Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1542/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 200 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi I. M. i P. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. M. i P. M. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania I. M. i P. M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] nakazującą I. M. i P. M. doprowadzenie istniejącego ogrodzenia pomiędzy działką nr ew. [...] a działką nr ew. [...] położoną przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem, tj. zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu ww. działek.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wyjaśnił, że pismem z 12 kwietnia 2018 r. R. S., właściciel działki nr ew. [...], wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) o kontrolę ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] z uwagi na jego wykonanie niezgodnie z przepisami planistycznymi. W toku przeprowadzonych 3 sierpnia 2018 r. czynności kontrolnych organ stwierdził istnienie ogrodzenia murowanego o wysokości 1,90 m, powyżej którego zamontowane zostały dodatkowe od strony działki nr ew. [...] panele drewniane o wysokości ok. 0,80 m. Łączna wysokość ogrodzenia mierzona od strony działki nr ew. [...] wynosi ok. 2,70 m. I. M. i P. M., właściciele działki nr ew. [...], złożyli 9 października 2018 r. w siedzibie organu wyjaśnienia, oświadczając, że w dacie nabycia nieruchomości (2016 r.) istniało ogrodzenie murowane pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...], natomiast część drewnianą zamontowali na przełomie 2016 i 2017 r., nie dokonując zgłoszenia robót, albowiem budowa ogrodzeń do wysokości 2,20 m nie wymaga uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy. W ich ocenie, wykonane ogrodzenie nie przekracza powyższej wysokości. PINB dokonał ponownych czynności kontrolnych 11 grudnia 2018 r., w trakcie których stwierdził, że wysokość ogrodzenia mierzona od strony działki nr ew. [...] wynosi 2,19 m, przy czym część murowana ma wysokość 1,35 m. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do zawiadomienia stron pismem z 21 lutego 2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ogrodzenia na terenie działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], a następnie wydania decyzji z [...] marca 2019 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., PINB nakazał I. M. i P. M. doprowadzenie istniejącego ogrodzenia pomiędzy działką nr ew. [...] a działką nr ew. [...] do stanu zgodnego z prawem, tj. zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu ww. działek. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, PINB wyjaśnił odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W tym kontekście organ wskazał, że ogrodzenie usytuowane na działce nr ew. [...] posiada wysokość ok. 2,19 m, co stanowi naruszenie § 34 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów terenu [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...]. Nr [...]. poz. [...]). Powołany przepis stanowi bowiem, że ogrodzenia w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (M) i mieszkalno-usługowej (MU) powinny spełniać wymaganie dotyczące ich maksymalnej wysokości - 150 cm. Dodatkowo, zgodnie z § 34 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały ogrodzenie powinno spełniać wymóg formy indywidualnej z uwzględnieniem powierzchni ażurowych minimum 25 %. Jak wynika zaś z dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli i załączonej do akt sprawy, sporne ogrodzenie jest pełne, tj. w części całkowicie murowane oraz w części wypełnione kryjącymi w stu procentach panelami drewnianymi. Inwestorzy w świetle przepisów obowiązujących w dacie nabycia nieruchomości, a także budowy części drewnianej spornego ogrodzenia nie mieli obowiązku dokonania zgłoszenia tej części ogrodzenia. Powyższe nie zwalniało ich jednak z obowiązku realizacji ogrodzenia zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tych warunkach organ był zobowiązany posłużyć się sankcją określoną w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., co powinno prowadzić do obniżenia ogrodzenia i zmiany jego wypełnienia zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

[...]WINB decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] marca 2019 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że celem postępowania opartego na art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami p.b. Organ uznał za prawidłowe stanowisko PINB odnośnie do tego, że inwestor mógł bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wybudować ogrodzenie o wysokości poniżej 2,20 m, niemniej jednak rolą organu nadzoru budowlanego jest sprawdzenie, czy ogrodzenie, na budowę którego nie potrzeba pozwolenia ani zgłoszenia, nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, jak również przepisów prawa miejscowego, o czym stanowi art. 50 § 1 pkt 4 p.b. Mając na uwadze przytoczone przez PINB postanowienia uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...], [...]WINB stwierdził, że sporne ogrodzenie zostało wykonane jako pełne (część murowana wraz z częścią drewnianą) oraz posiada wysokość 2,20 m, stąd nakaz doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami planistycznymi był zasadny. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących pominięcia przez PINB pełnomocnika strony przy doręczeniu zaskarżonej decyzji nr [...], [...]WINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo I. M. z 4 marca 2019 r. udzielone adwokat M. G. do reprezentowania jej przed PINB w sprawie omawianego ogrodzenia. Ustanowienie pełnomocnika obliguje organ administracji publicznej do prowadzenia postępowania z jego udziałem, konsekwencją czego jest również obowiązek doręczania mu wszelkich pism i orzeczeń kierowanych do strony. Z akt sprawy wynika, że adwokat M. G. zapoznała się z aktami sprawy, niemniej organ nie doręczył jej decyzji nr [...]. Ww. uchybienie organu stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., jednakże nie wywarło negatywnego skutku dla strony. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że w aktach sprawy znajduje się załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów terenu [...], z którego wynika, że działka nr ew. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...]. Wbrew twierdzeniu odwołujących się, informacje z wypisu z rejestru gruntów nie mogą stanowić podstawy do uznania, że działka nr ew. [...] jest wyłączona spod ustaleń przepisów planistycznych. [...]WINB wskazał w tym kontekście, że ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem publicznym zawierającym informacje na temat nieruchomości - gruntów, budynków i lokali oraz dane ich właścicieli, a także informuje o położeniu, powierzchni, granicy oraz rodzaju użytków gruntowych, o położeniu, przeznaczeniu i funkcji budynków znajdujących się na tych gruntach oraz przeznaczeniu, funkcji i powierzchni lokali. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to uchwalany przez gminę akt prawa miejscowego, w którym ustala się rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Nie można więc uznać, że oznaczenie terenu w ewidencji gruntów jako "inne tereny zabudowane" powoduje, że działka ta nie jest położona na terenie oznaczonym jako zabudowa mieszkalno-usługowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...]WINB z [...] maja 2019 r. złożyli I. M. i P. M., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 51 ust. 1 pkt 2 z zw. z ust. 7 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budowa ogrodzenia na nieruchomości nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, zaś obiekt należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci wypisu z rejestru gruntów wynika, iż rozbudowując ogrodzenie, odwołujący się działali w granicach obowiązującego prawa;

2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności niewzięcie pod uwagę okoliczności, iż wskazana nieruchomość została sklasyfikowana w rejestrze gruntów jako "inny teren zabudowany" i w konsekwencji błędne uznanie, że posadowione na niej ogrodzenie zostało usytuowane w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej lub mieszkalno - usługowej, do której zastosowanie znajduje § 34 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] kwietnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów terenu [...];

3. art. 40 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonych decyzji PINB (i w konsekwencji decyzji [...]WINB) pełnomocnikowi odwołujących się, czym uniemożliwiono mu skuteczne złożenie odwołania, a tym samym naruszono zasadę dwuinstancyjności w sprawie;

4. art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez wydanie decyzji na podstawie niewłaściwych przepisów oraz pominięcie pełnomocnika strony w postępowaniu w zakresie doręczenia decyzji;

5. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez PINB decyzji z rażącym naruszeniem prawa i uniemożliwienie skarżącemu reprezentowania jego interesów przez ustanowionego pełnomocnika i w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji przez [...]WINB również z rażącym naruszeniem prawa, co powoduje nieważność postępowania w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] maja 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie, niemniej nie wszystkie zarzuty skargi należy uznać za posiadające usprawiedliwioną podstawę.

Zakresem prawidłowo wyjaśnionych i ocenionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny obejmuje, po pierwsze, ten wniosek, który ma związek z uznaniem, że sposób reglamentacji przez przepisy p.b. wykonywania przez inwestora robót budowlanych, w tym także ich wyłączenie spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia nie stanowi przeszkody do rozważenia przez organy nadzoru budowlanego sposobu, w jaki są one prowadzone, skutków, jakie one wywołują, a w szerokim znaczeniu – tego, czy pozostają one zgodne z przepisami prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek ten opiera się na stwierdzeniu, że każdy obiekt budowlany będący rezultatem robót budowlanych powinien spełniać warunki określone w art. 5 ust. 1 p.b. Jednym z wymogów wskazanych w treści tego przepisu jest konieczność wykonywania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach, na co nie ma wpływu okoliczność dotycząca formy uzyskania zgody na jego realizację (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 października 2016 r. sygn. II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2). Nie powinno budzić jednocześnie wątpliwości, że kategorią "przepisów" objąć należy także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapatrywanie, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. oznacza również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, wobec czego do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestionowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r. sygn. II OSK 3516/18; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. II OSK 151/17). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę pogląd ten w całości podziela. Plan miejscowy jest bowiem aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej: u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z tego powodu nie może budzić wątpliwości stanowisko organu nadzoru budowlanego, zgodnie z którym budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie może znaleźć przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Po drugie, za niewadliwy uznać trzeba pogląd, zgodnie z którym postanowienia § 34 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] kwietnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów terenu [...] znajdowały zastosowanie do należącej do skarżących działki nr ew. [...]. Z rysunku planu stanowiącego załącznik graficzny do uchwały wynika, że ww. działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...], który stanowią w świetle treści § 36 ust. 1 planu tereny zabudowy mieszkalno-usługowej. Granice obszarów wyróżnionych w planie zostały ściśle określone, co powoduje, że uchwała nr [...] definiuje na obszarze o określonej funkcji rodzaj jego przeznaczenia podstawowego oraz zasady jego zabudowy, w tym przesądza sposób wykonywania ogrodzeń, na co składa się określenie technologii, w jakiej ogrodzenie może zostać wykonane i jego forma architektoniczna. W pełni podzielić należy stanowisko [...]WINB wskazujące, że warunki zabudowy terenu wyznaczone dla terenów pozostających w granicach planu zgodnie z liniami rozgraniczającymi wynikają z przyjętej przez prawodawcę lokalnego ich funkcji. Brak jest zatem podstaw, by wywodzić, że działka nr ew. [...] znajdująca się na obszarze oznaczonym symbolem [...] nie stanowi terenu zabudowy mieszkalno-usługowej, jak wskazuje na to § 36 ust. 1 uchwały, tylko z tego względu, że przeznaczenie działki wynikające z ewidencji gruntów i budynków stwierdza, że jest to "inny teren zabudowany". Jakkolwiek ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym zbiorem informacji wykorzystywanych w procedurze planistycznej, o czym stanowi art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725), to wyłącznym punktem odniesienia przy określaniu zasad zabudowy terenu jest przyjęta w planie miejscowym funkcja obszaru, na którym znajduje się działka, a nie dane jej dotyczące uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków. Sąd zauważa, że pogląd sformułowany w odwołaniu od decyzji PINB oraz w skardze pozostaje w oczywistej sprzeczności ze znaczeniem wskazanego aktu prawa miejscowego i jego rolą wynikającą z przepisów u.p.z.p. Wejście planu w życie w brzmieniu opublikowanym w organie promulgacyjnym wywołuje skutki prawne wyrażające się w przypisaniu danemu obszarowi funkcji i przeznaczenia wynikającego z postanowień planu miejscowego. Teren, którego przeznaczenie plan miejscowy zmienia, może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy do czasu jego zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób jego tymczasowego zagospodarowania (art. 35 u.p.z.p.). Tego rodzaju rozwiązanie nie zmienia jednakże w żaden sposób tego, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, będący konsekwencją przeznaczenia terenu oraz dopuszczalnego sposobu jego zagospodarowania wynikającego z planu, nie jest i nie może być oparty na danych ewidencyjnych, niezależnie od tego na ile odpowiadają one rzeczywistemu wykorzystaniu nieruchomości.

Po trzecie, niewadliwie stwierdzoną pozostaje okoliczność, że ogrodzenie o konstrukcji mieszanej (murowano-drewnianej) ze względu na parametr wysokości (2,19 m) i formę architektoniczną (ogrodzenie pełne) nie spełnia wymagań przedmiotowych wynikających z § 34 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały nr [...], jako że nie pozostaje formą indywidualną uwzględniającą powierzchnie ażurowe o wielkości minimum 25 %, jak też znacznie przekracza maksymalną wysokość 1,50 m.

Akceptacja przez Sąd ustaleń dowodowych i wniosków interpretacyjnych przyjętych przez [...]WINB nie sięga w kontrolowanej sprawie jednakże dalej, albowiem ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan niezgodności wykonanego ogrodzenia z postanowieniami planu miejscowego kształtującymi formę ogrodzeń na terenie zabudowy mieszkalno-usługowej był niewystarczający, by mógł być traktowany jako potwierdzenie zaistnienia w sprawie niezgodności robót budowlanych z przepisami w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Ocenę tę Wojewódzki Sąd Administracyjny opiera na uznaniu, że kontrolowaną decyzję obarcza wadliwość procesowa wynikająca z niepełności ustaleń faktycznych, które w sprawie powinny zostać poczynione i wszechstronnie rozważone, jeżeli podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia miałyby się stać te przepisy, które zostały uznane przez [...]WINB za jej materialnoprawną podstawę, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. i § 34 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...]. Z tego względu zaskarżona decyzja nr [...] powinna być uważana za decyzję wydaną co najmniej przedwcześnie. Założeniem, na którym konkludentnie oparły się organy orzekające w sprawie, było bowiem przyjęcie, że kryterium zgodności z prawem wykonanego ogrodzenia w całości wyznaczały postanowienia § 34 ust. 1 uchwały nr [...] i taki wniosek nie byłby wadliwy, gdyby towarzyszyło mu jednocześnie stwierdzenie, że sporne roboty budowlane polegające na wykonaniu ogrodzenia pomiędzy działką nr ew. [...] i [...] miały miejsce w czasie obowiązywania wskazanej uchwały, tj. do robót przystąpiono po wejściu w życie analizowanego aktu prawa miejscowego, co działaniom inwestora pozwalałoby postawić zarzut dopuszczenia się zachowania sprzecznego z postanowieniami aktu pozostającego źródłem obowiązującego lokalnie prawa. Tymczasem takich ustaleń organy w toku postępowania wyjaśniającego nie poczyniły, gdyż za udowodniony został uznany wyłącznie fakt podwyższenia po 2016 r. przez skarżących ogrodzenia, tj. zamontowania paneli drewnianych do ogrodzenia murowanego, które już istniało w dacie nabycia nieruchomości przez skarżących. Z tą okolicznością nie łączyło się jednakże zbadanie, kiedy poprzedni właściciel działki nr ew. [...] wybudował ogrodzenie murowane. Pominięcie tej kluczowej dla kierunku rozstrzygnięcia okoliczności niewątpliwie stanowi zaś naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd jest zobowiązany w tym miejscu przypomnieć, że generalną regułą w obszarze prawa administracyjnego jest uznanie, iż zgodnie z zasadą tempus regit factum zasięgiem oceny prawnej normy powinny zostać objęte stany faktyczne powstałe i zrealizowane w przedziale czasowym, w którym zostały spełnione dwa koniunkcyjne warunki: norma zachowywała formalną przynależność do systemu prawnego (obowiązywała formalnie) i jednocześnie miała zdolność bezpośredniego lub pośredniego wywoływania skutków prawnych (obowiązywała materialnie). O ile przepis prawa nie stanowi inaczej, normy materialne prawa administracyjnego powinny mieć zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych najwcześniej z chwilą wejścia w życie tejże normy (por. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 167 i n.). Z postanowień uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] nie wynika, by skutkiem uchwalenia planu miejscowego terenu [...] było nakazanie realizacji zagospodarowania zgodnego z tym, które określono w planie w odniesieniu do sposobu wykonywania ogrodzeń na terenie zabudowy mieszkalno-usługowej, co powoduje, że w sytuacji, gdy ogrodzenie murowane posadowione na działce nr ew. [...] zostałoby wybudowane przed [...] lipca 2003 r. (data wejścia w życie planu miejscowego), nie ma podstaw, by jego zastaną formę, niezależnie, czy dotyczy to wysokości ogrodzenia, czy też wymogu uwzględnienia powierzchni ażurowych, oceniać przez pryzmat treści § 34 ust. 1 cyt. uchwały. Z powyższych powodów, jakkolwiek wadliwe pozostaje uznanie przez skarżących, że "rozbudowując ogrodzenie", działali oni w granicach obowiązującego prawa, to postrzegając ogrodzenie objęte wydanym przez [...]WINB nakazem jako jeden obiekt, brak jest podstaw, by uznać, że stan faktyczny w sprawie został wszechstronnie wyjaśniony i sformułowany nakaz, którego adresatem są skarżący, pozostaje w pełni zgodny z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Sąd nie kwestionuje tego wniosku, który na tle podjętej decyzji wyraża się w stwierdzeniu, że nakaz wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie spornego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem pozostaje o tyle trafny, iż nie można wykluczyć, że technicznie możliwe jest zarówno obniżenie ogrodzenia do maksymalnej dopuszczalnej wysokości, jak i nadanie mu charakteru ogrodzenia o powierzchni ażurowej, wobec czego to sankcja przewidziana w art. 51 ust. 1 pkt 2 a nie sankcja wynikająca z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. powinna być uważana za najbardziej adekwatną do stwierdzonych w sprawie uchybień. Tym niemniej nie wpływa to na zasadność stwierdzenia, że rodzaj interwencji organu nadzoru budowlanego jest kształtowany zakresem dokonanych naruszeń. Ocena tychże musi zaś mieć na uwadze konieczność zweryfikowania, czy również część murowana ogrodzenia została wykonana w sposób sprzeczny z przepisami obowiązującego prawa. Przypomnienia wymaga, że organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa materialnego związane są określone skutki prawne. Nieustalenie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie obarczone jest wadliwością. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi konieczny warunek prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Zawsze bowiem niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy będzie prowadziło do wydania wadliwej decyzji.

W art. 32 k.p.a. zostało unormowane uprawnienie strony do ustanowienia pełnomocnika. Z momentem zawiadomienia organu o jego ustanowieniu powstaje obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.), który trwa tak długo, jak długo trwa stosunek pełnomocnictwa. Niesporne w sprawie pozostaje, że skarżąca w toku postępowania prowadzonego przed PINB ustanowiła swoim pełnomocnikiem adwokat M. G., co obligowało organ do doręczenia decyzji z [...] marca 2019 r. nr [...] wskazanemu pełnomocnikowi strony, a nie skarżącej osobiście. Wbrew jednak odmiennemu poglądowi strony skarżącej, obowiązek ten ograniczał się do doręczenia pełnomocnikowi wyłącznie decyzji organu I instancji, a nie zaskarżonej decyzji z [...] maja 2019 r., ponieważ z dokumentu pełnomocnictwa z 4 marca 2019 r. (k. 17), nie wynika, by umocowanie obejmowało również postępowanie prowadzone przed [...]WINB. W jego treści I. M. stwierdziła bowiem wyraźnie, że upoważnia adwokat M. G. do reprezentowania jej "w postępowaniu [...] toczącym się w sprawie ogrodzenia działki [...] prowadzonym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego", co każe przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym [...]WINB był zobowiązany decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., odmiennie niż dotyczyło to decyzji PINB, doręczyć skarżącej osobiście.

Pomimo naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., doręczenie decyzji nr [...] skarżącej z pominięciem jej pełnomocnika, zdaniem Sądu, nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia decyzji PINB. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego i wywoła skutki prawne również będąc wadliwie doręczona z uwagi na to, że uchybienie, którego dopuścił się organ I instancji, nie pociągnęło za sobą negatywnych skutków dla skarżącej w tym sensie, że złożone przez nią odwołanie organ odwoławczy uznał za złożone skutecznie i przeprowadził na podstawie tego środka zaskarżenia z udziałem skarżącej kontrolę instancyjną decyzji PINB z [...] marca 2019 r. nr [...]. To, że kontrola ta nie doprowadziła do wydania przez organ odwoławczy decyzji zgodnej z żądaniem skarżącej nie może prowadzić do następczego uznania przez Sąd w toku kontroli sądowej decyzji organu odwoławczego, że złożone przez nią odwołanie było niedopuszczalne (art. 134 k.p.a.). Na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje bowiem uzasadnienia twierdzenie zamieszczone w skardze, zgodnie z którym dla pełnomocnika skarżącej termin do wniesienia odwołania od decyzji PINB nie rozpoczął jeszcze biegu, skoro udzielone mu pełnomocnictwo nie obejmowało złożenia w imieniu skarżącej odwołania. Nawet szersze pełnomocnictwo, gdyby zostało udzielone adwokat M. G., oceny tej nie mogłoby zmienić. Fakt złożenia odwołania przez skarżącą i uznanie tego odwołania za skuteczne wyczerpało bowiem prawo do zaskarżenia decyzji PINB przez skarżącą, ponieważ pełnomocnikowi działającemu w jej imieniu, abstrahując w tym miejscu od zakresu udzielonego pełnomocnictwa i traktowania go jako ograniczonego do postępowania prowadzonego przed PINB, w świetle art. 127 § 1 k.p.a. nie przysługiwałoby samoistne prawo do złożenia na tę decyzję odrębnego odwołania od już wniesionego. Sąd nie neguje przy tym twierdzenia, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został także ten pogląd, który reprezentują skarżący, iż doręczenie decyzji organu I instancji stronie a nie jej pełnomocnikowi skutkuje przyjęciem, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, a doręczenie dokonane w ten sposób pozostaje bezskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca jednakże uwagę na to, że w odniesieniu do wskazanego wyżej zagadnienia brak jest jednolitości. Ta sytuacja ma między innymi związek z tym, że ocena, czy wady dotyczące doręczenia decyzji skutkują nierozpoczęciem biegu terminu do jej zaskarżenia, jest w sposób różny rozważana i wpływ na nią ma uwzględnienie przez sądy administracyjne przede wszystkim sytuacji procesowej, w której strona się znajduje i z pozycji której zarzut nieskutecznego doręczenia formułuje (por. wyrok NSA z 1 września 2015 r. sygn. II OSK 691/15). Konieczność zindywidualizowania okoliczności dotyczących doręczenia decyzji sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozstrzyganej sprawie nie stwierdził, by zasadnym było pozbawienie odwołania złożonego przez skarżącą skuteczności prawnej w oparciu o uznanie, że czynność doręczenia jej decyzji PINB miała walor wyłącznie czysto informacyjny, jeżeli pozostając dysponentem środków zaskarżenia, które jej przysługiwały jako stronie postępowania, zdecydowała się wnieść samodzielnie odwołanie od decyzji PINB nr [...] i uprawnienia tego w żaden sposób nie można zakwestionować z racji ograniczenia umocowania ustanowionego pełnomocnika wyłącznie do postępowania pierwszoinstancyjnego. Okoliczność ta nie mogła prowadzić do zastosowania przez [...]WINB art. 134 k.p.a., ani też art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 256/16).

Ponownie rozpoznając sprawę, [...]WINB dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu i dokona na podstawie art. 136 k.p.a. niezbędnych ustaleń faktycznych w zakresie w wyroku szczegółowo omówionym, a następnie rozważy je w celu ewentualnego zastosowania w sprawie dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b., przedstawiając wynik dokonanych rozważań w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zachowując prawo strony do ustanowienia pełnomocnika, organ zapewni jednocześnie jego udział w toku postępowania odwoławczego pod warunkiem, że skarżąca poszerzy udzielone adwokat M. G. umocowanie również do postępowania prowadzonego przed [...]WINB, jeżeli - czego nie można wykluczyć w świetle podnoszonych w skardze twierdzeń - od początku jej intencją było bycie reprezentowanym przez pełnomocnika w postępowaniu nieograniczonym do pierwszej instancji, a wyłącznie nieadekwatna forma złożonego oświadczenia nie doprowadziła do zrealizowania tego zamierzenia.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.