Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1042/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Roman Hauser, Zygmunt Niewiadomski (spr.), Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R., J. Z., K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 kwietnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 584/02 w sprawie ze skargi H. M., G. M., M. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego 1)oddala skargę kasacyjną 2)zasądza od R. R., J. Z. i K. W. na rzecz M. G., H. M. i G. M. zwrot kwotę 120 zł (słownie sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004r., sygn. akt SA/Sz 584/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę H. M., G. M. i M. G. i uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...], Nr [...] wydaną w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego. Decyzją powyższą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 5 grudnia 2001r., którą udzielono Gospodarstwu Pstrągowemu "G." pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki G. w bliskim sąsiedztwie z elektrownią wodną w km 38+200 biegu rzeki.

Sąd I instancji stwierdził, że skarga na tę decyzję zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Niezasadny okazał się zarzut wydania pozwolenia wodnoprawnego w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej ostateczna decyzją, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że zaskarżona decyzja dotyczy nowych obiektów w stosunku do tych objętych decyzją z dnia 15 kwietnia 1997r. o udzielaniu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki G. Sąd I instancji podzielił natomiast zarzuty natury proceduralnej. Sąd zauważył, iż w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, nastąpiła zmiana stanu prawnego. Organ I instancji orzekł w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), które z dniem 31 grudnia 2001r. utraciły moc, wobec wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2002r. ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229).

Sąd uznał za zasadny zarzut skargi, że organ odwoławczy nie wskazał na jakiej podstawie prawnej wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, co w istocie uniemożliwia sądową kontrolę tego aktu, tym bardziej, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada w pełni wymogom art. 107 k.p.a. w uzasadnieniu nie zawiera się wyczerpujących ustaleń faktycznych, ponieważ "zostało ono sporządzone w konwencji rozprawienia się z zarzutami odwołania". Przy tym organ odwoławczy nie odniósł się do kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutu kwestionującego prawidłowość oceny zebranych dowodów. Sąd I instancji zauważył, że organ oparł się na ekspertyzie sporządzonej przez mgr inż. A. R., natomiast strona skarżąca w toku postępowania przedłożyła opinię zawierającą odmienne stanowisko, do której organ się nie ustosunkował. Ponadto organ odwoławczy nie rozważył kwestii, czy w zmienionym stanie prawnym operat wodnoprawny sporządzony w lutym 2001r. odpowiada wymogom art. 132 ustawy z dnia 18 lipca 2001r., ani tego czy dla rozstrzygnięcia sprawy zachodziła konieczność przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Sąd I instancji dopatrzył się również innych naruszeń prawa, polegających na niezastosowaniu instytucji umorzenia postępowania w tej części, w której stało się ono bezprzedmiotowe, jak również bezpodstawnego oparcia się przez organ wyłącznie na ekspertyzie biegłej A. Ruszczyńskiej, bez głębszej jednak analizy treści tego dokumentu.

Przedstawione nieprawidłowości uzasadniały uchylenie decyzji wydanej w II instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli wspólnicy spółki cywilnej "G.": R. R., J. Z. i K. W., reprezentowani przez radcę prawnego J. Z. C. Zaskarżyli oni w całości wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wnosząc o jego zmianę polegającą na oddaleniu wniesionych skarg na decyzję oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej stawia się następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, czyli art. 2 Konstytucji RP, art. 25 ust. 2 oraz ust. 2a ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo wodne, art. 25 ust. 3 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, art. 51 ust. 6 i art. 46 ust. 8 oraz ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, art. 7, a także art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 128, 132 i 204 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, art. 140, 136 i 138 Kodeksu postępowania administracyjnego.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto art. 25 ust. 2 oraz ust. 2a ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne, art. 25 ust. 3 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, art. 51 ust. 6 i art. 46 ust. 8 i 7 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 128, 132 i 204 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, art. 140, 136 i 138 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m.in. że Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zarzucane organowi pominięcie w uzasadnieniu "ustaleń faktycznych i prawnych, będących podstawą wydania decyzji" nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż literalne brzmienie uzasadnienia decyzji administracyjnej ze swej istoty nie ma wpływu na podjęte w tej decyzji rozstrzygnięcie. Sąd ponadto zastosował pozaustawową przesłankę takiego naruszenia przepisów postępowania, polegającą na "utrudnieniu sądowej kontroli rozstrzygnięcia". W skardze kasacyjnej kwestionuje się nadto zarzuty, że organ nie rozważył czy operat wodnoprawny odpowiada wymogom nowych przepisów Prawa wodnego, jak również nie wyjaśnił różnych stanowisk biegłych, czy też kwestii konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli uczestnicy postępowania M. G. oraz H. i G. M., reprezentowani przez radcę prawnego M. B. Wnieśli oni o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na ich rzecz od wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska uczestnicy podnieśli m.in., że "wynikiem sprawy", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nie tylko samo rozstrzygnięcie jako formalna część decyzji, ale również otwarcie możliwości jego pełnego i bezproblemowego wykonania lub jego pełnej, przewidzianej prawem kontroli. Powołano się na stanowisko wyrażone w glosie J. Zimmermanna do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997r., V SA 1512/96, publ. OSP 1998 Nr 2, poz. 29. Wskazuje to na trafność osądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

W pozostałej części pisma procesowego z dnia 14 lipca 2004r. przeprowadzono polemikę co do poglądów wyrażonych w skardze kasacyjnej, co do istoty postępowania odwoławczego i konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jak również wskazano na znaczące straty w hodowli prowadzonej przez skarżących decyzję organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające ewentualną nieważność postępowania. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności te nie występują Sąd przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając je za nieusprawiedliwione. Związany zarzutami skargi kasacyjnej Sąd był zobowiązany do uznania za nieusprawiedliwione zwłaszcza tych, które związane są z zarzucanymi naruszeniami prawa materialnego i przepisów postępowania, których sąd pierwszej instancji nie stosował w sprawie. Do tej kategorii należą zarzucane naruszenia prawa materialnego, tj. wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustaw: z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję zobowiązał organ administracji publicznej do rozważenia treści tych przepisów w kontekście przedmiotowej sprawy (pozwolenia wodnoprawnego), stawiając organowi zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w stopniu umożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia. Sąd ten expressis verbis przesądził, że zarzucane organowi uchybienia stanowią wytyczne do dalszego toku postępowania. Strona skarżąca może oczywiście te wytyczne kwestionować, ale żeby Naczelny Sąd Administracyjny mógł ocenić ich zasadność musiałby mieć wyraźnie sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera, a wobec tego że skarga kasacyjna nie jest zwykłym środkiem zaskarżenia, NSA nie może w myśl utrwalającego się orzecznictwa w tym zakresie – domniemywać jej zarzutów. Zamierzonego skutku nie mogły też odnieść zarzuty skargi kasacyjnej, związane z naruszeniem przepisów Kpa. Podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Nie oznacza to, że sanacji ulegają uchybienia proceduralne mające miejsce w postępowaniu administracyjnym. Jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 2 pkt 1 lit. b/ lub lit. c/ przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji przepisów Kpa lub odwrotnie uwzględnienie skargi, choć postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad. I w tym drugim kierunku zdaje się iść zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1, z tym że w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji stwierdziwszy, że w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ administracji pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania nastąpiła zmiana stanu prawnego, wymagając nowych ustaleń w sprawie, trudno byłoby ten zarzut uznać za usprawiedliwiony. Tak jak nie można dopatrzeć się usprawiedliwionych podstaw zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji poprzez zastosowanie w sprawie art. 204 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 – Prawo wodne, zobowiązującego do rozpoznania spraw wszczętych, a niezakończonych wydaniem decyzji ostatecznych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy w jej trybie. Podejmując rozstrzygnięcie organ administracji jest, co do zasady związany stanem prawnym w dacie orzekania, chyba że ustawodawca postanowi inaczej. W niniejszym przypadku nie tylko nie postanowił inaczej, ale expressis verbis przywołaną wyżej zasadą wyraził, co niezasadnym czyni zarzut błędnej wykładni przywołanego wyżej przepisu Prawa wodnego z 2001 r.

Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 wielokrotnie przywoływanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.