Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1104/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 183 § 1-2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 55 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, art. 152 ust. 1, ust. 2, art. 153, art. 154 ust. 1, ust. 2 zd. 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 74 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1192/12 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz H. W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 października 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1192/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, orzekł o niewykonywaniu uchylonych decyzji i zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] września 2010 r. M. Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczeń ogólnostomatologicznych na obszarze [...] – [...] w okresie 1.01.2011 r. – 31.12.2013 r. Oferta H. W., prowadzącej [...] w N., złożona w postępowaniu konkursowym uzyskała łącznie 28,139 pkt i nie wygrała konkursu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej: u.ś.o.z. i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lutego 2011 r. oddalającą odwołanie H. W. od wskazanego konkursu ofert i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niedostateczne jej wyjaśnienie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. ponownie oddalającą odwołanie H. W. od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Z treści uzasadnienia decyzji Prezesa NFZ wynika, że stroną w postępowaniu jest wyłącznie podmiot, który odwołał się od rozstrzygnięcia konkursu ofert, a oferty konkurentów nie są aktami tego postępowania i nie udostępnia się ich odwołującemu.

Uwzględniając skargę H. W. i uchylając decyzje organów Funduszu obu instancji, WSA w W. stwierdził, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów. W konsekwencji uchybień proceduralnych organy nie ustaliły, czy doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. przez uchybienie zasadzie równego traktowania wszystkich oferentów i zasadzie uczciwej konkurencji, co mogło prowadzić do naruszenia interesu prawnego skarżącej, a z powodu niepełnego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły, czy w toku postępowania konkursowego naruszono art. 148 u.ś.o.z. Tym działaniem organy nie zrealizowały zasady z art. 8 k.p.a.

Sąd I instancji podzielił poglądy prawne wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12 (publik. LEX nr 1219230) i przyjął, że postępowanie odwoławcze przed organami NFZ, prowadzone m.in. na podstawie art. 134 ust. 1, art. 152, art. 153 i art. 154 u.ś.o.z. powinno polegać na przeprowadzeniu analizy porównawczej zwartości ofert świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. Co więcej, w zależności od potrzeb akta postępowania konkursowego powinny zostać włączone do postępowania zainicjowanego odwołaniem przegranego oferenta. W sytuacji, gdy organ ma za zadanie skontrolować zgodność wyniku konkursu z zasadą równego traktowania, to musi porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontować te oceny z ofertami. Dlatego oferty i ich oceny powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego, natomiast przepisy u.ś.o.z. nie dają podstaw do wyłączenia stosowania w tym zakresie art. 73-74 k.p.a.

Nadto Sąd odniósł się do uprawnień Prezesa NFZ jako organu II instancji ukształtowanych w art. 154 ust. 6 i art. 154 ust. 7 cyt. ustawy, stwierdzając, że organ ten nie ma uprawnień reformatoryjnych, lecz jedynie kasacyjne. Sąd zwrócił uwagę, na treść art. 154 ust. 7 u.ś.o.z., który stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145. W tym zakresie, NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. stwierdził, że z treści art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Jest to odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu naruszenie art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. stanowiło, poza pozostałymi uchybieniami, zasadniczą i wystarczającą podstawę do uchylenia kontrolowanych decyzji.

W tym stanie rzeczy WSA w W. uchylił obie decyzje objęte skargą, a formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd polecił organom dokonanie analizy porównawczej ofert konkurentów w oparciu o kompletny materiał dowodowy i wydanie decyzji uzasadnionej zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Skargą kasacyjną Prezes NFZ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenia wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1. naruszenia przez organ art. art. 7, 73, 74, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

- przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie odniesienia się do ofert konkurentów,

- nie udostępnił skarżącemu pełnych akt sprawy tj. zupełnych ofert konkurentów,

- nie nadał klauzuli poufności odnośnie do danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy i w konsekwencji – domyślnie – nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 u.ś.o.z.), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego – wobec czego żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;

- podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego – co wynika z treści dokumentów – Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku i nie naruszono w szczególności norm art. 73 i 74 k.p.a.,

b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,

c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta-świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności ofert konkurentów odwołującego się, zawierają dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnieniu zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron – wobec czego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny;

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że:

- Prezes ustalił niebudzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert;

II. prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 152 u.ś.o.z. i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, że art. 152 ust. 1 i 154 u.ś.o.z. jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravemen) – do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu; postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron; na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria;

b) błędną wykładnię § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) i nieuzasadnione przyjęcie, że komisja konkursowa miała obowiązek przeprowadzenia kontroli u wszystkich oferentów, a jej zaniechanie skutkowało naruszeniem zasady równego traktowania świadczeniodawców, co jest niezgodne z brzmieniem tego przepisu, mówiącym o prawie komisji do przeprowadzenia kontroli, a nie obowiązku.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych Prezes NFZ przedstawił argumentację prawną przemawiającą za ich zasadnością.

H. W. skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek prawny, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślił autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, które polegało na: 1) wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że rozpoznając odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organy NFZ powinny dokonać porównania ofert świadczeniodawców, co wymagało włączenia do akt administracyjnych stosownych dokumentów złożonych w postępowaniu konkursowym, 2) błędnej ocenie Sądu, że organy NFZ nie zbadały wszechstronnie sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, 3) nieprawidłowym przyjęciu, że H. W. została pozbawiona czynnego prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym i prawa do skutecznej obrony w związku z nieudostępnieniem jej do wglądu całości akt zgromadzonych w postępowaniu konkursowym i brakiem wydania przez organ postanowienia o odmowie udostępnienia tych akt.

Przed odniesieniem się do poszczególnych argumentów strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazać należy, że analogiczna problematyka była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu wyroków (zob. np. wyroki NSA z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt: II GSK 254/12, II GSK 255/12, II GSK 256/12, II GSK 318/12, II GSK 425/12, II GSK 426/12, II GSK 531/12; treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Poglądy wyrażone w tych wyrokach można w znacznej części uznać za aktualne również na gruncie niniejszej sprawy.

Zasadniczy ciężar argumentacji strony wnoszącej skargę kasacyjną ma związek z oceną charakteru i właściwości postępowania wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z uwagi na to, wskazane jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów odnoszących się do błędnej wykładni art. 152 i art. 154 u.ś.o.z. Tylko prawidłowe rozumienie tych przepisów pozwoli bowiem na ustalenie zakresu obowiązków procesowych organów NFZ oraz umożliwi ocenę, czy Sąd I instancji trafnie uznał, że organy administracyjne nie wypełniły tych obowiązków w sposób należyty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 152 i art. 154 u.ś.o.z.

Według art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Z kolei art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze wspomnianej ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania.

Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie, jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i – siłą rzeczy – wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej, jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu (klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty) mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się, dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zd. 2 u.ś.o.z., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje – ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu I instancji – do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli – w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy – do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez Prezesa NFZ.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawach wszczętych wniesieniem odwołania od rozstrzygnięcia w przedmiocie wyboru ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w u.ś.o.z. Wobec tego – a także w kontekście przedstawionych wyżej rozważań – Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej, co do tego, że postępowanie odwoławcze jest w świetle u.ś.o.z. ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że "postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". Według wnoszącego skargę kasacyjną, postępowanie to opiera się na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego Prezes NFZ zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA, przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 1 i 154 u.ś.o.z. nie uzasadniają tego stanowiska, a taka ich interpretacja stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. Przepis art. 152 ust. 1 analizowanej ustawy stanowi jedynie o tym, komu i – pośrednio – (przez odesłanie do art. 153 i 154 ustawy) o tym, na jakich zasadach przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 kpa. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Również w treści art. 154 u.ś.o.z. nie można odnaleźć jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a., określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu (będącym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego) i co za tym idzie – nie dotyczą go określone w k.p.a. zasady postępowania administracyjnego. Organy administracji mają zatem obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w k.p.a., nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Podkreślić jednocześnie należy, że omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, niemającym – co oczywiste – cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są zasadne również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 73, art. 74 § 2, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a.

Przede wszystkim wskazany przez autora skargi kasacyjnej art. 1 § 1 p.u.s.a. nie mógł zostać naruszony w sposób określony w omawianym zarzucie. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby sąd administracyjny przyjął inną formę sprawowania wymiaru sprawiedliwości albo w ogóle uchylił się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawie podlegającej jego kognicji. W sprawie, żadna z tych okoliczności nie miała miejsca, bowiem Sąd I instancji skontrolował działalność administracji publicznej. Natomiast niesatysfakcjonujący stronę wnoszącą skargę kasacyjną wynik tej kontroli sądowej nie może być skutecznie podważony zarzutem naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd prawidłowo uznał, że organy NFZ naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym naruszenie to miało związek z brakiem porównania ofert świadczeniodawców i odmową włączenia do akt postępowania administracyjnego istotnych – z punktu widzenia tego porównania – dokumentów zgromadzonych w postępowaniu konkursowym. Kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organy NFZ nie mogą ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

Zaznaczyć przy tym należy, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z chwilą wniesienia odwołania nie stają się automatycznie aktami sprawy administracyjnej. Mogą (a nawet powinny być) przez organ włączone do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w u.ś.o.z. podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy NFZ właściwych w tym zakresie przepisów k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych, na którą powoływał się organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, można natomiast zaspokoić korzystając z innych regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), co trafnie stwierdził Sąd I instancji. Skoro organy NFZ rozpoznały odwołanie strony bez porównania ofert poszczególnych świadczeniodawców, to Sąd trafnie zakwalifikował takie działanie, jako naruszenie przepisów postępowania. Sąd I instancji prawidłowo też uznał, że odmowa – w toku postępowania administracyjnego – udostępnienia H. W. pełnych (a przynajmniej niezbędnych dla rozpoznania odwołania) akt postępowania konkursowego – i to bez wydania przez organ stosownego postanowienia w tym zakresie – stanowiła naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. Odmowa udostępnienia H. W. akt pozbawiła ją możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena jej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy. Jak już wskazano, dokumenty zgromadzone w postępowaniu konkursowym niezbędne dla rzetelnej oceny legalności rozstrzygnięcia tego konkursu powinny zostać włączone do akt postępowania administracyjnego, zaś ewentualna odmowa udostępnienia części takich akt powinna nastąpić w formie postanowienia, na które strona mogłaby złożyć zażalenie.

Mając na uwadze rozważania powyższe dodatkowo wskazać należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego ujęty w pkt II lit. b) skargi kasacyjnej pozostaje bez związku z rozpoznawaną sprawą, ponieważ Sąd I instancji nie dokonywał wykładni § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., toteż nie mógł dokonać błędnej wykładni tego przepisu, a skoro tak, to ten zarzut jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że składający skargę kasacyjną Prezes NFZ nie dostrzegł, że sprawa, która była przedmiotem kontroli sądowej miała inny, niż w podobnych sprawach przebieg, co skutkowało, iż zasadniczym powodem uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organów Funduszu obu instancji wydanych w tej sprawie, było istotne naruszenie art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. Tę zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię, organ skarżący kasacyjnie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zupełnie pominął, a więc w tym zakresie zaskarżony wyrok nie mógł być poddany kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pominiecie to stanowi przejaw niedopuszczalnego automatyzmu w sporządzaniu skarg kasacyjnych przez pełnomocnika organu w podobnych sprawach, w szczególności naganne, gdy stroną skarżącą kasacyjnie jest organ administracji publicznej.

Z wymienionych powodów oraz w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.