Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2743/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 650/20 w sprawie ze sprzeciwu Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1998 roku prawa własności nieruchomości 1. prostuje oczywiste omyłki zawarte w: a. rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "z dnia [...] lutego 2020 r. nr" numer "[...]" zastępuje numerem "[...]"; b. uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że na stronie 1 (pierwszej) wers 12 (dwunasty) od góry po słowach "decyzją z" datę "[...] kwietnia 2019 r." zastępuje datą "[...] kwietnia 2016 r."; 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 3. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 4. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Powiatu [...] kwotę 1.020,00 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 650/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1998 roku prawa własności nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2016 r.), na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną [Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej pwur bądź ustawa z 1998 r.], Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka o nr [...] o pow. 0,0157 ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...] (obecnie nr [...]) relacji [...], objętej księgą wieczystą nr [...].

Odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2016 r. złożyła A.W.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] lutego 2020 r.) Minister Rozwoju (dalej Minister) uchylił [w całości] decyzję z [...] lutego 2020 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia [organowi I instancji].

Minister podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 następowało, jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną;

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki nr [...] (z której wydzielono m.in. działkę o nr [...]) na podstawie umowy darowizny z [...] sierpnia 1997 r., Rep. A nr [...]na dzień [...] grudnia 1998 r., jak i obecnie jest A.W. (poprzednio K.).

Przedmiotowa działka 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Drugą przesłanką z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r.

Dnia 31 grudnia 1998 r. droga nr [...] relacji [...] stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskimi wrocławskim (Dz. U. nr 35 poz. 179). Droga nr [...] relacji [...], jako niewymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. nr 60, poz. 1071), stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową (obecnie oznaczoną nr [...]).

Oceniając przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych sporządzona przez geodetę uprawnionego A.K., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] 19 grudnia 2013 r. pod nr [...], jednakże nie zawiera ona adnotacji (sporządzonej przez geodetę uprawnionego) potwierdzającej, że odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. Pismem z 13 grudnia 2019 r. [Minister] wezwał geodetę uprawnionego A.K. o potwierdzenie, czy działka o nr [...] była zajęta 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. W odpowiedzi na powyższe Minister otrzymał od Zarządu Powiatu [...] informację, że ww. geodeta uprawniony nie odpowiada na przesłaną korespondencję lub jej nie podejmuje, zaś jak wynika z danych zawartych w systemie teleinformatycznym CEDIG, zakończyła ona działalność gospodarczą 1 stycznia 2016 r.

Minister uznał, że przywołana mapa z projektem podziału nieruchomości nie może stanowić dowodu na zajętość przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. Właściwym (choć nie jedynym) dowodem na zajętość działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 i 3 pwur jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez geodetę uprawionego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 roku, włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wraz z adnotacją, że przedstawia ona stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. Dokument taki stanowi jeden z podstawowych i najpewniejszych dowodów na okoliczność, czy dana nieruchomość 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.

Dowodu zajętości nieruchomości pod drogę publiczną nie stanowi oświadczenie beneficjentów wywłaszczenia, tj. Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych G.L. z 26 marca 2014 r., które wskazuje, że 31 grudnia 1998 r. teren stanowiący obecnie działkę o nr [...] był trwale zajęty pasem drogi publicznej nr [...] (obecnie nr [...]), gdyż z akt sprawy nie wynika, by dysponował stosownymi uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. nr 263 poz. 1572), jak również, by posiadał wiedzę, co do zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę z analizy dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Z umieszczonego na mapie sformułowania, że "projekt podziału sporządzono w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r." nie można uznać za wystarczający dla udowodnienia, że stan na niej przedstawiony istniał 31 grudnia 1998 r., dlatego też projekt taki nie może stanowić dowodu na zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w tym dniu.

Kwestia zajętości nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. nie została prawidłowo wyjaśniona na gruncie niniejszej sprawy, a zatem wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Ostatnią przesłanką do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 pwur jest to, by pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Minister wskazał, że władztwo publicznoprawne nad przedmiotową drogą potwierdzają:

a) wykaz stanu drogi nr [...] relacji [...], z którego wynika, że w latach 1987-1997 na drodze były wykonywane liniowe roboty nawierzchniowe, a także prace polegające na poszerzeniu poboczy oraz jezdni, w tym wykonanie pętli autobusowej;

b) oświadczenie Dyrektora Dróg Powiatowych w [...] z 26 marca 2014 r., z którego wynika, że droga publiczna nr [...] (obecnie nr [...]) do 31 grudnia 1998 r. była administrowana przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w [...] (obecnie Zarząd Dróg Wojewódzkich) i że wykonywane były na niej prace takie jak: remonty cząstkowe nawierzchni, zimowe utrzymanie ulicy, uzupełnianie i naprawa oznakowania pionowego, bieżące wykaszanie i utrzymanie rowów i poboczy;

c) protokół zdawczo-odbiorczy spisany 21 stycznia 1999 r. między Zarządem Dróg Wojewódzkich z Zarządem Powiatu [...], na podstawie którego droga [...] relacji [...] została przekazana we władanie Zarządu Powiatu [...].

W ocenie Ministra, nie można ocenić, czy także na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę. Wojewoda ponownie prowadząc postępowanie przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanki zajęcia działki pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r., a w szczególności zwracając się do geodety uprawnionego w celu odtworzenia stanu zajęcia na 31 grudnia 1998 r. lub posługując się zdjęciami satelitarnymi tejże nieruchomości oraz w razie potrzeby również zdjęciami lotniczymi z tamtego okresu, mapami zasadniczymi i ewidencyjnymi z 31 grudnia 1998 r. lub z okresu poprzedzającego lub też innymi dowodami, które pozwolą odtworzyć stan zagospodarowania gruntu 31 grudnia 1998 r.

Organ odwoławczy uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uchylił decyzję Wojewody.

Od decyzji z [...] lutego 2020 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...] (dalej Powiat).

Powiat zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 kpa (Dz. U. z 2018 poz. 2096) przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie w sprawie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy organ winien był na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego orzec co do istoty sprawy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. Stanowisko organu, zgodnie z którym zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie jest wystarczający do ustalenia przesłanki zajęcia nieruchomości 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, z uwagi na brak oświadczenia geodety, co do tego, czy stan uwidoczniony na mapie z projektem podziału nieruchomości odnosi się do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r jest błędne.

Fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną potwierdza oświadczenie Dyrektora Dróg Powiatowych w [...] z 26 marca 2014 r., z którego wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną nr [...] relacji [...], a nieruchomość ta wskazana została w sposób zgodny z przepisami geodezyjnymi na mapie podziału nieruchomości sporządzonej przez biegłego geodetę. Dowody te są wystarczające do ustalenia, że nieruchomość objęta wnioskiem była zajęta 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Żądany przez organ dowód w postaci oświadczenia geodety uprawnionego były wtórny wobec innych zgromadzonych w sprawie dowodów, a tym samym zbędny. Wobec braku dokumentacji, która potwierdziłaby stan istniejący w terenie 31 grudnia 1998 r. geodeta uprawniony nie może posiadać wiedzy o historycznym przebiegu granic pasa drogowego. Jedynym źródłem z którego geodeta mógłby pozyskać informacją o przebiegu drogi wojewódzkiej w 1998 r. jest Zarząd Dróg Powiatowych, który przejął zarząd na drogami i jako jedyny posiada wiedzę co do tego, jakie zmiany w zakresie granic pasów drogowych dróg powiatowych nastąpiły w okresie od 1999 r. w wyniku remontu czy rozbudowy poszczególnych dróg, a w konsekwencji co do tego, jaki był przebieg przedmiotowych dróg 31 grudnia 1998 r. Żądany przez organ dokument mógłby powstać jedynie w oparciu o informacje przekazane przez Zarząd Dróg Powiatowych, a w praktyce działanie geodety w tym zakresie ograniczyłoby się do pozyskania od Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych stosownego oświadczenia. Tymczasem, jak było to wskazywane wcześniej, Dyrektor Dróg Powiatowych złożył już stosowne oświadczenie, które stanowi dowód w sprawie. Trudno zrozumieć dlaczego oświadczenie geodety - uzyskane w oparciu o oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych - miałoby stanowić mocniejszy dowód niż to samo, źródłowe oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych.

Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie [sprawy] Ministrowi do ponownego rozpoznania i zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 650/20, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, oddalił sprzeciw.

Zdaniem Sądu I instancji sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania tylko w przypadku, gdy postępowanie administracyjne przed tym organem zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji rozpoznawał sprzeciw od decyzji z [...] lutego 2020 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, w przedmiocie stwierdzenia przez Wojewodę nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka o nr [...] o pow. 0,0157 ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...] (obecnie nr [...]) relacji [...].

Minister uzasadniając uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podniósł, że materiał dowodowy sprawy, a w szczególności znajdująca się w nim mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych sporządzona przez geodetę uprawnionego A.K. - przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] 19 grudnia 2013 r. pod nr [...] - nie przedstawia stanu zajęcia działki pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Mapa ta nie zawiera adnotacji (sporządzonej przez geodetę uprawnionego) potwierdzającej, że odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Stanowisko organu odwoławczego Sąd I instancji uznał za prawidłowe. Minister prawidłowo stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, że znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych sporządzona przez geodetę uprawnionego A.K. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] 19 grudnia 2013 r. przedstawiała stan zajęcia działki pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Okoliczność zajętości działki na dzień 31 grudnia 1998 r. musi wynikać z mapy w sposób bezpośredni a nie dorozumiany. Konstatacja ta jest rezultatem tego, że decyzja oparta na art. 73 ust. 1 pwur, ma charakter wywłaszczeniowy. Należy zatem w sposób bezsporny i niewątpliwy wykazać istnienie przesłanek tego wywłaszczenia. Przesłanki warunkujące odjęcie przysługującego osobom fizycznym prawa własności gruntu nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle. Organ winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające i uzyskać brakujące informacje od uprawnionego geodety w postaci jasnego określenia, czy obrazuje ona stan zajęcia nieruchomości pod drogę na 31 grudnia 1998 r. lub posługując się zdjęciami satelitarnymi tejże nieruchomości oraz w razie potrzeby również zdjęciami lotniczymi z tamtego okresu, mapami zasadniczymi i ewidencyjnymi z 31 grudnia 1998 r. lub z okresu poprzedzającego lub też innymi dowodami, które pozwolą odtworzyć stan zagospodarowania gruntu w dniu 31 grudnia 1998 r.

Organ odwoławczy podjął bezskutecznie próbę uzupełnienia zebranego materiału dowodowego o potwierdzenie przez geodetę uprawnionego, który sporządził przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapę z projektem podziału nieruchomości, czy działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że powyższa kwestia nie została wyjaśniona zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 7, 77 i art. 80 kpa, i wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Tylko uprawniony geodeta, sporządzający mapę podziału, na której zawarł informację, że sporządził ją na podstawie art. 73 ustawy z 1998 r. może wyjaśnić budzącą wątpliwość okoliczność. To ta osoba, jako profesjonalista, posiada niezbędne informacje w tym zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji rację ma organ odwoławczy, że nie można prawidłowo ocenić, czy na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Powiatu, że wystarczającym dokumentem potwierdzającym zajętość nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. jest oświadczenie Dyrektora Dróg Powiatowych w [...] z 26 marca 2014 r. Jak słusznie wskazał Minister, z akt sprawy nie wynika skąd autor owego oświadczenia dysponował wiedzą, co do stanu zajęcia nieruchomości. Oświadczenie beneficjenta wywłaszczenia nie może stanowić jedynego dowodu w sprawie pozwalającego na odjęcie prawa własności nieruchomości, w sytuacji w której strona postępowania kwestionuje spełnienie przesłanek odjęcia prawa własności nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa uznając, że wyjaśnienie powyższych kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, w zakresie uniemożliwiającym skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 136 § 2 kpa.

Wydając wyrok I SA/Wa 650/20 Sąd I instancji nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, a więc możliwości potwierdzenia przejścia własności przedmiotowej nieruchomości (jak orzekł organ I instancji) lub jej wykluczenia. Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpoznawania sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy, lecz ma wyłącznie charakter formalny. Sąd bada w takim wypadku jedynie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa (art. 64e ppsa).

Skargę kasacyjną wywiódł Powiat [...], reprezentowany przez r. pr. J.S., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 650/20, zarzucił wyrokowi naruszenie procedury mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 7, 77, art. 80 i art. 138 § 2 kpa przez bezpodstawne oddalenie sprzeciwu w oparciu o błędne uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie był wystarczający dla organu do wydania decyzji merytorycznej, a tym samym zachodziły przesłanki do wydania przez organ decyzji kasatoryjnej.

Powiat wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Art. 77 kpa składa się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazuje paragrafu, którego naruszenia się dopatruje.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 77 kpa" nie nadawał się do rozpoznania, mimo że Sąd I instancji stwierdzając naruszenie "art. 77 kpa" również nie wskazał żadnego z 4 paragrafów art. 77 kpa (s. 8 akapit 2 wyroku I SA/Wa 650/20).

Częściowo usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 7 i art. 80 kpa i art. 138 § 2 kpa.

Stosownie do art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać jedynie - z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 183 ppsa - czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania tejże decyzji, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).

O kasacyjnym charakterze decyzji odwoławczej nie przesądza powołanie art. 138 § 2 kpa jako jej proceduralnej podstawy prawnej, ale przede wszystkim sformułowanie samej osnowy oraz wynikający z uzasadnienia cel z punktu widzenia celowi, jakiemu powinny służyć decyzje kasacyjne w świetle uregulowań normatywnych... nie mają charakteru kasacyjnego decyzje organu odwoławczego wydane bez spełnienia przesłanki z art. 138 § 2 kpa i w innym celu niż wynikający z treści tego przepisu (uzasadnienie wyroku NSA z 16.11.1990 r. SA/Wr 523/90, z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1992/6/123, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 702, uw. 72).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kpa. Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).

Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej – niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38; 29.3.2006 r. II OSK 633/05, akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 856-857 nb 14); winien być interpretowany właściwie.

Prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów postępowania jest determinowana prawem materialnym, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133 poz. 872 ze zm.), gdyż przepis ten zakreśla procesowe obowiązki organu.

Trafnie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko Ministra, że art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy, zatem w sposób bezsporny i niewątpliwy należy wykazać istnienie przesłanek wywłaszczenia. Przesłanki warunkujące odjęcie przysługującego osobom fizycznym prawa własności gruntu nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle (s. 7 akapit 2 wyroku I SA/Wa 650/20). Zasadnie Minister wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. następowało, jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną;

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

W sprawie bezsporne jest, że działka o nr [...] dnia 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, lecz A.W. (dawniej K.). Pozostaje ustalić, czy w sprawie zostały udowodnione pozostałe przesłanki (tj. 1. zajecie nieruchomości pod drogę publiczną, 2. pozostawanie jej we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na dzień 31 grudnia 1998 r.), a w razie odpowiedzi negatywnej, czy postępowanie wyjaśniające winien przeprowadzić Minister (art. 136 kpa), czy też organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 2 kpa.

Nietrafne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie jakoby dowód w postaci oświadczenia geodety uprawnionego byłby wtórny wobec innych zgromadzonych w sprawie dowodów, a tym samym zbędny. Wobec braku dokumentacji, która potwierdziłaby stan istniejący w terenie 31 grudnia 1998 r. geodeta uprawniony nie może posiadać wiedzy o historycznym przebiegu granic pasa drogowego. Jedynym źródłem, z którego geodeta mógłby pozyskać informację o przebiegu drogi wojewódzkiej w 1998 r. jest Zarząd Dróg Powiatowych, który przejął zarząd na drogami i jako jedyny posiada wiedzę, co do tego jakie zmiany w zakresie granic pasów drogowych dróg powiatowych nastąpiły w okresie od 1999 r. w wyniku remontu czy rozbudowy poszczególnych dróg, a w konsekwencji co do tego, jaki był przebieg przedmiotowych dróg na dzień 31 grudnia 1998 r. Żądany przez organ dokument mógłby powstać jedynie w oparciu o informacje przekazane przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...], a w praktyce działanie geodety w tym zakresie ograniczyłoby się do pozyskania od Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] stosownego oświadczenia (s. 2 skargi kasacyjnej).

Dokumenty sporządzone przez geodetę uprawionego podlegają ocenie organu, tak jak i inne dowody w sprawie (art. 80 kpa). Organ obowiązany jest do prowadzenia postępowania w sposób obiektywny (art. 7 kpa) i w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa). Niewystarczające jest przeto samo oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z 26 marca 2014 r., które wskazuje, że 31 grudnia 1998 r. teren stanowiący obecnie działkę o nr [...] był trwale zajęty pasem drogi publicznej nr [...] (obecnie nr [...]). Oświadczenie to stanowi jeden z dowodów w sprawie, lecz nie może być samoistnym dowodem na ustalenie faktu zajmowania nieruchomości pod drogę publiczną. Nie może ujść uwadze, co podkreślił Sąd I instancji aprobując pogląd Ministra, że oświadczenie to wydał Dyrektor, będący podmiotem zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy. Okoliczność zajmowana nieruchomości pod drogę publiczną, potwierdzona przez Powiat (pismo Powiatu z 23 kwietnia 2014 r.) a zanegowana przez A.K. (pismo z 20 maja 2014 r.), musi być ustalona w sposób obiektywny i bezsprzeczny. Instrumentem pozwalającym na rozwianie powyższych wątpliwości jest sporządzenie mapy sytuacyjnej do celów prawnych sporządzonej przez innego geodetę uprawnionego z adnotacją, że przedstawia ona stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. To, w jaki sposób geodeta uprawniony ustosunkuje się do powyższego sporu, determinowane będzie obowiązującymi przepisami prawa i pragmatyką służbową, wynikającą z fachowej wiedzy. Stanowisko geodetę uprawnionego będzie stanowiło dowód wydany przez osobę, która nie będzie zainteresowana wynikiem sprawy, jak miałoby to miejsce w przypadku oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych.

Trafnie Minister uznał, że postępowanie dowodowe w sprawie należy uzupełnić, gdyż dotychczas zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Niewystarczająca jest bowiem sama mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych sporządzona przez geodetę uprawnionego, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] 19 grudnia 2013 r. pod nr [...], która nie zawiera adnotacji (sporządzonej przez geodetę uprawnionego) potwierdzającej, że odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. Z uwagi na wywłaszczeniowy charakter decyzji wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. i mając na uwadze konstytucyjną ochronę prawa własności (art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946) nie wystarczy samo sformułowanie "projekt podziału sporządzono w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.". Art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. wyraźnie warunkuje stanie się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego danej nieruchomości od pozostawania jej w ściśle określonym dniu, tj. 31 grudnia 1998 r. we władaniu ww. podmiotów i zajęciu pod drogi publiczne. Zarzut naruszenia art. 7 i 80 kpa nie okazał się zasadny.

Usprawiedliwiony okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa. Minister nie powinien zastosować art. 138 § 2 kpa, lecz przeprowadzić postępowanie uzupełniające w trybie art. 136 kpa w zakresie, w jakim polecił przeprowadzić Wojewodzie dodatkowe postępowanie wyjaśniające (s. 4 - dwa ostatnie akapity i s. 5 - pierwszy akapit decyzji z [...] lutego 2020 r.). Minister miał świadomość obowiązków spoczywających na organie II instancji, prawidłowo z urzędu wzwając geodetę uprawnionego A.K. o potwierdzenie, czy działka o nr [...] była zajęta 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Wobec braku możliwości uzyskania stosownego potwierdzenia przez A.K., organ odwoławczy winien zwrócić się do geodety uprawnionego, starając się przy tym pozyskać inne dokumenty umożliwiające ustalenie dokładnego przebiegu granic drogi publicznej a nie uchylać decyzję I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewodzie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprzeciw (art. 188 w zw. z art. 64b § 1 ppsa).

Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję w całości (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., s. 682, nb 3).

Rozpoznając sprawę ponownie Minister, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa) oraz znowelizowanym brzmieniem art. 138 § 2 i art. 136 kpa (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w wyroku I OSK 2743/20.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wpisy od skargi i skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, będącego radcą prawnym, za obie instancje.