Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 65/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 9nb ust. 1 i 2, art. 9xaa pkt 2, art. 9zb ust. 1 aa
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 5 listopada 2021 r. nr SKO.4117.18.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 12 lutego 2021r. nr [...]; 2) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 4712 ( słownie: cztery tysiące siedemset dwanaście ) złotych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 lutego 2021 r. nr [...], Prezydent Miasta C. nałożył na Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe M. z siedzibą w C. przy ul. [...], [...] C. – karę pieniężną w wysokości 36.500,00 zł za przekazanie po terminie rocznego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 9nb ust. 1 i 2, art. 9xaa pkt. 2 oraz art. 9zb ust. 1 aa ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm., dalej w skrócie "u.c.p.g.") oraz art. 104 i 107 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że strona przekroczyła o 648 dni wynikający z u.c.p.g. termin na przekazanie rocznego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła za 2018 r. Sprawozdanie to zostało złożone przez stronę dopiero 9 listopada 2020 r., podczas gdy termin na jego przekazanie upłynął w dniu 31 stycznia 2019 r. Wysokości kary zgodnie ze wskazanymi przez organ przepisami u.p.c.g. wynosi 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej niż za 365 dni. Dlatego karę tę ustalono w kwocie 36.500 zł. Organ wyjaśnił przy tym, że kara jest nakładana za przekroczenie terminu na złożenie sprawozdania. Opóźnienie zaś polega na niewykonaniu we właściwym czasie zobowiązania i zachodzi zawsze, gdy strona z dowolnych powodów nie spełnia określonego przepisami obowiązku w ustawowym terminie. Zdaniem organu regulacje prawne nakazują sztywne i automatyczne wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

M. M. (dalej "strona" lub "skarżący), działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym pismem z dnia 26 lutego 2021 r., wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Zarzucił w nim naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób nierzetelny i arbitralny, w szczególności poprzez:

- sprzeczne ze stanem faktycznym ustalenie, iż przedsiębiorstwo strony zajmuje się zbieraniem odpadów komunalnych, gdy tymczasem skarżący prowadzi działalność w zakresie sprzedaży hurtowej odpadów i złomu, a puszki aluminiowe pozyskuje wyłącznie od osób fizycznych jako skup złomu, a nie pozyskuje tych puszek jako odpadów komunalnych z takich źródeł jak wysypiska śmieci lub przedsiębiorstwa komunalne,

- pominięcie okoliczności faktycznych i dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym korekty sprawozdania za 2018 rok złożonej przez stronę na wyraźne żądanie pracownika organu.

W odwołaniu zarzucono również naruszenie art. 7a k.p.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, tj. kwalifikacji pojęcia opakowania z metali o kodzie 15 01 04, które wg skarżącego nie są odpadami komunalnymi tylko surowcami służącymi do produkcji i dalszego przetwarzania w myśl ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach w zw. z art. 9nb ust. 1 i 2 w związku z art. 9xaa pkt 2 w zw. z art. 9zb ust. 1 aa u.c.p.g. poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji pojęcia opakowania z metali, w skład których wchodzą puszki aluminiowe opatrzone kodem 15 01 04, które w kontekście prowadzonej przez skarżącego działalności nie są odpadami komunalnymi, a w rzeczywistości są surowcami służącymi do produkcji i do dalszego przetwarzania, co nie obliguje skarżącego do składania rocznych sprawozdań,

- naruszenie art. 8 pkt 8 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi poprzez sklasyfikowanie puszek aluminiowych (odpady opakowaniowe) jako odpady komunalne (art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach) zamiast odpady (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach).

W związku z podniesionymi zarzutami strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy w celu przesłuchania strony i wskazanego świadka

Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez stronę skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 5 listopada 2021 r. nr SKO.4117.18.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9nb ust. 1 i 2, art. 9xaa pkt 2 u.p.c.g.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przybliżyło treść odwołania. Przytoczyło również przepisy u.c.p.g. stanowiące podstawę normatywną rozstrzygnięcia.

Kolegium ustaliło, że strona, prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe M., legitymuje się wydaną przez Prezydenta Miasta C. w dniu 9 lutego 2015 r. decyzją zezwalającą na zbieranie określonych rodzajów odpadów, w tym opadów o kodzie 15 01 04. W związku z tym na podstawie art. 4 ustawy z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 2056) strona została objęta obowiązkiem składania sprawozdań rocznych sprawozdań. Po raz pierwszy sprawozdanie to miało zostać złożone za 2018 r. – w terminie do 31 stycznia 2019 r. Sprawozdanie to zostało jednak złożone dopiero w dniu 9 listopada 2020 r. Opóźnienie wyniosło więc 647 dni, przy czym według Kolegium organ I instancji prawidłowo wyliczył wysokość kary.

Kolegium dostrzegło, że decyzja organu I instancji została skierowana do Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego M.. Takie zaś oznaczenie strony nie jest prawidłowe. Stroną postępowania administracyjnego, jest bowiem przedsiębiorca, czyli osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. Jednocześnie Kolegium uznało tę wadliwość za nieistotną.

Według Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, działalność strony polega na zbieraniu opadów albowiem przed sprzedażą hurtową odpadów i złomu strona musi określoną partię odpadów i złomu zebrać, aby móc ją hurtowo sprzedać. Nawiązując do definicji legalnej pojęcia odpadów i odpadów komunalnych Kolegium wyjaśniło, że odpad to przedmiot, który jest nieprzydatny dla jej właściciela w danym miejscu i czasie, a zatem chce on pozbyć się go albo do pozbycia się go jest obowiązany.

Puszki aluminiowe, które zbiera (skupuje) strona od osób fizycznych są odpadem (albowiem nie wykorzystuje ich w żaden użyteczny sposób, tylko sprzedaje hurtowo do przedsiębiorstw hutniczych). Są one odpadem o charakterze odpadu komunalnego, bowiem o tym decyduje miejsce ich pochodzenia, skład i charakter - odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Nie budzi przy tym wątpliwości Kolegium, iż skoro skarżący "pozyskuje puszki aluminiowe jedynie od osób fizycznych jako skup złomu" to pochodzą one z gospodarstw domowych lub mają charakter lub skład podobny do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Wbrew twierdzeniom strony nie można ich nazwać surowcem, bowiem nic się z nich nie produkuje. Ich transport do huty i przetopienie na tzw. "kęski" nie jest produkcją tylko procesem odzysku odpadów. Dopiero tak uzyskane "kęski" stanowią surowiec do produkcji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało także, że złożenie korekty nie miało żadnego wpływu na ustalenie terminowości złożenia sprawozdania za 2018 rok. Nie zgodziło się przy tym ze stanowiskiem strony, że korekta sprawozdania została złożona przez skarżącego wbrew jej woli.

Ponadto według Kolegium w sprawie nie było konieczności przeprowadzenia rozprawy i przesłuchania strony i świadka wskazanego w odwołaniu.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium, działający w imieniu strony pełnomocnik, będący radcą prawnym, zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. w związku. z art. 29 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji błędnego oznaczenia strony postępowania administracyjnego, do której adresowana była decyzja wydana przez organ I instancji, gdyż w rzeczywistości decyzja ta została skierowana do nieistniejącego podmiotu, co czyni koniecznym stwierdzenie jej nieważności, na podstawie art 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2. art. 138 §1 pkt. 1 w związku z art. 7, 75, 77, 78 i 80 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Kolegium decyzji organu I instancji pomimo, że w postępowaniu przed organem I instancji błędnie przeprowadzono postępowanie dowodowe, w sposób nierzetelny i arbitralny, a także z pominięciem przeprowadzenia dowodów koniecznych do gruntownego wyjaśnienia sprawy oraz błędnie i w sposób niepełny, zebrano, rozpatrzono i oceniono materiał dowodowy, co skutkowało wydaniem decyzji naruszającej słuszny interes obywatela poprzez:

- błędne ustalenie, że przedsiębiorstwo skarżącego zajmuje się zbieraniem odpadów komunalnych, podczas gdy skarżący prowadzi działalność gospodarczą, polegającą na sprzedaży hurtowej odpadów i złomu (PKD 46.77.Z.), a puszki aluminiowe, skarżący pozyskuje jedynie od os fizycznych w ramach skupu złomu, które to następnie wysyłane są przez skarżącego i tym samym sprzedawane do przedsiębiorstw hutniczych, co oznacza, że skarżący nie pozyskuje tych puszek jako odpadów komunalnych w tym np. z takich źródeł jak wysypiska śmieci lub przedsiębiorstwa komunalne. Ponadto opakowania z metali w tym puszki aluminiowe, których sprzedażą zajmuje się skarżący opatrzone kodem 15 01 04 nie są odpadami komunalnymi zgodnie z definicją ustawową odpadów komunalnych ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a są w rzeczywistości surowcami służącymi do produkcji i do dalszego przetwarzania sklasyfikowanymi w myśl ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi jako odpady opakowaniowe, co wbrew stanowisku zarówno organów nie obliguje skarżącego do składania rocznego sprawozdania jako podmiotu zajmującego się zbieraniem odpadów komunalnych,

- pominięcie okoliczności faktycznych i dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w tym dowodów koniecznych do gruntownego wyjaśnienia sprawy i tym samym dokonanie przez organy - błędnej analizy zebranych w sprawie dowodów, polegającej na m.in. nieprawidłowej ocenie złożonej przez skarżącego korekty sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne z dnia 11 grudnia 2020 r., która to została złożona przez skarżącego w rzeczywistości wbrew jego woli, pod wpływem błędu i na kategoryczne żądania pracownika Urzędu Miasta C., który zażądał od skarżącego korekty co do zakwalifikowania surowca w postaci opakowania z metali ( aluminiowych puszek ) jako odpadu komunalnego, co jest sprzeczne z obowiązującym stanem prawnym i faktycznym, nakazującym zakwalifikować ten surowiec o kodzie 15 01 04 jako odpady opakowaniowe podlegające dalszej obróbce (recyklingowi ) w myśl ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, a nie jako odpad komunalny; ponadto organy pominęły istotny dowód w sprawie tj. dokument w postaci pisma skarżącego z dnia 13 października 2020 roku, złożonego w tym samym dniu, w którym to piśmie skarżący, korygując swoje stanowisko, wprost wskazał, że opakowania z metali (aluminiowe puszki) o kodzie 15 01 04 nie są odpadem komunalnym, co oznacza brak konieczności składania sprawozdania za 2018 rok;

2. art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne pominięcie przez Kolegium wniosków dowodowych skarżącego związanych z koniecznością przeprowadzenia rozprawy administracyjnej tj. wniosków o przesłuchanie strony oraz wskazanego świadka, na okoliczność ustalenia sposobu i źródła pozyskiwania przez skarżącego metali w tym puszek aluminiowych, sposobu ich dalszego przetwarzania i zagospodarowania oraz formy odsprzedaży tych materiałów jako surowców służących do produkcji i do dalszego przetwarzania;

3. art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 81a § k.p.a., poprzez nieuwzględnienie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, które powinny być rozstrzygane na korzyść strony, a które są związane z kwalifikacją pojęcia opakowania z metali opatrzonych kodem 15 01 04, które w rzeczywistości nie są odpadami komunalnymi lecz surowcami służącymi do produkcji i do dalszego przetwarzania sklasyfikowanymi w myśl ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi jako odpady opakowaniowe;

4. art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji okoliczności, iż samo złożenie przez skarżącego sprawozdania za 2018 rok w dniu 9 listopada 2020 roku, tj. po upływie terminu świadczy o znikomej wadze naruszenia prawa, a strona składając takie sprawozdanie zaprzestała naruszenia prawa, ponadto uwzględniając także okoliczność, iż skarżący złożył następnie korektę sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne z dnia 11 grudnia 2020 r., co winno skutkować zgodnie z treścią dyspozycji art. 189f § 1 k.p.a. odstąpieniem przez organ od wymierzenia kary pieniężnej.

W skardze zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 3 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 9nb ust. 1 i 2 w związku z art. 9xaa pkt. 2 w związku z art. 9nb ust. 1 i 2 u.c.p.g., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji pojęcia opakowania z metali, w skład których wchodzą m.in. puszki aluminiowe opatrzone kodem 15 01 04,

2. art. 8 pkt. 8 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez niezastosowanie wskazanych powyżej przepisów i tym samym nieprawidłowe zakwalifikowanie pojęcia opakowania z metali (w tym puszek aluminiowych) opatrzonych kodem 15 01 04 jako odpadów komunalnych pomimo, że są one surowcami i odpadami opakowaniowymi.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Ponadto w skardze zawarto wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze oraz zawarte w niej wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w przedmiocie wymierzania kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888 - dalej "u.c.p.g.").

Zgodnie z art. 9nb ust. 1 u.c.p.g. podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, oraz podmiotu zbierającego odpady komunalne przyjmującego odpady komunalne od innego zbierającego odpady komunalne, jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. Sprawozdanie to jest przekazywane (ust. 2) wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Ustawodawca przewidział również ściśle określone sankcje za niewykonanie tego obowiązku. Jak bowiem stanowi z art. 9xxa ust.1 pkt 2 ustawy "podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni".

Jak wynika z akt sprawy sprawozdanie za 2018 r., o którym mowa powyżej, skarżący złożył w dniu 9 listopada 2020 r., a więc po terminie, który zgodnie z art. 9nb u.c.p.g. przypadał do 31 stycznia 2019 r.

W ocenie Sądu, rozpatrując niniejszą sprawę organy całkowicie pominęły możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji decyzje obydwu instancji jako wydane z naruszeniem przepisów prawa należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji, bowiem stanowisko organów nie wyczerpywało ich obowiązków jurysdykcyjnych wynikających z istoty administracyjnych kar pieniężnych, uregulowanych zasadniczo w przepisach k.p.a.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, opowiada się za stosowaniem przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych w wypadku, gdy przepisy u.c.p.g. oraz przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie zawierają regulacji znajdujących się w dziale IVa k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 2020 r. II OSK 3509/19, z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 943/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2019 r., II SA/Kr 791/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 2261/20, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2022 r., II SA/Gd 549/21).

W odniesieniu do ustalonej w niniejszej sprawie kary za nieterminowe złożenie sprawozdania, wskazać należy, że przepis stanowiące podstawę prawną jej nałożenia normują wyłącznie wysokość kary, określając jej wymiar za każdy dzień opóźnienia oraz górną jej granicę. Analiza całokształtu przepisów u.c.p.g. odnoszących się do tego rodzaju kar nie pozwala na stwierdzenie, aby kwestia odstąpienia od nałożenia tej kary została przez ustawodawcę w jakikolwiek sposób uregulowana. Dział III Ordynacji podatkowej również nie zawiera uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Jednak nie świadczy to o braku woli ustawodawcy stosowania instytucji odstąpienia od przedmiotowej kary pieniężnej. Podobnie charakter tej kary administracyjnej jako kary stałej, o wysokości określonej za każdy dzień opóźnienia, nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu instytucji odstąpienia z art. 189f § 1 k.p.a. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że odstąpienie od nałożenia kary znajduje zastosowanie nie tylko do kar względnie oznaczonych, ale również do kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych, stanowiąc dla nich jedyny środek łagodzący odpowiedzialność administracyjną o charakterze sankcyjnym. Nie wyklucza się również uwzględnienia okoliczności zaprzestania naruszenia w odniesieniu do tzw. deliktów wieloczynowych, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania (zob. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018, s. 56).

W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że w kontrolowanej obecnie sprawie organy miały obowiązek zweryfikowania przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary zawartych w art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że organ administracji nie dysponuje żadnym luzem decyzyjnym i jest zobligowany do weryfikacji okoliczności sprawy pod kątem zastosowania powyższych przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Należy zarazem zaakcentować, że organ winien działać w tym zakresie z urzędu, nie czekając na wniosek strony. Temu obowiązkowi orzekające w sprawie organy jednak uchybiły.

Ustawodawca nie określił wyraźnie, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie "wagi naruszenia prawa". Zagadnienie to było jednak przedmiotem analizy judykatury i doktryny, co przejrzyście przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 04 marca 2022 r. sygn. III SA/Po 1672/21. Sąd rozpoznający obecną sprawę stanowisko to podziela i przyjmuje za swoje, stwierdzając, że stosownych wskazówek dostarcza regulacja art. 189d pkt 1 k.p.a., w myśl której wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę "wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia". Na tle tej regulacji w doktrynie trafnie zauważa się, że uwzględnienie przez organ wagi i okoliczności naruszenia prawa przez stronę, wymaga ustalenia istoty i specyfiki obowiązku, który został naruszony, a także sposobu i zakresu oraz warunków, w których doszło do jego naruszenia. Organ powinien więc dokonywać swoistej "wyceny" stopnia ingerencji w określone dobro (lub dobra) chronione, która musi uwzględniać: 1) charakter dobra chronionego; 2) zakres i dolegliwość wprowadzonych ograniczeń w korzystaniu z niego, a na końcu 3) sposób i zakres ingerencji w dobro chronione przez adresata obowiązku polegającego na działaniu bądź powstrzymaniu się od określonych działań. Ten ostatni element wymaga dodatkowo dokonania przez organ wszechstronnej oceny okoliczności, w jakich doszło do naruszenia prawa przez stronę. Zarazem organ zobowiązany jest dokonać tej oceny w kontekście wartości wskazanych przez szczegółowe dyrektywy określone w art. 189d pkt 1 k.p.a., do których ustawodawca zalicza obowiązki działania bądź zaniechania, realizujące potrzebę ochrony: 1) życia lub zdrowia, 2) mienia w znacznych rozmiarach, 3) ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz 4) czas trwania tego naruszenia (por. R. Suwaj, Zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych, Warszawa 2021, ss. 182-184). Nie ulega przy tym wątpliwości, że wspomniany wyżej "ważny interes publiczny" należy każdorazowo identyfikować przede wszystkim w oparciu o odnośne regulacje prawa materialnego (choć w nich interes ten nie zawsze jest wyrażany przez ustawodawcę wprost).

Oceniając, czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze, można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (por. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji k.p.a., "Samorząd Terytorialny" 2018, nr 6, ss. 23-32). Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 115 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2021 r. poz. 2345, z późn. zm.) przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia.

W rozpoznawanej sprawie zabrakło jakichkolwiek ustaleń i rozważań w powyższym zakresie i to zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego. Przeciwnie organ I instancji wprost stwierdził, że regulacje prawne nakazują sztywne automatyczne wymierzenia kary pieniężnej, a powody nie spełnienia obowiązku sprawozdawczego w ustawowym terminie nie mają znaczenia. Z takim zaś stanowiskiem, zdaniem Sądu, nie można zgodzić się w zakresie w którym prowadzi do pominięcia możliwości zastosowania instytucji odstąpienia, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, wedle którego nie ciążył na nim obowiązek złożenia wskazanego na wstępie sprawozdania. W tym zakresie Kolegium słusznie przyjęło, że puszki aluminiowe pozyskiwane przez skarżącego od osób fizycznych stanowią odpady komunalne, przy czym prawidłowo zakwalifikowano je jako opakowanie o kodzie 15 01 04. Mają zatem rację organy, że w odniesieniu do 2018 r. na skarżącym ciążył obowiązek złożenia sprawozdania podmiotu zbiegającego odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Jednak pomimo aprobaty tego stanowiska zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ostać się nie mogły z powodu opisanego wcześniej naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy i nie poczyniły ustaleń niezbędnych do weryfikacji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, w myśl art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie dokonały bowiem żadnych ustaleń w zakresie istnienia przesłanek zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie wypełniły obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie rozstrzygnęły o istocie sprawy przedwcześnie stosując przepisy u.c.p.g. umożliwiające wymierzenie kary administracyjnej.

W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Organy zobowiązane będą do poczynienia ustaleń faktycznych umożliwiających weryfikację przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przy ocenie wagi naruszenia uwzględnić należy rodzaj i charakter naruszonego dobra, cel obowiązków sprawozdawczych podmiotów zbierających odpady komunalne, rozmiar wyrządzonej lub grożącej szkody, okoliczności popełnienia czynu, a także okoliczności związane z zaprzestaniem naruszenia prawa przez skarżącego. Wśród okoliczności popełnienia czynu należy wziąć pod uwagę przyczyny, które spowodowały niezłożenie sprawozdania w terminie, w szczególności należy ocenić przedstawione w tym zakresie przez skarżącego wyjaśnienia. Oceniając rozmiar wyrządzonej lub grożącej szkody należy odnieść ilość odpadów objętych złożonym po terminie sprawozdaniem do ogólnej ilości odpadów komunalnych zbieranych z terenu objętego właściwością organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie kwotę 4712 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi (1095 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym według stawki minimalnej wskazanej w § 2 pkt 5 Rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (3600 zł) oraz oplata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).