Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 85/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 85/17

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. znak: [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku letniskowego na działce nr [...] w O. gmina O. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku A. Z. z dnia [...] maja 2016 r. Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości O. Organ ustalił, że dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu nie został spełniony warunek dla wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przedmiotowa działka stanowi grunt leśny. Organ powołując się na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazał, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody ministra do spraw rozwoju wsi i następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

A. Z. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że działka posiada dostęp do drogi publicznej, przylega do działki zabudowanej i przed utratą ważności planu zagospodarowania z dnia 31 grudnia 2003 r. przeznaczona była pod budownictwo letniskowe. Obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewiduje jako wiodącą funkcję – usługi turystyczne oraz funkcję uzupełniającą – budownictwo letniskowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie uwzględniło odwołania. W decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy powołał się na treść art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kompetencje Wójta do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy po uzgodnieniach dokonywanych w trybie przewidzianym przepisem art. 106 k.p.a. Organ odwoławczy przytoczył również treść warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przedmiotowej sprawie sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W rozpatrywanej sprawie projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. [...] - Członka Izby Architektów (nr [...]).

Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie podstawę odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla działki nr [...] stanowił brak spełnienia przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy.

Kolegium wskazało, że zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, do których niewątpliwie odsyła unormowanie art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, zostały określone w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 909). Zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. ustawy ochrona gruntów leśnych polega na:

1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze;

2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi,

3) przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej;

4) poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności;

5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Przy czym gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są:

1) określone jako lasy w przepisach o lasach;

2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej;

3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

W rozdziale 2 ustawy uregulowano zasady ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. I tak podstawowa reguła ustawowa stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego przeznaczenia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przy czym ustawodawca wskazał, że za teren objęty zgodą na przeznaczenie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 uważa się tylko i wyłącznie teren, którego przeznaczenie zmieniono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą w trybie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nie dotyczy natomiast planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc obowiązującą w innym trybie niż art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Taka redakcja przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oznacza, że przy jego zastosowaniu konieczne jest zbadanie przez organ obydwu przesłanek, przy czym spełnienie jednej z nich wyklucza konieczność zaistnienia drugiej.

W toku postępowania uzupełniającego ustalono, iż przedmiotowa działka według nieobowiązującego od dnia 1 stycznia 2004 r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy O. uchwalonego uchwałą z 1994 r. nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskiwaną przy sporządzaniu miejscowych planów.

W konsekwencji, zdaniem organu, nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

A. Z. działając przez pełnomocnika - radcę prawną – A. S., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2016 r. nr [...], w której zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania przez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy teren, na podstawie obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy O. jest przeznaczony pod usługi turystyczne oraz budownictwo letniskowe i w związku z tym jest zbędna zmiana zagospodarowania terenu;

2. naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, które spowodowało naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 2. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zw. z art. 3 ustawy o lasach, poprzez nieuprawnione niezastosowanie tych przepisów tzn. przyjęcie, że przedmiotowa działka to grunt leśny, podczas gdy definicja gruntu leśnego zawarta jest w przytoczonych przepisach, a przedmiotowa działka tych definicji nie wyczerpuje i nie jest to grunt leśny;

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 in princ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiany zagospodarowania terenu, podczas gdy przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania takiej zgody, ponieważ jest przeznaczony w myśl obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy O. pod usługi turystyczne oraz budownictwo letniskowe;

4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1a oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez nieuprawnione niezastosowanie przepisu art. 7 ust. 1a cytowanej ustawy i jednocześnie błędne zastosowanie przepisów art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy tzn. wywiedzenie, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymaga zgody o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy, przepisu ust. 1 i 2, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi tj.: wyciągu głównego z wykazu zmian gruntowych; wypisu i wyrysu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] czerwca 1988 r. Gminy O.; wypisu i wyrysu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 1994 r. Gminy O.; zaświadczenia Wójta Gminy O. o przeznaczeniu działek nr [...] i [...] położonych w O., zgodnie z Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2000 r.; na okoliczność wydzielenia z działki nr [...], działek nr[...] i [...] oraz na okoliczność zgodnego przeznaczenia przedmiotowych działek z planowaną inwestycją i tym samym zbędności zmiany przeznaczenia gruntów w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przedmiotowa działka gruntu powstała w wyniku wydzielenia jej z działki o numerze [...] położonej w O. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego O. z dnia [...] czerwca 1988 r., nr [...] dla przedmiotowej nieruchomości wprowadził przeznaczenie 15UT - turystyka i wypoczynek, natomiast z uszczegółowienia wynika, że był to teren ośrodka wczasowo-szkoleniowego. Oznacza to, że już w 1988 r. nie był to grunt leśny. Następnie od 5 grudnia 1994 r. wszedł w życie nowy Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy O. nr [...] . W tym akcie przedmiotowa działka była przeznaczona pod budownictwo letniskowe. Również wówczas działka nie była użytkowana jako grunt leśny. Plan obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. Natomiast zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2000 r., numer [...], nieruchomość znajduje się w obszarze o wiodącej funkcji usługi turystyczne, a funkcją uzupełniającą jest budownictwo letniskowe. Oznacza to, że przynajmniej od 1988 r., do chwili obecnej sporna działka nie jest gruntem leśnym. Wnioskowana inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem terenu zawartym w obowiązującym Studium Uwarunkowań, a zatem nie zachodzi sytuacja zmiany przeznaczenia terenu.

Zdaniem skarżącego organy obydwu instancji błędnie ustaliły stan faktyczny, przyjmując w oparciu o nieznane kryteria, że przedmiotowa działka to grunt leśny. Spowodowało to naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zw. z art. 3 ustawy o lasach, poprzez nieuprawnione niezastosowanie tych przepisów.

Na poparcie stanowiska przytoczono w uzasadnieniu skargi treść definicji gruntów leśnych zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz lasu, wynikającej z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Zdaniem skarżącego, przedmiotowa działka nie spełnia żadnych ustawowych warunków, aby mogła być uznana jako grunt leśny, w rozumieniu ustaw o ochronie gruntów rolnych, jak i o lasach. Katalogi ustawowe obydwu aktów prawnych są traktowane jako katalogi zamknięte i nie można ich rozszerzać.

Organy zakwalifikowały grunty jako leśne prawdopodobnie w oparciu o klasę bonitacyjną, lecz jest to niedopuszczalne. Teren jest przeznaczony pod usługi turystyczne oraz budownictwo letniskowe.

W skardze zwrócono również uwagę na zmianę stanu prawnego, która nastąpiła w trakcie wydawania decyzji. Nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 10 czerwca 2016 r., do art. 7 dodano ust. 1a, który stanowi, że przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się. Nadmienić należy, że przepisu nie sformułowano w ten sposób, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się w myśl przepisu art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że przepis należy interpretować szeroko i obejmuje on wszystkie przypadki, gdzie nie sporządza się miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w niniejszym stanie faktycznym. Nowelizacja weszła w życie 2 lipca 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 904) (art. 31 ustawy nowelizującej). Stąd też decyzję wydano w oparciu o nieaktualny stan prawny. Poza tym skarżący w roku 2014 wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek o numerach [...] i [...] położonych w O., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z poddaszem użytkowym. Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] warunki ustalił. Przedmiotowe działki także zostały wydzielone geodezyjnie z działki o numerze [...] i sąsiadują z działkami, gdzie warunków nie ustalono. Wobec powyższego motywy wydania decyzji odmownej są niezrozumiałe.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1).

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku letniskowego na działce nr [...] w O. gmina O.

Spór natomiast w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy teren działki, której dotyczy zaskarżona decyzja jest po pierwsze gruntem leśnym w rozumieniu obowiązujących przepisów. Po drugie, jeżeli jest to grunt leśny, to czy podlega on ograniczeniom wynikającym z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Po trzecie, czy organy prawidłowo zastosowały obowiązujące w dacie orzekania przepisy prawa.

Odnosząc się do powyżej przedstawionych kwestii należy stwierdzić, że z ustaleń organów nie wynika, na podstawie jakich dowodów uznano, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest gruntem leśnym.

W dniu orzekania przez organy obowiązywały przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909). Ustawa ta w art. 2 ust. 2 wprowadziła definicję gruntów leśnych stanowiąc, że gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Podkreślić należy, że powyższy przepis w ogóle nie wiąże pojęcia gruntów leśnych z ewidencją gruntów, tak jak czyni to ustawodawca w przypadku definicji gruntów rolnych zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy. Gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne.

Tak więc gruntami leśnymi są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach. W art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100) określono, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W ocenie Sądu, ocena tego, czy mamy do czynienia z lasem wymaga szczegółowych ustaleń stanu faktycznego. Wywiedzenie stanowiska, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest lasem jedynie na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest niewystarczające.

Sądowi znana jest praktyka prowadzenia klasyfikacji gruntów na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), która w art. 21 ust. 1 stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Pokreślić jednak należy, że na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) określony został sposób zakładania ewidencji gruntów i budynków, zwanej dalej "ewidencją".

Prawodawca w § 67 powyższego aktu wykonawczego dokonał podziału użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji wyróżniając pośród tej grupy w punkcie drugim grunty leśne. Zgodnie z § 68 ust. 2 ww. rozporządzenia grunty leśne dzielą się na:

1) lasy, oznaczone symbolem - Ls;

2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz.

Według § 68 ust. 6 rozporządzenia, zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia.

W pkt 1 załącznika nr 6 wymienione zostały w tabeli cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych.

W przypadku gruntów leśnych użytki gruntowe oznaczone jako las–Ls (pozycja 10 tabeli) zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 oraz z 2016 r. poz. 422, 586, 903 i 1020). Natomiast grunty zadrzewione i zakrzewione – Lz (pozycja 11 tabeli) to grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha, a także:

1) tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych;

2) grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu;

3) przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych;

4) jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów;

5) wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami;

6) skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi;

7) zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy.

Z powyższego wynika, że lasem i ochronie z tego tytułu będą podlegały grunty stanowiące las w rozumieniu ustawy o lasach.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe uregulowanie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spójne z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, który stanowi, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przypadku zaliczenia gruntu do lasu nie można pominąć zdefiniowanych w art. 6 ustawy o lasach pojęć takich jak: plan urządzenia lasu - podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (pkt 6) oraz uproszczony plan urządzenia lasu - plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej (pkt 7).

Wobec powyższego istotnym dokumentem w przedmiotowej sprawie powinien być również plan urządzenia lasu, czy też uproszczony plan urządzania lasu. Z art. 20 ustawy o lasach wynika, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych (ust. 1). W ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (ust. 2).

Należy również mieć na uwadze to, że w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów.

Tak więc ewidencja gruntów i budynków jest ostatnim dokumentem na podstawie którego powinno ustalać się rodzaj gruntu leśnego, jeżeli istnieje co do niego spór.

W przedmiotowej sprawie organy nie dokonały ustaleń w zakresie, czy teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, a więc czy jest on o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Czy jest to teren związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W ocenie Sądu organy nie wykazały, czy działka nr [...] rzeczywiście stanowi las. Dokumenty załączone do skargi, z których Sąd przeprowadził uzupełniający dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. potwierdzają dotychczasowe użytkowanie tych gruntów jako rekreacyjnych. Jedynie z wypisu z ewidencji gruntów i budynków oraz z kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika, że sporny teren jest lasem i stanowi grunt leśny klasy Ls VI. W ocenie Sądu, figurowanie działki w ewidencji gruntów jako leśnej jest pomocne przy klasyfikacji gruntów, nie jest jednak przesądzające o jej charakterze. Podstawą ustaleń w zakresie określenia charakteru gruntu, uczynić należało nie tylko samą dokumentację geodezyjną tego terenu (wpisy w ewidencji gruntów). Podzielić bowiem należy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że zapis w ewidencji gruntów ma jedynie charakter pomocniczy dla oznaczenia charakteru użytku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt: II SA/Wr 326/10 (LexisNexis nr dok.: 2515280), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt: I OSK 389/10, Lex nr 745227). Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że zasadniczo zapis ewidencji będzie miarodajny dla ustalenia charakteru danego gruntu. W przypadku jednak rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym - decydować powinien rzeczywisty stan gruntu.

W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Wójta Gminy w O. z dnia [...] grudnia 2016 r. z którego wynika, że teren położony w obrębie ewidencyjnym O., gmina O., oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy O. zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 1994 r. (Dz.U.rz. Województwa T. Nr [...] z 1994r.) przeznaczony był pod budownictwo letniskowe. Plan ten stracił ważność 31 grudnia 2003 r. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy O. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy O. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. ww. nieruchomości znajdują się w obszarze o wiodącej funkcji usługi turystyczne (funkcja uzupełniająca budownictwo letniskowe).

Powyższe dokumenty powinny wzbudzić wątpliwości organu. Być może z planów urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu będzie wynikało, czy grunt ten jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach. Organ powinien wyjaśnić, czy w związku z wygasłym planem zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązującym dla gminy Studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu, czy przypadkiem działka już dawno nie została przekształcona na cele zabudowy letniskowej, a pozostała nieuporządkowana ewidencja gruntów i budynków. Tak naprawdę poza ewidencją gruntów, żadne inne dokumenty nie potwierdzają charakteru leśnego tych gruntów.

Tylko w sytuacji, gdy planowana inwestycja obejmowałaby tereny leśne, to stosownie do brzmienia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), podlegałaby obowiązkowi uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dokonana w inny sposób niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Fakt niewprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, która jest tylko zbiorem pochodnych informacji o gruntach wynikających z ksiąg wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych oraz umów sporządzonych w formie aktu notarialnego (powołano wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1251/09, z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09 i z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 389/10), co oznacza, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków są wtórne w stosunku do stanu prawnego i nie mogą go kształtować.

Organ winien przeprowadzić pełne i wyczerpujące postępowanie bowiem okoliczności sprawy niezbędne do prawidłowego jej rozstrzygnięcia, nie zostały wyczerpująco wyjaśnione. Dlatego też należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprowadzała się do ogólnikowego i niepopartego jakimkolwiek dowodem twierdzenia o istnieniu na terenie działki lasu.

W ocenie Sądu, organ w przedmiotowej sprawie powinien dokonać uzgodnień z właściwymi organami na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przepisy 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy powinna zostać uzgodniona z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), gruntami takimi są nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne, grunty zadrzewione, zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisem kompetencyjnym dla starosty (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) jako organu uzgadniającego, właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych, jest art. 5 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Przy czym, stosownie również do treści tego przepisu, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowią inaczej, właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku.

Co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego. W ocenie Sądu zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje wyjątku, w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej organ powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej przez przedstawienie projektu takiej decyzji–opartej na przepisie odrębnym–organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy (por. wyrok NSA z 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3265/14 oraz z 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1265/15).

Poza tym organ oceni wpływ wygasłych planów oraz Studium na zmianę przeznaczenia spornych gruntów i skutki, które te akty wywołały w obrocie prawnym. Oceni wpływ planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości skarżących, - poczyni ustalenia na okoliczność, czy powyższa nieruchomość została objęta zgodą na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ przytoczy treść wskazanych dokumentów i wyjaśni czy i jakie mają one znaczenie dla przedmiotowej sprawy.

Organ zwróci uwagę na treść dokumentów:

-Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] grudnia 1994 r. (k. nr 14 akt administracyjnych), w którym organ ten na podstawie ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III-V o pow. [...] ha położonych na terenie gm. O. Jednocześnie organ ten nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 6 ha gruntów rolnych stanowiących torfowiska, położonych we wsi D. gm. O;

-Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w T. z dnia [...] grudnia 1994 r. (k. nr 12 akt administracyjnych), w którym organ ten wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych wskazanych w tym akcie o powierzchni [...] ha położonych na terenie gm. O., jednocześnie poinformował, że zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej nie obejmuje nieużytków stanowiących torfowiska o pow. [...] ha położonych we wsi D., projektowanych pod budownictwo letniskowe.

Z treści wskazanych dokumentów wynika, że w istocie brak zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych dotyczy terenów (torfowisk) położonych we wsi D. Działki skarżącego położone są natomiast we wsi O. Organ powyższe powinien ocenić w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Dodatkowo organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie miał na uwadze, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, że do art. 7 dodany został ust. 1a przez art. 31 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 904) zmieniającej ustawę z dniem 2 lipca 2016 r. Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się. Przepis ten obowiązywał w dacie wydawania decyzji przez organy obydwu instancji i nie został oceniony jego wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zwarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności – oceni rodzaj gruntu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w rozumieniu definicji lasu zawartej w ustawie o lasach, ustali czy dla przedmiotowego terenu obowiązuje plan urządzenia lasu lub uproszczony plan urządzania lasu.

Mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.