Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 557/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. N. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołań M. N. oraz M. N., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2019 r. ([...]) w części, w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, tj. "na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.)" – i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej "pr.bud.") – a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy.

Zaskarżona decyzja [...]WINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") przeprowadził kontrolę budynku zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. W jej trakcie ustalił, że w lokalu nr [...] na pierwszym piętrze, w ścianie wschodniej granicznej stycznej z działką nr [...] istnieje otwór okienny, usytuowany na poziomie 1,75 m (parapet) od podłogi. W toku postępowania do PINB wpłynęło pismo Burmistrza Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem"), który poinformował, iż nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej zgód i pozwoleń na wykonanie otworu okiennego we wschodniej ścianie szczytowej i nie ma wiedzy, kiedy powstał przedmiotowy otwór okienny; niemniej jednak uwidoczniony jest on na projekcie wyodrębnienia lokalu z [...] czerwca 2004 r.

Dnia [...] maja 2018 r. PINB wydał decyzję ([...]) nakazującą właścicielom doprowadzenie obiektu (ściany konstrukcyjnej nośnej granicznej) w ich lokalu mieszkalnym nr [...] do stanu poprzedniego i zgodnie z obowiązującymi zasadami i przepisami dotyczącymi sytuowania otworów okiennych i drzwiowych.

[...]WINB decyzją z [...] lipca 2018 r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że PINB winien ustalić, czy roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowego otworu okiennego w ścianie szczytowej na I piętrze były legalne, kiedy były wykonane i kto był inwestorem tych robót.

W toku ponownie prowadzonego przez PINB postępowania:

- Burmistrz pismem z [...] października 2018 r. poinformował, że nie jest w stanie w sposób precyzyjny wskazać, kiedy były wykonywane roboty budowlane przy ul. [...] i kto był inwestorem tych robót, bowiem nie udało się odszukać w zasobie archiwalnym Urzędu Gminy żadnych danych na ten temat;

- [...] sp. z o.o. w [...] pismem z [...] listopada 2018 r. poinformowała, że nie posiada żadnych informacji ani dokumentów dotyczących prac związanych z prowadzeniem robót budowlanych wymagających pozwolenia w przedmiotowym lokalu. Zaznaczyła, że prowadzi sprawy związane z tym budynkiem od roku 2002;

- Starostwo Powiatowe w [...] przedłożyło [...] grudnia 2018 r. wniosek inwestora na wymianę okien w lokalu nr [...], oświadczenie o prawie do dysponowania, pozwolenie wydane przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] na wymianę okien oraz pismo o braku sprzeciwu na wykonanie robót;

- Ł. K. (lokator mieszkania nr [...] w okresie [...].03.1985 r.–[...].09.2004 r.) oświadczył, iż okno w pomieszczeniu nr [...] (wg inwentaryzacji) już było; w tym pomieszczeniu ówcześnie znajdowała się kuchnia.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] lutego 2019 r. PINB nakazał M. N. i M. N., jako właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...], doprowadzenie ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. [...] w [...], zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...], obręb [...], do stanu zgodnego z prawem przez trwałe zamurowanie otworu okiennego usytuowanego na granicy z dz. nr [...], w termie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

Odwołania od tej decyzji złożyli, odrębnymi pismami, M. N. i M. N., wnosząc o jej uchylenie. M. N. podkreślił, iż bezpodstawne jest twierdzenie o wykonaniu samowolnie okna. M. N. podniosła, że organ nie ustalił precyzyjnie, kto i kiedy wykonał przedmiotowe okno. Powyższe, zdaniem odwołującej, powinno skutkować uznaniem, że nie ma podstawy do wydania decyzji nakazującej zamurowanie okna w lokalu nr [...].

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji PINB z [...] lutego 2019 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. – [...]WINB stwierdził, że ocena organu powiatowego, iż przedmiotowy otwór okienny powstał po 1945 r., kiedy budynek był dostosowywany dla wykonania większej ilości odrębnych lokali, w celu zabezpieczenia powojennych potrzeb lokatorskich, jest poprawna. Co potwierdza Ł. K. (najstarszy najemca, do którego dotarł PINB), który oświadczył, że w pomieszczeniu tym była kuchnia. Późniejsi lokatorzy musieli przekształcać te pomieszczenia do swoich potrzeb, o czym świadczy opis inwentaryzacji, z którego wynika, iż na tym piętrze obecnie w lokalu nie ma kuchni, a w pomieszczeniu dawnej kuchni jest pokój. Zatem – zdaniem [...]WINB – należy przyjąć, że okno zostało wykonane w latach od 1945 r. do 1960 r., ale nie później niż przed 1985 r., bez zgody odpowiedniego organu i niezgodnie z obowiązującymi wtedy przepisami.

[...]WINB podkreślił, że przepisy obowiązujące w dacie realizacji okna – tj. obowiązujące do 1961 r. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.) – nie przewidywały możliwości montowania w ścianach szczytowych okien. W razie konieczności właściwe organy mogły zezwolić na wykonanie otworu zamurowanego szkłem drutowym albo szklanymi cegłami, niemiej jednak w archiwach brak dokumentów potwierdzających taką zgodę, a świadkowie mówią o istnieniu normalnego okna, a nie otworu zamurowanego szklanymi cegłami. Dalej organ wskazał, że również przeanalizowane przezeń późniejsze przepisy, tj.:

- obowiązujące od 21.07.1961 r. rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38 poz. 196 ze zm.),

- obowiązujące od 03.07.1980 r. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U Nr 17 poz. 62 ze zm.),

nie przewidywały możliwości lokalizacji w ścianie przeciwpożarowej – jaką jest ściana szczytowa od strony działki sąsiedniej – otworu okiennego.

Zdaniem [...]WINB, w związku z tym, że brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność przedmiotowego otworu okiennego, należy stwierdzić, iż otwór ten powstał nielegalnie i niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego realizacji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie do oceny prawidłowości tego otworu mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązujące. Wobec tego organ II instancji, przytoczywszy treść art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego z 1994 r., stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor nie uzyskał decyzji pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegrody zewnętrznej (wstawieniu w ścianę szczytową okna). W sprawach dotyczących robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud.) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3 pr.bud. W ocenie [...]WINB przepisy obecnie obowiązujące – tj. § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) – nie przewidują możliwości sytuowania w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego otworów okiennych, a jedynie otwory wypełnione materiałem przepuszczających światło, i to tylko po spełnieniu określonych warunków. Zatem pozostawienie w ścianie granicznej otworów okiennych (z zamontowaną konstrukcją okna otwieralnego) jest niemożliwe z ww. przyczyn, jak również z uwagi na naruszenie interesów osób trzecich (tj. właściciela działki sąsiedniej, który z uwagi na usytuowanie otworów okiennych nie może w pełni korzystać z nieruchomości).

Ustosunkowując się do argumentów skarżących, [...]WINB wyjaśnił, że przyjęcie, iż roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu i wykonaniu otworu w ścianie szczytowej budynku wykonano przed zakupem lokalu przez obecnych właścicieli, to nabywając lokal nowy właściciel wchodzi w prawa i obowiązki poprzednika, zatem to on odpowiada za nieprawidłowości zaistniałe w lokalu. W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do przebudowy lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku, a wykonana przebudowa narusza przepisy. Organy nadzoru budowlanego nie są odpowiedzialne za sprzedaż i kupno lokalu z ukrytą wadą.

Na zakończenie [...]WINB wyjaśnił, że brak wskazania w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 51 ust. 7 pr.bud. nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, dlatego [...]WINB skorzystał z kompetencji reformacyjnych i orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., doprecyzowując podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Skargę na opisaną decyzję [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła M. N. (zwana dalej "Skarżącą"), która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ustawy Prawo budowlane, a w szczególności jej art. 17, art. 48, art. 49, art. 49b, art. 50, art. 51, art. 52 i art. 66, a ponadto z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Zdaniem Skarżącej organ wydający zaskarżoną decyzję poczynił ustalenia faktyczne nie poparte żadnymi dowodami, a jedynie własnymi przypuszczeniami. Przede wszystkim, pomimo stwierdzenia braku jakiejkolwiek dokumentacji oraz innych dowodów, organ podał w uzasadnieniu decyzji, iż niespornym i podstawowym faktem w przedmiotowej sprawie jest wykonanie w ścianie granicznej budynku położonego na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] otworu okiennego w pomieszczeniu nr [...] (wg inwentaryzacji). W ocenie Skarżącej twierdzenie to jest o tyle nieuprawnione, że brak w nim istotnej informacji, iż ów otwór okienny mógł zostać wykonany w czasie budowy budynku, zgodnie z projektem, co oznaczałoby, że powstał on legalnie. Wszelkie przypuszczenia organu wydającego zaskarżoną decyzję na temat późniejszego (tj. po wybudowaniu budynku) wykonania ww. otworu nie są poparte jakimikolwiek dokumentami czy innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Poza tym organ wydający zaskarżoną decyzję, podobnie jak PINB, nie wykazał, czy i kto był inwestorem robót budowlanych (wykonanie przedmiotowego otworu okiennego). Zdaniem autorki skargi organ wydający zaskarżoną decyzję, nie znając daty powstania otworu okiennego, nie mógł w sposób uprawniony stwierdzić, że przepisy obowiązujące w dacie realizacji okna nie przewidywały możliwości montowania w ścianach szczytowych okien.

W odpowiedzi na skargę organ II Instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r.:

- pełnomocnik Skarżącej, r.pr. E. G., podtrzymała skargę oraz podkreśliła, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a przede wszystkim tego, kiedy powstał budynek na działce nr [...] i czy sporne okno nie było w nim wykute od początku. Zdaniem pełnomocnika datę powstania tego budynku i budynku na działce sąsiedniej nr [...] można było ustalić w oparciu o badanie akt ksiąg wieczystych tych nieruchomości, czego organ nie uczynił. Pełnomocnik podała, że księga wieczysta dla działki nr [...] została założona w 1888 r. i ze złożonego tam wniosku i zawartego w nim wpisu hipoteki można wnioskować, iż przedmiotowy budynek powstał na początku XX w. Pełnomocnik zaznaczyła, że nie miała prawnej możliwości przejrzenia akt księgi wieczystej dla działki nr [...]. Na pytanie Sądu wskazała, że obecnie właścicielem lokalu nr [...], w którym znajduje się sporne okno, jest tylko Skarżąca, ale pełnomocnik nie jest w stanie podać dokładnie, od kiedy ta zmiana własnościowa nastąpiła;

- pełnomocnik uczestnika postępowania J. H. (zwanej dalej "Uczestniczką"), r.pr. A. O., wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że organ prawidłowo i w dostatecznym zakresie ustalił stan faktyczny sprawy, a zarzuty Skarżącej w tej mierze są niezasadne i spóźnione. Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność niezbadania przez organ ksiąg wieczystych sąsiadujących nieruchomości nie ma, zdaniem Uczestniczki, znaczenia w sprawie;

- na pytanie Sądu pełnomocnik Skarżącej wyjaśniła, że w przedmiotowym budynku jest wspólnota mieszkaniowa oraz został ustanowiony zarządca. Ponadto pełnomocnik złożyła do akt wydruki zdjęć spornego okna, na okoliczność, iż doszło do jego zasłonięcia na skutek przebudowy dokonanej na działce nr [...], a także wydruki zdjęć innego budynku położonego przy placu [...], z widocznym oknem w ścianie szczytowej, na okoliczność tego, że w budynkach pochodzących z tamtego okresu (z początku XX w.) praktykowano sytuowanie okien w ścianach szczytowych. Ponadto pełnomocnik Skarżącej podkreśliła, że z badania dokumentów archiwalnych wynika, iż działka nr [...] początkowo nie była wyłącznie działką budowalną, co może oznaczać, że nie znajdowały do niej zastosowania przepisy techniczno-budowalne wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

- pełnomocnik Uczestniczki podkreśliła, że twierdzenia Skarżącej są gołosłowne, tj. nie mają pokrycia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, a ponadto – że przeznaczenie przedmiotowej działki nie ma znaczenia w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r. ([...]) – utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2019 r ([...]) w przedmiocie nałożenia, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z ust. 7) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202; w skrócie "pr.bud."), obowiązku wykonania robót budowlanych w postaci trwałego zamurowania otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w [...] (na wysokości lokalu nr [...]) – Sąd doszedł do przekonania że decyzja [...]WINB nie może się ostać, jako wydana co najmniej przedwcześnie, bo bez wnikliwego zweryfikowania oraz uzupełnienia w niezbędnym zakresie ustaleń poczynionych przez organ I instancji co do okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, [...]WINB co najmniej przedwcześnie zaakceptował dość spekulatywne stanowisko PINB, że wykucie przedmiotowego otworu okiennego nastąpiło już po wybudowaniu budynku przy ul. [...] w [...] – oparte na przekonaniu organu I Instancji, że otwór ten "jest otworem wtórnym i został wykonany w późniejszym okresie, prawdopodobnie po roku 1945, kiedy budynek był dostosowywany dla wykonania większej ilości odrębnych lokali, w celu zabezpieczenia powojennych potrzeb lokalowych" – bez uprzedniego, stanowczego wykluczenia ewentualności, że do wykonania spornego otworu okiennego doszło w czasie budowy ww. budynku i zgodnie z jego zatwierdzonym projektem; co też słusznie wytknięto w skardze.

Dla wykluczenia takiej ewentualności niezbędne było zaś ustalenie, kiedy ów budynek powstał (według niezweryfikowanych przez organy twierdzeń M. N. doszło do tego na początku XX w., pomiędzy rokiem 1902 a 1912 – zob. s. 3 jego odwołania z [...].06.2018 r. od poprzedniej decyzji PINB; k. 28 akt adm. I inst.), oraz podjęcie przez organy próby pozyskania pierwotnej dokumentacji tego budynku. Gdyby zaś to ostatnie okazało się niemożliwe, to powinnością organów było przeanalizowanie przepisów budowlanych obowiązujących na obszarze inwestycji w czasie budowy przedmiotowego budynku, pod tym kątem, czy dopuszczały one umieszczanie otworów okiennych, o parametrach i charakterystyce spornego otworu, w granicznej ścianie szczytowej budynku. Nie można przy tym wykluczyć konieczności sięgnięcia do przepisów państw zaborczych (por. wyrok NSA z 23.05.2019 r., II OSK 1707/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA") – w przypadku [...]: przepisów zaborcy [...] – w celu wyjaśnienia ww. kwestii. Historia reglamentacji prawnobudowlanej na ziemiach polskich nie datuje się bowiem dopiero od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216, z późn. zm.) – od którego przepisów swą analizę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozpoczął [...]WINB – lecz sięga wcześniej, czego dowodzi w szczególności lektura literatury przedmiotu (por. np. C. Krawczak, Prawo budowlane na ziemiach polskich od połowy XVIII wieku do 1939 roku, Poznań 1975, zwłaszcza ss. 63-83 i 117-129).

Z tych powinności organy obu instancji nie wywiązały się w sposób należyty.

Organ I instancji prowadził bowiem czynności wyjaśniające opierając się na co najmniej przedwczesnym założeniu, że do wykonania spornego otworu okiennego doszło już po wybudowaniu budynku (jak czytamy w uzasadnieniu decyzji PINB: "okno zostało wykonane w latach od 1945 r. do 1960 r., ale nie później niż przed 1985 r."). W konsekwencji cała korespondencja tego organu (z Burmistrzem Gminy [...], Starostą [...], [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, itd.) nakierowana był na uzyskanie informacji oraz dokumentacji dotyczących tylko wykonania odrębnych robót budowlanych w przedmiocie wykucia okna, z całkowitym pominięciem istotnego – zdaniem Sądu – wątku, kiedy i w oparciu o jaką dokumentację doszło do wzniesienia samego budynku, i czy w owej pierwotnej dokumentacji sporne okno nie było już ujęte.

Pomimo tych uchybień – stanowiących naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – organ II instancji zaakceptował takie niepełne ustalenia PINB, nie podejmując nawet próby ich uzupełnienia w ww. zakresie, przez co w istocie powielił wszystkie błędy organu I instancji (w zw. z art. 140 k.p.a.), uchybiając nadto jeszcze dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a.

Po drugie, [...]WINB nie zweryfikował w sposób należyty prawidłowości określenia przez organ I instancji adresatów inkryminowanego nakazu zamurowania otworu okiennego. I to w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji PINB nie zawierało żadnych rozważań w tym zakresie. Jedynie z treści samego rozstrzygnięcia organu I instancji można wnioskować, że ów nakaz został nałożony na M. N. i M. N. jako na "właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...]". Niewiele więcej wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji [...]WINB, który to organ, ustosunkowując się do argumentów skarżących, wyjaśnił jedynie, że nabywając własność przedmiotowego lokalu, wstąpili oni w sytuację prawną swoich poprzedników prawnych, w tym także z tytułu odpowiedzialności za dokonaną – jak uznały organy – przebudowę ww. lokalu.

Pomijając w tym miejscu fakt, że [...]WINB nie sprawdził, czy oboje adresaci pozostawali nadal właścicielami lokalu nr [...] w dacie orzekania przez ten organ (według oświadczenia pełnomocnika Skarżącej złożonego na rozprawie, M. N. nie jest już [współ]właścicielem tego lokalu, z tym że pełnomocnik nie była w stanie wskazać konkretnej daty, od której ta współwłasność ustała), należy stwierdzić, że najwyraźniej uszła uwagi organów obu instancji okoliczność – która wyłaniała się już z lektury akt administracyjnych sprawy (z informacji o ustanowieniu w przedmiotowym budynku odrębnej własności lokali, co najmniej w odniesieniu do lokalu nr [...]), a którą potwierdziła pełnomocnik Skarżącej na rozprawie – że w budynku obejmującym ww. lokal działa wspólnota mieszkaniowa (reprezentowana przez zarządcę).

Okoliczność ta ma istotne znaczenie w kontrolowanej sprawie już z tego względu, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, na gruncie art. 52 pr.bud. nakaz wykonania robót budowlanych dotyczących części wspólnej budynku obejmującego wyodrębnione lokale – a taki charakter ma z pewnością nakaz zamurowania otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku – winien być skierowany co do zasady do wspólnoty mieszkaniowej, a nie do indywidualnych właścicieli lokalu (por. np. wyroki NSA: z 14.02.2019 r., II OSK 619/17; z 23.05.2019 r., II OSK 1707/17 – CBOSA). Wszelkie zaś odstępstwa od tej zasady winny być przez organ wnikliwie rozważone i uzasadnione, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy.

Tymczasem, pomimo braku jakichkolwiek rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji PINB, organ II instancji, nie uzupełniwszy wskazanego braku, decyzję tę utrzymał w mocy, przez co również naruszył art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie sposób bowiem w szczególności wykluczyć, że adresatem inkryminowanego nakazu – o ile zasadność jego wydania zostanie podtrzymana przez organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy – powinni być nie współwłaściciele lokalu nr [...] (tudzież jego wyłączna właścicielka, o ile rzeczywiście doszło do sygnalizowanych przez jej pełnomocnika zmian własnościowych lokalu, co organ winien wyjaśnić), lecz wspólnota mieszkaniowa budynku, w którym ów lokal się znajduje.

Niezależnie od powyższego, [...]WINB (a na wcześniejszym etapie postępowania: PINB) winien był zapewnić ww. wspólnocie mieszkaniowej (reprezentowanej przez zarząd albo zarządcę, o ile został ustanowiony) – a już nie właścicielom pozostałych wyodrębnionych lokali (chyba że wyjątkowo wykazaliby się oni własnym interesem prawnym w sprawie; por. np. wyrok NSA z 20.12.2017 r., II OSK 719/16, CBOSA) – udział w toczącym się postępowaniu w charakterze strony.

Po trzecie, organy obu instancji – uchybiwszy w istotnym stopniu wymogom z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w kontekście przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2018 r. poz. 2067, z późn zm.) – w ogóle nie rozważyły, czy przed wydaniem inkryminowanego nakazu zamurowania otworu okiennego nie należało uzyskać stanowiska właściwego konserwatora zabytków w tym przedmiocie.

Jest to uchybienie istotne, jako że już z dokumentacji zgromadzonej dotychczas w aktach sprawy (zob. np. k. 63 akt adm. I inst.) wynika, iż przedmiotowy budynek jest usytuowany na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 1993 r, pod numerem rejestru [...] (samej decyzji o wpisie brak w aktach sprawy). Tymczasem jest zasadą, że przed wydaniem decyzji co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy należy uzyskać opinię (a precyzyjniej: stanowisko wyrażone we właściwej formie) konserwatora zabytków w tym zakresie – i to także w sytuacji, gdy ów zabytkowy charakter budynku wynika z takiego tzw. wpisu obszarowego, a same roboty mają dotyczyć wykucia, zmiany wymiarów lub położenia (układu), bądź zamurowania otworu okiennego (por. np. wyrok NSA z 12.04.2018 r., II OSK 1404/16, CBOSA). W tym kontekście godzi się zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się nie tylko dokumentacja konserwatorska dotycząca sprawy wymiany okien w lokalu nr [...], ale także – co w tym przypadku szczególnie znaczące – korespondencja z konserwatorem zabytków dotycząca zamiaru zamurowania okna w lokalu mieszkalnym nr [...] (k. 64–66 akt adm. I inst.).

Mając wszystko to na uwadze [...]WINB, ponownie rozpoznając sprawę, winien uwzględnić przedstawione wskazania i oceny prawne Sądu, a w szczególności – zweryfikowawszy uprzednio krąg stron postępowania – w trybie art. 136 § 1 k.p.a. powinien wyjaśnić, kiedy powstał budynek, w którym znajduje się sporny otwór okienny, oraz poczynić starania o pozyskanie pierwotnej dokumentacji budowlanej tego budynku celem ustalenia (ew. wykluczenia), czy do wykonania ww. otworu nie doszło już w czasie wznoszenia tego budynku, w sposób zgodny z jego dokumentacją. Gdyby zaś pozyskanie tej dokumentacji okazało się niemożliwe, to [...]WINB winien przeanalizować odnośne przepisy prawa budowlanego, które obowiązywały na obszarze inwestycji w czasie budowy przedmiotowego budynku, pod kątem ustalenia, czy dopuszczały one umieszczanie tego rodzaju otworów okiennych, jak sporny otwór, w ścianie szczytowej budynku posadowionego na działce o takim przeznaczeniu, jakie ówcześnie miała działka nr ewid.[...], w granicy z działką o takim przeznaczeniu, jakie ówcześnie miała działka nr ewid.[...]

Dopiero ewentualne ustalenie, że pierwotna dokumentacja budynku nie przewidywała wykonania spornego okna, względnie stwierdzenie – w razie niemożności pozyskania ww. dokumentacji – że odnośne, ówcześnie obowiązujące przepisy wykluczały dopuszczalność wykonania takiego okna w rozpatrywanej lokalizacji, pozwoli na zaakceptowanie dotychczasowego stanowiska organu I instancji (wykazującego cechy rozumowania opartego na domniemaniach faktycznych, których stosowanie w postępowaniu administracyjnym nie jest generalnie wykluczone; por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 77 Nb 2; wyrok NSA z 11.04.2017 r., II OSK 2045/15, CBOSA) co do "wtórnego" charakteru powstania, w orientacyjnie wskazanym czasie, spornego otworu okiennego oraz braku legalności wykonania tegoż.

Jeśli zaś [...]WINB na powyższej drodze dojdzie do przekonania o zasadności podtrzymania nakazu zamurowania spornego okna, wówczas dodatkowo wnikliwie rozważy:

- kto w świetle unormowania art. 52 pr.bud. winien być adresatem owego nakazu, a w szczególności – czy nie powinna nim być wspólnota mieszkaniowa ukonstytuowana w przedmiotowym budynku. W tym kontekście nie bez znaczenia może okazać się okoliczność, niesporna w kontrolowanej sprawie, że obecni właściciele (ew. właścicielka – do wyjaśnienia przez organ) lokalu nr [...] nie byli inwestorami inkryminowanych robót, tj. nie wykonali spornego otworu okiennego (faktyczny inwestor pozostał w tej sprawie nieustalony);

- konieczność uzyskania uprzedniego stanowiska właściwego konserwatora zabytków w przedmiocie orzekanego nakazu.

Należy zaznaczyć, że nałożenie na organ nadzoru budowlanego powinności poczynienia wskazanych wyżej ustaleń, nie zwalnia stron postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza Skarżącej, od aktywnego udziału w dalszym wyjaśnianiu istotnych okoliczności sprawy.

Jak się bowiem trafnie przyjmuje w utrwalonym orzecznictwie sądowym, nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. np. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14; z 11.04.2017 r., II OSK 2045/15; z 25.09.2018r., II OSK 2406/16 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). Zarazem Sąd uznał, że na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie sposób jeszcze stwierdzić ewentualnego wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a które uzasadniałyby sięgnięcie przez Sąd po środki z art. 135 p.p.s.a. i w efekcie uchylenie także decyzji organu I instancji. Powyższe nie wyklucza możliwości zastosowania przez [...]IWNB ww. przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli ustalenia poczynione przez ten organ w toku ponownego rozpatrywania sprawy dadzą ku temu dostateczną podstawą, a w szczególności – jeśli [...]WINB dojdzie do przekonania, że wydanie inkryminowanego nakazu jest uzasadnione, z tym że winien on być skierowany nie do właściciela (współwłaścicieli) przedmiotowego lokalu, lecz do wspólnoty mieszkaniowej bądź zarządcy nieruchomości.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie jej pełnomocnika zawodowego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł.