Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 653/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 107 & 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2009 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 31 października 2007 roku; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. w rej. ul. W. w celu umieszczenia w nim reklamy – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - utrzymało w mocy w/w decyzję z dnia [...] października 2007 r.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 9 lipca 2004 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W.(dalej także ZDM) wpłynął wniosek skarżącej spółki, w którym strona zwróciła się z prośbą o przedłużenie wydanego w lutym 2004 r. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. w rej. ul. W. w celu umieszczenia w nim wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 32 m2 w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

W wyniku rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Prezydent [...] W. – działając na podstawie przepisów art. 19 ust. 5 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz na podstawie art. 104 k.p.a. – odmówił skarżącej spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wspomnianej lokalizacji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż nośnik reklamowy skarżącej spółki zlokalizowany w pasie drogowym Al. w rej. ul. W. znajduje się na terenie objętym ochroną. W tej sytuacji – jak podniósł organ – Wojewódzki Konserwator Przyrody w opinii z dnia 11 października 2004 r. zajął stanowisko przemawiające za brakiem możliwości funkcjonowania nośników reklamowych w przedmiotowym terenie. Powołując się na lokalne przepisy o ochronie przyrody, w tym na rozporządzenie nr 37 Wojewody M. z dnia 23 stycznia 2001 r. w sprawie uznania za pomnik przyrody lip rosnących wzdłuż Alei (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2002 r. Nr 105, poz. 2257), organ I instancji wskazał, iż uzgodnienie lokalizacji nośników reklamowych w pasie drogi Al. w rej. ul. W. byłoby sprzeczne z aktualnie obowiązującymi przepisami. Ponadto organ stwierdził, iż nie widzi szczególnie uzasadnionej przesłanki, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do przedłużenia zezwolenia na kolejny okres.

W konsekwencji złożonego przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]maja 2005 r., nr [...]- działając na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – uchyliło w całości w/w decyzję Prezydenta [...]. W. z dnia [...] stycznia 2005 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych – stwierdził m.in., iż wprawdzie decyzja dotycząca udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy, niemniej nie oznacza to, że może być decyzją dowolną. Zdaniem SKO w W., aby uniknąć zarzutu dowolności, organ I instancji winien ponownie rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem.

W piśmie z dnia 8 lipca 2005 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, powołała się na dodatkowe argumenty mające, w jej ocenie, uzasadniać wydanie stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w spornej lokalizacji.

Rozstrzygając sprawę ponownie Prezydent [...] W. – działając na podstawie przepisów art. 19 ust. 5 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz na podstawie art. 104 k.p.a. – decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] odmówił skarżącej spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. w rej. ul. W. w celu funkcjonowania obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, ponownie powołując się na unormowania zawarte w rozporządzeniu nr 37 Wojewody [...] z dnia 23 stycznia 2001 r., wskazał, iż lipy rosnące wzdłuż Al. stanowią pomnik przyrody, w stosunku do którego zabrania się m.in. wznoszenia obiektów budowlanych i innych urządzeń w promieniu 15 m od zewnętrznej krawędzi pnia każdego drzewa. Organ ponownie przypomniał o negatywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 11 października 2004 r. W tej sytuacji organ, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko - stwierdził, iż uzgodnienie lokalizacji nośników reklamowych w pasie drogi Al. byłoby sprzeczne z aktualnie obowiązującymi przepisami i zakłóciłoby pełnione funkcje. Organ wskazał ponadto, iż nie znajduje szczególnie uzasadnionej przesłanki, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, aby wyrazić zgodę na przedłużenie zezwolenia na kolejny okres. Organ zauważył ponadto, iż niewłaściwe jest powoływanie się przez skarżącą spółkę na przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych, albowiem przepis ten nie ma w tej sprawie zastosowania.

W dniu 12 września 2005 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] odmawiającej wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. w rej. ul. W. w celu funkcjonowania obiektu reklamowego. W uzasadnieniu wniosku skarżąca zarzuciła, iż - wbrew wytycznym zawartym w decyzji SKO w W. z dnia [...] maja 2005 r. - organ I instancji w spornej decyzji odmawiającej wydania zezwolenia nie rozważył wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, a także nie wykazał, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. W konsekwencji organ rażąco naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ nie uwzględnił w szczególności okoliczności wskazanych przez stronę w piśmie z dnia 8 lipca 2005 r. Strona zarzuciła ponadto, iż z uzasadnienia skarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz z akt sprawy nie wynika, aby istniały podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 39 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca stwierdził, iż w niniejszej sprawie należy zastosować art. 38 cyt. ustawy, albowiem nośnik reklamowy spółki został zainstalowany i funkcjonuje w przedmiotowej lokalizacji od 1993 r. Strona wskazała ponadto na pozytywną opinię komunikacyjną oraz opinię Zakładu Oczyszczania Miasta, z której wynika, że nie stwierdzono kolizji nośników reklamowych zlokalizowanych w pasie drogowym Al. ze znajdującymi się w pobliżu drzewami, co – zdaniem strony – dodatkowo uzasadnia zastosowanie art. 38 w/w ustawy. Skarżąca zarzuciła ponadto, iż brak jest podstaw do stosowania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w sprawach dotyczących zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, albowiem zagadnienia związane z ochroną przyrody, krajobrazu i inne podobne zagadnienia, rozpatrywane były szczegółowo oraz weryfikowane w toku postępowań prowadzonych na podstawie przepisów prawa budowlanego, dotyczących instalacji nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji. Skarżąca podkreśliła, iż zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, nie przewidują uzyskiwania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. W tej sytuacji strona zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisu art. 19 k.p.a. z uwagi na brak uprawnień do orzekania w sprawach z zakresu prawa budowlanego, planowania przestrzennego lub ochrony przyrody i stosowania przepisów z tego zakresu w postępowaniu dotyczącym wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż brak jest podstaw do stosowania przepisów dotyczących wznoszenia obiektów budowlanych i urządzeń, albowiem nośnik reklamowy został umieszczony w przedmiotowej lokalizacji w 1993 r., zaś niniejsza sprawa nie dotyczy zezwolenia na wzniesienie nośnika reklamowego. Zdaniem skarżącej organ, stosując rozporządzenie nr 37 Wojewody [...] z dnia 23 stycznia 2001 r., naruszył konstytucyjną zasadę lex retro non agit, albowiem rozporządzenie to nie może dotyczyć istniejących wcześniej obiektów. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła, iż w spornej decyzji organ nie zbadał i nie uwzględnił jej słusznego interesu, w szczególności inwestycji poniesionych na zainstalowanie i wieloletnie funkcjonowanie nośnika reklamowego, co stanowi rażące naruszenie art. 7 k.p.a. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nakazującego administracji publicznej wspieranie rozwoju przedsiębiorczości, a także art. 22 Konstytucji RP wyrażającego zasadę ochrony wolności działalności gospodarczej.

W wyniku rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – działając na podstawie przepisu art. 158 § 1 k.p.a. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma charakter wyjątkowy, co oznacza, że stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym rażącego naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych. SKO w W. stwierdziło, iż z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek upoważniający organ I instancji do wydania przedmiotowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, albowiem właśnie w takim przypadku doszłoby do rażącego naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto organ wskazał, iż - wbrew zarzutom skarżącej spółki – w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż oznaczałoby to, że w każdym przypadku wydania decyzji na zajęcie pasa drogowego przez tego rodzaju urządzenie, decyzja taka byłaby w istocie wydana bez żadnych ograniczeń czasowych, bez możliwości nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 tej ustawy.

W dniu 4 grudnia 2007 r. skarżąca złożyła do SKO w W. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu strona podniosła, że w zaskarżonej decyzji SKO, nie został rozpoznany zarzut dotyczący rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto – zdaniem strony – nie został dostatecznie wyjaśniony zarzut rażącego naruszenia art. 19 k.p.a. z uwagi na brak uprawnień ZDM w W. do orzekania w sprawach z zakresu prawa budowlanego, planowania przestrzennego lub ochrony przyrody. Strona zarzuciła również, iż w zaskarżonej decyzji SKO nie rozpatrzyła zarzutu naruszenia zasady lex retro non agit. W ocenie skarżącej SKO oparło się na błędnej interpretacji przepisów art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem strony, kierując się zasadami wykładni językowej, należy stwierdzić, iż niewątpliwie przepis art. 38 ust. 1 cyt. ustawy znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. w rej. ul. W., w celu funkcjonowania nośnika reklamowego, który od wielu lat (od 1993 roku) znajduje się we wspomnianej lokalizacji, nie stwarzając stanu zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym, ani zagrożenia dla znajdującej się wzdłuż Alei, roślinności. Ponadto strona podniosła, że argumentacja powołana przez SKO dla potwierdzenia przyjętej tezy, że organ w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. właściwie przyjął art. 39 ust. 3 w/w ustawy za podstawę wydanej w niniejszej sprawie decyzji, jest bezzasadna i nielogiczna. Przepis ten dotyczy bowiem dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, zaś z akt przedmiotowej sprawy, jak również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO oraz z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., nie wynika, aby istniały podstawy do zastosowania powyższego przepisu. Skarżąca zarzuciła jednocześnie, iż sporna decyzja Prezydenta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. jest sprzeczna z zasadami praworządności, a w szczególności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, gdyż nie uwzględnia faktu, iż w pasach drogowych funkcjonują nośniki reklamowe należące do spółki, w której 100% kapitału zakładowego posiada Miasto [...] W., a także funkcjonują kioski handlowe Ruch S.A. z nośnikami reklamowymi oraz oplakatowane pojazdy komunikacji miejskiej, które nie budzą zastrzeżeń ZDM. Ponadto strona zarzuciła, iż organy rozstrzygające niniejszą sprawę pominęły interes społeczny i słuszny interes obywateli wyrażający się w fakcie, iż skarżąca tworzy miejsca pracy i zaspokaja istotne potrzeby rynku.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2005 r.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż podstawą odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, przyjętą przez organ działający w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, było stwierdzenie braku rażącego naruszenie prawa w kontrolowanym postępowaniu Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich. Zdaniem SKO organy orzekające w trybie zwykłym prawidłowo zastosowały przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w sytuacji, gdy skarżąca C. sp. z o. o. zwróciła się z wnioskiem o przedłużenie decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego Al. w rej. ul. W. pod jednostronny, wolnostojący nośnik reklamowy o łącznej pow. 32 m2 na kolejny okres, tj. od dnia 1 stycznia 2005r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Zdaniem SKO nie ulega wątpliwości , że przedmiotem żądania strony było uzyskania zezwolenia administracyjnego na dalsze funkcjonowanie w pasie drogowym urządzenia reklamowego. W tej sytuacji - jak stwierdził organ - całkowicie nieuprawniony jest pogląd strony, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działający z upoważnienia Prezydenta [...] W. naruszył art. 19 k.p.a., albowiem organ ten nie miał uprawnień do orzekania w sprawach z zakresu prawa budowlanego, planowania przestrzennego lub ochrony przyrody. Według SKO to, że organ w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. odmowę wydania zezwolenia uzasadnia dodatkowo treścią rozporządzenia Nr 37 Wojewody [...] z dnia 23 stycznia 2001 r. w sprawie uznania za pomnik przyrody lip rosnących wzdłuż Alei, nie może stanowić o zmianie treści wniosku strony i zmianie przedmiotu postępowania, którym jest uzyskanie zezwolenia na usytuowanie w pasie drogowym urządzenia reklamowego. Kolegium stwierdziło, że skarżąca spółka we wniosku o wydanie zezwolenia na przedłużenie zajęcia odcinka pasa drogowego, w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego nie wskazała podstawy swego działania. Zdaniem SKO w W. w/w wniosek skarżącej spółki został rozpatrzony odmownie z dwóch powodów wskazanych w uzasadnieniu spornej decyzji Prezydenta [...] W., tj. z powodu wprowadzenia istotnej zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które ZDM stosuje od stycznia 2007 r. polegająca na ustaleniach, że urządzenia reklamowe usytuowane w pasie drogowym stanowią zagrożenie dla kierujących pojazdami i innych osób uczestniczących w ruchu drogowym, a także z powodu innej interpretacji art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przywołany wyżej przepis, zdaniem organu I instancji, dopuszcza lokalizowanie obiektów nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem SKO jedynie by wzmocnić swoją argumentację, organ I instancji przywołał również fakt istnienia w pasie drogowych drzew szczególnie, bo prawnie - chronionych. Według SKO nie ulega jednak wątpliwości, że by uzyskać zgodę organu drogowego na usytuowanie w pasie drogowym obiektu lub urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, inwestor winien wykazać, że w właśnie w danej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który zezwala organowi na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Takie zezwolenie – zdaniem SKO - można uzyskać na podstawie art. 39 ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji SKO przyjęło, iż Prezydent [...] W. prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 39 cyt. ustawy, a nie wskazany przez skarżącą przepis art. 38 ust. 1 tego aktu normatywnego. W konsekwencji SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

W dniu 19 marca 2009 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata – działając za pośrednictwem organu - zaskarżyła w/w decyzję SKO w W.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu skarżąca zarzuciła:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:

- art.156 § 1 k.p.a. - polegające m.in. na kontrolowaniu w tym trybie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, zamiast samej decyzji;

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.;

- art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. - polegające na pominięciu decyzji SKO z dnia [...] maja 2005 r. przy ocenie rażącego naruszenia prawa;

- art. 32 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. - polegające na ich pominięciu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu skarżąca spółka zarzuciła, że ocena rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., powinna dotyczyć w zasadzie jedynie decyzji, a nie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. W związku z tym – zdaniem skarżącej - stwierdzenie w zaskarżonej decyzji SKO o "braku rażącego naruszenia prawa w kontrolowanym postępowaniu" wykazuje rażące naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. i brak rozpoznania istoty sprawy. Strona podniosła, iż SKO powołując się w zaskarżonej decyzji na zmianę kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które ZDM stosuje od stycznia 2007 roku, jako okoliczności uzasadniającej odmowę wydania stosownego zezwolenia, całkowicie pominęło fakt, że niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji ZDM z [...] sierpnia 2005 r., a zatem decyzji wydanej około 17 miesięcy przed powołaną wyżej zmianą kryteriów. Skarżąca zarzuciła ponadto, iż SKO nie wyjaśniło zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości, w szczególności, SKO nie wyjaśniło podstaw funkcjonowania w pasach drogowych reklam W. oraz reklam na kioskach R. S.A. Powyższe okoliczności, zdaniem strony, wymagały dokładnej analizy merytorycznej, w aspekcie zasady równości, w szczególności z tego powodu, że dotyczą m.in. reklam należących do spółek, których właścicielem jest [...]. W.. Uzasadnia to zarzut naruszenia art. 32 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. Ponadto – zdaniem skarżącej – SKO nie rozpatrzył w zaskarżonej decyzji zarzutu pominięcia w spornej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r.: pozytywnej opinii komunikacyjnej, opinii Zakładu Oczyszczania Miasta, z której wynika, że nie stwierdzono kolizji nośników reklamowych zlokalizowanych w pasie zieleni Al. ze znajdującymi się w pobliżu drzewami, a także słusznego interesu strony i przepisów ustaw i Konstytucji RP, które chronią działalność gospodarczą. Skarżąca zarzuciła także, iż zaskarżona decyzja SKO nie zawiera rozpoznania zarzutu rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz pomija rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej sporna decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. rażąco narusza także art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż stwierdza, że uznaniowy charakter decyzji dostatecznie uzasadnia odmowę zezwolenia jedynie na tej podstawie, że ZDM "nie widzi podstaw i szczególnie uzasadnionej przesłanki". Skarżąca zarzuciła, iż w spornej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. ZDM wskazał jedynie rozporządzenie nr 37 Wojewody [...] oraz ogólnikowo "zakłócenie pełnionych funkcji". Zdaniem strony uwagi te nie zostały jednak oparte o jakikolwiek materiał dowodowy. Tymczasem, zdaniem skarżącej, znaczenie materiału dowodowego w sprawie toczącej się na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest o tyle doniosłe, o ile pozwala na dokonanie kontroli decyzji wydanej w oparciu o powołany powyżej przepis w zakresie motywów organu, jakimi kierował się on w ramach uznaniowości decyzji administracyjnej przy wydawaniu tej decyzji. Według strony brak jakiejkolwiek rzeczowej argumentacji ZDM w tym zakresie uniemożliwia dokonanie kontroli wydanych decyzji. Skarżąca podkreśliła, iż w przedmiotowej lokalizacji miała wcześniej udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącej, ZDM powinien szczegółowo wykazać, z czego taka zmiana dotychczasowego stanowiska w stosunku do konkretnego obiektu wynika. Według strony w zaskarżonej decyzji SKO pomija powyższe uchybienia i nie dokonuje ich oceny w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji stanowi - mające istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie, zdaniem strony, nieprzekonujące jest twierdzenie SKO, że zagadnienie dotyczące rozporządzenia nr 37 Wojewody [...] zostało powołane w spornej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. jedynie "dodatkowo", skoro w decyzji tej organ poświęca na analizę powyższego zagadnienia znaczną część uzasadnienia, a następnie stwierdza, że "poza tym" decyzja ma charakter uznaniowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. narusza przepisy postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a.

Według Sądu wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2007 r. organ dopuścił się mającej istotny wpływ na wynik sprawy obrazy wspomnianych przepisów postępowania przede wszystkim z uwagi na niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności poprzez całkowite pominięcie, w ramach dokonanej oceny legalności spornej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., wytycznych zawartych w decyzji SKO w W. wydanej w dniu z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], a także sposobu ich wykonania przez Prezydenta [...] W..

Tym samym organ administracji publicznej rozstrzygający w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W..

Na wstępie należy w pełni zgodzić się z organem, iż co do zasady instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma charakter wyjątkowy, zaś przyjęta w k.p.a. konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 tego aktu normatywnego.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazać trzeba, że treść spornej decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Należy zauważyć, iż podstawę materialnoprawną spornej decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] odmawiającej skarżącej spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, stanowiły przepisy art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątek od tej zasady przewidziany jest w art. 39 ust. 3 w/w ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Z powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika zatem, iż warunkiem wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest uprzednie ustalenie m.in., czy wnioskowana lokalizacja reklamy lub innego urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego odpowiada ściśle wskazanym w tych przepisach warunkom.

Na marginesie podnieść należy jedynie, iż - wbrew zarzutom skargi - w niniejszej sprawie organ, rozstrzygając w dniu [...] sierpnia 2005 r. wniosek strony o wydanie zezwolenia za zajęcie pasa drogowego, prawidłowo zastosował przepisy art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, zamiast powołanego przez skarżącą art. 38 ust. 1 tej ustawy. Jak słusznie bowiem wskazało SKO, w sytuacji wygaśnięcia udzielonego czasowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, do przedłużenia tego zezwolenia zastosowanie znajduje wyłącznie przepis art. 39. Powyższe stanowisko organu znajduje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 254/08, nie publik.).

W tej sytuacji uznać należy, iż zarządca drogi odmawiając udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego zobowiązany jest do precyzyjnego wykazania, iż wnioskowane przez stronę zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy zagrażałoby bezpieczeństwu w ruchu drogowym, bądź też mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń bądź też zmniejszać jej trwałość, a jednocześnie, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W niniejszej sprawie, dokonując oceny prawidłowości spornej decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., organ działający w trybie art. 158 § 1 k.p.a., nie mógł również pominąć, iż decyzja ta wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wcześniejszą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...]. Otóż wskazać należy, iż organ ten, działając na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] stycznia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych – stwierdził m.in., iż wprawdzie decyzja dotycząca udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy, niemniej nie oznacza to, że może być decyzją dowolną. Organ odwoławczy bardzo wyraźnie wskazał, iż organ I instancji winien ponownie rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem.

Zdaniem Sądu należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 361 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96).

Pomimo wskazanych wytycznych organu odwoławczego Prezydent [...]W. , wydając w dniu [...] sierpnia 2008 r. ponownie decyzję odmowną, w sposób nad wyraz lakoniczny uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, powtarzając swoje wcześniejsze twierdzenie, iż "nie widzi podstaw i szczególnie uzasadnionej przesłanki do przedłużenia umowy na kolejny okres".

Ponadto, jak słusznie wskazała skarżąca, zarządca drogi w spornej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. wskazał jedynie szerzej na rozporządzenie nr 37 Wojewody [...] oraz ogólnikowo na "zakłócenie pełnionych funkcji", co trudno uznać za precyzyjne wyjaśnienie podstaw do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 cyt. ustawy.

Należy zauważyć, iż SKO w W., ustosunkowując się w zaskarżonej decyzji do podniesionych przez stronę zarzutów, poprzestało jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że wniosek skarżącej został rozpatrzony odmownie z dwóch powodów wskazanych w uzasadnieniu spornej decyzji Prezydenta [...] W., tj. z powodu wprowadzenia istotnej zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które ZDM stosuje od stycznia 2007 r., a także z powodu innej interpretacji art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W tej sytuacji uznać trzeba, iż organ dokonując oceny legalności spornej decyzji zarządcy drogi, nie podjął jakiejkolwiek próby merytorycznej polemiki z argumentami strony skarżącej. Organ nie odniósł się również do przedłożonego przez stronę skarżącą materiału dowodowego, istotnego – w ocenie spółki - dla prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie norm prawa materialnego, w tym m.in. do pozytywnych opinii komunikacyjnych i opinii Zakładu Oczyszczania Miasta.

W tym miejscu warto jedynie wskazać, iż – jak zasadnie zauważa skarżąca – powoływanie się na kryteria przyjęte przez zarządcę drogi w 2007 r. trudno uznać za słuszne, skoro sporna decyzja Prezydenta [...] W. wydana została w sierpniu 2005 r., a więc znacznie wcześniej, niż przyjęte zostały owe kryteria.

W ocenie Sądu nie sposób również nie odnieść wrażenia, iż Kolegium, dokonując oceny prawidłowości spornej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., zbagatelizowało znaczenie rozważań zarządcy drogi w zakresie norm ochrony przyrody, pomimo, iż – jak słusznie zauważyła strona skarżąca – rozważania te zajmują zdecydowanie większą część uzasadnienia w/w decyzji.

W ocenie Sądu brak szczegółowej analizy w powyższym zakresie, a w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia się do istotnej kwestii wytycznych zawartych w decyzji SKO z dnia [...] maja 2005 r., nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2007 r.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do stricte merytorycznych zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie rażącego naruszenia przez Prezydenta [...] W. zarówno norm procesowych, jak i materialnoprawnych, należałoby uznać, iż brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności spornej decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Według Sądu oczywistym jest, że aby zaskarżone rozstrzygnięcia SKO w W. ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem tego organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) podnoszonych przez skarżącą. Należy zauważyć, iż sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę procesową zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia Kolegium nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności podnoszonych przez skarżącą spółkę, mających istotne znaczenie przy ocenie legalności decyzji z 2005 r. dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W konsekwencji uznać należy, że wskazane naruszenia w sposób oczywisty kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Mając powyższe na względzie należy wskazać, iż w toku ponownego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zobowiązane będzie dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo do zarzutów i materiałów dowodowych powołanych przez skarżącą spółkę na okoliczność istnienia prawidłowej lokalizacji wnioskowanej reklamy, pamiętając przy tym, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy spoczywa na organie administracji publicznej. Dokonując ponownej oceny spornej decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. organ zobowiązany będzie przede wszystkim wziąć pod uwagę fakt, iż w przypadku, gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stasowanej przezeń normy prawnej (a tak jest w przypadku decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ustawy o drogach publicznych), rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania (podobnie /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., III ARN 19/96).

W tej sytuacji, z uwagi na wskazane powyżej istotne uchybienia proceduralne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję SKO z dnia [...] października 2007 r., działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd oparł się na normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).