Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 560/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 4, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 9 ust. 1 - 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) listopada 2013 r., nr (...) (dalej decyzja z (...) listopada 2013 r.) Burmistrz O. (zwany dalej Burmistrzem albo organem I instancji) działając na podstawie art. 59, 60 ust. 1 i art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U. 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej upzp) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku "A" (dalej inwestor) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr (...) i (...) położonych w miejscowości K., gmina O.

W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem nie znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego Burmistrz ustalił, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, z uwagi na brak kontynuacji gabarytów istniejącej zabudowy.

W granicach obszaru analizowanego, zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z przeprowadzoną wizją w terenie, istniejący na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr (...) budynek mieszkalny wielorodzinny, stanowiący kontynuację funkcji dla projektowanej inwestycji, ma 1 kondygnację nadziemną, a jego wysokość całkowita nie przekracza 4,0 m. Projektowany na tej działce budynek mieszkalny wielorodzinny, zgodnie z wnioskiem inwestora, miałby 3 kondygnacje nadziemne oraz wysokość kalenicy do 12,0 m. Tak zrealizowana inwestycja nie stanowiłaby zatem kontynuacji gabarytów istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i wprowadziłaby znaczne zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor reprezentowany przez adwokata wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr (...) i (...), położonych w miejscowości K., gmina O. zgodnie z wnioskiem oraz o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, ewentualnie o uchylenie decyzji z (...) listopada 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji inwestor zarzucił naruszenie:

a) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 upzp przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich pięciu warunków wskazanych w treści przywołanego przepisu,

b) prawa materialnego, tj. § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie z 2003 r.), przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem nie kontynuuje parametrów zabudowy istniejącej w zakresie gabarytów zabudowy, podczas gdy w obszarze analizowanym występują obiekty o znacznie wyższej wysokości kalenicy oraz większe gabarytowo w stosunku do obiektu objętego wnioskiem w sprawie, a zatem budynek mieszkalny wielorodzinny objęty wnioskiem kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy w obszarze analizowanym,

c) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 80 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa przez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającej na pominięciu w treści wydanego rozstrzygnięcia i wynikach sporządzonej analizy urbanistycznej parametrów występujących w obszarze analizowanym obiektów o gabarytach i cechach zbieżnych z przedsięwzięciem objętym wnioskiem.

Decyzją z (...) marca 2014 r., nr (...) (dalej decyzja z (...) marca 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z (...) listopada 2013 r.

Zdaniem Kolegium, zamierzenie inwestycyjne nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp. Sporządzona zgodnie z przepisami analiza funkcji oraz cech zabudowy wykazała, że choć w obszarze analizowanym na działce nr (...) znajduje się budynek o wysokości powyżej 15 m to nie może on stanowić podstawy dla ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Odnosząc się do kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium podniosło, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 upzp, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem SKO, odległość obiektu, na który powołuje się odwołujący od planowanej inwestycji i charakter tego obiektu nie dają możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z 25 kwietnia 2014 r. inwestor (dalej zwany skarżącym) reprezentowany przez adwokata zaskarżył w całości decyzję z (...) marca 2014 r. zarzucając naruszenie:

a) przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: art 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 136 kpa w zw. z art. 15 kpa przez brak wnikliwego rozpatrzenia i odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Burmistrza, zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art 136 kpa i w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji bez ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

b) prawa materialnego, art. 61 ust. 1 upzp przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich pięciu warunków wskazanych w treści przywołanego przepisu,

c) prawa materialnego, tj. § 3 i nast. rozporządzenia z 2003 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem nie kontynuuje parametrów zabudowy istniejącej w zakresie gabarytów zabudowy, podczas gdy w obszarze analizowanym występują obiekty o znacznie wyższej wysokości kalenicy oraz większe gabarytowo w stosunku do obiektu objętego wnioskiem w sprawie, a zatem budynek mieszkalny wielorodzinny objęty wnioskiem kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy w obszarze analizowanym,

d) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 80 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa przez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającej na pominięciu w treści wydanego rozstrzygnięcia i wynikach sporządzonej analizy urbanistycznej parametrów występujących w obszarze analizowanym obiektów o gabarytach i cechach zbieżnych z przedsięwzięciem objętym wnioskiem.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Kolegium zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych, uwzględnienie skargi w całości przez Kolegium i wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Zdaniem skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji nie dokonał jakiejkolwiek analizy zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz podniesionych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów. Kolegium ograniczyło się wyłącznie do przytoczenia ogólnych, nie mających jakiegokolwiek przełożenia na stan faktywny sprawy twierdzeń dotyczących zasady dobrego sąsiedztwa oraz pojęcia ładu urbanistycznego.

W sporządzonej analizie urbanistycznej organ I instancji ustalił m. in., że w obszarze analizowanym występują obiekty budowlane, na podstawie których parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz parametr wysokości istniejącej zabudowy wynosi do 15 metrów. Pomimo tak ustalonego stanu faktycznego z niezrozumiałych względów organy obydwu instancji przyjęły, że inwestycja objęta wnioskiem nie spełnia jednego z warunków wynikających z treści art. 61 ust. 1 upzp, pomimo że wysokość kalenicy budynku objętego wnioskiem została określona do 12 metrów.

Żaden obowiązujący przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku określenia cech i parametrów obiektu objętego wnioskiem, wyłącznie na podstawie obiektów posiadających analogiczną, do wnioskowanego obiektu, funkcję w terenie. Zatem, bez znaczenia dla sprawy jest charakter i funkcja tego obiektu (zabudowa produkcyjno-usługowa).

W konsekwencji wskazanych powyżej uchybień organu I i II instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 kpa w zw. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa przez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającej na pominięciu w treści wydanego rozstrzygnięcia i wynikach sporządzonej analizy urbanistycznej parametrów występujących w obszarze analizowanym obiektów o gabarytach i cechach zbieżnych z przedsięwzięciem objętym wnioskiem (k. 3-11 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z (...) maja 2014 r., nr (...), SKO wniosło o jej oddalenie (k. 22-24 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 202 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Pod pojęciem owej kontroli należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej, czy też innego podmiotu, wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, z wzorcem jaki ustanawiają obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowią zatem przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji w zakresie oceny zgodności działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. Zastrzec przy tym należy, iż w odniesieniu do ustaleń faktycznych sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy wyłącznie do organu administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy zatem jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś jego samodzielne ustalanie.

Podkreślenia też wymaga, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na akt (np. decyzję) organu administracji publicznej, wskazaną kontrolę sprawuje i rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem.

Konieczne jest także wskazanie, iż uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z nim wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (vide: T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005 r., s. 441). Kasacyjny skutek orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, że istniejący spór nie zostaje w wyniku takiego orzeczenia zakończony i że właściwym do wypełnienia zadania "załatwienia sprawy administracyjnej" będzie nadal organ administracji. Sąd, uchylając zaskarżony skargą akt i inne akty podjęte przez organ w granicach danej sprawy administracyjnej, stwierdza jedynie, że dotychczasowy sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy. W efekcie takiego wyroku powstaje stan przejściowy i zadanie stabilizacji stosunku administracyjnoprawnego ciąży nadal na organie administracji publicznej. Sąd musi mieć zatem do dyspozycji instrument prawny pozwalający mu skutecznie skłonić organy administracji publicznej do prawidłowego załatwienia sprawy - tej samej, która toczyła się przed uruchomieniem kontroli sądowej. Instrumentem takim pozostaje właśnie regulacja przepisu art. 135 p.p.s.a., pozwalająca na uporządkowanie stanu prawnego sprawy administracyjnej i przesądzenie o działaniach zmierzających do jej właściwego załatwienia. Zastosowanie wskazanej instytucji prawnej prowadzi zatem w konsekwencji do zwiększenia skuteczności sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej (zob. Z. Kmieciak, "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", Państwo i Prawo zeszyt 4, rok 2007, s. 31 i n. oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 506/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z dnia (...) marca 2014 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr (...) i (...), położonych w miejscowości K., gmina O.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy upzp. Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 upzp). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których stanowi art. 61 ust. 1 upzp. Pierwszym z tych wymogów określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, istotnym w rozpoznawanej sprawie, jest konieczność dostosowania nowej zabudowy do charakterystyki urbanistycznej zabudowy już istniejącej. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 upzp jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, lex nr 486229, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 972/09, lex nr 574191). Szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu z 2003 r.

Stosownie do §3 ust. 1-2 rozporządzenia z 2003 r., celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji powinien wyznaczyć wokół działki budowlanej obszar analizowany, którego granice należy wyznaczyć na kopii mapy zasadniczej o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, §3 rozporządzenia z 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, lex nr 488144, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, lex nr 486229). Poza tym, w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1872/06, lex nr 467129). Stosownie natomiast do § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.). Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany §9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613, wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, lex nr 327707, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1002/10, baza orzeczeń NSA). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przedstawione powyżej załączniki do decyzji o warunkach zabudowy nie zostały sporządzone w sposób całkowicie zgodny z prawem, ponieważ na jednej mapie zaznaczone zostały zarówno linie rozgraniczające teren inwestycji, jak i obszar analizowany. Poza tym, do samej decyzji o warunkach zabudowy dołączona została mapa nie zawierająca jakichkolwiek oznaczeń świadczących o przeprowadzonej analizie. Mapa zawierająca właściwe zapisy dołączona została natomiast do projektu tej decyzji.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno zostać każdorazowo poprzedzone dokonaniem wnikliwej, pełnej i wyczerpującej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowym wskazano, że takie opracowanie powinno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 19.09.2013 r., sygn. akt II OSK 961/12, baza orzeczeń NSA, wyrok NSA z 14.11.2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11, lex nr 1291874). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest jednak to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 17.01.2014 r., sygn. akt II OSK 1944/12, baza orzeczeń NSA).

Przeprowadzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza urbanistyczna nie spełnia przedstawionych powyżej wymogów. Poza opisem sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, organ I instancji jedynie w skrótowy sposób dokonał identyfikacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cech jego zabudowy. Przesądzając o braku zaistnienia warunku o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp z uwagi na brak kontynuacji gabarytów istniejącej zabudowy organ I instancji nie poddał w ogóle analizie gabarytów poszczególnych obiektów budowlanych. Poza ustaleniem wysokości oraz szerokości istniejących budynków w analizie nie zostały wykazane ich gabaryty. Tymczasem z uwagi na brak kontynuacji gabarytów istniejącej zabudowy inwestorowi odmówiono ustalenia warunków zabudowy.

Sporządzenie oraz dokonanie analizy funkcji i cech zabudowy powinno zostać dokonane przez osobę mającą szczególne kwalifikacje w dziedzinie urbanistyki i architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego (por. wyrok NSA z 31.01.2014 r., sygn. akt II OSK 2106/12, lex nr 1444512). Wprawdzie w niniejszej sprawie zarówno projekt decyzji o warunkach zabudowy jak i sama analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały sporządzone przez M. K., która wpisana została na listę członków Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów pod nr (...), tym niemniej w aktach sprawy okoliczność ta nie została w jakikolwiek sposób potwierdzona. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd o konieczności udokumentowania sporządzenia projektu decyzji oraz analizy w aktach sprawy (red. Z. Niewiadomski w: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 398). Brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu urzędowego (zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych) potwierdzającego wpis osoby, która sporządziła projekt decyzji wraz z analizą stanowił naruszenie art. 60 ust. 4 upzp.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów, w ocenie Sądu zasługiwały one na uwzględnienie w części dotyczącej naruszenia przepisów procesowych. Strona skarżąca celnie zauważyła, że Kolegium nie odniosło się do sformułowanych w skardze zarzutów ograniczając się do podzielenia stanowiska organu I instancji. Tym samym Kolegium naruszyło wywodzoną z art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania. Natomiast ze względu na przedstawione powyżej uchybienia w sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy, w tym przede wszystkim samej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w ocenie Sądu na obecnym etapie postępowania przedwczesnym byłoby dokonywanie oceny czy planowana przez skarżącego inwestycja spełnia wszystkie warunki o których stanowi art. 61 ust. 1 upzp, w tym wymagania dotyczącego tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzję z (...) marca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z (...) listopada 2013 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien przeprowadzić w pogłębiony sposób analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z której będzie wynikało w sposób czytelny, jakie gabaryty mają znajdujące się w obszarze analizowanym istniejące obiekty budowlane. Tylko na tej podstawie możliwym będzie odniesienie uzyskanych wielkości do gabarytu planowanego budynku mieszkalnego. Organ I instancji powinien również zadbać o dołączenie do akt sprawy zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych podmiotu, który sporządzi projekt decyzji oraz analizy. Ponadto organ I instancji powinien mieć na uwadze konieczność prawidłowego przygotowania załączników do decyzji o warunkach zabudowy.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania na którą złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie (...) zł stosownie do §2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), (...) zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość została ustalona w §18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej (...) zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W pkt 3 wyroku Sąd w oparciu o art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.