Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 304/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 ust 3 i 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 2021r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją nr [...] znak: [...] z 1.02.2021 r. Starosta [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U z 2020 poz. 1990 ze zm.) orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M. W., nieruchomości oznaczonych jako części działek:

nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H., m. K., objętej księgą wieczystą [...], odpowiadającej części parceli katastralnej l. kat. [...], gm. kat. B., wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28.04.1951 r. znak: [...];

nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H., m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], odpowiadającej części parceli katastralnej l. kat. [...], gm. kat. B., wywłaszczonej ww. orzeczeniem PWRN w K.;

nr [...] obr. 9 jedn. ewid. N. H., m. K., objętej księgą wieczystą nr [...] [...] oraz nr [...] obr. [...]. ewid. N. H., m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], odpowiadających części parceli 1. kat. [...], gm. kat. B., wywłaszczonych ww. orzeczeniem PWRN w K..

Odwołanie od decyzji złożył M. W., zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 poprzez niepodjęcie przez organ I instancji działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w zakresie istniejącej i dostępnej dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego oraz dokonanie ustaleń faktycznych odnośnie do celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości z pominięciem okoliczności wynikających z treści tej dokumentacji;

2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sposób wybiórczy, w tym w szczególności oparcie się przez organ I instancji jedynie na ustaleniach wynikających z dokumentacji powstałej po wywłaszczeniu nieruchomości objętych postępowaniem zwrotowym, a zatem odnoszącym się już wyłącznie do sposobu wykorzystania przedmiotowych nieruchomości po dokonaniu wywłaszczenia;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na których dowodach oparł się organ I instancji, oraz którym dowodom i z jakich przyczyn odmówiono wiarygodności i oceny dowodowej, a także brak jednoznacznego wyjaśnienia na jakiej podstawie stwierdzono, w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości przesłankę "braku zbędności na cele wywłaszczenia", co stanowiło podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji;

II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że na rozpatrywanym obszarze wywłaszczonych nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia albowiem znajdują się tam "elementy miasta N. H." podczas gdy w stanie faktycznym sprawy części wywłaszczonych nieruchomości odpowiadające obecnym działkom nr: [...], [...] oraz [...] pozostawały w rzeczywistości zbędne na cel wywłaszczenia i należało orzec o ich zwrocie na rzecz odwołującego.

W uzasadnieniu odwołujący się podkreślił, że w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o wywłaszczeniu nieruchomości wskazano jedynie ogólny cel wywłaszczenia - "budowa miasta N. -H.", natomiast organ nie pozyskał dokumentów wytworzonych przed wywłaszczeniem nieruchomości, na podstawie których możliwe byłoby określenie, jak planowano szczegółowo zagospodarować przedmiotowe nieruchomości. W konsekwencji organ uznając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany stwierdził, że na rozpatrywanym obszarze wywłaszczonych nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia tj. znajdują się tutaj elementy miasta N. H., obecnej dzielnicy miasta K.. Odwołujący się zarzucił, że organ I instancji błędnie stwierdził, że przepisy dekretu z 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie wymagały precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy dekret w brzmieniu obowiązującym w dacie

28.04.1951 r. miał zupełnie inne brzmienie, niż po jego nowelizacji ustawą z 29.12.1951 r., zmieniającą dekret z dniem 31.01.1952 r. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 pkt 1 ww. dekretu, we wniosku należało bowiem wymienić i opisać rodzaj zamierzonych inwestycji z powołaniem się na złożony wniosek inwestycji lub na obowiązujący plan inwestycyjny, a jeżeli wywłaszczenie nie jest związane z dokonaniem inwestycji - wskazać cel wywłaszczenia z powołaniem się na obowiązujące inne plany gospodarcze.

Wojewoda decyzją z 30.12.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), w związku z art. 16 ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji zaznaczył przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonych jako części działek: nr [...] obr. [...]. ewid. N. H., m. K., w granicach części parceli katastralnej 1. kat. [...] b. gm. kat. B., nr [...] obr. [...]. ewid. N. H., m. K., w granicach części parceli katastralnej l. kat[...] b. gm. kat. B., nr [...] i nr [...] obr. [...]. ewid. N. H., m. K., w granicach części parceli l. kat. [...], gm. kat. B., wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28.04.1951 r. znak: [...] Zgromadzone w przedmiotowej sprawie dokumenty geodezyjne, w tym kompilacje mapy katastralnej b. gm. kat. B. oraz mapy prawnej z mapą ewidencyjną, wykonane przez geodetów uprawnionych potwierdzają, że częściom wywłaszczonym parcel katastralnych l. kat. [...], l. kat. [...]. kat. [...] b. gm. kat. B., odpowiadają m.in. części działek: nr [...], obr. [...], nr [...], obr[...] oraz nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. H..

Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28.04.1951 r. znak: [...], wydaną w trybie przepisów dekretu z 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 23 i art. 34), wywłaszczono na cele budowy Miasta N. H., część ww. parcel katastralnych b. gm. kat. B.. Zgodnie z ww. orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28.04.1951 r., parcele l. kat. [...] oraz l. kat[...], gm. kat. B. stanowiły współwłasność małoletnich M. Z. oraz Z. Z., a parcela l. kat. [...], gm. kat. B. stanowiła własność F. Z.. M. Z. (która po ślubie zmieniła nazwisko na C.) oraz Z. Z. (później W.) były spadkobiercami ojca F. Z.. Jedynym spadkobiercą M. C. oraz Z. W. jest aktualnie syn Z. W. - M. W..

Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W tym zakresie organ wskazał na treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.03.2014 r. sygn. akt P 38/11 oraz interpretację art. 137 ust. 1 pkt 1 w kontekście ww. orzeczenia TK zaprezentowaną w wyroku NSA do sygn. akt. I OSK 3364/18 z 4.12.2019 r.

Organ wskazał, że w przeszłości częstą praktyką było ogólnikowe określanie celu wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży, bądź też nie wskazywano planowanego przeznaczenia nieruchomości. Zostało to zauważone w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie zwrócono również uwagę na dopuszczalne modyfikacje celu wywłaszczenia. Specyfika przedmiotowej sprawy polega również na tym, że przedmiotem ustaleń są nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu z 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W kontekście przepisów ww. dekretu, regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Decyzje organów administracyjnych o wywłaszczeniu nieruchomości, w związku z budową miasta N. H. dotyczyły często wielu nieruchomości, położonych w kilku gminach katastralnych, więc nie określano w nich celu wywłaszczenia precyzyjnie w stosunku do poszczególnych działek.

Organ II instancji podkreślił, iż wywłaszczenie w trybie ww. dekretu następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowiło podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Tym samym w praktyce niejednokrotnie zdarzało się, iż inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia była faktycznie realizowana, zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Sytuacja taka, wywołana uwarunkowaniami politycznymi i gospodarczymi lat 50-tych ubiegłego wieku (odbudowa kraju ze zniszczeń wojennych w ramach gospodarki planowej i związanego z tym nacisku na terminową realizację kilkuletnich narodowych planów gospodarczych), stanowiła wówczas obiektywny stan o powszechnym zasięgu oddziaływania. Taki odmienny tryb przeprowadzania procedury wywłaszczeniowej oraz realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, był typowym sposobem postępowania w poprzednim systemie ustrojowym pod rządami dekretu z 26.04.1949 r., tj. w okresie od 4.05.1949 r. do 5.04.1958 r.

Wojewoda wywodził, że chociaż organ I instancji nie pozyskał dokumentów wytworzonych przed wywłaszczeniem, w tym wniosku o wywłaszczenie, to z dotychczasowej praktyki organu odwoławczego w sprawach dotyczących rozpoznania odwołań od decyzji organów I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych ww. orzeczeniem PWRN w K. z 28.04.1951 r., do akt których zgromadzono dostępne dokumenty wytworzone przed tą datą, wynika, że dokumenty te miały charakter bardzo ogólny i nie pozwalały na tak ścisłe doprecyzowanie celu wywłaszczenia, jak obecnie postuluje się to w judykaturze oraz doktrynie prawa.

W dotychczas przeprowadzonych postępowaniach zwrotowych, które niejednokrotnie były także przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, dokumentami, które udało się pozyskać, były: wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych z 7.06.1950 r. do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta N. H.; zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z 17.04.1950 r. na zgłoszenie przez Zakład Osiedli Robotniczych wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w którym wskazano ogólnie, iż nieruchomości niezbędne są dla realizacji budownictwa mieszkaniowego), określonych na załączonym planie sytuacyjnym; wniosek Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 5.07.1950 r. o udzielenie zezwolenia Zakładowi Osiedli Robotniczych na nabycie nieruchomości oraz zezwolenie zastępcy przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 6.06.1950 r. na nabycie przez Zakład Osiedli Robotniczych pod budowę miasta N. H. nieruchomości określonych na załączonym planie sytuacyjnym. Przedmiotowa dokumentacja dotyczyła obszaru o powierzchni 1096 ha, zaś w jej treści wskazano jedynie ogólnie określony cel wywłaszczenia, tj. budowę miasta N. H..

Prawidłowo organ I instancji ustalił, mając na uwadze opisane dokumenty historyczne i stan zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości przed dniem 22.09.2004 r., że cel wywłaszczenia określony ogólnie jako budowa miasta N. H. został na nich zrealizowany w wymaganym terminie oraz zgodnie z planami, które powstawały w latach 50 - tych.

Dokument pt. "Założenia projektowe Budowy Miasta N. H. na dzień 1 maja 1955 r." potwierdza, że w oparciu o "Założenia programowe Miasta N. H." sporządzone przez Zakład Osiedli Robotniczych w 1950 r. i zatwierdzone przez Przewodniczącego PKPG w maju 1950 r., został sporządzony plan generalny Miasta N. H. (które pierwotnie miało być miastem samodzielnym wybudowanym na terenach dawnych gromad C., B., M. i K., w terenie na pomoc od szosy K. - M. tj. między Skarpą N., a wzgórzami [...] Projekt miasta zakładał symetryczny układ pięciu głównych kierunków komunikacyjnych, rozchodzących się promieniście z placu Centralnego. Główne aleje dzieliły plan na sektory: A, B, C i D. Rozporządzeniem Rady Ministrów z 14.12.1950r. (Dz.U. R.P.Nr 57, poz. 508) Miasto N. H. zostało włączone do obszaru K., jako jedna z jego dzielnic.

Obszernie specyfikę budowy tej dzielnicy i tempo prowadzonych prac opracował T. G. w Kronice N. H., podkreślając, że często faza wykonania poprzedzała fazę projektowania.

Z uwagi na położenie i różne szczegółowe przeznaczenie części przedmiotowych działek, organ I instancji kolejno przeanalizował każdą z części wywłaszczonych parcel, odpowiadających aktualnie działkom: nr [...], obr[...], nr [...], obr[...] oraz nr [...] i nr [...], obr[...] jedn. ewid. N. H..

W wyniku analizy pozyskanych do akt sprawy: planu generalnego

z 31.10.1956 r. "Założeń projektowych budowy miasta N. H., Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r.", Artykułu Inspektora budowlanego w Dyrekcji Budowy Miasta N. H. w K. w latach 1952 - 1954 (a następnie Głównego Architekta w Dyrekcji Budowy Miasta N. H.) - T. B., mapy z inwentaryzacją istniejącej zieleni z 1964 r. na placu mieszczącym się pomiędzy al. [...], ul. [...] (dzisiejsza aleja [...]) i aleją [...] (aktualnie [...]), zdjęć lotniczych z lat 1962, 1969 i 14.04.2004 r., zdjęcia parku ratuszowego z roku 1959, mapy zasadniczej z 2018r., organ odwoławczy stwierdził, że początkowo planowany na działce nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. okazały Ratusz, który miał być siedzibą władz administracyjnych miasta, ze względu na brak środków finansowych, a także fakt, że urzędy miały już zapewnioną siedzibę, nie został zrealizowany, a w jego miejscu utworzono, gdy finalizowane były ostatnie projekty w centrum, tj. z początkiem lat 60 tych - plac, z dwoma szerokimi chodnikami na krzyż z uporządkowaną zielenią i sieciami technicznymi. Termin i sposób zagospodarowania tej nieruchomości potwierdza, że nie stała się ona zbędna na ogólnie określony cel budowy N. H., gdyż została w sposób planowany zagospodarowana dla potrzeb jej mieszkańców. Szczegółowo ww. dokumenty zostały opisane w zaskarżonej decyzji nr [...] Starosty [...].

Podobnie działka nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. jest zagospodarowana przez budynek wraz z jego infrastrukturą, który został zrealizowany w 1953 r., w którym wówczas znalazł swoją siedzibę Urząd Dzielnicowy a obecnie znajduje się Urząd Miasta K. (osiedle [...] wobec czego z uwagi na oszczędności nie podjęto się budowy Ratusza. Powyższe potwierdzają: plan generalny z 31.10.1956 r., mapa z projektem realizacyjnym zieleni z 1956 r., fragment książki "Śląsk, Wojna, Kresy, Wrocław, Nowa Huta. Wspomnienia 1930-1960, autorstwa ww. T. B., artykuł - "Skreślone Inwestycje zalew Centralny i ratusz w N. H.", mapa zasadnicza z 16.01.2018 r., zdjęcia lotnicze z 1961 r i 14.04.2004 r. oraz dokumenty dotyczące znajdujących się na nieruchomości sieci technicznych.

Obie nieruchomości znajdują się w terenie pierwszych osiedli mieszkaniowych realizowanych w N. H. w I fazie budowy.

Natomiast działki: nr [...] i nr [...], obr. [...]. ewid. N. H., znajdowały się poza ścisłym centrum projektowanego miasta, przeznaczonym, jak wynika z "Założeń projektowych budowy miasta N. H.. Aktualizacja na dzień 1 maja

1955 r." na "Magazyny i składy hurtowe" celem zaopatrzenia miasta w artykuły spożywcze i przemysłowe. Złożone do akt sprawy dokumenty: projekt techniczny dla obiektu "[...]" z września 1957 r., mapa "zagospodarowania terenu - plansza podstawowa - sieci", ww. artykuł T. B., ogólny plan zagospodarowania miasta K. z roku 1977, mapa zasadnicza z 2018 r. oraz zdjęcia lotnicze z lat : 1961r., 1970 r. i 2004r., potwierdzają, że przedmiotowe działki znajdowały się na terenie bazy zaopatrzeniowej N. H., gdzie umiejscowione były m.in. takie obiekty jak magazyn ziemniaków - Ziemniaczarka, budowany w latach 1955-1958, czy rozlewnia piwa i wód gazowanych. Z planu ogólnego zagospodarowania miasta K. z 1977 r. wynika, że działka nr [...] była w obszarze oznaczonym symbolem "[...]" - "Zakłady przemysłowe, składy i magazyny oraz zaplecze gospodarki komunalnej - związane z obsługą ludności dzielnicy i miasta K.. Stacja kontenerowa w realizacji." Jako ustalenia programowo - przestrzenne: P-tereny przemysłu, S - tereny składów, GK - tereny zaplecza, KK- tereny kolejowe, Zespół baz zaopatrzenia - Krzesławice, Modernizacja i Rozbudowa istniejącego programu na drodze intensyfikacji i utrzymania granic dotychczasowego użytkowania. Działka nr [...] była w terenie oznaczonym symbolem "C3.01.35" - "teren użytkowany rolniczo - sady, ogródki działkowe, z szczątkowa zabudową o charakterze zagrodowym". Jako ustalenia programowo-przestrzenne: ZP - tereny parków 1 zieleńców, ZD - tereny ogródków działkowych, fragment ogólnomiejskiego systemu zieleni, teren projektowanego zespołu parkowo - wypoczynkowego doliny rz. [...] – istniejące ogrody działkowe do adaptacji bez możliwości ich poszerzenia, obowiązuje zachowanie istniejących warunków naturalnych - ukształtowania terenu, zespołu zieleni, wód otwartych. Istniejąca zabudowa przewidziana do adaptacji bez możliwości przekształcenia i rozbudowy.

Mapa zasadnicza potwierdza, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną z siecią kanalizacyjną i elektroenergetyczną, a działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną (dojazdową) z siecią elektroenergetyczną. Z ww. zdjęć lotniczych wynika, że

w 1961 r. działka nr [...] była terenem niezagospodarowanym, obok wspomnianego wyżej magazynu ziemniaków, a dalej znajdował się obiekt stanowiący stację transformatorową nr [...] w pobliżu rozlewni piwa i wód gazowych, co można wywnioskować na podstawie projektu wstępnego ww. stacji z 1956 r. W 1970 r. na działce znajdowała się już droga wewnętrzna. Działka nr [...] od początku stanowiła drogę, początkowo pomiędzy terenami rolnymi, prowadzącą do ogródków działkowych (zdjęcie z 1961 r.), a później pomiędzy terenami rolnymi i halami (zdjęcia z lat z 1970 i 2004).

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że takie zagospodarowanie tych nieruchomości, które miały się znajdować w terenie baz zaopatrzeniowych dla N. H., potwierdza, że nie stały się one zbędne na cel wywłaszczenia, określony ogólnie jako budowa miasta N. H., a szczegółowo doprecyzowany zgodnie z planami i opisany w zaskarżonej decyzji jako: teren Parku Ratuszowego, budynek administracyjny oraz drogi wewnętrzne na terenach Bazy Zaopatrzeniowej N. - H..

Organ II instancji – w kontekście zarzutu odwołania – wyjaśnił, że ww. zdjęcia, jak i aktualne mapy przedstawiają teren, które zasadniczo nie uległ istotnym zmianom, a wszelkie wątpliwości można usunąć poprzez porównanie ortofotomapy z 2004 r. znajdującej się na portalu internetowym Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej, która uwidocznia położenie i sposób zagospodarowania w 2004 r. działek: nr [...], obr. [...], nr [...], obr. [...], oraz nr [...] i nr [...]. obr. [...] jedn. ewid. N. H.. Złożone do akt kompilacje map sporządzone przez uprawnionych geodetów pozwalają również na ustalenie, które części wywłaszczonych parcel odpowiadają częściom ww. działek. Dla uznania, że ww. nieruchomości nie stały się zbędne na cel budowy miasta N. H., doprecyzowany przez organ I instancji w zakresie działki: nr [...], obr[...] jako teren Parku Ratuszowego, działki nr [...], obr[...] jako fragment budynku, mieszczącego urzędy administracyjne N. H. z jego infrastrukturą oraz działek nr [...] i nr [...], obr. [...] jako drogi wewnętrzne na terenach bazy zaopatrzeniowej miasta K., wystarczające jest ustalenie - z uwagi na datę wydania decyzji o wywłaszczeniu tj. 28.04.1951 r. (a zatem przed dniem 27 maja 1990 r.), że ww. nieruchomości zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia do dnia 22.09.2004 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że opisane przez organ I instancji dokumenty (w części historyczne), zgromadzone do akt postępowania, są ze sobą zbieżne, a organ I instancji analizując dokumenty dotyczące poszczególnych działek szczegółowo opisał, jak miały być one zagospodarowane, zaznaczając, także, że ze względu na tempo prac wykonawczych i oszczędności plany budowy wpierw miasta N. H., a później dzielnicy, ulegały pewnym modyfikacji, co mieściło się w ogólnym celu wywłaszczenia, jaki była budowa miasta N. - H.. W orzecznictwie sądowym aktualnie dominuje pogląd, że nie można przykładać obecnej dbałości o standardy prawne do czasów z okresu lat 50- tych, w których nie były one tak wymagające. Skoro główny architekt dzielnicy N. H. podkreślał w swoich publikacjach, że często wówczas faza wykonania poprzedzała fazę projektowania, trudno uznać, że organy powinny ściśle analizować powstające wówczas projekty, skoro mogły one i częstokroć były potem zmieniane w ramach celu głównego. Istotne jest przede wszystkim, to czy elementy zabudowy N. H., które na tych działkach powstały, zostały zrealizowane na nich w wymaganym terminie i stanowią elementy zabudowy miasta, planowane i realizowane wówczas dla potrzeb użyteczności publicznej. Organ I instancji orzekł w zaskarżonej decyzji na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wysunięcie innych wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego prowadziłoby do naruszenia przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.

Organ II instancji ponownie zaznaczył, że dotychczasowa praktyka w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonych w B., na podstawie decyzji PWRN w K. z 28.04.1951 r. potwierdza, że pozyskiwanie do akt tych dokumentów, wytworzonych przed datą wywłaszczenia, które organom udało się wówczas pozyskać i poddać analizie, aby stwierdzić że wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości był objęty spory teren o powierzchni 1096 ha, określony jako niezbędny dla budowy Miasta N. H., pozwala na stwierdzenie, że zbędne było ponowne pozyskiwanie tych dokumentów, skoro nie można by było na ich podstawie doprecyzować celu wywłaszczenia. Mając powyższe na uwadze, jak również akcentowane wyżej zmiany projektów realizacji inwestycji już na etapie jej wykonania, co mieści się w zakresie modyfikacji celu wywłaszczenia określonego ogólnie jako budowa miasta N. H., stwierdzić należało, że ww. nieruchomości nie są zbędne na cel wywłaszczenia i nie mogą zostać zwrócone spadkobiercy poprzednich właścicieli. Wbrew stanowisku odwołującego w aktach sprawy zalega decyzja wywłaszczeniowa.

M. W. wniósł na opisaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Powyższą decyzję zaskarżył w całości, zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa zarówno procesowego, jak i materialnego;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie istniejącej i dostępnej dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28.04.1951 r. oraz dokonanie ustaleń faktycznych odnośnie do celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości z pominięciem okoliczności faktycznych wynikających z treści tej dokumentacji;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wybiórczy, w tym w szczególności oparcie się przez organy obu instancji jedynie na ustaleniach wynikających z dokumentacji powstałej po wywłaszczeniu nieruchomości objętych postępowaniem zwrotowym, a zatem odnoszących się już wyłącznie do sposobu wykorzystania przedmiotowych nieruchomości po dokonaniu wywłaszczenia;

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia, na jakiej podstawie stwierdzono, że rozpatrywany w niniejszej sprawie obszar wywłaszczonych nieruchomości nie okazał się "zbędny na cel wywłaszczenia" jakim była "budowa miasta N. H."(jakie dokładnie dowody wskazują na realizację celu wywłaszczenia — zrealizowanie poszczególnych "elementów miasta N. H.");

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że na rozpatrywanym w niniejszej sprawie obszarze wywłaszczonych nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia, albowiem znajdują się tam "elementy miasta N. H.", podczas gdy w stanie faktycznym sprawy części wywłaszczonych nieruchomości odpowiadające obecnym działkom nr [...], [...] oraz [...] pozostawały w rzeczywistości zbędne na cel wywłaszczenia i należało orzec o ich zwrocie na rzecz skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Starosty [...], a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty skargi zostały rozwinięte. Skarżący ponownie wskazał, że organy nie ustaliły prawidłowo celu wywłaszczenia nieruchomości. W sposób nieuzasadniony odstąpiły od pozyskania dokumentacji dotyczącej samego postepowania wywłaszczeniowego, skupiając się na tym co zostało na nich wykonane. Pismem z 10.01.2018 r. Starosta [...] zwrócił się do Gminy Miejskiej K. z zapytaniem, czy posiada ona w swoich zbiorach akta dotyczące wywłaszczenia przedmiotowym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28.04.1951 r. W odpowiedzi na powyższe zapytanie, pismem z 31.01.2018 r. Starosta [...] otrzymał informację, iż przedmiotowe akta wywłaszczeniowe zostały wypożyczone do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa Departamentu Orzecznictwa na wniosek z 28.08.2013 r. i do tej pory nie zostały one zwrócone. Po otrzymaniu takiej informacji organ I instancji nie podejmował już dalszych prób zapoznania się z przedmiotową dokumentacją, jej analizy i wyciągnięcia z jej treści stosownych ustaleń dotyczących celu wywłaszczenia nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem zwrotowym. Organ II instancji uznał, że dokumentacja postępowania wywłaszczeniowego nie wniesie nowych wskazań w kontekście ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Takie przeświadczenie jest jednak całkowicie błędne. Organy obu instancji poprzestały jedynie na stwierdzeniu o ogólnikowym celu wywłaszczenia wynikającym z sentencji orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28.04.1951 r. - zgodnym z dekretem z 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wbrew twierdzeniom organów przepisy dekretu obowiązujące w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nakładały obowiązek opisania zamierzonych inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Rozpoczynając merytorycznie, wskazać należy, że przepisy będące podstawą ewentualnego zwrotu nieruchomości, a to art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. były wielokrotnie cytowane przez organy i w sposób prawidłowy interpretowane, tak więc nie ma potrzeby ponownego ich przytaczania. Z punktu widzenia ich brzmienia wiadomym jest, że należało w sprawie zbadać, czy doszło do zaistnienia sytuacji zbędności na cel wywłaszczenia. Może tylko rozwinięcia wymaga stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, stosowanego względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Albowiem jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki: WSA w Krakowie z: 30.6.2008 r. II SA/Kr 271/08, Lex 563126; 23.1.2009 r. II SA/Kr 1118/08, Lex 477381; 28.8.2010 r. II SA/Kr 1442/09, Lex 633058; 11.8.2010 r. II SA/Kr 556/10, Lex 737774; 13.10.2010 r. II SA/Kr 850/10, Lex 753665; 28.1.2011 r. II SA/Kr 1422/10, Lex 953288; WSA w Kielcach z 7.10.2009 r. II SA/Ke 517/09, Lex 573736; WSA w Łodzi z 12.4.2011 r. II SA/Łd 38/11, Lex 1097220; WSA w Poznaniu z 11.4. 2013 r. IV SA/Po 145/13, Lex 1310239; NSA z: 23.2.2010 r. I OSK 600/09, Lex 595437; 17.6.2011 r. I OSK 1433/10, Lex 990175; 30.11.2011 r. I OSK 2098/10, Lex 1149305). Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności w wyroku z 15.09.2020r. I OSK 211/20, publ. CBOSA: "Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłą właścicielkę wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (wyroki NSA z: 6.12.2006 r. I OSK 193/06, Lex 291163; 7.7.2011 r. I OSK 514/11, Lex 1082774; 3.11.2011 r. I OSK 1924/10, Lex 1149269; 30.11.2011 r. I OSK 2098/10, Lex 1149305; cz. III pkt 3.6 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Co się tyczy ustaleń faktycznych organów, obszernie wskazanych w uzasadnieniach decyzji, to Sąd w całości popiera je jako prawidłowe i mające oparcie w materiale dowodowym i uznaje za własne. Tylko skrótowo należy wskazać na sytuację sprzed i w okolicach wywłaszczenia. Otóż z końcem lat 40 i początkiem 50-tych, kiedy podjęto pomysł wybudowania stutysięcznego miasta obok powstającego olbrzymiego kombinatu hutniczego, ustalono, że w związku z tym należało wybudować 54 budynki do końca 1950r., dla zabezpieczenia mieszkań załodze kombinatu. Zakład Osiedli Robotniczych (ZOR) wraz z dyrekcją N. H. opracował wobec tego ogólny plan budowy miasta, aby uniknąć budownictwa tymczasowego. Do prac terenowych przystąpiono natychmiast, nie czekając na artystyczne projekty architektoniczne / T.VI, k.2235-2235 verte/. Projekt wstępny miasta został przez ZOR ukończony, zaś dostarczony został jedynie główny plan usytuowania miasta oraz plan sytuacyjny tej części, której wykonanie przewidziano na lata 1949-50. Przy czym wykonawstwo wyprzedziło projektowanie, co było podyktowane koniecznością /T.VI, k.2232/. Zaznaczenia wymaga, że weszła w tym czasie w życie ustawa z 21 lipca 1950r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1956, która przewidywała budowę wielkiej huty pod K. i budowę Miasta N. H. /T.VI, k.2521 verte/. Powyższe ustalono na podstawie "Kroniki N. H." opracowanej przez T. G., wydanej przez Wydawnictwo Literackie w 1955r. Wymaga bowiem zaznaczenia, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10.11.2017r. I OSK 151/16, publ. CBOSA wskazał, że "realizacja inwestycji nazywanej powszechnie budową miasta N. H. stanowiła przedsięwzięcie o niespotykanej w tamtym okresie skali, obszar wywłaszczeń obejmował 1096 ha. Budowa następowała etapami na przestrzeni wielu lat, konkretne plany wykonawcze powstawały na bieżąco tj. w toku prowadzonych robót budowlanych. Z tego też względu nie może budzić wątpliwości dopuszczalność oparcia się organu tak na dokumentach planistycznych, sporządzanych na przestrzeni lat w trakcie procesu inwestycyjnego jak i na wskazywane w decyzji publikacje o charakterze historycznym".

W takim otoczeniu historycznym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28 kwietnia 1951 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 23 i art. 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 27, póz. 197 i Nr 55, póz. 438) parcele katastralne, położone w gm. kat. B. objęte [...] Lwh - ami zostały wywłaszczone na cele budowy miasta N. H. /T.I, k.206/. Orzeczenie obejmowało obecnie wnioskowane do zwrotu części pgr.l.kat. [...], pgr l.kat. [...], pgr l.kat. [...]. Cel wywłaszczenia został w orzeczeniu ujęty ogólnie, ale miało to związek z tym, że ówcześnie, jak to już powiedziano, istniał tylko ogólny plan miasta oraz wstępny projekt jego części. Nie istniały dokumenty wskazujące na konkretne przeznaczenie poszczególnych parcel objętych orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1951r.

W wyroku z 8.01.2020 I OSK 1212/18, publ. CBOSA wskazał: "W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia nieruchomości winien być badany przez organy administracji na podstawie całego materiału dowodowego, który istniał najpóźniej w dacie przewłaszczenia (wyrok WSA w Poznaniu z: 10.4.2013 r. IV SA/Po 83/13; 7.2.2013 r. IV SA/Po 872/12, cbosa; wyrok NSA z: 23.6.2016 r., I OSK 707/15, Lex 2112989; 17.5.2010 r. I OSK 1025/09, Lex 594843; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 934-935, nb 18; wyrok NSA z 6.10.2009 r. I OSK 1462/08, aprobowany przez T. Wosia - op. cit., s. 362-363). Wśród przykładów ogólnikowego określenia celu wywłaszczenia wskazuje się wywłaszczenie na potrzeby: budownictwa mieszkaniowego, budownictwa przemysłowego, budowę osiedla, budowę miasta N. H. (T.. W. - op. cit., s. 362, przypis 11)".

Organy wskazały również na dokumenty, znane im z urzędu, jakkolwiek nie dołączone do akt sprawy. Organ Odwoławczy zaznaczył, że z jego dotychczasowej praktyki w sprawach dotyczących rozpoznania odwołań od decyzji organów I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych przytoczonym orzeczeniem PWRN w K. z dnia 28.04.1951 r., do akt których zgromadzono dostępne dokumenty wytworzone przed tą datą, wynika, że dokumenty te miały charakter bardzo ogólny i nie pozwalały na tak ścisłe doprecyzowanie celu wywłaszczenia, jak obecnie postuluje się to w judykaturze oraz doktrynie prawa. W dotychczas przeprowadzonych postępowaniach zwrotowych, które niejednokrotnie były także przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, dokumentami, które udało się pozyskać, były: wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych z dnia 7 czerwca 1950 r. do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta N. H.; zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z dnia 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Zakład Osiedli Robotniczych wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w którym wskazano ogólnie, iż nieruchomości niezbędne są dla realizacji budownictwa mieszkaniowego), określonych na załączonym planie sytuacyjnym; wniosek Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 5 lipca 1950 r. o udzielenie zezwolenia Zakładowi Osiedli Robotniczych na nabycie nieruchomości oraz zezwolenie zastępcy przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 6 czerwca 1950 r. na nabycie przez Zakład Osiedli Robotniczych pod budowę miasta N. H. nieruchomości określonych na załączonym planie sytuacyjnym. Przedmiotowa dokumentacja dotyczyła obszaru o powierzchni 1096 ha, zaś w jej treści wskazano jedynie ogólnie określony cel wywłaszczenia, tj. budowę miasta N. H.. Taki ogólny cel wskazano następnie w orzeczeniu wywłaszczeniowym.

W ocenie Sądu, także w związku z prowadzonymi przed tut. Sądem postępowaniami, wskazać trzeba, że brak jakichkolwiek podstaw i dowodów, by twierdzić, że kiedykolwiek we wcześniejszych dokumentach został wskazany bardziej szczegółowo cel wywłaszczenia. Organ, zapoznawszy się wielokrotnie przy okazji prowadzenia innych spraw, wskazał, co te dokumenty zawierały i Sąd nie widzi podstaw, aby taką ocenę kwestionować. Jakkolwiek bowiem inne sprawy dotyczyły różnych działek, to jednak miasto N. H. budowano w oparciu o te same dokumenty, te same plany generalne, a w części te same decyzje wywłaszczeniowe. Przykładowo można wskazać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące odmowy zwrotu nieruchomości na obszarze miasta N. H., gdzie podkreślano ogólne wskazanie celu wywłaszczenia – na budowę Miasta N. H.: wyrok NSA z 15.09.2020r. I OSK 211/20, publ. CBOSA, z 30.04.2020r. I OSK 1117/19 publ. CBOSA, NSA Z 8.01.2020 I OSK 1212/18, z 18.01.2019 I OSK 425/17, z 10.11.2017, I OSK 151/16, wszystkie publ. CBOSA. W wyroku NSA Z 8.01.2020 I OSK 1212/18 wskazano: "Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem, niemożliwym było ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, co wynikało ze specyfiki inwestycji określonej jako budowa miasta N. H., obejmującej swym zakresem bardzo duży obszar, w związku z czym, na potrzeby niezbędnego doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości pozyskano do akt sprawy dokumenty planistyczne wytworzone już po odjęciu prawa własności przedmiotowych nieruchomości (...)". Jak wynika z wyroku NSA z 8.12.2020r. I OSK 2690/18, jak chodzi o stan faktyczny, wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 7 listopada 1951 r. wydanym na podstawie art. 23, 24 i 37 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31; dalej jako: "dekret z 26 kwietnia 1949 r."). Organ w tej sprawie podał, że z Archiwum Akt Nowych w W. pozyskano dokumenty dotyczące wywłaszczenia nieruchomości pod budowę Miasta N. H.. Analizując powyższą dokumentację ustalono, że przedmiotem wniosku o wywłaszczenie był obszar 1096 ha. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę miasta N. H.. Poza tak ogólnie określonym celem nie zostało sprecyzowane jakie konkretnie cele miały być zrealizowane w ramach tak określonej inwestycji. Ponadto, również na podstawie treści zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w W. z 6 lipca 1950 r., można tylko wskazać jako cel wywłaszczenia budowę Miasta N. H.. Z wyroku NSA z 15.12.2016r. I OSK 282/15 wynika, iż organ tamże wskazał, że mimo uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty poprzedzające orzeczenie o wywłaszczeniu, nadal nie było możliwe ustalenie jaki był konkretny cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Wobec powyższego Starosta [...] dokonał ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie dokumentacji powstałej już po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu. W cytowanym już wyroku NSA Z 8.01.2020 I OSK 1212/18

Sąd ten powołuje jako przykład wskazywany w literaturze przez T. W. – jako ogólnikowy cel wywłaszczenia – budowę Miasta N. H.. W efekcie przyjąć trzeba za organami, iż także treść dokumentów znanych organom z urzędu wskazuje na ogólny cel wywłaszczenia. Skarżący nie uprawdopodobnił nawet, aby w niniejszej sprawie sytuacja była odmienna, niż wskazał organ odwoławczy. Tymczasem przypomnieć trzeba, że "Dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy, a nie w celu poszukiwania ewentualnych okoliczności, które mogą zaprzeczyć dotychczasowym ustaleniom. W konsekwencji oznacza to, że w przypadku posiadania przez stronę wiedzy co do innych okoliczności niż ustalone przez organ, nie może ona pozostawać bierna i powinna podjąć działania w celu wykazania prawdziwości swoich twierdzeń. Dla prowadzenia dalszych czynności dowodowych konieczna jest więc inicjatywa strony. Nawet bowiem jeśli obowiązek udowodnienia określonej okoliczności z mocy art. 7 k.p.a. ciąży na organie administracji, to nie zwalnia to strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodu niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, względnie wskazania jego źródła" (tak NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2022 r. III OSK 1185/21, LEX nr 3290586).

Warto zresztą zwrócić uwagę, że skarżący nie zaprzecza i nie kwestionuje treści przytoczonych przez organ odwoławczy dokumentów; jedynym zarzutem jest fakt niedołączenia ich do akt sprawy.

Co więcej, wbrew twierdzeniom skargi, także treść § 13 Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.1952.4.31 t.j.) świadczy o tym, że przepisy prawa nie wymagały ówcześnie określenia celu wywłaszczenia we wniosku o wywłaszczenie. Brzmienie odnośnego fragmentu przepisu, aktualne na lata 1950/51 było następujące:

Art. 13 ust. 1 Celem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie powinien złożyć wojewodzie wniosek z odpowiednimi załącznikami;

ust. 2 We wniosku należy 1/ wymienić i opisać rodzaj zamierzonych inwestycji z powołaniem się na złożony wniosek inwestycyjny lub na obowiązujący plan inwestycyjny, a jeżeli wywłaszczenie nie jest związane z dokonaniem inwestycji – wskazać cel wywłaszczenia z powołaniem się na obowiązujące inne plany gospodarcze.

W sytuacji zatem, gdy chodziło o inwestycję, jak w tym wypadku, wystarczyło podać tylko jej rodzaj, a więc np. budowę miasta N. H..

Reasumując, ani względy historyczne, wskazane wyżej ( czyli rozpoczęcie budowy miasta w oparciu o plan ogólny, bez planu szczegółowego w 1950r., wykonawstwo wyprzedzające projektowanie), jak i treść dokumentów zebranych zarówno w tej, jak i w innych sprawach wskazuje na to, że wywłaszczenie dokonane w 1951r. nie było poprzedzone żadną konkretyzacją celu przypisaną do poszczególnych parcel katastralnych.

W tej sytuacji należało sięgnąć po dalsze dokumenty z okresu po 1951r., po wywłaszczeniu. Podobnie postępowały sądy w innych sprawach dotyczących N. H.. Przykładowo NSA w cytowanym już wyroku z 8.01.2020 I OSK 1212/18 wskazał: "Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem, niemożliwym było ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, co wynikało ze specyfiki inwestycji określonej jako budowa miasta N. , obejmującej swym zakresem bardzo duży obszar, w związku z czym, na potrzeby niezbędnego doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości pozyskano do akt sprawy dokumenty planistyczne wytworzone już po odjęciu prawa własności przedmiotowych nieruchomości(...)".

Kolejnym dokumentem były pozyskane do akt założenia projektowe budowy Miasta N. H. (MNH), zaktualizowane na dzień 1 maja 1955r. /T.VI, k. 2520/, sporządzone przez ZOR pierwotnie w 1950r. Były one podstawą sporządzenia wspomnianego planu generalnego MNH, na jego podstawie budowano miasto. Jednakże z uwagi na ogólnikowość sformułowań planu, jak i wprowadzone zmiany, zaistniała konieczność zbilansowania dotychczasowej realizacji /T.VI k.2518/. Budowę podzielono na II etapy, w myśl założeń z 1950r. Etap I to wschodnia część miasta do ul. [...], a drugi etap to zachodnia część od ul. [...]. I etap posiadał wynikający z planu generalnego MNH zatwierdzonego w 1951r.niezmienny i wiążący układ obejmujący osiedla w większości zrealizowane, bądź pozostające w realizacji, ułożone promieniście z jednej strony danego Placu [...] II etap pozostawał bez podziału na osiedla i wyłącznie jako założenia programowe ( bez projektów wstępnych) /T.VI k.2513/. Za ul. [...] ustalono jedynie globalne wskaźniki bez planu lokalizacji osiedli./T.VI.k.2517/.

Do wspomnianych założeń zostały dołączone rysunki, z których jeden obrazował stan realizacji MNH na 25.04.1955r. [...]

Objęta postępowaniem część działki nr [...], zgodnie z ustaleniami organu, znajduje się na terenie ówczesnego Placu Ratuszowego, który jest zaznaczony na rysunku z 1955r. i istnieje do chwili obecnej. Przedmiotowa część działki nr [...] obecnie jest zagospodarowana pod budynek zrealizowany w 1953r., gdzie ówcześnie był Urząd Dzielnicowy, zaś na rysunku osiedle C-3 (obejmujące budynek) zaznaczono jako będące w realizacji. Obie działki obejmował zatem I etap budowy i były realizowane na podstawie Planu Generalnego MNH, z tym tylko, że zamiast ratusza wybudowano Plac [...]. Z kolei przedmiotowe działki nr [...] i [...] znajdowały się poza linią ul. [...], czyli nie miały żadnego planu, przynależąc do II etapu. W Założeniach wspomniano tylko, że teren, gdzie leżą wspomniane nieruchomości, znajdował się na północy MNH, i obejmuje Bazę Zaopatrzenia z magazynami, hurtowniami i składami /T.VI, k.2432/.

Do akt sprawy pozyskano Plan Generalny MNH z aktualizacją z 31.10.1956r. Na Planie tym są zaznaczone budynki zrealizowane, także budynek Urzędu Dzielnicowego w C-32 oraz Plac Ratuszowy na B-34 (jako niezrealizowany Ratusz). Jest także zaczątek realizacji poza ul. [...] tam, gdzie leżą działki nr [...] i [...]; w Planie zaprojektowano tamże drogi główne i budynki (BZ czyli Baza Zaopatrzenia) /T.VI, k.2574/.

Co się tyczy ratusza, zasadniczo od razu odstąpiono od jego budowy z uwagi na to, że wybudowano wspomniany Urząd Dzielnicowy i ratusz okazał się być zbędny. Kilka lat później wykonano tam dwa szerokie chodniki krzyżujące się i zasadzono różne gatunki drzew; powstał park w centrum N. H. /’Służby Inwestycyjne N. H., T. B., T.VIII, k.2899, zdjęcie z 1959r. – k. 2932 i 2933/. Na koniec 1956r. N. H. zamieszkiwało już 90 200 mieszkańców /k.2899 verte/.

Jak chodzi o działki nr [...] i [...], jak wspomniano, początek zagospodarowania Bazy Zaopatrzenia jest uwidoczniony na Planie Generalnym aktualizowanym w 1956r. ponadto organ odwoławczy ustalił, że budowano tamże niektóre hale i obiekty w 1957r.

W podsumowaniu stwierdzić należy, że ogólny cel wywłaszczenia , tj. budowa Miasta N. H. dotyczył terenów objętych I etapem budowy, z planem generalnym z roku 1950, zbilansowanym w 1956r. Ten I etap obejmował przedmiotowe działki nr [...] i nr [...]. Obie znajdowały się na terenach inwestowanych w latach 1950-56. Teren, gdzie znajdowała się pierwsza z nich planowano początkowo przeznaczyć pod ratusz, ale niemal od razu z tego pomysłu zrezygnowano i pozostawiono jako plac, a następnie park. Druga działka została zagospodarowana pod Urząd Dzielnicowy w okresie pierwszej sześciolatki. Co do działek nr [...] i [...] stanowiących drogi wewnętrzne z zarządzie Gminy, stanowiły one tereny objęte II etapem ( bez planów i projektów) realizacyjnym, poza ul. [...]. Na zdjęciu lotniczym z 1970r. i 2004r. są one widoczne jako drogi dojazdowe w terenie baz zaopatrzenia, magazynów i hurtowni.

Prawidłowo zatem orzekły organy w zakresie uznania, że działki nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Skoro celem tym była budowa Miasta N. H., wskazany wyżej sposób zagospodarowania tych działek bezsprzecznie stanowił realizację wspomnianego celu. Prawdą jest, że taki sposób określenia celu wywłaszczenia z pewnością należy uznać za szeroki i ogólny. Tym niemniej, mając na uwadze treść decyzji wywłaszczeniowych pochodzących z dawnego okresu Państwa Polskiego (PRL) w ten sposób określony cel wywłaszczenia nie stanowił ani nowości, ani rzadkości. Jak zwraca zaś na to uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty oceniania istnienia przesłanek warunkujących zwrot w ten sposób wywłaszczonej nieruchomości. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. (tak wyrok NSA z 22.01.22r. I OSK 399/19, publ. CBOSA). "Mając możliwość dokonania ówcześnie wywłaszczenia na bardzo ogólnie wskazywany cel, publicznoprawny właściciel gruntu po wywłaszczeniu miał możliwość elastycznego decydowania o konkretnym zagospodarowaniu poszczególnych terenów, zmian koncepcji jego zagospodarowania. Z punktu widzenia aktualnie stosowanych przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, znaczenie ma jedynie, czy ewentualnie zrealizowane zagospodarowanie mieści się w granicach ogólnie wskazanego celu.(...)" (por. wyrok NSA z 8.12.2020r. I OSK 2690/18)

"Pamiętać przy tym należy, że określony w orzeczeniu wywłaszczającym cel jako realizacja miasta N. H., w sąsiedztwie terenu obejmującego przedmiotowe działki nie sprowadzał się do realizacji osiedla bloków i domków jednorodzinnych. Cel jakim jest realizacja powyższej inwestycji nie oznacza tylko budowy budynków mieszkalnych, lecz również jej infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom tj. pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, place zabaw, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, a także instalacje podziemne (wodociągi, gazociągi, sieć kanalizacyjną itp.) oraz nadziemne (np. linie energetyczne) umożliwiające właściwe korzystanie z takiego założenia urbanistycznego jakim jest osiedle mieszkaniowe, tworząc funkcjonalną i spójną całość. Zob. w szczególności wyroki NSA w Warszawie: z 7 września 2007r., sygn. akt I OSK 1324/06, z 3 września 2010r., sygn. akt I OSK 1537/09, z 4 sierpnia 2015r., sygn. akt I OSK 1044/14, z 12 czerwca 2015r., sygn. akt I OSK 2386/13, z 29 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 2155/13; WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2007r., sygn. akt III SA/Po 648/07 i z 11 kwietnia 2013r., sygn. akt IV SA/Po 145/13; WSA w Krakowie z 16 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1120/13, czy też z 20 stycznia 1999r., sygn. akt IV SA 2033/96. Zapewnienie koniecznej infrastruktury służy inwestycji podstawowej, określonej jako cel wywłaszczenia. W przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, to realizacja celu wywłaszczenia, w całości lub w części, winna być oceniana z uwzględnieniem specyfiki tej inwestycji, czy i w jakim zakresie planowane obiekty i elementy infrastruktury są ze sobą powiązane i w jakim zakresie wykonanie poszczególnych elementów stanowi realizację celu inwestycji. Zatem w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości:" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1433/10, publ. CBOSA).

W rezultacie tak utworzenie parku, jak budowa Urzędu Dzielnicowego czy dróg dojazdowych do hal i magazynów mieściła się w zakreślonym celu wywłaszczenia. Podkreślenia przy tym wymaga, mając na uwadze działkę, na której nie wybudowano Ratusza, iż nawet gdyby uznać, że nastąpiła tutaj zmiana przeznaczenia tej działki, to dalej mieściło się ono (utworzenie parku) w ramach tkanki miasta, a zatem było objęte celem wywłaszczenia. Jednakże nawet przy przyjęciu, że nastąpiła tutaj modyfikacja celu wywłaszczenia, nie zmieni to oceny całej sprawy. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. I OSK 1519/14, LEX nr 2139455: "1. Przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. 2. Kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. 3. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. 4. Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, w tym od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych, które nie ograniczają się tylko do wzniesienia budynków, ale obejmują także budowę pozostałej infrastruktury życia codziennego na osiedlu mieszkaniowym, w tym parkingów, placów sportowych czy zieleni towarzyszącej".

W efekcie powyższego stwierdzić trzeba, że zamieszczone w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego okazały się bezzasadne, na zas. art. 151 p.p.s,a. ulegały one oddaleniu.