Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 368/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11 pkt 1, art. 12
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy
article: § 30
journal: Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77, art. 107 § 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zapewnienia odpowiedniej temperatury w pomieszczeniu - stanowisku kasowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Starszy Inspektor Pracy w Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowym Inspektoracie Pracy przeprowadził kontrolę w jednostce należącej do J. - sklepie nr "[...]" w O. przy ul. W. "[...]". Kontrolę przeprowadzono w zakresie temperatury powietrza na stanowiskach kasowych z uwagi na warunki atmosferyczne otoczenia - temperatura powietrza niższa niż -15°C.. W sporządzonym protokole z kontroli przeprowadzonej w obecności z-cy kierownika sklepu oraz osoby upoważnionej przez kierownika rejonu podano liczbę pracujących w ramach stosunku pracy- 12 osób, w tym 11 kobiet oraz stwierdzono usytuowanie stanowisk kasowych w stosunku do drzwi wejściowych do sklepu. Opisując stanowiska kasowe podano, że zostały one usytuowane równolegle do ściany, na której znajduje się wejście do sklepu. Do sklepu prowadzi wiatrołap przez drzwi otwierane automatycznie, następnie przez następne otwierane automatycznie drzwi wchodzi się na halę sprzedażną bezpośrednio przy kasach - odległość do najbliższej kasy ok. 3m. Zapisano, że nad drzwiami wewnętrznymi od strony hali sprzedażnej zlokalizowane jest urządzenie do wytwarzania kurtyny powietrznej. Podczas ruchu klientów często występuje sytuacja, gdy drzwi zewnętrze i wewnętrzne prowadzące do sklepu są uchylone i zimne powietrze bezpośrednio napływa do pomieszczenia sklepowego.

Stwierdzono, iż na wprost drzwi wejściowych znajduje się pierwsza kasa obsługująca m. in. dział monopolowy. Zastosowana kurtyna powietrzna nie zabezpiecza stanowiska przed niekontrolowanym napływem zimnego powietrza z zewnątrz. Na tej kasie zarejestrowano w godzinach pomiędzy 8:00 a 9:00 temperaturę 13°C, zaś przy następnych kasach temperatura wzrosła do 15°C. Odnotowano, że w dniu kontroli sklep czynny był od godziny 7:00. Do protokołu załączono dwa zdjęcia opisane jako: zdjęcie temperatury na kasie działu monopolowego oraz zdjęcie widoku na odległość między kasą działu monopolowego a wejściem.

Następnie w dniu "[...]" Inspektor Pracy wydał nakaz Nr "[...]", działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy, zawierający dwie decyzje, którymi nakazał:

1. zapewnić na stanowiskach kasowych w sklepie nr "[...]" w O., temperaturę odpowiednią do wykonywanej pracy kasjerki, tj. nie niższą niż 18°C,

2. zabezpieczyć stanowiska kasowe, szczególnie kasy działu monopolowego, w sklepie nr "[...]" w O., przed napływem zimnego powietrza z zewnątrz.

Jako podstawę prawną podano art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 207 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy, § 30, § 33 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na zasadzie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniając, iż jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego.

W dniu 1 lutego 2010r. stwierdzono, iż w kontrolowanym sklepie wykonano nakaz z "[...]".

Od wydanego nakazu Spółka złożyła odwołanie do Okręgowego Inspektora Pracy ograniczając je do decyzji z pkt 1 nakazu tj. zapewnienia na stanowiskach kasowych w sklepie nr "[...]" w O. temperatury odpowiedniej do wykonywanej pracy kasjerki, tj. nie niższej niż 18°C. Wyjaśniono, że do obowiązków personelu sklepu należy nie tylko obsługa kas fiskalnych, ale również wykonywanie czynności: uzupełniania ekspozycji towarowej, prace transportowe, porządkowe, przyjmowanie dostawy, obsługa prasy do makulatury itp. Przedstawiono dokumentację z przeprowadzonych w 2004r. w sklepie nr "[...]" w R. pomiarów wydatku energetycznego gdzie uznano, że wykonywane czynności kasjera - sprzedawcy mają charakter pracy średnio ciężkiej dla kobiet. Przywołano również wyniki pomiarów wydatku energetycznego przeprowadzone przez PIP w ramach kontroli w okresie od 9 października 2006r. do 25 kwietnia 2007r. ze wskazaniem, że praca kasjera - sprzedawcy nie nosi znamion pracy lekkiej. Zarzucono, iż zgodnie z § 30 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wymagana minimalna temperatura w pomieszczeniach pracy nie powinna być niższa niż 14°C, którą obecnie w sklepie zapewniono. Nadto podano, iż producenci wymagają co do różnych grup towarowych, aby temperatura powietrza w miejscu składowania takiego towaru nie przekraczała 18°C.

Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W uzasadnieniu przywołano § 30 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz treść załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 listopada 2002r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy wskazując, że za pracę lekką należy uznać taką pracę, w której tempo metabolizmu wynosi od 117 W do 234 W (dla mężczyzn) i od 104 W do 208 W (dla kobiet). Podano, że w podobnym tonie wypowiada się Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z 27 listopada 2006r. nr DPR-IV-4102-951/AM/06, według którego termin "lekka praca fizyczna" określa pracę wykonywaną z małą aktywnością fizyczną, przy której poziom metabolizmu nie przekracza 200W. Oceniając, czy praca wykonywana w hali sprzedaży sklepu nr "[...]" w O. ma cechy lekkiej pracy fizycznej organ uznał, że należy się odnieść do przedstawionych przez stronę pomiarów wydatku energetycznego. Stwierdzono, że przedstawione wyniki wydatku energetycznego nie są miarodajne dla tej sprawy co najmniej z kilku powodów:

- pomiarów dokonano dla pracowników zatrudnionych w innym sklepie (nr "[...]" w R.), a co za tym idzie nie można bezkrytycznie porównywać warunków pracy i sposobu jej wykonywania;

- przedstawione pomiary odnoszą się do 6-godzinnego dnia pracy, a w tej sprawie zmiana robocza trwa 8 godzin;

- z przedstawionej dokumentacji wynika, że w okresie zmiany roboczej pracownik, zatrudniony na stanowisku kasjer - sprzedawca, świadczy pracę na kasie w wymiarze 60 minut, co nie zgadza się ze stwierdzonym przez inspektora pracy stanem faktycznym; gdyż przy obsadzie 17 pracowników na zmianie będzie pracowało około 4 do 5 pracowników - przy takiej obsadzie obsługa kasy w wymiarze 60 minut jest niemożliwa, chyba że przez część dnia kasy nie byłyby czynne;

- każde badania obarczone są błędem właściwym dla zastosowanej metody badawczej, który w przedstawionej dokumentacji nie został podany;

- błędnie zinterpretowano wyniki podane w dokumentacji pomiarowej, gdyż z przedstawionej oceny wydatku energetycznego wynika, że wydatek energetyczny dla kobiety wynosi około 830 kcal/480 min., tj. około 120,62 W. Tym samym wykonywane czynności miały charakter lekkiej pracy a nie "pracy średnio ciężkiej dla kobiety". Stwierdzono, iż podobne wyniki wykazały pomiary wydatku energetycznego dokonane przez Państwową Inspekcję Pracy w trakcie kontroli zakończonej w 2007r. dla jedenastu wybranych sklepów sieci J. W przypadku kobiet zatrudnionych na stanowisku kasjera - sprzedawcy w 14 na 15 badanych stanowisk wydatek energetyczny nie przekraczał 208 W, co zgodnie z tabelą do zał. nr 2 w/w rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002r. określa taką pracę jako pracę lekką.

Dodatkowo wyjaśniono, że decyzja dotyczyła tylko części pomieszczenia hali sprzedaży - stanowisk kasowych, w pobliżu których nie ma konieczności składowania towarów, których temperatura przechowywania nie powinna przekraczać 18°C. Biorąc to pod uwagę, po zapoznaniu się z ustaleniami dokonanymi przez inspektora pracy w sprawie, analizie przepisów oraz rozpatrzeniu argumentów podnoszonych w odwołaniu organ uznał, że kontrolujący prawidłowo ocenił stan faktyczny i potwierdził ciążący na pracodawcy obowiązek zapewnienia w hali sprzedaży sklepu nr "[...]" w O. w obrębie kas fiskalnych temperatury nie niższej niż 18°C.

Na tę decyzję Spółka J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o uchylenie decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie:

- art. 107 § 3 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia prowadzące do uchybień w jego uzasadnieniu, a także nieodniesienie się do zarzutu odwołania dotyczącego wykazania w kontroli, iż praca na stanowisku kasjera - sprzedawcy nie nosi znamion pracy lekkiej,

- art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 84 § 1 Kpa poprzez nie zebranie wyczerpującego materiału dowodowego i wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy,

- art. 10 § 1 Kpa wobec zaniechania umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji,

- § 30 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - uznanie wykonywanej pracy w sklepie za lekką pracę fizyczną podczas, gdy praca taką nie jest, jak również błędną wykładnię wobec pominięcia względów technologicznych wyłączających obowiązek zachowania temperatury nie niższej niż 18°C.

W obszernym uzasadnieniu zarzucono, iż organ ograniczył się wyłącznie do analizy przesłanki wykonywania w pomieszczeniu sklepu lekkiej pracy fizycznej, błędnie zastosował tylko fragment przepisu, przeprowadzając nieprawidłową wykładnię § 30 cyt. rozporządzenia. To z kolei uniemożliwiło stwierdzenie, że z uwagi na istnienie względów technologicznych możliwe jest utrzymywanie temperatury niższej niż 18°C. Wskazano, że w powołanym rozporządzeniu z 29 listopada 2002r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy nie wprowadzono rozróżnienia wartości tempa metabolizmu odrębnie dla kobiet i mężczyzn. Jak również nie wskazano innej podstawy dla przyjęcia tego rozróżnienia i nie uzasadniono wysokości tych wartości. Przywołując pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z 27 listopada 2006r. nr DPR-IV-4102-951/AM/06, odnośnie rozumienia terminu "lekka praca fizyczna" organ nie wyjaśnił charakteru tegoż pisma i jego wagi, gdyż pismo to dotyczy konkretnej i indywidualnej sprawy, stąd nie ma powodu do przyjęcia stanowiska Ministra w obecnej sprawie. Zarzucono, iż organ nie jest precyzyjny, gdyż powołuje się na dwa różne źródła przyjmujące sprzeczne ze sobą wartości dla określenia pracy lekkiej nie wskazując, którą wartość przyjmuje.

Spółka nie zgodziła się z oceną organu w zakresie wyników pomiarów wydatku energetycznego zawartych w sprawozdaniu z badań nr "[...]" na stanowiskach pracy w sklepie w R., który jest w jej ocenie sklepem reprezentatywnym dla wszystkich sklepów sieci. Wskazała na załączone do skargi sprawozdanie z badań nr "[...]" z 1 marca 2010r. zawierające wynik pomiarów dla 8-godzinnego dnia pracy, przy którym efektywny wydatek energetyczny jest właściwy dla pracy średnio ciężkiej dla kobiet. W zakresie zaś zarzuconego przez organ braku podania błędu dla tej metody wyjaśniono, że błąd metody badawczej podaje się, gdy ma on istotny wpływ na wynik badań, co w tej sprawie nie ma miejsca. Podniesiono, że organ nie ustosunkował się w prawidłowy sposób do zarzutu, iż praca na stanowisku kasjer – sprzedawca nie nosi znamion pracy lekkiej stwierdzając jedynie, że dysponuje wynikami pomiarów wskazujących na traktowanie pracy na tym stanowisku jako lekką. Załączając do skargi sprawozdanie nr "[...]" z 1 marca 2010r. zarzucono, że strona nie miała okazji do jego przedłożenia w postępowaniu przez organem II instancji, co w sposób oczywisty narusza wyrażoną w art. 10 § 1 Kpa zasadę wysłuchania stron poprzez niewyznaczenie terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Podkreślono, iż odmawiając wiarygodności pomiarom wydatku energetycznego z 16 lipca 2004r. stosownie do art. 84 § 1 Kpa organ winien zwrócić się do biegłego o wydanie w tym przedmiocie opinii. Przywołano w tym zakresie uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z 25 sierpnia 2009r. sygn. akt I SA/Kr 312/09, gdzie stwierdzono, iż zagadnienie efektywnego wydatku energetycznego jest na tyle skomplikowane i specyficzne, że jego określenie stanowi wiadomości specjalne i winno stać się przedmiotem opinii. Pominięcie tego narusza zasadę prawdy obiektywnej i zasadę swobodnej oceny dowodów. Zauważono, że w sklepie w tzw. strefie przykasowej w bezpośredniej bliskości kas wystawione są liczne produkty spożywcze i inne, które wymagają odpowiednich warunków przechowywania. Dodatkowo miejscem eksponowania towarów jest tzw. kasa alkoholowa umiejscowiona na stanowisku alkoholowym. Organ pominął panujące na nim specyficzne warunki przechowywania towaru. Inspektor stwierdził jedynie lakonicznie, że w obrębie kas nie ma konieczności składowania towarów. W związku z tym podniesiono, że nawet jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić, co potwierdza wyrok NSA z 7 maja 1985r. sygn. akt II SA 318/85.

W ocenie skarżącej zignorowanie okoliczności składowania w obrębie kas fiskalnych towarów, których temperatura przechowywania nie powinna przekraczać 18°C doprowadziło do pominięcia przez organ przepisu § 30 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997r., z którego wynika, że w pomieszczeniach pracy należy zapewnić temperaturę odpowiednią do rodzaju wykonywanej pracy nie niższą niż 14°C, jednak obowiązek ten wyłączają względy technologiczne, za które w zdaniem skarżącej należy uznać, m.in. właśnie konieczny sposób przechowywania towarów. Zatem, gdy sposób przechowywania towarów w strefie przykasowej wymaga zapewnienia temperatury niższej niż 18°C, to jest to okoliczność wyłączająca obowiązek wynikający z przepisu § 30 zdanie drugie tego rozporządzenia.

W bardzo obszernej odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podkreślono, że ponieważ decyzja dotyczy bezpieczeństwa i higieny pracy stąd w toku postępowania odwoławczego na podstawie art. 10 § 2 Kpa odstąpiono od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa, gdyż załatwienie sprawy prowadzonej na skutek odwołania nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia osób tam zatrudnionych, m.in. w postaci możliwości infekcji dróg oddechowych. Poza tym zgodnie z poglądami doktryny do zastosowania art. 10 § 2 Kpa wystarczy samo zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, niekoniecznie musi wystąpić faktyczne naruszenie.

Wyjaśniono sposób obliczenia tempa metabolizmu podając jako jego podstawę poradnik do ustawy z 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych pt.: Zasady kwalifikacji prac w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze, Wyd. Warszawa, 2009, CIOP-PIB, opracowany przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej wraz z Centralnym Instytutem Ochrony Pracy. Określając zaś termin lekka praca fizyczna posłużono się normą PN-78/B-03421: wentylacja i klimatyzacja – parametry obliczeniowe powietrza wewnętrznego w pomieszczeniach przeznaczonych dla stałego przebywania ludzi", gdzie podane zakresy parametrów powietrza zależne są od pory roku oraz aktywności fizycznej. Podkreślono, że jako wiążące przyjęto wartości określone w załączniku nr 2 tabeli nr 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Odnośnie czasu pracy osób zatrudnionych na stanowisku kasjer - sprzedawca stwierdzono, że nie jest możliwe, aby czas obsługi kasy przez jednego pracownika wynosił deklarowane 60 minut w trakcie dnia roboczego. Za nieuzasadnione uznano stanowisko skarżącej, iż błąd metody badawczej nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik badań. Podano wyniki badań przeprowadzonych w Sklepie w Z., gdzie przyjęcie błędu metody szacowania na poziomie 20% powoduje, że wynik może wskazywać na wykonywanie pracy lekkiej przez kasjera. Podkreślono, że decyzja organu I instancji dotyczyła tylko części pomieszczenia hali sprzedaży w obrębie kas fiskalnych, w pobliżu których nie ma konieczności składowania towarów o temperaturze przechowywania nie przekraczającej 18°C, co wskazano w decyzji. Nie naruszono § 30 rozporządzenia w sprawie ogólnych warunków bhp, gdyż w sklepach sieci produkty takie są przechowywane w specjalnych urządzeniach chłodniczych, ladach chłodniczych, umieszczonych w wydzielonej części sklepu, które niewątpliwie nie znajdują się przy stanowiskach kas. Podkreślono, iż okoliczność ta jest faktem powszechnie znanym i opisana została w protokole z kontroli oraz dokumentacji zdjęciowej do protokołu.

Pismem procesowym z 20 maja 2010r. Spółka odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że nie istniało niebezpieczeństwo dla zdrowia osób zatrudnionych w sklepie, gdyż pracodawca zapewnił temperaturę 18°C zgodnie z decyzją PIP, co zostało stwierdzone w notatce służbowej z 1 lutego 2010r. Nie zasadne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, iż odstąpiono od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa, gdyż załatwienie sprawy prowadzonej na skutek odwołania nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia osób tam zatrudnionych. Także pozbawione podstaw prawnych jest stosowanie różnych wartości całkowitego tempa metabolizmu pracy dla kobiet i mężczyzn, podobnie jak akcentowanie przez organ różnic pomiędzy poszczególnymi sklepami sieci w sytuacji, gdy ich nie ma. Takie same są bowiem we wszystkich spośród ponad "[...]" sklepów sieci procesy pracy, sposób ich realizacji i warunki organizacyjne, a także środki transportu wewnątrzzakładowego. Odnośnie zaś błędu co do metody Lehmana przy obliczaniu wydatku energetycznego pracownika oceniono, że może on wskazywać również wyższe wartości o 20%, a nie tylko niższe. Oceniono, że odchylenia od dokładności tej metody nie mają w ostateczności jakiegokolwiek znaczenia w odpowiednim zakwalifikowaniu pracy wykonywanej na stanowisku kasjera-sprzedawcy jako pracy średnio ciężkiej. Ponadto organ nie wskazał źródła błędu zastosowanej metody na poziomie 20%, a w doktrynie można spotkać pogląd o szacowaniu wydatku energetycznego tą metodą dla prac średnio ciężkich i ciężkich z dokładnością rzędu 10%. Ponadto uznano za nieprawidłową ocenę organu, iż skoro decyzja z "[...]" została wykonana to jej zasadność skarżąca uznała.

Na rozprawie w dniu 25 maja 2010r. pełnomocnik organu podał, że odnośnie stanu zatrudnienia w kontrolowanym sklepie należy przyjąć stan wynikający z protokołu kontroli (nie z uzasadnienia skarżonej decyzji) jako informacja bardziej wiarygodna, stwierdzona na miejscu kontroli. Odnośnie produktów zamieszczonych przy stanowisku kasjera podał, że nie znajdują się tam żadne towary, które za względów technicznych wymagałyby temperatury niższej, co wynika z opisu stanowiska kasjera zawartego w protokole. Pełnomocnik Spółki podtrzymał zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga wniesiona w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują wykonywanie administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.).

Zasady postępowania przed organami Państwowej Inspekcji Pracy reguluje ustawa z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2007r. Nr 89, poz. 589 ze zm., zwanej dalej: ustawą o PIP), przy czym - na zasadzie odesłania zawartego w art. 12 tej ustawy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: Kpa. Powyższe oznacza, że przepisy Kpa znajdują zastosowanie w działalności organów PIP w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w tym w szczególności regulacje dotyczące zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy odnieść się do specyfiki postępowania przed Państwową Inspekcją Pracy. Niezależność inspektora PIP ma wymiar ustrojowy i oznacza niezawisłość jego działań kontrolnych od administracji, co znajduje wyraz w podporządkowaniu PIP Sejmowi. Kreowana przez przepisy ustawy o PIP inspektorska samodzielność oznacza, że inspektor ma ustawowe kompetencje, jest niezależny od jakichkolwiek wypływów postronnych i podejmuje samodzielnie decyzje wynikające z kontroli pracodawców w ramach przepisów ustawy o PIP. Wspomniane zasady nie zwalniają jednak organów inspekcji pracy od respektowania podczas czynności kontrolnych oraz dalszego postępowania obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym dotyczących zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 12 ustawy o PIP).

Na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o PIP w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Skoro nakaz wydawany przez inspektora pracy jest szczególnym rodzajem decyzji w nim zawartych należy zgodzić się ze stwierdzeniem co do wyjątkowego charakteru tego orzeczenia zwłaszcza z uwagi na treść art. 34 ust. 2 tej ustawy, który przewiduje możliwość nałożenia pewnych obowiązków bez uzasadnienia takiego postępowania bezpośrednio w nakazie. Uzasadnienie takie można znaleźć w protokole z kontroli, doręczanym stronie.

Nie można jednakże uznać za prawidłowe działanie organu II instancji, który nie wykonuje obowiązku pełnego wyjaśnienia przesłanek nałożonego przez organ I instancji obowiązku. Takiego właśnie uzasadnienia nie przedstawił w tej sprawie Okręgowy Inspektor Pracy przy wydawaniu skarżonej decyzji z "[...]". Dopiero bowiem w odpowiedzi na skargę przedstawiono argumentację, która, o ile uznać ją za wyczerpującą i prawidłową, powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji tego organu. Tymczasem odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia skarżonej decyzji w tym znaczeniu, że rozważenia zawarte w odpowiedzi organu nie mogą być potraktowane jako element uzasadnienia decyzji i poddawane kontroli sądowej. Jeśli z treści skargi lub odpowiedzi na skargę wynikają okoliczności prowadzące do stwierdzenia przez Sąd istotnych wad decyzji, to już tylko na tej podstawie zasadne jest wyeliminowanie takiej wadliwej decyzji z obrotu prawnego.

Jak wynika bowiem z uzasadnienia skarżonej decyzji Okręgowy Inspektor Pracy podał, że za pracę lekką należy uznać taką pracę, w której tempo metabolizmu wynosi od 117 W do 234 W (dla mężczyzn) i od 104 W do 208 W (dla kobiet). Z treści uzasadnienia nie wynika jednakże na jakiej podstawie przyjęte zostały takie wyniki wydatku energetycznego pracowników zatrudnionych na stanowiskach kasowych w sklepie. Wyjaśnienie w tym zakresie znalazło się dopiero w odpowiedzi organu na skargę.

Należy podzielić stanowisko skarżącej, iż przepisy regulujące tempo metabolizmu nie wprowadzają zróżnicowania wydatku energetycznego odrębnie dla mężczyzn i dla kobiet. Organ nie przedstawił uzasadnienia prawnego dla takiego stanowiska, wskazując jedynie na załącznik nr 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 listopada 2002r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz.U. Nr 217, poz. 1833 ze zm.) oraz § 30 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.), jednakże w powołanych aktach prawnych takie zróżnicowanie nie zostało odnotowane. Dodatkowo organ podał, że w podobnym tonie wypowiada się Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z 27 listopada 2006r. nr DPR-IV-4102-951/AM/06, według którego termin "lekka praca fizyczna" określa pracę wykonywaną z małą aktywnością fizyczną, przy której poziom metabolizmu nie przekracza 200 W bez wskazania charakteru i znaczenia tego pisma dla tej sprawy.

Załącznik nr 2 powołanego rozporządzenia z 29 listopada 2002r. zawiera m.in. wykaz wartości najwyższych dopuszczalnych natężeń fizycznych czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy i w pkt C. "Mikroklimat" znajduje się tabela nr 2 wskazująca tempo metabolizmu i wartości dopuszczalne WBGT przy określaniu klasy tempa metabolizmu. Brak jest tam rozróżnienia na tempo metabolizmu w stosunku dla kobiet i mężczyzn. Natomiast przepis § 30 rozporządzenia z 26 września 1997r. stanowi, iż w pomieszczeniach pracy należy zapewnić temperaturę odpowiednią do rodzaju wykonywanej pracy (metod pracy i wysiłku fizycznego niezbędnego do jej wykonania) nie niższą niż 14 °C (287 K) chyba, że względy technologiczne na to nie pozwalają. W pomieszczeniach pracy, w których jest wykonywana lekka praca fizyczna, i w pomieszczeniach biurowych temperatura nie może być niższa niż 18 °C (291 K).

Takie uzasadnienie prawne nie pozwala jednak na rozróżnienie wydatku energetycznego odrębnie przewidzianego dla mężczyzn i dla kobiet. W odpowiedzi na skargę organ wskazuje jako pomocne w tej kwestii Polskie Normy:

– Wentylacja i klimatyzacja -- Parametry obliczeniowe powietrza wewnętrznego w pomieszczeniach przeznaczonych do stałego przebywania ludzi, oraz

– Środowiska gorące -- Wyznaczanie obciążenia termicznego działającego na człowieka podczas pracy, oparte na wskaźniku WBGT.

W punkcie 1 i 2 pod tabelą nr 2 wskazanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002r. zawarte są uwagi odnośnie mikroklimatu gorącego i zimnego ze wskazaniem, że definicje pojęć i metody pomiaru określają Polskie Normy (pkt 1.4 i 2.5.) jednak ich treść nie została wskazana w skarżonej decyzji, czy dołączona do akt sprawy wobec czego nie sposób ocenić ich zastosowania w niniejszym postępowaniu. Podobnie jak trudno oceniać treść powołanego pisma Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z 27 listopada 2006r.

W tym zakresie stwierdzić pozostaje, iż organ odwoławczy nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co słusznie podnosi skarżąca, wobec czego naruszono wynikającą z art. 7 i art. 77 Kpa zasadę prawdy obiektywnej oraz związanego z nią obowiązku właściwego uzasadnienia decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 Kpa.

Zgodzić się należy, iż zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten wprowadza otwarty system środków dowodowych, wskazując jedynie przykładowo co może stanowić dowód. Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego. Nadto obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasada ta nie pozbawia strony możliwości składania wniosków dowodowych, czy to w celu wyjaśnienia wskazywanych okoliczności faktycznych sprawy, czy też celem zanegowania innych dowodów.

W niniejszej sprawie uniemożliwiono skarżącej skorzystanie z tej możliwości poprzez przedstawienie sprawozdania z prowadzonych badań dotyczących stanowisk pracy w skontrolowanym przez Inspektora sklepie. Wprawdzie sprawozdanie nr "[...]" sporządzono co prawda w dniu 1 marca 2010r. i dotyczyło sklepu w Z., jednak badania podjęto na podstawie zlecenia z 15 lutego 2010r., czyli przed wydaniem skarżonej decyzji. Stąd też brak powiadomienia przez Okręgowego Inspektora Pracy przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, ale przede wszystkim zgłoszenia stosownych wniosków i dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji, należy postrzegać jako naruszenie prawa strony do czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 Kpa). Skoro wykonano decyzję będącą przedmiotem odwołania, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to organ II instancji miał nie tylko realną możliwość ale i obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, ustosunkowania się wszystkich materiałów, na podstawie których podjęto rozstrzygnięcie. W związku z tym nie można podzielić stanowiska organu, że odstąpiono od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa, gdyż załatwienie sprawy prowadzonej na skutek odwołania nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia osób tam zatrudnionych. We wskazanym zakresie naruszono także zasadę wyrażoną w art. 9 Kpa - obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Bez względu na powyższe wskazać pozostaje, że określając klasę tempa metabolizmu na danym stanowisku nie sposób jednoznacznie przyjąć na podstawie badań w innym sklepie, że praca na wskazanym stanowisku ma charakter pracy lekkiej, jak to czyni organ odwoławczy. Nie można bowiem wykluczyć odrębności na tych samych stanowiskach nawet w obrębie jednego zakładu pracy. Takie odrębności mogą powodować, że wydatek energetyczny na porównywanych stanowiskach pracy nie będzie na zbliżonym poziomie. Z tego powodu nie jest zasadne powoływanie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji na podobne do prezentowanych w niniejszej sprawie wyniki z pomiarów wydatku energetycznego dokonane przez Państwową Inspekcję Pracy w trakcie kontroli zakończonej w 2007r. dla jedenastu wybranych sklepów sieci J., gdzie w przypadku kobiet zatrudnionych na stanowisku kasjera-sprzedawcy w 14 na 15 badanych stanowiskach wydatek energetyczny nie przekraczał 208W. Wiarygodną odpowiedź może stanowić badanie wykonane na kontrolowanym stanowisku pracy, do czego organ jest uprawniony na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o PIP - może podejmować działania w zakresie prowadzenia badań oraz analizowania czynników szkodliwych i uciążliwych w środowisku pracy zwłaszcza, gdy skarżąca powołuje się na inne badania dotyczące właśnie określenia charakteru pracy na stanowisku kasjer - sprzedawca.

Wobec niewykonania w toku postępowania pomiarów wydatku energetycznego na kontrolowanych stanowiskach, gdy istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do ustalenia czy z uwagi na wydatek energetyczny praca na stanowisku kasjer-sprzedawca ma być uznana za pracę lekką czy też średnio ciężką - jak podaje skarżąca, merytoryczna ocena prawidłowości podjętej decyzji nr 1 w nakazie z "[...]" wymaga jednoznacznego stwierdzenia w tym zakresie.

Powołane wyżej okoliczności wskazują na naruszenie przez organ norm postępowania, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną kontrolę rozstrzygnięcia, a w konsekwencji niewłaściwym uzasadnieniu decyzji, która to wada postępowania administracyjnego uzasadniaj uchylenie zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo dokumentacja z kontroli nie wystarcza do uznania za potwierdzoną okoliczność niepozostawania w obrębie kasy towarów. Dołączone do protokołu jedno ze zdjęć przedstawia przestrzeń między kasą działu monopolowego a wejściem, poza kadrem jednak pozostaje obszar samej kasy. Stąd nie sposób stwierdzić na podstawie tego dokumentu, że nie znajdują się tam żadne towary, które jak podał pełnomocnik organu na rozprawie, ze względów technicznych wymagałyby temperatury niższej. W przeciwieństwie do stanowiska pełnomocnika organu nie sposób ustalić powyższego także na podstawie opisu stanowiska kasjera zawartego w protokole. Nadto w protokole zawarto jedynie wynik z dokonanego pomiaru, nie przedstawiono zaś danych dotyczących samego urządzenia przy pomocy którego temperatura ta została zmierzona, czy mógł on służyć do takich pomiarów.

Nadto w aktach sprawy występują różnice w określeniu obsady pracowników zatrudnionych w kontrolowanym sklepie - w protokole z kontroli stwierdzono 12 zatrudnionych w ramach stosunku pracy, natomiast w uzasadnieniu skarżonej decyzji mowa jest o obsadzie 17 pracowników. Na rozprawie pełnomocnik organu podał, że odnośnie stanu zatrudnienia należy przyjąć stan wynikający z protokołu kontroli.

Wobec stwierdzonych uchybień w prowadzonym postępowaniu administracyjnym należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o niewykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, uzasadnia przepis art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczona na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.