Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SO/Po 1/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 55 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), który zawiera regulację zmierzajacą do dyscyplinowania organów administracji publicznej, a który w par. 2 stanowi, że w przypadku, gdy organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny; sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości  "winien być" interpretowany w ten spsoób, że przy rozpoznowaniu skargi w trybie art. 55 par. 2 p.p.s.a. Sąd może skorzystać dla ustalenia stanu faktycznego zarówno z odpisu skargi, dołączonych do niej dokumentów, dokumentów nadesłanych na żądanie Sądu, a także zgromadzonych w sprawie o wymierznie grzywny prowadzonej na podstawie art. 55 par. 1 p.p.s.a.

TEZY

Art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), który zawiera regulację zmierzajacą do dyscyplinowania organów administracji publicznej, a który w par. 2 stanowi, że w przypadku, gdy organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny; sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości  "winien być" interpretowany w ten spsoób, że przy rozpoznowaniu skargi w trybie art. 55 par. 2 p.p.s.a. Sąd może skorzystać dla ustalenia stanu faktycznego zarówno z odpisu skargi, dołączonych do niej dokumentów, dokumentów nadesłanych na żądanie Sądu, a także zgromadzonych w sprawie o wymierznie grzywny prowadzonej na podstawie art. 55 par. 1 p.p.s.a.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi M.N. na uchwałę Zarząd Powiatu z dnia [...]. w przedmiocie rozpoznania sprawy na podstawie art.55 § 2 ppsa, I. stwierdza nieważność uchwały Zarządu Powiatu nr [...] z dnia [...], II. stwierdza nieważność uchwały Zarządu Powiatu nr [...] z dnia [...], III. określa, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu, IV. zasądza od Zarządu Powiatu na rzecz M.N. kwotę 540 zł ( pięćset czterdzieści ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ B.Popowska /-/ G.Radzicka /-/ P.MIładowski


UZASADNIENIE

M.N. na podstawie art. 55 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wniosła o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi z dnia 11 września 2007 r. i żądała:

- stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zarządu Powiatu Gnieźnieńskiego z dnia 20 czerwca 2007 r. w przedmiocie odwołania M.N. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych,

- zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Do zgłoszenia powyższego żądania doszło w następujących okolicznościach sprawy:

Dnia 11 września 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została złożona skarga M.N. o uchylenie uchwały Zarządu Rady Powiatu z dnia [...] o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły i przywrócenia na dotychczasowe stanowisko (k. 9-10 akt). Dnia 14 września 2007r. na skutek zarządzenia z dnia [...] przekazano skargę Zarządowi Powiatu według właściwości (k. 26, 27 akt).

Mimo doręczenia skargi Zarządowi Powiatu dnia [...] – organ administracji publicznej nie wykonał obowiązków jakie nakładają na niego przepisy art. 54 §2 p.p.s.a. W związku z powyższym M.N. złożyła wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Jej pierwotny wniosek zarejestrowany pod sygnaturą akt IV SO/Po 5/07 został odrzucony wobec nie uiszczenia wpisu (vide akta WSA w Poznaniu, akta IV SO/Po 5/07). Na skutek ponownego wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 §1 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 05 lutego 2008 r. sygn. IV SO/Po 6/07:

- wymierzył Zarządowi Powiatu grzywnę w wysokości 1500 złotych,

- zawiadomił Radę Powiatu o rażącym naruszeniu przez Zarząd Powiatu obowiązku przesłania, w terminie 30 dni od dnia wniesienia – skargi M.N. na uchwałę z dnia 20 czerwca 2007 r. nr 121 Zarządu Powiatu

- zasądził od Zarządu Powiatu na rzecz wnioskodawczyni M.N. kwotę 340 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zarząd Powiatu w sprawie o wymierzenie grzywny (sygn. IV SO/Po 6/07) wyraził pogląd, że sprawa została rozpatrzona przez Sąd Rejonowy Wydział IV Sąd Pracy i pomiędzy M.N. i pozwanym Zespołem Szkół doszło do zawarcia ugody (sygn. IV P 211/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia uznał, że organ nie ma prawa decydować o tym, czy wniesiona za jego pośrednictwem skarga należy, czy też nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mimo powyższych wskazówek oraz wywodów Sądu, że sprawa rozstrzygana przed Sądem Pracy i skarga M.N. na uchwałę Zarządowi Powiatu nie są tożsame – Zarząd Powiatu w dalszym ciągu nie przekazał skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, na skutek czego doszło do złożenia skargi w trybie art. 55 §2 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi z dnia 28 lutego 2008 r. złożonej na podstawie art. 55 §2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że sprawa na podstawie odpisu skargi i dokumentów do niej załączonych przez skarżącą może być rozpoznana, albowiem stan faktyczny i prawny przedstawiony w sprawie nie budzi wątpliwości.

Zgodnie z przepisami art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) " organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia". Zdaniem Sądu zamieszczenie powyższej regulacji w rozdziale 3 ustawy, zatytułowanym "zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi" świadczy o tym, że akty powołania i odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego mają treść administracyjnoprawną i jest to władcze zachowanie organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych, a konkretnie do powierzenia stanowiska kierowniczego czy też jego pozbawienia, co pozwala na stwierdzenie, że nie są to czynności z zakresu prawa pracy. Stąd należy uznać, że legalność uchwały o odwołaniu dyrektora ze stanowiska może być kwestionowana przed sądem administracyjnym w trybie art. 3 §2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podobny pogląd wyrażono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie I OW 167/2005 w którym stwierdzono, że "odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny" Kwestia zaliczenia spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej została przesądzona uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. (OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48) który to pogląd w dalszym ciągu jest aktualny.

Z treści skargi oraz załączonych do niej dokumentów wynika, że pod koniec czerwca 2007 r. M.N. otrzymała pismo podpisane przez Starostę odwołujące ją z dniem 01 lipca 2007 r. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół im. Janusza Korczaka oraz uchwałę nr 121 Zarządu Powiatu z dnia 20 czerwca 2007 r. o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora (k. 13, 14 akt). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa M.N. wystosowała dnia 12 lipca 2007 r. w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) przy czym odpowiedź na to wezwanie z datą 31 lipca 2007 r. doręczono M.N. dnia 23 października 2007 r. (k. 17 i 33). Skoro skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przesłał według właściwości organowi 14 września 2007 r. (k. 27), wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nadano 13 lipca 2007 r. (k. 43) należało uznać, że skarżąca zachowała termin do wniesienia skargi.

Cytowany wyżej przepis – art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pozwala na odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych". Taka regulacja przepisu zawęża możliwość zastosowania przepisu do sytuacji wyjątkowych, kiedy to organ odwołujący uznaje, że dalsze kierowanie szkołą przez osobę odwoływaną jest niemożliwe. Jednak to uznanie nie może mieć cech dowolności i musi być nie tylko szczegółowo wywiedzione ale i uargumentowane. W dotychczasowym orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji (uchwał) podejmowanych w tym zakresie traktowany ze szczególną uwagą, a argumentacja musi podlegać wnikliwej kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 09 stycznia 2002 r. SA/Rz 1969/01, wyrok SN z dnia 05 czerwca 1997 r., III RN 31/97, OSNAPiUS 1998 nr 2, poz. 32; wyrok SN z dnia 19 lutego 1997 r. III RN 3/97, OSNAPiUS 1997 nr 19, poz. 369; wyrok SN z dnia 09 grudnia 2003 r. I PK 103/03 OSNP 2004, nr 21 poz. 371). W dotychczasowym orzecznictwie sądowym wykluczono z katalogu "szczególnie uzasadnionych przypadków" między innymi votum nieufności uchwalone przez radę pedagogiczną (vide: wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., II SA 1657/01, Prawo Pracy 2002 nr 2 s. 39).

Jak wynika z załączonej do akt uchwały nr 121 Zarządu Powiatu z dnia [...] uchwała ta nie ma żadnego uzasadnienia. Jedynie z pisma Starosty do skarżącej z dnia 31 lipca 2007 r., doręczonego dnia 23 października 2007 r. (k. 15, 33) wynika, że do odwołania M.N. doszło z inicjatywy Rady Pedagogicznej, a powody tam przywołane są enigmatyczne.

Wniesiona przez skarżącą skarga w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) zawiera żądanie uchylenia uchwały i przywrócenia na dotychczasowe stanowisko. Takie rozstrzygnięcie Sądu Administracyjnego byłoby niedopuszczalne. Jednak zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Uznając, że w niniejszej sprawie należało stwierdzić nieważność uchwały nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] z powodu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, Sąd zastosował również przepis art. 135 p.p.s.a. w odniesieniu do uchwały nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] (k. 31 akt). Otóż w uchwale z dnia [...] zmieniono §1 uchwały nr [...] w ten sposób, że podano podstawę prawną podjęcia uchwały, a także zaznaczono, że uchwałę podjęto na wniosek Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół Specjalnych im. Janusza Korczaka, po zasięgnięciu opinii Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu. Natomiast w uzasadnieniu uchwały podano, że powodem odwołania jest właśnie wniosek Rady Pedagogicznej przy pozytywnej opinii Kuratora.

Powyższa uchwała nie odpowiada w żadnej mierze przepisom powołanym wyżej tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty bowiem nie wskazuje, aby w sytuacji skarżącej wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" należycie umotywowany, uzasadniający odwołanie ze stanowiska dyrektora w ciągu roku szkolnego.

Stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] Zarządu Powiatu znajduje uzasadnienie w art. 135 p.p.s.a. gdyż przepis ten nakłada na Sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Zdaniem Sądu istotnego naruszenia prawa w obu uchwałach należy upatrywać w tym, że Zarząd Powiatu w uchwale nr [...] z dnia [...] nie wskazał żadnych przypadków uzasadniających odwołanie skarżącej w trybie przepisów art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) natomiast w uchwale nr [...] z dnia [...] wskazano jedynie na to, że podstawą do odwołania ze stanowiska dyrektora była uchwała nr 1 Rady Pedagogicznej z dnia 28 marca 2007 r. i pozytywna opinia Kuratora Oświaty. Tak sformułowana uchwała nr [...] nie konwaliduje uchwały nr [...]. Z treści uchwały Rady Pedagogicznej (k. 17 akt IV SO/Po 6/07) wynika, że zarzucono skarżącej:

- brak wsparcia ze strony dyrekcji w codziennych zmaganiach edukacyjno-wychowawczych nauczycieli,

- powołanie wicedyrektora z dniem 01 września 2006 r. niezgodnie z procedurą,

- brak konsultacji z przedstawicielami grona pedagogicznego lub związków zawodowych w kwestii zatwierdzania regulaminu i rozdysponowania środków z funduszu socjalnego,

- zastraszanie i wprowadzenie atmosfery wywołującej stres u nauczycieli i wychowawców, powodujące obniżenie efektywności pracy i przyczyniające się do zmniejszenia bezpieczeństwa dzieci na terenie szkoły

Na 30 osób głosujących oddano 29 głosów, w tym 22 osoby były za odwołaniem skarżącej, 6 osób było przeciwnych i jeden głos był nieważny.

Powyższych zarzutów, biorąc również pod uwagę, że część Rady Pedagogicznej ich nie podzieliła, nie można zakwalifikować jako szczególnie uzasadnionego przypadku, usprawiedliwiającego odwołanie w ciągu roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zdaniem Sądu odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty może nastąpić po zaistnieniu takich zdarzeń które uniemożliwiają pozostawanie dyrektora na zajmowanym stanowisku nawet do końca roku szkolnego. Natomiast z opinii Kuratora Oświaty (k. 19, 20 akt IV SO/Po 6/07) wynika, że skarżącej zarzucono przede wszystkim nieprawidłowości w zakresie organizacji pracy szkoły. Argumentacja opinii wskazuje wręcz, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, a skoro tak, to niedopuszczalnym było zawarcie w opinii wniosku odpowiadającego sytuacji przewidzianej w przepisach art. 34 ust. 2a ustawy o systemie oświaty. Art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), który zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej a który w §2 stanowi, że w przypadku "gdy organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości" winien być interpretowany w ten sposób, że przy rozpoznawaniu skargi w trybie art. 55 §2 p.p.s.a. Sąd może skorzystać, dla ustalenia stanu faktycznego, zarówno z odpisu skargi, dołączonych do niej dokumentów, a także dokumentów nadesłanych na żądanie Sądu, zgromadzonych w sprawie o wymierzenie grzywny, prowadzonej na podstawie art. 55 §1 p.p.s.a.

Powyższe stanowisko pozwoliło na ustalenie zarówno nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego ale i uznania, że obie wymienione wyżej uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa, a konkretnie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Z uwagi na powyższe, w oparciu o przepisy art. 147 §2 w zw. z art. 135, art. 152, art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

/-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski

KP