Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 578/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51, art. 33 ust. 1, art. 36a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. Z., A. Z. i J. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

H. Z., A. Z. i J. Z. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 2017 r.

Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 50, art. 51 art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu odwołań H. Z. i A. Z. oraz J. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 2017 r. orzekającej o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w sprawie wybudowania parkingu na działce nr [..] w miejscowości R. przy ul. S., którego właścicielami i inwestorami są D. S. i A. S.-S.

Zaskarżoną decyzję ostateczną podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 7 maja 2014 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek H. Z. w sprawie wykonania na terenie działki nr [..] parkingu w miejscu do tego nieprzeznaczonym oraz pismo z dnia 24 czerwca 2014 r. od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przekazujące jej wniosek z dnia 11 czerwca 2014 r. w części dotyczącej informacji o dokonanych samowolach budowlanych przez właścicieli działki nr [..].

Organ pierwszej instancji ustalił, że właściciele działki D. S. i A. S.-S. zrealizowali przedmiotowy parking od strony działki nr [..] na podstawie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia 23 sierpnia 2010 r.

Postanowieniem z dnia 15 października 2014 r. organ odmówił H. Z. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania parkingu na działce nr [..] w m. R. przy ul. S. oraz mycia parkingu i mycia pojazdów z wpuszczaniem ścieków bezpośrednio do gruntu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 stycznia 2015 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia 26 czerwca 2015 r. orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w sprawie wybudowania parkingu na działce nr [..], którego właścicielami i inwestorami są D. S. i A. S.-S. WINB decyzją z dnia 18 sierpnia 2015 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując na braki wady postepowania wyjaśniającego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 2 lutego 2016 r. zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące wybudowania parkingu na działce nr [..] z uwagi na fakt złożenia przez H. Z. i J. Z. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia 23 sierpnia 2010 r. WINB postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy to postanowienie organu, natomiast WSA w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 296/16 uchylił postanowienia obu instancji. WSA wskazał, że prowadzone przez Wojewodę postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r. w sprawie inwestycji realizowanej na podstawie tej decyzji . Sąd stwierdził, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę nr [..] z dnia 23 sierpnia 2010 r., która obok innych okoliczności prawnych stanowi wzorzec dla badania ewentualnej samowoli budowlanej.

Organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją nr [..] z dnia 28.03.2017r. orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w sprawie przedmiotowego parkingu.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym WINB powtórzył okoliczności związane z wszczęciem postępowania w sprawie dotyczącej parkingu i zaakceptował prawidłowość ustalenia przez organ pierwszej instancji kręgu stron tego postępowania, obejmujący H. Z. oraz jej synów J.Z. i A. Z. jako współwłaściciele działki sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [..], na terenie której zlokalizowany jest przedmiotowy parking, a także M. F. i E. F. - właścicieli działki nr [..].

W dniu 8 grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że inwestorzy małżonkowie S. wykonali miejsca parkingowe poprzez ułożenie kostki betonowej. Ustalono, że z trzech stron utwardzonego placu wykonano ogrodzenie - od strony działki nr [..] jest siatka ogrodzeniowa, następnie częściowo wykonano ogrodzenie pełne z cegły klinkierowej. Wzdłuż granicy z działką nr [..] wykonane jest ogrodzenie ze słupków z cegły klinkierowej i przęseł metalowych. W ogrodzeniu znajduje się furtka i brama wjazdowa prowadząca przez utwardzony kostką ozdobną dojazd i dojście do budynku gospodarczo-garażowego i dalszą część posesji. Inspektorzy skontrolowali budynek gospodarczo -garażowy. Stwierdzono nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na wstawieniu dwóch okien zamiast zaprojektowanych drzwi w elewacji tylnej oraz wykonania w ścianie bocznej dodatkowego okna i wymiany drzwi na okno.

Według organu pierwszej instancji uznał, że w dacie uzyskania pozwolenia na budowę przepisy Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie nakładały na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, lecz zgłoszenie właściwemu organowi w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 zamiaru wykonania takich robót budowlanych.

Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że ogrodzenie częściowo murowane, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia właściwemu organowi. Według organu decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzała projekt budowlany stanowiący załącznik do tej decyzji, zawierający plan zagospodarowania działki nr [..] oraz dokumentację projektową, z której wynika, że pozwolenie na budowę dotyczyło projektowanego budynku gospodarczo-garażowego wraz z dojazdem i dojściem do niego projektowanego parkingu na samochody. Zostało to przedstawione na mapie sytuacyjno-wysokościowej, znajdującej się w projekcie budowlanym, na której został opracowany projekt zagospodarowania działki, jak i w opisie do projektu zagospodarowania terenu.

Organ przywołał treść art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdzając, że jeśli całe zamierzenie budowlane dotyczy zarówno obiektów wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i obiektów (robót) zwolnionych z obowiązku uzyskania tej decyzji, względnie wymagających zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, to właściwe będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę na całość przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie projektant przedstawił na planie zagospodarowania działki nr [..] całe zamierzenie budowlane, które było zgodne z rzeczywistym zamierzeniem inwestorów.

WINB w ślad za organem pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133), § 8 ust. 1, w projekcie zagospodarowania działki lub terenu projektant powinien określić całość zagadnień związanych z zagospodarowaniem przestrzennym planowanej inwestycji, gdyż projekt zagospodarowania działki lub terenu jak stanowi powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Jak stwierdził organ powołując się na art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego stanowi składową część projektu budowlanego, wobec czego nie można przyjąć jak twierdzi odwołujący, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmowała realizacji utwardzeń i traktować tych robót budowlanych, jako samowolę budowlaną.

Takie stanowisko potwierdził organ administracji architektoniczno-budowlany w piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r., którym stwierdził że pozwolenie na budowę z dnia 23 sierpnia 2010 r. obejmuje budowę parkingu na działce nr [..] od strony działki nr [..]. Kontrola w dniu 8 grudnia 2015 r. miała na celu sprawdzenie, czy roboty budowlane polegające na realizacji parkingu, wykonane zostały bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak również stwierdzenie czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź bez zagrożenia środowiska.

WINB potwierdził, że inwestorzy wykonali przedmiotowe roboty budowlane bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Całe utwardzenie terenu wykonane jako miejsca parkingowe (o wym. 5,00 m x 7,92 m), dojście i dojazd do budynku gospodarczo-garażowego zostało wykonane z kostki betonowej, jak o tym mowa w części projektowej dokumentacji zamierzenia budowlanego. Miejsca parkingowe znajdują się przy granicy z działką nr [..]. Utwardzenie zrealizowano w miejscu, które zostało wskazane na uzgodnionym projekcie zagospodarowania działki nr [..], brama wjazdowa oraz furtka zostały na projekcie zagospodarowania działki pokazane w odległości 5,0 m od granicy z działką nr [..].

Według WINB zrealizowana inwestycja została wykonana w miejscu oznaczonego całego zamierzenia budowlanego na projekcie zagospodarowania działki nr [..], gdyż projektant w części opisowej uwzględnił informację, że "do budynku projektuje się dojścia i dojazdy z kostki brukowej", projektowane ciągi komunikacyjne wraz z parkingami dla samochodów osobowych znajdują się na wewnętrznym terenie objętym opracowaniem i będą służyły jako dojazd i dojścia do projektowanego obiektu. Połączenie z istniejącym układem komunikacyjnym określa usytuowanie bramy wjazdowej i furtki wejściowej (pkt 9 projektu budowlanego - Układ komunikacyjny).

Jak stwierdził organ, plac postojowy – parking, według art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego został zaliczony do kategorii urządzeń budowlanych. W przedmiotowej sprawie wykonano budynek gospodarczo - garażowy i powiązane funkcjonalnie z nim utwardzenia terenu kostką betonową.

Wskazał WINB, że rozpatrując kwestie realizacji inwestycji w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia organ oparł się na przepisach § 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich instancji usytuowanie. Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia, zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W myśl przepisu § 19 ust. 1 - odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7,0 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 10,0 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie. W tej sprawie nie ma takiego przypadku, gdyż na sąsiednich działkach nr [..] i nr [..] patrząc od strony działki nr [..] stanowiącej drogę gruntową, nie usytuowany jest żaden budynek przeznaczony na stały pobyt ludzi, natomiast budynki mieszkalne na tych działkach usytuowane są od strony ulicy S., w odległości przekraczającej 10,0 m.

Według WINB rozstrzyganie kwestii zagrożenia środowiska z uwagi na mycie samochodów z wpuszczaniem ścieków bezpośrednio do gruntu nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego, lecz do Wójta Gminy i Rady Gminy, gdyż są to sprawy porządkowe, do których stosuje się ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250), określającą zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku.

WINB przywołał treść art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a także przepis art. 36a ust. 5 tej ustawy, określający co stanowi nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Według WINB nie było podstaw do zastosowania art. 50 ust 1 Prawa budowlanego, natomiast mając na uwadze przepisy art. 51 tej ustawy stwierdzono, że inwestorzy zrealizowali inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 23 sierpnia 2010 r. z nieistotnym odstępstwem od projektu zagospodarowania działki, stosownie do treści art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, w zakresie zmiany lokalizacji bramy wjazdowej i furtki z ogrodzeniem. Powołał się organ odwoławczy na wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r, sygn. akt II OSK 1273/09, według którego o tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku ocenianego przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4, 5 i 9 ustawy Prawo budowlane stwierdzając, że wprowadzone odstępstwo nie naruszało występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Przywołał organ treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Rozdział III, § 7, zatwierdzonego uchwałą nr XV191196 Rady Gminy z dnia 29 stycznia 1996 r.)., w którym jest zapis: "Parkowanie pojazdów własnych (usługowych) i usługobiorców na własnej działce", i który nie narzuca ścisłego zlokalizowania miejsc parkingowych na działce inwestora

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniach J. Z., H. Z. i A. Z. stwierdził WINB, zostały one omówione w uzasadnieniu decyzji. Podkreślił, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 23 sierpnia 2010 r. zawiera projekt zagospodarowania działki nr [..], na którym uwzględniono przedmiotowy parking, uwzględniono go również w opisie projektu. Odnośnie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego wyjaśnił WINB, że badanie zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego leży w kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, natomiast organ nadzoru budowlanego ma obowiązek sprawdzić zgodność danej inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę.

W skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji, aby w oparciu o prawidłową kwalifikację prawną i zgodnie ze stanem faktycznym zrealizowanego zamierzenia, ponownie rozpoznał przedmiot sprawy.

Zarzucili decyzji, że została wydana bez zbadania stanu faktycznego na gruncie, organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, w szczególności poprzez sporządzenie ekspertyz, opinii rzeczoznawców, które zaprzeczyłyby twierdzeniom skarżących, że wybudowany parking jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem posadowionym na fundamencie betonowym, a nie stanowi tylko utwardzenia poprzez położenie polbruku.

Zarzucają organom prowadzenie postępowania w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną twierdząc, że decyzja z dnia 23 sierpnia 2010 r. obejmuje wyłącznie pozwolenie na budowę budynku gospodarczo - garażowego, a również projekt budowlany nie obejmuje innych obiektów budowlanych. Skarżący zarzucają błędne ustalenie stanu faktycznego co do tego, że będący przedmiotem rozstrzygnięcia parking wybudowano na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego, że został o zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 2 zatwierdzony w projekcie architektoniczno-budowlanym, a obiekt ten został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem; że wybudowany parking nie jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem; że parking nie jest obiektem budowlanym mogącym samodzielnie funkcjonować, lecz obiektem budowlanym ściśle powiązanym funkcjonalnie z innym obiektem tj. wybudowanym budynkiem gospodarczo- garażowym; że przedmiotowy parking został wybudowany zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz że został wybudowany i jest użytkowany niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia oraz środowiska.

Zarzucili, że WINB wydał zaskarżoną decyzję bez uwzględnienia wniosku skarżących o powołanie rzeczoznawcy i przeprowadzenie ekspertyzy, celem ustalenia jak dokładnie została wykonana budowa przedmiotowego parkingu, a przez to jakiej powinna podlegać kwalifikacji prawnej.

Według skarżących wybudowany parking jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem wylewkami betonowymi (posadowiony na fundamentach), ograniczony wcementowanymi w jego konstrukcję krawężnikami i przegrodami betonowo-ceglanymi, a także stanowił integralną część z rozebraną samowolą budowlaną zrealizowaną na ciągu nr [..], jakiej dopuścili się właściciele działki [..].

Jak twierdzą skarżący przedmiotowa inwestycja umożliwia parkowanie w jednym zwartym obszarze oraz w jednej linii przynajmniej 5-6 pojazdów i powinna być zrealizowana zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. 6 metrów od granicy z posesją nr [..] oraz 6 metrów od granicy z działką nr [..]. Parking nie spełnia tych wymogów, a faktyczne odległości od działek sąsiednich to 3 m od granicy działki [..] oraz 0,88 m od granicy działki [..]. Realizacja tak wielostanowiskowego parkingu nie mieści się w argumentacji, że jest to inwestycja ściśle powiązana funkcjonalnie z przedmiotowym budynkiem gospodarczo-garażowym i że te inwestycje nie mogą funkcjonować niezależnie.

Twierdzą, że konstrukcja muru betonowo - ceglana nie jest ogrodzeniem działki lecz elementem parkingu dzielącym posesję tak, aby umożliwić inwestorom prowadzenie zewnętrznego parkowania samochodów osobowych oraz dostawczych z homologacją ciężarową, niezależnie od budynku gospodarczo - garażowego, z możliwością bezpośredniego wjazdu na teren posesji od strony ciągu pieszego, niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zarzucono WINB, że pominął pismo Starostwa z dnia 27 sierpnia 2012 r. informujące, że pozwolenie na budowę na działce nr [..] nie obejmowało mycia pojazdów, sieci, instalacji lub urządzeń sanitarnych. Wobec tego organ drugiej instancji nie dopełnił obowiązku i nie zlecił wykonania badań oraz ekspertyz i nie ustalił czy zrealizowana inwestycja - parking spełnia normy i wymagania dla obiektów budowlanych, których użytkowanie wymaga odprowadzania lub oczyszczania ścieków samochodowych, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia i środowiska.

Według skarżących akcentujących sprzeczność z planem miejscowym przedmiotowego parkingu, w uchwale Nr XV97/96 Rady Gminy na stronie 6 precyzuje się i narzuca dojazd do posesji. Może on się odbywać tylko i wyłącznie ulicami dojazdowymi oznaczonymi w miejscowym planie jako KD, o nawierzchni utwardzonej (bitumiczno- betonowej). Parkowanie pojazdów własnych (usługowych) i usługobiorców na własnej działce od strony ulic dojazdowych oznaczonych KD. Miejscowy plan zagospodarowania jednoznacznie określa usytuowanie bram wjazdowych i wjazd na posesję tylko i wyłącznie od strony ulic dojazdowych KD. Przedmiotowy parking i brama wjazdowa zostały zlokalizowane od strony ciągu na działce nr [..] z preferencją ruchu pieszego (w planie oznaczony KP - ciąg o nawierzchni gruntowej i preferowanej funkcji obsługi ruchu pieszego). Według skarżących nie ma możliwości budowy od strony tego ciągu parkingów i wjazdów. Skarżący twierdza, że organ wydający decyzję pozwolenie na budowę nie dopełnił obowiązku i nie dokonał analizy, czy kolejne etapy całego zamierzenia budowlanego przedłożonego przez inwestorów do projektu zagospodarowania działki nr [..] będą możliwe do zrealizowania zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca obarczone są wadami prawnymi uzasadniającymi ich uchylenie, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 2017 r. o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w sprawie wybudowania parkingu na działce nr [..] w miejscowości R. przy ul. S., którego właścicielami i inwestorami są D. S. i A. S.-S.

Jak wynika z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w stosunku do przedmiotowego parkingu, wskutek pism składanych przez H. Z. od maja 2014 r.

Przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego ma brzmienie następujące (właściwe dla wszczęcia niniejszego postępowania, niezakończonego decyzją ostateczną do dnia 27 czerwca 2015 r., art. 6 ustawy z dnia 28 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r., poz. 443):

1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Z kolei przepis art. 51 Prawa budowlanego wymienia rodzaje rozstrzygnięć kończących postępowanie naprawcze, w tym decyzję o nałożeniu obowiązków i sprawdzeniu ich wykonania, decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Co jest istotne dla niniejszej sprawy, przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego mają w szczególności zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, mogą mieć również zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska – w tym ostatnim przypadku nawet, gdy roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego i akt sprawy inwestorzy uzyskali decyzję nr [..] Starosty, z dnia 23 sierpnia 2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany objęty załącznikiem nr 1 i udzielającą D.S. i A. S.-S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [..]. Z treści samej decyzji wywodzi skarżący, że sporny parking nie był objęty pozwoleniem na budowę, zatem stanowi samowolę budowlaną. Z takim stanowiskiem nie zgodziły się organy nadzoru budowlanego, analizując przede wszystkim treść zatwierdzonego projektu budowlanego.

Sąd aprobuje ustalenie, że przedmiotowe pozwolenie na budowę obejmowało zarówno budynek gospodarczo-garażowy wraz z dojazdem i dojściem do niego jak i parking na samochody. Nie budzi wątpliwości sądu treść projektu zagospodarowania działki nr [..], sporządzonego przez projektanta na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500, gdzie w legendzie mieszczono następujący opis: "1. Projektowany budynek gospodarczo-garażowy, 2. Istniejący bud. mieszk. jednorodzinny, 3. Projektowany parking samochodowy". W opisie do projektu zagospodarowania terenu w punkcie 1.2. przewiduje się, że do budynku projektuje się dojścia i dojazdy z kostki brukowej, w punkcie 1.4 przewiduje się dla powierzchni utwardzonych 250 m2, a w punkcie 9. Układ komunikacyjny wskazano, że "projektowane ciągi komunikacyjne wraz z parkingami dla samochodów osobowych (...) będą służyły jako dojazd i dojście do projektowanego obiektu. Połączenie z istniejącym układem komunikacyjnym określa usytuowanie bramy wjazdowej i furtki wejściowej".

Co do zasady według art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że nawet, jeśli z całego zamierzenia budowlanego obejmującego jeden obiekt budowlany tylko część robót wymaga pozwolenia na budowę, organowi administracji nie wolno dokonywać podziału takiego zamierzenia na tę część, która jest objęta procedurą zgłoszenia i pozostałą, objętą postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 656/08, LEX nr 558451). Prawidłowe jest zatem stanowisko WINB, że jeżeli całe zamierzenie budowlane dotyczy zarówno obiektów wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i obiektów (robót) zwolnionych z obowiązku uzyskania tej decyzji, względnie wymagających zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, to właściwe będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę na całość przedsięwzięcia.

Tak też należało przyjąć w niniejszej sprawie, skoro przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy w dacie uzyskania pozwolenia na budowę (według przepisów Prawa budowlanego opubl. w Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymagał takiej decyzji, natomiast nie było wówczas dla inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o czym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Z kolei takie roboty budowlane wymagały zgłoszenia zamiaru ich wykonania organowi architektoniczno-budowlanemu, stosownie do treści obowiązującego wówczas art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd nie ma wątpliwości, że projektant przedstawił na planie zagospodarowania działki nr [..] całe zamierzenie budowlane, a jak wynika z treści decyzji z dnia 23 sierpnia 2010 r., uwzględnia ona w całości wniosek strony. W przedmiotowej sprawie zatem dokumentacja projektowa obejmująca projekt zagospodarowania terenu wraz z opisem i projektem architektoniczno-budowlanym stanowiąca część projektu budowlanego została zatwierdzona opisaną decyzją nr [..], wobec czego prawidłowe jest ustalenie WINB, że pozwolenie na budowę obejmuje roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu, w konsekwencji służące jako parking.

Tym samym wszystkie zarzuty skargi odnoszące się do formułowania i uzasadnienia tezy o samowoli budowlanej polegającej na budowie parkingu są w ocenie sądu chybione.

Sąd nie w pełni akceptuje natomiast ustalenia organu odnoszące się do opisu robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wraz z oceną co do tego, że nie zaistniały istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak wynika z ustaleń organów wynikających z kontroli przedmiotowego z dnia 8 grudnia 2015 r., inwestorzy wykonali miejsca parkingowe poprzez ułożenie kostki betonowej oraz ogrodzenie z trzech stron utwardzonego placu, przy czym od strony działki nr [..] ogrodzenie stanowi siatka ogrodzeniowa, następnie częściowo wykonano ogrodzenie pełne z cegły klinkierowej, a wzdłuż granicy z działką nr [..] ogrodzenie ze słupków z cegły klinkierowej i przęseł metalowych. W ogrodzeniu umieszczona jest furtka i brama wjazdowa prowadząca przez utwardzony kostką ozdobną dojazd i dojście do budynku gospodarczo-garażowego i dalszą część działki. W odniesieniu do budynku stwierdzono nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego, polegające na wstawieniu dwóch okien zamiast zaprojektowanych drzwi w elewacji tylnej oraz wykonaniu w ścianie bocznej dodatkowego okna, a także wykonania w miejsce drzwi – otworu okiennego. Według ustaleń, utwardzenie terenu wykonane jako miejsca parkingowe (o wym. 5,00 x 7,92 m), dojście i dojazd do budynku gospodarczo-garażowego zostało wykonane z kostki betonowej, jak to przewidział projektant w części projektowej dokumentacji. Ponadto ustalono, że utwardzenie zrealizowano w miejscu, które zostało wskazane na uzgodnionym projekcie zagospodarowania działki nr [..]. Brama wjazdowa oraz furtka na projekcie zagospodarowania działki znajdują się w odległości 5,00 m od granicy z działką nr [..], co według organu nie stanowi o istotnym odstępstwie od planu zagospodarowania działki. Przedmiotowa inwestycja została wykonana w miejscu oznaczonego całego zamierzenia budowlanego na projekcie zagospodarowania działki nr [..]. Ponadto według organu, co sąd akurat aprobuje, opisane ogrodzenie częściowo murowane jest, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia.

Stosownie do treści art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Według ust. 5 nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt lb.

Przeprowadzona kontrola dnia 8 grudnia 2015 r. miała na celu sprawdzenie, czy roboty budowlane polegające na realizacji parkingu, wykonane zostały bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak również stwierdzenie czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienią bądź bez zagrożenia środowiska. Wówczas też skarżący złożył wniosek dowodowy o powołanie rzeczoznawcy i przeprowadzenie ekspertyzy, kwestionując ustalenie sposobu wykonania utwardzenia parkingu, według niego wykonanego na wylewkach betonowych trwale związanych z gruntem a nie poprzez ułożenie kostki betonowej. Organy nie odniosły się do tego wniosku, ani też dostatecznie przekonywająco w tej kwestii nie ustaliły stanu faktycznego. Według sądu świadczy to o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skoro bezkwestyjnie nie ustalono zgodność wykonanych robót budowlanych dotyczących utwardzenia z projektem zagospodarowania działki.

Wobec wniosku skarżącego i w tak spornych okolicznościach faktycznych organy nadzoru budowlanego mogły odwołać się do źródeł wiedzy specjalistycznej w celu sprawdzenia czy to warunków bezpieczeństwa czy zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną i innymi przepisami. Powstały zdaniem sądu uzasadnione wątpliwości co do jakości samych robót budowlanych, których organy nadzoru jednak nie zweryfikowały pod kątem zastrzeżeń składanych w toku postępowania administracyjnego w ogóle się do nich nie odnosząc. Sąd nie może samodzielnie tej kwestii zweryfikować, skoro pominęły ją oba organy nadzoru budowlanego. Tymczasem ideą postępowania naprawczego jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. W tym też celu można było nałożyć na inwestora obowiązki przewidziane w art. 81c Prawa budowlanego wydając stosowne postanowienie, natomiast nie można było całkowicie pominąć wniosków strony skarżącej i zupełnie się do nich nie odnieść wykazując należycie ich bezzasadność. Ta zatem kwestia, czy roboty budowlane polegające na utwardzeniu miejsc postojowych zostały w istocie wykonane zgodnie z projektem zagospodarowania działki i opisem do tego projektu, czy pozostają poza jego zakresem, jest zdaniem sądu otwarta i wymaga dalszego wyjaśnienia. Zgodzić się można jedynie z tym, że opisana lokalizacja bramy wjazdowej i furtki w stosunku do projektu zagospodarowania działki, a także opisana zamiana otworów okiennych i drzwiowych nie będzie stanowiła istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Prawidłowe następnie według sądu jest stanowisko WINB, że skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, a obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego było zbadanie zgodności zamierzenia inwestora z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to na organie nadzoru budowlanego taki obowiązek już nie ciąży. Zatem zarzuty skargi zmierzające do odmiennego rozumienia tego obowiązku i wykazujące sprzeczność wybudowanego parkingu z treścią uchwały nr XV/97/96 Rady Gminy z dnia 29 stycznia 1996 r. z uwagi na sposób dojazdu do działki nr [..] od strony parkingu przez działkę nr [..], stanowiącą własność gminy i oznaczoną w planie symbolem KP, w postępowaniu naprawczym, gdy nadal obowiązuje decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę, są chybione.

Jednakże nie powinna umknąć organom nadzoru budowlanego kwestia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) w sytuacji, gdy skomunikowano działkę nr [..] w części obejmującej dojazd do parkingu i budynku gospodarczo-garażowego ciągiem pieszo-jezdnym (działką nr [..]), na terenie oznaczonym w planie KP, z preferowaną funkcją ruchu pieszego. Skoro nie jest to droga dojazdowa zapewniająca połączenie z drogą publiczną dla tej części działki nr [..], bo z okoliczności sprawy wynika, że część działki zabudowana budynkiem mieszkalnym skomunikowana jest z drogą publiczną w inny sposób, to tym samym przedmiotowa kwestia powinna podlegać badaniu organów nadzoru budowlanego z uwagi na intensyfikację ruchu samochodowego celem dojazdu do przedmiotowego parkingu działką nr [..] (drogą utwardzoną jak wynika z treści decyzji), w zakresie zgodności z innymi przepisami, w tym z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) jak i z treścią obowiązującego planu miejscowego będącego prawem miejscowym. Czym innym może być bowiem badanie zgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym przez właściwy organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a czym innym badanie wykonanych robót budowlanych, związanych z legalnie zaprojektowaną inwestycją, w postępowaniu naprawczym, w kontekście sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego możliwości zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W tym zakresie, zdaniem sądu, skarga jest usprawiedliwiona, chociaż zarzuty sprzeczności inwestycji objętej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z planem miejscowym nie mogą być uwzględnione w sytuacji pozostawania decyzji z dnia 23 sierpnia 2010 r. w obrocie prawnym.

Ponownie rozpoznające sprawę organy uwzględnią stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. przedstawioną ocenę prawną oraz przeprowadzą postępowanie uwzględniające konieczność zbadania wpływu wykonanych robót budowlanych związanych z parkingiem na działce nr [..] na bezpieczeństwo ludzi i mienia w kontekście zaprojektowanego skomunikowania działki nr [..] z działką nr [..], wobec treści przywołanego planu miejscowego przewidującego dla tej działki ciąg pieszo-jezdny oznaczony KP, z preferowaną obsługą funkcji ruchu pieszego. Przedmiotem ponownego rozpatrzenia powinny być również kwestie co do możliwości istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania terenu wobec zarzucanej i niewyjaśnionej należycie kwestii zgodności utwardzenia placu z miejscami parkingowymi z tymże projektem.

Z przedstawionych względów sąd uznał, że obie decyzje organów nadzoru budowlanego naruszają prawo, brak dostatecznych wyjaśnień w spornych kwestiach świadczy o naruszeniu w sposób istotny przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to zaś czyni przedwczesną ocenę braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję WINB oraz decyzję ją poprzedzającą PINB.