Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 1656/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 246 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 586/14 o odmowie przyznania prawa pomocy w sprawie ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym postanowieniem odmówił Z. R. przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu i umorzył postępowanie sądowe w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w sprawie.

W jego uzasadnieniu podniósł, że skarżący na mocy art. 239 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., zwolniony jest z obowiązku ponoszenia wszelkich kosztów sądowych (opłat sądowych i wydatków). Nie ma bowiem obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących pomocy i opieki społecznej. Tym samym, postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o przyznanie prawa pomocy w powyższym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu, o czym orzeczono w pkt I sentencji postanowienia.

Rozpoznaniu zatem podlegał tylko wniosek skarżącego o ustanowienie pełnomocnika procesowego. Zdaniem Sądu I instancji jest on niezasadny. Zwrócił Sąd uwagę na to, że skarżący w latach 2009 - 2015 zainicjował znaczną ilość postępowań sądowo-administracyjnych, a mianowicie wniósł do Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ponad 600 skarg i wniosków wszczynających postępowanie sądowe. W większości rozpoznanych spraw skargi strony zostały odrzucone, a więc nie doszło do ich merytorycznego rozpoznania. W tym samym okresie skarżący złożył również około 300 wniosków o przyznanie prawa pomocy, przy czym część wniosków pozostawiono bez rozpoznania, część wniosków oddalono na podstawie art. 247 P.p.s.a. z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi, jednak większość wniosków rozpoznano przyznając skarżącemu prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie pełnomocnika z urzędu. W kilku sprawach umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych, jak również postępowanie wszczęte kolejnym wnioskiem o przyznanie pełnomocnika z urzędu. W większości spraw, w których zostali ustanowieni dla skarżącego pełnomocnicy z urzędu składali oni opinie o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej od zapadłych orzeczeń kończących postępowania. Skarżący wypowiadał również pełnomocnictwa wyznaczonym z urzędu pełnomocnikom. Równocześnie w dużej ilości spraw (ponad 140 z ogólnej liczby) skarżący złożył wnioski o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń kończących postępowania, a także wnioski o dokonanie wykładni tych orzeczeń i wstrzymanie ich wykonania. Skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia kończącego postępowanie zostały odrzucone, ponieważ nie zostały sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnioski o wykładnię orzeczeń zostały załatwione odmownie lub też dodatkowo umorzono postępowanie wszczęte kolejnymi wnioskami w tym przedmiocie. We wszystkich sprawach odmówiono wstrzymania wykonania orzeczenia. Ponadto skarżący wielokrotnie składał wnioski o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, przy czym po wyznaczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny innego Sądu, np. w Gliwicach, czy w Opolu, skarżący wnosił o wyłączenie sędziów również i tych Sądów. Niewątpliwie prawo dostępu do sądu, będące jednym z elementów konstytucyjnego prawa do sądu, stanowi podstawowe uprawnienie jednostki, którego respektowanie jest warunkiem sine qua non funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Regulację oraz procedury ochrony wolności i praw człowieka określa Konstytucja RP, która klasyfikuje prawo do sądu wśród praw osobistych, jednocześnie postrzegając je jako środek służący dochodzeniu określonych praw. Treść podmiotowego prawa do sądu obejmuje prawo dostępu do sądu, prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury i prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy. Funkcją prawa jest zapewnienie każdemu prawnie skutecznej możliwości zwrócenia się do organu sądowego o rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia zgodnie z treścią prawa materialnego. Jedną z form realizacji prawa do sądu jest analizowana instytucja prawa pomocy. Przykładem ograniczenia prawa dostępu do sądu są zbyt wysokie koszty, opłaty sądowe, nadmierny formalizm procesowy, trudności w dostępie do pomocy prawnej i dostępie niezamożnych obywateli do usług prawniczych.

Sąd I instancji zauważył jednak, że prawo dostępu do sądu nie jest prawem absolutnym, które musi zostać w każdym jednostkowym przypadku zrealizowane za każdą cenę. Europejski Trybunał Praw Człowieka w swym orzecznictwie podkreślał, że podlega ono uprawnionym ograniczeniom: terminom ustawowym, okresom przedawnienia, zabezpieczeniom kosztów, regulacjom dotyczącym nieletnich (sprawa Związek Nauczycielstwa Polskiego przeciwko Polsce, wyrok ETPC z dnia 21 września 2004 r., skarga nr 42049/98). Również Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom, i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu bądź zaufanie do prawa (wyrok TK z dnia 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU 2000/4/109). Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd, wedle którego "przyznanie daleko idących uprawnień do korzystania z drogi sądowej stwarza możliwości zaistnienia sytuacji, w których prawo to może być wykorzystywane niezgodnie z jego celem, nie dla ochrony praw jednostki, lecz wyłącznie w celu szykanowania innej osoby, co stanowi nadużycie prawa" (zob. H. Dolecki, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005. Nadużycie prawa do sądu, Warszawa 2005.). W świetle powyższych okoliczności stwierdził, że domaganie się przez skarżącego prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu w tej sprawie stanowi nadużycie tego prawa. Natomiast prawo pomocy stanowi formę realizacji prawa do sądu i nie może być przyznane podmiotowi, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Z. R., w którym wniósł o jego uchylenie i przyznanie prawa pomocy w całości. W jego uzasadnieniu podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie kwestionuje jego trudnej sytuacji materialnej, a jedynie skupia się na ocenie jego postawy w innych zakończonych sprawach. Zdaniem skarżącego jest to oczywista stronniczość i matactwo procesowe. Ponadto powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2015 r., I OZ 852/15, w którym stwierdzono, że "umorzenie postępowania spawie o przyznanie prawa pomocy w zakresie dotyczącym ustanowienia adwokata jest niedozwolone, gdyż przedstawione okoliczności nie stanowią przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Instytucja prawa pomocy jest jedną z form realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu i stanowi wyjątek od zasady odpłatności postępowania sądowego (art. 199 P.p.s.a.). Prawo pomocy służy realizacji dostępu do sądu osób, które ze względu na wyjątkowo ciężką sytuację materialną i rodzinną nie są w stanie ponieść kosztów tego postępowania, a często nie mają zaspokojonych nawet podstawowych potrzeb życiowych. W konsekwencji, dopiero gdy posiadane przez nich środki okażą się niewystarczające do obrony swoich praw przed sądem, może być im przyznane prawo pomocy. Generalną zasadą postępowania sądowego jest więc ponoszenie przez stronę kosztów związanych z jej udziałem w tym postępowaniu, stąd każda osoba wszczynająca postępowanie winna się liczyć z wydatkami na ten cel. Dla wydatków związanych z prowadzeniem procesu strona winna znaleźć pokrycie w swych dochodach nawet przez odpowiednie ograniczenie innych wydatków, niebędących niezbędnymi dla utrzymania (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 lipca 1980r., I CZ 99/1980 Lex 8257). Przyznanie przez sąd prawa pomocy w zakresie całkowitym winno mieć zatem charakter wyjątkowy i być stosowane w stosunku do osób żyjących w ubóstwie. Udzielenie prawa pomocy jest formą dofinansowania jej z budżetu państwa i winno sprowadzać się jedynie do przypadków, w których strona rzeczywiście nie ma środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym i wykaże to w sposób przekonywujący (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2011 r., II FZ 103/11; z dnia 25 lutego 2011 r., I FZ 26/11, publ. CBOSA).

Instytucja prawa pomocy jako jeden z elementów prawa do sądu służy wszak wówczas tylko, gdy wystąpi realna potrzeba ochrony naruszonego interesu strony. W przeciwnym wypadku dochodziłoby do nadużycia tego prawa, a jego istota sprzeciwiałaby się przyznaniu prawa pomocy. W takiej sytuacji strona dochodzić będzie ochrony na swój koszt. Obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie jest równoznaczny z przyznaniem stronom bezwarunkowego prawa do uzyskania bezpłatnej pomocy prawnej. Ta bowiem jest każdorazowo i indywidualnie oceniana z różnych punktów widzenia, a analiza zasadności żądania pozostawiona jest uznaniu i swobodzie sędziowskiej. Wymóg ponoszenia kosztów postępowania nie stanowi więc ograniczenia prawa do sądu. Przy czym jest on usprawiedliwiony również koniecznością zapewnienia właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153; P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW dnia 1 marca 2002r., w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, LIBER 2003, s. 189). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (tak też M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw. Oczywistym jest, iż m.in. wpływa to na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób jej uzyskać (por. H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005. Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (por. postanowienia ETPC: z dnia 10 lipca 1986 r., sprawa Winer vs Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; z dnia 4 grudnia 1985 r., sprawa vs Niemcom, skarga nr 11564/85; z dnia 2 lipca 1997 r., sprawa Steward-Brady vs Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95). Podobnie wypowiada się M. Stępień: Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: red. M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442.

Podkreślenia wymaga, że ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga wnikliwej analizy, tak by mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało żadnego uszczerbku. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie ocenił żądanie przyznania prawa pomocy skarżącemu jako nadużycie tego uprawnienia. Ilość spraw przezeń wszczętych jednoznacznie dowodzi, że celem skarżącego nie jest faktyczna obrona jego praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz inicjowanie postępowań sądowych, które stanowią cel sam w sobie. Stwierdzić należy, że o ile sąd zobligowany jest prowadzić postępowanie na skutek wniesienia każdej skargi, to już przyznanie uprawnienia procesowego, które wiąże się z przejęciem przez Skarb Państwa kosztów udziału strony w postępowaniu, musi być racjonalnie uzasadnione. Sąd, będący również dysponentem środków publicznych, nie może akceptować sytuacji, w której koszty wszczętych przez skarżącego licznych i merytorycznie wątpliwych postępowań sądowych zostałyby sfinansowane przez Skarb Państwa, a więc m.in. przez podatników.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena, że działania procesowe skarżącego stanowią przykład nadużycia prawa do sądu i jako takie nie zasługują na ochronę, jest prawidłowa i mogła skutkować odmową przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Sąd ten trafnie wyważył indywidualne prawo skarżącego do sądu i prawo do sądu ujmowane generalnie, którego elementem jest także prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wobec ograniczenia środków publicznych, i dużej ilości spraw w sądach administracyjnych, przyznanie skarżącemu prawa pomocy byłoby nadmiernym wysiłkiem i oznaczałoby wydłużenie postępowania w pozostałych sprawach. Odmienny stan rzeczy zatem godzić mógłby w możliwość realizacji zasady sformułowanej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (podobnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z dnia 18 marca 2014 r., I OZ 175/14; z dnia 18 grudnia 2014 r., I OZ 1163/14; z dnia 19 grudnia 2014 r., I OZ 1179/14, publ. CBOSA). Przeto Sąd I instancji prawidłowo odmówił zastosowania w sprawie art. 246 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i zasadnie uznał, że wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy przez ustanowienie adwokata z urzędu nie zasługiwał na uwzględnienie. Tym samym zażalenie nie mogło odnieść skutku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.