Wyrok NSA, sygn. akt FSK 2309/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 par. 1, art. 50 par. 1, art. 59 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11a ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 1, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędziowie NSA Włodzimierz Kubiak, Aleksandra Wrzesińska – Nowacka (sprawozdawca), Protokolant Krzysztof Kołtan, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Finansowej skargi kasacyjnej Gminy K. od postanowienia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA/Ka 1505/03 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 28 maja 2003 r. (...) w przedmiocie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 28 maja 2003 r. Decyzją tą Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy K., ustalającą Stanisławowi T. wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2003 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na przepisy ustawy z dnia 30 października 2002 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz o zmianie innych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1683/, na mocy których wyłączono z opodatkowania podatkiem od nieruchomości wszystkie grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Ponieważ zgodnie z zapisem ewidencyjnym grunt należący do podatnika jest gruntem rolnym, nie podlega on podatkowi od nieruchomości, ale podatkowi rolnemu, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym /Dz.U. 1993 nr 94 poz. 431/. Kolegium zaleciło też organowi podatkowemu I instancji ustalenie rzeczywistej powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego.

Skargę na tę decyzję złożyła Gmina K., reprezentowana przez Wójta. W jej ocenie organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, iż grunt będący we władaniu podatnika jest gruntem rolnym, bowiem działka ta nie jest wykorzystywana dla celów działalności rolniczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Podniosło także zarzut, iż skarżąca Gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydał wójt tej gminy.

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 50 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes ten musi być zawsze jednostkowy, realny, konkretny i sprawdzalny. Podstawą takiego interesu może być tylko konkretny przepis prawa materialnego, który w ten sposób stwarza mu legitymację procesową. Winno więc z niego wynikać, iż na dany podmiot może być nałożony obowiązek określonego zachowania /nakaz lub zakaz/, po skonkretyzowaniu tego obowiązku w decyzji administracyjnej, wydanej przez właściwy organ administracji publicznej, w ramach jego właściwości. Stroną w tym przypadku niewątpliwie był podatnik Stanisław T. Wójt Gminy K. występował natomiast w tym postępowaniu jako organ wydający decyzję w pierwszej instancji. Już w orzecznictwie z okresu międzywojennego ukształtował się pogląd, iż prawo do żądania kontroli sądowej decyzji przysługuje adresatowi decyzji, nie przysługuje natomiast organowi pierwszej instancji, który w ten sposób chciałby bronić swoich racji. Zasada ta została przyjęta również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za jednolity można uznać pogląd, iż organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy /pogląd taki wyrażono m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1997 r., 802/95 - ONSA 1997 nr 4 poz. 179, z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90 - ONSA 1990 nr 4 poz. 7/. Pogląd ten podzielił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 lipca 1993 r., III AZP 8/93 /OSNCP 1994 nr 1 poz. 3/. Sąd zwrócił uwagę, iż przyznanie organowi praw strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym doprowadziłoby do nadania mu dwojakiego rodzaju uprawnień- z jednej strony uprawnień władczych w zakresie rozstrzygnięcia, a z drugiej strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Wójt Gminy K. nie jest zatem uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd uznał więc jego skargę za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła Gmina K. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, iż wyrok ten narusza art. 50 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, iż Gmina nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia podatku od nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż podatek od nieruchomości stanowi dochód gminy, gmina pozostaje zaś w stosunku prawno-podatkowym z podatnikami tego podatku. Gmina ma bowiem w stosunku do podatnika podatku od nieruchomości pozycję wierzyciela podatkowego, sam zaś podatnik wobec gminy jest w zakresie tego podatku dłużnikiem podatkowym. Ma więc ona, na gruncie ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. 2002 nr 9 poz. 84 ze zm./ interes prawny we właściwym ustaleniu wysokości podatku od nieruchomości, przy czym interes ten jest zawsze jednostkowy, realny, konkretny i sprawdzalny. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego co do możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez gminę w sprawie, w której wójt tej gminy wydał decyzję administracyjną, nie jest jednolita. Powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r. /III RN 104/00 - OSP 2002 z. 10 poz. 133/, w którym wyrażono pogląd przeciwny od prezentowanego w zaskarżonym postanowieniu, a także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2002 r., IV SA 2747/00 /Wspólnota 2002 nr 47-48, s. 52/.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie poczynić należy pewne uwagi natury ogólnej. Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem /art. 1 par. 1 i par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153 poz. 1269 oraz art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Dokonując tej kontroli sąd związany jest jedynie granicami danej sprawy /art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, jest też władny stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia /art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Poczynienie tych uwag wydaje się niezbędne w celu ustalenia pozycji i roli, jaką organ administracji publicznej pełni w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Sądową kontrolę decyzji administracyjnej inicjuje wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skargę tę, zgodnie z art. 50 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie do wniesienia skargi wynikać może także z przepisów szczególnych /art. 59 par. 2 powołanej wyżej ustawy/. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi /art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Mimo zatem, iż postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter kontradyktoryjny, dwustronny, a strony mają w nim zapewnione równe prawa /por. T. Woś w pracy zbiorowej: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz-Warszawa 2005, s. 19/ i że obecnie obowiązujące przepisy nie używają w odniesieniu do organu /jak czyniła to np. w art. 41 ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ określenia strona przeciwna, to i tak pozycja organu administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, została określona jako strony podejmującej obronę, a nie inicjującej postępowanie poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego /por. też pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993 r., III AZP 8/93 - OSNC 1994 nr 1 poz. 3/. Zauważyć należy, iż w postępowaniu administracyjnym /podatkowym/ organowi przysługują uprawnienia władcze, których wykonanie wsparte jest przymusem państwowym. Organ ten nie staje się więc stroną postępowania administracyjnego /podatkowego/ również po wydaniu decyzji w I instancji, chociażby z tego względu, iż może on w razie odwołania wzruszyć swoją decyzję /art. 132 Kpa, art. 226 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - Dz.U. 2005 nr 8 poz. 60 ze zm./ czy też może domagać się wykonania decyzji w drodze egzekucji administracyjnej. Wydając decyzję administracyjną organ administracji publicznej ma obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa /art. 7 Konstytucji RP, art. 6 Kpa, art. 120 Ordynacji podatkowej/, nie może się więc kierować własnym interesem czy obowiązkiem /por. też uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 - ONSA 2001 nr 1 poz. 17/.

W niniejszej sprawie organem podatkowym, wydającym w pierwszej instancji decyzję w przedmiocie zobowiązania podatkowego Stanisława T. w podatku od nieruchomości był Wójt Gminy K. Wójt ten jest jednocześnie organem wykonawczym Gminy K. /art. 11 a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, uprawnionym do reprezentowania jej na zewnątrz /art. 31 ustawy o samorządzie gminnym/, w tym również do składania środków prawnych w jej imieniu /art. 28 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2000 r., I SA 720/99 - Lex nr 78947/ oraz do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych /art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. On też podpisał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu, sporządzającemu skargę kasacyjną w imieniu Gminy. W istocie zatem, choć formalnie inny podmiot, niż wydający decyzję wniósł skargę na decyzję, to z uwagi na powiązania i zależność obu tych podmiotów /Gminy i jej organu Wójta/ uznać należy, iż wniesienie skargi przez Gminę, której wójt wydał decyzję w pierwszej instancji, jest niedopuszczalne. Sąd orzekający w tej sprawie podziela tym samym pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90 /ONSA 1990 nr 4 poz. 7/ oraz powołanej już uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r.

Podnieść ponadto należy, iż w tym przypadku strona skarżąca- Gmina K. wywodziła swoje uprawnienie do wniesienia skargi z faktu, iż posiadała interes prawny- podatek od nieruchomości jako podatek lokalny stanowi dochód jej budżetu /art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym/. Z faktu, iż podatki od nieruchomości stanowią dochód Gminy nie można jednak wywieść wniosku, iż ma ona interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającą decyzję wójta tej gminy, ustalającą wysokość zobowiązania w tym podatku. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się bowiem w tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku /por. A. Kabat w pracy zbiorowej: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz -Zakamycze 2005, s. 131/. Dochód Gminy stanowią tylko wpływy z podatków, podatków pobranych należnie. Gmina /jako podmiot/ nie ma jednak żadnego uprawnienia do żądania od konkretnego podatnika zapłaty podatku, wierzycielem uprawnionym do przymusowego wykonania decyzji w przedmiocie zobowiązania podatkowego jest bowiem organ podatkowy, czyli wójt /art. 5 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./. Z normy prawnej wynika zatem bezpośrednio dla gminy prawo do wpływów z podatków. Skutki wydanych decyzji podatkowych odnoszą się zaś do jej sytuacji tylko pośrednio, poprzez zwiększenie bądź zmniejszenie jej dochodów /por. też pogląd wyrażony wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02 - Lex nr 80699/.

Odnosząc się do zarzutu niejednolitości orzecznictwa dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi w sprawie, w której decyzję w pierwszej instancji wydawał wójt tej gminy, wskazać należy, iż stan faktyczny w sprawie, na którą powołał się skarżący /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r./, był odmienny od stanu faktycznego w tej sprawie. Sprawa dotyczyła bowiem uprawnień gminy jako właściciela i nie budziło wątpliwości, iż gdyby sprawę rozpoznawał inny organ administracji publicznej, gminie przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.

Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną należało oddalić.