Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1020/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 250 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2  ust. 1 pkt 4, art. 3 ust.1, 2 i 3, art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2133
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych

SENTENCJA

Dnia 8 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J. S. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. A. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej J.B. z urzędu. e.o.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J.B. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego od dnia 1 października 2020 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2133), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 10 września 2020 r. J.B. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, w którym podała, że jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Ł. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 47,31 m2, w którym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 38,52 m2. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i osiąga dochód w wysokości 1 223 zł miesięcznie, a łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wyniosła 624,94 zł.

W piśmie z dnia 11 września 2020 r. zatytułowanym "Wyjaśnienie do złożonego wniosku o dodatek mieszkaniowy w dniu 10 września 2020 r." wnioskodawczyni wskazała, że legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w lokalu mieszkalnym zamieszkuje sama, a po śmierci ojca jej sytuacja życiowa uległa znacznemu pogorszeniu. Podała, że lokal mieszkalny, w którym zamieszkuje otrzymała na podstawie umowy darowizny od rodziców 16 lat temu. Po śmierci rodziców toczy się przed sądem powszechnym postępowanie o dział spadku, w skład którego wchodzi lokal mieszkalny, w którym zamieszkuje. Wskazała, że do czasu zakończenia postępowania sądowego nie może zamienić lokalu na mniejszy ani nikogo zameldować. W związku z powyższym wniosła o zastosowanie do czasu zakończenia postępowania sądowego przepisu, zgodnie z którym powierzchnię normatywną mieszkania, od której ustawodawca uwarunkował prawo do dodatku mieszkaniowego, powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Zastosowanie powyższego przepisu pozwoli, w ocenie skarżącej na przyznanie dodatku mieszkaniowego. W załączeniu przedstawiła orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia 29 listopada 2017 r. o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 listopada 2020 r.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania J.B. dodatku mieszkaniowego od dnia 1 października 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż:

1) 30% albo

2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%.

Powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego wnioskodawczyni wynosi 47,31 m2, w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 38,52 m2. Udział zatem powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu wynosi 81,42%, co oznacza, że przekracza 60% udziału powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu uprawniający do przyznania dodatku mieszkaniowego.

Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.).

Dodatkowa powierzchnia w lokalu służy zatem tylko w przypadku zamieszkiwania w lokalu wraz z osobą niepełnosprawną jeszcze minimum jednej osoby, pozostawanie lokalu do wyłącznej dyspozycji osoby niepełnosprawnej nie wymaga wyodrębnienia dla niej osobnego pomieszczenia. Cytowany powyżej przepis, jak podkreślił organ zezwala na powiększenie powierzchni lokalu mieszkalnego nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu ale tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.

Dodatek mieszkaniowy nie jest świadczeniem przyznawanym z uwagi na trudną sytuację materialną, czy zdrowotną wnioskodawcy, nie jest też typowym świadczeniem z pomocy społecznej mającym wspomagać rodziny i osoby w uzyskiwaniu środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Kryteria przewidziane w ustawie nie pozwalają organom na uznaniowość, prawo do świadczenia uzależnione jest od szczegółowo zdefiniowanych przesłanek. W związku z powyższym organ nie mógł uwzględnić trudnej sytuacji materialnej wnioskodawczyni.

Od powyższej decyzji J.B. złożyła odwołanie, w którym przyznała, że ma świadomość, że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje przekracza normę ustawową. Wskazując na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie dotyczące działu spadku po zmarłych rodzicach, w skład którego wchodzi lokal mieszkalny, w którym zamieszkuje podała, że do czasu zakończenia postępowania nie może zamienić lokalu na mniejszy ani nikogo zameldować. Wniosła o przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego, ponieważ pobiera jedynie świadczenie rentowe, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i znajduje się w trudnej sytuacji finansowej.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Zdaniem organu odwoławczego ustalony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Ustaleń w tym zakresie nie podważyła również skarżąca, zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w treści odwołania. Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest właścicielką lokalu mieszalnego o powierzchni 47,31 m2, w którym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 38,52 m2.

Mając na uwadze ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie dodatku mieszkaniowego organ stwierdził, że skarżąca spełnia jedynie dwie z nich. Po pierwsze, niewątpliwie należy do kręgu osób objętych zakresem podmiotowym prawa do dodatku mieszkaniowego. Jako właścicielka lokalu mieszkalnego ponosząca wydatki związane z jego utrzymaniem mieści się w zakresie podmiotowym art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wysokość natomiast uzyskiwanych przez skarżącą dochodów (tj. kwota 1 223 zł.) przesądza o tym, że spełniona została przesłanka kryterium dochodowego określona w art. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8, przy czym zgodnie z ust. 2 tego przepisu, przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego uwzględnia się kwotę najniższej emerytury obowiązującą w dniu złożenia wniosku, ogłaszaną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, ze zm.). Z komunikatu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2018 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M.P. z 2018 r., poz. 216) wynika, że obecnie kwota najniższej emerytury wynosi 1 029,80 zł miesięcznie.

O nieprzyznaniu wnioskowanego dodatku przesądził fakt, że powierzchnia lokalu zamieszkiwanego przez skarżącą przekracza powierzchnię lokalu mieszkalnego, od której ustawodawca uwarunkował prawo do dodatku. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać dla jednej osoby 35 m2. Powierzchnia lokalu skarżącej wynosi 47,31 m2 i w oczywisty sposób przekracza normatywną powierzchnię. Powierzchnie poszczególnych pomieszczeń w lokalu nie pozwalają również na zastosowanie w art. 5 ust. 5 ustawy. Lokal o powierzchni użytkowej 47,31 m2 przekracza bowiem o 30% powierzchnię normatywną (35 m2) uniemożliwiając zastosowanie art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy. Powierzchnia pokoi i kuchni w lokalu wynosi 38,52 m2, czyli ich udział w powierzchni użytkowej wynosi 81,42 %, co wyklucza zastosowanie regulacji, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji, że nie mogło odnieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu uwzględnienie przedstawionego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 ustawy, normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Przewidziane w tym przepisie powiększenie normatywnej powierzchnie nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z dwóch powodów. Po pierwsze, w przypadku samotnego zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, przepis ten nie znajduje zastosowania. Wykładnia gramatyczna określenia "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" jednoznacznie wskazuje bowiem, że chodzi tu o pokój, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, a więc zamieszkująca samotnie, nie dzieli lokalu z innymi osobami. Po drugie, ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 29 listopada 2017 r. wynika, że skarżąca nie wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.

W kontekście powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca przyznania dodatku mieszkaniowego w świetle ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych jest zgodna z prawem. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie upoważnił organów administracji publicznej do uwzględniania w toku prowadzonego postępowania takich okoliczności, jak sytuacja życiowa i materialna osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy i wydawanie decyzji w oparciu o ocenę powyższych okoliczności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji, ponieważ nie jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Ł., tylko jego użytkownikiem na podstawie umowy darowizny. Wskazała, że po śmierci rodziców lokal mieszkalny, który był przedmiotem umowy darowizny wszedł w skład masy spadkowej, co oznacza, że skarżącej przysługuje jedynie udział wynoszący 1/3 prawa do lokalu. Ponadto, jak wskazała skarżąca okazało się, że treść zawartej umowy nie odpowiada umowie darowizny i aktualnie w sprawie ustalenia prawa własności do przedmiotowego lokalu toczy się przed Sądem Okręgowym w Ł. postępowanie w sprawie o sygn. akt [...], które do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. Skarżąca nadmieniła, że do czasu zakończenia postępowania nie może lokalu sprzedać, zamienić na mniejszy, wynająć ani nim rozporządzać, musi ponosić wszystkie wydatki wynikające z tytułu użytkowania przedmiotowego lokalu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ustalając kwestię tytułu prawnego do lokalu, organ pierwszej instancji oparł się na przedstawionej przez skarżącą umowie darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu 3 marca 2004 r. Zdaniem organu niezależnie od przedmiotu toczącego się postępowania sądowego i jego wyniku skarżąca dysponuje tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, od którego ustawodawca uzależnił możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego.

W dniu 21 grudnia 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe skarżącej z dnia 15 grudnia 2020 r., w którym wskazała, że zawarta umowa darowizny nie została skonstruowana w sposób prawidłowy, jest to w istocie umowa dożywotniego użytkowania lokalu co oznacza, że skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym do lokalu i do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym nie może lokalu sprzedać, zamienić lub wynająć. Podała, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości 1230 zł miesięcznie, mieszka sama i nie jest w stanie ponosić wszystkich wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem lokalu. Wniosła o przyznanie dodatku mieszkaniowego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii prawa własności do przedmiotowego lokalu.

W dniu 23 grudnia 2020 r. do akt sprawy wpłynęło kolejne pismo procesowe skarżącej z dnia 21 grudnia 2020 r., w którym podała, że podczas wypełniania formularza wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego popełniła błąd w zakresie wysokości uzyskiwanego dochodu, wypełniła kolejny wniosek ale nie jest pewna, który ostatecznie formularz wniosku został przez organ uwzględniony. W związku z powyższym skarżąca wniosła o sprawdzenie wysokości dochodów wskazanych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W załączeniu skarżąca przedstawiła kopię przekazu pocztowego, tj. potwierdzenie wypłaty świadczenia rentowego za listopad 2020 r. w wysokości 1 223,18 zł brutto.

W dniu 15 lutego 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe skarżącej z dnia 8 lutego 2021 r., w którym podtrzymując dotychczasową argumentację wniosła o przyznanie dodatku mieszkaniowego do czasu uregulowania stanu prawnego lokalu, tj. rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii prawa własności do lokalu, ponieważ po opłaceniu wszystkich wydatków z tytułu użytkowania lokalu nie posiada środków na utrzymanie.

W dniu 1 kwietnia 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącej z dnia 29 marca 2021 r., w którym popierając wniesioną skargę wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego od dnia 1 października 2020 r. nie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać należy, że zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2011 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2133 ze zm.). Ustawa ta w sposób jednoznaczny wskazuje, jakie obligatoryjne warunki muszą być spełnione, aby właściwy organ wydał decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem mającym na celu udzielenie wsparcia poprzez dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych ponoszonych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, jednak jego przyznanie zostało uzależnione przez ustawodawcę od łącznego spełnienia określonych warunków, tj.: posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 2), średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3) oraz normatywnej powierzchni użytkowej lokalu (art. 5). Niespełnienie choćby jednej z opisanych powyżej przesłanek skutkuje odmową przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Obowiązkiem organów rozpoznających wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest zatem zbadanie wszystkich przesłanek i ocena, czy zostały spełnione, przy czym powołane wyżej przepisy nie pozwalają organom orzekającym na jakąkolwiek uznaniowość w tym zakresie. Kryteria określone w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 5 ustawy mają bowiem charakter kumulatywny i obligatoryjny, co oznacza, że wszystkie muszą zostać spełnione łącznie i niespełnienie chociażby jednego z nich wyklucza przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje:

1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych;

2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego;

3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych;

4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem;

5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny.

Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych w ust. 1 (art. 2 ust. 2 ustawy).

Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, wymienia rodzaje tytułów prawnych pozwalających określonym w nim osobom o ubieganie się o dodatek mieszkaniowy. Osoba niemająca jednego z tytułów prawnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy lub jego ekspektatywy - art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie spełnia podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie dodatku mieszkaniowego. Ocena natomiast istnienia prawa do lokalu mieszkalnego dokonywana jest przez organ na podstawie dokumentów zgromadzonych w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie ustalenia przyjęte przez organ w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Sąd podziela stanowisko organów administracji, że skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego spełniała przesłankę o której mowa w cyt. powyżej art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. dysponowała tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z akt sprawy bowiem wynika, że do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżąca załączyła tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, tj. sporządzoną w dniu 3 marca 2004 r. w formie aktu notarialnego umowę darowizny, z treści której jednoznacznie wynika, że M. i H. małż. B. należący do nich - na prawach wspólności ustawowej lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Ł. darowali swojej córce – J.B., która oświadczyła, że powyższą darowiznę przyjmuje.

Należy wyjaśnić, że postępowanie prowadzone jest na wniosek i to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania tytułu do zajmowanego lokalu. Postępowanie administracyjne w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego nie jest procedurą, w której można ustalać rodzaj tytułu prawnego przysługującego do nieruchomości, w szczególności rozstrzygać spory o prawo własności. Zadaniem organów w niniejszej sprawie było ustalenie, czy skarżąca dysponuje tytułem prawnym do zajmowanego lokalu i z jakiego rodzaju dokumentu ten tytuł wywodzi. Przedstawiając wskazaną powyżej umowę darowizny skarżąca udokumentowała w sposób właściwy prawo własności do przedmiotowego lokalu. W tej sytuacji organ nie miał podstaw do kwestionowania przedstawionej umowy darowizny i prowadzenia samodzielnych ustaleń w zakresie prawa własności do lokalu. Organ administracji nie jest bowiem władny przesądzić istnienia prawa własności, musi w tym zakresie opierać się na dokumentach przedstawionych przez wnioskodawcę. Kwestie sporne o prawo własności podlegają rozstrzygnięciu w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do drugiej przesłanki warunkującej przyznanie dodatku mieszkaniowego zauważyć należy, że dodatek mieszkaniowy nie jest świadczeniem przyznawanym z uwagi na ogólnie trudną sytuację materialną, zdrowotną, czy rodzinną wnioskodawcy, nie jest też typowym świadczeniem z pomocy społecznej mającym wspomagać rodziny i osoby w uzyskiwaniu środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Dodatki mieszkaniowe – pomimo, że o prawie do ich uzyskania decydują organy pomocy społecznej nie są elementem systemu świadczeń z pomocy społecznej. Stąd też o prawie do dodatku decyduje wyłącznie tytuł prawny do zajmowanego lokalu oraz wysokość dochodu, z wyłączeniem innych okoliczności (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 567/16, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera własne, autonomiczne regulacje dotyczące ustalania dochodu i progów dochodowych warunkujących prawo do dodatku. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego uwzględnia się kwotę najniższej emerytury obowiązującą w dniu złożenia wniosku, ogłaszaną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, ze zm.). Zgodnie z treścią pkt 1 lit. a Komunikatu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2018 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M.P. z 2018 r., poz. 216), kwota najniższej emerytury, renty rodzinnej i renty dla osób całkowicie niezdolnych do pracy wynosi 1 029,80 zł miesięcznie.

Za dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy, uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 690 oraz z 2019 r., poz. 730,752 i 992), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111, 924 i 1818), dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. poz. 1540 oraz z 2019 r. poz. 1309), świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529) oraz świadczenia uzupełniającego przyznanego na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz.U. poz. 1622).

W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że miesięczny dochód skarżącej stanowi świadczenie rentowe w wysokości 1 223 zł i słusznie kwotę tę przyjęły do obliczeń związanych z weryfikacją wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego uznając, że skarżąca spełniła przesłankę średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego.

W niniejszej sprawie przesłanką odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego dodatku mieszkaniowego było ustalenie, że skarżąca nie spełniła warunku dotyczącego powierzchni użytkowej lokalu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 dla 1 osoby. Stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy, normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172, 1495, 1696, 1818). W myśl art. 5 ust. 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% (pkt 1) albo 50% (pkt 2) pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%.

Art. 5 ust. 1 ustawy używa sformułowania "normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie może przekraczać" co oznacza, że norma ta ma charakter kategoryczny, a rozstrzygnięcie organu administracji nie ma charakteru uznaniowego. W ocenie Sądu, ustalenia organów w tym zakresie dokonane zostały w sposób prawidłowy i nie pozostawiają żadnych wątpliwości. W szczególności prawidłowo przyjęto, że skarżąca nie spełniała przesłanki określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Z akt przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że skarżąca zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni 47,31 m2, w którym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 38,52 m2 i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Powierzchnia użytkowa lokalu (tj. 47,31 m2) przekracza zatem niewątpliwie określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy powierzchnię normatywną (tj. 35 m2 dla 1 osoby). W przypadku gospodarstwa jednoosobowego, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu może zostać powiększona o 30% i wynosi wtedy maksymalnie 45,50 m2. W przypadku skarżącej powierzchnia użytkowa zajmowanego przez nią lokalu wynosi 47,31 m2, a zatem bezsprzecznie przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30%. Ustawodawca dopuszcza ponadto przekroczenie normatywnej powierzchni użytkowej lokalu nie więcej niż o 50%, jednak pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%. Powierzchnia pokoi i kuchni w lokalu wynosi 38,52 m2, czyli ich udział w powierzchni użytkowej wynosi 81,42%, a więc przekracza 60% i wyklucza zastosowanie regulacji, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy.

W niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania również art. 5 ust. 3 ustawy. Powyższy przepis zezwala na powiększenie powierzchni lokalu nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej lokal, ale tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku, lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Organ prowadzący postępowanie o przyznanie dodatku mieszkaniowego okoliczność faktyczną w postaci wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, może ustalić jedynie na podstawie orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Natomiast określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju", o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy będzie miał zastosowanie tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje przynajmniej z jedną osobą. Wykładania gramatyczna tego określenie wskazuje, że chodzi tu pokój, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, a więc zamieszkująca samotnie nie dzieli lokalu z innymi osobami. Ratio legis art. 5 ust. 3 ustawy opiera się nie tylko na poprawie sytuacji osoby niepełnosprawnej, ale też ma na względzie prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. Stosowanie w takiej sytuacji wielkości normatywnej przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy pozbawiłoby prawa do dodatku lub też do przyznania go w odpowiednio zwiększonej kwocie osoby uprawnione zamieszkujące z osobami niepełnosprawnym, wymagającym oddzielnego pokoju (por. m.in. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 321/10, z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt I OSK 10/10, z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt I OSK 804/10, z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1389/10, z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2014/11).

W analizowanym przypadku, do jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącej, zajmującej samodzielnie trzypokojowy lokal mieszkalny z kuchnią i łazienką, przepis ten nie miał więc zastosowania. Ponadto wskazać należy, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, co wynika z orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 29 listopada 2017 r. W orzeczeniu tym nie wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz nie ustalono, że skarżąca posiada prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.

Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej zasadnie odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie kryterium ustawowego, tj. normatywnej powierzchni użytkowej lokalu. Dodatek mieszkaniowy nie jest formą pomocy społecznej i jego przyznanie jest uzależnione od spełnienia sformalizowanych przesłanek ustawowych. Wskazać w tym miejscu należy, że Sąd nie neguje trudnej sytuacji materialnej skarżącej, niemniej jednak przepisy regulujące kwestie dodatku mieszkaniowego, w tym przepisy dotyczące normatywnej powierzchni użytkowej uprawniającej do uzyskania dodatku mieszkaniowego są przepisami o charakterze związanym. Oznacza to, że nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnej swobody decyzyjnej. Zatem jeżeli wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania dodatku mieszkaniowego organy administracji zobowiązane są do wydania decyzji odmownej.

Zdaniem Sądu przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszystkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, a swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 pkt 1 i § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 18).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie z uwagi na istniejącą pandemię mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z powyższym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

IS