Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 548/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 122a
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału w Katowicach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] r. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie przepisu art. 122a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121, dalej jako "u.g.n."), w przedmiocie nabycia na rzecz Skarbu Państwa, za odszkodowaniem, prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1 o pow. 0,0613 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym W., gmina K., stanowiącej obecnie własność skarżącego. Wnioskodawca wskazał, że w związku z planowaną na początku lat 70-tych przebudową drogi państwowej E-[...] została wydana decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] r. przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach za numerem [...]. Odcinek drogi E-[...] C. – R. został zatwierdzony na cele przebudowy przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej oraz zgodnie z planem realizacyjnym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach decyzją nr [...] z dnia [...] r. Działka oznaczona obecnie numerem 1 znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], a na niej funkcjonuje droga zbiorcza do DK., wybudowana specjalnie jako m.in. dojazd do nieruchomości położonych wzdłuż drogi krajowej oraz infrastruktura drogowa w postaci rowu odwadniającego oraz skarpy przydrożnej. Podniesiono, że w [...] r. działka oznaczona wówczas numerem 2 o pow. 575 m², stanowiąca własność J. i K. G. na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] r., została zakwalifikowana do wywłaszczenia. Z uwagi na fakt, że właściciele nie złożyli oświadczenia o jej dobrowolnym odstąpieniu nastąpiło dalsze procedowanie w ramach postępowania wywłaszczeniowego, jednakże postępowanie to nie zakończyło się wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

Pismem z dnia [...] r. Starosta [...] wyznaczył Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach oraz skarżącemu dwumiesięczny termin do zawarcia umowy przeniesienia prawa własności w/w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Do zawarcia takiej umowy jednak nie doszło. W związku z powyższym organ administracji wszczął postępowanie w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości.

W dniu [...] r. przeprowadzone zostały oględziny będącej przedmiotem postępowania działki. Ustalono, że droga rozciąga się na szerokości ogrodzenia nieruchomości skarżącego i stanowi drogę dojazdową do posesji wzdłuż niej zlokalizowanych. W jej obszarze znajduje się rów odwadniający pas drogowy, który przylega do chodnika, droga utwardzona frezem asfaltowym oraz kawałek pasa zieleni (wzdłuż ogrodzenia). Ogrodzenie przylega bezpośrednio do działki nr 1. Ponadto w obszarze działki znajduje się słup energetyczny, znak drogowy oraz krzyż będący przedmiotem kultu religijnego. Obecni na oględzinach przedstawiciele Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oświadczyli, że likwidując zjazdy z drogi krajowej podczas jej przebudowy pod koniec lat 70-tych przepisy wówczas obowiązujące obligowały do wybudowania takich dróg jak droga zlokalizowana na działce skarżącego.

Ustalono także, że w latach 1971-1972 były wykonywane pomiary geodezyjne pod realizację budowy drogi państwowej E[...]. Część gruntów została nabyta umowami notarialnymi, a pozostała część była wnioskowana do wywłaszczenia, w tym działka J. i K. G. oznaczona wówczas numerem "część 2" położona w W. Z oświadczeń przedstawicieli Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wynika, że przebudowa drogi E[...] trwała, gdy dokonywano wykupów bądź wywłaszczeń nieruchomości. Obecna droga krajowa DK[...] obejmująca odcinek położony w W. powstała na skutek przebudowy starej drogi E[...]. W obszar pasa drogowego drogi szybkiego ruchu wchodzą następujące elementy: jezdnia asfaltowa, chodnik, nieutwardzony ciąg pieszy, pobocza, zjazdy, parkingi, zatoki postojowe, trasy rowerowe, pasy dzielące jezdnie, drogi zbiorcze, które są elementem drogi głównej przeznaczonej do obsługi przyległego terenu. Powyższe znajduje potwierdzenie w definicji pasa drogowego określonej w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Działka oznaczona obecnie numerem 1 została wydzielona zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym, którego nie udało się odnaleźć i decyzją lokalizacyjną Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] wydaną na jego podstawie. Wydzielane w tamtym czasie z nieruchomości położonych wzdłuż drogi krajowej części działek były przeznaczane pod drogę zbiorczą jako bezkolizyjny dojazd do nieruchomości. Droga zbiorcza zaplanowana była na całym odcinku od ul. [...] w W. do ul. [...] w miejscowości Z. Z opinii koordynacyjnej nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wynika konieczność przewidzenia równolegle na całej długości przebudowywanej drogi państwowej klasy III, odcinek C. – K., dróg gospodarczych.

W ramach postępowania został również przygotowany operat szacunkowy, gdzie ustalono wartość rynkową nieruchomości położonej w W. gmina K. oznaczonej numer 1, zajętej pod pas drogowy, na kwotę 56.243,00 zł.

Starosta [...] decyzją z [...] r. nr [...] orzekł o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna numerem 1 k.m.5 o pow. 0,0613 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym W., gmina K., dla której Sąd Rejonowy w C., Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej obecnie własność skarżącego. Ustalił także wysokość należnego odszkodowania w kwocie 56.243,00 zł, wskazując jednocześnie zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, terminu zapłaty i ewentualnej waloryzacji.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł od niej odwołanie.

W ramach postępowania odwoławczego Wojewoda zlecił organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przygotowanie mapy obrazującej przebieg pasa drogowego przez nieruchomość będącą przedmiotem postępowania. Takie opracowanie graficzne zostało przygotowane i wynika z niego, że cała działka 1 k.m. 5 zajęta jest pod pas drogowy. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda zgadzając się w pełni z argumentacją organu I instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o jej zmianę oraz wypłacenie odszkodowania w kwocie 487 500 zł.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1076/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W motywach tego rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że bezsporne jest, że na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania został zrealizowany cel publiczny w postaci drogi krajowej nr [...], a na niej funkcjonuje droga zbiorcza do DK[...], wybudowana specjalnie jako m.in. dojazd do nieruchomości położonych wzdłuż drogi krajowej (budynki mieszkalne, kościół, cmentarz, użytki rolne) oraz infrastruktura drogowa w postaci rowu odwadniającego oraz skarpy przydrożnej. Okoliczność ta nie jest również kwestionowana przez skarżącego. Co do przedmiotowej nieruchomości nie została również wydana ostateczna decyzja o wywłaszczeniu. Zaistniały zatem przesłanki wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd stwierdził, że z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionuje w istocie przyznane mu odszkodowanie. Nie dotyczy to jednak ustalonej wartości nieruchomości (którą skarżący wycenia na 60 000 zł, zaś przyznane odszkodowanie to 56 243,00 zł). W jego ocenie odszkodowaniem powinny zostać objęte również utrata wartości nieruchomości położonej wzdłuż wywłaszczonej nieruchomości, koszty zleconych usług geodezyjnych, koszty pomocy prawnej poniesione na przestrzeni lat i wreszcie zapłacone podatki. Ma to czynić razem kwotę 431 257 zł.

W ocenie Sądu żądanie przez skarżącego odszkodowania w wyżej wymienionej kwocie nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie. Zgodnie z art. 122a in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie, w przypadku niezawarcia ugody, ustala się według przepisów rozdziału 5.

Następnie Sąd wskazał, że w świetle art. 130 ust. 1 u.g.n., że odszkodowanie ustalane w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (tu w trybie art. 122a ustawy) obejmować może jedynie wartość wywłaszczonej nieruchomości. Ta została ustalona w przygotowanym w sprawie operacie szacunkowym, który podlegał ocenie organów obu instancji. Te zaś uznały go za prawidłowy, a skład orzekający stwierdza, że ustalenia w tym zakresie są zgodne z prawem.

Sąd stwierdził, że skarżący domaga się zwiększenia odszkodowania o kwotę 431 257 zł. z tytułu utraty wartości nieruchomości położonej wzdłuż wywłaszczonej nieruchomości, kosztów zleconych usług geodezyjnych, kosztów pomocy prawnej i wreszcie poniesionych podatków. Powyższe roszczenia mają jednak charakter cywilnoprawny i nie mogą zostać uwzględnione w decyzji wydanej na podstawie art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jednocześnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności podjęte rozstrzygnięcie nastąpiło zgodnie z warunkami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.).

Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

- art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną interpretację przepisu doszło do naruszenia prawa materialnego, gdyż zostało pominięte pełne znacznie określenia "przeznaczenie gruntu".

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak sporządzenia należytego uzasadnienia przedmiotowego wyroku, odpowiadającego wymogom oznaczonym w tym przepisie, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie tych decyzji, przejawiające się zwłaszcza w fakcie, że sąd w żaden sposób nie odniósł się do wskazań skarżącego zwracającego uwagę na brak uwzględnienia w jego rozumieniu oceny pełnego terminu "przeznaczenia gruntu".

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika wyznaczonego z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W motywach tego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazując, że jest ono ogólne i nie pozwala na jednoznacznie stwierdzenie co było przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji. Z jednej strony Sąd bowiem wskazuje, że w sprawie zaistniały przesłanki wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami. By na końcu uzasadnienia stwierdzić, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną "(.....) Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności podjęte rozstrzygnięcie nastąpiło zgodnie z warunkami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.)".

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że zgodnie z treścią przepisu art. 122a u.g.n., jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. Natomiast w myśl art. 130 ust. 2 u.g.n wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, W rozpoznawanej sprawie podstawą ustalenia odszkodowanie był operat szacunkowy z [...] r. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że skarzący kwestionuje wysokość przyznanego mu decyzją Starosty [...] odszkodowania oraz prawidłowość operatu. Dlatego za niewystarczające i sprzeczne z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał działanie Sądu pierwszej instancji, polegające na stwierdzeniu, ze skarżący nie kwestionuje ustalonej w operacie szacunkowym wartości nieruchomości, a także brak jakiejkolwiek oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Ogólnikowe uzasadnienie wyroku stanowi uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie – pozbawia ją możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 550/05, CBOSA). Tylko prawidłowo przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a.. Uznał również, że naruszenie to czyni bezprzedmiotowym rozważania zawarte w zarzucie skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 130 ust. 1 u.g.n.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Sądowi, aby ten ponownie rozpoznał skargę, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnił zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 26 sierpnia 2020 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wniósł o uchylnie zaskarżonej decyzji celem powołania w ponownym postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego, który dokona oceny przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem wszelkich kryteriów zmierzających do wykazania wartości tej nieruchomości. W szczególności z uwzględnieniem sąsiedztwa ruchliwej drogi krajowej, która ma bezpośredni wpływ na tę wartość.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020, poz. 65, dalej w skrócie u.n.g.) "jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5." Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 24 września 2010 r. (Dz. U. 2010.200.1323) zmieniającej u.g.n. z dniem 27 listopada 2010 r. Usunął on wątpliwości dotyczące sytuacji, gdy cel publiczny został zrealizowany przed wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. Przed wprowadzeniem tej nowelizacji powstawały bowiem wątpliwości w przypadku, gdy realizacja celu publicznego następowała w czasie, gdy postępowanie wywłaszczeniowe było jeszcze w toku, pomimo obowiązywania zasady, że nie wydaje się decyzji o wywłaszczeniu, gdy cel publiczny został zrealizowany.

Przepis 122a u.g.n. ma zastosowanie wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania został zrealizowany cel publiczny w postaci drogi krajowej nr [...], a na niej funkcjonuje droga zbiorcza do DK[...], wybudowana specjalnie jako m.in. dojazd do nieruchomości położonych wzdłuż drogi krajowej (budynki mieszkalne, kościół, cmentarz, użytki rolne) oraz infrastruktura drogowa w postaci rowu odwadniającego oraz skarpy przydrożnej. Co do przedmiotowej nieruchomości nie została również wydana ostateczna decyzja o wywłaszczeniu. Zaistniały zatem przesłanki wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 122a u.g.n.

Skarżący nie kwestionuje samego wywłaszczenia, jak i nie podważa elementów stanu faktycznego rozstrzygających o dopuszczalności zastosowania art. 122a u.g.n. lecz nie zgadza się z wysokością odszkodowania ustalonego w utrzymanej przez organ odwoławczy decyzji Starosty. Kwestią sporną jest zatem wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość skarżącego. Jak wynika z końcowej części art. 122a u.g.n. wysokość tego odszkodowania ustala się według przepisów rozdziału 5 tj. przepisów zawartych w art. 128 -135 u.g.n.

Zgodnie z art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, jak wynika z art. 134 u.g.n., stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jak natomiast wynika z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wskazać przy tym należy, że stosownie do treści art. 7 i art. 150 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Dokonują oni wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych ( art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109, zwane dalej "Rozporządzeniem").

Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 tego rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Nadto rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących

Mając na względzie przedstawioną dotychczas regulację prawną stwierdzić należy, że zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, ustalająca wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości. Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (art. 149 i nast. u.g.n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Operat taki jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję tego organu, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Nie wyklucza to jednak oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Ocena taka jest konieczna i polega ona na zbadaniu, czy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Na gruncie przepisów u.g.n. pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna, a ponadto wiążące rzeczoznawcę standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na niego obowiązek, aby przy dokonywaniu wyceny nieruchomości wykorzystał zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dołożył należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). W konsekwencji to rzeczoznawca decyduje, o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Ponadto tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 Rozporządzenia (zob. np. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 557/19). Eksponując wątek formalny kontroli operatu szacunkowego nie można jednocześnie pomijać, że kontrola ta polega również na ocenie, czy jest operat logiczny i spójny. Chodzi tutaj przede wszystkim o weryfikację, czy dokonany przez rzeczoznawcę wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także dobór nieruchomości podobnych nie został dokonany w sposób całkowicie dowolny.

W kontekście dotychczasowych rozważań zaakcentować należy, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, a potem przez sąd administracyjny dokonywana we wskazanym powyżej ograniczonym zakresie sprowadza się przede wszystkim do oceny jego wiarygodności dowodowej, którą odróżnić należy od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że kluczowym aspektem kontroli sprawowanej przez Sąd w odniesieniu do zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jest stwierdzenie, czy organ ten, a wcześniej organ I instancji, w sposób prawidłowy ocenił wiarygodność operatu szacunkowego w oparciu, o który ustalono kwestionowaną przez skarżącego wysokość odszkodowania.

W ramach tej kontroli stwierdzić najpierw należy, że wspominany operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego (nr uprawnień [...]). W zaskarżonej decyzji Wojewoda poddał pod ocenę wiarygodność tego operatu. Stwierdził, że biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do porównań przyjęła z rynku regionalnego obejmującego północną część województwa śląskiego (powiat [...], [...], [...], [...] oraz peryferyjną strefę miasta C. tj. dzielnice [...], [...] i [...]) 11 transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi gminne, zawartych przełomie lat 2014-2016. Po analizie tej wyceny organ odwoławczy stwierdził, że jest ona spójna i logiczna, jak również, że została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dlatego za zasadne organ uznał, aby wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalić zgodnie z wyceną zawartą we wskazanym powyżej operacie szacunkowym.

Stanowisko organu odwoławczego w ocenie Sądu należało uznać za prawidłowe, a organ ten nie miał podstaw do tego, aby sporządzonemu operatowi odmówić wiarygodności. W konsekwencji operat mógł stanowić dowód na okoliczność wartości rynkowej działki nr 1.

Powyższą, pozytywną ocenę operatu przede wszystkim uzasadnia to, że jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, odpowiada powołanym wyżej przepisom prawa, a przy tym został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. W ocenie Sądu biegła dokonała prawidłowego i wyczerpującego opisu przedmiotowej nieruchomości, odnosząc się do jej stanu prawnego, przeznaczenia wynikającego z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanu jej otoczenia, stanu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, prawidłowo określiła także stan techniczno-użytkowy, jak i stan zagospodarowania.

Rzeczoznawca przedstawił staranną charakterystykę i analizę rynku gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Ponadto wyczerpująco oraz logicznie uzasadnił wybór podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej.

Operat zawiera również przekonujące uzasadnienie dokonanego wyboru transakcji sprzedaży działek możliwie najbardziej podobnych do wycenianej, przeznaczonych i nabywanych pod drogi publiczne. Dla oceny poszczególnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej przyjęto zaś następujące cechy: położenie nieruchomości, sąsiedztwo i otoczenie, stopień wyposażenia terenu w urządzenia infrastruktury technicznej, ekspozycję i dostępność komunikacyjną. Dane uzyskane wskutek przeprowadzonych wyliczeń doprowadziły zaś do ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej działki.

W kontekście doboru transakcji sprzedaży działek możliwie najbardziej podobnych do wycenianej zaakcentować należy, że w świetle treści § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwiałby odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zasadnie więc rzeczoznawca uczynił przedmiotem analizy ceny transakcyjne gruntów nabywanych pod drogi publiczne, przy czym wyjaśnił w logiczny sposób zasadność rozszerzenia badanego rynku na rynek regionalny obejmujący północną części województwa śląskiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, to dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18).

W konsekwencji w ocenie Sądu zawarte w operacie zestawienie transakcji jest zestawieniem miarodajnym ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji nieruchomości podobnej oraz zawiera ich wystarczającą ilość.

Reasumując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu sporządzony w sprawie operat spełnia wszystkie wymogi formalne określone w powołanym wyżej rozporządzeniu oraz opiera się na rzetelnych danych. Rzeczoznawca w sposób precyzyjny oraz logiczny dobrał do porównania nieruchomości podobne oraz ustalił względem nich odpowiednie współczynniki korygujące. Operat nie zawiera także żadnych wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że dokonana przez biegłą wycena nie budzi zastrzeżeń, zaś przeprowadzona przez organy, ocena dowodowa operatu szacunkowego, jest rzetelna, wyczerpująca oraz nie nosi znamion dowolności.

W kontekście zarzutów skarżącego zaakcentować należy, że przedmiotem wyceny w realiach rozpoznawanej sprawy mogła być wyłącznie wartość rynkowa nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia. Istotą odszkodowania przyznanego w zamian za wywłaszczoną nieruchomością jest wyłącznie wyrównanie uszczerbku w majątku adresata decyzji wywłaszczeniowej, jaki powstaje na skutek utraty po jego stronie prawa własności nieruchomości, której dotyczy wywłaszczenie, przy czym rozmiar tego uszczerbku określa uprawniony rzeczoznawca majątkowy. Jednocześnie nie jest rolą takiego odszkodowania, aby w jakikolwiek sposób zmierzało do wyrównania innych ewentualnych szkód dotyczących innych nieruchomości, choćby sąsiadowały z wywłaszczoną nieruchomością. Ponadto, skoro punktem odniesienia przy ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest jej wartość rynkowa, to z oczywistych względów brak podstaw do tego, aby w ramach odszkodowania zwracać stronie koszty poniesione przez nią na sfinansowanie usług prawnych zlecanych w celu ochrony interesów prawnych lub faktycznych. Z powyższych względów już z samej zasady nie mogły odnieść skutku te wszystkie zarzuty skargi, które sprowadzały się do żądania przez skarżącego odszkodowania za inne szkody niż utrata własności wywłaszczonej nieruchomości.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkowało – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - jej oddaleniem.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).