Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1512/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. S. decyzją z [...] lipca 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2018 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej.

Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organ administracji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że A. S. w dniu [...] lutego 2018 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie, w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) m. in. informacji o wysokości miesięcznego uposażenia otrzymywanego przez A. S. jako sekretarza gminy i jako Naczelnika Wydziału Inwestycji oraz wysokości nagród przyznanych jej w 2016 r. i w 2017 r.

W piśmie z [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy [...] poinformował wnioskodawcę o wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego przez A. S. z tytułu pełnienia funkcji Sekretarza Gminy [...] oraz o wysokości nagrody którą otrzymała w 2017 r., natomiast odmówił skarżącemu, w drodze decyzji (znak: [...]) udostępnienia informacji publicznej w zakresie uposażenia miesięcznego A. S., które otrzymywała jako Naczelnik Wydziału Inwestycji i nagrody otrzymanej przez nią w 2016 r. Organ I instancji powołał się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdził, że A. S. pełniąc funkcję Naczelnika Wydziału Inwestycji w Urzędzie Gminy nie wykonywała funkcji publicznych oraz nie była funkcjonariuszem publicznym. Z zarządzenia Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2015 r. (nr [...]) wynika, że A. S. jako Naczelnik Wydziału Inwestycji nie zajmowała stanowiska kierowniczego, z którym związane byłoby gospodarowanie "środkami pieniężnymi", nie posiadała umocowania do wydania decyzji, zawierania umów itp. .

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z [...] marca 2006 r. [...] (OTK A z 2006 r., nr 3, poz. 30) stwierdził, że o tym, czy dana osoba pełni funkcję publiczną świadczy stanowisko lub funkcja piastowana przez tą osobę, jeżeli działania przez nią podejmowane wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, lub jeśli łączą się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału, spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są więc stanowiska, które choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, mają charakter usługowy lub techniczny

W tej decyzji Kolegium stwierdziło, że Naczelnik Wydziału Inwestycji nie jest osobą zatrudnioną na stanowisku technicznym czy obsługi, lecz na kierowniczym stanowisku urzędniczym wykonuje zadania publiczne w zakresie jej powierzonym. Z regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy wynika, że naczelnik, kierownik komórki organizacyjnej pełni funkcję pomocniczą w zakresie realizowanych przez Wójta ustawowych i bieżących zadań, a także funkcje kierownicze - w odniesieniu do komórki organizacyjnej.

W tych okolicznościach faktycznych Wójt Gminy [...] decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił skarżącemu udzielenia informacji publicznej o uposażeniu miesięcznym A. S., które otrzymywała jako Naczelnik Wydziału Inwestycji oraz nagrody otrzymanej w 2016 r. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922) i stwierdził, że "podtrzymuje w pełni stanowisko zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r."

Zdaniem Wójta Gminy [...], z regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy (zarządzenie Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2015 r.) oraz z zakresu obowiązków pracowniczych A. S. - Naczelnika Wydziału Inwestycji nie wynika, aby pełniła funkcję publiczną.

A. S. wniósł odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się zarzucił, że organ I instancji "konsekwentnie odmawia udzielenia informacji", czym naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził m. in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku 22 listopada 2017 r. II SA/Wa 780/17 wywiódł, że wynagrodzenia oraz nagrody pracowników jednostki samorządu terytorialnego są finansowane i wypłacane ze środków publicznych, a więc informacja o tym jest informacją publiczną. A. S. podkreślił, że osoba pełniąca funkcje publiczną to nie tylko funkcjonariusz publiczny, ale każda osoba która ma związek z realizacją zadań publicznych. Skarżący powołał się na Regulamin Organizacyjny Urzędu Gminy i wywiódł, że Naczelnik Wydziału Inwestycji jest osobą pełniącą funkcje publiczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] maja 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdził, żądana informacja nie podlega udostępnieniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Organ podał, że z art. 5 ust. 2 ustawy wynika, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. To ograniczenie w rozpatrywanej sprawie nie występuje, ponieważ kierując się zakresem uprawnień Naczelnika Wydziału Inwestycji Urzędu Gminy, nie można "jednoznacznie uznać", że A. S. pełni funkcję publiczną. Nie ulega oczywiście wątpliwości, że Naczelnik Wydziału Inwestycji nie jest zatrudniony na stanowisku technicznym, czy też obsługi, lecz na kierowniczym stanowisku urzędniczym. Z regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy [...] wynika, że naczelnik, kierownik komórki organizacyjnej, pełni funkcję pomocniczą, w zakresie realizowanych przez Wójta ustawowych zadań i bieżących działań, a także kierownicze - w odniesieniu do kierowanej komórki organizacyjnej. Niemniej nie oznacza to automatycznie, że pracownik ten pełni funkcje publiczne. Nie jest zatem "wskazane" opieranie się na domniemaniu o pełnieniu funkcji publicznych, zwłaszcza, że Naczelnik Wydziału (komórki organizacyjnej Urzędu Gminy) nie został objęty obowiązkiem ujawniania swoich dochodów stosownie do art. 24h ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem organu, pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" nie należy utożsamiać z pojęciem funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 k.k. , w myśl którego funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w jakim uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Tak szeroka definicja "z punktu widzenia potrzeb i zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest właściwa".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji dodało, że stosując przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy położyć "szczególny nacisk" na "kwestie wyważenia dwóch dóbr - prawa obywatela do informacji o działaniach władzy (w rozpatrywanym przypadku o sposobie wykorzystywania funduszy publicznych), z prawem pracownika do ochrony prywatności, mając na uwadze, że wynagrodzenie pracownika "należy z pewnością do kategorii dóbr osobistych każdego człowieka".

W ocenie organu, informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydatkowana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.

A. S. w skardze na tę decyzję Kolegium zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 2 tej ustawy oraz art. 115 § 13 k.k. przez nieuzasadnione przyjęcie, że Naczelnik Wydziału nie jest osobą pełniącą funkcję publiczne i w konsekwencji udzielenie informacji publicznej o wysokości wypłaconego mu wynagrodzenia i nagrody narusza jego prawo do prywatności. Skarżący zarzucił ponadto, że organ nie odniósł się do zarzutów odwołania, w tym do powołanego w nim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2017 r. II SA/Wa 780/17 wydanego w sprawie wynagrodzenia urzędników zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...] i w ten sposób naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji oparte są na błędnej interpretacji wymienionych przepisów oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. Organ "zignorował" również ugruntowane orzecznictwo sądowe, odnośnie obowiązku udostępniania informacji o wysokości wynagrodzenia i nagród przyznawanych pracownikom samorządowym, w tym powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2017 r.

Skarżący powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. oraz orzeczenia sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. I OSK 1108/14, z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11) stwierdził, że pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" nie należy ograniczać tylko do funkcjonariuszy publicznych. Obejmuje ono każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych. A. S. dodał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jako zasadę zakłada udostępnienie informacji publicznej, odmowę zaś jako wyjątek.

Z przepisu § 7 pkt 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy [...], przyjętego zarządzeniem Wójta nr [...] z [...] lutego 2015 r. (zmienionego zarządzeniem nr [...] z [...] marca 2016 r.) wynika, że do zadań naczelnika wydziału należy m. in. gospodarowanie środkami pieniężnymi zgodnie z udzielonym upoważnieniami, przygotowywanie umów i porozumień. Według § 14 tego regulaminu, wydział inwestycji wykonuje zadania inwestora dla inwestycji realizowanych przez Gminę. Do jego zadań należy m. in. sporządzenie i aktualizacja Wieloletniego Planu Inwestycji Gminy, zlecenie wykonywania dokumentacji projektowej i kosztorysowej dla inwestycji i remontów prowadzonych przez gminę, przygotowywanie niezbędnych dokumentów do przeprowadzenia postępowań o zamówienie publiczne zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych w zakresie inwestycji, rozliczenie zdań inwestycyjnych. Oznacza to, że Naczelnik Wydziału Inwestycji ma wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Co więcej, dla oceny charakteru wykonywanych przez niego działań nieistotne jest, że Naczelnik nie jest uprawniony do wydawania decyzji, wystarczy, że uczestniczy w ich opracowaniu.

Skarżący dodał, że według art. 4 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (w stanie prawnym sprzed 18 listopada 2017 r.), pracownicy samorządowi są zatrudniani na stanowiskach: 1) urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych, 2) doradców i asystentów, 3) pomocniczych i obsługi. Już tylko ten podział wskazuje, że stanowisko naczelnika wydziału urzędu gminy, jako kierownicze stanowisko urzędnicze, nie ma charakteru usługowego lub technicznego.

W konkluzji skarżący stwierdził, że Naczelnik Wydziału Inwestycji w Urzędzie Gminy w [...] realizuje w pewnej mierze nałożone na Urząd Gminy zadania publiczne. W związku z tym informacje o jego dochodach nie korzystają z ochrony w ramach prawa do prywatności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest uzasadniona.

Według art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika, że prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne nie podlega ochronie w zakresie dotyczącym informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy informacje o dochodach Naczelnika Wydziału Inwestycji w Urzędzie Gminy, w zakresie określonym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, korzystają z ochrony w ramach prawa do prywatności.

Należy przypomnieć, że w zaskarżonej decyzji organ uznał, że sporna informacja nie podlega udostępnieniu, ponieważ nie dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne albo mającej związek z pełnieniem tych funkcji.

Sąd nie podziela tego stanowiska.

Osobą pełniąca funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 K.k., ale pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy, na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. rozumieć znacznie szerzej. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się zazwyczaj, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzeniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań władzy publicznej, a także w innych podmiotach, które taką władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Innymi słowy, funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Ustawodawca pojęcie funkcji publicznej wiąże z pojęciem sprawy publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślono, że art. 61 ust. 3 Konstytucji nie może być rozumiany jako zawierający kategoryczny zakaz jakiejkolwiek ingerencji w sferę prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Ustalenie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, wymaga zbadania, czy określona osoba realizuje, przynajmniej w pewnym zakresie, zadania nałożone na instytucję publiczną. Chodzi tu o zadania polegające na podejmowaniu działań mających wpływ na sytuację prawną innych osób lub łączące się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów, Poza zakresem zadań publicznych pozostają zatem działania, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Musi więc istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Stanowisko to jest akcentowane tak w orzecznictwie TK jak i NSA (zob. np. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r. I OSK 695/14). Tylko stwierdzenie adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie, a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej, uzasadnia pierwszeństwo zastosowania art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej.

Ze znajdującego się w aktach sprawy zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lutego 2015 r. - Regulamin Organizacyjny Urzędu Gminy [...] (zmienionego zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] marca 2016 r. ) wynika, że Naczelnik kieruje pracami tej komórki organizacyjnej i odpowiadają za realizację zadań podległych im komórek przed Wójtem (jego zastępcą, skarbikiem). Pełni funkcje pomocnicze w zakresie realizowanych przez wójta ustawowych zadań i bieżącej działalności oraz funkcje kierownicze w odniesieniu do kierowanej komórki organizacyjnej (§ 7 pkt 2 załącznika do zarządzenia). Według § 7 pkt 3 załącznika, do zadań naczelnika wydziału należy m. in. gospodarowanie środkami pieniężnymi zgodnie z udzielonymi upoważnieniami, przygotowywanie umów i porozumień.

Do zadań Wydziału, którym kieruje A. S. należy zaś wykonywanie zadania inwestora w zakresie inwestycji realizowanych przez Gminę : sporządzenie i aktualizacja Wieloletniego Planu Inwestycyjnego, opiniowanie projektów strategii rozwoju, przygotowywanie niezbędnych dokumentów do przeprowadzenia postępowań o zamówienie publiczne w zakresie inwestycji, przygotowywanie umów i dokumentów koniecznych do realizowania inwestycji i remontów, współpraca z Wydziałem Budżetu i Finansów w zakresie uzgodnień wydatków oraz rozliczenia zadań inwestycyjnych. Do zdań Wydziału należy także prowadzenie całokształtu spraw związanych z pozyskiwaniem środków zewnętrznych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że A. S. uczestniczy w rożny sposób i na wielu płaszczyznach w procesie wykonywania zadań publicznych przez Gminę, w której pracuje. Informacja o wysokości jej wynagrodzenia pobieranego ze środków publicznych stanowi, zdaniem Sądu informację o osobie pełniącej funkcję publiczną, mającą związek z pełnieniem tej funkcji.

Z tego wynika, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy [...] zostały wydane z naruszeniem powołanych w skardze przepisów prawa materialnego w tym art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organy obu instancji nieprawidłowo oceniły istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne i w konsekwencji niezasadnie przyjęły, że nie ma podstaw do udostępniania żądanych informacji publicznych, ze względu na prawo do prywatności

W odniesieniu do zrzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy zauważyć, że w myśl tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ten przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia decyzji, które ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia. Strona skarżąca w istocie nie zarzuca, by uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub ze sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę sądową. Zarzut ten zmierza bowiem w gruncie rzeczy do podjęcia polemiki z rozstrzygnięciami organów. W istocie treść tego zarzutu i jego uzasadnienie nie koresponduje z treścią powołanego przepisu. Analiza pisemnych motywów zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, ze uzasadnienie zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli orzeczenia jest w pełni możliwe.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2018 r. Sąd na podstawie art. 200 powołanej ustawy, zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 200 zł.