Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 253/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 72a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...]

z [...] października 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego

w sprawie "zagrożenia mienia związanego z budową [...]".

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Zawiadomieniami z 31 sierpnia 2021 r. i 27 września 2021r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy) przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ I instancji) wystąpienia R. K. (dalej: skarżącej)

z 29 sierpnia i 17 września 2021 r., doprecyzowane pismem z 13 października 2021 r., w sprawie zagrożenia stanu technicznego należącego do niej lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. G. w W., spowodowanego – w ocenie skarżącej – budową [...]. W swoich wystąpieniach, skarżąca wskazywała, że w wyniku budowy [...] uszkodzeniu/popękaniu uległy płytki

(w kuchni i łazience) w mieszkaniu nr [...] stanowiącym jej własność. Podała, że "również w innych mieszkaniach nastąpiły uszkodzenia w mieszkaniach, jak też w częściach wspólnych stwierdzono szkody. W tym stanie rzeczy blok przy ul. G.,

w tym moje mieszkanie, jest zagrożone (...) Ponadto oczekuję, że szkody w moim mieszkaniu i w bloku zostaną pilnie naprawione na koszt sprawcy." Skarżąca wyjaśniała, że "blok, w tym moje mieszkanie posiada obecnie uszkodzenia, za które ponosi M. Sp. z o.o. (...) Podkreślam jeszcze raz nie podnosiłam w moim piśmie, że jest zły stan bloku, za który winę ponosi Wspólnota, ''tylko, że w bloku istnieje zagrożenie spowodowane pracami budowlanymi przy budowie [...] a to działania M. Sp. z o.o. spowodowało uszkodzenia w bloku."

2.2. Postanowieniem nr [...] z [...] października 2021 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "zagrożenia mienia związanego z budową [...]" z innych uzasadnionych przyczyn. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 61 a ust. 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U.

z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.).

2.2.1. W uzasadnieniu tego postanowienia, organ I instancji wyjaśnił, że nie znalazł podstawy prawnej w ramach posiadanych kompetencji do rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnym. PINB wskazał, że zagadnienia dotyczące odpowiedzialności za udowodnione szkody materialne powstałe w wyniku prowadzonych robót budowlanych winny być rozstrzygane na drodze wzajemnych polubownych negocjacji lub przed właściwym sądem powszechnym. Organ I instancji przypomniał, że organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, działają

w zakresie art. 83 ust. 1 p.b., a nie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Wykorzystywanie postępowania administracyjnego w celu dochodzenia ochrony interesów cywilno-prawnych jest niedopuszczalne. Dodatkowo PINB poinformował,

że zgodnie z art. 72a p.b., podjął stosowne działania z urzędu w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy

ul. G. w W. Stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu technicznego budynku jest właściciel/zarządca obiektu, co wynika

z art. 61 p.b.. W tamtej sprawie skarżącej nie przysługuje status "strony", i tym samym

o jego przebiegu nie będzie informowana. Stroną postępowania w ww. sprawie jest właściciel obiektu budowalnego, czyli Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości G.

2.3. W zażaleniu na powyższe postanowienie, skarżąca wniosła o jego uchylenie oraz o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie. Organowi I instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowe postępowanie dotyczy jej mieszkania, w którym powstały pęknięcia podczas i wskutek budowy [...]. Jej zdaniem organ samowolnie dokonał interpretacji treści jej pism, które dotyczyły oddziaływania inwestycji (budowa

[...]) zarówno na jej mieszkanie, jak i cały blok przy ul. G.,

a nadto wynikającego z tej inwestycji oddziaływania i zagrożenia.

2.4. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2021 r. [...]WINB utrzymał

w mocy ww. postanowienie PINB nr [...] z [...] października 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "zagrożenia mienia związanego z budową [...]".

2.4.1. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że PINB zasadnie odmówił wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego w sprawie zagrożenia stanu technicznego należącego do niej lokalu [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. G. w W. związanego z budową [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że żądanie skarżącej dotyczyło postępowania

w sprawie stanu technicznego obiektu (kwestia odpowiedzialności za ten stan rzeczy pozostaje bez wpływu na samą istotę żądania). Stosownie natomiast do treści art. 72a Prawa budowlanego, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa

w art. 62 ust 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71 a ust. 4. wszczyna się

z urzędu. W ocenie [...]WINB, dodanie powyższego przepisu ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającą ustawę – Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r., przesądza, że postępowania w sprawie stanu technicznego są wszczynane wyłącznie

z urzędu, a nie na wniosek. Z kolei jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 K.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Podkreślenia wymaga, że znowelizowane przepisy Prawa budowlanego wprost regulują, że postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego obiektu wszczynane są z urzędu. Wobec powyższego, PINB otrzymując podanie skarżącej

w którym zwróciła się o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie

art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b. w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. G. w W., w tym należącego do niej lokalu, związanego z budową [...] – winien odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie na wniosek skarżącej, z uwagi na art. 72a p.b., który stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. (tzn.

z innych uzasadnionych przyczyn).

2.4.2. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że nie może zająć merytorycznego stanowiska w zakresie zarzutów zawartych w zażaleniu. Jednocześnie [...]WINB wyjaśnił, że organ I instancji podejmuje z urzędu czynności wyjaśniające

w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy

ul. G. w W. Końcowo organ odwoławczy podał, że należało utrzymać w mocy postanowienie PINB z [...] października 2021 r., niemniej z innych przyczyn niż wskazał organ I instancji.

3. Pismem z 11 stycznia 2022 r. R. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie [...]WINB, wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem organu I instancji w celu wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie w tej sprawie, a nadto zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

– art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania z urzędu w sytuacji gdy do ustawowych zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która stosownie do art. 84 ust. 1 pkt. 1 p.b. obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa, budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu

na budowę;

– art. 61a § 1 k.p.a. wyrażającą się w odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "zagrożenia mienia związanego z budową [...]a", podczas gdy skarżąca konsekwentnie od momentu złożenia pism do PINB wnosiła o podjęcie przez organ ustawowych działań z uwagi na oddziaływanie inwestycji {budowa [...]) na mieszkanie skarżącej i budynek przy

ul. G., znajdujący się w obszarze oddziaływania [...],

co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zakwalifikowania (niezgodne z art. 6, 7 i 77 k.p.a.) pism skarżącej jako wniosku w sprawie stanu technicznego budynku;

– art. 28 ust. 2 p.b. poprzez zastosowanie tego przepisu (dotyczącego faktycznie postępowań o pozwolenie na budowę) w niniejszej sprawie, podczas gdy organ powinien zastosować art. 28 k.p.a.

– art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie zainteresowanej jako strony postępowania podczas, gdy posiada ona w niniejszym postępowaniu interes prawny indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie.

Skarżąca podtrzymała argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego, w tym wyrażoną w zażaleniu.

4. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny ujawniony w postanowieniach wydanych w toku postępowania administracyjnego.

6. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

6.1. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu

do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie treści żądania pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odmowa wszczęcia z przyczyn przedmiotowych (innych uzasadnionych przyczyn) występuje chociażby wówczas, gdy sprawa ma status res iudicata, bądź w ogóle nie może być rozstrzygana w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Jak się podnosi w orzecznictwie przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., "należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1161/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się do spraw, w których z wnioskiem o wszczęcie postępowania występuje określony podmiot. Odwołuje się on bowiem wprost do art. 61 regulując sytuację, w której pomimo wniesienia żądania postępowanie nie może być wszczęte (z przyczyn podmiotowych tj. braku interesu prawnego lub przedmiotowych). Z kolei art. 61 k.p.a., który stwierdza

w § 1, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które zarówno wyznaczają zakres spraw rozstrzyganych w drodze decyzji, jak i regulują inicjatywę wszczęcia danego postępowania. Jeżeli zatem przepis prawa materialnego wprost ogranicza inicjatywę rozpoczęcia postępowania do jego wszczynania z urzędu, organy są taką regulacją związane.

6.2. Dokonując wstępnej weryfikacji żądania wszczęcia postepowania, organ administracji publicznej bada, czy jest właściwy w sprawie. Jak bowiem wynika z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie zaś z art. 20 k.p.a., właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Aby jednak prawidłowo ocenić, czy rozpatrzenie żądania mieści się w granicach zakresu działania organu, niezbędne jest właściwe odczytanie treści żądania. Organ administracji nie jest bowiem związany ani podstawą prawną wskazaną przez wnoszącego podanie ani też oznaczeniem (tytułem) żądania. O rzeczywistym charakterze podania rozstrzyga bowiem jego treść. Jest to o tyle istotne, że

w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przymus reprezentacji strony przez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem nie można oczekiwać od każdej strony takiej znajomości przepisów prawa materialnego i reguł postępowania administracyjnego, jak w przypadku profesjonalistów zajmujących się zastępstwem procesowym w ramach obsługi prawnej.

6.3. W ocenie Sądu, [...]WINB prawidłowo ocenił, że żądanie skarżącej dotyczyło stanu technicznego należącego do niej lokalu [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. G. w W., jak i tego budynku w ogólności. Skarżąca upatrywała negatywnego wpływu budowy [...] na stan techniczny mieszkania, jak i całego budynku, w którym się ono znajduje. Organ odwoławczy trafnie zauważył jednak, że kwestia tego, kto ponosi odpowiedzialność za ewentualny złu stan techniczny obiektu, nie ma na tym etapie zasadniczego znaczenia. Sąd podkreśla, że nie jest rzeczą organu nadzoru budowlanego rozstrzyganie o winie za spowodowanie ewentualnej szkody na majątku skarżącej lub wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. G. w W. Jak bowiem wynika z art. 84 ust. 1 p.b., do zadań organów nadzoru budowlanego należy: 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej.

6.4. Skarżąca upatrywała obowiązków organu w niniejszej sprawie w przytoczonym art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b. Z kolei jak wynika z art. 84a p.b., kontrola przestrzegania

i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje: 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne

w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji; 3) sprawdzanie wyrobów stosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie zgodności

z art. 10, w szczególności wyrobów budowlanych. Organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego: 1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień; 2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Wykonując kontrolę, o której mowa w art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b., organ nadzoru budowlanego kontroluje również spełnianie przez podmiot kontrolowany obowiązków, o których mowa w art. 23r ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne, oraz może kontrolować spełnianie przez podmiot kontrolowany obowiązku, o którym mowa w art. 23r ust. 4 ustawy – Prawo energetyczne.

6.5. Przytoczone art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a p.b. nie stanowią jednak samodzielnej podstawy do wszczęcia jakiegokolwiek jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3500/18, LEX nr 3019821.) Są to przepisy wyznaczające zakres działania organów nadzoru budowlanego. Aby doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym wszczęcia tego postępowania na wniosek, niezbędne jest istnienie adekwatnej, szczegółowej podstawy prawnej. Wspomniane przepisy mogą stanowić jedynie podstawę pewnych czynności o charakterze wstępnym, których ustalenia będą podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2016 r., II SA/Po 407/16, LEX nr 2110198). Jak natomiast wynika

z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy rozstrzygnięcia PINB, czynności organów nadzoru budowlanego w sprawie związanej przedmiotowo z treścią żądania skarżącej doprowadziły do wszczęcia postępowania

w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. G. w W.

7. Sąd uznał, że kwalifikując podanie skarżącej jako pismo zawierające żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku (mieszkania), [...]WINB prawidłowo odwołał się do art. 72a p.b.

7.1. Jak wynika z art. 72a p.b., postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stanu technicznego budynków, znajduje swoją podstawę materialnoprawną w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 p.b. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym – organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W związku z tym [...]WINB prawidłowo uznał, że treść żądania skarżącej dotyczy jednego z postępowań, o których mowa w art. 72a p.b.

7.2. Sąd wziął pod uwagę, że art. 72a p.b. został wprowadzony do porządku prawnego na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że "przedmiotowa zmiana polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postepowania przewidziane przepisami ustawy – Prawo budowlane są wszczynane z urzędu. Doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie oraz różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań". Ponadto projektodawca zauważył, że "wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są

z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie. Jako przykład można wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Krakowie z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt

II SAB/Kr 88/18, stanowiący, że "pogląd, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowania wyłącznie z urzędu jest błędny i nie znajduje uzasadniania ani w przepisach KPA, ani na gruncie ustawy Prawo budowlane. Taki pogląd prowadzi w skutkach do niedopuszczalnych sytuacji, w których organ nadzoru budowlanego przy wpływie podania mógłby bezzasadnie zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny (który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego), zaś nie wydając aktu wyłączyć możliwość sądowej kontroli zasadności zajmowanego stanowiska.". Podobnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Gdańsku, w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 72/17, który przychylił się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 584/11, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania. Jak zostało wskazane dalej "z art. 61 § 1 KPA wynika bowiem, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja ta w powiązaniu z treścią art. 233 KPA oraz art. 28 KPA (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego) nie tylko z urzędu ale również na wniosek strony postępowania. Brak w przepisach Prawa budowlanego wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania naprawczego i legalizacyjnego na wniosek, nie pozwala bowiem przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu." Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca

2018 r, sygn. akt VIII SA/Wa 324/18, stwierdził, że "Choć przepisy nie regulują tej kwestii wprost, postępowania w sprawie samowoli budowlanej wszczynane są z urzędu, choćby informacja o wskazanych nieprawidłowościach pochodziła od osoby trzeciej (...) Przedmiotem takiego postępowania jest bowiem określenie ciążących na jednostce obowiązków (...)". Wskazać należy, że rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postepowań administracyjnych na wniosek pojawiają liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania". Sąd wskazuje, że rozważania projektodawcy dotyczące art. 53a p.b.

z uwagi na użytą argumentację można w pełni odnieść do art. 72a p.b. istotnego

w niniejszej sprawie.

7.3. Należało zatem uznać, że skoro postepowanie uregulowane w art. 66 ust. 1 p.b. może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, to nie może one zostać wszczęte

na wniosek. W tym zakresie analizowany przepis wyłącza ogólną zasadę wynikającą

z art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie wszczyna się na wniosek albo

z urzędu. Jeżeli zatem do organu administracji wpłynie podanie zawierające postulat wszczęcia postępowania w jednej ze spraw wymienionych w art. 72a p.b., to podanie

to należy traktować nie jako żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 66 § 1 k.p.a., lecz jako skargę/wniosek w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a. Ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. W tym znaczeniu wniosek nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. Rozważenia wymaga, czy w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest w ogóle zobowiązany do wydawania postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, czy też jedynie informowania o braku podstaw do prowadzenia postępowania organ w piśmie o charakterze informacyjnym. Skoro bowiem art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, to brak jest podstaw do wydawania na jego podstawie postanowienia o odmowie wszczęcia. Niezależnie od powyższego zgodzić się należy z poglądem, że skoro przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (wyroki WSA:

w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 442/21, w Białymstoku: z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Bk 90/20, z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Bk 559/19, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogiczny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym skarg na bezczynność organów nadzoru budowlanego w sprawach, które prowadzone są przez te organy z urzędu. W takich sprawach wniosek zawierający żądanie przeprowadzenia czynności jest traktowany jako pismo o charakterze interwencyjnym (skargowym), który nie wywołuje po stronie podmiotu wnioskującego uprawnienia do domagania się wydania rozstrzygnięcia administracyjnego (zob. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r.

sygn. akt II SAB/Kr 74/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

7.4. Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie takiej jak kontrolowana wszczynane jest z urzędu, to znaczy że PINB nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek, będąc związany żądaniem wnioskującego podmiotu. Zbliża to charakter postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego do prowadzonych chociażby przez Państwową Inspekcję Sanitarną czy też organy Inspekcji Ochrony Środowiska, które otrzymując zawiadomienia prowadzą czynności kontrolne i w uzasadnionych przypadkach wszczynają z urzędu postępowanie administracyjne. Nie czyni to jednak osoby wnioskującej automatycznie stroną takiego postępowania, zaś organ nie jest zobligowany do wszczęcia postępowania na wniosek. Nie ulega wątpliwości,

że specyfika postępowań prowadzonych w oparciu o Prawo budowlane jest inna, gdyż musi uwzględniać interesy osób, na których działki budowlane oddziałują realizowane inwestycje. Dlatego należy jeszcze raz powtórzyć, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodności prowadzonych robót budowlanych

z przepisami Prawa budowlanego. Następnie w uzasadnionych przypadkach organ wszczyna postępowanie administracyjne, zaś osoba zgłaszająca uzyskuje przymiot strony postępowania, o ile legitymuje się aktualnym i indywidualnym interesem prawnym. W skrajnym przypadku osoba pozbawiona takiego statusu, w sytuacji całkowitej bezczynności organu nadzoru budowlanego może uruchomić tryb skargowy

i zawiadomić organ wyższego rzędu sprawującego nadzór nad działalności organu

I instancji. Ponadto podmiot, który nie jest stroną postępowania może zwrócić się do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich o zainicjowanie postępowania administracyjnego lub wstąpienie do toczącego się już postępowania administracyjnego lub sądowo-administracyjnego. Nie zmienia to jednak zasadniczo konstatacji,

że w aktualnym stanie prawnym postępowania w sprawach wymienionych w art. 72a Prawa budowlanego wszczyna się są z urzędu (por. wyrok z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2281/21; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

8. W ocenie Sądu nie są usprawiedliwione również pozostałe zarzuty skargi. Wbrew stanowisku strony skarżącej, w zaskarżonym postępowaniu [...]WINB nie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na zastosowanie art. 28 ust. 2 p.b. a nie art. 28 k.p.a. Jak już wyżej wyjaśniono, odmowa wszczęcia postępowania wynikała z innych przyczyn, tj. z braku możliwości wszczęcia tego postępowania

na wniosek. Wypowiedzi organu I instancji o kwestii statusu strony w postepowaniu

w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. G. w W. miały charakter jedynie informacji odnoszącej się do zupełnie innego – niż kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie – postępowania. W ramach niniejszego postępowania Sąd nie może weryfikować prawidłowości ustalenia przez organy nadzoru budowlanego katalogu stron w innym postępowaniu administracyjnym.

9. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie tego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

10. Sąd wyjaśnia również, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd może rozpoznać sprawę w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowane postanowienie mieściło się w tym zakresie.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.