Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 795/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 35 § 1 i 2, art. 36, art. 61a § 1, art. 77, art. 80, art. 105 § 1, art. 132, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2, art. 22a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
article: art. 3 pkt 49
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 roku sprawy ze skargi J. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą J. C. Projekty [...] z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2013 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] Starosta K., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 roku poz. 267, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 22a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. Nr 121, poz. 1266 z 2004 r. ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji dla działek położonych w C., o numerach geod. [...] i [...]. Przedmiotowa decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego przez J. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "X" z siedzibą w P.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dnia [...] października 2012 r. do Starosty K. wpłynęło pismo wnioskodawcy z prośbą o wydanie decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji dla ww. działek. W dniu [...] lutego 2013 roku przeprowadzono wizję lokalną, z której sporządzono protokół. Do protokółu załączone zostały zdjęcia obrazujące zaleganie na działkach szaro-białej substancji, czarnej folii oraz opon. Podniesiono, iż z dokumentów posiadanych przez organ wynika, że od 2007 roku na terenie tym, stanowiącym wyrobisko pokopalniane, składowane były odpady zakwalifikowane przez ich wytwórcę jako odpady o kodzie [...] "Inne kwasy". Starosta podniósł, że wnioskodawca do protokołu z dnia [...] lutego 2013 r. podał, iż zalegające na ww. działkach ługi pokrystalizacyjne zostaną usunięte poprzez ich przetworzenie. Poinformował także, że w tej sprawie został złożony wniosek do Marszałka Województwa [...] o wydanie decyzji w zakresie odzysku tego odpadu. Zadeklarował, że rekultywacja tego gruntu nastąpi po całkowitym usunięciu zalegających tam odpadów. W dniu [...] lutego 2013 r. wnioskodawca poinformował Starostwo, że nie dostarczy decyzji o odzysku odpadów z Urzędu Marszałkowskiego, gdyż sprawa zostanie umorzona i będzie prowadzona od nowa.

Organ I instancji następnie wskazał, że w 2010 r. Starostwo Powiatowe w K. zleciło Politechnice P. - Instytutowi [...], Wydział [...] w P. wykonanie badań składu chemicznego odpadu i jego odcieku wodnego oraz klasyfikację zgodnie z obowiązującą ustawą o odpadach. Badania były przeprowadzane na działkach położonych w C. o numerach [...] i [...]. Działka nr [...] w roku 2009 została następnie podzielona na działki o numerach [...] oraz nr [...]. Działki będące przedmiotem decyzji Starosty powstały następująco: działka nr [...] z podziału działki nr [...], a działka nr [...] z podziału działki nr [...] w 2011 r. Organ podkreślił, iż w sprawozdaniu wykazano zaleganie ługów pokrystalizacyjnych, stwierdzono, że ilość fluoru znacznie przekracza wartości normatywne, co klasyfikuje te odpady, jako bardzo niebezpieczne dla środowiska. Ponadto w czerwcu 2012 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] zawiadamiające Prokuraturę Rejonową w K. o popełnieniu przez Z. R. przestępstwa, polegającego na składowaniu na tym terenie odpadów wbrew przepisom, w sposób stwarzający zagrożenie dla życia lub zdrowia człowieka oraz możliwość spowodowania istotnego obniżenia jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi i zniszczenia w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach. Wskazano, że w styczniu 2012 r. wymieniony organ ochrony środowiska przeprowadził kontrolę miejsca składowania odpadów, a wyniki tych badań pokrywają się z wynikami badań przeprowadzonymi w 2010 r. W sprawozdaniach stwierdzono, że 1 cm3 odcieku z hałdy może zanieczyścić 1 m3 wody w rzece S. lub podobną ilość wód podziemnych.

Starosta K. podniósł następnie, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. ustawy stanowi z kolei, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów oraz kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Natomiast art. 22a wymienionej ustawy stanowi, że przepisów art. 20 i 22 nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami. Zgodnie z art. 22a ust. 2 do rekultywacji takich gruntów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493). Wskazano, że grunty będące przedmiotem wniosku zostały zanieczyszczone zmagazynowanymi na ich powierzchni odpadami, których usunięcie nie zniweluje negatywnych skutków oddziaływania na środowisko. W tych uwarunkowaniach prowadzone przez Starostę K. postępowanie zostało umorzone.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnik J. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Starosty K., zarzucając naruszenie art. 105, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 7 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty przez organ odwoławczy o uwzględnieniu wniosku strony.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ I instancji wadliwie umorzył postępowanie, bowiem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania nie wystąpiła. Organ powinien sprawę rozstrzygnąć co do istoty. Stawiając zarzut naruszenia obowiązku informacyjnego w związku z posiadanymi dowodami (art. 77 § 4 k.p.a.) strona wywiodła, iż nie została powiadomiona o pozyskaniu i zaliczeniu do materiału dowodowego sprawy takich dowodów, jak wyniki zleconego Politechnice P. badania oraz zawiadomienia skierowanego przez organ ochrony środowiska do Prokuratury Rejonowej w K. W konsekwencji w toku postępowania doszło do naruszenia obowiązku przeprowadzenia dowodu w postępowaniu administracyjnym. Podniesiono, że organ I instancji stwierdził, iż obszar, który ma zgodnie z wnioskiem zostać poddany rekultywacji, został zanieczyszczony przez zalegające na nim odpady, a ich usunięcie nie zniweluje negatywnych skutków oddziaływania na środowisko. Jednakże Starosta nie przedstawia dowodów, które zostały przeprowadzone w przedmiotowym postępowaniu, a które uprawdopodobniałyby przywołane twierdzenia. Wskazano, iż wiedza na temat ewentualnego zanieczyszczenia terenu przez konkretne odpady nie może w świetle przyjętej linii orzeczniczej stanowić faktów powszechniej znanych, a brak dodatkowego zawiadomienia strony o faktach znanych organowi z urzędu, wyłącza możliwość ich zastosowania przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik odwołującego wskazał ponadto na naruszenie przez organ I instancji art. 7 k.p.a. W decyzji Starosta wskazał bowiem, iż na podstawie wyników zleconej analizy naukowej ustalono, że na gruncie, który stanowi przedmiot rekultywacji, zalegają odpady – określone jako bardzo niebezpieczne dla środowiska. Tym samym mowa jest o odpadach niebezpiecznych, w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Tymczasem organ nie ustalił, iż ewentualna możliwość zanieczyszczenia przekształciła się w dokonanie się tego zanieczyszczenia.

Podniesiono, że wnioskodawca złożył kompletny wniosek, a Starosta nie podważał w żaden sposób twierdzeń w nim zawartych, a w szczególności nie wzywał do jego uzupełnienia. Przeprowadzona została wizja lokalna, a organ nie wskazał, iż na jej podstawie przedmiotowy wniosek może zostać negatywnie oceniony. Podniesiono więc, że milczenie organu w przedmiocie jakości i kompletności wniosku rekultywacyjnego świadczy niewątpliwie o tym, iż Starosta K. uznał wniosek strony za prawidłowy. Ponadto, wydanie decyzji w trybie art. 132 k.p.a. będzie czyniło zadość zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) poprzez fakt, iż takie rozstrzygnięcie uwzględni interes społeczny, jakim jest ochrona środowiska zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów. Zauważono, iż rekultywacja nie stanowi działalności, do której nabywa się prawo, ale co do której istnieje obowiązek. Ustawa o ochronie gruntów mieści się bowiem w gałęzi tzw. prawa ochrony środowiska i ma na celu ochronę właśnie tej kategorii interesu publicznego - ochronę środowiska. Podkreślono więc, że organ administracji publicznej powinien sprzyjać stronie, która domaga się z własnej inicjatywy pozwolenia jej na prowadzenie działań, które ustawodawca uważa za realizujące postulatu ochrony środowiska.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L., działając na podstawie art. 22a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Wyróżnia się dwa rodzaje bezprzedmiotowości, podmiotową oraz przedmiotową, która występuje w sytuacji, gdy brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wskazano, iż ustalenie wystąpienia tej przesłanki obliguje organ prowadzący postępowanie do jego zakończenia poprzez umorzenie.

Następnie Kolegium powołało treść przepisu art. 22a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który przewiduje, że przepisów art. 20 i 22 nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami, bowiem w przypadku rekultywacji gruntów zanieczyszczonych, stosuje się odpowiednio przepisy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zdaniem organu, z przepisów wynika, że co do zasady grunty rolne i leśne podlegają ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednakże w pewnych sytuacjach, w tym określonych w art. 22a ww. ustawy, właściwym w sprawach związanych z rekultywacją gruntów jest nie starosta, ale regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje powołany wyżej przepis art. 22a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rekultywacja w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy dotyczy bowiem gruntów zanieczyszczonych, do których należy stosować odpowiednio regulacje zawarte w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, a organem właściwym w zakresie rekultywacji jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Nie podzielono tym samym argumentów odwołującego w kwestii niewykazania przez Starostę zanieczyszczenia przedmiotowych gruntów. W pierwszej kolejności zwrócono uwagę, że sam wnioskodawca w trakcie oględzin ww. nieruchomości potwierdził fakt występowania na wskazanych działkach zalegających odpadów w postaci ług pokrystalizacyjnych. Ponadto z zawartego w aktach sprawy sprawozdania wykonanego przez Politechnikę P. Instytut [...] Wydział [...] w P. wyraźnie wynika, że badania próbek pobranych nie tylko spod hałdy, ale i jej okolic, wykazały zwiększoną zawartość fluoru w próbkach gleby, co świadczy o negatywnym oddziaływaniu masy składowanego odpadu na środowisko naturalne (zanieczyszczenie gleby oraz wód podziemnych, zwłaszcza toksycznymi związkami fluoru). Grunty będące przedmiotem postępowania, zdaniem Kolegium, zostały zatem z całą pewnością zanieczyszczone zmagazynowanymi na jej powierzchni odpadami. W konsekwencji organ II instancji uznał, że Starosta K. nie jest właściwy w sprawach rekultywacji terenów przedmiotowych działek, co uzasadniało umorzenie postępowania przez ten organ administracji.

W dniu [...] lipca 2013 r. pełnomocnik J. C. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżając ją w całości. Zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zarzuty skargi oparto na błędnej wykładni art. 22a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; naruszeniu art. 6, 7 i 8 ustawy k.p.a. poprzez pominięcie art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 02 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. z dnia 24 kwietnia 2013 r.; Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.); naruszeniu art. 6, 7, 8 oraz 77 i 80 k.p.a. poprzez podtrzymanie w mocy decyzji wydanej w postępowaniu pomijającym dowody znane organowi I instancji z urzędu; naruszeniu art. 10 k.p.a. poprzez wyznaczenie takiego terminu na zapoznanie się z aktami i wypowiedzenie się, który de facto wyłączył możliwość wypowiedzenia się w sprawie; naruszeniu art. 105 k.p.a. poprzez uznanie sprawy do rozstrzygnięcia za bezprzedmiotową; naruszeniu art. 6 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, iż Starosta K. nie zawiadomił o wiedzy posiadanej z urzędu, czym utrudnił możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż uznanie, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 22a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przyjęto w sytuacji, gdy zebrane w sprawie dowody nie potwierdzają zanieczyszczenia w rozumieniu tego przepisu. Pominięto również ustalenia organu właściwego do spraw ochrony środowiska, który uznał że teren nie jest zanieczyszczony. Zwrócono uwagę, iż Starosta K. pominął liczne dowody znane mu z urzędu, które przeczą tezie o zanieczyszczeniu i o szkodliwości odpadu, czyli przeprowadził niepełne postępowanie dowodowe. Podniesiono, iż zaskakujące jest działanie Starosty K., który usiłował skierować sprawę rekultywacji do właściwości regionalnego dyrektora ochrony środowiska w P. Tymczasem organy ochrony środowiska obu instancji (Wojewódzki i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska) konsekwentnie odmawiają zajęcia się odpadami na przedmiotowym obszarze wskazując, iż odpady te nie powodują szkód na danym obszarze. Powołano sprawy o sygnaturach: [...] (RDOŚ) oraz [...] (GDOŚ). Tym samym nie można w tym przypadku mówić o zanieczyszczonym terenie, a więc i o możliwości zastosowania art. 22a ustawy ochronnej.

Zdaniem skarżącego kluczowe jest wyjaśnienie pojęcia "zanieczyszczenie", to ono bowiem decyduje, czy Starosta mógł wydać decyzję określającą kierunek rekultywacji. Podniesiono, że "zanieczyszczenie" zostało zdefiniowane w akcie prawnym należącym do tej samej dziedziny prawa co ustawa ochronna, a mianowicie w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. z dnia 23 stycznia 2008 r., Dz.U. Nr 25, poz. 150 ze zm.; dalej ustawa środowiskowa). Art. 3 pkt 49 tej ustawy stanowi, iż przez zanieczyszczenie należy rozumieć emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. W przedmiotowej sprawie chodzi o art. 22a, który stanowi o "zanieczyszczeniu gruntów", czyli tego elementu środowiska, którym są grunty. Przez zanieczyszczenie gruntów należy zatem rozumieć emisję, która może być dla tych gruntów szkodliwa, jako dla środowiska. Prawodawca określił, czym jest szkodliwość dla środowiska, również w odniesieniu do gruntów. § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku z dnia 30 kwietnia 2008 r. (Dz.U. Nr 82, poz. 501 ze zm.) stanowi, iż kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi jest zmiana lub zmiany powodujące jeden lub więcej z wymienionych tam mierzalnych skutków. Jeżeli żadna z tych przesłanek nie została spełniona, to nie można mówić o zanieczyszczeniu gruntu.

Podniesiono dalej, iż w świetle art. 105 ustawy środowiskowej ustalenie, czy gleba została zanieczyszczona, wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy naruszone zostały standardy określone w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji zawartej w tym przepisie. Rozporządzenie wydane na tej podstawie nie uznaje parametru obecności fluoru w glebie, jako podstawy do uznania, iż mamy do czynienia z jej zanieczyszczeniem. W konsekwencji organy błędnie przyjęły, iż przez zanieczyszczenie gleby ustawodawca rozumie również wprowadzenie do niej fluoru, a w rezultacie, iż w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 22a ustawy ochronnej. Skarżący podniósł, iż taka interpretacja jest zbieżna ze stanowiskiem RDOŚ i GDOŚ przedstawianych w ww. sprawach. Podniesiono, że prawodawca celowo wskazuje parametry, na podstawie których można ocenić, czy środowisko (w tym gleba) zostały zanieczyszczone.

Podnosząc zarzut pominięcia art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 02 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. z dnia 24 kwietnia 2013 r.; Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) wskazano, iż organ II instancji dokonując weryfikacji decyzji organu I instancji pominął przepis nakazujący organowi I instancji uznanie żądania skarżącego, ze względu na upływ czasu. Wskazano, że wniosek o wydanie decyzji rekultywacyjnej został złożony [...] listopada 2012 r., decyzja została wydana [...] marca 2013 r., zatem zastosowanie ma art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym w sytuacji, gdy sprawa nie zostanie rozstrzygnięta w terminie, to znaczy, iż organ przychylił się pozytywnie do żądania przedsiębiorcy. Podkreślono, że ani ustawa ochronna, ani inny akt prawny nie wskazują na taki przepis szczególny, który by wyłączył art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący jest przedsiębiorcą, a Starosta nie poinformował go o treści ust. 9 art. 11 ustawy, chociaż zgodnie z ust. 4 ma taki obowiązek. Zaniechanie po stronie organu nie pozbawia wnioskodawcy jego praw, zatem art. 11 ust. 9 tej ustawy znajduje zastosowanie.

Zdaniem skarżącego z akt sprawy oraz z decyzji Starosty K. wynika, iż sprawę rozstrzygnięto wyłącznie w oparciu o dokumenty znane organowi z urzędu, i to pomimo wskazania w skierowanym do strony piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. o konieczności uzyskania dodatkowych opinii. Takich dodatkowych opinii jednak w aktach sprawy nie ma. Jedyną dodatkową czynnością organu była wizja lokalna. Zatem termin w rozumieniu art. 11 ustawy o swobodzie gospodarczej w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 k.p.a., był niezwłoczny, bowiem organ podjął decyzję w oparciu o informacje ujęte we wniosku i dokumenty, znane organowi z urzędu. Tymczasem pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. przedłużono termin załatwienia sprawy aż do [...] marca 2013 r, czyli znacznie powyżej tego, co dopuszcza art. 11 ust. 7 ustawy o swobodzie gospodarczej.

Podniesiono, że Kolegium podtrzymało decyzję Starosty podając w uzasadnieniu jeden dowód, tj. analizę Politechniki P. Starosta K. wydając decyzję w I instancji też powołał się na ten dowód oraz na zawiadomienie Prokuratury przez organ ochrony środowiska, w którym mowa jest o analizie przeprowadzonych w 2012 r. badań. W aktach sprawy analizy tej nie ma. Powołując przepis art. 77 § 4 zd. 2 k.p.a. wskazano dalej, że powiadomienie o faktach znanych z urzędu powinno nastąpić w formie pisemnej. W toku przedmiotowego postępowania organ nie zawiadomił strony o fakcie pozyskania ww. danych.

Skarżący podniósł ponadto, iż Starosta pominął inne istotne dowody dotyczące kwestii ewentualnego zanieczyszczenia gleby - analizę p. RDOŚ wykonanej w ramach postępowania oznaczonego [...], która wskazuje, iż nie można mówić o szkodzie dla środowiska, czyli w rezultacie o zanieczyszczeniu gleby. Starosta pominął również ujęte w tym postępowaniu dokumenty: opinia dot. sprawozdania "Wykonanie badań składu chemicznego odpadu i jego odcieku wodnego", opinie dot. sprawozdania "Wykonanie badań składu chemicznego odpadu i jego odcieku wodnego oraz klasyfikacja zgodnie z obowiązującą ustawą o odpadach", Raport z badań ługów pokrystalicznych przeprowadzonych przez Instytut [...] w 2006 r. Podniesiono, że Starosta, jako strona postępowań, miał dostęp do tych dokumentów.

Stawiając zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. podniesiono ponadto, że skarżący miał teoretycznie dwa dni na zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ II instancji. W konsekwencji skarżący zapoznał się z aktami dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia przez SKO, za późno, żeby można było się wypowiedzieć i przedłożyć dodatkowe dowody i informacje.

Kończąc podniesiono, że w opisanej sytuacji Starosta był zobowiązany do wydania decyzji odmownej w zakresie wyznaczenia kierunku rekultywacji.

Do skargi załączono żądanie, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia [...] lipca 2013 r., o wydanie decyzji w trybie samokontroli, na podstawie art. 132 k.p.a., która uwzględni żądanie strony wyrażone w odwołaniu o wydanie decyzji określającej kierunki rekultywacji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 22a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z akt sprawy wynika bowiem, że zalegające na powierzchni działek nr ewid. [...] i [...] odpady doprowadziły do zanieczyszczenia tychże gleb. Tym samym argumenty wskazane w skardze uznać należy za bezzasadne. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Starosta K. nie przekroczył bowiem terminu załatwienia sprawy. Art. 11 ust. 9 ww. ustawy stanowi, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, iż wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Niniejsza sprawa należy do spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., która powinna być załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy również zauważyć, iż Starosta K. w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. zawiadomił o braku możliwości załatwienia sprawy w przewidzianym terminie.

Pismem procesowym z dnia [...] września 2013 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż organy obu instancji uznały glebę za zanieczyszczoną wbrew obowiązującym przepisom prawa. Podkreślono, iż przedstawione w skardze stanowisko skarżącego jest podzielane przez organy wyspecjalizowane w ochronie środowiska, a Kolegium do kwestii tej nie odniosło się. Podniesiono dalej, że Kolegium przyznało, iż w przedmiotowej sprawie znajdowała zastosowanie ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, ale wadliwie stwierdziło, iż przepis art. 11 nie został naruszony.

Stanowisko zawarte w skardze pełnomocnik skarżącego podtrzymał na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przed tut. Sądem w dniu 18 września 2013 r.

Sąd poinformował pełnomocnika o znanym Sądowi z urzędu wyroku, wydanym w Wydziale IV tut. Sądu z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 44/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] marca 2013 r. znak [...], którą organ ten umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji dla działek położonych w C., o numerach geod. [...] i [...]. Uzasadnieniem dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia było podzielenie stanowiska organu I instancji o wystąpieniu przesłanki bezprzedmiotowości postępowania wszczętego z wniosku złożonego przez J. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "X" z siedzibą w P.

Podstawą prawną umorzenia postępowania był przepis art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wskazać należy, iż pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania, uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny, natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza natomiast, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. W każdym z tych przypadków stwierdzenie bezprzedmiotowości, na jakimkolwiek etapie postępowania, obliguje organ do zakończenia postępowania w sposób formalny, a nie merytoryczny. Forma rozstrzygnięcia, tj. odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. lub też jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. jest uzależnione od momentu wystąpienia bezprzedmiotowości. W przypadku istnienia od początku negatywnej przesłanki podmiotowej lub przedmiotowej, gdy postępowanie od początku było bezprzedmiotowe - zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a §1 k.p.a. Natomiast w przypadku wtórnego wystąpienia bezprzedmiotowości, tj. gdy stało się ono bezprzedmiotowe w toku trwającego postępowania, organ zobligowany jest postępowanie umorzyć, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy podzielić stanowisko strony skarżącej, iż co do zasady celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Jeżeli ten zasadniczy cel nie może zostać osiągnięty z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wskazać nadto należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postepowania wystąpi w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ustalone zostanie, że organ prowadzący postępowanie nie jest właściwy (za: B. Adamiak J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004, Wydanie 6 str. 479). Negatywny wynik takich ustaleń stanowi podstawę do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie.

W niniejszej sprawie organ dokonywał ustaleń w przedmiocie charakteru i zakresu zanieczyszczenia działek objętych wnioskiem o ich rekultywację. Przeprowadzone postępowanie ujawniło, że występujące zanieczyszczenie obu działek substancjami chemicznymi wyklucza możliwość ustalenia rolnego kierunku rekultywacji w oparciu o przepisy art. 20 i 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z przepisem art. 22a tej ustawy przepisów art. 20 i 22 nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami, bowiem w przypadku rekultywacji gruntów zanieczyszczonych, stosuje się odpowiednio przepisy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Prawidłowe w tym zakresie ustalenia organów obu instancji, oparte na zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym, prowadzą do uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jak słusznie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy przeprowadzone postępowanie wykazało, że z uwagi na charakter zanieczyszczenia Starosta K. nie może wydać decyzji na podstawie art. 20 i 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należało stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego.

Sąd nie podziela również zarzutów skargi, iż organ I instancji nie zgromadził materiału dowodowego wystarczającego do wykazania braku możliwości przyjęcia rolnego kierunku rekultywacji działek nr [...] i [...] w C. W aktach sprawy znalazły się dowody istotne dla wykazania powyższego, w postaci wyników badań zleconych w 2010 r. przez Starostwo Powiatowe w K. Politechnice P. - Instytutowi [...], Wydział [...] w P. Wykonano wówczas badania składu chemicznego odpadu i jego odcieku wodnego oraz klasyfikację zgodnie z obowiązującą ustawą o odpadach. Badania były przeprowadzane na przedmiotowych działkach, pobrano próbki materiału z miejsc zaznaczonych na załączonej do sprawozdania mapie (k. 57 akt administracyjnych). Natomiast stan przedmiotowych działek na dzień wydania decyzji dokumentują: oświadczenia skarżącego, w tym zawarte w treści wniosku z dnia 19 listopada 2012 r. złożone do protokołu spisanego w dniu [...] lutego 2013 r. oraz dokumentacja zdjęciowa wytworzona w związku z przeprowadzoną wówczas wizją lokalną. Stwierdzono dalsze składowanie odpadów. Do akt sprawy załączono przesłane Staroście K. w dniu [...] czerwca 2012 r. zawiadomienie wystosowane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. do Prokuratury Rejonowej w K. w dniu [...] czerwca 2012 r., w treści którego zawarte zostały ustalenia poczynione w 2012 r. przez wojewódzki organ ochrony środowiska w odniesieniu do przedmiotowych działek i zalegających na nich odpadów. Badania próbek pobranych nie tylko spod hałd, ale i ich okolic, wykazały zwiększoną zawartość fluoru w próbkach gleby, co świadczy o negatywnym oddziaływaniu masy składowanego odpadu na środowisko naturalne - zanieczyszczenie gleby oraz wód podziemnych, zwłaszcza toksycznymi związkami fluoru. Powyższe ustalenia są jednoznaczne i nie budziły wątpliwości organów obu instancji. Również Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować przeprowadzoną w oparciu o te dokumenty ocenę stanu faktycznego co do stwierdzenia wystąpienia zanieczyszczenia gruntów na przedmiotowych działkach. W konsekwencji przyjąć należało, że zaskarżona decyzja wydana została z uwzględnieniem przepisów art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wskazać należy, iż o możliwości zapoznania się z aktami sprawy skarżący został zawiadomiony w trybie art. 10 k.p.a. przez organ I instancji w dniu 1 marca 2013 r. (k.nr 69 akt administracyjnych). Decyzję pierwszoinstancyjną wydano w dniu [...] marca 2013 r. W złożonym od tej decyzji odwołaniu skarżący podjął polemikę z treścią dokumentacji, na podstawie której oparto stwierdzenie o braku możliwości przyjęcia rolniczego kierunku rekultywacji przedmiotowych działek. Skarżący zarzucił organowi I instancji nie załączenie do akt sprawy całości dokumentacji dotyczącej składowania odpadów, jaką organ ten dysponuje z racji wydawania zezwolenia na to składowanie oraz monitorowania sytuacji na składowisku. W opinii Sądu zarzut ten nie mógł stanowić o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, która wydana została w oparciu o dokumentację wystarczającą dla podjęcia rozstrzygnięcia. Wobec stwierdzonego składowania odpadów w stanie niezmienionym od 2010 r. oraz wiedzy o stopniu i charakterze zanieczyszczenia jakie z tym składowaniem wiążą się, zbędnym było gromadzenie dalszej dokumentacji, która w istocie nie mogłaby zmienić stanowiska organu. Podkreślenia bowiem wymaga, że składowanie odpadów oraz ich skład i możliwość przenikania do środowiska (powierza, ziemi i wody), w świetle zgromadzonej przez organ dokumentacji, nie budzi wątpliwości.

W tych okolicznościach nie można również podzielić stanowiska strony skarżącej, iż brak powiadomienia o zaliczeniu do materiału dowodowego sprawy dowodów znanych organowi z urzędu, co niewątpliwie narusza wymóg określony przepisem art. 77 §4 k.p.a., stanowi taką wadę przeprowadzonego postępowania, która nakazuje uchylić wydane w sprawie decyzje. W postępowaniu administracyjnym, którego prawidłowość oceniał Sąd, przepis art. 77 § 4 k.p.a. nakazuje fakty znane z urzędu zakomunikować stronie. W doktrynie przyjmuje się, iż fakty znane organowi z urzędu muszą być podane do wiadomości strony, bo mogą być jej nieznane. W orzecznictwie sądu administracyjnego przyjmuje się, iż wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 77 § 4 k.p.a. powinno nastąpić w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach (art. 10 § 1 k.p.a.) mogła także ustosunkować się do faktów znanych organowi z urzędu (por. wyrok NSA z 11 maja 1993 r. V SA 2360-2364/93, publ. k.p.a. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 367). W tym miejscu Sąd wskazuje, że okoliczności związane ze składowaniem odpadów w C. powinny być znane stronie skarżącej z racji bycia pełnomocnikiem Z. R. w okresie, gdy odpady były składowane, co Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę ustalił na podstawie wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 2 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 44/10 – dostępnym na stronach internetowych NSA w: Baza orzeczeń. Z. R. był osoba, który w ramach uzyskanego zezwolenia składował odpady pochodzące z dawnych Zakładów Chemicznych "Y" w L. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uwzględnienie przez organ I instancji dokumentów, które nie zostały złożone wraz z wnioskiem, ale były w posiadaniu organu, stanowi wprawdzie uchybienie przepisowi art. 77 § 4 k.p.a., ale nie stanowi uchybienia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem tylko takie naruszenie może stanowić podstawę do uwzględnienia skargi.

Stwierdzenie w niniejszej sprawie zanieczyszczenia gruntów substancjami (fluorem) stanowi o konieczności przeprowadzenia rekultywacji takich gruntów w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Na gruncie przedmiotowej sprawy oznacza to zbędność rozważań odnośnie wyjaśnienia pojęcia "zanieczyszczenie" w oparciu o przepisy pozostałych ustaw środowiskowych. Ochrona gruntów rolnych i leśnych uregulowana została w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jako ustawa szczególna, reguluje kompleksowo sprawy odnoszące się do takich gruntów. Teren spornych działek choć nie jest wykorzystywany na cele rolnicze i leśne, to w ewidencji gruntów oznaczony jest jako tereny rolnicze. Na terenie po wyrobisku żwiru zezwolono na składowanie odpadów o kodzie [...] "Inne kwasy". Podkreślenia wymaga, że w odniesieniu do gruntów rolnych zakres szkód w powierzchni ziemi musi być ustalany na podstawie art. 20-22a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie zatem do treści art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne podlegają ochronie w trybie przepisów powołanej ustawy. Zgodnie z art. 22 a ustawy ochronnej przepisów art. 20 i art. 22 nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami. Do ich rekultywacji stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Skoro zatem rekultywacja w niniejszym stanie faktycznym dotyczy gruntów rolnych i jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe grunty zostały zanieczyszczone, substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami, a obowiązek ten związany jest z dewastacją gruntów w wyniku składowania odpadów, które zakwalifikowane zostały do niebezpiecznych w oparciu o przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy o odpadach, to obowiązek rekultywacji powinien być realizowany zgodnie z art. 22a.

Za chybiony uznać również należy zarzut pominięcia art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 02 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej, nakazujący organowi I instancji uznanie żądania skarżącego, ze względu na upływ terminów załatwienia sprawy. Załatwianie spraw przez organy administracji publicznej jest objęte rozdziałem 7 działu I kodeksu postępowania administracyjnego - art. 35–37. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wprowadza większy rygoryzm w tym zakresie, w odniesieniu do załatwiania spraw przedsiębiorców. W ust. 7 art. 11 ustawy stanowi, że termin rozpatrzenia wniosku może zostać przedłużony dodatkowo tylko jeden raz. Przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Jednocześnie, na mocy art. 11 ust. 6 pierwszej z wymienionych ustaw, przepisy k.p.a. dotyczące załatwiania spraw stosuje się również do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Zastosowanie mają zatem przepisy art. art. 35–37 k.p.a. W realiach przedmiotowej sprawy organ I instancji zastosował się do tych wymogów. Wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu [...] listopada 2012 r., wszczynając w dniu [...] grudnia 2012 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2013 r. Decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] marca 2013 r. Zarzut naruszenia art. 11 ust. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej należy oceniać z perspektywy właściwego zastosowania art. 36 k.p.a. Zważywszy na charakter przedmiotowej sprawy, porę zimową (wniosek wpłynął do Starostwa w końcu listopada) i związane z tym zaleganie śniegu na działce (co zauważył skarżący wnosząc o przesunięcie terminu oględzin terenu) Sąd nie dopatrzył się opieszałości w działaniu Starosty, które w okolicznościach tej sprawy były niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. Zważyć należy, że oprócz zasady szybkości postępowania organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność oparcia decyzji wyłącznie na materiale dowodowym znanym organowi nie oznacza, że organ nie rozważał możliwości przeprowadzenia dalszych dowodów, do czego był uprawniony. Odstąpienie od podjęcia czynności procesowych nie wymagało zachowania wymogów formalnych.

W opinii Sądu strona skarżąca nie wykazała również, aby w wyniku wyznaczenia przez organ II instancji zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy doszło do naruszenia, na etapie postepowania odwoławczego, art. 10 k.p.a w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podnoszone w skardze argumenty co do konieczności przeprowadzenia dowodu z akt spraw prowadzonych przez organ wojewódzki ochrony środowiska nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Skierowany do Starosty K. wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący przedsiębiorca wyraźnie oznaczył jako wniosek o wydanie decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji działek w C. Przeprowadzone postępowanie wykazało brak możliwości uwzględnienia tego wniosku w oparciu o przepisy art. 20 i 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W takich uwarunkowaniach organ nie rozważa kwestii zainicjowania sporu kompetencyjnego, co musiałoby wiązać się z przekazaniem wniosku do organu ochrony środowiska, lecz kończy wszczęte postepowanie poprzez wydanie decyzji o jego umorzeniu. Podkreślenia wymaga, że z akt sprawy wynika, iż w odniesieniu do przedmiotowych działek organ ochrony środowiska podejmuje działania w trybie właściwych ustaw. Skarżący może kwestionować wydane w tych sprawach rozstrzygnięcia.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.