Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 407/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49. art. 28, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 3,  art. 5, art. 29, art. 30, art. 59 ust. 1, art. 33
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
Teza: Stroną postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań jest podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości położonej na terenie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Natomiast udział społeczeństwa (czyli udział każdego) musi być zagwarantowany w każdym postępowaniu dotyczącym określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko.

TEZY

Stroną postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań jest podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości położonej na terenie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Natomiast udział społeczeństwa (czyli udział każdego) musi być zagwarantowany w każdym postępowaniu dotyczącym określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, 72, art. 82 i art. 85 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 173 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 i 62 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353; zwanej dalej ustawą), § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) oraz art. 138 § 2, art. 7, 8, 77, i 107 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. G., od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego do hodowli trzody chlewnej, o łącznej obsadzie 1970 szt. (205,8 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej w obrębie J., gmina D., uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia podano, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek B. K. z dnia 11 maja 2015 r. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji uzyskał opinię Państwowego Powiatowy Inspektora Sanitarnego w H. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W dniu [...] listopada 2015 r. wnioskodawca przedłożył raport oddziaływania na środowisko. Decyzja została poprzedzona uzgodnieniami z organem nadzoru sanitarnego oraz organem ochrony środowiska. Opinią z dnia [...] stycznia 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w H. zaopiniował pozytywnie przedsięwzięcie i określił warunki jego realizacji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił planowane przedsięwzięcie i określił warunki jego realizacji na etapie realizacji i eksploatacji oraz do uwzględnienia w projekcie budowlanym. W dniu [...] lutego 2016 r., organ wydał decyzję kończącą postępowanie, w której rozstrzygnął o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanej inwestycji.

Od decyzji tej odwołanie złożył A. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję przede wszystkim z uwagi na niejednoznaczne ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące kręgu stron postępowania. Organ odwoławczy wywiódł, że w aktach sprawy znajduje się informacja - w obwieszczeniu, bez daty (informującym o zwróceniu się do właściwych organów o opinię w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko), że liczba stron prowadzonego postępowania przekracza 20. Akta sprawy wskazują jednak, że organ pierwszej instancji, przy wszczęciu postępowania uznał, iż w sprawie niniejszej stron postępowania jest 7, czemu dał wyraz w zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2015 r., skierowanym do tych osób i im doręczonym. Zdaniem Kolegium w sprawie jednak nie sposób ustalić imion, nazwisk i adresów pozostałych stron. Nie do końca jasnym jest, czy te wspomniane przez organ 20 osób, brało udział w prowadzonym przez organ postępowaniu, czy mają status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., poprzez legitymowanie się rzeczywistym interesem prawnym, czy też jedynie należą do przedstawicieli społeczeństwa z szeroko rozumianym interesem faktycznym. Organ odwoławczy wywiódł, że prawidłowe ustalenie ilości stron ma wpływ na sposób doręczania pism procesowych - bezpośrednio lub poprzez obwieszczenie. SKO podniosło także, że w sprawie należy wyjaśnić kwestię posiadania statusu strony przez samego odwołującego. Nie wiadomo bowiem czym kierowano się nie uznając go za stronę postępowania wszczynając je, a później (po złożeniu-odrębnego wniosku) dopuszczając go do udziału w postępowaniu w charakterze strony i doręczając mu decyzję w wersji papierowej. Nie uzasadniono przy tym z jakiej normy prawnej interes prawny odwołującego się wynika i czy rzeczywiście zostanie on naruszony w sytuacji realizacji planowanej inwestycji. Kolegium nadmieniło, że nie można mylić interesu prawnego z interesem faktycznym osoby żądającej uznania jej za stronę postępowania. Podano, że odwołujący się, jak wynika to z akt sprawy, wyprowadza swój interes z faktu, iż zamierza w przyszłości wybudować w niedalekiej odległości od wnioskowanej do zabudowy działki Ośrodek Edukacji Ekologicznej. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, należy ocenić, zważywszy, że obiekt taki jeszcze nie powstał, czy jest to rzeczywiście interes wynikający z jakiejś konkretnej normy prawnej, która w sytuacji realizacji przedmiotowej inwestycji zostanie naruszona, czy też jest to forma protestu, co do usytuowania planowanego budynku inwentarskiego na danym terenie. Gdyby przyjąć, że rzeczywiście inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości w sposób przekraczający wymogi określone w raporcie i uzgodnieniach organów uzgadniających, to w takiej sytuacji, jak odwołujący znalazłoby się zapewne więcej osób (może właśnie te pozostałe z 20 wymienionych w przywołanym zawiadomieniu). Kolegium wskazało przy tym na sprzeczność zapisu w uzasadnieniu decyzji "rzeczywisty obszar oddziaływania planowanej inwestycji do końca jest nie znany, bowiem wynika jedynie z założeń i obliczeń teoretycznych przedstawionych we wspomnianym wyżej raporcie" ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji (który powtarza za raportem), że uciążliwości inwestycji zamkną się w granicach własnego terenu. Stąd więc jednoznaczne ustalenie kręgu stron postępowania budzi wątpliwości, które należy wyjaśnić w sposób niepodważalny.

Nadto Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 79 ust. 1 w z. z art. 33 - 38 ustawy, organ zapewnia udział społeczeństwa poprzez dokonanie obwieszczeń i umożliwienie złożenia uwag i wniosków oraz ich rozpatrzenie. Analiza akt nie wskazuje, aby organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał obwieszczenia o wszczęciu postępowania, W szczególności organ powinien - niezależnie od pism wysyłanych stronom postępowania - podać do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania i okolicznościach wskazanych w art. 33 ust. 1 ustawy, o możliwości zapoznania się z dokumentami i wyznaczyć 21 - dniowy termin do zgłaszania uwag i wniosków społeczeństwa. Należy pouczyć też o formach realizacji ww. uprawnień i skutkach (art. 34 i 35 ustawy). W niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji zawiadomił osoby, uznane przez siebie za strony postępowania, o wszczęciu postępowania, jednakże nie ogłosił tego faktu w formie obwieszczenia. Nadto inne znajdujące się w aktach sprawy obwieszczenia - dotyczące zawiadomienia o wystąpieniu z wnioskiem o zajęcie stanowiska przez organy uzgadniające oraz zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, nie posiadają cech urzędowego dokumentu. Brakuje na nich podpisu osoby reprezentującej organ, a wyszczególnione są na nich jedynie funkcja oraz imię i nazwisko osoby ogłaszającej w imieniu organu.

Kolegium podniosło, że istotną kwestią w sprawie jest ocena składanych uwag i wniosków złożonych przez społeczeństwo. W uzasadnieniu decyzji powinno, pod rygorem nieważności, znaleźć się szczegółowe ustosunkowanie się do uwag zgłoszonych w postępowaniu z udziałem społeczeństwa. Wynika to z art. 85 ust. 2 pkt 1a oraz 80 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ustawy. Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów K.p.a., powinno zawierać w przypadku, gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Wywiedziono, że stanowisko sądów administracyjnych nakazuje szczegółowe i wyczerpujące ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji środowiskowej do uwag i wniosków społeczeństwa, zarzutów stron oraz stanowisk wnoszonych w toku postępowania administracyjnego.

Nadto, zdaniem Kolegium, aby zadośćuczynić wymaganiom wynikającym z art. 82 w zw. z art. 80 i 85 ustawy, organ pierwszej instancji powinien, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, przeanalizować kwestię dotyczącą ewentualnego braku konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek taki wynika z art. 82 ust. 1 pkt 4, ust. 2 oraz art. 85 ust. 2 pkt 1c ustawy. W decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania organ powinien nie tylko dokonać stwierdzenia (w sentencji) czy zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w postępowaniu np. o pozwoleniu na budowę, ale też uzasadnić swoje stanowisko zarówno pozytywne jak i negatywne. Zdaniem Kolegium w sprawie też nie dokonano wnikliwej oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności dotyczy to oddziaływania na mieszkańców budynku położonego na działce [...], na której ma zostać zlokalizowana planowana inwestycja zwłaszcza, że inwestor nie jest jego właścicielem, a organ pierwszej instancji twierdzi, powtarzając za ustaleniami raportu oddziaływania na środowisko, że ewentualne oddziaływania zamkną się na terenie działki objętej wnioskiem. Taka ocena będzie więc w sprawie konieczna. Kolegium nie może dokonać powyższych ustaleń samodzielnie, ponieważ godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazano także organowi pierwszej instancji dokonanie analizy treści raportu oddziaływania na środowisko. Przede wszystkim należy wyeliminować występujące w nim błędy, czy pomyłki pisarskie. W tym celu koniecznym jest zwrócenie się do biegłego, który np. w treści opinii niewłaściwie nazywa planowany do budowy obiekt kurnikiem, zamiast budynkiem inwentarskim. Poza tym, organ pierwszej instancji winien przeanalizować też kwestię wskazaną w raporcie, a dotyczącą możliwości wykorzystania na etapie budowy inwestycji i jej eksploatacji, przedstawionego w pkt 14 opinii, monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności na obszar Natura 2000, a także kwestię zastosowania nasadzeń wokół gospodarstwa. Organ, zdaniem Kolegium, może nie widzieć konieczności zastosowania takiego rozwiązania, ale winien oceny takiej dokonać, a w decyzji zawrzeć szczegółowe uzasadnienie zajętego stanowiska.

Kolegium konkludując swój wywód podało, że mając na uwadze fakt, iż postępowanie wymaga uzupełnienia w zakresie wykraczającym poza granice art. 136 K.p.a., koniecznym było zalecenie organowi pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania w części zakwestionowanej niniejszą decyzją i dokonania ponownej oceny zagrożeń planowanej inwestycji.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł B. K. i zarzucił naruszenie:

1. art. 28 K.p.a. polegające na błędnej wykładni tego przepisu:

- w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania przez organ pierwszej instancji;

- w kwestii wyjaśnienia posiadania statusu strony przez odwołującego się A. G.;

- w odniesieniu do wskazania normy prawnej z jakiej wynika interes odwołującego się A. G. jako strony postępowania i czy jest to interes prawny strony, czy też jej interes faktyczny.

2. art 79 ust. 1 w zw. z art. 33 - 38 ustawy, polegające na błędnym przyjęciu, że nie doszło do wszczęcia postępowania w formie obwieszczenia.

3. art 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 80 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ustawy, poprzez przyjęcie że w uzasadnieniu decyzji nie dokonano szczegółowego i wyczerpującego ustosunkowania się do uwag i wniosków społeczeństwa, zarzutów oraz stanowisk stron, a także wskazywanie organowi pierwszej instancji na potrzebę przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez rozpatrzenie w niewyczerpujący sposób zgromadzonego materiału dowodowego, polegające na braku dogłębnego zbadania i dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego w zakresie zasadności zarzutów o braku wnikliwej oceny przez organ pierwszej instancji, dotyczącej planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. W uzasadnieniu skargi podano, że odwołujący się A. G. jest właścicielem działki oznaczonej nr geod. [...], oddalonej od zamierzenia inwestycyjnego około 300 m, na której planuje budowę ośrodka wypoczynkowo – ekologicznego. W związku z tym, zdaniem skarżącego, normą prawa przesądzającą o istnieniu jego interesu prawnego, niezbędnego dla przyznani mu przymiotu strony jest art. 140 K.c. A zatem organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że należy mu przyznać status strony. Nadto, zdaniem skarżącego, podnoszenie przez organ odwoławczy, że obwieszczenie nie posiada cech urzędowego dokumentu nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Skarżący wywiódł, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do uwag społeczeństwa, pomimo dokonanych obwieszczeń, albowiem społeczeństwo de facto nie uczestniczyło w postępowaniu. Społeczeństwo nie uznało za zasadne uczestniczenie w postępowaniu, zapewne dlatego że zamierzenie inwestycyjne nie narusza jego interesów, ponieważ chlewnia będzie wybudowana z dala od siedlisk ludzkich. Bezzasadne jest także, zdaniem skarżącego, wskazywanie przez SKO na potrzebę przeprowadzenia ewentualnej ponownej oceny oddziaływania na środowisko. W sprawie bowiem oba organy uzgadniające jednoznacznie stwierdziły, że planowana inwestycja wykonywana w przedstawionej technologii przy zastosowaniu proponowanych zabezpieczeń, nie wpłynie negatywnie na środowisko i zamieszkałych w pobliżu ludzi. W konkluzji skarżący stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym dokonano dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 80 K.p.a.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Podstawę prawną wydania kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przesłanka dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej związana jest zatem z kwestiami dowodowymi. Organ odwoławczy, jakkolwiek jest organem merytorycznie orzekającym w sprawie, ma ograniczone uprawnienia do prowadzenia postępowania dowodowego, co ma związek z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. Natomiast gdy zakres koniecznego uzupełnienia jest znaczny, lub też postępowanie dowodowe wymaga ponownego przeprowadzenia w całości, organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 2 K.p.a.

Zatem istota decyzji kasacyjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku rozstrzygnięcia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej oznacza wyłącznie stwierdzenie przez organ odwoławczy na podstawie dostrzeżonych wadliwości postępowania i samej decyzji organu pierwszej instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie sprawy dokonane przez organ pierwszej instancji nie może stać się ostateczne. Konsekwencją tego stanowiska jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie został naruszony, bowiem organ odwoławczy w sposób jasny i kompleksowy wyjaśnił powody swojego rozstrzygnięcia. Argumenty, które zdaniem organu odwoławczego przesądziły o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji są jak najbardziej słuszne.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego głównym powodem wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji była konieczność jednoznacznego ustalenia stron postępowania.

Przedmiotem sporu jest w istocie legitymacja procesowa strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z postanowieniami art. 73 ust. 1 ustawy, postępowanie w sprawie wydania takiej decyzji wszczyna się na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia. Fakt, że może być ono wszczęte tylko na wniosek określonych podmiotów, nie ogranicza automatycznie kręgu stron postępowania. Zdaniem Sądu legitymację strony w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko należy oceniać, wobec braku w ustawie przepisu szczególnego, jak np. przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. oraz przepisy ustalające poszczególne standardy jakości środowiska. Zgodnie z postanowieniami art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego też aby posiadać przymioty strony, niezbędne jest wykazanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego musi być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Przy czym w orzecznictwie przyjęto, że zdarzenia przyszłe oraz niepewne mogą stanowić jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 24 października 2012 r., II SA/Sz 649/11, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie legitymacji do udziału w postępowaniu dotyczącym decyzji środowiskowej istotny jest zakres oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie. Zakres ten pozostaje zdeterminowany w pierwszej kolejności rodzajem inwestycji, tj. inwestycji zakwalifikowanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a także jej indywidualnymi cechami wskazanymi w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, gdy jest lub może być wymagany, lub w karcie informacyjne. Niewątpliwie przy ustalaniu kręgu stron postępowania w pierwszej kolejności organ powinien rozważać udział podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. A w dalszej kolejności nieruchomości na które inwestycja, ze względu na swój charakter i specyfikę, będzie oddziaływać. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne jest zatem prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Należy mieć przy tym na uwadze, że określenie "oddziaływanie" odnosi się również do terenów, na których uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm wynikających z przepisów prawa.

Jako, że postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej, ze względu na swój potencjalnie szeroki zasięg, jeżeli chodzi o strony postępowania, jest postępowaniem szczególnym, ustawodawca przewidział możliwość (a nie obowiązek) skorzystania z instytucji uregulowanej w art. 49 K.p.a. Według art. 74 ust. 3 ustawy, jeżeli liczba stron przekracza 20, to zgodnie z art. 49 K.p.a. "strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Spełnienie przesłanek z art. 74 ust. 3 ustawy oznacza, że zawiadomienie o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej następuje generalnie poprzez obwieszczenia i publiczne ogłoszenia. Nie można przy tym traktować w kategoriach uchybienia procesowego tego, że organ administracyjny zastosował się do reguł doręczania korespondencji w postępowaniu administracyjnym na zasadach ogólnych określonych w art. 38-48 K.p.a., a nie w sposób przewidziany w art. 49 K.p.a. Jednocześnie stwierdzić należy, że treść art. 74 ust. 3 ustawy, nie zwalnia organów administracji z precyzyjnego ustalenia, komu w przysługuje przymiot strony. Pozwala to bowiem ustalić, kto zdaniem organu prowadzącego postępowanie, brał w nim udział jako strona. Jest to o tyle istotne, że w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może brać udział także społeczeństwo na zasadach określonych w art. 33 ustawy. Ustawa nakłada różne obowiązki w procedurze postępowania w stosunku do stron i w stosunku do społeczeństwa. Nadmienić przy tym należy, że do momentu wydania decyzji organ pierwszej instancji ma prawo modyfikować (w tym rozszerzać) krąg stron postępowania, niemniej jednak wszystkie strony powinny i mają prawo brać udział w postępowaniu już na wstępie, gdy określeniu podlega zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jak podaje K. Gruszecki w komentarzu do art. 71 ustawy (komentarz LEX/el. 2013) – "Jednocześnie w orzecznictwie na gruncie postanowień art. 49 prawa ochrony środowiska podkreślano, że "W postępowaniu dotyczącym określenia zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko o jakim mowa w art. 49 ust. 1 p.o.ś. uczestniczą wszystkie strony, które będą brały udział w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stronami tymi będą, oprócz posiadaczy nieruchomości położonych bezpośrednio w sąsiedztwie inwestycji, również te podmioty, których tereny mieszczą się w zasięgu oddziaływania tejże inwestycji." (wyrok NSA z 21 kwietnia 2011 r., II OSK 1627/10, LEX nr 1081752). Pogląd ten mimo zmiany stanu prawnego nic nie stracił na aktualności, gdyż te podmioty, które mają prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, będą niewątpliwie miały interes prawny w tym, czy będzie ono zrealizowane po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, czy też bez".

Odnośnie udziału społeczeństwa podać należy, że zgodnie z treścią art. 5 ustawy, każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Zasada ta, jak wynika z treści ww. przepisu, wymaga konkretyzacji w szczegółowych rozwiązaniach prawnych. Taki charakter mają postanowienia zawarte w art. 29-43 ustawy. Ustawa nakłada na organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą – art. 30 ustawy. Społeczeństwo zaś jest uprawnione do składania uwag i wniosków – art. 29 ustawy. Zgłaszane uwagi i wnioski winny stać się przedmiotem dogłębnej analizy organów, której wyniki winny zostać wskazane w decyzji kończącej postępowanie. Społeczeństwo ma zagwarantowany udział w postępowaniu w tych kategoriach spraw, w których ustawa lub inne przepisy szczególne taką możliwość mu przyznają. Kierując się tą dyrektywą, ustawodawca w art. 79 ust. 1 ustawy przewidział, że społeczeństwo ma zagwarantowany udział w tych postępowaniach dotyczących określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko (art. 59-65 ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 59 ust. 1 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1); planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 (pkt 2). Oznacza to, że w postępowaniach, dla których przeprowadzenie oceny ma charakter fakultatywny, społeczeństwo będzie miało zagwarantowany udział dopiero od momentu wydania postanowienia ustalającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania. W art. 33 ustawy wprowadzono instrumenty prawne mające zagwarantować społeczeństwu z jednej strony udział w postępowaniu w konkretnej sprawie, a z drugiej strony zakończenie postępowania w rozsądnym terminie. Katalog środków gwarantujących udział społeczeństwa ma charakter zamknięty, co wynika z konstrukcji art. 33 ust. 1 ustawy, w którym zostały one wymienione. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o: przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; wszczęciu postępowania; przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie; organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień; możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu; możliwości składania uwag i wniosków; sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania; organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków; terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona; postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone. Zagwarantowanie udziału społeczeństwa nie jest jednoznaczne z tym, że każdy obywatel czy też inny podmiot działający w społeczeństwie ma z mocy ustawy przymiot strony (wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2006 r., IV SA 2586/03, LEX nr 179130). Oznacza to, że uprawnienia przyznane społeczeństwu nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., dającego poszczególnym członkom społeczeństwa przymioty strony w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że rację ma organ odwoławczy, iż w sprawie nie ustalono jednoznacznie kręgu stron postępowania. Z akt sprawy wynika, że postępowanie została wszczęte na wniosek B. K. Oznacza to, że jako wnioskodawca jest on stroną postępowania. Następnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2015 r. zostało doręczone jako stronom postępowania: E. I., J. S. oraz A., A., M. i A. K. W obwieszczeniu bez daty wydanym, na podstawie art. 74 ust. 3 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz art. 49 K.p.a. poinformowano, że zwrócono się z prośba o RDOŚ w B. oraz PPIS w H. o uzgodnienie (opinię) w sprawie prowadzonej oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Podano przy tym, że liczba stron postępowania przekracza 20, co oznacza że stosuje się art. 49 K.p.a. Z kolei postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdzające, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zostało doręczone ww. stronom postępowania na zasadach ogólnych. Kolejne zawiadomienie z dnia [...] listopada 2015 r. o podjęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało także doręczone ww. osobom na zasadach ogólnych. O fakcie zwrócenia się przez Wójta Gminy w dniu [...] listopada 2015 r. do PPIS i RDOŚ z prośbą o wydanie opinii i uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia strony zostały poinformowane w trybie art. 49 K.p.a. Obwieszczeniem, wydanym na podstawie art. 49 K.p.a. w zw. z art. 79, art. 74 ust. 3 , art. 21 ust. 1 i 2 pkt 16, organ poinformował o przedłożeniu raportu. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania z dnia [...] stycznia 2016 r. doręczono ww. stronom na zasadach ogólnych oraz o fakcie tym poinformowano w obwieszczeniu, wydanym na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy oraz art. 49 K.p.a. W zawiadomieniu poinformowano, że w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania można zgłaszać uwagi, natomiast w obwieszczeniu określono termin 14 dni. W dniu 11 lutego 2015 r. do organu wpłynęły uwagi A. G. oraz wniosek o uznanie go za stronę. Decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania organ doręczył stronom w tym A. G. na zasadach ogólnych a także o fakcie wydania decyzji poinformował w obwieszczeniu wydanym na podstawie art. 38 w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy.

Z powyższych działań organu pierwszej instancji wynika, że organ właściwie nie odróżnia pojęcia strony w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach od udziału społeczeństwa w tym postepowaniu. Jak już wyjaśniono powyżej są to dwie odrębne kwestie. Stroną postępowania jest podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości położonej na terenie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Natomiast udział społeczeństwa (czyli udział każdego) musi być zagwarantowany w każdym postępowaniu dotyczącym określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Aby w sposób prawidłowy określić strony postępowania należy ustalić zakres oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie. Podstawą ustaleń w tym zakresie, w sprawie niniejszej, powinien być przede wszystkim przedłożony przez inwestora raport. W ocenie Sądu zasadnie budzi wątpliwości organu odwoławczego prawidłowość oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie. Świadczy o tym brak konsekwencji organu pierwszej instancji w tym zakresie. A mianowicie powtórzyć należy za organem odwoławczym że z jednej strony w uzasadnieniu decyzji znajduje się zapis, że "rzeczywisty obszar oddziaływania planowanej inwestycji do końca jest nie znany, bowiem wynika jedynie z założeń i obliczeń teoretycznych przedstawionych we wspomnianym wyżej raporcie" z drugiej strony organ stwierdza, że uciążliwości inwestycji zamkną się w granicach własnego terenu. Bez wątpienia w sprawie należy raz jeszcze określić obszar oddziaływania planowanej inwestycji aby w sposób prawidłowy określić strony postępowania. Raz jeszcze podkreślić należy, że stronami będą tylko i wyłącznie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych na terenie oddziaływania inwestycji. W przypadku gdy stron będzie więcej niż 20 wówczas organ może ale nie musi skorzystać z instytucji uregulowanej w art. 49 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy. Słusznie również organ odwoławczy nakazał przy ponownym ustalaniu stron postępowania rozważenie czy stroną postępowania jest A. G. Organ pierwszej instancji interes prawny tego podmiotu wywiódł z faktu zamiaru wybudowania przez niego, w niedalekiej odległości od wnioskowanej do zabudowy działki ośrodka edukacji ekologicznej. Jak już podano powyżej, co do zasady, zdarzenia przyszłe oraz niepewne nie przesądzają o istnieniu interesu prawnego.

Odnośnie obowiązku zagwarantowania udziału społeczeństwa w sprawie niniejszej podać należy, że obowiązek ten powstał dopiero od momentu wydania postanowienia ustalającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania, czyli od dnia [...] sierpnia 2015 r., gdyż obowiązek ten miał charakter fakultatywny. Planowana inwestycja zalicza się bowiem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Od momentu wydania tego postanowienia (a nie jak twierdzi organ odwoławczy od momentu wszczęcia postępowania), organ powinien zapewnić udział społeczeństwa, poprzez dokonanie odpowiednich obwieszczeń i umożliwienie złożenie uwag i wniosków. Obowiązki te powinny być realizowane niezależnie od trybu informowania stron postępowania (na zasadach ogólnych czy poprzez obwieszczenia). Rację ma organ odwoławczy wskazujący, że w uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się szczegółowe ustosunkowanie się do ewentualnych uwag zgłoszonych w postępowaniu z udziałem społeczeństwa. Kolejną kwestią podnoszą przez organ odwoławczy był fakt nieposiadania cech urzędowego dokumentu przez obwieszczenia z uwagi na brak na nich podpisu osoby reprezentującej organ. I w tym zakresie również należy przyznać rację organowi. Podać należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia dokumentu, definicje takie, w tym definicje dokumentu urzędowego, znajdują się natomiast w innych aktach prawnych, w szczególności w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu, lub złożona do akt sprawy", w art. 2 pkt 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z którym "dokumentem jest każda utrwalona informacja niejawna" i w art. 115 § 14 Kodeksu karnego, zgodnie z którym "dokumentem jest każdy przedmiot lub inny zapisany nośnik informacji, z którym jest związane określone prawo, albo który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne". W przepisie art. 76 K.p.a. dokumentom urzędowym przyznano zwiększoną moc dowodową w takim znaczeniu, że stanowią one dowód zupełny tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W doktrynie przyjmuje się, że dla pojęcia dokumentu (lecz nie dla jego wartości dowodowej) nie ma też znaczenia, czy jest on podpisany (dokument nominalny), czy też nie (dokument anonimowy) - (vide: Komentarz Cz. Martysza do art. 76 K.p.a., pub. LEX/el. 2010). Z powyższego wynika, że dla istnienia dokumentu nie ma znaczenia czy jest on podpisany czy też nie. Podpis ma znaczenie przy ustalaniu jego mocy dowodowej. W sytuacji zatem, gdy organ nie podpisuje obwieszczenia można mieć wątpliwości co do tego czy obwieszczenie rzeczywiście miało miejsce. W takiej sytuacji istnieje możliwość skutecznego obalenia domniemania prawdziwości dokonanego obwieszczenia.

Słusznie również organ odwoławczy nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy usunąć występujące błędy w raporcie a także przeanalizowanie zasadności zastosowania rozwiązań wskazanych w raporcie dotyczących: możliwości wykorzystania na etapie budowy inwestycji i jej eksploatacji monitoringu oddziaływania jej na środowisko; nasadzeń wokół gospodarstwa. Zasadnie też organ odwoławczy wskazał na konieczność dokonania stwierdzenia czy zachodzi potrzeba ponownej oceny oddziaływania na środowisko w kolejnych etapach inwestycyjnych.

Powyższe rozważania potwierdzają zasadność decyzji kasacyjnej i jednocześnie czynią bezzasadnymi zarzuty skargi. Dlatego też skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).