Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 803/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 803/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 czerwca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce, na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce, z dnia 8 marca 2013 r. Nr XXIX/401/2013, w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela, nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, położonych na terenie Gminy Wieliczka, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik nr 1 do uchwały zatytułowany "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości zamieszkałych, na obszarze Gminy Wieliczka", w zakresie zawartego w rubryce B obowiązku podania imienia ojca, imienia matki (B3 poz. 6 i 7), telefonu, adresu e-mail (B4 poz. 20 i 21) oraz zawartych w rubryce H oświadczeń o treści: - "Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz. U. z 2002r. Nr 101, poz. 926 późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Miasta i Gminy w Wieliczce ul. Powstania Warszawskiego 1 danych dotyczących mojej osoby w celu przeprowadzenia postępowania (dotyczy osób fizycznych), - "Pouczony o odpowiedzialności karnej skarbowej z art. 56 § 1 kodeksu karnego skarbowego (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 z późn. zm.) –, iż składając organowi uprawnionemu deklaracje lub oświadczenie, podając nieprawdę lub zatajając prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża dochody na, uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie" – oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawem".


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXIX/401/2013 z dnia 8 marca 2013 r. - wydaną w oparciu o przepisy art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Rada Miejska w Wieliczce określiła wzór deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że ustala się wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Wieliczka, w brzemieniu określonym w załączniku do uchwały.

We wzorze deklaracji, stanowiącym załącznik do powyższej uchwały w części B3 w pkt 6 i 7 nałożono wymóg podania imienia ojca i matki, w części B4 pkt 20 i 21 numeru telefonu i adresu email, a w części H złożenia oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie przez Urząd Miasta i Gminy Wieliczka danych osobowych w celu przeprowadzenia postępowania i dodatkowo jeszcze oświadczenia o zgodności tych danych z prawdą, mając na uwadze odpowiedzialność z art. 56 § 1 Kodeksu karnego skarbowego.

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora Rejonowego w Wieliczce we wskazanym zakresie.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie opisanych wyżej obowiązków.

Uzasadniając zarzuty Prokurator podniósł w uzasadnieniu, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada cechy ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata poprzez wskazanie pewnych cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności (niepublikowany wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2009 r., sygn. II SA/Kr 443/03). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Prawo gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego ustawodawca doprecyzował w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś prawo do podejmowania aktów prawa miejscowego w sprawach podatków i opłat zastrzegł do wyłącznej kompetencji rady gminy. Gmina więc może stanowić prawa i obowiązki, doprecyzowywać je, ale tylko w takim zakresie w jakim przewidziane jest to przez ustawę. Uchwała jest aktem prawnym rangi podustawowej i jeśli pozostaje w sprzeczności z ustawą, jest nieważna. Aby móc żądać od zainteresowanego danych, które umożliwiają jego bezpośrednią lub pośrednią identyfikację, bez konieczności uzyskania jego zgody muszą zaistnieć wyjątkowe okoliczności, takie jak potrzeba realizowania uprawnienia lub obowiązku prawnego, potrzeba realizowania zadań istotnych z punktu widzenia dobra publicznego, czy też inne usprawiedliwione prawnie cele, pod warunkiem, że uzyskanie tych danych nie naruszy praw i wolności danej osoby.

W omawianym przypadku ustalanie wysokości opłaty nie wymaga ujawniania takich danych, bo nie zachodzi żadna z wyjątkowych sytuacji opisanych wyżej, zatem żądanie podania imion rodziców, numeru telefonu, adresu e-mail nie znalazło prawnego uzasadnienia i stanowiło przekroczenie ustawowych kompetencji nadanych gminom.

Dodatkowo przepisy ustaw nie upoważniały Rady Miejskiej do zawarcia w treści informacji pouczenia o treści art. 56 Kodeksu karnego skarbowego, albowiem brak jest jakichkolwiek przepisów ustawowych, które nadawałyby Radzie Miejskiej ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszone byłoby odpowiedzialnością karną skarbową.

Brak jest nadto ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Zgodnie z zapisem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48, poz. 552), przepis ten ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 maja 2001 r., sygn. III SA 2622/00, ONSA 2002/3/14).

Skarżona uchwała nakłada na obywateli obowiązek ujawnienia danych osobowych bez żadnej uzasadnionej przyczyny i bez umocowania ustawowego, co powoduje, iż dotknięta jest ona wadą nieważności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wieliczki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w przepisie art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wskazuje się informacji, które mają zostać udzielone, określając jedynie, że to rada gminy określa wzór deklaracji. Kwestionowane przez Prokuratora wymagania w żaden sposób nie naruszają interesów składających deklaracje, a nie są przy tym obligatoryjne. Przesłanką uzyskania tych informacji jest umożliwienie bezpośrednio i szybkiego kontaktu ze składającymi deklaracje.

Dodatkowo zwrócono uwagę, że nawet gdyby rzeczywiście wątpliwości Prokuratora były uzasadnione, to brak było podstaw do zaskarżenia § 1 ust 1 uchwały, który nie zawiera przecież w swej treści żadnych postanowień dotyczących kształtu wzoru deklaracji.

Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. Prokurator Rejonowy w Wieliczce sprecyzował skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej załącznik nr 1 w zakresie zawartego w rubryce B obowiązku podania imienia ojca i imienia matki, telefonu i adresu e-mail oraz zawartego w rubryce H oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych i pouczenia o odpowiedzialności karnej z art. 56 Kodeksu karnego skarbowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na samym początku należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł prokurator, którego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a.). Wypada w tym miejscu również zauważyć, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości jest aktem normatywnym skierowanym do generalnej grupy adresatów i dotyczy abstrakcyjnych sytuacji, jednocześnie obowiązując wyłącznie na obszarze gminy, stąd niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd przypomina, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi.

Należy zatem przywołać podstawę prawną zaskarżonej uchwały zawartą w tekście tego aktu normatywnego. Rada Miejska w Wieliczce przyjęła ją na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji;

2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1).

Ponadto, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości powinna wymagać od składającego podania jedynie takich informacji, które są istotne dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 656/14; LEX nr 1512448).

Należy zatem zauważyć, że w załączniku do zaskarżonej uchwały oznaczonym jako "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości zamieszkałych, na obszarze gminy " w rubrykach zawartych w części B3 w pkt 6 i 7 nałożono wymóg podania imienia ojca i matki, a w części B4 pkt 20 i 21 numeru telefonu i adresu e-mail. Należy zatem zauważyć, że ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do wymuszenia przedstawienia takich informacji przez osobę składającą deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami.

Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna bowiem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że podanie danych dotyczących imion rodziców, a także numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Należy przy tym zauważyć, że choć w obecnym brzmieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dopuszcza się żądanie od właścicieli nieruchomości podawania w deklaracji niektórych z tych danych, to jednak zmiana normatywna w tym zakresie nastąpiła z dniem 1 lutego 2015 r. Zatem w dacie przyjmowania zaskarżonej uchwały organy nie miały prawa żądania przedmiotowych danych. Informacja taka jest bowiem zbędna w kontekście ustalenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, jak również nie jest potrzebna dla prawidłowego obliczenia tej opłaty.

Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały przepisy nie upoważniały również organu od wymuszania na składającym deklarację składania oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Choć bowiem wypełniona deklaracja ustalona zaskarżoną uchwałą zawierać ma dane osobowe, to jednak zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych; 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa; 3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą; 4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego; 5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. W świetle przytoczonej regulacji trzeba zatem stwierdzić, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach prawa. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy i jako takie jest działaniem dopuszczalnym (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 300/11; LEX nr 1134300). Właściwy organ gminy może zatem – bez adekwatnej zgody osoby, której dotyczą dane – przetwarzać je na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego. Oczekiwanie od składającego deklarację, że złoży oświadczenie z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych nie znajduje zatem uzasadnienia w treści norm ustawowych.

Dodatkowo jeszcze w zaskarżonej uchwale zobowiązuje się właściciela nieruchomości do złożenia oświadczenia o treści "Pouczony o odpowiedzialności karnej skarbowej z art. 56 § 1 kodeksu karnego skarbowego (tj. Dz. U. z 2007r., nr 111, poz. 765 z późn. zm.), iż kto składając organowi uprawnionemu deklarację lub oświadczenie, podając nieprawdę lub zatajając prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża dochody na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie - oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawem". Tymczasem ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do wymuszenia złożenia oświadczenia o takiej treści przez osobę składającą deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami. Rada gminy nie może również rozszerzać w taki sposób treści normatywnej norm prawa karnego, gdyż w polskim systemie prawnym odpowiedzialność karną (i karną skarbową) może konstruować wyłącznie akt ustawowy, a prawo miejscowe służy realizacji innych celów w hierarchicznym systemie źródeł prawa. Sąd przypomina w tym kontekście, że każdy element aktu prawa miejscowego musi mieć swoje źródło w ustawie, o czym stanowi art. 94 Konstytucji. Jeżeli którykolwiek z elementów takiego aktu został w nim umieszczony bez stosownego upoważnienia lub z przekroczeniem granic takiego upoważnienia, obowiązkiem Sądu jest wytknięcie naruszenia prawa przy uchwaleniu aktu prawa miejscowego.

Mając zatem na uwadze, że brak był podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zamieszczenia w wydanej przez Radę Miejską w Wieliczce uchwale zaskarżonych zapisów. Sąd uznał, że uchwała ta w sposób istotny narusza art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.