Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 825/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] czerwca 2011r. S.Z. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) o nakazanie U.K. przywrócenie do stanu poprzedniego inwestycji polegających na:

1) zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych w budynku nr 4 przy ul. [...] na pomieszczenie łazienki i wc (przebudowa pomieszczenia kuchni),

2) modernizacji wewnętrznej instalacji co w ww. budynku,

3) wymianie elementów konstrukcyjnych w obiekcie gospodarczym posadowionym na działce nr [...],

4) budowie dwóch wiat o powierzchni około 30m2 i 50m2 na terenie w/w działki.

S.Z. wskazała, że inwestycje te zostały zrealizowane "bez wymaganych przepisami prawa dokumentów". Ponadto podniosła, że bez pozwolenia na budowę prawdopodobnie zostało wybudowane również szambo na nieczystości komunalne.

Zarzuty dotyczące robót budowlanych wykonanych w wolnostojącym budynku gospodarczym zostały ponowione w piśmie S.Z. z [...] lipca 2011 r. W piśmie tym wskazano również na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń w ww. budynku na garaż lub garaże.

[...] sierpnia 2011 r., po uprzednim zawiadomieniu S.Z. i U.K., PINB przeprowadził oględziny na działce nr [...]. W sporządzonym z tej czynności protokole zapisano, że przedmiotowy budynek gospodarczy opisany we wniosku położony jest w obrębie działki oznaczonej jako siedlisko. Jest to budynek murowany z kamienia i cegły ceramicznej, parterowy z poddaszem, posiada strop odcinkowy na belkach stalowych oraz dach dwuspadowy drewniany pokryty dachówką ceramiczną karpiówką. Wymiary zewnętrzne obiektu wynoszą: 20,26 x 7,94m i wysokość do okapu od 2,5 do 2,6m. Stan techniczny elementów konstrukcyjnych i wykończenia tego budynku świadczy o zużyciu, mimo bieżącej konserwacji. Na parterze obiektu znajdują się cztery pomieszczenia o funkcji gospodarczo-inwentarskiej - pomieszczenie nr 1 stanowi magazyn narzędzi; pomieszczenie nr 2 jest pomieszczeniem inwentarskim dla drobiu; pomieszczenie nr 3 pełni funkcję pomieszczenia komunikacyjnego z wejściem na poddasze; natomiast pomieszczenie nr 4 jest zapleczem gospodarczym na sprzęt (sieczkarnia, śrutownik, młynek) oraz narzędzia. Do pomieszczenia nr 4 w ścianie zewnętrznej prowadzą drzwi dwuskrzydłowe drewniane o wymiarach w świetle otworu 2,16 x 1,8m, pomieszczenie to posiada nadproże na belkach stalowych z wypełnieniem cegłą ceramiczną oraz posadzkę w postaci wylewki betonowej. W pozostałych pomieszczeniach posadzkę stanowi cegła ceramiczna ułożona na płasko oraz ubity grunt (pomieszczenie nr 1). Drzwi wejściowe do pozostałych pomieszczeń są drewniane jednoskrzydłowe o wymiarach od 0,9m do 1,0m i wysokości 1,8/1,9m. Przedproże wzdłuż ściany podłużnej od strony północnej zostało utwardzone z płyt betonowych o szerokości do 1,3m i wykazuje spękania. Natomiast przy drzwiach wejściowych do pomieszczenia inwentarskiego (pomieszczenie nr 2) jest usytuowany zbiornik na gnojownicę o wymiarach 1,2 x 1,0m przykryty blachą.

W opisanym budynku nie stwierdzono wykonania robót związanych z wymianą belek drewnianych podtrzymujących konstrukcję dachu lub stropu, zachowano ustrój nośny wraz z pokryciem, dostrzeżono bieżące uzupełnienie ubytków pojedynczych dachówek. Nad pomieszczeniem nr 4 w poddaszu płatwie wzmocniono poprzez podparcie dodatkowymi stolcami. W chwili oględzin nie była prowadzona hodowla bydła. Pomieszczenia inwentarskie zachowały poprzednie przeznaczenie bez zmiany sposobu użytkowania, nie stwierdzono użytkowania tych pomieszczeń jako pomieszczenia garażowe. U.K. oświadczyła do protokołu, że od roku 1979 przez okres prowadzenia gospodarstwa rolnego nie przeprowadzono zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo - inwentarskiego.

Pismem z [...] sierpnia 2011 r. PINB, na podstawie art. 237 § 3 oraz art. 238 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a) powiadomił S.Z., że jej skargę z [...] lipca 2011 r., w części dotyczącej robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego rozpatrzono negatywnie, ponieważ nie potwierdziły się informacje o zarzucanej wymianie elementów konstrukcyjnych, jak również zarzut dotyczący zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń na garaż.

Następnie pismem z [...] października 2011 r. S.Z. zwróciła się do PINB o nakazanie U.K., w drodze decyzji administracyjnej, przywrócenia do stanu pierwotnego robót budowlanych polegających na częściowym usunięciu elementów konstrukcyjnych dachu na budynku gospodarczym (obejmujących usunięcie belek podtrzymujących konstrukcję dachu na długości około 8m oraz skrócenie o około 1m czterech belek konstrukcyjnych dachu oraz dokonanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego nr 4 w tym budynku na garaż (obejmującej powiększenie otworu drzwiowego, w którym osadzone były drzwi; wymianę nadproża nad drzwiami prowadzącymi do pomieszczenia nr 4 z łukowego na płaskie; wymianę drzwi drewnianych jednoskrzydłowych na wrota drewniane dwuskrzydłowe; wykonanie posadzki betonowej w miejsce ubitego gruntu; usunięcie murku dzielącego pomieszczenie nr 4 na dwie części; wykonanie podjazdu do pomieszczenia z płyt betonowych lub z wylanego betonu). Stwierdziła, że prace te zostały wykonane około 5-6 lat temu, co potwierdza wiek żywopłotu dzielącego podwórze na dwie części.

Po otrzymaniu ww. pisma, [...] października 2011 r., PINB sporządził notatkę służbową znak: [...], w której zapisano, że na podstawie art. 239 § 1 K.p.a pozostawia się bez odpowiedzi ww. wystąpienie S.Z., ponieważ powtórzono w nim zarzuty zawarte w jej piśmie z [...] lipca 2011 r.

W związku z zażaleniem S.Z. na niezałatwienie przez PINB sprawy jej wniosku z [...] października 2011 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), postanowieniem z [...] lutego 2012r. znak: [...], wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin do załatwienia powyższej sprawy. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że pismo S.Z. z [...] października 2011 r. stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i obowiązkiem organu było jego rozpatrzenie w formie rozstrzygnięcia administracyjnego.

Następnie [...] marca 2012 r., po uprzednim zawiadomieniu U.K. i S.Z., PINB przeprowadził kolejne oględziny na terenie działki nr [...]. W sporządzonym z tej czynności protokole zapisano, że pozostają aktualne ustalenia opisane w protokole oględzin przeprowadzonych [...] sierpnia 2011 r. Natomiast w związku z zarzutami S.Z. opisanymi we wniosku z [...] października 2011 r. dokonano ustaleń, że budynek ten posiada dach dwuspadowy, okap dachu wysunięty jest poza zewnętrzną płaszczyznę ściany podłużnej na około 90cm w rzucie poziomym. Przy czym ze względu na zły stan techniczny końcówek krokwi dokonano ich skrócenia, przez co okap na długości około 8m (licząc od ściany szczytowej zachodniej) zmniejszono do około 25cm poza lico ściany (w rzucie poziomym). Roboty te nie spowodowały naruszenia statyki konstrukcji drewnianej dachu. W protokole zapisano, że zgodnie z oświadczeniem U.K. prace te zostały przez nią przeprowadzone w latach 1979-1980, ze względów bezpieczeństwa. Nie potwierdzono dokonania zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego opisanego w poprzednim protokole jako pomieszczenie nr 4 - pomieszczenie to stanowi zaplecze gospodarcze na sprzęt do przygotowywania karmy dla drobiu. W dalszej części protokołu zapisano, że otwór drzwiowy o wymiarach 2,16/1,8m został w latach 1979-1980 powiększony - wcześniej istniał tam otwór o szerokości około 1m, przesklepiony nadprożem łukowym ceglanym. Obecnie nadproże wykonane jest jako płaskie z belek stalowych, zaś drzwi drewniane, jedno skrzydło, wymieniono na dwuskrzydłowe. Ponad budynkiem wzdłuż ściany podłużnej wykonane jest przedproże z płyt betonowych, które uległo zużyciu i w związku z tym na szerokości pomieszczenia nr 4 zostało ono naprawione poprzez wylanie na istniejących popękanych płytach nowej posadzki betonowej (w obrysie istniejącego przedproża). Również posadzkę wewnątrz pomieszczenia nr 4 poddano konserwacji poprzez wylanie dodatkowej posadzki betonowej. Przy czym nie odnaleziono śladów, aby pomieszczenie to było wcześniej podzielone na dwie części murkiem, co zarzuciła S.Z.. Ponadto w protokole oględzin zapisano, że inwestorem wszystkich ww. robót budowlanych jest U.K. i roboty te zostały przez nią wykonane w łatach 1979-1980, bez uzyskania jakichkolwiek pozwoleń organów administracji architektoniczno-budowlanej. U.K. oświadczyła do protokołu, że powiększenia otworu drzwiowego dokonała w związku z nakazem kierownika "Służby Rolnej" wynikającym z warunków bezpiecznego chowu bydła.

Pismem z [...] marca 2012r. znak: [...] PINB zawiadomił U.K. i S.Z. o wszczęciu na wniosek S.Z. z [...] października 2021 r., postępowania w sprawie przebudowy wolnostojącego budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. [...].

Następnie postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. znak; [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane), PINB nakazał U.K. dostarczyć w wyznaczonym terminie ocenę techniczną wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych polegających na przebudowie wolnostojącego budynku gospodarczego na działce nr [...], obejmujących skrócenie na długości około 8m okapu dachu wysuniętego poza obrys budynku z 90cm do 25cm oraz powiększenie otworu drzwiowego do jednego z pomieszczeń gospodarczych z wymianą ceglanego nadproża łukowego na płaskie z kształtowników stalowych. Organ wskazał, że ocena techniczna winna zawierać określony w postanowieniu zakres informacji oraz zostać sporządzona przez uprawnioną osobę.

W związku z powyższym [...] maja 2012r. do PINB dostarczona została ocena techniczna ww. robót budowlanych sporządzona w maju 2012 r. przez mgr inż. D.S., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej nr [...], wpisanego na listę Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem [...].

Następnie [...] lipca 2012 r., po uprzednim zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia w sprawie, PINB wydał decyzję nr [...] znak: [...]. Decyzją tą, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, organ orzekł, że nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora – U.K., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami dotychczas zrealizowanych robót polegających na przebudowie wolnostojącego budynku gospodarczego na działce nr [...].

Uzasadniając decyzję PINB wskazał na ustalenia dokonane w toku postępowania. Stwierdził, że uzupełnianie ubytków dachówek, podparcie płatwii dodatkowymi stolcami, wylanie dodatkowej warstwy posadzki w pomieszczeniu nr 4, jak również naprawa utwardzenia przed budynkiem, stanowi bieżącą konserwację obiektu, która nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Odnośnie kwestii usunięcia murku dzielącego pomieszczenie nr 4 na dwie części PINB wskazał, że brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że murek taki istniał, jednakże nawet w takiej sytuacji, ewentualna rozbiórka ścianki działowej nie mogłaby zostać zakwalifikowana jako przebudowa budynku. Natomiast roboty budowlane polegające na skróceniu na długości około 8m części okapu dachu wysuniętego poza obrys budynku z 90cm do 25cm (zmiana długości krokwi) oraz powiększenie otworu drzwiowego do pomieszczenia gospodarczego nr 4 z wymianą ceglanego nadproża łukowego na płaskie z kształtowników stalowych, stanowią zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowę budynku gospodarczego, której wykonanie należało poprzedzić uzyskaniem pozwolenia na budowę, niemniej jednak decyzji takiej inwestor nie uzyskał.

W ocenie PINB z uwagi na zakres samowolnie wykonanych prac przedmiotowa sprawa stanowi przypadek podlegający reglamentacji art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W celu ustalenia wpływu zrealizowanych robót na bezpieczeństwo konstrukcji i możliwości dalszego bezpiecznego użytkowania budynku oraz określenia niezbędnych do wykonania prac, nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych. Z dostarczonej oceny technicznej wynika, że pod względem technologicznym jak i bezpieczeństwa konstrukcji roboty zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i zgodny ze sztuką budowlaną oraz normami - elementy konstrukcyjne budynku nie zostały naruszone w sposób wpływający na stateczność tego obiektu, zaś ogólny stan obiektu oceniono jako dostateczny i umożliwiający dalsze bezpieczne użytkowanie.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r., uzupełnionym następnie pismem z [...] sierpnia 2012 r., odwołanie od decyzji PINB wniosła S.Z.. Skarżąca wyraziła niezadowolenie z powodu uznania przez organ I instancji, że usunięcie murku dzielącego pomieszczenie na dwie części, wylanie dodatkowej warstwy posadzki w pomieszczeniu nr 4 oraz naprawa utwardzenia przed budynkiem nie jest związane ze zmianą przeznaczenia pomieszczenia na garaż. Zarzuciła organowi niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym nie ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, kiedy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana; pominięcie w protokole oględzin z [...] sierpnia 2011 r., że U.K. dokonała przebudowy otworów okiennych; "bezkrytyczne" przyjęcie oświadczenia inwestora o terminie wykonanych robót; oparcie orzeczenia na niepełnej ocenie technicznej wykonanych robót; przyjęcie jako wiarygodne, że ocena stanu technicznego jest zgodna z przepisami, w tym warunkami technicznymi jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; uznanie że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę budynku bez dokonania zmiany sposobu użytkowania; niepełne uzasadnienie faktyczne i niejasne uzasadnienie prawne decyzji; pominięcie, że w pomieszczeniu został wybudowany kanał, który podczas oględzin został prawdopodobnie przykryty; a ponadto zarzuciła, że organ nie powiadomił stron postępowania odrębnym pismem o wniesieniu odwołania. Stwierdziła, że wiarygodność otrzymanych w toku postępowania kserokopii dokumentów mogła zweryfikować dopiero po wydaniu decyzji. Zarzuciła, że organ celowo wyznaczył godzinę oględzin na 9.30, podczas gdy najwcześniejszy autobus do [...] skarżąca ma o 9.15, w związku z czym nie mogła wziąć udziału w oględzinach. Wskazała, że w innych postępowaniach występowała o zmianę godziny oględzin ale organ tych wniosków wtedy nie uwzględnił.

WINB decyzją z [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przez PINB decyzji nr [...] z [...] lipca 2012r. znak: [...], było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanych przez U.K. w warunkach samowoli budowlanej, robót budowlanych, polegających na przebudowie wolnostojącego budynku gospodarczego na działce nr [...]. Przy czym z materiału dowodowego zgromadzonego w innym postępowaniu dotyczącym zabudowań na terenie ww. posesji, prowadzonym w związku z odwołaniem od decyzji PINB nr [...] z [...] maja 2012r. znak; [...] (oświadczenie K.G. z [...] sierpnia 2011 r.), wynika, że obiekt ten wchodzi w skład infrastruktury "poniemieckiej", tzn. wybudowanej przed 1945 r.

Z protokołu oględzin przeprowadzonych [...] marca 2012 r. wynika, że roboty polegające na przebudowie omawianego budynku obejmowały swym zakresem skrócenie na długości około 8m okapu dachu wysuniętego poza obrys budynku z 90cm do 25cm oraz powiększenie otworu drzwiowego do jednego z pomieszczeń gospodarczych z wymianą ceglanego nadproża łukowego na płaskie z kształtowników stalowych.

Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego "ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie, należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji". Zdaniem organu z dokumentów sprawy jednoznacznie wynika, że powiększenie otworu drzwiowego do pomieszczenia gospodarczego nr 4 z wymianą ceglanego nadproża łukowego na płaskie z kształtowników stalowych, jak również zmiany w zakresie długości krokwii dachowych, świadczą o przebudowie w rozumieniu ww. przepisu. Na skutek wykonania nowego jak i zmiany wielkości istniejącego otworu drzwiowego lub okiennego w ścianie zewnętrznej budynku następuje bowiem zmiana parametrów użytkowych tego obiektu w zakresie ilości, wielkości czy też rodzaju otworów (okiennych, drzwiowych), co wpływa na parametry użytkowe budynku wynikające z doświetlenia światłem naturalnym znajdujących się w nim pomieszczeń (w przypadku okna) oraz komunikacji - dostępu z zewnątrz (w przypadku drzwi). Natomiast skrócenie długości krokwii dachowych powoduje zmiany w elementach konstrukcyjnych obiektu co wpływa na jego parametry techniczne (w zakresie m.in. ciężaru konstrukcji).

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-37". Przepisy art. 29 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy zawierają katalog obiektów i robót nie wymagających pozwolenia na budowę, niemniej jednak realizacja robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego nie została mocą tych przepisów zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji wykonywanie tego rodzaju robót wymaga uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej o pozwoleniu na budowę. Realizacja takich robót bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną i wymaga przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i 51, aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane - stanowi bowiem przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 (budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę) i art. 49b ust. 1 (budowa obiektu bez wymaganego zgłoszenia). Przy czym ze względu na ustaloną przez PINB datę wykonania przedmiotowych robót (lata 1979-1980) wskazać należy, że również powołane na podstawie przepisów obowiązującej do 31 grudnia 1994 r. ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm.), określające warunki udzielania pozwoleń na budowę obiektów budowlanych oraz pozwoleń na wykonanie robót budowlanych, nie zwalniało inwestora robót budowlanych, w zakresie jaki jest przedmiotem postępowania naprawczego PINB (to jest wykonania przebudowy budynku gospodarczego), z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do treści odwołania wskazano , że niezależnie od okoliczności, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane po roku 2000, jak wskazuje S.Z., czy też jak ustalił PINB w latach 1979-1980, przed ich wykonaniem konieczne było uprzednie uzyskanie decyzji właściwego organu o pozwoleniu na budowę. Tymczasem z treści protokołu oględzin przeprowadzonych [...] marca 2012 r. wynika, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych w wolnostojącym budynku gospodarczym na działce nr [...], nie zostało poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę.

W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego dotyczącego prowadzenia robót budowlanych, niezależnie od okresu, w którym naruszenie to nastąpiło, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do podjęcia stosownych działań w oparciu o obowiązujące aktualnie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy przewiduje jedyny wyjątek od jej stosowania wyłącznie dla przypadków, o których mowa w art. 48 ust. 1, to jest do obiektów lub ich części, których budowa bez wymaganego pozwolenia, została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r., lub przed tą datą zostało wszczęte postępowanie właściwego organu w odniesieniu do takiego obiektu. Do takich przypadków zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, to jest ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Natomiast sytuacji, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., nie stanowi przypadek dotyczący omawianych robót, to jest wykonanie bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na przebudowie użytkowanego legalnie obiektu budowlanego. Zastosowanie w sprawie mają natomiast przepisy art. 50 i 51 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane regulujące tryb postępowania naprawczego w odniesieniu do robót budowlanych stanowiących przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 (budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub art. 49b ust. 1 (budowa obiektu bez wymaganego zgłoszenia). Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego wynikającym z przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W ramach prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego winien zbadać legalność wszystkich zaproponowanych rozwiązań, poczynając od zgodności z szeroko rozumianymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a kończąc na warunkach technicznych dotyczących realizacji obiektów budowlanych. Postępowanie naprawcze prowadzone w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy: pkt 1 - w przypadku stwierdzenia niezgodności wykonywanych robót z przepisami, a w szczególności z powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, albo pkt 2 (a w dalszej kolejności art. 51 ust. 3 pkt 1 lub pkt 2) - w przypadku konieczności nałożenia obowiązku wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia naruszających prawo robót do stanu zgodnego z tym prawem. Przy czym rozstrzygnięcie sprawy może mieć uzasadnienie również w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem a w sprawie wymagane jest orzeczenie merytoryczne z uwagi na żądania kierowane do organu przez uczestników postępowania. Przepis ten stosuje się bowiem w każdym przypadku, gdy istnieją przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 (odrębną regulacją objęto przypadek wykonania robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę). Postępowanie prowadzone w sprawie samowoli budowlanej winno być wówczas zakończone decyzją stwierdzającą brak konieczności nałożenia obowiązków z uwagi na fakt, iż rozpatrywane roboty budowlane spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania. Celem postępowania naprawczego jest bowiem w szczególności ustalenie poprawności wykonanych robót pod względem techniczno - budowlanym. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że wszystkie czynności lub roboty, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane bądź nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno - budowlanym, to organ powinien zakończyć prowadzone postępowanie legalizacyjne wydając decyzję o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego i orzec w ten sposób co do istoty sprawy (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.06.201Or. sygn. akt II OSK 1012/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20.12.2007r. sygn. akt II SA/Gl 684/07- LEX nr 382702).

Organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego podzielił stanowisko PINB, że w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie wolnostojącego budynku gospodarczego na działce nr [...], nie występuje konieczność nałożenia, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych. Nałożenie takiego obowiązku ma bowiem zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy istnieją przesłanki do podjęcia działań naprawczych w odniesieniu do samowolnie wykonanych robót budowlanych. W omawianej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły, w związku z czym PINB zasadnie uznał, iż nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót naprawczych.

Za takim stanowiskiem przemawiają zgromadzone w sprawie dowody - przede wszystkim treść oceny technicznej przedłożonej przez inwestora robót na żądanie organu powiatowego [...] maja 2012 r.

Odnosząc się do treści odwołania za niezasadny organ odwoławczy uznał podniesiony przez skarżącą zarzut o nieuwzględnieniu w ww. opracowaniu wszystkich robót zrealizowanych w przedmiotowym budynku. Zauważyć bowiem należy, że przedłożona na żądanie organu ocena techniczna obejmuje zarówno wykonanie prac polegających na przebudowie budynku gospodarczego obejmujących skrócenie na długości około 8m okapu dachu wysuniętego poza obrys budynku z 90cm do 25cm oraz powiększenie otworu drzwiowego do jednego z pomieszczeń gospodarczych z wymianą ceglanego nadproża łukowego na płaskie z kształtowników stalowych, jak również dotyczy ogólnego stanu całego budynku. Mianowicie w opracowaniu tym stwierdzono, że zrealizowane prace pod względem technologicznym jak i bezpieczeństwa konstrukcji zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i zgodny ze sztuką budowlaną oraz normami, elementy konstrukcyjne obiektu nie zostały naruszone w sposób wpływający na stateczność budynku jak i jego elementów oraz nie wykazują ugięć, pęknięć ani zarysowań. W ocenie technicznej wskazano, że w wyniku zrealizowanych prac nie zachodzi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia i środowiska, zaś ogólny stan obiektu należy określić jako dostateczny i bezpieczny do dalszego użytkowania.

Zatem z omawianej oceny technicznej jednoznacznie wynika, że w związku z wykonaniem przedmiotowych robót nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, zaś stan budynku spełnia wymogi techniczne i nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia. Zważyć natomiast należy, iż opracowanie to zostało wykonane przez osobę posiadającą zgodnie z art. 13 ust. 4 oraz art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stosowne uprawnienia budowlane i będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, która to osoba w świetle art. 12 ust. 6 tej ustawy jest odpowiedzialna za wykonywanie tej funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy. Organ nadzoru budowlanego nie może kwestionować uprawnień posiadanych przez autora przedmiotowej oceny technicznej, w związku z tym jej wynik należy uznać za miarodajny i wiarygodny. Natomiast skarżąca nie wskazała jakichkolwiek dowodów, które podważałyby fachowość osoby sporządzającej ten dokument albo poddawały w wątpliwość poprawność wynikających z niego ustaleń. W związku z tym podkreślić należy, że dopóki moc dowodowa danego dokumentu nie została obalona, organ administracyjny ma obowiązek uwzględnienia jego treści przy rozstrzyganiu danej sprawy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 02.06.2011r. sygn. akt II SA/Go 46/11 - niepublikowany).

Mając na względzie powyższe okoliczności WINB uznał za w pełni uzasadnione stanowisko PINB wyrażone w sentencji zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził także, że PINB prawidłowo zastosował jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku, gdy istnieją przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W omawianej sprawie przesłanki takie wystąpiły, przy czym nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych.

W ocenie organu odwoławczego wbrew zarzutom odwołania postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób prawidłowy. PINB w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a następnie pismem z [...] maja 2012r. znak: [...] poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego. Organ podjął wszelkie kroki zmierzające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w zgodzie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 K.p.a, natomiast zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a sformułowanie uzasadnienia decyzji organu I instancji zawiera pełne i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. PINB wskazał, jakie przepisy prawa stanowiły podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz wszechstronnie i dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i to w sposób umożliwiający jej załatwienie z poszanowaniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera również wyczerpujące odniesienie się organu do wystąpień skarżącej kierowanych do PINB w toku postępowania, w szczególności do pisma z dnia [...] października 2011 r. Ponadto postępowanie prowadzone było z udziałem skarżącej. Była ona zawiadamiana o podejmowanych czynnościach dowodowych, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Poprawność działania organu powiatowego uczyniła tym samym również zadość innym podstawowym zasadom procedury administracyjnej wynikającym z art. 7 K.p.a (kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, prawdy obiektywnej), art. 8 K.p.a (pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), art. 11 K.p.a (zasada przekonywania).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu WINB wyjaśnił, że ustalenia co do daty wykonania przedmiotowych robót, kwestii zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, oraz ewentualnej rozbiórki rzekomo wcześniej istniejącego murku dzielącego pomieszczenie nr 4 na dwie części, zostały dokonane przez organ I instancji podczas oględzin przeprowadzonych [...] marca 2012r. Natomiast o miejscu i terminie tej czynności S.Z. została prawidłowo zawiadomiona (pismem PINB z [...].02.2012r. znak: [...]), niemniej jednak nie wzięła w niej udziału, nie wnosząc przy tym żadnych żądań odnośnie ewentualnej zmiany terminu oględzin - przy czym składane w toku innych postępowań wnioski o zmianę terminu przeprowadzanych w tych postępowaniach czynności dowodowych pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie. Skarżąca miała również możliwość zapoznania się z protokołem oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2012r. przed wydaniem zaskarżonej decyzji i wniesienia ewentualnych uwag w tym zakresie. Skoro zatem ww. oględziny zostały przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, zaś skarżąca pomimo takiej możliwości nie wniosła żadnych uwag do treści protokołu, to brak jest podstaw do zakwestionowania wiarygodności ustaleń faktycznych dokonanych podczas tej czynności. Niemniej jednak jak już wyjaśniono, kwestia daty wykonania przedmiotowych robót nie miała znaczenia dla prawidłowości trybu postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji - samowolna przebudowa obiektu budowlanego, niezależnie od okresu w jakim została wykonana, podlega działaniom naprawczym w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Ponadto w ocenie WINB bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem weryfikowanej decyzji pozostaje zarzucana przez S.Z. kwestia braku ustaleń PINB odnośnie ewentualnych robót budowlanych związanych ze zmianą wielkości lub wykonaniem nowych otworów okiennych w przedmiotowym wolnostojącym budynku gospodarczym na działce nr [...]. Zauważyć bowiem należy, że zakresem przedłożonej w toku postępowania oceny technicznej objęty został m.in. aktualny ogólny stan konstrukcyjny omawianego budynku gospodarczego, a zatem stan istniejący po wykonaniu w nim robót modyfikujących ten obiekt - niezależnie od zakresu tych robót, przy czym stan ten oceniony został pozytywnie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. S.Z., żądając jej uchylenia, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji PINB. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. Przepisów Konstytucji RP.

1.1. Art. 7 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady legalności/ praworządności, polegające na bezkrytycznym przyjęciu błędnych i niepełnych ustaleń PINB, dotyczących wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia nr 4 na garaż, jako wiarygodnych i zgodnych ze stanem faktycznym i prawnym.

1.2. Art. 32 w związku z art. 64 ust.1, polegające na nierównym traktowaniu podmiotów postępowania poprzez uwzględnienie jednego interesu, przedkładając interes publiczny, nad słuszny interes obywateli polegający na naruszeniu zasady ochrony posiadania, ochrony majątku poprzez samowolną przebudowę części budynku mieszkalnego którego skarżąca jest współwłaścicielką, posadowionego na działce oznaczonej nr ewid. [...], bez decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz bez zatwierdzonej dokumentacji budowlanej i pozwolenia na budowę, w tym nie uwzględnienia przebudowy otworów okiennych pomieszczenia nr 4 wolnostojącego budynku gospodarczego.

2. Prawa materialnego:

2.1. Art. 103 Prawa budowlanego polegające na nie ustaleniu przez organ I i II instancji w sposób niebudzący wątpliwości, czasookresu realizacji inwestycji objętych postępowaniem naprawczym.

2.2. Art. 71 ust.1 Prawa budowlanego polegający na przyjęciu, że wykonywane roboty budowlane polegające na przebudowie otworu drzwiowego pomieszczenia nr 4 wolnostojącego budynku gospodarczego nie stanowią zmiany przeznaczenia części budynku na garaż,

3. Przepisów zasad postępowania i procedury postępowania

administracyjnego.

3.1. Art. 77 §1 K.p.a przez błędne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- bezkrytyczne uznanie, że przebudowa otworów okiennych dokonana przez inwestora U.K. oraz pominięcie faktu ich przebudowy w protokole oględzin z [...] sierpnia 2011 r., nie miała wpływu na wynik sprawy,

- bezkrytyczne przyjęcie oświadczenia U.K., dotyczącego terminu wykonanych robót budowlanych, pomimo tego, że skarżąca udowodniła, że przebudowa części wolnostojącego budynku gospodarczego nie mogła nastąpić w latach 1997-1980.

- oparcia rozstrzygnięcia skarżonej decyzji na niepełnej ocenie technicznej budynku pomieszczenia nr 4 – niepełna inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych,

- przyjęcie, jako wiarygodne, że ocena stanu technicznego jest zgodna z obowiązującymi przepisami w tym warunkami technicznymi, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

3.2. Art. 80 K.p.a polegające na przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności bezkrytyczne uznanie, podobnie jak organ I instancji, że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę budynku mieszkalnego bez dokonania zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegająca na pominięciu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym faktu zmiany sposobu użytkowania piwnicy na pomieszczenie techniczno gospodarcze - kotłownię, nie uwzględnienia wniosku strony skarżącej z [...] kwietnia 2012 r., dotyczącego nakazania U.K. w formie decyzji administracyjnej przywrócenia do stanu pierwotnego dokonanej zmiany przeznaczenia piwnicy na kotłownie oraz przyjęcia, iż zbiornik bezodpływowy na nieczystości komunalne nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej,

3.3. Art. 107 § 3 polegające na bezkrytycznym przyjęciu faktów ustalonych przez PINB w konsekwencji przez niepełne uzasadnienie faktyczne oraz podanie nieprawdziwych faktów niezgodnych z aktualnym stanem faktycznym, w tym między innymi, że wykonane roboty budowlane nie były związane ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia nr 4 na garaż, czy też przedstawienia faktu przebudowy otworów okiennych w taki sposób, aby potwierdzały stanowisko zarówno organu I i II instancji. Nie wyjaśnienia w sposób przekonywujący faktu przebudowy otworów okiennych oraz przyczyn jego pominięcia w protokole oględzin z [...] sierpnia 2011 r. oraz w ocenie technicznej sporządzonej przez mgr inż. D.S.. Ponadto uzasadnienie skarżonej decyzji zawiera niejasne uzasadnienie prawne.

3.4. Art. 136 polegające na nie przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego wobec występujących sprzecznych informacji i faktów, które były podstawą do wydania zaskarżonych decyzji.

3.5. Rażące naruszenie art. 7 K.p.a przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością, w tym pominięcia tego, że w pomieszczeniu tym został również wybudowany kanał który podczas oględzin został prawdopodobnie przykryty i w miejscu tym ustawiona została maszyna do przygotowywania paszy.

3.6. Rażące naruszenie art. 8 K.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa:

- Bezkrytyczne przyjęcie ustaleń PINB - oświadczenia U.K. w zakresie czasookresu zrealizowanych robot budowlanych, jako zgodnego ze stanem faktycznym i z rzeczywistością.

- Przyjęcie, jako wiarygodnych ustaleń zawartych w protokołach z oględzin sporządzonym [...].08.2011 roku oraz z [...] marca 2012 r. w zakresie braku informacji dotyczącej przebudowy okien. Według rzutu parteru sporządzonego podczas oględzin w dniu [...] sierpnia 2011 r. wymiary istniejących otworów okiennych wynosiły: 1. Dwóch okien w ścianie północnej wolnostojącego budynku gospodarczego od strony podwórza 42 X 42, 2 Jednego okna w ścianie południowej budynku 40X 60

- Według oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. D.S. w rzucie pomieszczenia nr 4 wymiary okien zostały powiększone i szerokość ich wynosi 85 cm. W przedmiotowej ocenie fakt przebudowy otworów okiennych został całkowicie pominięty, między innymi nie podano ich wysokości. Ponadto w rzucie pomieszczenia nr 4 nie ujęto okna w ścianie południowej budynku.

3.7. Rażące naruszenie art. 10 K.p.a polecające na uznaniu przez organ II instancji, że nie nastąpiło uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, poprzez wyznaczanie przez organ I instancji godzin oględzin, tak abym nie mogła wziąć w nich udziału.

3.8. Naruszenie art. 11 K.p.a poprzez niezbyt jasne i mało dokładne, oparte na nieprawdziwych oświadczeniach wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek swojego rozstrzygnięcia,

3.9. Naruszanie art. 6 K.p.a w związku z powyższymi zarzutami.

W odpowiedzi na skargę WINB, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Na wstępie, celem uporządkowania w sprawie istotnych dla jej rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, wyjaśnienia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja utrzymująca w całości w mocy decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stwierdzająca, że nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora –U.K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami, dotychczas zrealizowanych robót, polegających na przebudowie wolnostojącego budynku gospodarczego w [...], na działce nr ewid. [...]. Przedmiot sprawy nie dotyczy natomiast kwestii przebudowy części budynku mieszkalnego, posadowionego na działce nr [...], której skarżąca jest współwłaścicielem, jak i zmiany sposobu użytkowania piwnicy tego budynku na pomieszczenie techniczno-gospodarcze (kotłownie) czy też wybudowania, w warunkach samowoli budowlanej, zbiornika bezodpływowego.

Po tych uwagach o charakterze porządkującym, stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane wykonane w budynku gospodarczym, polegające na powiększeniu otworu drzwiowego do pomieszczenia gospodarczego nr 4 (z wymianą ceglanego nadproża łukowego na płaskie z kształtowników stalowych), jak również zmniejszeniu długości krokwii dachowych, jako jego przebudowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, iż na skutek wykonania nowego jak i zmiany wielkości istniejącego otworu drzwiowego lub okiennego w ścianie zewnętrznej budynku, następuje zmiana parametrów użytkowych tego obiektu w zakresie ilości, wielkości czy też rodzaju otworów (okiennych, drzwiowych), co wpływa na parametry użytkowe budynku wynikające z doświetlenia światłem naturalnym znajdujących się w nim pomieszczeń (w przypadku okna) oraz komunikacji - dostępu z zewnątrz (w przypadku drzwi). Natomiast skrócenie długości krokwii dachowych powoduje zmiany w elementach konstrukcyjnych obiektu, co wpływa na jego parametry techniczne.

Okoliczność ta wpływa na ocenę kwalifikacji prawnej wykonanych samowolnie robót i możliwość zastosowania wobec nich określonych sankcji przewidzianych w Prawie budowlanym. Niewątpliwie nie były to roboty polegające na budowie budynku lub jego części, lecz oznaczały, co wskazano wyżej, jego przebudowę. Stanowiło to zatem przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (dotyczącym obiektu będącego w budowie lub wybudowanego) i wymagający pozwolenia na budowę. Trafnie więc organy poszukiwały możliwości stosowania w odniesieniu do niego przepisów art. 51 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo

2) nakłada obowiązek wykonania w określonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, albo

3) w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Uzasadnienie art. 51 Prawa budowlanego polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia, spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu, zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli.

W sprawie organy administracji po przeprowadzonym postępowaniu ustaliły, że nie ma podstaw do nałożenia na inwestora – U.K., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami, dotychczas zrealizowanych robót, polegających na przebudowie wolnostojącego budynku gospodarczego. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ustalił, że ze zgromadzanego w toku prowadzonego postępowania materiału dowodowego, przede wszystkim z oceny technicznej z maja 2012 r., sporządzonej przez mgr inż. D.S. – posiadającego uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wynika, że roboty wykonane w budynku gospodarczym polegające na skróceniu połaci dachu oraz poszerzeniu otworu wejściowego do budynku zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i zgodny ze sztuką budowlaną oraz normami. W wyniku przeprowadzonych prac istniejące elementy konstrukcyjne budynku nie zostały naruszone w sposób wpływający na stateczności obiektu i jego elementów, nie wykazują pęknięć i zarysowań. We wnioskach wskazano, że nie stwierdzono nieprawidłowości w sposobie realizacji oraz zastosowanych materiałów. Przeprowadzone prace nie spowodowały zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia i środowiska. Stan konstrukcji dachu i całego obiektu autor oceny technicznej uznał za dostateczny i bezpieczny dla dalszego użytkowania.

Skarżąca kwestionuje w skardze powyższe ustalenia PINB jak i sporządzoną ocenę techniczną. Nie wskazuje jednak na konkretne naruszenie norm technicznych i budowlanych. Zaznaczyć także należy, że przedmiotem oceny technicznej jak i przedmiotem oględzin, nie była przebudowa otworów okiennych w budynku gospodarczym. Zresztą sama skarżąca w toku postępowania kwestii tej nie podnosiła (czy to w piśmie z [...] lipca 2011 r., czy piśmie z [...] października 2011 r.).

Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, przed wydaniem jednej z decyzji wymienionych w ust. 1 tego przepisu, dokonują ustaleń, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z prawem. Postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 51 niejako zastępuje postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 94/06, publ. LEX nr 319419) i polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia zbudowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz (lub) w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonego w trybie powyższego przepisu obowiązku właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi rozbiórkę obiektu lub jego części. Po ustaleniu, że inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, organy nie miały już podstaw, aby wydać w stosunku do inwestora nakaz na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, w odniesieniu do przebudowy przedmiotowego budynku gospodarczego.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, iż roboty budowlane związane były ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu (pomieszczenia nr 4) na garaż, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. O ile taka zmiana ma nastąpić, to wymaga ona zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia powoduje wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego.

Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że warunkiem koniecznym wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, jest uprzednie ustalenie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, w toku postępowania administracyjnego, że doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Aby móc dokonać takiego ustalenia, należy w pierwszej kolejności wykazać, jaki był przewidziany dopuszczalny sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i jaki jest obecny sposób użytkowania. Ustaleń tych należy dokonać w oparciu o pozwolenia na budowę lub zgłoszenia określonego obiektu lub jego części i ustalenia faktyczne odzwierciedlające rzeczywiste wykorzystywanie obiektu lub jego części. Innymi słowy należy dokonać zestawienia pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania, a następnie w sytuacji stwierdzenia rozbieżności w tym zakresie, dokonać subsumcji czyli odniesienia ustalonego stanu faktycznego sprawy do hipotezy normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dlatego też w doktrynie jednolicie wskazuje się, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1335/10) LEX nr 759952).

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na fakt wybudowania budynku gospodarczego przed 1945 r., a więc, że w sprawie mamy do czynienia z tzw. zabudową "poniemiecką", tylko w drodze oględzin i czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, możliwe było ustalenie, czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na garaż. Z dokonanych w toku postępowania ustaleń organów wynika, że taka zmiana sposobu użytkowania obiektu nie miała miejsca. Nie stwierdzono (zarówno podczas oględzin obiektu wykonanych [...] sierpnia 2011 r. jak i [...] marca 2012 r.), że pomieszczenie nr 4 użytkowane jest jako garaż.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, słusznie rozstrzygające w sprawie organy uznały, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku gospodarczego na garaż. Tym samym nieuzasadnione są twierdzenia strony skarżącej, że roboty budowlane związane były ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu (pomieszczenia nr 4) na garaż.

W kontekście powyższych ustaleń nie ma także żadnego wpływu na wynik sprawy sporna okoliczność, dotycząca czasu wykonania robót budowlanych. Nawet bowiem przy przyjęciu, że roboty te wykonano w latach 1979-1980, przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., nie zwalniały inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś postępowanie naprawcze, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, prowadzone musiało być na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać trzeba, że nie doszło w sprawie do naruszenia wskazanych w skardze norm konstytucyjnych, bowiem organy zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy i wydały rozstrzygnięcia w oparciu o wyczerpująco ustalone okoliczności faktyczne, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (art. 2 Konstytucji RP). Ponadto postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wyrażonymi w K.p.a., co oznacza m.in, że orzeczenia organów były podejmowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa, stan faktyczny sprawy został przez organy wyjaśniony w sposób dokładny i nie budzący wątpliwości, a skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu. Z kolei skarżąca nie może upatrywać naruszenia normy art. 8 K.p.a. w niekorzystnym dla siebie rozstrzygnięciu.

Resumując, przyjąć należało za słuszne stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skoro z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, w tym z oceny technicznej wynikało, że roboty budowlane wykonane zostały w sposób prawidłowy i zgodny ze sztuką budowlaną, brak było podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji zaskarżoną, jak też ją poprzedzającą decyzję uznać należało za prawidłowe.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), skargę oddalił.