Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 384/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi G. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 384/06

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575. ze zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. nie stwierdził choroby zawodowej - narządu głosu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115).

Od powyższej decyzji odwołała się G. S.. Odwołująca podała, że w wyniku badań profilaktycznych przeprowadzonych w 2001 r. wykryto u niej choroby krtani. Szczegółowo opisała przebieg badań przeprowadzonych przez jednostki służby zdrowia, przedstawiając przy tym swoje uwagi co do pracy lekarzy. Podniosła, iż między badaniem przeprowadzonym przez tego samego lekarza w dniu 12 listopada 2002 r. a badaniem z dnia 6 lipca 2005 r. istnieją dość istotne różnice. Nie wszystko zostało w kwestionariuszu przez tego lekarza wypełnione. Ponadto skarżąca powołując się na literaturę medyczną przedstawiła definicję niedowładu mięśni oraz fałdu głosowego i wniosła o wyjaśnienie, czy rozpoznane u niej zmiany chorobowe krtani nie są niedowładem.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż obecne postępowanie w sprawie choroby zawodowej u G. S. zostało wszczęte na podstawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z dnia 18 maja 2005 r. dokonanego przez lekarza B. P. z NZOZ Gabinety Lekarskie w Ł., ul. A 7/9. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. decyzję nie uznającą choroby zawodowej narządu głosu u G. S. wydał w oparciu o dokumentację z przebiegu pracy zawodowej, gdzie uwzględnione zostało występowanie wzmożonego wysiłku głosowego oraz o wyniki orzeczeń lekarskich dwóch specjalistycznych uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostek orzeczniczych tj. Przychodni Konsultacyjne Diagnostycznej WOMP w Ł., która stwierdziła brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej i Instytutu Medycyny Pracy w Ł., gdzie potwierdzono brak klinicznego rozpoznania cech przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że G. S. była zatrudniona jako instruktor od 1 września 1975 r. do 30 września 1978 r. w Wojewódzkim Domu Kultury w L., a następnie od 1 października 1978r. do 16 sierpnia 1980r. w [...] Domu Kultury. Od 20 sierpnia 1980r. do 31 sierpnia 1982r. nauczała plastyki w Szkole Podstawowej nr 6 w Ł., od 1 września 1982r. do 31 sierpnia 1983r. w Szkole Podstawowej nr 11 w L. i od 1 września 1983r. do 31 sierpnia 1988r. w Szkole Podstawowej nr 70 w Ł.. Od dnia 1 września 1988r. G. S. rozpoczęła pracę w szkolnictwie średnim podejmując zajęcia w III Liceum Ogólnokształcącym w Ł. jako nauczyciel plastyki, wiedzy o kulturze i historii sztuki oraz prowadzenie zajęć praktycznych z tego przedmiotu do 28 lutego 2002r. W okresie od 1 września 1993r. do 31 sierpnia 2000r.dodatkowo prowadziła ten przedmiot również w XXIX Liceum Ogólnokształcącym (godziny ponadwymiarowe), a także od 1 września 1991 r. do 31 sierpnia 2005r. w Ogólnokształcącej Szkole Baletowej w niepełnym wymiarze godzin. Z dniem 1 września 2005r. G. S. przeszła na emeryturę.

Organ II instancji wskazał, że u G. S. - w wyniku wykonanych specjalistycznych badań lekarskich, stwierdzono zmiany chorobowe krtani, które nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Orzeczenie lekarski WOMP nr [...] z dnia [...] oraz orzeczenie IMP nr [...] z dnia [...] są zbieżne w ocenie zaistniałych schorzeń i nie dają one kwalifikacji do ich uznania za chorobę zawodową, bowiem rozpoznany przewlekły nieżyt krtani, obrzęk typu Reinckego fałdów głosowych bardziej zaznaczony po prawej stronie oraz cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej nie są w świetle obowiązujących przepisów zmianami organicznymi typowymi dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. stwierdził, że G. S. wykonując zawód instruktora i nauczyciela w całym okresie zatrudnienia od 1975 roku do przejścia na emeryturę w roku 2005 operowała głosem w sposób wzmożony. Jednakże samo narażenie na czynnik mogący spowodować chorobę zawodową nie jest jednoznaczne z powstaniem takiej choroby. Potwierdziły to specjalistyczne badania lekarskie przeprowadzone w jednostkach medycznych uprawnionych do orzekania w sprawie chorób zawodowych tj. WOMP i IMP w Ł., które stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wobec powyższych faktów inspektor sanitarny nie mógł przyjąć zaistniałych schorzeń krtani jako skutku narażenia zawodowego i stwierdzić choroby zawodowej.

Organ odwoławczy wskazał, że G. S. była również dwukrotnie badana w poprzednim postępowaniu diagnostyczno-orzeczniczym w sprawie uznania zaistniałych schorzeń w krtani za chorobę zawodową, o którą występowała już w 2002 roku. Także wówczas uprawnione placówki medyczne do orzekania o chorobach zawodowych (tzn. WOMP i IMP) nie stwierdziły podstaw merytorycznych do rozpoznania zawodowego schorzenia narządu głosu. Orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] nr [...] zawierało informację o braku charakterystycznych dla nadmiernego wysiłku głosowego zmian w krtani, co zostało potwierdzone w trybie odwoławczym w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] nr [...]. Na podstawie tych orzeczeń Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] stwierdził brak podstaw do uznania G. S. choroby zawodowej. Wskazane zostało wówczas, że zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani kwalifikują pacjentkę do rehabilitacji foniatrycznej i udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia z przeciwwskazaniem palenia papierosów.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wskazał, iż utrzymując w mocy decyzję organu I instancji kierował się drugą przesłanką jaka obowiązuje przy rozpatrywaniu spraw chorób zawodowych (pierwsza przesłanka została potwierdzona - jest nią prawie 30 - letni stały i długotrwały wzmożony wysiłek głosowy), a mianowicie tą, że właściwa placówka orzecznicza nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiada się w danej sprawie negatywnie (a co w tej sprawie miało miejsce łącznie czterokrotnie). Stwierdzone zmiany chorobowe u G. S. nie wykazują charakterystycznych cech choroby zawodowej narządu głosu i nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Nie zostały zatem spełnione wymogi zawarte w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podniosła, iż przed wydaniem decyzji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie dał jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, ponieważ nie otrzymała we właściwym czasie pisma z dnia 27 stycznia 2006 r. Ponadto podniosła, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że na jej treść miało wpływ orzeczenie lekarskie Nr [...] wystawione przez Poradnię Chorób Zawodowych w Ł., ul. B 61/63, które organ I instancji otrzymał w dniu 18 października 2005 r., czyli w dniu, kiedy złożyła wniosek o ponowne przebadanie przez właściwy instytut naukowo – badawczy wraz ze skargą. Skarżąca podała, że orzeczenie to zostało przesłane do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł., pomimo że nie upłynął ustawowy termin do wniesienia odwołania. Podniosła, iż doszło do naruszenia art. 35 k.p.a., bowiem Poradnia Chorób Zawodowych zwlekała z orzeczeniem aż ponad trzy miesiące, zmuszając ją tym samym do przejścia na wcześniejszą emeryturę. Ponadto skarżąca podniosła, iż decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. oparta została jedynie na orzeczeniach lekarskich jednostek uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych i prawie w całości składa się z cytatów tychże orzeczeń, które ona zna i których wiarygodność podważa. Organowi odwoławczemu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez to, że nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do przedstawionych przez nią dowodów oraz naruszenie art. 35 k.p.a., ponieważ organ zwlekał z wydaniem decyzji ponad 2 miesiące, nic nowego nie wnosząc do sprawy. Skarżąca wniosła o ponowne, szczegółowe i wnikliwe rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wnosił o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, iż zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ I instancji jest bezzasadny, bowiem skarżąca miała wystarczającą ilość czasu, po odebraniu listu poleconego, na zapoznanie się z materiałem dowodowym, względnie skontaktowanie się telefoniczne w przypadku przeszkód, gdyby takie istniały. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że subiektywna ocena skarżącej zarówno formy, jak i sposobu wykonywania badań nie wchodzi w zakres obowiązków inspektora sanitarnego przy rozpatrywaniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie :

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia przepisów, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanym "narażeniem zawodowym".

Z wymienionego przepisu wynika, iż o tym, czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje spełnienie dwóch przesłanek, a mianowicie schorzenie musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych oraz praca musi być wykonywana w warunkach narażenia na powstanie tego schorzenia. W przypadku stwierdzenia obu przesłanek istnieje domniemanie, iż choroba jest następstwem warunków, w jakich praca była świadczona, a więc, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą a warunkami pracy. Dla obalenia tego domniemania niezbędne jest wykazanie, jakie konkretnie przyczyny spowodowały chorobę i dlaczego warunki pracy nie miały wpływu na jej powstanie. Choroba zawodowa jest zatem pojęciem prawnym, oznaczającym zachorowanie pozostające w związku przyczynowym z pracą. Podstawowym obowiązkiem organów administracji jest ustalenie czy praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej oraz ustalenie, czy choroba stwierdzona u pracownika jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych.

W niniejszej sprawie, w dniu 28 maja 2005 r. została sporządzona ocena narażenia zawodowego G. S., w której stwierdzono, że była ona zatrudniona na stanowisku nauczyciela w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy. Organy administracji obu instancji przyjęły więc, że skarżąca wykonując zawód nauczyciela pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu głosu.

W wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. pod pozycją 15 wymienione są przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Stosownie do § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim [...] oraz oceny narażenia zawodowego pracownika.

Zauważyć należy, iż warunkiem koniecznym stwierdzenia przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego choroby zawodowej jest uprzednie rozpoznanie jej przez właściwe do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej medyczne jednostki orzecznicze. Jednostkami właściwymi dla rozpoznania choroby zawodowej są jednostki wskazane w przepisie § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Są nimi zatem Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. oraz Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł., na których opinie powołano się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu I instancji.

W orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] podano, że u G. S. nie stwierdzono żadnej ze zmian wymienionych w poz. 15 wykazu, stanowiących podstawę do rozpoznania choroby zawodowej. Ponadto uprawniona do rozpoznania chorób zawodowych ww. jednostka służby zdrowia podała, iż stwierdzone u badanej zmiany są następstwem przewlekłego stanu zapalnego górnych dróg oddechowych. Nie wykluczyła również wpływu palenia tytoniu na ich powstanie. W orzeczeniu jednostka ta podała również, iż uwzględniła informacje o zagrożeniach zawodowych, wyniki dochodzenia epidemiologicznego i środowiska pracy badanej, dokumentację dotyczącą przebiegu zatrudnienia i dokumentację lekarską badanej.

Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. w orzeczeniu z dnia 30 grudnia 2005 r., wydanym w związku z wnioskiem skarżącej o przeprowadzenie ponownego badania, również stwierdziła brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, opierając swoje stanowisko o wyniki przeprowadzonego przez tę jednostkę badania laryngologcznego, foniatrycznego i wideostroboskopowego, a więc w oparciu o badania przeprowadzone przez innego lekarza.

W tej sytuacji, gdy dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne jest wystąpienie jednocześnie dwóch przesłanek – pracy w warunkach narażających na zachorowanie, co w tym przypadku nie jest w sprawie kwestionowane oraz rozpoznanie choroby zawodowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia w poz. 15 – przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, która nie została w niniejszej sprawie rozpoznana, to brak tej drugiej przesłanki nie pozwala na stwierdzenie choroby zawodowej.

Zauważyć należy, że gdy wskazane w przepisach jednostki medyczne uprawnione do rozpoznania choroby zawodowej w swych opiniach, w sposób, który nie budzi wątpliwości, nie stwierdziły istnienia choroby zawodowej, to organy administracji orzekające w sprawie, nie miały podstaw kwestionowania opinii podmiotów uprawnionych.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących sposobu traktowania pacjentów przez lekarzy, zatrudnionych w jednostkach służby zdrowia uprawnionych do stwierdzenia choroby zawodowej, zauważyć należy, iż Sąd nie jest uprawniony do oceny ich pracy.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut dotyczący przesłania przez Poradnię Chorób Zawodowych WOMP w Ł. swojego orzeczenia z dnia [...] Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Ł. przed rozpoznaniem wniosku skarżącej o ponowne badanie przez jednostkę orzeczniczą II stopnia.

Stosownie bowiem do § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przesyła się właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu, zainteresowanemu pracownikowi oraz osobie zgłaszającej podejrzenie choroby zawodowej, a w przypadku gdy orzeczenie lekarskie zostało wydane przez lekarza zatrudnionego w jednostce orzeczniczej II stopnia – również jednostce orzeczniczej I stopnia. Wobec powyższego jednostka orzecznicza I stopnia powinna przesłać swoje orzeczenie państwowemu inspektorowi sanitarnemu, co w niniejszej sprawie uczyniła. W sytuacji zaś, gdy skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne badanie, zgodnie z § 7 ust. 2 tego rozporządzenia, jednostka orzecznicza powinna powiadomić o tym powiatowego inspektora sanitarnego, co uczyniła pismem z dnia 21 października 2005 r.

Za niezasadny należy uznać zarzut skarżącej dotyczący oparcia się przez organy administracji na orzeczeniu lekarskim Poradni Chorób Zawodowych WOMP w Ł. Nr [...]. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie. Czy konkretna okoliczność została udowodniona, ocenia się na podstawie całokształtu materiału dowodowego – art. 80. k.p.a. Organ więc nie może uchylić się od dokonania konkretnych ustaleń faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy (art. 7 k.p.a.).

A zatem organy administracji nie mogły pominąć orzeczenia medycznej jednostki orzeczniczej I stopnia, mimo że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne badanie.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, że organ I instancji nie naruszył art. 10 k.p.a., gdyż poinformował skarżącą, przed wydaniem decyzji, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy uzasadnił swoje stanowisko, wskazał konkretne dowody, na których się oparł przy dokonywaniu ustaleń faktycznych i ocenił je.

Za uzasadniony należy uznać zarzut skargi dotyczący przewlekłości prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego, naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko istotne naruszenie mogło być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.