Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1923/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 176
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 43 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2766/18 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2766/18 oddalił skargę J. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na nieuprawnionym zaniżeniu kwoty odszkodowania wyłącznie do części w obrębie linii elektroenergetycznej znajdującej się na fragmencie działki objętej decyzją Starosty w sytuacji, gdy szkoda spowodowana faktem czasowego zajęcia objęła całą nieruchomość i znajdujący się na niej drzewostan powodując utratę jej wartości z uwagi na faktyczne uniemożliwienie dostępu do dalej położonej części działki, co uzasadniało w ramach reguły pełnej kompensaty przyznanie odszkodowania obejmującego całość nieruchomości;

2) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwej analizie wszystkich czynników w nim wymienionych mających wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania;

3) art. 145 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niedokonanie podczas rozpoznawania niniejszej sprawy wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ II instancji w kontekście ustalenia przyczyn i wysokości rzeczywiści poniesionej przez wnoszącą skargę kasacyjną szkody.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożono także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, odszkodowanie przyznawane w toku niniejszej sprawy powinno rekompensować te szkody, które pozostają w związku przyczynowym z wywołującym je zdarzeniem. Odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ma dotyczyć szkód na obszarze objętym czasowym zajęciem. Skarżąca wskazała, że dostrzega to, że Sąd I instancji i organy administracji mogą dokonać oceny wartości dowodowej operatu tylko w tym zakresie, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów, a podważenie m.in. prawidłowości zastosowanego w operacie szacunkowym wzoru i współczynników do określenia zmniejszenia wartości spowodowanego szkodą mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Ponadto, jeżeli strona uważa, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wadliwie określił wartości nieruchomości, powinna przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie. Jednak organ administracji może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego, gdy operat zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Odnosząc te uwagi do stanu sprawy wnosząca skargę kasacyjną uznała, że dowód z operatu biegłego z [...] kwietnia 2017 r. nie zawiera w pełni prawidłowej oceny stanu szacowanej nieruchomości, co miało istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy przez organ. Organ wskazał bowiem za biegłą, że strona może posadowić drzewa, ale do wysokości 4 metrów. Oznacza to ingerencję w prawo własności i de facto czyni nieruchomość kompletnie nieopłacalną w tym zakresie. Produkcję i sadowienie drzew czyni się bowiem w celach skorzystania z nich na materiały budowlane, co obecnie jest niedopuszczalne. Nikt nie sadowi drzew w celach produkcji opału.

W takiej sytuacji za błędny skarżąca kasacyjnie uznała również wniosek organu, który ustalając powierzchnię ograniczenia oparł swoje ustalenia jedynie na twierdzeniach inwestora, nie sprawdzając ich z mapami dostępnymi w starostwie oraz innymi dokumentami związanymi z nieruchomością. Dowodem na powyższe jest stwierdzenie, że zajęta powierzchnia wynosi 3 082 m2. Tymczasem biegłe stwierdzają, że dokonano wycinki drzew w obrębie 600 m2. Poprzednia linia elektroenergetyczna miała 30 metrów szerokości (zajęty teren 1 320 m2). Obecnie jest to 70 metrów (zajęty teren 3 082m2) co stanowi 1 760 m2. Cały ten teren był zalesiony i został wykarczowany, aby przeprowadzić prace w tym miejscu. Biegła działała wyłącznie w oparciu o niezweryfikowane dane przekazane jej przez inwestora. W tym względzie nie jest również prawdą, że podpisano bez zastrzeżeń protokół z oględzin. Pomimo tego, że zastrzeżenia zostały do niego zgłoszone przed podpisaniem, w oficjalnym protokole nie zostały uwzględnione. Tymczasem, zgodnie z art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej (także w zakresie powoływanych przez siebie biegłych) prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ostatecznie z akt sprawy wynika, że wartość działki skarżącej (3 082 m2) wyceniona została przez organ na łączną sumę 2 200 zł czyli 70 groszy za m2, choć stawki takiego typu nie występują na rynku. We wcześniejszym operacie szacunkowym nr [1] dotyczącym tej samej działki biegły ustalił kwotę dwukrotnie wyższą od obecnej sumy. Organy administracji pominęły istotne w sprawie dokumenty, to jest zaproszenie do umowy i wzory gotowych umów przedstawianych przez [B] S.A., które zawierały zapisy dotyczące wysokości odszkodowania. W zaproszeniu do negocjacji wskazana jest kwota 6 237 zł, jako obliczona na podstawie operatu niezależnego biegłego rzeczoznawcy. Skoro taka kwota pojawia się już jako pierwsza propozycja spółki, to tak znaczna rozbieżność między proponowanym a ostatecznie przyznanym przez organ odszkodowaniem budzi wątpliwości. W zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach widnieją również propozycje zapłaty na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną znacznie wyższych kwot. Oznacza to, że nawet organy, działając w wielu podobnych sprawach, miały świadomość, że należna jest znacznie większa kwota odszkodowania, jako realnie odpowiadająca ograniczonej wartości nieruchomości. Wnioski operatu, jako znacząco odmienne, powinny wzbudzić podejrzenia dotyczące jego jakości.

Jak wynika z operatu, czynniki określone w § 43 ust. 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia zostały przez biegłą uwzględnione w operacie. Zdaniem Sądu I instancji, zarówno skarżąca, jak i organ II instancji częściowo nieprawidłowo interpretują przyjętą przez biegłą metodę szacowania i dokonane wyliczenia. Skarżąca stwierdziła jednak, że odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości nie objęło szkód, które wynikną w związku z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacji przedmiotowej linii elektroenergetycznej, zaś organ stwierdził, że zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n., szkody te wylicza się po ich wystąpieniu. Tymczasem, wprawdzie z art. 124 ust. 4 u.g.n. wynika, że wartość poniesionych szkód spowodowanych działaniami, o których mowa w art. 124 ust. 6 ustawy, określa się po wystąpieniu szkody, ale przepis ten dotyczy innej kwestii niż określanie na mocy § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. W sytuacji opisanej w art. 128 ust. 4 u.g.n. uwzględnia się m.in. skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Skutki te, o ile zaistnieją, muszą zostać wyliczone przy określeniu obniżenia wartości nieruchomości. Były one, co wynika z operatu, niemożliwe do wyliczenia przez biegłą na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości, ale zostały wyliczone przy zastosowaniu sposobu parametrycznego. Natomiast rzeczywiste każdorazowe wyrządzenie szkód spowodowanych działaniami, o których mowa w art. 124 ust. 6 u.g.n., określone będzie po wystąpieniu szkody i rodzić będzie odpowiedzialność odszkodowawczą względem osoby uprawnionej.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że standardowym współczynnikiem stosowanym przez biegłych z zakresu elektroenergetyki i biegłych rzeczoznawców posiadających wiedzę specjalistyczną w zakresu energetyki, jest współczynnik 0,5. Brak właściwego określenia stanu nieruchomości zgodnie z ustawą uniemożliwia uznanie zaskarżonej decyzji za prawidłową. Skarżąca opisała zastrzeżenia, których nie wyjaśniono w operacie i podkreśliła, że nie pozwalają ocenić opinii biegłych jako materiału wiarygodnego i wystarczającego dla oceny sprawy w sposób zaprezentowany w decyzjach obu instancji. Podkreśliła, że zarzuty te dotykają nie sfery merytorycznej, ale formalnej (brak uzasadnienia z jakiego powodu dany współczynnik został przyjęty). Nietrafne są zatem ustalenia organu oparte na twierdzeniach rzeczoznawcy majątkowego, który wykluczył możliwość zastosowania współczynnika odpowiadającego współkorzystaniu z części nieruchomości, gdyż zadaniem biegłego było określenie szkody z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a nie określenie wartości służebności przesyłu.

Wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powoduje ingerencję w prawo własności nieruchomości, ponieważ prowadzi do współkorzystania z obciążonego służebnością fragmentu nieruchomości. Część terenu nieruchomości jest bowiem wykorzystywana do przesyłu energii, a to z kolei może mieć wpływ na wartość nieruchomości. Brak właściwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie obciążeń nieruchomości wynikających z uzyskania przez inwestora decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, czyniąc zasadnym zarzuty skargi odnoszące się do art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., co rzutowało na braki pełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [B] S.A. z siedzibą w [...] wniosły o jej oddalenie i przeprowadzenie rozprawy. Jak podniesiono, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały wadliwie sformułowane, ponieważ sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej. Sposób sformułowania zarzutów skargi, a przede wszystkim ich uzasadnienie, w sposób jednoznaczny wskazują, że skarżąca kasacyjnie skierowała swój środek zaskarżenia nie przeciwko ewentualnym naruszeniom przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ale w dalszym ciągu przeciwko tym dokonanym w jej ocenie przez organy obu instancji.

Podkreślono, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest uzasadniony. Ustalenie odszkodowania mogło nastąpić jedynie dla części nieruchomości, na której nastąpiło ograniczenie korzystania z nieruchomości. Ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia nieruchomości jest sytuacją szczególną, w której nie zawsze można brać pod uwagę całą nieruchomość, tak jak w przypadku wywłaszczenia nieruchomości polegającego na odjęciu tytułu własności. Istotna jest ta część nieruchomości, która została objęta ograniczeniem wynikającym z inwestycji liniowej (tak NSA w wyroku z 4 października 2016 r. I OSK 867/16, podobnie NSA w wyroku z 6 czerwca 2018 r. I OSK 141/18). Odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 u.gn. nie ma charakteru cywilnoprawnego i przepisy tej ustawy mają charakter lex specialis wobec przepisów Kodeksu cywilnego.

Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani sąd nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia odszkodowania dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Oceny operatu szacunkowego pod względem prawidłowości jego sporządzenia może dokonać wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego przyjętego przez organy obu instancji jako dowód potwierdziła Komisja Opiniująca przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego w opinii sporządzonej w trybie art. 157 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Z tych przyczyn zarządzeniem z 27 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nie wszystkie strony postępowania zajęły stanowisko w sprawie. Zarządzeniem z 12 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W sprawie niesporne było, że Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania J. L., decyzją z [...] września 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [C] z [...] stycznia 2018 r. znak [...] o ustaleniu odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność J. L., położonej w miejscowości [D], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [E] o pow. 1,14 ha, na skutek założenia i przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 400 kV relacji [F] - [C] [...], w wysokości łącznej 3 120 zł oraz o zobowiązaniu inwestora do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym wymieniona decyzja stanie się ostateczna. Niesporne było również, że decyzją Starosty [C] z [...] września 2015 r. ograniczono sposób korzystania z części ww. nieruchomości poprzez udzielenie [B] S.A. w [...], zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie przez działkę [E] przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci sześciu przewodów roboczych wiązkowych trój przewodowych i dwóch odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 25 m w przedziale wysokości ich zawieszenia od 10 m do 80 m nad gruntem, na części przedmiotowej działki o całkowitej powierzchni zajęcia wynoszącej 3 082 m2, wyznaczonej pasem technologicznym (zajęcia) o szerokości 70 metrów (2 x 35 metrów od osi linii). Przebieg linii oraz obszar nieruchomości został wskazany na załączniku graficznym stanowiącym integralną część tej decyzji. Inwestor w pismach z 12 maja i 20 czerwca 2017 r. poinformował Starostę [C] o zakończeniu prac związanych z tą inwestycją oraz wskazał, że w wyniku prac "wystąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości w pasie technologicznym linii pod przewodami". Ponadto oświadczył, że po zakończeniu prac, jakie miały miejsce w dniach 17 października 2016 - 17 stycznia 2017 r. przedmiotowa nieruchomość nie została przywrócona do stanu poprzedniego.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z Konstytucją RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Przede wszystkim odnotowania wymaga, że w skardze kasacyjnej wskazano, że została ona oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy w pkt. 1 skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 128 ust. 4 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co wskazywałoby, że intencją autora skargi kasacyjnej było oparcie jej w tym zakresie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. jest bowiem przepisem prawa materialnego. Ponadto zarzut naruszenia art. 128 ust. 4 u.g.n. powiązano z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który ma złożoną strukturę. Składa się bowiem z mniejszych jednostek redakcyjnych (litery), zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1573/12; wyrok NSA z 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11; wyrok NSA z 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10).

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to autor skargi kasacyjnej wskazał w jej punktach 2 i 3 na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. ani nie miał w sprawie zastosowania, ani też – w razie przyjęcia, że intencją autora skargi kasacyjnej było wytknięcie Sądowi I instancji jego niezastosowania – autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnych przyczyn stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Już z tego powodu bardzo ograniczony jest zakres, w jakim skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana.

Gdyby przyjąć, że istniała możliwość zrekonstruowania w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (choć w istocie Sąd I instancji stosował przepis art. 151 P.p.s.a.) w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n., to zarzut ten również nie mógłby odnieść skutku. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje fakt ustalenia odszkodowania wyłącznie za część nieruchomości w obrębie linii elektroenergetycznej znajdującej się na fragmencie działki objętej decyzją Starosty, w sytuacji gdy – jej zdaniem - szkoda spowodowana czasowym zajęciem objęła całą nieruchomość i znajdujący się na niej drzewostan powodując utratę jej wartości z uwagi na uniemożliwienie dostępu do dalej położonej części działki.

Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Z przepisu tego wynika zatem, że odszkodowanie przyznawane na tej podstawie prawnej obejmuje: wartość rzeczywistych szkód powstałych na nieruchomości objętej ograniczeniem w korzystaniu z niej – w rozumieniu art. 124 u.g.n. oraz zmniejszenie się wartości takiej nieruchomości spowodowane trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z niej i zmiany jej dotychczasowej przydatności użytkowej. Odszkodowanie to jednak nie obejmuje skutków realizacji, ujętej w planie miejscowym, inwestycji przesyłowej, która została wybudowana w obrębie pasa technologicznego. Dodać przy tym trzeba, że - jak wyjaśniły to biegłe w protokole z wizji nieruchomości z 17 listopada 2017 r., operacie szacunkowym z 30 listopada 2017 r. i piśmie z 1 czerwca 2018 r. - przebieg linii elektroenergetycznej nie degradował całej działki należącej do strony i nie wyłączał jej z możliwości użytkowania w sposób dotychczasowy – jako grunt leśny z możliwością sadzenia drzew do wysokości 4,0 m. Przy czym to ostatnie ograniczenie wynika z planu zagospodarowania przestrzennego pod linię 400 kV "[F]-[C] [...]" dla części wsi [...], [...], [...], [D], [...], [...], [...], [...] gm. [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2014 r. Plan miejscowy jest prawem powszechnie obowiązującym na danym terenie, którego dotyczy, a w związku z tym stanowi o dopuszczalności zagospodarowania poszczególnych nieruchomości w określony sposób.

Biegłe wskazały też, że linia elektroenergetyczna nie zmieniała warunków korzystania z nieruchomości, dojazd do działki odbywa się jak dotychczas, nie ma konieczności czynienia dodatkowych nakładów w celu dostępu do nieruchomości, kolejno, że nastąpiło trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w pasie eksploatacyjnym linii o szerokości skrajnych przewodów powiększonej o dwa odstępy izolacyjne Del (dotyczy to czynności związanych z zabiegami agrotechnicznymi wykonywanymi sprzętem mechanicznym oraz ograniczonego przebywania ludzi w pasie eksploatacyjnym linii elektroenergetycznej na skutek przekroczonego natężenia pola elektromagnetycznego oraz hałasu), a także że wpływ czynnika polegającego na obowiązku udostępnienia w przyszłości nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii energetycznej obciążającego nieruchomość uwzględniono przez zastosowanie współczynnika eksperckiego. Z operatu szacunkowego wynika, że czynnik ten, stosownie do art. 124 ust. 6 u.g.n., określono jako niewymierny, jednakże należy go uwzględnić przez zwiększenie wielkości współczynnika SZP. W przypadku przedmiotowej dwutorowej linii n400 kV wielkość współczynnika Sz zwiększono o 10% (pkt VI.3 operatu).

Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty dotyczące sposobu weryfikacji operatu szacunkowego, określenia stanu nieruchomości, powierzchni ograniczenia, czy braku uzasadnienia dla przyjętego współczynnika stosownie do art. 124 ust. 6 u.g.n. i § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, stanowią powielenie wcześniej zgłaszanych zarzutów zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, i zostały przez organ odwoławczy i Sąd I instancji wyjaśnione. Skarżąca nie podważyła również w skardze kasacyjnej skutecznie ustaleń i oceny w powyższym zakresie. Akta sprawy potwierdzają, że wyrąb drzewostanu nastąpił na powierzchni 600 m2, a nie 1760 m2, jak wskazuje skarga kasacyjna. Ze wspomnianego protokołu opisu stanu nieruchomości wynika, że na działce wycięto las o pow. 600 m2, a protokół został podpisany m. in. przez pełnomocnika właścicielki - W. M. Biegłe stwierdziły, że wartość drzewostanu została określona zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami wyceny, tj. wartość rynkową drzewostanu mieszanego określono techniką wskaźnikową. W piśmie z 1 czerwca 2018 r. biegłe wyjaśniły dodatkowo, że data sporządzenia wyceny oraz data, na którą określona została wartość szkód i zmniejszenia wartości nieruchomości, to 30 listopada 2017 r., data stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji Starosty [C], to [...] września 2015 r., zaś data stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia prac budowlanych, to 17 stycznia 2017 r. Skoro ustalenia te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, to nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji błędnego zaakceptowania tych ustaleń jako prawidłowych.

Ponadto należy zauważyć, że w odniesieniu do wskazywanych w skardze kasacyjnej okoliczności jej autor, oprócz twierdzeń, nie wskazał żadnego dowodu, odsyłając jedynie w tym zakresie do dokumentów zgromadzonych w starostwie i w toku innego postępowania, jak należy mniemać – postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z [...] lipca 2015 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Tymczasem to autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Niezasadnie także zarzuca autor skargi kasacyjnej zaaprobowanie przez Sąd I instancji niewłaściwie dokonanej przez organy administracyjne weryfikacji operatu szacunkowego. Sąd I instancji prawidłowo podkreślił, że ani sąd administracyjny, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Nie oznacza to wyłączenia kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest zatem kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie i sąd administracyjny nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, stąd ich rola w ocenie operatu szacunkowego sprowadza się do oceny pod względem formalnym, tj. zbadania, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z 17 października 2014 r. sygn. akt I OSK 446/13; wyrok NSA z 16 października 2014 r. sygn. akt I OSK 611/13).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że operat szacunkowy pod względem formy, metody i techniki szacowania, sporządzony został zgodnie z przepisami prawa, jest zupełny i logicznie wskazuje poszczególne etapy wyceny. Zastosowanie przyjętego podejścia wyceny oraz metody szacowania zostało opisane i uzasadnione, co pozwoliło organom na zasadną ocenę, że wycena przedmiotowej nieruchomości została wykonana prawidłowo. Prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie potwierdzona została ponadto przez Komisję Opiniującą przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego w opinii z [...] czerwca 2018 r. wydanej w trybie art. 157 u.g.n.

Nie można było więc stwierdzić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz § 43 ust. 3 rozporządzenia. Tym samym nie podważono ustaleń organów zaakceptowanych przez Sąd I instancji, że ustalone zmniejszenie wartości działki [E] w wysokości 2 225 zł jest adekwatne do faktycznego obciążenia nieruchomości posadowieniem linii elektroenergetycznej podczas jej budowy, a określone zmniejszenie stanowi rekompensatę za szkodę trwałą, która wystąpiła na skutek budowy linii 400 kV oraz że prawidłowo ustalono wartość szkód w pożytkach w wysokości 895 zł.

Wyjaśnić też trzeba, że zagadnienie związane z zakresem przyznawanego odszkodowania za wywłaszczoną (przejętą z mocy prawa) nieruchomość lub z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości było wielokrotnie tematem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w tego rodzaju sprawach, Sąd tradycyjnie i jednolicie, powołując się na regulacje zawarte w art. 128 u.g.n., podkreślał, że odszkodowanie, uregulowane w tym artykule, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia czy ograniczenia w sposobie z niej korzystania. Wprawdzie w niektórych wypadkach pojęcia te są tożsame, z reguły jednak wartość szkody jest większa od wartości wywłaszczanego czy ograniczanego prawa, gdyż obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje również i inne aspekty (np. utracone korzyści). Jednocześnie jednak Sąd zwracał uwagę, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania" a nie pojęciem "pełnego odszkodowania" oraz nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć przez owo "słuszne odszkodowanie". Odnosząc to do przedmiotowej sprawy należy zatem uznać, że skoro przyznane skarżącym odszkodowanie uwzględniało w pełni treść art. 128 ust. 4 u.g.n., to nie można było twierdzić, że odszkodowanie to nie było słuszne.

Wskazywane zaś przez skarżącą fakty, które - jej zdaniem - świadczyły o tym, że na skutek zrealizowania inwestycji objętej planem miejscowym, poniosła różnego rodzaju szkody, nie wpływały na wysokość przyznawanego decyzją administracyjną - wydaną w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. - odszkodowania. W takim wypadku wyrównania tego rodzaju szkód można ewentualnie dochodzić, ale na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.