Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 142/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 i 36
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi E. sp. z o. o. z siedzibą w D. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Wielkopolskiego do rozpoznania wniosku E. sp. z o.o. z siedzibą w D. datowanego na 10 maja 2022 r. i zarejestrowanego pod numerem [...]; II. stwierdza, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 580,- (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 10 maja 2022 r. do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynął wniosek złożony przez E. sp. z o.o. z siedzibą w D. (zwanej dalej "Spółką" lub "Skarżącą") o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca – S. A. (ob. [...]) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku dołączono oświadczenie podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, dowód uiszczenia opłaty od wniosku o wydanie tego zezwolenia, kopię paszportu, kopię umowy spółki oraz pełnomocnictwo dla r. pr. Ł. B..

W dniu 17 czerwca 2022 r. Spółka złożyła korektę swojego wniosku w zakresie wysokości wynagrodzenia cudzoziemca.

Pismem z dnia 7 lipca 2022 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika – r.pr. Ł. B., złożyła skargę na bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą"), podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 12 § 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez:

a) niedochowanie podstawowego (maksymalnie miesięcznego) terminu na załatwienie sprawy administracyjnej skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej – zezwolenie na pracę zgodnie z wnioskiem Spółki z dnia 10 maja 2022 r.;

b) brak podjęcia jakiejkolwiek próby dochowania ustawowego terminu na rozstrzygnięcie sprawy o udzielenie zezwolenia na pracę, która nie stanowi sprawy szczególnie skomplikowanej ani wymagającej podjęcia postępowania wyjaśniającego;

2) art. 36 § 1 w związku z art. 9 k.p.a. poprzez:

a) niepoinformowanie Spółki o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a., liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz niewskazanie Spółce przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej;

b) brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej;

3) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy Wojewoda winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zwłaszcza w sytuacji, gdy dysponuje kompletną dokumentacją niezbędną do udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a na żadnym etapie postępowania administracyjnego Wojewoda nie zanegował wniosku pod kątem jego braków formalnych lub merytorycznych i nie wezwał Skarżącej do niezwłocznego uzupełnienia akt sprawy o brakującą dalszą dokumentację;

4) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, iż Skarżąca nie wie na jakim etapie znajduje się jej sprawa oraz kiedy w ogóle będzie możliwe uzyskanie zezwolenia na pracę, które jest warunkiem koniecznym dla możliwości rozpoczęcia pracy przez cudzoziemca, dla którego Skarżąca wystąpiła o to zezwolenie;

5) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia efektywnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (brak koncentracji materiału dowodowego, wszechstronnej oceny materiału dowodowego) oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesy społecznego i słusznego interesu Skarżącej;

6) art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście Wojewody wobec Skarżącej i doprowadził do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności skutkujące wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania Skarżącej do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

Skarżąca podkreśliła, że w myśl art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 620 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.i.r.p.") nie stosuje się w tym przypadku art. 37 k.p.a. i nie ma potrzeby poprzedzania skargi na bezczynność ponagleniem.

Skarżąca wniosła o orzeczenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonej sprawę oraz o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy administracyjnej z jej wniosku, w terminie siedmiu dni od daty prawomocności wyroku; przyznanie od Wojewody na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; orzeczenie wobec Wojewody grzywny w wymiarze [...] zł w sytuacji niezastosowania się przez Wojewodę do obowiązku przekazania akt sprawy Sądowi.

Decyzją z dnia 14 lipca 2022 r., nr [...] Wojewoda wydał zezwolenie typu A nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynika ze stale rosnącej liczby wniosków wpływających do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P.. Również sytuacja epidemii wirusa SARS-CoV-2 przyczynia się do utrudnień w terminowości wykonywania obowiązków.

Wojewoda podkreślił, że termin podjęcia postępowania jest zależny od ilości wpływających wniosków. Każda sprawa wymaga wnikliwego postępowania, aby uniknąć zarzutu nieważności decyzji. Termin załatwienia sprawy przesuwa się zatem względem dnia złożenia dokumentów.

Wojewoda nie dopatrzył się rażącej bezczynności. Cechuje ono nie tylko naruszenie terminów, nawet znaczne naruszenie. Musi istnieć zła wola organu w załatwieniu sprawy, o czym stanowią liczne przykłady z orzecznictwa. Obsada personelu często się zmienia, a jej powiększenie nie jest w całości zależne od Wojewody, ale także od organów nadrzędnych i zdolności finansów publicznych na powiększenie kadry urzędniczej.

Co do kar (suma pieniężna oraz grzywna) – Wojewoda stwierdził, że jest to kwestia uznaniowa. Sąd nie musi korzystać z tych środków, a z pewnością nie ma automatyzmu, który wskazywałby, że ilekroć dochodzi do rażącego naruszenia prawa należy nakładać dodatkowe środki represji.

Pismem z dnia 15 sierpnia 2022 r. pełnomocnik Skarżącej uzupełnił brak fiskalny skargi, a także odniósł się do stanowiska Wojewody przedstawionego w odpowiedzi na skargę. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko pełnomocnik Skarżącej podniósł, że Wojewoda próbuje uzasadnić nieterminowość załatwiania spraw od lat we wszystkich urzędach problemami kadrowymi. Sprawa z wniosku Skarżącej nie jest skomplikowana, nie wymaga podjęcia działań, które mogłyby wydłużać prowadzenie postępowania.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Wojewody, że odpowiedzialność za nieterminowość załatwiania spraw można wyjaśnić stanem pandemii. Obecne restrykcje sanitarne są w zasadzie znikome (poza szpitalami). Ten stan rzeczy nie jest już w ogóle zaskakujący, a na pewno nie od dnia złożenia wniosku inicjującego postępowanie. Od lat mówi się o brakach kadrowych, ale Wojewoda nic z tym nie robi, tylko ciągle uzasadnia to swoją zwłoką. Ponadto procedury uzyskania zezwolenia na pracę, a także udogodnienia wynikające z przepisów regulujących pomoc obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym w tym państwie, odformalizowały szereg procedur, jakie podejmuje się przy wydawaniu zezwoleń tego typu. Nie da się zatem twierdzić, że pracownicy Wojewody mają coraz więcej obowiązków. Skarżąca, jak każda strona postępowania administracyjnego ma prawo oczekiwać, że administracja publiczna będzie należycie zorganizowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Oceniając dopuszczalność wniesionej skargi, wskazać należy, że co do zasady skargę na bezczynność można wnieść po złożeniu ponaglenia do właściwego organu (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 53 § 2b P.p.s.a.). Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, no co słusznie zwrócono uwagę w skardze, iż w myśl art. 10a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2021 poz. 1100)– dodanym z dniem 13 lipca 2021 r. przez art. 4 ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 2021 r. poz. 1162) – "Przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach (...) wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m.

Jeżeli skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która jest załatwiana w postępowaniu, w którym na mocy szczególnych przepisów nie przysługuje środek zaskarżenia bezczynności w postaci ponaglenia, to art. 53 § 2b P.p.s.a. w takim przypadku nie ma zastosowania. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności takiej skargi, lecz to, że wówczas skarga na bezczynność może być wniesiona w każdym czasie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2453/19, CBOSA). Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie nie musiała być poprzedzona ponagleniem.

Wobec tego Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca jedną z postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., tj. bezczynność postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż w myśl art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do zadań wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po myśl art. 88a ust. 1 i ust. 2 zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1, w którym ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w kodeksie postępowania administracyjnego.

Zatem należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W pierwszej kolejności jednak wskazać należy, iż niniejsza sprawa nie jest szczególnie skomplikowana i podlega rozpoznaniu wyłącznie w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania. Tym samym według wyżej wskazanych reguł sprawa winna być załatwiona niezwłocznie nie później niż w terminie miesiąca, no co słusznie zwróciła uwagę Skarżąca.

Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania administracyjnego Wojewoda nie zastosował ani razu przepisu art. 36 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do każdorazowego zawiadomienia strony o fakcie niezałatwienia sprawy administracyjnej zawisłej przed nim.

W analizowanej sprawie wniosek Skarżącej z dnia 10 maja 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla obywatela [...] został załatwiony decyzją z dnia 14 lipca 2022 r., a więc po upływie dwóch miesięcy od daty wpływu wniosku do organu, a co więcej po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Z akt sprawy wynika bezspornie, że organ nie informował strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał kolejnego terminu załatwienia sprawy. Niewątpliwie zatem organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Tak jak wskazano powyżej, o bezczynności można traktować, gdy w prawnie określonym (ustawowo albo wyznaczonym przez tenże organ) terminie organ nie załatwia sprawy i nie informuje strony o przyczynie takiego stanu rzeczy. Sąd podkreśla, że tak sformułowana definicja nawiasowa (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) stanowi wyraz statycznej koncepcji wykładni prawa, jaką przyjmuje sam prawodawca. Należy zatem spoglądać na tę definicję traktując termin w nim wskazany jako determinantę ścisłego określania terminowości załatwienia sprawy. Niedotrzymanie tego terminu implikuje stan bezczynności.

W tym miejscu godzi się odnieść do twierdzenia podniesionego przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę, że termin załatwienia sprawy wobec ponadnormatywnego wpływu wniosków cudzoziemców może spowodować jego przesunięcie. To jednak nie ma wpływu na to, kiedy dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, a w związku z tym – kiedy mija termin załatwienia sprawy. Złożenie podania, choćby obarczonego brakami formalnymi, a wobec tego zaistnienie niemożności nadania podaniu dalszego biegu, nie prowadzi do wniosku, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło z dniem usunięcia braków formalnych. Wszczęcie postępowania administracyjnego (na wniosek) następuje, kiedy wpływa podanie strony, choćby było niekompletne (por. uchwałę podjętą w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna w CBOSA). "W wielu orzeczeniach akcentuje się konieczność wszczęcia postępowania jako swoistego następstwa realizacji praw obywatelskich. W szczególności wskazuje się, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych. Ten kierunek orzecznictwa chroniący prawa obywatela poprzez stworzenie możliwości weryfikacji stanowiska organu administracji państwowej poprzez uruchomienie środków zaskarżania był wzmacniany i uzupełniany." (R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny w CBOSA). Nie może być bowiem tak, że obarczony brakami formalnymi wniosek nie inicjuje postępowania, ponieważ strona nie mogłaby skutecznie dochodzić swoich praw przed organem. Co więcej, przepis k.p.a, zgodnie z którym organ może wezwać do uzupełnienia braków formalnych (art. 64 § 2 k.p.a.), został ulokowany w dziale II. rozdziale I. k.p.a., który reguluje wszczęcie postępowania administracyjnego. Powołując się na efekty wykładni systemowej wewnętrznej, należy uznać, że doszło zatem do wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu 10 maja 2022 r. i od tego dnia należało liczyć termin miesięczny do załatwienia sprawy z wniosku Skarżącej. Załatwienie sprawy w terminie jednak nie nastąpiło. Co więcej, Wojewoda ani razu nie zawiadomił Skarżącej o niemożności załatwienia jej wniosku, a sprawa zakończyła się dopiero z dniem 14 lipca 2022 r., a więc po upływie dwóch miesięcy po wszczęciu postępowania. Bezsporne jest zatem, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta istniała w dniu wnoszenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę zauważyć przyjdzie, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w przepisanych ustawowo terminach.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie (organ wydał zezwolenie na pracę)– zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).

Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącego (pkt I sentencji wyroku).

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt II sentencji wyroku), co zostało omówione szerzej wyżej.

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (pkt III sentencji wyroku).

Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; z 11 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).

Sąd orzekając o rażącym charakterze zaistniałej bezczynności miał przede wszystkim na uwadze, iż stan bezczynności nie trwał szczególnie długo. Nadto, w jego przyczynach Sąd nie dopatrzył się znamion złej woli organu. Sąd wziął pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, iż przyczyną zwłoki były obiektywne braki kadrowe i zwielokrotniony wpływ spraw. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że Urząd Wojewódzki w P. odnotowuje od kilku lat znaczny napływ spraw z zakresu pozwoleń na pobyt i pracę cudzoziemców. Sądowi znana jest również argumentacja organu o niewystarczającej obsadzie kadrowej. Obiektywnie rzecz biorąc Wydział ds. Cudzoziemców jest od kilku lat niewspółmiernie obciążony, co przekłada się na opóźnienia w terminach załatwienia spraw.

Wzrost ilości spraw do załatwienia musiał, w ocenie Sądu, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań Wojewody. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji publicznej nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian. Nie można jednak wnioskować, że ponadnormatywny wpływ spraw do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P. i wszystkich jego delegatur sprawia, że data wszczęcia postępowania, a tym samym bieg terminów następuje później niż faktyczny wpływ wniosku do urzędu.

Z powyższych przyczyn ponadto Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej czy też wymierzenia organowi grzywny. Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jest możliwością, z której sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki te są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowo swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 124/21, CBOSA).

Warto w tym miejscu wskazać, iż Skarżąca nie wskazała w jaki sposób wyceniła wysokość straty wywołanej bezczynnością. Taki obowiązek nie wynika wprawdzie wprost z przepisu prawa, to jednak aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez Skarżącą argumentacją (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/18, dostępny w CBOSA). Nadto zważyć należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, czy jak w niniejszej sprawie – bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać Skarżącej sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość (bezczynność) – zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, dostępny w CBOSA). Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie takie sytuacje należy wykluczyć.

Wobec tego w opisanym zakresie tj. w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny, skargę oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt IV wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 580 zł, na co złożyło się: 100 zł – wartość wpisu stałego od skargi na bezczynność oraz 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego Skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji (pkt V. sentencji wyroku).