Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 684/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 125 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 1, 3 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] maja 2021 r., [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) po rozpatrzeniu zażalenia S. U. Spółki Akcyjnej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (PINB) z dnia [...] marca 2021 r., którym nakazano S. U. Spółce Akcyjnej wstrzymać zrealizowaną samowolnie budowę urządzenia reklamowego konstrukcji stalowej na działce nr ewid. [...] w gm. M. z powodu zrealizowania budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy budowa nie została zakończona pod względem prawnym i nałożono na ww. inwestora obowiązek przedłożenia odnośnie zrealizowanego obiektu: zaświadczenia Wójta Gminy M. o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane t.j.: 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, przy czym przedłożony projekt budowlany winien być sprawdzony w trybie art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyznaczając termin wykonania obowiązku do dnia 31 sierpnia 2021 r.,

- na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i w to miejsce na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 123, art. 124 i art. 126 k.p.a. wstrzymał zrealizowaną samowolnie budowę urządzenia reklamowego konstrukcji stalowej na działce nr ewid. [...] w gm. M. z powodu zrealizowania budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy budowa nie została zakończona pod względem prawnym.

Jednocześnie poinformował inwestora:

- o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia;

- o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obliczonej według wzoru.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w zażaleniu na ww. postanowienie organu I instancji spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania I instancji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że postanowienie zostało obarczone wadliwą podstawą prawną - z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r., wskazując, że nałożone obowiązki nie znajdują zastosowania z przytoczonych przepisów prawa. Ponadto podniesiono, że zaskarżone postanowienie dotyczy obiektu niebędącego obiektem budowlanym

w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawno budowlane, gdyż został wzniesiony za pomocą kontenerów niebędących wyrobem budowlanym. Nie stanowi on również budynku, budowli ani obiektu małej architektury. W zażaleniu wskazano również, że roboty budowlane związane z przedmiotowym urządzeniem reklamowym nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd też przepisy ustawy Prawo budowlane zostały błędnie zinterpretowane przez organ I instancji. W treści zażalenia autor poruszył również kwestię związaną z wadliwością i naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wskazano, że treść powiadomienia wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie nie pozwalała na ustalenie jego trybu i podstawy materialnej, przez co strona nie mogła się ustosunkować do przedmiotu postępowania i została pozbawiona możliwości ochrony swoich praw, co jest niezgodne z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu.

Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 14 maja 2020 r. G. K. Rejon K. zgłosiła do organu I instancji samowolę budowlaną polegającą na budowie urządzenia reklamowego należącego do S. U. S.A., na działce nr ewid. [...] w msc. D. , gm. M., stanowiącej własność Z. i T. N..

W dniu 22 lipca 2020 r. po uprzednim zawiadomieniu, pracownicy PINB

w K. przeprowadzili kontrolę, podczas której ustalono, że na działce nr ewid. [...] w msc. D. , gm. M. znajduje się wolno stojące urządzenie reklamowe. Konstrukcję urządzenia stanowią cztery stalowe kontenery transportowe, połączone ze sobą łącznikami typu twist lock. Według oświadczenia obecnego podczas kontroli przedstawiciela S. U. S.A., J. J., dwa najniżej umieszczone kontenery wypełnione zostały kruszywem w celu zapewnienia stabilności konstrukcji. Fundament konstrukcji stalowej stanowią prefabrykowane płyty drogowe ułożone na gruncie, natomiast powierzchnia reklamowa, widoczna od strony drogi krajowej nr [...], oświetlana jest lampami solarnymi zamocowanymi na najwyżej położonym kontenerze. Inwestorem budowy przedmiotowego urządzenia reklamowego jest S. U. S.A. z siedzibą w T..

Obecni podczas kontroli przedstawiciele GDDKiA Oddział w K. oświadczyli, iż urządzenie reklamowe usytuowane zostało bez uzgodnienia z zarządcą drogi. T. N. będący współwłaścicielem działki oświadczył, iż urządzenie reklamowe usytuowane zostało za jego zgodą. Niemniej jednak, zgodnie z umową najmu, wszelkie wymogi formalno-prawne związane z realizacją urządzenia reklamowego pozostają po stronie S. U. S.A. T. N. okazał umowę najmu z 10 września 2019 r. zawartą pomiędzy nim, a pełnomocnikiem zarządu S. U. S.A. J. J., z której wynika, iż najemca będzie wykorzystywał przedmiot najmu do prezentacji treści reklamowych, umieszczonych na kontenerach ustawionych na przedmiocie najmu. Obecny podczas kontroli J. J. oświadczył, że ww. kontenery morskie są magazynowane na działce nr ewid. [...] począwszy od października 2019 r., natomiast baner umieszczony został na kontenerach w 2020 r. Poinformował także, że firma S. U. S.A. nie dokonywała żadnych czynności formalno-prawnych przed ustawieniem kontenerów na działce.

W dniu 11 marca 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora, zawierające wniosek o umorzenie wszczętego postępowania z uwagi na niejasność i ogólnikowy charakter zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, uniemożliwiający stronie pełnię obrony swoich praw. Ponadto

w ww. piśmie pełnomocnik strony zakwestionował uznanie przez organ I instancji urządzenia reklamowego za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.

Dokonując ponownej oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że zasadniczą kwestią wymagającą podkreślenia w sprawie jest wskazanie, iż między kontrolą przeprowadzoną przez pracowników PINB w K. w dniu 22 lipca 2020 r. i załączonym do akt sprawy protokołem z kontroli, a datą zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 5 lutego 2021 r. jest bardzo odległy okres. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 590/19 organ podkreślił, że w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania z urzędu ma nastąpić w określonym terminie, a wynikiem tego postępowania ma być nałożenie na stronę obowiązków, za datę wszczęcia postępowania musi zostać uznane zawiadomienie strony o postępowaniu, nie zaś samo podjęcie przez organ czynności, ani też data wysłania do strony informacji o postępowaniu. Bazując na orzecznictwie sądów administracyjnych [...] wskazał, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, w celu zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Jednakże zareagowanie przez organ na skargę lub wniosek o podjęcie określonej kontroli nie oznacza automatycznie wszczęcia postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji lub postanowienia zgodnie z przepisami k.p.a. Postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie zawiadomienie

o wszczęciu postępowania decyduje o dacie jego wszczęcia, natomiast wskazanie przez PINB w K. podstawy prawnej w zaskarżonym postanowieniu jest nieprawidłowe, a tym samym zobowiązuje organ II instancji do zastosowania

w przedmiotowej sprawie właściwej podstawy prawnej ujętej w przepisach Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące od dnia 19 września 2020 r. Zdaniem organu szczebla powiatowego jak i organu odwoławczego powstały obiekt jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, którego treść [...] przytoczył. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Decydujące jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję.

W aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różnorodny, najistotniejsze jest, aby konstrukcja wraz z fundamentem była na tyle trwała, aby uniemożliwić jej przesunięcie w inne miejsce. Ponadto wielkość obiektu, jego masa

i względy bezpieczeństwa decydują, czy obiekt jest trwale, czy nietrwale związany

z gruntem.

Urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego, obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., to urządzenia stosunkowo lekkie, o małych gabarytach. Jednocześnie przy zaliczaniu urządzeń reklamowych do podlegających bądź nie podlegających pozwoleniu na budowę, istotne są w szczególności rozmiary podstawy tablicy reklamowej, nie zaś technologia jej wykonania.

Organ przywołał art. 28 Prawa budowlanego i wskazał, że wykonanie urządzenia reklamowego wolno stojącego trwale związanego z gruntem, zgodnie

z przepisami tej ustawy, wymaga uzyskania przez inwestora decyzji pozwolenia na budowę (roboty te nie są wymienione w art. 29-31).

Ponieważ w omawianym przypadku urządzenie reklamowe konstrukcji stalowej zrealizowane zostało bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomieniem z 5 lutego 2021 r. słusznie wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne, a następnie wstrzymał zrealizowaną samowolnie budowę urządzenia reklamowego. Jednakże w wydanym postanowieniu PINB w K. powinien zastosować przepisy w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., nie zaś do dnia 18 września 2020 r.

Przywołując treść art. 48a Prawa budowlanego organ podkreślił, że po złożeniu wniosku o legalizację przez inwestora będzie możliwa dalsza procedura legalizacyjna w sprawie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, która jest uwarunkowana wniesieniem opłaty legalizacyjnej.

Przytaczając brzmienie art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, [...] wskazał, że w omawianym przypadku opłata legalizacyjna wyniesie 125 000 zł.

Ww. kwota jest równa iloczynowi - (s) x (w) x (k) x 50

- (s) stawka opłaty = 500 zł,

- (w) współczynnik wielkości obiektu = 1,

- (k) współczynnik kategorii obiektu = 5.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ wyjaśnił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie ma charakteru sformalizowanego. Przepisy k.p.a. nie określają, aby organ nadzoru budowlanego wskazywał podstawę prawną, lecz nakreśla szeroko sprawę, której postępowanie administracyjne dotyczy. Natomiast dopiero rozstrzygnięcie administracyjne obliguje organ do wskazania kwalifikacji prawnej, a strona kwalifikację tę może kwestionować w postępowaniu zażaleniowym/odwoławczym. W związku z powyższym treść zawiadomienia

o wszczęciu postępowania, wbrew twierdzeniom pełnomocnika, nie jest uchybieniem proceduralnym.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze S. T. wniosła o uchylenie postanowienia z [...] maja 2021 r. w całości, a także poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.:

a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 w związku z pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 (dalej jako "Rozporządzenie 305/2011") poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że kontenery morskie stanowią obiekt budowlany będący budowlą, w sytuacji, w której ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ww. kontenery nie stanowią obiektu budowlanego, w tym w szczególności budowli, bowiem:

- kontenery nie były trwale związane z gruntem,

- kontenery nie zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych;

b. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że instalowanie urządzeń reklamowych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji w której z tego przepisu wprost wynika, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych zwolnione jest z tego obowiązku, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uznania instalacji urządzenia reklamowego za samowolę budowlaną;

c. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek wadliwego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości obrony swych praw oraz ustosunkowania się do przedmiotu postępowania.

W uzasadnieniu spółka wskazała, że wbrew ocenie dokonanej przez PINB oraz [...], ww. kontenery nie tworzą obiektu budowlanego, w tym w szczególności budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Definicja obiektu budowlanego została ujęta w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś w myśl tego przepisu, aby kontenery mogły być uznane za obiekt budowlany konieczne jest, aby:

- stanowiły budynek, budowlę lub obiekt małej architektury w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i

- taki obiekt był wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Kontenery nie spełniają żadnego z ww. warunków, zatem nie mogą zostać uznane za obiekt budowlany, o którym mowa w przepisach Prawa budowlanego.

Po pierwsze, kontenery nie są wyrobami budowlanymi. Nie zostały wyprodukowane i wprowadzone do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach. Przeznaczenie kontenerów jest zupełnie inne - służą one do celów transportowych. Już sam PINB dokonał ustalenia, że kontenery to kontenery morskie, służące do transportu ładunków (głównie drogą morską). Ostateczny sposób wykorzystania kontenerów jest nieistotny z punktu widzenia ich kwalifikacji jako wyrobów budowlanych - jeśli nie zostały wyprodukowane

i wprowadzone do obrotu z przeznaczeniem budowlanym, to nie można ich uznać za wyroby budowlane.

Przywołując dwa wyroki WSA: w Gliwicach sygn. akt I SA/Gl 453/18 oraz

w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 303/17, autor skargi podniósł, że bezsprzecznie kontenery nie mają przeznaczenia budowlanego. [...] pominął ten fakt i nie rozważył charakteru przeznaczenia kontenerów, a tym samym tego, czy stanowią one wyroby budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 2 pkt 1 Rozporządzenia 305/2011. W konsekwencji powyższego błędnie ustalił, że należy zakwalifikować je jako obiekt budowlany, w tym w szczególności budowlę.

Po drugie, kontenery z całą pewnością nie stanowią budynku ani też obiektu małej architektury.

Po trzecie, niezależnie od tego, że nie są w ogóle obiektami budowlanymi (co wyklucza ich kwalifikację jako budowli), wbrew błędnej ocenie [...], nie stanowią budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego również z innych powodów.

Kontenerów nie da się zakwalifikować do wskazanej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego definicji budowli, ponieważ nie spełniają one warunku trwałego związania z gruntem. Przywołując poglądy judykatury dotyczące definicji trwałego związania z gruntem skarżąca spółka wskazała, że o trwałym związaniu z gruntem nie można mówić w sytuacji "obciążenia kontenerów kruszywem". Wbrew twierdzeniom [...] o trwałym związaniu z gruntem nie mogą także świadczyć inne cechy przedmiotu jak np. gabaryty, wymiary poszczególnych części składowych, stabilność konstrukcji.

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby podzielić błędny pogląd [...]

o zakwalifikowaniu kontenerów jako "urządzeń reklamowych będących budowlą" to

i tak instalacja takiego "urządzenia" nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,

a to z uwagi na treść art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego.

Niezgodny z zasadami prawidłowej wykładni przepisów, a w szczególności sprzeczny z regułą lex specialis derogat legi generali, byłby pogląd, zgodnie z którym art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w zakresie w jakim definicją budowli obejmuje m.in. "wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe", uzasadnia obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do tablic lub urządzeń reklamowych, pomimo istnienia przepisu szczególnego, tj. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego.

Na poparcie tych twierdzeń strona skarżąca przywołała poglądy wyrażane

w orzecznictwie.

Pokreślono w uzasadnieniu skargi, że zagadnienie kwalifikacji danej tablicy lub urządzenia reklamowego jako budowli jest irrelewantne dla ustalenia, czy tablica lub urządzenie reklamowe jest objęte zastosowaniem art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego. Przepis ten nie odnosi się bowiem do pojęcia "budowli", nie wskazuje też, że wyłączenie zawarte w tym przepisie nie znajdzie zastosowania w odniesieniu do tablic lub urządzeń reklamowych będącymi budowlami. Nie ulega wątpliwości, że gdyby taka sytuacja miała miejsce, to ustawodawca wskazałby, że wyłączenie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych, z wyjątkiem tych będących budowlami.

Ustawodawca ustalając normę z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego nie wprowadził jakichkolwiek wymogów dotyczących instalowania urządzenia reklamowego. Nie wskazał więc, że chodzi o urządzenia o określonej ustawowo wysokości, szerokości, grubości, wadze. Zgodnie z poglądami judykatury "ustawodawca omawianego wyjątku (zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę) nie uzależnił ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane

z gruntem, które można uznać za budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, lub czy są to urządzenia ustawione na konstrukcji naziemnej".

Powyższe bezsprzecznie potwierdza, iż z perspektywy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego nieistotne jest to, czy urządzenie reklamowe stanowi obiekt budowlany czy też nie. Istotą tego przepisu jest to, że zwalnia on urządzenia reklamowe od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bez względu na wysokość tego urządzenia, szerokość, wagę, czy też posiadanie bądź nieposiadanie statusu obiektu budowlanego.

Spółka podniosła, że wbrew ocenie [...] treść zawiadomienia wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie nie pozwalała na ustalenie,

w jakim trybie toczy się postępowanie, a w szczególności jaka jest jego podstawa materialnoprawna. W konsekwencji powyższego skarżąca nie była w stanie ustosunkować się do przedmiotu niniejszego postępowania, ani też podnieść precyzyjnych argumentów. O podstawie prawnej postępowania dowiedziała się dopiero z postanowienia PINB - co oznacza, że przed jego wydaniem skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw i ustosunkowania się do przedmiotu postępowania.

Spółka wskazała, że w sprawach wszczynanych z urzędu zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego wyznaczany jest zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Niejasność, ogólnikowy charakter takiego zawiadomienia powoduje, że strona nie ma możliwości pełnej obrony swoich praw, a zakres przedmiotowy postępowania zostanie ujawniony dopiero w decyzji organu, co jest nie do pogodzenia z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), jak również z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 10 § 1

w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., którego skarżąca spółka upatruje w wadliwym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, co w konsekwencji pozbawiło ją możliwości obrony swoich praw oraz ustosunkowania się do przedmiotu postępowania. Zarzut ten jest najdalej idący, a jego uwzględnienie – poprzez przyjęcie, że naruszenie ww. przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i zwalniałoby Sąd od rozpatrywania podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego jako przedwczesnych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325

z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Jak wynika z akt sprawy, organ nadzoru budowlanego wszczął w niniejszej sprawie postępowanie z urzędu, o czym zawiadomił skarżącą w piśmie z 5 lutego

2021 r., doręczonym 19 lutego 2021 r. Wszczęcie postępowania poprzedzały czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 22 lipca 2020 r. na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (brzmienie obowiązujące na datę kontroli - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

W trakcie kontroli, której przedmiotem było wolno stojące urządzenie reklamowe na działce nr [...] w D. (co wyraźnie zaznaczono

w protokole podpisanym przez osoby uczestniczące w czynności), obecny był m.in. przedstawiciel skarżącej spółki J. J.. Podał on do protokołu kontroli okoliczności związane z posadowieniem urządzenia oraz oświadczył, że "firma S. U. S.A. nie dokonywała żadnych czynności formalno-prawnych – zgłoszenie czy pozwolenie w związku z ustawieniem kontenerów". Do protokołu dołączono dwa załączniki fotograficzne oraz załącznik graficzny. Złożono również umowę najmu zawartą pomiędzy spółką a właścicielami działki.

W zawiadomieniu z 5 lutego 2021 r. wskazano, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu w sprawie urządzenia reklamowego konstrukcji stalowej, usytuowanego na działce nr [...] w D. , a więc niewątpliwie wobec tego obiektu, który był przedmiotem kontroli. Organ I instancji poinformował również, że w terminie 7 dni od daty zawiadomienia strony mogą składać w tej sprawie wyjaśnienia, zaś stosownie do treści art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i art. 75 k.p.a. mają możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, zapoznania się z aktami sprawy, wniesienia żądań i zastrzeżeń, a także do przedłożenia dodatkowych dowodów lub wniosków dowodowych w nieprzekraczalnym terminie 14 dni. Pouczono strony, że po tym terminie sprawa zostanie rozpatrzona na podstawie posiadanych dowodów i rozstrzygnięta przez wydanie stosownej decyzji.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania skarżąca złożyła pisemne stanowisko w sprawie, w którym zarzuciła wprawdzie, że "treść zawiadomienia nie pozwala na ustalenie w jakim trybie toczy się niniejsze postępowanie", jednak z "dalece pojętej ostrożności procesowej" szczegółowo odniosła się do kwestii legalności obiektu niebędącego – jej zdaniem - obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz wskazała na brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podnosząc argumenty zbieżne

z tymi, które później zostały przedstawione w zażaleniu i w skardze (pismo datowane błędnie na 5 marca 2020 r., zamiast 5 marca 2021 r., które wpłynęło do PINB

w K. 11 marca 2021 r.).

Zdaniem Sądu, przedmiot postępowania wszczętego z urzędu przez organ nadzoru budowlanego I instancji wskazany został w zawiadomieniu z 5 lutego 2021 r. w sposób wystarczający dla zapewnienia stronie możliwości zajęcia stanowiska

w sprawie, zwłaszcza wobec faktu przeprowadzenia wcześniejszej kontroli, w trakcie której obecny był przedstawiciel spółki S. U.. Nawet jeśli przyjąć, że

w zawiadomieniu zabrakło doprecyzowania, że wszczęte z urzędu postępowanie dotyczy samowolnej budowy wolno stojącego urządzenia reklamowego, co zdaje się zarzucać spółka, to i tak nie można, w opisanych wyżej okolicznościach sprawy, zgodzić się z twierdzeniem, że tego rodzaju wadliwość mogła mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy, czy też, że skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw i nie mogła ustosunkować się do przedmiotu postępowania. Przeczy temu już tylko okoliczność, że spółka złożyła pismo procesowe, przedstawiając stanowisko merytoryczne odnoszące się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Formułując zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego skarżąca nie wyjaśnia zresztą, w jaki sposób zarzucana wadliwość zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, mogła się przełożyć na treść rozstrzygnięcia organu I i II instancji. Dla skuteczności skargi opartej o tego rodzaju zarzut koniecznym jest natomiast wykazanie, że naruszenie przez organ administracji konkretnego przepisu proceduralnego, w tym przypadku art. 10 § 1 w zw. z art. 61 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc, że gdyby do zarzucanego naruszenia nie doszło, organ mógł rozstrzygnąć sprawę inaczej. W kontrolowanym przypadku nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją, gdyż skarżąca zajęła merytoryczne stanowisko jeszcze przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji, złożyła następnie zażalenie, w którym je w całości podtrzymała. Sam fakt, że stanowisko to nie zostało uwzględnione przez organ I i II instancji nie powoduje przyjęcia, że prawo skarżącej do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wyrażone w art. 10 § 1 k.p.a., zostało naruszone w sposób, który stanowiłby podstawę do uwzględnienia skargi. Tym samym, omawiany zarzut Sąd uznał za niezasadny.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji zaprezentowanej w skardze

w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że stan faktyczny, w oparciu o który orzekały organy nadzoru budowlanego w tej sprawie, jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych dowodów.

Przedmiotem postępowania było wolno stojące urządzenie reklamowe usytuowane na działce nr ewid. [...] w D. , którego konstrukcję stanowią cztery stalowe kontenery transportowe, połączone ze sobą łącznikami typu twist lock. Dwa najniżej umieszczone kontenery wypełnione zostały kruszywem w celu zapewnienia stabilności konstrukcji. Fundament konstrukcji stalowej stanowią prefabrykowane płyty drogowe ułożone na gruncie, natomiast powierzchnia reklamowa, widoczna od strony drogi krajowej nr S74, oświetlana jest lampami solarnymi zamocowanymi na najwyżej położonym kontenerze. Jak wynika

z oświadczenia przedstawiciela skarżącej złożonego w trakcie kontroli, obiekt ma

wymiary: 12,4 x 11,2 x 2,4 m. Przedstawiony został na dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo zakwalifikowały opisane wyżej urządzenie do budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na którego wzniesienie (budowę), koniecznym było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Niespornym jest, że decyzji takiej skarżąca spółka nie uzyskała.

Do procesu legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych zastosowanie ma art. 48 ustawy Prawo budowlane, przy czym słusznie organ II instancji przyjął, że w kontrolowanym przypadku, z uwagi na datę wszczęcia postępowania z urzędu wyznaczoną zawiadomieniem stron o tej czynności (art. 61

§ 4 k.p.a.), podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia winno stanowić brzmienie ustawy obowiązujące od dnia 19 września 2020 r., w którym weszła w życie nowelizacja Prawa budowlanego (ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 471 z późn. zm.). Przepisy dotychczasowe stosuje się bowiem tylko do spraw wszczętych

i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.).

Stosownie do treści art. 48 ust. 1, 3 i 5 (na datę podjęcia zaskarżonego postanowienia, brzmienie ustawy opublikowane w Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.):

1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy

w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

Ponieważ organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] marca 2021 r. nie zawarł informacji przewidzianej w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, rozpatrując sprawę

w trybie zażaleniowym, [...] prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. i uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie orzekł co do istoty sprawy przy uwzględnieniu aktualnego brzmienia tego przepisu.

Nie są zasadne zarzuty skargi kwestionujące zakwalifikowanie wzniesionego urządzenia reklamowego jako obiektu budowlanego (a konkretnie budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) i dowodzące, że w stanie sprawy winien znaleźć zastosowanie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym,

Argumenty przemawiające za słusznością stanowiska przyjętego przez oba orzekające w sprawie organy były już wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pogląd przedstawiony niżej wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 273/18 oraz z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 4048/19 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie w wyrokach: z 9 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1291/21 i z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1894/19 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela i przyjmuje jako własny. Pozostaje on aktualny także

w obowiązującym stanie prawnym.

Obiekt będący przedmiotem postanowienia objętego skargą to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość. Opisane wyżej parametry techniczne obiektu, a zwłaszcza jego wielkość, gabaryty, masa i sposób związania z gruntem za pomocą fundamentu powierzchniowego z prefabrykowanych płyt drogowych nie pozwalają na odmienną kwalifikację i uznanie, że wzniesienie przedmiotowego urządzenia reklamowego stanowi roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit.c) Prawa budowlanego.

Parametry urządzenia wskazują, że zastosowany w nim fundament, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Podkreślić bowiem należy, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA z 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08 – dostępne jak wyżej). Chodzi bowiem o to czy dany obiekt budowlany stwarza możliwość oparcia się czynnikom mogącym zniszczyć jego konstrukcję. Tak jest w tej sprawie, gdyż mamy do czynienia z nośnikiem reklamowym, który składa się nie tylko z tablicy reklamowej, lecz także z konstrukcji nośnej w postaci ustawionych na sobie kontenerów. Połączenie tych elementów w całość w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zaś realizacja tego rodzaju obiektu budowlanego z uwagi na jego indywidualne cechy pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt jest budowlą, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, której realizacja co do zasady wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Zauważyć należy, iż pod rządami ustawy Prawo budowlane cały czas obowiązywała i obowiązuje wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego generalna zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), przy czym przez "roboty budowlane" rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), a przez "budowę" wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy). Ustawa definiuje również pojęcie obiektu budowlanego wskazując, że należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz pojęcie budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego).

Podkreślenia wymaga, że definiując pojęcie budowli prawodawca wprost wskazał w definicji legalnej, że obejmuje ono między innymi wolno stojące trwale związane

z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe.

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji pojęcia "wolno stojący". W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie wykładni językowej, przez pojęcie "wolno stojący" rozumie się samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek lub budowlę, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Pojęcie "wolno stojący" odnosić zatem należy do cech fizycznych obiektu budowlanego i jego otoczenia, weryfikowalnych za pomocą zmysłów, a nie sytuacji prawnej gruntu na jakim dany obiekt został zlokalizowany (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Po 637/10 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2014 r. , sygn. II SA/Gl 1420/13 – dostępne jak wyżej).

Obiekt będący przedmiotem postępowania jest niewątpliwie obiektem wolno stojącym w rozumieniu regulacji Prawa budowlanego. Jak wykazano już powyżej jest on także trwale związany z gruntem. Nie budzi więc wątpliwości, że stanowi on trwale związane z gruntem wolno stojące urządzenie reklamowe, albowiem jedyną funkcją tego obiektu jest zapewnienie prezentowania treści reklamowych (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane).

Dalej wskazać należy, że wyjątki od powszechnej zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wprowadza art. 29 tej samej ustawy, określający w ust. 1 jakiego rodzaju budowy nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w ust. 2 określający katalog robót budowlanych takowego pozwolenia nie wymagających. Ujęcie danej kategorii budowy, bądź robót budowlanych w powyższych katalogach wyjątków od ogólnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza przy tym jeszcze zwolnienia danego rodzaju budów bądź robót z reglamentacji objętej przepisami Prawa budowlanego, albowiem w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane prawodawca wskazał, jakie rodzaje robót budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Znalazł się wśród nich przytoczony już wyżej przypadek określony w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c). Przepis ten nie daje jednak podstawy do stwierdzenia, że każda tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe będą podlegały wyłącznie zgłoszeniu, a nie pozwoleniu na budowę. Nie odnosi się on bowiem do budowli jako rodzaju obiektu budowlanego, lecz do robót budowlanych polegających na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych". Treść tego przepisu abstrahuje więc od tego czy mamy bądź nie – do czynienia z wolno stojącym i trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym. Wskazuje on bowiem jedynie na sposób wykonania robót budowlanych – instalowanie. Tymczasem realizacja spornego urządzenia reklamowego, umiejscowienie go na fundamencie z prefabrykowanych płyt drogowych, obciążenie dwóch dolnych kontenerów kruszywem w celu stabilizacji obiektu, sprowadza się do konieczności zapewnienia konstrukcji nośnej oraz stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Taka zaś ocena wskazuje, że

w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowe urządzenie reklamowe podlegało instalowaniu.

Należy wskazać, że Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "instalowanie". Dlatego wymagane jest sięgnięcie do definicji językowej tego pocięcia. Owe instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych. Zaś montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części. W przypadku instalowania chodzi o wykonanie określonego rodzaju robót, które nie wskazują na trwałe połączenie tablicy reklamowej z obiektem budowlanym, na którym są realizowane, jak np. przykręcenie do dachu lub elewacji budynku, lub – której gabaryt (cechy charakterystyczne) nie mają wpływu na elementy konstrukcyjne obiektu, a tym samym – na ocenę owego trwałego połączenia. Wprawdzie

w kontrolowanym przypadku samo umieszczenie tablicy reklamowej na obiekcie wzniesionym z kontenerów mogło nastąpić w drodze instalacji, ale przecież przedmiotem tej sprawy nie jest sam fakt umiejscowienia tablicy reklamowej, tylko zrealizowanie całej budowli jako całości techniczno-użytkowej, służącej celom reklamowym. Taki zatem zakres robót budowlanych nie mieści się w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego, co nie pozwala na zaakceptowanie stanowiska, że realizacja przedmiotowego obiektu wymagała zachowania formy zgłoszenia.

Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, realizacja od postaw obiektu, z jakim mamy do czynienia w sprawie, nie była instalowaniem, o jakim mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c), lecz wykonaniem robót budowlanych, w wyniku których powstała budowla w postaci wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego,

w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jak powiedziano już wyżej, na wzniesienie tego rodzaju obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę zgodnie

z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 tej ustawy.

Nie są również trafne te zarzuty skargi, które zmierzają do wykazania, że powstały obiekt nie ma charakteru obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż kontenery nie zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych i nie mają przeznaczenia budowlanego, gdyż służą do transportu ładunków (głównie drogą morską). Nie stanowią więc wyrobów budowlanych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5), zwanego dalej rozporządzeniem Nr 305/2011.

Przepis art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymaga, aby za obiekt budowlany uznawane były takie obiekty, które zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych, przy czym nie definiuje tego ostatniego pojęcia. Stosownie natomiast do art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1213), ilekroć w tej ustawie jest mowa o wyrobie budowlanym, należy przez to rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011. Rozporządzenie to przez pojęcie "wyrób budowlany" rozumie każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych

w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.

W ocenie Sądu, dokonanie wykładni art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane

w kontekście istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, wymaga określenia celu, jakiemu służy wskazanie w tym przepisie, że obiekt budowlany to taki obiekt, który został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Cel ten wynika z innych przepisów Prawa budowlanego, które nakazują w art. 5 ust. 1 pkt 1, aby obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Nr 305/2011, dotyczących:

a) nośności i stateczności konstrukcji,

b) bezpieczeństwa pożarowego,

c) higieny, zdrowia i środowiska,

d) bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów,

e) ochrony przed hałasem,

f) oszczędności energii i izolacyjności cieplnej,

g) zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych.

W załączniku I do rozporządzenia Nr 305/2011, o jakim mowa wyżej, wskazano jednocześnie, że obiekty budowlane jako całość oraz ich poszczególne części muszą nadawać się do użycia zgodnie z ich zamierzonym zastosowaniem, przy czym należy w szczególności wziąć pod uwagę zdrowie i bezpieczeństwo osób mających z nimi kontakt przez cały cykl życia tych obiektów. Spełnieniu tych właśnie wymogów, do których nawiązuje art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, służą regulacje rozporządzenia Nr 305/2011, obowiązujące na terenie Unii Europejskiej, a więc także w Polsce. Rozporządzenie to określa bowiem warunki wprowadzania do obrotu lub udostępniania na rynku wyrobów budowlanych, poprzez ustanowienie zharmonizowanych zasad wyrażania właściwości użytkowych wyrobów budowlanych w odniesieniu do ich zasadniczych charakterystyk oraz zharmonizowanych zasad stosowania oznakowania CE na tych wyrobach (art. 1). Z kolei w preambule tego aktu czytamy, że przepisy państw członkowskich wymagają, by obiekty budowlane były projektowane i wykonywane w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, zwierząt domowych ani mienia oraz niewywierający szkodliwego wpływu na środowisko (1). Przepisy te mają bezpośredni wpływ na wymagania w odniesieniu do wyrobów budowlanych. W konsekwencji wymagania te znajdują odzwierciedlenie w krajowych normach dotyczących takich wyrobów, krajowych aprobatach technicznych i innych krajowych specyfikacjach technicznych i przepisach związanych z wyrobami budowlanymi. Ze względu na rozbieżności takich wymagań stanowią one przeszkodę w handlu na terytorium Unii (2).

Konieczność użycia w procesie budowlanym wyrobów dopuszczonych do obrotu przewiduje art. 10 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym wyroby wytworzone

w celu zastosowania w obiekcie budowlanym w sposób trwały o właściwościach użytkowych umożliwiających prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym spełnienie podstawowych wymagań, można stosować przy wykonywaniu robót budowlanych wyłącznie, jeżeli wyroby te zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi, a w przypadku wyrobów budowlanych - również zgodnie z zamierzonym zastosowaniem.

Nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w tym m.in.

w zakresie stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. e).

Nawiązanie do wyrobów budowlanych w definicji obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane należy więc rozumieć w ten sposób, że aby realizacja danego obiektu mogła zostać uznana za zgodną z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obiekt musi zostać wzniesiony przy użyciu wyrobów budowlanych dopuszczonych do obrotu, a więc zapewniających bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Taki wymóg przekłada się na stosowanie wyrobów zgodnych z art. 10, zarówno w procesie budowlanym realizowanym przez inwestorów na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia - w oparciu o art. 28 i nast. ustawy, jak i w postępowaniu legalizacyjnym (art. 48 i nast.) oraz naprawczym (art. 50

i nast.). W przypadku tych dwóch ostatnich trybów, definicja obiektu budowlanego jako wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych oznacza, że organ nadzoru budowanego nie może odpowiednio zalegalizować lub uznać za zgodne z prawem takich robót budowlanych, przy których użyciu wykorzystano do trwałego wbudowania wyroby budowlane niedopuszczone do obrotu lub nieudostępnione na rynku krajowym w rozumieniu art. 10 Prawa budowlanego oraz art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011.

Przenosząc te rozważania na omawiany zarzut skargi podkreślić należy, że niezależnie od tego, czy kontenery użyte w urządzeniu reklamowym wzniesionym na działce nr [...] w D. stanowią wyroby budowlane, o jakich mowa w obu powołanych wyżej przepisach, czy też nie, rozstrzygnięcie tej kwestii nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej samowolnego wzniesienia tego obiektu. W szczególności, nie można przyjąć – jak rozumie to autor skargi – że przedmiotem legalizacji są kontenery, gdyż organy nadzoru budowlanego rozstrzygały sprawę samowolnie zrealizowanej budowli jako całości techniczno-użytkowej, do powstania której użyto kontenery. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje więc twierdzenie, że kontenery nie zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych.

Należy przy tym zauważyć, że stanowisko skarżącej, że "przedmiotowe kontenery niewątpliwie nie zostały wyprodukowane i wprowadzone do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach" (str. 5 skargi), powoduje z przyczyn, o jakich była już mowa wyżej - brak możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego urządzenia reklamowego w obecnej postaci, a więc z wykorzystaniem kontenerów. W dalszej perspektywie procesowej, wobec możliwości złożenia przez inwestora wniosku o legalizację obiektu, stanowisko wyrażone w tym zakresie w skardze jest więc dla spółki niekorzystne.

Poza tym, wedle twierdzeń skarżącej, obiekt pełniący wszystkie funkcje użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, nie mógłby zostać za taki uznany, skoro nie został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011, natomiast zrealizowano go przy użyciu innych materiałów i produktów, a więc z naruszeniem nie tylko powyższego przepisu tego rozporządzenia, ale także art. 10 i w konsekwencji art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Konsekwencją takiego stanowiska miałby być brak podstaw do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego w stosunku do takiego obiektu, jako niespełniającego ustawowych wymogów obiektu budowlanego.

Pogląd przedstawiony w skardze nie jest trafny, gdyż wykładnia art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie może zmierzać do obejścia prawa. Obowiązek zastosowania w obiektach budowlanych wyrobów, o jakich mowa w 10 tej ustawy oraz w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011, zapewnia bowiem bezpieczeństwo zarówno wykonania jak i użytkowania tych obiektów, pozostające pod kontrolą i nadzorem m.in. organów nadzoru budowlanego. Nie do zaakceptowania byłaby więc sytuacja, w której inwestor realizując obiekt z naruszeniem standardów przewidzianych w powołanych wyżej przepisach i bez stosownych zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej, korzystałby następnie z nieuprawnionego zwolnienia od zastosowania wobec tak wzniesionego obiektu trybu legalizacyjnego lub naprawczego przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, i to właśnie z uwagi na wykonanie robót budowlanych z uchybieniem regulacji zawartych w przepisach tej ustawy.

Omawiany zarzut uznać więc należy za niezasadny.

Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania, o co wnioskowała skarżąca spółka w skardze. Podkreślić należy, że przewidziana w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. możliwość zawieszenia postępowania sądowego ma charakter fakultatywny. Dokonanie wykładni obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 3 pkt 3 lit.c) ustawy Prawo budowlane i jej zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym należy do sądu orzekającego w danej sprawie, a co za tym idzie kontrola zaskarżonego postanowienia nie jest uzależniona od rozpoznania skargi konstytucyjnej sygn. akt SK 30/21.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.