Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 634/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 23 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 27 sierpnia 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej A Sp. z o.o. w [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Inwestor A Sp. z o.o. w [...], reprezentowany przez pełnomocnika J. K., pismem z 14 sierpnia 2014 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń teletechnicznych stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] w miejscowości [...] przy ul. [...], położonej na działce nr a k.m. [...] Do ww. zgłoszenia dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwa, kopię z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącą inwestora oraz dokumentację techniczno-formalną instalacji urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej [...].

Starosta Kluczborski decyzją z 27 sierpnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego i art. 104 K.p.a., wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej A Sp. z o.o. o oznaczeniu [...], na wskazanym terenie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przedmiotem inwestycji jest instalowanie urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej na powierzchni dachu istniejącego budynku (szpitala), w których skład wchodzą m.in. antenowa konstrukcja wsporcza wraz z antenami nadawczo - odbiorczymi i anteną transmisyjną. Zdaniem organu, w przypadku zgłoszonej inwestycji anteny nie stanowią urządzenia budowlanego, tj. urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym (budynkiem szpitala), zapewniającego możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Anteny wraz z masztami, na których są montowane, tworzą odrębny obiekt budowlany. Podał, że teren przedmiotowej inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kluczbork oraz wsi Ligota Dolna, Ligota Zamecka i Ligota Górna, uchwalonego uchwałą nr X/89/03 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 28 maja 2003 r. W planie miejscowym zadeklarowana działka nr a mieści się na terenie oznaczonym, na rysunku planu symbolem UZ, dla którego w § 24 planu ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny usług zdrowia i opieki społecznej, obejmujące: budynki przychodni zdrowia, szpitali, zakładów opiekuńczo - leczniczych, domów pomocy społecznej oraz obiekty i urządzenia towarzyszące (gospodarcze, garaże, dojazdy, parkingi, zieleń urządzoną, obiekty małej architektury i urządzenia technicznej). W pkt 2 lit. a § 24 planu przewidziano natomiast zasady użytkowania i urządzenia terenu, w tym m.in. zakaz wprowadzania funkcji niezwiązanych z podstawowym przeznaczeniem terenu. W tym kontekście Starosta wywiódł, że zespół anten telefonii cyfrowej, czyli stacji bazowej telefonii komórkowej, spełnia w przestrzeni określoną funkcję w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej odrębną niż przewidziana w ww. postanowieniu planu, zatem jej realizacja byłaby wprowadzeniem funkcji, która nie jest związana z podstawowym przeznaczeniem terenu usług i opieki społecznej.

Od powyższej decyzji odwołała się Spółka, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania I instancji w całości, na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 7, 8, 77, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji. Spółka poniosła, że organ nie doprecyzował na podstawie którego punktu art. 36 ust. 6 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw, jak i nie wskazał precyzyjnie aktu prawa miejscowego z którym niezgodna jest zamierzona inwestycja. Następnie Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 36 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 lit. a planu miejscowego poprzez uznanie, że inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i narusza ustalenia planu,

- art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, czyli wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych przez Spółkę robót budowlanych pomimo, że są one objęte wyjątkiem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że złożyła wymagane dokumenty, w tym kwalifikację przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" w zakresie, czy rozpatrywana instalacja będzie zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Spółka stwierdziła, że wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane mieszczą się w treści art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, tymczasem organ I instancji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii. Organ arbitralnie określił rodzaj i charakter zgłoszonych robót. Analizując treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego Spółka wywiodła, ze Starosta przedmiotową inwestycję błędnie uznał za obiekt budowlany, w tym budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3, bowiem sporna inwestycja nie została w sposób wyraźny wymieniona w tym przepisie, ani nie jest podobna do żadnej z wskazanych w normie prawnej budowli.

Dalej Spółka nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu I instancji, że realizacja stacji bazowej na wskazanym terenie doprowadziłaby do wprowadzenia funkcji, która nie jest związana z podstawowym przeznaczeniem terenu. Zapis planu bowiem wprost wskazuje, że na tym terenie możliwa jest realizacja obiektów i urządzeń towarzyszących, w tym urządzeń infrastruktury technicznej. Według Spółki instalacja infrastruktury w zakresie telekomunikacji należy do urządzeń towarzyszących, gdyż szpitale powinny mieć zapewniony zasięg sieci telekomunikacyjnych bezprzewodowych. Zaznaczyła, że plan w tym zakresie odsyła do § 78, a ten w pkt 6 regulującym kwestie obsługi infrastrukturalnej w zakresie sieci telekomunikacyjnych nie reguluje materii lokalizacji urządzeń czy obiektów sieci bezprzewodowej, stąd w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Według którego, jeśli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Zdaniem Spółki, przeznaczenie terenu na cele usługowe (UZ) nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Wojewoda Opolski decyzją z dnia 23 października 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania inwestora A sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Starosty Kluczborskiego.

W motywach uzasadnienia, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, podniósł, że w art. 29 Prawa budowlanego zostały wymienione enumeratywnie obiekty budowlane oraz roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Podał, że zgodnie z ust. 2 pkt 15 art. 29 cyt. ustawy nie wymagają pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Odnotował, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ nie zalicza się do inwestycji określonych w rozporządzeniu. Wskazał, że lokalizację inwestycji zaprojektowano na dachu szpitala przy ul. [...] w [...], a jej wykonanie ma polegać na montażu antenowej konstrukcji wsporczej, jako trzon rurowy o wysokości 7 m z czterema zastrzałami rurowymi oraz instalacji szaf teletechnicznych na wspólnej ramie stalowej stanowiącą trzon antenowej konstrukcji wsporczej, kotwionej do stropu budynku nad szybem windowym. Na antenowej konstrukcji wsporczej zamontowany zostanie system anten. Opisane roboty budowlane zatem będą polegały na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. W związku z tym, iż wysokość przedmiotowej inwestycji przekracza 3 m, stosowanie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b, wymaga ona zgłoszenia właściwemu organowi. Jednocześnie Wojewoda zaakceptował stanowisko Starosty, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje na mocy § 23 (powinno być § 24 - przypis Sądu) ust. 2 lit. a wprowadzanie funkcji niezwiązanych z podstawowym przeznaczeniem terenu. W ocenie Wojewody, plan nie przewiduje na tym terenie realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, a planowana inwestycja nie jest związana z podstawowym usługowym przeznaczeniem terenu. Następnie wyjaśnił, że plan dopuszcza lokowanie na tym terenie urządzeń infrastruktury technicznej, jednak w tym sformułowaniu chodzi o urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Natomiast, stacja bazowa telefonii komórkowej na dachu budynku stanowi funkcjonalny element sieci telekomunikacyjnej, a nie obiektu budowlanego, na którym jest umieszczona. Na koniec organ odwoławczy odnotował, że decyzja Starosty Kluczborskiego została wydana na błędnej podstawie prawnej, ponieważ sprzeciw powinien być wniesiony na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, według którego właściwy organ wnosi sprzeciw do złożonego zgłoszenia jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Jednakże, w jego ocenie, kwestia wskazania przez Starostę Kluczborskiego niewłaściwej podstawy prawnej w sytuacji, gdy z akt sprawy i treści uzasadnienia decyzji wprost wynika, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogła być podstawą do uchylenia powyższej decyzji, bowiem uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy. Podkreślił, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych organ II instancji nie może uchylić i orzec w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w stosunku do decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych, jeżeli od chwili dokonania zgłoszenia upłynęło 30 dni. W przedmiotowej sprawie termin ten upłynął 13 września 2014 r., dlatego nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji i orzec, bowiem wyeliminowałby w ten sposób sprzeciw do zgłoszenia wniesiony z zachowaniem terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została wydana z naruszeniem przepisów prawa, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie;

- art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez skarżącą w postępowaniu i dowolne ustalenie, iż inwestycja jest sprzeczna z zapisem § 24 ust. 2 lit. a uchwały Nr X/89/2003 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 28 maja 2003 r. w sprawie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kluczbork, oraz wsi Ligota Dolna, Ligota Zamecka i Ligota Górna. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2003 nr. 67 poz. 1274, ze zm.) zwany dalej planem;

- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. oraz 8 K.p.a. poprzez uznanie, iż planowana do realizacji inwestycja nie stanowi instalacji urządzeń (organ I instancji) oraz jest sprzeczna zapisami planu (oba organy).

Poza tym zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- § 24 ust. 1 planu poprzez błędną wykładnię i w jej efekcie uznanie, że inwestycja nie mieści się w zakresie znaczeniowym sformułowania "obiektów i urządzeń towarzyszących" o którym w nim mowa;

- § 24 ust. 2 lit. e planu poprzez nieprzyjęcie, że realizacja inwestycji w postaci instalacji urządzeń infrastruktury technicznej stanowi wprowadzenie funkcji, która jest związana z podstawowym przeznaczeniem terenu;

- art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 24 ust. 2 lit. a planu poprzez uznanie, iż przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. nr 675, poz. 106, z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji celu publicznego nieumieszczonej w miejscowym planie jest sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz narusza ustanowiony w planie zakaz. Spółka wniosła o uchylenie obu decyzji w całości, jak i o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podkreśliła, iż bezspornie przewiduje wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń, w tym antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej o oznaczeniu [...], na dachu budynku przy ul. [...] w [...], na działce nr a, jak też, że inwestycja ta nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Równoczesnie nie zgodziła się z przeprowadzoną przez organy interpretacją planu. Przytaczając § 3 planu, według którego celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest ochrona interesów publicznych w zakresie, m.in. umożliwienia działalności gospodarczej różnorodnych podmiotów przy jednoczesnej minimalizacji wzajemnych konfliktowi optymalizacji korzyści wynikających ze wspólnych działań, jak i poprawy warunków życia mieszkańców, skarżąca wywiodła, że planowana inwestycja realizuje cele publiczny w zakresie komunikacji i łączności publicznej. Poza tym wpisuje się w ochronę interesów publicznych w zakresie nienaruszenia środowiska przyrodniczego poprzez stosowanie metod ograniczania emisji oraz zapewnienie, aby gęstość mocy pól elektromagnetycznych nie przekraczała wartości dopuszczalnych w miejscach dostępnych dla ludności. Zrealizowanie omawianej inwestycji prowadzi do poprawy warunków życia mieszkańców, gdyż zapewni im optymalny zasięg sieci telefonii komórkowej, co umożliwia korzystanie z rozmów telefonicznych o wysokiej, jakości usługi głosowej czy sprawnego przesyłu danych drogą radiową, co jest niezbędne np. przy próbie komunikacji z telefonem alarmowym 112, czy w wielu innych czynnościach życia codziennego związanych z korzystaniem z sieci Internet. Podała, że - według § 4 ust. 3 planu - tereny, o których mowa w ust. 2, czyli m.in. teren oznaczony w miejscowym planie jako UZ, mogą być w całości wykorzystywane na cele zgodne z ich podstawowym przeznaczeniem lub częściowo na cele przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, na zasadach ustalonych w dalszych przepisach. Stosownie zaś do treści § 9 planu przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć "określony niniejszym planem inny sposób przeznaczenia terenu niż przeznaczenie podstawowe, który uzupełnia lub wzbogaca funkcję podstawową". Skarżąca dostrzegła, że w § 24 ust. 2 lit. e planu przewidziano zasady obsługi infrastrukturalnej ternu oznaczonego, jako UZ zgodnie z warunkami określonymi w § 78 planu. Jednakże w § 78 pkt 6 planu w zakresie sieci telekomunikacyjnej nie uregulowano zasad lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej stanowiących element sieci telekomunikacyjnych bezprzewodowych. Uregulowano jedynie zasady realizacji inwestycji telekomunikacyjnych linii telefonicznych kablowych doziemnych. Zdaniem Spółki, zapisy planu miejscowego zarówno w części ogólnej, jak i szczegółowej dotyczącej terenów usług, dopuszczają na obszarze oznaczonym, jako UZ lokalizację uzbrojenia technicznego, w tym urządzeń infrastruktury technicznej, do jakich zalicza się planowana inwestycja. Co więcej sporna lokalizacja mieści się w ramach przeznaczenia podstawowego tego terenu, jako obiekty i urządzenia towarzyszące usługom. Poza tym, Spółka ponowiła argumentację odwołania, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Uznała, że nietrafna jest ocena organów, że z treści § 24 ust. 1 planu można wywieść zakaz w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ponieważ literalna treść tego zapis planu wskazuje na możliwość realizacji na tym obszarze obiektów i urządzeń towarzyszących, wśród których tylko przykładowo wymieniono urządzenia infrastruktury technicznej. Wobec tego, organ błędnie ograniczył się do sprawdzenia czy inwestycja A zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej. Analiza organów w tym zakresie powinna obejmować zdefiniowanie zwrotu "obiekty i urządzenia towarzyszące", którym posługuje się uchwałodawca w treści planu i czy inwestycja w postaci instalacji urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych mieści się w zakresie znaczeniowym ww. zwrotu. Tymczasem organ II instancji w sposób nieuprawniony utożsamił zwrot normatywny "obiekty i urządzenia towarzyszące" z pojęciem "urządzeń infrastruktury technicznej", a następnie w sposób również nieuprawniony, aby zdefiniować ten ostatni zwrot posłużył się bez żadnego uzasadnienia definicją "urządzeń budowlanych" zmieszczoną w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W tej kwestii Spółka dostrzegła, że ustawodawca nie zdefiniował w żadnym akcie prawnym zwrotu "obiekt i urządzenie towarzyszące", jak też w powyższym planie brak jest definicji legalnej tego rodzaju zwrotu. Zdefiniowane są w Prawie budowlanym zwroty jak: "obiekt budowlany" (art. 3 pkt 1) czy "urządzenia budowlane" (art. 3 pkt 9) jednak są to sformułowania, które mogą być przydatne przy odkodowaniu znaczenia tych pojęć i mają charakter "węższy". Zauważyła, że obiekty i urządzenia towarzyszące to obiekty i urządzenia mogące występować jednocześnie z obiektami i urządzeniami przeznaczenia podstawowego terenu, czyli obiektami i urządzeniami przeznaczonymi do świadczenia usług zdrowia i opieki społecznej. Obecnie, zdaniem skarżącej, standardem jest współwystępowanie instalacji radiokomunikacyjnych na wszelkiego rodzaju obiektach użyteczności publicznej, w tym szpitalach czy domach opieki społecznej, gdyż są one niezbędne zarówno tym placówkom, jak i osobom korzystającym z ich usług. Na koniec Spółka uznała za nietrafny pogląd Wojewody, że organ II instancji "nie może uchylić i orzec w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w stosunku do decyzji wnoszące] sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych, jeżeli od chwili dokonania zgłoszenia upłynęło 30 dni", albowiem organ ten może w takiej sytuacji, uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe wobec upływu terminu zawitego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzając ocenę według wskazanych powyżej kryteriów, w pierwszej kolejności podnieść należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 23 października 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie wniesienia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej A Sp. z o.o. o oznaczeniu [...] w [...] przy ul. [...], na działce nr a.

Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm. - zwanej dalej także Prawem budowlanym), przewiduje obowiązek wniesienia sprzeciwu w razie dokonania przez inwestora zgłoszenia, które narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeciw wniesiony przez organ w przewidzianym ustawowo terminie oznacza brak zgody na wykonywanie przez inwestora zamierzonych robót budowlanych.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997, nr 78, poz. 483, z późn. zm.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, podlega zatem wykładni, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Wykładnią prawa jest proces myślowy nie ograniczający się do wykładni jednego przepisu (ograniczony jedynie do wykładni językowej), lecz operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. Trzeba dodać, że Trybunał Konstytucyjny w pkt V ppkt 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, podkreślił, iż normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r. s. 77).

W niniejszej sprawie sporna pomiędzy stronami jest wykładnia prawa miejscowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia.

Przyjdzie odnotować, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Przy wykładni treści planu (co do przeznaczenia terenu) należy łącznie analizować zarówno cały tekst planu, jaki i załącznik graficzny.

W kontrolowanej sprawie, podstawą sprzeciwu na wykonanie planowanych robót budowlanych objętych zgłoszeniem była, w ocenie Wojewody Opolskiego, niezgodność planowanych robót z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kluczbork oraz wsi Ligota Dolna, Ligota Zamecka i Ligota Górna zatwierdzonego uchwałą nr X/89/03 Rady Miejskiej w Kluczborku (Dz. U. Woj. Opolskiego z 2003 r., Nr 67, poz. 5575). Jak wynika z postanowień tego planu działka o nr a K.m. [...], na której planowana jest inwestycja, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UZ. Są to tereny o przeznaczeniu podstawowym na usługi zdrowia i opieki społecznej obejmujące: budynki przychodni zdrowia, szpitali, zakładów opiekuńczo - leczniczych, domów pomocy społecznej oraz obiekty i urządzenia towarzyszące (gospodarcze, garaże, wiaty, dojazdy, parkingi, zieleń urządzoną, obiekty małej architektury i urządzenia infrastruktury technicznej), na których zgodnie z ust. 2 lit. a jedną z zasad użytkowania i urządzania terenu jest zakaz wprowadzania funkcji niezwiązanych z podstawowym przeznaczeniem terenu. Zdaniem Wojewody Opolskiego, z tych ustaleń uchwały wynika, iż na tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, bowiem planowana inwestycja spełnia funkcje niezwiązane z podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem UZ. Poza tym, stacja bazowa telefonii komórkowej na dachu budynku stanowi funkcjonalny element sieci telekomunikacyjnej, a nie obiektu budowlanego, na którym jest umieszczona. Z tą argumentacją nie można się zgodzić. Trzeba bowiem dostrzec, że dokonując interpretacji spornego przepisu zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji w swoich rozważaniach zupełnie pominęły treść ustaleń ogólnych planu (Rozdział 1) oraz zapisy planu odnoszące się do warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska (Rozdział V). Przyjdzie zauważyć, że w ustaleniach ogólnych w § 4 ust. 1 planu określono przeznaczenie wymienionych w nim terenów, w tym tereny usług publicznych (UP) - oznaczone na rysunku planu symbolami: AUC, A, UK, Ukr, UO, UZ,, US, UŁ, UI, i IS (lit. c). W ust. 2 planu podano, że na terenach, o których mowa w ust. 1, ustala się przeznaczenie podstawowe, a w uzasadnionych przypadkach określa się przeznaczenie dopuszczalne oraz warunki jego dopuszczenia. W myśl § 3 planu, tereny, o których mowa w ust. 2, mogą być w całości wykorzystywane na cele zgodne z ich podstawowym przeznaczeniem lub częściowo na cele przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, na zasadach ustalonych w dalszych przepisach. Uchwałodawcza w § 9 planu zawarł definicje pojęć w nim zawartych. I tak, gdy mowa w nim o "przeznaczeniu dopuszczalnym" - należy przez to rozumieć określony planem inny sposób przeznaczenia terenu niż przeznaczenie podstawowe, który uzupełnia lub wzbogaca funkcję podstawową. Jednocześnie w § 79 ust. 4 planu postanowiono, że na wyznaczonych w ustaleniach szczegółowych planu obszarach o funkcjach mieszkalnych, administracyjnych, usług komercyjnych i publicznych (MW, MW/AUC, MR, MZ, MU, UC, UC/UP) nie dopuszcza się do lokalizacji przedsięwzięć zaliczonych do mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu obowiązujących przepisów z zakresu ochrony środowiska, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane; na terenach tych dopuszcza się lokalizację usług o charakterze nieuciążliwym, tj. takich, które nie powodują występowania zjawisk fizycznych lub stanów utrudniających życie lub dokuczliwych dla otaczającego środowiska np. usługi handlu, gastronomii, łączności (podkreślenie Sądu), usługi bytowe, usługi kultu itp.

Zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia treści omówionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala zatem na przyjęcie, że dopuszcza on na spornym terenie, pod wyżej wymienionymi warunkami, lokalizację usług łączności, ponieważ stacja bazowa telefonii komórkowej bezspornie należy właśnie do tych usług. Trzeba także dodać, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, jak też działalności w zakresie telekomunikacji (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). W kontrolowanej sprawie umknęło organom, że przeznaczenie terenu ustala się, dokonując wykładni postanowień planu, z uwzględnieniem całokształtu norm prawnych. Wobec tego bez odniesienia się do treści § 79 ust. 4 uchwały organy nie miały podstaw do stwierdzenia, że na przedmiotowej działce obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Przyjdzie więc stwierdzić, że zaprezentowana wykładnia planu w zaskarżonej decyzji, nie spełnia wymogów w zakresie zasad interpretacji aktów prawnych.

Tym samym, w ocenie Sądu, z uwagi na treść § 79 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesienie sprzeciwu przez organ z powodu naruszenia ustaleń tego aktu, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, do zgłoszonej inwestycji na przedmiotowym terenie jest przedwczesne.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż nietrafny jest pogląd Wojewody, że organ II instancji nie może uchylić i orzec w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w stosunku do decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych, jeżeli od chwili dokonania zgłoszenia upłynęło 30 dni, bowiem może uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe wobec upływu terminu zawitego, to w ocenie Sądu, zaprezentowane stanowisko Wojewody w tej kwestii jest prawidłowe. W niniejszej sytuacji, skoro decyzja Starosty Kluczborskiego została oparta o niepełną podstawę prawną, gdyż - jak zasadnie wskazał organ odwoławczy - sprzeciw powinien być wniesiony na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, a z akt sprawy i treści uzasadnienia decyzji wprost wynika, że organ ten uznał, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ odwoławczy nie mógł uchylić powyższej decyzji. Zwłaszcza, że uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy W badanej sprawie termin ten upłynął 13 września 2014 r., zatem Wojewoda Opolski nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji i orzec, ponieważ wyeliminowałby w ten sposób sprzeciw do zgłoszenia wniesiony z zachowaniem terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a sprzeciw wniósłby z uchybieniem tego terminu. Wskazany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, po upływie, którego właściwy organ traci kompetencje do wniesienia sprzeciwu, a więc faktyczną możliwość jego wydania. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. W sytuacji więc, kiedy upłynął termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ odwoławczy powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub o uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania. Tego rodzaju ograniczenie uprawnień organu odwoławczego wynika ze specyfiki instytucji zgłoszenia robót budowlanych, która służyć ma przyspieszeniu i uproszczeniu procesu inwestycyjnego i możliwości wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót budowlanych w ściśle określonych ramach czasowych wynikających z prawa materialnego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji, należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające i prawidłowe jest orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu swej decyzji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy uznał, że w sprawie powinna być powołana pełna podstawa prawna. Wojewoda odniósł się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji, powołując właściwy przepis prawa materialnego.

Wracając na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że wniesiony sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 79 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie było następstwem niewłaściwej interpretacji ww. przepisów, dokonanej w oderwaniu od systemowego powiązania norm prawnych.

` Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.