Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3317/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1, art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 1 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 539/15 w sprawie ze skargi S.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 539/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 126 i art. 127 § 3 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia własnego z dnia [...] marca 2015 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, iż skoro przeniesienie własności nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, tym samym nie jest sprawą, której załatwienie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej.

S.L. nie zgodził się ze stanowiskiem organu i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż stanowisku organu przeczą przepisy art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomości rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, gdzie zapisano, iż przeniesienie prawa własności nieruchomości następuje według decyzji administracyjnej, a nie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Oceniając ponownie, czy w omawianym przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Organ przypomniał, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy podjęte na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności działki. Prezydent [...] podniósł, iż w sprawie o przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości zapadło już rozstrzygnięcie na wniosek złożony przez S.L. w 2013 r., a mianowicie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r., którym Prezydent [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek S.L., ponieważ sprawa zmiany stanu prawnego działki i przeniesienia jej własności nie jest sprawą, której załatwienie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej, czego domagał się zainteresowany. Rozpatrując zażalenie S.L. na powyższe postanowienie Kolegium utrzymało je w mocy postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., stojąc na stanowisku, że spod przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączone zostały wydawane przez organy administracji publicznej wszelkie akty prawne o charakterze ogólnym, jak również sprawy indywidualne rozpatrywane i rozstrzygane w innej formie niż decyzja administracyjna. Przeniesienie własności nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, nie jest więc sprawą której załatwienie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym sprawą, do której miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko Kolegium zostało podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 620/13 oddalił skargę S.L. Skarżący wniósł od powołanego wyroku skargę kasacyjną, która nie została jeszcze rozpatrzona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Organ zaznaczył, iż stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Inną uzasadnioną przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Wprawdzie w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, ponieważ nie zapadło "rozstrzygnięcie" załatwiające (rozstrzygające) sprawę, lecz odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku S.L., niemniej jednak od dnia wydania poprzedniego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia własności nieruchomości na rzecz zainteresowanego nie zmienił się stan prawny dotyczący trybu przenoszenia własności nieruchomości z cywilnego na administracyjny. W dalszym ciągu sprawa przeniesienia własności nieruchomości nie może być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, dlatego należało po raz kolejny odmówić wszczęcia na wniosek S.L. postępowania w przedmiotowej sprawie.

Dalej organ podał, że kwestionowanemu przez stronę postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r. nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. W wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 620/13, WSA w Łodzi wskazał, że zmiany stanu prawnego tej nieruchomości, w tym przede wszystkim przeniesienie jej własności na inny podmiot (chociażby skarżącego) są prawnie dopuszczalne wyłącznie w trybie unormowanym przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny i dla swej ważności wymagają zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Przeniesienie własności nieruchomości nie może nastąpić w trybie administracyjnym, poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a., ponieważ brak jest w obowiązujących przepisach prawa normy prawa materialnego, która przewidywałaby taki sposób załatwienia sprawy przeniesienia własności na inny podmiot.

Kolegium stwierdziło, iż wobec ustalenia, że stan prawny dotyczący trybu przenoszenia własności nieruchomości z cywilnego na administracyjny, nie zmienił się należy podzielić podgląd zaprezentowany w postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r. i podtrzymany w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2015 r., że skoro przeniesienie własności nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, tym samym nie jest sprawą, której załatwienie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium nie stwierdziło także innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Kolegium z dnia 11 marca 2015 r., tym samym odmowa stwierdzenia jego nieważności jest uprawniona.

Odnosząc się do kwestii podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że powołane przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie dotyczą rzeczonej nieruchomości. Nadto ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin została uchylona z dniem 1 stycznia 1991 r. ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kolegium wyraźnie wskazało, iż podnoszona okoliczność toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania kasacyjnego ze skargi kasacyjnej S.L. od przywołanego wyżej wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 620/13, nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę organ, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Sąd podzielił stanowisko organu, iż postanowienie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co starał się wywieść skarżący. Postanowieniem tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, który na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności nieruchomości. Organy stanęły na prawidłowym stanowisku, iż przepisy postępowania administracyjnego nie regulują aktów prawnych o charakterze ogólnym, jak i spraw indywidualnych rozpatrywanych i rozstrzyganych w innej formie niż decyzja administracyjna. Przeniesienie własności nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, nie jest więc sprawą, której załatwienie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym sprawa, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. Nadto, w sprawie z wniosku skarżącego o przeniesienie własności nieruchomości zapadło już rozstrzygnięcie (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r.). Akt ten utrzymany został w toku kontroli międzyinstancyjnej, co więcej na skutek skargi został poddany także kontroli sądowej i wyrokiem z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 620/13, Sąd skargę oddalił.

Przedmiotowa nieruchomość mocą postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1970 r. przeszła na własność Skarbu Państwa przez zasiedzenie i w dacie orzekania nadal stanowiła własność Skarbu Państwa. Jakiekolwiek zmiany stanu prawnego tej nieruchomości, w tym przede wszystkim przeniesienia jej własności na skarżącego są prawnie dopuszczalne wyłącznie w trybie unormowanym przepisami ustawy Kodeks cywilny i dla swej ważności wymagają zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Także wszelkie spory na tym tle wynikłe należą do właściwości sądów powszechnych, nie do właściwości sądów administracyjnych. Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego organ słusznie wywiódł, iż stosownie do art. 61a k.p.a., z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, a co za tym wydał postanowienie z dnia 11 marca 2015 r., przy czym stan faktyczny i prawny ustalony dla potrzeb postanowienia z dnia 8 kwietnia 2013 r. nie uległ zmianie. Sąd podał też, iż z urzędu jest mu wiadomo, że postępowanie sądowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku o sygn. akt II SA/Łd 620/13 zostało zakończone wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2773/13, oddalającym skargę kasacyjną.

W skardze kasacyjnej, S.L. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2011 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 1, art. 5, art. 58 § 1, art. 172 § 1 i art. 405 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem skarżącego, Sąd utożsamia zmianę stanu prawnego działki z przeniesieniem prawa własności działki, mimo że są to różne czynności prawne. Zmiana stanu prawnego jest czynnością administracyjnoprawną, bo wymaga szczegółowego ustalenia, kto działkę utworzył i kiedy, jakie poniósł koszty i nakłady materialne i czy w ogóle może dochodzić prawa własności działki. Natomiast przeniesienie prawa własności działki jest czynnością cywilnoprawną. Ogranicza się tylko do sporządzenia aktu notarialnego. Obydwie te czynności są ściśle ze sobą związane w ramach prowadzonej sprawy administracyjnoprawnej. Czynność cywilnoprawna niekoniecznie jednak musi być wykonana. Dla przeniesienia prawa własności działki w księdze wieczystej wystarczy decyzja administracyjna Prezydenta [...] w sprawie zmiany stanu prawnego działki. W zaskarżonym wyroku tych zależności Sąd nie dostrzega i pomija obowiązek stosowania w tej sprawie wymienionych wyżej przepisów zarówno prawa administracyjnego, jak i prawa cywilnego. Utożsamia czynność cywilnoprawną ze sprawą administracyjnoprawną.

II. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: p.p.s.a.) w związku z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie skarżącego, w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku (strona 2 zdanie 2 od góry i następne) powołany jest art. 61a §1 k.p.a., który nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż nie jest to sprawa cywilnoprawna tylko administracyjnoprawna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pełni podzielił stanowisko organów I i II instancji, które odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego powołując się na wystąpienie negatywnej przesłanki w postaci "innych uzasadnionych przyczyn" przewidzianej w art. 61a §1 k.p.a. mimo, że taka przesłanka nie ma w ogóle miejsca. Tą przesłanką ma być cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny charakter sprawy. Na stronie 8 zdanie 3 od góry i następne uzasadnienia wyroku błędnie jest podane, że przedmiotowa działka stanowi własność Skarbu Państwa, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Otóż od dnia [...] czerwca 1991 r. na mocy decyzji Wojewody [...] o komunalizacji, działka ta nie stanowi własności Skarbu Państwa, a tylko własność Gminy Miasto [...], jako jednostki samorządu terytorialnego, do której mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszystko to stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i pozbawia skarżącego prawa do działki, którą utworzył własnym wysiłkiem i za własne pieniądze. Powoduje to, że ocena prawna dokonana w zaskarżonym wyroku, utraciła swoją moc wiążącą z powodu zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok z 27 czerwca 1990r. SA/Wr 137/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz.51 czy też wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r. I SA/Ka 2408/98 Lex Polonica nr 382378 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005r. VII SA/Wa 841/05 Lex Polonica nr 1904329, przywołane w komentarzu do art. 153 p.p.s.a. Jana Pawła Tarno, wydanie 4. Lexis Nexis. Warszawa 2010).

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwoty 100 złotych, tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący składając w dniu 25 stycznia 2013 r. do Prezydenta [...] wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany stanu prawnego działki nr [...] o pow. 475 m2 położonej w B., przy ul. [...] i ul. [...] oraz przeniesienie prawa własności tej działki na jego rzecz, kierował się potrzebą uregulowania spornych okoliczności związanych z budową ulicy [...] i utworzeniem działki. We wniosku skarżący wykazał, że do 1959 r. działka nie istnieje. Istnieje tylko wymulisko rzeczne (dół rzeczny o pow. 475 m2). W 1959 r. ówczesne władze miasta B. przystąpiły do budowy ulicy [...] z drogi polnej ciągnącej się nad rzeką R. Zaproponowały skarżącemu oraz jego ojcu w zamian za ww. wymulisko rzeczne, oddanie z nieruchomości J. i J. małż. L. (dziadków skarżącego) pasa gruntu o szerokości 2,02 m na poszerzenie budowanej ulicy [...], na co skarżący

wyraził zgodę. Na wymulisko nawiózł ziemi, ogrodził i dołączył do nieruchomości

dziadków. Miejskie służby geodezyjne sporządziły właściwą dokumentację, która

stanowiła podstawę do założenia w 1961 r. dla utworzonej działki o pow. 475 m2 księgi

wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości JJ. małż. L. o łącznej pow.

1322 m2 składającej się z 3-ch działek, w tym z działki nr [...] o pow. 475 m2, którą skarżący utworzył. Po utworzeniu działki stała się ona przedmiotem konfliktu pomiędzy ciotką skarżącego B.B. (siostra ojca) a ojcem. Konflikt ten trwający nieprzerwanie do 1970 r. spowodował, że ojciec w 1968 r. wystąpił do Sądu Powiatowego w [...] o dział spadku po zmarłych JJ. małż. L. w przekonaniu, że spłaci swoją siostrę B. B. z należnego jej udziału, a ona wyprowadzi się do swojego męża B. B., posiadającego własny dom przy ul. [...] w B. Tak się jednak nie stało. Sąd wyłączył ze spadku działkę nr [...] o pow. 475 m2 i przydzielił ją na współwłasność B. i B. małż. B. B. B. była trzecią żoną B. B.; byli małżeństwem bezdzietnym. B. B. posiadał dzieci z poprzednich małżeństw. Wyłączenie działki ze spadku przez Sąd i przydzielenie jej małż. B. było niczym nieuzasadnione. Spowodowało, że organ administracji państwowej, jakim był Wojewódzki Wydział Finansowy w L., wystąpił w 1969 r. o zasiedzenie tej działki przez Skarb Państwa, mimo braku jakichkolwiek podstaw prawnych. Po 2-ch latach od działu spadku nie można przecież było niczego zasiedzieć. Swym wystąpieniem organ naruszył rażąco postanowienia art. 172 § 1 k.c. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozbawił skarżącego praw do działki, którą skarżący sam utworzył własnym wysiłkiem i za własne pieniądze. Tak przecież być nie może. Wszystko to wymaga doprowadzenia tej sprawy do jej zgodności z obowiązującym prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów skargi kasacyjnej, które okazały się nieuzasadnione.

Naruszenie prawa materialnego, które skarżący zarzuca w skardze kasacyjnej, będące następstwem jego błędnej wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu. Polega ono bowiem na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu i w konsekwencji znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Naruszenie natomiast prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do błędnego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji.

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega jednak takiego rodzaju naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powołanym w skardze kasacyjnej, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

Wymienione w art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami czynności prawne - sprzedaż, zamiana, zrzeczenie się, oddanie w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenie, oddanie w trwały zarząd, obciążanie ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszenie jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywanie jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji - tworzące obrót nieruchomościami należy rozumieć tak, jak zostały zdefiniowane w samej ustawie o gospodarce nieruchomościami lub w innych ustawach, w tym przede wszystkim w kodeksie cywilnym. Umowa sprzedaży zdefiniowana została w art. 535 k.c., umowa zamiany – w art. 603 k.c. Do oddania w użytkowanie wieczyste odnoszą się przepisy art. 232-243 k.c. oraz przepisy rozdziału 3 działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również inne przepisy tego aktu prawnego. Do użyczenia odnoszą się przepisy art. 710-719 k.c. Do dzierżawy i najmu – przepisy art. 659–709 k.c. oraz niektóre przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do ograniczonych praw rzeczowych odnoszą się przepisy art. 244-335 k.c., a do spółdzielczych własnościowych praw do lokali - przepisy art. 171-1719 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 z późn. zm.) oraz niektóre inne przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Hipoteka stanowi przedmiot regulacji art. 65-1111 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r., poz. 1007). Przepis ten umożliwia zawieranie umów w ramach obrotu nieruchomościami, tak jak zostały zdefiniowane w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o gospodarce nieruchomościami lub innych ustawach, w szczególności w Kodeksie cywilnym.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Ten z kolei wskazany w skardze kasacyjnej przepis stanowi podstawę dokonywania przez Skarb Państwa zamiany jego nieruchomości na nieruchomość stanowiącą własność, między innymi osób fizycznych. Co do zasady zamiana nieruchomości odbywa się w drodze umowy zawartej w wyniku negocjacji przeprowadzonych przez strony.

Jak wynika z powyższego, realizacja czynności prawnych wymienionych w powołanych przepisach może nastąpić w drodze umowy cywilnoprawnej, a ujęcie decyzji administracyjnej jako jednostronnej czynności prawnej wyklucza stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego.

W tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. odmawiające - na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności nieruchomości. Organy wskazywały, że przeniesienie prawa własności nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, nie jest więc sprawą, której załatwienie może nastąpić przez wydania decyzji administracyjnej. Stąd należało odmówić wszczęcia postępowania.

Skarżący kwestionując powyższe stanowisko, wniósł o stwierdzenie nieważności powyższych postanowień. Wskazywał na zmianę właściciela spornej działki (ze Skarbu Państwa na jednostkę samorządu terytorialnego) i wywodził, iż do czynienia mamy ze sprawą administracyjną.

Zauważyć należy, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Co więcej, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.

W tej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonego postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia, gdyż bez wątpienia wystąpiła okoliczność, która w sposób oczywisty stanowiła przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przeniesienie prawa własności działki, niezależnie od tego czy jest własnością Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, jest bowiem możliwe w drodze umowy cywilnoprawnej. W tym zakresie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ nie naruszył zatem art. 61a § 1 k.p.a., na podstawie którego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, a ocena postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r., dokonana przez pryzmat przesłanek nieważnościowych, a w szczególności przesłanki rażącego naruszenia prawa, nie mogła być inna aniżeli w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. Zaskarżony wyrok odpowiada więc prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, orzekł jak w sentencji wyroku.