Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 531/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1, 80, 97 § 1 pkt 4, 101§3, 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi Federacji Zakładowych Organizacji Związkowych Pracowników Przemysłu [...] "[...]" z siedzibą w [...] oraz Federacji Związków Zawodowych Pracowników Przemysłu [...] "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz Federacji Zakładowych Organizacji Związkowych Pracowników Przemysłu [...] "[...]" z siedzibą w [...] oraz Federacji Związków Zawodowych Pracowników Przemysłu [...] "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Federacji Związków Zawodowych [...] z siedzibą w W. oraz Federacji Zakładowych Organizacji Związkowych [...] z siedzibą w W. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] w W., ozn. hip. nr [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Jak wynika z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] maja 1948 r. nr [...], nieruchomość powyższa stanowiła własność H. J.. Wnioskiem złożonym w dniu [...] kwietnia 1949 r. adw. J. K., pełnomocnik H. J. zwrócił się do Zarządu Miejskiego w [...] o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu położonego w W., przy ul. [...]. Na podstawie przywołanych w decyzji dokumentów organ ustalił spadkobierców po H. J.. Przywołując treść art. 7 ust. 1 powołanego dekretu organ wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez adw. J. K. w imieniu H. J., orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] marca 1950 r. (znak: [...]) Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości gruntowej na rzecz dawnych właścicieli nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że: " [...] przeznaczony jest pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz pod budownictwo społeczne na zasadzie uchwały [...]. w odniesieniu do części frontowej i na zasadzie prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie pozostałej części nieruchomości."

Naczelnik Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. znak [...] przekazał Związkowi Zawodowemu [...] w użytkowanie teren zabudowany, położony przy ul. [...] w W., o pow. [...]. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1987 r. nr [...], z uwagi na zawieszenie w 1981 r. działalności związków zawodowych. Następnie decyzją z dnia [...] września 1987 r. nr [...] Urząd Miasta [...] uchylił decyzję z dnia [...] września 1987 r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że następcami prawnymi Związku Zawodowego [...] jest dziewięć utworzonych Federacji, które w drodze porozumień dokonały podziału majątku po byłym Związku. Za wyłącznie uprawnione do ubiegania się o prawo użytkowania nieruchomości przy ul. [...] uznał Federację Zakładowych Organizacji Związkowych [...] oraz Federację Związków Zawodowych Pracowników [...].

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...] Urząd Dzielnicowy [...] zmienił decyzję z dnia [...] lipca 1980 r. znak [...] w ten sposób, że przekazał we współużytkowanie w częściach procentowych na rzecz Federacji Zakładowych Organizacji Związkowych [...] oraz Federacji Związków Zawodowych Pracowników [...] teren zabudowany przy ul. [...] o pow. [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1950 r. (znak: [...]) w części dotyczącej gruntu skomunalizowanego. Następnie decyzjami z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] odmówił ustanowienia na rzecz spadkobierców dawnej właścicielki prawa użytkowania wieczystego. Decyzjami z dnia [...] stycznia 2003 r.: nr [...] uchylono decyzję [...] uchylono decyzję nr [...], obie z dnia [...] czerwca 2002 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1950 r. (znak: [...]) w części gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa - działki [...]. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. utrzymał własną decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2003 r., sygn. akt I są 1364/01 oddalił skargę.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent [...] ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...], położonego przy ul. [...] w W., opisanego w ewidencji gruntów jako działka [...], dla której prowadzona jest KW nr [...], na rzecz J. J., . B., P. M., Z.B., K. B., T. M. i A. M.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. J., pełnomocnik spadkobierców dawnych właścicieli oraz pełnomocnik Federacji Związków Zawodowych [...] i Federacji Związków Zawodowych Pracowników [...] z siedzibą przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargi na powyższą decyzję wniosły Federacja Związków Zawodowych [...] i Federacja Związków Zawodowych Pracowników [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1744/13 oddalił powyższe skargi, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2005/14 oddalił złożone skargi kasacyjne. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie ocenił, że skarżące Federacje Związków Zawodowych nie posiadają tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości.

Na skutek decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1950 r. (znak: [...]), decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] przekazującej Związkowi Zawodowemu [...] w użytkowanie terenu zabudowanego położonego w W. przy ul. [...]. Kolegium wskazało, że decyzja z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] (stwierdzająca nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1950 r. w części dotyczącej gruntu skomunalizowanego) wywołuje skutki ex tunc, a zatem powoduje powrót do stanu sprzed rozpoznania wniosku dekretowego. Tymczasem roszczenia byłych właścicieli mają pierwszeństwo przed rozdysponowaniem gruntu na rzecz innego podmiotu. Tym samym decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie osobom trzecim rażąco narusza prawo.

Następnie, na wniosek J. J., P. B., P. M., Z. B., K.B., T. M. i A. M. wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] lipca 1980 r. znak [...], poprzez przekazanie we współużytkowanie w częściach procentowych na rzecz Federacji Zakładowych Organizacji Związkowych [...] oraz Federacji Związków Zawodowych [...] terenu zabudowanego przy ul. [...]. Wnioskodawcy podnieśli, że decyzja nr [...] (decyzja zmieniająca) obarczona jest analogicznymi wadami, jak decyzja zmieniana z dnia [...] lipca 1980 r., organ rozporządził bowiem budynkiem stanowiącym własność prywatną.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Kolegium zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. uczestnicy postępowania Federacja Zakładowych Organizacji Związkowych [...] oraz Federacja Związków Zawodowych [...] zwrócili się o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie skargi na decyzję Kolegium uchylającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a także do czasu rozpatrzenia skargi na ww. decyzję Kolegium stwierdzającą nieważność decyzji z [...] lipca 1980 r. (decyzji zmienianej).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że bezspornie na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej nastąpił powrót do stanu sprzed rozpoznania wniosku dekretowego. Oznacza to, że decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wydana przed rozpoznaniem wniosku dekretowego rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że kwestionowana decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...] (zmieniająca decyzję z dnia [...] lipca 1980 r. znak [...]) jest obarczona tymi samymi wadami co decyzja zmieniana z 1980 r. Dodatkowo na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z 1980 r. ze skutkiem ex tunc w obecnym stanie prawnym decyzja z 1989 r. zmienia decyzję, która została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną. W konsekwencji, decyzja z 1989 r. rażąco narusza również przepis art. 155 kpa. Odnosząc się do wniosku uczestników o zawieszenie postępowania, Kolegium uznało go za bezzasadny. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym zaś jest tylko takie postępowanie, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. W ocenie Kolegium, brak było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy sygn. akt I SA/Wa 1744/13 (I OSK 2005/14), gdyż rozpatrzenie niniejszego wniosku nie zależy od rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1744/13. Niniejsze postępowanie dotyczy oceny decyzji z 1989 r., natomiast postępowanie w sprawie [...] (sygn. akt I SA/Wa 1744/13, I OSK 2005/14) odnosi się do rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Nawet gdyby wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego został uwzględniony, to nie uchybia uprawnieniu wnioskodawców do domagania się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z 1989 r. Analogicznie przeszkodą w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1989 r. nie jest zaskarżenie przez uczestników postępowania decyzji Kolegium stwierdzających nieważność decyzji z 1980 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Federacja Związków Zawodowych [...] z siedzibą w W. oraz Federacja Zakładowych Organizacji Związkowych [...] z siedzibą w W. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu zarzucono organowi naruszenie:

- art. 7 i 77 kpa poprzez niezbadanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

- art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego błędne niezastosowanie, co doprowadziło w konsekwencji do poczynienia przez organ przedwczesnej i niepełnej oceny stanu prawnego sprawy,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku przyjęcia, ze decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w ocenie wnioskodawców okoliczność ta nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło w całości własne stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...]. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił rolę i znaczenie nadzwyczajnego trybu wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych określonego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wyjaśnił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] stwierdzająca nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1950 r. (znak: [...]), w części odnoszącej się do gruntu komunalnego, na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że na skutek decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenie jest nieważne z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jego wydania. Ponieważ stwierdzenie nieważności dotyczy rozstrzygnięcia, na mocy którego Skarb Państwa stał się właścicielem określonej nieruchomości, konsekwencją owego stwierdzenia będzie uznanie, że Państwo nigdy nie było właścicielem tejże nieruchomości, a posługiwało się wadliwym tytułem własności, uzyskanym z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu nadzoru wydanie decyzji wywołującej skutek ex tunc przywraca stan prawny nieruchomości, jaki istniał przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego i wydaniem orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Mamy zatem do czynienia z sytuacją zadysponowania gruntem (poprzez oddanie go w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej), przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego złożonego przez byłych właścicieli tego gruntu. Tymczasem dopiero decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiała zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi niż były właściciel. Oznacza to, że do momentu rozpatrzenia złożonego w terminie wniosku dekretowego, ani Skarb Państwa, ani Gmina nie nabyły prawa do dysponowania przedmiotowym gruntem, który nie stanowił ich własności. Z taką sytuacją w ocenie Kolegium mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wprawdzie w momencie wydawania przedmiotowej decyzji zmieniającej decyzję o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste I instancyjne orzeczenie administracyjne odmawiające przyznania prawa własności czasowej obowiązywało, jednak z uwagi na stwierdzenie jego nieważności i skutek ex tunc, jaki to wywołuje, przyjąć należy, że organ nigdy nie nabył praw wynikających z tego orzeczenia. Zatem ani Skarb Państwa, ani Gmina nie nabyły nigdy prawa do dysponowania gruntem przedmiotowej nieruchomości.

W dniu wydawania decyzji o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie podmiotom trzecim obowiązywały przepisy art. 10 i 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Art. 10 ust. 1 tejże ustawy stanowił, że w użytkowanie wieczyste może być oddany tylko teren państwowy. Podobna dyspozycja wynikała z przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obowiązującej dacie wydawania badanej decyzji zmieniającej decyzję o oddaniu gruntu w użytkowanie). Wykładnia powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do faktu, że Skarb Państwa mógł dysponować jedynie nieruchomością stanowiącą jego własność. Tymczasem wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, przedmiotowy grunt nigdy nie stanowił własności Skarbu Państwa, a zatem wszelkie nim rozporządzenia dokonane przez ów podmiot uznać należy za wadliwe. Oznacza to, że decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...], podobnie jak decyzja zmieniana tą decyzją, wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rozdysponowanie budynkiem, co wskazało Kolegium w swojej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. stanowi dodatkowy przejaw rażącego naruszenia prawa, zgodnie bowiem z art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 8 dekretu dopiero w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Skoro zatem w punkcie I kwestionowanej decyzji organ orzekł, że budynek znajdujący się na działce przeznaczony jest na funkcje biurowe, to rażąco naruszył również przepisy art. 5 i 8 dekretu, dysponując prawami do budynku, który pozostawał własnością dotychczasowych właścicieli gruntu do chwili rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Kwestionowana decyzja z 1989 r. zdaniem Kolegium jest zatem obarczona tymi samymi wadami, co decyzja Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1980 r. [...], która została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności. Oznacza to, że decyzja z 1989 r. rażąco narusza również przepis art. 155 kpa.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że nieodwracalność skutków prawnych nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Federacja Zakładowych Organizacji Związkowych [...] i Federacja Związków Zawodowych Pracowników [...] Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, 8, 77 §1 i art. 80 kpa poprzez niezbadanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i jego dowolna ocenę, a tym samym niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie, iż decyzja z [...] lipca 1980 r. funkcjonuje w obrocie prawnym jako ważna, albowiem na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 231/15 zostały uchylone decyzja z [...] listopada 2014 r. [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. [...], nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja z [...] lipca 1980 r. jest nieważna,

- art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez błędne i nie oparte na faktach uzasadnienie decyzji, w szczególności w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w którym błędnie stwierdzono, iż wyeliminowano z obrotu prawnego z mocą wsteczną decyzję z dnia [...] lipca 1980 r.,

- art. 8 i 9 kpa poprzez wprowadzenie w błąd, co do bytu prawnego decyzji z [...] lipca 1980 r., pomimo iż organ miał pełną świadomość, iż decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] skierowało skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 231/15.

Mając na uwadze powyższe, skarżące Federacje wniosły o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi skarżące Federacje przedstawiły argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, ponieważ rozpatrując sprawę, organ nadzoru naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 97 § 1 pkt 4, w związku z art. 101 § 3 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa) w sposób mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim organ nadzoru naruszył przepisy 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z treścią art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. (k-49 akt adm.) skarżące Federacje wniosły o zawieszenie postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...] do czasu "ostatecznego zakończenia postępowań sądowoadministracyjnych, których przedmiot ściśle związany jest z niniejszym postępowaniem". Z treści uzasadnienia złożonego wniosku wynika, że wnioskodawcy chodziło o postępowanie sądowe toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie pod sygnaturą I OSK 2005/14 oraz rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi obu Federacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...], przekazującej Związkowi Zawodowemu [....] w użytkowanie teren zabudowany położony w W. przy ul. [...].

Przed wydaniem decyzji w I instancji organ nadzoru nie rozpatrzył tego wniosku w formie prawem przewidzianej, czyli poprzez wydanie stosownego postanowienia, od którego przysługiwało stronom prawo złożenia zażalenia a następnie ewentualnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu, nawet jeśli dopuścić możliwość rozpatrzenia takiego wniosku w treści decyzji, a co za tym idzie możliwość podnoszenia przez strony odpowiednich zarzutów w we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to i tak z akt sprawy wynika, że organ nadzoru pozbawił skarżące Federacje możliwości obrony swoich praw i dowodzenia zasadności złożonego wniosku. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżące Federacje podniosły zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego błędne niezastosowanie, co doprowadziło w konsekwencji do poczynienia przez organ przedwczesnej i niepełnej oceny stanu prawnego sprawy, jednakże zarzut ten nie został przez organ nadzoru w ogóle rozpatrzony. W zaskarżonej decyzji nie ma ani jednego zdania, z którego wynikałoby, dlaczego ewentualnie zarzut ten w ocenie organu nadzoru nie był zasadny. Zarzut ten, istotny z punktu widzenia procesowego, nie został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rozpatrzony, a wydane orzeczenie nie zawiera żadnego stanowiska organu nadzoru w tej sprawie.

Jest to natomiast sprawa bardzo istotna, jak bowiem wynika z akt sprawy, decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego, została wydana na podstawie art. 155 kpa i zmieniała ona decyzję Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...], przekazującą Związkowi Zawodowemu [...] w użytkowanie teren zabudowany położony w W. przy ul. [...], w ten sposób, że ustalała ona opłaty i przekazywała przedmiotowy teren we współużytkowanie następcom prawnym Związku Zawodowego [...], czyli Federacji Zakładowych Organizacji Związkowych [...] oraz Federacji Związków Zawodowych Pracowników [...]. Decyzja ta była skutkiem wydanej wcześniej decyzji Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 1988 r. nr [...]. Decyzja zmieniająca z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...], co do zasady będzie zatem podzielała los decyzji zmienianej, czyli decyzji Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...]. Jak zaś wynika z akt sprawy prawidłowość stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. została zakwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 231/15, po rozpatrzeniu skargi Federacji Związków Zawodowych [...] z siedzibą w W. oraz Federacji Zakładowych Organizacji Związkowych [...] uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2013 r., stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1980 r., przekazującą Związkowi Zawodowemu [...] w użytkowanie zabudowany tereny położony w W. przy ul. [...]. Wyrok ten jest nieprawomocny i obecnie, na skutek złożonych przez uczestników postępowania (następców prawnych byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości) oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze skarg kasacyjnych, jego prawidłowość będzie oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2969/15. Skoro zatem losy decyzji zmieniającej są zasadniczo zależne od losów decyzji zmienianej, a organ nadzoru nie wskazał odrębnych wad decyzji zmieniającej uzasadniających jej nieważność, to zasadne jest w ocenie Sądu uznanie, że w przedmiotowej sprawie orzekanie o ewentualnej nieważności decyzji zmieniającej jest przedwczesne i nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem Sądu jej rozpatrzenie i wydanie prawidłowej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości decyzji z 1980 r. przez sąd administracyjny.

Ponadto za całkowicie błędne uznać należy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym decyzja Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1980 r. "została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności." Zgodnie bowiem z aktualnym brzmieniem art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.), w razie uwzględnienia przez Sąd skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Oznacza to, że do dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 231/15, którym Sąd ten uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [..] lipca 2013 r., stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1980 r., przekazującą Związkowi Zawodowemu [...] w użytkowanie zabudowany teren położony w W. przy ul. [...], decyzja organu nadzoru z dnia [...] listopada 2014 r., wbrew odmiennemu stanowisku tego organu, nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przynajmniej do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego lub jego uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzja Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1980 r. pozostaje zatem w obrocie prawnym.

Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych dla oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały w ogóle wyjaśnione w toku postępowania nadzorczego. Oznacza to, że kwestia konieczności zawieszenia postępowania nadzorczego przed podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia nie została przez organ nadzoru prawidłowo zbadana. Organ nie poczynił zatem wszystkich niezbędnych ustaleń, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy, a część dokonanych ustaleń jest w sposób oczywisty błędna. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, art. 80, 97 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru powinien, biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą przez Sąd w niniejszym wyroku, rozpatrzeć wniosek skarżących Federacji o zawieszenie postępowania nadzorczego do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny złożonych w sprawie o sygn. I OSK 2969/15 akt skarg kasacyjnych. W dalszym natomiast toku postępowania organ nadzoru weźmie pod uwagę, że na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m.st. Warszawy (potem Skarbu Państwa, a obecnie ewentualnie ponownie gminy m.st. Warszawy). Komunalizacja ta nastąpiła zatem ex lege, bez konieczności wydawania aktów indywidualnych. Oznacza to, że były właściciel tzw. nieruchomości warszawskiej utracił jej własność z chwilą wejścia w życie dekretu (czyli z dniem 21 listopada 1945 r.), a nie dopiero z chwilą wydania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu orzeczenia administracyjnego, które dotyczyło możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oraz rozstrzygało o losach zabudowań znajdujących się na przejętym już gruncie. Stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] ma zatem jedynie ten skutek prawny, że "odżywa" wniosek dekretowy, który musi być ponownie rozpatrzony. Nie oznacza to, wbrew odmiennemu stanowisku organu nadzoru wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Skarb Państwa (gmina) nie nabył prawa własności gruntu i rozporządzał nieswoją własnością. Podkreślić przy tym należy, że obecne uprawnienia spadkobierców byłych właścicieli mają jedynie charakter roszczeń, a nie konkretnych praw rzeczowych do nieruchomości. Roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] ma przy tym odmienny charakter niż ustanowienie użytkowania, o którym mowa w kontrolowanej decyzji. Rozważania orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego pierwszeństwa roszczeń byłego właściciela nieruchomości [...] do ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego należy zatem w rozpatrywanej sprawie stosować jedynie odpowiednio i rozważnie, biorąc pod uwagę odmienny charakter powołanych instytucji prawa cywilnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.