Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1152/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi I. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Imielinie z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr X/57/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Imielin (dalej: Rada) w dniu 26 sierpnia 2015 r. podjęła uchwałę nr X/57/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Imielin obejmującego obszar położony wzdłuż zachodniego brzegu Zbiornika Imielin (dalej: Uchwała).

Pismem z dnia 27 września 2015 roku I. M. oraz M. P. wezwali Radę Miasta Imielin do usunięcia naruszenia prawa w Uchwale, w tym załącznika Nr 2 do tej Uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały nr IX/55/2015 z dnia 24 czerwca 2015 roku w sprawie rozstrzygnięcia Rady Miasta Imielin o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W powyższym wniosku wskazano uchybienia, jakie miały miejsce w związku z podejmowaniem wskazanych uchwał, w tym naruszenie art. 20 u.p.z.p. ze względu na niepoddanie pod ocenę Rady Miasta Imielin uwag do projektu planu zgłaszanych przez wnioskodawców. Zdaniem wzywających, w istocie rzeczy załącznikiem do uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest stanowisko Burmistrza Miasta Imielin, a nie akt podjęty przez Radę.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 oraz art 17 pkt 1 i 10 u.p.z.p. w związku przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.).poprzez:

1/ brak ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów zawarty w paragrafie 5.1 w/w planu miejscowego - lasy (koniec kropka w tym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w odniesieniu do lasów,

2/ brak ustaleń dotyczących ochrony gruntów rolnych w tym brak wyznaczenia granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, w odniesieniu do istniejącej magistrali wodociągowej [...] mm

3/ brak publikacji w sposób określony w art 17 pkt 1 i 10,11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uchwałą z dnia 28 października 2015 r. Rada odmówiła realizacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, odnosząc się szczegółowo do podnoszonych zarzutów w uzasadnieniu, stanowiącym załącznik do tej uchwały.

W skardze z dnia 18 października 2015 r. I. M. kwestionuje całą Uchwałę Rady Miasta Imielin z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr X/57/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Imielin obejmującego - obszar położony wzdłuż zachodniego brzegu Zbiornika Imielin.

W pierwszej części skargi wyjaśnia, iż poprzedzała ją skarga z dnia 21 września 2015 roku na niewydanie w terminie przez Radę Miasta Imielin, protokołów i nagrań z sesji zwyczajnej z dnia 26 sierpnia 2015 roku i z sesji ją poprzedzającej z czerwca 2015 r. (przedmiotem tych protokołów było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Imielin ujmującego - obszar położony wzdłuż zachodniego brzegu Zbiornika Imielin) oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nr IF III.4131.1.48.2015 z dnia 24 lipca 2015, dotyczące przedmiotowego planu.

W części drugiej skargi zostały sformułowane zarzuty wobec Uchwały oraz argumenty, które postawienie tych zarzutów uzasadniają.

Zdanie skarżącej Uchwał narusza przepisy prawa materialnego:

1/ art. 20 u.p.z.p. ze względu na niewypełnienie przez Radę Miasta Imielin ustawowego obowiązku rozpatrzenia przez złożonych przez nią uwag do planu

2/ art. 16 ust. 2 oraz art 17 pkt 1 i 10 u.z.p. w związku z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia sierpnia 2003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu i zagospodarowania przestrzennego,

3/ art. 3 i 4 u.p.z.p. ze względu na przekroczenie zakresu władztwa planistycznego przysługującego gminie.

Jeśli chodzi o pierwszy zarzut, to skarżąca, podobnie jak w wezwaniu, podnosi, iż Rada nie poddała ocenie i głosowaniu uwag, jakie do projektu uchwały zostały przez nią złożone. Nie uczyniła tego tak na sesji zwyczajnej w dniu 24 czerwca 2015 roku, jak i na sesji następnej. Jak wynika z protokołu sesji z dnia 24 czerwca 2015 r., przyjętego dopiero w dniu 26 sierpnia 2015 r., opublikowanego w dniu 27 sierpnia 2015 r., bezpośrednio po zreferowaniu projektu Uchwały Rada przegłosowała jego uchwalenie. Z protokołu nie wynika w żaden sposób, aby uwagi były Radzie przedstawione i poddane pod głosowanie, zatem Rada uwag nie rozpatrywała. Jak wynika z treści protokołu, służby Burmistrza Miasta Imielin na sesji czerwcowej namawiały i zachęcały radnych do głosowania bez jakiejkolwiek analizy zgłoszonych uwag. Również z nagrania sesji Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2015 r. wynika, że w żaden sposób uwagi skarżącej nie były Radzie przedstawione i poddane pod głosowanie. Ponadto, kolejne rozstrzygnięcie uwag przez Radę i rozstrzygnięcie zawarte w projekcie Uchwały są identyczne. Wobec tego, załącznikiem do uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest stanowisko Burmistrza Miasta Imielin, rozpatrującego uwasgi na etapie przygotowania projektu planu, a nie uchwała Rady Miasta.

W skardze przywołano na tą okoliczność wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r. , II OSK 2635/13, w którym Sąd stwierdził: "Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w związku przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z Ha 26 sierpnia 2003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca wskazała na:

- brak ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów zawarty w paragrafie 5.1 planu - lasy (koniec kropka), w tym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w odniesieniu do lasów. W przypadku terenów leśnych chodzi jej o sposób określenia przeznaczenia, a w szczególności dolesienia, w sytuacji w której skarżony plan miejscowy w obszarze lasy obejmuje również użytki rolne. Opis przeznaczenia zawarty w paragrafie 5.1 planu jest niedopuszczalny, bowiem zwłaszcza w sytuacji przeznaczenia na las części terenów należących do skarżącej powinien zawierać zasady ich zagospodarowania a także nakazy, zakazy, dopuszczenia,

- brak ustaleń dotyczących ochrony gruntów rolnych, w tym brak wyznaczenia granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, również w odniesieniu do istniejącej magistrali wodociągowej [...] mm

W uzasadnieniu skargi nie podano na czym miałoby polegać naruszenie art 17 pkt 1 i 10, 11 u.p.z.p., jedynie ogólnie stwierdzono, iż publikacja mpzp następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości i wskazując na sankcję nieważności, jaką ustawodawca wiąże naruszeniami prawa określonymi w art. 28 u.p.z.p.

Naruszenie art. 3 i 4 u.p.z.p. skarżąca wiąże z ograniczeniami przyjętymi w planie co do możliwości zagospodarowania działek stanowiących jej własność (współwłasność) ze względu na przeznaczenie ich w całości lub w części na tzw zieleń nieurządzoną w sytuacji działki. Na działce budowlanej, w całości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową, w planie są tereny zieleni nieurządzonej. Oznacza to brak możliwości zagospodarowania, a tym samym ograniczenie prawa już nabytego. Nastąpiło to z przekroczeniem uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gminy. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu są nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnia argumentację zarzutów zawartych w skardze w kwestii naruszenia art. 20 u.p.z.p. oraz przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy Ponadto podnosi nowy zarzut związany z brakiem wyłożenia do publicznego wglądu uchwały w sprawie przyjęcia planu.

Jeśli chodzi o pierwszy zarzut, to zdaniem pełnomocnika uwagi mieszkańców do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym uwagi zgłoszono przez skarżącą w piśmie z dnia 28 maja 2015 r., nie były indywidualnie rozstrzygane. Za kuriozalne uznaje tłumaczenie takiej sytuacji (wystąpienie Burmistrza Miasta, który na sugestię Przewodniczącej Rady, iż należy każdą uwagę rozpatrzyć i przegłosować odrębnie oświadczył, iż nie ma na to czasu ponieważ, dla terenów objętych planem "złożone są wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i jeżeli Rada nie podejmie uchwały, Gmina będzie musiała takie decyzje wydać" - protokół z sesji w dniu 24 czerwca 2015 r.).

Dla uznania, iż uwagi do projektu planu, zgłaszane przez skarżącą, zostały indywidualnie i merytorycznie rozpatrzone, niewystarczającym są również stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały nr XI1/80/2015 z dnia 28 października 2015 r. w sprawie realizacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dokumencie tym, Rada oświadcza, że przeznaczenie m.in. działek stanowiących własność skarżącej pod tereny zieleni nie urządzonej ma na celu "powstrzymanie dalszego procesu rozlewającej się zabudowy". Jest to stwierdzenie tak sloganowe i ogólne, iż nie można przyjąć, iż wskazuje ono na indywidualne rozpatrzenie uwag zgłoszonych do planu przez skarżącą (zwłaszcza, że brak jest tu indywidualnej argumentacji dlaczego "skazanie" na zieleń nie urządzoną dotyczyć ma właśnie działki stanowiącej własność strony skarżącej w sytuacji, gdy działki sąsiednie zachowują charakter budowlany). Dla uzasadnienia stanowiska przytoczono szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika konieczność odrębnego od uchwalenia planu i indywidualnego rozpatrzenia uwag.

W kwestii przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego (art.3 ust.1 u.p.z.p.) pełnomocnik skarżącej podkreśla, iż stosownie do art.31 ust.3 Konstytucji RP, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw (w tym - w korzystaniu z prawa własności) mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Owe ograniczenia muszą być nadto wprowadzone z zachowaniem wymogu proporcjonalności (zakaz nadmiernej ingerenci) co - w niniejszej sprawie - oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem konstytucyjnego prawa własności a zamierzonym celem regulacji planistycznych.

Rada w toku procedury planistycznej w żadnym momencie nie wykazała, aby u podstaw tych postanowień planu, które zmieniły przeznaczenie gruntów należących do skarżącej, leżały okoliczności wymienione w art.31 ust.3 Konstytucji RP i że zachowane tu została wspomniana wyżej zasada proporcjonalności. Sytuację tą ocenić należy jako przekroczenie granic "władztwa planistycznego" czy też "samodzielności planistycznej gminy", a to stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art.28 ust.1 u.p.z.p. i przesądzać winno o nieważności uchwały.

Co do nowego zarzutu pełnomocnik wyjaśnia, iż w stosunku do uchwały Rady nr IX/55/2015 z dnia 24 czerwca 2015 r., która to uchwała poprzedzona była pełną procedurą planistyczną, Wojewoda Śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające jej nieważność. W tej sytuacji Rada podjęła w dniu 26 sierpnia 2015 r. kolejną uchwałę (nr X/57/2015) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym uchwała ta obejmowała teren znacznie mniejszy w porównaniu do uchwały pierwotnej. Ta druga uchwała (nr X/57/2015), mimo różnic co do jej terytorialnego zasięgu, nie została poprzedzona żadnym elementem procedury planistycznej. Prawdopodobnie uznano, iż wystarczające dla tej uchwały była procedura poprzedzająca podjęcie nieważnej uchwały nr IX/55/2015.

Zdaniem pełnomocnika, skoro terytorialny zakres obowiązywania uchwały nr X/57/2015 jest inny niż miało to miejsce w przypadku uchwały nr IX/55/2015 - to względy jawności procedury planistycznej wymagały by projekt uchwały nr X/57/2015 został co najmniej wyłożony do publicznego wglądu. Niedopełnienie powyższego obowiązku jest równoznacznie istotnym naruszeniem zasad postępowania planistycznego i stanowi kolejną podstawę dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Imielin wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do Uchwały Nr XII/80/2015 Rady Miasta Imielin z dnia 28 października 2015 roku w sprawie realizacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rada Miasta Imielin nr X/57/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Imielin obejmującego - obszar położony wzdłuż zachodniego brzegu Zbiornika Imielin (dalej: Uchwała).

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07).

W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skargi poprzedzone zostały wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skargi wniesione zostały przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane, skarga była bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu.

Analiza postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż skuteczne złożenie skargi wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze – skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego uchwałą (zarządzeniem); po drugie – uchwała (zarządzenie) powinna pozostawać "w zakresie władzy publicznej". Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny, przy czym nie jest do końca jasne czy sąd skargę obarczoną taką wadę powinien oddalić czy też ją odrzucić.

Uchwała planistyczna, co nie budzi wątpliwości, ma charakter aktu prawa miejscowego, a więc z natury rzeczy pozostaje aktem z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącej, bowiem określono przeznaczenie terenu objętego działką nr [...], położoną w rejonie Zbiornika Imielin, stanowiąca współwłasność I. M. oraz M. P. jako ZNU – teren zieleni nieurządzonej oraz ZL – teren lasu, podczas gdy zainteresowali wnioskowali o przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna o niskiej intensywności zabudowy, jako kontynuację funkcji znajdujących się w sąsiedztwie działek.

Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację.

Przystępując do kontroli uchwały planistycznej w zaskarżonym zakresie poczynić trzeba trzy wstępne uwagi:

Po pierwsze - naruszenie interesu prawnego nie oznacza zasadności skargi na uchwałę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jest to wtedy zgodne z prawem. Wykazanie, że przewidziane w planie rozwiązania naruszają interes prawny skarżącego nie jest więc wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie jej wymaga ponadto wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można w świetle powołanych postanowień ustawy kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Po wtóre – stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g., zawężając zakres przypadków stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy. Nie każda zatem sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Po trzecie – m.p.z.p. musi być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Kwestia zgodności postanowień planu ze studium pojawia się na wcześniejszych etapach postępowania planistycznego. Przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.

W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że wedle obowiązującego w dacie uchwalania planu miejscowego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Imielin" (dalej: Studium), przyjętego uchwałą Rady Miasta Imielin z dnia 25 września 2009 r. nr XXXV/147/2009, dla działki nr [...] przewidywała oznaczenie: ZNU – teren zieleni nieurządzonej oraz ZL – teren lasu i przeznaczenie to zostało zachowane. W tym zakresie zatem plan pozostaje zgodny ze Studium.

Skarżąca upatruje wadliwość planu miejscowego, a tym samym podstawy do stwierdzenia jego nieważności, w istotnym naruszeniu zasad procedury oraz istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu.

Istotne naruszenie zasad procedury wiąże z art. 20 u.p.z.p. uznając, ze zgłoszone przez nią uwagi do projektu planu miejscowego nie zostały rozpatrzone zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie.

Stosownie do art. 18 ust. 1 u.p.z.p., uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9.

W myśl art. 17 ust. 9 u.p.z.p., organ monokratyczny gminy, prowadzący prace planistyczne, po etapie uzgadniania i opiniowania rozwiązań przyjętych w projekcie planu, wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Jednocześnie w tymże ogłoszeniu wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (art. 17 ust. 11).

Następnie rozpatruje zgłoszone uwagi w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania i ewentualnie wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag i, jeśli jest to konieczne, w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (art. 17 ust. 12 i 13).

Po zakończeniu tego etapu przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 ust. 14).

W postępowaniu prowadzonym przez radę gminy, zwłaszcza w kontekście zgłaszanych uwag, możliwe są dwie drogi. Jedna, związana z koniecznością dokonania zmian w projekcie planu, w szczególności w wyniku uwzględnienia uwag, która prowadzi do ponowienia czynności planistycznych określonych w art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (art. 19 ust. 1 u.p.z.p.). Druga z kolei, określona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do uchwalenia planu miejscowego, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, jednoczesnym rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Przepis art. 19 u.p.z.p. stanowi lex specjalis wobec art. 20, wobec czego jeśli nie zachodzą podstawy do dokonania zmian w projekcie planu, wymagających powtórzenia pewnych czynności planistycznych wskazanych w art. 17 u.p.z.p., to rada gminy przystępuje do uchwalenia planu na zasadach określonych w art. 20 u.p.z.p. Nie można oczywiście wykluczyć tego, że dopiero w tym momencie rada postanowi uwzględnić uwagi wymagające ponowienia czynności z art. 17 i w tej sytuacji znajdzie zastosowanie art. 19 u.p.z.p. (będzie miało miejsce swoiste "przejście" z procedury wskazanej w art. 20 na procedurę z art. 19).

Z powyższej analizy wynika ogólny wniosek, iż rozpatrywanie oraz rozstrzyganie w kwestii zgłoszonych uwag następuje, w pierwszym rzędzie, na etapie postępowania planistycznego regulowanego art. 17 u.p.z.p. i właściwym w tym zakresie jest wójt ( burmistrz, prezydenta miasta), a następnie na etapie postępowania prowadzonego przez radę gminy i tu właściwa będzie rada.

Jak wynika z akt sprawy, przewidziana procedura rozpatrywania i rozstrzygania o uwagach zgłaszanych do projektu planu, w tym przez skarżącą, została zachowana. Świadczy o tym tak dokumentacja dotycząca zgłaszanych uwag, jak i Zarządzenie Burmistrza Imielina Nr BM 0050.34.2015 "Wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (część 16 dokumentacji planistycznej – akta nie ponumerowane). W wykazie tym zamieszczone są informacje dotyczące daty złożenia uwag, podmiotu wnoszącego uwagi, treści uwag, oznaczenia nieruchomości, ustaleń w projekcie planu dotyczących wskazanych nieruchomości oraz rozstrzygnięcia Burmistrza co do tych uwag, z uzasadnieniem sformułowanym w części "Uwagi". Natomiast na etapie postępowania prowadzonego przez Radę Miasta Imielin, nieuwzględnione wcześniej uwagi zostały rozpatrzone przez Radę i organ ten podjął co nich rozstrzygnięcie, czego potwierdzeniem jest załącznik Nr 2 do Uchwały Nr X/57/2015 w sprawie przyjęcia planu miejscowego. Identyczne rozstrzygnięcia w kwestii uwag zajęła Rada we wcześniejszej uchwale z dnia 24 czerwca 2015 r. (część 17 dokumentacji planistycznej).

Uwagi do projektu planu, wbrew twierdzeniom skarżącej, zostały rozpatrzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie zmienia tego fakt, iż stanowisko Rady co do tych uwag, w tym i do zgłaszanych przez skarżącą, są identyczne ze stanowiskiem Burmistrza. Wręcz przeciwnie, trudno przyjąć, aby Rada mając analogiczny pogląd jak Burmistrz w inny sposób rozstrzygnęła w kwestii uwag i szukała innych argumentów dla uzasadnienia swojego stanowiska. Mogła oczywiście część uwag uwzględnić i zastosować tryb wskazany w art. 19 u.p.z.p., ale tego nie uczyniła. Nie można także zaakceptować twierdzeń skarżącej, iż przyjęty przez Radę sposób procedowania z uwagami powodował brak indywidualnej ich oceny. W załączniku nr 2 zostały one bardzo precyzyjnie określone, ze wskazaniem podmiotu zgłaszającego uwagi, treści poszczególnych uwag, oznaczenia nieruchomości, której dotyczą oraz ustaleń projektu planu w tym zakresie. Ponadto, do każdej nieuwzględnionej uwagi podano merytoryczne uzasadnienie rozstrzygnięcia. Co prawda, Rada głosowała nad tymi uwagami wspólnie, co jednak nie w nie przesądza o niepoddaniu ich indywidualnej ocenie i rozpatrzeniu przez Radę. Z protokołu sesji zwyczajnej Rady z dnia 24 czerwca 2015 r. nr IX/2015 wyraźnie wynika, iż projektant planu "kontynuował przedstawienie i omówienie kolejnych uwag, nie uwzględnionych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego miasta Imielin obejmującego obszar położony wzdłuż zachodniego brzegu Zbiornika Imielin, wyszczególnionych w załączniku nr 2 do Projektu uchwały". Następnie, Przewodnicząca Rady zwróciła się z pytaniem do radnych: "czy zgłaszają zastrzeżenia co do sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag" i dopiero po tym poddała pod głosowanie projekt uchwały. Zauważyć także trzeba, że uchwała w sprawie planu miejscowego, w tym i załącznik nr 2 w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu planu, były w tym samym zakresie ponownie poddane pod głosownie Rady na sesji zwyczajnej w dniu 26 sierpnia 2015 r. (protokół nr X/2015), w trakcie powtórzonego postępowania planistycznego - na etapie procedury prowadzonej przez Radę, na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 24 czerwca 2015 r. Rada, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, podjęła uchwałę o identycznej treści. Wcześniej, co także wymaga podkreślenia, projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Budżetu i Rozwoju Miasta na posiedzeniu w dniu 18 sierpnia 2015 ( s. 11 protokołu posiedzenia Rady z dnia 25 sierpnia 2015 r.).

Nie można także podzielić zarzutów skarżącej (uzupełnionych przez pełnomocnika w piśmie złożonym na rozprawie) w kwestii naruszenia istotnych zasad sporządzania planu, wyrażających się, w istocie rzeczy, w przekroczeniu granic władztwa planistycznego przysługującego gminie i uchybieniu tym samym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Plan miejscowy, jak wynika z uchwały nr X/57/2015 Rady, pozostaje zgodny ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Imielin – II edycja". W Studium nieruchomość skarżącej znalazła się w obszarze: tereny rolnicze - R, lasy - ZL, zieleń nieurządzona - ZN wraz z systemem infrastruktury technicznej proponowany obszar chronionego krajobrazu wraz ze stanowiskami archeologicznymi, położony w granicach głównego zbiornika wody pitnej ([...]), ze szczególnym uwzględnieniem: kształtowania cennych przestrzeni przyrodniczych, istniejącej i projektowanej infrastruktury technicznej (magistrale wodociągowe, linie elektroenergetyczne o charakterze przesyłowym), ochrony zasobów wód powierzchniowych poprzez między innymi zachowanie stref buforowych (lasy, zarośla łęgowe, łąki). Na marginesie przyjdzie zauważyć, że skarżąca (wraz z innymi osobami) mając świadomość wagi Studium, występowała o jego zmianę (nieskutecznie).

Natomiast wedle ustaleń przyjętych w planie miejscowym z dnia 26 sierpnia 2015r. przedmiotowe działki zostały przeznaczone pod tereny zieleni nieurządzonej i teren lasu (symbole ZNU i ZL).

Jak wynika z uzasadnienia Uchwały Nr XLV/297/2014 Rady Miasta Imielin z dnia 24 września 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu, plan ma umożliwić ochronę terenów rolnych i leśnych przed przypadkowa zabudową. W obowiązującym Studium, jak podkreślono, teren objęty planem jest określony jako: "obszar chronionego krajobrazu". Zlokalizowany jest wzdłuż zachodniego brzegu Zbiornika Imielin. Obejmuje lasy imielińskie, z historycznie ukształtowanym szlakiem wędrówek zwierząt oraz tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, z funkcją korytarzy ekologicznych.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają kształtować, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W trakcie procesu planistycznego zachodzi konieczność rozważania wielu interesów, bardzo różnych podmiotów, w szczególności właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem oraz interesu publicznego. W tym przypadku interes publiczny, wyrażają się m.in. w konieczności zachowania ładu przestrzennego (kwestia nieskoordynowanej zabudowy, okolice zbiornika wodnego, uwarunkowania środowiskowe), uzasadniają takie właśnie przeznaczenie nieruchomości należącej do skarżącej. Oczywiście, rozwiązania przyjęte w planie ograniczają możliwości zagospodarowania tej nieruchomości, ale brak jest przesłanek do uznania, że w tej sytuacji wykraczają poza zakres władztwa planistycznego przysługującego gminie i naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Na marginesie przyjdzie zauważyć, iż działka skarżącej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie była przeznaczona pod zabudowę i w związku z tym nie zachodzi w tym przypadku problem ograniczenia praw dobrze nabytych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej oraz pełnomocnika stwierdzić trzeba, że i one nie znajdują uzasadnienia.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 16 ust. 2 oraz art. 17 pkt. 1 i 10 u.p.z.p. w związku przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zawiera wszystkie elementy wymagane przez wskazane przepisy, w tym szczegółowo określa zasady ochrony przyrody i krajobrazu kulturowego. Ustalenia ogólne z rozdziału 1 Uchwały znajdują rozwinięcie w ustaleniach szczególnych, zawartych w § 4 - § 10 planu w wystarczającym zakresie.

Podobnie rzecz się ma, z zarzutem podniesionym przez pełnomocnika, co do konieczności powtórzenia procedury planistycznej, ze względu na stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej z dnia 24 czerwca 2015 r. Nr IX/55/15 przez Wojewodę Śląskiego. Kolejna uchwała w tej sprawie, stanowiąca przedmiot skargi, obejmuje rzeczywiście mniejszy obszar. Rada Miasta Imielin uznała (w porozumieniu z organem nadzoru), iż powtórzenie całej procedury planistycznej nie jest w tym przypadku uzasadnione w kontekście art. 19 u.p.z.p. Jedynie wtedy, gdy rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Nie było podstaw do ponowienia procedury planistycznej, bowiem została ona prawidłowo przeprowadzona przed przedłożeniem Radzie zmienionego (ograniczonego) projektu planu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił skargę oddalić.

\