Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 461/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13v  ust. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Kamila Paszowska – Wojnar, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r.; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. P. (dalej: skarżący, strona skarżąca) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. (organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu.

Wnioskiem z dnia 4 listopada 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30 % danej uprawy (dalej: wniosek suszowy) na powierzchnię 69,25 ha. Wnioskiem objęty został obszar gospodarstwa rolnego położonego w Gminie Wiejskiej D., na którym w 2019 r. wystąpiły zjawiska suszy, gradu i deszczu nawalnego.

Zgodnie z danymi zawartymi w sekcji IX wniosku, skarżący wystąpił o pomoc publiczną, udzielaną na podstawie rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 w przypadku gdy szkody wyniosły powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji.

W sekcji IX.II. Część B wniosku strona skarżąca wnioskowała o udzielenie pomocy finansowej do:

- 3,49 ha powierzchni upraw rolnych (z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych), na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy, spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi;

- 65,76 ha powierzchni upraw rolnych (z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych), na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy, spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi.

Do wniosku strona dołączyła:

1) polisę nr [...] ubezpieczenia upraw rolnych za okres od 5 kwietnia 2019 r. do 4 kwietnia 2020 r. Ubezpieczonym jest Gospodarstwo Rolne s.c. B. K. P. J. (dalej: spółka cywilna), której skarżący jest wspólnikiem, a jego grunty stanowią część gruntów spółki (umowa spółki również załączona do wniosku);

2) protokół (brak numeru) z dnia [...] września 2019 r. z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym przeprowadzonego w dniu 27 lipca 2019 r. Zgodnie z jego treścią, łączna wysokość oszacowanych szkód wg kwoty obniżenia dochodu w gospodarstwie rolnym skarżącego wynosiła ogółem 59,87 % średniej rocznej produkcji w gospodarstwie rolnym, a powierzchnia upraw dotknięta zjawiskiem suszy, gradu i deszczu nawalnego wynosiła 69,25 ha. Powierzchnia łączna gospodarstwa rolnego wynikająca z protokołu – 71,31 ha;

3) kopię wniosku o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2019 r. (dalej: wniosek obszarowy) na całość powierzchni upraw w Gospodarstwie Rolnym spółka cywilna (172,78 ha);

Pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie niezgodności pomiędzy całkowitą powierzchnią upraw rolnych w danym sezonie wegetacyjnym wpisaną w protokole z 26 września 2019 r. a łączną powierzchnią deklarowaną do płatności bezpośrednich w ramach "wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego" złożonego przez spółkę cywilną.

W dniu 20 stycznia 2020 r. skarżący złożył pismo, w którym wyjaśnił, że wniosek suszowy złożony przez niego, dotyczy tylko jego gruntów, gdyż wspólnicy spółki cywilnej wycofują swoje grunty ze spółki. Skarżący przeszedł na emeryturę i zamierza przekazać swoje grunty synowi. Wskazał, że w momencie składania wniosku informował pracownicę Biura Powiatowego o sytuacji braku złożenia wniosku obszarowego przez niego i o tym, że jego grunty objęte protokołem oszacowania szkód znajdują się we wniosku obszarowym spółki cywilnej.

W tym stanie faktycznym organ I instancji ww. decyzją z dnia 6 kwietnia 2020 r. odmówił przyznania pomocy wskazując, że pomoc finansowa na podstawie § 13v ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz.187 ze zm. – dalej: rozporządzenie) przysługuje producentowi rolnemu, który w związku z występowaniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego doznał szkody oszacowanej w protokole sporządzonym przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego miejscowo. Przyczynę odmowy, według organu, stanowi fakt, że powierzchnia upraw pomiędzy protokołem z dnia [...] września 2019 r. a wnioskiem obszarowym na 2019 r. dla spółki cywilnej jest niezgodna. Wniosek obszarowy obejmuje całość powierzchni upraw, co dla organu oznacza, że spółka cywilna jest użytkownikiem całości gruntów. Wniosek suszowy skarżącego obejmuje więc grunty uprawne użytkowane przez inny podmiot – spółkę cywilną. Ze względu na fakt, że w protokole z dnia 26 września 2019 r. ujęto te grunty, organ uznaje, że protokół został sporządzony nieprawidłowo, a nieprawidłowości nie pozwalają na wyliczenie poprawnej wysokości pomocy. Ponadto, odmawiając przyznania pomocy, organ uwzględnił również fakt, że spółka cywilna również wystąpiła z wnioskiem o pomoc suszową.

W odwołaniu skarżący zarzucił: naruszenie art. 10 § 1, art. 77, art. 81 i art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez uniemożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do każdego dowodu, którym dysponuje organ, dokonanie oceny zgromadzonych dowodów w sposób dowolny i wybiórczy, oraz brak zastosowania zasady uwzględnienia wątpliwości na korzyść strony. Ponadto, skarżący podniósł, że komisja szacująca rozmiar szkód, oprócz protokołu dotyczącego gospodarstwa skarżącego, sporządziła protokół szacowania szkód dla Gospodarstwa Rolnego B. K. oraz dla spółki cywilnej, a różnice w powierzchni gruntów wynikające z dokumentacji wyjaśniał na wezwanie organu I instancji oraz osobiście komisji powołanej do oszacowania strat. Żądał wówczas sporządzenia jednego łącznego protokołu, jednakże przewodnicząca komisji poinformowała go, że protokoły będą sporządzone zgodnie z nakazami podatku rolnego. Dodatkową przyczyną omawianych różnic jest fakt, że na niektórych powierzchniach nie stwierdzono strat albo w części dokonano zbioru przed oszacowaniem.

Organ II instancji zaskarżoną decyzją z dnia 15 lipca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy, powołując przepis art. 13v ww. rozporządzenia oraz Wytyczne dla Komisji powołanych przez Wojewodę dotyczących ogólnych zasad szacowania szkód, wskazał, że pomoc finansowa udzielana jest temu producentowi rolnemu, który doznał szkody oszacowanej w protokole, w którym pozycja dotycząca całkowitej powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym powinna być zgodna z wnioskiem o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, który jest składany dla gospodarstwa rolnego. W sprawie wniosek obszarowy na całość powierzchni upraw w gospodarstwie został złożony przez spółkę cywilną co oznacza, że spółka cywilna jest użytkownikiem całego gospodarstwa, natomiast protokół z oszacowania szkód sporządzony przez Komisję dla strony obejmuje tylko część gospodarstwa. Zdaniem organu protokół został sporządzony nieprawidłowo, ponieważ nie obejmuje całości gospodarstwa. Pominięcie części upraw powoduje, że kwota obniżenia dochodu nie jest prawidłowo wyliczona i w związku z tym pomoc może zostać przyznana w nieprawidłowej wysokości. W ocenie organu brak prawidłowo sporządzonego protokołu oszacowania szkód uniemożliwia zatem przyznania pomocy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., organ wskazał na pismo z dnia 1 czerwca 2020 r. informujące stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego skarżący skorzystał w dniu 15 czerwca 2020 r. Podkreślił, że strona nie skorzystała z prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i nie wniosła o przeprowadzenie dodatkowych dowodów. Organ zauważa, że zastosowanie zasady uwzględnienia wątpliwości na korzyść strony skarżącej jest zasadne w sytuacji, w której po rozpoznaniu wszystkich dostępnych dowodów – stan faktyczny budzi wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie ustalono stan faktyczny na podstawie zebranego materiału, zatem nie występuje przesłanka niedających usunąć się wątpliwości i nie ma możliwości zastosowania art. 81a k.p.a.

Organ odwoławczy podnosi, że na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 77, art. 81 i art. 81a k.p.a. poprzez przeprowadzenie oceny dowodów w sposób dowolny i wybiórczy. Postępowanie dowodowe organ I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy – zakres postępowania dowodowego i ocena materiału dowodowego są wystarczające do podjęcia decyzji zgodnej z przepisami prawa materialnego.

W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego skutkujące wydaniem wadliwej decyzji tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć wpływ na jej wynik, poprzez ustalenie, że ze względu na brak prawidłowo sporządzonego protokołu oszacowania szkód oraz różnicy w tożsamości osoby pomiędzy wnioskiem obszarowym na rok 2019 a protokołem szacowania szkody nie można przyznać pomocy, w sytuacji gdy organ powinien połączyć w jedną całość trzy protokoły szacowania szkód,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego skutkujące wydaniem wadliwej decyzji: a) § 13v ust. 6 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich z uwagi na odmowę przyznania pomocy finansowej na skutek błędnego rozumienia pojęcia "gospodarstwa rolnego";

b) tj. § 13v ust. 13 rozporządzenia poprzez pominięcie, iż beneficjent nie musi być ubezpieczającym, ale musi być osobą uprawnioną do skorzystania z polisy tak, aby zminimalizować negatywne skutki spowodowane przez niekorzystne zjawiska klimatyczne w prowadzonej działalności rolnej.

Ponadto, skarżący podnosi, że organ podejmując decyzje o odmowie, oparł się na błędnie sporządzonych protokołach komisji do szacowania strat. Komisja sporządziła trzy protokoły zamiast jednego, na podstawie których organ wszczął trzy odrębne postępowania. Każde z postępowań zakończyło się decyzją odmowną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że zaistniały podstawy do zakwestionowania stanowiska organu administracji wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta narusza bowiem przepisy prawa materialnego. a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym.

Przedmiotem sporu jest kwestia, czy prawidłowo organy odmówiły skarżącemu udzielenia pomocy finansowej, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, gradu i deszczu nawalnego, powstałe na powierzchni upraw objęły co najmniej 30% danej uprawy. Spór między stronami sprowadza się do oceny wartości dowodowej i zakresu wykorzystania w sprawie o pomoc finansową dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały w 2019 r. szkody spowodowane wystąpieniem ujemnych skutków suszy, gradu i deszczu nawalnego, protokołu oszacowania szkody sporządzonego przez specjalnie powołaną w tym celu przez Wojewodę komisję, o której mowa w z § 5 ust. 5 i ust. 7 rozporządzenia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasady przyznawania omawianej pomocy reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm. – dalej rozporządzenie). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia Agencja udziela pomocy finansowej z przeznaczeniem m.in. na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych i przetwórstwa produktów rolnych lub ze Wspólnej Polityki Rolnej lub w zakresie objętym działem administracji rządowej - rybołówstwo.

Z kolei warunki udzielania pomocy finansowej producentowi rolnemu w którego gospodarstwie rolnym wystąpiły szkody w uprawach rolnych reguluje przepis § 13v rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w 2019 i 2020 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:

1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy;

3) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 (ust. 1).

Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana:

1) na warunkach określonych w przepisach rozporządzenia nr 702/2014 oraz zgodnie z przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku gdy szkody, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły te szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji, albo

2) zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1408/2013 oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku gdy szkody, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, wynoszą nie więcej niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w pkt 1 (ust. 2).

Średnia roczna produkcja rolna, o której mowa w ust. 2, jest ustalana na podstawie danych rachunkowych lub dokumentów potwierdzających wielkość prowadzonej produkcji rolnej w danym gospodarstwie rolnym, a w przypadku braku takich danych lub dokumentów - na podstawie danych Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - Państwowego Instytutu Badawczego o średniej wielkości produkcji rolnej, udostępnianych przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na stronie internetowej urzędu obsługującego tego ministra (ust. 3).

Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej (ust. 4).

Wniosek, o którym mowa w ust. 4, zawiera:

1) imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres producenta rolnego ubiegającego się o pomoc;

2) numer identyfikacyjny producenta rolnego ubiegającego się o pomoc nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

3) numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, a w przypadku osób fizycznych nieposiadających obywatelstwa polskiego - numer paszportu albo innego dokumentu stwierdzającego tożsamość (ust. 5).

Do wniosku, o którym mowa w ust. 4, dołącza się:

1) kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, który poza informacjami, o których mowa w § 5 ust. 8, zawiera informacje o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi;

2) informacje dotyczące producenta rolnego i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacje o wysokości otrzymanej pomocy publicznej, o których mowa w art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z rozporządzeniem nr 702/2014;

3) oświadczenie albo zaświadczenia dotyczące pomocy de minimis oraz informacje niezbędne do udzielenia tej pomocy, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z rozporządzeniem nr 1408/2013;

4) oświadczenie producenta rolnego o liczbie posiadanych w dniu szacowania szkód przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, zwierząt z gatunku bydło, owce, kozy lub konie (ust. 6).

Wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni uprawy, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, oraz stawki pomocy (ust. 7).

Wysokość stawki pomocy, o której mowa w ust. 7, będzie uzależniona od wielkości szkód powstałych na powierzchni danej uprawy, o których mowa w ust. 1 pkt 2, lub od obsady posiadanych przez producenta rolnego zwierząt z gatunku bydło, owce, kozy lub konie na powierzchnię wieloletnich użytków zielonych w gospodarstwie rolnym tego producenta (ust.8).

Z kolei zgodnie z załączonymi do skargi przez skarżącego "Wytycznymi dla Komisji powołanych przez Wojewodę dotyczącymi ogólnych zasad szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę" (dalej jako: Wytyczne), w protokole pozycja całkowita powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym powinna być zgodna z wnioskiem o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, który jest składany dla całego gospodarstwa rolnego (str. 13 Wytycznych); szkody powstałe w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego należy szacować w skali całego gospodarstwa rolnego (str. 14 Wytycznych).

Przytoczone zapisy Wytycznych stanowią w istocie konkretyzację m.in. przepisu § 13v ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym pomoc udzielana jest producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym zaistniały określone szkody. Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 3 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1206 ze zm.), określenie "producent rolny" oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego oraz posiadaczem zwierzęcia albo rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) Nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L Nr 347, s. 608 ze zm., dalej jako: rozporządzenie nr 1307/2013). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1407/2013, do celów tego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: a) "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz które prowadzą działalność rolniczą; b) "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Niewątpliwie zatem, jeśli przepis § 13v rozporządzenia posługuje się pojęciem producenta rolnego jako podmiotu, na rzecz którego przyznawana jest tzw. pomoc szkodowa, to chodzi tu o podmiot, który prowadzi dane gospodarstwo rolne rozumiane jako całość, przy czym podmiotem takim może być również spółka cywilna jako jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej. Czytelne jest tu również odniesienie do przepisów rozporządzenia nr 1307/2013, regulującego kwestie związane z płatnościami bezpośrednimi dla rolników. Powyższe potwierdza postawioną wcześniej konstatację, że treść Wytycznych dla komisji szkodowych stanowi rozwinięcie regulacji § 13v rozporządzenia; pozostaje ona także w spójności z przytoczonymi wyżej regulacjami. Niewątpliwie zatem w niniejszej sprawie komisja powołana przez Wojewodę winna była oszacować szkody powstałe w całym gospodarstwie rolnym producenta rolnego, a wskazana w protokole powierzchnia upraw powinna być zgodna z wnioskiem o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, składanym dla całego gospodarstwa rolnego.

Trzeba następnie wskazać, że stosownie do treści powołanego w § 13v ust. 6 przepisu § 5 ust. 5 ww. rozporządzenia warunkiem udzielenia pomocy, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, jest dołączenie przez wnioskodawcę do wniosku o udzielenie kredytu bankowego protokołu oszacowania szkód zawierającego określenie zakresu i wysokości szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, przy czym w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z ust. 2 pkt 2, wojewoda potwierdza wystąpienie szkód, sporządzając adnotację na tym protokole. Protokół oszacowania szkód sporządza się na formularzu udostępnionym na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Na tle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że prawodawca ustanowił bezwzględny wymóg dołączenia do wniosku o udzielenie przedmiotowej pomocy finansowej kopii protokołu oszacowania szkód wyrządzonych wystąpieniem w 2019 r. ujemnych skutków szkód.

Obowiązek przedłożenia protokołu oszacowania szkód nie oznacza jednak braku jakichkolwiek uprawnień organów ARiMR do weryfikacji w toku dalszego postępowania ustaleń zawartych w takim protokole oraz samego protokołu jako dokumentu stanowiących podstawę decyzji administracyjnej w sprawie pomocy finansowej z tytułu szkód.

Należy bowiem zauważyć, że żaden przepis ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wskazuje, by do rozpoznawania wniosku o pomoc finansową dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach produkcji rolnej powstały szkody, nie miały zastosowania reguły postępowania dowodowego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Te reguły obligują zaś organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Również żaden przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. nie zawiera zakazu prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczności objęte protokołem oszacowania szkód, ani też nie stanowi wprost, że taki protokół stanowić ma wyłączne źródło dowodowe w sprawie o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej. Tym samym więc przewidziany w § 13v ust. 6 rozporządzenia wymóg dołączenia do wniosku o przyznanie pomocy finansowej protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję nie wyłącza zastosowania dowodowych reguł postępowania administracyjnego przewidzianych w k.p.a. i oznacza wyłącznie to, że organy ARiMR są zobowiązane zgromadzić materiał dowodowy obejmujący, co najmniej ten protokół. Gdy jednak – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – sam rolnik kwestionuje ustalenia podjęte przez organ na podstawie protokołu oszacowania szkód, organ nie może uchylić się od przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności stwierdzone w tym protokole (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 514/17, w Krakowie w wyrokach z 30 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 233/16 i z 2 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 465/14 oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z 27 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Bd 157/16).

Okoliczność, iż jedynie komisja szacująca straty jest uprawniona do ich wyliczenia nie oznacza, że w toku dalszego postępowania zawarte w protokole ustalenia nie mogą być podważane. Dlatego też zdaniem Sądu, protokół komisji szacującej straty, wbrew twierdzeniom organów, jest dowodem, który może być podważany przez stronę w toku postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania pomocy finansowej, chociażby z powodu – tak jak w niniejszej sprawie - podnoszonego błędnego sporządzenia trzech protokołów zamiast jednego obejmującego całe gospodarstwo.

W tym kontekście nie sposób nie dostrzec, że w rozpoznawanej sprawie protokół został sporządzony w sposób niezgodny z powołanymi już wcześniej Wytycznymi. W treści Wytycznych wskazano bowiem, że w protokole pozycja "całkowita powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym" powinna być zgodna z wnioskiem o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, który jest składany dla całego gospodarstwa rolnego; również szkody powstałe w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego należy szacować w skali całego gospodarstwa rolnego (str. 13 i 14 Wytycznych). Tymczasem przedmiotowy protokół w pozycji "całkowita powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym" zawiera dane wpisane niezgodne z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, ponieważ wniosek ten (znajdujący się w aktach sprawy) składany był przez producenta rolnego – spółkę cywilną, a nie przez skarżącego, natomiast w protokole wpisano powierzchnię gospodarstwa samego skarżącego. Podobnie szkody powstałe w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego oszacowano w skali gospodarstwa prowadzonego przez samego skarżącego, zamiast szacować je w skali całego gospodarstwa rolnego, prowadzonego przez producenta rolnego, którym była wskazana spółka cywilna, składająca corocznie wnioski o wsparcie bezpośrednie. Analogicznie uczyniono w przypadku wspólnika skarżącego oraz samej spółki cywilnej. Skarżący wskazywał już w toku postępowania, że sporządzenie trzech osobnych protokołów odbyło się wbrew jego woli, gdyż wspólnicy domagali się sporządzenia jednego protokołu dla spółki cywilnej, a to z uwagi na prowadzenie całego gospodarstwa rolnego w tej formie i składanie przez tę spółkę wniosków o przyznanie wsparcia bezpośredniego. Jak podnosił skarżący, komisja nie uwzględniła jego żądań i sporządziła trzy osobne protokoły, kierując się tym, że zarówno w stosunku do skarżącego, jak i jego wspólnika oraz w stosunku do spółki cywilnej tych dwóch osób wydawane są osobne nakazy płatnicze podatku rolnego. Istotnie, takie osobne nakazy płatnicze były na te trzy podmioty wystawiane, co wynika z akt administracyjnych. Skarżący i jego wspólnik posiadali bowiem własne gospodarstwa rolne (wkłady w postaci gruntów tych gospodarstw wnieśli do spółki cywilnej), a założona w ten sposób spółka cywilna została następnie jeszcze dzierżawcą gruntów Skarbu Państwa. Nietrudno jednak nie zauważyć, że według treści Wytycznych nie należało brać pod uwagę aspektów związanych z wydawaniem nakazu płatniczego na podatek rolny, lecz uwzględnić powierzchnię (i zaistniałe na niej szkody) tego podmiotu, który składa wnioski o wsparcie bezpośrednie. W niniejszej sprawie podmiotem ubiegającym się o przyznawanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego była niewątpliwie spółka cywilna prowadząca całe (wyżej opisane) gospodarstwo rolne. Trzeba przy tym jeszcze raz nadmienić, że spółka cywilna może być producentem rolnym, uprawnionym do ubiegania się o płatności mimo braku posiadania przez nią osobowości prawnej.

Nie może zatem ulegać wątpliwości, że przedmiotowy protokół został - obiektywnie rzecz biorąc - sporządzony niezgodnie z Wytycznymi dotyczącymi jego sporządzania. Konsekwentnie należy wskazać, że nie uwzględnia on również treści przepisu § 13v rozporządzenia (w myśl którego pomoc szkodowa przyznawana jest producentowi rolnemu) oraz przytoczonych już wcześniej regulacji krajowych i unijnych, dotyczących pojęcia producenta rolnego.

Dodatkowo, Sąd dostrzegł, że organ nie kwestionował twierdzeń skarżącego odnośnie żądania sporządzenia jednego protokołu szkodowego dla spółki cywilnej i jego nieuwzględnienia przez komisję, która zadecydowała o rozdzieleniu kwestii szkód na trzy osobne protokoły. Za przyjęciem takiej wersji wydarzeń przemawia zresztą sama nazwa protokołu ("protokół łączony"). Biorąc to pod uwagę, nie sposób także zakwestionować oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie odnośnie złożenia jednego zgłoszenia o zaistnieniu szkód przez spółkę cywilną jako producenta rolnego, które to zgłoszenie zostało następnie przez komisję "sztucznie" i niezgodnie z wolą wspólników rozdzielone, czego konsekwencją było sporządzenie trzech osobnych protokołów.

Co więcej, organ był w pełni świadomy zaistnienia powyższych nieprawidłowości, co wynika z korespondencji mailowej między urzędnikami, znajdującej się w aktach tej sprawy (wskazuje ona na analizę omawianego protokołu i stwierdzenie, że jest on nieprawidłowy). Organ wezwał wprawdzie skarżącego do wyjaśnienia niezgodności pomiędzy wnioskiem o przyznanie płatności szkodowych a wnioskiem o wsparcie bezpośrednie w zakresie powierzchni gruntów. Jednakże po złożeniu przez niego wyjaśnień (które, co oczywiste, nie mogły sanować wskazanych obiektywnych nieprawidłowości samego protokołu), przerzucił na skarżącego negatywne konsekwencje sporządzenia tego nieprawidłowego protokołu, de facto uznając, że jest to okoliczność leżąca po jego stronie, co skutkowało nieprzyznaniem mu płatności szkodowych. W ocenie Sądu stanowisko i działanie organu w tym względzie było z gruntu nieprawidłowe.

Sąd zauważa, że w przypadku, gdy – tak jak w niniejszej sprawie - organ działa na wniosek strony, jest on związany tym wnioskiem, w szczególności co do tego, jaka konkretna sprawa danego wnioskodawcy ma być przez organ załatwiona. Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 k.p.a.). Przy czym wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej lub postanowienia ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny (tak m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1812/11, CBOSA).

W realiach rozpoznawanej sprawy trzeba jednak wziąć pod uwagę, że złożenie przez skarżącego osobnego wniosku (oraz złożenie osobnych wniosków przez jego wspólnika i spółkę cywilną) było oczywistą konsekwencją nieprawidłowego sporządzenia przez komisję trzech protokołów szacowania szkód. Jak wynika bowiem z cytowanego już wcześniej § 13v rozporządzenia, do każdego wniosku należy załączyć protokół oszacowania szkody w gospodarstwie rolnym, sporządzony przez właściwą komisję. Dodatkowo na powstanie tej nieprawidłowości skarżący nie miał wpływu, choć się temu sprzeciwiał, organ zaś dostrzegał jej istnienie. Przy tym nieprawidłowość ta miała charakter formalny, doprowadziła jednak do złożenia przez strony trzech osobnych wniosków, co z kolei dało organowi asumpt do wydania trzech negatywnych decyzji w każdej z tak zainicjowanych spraw administracyjnych.

Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której złożenie przez stronę wniosku w niniejszej sprawie było konsekwencją nieprawidłowego działania organów (co organ w sprawie dostrzegał), nie należy w sposób automatyczny stosować zasady związania granicami wniosku. Jak już wyżej wskazano, złożenie przez skarżącego, jego wspólnika i spółkę cywilną trzech osobnych wniosków (zamiast jednego wspólnego wniosku) spowodowane było formalnymi nieprawidłowościami popełnionymi przez komisję szacującą szkody. Komisja ta, działając wbrew Wytycznym i przepisom rozporządzenia, sporządziła trzy osobne protokoły dla tych podmiotów, wpisując w każdym z nich powierzchnie gruntów należących do tych podmiotów, na których doszło do powstania szkód, zamiast oszacować szkody w skali całego gospodarstwa rolnego prowadzonego przez spółkę cywilną. Biorąc pod uwagę całokształt stanu faktycznego niniejszej sprawy, w ocenie Sądu w tej konkretnej sprawie zastosowanie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.), zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady wzbudzania zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.) przemawia przeciwko daniu prymatu regule związania organu granicami wniosku. W przeciwnym bowiem razie doszłoby do zaakceptowania takiego działania organu administracji, w którym to strona obarczana jest odpowiedzialnością za stwierdzone przez ten organ formalne nieprawidłowości popełnione przez inny organ, na które to nieprawidłowości strona nie miała żadnego wpływu i nie mogła ich wyeliminować, natomiast organ może – odstępując w tym konkretnym przypadku od reguły związania – tak pokierować postępowaniem administracyjnym (przy współdziałaniu strony) aby nie doprowadzić do wydania negatywnej decyzji merytorycznych w sprawie.

Wychodząc z powyższego założenia, zdaniem Sądu, w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, organ powinien był poinformować skarżącego o nieprawidłowościach zaistniałych w toku postępowania, w szczególności o tym, że protokół sporządzony przez komisję szacowania szkód jest nieprawidłowy, a wniosek o płatność szkodową musi dotyczyć całego gospodarstwa rolnego, co do którego występowano o przyznanie płatności bezpośrednich i powinien być złożony przez producenta rolnego prowadzącego to gospodarstwo rolne, czyli przez spółkę cywilną. W konsekwencji, organ w niniejszej sprawie powinien był wezwać stronę do złożenia prawidłowo złożonego wniosku. Następnie – w sytuacji złożenia takiego prawidłowego wniosku - powinien on zostać rozpatrzony uwzględniając fakt, iż informacje dotyczące całego gospodarstwa wynikają w tym przypadku z trzech protokołów określonych jako łączne, które nieprawidłowo i wbrew woli strony zostały sporządzone w odniesieniu do każdego podmiotu, w stosunku do którego wydano nakazy płatności podatku rolnego. Powyższych czynności jednak organ nie podjął.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że działanie organów odbyło się z naruszeniem art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 8 k.p.a. Ponadto za zasadne należy uznać zarzuty strony dotyczący naruszenia 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz opłaty od pełnomocnictwa.

W ponownym postępowaniu organ winien zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku. Organ zobowiązany jest poinformować skarżącego o stwierdzonych nieprawidłowościach protokołu sporządzonego przez komisję szacującą szkody oraz wezwać skarżącego do złożenia w wyznaczonym terminie prawidłowego wniosku, obejmującego całe gospodarstwo rolne (którego wnioskodawcą będzie spółka cywilna). Tak złożony wniosek winien następnie zostać rozpoznany z uwzględnieniem trzech protokołów sporządzonych przez komisję, potraktowanych łącznie (zwłaszcza w zakresie powierzchni całego gospodarstwa rolnego oraz oszacowanych szkód). W niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem skarżącego jako wspólnika tej spółki, organ nie powinien podejmować czynności dopóki w wyznaczonym terminie nie zostanie złożony prawidłowy wniosek (przez spółkę cywilną).