Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 176/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 listopada 2015 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3, § 5, § 6, § 11 ust. 2 pkt 10, § 16 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, § 18, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 2015 r. w sprawie regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Ż. zarzucając naruszenie przepisów § 11 pkt 10, § 16 ust. 1, 3 i 4, § 17 ust. 1, § 18 oraz § 20 ust. 1 regulaminu.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1. istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1785 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisach § 16 ust. 1, 3 i 4, § 17 ust. 1 oraz § 18 zaskarżonej uchwały na właścicieli zwierząt domowych obowiązku zabezpieczenia nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia poza jej obszar oraz umieszczania tabliczki przy wejściu do nieruchomości informującej o obecności psa; obowiązku osób wyprowadzających psy poza teren własnej posesji na smyczy, a psów należących do raz uznawanych za agresywne lub mieszańców tych ras – w kagańcu i możliwości zwalniania psa rasy nieagresywnej ze smyczy tylko pod warunkiem, że posiada kaganiec; obowiązku uprzątnięcia zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę w miejscu publicznym; zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej obsługi ludności, na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci przez cały rok, zakazu kąpania zwierząt w fontannach wiejskich i miejskich,

2. istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały, iż obowiązkowi deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze gminy Ż.,

3. istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 11 ust. 2 pkt 11 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości prowadzących selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika obowiązku zarejestrowania kompostownika w gminie i podpisania zobowiązania, że będzie realizował obowiązek w sposób zgodny z zasadami oraz wykorzystywał uzyskany materiał na potrzeby własne lub przekazywał do wykorzystania przedsiębiorcy.

Uzasadniając pierwszy zarzut Prokurator wskazał, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia takiego sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywający tam osobom. Tym samym, w jego ocenie, unormowanie zawarte w przepisie § 16 ust. 1 i § 18 załącznika do uchwały stanowiące, że rada gminy wprowadza zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej obsługi ludności, na tereny placów i gier zabaw, piaskownic dla dzieci przez cały rok, jak również nie kąpanie zwierząt w fontannach wiejskich i miejskich oraz nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek zabezpieczenia nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia poza jego obszar – stanowi określenie obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący niż przewidział to i upoważnił radę gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a więc w tym zakresie wykracza poza upoważnienie ustawowe. Zakaz ten jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu. Taka swoboda przysługuje wszystkim obywatelom, w tym osobom utrzymującym zwierzęta domowe.

Zdaniem skarżącego, również poza granice delegacji ustawowej wykroczyła Rada Miejska zobowiązując właścicieli psów w § 16 ust. 3 i 4 uchwały do wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, nakładając na adresatów zbyt rygorystyczne obowiązki, bez uwzględnienia zasad proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). W ocenie skarżącego generalny i bezwarunkowy nakaz wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy utrzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Prokurator zauważył, że w art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 821), mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z trzymaniem psa. Zaznaczył, że z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2017, poz. 1840) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela i opiekuna.

Precyzując zarzut niezgodnego z delegacją ustawową nałożenia na właścicieli psów obowiązku uprzątania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę w miejscu publicznym skarżący wskazał, że zgodnie z art. 91 kodeksu wykroczeń, zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony, a zatem w takich warunkach nie sposób uznać, ze przepis § 17 ust. 1 uchwały rady gminy może zobowiązać właściciela psa do usunięcia takich zanieczyszczeń z miejsc publicznych.

Opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym Prokurator wyjaśnił, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g. wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś jak uczyniono to w § 20 ust. 1 uchwały, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości zabudowanych. Skarżący zaznaczył, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji.

Ponadto, zdaniem skarżącego poza granice delegacji ustawowej wykroczyła Rada Miejska zobowiązując w § 11 ust. 2 pkt 10 regulaminu właścicieli nieruchomości prowadzących selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika do rejestracji tegoż kompostownika w gminie i podpisania zobowiązania, że będzie realizował obowiązek w sposób zgodny z zasadami oraz wykorzystywał uzyskany materiał na potrzeby własne lub przekazywał do wykorzystania przedsiębiorcy. Z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika bowiem uprawnienie gminy do zobowiązania właścicieli nieruchomości kompostującego odpady biodegradowalne do konieczności rejestracji kompostowników, zaś art. 3 ust. 3 u.c.p.g. wprowadza wobec gmin obowiązek prowadzenia ewidencji; 1) zbiorników bezodpływowych w celu kontroli częstotliwości ich opróżniania opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej, 2) przydomowych oczyszczalni ścieków w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej oraz 3) umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy. W konsekwencji nakładanie na właścicieli nieruchomości korzystających z kompostowników obowiązku rejestracji kompostowników, a co za tym idzie prowadzenie ewidencji takich kompostowników przez organy gminy, jest wychodzeniem poza granice delegacji ustawowej i nie mającym umocowania w u.c.p.g., jak i innym akcie prawnym rangi ustawowej.

Na podstawie powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Rada, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego § 11 ust. 2 pkt 10 regulaminu wskazała, że zaskarżony przepis dotyczy sposobu postępowania z odpadami biodegradowalnymi, w szczególności możliwości i warunków ich kompostowania i tym samym mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., gdyż upoważnia on radę do określenia w regulaminie również sposobu pozbywania się odpadów komunalnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa treścią § 16 ust. 1, 3 i 4 regulaminu wskazała, że został prawidłowo podjęty na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zabezpieczenie nieruchomości przed samowolnym opuszczeniem jej przez zwierzę i oznakowanie nieruchomości stosowną informacją o przebywaniu na niej zwierzęcia służy ochronie osób wchodzących na nieruchomość przed zagrożeniem – ugryzieniem przez psa lub uciążliwością – np. obwąchiwaniem przez zwierzę. Prowadzenie psa na smyczy poza terenem właściciela lub na terenie nieruchomości wspólnej również służy ochronie przed zagrożeniem (skakaniem przez zwierzę na ludzi, wywoływaniu w nich obawy o bezpieczeństwo oraz przed uciążliwością dla ludzi np. koniecznością znoszenia obecności psa, który może podbiegać, łasić się, czy ocierać się). Wyprowadzanie psa rasy agresywnej lub jej mieszańca w kagańcu ma na celu eliminować zagrożenie pogryzieniem, które może skutkować uszczerbkiem na zdrowiu, a nawet w skrajnych przypadkach - utratą życia. Zarzut, że prowadzenie zwierzęcia na smyczy, ewentualnie w kagańcu, może być niehumanitarne jest niezasadny, gdyż w/w akcesoria mogą być dobrane przez właściciela spośród szerokiej gamy dostępnych na rynku produktów, posiadających wymagane atesty, odpowiednio do stanu zdrowia, wieku i postury zwierzęcia. Prowadzenie psa bez smyczy, ewentualnie bez kagańca może także prowadzić do naruszenia nietykalności osoby trzeciej, przejawiającej się w szczególności w integralności fizycznej, która przez zwierzę może być naruszona.

Na poparcie swojego stanowiska Rada przytoczyła treść wyroku Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, w którym wskazano, że przepis 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. pozwalał Radzie Gminy na wprowadzenie w regulaminie unormowań dotyczących obowiązków osób wyprowadzających psy. Wprowadzenie w regulaminie zasady, że w miejscach publicznych na terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej – na smyczy i w kagańcu, służy osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Należy mieć przy tym na uwadze, iż z miejsc powszechnie dostępnych mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów. W szczególności z miejsc tych mogą korzystać rodziny z dziećmi, dla których już samo luźne bieganie psów może stanowić co najmniej uciążliwość, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jeśli nie budzić poczucie zagrożenia. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że dla stwierdzenia wystąpienia niepożądanej, w świetle ww. przepisu, "uciążliwości" nie jest konieczne jednoczesne wystąpienie realnego stanu "zagrożenia", o czym świadczy użycie przez ustawodawcę pomiędzy tymi określeniami spójnika alternatywy nierozłącznej ("lub"). Należy mieć też na uwadze, iż nawet wytresowany pies, słuchający poleceń właściciela może stwarzać uciążliwości dla innych osób (obwąchiwanie, obszczekiwanie), a także obawy o potencjalne zachowanie psa. Zresztą należy zauważyć, iż osoba korzystająca z miejsc powszechnie dostępnych, widząc obcego, luzem biegającego psa, nie wie, czy pies ten słucha poleceń swojego właściciela, ani czy nic niepożądanego nie zrobi.

Zarzut dotyczący § 17 ust. 1 uchwały Rada uznała za bezpodstawny. Zauważyła, że uregulowanie zawarte w tym przepisie mieści się w zakresie delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż ma na celu ustalenie norm postępowania właścicieli zwierząt, których przestrzeganie gwarantować będzie ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ponadto, wskazanie do jakich pojemników mają być wyrzucane zanieczyszczenia pozostawione przez zwierzęta stanowi określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.).

Rada uznała, że zawarte w § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały postanowienia dotyczące wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia czynią zadość wymaganiom ustanowionym w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Organ ustalił obszar obowiązkowej deratyzacji wskazując, że jest nim obszar całej gminy Ż. w zakresie nieruchomości zabudowanych. Rada uchwaliła przedmiotowy przepis mając na uwadze funkcje, usytuowanie, charakterystykę i otoczenie obszarów zabudowanych na terenie gminy. Ponadto zwróciła uwagę, że obowiązkiem deratyzacji nie są objęte wszystkie nieruchomości na terenie gminy – obowiązek dotyczy tylko nieruchomości zabudowanych.

Dodatkowo wskazała, że ustawodawca nakazał określenie w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, nie wskazując jak organ stanowiący ma to uczynić (np. przez wskazanie nazw miejscowości, czy też numerów ewidencyjnych nieruchomości). Organ zatem korzystając ze swobody, co do sposobu określenia tych obszarów uchwalił, mieszcząc się w delegacji ustawowej, że obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała częściowemu uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Wskazać też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową objęta została uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Ż., która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, zgodnie z ust. 2a, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. Co więcej, wymienione w tym przepisie elementy regulaminu mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając tego typu akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień.

Wobec tego stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Przepis § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia § 11 ust. 2 pkt 10, § 16 ust. 1, 3 i 4, § 18 regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Ponadto, Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, na zasadzie art. 134 p.p.s.a., dokonał oceny pozostałych przepisów uchwały i stwierdził, że również postanowienia § 3, § 5, § 6, § 16 ust. 5 i ust. 6 naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Trafny jest zarzut skargi dotyczący § 11 ust. 2 pkt 10 regulaminu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w skardze formułując powyższy zarzut Prokurator powołał tylko § 11 pkt 10 regulaminu, pomijając wskazanie ust. 2 tej jednostki, co nie wpłynęło jednak na ocenę zarzutu, którego uzasadnienie wyraźnie odwoływało się do treści § 11 ust. 2 pkt 10 regulaminu. Postanowienie to nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek zarejestrowania w gminie kompostownika i podpisania zobowiązania, że będzie realizował obowiązek zgodny z zasadami oraz wykorzystywał uzyskany materiał na potrzeby własne lub przekazywał do wykorzystania przedsiębiorcy, jako warunku prowadzenia przy jego zastosowaniu, selektywnej zbiórki odpadów ulegających biodegradacji. Obowiązku tego nie można jednak wyprowadzać z kompetencji gminy do uregulowania zasad prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.). W systemie prawnym bowiem brak jest przepisów nakazujących rejestrowanie kompostowników oraz podpisywanie jakiegokolwiek zobowiązań w tym zakresie. Przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, natomiast w ust. 2 tego artykułu określono zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie. Wymienione tam elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (np. rejestracja kompostowników). Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podstawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada.

W ocenie Sądu, niezgodne z prawem są także niektóre zapisy zawarte w § 16 regulaminu, odnoszące się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Delegacja ustawowa upoważaniająca do wydania przez gminę regulacji w tym zakresie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W tym miejscu wskazać trzeba na wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa (zob. wyrok z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt Kp 3/09). Zarówno na ustawodawcy, jak i uchwałodawcy lokalnym, ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W ocenie Sądu, postanowienia § 16 pkt 3, 4 i 5 regulaminu warunków tych nie spełniają. Jak wskazano, na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Natomiast wskazane wyżej zapisy § 16 są nieprecyzyjne. Uchwałodawca gminny posłużył się w nich pojęciami niedookreślonym, takimi jak "właściciel nieruchomości utrzymujący zwierzę domowe", "mieszaniec ras uznawanych za agresywne", "tereny oznaczone jako wybiegi dla psów" co powoduje, że ustanowione w postanowieniach regulaminu obowiązki nie mogą być precyzyjnie interpretowane, albowiem nie pozwalają na oczywiste odkodowanie obowiązków bądź kręgu adresatów norm.

W § 16 ust. 1 regulaminu mowa jest o obowiązkach właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe, co pozostawia poza zakresem regulacji regulaminu inne podmioty utrzymujące takie zwierzęta, np. opiekunów zwierząt domowych nie będących właścicielami nieruchomości, podczas gdy delegacja ustawowa zobowiązuje do określenia obowiązków w odniesieniu do osób utrzymujących zwierzęta domowe, bez żadnych wyłączeń czy ograniczeń. Uchwałodawca gminny powinien precyzyjnie formułować obowiązki, jasno określać ich zakres podmiotowy i przedmiotowy, w sposób kompletny realizować upoważnienie ustawowe oraz używać tych samych określeń w odniesieniu do tych samych desygnatów. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie i sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna. W ocenie Sądu, tego typu postanowienia aktu prawa miejscowego nie mogą się ostać w porządku prawnym.

Poza tym, w § 16 pkt 1 regulaminu określono obowiązki właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe, które przebywają na tych nieruchomościach swobodnie, zobowiązując ich do zabezpieczenia własnych nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostawanie się zwierzęcia poza ich obszar. W ocenie Sądu, przywołane postanowienia regulaminu naruszają upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta (tak K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Podobnie postanowienia dotyczące obowiązku umieszczania tabliczki ostrzegawczej o trzymaniu psa nie są niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem wykraczając poza zakres udzielonego w tym przepisie pełnomocnictwa. Przepis ten uprawnia radę gminy do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, a zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r., II SA/Bd 1273/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej, w § 16 pkt 3 regulaminu określono obowiązki osób utrzymujących psy, które wyprowadzają je poza teren własnej posesji, a w przypadku nieruchomości w której znajduje się więcej niż jeden lokal, także na nieruchomość wspólną poprzez zobowiązanie ich do prowadzenia psa na tych terenach na smyczy, a psów należących do ras uznawanych za agresywne lub mieszańce tych ras – w kagańcu. Ponadto, w § 16 ust. 4 regulaminu dopuszczono zwolnienie ze smyczy psów ras uznanych za agresywne lub ich mieszańców pod warunkiem założenia kagańca.

W ocenie Sądu, powyższe postanowienia naruszają delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich tylko w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122), zwanej dalej u.o.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne.

Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

W świetle tego, zdaniem Sądu, regulacja § 16 pkt 3 i pkt 4 regulaminu poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne oraz ich mieszańców w kagańcu, oraz uzależnienia zwolnienia ze smyczy psów wskazanych ras bądź ich mieszańców od założenia kagańca, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017, s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 k.w. "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane wyłącznie na smyczy, bez konieczności stosowania kagańca dla osiągniecia celu jakim jest bezpieczeństwo ludzi i ochrona przed uciążliwością ze strony zwierzęcia.

Z tych przyczyn Sąd uznał postanowienia § 16 pkt 3 i pkt 4 regulaminu za sprzeczne z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Los ten podzielił również przepis § 16 ust. 6 regulaminu, który jest immanentnie związany z regulacją zawartą w § 16 ust. 3 regulaminu, bowiem odnosi się przedmiotowo do jego treści, wyłączając zastosowanie do oznakowanych psów przewodników i psów asystujących osób niepełnosprawnych. Z tych przyczyn, uznanie § 16 ust. 3 uchwały za sprzeczny z prawem pociąga za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego regulacji zawartej w § 16 ust. 6 uchwały, jako treściowo powiązanej z wadliwym uregulowaniem głównym w danej materii, co Sąd uwzględnił z urzędu.

W ocenie Sądu, również ustanowiony w § 18 pkt 1 i 2 regulaminu, zakaz wpuszczania zwierząt domowych przez ich właścicieli do obiektów użyteczności publicznej obsługi ludności, na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci przez cały rok oraz zakaz ich kąpieli w fontannach wiejskich i miejskich, nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do formułowania w regulaminie zakazów, a upoważnił do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi tak, aby ich przebywanie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie było uciążliwe oraz nie zagrażało przebywającym tam osobom. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być, bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 27 listopada 2013 r., IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 646/14; z 7 października 2015 r., IV SA/Po 576/15, z 17 grudnia 2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje gminom kompetencji do stanowienia w regulaminie zakazów, to zapis § 18 pkt 1 i 2 uchwały ustanowiono bez upoważnienia ustawowego, a zatem należało go wyeliminować z obrotu prawnego. Podkreślić również należy, że analizowany przepis regulaminu wychodzi wyraźnie poza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. z tego względu, że może pozostawać w kolizji z regulaminem korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. W przypadku treści § 18 pkt 1 skarżonego regulaminu w odniesieniu do obiektów użyteczności publicznej, właściwe odpowiednio do podejmowania tych kwestii są, znajdujące oparcie w prawie, m.in. regulaminy korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Treść § 18 pkt 1 i 2 regulaminu, stanowi zatem nieprzewidzianą przez upoważnienie ustawowe zawarte art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., regulację publicznoprawną.

W regulacji § 16 ust. 5 regulaminu, oprócz braku precyzji i dokładności w redakcji przepisu poprzez posłużenie się terminem "wybiegów dla psów", który sugeruje niedopuszczalne odniesienie się do nieruchomości prywatnych, Sąd dostrzegł również scedowanie kompetencji do określenia zasad postępowania ze zwierzętami na tych obszarach na ich zarządców. Takie uregulowanie wykracza poza kompetencje organu gminy wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., co czyni je niemożliwymi do zaakceptowania.

Jednocześnie Sąd, działając z urzędu w ramach art. 134 p.p.s.a., za przekraczające delegację ustawową uznał przepisy § 3, § 5 i § 6 regulaminu.

W § 3 uchwały zawarto tzw. "słowniczek pojęć" użytych w kontrolowanym akcie. Regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Istotne naruszenie prawa zachodzi nie tylko w przypadku regulowania przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje bowiem wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/90; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym postanowienia regulaminu winny wyłącznie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i brak jest podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa przez organ w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia słowniczkiem pojęć ustawowych wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie w dyrektywach rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a w szczególności w przepisach § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w związku z § 143 oraz § 149 zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nieprzekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy), czy też formułowania w nim bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 r., II SA/Bd 1536/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w zaskarżonej uchwale, w § 3 regulaminu lokalny prawodawca nie tylko zawarł definicje pojęć wcześniej już zdefiniowanych w ustawach, w tym ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (pkt 2 - pojęcie nieruchomości), ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (pkt 4 – pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego). Rada Miasta utworzyła też na użytek zaskarżonej uchwały własne definicje pojęć, którymi posługuje się ustawa upoważniająca (pkt 1 pojęcie ustawy, pkt 3 – pojęcie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, pkt 4 – pojęcie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, pkt 5 – pojęcie nieruchomości mieszanej, pkt 6 – pojęcie mieszkańca, pkt 7 – pojęcie gospodarstwa domowego, pkt 8 – pojęcie odpadów wielkogabarytowych, pkt 9 – pojęcie odpadów budowlano-remontowych i rozbiórkowych, pkt 10 – pojęcie sezonu letniego, pkt 11 – pojęcie sezonu zimowego, pkt 12 – pojęcie regulaminu, pkt 13 – pojęcie odpadów zmieszanych-suchych, pkt 14 – pojęcie odpadów mokrych, pkt 15 – pojęcie odpadów niesegregowanych, pkt 16 – pojęcie opakowań wielomateriałowych, pkt 17 – pojęcie Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów).

Powtórzenie w regulaminie definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej, jak również dokonywanie w nich modyfikacji bądź tworzenie własnych definicji, stanowiło istotne naruszenie prawa, co obligowało Sąd do wyeliminowania § 3 regulaminu w całości z obrotu prawnego.

Sąd uznał także za przekraczający delegację ustawową przepis § 5 ust. 1 regulaminu. Jak wynika z jego treści organ uchwałodawczy określił wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w ten sposób, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w tym z chodników położonych bezpośrednio wzdłuż należącej do niego nieruchomości w sposób obejmujący: uprzątnięcie mechaniczne lub ręczne (pkt 1), usunięcie lodu za pomocą środków chemicznych prawnie dopuszczonych do tego celu (pkt 2).

Unormowanie to nie realizuje prawidłowo normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., gdyż stanowi jedynie kompilację treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Pierwsze z tych unormowań stanowi, że rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś zgodnie z drugim z powołanych przepisów: właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zakres tych unormowań jest inny. Art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wprost nakłada na właścicieli obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości, a więc z terenu, który nie stanowi części nieruchomości zobowiązanego właściciela. Natomiast przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. mają być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością służącą do użytku publicznego. W związku z tym art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g.

Mając to na uwadze, za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej Sąd uznał sporną regulację zawartą w § 5 ust. 1 regulaminu.

Uznanie § 5 ust. 1 regulaminu za sprzeczny z prawem pociągnęło za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego regulacji zawartej w § 5 ust. 2 i 3 regulaminu, jako treściowo powiązanej z wadliwym uregulowaniem głównym w danej materii, bowiem odnoszącej się przedmiotowo do jego treści w zakresie obszaru wymagającego uprzątnięcia śniegu lub lodu.

Jednocześnie Sąd, dokonując kontroli w ramach art. 134 p.p.s.a., za przekraczającą delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. uznał przepis § 6 ust. 1 i 2 regulaminu. W ust. 1 tego przepisu ustalono, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu czystej wody nie zawierającej substancji chemicznych i obejmować wyłącznie nadwozie pojazdu. Zaś w ust. 2 określono, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może odbywać się pod warunkiem, że naprawa obejmuje drobne naprawy oraz pod warunkiem gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych (pkt 1) oraz zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska (pkt 2).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Miejska przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., IV SA/Po 869/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, w ustawie brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla uchwałodawcy lokalnego do ograniczenia mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie do własnej posesji.

Redakcja przepisów § 6 ust. 1 i ust. 2 regulaminu doprowadziła Sąd do wniosku, że zakres zastosowania sformułowanych w nich obowiązków ograniczono w sposób niedopuszczalny wyłącznie do mycia samochodów poza myjniami na własnej posesji i wyłącznie w zakresie jego nadwozia, a napraw wyłącznie do drobnych, co przesądziło o konieczności pozbawienia mocy obowiązującej postanowień § 6 w całości.

Natomiast, Sąd nie podzielił zarzutów Prokuratora w zakresie § 17 ust. 1 regulaminu. Chodzi o postanowienie regulaminu nakładające na osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązania do uprzątnięcia zanieczyszczeń pozostawionych przez te zwierzęta w miejscach publicznych. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, postanowienie to mieści się w granicach upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wprawdzie, jak wywodzi Prokurator, w art. 91 kodeksu wykroczeń zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony, jednak wprowadzony w zaskarżonym postanowieniu regulaminu nakaz nie jest tożsamy z dyspozycją czynu zabronionego uregulowanego kodeksowo. Przepis regulaminu ma bowiem znacznie szersze zastosowanie, wykraczając przedmiotowo poza zakres dróg publicznych, znajdujących się w zakresie regulacji art. 91 kodeksu wykroczeń. Jak słusznie zauważył WSA w Bydgoszczy w wyroku z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1319/18 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) rada gminy może zobowiązywać właściciela zwierząt domowych do usunięcia zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta z przestrzeni publicznej (z miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku) bez narażenia się na przekroczenie delegacji lub uznania istnienia pełnej regulacji w innym akcie. W konsekwencji, powyższe postanowienie Sąd uznał za zgodne z prawem.

Podobnie, w ocenie Sądu, zapis § 20 ust. 1 regulaminu nie wykracza poza delegację ustanowioną w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., obejmując obowiązkową deratyzacją nieruchomości zabudowane na obszarze gminy Ż. Zdaniem Sądu, sporna regulacja uchwały w dopuszczalny sposób określa obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji, obejmując tym obowiązkiem nie wszystkie nieruchomości na terenie gminy, lecz określony ich rodzaj (sprecyzowano, jaki typ zabudowy ma podlegać deratyzacji). Zauważyć należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia organ gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w tej regulacji było zobligowanie organu gminy do wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Dopuszczalne w ramach tak sformułowanego upoważnienia ustawowego jest więc również określenie, jakiego rodzaju nieruchomości na obszarze gminy dotyczy omawiany obowiązek. W tych ramach z kolei mieści się kontestowane postanowienie § 20 ust. 1 regulaminu, w którym uchwałodawca gminny, wyznaczył obszar deratyzacji poprzez wskazanie na konkretny typ nieruchomości, tj. na nieruchomości zabudowane.

Z tych względów, w ocenie Sądu, bezzasadne okazały się zarzuty Prokuratora dotyczące przekroczenia upoważnienia ustawowego w odniesieniu do postanowień § 17 ust. 1 i § 20 ust. 1 uchwały.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., w punkcie 1 sentencji wyroku stwierdził nieważność § 3, § 5, § 6, § 11 ust. 2 pkt 10, § 16 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i § 18 uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] 2015 r. uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego. W odniesieniu do pozostałego zakresu zaskarżenia, tj. § 17 ust. 1 i § 20 ust. 1 kontrolowanej uchwały Sąd w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Zauważyć należy, że Sąd, działając w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonał kontroli postanowień zaskarżonej uchwały nieobjętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności i dopatrując się naruszeń w odniesieniu do zapisów § 3, § 5, § 6 oraz § 16 ust. 5 i 6 uchwały, wyeliminował te regulacje z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zapisy uchwały naruszające prawo nie mają istotnego wpływu na pozostałą regulację zawartą w kontrolowanym akcie, a ich eliminacja pozwala na spełnienie celu kontroli sądowej, jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Uprawnienie Sądu do wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały tylko w części wynika zaś wprost z art. 147 § 1 p.p.s.a.