Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 354/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5 w zw. z  art. 6 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] reprezentowanej przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2011 r. Rada Miejska w K. (dalej: "Rada Miejska", "organ"), działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r.

o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwana dalej "u.s.o."), podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie reasumpcji Uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych powadzonych przez Gminę K.

W § 1 ww. uchwały określono, że świadczenia udzielane w przedszkolach prowadzonych przez Gminę K., w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego realizowane są bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 13.00. W § 2 ust. 1 aktu ustalono, że świadczenia udzielane przez przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, obejmują: 1) przygotowanie dziecka do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych konkursach, turniejach;

2) imprezach artystycznych i okolicznościowych; 3) gry i zabawy: wspomagające rozwój fizyczny i psychofizyczny dziecka oraz umożliwiające mu właściwy rozwój emocjonalny

i społeczny, rozwijające zainteresowania dziecka otaczającym go światem,

c) plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne, rozwijające zdolności dzieci oraz zaspokajające ich potrzebę aktywności i zainteresowań.

W § 2 ust. 2 określona została opłata za jedną godzinę udzielonych świadczeń, która wynosi na jedno dziecko 2 zł, 1,80 zł na drugie i kolejne dziecko i 1,60 zł na dziecko z orzeczeniem lub opinią poradni psychologiczno pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego lub o potrzebie zajęć wychowawczych, indywidualnych lub zespołowych. Ww. opłata pobierana jest za każdą rozpoczętą godzinę udzielania świadczeń, na których dziecko było obecne. Opłata miesięczna za świadczenia,

o których mowa w ust. 1, stanowi iloczyn opłaty za jedną godzinę udzielonego świadczenia oraz ilości godzin świadczeń, w których dziecko brało udział w danym miesiącu, w zaokrągleniu do pełnych złotych (§ 2 ust. 5). Wedle § 3 aktu, opłaty za korzystanie w przedszkolu z wyżywienia ustalone zostaną na podstawie odrębnych przepisów. W § 4 ust. 1 określono, że do wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli zobowiązani są rodzice, których dzieci uczęszczają do przedszkola. Opłaty za świadczenia przedszkoli, wnosi się za dany miesiąc do 15 dnia każdego miesiąca (ust. 2), a w przypadku nieterminowego uiszczania opłat za świadczenia przedszkola rodzice zobowiązani są do zapłaty odsetek ustawowych za każdy dzień opóźnienia, licząc od następnego dnia po terminie określonym w ust. 2 (ust. 3). Nadto w § 5 uchwały określono, iż rodzice znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej mogą ubiegać się

o obniżenie o 50% opłaty za korzystanie z zajęć przedszkolnych, o których mowa w § 2. W § 7 uchwały postanowiono, iż traci moc Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej

w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę K. Data wejścia w życie uchwały określona została na dzień jej podjęcia, tj. [...] września 2011 r. z mocą obowiązującą od [...] października 2011 r. (§ 8).

Skargę na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego złożył Prokurator Rejonowy w K. (dalej: "skarżący", "Prokurator"), wnioskując o stwierdzenie nieważności podjętego aktu. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, tj.:

1. art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i art. 3531 Kodeksu cywilnego (k.c.) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwana dalej "Konstytucją RP"), polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z powołanych przepisów i bezpodstawnym określeniu w § 4 skarżonej uchwały terminu wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych oraz sankcji nieterminowego regulowania tych należności, jak też osób zobowiązanych do wnoszenia opłat, co stanowi niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w zasadę swobody umów;

2. art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197 poz. 1172 ze zm., zwana dalej "u.o.a.n.") w związku z art. 88 Konstytucji RP, wyrażające się

w przyznaniu uchwale wstecznej mocy obowiązującej i określenie czasu wejścia w życie aktu na dzień jego powzięcia, a więc przed wymaganym przepisami prawa ogłoszeniem w dzienniku urzędowym.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący podniósł, że w systemie prawa, a w szczególności w ustawie oświatowej, nie ma normy prawnej przyznającej organom uchwałodawczym gmin kompetencji do określania zasad i terminów uiszczania opłat za świadczenia przedszkoli oraz konsekwencji ich nieterminowego regulowania, jak też kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia tych opłat. Powyższe uregulowania (§ 4 uchwały) stanowią niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w treść cywilnoprawnej umowy pomiędzy rodzicem lub opiekunem prawnym dziecka a dyrektorem przedszkola, naruszając tym samym zasadę swobody umów, wyrażoną w art. 3531 k.c.

Prokurator wywiódł, iż z wykładni § 4 ust. 1 uchwały wynika, iż nakłada on na rodziców dziecka obowiązek ponoszenia opłat za świadczenia przedszkoli nawet

w sytuacji, gdy nie są oni stronami umowy z dyrektorem przedszkola, co wobec braku ustawowej delegacji dla organów stanowiących gminy stanowi rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków,

w tym opłat, jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto dziecko może pozostawać pod faktyczną lub prawną opieką innych osób niż rodzice. Jeżeli został ustanowiony prawny opiekun dziecka, to jest on uprawniony do zawarcia umowy z dyrektorem przedszkola, nawet wbrew woli rodziców biologicznych. Faktem jest, że u.s.o. wielokrotnie używa pojęcia "rodzice", przyznając tym osobom prawa

i nakładając obowiązki, jednakże w art. 3 pkt 10 u.s.o. wskazano, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o rodzicach, należy przez to rozumieć także prawnych opiekunów dziecka.

Wskazał, iż stwierdzenie nieważności skarżonego aktu uzasadnia także treść jej § 8, w którym sprzecznie z zasadami techniki prawodawczej, przepisami Konstytucji RP i u.o.a.n., spornej uchwale przyznano wsteczną moc obowiązującą. Treść przyjętego

w § 8 uchwały zapisu ("Uchwała wchodzi w życie z dniem powzięcia z mocą obowiązującą od [...] października 2011 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]") narusza art. 88 Konstytucji, wedle którego warunkiem wejścia w życie aktu normatywnego jest jego ogłoszenie na zasadach i w trybie przewidzianym w odrębnej ustawie. Wbrew tej regulacji Rada Miejska określiła wprost, iż uchwała wchodzi w życie z dniem powzięcia, a więc jeszcze przed konieczną promulgacją. Z kolei wedle postanowień art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące i ogłaszane w dzienniku urzędowym wchodzą w życie z upływem 14 dni od ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin. Regulacja art. 4 ust. 3 u.o.a.n. zezwala na skrócenie 14-dniowego vacatio legis jedynie w uzasadnionych wypadkach. Dopuszcza przy tym także możliwość wejścia w życie aktu z dniem jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym, a więc bez zachowania vacatio legis, jednak jedynie w takiej sytuacji, gdy ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i jednocześnie nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego. Z art. 5 u.o.a.n. wynika ponadto, że przepisy art. 4 tej ustawy nie wyłączają możliwości nadania wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 września 2000 r.

w sprawie K 26/99 (OTK 2000, nr 6, poz. 186), działanie prawa wstecz nie narusza art. 2 Konstytucji RP, jeżeli wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i nie pogarszają zarazem sytuacji prawnej pozostałych adresatów. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Brak właściwego określenia terminu wejścia w życie uchwały rady gminy przekłada się bezpośrednio na ważność całej uchwały, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wykonawczy gminy, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Rada Miejska ustaliła opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę K. Ww. akt przekazany został do organu nadzoru, który na skutek jego kontroli rozstrzygnięciem nadzorczym

z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdził nieważność § 3 ww. uchwały. Kierując się wskazówkami organu nadzoru, zawartymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, Rada Miejska podjęła sporną uchwałę w sprawie reasumpcji uchwały Nr [...]

z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalania opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę. Także ta uchwała była przedłożona organowi nadzoru, który badając jej legalność nie stwierdził jej nieważności.

Wyjaśnił, że przedszkola publiczne nie mogą być traktowane jak przedsiębiorstwa komercyjne. Są one placówkami oświatowymi realizującymi funkcje zarówno opiekuńczo-wychowawcze, jak i edukacyjne. Prowadzenie przedszkoli jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy, co wiąże się z zapewnieniem warunków technicznych oraz finansowych w celu stworzenia odpowiednich warunków nauki, opieki i wychowania dzieci w wieku przedszkolnym. Ustawodawca w art. 14 ust. 5 u.s.o. pozostawił organom samorządu gminnego swobodę w zakresie ustalania opłat, umożliwiając im tym samym realizację konstytucyjnych zasad zapisanych w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Z brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 u.s.o. wynika, że czas bezpłatnego pobytu dziecka

w przedszkolu publicznym nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Oznacza to jednak, że organ gminy może za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu ustalić opłaty albo nie oraz ustalić je w określonej przez siebie wysokości.

Podniósł, że dyrektor przedszkola kieruje działalnością tej placówki i reprezentuje ją na zewnątrz. Ponadto dysponuje środkami określonymi w planie finansowym i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę przedszkola. W ramach tych zadań do jego kompetencji należałoby określenie zasad i terminów uiszczania opłat za świadczenia przedszkoli oraz osób zobowiązanych do ponoszenia opłat. Przyjęte

w uchwale rozwiązania w tym zakresie nie wykraczają poza normy kompetencyjne z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o.

Za niewątpliwy uznał także zapis dotyczący osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za świadczenia przedszkoli. Skoro art. 3 ust. 1 pkt 10 u.s.o. (w odpowiedzi na skargę błędnie wskazano art. 3 ust. 20 u.s.o.) wyjaśnia, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o rodzicach - należy przez to rozumieć także prawnych opiekunów dziecka, to bezcelowym było przenoszenie treści ustawy na grunt uchwały. Sformułowany zatem w uchwale zapis nie jest błędy, pozwala bowiem

w powiązaniu z treścią u.s.o. na ustalenie do kogo jest on skierowany.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów dotyczących wejścia w życie niniejszego aktu wskazał, że konstrukcja § 8 uchwały wskazuje, że przepisowi temu nadano kształt normy z mocą wsteczną. Art. 5 u.o.a.n. nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W praktyce nadanie aktowi prawnemu wstecznej mocy obowiązującej nie będzie sprzeczne z wyżej wymienionymi przepisami jedynie wówczas, gdy akt normatywny będzie polepszał sytuację prawną jego adresatów. Wskazał w tym zakresie, że poprzednio obowiązująca Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publiczne przedszkoli prowadzonych przez gminę wygasła na skutek uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. Zaś zaskarżona uchwała podjęta została na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem

o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu nadzoru poprzez jego uchylenie (art. 148 p.p.s.a). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie

i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,

a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu.

Kontrolowana uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest gmina, została wydana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt. 2 u.s.o. Te materialnoprawne podstawy zaskarżonej uchwały obowiązują w aktualnym brzmieniu od 1 września 2010 r., bowiem zostały zmienione ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. Nr 148, poz. 991, zwana dalej "ustawą zmieniającą").

Na mocy ustawy nowelizującej u.s.o., przedszkole publiczne zostało zdefiniowane jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego, zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, przeprowadza rekrutację dzieci

w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o.). Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o.

w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego, w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący przekroczenia zakresu ustawowego upoważnienia, wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o., przez określenie w § 4 ust. 2 uchwały terminu wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych (do 15 dnia każdego miesiąca), sankcji nieterminowego regulowania tych należności (§ 4 ust. 3 uchwały – odsetki ustawowe za każdy dzień opóźnienia, licząc od następnego dnia po terminie określonym w ust. 2 ) oraz osób zobowiązanych do ich uiszczania (§ 4 ust. 1 uchwały odnosi się do rodziców).

Zdaniem Sądu, określenie terminu oraz sankcji za zwłokę w płatnościach są elementem ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o. Z treści § 4 ust. 2 i 3 uchwały nie wynika, aby miały one stanowić podstawę, czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektorów przedszkoli warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Zapisy te nie naruszają ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazują upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty nie mające w tym przedmiocie kompetencji. Ich treść normatywna nie przekazuje i nie modyfikuje kompetencji ustawowych jakiegokolwiek podmiotu, nie prowadząc do zmiany intencji prawodawcy. Umowa cywilnoprawna zawarta między dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka uczęszczającego do przedszkola określa jedynie, zgodnie z § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały, zakres świadczeń oraz ilość godzin świadczeń. Natomiast elementy zawarte w ust. 2 i 3 § 4 uchwały mają charakter techniczny, porządkujący i ułatwiający wzajemne rozliczanie między rodzicami a placówką.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazuje ponadto, że dla gminy, jako jednostki budżetowej, ważnym jest określenie w zaskarżonej uchwale jednego terminu uiszczania należnych opłat za przedszkole, aby mogła w odpowiednim czasie zabezpieczyć odpowiednią wielkość środków finansowych niezbędnych do funkcjonowania tych placówek. Wskazanie w zaskarżonej uchwale terminu płatności, zdaniem Sądu, ułatwi gminie przewidywanie przychodów, natomiast w żadnym razie zapis ten nie sprzeciwia się zasadzie swobody umów. Zasada określona w art. 353 ¹ k.c. nie ma bowiem charakteru bezwzględnego. Doznaje ograniczeń m.in. przez właściwość stosunku prawnego, a w tej sytuacji należy mieć na uwadze, że sytuacja finansowa przedszkola ma wpływ na sytuację finansową gminy, która ponosi rzeczywiste koszty funkcjonowania tej placówki. Poza tym ustalenie w uchwale terminu płatności opłat oraz sankcji za opóźnienie w płatnościach nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania, stąd nie można

w tym wypadku mówić o oczywistej i bezpośredniej sprzeczności uchwały z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320813).

Sąd nie dopatrzył się także naruszeń prawa w sformułowaniu treści § 4 ust. 1 uchwały, z którego wynika, że do wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli zobowiązani są rodzice, których dzieci uczęszczają do przedszkola. Sąd podziela w tym zakresie wyjaśnienie organu wykonawczego gminy, zawarte w odpowiedzi na skargę, iż skoro z art. 3 ust. 1 pkt 10 u.s.o. (w skardze wskazano błędnie na art. 3 ust. 1 pkt 20 u.s.o.) wynika, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia

o rodzicach - należy przez to rozumieć także prawnych opiekunów dziecka. Sformułowany w § 4 ust. 1 uchwały zapis nie jest więc błędny, bowiem pozwala,

w powiązaniu z treścią u.s.o., na ustalenie adresata, tj. osób zobowiązanych do ponoszenia odpowiedzialności w związku z pobytem dziecka w przedszkolu.

Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut naruszenia przepisów, skutkujący stwierdzeniem nieważności całej kontrolowanej uchwały, odnośnie daty jej wejścia

w życie ( § 8 w brzmieniu: "uchwała wchodzi w życie z dniem powzięcia z mocą obowiązującą od 1 października 2011 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego"). Konstrukcja § 8 uchwały wskazuje, że przepisowi temu nadano kształt normy z mocą wsteczną.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustawy, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Jednak art. 4 u.o.a.n., stanowiący, że akty normatywne wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, nie wyłącza możliwości nadania temu aktowi wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.). Tak więc w polskiej praktyce redagowania przepisów końcowych aktu prawnego stosuje się przepisy o wejściu w życie z mocą wsteczną. Zgodnie z § 51 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2002 r. Nr 100, poz. 908), przepisowi nadającemu moc wsteczną ustawie lub jej części nadaje się m.in. brzmienie, jakie znalazło się w § 8 zaskarżonej uchwały (" ustawa wchodzi w życie z dniem..., z mocą od dnia..."). W.cyt. rozporządzenie nie tylko wprost dopuszcza możliwość stosowania takiego przepisu, ale również formułuje jego wzór (por. glosa G. Wierczyńskiego do wyroku WSA z dnia 17 września 2010 r., II SA/Kr 734/10. Teza 1). W tej sytuacji nie można uznać, że § 8 uchwały jest w sposób oczywisty i bezpośredni sprzeczny z prawem, gdyż określony

w nim termin jej obowiązywania nie jest przez ustawodawcę wyraźnie zakazany. Działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 2000 r. w sprawie K 26/99, OTK 2000, Nr 6, poz. 186 i tam cytowane wyroki TK z dnia 8 listopada 1994 r., P.1/94 oraz z dnia 14 marca 1995 r., K.13/94).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, przez nadanie przedmiotowej uchwale wstecznej mocy obowiązującej, zasada demokratycznego państwa prawa nie została naruszona, bowiem wynika z niej nieobarczanie obywateli dodatkowymi obowiązkami, natomiast wprowadzenie regulacji polepszających sytuację prawną obywatela mieści się w ramach tej zasady. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, poprzednio obowiązująca Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publiczne przedszkoli, prowadzonych przez gminę K., wygasła na skutek uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2011 r., podjętej w tym samym przedmiocie. Natomiast zaskarżona uchwała stanowi reasumpcję powyższej uchwały z uwagi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia. 2011 r. Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 u.s.o., zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia tego przepisu, jednak nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2011 r.

Nowa regulacja w zakresie sposobu naliczania opłat za przedszkola, zawarta

w zaskarżonej uchwale, pozwala przyprowadzić dziecko do przedszkola na 5 godzin bez opłat, a pozostawiając dziecko na dalsze godziny w placówce rodzice (opiekunowie prawni) płacą tylko za rzeczywisty czas, w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jednocześnie w przypadku trudnej sytuacji materialnej rodziców uchwała przewiduje zmniejszenie o 50 % opłaty za korzystanie

z zajęć przedszkolnych. Tak sformułowane przepisy, w sytuacji braku regulacji

w zakresie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych w gminie K. do [...] sierpnia 2011 r., stanowią poprawę sytuacji prawnej społeczności lokalnej

i uzasadniają wprowadzenie ich w życie z mocą wsteczną.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.