Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 354/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 17a
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 276/14 w sprawie ze skargi D.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 276/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że w dniu 3 września 2013 r. D. D. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy J. o przyznanie m. in. prawa do zasiłków rodzinnych na dzieci: M. D., D.Ł., J.D., M.D. na okres świadczeniowy 2013/2014 wraz z dodatkiem do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na M. D., J.D. oraz D.Ł. oraz dodatkiem z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na M. D. i M. D., a także dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka – D. Ł..

Organ pierwszej instancji ustalił, że D. D., wychowując D. Ł. pozostaje w związku małżeńskim z ojcem M.D., J. D. i M. D. – M. D.. Jednocześnie na mocy decyzji organu pierwszej instancji z 8 listopada 2013 r. wnioskodawczyni uzyskała prawo m. in. do zasiłku rodzinnego na D. Ł. na okres świadczeniowy 2013/2014.

Z akt sprawy wynika nadto, że ojciec D.Ł. nie żyje.

Mając powyższe na względzie, Burmistrza Miasta i Gminy J., reprezentowany przez Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wydał w dniu [...] listopada 2013 r. decyzję odmawiającą D. D. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka D. Ł., powołując się na fakt, iż wnioskodawczyni, wychodząc za mąż, utraciła status osoby samotnie wychowującej dziecko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpoznaniu odwołania D. D., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przywołując treść art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), Kolegium wskazało, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż cywilny stan mężatki nie mieści się w zakresie tej części definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, która określa stan cywilny tej osoby. Definicja osoby samotnie wychowującej dziecko jest definicją legalną, pełną i zakresową. W szczególności oznacza to, że wyliczenie stanów cywilnych zawartych w tej definicji jest pełne i wyczerpujące, gdyż wskazano w niej wszystkie elementy zakresu definiowanego pojęcia (definiens).

Z powyższego wynika, zdaniem organu, że nie zasługuje na uznanie rozumowanie, wedle którego można by w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjąć, że osoba pozostająca w związku małżeńskim (niebędąca

w separacji) może zostać uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko. Za osoby samotnie wychowujące dziecko nie uznaje się zatem osób, które wychowują dziecko z mężem (żoną) niebędącą rodzicem tego dziecka. Ratio legis tej regulacji znaleźć można m.in. w uregulowaniach dotyczących obowiązku alimentacyjnego. Pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko nie powinno bowiem pozostawać w sprzeczności z zasadami alimentacji określonymi w k.r.o. Tymczasem, w świetle przepisu art. 141 k.r.o., ojczym (macocha) są osobami potencjalnie zobowiązanymi do alimentacji pasierba (pasierbicy). Ponieważ de lega lata między pasierbem a ojczymem (macochą) zachodzi obowiązek alimentacyjny, ojczym (macocha) mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu konieczności sprawowania opieki nad pasierbem (pasierbicą).

W ocenie Kolegium, przesłanki samotnego wychowywania dziecka nie należy rozpatrywać wyłącznie w relacji dziecko uprawnione do alimentacji - wychowujący je rodzic i zobowiązany do alimentacji rodzic. W obecnym brzmieniu definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje jednak podstaw do takich interpretacji. Definicja ta ma na celu uwzględnienie w ramach przyznawanego wsparcia socjalnego sytuacji osób, które faktycznie same wychowują dziecko. Zamierzeniem ustawodawcy było stworzenie takiej definicji, która nie pozwoli uznać za samotnie wychowujące dziecko osób, które w małżeństwie wychowują razem dzieci niezależnie od tego, czy są to ich wspólne dzieci, czy też i dzieci wspólne, i dzieci pochodzące z innych związków. W małżeństwach wychowujących dzieci z różnych związków uznajemy, że małżonkowie i wszystkie dzieci, nad którymi sprawują oni opiekę tworzą rodzinę i wspólnie się utrzymują. Przepisy art. 18 Konstytucji RP ("małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej" oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP ("Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.") w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ("wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.") jedynie wspierają powyższe rozumowanie. Nie sposób bowiem inaczej traktować tzw. rodziny rekonstruowane od rodzin, w których małżonkowie są rodzicami wszystkich należących do rodziny dzieci. Dlatego na podstawie obecnych przepisów za samotnie wychowującą dziecko uznaje się osobę stanu wolnego, która wychowuje dziecko bez pomocy innej osoby. W świetle obowiązującego prawa (k.r.o., ustawa o świadczeniach rodzinnych, Konstytucja RP), zawarcie związku małżeńskiego z osobą posiadającą dziecko z innego związku powoduje powstanie nowej relacji prawno-rodzinnej, w ramach której małżonkowie mają zaspokajać wspólnie potrzeby rodziny, którą w ten sposób założyli, w tym każdego dziecka, nad którymi sprawują opiekę.

Skargę na powyższą decyzję złożyła D. D., nie zgadzając się z dokonaną przez organ wykładnią pojęcia "osoba samotnie wychowująca dziecko".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że organy dokonał wadliwej interpretacji art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd zgodził się na wstępie z organem, że pierwsza część definicji osoby samotnie wychowującej dziecko – określająca stan cywilny takiej osoby jest jasna i nie wymaga szczególnej interpretacji. Natomiast nieostrym określeniem jest końcowa część definicji mówiąca: chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Ta ostatnia część definicji łamie jednoznaczność pierwszej części powołanego zdania i wskazuje, że stan cywilny osoby wychowującej dziecko jest nieistotny w tym sensie, że traci znaczenie, gdy osoba ta wychowuje wspólnie dziecko z innego związku z dzieckiem drugiego rodzica.

Według Sądu omawiane pojęcie należy interpretować mając na uwadze całość jego brzmienia a nie traktować poszczególne części oddzielnie. Druga część zdania według przedstawionej przez Sąd interpretacji powoduje, że stan cywilny "osoby samotnie wychowującej dziecko" nie ma znaczenia. Nie jest wyznacznikiem dla rozważanego pojęcia. Istota sprawy przesuwa się w kierunku tego, czy jest w rodzinie drugie dziecko wychowywane przez jego rodzica.

Sąd wywodził dalej, że w postępowaniu niniejszym istotne jest, iż interpretacja pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko była przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt P 18/06 (Dz.U. z dnia 7 lipca 2008 r. Nr 119, poz. 770) orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konstytucji o prawach dziecka.

Sąd zaznaczył, że wyrok ten został wydany na gruncie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ale niekonstytucyjność pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko należy upatrywać również w ustawie o świadczeniach rodzinnych – art. 3 pkt 17a – i tak samo należy ją oceniać dla potrzeb ustalenia zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Nie może bowiem być interpretowane to samo pojęcie inaczej na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Obie bowiem ustawy odsyłają do tej samej definicji zawartej w jednej z nich.

Sąd podkreślił, że takie stanowisko było prezentowane w wielu wyrokach sądów administracyjnych i według orzecznictwa fakt zawarcia związku małżeńskiego przez rodzica wychowującego dziecko pochodzące z innego związku, nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Dlatego mając na uwadze wskazane wyżej regulacje konstytucyjne należy uznać, zdaniem Sądu, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma znaczenia, okoliczność, że rodzic ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku.

Sąd podniósł, że jak wynika z treści art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, negatywną przesłanką uznania osoby za samotnie wychowującą dziecko jest warunek wychowywania wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem. Zatem bez znaczenia jest okoliczność, iż jeden z rodziców ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku, z którego również posiada inne dzieci, jakie wychowuje się wspólnie z dziećmi z innego związku. W takim układzie rodzic może być uznawany wobec jednego dziecka za rodzica samotnie wychowującego, a wobec dziecka wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem za osobę wychowującą dziecko w rodzinie. Według zatem orzecznictwa sądów administracyjnych przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć osobę, która wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego rodzica tego dziecka. Stan faktyczny, czy stan cywilny osoby ubiegającej się o to świadczenie pozostaje bez znaczenia dla jego przyznania. Przepis art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych mówi bowiem nie o każdej osobie związanej z jednym z rodziców dziecka, ale o rodzicach dziecka, zatem osobie będącej rodzicem tego dziecka. Przy odmiennym niż organ rozumieniu omawianego pojęcia należy zatem uznać, że skarżąca jest matką samotnie wychowującą dziecko. Drugi mąż skarżącej nie posiada żadnych praw i obowiązków wynikających z władzy rodzicielskiej. W ocenie Sądu podnoszone przez organ II instancji zobowiązania alimentacyjne wynikające z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jako uregulowania szczególne i występujące pod pewnymi warunkami nie mogą doprowadzić do innego rozumienia relacji między dzieckiem, jednego z rodziców a drugim małżonkiem rodzica dziecka lub jego partnera.

Sąd podkreślił, że odmienna interpretacja art. 3 pkt 17a - o czym stanowił wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego - narusza art. 2 i art. 32 Konstytucji i prowadzi do nierównego traktowania osób samotnie wychowujących dziecko. Za przedstawioną wykładnią omawianego przepisu przemawia również art. 7 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Sąd natomiast nie podzielił zarzutów skargi, co do naruszenia przepisów prawa procesowego. W ocenie Sądu organ zebrał właściwie materiał dowodowy. Niesporną była okoliczność, że ojciec syna skarżącej D. nie żyje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), poprzez błędną wykładnię według której osoba pozostająca w związku małżeńskim i wychowująca dziecko spoza małżeństwa jest osobą samotnie wychowującą dziecko zgodnie z tym przepisem;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że przepis art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierający w swej konstrukcji zwrot "chyba że" tworzy w częściej poprzedzającej ten zwrot domniemanie prawne. Spełnienie okoliczności mieszczących się w zakresie wyrażenia umieszczonego po zwrocie "chyba że", przełamuje owe domniemanie. Przyjąć więc należy, że przepis art. 3 pkt 17a ustawy formułuje domniemanie, zgodnie z którym osoba stanu wolnego, tj. panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba rozwiedziona, a także osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, wychowując dzieci - wychowuje je samotnie. Stan cywilny osoby wychowującej dziecko ma zatem zasadnicze znaczenie. Domniemanie to może zostać jednak obalone w razie ustalenia, że osoba stanu wolnego lub pozostająca w orzeczonej prawomocnie separacji, wychowuje przynajmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Wtedy traci ona status osoby samotnie wychowującej dziecko. Analizowane domniemanie nie dotyczy jednak w żadnym wypadku osoby pozostającej w związku małżeńskim. Z powyższego wynika, że osoba pozostająca w związku małżeńskim nie może uzyskać statusu osoby samotnie wychowującej dziecko, nawet, jeśli - stosownie do poglądu Sądu - "pojęcie to będziemy interpretować, mając na uwadze całość jego brzmienia".

Odnosząc się do powołanego w zaskarżonym orzeczeniu wyroku TK z dnia

23 czewca 2008 r., sygn. P 18/16 Kolegium podniosło, że Sąd nie sprecyzował na czym polega ewentualny skutek tego wyroku. Nie jest bowiem jasne, czy zdaniem Sądu, skutek ten sprowadza się do zmiany regulacji prawnej, która, zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, jest znajdującym podstawę dogmatycznoprawną skutkiem trybunalskich orzeczeń, czy chodzi o wiążące oddziaływanie tego wyroku na wykładnię przepisu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem przytoczony wyżej wyrok TK jest wyrokiem dotyczącym pominięcia ustawodawczego. Wyrok ten ma inny charakter niż tzw. wyrok zakresowy, który powoduje utratę mocy obowiązującej fragmentu aktu normatywnego (słowa lub wyrażenia) wskazanego w sentencji trybunalskiego orzeczenia. Skutki prawne wyroku dotyczącego pominięcia ustawodawczego nie zostały określone w Konstytucji RP (art. 190). Zdaniem Kolegium powołany wyrok TK nie wywołał jakichkolwiek bezpośrednich skutków prawnych dla kontrolowanej regulacji prawnej, czyli przepisu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach

rodzinnych. Pomimo powstania na skutek tego wyroku zobowiązania po stronie ustawodawcy do podjęcia inicjatywy ustawodawczej w celu doprowadzenia do stanu zgodności z Konstytucją, brzmienie przepisu art. 3 pkt 17a ustawy nie uległo w tym zakresie zmianie.

Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że część definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 17a ustawy, która określa stan cywilny osoby samotnie wychowującej dziecko jest jednoznaczna na gruncie wykładni językowej, z czym zgadza się także Sąd. Tymczasem niezbędną przesłanką sięgnięcia po metodę wykładni w zgodzie z Konstytucją jest stwierdzenie, że na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy. Z powyższego wynika, że nie zasługuje na uznanie rozumowanie, wedle którego można by w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz z uwzględnieniem wyroku TK i art. 71 Konstytucji RP przełamać jednoznaczną ustawową definicję "osoby samotnie wychowującej dziecko" i przyjąć, iż osoba pozostająca w związku małżeńskim (niebędąca w separacji) może zostać uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko. Powyższe stanowisko wspiera odwołanie się do innych przepisów obowiązującego prawa, w świetle których fakt zawarcia nowego związku małżeńskiego przez rodzica samotnie wychowującego dziecko ma wpływ na sferę obowiązków obu współmałżonków względem tego dziecka, tj. do art. 27 i 28 k.r.o.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 15 października 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., podnosząc zarzuty naruszenia norm prawa materialnego i procesowego.

Odnośnie do zarzutów procesowych, to nie mogły one odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. Wskazany został bowiem jako naruszony wyłącznie art.151 p.p.s.a., który to przepis określa sposób rozstrzygnięcia i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i to sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tejże regulacji, nałożona została powinność powiązania art.151 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy.

W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.).

Istota sporu sprowadza się zatem do wykładni pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko i rozstrzygnięcia, czy jest nią osoba pozostająca w związku małżeńskim i wychowująca dziecko spoza małżeństwa.

Według brzmienia art.3 pkt 17 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". Organ administracji w skardze kasacyjnej zaprezentował stanowisko zgodnie z którym zasadnicze znaczenie dla wykładni pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko jest stan cywilny takiej osoby. Według organu art.3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych formułuje domniemanie, zgodnie z którym osoba stanu wolnego tj. panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba rozwiedziona, a także osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, wychowując dzieci - wychowuje je samotnie. Domniemanie to może zostać obalone w razie ustalenia, że osoba stanu wolnego wychowuje jedno dziecko z jego rodzicem, czyli wówczas traci status osoby samotnie wychowującej dziecko. Zdaniem organu analizowane domniemanie nie dotyczy osoby pozostającej w związku małżeńskim. Osoba pozostająca w związku małżeńskim według organu administracji nie może uzyskać statusu osoby samotnie wychowującej dziecko.

Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni językowej omawianego przepisu, stwierdził natomiast, że pierwsza część definicji osoby samotnie wychowującej dziecko – określająca stan cywilny takiej osoby jest jasna i nie wymaga szczególnej interpretacji. Natomiast nieostrym określeniem jest końcowa część definicji mówiąca: chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Ta ostatnia część definicji łamie jednoznaczność pierwszej części powołanego zdania i wskazuje, że stan cywilny osoby wychowującej dziecko jest nieistotny w tym sensie, że traci znaczenie, gdy osoba ta wychowuje wspólnie dziecko z innego związku z dzieckiem drugiego rodzica.

Trzeba mieć na uwadze, że nie jest wystarczające dokonanie wyłącznie literalnej interpretacji omawianego przepisu. Niezbędna jest wykładnia systemowa i funkcjonalna. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r., FPS 2/00, pub.ONSA 2001, nr 1, poz.2) Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. W tym kontekście istotne znaczenie dla ustalenia znaczenia pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., P 18/06, a to dlatego, że w wyroku tym Trybunał wypowiedział się w kwestii definicji osoby samotnie wychowującej dziecko. Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 5 lit.a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka.

Należy zauważyć, że badany przez Trybunał Konstytucyjny art. 2 ust. 5 lit.a ustawy o zaliczce alimentacyjnej stanowił, że: "Ilekroć mowa o osobie uprawnionej - oznacza to osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli: a) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych(....)."

Przepis art.2 ust.5 a wskazanej ustawy zawierał zatem odesłanie do ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ściślej do pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko.

Z tego względu przepis, do którego ustawodawca odsyła powinien być interpretowany analogicznie zarówno na gruncie ustawy macierzystej, jak i ustawy, w której występuje odesłanie. Skoro zatem definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17a ustawy uznana została za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., P 18/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Art. 3 pkt 17a ustawy miał w założeniu realizować orzeczenie Trybunału K 16/04 - w uzasadnieniu rządowego projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do tego przepisu wprost zaznaczono: "Nowe brzmienie definicji osoby samotnie wychowującej dziecko stanowi wynik rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Druga przesłanka tej definicji dotycząca wspólnego wychowywania co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem - zgodnie z zaleceniem Trybunału - sformułowana została w sposób pozytywny" (s. 1 uzasadnienia, druk sejmowy nr 138/V kadencja, s. 1 uzasadnienia projektu ustawy, por. także podkreślenie tej przesłanki nowelizacji przez posła sprawozdawcę - Sprawozdanie Stenograficzne z 5. posiedzenia Sejmu/V kadencja w dniu 15 grudnia 2005 r., s. 177). Trybunał podkreślił, że faktycznie w wyroku w sprawie o sygn. K 16/04 stwierdzono, że omawiana przesłanka niewychowywania została ujęta w sposób negatywny (pkt III.2 uzasadnienia), ale miało ono charakter opisowy, a nie ocenny i nie było powodem uznania niekonstytucyjności przepisu zawierającego sformułowanie "jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka". Wobec tego należy dojść do wniosku, że realizacja tego wyroku TK, polegająca na wprowadzeniu do ustawy o świadczeniach rodzinnych przepisu odmiennie brzmiącego, ale implikującego analogiczne normy prawne, jak jego niekonstytucyjna wersja pierwotna, była jedynie pozorna. Fakt wykorzystania niekonstytucyjnych w swej istocie regulacji do określenia kręgu podmiotowego nowego świadczenia - zaliczki alimentacyjnej - spowodował powielenie już istniejących wobec tego przepisu zastrzeżeń."

Brzmienie obecnego przepisu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest prawie identyczne z brzmieniem zakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Bowiem art. 3 pkt 17 (obowiązujący do 31 grudnia 2005 r. i zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04) za osobę samotnie wychowującą dziecko uznawał pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowywała dziecka z ojcem lub matką dziecka.

Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu neguje obowiązek zastosowania w niniejszej sprawie wyroku TK jako wyroku dotyczącego pominięcia ustawodawczego i wywodzi, że wyrok ten ma inny charakter niż tzw. wyrok zakresowy, który powoduje utratę mocy obowiązującej fragmentu aktu normatywnego (słowa lub wyrażenia) wskazanego w sentencji trybunalskiego orzeczenia. Skutki prawne wyroku dotyczącego pominięcia ustawodawczego nie zostały określone w Konstytucji RP (art. 190). Zdaniem Kolegium powołany wyrok TK nie wywołał jakichkolwiek bezpośrednich skutków prawnych dla kontrolowanej regulacji prawnej, czyli przepisu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z rozważaniami skargi kasacyjnej dotyczącymi mocy wiążącej wyroków Trybunału i skutków, jakie wywołują wyroki zakresowe, a także wyroki dotyczące pominięcia ustawodawczego należy się zgodzić. Nie oznacza to jednak, że zawarte w uzasadnieniu wyroku TK wywody i argumentację prawną można pominąć. Aprobata odmiennej wykładni byłaby podważeniem orzeczenia kwestionującego konstytucyjność takiej samej regulacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016, sygn.

I OSK 2822/14 pub.www.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną miał na uwadze, że w omawianym w niniejszej sprawie przedmiocie - w sprawie z wniosku D. D. o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka - wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z dnia 7 czerwca

2013 r., sygn. I OSK 2162/12 – załączony do akt administracyjnych).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.