Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 495/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 819/18 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 819/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę W. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta [...], powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., uPb) wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...], obręb [...] w [...], wniesionego przez W. L. (inwestor), uznając że ww. budowa narusza zakaz lokalizacji obiektów w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora [...], wynikający z treści § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2014 r. poz. 1637, uchwała Sejmiku).

Dalej wskazano, że W. L. odwołała się od tej decyzji zarzucając, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie oparto na ustaleniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], pomimo że jest to dokument nie będący źródłem prawa. Powołując się na przepisy uchwały Sejmiku oraz na ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], odwołująca się stwierdziła, że na obszarze, na którym położona jest działka przewidziana do zainwestowania dopuszcza się lokalizowanie obiektów budowlanych.

W wyroku przytoczono dalej, że w wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., K.p.a.), powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda powołał się na art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 uPb. Na podstawie akt sprawy ustalił, że strona w dniu 22 marca 2018 r. zgłosiła Prezydentowi Miasta [...] zamiar budowy dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] (o pow. [...] m²), opisanych w dołączonym opracowaniu jako budynki parterowe, niepodpiwniczone z dachem dwuspadowym o powierzchni zabudowy [...] m².

Od 10 maja 2018 r. obowiązuje uchwała Nr XLII/595/2018 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 15 marca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Jamno-Zachód" w Koszalinie (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia 25 kwietnia 2018 r., poz. 2040, MPZP lub plan). Działka nr [...] obręb [...] w [...] znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym na rysunku MPZP (zał. nr 1) symbolem [...]. W rozdziale 2 planu - ustalenia ogólne § 9 zawarto zakres wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Do obszarów przestrzeni publicznej zaliczono promenadę zlokalizowaną m. in. na części terenu elementarnego oznaczonego jako [...]. § 9 ust. 2 MPZP stanowi, że na terenach obszarów przestrzeni publicznej, jeżeli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, dopuszcza się: obiekty małej architektury; reklamy zgodnie z przepisami § 6 ust. 2; tymczasowe obiekty usługowo-handlowe, lokalizowane w związku z krótkotrwałymi imprezami; urządzenia techniczne, tymczasowe obiekty budowlane stanowiące wyposażenie ulic (punkty od 1-5) oraz nakazuje się zagospodarowania terenu bez barier architektonicznych dla niepełnosprawnych (pkt 6).

Analiza rysunku planu (załącznik nr 1 do uchwały) oraz ustaleń szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem [...] wykazała, że działka inwestycyjna znajduje się w całości w obszarze przestrzeni publicznej.

Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego [...] zawarto w § 62, w ust. 1 określono przeznaczenie ww. terenu jako teren parku oraz teren sportu i rekreacji z obiektami rekreacyjnymi (pkt 1). Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 4 MPZP, jako obiekty rekreacyjne należy rozumieć budowle i urządzenia, stałe i tymczasowe, służące sportowi i rekreacji czynnej, takie jak: siłownia, plac zabaw, boisko, kort tenisowy, strzelnica, skatepark, tor jazdy, park linowy, minigolf.

Na terenie położonym w odległości co najmniej 50 m od północno-zachodniej granicy terenu elementarnego stanowiącej granicę planu dopuszczono lokalizację obiektu usług turystycznych (pkt 2). Działka nr [...] mieści się w pasie 50 m. Zgodnie z § 62 ust. 7 pkt 1 MPZP teren elementarny stanowi obszar przestrzeni publicznej Promenady - odnoszą się do niego ustalenia zawarte w § 9 ust. 1 i ust. 2.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe ustalenia potwierdzają, że działka inwestycyjna znajduje się w obszarze przestrzeni publicznej, a sposób jej zagospodarowania szczegółowo określony w § 9 oraz § 62 MPZP nie dopuszcza budowy budynków gospodarczych. Oznacza to, że zgłoszona budowa dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] w obrębie [...] w [...] narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Jamno- Zachód" w Koszalinie.

Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie Prezydent Miasta [...] rozstrzygając na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania swej decyzji prawidłowo uznał na podstawie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Koszalina ze zmianami zatwierdzonego uchwałą Nr XLVII/673/2014 Rady Miejskiej w Koszalinie z 4 września 2014 r., że na działce nr [...] w odległości mniejszej niż 50 m od linii brzegu jeziora, nie jest możliwa lokalizacja budynków gospodarczych. To zaś oznaczało, że w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania § 4 uchwały Sejmiku umożliwiający zwolnienie z zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały.

W ocenie organu odwoławczego pomimo tego, że jak twierdzi wnosząca odwołanie, w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., Upzp) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, to w przedmiotowej sprawie obowiązek zastosowania przez organ I instancji ustaleń studium gminnego wynikał wprost z przepisów § 4 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że W. L. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...]. Skarżąca podniosła, że od dnia 10 maja 2018 r. nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego wobec wejścia w życie MPZP, na podstawie których Wojewoda [...] orzekł w sprawie. Na podstawie nowego stanu faktycznego i prawnego (obowiązującego od 6 dni) Wojewoda sformułował, pomimo upływu materialnoprawnego terminu ustawowego, nowy sprzeciw oparty o nowy stan faktyczny i nowy stan prawny oraz równocześnie utrzymał w mocy decyzję w sprawie sprzeciwu organu I instancji. W związku z tym skarżąca zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie:

1) art. 15 K.p.a. poprzez pozbawienie wnoszącej odwołanie prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w tym samym stanie faktycznym i prawnym kolejno przez organy dwóch instancji;

2) art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 10 K.p.a. poprzez:

- oparcie decyzji na podstawach nie będących źródłami prawa wymienionymi w art. 87 Konstytucji RP, stosując szczegółowe zapisy Studium, wykraczając poza zakres wynikający z uchwały Sejmiku,

- podjęcie decyzji z pominięciem słusznego interesu obywateli,

- nieuwzględnienie zasady in dubio pro libertate,

- pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu i zasady wysłuchania stron wobec zmiany stanu faktycznego i prawnego.

3) art. 12 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne zwlekanie z wydaniem orzeczenia, co skutkowało pozbawieniem strony ww. prawa wynikającego z art. 15 K.p.a. i uniemożliwiło dwuinstancyjne rozpoznanie sprawy wobec zmiany stanu faktycznego i prawnego;

4) art. 11 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi się organ kierował, poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób zgłoszone zamierzenie budowlane narusza MPZP;

5) przekroczenie uprawnienia wynikającego z art. 136 § 1 K.p.a. do uzupełnienia dowodów i materiałów poprzez przeprowadzenie całkowicie nowego postępowania dowodowego, w wyniku którego ustalono inny stan faktyczny i prawny;

6) art. 30 ust. 5 uPb, art. 138 § 1, § 2 K.p.a. oraz pominięcie rozdziału 8a k.p.a. poprzez:

- wniesienie sprzeciwu po upływie materialnoprawnego terminu 21 dni,

- utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i jednoczesne wniesienie nowego sprzeciwu, co wykracza poza ustawowe warianty rozstrzygnięcia organu odwoławczego określone w art. 122c § 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.;

7) art. 30 ust. 6 pkt 2 (w wyroku nie przywołano aktu normatywnego - uwaga Sądu) poprzez błędne uznanie, że zgłoszone zamierzenie budowlane narusza przepisy prawa.

Zdaniem skarżącej, również decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o przepisy nie mające zastosowania w sprawie oraz rażąco narusza art. 107 § 3 K.p.a., bowiem jej uzasadnienie prawne nie zawiera jakiegokolwiek wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że analizując ustalenia planu w kontekście zgłoszenia zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych organ II instancji zasadnie uznał, że przewidziany w MPZP sposób zagospodarowania terenu nie dopuszcza jego zabudowy budynkami gospodarczymi.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że rzeczywiście stan prawny, w którym orzekał organ I instancji w terminie otwartym do wniesienia sprzeciwu, był odmienny od tego, w którym decyzję podejmował organ odwoławczy. Wskazano w wyroku, że rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy, zaś jego obowiązkiem, zgodnie z art. 6 K.p.a., jest uwzględnienie przepisów prawa, które obowiązują w dacie orzekania.

Wojewoda w uzasadnieniu decyzji ocenił zasadność wniesionego sprzeciwu zarówno w kontekście obowiązujących w dniu wydawania decyzji przepisów MPZP, jak i stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji przepisów uchwały Sejmiku i zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Zdaniem sądu pierwszej instancji w obu przypadkach organ II instancji doszedł do prawidłowego wniosku o sprzeczności planowanej inwestycji z przywołanymi przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i sądowi pierwszej instancji zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa) naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:

- art. 35 ust. 5 uPb, art. 6, 7, 7a § 1, 10, 15 K.p.a. poprzez wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia po upływie terminu materialnoprawnego oraz pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy w tym samym stanie faktycznym i prawnym, polegające na uznaniu za prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., podczas gdy organ II instancji winien był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 122c § 3 K.p.a. wobec zmiany stanu prawnego po wydaniu decyzji o sprzeciwie, do którego strona z przyczyn oczywistych nie mogła się odnieść; tym samym sąd nie dostrzegł naruszenia przepisu art. 35 ust. 5 uPb polegającego na de facto wniesieniu przez organ II instancji nowego sprzeciwu po upływie materialnoprawnego terminu 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, czym organ lI instancji wykroczył poza katalog możliwych rozstrzygnięć określonych w art. 138 K.p.a.;

- art. 87 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 5 Upzp w zw. z art. 36 ust. 6 pkt 2 uPb poprzez niedostrzeżenie oparcia decyzji o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia na zapisach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, niebędącym aktem prawa miejscowego, tym samym naruszenie art. 36 ust. 6 pkt 2 uPb w związku z błędną wykładnią § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 4 uchwały Sejmiku poprzez uznanie, iż dla terenu gdzie położona jest działka skarżącej obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, czym naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez niezastosowanie tego przepisu;

II. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 § 1 oraz art. 15 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez sąd, iż organ II instancji wykroczył poza zamknięty katalog rozstrzygnięć zawarty w art. 138 K.p.a., polegający na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji przy jednoczesnym wniesieniu de facto nowego sprzeciwu do zgłoszenia w oparciu o nowy stan prawny, który zaistniał po upływie materialnoprawnego

terminu wynikającego z art. 35 ust. 5 uPb;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez niezastosowanie tego przepisu pomimo, że naruszenie art. 15 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tej podstawie strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,

rozpoznanie skargi w trybie art. 188 Ppsa i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...],

zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na zasadzie art. 176 § 2 w zw. z art. 182 § 2 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podstawy kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd Naczelny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego nie dostrzec miał sąd wojewódzki. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Za niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez sąd, iż organ II instancji wykroczyć miał poza zamknięty katalog rozstrzygnięć zawarty w art. 138 K.p.a., polegający na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji przy jednoczesnym wniesieniu de facto nowego sprzeciwu do zgłoszenia w oparciu o nowy stan prawny, który zaistniał po upływie materialnoprawnego terminu wynikającego z art. 35 ust. 5 uPb.

Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 K.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 11 wydanie, s. 84). Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.

Przedmiotem niniejszego postępowania była decyzja utrzymująca w mocy wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru inwestora budowy dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] obręb [...] w [...].

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., skoro Wojewoda rozpoznał jako organ II instancji wniesiony środek zaskarżenia – odwołanie i wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymując w mocy decyzję Prezydenta [...] o sprzeciwie. Nie jest więc tak, że zaskarżona decyzja została wydana poza katalogiem dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego, a określonych w art. 138 K.p.a.

Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej nie jest tak, że uchylono decyzję o sprzeciwie i podjęto nowy sprzeciw, wywody zawarte w środku odwoławczym od wyroku sądu pierwszej instancji w tym zakresie, nie są usprawiedliwione. Wojewoda [...] wyraźnie wskazał natomiast, że w toku rozpoznawania odwołania od sprzeciwu organu I instancji, weszły w życie przepisy MPZP. W zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że uwzględniając ustalenia planistyczne dla obszaru działki inwestycyjnej, sprzeciw wobec takiego zamierzenia, jakie chciał podjąć inwestor, znajduje uzasadnienie w treści MPZP. Jednocześnie organ odwoławczy w pełni podzielił motywy sprzeciwu, wskazując że w dacie jego podjęcia ustalenia zawarte w uchwale Sejmiku, odsyłające do zapisów Studium, również dawały asumpt do stwierdzenia braku zgodności zamierzenia inwestycyjnego skarżącej kasacyjnie, a zatem stanowiły trafnie podstawę wniesienia sprzeciwu. Organ II instancji na tej podstawie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż wniesienie sprzeciwu było właściwe, uznając takie rozstrzygnięcie organu gminy za prawidłowe. Odmienna interpretacja treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego, prezentowana w skardze kasacyjnej, gdzie przywołano fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji doszukując się w nim rozstrzygnięcia o sprzeciwie nie jest trafna. W szczególności wywód o uchyleniu decyzji o sprzeciwie pozostaje w jaskrawej sprzeczności z treścią samego rozstrzygnięcia, gdzie wyraźnie orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W tej sytuacji całkowicie chybiony jest wywód, jakoby Wojewoda miał wnieść sprzeciw po upływie terminu, określonego w art. 35 ust. 5 uPb, wypadnie zwrócić uwagę, że przywoływany tak w podstawach kasacyjnych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy przepis odnosi się do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdy sprawa dotyczy terenu, na którym znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki i nie zawiera żadnej regulacji odnoszącej się do problematyki terminu. Z oczywistych przeto względów nie mógł on mieć żadnego znaczenia, a powoływanie się nań przez autora skargi kasacyjnej potraktować wypadnie jako niestaranność przy powoływaniu się na przepisy prawa, które miałby uchybić sąd pierwszej instancji. Ponieważ jednak Naczelny Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, nie ma możliwości korygowania błędów i omyłek fachowego pełnomocnika strony.

Podkreślić należy, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. A zatem, w przypadku, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zmienił przedmiotu sprawy, którym jest wskazana wyżej inwestycja i zgłoszenie sprzeciwu wobec budowy. Sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy I i II instancji. Organy obu instancji stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu w odniesieniu do zamiaru przystąpienia do budowy. W konsekwencji tego stanowiska inwestor nie uzyskał prawa do budowy. Sprawa została zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy I i II instancji. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wskutek niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 K.p.a.

C. Zarzut naruszenia przepisu art. 136 § 1 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym nie został – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – uzasadniony w skardze kasacyjnej. Z tych względów nie poddaje się on kontroli. Ubocznie zauważyć wypadnie, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy prowadził jakiekolwiek uzupełniające postępowanie dowodowe, czy też dokonał nowych, odmiennych od organu I instancji ustaleń faktycznych w sprawie, a przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 136 § 1 K.p.a. dotyczy właśnie uzupełniającego postępowania dowodowego. To, że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji ocenił zasadność wniesionego sprzeciwu nie tylko w oparciu o stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji przepisy uchwały Sejmiku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], ale również w kontekście obowiązujących w dniu wydawania decyzji przepisów MPZP, nie świadczy o zmianie tożsamości sprawy administracyjnej pod względem faktycznym.

D. Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. art. 35 ust. 5 uPb, art. 6, 7, 7a § 1, 10, art. 15 K.p.a. poprzez wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia po upływie terminu materialnoprawnego oraz pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy w tym samym stanie faktycznym i prawnym polegające na uznaniu za prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., podczas gdy organ II instancji winien był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 122c § 3 K.p.a. wobec zmiany stanu prawnego po wydaniu decyzji o sprzeciwie, do którego ani organ I instancji ani strona z przyczyn oczywistych nie mogła się odnieść.

Jak to uprzednio w pkt B niniejszego uzasadnienia wskazano strona skarżąca kasacyjnie mylnie powołuje zarzut naruszenia przepisu art. 35 ust. 5 uPb. Nawet przyjmując, że z argumentacji skarżącej kasacyjnie wynikać, że w rzeczywistości chodziło jej o przepis art. 30 ust. 5 uPb, to niewątpliwe jest, że sprzeciw został wniesiony w terminie, określonym w cyt. przepisie, tj. przed upływem 21 dni od dnia wniesienia zgłoszenia przez inwestora.

Strona skarżąca kasacyjnie uznaje, że dwuinstancyjność w przedmiotowym przypadku, wobec wejścia w życie MPZP, zatem w wyniku zmiany stanu prawnego w trakcie rozpoznawania jej odwołania, uniemożliwiała wydanie takiej decyzji, jaką podjął Wojewoda [...]. Jest to pogląd nietrafny. W literaturze procesu administracyjnego nie budzi bowiem wątpliwości, że ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy następuje na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15 wydanie, Warszawa 2017, s. 714), w przedmiotowej sprawie brak jest wyjątku dla tej reguły, jakim byłoby odmienność wprowadzona np. ustawowymi przepisami przejściowymi. Nie jest więc tak, że wejście w życie przepisów MPZP, gdy organ odwoławczy doszedł do wniosku, że ustalenia planistyczne uzasadniają w dalszym ciągu brak możliwości zaaprobowania zamiaru inwestora z punktu widzenia przepisów prawa, nakazywałyby podjąć decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Oczywiście inna sytuacja byłaby, gdyby obowiązujące już w dacie orzekania przez organ odwoławczy ustalenia MPZP dopuszczały ten rodzaj zabudowy, o który chodzi inwestorowi, zatem ziszczałaby się regulacja ujęta w § 4 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku.

W konsekwencji chybione jest wywodzenie w skardze kasacyjnej o skuteczności zarzutu odnośnie naruszenia art. 122c § 3 K.p.a., skoro organ odwoławczy nie wydał decyzji wskazywanej w cyt. przepisie, tj. decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono na czym miałoby polegać naruszenie niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki przepisów art. art. 6, 7, 7a § 1, 10 K.p.a., przeto tak skonstruowana podstawa kasacyjna nie poddaje się kontroli.

E. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 87 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 5 Upzp w zw. z "art. 36 ust. 6 pkt 2" uPb poprzez niedostrzeżenie oparcia decyzji o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia na zapisach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, niebędącym aktem prawa miejscowego, tym samym naruszenie "art. 36 ust. 6 pkt 2" uPb w związku z błędną wykładnią § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 4 uchwały Sejmiku poprzez uznanie, iż dla terenu gdzie położona jest działka skarżącej obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, czym zdaniem skarżącej naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez niezastosowanie tego przepisu.

Autor skargi kasacyjnej kolejny raz w sposób świadczący o braku staranności i nieprecyzyjności w przygotowywaniu wniesionego środka zaskarżenia przywołuje nieprawidłowy przepis, skoro – konstruując podstawę kasacyjną jako naruszony przepis prawa materialnego wskazuje na "art. 36 ust. 6 pkt 2" uPb. Rzecz jednak w tym, że takiej jednostki redakcyjnej w cyt. ustawie brak. Z tych względów zarzut naruszenia przepisu, którego w danej ustawie brak, nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Art. 87 Konstytucji RP dzieli się na dwa ustępy, stanowiąc odpowiednio w ust. 1, że "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia" oraz w ust. 2 – "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". Z kolei z art. 9 ust. 5 Upzp wynika tylko tyle, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, którego z przepisów art. 87 Konstytucji RP dotyczy zarzut, ani na czym ma polegać naruszenie przywołanego art. 9 ust. 5 Upzp.

Trafnie WSA w Szczecinie wywodził, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie sprzeciwu, właściwy organ był zobligowany uwzględnić uchwałę Sejmiku i zawarte w niej odesłanie do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Trafnie także sąd wojewódzki zwracał uwagę, że uchwała Sejmiku wydana została na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, a sama ta uchwała ma walor aktu prawa miejscowego, w związku z tym rozwiązania z niej wynikające muszą być uwzględniane w procesie stosowania prawa. Słusznie sąd a quo eksponował, że niedopuszczalna byłaby próba zakwestionowania przepisów tej uchwały Sejmiku w ramach skargi na decyzję administracyjną. Tego rodzaju zarzuty mogą być skutecznie podnoszone tylko w skardze na konkretny akt prawa miejscowego. Skoro zatem z § 4 uchwały Sejmiku wynika, że rodzaj dopuszczalnej zabudowy, z punktu widzenia celu jej podjęcia, jakim była ochrona krajobrazu, jest ustalany w oznaczonym terenie, objętym ustaleniami cyt. uchwały, na podstawie ustaleń planistycznych lub ustaleń zawartych w studium gminnym, to brak było podstaw do kwestionowania w ramach sprawy rozpoznawanej przez WSA w Szczecinie, takiej konstrukcji zawartej w uchwale Sejmiku.

F. Nie jest trafny zarzut dokonania przez sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 4 uchwały Sejmiku poprzez uznanie, że dla terenu gdzie położona jest działka skarżącej obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych. Sąd wojewódzki takiej wykładni odnośnie zakazu lokalizowania wszelkich obiektów budowlanych w zaskarżonym wyroku nie formułował, przeczy temu uważna lektura uzasadnienia tego wyroku. WSA w Szczecinie w motywach swego orzeczenia stwierdził bowiem m. in., że: "Trafnie zauważa skarżąca, że co do zasady, studium nie zakazywało zabudowy nawet terenu w odległości 50 m od linii jeziora, w której to dopuszczono obiekty towarzyszące funkcji dominującej, jak i dominanty przestrzenne dla funkcji usług turystycznych. Tym niemniej zasadnie oceniły to organy orzekające w sprawie, że budowa dwóch budynków scharakteryzowanych przez skarżącą w zgłoszeniu jako obiekty gospodarcze nie wpisuje się w pojęcia obiektów małej architektury, obiektów turystycznych oraz obiektów towarzyszących funkcji dominującej. Ze zgłoszenia to nie wynika. Nie wystarczająca jest przy tym próba wykazania przez skarżącą na etapie skargi, iż budynki gospodarcze mogą hipotetycznie służyć przechowywaniu, czy też konserwacji żagli, wioseł, czy też pełnić funkcje gospodarcze dla mini golfa. W żaden sposób taki zamiar przeznaczenia planowanych obiektów, np. jako budowa hangarów, nie został wykazany w zgłoszeniu lub powiązany z planowaną przez skarżącą działalnością gospodarczą o takim zakresie usług turystycznych. Takie scharakteryzowanie przeznaczenia obiektów pozwalałoby odróżnić je od budynków gospodarczych, które zaspokajają wyłącznie indywidualne potrzeby ich właściciela.".

Sąd wojewódzki szczegółowo zrekapitulował ustalenia zarówno studium gminnego, jak i MPZP, odnoszące się do dopuszczalnej zabudowy dla terenu objętego ustaleniami obu tych aktów, dochodząc do przekonania, że zarówno w świetle ustaleń jednego i drugiego z nich, brak było podstaw do uznania, że w kontekście treści uchwały Sejmiku, zabudowa zamierzona przez inwestora, jest zgodna z tą uchwałą.

Przypomnieć należy, że działka, na której miała być zrealizowana zabudowa gospodarcza znajduje się na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Koszaliński Park Nadmorski", dla którego obowiązują zakazy wynikające z uchwały Sejmiku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały, na obszarach o których mowa w załączniku nr 2 do uchwały, wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora. Przy tym, wedle postanowień § 4 uchwały, zakaz nie obowiązuje na części obszarów chronionego krajobrazu, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość lokalizowania obiektów budowlanych. W dacie zgłoszenia sprzeciwu na terenie na którym miały być posadowione dwa budynki gospodarcze, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Trafnie jednak sąd pierwszej instancji wyłuszczył, że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji ocenił zasadność wniesionego sprzeciwu zarówno w kontekście obowiązujących w dniu wydawania decyzji przepisów MPZP, jak i stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji przepisów uchwały Sejmiku w aspekcie zapisów Studium gminnego, w obu przypadkach doszedł do prawidłowego wniosku o sprzeczności planowanej inwestycji z przywołanymi przepisami prawa. Pogląd ten podziela w pełni Sąd Naczelny w tym składzie. Z tych względów przyjdzie uznać o nieskuteczności zarzutu naruszenia wyłuszczonych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

G. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną, jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach.