Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1070/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2005-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Arkadiusz Windak/spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e :

J. J. w dniu [...] r. złożyła do Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy tymczasowego pawilonu handlowego branży [...], wybudowanego przy ul. [...] w [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...].

Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę w/w obiektu budowlanego, w wyniku której stwierdził, że realizując przedmiotowy pawilon nie wykonano [...] słupów konstrukcyjnych, nie wykonano wywietrzników dachowych, zmieniono układ pomieszczenia sanitarnego, zmieniono umiejscowienie wentylacji grawitacyjnej oraz wykonano instalację elektryczną niezgodnie z projektem.

W oparciu o poczynione ustalenia Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), decyzją z dnia [...] r., nr [...], zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy pawilonu handlowego branży [...] przy ul. [...] – róg [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przeprowadzona w dniu [...] r. kontrola obiektu wykazała zrealizowanie go z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę w związku z czym zachodzi konieczność uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie.

J. J. wniosła od tej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 54 ust. 1, art. 59b pkt 1 i 2 oraz art. 59c pkt 1 i 2. Zdaniem odwołującej się, niezawiadomienie jej z siedmiodniowym wyprzedzeniem o zamiarze przeprowadzenia kontroli, zaniechanie powiadomienia o tym fakcie kierownika budowy, nieokazanie przez osoby kontrolujące upoważnienia do jej przeprowadzenia jak i nieokazanie legitymacji służbowych, brak urzędowych i imiennych pieczątek na protokole z kontroli, winno skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że z dniem 31 maja 2004 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), zmieniającej ustawę z 1994 r. Prawo budowlane, której art. 2 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4 przywołanego artykułu, które to wyjątki nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Przytaczając treść art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz ustalenia organu I instancji organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany wykonany został w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ze względu na zmianę konstrukcji budynku polegającą na niewykonaniu zaprojektowanych [...] słupów nośnych, niewykonaniu wywietrzników dachowych, zmianę umiejscowienia wentylacji grawitacyjnej oraz wykonanie instalacji elektrycznej niezgodnie z projektem. Z powyższego organ wywiódł, że zostały spełnione przesłanki ustanowione w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowiące podstawę do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy w oparciu o art. 54 tej ustawy. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez J. J., organ II instancji podał, że w postępowaniu naruszono art. 59c ustawy Prawo budowlane stanowiący o obowiązku zawiadomienia inwestora przez organy nadzoru budowlanego o przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia organowi wezwania do jej przeprowadzenia. Jednakże ze względu na fakt uczestniczenia inwestora w czynnościach kontrolnych, naruszenie to nie ma wpływu na ustalenia poczynione w wyniku kontroli i przyjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Także inne zarzucane uchybienia formalne, jak brak pieczątki nagłówkowej, pieczątek imiennych oraz nieokazanie przez pracowników Inspektoratu Nadzoru Budowlanego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz legitymacji służbowych, nie miały wpływu na poczynione ustalenia i tym samym na wynik sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła J. J., zarzucając Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 7, art. 8, art. 35 § 1 i 2, art. 36 § 1, art. 38, art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 30, art. 31 ust. 1 i 2 , art. 32 ust. 1 i 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca wniosła o rozpoznanie jej skargi z uwzględnieniem art. 154§ 1 i 2, art. 155, art. 137 § 1 i 2 oraz art. 235 § 1 i 2 k.p.a. J. J. podniosła, że nie odpowiada prawdzie stwierdzenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji jakoby została przeprowadzenia kontrola, bowiem osoby który przyszły w dniu [...] r. nie przedstawiły żadnego dokumentu aby się uwiarygodnić jako pracownicy Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Nie posiadali prawidłowego protokołu potrzebnego do spisania oględzin obowiązkowej kontroli, ani też zlecenia kontroli. Zdaniem skarżącej, nie było również zgodne z przepisami prawa działanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przesuwając termin załatwienia sprawy do [...] r., decyzję wydał [...] r.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W trakcie rozprawy, która odbyła się [...]r. J. J. stwierdziła, że kontrola obiektu została przeprowadzona w [...] dniu po zgłoszeniu przez nią zakończenia budowy. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia przez organy art. 10 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli ostatecznych decyzji administracyjnych pod kątem ich zgodności z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa.

Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą.

Ponadto, w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja, powodująca konieczność wyjścia poza granice skargi z przyczyn w niej nie podniesionych, lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, zaistniała w niniejszej sprawie.

Jako podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanych decyzji organy przywołały art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Stosownie z treścią w/w przepisu, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Wymieniony w art. 54 ust. 1 termin jest terminem prawa materialnego. 21-dniowy termin określa ramy czasowe w których organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie ma prawnego umocowania.

Upływ terminu z art. 54 ust. 1 oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Nie można uznać za załatwioną sprawę, w rozumieniu art. 104 k.p.a., sytuację, w której decyzja została sporządzona, ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków i ani organ, ani strona nie są nią związane. Zatem termin określony w ust. 1 art. 54 ustawy Prawo budowlane jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Innymi słowy rzecz ujmując, sprzeciw można uznać za skutecznie zgłoszony z dniem doręczenia decyzji stronie. Podobne stanowisko w tej kwestii zajmował już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt II SAS/Gd 2325/97, w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 965/02 i w wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2195 (niepub.). Skład orzekający w pełni podziela również pogląd zaprezentowany w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 16/00, w którym wyrażono pogląd, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. W uchwale podkreślono, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią.

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że realizując nakaz nałożony decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r. J. J. w dniu [...] r. złożyła w siedzibie organu nadzoru budowlanego I instancji zawiadomienie o zakończeniu budowy (dowód: pismo skarżącej z dnia [...] r. z prezentatą wpływu oraz potwierdzeniem rejestracji w/w pisma – karta [...] akt administracyjnych organu II instancji). Należało zatem przyjąć, iż od [...] r., rozpoczął dla organu bieg 21-dniowy okresu umożliwiający zgłoszenie sprzeciwu. Termin ten, wbrew stanowisku skarżącej zaprezentowanym na rozprawie, upływał z dniem [...] r. Stosownie bowiem do art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dnu jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło.

Pomimo, że decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego o zgłoszeniu sprzeciwu nosi co prawda datę [...] r., jednakże doręczona została skarżącej w dniu [...] r. Nie została ona zatem wprowadzona do obrotu prawnego przez organ w dopuszczalnym, ustawowym, 21 dniowym terminie.

Z okoliczności tych należnych konsekwencji procesowych nie wyciągnął również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji.

W tym stanie rzeczy, skoro w niniejszej sprawie nie został zachowany termin wynikający z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uprawniający organy nadzoru budowlanego do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu, decyzje należało uchylić jako naruszające prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie w pkt III wydano w oparciu o art. 200 w/w ustawy.