Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 186/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i par. 2, art. 286 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi A. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 300 (słownie: trzysta) złotych; IV. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej żądania wyznaczenia Prezydentowi W. terminu załatwienia sprawy (pkt 3 skargi); V. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 357,00 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

We wniesionej do tut. Sądu skardze z dnia 22 czerwca 2015r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, skarżąca A.Z. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego, wniosła o:

1) stwierdzenie, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły;

2) stwierdzenie, że przewlekłość ta nosi znamiona rażącego naruszenia prawa;

3) wyznaczenie Prezydentowi W. terminu na załatwienie sprawy zgodnie z prawem oraz zgodnie z interpretacją wskazaną przez SKO w decyzji z dnia 19 marca 2015 r.;

4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2014;

5) zwrot kosztów postępowania.

Uzasadniając swe żądanie skarżąca podniosła, że w dniu 17 lutego 2014r. zwróciła się do organu o udostępnienie informacji, czy dla działki przy ul. S. 28-30 we W. inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę i czy wydano takie pozwolenie, a jeśli tak - o udostępnienie kopii wydanego pozwolenia wraz z załącznikami. Ze względu na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji w postaci projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wydanego pozwolenia na budowę, skarżąca wniosła do WSA we W. skargę na bezczynność organu, który to Sąd wyrokiem z dnia 16 września 2014r., sygn.akt IV SAB/Wr 116/14, uznając zasadność skargi - zobowiązał organ do załatwienia w/w wniosku skarżącej, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Po otrzymaniu powyższego wyroku, Prezydent W. zwrócił się do inwestora realizującego budynki wielorodzinne objęte wnioskowanym przez skarżącą pozwoleniem na budowę (tj. do firmy mLokum S.A.) z pytaniem, czy "rezygnuje z przysługującego mu prawa do zachowania prywatności i tajemnicy przedsiębiorcy i wyraża zgodę na udostępnienie załączników do decyzji o pozwoleniu na budowę". Wobec braku odpowiedzi ze strony mLokum, organ dnia 20 stycznia 2015 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji w postaci załączników do wydanych pozwoleń na budowę (tj. w postaci projektu budowlanego). Swoją odmowę organ uzasadnił koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy - inwestora realizującego zespół zabudowy, którego dotyczą żądane informacje, koniecznością ochrony "prywatności" tego przedsiębiorcy oraz koniecznością ochrony prywatności przyszłych lokatorów budynku, którego dotyczył żądany projekt budowlany. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie do SKO we W., a który to organ decyzją z dnia 19 marca 2015r. uchylił opisaną wyżej decyzję organu I instancji odmawiającą udostępnienia informacji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że nie ma podstaw do uznania, że żądany projekt budowlany podlega ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie Kolegium nie można mówić o tajemnicy przedsiębiorstwa w związku z tym, że zainteresowany przedsiębiorca nie podjął działań w celu zachowania poufności tych informacji (czego wymaga ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji), gdy zaś podjęcie takich działań musiałoby nastąpić w dacie sporządzania projektu budowlanego, ewentualnie w dacie wydania pozwolenia na budowę.

Organ I instancji po otrzymaniu opisanej wyżej decyzji SKO, ponownie w dniu 12 maja 2015r. zwrócił się do inwestora z pytaniem czy wyraża on zgodę na udostępnienie projektu budowlanego, tj. czy rezygnuje z prawa do zachowania "tajemnicy przedsiębiorcy". Dnia 11 czerwca 2015 r. organ poinformował skarżącą, że inwestor - firma mLokum "nie wyraziła zgody na udostępnienie akt sprawy dotyczących projektu budowlanego", równocześnie podkreślając, że - zgodnie z informacją pochodzącą od inwestora - wszyscy zainteresowani inwestycją mogą zgłosić się do siedziby firmy mLokum. Nadto organ zwrócił się do skarżącej z pytaniem czy "taka forma udostępnienia projektu jest wystarczająca i wyczerpuje jej żądanie". Skarżąca udzieliła na to pytanie odpowiedzi odmownej.

Zdaniem skarżącej, opisane wyżej postępowanie należy uznać za prowadzone w sposób przewlekły, a najpoważniejsze zarzuty odnoszące się do przewlekłości postępowania dotyczą okresu po wydaniu wspomnianego wyżej wyroku Sądu, a tym bardziej po wydaniu przez SKO decyzji z dnia 19 marca 2015 r. Za niedopuszczalne należy uznać postępowanie organu, polegające na założeniu a priori i bez żadnych podstaw, że projekt budowlany objęty jest ochroną jako tajemnica przedsiębiorcy oraz występowanie do przedsiębiorcy o "rezygnację z ochrony", czyli o zgodę na udostępnienie informacji. W ocenie skarżącej, organ zwracając się do przedsiębiorcy niejako sam sugeruje mu możliwość (czy wręcz potrzebę) objęcia określonych danych tajemnicą przedsiębiorcy. Postępowanie takie jest sprzeczne z celem ustawy o dostępie do informacji oraz art. 61 Konstytucji RP, co więcej, SKO uchylając decyzję odmowną organu I instancji wyraźnie wskazało, że w omawianej sprawie nie ma podstaw do uznania żądanego projektu budowlanego za objętego tajemnicą przedsiębiorcy. Organ nie zastosował się jednak do interpretacji przedstawionej przez Kolegium i ponownie zwrócił się do inwestora z pytaniem o "rezygnację" z ochrony informacji jako objętej tajemnicą przedsiębiorcy, tym samym ponownie - niesłusznie - zakładając i przyjmując z góry, że projekt budowlany stanowi taką tajemnicę.

Kolejnym niedopuszczalnym zachowaniem organu jest - w ocenie skarżącej próba przerzucenia ciążącego na nim obowiązku rozpatrzenia sprawy o udostępnienie informacji publicznej na inwestora (firmę[...]). To na organie ciąży obowiązek rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z w/w ustawą i w formach w tej ustawie przewidzianych. Z pewnością nie jest taką formą odesłanie do osoby trzeciej (prywatnej firmy), która nie jest podmiotowo zobowiązana do stosowania ustawy, i od której działań nie służą żadne środki odwoławcze.

W konsekwencji powyższego, skarżąca stwierdziła, że działanie organu tak ewidentnie sprzeczne ze stanowiskiem SKO i jednocześnie wyraźnie sprzeczne z ustawą o dostępie do informacji publicznej, która nie przewiduje ani "domniemania" objęcia informacji publicznych określonymi wyjątkami, ani procedury uzyskiwania zgody podmiotów trzecich na udostępnienie informacji - należy uznać za rażące naruszenie prawa. W związku z tym zasadne jest też żądanie nałożenia na organ przewidzianej prawem grzywny, jako że tak nieuzasadnione i niezrozumiałe działanie organu, nosił znamiona "karygodnej ignorancji" w zakresie obowiązujących przepisów, powodującej w konsekwencji ograniczenie prawa do dostępu do informacji publicznej.

Nadto skarżąca podkreśliła, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ze względu na to, że skarga na przewlekle prowadzenie postępowania ma charakter analogiczny do skargi na bezczynność, za uzasadnione należy uznać zastosowanie analogicznej drogi prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że wykonał wniosek skarżącej w możliwie najkrótszym terminie, jednocześnie informując, iż w dniu 10 lipca 2015r. wydana została decyzja Nr[...]., odmawiająca udostępnienia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ przedstawił chronologicznie stan faktyczny sprawy, który w istocie pokrywa się z przedstawionym w skardze stanem faktycznym.

W dalszej części pisma, organ przedstawił argumentację, przemawiającą w jego ocenie za trafnością wydanej w dniu 10 lipca 2015r. decyzji odmawiającej udostępnienia informacji w postaci żądanych projektów budowlanych, akcentując, że A.Z., uzyskała wiedzę o przyszłym zagospodarowaniu działki nr[...], obręb: Plac G. i planowanej na niej inwestycji z treści przekazanych w dniu 3 czerwca 2014r. decyzji. Żądanie zawarte we wniosku dotyczy udostępnienia projektów budowlanych inwestycji realizowanej przez dewelopera, będących natomiast jego własnością. Projekt zawiera szczegółowe rozwiązania architektoniczno-budowlane, które są opracowywane według zamysłów, koncepcji i możliwości finansowych inwestora. Wywieść z nich można wiedzę o jego zamierzeniach i planach gospodarczych, co może mieć wpływ na późniejszą sprzedaż mieszkań. Zdaniem organu, działalność deweloperska (prowadzona przez [...] jest bez wątpienia działalnością gospodarczą. Każdy obiekt budowlany stanowi produkt wprowadzany do obiegu przez przedsiębiorstwo - firmę deweloperską. Projekt budowlany, który opisuje technicznym językiem kształt budynku jest podstawą do podjęcia prac budowlanych i w rezultacie końcowym, przedstawienia oferty do sprzedaży klientom - przyszłym mieszkańcom. Właściciel - przedsiębiorca - deweloper decyduje, kiedy zaprezentuje ofertę. Moment publicznej prezentacji ma wielkie znaczenie na wynik sprzedaży, tak samo jak zaprezentowana architektura, a w szczególności układ funkcjonalny pomieszczeń. Prezentacja takiego produktu ma bez wątpienia wartość gospodarczą. Właściciel może uznać, że zaprojektowany dla niego budynek, choć zgodny z przepisami, ma rozwiązania nieakceptowalne w danym momencie na rynku mieszkaniowym.

Organ podkreślił, że każdy więc projekt budowlany, budynku w szczególności, potencjalnie i co do zasady zawiera różnej wagi tajemnicę przedsiębiorcy czy elementy prywatności osoby fizycznej, dlatego organ stoi na stanowisku, że zastrzeganie tej informacji w chwili składania go do zatwierdzenia jest nie uzasadnione i skierowanie zapytania w momencie zainicjowania wniosku o udostępnienie decyzji czy projektu budowlanego jest wystarczające. Organ zauważył przy tym, że przedsiębiorcy świadomie ze swojego prawa korzystają, a w rozpatrywanej sprawie firma[...]. zadeklarowała gotowość do udostępnienia projektu lub jego części bezpośrednio osobie wnioskującej, z której to możliwości A.Z. nie skorzystała.

Nie bez znaczenie jest w ocenie organu również fakt, że projekt budowlany, jako przedmiot prawa autorskiego, stanowi własność intelektualną autora i posiada wymierną wartość finansową, jako "dzieło", korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006r. Nr 90, poz.631 ze zm.) i jako przedmiot prawa autorskiego nie stanowi informacji publicznej (wyrok WSA we W. z dnia 19.11.2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 220/14).

Biorąc pod uwagę powyżej zestawione argumenty nie znaleziono – w ocenie organu okoliczności, które miałyby uzasadnić upublicznienie zawartości prywatnych dokumentów, jakimi są projekty budowlane, tym bardziej, że firma mLokum S.A., właściciel decyzji dotyczących zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, nie wyraziła zgody na ich udostępnienie przez organ.

Reasumując organ stwierdził, że w żadnym z momentów prowadzenia postępowania nie prowadził postępowania przewlekle, co wynika min. w wyroku WSA we W. z dnia 16 września 2014 roku, sygnatura akt IV SAB/Wr 116/14, a nadto działania organu zostały opisane w chronologii zdarzeń, a o wszystkich podejmowanych przez organ czynnościach skarżąca była niezwłocznie informowana. Dowody na tę okoliczność znajdują się w aktach sprawy, złożonych przez organ w niniejszym postępowaniu.

Nadto organ podniósł, ze skarga złożona przez A. Z. jest przedwczesna, bowiem przysługiwałaby ona skarżącej w trybie art. 52 ust. 1 u.p.p.s.a. dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia wskazanych w tym przepisie.

W piśmie procesowym z dnia 6 września 2015r. pełnomocnik skarżącej ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, a przede wszystkim do zarzutu formalnego, zgodnie z którym złożona skarga jest przedwczesna, stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, albowiem wniesiona skarga nie dotyczy ani zaskarżenia samej decyzji odmownej (od której zostało już złożone odrębne odwołanie), ani też bezczynności organu, polegającej na braku wydania decyzji w ogóle. Skarga na przewlekłość dotyczy całego sposobu prowadzenia postępowania i podejmowania przez organ nieadekwatnych do sprawy środków, co prowadzi do opóźnienia w załatwieniu sprawy. Wydanie kolejnej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji stanowi zresztą - w ocenie skarżącej, kolejny dowód na nieprawidłowość prowadzenia postępowania przez organ. Decyzja ta została bowiem wydana z powołaniem się na takie same argumenty (konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy), jakie SKO uznało za niezasadne w swojej decyzji z dnia 19 marca 2015 r., uchylającej poprzednią decyzję Prezydenta W. odmawiającą udostępnienia tej samej żądanej informacji (projektu budowlanego). Organ postąpił zatem wbrew decyzji organu odwoławczego, mimo że nie zmienił się stan faktyczny sprawy. Takie postępowanie organu czyni – zdaniem skarżącej, iluzoryczną zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasadność i celowość składania odwołań, naruszając tym samym art. 15 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Podkreślić przy tym także należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją nową, wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18).

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność niniejszej skargi stwierdzić należy, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie, z którym, wniesienie skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (np. postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. I OZ 522/14, LEX nr 1492501, wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2603/13, LEX nr 1484848).

Podzielając w pełni powyższe stanowisko, przyjąć należy, że tożsama jest sytuacja w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, jest skargą dopuszczalną.

Przechodząc następnie do rozważań merytorycznych, podkreślić należy, że podstawą orzekania – jak to już wyżej Sąd zauważył, w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania stanowi przepis art. 149 §1 p.p.s.a., stosownie do którego, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 §1 zdanie drugie).

Istotne jest przy tym, że w przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Zważyć przy tym należy, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Jednakże tak w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70).

W konsekwencji przyjęte zostało, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - CBOSA).

Dokonując oceny prowadzonego w niniejszej sprawie przez w/w organ I instancji postępowania administracyjnego, należało wyjaśnić, jaki wpływ na niniejsze postępowanie, którego przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie postępowania, ma prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 16 września 2014r., sygn.akt IV SAB/Wr 116/14 dotyczący bezczynności w załatwieniu opisanego wyżej wniosku skarżącej z dnia 17 lutego 2014r.

Niesporne jest w sprawie, że opisanym wyżej wyrokiem z dnia 16 września 2014r., Sąd zobowiązał Prezydenta W. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 17 lutego 2014r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu tegoż wyroku stwierdzono m. innymi , iż, : " (...)

W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej powinno zakończyć się w sposób przewidziany prawem, a więc udzielić żądanej informacji, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji lub decyzję o umorzeniu postępowania bądź zawiadomić wnioskodawcę, że informacji tej nie posiada. Organ administracji nie zakończył postępowania w żaden z tych sposobów(...).

Mając na uwadze przepis art.153 p.p.s.a., stosownie do którego - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego bezczynność była przedmiotem postępowania, ważkie znacznie w niniejszej sprawie ma przyjęte przez Sąd stanowisko w opisanym wyżej wyroku, że cyt." (...) projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w drodze decyzji organu budowlanego również stanowi informacje publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, przez co nieuzasadnionym jest wyłączenie go od udostępnienia w tym trybie. W tym zakresie Sąd orzekający aprobuje poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że stanowi to konieczną i wystarczającą przesłankę do udostępnienia (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2007 r., IV SA/Po 656/07, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 21 listopada 2012 r., II SAB/Go 41/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., IV SA/Rz 48/12). Przymiot informacji publicznej posiadają także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie do tych dokumentów należą do innego podmiotu.(...)".

Mając na uwadze powyższe, Sąd oceniając, czy w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania, obowiązany był dokonać tej oceny w oparciu o akta administracyjne, ilustrujące przebieg zdarzeń i rozstrzygnięć w przedmiotowym postępowaniu, przy równoczesnym uwzględnieniu uregulowań zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r. poz. 782), dalej powoływanej jako "ustawa", bądź "u.d.i.p.".

Powołać się przy tym także należy na treść art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że w/wyżej prawomocny wyrok WSA we W. z dnia 16 września 2014r. wraz z aktami administracyjnymi doręczony został organowi I instancji w dniu 26 listopada 2014r. (k.12 akt administracyjnych).

Z akt sprawy niewątpliwie także wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zapoczątkowane zostało wnioskiem skarżącej z dnia 17 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, cyt.(...) ,,Czy firma [...]występowała już o pozwolenie na budowę dla działki [...](Obręb[...], arkusz mapy nr [...]) przy ul. S.[...]. Jeśli odpowiedź jest twierdząca, proszę o udostępnienie mi kopii wniosku o pozwolenie wraz ze wszystkimi załącznikami w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli pozwolenie na budowę zostało już wydane przez tutejszy urząd, proszę także o udostępnienie mi kopii tego pozwolenia, wraz ze wszystkimi załącznikami, w trybie ww. ustawy" "

Powyższe pozwala na stwierdzenie, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno toczyć się i toczyło się w oparciu o przepisy w/w ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać zatem należy na przepis art. 13 ust. 1 w/w ustawy, zgodnie z którym, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust.2 art.13 ustawy).

Powyższa regulacja pozwala na stwierdzenie, że istotą powyższej regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej, co oznacza, iż tak wykonanie obowiązku informacyjnego, polegającego na udostępnieniu żądanej informacji wprost, jak i wydanie przez organ (posiadacza informacji) decyzji o odmowie jej udostępnienia, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., powinny być wykonane w terminach przewidzianych w omawianej ustawie.

Mając na uwadze powyższe podkreślić należy, że całokształt prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania nie pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że organ I instancji wykazał się sprawnością i efektywnością prowadzonego postępowania, gdy nadto z ustalonego stanu faktycznego wynika, że terminy przewidziane do udostępnienia informacji publicznej zostały w niniejszej sprawie znacznie przekroczone.

Otóż doręczenie organowi I instancji w dniu 26 listopada 2014r. opisanego wyżej prawomocnego wyroku WSA we W. z dnia 16 września 2014r., a zobowiązującego Prezydenta W. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 17 lutego 2014r. w terminie 14 dni powodowało, że organ winien był w czasie wyznaczonym przez Sąd, udostępnić skarżącej żądane informacje, bądź odmówić ich udostępnienia wydając w tym względzie decyzję administracyjną, mając przy tym na względzie, że w uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd przesądził, iż projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w drodze decyzji organu budowlanego stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy.

Niesporne zaś jest w sprawie, że organ I instancji dopiero w dniu 20 stycznia 2015r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia skarżącej informacji w postaci projektu budowlanego, czyli ze znacznie przekroczonym, a wyznaczonym przez Sąd terminie załatwienia wniosku skarżącej z dnia 17 lutego 2014r.

Uchybienie to jest o tyle istotne, że organ, po pierwsze dopiero 9 grudnia 2014r., czyli w 13-stym dniu od otrzymania opisanego wyżej wyroku z dnia 16 września 2014r., występuje do inwestora przedmiotowej inwestycji, czyli mLocum z zapytaniem, czy rezygnuje z prawa do zachowania prywatności i tajemnicy przedsiębiorcy (k.14 akt administracyjnych), a po drugie prosi w/w inwestora o udzielenie przedmiotowej odpowiedzi, wyznaczając mu aż 14 dni.

Na uwagę przy tym zasługuje wydanie przez SKO we W. - w wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą odwołania od w/w decyzji organu instancji, decyzji z dnia [...]Nr [...]mocą której uchylona została w/w decyzja organu I instancji z dnia 20 stycznia 2015r. i umorzone zostało postępowanie pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, organ I instancji błędnie zakwalifikował żądane informacje jako objęte tajemnicą przedsiębiorcy, naruszając tym samym art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co prowadziło zdaniem Kolegium do wniosku, że brak było podstaw prawnych do wydania kwestionowanej przez stronę decyzji (k.16 akt administracyjnych).

Pomimo takiego jednoznacznego stanowiska Kolegium w kwestii charakteru żądanej informacji oraz stanowiska Sądu zajętego w opisanym wyżej wyroku z dnia 16 września 2014r., organ I instancji otrzymując w dniu 2 kwietnia 2015r. w/w decyzję kasacyjną organu odwoławczego, kolejny raz i to dopiero w dniu 12 maja 2015r. występuje do inwestora, czyli [...]z ponownym zapytaniem, czy rezygnuje z prawa do zachowania tajemnicy przedsiębiorcy i wyznaczając również aż 14 dni na udzielenie odpowiedzi (k.18 akt administracyjnych).

Zważyć należy, że skoro opisaną wyżej decyzję kasacyjną Kolegium organ I instancji otrzymał 2 kwietnia 2015r., to organ ten winien był załatwić żądanie objęte wnioskiem skarżącej z dnia 17 lutego 2014r. bez zbędnej zwłoki ( art.13 ust.1 ustawy), jako, że z jednej strony związany był stanowiskiem Kolegium zaprezentowanym w powyższej decyzji z dnia 19 marca 2015r., zaś z drugiej strony obowiązany był respektować stanowisko Sądu przedstawione w opisanym wyżej prawomocnym wyroku z dnia 16 września 2014r., sygn.akt IV SAB/Wr 116/14 (art.153 p.p.s.a).

Z lektury akt sprawy wynika, że organ I instancji występując kolejny (czwarty) raz do inwestora czy wyraża zgodę na udostępnienie żądanych przez skarżącą informacji w postaci udostępnienia określonych projektów budowlanych, zatwierdzonych decyzjami organu I instancji i wyznaczając za każdym razem termin 14 dni na udzielenie odpowiedzi (k.3, k.7, k.15, k.22 akt administracyjnych), bezpodstawnie przedłużał termin rozpoznania wniosku - żądania skarżącej.

W ocenie Sądu, powtarzanie powyższych czynności organu w sytuacji, gdy niewątpliwe jest w sprawie, że nie miała miejsce zmiana inwestora były zbędne, a co w konsekwencji spowodowało znaczne, niczym nie uzasadnione przedłużanie załatwiania przedmiotowego wniosku skarżącej .

Niesporne jest w sprawie, że kolejną odmowną decyzję organ I instancji wydał dopiero w dniu 10 lipca 2015r. (k.24 akt administracyjnych), czyli niewątpliwie po wniesieniu przez skarżąca do tut. Sądu skargi na przewlekłość postępowania (k.2 akt sądowych) i po upływie blisko 17 miesięcy od złożenia przez skarżąca wniosku o udostępnienie przedmiotowych informacji.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie miało miejsce niesprawne działanie organu polegające na niezałatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie. Wypełnia to znamiona przewlekłości postępowania, która w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumiana jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, polegający na wykonywaniu niezbędnych czynności w znacznym i nieuzasadnionym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, nieuzasadniona opieszałość w działaniu organu, mimo że istniały okoliczności do załatwienia sprawy w krótszym, w tym także ustawowo wymaganym terminie. Inaczej rzecz ujmując przewlekłość postępowania zachodzi, gdy postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (vide wyrok z dnia 14 stycznia 2014 r., II OSK 2309/13 oraz powołane w nim orzecznictwo, CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej z taką właśnie sytuacją nieuzasadnionego okolicznościami, długotrwałego i wykraczającego poza ustawowy termin załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 13 u.d.i.p.) mamy do czynienia.

W konsekwencji tegoż stwierdzić należy, że w sprawie nastąpiło naruszenie zasady szybkości postępowania, która ustanawia przepis art.12 § 1 i 2 k.p.a., a także przepisów szczególnych wynikających ze stosowania omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego Sąd stwierdził rażącą przewlekłość w rozumieniu art.149 § 1 p.p.s.a.

Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało stanowiska, zgodnie z którym, udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną polegającą przy tym na: udostępnieniu dokumentu do wglądu, wydaniu jego kserokopii albo w inny sposób uczynieniu zadość wnioskowi. Dysponent informacji publicznej - po myśli art. 14 ust. 1 cyt. ustawy - zobowiązany jest do jej udostępnienia w formie określonej przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009r. sygn. akt I OSK 1261/08). Wprawdzie w przepisie art.3 ust.1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych, tym niemniej skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż ustawowe pojęcie "wglądu do dokumentów" należy utożsamiać z istnieniem faktycznych możliwości zapoznawania się z tymi dokumentami przez osoby zainteresowane i dlatego pojęcie to obejmuje również prawo do domagania się wydania kserokopii dokumentu (tak w wyroku NSA z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt I OSK 209/09 i z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1261/08).

Oznacza to, że w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poprzez – jak proponuje organ, a właściwie inwestor, zapoznanie się z ich treścią w siedzibie inwestora (k.24 i k.25 akt administracyjnych), nie odpowiada regulacjom ustawowym. Zauważyć bowiem należy, że tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno - techniczną, a formę i sposób jej udostępnienia wyznacza zakres żądania, chyba że środki techniczne organu, obowiązanego do udostępnienia informacji, nie pozwalają na wydanie informacji w całości, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2010r., sygn.akt I OSK 1622/10 zawarł następującą tezę: W przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie wydania kserokopii dokumentu, do realizacji tego prawa nie wystarczy ani poinformowanie wnioskodawcy o treści dokumentu, ani zezwolenie na zapoznanie się z jego treścią w określonym miejscu i czasie. Dopiero wydanie żądanych kserokopii jest realizacją tego rodzaju wniosku. (LEX nr 745108).

Opisane wyżej przyczyny, z powodu których sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa uzasadniały w dalszej kolejności uwzględnienie wniosku skargi i wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skład orzekający uznał, że grzywną współmierną do stopnia naruszenia prawa stwierdzoną przewlekłością będzie kwota 300 zł. Wymierzona grzywna stanowi z jednej strony formę ukarania organu za opieszałe działanie, jak też ma zmobilizować organ do takiego zorganizowania pracy i nastawienia do wpływających żądań, by uchybienia popełnione na etapie udostępniania informacji publicznej w sprawie niniejszej nie ulegały powtórzeniu w przyszłości.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

Jak to już wyżej Sąd zauważył, w dniu[...]. organ I instancji wydał decyzję Nr [...]którą odmówił udostepnienia skarżącej informacji tj.załączników do wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji przy ul.S. 28-30 we W. (działka[...]) w postaci projektu budowlanego.

W świetle powyższego postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie żądaniem zawartym w punkcie 3 skargi, o wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy, w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegało umorzeniu, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. Wskazać przy tym należy, że w sprawie dotyczącej skargi tak na bezczynność organu, jak i przewlekłość postępowania, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, co w niniejszej sprawie oznacza, że poza kontrolą Sadu w niniejszej sprawie pozostaje ocena opisanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia[...]., Nr [...]

H.B.19.10.2015 r.