Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1406/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37ap ust. 1 pkt 2, art. 72 ust. 1, 3 i 4, art. 86a, art. 101 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1977
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. j. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2327/16 w sprawie ze skargi A. Sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od A. Sp. j. z siedzibą w S. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 stycznia 2018 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2327/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożyła spółka A., zaskarżając to orzeczenie w całości. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37ap ust.1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 86 ust. 1, art. 96 ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;

II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 86 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego (w tym oddalenie wniosków dowodowych skarżącego) w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 77 § 1, i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenia zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, w szczególności poprzez niedopuszczenie dowodów zgłoszonych w części dotyczącej spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa, wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej określonej zezwoleniem;

3. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak uzasadnienia spełniającego przewidziane przez przepisy prawa wymogi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" zlokalizowanej w S. przy ul. [...], albowiem przestała ona spełniać warunki udzielenia tego zezwolenia. Sprzedaż przez stronę skarżącą produktów leczniczych wskazanemu w zaskarżonej decyzji podmiotowi gospodarczemu należało uznać za obrót hurtowy produktami leczniczymi, w rozumieniu art. 72 ustawy – Prawo farmaceutyczne, a w konsekwencji za działanie polegające na naruszeniu art. 87 ust. 2 tej ustawy uzasadniające przyjęcie, że strona – jako przedsiębiorca – przestała spełniać określone przepisami prawa wymagania do wykonywania działalności gospodarczej określonej w wydanym jej zezwoleniu, albowiem utraciła rękojmię należytego prowadzenia apteki, co uzasadniało wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie wymienionej apteki ogólnodostępnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Odpowiadając w punkcie wyjścia na zarzuty oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – a mianowicie na zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81 i art. 86 k.p.a. (pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. (pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej), trzeba stwierdzić, że nie są one usprawiedliwione.

Zwłaszcza, gdy podnieść, że ocena zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – a więc zarzutów naruszenia przywołanych przepisów postępowania – nie może pomijać znaczenia tej prawnie doniosłej okoliczności, że przez "wpływ", o którym mowa we wskazanym przepisie prawa, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy. To zaś oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego I instancji wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów zachowania adresowanych do sądu, które miałyby zostać naruszone przez ten sąd, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020, sygn. akt I GSK 611/20) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13), zarzuty naruszenia wymienionych powyżej przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Zwłaszcza, gdy niezależnie od powyższego, w odniesieniu do zarzutu z pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej podnieść, że o naruszeniu przepisów art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może wnioskować tylko i wyłącznie na tej podstawie – tym bardziej, że nie została ona w ogóle rozwinięta (zob. s. 10 – 11 skargi kasacyjnej) – że "[...] Sąd ograniczył się do "przychylenia się do stanowiska organu", co nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a."

Co więcej, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia wymienionego przepisu prawa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie zostało sporządzone w sposób, który uniemożliwiałby przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.

Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

W odniesieniu natomiast do zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. trzeba wyjaśnić, że jeżeli granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia – co innymi słowy oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) – której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), co w odniesieniu do tożsamości sprawy w znaczeniu materialnym oraz wymogu zachowania tej tożsamości oznacza potrzebę uwzględnienia tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków (tożsamość elementów podmiotowych) oraz tożsamości ich podstawy prawnej i faktycznej (tożsamość przedmiotowa), to w świetle powyższego nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej Sąd I instancji nie uwzględnił konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Zwłaszcza, że wobec wskazanych na wstępie deficytów uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego, strona skarżąca nie wykazała, ani też nie uprawdopodobniła w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., aby miało być jednak inaczej. Mianowicie, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby nastąpiło mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18).

Ponownie podkreślając znaczenie konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz z przepisu art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., o których mowa była powyżej, nie ma również usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji uchybił wzorcom kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, których naruszenie zarzucono w pkt II ppkt 1 i ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tych zarzutów kasacyjnych, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, trzeba przede wszystkim podnieść, że w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważają one oceny Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, a w konsekwencji stanowiska odnośnie do zasadności przyjęcia ich za podstawę wyrokowania. Abstrahując już nawet od tego, że zestawienie pkt II ppkt 1 i ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej i stawianych na ich gruncie zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie koresponduje z ich uzasadnieniem (zob. s. 2 w relacji do s. 8 – 10 skargi kasacyjnej) – a nie pozostaje to również bez wpływu na ocenę odnośnie do ich skuteczności – wyjaśnienia wymaga, że przywołanie w petitum skargi kasacyjnej – jako naruszonych – szeregu przepisów prawa nie może być uznane za skuteczne, jeżeli strona skarżąca w relacji do treści tychże przepisów (każdego z nich osobna lub funkcjonalnych i systemowych ich związków), zakresu ich normowania oraz wynikających z nich konsekwencji nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać ich naruszenie oraz na czym miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy ograniczając się w tej mierze do twierdzeń stosunkowo ogólnej natury, a gdy chodzi o kwestie szczegółowe do podważania znaczenia konsekwencji wynikających z ujawnionych w toku kontroli czterech faktur dokumentujących sprzedaży produktów leczniczych oraz do eksponowania znaczenia dowodu z przesłuchania w charakterze stron wspólników spółki na okoliczność spełniania przez przedsiębiorcę wymogów koniecznych do prowadzenia apteki, w tym w szczególności wymogu dawania rękojmi należytego jej prowadzenia.

Odnosząc się do pierwszej spośród wymienionych kwestii, nie sposób jest zasadnie twierdzić, że wymienione faktury nie mogły stanowić podstawy przeprowadzenia zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń skoro zostały one ujawnione w toku kontroli planowej strony skarżącej, jako przedsiębiorcy (A. Spółka jawna z siedzibą w S.) prowadzącego aptekę ogólnodostępną "[...]" położoną w S. przy ul. [...], a przedmiot i zakres tej kontroli odnosił się właśnie do oceny działalności wskazanej apteki w zakresie wymagań wynikających z przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne (zob. protokół z kontroli planowej). Co więcej, identyfikując sprzedawcę, nabywcę oraz przedmiot i cenę sprzedaży, dokumentują one – co aż nadto jasno z nich wynika – sprzedaż przez stronę skarżącą (za pośrednictwem wymienionej apteki) wyszczególnionych w nich produktów leczniczych do apteki ogólnodostępnej położonej w E. przy ul. [...] prowadzonej przez B. sp.j. (aktualnie C. sp.j.) na łączną kwotę 106.455,08 zł (zob. pkt IX protokołu z kontroli planowej). Co nie mniej istotne z punktu widzenia oceny zasadności stanowiska strony skarżącej, w toku prowadzonego w rozpatrywanej sprawie postępowania nie była również podważana, ani autentyczność wymienionych faktur, ani też dokonanie dokumentowanych nimi czynności. Ponadto, w odpowiedzi na argumentację prezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (zob. s. 9) – w tym w relacji do normatywnych przesłanek udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz przedmiotu tego zezwolenia – trzeba podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie istota rzeczy nie dotyczyła zakupu produktów leczniczych od pomiotów nieuprawnionych, lecz odnosiła się do potrzeby prawnej oceny faktu sprzedaży przez stronę skarżącą – prowadzącą na podstawie udzielonego jej zezwolenia aptekę ogólnodostępną i nie posiadającą zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej – produktów leczniczych do innej apteki ogólnodostępnej prowadzonej przez inny uprawniony podmiot. W odpowiedzi na argumentację strony skarżącej trzeba również podnieść, że ocena odnośnie do rękojmi należytego prowadzenia apteki nie wymaga odrębnego badania w odniesieniu do każdej apteki lub punktu aptecznego prowadzonych przez dany podmiot (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3610/17).

Powyższe nie może pozostawać bez wpływu na wniosek, że również w odniesieniu do drugiej spośród podnoszonych przez stronę, a wymienionych powyżej kwestii nie sposób jest zasadnie twierdzić, że przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie ustalenia faktyczne nie były wystarczające dla wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Deficytów tych ustaleń nie sposób jest bowiem upatrywać w braku przesłuchania w charakterze stron wspólników spółki, skoro mimo uczynienia w toku postępowania zadość żądaniu i oczekiwaniom strony skarżącej oraz tworzenia stosownych warunków ku temu, przesłuchanie to nie dochodziło do skutku z przyczyn niezależnych od organu administracji publicznej. Jeżeli tak, to jako gospodarz prowadzonego postępowania, organ nie był pozbawiony prawa odnośnie do oceny, że inne dowody są wystarczające do przeprowadzenia na ich podstawie stosownych ustaleń faktycznych, które będą stanowiły dostateczną podstawę załatwienia sprawy. Tym samym podejście Sądu I instancji do oceny omawianej kwestii nie może być uznane za nieprawidłowe (zob. s. 8 – 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zwłaszcza, że – jak podniesiono to już powyżej – wobec deficytów uzasadnienia omawianych zarzutów kasacyjnych nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wspólników spółki w charakterze strony skutkowało brakiem wyjaśnienia i ustalenia istotnych w sprawie okoliczności i faktów, a tym samym brakiem zupełności przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych.

Tym bardziej, gdy za nie mniej uzasadniony należałoby uznać wniosek, że wymieniony dowód nie mógłby również być uznany za przydatny w zakresie odnoszącym się do ustalania zaistnienia przesłanki podjęcia decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej, a mianowicie przesłanki braku rękojmi należytego jej prowadzenia.

Ta bowiem, w wystarczający sposób została ustalona w rozpatrywanej sprawie na podstawie przywołanych powyżej dowodów z protokołu kontroli planowej oraz faktur i nie ma podstaw, aby twierdzić, że w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o braku zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie wskazywanych przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne (pkt I ppkt 1 – 3 petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do tych zarzutów, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, trzeba w punkcie wyjścia podkreślić, że detaliczny obrót produktami leczniczymi – ich dystrybucja – może być prowadzony tylko i wyłącznie na zasadach określonych w ustawie – Prawo farmaceutyczne, a z jej regulacji najogólniej rzecz ujmując wynika, że jest on prowadzony zasadniczo w aptekach ogólnodostępnych, które są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, a ich zadaniem jest zapewnienie dostępności leków, albowiem są one zobowiązane do posiadania produktów leczniczych i wyrobów medycznych w ilości i asortymencie niezbędnym do zaspokojenia potrzeb zdrowotnych miejscowej ludności (zob. art. 65 ust. 1 i art. 68 ust. 1 w związku z art. 86 ust. 1 i ust. 2b i 87 ust. 2 w związku z art. 95 ust. 1 i art. 96 ustawy – Prawo farmaceutyczne).

Obrotem hurtowym, w rozumieniu art. 72 ust. 3 i ust. 4 przywołanej ustawy, jest natomiast – podejmowane wyłącznie przez hurtownie farmaceutyczne (art. 72 ust. 1 ) – działanie polegające na zaopatrywaniu się, przechowywaniu, dostarczaniu lub eksportowaniu produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych, będących własnością podmiotu dokonującego tych czynności albo innego uprawnionego podmiotu, posiadających pozwolenie na dopuszczenie do obrotu wydane w państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) lub pozwolenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2, prowadzone z wytwórcami lub importerami w zakresie wytwarzanych lub importowanych przez nich produktów leczniczych, lub z przedsiębiorcami zajmującymi się obrotem hurtowym, lub z aptekami lub zakładami leczniczymi dla zwierząt, lub z innymi upoważnionymi podmiotami, z wyłączeniem bezpośredniego zaopatrywania ludności, a także wywóz produktów leczniczych z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz przywóz produktów leczniczych z terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej lub Państw Członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA).

Co przy tym istotne, zarówno prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jak i hurtowni farmaceutycznej wymaga uzyskania odrębnych zezwoleń, co w świetle przywołanej powyżej regulacji prawnej ma tę oczywistą konsekwencję, że różne są wymogi uzyskania tychże zezwoleń oraz różne są ich przedmioty. Co za tym idzie – a jest to nie mniej oczywiste – tak jak zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie uprawnia do prowadzenia działalności polegającej na hurtowym obrocie produktami leczniczymi, albowiem nie tego dotyczy zakres i przedmiot tego zezwolenia, tak i zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej nie uprawnia do prowadzenia działalności polegającej na detalicznym obrocie produktami leczniczymi.

Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii zasadnicze znaczenie ma regulacja zawarta w art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy – ustawy Prawo farmaceutyczne, z której wynika, że organ zezwalający, a więc ten który udzielił zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, cofa zezwolenie, między innymi w przypadku, gdy przedsiębiorca, któremu zezwolenia tego udzielono, przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.

Rekonstrukcja normatywnej treści przywołanego przepisu prawa prowadzi do wniosku, że zasadniczym powodem cofnięcia, w drodze decyzji, zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest brak spełniania przez podmiot, któremu udzielono tego zezwolenia, określonych w ustawie warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej tym zezwoleniem. Stanowiąc o braku spełniania określonych w ustawie warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem, przepis ten odwołuje się do warunków, których brak spełniania stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a których brak następczy w relacji do daty wydania zezwolenia stanowi jednocześnie przesłankę wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Siłą rzeczy, rekonstrukcja normatywnej treści art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy – ustawy Prawo farmaceutyczne nie może abstrahować od przepisu art. 101 tej ustawy, który określa przesłanki wydania decyzji, o której w nim mowa.

Przesłanką – odmowy udzielenia zezwolenia, a tym samym i jego cofnięcia, jak trzeba przyjąć w świetle przedstawionych argumentów – o której mowa w tym przepisie prawa, jest brak dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej.

Jeżeli "rękojmia" – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – to nic innego, jak tylko poręcznie, zagwarantowanie (czegoś), gwarancja, zapewnienie (o czymś), przyrzeczenie (czegoś), co odnieść należy do poręczenia (zagwarantowania, gwarancji, zapewnienia, przyrzeczenia) należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, a należyte prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej, to – co jest nie mniej oczywiste – przede wszystkim przestrzeganie przepisów prawa w zakresie jej prowadzenia, w tym rzecz jasna warunków wynikających z udzielonego zezwolenia, które ma przecież ściśle określony przedmiot i zakres (z czym siłą rzeczy wiąże się również potrzeba oceny wagi naruszeń dokonanych przez podmiot prowadzący aptekę), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej należy wnioskować na podstawie takich działań podejmowanych przez podmiot ją prowadzący, które stoją w jaskrawej opozycji do podstawowych zasad prowadzenia oraz działania apteki ogólnodostępnej i naruszają przez to przepisy prawa określające prowadzenie apteki oraz zezwolenie na jej prowadzenie poprzez wykraczanie tymi działaniami poza wyznaczone nimi granice.

W korespondencji do powyższego, o zaktualizowaniu się w rozpatrywanej sprawie przesłanki cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, o której stanowi art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 ustawy – Prawo farmaceutyczne należy więc wnioskować na podstawie tej niespornej okoliczności, że za pośrednictwem prowadzonej apteki ogólnodostępnej "[...]" położonej w S. przy ul. [...], strona skarżąca sprzedała do apteki ogólnodostępnej położonej w E. przy ul. [...] prowadzonej przez B. sp.j. (aktualnie C. sp.j.) produkty lecznicze na łączną kwotę 106.455,08 zł.

Z całą pewnością nie było to bowiem działanie polegające na detalicznym obrocie produktami leczniczymi – do którego prowadzenia strona skarżąca była uprawniona na podstawie udzielonego jej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – lecz działanie stanowiące w rozumieniu art. 72 ust. 3 i ust. 4 ustawy – Prawo farmaceutyczne obrót hurtowy produktami leczniczymi, na którego prowadzenie spółka nie posiadała zezwolenia. Jeżeli przy tym – co w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów należy podkreślić – to skarżąca spółka na podstawie udzielonego jej zezwolenia była uprawniona do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, to wbrew twierdzeniom oraz oczekiwaniom skargi kasacyjnej (zob. s. 4 – 5, s. 6 – 7) – i abstrahując już nawet od tego, że powoływane w jej uzasadnieniu judykaty NSA nie mogą być uznane za adekwatne, a tym samym przydatne, albowiem pierwszy z nich dotyczy wykonywania zawodu doradcy podatkowego, zaś drugi tłumacza przysięgłego – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ocena przesłanki dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej powinna i musi być siłą rzeczy odnoszona do podmiotu, któremu zezwolenie zostało udzielone, a mianowicie do przedsiębiorcy A. sp.j., a nie do wspólników spółki. Przedmiotem oceny odnośnie do istnienia i spełniania tej przesłanki przy wykonywaniu uprawnień wynikających z udzielonego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej są bowiem zachowania i działania podejmowane przez podmiot, któremu zezwolenia tego udzielono, albowiem to ten podmiot – a nie żaden inny – może być adresatem decyzji o cofnięciu zezwolenia.

Zasadności przedstawionych wniosków – co w rekapitulacji prezentowanej argumentacji należy również podkreślić – w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa stanowisko strony skarżącej osadzone na gruncie art. 86a ustawy – Prawo farmaceutyczne (zob. s. 4 i s. 7 – 8 skargi kasacyjnej). Sąd I instancji nie mógł naruszyć wymienionego przepisu prawa, albowiem nie stanowił i nie mógł on stanowić adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z tego powodu, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja – jak wynika z faktycznych i prawnych podstaw jej wydania – została podjęta w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w związku z utratą przez skarżącą spółkę rękojmi należytego prowadzenia apteki.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).