Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1762/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 218 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej także: "Szef CBA" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej także: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku W. J. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia [...] lipca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Szefa CBA z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], odmawiającego wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w latach: 2016, 2017 i 2018 w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu - utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r.

Zaskarżone postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. skarżący W. J. zwrócił się do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z prośbą o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, za okres służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w latach 2016-2018, z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

W związku z powyższym wnioskiem skarżącego organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które miało na celu zbadanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Na podstawie akt osobowych ustalono, że skarżący od dnia [...] maja 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. pełnił służbę w Departamencie [...] CBA, a następnie od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. przebywał w dyspozycji Szefa CBA. Z ustaleń wynikało ponadto, że od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący pozostawał na stanie etatowym Biura Kadr i Szkolenia CBA, zaś od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia zwolnienia ze służby w CBA ponownie przebywał w dyspozycji Szefa CBA.

W związku z powyższym, organ zwrócił się do Dyrektora Departamentu [...] CBA o przeanalizowanie toku służby wnioskodawcy pod kątem pełnienia jej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Przedmiotowe czynności miały na celu ustalenie, czy w przypadku wymienionego funkcjonariusza zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 900 ze zm. - zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm., dalej także: "rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur").

W konsekwencji powyższego, w wyniku analizy dokumentacji służbowej zgromadzonej w Departamencie [...] CBA (pismo nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.) stwierdzono, że skarżący W. J. w okresie od czerwca 2016 r. do czerwca 2017 r. wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze dwunastokrotnie. Departament [...] CBA wskazał, że dziesięć przypadków prowadzenia tego rodzaju działań miało miejsce w roku 2016, natomiast w roku 2017 wnioskodawca wykonywał dwukrotnie czynności tego rodzaju. Jednakże z pisma kierownika Departamentu [...] CBA wynika jednoznacznie, że w toku wykonywania tych czynności nie wystąpiły okoliczności, które stanowiły zagrożenie życia lub zdrowia skarżącego.

Mając na względzie powyższe ustalenia, w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego - działając na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w latach: 2016, 2017 i 2018 w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

W uzasadnieniu postanowienia Szef CBA stwierdził na wstępie, iż w celu ustalenia, czy w przypadku skarżącego funkcjonariusza zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur, zwrócono się do Dyrektora Departamentu [...] CBA o przeanalizowanie toku służby wnioskodawcy pod kątem pełnienia jej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Szef CBA wskazał, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Z kolei, jak zauważył organ, zgodnie z dyspozycją przepisu § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów (z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt U/12/1-3), emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Ponadto, Szef CBA stwierdził, że kwalifikacja i ocena czynności wykonywanych przez skarżącego w latach 2016-2018 nastąpiła również przy uwzględnieniu wytycznych nr N/1/15/W Szefa CBA z dnia 17 sierpnia 2015 r. w sprawie trybu ustalania pełnienia przez funkcjonariuszy CBA służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Organ wskazał, że wspomniane wytyczne nr N/1/15/W Szefa CBA z dnia 17 sierpnia 2015 r. zawierają określony katalog czynności o charakterze operacyjno-rozpoznawczym i dochodzeniowo-śledczym. Organ zauważył jednakże, że aby wykonywanie tych czynności mogło zostać zakwalifikowane, jako okoliczność stanowiącą podstawę do podwyższenia emerytury, czynności te musiałyby być wykonywane w określonych warunkach, których wystąpienie powodowałoby zagrożenie dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, inne niż normalne następstwo służby.

Szef CBA, powołując się na wyniki analizy dokumentacji służbowej zgromadzonej w Departamencie [...] CBA - uznał, iż nie podlega dyskusji, że skarżący w latach 2016-2017 wykonywał czynności o charakterze operacyjno-rozpoznawczym, jednakże podczas ich wykonywania nie zaistniały warunki, których wystąpienie powodowałoby zagrożenie dla jego życia lub zdrowia. Zatem, jak stwierdził organ, czynności wykonywane w okresie służby w Departamencie [...] CBA w latach 2016- 2017 nie wykraczały poza tzw. "zwykłe" ryzyko zawodowe, które wpisane jest w służbę funkcjonariusza CBA.

Ponadto, Szef CBA wskazał również, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt U/12/13 podniósł, iż zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. W tej sytuacji, organ uznał, iż z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

W związku z powyższym, Szef CBA stwierdził, iż brak jest podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin za okres służby w Departamencie [...] CBA - tj. za lata: 2016 i 2017, którego treść potwierdzałaby pełnienie służby przez skarżącego W. J. w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Natomiast, jak zauważył organ, w związku z faktem, iż w roku 2018 skarżący nie wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawczych z uwagi na fakt pozostawania w dyspozycji Szefa CBA bądź pozostawania na stanie etatowym w Biurze Kadr i Szkolenia CBA, niezasadne jest również wydanie takiego zaświadczenia za rok 2018.

W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący wystąpił do Szefa CBA z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwanym mylnie "odwołaniem") zakończonej wydaniem w/w postanowienia Szefa CBA z dnia [...] czerwca 2018 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. odmawiającego wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w latach: 2016, 2017 i 2018 w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

W uzasadnieniu postanowienia Szef ABW, powołując się zarówno na przepisy art. 217 k.p.a., jak i art. 218 § 1 i 2 k.p.a. - wskazał, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, iż zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza nim jedynie, a nie stwierdza istnienie w danym czasie określonego stanu. Organ zauważył, że potwierdzenia tego, co do zasady, dokonuje się przy tym na podstawie posiadanych już danych. Główną rolę w tym zakresie pełnią więc dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Jednocześnie, organ podniósł, iż postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Organ stwierdził, że odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Zdaniem organu, przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. W powyższym zakresie organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., wydanego w sprawie sygn. akt IOSK 104/09.

Mając powyższe na względzie, Szef CBA zauważył, iż w związku z żądaniem skarżącego organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które miało na celu zbadanie, czy skarżący spełnia przesłanki do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Szef CBA stwierdził, że na podstawie akt osobowych skarżącego ustalono, że W. J. od dnia [...] maja 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. pełnił służbę w Departamencie [...] CBA, a następnie od dnia [...] września 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby przebywał w dyspozycji Szefa CBA oraz pozostawał na stanie etatowym Biura Kadr i Szkolenia CBA.

W związku z powyższym, jak zauważył organ, zwrócono się do Dyrektora Departamentu [...] CBA o przeanalizowanie toku służby wnioskodawcy pod kątem pełnienia jej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ wskazał, że w wyniku analizy dokumentacji służbowej zgromadzonej w Departamencie [...] CBA (vide: pismo kierownictwa Departamentu [...] CBA z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]) stwierdzono, że skarżący w okresie od czerwca 2016 r. do czerwca 2017 r. wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze dwunastokrotnie. Organ podniósł, iż dziesięć przypadków prowadzenia tego rodzaju działań miało miejsce w roku 2016, natomiast w roku 2017 wnioskodawca wykonywał dwukrotnie czynności tego rodzaju. Jednakże, jak zauważył organ, z pisma kierownictwa Departamentu [...] CBA wynika jednoznacznie, że w toku wykonywania tych czynności nie wystąpiły okoliczności, które stanowiły zagrożenie życia lub zdrowia skarżącego. W konsekwencji, jak uznał Szef CBA, czynności wykonywane w okresie służby w Departamencie [...] CBA w latach 2016-2017 nie wykraczały poza tzw. "zwykłe" ryzyko zawodowe, które wpisane jest w służbę funkcjonariusza CBA.

Ponadto, Szef CBA, powołując się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r., wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Gd 697/17 - stwierdził, że z brzmienia § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, wynika, że zagrożenie dla życia lub zdrowia, o którym mowa w tym przepisie, powinno mieć charakter szczególny, a nie być jedynie normalnym następstwem służby.

Mając na uwadze powyższe, Szef CBA podkreślił jednoznacznie, że nie dysponuje dokumentami wskazującymi na to, aby skarżący W. J. pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co w konsekwencji świadczy o braku podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści.

W piśmie z dnia [...] września 2018 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Szefa CBA z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r., jak i poprzedzającego go postanowienia Szefa CBA z dnia [...] czerwca 2018 r., czy też - ewentualnie - o uchylenie obu spornych postanowień Szefa CBA, skarżący zarzucił Szefowi CBA naruszenie przepisów, w tym w szczególności:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - poprzez błędną interpretację § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej - polegającą na błędnym przyjęciu, że przedmiotowy przepis stanowi podstawę do odmowy wydania żądanego zaświadczenia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

a) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej,

b) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sytuacji, gdy nie było do tego przesłanek;

c) naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe ustalenie okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na błędnym przyjęciu, iż nie zachodzą podstawy do wydania żądanego przez stronę skarżąca zaświadczenia.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjny z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/2013 - wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku uznał, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu. Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu. Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący zauważył jednocześnie, iż Trybunał Konstytucyjny stwierdził w uzasadnieniu wspomnianego wyroku z dnia 27 maja 2014 r., że zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia", o którym mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast, jak miał zauważyć Trybunał, zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Skarżący wskazał ponadto, że zdaniem Trybunału, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie ulega przy tym wątpliwości, jak wskazał skarżący, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Według skarżącego, Trybunał uznał, że zakwestionowany przepis wymaga natomiast, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również, aby pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kazualnej z czynnościami funkcjonariusza. Trybunał Konstytucyjny stwierdzić miał w konsekwencji, że uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższenia emerytury nie sposób natomiast wywieść z art. 15 ust 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że ze wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. wynika, iż zaskarżony przepis wykonawczy został wydany z przekroczeniem ustawowej normy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego i tym samym narusza art 92 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem organ władzy wykonawczej nie może wykraczać poza ustawowe upoważnienie i wprowadzać dodatkowych, nieznanych ustawie kryteriów realizacji praw i wolności, niezależnie od ich racjonalności lub operatywności dla konkretnego wypadku. Skarżący zauważył, że - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - zawężenie kryteriów podwyższania emerytury leży w wyłącznej kompetencji ustawodawcy.

W konsekwencji, skarżący uznał, że podwyższenia emerytury może zatem domagać się funkcjonariusz, który w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenia dla życia i zdrowia, przy czym pojęcie "szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia" nie może być utożsamiane z pojęciem bezpośredniości.

Zdaniem skarżącego, funkcjonariusze składający wniosek w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń, którzy chcą uzyskać wyższą podstawę wymiaru emerytury z uwagi na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zobowiązani są do przedłożenia stosownego zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wystawione przez właściwe organy.

Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma ten skutek, że przy wydawaniu zaświadczenia organ nie powinien kierować się kryterium bezpośredniości. Skarżący wskazał bowiem, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą.

Strona skarżąca uznała, że w związku z przedmiotowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, funkcjonariusze starający się o podwyższenie emerytury nie będą musieli wykazywać okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających ich życiu lub zdrowiu, albowiem Trybunał uznał, że taki obowiązek nałożony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy jest niezgodny z konstytucją i ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Według skarżącego, wystarczającym będzie więc wykazanie pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, zaś organy zobowiązane do wydawania zaświadczeń o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie będą mogły się kierować kryterium "bezpośredniości".

Skarżący stwierdził, że wskazany tryb postępowania winien mieć zastosowanie do wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, tj. w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmowali, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne (niekoniecznie bezpośrednie) zagrożenie życia lub zdrowia.

Mając powyższe na względzie, skarżący zarzucił, iż zaskarżone postanowienie Szefa CBA wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów prawnych, przez co nie może ono pozostać w obiegu prawnym i jako takie powinno zostać z niego wyeliminowane.

W odpowiedzi na skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga W. J. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] sierpnia 2018 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], odmawiające wydania stronie skarżącej zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w latach: 2016, 2017 i 2018 w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, odmawiając wydania stronie skarżącej zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, nie dopuścił się naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 219 k.p.a. w zw. z art. 217 k.p.a., a także art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Tym samym, Sąd uznał, że Szef CBA, wydając oba sporne postanowienia - nie dopuścił się jakiegokolwiek naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności spornych postanowień Szefa CBA, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Zgodnie z treścią przepisu art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Skarżący W. J. wystąpił do Szefa CBA o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego w latach 2016-2018 służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.).

W świetle powyższego przepisu, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Na podstawie delegacji ustawowej (vide: art. 15 ust. 6 cyt. ustawy) zostało wydane rozporządzenie wykonawcze określające szczegółowe warunki podwyższania emerytur funkcjonariuszom wymienionych służb.

Z uwagi na czasookres wskazany we wniosku o wydanie zaświadczenia, tj. lata 2016-2018, w niniejszej sprawie miało zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Należy zauważyć, że przepis § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie brzmieniem § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., emeryturę funkcjonariusza CBA podwyższa się 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz ten w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Z treści wskazanego przepisu - mającego znaczenie w niniejszej sprawie z uwagi na charakter służby pełnionej przez skarżącego - wynika więc, że zagrożenie dla życia lub zdrowia, o którym mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., powinno mieć charakter szczególny, a nie być jedynie normalnym następstwem służby.

Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Uznać należy, że organ administracji publicznej, wydając zaświadczenie, działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 10, s. 58).

Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Wprawdzie, zauważyć należy, iż w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia, może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

W konsekwencji, uznać należy, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy też zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury.

Mając na względzie powyższe, należy uznać, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy odmowa wydania skarżącemu W. J. zaświadczenia żądanej treści za lata służby 2016-2018 poprzedzona została przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a.

Z uwagi na to, że w aktach osobowych skarżącego nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby jego udział w czynnościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, stanowiących podstawę do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego zwrócił się do Departamentu [...] CBA, w którym skarżący służył, o dokonanie analizy posiadanej dokumentacji w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia.

Z informacji udzielonej przez powyższą jednostkę organizacyjną Centralnego Biura Antykorupcyjnego (vide: pismo nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.) wynikało, że na podstawie przeprowadzonej analizy materiałów znajdujących się w aktach osobowych skarżącego ujawniono, iż skarżący W. J. w okresie od czerwca 2016 r. do czerwca 2017 r. wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze dwunastokrotnie. Departament [...] CBA wskazał, że dziesięć przypadków prowadzenia tego rodzaju działań miało miejsce w roku 2016, natomiast w roku 2017 wnioskodawca wykonywał dwukrotnie czynności tego rodzaju. Jednakże, z przedmiotowego pisma Departamentu [...] CBA wynikało jednoznacznie, że w toku wykonywania tych czynności nie wystąpiły okoliczności, które stanowiły zagrożenie życia lub zdrowia skarżącego.

Należy w tym miejscu jeszcze raz wyraźnie podkreślić, iż warunkiem uznania, że skarżący uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, iż służba skarżącego, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez formację CBA, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zagrożenia te dotyczą niemal wszystkich funkcjonariuszy CBA, bowiem każdy funkcjonariusz CBA, podejmując służbę w pełni zdaje sobie (czy też winien zdawać sobie) sprawę z tego, iż zobowiązany jest wykonywać swoje obowiązki nawet z narażeniem zdrowia i życia. Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego.

W konsekwencji, przyjąć należy, że podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z przepisami rozporządzenia, zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w CBA dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu, bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu.

Z samego zatem faktu, że skarżący w toku pełnienia służby uczestniczył w wykonywaniu czynności o tzw. podwyższonym ryzyku, nie można jeszcze wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji, jak CBA, w sposób oczywisty wiąże się bowiem z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach.

W sytuacji natomiast, gdy przeprowadzona analiza dokumentacji będącej w dyspozycji jednostki organizacyjnej CBA, w której skarżący pełnił służbę, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia.

Zdaniem Sądu, Szef CBA nie mógł, wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, prowadzić postępowania dowodowego w oparciu o zeznania świadków na okoliczność ustalenia charakteru wykonywanych przez stronę skarżącą czynności, w sytuacji, gdy nie wynikało to wprost z dokumentów będących w dyspozycji organu. Nie mógł też oprzeć się w tym zakresie na bliżej niesprecyzowanych oświadczeniach strony skarżącej. Organ nie ma bowiem obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

W tym miejscu, warto zauważyć, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Szef CBA, odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego służbę w CBA w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytur w okresie od 2016 r. do 2018 r., miał jednak na względzie wspomniany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt U/12/1-3, wyraźnie wskazując, że dyspozycja przepisu § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. musi być rozumiana z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w owym orzeczeniu.

Nie ulega wątpliwości, że w uzasadnieniu powołanego przez stronę skarżącą wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. W tej sytuacji, uznać trzeba, iż z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, a miało charakter wyjątkowy.

Jak już Sąd wskazał wyżej, nie ulega wątpliwości, że służba w CBA, z uwagi na ustawowe zadania realizowane przez tę formację, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zagrożenia te dotyczą wszystkich funkcjonariuszy, bowiem każdy funkcjonariusz CBA, przed podjęciem służby, ślubuje wykonywać swoje obowiązki nawet z narażeniem życia (por. art. 51 ust. 1 ustawy o CBA). W konsekwencji, uznać trzeba zatem, że skoro w istotę służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wpisane jest zagrożenie życia i zdrowia, dla zastosowania przepisu § 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. koniecznym jest wystąpienie zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby w tej formacji, a więc musi to być niewątpliwie zagrożenie o charakterze kwalifikowanym (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 574/16, LEX nr 2248440).

Wobec powyższego, uznać trzeba, że to, iż wskutek wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wyeliminowano przesłankę w postaci "bezpośredniego" zagrożenia życia lub zdrowia - nie oznacza, jak zdaje się sugerować skarżący, że z samego faktu pełnienia służby w CBA, w każdym przypadku, występuje szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Tym samym, Sąd uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Szefa CBA § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Ustosunkowując się z kolei do podniesionych przez stronę skarżąca zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów postępowania, wskazać należy, że konieczność udokumentowania, w formie zaświadczenia, uprawnień do podwyższenia emerytury funkcjonariuszy służb mundurowych, przewidziana została w § 14 ust 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., który to przepis stanowi, iż środkiem dowodowym w postępowaniu przed organami emerytalnymi, potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy, w tym CBA.

W rozpoznawanej sprawie, po dokonaniu analizy akt osobowych, organ zwrócił się do stosownej jednostki organizacyjnej CBA, w której skarżący pełnił służbę, o udzielenie informacji, czy skarżący podejmował czynności uzasadniające prawo do podwyższenia emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W tej sytuacji, skoro z analizy dokumentacji będącej w dyspozycji właściwej komórki organizacyjnej CBA nie wykazała, aby czynności służbowe skarżącego wykraczały poza tzw. "zwykłe" ryzyko zawodowe, które wpisane jest w służbę funkcjonariusza CBA i brak jest udokumentowanych zdarzeń, potwierdzających wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, to jedyną możliwą formą załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. było wydanie przez Szefa CBA, na podstawie art. 219 k.p.a., postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia

Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty podniesione w skardze, odnoszące się do naruszenia przez organ w toku rozpoznania sprawy przepisów postępowania, pozbawione są jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Sądu, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego podjął, dopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu czynności wyjaśniające dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści zaświadczenia żądanego przez stronę skarżącą.

Przeprowadzone przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., zostało dokonane w sposób wyczerpujący i wszechstronny.

Zdaniem Sądu, skoro ustalenia polegające na zbadaniu posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych, nie potwierdziły jednak faktu podejmowania przez skarżącego czynności służbowych spełniających kryteria uzasadniające podwyższenie emerytury, to uznać trzeba, iż bezpodstawny jest zarzut skarżącego dotyczący rzekomego zaniechania badania dokumentów znajdujących się w posiadaniu CBA, ponieważ takie dokumenty, jeżeli istniały zostały sprawdzone i przeanalizowane.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że w zaskarżonym postanowieniu Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, wskazał dokładnie, jakie materiały były przez organ badane, przedstawił wyniki tych badań, jak również wskazał, dlaczego inne dowody nie mogły być w sprawie przeprowadzone. Z kolei, skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, nie przedstawił jakichkolwiek konkretnych argumentów lub dowodów na okoliczność podejmowanych rzekomo w warunkach szczególnych czynności służbowych w ramach służby w CBA.

Z uwagi na specyfikę postępowania w sprawie wydania zaświadczeń, należy uznać ponadto, że w toku owego postępowania nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że skarżący w toku postępowania był informowany przez organ o podejmowanych czynnościach w sprawie, a także został pouczony o treści art. 10 § 1 k.p.a., co w konsekwencji oznacza, iż w sprawie do doszło do pozbawienia strony skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2018 r. odpowiadają prawu, albowiem przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło, że skarżący w okresie służby wykonywał swoje obowiązki w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Jednocześnie, sam skarżący nie wskazał również żadnych konkretnych przypadków, w których zaistniałoby "szczególne zagrożenie" dla jego życia lub zdrowia, poprzez podanie dat, okoliczności, itp., a które można byłoby - wbrew stanowisku organu - uznać za dające podstawę do podwyższenia emerytury.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając oba sporne postanowienia, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie dopuścił się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Jednocześnie, Sąd uznał, że Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie dopuścił się również naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.