Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2195/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.12 ust.8 lit.a i art.87 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art.5 ust.2 pkt 1 i art.5 ust.5b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Inowrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 649/11 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Inowrocław na uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie założenia gimnazjum oraz nadania statutu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasto Inowrocław na rzecz Powiatu Inowrocławskiego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Bd 649/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Gminy Miasta Inowrocław na uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie założenia gimnazjum oraz nadania statutu.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r., wydaną na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 5 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 5b, art. 5c pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 58 ust. 1, 2a i 6, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 11, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), Rada Powiatu Inowrocławskiego orzekła o założeniu z dniem 1 września 2010 r. trzyletniego gimnazjum dwujęzycznego o nazwie "Gimnazjum Dwujęzyczne w Inowrocławiu", z siedzibą przy ul. 3 maja 11/13 w Inowrocławiu.

W uchwale podkreślono, że tworzone Gimnazjum w Inowrocławiu stanowi uzupełnienie oferty edukacyjnej dla młodzieży gimnazjalnej zamieszkałej w powiecie inowrocławskim, a żadne z publicznych i niepublicznych gimnazjów w powiecie nie oferuje kształcenia dwujęzycznego. Gimnazjum to powstanie z wykorzystaniem bazy dydaktycznej oraz zasobów kadrowych I Liceum Ogólnokształcącego im. Jana Kasprowicza w Inowrocławiu. Wskazano też, że utworzenie Gimnazjum uzyskało pozytywną rekomendację Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty w Bydgoszczy. Natomiast porozumienia w sprawie przekazania kompetencji do utworzenia i prowadzenia przez powiat gimnazjum dwujęzycznego w Inowrocławiu podpisano z następującymi gminami: Rojewo, Inowrocław i Kruszwica.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła Gmina Miasta Inowrocław, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz wstrzymania jej wykonania w całości. Uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a w szczególności art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty na skutek przyjęcia, iż stanowi on przepis szczególny w stosunku do przepisów ustrojowych zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a w szczególności do art. 8 ust. 2a tejże ustawy oraz przepisów ustrojowych zawartych w ustawie z dnia 5 czerwca 1988r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze. zm.), a w szczególności art. 4 ust. 5 i art. 5 ust. 2 tejże ustawy. Zdaniem Gminy Rada Powiatu pominęła nadto, przy wydawaniu uchwały, przepisy art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, art. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co doprowadziło do założenia przez Powiat Inowrocławski Gimnazjum Dwujęzycznego z dniem 1 września 2010 r. oraz nadania mu statutu, pomimo niezawarcia porozumienia z Miastem Inowrocław w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, iż zgodnie z art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, do zadań własnych gmin należy zakładanie i prowadzenie gimnazjów (obok przedszkoli i szkół podstawowych), w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich. Niewątpliwie do żadnego z wyłączonych rodzajów szkół, nie zalicza się gimnazjum dwujęzyczne, a tym samym i oddział takiego gimnazjum. Gmina wskazała nadto, iż ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje w ogóle możliwości przejmowania przez powiat zadań gmin ani w drodze ustawowej, ani w drodze porozumienia między gminą i powiatem. Wynika to z art. 4 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, iż powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu oraz z art. 5 ust. 2 tejże ustawy, zgodnie z którym powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Możliwe jest przekazanie kompetencji tylko w jedną stronę – z powiatu do gmin. Zgodnie z art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Jednocześnie żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje przekazania zadań z gminy do powiatu czy województwa. Gmina negatywnie odniosła się także do kwestii zakładania i prowadzenia przez powiaty gimnazjów na podstawie porozumień zawieranych z gminami w sprawie przejęcia przez powiat zadania własnego gminy w zakresie założenia i prowadzenia gimnazjum, które to porozumienia stanowią rezultat wykonania uchwał podejmowanych w tym zakresie przez organy stanowiące powiatów i gmin wyłącznie na podstawie art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty z pominięciem przepisów ustrojowych zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jak i ustawach samorządowych. Zdaniem skarżącej, iż art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty może stanowić podstawę przekazania zadania własnego w zakresie założenia i prowadzenia szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego innej jednostce samorządu tylko wtedy, gdy przekazanie to nie narusza zasad zawierania porozumień pomiędzy jednostkami samorządu, określonych w ustawach samorządowych, w tym w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o samorządzie powiatowym.

Podjęcie uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. nastąpiło z naruszeniem art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty oraz art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 5 i art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tejże uchwały. Nieważność wynika przede wszystkim z faktu, iż powiat inowrocławski nie zawarł żadnego porozumienia z Miastem Inowrocław, tj. gminą, dla której prowadzenie gimnazjum dwujęzycznego jest zadaniem własnym, a tylko zawarcie takiego porozumienia mogło stanowić prawnie usprawiedliwioną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały. Ze sformułowania art. 5 ust. 5b wynika bowiem, że stroną porozumienia z powiatem powinna być wyłącznie ta gmina, na której obszarze ma powstać i być prowadzone gimnazjum dwujęzyczne. Nie ma przy tym znaczenia w sprawie, w ocenie Gminy, iż gimnazjum dwujęzyczne jest zgodnie z art. 58 ust. 2a ustawy o systemie oświaty szkołą bezobwodową.

Gmina podkreśliła też, iż utworzenie gimnazjum dwujęzycznego przez powiat inowrocławski na obszarze Miasta Inowrocławia w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jej interes prawny, poprzez istotne ograniczenie lub wręcz uniemożliwienie realizacji przez zadania własnego Gminy, określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Inowrocławskiego wniosła o jej odrzucenie z uwagi na nieprawidłowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a mianowicie nie określenie swojego żądania w zakresie usunięcia naruszeń, ewentualnie o oddalenie skargi w całości z uwagi na brak interesu prawnego i uprawnienia skarżącej do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając wniesioną skargę, uznał, iż nie zachodziły przesłanki do jej odrzucenia, jednakże zawarte w skardze zarzuty nie znalazły, w ocenie Sądu, usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało niemożnością jej uwzględnienia.

Sąd I instancji podkreślił, iż zasada samodzielności samorządu jest zasadą konstytucyjnie chronioną. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Gwarancje zasady samodzielności stanowi zaś art. 165 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Jednakże Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że zasada samodzielności samorządu nie ma charakteru absolutnego i nie narusza tej zasady ograniczenie wynikające z ustawy, jeżeli znajduje ono uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania, uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej w granicach przyznanej im przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności. To znaczy, że samodzielność ta może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Według orzecznictwa Trybunału swoboda regulacyjna prawodawcy podlega ograniczeniom zarówno formalno-proceduralnym jak i materialnym. W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest wyłączność ustawy w zakresie wprowadzania ograniczenia. Gwarancja ta stanowi o niezależności samorządu od administracji rządowej. W aspekcie materialnym ingerencja ustawodawcy musi znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach, dla ochrony których ustawodawca wprowadza ograniczenie swobody działalności samorządu. Ingerencja ustawodawcy nie może też być nadmierna, tzn. nie może wykraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego. Sąd wskazał nadto, że zgodnie z art. 164 Konstytucji podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, inne zaś jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określone są przepisami ustaw. Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Każda z jednostek samorządu korzysta z ochrony prawnej i posiada osobowość prawną. Są one zobowiązane do współdziałania w imię interesu ogólnego, ale zachowują własną podmiotowość i prawo do ochrony własnych interesów. Oznacza to, iż powiat jest samodzielny w równym stopniu jak gmina, a każda z tych jednostek samodzielnie wykonuje powierzone jej zadania. Samodzielność powiatu, podobnie jak i gminy, wyraża się także w tym, że nadzór nad nimi sprawowany jest w formach określonych prawem i tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem.

W ocenie Sądu, przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty kreuje samodzielną kompetencję powiatu do zakładania i prowadzenia szkół i placówek, dla których prowadzenie i zakładanie tych szkół jest zadaniem własnym. Warunkiem jest zawarcie porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla którego prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Sąd podkreślił, iż ustawa nie wskazuje, co ma być treścią tego porozumienia, nie ustanowiono też jakiejś specjalnej procedury dotyczącej takiego porozumienia. Zdaniem Sądu I instancji należało przyjąć, że treścią porozumienia jest założenie i prowadzenie szkoły. Tak też to przyjęto w przedstawionych porozumieniach z gminami Inowrocław, Rojewo, Jakość, Gniewkowo, Dąbrowa Biskupia i Złotniki Kujawskie. Spełniony został zatem wymóg art. 5 ust. 5b, zaś w ocenie Sądu z żadnego przepisu nie wynika, aby warunkiem założenia szkoły było porozumienie z miastem, na terenie którego szkoła ma mieć siedzibę.

Artykuł 5 ust. 5b nie jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustrojowych zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zdaniem Sądu nie dochodzi do ograniczenia zadań własnych gminy, bowiem nie wyzbywa się ona swoich zadań. Nie zachodzi także sytuacja, gdy inna gmina decyduje o powstaniu szkoły w innej gminie. Sąd nie podziela poglądu, że porozumienie musi być zawarte tylko z gminą, na terenie której miałoby powstać i być prowadzone gimnazjum, gdyż wniosek taki nie wynika z treści art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Położenie siedziby gimnazjum nie ma w tej sytuacji większego znaczenia, ważne, aby położone było ono na terenie powiatu.

Oddalając skargę Sąd podkreślił, iż w jego ocenie, skarżąca Gmina nie wykazała, aby miała w przedmiotowej sprawie interes prawny. Nie można uznać za taki interes faktu, że Miasto Inowrocław w roku szkolnym 2011/2012 otwiera własną dwujęzyczną klasę w Gimnazjum nr 4 w Inowrocławiu. Jest to, zdaniem Sądu I instancji, interes faktyczny, a nie prawny. Okoliczności te Sąd uznał za uzasadniające oddalenie skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Inowrocław, prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia orzeczenia i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a dokładnie jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, iż Miasto Inowrocław nie posiada interesu prawnego jak i uprawnienia w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie założenia gimnazjum oraz nadania statutu, w konsekwencji dokonania błędnej wykładni art. 5 ust.5b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którą przepis ten kreuje samodzielną i równoległą do zadań własnych gmin kompetencję powiatu do zakładania i prowadzenia szkoły i placówki, których prowadzenie i zakładanie nie należy do jego zadań własnych;

2) art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym uznaniu, iż kreuje on samodzielną i równoległą do zadań własnych gmin kompetencję powiatu do zakładania i prowadzenia szkoły i placówki, których prowadzenie i zakładanie nie należy do jego zadań własnych, co doprowadziło do przyjęcia, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art.5 ust.5 i art. .5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji poskutkowało niestwierdzeniem nieważności uchwały, która została podjęta przez Radę Powiatu Inowrocławskiego, pomimo nięzawarcia przez Powiat Inowrocławski porozumienia z Miastem Inowrocław w zakresie przekazania przez Miasto Powiatowi zadania w postaci założenia i prowadzenia gimnazjum dwujęzycznego.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wysnuł niewłaściwy wniosek, iż Miasto Inowrocław nie wykazało interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. Stanowisko Sądu wynikało z postawienia przez Sąd I instancji błędnej tezy, iż art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty kreuje samodzielną i równoległą do zadań własnych gmin kompetencję powiatu do zakładania i prowadzenia szkoły i placówki, których prowadzenie i zakładanie nie należy do jego zadań własnych. Sąd pominął przy dokonywaniu wykładni tegoż przepisu, zawarte w nim istotne unormowanie, zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego takich szkół i placówek, jest możliwe wyłącznie po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Sąd I instancji nie zadał sobie również w ogóle trudu, aby ustalić, co należy rozumieć przez jednostkę samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie zasługuje na aprobatę także pogląd Sądu I instancji, iż z art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie wynika wniosek, że porozumienie może być zawarte tylko z gminą, na terenie której miałoby powstać i być prowadzone gimnazjum, gdyż położenie siedziby gimnazjum nie ma w tej sytuacji większego znaczenia, ważne jest tylko, aby gimnazjum to było położone na terenie powiatu. W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższe twierdzenie mogło zostać wyrażone tylko w całkowitym oderwaniu od regulacji prawnej zawartej w art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym mówiącym, iż ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Spór w przedmiotowej sprawie nie może być sprowadzany wyłącznie do siedziby gimnazjum dwujęzycznego. Musi natomiast zostać uwzględniona w sprawie okoliczność, iż Powiat Inowrocławski na skutek założenia i prowadzenia przedmiotowego gimnazjum de facto będzie zaspokajał zbiorowe potrzeby wspólnoty zamieszkującej terytorium Miasta Inowrocławia, a zatem prowadzenie przez Powiat tego gimnazjum jest uwarunkowane uprzednim zawarciem stosownego porozumienia z Miastem.

Skarżący kasacyjnie podniósł nadto, iż niezawarcie porozumienia przez Miasto Inowrocław z Powiatem Inowrocławskim jest wyrazem woli i przejawem samodzielności Miasta. Fakt ten powinien więc skutkować, wbrew stanowisku Sądu I instancji, przyjęciem, iż po stronie Powiatu Inowrocławskiego nie mogło powstać uprawnienie do założenia i prowadzenia na terytorium Miasta Inowrocławia gimnazjum dwujęzycznego. Przy założeniu zaś, iż wymóg zawarcia porozumienia, o którym mowa w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, stanowi gwarancję samodzielności gminy, która na terytorium ją tworzącym zaspokaja potrzeby wspólnoty zamieszkującej to terytorium, w tym w sferze edukacji w zakresie powierzonych jej przez art. 5 ust. 5 tejże ustawy zadań, wszelkie rozważania Sądu I instancji odnoszące się do faktu zawarcia porozumień przez Powiat Inowrocławski z 7 gminami oraz wpływu tegoż faktu na uprawnienia Powiatu Inowrocławskiego w zakresie założenia i prowadzenia szkoły należącej do zadań własnych Miasta Inowrocławia, należy uznać za bezprzedmiotowe dla istoty sporu. Za dokonaną przez Miasto Inowrocław wykładnią art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty – opartą na założeniu, iż do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów – przemawiać ma m.in. stanowisko przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt Kp 3/05 (OTK-A 2005, nr 11, poz. 131). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in. iż: zakres zadań przyznanych samorządowi wyznacza przede wszystkim art. 163 Konstytucji, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Z kolei w obrębie struktury samorządu terytorialnego to właśnie gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Wyrażone w Konstytucji domniemanie kompetencyjne samorządu gminnego znalazło odzwierciedlenie w przepisach ustrojowych.

W obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu Inowrocławskiego, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Rada podzieliła stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 138 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiły w tej sprawie.

Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż to jej granice wyznaczają zakres kontroli instancyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta o przesłankę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Przechodząc do pierwszego z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy stwierdzić, iż przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zw. dalej u.s.p.) stanowi podstawę nie tylko uwzględnienia skargi na uchwałę organu powiatu, lecz spełnienie zawartych w niej warunków determinuje możliwość poddania kontroli sądu administracyjnego aktu stanowionego przez radę powiatu. Zarówno uwzględnienie skargi jak i poddanie uchwały kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego następuje na skutek wniesienia skargi przez podmiot do tego legitymowany. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. skargę może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnianie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym, w powyższych sprawach wnoszący skargę musi nie tylko wykazać swój własny, indywidualny interes prawny lub uprawnienie, lecz także wykazać naruszenie własnego interesu prawnego.

Na gruncie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który także uzależnia legitymację skarżącego od naruszenia jego interesu prawnego, w orzecznictwie przyjęto, iż interes skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy czym musi to być interes bezpośredni, konkretny i realny, kształtowany aktem stosowania prawa materialnego.

Orzecznictwo to także znajduje zastosowanie w sprawach na uchwały organów powiatu.

Ustalenie, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem podjętym przez organ powiatu otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem.

Oceniając kwestię legitymacji prawnej Gminy Miasta Inowrocław Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie naruszył przepisu art. 87 ust. 1 u.s.p. przyjmując, że skarżąca gmina nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego i nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego, który wpływałby negatywnie na jej sytuację prawną.

Zaskarżona uchwała Rady Powiatu z dnia 30 marca 2010 r. została wydana na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. oraz art. 5 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 5b, art. 5c pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 58 ust. 1, 2a i 6 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i dotyczyła założenia z dniem 1 września 2010 r. trzyletniego, dwujęzycznego gimnazjum dwujęzycznego w Inowrocławiu jako szkoły bezobwodowej, na bazie techniczno-dydaktycznej i majątku I Liceum Ogólnokształcącego im. Jana Kasprowicza w Inowrocławiu. Przyjmując brak legitymacji prawnej Gminy Miasta Inowrocław Sąd pierwszej instancji zasadnie poprzedził to wyjaśnieniem treści i znaczenia przepisu art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, gdyż to właśnie m.in. ten przepis stanowił podstawę do utworzenia przez powiat gimnazjum dwujęzycznego i w jego naruszeniu przez błędną wykładnię Gmina upatrywała naruszenie jej władztwa w zakresie wykonywania własnych zadań oświatowych.

Przepis ten zezwala jednostkom samorządu terytorialnego na zakładanie i prowadzenie szkół i placówek, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji, posługując się wykładnią językową, systemową i funkcjonalną przyjął, iż pod pojęciem jednostki samorządu terytorialnego mieści się także prowadzenie szkół, których prowadzenie nie należy do zadań własnych powiatu. Na aprobatę zasługuje też konstatacja Sądu, iż przepis ten stanowi samodzielną kompetencję powiatu do zakładania i prowadzenia szkoły lub placówki, których zakładanie i prowadzenie nie należy do ich zadań własnych. Od uprawnienia do założenia i prowadzenia szkoły należy odróżnić przejęcie zadań własnych gminy. Omawiany przepis art. 5 ust. 5b u.s.o. nie odnosi się do przejęcia zadań publicznych ze sfery działalności oświatowej, lecz do konkretnej szkoły czy placówki. Założenie i prowadzenie szkoły, bądź placówki przez powiat spoza zakresu obowiązkowych zadań tej j.s.t. jest możliwe bez konieczności przekazania przez gminę zadania własnego. Czym innym jest bowiem realizacja obowiązku wynikającego z zadania własnego gminy, zaś czym innym możliwość założenia szkoły lub placówki nie należącej do zadań własnych. Ustawodawca tej możliwości nie wiąże z przekazaniem zadania, lecz z zawarciem porozumienia co do założenia i prowadzenia szkoły. Stanowisko to wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1140/09 (dostępnym w Internecie) podziela Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę.

W dalszej kolejności należy zważyć, iż skoro ustawodawca uzależnił zakładanie szkół przez j.s.t., których prowadzenie wykracza poza ich zadania własne od zawarcia porozumienia z tymi jednostkami, dla których stanowi to zadanie własne, to o istnieniu interesu prawnego danej jednostki może przesądzać jedynie treść zawartego porozumienia.

Mimo istnienia sporów w doktrynie co do charakteru prawnego porozumienia, czy stanowi ono umowę publicznoprawną, czy też jest szczególnym rodzajem umowy cywilnoprawnej należy przyjąć, iż nawet uznanie charakteru mieszanego z przewagą cech aktu administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 27 września 1995 r. sygn. akt SA/Łd 1906/94 – ONSA 1995, nr 4, poz. 161) stwarza podstawy do wywodzenia z faktu jego zawarcia, w powiązaniu z normą prawa materialnego, interesu prawnego stron porozumienia. Jest w tej sprawie poza sporem, iż Gmina Miasto Inowrocław nie zawarła z Powiatem Inowrocławskim porozumienia, o którym stanowi przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Założenie i prowadzenie Gimnazjum Dwujęzycznego w Inowrocławiu przez Powiat Inowrocławski stanowiło realizację ustawowego uprawnienia i nie naruszało interesu prawnego Gminy Miasta Inowrocław.

Należy uwzględnić, że założona szkoła, stanowiła szkołę bezobwodową, co nie stwarzało kolizji z obwodami szkolnymi, określonymi przez Radę Gminy na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Nadto przewidziano prowadzenie jej w oparciu o bazę i majątek szkoły prowadzonej przez Powiat. Wobec powyższego ani względy organizacyjne, ani interes majątkowy gminy nie doznał uszczerbku wskutek założenia Gimnazjum Dwujęzycznego przez Powiat Inowrocławski.

Pogląd Gminy Miasta Inowrocław, iż założenie i prowadzenie przez Powiat (po zawarciu porozumienia z innymi gminami) na jej terytorium wymagało jej zgody nie znajduje żadnego uzasadnienia, skoro założona szkoła korzysta z bazy należącej do Powiatu a jej działalność prowadzona jest w oparciu o jego środki finansowe. Z faktu, iż siedziba szkoły mieści się na terenie miasta nie wynika jeszcze interes prawny gminy.

W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż zaskarżona uchwała nie naruszała interesu Gminy Miasta Inowrocław. Wówczas gdy zaskarżony akt nie narusza interesu skarżącego następuje oddalenie skargi (tak w wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04 – ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Wyrok ten dotyczy wprawdzie skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz ma także zastosowanie do skarg wnoszonych na akty innych j.s.t. Pogląd ten znalazł swe zastosowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest nadal aktualny, a podziela go także Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę.

Należy dodać, iż ten kierunek orzecznictwa został zaaprobowany przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 potwierdził zgodność z przepisami Konstytucji przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., rozumianego w ten sposób, że prawo do zaskarżenia uchwał podjętych przez organ gminy ma jedynie ten kto wykaże się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (OTK-A 2008, nr 7, poz. 121).

Skarżąca Gmina nie wykazała, poza powołaniem się na przepisy regulujące wykonywanie przez nią zadań własnych (z czym nie koliduje założenie szkoły przez inną j.s.t.) aby założenie przez Powiat naruszało jej prawnie chronione interesy.

Nie narusza także interesów prawnych Gminy przewidywane przez Gminę utworzenie klasy dwujęzycznej w prowadzonym Gimnazjum nr 4, bowiem stanowi to realizację zadania własnego Gminy i nie pozostaje w sprzeczności z utworzeniem szkoły przez Powiat.

Z powyższych względów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji zasądzając zwrot kosztów w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).