Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 828/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 usrt.1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.231
journal: Dz.U. 2017 poz 2096
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- tekst jednolity
article: art.227, art.229 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.75 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 967
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - teskt jedn.
article: art. 1 part. 1 i par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.3 par. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Gimnazjum w M. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Gimnazjum w M..

W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że w dniu [...] do Urzędu Miejskiego w M. wpłynęła skarga E.Z. (nauczyciela Gimnazjum w M.) na Dyrektora Gimnazjum w M.. Pismo to zostało przekazane przez Burmistrza M. do Z. Kuratora Oświaty. [...] Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 231 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – dalej "K.p.a.", przesłał ww. skargę do rozpatrzenia Radzie Miejskiej w M.. W rezultacie powyższych działań Rada Miejska w M. rozpatrzyła ww. pismo i podjęła opisaną na wstępie uchwałę.

Wojewoda wskazał dalej, że w § 1 ww. aktu organ stanowiący G. M. uznał, iż skargę z dnia [...] złożoną na działalność Dyrektora Gimnazjum w M. uznać należało za bezzasadną. Rada Miejska w M. przyjęła, że jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi na dyrektora szkoły gminnej na podstawie art. 229 K.p.a. i powinna podjąć stosowną uchwałę w sprawie rozpatrzenia skargi, jednakże musi uwzględnić szczególną pozycję prawną szkoły publicznej i jej dyrektora będącego nauczycielem. Rada powołała się na art. 57 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, w którym unormowano zakres nadzoru sprawowanego przez organ prowadzący, czyli w tym przypadku G. M., wyłącznie w zakresie dotyczącym spraw finansowych i administracyjnych, przy uwzględnieniu odrębnych przepisów.

W ocenie Rady, nadzór organu prowadzącego obejmuje w szczególności: prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi, gospodarowanie mieniem, przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów, przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Z kolei przepis art. 58 ww. ustawy stwierdza, że organ prowadzący szkołę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. W świetle wskazanych wyżej przepisów, Rada Miejska w M. przyjęła, że przedmiotem merytorycznej analizy i oceny Rady mogłaby być zatem jedynie skarga na działalność Dyrektora Gimnazjum w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, w tym przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. Wobec braku kompetencji Rady Miejskiej w M. w zakresie spraw pracowniczych, jak również w sferze pedagogicznej, dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej merytoryczne rozpatrzenie skargi nie jest możliwe przez Radę. Wobec powyższego, Rada uznała przedmiotową skargę za bezzasadną nie ze względu na to, że nie zgadza się z zarzutami skarżącej, lecz z powodu niemożności jej merytorycznego rozpatrzenia w zakresie spraw poruszonych w treści skargi.

Organ nadzoru nie podzielił ww. stanowiska Rady Miejskiej w M.

i wskazał, że kwestie dotyczące rozpatrywania skarg zostały uregulowane w Rozdziale 2 Działu VIII K.p.a., gdzie nie tylko wymieniono organy uprawnione do rozpatrywania skarg, ale także przewidziano określony tryb postępowania. W tym zakresie ustawodawca zobowiązał organ administracji do niezwłocznego rozpatrzenia skargi oraz sformułował wymogi, jakie musi spełniać zawiadomienie o sposobie jej rozpatrzenia.

W ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie należało rozdzielić postępowanie w sprawie rozpatrzenia skargi od postępowania wynikającego z nadzoru sprawowanego przez organ prowadzący szkołę. Skarga, o której mowa w art. 227 K.p.a. ma bowiem bardzo szeroki zakres, a wymienione kategorie spraw mają charakter przykładowy. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. Osoba wnosząca skargę powinna wskazać jedynie powód swojego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania leżą u podstaw złożenia skargi. Katalog naruszeń określony

w art. 227 K.p.a. nie jest zamknięty, bowiem określenie "w szczególności" oznacza,

że katalog ten ma charakter otwarty. Przedmiotem skargi mogą być więc również inne okoliczności, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu.

Organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska w M. w uzasadnieniu do uchwały Nr [...] zawarła wyjaśnienie przyjętego przez nią stanowiska, jednakże, przy uznaniu, że merytoryczne rozpatrzenie skargi nie jest możliwe przez Radę, w rezultacie zarzuty, które wskazała skarżąca wobec Dyrektora Gimnazjum, dotyczące niefrasobliwości, nieznajomości prawa oświatowego, poważne i celowe naruszenie dóbr osobistych, a także wnioski, z którymi zwróciła się do organu nie zostały pod względem merytorycznym rozpatrzone.

Organ podkreślił, że z treści art. 23 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 57 ustawy Prawo oświatowe wynika, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zaakceptowanie rozumowania ustalonego przez Radę Miejską w M. prowadziłoby nie tylko do naruszenia ww. przepisów, ale i do uznania, że ustawodawca w sprawach rozpatrywania skarg przyzwolił - w określonych kategoriach - na dowolne wskazywanie organów właściwych do rozpatrzenia złożonej w trybie K.p.a. skargi.

W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska w M. zobowiązana była do rozpatrzenia merytorycznego zarzutów zaprezentowanych w skardze E.Z. Nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie przyjęte przez Radę Miejską w M., która poprzestała na wyjaśnieniu, że nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie skargi E.Z. Takie postępowanie organu jednostki samorządu terytorialnego nie tylko stoi

w sprzeczności z art. 229 pkt 3 K.p.a., ale także narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze G. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie

w całości.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wskazuje konkretnego przepisu prawa, którego naruszenia dopuściła się Rada Miejska. Zdaniem skarżącej, ww. rozstrzygnięcie nie spełnia wymagań jakie ustawodawca przewiduje dla rozstrzygnięć nadzorczych

w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru winien był wyraźnie wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony oraz dokonać wszechstronnej jego wykładni. Innymi słowy organ nadzoru zobligowany był do jednoznacznego wskazania przepisu prawa, z którego ma wynikać sprzeczność

z prawem uchwały Rady Miejskiej w M., czemu w tym przypadku nie sprostał. Można bowiem jedynie domniemywać, że organowi nadzoru chodziło o naruszenie

art. 229 pkt 3 K.p.a. W niniejszej sprawie, nie można jednak mówić o jakimkolwiek naruszeniu tego przepisu regulującego jedynie właściwość rzeczową organu, albowiem w rozumieniu przepisów K.p.a. Rada Miejska skargę rozpatrzyła zgodnie ze swoją właściwością rzeczową, podejmując zaskarżoną uchwałę, w której podstawie prawnej powołała powyższy przepis.

Skarżąca wskazała nadto, że istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. Tym samym, w sytuacji gdy interpretacja naruszonego prawa nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku akty organów nadzoru przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej. Tym bardziej nie można mówić o istotnym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy z treści wskazanego przez organ nadzoru przepisu w rzeczywistości nie wynika, aby Rada Miejska w ogóle ten przepis naruszyła.

Skarżąca Gmina przywołała dalej treść art. 55 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty i podniosła, że kwestia prawidłowości postępowania skarżącej

E. Z. oraz Dyrektora Gimnazjum w M. i nauczycieli tej szkoły była przedmiotem postępowania wyjaśniającego, analizy i oceny przez Kuratorium Oświaty. Nie ma w związku z tym podstaw aby tą samą problematyką ponownie zajmowała się Rada Miejska w M.. Jednocześnie Gmina podkreśliła, że zgodnie z art. 58 ustawy prawo o oświacie ustawy organ prowadzący szkołę, czyli zarówno Rada Miejska, jak i Burmistrz może ingerować w działalność szkoły wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie, zatem szkoła i jej organy mają ustawowo zagwarantowaną autonomię funkcjonowania, a z drugiej strony organ prowadzący ustawowo ograniczone możliwości ingerencji kontrolnej lub nadzorczej. Niewątpliwie bowiem działania nadzorcze, czy kontrolne w stosunku do dyrektora lub pracowników szkoły, przesłuchania pracowników, rodziców, uczniów, żądania wyjaśnień, czy zajęcia stanowiska oraz oceny prawidłowości działania lub zaniechania stanowią ingerencję w działalność szkoły. Dlatego ustawa Prawo oświatowe orz Karta Nauczyciela bardzo konkretnie i precyzyjnie uregulowały uprawnienia różnych organów i podmiotów do wykonywania czynności nadzoru, kontroli i oceny działania szkoły i jej pracowników, nie pozostawiając tu jakiejś swobody, czy domniemania kompetencji dla organów gminy.

Skarżąca wskazała nadto na treść art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia

1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967 ze zm.), zgodnie z którym nauczyciele (w tym dyrektor będący nauczycielem) podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za uchybienia godności zawodu nauczyciela lub obowiązkom, o których mowa w art. 6 Karty. Uregulowania w tym zakresie, w tym zakres kar możliwych do zastosowania, zawarte są wyłącznie w KN. Z kolei, w myśl art. 80 ust. 1 KN postępowanie dyscyplinarne wszczyna komisja dyscyplinarna na wniosek rzecznika dyscyplinarnego powołanego przy Wojewodzie, w związku z czym również kompetencje w zakresie oceny ewentualnych naruszeń dyscypliny przez osoby będące nauczycielami, w tym dyrektorów nie należą do właściwości Rady Miejskiej.

Prawidłowość pracy nauczyciela, w tym również dyrektora szkoły publicznej bada się również w ramach tzw. oceny pracy. Zgodnie z art. 6a ust. 6 w zw. z art. 91 d pkt 3 Karty Nauczyciela oceny pracy dyrektora szkoły, dokonuje Burmistrz w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny (Kuratorium Oświaty), po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole.

W ocenie skarżącej Gminy, z powyższych regulacji wynika, że ingerowanie przez Radę w działalność szkoły w zakresie analizowania i oceniania stanu, warunków i efektów, a także prawidłowości działalności dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej, spraw pracowniczych jest prawnie niedopuszczalne. Przedmiotem ewentualnej analizy i oceny Burmistrza i Rady mogłyby być wyłącznie działania Dyrektora w zakresie prowadzenia spraw finansowych i administracyjnych szkoły (np. księgowość sprawozdawczość, prawidłowa dokumentacja).

Do nauczycieli stosuje się również przepisy Kodeksu pracy dotyczące odpowiedzialności porządkowej, mianowicie za nieprzestrzeganie ustalonego porządku, regulaminu pracy, przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przepisów przeciwpożarowych nauczyciel może być ukarany karą upomnienia lub nagany, ale tylko przez pracodawcę. Za nieprzestrzeganie przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy lub przepisów przeciwpożarowych, opuszczenie pracy bez usprawiedliwienia, stawienie się do pracy w stanie nietrzeźwości lub spożywanie alkoholu w czasie pracy nauczycielowi może być wymierzona kara pieniężna przez pracodawcę. Spory w tym zakresie rozpatruje sąd pracy. Tym samym wobec braku kompetencji Rady Miejskiej

w zakresie sporów pracowniczych oraz możliwości wglądu w akta osobowe pracownika wyjaśnienie zarzutów i zajęcie jakiegokolwiek merytorycznie uzasadnionego stanowiska również w sprawach pracowniczych szkoły przez Radę Miejską jest wykluczone.

Zdaniem skarżącej, nie można na podstawie definicji ustawowej zawartej

w art. 227 K.p.a. formułować tezy o omnipotencji rady gminy w zakresie kontroli merytorycznej każdej dziedziny życia gminy, wynikającej jedynie z faktu, że została

w tej dziedzinie wniesiona jakaś skarga w zakresie właściwości rzeczowej rady gminy.

Końcowo Gmina podkreśliła, że Rada Miejska nie zlekceważyła skarżącej, ani jej wystąpienia, przedstawiła pisemnie konkretny wywód myślowy, starając się wyjaśnić swoje stanowisko, bowiem do tego była zobowiązana prawem. Natomiast nie była zobowiązana do merytorycznego rozstrzygnięcia zarzutów skargi.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewoda wskazał, że nadal uznaje uchwałę Rady Miejskiej w M. Nr [...] za niezgodną z prawem.

W uzasadnieniu organ nadzoru powielił argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym podkreślając, że skoro zarzuty pod adresem dyrektora szkoły nie dotyczyły działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej skarga nie mogła być rozpatrywana przez Kuratorium Oświaty w S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje

m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów,

a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami.

Kompetencje nadzorcze wojewody określone są w przepisach ustaw ustrojowych, w przypadku gminy – w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) – zwanej dalej "u.s.g.".

Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.).

Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.)

W ramach nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały w całości lub

w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Kompetencje nadzorcze wojewody obejmują swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w oparciu o przepis art. 229 pkt 3 k.p.a.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uznał,

że wbrew zarzutom skargi, nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Za nietrafne Sąd uznał stanowisko skarżącej, że przedmiotem złożonej w trybie art. 227 K.p.a. skargi na kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, w tym przypadku dyrektora gimnazjum, mogą być wyłącznie działania dyrektora w zakresie prowadzenia spraw finansowych i administracyjnych szkoły. Faktem jest, że przepis art. 57 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, na który powołuje się Rada, przyznaje organowi prowadzącemu placówkę nadzór w zakresie dotyczącym spraw finansowych i administracyjnych. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu wynika jednak tylko, że organ prowadzący szkołę może dokonywać jej kontroli we wskazanym zakresie w ramach przyznanych kompetencji, niezależnie od tego czy złożona został skarga, czy też nie. Jest bowiem to uprawnienie przyznane przepisem ustawy Prawo oświatowe.

Z przepisu art. 57 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo oświatowe nie wynika natomiast, że również skarga złożona w trybie art. 227 K.p.a. może dotyczyć tylko tego zakresu. Przedmiotem skargi, stosownie do tego artykułu, może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników. Słusznie wskazał Wojewoda, że katalog przykładów stanowiących przedmiot skargi jest otwarty, ale z punktu widzenia możliwości zakwalifikowania danego przypadku jako skargi konieczne jest sformułowanie zarzutu wadliwej działalności organu lub jego pracownika.

Wyjaśnić dalej należy, że w świetle przepisów Działu VIII, Rozdziału 2. Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego: "Skargi", wpłynięcie do Rady pisma zainteresowanego podmiotu może zakończyć się uznaniem tego pisma za skargę, a w rezultacie przeprowadzeniem postępowania zakończonego uchwałą o stwierdzeniu zasadności lub niezasadności skargi. Może też skutkować podjęciem uchwały o niedopuszczalności uznania pisma za skargę z uwagi na brak cech skargi. O tym, czy dane pismo jest skargą w rozumieniu art. 227 K.p.a. nie decyduje jego tytuł lub ogólna wymowa, lecz istota zawartych w jego treści sformułowań – zarzutów. Skarga stanowi bowiem pewien zarzut.

W niniejszej sprawie, pismo z dnia [...] zawiera zarzuty dotyczące działalności dyrektora Gimnazjum w M., które objęte są zakresem przedmiotowym art. 227 K.p.a., na co trafnie wskazał Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodzić bowiem należy się z organem nadzoru, że fragment ww. pisma mówiący o niefrasobliwości, nieznajomości prawa oświatowego oraz poważnego i celowego naruszenia dóbr osobistych przez dyrektora Gimnazjum stanowi skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a., do rozpatrzenia której zobowiązana była Rada Gminy w M..

Należy w tym miejscu wskazać, że skarga dotycząca zadań lub działalności kierowników gminnych jednostek organizacyjnych uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną - zawiadomieniem. Jest ona odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Wojewoda w ramach postępowania nadzorczego może badać prawidłowość postępowania rady gminy odnośnie do trybu rozpatrywania skargi i sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia (art. 227-240 K.p.a.), jednak nie ocenia, czy organ słusznie bądź niesłusznie uznał skargę za bezzasadną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 696/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec wniesienia skargi powszechnej ramach regulacji działu VIII K.p.a. wskazać również należy, na zasady rozpatrywania skarg określonych w tych przepisach. Otóż, jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (wyrok z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 199/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę gminy powinno obowiązkowo zawierać wszystkie składniki wymienione w art. 238 § 1 K.p.a., w tym również uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarcie w uzasadnieniu uchwały wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest zatem obowiązkiem organu. Tego rodzaju akt wydany przez Radę Gminy winien zatem w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Organ musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać bezzasadność skargi wyjaśnić stronie składającej skargę prawne podstawy tego rozstrzygnięcia. Brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego uniemożliwia także sądową kontrolę legalności tego aktu przez sąd administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie Rada wprawdzie podjęła uchwałę w sprawie skargi na działanie dyrektora Gimnazjum, lecz uzasadnienie uchwały pozbawione jest merytorycznych rozważań. Dlatego stanowisko Wojewody stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały, oparte na ustaleniu, że nastąpiło uchylenie się Rady Gminy w M. od rozpatrzenia tak sformułowanej i rozumianej skargi, jest zasadne i prawa nie narusza.

W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że uchwała nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymogi określone w art. 238 § 1 K.p.a.,

co kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa. Wprawdzie organ nadzoru nie zarzucił Radzie naruszenia tego przepisu, jednak, zdaniem Sądu, jest uchybienie nie mające wpływu na końcowy wynik sprawy. W konsekwencji zaś, wobec prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.