Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2111/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] na podstawie 103 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 ze zm.), art. 46 ww. ustawy, art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. WE L 31 z dnia 01.02.2002 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej K.p.a. - wymierzył firmie U. Sp. z o.o. w W. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] dokonał kontroli sanitarnej w siedzibie firmy U. Sp. z o.o. w W. m. in. w związku z nieprawidłowościami w oznakowaniu suplementu diety pn. "[...]", a także w prezentacji internetowej produktu "[...]" zamieszczonej na stronie www. [...].pl.

W następstwie stwierdzonych nieprawidłowości, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] pismem z dnia 28 stycznia 2014 r., wystosował wniosek do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. o nałożenie kary pieniężnej na firmę U. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Rozpoznając sprawę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wskazał, że obowiązkiem podmiotu działającego na rynku spożywczym jest stosowanie się do przepisów prawa żywnościowego, w tym do wymagań w zakresie oznakowania oraz prezentacji środków spożywczych. W związku z tym firma U. powinna zapewnić zgodność treści umieszczonych na opakowaniu produktu pn. "[...]", a także zamieszczonych na stronie internetowej www. [...].pl, dotyczących tego suplementu diety, z obowiązującym ustawodawstwem żywnościowym.

Organ zwrócił uwagę, iż na ww. domenie, w bezpośrednim sąsiedztwie nazwy handlowej produktu pn. "[...]" nie podano określenia "suplement diety", które jest wymagane prawem na podstawie art. 27 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Ponadto, charakterystyka produktu pn. "[...]" została przedstawiona w formie jednej prezentacji łącznie z produktami leczniczymi pn. "[...]" oraz "[...]" oraz ziołami "[...]", co bez podania określenia "suplement diety" przy nazwie" preparatu pn. "[...]" może wprowadzać konsumenta w błąd w zakresie kwalifikacji przedmiotowego produktu. Co więcej, przy zdjęciu opakowania "[...]" oraz opisie tego preparatu podano treść "Dlaczego właśnie [...]? Co ją odróżnia od innych leków na zaparcia? [...] jest naturalnym, roślinnym lekiem przeczyszczającym. Jest skuteczna, a jednocześnie nie działa gwałtownie". Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że całokształt prezentacji sugeruje właściwości lecznicze ww. produktu, który został wprowadzony do obrotu jako suplement diety.

Powyższe bezsprzecznie narusza art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Organ wskazał również na naruszenie użytego niezgodnie z ogólnymi warunkami stosowania oświadczeń zdrowotnych, nakreślonymi w rozporządzeniu nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, sformułowania o treści "Błonnik z otrębów pszennych przyczynia się do przyspieszenia pasażu jelitowego". Zastosowano je bez podania informacji dla konsumenta, że deklarowane działanie występuje w przypadku spożycia co najmniej 10 g błonnika z otrębów pszennych, co jest wymagane rozporządzeniem nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci.

W protokole kontroli nr [...] zakwestionowano także sposób użycia oświadczenia "przywraca i reguluje rytm wypróżnień, zmniejsza skłonność do zaparć, ułatwia wypróżnianie, wspomaga oczyszczanie jelit", dotyczącego właściwości błonnika z otrębów pszennych, które umieszczono w sposób wskazujący na takie właściwości produktu pn. "[...]". Ogólne warunki stosowania oświadczeń zdrowotnych zawarte w rozporządzeniu nr 1924/2006 traktują o ilości produktu jakiej spożycia można racjonalnie oczekiwać, zapewniającej znaczącą ilość składnika, którego dotyczy oświadczenie, która zgodne z użytym oświadczeniem przyniesie określone działanie odżywcze lub fizjologiczne, co potwierdzają ogólnie uznane dowody naukowe. W związku z powyższym ww. sformułowanie powinno być zastosowane w odniesieniu do składnika produktu - błonnika z otrębów pszennych, a nie całego, dwuskładnikowego produktu.

Dalsza analiza opisu środka spożywczego pn. "[...]" wskazała, wg organu, naruszenie art. 12 c) Rozporządzenia (We) Nr 1924/2006 poprzez umieszczenie sformułowania o treści "Spowolniona przemiana materii w negatywny sposób wpływa na stan zdrowia i w konsekwencji pogarsza samopoczucie. Częstą przyczyną problemów metabolicznych (...)". Powyższe oświadczenie, użyte w kontekście opisu suplementu może sugerować konsumentowi, że niespożycie danej żywności mogłoby mieć wpływ na zdrowie.

W trakcie prowadzenia czynności kontrolnych w oznakowaniu ww. produktu stwierdzono brak informacji o przeciwwskazaniach do stosowania przedmiotowego środka spożywczego. Organ wskazał wprawdzie, że przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych nie nakładają na producenta obowiązku umieszczania w oznakowaniu środków spożywczych ww. sformułowania, niemniej jednak według art. 10 ust. 2 c) rozporządzenia nr 1924/2006 w przypadku umieszczania na etykiecie żywności oświadczenia zdrowotnego (a takim jest sformułowanie dotyczące błonnika z otrębów pszennych), w stosownych przypadkach należy umieszczać stwierdzenie skierowane do osób, które powinny unikać danego środka spożywczego. Powyższy wymóg jest tym bardziej istotny w przedmiotowej sytuacji, że jak zanotowano w protokole kontroli nr [...], firma posiada opinię Instytutu W. z P. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie suplementu diety pn. "[...]", z której wynika, że produkt ten nie jest zalecany dla kobiet w ciąży i karmiących oraz dla osób z nadwrażliwością na którykolwiek ze składników produktu. W związku z powyższym istnieje powód, dla którego umieszczenie ostrzeżenia dotyczącego unikania ww. preparatu przez określone osoby byłoby wskazane.

Natomiast odnośnie niewłaściwego zapisu składu, który zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika spółki zostanie zmieniony na "Skład (w przeliczeniu na zalecaną porcję do spożycia w ciągu dnia - 2 łyżeczki): błonnik pszenny (10,93 g), aromaty", pozostawiając tę informację jak dotychczas w "sposobie użycia", PWIS w W. zwrócił uwagę, iż rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety, deklarowaną zawartość substancji wykazujących efekt odżywczy lub fizjologiczny w przeliczeniu na zalecaną do spożycia dzienną porcję produktu określa jako "zalecane spożycie". Niewłaściwe jest zatem umieszczanie powyższej informacji w "sposobie użycia" środka spożywczego.

W związku z powyższym organ na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wymierzył spółce U. w W. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.

Wskazał przy tym, że nie ma wątpliwości, iż firma U. naruszyła obowiązujące przepisy prawne w zakresie reklamy i prezentacji internetowej środków spożywczych, jednakże biorąc pod uwagę umiarkowany stopień szkodliwości czynu, przy jednoczesnym znacznym naruszeniu obowiązujących przepisów prawa, a także zadeklarowane podjęcie działań naprawczych, wymiar kary pieniężnej w ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., tj. kwota 10 000 zł, stanowiąca zaledwie 9,1 % górnej granicy kary pieniężnej ustanowionej prawnie za nieprawidłowości, dotyczące produktu, stwierdzone w prezentacji umieszczonej na stronie internetowej www. [...].pl oraz w oznakowaniu z przedmiotowego suplementu diety, wydaje się właściwy w świetle zebranego materiału dowodowego.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła spółka U. Sp. z o.o. w W.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z pkt 2 K.p.a.

1. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie naruszenia art. 27 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, tj. zarzutu braku zamieszczenia określenia suplement diety przy nazwie handlowej produktu [...];

2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie podtrzymując tym samym rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji;

3. zmienił wysokość nałożonej zaskarżoną decyzją kary do kwoty 9 000 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, odnosząc się do poszczególnych zarzutów naruszenia określonych w odwołaniu, iż zasadnym jest zarzut dotyczący prawidłowego zawarcia na stronie internetowej www. [...].pl oznakowania "suplement diety" dla produktu "[...]". Jednakże zasadność analizowanego zarzutu nie wynika z zamieszczenia zdjęcia produktu "[...]", ale z uchybienia proceduralnego dotyczącego zgłoszenia przepisów ustawy. Komisja Europejska w związku ze sprawą EU-Pilot 5251/13/ENTR, której przedmiotem była skarga dotycząca ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w której zarzucono, że ww. akt prawny zawiera przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, o których należało powiadomić Komisję Europejską przed ich przyjęciem, wskazała, iż "(...) wymóg aby określenie "suplement diety" było zamieszczane w bezpośrednim sąsiedztwie danego znaku towarowego lub nazwy handlowej, ustanowiony w art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, powinien być zgłoszony na mocy dyrektywy 98/34/WE.(...)". Dalej Komisja wskazała, że "niewywiązanie się z obowiązku zgłoszenia na podstawie dyrektywy 98/34/WE stanowi istotne uchybienie proceduralne w procesie przyjmowania danych przepisów technicznych, powodujące bezskuteczność tych przepisów i niemożność egzekwowania ich wobec jednostek".

Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Sanitarny odstąpił od ukarania za nieumieszczenie określenia suplement w bezpośrednim sąsiedztwie nazwy handlowej produktu [...]. Jednocześnie organ uchylił wymierzoną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.

W pozostałym zakresie Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji. Organ orzekł karę 9 000 zł. za pozostałe naruszenia przepisów regulujących znakowanie, w tym reklamę i prezentację środków spożywczych.

Omawiając zarzut dotyczący błędnego uznania, iż produktowi "[...]" przypisano właściwości lecznicze wskazał, iż zastosowane przez spółkę U. stwierdzenia bezsprzecznie wykraczają poza definicję środka spożywczego. Przypisują temu produktowi właściwości lecznicze, których środki spożywcze nie mogą posiadać. Jednocześnie organ I instancji w prawidłowy sposób stwierdził, że zastosowany przez ww. spółkę układ graficzny również sugeruje właściwości lecznicze ww. produktu.

Oergan odwoławczy wskazał, iż organ I instancji w prawidłowy sposób zakwalifikował określenia zawarte w reklamie produktu "[...]" jako sugerujace, iz ww. produkt jest lekiem. Niezależnie bowiem od argumentów spółki jakoby stwierdzenia: "Dlaczego właśnie [...]? Co ją odróżnia od innych leków na zaparcia?" czy "[...] jest naturalnym roślinnym lekiem przeczyszczającym. Jest skuteczna, a jednocześnie nie działa gwałtownie" dotyczyły innych produktów należy wskazać, iż zostały umieszczone w taki sposób, że wskazują również na produkt "[...]". Postępowanie polegające na umieszczeniu w jednym miejscu leków i suplementów diety, a następnie przekazywaniu informacji, które wydają się być kierowane do wszystkich produktów o nazwie [...] jest działaniem wprowadzającym w błąd. Jego skutkiem jest niewątpliwie powstanie wrażenia, że także produkt [...] posiada właściwości lecznicze.

Jednocześnie organ wskazał, że spółka w nieprawidłowy sposób buduje model przeciętnego konsumenta funkcjonujący w obrocie suplementami diety, który należy uwzględnić w niniejszej sprawie. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 2011 roku, III SK 45/10, model ten zakłada, że jest to osoba należycie poinformowana, uważna, ostrożna i rozsądnie krytyczna. Taki konsument posiada umiejętność odczytywania informacji reklamowych, nie poddaje się łatwo reklamie i zawartym w niej sugestiom, przejawia pewien stopień krytycyzmu wobec reklamy. Dysponuje określonym zasobem informacji o otaczającej go rzeczywistości i potrafi to wykorzystać, dokonując analizy przekazów rynkowych. Modelowy konsument zawsze będzie charakteryzował się wymienionymi powyżej cechami, które będą występowały z różnym natężeniem. Natomiast poziom uwagi konsumenta może być niższy, w zależności od tego, jakich towarów dotyczy przedmiotowa reklama oraz w jakich okolicznościach są one nabywane. Wzorzec przeciętnego konsumenta należycie poinformowanego, uważnego i rozsądnego nie może być definiowany w oderwaniu od ustalonych - odrębnie dla każdej sprawy - warunków obrotu i realiów życia gospodarczego". Jednocześnie wskazał, iż "model takiego konsumenta wymaga wprawdzie od niego rozsądku i rozwagi, ale daje mu też prawo oczekiwania, iż zawarta w reklamie informacja jest rzetelna, zawierająca wszystkie niezbędne dane i niewprowadzająca w błąd (wyrok SA w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. VI ACa 747/11).

Organ odwoławczy zgodził się ze stwierdzeniem spółki, iż ww. model zakłada, iż przeciętny konsument powinien reprezentować stosowny poziom wiedzy. Konsument ten może zatem wiedzieć, że produkt "[...]" jest suplementem diety, ale jednocześnie nie musi rozumieć różnicy pomiędzy nim, a lekiem (dostępnym w aptece bez recepty). Oba rodzaje produktów są bowiem dostępne w aptekach i punktach aptecznych, co w połączeniu z celowym nadaniem obu kategoriom produktów podobnych nazw oraz umieszczeniem ich w ramach grupy produktów [...] jest bez wątpienia działaniem polegającym na przypisaniu przedmiotowemu produktowi właściwości leczenia chorób.

Organ odwoławeczy stwierdził, że niezasadnym jest również stwierdzenie spółki wskazujące, iż w związku z usunięciem zakwestionowanych przez organ I instancji treści ze strony internetowej po ich dostrzeżeniu oraz niewielkiej skali naruszenia przepisów, organ I instancji powinien odstąpić od wymierzenia kary, bądź co najmniej znacznie ją zmiarkować. Niezależnie bowiem od braku uzależnienia w przepisie art. 104 ust. 2 ustawy wysokości wymierzonej kary od późniejszego działania spółki, odpowiedzialność uregulowana w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy ma obiektywny charakter.

Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie udowodniony został fakt naruszenia przez spółkę przepisów prawa żywnościowego, w tym art. 46 ust. 1 pkt 2, art. 46 ust. 2 ustawy, art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1 ze zm.).

Organ zaznaczył również, że naruszono również art. 10 ust. 2 lit. c rozporządzenia 1924/2006, który wskazuje, iż oświadczenia zdrowotne są dopuszczalne jedynie pod warunkiem umieszczenia enumeratywnie wymienionych w ww. przepisie informacji przy etykietowaniu, bądź przy prezentacji i w reklamie w stosownych przypadkach.

Organ odwoławczy uznal za bezzasadny zarzut, w którym wskazano na nieprawidłowość zakwestionowania informacji "Spowolniona przemiana materii w negatywny sposób wpływa na stan zdrowia i w konsekwencji pogarsza samopoczucie. Częstą przyczyną problemów metabolicznych (...)". Organ I instancji słusznie wskazał, iż ww. stwierdzenie pozostaje w sprzeczności z art. 12 lit a rozporządzenia 1924/2006, który wskazuje, że niedozwolone są oświadczenia sugerujące, że niespożycie danej żywności mogłoby mieć wpływ na zdrowie. W tym miejscu spółka w sposób nieprawidłowy opiera się na modelu przeciętnego konsumenta. Zakłada bowiem, że konsument ten podejdzie krytycznie do informacji zawartych na stronie jednego z największych producentów leków OTC w Polsce, który poprzez zakrojoną na szeroką skalę kampanię radiową i telewizyjną buduje zaufanie do wprowadzanych produktów oraz funkcjonujących razem z nimi informacji.

Na decyzję Głównego Inspektora Sanitarngo skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka U. sp. z o.o. w W.

Skarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 1 i 2 i art. 103 ust. 1 pkt. 1) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich błędne zastosowanie oraz nieprawidłową wykładnię prowadzącą do wydania przez PWIS decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w odniesieniu do produktu [...] pomimo niewydania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] decyzji o nakazaniu usunięcia naruszeń na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co miało wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 1 pkt. 1) o bezpieczeństwie żywności i żywienia , w zw. z art. art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy, art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności, art. 10 ust. 2 lit. c) i art. 12 lit. a) Rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności oraz § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety poprzez ich błędne zastosowanie oraz nieprawidłową wykładnię prowadzące do nałożenia decyzją kary pomimo braku podstaw do tego, w wyniku uznania, że:

- prezentacja internetowa na stronie www. [...].pl opisów produktów leczniczych [...],[...] oraz zioła [...] razem z opisem suplementu diety [...] oraz informacją "Dlaczego właśnie [...]? Co ją odróżnia od innych leków na zaparcia? [...] jest naturalnym, roślinnym lekiem przeczyszczającym. Jest skuteczna, a jednocześnie nie działa gwałtownie." może wprowadzać konsumentów w błąd sugerując, że jest to produkt leczniczy,

- w opisie preparatu [...] na stronie www. [...].pl podano informację

mogącą wywołać lęk u konsumenta o treści: "Spowolniona przemiana materii w negatywny sposób wpływa na stan zdrowia i w konsekwencji pogarsza samopoczucie. Częstą przyczyną problemów metabolicznych (...)",

- na opakowaniu jednostkowym produktu [...] umieszczono oświadczenia zdrowotne "Błonnik z otrębów pszennych przyczynia się do przyspieszenia pasażu jelitowego" bez podania informacji dla konsumenta, że deklarowane działanie występuje w przypadku spożycia co najmniej 10 g błonnika z otrębów pszennych i "przywraca i reguluje rytm wypróżnień, zmniejsza skłonność do zaparć, ułatwia wypróżnienie, wspomaga oczyszczanie jelit" w odniesieniu do produktu zamiast do jego składnika,

- na opakowaniu jednostkowym produktu [...] nie umieszczono informacji o przeciwwskazaniach do stosowania produktu,

- na opakowaniu jednostkowym produktu [...] w nieprawidłowy sposób

podano informacje dotyczące zalecanego i maksymalnego dobowego spożycia produktu, co miało wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 oraz art. 104 ust. 2 o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłową wykładnię co doprowadziło do nieuwzględnienia przy wymiarze kary wielkości produkcji zakładu oraz do wymierzenia kary przy uwzględnieniu jako okoliczności obciążającej Spółkę kary nałożonej na Spółkę w innej decyzji pomimo nieuprawomocnienia się tej decyzji, a także brak zbadania spełniania przez karę zasad określonych w art. 103 ust. 2 o bezpieczeństwie żywności i żywienia , co miało wpływ na wynik sprawy;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1) i art. 104 ust. 1 i 2 o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i niewskazanie pełnej podstawy prawnej do wymierzenia kary, tj. brak wskazania art. 104 ust. 1 i 2 o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz poprzez nieodniesienie się do wszystkich elementów wpływających na wymiar kary określonych w art. 103 ust. 2 pkt 1) i art. 104 ust. 2 o bezpieczeństwie żywności i żywienia , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, które w efekcie doprowadziły do ustalenia przez PWIS błędnego stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części (punkty 2 i 3) oraz rozważenie zastosowania art. 135 p.p.s.a i uchylenie również decyzji I Instancji;

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2014 r. mocą której organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z pkt 2 K.p.a.:

1. uchylił decyzję organu I instancji w zakresie naruszenia art. 27 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, tj. zarzutu braku zamieszczenia określenia suplement diety przy nazwie handlowej produktu [...];

2. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie podtrzymując tym samym rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji;

3. zmienił wysokość nałożonej zaskarżoną decyzją kary do kwoty 9 000 zł.

Organ I instancji - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. wydaną na podstawie 103 ust. 1 pkt. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 46 ww. ustawy oraz art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, wymierzył firmie U. Sp. z o.o. w W. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zastosowany w związku z art. 46 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Wyjaśnić zatem należy, iż art. 103 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 27 ust. 4, art. 33 ust. 3 i 4 oraz art. 45-49, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3, art. 44 pkt 2, art. 50 ust. 1 i art. 51, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym.

Stosownie natomiast do art. 46 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4, oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami stosownego rozporządzenia.

Wyjaśnić przy tym trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 ww. ustawy suplement diety oznacza środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego.

Przytoczone regulacje prawne stanowiły podstawę do wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej z powodu naruszenia przepisów prawa żywnościowego w zakresie znakowania suplementów diety pn. "[...]".

Zdaniem organu sformułowania w zakresie prezentacji i reklamy ww. produktu umieszczone w oznakowaniu, reklamie i stronie internetowej produktu (www. [...].pl), naruszają przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności żywienia.

W ocenie Sądu zasadnie organ zakwestionował zapisy na temat charakterystyki produktu pn. "[...]" zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę okoliczność, iż charakterystyka produktu pn. "[...]" została przedstawiona w formie jednej prezentacji łącznie z produktami leczniczymi pn. "[...]" oraz "[...]" oraz ziołami "[...]", co bez podania określenia "suplement diety" przy nazwie" preparatu pn. "[...]" z pewnością może wprowadzać konsumenta w błąd w zakresie kwalifikacji przedmiotowego produktu. Co więcej, przy zdjęciu opakowania "[...]" oraz opisie tego preparatu podano treść "Dlaczego właśnie [...]? Co ją odróżnia od innych leków na zaparcia? [...] jest naturalnym, roślinnym lekiem przeczyszczającym. Jest skuteczna, a jednocześnie nie działa gwałtownie". Nie ulega wątpliwości, że całokształt prezentacji sugeruje właściwości lecznicze ww. produktu, który został wprowadzony do obrotu jako suplement diety. Takie przedstawienie produktu, wśród innych produktów o nazwie zbliżonej, zawierających jeden wspólny element "[...]", a które to produkty są produktami leczniczymi sugeruje, że i suplement diety "[...]" jest produktem leczniczym. Postępowanie to polegające na umieszczeniu w jednym miejscu suplementów diety i produktów leczniczych, sugeruje, że przekazywane informacje, kierowane są do wszystkich produktów o nazwie [...]. Działanie to jest działaniem wprowadzającym błąd. Jego skutkiem jest niewątpliwie powstanie wrażenia, że także produkt "[...]" posiada właściwości lecznicze. Przedstawienie charakterystyki ww. produktu w sposób opisany wyżej narusza art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Ponadto sformułowania o treści "Błonnik z otrębów pszennych przyczynia się do przyspieszenia pasażu jelitowego", które zastosowano bez podania informacji dla konsumenta, że deklarowane działanie występuje w przypadku spożycia co najmniej 10 g błonnika z otrębów pszennych, co jest wymagane rozporządzeniem nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci, jest działaniem naruszającym ww. przepisy.

Należy również zgodzić się z zakwestionowaniem w protokole kontroli [...] sposobu użycia oświadczenia "przywraca i reguluje rytm wypróżnień, zmniejsza skłonność do zaparć, ułatwia wypróżnianie, wspomaga oczyszczanie jelit", dotyczącego właściwości błonnika z otrębów pszennych, które umieszczono w sposób wskazujący na takie właściwości produktu pn. "[...]". W związku z powyższym ww. sformułowanie powinno być zastosowane w odniesieniu do składnika produktu - błonnika z otrębów pszennych, a nie całego, dwuskładnikowego produktu.

Odnosnie sformułowania o treści "Spowolniona przemiana materii w negatywny sposób wpływa na stan zdrowia i w konsekwencji pogarsza samopoczucie. Częstą przyczyną problemów metabolicznych (...)" należy się zgodzić się, ze powyższe oświadczenie użyte w kontekście opisu suplementu może sugerować konsumentowi, że niespożycie danej żywności mogłoby mieć wpływ na zdrowie. Sugestie zawarte w ww. sformułowaniach sprzeczne są z zapisami zawartymi w art. 12 c) Rozporządzenia (We) Nr 1924/2006, zgodnie z którym są niedozwolone oświadczenia odwołujące się do zaleceń poszczególnych lekarzy lub specjalistów w zakresie zdrowia i innych stowarzyszeń niewymienionych w art. 11.

Zgodzić się należy przy tym z argumentacją organu, który wskazał, że pomimo, iż przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych nie nakładają na producenta obowiązku umieszczania w oznakowaniu środków spożywczych ww. sformułowania, niemniej jednak według art. 10 ust. 2 c) rozporządzenia nr 1924/2006 w przypadku umieszczania na etykiecie żywności oświadczenia zdrowotnego (a takim jest sformułowanie dotyczące błonnika z otrębów pszennych), w stosownych przypadkach należy umieszczać stwierdzenie skierowane do osób, które powinny unikać danego środka spożywczego. Powyższy wymóg jest tym bardziej istotny w sprawie, że jak zanotowano w protokole kontroli nr [...], firma posiada opinię Instytutu W. z P. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie suplementu diety pn. "[...]", z której wynika, że produkt ten nie jest zalecany dla kobiet w ciąży i karmiących oraz dla osób z nadwrażliwością na którykolwiek ze składników produktu.

W tym kontekście zgodzić się należy z argumentacją organu, że istnieje powód, dla którego umieszczenie ostrzeżenia dotyczącego unikania ww. preparatu przez określone osoby jest wskazane.

Naruszeniem przepisów był więc brak informacji o przeciwwskazaniach do stosowania przedmiotowego środka spożywczego w stosunku do kobiet w ciąży i karmiących oraz dla osób z nadwrażliwością na którykolwiek ze składników produktu.

Główny Inspektor Sanitarny, orzekając w sprawie na skutek wniesionego odwołania uznał, że jeden z zarzutów podniesionych w odwołaniu okazał się zasadny (zarzut dotyczący prawidłowego zawarcia na stronie internetowej www. [...].pl oznakowania "suplement diety" dla produktu "[...]"). W tym zakresie wskazał, że Komisja Europejska w związku ze sprawą EU-Pilot 5251/13/ENTR, której przedmiotem była skarga dotycząca ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wskazała, iż "(...) wymóg aby określenie "suplement diety" było zamieszczane w bezpośrednim sąsiedztwie danego znaku towarowego lub nazwy handlowej, ustanowiony w art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, powinien być zgłoszony na mocy dyrektywy 98/34/WE.(...)". Dalej Komisja wskazała, że "niewywiązanie się z obowiązku zgłoszenia na podstawie dyrektywy 98/34/WE stanowi istotne uchybienie proceduralne w procesie przyjmowania danych przepisów technicznych, powodujące bezskuteczność tych przepisów i niemożność egzekwowania ich wobec jednostek".

W tym stanie rzeczy nalezy uznać za zasadne odstapienie przez organ od ukarania za nieumieszczenie określenia suplement w bezpośrednim sąsiedztwie nazwy handlowej produktu [...]. Jednocześnie z uwagi na pozostałe naruszenia prawa materialnego wymierzoną karę pieniężną w wysokości 9 000 zł w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy materialnej nalezy uznac za zasadna.

Mając na uwadze okoliczności sprawy, z powyższych względów Sąd nie stwierdza, aby decyzja organu II instancji naruszała prawo.

W ocenie Sądu, zwroty i sformułowania objęte niniejszym postępowaniem, a użyte dla oznaczenia suplementu diety "[...]" mogą sugerować właściwości modyfikujące funkcje fizjologiczne organizmu. Przy czym należy pamiętać, że oznakowanie wprowadzające w błąd to nie tylko oznakowanie nieprawdziwe czy mylące, ale również niepełne, niewystarczająco precyzyjne czy wieloznaczne.

W konsekwencji stwierdzić należy za organem II instancji, iż poprzez ww. charakterystykę suplementów diety skarżąca Spółka naruszyła przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. To zaś obligowało organ wojewódzki do zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i wymierzenia na jego podstawie i z uwzględnieniem art. 104 ust. 2- kary pieniężnej.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ. Na odmienną ocenę sprawy nie mogła bowiem wpłynąć argumentacja podnoszona przez skarżącą spółkę. Bezsporne jest, że opisane w decyzjach określenia znalazły się w oznaczeniu produktu i zgodzić się trzeba, że ich wydźwięk dla konsumenta nie mającego pogłębionej wiedzy medycznej może być niejednoznaczny, tj. sugerujący właściwości zapobiegawcze, czy wręcz lecznicze tego produktu.

Przypomnieć należy, że środek spożywczy, w tym suplement diety różni się od produktu leczniczego. Różnica ta w szczególności dotyczy "innego efektu fizjologicznego", który w przypadku suplementu diety należy rozumieć jako optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu (utrzymanie wspomaganie, optymalizowanie), a nie przywracanie, odbudowa, zapobieganie, czy też modyfikacji funkcji fizjologicznych, właściwych dla produktu leczniczego.

Zgodnie z definicją "produktem leczniczym jest substancja lub mieszanina substancji, przedstawiana jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób (...) lub podawana w celu (...) przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne".

W myśl zaś art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności żywienia oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006.

Odnosząc się do treści skargi i podniesionych w niej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych Sąd stwierdza, iż nie dostrzegł nieprawidłowości w tej materii. W ocenie Sądu, sprawa została w sposób wszechstronny wyjaśniona, skarżącej Spółce zapewniono czynny udział w toku postępowania.

Organy orzekające w sprawie dysponowały pełnym materiałem dowodowym koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przypomnieć należy, iż sprawa dotyczyła ustalenia, czy w związku z użyciem w oznaczeniu produktów określonych sformułowań doszło do naruszenia przepisów prawa żywnościowego i czy zachodzi podstawa do zastosowania art. 103 ust. 1. Wobec tego, zgromadzone w sprawie materiały stanowiły podstawowe i niezbędne w sprawie dowody, które były skarżącej znane i do których mogła ona wnosić uwagi i zastrzeżenia. Akta sprawy wskazują nie tylko na to, że spółka o ww. uprawnieniach przysługujących jej w toku postępowania została pouczona, ale także, że z tych uprawnień korzystała.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku poprzedzenia wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej decyzji o nakazaniu usunięcia naruszeń na podstawie art.. 27 ust. 1 ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, należy wskazać, że zarzut ten jest niezasadny. Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu jest decyzją samodzielną, wydawaną przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Natomiast postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych prowadzone jest przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Brak jest przepisu wskazującego, że dopiero po wydaniu decyzji nakazującej usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, można wydać decyzję w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Ponadto przepis art. 103 stanowi samodzielną podstawę do wymierzenia kary, a odpowiedzialność ponoszona na podstawie tego przepisu ma charakter obiektywny i wypływa z faktu naruszenia przepisów prawa żywnościowego.

Z podanych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.