Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 308/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. K. i E. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaszenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Starosta S. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., po rozpatrzeniu wniosku H. M., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę płyty gnojowej, zbiornika na gnojówkę oraz silosu na zboże na działce o nr geod. [...], położonej w miejscowości M. D., gm. P.

Po rozpatrzeniu odwołania właścicieli działki sąsiadującej nr [...] - B. i E. K. - Wojewoda P. ostateczną decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Starosta S. przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2006 r. z H. M. na A. M.

W dniu [...] marca 2017 r. B. i E. K. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z wnioskiem o wygaszenie w całości pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2006 r. Właściciele działki sąsiadującej z działką inwestycyjną podali, że nigdy nie rozpoczęto budowy płyty gnojowej i zbiornika na gnojówkę, a wpisy w dzienniku budowy dotyczące budowy silosu na zboże nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu robót. Zdaniem wnioskodawców przerwa w budowie trwała od [...] grudnia 2008 r. (usunięcie wierzchniej części gruntu rodzimego) do 10 października 2014 r. (usunięcie roślinności i rozpoczęcie szalunku). W związku z tym przerwa w budowie silosu była dłuższa niż 3 lata. Strony do wniosku załączyły zdjęcia na płycie CD z ich opisem, mające potwierdzać, że przerwa w budowie trwała dłużej niż 3 lata. Wniosek ten został przekazany w dniu [...] lipca 2017 r. Staroście S., jako organowi właściwemu.

Starosta S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie wygaszenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu wskazał, że z wpisów w dzienniku budowy wynika, iż budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od daty uprawomocnienia się pozwolenia na budowę, a przerwy w budowie nie są dłuższe niż 3 lata.

Po rozpatrzeniu odwołania B. i E. K., Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta S. nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego a oparł się jedynie na zapisach z dziennika budowy, bez zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału stronom postępowania. Natomiast materiał przedłożony przez wnioskodawców został przez organ pierwszej instancji całkowicie pominięty bez uzasadnienia z jakich powodów odmówiono mu wiarygodności.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta S. decyzją z dnia [...] października 2017 r. po raz kolejny umorzył postępowanie w sprawie wygaszenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzając że przerwa w budowie nie trwała dłużej niż 3 lata. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że oceniając przesłanki do ewentualnego wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oparł się na wpisach z dziennika budowy, natomiast zdjęcia przedstawione przez wnioskodawców ocenił za dowód niemiarodajny. Starosta S. podniósł, iż daty na zdjęciach świadczą o tym, że podlegały one modyfikacjom, brak jest zatem pewności, że fotografie przedstawiają obiekt w dacie naniesionej na zdjęciach.

Po rozpatrzeniu odwołania B. i E. K. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji mimo zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji kasacyjnej nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Wskazano także, że Starosta S. nie uzasadnił swojej decyzji w sposób przekonywujący i swoje stanowisko szerzej przedstawił w piśmie przekazującym odwołanie, niż w skarżonej decyzji. Wojewoda P. podniósł także, że brak przerwy w budowie nieprzekraczający 3 lat nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania, a do ewentualnej odmowy wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy o protokoły z kontroli przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz przesłuchał kierownika budowy oraz pierwotnego inwestora. Po umożliwieniu wypowiedzenia się stronom postępowania co do zebranych materiałów i dowodów, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], odmówił wygaszenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę płyty gnojowej, zbiornika na gnojówkę oraz silosu na zboże na działce o nr geod. [...], położonej w miejscowości M., gm. P. Organ pierwszej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż na podstawie wpisów z dziennika budowy budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Organ wskazał, że zdjęcia przedłożone przez B. i E. K. w istocie potwierdzają ten stan rzeczy i stanowią materiał uzupełniający.

Odwołanie (w formie elektronicznej) od powyższej decyzji wnieśli B. i E. K.. Zdaniem odwołujących organ pierwszej instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący dowodów w sprawie oraz w sposób nieprawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał. W odwołaniu zaskarżono także postanowienie Starosty S. z dnia [...] stycznia 2018 r. o odmowie wyłączenia Naczelnika Wydziału Budownictwa, Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Leśnictwa w Starostwie Powiatowym w S.. W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. dodatkowo zarzucono, że Starosta S. pominął wniosek zgłaszany w trakcie postępowania i się w ogóle do niego nie odniósł w zakresie przesłuchania inspektorów nadzoru budowlanego kontrolujących sporną inwestycję oraz nie wystąpił do Komendanta Policji w S. o udostępnienie akt z kontroli na działce inwestora. Zdaniem odwołujących wpisy dokonywane w dzienniku budowy są fałszywe i były dokonywane w dacie innej niż data wskazana w tym dokumencie. W ich ocenie niektóre wpisy w dzienniku budowy nie mają potwierdzenia w zdjęciach przedłożonych do wniosku o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Organ wywiódł, że podstawowym dokumentem do oceny wystąpienia przesłanek do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest dziennik budowy. Nadto w przypadku kontroli budowy przez organ nadzoru budowlanego protokoły sporządzone z tych czynności także mogą stanowić dowód z przebiegu prac budowlanych. Dziennik budowy oraz protokół kontroli budowy podlegają ocenie organu jak każdy środek dowodowy. Nie jest zatem wykluczone przeprowadzenie innego dowodu, który może podważyć okoliczności wynikające z tych dokumentów urzędowych. Jednocześnie podkreślono, że dokumenty urzędowe korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z dokumentem tym związane jest domniemanie prawdziwości jego treści. Organ prowadzący postępowanie nie może zatem swobodnie oceniać ani kwestionować treści dokumentu urzędowego, nie przeprowadzając dowodu przeciwko prawdziwości zawartych w nim informacji. Organy są więc zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego. Domniemanie to nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu.

W rozpatrywanej sprawie z wpisów dziennika budowy wynika, że roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. Z uwagi na kwestionowanie przez odwołujących tych wpisów i przedstawienie zdjęć, mających być dowodem przeciwstawnym organ pierwszej instancji przeprowadził niezbędne postępowanie wyjaśniające a mianowicie uzyskał protokoły z przeprowadzonych kontroli w miejscu budowy przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S.. Kontrole odbyły się w następujących datach: [...] października 2006 r., [...] grudnia 2008 r., [...] lipca 2013 r., [...] listopada 2014 r., [...] kwietnia 2017 r., [...] listopada 2017 r. oraz [...] grudnia 2017 r. Ustalenia z kontroli, zawarte w protokołach, potwierdzają wykonanie robót budowlanych opisanych w dzienniku budowy.

Odnosząc się do kwestionowanego zapisu z dziennika budowy z dnia [...] października 2008 r. o rozpoczęciu robót ziemnych pod budowę płyty silosowej oraz z dnia [...] listopada 2008 r. o geodezyjnym wytyczeniu obiektu wskazano, że czynności te wykonane na budowie są potwierdzone w protokole z kontroli z dnia [...] grudnia 2008 r. A mianowicie na stronie 1 protokołu inspektorzy nadzoru budowlanego stwierdzili, że w miejscu posadowienia silosu inwestor, po wytyczeniu obiektu przez uprawnionego geodetę, rozpoczął roboty ziemne przez zdjęcie wierzchniej warstwy humusu. Dlatego w tym przypadku nie można zarzucić, że wpis w dzienniku budowy nie odzwierciedlał rzeczywiście rozpoczętych robót. Organ podniósł przy tym, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Natomiast w myśl ust. 2 pracami przygotowawczymi są m.in. wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie oraz wykonanie niwelacji terenu.

W latach 2009-2012 nie były przeprowadzane kontrole budowy przez organ nadzoru budowlanego. W tym okresie w dzienniku budowy widnieją dwa wpisy kierownika budowy z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] października 2011 r. Przy dacie [...] czerwca 2010 r. umieszczono zapis, że rozpoczęto podkład pod płytę żelbetową z pospółki. W ocenie organu odwoławczego Starosta S. słusznie stwierdził, że zdjęcia zrobione przez odwołujących w dniach [...] czerwca, [...] lipca i [...] sierpnia 2010 r. nie wskazują, że nie dokonano rozpoczęcia tych prac. Zdjęcia wykonane w powyższym okresie są zrobione z perspektywy, która nie pozwala jednoznacznie i ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że nie zostały rozpoczęte roboty budowlane. Okres przerwy w budowie wynoszący 3 lata od wcześniejszego wpisu (z dnia [...] listopada 2011 r.) upływał [...] listopada 2014 r. Jak wynika z dziennika budowy [...] października 2011 r. wykonano podkład pod płytę z pospółki. Zdjęcie wykonane przez B. i E. K. tego dnia (plik "4-201 l.jpg") potwierdza, że pewne prace ziemne (usunięcie trawy) w miejscu posadowienia silosu na zboże zostały wykonane. Tym samym pozwolenie na budowę nie wygasło, a kolejne roboty budowlane wykonane [...] października 2014 r. (zbrojenie i betonowanie płyty żelbetowej) oraz [...] października 2017 r. (montaż silosu do płyty) potwierdzają, że przerwy w budowie nie były dłuższe niż 3 lata. Zdjęcia wykonane przez odwołujących od [...] października 2014 r. potwierdzają prace budowlane przy betonowaniu płyty.

Zasadnie zatem organ pierwszej instancji ocenił, że dokumentacja zdjęciowa przedłożona przez B. i E. K. była dokumentem pomocniczym, a nawet uzupełniającym w sprawie dla stwierdzenia, że przerwy w budowie silosu na zboże nie były dłuższe niż 3 lata. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że zebrany przez Starostę S. materiał dowodowy był wystarczający i został prawidłowo oceniony. W rozpatrywanej sprawie ani dziennik budowy, ani protokoły kontroli nie zostały skutecznie podważone. Organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, na podstawie dziennika budowy, protokołów z kontroli oraz zdjęć wykonanych przez odwołujących, że nie przerwano robót na czas dłuższy niż 3 lata, a więc nie spełniono normy art. 37 ust. 1 ustawy.

Ustosunkowując się do głównego zarzutu odwołania w zakresie braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania inspektorów nadzoru budowlanego oraz braku wystąpienia do Powiatowego Komendanta Policji w S. o udostępnienie akt, organ odwoławczy przyznał rację odwołującym, że organ pierwszej instancji całkowicie pominął ten wniosek i w ogóle się do niego nie odniósł w zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienie, w ocenie organu odwoławczego, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Stwierdzono, że inspektorzy nadzoru budowlanego ustalenia z miejsca budowy zawarli w protokole (dokumencie urzędowym). Natomiast kontrola dokonana przez funkcjonariuszy policji na działce inwestycyjnej dotyczyła utrzymywania porządku na nieruchomości nie zaś postępu prac budowlanych. Odnośnie zarzutu w zakresie braku zawiadomienia odwołujących o oględzinach budowy przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2017 r. stwierdzono, że zarzut ten nie mógł być kierowany do Starosty S. jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ kontroli dokonali pracownicy organy nadzoru budowlanego. Odnosząc się do odmowy wyłączenia Naczelnika Wydziału Budownictwa, Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Leśnictwa w Starostwie Powiatowym w S. podano, że przesłanki do ewentualnego wyłączenia pracownika muszą mieć oparcie w przepisach prawa. Podstawy wyłączenia pracownika nie może stanowić wyłącznie subiektywne przekonanie strony o braku bezstronności. Pozostałe zarzuty, zdaniem organu odwoławczego, stanowią polemikę z ustaleniami faktycznymi organu pierwszej instancji i nie mają wpływu na wynik sprawy. Podniesiony przez odwołujących zarzut mijania się z prawdą przez świadka – H. M.(pierwotnego inwestora) podczas jego przesłuchania przez organ pierwszej instancji w dniu 10 stycznia 2018 r. w zakresie daty przywiezienia wywrotki żwiru (w 2010 lub 2014 r.) nie ma także istotnego znaczenia, bo jak wykazano wcześniej to prace z dnia [...] października 2011 r. w istocie "przedłużyły" ważność pozwolenia na budowę. Zaznaczono przy tym, że odwołujący zostali zawiadomieni o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu ze świadków i zostali pouczeni o możliwości zadawania pytań (zawiadomienie z dnia [...] dnia grudnia 2017 r.). Z protokołu przesłuchania świadka – H. M. wynika, że B. i E. K. nie byli obecni na tym przesłuchaniu, mimo skutecznego doręczenia zawiadomienia w tym przedmiocie. Zatem obecne kwestionowanie odpowiedzi H. M. uznać należy za spóźnione.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli B. i E. K. i zarzucili naruszenie art. 79 K.p.a. z uwagi na to, że bez własnej winy nie brali udziału w oględzinach budowy przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2017 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. Skarżący podnieśli, że nie zostali zawiadomieni o przeprowadzeniu tego dowodu zarówno przez Starostę jak i przez inspektorów nadzoru budowlanego. Nadto zarzucili, że organ pierwszej instancji naruszył art. 76 § 3 i art. 107 § 3 K.p.a. a organ odwoławczy art. 76 § 3, art. 107 § 3 oraz art. 15 K.p.a. Naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez organ pierwszej instancji polega na pominięciu wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, stron postępowania, jak również na nieuwzględnieniu wniosku skarżących o wystąpienie do Powiatowego Komendanta Policji w S. o udostępnienie akt w sprawie o wykroczenie. Organ odwoławczy również pominął bez uzasadnienia wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron. Stwierdził przy tym, że uchybienie organu pierwszej instancji dotyczące nie przesłuchania inspektorów nadzoru budowlanego oraz nie wystąpienie do policji o akta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Takie postępowanie organu odwoławczego, zdaniem skarżących, narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. To organ pierwszej instancji powinien uzasadnić swoje stanowisko w stosunku do zgłaszanych przez nich wniosków dowodowych. Stanowisko przedstawione w decyzji organu odwoławczego jest stanowiskiem tego organu od którego skarżący nie mogą się już odwołać. Uchybienia te, zdaniem skarżących, mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczą przeprowadzenia dowodów przeciwko domniemaniu prawdziwości wpisów w dzienniku budowy. Bezpodstawnie, zdaniem skarżących, organy przyjęły że ustalenia zawarte w protokołach kontroli potwierdzają wykonanie robót budowlanych opisanych w dzienniku budowy. Nie wzięły przy tym pod uwagę, że oględziny budowy były prowadzone w innych terminach niż datowane wpisy w dzienniku budowy. Zdaniem skarżących, protokół kontroli może jedynie dowodzić o rzeczywistej sytuacji na budowie w dacie kontroli, natomiast nie może w żaden sposób być dowodem na prawdziwość wpisów w dzienniku budowy. Skarżący podnieśli, że wszelki kontrole o które wnioskowali były przeprowadzone opieszale nawet po kilku miesiącach od ich wniosku. W tym czasie można było dokonać stosownych wpisów w dzienniku budowy, jak również wykonać prace na budowie.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. zawieszono postępowanie sądowe w sprawie do czasu zakończenia administracyjnych postępowań nadzwyczajnych toczących się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2018 r. oraz przed Wojewodą P.m o wznowieniem postępowania zakończonego tą decyzją.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji a Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. odmówił we wznowionym postępowaniu uchylenia tej decyzji. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. podjęto zawieszone postępowanie sądowe w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący generalnie podtrzymali zarzuty skargi. Dodatkowo podnieśli, że organ błędnie przyjmuje iż oględziny w dniu [...] grudnia 2017 r. zostały dokonane przez inspektorów nadzoru budowlanego i nie były to czynności procesowe organów administracji architektoniczno – budowlanej stąd brak było uchybienia art. 79 K.p.a. Skarżący wywiedli, że zgodnie z informacją którą otrzymali w dniu [...] kwietnia 2018 r. od PINB w S. kontrola w dniu [...] grudnia 2017 r. odbyła się na wniosek Wydziału Budownictwa, Ochrony Środowiska i Leśnictwa opatrzony numerem sprawy dotyczącej wygaszenia przedmiotowego pozwolenia na budowę. W związku z tym, zdaniem skarżących, do przedmiotowych oględzin nie miał zastosowania przepis art. 81a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane a powinien mieć zastosowanie przepis art. 79 K.p.a. Skarżący podtrzymali swoje stanowisko dotyczące tego, że wpisy w dzienniku budowy nie są opatrzone prawdziwymi datami. Zostały spreparowane na potrzeby utrzymania ciągłości pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących powołanie na świadków inspektorów nadzoru budowlanego oraz funkcjonariuszy policji a także przesłuchanie ich w charakterze strony miałoby istotne znaczenie w sprawie. Te środki dowodowe, zdaniem skarżących, mogłyby ujawnić rzeczywisty stan na miejscu budowy, który byłyby niezgodny ze stanem ujawnionym w dzienniku budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem decyzja odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia kwestionowanego przez skarżących pozwolenia na budowę jest zgodna z prawem.

Punktem wyjścia dla prawnej oceny sprawy jest analiza przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Z treści art. 37 ust. 1 ustawy wynika, że wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa, jeżeli inwestor – w okresie wskazanym w przepisie - bądź w ogóle nie przystąpi do realizacji robót budowlanych (ich nie rozpocznie), bądź po przystąpieniu do robót budowlanych, przerwie je na okres co najmniej 3 lat. Termin 3 lat ma charakter materialnoprawny. Oznacza to, że po jego upływie inwestor traci podstawę do rozpoczęcia lub kontynuowania robót budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Skutek utraty uprawnień następuje ex lege. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie uprawnień z pozwolenia na budowę nierealizowanego przez inwestora, stanowi jedynie "procesowe" potwierdzenie zaistnienia skutku materialnoprawnego. Skorzystanie z prawa do zabudowy własnego terenu jest związane z suwerenną wolą inwestora, który może od realizacji konkretnej inwestycji odstąpić. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy, określa konsekwencje dobrowolnej rezygnacji inwestora z prowadzenia robót budowlanych objętych konkretnym pozwoleniem. Podkreślić przy tym należy, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym (vide: wyrok NSA NSA z 22 lutego 2018 r., II OSK 2398/17, Lex nr 2481388).

W świetle powyższego istotą kontrolowanego postępowania administracyjnego wszczętego w związku z wnioskiem skarżących było dokonanie przez organy administracji publicznej obu instancji oceny dwóch zagadnień dotyczących budowy prowadzonej na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., tj.: 1) czy budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne oraz 2) czy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Między stronami postępowania jest przy tym niesporne, że budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne. Z tego względu istotą sprawy stało się wykazanie tego, czy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Z treści skargi i akt administracyjnych wynika, że skarżący konsekwentnie zmierzają do wykazania, że od grudnia 2008 r. do października 2014 r. inwestor nie prowadził robót budowlanych na nieruchomości objętej inwestycją.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji w zakresie przebiegu budowy prawidłowo uczyniły, opierając się na dzienniku budowy, którego prowadzenie jest obowiązkiem kierownika budowy (art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 963; dalej powoływane jako rozporządzenie), dziennik budowy jest przeznaczony do rejestracji, w formie wpisów, przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich wykonywania i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, rozbiórki lub montażu.

Zdaniem Sądu, z przywołanych przepisów prawa wynika, że dziennik budowy jest głównym i zasadniczym materiałem dowodowym, który winny były pozyskać organy, by móc zbadać przesłanki do ewentualnego stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast, zdaniem Sądu, wbrew temu jak twierdzą organy dokumentem urzędowym. Dziennik budowy jest dokumentem prywatnym, który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom. Wprawdzie art. 45 ust. 1 ustawy stwierdza, że "dziennik budowy stanowi urzędowy dokument", jednakże nie spełnia on warunku definicji dokumentu urzędowego określonej w art. 76 § 1 K.p.a., bowiem nie jest sporządzany przez organ, o którym mowa w tym przepisie, tj. przez organ państwowy (art. 76 § 1), ani przez jednostkę organizacyjną lub podmiot wskazany w art. 76 § 2 K.p.a. Osoby uprawnione do dokonywania w tym dokumencie wpisów nie są bowiem podmiotami prawa publicznego. Przy czym jego prowadzenie powierzone jest osobie posiadającej stosowne uprawnienia i ponoszącej z tego tytułu odpowiedzialność zawodową i karną (vide; wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., II OSK 2398/17, Lex nr 2481388; wyrok WSA w Poznaniu z 14 marca 2018 r., IV SA/Po 12/18, Lex nr 2462439; wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2014 r., II SA/Wr 252/14, Lex nr 1644063). Oczywiście dokument prywatny, tak jak i urzędowy jest dowodem w sprawie, w której może okazać się także konieczne przeprowadzenie innych dowodów w danym zakresie. Nie może być ten fakt jednak odczytywany jako obowiązek organów do przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów i to na żądanie podmiotu wnoszącego skargę, zwłaszcza takiego który nie wskazał, żadnych konkretnych okoliczności, ani dowodów na to, że ustalony przez organy stan faktyczny nie odpowiada zapisom dziennika budowy (por. wyrok NSA z 29 maja 2013 r. II OSK 260/12, pub. CBOSA). W literaturze prawniczej podkreśla się, że dopiero przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy można podważyć domniemanie prawdziwości zawartych w nim danych, np. w sytuacji gdy nie jest on prowadzony w sposób zgodny z wymogami określonymi w tym zakresie w ustawie oraz rozporządzeniu – vide: Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2015, s. 470.

Sąd stwierdził, że z treści dziennika budowy wydanego dla omawianej inwestycji wynika, że pierwszego wpisu w nim dokonano w dniu [...] października 2006 r. Jest to wpis o treści "obiekt niniejszy wytyczono" opatrzony pieczęcią geodety S. M. Kolejny wpis w dzienniku budowy, dokonany przez kierownika budowy – S. P. o rozpoczęciu robót ziemnych pod budowę płyty silosowej pochodzi z dnia [...] października 2008 r. W dniu [...] listopada 2008 r. geodeta S. M. dokonał kolejnego wpisu w dzienniku budowy o geodezyjnym wytyczeniu obiektu. Następnie kierownik budowy wpisem z dnia [...] czerwca 2010 r. odnotował rozpoczęcie budowy podkładu pod płytę żelbetonową z pospółki, zaś wpisem z dnia [...] października 2011 r. odnotował jego wykonanie. Kolejny wpis pochodzi z dnia [...] października 2014 r. i dotyczy wykonania zbrojenia płyty z prętów 12 i 10 krzyżowych co 30 cm. Wpisem tym potwierdzono możliwość betonowania konstrukcji. Następnie wpisem z dnia [...] października 2014 r. kierownik budowy stwierdził zakończenie betonowania płyty żelbetowej. Wpisem z dnia [...] października 2017 r. kierownik budowy odnotował zamontowanie blaszanego silosu na płycie żelbetowej.

Z powyższych wpisów wynika, że dłuższe przerwy w budowie miały miejsce od 2008 r. do 2010 r., od 2011 r. do 2014 r. i od 2014 r. do 2017 r. Przerwy te nie przekroczyły jednak 3 lat. Trzy letni okres od wpisu z dnia [...] listopada 2008 r. upływał bowiem w dniu [...] listopada 2011 r., kolejny wpis zaś pochodzi z dnia [...] czerwca 2010 r. i dotyczy rozpoczęcia podkładu pod płytę żelbetonową z pospółki. Podkład ten został wykonany w dniu [...] października 2011 r. Trzy letni okres od tego wpisu mijał w dniu [...] października 2014 r. Tymczasem kolejny wpis w dzienniku budowy pochodzi z dnia [...] października 2014 r. Kolejny trzyletni okres powinien być liczony od dnia [...] października 2014 r., tj. od wpisu dotyczącego zakończenia betonowania płyty żelbetowej. Trzy letni okres od tego wpisu mijał zatem w dniu [...] października 2017 r. a kolejny wpis pochodzi z dnia [...] października 2017 r. i dotyczy zamontowania silosu.

Fakt wykonania poszczególnych robót został potwierdzony w protokołach kontroli przeprowadzonych przez inspektorów nadzoru budowlanego. I tak fakt wykonania prac odnotowanych wpisami z dnia [...] października 2008 r. i z dnia [...] listopada 2008 r. został potwierdzony protokołem kontroli z dnia [...] grudnia 2008 r. W wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2013 r. stwierdzono wykonanie podłoża żwirowego pod projektowany silos. Kolejne roboty polegające na wykonaniu zbrojenia zostały potwierdzone protokołem kontroli z dnia [...] listopada 2014 r. do którego dołączono dokumentację fotograficzną. Zamontowanie silosu potwierdzono protokołem kontroli z dnia [...] grudnia 2017 r. do którego również dołączono dokumentację fotograficzną przedstawiającą wykonany silos na zboże.

W ocenie sądu prawidłowe było w kontekście treści przytoczonych wpisów w dzienniku budowy potwierdzonych protokołami kontroli z załączoną do nich dokumentacją fotograficzną stwierdzenie, że ten materiał dowodowy jest wystarczający dla stwierdzenia, że nie zaistniała 3-letnia przerwa przy budowie przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu, opisany przebieg prac związanych z inwestycją, co prawda rozciągnięty w czasie, bo trwający w latach 2008 – 2017 r., określić można jako logiczny i spójny. Pozwolenie na budowę zostało wydane w 2006 r. i w tym samym roku wytyczono obiekt. Konkretne roboty budowane zostały podjęte w 2008 r. i polegały na przeprowadzeniu robót ziemnych pod budowę płyty i geodezyjnym wytyczeniu obiektu. Następnie w 2010 r. rozpoczęto wykonanie podkładu z pospółki i roboty te zakończono w 2011 r. Kolejny etap robót rozpoczęty został w 2014 r. i dotyczył wykonania zbrojenia i betonowej płyty żelbetowej. I ostani etap z 2017 r. dotyczył zamontowania silosu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie można mówić aby inwestor przejawiał zachowania mogące świadczyć o tym, że chce on zrezygnować dobrowolnie z prowadzenia robót budowlanych dotyczących silosu. Inwestor zrezygnował dobrowolnie z budowy płyty gnojowej i zbiornika na gnojówkę na co także miał pozwolenie.

Sąd tym samym nie podziela zastrzeżeń skarżących co do prawidłowości ustaleń organów obu instancji w zakresie przebiegu budowy i terminów wykonania poszczególnych prac, które uwidoczniono w dzienniku budowy. Skarżący w toku postępowania dołączyli dokumentację fotograficzną, która jak słusznie stwierdziły organy nie podważa wpisów w dzienniku budowy ale w istocie stanowi "dokumentację uzupełniającą" w stosunku do dziennika budowy i protokołów kontroli. Potwierdza bowiem wykonywanie kolejnych robót budowlanych Podzielić przy tym należy tezę wyroku WSA w Białymstoku z dnia 5 lipca 2018 r. (II SA/Bk 205/18), że prawdziwości wpisów w dzienniku budowy nie mogą podważać zdjęcia, albowiem fotografia ilustruje jedynie moment, w którym ją wykonano, a nie proces rozłożony w czasie. Nadto na zdjęciu trudno objąć całość inwestycji i wykazać w sposób nie budzący wątpliwości czas jego wykonania. Teza ta powstała na gruncie sprawy w której Sąd kontrolował decyzję organu nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnej budowy przedmiotowego silosu na zboże (pub. Lex nr 2523580).

Odnośnie zgłaszanych wniosków dowodowych w postaci przesłuchania inspektorów nadzoru budowanego oraz dołączenia akt policyjnych, to w ocenie Sądu zasadnie organy ich nie uwzględniły. Co prawda organ pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do tych wniosków, ale uchybienie to, jak zasadnie stwierdził organ odwoławczy, nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy także dowodów tych nie przeprowadził a przesłanki ich nieuwzględnienia omówił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Racje ma organ odwoławczy, że dla wyjaśnienia sprawy niniejszej nie zachodziła potrzeba przesłuchania inspektorów nadzoru budowlanego, albowiem ich ustalenia z miejsca budowy zawarte zostały w protokołach z kolei kontrola dokonana przez funkcjonariuszy policji na działce inwestycyjnej dotyczyła utrzymywania na niej porządku nie zaś postępu prac budowlanych. Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z wolą skarżących nie stanowi naruszenia prawa. Ocena zgłoszonego przez stronę dowodu pod względem jego znaczenia dla sprawy należy do organu administracji. Oceny tej organ dokonuje po analizie całokształtu materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego. Na organy nałożony jest obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czemu towarzyszy obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jest zarówno zebranie wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, a także ich prawidłowa ocena. Oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ dokonuje na podstawie własnej wiedzy oraz doświadczenia życiowego, a o jej prawidłowości decyduje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie (art. 80 K.p.a.). Ocena ta ma zatem charakter swobodny, winna być jednak oparta na wszechstronnym rozważeniu całego materiału dowodowego. Organ według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania, ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Przy czym zebranie i wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego powinno polegać na koncentracji materiału dowodowego oraz jego ocenie w kontekście analizy przesłanek norm prawa materialnego. Obowiązek dowodzenia nie ma bowiem nieograniczonego charakteru, a organ nie ma obowiązku prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, jeżeli dana okoliczność zostanie stwierdzona wystarczająco innym dowodem. Nie jest zatem tak, że należy prowadzić dalej postępowanie dowodowe, mimo że całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Brak wystąpienia przesłanki uzasadniającej wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę (ponad 3 letnia przerwa w budowie) zostało wykazane na podstawie wpisów w dzienniku budowy i protokołów kontroli inspektorów nadzoru budowlanego. Stąd prowadzenie dalszego postępowania dowodowego było nie uzasadnione. Z tych względów nie było konieczne także przeprowadzanie dowodu z przesłuchania stron, tym bardziej że organ z ich stanowiskiem był zaznajomiony po lekturze ich pism procesowych.

Końcowo odnosząc się do zarzutu dotyczącego niepowiadomienia skarżących o kontroli w dniu [...] grudnia 2017 r. stwierdzić należy, że konieczność taka nie zachodziła. Zdaniem skarżących jako, że kontrola ta została przeprowadzona na wniosek organu administracji architektoniczno – budowlanej prowadzącego postępowanie dotyczące wygaszenia przedmiotowego pozwolenia na budowę, to pomimo tego że została przeprowadzona przez inspektorów nadzoru budowlanego to powinien mieć do niej zastosowanie art. 79 K.p.a. a nie 81a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Przepisy art. 81a ust. 1-4 ustawy, zawierają kompetencje dla organów nadzoru budowlanego oraz osób działających z ich upoważnienia do przeprowadzania czynności kontrolnych na terenie obiektów budowlanych, na terenie budowy oraz na terenie zakładów pracy. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja ta musi być rozumiana jako szczególna wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie mają w związku z tym do niej zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego, z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia kontroli (art. 79 § 1 K.p.a.) – vide: wyroki NSA z 15 grudnia 2010 r., II OSK 1939/09, Lex nr 1251884 i z 13 marca 2014 .r, II OSK 2512/12, Lex nr 1522474). Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego mają kompetencję do przeprowadzania kontroli ad hoc bez uprzedzania stron o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż kontrola z dnia [...] grudnia 2017 r. została przeprowadzona na wniosek organu architektoniczno – budowlanego. Zdaniem Sądu to nie rodzaj organu ale przedmiot czynności kontrolnych decyduje o formie jej przeprowadzenia. Jeżeli przedmiotem kontroli jest ocena przestrzegania przepisów prawa budowlanego to zastosowanie do niej ma regulacja zawarta w art. 81a ust. 1-4 ustawy. Nawet, gdyby kontrola ta została przeprowadzona przez organ architektoniczno – budowlany to jako, że dotyczyła ona przestrzegania prawa budowlanego, zastosowanie do niej miałyby przepisy regulacji zawartej w art. 81a ust. 1-4 ustawy a nie przepis art. 79 K.p.a. dotyczący oględzin. Stąd brak było podstaw do zawiadamiania skarżących o tej kontroli pomimo tego, że została ona przeprowadzona w ramach postępowania toczącego się przed organem architektoniczno – budowlanym. Postępowanie to bowiem dotyczyło przestrzegania przepisów prawa budowlanego.

Biorąc pod uwagę powyższe, skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).