Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 142/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a,4b art. 22
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ś. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł ustaleniu na rzecz N. Ś. odszkodowania w wysokości 11.100,00 zł (słownie: jedenaście tysięcy sto złotych) – które w całości podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką umowną kaucyjną, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką, na rzecz A. SA – z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w W., obręb [...]. W podstawie prawnej decyzji podano art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1e i 1f, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Budowa obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr 35, od km 2+350 do km 8+250, wyżej wymieniona nieruchomość z dniem 9 czerwca 2012 roku, tj. z dniem "uostatecznienia się" tej decyzji, weszła w pas drogi krajowej i stała się własnością Skarbu Państwa. Badając stan prawny nieruchomości ustalono, że do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wymieniona na wstępie nieruchomość stanowiła własność N. Ś. (księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...]). Jak wynika z działu IV księgi wieczystej na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] została ustanowiona hipoteka umowna kaucyjna w kwocie 220.000,00 zł na rzecz A. SA.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ szczegółowo omówił przebieg postępowania i uwarunkowania prawne i faktyczne związane z ustaleniem wysokości odszkodowania. Nadto organ dodał, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu w. (Dz.U z 2012 poz. 853) z dniem 1 stycznia 2013 r. przywrócono miastu W. status miasta na prawach powiatu. Według art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm.) zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Dotychczasowym zarządcą drogi krajowej nr 35 w obrębie miasta W., stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 1 wspomnianej ustawy, była Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Jednakże zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Z dniem 1 stycznia 2013 r., w związku z przywróceniem miastu W. statusu miasta na prawach powiatu, Prezydent Miasta W. przejął obowiązki zarządcy drogi krajowej nr 35 w granicach miasta. Z tym dniem na Prezydenta Miasta W. przeszły wszystkie obowiązki i uprawnienia związane z wykonywaniem zadań zarządcy tejże drogi, w tym również obowiązek wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych i przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

W końcowej części uzasadnienia decyzji podano, że na podstawie art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Prezydent Miasta W. w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustalone odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Decyzję tę doręczono N. Ś., Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, A. SA oraz Prezydentowi Miasta W.. Żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie ostateczną decyzję Wojewody D. wniósł Prokurator Okręgowy w Ś..

Skarżący zarzucił, że decyzja rażąco narusza prawo materialne, to jest art. 12 ust. 4 pkt 1, ust. 4b, art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 118) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3 ust. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2005 r. Nr 267 poz. 2251 ze zm.), a także naruszenie art. 20 pkt 3 i 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), jak również art. 21, art. 7 i art. 167 Konstytucji RP. Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i o nieobciążanie Prokuratora Okręgowego w Ś. kosztami procesu.

W obszernym uzasadnieniu skargi prokurator stwierdził, że w jego ocenie Wojewoda D. zobowiązując Prezydenta Miasta W. do wypłaty spornego odszkodowania naruszył przepisy prawa wskazane w petitum skargi, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...], doręczoną Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. w dniu 10 maja 2012 r., Wojewoda D. zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Budowa obwodnicy Miasta W. w ciągu drogi krajowej nr 35, od km 2+350 do km 8+250, jednocześnie zatwierdzając projekt budowlany i podział nieruchomości. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja została wydana na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8 sierpnia 2011 r., który podał, że "Zadanie polegające na budowie obwodnicy W. zgodne jest z celami, zadaniami i kierunkami polityki przestrzennej województwa d. ustalonymi w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa D. i ujęte zostało w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015.". Gmina W. była jedną ze stron postępowania w sprawie zezwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na realizację wskazanej inwestycji drogowej, jednakże wyłącznie jako mająca być pozbawiona z mocy prawa własności nieruchomości pod budowę drogi i beneficjent przyszłych odszkodowań z tego tytułu. Decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna z dniem 9 czerwca 2012 r.

Dalej podano, że zgodnie z załącznikiem nr 1a do uchwały nr 10/2011 Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015" - Lista zadań priorytetowych których realizacja może zostać rozpoczęta do 2013 r., pod pozycją 20 ujęto zadanie "Budowa obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr 35, Oddział WR, długość 6 km, prognoza wartości projektu 214 721,7 tys. zł". Uchwała wraz z załącznikiem 1a podjęta została przez Radę Ministrów w dniu 25 stycznia 2011 r., dopiero zatem na jej podstawie, po zagwarantowaniu środków rządowych z Krajowego Funduszu Drogowego na finansowanie tej inwestycji, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mógł wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia na jej realizację, co uczynił w dniu 5 sierpnia 2011 r. w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193. poz. 1194 ze zm.).

Uchwała nr 10/2011 Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r., zmieniona została uchwałą nr 186/2012 z dnia 6 listopada 2012 r. oraz nr 93/2013 z dnia 4 czerwca 2013 r., a aktualnie Rada Ministrów skierowała projekt kolejnej zmiany do konsultacji międzyresortowych. W związku ze zmianą brzmienia załącznika nr 1a do uchwały, obecnie zadanie pn. "Budowa obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr 35. Oddział WR, długość 6 km. prognoza wartości projektu 214 721,7 tys. zł" ujęte jest w pozycji 22. Na oficjalnej stronie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju umieszczona jest natomiast "Informacja dotycząca stanu realizacji Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015- raport za 2013 r." wg stanu w zakresie realizacji rzeczowej na dzień 30 kwietnia 2013 r. Zgodnie z podtytułem raportu: Stan realizacji zadań ujętych w załączniku nr 1a, których realizacja mogła rozpocząć się do 2013 r., pod warunkiem zapewnienia finansowania - na dzień 30 kwietnia 2013 r. " w pozycji 22 ujęte jest zadanie pn. "Budowa obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr 35, dług. 6 km, stan realizacji - w przygotowaniu.".

Zdaniem skarżącego zważyć zatem należy, że fakt ten stanowi ponad wszelką wątpliwość dowód na to, że jest to inwestycja rządowa, którą realizuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a finansowanie ma nastąpić ze środków budżetu państwa i Krajowego Funduszu Drogowego. Zadanie to nie może być natomiast finansowane ze środków budżetu Gminy W., gdyż nie było podstaw aby zaplanować to zadanie, nie jest ono więc ujęte w Wieloletniej Prognozie Finansowej Miasta W. na lata 2013-2031 jak również w uchwałach budżetowych. Nie jest więc możliwe finansowanie tego zadania, w tym zapłata odszkodowań z budżetu Gminy W.. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 4a i 4b specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości o których mowa w ust. 4, a więc nieruchomości, które z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Termin ten upłynął w dniu 9 lipca 2012 r., a decyzje w sprawie ustalenia odszkodowań wydawane są nadal, jednakże od dnia 1 stycznia 2013 r. z naruszeniem prawa , tj. art. 12 ust. 4 b w zw. z art. 35 § 4 K.p.a.

W dniu 7 października 2012 r., tj. w 120 dniu od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, upłynął również termin na wydanie nieruchomości, jednakże zarządca drogi - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - nie objął w posiadanie zdecydowanej większości nieruchomości, w tym w szczególności nieruchomości stanowiących własność Gminy W., natomiast niektóre z nich, po zapłaceniu odszkodowań właścicielom, według posiadanych informacji pozostawił w ich użytkowaniu, również odpłatnym (a więc czerpie z tego tytułu dochody), co w sposób oczywisty również stanowi naruszenie prawa (art. 12 ust. 5 w zw. z art. 16 ust. 2 specustawy).

Dalej skarżący wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2013 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 853) przywrócony został miastu W. status miasta na prawach powiatu. Sytuacja prawna w jakiej znalazło się miasto W. jest bezprecedensowa. Z żadnych przepisów, w tym zarówno z rozporządzenia Rady Ministrów, jak również z uzasadnienia projektu nie wynika, aby miasto W. na prawach powiatu stało się następcą prawnym jakichkolwiek podmiotów, lub że przejęło z mocy prawa jakiekolwiek zobowiązania innych osób, poza zobowiązaniem przejęcia długu powiatu w., prognozowanego na koniec 2012 r. w wysokości 34, 683 min zł.

Podkreślić należy, że pomimo to, iż zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy wojewoda zobowiązany był do wydania wszystkich decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, decyzje w sprawie ustalenia odszkodowań (których łączna liczba ma wynieść 346), co wyżej już podniesiono, wydawane są z rażącym uchybieniem tego terminu, a ponadto decyzje tę w różnych okresach zawierają różne, sprzeczne ze sobą. I tak, do 31 grudnia 2012 r. Wojewoda D. jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowań wskazywał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast po dniu 1 stycznia 2013 r. do dnia 29 września 2013 r. Wojewoda D. jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowań wskazywał nadal Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - który odwołał się od tych decyzji do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który uwzględniając odwołania GDDKiA, podejmował różne rozstrzygnięcia. W jednych uchylał zaskarżone decyzje Wojewody D. i przekazywał sprawy do ponownego rozpoznania, w innych natomiast wydawał orzeczenia reformatoryjne i do zapłaty odszkodowania zobowiązywał Prezydenta Miasta W.. Od decyzji tych Prezydent Miasta W. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z wnioskami o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Za wyjątkiem wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r. WSA w Warszawie w dotychczas wydanych orzeczeniach utrzymał w mocy zaskarżone decyzje, natomiast w jednej sprawie uwzględnił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. W jednej też sprawie Prezydent Miasta W. wywiódł skargę kasacyjną, która nie została dotychczas rozpoznana.

Zdaniem skarżącego uzyskanie statusu miasta na prawach powiatu przez miasto W. nie spowodowało zmiany podmiotu właściwego do wystąpienia o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, którym był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Organ ten po uprawomocnieniu się decyzji lokalizacyjnej był i cały czas jest obciążony skutkami tego zezwolenia, a tym samym, na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, jest zobowiązany do finansowania zadania, w tym do zapłaty odszkodowań związanych z wywłaszczeniem nieruchomości przeznaczonych pod tą inwestycję. Specustawa nie przewiduje bowiem sytuacji zmiany podmiotowej po stronie inwestora na poszczególnych etapach realizacji inwestycji, na którego to inwestora ustawa ta nakłada konkretne obowiązki, w tym obowiązki natury odszkodowawczej. Wręcz przeciwnie, ustawa ta statuuje swoistą pewność prawa, pozostawiając ciąg działań orzeczniczych w gestii jednego organu (art. 12 ust. 4a ustawy). Tak więc w ocenie skarżącego ustalenie po stronie Prezydenta Miasta W. obowiązku zapłaty odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, narusza w rażący sposób art. 12 ust. 4 i art. 20 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz w zw. z art. 20 pkt 3 i pkt 17 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie skarżącego, zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości winien być zarządca drogi, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Z kolei fakt niezrealizowania przez Wojewodę obowiązku określenia wysokości odszkodowania w określonym ustawowo terminie nie może wpływać w sposób niekorzystny na zakres uprawnień i obowiązków podmiotu niebędącego inwestorem w sprawie. Należy również zauważyć, że przymiot inwestora i wraz z nim obowiązek poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, a tym samym podejmowania ustawowo określonych działań związanych z wystąpieniem skutków uzyskanych zezwoleń, w tym obowiązek zapłaty odszkodowań, powstał z mocy prawa po stronie innego niż Prezydent Miasta W. inwestora, po uzyskaniu przez niego wymaganych prawem zezwoleń.

Podkreślić przy tym należy, że z mocy prawa Prezydent Miasta W. - powiatu grodzkiego, funkcję zarządcy drogi krajowej nr 35 na terenie miasta W. wykonuje, ale wyłącznie w stosunku do istniejącej budowli drogowej, której przebieg określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwie d.. Z mocy prawa nie mogły więc przejść na Prezydenta Miasta W. pełniącego funkcję starosty uprawnienia i obowiązki wynikające z decyzji lokalizacyjnej, wydanej przed dniem 1 stycznia 2013 r., z uwagi na fakt, że decyzja ta dotyczy dopiero planowej inwestycji drogowej, budowla drogowa jeszcze nie istnieje, jest więc dopiero hipotetyczna.

Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, że z dniem 1 stycznia 2013 r. na Prezydenta Miasta W. na podstawie tej decyzji, wydanej na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z mocy prawa przeszły wszelkie obowiązki i uprawnienia związane z wykonywaniem zadań zarządcy drogi krajowej nr 35 na obszarze miasta W., również co do nieistniejącej jeszcze budowli, w tym obowiązek wypłaty odszkodowań za przejęcie na własność Skarbu Państwa gruntów z przeznaczeniem pod nowy przebieg drogi krajowej nr 35. Przyjęcie takiego założenia, że Prezydent Miasta W., wraz z odzyskaniem przez tą jednostkę samorządu terytorialnego statusu miasta na prawach powiatu, stał się z mocy prawa następcą prawnym Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiotowej sprawie, tj. z mocy prawa stał się inwestorem dla inwestycji drogowej, a także z mocy prawa przejął od podmiotu zobowiązanego przez ustawodawcę obowiązek zapłaty odszkodowań, jest zadaniem Prokuratora Okręgowego w Ś. nieuprawnione. Przede wszystkim oznaczałoby to konieczność stosowania z mocą wsteczną obowiązującą rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu, co godziłoby w zasady demokratycznego państwa prawnego. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa i piśmiennictwa nadanie aktowi prawnemu wstecznej mocy obowiązującej o tyle nie będzie godzić w zasady demokratycznego państwa prawnego, o ile nie będzie zaskakiwało adresatów aktu nowymi, zwłaszcza niekorzystnymi dla nich rozwiązaniami. Wstecznej mocy obowiązującej nie można z pewnością nadać przepisom nakładającym obowiązki, pozbawiającym lub też ograniczającym uprawnienia. W tej sytuacji zastosowanie ma również generalna zasada lex retro non agit. Nie można bowiem "nowych" przepisów stosować do sytuacji, która miała miejsce przed ich wejściem w życie, jeżeli wprost się do niej nie odnoszą.

Zdaniem prokuratora, uprawniony jest więc pogląd, że Prezydent Miasta W., działający zarówno jako organ wykonawczy gminy i jako starosta, nie jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, w związku z czym w ogóle nie może być stroną żadnego postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r. Wobec powyższego, skoro zarządcą wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, zgodnie z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to uznać należy, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest Minister Infrastruktury i Rozwoju (dawniej Minister Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej) za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad, który posiada środki z Krajowego Funduszu Drogowego przewidziane na cały proces realizacji tej drogi, a nie Prezydent Miasta W. z dochodów własnych gminy, której jest organem wykonawczym.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując – co do zasady – stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, choć przyznał, że orzecznictwo sądowe kształtować się zaczyna dwutorowo w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania.

W dniu 4 kwietnia 2014 r. do akt wpłynęło pismo uczestnika postępowania Gminy W. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta W.. Uczestnik poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 4 czerwca 2014 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Nadto oświadczył, że według jego wiedzy od dnia 7 kwietnia 2014 r. Wojewoda D. w wydawanych decyzjach w podobnych sprawach wskazuje jako zobowiązanego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a nie gminę. Pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy W. poparła skargę i wnioski w niej zawarte i wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu. Pełnomocnik organu administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wspomnieć wypada, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a ponadto narusza przepisy postępowania administracyjnego.

Dalej powiedzieć trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana przez Wojewodę D. jako organ I instancji, lecz stała się ostateczna na skutek niewniesienia przez żadną ze stron odwołania do właściwego ministra. Skarga Prokuratora Okręgowego w Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest dopuszczalna po myśli art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a.

Zdaniem sądu istota zagadnienia prawnego w rozpoznawanej sprawie, a zatem i sporu między stronami, sprowadza się do kwestii wskazania podmiotu publicznego, który ma być zobowiązany do wypłaty odszkodowania ustalonego zaskarżoną decyzją. Powołując te same przepisy prawa skarżący i uczestnik postępowania Gmina W. wywodzą, że zobowiązany winien być Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast zdaniem Wojewody D. podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta W..

Zmierzając do rozważenia tak zarysowanego problemu należy powiedzieć, że nieruchomość stanowiąca własność N. Ś. przeszła z mocy prawa na Skarb Państwa w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej. Zaskarżoną decyzję o ustaleniu odszkodowania wydano więc na podstawie art. 12 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie: Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.; dalej: u.z.r.i.d.). Przepisy te stanowią, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jeśli chodzi o podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, to zastosowanie znajdzie art. 22 ust. 1 u.z.r.i.d., który stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Wobec tego zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu kiedy powołane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stało się ostateczne, czyli w dniu 9 czerwca 2012 r. W tej dacie ukształtowana została, tak od strony przedmiotowej jak i podmiotowej, treść stosunku prawnego odpowiedzialności odszkodowawczej. Do istotnych elementów tego stosunku należą: strona zobowiązana do zapłaty odszkodowania, strona uprawniona do żądania zapłaty odszkodowania oraz przedmiot roszczenia, to jest kwota odszkodowania. Te trzy elementy istotne omawianego stosunku prawnego powstają z chwilą przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa i podlegają ustaleniu w decyzji wydawanej na podstawie art. 12 ust. 4a u.z.r.i.d. Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania określa art. 18 u.z.r.i.d. Jest to norma o charakterze ogólnym przewidująca obowiązek ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele realizacji inwestycji drogowych. Ustawa nie przewiduje jednak samodzielnej regulacji odszkodowawczej, lecz zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy.

Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, wywłaszczenie uregulowane w u.z.r.i.d. jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy (inwestora) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów, które brały udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z uwzględnieniem – oczywiście – dotychczasowych właścicieli danej nieruchomości.

Skoro zatem z chwilą, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, sporna nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, a Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nabyła z mocy prawa trwały zarząd, to późniejsze zdarzenie prawne jakim było to, że Prezydent W. z dniem 1 stycznia 2013 r. stał się zarządcą dróg krajowych na terenie tego miasta (od tej daty: miasta na prawach powiatu – zob. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu w., Dz.U. z 2012 r., poz. 853) nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy i treści stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej ukształtowanego z dniem 9 czerwca 2012 r.

W ocenie sądu, nie ma zatem podstaw prawnych, aby twierdzić, że Gmina W. weszła z mocy prawa w prawa i obowiązki inwestora, który miał zbudować fragment obwodnicy. Tym samym wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji została dokonana niewłaściwa wykładnia art. 22 u.z.r.i.d, która doprowadziła w konsekwencji do nieprawidłowego zastosowania tego przepisu, poprzez błędne przyjęcie, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania ustala się według stanu prawnego na dzień ustalenia odszkodowania, a nie na dzień powstania obowiązku odszkodowawczego.

Dodatkowo jednak wyjaśnić należy, że treść art. 22 u.z.r.i.d. wskazuje, który podmiot dysponuje publicznymi środkami na realizację zobowiązań odszkodowawczych. Powiedzieć należy, że w niniejszej sprawie konieczne jest zastosowanie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 931 ze zm.). Zgodnie z art. 39f ust. 1 pkt 1 tej ustawy środki Krajowego Funduszu Drogowego mogą być przeznaczone na finansowanie budowy i przebudowy dróg krajowych realizowanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto zwrócić uwagę należy, że art. 7 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi, że źródłem finansowania dróg publicznych są również środki finansowe określone przepisami o drogach publicznych, przepisami o transporcie drogowym i przepisami o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie, ponieważ uchwałą Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r. nr 10/2011 ustanowiono program wieloletni pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015". Wykonawcą tego programu jest co do zasady Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (§ 2 ust. 1 tej uchwały). Zgodnie z załącznikiem 1a – Lista zadań priorytetowych pod pozycją 20 znajduje się budowa obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr 35 i określenie wartości projektu. Środki na budowę drogi zostały przewidziane zatem w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficjent został wskazany Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział we W.. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że ten podmiot dysponuje środkami publicznymi na realizację obwodnicy W.. Przywrócenie miastu W. statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z transferem środków do budżetu gminy. Skoro zadania budowy drogi realizuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to trudno znaleźć racjonalne przesłanki dla obciążenia kosztami odszkodowań Gminy W. – Prezydenta Miasta W., jako hipotetycznie przyszłego zarządcę drogi.

Odnośnie do powyższego konieczne jest również odwołanie się do zasady samodzielności finansowej gmin znajdującej wyraz przede wszystkim w art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedną z konstytutywnych cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Istota tej samodzielności wyraża się w zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie przypisanych im zadań publicznych, pozostawiając im swobodę w kształtowaniu wydatków – przy uwzględnieniu wymogów ustawowych – oraz stworzeniu odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, opubl. ZU OTK z 1998 r. z. 2, poz. 12).

Dalej należy wspomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Niemniej podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest inwestor na wniosek, którego zostało wydane ostateczne zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Tylko bowiem ten podmiot jest uprawniony do objęcia w posiadanie przejętej nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych. Również tylko wnioskodawca ma obowiązek ewentualnego wskazania lokali zamiennych.

Reasumując należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania winien być Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien jako podmiot zobowiązany do ustalenia odszkodowania ustalić właśnie ten podmiot. Uwzględniając powyższe rozważania sąd był zmuszony odstąpić od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego (w tym na przykład wysokości ustalonego odszkodowania). Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, które winno się toczyć z udziałem wszystkich stron, mających możliwość zaskarżania aktów administracyjnych w toku instancji. Wziąć należy pod uwagę, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez prokuratora na ostateczną decyzję organu I instancji. Po wyeliminowaniu zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego organ wyda ponownie decyzję, od której służyć będzie odwołanie w toku instancji, a dopiero na kolejnym etapie skarga do sądu administracyjnego. Na obecnym etapie przedwczesne by było przesądzanie tych okoliczności sprawy, które być może ulegną zmianie w toku dalszego postępowania, w sytuacji gdy sąd w niniejszej sprawie rozstrzygnął najistotniejsze zagadnienie prawne w sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego i wskazaniom co do dalszego postępowania, ciążący na organie i sądzie (art. 153 p.p.s.a.) trwa tak długo, jak długo niezmienne pozostają uwarunkowania prawne i faktyczne danej sprawy i może być wyłączony w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Stąd niecelowe byłoby na obecnym etapie formułowanie przez sąd rozpoznający skargę daleko idących ocen stanu faktycznego czy zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych.

Niezależnie od powyższego zwrócić jednak należy z całą stanowczością uwagę, że zaskarżona decyzja narusza art. 104 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Zdaniem sądu osnowa decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 12 ust. 4a u.z.r.i.d. powinna zawierać wszystkie elementy istotne stosunku prawnego, którego dotyczy, to jest kwotę odszkodowania, oznaczenie podmiotu uprawnionego do jego otrzymania, ale także oznaczenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty. W niniejszej sprawie organ oznaczenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty zawarł w końcowym fragmencie uzasadnienia swojej decyzji, a nie w jej sentencji (osnowie), co przeczy sensowi uzasadnienia opisanemu w art. 107 § 3 k.p.a. W dalszym postępowaniu organ winien sformułować osnowę decyzji w sposób zgodny z prawem.

Ponadto godzi się wspomnieć, że stanowisko zaprezentowane przez sąd w niniejszej sprawie jest zbieżne z podglądami wyrażanymi już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. na przykład wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1071/13, z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1214/13, sygn. akt I SA/Wa 1215/13). Sądowi znane są oczywiście stanowiska przeciwne wyrażane w judykaturze (zob. na przykład wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1352/13, z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1167/13), jednak sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądów w nich zawartych nie podziela.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast w sprawie kosztów postępowania nie orzeczono z braku podstawy prawnej do ich zasądzenia na rzecz skarżącego (art. 200 i art. 239 pkt 2 p.p.s.a.) oraz uczestnika postępowania Gminy W. (art. 200 p.p.s.a. a contrario).