Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 67/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 42 par. 1,  art. 43,  art. 44 par. 1 pkt 1 i  pkt 2,  art. 44 par. 2 ,par. 3,  par. 4,  art. 16 par. 1,  art. 129 par. 2,  art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K.F. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem NR [...] dnia 15 grudnia 2016 r. wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.Dz.U.2016.23 ze zm.), po wstępnej weryfikacji odwołania K.F. - repr. przez adw. D.J. - od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. nr [...] z dnia 12 kwietnia 2016 r., którą nakazano skarżącej rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w M. o pomieszczenie gospodarcze wraz z częścią mieszkalną na terenie dz. nr 278/7 stanowiącej własność Gminy Ż. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z dnia 12 kwietnia 2016 r., kończąc postępowanie prowadzone w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w M. o pomieszczenie gospodarcze wraz z częścią mieszkalną na terenie dz. nr 278/7 stanowiącej własność Gminy Ż., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nakazał K.F. rozbiórkę tej rozbudowy. Zawierającą tę decyzję przesyłkę - w związku z nieobecnością adresata - awizowano po raz pierwszy w dniu 15 kwietnia 2016 r. Organ wyjaśnia, iż co do zasady pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy (art. 42 § 1 Kpa), w przypadku zaś nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, zawiadamiając o tym adresata w drodze zawiadomienia umieszczanego w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 Kpa). W razie natomiast niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany: w przypadku doręczania pisma przez pocztę - poczta jest zobowiązana przechowywać pismo przez okres 14 dni w swojej placówce (art 44 § 1 pkt 1Kpa), w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy/miasta lub upoważnioną osobę lub organ - pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy/miasta (art. 44 § 1 pkt 2 Kpa). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 Kpa, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 Kpa).

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w art. 44 § 2 Kpa, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 Kpa). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 Kpa, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 Kpa). Sytuacja jak wyżej określana jest mianem fikcji doręczenia. I taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Stąd przyjęta przez organ, jako data doręczenia skarżącej decyzji, data 29 kwietnia 2016 r. - jest to ostatni dzień 14-dniowego okresu obowiązkowego przechowywania awizowanej przesyłki w placówce pocztowej, liczonego od dnia następującego po dniu pierwszego awizowania, które w niniejszym przypadku miało miejsce w dniu 15 kwietnia 2016 r. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż 14-dniowy termin na skuteczne zaskarżenie aktu administracyjnego, jakim jest decyzja organu 1 instancji, upłynął w niniejszym przypadku w dniu 13 maja 2016 r. (piątek).

Odwołanie od decyzji złożone zostało natomiast osobiście w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w dniu 30 listopada 2016 r., którą to okoliczność potwierdza przekazany organowi w trybie art. 133 Kpa przez organ I instancji oryginał odwołania, datowanego na dzień 30 listopada 2016 r., z przybitą na nim prezentatą. Organ podkreśla, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - tu: wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Niedochowanie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność dokonanej czynności procesowej, czego następstwem w przypadku odwołania jest ostateczność rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozpatrzenie przez organ odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem rozstrzygnięcia, które, zgodnie z art. 16 § 1 Kpa, korzysta już z ochrony trwałości. W konsekwencji uprawnionym jest stwierdzenie, iż skarżąca nie zachowała wynikającego z art. 129 § 2 Kpa 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, o którym została prawidłowo pouczona przez organ stopnia powiatowego w zaskarżonej decyzji, a tym samym odwołanie nie może zostać rozpatrzone. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych – wymaga wyjaśnienia kwestia przyjętej przez organ daty doręczenia skarżącej oprotestowanej decyzji. Otóż data ta jest kwestionowana przez pełnomocnika skarżącej, w ocenie którego, nie można uznać, iż doręczenie w przyjętej przez organ dacie było skuteczne. Jak podnosi pełnomocnik skarżącej, nie otrzymał on ani jednego awiza przesyłki, a w takiej sytuacji nie można przyjąć, aby doręczenie w trybie art. 44 Kpa nastąpiło w sposób poprawny. W konsekwencji, zdaniem pełnomocnika strony, doręczenie nie było skuteczne, a termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Na podstawie otrzymanej odpowiedzi na reklamację przesyłki, z jaką pełnomocnik skarżącej wystąpił do Poczty Polskiej S. A., pełnomocnik twierdzi, iż operator pocztowy nie wykluczył wadliwego doręczenia. Stanowisko operatora, zdaniem pełnomocnika, wskazuje raczej na niedopełnienie obowiązków będące działaniem niecelowym. Stąd, w ocenie pełnomocnika, zasadne było powtórne doręczenie stronie decyzji. Z oceną zaistniałych okoliczności dokonaną przez pełnomocnika skarżącej, w uznaniu organu, zgodzić się nie można. Operator stwierdził, że trudno jest obecnie zająć jednoznaczne stanowisko w kwestii prawidłowości sprawdzenia obecności osób uprawnionych do odbioru w siedzibie kancelarii, jak i doręczenia pierwszego i drugiego zawiadomienia - wobec zarzutów pełnomocnika, jak i faktu, iż czynność doręczenia odbywa się bez świadków. Ze stanowiska operatora wynika jednak, że doręczenie miało miejsce, a po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, w związku z otrzymaną reklamacją, nie ma podstaw do twierdzenia o jego wadliwości. Jak ustalił operator, przesyłka nadeszła do Urzędu Pocztowego Ś. [...] w dniu 15 kwietnia 2016 r. i w tym samym dniu została przekazana listonoszowi do doręczenia. Z wyjaśnień listonosza obsługującego rejon doręczeń, na obszarze którego znajduje się ul. [...] w Ś., tj. kancelaria pełnomocnika strony, na adres której dokonano doręczenia, wynika, iż z uwagi na upływ czasu oraz duże ilości doręczanych dziennie przesyłek nie przypomina on sobie okoliczności doręczenia tej przesyłki. Jak jednak wyjaśnił, wszystkie przesyłki rejestrowane adresowane na kancelarię pełnomocnika strony zawsze próbuje on doręczać bezpośrednio i tylko w przypadku niezastania osób uprawnionych do odbioru przesyłek sporządza i pozostawia w skrzynce oddawczej zawiadomienia informujące o ich nadejściu i możliwości odbioru w placówce pocztowej. Jak dodatkowo wyjaśnił listonosz, zawiadomienia powtórne, wystawione przez urząd, doręcza w dniu, w którym otrzymał je do doręczenia. Reasumując, wobec istniejącego dowodu w postaci dokumentu - zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, potwierdzającego okoliczność podjętej przez operatora próby prawidłowego doręczenia przesyłki, jak również wyników przeprowadzonego przez operatora postępowania wyjaśniającego, nie dających podstaw do zakwestionowania prawidłowości doręczenia, brak, w ocenie organu, podstaw do przyjęcia, iż doręczenie było nieskuteczne. W konsekwencji, za niezasadny należy uznać wniosek strony o powtórne doręczenie jej decyzji organu I instancji, a dokonanego w następstwie wniosku strony doręczenia kopii decyzji, potwierdzonej za zgodność z oryginałem, nie można uznać za wywierające jakiekolwiek skutki prawne, w tym w szczególności skutek w postaci przywrócenia stronie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie zauważa na koniec organ, że przyznanie racji argumentacji pełnomocnika skarżącej co do wadliwości doręczenia, a w konsekwencji jego nieskuteczności, nie wpłynęłoby w żaden sposób na charakter niniejszego rozstrzygnięcia. Z tej to mianowicie przyczyny, iż zgodnie z przyjętą w doktrynie i orzecznictwie zasadą, termin do wniesienia odwołania dla strony, której nie doręczono decyzji, oblicza się jak dla strony, której decyzję doręczono jako ostatniej. Również zatem przyjmując argumentację pełnomocnika skarżącej, należałoby stwierdzić, że uchybiono terminowi do wniesienia odwołania. Skarżąca nie była bowiem jedyną stroną postępowania. Druga strona - Gmina Ż. decyzję odebrała w dniu 15 kwietnia 2016 r. Termin do wniesienia odwołania upływał w tym przypadku w dniu 29 kwietnia 2016 r.

Skargę na ostateczne postanowienie, działając w imieniu K.F. wniósł do sądu administracyjnego pełnomocnik, wnosząc jednocześnie o dopuszczenie dowodu z zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5.12.2016 r. w sprawie [..], [...], zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5.12.2016 r. w sprawie [...]; [...]; [...]; pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6.12.2016 r. w sprawie [...]; pisma strony z dnia 15.12.2016 r. zawierającego wniosek dowodowy; pism 2 szt. WINB z dnia 22.12.2016 r.- wszystkie na okoliczność prowadzenia czynności oraz korespondencji ze stroną po zakończeniu postępowania w przez organ 1 instancji;. z pism oraz dokumentacji projektowej załączonej do postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. [...] oraz pozostałych w postępowaniach [...], [...], na okoliczność prowadzenia odrębnych postępowań pomimo konieczności ich połączenia, wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. nr [...] z dnia 12.4.2016r. w sprawie [...] oraz nr [...] z dnia 12.4.2016r. w sprawie [...] do czasu rozpoznania skargi. Zaskarżając w całości wskazane postanowienie pełnomocnik wnosi wyznaczenie rozprawy oraz o uchylenie postanowienia, za zasądzeniem kosztów adwokackich według norm przepisanych. Na uzasadnienie wskazał, że zaskarżając postanowienie wskazuje się następujący stan faktyczny: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (PINB) nakazał K.F. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] nr 23b w M. o pomieszczenie gospodarcze wraz z częścią mieszkalną na terenie działki 278/7, stanowiącej własność Gminy Ż. - decyzja nr [...] z dnia 12.4.2016 r. Pismem z dnia 16.5.2016 r, organ powiadomił pełnomocnika, że decyzja stała się ostateczna a termin do wniesienia odwołania minął w dniu 13.4.2016 r. W piśmie poinformowano, że decyzja miała być doręczona za pośrednictwem Poczty Polskiej oraz dwukrotnie awizowana. Pismem z dnia 19.5.2016 r. pełnomocnik strony zakwestionował skuteczność doręczenia decyzji wskazując, iż faktycznie brak było awizowania oraz próby doręczenia. Daty stempli pocztowych na kopercie nie korespondowały z datami z systemu śledzenia przesyłek pocztowych. Przedłożono organowi potwierdzony przez pracownika poczty wydruk. Dodatkowo pełnomocnik poinformował, że złożył reklamacje dotyczące doręczenia decyzji administracyjnych nr 134, oraz 133 z dnia 12.4.2016 r. albowiem wadliwe doręczenie dotyczyło dwóch decyzji administracyjnych w dwóch prowadzonych przez organ postępowaniach obejmujących ten sam obiekt budowlany, tą samą stronę, oraz te sanie roboty budowlane. Wskazał także, że w owym okresie doręczono pełnomocnikowi szereg pism z dni; 9.3,2016 r. - dwa pisma, 10.3.2016 r - dwa pisma, 15.3.2016 r. - cztery pisma, 22.3.2016 r. - dwa postanowienia. W dniu 21.3.2016 r. strona wniosła zażalenie, które nie zostało rozpoznane, a należało się spodziewać owego rozpoznania, przed wydaniem decyzji administracyjnej. Natomiast awizowanie miało rzekomo nastąpić w sobotę, podczas gdy w ten dzień listonosz w ogóle nie doręcza przesyłek. Pismem z dnia 3.6.2016 r. strona nadal podtrzymała stanowisko o wadliwości doręczenia decyzji oraz o konieczności skutecznego ich doręczenia. Ponadto wskazano wątpliwości co do daty ostateczności decyzji. Zdaniem organu już następnego dnia od daty wydania decyzji miał upłynąć termin do jej odwołania. Doręczając pełnomocnikowi w dwóch postępowaniach w sumie cztery pisma, organ pismem z dnia 8.6.2016 r. zwrócił się do Poczty Polskiej o nadesłanie rozstrzygnięcia reklamacji złożonej przez stronę w sprawie doręczenia dwóch decyzji administracyjnych. Ponadto pismami z tego samego dnia tj. 8.6.2016 r. organ sprostował omyłkę pisarską z pism z 16.5.2016 r. stwierdzając, że termin do wniesienia odwołania minął nie 13 kwietnia lecz 30 kwietnia 2016 r. Pismem z dnia 15.6.2016 r. Poczta Polska poinformowała, że "w świetle ustaleń i wyjaśnień w chwili obecnej trudno jest zająć jednoznaczne stanowisko w kwestii prawidłowości sprawdzenia obecności osób uprawnionych do odbioru w siedzibie pana kancelarii oraz doręczenia I i II zawiadomienia. (...) nie mogę wykluczyć także popełnienia błędu lub nierzetelności doręczyciela". Pismem z dnia 21.7.2016 r. organ pouczył operatora o brzmieniu art. 44 kpa oraz zażądał rozstrzygnięcia skuteczności doręczenia poprzez wskazanie daty doręczenia decyzji. W odpowiedzi strona pismem z dnia 22.7.2016 r. wniosła zastrzeżenia do stanowiska organu podnosząc, że kompetencją organu jest ustalenie stanu faktycznego oraz w oparciu o stanowisko operatora, ustalenie skuteczności doręczenia decyzji. Niedopuszczalne pozostaje przelanie uprawnienia w zakresie oceny skuteczności doręczenia decyzji na operatora pocztowego. W efekcie działania organu to operator pocztowy miałby rozstrzygnąć skuteczność doręczenia w oparciu o przedstawione mu przepisy. Zdaniem strony niedopuszczalnym było pouczanie operatora o treści przepisów, celem wygenerowania rozstrzygnięcia postępowania. Kolejnym pismem z dnia 27.6.2016 r. strona podtrzymała stanowisko, wskazując związanie organu własnym i pierwotnym stanowiskiem w sprawie co do upływu terminu zaskarżenia decyzji. Ostatecznie pismem z dnia 11.8.2016 r. operator wskazał, że "nieprawidłowe wyliczenie przez pracownika kolejnego ich siedmiodniowego terminu było przyczyną ich przedwczesnego zwrotu do nadawcy (...). W tym konkretnym przypadku pracownik postąpił niezgodnie z przepisami dotyczącymi doręczania przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji poinformował, że zamierza doręczyć skutecznie obie decyzje pełnomocnikowi strony. Po raz pierwszy zarówno strona jak i jej pełnomocnik zapoznali się z treścią obu decyzji w dniu ich doręczenia tj. 23.11.2016 r. Przesyłając decyzję pełnomocnikowi strony pismem z dnia 22.11.2016 r. organ stwierdził, że czyni to w związku z "brakiem jednoznacznego wyjaśnienia dat doręczenia przesyłki". Po doręczeniu decyzji strona w terminie 14 dni złożyła odwołanie. Po złożeniu odwołania oraz przesłaniu akt do jego rozpoznania organ i instancji doręczył pełnomocnikowi strony cztery pisma w dwóch postępowaniach: z dnia 5.12.2016 r. w sprawie [...], [...], z dnia 5.12.2016 r. w sprawie [...]; [...]; [...]; z dnia 6.12.2016 r. w sprawie [...] (2szt) .Pismem z dnia 13.12.2016 r. pełnomocnik strony złożył wniosek dowodowy obejmujący pisma, które jego zdaniem nie mogły znajdować się w aktach sprawy w chwili orzekania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej WINB). Podniesiono niedopuszczalność przeprowadzania jakichkolwiek czynności przez organ (PINB) po wydaniu decyzji i przesłaniu akt do rozpoznania odwołania (do WINB). Doszło bowiem w sposób nieuprawniony do zmiany stanu faktycznego już po zakończeniu postępowania przed organem wydającym decyzję. Wniosek dowodowy faktycznie nie został rozpoznany, a organ wydający zaskarżone postanowienie (WINB) nie posiadał wskazanych dokumentów wydanych przez organ 1 instancji (PINB). Powracając do kwestii pierwotnego doręczenia decyzji, jak wskazywano, nie podjęto próby doręczenia decyzji, ani awizowania przesyłki. Nie sposób uznać, że w toku całego postępowania a doręczono kilkanaście pism, dwie najważniejsze przesyłki nie doszłyby. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, zaniechania rozpoznania zażalenia z dnia 23.3.2016 r., oraz zaniechania dowodu z przesłuchania świadka H. Fałkowskiego mimo jego dopuszczenia przez PINB. Zatem nie jest trafne stwierdzenie, że nie odebrano decyzji mimo dwukrotnego awizowania, ponieważ owego awiza nie pozostawiono. W postanowieniu z 9.1.2015 r., U GSK 2893/14 (Legalis), NSA podkreślił: "(...) aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 KPA konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, (...). Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 KPA, muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo", Brak awiza stanowi o wadliwości doręczenia. Strona nie ma możliwości dowodzenia wprost zaniechania jego odebrania, ale pośrednio uprawdopodobnia ową okoliczność poprzez niezgodność ewidencji przesyłek z adnotacjami na kopertach. Pracownicy poczty nie dysponowali kopiami awiz. Jednakże jednoznacznie operator pocztowy wskazał błąd przy doręczaniu, a najdalej idąc skrócenie okresu pozostawania przesyłki w placówce. Doszło zatem do naruszenia procedury określonej w art. 44 kpa. Jak wskazano w - Kodeks postępowania administracyjnego (2016) prof. Zw. dr hab. Barbara Adamiak, prof. zw. dr hab. Janusz Borkowski - "aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 KPA, muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki" (Komentarz do art. 44 KPA).W wyroku SN z 10.6.1986 r. III ARN 7/86 (OSNCP 1987, Nr 9, poz. 143) wskazano także, że "w razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo". Aby więc organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 KPA) zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia (Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2015 r. II SA/Go 871/14 Legalis 1197423). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pomija istotną okoliczność wskazaną przez operatora. Otóż stanowisko operatora z pisma z dnia 11.8.2016 r. wskazuje jednoznacznie, że przedwcześnie zwrócono przesyłkę nadawcy. Skrócono zatem okres w jakim możliwe byłoby jej podjęcie przez adresata. Treść zaskarżonego postanowienia wskazuje, że nie wzięto pod uwagę okoliczności, iż nie został spełniony ustawowy wymóg 14 dniowego przechowywania pisma określony art 44 § 1 pkt 1 kpa. WINB przyjął datę doręczenia na dzień 29.4.2016 r. oraz datę upływu terminu do złożenia odwołania na dzień 13.5,2016 r. podczas gdy PINB pierwotnie datę 13.4.2016 r. a następnie 30.4.2016 r. Oba organy liczyły terminy zakładając każdorazowo 14 dni przechowywania przesyłki w placówce pocztowej, podczas gdy termin ten nie został zachowany. Oznacza to wadliwość procedury doręczenia oraz konieczność doręczenia stronie decyzji. Należy także zwrócić uwagę, że strona dopiero podczas skutecznego doręczenia decyzji 23.11.2016 r. zapoznała się z jej treścią. Natomiast wiadomość o próbie doręczenia decyzji powzięła dopiero z pisma z dnia 16.5.2016 r. Nadto wobec przeniesienia własności nieruchomości na K. F., wątpliwy stał się udział Gminy Ż. w postępowaniu. Pozostaje zatem jedna strona postępowania. Podważa to stanowisko zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Tym bardziej, że wskutek dalszych czynności podejmowanych przez PINB, konieczne stały się dodatkowe wnioski dowodowe, które de facto nie zostały rozpoznane. W dniu 9.1.2017 r. wraz z doręczeniem zaskarżonego postanowienia doręczono pełnomocnikowi strony pismo z dnia 22.12.2016 r. informujące, że wnioski dowodowe strony nie zostały rozpoznane. Organ II instancji wskazał, że zaniechanie rozpoznania wniosków wynikał z założenia a priori, że strona uchybiła terminowi do złożenia odwołania. Stanowisko WINB jest wadliwie, albowiem pomija istotną kwestię tj. fakt, iż to działania organu doprowadziły do konieczności złożenia wniosku dowodowego. Przecież po doręczeniu zaskarżonej decyzji organ stworzył aż cztery dodatkowe pisma, które nie trafiły wraz z aktami do organu rozpoznającego odwołanie. Z treści pism wynika, że WINB rozpoznając odwołanie nie dysponował owymi pismami, a co istotne nie zapoznał się z ich treścią mimo wniosku strony. Ostatecznie doszło do sytuacji, w której organ rozstrzygał odwołanie nie posiadając całości akt sprawy.

Podsumowując należy stwierdzić naruszenie istotnych interesów strony poprzez pominięcie jej udziału w sprawie. Niewątpliwie organ ponosi odpowiedzialność za prawidłowe doręczenie pism w postępowaniu. Brak ich doręczenia stanowi o wyłączeniu strony z postępowania, ponieważ odbiera możliwość ewentualnego zaskarżenia wydanych orzeczeń. Należy podkreślić, że działania organu od początku postępowania wprowadzały nieład oraz w znacznym stopniu komplikowały to postępowanie. Przede wszystkim równoległość prowadzonych postępowań mimo braku podstaw, prowadziła do ich zawiłości, oraz powielania treści tych samych dokumentów, pism zarówno strony jak i organu. Należy także zwrócić uwagę na fakt, iż odwołanie zawierało wniosek o dołączenie dowodów z pism znajdujących się równoległych postępowaniach. Wniosku nie rozpoznano, czego dowodzi fakt, iż zaskarżone postanowienie wydano w dniu 15.12.2016 r. w jednym postępowaniu, pomimo doręczenia dwóch odwołań w równolegle prowadzonych postępowaniach.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

W myśl treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w sprawie została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stąd sąd nie uznał za zasadne wyznaczenie rozprawy, mimo złożonego wniosku w skardze w tym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zostało postanowienie, o jakim mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a, postanowienie stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Postanowienie to wydano na podstawie art. 134 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W fazie wstępnej postępowania odwoławczego zadaniem organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania powoduje jego bezskuteczność i ostateczność decyzji organu pierwszej instancji. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości procesowej niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybieniu terminu zgodnie z bezwzględnie obowiązującą normą prawną wyrażoną w art. 134 k.p.a. Inaczej mówiąc stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zostało uzależnione od uznania organu odwoławczego. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż organ pierwszej instancji decyzję doręczył pełnomocnikowi skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (do rąk adresata) i 43 (przyjęcie przez osobę trzecią ze skutkiem doręczenia adresatowi): 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej- w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Stosownie zaś do art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Zgodnie zaś z art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. Warunkiem uznania pisma za doręczone na skutek upływu ustawowego terminu jego przechowywania w placówce pocztowej, w sytuacji niemożności jego doręczenia adresatowi osobiście lub za pośrednictwem dorosłego domownika, administracji domu, dozorcy domu, jest prawidłowe, dwukrotne pozostawienie adresatowi zawiadomienia o miejscu przechowywania lub złożenia przesyłki. To, czy wymogi awizowania zostały spełnione, podlega ocenie na podstawie treści adnotacji obrazujących przebieg działań związanych z doręczaniem pisma zawartych na kopercie i formularzu potwierdzenia odbioru, które dokonywane są przez doręczyciela i pracowników poczty. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, skuteczność doręczenia skarżącemu decyzji w trybie z art. 44 § 1- 4 k.p.a. budzi wątpliwości. Z akt sprawy wynika bowiem, że powtórne awizo odbyło się 23 kwietnia 2016 r. (vide adnotacja na kopercie). Była to sobota. Jest rzeczą pozostającą poza sporem, że kancelarie adwokackie (co do zasady) nie pracują w soboty, podobnie jak urzędy pocztowe. Jest zatem co najmniej wątpliwie, aby z jednej strony listonosz roznosił przesyłki w sobotę 23 kwietnia 2016 r., a z drugiej aby kancelaria adwokacka w tym dniu pracowała. Także poczyniona w tym zakresie adnotacja doręczyciela na potwierdzeniu odbioru decyzji musi nasuwać wątpliwości, skoro jej treść odnosi się do pozostawienia przesyłki w UP i możliwości jej odbioru w tym miejscu (vide: koperta wraz z potwierdzeniem odbioru w aktach organu I instancji oraz jej kserokopia w aktach organu odwoławczego). W związku z powyższym zaskarżone postanowienie, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. Brak bowiem prawidłowych ustaleń organu odwoławczego dotyczących doręczenia decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a. uniemożliwia jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie kiedy skarżącej minął termin do wniesienia odwołania od decyzji I instancji we wskazanym przepisami terminie. Zaskarżone postanowienie jest więc co najmniej przedwczesne. Biorąc pod uwagę wskazane uchybienie należy stwierdzić, że wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego związanego z prawidłowym doręczeniem decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a., czym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenia to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nadal organ nie wykazał jednoznacznie, że pełnomocnikowi skarżącej skutecznie doręczono decyzję rozbiórkową. Podkreślenia bowiem wymaga, że w przypadku doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. organ powinien mieć na uwadze również fakt, że z przepisu art. 44 k.p.a. wynika, iż skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie jakiemukolwiek elementowi procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na fikcję doręczenia. Aby więc organ mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego, zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia. Zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek. Pierwszą z nich jest niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42, a następnie w art. 43 k.p.a. Drugą jest pozostawienie pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej danego operatora pocztowego, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego albo też w urzędzie właściwej gminy (miasta), w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta), upoważnioną osobę lub organ. Trzecią przesłanką jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy (miasta). Czwartą przesłanką jest, w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Na podmiocie dokonującym doręczenia ciąży obowiązek dokonania powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru pisma. Przy czym obowiązek ten musi być faktycznie realizowany, w okresie zawierającym się pomiędzy momentem upływu siódmego dnia, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia i przed momentem upływu czternastego dnia, licząc od daty pierwszego zawiadomienia (por. M. Wierzbowski (red.), R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2017, wyd. elektr.). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazania dotyczące dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.

Na koniec jeszcze dodać można, że sądowi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wprawdzie znane jest orzecznictwo i poglądy doktryny w zakresie terminu do zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji, w odniesieniu do podmiotu, któremu jako pierwszemu doręczono decyzję/postanowienie, jednakże sąd poglądów tych nie podziela. Zdaniem składu rozpoznającego sprawę taki sposób obliczania terminu do złożenia odwołania w sposób niezgodny z zasadami procedury administracyjnej ogranicza podstawowe uprawnienia strony w toku postępowania administracyjnego.

Reasumując, mając na względzie wskazane istotne okoliczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, należało orzec jak na wstępie.