Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 776/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.12 i 156  par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 marca 2017 r, znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 maja 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 r. znak [...] orzekającego o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T., G. K.. W uzasadnieniu organ podniósł, że we wniosku o stwierdzenie nieważności wnioskodawczyni podniosła, że postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 2 ust. 2 pkt 1 i 4 oraz art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów, na których znajdują się: zakłady górnicze, eksploatacja kopalin, oczyszczalnie ścieków, stacja redukcji gazu oraz grunty przeznaczone na cele specjalne tj. teren cmentarzy, a także grunty stanowiące drogę krajową nr [...] jak i też przeznaczone pod autostradę [...]. Wnioskodawczyni zarzuciła również naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez objęcie postępowaniem scaleniowym także gruntów zabudowanych pomimo braku wniosku w tym zakresie pochodzącego od właścicieli tych gruntów, a także bez wyrażenia przez nich zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie albo na ich rozbiórkę lub przeniesienie w zakreślonym terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 20 maja 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego, a po rozpatrzeniu wniosku S. W. o ponowne rozpoznanie sprawy SKO w K. postanowieniem z dnia 5 września 2011 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Postanowienie to S. W. zaskarżyła do WSA w Krakowie, a Sąd postanowieniem z dnia 9 października 2011 r. (sygn. II SA/Kr [...]) umorzył postępowanie w sprawie uznając, iż skarżąca przenosząc w dniu 4.11.2011 r. (po wniesieniu skargi) na rzecz P. W. własność objętej scaleniem nieruchomości, oznaczonej nr [...], utraciła przymiot strony, a co za tym idzie przestał istnieć przedmiot zaskarżenia. W wyniku skargi kasacyjnej od powyższego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe orzeczenie postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013 r. Po ponownym rozpatrzeniu skargi WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 4 października 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu uznając za niewłaściwy zastosowany przez SKO w K. tryb doręczenia zaskarżonego postanowienia poprzez obwieszczenia, który zdaniem Sądu dotyczy wyłącznie postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Natomiast nie może być stosowany do trybu nadzwyczajnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 r. w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego. Kolegium rozpoznając wniesiony przez P. W. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymało swoje stanowisko. Powyższą decyzję P. W. zaskarżył do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. II SA/Kr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu. Sąd uznał, iż błędne jest stanowisko Kolegium w tym przedmiocie, iż decyzja o umorzeniu postępowania scaleniowego powoduje, że sprawa administracyjna przestaje istnieć od początku, a więc obejmuje także moment wszczęcia postępowania. Sąd podał, że taki skutek ma orzeczenie stwierdzające nieważność aktu administracyjnego, które ma skutek ex tunc, a więc od samego początku, natomiast umorzenie postępowania administracyjnego nie niweczy skutków prawnych zaistniałych w ramach umorzonego postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w myśl postanowień art. 2 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach i grunty te tworzą obszar scalenia. W obszarze takim, geodeta - projektant opracowuje projekt scalenia, przy czym jednak, w fazie wstępnej, dokonywany jest kontrolny pomiar granic wszystkich nieruchomości z ustaleniem współrzędnych punktów załamania granic zgodnie z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów. Jest to niezbędne z uwagi na to, że prace geodezyjne muszą być wykonywane zgodnie z wymogami przepisów i instrukcji z zakresu tworzenia map. Z tego też względu określając obszar objęty postępowaniem scaleniowym nie można na wstępie wyłączyć z niego nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 2 ustawy. Jak ustalono, w niniejszej sprawie - gdzie obszar scalenia o pow. 240 ha obejmował wszystkie grunty wsi leżące w pasie ograniczonym linią przerywaną, zakreśloną na mapie obszaru opracowania - wskazane we wniosku P. W. grunty, jako te, w stosunku do których naruszono przepis art. 2 pkt 1 i pkt 4, istotnie znalazły się w obszarze wymienionym w załączniku nr [...] do postanowienia z dnia 4.03.2007 r., ponieważ punkty załamania ich granic są związane z pozostałymi nieruchomościami, co powoduje, że musiały być one zamierzone, a co za tym idzie musiały być objęte obszarem scalenia. Zaznaczyć tu jednak trzeba, że grunty wymienione we wniosku, na których znajdują się: oczyszczalnie ścieków (działka nr [...]), stacja redukcji gazu (dz. nr [...]), cmentarz (działka nr [...]) zostały zamierzone i pozostawione na tworzonej mapie jako niezmienniki podobnie jak i grunty stanowiące drogę krajową nr [...] oraz przeznaczone pod autostradę [...] pozostały nienaruszalne (nie były scalane) jak również grunty zabudowane. Natomiast na gruntach stanowiących własność Przedsiębiorstwa [...] S.A. (jak wynika z pisma Starosty [...] z dnia 3.03.2011 r., (k-724) nie jest prowadzona eksploatacja kruszywa i działki te są (w/g stanu na maj 2009 r.) nadal użytkowane rolniczo. Wobec zarzutu, iż w aktach scaleniowych brak jest dokumentów czy ustnych oświadczeń uczestników scalenia o wyrażeniu zgody (o jakiej mowa w art. 2 ust. 3 ustawy) na objęcie scaleniem należących do nich gruntów zabudowanych, Kolegium wyjaśniło, iż zgoda taka jest wymagana jedynie w przypadku scalenia tj. przeniesienia siedliska w inne miejsce, a nie w sytuacji, gdy działki zabudowane pozostają (jak w sprawie tej) niezmiennikami. Należy tu też zaznaczyć, że z informacji zawartej w piśmie Starosty [...] (k- 723) wynika, iż w przedmiotowej sprawie nie został złożony żaden wniosek o przeniesienie zabudowanej działki. W takim stanie rzeczy, nie można badanemu postanowieniu zarzucić z powyższych względów wymienionej we wniosku wadliwości i w konsekwencji nie można też uwzględnić żądania stwierdzenia nieważności badanego postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa. Odnośnie natomiast twierdzenia, iż uczestnikiem postępowania scaleniowego może być wyłącznie aktualny właściciel gruntu oraz wniesionego zarzutu odnośnie uznania za stronę S. W. dopiero w toku postępowania mimo, iż w chwili wydania postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego była już (w miejsce zmarłego M. W.) współwłaścicielką działki nr [...] w T. - Kolegium stwierdziło, iż zarzut ten jest nieuzasadniony, jak bowiem wynika z materiału dowodowego S. W. została uznana za stronę postępowania scaleniowego po okazaniu postanowienia o nabyciu spadku po zmarłym M. W. (karta uczestnika postępowania nr [...]). Należy tu zaznaczyć, iż zgodnie z art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, przy scalaniu gruntów stan własności oraz posiadania gruntów określa się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów, przy czym w toku postępowania wszelkie zgłoszone zmiany w tym zakresie są uwzględniane. Z powyższych względów Kolegium uznało, że w sprawie tej nie zachodzi wskazana we wniosku przesłanka do stwierdzenia nieważności badanego postanowienia, zatem nie znaleziono podstaw do uwzględnienia wniosku strony.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. W. zarzucając rażącą obrazę zarówno przepisów prawa materialnego (w tym przepisów art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów), jak również przepisów "proceduralnych", w tym przepisów K.p.a. Wniesiono o orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie postanowienia stwierdzającego nieważności (na podstawie art. 157 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. i art. 126 K.p.a. w związku z art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów) postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 r. w części:

a/ w której postanowieniem tym "do obszaru scalenia włączone" zostały grunty wsi

Targowisko "leżące w pasie ograniczonym linią przerywaną zakreśloną na mapie obszaru opracowania, stanowiącą załącznik nr [...]" do ww. postanowienia Starosty [...], objęte wyłączeniem ze scalenia z mocy art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów;

b/ w której wykazem uczestników scalenia stanowiącym załącznik nr [...] do ww.

postanowienia Starosty [...], objęto właścicieli, samoistnych posiadaczy, zarządców, użytkowników gruntów wyłączonych ze scalenia na podstawie art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów;

c/ w której, postępowaniem scaleniowym objęto łącznie obszar 240 ha, zamiast obszaru pomniejszonego o (łączna) powierzchnię gruntów wyłączonych ze scalenia na podstawie art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów:

to jest stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 roku w części, w której wszczęte zostało postępowanie scaleniowe w miejscowości T., gm. K. , z rażącym naruszeniem:

1/ przepisów art. 2 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez wszczęcie postępowania scaleniowego, ergo objęcie tymże postępowaniem scaleniowym:

a/ gruntów na których znajdują się zakłady górnicze oraz prowadzona była eksploatacja kopalin; b/ gruntów, na których znajdują zabytki architektoniczne lub historyczne; c/ gruntów, na których znajdują się oczyszczalnie ścieków (to jest gruntów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "NO" oraz P- kwadrat 1), d/ gruntów, na których znajduje się stacja redukcji gazu l i II stopnia (to jest gruntów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "EG" oraz P- [...]), e/ gruntów przeznaczonych na cele specjalne, to jest terenów cmentarzy (oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "ZC");

2/ przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez bezwarunkowe wszczęcie postępowania scaleniowego, ergo objęcie tymże postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych, bez wyraźnego wniosku ich właścicieli oraz bez wyrażenia przez nich zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie albo i na ich rozbiórkę lub przeniesienie zabudowań w oznaczonym terminie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 9 marca 2017 r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie SKO w K. z dnia 11 maja 2016 r. w mocy. W uzasadnieniu organ powtórzył stan faktyczny ustalony w sprawie. Następnie organ podał, że we wniosku z dnia 17 stycznia 2011 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...], S. W. podniosła naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez objęcie postępowaniem scaleniowym także gruntów zabudowanych pomimo braku wniosku w tym zakresie pochodzącego od właścicieli tych gruntów, a także bez wyrażenia przez nich zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie albo na ich rozbiórkę lub przeniesienie w zakreślonym terminie. Wskazała również, że w załączniku graficznym postanowienia określone zostały granice scalenia, a w załączniku nr [...] wśród uczestników scalenia pod poz. 372 figuruje M. W. - właściciel działki nr [...] (obręb [...]), który zmarł przed wydaniem tegoż postanowienia, zaś udział (w 1A części) nabyła żona S. W., która powinna być uczestnikiem tego postępowania, a nie osoba zmarła, gdyż - zdaniem wnioskodawczyni - uczestnikiem postępowania scaleniowego może być wyłącznie aktualny właściciel gruntu wchodzącego w obszar planowanego scalenia. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr [...] zaznaczył, że nadal aktualne pozostaje też wskazanie zawarte w poprzednim wyroku (z dnia 4 października 2013 r.), że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wnikliwiej rozważyć zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania scaleniowego w miejscowości T.. Organ wskazał, że w sprawie istota problemu sprowadza się w zasadzie do tego, że skarżący nie przedstawił żadnych nowych zarzutów niż te które do tej pory już podnosił. Co najwyżej różne kwestie sporne są przedstawione w nowej, rozbudowanej miejscami, "szacie językowej". Podobnie się rzecz ma z jakoby nowymi wnioskami dowodowymi, które miałoby przeprowadzać Kolegium. Chybiony też jest zarzut pod adresem poprzedniego składu Kolegium, jakoby "powielenia swoich wcześniejszych rażąco błędnych wywodach" lub "poprzestania na powtórzeniu błędnych wywodów organu pierwszej instancji" albo "rażącej obrazy dyspozycji wynikających z postanowień art. 153 P.p.s.a.", poprzez rzekome niezastosowanie się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. II SA/Kr [...]. Skład orzekający Kolegium zgadza się z poglądem skarżącego, że "obecnie postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 roku nie jest tożsame z postępowaniem, które w 2007 r. prowadził Starosta [...] w sprawie wszczęcia z urzędu ww. postanowieniem postępowania scaleniowego we wsi T., ani nie jest tożsame z postępowaniem scaleniowym, które było prowadzone od 2007 roku na podstawie tegoż postanowienia Starosty [...]". Zresztą pogląd podobnej treści wyraził już WSA w Krakowie w wyroku z 4 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr [...]. Kolegium nie może polemizować z poglądem skarżącego, jakoby zakres przedmiotowy postępowania scaleniowego wyznaczony postanowieniem o jego wszczęciu jest stały, zaś zmienny jest zakres podmiotowy tegoż postępowania - bo ma identyczny pogląd prawny. Zresztą w aktach sprawy znajdują się różne pisma uczestników postępowania, które potwierdzają powyższą zasadę. Ponadto skarżący w bardzo szerokich wywodach prawnych, podpartych odpowiednią literaturą przedmiotu oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym o świeższej metryce, kwestionuje jakoby przyjęty przez organ pogląd, iż określony w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego obszar scalenia miał charakter wiążący dla całego dalszego postępowania i wyznacza tym samym zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej, czyli granice danej sprawy scaleniowej i że nie może być on modyfikowany w toku tego postępowania ani przez organy, ani przez sądy. Polemika też jest i w tym zakresie zbyteczna, bo skład orzekający, poza szczegółami, ją w zasadzie podziela. Polemika ze skarżącym, jakoby scaleniem nie powinny zostać objęte grunty wsi T. "leżące w pasie ograniczającym linią przerywaną zakreśloną na mapie obszaru opracowania, stanowiącą załącznik nr [...]" a objęte wyłączeniem ze scalenia z mocy art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz wszystkich właścicieli, samoistnych posiadaczy, zarządców i użytkowników w/w gruntów - nie jest zasadna, bo te kwestie Kolegium wyjaśniło poprzednio. Podobnie jak szereg innych drobniejszych zarzutów.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 158 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez przyjęcie przez SKO w zaskarżonych postanowieniach, że nie doszło do ziszczenia się przesłanki rażącego naruszenia prawa, ergo błędnego odmówienia przez SKO stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 r. mimo, że postanowieniem tym rażąco naruszone zostały zakazy statuowane przepisami art. 2 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 oraz art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez wszczęcie przedmiotowego postępowania scaleniowego i objęcie tymże postępowaniem scaleniowym a/ gruntów na których znajdują się zakłady górnicze oraz prowadzona była eksploatacja kopalin; b/ gruntów, na których znajdują zabytki architektoniczne lub historyczne; c/ gruntów, na których znajdują się oczyszczalnie ścieków (to jest gruntów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "NO" oraz P- kwadrat 1), d/ gruntów, na których znajduje się stacja redukcji gazu l i II stopnia (to jest gruntów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "EG" oraz P- [...]), e/ gruntów przeznaczonych na cele specjalne, to jest terenów cmentarzy (oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "ZC"); f/ gruntów stanowiących drogę krajową nr [...] oraz przeznaczonych pod autostradę [...] g/ gruntów zabudowanych bez wyraźnego wniosku ich właścicieli oraz bez wyrażenia przez nich zgody na dokonane rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie albo i na ich rozbiórkę lub przeniesienie zabudowań w oznaczonym terminie;

2/ art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a., w związku z art. 33 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów przez przyjęcie przez SKO w zaskarżonych postanowieniach, że nie doszło do ziszczenia się przesłanki skierowania postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 r. do osób, które nie były uczestnikami postępowania scaleniowego;

3/ art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez zaniechanie przez SKO wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...], zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ziszczenia się przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z zarzutami strony skarżącej naruszenia tym postanowieniem Starosty [...] art. 2 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4 oraz art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Starostę W. postanowienia wszczynającego postępowanie scaleniowe);

4/ art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 33 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów przez uniemożliwienie stronom przedmiotowego postępowania wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, a następnie wskazanie w jego uzasadnieniu, że strony przed jego wydaniem nie wskazały nowych dowodów;

5/ art. 131 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 126 K.p.a. oraz art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez niepowiadomienie przez SKO w K. strony skarżącej oraz innych stron o wniesieniu przez P. W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 11 maja 2016 r. postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 r.;

6/ art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 33 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów przez zaniechanie oznaczeni wszystkich stron toczącego się postępowania, co uniemożliwia stronie skarżącej ustalenie i wskazanie w skardze tychże stron;

7/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 126 K.p.a. oraz w związku z art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez jego błędne zastosowanie mimo, że nie było podstaw prawnych do utrzymania w mocy postanowienia SKO z dnia 11 maja 2016 r.

8/ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 126 K.p.a. oraz w związku z art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez niezastosowanie tego przepisu mimo, że były podstawy do uchylenia postanowienia SKO z dnia 11 maja 2016 r. i rozstrzygnięcia do istoty;

9/ art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr [...].

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania – Z. W. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a., dające podstawę do jego uchylenia. Zaskarżone postanowienie zapadło co najmniej przedwcześnie tj. bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności a zatem z naruszeniem określonych w art. 7, 8, 77, 80 i art. 107 § 3 przepisów K.p.a.

Trzeba podkreślić, że obok obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego organ ma jeszcze drugi obowiązek, a mianowicie obowiązek jego rozpatrzenia w całości. Nie może zatem pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, co jest tego przyczyną. Z kolei z zasad wyrażonych w art. 15 i 138 K.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej drugiej instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy w razie konieczności oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji lub postanowienia przez organ pierwszej instancji. Zauważyć należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. stanowi zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji. Jednak do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine K.p.a. Natomiast przepisy dotyczące decyzji i odwołań od nich stosuje się odpowiednio do postępowania kończących się wydaniem postanowienia.

Z powyższego wynika, że organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek powtórnie wnikliwie i szczegółowo rozpoznać sprawę. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Podkreślić należy, że "organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swego postanowienia. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia; powinien skontrolować postępowanie i orzeczenia organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione, czy też nie przez odwołującego" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2012 r., IV SA/GI [...], LEX nr 1109092). Organ odwoławczy, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie, powinien uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania, a zatem musi brać pod uwagę zdarzenia faktyczne lub zmiany przepisów, które miały miejsce po wydaniu orzeczenia organu pierwszej instancji (por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja..., s. 185; T. Kiełkowski, Sprawa..., s. 137). Obowiązek ich uwzględnienia przez organ odwoławczy wynika z zasady praworządności oraz z zasady prawdy obiektywnej.

W wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., IV SA/Po [...], WSA w Poznaniu trafnie dostrzegł, iż "dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko na podjęciu dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, a w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK [...], z dnia 17 maja 2011 r., II OSK [...]; z dnia 21 kwietnia 2011 r., II FSK [...]).

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia 9 marca 2017 r. nie odniosło się do argumentów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co więcej od początku procedowania niniejsza sprawa parokrotnie była rozpatrywana przez sądy administracyjne. Po ponownym rozpatrzeniu skargi WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr [...] uchylił zaskarżoną decyzję SKO w K. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu stwierdzając, że nadal aktualne pozostaje wskazanie zawarte w wyroku z dnia 4 października 2013 r., sygn. II SA/Kr [...], że "przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien wnikliwiej rozważyć zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T., G. K., gdyż taki sposób odniesienia się do tych zarzutów, jaki przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, uchybia również art. 107 § 3 K.p.a." Odnosząc się do przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności jednoznacznie stwierdzić należy, że SKO w K. nadal nie rozważyło argumentów i zarzutów tam podniesionych. Przede wszystkim organ nie odniósł się i nie ustalił czy faktycznie, jak twierdzi strona skarżąca, uczestnikiem postępowania scaleniowego była osoba, która zmarła przed wydaniem tegoż postanowienia czyli M. W.. Co więcej we wniosku o stwierdzenie nieważności podniesiono również, że naruszono art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez objęcie postępowaniem scaleniowym także gruntów zabudowanych pomimo braku wniosku w tym zakresie pochodzącego od właścicieli tych gruntów, a także bez wyrażenia przez nich zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie albo na ich rozbiórkę lub przeniesienie w zakreślonym terminie, tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie odniosło się do tego faktu, nie ustaliło czy tak faktycznie było i jakie była przyczyny takiego stanu rzecz. Na uwagę zasługuje w tym wypadku fakt, że organ rozpatrujący sprawę był związany w myśl. art. 153 P.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Ponadto zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże zarówno strony, jak i sąd, który je wydał, a także inne sądy i inne organy państwowe oraz w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota takiej mocy wiążącej orzeczenia w odniesieniu do sądów wyraża się w tym, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 P.p.s.a., polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Skoro WSA w Krakowie w prawomocnych wyrokach wprost określił, które kwestie mają być zbadane przez organ i jakie wątpliwości w sprawie mają zostać wyjaśnione, to obowiązkiem organu było odniesienie się i ustosunkowanie do tych kwestii. Wbrew wskazaniom Sądu organ w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie rozważył przedmiotowych problemów, które przesądziłyby o ewentualnej zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Jednocześnie też, tok rozumowania organu powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący. Uzasadnienie stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 K.p.a., pozostaje natomiast niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak również, gdy nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK [...]). Z treści zaskarżonego postanowienia jednoznacznie i bez żadnych wątpliwości wynika, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy w jej graniach przedmiotowych. Badając sprawę w jej całokształcie powinien bowiem dostrzec, że przedmiotem postępowania był wniosek o stwierdzenie nieważności i powinien rozważyć wszystkie kwestie występujące w sprawie, które mogłyby zaważyć na ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 r. Powyższe naruszenie było konsekwencją naruszenia zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zasady te zostały naruszone również na skutek dokonania pobieżnej oceny materiału dowodowego. Co więcej uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozbawione jest logicznej spójności i w żadnej mierze nie odnosi się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani również wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia 4 marca 2007 r.

Reasumując, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało sprawy w jej całokształcie, dokonało niepełnego ustalenia okoliczności faktycznych w odniesieniu do przedmiotu, a także nie wykazało, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, uznać należało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie i dokonania oceny w granicach sprawy.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na koszty postępowania złożył się wpis sądowy w kwocie [...]zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł, oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...]zł. Pojęcie kosztów sądowych dotyczy kosztów poniesionych w postępowaniu sądowym i zgodnie z art. 211, art. 212 § 1 i art. 213 P.p.s.a. obejmuje opłaty sądowe (wpis i opłatę kancelaryjną) oraz zwrot wydatków (należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie, koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym, określone w odrębnych przepisach). Prawo do zwrotu kosztów poniesionych w związku z postępowaniem sądowym przysługuje tylko w zakresie wskazanym w przepisach P.p.s.a. Uznać zatem należy, że złożony przez skarżącego wniosek o zwrot kosztów wykonanych kserokopii nie zasługuje na uwzględnienie. Co więcej podkreślić należy, że w przedmiotowym wniosku w żaden sposób nie wykazano stosownymi rachunkami czy fakturami, że pełnomocnik poniósł rzeczywiste koszty we wskazywanej wysokości. Twierdzenia pełnomocnika w tym zakresie były gołosłowne i niepoparte właściwymi dokumentami.