Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3257/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 3-4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 197/17 w sprawie ze skargi Ch. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Ch. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie kwotę 3496 ( trzy tysiące czterysta dziewięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 3257/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 września 2017r. w sprawie sygn. II SA/Lu 197/17 po rozpoznaniu skargi Ch. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...]2016r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. nr [...] (pkt I) oraz umorzył postępowanie administracyjne (pkt II).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujące okoliczności.

Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta L. orzekł o ustaleniu dla Ch. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też zwana Spółką) - jako zbywcy nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...]o powierzchni 8585 m2, położonej w L. przy ul. G.F. oraz ul. P. (obręb [...] - L., ark. nr [...]) - jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości [...] zł.(pkt 1 ), wskazał, że opłatę ustaloną w pkt 1 należy uiścić na podany rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji, zaznaczając przy tym, że w razie niewpłacenia powyższej należności w zakreślonym terminie będą naliczane odsetki za zwłokę (pkt 2).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ustalenie opłaty planistycznej stanowi konsekwencję podjęcia przez Radę Miasta Lublin w dniu 17 listopada 2005r. uchwały nr 825/XXXV/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część III (opublikowanej n w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 9 stycznia 2006 r. Nr 2, pod poz. 17). Uchwała ta zmieniła przeznaczenie działki ewidencyjnej nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]), względem jej przeznaczenia określonego w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego Lubelskiego Zespołu Miejskiego, zatwierdzonym uchwałą nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 grudnia 1986 r., bowiem w poprzednio obowiązującym planie miejscowym działka nr [...]w całości położona była na obszarze przeznaczonym pod zieleń parkową (symbol III D 14 ZP). Uchwała nr 825/XXXV/2005 z dnia 17 listopada 2005 r. nieruchomość tę przeznaczyła: w ok. 60% - pod zabudowę mieszkaniową (symbol M3), w ok. 25,5 % - pod tereny tras komunikacyjnych (symbol KDD-G) i tereny komunikacji pieszej (symbol KX), w ok. 13,9% - pod tereny zieleni publicznej i tereny sportowo-rekreacyjne (symbol ZP/SR2) oraz w około 0,6 % - pod tereny urządzeń elektroenergetyki (symbol IT1). Wydzielona z działki nr [...] przedmiotowa działka nr ewid. [...] znalazła się natomiast: w około 73,2% - w obszarze M3 (tereny zabudowy mieszkaniowej), w około 16,9 % - w obszarze ZP/SR2 (tereny zieleni publicznej i tereny sportowo-rekreacyjne), zaś w około 9,9% - w obszarze KDD-G (tereny tras komunikacyjnych) i obszarze KX (tereny komunikacji pieszej.

Organ pierwszej instancji ustalił, że po wejściu w życie planu miejscowego z dnia 17 listopada 2005 r. Ch. Sp. z o.o., uprzednio działająca pod nazwą "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w L., sukcesywnie zbywała udziały w działce nr [...]. Potwierdzają to przesłane przez notariuszy do Prezydenta Miasta L. wypisy aktów notarialnych umów sprzedaży z okresu od dnia 18 września 2008 r. do dnia 6 maja 2010 r. Zbycie przedmiotowych udziałów nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część III, tj. od dnia 24 stycznia 2006 r. Mając na względzie to, że wstępna analiza obu planów zagospodarowania przestrzennego, jak i ustalonego faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości wskazywały, iż nastąpił wzrost jej wartości w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) organ uznał, że zostały spełnione przesłanki wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie wysokości jednorazowej opłaty z tego tytułu – stosownie do art. 37 ust. 3 i 4 ww. ustawy. Postępowanie to zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] 2011 r., doręczonym w dniu [...]2011 r.

Prezydent Miasta L. wyjaśnił, że kwotę wzrostu wartości działki nr [...] spowodowanego wejściem w życie planu miejscowego z dnia 17 listopada 2005 r. ustalono na podstawie 49 operatów szacunkowych z dnia 10 grudnia 2014 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. T.J. (każdy z tych operatów dotyczył łącznie udziałów w nieruchomości zbytych jednego dnia). Ustalając wysokość należnej opłaty planistycznej zastosowano stawkę 30% - zgodnie z § 76 uchwały nr 825/XXXV/2005. Po zsumowaniu opłat naliczonych za poszczególne udziały w nieruchomości łączną wysokość opłaty planistycznej ustalono w kwocie [...]zł.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i art. 77 K.p.a., kwestionując w szczególności już samą zasadność obciążenia jej opłatą z tytułu wzrostu wartości działki nr [...]. W ocenie strony odwołującej to poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości winien zostać zobowiązany do uiszczenia spornej opłaty planistycznej. Spółka nabyła bowiem prawo własności działki w dniu 30 grudnia 2005 r., a zatem już po podjęciu przez Radę Miasta Lublin uchwały nr 825/XXXV/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zarówno Spółka jak i zbywca przedmiotowej nieruchomości, mieli świadomość jej przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe i temu przeznaczeniu odpowiadała ustalona pomiędzy stronami umowy cena sprzedaży.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...]2016 r. (zaskarżoną w tej sprawie) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]2016 r. w części obejmującej pkt 2 jej rozstrzygnięcia, zaś w pozostałej części decyzję tę "pozostawiło bez zmian". Kolegium w całości podzieliło ustalenia i wnioski przedstawione w decyzji organu pierwszej instancji, aprobując również dokonaną przez ten organ ocenę materiału dowodowego, w tym pozytywną ocenę sporządzonych w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych, z których wynika, że wskutek uchwalenia planu miejscowego z dnia 17 listopada 2005 r. wartość działki nr [...]wzrosła łącznie o kwotę [...]zł.

Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej organ drugiej instancji podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem normatywnym powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Jak wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie planu jest jego ogłoszenie. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Kolegium wskazało, że uchwała Rady Miasta Lublin nr 825/XXXV/2005 z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część III, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 9 stycznia 2006 r. i weszła w życie w dniu 24 stycznia 2006 r. Do tego czasu nie była obowiązującym aktem normatywnym. Tymczasem, nabycie przez Ch. Sp. z o.o. własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu 30 grudnia 2005 r. (akt notarialny Rep. [...] nr [...]), a zatem w dniu, w którym ww. uchwala nie obowiązywała. Tym samym to Spółka, a nie jej poprzednik prawny, jest zobowiązana do uiszczenia spornej opłaty planistycznej, zaś fakt, iż powyższa uchwała została podjęta jeszcze przed nabyciem przez Spółkę przedmiotowej nieruchomości, pozostaje w tym wypadku bez znaczenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Ch. Sp. z o.o. w W. zarzucając błędną wykładnię art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że zdarzeniem prawnym statuującym po stronie właściciela nieruchomości obowiązek wniesienia opłaty planistycznej — wbrew literalnemu brzmieniu oraz celowości regulacji — jest wejście planu w życie, nie zaś jego uchwalenie a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie polegające na utrzymaniu wadliwej decyzji w mocy. Ponadto, z "daleko posuniętej ostrożności procesowej", strona skarżąca organowi drugiej instancji zarzuciła uchybienie art. 7 i art. 77 K.p.a. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału oraz szereg zaniechań dowodowych, konsekwencją których było niezasadne pominięcie relewantnej dla rozstrzygnięcia okoliczności nabycia przez skarżącą Spółkę nieruchomości za cenę odpowiadającą jej wartości rynkowej w związku ze zmianą jej przeznaczenia w projektowanym planie miejscowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę i uchylił decyzje obu organów oraz umorzył postępowanie administracyjne. Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji jest nałożenie na Ch. Sp. z o.o. w W. (dawniej "[...]" Sp. z o.o. w L.) na mocy art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) – dalej jako "u.p.z.p.", obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], położonej w L. przy ul. G.F. oraz ul. P. (tzw. "opłaty planistycznej"), spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część III, przyjętego uchwałą nr 825/XXXV/2005 Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005 r. Skarżąca Spółka nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie uchwalenia ww. planu miejscowego, bowiem nieruchomość tę nabyła dopiero w dniu 30 grudnia 2005 r. Jednak powołana uchwała weszła w życie już po dacie nabycia przedmiotowej działki przez stronę skarżącą, tj. w dniu 24 stycznia 2006 r., co wobec faktu, że nieruchomość tę (poszczególne jej udziały) Spółka zbyła następnie w przeciągu 5 lat od tej daty, organy uznały za okoliczność uzasadniającą obciążenie jej sporną opłatą planistyczną. Spółka nie zgadza się z tym, stojąc na stanowisku, że podmiotem, który winien zostać obciążony tą należnością jest poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości, któremu tytuł prawny do niej przysługiwał w dacie podjęcia uchwały nr 825/XXXV/2005.

W ocenie Sądu istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji art. 36 ust. 4 u.p.z.p., z którego wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości tj. do oceny, czy przepis ten należy rozumieć zgodnie z jego literalnym brzmieniem przyjmując, że już samo uchwalenie planu miejscowego może stanowić okoliczność mającą wpływ na wartość nieruchomości, czy też należy rozumieć go w ten sposób, że okolicznością oddziaływującą na wartość nieruchomości może być dopiero wejście w życie uchwały o przyjęciu planu miejscowego – jak to uznały w niniejszej sprawie organy obu instancji. Sąd wskazał, że powyższe zagadnienie było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1851/15 wyjaśnił, że dla zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest zaistnienie trzech zdarzeń: 1) uchwalenie (lub zmiana) planu; 2) wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia (zmiany) planu; 3) zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest to, by sprzedający nieruchomość uzyskał pewne przysporzenie majątkowe w postaci większej wartości nieruchomości, której był (przed sprzedażą) właścicielem. Owo przysporzenie majątkowe ma być oczywiście skutkiem przeznaczenia nieruchomości w nowym planie miejscowym na cele, które na rynku powodują wzrost wartości nieruchomości, w przeciwieństwie do dotychczasowego przeznaczenia. Co istotne – ów wzrost wartości nieruchomości musi być spowodowany nowym przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym, a nie innymi okolicznościami, jak choćby zwiększony popyt na rynku nieruchomości. Sąd stwierdził, że w świetle argumentacji przyjętej w tej sprawie przez organy obu instancji należałoby uznać, że samo uchwalenie planu miejscowego nie ma wpływu na wzrost wartości gruntów objętych planem. Skutek taki wywołać może bowiem jedynie wejście w życie planu. Ten moment – jak stwierdziły organy – powoduje dopiero, że przepisy prawa miejscowego stają się powszechnie obowiązujące i dopiero od tego momentu wywołują skutki prawne, a wcześniej plan nie rodzi żadnych obowiązków ani uprawnień i tym samym nie może on być podstawą roszczeń opartych o regulacje w nim zawarte. Sąd uznał, że nie jest to słuszne stanowisko. Podzielając pogląd wyrażony w powołanym wyżej wyroku NSA wskazał, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie odnosi się do skutków prawnych wywołanych podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a jedynie do skutków faktycznych, za jakie należy uznać ewentualny wzrost wartości nieruchomości. Przepisy planu miejscowego nie regulują w żaden sposób kwestii wprost związanych z wartością poszczególnych nieruchomości. Określają jedynie, w największym skrócie, możliwy sposób ich przeznaczenia i zagospodarowania. Może to mieć oczywiście (i bardzo często ma) przełożenie na wartość nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Niemniej jednak przepisy uchwały w sprawie planu miejscowego nie mogą być podstawą roszczeń związanych z opłatą planistyczną. Skutki takie rodzi bowiem art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zatem już samo uchwalenie planu może skutkować wzrostem wartości nieruchomości, a dotychczasowy właściciel nieruchomości może uzyskać wyższą cenę zbywając nieruchomość, co zresztą – jak wynika z wyjaśnień strony skarżącej oraz załączonego od akt sprawy odpisu aktu notarialnego umowy sprzedaży Rep. [...] Nr [...]z dnia [...]2005 r. oraz aktu notarialnego umowy przedwstępnej sprzedaży Rep. [...] Nr [...]– miało w niniejszej sprawie miejsce, albowiem nabycie przez stronę skarżącą dawnej działki nr [...]od jej poprzednich właścicieli zostało przez strony umowy uwarunkowane "zatwierdzeniem planów zagospodarowania przestrzennego terenu", przekładających się na możliwość realizacji na tej działce inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego (§ 3 umowy przedwstępnej), zaś sama umowa sprzedaży uwzględniała fakt, że przedmiotowa działka nie jest już przeznaczona pod tereny zieleni parkowej (§ 2 pkt 2), co daje podstawy do uznania, że ustalona pomiędzy stronami umowy cena nieruchomości uwzględniała jej "nowe" przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej, nadane uchwałą z dnia 17 listopada 2005 r. Oznacza to w niniejszej sprawie, że Ch. Sp. z o.o. (w czasie zawarcia umowy – "[...]" Sp. z o.o.), nabywając przedmiotową nieruchomość już po uchwaleniu planu miejscowego, nie mogła uzyskać przysporzenia majątkowego w postaci zwiększenia wartości sprzedanej następnie nieruchomości, bowiem ewentualny wzrost wartości nastąpił w związku z uchwaleniem planu (jak stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), przez co należy literalnie rozumieć dzień podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

W związku z tym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało obciążeniem sporną opłatą planistyczną niewłaściwego podmiotu a wobec powyższego postępowanie w sprawie ustalenia tej opłaty prowadzone wobec Ch. Sp. z o.o., było bezprzedmiotowe (w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.) z przyczyn podmiotowych i jako takie - wraz z uchyleniem zapadłych w jego toku decyzji administracyjnych - winno zostać umorzone.

W tym stanie rzeczy Sąd za zbędne uznał dokonywanie oceny prawidłowości sporządzonych w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych dotyczących poszczególnych udziałów w działce nr [...], jak też odnoszenie się do podniesionych w tym względzie w toku postępowania zarzutów strony skarżącej. W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że Prezydent Miasta L. był uprawniony do ustalenia stosownej opłaty z tytułu wzrostu wartości działki nr [...], wydzielonej z dawnej działki nr [...], jednak adresatem decyzji w tej sprawie mogli być poprzedni właściciele tej nieruchomości, którzy zbyli ją po podjęciu uchwały w sprawie planu miejscowego z dnia 17 listopada 2005 r., tj. w dniu 30 grudnia 2005 r. Obecnie postępowanie w tym przedmiocie wszczęte wobec poprzednich właścicieli działki nr [...] (nr [...]), również byłoby bezprzedmiotowe, a to ze względu na upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...]2017 r. i jednocześnie – na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. – umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie zarzucając w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi :

naruszenie art.36 ust. 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia "w związku z uchwaleniem planu" i uznaniu, że samo podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie, który to wzrost - w przypadku jej zbycia w okresie 5 lat od wejścia w życie planu - stanowi podstawę do ustalenia opłaty planistycznej, w sytuacji gdy skutek taki odnosi dopiero zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie, po jego wejściu w życie;

naruszenie art. 36 ust.4 w zw. z art. 14 ust. 8 i art. 29 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U . z 2017 r. poz. 1523 t.j.) i § 79 uchwały Rady Miasta Lublin Nr 825/XXXV/2005 z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część III (Dz. Urz. Woj. Lubek Z 2006 r., nr 2, poz. 17) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że plan zagospodarowania przestrzennego, może wywołać skutki prawne (a tylko o takich skutkach można mówić w przypadku aktów prawnych) przed jego wejściem w życie, w sytuacji gdy skutki takie wywołuje jedynie akt prawny, który został opublikowany i upłynął wyznaczony nim okres vacatio legis tj. akt prawny, który wszedł w życie stał się obowiązujący;

- naruszenie art.36 ust. 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia "uchwalenie planu" i uznaniu, iż samo podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje wzrost wartości nieruchomości, który - w przypadku jej zbycia w okresie 5 lat od wejścia w życie planu - stanowi podstawę do ustalenia opłaty planistycznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty planistycznej i pozbawienia w znaczeniu materialnym przymiotu strony spółki Ch. Sp. z o.o., co stanowi z kolei naruszenie art. 28 K.p.a.;

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. . Jednocześnie, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzeczono się rozprawy, wnosząc o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji przyjął błędną wykładnię art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i niewłaściwie zastosował ten przepis, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczeń organów administracji obu instancji i jednoczesnego umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Dalej wskazano, że z porównania przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w obu w/w planach zagospodarowania przestrzennego (starym i nowym) wynika, że nie jest ono tożsame. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym na terenie gminy, obowiązuje on jednak od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa (art. 29 ust. 1 u.p.z.p.). Wskazano, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutki prawne dopiero od dnia jej wejścia w życie. Do tego czasu nie rodzi ona żadnych obowiązków ani uprawnień i tym samym nie może ona być podstawą roszczeń opartych o regulacje w niej zawarte. W konsekwencji dopiero z momentem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie już z momentem podjęcia uchwały w sprawie planu, dokonuje się zmiana przeznaczenia terenów objętych planem, która może skutkować spadkiem lub wzrostem wartości nieruchomości nim objętych. Tym samym, przewidziany art. 36 ust. 4 u.p.z.p. obowiązek nałożony na prezydenta miasta (burmistrza lub wójta), aktualizuje się z momentem zbycia nieruchomości, jeśli zbycie to miało miejsce po wejściu miejscowego planu zagospodarowania w życie, a przed tym dniem sprzedający był tej nieruchomości właścicielem. To czy pozostawał on jej właścicielem również w dacie podjęcia uchwały w sprawie planu pozostaje natomiast bez znaczenia dla ustalenia opłaty. Za stanowiskiem powyższym przemawia również przepis art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p., który wskazując na początek biegu terminu na zgłaszanie roszczeń wynikających ze spadku wartości nieruchomości lub naliczania opłat z tytułu wzrostu ich wartości odwołuje się właśnie do dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Do tego czasu akt ten nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych, a tylko o takich skutkach można mówić w niniejszym przypadku.

W rozpatrywanej sprawie uchwała Rady Miasta Lublin Nr 825/XXXV/2005 z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część III ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 09 stycznia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lubek Z 2006 r., nr 2, poz. 17) i weszła w życice w dniu 24 stycznia 2006 r. Stosownie do § 79 w/w uchwały, uchwała wchodzi w życic po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Do tego czasu nie była obowiązującym aktem normatywnym. Tymczasem, nabycie przez Ch. Sp. z o.o. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nastąpiło w dniu [...] grudnia 2005 r. (akt notarialny Rep. [...] nr [...]), a zatem w dniu, w którym w/w uchwała nie obowiązywała. Bez znaczenia przy tym dla ustalenia samej opłaty planistycznej pozostaje podjęcie przez Radę Miasta Lublin uchwały przed datą nabycia przez w/w Spółkę przedmiotowej nieruchomości, jak też zawarcie w akcie notarialnym zapisów dotyczących zbywanej nieruchomości według jej przeznaczenia w przyszłym planie oraz zbycie jej za cenę wyższą niż wynikająca z wartości rynkowej, ponieważ uchwała w sprawie planu stała się obowiązującym prawem miejscowym dopiero po jej publikacji w dzienniku urzędowym i upływie określonego vacatio legis. Zobowiązaną zatem do uiszczenia opłaty planistycznej, wbrew stanowisku Sądu I instancji, jest spółka Ch. Sp. o.o., nie zaś jej poprzednik prawny. Spółka ta po zakupie nieruchomości nieobjętej planem miejscowym, dokonała następnie, po wejściu w życice tego planu, zbycia nieruchomości o zmienionym formalnie przeznaczeniu. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w badanej sprawie rzeczoznawca majątkowy, biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania, określił wartość przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życice planu miejscowego jako terenu niezabudowanego, użytkowanego rolniczo, sklasyfikowanego w rejestrze gruntów jako grunty orne - RII i RIHa, potencjalnie inwestycyjnego w oczekiwaniu na usankcjonowanie prawem miejscowym (o wyższej wartości), nie zaś jako terenu stricte rolnego. Podkreślić raz jeszcze należy, iż spółka Ch. Sp. o.o. nie była właścicielem przedmiotowej działki w chwili podjęcia w/w uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część III, jednak stała się jej właścicielem przed datą wejścia w życie tego aktu, a następnie, po jego wejściu w życie, dokonała jej zbycia o zmienionym tym planem przeznaczeniu. Dlatego też, w ocenie skarżącego kasacyjnie, opłatę planistyczną należało ustalić nie wobec podmiotu, który był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie" podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego (wówczas plan zmieniający przeznaczenie nieruchomości nie był aktem obowiązującym), lecz wobec podmiotu, który był jej właścicielem (a następnie ją zbył) w dacie wejścia powyższej uchwały w życie tj. wobec spółki Ch. Sp. z o.o. Skoro w/w spółka była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie powołanej uchwały, a następnie sprzedała ją w terminie 5 lat od tej daty, to - o ile powołana uchwała spowodowała wzrost wartości przedmiotowej działki (wzrost wartości nieruchomości określony został w operatach szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego) - spółka ta winna zostać obciążona jednorazową opłatą z tego tytuły, ustaloną według dyspozycji art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, przy zastosowaniu przewidzianej uchwałą stawki procentowej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a"., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do zarzutu naruszenia art.36 ust.4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że już samo uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: miejscowego planu) powoduje wzrost wartości nieruchomości, a dotychczasowy właściciel zbywając nieruchomość przed wejściem w życie tego planu zobowiązany jest do uiszczenia opłaty planistycznej ustalonej na podstawie art. 36 ust.4 u.p.z.p.

Na poparcie swojego stanowiska Sąd pierwszej instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1851/15, w którym przyjęto, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie odnosi się do skutków prawnych wywołanych podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a jedynie do skutków faktycznych, za jakie należy uznać ewentualny wzrost wartości nieruchomości. Ewentualny wzrost wartości następuje natomiast w związku z uchwaleniem planu (jak stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), przez co należy literalnie rozumieć dzień podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. W związku z tym w ocenie Sądu pierwszej instancji Ch. Sp. z o.o. nabywając tę nieruchomość już po uchwaleniu planu miejscowego, nie mogła uzyskać przysporzenia majątkowego w postaci zwiększenia wartości sprzedanej następnie - po wejściu w życie planu - nieruchomości, ponieważ ewentualny wzrost wartości nastąpił już w związku z uchwaleniem planu.

Natomiast w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organu, uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do czasu wejścia jej w życie nie rodzi żadnych obowiązków ani uprawnień i tym samym nie może być podstawą roszczeń opartych o regulacje w niej zawarte. Tym samym dopiero z momentem wejścia w życie planu, a nie już z momentem podjęcia uchwały o planie dokonuje się zmiana przeznaczenia terenów objętych planem , która może skutkować spadkiem lub wzrostem wartości nieruchomości nim objętych. Zatem obowiązek nałożony na organ przewidziany w art.36 ust.4 u.p.z.p. aktualizuje się z dniem zbycia nieruchomości, jeśli nastąpiło ono po wejściu w życie miejscowego planu. Zobowiązana do uiszczenia opłaty planistycznej, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji jest wobec tego spółka - Ch. Sp. z o.o., która po zakupie nieruchomości nieobjętej planem (ponieważ nie wszedł jeszcze w życie) dokonała następnie jej zbycia po wejściu w życie tego planu.

Z powyższego wynika, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja o obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej przewidzianej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. powinna zostać skierowana do osoby, która zbyła nieruchomość po dacie podjęcia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale przed wejściem tej uchwały w życie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy słusznie uznały, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty planistycznej jest spółka - Ch. Sp. z o.o.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości zgadza się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2018r. w sprawie II OSK 3044/ 17 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), co uzasadnia odwołanie się w dalszej części do argumentacji zawartej w uzasadnieniu powyższego wyroku.

I tak wskazać należy, że w przepisie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie chodzi o faktyczny wzrost wartości nieruchomości następujący w trakcie trwającej procedury planistycznej, w toku której następuje podjęcie uchwały o planie, lecz o wzrost wartości nieruchomości wynikający z dokonanej zmiany przeznaczenia nieruchomości, co następuje dopiero po wejściu uchwały w życie. Należy zauważyć, że skutek faktyczny w postaci ruchu cen na rynku nieruchomości, wynikający z przewidywanej zmiany ich przeznaczania w planie miejscowym, nie powstaje jednorazowo z chwilą podjęcia uchwały o planie, lecz następuje w toku całej procedury planistycznej, kiedy możliwość takiej zmiany staje się coraz bardziej prawdopodobna (podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, sporządzenia projektu takiego planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, podjęcie uchwały, publikacja uchwały). Dopiero jednak dokonana a nie przewidywana zmiana przeznaczenia nieruchomości, która następuje w dacie wejścia planu w życie upoważnia organ gminy do pobrania opłaty planistycznej. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. opłatę planistyczną można pobierać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. W myśl art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że przez pojęcie "w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą" należy rozumieć datę wejścia w życie uchwały gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, następującą każdorazowo z upływem vacatio legis (wyrok z dnia 28 kwietnia 2016 r., V CSK 473/15). Słusznie w uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy odwołał się do wykładni systemowej wskazując, że przepis art. 36 ust. 3 u.p.z.p. (analogicznie art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) powinien być wykładany łącznie z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. (mającym w zw. z art. 37 ust. 4 odpowiednie zastosowanie także do opłat pobieranych na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) wyznaczającym początek biegu terminu dochodzenia roszczeń jako dzień, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. Użyte w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. pojęcie "obowiązujące" w oczywisty sposób nawiązuje do stanu prawnego, tj. zgodnie z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. do wejścia uchwały w życie, co powoduje, że staje się ona obowiązującym aktem prawa miejscowego, a normatywnie regulowana zmiana przeznaczenia gruntu następuje w sposób ostateczny i bezwarunkowy. Także w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., IV CSK 619/11 Sąd Najwyższy przyjął, że zwrot "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" wyznacza przesłanki roszczenia w postaci zajścia oznaczonych zdarzeń prawnych, a dla oceny czy powstało ono na rzecz określonego podmiotu relewantny jest stan prawny obowiązujący w dacie wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przy określaniu wysokości opłaty planistycznej wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości, jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości. Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., II OSK 370/16, publ. orzeczenia. nsa.gov.pl i powołane tam wcześniejsze orzeczenia NSA). W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę nie ma żadnego uzasadnienia by inną datę przyjmować przy ustalaniu stanu nieruchomości (dla określania wzrostu jej wartości), a inną datę przy ustalaniu właściciela (użytkownika wieczystego) tej nieruchomości jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty opłaty wynikającej z tak ustalonego wzrostu wartości nieruchomości. Innymi słowy ustalenie opłaty planistycznej wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości związane jest z datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak co do stanu i cech tej nieruchomości dla ustalenia tego wzrostu, jak i co do osoby zobowiązanej do zapłaty opłaty wynikającej z tego wzrostu.

Z powyższych względów należy stwierdzić, że zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 36 ust. 4 u.p.z.p. był zasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej nie jest związany z obowiązywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc z datą jego wejścia w życie, a decyduje data jego uchwalenia i tym samym nie może dotyczyć Spółki, która nabyła nieruchomość po dacie uchwalenia planu a przed wejściem jego w życie i która następnie w terminie 5 lat od wejście w życie tego planu zbyła nieruchomość.

Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo wobec tego stwierdził naruszenie przez organy orzekające art. 36 ust.4 u.p.z.p. i w konsekwencji bezzasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie administracyjne uznając, że skarżący nie jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty planistycznej. Skoro w/w Spółka była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie uchwały z dnia 17 listopada 2005r.,nr 825/XXXV/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część III , a następnie sprzedała ją w terminie 5 lat od tej daty, to - o ile powołana uchwała spowodowała wzrost wartości przedmiotowej działki - Spółka ta winna zostać obciążona jednorazową opłatą z tego tytułu, ustaloną według dyspozycji art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, na które składa się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 796,00zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 2700,00zł. zostało wydane na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust.2 b w zw. z § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265).

Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie pod uwagę wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego i rozpoznając skargę Ch. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie skontroluje prawidłowość dokonanej przez organy orzekające oceny operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego.