Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 335/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 17 pkt 11 i 12 oraz art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1055/17 w sprawie ze skargi D. B. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz D. B. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1055/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną uchwałę Rady Gminy S. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości I.. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżona uchwała została podjęta w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., w którym stwierdzono nieważność części ustaleń uchwały nr [...] Rady Gminy S. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości I.. Zgodnie z zakresem wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym dokonano korekty tekstu planu i załącznika graficznego, tj. część ustaleń została wyeliminowana, a w części wprowadzono jednoznaczne ustalenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano m.in., że celem sporządzenia miejscowego planu dla wskazanego obszaru było uwzględnienie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. S.. Plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium. Zgodnie z przyjętą polityką przestrzenną gminy w odniesieniu do rozwoju dużych obiektów produkcji zwierzęcej przyjęto zakaz lokalizacji nowych obiektów produkcji zwierzęcej o obsadzie powyżej 210 DJP oraz zasadę lokalizowania obiektów produkcji zwierzęcej (obory, chlewnie, kurniki) w odległości minimum 100 m od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Ponadto stwierdził, że ustalenia zawarte w projekcie planu wynikające z procedury naprawczej, nie wymagają ponowienia procedury planistycznej, ponowienia uzgodnień i opinii oraz wyłożenia do publicznego wglądu. Przedmiot wprowadzonych ustaleń naprawczych nie wpływa na naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości. Organ wskazał również, że w odniesieniu do projektu planu zostały złożone uwagi, które były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Radę Gminy. Naniesione poprawki w części tekstowej i graficznej nie mają wpływu na rozstrzygane uwagi, zarówno w treści, jak i w ich rozstrzygnięciu. Integralny element planu "Prognoza oddziaływania na środowisko" przeprowadzona w ramach projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości I. gmina S., po dokonaniu niezbędnych korekt, nie wpływa na zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko oraz pozostanie bez wpływu na inne niż zawarte w prognozie wpływy na elementy środowiska. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała spełnia wymogi określone w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". W tym zakresie organ akcentował, że wprowadzone korekty wynikające z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] nie wpływają na rozwiązania planistyczne, natomiast w sposób jednoznaczny precyzują ustalenia planu i nie wymagają ponownego upublicznienia projektu. Ponadto ustalając przeznaczenie terenu oraz określając sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, wyważono interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący w części w jakiej uchwała ta:

- zakazuje lokalizowania na obszarze objętym planem – w tym na obszarze 2R – przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z przepisami odrębnymi, w zakresie ochrony środowiska, za wyjątkiem dróg i obiektów infrastruktury technicznej, tj. § 6 ust. 1 pkt 5 planu;

- ogranicza dopuszczalną ilość obsady do 40 DJP w budynkach inwentarskich lokowanych na obszarze 2R, tj. § 11 ust. 5 pkt 2 lit. b planu;

- określa w części graficznej planu przebieg linii zabudowy na obszarze 2R w zw. z § 11 ust. 5 pkt 2 lit. a i b oraz § 11 ust. 5 pkt 3 lit. b planu;

- określa dopuszczalną wysokość budynków gospodarczych i inwentarskich na terenach oznaczonych symbolem 2R, tj. § 11 ust. 5 pkt 4 lit. c planu oraz w części określającej dopuszczalną wysokość obiektów związanych z produkcją rolniczą na powyżej wskazanym obszarze, tj. § 11 ust. 5 pkt 4 lit. d planu.

W konsekwencji w skardze sformułowano szereg zarzutów dotyczących braku wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu; sprzeczności ze Studium; ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy; dopuszczalnej wysokości budynków gospodarczych i inwentarskich; nadużycia władztwa planistycznego. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S., reprezentujący Radę Gminy S., wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1055/17, oddalając skargę, wskazał na zasady jakie obowiązują podczas procedury planistycznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd nie podzielił zarzutów zawartych w skardze.

Polityka przestrzenna gminy określona w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. ustala ograniczenia lokalizacji dużych obiektów hodowlanych, tj.

- zakaz lokalizacji nowych obiektów produkcji zwierzęcej o obsadzie powyżej 210 DJP,

- dopuszczenie realizacji nowych obiektów specjalistycznej produkcji zwierzęcej (kurniki, chlewnie) o wielkości obsady zwierząt do 210 DJP przy zachowaniu odległości minimum 1000 m od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi,

- dopuszczenie możliwość rozbudowy istniejących obiektów produkcji zwierzęcej do 210 DJP.

Takie rozwiązania przyjęto na podstawie licznych wniosków mieszkańców złożonych na etapie ogłoszenia o przystąpieniu do opracowania Studium oraz prowadzonych dyskusji w czasie przygotowywania projektu. Obiekty produkcji zwierzęcej o wielkości obsady powyżej 210 DJP na podstawie § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) należą do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto brak uregulowań prawnych dotyczących norm dla uciążliwości odorowej uniemożliwia określenie warunków realizacji i eksploatacji oraz wymagań w zakresie ochrony środowiska w odniesieniu do dużych obiektów produkcji zwierzęcej. Przemysłowy tucz zwierząt nigdy nie jest obojętny dla środowiska i komfortu życia mieszkańców. Wprowadzenie ograniczeń w swobodnym lokalizowaniu obiektów produkcji zwierzęcej może jednak zminimalizować ich uciążliwość i przyczynić się do poprawy stanu środowiska i warunków życia mieszkańców.

Według ww. rozporządzenia obiekty do chowu i hodowli zwierząt do 40 DJP nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednak zgodnie z art. 9 ust. 4 jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Rozwiązania zawarte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości I. wpisują się w ustalenia polityki przestrzennej gminy. Studium wprowadza górną granicę obsady obiektów produkcji zwierzęcej w wysokości 210 DJP, co należy traktować wyłącznie jako wartość, której nie należy przekroczyć. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że omawiane ustalenie Studium nie może być modyfikowane – w zakreślonych granicach – w zależności od warunków obszaru objętego planem miejscowym.

Sąd zaaprobował ocenę organu, że wniesione na etapie postępowania planistycznego uwagi skarżącego nie mogły być uwzględnione, ponieważ są w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawnymi, a w szczególności z art. 6 u.p.z.p. i art. 140 Kodeksu cywilnego.

Wnioski mieszkańców wsi zgłoszone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości I. na etapie ogłoszenia do opracowania planu dotyczyły głównie ograniczenia budowy lub rozbudowy ferm drobiu. Rozwiązanie przyjęte w projekcie planu dot. możliwości lokalizacji obiektów produkcji zwierzęcej o łącznej obsadzie nie przekraczającej 40 DJP w siedlisku rolniczym w terenach RM i w określonych nieprzekraczalnymi liniami terenach R wynika z uwarunkowań funkcjonalno-przestrzennych. Zabudowa miejscowości I. to obszar zwartej zabudowy (subiektywnie wytypowane obszary w pełni o wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostek osadniczych) obejmujący obszary zabudowane i zamieszkałe przez ludzi, wyodrębnione przestrzennie i ukształtowane w formie zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej. W warunkach wsi I. (funkcja rolnicza, brak terenów przeznaczonych na cele działalności produkcyjnej) zakaz w istocie dotyczy lokowania dużych ferm hodowlanych działka nr [...], na której wnioskowana jest realizacja fermy drobiu o wielkości obsady powyżej 210 DJP, położona jest w odległości mniejszej niż 100 m od istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia procedury planistycznej przez Radę Gminy S.. Wojewoda [...] ww. rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uprzednio uchwalonej przez Radę Gminy S. uchwały w sprawie planu miejscowego dla miejscowości I. co do części jej zapisów. Organ nadzoru zakwestionował inne zapisy planu niż skarżący. Tym samym, nie zaistniała sytuacja, w której zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.p.z.p. obowiązkiem organów gminy S. byłoby ponowienie czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. Ma rację skarżący, że realizując wskazania Wojewody ograniczono się do wprowadzenia sugerowanych przez Wojewodę zmian i uchwalenia zmienionego projektu. Jednak nie jest zasadny zarzut skargi, że niewykładając planu o zmienionej treści do publicznego wglądu, uniemożliwiono zainteresowanym osobom zgłaszanie uwag. Kwestie leżące w sferze zainteresowań skarżącego były zawarte w pierwotnej treści planu. Dlatego miał on możliwość zapoznania się z nimi w trakcie wyłożenia planu i zgłoszenia uwag – co uczynił. Jak wynika z akt sprawy rozstrzygnięcie dotyczące sposobu rozpatrzenia tychże uwag stanowi załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności punktów uchwały w części wskazanej w skardze. Przy opracowywaniu aktów prawnych należy przestrzegać podstawowych reguł legislacji. Akt prawny nie może zawierać postanowień wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego. Nie może wkraczać w sferę spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów. Układ aktu prawnego winien być przejrzysty, a dla oznaczenia jednostkowych pojęć należy używać określeń stosowanych w obowiązującym ustawodawstwie. Sąd w pełni podzielił prezentowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. J. Dziedzic-Bukowska: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 249). W kontrolowanej uchwale powyższe warunki zostały spełnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarzonego wyroku i uwzględnienie skargi "zwyklej", oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 17 pkt 11 i 12 oraz art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji tego niewłaściwe zastosowanie. Wskutek wydania przez Wojewodę ww. rozstrzygnięcia nadzorczego niezbędnym minimum było wprowadzenie do pierwotnego projektu planu miejscowego zmian wynikających z przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego i wyłożenie przez właściwy organ tak sporządzonego planu ponownie do wglądu publicznego. Sąd w sposób błędny przyjął, że skoro Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym zakwestionował inne postanowienia pierwotnie uchwalonego planu miejscowego niż uczynił to skarżący kasacyjnie w treści zgłoszonych uwag na etapie poprzedzającym podjęcie tejże uchwały, to w świetle art. 28 ust. 2 u.p.z.p. nie zachodziła konieczność powtórzenia przez właściwy organ planistyczny czynności, o których mowa w art. 17 pkt 11 i 12 u.p.z.p. Sąd pominął przy tym fakt, że Rada Gminy S. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. uchyliła w całości uprzednią uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., której to uchwały dotyczyło ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, wobec czego podejmując zaskarżoną w przedmiotowej sprawie uchwałę tym bardziej uzasadnione było powtórzenie czynności stwarzających możliwość udziału społeczeństwa w pracach nad planem miejscowym. Zauważyć bowiem należy, że treść pierwotnego projektu planu różniła się – w zakresie dotyczącym sposobu zagospodarowania działek gruntu stanowiących własność skarżącego kasacyjnie – od projektu planu przedłożonego Radzie Gminy S. do uchwalenia dnia [...] lutego 2017 r.;

2. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji tego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nie stanowi naruszenia studium postanowienie planu miejscowego, które:

a. ogranicza dopuszczalną obsadę zwierząt w budynkach inwentarskich lokowanych na terenach oznaczonych w treści MPZP symbolem 1R-15R do 40 DJP (duża jednostka przeliczeniowa inwentarza) pomimo tego, że zgodnie z treścią obowiązującego na terenie gminy S. studium (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. S. przyjęte uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zmienione następnie uchwalą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.) na całym obszarze obietym Studium, w tym na obszarze miejscowości Ignacewo. dopuszcza się lokalizację nowych obiektów specjalistycznej produkcji zwierzęcej (kurniki, chlewnie) o wielkości obsady zwierząt do 210 DJP:

b. wyłącza możliwość lokowania na całym obszarze objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony środowiska, za wyjątkiem dróg i obiektów infrastruktury technicznej, pomimo tego, że zgodnie z treścią studium (str. 55), w odniesieniu do [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (tj. obszaru, który w całości położony jest na terenie objętym MPZP) zakazuje się lokowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. Powyższy zapis studium wprost wynika z przepisu § 3 ust. 1 pkt 2 w. zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia nr 24 Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (zwanego w dalszej części "rozporządzeniem").

W przedmiotowej sprawie wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zachodzi istotna sprzeczność pomiędzy zaskarżoną uchwałą (w powyżej wskazanym zakresie), a postanowieniami obowiązującego na terenie gminy S. studium. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta – wbrew dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, bowiem jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność bądź niesprzeczność. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium – tak NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17. Analiza wskazanych powyżej postanowień MPZP oraz ustaleń przyjętych przez Radę Gminy S. w obowiązującym studium pozwala twierdzić, że pomiędzy przedmiotowymi ustaleniami zachodzi rażąca sprzeczność;

3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do przyjęcia, że nie pozostają ze sobą sprzeczne postanowienia MPZP, które:

a. z jednej strony wykluczają możliwość lokowania na terenie objętym MPZP przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 6 ust. 1 pkt 5) MPZP), a z drugiej strony w odniesieniu do [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu nakazują stosować zasady zagospodarowania tegoż obszaru w sposób określony w przepisach odrębnych (§ 6 ust. 4 lit. a MPZP), tj. w przepisach rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, pomijając przy tym, że zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 2 tegoż rozporządzenia, na przedmiotowym obszarze wyłączona jest możliwość lokowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem przedsięwzięć bezpośrednio związanych m.in. z rolnictwem oraz przemysłem spożywczym:

b. określają dopuszczalną wysokość budynków gospodarczych i inwentarskich na terenach oznaczonych symbolem 2R. Zgodnie z treścią § 11 ust. 5 pkt 4 lit. c MPZP na obszarze 2R dopuszcza się lokowanie budynków gospodarczych i inwentarskich jednokondygnacyjnych o wysokości do 8,0 m. Zgodnie natomiast z § 11 ust. 5 pkt 4 lit. d MPZP na obszarze 2R dopuszcza się lokowanie obiektów związanych z produkcją rolniczą do wysokości 12,0 m. Powyższe zapisy pozostają ze sobą w oczywistej sprzeczności, co zostało pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo postawienia przez skarżącego kasacyjnie zarzutu w tym zakresie.

Każdy budynek inwentarski jest jednocześnie obiektem związanym z produkcją rolniczą, na co wskazuje zakres pojęcia "obiekt" oraz "budynek" w przepisach art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Brak jest możliwości odrębnego uregulowania tej samej kwestii w jednym akcie prawa miejscowego co sprawia, że powyżej wskazane postanowienia MPZP obarczone są wadą nieważności;

4. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie Rada Gminy S. nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i nie naruszyła konstytucyjnych zasad równości oraz proporcjonalności w związku z ograniczeniem prawa skarżącego kasacyjnie do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

Wskazać należy, że sposób wyznaczenia linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem 2R, w powiązaniu z treścią § 11 ust. 5 pkt 2 lit. a i b MPZP oraz § 11 ust. 5 pkt 3 lit. b MPZP uniemożliwia w istocie skarżącemu kasacyjnie realizację planowanej inwestycji, co do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt [...], ustaliło środowiskowe warunki realizacji. W treści zaskarżonej uchwały Rada Gminy S. w ani jednym fragmencie nie wskazała z jakich to ważnych przyczyn na obszarze oznaczonym symbolem 2R zachodzi konieczność tak znacznego ograniczenia możliwości zabudowy (wykluczającego w istocie możliwość budowy budynków inwentarskich). Zauważyć przy tym należy, że na sąsiednim w stosunku do obszaru 2R terenie, oznaczonym symbolem 4R, linia zabudowy została wyznaczona w sposób umożliwiający zabudowę niemal całego obszaru, co pozwala twierdzić, że w przedmiotowym zakresie naruszone zostały zasady, o których mowa w art. 32 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo tego, że mając na uwadze charakter przepisów, które zostały naruszone w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, stwarzających konieczność stwierdzenia nieważności tejże uchwały w zaskarżonym zakresie, zachodziła konieczność zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a.;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich przedstawionych w skardze zarzutów. Zauważyć bowiem należy, że w treści uzasadnienia do zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny co prawda przytacza treść wszystkich postawionych w skardze zarzutów, natomiast w dalszej, merytorycznej części uzasadnienia w jakimkolwiek zakresie nie odnosi się do zarzutów sformułowanych w pkt 2, 4, 5 i 6 skargi. Nie sposób tym samym stwierdzić, czy zarzuty te w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego były chybione, czy też zarzuty te zostały całkowicie pominięte, nie będąc przedmiotem dokonanej oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie w jakim wskazują na to, że Sąd I instancji nie odniósł się do argumentacji skargi "zwykłej", w której podnoszono, że pomimo dokonania zamian w treści projektu zaskarżonej uchwały nie wyłożono go do publicznej wiadomości celem umożliwienia zgłoszenia zainteresowanym uwag i wniosków. Sąd nie wypowiedział się bowiem odnośnie podnoszonej przez skarżącego argumentacji, że treść pierwotnego projektu planu różniła się – w zakresie dotyczącym sposobu zagospodarowania działek gruntu stanowiących własność skarżącego kasacyjnie – od projektu planu przedłożonego Radzie Gminy S. do uchwalenia dnia [...] lutego 2017 r. W tym zakresie Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia procedury planistycznej, ponieważ w jego ocenie podnoszona w skardze "zwykłej" argumentacja przez skarżącego dotyczyła pierwotnie składanych uwagi i wniosków, które zostały rozpatrzone przy procedowaniu poprzedniej uchwały o nr [...]. Ocena prawna w tym zakresie nie czyni jednak za swój przedmiot wypowiedzi co do podnoszonej przez skarżącego okoliczności wprowadzenia zaskarżoną aktualnie uchwałą zmian, które dotyczył sposobu zagospodarowania działek gruntu stanowiących własność skarżącego. Brak tej oceny uniemożliwia stwierdzenie, czy zaskarżona uchwała została podjęta bez istotnego naruszenia procedury planistycznej, o jakim mowa w art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Jeżeli bowiem rzeczywiście doszło do takich zmian, to nie jest wystarczające wskazanie Sądu, co do braku konieczności wyłożenia projektu zaskarżonej uchwały do publicznej wiadomości celem umożliwienia m.in. skarżącemu wniesienia nowych uwag i wniosków. W tym zakresie Sąd I instancji swoją oceną objął wyłącznie treść zarzutu skargi "zwykłej", pomijając jej uzasadnienie, w którym skarżący wyraźnie argumentował, że w poprzedniej wersji planu miejscowego nie było w ogóle określonych ograniczeń co do sposobu zagospodarowania nieruchmości skarżącego, np. wysokościowego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 17 pkt 11 i 12 oraz art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p., a także w omawianym wyżej zakresie – art. 151 p.p.s.a. zawierają usprawiedliwione podstawy.

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które miałyby usprawiedliwione podstawy.

Co do "nienaruszalności" studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy. To zagadnienie prawne wynika z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Treść tego przepisu uległa zmianie na podstawie art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871). Należy wskazać stronie skarżącej kasacyjnie, że aktualnie obowiązująca treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga aby studium i plan miejscowy zawierały identyczne ustalenia. Tak też omawiane zagadnienie prawne jest postrzegane w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Pierwotnie przepis ten wymagał "zgodności" planu ze studium, które to sformułowanie ww. nowelizacją zastąpiono pojęciem "nie narusza ustaleń studium". "Omawiana zmiana wynikała z tego, że dotychczasowe sformułowanie powodowało często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno było ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro było w studium nieokreślone" (patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Sejm VI kadencji, nr druku 812). Z drugiej strony ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Z powyższego wynika, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Studium ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Stąd przyjął się pogląd, zgodnie z którym plan miejscowy ma jedynie doprecyzować zasady wynikające ze studium i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 października 2012 r., II OSK 1825/12; z 11 września 2012 r., II OSK 1408/12; z 15 listopada 2011 r., II OSK 2080/11; wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2012 r., II SA/Kr 834/12; wyrok WSA w Olsztynie z 27 listopada 2012 r., II SA/Ol 199/12). Wynikają z tego określone skutki dla "władztwa planistycznego" gminy, wyłączając w jego ramach zupełną dowolność. Jednak wszystko zależy od stopnia skonkretyzowania danego ustalenia zawartego w studium, a więc, jak to się zwykło w ogólności mówić, od okoliczności konkretnej sprawy. Jeżeli zatem ustalenia studium, tak jak w przedmiotowej sprawie, wskazują na możliwości lokalizacji nowych obiektów specjalistycznej produkcji zwierzęcej (kurniki, chlewnie) o wielkości obsady zwierząt do 210 DJP, to zawężenie w planie miejscowym tej wielkości jedynie do 40 DJP nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że w tym zakresie plan miejscowy narusza studium. Wynika to z tego, że ustalona w planie miejscowym wielkość do 40 DJP zawiera się we wskazywanym w studium przedziale do 210 DJP. W tym bowiem zakresie studium konkretnie wskazuje tylko górną granicę dopuszczalnych DJP, co nie wyklucza przecież możliwości lokalizacji ww. nowych obiektów o mniejszej obsadzie inwentarza niż 210 DJP, w tym do 40 DJP. A zatem z uwagi na ww. treść studium w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy prawne do uchwalenia w planie miejscowym wskazywanego w skardze kasacyjnej ograniczenia dopuszczalnej obsady zwierząt w budynkach inwentarskich do 40 DJP. Podobnie nie można uznać aby plan miejscowy w zakresie omawianego wyżej ograniczenia naruszał studium z punktu widzenia obowiązującego zakazu, albowiem studium nie stanowi źródła wskazanego w nim zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), a jedynie ograniczenia, tj. dopuszczenia możliwość realizacji przedsięwzięć o obsadzie inwentarza do 210 DJP, które kwalifikowano do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. Możliwość ustanowienia takiego rodzaju ograniczenia w studium wynika zaś z tego, że treść ww. zakazu nie dotyczy przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. Ponadto zakaz ten wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. z § 3 ust. 1 pkt 2 i § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Wojewody [...], i w zasadzie musiał być uwzględniony w studium miejscowym. Poza tym to, że w procedurze planistycznej uwzględniono treść powszechnie obowiązującego zakazu nie oznacza, że wprowadzenie innych ograniczeń w planie miejscowym narusza ten zakaz. Inne ograniczenia mogą bowiem wynikać z innych prawnie określonych względów, ponieważ w procesie planowania uwzględnieniu podlega nie tylko prawo własność, ale i inne wartości, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto z istoty planu miejscowego wynika możliwość ustanawiania ograniczeń prawa własności (art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Zresztą spod ww. zakazu wyłączone są przedsięwzięcia bezpośrednio związane z rolnictwem, a oddziałujące znacząco na środowisko, a tym bardziej zakazu tego nie dotyczą budynki inwentarskie o obsadzie do 40 DJP, bo nie kwalifikują się do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. W zasadzie omawiany zakaz nie dotyczy wskazywanych w skardze kasacyjnej budynków inwentarskich, które kwalifikują się do przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem. Z tych wszystkich względów nie można doszukać się aby wprowadzenie ograniczenia produkcyjnego do 40 DJP naruszało w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej studium bądź ww. zakaz ustanowiony w ww. rozporządzeniu Wojewody. Brak jest podstaw prawnych do uznania, że obowiązujący zakaz w swojej treści zawiera uprawnienie skarżącego do realizacji inwestycji o wielkości inwentarza do 210 DJP. Wyłączenie spod zakazu w ogólności dotyczy przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem mogących też znacząco oddziaływać na środowisko. Tak ustanowiony powszechny zakaz nie oznacza, że lokalny prawodawca nie może ustanowić dalszych ograniczeń w tym zakresie, np. z uwagi na wielkość inwentarza. Co istotne w ogólności z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Zatem, skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące, np. wielkość inwentarza. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności (por. wyrok NSA z 6 września 2017 r., II OSK 950/17). Oczywiście musi to mieć swoje uzasadnienie, czego w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, opierając się wyłącznie na treści studium i zakazu wynikającego z ww. rozporządzenia Wojewody. Podobny mechanizm rozumowania i wykładni prawa należy uwzględnić jeśli chodzi o wskazywaną w skardze kasacyjnej wysokość zabudowy. Otóż to, że plan miejscowy dopuszcza lokowanie budynków gospodarczych i inwentarskich jednokondygnacyjnych o wysokości do 8,0 m nie jest sprzeczne z treścią tego planu, która dopuszcza lokowanie obiektów związanych z produkcją rolniczą do wysokości 12,0 m. Wynika to z tego, że w odniesieniu do wysokości 8,0 m plan miejscowy wyraźnie wskazuje jakie konkretnie budynki, tj. gospodarcze i inwentarskie, podlegają tego rodzaju ograniczeniom; zaś niezależnie od tego inne obiekty związane z produkcją rolną mają ustanowione ograniczenie do wysokości 12,0 m. Posłużenie się w skadze kasacyjnej argumentacją odwołującą się do definicji legalnych "budynku" i "obiektu budowlanego" (zdefiniowanych w Prawie budowlanym) nie jest przekonujące, tym bardziej, że w ogólności pojęcie "obiektu budowlanego" normatywnie jest szersze niż pojęcie "budynku"; stąd wniosek, że wskazanie określonej wysokości dla konkretnych budynków nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że tego rodzaju ustalenie planu miejscowego jest sprzeczne z inną treścią planu wskazującą na inną dopuszczalną wysokości, ale obiektów związanych z produkcją rolniczą. Co innego, z jakich względów w planie takie wysokości ustalono; czego nie kwestionuje się w skardze kasacyjnej. Nie jest też przekonująca argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na ograniczenie prawa zabudowy nieruchomości skarżącego w ramach terenu oznaczonego symbolem "R2". Po pierwsze, powierzchnia do zabudowy wyznaczona w pasie zabudowy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy na mapie stanowiącej załącznik graficzny wynosi 60 m. Po drugie, zasadniczo wyznaczony w ten sposób teren do zabudowy zasadniczo odpowiada wielkości terenu wyznaczonego nieprzekraczalnymi liniami zabudowy na terenie o symbolu "R4". Po trzecie, wielkości terenów "R2" i "R4" różnią się znacząco. Po czwarte, wskazywana przez skarżącego decyzja środowiskowa nie przesądza o dokładnej lokalizacji inwestycji – jej celem jest ustalenie uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia. Lokalizacja następuje bądź zgodnie z planem miejscowym i w tym zakresie decyzja środowiskowa powinna być zgodna z planem miejscowym; bądź – na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Po piąte, w skardze kasacyjnej nie wykazano jaka konkretnie treść decyzji środowiskowej miałaby przesądzać o tym, że plan miejscowy uniemożliwia w istocie skarżącemu realizację planowanej inwestycji. Nie można w oparciu o same różnice w dopuszczalnym sposobie zagospodarowania dwóch ww. terenów uznać aby przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności, czy też doszło do wykluczenia w istocie możliwości budowy budynków hodowlanych, a tym samym przekroczenia władztwa planistycznego. Z istoty planowania przestrzennego może bowiem wynikać różny zakres praw właścicielskich. Istotne z punktu widzenia legalności procedury planistycznej jest nie to czy są wskazywane różnice, lecz czy różnice te z uwagi na wskazane zasady nie mają swojego uzasadnienia. Dlatego pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, co w konsekwencji czyni jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.