Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 965/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, l.p. 5.8.1, l.p. 5.8.2, l.p. 5.8.3, l.p. 6.3.5, l.p. 6.2.1 zał. nr 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. j. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 879/21 w sprawie ze skargi B. Sp. j. w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. odstępuje w całości od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 13 listopada 2020 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na B. Sp. j. w R. (dalej: Spółka lub skarżąca) karę pieniężną w łącznej wysokości 6.100 zł.

Organ uznał, że doszło do następujących naruszeń prawa: skrócenia regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi oraz niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy. Naruszenia zostały zakwalifikowane jako lp. 5.8.1, lp. 5.8.2., lp. 5.8.3., lp. 5.11.1., lp. 6.2.1., lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm. dalej u.t.d.).

II.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 22 kwietnia 2021 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 4.100 zł.

Organ odwoławczy podzielił wszystkie ustalenia organu I instancji oraz co do zasady prezentowaną ocenę prawną.

Nie zgodził się natomiast z organem I instancji w kwestii naruszenia sprecyzowanego w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Wskazał w tym przypadku na treść art. 32 ust. 1 i 3, art. 33 ust. 3, art. 34 ust. 1, ust. 3 lit. "b", ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.

GITD uznał, że kara w kwocie 5.000 zł za naruszenie określone w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 u.t.d. została nałożona przez organ I instancji nieprawidłowo. Analiza danych cyfrowych pobranych z tachografu i z karty kierowcy V. K. oraz rozkładu jazdy doprowadziła do wniosku, że w dniu 12 października 2020 r. od godz. 11:20 do godz. 11:52 pojazd marki [...] o nr rej. [...] prowadzony był bez zalogowanej karty kierowcy. Tym samym kierowca wyjmując kartę kierowcy z tachografu przed zakończeniem dziennego czasu pracy dopuścił się naruszenia określonego w lp. 6.3.5 załącznika nr 3 u.t.d. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jazda pojazdem bez zalogowanej karty kierowcy jest nieprawidłową obsługą tachografu, ale żeby móc taki stan zakwalifikować jako naruszenie określone w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, kierowca nie powinien logować do tachografu swojej karty kierowcy w danym dniu, albo po odebraniu odpoczynku dziennego lub tygodniowego, rozpocząć jazdę bez zalogowanej karty kierowcy, by po przejechaniu określonego dystansu zalogować do tachografu kartę kierowcy. Zdaniem organu, gdy kierowca wykonując przewóz drogowy rejestruje swoją aktywność na karcie kierowcy, jednak w celu ukrycia naruszenia czasu pracy, wyjmuje z tachografu kartę kierowcy w trackie przewozu lub tuż przed zakończeniem przewozu, stan taki należy zakwalifikować jako naruszenie określone w lp. 6.3.5 załącznika nr 3 u.t.d. Ponieważ długość trasy przekraczała 50 kilometrów, kierowca na całym jej odcinku obowiązany był rejestrować swoją aktywność na karcie kierowcy. Tym samym, w ocenie organu zasadne było nałożenie na Spółkę kary 3.000 zł w miejsce 5.000 zł.

III.

Wyrokiem z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 879/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółki na ww. decyzję GITD.

W uzasadnieniu wyroku przede wszystkim przedstawiono istotę postępowań prowadzonych w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego.

Zdaniem WSA brak jest podstaw do przyjęcia, że organy wadliwie ustaliły, że kierowca, w dniu 12 października 2020 r., nie rejestrował na swojej karcie kierowcy jazdy pojazdem od godz. 11.20 do godz. 11.52, pomimo takiego obowiązku. GITD zasadnie wskazał, że tego rodzaju ustalenie znajduje podstawę w tym, że z uzyskanych danych wynika, iż we wskazanym okresie pojazd przemieszczał się, przy równoczesnym braku umieszczenia karty kierowcy w tachografie. Następnie organ II instancji przeprowadził dowód z rozkładu jazdy, okazanego przez kierowcę w trakcie kontroli. W treści protokołu kontroli drogowej z 12 października 2020 r. wskazano, że to kierowca okazał rozkład jazdy, z którego wynikało, że w tym dniu miał miejsce kurs z K. do B., rozpoczynający się o godz. 11.20. Nadto stwierdzono w protokole, że kurs ten dotyczył linii regularnej powyżej 50 km. Z protokołu kontroli wynika, że karty kierowcy nie umieszczono w tachografie w tym celu aby ten okres zaliczyć jako odpoczynek kierowcy. Kierowca zaakceptował w pełni treść protokołu kontroli drogowej. Brak jest zdaniem WSA podstaw do przyjęcia, że kierowca w trakcie kontroli przedstawił kontrolującemu dokumenty, które nie miały związku z prowadzoną kontrolą. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający do stwierdzenia wystąpienia naruszenia z lp. 6.3.5. załącznika nr 3 do u.t.d.

Za niewiarygodne WSA uznał twierdzenia Spółki, że w spornym czasie pojazd mógł się poruszać po drogach niepublicznych, czy że pojazdem mogła być obsługiwana linia komunikacyjna do 50 kilometrów, na której to trasie nie istnieje obowiązek korzystania z tachografu, czy wreszcie że mogła mieć miejsce zamiana pojazdów w ramach pojazdów będących w dyspozycji skarżącej, a pojazd mógł zostać wynajęty innemu przewoźnikowi. W ocenie WSA ze stanowiska skarżącej zdaje się wynikać, że organy jedynie wtedy dokonałyby właściwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego gdyby zweryfikowały w postępowaniu dowodowym, czy wystąpiły hipotetyczne stany faktyczne wskazane przez skarżącą. Jednakże organy zgromadziły w tej sprawie materiał dowodowy, który następnie został poddany ocenie w celu dokonania ustaleń w zakresie stanu faktycznego, co znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach decyzji. Podkreślenia wymaga, że skarżąca zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i postępowania odwoławczego, dysponowała możliwością przedstawienia swego stanowiska w sprawie, a także inicjatywą dowodową. Skarżąca była także uprawniona do zapoznania się z aktami sprawy, co umożliwiało uzyskanie informacji przez stronę postępowania, jakie czynności zostały przeprowadzone przez organ oraz jakiej treści materiał dowodowy został zgromadzony przez organy w toku postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie przedstawiła swojej wersji stanu faktycznego, który jej zdaniem winien zostać ustalony przez organy, jak również nie wskazała organom, za pomocą jakich środków dowodowych, ten stan faktyczny winien zostać stwierdzony przez organy. Skarżąca ograniczyła się do zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji i przedstawienia hipotetycznych stanów faktycznych, które jej zdaniem mogły wystąpić w tym przypadku, co nastąpiło we wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślenia wymaga, że wiedzę o okolicznościach, które ewentualnie mogłyby podważyć ustalenia poczynione w trakcie kontroli drogowej i w trakcie postępowania administracyjnego, w tym przypadku może posiadać wyłącznie skarżąca. Z tego względu skarżąca powinna współdziałać z organem w zakresie ustalenia stanu faktycznego poprzez przedstawienie stanu faktycznego, który w jej ocenie winien zostać ustalony, a także winna wnioskować o przeprowadzenie ściśle określonych dowodów. Istotnym jest, że skarżąca powołuje się na okoliczności, które, gdyby rzeczywiście miały miejsce, to byłyby wynikiem działań samej skarżącej. Przykładowo to skarżąca decydowałaby o tym, że jej pojazd poruszałby się przez tak długi czas po drogach niepublicznych, czy też że zostałby wynajęty innemu przewoźnikowi. W takim przypadku należałoby założyć, że skarżąca bez trudu byłaby w stanie wskazać jak kształtował się stan faktyczny oraz przedstawić dowody na poparcie swych twierdzeń. Skarżąca nie przedstawiła w tej sprawie jakichkolwiek twierdzeń, które skłaniałyby do wniosku, że organy winny we własnym zakresie prowadzić postępowanie dowodowe w szerszym zakresie niż to miało miejsce, przykładowo z tej przyczyny, że strona nie jest w stanie uzyskać pewnych informacji, czy też przedstawić organowi materiału dowodowego, a już poczynione ustalenia przemawiają za zasadnością kontynuowania postępowania dowodowego. Brak jest przy tym podstaw do czynienia organom zarzutu, że w sytuacji zgromadzenia materiału dowodowego, z którego w sposób niebudzący wątpliwości wynikał fakt naruszenia szczegółowo określonych przepisów załącznika nr 3 do u.t.d., nie podejmowały działania polegającego na weryfikacji wszelkich możliwych hipotetycznych stanów faktycznych. Powyższe uzasadnia wniosek, że organy nie naruszyły art. 77 k.p.a., a w szczególności jego § 1, albowiem organy zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca skorzystała z przysługującej jej inicjatywy dowodowej, w konsekwencji czego organy nie mogły naruszyć art. 78 § 1 k.p.a. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że naruszono w tej sprawie art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie naruszyły w tej sprawie zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. Uwzględniły wszystkie zgromadzone w sprawie dowody i dokonały ich wnikliwej oceny, uzasadniając swoje stanowisko. Brak jest podstaw do przyjęcia, że jakaś część materiału dowodowego nie została uwzględniona przez organ. Organy wypełniły wymogi wynikające z treści art. 7 k.p.a. Poprzez przeprowadzenie dowodów, wypełniły ciążące na nich obowiązki wynikające z zasady oficjalności.

To skarżąca nie podjęła żadnych działań, które umożliwiłyby organom poczynienie odmiennych ustaleń faktycznych, albowiem za takie działanie, nie może być uznane sformułowanie w odwołaniu twierdzeń, jak hipotetycznie mógłby kształtować się stan faktyczny w sprawie. Organ II instancji słusznie przyjął, że naruszenie polegające na braku rejestracji na karcie kierowcy kierowania pojazdem od godz. 11.20 do godz. 11.52 należy zakwalifikować jako naruszenie z lp. 6.3.5. załącznika nr 3 do u.t.d. - niedopuszczalne wyjęcie wykresówek lub karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych.

Odnosząc się do naruszenia lp. 5.8 załącznika nr 3 do u.t.d. WSA wskazał, że GITD prawidłowo przywołał art. 4 lit. h, lit. i oraz art. 8 ust. 1, ust. 6, ust. 7 i ust. 9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Prawidłowo przyjęto, że kwoty jednostkowych kar pieniężnych za każde naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. podlegają sumowaniu, ponieważ wystąpiło jedno naruszenie, a wysokość administracyjnej kary pieniężnej jest uzależniona od rozmiarów stwierdzanego naruszenia.

Przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącą Spółkę, że za czas do 9 godzin, wysokość kary wynosi 300 zł, a nie 450 zł, prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania wniosków. Z jednej strony prowadziłoby do przyjęcia, że dla przedsiębiorcy bardziej "opłacalną" byłaby sytuacja skrócenia odpoczynku tygodniowego jednemu kierowcy o 9 godzin, niż trzem kierowcom po 3 godziny każdemu, podczas gdy oczywistym jest, że większe zagrożenie na drodze stanowiłby kierowca, któremu odpoczynek skrócono o 9 godzin, niż każdy z kierowców, którym odpoczynek skrócono o 3 godziny. Z drugiej strony pogląd skarżącej Spółki prowadziłby do przyjęcia, że im poważniejsze naruszenie tym kara w przeliczeniu na 1 godzinę jest niższa, bowiem kara za skrócenie czasu odpoczynku o 3 godziny, to 50 zł w przeliczeniu na 1 godzinę, natomiast kara za skrócenie odpoczynku o 9 godzin w przeliczeniu na 1 godzinę zmniejszałaby się do 33,33 zł za godzinę, by następnie rosnąć po przekroczeniu tego czasu. Tymczasem przekroczenie kolejnego progu czasowego oznacza zarówno zwiększenie rozmiarów stwierdzonego naruszenia, jak i zwiększenie zagrożenia w ruchu, a w konsekwencji konieczność podniesienia wysokości kary pieniężnej poprzez sumowanie jej składowych określonych w lp. 5.8.1, lp. 5.8.2 i lp. 5.8.3. Organ słusznie zatem wskazał, że szczegółowy mechanizm ustalania wysokości kary wynika wprost z przepisów ustawy, stąd organy nie mają swobody w jej kształtowaniu. Tym samym, zasadnie naliczono skarżącej Spółce karę pieniężną w wysokości 850 zł za skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie było dozwolone.

Kończą WSA wskazał, że jakkolwiek zarzuty skarżącej koncentrowały się na naruszeniach określonych w lp. 5.8. i 6.3.5. załącznika nr 3 do u.t.d., to kontroli poddano także tę część decyzji organu II instancji, która odnosi się do stwierdzonego przez organy naruszenia lp. 5.11. i 6.lp. 3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie WSA także w tym zakresie należy przyjąć, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem, a odpowiednie zastosowanie znajdują wcześniejsze uwagi.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. Sp. j. w R. kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności oraz wadliwą ocenę materiału dowodowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

b) art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez WSA w Krakowie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu, dlaczego podzielił on stanowisko organu w zakresie nałożenia na skarżącą kar pieniężnych w łącznej kwocie 4.100 zł.

2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Organ przepisu art. 92a u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do WSA w Krakowie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Strona powołała się przede wszystkim na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1863/21, w którym wskazano, że treść załącznika nr 3 do u.t.d., w brzmieniu obowiązującym od 3 września 2018 r., jest odmienna od poprzednio obowiązującego uregulowania. Wykładnia omawianej regulacji sprzed nowelizacji, według której dopuszczalne jest sumowanie kar za poszczególne naruszenia, dotyczące skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego kierowców, jest obecnie nieprawidłowa. NSA wskazał, że ustawodawca konstruując w znowelizowanej ustawie ww. przepisy użył zwrotów "o czas do", "o czas powyżej", "za każdą rozpoczętą godzinę powyżej" dla określenia norm czasowych naruszeń, od których uzależnił wysokość kary. W tym kontekście zwrot "powyżej" został użyty na określenie zdarzenia, które trwa od jego zaistnienia.

W Ip. 5.8 w aktualnym brzmieniu załącznika nr 3, wyraźnie określono, ile wynosi kara pieniężna za skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego. W przypadku skrócenia regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone, przewidziano następujące kary pieniężne: o czas do 3 godzin - 150 zł; o czas powyżej 3 godzin do 9 godzin - 300 zł; za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 9 godzin - 400 zł.

Według NSA, w każdym przypadku przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, ale nie każde przekroczenie progów powoduje sumowanie kwot kar od najniższej do najwyższej, to bowiem zależy od regulacji wprowadzonej przez ustawodawcę. Brzmienie aktualnie obowiązującego Ip. 5.8 załącznika nr 3 do u.t.d. nie pozwala na przyjęcie, że przewidziane w nim kary za to samo naruszenie przepisów podlegają łączeniu. Tym samym niedopuszczalna jest praktyka sumowania kar w stosunku do jednego naruszenia przepisów transportu drogowego. NSA podniósł, że w przypadku sumowania kar, o których mowa, dochodzi zatem do nieuprawnionego, kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie należy ocenić jako nieproporcjonalne i automatyczne, a tym samym niezgodne z pkt 26 wprowadzenia do rozporządzenia nr 561/2006, nakazującego, aby kary stosowane przez państwa członkowskie w przypadku naruszeń jego przepisów były skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące (wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1753/21 oraz z 26 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1738/21).

W niniejszej sprawie organy błędnie wyliczyły kary pieniężne w przypadku Ip. 5.8 , tj. należało wymierzyć karę w wysokości określonej w Ip. 5.8.3., tj. 400 zł.

W zakresie ukarania Skarżącego karą pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie określone w Ip. 6.3.5 załącznika nr 3 Spółka wskazała, że WSA niezasadnie nie zakwestionował legalności zaskarżonej decyzji z powodu, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Obiektywny charakter sankcji administracyjnej polega na tym, że jako oderwany od konieczności stwierdzania winy, warunkowany jest jedynie wykazaniem dopuszczenia się określonego deliktu administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie na określony podmiot sankcji administracyjnej może się dokonać w indywidualnej sprawie wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, które w sposób niewątpliwy i nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykaże naruszenie normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykaże istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego.

W celu przypisania Spółce sankcji za naruszenie Ip. 6.3.5 załącznika nr 3 do u.t.d., konieczne było prawidłowe ustalenie, że to poddany kontroli w dniu 12 października 2020 r. kierowca poruszał się pojazdem w godzinach pomiędzy 11:20 a 11:52. Tymczasem kontrola drogowa miała miejsce wiele godzin później, bo o godzinie 17:30. Na podstawie samego zapisu ze znajdującego się w pojeździe tachografu nie można było ustalić, że to ten kierowca, wykonując przewóz osób na linii regularnej, albowiem pojazd w godzinach pomiędzy 11:20 a 11:52 mógł być wykorzystywany bądź na innej linii, przez innego kierowcę czy też w zakresie niewymagającym rejestracji aktywności jego kierowcy. Wobec tego okolicznością istotną w sprawie było ustalenie, czy to V. K. w godzinach pomiędzy 11:20 a 11:52 prowadził pojazd, np. w drodze przesłuchania tego kierowcy. Tymczasem okoliczność ta nie została wyjaśniona, bowiem WSA nie zwrócił na nią uwagi oceniając zaskarżoną decyzję, której uzasadnienie, podobnie jak materiał zgromadzony w aktach administracyjnych (w tym protokół kontroli) tej kwestii nie wyjaśnia.

Przeprowadzone postępowanie co do podstawowej okoliczności dla wymierzenia kary z Ip. 6.3.5 załącznika nr 3, nie ustala faktów w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, przez co narusza standardy postępowania administracyjnego.

Zawarte w protokole kontroli z 12 października 2020 r. stwierdzenie "analiza danych zawartych na okazanej karcie kierowcy wykazała, że kierowca V. K. w dniu 12.10.2020 r. nie rejestrował na swojej karcie aktywności od godz. 11:20 do godz. 11:52", nie mogło stanowić dowodu naruszenia, czego nie zauważył WSA. Sformułowanie to było jedynie domniemaniem kontrolującego, który w żaden sposób nie sprawdził, czy we wskazanych godzinach autobus był kierowany przez kierowcę, którego kartę zestawiono z zapisami tachografu pojazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona wyłącznie w zakresie przypisanego Spółce naruszenia w postaci skrócenia regularnego okresu odpoczynku tygodniowego Ip. 5.8.1, lp. 5.8.2 i lp. 5.8.3, w pozostałym zaś zakresie jest oczywiście bezzasadna.

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a tak jest właśnie w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Oznacza to zatem związanie wskazanymi przez stronę podstawami zaskarżenia.

Kwestia związania granicami skargi kasacyjnej ma w tej sprawie szczególne znaczenie, bowiem jakkolwiek Spółka formułuje zarzuty procesowe i materialne nader ogólnikowo, niemalże w sposób abstrakcyjny (powołując się na naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 92a u.t.d.) to jednak w uzasadnieniu środka odwoławczego wiąże je jednoznacznie i wyłącznie z naruszeniami przepisów o transporcie drogowym, sprecyzowanych w lp. 5.8.(1-3) oraz lp. 6.3.5 załącznika nr 3 do ustawy, pomijając przy tym inne, przypisane jej przez organy naruszenia.

Z uwagi na powyższe, poza granicami zaskarżenia rozpatrywaną skargą kasacyjną pozostają przypisane Spółce przez organy i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, naruszenia dotyczące przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.11.1) oraz niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy (lp. 6.3.8) - odnośnie wskazania kodu państwa w związku z przekroczeniem granicy.

Tym samym zaskarżony wyrok, z racji związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, podlegał ocenie wyłącznie z punktu widzenia naruszeń lp. 5.8(1-3) i lp. 6.3.5 załącznika nr 3 do ustawy, zaś wskazane powyżej uchybienia jakie przypisane zostały przedsiębiorcy przez organy inspekcji drogowej traktowane muszą być jako prawnie niezakwestionowane.

Przechodząc zatem do oceny istoty sprawy wskazać trzeba, że zgodnie z lp. 6.3.5 załącznika nr 3, kara w kwocie 3.000 zł przewidziana jest za zachowanie polegające na niedopuszczalnym wyjęciu wykresówek lub karty kierowcy, mających wpływ na rejestrację danych. Inaczej mówiąc, karze na tej podstawie prawnej podlega przedsiębiorca, jeżeli wykazane zostanie, że w sposób niedopuszczalny wyjęto kartę kierowcy np. w trakcie jazdy, tak aby uniknąć odnotowywania na niej wyników działania tachografu, co wpływa na wiarygodność danych, mające przełożenie na ocenę spełnienia wymagań prawa co do czasu pracy i wymaganych odpoczynków.

Strona skarżąca kasacyjnie uważa, że w odniesieniu do ww. naruszenia organy, a za nimi WSA, dopuściły się uchybienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczne bowiem było ustalenie, czy 12 października 2020 r. kierowca V. K. rzeczywiście poruszał się skontrolowanym pojazdem w godzinach pomiędzy 11:20 a 11:52. Z racji tego, że kontrola odbyła się później, nie można - posiłkując się tylko zapisami tachografu - ustalić, że to ten właśnie kierowca, wykonując przewóz osób na linii regularnej, rzeczywiście go wówczas prowadził. Pojazd mógł przecież w tym czasie - jak przekonuje pełnomocnik Spółki - być wykorzystywany bądź to na innej linii, przez innego kierowcę czy też w zakresie niewymagającym rejestracji aktywności kierowcy. Należało zatem dogłębnie wyjaśnić tę kwestię np. poprzez przesłuchanie kierowcy, czego nie uczyniono.

W kontekście tego rodzaju argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że a limine odrzuca twierdzenia Spółki, uznając je nie tylko za nieuzasadnione w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i prawidłowo ocenionego przez organy oraz WSA, ale także z punktu widzenia logiki działania przewoźnika oraz obowiązków dowodzenia w sprawie określonych twierdzeń przez stronę skarżącą.

Należy przede wszystkim podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się po pierwsze wydruk Raportu danych tachografu dotyczący 12 października 2020 r. i aktywności zarówno samego pojazdu jak i kierowcy logującego swoją kartę. Po drugie, znajduje się w nich również wydruk zdjęcia telefonu należącego do V. K. z wiadomością sms od "P." z dnia 11 października 2020 r., zlecającego przejazdy na dzień następny.

Z dowodów tych wprost wynika, że wskazanemu kierowcy przede wszystkim zlecono przejazdy pojazdem o nr rej. [...] (por. sms "Witam jutro 4:05 i 11:20 z b., 6:50 i 14:20 z k...." i nr rej. pojazdu). Nadto, z raportu danych wynika, że od 3:57 do 13:42 dnia 12 października 2020 r. (ten okres obejmuje raport) kierowcą był wyłącznie V. K., który wykonywał swoją pracę pojedynczo, a nie w zespole (por. kolumna "Zespół").

Trudno zatem przyjąć wersję zdarzeń prezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej, że wykonując regularny przejazd na trasie dłuższej niż 50 km, który miał się rozpocząć m.in. o godz. 11:20, V. K. przekazał w tym momencie pojazd innemu kierowcy, który rozpoczął być może (strona nie może się w tym względzie zdecydować) inny przejazd regularny, a być może nawet krótszy, niewymagający w ogóle odnotowywania na karcie np. do warsztatu na planowaną naprawę. Następnie o godz. 11:52 V. K. ponownie przejął prowadzenie pojazdu i już niezakłócenie kontynuował pracę.

W ocenie NSA, zarówno organy jak i WSA trafnie przyjęły, że to V. K. prowadził pojazd w godz. 11:20-11:52 w dniu 12 października 2020 r. wyjmując swoją kartę kierowcy z tachografu. Strona, poza prezentowaniem pustych hipotez, niemających jakiegokolwiek związku z rzeczywistością, próbuje całkowicie gołosłownie kwestionować zarówno ustalenia jak i oceny wyartykułowane w sprawie. Sąd zwraca zatem uwagę, że z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zasada koniecznego współdziałania organu i strony w wyjaśnieniu istoty sprawy. Nie jest takim działaniem prezentowanie nielogicznej wersji wydarzeń, niemającej jakiegokolwiek związku z rzeczywistością, już choćby z punktu widzenia opłacalności proponowanego rozwiązania z biznesowych względów, a także całkowity brak uwiarygodnienia wskazanego wyjęcia karty. To po stronie skarżącej Spółki i w jej dobrze rozumianym interesie leżało wskazanie owego "innego kierowcy", który przejął pojazd od V. K. na 32 minuty i przejechawszy 20,4 km ponownie mu go rzekomo oddał.

Takiego rodzaju aktywności Spółki Sąd w sprawie się nie dopatrzył.

Jednocześnie trafnie GITD, co podzielił WSA, doszedł do wniosku o potrzebie zmiany kwalifikacji prawnej omawianego zachowania i przypisania naruszenia z lp. 6.3.5 zamiast pierwotnie przypisanego naruszenia z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy.

W kontekście powyższego chybione w całości są zarzuty procesowe podniesione w skardze kasacyjnej. Nie zachodzi z całą pewnością naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy w stosunku do wszystkich wskazanych przez organy naruszeń. Twierdzenia Spółki są w tym zakresie całkowicie gołosłowne.

Nie zachodzi także naruszenie art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. Wbrew gołosłownej ocenie autora skargi kasacyjnej, WSA wyjaśnił podstawy wydanego wyroku (faktyczne i prawne), wskazując na zakres przeprowadzonej kontroli, która była pełna i obejmowała całość rozstrzygnięcia organów I i II instancji. Twierdzenie, że WSA nie wskazał z jakich powodów podzielił nałożoną karę nie jest zasadne.

VI.

Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 92a u.t.d.

Jakkolwiek strona częściowo formułuje go w sposób wadliwy, tak co do wskazania pełnej jednostki redakcyjnej (tj. art. 92a ust. 1 u.t.d., co wynika dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej), czy także wskazania, że chodzi o błędną wykładnię tego przepisu w powiązaniu z lp. 5.8.(1-3) załącznika nr 3, a nie jego niewłaściwe zastosowanie, to jednak uwzględniając sens uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 wskazującej, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, nakazywało zbadanie tego zarzutu, a w efekcie jego uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji GITD.

Przypomnieć należy, że poza sporem pozostaje ustalenie, że kierowca po przyjętym okresie rozliczeniowym: 05.10.2020 godz. 00:00 - 11.10.2020 godz. 23:59 odebrał jedynie 35 godzin i 55 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 17:09 dnia 09.10.2020 r. do godziny 05:04 dnia 11.10.2020 r., podczas gdy w niniejszym przypadku kierowca winien był odebrać minimum 45 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Doszło zatem do naruszenia prawa, bowiem kierowca skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 9 godzin i 5 minut, a odstąpienie od przestrzegania norm czasu odpoczynku nie zostało w tym przypadku uzasadnione.

Odnośnie do tego naruszenia zarówno organy jak i WSA zastosowały lp. 5.8.1, lp. 5.8.2 oraz lp. 5.8.3 załącznika nr 3 do ustawy, sumując każdą pozycję kary.

Zgodnie ze wskazanymi pozycjami załącznika nr 3, skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone:

1) o czas do 3 godzin - skutkuje karą w kwocie 150 zł,

2) o czas powyżej 3 godzin do 9 godzin - skutkuje karą w kwocie 300 zł,

3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 9 godzin - skutkuje karą w kwocie 400 zł.

Z istoty zarzutu materialnego skargi kasacyjnej wynika, że WSA i GITD dokonały wadliwej wykładni tych przepisów załącznika odczytywanych w związku z art. 92a ust. 1 u.t.d. Trafnie przy tym strona skarżąca powołuje wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1863/21.

Istotne znaczenie ma kwestia brzmienia przepisów lp. 5.8.(1-3) załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie Sądu nie pozwala ona na zaakceptowanie tezy, że przewidziane w poszczególnych punktach kary za to samo naruszenie podlegają sumowaniu.

Wprowadzona ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1481) nowelizacja u.t.d., obowiązująca od 3 września 2018 r. zmieniła zasadniczo treść załącznika nr 3 m.in. w zakresie dotyczącym lp. 5.8.(1-3).

Wykładnia lp. 5.8.1, 5.8.2 i 5.8.3 nie uzasadnia twierdzenia o prawie do sumowania kar za poszczególne naruszenia, dotyczące skrócenia wymaganego okresu odpoczynku tygodniowego kierowców.

Konstrukcja owego załącznika wskazuje, że użyto w nim zwrotów "o czas do", "o czas powyżej" i "za każdą rozpoczętą godzinę powyżej". Zwroty te określają granice czasowe naruszeń, od których uzależniona została wysokość należnej kary. W tym kontekście zwrot "powyżej" został użyty na określenie zdarzenia, które trwa od jego zaistnienia.

Brzmienie lp. 5.8 załącznika nr 3 do u.t.d. wyraźnie wskazuje ile ma wynosić kara pieniężna za skrócenie wymaganego okresu odpoczynku tygodniowego bez uzasadnienia w konkretnym przedziale.

W ocenie NSA, w każdym przypadku przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń, następuje uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, ale nie każde przekroczenie progów powoduje sumowanie kwot kar od najniższej do najwyższej, to bowiem zależy od regulacji wprowadzonej wprost przez ustawodawcę. Brzmienie lp. 5.8.(1-3) załącznika nr 3 do u.t.d. nie pozwala na przyjęcie, że przewidziane w nim kary za to samo naruszenie przepisów podlegają łączeniu. Niezasadna jest więc praktyka sumowania kar w stosunku do jednego naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

W sytuacji skrócenia wymaganego tygodniowego okresu odpoczynku dziennego o czas powyżej 3 godziny do 9 godzin (tj. w naruszeniu opisanym w lp. 5.8.2 załącznika nr 3) zawiera się już naruszenie skrócenia owego okresu o czas do 3 godzin. Podobnie jest w sytuacji naruszenia powyżej 9 godzin, z tym zastrzeżeniem, że przepis ten przewiduje sumowanie kar o najwyższym progu, w sytuacji skrócenia norm odpoczynku ponad dalsze pełne godziny tj. 10, 11, 12, itd.

Nie ma uzasadnienia nakładanie kar za każde z naruszeń objętych wcześniejszym przedziałem czasowym, gdyż brak jest podstaw prawnych do ich sumowania szczególnie, że z treści powoływanego załącznika wynika, że wagę stwierdzonych naruszeń ustawodawca ocenił odmiennie. Te same okoliczności nie mogą bowiem stanowić naruszenia różnych deliktów dotyczących naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców w szczególności skrócenia wymaganego okresu odpoczynku tygodniowego.

Biorąc pod uwagę sposób redakcji przywołanej regulacji załącznika nr 3 oraz konsekwencje wynikające z motywu 26 preambuły do rozporządzenia nr 561/2006, który przewiduje, że określenie wysokości kar oraz dyrektyw ich nakładania musi uwzględniać wymogi prewencji generalnej jak i wymogi odnoszące się do proporcjonalności oraz niedyskryminującego charakteru sankcji, uzasadnione jest twierdzenie, że ów załącznik w pkt 5.8(1-3) określa znamiona trzech odrębnych deliktów, za które wymierzana jest odrębna kara.

Za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w opisie czynu z lp. 5.8.2 załącznika nr 3 mieści się opis czynu z lp. 5.8.1 tego załącznika. Ponadto, w opisie znamion deliktu z lp. 5.8.3 załącznika nr 3 mieści się opis czynu z pkt 2 oraz z pkt 1 lp. 5.8, skoro sytuacja objęta hipotezą rekonstruowanej z niego normy prawnej - a tym samym rekonstrukcja znamion tego deliktu - zakłada potrzebę uwzględnienia tego, że chodzi o "każdą rozpoczętą godzinę powyżej".

Czyn opisany w lp. 5.8.1 załącznika nr 3 ma charakter czynu współukaranego w relacji do czynu z lp. 5.8.2 i odpowiednio w relacji do lp. 5.8.3 (współukarane są tym przypadku czyny z pkt 2 oraz z pkt 1). Opisując znamiona wskazanych deliktów ustawodawca nie bez powodu operuje konwencją językową, z której wynika, że chodzi o skrócenie odpoczynku o czas "powyżej", co oznacza, że na gruncie przywołanej regulacji prawnej odrębnie penalizowane jest skrócenie tego czasu odpoczynku o czas z 1, 2 bądź 3 przedziału. Nie ma więc powodów, by w realiach niniejszej sprawy karze nakładanej za delikt z pkt 3 towarzyszyło równoczesne nałożenie kar za czyny współukarane, to jest za czyny z pkt 2 i z pkt 1. Podobne stanowisko wyrażono w orzecznictwie (zob. wyroki NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1738/21 oraz sygn. akt II GSK 1863/21 i z 24 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1753/21).

Taki sposób określenia wysokość kar pieniężnych nakładanych za poszczególne spośród wymienionych naruszeń, uwzględnia wymóg ich proporcjonalności względem stopnia naruszenia polegającego na skróceniu odpoczynku tygodniowego, albowiem im dłuższy jest czas utrzymywania stanu niezgodnego z prawem (tj. im dłuższy jest czas skrócenia tego odpoczynku) tym wyższa jest kara, która proporcjonalnie rośnie. Uwzględnia to również potrzebę realizacji ich funkcję prewencji generalnej, a więc innymi słowy odstraszającego ich charakteru, który nie może się wyrażać w kumulowaniu kar, lecz jest mierzony ich wysokością, albowiem nie dość, że kara rośnie wraz z czasem trwania stanu niezgodnego z prawem, to również, jeżeli czas skróceniu odpoczynku jest czasem powyżej 9 godzin, to kara pieniężna jest nakładana w wysokości po 400 zł za każdą rozpoczętą godzinę (lp. 5.8.3 załącznika nr 3 do u.t.d.), o czym była już mowa. Jakkolwiek więc stanowisko WSA wyjaśnia powody, dla których Sąd pierwszej instancji uznał zasadność kumulacji kary, to jednak nie jest ono uzasadnione z punktu widzenia wykładni stosowanych przepisów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, pomimo swoich wad, skutecznie podważyła prezentowaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 92a ust. 1 w zw. z lp. 5.8.1, 5.8.2 i 5.8.3. załącznika nr 3 do ustawy.

W związku z tym uznając, że całość sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, gdyż zarzuty procesowe okazały się nieskuteczne, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok, rozpoznano skargę i w konsekwencji uchylono także zaskarżoną decyzję GITD, orzekając w tym względzie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. i lp. 5.8.(1-3) załącznika nr 3 do u.t.d.

Tego rodzaju rozstrzygnięcie podyktowane jest sposobem konstrukcji decyzji organu odwoławczego, który orzekał w sposób reformatoryjny, co z kolei wiąże się brakiem w związku z tym możliwości rozstrzygnięcia tej kwestii w sposób również reformatoryjny przez NSA.

Odstąpienie od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz Spółki nastąpiło na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. Wynika to z faktu uwzględnienia skargi kasacyjnej jedynie w nieznacznym rozmiarze kwotowym w stosunku do zakresu kontrolowanej przez WSA decyzji GITD oraz sporządzeniu tego środka odwoławczego w sposób odbiegający od zasad formułowania zarzutów.

W ponownym postępowaniu GITD uwzględni stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie wykładni załącznika nr 3 lp. 5.8.1, 5.8.2 i 5.8.3.

Kwestie kar jednostkowych orzeczonych z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.11.1), niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy (lp. 6.3.8) oraz niedopuszczalnego wyjęcia wykresówek lub karty kierowcy, mających wpływ na rejestrację danych (z lp. 6.3.5) zostały prawomocnie ocenione. Nie podzielono twierdzeń strony skarżącej w tym zakresie.