Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1578/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2 , art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29, 7 ust. 1, ust. 2 pkt 5 i -7
journal: Dz.U. 2016 poz 1496
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jedn.
article: art. 31 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. w P. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P. z dnia [...] października 2018 r., 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej, W. w P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: organ, GIF), po rozpatrzeniu wniosku [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w P. (dalej: skarżąca, OIA, Izba) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GIF z [...] października 2018 r. o odmowie dopuszczenia OIA do udziału w postępowaniu prowadzonym na skutek złożonego przez P. sp. z o.o. z siedzibą w T. odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P. (dalej: WIF) z [...] maja 2017 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nr [...] z [...] czerwca 2009 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w miejscowości [...]., utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2018 r.

Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2016 r., poz. 2142 ze zm., dalej Pf), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 31 § 1 pkt 2 kpa.

Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiały się następująco:

Pismem z [...] lipca 2017 r. OIA złożyła do WIF wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym cofnięcia spółce P. sp. z o.o. z siedzibą w T. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w miejscowości [...]. Wniosek uzasadniała realizacją celów statutowych izb aptekarskich, a także interesem społecznym, polegającym na ochronie zdrowia publicznego oraz możliwości podejmowania przez OIA działań w celu ochrony praw swoich członków.

Z uwagi na wcześniejsze przekazanie przez WIF do GIF odwołania spółki P. sp. z o.o. z siedzibą w T. wniesionego od decyzji z [...] maja 2017 r. WIF nie znalazł podstaw kompetencyjnych do rozpoznania wniosku i przekazał go GIF.

Postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] GIF, działając w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, odmówił OIA dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. GIF uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1, zarówno w zakresie dotyczącym celów statutowych organizacji społecznej, jak i posiadania przez nią interesu społecznego w przedmiotowym postępowaniu. Wyjaśnił, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania na prawach strony i dalszy jej udział w tym postępowaniu nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków. Musi natomiast odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem organów administracyjnych.

Pismem z [...] października 2018 r. OIA wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. W jej ocenie, wbrew twierdzeniom organu, uczestnicząc w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie tylko realizuje cele statutowe, ale także broni interesu społecznego. Podkreśliła, że GIF pominął jedno z jej zadań, jakim jest stanie na straży sprawowania prawidłowego wykonania zawodu farmaceuty. Jeżeli w toku postępowania o cofnięcie zezwolenia okaże się, że winnym zaniedbań był zatrudniony w aptece farmaceuta, to właściwy miejscowo Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej ma obowiązek wszcząć postępowanie dyscyplinarne. Udział OIA w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia ma zatem na celu nie tylko ochronę konsumentów ale również zapewnienie by odpowiedzialny za naruszenie farmaceuta nie mógł skutecznie łamać prawa i dalej narażać zdrowie pacjentów. Rozpoznając wniosek GIF nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania OIA i postanowieniem z [...] maja 2019 r., utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu postanowienia, przywołując treść art. 31 § 1 k.p.a. stwierdził, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech przesłankach: postępowanie dotyczy osoby trzeciej, a udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi oraz interesem społecznym. Organ wskazał, że przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki dokonuje właściwy organ każdorazowo, na gruncie konkretnego stanu faktycznego i przy ich badaniu niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Organ przyjął, że cele statutowe OIA nie uzasadniają dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Uznał również, że brak jest interesu społecznego przemawiającego za udziałem Izby w tym postępowaniu.

GIF wyjaśnił, że przy badaniu celów statutowych organizacji społecznej organ administracji ocenia, czy dana sprawa dotyczy kierunków działalności tej organizacji, zapisanych w statucie lub innym akcie spełniającym funkcję podobną do statutu. Zdaniem GIF cele statutowe Izby, wyrażone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1496), nie uzasadniają jej uczestnictwa w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki udzielonego dla spółki prawa handlowego. Z przepisu tego nie wynika bowiem uprawnienie OIA do kwalifikowania określonych działań apteki jako niezgodnych z prawem. GIF podkreślił, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej służy zbadaniu, czy kontrolowany podmiot, w obszarze który jest reglamentowany, prowadzi działalność zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne. Podmiotem postępowania do którego dopuszczenia żąda OIA nie jest farmaceuta prowadzący działalność jednoosobową, a spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Powyższe potwierdza, że postępowanie nie dotyczy wykonywania zawodu farmaceuty lub indywidualnych interesów jej członków.

Zdaniem GIF uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki nie uzasadnia także obrona interesów farmaceutów zrzeszonych w Izbie Aptekarskiej, jak i obrona interesów zawodu aptekarza.

W konsekwencji GIF stwierdził, że nie ma związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, a deklarowanym przez OIA interesem społecznym, tj. ochroną zdrowia publicznego, rozumianym jako nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty.

GIF podkreślił, że udział organizacji społecznej w postępowaniu musi być uzasadniony potrzebą ochrony obiektywnego interesu społecznego, a nie interesu partykularnego (korporacyjnego). Dopuszczenie organizacji, której członkowie mają własne indywidualne interesy, mogące pozostawać w sprzeczności z interesem strony, zaprzecza celom jej uczestnictwa w postępowaniu, gdyż organizacja społeczna, której członkowie są zainteresowani konkretną sprawą, nie chroni interesu społecznego.

Odnosząc się do podniesionego przez OIA argumentu, jakoby konieczność dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu uzasadniona była koniecznością stania na straży prawidłowego wykonywania pracy farmaceuty i przeciwdziałania nadużyciom GIF stwierdził, że powyższe nie wykazuje związku z przedmiotem postępowania, do którego dopuszczenia żąda OIA. Podkreślił również, że w przypadku stwierdzenia naruszeń w pracy farmaceuty organy inspekcji farmaceutycznej informują o tym fakcie organy dyscyplinarne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zaskarżyła postanowienie GIF z [...] maja 2019 r., zarzucając naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że cele statutowe OIA, a także interes społeczny nie uzasadniają dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu skargi podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia z [...] października 2018 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie GIF z [...] grudnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie WIF o odmowie dopuszczenia OIA do udziału w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sporna na gruncie niniejszej sprawy kwestia możliwości udziału OIA w postępowaniu dotyczącym cofnięcia/udzielenia zezwolenia innemu podmiotowi, była już wielokrotnie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (m.in. w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 1080/18, VI SA/Wa 1063/18, VI SA/Wa 1057/18, VI SA/Wa 1056/18, VI SA/Wa 774/18 i VI SA/Wa 773/18, VI SA/Wa 1778/18). Pogląd przejęty przez składy orzekające w ww. sprawach Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i przyjmuje za swój.

Zgodnie z treścią art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1. wszczęcia postępowania,

2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Pojęcie "organizacji społecznej" według art. 31 § 1 kpa należy interpretować szeroko. W przepisie tym chodzi bowiem o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że OIA jest organizacją społeczną, w rozumieniu cytowanego przepisu. W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, do udziału którego dopuszczenia domagała się OIA, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innego podmiotu, któremu - jak w rozpoznawanej sprawie – organ cofnął zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w trybie przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Przepis art. 99 ust. 1 i 2 Pf. stanowi, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Z treści tej regulacji wynika, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i nie ma wymogu uzyskiwania w tej kwestii opinii organu samorządu aptekarskiego. Podstawą do wyrażenia opinii jest art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich zawierający uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie powołanych wyżej przepisów na wniosek WIF prowadzącego postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki jest w tej sytuacji wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 kpa stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 kpa (por. wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16 i II GSK 843/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie oznacza to jednak, że opisane uprawnienia samorządu aptekarskiego wykluczają możliwość dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Możliwości takiej nie wyklucza także sam fakt wydawania niewiążących opinii w sprawie przez Izbę, bowiem taka niewiążąca opinia organu samorządu aptekarskiego nie czyni z Izby uczestnika postępowania, a wobec tego dopuszczenie jej do udziału w sprawie nie powoduje jej "podwójnej" roli w takim postępowaniu.

W ocenie Sądu, orzekając w sprawie GIF każdorazowo w sposób nieprawidłowy ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 kpa, bezzasadnie odmawiając skarżącej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w wyżej określonej sprawie, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej, natomiast szczególnego zaakcentowania wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Z kolei zawód ten może być wykonywany m.in. w aptece ogólnodostępnej, na prowadzenie której wymagane jest zezwolenie właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.

Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich, zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Według przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z uregulowaniem tym koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich, zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich wykonuje samorząd aptekarski poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji - od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich, polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów Państwa). Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie można natomiast traktować jako "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez organ samorządu zawodowego zasad działania jego członków.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, w tym udziału w realizacji programów lojalnościowych, kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem.

Przepis art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy wniosek strony skarżącej, jest cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z art. 86 ust. 1 Pf, w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność apteki, jak i wykonywanie zawodu farmaceuty mieści się w kompetencjach nadzorczych samorządu aptekarskiego. W ramach sprawowania przez samorząd aptekarski pieczy nad należytym prowadzeniem apteki mieści się wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4108/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl), zaprzestania niedozwolonej reklamy apteki bądź jej działalności (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 244/15, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Samorząd aptekarski może korzystać z opisywanego uprawnienia także z własnej inicjatywy, a w niektórych sytuacjach - wręcz powinien. W ramach sprawowanej pieczy mieści się także udział na prawach strony w postępowaniach: w sprawie niedozwolonej reklamy apteki lub jej działalności (wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 244/14, z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1314/15), zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki przy przejęciu spółki dysponującej zezwoleniem na prowadzenie apteki (por. postępowania w sprawach przed WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 425/16, VI SA/Wa 128/16, VI SA/Wa 3197/15).

Zatem cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Oznacza to, że postępowanie w takiej sprawie, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim. To bowiem izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie cofnięcia/wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa.

W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska GIF, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Przede wszystkim postępowanie prowadzone z udziałem organizacji społecznej sprzyja pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 kpa. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do pełnego monitorowania działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę przyszłej działalności przedsiębiorcy i należącej do niego apteki pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dany przedsiębiorca powinien utracić zezwolenie na prowadzenie apteki. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak prawidłowe prowadzenie apteki i właściwe wykonywanie zawodu farmaceuty leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich. Dbałość o interesy członków samorządu zawodowego aptekarzy oraz interesy pacjentów sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności dbałość w tym względzie winny wykazywać organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś - sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy OIA, był pozbawiony możliwości uczestniczenia w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym OIA wykazuje interes społeczny w dopuszczeniu jej do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem brać udział w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania/cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdyż jest ona - jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów - zainteresowana tym, czy dany przedsiębiorca może uzyskać/utracić zezwolenie na prowadzenie apteki. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych OIA, publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

Nie jest zatem trafne stanowisko organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 pkt 2 kpa nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał, że po stronie OIA nie istnieje interes społeczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca może uzyskać/utracić zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Tak więc słuszne - co do zasady - stanowisko GIF, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej.

Wskazać należy, że uznając - wynikające z istnienia celów statutowych i interesu społecznego - uprawnienie OIA do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w powyższym przedmiocie, organ powinien wniosek Izby zrealizować pozytywnie. Tymczasem w niniejszej sprawie GIF odmówił OIA dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, błędnie przyjmując, że nie wykazała ona interesu społecznego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez R. Suwaja Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania z jednej strony a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine kpa, nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 kpa winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 kpa, bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 815/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit. s. 51). Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd uznał, że strona skarżąca może brać udział w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Na marginesie należy przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach: z dnia 13 czerwca 2017 r., II GSK 153/16 i z dnia 17 lutego 2017 r., II GSK 4920/16, w których zauważył, że kwestia środków ochrony prawnej przysługujących organom samorządu zawodowego występującym w charakterze organu opiniującego może być różnie postrzegana, przy czym na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym - w odniesieniu do niektórych regulacji korporacyjnych i określonej kategorii spraw - nie przekreśla się możliwości przypisania samorządowi zawodowemu własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego.

Odmawiając OIA dopuszczenia do udziału w sprawie o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, GIF nieprawidłowo potraktował wniosek Izby, uchybiając zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień, uchylając je.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

Uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.