Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 186/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1, 11a ust 1, 11c, 11e, 11f ust 1, 11i ust 1 i 2, 12, 16 ust 2, 17
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 15, 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marek Wroczyński /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. A. i D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 312/14 w sprawie ze skargi A. A. i D. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. A. i D. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg dojazdowych (oznaczonych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako "Tereny przyautostradowe w rejonie Fabianowa i Kotowa w Poznaniu" jako 4KD-L i 8 KD-D oraz części ul. Nowe Kotowo w Poznaniu). Jako podstawę wydania decyzji wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako "Kpa", oraz art. 11a ust. 1 i 3, art. 11c, art. 11e, art. 11f ust. 1 i art. 11i ust. 1 i 2 , art. 12, art. 16 ust. 2 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194, ze zm. dalej jako "specustawa"). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W jej uzasadnieniu organ podniósł, że z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji wystąpił w dniu [...] czerwca 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu. Do wniosku inwestor załączył wymagane prawem dokumenty tj: mapę w skali 1:1000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami i opiniami wynikającymi z przepisów szczególnych, wykonany przez osoby posiadające właściwe uprawnienia budowlane; decyzję Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Poznania z dnia 12 listopada 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2012 r. nie wnoszące uwag ze stanowiska konserwatorskiego wobec przedmiotowej inwestycji; opinię Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] maja 2012 r.; postanowienie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. opiniujące pozytywnie przedmiotową inwestycję; pozytywną opinię Urzędu Miasta Poznania z dnia [...] kwietna 2012 r. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że przedłożony projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Do wniosku zostały załączone oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W tych okolicznościach faktycznych organ uznał, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie przedmiotowej decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda Wielkopolski po rozpoznaniu odwołania A. A. i D.A. uchylił na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w złożonym w dniu [...] czerwca 2013 r. wniosku nie sprecyzowano jakiej kategorii drogi dotyczy wniosek. Zawarte tam określenie "inwestycja drogowa polegająca na budowle dróg dojazdowych" nie pozwala zdaniem organu odwoławczego na ustalenie – w świetle art. 11a ust. 1 specustawy – czy wniosek został złożony przez właściwego zarządcę drogi oraz czy został skierowany do właściwego organu. Przyjęcie stanowiska przedstawionego w piśmie Prezydenta Miasta Poznania z dnia z dnia [...] listopada 2013 r., iż kategorię drogi może ustalić Rada Miasta Poznania dopiero po jej wybudowaniu, nie może w ocenie Wojewody stanowić podstawy do procedowania wniosku nie zawierającego określenia kategorii projektowanej drogi. Zgodnie bowiem z art. 11 a ust. 1 specustawy, wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej może być złożony jedynie przez właściwego zarządcę drogi, a właściwość organu wydającego decyzję ustala się na podstawie jej kategorii – tak więc oczywistym jest, że kategoria drogi musi być określona we wniosku. Brak określenia kategorii projektowanej drogi uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości przyjętych w projekcie parametrów technicznych, co z kolei uniemożliwia podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ.

Zdaniem Wojewody na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie spoczywał również obowiązek ustalenia, czy droga objęta zaskarżoną decyzją nie była drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych lub drogą osiedlową (wydzielonym odcinkiem drogi należącej do wspólnoty mieszkaniowej czy grupy właścicieli nieruchomości ją otaczających) oraz czy służyć ma publicznej obsłudze komunikacyjnej wielu odrębnych nieruchomości, a więc ustalenia, czy inwestycja drogowa objęta wnioskiem stanowi, zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy, inwestycję "w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych". Zwrócono uwagę, że w analizie powiązań drogi z innymi drogami publicznymi zawarto następujący zapis: "projektowany układ drogowy będzie stanowił kolejny łącznik pomiędzy równoległymi ulicami S. i ul. G. (...) Na przedmiotowym odcinku droga będzie obsługiwać teren przyległy (nieograniczony dostęp)", natomiast nie stwierdzono jednoznacznie, że projektowana droga ma być drogą publiczną. Również w załączonych do wniosku opiniach mowa jest o "budowie dróg dojazdowych". Także projekt budowlany zatytułowany jest "Budowa dróg dojazdowych (oznaczonych w projekcie MPZP "Tereny przyautostradowe w rejonie Fabianowa i Kotowa w Poznaniu" jako 4KD-L i 8KD-D) oraz części ul. Nowe Kotowo w Poznaniu" i wskazuje jako inwestora P. Sp. z o.o., co może wskazywać na budowę drogi dojazdowej dla konkretnego podmiotu gospodarczego. Podkreślono, że Prezydent Miasta Poznania dopiero w toku postępowania prowadzonego przez organ II instancji (pismo z dnia [...] listopada 2013 r.) stwierdził, że projektowane drogi stanowić będą uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, a wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie zawiera żadnych informacji o ograniczeniach i wyjątkach korzystania z drogi. Zwrócono również uwagę, że złożony wniosek nie zawierał dokumentów określonych w art. 11d ust. 1 pkt 6, 7 i 7a, pkt 8 lit. a, b, c, e, g oraz art. 11 d ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Wojewoda podniósł, że w przedmiotowej sprawie zaniechano również prawidłowego ustalenia stron postępowania pomijając w jego trakcie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych. Ponadto określenie linii rozgraniczających teren jako przedstawionych na załączniku nr 1 jest nieprecyzyjne oraz że sama decyzja nie uwzględnienie potrzeb obronności państwa, wskazanych w opinii Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] maja 2012 r.

Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie ustala wymogów dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Skutkiem wydania zaskarżonej decyzji jest pozbawienie nieruchomości sąsiadujących z inwestycją dostępu do drogi publicznej, przy czym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć prawną, a nie faktyczną jedynie możliwość dostępu do niej. Podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany powinien być tak projektowany, aby zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Organ I instancji nie zbadał, czy wnioskowana decyzja nie pozbawia osób trzecich dostępu do drogi publicznej. Wskazano również, że w treści zaskarżonej decyzji określono w sposób nieprawidłowy termin wydania nieruchomości oraz wadliwie zredagowano zastrzeżenie dotyczące wypowiedzenia umów dzierżawy, najmu lub użyczenia. Mając na względzie powyższe nieprawidłowości organ odwoławczy uznał, że konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. A. i D. A. zarzucili naruszenia art. 6 Kpa oraz art. 138 § 2 Kpa wskazując, że skoro organ odwoławczy doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do zakwalifikowania inwestycji jako inwestycji podlegającej reżimowi specustawy, winien był wydać decyzję merytoryczną, w której odmówiłby zgody na realizację przedsięwzięcia. Podtrzymali zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 6 ust., 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) podnosząc, że wydanie decyzji o realizacji inwestycji było niedopuszczalne z uwagi na fakt występowania w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r. stwierdził, że jakkolwiek stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Poznania z uwagi na wadliwości przedłożonego wniosku w postaci braku określenia, czy planowana inwestycja stanowiła realizację drogi publicznej oraz określenia jej kategorii, jest samo w sobie zbyt daleko idące, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy merytoryczna ocena jedynie przed organem odwoławczym powiązań projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi (co stanowi obligatoryjny element wniosku, w oparciu o przepis art. 11d ust. 1 pkt 2 specustawy), stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Sąd wskazał, że skarżący nie byli od samego początku stroną postępowania administracyjnego – decyzja organu I instancji nie była do nich skierowana. Ujawnili się oni dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Niewątpliwie skarżący, będący właścicielami nieruchomości przylegających do terenu planowanej inwestycji są, jak prawidłowo uznał Wojewoda, stroną postępowania. Zdaniem Sądu właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową (przebudową określonej działki) wpłyną na jego sytuację prawną. Dlatego też Sąd przyjął, że jeżeli na gruncie prawa materialnego, ograniczenia związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mają wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to ci właściciele są stroną postępowania. Sąd wywiódł, że analiza akt sprawy wskazuje jednoznacznie, że skarżącym jako właścicielom sąsiadującej nieruchomości przysługuje roszczenie związane z koniecznością zapewnienia dostępu z ich nieruchomości do drogi publicznej. Tym bardziej, że na etapie postępowania odwoławczego inwestor przedstawił nowe rozwiązania projektowe związane z tymże dostępem. Sąd powołał się na pismo z dnia [...] listopada 2013 r., w którym pełnomocnik zarządcy drogi przedstawił zasady obecnej obsługi komunikacyjnej, wyjaśniając, że dla działek nr [...] oraz [...] doprojektowano zjazd na działkę nr [...] w km 0+094 ul. Nowe Kotowo oraz doprojektowano zjazdy tymczasowe na działki nr [...] w km (odpowiednio) 0+050 oraz km 0+060. Wskazując na realizację zasady dwuinstancyjności postępowania Sąd podniósł, że z uwagi na dokonaną na etapie postępowania odwoławczego zmianę projektowanej inwestycji, w zakresie obsługi komunikacyjnej terenów przyległych, konieczne stało się zapewnienie stronom postępowania, w tym również skarżącym, możliwości dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, w celu pełnego zagwarantowania, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie pogorszą ich sytuacji prawnej, w szczególności poprzez pozbawienie dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji polegającej na budowie ulicy N. w Poznaniu obejmującej odcinek od ul. G. do ul. W. nie stanowił przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie budowy dróg dojazdowych (oznaczonych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako "Tereny przyautostradowe w rejonie Fabianowa i Kotowa w Poznaniu" jako 4KD-L i 8 KD-D oraz części ul. Nowe Kotowo w Poznaniu). Decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie pokrywa się bowiem z decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., a ich przedmiotem są inne inwestycje, których zakres terenowy pokrywa się jedynie częściowo. Za nieznajdującą uzasadnienia Sąd uznał argumentację dotyczącą zastosowania w sprawie art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. Ustawą tą zmieniono bowiem przepisy specustawy drogowej w ten sposób, że realizacja inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej wymaga odtąd wyłącznie uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A. i D. A. Zaskarżając wyrok w całości wnieśli o jego uchylenie. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 Kpa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że w świetle dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń, w tym m.in. na podstawie dokumentów i wyjaśnień uzyskanych w toku postępowania odwoławczego na podstawie art. 136 Kpa, organ ten nie był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, tylko zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa tj. uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Poznania i orzeczenia o odmowie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tym bardziej, że zdaniem skarżących kasacyjne organ odwoławczy podzielił ich pogląd o naruszeniu art. 7 specustawy poprzez bezpodstawne uznanie inwestycji objętej zaskarżoną decyzją za inwestycję w zakresie drogi publicznej. W dalszej części uzasadnienia podnieśli, że nie podzielają poglądu Sądu I instancji, że uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wynikało z konieczności realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przyjęcie bowiem takiego poglądu co do konieczności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jako realizacji zasady dwukrotnego rozpatrzenia sprawy prowadziłoby w istocie do wyeliminowania możliwości zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 Kpa. W ocenie skarżących kasacyjnie tak restrykcyjne, jak uznał to Sąd I instancji stosowanie zasady dwuinstancyjności byłoby też sprzeczne z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Powołując się na stanowisko doktryny i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt IV SA 1313/98) spółka wskazała, że zasada dwuinstancyjności postępowania nie zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 Kpa dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Dodać przy tym należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi więc dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji.

Autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązał z naruszeniem art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 Kpa.

Pierwszy ze wskazanych przepisów, tj. art. 1 § 2 w powiązaniu z jego § 1 stanowi unormowanie ustrojowe, określające podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny powołany jest do kontroli działalności organów administracji publicznej, a podstawowe kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem. Naruszenie tej regulacji może zatem polegać na odmowie rozpoznania skargi w sprawie podlegającej kognicji sądu administracyjnego bądź rozpoznaniu skargi, przy zastosowaniu innego, niż legalność, kryterium przeprowadzonej kontroli. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie miała miejsca. Wniesiona skarga została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznana. Nie można natomiast mówić o naruszeniu przepisu ustrojowego, jeżeli sąd administracyjny skargę rozpoznał przy zastosowaniu określonych w tym przepisie kryteriów, jednakże w ocenie skarżącego kasacyjnie, wydane orzeczenie jest wadliwe. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 Kpa nie mógł zostać uwzględniony. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 138 § 2 Kpa i szczegółowo rozprawił się z zarzutem naruszenia tego przepisu zawartym już w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko tego Sądu.

W dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 Kpa obowiązywał w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), stanowiąc, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W rozpoznawanej sprawie okolicznością przesądzającą za podjęciem rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 Kpa było ustalenie, że skarżący nie byli od samego początku stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i decyzja organu I instancji nie była do nich skierowana. Jako natomiast właścicielom nieruchomości sąsiedniej przysługuje im roszczenie związane z koniecznością zapewnienia dostępu z ich nieruchomości do drogi publicznej. Jeśli zaś idzie o obsługę komunikacyjną terenów przyległych to poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest, że na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany projektowanej inwestycji w stosunku do pierwotnie złożonego wniosku. W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. pełnomocnik zarządcy drogi przedstawił bowiem zasady obecnej obsługi komunikacyjnej wskazując, że dla działek nr [...] obręb J. doprojektowano zjazd na działkę nr [...] oraz doprojektowano zjazdy tymczasowe na działki nr [...] w km 0+050 oraz km 0+060 przy czym zmiany te nie zostały uwzględnione w projekcie budowlanym wraz z uzgodnieniami i opiniami wynikającymi z przepisów szczególnych.

Prawidłowo więc Sąd I instancji uznał, że z uwagi na dokonaną na etapie postępowania odwoławczego zmianę projektowanej inwestycji konieczne było zapewnienie stronom postępowania, w tym również skarżącym możliwości dwukrotnego rozpoznania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznaje za zasadne zwrócić w tym miejscu uwagę, że granicą rygoryzmu w stosowaniu art. 138 § 2 Kpa oraz dopuszczalności skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 Kpa jest zachowanie prawa stron do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy w jej całokształcie. Prawo to wiązać należy z prawem stron do skorzystania ze środka zaskarżenia (odwołania), które gwarantuje art. 78 Konstytucji RP. Wypada także wskazać, że również doktryna sprzeciwia się zawężającemu interpretowaniu art. 138 § 2 Kpa (zob. A. Wróbel, Art. 138, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, pkt 11).

W tym kontekście podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 8 kwietnia 2011 r. (I OSK 1899/10), że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 Kpa polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie ustalił kluczowych kwestii w sprawie, nie może go zastąpić w tym organ wyższej instancji.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organ odwoławczy może skorzystać z art. 136 Kpa i wydać decyzję merytoryczną o tyle, o ile organ pierwszej instancji ustalił już wszystkie istotne dla sprawy okoliczności w choćby podstawowym zakresie, jak również wypowiedział się co do nich tak, że strony miały możliwość odnieść się do tych twierdzeń we wniesionym przez siebie środku odwoławczym. W innym bowiem przypadku organ drugiej instancji mógłby poczynić całkowicie nowe ustalenia w sprawie, zaskakując strony swoim stanowiskiem, co do którego nie będą one miały szansy podjąć polemiki w administracyjnym toku instancji, lecz jedynie w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Czyniłoby to prawo stron do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy administracyjne iluzorycznym, godząc w kodeksową zasadę dwuinstancyjności postępowania. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy skorzystał wprawdzie z uprawnienia przewidzianego w art. 136 Kpa, niemniej jednak uzyskując w odpowiedzi wyjaśnienia i dokumenty słusznie uznał, że z uwagi na zakres zagadnień wymagających wyjaśnienia i uzupełnienia nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa tj. uchylenie decyzji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy.

W konsekwencji nie można zarzucić, że Sąd I instancji akceptując uchylenie decyzji przez organ odwoławczy, naruszył art. 138 § 2 Kpa.

Z wymienionych wyżej względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.