Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 527/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 96
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Zarządcy masy sanacyjnej A sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w P. Biuro Zarządcy P. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za zakończoną rekultywację gruntów oddala sprzeciw w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO lub organ odwoławczy) decyzją z [...].09.2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania zarządcy masy sanacyjnej A sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. (dalej spółka lub strona skarżąca) od decyzji Starosty T. (dalej również: organ I instancji) z [...].05.2018 r., nr [...], którą odmówiono odwołującej stronie uznania za zakończoną rekultywacji gruntów o powierzchni 13,30 ha, położonych w granicach działki nr [...],[...], obręb P. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Podaniem z [...].09.2016 r. spółka wniosła o wydanie decyzji uznającej za zakończoną rekultywację gruntów o powierzchni 13,3 ha, leżących w granicach działki nr [...],[...], w P. m.in w kierunku rekreacyjnym. W wyniku stwierdzenia, że rekultywacja oraz zagospodarowanie wnioskowanego terenu wykonane zostały w sposób nieprawidłowy z pominięciem szeregu wymaganych prawem decyzji (np. na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, pozwoleń wodnoprawnych czy decyzji o rekultywacji), jak i z naruszeniem już wydanych decyzji (w zakresie rodzaju stosowanych odpadów i warunków środowiskowych), co stanowi o naruszeniu przepisów prawa, a także uwzględniając negatywną opinię Burmistrza O. oraz szereg stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących wykonania rekultywacji i związanych z tym zagrożeń środowiskowych, jak też dotyczących bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi, Starosta T. odmówił uznania rekultywacji za zakończoną, o czym orzekł decyzją z [...].05.2018 r.

Po rozpoznaniu odwołania zarządcy masy sanacyjnej A sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P., SKO we W. decyzją z [...].09.2018r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium z ustalonych okoliczności sprawy wynika, że spółka, jako przedsiębiorca górniczy, była zobowiązana przeprowadzić rekultywację gruntów po działalności górniczej, na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego – dalej: u.p.g.g. oraz wydanych na jej podstawie aktów administracyjnych, w tym na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, zatwierdzonego decyzją administracyjną przez organ nadzoru górniczego. Zestawiając ustalony stan faktyczny z wiążącym spółkę kierunkiem rekultywacji - rolnym z funkcją wodną, Kolegium stwierdziło, że nie został on osiągnięty. Nie przywrócono bowiem gruntu do użytkowania zgodnego z kierunkiem rolnym z funkcją wodną, skonkretyzowanym w zatwierdzonym planie ruchu. Powyższe ustalenie było zdaniem Kolegium wystarczającą podstawą do odmowy uznania rekultywacji za zakończoną.

Nie godząc się z przedstawionym rozstrzygnięciem skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z 13.03.2019r., sygn. akt II SA/Wr 850/18 powyższą skargę oddalił. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że brak uzyskania decyzji o ustaleniu kierunku i terminu wykonania rekultywacji przed wystąpieniem o uznanie rekultywacji gruntów rolnych za zakończoną, nie tylko nie stanowi przeszkody w procedowaniu z wniosku spółki o wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, ale także nie uniemożliwia ustalenia czy działania podjęte przez spółkę na przedmiotowym terenie pozwalają na uznanie, że cel rekultywacji został osiągnięty, aczkolwiek istotnie to utrudniał. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd ustalił, że decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z [...].10.2015 r. zatwierdzająca plan ruchu zakładu górniczego "[...]" zakładała zrekultywowanie gruntu po działalności górniczej w kierunku rolnym z funkcją wodną. W decyzji tej nakazano prowadzenie rekultywacji w kierunku rolnym, tak aby odbudować bioróżnorodność środowiska naturalnego. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że spółka nie osiągnęła wskazanego w planie ruchu zakładu celu rekultywacji. Przyjął również, że ustalenia w tym zakresie wynikające z planu ruchu zakładu górniczego stanowią podstawę dla prowadzenia ruchu zakładu górniczego przez kierownika tego zakładu i są wiążące przy sporządzaniu dokumentacji rekultywacyjnej. Jeżeli zatem w przepisie wykonawczym doprecyzowującym szczegółowe wymagania dla prowadzenia ruchu zakładu górniczego wskazano, że w dokumentacji rekultywacji określa się kierunek, zakres, sposób i termin wykonania rekultywacji - to oznacza to, że kierunek rekultywacji podany w dokumentacji rekultywacji powinien być zgodny z kierunkiem rekultywacji wskazanym w planie ruchu zakładu górniczego i zatwierdzonym przez właściwy organ w decyzji administracyjnej. Dokumentacja rekultywacji uszczegóławia jedynie w sposób niezbędny dla etapu wykonawczego zakres, sposób i termin jej wykonania a nie zmienia kierunku rekultywacji. W tej sytuacji, Sąd nie podzielił zarzutu spółki dotyczącego naruszenia art. 162 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 08.04.2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1008; zwanego dalej: rozporządzeniem), uznając za prawidłową interpretację Kolegium, które kluczową rolę przy ustaleniu wiążącego spółkę kierunku rekultywacji przypisało decyzjom administracyjnym, w tym zatwierdzonemu decyzją z 2015 r. planowi ruchu zakładu górniczego.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez zarządcę masy sanacyjnej A sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28.04.2020 r., sygn. akt II OSK 2374/19 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Kolegium. Według NSA, regulacje Prawa górniczego i geologicznego nie stanowią lex specialis wobec ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej w skrócie: u.o.g.r.l.) w zakresie rekultywacji gruntów rolnych i leśnych. Wydając decyzję w trybie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. starosta w odniesieniu do działalności górniczej zasięga opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego. Orzekając w sprawie zatwierdzenia planu ruchu likwidowanego zakładu właściwy organ nadzoru górniczego stosuje wprawdzie przepisy u.o.g.r.l., ale w żadnym razie nie wydaje decyzji o rekultywacji, o której mowa w art. 22 u.o.g.r.l. Organ nadzoru górniczego orzeka m.in. o zatwierdzeniu planu ruchu likwidowanego zakładu lub jego części, przy czym w orzeczeniu tym mieszczą się pewne elementy zagadnień związanych z rekultywacją, ale tylko w ramach upoważnienia jakie wynika z treści art. 129 ust. 2 u.p.g.g., tj. do odpowiedniego stosowania przepisów u.o.g.r.l., nie zaś zastępowania starosty w jego kompetencjach. Nie może być zatem mowy o pierwszeństwie ustawy Prawo geologiczne i górnicze nad ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a tym bardziej o przyjęciu, by w przypadku gruntu po działalności górniczej dopiero niemożliwość ustalenia właściwego organu na gruncie pierwszej ze wskazanych ustaw powodowała powstanie uprawnienia starosty do wydania decyzji w sprawie rekultywacji (wyrok WSA we Wrocławiu z 10.07.2018r., sygn. akt II SA/Wr 236/18). NSA wskazał, że na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l. kluczowym elementem rekultywacji jest celowość działań - kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. Określony grunt jest albo zrekultywowany, tj. przywrócony do użytkowania rolnego, i wtedy organ administracji może wydać decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną, albo nie został przywrócony do użytkowania rolnego, niezależnie od charakteru i zakresu brakujących do zakończenia rekultywacji zabiegów - i wtedy nie można uznać rekultywacji za zakończoną .

NSA podzielił stanowisko skarżącego, że w przypadku braku decyzji wydanej w trybie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. ocena czy rekultywacja została zakończona musi być dokonana w oparciu o całokształt dokumentacji odnoszącej się do rekultywacji danego terenu, jak opinia właściwego organu górniczego, dokumentacja rekultywacji i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego za zasługujący na uwzględnienie NSA uznał zarzut naruszenia art. 4 pkt 18 i art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l. poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że nadanie wartości użytkowych gruntom degradowanym albo zdewastowanym w wyniku działalności górniczej, stanowiące przesłankę do uznania za zakończoną rekultywacji gruntów, w sytuacji, kiedy nie była poprzednio wydana decyzja w sprawie rekultywacji, wystąpi wyłącznie w sytuacji osiągnięcia kierunku rekultywacji określonego w planie ruchu zakładu górniczego. Zaprezentowane przez Sąd I instancji oraz organy obu instancji stanowisko wskazuje na formalistyczne związanie decyzją o zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego i odrzucenie jako punktu odniesienia dokumentacji rekultywacji, zatwierdzonej przez kierownika ruchu zakładu górniczego.

Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, NSA uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l.

W ponownym postępowaniu SKO we W. podjęło opisaną na wstępie decyzję z [...].09.2020 r., nr [...]. Powołując się na wiążącą organ ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku II OSK 2374/19, Kolegium przyjęło, że NSA w tym orzeczeniu nie wykluczył, że wskazany w dokumentacji rekultywacji kierunek winien być rozważony w sprawie o uznanie rekultywacji za zakończoną. Mając na uwadze powyższe Kolegium ponownie rozpatrzyło odwołanie od decyzji, biorąc pod uwagę okoliczności wynikające z dokumentacji rekultywacji przedłożonej wraz z wnioskiem o wydanie decyzji uznającej za zakończoną rekultywację gruntów oraz innych dowodów w tym decyzji administracyjnych, które podejmowane były w sprawie obszaru górniczego "[...]". W szczególności organ odwoławczy wskazał, że na wyrysie z mapy ewidencyjnej jasnozielonym cieniowaniem zaznaczono granice zrekultywowanego terenu. Obejmują one północną część działki nr [...] (dowód: wyrys z mapy ewidencyjnej z [...].12.2014 r.). Na mapie sytuacyjno-wysokościowej spółka wrysowała granice obszaru górniczego "[...]". Na mapie tej spółka zaznaczyła także granice terenu zrekultywowanego oraz kierunki jego rekultywacji: kolorem żółtym (rekreacyjny) i zielonym (rolny) (dowód: wyrys z mapy ewidencyjnej z [...].12.2014 r.). Badając dokumentację rekultywacji gruntów zakładu górniczego [...] z grudnia 2015 r., zatwierdzoną przez kierownika ruchu zakładu górniczego, Kolegium wskazało, że w pkt 2, str. 4 "założono, że zostanie przeprowadzona rekultywacja w kierunku rolnym uwzględniającym, że powstały akwen wodny o powierzchni około 20 ha z dwiema wyspami o powierzchni łącznej 2 ha (...). Zakłada się, że przedmiotowy zbiornik pełnić będzie funkcje związane z ekstensywną hodowlą ryb". W pkt 4, str. 5 i 6 postanowiono, że: "Roboty rekultywacyjne będą prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami (...) a w szczególności z wymagań wynikających z zapisów w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (...). Decyzja ta (...) z [...].05.2011 r. określa, między innymi, kierunek rekultywacji dla przedmiotowego terenu i określa warunki jego realizacji". Kolegium zauważyło dalej, że w dokumentacji rekultywacji znajduje się odwołanie do treści obowiązków nałożonych decyzją środowiskową, stanowiąc że: "Na powstałym po wydobyciu kruszywa zbiorniku wodnym, w uzgodnieniu ze specjalistą ornitologiem, stworzyć dwie wyspy o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha każda spełniająca docelowo miejsce dogodne do gniazdowania ptaków, (...) Rekultywację prowadzić w kierunku rolnym (...)". Następnie dokumentacja rekultywacji na str. 6 i 7, co do "części zawodnionej" wskazała na "rolny" sposób prowadzenia rekultywacji zgodny "z funkcją obszaru ekstensywnej hodowli ryb (kierunek rolny z funkcją rolną"). Jako wyjaśnienie takiej funkcji wskazano, że: "jednym z podstawowych wyznaczników prowadzonej rekultywacji - na terenach leżących w obrębie obszaru Natura 2000 "[...]" - [...] - powinno być zapewnienie różnorodności biologicznej tego obszaru. Przyjąć należy, że zarybiony zbiornik wodny i prowadzona rybna gospodarka hodowlana stanowić będzie jeden z czynników zapewniających realizację tego celu. (...) zarybienie zbiornika wodnego i prowadzenie hodowli przyczyni się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego". Co do części gruntu tzw. "zalondowanej", w dokumentacji rekultywacji stwierdzono jako "obowiązujący kierunek rekultywacji (...) rekreacyjny". Nadto Kolegium wskazało, że w dokumentacji rekultywacji, w pkt. 6, str. 17 i 18, w części "Określenie gatunków roślin i ilości nasion przewidzianych do wysiewu" stwierdzono, że: "Aby odtworzyć miejsca dogodne do rozwoju gąsiorka i podróżniczka, projektuje się wykonanie szpalerów krzewów o szerokości 1 m, których łączna powierzchnia nie powinna być mniejsza niż 2 000 m2."; podano zalecaną gęstość nasadzeń oraz określono projektowane gatunki: róża, dzika, tarnina, leszczyna, bez czarny oraz liczbę sztuk (razem 6 000). Na załączniku graficznym 1 do dokumentacji rekultywacji wrysowano niebieskim zacieniowaniem granice zrekultywowanego gruntu z funkcją wodną. Ponadto w dokumentacji rekultywacji przewidziano wykorzystanie w procesie rekultywacji odpadów innych niż niebezpieczne w ilości 1 359 326 m3 (str. 4 i 5).

Ponadto Kolegium przeanalizowało treść decyzji Burmistrza O. z [...].05.2011 r. ([...]), ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu zwiększonych zasobów kruszywa naturalnego ze złoża [...] o zasobach bilansowych obliczonych w kat. C1 wg stanu na dzień 31.12.2009 roku, w ilości 8.700.212 Mg (Dodatek nr 1 do Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] w kat. 01) oraz zmianie organizacji wydobycia surowca, a w szczególności w związku z wodnym kierunkiem rekultywacji uznania powstającego lustra wody zbiornika za teren zrekultywowany. Według postanowień tej decyzji (pkt. 1), dotyczyła ona przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu zwiększonych zasobów kruszywa naturalnego ze złoża [...] oraz zmianie organizacji wydobycia surowca. Spółka zaplanowanego jego realizację na działkach nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 43,02 ha, leżących w całości w granicach Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 "[...]"[...]. W jej pkt. 3, opisano działania jakie spółka miała obowiązek podjąć po zakończeniu eksploatacji terenu obu działek. Postanowiono tam m.in., że: "Po zakończeniu eksploatacji należy podjąć następujące działania (...) 3. Na powstałym po wydobyciu kruszywa zbiorniku wodnym, w uzgodnieniu ze specjalistą ornitologiem, stworzyć dwie wyspy o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha każda spełniająca docelowo miejsce dogodne do gniazdowania ptaków wodnych. (...) 6. Rekultywację prowadzić w kierunku rolnym, tak aby odbudować bioróżnorodność i zagospodarowanie zmienionych elementów środowiska naturalnego" (...) 7. Projekt rekultywacji winien zawierać ponadto parametry wyrobiska poeksploatacyjnego takie jak: powierzchnia całkowita, powierzchnia lustra wody, kształt linii brzegowej, usytuowanie wysp oraz jego głębokość". W pkt. 4 ustalono warunki kompensacji przyrodniczej tj.: "Odtworzyć miejsca dogodne dla rozwoju gąsiorka i podróżniczka poprzez przesadzenie usuniętych krzewów lub nasadzenia nowych krzewów. Nasadzenia należy przeprowadzić w formie pojedynczych szpalerów i skupisk krzewów - głównie dzikiej róży, bzu czarnego i tarniny". W załączniku do decyzji, w tzw. charakterystyce przedsięwzięcia wskazano, że: "do zdjęcia przewiduje się ok. 654 500 m3 nadkładu. Przewiduje się selektywne zbieranie nadkładu z odrębnym gromadzeniem humus. Materiał ten wykorzystywany będzie, po zakończeniu eksploatacji, do prac rekultywacyjnych".

Kolegium dalej zauważyło, że opisana decyzja została wydana na podstawie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z października 2010 r. i jego uzupełnienia z lutego 2011 r. W dokumencie tym opisano szczegółowo planowane przedsięwzięcie, z którym związany jest obowiązek rekultywacji. Raport przewidywał, że w wyniku eksploatacji złoża nastąpi całkowite odkrycie wód na powierzchni 38,5 ha. Wielokrotnie w treści raportu stwierdzono, że powstałe w wyniku eksploatacji zawodnione wyrobisko poeksploatacyjne docelowo pozostanie w stanie zawodnionym, bo utworzony zostanie w tym miejscu zbiornik wodny/akwen z wyspą/wyspami z funkcją rolną - hodowlą ryb. Kolegium zauważyło, że powstały zbiornik wodny miał kompensować niekorzystne oddziaływania na obszar Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]), związanych ze zmianą ukształtowania terenu i wykorzystaniem gleby, miał przyczynić się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego, korzystnie wpłynąć na obszar ochrony i uzupełniać walory krajobrazowe. Zdjęty nadkład w ilości 654 000 m3 miał być selektywnie zebrany, z odrębnym gromadzeniem humusu, wykorzystany po zakończeniu eksploatacji do rekultywacji wyrobiska. Raport opisując odpady jakie w wyniku realizacji przedsięwzięcia powstaną i zostaną wykorzystane wskazał wyłącznie na zdjęty nadkład oraz odpady powstające w związku z utrzymaniem właściwego stanu technicznego wykorzystywanych do wydobycia maszyn i urządzeń (por. Raport str. 27, 33, 40 - 42, 50, 53, 54, 58, 59 oraz uzupełnienie Raportu, Ad. 5, pkt 1 i 2).

Powołaną treść decyzji środowiskowej oraz raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Kolegium zestawiło z pismem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W. z [...].03.2019 r. (dalej: RDOŚ), z którego wynika, tu cyt., że: "podmiot obowiązany do realizacji warunków decyzji środowiskowej oraz wykonania rekultywacji - firma A sp. z o. o., nie wziął pod uwagę zaleceń i opinii organów ochrony środowiska (Wojewody D., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., Burmistrza O.). Obecne działania spółki A sp. z o.o. polegające na rekreacyjnym zagospodarowaniu północnej części działki nr [...] oraz działanie polegające na wypełnianiu południowej części wyrobiska odpadami w ramach procesów odzysku R5 i R13 są sprzeczne z założeniami, na podstawie których Wojewoda D. (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...]), a następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. (postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...]) wydali zezwolenia na wydobycie kruszywa w obszarze o szczególnych walorach przyrodniczych tj. w obszarze Natura 2000 [...]. Przedkładane bowiem do uzgodnienia - na etapie postępowań o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - raporty o oddziaływaniu na środowisko zakładały, że wyrobisko będzie wypełniane wyłącznie nadkładem pozyskanym w trakcie eksploatacji złoża, a po zakończeniu eksploatacji teren nie będzie zagospodarowany jako teren intensywnej rekreacji i wypoczynku. Na podstawie tych założeń określone zostały warunki środowiskowe dotyczące eksploatacji złoża "[...]" oraz rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego. Do chwili obecnej najistotniejsze z punktu widzenia ochrony przyrody warunki środowiskowe nie zostały wypełnione." Dalej w cytowanym piśmie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W. stwierdził, że: "obecny stan zagospodarowania południowej (winno być północnej - dopisek Kolegium) części działki nr [...] oraz działanie polegające na wypełnianiu wyrobiska odpadami w ramach procesów odzysku R5 i R13 są sprzeczne z założeniami (określonymi w raportach oddziaływania na środowisko), na podstawie których, wydawano zgody na eksploatację złoża w obrębie obszaru Natura 2000 [...]. Podkreślić należy, że Marszałek Województwa D. przed wydaniem decyzji Nr [...] z [...].10.2014 r., zezwalającej A sp. z o.o. na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku R5 i R13 nie zasięgał opinii RDOŚ we W. w zakresie potencjalnego wpływu na obszar Natura 2000 [...], a z treści decyzji wynika, nie rozważył zastosowania procedury określonej w art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 2081 ze zm.). Jednakże zaznaczył między innymi w punkcie 3 decyzji, że tu cyt.: "Teren po wyrobisku zostanie przekształcony na zbiornik wodny z powierzchni 20 ha oraz dwie wyspy. Pozostała część wyrobiska zostanie wypełniona odpadami w ilości w ilości ok. 2 378 820 Mg, przyjmowanymi od podmiotów zewnętrznych. Podkreślić przy tym należy, że (...) powierzchnia lustra wody w granicach działki [...] wynosi około 17 ha, zatem jest mniejsza od powierzchni określonej w ww. decyzji Marszałka Województwa D." Kolegium zauważyło również, że w piśmie tym wskazał, że: "najodpowiedniejszym - z punktu widzenia ochrony elementów środowiska przyrodniczego, w tym z punktu widzenia ochrony obszaru mającego znaczenie dla (...)[...] oraz integralności tego obszaru - jest przeprowadzenie rekultywacji w kierunku wodnym, polegającym na utworzeniu w obrębie działki [...] obrębu P. zbiornika wodnego: o powierzchni nie mniejszej niż 20 ha i zagospodarowania w kierunku odbudowy i ochrony różnorodności biologicznej. (...) Organ opiniuję negatywnie rekreacyjny kierunek rekultywacji jako kierunek mogący istotnie negatywnie wpływać na elementy przyrodnicze w tym przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...]".

Kolegium uzupełniło treść stanowiska Dyrektora RDOŚ o ogólnodostępne informacje o zaliczonych do sieci Natura 2000 obszarach [...] (kod [...]), objętych ochroną siedlisk przyrodniczych oraz gatunków fauny i flory. Wskazało w tym zakresie, że na udostępnionych mapach widać, że działka nr [...] leży w całości w granicach obszaru D. Na tym obszarze znajduje się 10 typów objętych ochroną siedlisk przyrodniczych, wymienionych w Załączniku I dyrektywy Rady 92/43/EWG oraz kilkadziesiąt gatunków flory i fauny wymienionych w Załączniku lI dyrektywy, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony.

Ponadto powołując się na znane z urzędu ustalenia m.in. podjęte w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z [...].05.2019 r. ([...]), organ odwoławczy wskazało, że w północnej części działki nr [...], o pow. 13,3000 ha, powstałe w tym miejscu wyrobisko poeksploatacyjne, zostało poddane przez spółkę faktycznej rekultywacji w kierunku rekreacyjnym. Rekultywacja ta zakończyła się przed dniem [...].07.2016 r. Ze znanych Kolegium dowodów wynika, że już [...].07.2016 r., w północnej części działki nr [...], zostało otwarte kąpielisko pn. [...]. Powyższe potwierdzają informacje znajdujące się na stronie internetowej kąpieliska. Działalność rekreacyjna prowadzona na terenie objętym postępowaniem, była i jest prowadzona w 2020 r.

Wobec takich ustaleń Kolegium zauważyło, że wyspecjalizowane organy ochrony środowiska uznały (i podtrzymują to twierdzenie), że zaplanowane przez spółkę przedsięwzięcie odkrywkowego wydobywania kopalin, w jego końcowym etapie, tj. prowadzenia robót rekultywacyjnych, musi uwzględniać środowiskowe uwarunkowania wynikające z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na chroniony prawem obszar Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]), dokonanej w decyzji środowiskowej z [...].05.2011 r. (wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzją Kolegium z [...].03.2018 r., nr [...]). Na podstawie decyzji środkowej przewidziano, że w powstałym po wydobyciu kruszywa w zawodnionym wyrobisku poeksploatacyjnym powstanie zbiornik wodny/akwen z wyspą/wyspami, z funkcją rolną - hodowlą ryb. Taki zbiornik wodny miał być kompensacją niekorzystnych oddziaływań na obszar Natura 2000, związanych ze zmianą ukształtowania terenu i wykorzystaniem gleby. Miał przyczynić się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego, korzystnie wpłynąć na obszar ochrony i uzupełniać walory krajobrazowe. Taki kierunek uzasadniano faktem, że teren ten leżał w obrębie obszaru Natura 2000, powstanie zbiornika wodnego było zgodne z celami ochrony tego obszary, zapewniało różnorodność biologiczną tego obszaru i stworzyło optymalne warunki dla ptactwa wodnego. Nadto teren ten był miejscem rozwoju ptaków objętych ochroną gatunkową ścisłą: gąsiorka i podróżniczka. Dlatego w części przeznaczonej do zasypania przedsiębiorca górniczy miał odtworzyć miejsca dogodne do ich rozwoju, przez wykonanie szpalerów krzewów o szerokości 1 m, których łączna powierzchnia nie powinna być mniejsza niż 2 000m2. Wobec powyższego po zakończeniu eksploatacji złoża teren nie może być zagospodarowany jako teren intensywnej rekreacji i wypoczynku. Wykluczono także możliwość wykorzystania w procesie rekultywacji odpadów innych niż własne wydobywcze.

W świetle takich okoliczności sprawy, zdaniem Kolegium, rekultywacja przeprowadzona m.in. w kierunku rekreacyjnym, w dodatku z wykorzystaniem znacznej masy odpadów innych niż niebezpieczne, bo liczonej w milionach metrów sześciennych, jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]). Będzie bowiem skutkowała przekształceniem lub zmianą sposobu wykorzystania terenu. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. z 2020 r. poz. 283, ze zm.) – dalej: "u.o.o.ś.", pojęcie prawne przedsięwzięcie oznacza każde zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Ustalenie w decyzji administracyjnej za zakończoną rekultywację przeprowadzoną przez spółkę powinno więc poprzedzić postępowanie prowadzone w trybie art. 96 i nast. u.o.o.ś., Zgodnie z art. 96 ust. 1 wskazanej ustawy organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a, oraz do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zgodnie też z art. 96 ust. 3 pkt 1 u.o.o.ś. jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kopii wniosku o wydanie decyzji lub kopii zgłoszenia, o których mowa w ust. 1. W sprawie zaistniały więc przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło bowiem naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik postępowania. Dlatego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyda w pierwszej kolejności postanowienie w sprawie nałożenia na spółkę obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kopii wniosku o wydanie decyzji uznającej rekultywację z zakończoną. Swoje rozstrzygnięcie uzależni od wyników tego postępowania przeprowadzonego przed RDOŚ.

W sprzeciwie od decyzji SKO we W. z [...].09.2020 r., zarządca masy sanacyjnej A sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w P. zarzucili temu organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1) art. 190 zdanie pierwsze ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskutek nie dostosowania się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA w wyroku z 28.04.2020 r., sygn. akt II OSK 2374/19 na tle mających w sprawie zastosowanie przepisów, tj. art. 108 u.p.g.g. oraz § 162 ust. 3-5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego w zw. z art. 120 ust. 1 u.p.g.g., jak też art. 4 pkt 18) i art. 22 ust. 1 pkt 4) u.o.g.r.l., a mianowicie że ocena w przedmiotowej sprawie, czy rekultywacja gruntów została zakończona winna zostać dokonana w oparciu o całokształt dokumentacji odnoszącej się do rekultywacji danego terenu, jak opinia właściwego organu górniczego, dokumentacja rekultywacji i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którymi to dokumentami SKO dysponuje, gdzie w ocenie NSA nie ma potrzeby uzyskania stanowiska organu ochrony środowiska wyrażonego w trybie art 96 i następne u.o.o.ś.;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie, wskutek przyjęcia, że w niniejszej sprawie chodzić miałoby o przedsięwzięcie polegające na wydobyciu kopalin, a skutkiem tego błędne uznanie, że potrzebne jest uzyskanie stanowiska organu ochrony środowiska wyrażonego w trybie art. 96 i następne u.o.o.ś., podczas gdy rekultywacja terenów poeksploatacyjnych oraz przetwarzanie odpadów poza instalacjami nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco wpływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie mieściły się w zakresie przypadków wymienionych w § 2 (określa przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), ani w § 3 (określa przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) tego rozporządzenia, jak też kiedy właściwy organ - Burmistrz O. przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko i zawarł stosowne zapisy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (decyzja nr [...] z [...].05.2006 r., w której w punkcie 2.8 dopuścił stosowanie odpadów, w procesie rekultywacji wyrobiska, stwierdzając, że: "W przypadku prowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym lub leśnym, do wypełnienia i niwelacji wyrobiska mogą być wykorzystane tylko materiały, lub odpady określone w przepisach prawa";

3) art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP wskutek nieuwzględnienia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, które m.in. określa granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, przy tym może stanowić o granicach i sposobach zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, podlegające przy tym zgodnie z art. 17 pkt 2), pkt 6) lit. a) i pkt 9) u.p.z.p. w fazie projektu opiniowaniu m.in. przez RDOŚ, więc skoro przewiduje dla danego terenu określone kierunki rekultywacji, to jest w tym zakresie wiążący i nie można podważać jego postanowień w drodze jakiś innych uzgodnień, też nie w trybie art. 96 i następne u.o.o.ś.

Formułując takiej treści zarzuty sprzeciwu jego autor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu sprzeciwu zarządca masy sanacyjnej, reprezentowany przez pełnomocnika, powołując się na przepis art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazał na konieczność dostosowania się przez sąd I instancji oraz organ ponownie rozpoznające sprawę do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA w wyroku z 28.04.2019 r., sygn. akt II OSK 2374/19. W tym orzeczeniu NSA pozytywnie ustosunkował się do podstaw kasacyjnych, dokonując jednocześnie wykładni przepisów prawnych mających w sprawie zastosowanie. NSA zgodził się z zarzutami i formułowanymi na ich tle ocenami, a mianowicie że naruszeniem art. 108 u.p.g.g. oraz § 162 ust. 3-5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego w zw. z art. 120 ust. 1 u.p.g.g. jest taka ich wykładnia i przyjęcie, że w dokumentacji rekultywacji, o jakiej stanowi § 162 ust. 3-5 rozporządzenia, nie można określić dodatkowego kierunku rekultywacji w porównaniu do planu ruchu zakładu górniczego, przewidzianego jednak w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. NSA zgodził się z poglądem, że w planie ruchu zakładu górniczego określa się co do zasady jedynie przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska, zapobiegania szkodom i ich naprawy, zaś konkretnie kierunek, zakres, sposób i termin wykonania rekultywacji określa się w dokumentacji rekultywacji, zatwierdzanej przez kierownika ruchu zakładu górniczego. Dokument ten szczegółowo opisuje, w jakim kierunku i w jaki sposób należy rekultywować teren zdegradowany górniczo, dlatego jest to dokument będący podstawą prowadzenia rekultywacji. Ponadto NSA podzielił zarzut, że naruszeniem art. 4 pkt 18) i art. 22 ust. 1 pkt 4) u.o.g.r.l. jest taka ich wykładnia i przyjęcie, że nadanie wartości użytkowych gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym w wyniku działalności górniczej, stanowiące przesłankę do uznania za zakończoną rekultywacji gruntów, w sytuacji, kiedy nie była uprzednio wydana decyzja w sprawie rekultywacji, określająca kierunek wykonania rekultywacji gruntów, o jakiej stanowi art. 22 ust. 1 pkt 3) u.o.g.r.l., wystąpi wyłącznie w sytuacji, osiągnięcia kierunku rekultywacji określonego w planie ruchu zakładu górniczego, NSA zgodził się z poglądem, że w takim przypadku ustalenie, czy rekultywację przeprowadzono, czynić należy w oparciu o całokształt dokumentacji odnoszącej się do rekultywacji danego terenu, jak opinia właściwego organu górniczego, dokumentacja rekultywacji i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Według skarżącego w świetle powyższego stanowiska orzeczniczego, SKO nie może przy niezmienionym stanie faktycznym, a ten nie uległ zmianie, dokonywać innej wykładni prawa, tymczasem to uczynił. Twierdzi mianowicie, czego wcześniej nie podnosiło i na co też NSA nie wskazywał w swoim rozstrzygnięciu, że zachodzić miałaby potrzeba uzyskania stanowiska organu ochrony środowiska wyrażonego w trybie art. 96 i następne u.o.o.ś. Wyrok w sprawie II OSK 2374/19 zawiera wykładnię przepisów prawnych, ocenę stanu prawnego mającego w sprawie zastosowanie i nigdzie NSA nie formułuje takich ocen stanu prawnego sprawy, aby potrzebne miało być uzyskanie innej dokumentacji odnoszącej się do rekultywacji danego terenu, niż opinia właściwego organu górniczego, dokumentacja rekultywacji i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stan faktyczny sprawy się nie zmienił, nie można zatem aktualnie formułować innych jego ocen prawnych.

W przekonaniu spółki, Kolegium wysuwając tezę o konieczności uzyskania stanowiska organu ochrony środowiska wyrażonego w trybie art. 96 i następne u.o.o.ś, błędnie przyjmuje, że w niniejszej sprawie chodzić miałoby o przedsięwzięcie polegające na wydobyciu kopalin. W niniejszej sprawie nie chodzi o takie przedsięwzięcie, a o rekultywację gruntów, przez które to działanie zgodnie z art. 4 pkt 18) u.o.g.r.l. rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Należy jednoznacznie wskazać, że rekultywacja terenów poeksploatacyjnych oraz przetwarzanie odpadów poza instalacjami nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco wpływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie mieściły się w zakresie przypadków wymienionych w § 2 (określa przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), ani w § 3 (określa przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) tego rozporządzenia. Z tego zatem względu Starosta T., przed wydaniem decyzji z [...].05.2020 r. ([...]), nie uznał, aby zachodzić miała konieczność zastosowania procedury określonej w art. 96 i następne u.o.o.ś. Z kolei Burmistrz O. w decyzji nr [...] z [...].05.2006 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny ze złoża zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] AM-1, obręb P., po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w punkcie 2.8 tej decyzji dopuścił stosowanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska, stwierdzając, że: "W przypadku prowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym lub leśnym, do wypełnienia i niwelacji wyrobiska mogą być wykorzystane tylko materiały, lub odpady określone w przepisach prawa". Autor sprzeciwu podkreślił przy tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji. Strona skarżąca posiada również decyzję Marszałka Województwa D. z [...].10.2014 r. (nr [...]) uchylającą decyzję Marszałka Województwa D. z [...].10.2011 r. (nr [...]), zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, wytwarzanymi w związku z wydobyciem kruszywa naturalnego ze złoża [...] zlokalizowanego na działce nr [...] AM1 obręb P. wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, w części dotyczącej zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, a następnie udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku: R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych) oraz R13 (magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów)), polegających na wypełnianiu wyrobiska poeksploatacyjnego, terenu niekorzystnie przekształconego, odpadami innymi niż niebezpieczne oraz na magazynowaniu odpadów poprzedzającym proces przetwarzania prowadzonym na działce nr [...] AM1, obręb P., na warunkach określonych w tej decyzji. W tej decyzji określono rodzaj i masę odpadów do przetworzenia, sposób postępowania z nimi, jak też termin obowiązywania decyzji do dnia 21.10.2024 r.

Dalej pełnomocnik powołał się na treść uchwały Rady Miejskiej w O. z [...].01.2006 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Ob. dla obrębów: G., K., P., P., W., Z. Z uchwały tej wynika, że na terenie oznaczonym symbolem PG/(1-2), którego przeznaczenie podstawowe to tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "[...]", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi, określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo. Na podstawie obszernego wywodu na temat charakteru prawnego miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, autor sprzeciwu powołał się na wiążący skutek ustalenia w takim planie granic obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, w tym terenów górniczych. Stanowisko w tym przedmiocie wyraża RDOŚ na etapie tworzenia i zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. RDOŚ nie jest natomiast organem opiniującym wymienionym w ustawie o ochronie gruntów i leśnych (vide: art. 22 ust. 2 tej ustawy).

Biorąc pod uwagę przedstawioną regulację prawną autor sprzeciwu wskazał, że o kierunku rekultywacji spornych gruntów decyduje w pierwszej kolejności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ten określa rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo. W zgodne z tym pozostaje dokumentacja rekultywacji gruntów zakładu górniczego "[...]" z grudnia 2015 r., zatwierdzona przez kierownika ruchu zakładu górniczego. Ponadto Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we W. po kontroli przeprowadzonej na terenie działki nr [...] obręb P. stwierdził, że nie znajdują się tam żadne obiekty budowlane ani żadne instalacje zakładu górniczego, nie ma żadnych zwałowisk, teren, w tym skarpy, został zniwelowany, ukształtowano linię brzegową, odtworzono warstwę glebową, dokonano obsiewu traw, co czyni zadość wymogom planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego [...], ponadto zastosowano kierunek rekultywacji (rolny, rekreacyjny) zgodny z dokumentacją rekultywacji gruntów Zakładu Górniczego [...] z grudnia 2015 r., zatwierdzoną przez kierownika ruchu zakładu górniczego oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co z kolei nakazuje przyjąć, że cel rekultywacji został osiągnięty.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO we W. wniosło o jego oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 64a ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako ʺp.p.s.a.ʺ) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. Charakter złożonego środka zaskarżenia determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest wystąpienie dwóch przesłanek, ponieważ wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy – art. 15 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., wykazując, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zasadniczym powodem wydania decyzji kasacyjnej była ocena istnienia możliwość potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 przedsięwzięcia polegającego na rekultywacji gruntów pokopalnianych o pow. 13,30 ha (działka nr [...]) w P., prowadzonej m.in. w kierunku rekreacyjnym. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji dokonał szczegółowej analizy treści dokumentacji rekultywacyjnej, decyzji środowiskowej z 2011 r. i raportu oddziaływania na środowisko, a także stanowiska właściwego miejscowo regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Na tej podstawie Kolegium, rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej uznania za zakończoną rekultywację opisanego gruntu, stwierdziło, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Prawny obowiązek w tym zakresie na organ administracji nakłada przepis art. 96 ust. 1 ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283) – dalej: ″u.o.o.ś.″. Zdaniem Kolegium, ze względu na ustalenia dotyczące sposobu zrealizowania rekultywacji gruntów zakładu górniczego, w tym przeprowadzenia jej m.in. w kierunku rekreacyjnym, z wykorzystaniem znacznej masy odpadów innych niż niebezpieczne, w sytuacji gdy teren poddany rekultywacji leży w całości obrębie obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]), koniecznym było rozważenie przed wydaniem decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, czy takie przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Według strony skarżącej, stanowisko Kolegium nie tylko pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ale przede wszystkim nie respektuje oceny prawnej i wskazań dotyczących dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z 28.04.2020 r., sygn. akt II OSK 2374/19. Spółka podkreśliła, że w powołanym orzeczeniu NSA nigdzie nie wskazał, że oprócz uwzględnienia danych zawartych w opinii właściwego organu górniczego, dokumentacji rekultywacji i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, koniecznym miałoby być prowadzenie postępowania także w kierunku uzyskania stanowiska organu ochrony środowiska wyrażonego w trybie art. 96 i następne u.o.o.ś.

Biorąc pod uwagę zaprezentowane stanowiska stron sporu trzeba zauważyć przede wszystkim, że Kolegium nie kwestionuje stanowiska NSA na temat możliwości dokonania oceny, czy rekultywacja została zakończona, w przypadku braku decyzji wydanej w trybie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l., na podstawie całokształtu dokumentacji odnoszącej się do rekultywacji danego terenu, jak opinia właściwego organu górniczego, dokumentacja rekultywacji i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kolegium nie wykluczyło dopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną, o jakiej stanowi art. 22 ust. 1 pkt 4) u.o.g.r.l. w sytuacji ustalenia zachowania kierunków i terminów zakończenia rekultywacji gruntów przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu górniczego, które zostały określone dokumentacją rekultywacji i są zgodne z obowiązującymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kolegium nie kwestionowało zatem tego, że w dokumentacji rekultywacji, zatwierdzanej przez kierownika ruchu zakładu górniczego można określić dodatkowy kierunek rekultywacji w porównaniu do planu ruchu zakładu górniczego, przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, decyzja Kolegium nie narusza tym samym przepisu art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konieczność procedowania - w oparciu o wskazane przez NSA dowody - w sprawie uznania rekultywacji gruntu za zakończoną nie zwalniała bowiem organu administracji z konieczności respektowania zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), posiadającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie z nią organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie całości obowiązujących przepisów prawa, które znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy. W przypadku wydanej na podstawie art. 22 ust. 1 ust. 4 u.o.g.r.l. decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, takie przepisy znajdują się w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się w tym miejscu do rodzaju zamierzeń mogących oddziaływać na obszar Natura 2000, należy zauważyć, że ustawodawca w art. 96 ust. 1 u.o.o.ś. posługuje się pojęciem "przedsięwzięcia". Wprawdzie jest ono definiowane w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś., ale w kontekście oddziaływania na obszary Natura 2000 ma dużo szerszy zakres przedmiotowy. W orzecznictwie ETS zwraca się na przykład uwagę, że: "Działalność taka jak mechaniczne połowy sercówek, wykonywane od wielu lat, na które jednakże każdego roku wydawane jest pozwolenie na czas określony, przy czym za każdym razem dokonuje się nowej oceny kwestii, czy działalność ta może być wykonywana i, jeżeli tak, na jakiej części terenu, wchodzi w zakres pojęcia plan lub przedsięwzięcie w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43 w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny o flory" (wyrok ETS z 07.09.2004 r. w sprawie C-127/02). Na taki sposób rozumienia pojęcia "przedsięwzięcia" użytego w art. 96 ust. 1 u.o.o.ś. wskazuje się również w piśmiennictwie przedmiotu (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art. 96 u.o.o.ś. lex/el 2020). Komentator zwraca uwagę na postanowienia art. 96 ust. 2 u.o.o.ś., w którym wymieniono decyzje związane z oddziaływaniem na środowisko niekoniecznie zmierzającym do realizacji przedsięwzięcia w takim znaczeniu, jakie mu nadano w ustawowej definicji. Oznacza to, że katalog przedsięwzięć mogących wywoływać negatywny wpływ na obszary Natura 200 ma charakter otwarty. Nie muszą to być przedsięwzięcia mogące znacząco wpływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (wymienione w § 2 i § 3 tego aktu). Dlatego też w art. 96 ust. 2 u.o.o.ś. wskazano, że obowiązek przeprowadzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 może wystąpić, w sytuacji, gdy realizacja przedsięwzięcia wymaga uzyskania jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Ustawodawca posłużył się tu zwrotem "w szczególności", z którego wynika, że katalog orzeczeń wskazanych w tym przepisie ma charakter otwarty i może obejmować również inne niewymienione w nim decyzje administracyjne, w tym decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną.

Rozpatrując zatem odwołanie od decyzji odmawiającej uznania za zakończoną rekultywację gruntów, Kolegium przekonujący sposób wskazało okoliczności, którymi kierowało się oceniając istnieje możliwość potencjalnego (a zatem niekoniecznie rzeczywistego) znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000. Uwzględniło wynikającą z art. 6 ustawy Prawa ochrony środowiska zasadę przezorności, obligującą do przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko oraz podjęcia działań, które będą im zapobiegały lub je ograniczały do minimalnego stanu, akceptowalnego z punktu widzenia ochrony środowiska. Organ odwoławczy wziął pod uwagę elementy środowiska przyrodniczego, których występowanie było przyczyną wyznaczenia obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]). Wskazał, że na tym obszarze leży w całości poddany rekultywacji w kierunku m.in. rekreacyjnym, teren byłego zakładu górniczego, i co należy podkreślić, posiada on łączną powierzchnię 43,02 ha. Nie można przy tym tracić z pola widzenia tego, że mamy do czynienia z istotną ingerencją w środowisko, polegającą na przekształceniu i zmianie sposobu wykorzystania terenu. Powołując się na ustalenia wynikające z raportu oddziaływania na środowisko, będącego podstawą wydania uchylonej decyzji środowiskowej z 2011r. (powołana w skardze decyzja z 2006 r. dotyczyła mniejszego obszaru i została zastąpiona decyzją z 2011 r.), Kolegium prawidłowo zauważyło, że powstały w wyrobisku poeksploatacyjnym zbiornik wodny z wyspą/wyspami z funkcją rolną - hodowlą ryb, miał kompensować niekorzystne oddziaływania na obszar Natura 2000 "[...]". Zidentyfikowane w raporcie niekorzystne oddziaływania związane były ze zmianą ukształtowania terenu i wykorzystaniem gleby. Zaproponowane działania kompensacyjne miał zatem przyczynić się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego, korzystnie wpłynąć na obszar ochrony i uzupełniać walory krajobrazowe. Powstanie zbiornika wodnego o takim charakterze uznano wówczas za zgodne z celami ochrony tego obszaru, ponieważ zapewniało jego różnorodność biologiczną i stwarzało optymalne warunki dla ptactwa wodnego. Nadto zapisano w raporcie, że teren ten był miejscem rozwoju ptaków objętych ochroną gatunkową ścisłą: gąsiorka i podróżniczka. Dlatego w części przeznaczonej do zasypania raport przewidywał odtworzenie miejsc dogodnych do ich rozwoju, przez wykonanie szpalerów krzewów o szerokości 1 m, których łączna powierzchnia nie powinna być mniejsza niż 2 000m2.

Zestawiając wskazane działania kompensacyjne z informacjami o tym, że po zakończeniu eksploatacji złoża teren poeksploatacyjny został zagospodarowany jako miejsce intensywnej rekreacji i wypoczynku, Kolegium stwierdziło, że w takim przypadku rekultywacja przeprowadzona m.in. w kierunku rekreacyjnym stanowić może przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 "[...]". Mamy bowiem do czynienia z ingerencją w środowisko, która skutkuje przekształceniem lub zmianą sposobu wykorzystania terenu. W takim przypadku, prowadzenie robót rekultywacyjnych musi uwzględniać środowiskowe uwarunkowania wynikające z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na chroniony prawem obszar Natura 2000.

Biorąc pod uwagę regulację wynikającą z art. 96 ust. 1 u.o.o.ś., w ocenie Sądu, powyższe stanowisko jest poprawne. Stanowisko Kolegium nie oznacza przy tym, że automatycznie zostanie przeprowadzona ocena wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Postępowanie w tym przedmiocie składa się z kilku etapów. Na wstępie organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie bądź przyjęcia zgłoszenia wyda - na podstawie art. 96 ust. 3 u.o.o.ś. - postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w tym przepisie. Dopiero regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza na podstawie art. 97 ust. 1 u.o.o.ś. - w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, uwzględniając wymienione w tym przepisie uwarunkowania.

Dodatkowym argumentem, w ocenie Sądu, przemawiającym za przeprowadzeniem opisanej procedury jest okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji środowiskowej z 2011 r. oraz cofnięcia przez spółkę wniosku o jej wydanie i umorzenie w następstwie tego postępowania w tym przedmiocie. Powyższe oznacza, że przedsięwzięcie polegające na rekultywacji terenu górniczego w kierunku rekreacyjnym nie zostało poddane ocenie oddziaływania na środowisko, w tym na obszar Natura 2000, w ramach pozostającej w obrocie prawnym decyzji środowiskowej. Ponadto takiej oceny nie przeprowadzono na etapie wydawania decyzji z 2014 r. zezwalającej spółce na przetwarzanie odpadów w procesach R5 i R6.

Dokonując w świetle powyższych rozważań oceny legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a. stwierdzenia wymaga, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynika postępowania poprzez brak przeprowadzenia procedury oceny odziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Przeprowadzenie natomiast procedury oceny odziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W konsekwencji słusznie organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, formułując odpowiednie wytyczne. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd, rozpoznając sprzeciw, wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w sprzeciwie (zob. art. 64e p.p.s.a.). Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak również dlatego, że w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie skarżący i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Reasumując wszystkie powyższe kwestie, należało stwierdzić, że organ II instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.