Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 887/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 i 2; art. 200 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1613/08 w sprawie ze skargi T. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1613/08 oddalił skargę T. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. o uwłaszczeniu, na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.), Kopalni [...] S.A. w W. Ś. działkami nr [...] i nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister Infrastruktury podał, że po rozpoznaniu wniosku T. H., decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] sierpnia 2003 r., wobec braku przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 722/05 oddalił skargę T. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2005 r. potwierdzając brak interesu prawnego skarżącego.

Minister Infrastruktury wskazał ponadto, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2000r. Wojewoda Ś. odmówił T. H. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1179/00 oddalił skargę T.H. na tę decyzję.

Reasumując, skoro wnioskodawca nie posiada żadnych praw rzeczowych do przedmiotowych działek, ani jego interes prawny nie wynika z innych przepisów, a także w sprawie istnieje prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2006 r. oznacza to, że zainteresowany nie posiada legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 2003 r.

Na ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] T. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze przedstawił przebieg postępowań administracyjnych w sprawach dotyczących spornych działek, zapadłe w tych sprawach decyzje i orzeczenia sądów administracyjnych podnosząc, że występował o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oraz kwestionował legalność decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, a także decyzji uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 2003r. występując o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 września 2007 r. w sprawie I SA/Wa 727/07 i zarzucił, że Minister Infrastruktury, mimo tego wyroku, nie wznowił postępowania zakończonego decyzją uwłaszczeniową.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną, wobec czego zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. skargę tę oddalił. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że wniosek inicjujący postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest ponownym wnioskiem przez niego złożonym w tej samej sprawie. Pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Ś. z [...] sierpnia 2003 r. w przedmiocie uwłaszczenia Kopalni [...] skarżący złożył [...] czerwca 2004 r. Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2004 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2005 r. Skarga T. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem z 7 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 722/05. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby po wydaniu wyroku z dnia 7 lutego 2006 r. wystąpiły zdarzenia, które skutkowałyby przyznaniem skarżącemu przymiotu strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Sąd podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji (wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA nr 1, poz. 32, z 15 września 2000 r. IV SA 2328/99, niepubl. oraz z 27 czerwca 2001 r. I SA 136/01 Lex 78939). Wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji w trybie nadzorczym na wniosek podmiotu nie będącego stroną stanowi rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r. I SA 2312/99 Lex 78956, z dnia 27 września 2001r. I SA 2326/00, Lex 5452). Skarżący nie nabył po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2006 r. przymiotu strony. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanej na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a z przepisu tego wynika, że stronami postępowania uwłaszczeniowego są Skarb Państwa oraz państwowa osoba prawna, która w dniu wejście w życie ustawy posiadała daną nieruchomość w zarządzie. Stronami postępowania uwłaszczeniowego mogą być także podmioty twierdzące, że przysługuje im prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący nie odzyskał prawa własności do wywłaszczonych działek nr [...],[...] i [...] w drodze postępowania o zwrot. Jeśli chodzi natomiast o zarzuty podniesione w skardze, to zdaniem Sądu, wynikają one z niezrozumienia przez skarżącego treści zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego. Kontrolując taką decyzję sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny decyzji uwłaszczeniowej, jak i decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, ani przesłanek zwrotu nieruchomości. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 727/07. Wyrok ten dotyczył postanowień wydanych w związku z wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Wojewody Śląskiego z [...] września 2002 r. podejmującym zawieszone postępowanie uwłaszczeniowe. Jednakże wyrok ten nie przesądza o przymiocie strony skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. H., reprezentowany przez adwokata. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

- art. 34. ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na pozbawieniu skarżącego jako poprzedniego właściciela nieruchomości, prawa do pierwszeństwa odzyskania zbywanej nieruchomości, co nie zostało uwzględnione w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r.,

- art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieuwzględnienie słusznych praw skarżącego w czasie uwłaszczania Kopalni [...] poprzez niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu oraz niedoręczenie decyzji uwłaszczeniowej;

2) przepisów postępowania, tj.

- art. 10 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozbawienia przez organy administracji skarżącego czynnego udziału w postępowaniu o uwłaszczeniu KWK "[...]" przez co nie mógł on podejmować czynności mających na celu realizację uprawnień wynikających z praw, jakie przysługiwały mu jako poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości,

- art. 28 K.p.a. przez pozbawienie skarżącego przymiotu strony w toczących się postępowaniach przed organami administracji - w tym w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, mimo, że posiadał on interes prawny na każdym etapie postępowania, jakie toczyło się w sprawie o uwłaszczenie nieruchomości, której był poprzednim właścicielem, jak również gdy składał wniosek o wznowienie decyzji o uwłaszczeniu i jej ponowne rozpoznanie przez Ministra Infrastruktury.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd rozpoznając skargę T. H. nie uwzględnił, że posiada on przymiot byłego właściciela spornych działek. Skarżący w myśl uregulowań prawnych zawartych w art. 34 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami winien być stroną każdego z postępowań, jakie wszczynał organ administracyjny w sprawie wywłaszczonej nieruchomości. W szczególności, gdy następuje zmiana przeznaczenia określonej nieruchomości, co miało miejsce w niniejszej sprawie przez oddanie w użytkowanie wieczyste. Zasada pierwszeństwa byłych właścicieli ma w tym przypadku znaczenie zasadnicze nie mniejsze niż zasada przetargu. Fakt ten nie budzi wątpliwości i nie wymaga wykazania, bowiem świadczą o tym dokumenty zawarte w toczących się sprawach. Wojewoda Ś. oddając działki w użytkowanie wieczyste KWK "[...]" o fakcie tym nie powiadomił skarżącego, o co wielokrotnie występował w swych wnioskach i skargach. Nie rozważał go także Wojewódzki Sąd Administracyjny, który miał przecież na uwadze poprzednie decyzje oraz wyrok tegoż Sądu z dnia 7 lutego 2006 r., a także mimo wskazywania na niego przez skarżącego na wszystkich etapach postępowań, które opisane zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Pomijanie tego faktu stanowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 7 Konstytucji, którym to przepisem zagwarantowano ochronę własności osobistej obywateli i art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, nie może naruszać praw osób trzecich.

Skarżący jako były właściciel przed 5 grudnia 1990 r., wnioskiem z dnia [...] lutego 1989 r., wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący w tym miejscu podnosi, że nieprawidłowości i naruszanie prawa przez organy administracji wytknął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 21 maja 1999 r. sygn. akt I SA 1392/98 stwierdził, że oddając w zarząd Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w W. nieruchomości, których poprzednim właścicielem był skarżący, dopuszczono się szeregu nieprawidłowości, by nie dopuścić do rozpoznania jego wniosku o zwrot nieruchomości. W tamtym postępowaniu skarżący posiadał przymiot strony, a jego skargi na decyzje organów administracji wywoływały odpowiednie reakcje organów wymiaru sprawiedliwości. Omawianym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wtedy zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz decyzję Wojewody B..

Skarżący wskazał również kolejne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2007 r. o sygn. akt I SA/Wa 727/07, w którym Sąd wypowiedział się pośrednio co do postępowania objętego niniejszą sprawą. Stanowiska obu wymienionych wyżej sądów są diametralnie różne w zestawieniu z zaskarżonym orzeczeniem. Dokonują krytycznej oceny wydanych decyzji przez organy administracji, a przede wszystkim uznają skarżącego jako osobę zainteresowaną w sprawie, posiadającą przymioty strony z uwagi na interes prawny.

W ocenie skarżącego, organy administracji rażąco naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu - art. 10 § 1 K.p.a. czego nie dostrzegł również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skupiając się wyłącznie na ocenie stanowisk organów administracji i nie zauważając pozycji skarżącego jako poprzedniego właściciela nieruchomości. Prawa te istnieją nadal, mimo że organ administracji stwierdza, iż skarżący nie posiada prawa rzeczowego do nieruchomości, czemu przeczą uregulowania zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Pełnomocnik wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2520/08, w którym stwierdzono, że skoro postępowanie uwłaszczeniowe może prowadzić do naruszenia praw byłego właściciela nieruchomości, to dotyczy ono interesów byłego właściciela w nie mniejszym stopniu niż interesów jednostki uwłaszczonej.

W ocenie pełnomocnika, przedmiotowy wyrok, pomijając kwestię pozycji skarżącego jako byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, nie zawiera elementów kontroli wynikających z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów zgłoszonych w tej skardze, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Ponieważ w niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a, tj. naruszenie prawa materialnego jak również uchybienie przepisom postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut odnoszący się do uchybień procesowych; dopiero bowiem po przesądzeniu, że ustalenia co do stanu faktycznego sprawy przyjęte przez sąd I instancji są prawidłowe, albo że nie zostały skutecznie podważone, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 28 K.p.a. wiążąc to uchybienie z pozbawieniem skarżącego czynnego udziału w postępowaniu w sprawie uwłaszczenia Kopalni [...] spornymi działkami.

Zarzut ten jest całkowicie chybiony, ponieważ rozmija się zasadniczo z przedmiotem sprawy, której dotyczy zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oceniał legalności postępowania uwłaszczeniowego oraz wydanej w jego wyniku decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] sierpnia 2003 r. o uwłaszczeniu Kopalni, w tym kwestii udziału T. H. w tamtym postępowaniu. Przedmiotem sądowej kontroli dokonanej zaskarżonym wyrokiem była decyzja rozstrzygająca kwestię dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia, z wniosku T. H., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu Kopalni. Negatywną ocenę w tej kwestii zarówno organ administracji, jak i Sąd pierwszej instancji wywiodły powołując się na treść art. 157 § 2 K.p.a., z której wynika, że z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może wystąpić strona. Wnioskodawcy zaś przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym nie przysługiwał, co potwierdzają prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W sytuacji gdy wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ obowiązany był wydać, na podstawie art. 157 § 3 kpa, decyzję o odmowie wszczęcia takiego postępowania.

W sprawie z wniosku T. H. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej organ administracji jak i Sąd pierwszej instancji zajęły zgodne stanowisko co do procesowego trybu zakończenia tej sprawy przez odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego. Sąd nie dostrzegł, że organ administracji winien umorzyć na podstawie art. 105 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczęte kolejnym wnioskiem T. H., gdyż ponowne rozstrzyganie sprawy już prawomocnie osądzonej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 722/05 kolidowało z zasadą rei iudicatae i z tej przyczyny postępowanie było bezprzedmiotowe. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ postępowanie nadzorcze i tak nie mogło się toczyć wobec prawomocnie przesądzonej już wcześniej negatywnej przesłanki w postaci braku interesu prawnego wnioskodawcy.

Do kwestii interesu prawnego T. H. w sprawie o uwłaszczenie Kopalni nawiązują również zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 i 2 oraz art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powołanych przepisów autor skargi kasacyjnej próbuje wywieść interes prawny T. H. w sprawie uwłaszczenia. Zarzuty te jednak należy uznać za chybione bez wdawania się w merytoryczną ich ocenę, a to dlatego, że kwestia interesu prawnego skarżącego została już negatywnie przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 722/05, w związku z czym ponowne jej rozważanie jest niedopuszczalne ze względu na wspomnianą wyżej powagę rzeczy osądzonej.

Z tych wszystkich względów, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.