Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 808/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 20 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 44 ust. 2, art. 61
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 233
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1178/12 w sprawie ze skargi R. R. i J. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1178/12 oddalił skargę R. R. i J. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. znak [...] Wojewoda Katowicki ustalił lokalizację odcinka autostrady płatnej [...] od węzła [...] w Gliwicach (km [...]) do węzła [...] w Chorzowie (km [...]), zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. R. i J. R. wystąpili o wydanie na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) decyzji stwierdzającej ustanowienie z mocy prawa trwałego zarządu z dniem [...] czerwca 1998 r. do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w gminie [...] obręb [...] na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] Wojewoda Śląski, orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem [...] czerwca 1998 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości, znajdującej się w liniach rozgraniczających pas drogowy autostrady [...], oznaczonej jako działka nr [...], którą wydzielono z działki nr [...].

Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], a na skutek oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 642/11 skargi Generalnego Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzja uprawomocniła się.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...] Wojewoda Śląski działając z urzędu w związku z ww. wnioskiem R. i J. R. z dnia [...] maja 2010 r., odmówił stwierdzenia, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad otrzymała z mocy prawa nieodpłatnie z dniem [...] czerwca 1998 r. w trwały zarząd nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, przeznaczoną na pas drogowy autostrady [...] położoną w mieście [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda Śląski wyjaśnił, że w sprawie niniejszej brak jest przesłanek do stwierdzenia ustanowienia prawa trwałego zarządu odnośnie przedmiotowej nieruchomości na rzecz GDDiK, ponieważ jak wynika z decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. właścicielem tej nieruchomości jest Skarb Państwa – w użytkowaniu wieczystym R. i J. R. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Organ zwrócił przy tym uwagę, że podstawę ustanowienia prawa trwałego zarządu mógłby stanowić art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zgodnie z którym GDDiK otrzymuje z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa odpowiednio z dniem wygaśnięcia lub rozwiązania prawa użytkowania wieczystego, wygaśnięcia zarządu, rozwiązania użytkowania lub rozwiązania umów: dzierżawy, najmu lub użyczenia jednakże po spełnieniu przesłanek określonych powyższym przepisem – w niniejszej sprawie z dniem rozwiązania tego prawa na rzecz Skarbu Państwa. Organ wyjaśnił ponadto, że działka nr [...] znajduje się poza liniami rozgraniczającymi pas autostrady [...], wobec czego nie mogła zostać przedmiotem prowadzonego postępowania w sprawie ustanowienia prawa trwałego zarządu.

Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia złożyli R. i J. R., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie ustanowienia z dniem [...] czerwca 1998 r. z mocy prawa nieodpłatnie na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dna [...] kwietnia 2011 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na przepis art. 20 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721), wskazując jednocześnie, że postępowanie w sprawie potwierdzenia ustanowienia prawa trwałego zarządu jest postępowaniem administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Powołał przy tym przepis art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Minister zauważył, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie wskazują podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu do nieruchomości, zgodnie jednak z art. 23 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl natomiast przepisu art. 44 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu występuje jednostka organizacyjna. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że w warunkach rozpatrywanej sprawy podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Wniosek taki nie został jednak złożony. Organ powołał się ponadto na przepis art. 61 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. W rozpatrywanej sprawie jednak, zdaniem organu, nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wszczęcie postępowania z urzędu. Minister wskazał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie sowich kompetencji, a zatem również w kwestii ustanowienia prawa trwałego zarządu, jest podmiotem profesjonalnym, posiadającym odpowiednie zaplecze prawnicze i jest w stanie dokonać właściwej oceny prawnej, a w razie konieczności podjąć odpowiednie działania. Organ stwierdził ponadto, że w sprawie niniejszym zbędnym jest występowanie do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wyrażenie zgody na prowadzenia tego postępowania, bowiem profesjonalizm strony nie uzasadnia podejmowania za nią czynności prowadzących do wszczęcia z urzędu postępowania i wydania w jego toku merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy stwierdził, że nie można również uznać, że przedmiotowe postępowanie mogło zostać wszczęte na podstawie pisma państwa R. z dnia [...] maja 2010 r. Po pierwsze dlatego, że nie byli oni legitymowani do wystąpienia z wnioskiem wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Po drugie, że z treści tego pisma wynika, iż jest to w istocie pismo sygnalizujące organowi zaistniały stan faktyczny i prawny, wraz z sugestią podjęcia działań mających na celu doprowadzenie do zgodności treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym.

Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie:

- prawa materialnego tj. art. 20 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i niektórych innych ustaw poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prawo trwałego zarządu nie powstaje z mocy prawa z dniem nabycia nieruchomości na cele budowy dróg i wymaga złożenia wniosku jednostki organizacyjnej;

- art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten stosuje się do prawa trwałego zarządu, które powstaje na mocy art. 20 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowanie i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958);

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia ustanowienia z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wymaga jej wniosku i dlatego nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania z urzędu.

Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że skarżący nie posiadali legitymacji do złożenia stosownego wniosku o ustanowienie omawianego prawa. Sąd wskazał, że organ nie może wydać decyzji o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd z urzędu, bez wniosku odpowiedniej jednostki organizacyjnej, którą w tym przypadku jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Przepisy te nie przewidują natomiast innych, uprawnionych do złożenia takiego wniosku, podmiotów w tym osób fizycznych. Pismo skarżących mogło być zatem potraktowane wyłącznie jako sygnalizujące zaistniały w sprawie stan faktyczny, ze wskazaniem potrzeby uregulowania treści księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym.

Od tego wyroku skarżący złożyli skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zwrot kosztów postępowania. Zarzuci naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten stosuje się do prawa trwałego zarządu, które powstaje na mocy art. 20 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) i dlatego skarżący nie posiadali legitymacji to wniesienia skargi;

2.naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 20 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prawo trwałego zarządu nieruchomością na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie powstaje z mocy prawa z dniem jej nabycia na cele budowy dróg i wymaga złożenia wniosku jednostki organizacyjnej;

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik

sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w z art. 61 § 1 i 2 k.p.a w zw. z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia ustanowienia z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wymaga jej wniosku i dlatego nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania z urzędu i tym samym oddalenie skargi;

4. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik

sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż skarżący nie posiadali interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia ustanowienia z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i tym samym oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazali, że błędne jest stanowisko, iż nie można było oddać nieruchomości w trwały zarząd bez wniosku odpowiedniej jednostki organizacyjnej, którą tu jest wyłącznie GDDKiA. Generalna Dyrekcja otrzymuje bowiem z mocy prawa nieruchomości w trwały zarząd, a więc nie orzeka się o jego ustanowieniu decyzją. Postępowanie zainicjować mogły więc również inne podmioty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Mając zaś na uwadze związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej, istotne jest ich poprawne i precyzyjne sformułowanie.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu, który powstał w przedmiotowej sprawie pomiędzy skarżącymi kasacyjnie a organami sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącym kasacyjnie przysługiwała legitymacja do wystąpienie do organu z żądaniem wydania na podstawie art.20 ust.4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r.o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz.U z 2008., Nr 193, poz.1194 ze z.) decyzji stwierdzającej, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych otrzymała z mocy prawa z dniem [...] czerwca 1998r., nieodpłatnie w trwały zarząd, nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, przeznaczoną na pas drogowy autostrady [...], położoną w [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...].

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postepowania. Mając jednak na uwadze istotę przedmiotowego sporu, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj.art.44 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten stosuje się do trwałego zarządu, który powstaje na mocy art.20 ust.3 w zw. z ust.4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach ....i dlatego skarżący nie posiadali legitymacji do złożenia wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej powstanie trwałego zarządu, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny, aczkolwiek ten fragment uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dotyczący powołanego art.44 ust.2 bardzo zdawkowy. Natomiast problem zakresu stosowania art.44 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. prawidłowo wyjaśnił organ II instancji w zaskarżonej decyzji, wskazując, że zgodnie z art.20 ust.4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. ustanowienie trwałego zarządu stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Tym samym postepowanie w sprawie potwierdzenia powstania trwałego zarządu jest postępowaniem administracyjnym, do którego stosujemy przepisy k.p.a. Zgodnie z art.61 § k.p.a. postepowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Mając na uwadze, że przepis art.20 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. nie reguluje, kto jest uprawniony do wszczęcia tego postępowania, należy uwzględnić treść art.23 ustawy, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta reguluje między innymi taką formę prawną władania nieruchomościami Skarbu Państwa lub nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego jaką jest trwały zarząd, a z której korzystać mogą jednostki organizacyjne ( państwowe lub samorządowe) nie posiadające osobowości prawnej. Powoływany art.44 ust.2 stanowi, że z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu może wystąpić jednostka organizacyjna. Podkreślić należy, że ani organ, ani Sąd I instancji nie neguje faktu, iż trwały zarząd o którym mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. powstaje na podstawie decyzji, a trwały zarząd o którym mowa w ustawie z 10 kwietnia 2003r. z mocy prawa. Stąd też zastosowanie art.44 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. w związku z art.20 ust.3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r.nie prowadzi do zmiany sposobu powstania trwałego zarządu, a tylko wskazuje kto w przypadku powstania trwałego zarządu z mocy prawa może wystąpić do organu z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej powstanie trwałego zarządu. Tylko w takim zakresie zastosowanie ma powołany art.44 ust.2 ustawy z 21 sierpnia 1997r., czyli przepis ten wskazuje kto może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej powstanie z mocy prawa trwałego zarządu, w przedmiotowej sprawie będzie to Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu co do kwestii wszczęcia postępowania z urzędu. Możliwość wszczęcia postepowania z urzędu należy jednak rozważać nie w kontekście art.61 § 2 k.p.a., a więc sytuacji gdy organ ze względu na szczególnie ważny interes strony, może wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis wymaga wniosku strony, ale w kontekście art.61§ 1 k.p.a., i wynikającej z tego przepisu zasady, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Mając właśnie na uwadze, że na podstawie art.20 ust.3 ustawy trwały zarząd powstaje z mocy prawa, a decyzja ma charakter stwierdzający powstanie trwałego zarządu, a nie charakter konstytutywny, zasadne i celowe jest dopuszczenie możliwości wszczęcia takiego postępowania z urzędu. O wszczęciu postepowania z urzędu decyduje organ do którego kompetencji należy dany rodzaj sprawy. Możliwość wszczęcia postępowania z urzędu nie oznacza jednak, że organ zobligowany jest wszcząć takie postępowanie na żądanie innych podmiotów, taka sytuacja mogłaby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby przepisy materialnoprawne przewidywały taki przypadek. W przedmiotowej sprawie przepisy nie dopuszczają takiej sytuacji.

Drugi zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art.20 ust.3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.Nr 154, poz.958), a polega na błędnej wykładni i uznaniu, że prawo trwałego zarządu nieruchomością na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie powstaje z mocy prawa z dniem jej nabycia na cele budowy dróg i wymaga złożenia wniosku jednostki organizacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu, tak jak został on sformułowany, to w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008r. ustawa z 10 kwietnia 2003r. była również nowelizowana ustawą z 18 października 2006r. w tym art.20 ustawy, jednak w każdym brzmieniu tego przepisu przyjmowano powstanie trwałego zarządu z mocy prawa, a wojewoda w drodze decyzji stwierdzał ustanowienie trwałego zarządu. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni przepisu art.20 ust.3 i 4 ustawy, a to dlatego, że przepis ten nie był przedmiotem wykładni sądowej. Sąd jednie stwierdził, że nie mają racji skarżący podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu przez organ II instancji, z tej przyczyny że postępowaniu odwoławczym organ nie rozważał merytorycznej zasadności ustanowienia trwałego zarządu, a skupił się na kwestii posiadania przez skarżących legitymacji do złożenia wniosku. Natomiast organ II instancji w uzasadnieniu decyzji, przytaczając przepis art.20 ustawy i jednoznacznie stwierdza, że ustanowienie trwałego zarządu następuje z mocy prawa.

Trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.art 145§1 pkt 1 lit.a i.c p.p.s.a. w zw. z art.61 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art.44 ust.2 z dnia 21 sierpnia 1997r., oraz w zw. z art.20 ust.4 ustawy z 10 kwietnia 2003r. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że wszczęcie postępowania wymaga wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i dlatego nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania z urzędu. Zarzut ten nie jest zasadny, a kwestia dotycząca wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej powstanie trwałego zarządu z mocy prawa była już przedmiotem rozważań w związku z pierwszym zarzutem skargi kasacyjnej i uzasadnienie dotyczącego tego zarzutu aktualne jest co zarzutu trzeciego.

Czwarty zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. ic p.p.s.a. w zw. z art.28 k.p.a. w zw. z art. 20 ust.4 ustawy z dnia z 10 kwietnia 2003r. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarżący nie posiadali interesu prawnego w postepowaniu w sprawie stwierdzenia ustanowienia z mocy prawa trwałego zarządu. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że skarżący kasacyjnie posiadają własny interes prawny w wydaniu decyzji stwierdzającej ustanowienie trwałego zarządu, że uprawnienia trwałego zarządcy niewątpliwie kolidują z uprawnieniami użytkownika wieczystego ( art.233 k.c. w zw. z art.43 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami). Podniesiono również, że jako użytkownicy wieczyści działki nr [...] skarżący kasacyjnie posiadają również interes prawny w stwierdzeniu, kto- jako trwały zarządca-reprezentuje wobec nich właściciela, czyli Skarb Państwa. Odnosząc się do tego zarzutu należy najpierw stwierdzić, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny jest bowiem kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania, sam przepis art.28 k.p.a. nie może być bowiem źródłem interesu prawnego . Natomiast z wskazanego art.20 ust.4 ustawy wynika jedynie jaki organ jest właściwy do stwierdzenia ustanowionego z mocy prawa trwałego zarządu oraz w jakiej formie prawnej następuje to stwierdzenie. Przepis art.20 ust.4 ma tym samym wyłącznie charakter kompetencyjny i nie stanowi przepisu z którego można by wyprowadzić istnienie interesu prawnego dla jakiegokolwiek podmiotu. Nadto należy zwrócić uwagę, że przepis art. 28 k.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia (art. 61 § 1k.p.a). Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością Skarbu Państwa przez jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, to uprawnienie nie ma charakteru podmiotowego prawa cywilnego, ale pozwala jednostce organizacyjnej na korzystanie z nieruchomości. Odmienny jest charakter prawny użytkowania wieczystego, które jest cywilnym prawem podmiotowych o charakterze rzeczowym i może być ustanowione na rzecz osób fizycznych lub osób prawnych, a użytkownik wieczysty może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Nie jest zatem możliwa taka sytuacja prawna, aby dana nieruchomość będąca przedmiotem użytkowania wieczystego równocześnie znajdowała się w trwałym zarządzie określonej jednostki organizacyjnej. Tym samym podnoszony przez skarżących kasacyjnie argument, że jako użytkownicy wieczyści posiadają również interes prawny w stwierdzeniu, kto- jako trwały zarządca-reprezentuje wobec nich właściciela, czyli Skarb Państwa jest nietrafny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.