Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 527/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19, 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektora ds. Zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich (ZDM) w [...], działającego w imieniu Prezydenta W. na podstawie upoważnienia z dnia [...] grudnia 2006 r. do zarządzania drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) wojewódzkimi, powiatowymi, wydaną na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku firmy N. S. A. z siedzibą w W. (dalej: przedsiębiorca, skarżący), odmówiono wydania zezwolenia na zajęcie ( "przedłużenie" zajęcia) pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. w rej. M. w celu umieszczenia obiektu reklamowego w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2 .

Powyższa decyzja została wydana na podstawie zebranych przez ZDM materiałów, na który składały się następujące dokumenty:

1. "Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. : czas wyborów"- niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską,

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.,

3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów- Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM),

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S. A. (BPRW),

5. pismo Ministra Transportu z dnia [...] października 2006 r. do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych,

6. pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości,

7. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy,

8. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006.

ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 r.

Biała Księga Komisji Europejskiej, krajowy program GAMBIT 2005 i opinia IBDiM, wprowadziły, zdaniem organu, istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które ZDM stosuje od stycznia 2007 r. Wskazane wyżej dokumenty pozwalają jednocześnie na stosowanie jednolitych kryteriów oceny możliwości umieszczania reklam w pasie drogi, co zapewnia przestrzeganie zasady równego traktowania stron w postępowaniach dotyczących zezwoleń na lokalizację reklam. Publikacja "Białej księgi" oraz programu GAMBIT 2005 w internecie dodatkowo wpływa na pogłębianie zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

Zgodnie z założeniami Programu Realizacyjnego BRD na lata 2006 - 2007, będącego pierwszym etapem realizacji strategii BRD na lata 2005-2013 przyjętej w ramach krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, działania te zmierzają w szczególności do realizacji następujących zadań:

- usuwania niebezpiecznych obiektów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni,

- kształtowania bezpiecznego pasa drogowego.

Realizacja w/w zadań ma na celu znaczne zmniejszenie liczby śmiertelnych ofiar na drogach poprzez kształtowanie bezpiecznego otoczenia dróg. Jednym z celów cząstkowych Programu Realizacyjnego BRD na lata 2006-2007 jest zmniejszenie liczby śmiertelnych wypadków będących wynikiem lokalizowania obiektów niebezpiecznych w pasie drogi o 30%.

Szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii IBDiM wskazano m.in.. że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości, a następnie drogę całkowitego jego zatrzymania przy prędkości 80 km/h - 4,4 m do 33.3 m plus do zatrzymania 61.7 m (łącznie do 95.0 m),

Z przedmiotowej opinii wynika ponadto, że przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Na przytoczone wyżej okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Również Minister Transportu w powołanym piśmie do Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r. podkreślił, że "nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępnienia pasów drogowych pod reklamy. Pas drogowy nie jest bowiem miejscem gdzie reklamy powinny się znajdować. Należy bowiem pamiętać, że lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego tez ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę".

Zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. W. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego.

We wskazanej wyżej opinii IBDiM wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę.

Ponadto Komenda Policji chcąc poprawić płynność ruchu drogowego, wystosowała pismo w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W., w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości. W piśmie tym zaproponowała podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości na ul. W. do 80 km/h (do całkowitego zatrzymania pojazdu kierowca będzie wówczas potrzebował od 66,1 m do 95,0 m). W związku z powyższym propozycja podniesienia dopuszczalnego limitu prędkości na ul. W. wyklucza funkcjonowanie obiektu reklamowego w w/w lokalizacji.

W powoływanej opinii IBDiM wyraźnie wskazano, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli limit prędkości jest równy bądź większy niż 70 km/h, gdyż stanowi to zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu.

Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 5,0 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne ZDM stwierdził, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. Łączy to ze wzrostem liczby wypadków, postępującym wraz ze wzrostem liczby umieszczonych reklam w pasie drogowym. Wskazane natężenie ruchu na drodze oraz podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości również uzasadniają niedopuszczalność dalszej lokalizacji przedmiotowej reklamy.

Reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 3640 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym - 2760 pojazdów na godzinę, natomiast limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie: kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33.7 m do 51,7 m.

Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając powyższe na uwadze ZDM stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy).

Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim w/w urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony, to w tych okolicznościach należało odmówić wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy wskazaną we wniosku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO) przedsiębiorca wnosząc o:

- uchylenie wydanej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2007 r. lub

- uchylenie wydanej decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając wniosek przedsiębiorca podniósł, że wydanie decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego ma, zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 3 ustawy, uznaniowy charakter. Nie oznacza to jednak zupełnej dowolności w wydawaniu takich decyzji przez organ administracyjny, który zgodnie z przepisami k.p.a. zobowiązany jest do wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu sprawy (art. 7 k.p.a.) i rozważenia w świetle przepisów prawa materialnego zasadności wydawanej decyzji. W szczególności organ, przy rozpoznawaniu danej sprawy, powinien mieć na względzie słuszny interes obywatela, który należy uwzględnić, jeśli tylko da się to pogodzić z interesem społecznym. Ponadto, w przypadku nie różniących się od siebie stanów faktycznych, decyzje wydawane na takiej samej podstawie prawnej nie powinny odbiegać od siebie. Wydanie decyzji odmownej mogłoby więc okazać się zasadne tylko w takim przypadku, gdyby organ administracyjny wykazał zaistnienie zmiany stanu faktycznego sprawy lub zmiany stanu prawnego stanowiącego podstawę wydania danej decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie podważana jest bowiem zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a.). Art. 107 k.p.a. zobowiązuje natomiast organ administracyjny do rzetelnego wskazania w uzasadnieniu decyzji motywów jakimi kierował się przy jej wydawaniu.

Wydana w niniejszej sprawie decyzja narusza powyżej wskazane przepisy w rażący sposób. Co prawda organ powołał się na przepisy prawa materialnego, w tym art. 39 ust. 3 ustawy, które stanowić mają o niemożliwości wydania przedmiotowego zezwolenia na wnioskowany okres mając na uwadze fakt wzrastającego natężenia ruchu w W. oraz lokalizację przedmiotowego nośnika reklamy w niewielkiej odległości od pasa ruchu drogowego. Pomimo to wydanie przedmiotowej decyzji przez organ administracyjny jest dla skarżącego niezrozumiałe, a zaprezentowane w niej uzasadnienie jest nieprzekonywujące.

W niniejszej sprawie nie doszło do żadnej zmiany stanu prawnego ani faktycznego, która mogłaby stać się podstawą zmiany stanowiska organu administracyjnego. Nie doszło dc żadnej zmiany przepisów prawnych, która mogłaby uzasadniać zmianę stanowiska organu I instancji. Niezrozumiałe jest także powoływanie się przez organ administracyjny na usytuowanie przedmiotowego nośnika reklamy, jako że jego lokalizacja w żadnym stopniu nie zmieniła się. Co prawda w niniejszej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na założenia i wnioski określone w Białej Księdze Komisji Europejskiej, krajowym programie GAMBIT 2005 oraz opinii IBDiM, nie wykazał jednak w żaden sposób, iż wydanie decyzji odmownej co do zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamy w przypadku pasa drogowego ul. W. w rejonie M. w W. znajduje uzasadnienie w obowiązującym obecnie stanie prawnym, nawet przy uwzględnieniu w/w założeń i wniosków.

Przede wszystkim należy wskazać, iż zarówno Biała Księga Komisji Europejskiej, jak i krajowy program GAMBIT 2005 nie wskazują żadnych wytycznych co do możliwości lokalizowania nośników reklamy w pasach drogowych. Wskazują one wyłącznie kierunek podjęcia działań przez odpowiedzialne organy, które na celu powinny mieć poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Pewne wskazówki zawiera jedynie opinia IBDiM.

Abstrahując od mocy prawnej tejże opinii (opinia nie ma charakteru wiążącego, może być jedynie wskazówką dla organu) podkreślenia wymaga fakt, iż za zagrażającą bezpieczeństwu ruchu drogowego uznano w niej lokalizacją nośników reklamowych na obszarze zabudowanym, jeżeli limit prędkości jest równy bądź większy niż 70 km/h.

Jedyną okolicznością odnoszącą się do przedmiotowej lokalizacji, która zdaniem organu I instancji uzasadnia wydanie decyzji odmownej w niniejszej sprawie, jest znaczne natężenie ruchu w miejscu lokalizacji przedmiotowego nośnika. Żadnych innych okoliczności organ w tej sprawie nie wskazał, ani nawet nie zbadał. Uzasadnieniem odmowy nie może być bowiem proponowany przez Komendę Policji wzrost limitu dopuszczalnej prędkości do 80 km/h w miejscu usytuowania przedmiotowego nośnika reklamy. Zmiana ta do dnia dzisiejszego nie nastąpiła i nie wiadomo czy w ogóle nastąpi w przyszłości. Powoływanie się więc na hipotetyczne zmiany nie może stanowić uzasadnienia wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia, skoro zmiana ta, jak w niniejszym przypadku, w ogóle nie musi nastąpić. Obecnie w miejscu, w którym usytuowany jest przedmiotowy nośnik reklamy limit prędkości wynosi 50 km/h.

Skarżący nie kwestionuje, iż natężenie ruchu drogowego w W. jest znaczne, jako że fakt ten jest powszechnie wiadomy. Natężenie wskazane w decyzji organu i instancji występuje jednak na większości w. dróg i samo w sobie nie może uzasadniać wydania decyzji odmownej. Biorąc pod uwagę, że zwykle kierowca podczas jazdy czy hamowania musi zwracać uwagę na różne czynniki zewnętrzne (przykładowo: drogowe tablice informacyjne, sytuację w pobliżu jezdni, itp.), jakie występują w bardzo dużym mieście, podzielając argumentację organu i instancji należałoby zakazać umieszczania w pobliżu drogi jakichkolwiek informacji dla kierowców, nie tylko nośników reklamowych, ponieważ obniżają one ich koncentrację. Nie został jednak wprowadzony żaden generalny zakaz lokalizacji reklam w W. Jak wskazano bowiem w w/w opinii IBDiM, istotne jest nie tylko natężenie ruchu drogowego samo w sobie, lecz w połączeniu ze znacznym zagęszczeniem reklam występującym w otoczeniu danego nośnika reklamy. W przedmiotowej sprawie organ i instancji nie wskazał natomiast w ogóle, czy w przypadku przedmiotowej lokalizacji występuje takie zagęszczenie, które mogłoby mieć, zgodnie z przedstawionymi badaniami, wpływ na zwiększenie ilości wypadków. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż każdy element widoczny z pasa drogowego, a nie tylko reklamy przydrożne, powoduje fiksację wzroku. Dopiero natomiast nadmierne nagromadzenie tychże reklam może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. W przeciwnym razie jedynym racjonalnym wyjściem byłoby wprowadzenie generalnego zakazu umieszczania reklam przydrożnych, co jednak nie nastąpiło. Organ I instancji nie ustalił więc najważniejszej okoliczności faktycznej z punktu widzenia możliwości udzielenia przedmiotowego zezwolenia.

Tak więc przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja nie uzasadnia wydania decyzji odmownej. Argumentacja ta ze względu na jej ogólnikowość oraz brak odniesienia do przedmiotowej lokalizacji mogłaby uzasadniać odmowę wydania zezwolenia na zajęcie dowolnego pasa drogowego na terenie całej W., co nie może zasługiwać na aprobatę, gdyż spowodowałoby całkowity brak możliwości kontroli zasadności wydawanych decyzji w sprawach zezwoleń na zajęcie pasów drogowych. Tym samym umożliwiłoby zupełną dowolność przy wydawaniu takich decyzji. W związku z powyższym, wydanie przedmiotowej decyzji nie mieści się w jej uznaniowym charakterze, a nastąpiło przy zupełnej dowolności organu administracyjnego. Skoro bowiem uprzednio (przy wydawaniu wcześniejszych decyzji dotyczących przedmiotowej lokalizacji nośnika reklamy) organ administracyjny uznał, iż możliwe jest wydanie decyzji, a sytuacja w przedmiotowej sprawie, ani faktyczna, ani prawna, nie zmieniły się, to według skarżącego nie istnieją przeszkody do wydania przez organ administracyjny decyzji zezwalającej na zajęcie przez skarżącego pasa drogowego ul. W. w rejonie M. w W.

W ocenie skarżącego organ naruszył zasady ujęte w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wydając decyzję przy przyjęciu zupełnej dowolności, co nie może mieścić się w jej uznaniowym charakterze, oraz przy podważeniu zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.

Zdaniem skarżącego organ nie wykazał należycie, że umieszczenie nośnika reklamy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności organ nie wykazał o ile wzrosła liczba reklam w rejonie oraz ile wynosi, a także o ile wzrosła w związku z tym liczba wypadków w tym miejscu. Powyższe zaniechania wynika z faktu, że organ w sposób niewłaściwy zinterpretował przepisy prawa, co jest widoczne już w samej podstawie decyzji.

Na błędną interpretacją przez organ ustawy o drogach publicznych wskazuje powołanie się w osnowie decyzji, a następnie wielokrotnie w jej uzasadnieniu na art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zdaniem skarżącego przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Art. 39 ust. 1 ustanawia generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W zdaniu drugim tego przepisu ustawodawca precyzuje, że za czynności takie uważa m. in. lokalizacje obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zakładając racjonalność ustawodawcy oraz biorąc pod uwagą treść art. 39 ust. 1 pkt 5, który zabrania w szczególności umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, które także są obiektami budowlanymi, należy dojść do wniosku, że do czynności wymienionych w art. 39 ust. 1 nie zalicza się umieszczania reklam w obszarze zabudowanym. Każda inna interpretacja prowadziłby do wniosku, że art. 39 ust. 1 pkt 5 jest zbędny. Rację ma organ twierdząc, że art. 39 ust. 3 pozwala organowi wydać zgodą na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wymóg szczególnych okoliczności, na co wskazuje jednak ratio legis tego przepisu oraz treść art. 39 ust. 1, dotyczy jedynie obiektów budowlanych, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skoro z treści art. 39 ust. 1 wynika, że ustawodawca nie zalicza co do zasady do tej grupy umieszczania reklam w obszarze zabudowanym, organ ma obowiązek wykazania, że w konkretnym przypadku umieszczenie danej reklamy mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem skarżącego, organ nie dopełnił tego obowiązku, czym uchybił art. 7, 11 oraz 107 § 3 k.p.a. Decyzje organu z ostatnich miesięcy wskazują, że organ domniemywa, iż każde umieszczanie reklam w pasie drogowym na terenie zabudowanym może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Widać to w sformułowaniu w decyzji, że "szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg." Powyższe domniemanie jest sprzeczne z ustawą o drogach publicznych i w praktyce uniemożliwia prowadzenie tego typu działalności na terenie W.

Decyzją Samorządowego Kolegium Orzekającego (SKO) w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez przedsiębiorcę utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W ocenie SKO w [...] materialno-prawną podstawą decyzji traktującej o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami i gospodarką drogową jest art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Przepis ten stanowi wyjątek od reguły określonej w art. 39 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którą zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Art. 39 ust. 3 powołanej ustawy drogowej stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawia wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Art 39 ust. 3 ustawy dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ten nie precyzuje o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi; nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej wart.39 ust. 1 musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami. Ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zasadność takiego rozwiązania nie może budzić wątpliwości; w ten sposób chroni się bowiem życie, zdrowie i mienie uczestników ruchu drogowego.

Zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym miejscu SKO odwołało się do stanowiska Ministra Transportu wyrażonego w piśmie do Prezydenta W. oraz do wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. OSK 1026/04, Lex Nr 171170), a także wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007r, sygn. akt VI SA/Wa 1023/07, w którym Sąd stwierdził m.in., że "duża reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta stwarza z zasady zagrożenie dekoncentracji kierowców i pieszych, a co za tym idzie - powoduje zagrożenie w ruchu drogowym. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym. Wystarczy zatem wskazanie i analiza skutków zagrożeń mogących powstać w następstwie zamierzonej lokalizacji nośnika reklamy w pasie drogowym, by uznać istnienie negatywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy". W ocenie SKO Prezydent W. prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym jest mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Wydanie pozytywnej dla przedsiębiorcy decyzji w warunkach art. 39 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy może nastąpić jedynie po wykazaniu, że umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem przedsiębiorca w postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji nie przedstawił żadnego dowodu wskazującego na taki stan rzeczy. Wszczęcie postępowania przed Prezydentem W. w tej sprawie nastąpiło w oparciu o wniosek spółki nie zawierający jakiejkolwiek argumentacji co do występowania szczególnie uzasadnionego przypadku związanego z lokalizacją nośnika reklamowego przy ul. W. w rej. M. Skoro zatem obowiązkiem zarządcy drogi jest ochrona interesu publicznego, przejawiająca się w generalnym zakazie wydawania zezwoleń, jeśli nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z art. 39 ust. 3 ustawy drogowej, a zarządca ten poczynił wystarczające ustalenia co do tezy, iż nie ma podstaw przyjęcia, że taki przypadek zachodzi, prawidłowe jest wydanie przez ten organ rozstrzygnięcia odmawiającego wydania stosowanego zezwolenia.

W ocenie SKO teza o szkodliwości wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego jest oczywista. Biorąc bowiem pod uwagę najnowsze, powołane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie oraz zdrowy rozsądek przeciętnego użytkownika dróg publicznych, nie ma podstaw aby twierdzić, że posadowienie reklam w pasie drogowym, które za sprawą umieszczonych na nich treści z założenia są skierowane do kierowców, przez co odwracają ich uwagę od sytuacji na drodze, nie wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Teza ta jest tym bardziej aktualna w warunkach W., gdzie powszechnym zjawiskiem jest nadmierne i bardzo gęste nagromadzenie wielkoformatowych reklam w pasie drogowym praktycznie każdej drogi publicznej. Z tej przyczyny SKO uznało, iż teza o szkodliwości reklamy jest bezsprzeczna, co uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Stanowisko takie zostało zaakceptowane w orzecznictwie WSA w Warszawie (m. in. wyrok z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1023/07; z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 993/07; z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 991/07; z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1254/07).

W ocenie SKO Prezydent W. przy wydaniu zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy i wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, dokonał prawidłowej i logicznej jego analizy w stosunku do generalnej problematyki posadowienia nośników w pasie drogowym w warunkach W. i w odniesieniu do konkretnej ich lokalizacji przy ul. W. w rej. M., a następnie wyczerpująco uzasadnił, dlaczego nie było możliwe uwzględnienie wniosku strony.

W tym stanie rzeczy SKO uznało za bezzasadne zarzuty dot. naruszenia przez organ I instancji przepisów art. art. 7, 11 i art.. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie SKO stawiając ten zarzut skarżąca nie uwzględniła w szczególności uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta). Dodatkowo wskazano, iż w swojej praktyce orzeczniczej SKO styka się już od kilku miesięcy z konsekwentnymi odmowami lokalizowania przestrzeni reklamowych także innych firm w pasach drogowych ulic.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył na powyższą decyzję przedsiębiorca wnosząc o uchylenie decyzji SKO w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji.

Skarżonym decyzjom zarzucono:

- naruszenie przez orzekające organy art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności, co nie mieści się w uznaniowym charakterze wydawanych decyzji administracyjnych, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- naruszenie przez orzekające organy art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi powtórzono w znacznej mierze argumentację podniesioną już w odwołaniu, a związaną z interpretacją art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz wskazaniem, że pomiędzy poprzednimi a obecną lokalizacją obiektu reklamowego nie nastąpiły żadne istotne zmiany mogące uzasadnić decyzję odmowną.

Jednocześnie podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie występuje "szczególnie uzasadnionego przypadku." Przypomniano za Sądem Najwyższym (wyrok z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt III RN 197/00; OSNP 2002/4/83), "... że zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem, użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia. Organ administracji publicznej ustalający znaczenie pojęcia niedookreślonego jest obowiązany nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa (pojęć prawnych), lecz powinien także uwzględniać wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Stosowanie pojęć nieoznaczonych w konkretnym przypadku wymaga z reguły formułowania różnorakich ocen i prognoz, bowiem nie idzie tu o pojęcie niedookreślone samo w sobie, lecz raczej o kontekst, w którym się znajduje." Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 maja 2002 r. (sygn. akt SK 20/00; OTK-A 2002/3/29) "im bardziej niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, pełne i przekonujące musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia." W przedmiotowej sprawie żaden z organów administracji nie podjął nawet próby wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku, dlaczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi taki przypadek i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Tym samym organy te naruszyły, zdaniem skarżącego, art. 7, 8 i 11 k.p.a.

Skarżący rozwinął również argumentację dotyczącą rozłożenia ciężaru dowodu. Stwierdził, iż zdaniem organu odwoławczego wykazanie, że umieszczenie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji będzie "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" leży po stronie skarżącego. Organ natomiast nie ma obowiązku ani możliwości przeprowadzenia bezpośredniego dowodu na powyższą okoliczność, co ma potwierdzać przytoczona przez organ treść wybranego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem zgodnie z art. 7 k.p.a. i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1031/05) "organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić". Dalej, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r. (sygn. akt III SA/Wa 435/06) " w sytuacji, gdy strona postępowania powołuje się na określone okoliczności faktyczne bez wskazania dowodów na te okoliczności, to organ na podstawie powołanych przepisów ma obowiązek przeprowadzić dowody z urzędu, jeżeli znane mu są środki dowodowe pozwalające na ustalenie tych okoliczności". Potwierdza to także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 r. (sygn. akt V SA 948/00), zgodnie z którym "rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy". Powyższe orzeczenia w sposób jasny wskazują, że ciężar udowodnienia okoliczności "szczególnie uzasadnionego przypadku" spoczywa na organie. Zapewne także dlatego, że to właśnie organ jako podmiot władzy publicznej ma możliwość przeprowadzenia odpowiednich badań dotyczących zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, a nie skarżący jako podmiot prywatny. Próba przerzucenia tego obowiązku na wnioskodawcę nie jest działaniem właściwym ze strony organu.

Okoliczność, czy dany nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego z cała pewnością nie jest oczywista. Stworzenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wymaga zaistnienia wielu czynników, w tym szczególnie dużego natężenia ruchu drogowego w miejscu o zwiększonym limicie prędkości i nagromadzeniu nośników reklamowych. Wszystkie te okoliczności wymagają ustalenia, jako że nie może ulegać wątpliwości, iż nie zachodzą, one w każdym dowolnie wybranym miejscu. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne nie ustaliły tych okoliczności odnośnie miejsca, w którym zlokalizowana jest przedmiotowa reklama. Organy w sposób wiarygodny ustaliły jedynie fakt dużego natężenia ruchu, co jest akurat okolicznością bezsporną i występującą od wielu lat, a więc nie będącą w przeszłości podstawą do wydania decyzji odmownej, a tym samym organy naruszyły art. 7 k.p.a.. Takie stwierdzenia są wyrazem podjęcia przez organy administracyjne decyzji w sposób zupełnie dowolny, a nie uznaniowy.

Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez SKO w [...] (a w razie nieuwzględnienia tego wniosku przez SKO w [...] - skarżący wnosi o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez sąd). Wykonanie tejże decyzji narazi bowiem skarżącego na poniesienie znacznych kosztów.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do podnoszonego w treści skargi zarzutu naruszenia art. 39 ustawy o drogach publicznych stwierdzono, iż z ust. 1 art. 39 jednoznacznie wynika, że zabrania się w pasie drogowym czynności, które mogłyby m.in. "zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". Wyliczenie tych czynności w pkt 1 - 12 jest przykładowe (nie jest to katalog zamknięty), o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Fakt, iż pkt 5 dotyczy umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi nie oznacza, w ocenie Kolegium, że możliwe jest umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym bez dokonania przez organ oceny jego dopuszczalności w świetle art. 39 ust. l cyt. ustawy. Potwierdza to pośrednio treść art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, który wymaga uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam. Przepis ten - jak wynika z jego treści -odnosi się do każdego pasa drogowego, a nie tylko znajdującego się poza obszarem zabudowanym. Nie ulga również wątpliwości, że reklama stanowi przedmiot niezwiązany z potrzebami ruchu drogowego, a jej zlokalizowanie w pasie drogowym może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co zresztą, w ocenie Kolegium, zostało wykazane przez organ I instancji w niniejszej sprawie.

W żadnym wypadku SKO nie twierdziło, jak to sugeruje skarżący, że wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę. Kolegium oceniając postępowanie i decyzję organu I instancji w związku z odwołaniem wniesionym przez skarżącego jedynie dodatkowo wskazało, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów, czy choćby argumentacji co do występowania szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w związku z lokalizacją nośnika reklamowego przy ul. W. w rej. M. Powyższego wskazania nie można jednak utożsamiać z zamiarem przerzucenia przez organ odwoławczy na stronę ciężaru dowodowego, gdyż pozostała treść decyzji wyraźnie wskazuje, że w świetle przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowo-wyjaśniającego SKO nie znalazło podstaw do zakwestionowania zasadności stanowiska organu I instancji. W ocenie Kolegium argumentacja i dowody powołane przez organ I instancji były wystarczające do uznania, że w przedmiotowej sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek dla udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skoro zaś z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowo-wyjaśniającego wynika, że zlokalizowanie (istnienie) reklamy w danym miejscu w pasie drogowym stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, to - zdaniem SKO - organ zezwalający, a także podzielający jego stanowisko organ odwoławczy, nie mają obowiązku podważać przyjętego w wyniku ww. postępowania swojego stanowiska i udowadniać samemu sobie, że jednak w tej sprawie umieszczenie reklamy w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Innymi słowy, wystarczy wskazanie i analiza skutków zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego mogących powstać w następstwie zamierzonej lokalizacji reklamy w pasie drogowym, by uznać istnienie negatywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 cyt. ustawy. Zasadność takiego stanowiska organu w niniejszej sprawie znajduje potwierdzenie w przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO orzecznictwie sądów administracyjnych (NSA i WSA Warszawie), ponadto w wyrokach WSA o sygn. akt: VI SA/Wa 1028/07, VI SA/Wa 1208/07, VI SA/Wa 1021/07, VI SA/Wa 1380/07. "

Jak już wyżej wskazano, obiekty reklamowe są lokalizowane w pasie drogowym na zasadzie wyjątku - w szczególnie uzasadnionych przypadkach i zazwyczaj tylko na określony czas. Tym samym za każdym razem rozpatrując wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego organ obowiązany jest ocenić, czy dany obiekt nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie Kolegium stawiając ww. zarzut skarżący nie uwzględnił wskazanej w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta). Dodatkowo wskazać należy, iż w swojej praktyce orzeczniczej Kolegium styka się już od kilku miesięcy z konsekwentnymi odmowami lokalizowania przestrzeni reklamowych także innych firm w pasach drogowych ulic.

Podkreślono też, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest czasowe ze swej natury, związanej z generalnym zakazem lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego oraz stosowaniem odstępstw od tej generalnej zasady tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ponadto czasowość takiego zezwolenia dla obiektów reklamowych wynika z m.in. przepisów art. 40 ust. 6-8, ust. 12 pkt 2 i ust. 15 ustawy o drogach publicznych, w których jest mowa o liczbie dni zajmowania pasa drogowego, przekroczeniu terminu zajęcia tego pasa, czy obowiązku przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Skarżący otrzymując takie zezwolenie powinien mieć świadomość, że po upływie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu, będzie musiał przywrócić ten pas drogowy do stanu poprzedniego, czyli w przypadku skarżącego - usnąć obiekt reklamowy, o ile organ zezwalający nie uzna, że nadal istnieją uzasadnione okoliczności dla wydania zezwolenia. W przedmiotowej sprawie organ zezwalający uznał jednak, iż brak jest podstaw do wydania takiego zezwolenia, a swoje stanowisko należycie uzasadnił. W tym stanie rzeczy przedsiębiorca nie może żądać od organu wydania zezwolenia powołując się np. na poniesione znaczne koszty związane z umiejscowieniem samego nośnika reklamy. Przyjmując za słuszne stanowisko skarżącego należałoby nakazać organom wydającym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, aby w przypadku, gdy przy rozpatrywaniu pierwszego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ustalą brak negatywnych przesłanek, wydawały zezwolenia na czas nieoznaczony, albo żeby przy rozpatrywaniu kolejnych wniosków dot. obiektu już raz umieszczonego w pasie drogowym automatycznie przedłużały zezwolenia, bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy dany obiekt nie stwarza obecnie zagrożenia dla ruchu drogowego.

W związku z powyższym za bezzasadne należy uznać zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy orzekające art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a.. Jak już wyżej wskazano, w ocenie organu odwoławczego Prezydent W. w sposób prawidłowy i wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, dokonał prawidłowej i logicznej jego analizy, a następnie wyczerpująco uzasadnił podjętą decyzję. Twierdzenie przez skarżącego, iż wydane decyzje są dowolne i nie mieszczą się w uznaniowym charakterze decyzji administracyjnych jest całkowicie chybione.

Dodatkowo wskazano, iż skarżący jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą powinien brać pod uwagę, że wydane wcześniej zezwolenie miało charakter czasowy, i zawierając kolejne umowy cywilnoprawne z osobami trzecimi w zakresie wykorzystania nośnika reklamowego nie zakładać z góry, że na pewno uzyska kolejne zezwolenie. Innymi słowy, zawierane umowy powinien zawsze dostosowywać do ram czasowych posiadanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Oczywiście skarżący miał prawo - w ramach ryzyka działalności gospodarczej - zdecydować się na zawarcie umów wykraczających czasowo poza okres posiadanego wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ale nie może z tego faktu wyprowadzać teraz obowiązku wydania mu nowego zezwolenia. Wraz z upływem okresu czasu na jaki wydane zostało mu poprzednie zezwolenia skarżący powinien być gotów do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcia reklamy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora ZDM z dnia [...] maja 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta W., odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. w rej. M. w W. w celu umieszczenia obiektu reklamowego spółki.

Skarżący podniósł w treści odwołania zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego, tzn. art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów proceduralnych, tj. art. 7 k.p.a. (przez dowolność ustaleń), przepisów regulujących postępowanie dowodowe (głównie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.), a także przepisów art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – w kontekście zarzutu nie wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu co do możliwości usytuowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji. Natomiast w osnowie skargi wskazano na naruszenie przepisów art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności, co nie mieści się w uznaniowym charakterze wydawanych decyzji administracyjnych, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie. Już w uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację podniesioną już w odwołaniu, a związaną z interpretacją art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych

Sąd podziela opinię skarżącego, stanowiącą punkt wyjścia dla jego zarzutów, iż zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/, LEX nr 41643. Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się wprost, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący a nie ma roszczenia o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe mogą służyć (i z zasady służą) realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw. "Administracja nie może być tylko bezwolnym wykonawcą prawa (...). Ma ona dość pozostawionej jej swobody, aby nadać nawet bardzo określonej normie nieco zróżnicowaną treść uzależnioną od potrzeb społecznych i sytuacji politycznej. To właśnie nazywamy polityką administracyjną." (red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. Prawnicze, wyd. II, Warszawa 2002, str. 22, za F. Longchamps). W literaturze prawniczej określa się również warunki takiej działalności. "...Stosowanie polityki wobec działalności polegającej na stosowaniu prawa powinno odbywać się pod dwoma jednoczesnym warunkami: po pierwsze, porządek prawny musi dopuszczać taki wpływ (lub mu nie przeszkadzać), po drugie, wpływ ten może się odbywać wyłącznie wobec stosowania takich norm, które mają odpowiednią budowę, a więc np. wobec norm uznaniowych, norm kierunkowych, norm wskazujących jedynie na możliwość podjęcia działania. Całość tak sformułowanych kryteriów wynika z niemożliwości odstąpienia od realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawnego." (red. J. Boć, Administracja publiczna, wyd. Kolonia Limited 2003, str. 113, a także str. 292 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę W. wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Jak trafnie zauważył skarżący, organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzje zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 – 367, za E. Iserzonem).

W konsekwencji należy uznać, że stawiając zarzut dowolności decyzji strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).

Trzeba wreszcie, odpowiadając na zarzut zmiany polityki W. wobec reklamy zewnętrznej w pasach drogowych, zauważyć, że sprawy te mają charakter masowy i trudno w tej sytuacji żądać indywidualnego zawiadomienia zainteresowanych o zmianie polityki miasta. Natomiast z akt praktycznie każdej sprawy dotyczącej zezwolenia na "przedłużenie lokalizacji" reklamy", w tym również sprawy rozpatrywanej, wynika, iż załączono do nich odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji. Stanowisko ZDM, oparte m.in. na wspomnianej wyżej opinii, w kwestii umieszczania – czy lepiej – "dalszego umieszczania" reklam w pasach drogowych ulic W. było więc nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży (wśród których wymieniono również skarżącą). Przedsiębiorcy zajmujący się tą dziedziną działalności, od których wymaga się profesjonalizmu, powinni zatem znać odpowiednio wcześniej poglądy władz miejskich w tej kwestii.

Z racji, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy (w [...] jest ponad 15 tys. nośników reklamowych, z czego 2,6 tys. znajduje się w pasach drogowych dróg publicznych) i typowy, wynika, iż nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje:"... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

Stąd bierze się przyjęcie pewnego domniemania faktycznego, widocznego w przytoczonym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 2 lutego 2005 r., iż duża reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta stwarza z zasady zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, a co za tym idzie - powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym. Wystarczy zatem wskazanie i analiza skutków zagrożeń mogących powstać w następstwie zamierzonej lokalizacji nośnika reklamy w pasie drogowym, by uznać istnienie negatywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy (decyzji odmownej) w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Nie ma więc racji skarżący podkreślając, iż organy orzekające w sprawie nie wskazały, na czym polegają "szczególnie uzasadnione przypadki"; w ocenie Sądu organy obu instancji trafnie wiążą to pojęcie z bezpieczeństwem ruch drogowego. Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 st. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW, oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów orzecznictwa na niezbędny zakres postępowania dowodowego w tego rodzaju sprawach jak rozpatrywana, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora ZDM, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. W. w rej. M. w W., na cele reklamy.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia ("przedłużenia okresu zajęcia") w nim reklamy złożyła zainteresowana spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Łączą się z tym określone następstwa procesowe i materialne.

W płaszczyźnie procesowej z treści przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że – po pierwsze, wniosek strony o zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam, powinien z mocy samej ustawy zawierać uzasadnienie, iż wnioskowana lokalizacja reklamy jest właśnie takim "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, po drugie zaś – ciężar dowodu w tym zakresie obciąża stronę; to w końcu ubiegający się (strona) a nie organ administracji publicznej ma udowodnić, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". W tym zakresie organ administracji działa na podstawie i w granicach wniosku strony, który wszczyna postępowanie w sprawie, a przede wszystkim jest zobowiązany ustalić, czy zakładana lokalizacja ma charakter przypadku, o którym wyżej mowa.

Z art. 63 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że podanie powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W ocenie Sądu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zezwolenie może być wydane w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jest w rozumieniu powołanego przepisu k.p.a. takim przepisem szczególnym. Oznacza to, że wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać wskazanie, że dotyczy szczególnie uzasadnionego przypadku. Obowiązek ten obciąża wnioskodawcę (stronę).

Oznacza to również, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. l i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

Natomiast w sferze prawno-materialnej z treści powołanych przepisów wynika, że ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy – jak wystąpiła o to zainteresowana Spółka – zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Przechodząc do zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów postępowania, a w szczególności: - art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. W. w rej. M. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie, należy zważyć, co następuje.

Po pierwsze, przedmiotem sprawy nie było ustalenie wpływu reklam stawianych w pasach drogowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego, i to zarówno co do zasady, jak i w związku z konkretną lokalizacją. Co do zasady dlatego, że jak stwierdził NSA w powoływanym już wielokrotnie wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., zależność ta – wbrew twierdzeniu skarżącego - jest oczywista. Natomiast w odniesieniu do konkretnych lokalizacji wymaga to szczegółowych badań specjalistycznych – i tu Sąd zgadza się ze stroną skarżącą – które jednak nie są przedmiotem postępowania administracyjnego, i których wykonanie obciąża w istocie wnioskodawcę (przedsiębiorę) ubiegającego się o zezwolenie. Rola przedsiębiorcy w tym postępowaniu nie jest rolą recenzenta decyzji administracyjnych wydawanych w sprawie, lecz to on powinien udowodnić, że lokalizacja nośnika reklamy, o którą występuje, jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym.

Według oceny skarżącego dopiero bezsporne udowodnienie (m.in. na podstawie materiałów Policji, pełnego postępowania administracyjnego z wizjami lokalnymi i pogłębionymi analizami, a także wiarygodnymi badaniami naukowymi, przeprowadzonymi z całym instrumentarium badawczym ) związku przyczynowego między wypadkiem drogowym i określona reklamą, a także wskazanie nadzwyczajnej ilości takich wypadków w pobliżu tej określonej reklamy może prowadzić do odmowy wydania zezwolenia na usytuowanie nośnika reklamy w pasie drogowym określonej ulicy, w konkretnej lokalizacji. Innymi słowy, zgoda na umieszczenie nośników reklam w pasach drogowych ulic publicznych powinna być zasadą, zaś odmowa takiego ich usytuowania powinna dotyczyć swoistych "czarnych punktów", w których niezbicie i bezspornie wykazano przedstawiony wyżej związek przyczynowy.

Takiej ocenie przeczą przedstawione wyżej ustalenia dotyczące ciężaru dowodu w tego rodzaju sprawach – to w końcu ubiegający się ma udowodnić, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym jest "uzasadnionym przypadkiem".

Ponadto powołany wyrok NSA zwraca uwagę na podstawową kwestię, że to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które – jak wskazano wyżej – nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w obu zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.