Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 808/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. . kwotę 3329 zł (trzy tysiące trzysta dwadzieścia dziewięć zł) tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Z. przyznał A. W. płatności na rok 2010 w wysokości 138.736,07 zł, w tym jednolitą płatność obszarową (JPO) oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO).

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność ww. decyzji, powołując się na rażące naruszenie prawa polegające na tym, że organ nie zastosował dla jednej z działek ustalonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), stanowiącej maksymalną kwalifikowaną powierzchnie na danej działce ewidencyjnej, o którą może ubiegać się rolnik.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. przyznał A. W. płatności na rok 2010 w wysokości 112.480,84 zł, obejmujące płatności JPO oraz UPO. W wyniku odwołania Ag. W. decyzja ta została uchylona decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego nie dokonał szczegółowej analizy wszystkich dostępnych danych dotyczących ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. przyznał A. W. płatności na rok 2010 w łącznej kwocie 108.349,47 zł. W uzasadnieniu organ powołał się na konieczność dokonania pomniejszeń płatności, z uwagi na stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej różnicę pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowana we wniosku o płatność, a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do płatności.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że powierzchnie deklarowane we wniosku podała w oparciu o pomiary poszczególnych działek oraz informacje zawarte w Karcie informacyjnej załączonej do spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności. Ponadto wskazała, że rozbieżności pomiędzy obecnie uznawaną powierzchnią kwalifikującą się do płatności a faktycznym stanem użytkowania na poszczególnych działkach potwierdzają wyniki kontroli na miejscu.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ obszernie przedstawił podstawy prawne przyznawania płatności bezpośrednich za rok 2010 oraz kontroli wniosków. Wskazał m.in., że podstawą identyfikacji działek rolnych dla celów płatności i kontroli wniosków o płatność jest System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). Podstawowym elementem oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni działek rolnych są ortofotomapy, stanowiące element systemu LPIS. Ortofotomapy gwarantują dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiary wykonywane podczas kontroli na miejscu. Po wykonaniu prac ortofotomapy podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu LPIS są wykonywane przez osoby posiadające uprawnienia geodezyjne. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych, pozyskiwane od organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków, zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat.

W zakresie jednolitej płatności obszarowej organ wskazał, że powierzchnia działek zadeklarowanych we wniosku wynosiła 228,58 ha. Początkowa kwota tej płatności wyniosła 115.880,47 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Różnica ta wyniosła 10,875%. Zgodnie z art. 58 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z powyższym kwota płatności JPO została pomniejszona o 25.204,12 zł i wyniosła ostatecznie 90.676,35 zł.

Z kolei w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej organ stwierdził, że powierzchnia deklarowana do tej płatności (54 ha) odpowiadała powierzchni stwierdzonej, w związku z czym należna kwota tej płatności wyniosła 17.673,12 zł.

W skardze do sądu administracyjnego A. W. podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak podstaw prawnych do zastosowania obniżenia płatności oraz bezpodstawne stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności powierzchni zadeklarowanych do płatności. Zarzuciła także bezzasadne niezastosowanie przez organ art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, w myśl którego obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozporządzeniu nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że powierzchnię działek we wniosku podała zgodnie z informacjami o wielkości powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) otrzymanymi z Agencji wraz z tzw. spersonalizowanym wnioskiem Kartą informacyjna corocznie przysyłanymi rolnikom.

Jak wskazał sam organ, ustalenie wielkości maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla danej działki następuje na podstawie pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy. Dla ustalenia rzeczywistej powierzchni PEG dla danego roku kalendarzowego kluczowe znaczenie ma data wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego, przekształcanego następnie do postaci ortofotomapy. W badanej sprawie organ nie wskazał daty wykonania zdjęć, na podstawie których dokonano ocen powierzchni PEG w roku 2010 i 2013. Nie wskazał, czy kolejno wykonywane pomiary prowadzone były na tych samych ortofotomapach, czy też pomiędzy rokiem 2010 i 2013 zostały one zaktualizowane na skutek wykonania nowszych zdjęć. Zdaniem skarżącej taka sytuacja miała właśnie miejsce i była powodem, dla której zmieniono wysokość przyznanej płatności.

Zdaniem skarżącej organ bezprawnie stwierdził nieważność pierwotnej decyzji w sprawie płatności z [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego bezzasadnie przyjął, że organ I instancji nie zweryfikował w ramach kontroli maksymalnej wielkości PEG dla działek skarżącej, podczas gdy wielkość ta została zweryfikowana, jednakże w oparciu o te zdjęcia działek, którymi organ dysponował w dacie wydania decyzji, tj. w grudniu 2010 r. Ponadto ustalenia stanowiące podstawę decyzji zostały dokonane w oparciu o kolejne pomiary z 2013 r., bazujące na zdjęciach zrobionych później niż rok 2010, którego dotyczy decyzja. Organ posłużył się zatem dowodami, które w ogóle nie pozwalały na ustalenie na ich podstawie okoliczności istotnych dla sprawy, nie uzasadniając przy tym, dlaczego oparł się na zdjęciach wykonanych później.

Przepisy prawa wspólnotowego nie mogą być rozumiane w ten sposób, że zmieniają podstawową zasadę, w myśl której organ wydaje decyzję w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili jej wydania. Prawodawca unijny wskazuje jedynie, że żadnemu rolnikowi nie może być przyznana płatność do powierzchni większej niż ta, którą aktualnie, tj. w chwili wydawania decyzji, wprowadzona była do systemu informatycznego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 skarżąca podniosła, że organ nie wykazał w żaden sposób, iż to ona ponosi winę za podanie nieprawidłowej powierzchni działek we wniosku. Nie można stwierdzić winy skarżącej w sytuacji, gdy skrupulatnie stosowała się do danych dostarczonych jej wraz z Kartą informacyjną oraz z załącznikami graficznymi we wniosku przez sam organ. W latach poprzedzających rok 2010 na zadeklarowanych działkach nie doszło do żadnych zmian, które mogłyby mieć wpływ na ocenę kwalifikowalności działek. Rolnik nie ponosi więc winy za nieskorygowanie we własnym zakresie wartości ustalonych przez organ w oparciu o ortofotomapy, w sytuacji gdy różnice podnoszone przez organ wynikają z nowych pomiarów opartych na zdjęciach wykonanych w okresie znacznie późniejszym niż złożenie przez rolnika wniosku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wskazując dodatkowo, że to rolnik odpowiada za podanie prawidłowych danych we wniosku o przyznanie płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia.

Kluczowym problemem, który stanowi źródło sporu prawnego pomiędzy skarżącą a organami jest kwestia domniemanej różnicy pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowaną we wniosku o płatność na rok 2010, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli.

Zastrzeżenia dotyczą powierzchni zadeklarowanej do jednolitej płatności obszarowej (JPO). Należy zauważyć, że ustalenia powierzchni działek kwalifikującej się do płatności ulegały kilkukrotnej zmianie.

Pierwotnie, we wniosku złożonym 17 maja 2010 r. skarżąca zadeklarowała do tej płatności działki o łącznej powierzchni 231,58 ha. W wyniku kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności powinna być pomniejszona w stosunku do deklarowanej o 5,4 ha. Te ustalenia stały się podstawą wydania pierwszej decyzji o przyznaniu płatności – z [...] grudnia 2010 r.

Decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego – decyzją stwierdzającą nieważność z [...] marca 2012 r. Przyczyny stwierdzenia nieważności są wyjaśnione w sposób nader niejasny. We wniosku do organu wyższego stopnia o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 maja 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego powołuje się na nieznany bliżej komunikat Departamentu Płatności Bezpośrednich ARiMR z 21 lutego 2011 r. w sprawie odzyskiwania kwot w związku z przekroczeniem powierzchni PEG. Na podstawie komunikatu ustalono, że "płatność została przyznana do powierzchni większej niż kwalifikowana CPK. Stwierdzono, że na działce ewidencyjnej nr [...] obszar kwalifikowany CPK mierzy o 3.76 ha mniej niż zadeklarowała strona i 1,36 ha mniej niż powierzchnia stwierdzona przez organ I instancji" (k. 63 akt adm.). W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 17 maja 2010 r. (k. 65) Dyrektor Oddziału Regionalnego powołuje się na błąd organu I instancji w postaci nierozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wreszcie w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2012 r., stwierdzającej nieważność decyzji z [...] maja 2010 r. znajduje się taki oto fragment wyjaśniający podstawę stwierdzenia nieważności: "Analiza przedmiotowej sprawy wykazała, że w przypadku działki ewidencyjnej: nr [...], [...], [...] i nr [...] – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie zastosował ustalonej (określonej) dla tej działki powierzchni PEG, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa (...)".

Przedstawione argumenty organu są tak enigmatyczne i niejasne, że żadną miarą nie pozwalają ani stronie postępowania, ani sądowi na ustalenie, co konkretnie było przyczyną podważenia pierwotnych ustaleń organu co do powierzchni kwalifikującej się do płatności.

Na dalszym etapie postępowania podejmowano czynności wyjaśniające zastrzeżenia co do działki ewidencyjnej [...] (deklarowane działki rolne B, BB). Stwierdzono m.in. konflikt kontroli krzyżowej (tą samą działkę ewidencyjną zadeklarował do płatności inny rolnik (sprawa należąca do właściwości Biura Powiatowego ARiMR w J.). W efekcie tych czynności pełnomocnik skarżącej po wezwaniu przez organ dokonał korekty zadeklarowanej powierzchni działek.

Organ przyjął w kolejnej decyzji o przyznaniu płatności (z [...] lutego 2013 r.), że zadeklarowana do płatności powierzchnia działek rolnych wyniosła ogółem 228,58 ha. Kontrola administracyjna wniosku doprowadziła organ do konkluzji o konieczności dokonania pomniejszeń o łączną powierzchnię 19,97 ha. Z uzasadnienia decyzji wynika, że ustalenia rozbieżności między powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną wynikły "z pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym Agencji zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta oraz na podstawie korekt dokonanych przez wnioskodawcę".

W toku postępowania odwoławczego Biuro Kontroli na Miejscu, Wydział ds. GIS L. Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował dwa pisma (z 26 i z 28 marca 2013 r.) – informacje dotyczące maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Z informacji wynika, że dokonano modyfikacji ustaleń w zakresie obszaru kwalifikującego się do płatności. Wyjaśniono, że "aktualizacji dokonano z wykorzystaniem uwag wnioskodawcy na załączniku graficznym, aktualnej ortofotomapy z dnia 2012-06-18, 2012-05-02, 2012-05-22 oraz wyników z KNM [kontroli na miejscu] przeprowadzonej w dniu 2013-01-18 (pismo z 26 marca). Z kolei w piśmie z 28 marca powołano się na "zdjęcia z I pokrycia wykonanego 2012-10-25 oraz aktualnej ortofotomapy z dnia 2012-05-02".

Informacje te stały się podstawą wydania decyzji z [...] kwietnia 2013 r., uchylającej decyzję z [...] lutego 2013 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powołano się na fakt, że na podstawie ww. informacji dla działek, na których stwierdzono nieprawidłowości w deklaracji rolnika, ustalono maksymalny kwalifikowany obszar do jednolitej płatności obszarowej (PEG) o powierzchni innej niż w zaskarżonej decyzji. Organ ostatecznie stwierdził konieczność dokonania pomniejszeń ogólnej powierzchni o 22,42 ha, co stanowi 10,875%. Ustalenia te zostały podtrzymane przez organ odwoławczy.

Przedstawiona analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wskazuje, że w sprawie kilkukrotnie dokonywano odmiennych ustaleń co do powierzchni działek rolnych kwalifikującej się do płatności.

Kluczowym problemem w sprawie jest znaczny upływ czasu pomiędzy datą złożenia wniosku o płatność (17 maja 2010 r.) a datą w której organy dokonały ostatecznych ustaleń co do powierzchni kwalifikowanej do płatności. Z powoływanych dokumentów wynika, że kluczowe były ustalenia dokonane na podstawie obowiązującej ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w maju i czerwcu 2012 r. oraz wyników kontroli na miejscu z dnia 18 stycznia 2013 r. (pisma z 26 i 28 marca 2013 r., k. 121 i 123).

Z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.) wynika, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z przepisami stosownych rozporządzeń unijnych.

Z tego przepisu i dalszych regulacji, wskazujących na konieczność utrzymywania działek rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek wynika, że miarodajny dla ustalenia powierzchni działek kwalifikującej się do płatności musi być stan obowiązujący w roku, w którym złożono wniosek. Nie można dokonywać ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikowanej w oparciu o stan faktyczny działek po upływie ponad 2 lat od daty złożenia wniosku. Stan ten mógł przecież ulec istotnym zmianom.

Organ w sposób bezkrytyczny dokonał ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni kwalifikowanej do płatności w oparciu o dane z sierpnia i września 2012 r. (obraz ortofotomapy i wyniki kontroli na miejscu). Dane te nie mogą służyć do weryfikacji stanu działki (w tym zwłaszcza jej obszaru kwalifikowanego do płatności) w odniesieniu do płatności za rok 2010. W aktach sprawy brak jest dokumentu obrazującego przebieg kontroli na miejscu, jaka miała się odbyć w dniu 14 września 2012 r. – w szczególności nie ma raportu z kontroli, nie ma też żadnej informacji, czy kopia raportu (o ile w ogóle sporządzono) była doręczona rolnikowi.

Z wydawanych w sprawie decyzji (w tym w trybie nadzwyczajnym) nie sposób ustalić jasnych i czytelnych przyczyn, które spowodowały zakwestionowanie pierwotnych ustaleń kontroli dotyczące powierzchni działki, dokonane w miarodajnym okresie czasu – wrześniu 2010 r. (raport z kontroli administracyjnej, k. 42). Wątpliwości budzi opisywane wyżej zjawisko powiększania się różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną w wyniku kolejnych czynności kontrolnych, powierzchnią kwalifikowaną do płatności. Nie zostało w żaden sposób wyjaśnione, czy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynika z wadliwego określenia przebiegu granicy działek, czy też z innych względów (błędów pomiaru). Organ również stwierdzając konflikt kontroli krzyżowej nie wyjaśnił na czym polegał błąd skarżącej przy deklarowaniu do płatności części działki nr [...]. Z wniosku o płatność na 2010 rok wynika iż skarżąca zadeklarowała do płatności z działki ewidencyjnej nr [...] której powierzchnia całkowita wynosi 26,41ha dwie działki rolne: BB o powierzchni 7,50 ha oraz B o powierzchni 2,50 ha. Natomiast G. K. zadeklarował, że z działki o nr [...] użytkuje powierzchnię 7,70 ha ( k: 87-78 akt administracyjnych). Z decyzji organu nie wynika czy obszar zadeklarowany przez skarżącą do dopłat jest położony na tych samych działkach rolnych zadeklarowanych przez drugiego rolnika i czy to skutkuje pomniejszeniem powierzchni kwalifikującej się do uzyskania środków finansowych.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie wyjaśnia w należyty sposób kluczowego dla sprawy problemu znacznego upływu czasu między okresem miarodajnym dla weryfikacji danych zawartych we wniosku (rok 2010), a datą powstania materiałów dowodowych, które stały się przyczyną kwestionowania coraz większej powierzchni zadeklarowanych działek (ortofotomapa powstała ze zdjęć z okresu maj- czerwiec 2012 r.). W odpowiedzi na skargę organ podnosi argument, jakoby jedynym logicznym działaniem było dokonywanie weryfikacji danych zawartych we wniosku przy pomocy ortofotomapy opracowanej na podstawie zdjęć wykonanych po roku składania wniosku – w tym przypadku z roku 2012 – i do tego przy pomocy nowszej technologii i bardziej czytelnych. Argumentacja organu nieuwzględnia dwóch kluczowych w sprawie kwestii: po pierwsze – jak wskazano wyżej, miarodajny dla weryfikacji danych wniosku jest stan działek w roku, którego dotyczy wniosek o płatność. Po drugie – stan działek po dwóch latach może ulec istotnym zmianom.

Nietrafne są także argumenty organu obciążające bezwarunkowo całą odpowiedzialnością za poprawność danych podanych we wniosku producenta składającego wniosek. Jak zasadnie podnosi skarżąca, wypełniła ona wniosek kierując się otrzymaną od organu kartą informacyjną, zawierającą informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowanego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej. Słuszne są twierdzenia organu, że wniosek, oparty na tych informacjach, podlega weryfikacji. Nie można przyznać płatności wykraczającej poza obszar kwalifikujący się do płatności. Z drugiej jednakże strony nie można obarczać wnioskodawcy bezwarunkową odpowiedzialnością za błędy popełnione na skutek kierowania się dokumentami otrzymanymi od organu,. Takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą ochrony zaufania jednostki do państwa (art. 8 k.p.a.).

Istotnego znaczenia nabiera w tym kontekście postawiony w skardze zarzut niezastosowania art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. W myśl tego przepisu zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Zastosowany jako podstawa zmniejszenia płatności art. 58 rozporządzenia jest umiejscowiony w rozdziale II tytułu IV, części II rozporządzenia. Niezrozumiały jest zatem argument organu, że art. 73 ust. 1 nie miał zastosowania w sprawie, ponieważ organy nie zastosowały art. 60, odnoszącego się do świadomego zawyżenia deklaracji. Z treści art. 73 nie wynika w żaden sposób niemożliwość zastosowania go do zmniejszeń i sankcji przewidzianych w art. 58 rozporządzenia. Co więcej, art. 73 ust. 1 powinien być interpretowany z uwzględnieniem brzmienia pkt 75 preambuły do ww. rozporządzenia, w którym wskazano, że zmniejszenia oraz wykluczenia mogą być stosowane jedynie w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowego działania. Przy wykładni art. 73 ust. 1 należy zatem mieć na uwadze okoliczność, że ustawodawca unijny przy stosowaniu obniżek i wykluczeń, szczególny nacisk kładzie na wyraźny zamiar wprowadzenia organu w błąd, a więc celowość działania wnioskodawcy. Treść tego przepisu wskazuje, że stwierdzenie różnicy pomiędzy danymi wpisanymi we wniosku o dopłatę, a danymi rzeczywistymi nie wyklucza możliwości przyznania płatności jeżeli błąd nie jest wynikiem celowego działania rolnika lub jego zaniedbania (por. wyrok WSA w Białymstoku z 3.10.2012 r., I SA/Bk 188/12; podobnie NSA w wyroku z 24.06.2009 r., II GSK 1069/08, wydanym na tle nieobowiązującego już art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, ale zachowującym aktualność z uwagi na zbieżność treści przepisów; orzeczenia.nsa.gov.pl),

Istotnym uchybieniem organu był brak w ogóle rozważenia zastosowania analizowanego przepisu w rozważanej sprawie.

W dalszej kolejności należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań normatywnych, określonych w art. 107 § 3 k.p.a., koncentrując się na rozważaniach dotyczących mocy i znaczenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc obszarową, ze wskazaniem na jego szczególną dokładność i wykorzystywanie narzędzi informatycznych. Wyjaśnienia te w żadnej mierze nie korelują z głównym problemem sprawy na tle niewyjaśnionego stanowiska organu o powodach wykluczenia znacznej powierzchni zadeklarowanych działek, jako kwalifikującej się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcie bezpośredniego. Organ koncentruje się w uzasadnieniu na wyjaśnieniu zasad funkcjonowania systemu LPIS, pomijając całkowicie kwestie przyczyn rozbieżności pomiędzy kolejnymi ustaleniami w zakresie relacji pomiędzy zadeklarowaną i kwalifikującą się do płatności powierzchnią działek.

Nie jest trafna argumentacja organu odwołująca się do zmiany zasad prowadzenia postępowania dowodowego wynikającymi z treści ustawy o płatnościach w stosunku do zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Owszem, na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 ustawy, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym m.in. płatności JPO i UPO niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z k.p.a. zostały wyłączone lub ograniczone, w szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 3 ust. 3), że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jednak równocześnie w powołanych przepisach ustawodawca nakazuje organom stanie na straży praworządności, wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz, na żądanie stron udzielanie im niezbędnych informacji i zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązek respektowania reguł praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że zgromadzony materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na rzeczowe odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony.

Obowiązków tych nie dopełniły organ wydając zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w sprawie oparto na ustaleniach w zakresie powierzchni kwalifikowanej poczynionych w oparciu o dane i stan działki z roku 2012, a więc po upływie dwóch lat od daty złożenia wniosku, pomijając tym samym wynikający z art. 7 ust.1 ustawy nakaz uwzględniania stanu w roku kalendarzowym, w którym złożono wniosek. Ponadto uzasadnienie organu nie wyjaśnia kluczowej kwestii przyczyn rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i stwierdzoną w wyniku kontroli, a także nie odnosi się do zmiennych ustaleń w tym zakresie w toku poszczególnych podejmowanych czynności kontrolnych.

Organ dopuścił się tym samym naruszenia podstawowych zasad postępowania dowodowego – zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ponadto sporządził uzasadnienie nie odpowiadające wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dotyczą bowiem kwestii kluczowych dla jej rozstrzygnięcia. Istnieje zatem podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR, z uwzględnieniem uwag sądu. W szczególności organ powinien zbadać możliwość weryfikacji powierzchni kwalifikowanej działki w oparciu o dane obrazujące stan działki z roku 2010. Organ musi mieć na uwadze fakt, że nie może dokonywać ustaleń na podstawie danych z roku 2012, chyba że bezspornie wykaże, iż nie doszło do zmian powierzchni kwalifikowanej w okresie od 2010 do 2012 r. Wszystkie ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, w tym w szczególności organ powinien wyjaśnić przyczyny rozbieżności pomiędzy ustaleniami kontroli w zakresie powierzchni kwalifikowanej. Organ powinien również rozważyć zasadność zastosowania w sprawie art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II sentencji) oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Na koszty te złożyły się: wpis od skargi – 912 zł, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w wysokości stawki minimalnej – 2.400 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.