Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 508/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 89 poz 625
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 822/13 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 822/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] (pkt 1 wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt 2 wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt 3 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] Wójt Gminy Z. orzekł o ustaleniu na rzecz G. Sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni energetycznej, na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w miejscowości K., gm. Z. Organ wskazał, m.in. że "W. wyznaczył obszar, objęty analizą, który pokazany został na mapie w skali 1:1000. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, nie może to być obszar mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniej niż 50 metrów. Obszar przyjęty do analizy ostatecznie został wyznaczony na zachód od działki objętej wnioskiem w odległości 501 m wyłącznie na terenach, na których znajduje się zabudowa (...) w przedmiotowej sprawie spełnione są wszystkie warunki wymagane w art. 61 ust. 1 ustawy (...) przedmiotowa inwestycja nie znajduje się strefie ochrony konserwatorskiej. Przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 PLH300012 Rogalińska Dolina Warty oraz na obszar Natura 2000 PLB300017 Ostoja Rogalińska - postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. (..,). Projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą Ś. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych - odpowiedź z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, odpowiedź z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]".

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: L. Ł., K. B., K. O., Z. S. i A. T. wskazując, że decyzja narusza interes społeczny, jest niezgodna z oczekiwaniami mieszkańców, narusza bezpieczeństwo mieszkańców wsi K., D. i P., naraża na zagrożenie życia i mienia w razie wystąpienia anomalii pogodowych lub zagrożenia powodziowego/podtopień, zagraża ochronie naturalnego środowiska o znaczeniu lokalnym jak i ponadregionalnym oraz narusza zasady współżycia społecznego.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazał, iż przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3 ustawy). W ocenie Kolegium biogazownie energetyczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 tej ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna", jednak definicję tę można zbudować bazując na wykładni systemowej, w tym na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) – art. 143 ust. 2 oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 89 z 2006r., poz. 625 ze zm.) – art. 3 ust. 9 i art. 3 ust. 7. A zatem, urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. biogazownie energetyczne. Kolegium wskazało, że z uwagi na specyfikę inwestycji przedmiotowego rodzaju zwykle nie mogłoby być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej. Skoro przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji winien zatem przeprowadzić analizę urbanistyczną jedynie w ograniczonym zakresie zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy. Sporządzenie jednakże analizy w zakresie wszystkich warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wójt Gminy Z. zasadnie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na zmaterializowanie się przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów w zakresie ochrony środowiska, Kolegium wskazało, że ostatecznym postanowieniem z [...] marca 2012 r. znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu postanowił nie nałożyć obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 PLH300012 Rogalińska Dolina Warty oraz na obszar Natura 2000 PLb300017 Ostoja Rogalińska dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to jest wiążące dla organów orzekających w niniejszej sprawie.

Odnosząc się zaś do argumentów podniesionych w odwołaniu (oraz piśmie z 9 stycznia 2013 r.), a dotyczących zachodzącego, w ocenie odwołujących, ryzyka związanego z wystąpieniem zagrożenia powodziowego na terenie działki nr [...] oraz nieruchomościach sąsiednich wskazano, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu zwrócił Wójtowi Gminy Z. wniosek o uzgodnienie ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał m.in. że "z przedłożonego wniosku, jak i treści projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że jego uzgodnienie w przedstawionym zakresie nie podlega właściwości dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Szczegółowa analiza dostępnych materiałów wykazała, że inwestycja leży poza obszarami, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a jej realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Zdaniem Kolegium zawarte w ww. postanowieniu - wydanym przez właściwy organ - twierdzenia są wiążące dla organów orzekających w niniejszej sprawie, zaś dołączona do odwołania opinia z dnia [...] stycznia 2013 r. stanowi w istocie polemikę z jego treścią i nie może stanowić podstawy do zakwestionowania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywiódł Z. S. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącego decyzja Kolegium została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania. Organ błędnie ustalił okoliczności faktyczne i nie wziął pod uwagę całości materiału dowodowego, w szczególności okoliczności podniesionych w odwołaniu. SKO błędnie zakwalifikowało przedmiotową inwestycję jako urządzenie infrastruktury technicznej, tym samym nieprawidłowo uznało, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla biogazowni energetycznej, zostały spełnione przesłanki art. 61 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak odniesienia się w decyzji do pozostałych elementów art. 61 ust. 1, szczególnie kontynuacji funkcji na wyznaczonym do analizy obszarze. Skarżący ponownie podkreślił fakt zagrożenia powodziowego i podstopień na terenie działki, na której planowana jest inwestycja. Zarzucił, że Kolegium nie odniosło się wnikliwie do tego aspektu oraz do pozostałych zarzutów odwołania i nie zwróciło również uwagi, że Wójt Gminy Z. przyjął bezkrytycznie stanowisko zawarte w opinii R. a dotyczące kwestii terenów zalewowych, na których zlokalizowana ma być przedmiotowa inwestycja.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. Sąd przytoczył art. 4 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że biogazownia energetyczna stanowi urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za właściwe uznano sięgnięcie do językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". Jako poprawne przyjęto odwołanie się do słownikowej definicji "infrastruktury technicznej", z uzupełniającym odniesieniem się do wykładni systemowej, bazującej na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie Prawo energetyczne.

Sąd podał, że planowana inwestycja charakteryzować się będzie powierzchnią zabudowy wynosząca 4087 m2. Inwestycja, stanowiąca architektoniczną całość, będzie składać się z kompleksu m.in. następujących obiektów budowlanych: budynek socjalno-sanitarny, budynek dla kogeneratora, trafostacja, silosy na kiszonkę roślin energetycznych, budynek pomp, zbiornik fermentacyjny, zbiornik na gnojowicę, zbiornik końcowy, higienizator, itd.

Sąd zaznaczył, że ustawa prawo energetyczne nie posługuje się wprost pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. W art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: w pkt 9 pojęcie "urządzeń" - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, w pkt 10 pojęcie "instalacji" - urządzenia z układami połączeń między nimi, w pkt 10a) pojęcie "instalacji magazynowych" - instalacja używana do magazynowania paliw gazowych będąca własnością przedsiębiorstwa energetycznego lub eksploatowaną przez to przedsiębiorstwo z wyłączeniem tej części instalacji, która jest wykorzystywana do działalności produkcyjnej oraz instalacja służąca wyłącznie do realizacji zadań operatorów systemu przesyłowego gazowego oraz w pkt 11 pojęcie "sieci" - instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Zdaniem Sądu z przepisów tej ustawy wynika, że "urządzenia" są częścią "instalacji", a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ponadto pojęcie urządzenia lub instalacji nie odnosi się do obiektów kubaturowych takich jak budynki, czy też budowle wyszczególnione we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie są to w szczególności budynki, czy budowle, które mogą stanowić część infrastruktury. W art. 61 ust. 3 ustawy jest mowa o urządzeniach, nie zaś o obiektach infrastruktury technicznej, albowiem odniesienie do obiektów dotyczy jedynie obiektów liniowych. W przypadku infrastruktury technicznej ustawodawca nie odniósł tej infrastruktury również do obiektów, co oznacza, że chodzi tu jedynie o urządzenia infrastruktury technicznej. Z kolei z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), wynika, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, a zatem regulacja ta także nie obejmuje swym zakresem planowanej inwestycji.

Sąd podniósł, że w ramach wykładni funkcjonalnej art. 61 u.p.z.p., ograniczonej do konkretnego stanu faktycznego sprawy, należy mieć na uwadze, że w myśl art. 3 pkt 20a Prawa energetycznego biogaz rolniczy to paliwo gazowe otrzymywane w procesie fermentacji metanowej surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych lub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych lub pozostałości z przetwórstwa produktów pochodzenia rolniczego lub biomasy leśnej, z wyłączeniem gazu pozyskanego z surowców pochodzących z oczyszczalni ścieków oraz składowisk odpadów. Opis inwestycji podany we wniosku pozwala na stwierdzenie, że budowa biogazowni wymaga nie tylko wznoszenia budowli, ale również budynków. Specyfika zamierzonej inwestycji jest zatem tego rodzaju, że może mieć zasadniczy wpływ na ład przestrzenny czy wykonywanie prawa własności przez inne podmioty na zagospodarowanych już uprzednio terenach, nawet jeżeli uciążliwości związane z zamierzeniem nie przekraczałyby dopuszczalnych norm. Sąd nie zgodził się z poglądem, że dla takich inwestycji została wprowadzona regulacja z art. 61 ust. 3, która dozwala na pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa oraz obowiązku dostępu inwestycji do drogi publicznej. W konsekwencji organ II instancji nie przeprowadził postępowania mającego na celu wyjaśnienie wszystkich przesłanek uregulowanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd zwrócił również uwagę na inne uchybienia organów. Sąd wskazał, że stosownie do § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wymagania dotyczące nowej zabudowy zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. Sąd stwierdził, iż w aktach niniejszej sprawy brak jest zaświadczenia potwierdzającego przynależność osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego ( art. 60 ust. 4 ustawy). Nadto na mapie zasadniczej dołączonej do decyzji organ nie wyznaczył granic obszaru analizowanego tworzącego zwartą całość urbanistyczną. Obszar analizowany musi być oznaczony granicami, które stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. mają być wyznaczone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, czyli we wszystkich kierunkach. Wątpliwości Sądu wzbudziła także część tekstowa analizy. Sąd podkreślił, że ugruntowane jest w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. W ocenie Sądu znajdujący się w aktach administracyjnych dokument zatytułowany "Wyniki analizy" nie może być uznany za prawidłową analizę urbanistyczną (część tekstową). Opis analizowanego terenu - funkcji istniejącej zabudowy przedstawiony w tym dokumencie jest hasłowy i ogólnikowy, a wskazane parametry "orientacyjne". Organ administracji powinien zgodnie z regułami art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnić, jakimi kryteriami kierował się wyznaczając takie, a nie inne granice obszaru analizowanego, tak aby strona była przekonana o słuszności tego wyboru. W decyzji Wójta brak dokładnego wyjaśnienia dlaczego obszar przyjęty do analizy wyznaczono na zachód od działki objętej wnioskiem w odległości 501 m. Organy nie wyjaśniły również w sposób wyczerpujący kwestii zagrożenia powodziowego na terenie przedmiotowej działki. Za takowe nie można uznać powołania się przez organ na postanowienie R. z dnia [...] lipca 2012r. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedziba w Ś., reprezentowana przez r.pr. L. Z., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ II instancji nie przeprowadził postępowania mającego na celu wyjaśnienie wszystkich przesłanek uregulowanych w ww. artykule oraz poprzez bezpodstawne przyjęcie, że biogazownia energetyczna nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu cytowanego wyżej artykułu, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.;

2. art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie, że decyzja nie spełniała wszystkich wymogów, oraz że organ administracji nie wyjaśnił jakimi kryteriami kierował się wyznaczając takie, a nie inne granice obszaru analizowanego, tak aby strona była przekonana o słuszności tego wyboru przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez ustalenie, że skarga Z. S. jest zasadna, a co za tym idzie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Z.;

2. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na przyjęciu wadliwych ustaleń co do stanu sprawy przez przyjęcie, że na kopii mapy stanowiącej część graficzną analizy nie wyznaczono granic obszaru analizowanego tworzącego zwartą całość urbanistyczną;

3. § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż analiza nie spełnia wymogów tego rozporządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd uznając skargę za zasadną naruszył przepisy prawa materialnego poprzez ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia kryteriów, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe naruszenie jest konsekwencją błędnego ustalenia stanu faktycznego jakoby przedmiotowa biogazownia energetyczna nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżącej skoro zakłady produkcji energii cieplnej zaliczane są do obiektów infrastruktury technicznej, to niewątpliwie należy dopuścić do realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni. Zbiorniki fermentacyjne biogazowni to urządzenia wytwórcze i bez nich nie jest możliwe wytwarzanie energii. Zatem biogazownia jest urządzeniem infrastruktury technicznej i spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona wskazała na definicję biogazu zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa energetycznego, definicję instalacji zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska i definicję obiektu budowlanego zawartą w art. 3 Prawa budowlanego. Nadto Spółka podniosła, że zgodnie z postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] przedmiotowa inwestycja Elzy poza obszarami, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne( Dz. U. z 2012r., poz. 145) i nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego.

Zdaniem skarżącej Spółki pozostałe, ewentualne uchybienia organów nie stanowią rażącego naruszenia prawa i jako takie nie powinny stanowić o uchyleniu przez Sąd przedmiotowych decyzji. Bezspornym jest fakt, że projekt decyzji sporządza osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. W toku przedmiotowego postępowania nie kwestionowano ww. faktu, zatem nie ma podstaw stwierdzenia naruszenia tego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że biogazownia energetyczna nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, bowiem infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii, nie są natomiast infrastrukturą urządzenia służące do jej wytworzenia. Biogazownia jest instalacją służącą do produkcji biogazu z biomasy roślinnej. Z. S. podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie wyznaczenia granic obszaru analizowanego i nieprawidłowego wyznaczenia parametrów nowej zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), dalej:" u.p.z.p." Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla biogazownii energetycznej jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków ustanowionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5 ust. 1 art. 61 tej ustawy.

Z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1( tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) i pkt 2 (dostęp do drogi publicznej ) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie biogazowi energetycznej o mocy 500kW, która składa się ze zbiornika do przyjmowania i przechowywania gnojownicy, zbiornika fermentacyjnego, zbiornika końcowego pofermentacyjnego, budynku pomp, budynku dla kogeneratora, trafostacji, higienizatora, dozownika substratów, stanowiska do wymiany ( odbioru pofermentu), stałej pochodni gazowej, budynku socjalno – sanitarnego. Biogazownia energetyczna stanowi zatem kompleks obiektów budowlanych i nie ma do niej zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie elektrociepłowni na biogaz wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie jest bowiem urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Wprawdzie jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013, poz.1409 ze zm. – w brzmieniu do dnia 28 czerwca 2015r.) – powołany przez stronę skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - ilekroć w tej ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami i obiekt małej architektury, to jednak przywołane pojęcie obiektu budowlanego nie może wpłynąć na zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie braku podstaw do stosowania do biogazownii energetycznej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W przepisie art. 61 ust. 3 u.p.z.p mowa jest bowiem o urządzeniach infrastruktury technicznej, nie zaś o obiektach infrastruktury technicznej. Odniesienie do obiektów dotyczy jedynie obiektów liniowych. Pojęcie urządzenia infrastruktury technicznej nie odnosi się do obiektów kubaturowych takich jak budynki czy budowle (wyszczególnione - jak w niniejszej sprawie - we wniosku o ustalenie warunków zabudowy).

Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "urządzeń infrastruktury technicznej", nie zaś pojęciem instalacji i z tego chociażby względu przepis art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2013r., poz. 1232 ze zm.) – wskazany przez stronę skarżącą - definiujący pojęcie instalacji nie może odnieść zamierzonego skutku.

Zaznaczyć należy, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012r., poz. 1059 ze zm.) w art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: urządzenia (urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych - pkt 9), instalacje ( urządzenia z układami połączeń między nimi - pkt 10) oraz sieci ( instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego - pkt 11). A zatem z przepisów tej ustawy wynika, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Tak więc pojęcie urządzenia i w tej ustawie nie odwołuje się do obiektów kubaturowych takich jak budynki, czy też budowle.

Na marginesie zauważyć należy, iż z dniem 4 maja 2015 r. weszła w życie ( z wyjątkami określonymi w art. 223 ) ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2015r., poz. 478), która w art. 2 pkt 13 zawiera definicję instalacji odnawialnego źródła energii - instalację tą stanowi wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, przyłączonych w jednym miejscu przyłączenia, w których energia elektryczna lub ciepło są wytwarzane z jednego rodzaju odnawialnych źródeł energii, a także magazyn energii elektrycznej przechowujący wytworzoną energię elektryczną, połączony z tym zespołem urządzeń lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno - użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego, a także połączony z nimi magazyn biogazu rolniczego. Tak więc i ta ustawa dotycząca m.in. wytwarzania biogazu rolniczego rozróżnia urządzenia od obiektów budowlanych i traktuje urządzenia jako część instalacji.

Podkreślić należy, iż pogląd, że biogazownie energetyczne nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. wyroki NSA: z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 372/13; z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 811/13; z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1303/13; z dnia 29 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2657/13 i wyroki WSA: z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1109/12; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 393/13 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro biogazownia energetyczna, obejmująca zamierzeniem kompleks obiektów budowlanych powiązanych ze sobą technologicznie i funkcjonalnie, nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To zaś skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie istnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zostać uwzględniony.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 107 k.p.a. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że organ administracji powinien wyjaśnić, jakimi kryteriami kierował się wyznaczając granice obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.z.p. Jednocześnie § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

A zatem, obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy ( czasami bardzo licznej ) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby Sąd administracyjny, dokonując legalności decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy, mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Zarzuty stron postępowania mogą dotyczyć wyznaczenia do analizy zarówno zbyt małego jak i zbyt dużego obszaru, a Sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji o warunkach zabudowy, winien dysponować danymi umożliwiającymi kontrolę zaskarżonej decyzji także w tym aspekcie i odniesienie się do zarzutów strony. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporzadzenia, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy - § 9 ust. 4 rozporządzenia.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń (§3 ust. 5 ).

Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w części graficznej analizy winny zostać naniesione nie tylko granice obszaru analizowanego, ale i linie rozgraniczające teren inwestycji. Z części graficznej analizy powinno bowiem jednoznacznie wynikać, iż granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Część graficzna analizy winna pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie – bez konieczności dodatkowych porównań z innymi dokumentami – że obszar analizowany stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z tego względu linie rozgraniczające teren inwestycji są niezbędne, aby określić szerokość frontu działki objętej wnioskiem i sprawdzić wielkość wyznaczonego obszaru analizy i sposób wyznaczenia tego obszaru.

W tym stanie rzeczy nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) a także art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia § 5 ust. 1 powyższego rozporządzenia podnieść należy, iż nie jest możliwa ocena tego zarzutu, gdyż po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się co do tego przepisu i po drugie, strona nie wyjaśniła w czym upatruje naruszenia tego przepisu. Z tych względów nie może odnieść skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi Z. S.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.