Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 425/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 8 art. 7, art. 7, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 133
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia[...] stycznia 2012 r. Dyrektor Regionalnego

Zarządu Gospodarki Wodnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w

związku z art. 133 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.Nr 239, poz.

2019 z 2005 r. z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania radcy prawnego B.D., działającego w imieniu Z.K. oraz Fundacji Ekologicznej M., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiającej zmiany pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] maja 2006 r. na wykonanie stawu ziemnego na działce nr [...]w miejscowości S.

orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Do wydania zaskarżonej decyzji

doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: po rozpatrzeniu wniosku radcy

prawnego B.D. działającego w imieniu Z.K. z dnia [...] października 2010 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie zmiany na podstawie art. 133 Prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] maja 2006 r. na wykonanie stawu ziemnego na działce nr [...]w m. S., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta [...]umorzył postępowanie administracyjne.

W wyniku odwołania od tej decyzji, wniesionego przez radcę prawnego B.D.,

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., uchylił

przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ

I instancji. W toku ponownego rozpatrywania sprawy wnioskodawcy mieli

skonkretyzować na czym, w świetle przepisów Prawa wodnego, polega naruszenie ich

interesu oraz obowiązek wykonania jakich urządzeń zapobiegających szkodom

powinien być z tego tytułu nałożony na uprawnionego.

W toku prowadzonego postępowania do organu I instancji wpłynęło 9 pism,

w których pełnomocnik wnioskodawcy poruszał następujące zagadnienia:

1. Doraźnej kontroli przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym [...] i w Urzędzie

Gminy O. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego w sprawie prawidłowości prowadzenia ewidencji gruntów

i budynków. Jednocześnie w piśmie tym wnosił o przeprowadzenie dowodów

z klasyfikacji gruntów przez uprawnionego klasyfikatora gruntów (wniosek wycofany

kolejnym pismem) i z ekspertyzy hydrologiczno-hydrograficznej cieku, na okoliczność

ustalenia, że są to wody powierzchniowe płynące, a nie urządzenie melioracji wodnej

szczegółowej. Wnioskodawca w piśmie tym stwierdził, że naruszenie interesu

Z.K. polega na doznaniu ograniczeń w dotychczasowym

użytkowaniu wody z powodu przesunięcia prawego brzegu cieku, a naruszenie

interesu Fundacji i jej członków z bezpośredniej styczności stawu ze zbiornikiem

gminnym, co spowodowało zablokowanie przejścia wokół zbiornika gminnego.

Ponadto zakwestionował stanowisko zawarte w decyzji Dyrektora RZGW

w W. odnoszące się do warunków korzystania z wód regionu wodnego;

Wydania przez Starostę decyzji z przekroczeniem terminu ustawowego i bez

powiadomienia stron o przyczynach uchybienia terminowi. Ponowił wniosek

o przeprowadzenie oględzin na okoliczność potwierdzenia w protokole przesunięcia

prawego brzegu cieku i zsuwania się ogrodzenia działki nr [...]do zbiornika, jak

również wnioskuje o nałożenie obowiązku opracowania ekspertyzy, która powinna

obejmować naniesienie na mapę sytuacyjno-wysokościową planu zbiornika;

Nałożenia na właścicieli działki nr [...] obowiązku przedłożenia mapy sytuacyjno-

wysokościowej, na której będzie oznaczony prawy brzeg cieku. W piśmie tym radca

prawny B.D. zwrócił uwagę na rozbieżności między mapą

zasadniczą a ewidencją gruntów w zakresie oznaczenia cieku, zbiornika

rekreacyjnego i stawu, jak również kolejny raz wnosi o sporządzenie opinii biegłego

hydrologa;

4. Wykonania zmienionego projektu stawu, który powinien uwzględniać

pozostawienie wolnej przestrzeni między stawem na działce nr [...]a zbiornikiem

rekreacyjnym. Radca prawny B.D. zakwestionował zajęte przez

organ odwoławczy stanowisko określające, że zasięg lustra wody w zbiorniku

wodnym jest granicą urządzenia wodnego, a nie linią brzegu, od której w odległości

1,5 m istnieje zakaz grodzenia nieruchomości.

5. Opłat za pobór i zrzut wód dla potrzeb zbiornika rekreacyjnego;

6. Nieprawidłowości w sporządzonym przez uprawnionego geodetę szkicu przebiegu

rowu między działkami nr [...]i nr [...] i konieczności opracowania nowej mapy

sytuacyjno- wysokościowej;

7. Rażącego naruszenia przepisów Prawa wodnego, mówiących o wodzie w rowie,

bowiem ciek płynący z S. posiadający stały biologiczny przepływ nie

mieści się w pojęciu wody w rowie. Ponadto zdaniem strony Prawo wodne nie

obejmuje swoim zakresem rowów nie będących rowami melioracyjnymi

i niesłużących celom określonym w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, a w S. nie występują takie użytki rolnych, więc nie może istnieć taki rów.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta [...]odmówił

zmiany pozwolenia wodnoprawnego na podstawie przepisu art. 133 Prawa wodnego.

W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie

wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 133 Prawa wodnego, tj. zmiany sposobu

korzystania z wód regionu wodnego, ani też naruszenia interesu osób trzecich.

Wykonanie stawu w sposób, który naruszył przebieg rowu, świadczy o zmianie

zakresu wykonania urządzeń wodnych i jest problemem do rozważenia w ramach

prowadzonego przez Starostę postępowania o cofnięcie pozwolenia

wodnoprawnego, z uwagi na wykonanie urządzeń niezgodnie z warunkami

ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. W pismach złożonych przez radcę

prawnego B.D. w toku prowadzonego postępowania

poruszono sprawy map, rozbieżności w ewidencji gruntów czy niewłaściwej

klasyfikacji gruntów, które nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu dotyczącym

zmiany pozwolenia wodnoprawnego. W pismach tych nie wskazano jaki interes osób

trzecich w rozumieniu Prawa wodnego został naruszony, ani też w jakim zakresie

należałoby zmienić pozwolenie wodnoprawne. Wniosek w sprawie uznania rowu R-1

za ciek naturalny nie ma wpływu na rozstrzygnięcie podejmowane w niniejszym

postępowaniu, będzie on przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę

równolegle, w sprawie o ograniczenie bądź cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył radca prawny B.D.

wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisu art. 133 ust. 1 Prawa

wodnego poprzez:

* uznanie, że zmiana sposobu użytkowania wód w regionie wodnym, może

wynikać tylko z warunków korzystania z wód regionu wodnego, ustalonych, w

drodze aktu prawa miejscowego, przez dyrektora regionalnego zarządu

gospodarki wodnej, zgodnie z art. 120;

* uznanie, że nie nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich;

* brak wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania ekspertyzy;

* brak wydania decyzji nakładającej obowiązek opracowania instrukcji

gospodarowania wodą na zależne korzystanie z wód, jak również z uwagi na

naruszenie przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 k.p.a. poprzez

niedopuszczenie dowodu z mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej

część graficzną operatu wodnoprawnego oraz opracowania geodety

R.S., dowodu z opinii biegłego hydrologa z Instytutu

Meteorologii i Gospodarki Wodnej oraz pism IMiGW, dowodu z protokołu z

kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora

Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

W uzupełnieniach do złożonego odwołania radca prawny B.D. kolejno nadesłał: pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń

Wodnych w [...] odnoszące się do "rowu R-1", wyciąg z protokołu z X sesji Rady

Gminy [...] dotyczący zmiany gminnego studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego gminy [...], kopię skargi skierowanej do

Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wzmocnienia

przedsiębiorczości i lepszego zaspokajania potrzeb ludności, wyciąg z protokołu z IX

sesji Rady Gminy w [...], kopię wniosku do Wójta Gminy [....] o wydanie

decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, kopię pisma firmy Usługi

Geodezyjne i Kartograficzne, w której mgr inż. R.S. określa długość

potoku płynącego z osiedla S. oraz decyzję Powiatowego Inspektora

Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nakazującą Państwu

B. i J. M. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej budowli ziemnej

w postaci skarpy na odcinku między działkami oznaczonymi nr ewid. [...] i [...]

S.

Analizując akta sprawy organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie interesów

osób trzecich, o których pisze w swych pismach pełnomocnik odwołujących się, nie

jest konsekwencją wykonywania uprawnień wynikających z pozwolenia

wodnoprawnego, lecz jest spowodowane wykonaniem urządzenia wodnego

niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, a to stosownie do przepisu art. 136 ust. 1

pkt 2 może być powodem do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, i w tej sprawie

Starosta [...]prowadzi oddzielne postępowanie. Wolą radcy prawnego

B.D. było aby w pierwszej kolejności prowadzona była jednak

sprawa o zmianę decyzji w trybie przepisu art. 133 Prawa wodnego.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołania odnośnie naruszenia

przepisu art. 133 ust. 1 Prawa wodnego. W myśl tego przepisu obowiązek

opracowania ekspertyzy lub opracowania instrukcji gospodarowania wodą może być

nałożony na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne, w przypadku naruszenia

interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym.

Celem tych opracowań jest uzyskanie informacji, czy naruszenie interesu osób

trzecich jest konsekwencją wykonywania uprawień wynikających z pozwolenia

wodnoprawnego, jak również czy w celu wyeliminowania występujących szkód

(naruszania interesu osób trzecich) niezbędne jest ograniczenie zakresu korzystania

z wód, czy też szkody te można wyeliminować poprzez nałożenie obowiązków, jak

również jakie obowiązki, spośród tych, o których mowa w art. 128 ust. 1 i 3, powinny

być na zakład nałożone, w celu wyeliminowania występujących szkód.

W ocenie organu jak wynika z odwołania, żąda się w nim nałożenia na

Państwo M. obowiązku opracowania ekspertyzy, która według jego wymagań

zawartych na stronie 6 odwołania, ma zawierać informacje, o których mowa w art. 132 Prawa wodnego, czyli de facto żąda nałożenie obowiązku opracowania nowego operatu wodnoprawnego, a przepis art. 133 Prawa wodnego, nie daje organowi takiego uprawnienia.

Nie znajduje również uzasadnienia postulat nałożenia na Państwo M.

obowiązku opracowania instrukcji gospodarowania wodą, gdyż to nie brak instrukcji

jest przyczyną naruszenia interesów osób trzecich, o czym mowa w przepisie art. 133 ust. 1 Prawa wodnego.

Nie można podzielić też stanowiska, że organ nieprawidłowo uznaje, że

zmiana sposobu użytkowania wód w regionie wodnym może wynikać tylko

z warunków korzystania z wód regionu wodnego. Warunki korzystania z wód regionu

wodnego są opracowaniem planistycznym, o którym mowa w art. 113 ust. 1 pkt 4,

art. 115, art. 116 oraz art. 120 Prawa wodnego. Dla potrzeb tego opracowania

sporządza się szereg dokumentów, o których mowa w art. 113 ust. 2, w tym analizy

ekonomiczne związane z korzystaniem z wód, które są aktualizowane co 6 lat

(art. 113 ust. 2a). Zmiana pozwolenia wodnoprawnego w zakresie korzystania z wód,

0 którym mowa w art. 133 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, może nastąpić tylko

w przypadku, gdy zaktualizowane warunki korzystania z wód regionu wodnego,

wykażą konieczność wprowadzenia zmiany w dotychczasowym sposobie

użytkowania wód.

Organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że wydając

przedmiotową decyzję organ I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 §

1 oraz art. 78 k.p.a. Mapa sytuacyjno-wysokościowa z operatu wodnoprawnego,

opracowanie geodety R.S., opinie zawarte w pismach Instytutu

Meteorologii i Gospodarki Wodnej, jak również wyniki z kontroli przeprowadzonej

przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i

Kartograficznego nie stanowią dowodu w postępowaniu o zmianę pozwolenia

wodnoprawnego na podstawie przepisu art. 133 Prawa wodnego i nie mają wpływu

na wydanie rozpatrywanej decyzji. Przepis art. 133 Prawa wodnego, jest przepisem

specjalnym, który uwzględniając stabilność decyzji administracyjnych, pozwala na

zmianę pozwolenia tylko w określonych sytuacjach wymienionych w tym przepisie,

omówionych już szczegółowo powyżej. Mapy sytuacyjno-wysokościowe będą

dowodem w prowadzonej przez organ I instancji, sprawie o cofnięcie pozwolenia

wodnoprawnego, opinie zawarte w pismach IMiGW mogą być pomocne w innych

postępowaniach jednakże nie zawierają one jednolitego stanowiska, natomiast

zagadnienia związane z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków w urzędach

realizujących zadania służby geodezyjnej i kartograficznej nie mogą być dowodem

w postępowaniu wodnoprawnym.

Nadesłanych przez radcę prawnego B.D. uzupełnień do

odwołania, organ nie uznał jako nowych dowodów w sprawie, gdyż nawiązywały one

do problematyki poruszanej już we wcześniejszych pismach i nie miały wpływu na

wynik sprawy. W odniesieniu do nadesłanej decyzji Powiatowego Inspektora

Nadzoru Budowlanego w [...] można podzielić stanowisko strony, że decyzja ta

nie precyzuje zakresu orzeczonego nakazu. Niezasadne jest natomiast twierdzenie,

że sprawę tą powinien ustalić Starosta w decyzji o zmianie pozwolenia

wodnoprawnego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Z.K. reprezentowany przez

radcę prawnego B.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji

1. naruszenie art. 133 oraz art. 136 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.

Prawo wodne poprzez uznanie, że skoro Starosta [...] prowadzi postępowanie

administracyjne w przedmiocie cofnięcia wymienionego wyżej pozwolenia

wodnoprawnego, to postępowanie to ma pierwszeństwo przed postępowaniem

w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy:

- skarżący nie jest zainteresowany głównie, w pierwszym rzędzie cofnięciem

pozwolenia wodnoprawnego, bowiem jest ono jedynie rodzajem sankcji i decyzja

o cofnięciu nie określa w sentencji decyzji stanu, jaki powinien istnieć na gruncie i nie

nadaje się tym zakresie do wykonania i egzekucji na rzecz osoby, której interesy

zostały naruszone,

skarżący jest zainteresowany przede wszystkim zmianą pozwolenia

wodnoprawnego, które ustali, jakie powinno być położenie prawej skarpy zbiornika

na działce [...], z zastosowaniem współrzędnych geodezyjnych i geograficznych;

2. naruszenie art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez uznanie, że

wniosek dowodowy strony dotyczy wykonania operatu wodnoprawnego, i jako taki

nie mieści się w pojęciu ekspertyzy, o jakiej mowa w tym przepisie, podczas gdy

wniosek dowodowy dotyczy wykonania ekspertyzy w zakresie jednego z wielu

punktów operatu wodnoprawnego, wymienionych w art. 132, a mianowicie

w zakresie art. 132 ust. 2 pkt 2a, poprzez sporządzenie w drodze ekspertyzy opisu

urządzenia wodnego za pomocą współrzędnych geograficznych i parametrów

charakteryzujących to urządzenie, w taki sposób, aby usytuowanie zbiornika nie

naruszało interesu właścicieli działki nr [...], oraz warunki jego wykonania

(przebudowy), i naniesienie w ramach ekspertyzy planu zbiornika na działce, według

tego opisu, na mapę sytuacyjno-wysokościową, o jakiej mowa w art. 132 ust. 3 pkt 1;

3. naruszenie art. 133 ust. 1, w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne,

poprzez nieustalenie, że naruszenie interesu właścicieli działki nr [...] nastąpiło

wskutek regulacji wód oraz zmiany ukształtowania terenu na gruntach przylegających

do wód, mającej wpływ na warunki przepływu wody, w rozumieniu art. 122 ust. 1

pkt 2;

4. naruszenie art. 133 ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez uznanie, że zmiana

sposobu użytkowania wód w regionie wodnym, o jakim w tym przepisie, zależna jest

wyłącznie od wydania aktu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 120 przez

dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w sprawie ustalenia warunków

korzystania z wód regionu wodnego, co by oznaczało zawieszenie działania tego

przepisu od 10 lat, w związku z niewydaniem dotychczas przez Dyrektora RZGW

w W. aktu prawa miejscowego w sprawie ustalenia warunków korzystania z

wód regionu wodnego;

5. naruszenie art. 133 ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez nieuznanie, że zmiana

sposobu użytkowania wód w regionie wodnym wynika w tym przypadku z ustalenia,

że w S. mamy do czynienia z ciekiem naturalnym, a nie z wodą

w rowie,

naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez nieustalenie, że mamy do

czynienia z ciekiem naturalnym, a nie z wodą w rowie, pomimo, że z operatu

wodnoprawnego, stanowiącego podstawę decyzji Starosty z dnia [...] maja 2006r.

jasno i wprost wynika, że ciek ten charakteryzuje się przepływami, w tym przepływem

nienaruszalnym i zlewnią, które to cechy nie są właściwie wodzie w rowie, lecz

właściwe wyłącznie ciekom naturalnym;

naruszenie art. 133 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 75 k.p.a., poprzez

uznanie, że okoliczność naruszenia interesów osób trzecich oraz zmiana sposobu

użytkowania wód w regionie wodnym, nie może być przedmiotem dowodu

z dokumentów przedłożonych przez stronę.

W szczegółowym uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie.

Dodatkowo skarżący w kolejnych pismach procesowych podtrzymał

stanowisko w sprawie ustosunkowując się również do argumentacji organu

przedstawionej w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują

wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle

przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem

zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi

oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270

zwana dalej p.p.s.a.).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane

kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga Z.K. zasługuje na

uwzględnienie, albowiem organ w toku postępowania administracyjnego naruszył

przepisy postępowania w tym przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności

postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a. Istota zasady

dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na

dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy

wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się,

że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

(art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie

zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by

rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy

z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów,

dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4,

poz. 95). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem

stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II

instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym,

równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie

kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia

organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania

administracyjnego, Komentarz .Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 96-

97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1,

poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe

wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych

rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia

przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla

których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono

dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób

rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji

doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać

będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie

uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82).

Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić

należy, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej rozpatrując

odwołanie Z.K. naruszył powyższą zasadę, ograniczając się

w zasadzie do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ

pierwszej instancji.

Skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i postępowania

sądowego przedstawił szereg zarzutów oraz załączał dokumenty mające w jego

ocenie uzasadniać zastosowanie w niniejszej sprawie art. 133 ustawy Prawo wodne.

Odnosząc się do przedstawionych dokumentów organ uznał, iż mapa

sytuacyjno-wysokościowa z operatu wodnoprawnego, opracowanie geodety

R.S., opinie zawarte w pismach Instytutu Meteorologii

i Gospodarki Wodnej, jak również wyniki z kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie stanowią

dowodu w postępowaniu o zmianę pozwolenia wodnoprawnego na podstawie

przepisu art. 133 Prawa wodnego i nie mają wpływu na wydanie rozpatrywanej

decyzji.

W ocenie Sądu wbrew stanowisku Dyrektora Regionalnego Zarządu

Gospodarki Wodnej, powyższe dowodzi iż organ odwoławczy wydając przedmiotową

decyzję naruszył przepisy art. 7 oraz art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3

k.p.a. Podkreślenia wymaga bowiem, iż uzasadnienie decyzji jest swoistym

odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów,

które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Decyzja powinna być należycie

uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty

organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, dla których innym dowodom

odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Brak wyjaśnienia wszystkich

okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób

właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do

uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Dla strony bowiem, jak i dla sądu

administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem

uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak samo rozstrzygnięcie.

Tym samym zdaniem Sądu, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki

Wodnej naruszył także zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a, zgodnie z którą " organy

administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego

uczestników do władzy publicznej". W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, iż

z zasady wyrażonej w art. 8 wynika przede wszystkim wymóg praworządnego

i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ

administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko

postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku

postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów

administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają

ich żądań. Zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania

administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy

zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne

interesy. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS

1994, nr 1, poz. 2 wyraził pogląd, iż "spełnienie wynikające z art. 8 k.p.a. wymaga

prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie

obywateli do organów państwa, jest szczególnie istotne w sprawie, w której

uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy.

W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku

sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko

zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to

przyczyną tego są istotne powody".

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga

ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny

nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod

względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka

kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień

ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny

rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. uchylił

zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o niewykonywaniu

zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach

postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt c

Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. sprawie opłat za

czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy

prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163,

poz. 1349 ze zm.).