Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3820/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 8, art. 16, art. 18
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J.B., w miejsce której wstąpiły A.B. oraz K.G. , odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1967 r. nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] oznaczonej jako parcele I. kat. [...] o pow. 165 m2, stanowiącej współwłasność W.K. , H.B., J.B. , J.S.

W uzasadnieniu wskazano, że orzeczeniem z [...] listopada 1967 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] oznaczonej jako parcele [...] o pow. 165 m2, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...] i [...] o pow. 272 m2, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej współwłasność W.K. , H.B., J.B. , J.S. Pismem z 30 września 2007 r. J.B. (w miejsce której wstąpiły A.B. oraz K.G. na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] maja 2013 r. Rep. A nr [...]) wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia.

Decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury umorzył postępowanie z powodu swej niewłaściwości. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] marca 2011 r. Wyrokiem z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 345/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2011 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1967 r., wskazując, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia jak również w części dotyczącej odszkodowania, bowiem organ wywłaszczając przedmiotową nieruchomość nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszało pozostałe przesłanki art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu braku udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym spadkobierców po W.K., Minister wskazał, iż przesłanka ta stanowić może podstawę do wznowienia postępowania w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła K.G. oraz A.B., reprezentowany przez pełnomocnika M.B.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu wskazał, że podstawą prawną wywłaszczenia oraz przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1967 r. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. o wywłaszczenie mógł się ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Wnioskodawcą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była Okręgowa Dyrekcja [...] w Z. A zatem została spełniona przesłanka art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak wynika z wniosku wywłaszczeniowego z 11 sierpnia 1967 r. celem wywłaszczenia była budowa hotelu turystycznego [...] dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Natomiast z akt sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1967 r., została wydana w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym decyzję o lokalizacji szczegółowej dnia [...].09.1966 r., znak: [...], wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z., potwierdzającą niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel.

Minister odnosząc się do zarzutu, że w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej, wskutek nieskutecznego anulowania, istniała w obrocie prawnym wcześniejsza decyzja lokalizacyjna z [...] listopada 1963 r. wydana dla P. oraz biura "[...]" wskazał, iż ocena legalności decyzji lokalizacyjnej nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu nadzorczym. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1967r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] , została wydana na podstawie obowiązującej w dacie orzekania decyzji o lokalizacji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z [...] września1966 r. Brak jest natomiast podstaw do kwestionowania tejże decyzji. Z akt postępowania wynika bowiem, że ww. decyzja lokalizacyjna z dnia [...] września1966 r. zmieniała sposób wykorzystania terenu ustalony we wcześniejszej decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] listopada 1963 r., jednocześnie anulując decyzję lokalizacyjną z [...] listopada 1963 r. co zostało wprost wskazane w jej treści. Oznacza to, że na dzień orzekania o wywłaszczeniu aktualna była decyzja lokalizacyjna z [...] września 1966 r. A zatem, spełniona została przesłanka niezbędność oraz dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Minister powołał się na art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., i wskazał, że z akt sprawy, a w szczególności z protokołu z pertraktacji ugodowych z 10 lipca 1967 r. wynika, iż Okręgowa Dyrekcja [...] w Z. przeprowadziła z właścicielami przedmiotowej nieruchomości rozmowy dotyczące sprzedaży tejże nieruchomości. Uczestniczący w pertraktacjach właściciele – J.B. oraz J.S. działający w imieniu własnym oraz w imieniu H.K. wyrazili zgodę na dobrowolne zbycie swoich udziałów w przedmiotowej nieruchomości. Jednakże, wobec śmierci jednego ze współwłaścicieli - W.K. oraz braku przeprowadzonego postępowania spadkowego, a także ze względu na nieznany adres zamieszkania domniemanego spadkobiercy mieszkającego za granicą rokowania o nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy nie dały pozytywnych rezultatów. Wobec nieuregulowanego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony z obowiązku prowadzenia dalszych rokowań.

Wnioskiem z 11 sierpnia 1967 r., Okręgowa Dyrekcja [...] w Z. wniosła do organu wywłaszczeniowego o wywłaszczenie nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] , oznaczonej jako parcele [...] o pow. 165 m2 zapisanej w księdze wieczystej KW [...]. kat. [...] o pow. 272 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW [...], stanowiącej współwłasność W.K. , H.B., J.B., J.S. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż złożony przez Okręgową Dyrekcję [...] w Z. wniosek spełniał wymogi ustawowe.

Zgodnie z treścią art. 16 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). W niniejszej sprawie pismem z 22 września 1967 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnoście przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie zawiadomienie zostało zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. w dniach 26 września 1967 r. do 16 października 1967 r. Wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w przedmiotowej sprawie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało o wyznaczonej na dzień 24 października 1967 r. rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jak wynika z protokołu tej rozprawy udział w niej wziął przedstawiciel wnioskodawcy oraz właściciele zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości – J.B. oraz J.S. Oświadczyli, iż W.K. – jeden z właścicieli nieruchomości nie żyje. Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1967 r., właścicielom przedmiotowej nieruchomości, tj. H.B., J.B., J.S. oraz spadkobiercom W.K. przyznano odszkodowanie w wysokości 1887,84 zł za grunt, 39 146 zł - za budynki oraz 283,80 zł za drzewa użytkowe. W aktach archiwalnych sprawy zachował się szacunek biegłego z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] inż. A.S., sporządzony 10 października 1964 r. zawierający wyliczenia wartości gruntu na łączną kwotę 1887,84 zł.

Podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art.8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1962 r. Nr 72 poz. 335) oraz uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1962 r. w sprawie zwiększenia ceny sprzedaży gruntu o 20 % na terenie województwa [...]. Odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, obliczało się jak za grunt rolny klasy 1 w strefie miejskiej okręgu 1. Natomiast zgodnie z treścią Zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. stawka za grunt orny klasy I w strefie miejskiej wynosiła 3,60 zł/m2. Podwyższając wartość stawki o 20 % zgodnie z ww. uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 5 listopada 1962 r. biegły przyjął stawkę 4,32 zł za 1m2. Zatem wysokość odszkodowania obliczono poprzez proste działanie matematyczne tj. przemnożenie wielkości wywłaszczonej powierzchni, tj. 437 m2 przez wysokość stawki 4,32 zł.

W aktach archiwalnych sprawy zachowała się również opinia biegłego mgr inż. J.C. z [...] sierpnia 1967 r. zawierająca wyliczenia wartości drzew użytkowych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z ww. wyceną biegły oszacował wartość drzew na kwotę 283,80 zł opierając się przy tym na cenniku Nr [...] z późniejszymi zmianami wydanym przez Ministerstwo Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego. Natomiast opinię dotyczącą wyceny wartości budynków z [...] sierpnia 1967 r. sporządził biegły z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] mgr inż. L.D. opierając się przy tym na rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1962 r. w sprawie szczegółowych norm szacunkowych (Dz. U. nr 42, poz. 198). Obliczona na podstawie ww. przepisów prawa wysokość odszkodowania za znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości budynki wyniosła 39 146 zł, w tym za budynek stolarni i blachami - 32 183 zł a za budynek mieszkalny - 6 963 zł.

Organ podkreślił, że zarzut skarżących pominięcia w postępowaniu wywłaszczeniowym spadkobierców W.K. , stanowić może o ewentualnej realizacji przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie M.B. oraz K.G. wniosły o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciły rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego t. j. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1967 r. zostało wydane bez rażącego naruszenia prawa a tym samym brak jest przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności poprzez uznanie, że:

- wydanie decyzji wywłaszczeniowej w stosunku do osoby nieżyjącej

- w przypadku zgody właścicieli na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w toku trwania postępowania wywłaszczeniowego wywłaszczenie nieruchomości w drodze orzeczenia administracyjnego nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

- nie zawiadomienie wszystkich właścicieli mającej być wywłaszczoną nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i nie zapewnienie im czynnego udziału w każdym stadium postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

- nie przeprowadzenie rokowań ze wszystkim współwłaścicielami nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

- nie doręczenie decyzji wywłaszczeniowej wszystkim wymienionym w niej stronom nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

- pominięcie, że ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w orzeczeniu z dnia [...] listopada 1967 r. przyjęto jedynie wartość samej wywłaszczanej nieruchomości zaś całkowicie pominięto to, że wywłaszczenie tylko części nieruchomości oddziałuje negatywnie na tę część nie objętą wywłaszczeniem i rodzi dla niej daleko idące konsekwencje, gdyż pozbawia ją dostępu do drogi publicznej, a tym samym znacząco obniża jej wartość.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 6 września 2016 r. odrzucono skargę M.B. z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Tytułem przypomnienia wyjaśnić należy, iż będąca przedmiotem kontroli tutejszego Sądu decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015r. została podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju o braku przesłanek do uznania, że decyzja Prezydium w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto organ zasadnie ocenił, że w tej sprawie nie wystąpiły żadne inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

Przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10 – LEX nr 1145613). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego wyżej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide wyrok NSA z 4 kwietnia 2012r. I OSK 2565/10 – LEX nr 1219119).

W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organu, że zarzuty będące podstawą wniosku nieważnościowego nie wypełniają przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalono na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), a zatem – jak słusznie zauważył organ – w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania kontrolowanej decyzji należy ją oceniać. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA).

Przypomnieć również należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA).

Podnieść również należy, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 – CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zdaniem Sądu Minister prawidłowo ocenił, że kontrolowana decyzja Prezydium nie narusza rażąco ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości

Przede wszystkim jak wynika z treści przepisu art. 21 tej ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W sprawie niniejszej rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza odbyła się w dniu 24 października 1967 roku. W rozprawie tej nie wziął udziału biegły, co stanowi naruszenie art. 21, jednakże takie naruszenie, jego charakter, należy rozważyć w kontekście całości prowadzonego postępowania. Istotnym jest więc stwierdzenie, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. W dniu [...] października 1967 r. rzeczoznawca Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] inż. A.S. sporządził opinię szacunkową dla przedmiotowej nieruchomości zgodnie z art. 8 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, w myśl którego cena 1 m. kw. gruntu wynosiła 3,60 zł. Jednocześnie cena została zwiększona w oparciu o uchwałę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 5 listopada 1962 r., która ustalała stawkę 4,32 zł za 1m2. Podkreślić należy, iż opinie wydawane na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r. sporządzane były w warunkach braku wolnego rynku. Szacowanie gruntu na potrzeby wywłaszczenia w trybie ww. ustawy odbywało się w oparciu o jednolite i sztywne stawki, które nie podlegały negocjacjom, zaś biegli związani byli przy sporządzaniu wycen ówczesnymi przepisami. W konsekwencji obliczenie należnego odszkodowania miało charakter działania matematycznego polegającego na przemnożeniu obowiązujących stawek przez liczbę metrów kwadratowych wywłaszczanego gruntu. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, odszkodowanie w wysokości 1887,84 zł (437 m2 x 4,32 zł) zostało ustalone prawidłowo. Tak więc, aczkolwiek biegły nie wziął udziału w rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, brał jednak udział w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy odszkodowanie ustalone zostało w prawidłowej (maksymalnej) wysokości. Prawidłowo ustalono również odszkodowanie za drzewa oraz budynki.

Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania dotyczących braku zawiadomienia właściciela nieruchomości o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. O toczącym się postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 1967r., w trakcie którego wyznaczono rozprawę administracyjną na dzień 24 października 1967 r. właściciele nieruchomości zostali powiadomieni prawidłowo. Wyjaśnić bowiem należy, że stosownie do przepisów art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o miejscu i terminie rozprawy zawiadamia się wymienione w tym przepisie osoby, o których organ powziął wiadomość z akt sprawy. Samo już dokonanie ogłoszeń (które jak wynika z akt sprawy były dokonane w niniejszej sprawie) uznać należy za wystarczające. Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2548/15) analiza przepisów art. 16 ust. 5 w związku z art. 16 ust. 2 ww. ustawy uprawnia do tezy, że ówczesny ustawodawca dążył do sprawnego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, a zawiadomienia o rozprawie wysyłane były wyłącznie do właścicieli, o których organ powziął wiadomość "z akt sprawy". Tym bardziej, że taki tryb zawiadamiania o wszczęciu postępowania przewidziany był w art. 16 ust. 2, 3 w/w ustawy z 12 marca 1958 r. w stosunku do osób zainteresowanych, których miejsce pobytu nie było znane. Niewątpliwie z taką sytuacją – wbrew zarzutom skargi – mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Fakt, że organ wiedział iż jeden ze współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości nie żyje i jednocześnie nie są ustaleni jego spadkobiercy, uzasadnia w szczególności uznanie, że miejsce pobytu nie jest znane.

Podkreślić również trzeba, że nieobecność na rozprawie jednego ze współwłaścicieli (jego spadkobierców) nie stanowi również o tyle uzasadnienia do stwierdzenia nieważności, że po pierwsze jest to przesłanka wznowieniowa, po drugie zaś z treści skargi i akt sprawy nie wynika aby ta nieobecność wpłynęła na treść decyzji wywłaszczeniowej.

Mając na uwadze treść przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o wywłaszczaniu nieruchomości w części dotyczącej wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i możliwości zawiadamiania właścicieli wywłaszczanej nieruchomości w drodze obwieszczeń, co jak wynika z powyższego miało miejsce w toku kontrolowanego postępowania, rozważyć jeszcze trzeba czy z rażącym naruszeniem prawa orzeczono o przyznaniu odszkodowania bowiem kwestię braku rażącego naruszenia prawa przy ustalaniu jego wysokości przeanalizowano wyżej. Zarzuty skargi wskazują bowiem, że decyzja z [...] listopada 1967 r. została skierowana do W.K. , tj. do osoby nieżyjącej w dacie orzekania, co nie jest okolicznością sporną. Doszło zatem do skierowania decyzji do osoby nieżyjącej.

W ocenie Sądu, zarzut ten nie jest zasadny. Rację ma skarżący, i Minister tego nie kwestionuje w zaskarżonej decyzji, że co do zasady skierowanie decyzji do osoby zamarłej rażąco narusza prawo. Uzasadnieniem takiego poglądu jest przede wszystkim teza, że nie można nałożyć obowiązków lub przyznać uprawnień na rzecz podmiotu pozbawionego zdolności prawnej. Ponadto, prowadzenie postepowania i wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie procedury. Sąd w niniejszym składzie nie kwestionuje tych ogólnych założeń. Jednakże ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zawsze dokonywana w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy, zarówno w aspekcie stanu faktycznego jak i relewantnych regulacji prawnych, przy czym ostateczny wynik tej oceny winien uwzględniać wskazane wyżej wymaganie niezbędne do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa (w tym gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia). Mając na uwadze realia niniejszej sprawy należy przypomnieć, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie nakładało na W.K. żadnych osobistych obowiązków lub nie przyznawało mu osobistych uprawnień. Przedmiotem tego orzeczenia była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z 1958, przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Przy czym ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Zauważyć należy, że wywłaszczenie jest rodzajowo inną sytuacją niż decyzje, na mocy której w osnowie na wskazaną tam osobę fizyczną (nieżyjącą w chwili orzekania) nakłada się obowiązek określonego zachowania lub przyznaje się takiej osobie uprawnienie (np. w postaci zezwolenia, koncesji, potwierdzenia określonych uprawnień). Przenosząc tu ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że ewentualne rażące naruszenie prawa w związku ze śmiercią strony miałoby uzasadnienie przed wszystkim w rażącym naruszeniu procedury.

Należy mieć również na uwadze, że skoro przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 , art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, to oznacza że przepisy ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności.

Dodatkowo - jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym czasie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach (...). Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa prawa.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów dotyczących dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Skoro bowiem spadkobiercy jednego ze współwłaścicieli nie byli ustaleni, to rozważanie do dobrowolnym nabyciu nieruchomości jest bezprzedmiotowe. Nie ma wątpliwości że zgodę na dobrowolne nabycie nieruchomości, powinni wyrazić wszyscy jej współwłaściciele. Niezależnie, Sąd wskazuje, że ewentualne nieprzeprowadzenie negocjacji, może być uznane za uchybienie procesowe, które jednak mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, wyłącznie w razie wykazania że uchybienie to przesądziło o treści decyzji.

Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a