Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 616/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), wymierzył Prezydentowi Miasta [...] karę w wysokości 31.000 zł. za 62 dni zwłoki przy wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. i S. F. pozwolenia na dobudowę klatki schodowej do budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w [...].

W uzasadnieniu podał, że wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął w dniu [...] sierpnia 2003 r., a decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana dnia [...] stycznia 2004 r., czyli po upływie 175 dni, podczas gdy termin na załatwienie sprawy upływał dnia [...] października 2003 r. Dodał, że przy obliczaniu dni zwłoki w wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta [...] odliczono czas uzupełnienia braków wniosku (7 dni) oraz czas przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego przesyłki (43 dni). Po odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. 175 dni, 63 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 § 3 i 4 k.p.a., a następnie 50 dni wszystkich odliczeń wskazanych powyżej pozostają 62 dni zwłoki przy wydaniu decyzji. Karę naliczono według ustawowej stawki 500 zł. za każdy dzień zwłoki, a zatem wyniosła ona 31.000 zł.

Organ I instancji wskazał także, iż nie uwzględniono odliczenia z tytułu terminu wyznaczonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania na zapoznanie się z dokumentacją, ponieważ jest to składnik postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, nie mieszczący się w kategoriach czynności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., ani art. 35 ust. 8 znowelizowanego Prawa budowlanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił Wojewodzie [...], iż podczas kontroli przedmiotowego postępowania nie odliczył okresów związanych z zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu oraz czasu oczekiwania na zwrotne potwierdzenie odbioru, co nie było zależne od organu. Podniósł, że zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania jest czynnością przewidzianą w art. 61 § 4 k.p.a., zaś art. 10 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Do wskazanych czynności ma natomiast zastosowanie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Odliczeniu powinien podlegać ponadto okres oczekiwania na wyrażenie przez Ministra Infrastruktury zgody na odstępstwo. W ocenie Prezydenta Miasta[...], dwumiesięczny termin do wydania decyzji został wprawdzie przekroczony, lecz nie o 62, ale o 48 dni. Uznał, że nie jest możliwe zaakceptowanie sposobu obliczania wysokości kary, który nie uwzględnia w/w okoliczności, za jakie organ odpowiedzialności nie ponosi.

Przekazując zażalenie organ I instancji ustosunkował się do podniesionych w nim zarzutów pismem z dnia 11 stycznia 2006 r. Nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta [...] w kwestii przerwania biegu terminu załatwienia sprawy przez wyznaczenie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania terminu na zapoznanie się z dokumentacją stwierdzając, że jest to składnik postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, nie należący do czynności określonych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego.

Ponadto, nie podlega odliczeniu czas potrzebny do przeprowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo (jest to odrębne postępowanie w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę) oraz nie powoduje przedłużenia terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przesunięcie terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. Niesłuszny jest zarzut nieodliczenia czasu oczekiwania na zwrotne potwierdzenie odbioru, gdyż czas przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego został odliczony.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] uchylił kwestionowane postanowienie Wojewody [...] i nałożył na Prezydenta Miasta [...] karę pieniężną w wysokości 23.000 zł. za przekroczenie terminu przy wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. i S. F. pozwolenia na dobudowę klatki schodowej do budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że o uchyleniu postanowienia organu I instancji zadecydowały błędy dokonane przy obliczeniu ilości dni, o jakie został przekroczony termin wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Zaznaczył, iż bieg terminu na załatwienie sprawy rozpoczął się w dniu złożenia wniosku kompletnego pod względem formalnym, tj. w dniu [...] sierpnia 2003 r. Upływ dwumiesięcznego terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nastąpił zatem w dniu [...] października 2003 r.

Organ odwoławczy przychylił się do ustaleń Wojewody [...], iż odliczeniu od biegu terminu winien podlegać czas związany z postępowaniem reklamacyjnym przesyłki poleconej, tj. okres od dnia 11 grudnia 2003 r. do dnia 23 stycznia 2004 r., lecz stanowiący 44 dni, a nie 43 dni, jak wskazał organ I instancji. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została wydana dnia [...] stycznia 2004 r., a więc 90 dni po terminie określonym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Uwzględnienie okresów czasu podlegających odliczeniu wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie doszło do 46 - dniowego przekroczenia terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu organ II instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż okresy czasu dotyczące zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu nie mogą stanowić okoliczności wstrzymującej bieg terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Są to bowiem zwykłe czynności postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta [...] nie zachował terminów wynikających z przepisów prawa, podejmując czynności w sprawie niemal 2 miesiące po wpłynięciu kompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części nakładającej na niego karę pieniężną w wysokości 23.000 zł., zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wskazał, że podczas kontroli przedmiotowego postępowania zarówno Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odliczyli przy nakładaniu kary okresów związanych z zawiadomieniem stron o wszczętym postępowaniu, przewidzianych przepisami k.p.a., które nakładają na organ obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

Skarżący dodał, iż decyzja może być wydana dopiero po upływie terminu wyznaczonego stronom do zapoznania się z aktami sprawy i jest to obligatoryjny składnik postępowania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W jego ocenie, należy odnieść powyższe czynności do regulacji zawartej w art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane. A zatem, po odliczeniu okresów związanych z zawiadomieniem stron oraz okresu oczekiwania na komplet wymaganych przepisami prawa dokumentów (których brak wynikał z winy strony) termin został przekroczony, lecz nie o 46 dni, ale o 32 dni.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie może zostać uwzględniona.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek W. i S. F. o udzielenie pozwolenia na budowę wpłynął do Urzędu Miasta [...] w dniu [...] sierpnia 2003 r., po czym został uzupełniony w dniu [...] sierpnia 2003 r., natomiast kończąca postępowanie decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] stycznia 2004 r. Art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wyraźnie określa granice czasowe rozpoznania wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę jako 65 dni (przed nowelizacją Prawa budowlanego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. - 2 miesiące) od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji.

Na wstępie wskazać należy, iż nieprawidłowo wezwano inwestorów pismem z dnia 20 sierpnia 2003 r. wydanym w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków polegających na niepodaniu wszystkich numerów ewidencyjnych działek, na których inwestor zamierza realizować inwestycję, braku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zaopatrzonej w klauzulę ostateczności. Wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. służy uzupełnieniu braków formalnych podania, takich jak niewskazanie adresu wnoszącego podanie oraz niespełnienie innych wymagań co do treści pisma, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., tj. określenie żądania, podpis strony, dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania określone w przepisach szczególnych.

W przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Braki wniosku o pozwolenie na budowę wskazane w wezwaniu z dnia 20 sierpnia 2003 r. miały charakter materialno-prawny i nie powinny podlegać uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., lecz w trybie przewidzianym w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przeprowadza stosowne postępowanie sprawdzające w określonym zakresie. Skoro podstawą odmowy wydania tej decyzji może być niespełnienie wymagań określonych w art. 32 ust. 4 (art. 35 ust. 4), to czynności sprawdzające powinny obejmować także te kwestie, a zatem - złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu oraz załączenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a wydanie postanowienia o uzupełnieniu wniosku na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie powoduje wstrzymania biegu terminu ustanowionego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Organ powinien bowiem wyznaczać krótkie terminy na uzupełnienie wniosku, aby nadmiernie nie przedłużać postępowania.

W stanie prawnym sprzed nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 należało stosować przepisy k.p.a. regulujące terminy załatwiania spraw, w szczególności art. 35 § 5, który określa okresy niepodlegające wliczeniu do tych terminów. Zgodnie ze wskazanym artykułem, do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W wyniku nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) wymienionych terminów i okresów nie wlicza się do terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego zgodnie z dodanym do tej ustawy art. 36 ust. 8. Wydanie postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 nie powoduje przedłużenia terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż nie wypełnia ono powyższych przesłanek.

Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakończone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...] zostało przeprowadzone z licznymi uchybieniami skutkującymi przekroczeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydano w dniu [...] października 2003 r., a więc ponad 2 miesiące od dnia wpływu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (4 sierpnia 2003 r.) oraz ponad 1,5 miesiąca od daty uzupełnienia wniosku (27 sierpnia 2003 r.).

Ponadto, należy zauważyć, iż przeprowadzone przez Prezydenta Miasta [...] postępowanie reklamacyjne nie tyko zostało zainicjowane niemal 2 miesiące po wydaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. w dniu 11 grudnia 2003 r., lecz skutkowało wydaniem w oparciu o art. 36 k.p.a. postanowienia z dnia [...] grudnia 2003 r., wyznaczającego nowy termin załatwienia sprawy, określony jako 21 dni od dnia ustąpienia przyczyny. Stwierdzić zaś trzeba, że wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. nie wpływa na bieg terminu ustanowionego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczących konieczności zawiadomienia stron o wszczętym postępowaniu oraz umożliwienia im wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego należy zauważyć, że czynności te nie stanowią okoliczności wstrzymującej bieg terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a obowiązkiem organu jest ich sprawne przeprowadzenie w ramach ustawowo określonego terminu do rozpoznania sprawy.

Dodać należy, iż nawet przy względniejszym dla skarżącego 65 - dniowym terminie wprowadzonym nowelizacją Prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004 r. oraz przyjęciu, iż bieg terminu rozpoczął się w dniu złożenia uzupełnionego wniosku o pozwolenie na budowę (tj. 27 sierpnia 2003 r.) termin, w którym organ powinien był wydać decyzję przypadał na dzień 2 listopada 2003 r. Nie powinny zaś podlegać odliczeniu okresy zwłoki, zaistniałe po dniu, w którym upłynął termin do wydania decyzji.

Zaskarżone rozstrzygnięcie pozostawiono w obrocie prawnym - pomimo odliczenia zbyt wielu dni przy ustaleniu przekroczenia terminu do wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] - z uwagi na zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius, uniemożliwiający Sądowi wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, jeżeli nie wystąpi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wymierzył skarżącemu karę mniejszą niż organ I instancji, a wskazane naruszenie przepisów nie stanowi kwalifikowanej wady prawnej, która skutkowałaby stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.