Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2721/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 941/13 w sprawie ze skargi E.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.R. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Sarnaki z [...] września 2012 r. wymierzającą skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 87391,49 zł za usunięcie klonu pospolitego bez wymaganego zezwolenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że 29 lipca 2011 r., w trakcie oględzin na działce skarżącej, ustalono, że drzewo znajdowało się na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...]. Zostało usunięte w całości. Stwierdzono brak kłody i wykarczowany pień. W miejscu gdzie rosło drzewo została przez właścicielkę zasiana trawa. Skarżący wyjaśnili, że drzewo nie miało 10 lat i utrudniało przejazd do budynku gospodarczego. Nie wiedziała, że potrzebne jest zezwolenie na usunięcie drzewa na siedlisku. Jednocześnie zobowiązała się do wykonania nasadzeń rekompensacyjnych.

Pismem z 4 października 2011 r. Wójt Gminy Sarnaki wystąpił do Nadleśnictwa Sarnaki o ocenę: materiału fotograficznego i wyjaśnienie, czy na fotografiach jest uwidoczniony ten sam pień drzewa, czy odrost widoczny na jednej z fotografii jest autentyczny, potwierdzenia gatunku drzewa i oszacowania wieku drzewa oraz określenia czy na fotografiach widnieje to samo otoczenie. Nadleśnictwo stwierdziło, że nie ma możliwości wydać opinii mającej stanowić dowód w postępowaniu i udzielić jednoznacznych odpowiedzi na zadane pytania.

Wójt Gminy Sarnaki powołał biegłego specjalistę z dziedziny leśnictwa i ochrony przyrody inż. A.M.. Jednocześnie zwrócił się do Polskiego Towarzystwa Kryminalistycznego o wydanie w sprawie opinii dotyczącej autentyczności załączonych zdjęć, po wykluczeniu ingerencji graficznej w ich powstanie.

Opinia techniczna specjalisty z dziedziny leśnictwa i ochrony przyrody została przesłana do organu 28 marca 2012 r. Biegły ustalił, że gatunkiem drzewa, po którym pozostał uwidoczniony na zdjęciach pniak jest klon pospolity. Wiek drzewa ocenił na co najmniej 50-60 lat, obwód pnia mierzony na wysokości 130 cm według tablic służących do określenia pierśnicy i miąższości drzewa na podstawie średnicy pniaka - ocenił na 99 cm. Fotografie, na podstawie których została wydana opinia, biegły uznał za wykonane każde z innej perspektywy, w różnych okresach, niedostatecznie ostre i zaciemnione. Jednak z uwagi na kształt zarysu pniaka i najbliższe jego otoczenie, w ocenie biegłego, fotografie przedstawiają ten sam pniak ściętego drzewa. Z opinii eksperta Polskiego Towarzystwa Kryminalistycznego mgr inż. W.D. wynika zaś, że w wyniku przeprowadzonych badań i analiz nie ujawniono cech świadczących o ingerencji w strukturę plików zdjęciowych zapisanych na dysku optycznym, a otrzymane do badań zdjęcia cyfrowe są autentyczne. Zdjęcia zostały wykonane 27 lipca 2011 r. i 29 lipca 2011 r. Zapis analizowanych plików zdjęciowych, zawartych na nośniku pierwotnym jest zgodny z zapisem na dysku CD-R dostarczonym do organu. Ponadto pliki wizyjne zapisane na wskazanych nośnikach nie noszą śladów ingerencji zewnętrznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia w sprawie potwierdzają oświadczenie skarżącej z 18 lipca 2011 r., wyjaśnienia skarżącej z 24 sierpnia 2011 r. oraz zeznania świadka Z.R. z 16 stycznia 2013 r. Na podstawie tych wyjaśnień możliwe było także określenie, kto i kiedy dokonał usunięcia drzewa. Organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego był zobowiązany rozstrzygnąć, w jakim miejscu rosło drzewo oraz jaki był jego wiek. Materiałem dowodowym były w szczególności zdjęcia wykonane przez sąsiadkę skarżących oraz pracownika organu. Materiał ten, z uwagi na zastrzeżenia skarżącej, był poddawany ocenie przez biegłego Polskiego Towarzystwa Kryminalistycznego. Porównując fotografię przedstawiające teren po całkowitym usunięciu drzewa, rozplantowaniu ziemi i zasianiu trawy z fotografiami, na których widnieje jeszcze pień drzewa, organ odwoławczy uznał, że otoczenie terenu jest na tych zdjęciach identyczne (budynki, ogrodzenie z siatki).

Dla organu odwoławczego zasadnicze znaczenie miały również zeznania pracownika organu I instancji i świadka, który usunął drzewo za zgodą i wiedzą skarżącej. Świadek zeznał, że drzewo rosło mniej więcej w tym miejscu gdzie jest świeżo posiana trawa i rozplantowana ziemia i wyjaśnił, że był to klon. Kolegium nie miało wątpliwości, że na zdjęciach został uwidoczniony ten sam pień drzewa, przemawiają za tym bowiem jego cechy charakterystyczne. Takich wątpliwości nie posiadał również powołany w sprawie biegły A.M..

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji powołał art. 83 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm. - dalej "u.o.p.").

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że na terenie działki skarżącej, doszło do usunięcia drzewa w wieku powyżej 10 lat, bez wymaganego zezwolenia. Usunięcia drzewa dokonał mąż właścicielki nieruchomości za jej zgodą (zeznanie do protokołu rozprawy administracyjnej prowadzonej przez organem odwoławczym 16 stycznia 2013 r.). Sąd I instancji powołał się na ustalenia stanu faktycznego dokonane w postępowaniu przed organami administracji.

W ocenie Sądu I instancji, skoro nie zachowały się inne dowody mogące pomóc w ustaleniu wieku drzewa i jego gatunku, a zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, organy były uprawnione do prowadzenia postępowania jedynie na podstawie dokumentacji fotograficznej, zwłaszcza wobec faktu, że wiarygodność zdjęć została potwierdzona przez eksperta. Opieranie się na dołączonych fotografiach wymagało starannego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i konieczność powoływania biegłych w zakresie technik audiowizualnych i dendrologii.

W ocenie Sądu I instancji, organy orzekające w niniejszej sprawie wypełniły ten obowiązek prawidłowo. Po bezspornym ustaleniu, że zdjęcia pnia pochodzą z nieruchomości skarżącej należało następnie ustalić gatunek tego drzewa i w przybliżeniu jego wiek. Biegły z zakresu leśnictwa i ochrony przyrody na podstawie zdjęć przesłanych przez organ ustalił, że usunięte drzewo to klon pospolity w wieku 50 - 60 lat, o obwodzie pnia mierzonym na wysokości 130 cm według tablic służących do określenia pierśnicy i miąższości drzewa wynoszącym 99 cm. Jednocześnie biegły nie miał wątpliwości, że załączone zdjęcia przedstawiają ten sam pniak.

W aktach sprawy znajduje się opinia sporządzona przez biegłego T.L., który stwierdził, podobnie jak Nadleśniczy Nadleśnictwa Sarnaki, że na podstawie wykonanych zdjęć nie może określić gatunku drzewa ani jego wieku. W ocenie Sądu I instancji, nie można jednej tej opinii traktować jako skutecznie podważającej stanowisko innego specjalisty – A.M., na podstawie którego ekspertyzy organy orzekały w tej w sprawie, dając wiarę jej ustaleniom. W ocenie Sądu I instancji, całokształt materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w niniejszej sprawie, pozwalał na wydanie decyzji. Brak było podstaw do powoływania kolejnego biegłego. Taka sytuacja byłaby uzasadniona, gdyby biegli wskazali na inne gatunki drzew lub znacząco odmiennie oszacowali wiek usuniętego drzewa. Sąd I instancji uwzględnił także, że drzewo gatunku klon dość pospolicie występuje na terytorium Polski, wobec tego jego wygląd jest powszechnie znany. Tak też zeznała skarżąca i jej mąż. Wobec tego opinia biegłego w powiązaniu z zeznaniem świadków pozwalała, w ocenie Sądu I instancji, przyjąć, że drzewem, które usunięto bez zezwolenia był klon pospolity. Z opinii biegłego wyrażonej w postępowaniu administracyjnym wynika jednoznacznie, że na zdjęciach występuje ten sam pień. Zdjęcia przedstawiające pień zostały zrobione w różnych (krótkich) odstępach czasu, co może tłumaczyć, że na jednych zdjęciach występują odrosty a na innych nie, co, zdaniem Sądu I instancji, trafnie podniósł organ odwoławczy.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że ocenie podlegała także prawidłowość ustalenia przez organy wysokości kary wymierzonej za usunięte drzewo. Okoliczności leżące po stronie skarżącej nie pozwoliły na rzeczywiste obliczenie obwodu jego pnia na wysokości 130 cm. Drzewo zostało ścięte na niższej wysokości, a jego pozostałości zostały usunięte. Konieczne stało się więc zastosowanie metody pozwalającej na ustalenie właściwego obwodu pnia na odpowiedniej wysokości. Z tego powodu, na podstawie opinii biegłego, który ustalił obwód pnia przy użyciu tablic służących do określenia pierśnicy i miąższości drzewa, ustalono że wynosi on 99 cm. Wyliczenie to nie zostało skutecznie podważone.

W ocenie Sądu I instancji, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu licznych zarzutów skarżącej. Ponadto z opinii biegłych wyciągnięto właściwe wnioski, przesłuchano świadków, którzy mogli wnieść nowe okoliczności do rozpatrywanej sprawy, zawiadamiano strony o każdej czynności dowodowej oraz umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Sąd I instancji miał także na uwadze, że w uzupełniającym zakresie także organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe oraz stworzył stronom możliwość wypowiedzenia się na rozprawie administracyjnej, przeprowadzonej przed wydaniem rozstrzygnięcia, o której prawidłowo je zawiadomił. W ocenie Sądu I instancji, także uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i odniosły go do obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Sądu I instancji, organom orzekającym w sprawie nie można także zarzucić, że interpretowały wszystkie dowody na niekorzyść skarżącej. To bowiem skarżąca wraz z mężem usunęli główny dowód w sprawie, pozbawiając organy możliwości ustalenia zasadniczych okoliczności sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła wyrażenie błędnego poglądu prawnego w treści wyroku przez przyjęcie, że skarżąca naruszyła art. 88 ust. 1 pkt. 2 u.o.p. W ocenie skarżącej, zebrane w sprawie dowody nie dały dostatecznych podstaw do prezentowania takiego stanowiska.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie oraz niedostatecznej analizie wszystkich wątpliwości.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosła także o zasądzenie od organu, na rzecz skarżącej, kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych, w tym także kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawiony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, dokonując oceny skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności podnieść, że kontrolowane w tej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na materialoprawnej podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. Jest to o tyle istotne, gdyż już po złożeniu w danej sprawie skargi kasacyjnej zgodność powyższych przepisów z Konstytuują RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. z 2014 r. poz. 926) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

"I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".

Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

Po drugie, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2696/14 (CBOSA), trafnie zwrócono uwagę, że fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Oznacza to bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

Po trzecie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy sytuacja prawna komplikuje się jednak z uwagi na punkt II powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Kluczowe pozostaje ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy. Należy zaznaczyć, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (zob. wyroki TK: z 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok SN z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5–6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori. Dlatego też brak jest logicznych przesłanek, żeby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" zachowanych w mocy przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowanie.

Kolejnymi argumentami, na które trzeba zwrócić uwagę, a przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności, są: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 52 i 102).

Wskazując na powyższe, należy stwierdzić, że udzielając odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty "automatyzm". Jest to również o tyle istotne, że zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje jednak wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu – stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004, nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn słusznie podniesiono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyroki NSA: z 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12 – CBOSA).

Z tych względów należy poddać analizie przyczyny uznania przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., a także przyczyny odroczenia utraty przez nie mocy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z 1 lipca 2014 r. o sygn. akt SK 6/12, Trybunał eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślił, Konstytucja RP niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał Konstytucyjny, akceptując bowiem wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie administracyjną karą pieniężną w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, że taka administracyjna kara pieniężna, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają bowiem w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również na skutek wystąpienia stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność administracyjną, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, a bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od tej odpowiedzialności prawnej przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu administracyjnego. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych administracyjnej kary pieniężnej może doprowadzić sprawcę deliktu do znacznego uszczerbku finansowego i odjęcia mu prawa własności. Podsumowując Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają zasady proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Po czwarte, uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika więc, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w odniesieniu do podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał Konstytucyjny odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku orzekł również, że brak obowiązku uzyskania wymaganego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości czy też ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia administracyjną karą pieniężną jego naruszenia, spowodowałoby w istocie, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz. Z tych względów wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia odpowiedniej nowelizacji u.o.p.

Po piąte, przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zaznaczyć, że jej przedmiot stanowi nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. akt SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem środków (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu faktycznego już po jego zniszczeniu. Natomiast zastosowanie w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kasacyjnie administracyjna kara pieniężna była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, czyli bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Konkludując przedstawione wyżej uwarunkowania Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że w indywidualnie określonych sytuacjach, pomimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP powyższych norm prawnych, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalają na odmowę zastosowania przez sąd administracyjny powyższych przepisów. W konsekwencji, skarga kasacyjna w sprawie na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 lub art. 89 ust. 1 u.o.p. podlegać może w określonych sytuacjach uwzględnieniu, niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP).

Po szóste, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując przedmiotową sprawę miał na uwadze, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 zapadł już po wydaniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2013 r. Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 18 lutego 2013 r., nie mógł więc uwzględnić konsekwencji łączących się z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem. Natomiast niewątpliwie ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Sarnaki z 24 września 2012 r. Z uwagi na wskazany wyżej brak "automatyzmu" w ocenie następstw analizowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, to w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu I instancji powinno być odniesienie tego wyroku do realiów stanu faktycznego w tej sprawie i wiążące ustalenie jego skutków dla tej sprawy, a dopiero ewentualnie w następnej kolejności – w razie wywiedzenia skargi kasacyjnej – kontrola przez Naczelny Sąd Administracyjny sposobu "aplikacji" powyższego wyroku TK dokonanej przez Sąd I instancji.

W tym miejscu należy także przypomnieć, że instancyjność postępowania sądowego pełni wiele doniosłych funkcji. Pozostaje ona prawem podmiotowym przysługującym wszystkim uczestnikom postępowania, prowadząc do weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania przed sądem niższej instancji oraz zapadłego w nim rozstrzygnięcia (por. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych. Teksty aktów prawnych, Warszawa – Zielona Góra 2003, s. 49). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny skutków prawnych, jakie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinien odgrywać powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, mogłoby prowadzić do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności do obowiązków Sądu I instancji należy dokonanie "aplikacji" (oceny zastosowania) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, a w konsekwencji – udzielenie odpowiedzi w kwestii legalności zaskarżonej ostatecznej decyzji rozstrzygnięcia o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa, w świetle utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. domniemania ich zgodności z Konstytucją RP.

Po siódme, należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela również stanowisko Sądu I instancji dotyczące skarżącej w przedmiocie wycięcia przedmiotowych drzew, z którego wynika, że skarżąca usunęła bez wymaganego zezwolenia rosnący na jej nieruchomości klon pospolity w przedziale wieku 50-60 lat oraz o obwodzie pnia, który wynosił 99 cm mierzonym na wysokości 130 cm, co ustalono według tablic, które służą do określenia pierśnicy i miąższości drzew. Dlatego też właśnie w tym zakresie podmiotowym i przedmiotowym brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Po ósme, po prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego powinien ten Sąd ponownie jednak rozważyć, czy biorąc pod uwagę przedmiotowy stan faktyczny wymierzoną administracyjną karę pieniężną należało uznać za nieproporcjonalnie wysoką, czy też wprost przeciwnie – w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wymierzona kara odpowiada wartościom wskazanym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12. Sąd weźmie przy tym po uwagę, czy i ewentualnie jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć wynik prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji ustawy o ochronie przyrody, które – co podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., aktualnie się toczą (zob. druk nr 2656 Sejmu VII kadencji).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis, a dotyczący odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.