Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 961/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 zo ust. 2 i 4, art. 31 zq ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi ,,A" na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr [....]


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 20 kwietnia 2020 r. Spółdzielnia [...] (dalej: "Strona", "Skarżąca", "Spółdzielnia") przesłała do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "Zakład", "Organ") wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone, za marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2020 r. ZUS, na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia

2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", odmówił Spółdzielni prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od marca do maja 2020 r.

W uzasadnieniu Organ podał, że zgodnie z art. 31zo ust. 1b ustawy COVID-19 płatnikowi składek będącemu spółdzielnią socjalną przysługuje prawo do zwolnienia

z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek przed dniem 1 kwietnia 2020 r.

Zakład podał następnie, że zadłużenie na koniec roku przewyższa przypis za cały 2019 r., w związku z tym Stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od marca do maja 2020 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółdzielnia podniosła, że wniosek

z dnia 20 kwietnia 2020 r. nie wymagał uzasadnienia, zaś przy uchwalaniu i zastosowaniu ustawy COVID-19 nie przewidziano wszystkich warunków, okoliczności i zależności

w działalności w okresie maj - czerwiec 2020 r. małych i mikro firm, w tym spółdzielni socjalnych, w trudnej sytuacji finansowej i gospodarczej.

Wskazano, że z powodu trudnej sytuacji związanej z COVID-19 Spółdzielnia w tym okresie świadczyła znikomą ilość usług, co spowodowało brak środków finansowych na zabezpieczenie płac. Z powody niewypłacenia wynagrodzeń za miesiące wyszczególnione we wniosku RDZ złożone deklaracje były zerowe, dopiero od maja 2020 r. są rozliczane, gdyż pracownicy otrzymali wynagrodzenia.

Decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 5 sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 i wskazał, że warunkiem zwolnienia

z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo tej ustawy, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r., nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Zakład podniósł, że w przedmiotowej sprawie stwierdzono, iż saldo zadłużenia płatnika składek na koniec roku przewyższa przypis składek za cały 2019 r., w związku

z tym decyzja odmawiająca zwolnienia z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. zostaje utrzymana w mocy.

W skardze na decyzję z dnia 18 grudnia 2020 r. Spółdzielnia podniosła,

że w złożonych wnioskach o umorzenie zaległych składek i zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. podała w uzasadnieniach przyczyny, z powodu których nie mogła się wywiązywać z opłacania składek ZUS. Przyczyną nieuregulowania zaległych składek za 2019 r. w 2020 r. była sytuacja gospodarcza spowodowana epidemią COVID-19, gdzie bardzo ograniczona ilość świadczonych usług pozwalała tylko na uzyskanie środków finansowych na utrzymanie zakładu w stanie technicznym.

Za nieprawdziwy Skarżąca uznała postawiony przez Organ zarzut, że nie składała deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Wskazano, że deklaracje za te miesiące zostały złożone, ale były to deklaracje "zerowe", z uwagi na to, że Spółdzielnia nie posiadała w tym okresie środków finansowych na wypłatę wynagrodzeń pracownikom, co było spowodowane ograniczeniem działalności w świadczeniu usług (epidemia

COVID-19). Zdaniem Skarżącej warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności

z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych.

Podsumowując podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza możliwość pozyskania zwolnienia ze składek ZUS w okresie epidemii COVID-19, co spowoduje w tym okresie zwiększenie zaległości wobec Zakładu.

W odpowiedzi na skargę ZUS podał, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom

w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE serii C nr 91, poz. 1 z dnia 20 marca 2020 r.). Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się

w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia

17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE serii L nr 187 z dnia

26 czerwca 2014 r.), w dniu 31 grudnia 2019 r.

Organ odwołał się następnie do zawartej w art. 2 pkt 18 ww. rozporządzenia Komisji definicji przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji oraz do przepisów ustawy

z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 498 ze zm.). Wskazano następnie, że wg stanu na dzień 31 grudnia 2019 r. zaległość z tytułu nieopłaconych składek na koncie płatnika składek wynosiła 180.629,68 zł (co przedstawiono w formie tabelarycznej) i przewyższa sumę przypisów składek w 2019 r., która wynosi 49.571,74 zł. Oznacza to, że na dzień 31 grudnia 2019 r. płatnik składek znajdował się w trudnej sytuacji, przez co Zakład nie mógł zwolnić go z opłacania należności z tytułu składek.

W piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2021 r. Skarżąca zgłosiła wniosek

o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

W piśmie procesowym z dnia 28 września 2021 r. Organ wskazał, że nie oponuje rozpoznaniu niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

W myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Wskazać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy k.p.a., stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności,

z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, aby każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 1994 r. sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, Nr 1, poz. 2, oraz wyrok NSA z dnia 12 lutego 1997 r. sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, Nr 19, poz. 366).

W niniejszej sprawie uzasadnienia decyzji wydanych przez ZUS nie spełniają nawet najbardziej podstawowych wymogów opisanym we wzorcu z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienia te nie pozwalają ich adresatowi rozpoznać, jakie elementy stanu faktycznego przyjętego przez Organ pozwalały na ich subsumcję do przywołanych przepisów. Wprost świadczy o tym skarga do sądu, w której strona skarżąca jest przekonana, że podstawą odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne było niezłożenie deklaracji rozliczeniowych.

Uzasadnienia te nie pozwalają też Sądowi na ocenę, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dopiero analiza całokształtu stanu prawnego adekwatnego do rozpoznania wniosku pozwala na częściową wypowiedź Sądu odnośnie do stwierdzonego naruszenia prawa przez Organ.

Wracając do samej treści uzasadnień należy wskazać, że w decyzji z dnia 5 sierpnia 2020 r. Organ przytoczył treść art. 31zo ust. 1b ustawy COVID-19, z której wynika prawo do zwolnienia płatnika z opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od marca do maja 2020 r., wykazanych

w deklaracjach rozliczeniowych za ten okres. Po zacytowaniu tego przepisu Organ zamieścił zdanie nie mające z nim żadnego związku o treści informującej, że zadłużenie na koniec roku przewyższa przypis za cały 2019 r.

Natomiast uzasadnienie decyzji z dnia 18 grudnia 2020 r. zawiera przytoczenie przepisu art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 wskazującego, że warunkiem zwolnienia ze składek, o których mowa w art. 31zo tej ustawy, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest

z obowiązku ich składania. Po zacytowaniu tego przepisu Organ ponownie zamieścił zdanie nie mającą żadnego związku i z tym cytowanym przepisem, informujące

o zadłużeniu strony skarżącej przewyższającym przypis za cały 2019 r.

Wobec skrajnie rażącego naruszenia przez Organ przepisów art. 107 § 3 k.p.a. konieczne było uchylenie zapadłych w niniejszej sprawie decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Zakład uzasadni przyszłe decyzje w sposób odpowiadający standardowi określonemu w art. 107 § 3 k.p.a.

Domyślając się jedynie, jaka przyczyna zdawała się lec u podstaw wydania zaskarżonej decyzji (wskazuje na to też treść odpowiedzi na skargę), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pragnie zawrzeć uwagi mogące być pomocnymi dla rozstrzygnięcia sprawy.

W sprawie zainicjowanej wnioskiem Strony na żadnym jej etapie nie otrzymała ona od Organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych. Termin do złożenia dokumentów upływał 30 czerwca 2020 r.

Z przesłanych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby ZUS po złożeniu wniosku w sprawie,

a przed 30 czerwca 2020 r., w jakikolwiek sposób zakomunikował płatnikowi, że wniosek rodzi obowiązek złożenia dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. W ocenie Sądu, trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu.

Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział

w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.).

Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom,

w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji

i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 239/19, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z danych powszechnie dostępnych (komunikat ZUS z dnia 29 kwietnia 2020 r. dostępny na stronie internetowej www.zus.pl w zakładce "Aktualności"), od 4 maja 2020 r. Zakład przywrócił standardową obsługę klientów w swoich placówkach, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem Organ od 4 maja 2020 r. powinien był realizować w sprawie uregulowaną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Tymczasem z akt sprawy wynika, że nie uczynił tego na żadnym etapie postępowania, w szczególności przed 30 czerwca 2020 r.

W ocenie Sądu, zamieszczenie w dniu 17 czerwca 2020 r. na stronie internetowej ZUS komunikatu, że jednym z warunków zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, nie wyczerpuje ciążącego na organie obowiązku indywidualnego, w konkretnej sprawie, poinformowania strony

o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.).

Zauważyć również należy, że z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej Organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a

§ 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, również przepis art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał Zakład do zakomunikowania Stronie faktów znanych Organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi

z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeżeli więc ZUS na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych posiadał wiedzę, że Strona nie złożyła wymaganych deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów za zatrudnionych ubezpieczonych, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to Stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r.

Wykonanie przez Organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r. Skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową.

Dodać należy, że jeżeli Organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a.

i wytycznych płynących z art. 79a § 1 tej ustawy (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji brak w aktach. Stwierdzić zatem trzeba, że naruszenie przez Organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1

i art. 77 § 4 k.p.a. mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki: WSA

w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 9/21, WSA w Bydgoszczy z dnia

17 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 409/21, WSA w Poznaniu z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt III SA/Po 161/21, WSA w Szczecinie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 550/21, wszystkie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta będzie więc wymagała rozważenia przy ponownym rozpoznaniu wniosku Strony.

Zgodnie z art. 47 ust. 2a u.s.u.s. osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby współpracujące, są zwolnione

z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub innych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:

1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby współpracujące,

2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1398 z późn. zm.) obowiązującej je i osoby współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego.

Ponadto zgodnie z art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19:

– za marzec, kwiecień i maj 2020 r. a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 - za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r., płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych

w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);

– Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);

– warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia

30 czerwca 2020 r. a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. do dnia 31 października 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).

Strona skarżąca twierdzi, że składała deklaracje "zerowe". Wobec tego kwestia realizacji obowiązku złożenia deklaracji będzie wymagała wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek.

Organ odniesie się też do kwestii podniesionej w odpowiedzi na skargę (odpowiedź na skargę nie może być przedmiotem kontroli Sądu, nie wpływa bowiem ona na treść zaskarżonej decyzji), w której jej autor wyjaśnia podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

W przepisie art. 15zzzh pkt 1 ustawy COVID-19 określono, że wsparcie, o którym mowa m.in. w 31zo - zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE.C nr 91 z 20.03.2020) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Krajowy ustawodawca chcąc, aby wymienione w powołanym przepisie instrumenty wsparcia w czasie trwającej epidemii (m.in. zwolnienie od obowiązku opłacania należności z tytułu składek), stanowiące pomoc publiczną w rozumieniu prawa wspólnotowego, nie naruszały postanowień art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) - dalej: "TFUE", zawarł odesłanie do ww. Komunikatu Komisji Europejskiej. W ten sposób z jednej strony konkretne instrumenty wsparcia w dobie kryzysu wywołanego epidemią COVID-19 wprowadzono do polskiego porządku prawnego mocą przepisu rangi ustawowej, z drugiej zaznaczono,

że odpowiadają one wspólnym dla wszystkich krajów członkowskich UE warunkom przyznawania pomocy publicznej określonym w powołanym Komunikacie Komisji, z trzeciej zaś dookreślono, że wsparcie to - jako dopuszczalna pomoc publiczna - ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.

Powyższe znajduje potwierdzenie w treści samego Komunikatu Komisji (UE), którego pkt 2.18 określa: "biorąc pod uwagę, że epidemia COVID-19 dotyka wszystkie państwa członkowskie, a wprowadzone przez nie środki ograniczające rozprzestrzenianie epidemii negatywnie wpływają na sytuację przedsiębiorstw, Komisja uważa, że pomoc państwa jest uzasadniona i może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE przez określony czas w celu zaradzenia niedoborowi płynności wśród przedsiębiorstw oraz zagwarantowania, że zakłócenia spowodowane epidemią COVID-19 nie zagrożą ich rentowności, szczególnie jeśli chodzi o MŚP". Dalej

w pkt 2.19 stwierdzono, że: "w niniejszym komunikacie Komisja określa warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym, które będzie stosowała w odniesieniu do pomocy przyznanej przez państwa członkowskie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Państwa członkowskie muszą zatem wykazać, że środki pomocy państwa zgłoszone Komisji na mocy niniejszego komunikatu są konieczne, odpowiednie i proporcjonalne, aby zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego, oraz że wszystkie warunki określone w niniejszym komunikacie są w całości spełnione".

Analizując dalej konstrukcję art. 15zzzh ustawy COVID-19 stwierdzić należy,

że przepis ten zawiera podwójne odesłanie. Po pierwsze odsyła do Komunikatu Komisji, który to z kolei wskazując, jakim przedsiębiorstwom pomocy nie można udzielić, odsyła do legalnej definicji pojęcia "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" zawartej

w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

Komunikat Komisji w pierwotnym brzmieniem (z 20 marca 2020 r.) w pkt 3.1.22.c. wskazywał, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji (w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014) w dniu

31 grudnia 2019 r.; może być ona przyznana przedsiębiorstwom, które nie znajdują się

w trudnej sytuacji lub przedsiębiorstwom, które nie znajdowały się trudnej sytuacji w dniu 31 grudnia 2019 r., ale które później napotkały trudności lub znalazły się w trudnej sytuacji z powodu epidemii COVID-19.

Należy jednak wskazać, że skoro wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek wraz z wymaganą dokumentacją rozliczeniową można było składać do 30 czerwca 2020 r., obowiązkiem ZUS było uwzględnienie stanu prawnego -

w omawianym zakresie warunków uznania pomocy publicznej za dopuszczalną - na ostatni dzień do złożenia wniosku, tj. 30 czerwca 2020 r. Natomiast przed tą datą, w istotnym

z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy zakresie, uległ zmianie Komunikat Komisji, do którego ustawodawca odsyła w art. 15zzzh ustawy COVID-19. Komunikatem Komisji (UE) Trzecie zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa, w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE. C 2020.218.3 z 2 lipca 2020 r.) z mocą od 29 czerwca 2020 r. rozszerzono tymczasowe ramy środków pomocy państwa na wszystkie mikroprzedsiębiorstwa i małe przedsiębiorstwa, nawet jeśli w dniu 31 grudnia 2019 r. zaliczałyby się one do kategorii przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, pod warunkiem że nie są objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz, że nie otrzymały pomocy na ratowanie (która nie została spłacona) ani pomocy na restrukturyzację (i nadal podlegają planowi restrukturyzacji) (pkt 1.6., 2.12. i 2.15. ww. Komunikatu - Trzecie zmiany...).

W orzecznictwie (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 20 kwietnia 2021 r.

sygn. akt I SA/Rz 206/21, WSA w Gliwicach z dnia 19 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 566/21, czy WSA w Poznaniu z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 482/20, wszystkie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że organ powinien był uwzględnić powołaną trzecią zmianę Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, która

z dniem 29 czerwca 2020 r., a więc na dzień przed upływem terminu na złożenie wniosku

o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, rozszerzyła zakres dopuszczalnej pomocy publicznej pod pewnymi warunkami na przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji. Zawarte bowiem w art. 15zzzh ustawy COVID-19 odesłanie do ww. Komunikatu Komisji (UE) ma charakter dynamiczny w rozumieniu § 159 w zw. z § 158

ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) - dalej: "Z.t.p.", co oznacza, że jest ono odesłaniem do obowiązujących unormowań w brzmieniu, jakie będą one miały każdorazowo w czasie obowiązywania przepisu odsyłającego. Jeżeliby bowiem intencją ustawodawcy było zastosowanie w art. 15zzzh ustawy COVID-19 odesłania statycznego, tj. odesłania do innych przepisów jedynie w ich określonej wersji (zgodnie

z § 160 Z.t.p.), to w przepisie odsyłającym (w tym wypadku art. 15zzzh ustawy COVID-19) dodałby w nawiasie "w brzmieniu z dnia....", podając poza datą wejścia w życie przepisów, do których się odsyła, także oznaczenie dziennika urzędowego, w którym zostały ogłoszone te przepisy. Takiego zapisu zaś omawiane odesłanie nie zawiera.

Gdyby więc Organ w decyzji powtórzył argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, powinien rozważyć, czy zmiana w ww. Komunikacie Komisji będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie.

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję Organu z dnia

5 sierpnia 2020 r.[pic]