Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2839/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skarg J W i R S na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej oraz inwentaryzacji geodezyjnej oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") po rozpatrzeniu odwołań J W oraz R S od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z [...] lipca 2017 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt administracyjnych sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny.

W piśmie z 27 marca 2010 r. J W zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie "nielegalnej przebudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 186+825,65 do km 187+068,59 w miejscowości [...] gm. [...]". W wyniku oględzin przeprowadzonych 28 kwietnia 2010 r. ustalono, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę Wojewody [...] z [...] maja 2006 r., nr [...]. Wobec tego, [...]WINB poinformował R S, że "w km 186+920,00 oraz 186+974,90 wykonany jest zjazd i wjazd do planowanej stacji paliw, zjazdy były realizowane przez R S w oparciu o ww. pozwolenie na budowę, zgodnie z zapisami w dzienniku budowy nr [...], Tom I i Tom II budowa była rozpoczęta i zakończona w 2008 r., projekt budowlany stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę przewidywał budowę zjazdu, wyjazdu oraz poszerzeń jezdni na pasy wyłączenia iwłączenia".

J W, pismem z 12 maja 2010 r., ponowił wniosek o wszczęcie postępowania podnosząc, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z udzielonym pozwoleniem na budowę z [...] maja 2006 r. Organ wojewódzki w piśmie z 7 czerwca 2010 r. podtrzymał wcześniej przedstawione stanowisko, iż nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

W dniu 7 maja 2013 r. do [...] WINB wpłynęło podanie J W z 19 kwietnia 2013 r., stanowiące wniosek o wszczęcie postępowania w ww. sprawie. Wnioskodawca wskazał, m. in., że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2006 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją GINB z [...] marca 2011 r., znak: [...] w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Przeprowadzona w dniu 2 października 2013 r., przez Wydział Inspekcji i Kontroli WINB w [...], kontrola w przedmiotowej sprawie wykazała, że: "wzdłuż drogi krajowej [...] na odcinku 186+825,65 do km 187+068,59 w m. [...] wykonany jest zjazd i wjazd do stacji paliw. Stan zjazdów od 2010 r. - nie były prowadzone żadne roboty i geometria zjazdów i pasa wyłączenie nie uległa zmianie".

[...] WINB, decyzją z [...] października 2013 r. - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie w sprawie przebudowy drogi krajowej nr [...]. Wskazał, że sprawa przebudowy tej drogi była już rozpatrywana w 2010 r. i nie znaleziono podstaw do podjęcia działań w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Wskazał również, że roboty przy drodze krajowej nr [...] związane z budową zjazdów i pasów wyłączenia realizowane przez R S w 2008 r. były wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Po rozpatrzeniu odwołania J W od powyższej decyzji, GINB decyzją z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podzielił jednak stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przytoczył ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż w przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została unieważniona, inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zwrócił uwagę, że gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, wówczas powinnością właściwego organu nadzoru budowlanego jest podjęcie postępowania w celu oceny zgodności z przepisami wykonanych robót. Jeżeli wykonane roboty nie są zgodne z obowiązującymi przepisami, konieczne jest wszczęcie procedury naprawczej celem uregulowania stanu prawnego obiektu. Wówczas organ, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Dalej organ II instancji podniósł, że powodem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. udzielającej R S pozwolenia na budowę zjazdów publicznych z drogi krajowej Nr [...] (dz. nr ewid. [...]) w km 186+920,00 oraz 186+974,90 na stacje paliw w miejscowości [...], gm. [...] było wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (decyzja została wydana przez niewłaściwy w sprawie organ). Wobec tego, skoro [...] WINB prowadząc postępowanie oparł swoje ustalenia przede wszystkim na projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. to - z uwagi na fakt, że projekt ten został opracowany w październiku 2005 r. i odpowiadał przepisom obowiązującym w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę - ważne jest, aby aktualnie prowadzone postępowanie wyjaśniające oraz decyzja je kończąca jednoznacznie wskazywały, czy obiekt nie narusza obecnie obowiązujących przepisów w tym techniczno-budowlanych i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że kontrolowana decyzja z dnia [...] października 2013 r. zapadła z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. Tylko bowiem - jeśli postępowanie wyjaśniające wykaże, że wykonane roboty nie naruszają prawa - postępowanie w sprawie może być zakończone decyzją umarzającą postępowanie.

Skargę na decyzję GINB z [...] stycznia 2014 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł R S, domagając się jej uchylenia. Wyrokiem z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 536/14, Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego co do konieczności zbadania na nowo zgodności projektu budowlanego z aktualnie obowiązującymi przepisami.

R S wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, którą Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3116/214 - oddalił. Zdaniem NSA, twierdzenie skarżącego kasacyjnie o wadliwej wykładni, dokonanej przez Sąd I instancji, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest pozbawione podstaw. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją GINB z [...] marca 2011 r. wobec stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., to wybudowany w 2008 r. w oparciu o nią zjazd i wjazd do stacji paliw powinien zostać poddany ocenie zgodności z prawem obecnie obowiązującym. Procedura legalizacji w tym przypadku ma ocenić zgodność wówczas wykonanego zjazdu i wjazdu do stacji paliw z obecnie obowiązującym prawem (w szczególności przepisami techniczno - budowlanymi, zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Organ nie może orzekać o zgodności z prawem biorąc pod uwagę poprzedni stan prawny. NSA stwierdził, że jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, to po uchyleniu tej decyzji nie jest możliwe wydanie decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane (tak w wyroku NSA z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06, dostępne strona internetowa www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, zasadne jest prowadzenie postępowania - w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu już zrealizowanego - w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jako przypadek inny niż określony w art. 48 albo w art. 49b. W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym przy wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Po przeprowadzeniu ponownie postępowania, [...] WINB decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], nałożył na R S obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2017 r. dokumentacji powykonawczej obejmującej dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą przebudowanej drogi krajowej nr [...], w zakresie budowy dwóch zjazdów publicznych w km 186+920,00 i km 186+974,90 wraz z wykonanym poszerzeniem jezdni dla pasa wyłączenia w miejscowości [...], gmina [...].

Po rozpatrzeniu odwołań J W oraz R S, GINB decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z 27 września 2016 r., z którego wynika, iż organ powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie dowodowe z wykorzystaniem m.in. przepisu art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego, celem wykluczenia zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Następnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powinien dogłębnie przeanalizować i dopiero wówczas wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Ponadto GINB wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wojewódzki winien rozważyć kwestię kręgu stron postępowania oraz precyzyjnie określić przedmiot postępowania, tzn. z decyzji wydanej przez organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy winno jednoznacznie wynikać, czy postępowanie dotyczy również lewoskrętu.

[...] WINB, ww. decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], nałożył na R S obowiązek przedłożenia - w terminie do dnia 29 grudnia 2017 r. - dokumentacji powykonawczej obejmującej dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą przebudowanej drogi krajowej nr [...], w zakresie budowy dwóch zjazdów publicznych w km 186+920,00 i km 186+974,90 wraz z wykonanym poszerzeniem jezdni dla pasa wyłączenia oraz wydzieleniem pasa ruchu dla lewoskrętu w miejscowości [...], gmina [...]. Organ wskazał, że dokumentacja powykonawcza powinna zawierać elementy takie jak w przypadku opracowania projektu budowlanego oraz szczegółowo ocenić istniejący stan techniczny przedmiotowej inwestycji, pod względem spełnienia wymagań zawartych w art. 5 Prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa użytkowania (w tym zgodności z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu) oraz stanu konstrukcji w kontekście zgodności z wymaganiami zasad wiedzy technicznej, sztuki budowlanej, przepisami techniczno-budowlanymi i Polskimi Normami, a także wskazanie ewentualnych robót budowlanych i rozwiązań naprawczych, mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W decyzji pierwszoinstancyjnej organ stwierdził, że ww. dokumentacja powinna być opracowana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego. Wnioski z dokumentacji powykonawczej będą stanowić podstawę do ustalenia dalszego postępowania administracyjnego z przedmiotowym obiektem budowlanym.

J W oraz R S wnieśli w ustawowym terminie odwołania od ww. decyzji z [...] lipca 2017 r. Decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że weryfikowana w postępowaniu odwoławczym decyzja [...] WINB została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zakres i tryb niniejszego postępowania określają wydane w sprawie wyroki sądów administracyjnych. Zdaniem organu II instancji, [...] WINB wyczerpująco wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie występują uzasadnione wątpliwości organu co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, które dałyby podstawę zobowiązania inwertora do dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy, w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Wybór najmocniejszego środka dowodowego jakim jest ocena techniczna lub ekspertyza, bez wyjaśnienia wszelkich wątpliwości mógłby stanowić przekroczenie granic uznania administracyjnego. GINB podzielił powyższe stanowisko wskazując, że w niniejszej sprawie materiał dowody jest wyczerpujący i nie ma podstaw do uzupełnienia go o ocenę techniczną lub ekspertyzę na podstawie art. 81 c ust 2 ww. ustawy. Ponadto w sprawie nie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tzn. brak jest podstaw do nakazania zaniechania dalszych robót, rozbiórki lub doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wobec tego GINB stwierdził, że zasadnym było nałożenie na inwertora obowiązku wykonania określonych czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołując się do orzecznictwa sądowego, organ II instancji podniósł, że przyjmuje się, iż nałożenie na inwestora obowiązku, o którym mowa w ww. przepisie, może polegać na nałożeniu obowiązku wykonania dokumentacji powykonawczej, obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzacji powykonawczej. Możliwość taką dopuścił także NSA w wyroku z 27 września 2016 r., który zapadł w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów J W, dotyczących braku zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji wskazał, że miejscowy plan, na który powołuje się skarżący (uchwała [...]) nie obowiązuje.

Ponadto, [...] WINB ustalił na podstawie pisma Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2017 r., wypisu i wyrysu z Miejscowego Panu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] w granicach sołectw gminy, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] w granicach sołectw gminy (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2012 r., poz. [...] i z 2013 r. poz. [...]), że budowa dwóch zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] w km 186+920 i km 186+194,90 wraz z poszerzeniem jezdni pasa wyłączenia w miejscowości [...] jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zastrzeżenia, że dla terenu oznaczonego symbolem [...] (teren na którym położona jest droga krajowa nr [...]), dopuszcza się stosowanie zjazdów do istniejącej zabudowy z istniejących dróg, gdy brak jest innej możliwości dojazdu, oraz że wszystkie prace budowlane, działania inwestycyjne i modernizacyjne nie mogą pogarszać bezpieczeństwa i sprawności ruchu, nie świadczą o niezgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem. Z akt sprawy nie wynika, aby do stacji benzynowej istniała inna możliwość dojazdu. Jednocześnie dopiero dokumentacja, do której złożenia inwestor został zobowiązany zaskarżoną decyzją, pozwoli na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa, w tym na ocenę czy stosownie do treści § 78 ust 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., Nr 124) przedmiotowe zjazdy nie są usytuowane w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższe będzie ustalane na postawie aktualnego projektu stałej organizacji ruchu oraz zgodnie z aktualnymi przepisami. Stąd liczne zarzuty J W o fałszowanie map i dokumentów przy wydawaniu uchylonego pozwolenia na budowę są bez znaczenia.

GINB nie podzielił również stanowiska J W, że organ wojewódzki dokonał zawężenia przedmiotu postępowania toczącego się w związku z wyrokiem NSA z dnia 27 września 2016 r. oraz mając świadomość "niezgodności przebudowanej drogi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego", świadomie skierował zapytanie do Wójta Gminy [...] dotyczące tylko dwóch zjazdów, a nie "meritum sprawy, czyli przebudowy drogi od km 186+825,65 do 187+068,59 (łącznie z lewoskrętem)."

GINB podniósł, że przepisy prawa przewidują możliwość wyposażania zjazdów w dodatkowe pasy ruchu. Zgodnie z § 78 ust. 1 i 2 pkt 2 ww. rozporządzenia zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami § 113 ust. 7 oraz, jeżeli jest to zjazd z nowej drogi klasy GP lub G do stacji paliw powinien być wyposażony w dodatkowe pasy dla pojazdów skręcających z tej drogi. Zgodnie z § 78 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia zjazd publiczny z drogi klasy GP, G lub Z do obiektu wymienionego w § 55 ust 1 pkt 3 (czyli m.in. obiektu w którym prowadzona jest działalność gospodarcza), w przypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. Jak wskazał organ odwoławczy, droga na działce gruntu nr ewid. [...] w miejscowości [...] jest drogą główną (G). Przedmiotowe zjazdy są zjazdami publicznymi i zjazdami do stacji paliw. Stąd dodatkowe pasy (w tym lewoskręt) mogą być częścią zjazdu, których zastosowanie przewidują przepisy prawa. Powyższe potwierdza również decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2005 r., znak: [...], wyrażająca zgodę na lokalizację zjazdów oraz projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. o pozwoleniu na budowę zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] w km 186+920,00 oraz 186+974,90. Projekt ten obejmował "pasmo wyłączenia na wjeździe do stacji paliw z kierunku od [...] o szerokości 3,00 m oraz tzw. lewoskręt (pasmo wydzielone) szerokości 3,00 od strony [...]". Dalej wskazano, że "poszerzenia nawierzchni jezdni drogi krajowej wynikają z konieczności zapewnienia lewoskrętu oraz pasma zwalniania...:

Wobec powyższego, zdaniem GINB, umowa, na którą powołuje się J W, zawarta [...] kwietnia 2008 r. pomiędzy GDDKiA Oddziałem w [...], a PPH [...], reprezentowanym przez R S, w "przedmiocie przebudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku do km 186+825,65 do km 187+068,59" nie świadczy o tym, że inwestor wykonał prace nie objęte pozwoleniem na budowę z [...] maja 2005 r., które nie podlegałyby legalizacji w ramach niniejszego postępowania.

Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego, zakres postępowania został przez organ wojewódzki poprawnie określony. Zwarte w zawiadomieniach o wszczęciu postępowania oraz weryfikowanej decyzji sformułowania "przebudowa drogi krajowej nr [...]" wynikają z tego, że inwestycja polegała na budowie zajadów wraz z poszerzeniem jezdni. Ponadto w decyzji z [...] lipca 2017 r. [...] WINB zastosował się do wytycznych GINB i doprecyzował, że dokumentacja powykonawcza, którą inwestor ma obowiązek przedłożyć dotyczy również wydzielenia pasa ruchu dla lewoskrętu.

Dalej organ II instancji przyjął, że odpowiedź Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2017 r. świadczy o zgodności całej przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niej, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna budowa z drogi krajowej Nr [...] zjazdów publicznych w km 186+920,00 i km 186+974,90. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa technicznych wymagań i parametrów zjazdów. Dopuszcza tylko możliwość ich wykonania, zgodnie z odrębnymi przepisami. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość stosowania zjazdów wybudowanych zgodnie z przepisami, a przepisy te przewidują wyposażenie w dodatkowe pasy dla pojazdów skręcających z drogi, nie można przyjąć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza przedmiotowego lewoskrętu jako "wyposażenia w dodatkowy pas" zjazdu publicznego.

Odnosząc się do dalszych zarzutów J W GINB podniósł, że organ wojewódzki zweryfikował katalog stron postępowania, a następnie rozszerzył go o K D i B Ł, którzy są właścicielami działek znajdujących się pomiędzy przedmiotową stacją benzynową, a działką J W. W ten sposób za strony postępowania zostali uznani właściciele działek po tej stronie drogi nr [...], po której znajduje się stacja benzynowa i zjazdy. GINB nie podzielił natomiast twierdzeń J W, jakoby status strony w niniejszym postępowaniu powinien przysługiwać również Wójtowi Gminy [...]. Jak wskazał organ odwoławczy postępowanie naprawcze dotyczące zjazdów publicznych na stację nie może mieć wpływu na istnienie w sąsiedztwie skrzyżowań dróg publicznych. Możliwa jest wyłącznie sytuacja odwrotna, tzn. że odległość skrzyżowania publicznego od zjazdów może wpłynąć na ocenę prawidłowości usytuowania zjazdu (§ 113 ust. 7 pkt 1 ww. rozporządzenia). Status strony postępowania nie wynika również z faktu posiadania przez jakiś podmiot uprawnień do wyrażania opinii. W związku z powyższym, w ocenie GINB, Wójtowi Gminy [...] jako zarządcy dróg gminnych nie przysługuje interes prawny w niniejszym postępowaniu do występowania w charakterze strony.

Odnosząc się zaś do zarzutów R S, dotyczących celowości przeprowadzenia niniejszego postępowania oraz nałożenia na niego obowiązku przedłożenia dokumentacji, organ II instancji wyjaśnił, że przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której inwestycję zrealizowano. Ponadto zasadność przeprowadzenia postępowania naprawczego oraz nałożenia obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji była już przedmiotem weryfikacji sądów administracyjnych i potwierdzona została zapadłymi w sprawie wyrokami WSA w Warszawie z 5 maja 2015 r. oraz z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3116/14. Organ odwoławczy podkreślił, że w chwili wydawania tych wyroków w aktach sprawy, np. w postanowieniu [...]WINB z [...] czerwca 2013 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, znajdowała się informacja, że na przedmiotowym odcinku drogi, już po wykonaniu inwestycji, były realizowane roboty przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie zgłoszenia z [...] maja 2009 r., znak: [...]. Roboty te polegały na "wykonaniu wzmocnienia nawierzchni oraz odbudowie rowów, w ramach tych robót wykonano również wzmocnienie nawierzchni na pasach wyłączenia i włączenia; parametry pasów jak również zjazdów nie uległy zmianie". Orzekające w sprawie sądy administracyjne nie uznały, aby ww. okoliczność miała wpływ na postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego, w stosunku do inwestycji zrealizowanej przez R S.

Pismem z 28 października 2017 r. J W złożył skargę decyzję na Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r., zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie:

1) art. 80 k.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów przy rozpatrywaniu sprawy;

2) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności;

3) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa.

4) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nierówne traktowanie obywateli przez władze publiczne.

W konsekwencji, skarżący J W wniósł o:

– uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r.;

– zobowiązanie GINB do prawidłowego określenia katalogu stron postępowania, czyli uwzględnienie wszystkich właścicieli działek zarówno po prawej jak i po lewej stronie przebudowanej drogi;

– zobowiązanie organu do przygotowania oceny technicznej i ekspertyzy przebudowanego odcinka drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 186+825,65 do km 187+068,59, w trybie art. 81 c ust. 2, w celu sprawdzenia na zgodność z ustawą o drogach publicznych i Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (takie działanie jest zgodne z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 27 września 2016r, sygn. akt II OSK 3116/14);

– zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do ponownego skierowania zapytania do Wójta Gminy [...] w kwestii zgodności przebudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 186+825,65 do km 187+068,59 z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; na powyższym odcinku drogi znajduje się skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z drogą gminna nr [...], które projektant Z B opisał jako zjazd na prywatna działkę. Takie działania są sprzeczne z §4 4 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– jednoznaczne określenie czy przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 186+825,65 do km 187+068,59 była samowolą budowlana czy też nie;

– zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z 17 listopada 2017 r., skargę na decyzję GINB z [...] października 2017 r. wniósł także R S – w części dotyczącej konieczności przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego z nałożeniem na niego obowiązku wykonania dokumentacji wskazanej w decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem R S, zarówno [...] WINB jak również GINB dysponują kadrą inżynierów branży drogowej, którzy powinni potwierdzić niezmienność merytorycznych przepisów techniczno-budowlanych zjazdów publicznych z dróg krajowych. Wskazał, iż nie ma podstaw przypisania mu kosztownego programu naprawczego, tym samym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., postanowił połączyć sprawy o sygnaturach VII SA/Wa 2839/17 oraz VII SA/Wa 2840/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić postępowanie pod sygnaturą VII SA/Wa 2839/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw albowiem w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r., znak: [...]. Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r., znak: [...] nakładającą na R S obowiązek przedłożenia - w terminie do dnia 29 grudnia 2017 r. - dokumentacji powykonawczej obejmującej dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą przebudowanej drogi krajowej nr [...], w zakresie budowy dwóch zjazdów publicznych w km 186+920,00 i km 186+974,90 wraz z wykonanym poszerzeniem jezdni dla pasa wyłączenia oraz wydzieleniem pasa ruchu dla lewoskrętu w miejscowości [...], gmina [...].

Zaskarżone decyzje są konsekwencją wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3116/14, którym oddalono skargę kasacyjną R S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/WA 536/14 oddalającego skargę R S od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2014 r. uchylającego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Powyższe nie pozostaje bez znaczenia, albowiem zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a" "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby." Dotyczy on prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów (stron postępowania oraz sądu, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe). "Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej" (zob. B. Dauter, Komentarz do art.170 p.p.s.a., uw. 3 (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016).

W wyżej wymienionym wyroku z 27 września 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, "że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji w całości lub w części (jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie). Przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę ma nastąpić wznowienie budowy. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 tej ustawy odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 analizowanej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie ma zatem unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy unieważniono pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy. Mimo to (jak wskazał NSA) nie można rozumieć art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 ustawy Prawo budowlane. Skoro regulacja art. 51 ustawy Prawo budowlane ma zmierzać do doprowadzenia budowy (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, to na mocy ust. 7 tego przepisu należy przyjąć, że dopuszczalne jest właśnie w tym celu przedłożenie dodatkowego projektu budowlanego, dokonanie jego oceny i ewentualne zatwierdzenie go. Stan zgodności z prawem, w sytuacji wyeliminowania pozwolenia na budowę, można również uzyskać gdy sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym co nie pozbawia go wartości jako akt techniczny. Organ nadzoru nie wydaje ponownie pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja została zakończona. Organ nadzoru prowadzi natomiast postępowanie zmierzające do ustalenia czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami. Wówczas organ ocenia stan robót budowlanych według aktualnie obowiązujących przepisów a nie przepisów poprzednich. NSA podkreślił, że o zgodności wykonanych robót z tymi poprzednimi przepisami przesądziła decyzja o pozwoleniu na budowę, która jednak została unieważniona. Zatem ocena zgodności z prawem odbywa się według aktualnych uregulowań mających zastosowanie w sprawie. Nie można uzyskać stanu zgodnego z obowiązującym prawem jeśli organ ustalając stan zgodny z prawem aktualnie obowiązującym odwoływać się będzie do uregulowań, które obecnie nie obowiązują.

W wyroku tym zostało więc przesądzone, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę - Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. - została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (decyzją GINB z [...] marca 2011 r.), to wybudowany w 2008 r. w oparciu o nią zjazd i wjazd do stacji paliw powinien zostać poddany ocenie zgodności z prawem obecnie obowiązującym. Organ nie może orzekać o zgodności z prawem biorąc pod uwagę poprzedni stan prawny. Sąd odwoławczy stwierdził dalej, że w postępowaniu, które organ winien prowadzić w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane (po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym przy wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy), organ winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 ustawy Prawo budowlane). Dokumentacja budowy - wobec braku projektu budowlanego - winna zawierać również elementy takie jak w przypadku opracowania projektu budowlanego. Zatem dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku budowa budynku, wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, organy obu instancji, orzekając po wskazanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo zastosowały się do wskazań w nim zawartych. Celem postępowania naprawczego jest przywrócenie do stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Wskazywana "zgodność z prawem", to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny. Co istotne, "zgodność z prawem", to zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie planem, który już nie obowiązuje albo w przypadku braku planu – z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd też słusznie w uzasadnieniu decyzji zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy odnieśli się do aktualnie obowiązującego (na terenie, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z [...] listopada 2011 r. w granicach sołectw gminy, ostatecznie wywodząc, że przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego planu. Z oceną powyższą Sąd się zgadza.

Jednocześnie Sąd aprobuje także stanowisko organów obu instancji, że materiał dowodowy słusznie doprowadził organy do oceny, iż w sprawie nie występują uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego, które dawałyby podstawę zobowiązania inwestora do dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Po wykonaniu przez inwestora w 2008 r. przedmiotowej inwestycji droga krajowa nr [...] na tym odcinku została następnie przebudowana w 2010 r. przez zarządcę drogi, m.in. została wymieniona nawierzchnia na zjazdach oraz wykonanym poszerzeniu i jest w dobrym stanie technicznym. Jak prawidłowo wskazał organ I instancji ww. przepis art. 81c ust. 2 ma charakter uznaniowy, zarówno co do uzasadnionych wątpliwości jak i wyboru obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Upoważnieni pracownicy organu nadzoru budowlanego dokonali ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu – nie stwierdzając, że jest on w nienależytym stanie. Przepis art. 81c ust. 2 powinien być zaś zastosowany, jeżeli wiedza i środki dostępne pracownikom organu nie są wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.

Reasumując, w ocenie Sądu, wobec zgromadzonych w sprawie dowodów i poczynionych ustaleń (wskazujących na możliwość legalizacji obiektu), w pełni uprawnione było nie tylko zastosowanie ww. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale również żądanie na jego podstawie od inwestora przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną. Jednocześnie prawidłowo wskazując, jakie elementy dokumentacja powykonawcza powinnna zawierać.

Nie budzi także zastrzeżeń Sądu ustalony krąg stron postępowania. Uwzględniono bowiem wszystkich właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji, tj. właścicieli działek nr ewid. [...]. Pozostałe działki sąsiadujące z terenem inwestycji są własnością inwestora. Ponadto organ II instancji zweryfikował katalog stron postępowania i rozszerzył go o K D i B Ł, którzy są właścicielami działek znajdujących się pomiędzy przedmiotową stacją benzynową, a działką J W. Czyli, za strony postępowania zostali uznani także właściciele działek po tej stronie drogi nr [...], po której znajduje się stacja benzynowa i zjazdy.

Prawidłowo też zostały wyjaśnione kwestie co do zakresu robót. Prace polegały bowiem na budowie dwóch zjazdów publicznych w km 186+920,00 i km 186+974,90 wraz z wykonanym poszerzeniem jezdni dla pasa wyłączenia oraz wydzieleniem pasa ruchu dla lewoskrętu w miejscowości [...], gmina [...]. Taki zakres robót jest zgodny z projektem budowlanym w oparciu o który inwestor realizował roboty oraz z decyzją GDDKiA z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] wyrażającą zgodę na lokalizację zjazdów

Konkludując, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem tak przepisów procesowych, jak i prawa materialnego przywołanych w obu skargach. W ocenie Sądu, wszystkie te okoliczności, które na tym etapie postępowania naprawczego należało rozważyć, zostały uwzględnione i dawały one podstawę do zastosowania ww. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc prowadzenia postępowania naprawczego w kierunku legalizacji inwestycji.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.