Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1479/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 30a ust. 3, art. 30b, art. 30c, art. 30d ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 714
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" w K. na negatywną ocenę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej wniosku aplikacyjnego 1. stwierdza, że ocena merytoryczna wniosku aplikacyjnego została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...]; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] , powołując art. 30 a ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. z 2009 r. Dz.U. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej powoływana również jako u.z.p.p.r.) poinformował "A" ( dalej powoływaną również jako "A" ) w K. o negatywnym rozpatrzeniu złożonego wniosku o dofinansowanie projektu i o jego odrzuceniu na etapie ponownej oceny merytorycznej (po pozytywnym rozpatrzeniu środka odwoławczego przez Instytucję Pośredniczącą PO KL) z powodu niespełnienia kryteriów merytorycznych. Projekt nie spełnił łącznie wymaganych kryteriów, tj. minimum 60 punktów ogółem oraz minimum 60% punktów w każdym z pytań 3.1-3.7 i IV karty oceny merytorycznej. W załączeniu przekazano wnioskodawcy karty oceny merytorycznej wniosku w celu zapoznania się z oceną.

W piśmie tym zawarto informację o możliwości wniesienia przez "A" skargi bezpośrednio do właściwego sądu administracyjnego zgodnie z art. 30 c u.z.p.p.r., ze wskazaniem wymogów formalnych jakie powinna spełniać.

Z dokumentacji zawartej w aktach niniejszej sprawy wynika co następuje:

Urząd Marszałkowski Województwa [...] był Instytucją Organizującą Konkurs ( w skrócie IOK) nr [...] z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach VIII Priorytetu "Regionalne kadry gospodarki", Działanie 8.2. "Transfer wiedzy" Poddziałanie 8.2.1. "Wsparcie dla współpracy sfer nauki i przedsiębiorstw" w województwie [...] oraz Instytucją Pośredniczącą Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (w skrócie IP PO KL).

W ramach tego konkursu ogłoszonego w dniu [...] r., "A" w K. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Mariaż nauki i przedsiębiorczości – transfer wiedzy kluczem do rozwoju gospodarki" , któremu nadano numer [...] .

Przedmiotem tego konkursu były projekty określone dla Poddziałania 8.2.1. Wsparcie dla współpracy sfery nauki i przedsiębiorstw Priorytetu VIII PO KL zwiększające transfer wiedzy i wzmacniające powiązania sfery B+R z przedsiębiorstwami, służące rozwojowi gospodarczemu województwa [...] .

Wsparciem, zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów PO KL ( w skrócie SzOP PO KL) z dnia 1 lipca 2012 r. mogły zostać objęte następujące typy projektów:

- staże i szkolenia praktyczne dla pracowników przedsiębiorstw w jednostkach naukowych oraz dla pracowników naukowych jednostek naukowych oraz pracowników naukowych i naukowo-dydaktycznych uczelni – w przedsiębiorstwach;

- tymczasowe zatrudnienie w MMŚP wysoko wykwalifikowanego personelu;

- wsparcie dla przedsiębiorstw obejmujące szkolenia i/lub doradztwo dla pracowników przedsiębiorstw prowadzone przez pracowników naukowych jednostek naukowych i uczelni ukierunkowane na wdrożenie danych przedsięwzięć innowacyjnych w przedsiębiorstwach;

- stypendia naukowe i wsparcie towarzyszące (np. szkolenia z zakresu komercjalizacji wiedzy) dla doktorantów kształtujących się na kierunkach matematyczno-przyrodniczych i technologicznych (SMT) oraz zgodnych z RSI danego województwa, a także pokrycie kosztów opiekuna doktoranta na uczelni lub w jednostce naukowej;

- wsparcie współpracy między jednostkami naukowymi a przedsiębiorstwami w zakresie innowacji i transferu technologii obejmujące wypracowanie konkretnych efektów wdrożenia.

Wszystkie poszczególne typy projektów miały wykazywać, że pomiędzy dwoma sektorami nastąpi faktyczna współpraca sektora nauki i biznesu oraz transferu wiedzy, co pozwoli na osiągnięcie zakładanego celu dla Działania 8.2 PO KL - zwiększenie transferu wiedzy i wzmocnienie powiązań sfery B+R z przedsiębiorstwami, służące rozwojowi gospodarczemu regionów, w ramach którego wyodrębniono Poddziałanie 8.2.1 Wsparcie dla współpracy sfery nauki i przedsiębiorstw.

Wnioskodawca pismem z dnia [...] r. został poinformowany o negatywnym rozpatrzeniu wniosku i o jego odrzuceniu na etapie oceny merytorycznej z powodu niespełnienia kryteriów merytorycznych. W ocenie IOK PO KL projekt nie spełnił łącznie wymaganych kryteriów, tj. minimum 60 punktów ogółem oraz minimum 60% punktów w każdym z pytań 3.1-3.7 i IV karty oceny merytorycznej. Wnioskodawcy przesłano wynik oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu konkursowego PO KL w celu zapoznania się ze stanowiskiem Komisji Oceny Projektów (w skrócie KOP). Ponadto poinformowano wnioskodawcę o sposobie i trybie złożenia protestu do Instytucji Organizującej Konkurs.

"A" w K. w dniu [...] r. wniosła protest na negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie oceny Wniosku w zakresie oceny w części "B" karty oceny merytorycznej pkt. -3.1-3.7 oraz IV, w części "C" karty oceny merytorycznej w zakresie uzasadnienia oceny Wniosku oraz ponownej weryfikacji spełnienia wymagań minimalnych oraz w części "D" karty oceny merytorycznej w zakresie kwestionowania pozycji wydatków jako niekwalifikowane. Protest ten został pierwotnie pozostawiony bez rozpoznania na podstawie pisma IP PO KL z dnia [...] r. z uwagi na uchybienie terminowi wniesienia protestu. Skarżąca złożyła jednak w dniu [...] r. wniosek o przywrócenie terminu, który został uwzględniony.

Pismem z dnia [...] r. IP PO KL powiadomiła wnioskodawcę, że postanowiła negatywnie rozpatrzyć protest. Poinformowała, że wniosek nie uzyskał minimum punktowego w częściach 3.3. oraz IV karty oceny merytorycznej.

Organ wskazał, że na etapie rozpatrzenia protestu nie dokonuje się ponownej oceny lecz ustalenia czy ocena merytoryczna została przeprowadzona w sposób uprawniony i prawidłowy.

W tych ramach stwierdził, że ocena merytoryczna wniosków o dofinansowanie projektu dokonywana jest w celu sprawdzenia czy przewidziane w ramach danego konkursu kryteria, szczegółowo określone w dokumentacji programowej zostały spełnione.

Kryteria, pod kątem których dokonywana była ocena merytoryczna, służą zweryfikowaniu, na ile dany projekt wpisywał się w założenia Poddziałania 8.2.1. i jaką jakość prezentowała nawiązana w ramach przedsięwzięcia współpraca dwóch środowisk (nauki i biznesu). Podczas weryfikacji oceniane było to, jak proponowane typy wsparcia przyczynią się do nawiązania trwałej i efektywnej współpracy, jej wzmocnienia oraz zwiększenia transferu wiedzy.

Ponadto wskazano, że o ile podczas oceny projektu spełniał on ogólne kryteria horyzontalne (które mają charakter przekrojowy i służą zapewnieniu realizacji strategicznych celów na poziomie całego PO KL), to zastrzeżenia w trakcie weryfikacji wniosku budził sposób zaplanowana działania w projekcie i w konsekwencji ocena spełnienia przez wszystkie wydatki ujęte w budżecie projektu kryterium niezbędności w kontekście celów projektu. Zasadniczo podzielono argumentację członków KOP i zarzuty oceniających.

Organ zaznaczył również, że kryteria merytoryczne, w szczególności te dotyczące zadań służą sprawdzeniu jakości przedsięwzięcia. W związku z tym, zarzuty oceniających związane z wiarygodnością, zakresem i prawdopodobieństwem urzeczywistnienia zakładanych w projekcie zmian mogą stanowić podstawę do oceny projektu pod ich kątem.

W odniesieniu do zarzutów wnioskodawcy co do opinii oceniających stwierdzono, że nie są uzasadnione. Nie wszystkie zadania projektowe opisane zostały przez wnioskodawcę w sposób jasny i pełny, tj. uwzględniający wszystkie wymagane i jednocześnie istotne z punktu widzenia oceny merytorycznej informacje. Dlatego też na podstawie dokonanej analizy tego wniosku nie można było jednoznacznie stwierdzić, że w ramach projektu nastąpi efektywny transfer wiedzy, a działania projektowe będą służyły wykorzystaniu wiedzy naukowej w działalności przedsiębiorstw. Ponadto istotny element przedsięwzięcia jakim miała być organizacja szkoleń praktycznych też nie został przedstawiony w taki sposób, żeby jednoznacznie stwierdzić, że w ramach zaplanowanych szkoleń ich uczestnicy będą nabywać wiedzę i umiejętności w ramach aktywnych form zdobywania wiedzy. Nie przyjęto wyjaśnień wnioskodawcy co do celowości przeprowadzenia egzaminów dla części grupy docelowej jako wskaźnika realizacji projektu oraz organizacji wyjazdów studyjnych przewidzianych we wniosku wiążących się ze zwiększeniem współpracy pomiędzy sektorem B+R i przedsiębiorcami.

Wskazano, że błędy we wniosku, które zostały dostrzeżone podczas oceny zostały słusznie uznane za błędy znacznej wagi, które uniemożliwiają uznanie, ze projekt prezentuje odpowiednią jakość, przez co nie może zostać rekomendowany do dofinansowania.

Przewidziane we wniosku formy wsparcia muszą być tak opisane, aby umożliwiały ustalenie na etapie oceny wniosku o dofinansowanie, że przedsięwzięcie efektywnie i bezpośrednio przyczyni się do transferu wiedzy i zacieśnienia współpracy między sferą nauki i biznesu. Wypracowanie koncepcji wdrożeniowych o charakterze naukowym i technologicznym w przedsiębiorstwach, stanowi istotę transferu wiedzy i powiązań dwóch środowisk, które w związku z realizacją projektów z Poddziałania 8.2.1 mają zostać zwiększone.

Wskazano również, że dla Działania 8.2 PO KL współpraca mała mieć na celu wypracowanie koncepcji wdrożeń o charakterze naukowym i technologicznym. Wszystkie typy operacji miały zatem prowadzić do wypracowania rozwiązań i zapewniać uzyskanie wymiernych efektów dla sfery nauki i biznesu w ramach nawiązanej współpracy.

Podkreślono, że ocena merytoryczna nie polega jedynie na przyjęciu do wiadomości jakie działania chce realizować strona. Ogólne kryteria merytoryczne determinują przeprowadzenie jakościowej oceny założeń przedsięwzięcia, na podstawie zapisów wniosku o dofinansowanie i tym samym sprawdzenie, jak projekt wpisuje się w określone cele danego Działania.

Celem takiej oceny jest sprawdzenie czy przewidziane w projekcie zadania służą realizacji zakładanych celów i czy poprzez konkretne zadania cele będą osiągnięte. W wyniku oceny nie wniesiono uwag dotyczących opisu celów projektu. Zdaniem oceniających cele były sformułowane prawidłowo i odpowiadały założeniom dotyczącym Poddziałania wskazanym w SzOP PO KL. W konsekwencji tego, w związku z uznaniem celów za poprawne, dalsza weryfikacja merytoryczna zadań zmierzała do zbadania czy sposób i rodzaj zaplanowanych zadań pozwoli te cele osiągnąć.

Ocena zatem dotyczyła tego, czy dzięki opisanym we wniosku zadaniom nastąpi realizacja przedsięwzięcia polegającego na zwiększeniu transferu wiedzy i powiązań sfery nauki i biznesu, służącym rozwojowi gospodarczemu regionu.

Jak wynika z zapisów wniosku o dofinansowanie, w celu głównym projektu (przedstawionym w części 3.1.2 wniosku) mowa jest o podniesieniu o min. 60% kompetencji i kwalifikacji pracowników naukowych i pracowników przedsiębiorstw w zakresie inicjowania transferu wiedzy i technologii dla gospodarki województwa [...] . Natomiast, cele szczegółowe projektu (wskazane w części 3.1.3 wniosku) przypisane zadaniom polegającym na organizacji staży i szkoleń praktycznych dla pracowników naukowych i pracowników przedsiębiorstw (zadaniom 2 i 4), tj. cele szczegółowe nr 1 i 2 dotyczą odpowiednio: podniesienia o min. 60% poziomu wiedzy i kompetencji praktycznych w zakresie współpracy z przedsiębiorstwami u 20 pracowników naukowych oraz podniesienia o min. 60% poziomu wiedzy i kompetencji zarządzania projektami badawczo- rozwojowymi oraz motywacji do dalszego realizowania podjętych badań u 20 pracowników przedsiębiorstw.

W związku z tym w opisie celów wnioskodawca definiuje zmianę (tj. zwiększenie) poziomu wiedzy i kompetencji praktycznych, czy też dotyczących zarządzania projektem badawczo - rozwojowym. Projekt ma także wywołać zmianę w postaci zwiększenia motywacji do dalszego realizowania podjętych badań. W takim stanie rzeczy, opis z części 3.3 wniosku, zdaniem organu rozpoznającego wniosek, winien precyzować przebieg zaplanowanych form wsparcia (staży i szkoleń), aby możliwe było potwierdzenie, że wskazane kompetencje praktyczne zostaną faktycznie podniesione. Doprecyzowania wymaga kwestia tego, w jaki sposób nastąpi wzrost poziomu wiedzy i kompetencji oraz wyjaśnione tym samym, na czym będzie polegała praca stażystów. W sposób jasny i czytelny winno także zostać wykazane, że w ramach proponowanych szkoleń zapewnia się udział ich uczestników i uczestniczek w aktywnych formach przekazywania wiedzy i ćwiczenia zdobytych umiejętności przeznaczonych do zastosowania w praktyce. Opis zadania powinien wskazywać jak pracownicy naukowi będą nabywać kompetencje praktyczne, zawierać informacje o projektach, którymi będzie zarządzał pracownik przedsiębiorstwa, a także wskazywać badania, do zrealizowania których ma zostać zwiększona motywacja.

IP PO KL stwierdziła, że w trakcie weryfikacji merytorycznej konieczne jest potwierdzenie, że zawiązana zostanie trwała współpraca pomiędzy dwoma sektorami, w ramach której wypracowane zostanie rozwiązanie zapewniające efektywne wykorzystanie wiedzy naukowej w przedsiębiorstwach. Oceniający czytając zapisy wniosku, musi dysponować niebudzącymi wątpliwości i dodatkowych interpretacji informacjami o tym, jak staże i szkolenia będą przebiegać, aby realizować cele nawiązanej współpracy wskazane w SzOP PO KL.

Zwrócono uwagę, że sposób opisu stażu powinien być szczegółowy, gdyż tylko szczegółowy opis pozwala na pozytywną ocenę doboru zadań względem celów. Jeżeli za takie nie można uznać prezentowanych informacji, może być podstawą do sformułowania zarzutów i obniżenia punktacji także to, że w takim stanie rzeczy opis staży nie pozwala na ustalenie, że dotyczą one wdrożenia danych rozwiązań, zapewniających wykorzystanie wiedzy naukowej w przedsiębiorstwach.

Taka nawiązana współpraca cechuje się wówczas niższą jakością i nie spełnia warunku efektywności. W takiej sytuacji, projekt w bardzo małym stopniu wpisuje się w założenia Poddziałania 8.2.1 PO KL, jego wpływ na oczekiwane efekty tego Poddziałania jest bardzo ograniczony. W związku z tym, kryterium z części 3.3 "a" karty oceny, dotyczące jakości projektu w aspekcie tego, jak zaplanowano zadania, nie może być, według oceniającego, uznane za spełnione w całości i dlatego jest uzasadnione wystawienie, za tę część karty, oceny niższej niż maksymalna.

Mankamentem przedłożonego przez wnioskodawcę wniosku o dofinansowanie było niewłaściwe przedstawienie opisu szkoleń praktycznych, co powoduje brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że będą one miały charakter praktyczny. To z kolei oznacza niejasność założeń projektowych i tym samym niższą jakość nawiązanej współpracy w kontekście celu, wynikającego z Działania 8.2 PO KL i uzasadnienia zaprezentowanego w SzOP PO KL. Założony transfer wiedzy, według organu oceniającego, nie jest czytelny i opis z części 3.3 wniosku nie potwierdza, że współpraca doprowadzi do wypracowania określonych rozwiązań.

Proponowane pracownikom naukowym oraz pracownikom przedsiębiorstw formy wsparcia miały rozwijać ich praktyczne kompetencje, jednak efekt zadań stażystów nie został zdefiniowany. W takim stanie rzeczy, planowane powiązanie dwóch środowisk nie można uznać za efektywne i bezpośrednio wywołujące skutki w zakresie aktywności innowacyjnej przedsiębiorstw i wykorzystania przez przemysł wiedzy i badań naukowych. Jak wcześniej organ podkreślił, jest to kluczowe założenie realizacji projektów w ramach Poddziałania 8.2.1, w którym wszystkie wymienione typy wsparcia, mają sprowadzać się do urzeczywistnienia powiązania sfery B+R z przedsiębiorstwami w celu czerpania wzajemnych korzyści w odniesieniu do komercjalizacji wiedzy naukowej i wzmocnienia konkurencyjności gospodarki regionalnej.

Organ zwrócił uwagę, że w związku z bezpośrednim powiązaniem oceny zadań z oceną budżetu projektu, niższa nota może być też wystawiona za kryterium dotyczące niezbędności wydatków. Jedną z przesłanek kwalifikowalności wydatków jest to, że muszą być one niezbędne dla realizacji projektu, a więc mieć bezpośredni związek z celami projektu.

Rozstrzygnięcie IP PO KL zostało zaskarżone przez wnioskodawcę w drodze odwołania do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Departamentu Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym tj. do Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki ( w skrócie IZ PO KL).

Na podstawie informacji IZ PO KL z dnia [...] r. "A" w K. została poinformowana o pozytywnym rozstrzygnięciu odwołania. W ocenie Instytucji Zarządzającej PO KL ocena merytoryczna wniosku oraz procedura rozpatrywania protestu zostały przeprowadzone w sposób częściowo nieprawidłowy. W szczególności waga oraz liczba zarzutów uwzględnionych zarówno na etapie rozpatrywania protestu, jak i odwołania ( dotyczy części 3.3. i IV wniosku o dofinansowanie) uzasadnia pozytywne rozpatrzenie odwołania i skierowanie wniosku do ponownej oceny merytorycznej.

Jak już na "A" wskazano pismem z dnia [...] r. IOK PO KL poinformowała, że na etapie ponownej oceny merytorycznej, po pozytywnym rozpatrzeniu środka odwoławczego, wniosek strony został ponownie rozpatrzony negatywnie i odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów merytorycznych. Zdaniem IOK PO KL projekt objęty wnioskiem nie spełnił łącznie wymaganych kryteriów – minimum 60 punktów ogółem oraz minimum 60% punktów w każdym z pytań 3.1 – 3.5 i IV karty oceny merytorycznej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, pismem z dnia [...] r. "A" w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powołując art. 30c ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją wnioskodawca może w tym zakresie wnieść bezpośrednio skargę do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W skardze tej, pełnomocnik wnioskodawcy zarzucił organowi, że ponowna ocena merytoryczna wniosku została dokonana z naruszeniem prawa. W szczególności naruszenie to polegało na wprowadzeniu nowych zarzutów, nie znanych na poprzednich etapach postępowania. Ponadto Instytucja Organizująca Konkurs PO KL nie uwzględniała przy ponownej ocenie merytorycznej wniosku stanowiska Instytucji Zarządzającej PO KL wyrażonej w informacji o pozytywnym rozpatrzeniu odwołania.

Skarżący stwierdził, że naruszenie przepisów w zakresie dokonywania ponownej oceny merytorycznej ma jednocześnie wpływ na ogólną ocenę wniosku. Stronie brakuje zaledwie 1 pkt dla niezbędnego minimum w części 3.3. oceny oraz 0,5 pkt w części IV oceny. Liczba i waga zarzutów uzasadnia jej zdaniem pozytywne rozstrzygnięcie w tej sprawie .

Pełnomocnik Zarządu Województwa jako Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki, Priorytet VIII Regionalne kadry gospodarki Działania 8.2 Transfer wiedzy Poddziałania 8.2.1 Wsparcie dla współpracy sfery nauki i przedsiębiorstw w odpowiedzi na skargę wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę odnosząc się do postawionych zarzutów przedstawił obszerną argumentację stanowiącą podstawę negatywnego rozpatrzenia i odrzucenia wniosku na etapie ponownej oceny merytorycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępienależy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Regulację taką stanowią przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W punkcie wyjścia merytorycznych rozważań należy przypomnieć, że wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

- art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji;

- art. 30 b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 powyższej ustawy w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza system źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji;

- art. 30 c ust. 1 powyższej ustawy w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy wymienione powyżej we wskazanym zakresie, tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Sentencja została ogłoszona w dniu 27 grudnia 2011 r. w Dz.U. Nr 279, poz. 1644., a zatem ww. przepisy utraciły moc w dniu 27 czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał orzekł, że normowanie sytuacji uczestników konkursów organizowanych w ramach regionalnych programów operacyjnych przez akty niebędące źródłami powszechnie obowiązującego prawa jest niezgodne z Konstytucją. Zgodnie z zaskarżonymi przepisami, systemy realizacji regionalnych programów operacyjnych (przyjmowane w formie uchwał zarządów województw) regulują zasady i procedury obowiązujące m.in. podczas konkursów na dofinansowywanie projektów ze środków unijnych. Kształtują one nie tylko kompetencje organów administracji odpowiedzialnych za organizację tych konkursów, ale także sytuację ich uczestników (osób fizycznych, osób prawnych i innych podmiotów wyposażonych w zdolność prawną). W systemach realizacji uregulowane są m.in. takie kwestie, jak procedury naboru wniosków w ramach konkursów, kryteria oceny zgłoszonych projektów czy środki odwoławcze, przysługujące w razie odmowy ich finansowania. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, normowanie w systemach realizacji sytuacji uczestników konkursów organizowanych w ramach programów operacyjnych jest niezgodne z art. 87 Konstytucji. Systemy realizacji nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu Konstytucji. Nie mają formy wskazanej w konstytucji, nie są przyjmowane przez podmioty dysponujące konstytucyjnymi uprawnieniami prawotwórczymi i nie są należycie ogłaszane. Wobec tego mogą regulować wyłącznie sytuację podmiotów "podległych" organom wydającym je (zarządom województw). Niedopuszczalne jest natomiast wyznaczanie za ich pomocą sytuacji podmiotów "zewnętrznych" wobec autorów systemów realizacji. Prawa i obowiązki uczestników konkursów organizowanych w ramach regionalnych programów operacyjnych mogą być normowane wyłącznie w aktach powszechnie obowiązującego prawa (np. w ustawach czy rozporządzeniach), przy czym art. 78 Konstytucji wymaga, aby tryb zaskarżenia "decyzji wydanych w pierwszej instancji" (którymi w tym wypadku są wyniki oceny projektów) był unormowany w ustawie.

Należy w tym miejscu wskazać, że z dniem 28 czerwca 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (z wyjątkiem art. 2 ust. 2 , który wszedł w życie 24 czerwca 2013 r.), która w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wprowadziła zasadnicze zmiany i nowe regulacje w dotychczasowym stanie prawnym.

W szczególności zgodnie z art. 3 ww. ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r." W przypadku postępowań w zakresie procedury odwoławczej wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy przyjmuje się, że wniesione środki odwoławcze oraz informacje przekazane wnioskodawcy przez właściwe instytucje spełniają wymagania określone w ustawie, o której mowa w art. 1 ( przyp. tj. u.z.p.p.r.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą".

Z kolei, art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "W przypadku programów operacyjnych na lata 2007-2013, w ramach określonego programu operacyjnego, przysługują środki odwoławcze w postaci protestu albo protestu i odwołania, wnoszone do właściwej instytucji rozpatrującej te środki, jakie obowiązywały dla danego programu operacyjnego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zgodnie z delegacją zawartą w art. 2 ust. 2 ww. ustawy został wydany Komunikat Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 8 lipca 2013 r. w sprawie listy programów operacyjnych na lata 2007-2013 i przysługujących w ich ramach środków odwoławczych oraz instytucji właściwych do ich rozpatrzenia (M.P. z 2013 r., poz. 576). W odniesieniu do programu operacyjnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie przewidziano oba środki odwoławcze tj. protest i odwołanie.

Co więcej, należy wskazać, że został wydany Komunikat Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 10 czerwca 2013 r. (M.P. z 2013 r., poz. 559) o podjęciu przez Komisję Europejską decyzji w dniu 7 marca 2013 r. zatwierdzającej zmiany Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że wnioskodawca przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. zmieniającej ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o dofinansowanie projektu PO KL skorzystał z prawa złożenia zarówno protestu jak i odwołania. W dacie rozstrzygnięcia odwołania, a uprzednio protestu kierowano się Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 1 stycznia 2012 r. Jak już wcześniej wskazano na podstawie art. 3 ustawy zmieniającej postępowania w zakresie procedury odwoławczej wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie tej ustawy przyjmuje się, że środki odwoławcze oraz informacje spełniają wymagania u.z.p.p.r. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Urząd Marszałkowski Województwa [...] zaskarżone skargą rozstrzygnięcie z dnia [...] r. oparł na przepisie art. 30 a ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Z dniem [...] r. powołany przepis otrzymał następujące brzmienie:

Właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2, pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach poszczególnych etapów oceny jego projektu wraz z podaniem otrzymanej punktacji lub informacji o spełnieniu bądź niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Informacja ta zawiera uzasadnienie oceny, a w przypadku gdy ocena jest negatywna - także pouczenie o możliwości wniesienia protestu, w trybie i na zasadach określonych w art. 30 b, zawierające wskazanie:

1) właściwej instytucji zarządzającej, do której należy wnieść protest;

2) terminu wniesienia protestu;

3) formy i trybu wniesienia protestu;

4) konieczności spełnienia wymogów formalnych, o których mowa w art. 30b ust. 6.";

Z kolei, pouczenie zawarte w informacji przekazanej wnioskodawcy o środkach odwoławczych oparto na art. 30 c u.z.p.p.r., który po zmianie otrzymał następujące brzmienie:

1. Po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją

oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym

zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z

art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed są- dami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, 1101 i 1529).

2. Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w ter- minie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30 i pkt 1, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu admini- stracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. Skarga podlega wpi- sowi stałemu."

Art. 30 b ust. 9 u.z.p.p.r. stanowi, że "Właściwa instytucja zarządzająca informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności:

1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem;

2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c.

Natomiast art. 30 i pkt 1 tej ustawy stanowi, że "W przypadku gdy na jakimkolwiek

etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, alokacja na realizację dzia-

ania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2, zostanie wyczerpana: wła-

ciwa instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia, informując o tym

na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do

wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c;

Jak wcześniej wskazano wnioskodawca w niniejszym postępowaniu po negatywnym

rozpatrzeniu protestu wniósł odwołanie do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego jako

Instytucji Zarządzającej, która pismem z dnia 13 maja 2013 r. poinformowała o jego

pozytywnym rozpatrzeniu i skierowaniu wniosku do ponownej oceny merytorycznej z

pouczeniem, że od tego rozstrzygnięcia nie przysługuje żaden dodatkowy środek

odwoławczy.

Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej, obowiązującym od 24 czerwca 2013 r.:

ust. 6. Do odwołań, o których mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30b ust. 5-8, 10 i 11 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2.

ust. 7. Instytucja właściwa do rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w ust. 4, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia odwołania. Informacja w tym zakresie zawiera:

1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu odwołania wraz z uzasadnieniem;

2) pouczenie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

ust. 8. W przypadku programów operacyjnych na lata 2007-2013 wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków odwoławczych, o których mowa w ust. 1.

Natomiast art. 30 d ust. 3 ustawy z dniem 28 czerwca 2013 r. otrzymał brzmienie:

"Na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 30a ust. 3, art. 30b ust. 9 pkt 2 i art. 30i pkt 1.";

Przywołując powyższą regulację, w pierwszej kolejności należy rozważyć dopuszczalność wniesienia przez wnioskodawcę skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Strona skarżąca została pouczona przez IOK o sposobie i terminie do złożenia skargi. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 30 d ust. 3 omawianej ustawy na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 30 b ust. 1 i 4.

Wnioskodawca może wnieść skargę po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 30 b ust. 2 definiuje pojęcie "negatywna ocena projektu". Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, w ramach której:

1) projekt nie uzyskał minimum punktowego lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania lub skierowany do kolejnego etapu oceny;

2) projekt uzyskał minimum punktowe lub spełnił kryteria wyboru projektów, umożliwiające zakwalifikowanie go do dofinansowania, jednak dofinansowanie nie jest możliwe z uwagi na wyczerpanie w ramach konkursu przeznaczonych na ten cel środków, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 3.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że określenie negatywna/ pozytywna w sposób jednoznaczny odnoszą się do oceny projektu. W świetle art. 30 a ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r. pozytywnie oceniony projekt to taki, który przeszedł pozytywnie wszystkie etapy jego oceny (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 174/10). Aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, zgodnie z którym pojęcie negatywnej oceny projektu należy utożsamiać z oceną niedającą możliwości zakwalifikowania projektu do dofinansowania. Negatywna ocena to taka, której wyniki nie pozwalają na skierowanie do dalszego etapu oceny bądź do dofinansowania, chodzi bowiem o negatywny charakter wyniku konkursu dla danego wnioskodawcy (strony). Celem złożenia wniosku jest bowiem uzyskanie środków pieniężnych, a zatem w sytuacji gdy wnioskodawca nic nie otrzyma, trudno jest ocenić końcowe rozstrzygniecie jako pozytywne załatwienie sprawy.

W niniejszej sprawie po pozytywnym rozpatrzeniu odwołania w stanie prawnym sprzed nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wniosek został przekazany do ponownej oceny merytorycznej. W wyniku ponownej oceny merytorycznej beneficjent został poinformowany pismem z dnia [...] r., że jego wniosek o dofinansowanie realizacji projektu nie przeszedł pozytywnie ponownej oceny merytorycznej, bowiem nie spełnił łącznie wymaganych kryteriów, a w szczególności nie osiągnął minimum 60 punktów ogółem oraz minimum 60 % punktów w każdym z pytań 3.1-3.5 i IV karty oceny merytorycznej.

Wnioskodawca wyczerpał zatem środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, a obecnie w ustawie. Zatem uprawnienie do wniesienia skargi wynika z treści art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju, a także z art. 2 ust. 8 ustawy zmieniającej z dnia 19 kwietnia 2013 r., zgodnie z którym w przypadku programów operacyjnych na lata 2007-2013 wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków odwoławczych, o których mowa w ust. 1. Prawa tego nie niweczy brak pouczenia lub błędne pouczenie organu ( art. 30 d ust. 3 u.z.p.p.r.).

Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że skarga strony skarżącej podlega rozpatrzeniu, bowiem w realiach sprawy wnioskodawca nie może być pozbawiony prawa do domagania się kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do dalszej części rozważań należy stwierdzić, że ocena merytoryczna projektu strony skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w sprawach o dofinansowanie projektów wyłonionych w trybie konkursu jest ocena projektu, dokonana przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą). Niewątpliwie kontrola sądowoadministracyjna dokonywana w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sprowadza się do oceny przez sąd administracyjny czy kontrolowany akt (czynność) jest zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i czy akty o charakterze pozaustawowym pozostają w zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Należy przypomnieć, że na podstawie art. 30 ust. 3 u.z.p.p.r. w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowa- dzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie ponowna ocena merytoryczna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Zgodnie z Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 1 stycznia 2012 r., które miały zastosowanie w sprawie, IOK na skutek uwzględnienia odwołania przez IZ OP KL, przeprowadza proces ponownej oceny merytorycznej wniosku i informuje beneficjenta o jego wynikach. Informacja podlega ocenie Sądu, musi więc wskazywać powody, które w konsekwencji zdecydowały o negatywnej ocenie projektu. Niewątpliwe obowiązkiem podmiotu przeprowadzającego ponownie ocenę merytoryczną projektu jest ustosunkowanie się w piśmie informującym o wynikach tej oceny do zarzutów podniesionych w środku odwoławczym przez wnioskodawcę oraz wyjaśnienie powodów, które zadecydowały o negatywnej ocenie projektu. Beneficjent powinien więc uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, wraz ze szczegółową, jednoznaczną analizą ocen ekspertów, przeprowadzoną z uwzględnieniem zarzutów i uwag podniesionych zarówno przez wnioskodawcę, jak i ekspertów. Podlegająca ocenie Sądu informacja musi wskazywać powody, które w konsekwencji zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu, wraz z ich uzasadnieniem. Dopiero wówczas Sąd rozpatrujący skargę jest w stanie poznać stanowisko organu, odnieść się do zarzutów przedstawionych w skardze i następnie stwierdzić, czy zawarta w tym stanowisku ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, czy też to prawo narusza (por. m.in. wyroki NSA z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 658/10, LEX nr 597037 oraz z 17 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 169/12).

Tymczasem pismo z dnia [...] r. zawiera informację dla beneficjenta o ponownej negatywnej ocenie merytorycznej wniosku, który nie osiągnął minimum punktowego, lecz nie zawiera żadnego uzasadnienia. Do pisma IOK załączyła jedynie karty oceny merytorycznej celu zapoznania się z oceną.

W ocenie Sądu, załączenie powyższych kart nie może zastąpić uzasadnienia informacji. Tym bardziej, że zgodnie z ww. Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 1 stycznia 2012 r. – opinia eksperta nie jest wiążąca i ma charakter pomocniczy dla osób dokonujących oceny merytorycznej wniosku. A zatem, skoro opinia eksperta ma wyłącznie charakter pomocniczy, to także w sytuacji, gdy osoba dokonująca oceny wniosku uwzględnia opinię eksperta powinna należycie uzasadnić swoje stanowisko oraz wyjaśnić okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu konkretnej ilości punktów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 658/10, w którym NSA stwierdził, że z przepisu prawa materialnego - art. 31 ust. 1 ustawy - wynika nałożenie na instytucję (zarządzającą, wdrażającą, pośredniczącą) obowiązek przeprowadzenia oceny projektu w sposób rzetelny i bezstronny, co tym samym obliguje zarówno instytucję oceniającą wniosek do stosowania tych zasad, jak i organ odwoławczy do tego, aby przy rozpatrywaniu protestu (odwołania) stosować formułę opartą o zasadę rzetelności i bezstronności, a jednocześnie skutkuje koniecznością rozważenia w postępowaniu odwoławczym wszystkich zarzutów protestu (odwołania), w tym także zarzutów merytorycznych. Ta argumentacja pozostaje aktualna również w obecnym stanie prawnym.

Powyższych wymagań nie spełnia pismo informujące Urzędu Marszałkowskiego w K. z dnia [...] r. Ponadto zauważyć należy, że Instytucja Zarządzająca rozpatrując odwołanie podzieliła częściowo stanowisko wnioskodawcy, a ponadto częściowo nie zgodziła się ze stanowiskiem oceniających. Eksperci przy ponownej ocenie wniosku nie ustosunkowali się do stanowiska strony oraz Instytucji Zarządzającej. Z lakonicznej informacji z dnia [...] r. nie wynika też, aby Instytucja Organizująca Konkurs dokonała ponownej oceny projektu z uwzględnieniem stanowiska wnioskodawcy oraz IZ PO KL. Co więcej wskazuje na pozytywne rozstrzygnięcie odwołania w sprawie przez IP PO KL, zamiast przez IZ PO KL.

Przedstawienie argumentacji organu dopiero w odpowiedzi na skargę jest bezskuteczne jako, że kontroli sądowoadministracyjnej podlega zaskarżona informacja, a nie odpowiedź na skargę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy IOK uwzględni wyżej przedstawione przez Sąd uwagi oraz dokona wnikliwej analizy wszystkich zarzutów odwołania, stanowiska IZ OP KL oraz oceny dokonanej przez ekspertów. Przy czym przeprowadzona analiza winna być logiczna, spójna i przejrzysta.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.