Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 696/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 88 poz 439
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej.
journal: Dz.U. 2015 poz 2009
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru  urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń
article: art. 5 ust. 1 pkt. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 2296
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Protokolant Referent-stażysta Julia Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) utrzymał w mocy decyzję z [...] r., znak: [...] odmawiającą D. P. (dalej: skarżąca), prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r.

W podstawie prawnej organ powołał m.in. art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn.zm., dalej: ustawa o COVID-19).

Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...]r. skarżąca składając do organu na druku RDZ-B6 wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności dla płatników w określonych branżach, złożyła w nim także m.in. oświadczenie, że na dzień [...]r. jej przeważającą działalnością wg PKD była 47.71.Z; przychód uzyskany w miesiącu kalendarzowym, za który składany był wniosek jest niższy o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w tym samym miesiącu kalendarzowym w 2019 r.; w zakresie prowadzonej działalności nie naruszyła ograniczeń, nakazów i zakazów ustanowionych w związku z wystąpieniem stanu epidemii, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 46a i 46b pkt. 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W dniu [...]r. organ decyzją odmówił prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...]r. do dnia [...]r.

W uzasadnieniu organ powołał treść art. 31 zo ust. 10 ustawy o COVID-19, z której wynika, że na wniosek płatnika składek prowadzącego na dzień [...] r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jako rodzaj przeważającej działalności, kodami w przepisie wymienionymi zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek za okres od dnia [...]r. do dnia [...]r wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia [...]r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Organ stwierdził na podstawie wpisu do CEIDG z 12 kwietnia 2019 r. że przeważającym rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej skarżącej była działalność oznaczona kodem PKD 47.19.Z. Stąd wynika, że wskazany we wniosku z [...]r. kod PKD nie jest zgodny z rejestrem REGON według stanu na dzień [...] r. Tym samym według organu nie przysługuje skarżącej prawo do zwolnienia z opłacania należnych składek za listopad 2020 r.

W dniu [...]r. skarżąca złożyła pismo nazwane przez nią odwołaniem na powyższą decyzję. Podnosi w nim, że decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ prowadząc sklep z odzieżą w obiekcie handlowym o powierzchni powyżej 2000 m2 dostosowując się do wprowadzonych obostrzeń dotyczących takich obiektach, musiała zamknąć swoje sklepy. Ustalając powyższy nakaz nie były wymieniane kody PKD, natomiast przy udzielaniu pomocy Państwo żąda kodu 47.71.Z na określoną datę. Niezależnie [...] r. skarżąca złożyła pismo w sprawie, w którym wnosi o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji zwalniającej z obowiązku opłacania należnych składek za listopad 2020 r., ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W jego uzasadnieniu wskazuje, że prowadząc działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży wizytowej odzieży męskiej w sklepach pod znakiem słowno-graficznym "A" znajdujących się w obiektach sprzedaży o powierzchni powyżej 2000 m2 została podwójnie poszkodowana z powodu uniemożliwienia prowadzenia działalności oraz wyeliminowania zainteresowania asortymentem oferowanym w prowadzonych przez skarżącą sklepach. Jej zdaniem wykładnia art. 31 zo ust. 10 ustawy o COVID-19 stosowana przez organ prowadzi do absurdalnego rezultatu, odrywając spełnienie warunku wykonywania działalności przeważającej pod określonym PKD od faktycznie prowadzonej działalności. Organ poprzestając na ustaleniu oceny formalnej istnienia wpisu nie weryfikuje faktycznych podstaw do udzielenia zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Po za tym nie uwzględnia powiązania klasyfikacji PKD 2004 z klasyfikacją PKD 2007. W 2009 r. dokonano z urzędu przeklasyfikowania przedsiębiorców prowadzących działalność według PKD 2004 pod więcej niż jednym z odpowiedników w klasyfikacji PKD 2007. Owo przeklasyfikowanie miało odbyć się na podstawie ankiety aktualizacyjnej, która skarżącej nie została dostarczona. W tej sytuacji organ samodzielnie i arbitralnie dokonał zmiany PKD stosując praktykę uporządkowania kodów narastająco bez względu na faktyczny profil działalności. Ponadto organ nie uwzględnił wynikającej z art. 26 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji działalności (PKD) zasady stabilności. Przy rozstrzygnięciu sprawy nie uwzględnił zmiany w CEIDG, która obejmowała swoim skutkiem ustalenia przeważającego PKD na potrzeby tarczy antykryzysowej (tj. 30 września 2020 r.). Organ w tym względzie nie dysponuje swobodnym uznaniem ważności dokonanej w rejestrze CEIDG zmiany i musi wskazać czy dana zmiana wywołuje skutki – a zatem czy przedsiębiorca posiada wymagany kod PKD - czy też stwierdza uchybienie terminu do dokonania takiej zmiany. Skarżąca zarzuca także organowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Z materiałem dowodowym zebranym w sprawie skarżąca zapoznała się [...] r.

Organ decyzją z [...] r. znak [...] utrzymał swoją decyzję w mocy, podtrzymując w uzasadnieniu motywy jej wydania.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca składając w dniu [...]r. skargę. Zawarła w niej takie same zarzuty, jak w piśmie kierowanym do organu pozostając przy swojej ocenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi nie zmienił swojego stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek wynika z przepisów ustawy o COVID-19. Jak wynika z art. 31 zo ust. 10 na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia [...] r. do dnia [...]r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia [...] r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca we wniosku z [...]r. o zwolnienie obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach za miesiąc listopad 2020 r. wskazała, że na dzień [...]r. prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 47.71.Z.

Organ w oparciu o dane zawarte w rejestrze REGON ustalił, że prowadzona przez skarżącą na dzień [...] r. działalność gospodarcza ujawniona w rejestrze CEIDG nie spełniała wymogu określonego kodu PKD. Zmian we wpisie symbolu prowadzonej działalności skarżąca dokonała [...]r. W jego opinii jest to działanie spóźnione i nie mające wpływu na ocenę uprawnień skarżącej do skorzystania z przedmiotowego zwolnienia. Organ odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących terminu wprowadzania zmian w CEIDG podkreślił, że ustawa o CEIDG zapewnia każdemu przedsiębiorcy możliwość zmiany danych w każdym czasie, bez uruchamiania złożonych i czasochłonnych postępowań administracyjnych. Tym samym jeśli jest potrzeba dokonania zmiany, to przedsiębiorca ma obowiązek złożyć stosowny wniosek celem jego wykonania.

Spór w sprawie dotyczy tego, czy organ, rozpoznając wniosek skarżącego powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD do wpisu w rejestrze REGON, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, czy też przyjąć kod PKD odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez skarżącą.

Realizując delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 955) – dalej u.s.p., wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. z 2007 Nr 251 poz.1885 z późn. zm.). W jego załączniku (Zasady Budowy Klasyfikacji, Definicje działalności, pkt 7) zawarta została definicja przeważającej działalności jednostki statystycznej. Stosownie zatem, jest to działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana.

Należy tutaj dodać, że również w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46 u.s.p. Rada Ministrów wydała w dniu 30 listopada 2015 r. rozporządzenie w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. Nr 2015, poz. 2009 ze zm.). W jego § 9 ust. 1 określono, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiąganie zysku, zakładów działalności gospodarczej: stowarzyszeń, organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów, rodzaj przeważającej działalności ustala się na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika - na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Powyższe ustalenia skłaniają do postawienia wniosku, że jedynym możliwym sposobem odkodowania pojęcia "przeważająca działalność" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z w/w przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot musi obowiązkowo podać rejestrując działalność gospodarczą.

Wpisowi do Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej – jak wynika z art. 42 ust. 3 pkt 4 u.s.p. - podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności.

Natomiast według art. 42 ust. 7 u.s.p. złożenie wniosku o wpis do rejestru podmiotów, wniosku o zmianę cech objętych wpisem oraz wniosku o skreślenie z rejestru podmiotów dla przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną - następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. z 2020 r. poz. 2296 i 2320) – dalej ustawa CEIDG. Jak wynika z jej art. 5 ust. 1 pkt. 8 przedmiot wykonywanej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie podklasy, w tym jeden przedmiot przeważającej działalności zakwalifikowany został jako dana ewidencyjna i podlega wpisowi do CEIDG. Jednocześnie, co wynika art. 16 ust. 1 zd. 1 ustawy CEIDG, domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r., VI SA/Wa 2215/05, LEX nr 257125; wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1010/13, LEX nr 1572566).

Jak zauważa WSA w Warszawie, każde domniemanie jest obalane poprzez kontrdowody. Domniemanie wynikające z wpisu w CEIDG jest domniemaniem wzruszalnym. Dopuszcza się przedstawienie dowodów, które wskazują, że dane zawarte w rejestrze nie są zgodne z rzeczywistością (Por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 2180/17, LEX nr 253194; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 484/21, LEX nr 3187614; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lipca 2021 r., I SA/Bk 293/21, LEX nr 3207239).

Oznacza to zatem, że może przeprowadzić dowód przeciwko treści danych z rejestru podmiotów REGON (jak też wpisów znajdujących się w CEIDG) i podważać aktualność danego wpisu, co do przeważającej działalności gospodarczej, która jest w danym momencie faktycznie prowadzona przez przedsiębiorcę. Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 u.s.p.). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej, niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego - także w obszarze działalności gospodarczej (wyrok WSA w Rzeszowie z 27.04.2021 r., I SA/Rz 214/21, LEX nr 3174303).

Sąd podziela i przyjmuje za swoje stanowiska wyrażone już w orzecznictwie, zgodnie z którymi z brzmienia cytowanych przepisów nie wynika, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w rejestrze REGON/ewidencji CEiDG, co do rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika na dzień 30 września 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze REGON i w ewidencji CEiDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrach, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności (Por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2021 r., I SA/Rz 189/21, LEX nr 3168248; wyrok WSA w Białymstoku z 28 kwietnia 2021 r., I SA/Bk 140/21, LEX nr 3175057, wyrok WSA w Białymstoku z 28 lipca 2021 r., I SA/Bk 293/21, LEX nr 3207239).

Nie ulega przecież wątpliwości, że pomoc w sytuacji pandemii COVID-19, nie może być przyznawana z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Uwzględniając powyższe na gruncie rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że wyłącznie językowy rezultat wykładni art. 31 zo ust. 10 ustawy o COVID-19 prowadzi do wypaczenia celów ustawy, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanych przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel ustawy, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień [...] r. w odpowiedniej rubryce w CEIDG/REGON kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany kod PKD – jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w rozporządzeniu – choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem.

Uwagę Sądu zwróciły także uchybienia proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego – musiałby przejąć Sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest to, że Sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności.

Postępowanie organu przy rozpoznawaniu sprawy administracyjnej – a taką jest postępowanie w sprawie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek – regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) Organ powinien mieć na uwadze zasady zaufania do władzy publicznej i informowania stron (art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a).

Po za tym organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). Zauważenia przy tym wymaga, że celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (Por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., I OSK 381/21, LEX nr 3189399).

Wedle zasady zaufania i informowania oraz respektując obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. organ powinien wyjaśnić skarżącemu w jaki sposób i jakim dowodami może to uczynić. Okoliczności podane przez skarżącego i ewentualnie przedstawione dowody powinny zaś zostać rozpatrzone przez organ, poddane ocenie, której wyniki znaleźć winny swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ze sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego należy wywieźć o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowy. Jak stwierdza NSA, obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych (wyrok NSA z 19.05.2021 r., III OSK 420/21, LEX nr 3180675).

Skarżąca rzeczywiście prowadzi przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.71.Z. Jej przedmiotem jest sprzedaż odzieży męskiej w wyspecjalizowanych sklepach, zlokalizowanych w obiektach o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Wprowadzony zakaz handlu obejmujący najemców powierzchni handlowych, spowodował zmianę oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej. Dopiero wprowadzenie szczególnych regulacji co do zakazu określonego rodzaju działalności – handlu wyrobami odzieżowymi – spowodował zaktualizowanie rodzaju przeważają działalności gospodarczej ewidencjonowanej w odpowiednich rejestrach.

Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjującej postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i art. 78 § 1 k.p.a.

Tym samym prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie organ zaniechał wykonanie obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., związanego ze wskazaniem przez organ niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Z wymienionego przepisu wynika, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Niezależnie Sąd nie kwestionuje obowiązku skarżącego jako przedsiębiorcy do aktualizowania w terminach określonych w przepisach szczególnych informacji dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej poprzez zgłaszanie ich wskazanym organom administracji publicznej, w tym organom statystyki publicznej. (Por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 214/21, LEX nr 3174303.; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r., I SA/Sz 955/20, LEX nr 3156584). Jednak istnienie tego obowiązku nie oznacza, że podmioty, które go nie dopełniły, mają ponosić "konsekwencje związane z prowadzeniem działalności" w postaci nieuzyskania wsparcia w obliczu pandemii. Konsekwencje takie nie były objęte zamiarem ustawodawcy (wyrok WSA w Białymstoku z 28 lipca 2021 r., I SA/Bk 293/21, LEX nr 3207239).

Konkludując dotychczasowe rozważania nawiązać jeszcze należy do słusznego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, że pomoc, w sytuacji pandemii COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w rozporządzeniu rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 214/21, LEX nr 3174303.; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r., I SA/Sz 304/21, LEX nr 3177510).

W tej sytuacji zdaniem Sądu, organ rozpoznając sprawę stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i dokonać ustaleń procesowych w celu zweryfikowania twierdzenia skarżącego o prowadzeniu na dzień [...]r. działalności z przeważającym kodem PKD 47.71.Z, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r.

Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 31 zo ust. 10 ustawy o COVID-19) oraz przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.