Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 354/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14-17 i  art. 27-28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Nysa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 10 maja 2007 r. nr IG.VI-GF-7042-82/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Nysie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 20 lipca 2004 r., Nr 48, poz. 1368.) po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa, podjęła w dniu 30 marca 2007 r. uchwałę Nr VII/75/07 w sprawie uchylenia w części uchwały własnej z dnia 25 maja 2004 r., Nr XXIV/421/04, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Otmuchowskiej w Nysie. Zgodnie z zapisem § 1 uchwały, uchylenie dotyczyło ustaleń tego planu dla terenów oznaczonych symbolami: 12.MZ – teren zabudowy zbiorowego zamieszkiwania na obszarze obejmującym działkę 1/39 k.m. 67 położone w Nysie i 8.KS3 – teren przeznaczony pod obiekty i urządzenia transportu samochodowego-stacja paliw na obszarze obejmującym działki o nr: 1/41, 1/37, 1/36, 1/34 i w części działki 1/33, 1/14 k.m. 67 położone w Nysie. W § 2 zawarto zapis, że granice opisanych terenów określono w załączniku graficznym nr 1 stanowiącym integralną część uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Nysy (§ 3). W przepisach końcowych (§ 4 i § 5) Rada wskazała, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego oraz na stronie internetowej Gminy Nysa, a nadto, że wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym.

Pismem z dnia 9 maja 2007 r. Wojewoda Opolski powiadomił Radę Miejską w Nysie o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego wobec opisanej powyżej uchwały, po czym w dniu 10 maja 2007 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził jej nieważność z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały Rada dokonała zmiany uchwały Nr XXIV/421/04 z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na skutek czego tereny objęte uchwałą zostały całkowicie wyłączone z regulacji tego planu. Podkreślił, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inicjująca uchwalenie przez Radę Miejską w Nysie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ostatecznie określiła i zamknęła obszar objęty pracami planistycznymi. Zgodnie natomiast z przepisem art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Oznacza to nałożenie na radę gminy obowiązku podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że Rada Miejska podejmując kwestionowaną uchwałę, nie przeprowadziła wymaganych przez prawo czynności - nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił także naruszenie postanowień art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje odpowiednią procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. Wywiódł, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 16 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a zatem każda zmiana jego ustaleń jest zmianą prawa miejscowego i wymaga zachowania takich samych warunków, co przygotowanie samego planu, gdyż ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od procedury uchwalania planów miejscowych lub ich zmian, przewidzianej w art. 17. Wojewoda wskazał również, że w myśl art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jedynie wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu, a żadne względy celowościowe nie mogą naruszać wykładni gramatycznej podanych wyżej przepisów. Według Wojewody, wyłączenie omawianych działek gruntu spod regulacji planu miejscowego, poprzez podjęcie uchwały uchylającej w części uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi naruszenie art. 14 ust. 1, 2 oraz art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego, Rada Miejska w Nysie, po wcześniejszym podjęciu uchwały z dnia 29 maja 2007 r., Nr IX/108/07, w sprawie jego zaskarżenia, wniosła o uchylenie w całości powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że jedynie wejście w życie nowego planu miejscowego może powodować utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części. Zarzuciła także naruszenie art. art. 27, 14 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż uchylenie w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jego zmianą, a w związku z tym, że dla uchylenia w części planu wymagane jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmian oraz zachowanie procedury określonej w art. 17 wskazanej ustawy. W uzasadnieniu Rada Miejska w Nysie podniosła, iż art. art. 14 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 dotyczy przystąpienia do sporządzenia planu, a art. 17 określa szczegółowo tryb sporządzania planu), natomiast powołany przez Wojewodę art. 27 tejże ustawy odsyła do przepisów regulujących uchwalanie planu jedynie w zakresie zmiany planu, nie przewidując takiego obowiązku dla uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego części. Tym samym, w ocenie Rady Miejskiej, twierdzenie Wojewody, iż hipotezą tej normy objęta jest - poza zmianą planu - sytuacja uchylenia planu miejscowego w części stanowi nadinterpretację przepisu art. 27. W ocenie skarżącej, jeśli taka byłaby intencja ustawodawcy, to zostałoby to wprost wyrażone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, w ocenie skarżącej, uchylenie części lub całości obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być uznane za zmianę tego planu także z tego względu że poprzez jego uchylenie na przedmiotowym obszarze nie następuje ustalenie innego (nowego) przeznaczenia terenu oraz, nie następuje określenie innego (nowego) sposobu jego zagospodarowania lub zabudowy. Uchylenie części lub całości obowiązującego planu doprowadza jedynie do sytuacji braku na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - sytuacji przewidzianej wprost w przepisach art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 6 omawianej ustawy. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącej, przepis art. 27 nie wyklucza możliwości uchylenia części uchwalonego wcześniej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego, tj. po uprzednim ogłoszeniu uchwały uchylającej w części plan w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, ale bez obowiązku przeprowadzania określonej, m.in. w art. art. 14 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, procedury. Możliwość decydowania o obszarach, na których będzie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, należy do przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, bowiem to gmina prowadzi politykę przestrzenną, analizując potrzeby inwestycyjne na swoim terenie. Rada Miejska powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05), podkreśliła, iż uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 powyższej ustawy). Skarżąca zakwestionowała również twierdzenie Wojewody, iż w myśl art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie wejście w życie nowego planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu wskazując, iż takie rozumienie tego przepisu oznaczałoby, iż ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której dla danego obszaru nie będzie obowiązywał żaden plan, co nie znajduje jednak potwierdzenia w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej, istota tego przepisu sprowadza się jedynie do ustanowienia zasady, że wejście w życie nowego planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części, których ustaleniami objęty był dany teren, a zatem przepis ten pełni funkcję informacyjną, ułatwiając ustalenie zakresu derogacji. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyklucza zatem możliwości podjęcia przez Radę Miejską uchwały o uchyleniu w całości lub w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto, odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, iż zapis w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na radę gminy obowiązek podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Rada Miejska w Nysie tego nie uczyniła. Naruszyła także postanowienia art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie zachowała procedury przewidzianej w tym przepisie. Wojewoda wskazał, iż nie można zgodzić się z poglądem, iż w przedmiotowej sprawie dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może się ograniczyć jedynie do czynności podjęcia uchwały o zmianie planu. Dokonywanie zmian w planie nie zawsze oznacza dokonywanie wszystkich czynności, które zostały podjęte przy sporządzaniu danego aktu, jednakże podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu jest niezbędne.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Podkreślił, iż uchwała Rady Miejskiej w Nysie nie dotyczyła zmian, a jedynie uchylenia w części planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącej, nie miała zastosowania procedura przewidziana przepisem art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie nie miał zastosowania tryb wskazany przepisem art. 14 wskazanej ustawy. Ponadto pełnomocnik skarżącej podkreślił, iż przez Wojewodę nie zostały zakwestionowane uchwały o podobnej treści, jakie Rada podjęła w roku 2006. Zostały one opublikowane i weszły w życie. Dodał również, iż przedmiotowa uchwała dotyczy uchylenia części planu w zakresie obejmującym działki będące własnością gminy. Ponadto wskazał, że działka nr 1/39 z trzech stron graniczy z działkami stanowiącymi własność gminy, a z czwartej z działką osoby fizycznej, natomiast pozostałe działki z k.m. 67 w większości graniczą z działkami stanowiącymi własność gminy.

Pełnomocnik Wojewody Opolskiego, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż uchwała w przedmiocie uchylenia części planu zagospodarowania przestrzennego jest w istocie jego zmianą, a to oznacza obowiązek zastosowania procedury szczegółowo ujętej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Rady Miejskiej w Nysie nie znajduje uzasadnionych podstaw, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa.

Na wstępie zastrzec trzeba, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznaczało w przedmiotowej sprawie konieczność dokonania oceny, czy znajdują oparcie w przepisach prawa zarzuty organu nadzoru zgłoszone odnośnie uchwały Rady Miejskiej w Nysie Nr VII/75/07, z dnia 30 marca 2007 r., uchylającej uchwałę z dnia 25 maja 2004 r., Nr XXIV/421/04, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej ustaleń tego planu dla terenów oznaczonych symbolami: 12.MZ – teren zabudowany zbiorowego zamieszkiwania na obszarze obejmującym działkę 1/39 k.m. 67 położone w Nysie i 8.KS3 – teren przeznaczony pod obiekty i urządzenia transportu samochodowego-stacja paliw na obszarze obejmującym działki o nr: 1/41, 1/37, 1/36, 1/34 i w części działki 1/33, 1/14 k.m. 67 położone w Nysie. Sąd administracyjny wypowiada się wyłącznie w sprawie legalności zaskarżonego aktu, w tym bada m.in. trafność stanowiska o naruszeniu przepisów procedury, niezbędnej do skutecznego podjęcia przedmiotowej uchwały.

W pierwszym rzędzie należało wyjaśnić kwestię formalną, związaną ze spełnieniem przez Wojewodę Opolskiego specjalnej procedury sprawowania kontroli nad działalnością gminną. Przedstawiony Sądowi materiał dokumentacyjny potwierdza, iż organ nadzoru, działając w oparciu o treść art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zawiadomił w dniu 11 maja 2007 r. Radę Miejską w Nysie o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec uchwały Nr VII/75/07, z dnia 30 marca 2007 r., doręczonej Wojewodzie w dniu 13 kwietnia 2007 r. Wskazują na to uwidoczniona data prezentaty oraz adnotacja na zwrotnym pocztowym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego, podjętego w dniu 10 maja 2007 r. nastąpiło natomiast w dniu 13 maja 2007 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, a zatem należało uznać, że doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło w wymaganym trzydziestodniowym terminie, gdyż dzień 13 maja 2007 r. przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy – niedzielę.

Przechodząc do meritum sprawy, przypomnienia wymaga, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Nysie, wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, uchylającej w części uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 20 lipca 2004 r. Nr 48, poz. 1368). Wojewoda Opolski zarzucił, iż podjęcie przedmiotowej uchwały nastąpiło z naruszeniem szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to art. art. 27, 17, 16 ust. 8, 34 oraz 14 ust. 1 i 2.

Zaprezentowane przez organ nadzoru stanowisko, omówione szerzej w stanie faktycznym uzasadnienia, należy w pełni podzielić.

Wskazać należy, iż plan miejscowy jest podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego, zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowiące bezpośrednią podstawę do wydawania decyzji budowlanych oraz wywłaszczenia gruntów na cele publiczne. W tym miejscu rację przyznać należy twierdzeniom Rady Miejskiej w Nysie, ujętym w skardze, iż planowanie miejscowe jest fakultatywne. Ustawodawca nie statuuje bowiem czynności uchwalenia planu miejscowego jako zadania własnego samorządu, a zatem plany miejscowe gmina sporządza w zależności od potrzeb. Istnieje alternatywna forma gospodarowania przestrzenią i ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy oraz w decyzji o lokalizacji celu publicznego. Na marginesie można tylko wspomnieć, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje wyjątki od zasady fakultatywności planowania miejscowego, wynikające z przepisów odrębnych, nie mające jednakże zastosowania w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego – źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Nie różni się on tym samym od innych przepisów uchwalanych przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poza tym, że tryb uchwalania tego przepisu został szczegółowo uregulowany w art. 14-20 ustawy. Natomiast stosownie do art. 28 ustawy, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W tym miejscu należy stwierdzić, że wskazany wyżej szczególny tryb postępowania, a także przewidziana sankcja za jego naruszenie, wynikają z tego, że plan miejscowy reguluje status konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Plan miejscowy jest zatem zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętym w drodze uchwały rady gminy (patrz: wyrok SN z 22 lutego 2002 r., III RN 203/00, OSNP 2001/20/606).

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 25 maja 2004 r., Nr XXIV/421/04, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 20 lipca 2004 r., Nr 48, poz. 1368) stanowiła akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie gminy Nysa.

Zgodnie z przepisami ustawy, rada gminy zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ma do wyboru wyłącznie dwie możliwości: albo podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy) albo uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (odpowiednio art. 33 i 34 ustawy). Zastrzec w tym miejscu należy, iż nie jest możliwe dokonywanie jakichkolwiek zmian w kwalifikacji terenów objętych planem miejscowym w trybie innym niż dwa wskazane powyżej. Z reguły zakres zmian planistycznych przesądza o wyborze jednego z dwóch wymienionych rozwiązań. W ocenie Sądu, w każdym przypadku, w którym zmiany dokonywane w planie miejscowym mają istotny zakres przedmiotowy, właściwe będzie ich wprowadzenie w trybie sporządzenia nowego planu miejscowego. Jeżeli natomiast, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, wprowadzane zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy, winny być dokonane w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się wprawdzie ze stanowiskiem Rady Miejskiej w Nysie, iż rozstrzygnięcie w tej materii mieści się w zakresie samodzielności planistycznej gminy, jednakże nie zmienia to faktu, iż z punktu widzenia procedury zastosowanie znajdzie art. 27 ustawy, a co za tym idzie tryb określony w art. 17 ustawy (patrz: Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 279-280). Słusznie zatem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Opolski wskazał, że poprzez podjęcie uchwały Nr VII/75/07, z dnia 30 marca 2007 r., o uchyleniu w części planu miejscowego Rada Miejska w Nysie w rzeczywistości dokonała zmiany tego planu. W tym zakresie podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 1997 r., II SA/Łd 1681/96, OwSS 2001/1/12) oraz literaturze przedmiotu (Z. Kostka, J. Hyla "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze", Gdańsk 2004, s. 63-64 oraz Z. Niewiadomski "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003 r., s. 120-121). Redakcja przepisu art. 27 ustawy, stwierdzającego, że "zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane", oznacza konieczność stosowania odpowiedniego trybu sporządzania planu miejscowego. Podjęcie przez Radę Miejską w Nysie wskazanej uchwały o uchyleniu w części uchwały o planie miejscowym winno zatem nastąpić zgodnie z art. 27 ustawy, a więc wymagało zachowania takiej samej procedury, jaka jest określona przy uchwalaniu planu miejscowego.

Z uwagi na powiedziane powyżej, skonstatować należy, iż Rada Miejska w Nysie, chcąc zmienić w części uchwalony wcześniej plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, winna podjąć uchwałę o przystąpieniu do jego zmiany, a uchwałę o uchyleniu planu podjąć dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej procedury planistycznej – art. 14 i nast. ustawy. Czyniąc inaczej, naruszyła przepis art. 27 ustawy. Fakt, iż podjęta przez Radę Miejską w Nysie uchwała dotyczyła wyłączenia spod regulacji planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego działek stanowiących wyłącznie własność gminy Nysa, nie zwalniało Rady Miejskiej od zastosowania szczegółowo przewidzianej przez ustawodawcę procedury ujętej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić bowiem należy, iż względy natury celowościowej nie mogą mieć pierwszeństwa przed wyraźnymi sformułowaniami ustawy. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, iż uwzględnienie interesu właściciela nieruchomości może być sprzeczne z interesami innych podmiotów, które powinny mieć prawo wypowiedzenia się jeszcze przed podjęciem uchwały w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, którą jest także uchylenie w części ustaleń planu obowiązującego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA/Łd 1681/96). W niniejszej sprawie Rada Miejska w Nysie nie tylko nie zachowała procedury przewidzianej w art. 14 –16 powoływanej ustawy, ale również zaniechała szeregu czynności przewidzianych w art. 17 ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.

W tym miejscu wskazać również należy, że art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje uchwalenie planu miejscowego, a więc również jego zmiany, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W istocie jednak chodzi o ocenę zgodności jeszcze projektu planu, a więc projektu zmiany, ze studium, a nie planu (zmiany) ze studium. Obowiązek stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium niewątpliwie następuje przed uchwaleniem planu, co wynika z literalnego brzmienia przepisu - "plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności ze studium". Jeżeli rada gminy uzna, że projekt planu przedstawiony do uchwalenia nie jest zgodny ze studium, może stwierdzić konieczność dokonania istotnych zmian w projekcie. Forma prawna stwierdzenia zgodności projektu ze studium nie jest na gruncie powołanego przepisu oczywista. Analiza treści wskazanego przepisu wskazuje jednak, że uchwalenie planu (zmiany planu) następuje po stwierdzeniu zgodności projektu planu (jego zmiany) ze studium, a zatem stwierdzenie to jest czynnością towarzyszącą i winno nastąpić jeszcze przed uchwaleniem planu (zmiany planu). Z uwagi na powyższe, w ocenie składu orzekającego, stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium winno przybrać formę odrębnej uchwały (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 kwietnia 2006 r., II SA/Bk 906/05, publ. System Informacji Prawnej LEX nr 194662 oraz Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Becka, Warszawa 2006, str. 189). W niniejszej sprawie natomiast w ogóle nie została formalnie stwierdzona zgodność ostatecznego projektu zmiany planu ze Studium.

Na zakończenie jeszcze raz podkreślenia wymaga, że w żadnym wypadku nie jest możliwe odstąpienie od ustalonych zasad postępowania dotyczących uchwalania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany, przez którą - jak wykazano powyżej - należy również rozumieć jego uchylenie w części. Ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek możliwości prawnych uprawniających do pominięcia procedury przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podczas uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, czy też podczas jego zmiany. Rada Miejska w Nysie jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. art. 20 i 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć jednak należy, iż pierwszy z powołanych przepisów ma charakter kompetencyjny i nie może stanowić podstawy podjęcia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania trybu określonego w art. 14 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przepis art. 20 ust. 1 ustawy stanowi o etapie końcowym uchwalenia planu miejscowego, który jest jednak złożony proceduralnie, w którego toku rada zobowiązana jest podjąć kilka czynności o doniosłych skutkach prawnych, zakreślonych wcześniejszymi przepisami ustawy. Natomiast art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza modyfikacje w zakresie terminu wejścia w życie aktu prawa miejscowego, jakim zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższego, rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżonej treści uznać należy za zasadne, znajduje bowiem pełne oparcie w przepisie art. 91 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcie to spełnia również wymogi określone w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Konsekwencją powyższego stanowiska jest konieczność oddalenia skargi, stąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).