Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2942/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Roman Hauser (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] sprawy ze skargi ka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3348/17 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną w


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3348/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) z dnia [...] października 2017 r., nr [...] zapadłe w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:

W dniu 3 kwietnia 2013 r. Wójt, po rozpatrzeniu wniosku datowanego na 5 października 2012 r., złożonego w dniu 18 października 2012 r. przez "[...] i [...] Spółka Jawna" z siedzibą w [...] (dalej zwaną inwestorem), wydał decyzję nr [...], znak: [...], o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej (słonecznej) o mocy do 5 MW, składającej się z zespołów paneli fotowoltaicznych podzielonych na 250 części o takiej samej wartości, współpracujących z inwerterami (falownikami) po 20 kW i produkujących energię dostarczaną do sieci energetycznej [...] Sp. z o.o., na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) działając na podstawie art. 51 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.) nałożył na Wójta karę pieniężną w wysokości 42.500 zł za wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Podaniem z dnia 16 grudnia 2015 r. Wójt złożył do Ministra zażalenie na postanowienie Wojewody z dnia 4 grudnia 2015 r., wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Minister uchylił postanowienie Wójta w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Wójtowi kary pieniężnej w wysokości 41.500 zł za 83 dni zwłoki w wydaniu decyzji.

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej, prowadzone przez skarżącego, toczyło się przez 167 dni. Organ I instancji, po odliczeniu od ww. okresu trwania postępowania ustawowych 65 dni, 3 dni związanych z uzupełnieniem wniosku przez inwestora (licząc od dnia 21 listopada 2012 r. do dnia 23 listopada 2012 r.), 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (licząc od dnia 20 lutego 2013 r. do dnia 5 marca 2013 r.) orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 85-dniową zwłoką.

Minister ustalił, że w dniu 18 października 2012 r. inwestor złożył w Urzędzie Gminy podanie z dnia 5 października 2012 r., zawierające w nagłówku zapis "Wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy". W treści ww. pisma inwestor wskazał, że na podstawie art. 52 u.p.z.p., wnosi o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na: budowie elektrowni fotowoltaicznej (słonecznej) o mocy do 5 MW, składającej się z zespołów paneli fotowoltaicznych podzielonych na 250 części o takiej samej wartości, współpracujących z inwerterami (falownikami) po 20 kW i produkującej energię dostarczaną do sieci energetycznej [...] Sp. z o.o., położonej w miejscowości [...], na działce nr [...]. Z kolei w piśmie przewodnim z dnia 17 października 2012 r., przekazującym ww. wniosek, inwestor wskazał, że zwraca się "z prośbą o wydanie warunków zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości [...] gmina [...]".

Wójt, działając na podstawie art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), pismem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], wezwał inwestora do "uzupełnienia wniosku z dnia 5 października 2012 r. (wpłynął w dniu 18 października 2012 r.) w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]".

Po uzupełnieniu wniosku przez inwestora, pismem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] , oraz obwieszczeniem z dnia 30 listopada 2012 r., znak: jw., umieszczonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach od 6 grudnia 2012 r. do 21 grudnia 2012 r., Wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla opisanego powyżej przedsięwzięcia.

Pismami z dnia [...] lutego 2013 r. oraz [...] lutego 2013 r. znak: [...], organ gminny, działając na podstawie art. 53 ust. 1 i 4 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zwrócił się do właściwych organów z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r. Wójt odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wyżej wskazanej inwestycji. Wójt uznał, że zaliczenie ww. inwestycji do katalogu inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej u.g.n.), jest niedopuszczalne.

Wniosek inwestora złożony w Urzędzie Gminy [...] w dniu 18 października 2012 r. nie zawierał precyzyjnie określonego żądania, albowiem wnioskodawca, jak wynika z treści złożonego podania, wystąpił "o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego", natomiast samo podanie opatrzył tytułem "wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy". Ponadto w piśmie przewodnim z dnia 17 października 2012 r. przekazującym ów wniosek, zwrócił się z prośbą o "wydanie warunków zabudowy dla działki nr [...]". Jednak akta postępowania prowadzonego przez Skarżącego nie wskazują na to, aby Wójt podjął czynności procesowe mające na celu jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek pisma informującego inwestora o konieczności precyzyjnego określenia swojego żądania, bądź innych dokumentów z których wynikałoby, że organ takie działania podejmował.

Organ gminny zamiast podjąć czynności wyjaśniające treść żądania strony, potraktował z urzędu podanie złożone w dniu 18 października 2012 r., jako wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej. W rezultacie organ przeprowadził postępowanie w trybie właściwym dla wydania tej decyzji, kończąc je wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. A zatem wniosek został rozpatrzony przez Wójta poprzez wydanie decyzji lokalizacyjnej. Dlatego też zasadnym jest przyjęcie, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., rozpoczął bieg w dniu 19 października 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek inwestora o wszczęcie postępowania.

Wobec tego, jak słusznie ustalił organ I instancji, postępowanie zakończone wydaniem decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego trwało 167 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

W analizowanej sprawie pismem z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], Wójt, działając na podstawie o art. 64 k.p.a., wezwał osoby reprezentujące inwestora do uzupełnienia braków wniosku z dnia 5 października 2012 r. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wezwanie zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 20 listopada 2012 r., co umożliwiło jego odbiór przez adresatów w dniu 22 listopada 2012 r.

W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia 23 listopada 2012 r., sporządzona przez pracownika Urzędu. Z treści notatki służbowej wynika, że w dniu 23 listopada 2012 r. wniosek o ustalenie lokalizacji opisanego powyżej przedsięwzięcia inwestycyjnego został uzupełniony poprzez "umiejscowienie na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej integralny załącznik do wniosku, zespołów paneli fotowoltaicznych". W aktach postępowania znajduje się również kopia mapy ewidencyjnej, dołączona do wniosku inwestora z dnia 5 października 2012 r., na której zaznaczono odręcznie panele fotowoltaiczne. Adnotacja ta została opatrzona datą (23 listopada 2012 r.) oraz nieczytelnym podpisem.

Z uwagi na niemożność ustalenia, kto naniósł powyższą uwagę na kopię mapy ewidencyjnej, Minister pismem z dnia 9 lutego 2016 r. wezwał Wójta do przedstawienia dowodów potwierdzających uzupełnienie wniosku przez inwestora, stosownie do wezwania organu gminnego z dnia 16 listopada 2012 r. W odpowiedzi na to wezwanie Wójt wyjaśnił w piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r., że dowodem potwierdzającym datę uzupełnienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu oraz adnotacja naniesiona przez inwestora na kopię mapy ewidencyjnej, stanowiącej załącznik graficzny wniosku. Minister przyjął wobec tego, że braki formalne wniosku z dnia 5 października 2012 r. zostały uzupełnione przez inwestora w dniu 23 listopada 2012 r. W niniejszej sprawie odliczeniu podlegał okres od dnia 21 listopada 2012 r., do dnia uzupełnienia wniosku, tj. do dnia 23 listopada 2012 r (3 dni).

W dalszej kolejności pismem z dnia 18 lutego 2013 r. Wójt wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (za pośrednictwem Wydziału Spraw Terenowych I w [...]), Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] oraz Starosty Powiatu [...]. Ponadto pismem z dnia 19 lutego 2013 r., organ gminny wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Zarządu Dróg Powiatowych w [...].

Projekt decyzji został uzgodniony przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...], działający z upoważnienia Zarządu Powiatu w [...], z zachowaniem 2-tygodniowego terminu przewidzianego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p., postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] (data wpływu do Urzędu Gminy [...]: 27 lutego 2013 r.), pod warunkiem umieszczenia w pkt 2.4 decyzji znak: [...] zapisu: "dojazd do działki Nr [...] z drogi powiatowej Nr [...] N [...] - [...] poprzez drogę gminną działka Nr [...]". W dniu 27 lutego 2013 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], w którym organ uzgadniający poinformował, że uznaje złożony przez Wójta Gminy [...] wniosek o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej za bezprzedmiotowy, ze względu na treść art. 6 pkt 2 u.g.n., który nie pozwala na zaliczenie budowy urządzenia wytwarzającego energię elektryczną do inwestycji celu publicznego. Natomiast stanowiska w niniejszej sprawie nie zajął Starosta Powiatu [...].

Z uwagi na fakt, że Starosta nie zajął stanowiska w wyznaczonym terminie, uznać należało, że uzgodnienie projektu decyzji zostało dokonane w ostatnim dniu 2-tygodniowego terminu w drodze tzw. "milczącej zgody", tj. w dniu 5 marca 2013 r. (licząc termin 2 tygodni, zgodnie z art. 57 § 2 k.p.a., od dnia doręczenia pisma z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji, tj. od wtorku 19 lutego 2013 r.).

Reasumując, po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 167 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, 3 dni związanych z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, oraz dodatkowych 2 dni wynikających z art. 57 § 4 k.p.a., otrzymujemy rzeczywistą zwłokę organu w wydaniu decyzji, która wynosi 83 dni, a nie jak ustalił organ wojewódzki - 85 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi kary pieniężnej w wysokości 41 500 zł.

Pismem z dnia 10 listopada 2017 r. Wójt wniósł do WSA skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] października 2017 r., wnosząc o jego uchylenie.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 12 grudnia 2017 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę WSA jako niesporne ocenił okoliczności faktyczne, ustalone przez organy obu instancji: postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 167 dni pomiędzy dniem następnym po dniu wpływu wniosku inwestora do Urzędu, tj. dniem 19 października 2012 r., a dniem wydana decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. dniem 3 kwietnia 2013 r. Od czasu trwania postępowania (167 dni) należało odliczyć: 1) 65 - dniowy termin, wynikający z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., 2) 3 dni związane z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, 3) 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji. Spornym w sprawie jest natomiast to, czy katalog w/w odliczeń jest pełny. Analiza akt sprawy prowadzi jednakże do wniosku, że przesłanki do dokonywania jakichkolwiek innych odliczeń niż wskazane powyżej nie wystąpiły.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wójta, że 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął bieg od dnia doręczenia organowi kompletnego żądania, tj. od dnia 23 listopada 2012 r. W sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obarczony jest brakami, wówczas odliczeniu od okresu trwania postępowania podlega okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, liczony od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia wpływu uzupełnionych braków (tak jak w sprawie odliczono okres od dnia 21 listopada 2012 r. do dnia 23 listopada 2012 r.).

Nie można także przyjąć, że odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej podlega 14-dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia [...] listopada 2012 r., jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. Czynności podjęte w niniejszej sprawie przez organ lokalizacyjny na podstawie art. 10 k.p.a., należą do kategorii zwykłych działań organu administracji publicznej, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym nie wstrzymują biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Nie można podzielić stanowiska, że art. 51 ust. 2 u.p.z.p. wyłącza możliwość wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji negatywnej dla inwestora. Kara, o której mowa w ww. przepisie, jest wymierzana za wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z uchybieniem 65-dniowego terminu. Użyte w tym przepisie sformułowanie "decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" obejmuje swym zakresem zarówno decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzję o odmowie ustalenia warunków lokalizacji tego typu inwestycji.

WSA podkreślił nadto, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu/odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania lokalizacyjnego. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej obowiązkiem organu było podjęcie w terminie 65 dni odpowiedniego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie prowadzone w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W skardze kasacyjnej Wójt reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok z dnia 27 marca 2018 r. w całości i zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.):

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. przez wadliwe przyjęcie:

- że z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu:

- terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14-dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji;

- daty wszczęcia postępowania na 19 października 2012 r., a nie 23 listopada 2012 r.;

b) naruszenie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zasadne jest nałożenie kary za opóźnienie w wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji celu publicznego,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez wadliwą kontrolę postanowienia Ministra, skutkującą zaakceptowaniem rozstrzygnięcia organu II instancji, pomimo dokonania przez organ błędnych ustaleń faktycznych dotyczących czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, powodującej błędne ustalenie daty wszczęcia postępowania lokalizacyjnego, w sytuacji gdy wskazane wady postępowania uzasadniały uchylenie rozstrzygnięcia organu II instancji z uwagi na naruszenie art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, mimo zaistnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. , a tym samym skarga powinna być w całości uwzględniona, a postanowienie Ministra w całości uchylone.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wobec niezidentyfikowania wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony pozostawał do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, które nie zasługiwały na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez sąd I instancji w ślad za organami obu instancji, przyjmując je za własne oraz czyniąc je podstawą poniższych rozważań.

Z przywołanej w ramach pierwszego zarzutu regulacji art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wynika, że do 65-dniowego terminu załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wlicza się przewidzianych w przepisach terminów do dokonania określonych czynności, zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd I instancji w ślad za organami obu instancji trafnie uznał, że zarówno 14-dniowy termin wyznaczony obwieszczeniem z dnia [...] listopada 2012 r. o wszczęciu postępowania na składanie przez strony uwag i wniosków do planowanej inwestycji oraz 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, były zwykłymi działaniami organu właściwymi dla każdego postępowania, a tym samym w pełni przewidywalnymi i powtarzalnymi. Tezie tej nie przeczą trudności natury faktycznej, jakie łączą się z doręczeniem korespondencji w konkretnej sprawie. Rozumując konsekwentnie należałoby postawić pytanie, dlaczego tylko doręczenie zawiadomienia o którym stanowi art. 10 § 1 k.p.a. powinno być wyłączone spod biegu terminu na załatwienie sprawy, a nie doręczenia jakiejkolwiek korespondencji kierowanej do strony. Biorąc pod uwagę cel regulacji art. 51 ust. 2 u.p.z.p., którym niewątpliwie pozostaje doprowadzenie do wydania decyzji w rozsądnym terminie, interpretacja tego przepisu przedstawiona w skardze kasacyjnej prowadziłaby do wniosku odwrotnego do zamierzonego, ponieważ postępowanie administracyjne mogłoby się toczyć znacznie dłużej bez jakichkolwiek negatywnych następstw dla organu administracji publicznej oraz ze szkodą dla planowanej inwestycji.

Z tego samego powodu na aprobatę nie zasługiwało stanowisko Wójta, jakoby termin do wszczęcia postępowania miał być liczony dopiero od dnia uzupełnienia braków formalnych podania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ten sposób doszłoby do wyłączenia spod ochrony przed biernością organu pierwszego etapu postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji celu publicznego. Organ mógłby bez żadnych konsekwencji zwlekać z merytoryczną weryfikacją złożonego wniosku, obchodząc tym samym treść art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten stanowi wyraźnie o dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie miało to miejsce dnia 18 października 2012 r. Skierowanie do wnioskodawcy wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania zajęło Wójtowi miesiąc (data wezwania - 16 listopada 2012 r., data nadania w placówce pocztowej – 20 listopada 2012 r.), a zatem niemal połowę terminu do wydania decyzji o którym stanowi art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Samo poprzestanie przez Wójta na spostrzeżeniu, że do uzupełnienia wniosku doszło dnia 23 listopada 2012 r. abstrahuje od okresu zwłoki organu w doprowadzeniu do tego skutku i w żaden sposób nie tłumaczy bierności w tej materii.

Skarżący kasacyjnie błędnie argumentuje, jakoby ze zwrotu o którym stanowi art. 51 ust. 2 u.p.z.p., to znaczy "w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" miało wynikać, żeby nałożenie kary pieniężnej byłoby możliwe jedynie w razie wydania decyzji o treści pozytywnej dla inwestora. Dopatrywanie się w tej mierze różnicy pomiędzy zwrotem "w sprawie ustalenia lokalizacji" a "w sprawie lokalizacji" nie jest uzasadnione. Zwrot "w sprawie", który poprzedza pełne określenie przedmiotu postępowania wskazuje niedwuznacznie na to, że w każdym wypadku wszczęcia i prowadzenia postępowania o tak oznaczonym przedmiocie, niezależnie od sposobu jego zakończenia, przekroczenie terminu załatwienia sprawy daje podstawę do wymierzenia organowi kary pieniężnej za zaistniałą zwłokę.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty odnoszące się do błędnych ustaleń faktycznych co do czasu trwania postępowania lokalizacyjnego. Skarżący kasacyjnie formułując takie stanowisko nie wskazał, które ustalenia faktyczne zostały ustalone w sposób nieprawidłowy. Zamiast tego Wójt podjął polemikę z sądem I instancji odnośnie kwalifikacji poszczególnych zdarzeń procesowych, które miały miejsce w określonych ramach czasowych. Z przedstawionych powyżej powodów polemika ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze obecny stan rozwoju epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a zatem sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.