Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 278/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 3b, art. 216  ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 46, art 8 ust 1, art 50 ust 1 pkt 4, art 53 ust 1, art 54ust 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Op 425/10 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Op 425/10, uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania.

Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż wyroku stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, iż R. G. pismem z dnia [...] marca 2009 r. skierowanym do Starosty O. wniosła o zwrot nieruchomości oznaczonych numerami [...],[...],[...], przejętych na rzecz Skarbu Państwa od ówczesnej właścicielki H. F. z przeznaczeniem na cmentarz komunalny i drogi dojazdowe. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że do przeniesienia własności doszło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 1987 r., sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w O. W wyniku tego odpisano z księgi wieczystej nr [...] działki o nr [...],[...],[...],[...] i utworzono nową księgę wieczystą o nr [...], ujawniając w niej prawo własności Skarbu Państwa. Podała, że działka [...] została przejęta z przeznaczeniem na ogródki działkowe, które zostały utworzone, natomiast działki [...],[...],[...] nabyto na utworzenie cmentarza i dróg dojazdowych, lecz - do dnia złożenia wniosku - cel ten nie został zrealizowany. Swoje żądanie oparła na treści art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zaakcentowała, że H. F. została pozbawiona prawa własności w wyniku wyrażenia zgody na odstąpienie nieruchomości, a zgoda ta została poprzedzona negocjacjami. Jednak w przypadku braku zgody na odstąpienie nieruchomości właścicielka miała być pozbawiona prawa własności w drodze wywłaszczenia. Zdaniem wnioskodawczyni, nieruchomości zostały zatem zbyte pod przymusem administracyjnym. Za przejęty grunt przyznano odszkodowanie, nie przyznano nieruchomości zamiennej, a dodatkowo po wypłacie odszkodowania, poprzednia właścicielka została pozbawiona zapomogi z pomocy socjalnej, którą otrzymywała ze względu na brak emerytury i renty. R. G. jest jedyną spadkobierczynią H. F.

Starosta O. decyzją z dnia [...] marca 2009 r., działając na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił zwrotu nieruchomości będących własnością Gminy O., położonych w O., oznaczonych numerami [...],[...] i [...]. Wskazał, że nabycie przez Skarb Państwa własności ww. gruntów nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w 1987 r., po wejściu w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można żądać zwrotu wspomnianych nieruchomości, gdyż ich poprzedni właściciel nie został pozbawiony prawa własności w trybie wywłaszczenia. Przepis ten przewiduje bowiem możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na żądanie właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 ww. ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Żądanie to musi zatem dotyczyć nieruchomości wywłaszczonej, czyli takiej, co do której nastąpiło pozbawienie lub ograniczenie prawa własności, prawa wieczystego użytkowania lub innego prawa rzeczowego w drodze decyzji lub na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ww. ustawy. Tymczasem wśród przepisów tamże wskazanych, stanowiących podstawę przejęcia nieruchomości przez Państwo, nie mieszczą się te, które były podstawą zawarcia umów sprzedaży na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem organu pierwszej instancji, oznacza to, że w odniesieniu do nieruchomości nabytych w drodze umowy pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie miał zastosowania tryb administracyjnoprawny. Prezentując ten pogląd powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 24 września 1992 r. III AZP 11/92 (OSN 1993 z. 6, poz. 93) oraz na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 507/05, w których stwierdzono, iż poprzedni właściciel nieruchomości nabytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa, w czasie obowiązywania ww. ustawy dla celu, który dawałby podstawę do wywłaszczenia tej nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 tej ustawy. Poza tym Starosta wywiódł, że obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami również nie stwarza możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości zbytej w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej w okresie obowiązywania przepisów ustawy z 1985 r. Dodał, że nie ma znaczenia okoliczność podnoszona przez wnioskodawczynię, jakoby zastosowano wobec ówczesnej właścicielki przymus administracyjny, wskazując na konieczność pozbawienia jej prawa własności nieruchomości w drodze wywłaszczenia w przypadku nie wyrażenia zgody na przeniesienie własności na rzecz Skarbu Państwa, bowiem nie miało to wpływu na charakter umowy, która stanowi czynność cywilnoprawną. Wobec powyższego, skoro do przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa doszło w drodze umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze wywłaszczenia, to zdaniem Starosty niemożliwe jest zastosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

R. G., w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła jej niewłaściwą interpretację przepisów art. 136, 137 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami. Zakwestionowała również stanowisko organu o braku podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 tej ustawy, wskazując, iż przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 Nr 30, poz. 127 ze zm.). Słowniczek ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 4 pkt 3b, definiując pojęcie "zbywania albo nabywania nieruchomości" precyzuje, iż chodzi o dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Zatem jej zdaniem, odnosząc przywołaną definicję do treści art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy o nieruchomościach, należy przyjąć dopuszczalność zwrotu nieruchomości przejętych także w drodze czynności prawnych, w wyniku których nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości, a nie tylko zawężać tę możliwość do nieruchomości nabytych w drodze wywłaszczenia. Takiego ograniczenia w art. 216 ust. 2 ustawodawca nie wprowadził, ale jednocześnie powiązał art. 216 ust. 2 pkt 3 z całym rozdziałem 6 działu III tejże ustawy.

Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 136 ust. 3 oraz art. 142 ust. 1 tej ustawy, uchylił powyższą decyzję Starosty O. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił pogląd co do braku podstaw żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, lecz ocenił, że sytuacja taka musi skutkować umorzeniem postępowania. Dokonując literalnej wykładni przepisów art. 136 i 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał, że zwrotowi mogą podlegać jedynie nieruchomości wywłaszczone, czyli tylko te, które nabyte zostały na podstawie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu przez organ administracji stosownego postępowania wywłaszczeniowego. Dostrzegł, że szczególne przypadki, do których stosuje się przepisy o zwrocie nieruchomości wymienione zostały w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś zgodnie z jego ust. 2 pkt 3 przepisy rozdziału 6 działu III cytowanej wyżej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Wojewody, przepis ten jednak nie dotyczy nieruchomości, o których mowa we wniosku R. G., ponieważ nie zostały one nabyte przez Skarb Państwa w jego rozumieniu. Ustawa z 29 kwietnia 1985 r. bowiem uzależniała jedynie wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od rokowań podjętych z właścicielem nieruchomości w celu umownego przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa. Zaakcentował, iż ustawodawca przez powiązanie stosowania przepisów rozdziału 6 działu III stanowiącego o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości ze sformułowaniem zawartym w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" postanowił, iż nabycie w świetle ww. regulacji nie dotyczy każdego przypadku przeniesienia własności, lecz ściśle uzależnione jest od jego podstawy i dotyczy wyłącznie nabycia w trybie wywłaszczenia regulowanego w konkretnym występującym w sprawie przypadku ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ drugiej instancji podkreślił, że umowa przeniesienia własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego zawarta w czasie obowiązywania ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie różni się treścią od innych umów cywilnoprawnych, a w przedmiotowej sprawie jest to umowa sprzedaży, w treści której użyto określenia "cena", a nie "odszkodowanie". Stąd w odróżnieniu od specyficznych umów wywłaszczeniowych, o jakich mówił art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, umowy dotyczącej nabycia nieruchomości na cel publiczny zawartej w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie można traktować jako równoznacznej z wywłaszczeniem nieruchomości. Dostrzegł, że art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówiąc o nieruchomościach nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III ww. ustawy. Co oznacza stosowanie jednych przepisów wprost, a innych z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy. Na koniec, nie zgodził się ze stanowiskiem R. G., że umowa została zawarta pod przymusem, gdyż warunki umowy i cena sprzedaży - wyższa niż wartość nieruchomości - ustalone zostały w drodze negocjacji.

W skardze na powyższą decyzję R. G. zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a. oraz niewłaściwą interpretację przepisów art. 137, art. 216 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przy zasądzeniu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przyznała, że grunt, który został nabyty przez Skarb Państwa od jej siostry H. F. faktycznie nie został przejęty w drodze decyzji wywłaszczeniowej, lecz w następstwie rokowań z właścicielką zakończonych umową kupna-sprzedaży. Jednak decyzje podjęte już we wrześniu 1987 r., na mocy których określono przeznaczenie terenu pod budowę cmentarza świadczą o działaniach z urzędu zmierzających do przejęcia gruntu od właściciela na cel publiczny. W pierwszej kolejności w drodze sprzedaży, a w przypadku odmowy zawarcia umowy w drodze wywłaszczenia. W ocenie skarżącej, interpretacja art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedstawiona przez Wojewodę jest błędna, gdyż w pkt 3 tego artykułu nie powołano konkretnego przepisu, lecz ogólnie odesłano do ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, mimo że ustawa ta zawierała cały rozdział dotyczący wywłaszczeń. Ponownie zwróciła uwagę, że słowniczek ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. definiuje w art. 4 ust. 3b pojęcie zbywania i nabywania nieruchomości i nie zawęża definicji jedynie do przejścia prawa własności w drodze decyzji wywłaszczeniowej. Zatem art. 216 ust 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy również innych zdarzeń prawnych skutkujących odjęciem własności nieruchomości, a nie tylko zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w sensie stricte. Powołując w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawodawca miał na uwadze również treść art. 12, który dawał podstawy tworzenia zasobów gruntów poprzez nabycie gruntów, a w art. 46 wskazywał formy nabycia. Postanowiono w nim, że jeżeli nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy dokonuje się wywłaszczenia. Zatem ustawa potwierdzała, że zasoby Skarbu Państwa powiększane były poprzez nabycia w drodze umowy lub wywłaszczenia. Podważyła stanowisko Wojewody stwierdzające, że decyzja wywłaszczeniowa musiałaby mieć cechy określone w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. by uznać ją za decyzję wywłaszczeniową, skoro elementem poprzedzającym wywłaszczenie w obydwu przypadkach były rokowania. W razie pozytywnego wyniku rokowań do wywłaszczenia nie dochodziło. W sprawie jej siostry elementem postępowania przed wywłaszczeniowego były decyzje Urzędu Miasta i Gminy w O. z dnia [...] września 1987 oraz z dnia [...] września 1987 r., których następstwem były negocjacje, potwierdzone protokołem z dnia [...] listopada 1987 r., z którego wynika, iż siostra zgodziła się na sprzedaż ziemi, bo i tak zostałaby wywłaszczona, a z należnego odszkodowania potrąconoby koszty postępowania wywłaszczeniowego. Zgodziła się na sprzedaż, bo przynajmniej miała od razu otrzymać środki na życie, które wstrzymała opieka społeczna. Dlatego w jej ocenie zwrotowi podlegają nieruchomości nabyte do zasobów Skarbu Państwa w drodze wywłaszczenia lub przymusu państwowego wynikającego z uprzednich decyzji administracyjnych i zakończonego skutecznymi negocjacjami z właścicielem, jeżeli nie zostały zagospodarowane zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 6 działu III, który został potraktowany jedynie jako narzędzie zwrotu nieruchomości nabytych i niezagospodarowanych, a nie jak to odczytuje Wojewoda - jako podstawa prawna do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych i niezagospodarowanych. Zdaniem skarżącej, organ naruszył art. 7 k.p.a. gdyż powinien był uwzględnić jej interes i przeanalizować wszystkie omówione dokumenty zgodnie z treścią art. 77 ust.1 k.p.a. Poza tym wskazała, że Rada gminy O. podjęła uchwałę o powiększeniu dotychczasowego cmentarza komunalnego w O. przy ul [...], a działki przejęte od jej siostry Burmistrz O. wystawił na przetarg.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylając decyzje obu instancji powołał się na bezsporny w zasadzie stan faktyczny sprawy, na podstawie którego zważył, iż organy orzekające dokonały błędnej interpretacji art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego brzmieniem przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zaakcentował Sąd, iż w rozpoznawanej sprawie należy wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący po wejściu w życie przepisów noweli z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492) zmieniającej przywołany przepis z dniem 22 września 2004 r. W ocenie Sądu okoliczność ta jest istotna, gdyż powyższa nowela ma wpływ na sposób dokonywania wykładni przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. Przepis art. 216 ust. 2 ustawy stanowi o odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czyli z uwzględnieniem cech właściwych materii regulowanej ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przeto taka wykładnia może prowadzić bądź do przetransponowania normy prawnej wprost, bądź z modyfikacją uwzględniającą przedmiot regulacji, jak też do wykluczenia stosowania tej normy prawnej. Przy wykładni odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III cytowanej ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, trzeba przyjąć zastosowanie tego przepisu wprost do nabycia nieruchomości na podstawie przepisów tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 37/09, publ. Lex 573278). Podzielił argumentację skarżącej, wedle której interpretując pojęcie "nabycia" na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości trzeba uwzględnić zróżnicowanie regulacji przyjętej w art. 216 ust. 2 ustawy, według której "Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)."

Art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy nie wskazuje, jak w ust. 2 pkt 1 i 2, konkretnej normy prawa, na podstawie której doszło do nabycia nieruchomości. Co oznacza, że swoim zakresem obejmuje on nie tylko nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej, jak to wskazywali Starosta i Wojewoda w swoich decyzjach, ale też i formę nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Wskazał, iż bezsporne w sprawie jest, iż działki nr [...],[...],[...] położone w O. i przejęte na rzecz Skarbu Państwa w 1987 r. od ówczesnej właścicielki H. F. z przeznaczeniem na cmentarz komunalny i drogi dojazdowe, o których zwrot ubiega się skarżąca, zostały sprzedane Skarbowi Państwa w formie umowy cywilnoprawnej w dniu [...] grudnia 1987 r., a zatem w czasie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), Zgodnie z jej art. 8 ust. 1 nieruchomości niestanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej były nabywane w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. W myśl art. 13 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone były na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ust.1). Terenowe organy administracji państwowej tworzyły zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w tym celu na własność Państwa (...) (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, zaś w art. 53 ust. 1 zastrzeżono, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Zatem ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzależniała tryb wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron. Z kolei w art. 54 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazano, że do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Z tego względu nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji z tych powodów niewątpliwie umowa sprzedaży może spełniać, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, przesłankę "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy. Zatem skoro umowa zawarta została w związku z przeznaczeniem opisanych działek na cmentarz i drogi dojazdowe, to bezspornie Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie omówionej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na cel użyteczności publicznej. Tymczasem w judykaturze akcentuje się, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. Należy dostrzec, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej, stąd była to umowa szczególna, zawarta w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe, a jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Zbycie nieruchomości w drodze opisanej umowy było więc równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości, skoro nie nosiła ona cech umowy dobrowolnej. W ocenie Sądu I instancji, powyższe konstatacje prowadzą do wniosku, że nabycie przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze umownej mieści się w hipotezie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. Dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina O. domagając się jego zmiany i oddalenia skargi R. G., ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, iż rozwiązanie cywilnoprawnej umowy przeniesienia własności nieruchomości możliwe jest w drodze decyzji nakazującej zwrot nieruchomości. Zdaniem kasatora w systemie prawnym nie do przyjęcia jest sytuacja, w której modyfikacja umów, a zatem czynności prawnych, do których dochodzi mocą zgodnych oświadczeń stron umowy, przy istnieniu obustronnej zgody co do treści wszystkich elementów umowy, następuje mocą decyzji administracyjnych, czyli władczego rozstrzygnięcia, z pominięciem stanowiska jednej ze stron umowy. Kasator wskazał, iż zarówno ustawa z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również wcześniejsza ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zawierały legalne definicje pojęcia wywłaszczania nieruchomości. W oparciu o te definicje stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości. W powołanych ustawach istnieją również regulacje prawne umożliwiające nabycie własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, po przeprowadzeniu rokowań z właścicielem nieruchomości, nie mające cech przymusowego odjęcia własności. Dowodził, iż sporne działki zostały zbyte w drodze czynności cywilnoprawnej, mimo iż celem nabycia tej nieruchomości był cel publiczny. W ocenie kasatora nie można zatem do nich zastosować przepisów działu III rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż dotyczą one jedynie nieruchomości wywłaszczonych, a więc nabytych w specyficzny sposób na mocy decyzji administracyjnej. Odnosząc się do celu nabycia nieruchomości, jakim jest lokalizacja cmentarza komunalnego wskazał, iż cel ten jest nadal aktualny albowiem nie sposób precyzyjnie ustalić, kiedy zaistnieje konieczność pochówku zmarłych na nowym cmentarzu. Zaakcentował nadto, iż sporna nieruchomość w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego została ujęta jako cmentarz, jest na niej usytuowana kaplica cmentarna funkcjonująca od ponad 10 lat.

R. G. odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej uznała je za chybione, gdyż w sprawie nie chodzi o rozwiązanie umowy cywilnoprawnej, a tylko o zwrot nieruchomości z uwagi na nie zrealizowanie celów, na jaki ta umowa została zawarta. Bezspornym jest bowiem, iż umowa doszła do skutku i jej następstwem było objęcie w posiadanie ziemi przez Skarb Państwa. Jednakże mimo upływu ponad 23 lat od dnia nabycia spornej nieruchomości cel publiczny, na który została ona nabyta nie został wykonany. Nie zgodziła się również ze stanowiskiem przedstawionym w skardze kasacyjnej, iż realizacja tego celu została jedynie odłożona w czasie z powodu braku możliwości dokładnego określenia potencjalnej liczby zgonów. Na poparcie czego podała, iż w 1990 r. powstał nowy cmentarz przy nowo wybudowanym kościele w W. o powierzchni 2 ha, a areał cmentarza przy kościele [...] w O. został powiększony o jedną trzecią wcześniejszej powierzchni. Nadto podała, że Burmistrz O. w lutym 2009 r. ogłosił przetarg na dzierżawę gruntu obejmującego sporne nieruchomości, zatem nadal teren ten nie ma służyć celowi publicznemu określonemu w umowie sprzedaży.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszej sprawie co prawda wyraźnie nie nazwała zarzutu, jaki postawiła zaskarżonemu wyrokowi, lecz z jej uzasadnienia wynika, że jej autor dopatruje się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanego w niej przepisu. Zarzut ten jest chybiony, gdyż zgodzić się wypadnie z wyrażonym w wyniku poprawnej interpretacji art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, wedle którego na podstawie przepisów tej ustawy dopuszczalny jest co do zasady zwrot nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży zawartej pod rządami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III tej ustawy (p.t. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości) do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji odpowiednie stosowanie przepisów prawa to w niniejszej sprawie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwzględnieniem cech właściwych dla sposobu regulacji materii w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W praktyce odpowiednie stosowanie prawa może prowadzić do stosowania normy prawnej wprost, bądź do stosowania normy prawnej z modyfikacją uwzględniającą przedmiot regulacji, bądź do wykluczenia zastosowania danej normy prawnej. Przy wykładni odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy przyjąć jego proste zastosowanie do nabycia nieruchomości na podstawie przepisów tej ustawy. Analizując użyte w omawianej normie pojęcie "nabycia" w odniesieniu do przejętych nieruchomości na gruncie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości trzeba uwzględnić po pierwsze sposób regulacji art. 216 ust. 2 powołanej ustawy. Stanowi on, że: "Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawęża - tak jak ma to miejsce w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 - podstaw prawnych nabycia nieruchomości do konkretnych norm wymienionych w nich ustaw. Oznacza to, że zakresem swym obejmuje całość tego aktu prawnego, a więc wszelkie sposoby nabycia nieruchomości w tej ustawie ujęte, czyli nie ogranicza się do nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale obejmuje też i formę cywilnoprawną - formę umowy. Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1407/09, z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 1815/07, z dnia 16 października 2009 r., sygn. I OSK 37/09, z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1136/08, oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. II SA/Gl 10/10 i w Gdańsku z dnia 26 maja 2010 r., sygn. II SA/Gd 751/09 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje powodów dla odejścia od tego kierunku orzeczniczego. Po wtóre rozdział 6 p.t. "Wywłaszczenie nieruchomości" powołanej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wprowadzał wprost regułę pierwszeństwa nabycia gruntu w drodze umowy, a dopiero po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy upoważniał do przejścia na tryb i formę administracyjną (art. 53 ust. 1 pierwotnego brzmienia - Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Taka regulacja pierwszeństwa formy cywilnoprawnej w procedurze nabycia nieruchomości musi zostać uwzględniona przy wykładni pojęcia nabycia przyjętego w art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego powodu nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania go z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że dyspozycją przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte są jedynie umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi natomiast podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, które co prawda zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednak nie były przeznaczone do ich pozyskania w trybie postępowania wywłaszczeniowego, gdyż nie obejmował ich bezpośrednio cel wywłaszczenia. Zamiar nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na cele publicznoprawne, będący podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiał jednostkę w sytuacji przymusowej już na etapie negocjacji. Bezskuteczny upływ wyznaczonego przez organ administracji państwowej terminu do zawarcia umowy sprzedaży skutkował przystąpieniem do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem (art. 53 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w pierwotnym brzmieniu). Pominięcie przy wykładni tego rozwiązania prawnego narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Trudno przyjąć bowiem trafność wykładni, jako odpowiadającej zasadzie sprawiedliwości społecznej, która różnicuje sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości poprzez zawężenie możliwości zwrotu nieruchomości do tych tylko, które przejęto dla realizacji celu publicznego w trybie administracyjnym z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego przewidzianego w procedurze wywłaszczeniowej. Osoby godzące się na umowne wyzbycie się nieruchomości na cele publiczne byłyby obecnie (w sprawach o zwrot nieruchomości) w gorszej sytuacji, niż te, które postąpiły odmiennie i zostały wywłaszczone na mocy decyzji administracyjnych.

W rozpoznawanej sprawie chodzi o działki nabyte w drodze umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1987 r. na rzecz Skarbu Państwa od H. F., jak się wydaje, dla realizacji celu publicznego - budowy cmentarza komunalnego i prowadzących do niego dróg dojazdowych. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych takie przeznaczenie tego terenu określono w prawomocnych decyzjach Naczelnika Miasta i Gminy w O. z września 1987 r. Zatem uprawniony jest pogląd, że w przypadku, gdyby negocjacje poprzedzające zawarcie umowy nie przyniosły oczekiwanego efektu, działki te najprawdopodobniej zostałyby przejęte w trybie wywłaszczenia. Przeto, o ile istotnie takie było przeznaczenie spornych działek w dacie zawarcia umowy ich sprzedaży, czyli zawarto ją dla realizacji celu publicznego, nadto jeśli doszło do podpisania aktu notarialnego po wyznaczeniu terminu do zawarcia umowy, a więc jeżeli umowę zawarto na warunkach wywłaszczenia, wreszcie jeśli cel odjęcia własności nie został osiągnięty, to winny one podlegać zwrotowi. Z wyłożonych przyczyn trafnie ocenił Sąd I instancji, że zapadłe w sprawie decyzje organów administracji naruszały przepisy prawa materialnego i dlatego należało je uchylić. Zatem skarga kasacyjna, jako chybiona podlegała oddaleniu. W związku z podniesionymi w jej uzasadnieniu wywodami trzeba jeszcze tylko dodać, że w takiej sytuacji, gdy umowa sprzedaży nie nosi cech dobrowolności i została zawarta jako surogat decyzji wywłaszczeniowej, niepodobna twierdzić o naruszeniu poprzez orzeczenie o zwrocie reguły zakazującej modyfikacji umów w wyniku czynności prawnych podmiotów nie będących stronami. Przymuszenie do zawarcia umowy dotyczącej spornych działek, a następnie brak odpowiedniego działania organów administracyjnych uzasadnia stanowisko aprobujące dla skutku rozwiązania tego rodzaju umowy, znajdujące zresztą umocowanie w ustawie. Nie ma bowiem usprawiedliwienia wywłaszczenie dla mających wystąpić w niewiadomej przyszłości celów publicznych, jak też taki stan rzeczy nie uzasadnia odmowy zwrotu nieruchomości. Wywłaszczenie powinno prowadzić do podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia. Podobnie jak wcześniejsze zaplanowanie go skutkować odsunięciem wywłaszczenia do czasu wystąpienia realnej potrzeby publicznej.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.