Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1923/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Brak zgłoszenia, mimo obowiązku z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, oznacza prowadzenie robót remontowych w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadnia obowiązek ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określającego kompetencje tych organów.

TEZY

Brak zgłoszenia, mimo obowiązku z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, oznacza prowadzenie robót remontowych w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadnia obowiązek ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określającego kompetencje tych organów.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Jacek Chlebny, Bożena Walentynowicz (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt SA/Sz 2261/02 w sprawie ze skargi A. i S. U. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 06 września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi małż. U. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 6 września 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję pierwszoinstancyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 29 maja 2002 r. i zasądził od organu na rzecz skarżących 10 złotych tytułem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, iż skarżący U. domagali się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań w celu przywrócenia do stanu pierwotnego przez uczestników postępowania małż. M. werandy należącej do uczestników i nakazanie im odsłonięcia okien zamurowanych płytami gipsowymi a usytuowanych we wspólnej ścianie budynku przy ul. [...]w Szczecinie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na podstawie art. 105 § 1 Kpa decyzją z dnia 29 maja 2002 r. umorzył postępowanie administracyjne uznając, że sprawa likwidacji okien we wspólnej ścianie werandy ma charakter cywilnoprawny. Problem przywrócenia zamurowanych okien winien być rozstrzygnięty w postępowaniu przed sądem powszechnym a nie w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego.

Stanowisko to podzielił organ odwoławczy - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 6 września 2002 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ ten podkreślił, że sporne otwory okienne w ścianie wspólnej zostały przesłonięte płytą laminowaną przez poprzednich użytkowników werandy i budynku. Obecni współwłaściciele małż. M. w latach 2000/2001 przeprowadzając remont werandy stanowiącej ich odrębną własność obłożyli płytą gipsowo-kartonową od swej strony wspólną ścianę graniczącą z lokalem skarżących U.. W ten sposób utrwalono przesłonięte wcześniej otwory okienne w tejże ścianie. Problem istnienia bądź likwidacji okien w ścianie wspólnej ma charakter cywilnoprawny nie leżący w kompetencjach organów nadzoru budowlanego.

W złożonej skardze na powyższą decyzję małż. U. zarzucali naruszenie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego przez pominięcie istotnej okoliczności, tj. braku ich zgody na wykonanie robót budowlanych we wspólnej ścianie z oknami, a ponadto pominięcie dowodu z opinii biegłego złożonej przez skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając powyższą skargę przede wszystkim miał na uwadze zasadę, że sądowa kontrola zaskarżonych decyzji polega na ich ocenie pod kątem zgodności z prawem obowiązującym w dacie wydawania decyzji. Zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego mają obowiązek na każdym etapie postępowania zwrócić uwagę na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. b prawa budowlanego ochrona ta, to również zapewnienie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Sąd uznał słuszność zarzutu skargi, że organy nie ustosunkowały się do całości zebranego materiału dowodowego w tym także do złożonej do akt opinii biegłego. Brak jest oceny skutków robót budowlanych inwestorów M. na użytkowanie pomieszczeń przez skarżących U., brak też oceny zgodności tych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Obowiązek taki na organy nadzoru budowlanego nakłada art. 84a ust. 1 prawa budowlanego. Ponadto Sąd podniósł wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa. Brak jest ustaleń faktycznych jak i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. Uznając w podsumowaniu naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik organu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie. W skardze zarzuca się naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji (Dz. U. z 2001 r. Nr 129, poz. 1439) oraz § 12 ust. 1, ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. "w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż konsekwencją wyroku i wskazań co do dalszego postępowania jest to, że w stanie faktycznym sprawy organ nadzoru budowlanego winien wydać decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, czyli winien nakazać zamurowanie okien w ścianie wspólnej stron, będącej ścianą w granicy, co nie wynika ze stanu faktycznego tej sprawy. Ponadto przyjmując, że wykonane roboty stanowią samowolę budowlaną – to zgodnie z art. 50 ust. 1 i art. 51 prawa budowlanego należałoby nakazać odsłonięcie zamurowanych okien.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik małż. U. wnosił o jej oddalenie, zaś pełnomocnik uczestników małż. M. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze. Zważywszy na treść zarzutów skargi kasacyjnej wywiedzionej w sprawie niniejszej Sąd uznał, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Równocześnie stwierdzić trzeba, że okoliczności podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozostają w oderwaniu od przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Na wstępie należy podnieść, iż organy obu instancji uznały bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, przewidzianą w art. 105 § 1 Kpa uzasadniającą umorzenie postępowania wobec braku kompetencji organu do orzekania w przedmiocie zlikwidowania podczas remontu okien w ścianie wspólnej werandy, ponieważ spór w tym zakresie winien rozstrzygnąć sąd powszechny. Prezentując to stanowisko Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych co do zakresu robót budowlanych, ani oceny prawnej.

Organ odwoławczy uznając zasadność umorzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, mimo iż poczynił pewne ustalenia faktyczne nie dokonał oceny ich w aspekcie przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wydawania decyzji, a mianowicie jaki charakter i zakres miały roboty budowlane wykonane przez inwestorów w ramach remontu oraz czy w świetle wymagań art. 30 prawa budowlanego roboty te wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Jeśli zaś roboty podlegały zgłoszeniu, to czy obowiązek ten został dopełniony. Brak zgłoszenia, mimo obowiązku z art. 30 prawa budowlanego oznacza prowadzenie robót remontowych w warunkach samowoli budowlanej – co uzasadnia obowiązek ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego określającego kompetencje tych organów. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji trafnie uznał co najmniej za przedwczesne umorzenie prowadzonego postępowania przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, skoro nie wyjaśniono, czy kompetencje ich są wyłączone z tego powodu, że przepisy prawa budowlanego nie miały zastosowania do wykonywanych robót remontowych z uwagi na ich charakter.

Ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zaskarżona decyzja oraz decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem art. 7, 77 Kpa jest więc w pełni uzasadniona. Również słuszna jest ocena, iż decyzja narusza wymogi art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy, który rozpoznaje sprawę ma obowiązek wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. Wymogu tego nie dopełnił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie. Organ ten nie wykazał przekonywująco na czym opiera swoje stanowisko, iż sprawa podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, ani też dlaczego uznaje brak kompetencji organów administracji – nadzoru budowlanego, ponieważ w tym zakresie okoliczności sprawy nie zostały ustalone i wyjaśnione w wystarczającym zakresie. Należy podkreślić, że uchylając zasadnie decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził wyniku sprawy, nie wypowiedział się w wiążący sposób co do jej rozstrzygnięcia po ponownym rozpoznaniu, ponieważ sprawa nie została wyjaśniona do stanowczego orzekania.

Powołany przez Sąd art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 2 lit. b prawa budowlanego to wskazanie przepisów, które należy mieć na uwadze przy rozpoznawaniu tego rodzaju sprawy, jeżeli po ustaleniu stanu faktycznego sprawy okaże się do wykonanych robót budowlanych mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego. Chybione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia tych przepisów przez błędną wykładnię. Wbrew tym zarzutom Sąd nie dokonywał w tej sprawie wykładni tych przepisów.

Nie znajduje też usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej o błędnej wykładni § 12 ust. 1 i ust. 4 oraz 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r. Nr 17, poz. 207). Przepisy te nie stanowiły podstawy orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie miały one w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie, skoro sporne roboty budowlane wykonywane były wewnątrz werandy małż. M..

Również rozważania skargi kasacyjnej dotyczące pozostawienia okien w ścianie wspólnej werandy, bądź zasadności ich zlikwidowania pozostają poza granicami przedmiotu sprawy. Zasadniczym problemem jest bowiem ocena czy organy nadzoru budowlanego zgodnie z art. 84 prawa budowlanego są kompetentne do załatwienia sprawy co do wykonanego remontu werandy przez małż. M., czy też spór podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Tego zaś nie można rozstrzygnąć bez dokładnego ustalenia jakie roboty zostały wykonane. W tym miejscu należy jedynie podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał analizy wyliczeń biegłego Godlewskiego zawartych w złożonej opinii i zarzucił organom brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy co do naświetlenia pomieszczeń skarżących małż. Urbańskich po zlikwidowaniu okien, co było zbędne, skoro organy nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy i umorzyły postępowanie uznając, iż nie są właściwe do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej jest podstawą jej oddalenia z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).