Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 309/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1- ust. 3, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 - ust. 3, art. 36 ust. 1- ust. 3, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Kowalczyk Sędziowie WSA Halina Chitrosz-Roicka WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania - oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Lu 309/20

UZASADNIENIE

Skargą z 1 kwietnia 2020 r., uzupełnioną i sprecyzowaną pismem z 28 lipca 2020 r. [...] Sp. z o.o. zaskarżyła w częściach - na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 53 § 2a, art. 54 § 1 oraz art. 57 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej - P.p.s.a.) – 1) uchwałę Rady Powiatu z [...] grudnia 2017 r. [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania oraz 2) zmieniającą ją uchwałę z [...] marca 2019 r. nr [...] r. i wniosła o uznanie za nieważne ich postanowień zawartych w: § 3 ust. 4 i 5 oraz § 6 ust. 7, ust. 8 i ust. 11 uchwały z [...] grudnia 2017 r. wraz z § 1 ust. 3 i ust. 5 uchwały z [...] marca 2019 r., które zmieniły brzmienie § 6 ust. 8 i § 3 ust. 4 uchwały podjętej wcześniej.

W ocenie Spółki, wskazane regulacje są sprzeczne z przepisami art. 36 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 poz. 17 z późn. zm., dalej u.f.z.o.)

Jak wskazała skarżąca, przepis § 3 ust. 4 i 5 uchwały z [...] grudnia 2017 r. jest niezgodny z art. 38 ust. 1 i 2 w związku z art. 36 ust. 1 u.f.z.o.) poprzez: nałożenie na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku comiesięcznego składania list obecności uczniów, a także korekty w informacji miesięcznej o faktycznej liczbie uczniów, do której złożenia podmiot dotowany jest obowiązany w przypadku "stwierdzenia nieprawidłowości" tej informacji poza postępowaniem kontrolnym - w sytuacji, gdy organ dotujący uprawiony jest do kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w ramach postępowania kontrolnego i z delegacji ustawowej określonej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. wynika jedynie uprawnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli, a ustawodawca określił zakres dokumentacji przekazywanej w toku postępowania kontrolnego wraz z terminem jej przekazania; § 6 ust. 7 uchwały z [...] grudnia 2017 r. jest niezgodny z art. 38 ust. 1 i 2 i art. 36 ust. 3 u.o.f.z.o., poprzez ustanowienie, że podmiot oświatowy zobowiązany jest do dostarczenia dokumentów objętych kontrolą lub ich kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem do siedziby organu, który dokonuje kontroli - podczas gdy ustawa nakłada jedynie obowiązek udostępnienia dokumentacji; § 6 ust. 8 jest niezgodny z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 § 1 i 2 u.o.f.z.o. - przez nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku poświadczania kserokopii dokumentów za zgodność z oryginałem; § 6 ust. 11 uchwały z [...] grudnia 2017 r. jest natomiast niezgodny z art. 36 ust. 1 i 2 oraz 38 ust. 1 u.o.f.z.o. gdyż nakłada na organ kontrolowany obowiązku zamieszczania na dokumentacji finansowej zapisu: "wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Powiatu [...] w ... roku, w kwocie ..., dotyczący ... (nazwa i adres dotowanej szkoły/placówki)" - w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, terminu i sposobu rozliczania dotacji.

Spółka przedłożyła wydruki z Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych prowadzonego przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, celem wykazania, iż jest organem prowadzącym: Szkołę Policealną [...] "[...]" w [...], Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]" w [...], Szkołę Policealną [...] "[...]" w [...] oraz Szkołę Policealną [...] "[...]" w [...], tj. podmioty dotowane na obszarze Powiatu [...]. Skarżąca podniosła, że jako podmiot prowadzący szkoły na terenie Powiatu [...] ma ukształtowane przepisem prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 u.p.z.o. uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, tym samym posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżonymi uchwałami sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z prawem.

W odpowiedzi na skargę, Zarząd Powiatu [...] wniósł o oddalenie skargi w całości.

Podkreślił, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania. Nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent otrzymywał dotację bez żadnych obowiązków leżących po jego stronie. Ustanowiony przez jednostkę samosądu terytorialnego system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy, którym jest przekazywanie dotacji na rzeczywistą liczbę uczniów, uczęszczających na zajęcia poprzez wykazanie odpowiedniej frekwencji obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Zdaniem organu dotującego, prawo do żądania wykonywania określonych w uchwale formalnych czynności nie jest nadmiernym uprawnieniem kontrolującego i mieści się w granicach kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji. Przedkładanie określonych w uchwale dokumentów umożliwia skuteczną kontrolę organu dotującego nad prawidłowością wydatkowanych kwot.

Organ podkreślił, że podjęte przez Radę Powiatu uchwały podlegały trybowi nadzoru ze strony Wojewody [...] i zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Uchwała nr [...] Rady Powiatu z [...] grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] [...], natomiast uchwała nr [...] Rady Powiatu z [...] marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu z [...] grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania - w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone w wymienionych przez skarżącą częściach uchwały nie naruszają prawa.

Przypomnienia wymaga, że ocena dokonana przez Sąd, dotyczyła uregulowań zawartych w § 3 ust. 4 i ust. 5 oraz § 6 ust. 7, ust. 8 i ust. 11 uchwały Rady Powiatu z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, w brzmieniu uwzględniającym zmianę § 3 ust. 4 i § 6 ust. 8 tej uchwały, dokonaną przepisami zawartymi w § 1 pkt 3) i pkt 5) a) uchwały z [...] marca 2019 r., nr [...], których treść (po zmianach) ma następujące brzmienie: organy prowadzące szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, nierealizujących obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, oprócz informacji o której mowa w ust. 1 [o faktycznej liczbie uczniów, dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub wychowanków placówek, na których przysługuje dotacja udzielana w trybie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca], podają liczbę uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w ubiegłym miesiącu - w terminie do 10 dnia następnego miesiąca. Do powyższej informacji należy dołączyć listy obecności uczniów, na których ich uczestnictwo w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych zostało potwierdzone własnoręcznymi czytelnymi podpisami tych uczniów, przy czym za miesiąc grudzień w terminie do 5 grudnia (§ 3 ust. 4 w). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w informacji miesięcznej o faktycznej liczbie uczniów/wychowanków, organ prowadzący składa korektę powyższej informacji wraz z pismem wyjaśniającym przyczynę dokonania korekty oraz załącza dokumenty potwierdzające rzeczywistą liczbę uczniów (§ 3 ust. 5).

W przypadku, gdy czynności kontrolne są prowadzane w siedzibie organu dotującego, podmiot oświatowy podlegający kontroli zobowiązany jest do dostarczenia dokumentów objętych kontrolą lub ich kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane podmioty oświatowe do siedziby organu, który dokonuje kontroli (§ 6 ust. 7 w zw. z ust. 6).

Kontrolujący mają prawo dokonywania odpisów kontrolowanej dokumentacji służących dokumentowaniu stwierdzonych nieprawidłowości. Kserokopie służące jako załączniki do protokołu kontroli powinny być poświadczone za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane podmioty oświatowe (§ 6 ust. 8).

Dokumentacja finansowa powinna być opisana w sposób umożliwiający ustalenie wysokości wydatków finansowanych ze środków dotacji udzielonej przez Powiat [...], a w szczególności powinna zawierać zapisy: "wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Powiatu [...] w roku, w kwocie ....., dotyczący (nazwa i adres dotowanej szkoły/placówki)" oraz pieczęć i podpis organu prowadzącego ) (§ 6 ust. 11).

Zdaniem skarżącej na organ prowadzący szkoły niepubliczne bezpodstawnie został nałożony obowiązek: - comiesięcznego składania list obecności uczniów, a także korekty w informacji miesięcznej o faktycznej liczbie uczniów; - dostarczenia dokumentów objętych kontrolą lub ich kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem do siedziby organu, który dokonuje kontroli; - poświadczania kserokopii dokumentów za zgodność z oryginałem; - zamieszczania na dokumentacji finansowej zapisu: "wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Powiatu [...] w ... roku, w kwocie ..., dotyczący ... (nazwa i adres dotowanej szkoły/placówki)".

W ocenie Sądu, zarzuty skarżącej nie są trafne.

Zgodnie z art. 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 2 u.o.f.z.o., organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 (art. 36 ust. 1). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 [niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki] - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (art. 36 ust. 2). Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji (art. 36 ust. 3).

W art. 26 ust. 3 mowa, że uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. W myśl art. 26 ust. 1 i ust. 2 u.o.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Art. 38 ust. 1 u.o.f.z.o., wskazuje natomiast, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Na marginesie zaznaczyć należy, że cytowane przepisy u.o.f.z.o. weszły w życie 1 stycznia 2018 r. Do tego momentu uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego co do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji (...) oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (...) normował art. 90 ust. 4 u.s.o., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z uwagi na zbieżność powyższych unormowań w ich zasadniczych aspektach Sąd będzie odwoływał się do orzecznictwa sądowego wypracowanego na tle powyższego przepisu, które nie straciło na aktualności.

Wracając do art. 38 u.o.f.z.o., przepis ten stanowi podstawę skarżonej uchwały i wynika z niego, że wprowadza on uprawnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały regulującej: 1) tryb udzielania dotacji; 2) tryb rozliczania dotacji; 2) tryb przeprowadzania kontroli.

Jak wynika ze słownika języka polskiego, słowo "tryb" oznacza – ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050).

W art. 38 ust. 1 wskazuje się na to, że w uchwale - określając tryby udzielania, rozliczania i kontroli dotacji – należy ustalić (wskazać) zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie uczniów oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Niewątpliwie dane wymienione wcześniej to te, które warunkują skuteczne otrzymanie dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 ustawy. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego, dane to: 1. «fakty, liczby, na których można się oprzeć w wywodach», 2. «informacje przetwarzane przez komputer» [https://sjp.pwn.pl/sjp/dane;2451199.html]; (1.1) wiadomości, informacje stanowiące podstawy jakiś twierdzeń, przekonań, wniosków, (1.2) informacje na temat jakiejś osoby, (1.3) zbiór informacji przetwarzanych elektronicznie lub składowanych na nośnikach [https://pl.wiktionary.org/wiki/dane#pl].

W tym miejscu odwołać się jeszcze należy do treści art. 33 ust. 1 i art., 34 ust. 1 – ust. 3 u.o.f.z.o., zgodnie z którymi dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że: 1) organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1; 2) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32.

Dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz art. 31 ust. 1, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe. Jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty.

Zgodzić się należy z organem, że cytowane wcześniej przepisy pozwalały na podjęcie przez organ uchwał o wskazanej w nich treści, w tym zawarcie spornych regulacji.

Jeśli chodzi o § 3 ust. 4 i 5 uchwały z [...] grudnia 2017 r., które wprowadzają na organy prowadzące szkoły niepubliczne obowiązek comiesięcznego przedkładania organowi dotującemu określonych informacji dotyczących ilości uczniów wraz z własnoręcznie i czytelnie podpisanymi listami ich obecności oraz korekt takich informacji wraz z dokumentami potwierdzającymi rzeczywistą liczbę uczniów zauważyć należy, że są to obowiązki informacyjne i dotyczą ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych. Ta część zaskarżonej uchwały określa tryb udzielania dotacji na etapie jej przekazywania, który stanowi konkretyzację rozwiązań ustawowych odnoszących się do planowanej liczby uczniów, jak i sposobu dotowania szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki (art. 34 ust. 1 – ust. 3 u.o.f.z.o.).

Z uchwały jasno wynika, że organ stanowiący rozdzielił obowiązek składania informacji i list obecności od trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, o której mowa w art. 36 u.f.z.o., a do którego to przepisu odwołuje się skarżąca. Składanie tych dokumentów związane jest z udzielaniem i rozliczaniem dotacji, a nie kontrolą udzielenia dotacji. Jest to uzasadnione, zważywszy na to, że środki dotacji pochodzą z budżetu gminy i powinny być wydatkowane zgodnie z celem na jaki są przekazywane, czyli na pokrycie kosztów udziału uczniów w zajęciach. Stosownie do ustawy o finansach publicznych organy mają obowiązek dokonywania wydatków w przyjętych limitach, przy respektowaniu zasady gospodarności i uwzględnianiu kryteriów ekonomicznych przy realizacji zadań finansowanych z budżetu i reguły celowości, nakazującej takie wydatkowanie środków, które są zasadne pod względem społecznym i gospodarczym. Wprowadzenie zatem wymogu składania określonych informacji w zakresie rzeczywistej liczby uczniów (w tym list obecności) przyczyni się do wykazywania przez szkoły liczby uczniów w sposób bardziej zdyscyplinowany, odpowiadający stanowi faktycznemu i spowoduje uszczelnienie systemu pobierania dotacji przez szkoły niepubliczne, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Celem ustawowym jest bowiem przekazywanie dotacji na rzeczywistą liczbę uczniów, którzy uczęszczają w formie kształcenia poprzez wykazanie odpowiedniej frekwencji obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych.

Nie zostały też uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej regulacje zawarte w § 6 ust. 7, ust. 8 i ust. 11 zaskarżonej uchwały, dotyczące przeprowadzania kontroli związanych z udzielanymi dotacjami, w którym mowa o dostarczeniu do siedziby organu dokonującego kontroli dokumentów objętych kontrolą lub ich kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane podmioty oświatowe; dokonywaniu przez kontrolujących odpisów kontrolowanej dokumentacji służących dokumentowaniu stwierdzonych nieprawidłowości oraz poświadczaniu za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane podmioty kserokopii służących jako załączniki do protokołu kontroli, czy opisaniu w odpowiedni sposób dokumentacji finansowej.

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny z Gliwicach w wyroku z 29 czerwca 2010 r., sygn.. akt I SA/Gl 1669/19, "pojęcie kontroli powinno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, elementów poddanych kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cel ten, w odniesieniu do dotacji oświatowych, jest realizowany poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą uprzednio w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Z powyższego wynika zatem, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (pod. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12). Niewątpliwie zatem właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo - a wręcz obowiązek - kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Odwołać się w tym miejscu wypada do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, gdzie zauważono, że ustawodawca przekazując organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy."

Jak już podano, w myśl art. 36 ust. 1 u.o.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust. 1). Zgodnie zaś z powołanym już ust. 2 tego unormowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Sąd w składzie orzekającym zgadza się ze stanowiskiem Sądu w Gliwicach, przedstawionym w cytowanym wcześniej wyroku, że w wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do wglądu do dokumentacji szkolnej. Gdyby jednak prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli.

Umożliwienie sporządzania niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji pozwala na rzetelne odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego [por. WSA w Olsztynie w wyroku z 19 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 6/15, WSA w Szczecinie w wyroku z 7 października 2015 r, sygn. akt I SA/Sz 746/15 oraz WSA w Gliwicach w wyroku z 21 października 2014 r. o sygn. akt I SA/Gl 258/14 oraz NSA w wyrokach z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14, z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt. II GSK 1570/12 i z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1242/15)

Także w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że uprawnienie do żądania przedłożenia kopii dokumentów niewątpliwie usprawnia przeprowadzenie kontroli i nie można uznać, aby obowiązek ten wykraczał poza upoważnienie przewidziane aktualnie art. 36 ust. 2 u.o.f.z.o. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 883/18, nie można tracić z pola widzenia tego, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez sporządzanie niezbędnych kopii dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Tego rodzaju obowiązek stanowi element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

Nie można uznać, aby procedury związane z przedstawieniem czy dostarczeniem organowi dokumentacji, czy poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów były szczególnie dotkliwe dla beneficjenta dotacji.

Jeśli chodzi o poświadczanie kserokopii za zgodność z oryginałem jest to związane uzyskaniem przez te dokumenty waloru dowodowego.

W ocenie Sądu wskazane działania, nakierowane na umożliwienie zebrania stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego i nie wykraczają poza upoważnienie przewidziane w art. 36 ust. 2 u.o.f.z.o. Podkreślić trzeba, że stosowane są wobec podmiotów otrzymujących bezzwrotnie środki publiczne, które występując o dotacje mają świadomość konieczności poddania się kontroli ich wykorzystania. Ustawodawca nie nałożył także na podmioty otrzymujące dotacje żadnych specyficznych obowiązków związanych z prowadzeniem dokumentacji dotyczącej otrzymania i wykorzystania dotacji, pozostawiając tym samym możliwość posłużenia się w celu wykazania zachowania warunków ich otrzymania wszelkimi możliwymi dowodami. To beneficjent dotacji ma przedstawić czytelne i wiarygodne dowody potwierdzające właściwe jej wykorzystanie. Zakwestionowane przez skarżącą regulacje nie uzależniają wypłaty dotacji na rzecz beneficjenta od dopełnienia dyspozycji tego przepisu uchwały, a jedynie ułatwiają późniejsze rozliczenie tej dotacji.

Zdaniem Sądu, nie jest też sprzeczna z ustawowymi przepisami regulacja dotycząca zamieszczania na dokumentach finansowych określonej w uchwale formuły. Jak słusznie wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z 25 września 2018 r., sygn.. akt I Gl 626/18 zapis taki dotyczy sposobu rozliczania dotacji. Ustanowiony w nim obowiązek opisywania dokumentów księgowych należy traktować jako kolejny warunek niezbędny do realizacji celu kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Umożliwia to bowiem faktyczne skontrolowanie sposobu wydatkowania środków przez podmioty korzystające z dotacji i mieści się w regulacji umożliwiającej radzie miasta (gminy, powiatu) określenie terminu i sposobu rozliczenia dotacji, w tym określenia zakresu danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu jej wykorzystania. Określenie zakresu danych umożliwia identyfikację i przejrzystość poszczególnych wydatków bieżących finansowanych z dotacji. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 10 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 261/14 wskazując, że czynność opisywania dokumentów potwierdzających poczynione wydatki z środków pochodzących z dotacji w prosty i nieuciążliwy dla beneficjenta sposób umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. NSA podkreślił, że rozliczając się z otrzymanych środków beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek służy ułatwieniu rozliczenia się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie ułatwia to kontrolę organu. Wprowadzony obowiązek mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o., uprawniającego do określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania". Na uwagę zasługuje także wyrok NSA z 23 października 2017 r., sygn. akt II GSK 5034/16, w którym Sąd stwierdził, że uchwała nakładająca zobowiązanie do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej dotacji oraz odpowiedniego opisywania dowodów księgowych potwierdzających prawidłowość wykorzystania dotacji, którym jest prawidłowa kontrola wydatkowania środków pochodzących z dotacji umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, służy prawidłowemu rozliczeniu się w tym zakresie z dotacji i mieści się w granicach delegacji ustawowej, bowiem tryb rozliczenia i prawidłowości wykorzystania dotacji jest elementem uchwały wynikającym z delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy z 1991 r. o systemie oświaty.

Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje.

Mając na uwadze podane argumenty, Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.