierdzenie "uzależnić użytkowanie" wskazuje również na odłożoną w czasie skuteczność decyzji w tym przedmiocie, zależną od spełnienia się ww. wymogu. Dopiero po uprzednim spełnieniu ustalonego warunku (zawieszającego)- dopełnieniu określonych czynności- decyzja weszłaby do obrotu prawnego (por. J. Świątkiewicz. Stabilność decyzji administracyjnej [w:] Seminarium kodeksu postępowania administracyjnego (wybrane zagadnienia). Część III. Warszawa 1981 r.) i wywoływałoby określone w niej skutki dla jej adresata. Nie można również przyjąć, że omawiana decyzja zobowiązuje adresata do jakiegokolwiek działania, do którego wykonania tenże adresat mógłby zostać przymuszony. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż proces budowlany, prócz sytuacji sprawowania nadzoru budowlanego, jest dobrowolny. Prawo budowlane zarówno w zakresie momentu wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jak i zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, uznaje pełną dyspozycyjność wnioskodawcy, który w stosownym w jego ocenie momencie może złożyć odpowiedni wniosek. Organ nie ma w tym zakresie żadnych uprawnień do działania w zastępstwie strony i podejmowania z urzędu czynności, które miałyby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sankcją nie wykonania obowiązku realizacji robót budowlanych, w oznaczonym terminie będzie natomiast zakaz rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. Zwrócić również należało uwagę, że niespełnienie powyższego warunku powoduje, że strona nie nabywa żadnych praw (prawo do użytkowania obiektu zgodnie z zakładanym przeznaczeniem), których źródłem byłaby ww. decyzja do czasu wykonania robót budowlanych, co dodatkowo zostało również ograniczone terminem. Z przedstawionych wyżej powodów nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie art. 162 § 2 k.p.a., który odnosi się do sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywołuje określone w niej skutki prawne i które przez wydanie takiej decyzji zostają przerwane, co słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji.

Z przedstawionych wyżej względów uznać należało, iż niewykonanie nałożonego obowiązku realizacji określonych robót budowlanych, w oznaczonym terminie, od wykonania, których na mocy art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnione zostało wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, skutkuje w oparciu o art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu niedopełnienia przez stronę warunku zawartego w tej decyzji.

Z powyższych przyczyn za bezzasadne należało uznać przedstawione w kasacji zarzuty naruszenia art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 162 § 2 k.p.a. oraz zarzut niewłaściwego zastosowania art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec braku naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Tym samym, jedynym możliwym rozstrzygnięciem w okolicznościach niniejszej sprawy było oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym też orzeczono w skarżonym wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.