Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2036/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 49, art 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 78 poz 706
law: Konwencja sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz  dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska,

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "P." z siedzibą B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2540/12 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2540/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o. o. z siedzibą w W. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia oraz uznał, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ponadto WSA w Warszawie uchylił postanowienie SKO w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia "P." oraz Stowarzyszenia Ekologicznego "S.".

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

M. wnioskiem z dnia 25 października 2011 r. wystąpiło o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na realizacji instalacji związanej z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów oraz realizacji punktu do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu, w ramach przebudowy Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych R., na działkach ew. nr[...], przy ul. K. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia. W tym postępowaniu nie wpłynął żaden wniosek o dopuszczenie do udziału w nim organizacji społecznych.

Odwołania od wymienionej decyzji złożyły: Stowarzyszenie "P." oraz Stowarzyszenie Ekologiczne "S", które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchyliło wspomnianą decyzję Prezydenta W. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że odwołania Stowarzyszenia "P." oraz Stowarzyszenia Ekologicznego "S" wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu. Organ ustalił, że zaskarżona decyzja była podana do publicznej wiadomości w okresie od dnia 2 stycznia do dnia 16 stycznia 2012 r. Termin na wniesienie odwołania przez Stowarzyszenia, które nie brały udziału w postępowaniu upływał więc w dniu 30 stycznia 2012 r. Odwołania ww. organizacji społecznych nadano w urzędzie pocztowym w dniu 27 stycznia 2012 r., a zatem w ustawowym terminie.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie wskazało, że wydanie rozstrzygnięcia powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, wyczerpującym zebraniem, a następnie rozpatrzeniem całego materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji powyższemu nie zadośćuczynił. Analiza zgromadzonych w aktach dowodów, w szczególności zapisów karty informacyjnej przedsięwzięcia, prowadzi do wniosku, że nie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione. W konsekwencji, przed ich wyjaśnieniem nie można z pełnym przekonaniem stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co bezpośrednio rzutuje na treść decyzji, którą organ pierwszej instancji winien zakończyć przedmiotowe postępowanie. W ocenie organu odwoławczego dowody zebrane przez Prezydenta W. były niekompletne.

Od powyższej decyzji skargę wniosło M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. żądając jej uchylenia. W ocenie skarżącej dopuszczenie do udziału w postępowaniu wspomnianych Stowarzyszeń odbyło się bez rzetelnej weryfikacji spełnienia przez nie przesłanek określonych w art. 33 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej również jako: k.p.a.). Ponadto zdaniem skarżącej odwołania w niniejszej sprawie zostały złożone po upływie ustawowego terminu. Naruszono zatem zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Zwrócono też uwagę, że odwołanie wniosły podmioty, które nie brały dotąd udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało, że organizacje dopuszczono do udziału w postępowaniu, w drodze postanowienia, którego nikt nie zaskarżył.

Uczestnik postępowania - Stowarzyszenie "P." odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło m. in., że Stowarzyszenie zachowało termin do wniesienia odwołania. Zdaniem uczestnika należało przyjąć, że art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej również jako ustawa o informacji) w zw. z art. 49 k.p.a. są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisu art. 74 ust. 3 powołanej ustawy w zakresie, w jakim dotyczą zawiadamiania stron decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i biegu terminu na jej zaskarżenie. Zatem niezależnie od tego, czy liczba stron postępowania przekracza 20 osób, czy też nie, termin do złożenia odwołania od takiej decyzji zawsze zaczyna biec od podania jej do publicznej wiadomości w sposób przewidziany w art. 85 ust. 3 ww ustawy. Przepis art. 74 ust. 3 ustawy znajduje natomiast zastosowanie do wydawania w toku postępowania aktów administracyjnych innych niż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (np. postanowień), czyli do innych czynności organów administracji publicznej w rozumieniu art. 49 k.p.a., gdy liczba stron postępowania przekracza 20.

O oddalenie skargi wniosło też Stowarzyszenie Ekologiczne S.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nadto Sąd I instancji, korzystając z uprawnienia, jakie daje art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako: p.p.s.a.)., uchylił postanowienie SKO w Warszawie z 4 czerwca 2012 r. o dopuszczeniu Stowarzyszenia "P." i Stowarzyszenia Ekologicznego "S" do udziału w postępowaniu, w którym zapadła zaskarżona decyzja.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może wnieść odwołanie do momentu upływu terminu do wniesienia odwołania dla dotychczasowych stron postępowania, a więc dopóki decyzja nie stanie się ostateczna (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 279/10, publ. Lex nr 752437). W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronom postępowania, tj. M. i A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w dniu 30 grudnia 2011 r. Zatem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się dnia 31 grudnia 2011 r., a jego upływ nastąpił w dniu 13 stycznia 2012 r. Stowarzyszenia, które wniosły odwołania nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, niemniej jednak termin do złożenia odwołania należało liczyć od daty doręczenia decyzji stronom postępowania, czyli od 30 grudnia 2011 r. Stąd też upływ terminu nastąpił dnia 13 stycznia 2012 r. Tymczasem z ustaleń organu odwoławczego, przedstawionych w zaskarżonej decyzji wynika, że odwołania wniesiono dopiero w dniu 27 stycznia 2012 r. W ocenie WSA w Warszawie przytoczone okoliczności świadczą o wniesieniu przez Stowarzyszenia odwołania z uchybieniem terminu. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, co jest sprzeczne z zasadą trwałości określoną art. 16 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji doręczając swoją decyzję stosował tryb określony w art. 49 k.p.a. Tryb ten znajduje zastosowanie na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie na prawach strony występowały dwa wymienione wyżej podmioty. Stąd też doręczenia decyzji dokonano na podstawie art. 39 k.p.a., czyli za pokwitowaniem przez pocztę.

Organ zastosował art. 85 ust. 3 ustawy o informacji. Norma ta stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że instytucji opisanej we wskazanym przepisie nie należy utożsamiać z procedurą doręczenia aktu administracyjnego stronom postępowania. Obowiązek wynikający z art. 85 ust. 3 ustawy o informacji nie kreuje sytuacji dającej uprawnienie społeczeństwu do kwestionowania upublicznionego rozstrzygnięcia na drodze przepisów k.p.a. W konsekwencji nie oznacza, że termin do wniesienia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy liczyć od dnia, kiedy zastosowane sposoby podania do informacji publicznej zrealizują swój cel (np. obwieszczenie będzie udostępnione na tablicy ogłoszeń przez 14 dni). Oznacza to, iż termin do wniesienia odwołania w kontrolowanej sprawie nie mógł być liczony i wiązany z podaniem do publicznej wiadomości informacji o decyzji z dnia 29 grudnia 2011 r. Zdaniem Sądu I instancji przyjęcie takiego sposobu obliczenia biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia było wadliwe. Termin do złożenia odwołania przez Stowarzyszenia winien być liczony tak jak w wypadku strony postępowania i upłynął w dniu 13 stycznia 2012 r.

WSA w Warszawie wskazał ponadto, że skoro w momencie wnoszenia odwołań decyzja organu pierwszej instancji była ostateczna i nie toczyło się postępowanie administracyjne, do którego akces Stowarzyszenia mogłyby zgłosić, to nielegalne jest postanowienie o ich dopuszczeniu do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Warunkiem koniecznym do dokonania oceny spełnienia przez Stowarzyszenia przesłanek z art. 31 k.p.a. było stwierdzenie, że odwołania wpłynęły w terminie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w imieniu Stowarzyszenia "P." z siedzibą w B. złożyła adwokat A. W. Pełnomocnictwo do reprezentowania Stowarzyszenia zostało podpisane przez wszystkich członków Stowarzyszenia (k. 175), a ponadto na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. pełnomocnik złożyła do akt dokument informujący o składzie osobowym Stowarzyszenia.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi M. i stwierdzenie nieważności decyzji oraz uchylenie postanowienia SKO w Warszawie z 4 czerwca 2012 r., na skutek przyjęcia, że dopuszczenie Stowarzyszenia "P." i Stowarzyszenia Ekologicznego "S" do udziału w postępowaniu oraz merytoryczne rozpoznanie odwołań tych Stowarzyszeń od decyzji organu pierwszej instancji było nieuprawnione, bowiem odwołania te zostały wniesione po terminie, pomimo tego, że nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji i uchylenia postanowienia, a skarga winna była zostać oddalona, ponieważ odwołania ww. stowarzyszeń od decyzji organu I instancji zostały złożone z zachowaniem ustawowego terminu i w związku z tym organ drugiej instancji był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy.

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 i art. 49 k.p.a. oraz art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uwzględnienie skargi na skutek przyjęcia, że Stowarzyszenie "P." i Stowarzyszenie Ekologiczne "S" wniosły odwołania od decyzji organu pierwszej instancji po upływie ustawowego terminu, liczonego od dnia doręczenia tej decyzji stronom postępowania, to jest zdaniem Sądu liczonego od dnia 31 grudnia 2012 r. (decyzja została doręczona stronom w dniu 30 grudnia 2012 r.), pomimo tego, że nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji i uchylenia postanowienia, a skarga winna była zostać oddalona, ponieważ ww. stowarzyszenia, nadając na poczcie swe odwołania w dniu 27 stycznia 2012 r., wniosły je w ustawowym terminie, bowiem winien on być liczony od następnego dnia po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzji organu I instancji w sposób określony w art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o informacji w zw. z art. 49 k.p.a., a więc rozpoczynał swój bieg w dniu 17 stycznia 2012 r. i kończył w dniu 30 stycznia 2012 r.

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 31 § 1, art. 129 § 2 i art. 49 k.p.a., art. 85 ust. 3 ustawy o informacji, art. 9, art. 32 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 1 lit. b zdanie drugie, art. 6 ust. 2 i art. 9 ust. 2 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706) oraz art. 6 ust. 3-6 i art. 11 ust. 1-3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko poprzez uwzględnienie skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w wyniku dokonania sprzecznej z Konwencją i Dyrektywą, niekorzystnej dla Stowarzyszenia "P." i Stowarzyszenia Ekologicznego "S" wykładni powołanych przepisów prawa polskiego regulujących kwestie zaskarżenia przez organizację ekologiczną decyzji dotyczącej oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, co uniemożliwiło ww. stowarzyszeniom poddanie weryfikacji, zarówno w administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym toku instancji, oceny dokonanej przez organ, iż przedsięwzięcie polegające na przebudowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych R. nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Biorąc pod uwagę powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zgodnie z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Takim przepisem w niniejszej sprawie jest art. 85 ust. 3 ustawy o informacji, w myśl którego organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy. Stąd też wobec tego, że informacja o zaskarżonej decyzji była publicznie dostępna od 2 do 16 stycznia 2012 r. to termin do wniesienia odwołania dla Stowarzyszenia rozpoczął swój bieg 17 stycznia 2012 r., zatem odwołanie zostało wniesione w terminie.

Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że prawidłowa wykładnia art. 85 ust. 3 ustawy o informacji w zw. z art. 49 k.p.a. nie może nie uwzględniać podanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów Konwencji z Aarhus. Przepisy Konwencji i cyt. Dyrektywy zapewniają społeczeństwu prawo do udziału w procesie decyzyjnym poprzez przyznanie organizacjom społecznym prawa do kwestionowania przed Sądem decyzji dotyczącej oceny oddziaływania na środowisko, w tym również decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Pełnomocnik Stowarzyszenia stwierdził, że dostęp do procedury odwoławczej może zostać zapewniony społeczeństwu tylko wtedy, gdy organizacje społeczne będą miały realną możliwość zaskarżenia decyzji dotyczących oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, w szczególności tych, w których organ podejmuje arbitralną decyzję o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast taka realna możliwość będzie istniała wówczas, gdy organizacje społeczne, dowiedziawszy się o wydaniu decyzji z publicznego obwieszczenia dokonanego w trybie art. 85 ust. 3 ustawy, będą miały możliwość jej zaskarżenia. Wykładnia przepisów prawa krajowego dokonana w niniejszej sprawie przez WSA w Warszawie jest zaprzeczeniem przedstawionej idei. Interpretacja tych przepisów zmierzająca do powiązania terminu na wniesienie odwołania przez Stowarzyszenia z faktem doręczenia decyzji innym stronom, jest sprzeczna z celami Dyrektywy wyrażonymi w art. 11 ust. 1-3. Uniemożliwia ona organizacjom społecznym zaskarżenie decyzji organu I instancji, a tym samym pozbawia zainteresowaną społeczność możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Prawidłowa, funkcjonalna wykładnia przepisów prawa polskiego, uwzględniająca przepisy i cele Konwencji i Dyrektywy, prowadzi do wniosku, iż termin na wniesienie odwołania dla organizacji ekologicznych rozpoczyna swój bieg następnego dnia po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 85 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o informacji i art. 49 k.p.a. Powyższe stanowisko, w ocenie skarżącego kasacyjnie znajduje oparcie w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 8 marca 2011 r. w sprawie o sygn. akt: C-240/09, Lesoochranśrske zoskupenie VLK y. Ministerstvo żiyotnóho prostredia Slovenskej Republiky.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. wniosło o oddalanie skargi kasacyjnej w całości.

Odnosząc się do argumentów strony wnoszącej skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał, że nie jest właściwym twierdzenie, iż przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 49 k.p.a., jest art. 85 ust.3 ustawy o informacji. Taki przepis stanowi natomiast art. 74 ust. 3 ustawy. Sytuacja w nim opisana nie miała zaś miejsca w niniejszej sprawie, gdyż liczba uczestników postępowania nie przekroczyła 20 osób. Zatem termin do wniesienia odwołania należało liczyć od momentu doręczenia decyzji w zwykłym trybie stronom postępowania.

Pełnomocnik M. za nietrafne uznał również zarzuty, że zastosowana wykładnia przepisów prawa krajowego jest sprzeczna z Konwencją i Dyrektywą. Świadczy o tym chociażby powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2012r. sygn. akt II OSK 851/11, w którym NSA wskazał, że już sam art. 31 § 1 k.p.a. zapewnia na gruncie rozpatrywanej sprawy odpowiednią i zgodną ze standardami konstytucyjnymi oraz prawnomiędzynarodowymi ochronę organizacji społecznych działających na rzecz ochrony środowiska.

Reasumując, działający w imieniu skarżącej Spółki pełnomocnik stwierdził, że zaskarżony wyrok w żaden sposób nie narusza interesów prawnych organizacji ekologicznych w postępowaniach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w których nie ma wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zgodną ze standardami konstytucyjnymi i prawnomiędzynarodowymi możliwość udziału w takich postępowaniach na każdym ich etapie zapewnia art. 31 k.p.a. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji w pełni implementuje przepisy prawa wspólnotowego w zakresie udziału organizacji społecznych, w tym organizacji ekologicznych.

Z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną skorzystało również Stowarzyszenie Ekologiczne "S" popierając skargę kasacyjną w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 kwietnia 2015 r. K. K. – reprezentująca Stowarzyszenie Ekologiczne S. – została wezwana do przedstawienia uchwały podpisanej przez wszystkich członków Stowarzyszenia o udzielenie jej pełnomocnictwa, pod rygorem pominięcia czynności procesowych. Wraz z pismem z dnia 27 kwietnia 2015 K. K. złożyła w NSA uchwałę członków Stowarzyszenia z dnia 18 października 2014 r. oraz protokół z zebrania Stowarzyszenia z dnia 9 kwietnia 2009 r. Przedstawione dokumenty nie czyniły zadość wezwaniu, gdyż uchwała o upoważnieniu K. K. do reprezentowania Stowarzyszenia nie została podpisana przez wszystkich jego członków. Stąd też stosownie do wspomnianego zarządzenia czynności procesowe K. K. zostały pominięte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która stanowiłaby o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie wykładni art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz charakteru prawnego publicznego podania informacji o wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określonego w cyt. przepisie, w szczególności w świetle konwencji z Aarhus oraz przepisów Unii Europejskiej.

Strona wnosząca skargę kasacyjną stanęła na stanowisku, że art. 85 ust. 3 ustawy o informacji w związku z art. 49 k.p.a., wykładany w świetle przytoczonych przepisów prawa międzynarodowego i unijnego, prowadzi do wniosku, że termin do złożenia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla organizacji społecznej, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, rozpoczyna swój bieg następnego dnia po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzji.

Pogląd ten zdaniem NSA nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 85 ust. 3 ustawy o informacji organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78. Celem tego przepisu jest zapewnienie możliwości zainteresowanym podmiotom niebiorącym bezpośredniego udziału w postępowaniu (również organizacjom społecznym), zapoznania się z treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka informacja może w określonych warunkach stanowić podstawę do podjęcia przez uprawniony podmiot (np. organizację społeczną) działań zmierzających do weryfikacji stanowiska organu w tym zakresie. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia upublicznienie informacji o wydaniu decyzji w trybie art. 85 ust. 3 cyt. ustawy nie ma takiego waloru jak jej doręczenie poprzez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Nie jest prawidłowy pogląd strony wnoszącej skargę kasacyjną, że art. 85 ust. 3 ustawy o informacji jest takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że art. 85 ust. 3 wspomnianej ustawy nie jest skierowany do stron postępowania, a do społeczeństwa, które ma prawo do informacji o inwestycjach, mogących wpływać na stan środowiska naturalnego. Jest dodatkową formą upublicznienia informacji. Nie wywołuje natomiast skutków prawnych przewidzianych w k.p.a. dla doręczenia decyzji. Przepisem szczególnym umożliwiającym organowi doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. na gruncie ustawy o informacji jest natomiast art. 74 ust. 3, który wyraźnie wskazuje, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w niniejszej sprawie krąg podmiotów posiadających status strony nie przekraczał wskazanej liczby, a zatem nie było podstaw do zastosowania trybu doręczenia decyzji w sposób określony w art. 49 k.p.a.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie w ramach zarzutów kasacyjnych zwróciło uwagę, że taka wykładnia art. 85 ust. 3 ustawy o informacji ogranicza w istocie prawo organizacji społecznej (ekologicznej) do zainicjowania postępowania odwoławczego. W ocenie Stowarzyszenia prawo do wniesienia odwołania ma charakter iluzoryczny w sytuacji, gdy decyzja nie jest mu doręczona ani w zwykłym trybie, ani w trybie określonym w art. 49 k.p.a. Powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 8 marca 2011 r. C-240/09, a także przepisy Konwencji z Aarhus strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że procedury krajowe w zakresie ochrony środowiska mają zapewnić organizacjom ekologicznym efektywne prawo do zaskarżenia decyzji zarówno w trybie administracyjnym, jak również do sądu.

Odnosząc się do tej kwestii NSA zauważył, że art. 6 ust. 3 konwencji z Aarhus stanowi, iż procedury umożliwiające udział społeczeństwa zawierać będą rozsądne ramy czasowe dla różnych etapów, które zapewnią dostateczny okres na poinformowanie społeczeństwa oraz na przygotowanie się i efektywne uczestniczenie przez społeczeństwo w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska. Z kolei z ust. 2 tego artykułu wynika, iż zainteresowana społeczność będzie poinformowana, odpowiednio bądź poprzez publiczne ogłoszenie, bądź indywidualnie, na wczesnym etapie procedury podejmowania decyzji w sprawach dotyczących środowiska, w sposób właściwy, terminowy i skuteczny. Natomiast w świetle art. 9 ust. 2 konwencji członkowie zainteresowanej społeczności mają mieć zapewniony dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym organem. Także art. 6 powołanej w skardze kasacyjnej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko nakazuje państwom członkowskim ustanowienie w krajowym porządku prawnym rozsądnych ram czasowych w związku z obowiązkiem informowania społeczeństwa o postępowaniach, których skutki mogą wpływać na środowisko. Z kolei art. 11 dyrektywy stanowi o zapewnieniu członkom zainteresowanej społeczności dostępu do procedur odwoławczych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego polskie ustawodawstwo realizuje dyrektywy wypływające z powołanych w skardze kasacyjnej aktów prawa międzynarodowego i unijnego. Należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przewidują obowiązek podania do publicznej wiadomości nie tylko informacji o podjętej decyzji, ale również m.in. o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wszczęciu postępowania i możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu (art. 33 ust. 1 ustawy o informacji). Wskazać należy, że ustawodawca w sposób szczególny zadbał o pozycję procesową organizacji ekologicznych. Uprzywilejowanie tego typu organizacji polega na umożliwieniu im wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, także w przypadku, gdy nie brały one udziału w określonym postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania traktowane jest równoznacznie ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (art. 44 ust. 2 ustawy o informacji). Inne organizacje społeczne takich uprawnień nie posiadają. Mogą one dołączyć do toczącego się postępowania i wówczas uzyskują uprawnienia przysługujące stronie, ale w sytuacji gdy nie wystąpią ze stosownym wnioskiem, a postępowanie przed organem pierwszej instancji zostanie zakończone, nie mogą się od wydanej decyzji odwołać, chyba, że postępowanie odwoławcze zostanie wszczęte przez inny uprawniony podmiot. Wówczas taka organizacja społeczna może przystąpić do postępowania odwoławczego na zasadach ogólnych.

Umożliwienie organizacji ekologicznej w drodze przepisu szczególnego (art. 44 ust. 2 cyt. ustawy) wniesienia odwołania, nie oznacza automatycznego uznania jej za stronę postępowania przed organem pierwszej instancji. Skoro taka organizacja na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji nie miała statusu strony to organ nie ma obowiązku doręczania jej decyzji. Informację o wydaniu decyzji organizacje ekologiczne uzyskują w drodze publicznego obwieszczenia. Nie jest jednak tak, że jest to pierwszy moment, w którym organizacja może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu. Jak już wspomniano, publicznie obwieszcza się także informację o wszczęciu określonego postępowania, a także informacje o istotnych czynnościach procesowych.

Informowanie o wszczęciu postępowania, wydanej decyzji administracyjnej, a także o innych działaniach organu podejmowanych w ramach postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czyni zadość wymaganiu przewidzianemu w opisanych regulacjach prawnomiędzynarodowych oraz unijnych, jakim jest określenie rozsądnych ram postępowania, aby z jednej strony nie było ono zbędnie przedłużane, a drugiej strony aby zapewniony był efektywny udział społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznych, w postępowaniu. Należy zwrócić uwagę, że podmiotem zainteresowanym jest organizacja ekologiczna, której podstawowym celem są działania na rzecz szeroko rozumianej ochrony środowiska. Należyta staranność takiej organizacji obejmuje również pozyskiwanie z powszechnie dostępnych źródeł informacji związanych z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi w sprawach dotyczących inwestycji potencjalnie oddziaływujących na ochronę środowiska. Uzyskanie przez organizację informacji o toczącym się postępowaniu na możliwie wczesnym jego etapie daje realną możliwość np. wstąpienia do postępowania i uzyskania statusu równego stronie postępowania.

Powołany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 8 marca 2011 r. (sygn. akt C-240/09) został wydany na skutek pytania prejudycjalnego przedstawionego przez Sąd Najwyższy Republiki Słowackiej. Przedstawiona przez Trybunał teza o konieczności zapewnienia organizacjom ekologicznym możliwości zaskarżenia do sądu lub organu decyzji w przedmiocie ochrony środowiska została sformułowana na tle takiego stanu faktycznego i prawnego, w którym organizacja była w ogóle pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu administracyjnymi (odmówiono organizacji prawa udziału w postępowaniu). Wątpliwości słowackiego Sądu dotyczyły możliwości przypisania bezpośredniego skutku art. 9 konwencji z Aarhus i uwzględnienia jej podstawowego celu, jakim jest odejście od klasycznej koncepcji legitymacji procesowej poprzez przyznanie statusu strony również zainteresowanemu społeczeństwu. Problem ten, jak wspomniano, nie występuje w niniejszej sprawie, gdyż polski ustawodawca przewidział udział społeczeństwa reprezentowanego przez organizacje ekologiczne w postępowaniu, a także możliwość zaskarżania rozstrzygnięć administracyjnych. Co więcej, pozycja organizacji ekologicznych jest uprzywilejowana, tzn. możliwości zaskarżenia decyzji (zarówno do organu wyższej instancji, jak i do sądu administracyjnego), ma - jak wspomniano - szerszy zakres, w stosunku do innych organizacji społecznych.

Stąd też za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 49 k.p.a., art. 31 § 1 k.p.a. oraz art. 85 ust. 3 ustawy o informacji, a także art. 6 i art. 9 konwencji z Aarhus i art. 6 i 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r., którego skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie dopatrywało się w uniemożliwieniu zaskarżenia decyzji w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W świetle przedstawionych rozważań należy bowiem przyjąć, że zawiadomienie społeczeństwa o wydaniu decyzji w trybie określonym w art. 85 ust. 3 ustawy o informacji spełnia wymogi informacyjne określone we wskazanych przepisach wynikających z umowy międzynarodowej oraz prawa unijnego. Zawiadomienie to nie jest równoznaczne i nie wywołuje skutków prawnych przewidzianych dla doręczenia decyzji. Taka wykładnia nie jest sprzeczna z postanowieniami konwencji z Aarhus oraz cyt. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję, a także postanowienie SKO w Warszawie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznych nie naruszył art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. i art. 129 § 2 k.p.a. WSA w Warszawie zasadnie uznał, że odwołanie od zaskarżonej decyzji zostało złożone po upływie ustawowego terminu, a zatem wydanie na skutek takiego odwołania decyzji przez organ odwoławczy stanowiło rażące naruszenie prawa. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Nie znajdują także usprawiedliwienia zarzuty naruszenia art. 9, art. 32 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP. Art. 9 oraz art. 91 Konstytucji stanowią o przestrzeganiu przez Polskę umów międzynarodowych oraz ich pozycji hierarchicznej w katalogu źródeł prawa. Jak wspomniano wyżej, w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przepisy konwencji z Aarhus. Natomiast w art. 32 ust. 1 Konstytucji została opisana zasada równości wobec prawa. Zasada ta oznacza m.in. prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Stwierdzenie przez Sąd I instancji uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie stanowi naruszenia tej zasady. W przypadku każdej innej organizacji, która znalazłaby się w identycznej sytuacji procesowej organ lub sąd zobowiązany byłby wydać takie samo rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzania kosztów sądowych. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Biorąc pod uwagę społeczny charakter strony postępowania kasacyjnego, która miałaby zostać obciążona kosztami postępowania (stowarzyszenie ekologiczne), NSA uznał, że zastosowanie wspomnianego przepisu jest uzasadnione.