Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 256/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3 ust. 1 i par. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr[...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowych (handel - sprzedaż detaliczna artykułów spożywczych i przemysłowych) o pow. sprzedaży ok. 1300 m2 (2 x ok. 650 m2) z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, na działkach nr [...] , w miejscowości W., obr. G., gmina G., województwo p.

Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2021 r. (uzupełnionym pismem z dnia 26 maja 2021 r.) D. Sp. z o.o. w W. złożyła do Wójta Gminy G. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr[...], ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., iż przedmiotowa nieruchomość posiada odpowiednie sąsiedztwo, na podstawie którego możliwe jest ustalenie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, działki mają dostęp do drogi publicznej i możliwe jest zapewnienie odpowiedniej infrastruktury technicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie Dziedzictwo P. w N., w którym zarzuciło: (1) nieprawidłowe wykonanie analizy urbanistycznej, (2) nieprawidłowe wskazanie linii zabudowy, (3) wyznaczenie przez organ I instancji wskaźnika zabudowy innego niż średni.

Odwołanie od decyzji wniósł również S. S., w którym zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p." - poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje nieważnością decyzji;

- art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o niesprecyzowanym rodzaju;

- art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez niedołączenie do decyzji o warunkach zabudowy wymaganych załączników, które stanowią jej integralną część, co skutecznie uniemożliwia stronom postępowania obronę ich praw;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia - poprzez sporządzenie analizy urbanistycznej na kopii mapy niespełniającej wymogów ustawowych, co sprawia, że nie może ona stanowić podstawy do określenia wymogów w zakresie funkcji i parametrów dla planowanej zabudowy;

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia - poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób naruszający przepisy, gdyż w formie prostokąta a nie okręgu, a także powiększenie obszaru analizowanego poza minimalne wartości bez wyjaśnienia przyczyn takiego zabiegu, co skutkowało ustaleniem błędnych wskaźników i parametrów dla projektowanej zabudowy;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, w sytuacji gdy z decyzji i analizy urbanistycznej takiego wniosku nie można wyciągnąć;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia - poprzez ustalenie linii zabudowy o zróżnicowanym wymiarze, w sytuacji gdy linia zabudowy powinna przebiegać w sposób jednolity;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia - poprzez wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób niemający oparcia w analizie;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 rozporządzenia - poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej budynków w wielkościach przewyższających maksymalną szerokość elewacji frontowej istniejącą na obszarze analizowanym;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia - poprzez wyznaczenie wysokości głównej kalenicy dachu, w sytuacji gdy przepisy mówią jedynie o ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz poprzez brak zbadania w analizie, ile wynosi średnia wysokość zabudowy na analizowanym terenie;

- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny, z którego nie wynika, czy inwestycja planowana przez inwestora na danym terenie i o określonych parametrach może tam powstać, a w szczególności czy spełniona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa;

- art. 107 § 2 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji warunkowej, mimo że żaden przepis szczególny nie zezwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy z zastrzeżeniem warunku;

- art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez oznaczenia stron, a zatem decyzji, która nie spełnia minimalnych wymogów ustawowych;

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji.

Po rozpoznaniu obu odwołań SKO w B. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię.

Dalej organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się analiza graficzna sporządzona na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, wykonana w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii. Załącznik ten spełnia wszystkie przewidziane warunki, zaś w jakiej technice wykonano kopię nie ma żadnego znaczenia. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że mapa ta została podpisana przez upoważnioną do tego osobę.

Zdaniem organu odwoławczego również obszar analizy wyznaczony został prawidłowo. Metoda wyznaczania granic obszaru analizowanego stanowi kwestię pozostającą w kompetencji organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. To czy organ przyjmie linię prostą, linię łamaną, czy też linię po okręgu, będzie przede wszystkim zależało od specyfiki danego terenu. "Wokół" oznacza, iż działka powinna znajdować się w obszarze analizowanym, zaś obszar ten nie musi stanowić idealnego okręgu otaczającego działkę objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Działka musi znajdować się wewnątrz obszaru analizowanego, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki musi być w każdym punkcie jednakowa. Obszar analizowany nie musi stanowić regularnego okręgu otaczającego działkę inwestora. Z takim zaś wyznaczeniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Co przy tym ważne, nawet, gdyby wyznaczyć obszar analizy idealnie "po okręgu" (jak chciałby skarżący) to nadal w obszarze analizowanym znajdują się zabudowania pozwalające na ustalenie "dobrego sąsiedztwa". Zarzut ten, nawet gdyby był uzasadniony, nie miałby znaczenia w sprawie.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że na terenie analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna i nieliczna handlowo-usługowa i produkcyjna. W sytuacji więc, gdy istnieje co najmniej jeden "podobny obiekt", organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy. W stanie faktycznym sprawy (tj. gdy w obszarze analizowanym istnieje zabudowa podobna - usługowo-handlowa, tj. sklep spożywczy, kwiaciarnia, usługi Nadleśnictwa W., warsztat samochodowy) nie było podstaw prawnych do odmowy ustalenia wskazanych w ustawie planistycznej warunków zabudowy, a planowana inwestycja - wbrew zarzutowi z odwołania - spełnia warunek kontynuacji funkcji. Ponadto stwierdzić trzeba, że obiekt handlowo-usługowy, który służyć ma handlowi detalicznemu i drobnym usługom, nie stanowi sprzeczności z mieszkaniowym przeznaczeniem okolicznej zabudowy (podobnie w literaturze traktuje się obiekty użyteczności publicznej - szkoły, przedszkola, biblioteki). Również fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się głównie zabudowa jednorodzinna i zagrodowa nie oznacza, iż w obszarze analizowanym nie ma obiektów "podobnych" do planowanego. Takie bowiem (nawet przy uwzględnieniu uwag z odwołań, że duże obiekty handlowe znajdują się na granicy obszaru analizowanego o ok. 360-370 m od planowanej inwestycji i nie można ich brać pod uwagę) istnieją już w odległości nieprzekraczającej długości frontu wnioskowanego terenu (do 100 m).

Organ odniósł się też do zarzutu wydania decyzji w sprawie "inwestycji o niesprecyzowanym znaczeniu i wyjaśnił, że określony w sentencji skarżonej decyzji rodzaj zabudowy to zabudowa usługowa. Fakt, że w budynkach określonych jako "zabudowa usługowa" odbywał się będzie handel (inwestor wyjaśnił, że będzie to handel detaliczny i wskazał na rodzaj innych usług) nie oznacza, że organ I instancji dookreślił przedmiot sprawy niezgodnie z prawem. Trzeba bowiem zauważyć, że "handel" wchodzi w skład "usług dla konsumentów" o charakterze "materialnym" (zob. podział usług według Europejskiej Klasyfikacji Działalności). Zarówno z wniosku, jak i ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji dokładnie wynika jaki rodzaj zabudowy planuje inwestor, a spekulacje "semantyczne" nie mogą wpływać na prawidłowość ustaleń zawartych w decyzji.

Kolegium nie odnalazło także wad w ustaleniach dotyczących parametrów planowanej inwestycji. Zapewniają one bowiem kontynuację funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. I tak:

- wskaźnik intensywności zabudowy został ustalony zgodnie przepisami rozporządzenia - wynosi bowiem od 2 do 35% (średnia wynosi 14%). Intensywność zabudowy powyżej 32% występuje na kilkudziesięciu działkach w obszarze analizowanym. Dlatego też, ustalenie tego wskaźnika na poziomie 21% jako uzasadnionego wynikami analizy funkcji i zagospodarowania terenu, jest zgodne z § 5 ust. 2 rozporządzenia;

- szerokość elewacji frontowej przyjęto jako: budynek 1 do 45 m, budynek 2 do 50 m (na obszarze analizy występują co prawda szerokości od 2 m do 28,5 m, jednakże z analizy funkcji, popartej oceną urbanistyczną wynika, że cechy przestrzenne działek na których planowana jest inwestycja, tj. lokalizacja przy węźle komunikacyjnym, wpłynie pozytywnie na czytelność urbanistyczną i umożliwi stworzenie dominanty wyróżniającej się wizualnie w przestrzeni, jako charakterystyczny punkt orientacyjny). Niewątpliwie przykładem współczesnych dominant są: obiekty przemysłowe, kominy fabryczne, obiekty infrastruktury technicznej, chłodnie, wieżowce, biurowce, obiekty usługowe: wielkokubaturowe, mieszkaniowe, handlowe, porty lotnicze czy centra logistyczne, toteż obiekty usługowo-handlowe o większych gabarytach (szerokości elewacji, intensywności zabudowy) mogą pełnić rolę takiej dominanty. prawidłowo (wbrew opinii z odwołania) wyznaczono linię zabudowy;

- linia istniejąca aktualnie jest niejednolita i kształtuje się od 6 m do 24 m od ul. D., po stronie planowanego przedsięwzięcia. Po przeciwnej stronie tej ulicy kształtuje się od 7 m do 42,5 m. Tym samym pozostawienie inwestorowi uprawnienia do ukształtowania linii zabudowy w odległości między 13 m a 16 m nie będzie sprzeczne z dotychczasowym sposobem zabudowy w analizowanym obszarze;

- prawidłowo też ustalono odległość od drogi gminnej (L.) na 6 m. Uzasadnione jest to okolicznością, iż w dalszej części ul. L. obowiązuje Mpzp i ustalono tam właśnie taką linię zabudowy (co pozwoli na spójność urbanistyczną tego obszaru);

- nie sposób uznać, iżby błędnie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obu budynków na 3 m do 5 m i kalenicy do 7,5 m (na obszarze analizowanym występują właśnie budynki od 3 m do 9 m);

- teren ma dostęp do drogi publicznej.

Dalej organ wyjaśnił, że nieprawdą jest, że wydano decyzję dla obszaru na którym obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten obowiązuje dla obszaru ul. L. i choć jest to niedaleka odległość od terenu planowanej inwestycji to przedmiotowe działki ([...] ) nie zostały tym planem objęte.

Ponadto zdaniem organu, nie uniemożliwiono skarżącemu obrony jego praw. Z treści skarżonej decyzji wynika bowiem, że zawiera ona załączniki, z którymi strony mogą się zapoznać we właściwym urzędzie. Co więcej, treść odwołania pozwala na wykazanie, że skarżący zapoznał się i z analizą funkcji i projektem graficznym decyzji. Powoływanie się na brak możliwości zapoznania się z treścią decyzji jest zatem nieco nielogiczne.

W ocenie organu skarżona decyzja nie jest decyzją warunkową, tj. taką, o której mowa w art. 107 § 2 k.p.a., a zatem zawierająca "inny składnik" - warunek uzależniający jej wykonalność (powstanie lub ustanie skutku prawnego) od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest z założenia niewykonalna. Samo uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze o tym, że pozwolenie na budowę zostanie mu udzielone lub, że złożone przez niego zgłoszenie będzie skuteczne, a tym samym, że teren inwestycyjny w ogóle zostanie zabudowany. Wszelkie bowiem skutki związane z ewentualną realizacją inwestycji budowlanej, dla której ustalono warunki zabudowy, materializują się dopiero na etapie uzyskania przez inwestora stosownych zgód budowlanych. Z tego też względu nie można przyjąć, aby decyzja Wójta mogła podlegać wykonaniu, a zatem być obarczona warunkiem jej wykonania. Należy przy tym odróżnić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu od warunku wykonalności. Okoliczność, iż w skarżonej decyzji znajduje się zapis o obsłudze komunikacyjnej projektowanym (a nie istniejącym zjazdem) świadczy jedynie o tym, że dostęp do drogi publicznej nie tylko istnieje potencjalnie, ale że i możliwy jest prawnie (wynika to z ustaleń z właściwym zarządem drogi).

Dalej organ wyjaśnił, że z dokumentacji sprawy wynika, że organ I instancji prawidłowo określił krąg stron, a lista konkretnych osób (podmiotów) będących stronami znajduje się w osobnym "rozdzielniku". Są one zatem "wykazane", a skarżący może się z tą listą zapoznać.

Również uzasadnienie skarżonego aktu administracyjnego nie jest wadliwe i nie jest "sporządzone lakonicznie". Uzasadnienie zawiera: przedstawienie stanu faktycznego (z odniesieniem się do analizy będącej załącznikiem do rozstrzygnięcia); wskazanie na obowiązujące przepisy prawa; oraz opis podjętych przez organ czynności procesowych. Kolegium co prawda widzi, iż subsumpcja prawna mogłaby być przeprowadzona nieco bardziej wyczerpująco, jednakże warto zauważyć, iż takowa została zawarta w załączniku do decyzji (analizie funkcji i cech zabudowy].

Na koniec organ wyjaśnił, że choć rozumie skarżącego, który liczy na niezmienność otoczenia, to organy administracji publicznej, przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw obywateli, są obowiązane do działania jedynie w granicach prawa i na podstawie jego przepisów, co przy ich zastosowaniu w niniejszej sprawie czyni skarżoną decyzję niewadliwą.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł S. S., w której zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, przejawiającego się w:

a) niedokonaniu własnych ustaleń i tym samym braku wyjaśnienia co należy rozumieć przez zwrot "duże obiekty handlowe" i gdzie konkretnie się one znajdują w związku z przeprowadzoną analizą urbanistyczną, mając na uwadze fakt, że w odległości 100 m od terenu objętego wnioskiem inwestora, brak jest "dużych obiektów handlowych";

b) błędnym posługiwaniu się wskaźnikiem intensywności zabudowy, podczas gdy organ I jak i II instancji powinny w niniejszej sprawie operować i przeanalizować wskaźnik powierzchni zabudowy,

c) oparciu się na ustaleniach organu I instancji i tym samym powielanie błędnych stwierdzeń organu I instancji, iż wskaźnik powierzchni zabudowy (taki powinien być analizowany - § 5 ust. 1 rozporządzenia) przewyższa wartość 32% na "kilkudziesięciu działkach", podczas gdy z treści załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika, iż na obszarze analizowanym istnieje tylko jedna działka o nr ewid. [...] o wskaźniku zabudowy na poziomie 33%, tym samym organ II instancji ograniczył się do polemiki z przedstawionymi przez skarżącego w odwołaniu zarzutami, czym ograniczono prawo skarżącego do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej prawnie decyzji organu I instancji,

2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 rozporządzenia, tj. naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" polegające na wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej budynków w wielkościach przewyższających maksymalną szerokość elewacji frontowej istniejącą na obszarze analizowanym,

3) naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji warunkowej, która została wyrażona poprzez sformułowanie: "komunikacja będzie się odbywać z ul. D. (...) pod warunkiem, że z analizy komunikacyjnej (...) nie będzie wynikało, że zjazd znajduje się poza obszarem zabudowania", mimo że żaden przepis szczególny nie uprawnia organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy z zastrzeżeniem warunku,

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

5) ponadto skarżący podtrzymał w całości zarzuty wskazane w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy Gródek.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ II instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, co w jego rozumieniu oznacza zwrot "duże obiekty handlowe" i gdzie konkretnie się one znajdują. W zebranym w sprawie materiale dowodowym nie przeprowadzono analizy w powyższym zakresie. W odległości do 100 m od objętego wnioskiem inwestora terenu bowiem brak jest dużych obiektowych handlowych przypominających obiekt budowlany objęty wnioskiem inwestora. Jedyne obiekty handlowe znajdujące się w pobliżu to: kwiaciarnia i sklep spożywczy, przy czym oba prowadzone są w formie domów mieszkalnych.

Dalej skarżący wskazał, że nie zgadza się z organem II instancji, iż parametry nowej zabudowy kontynuują formę i gabaryty już istniejącej zabudowy. Ponadto SKO błędnie posługuje się, za organem I instancji, wskaźnikiem intensywności zabudowy, podczas gdy oba organy rozpatrujące niniejszą sprawę powinny operować wskaźnikiem powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Wynika to z tego, iż wskaźnik intensywności zabudowy jest brany pod uwagę przy inwestycjach opartych na uchwalonym i funkcjonującym na danym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 ustawy), który w przypadku przedmiotowej inwestycji nie istnieje, wobec czego organ powinien analizować wspomniany wyżej wskaźnik powierzchni zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy uwzględnia sumę powierzchni wszystkich kondygnacji budynków w stosunku do powierzchni działki, zaś właściwy wskaźnik powierzchni zabudowy uwzględnia powierzchnie zajętą przez budynki na działce.

Zdaniem skarżącego organ II instancji nie dokonał również właściwej analizy materiału dowodowego, co też uwidacznia się w powielaniu nieprawdziwych stwierdzeń organu I instancji, iż wskaźnik powierzchni zabudowy przewyższa wartość 32% na kilkudziesięciu działkach w obszarze analizowanym (w decyzji ustalającej warunki zabudowy mamy do czynienia ze stwierdzeniem "wielu działek"), podczas gdy z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika, iż na obszarze analizowanym istnieje tylko jedna działka o nr ewid. [...] o wskaźniku zabudowy na poziomie 33%.

Skarżący nie może się również zgodzić ze stanowiskiem organu II instancji, że cechy przestrzenne działek, na których planowana jest inwestycja, tj. lokalizacja przy węźle komunikacyjnym, wpłynie pozytywnie na czytelność urbanistyczną i umożliwi stworzenie dominanty wyróżniającej się wizualnie w przestrzeni, jako charakterystyczny punkt orientacyjny. Tego typu opinia organu stoi w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, gdyż po to ustawodawca nakazał przeprowadzić analizę urbanistyczną w oparciu o wskaźniki, aby nie doszło do sytuacji, w której zastosowanie argumentu dominanty architektonicznej uzasadniać będzie przekroczenie dopuszczalnych maksymalnych wskaźników znalezionych w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym znajduje się jeden budynek o szerokości elewacji frontowej - 43 metry (dz. Nr[...]) - w załączniku do analizy urbanistycznej - przy wierzchołku na granicy terenu analizowanego. Budynek ten jest budynkiem gospodarczym, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie usług mechaniki pojazdowej. Na działce znajdują się również inne budynki. Nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej od ul. B. Wjazd na działkę jest usytuowany prostopadle do drogi. Dalej znajduje się droga dojazdowa (w obrębie tejże nieruchomości), która skręca do budynków, kierując się na południe. Budynek do którego nawiązuje analiza to piąty w kolejności, zasłonięty od strony wjazdu. Właśnie ze względu na swoją lokalizację na działce, położenie w stosunku do ciągów komunikacyjnych, funkcję oraz ochronę krajobrazu budynek ten powinien zostać wyłączony z analizy. Ponadto budynek ten leży w odległości 369 m od planowanego terenu inwestycji i nie tworzy urbanistycznej całości w obszarze analizowanym, zaś tylko ją zaburza.

W ocenie skarżącego organ I instancji przyjął, zaś organ II instancji nie przeanalizował, nieprawidłowo wskazanych wartości szerokości elewacji frontowych dla budynków na działce [...]. Dla dwóch budynków przyjęto elewację frontową jako tą, która znajduje się od frontu działki (budynki biurowe Nadleśnictwa), jednocześnie zmieniając to kryterium dla budynków położonych w głębi działki. Z uwagi na brak legalnej definicji frontu działki w doktrynie przyjmuje się że "front działki" to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a zgodnie natomiast z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Zgodnie z powyższym pozostałe trzy budynki powinny przyjmować ok. 13 metrów szerokości elewacji frontowej.

Na koniec skarżący zauważył, że Zarząd Dróg Powiatowych w B. postanowieniem uzgodnił projekt decyzji, ale skarga na te postanowienie służy tylko inwestorowi. Z tego względu strony postępowania dopiero z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji uzyskały możliwość zwrócenia uwagi na to, że linia zabudowy została wyznaczona w nieprawidłowej odległości. Stan faktyczny jest taki, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja znajduje się poza obszarem zabudowanym. Zgodnie z treścią art. 43 ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 20 m - w przypadku drogi powiatowej. W tym przypadku znak odwołujący obszar zabudowany znajduje się na wysokości działki [...] (ul. B., m. W.), a z powrotem informujący o wjeździe do terenu zabudowanego na wysokości dz. [...] (ul. B. m. G.). Pomiędzy tymi znakami znajduje się skrzyżowanie z ul. D., na której brak oznaczania, że znów wjeżdżamy w strefę zabudowaną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr[...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowych (handel - sprzedaż detaliczna artykułów spożywczych i przemysłowych) o pow. sprzedaży ok. 1300 m2 (2 x ok. 650 m2) z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, na działkach nr[...], w miejscowości W., obr. G., gmina G., województwo p.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został natomiast określony, w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wskazanym powyżej rozporządzeniu. Zapis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, obowiązującego w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, a uchylonego z dniem 3 stycznia 2022 r. przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399), stanowił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1886) dodano do art. 61 u.p.z.p. ust. 5a w brzmieniu: w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (zmiana weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r.). Zatem organ odwoławczy wydawał swoją decyzję już pod rządami art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Jak już zatem wyżej wskazano, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony, w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przywołanym rozporządzeniu. Rozporządzenie określa sposób ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Część tekstowa i graficzna analizy stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 8 ust. 2 rozporządzenia) i jako stanowiąca jeden załącznik nie powinna wykazywać rozbieżności mogących sugerować nierzetelność bądź opisu, bądź rysunku.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powinnością organu lokalizacyjnego jest zatem ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji, a w szczególności organ I instancji, ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Na samym początku wyjaśnić należy, że niezasadny jest zarzut skargi powołujący się na zarzut z odwołania, że warunki zabudowy zostały ustalone dla obszaru objętego planem miejscowym. Kwestia ta została jednoznacznie wyjaśniona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu jego decyzji. Zresztą już z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że teren inwestycyjny nie znajduje się na obszarze objętym planem miejscowym.

W ramach postępowania, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia (w wersji obowiązującej do 3 stycznia 2022 r.) organ I instancji wyznaczył wokół działek inwestycyjnych obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznaczył zgodnie z ust. 2 tego przepisu, tj. na kopii mapy zasadniczej wydanej w dniu 28 września 2020 r. przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., w skali 1:1000 (mapa o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zatem zarzut skargi odwołujący się do zarzutu z odwołania, że organ nie uzasadnił wielkości obszaru analizowanego jest nietrafny. Wielkość tego obszaru odpowiada bowiem wprost wymogom z obowiązującego wtedy przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia (trzykrotność szerokości frontu działki). Zresztą od dnia 3 stycznia 2022 r. obowiązuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p., z którego wynika, że wyznacza się obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, a zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy ustalony w analizie obszar analizowany nadal odpowiadał prawu. Zauważenia także wymaga, że obszar przyjęty do analizy może zostać wyznaczony także nie w formie koła (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 899/17).

Również niezasadna jest podnoszona przez skarżącego kwestia nieprawidłowości mapy zasadniczej, na której przeprowadzono analizę urbanistyczną i która stanowi załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy. Na załączniku nr 1 do przedmiotowej decyzji znajduje się bowiem pieczątka Starosty Powiatu B. potwierdzająca, że jest to kopia mapy zasadniczej – k. 141 akt adm. Także na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej (k. 136 akt adm.) znajduje się pieczątka Starosty Powiatu B. nr [...]z dnia [...] września 2020 r., podpisana przez głównego specjalistę Ż. D. (mniej więcej na środku tej mapy).

Sąd nie podziala również zarzutu skargi (odwołania), że decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla inwestycji o niesprecyzowanym rodzaju. W decyzji organu I instancji jednoznacznie wskazano, że rodzaj planowanej zabudowy to zabudowa usługowa. Trafnie zatem organ odwoławczy przyjął, że pomimo, iż w budynkach usługowych ma się odbywać handel detaliczny, to nie zmienia to usługowego przeznaczenia tych budynków, gdyż handel wchodzi w skład usług konsumentów.

Sad nie podziela także zarzutu skargi (odwołania), że planowana inwestycja nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Jak wynika bowiem z uzasadnień decyzji oraz analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym znajduje się już zabudowa usługowa, tj. sklep spożywczy, kwiaciarnia, usługi Nadleśnictwa W., warsztat samochodowy. Zresztą ma rację organ odwoławczy twierdząc, że zabudowa usługowa polegająca na drobnym handlu i drobnych usługach stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w obszarze analizowanym.

Niezasadny jest w ocenie Sądu także zarzut skargi (odwołania), a mianowicie, że naruszono § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w stopniu dającym podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Zdaniem skarżącego do doręczonej mu decyzji nie dołączono załączników w postaci załącznika graficznego do decyzji oraz wyników analizy urbanistycznej w postaci tekstowej i graficznej. Zdaniem Sądu niewątpliwie decyzja o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej i graficznej (§ 9 ust. 1 rozporządzenia) zaś wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie więc z art. 109 § 1 k.p.a. załączniki te powinny być doręczone skarżącemu wraz z decyzją. Podkreślenia jednakże wymaga, że jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1041/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1272/20, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2576/17), gdy strona biorąca udział w postępowaniu administracyjnym ma swobodny dostęp do akt sprawy, została powiadomiona o prawie końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym a w trakcie postępowania składała wnioski i uwagi do sprawy, to brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącemu załączników decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. wyników analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej, stanowiących integralną część decyzji, co prawda stanowi naruszenie art.109 § 1 k.p.a., jednakże nie jest naruszeniem istotnym, które skutkowałoby wyeliminowaniem takiej decyzji z obrotu prawnego. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skarżący brał czynny udział w postępowaniu, składał wnioski, wnosił o doręczanie mu skanów dokumentów i je otrzymywał (k. 52 i 53 akt adm.). Skonstruował on też wyczerpująco zarzuty zarówno w odwołaniu jak i w skardze, z oceny których wynika, że zna on szczegółowo wyniki analizy urbanistycznej.

Niezasadny zdaniem Sądu jest również zarzut (z odwołania) naruszenia przepisu art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak oznaczenia w decyzji strony, do której decyzja jest skierowana. Jak wynika bowiem z decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2021 r., jednoznacznie w niej wskazano, że wydawana ona jest na wniosek złożony przez D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. A zatem decyzja ta jest skierowana do tego podmiotu.

Sąd nie podziela także zarzutu (z odwołania) dotyczącego naruszenia art. 107 § 2 k.p.a. poprzez to, że przedmiotowe decyzje mają charakter warunkowy. Skarżący warunkowości decyzji doszukuje się w sformułowaniu decyzji organu I instancji (pkt 2 lit. c) odnoszącego się do obsługi w zakresie komunikacji. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, a Sąd stanowisko to podziela, decyzja o warunkach zabudowy nie jest sama z siebie wykonalna, a zatem nie można mówić o jej warunkowości. Z jej uregulowań wynikają zaś obowiązki, nakazy i zakazy, które inwestor będzie musiał spełnić, aby móc uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Warunek, na który powołuje się skarżący dotyczy nakazu, czyli kwestii, aby projektowany zjazd publiczny z drogi powiatowej Nr [...] (ul. D.) na teren inwestycyjny (działka nr [...]) znalazł się poza obszarem oddziaływania skrzyżowania dwóch dróg powiatowych, tj. drogi Nr [...]. Zauważenia też wymaga, że w decyzji organu I instancji jest mowa o tym "że zjazd znajduje się poza obszarem oddziaływania tego skrzyżowania" a nie "że zjazd znajduje się poza obszarem zabudowania" jak twierdzi skarżący w skardze.

Organ I instancji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji określił do 32% (zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia), zaś organ odwoławczy wskazał, że "ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, na poziomie 21 % jest uzasadnione wynikami analizy funkcji i zagospodarowania terenu". Zdaniem Sądu stwierdzić zatem trzeba, że ma rację skarżący, iż organ odwoławczy posłużył się nieprawidłowym określeniem wskaźnika (w przeciwieństwie do organu I instancji) i na dodatek wskazał jego nieprawidłową (inną niż organ I instancji) wysokość. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że intensywność zabudowy powyżej 32 % występuje na kilkudziesięciu działkach w obszarze analizowanym, co również trafnie zarzucił skarżący jako nieprawdę. Powyższe w ocenie Sądu świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów postępowania dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale nie na tyle istotnym, aby w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., miało to wpływ na wynik sprawy. Zarówno bowiem parametr odnoszący się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, jak też pozostałe parametry wymagane przez przepisy rozporządzenia, zostały przez organ I instancji określone prawidłowo, w sposób jednoznacznie odnoszący się do wyników analizy urbanistycznej, a zatem wykazana powyżej nieścisłość dokonana przez organ odwoławczy nie wpływa na ocenę prawidłowości ustalenia tych parametrów przez organ I instancji. Zresztą w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przyznał się do pomyłki w tym zakresie i jeszcze raz szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko.

Główne zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze dotyczą kwestii, że planowane budynki mają mieć gabaryty przekraczające gabaryty już istniejącej zabudowy. Skarżący kwestionuje zarówno szerokość elewacji frontowej planowanych budynków jak też wysokość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Twierdzi, że w obszarze analizowanym znajduje się tylko jeden budynek o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 43 m i na dodatek jest on oddalony od terenu inwestycyjnego kilkaset metrów, zaś w odległości do 100 m od terenu inwestycyjnego brak jest dużych obiektów handlowych.

Zdaniem Sądu wprawdzie skarżący ma rację odnośnie tego, że w najbliższej okolicy planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa o szerokości elewacji frontowej do 20 m, ale w obszarze analizowanym znajduje się też zabudowa o szerokości elewacji frontowej: 28 m - 28,5 m (4 budynki), 23 m - 24 m (2 budynki), 30 m (2 budynki), 43 m (jeden budynek). Wprawdzie wszystkie one znajdują się w kierunku północno-wschodnim od terenu inwestycyjnego, ale nie mogą być przy analizie pominięte tylko z tej racji, że znajdują się w odległości dalszej niż przywołane przez skarżącego 100 m. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika wprost, że szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, a zatem wszystkich działek. W przywołanym przepisie jest mowa o średniej szerokości elewacji frontowych, która w tym przypadku wynosi 9,28 m, ale z mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zachodzi taki przypadek. Podkreślenia bowiem wymaga, że teren inwestycyjny znajduje się przy skrzyżowaniu dwóch dróg powiatowych (ul. D. i ul. B.) oraz przy drodze gminnej (ul. L.). Od strony ul. D. szerokość tego terenu wynosi 123 m, zaś cały obszar składający się z trzech działek ma powierzchnię 0,5755 ha. Jest to zatem obszar duży. Jak trafnie wskazano w analizie urbanistycznej, ustalenie omawianego parametru dla projektowanych budynków przyczyni się do powstania w rozpatrywanym obszarze dominanty jako akcentu przestrzennego, będącego punktem ogniskującym i ułatwiającym orientację w przestrzeni. Z uwagi na cechy przestrzeni wnioskowanych działek, tj. lokalizację przy węźle komunikacyjnym, projektowana inwestycja wpłynie na czytelność założenia urbanistycznego i umożliwi identyfikację obiektu miejscem wyróżnionym wizualnie w przestrzeni, podkreślając jego przeznaczenie.

Jeśli zaś chodzi o wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, to w analizie urbanistycznej ustalono, że wynosi on w obszarze analizowanym średnio ok. 14 %. Autor analizy wskazał jednak, że w obszarze tym występuje 85 działek, na których wskaźnik ten jest przekroczony. Znajduje się tam również jedna działka, dla której ten wskaźnik wynosi 35 %. W opinii więc autora analizy, a za nim również obu organów, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia daje to podstawę do określenia w tym przypadku dla planowanej inwestycji wskaźnika w wysokości 32 %.

Odstąpienie od reguł przewidzianych w § 6 ust. 1 oraz w § 5 ust. 1 rozporządzenia może nastąpić tylko na mocy § 6 ust. 2 i § 5 ust. 2 rozporządzenia i tylko na podstawie analizy urbanistycznej. Powstaje więc pytanie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy poczyniona w analizie argumentacja jest wystarczająca do przyjęcia, że planowane obiekty o tak znacznych szerokościach elewacji frontowych i o tak znacznym wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie zburzą istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu ład przestrzenny zostanie zachowany. Z analizy wynika bowiem, że w obszarze analizowanym, w stosunkowo niewielkich odległościach od terenu inwestycyjnego znajdują się obiekty handlowo – usługowe oraz produkcyjne: sklep spożywczy "Ł.", Kwiaciarnia M., A., S. Pracownia F., Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe "F.", L., Lecznica Weterynaryjna, siedziba firmy handlowej L. Spółka Jawna. Planowane obiekty nie zmienią zatem obrazu obszaru analizowanego jako terenu mieszkaniowego z rozsianymi na nim obiektami usługowymi służącymi zamieszkałej tam ludności, a nawet wpiszą się w ten krajobraz, stanowiąc jego element uzupełniający. Brak jest bowiem w obszarze analizowanym obiektów handlowo – usługowych o parametrach planowanych dla przedmiotowych budynków. A przecież w dobie dzisiejszej nikt nie kwestionuje już, że tego rodzaju obiekty (małe markety handlowo - usługowe) są bardzo potrzebne społeczności lokalnej i właściwie każda większa miejscowość je posiada. Tymczasem w tej części miejscowości W. - Stacja takich obiektów nie ma. Także wielkości tych obiektów, z racji na ich funkcje handlowo – usługowe, nie wydają się nazbyt duże, zważywszy na wielkość terenu inwestycyjnego oraz udział powierzchni biologicznie czynnej – nie mniej niż 32 % powierzchni terenu.

W ocenie Sądu podstawowym argumentem za lokalizacją przedmiotowych obiektów o takich parametrach jest to, że przedmiotowy duży teren inwestycyjny znajduje się u zbiegu dwóch dróg powiatowych i jednej drogi gminnej. Nie jest on atrakcyjny jako teren pod zabudowę mieszkaniową, natomiast spełnia wszelkie kryteria pod zabudowę handlowo – usługową. Tym bardziej, że jak wskazano w analizie urbanistycznej, południowo – wschodni narożnik terenu inwestycyjnego zainwestowany jest istniejącą infrastrukturą techniczną w postaci napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia, która przeszkadzałaby w zabudowie mieszkaniowej, a pozostaje bez wpływu na planowane wykorzystanie.

Nie bez znaczenia dla oceny parametrów przedmiotowej inwestycji jest też fakt planowanej obsługi komunikacyjnej terenu inwestycyjnego z drogi powiatowej nr [...[ ul. D.), a zatem w sposób jak najmniej uciążliwy dla otoczenia. Nieruchomość skarżącego znajduje się bowiem z tyłu terenu inwestycyjnego (patrząc od ul. D.), przy ul. L., z której ma wjazd na swój teren. Z wizualizacji zagospodarowania terenu inwestycyjnego (k. 4 akt adm.) wynika, że miejsca parkingowe na terenie inwestycyjnym mają się znajdować od strony ul. D. co oznacza, że ruch pojazdów na tym terenie nie będzie właściwie odczuwalny na działce skarżącego (nr działki [...[), gdyż będzie przesłaniany przez budynki znajdujące się na terenie inwestycyjnym.

Także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalona dla obydwu budynków od 3 m do 5 m nie wydaje się wielkością mogącą wpływać negatywnie na korzystanie z nieruchomości sąsiednich, w szczególności nieruchomości skarżącego. W analizie wskazano, że parametr ten w obszarze analizowanym dla budynków mieszkalnych kształtuje się od 3 m do 9 m. To samo dotyczy wysokości głównej kalenicy dachu ustalonej dla obu budynków do 7,5 m, gdy w obszarze analizowanym znajdują się budynki o zróżnicowanej wysokości, od ok. 3 m do ok. 9 m. Sąd nie podziela przy tym zarzutu skargi (odwołania), że organy bez podstawy prawnej wyznaczyły wysokość głównej kalenicy dachu, gdyż w § 7 rozporządzenia mowa jest tylko o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W tej mierze zauważenia wymaga więc, że w § 8 rozporządzenia jest mowa o konieczności wyznaczania wysokości głównej kalenicy.

Również niezasadny jest zarzut (z odwołania), że organy nie wyznaczyły średniej wysokości zabudowy na analizowanym terenie. W analizie urbanistycznej szczegółowo uzasadniono dlaczego zastosowano w tym przypadku regulację z § 7 ust. 4 rozporządzenia. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem obiekty o zróżnicowanej wysokości, zaś w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, tj. przy ul. D. i przy ul. L. budynki te mają wysokość ok. 7m – 8 m. Projektowane budynki nie przekroczą zatem parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy budynków znajdujących się w otoczeniu obu sąsiadujących ulic, przez co wpiszą się w otaczającą zabudowę i stworzą z nią czytelny ład przestrzenny.

Sąd nie podziela także zarzutu z uzasadnienia skargi, że organy naruszył przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376). Z przepisu tego wynika, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m w przypadku drogi powiatowej w terenie zabudowy i co najmniej 20 m w przypadku drogi powiatowej poza terenem zabudowy. Skarżący dopatruje się naruszenia przepisu poprzez to, że na drodze powiatowej (ul. B.) przy skrzyżowaniu z drogą powiatową (ul. D.) stoją znaki drogowe wskazujące na "teren zabudowy W." i "koniec terenu zabudowy W." oraz "teren zabudowy G." i "koniec terenu zabudowy G.", a zatem zdaniem skarżącego teren inwestycyjny znajduje się poza obszarem zabudowanym i w związku z tym należało zastosować usytuowanie planowanych budynków w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. D.

Zdaniem Sądu skarżący nie ma racji. Przywołane znaki drogowe znajdują się na ul. B. i tylko terenów położonych przy tej ulicy dotyczą (właściwie chodzi tylko o skrzyżowanie obu dróg powiatowych oddzielające dwie miejscowości). Przedmiotowy teren inwestycyjny znajduje się natomiast przy ul. D. i ul. L. (patrz mapa z k. 141 akt adm.), a zatem nieprzekraczalną linię nowej zabudowy ustalono tylko od tych dróg (patrz analiza k. 139 oraz decyzja organu I instancji). Z analizy urbanistycznej zarówno z jej części tekstowej jak i rysunku wynika, że teren inwestycyjny samym narożnikiem (i to pod kątem) od strony południowo – wschodniej przylega do pasa drogowego ul. B. (z lokalizacji w Google maps wynika, że są to ok. 2 m). W związku z tym wskazano, że nie zachodzi potrzeba ustalania nieprzekraczalnej linii zabudowy od tej drogi, gdyż po pierwsze nad terenem inwestycyjnym w tym miejscu przebiega napowietrzna linia energetyczna, dla której obowiązują zakazy zabudowy, a po drugie ustanowiona nieprzekraczalna linia zabudowy od ul. D. powoduje, że linia ta od krawędzi jezdni ul. B. znajduje się w odległości 14,5 m – patrz rysunek z k. 141 akt adm., a zatem większej niż to wynosi z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto autor analizy a w ślad za nim organy stanęły na stanowisku, że narożnik terenu inwestycyjnego przylegający do ul. B. znajduje się w terenie zabudowanym, a zatem linia zabudowy dla niego winna się znajdować w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Skoro zaś wyznaczona linia zabudowy od ulicy D. powoduje, że linia zabudowy od ul. B. wynosi 14,5 m (ze względu na kształt działki i przebieg dróg), to nie było potrzeby wyznaczania linii zabudowy od ul. B. w odległości 8 m. Stanowisko to potwierdził Powiatowy Zarząd Dróg w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. poprzez uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych tylko do pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (ul. D.). Wobec powyższych argumentów stanowisko skarżącego w omawianej kwestii jawi się jako nieprzekonujące.

Sąd podziela powyższe ustalenia organów i dodatkowo wskazuje, że nawet gdyby przyjąć argumentację skarżącego, że narożnik terenu inwestycyjnego o szerokości ok. 2 m przylegający do drogi powiatowej (ul. B.) znajduje się poza terenem zabudowy, to i tak niczego to w sprawie nie zmienia, gdyż z mocy przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze powiatowej w odległości mniejszej niż 8 m w terenie zabudowy i 20 m poza terenem zabudowy może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną w tym przypadku przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę, a zgodę tę dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę (ust. 2a). Powyższe zatem oznacza, że ewentualny problem podniesiony przez skarżącego inwestor będzie mógł usunąć na etapie pozwolenia na budowę.

Sąd nie podziela także zarzutu skarżącego, że ustalona linia zabudowy na terenie inwestycyjnym musi przebiegać w sposób jednolity. W stanie faktycznym sprawy od strony drogi powiatowej (ul. D.) linię tę ustalono w jednolitej odległości 8 m od linii rozgraniczającej granice terenu inwestycyjnego i pasa drogowego, a ponieważ zewnętrzna krawędź tej drogi przebiega w różnej odległości od terenu inwestycyjnego, to wyszły różne odległości tego terenu od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi. Z jednej strony odległość ta wyniosła 13 m a z drugiej 16 m. Na etapie pozwolenia na budowę nie będzie problemu z ustaleniem tych wielkości, gdyż linia zabudowy wynosi równo 8 m od granicy terenu inwestycyjnego przylegającego do pasa ul. D.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób na tyle wyczerpujący i należyty, że nie podważyły one legalności wydanych decyzji. Zgromadzony w sprawie materiał oceniono również właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.