Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1560/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184 art 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 148 art 149 art 151 § 1 pkt 1 art 145 § 1 i 4 i 5 art 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 28 art 33 ust 1 art 34 ust 4 art 36 art 82 ust.1 i ust 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 807/14 w sprawie ze skargi F. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr 16 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 3 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 807/14, oddalił skargę F. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2014 r., nr [...], którą uchylono decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] o odmowie uchylenia decyzji tego organu z [...] listopada 2012 r., nr [...] o udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr 16 i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Starosta [...], powołując się na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), decyzjami z [...] listopada 2012 r. (nr [...],[...],[...],[...],[...]),[...] listopada 2012 r. (nr [...]),[...] listopada (nr [...],[...],[...]),[...] grudnia 2012 r. (nr [...]),[...] grudnia 2012 r. (nr [...]) i [...] grudnia 2012 r. (nr [...]) zatwierdził projekty budowlane i udzielił F. [...] Sp. z o.o. w W. pozwoleń na budowę łącznie 15 elektrowni wiatrowych, a decyzją z [...] grudnia 2012 r. (nr [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił tej firmie pozwolenia na budowę stacji transformatorowej, stwierdzając w każdej z tych decyzji, że obiekt budowlany, którego dotyczy konkretna decyzja, jest częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "U.".

S. L. podaniem z 10 września 2013 r. zwrócił się do Starosty [...] o wznowienie postępowań zakończonych tymi decyzjami, podając, że jest właścicielem działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] i w związku z tym powinien brać udział w postępowaniach dotyczących tych decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto stwierdził, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a także jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Starosta [...] postanowieniem z [...] września 2013 r. odmówił wznowienia postępowań w sprawach zakończonych wyżej opisanymi decyzjami.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia S. L. na to postanowienie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach uzasadnienia Wojewoda wskazał m.in. na konieczność dokonania oceny dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania oraz stwierdził, że budzącą wątpliwości kwestię posiadania przez skarżącego przymiotu strony organ ustala dopiero w ramach wznowionego postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] w każdym z zakończonych odrębną decyzją o pozwoleniu na budowę postępowaniu wydał odrębne postanowienie o wznowieniu postępowania. I tak, postanowieniem z [...] marca 2014 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, w której wydano decyzję z [...] listopada 2012 r., nr [...]. Następnie decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z [...] listopada 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że S. L. we wniosku o wznowienie postępowania nie wskazał dowodów w sprawie, które okazały się fałszywe oraz nie podał żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji.

Ponadto organ odniósł się do kwestii legitymacji S. L. w sprawie o wznowienie postępowania w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc do kwestii, czy jest on właścicielem lub osobą posiadającą inny tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W związku z tym wskazał, że żadna z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], gmina U., których właścicielem jest wnioskodawca, nie występuje w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, co świadczy o tym, że na jego działkach nie jest planowana inwestycja. Stwierdził też, że oś wieży elektrowni wiatrowej, której ta decyzja dotyczy, jest odległa od najbliższej działki nr [...], obręb [...], o ok. 3100 m i łopaty wiatraka o długości 50 m nie będą omiatały terenu żadnej z działek wnioskodawcy. Ponadto działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], których właścicielem jest S. L., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy U. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.) oznaczone są symbolem R - tereny niezainwestowane, dla których podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe, co do których nie ma żadnych norm poziomu hałasu. Na tej podstawie organ przyjął, że działki S. L. nie są położone w strefie oddziaływania planowanej elektrowni, co uzasadnia odmowę przyznania mu statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

S. L. odwołał się od tej decyzji, zarzucając m. in. naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że wymagają wyjaśnienia i uzupełnienia istotne okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, podnoszone przez S. L. we wniosku o wznowienie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zatem, zgodnie z art. 50 k.p.a., wezwać stronę do dokładnego określenia przedmiotu wniosku. Nadto organ zobowiązany jest wezwać stronę do przedłożenia dowodów potwierdzających wskazywane we wniosku przesłanki wznowienia. Niewystarczającym jest bowiem powoływanie się przez stronę jedynie na treść art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. bez przytoczenia konkretnych okoliczności i bez przedłożenia stosownych dokumentów, które potwierdzają wskazywane przez stronę okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania w tej sprawie.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że Starosta [...] w ogóle nie przeprowadził postępowania wstępnego o jakim mowa w art. 149 k.p.a., stąd w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien w pierwszej kolejności bezsprzecznie ustalić, kiedy odwołujący się dowiedział się o decyzji (decyzjach) będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego z 10 września 2013 r. oraz, z uwagi na pozostałe przesłanki podnoszone przez S. L., kiedy strona dowiedziała się o wskazywanej przez nią okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Organ I instancji pominął bowiem kwestię terminu, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.

Niezależnie od tego, zdaniem Wojewody, Starosta [...] niewystarczająco przeanalizował, czy odwołujący posiada przymiot strony w tej sprawie. W sprawach regulowanych przepisami Prawa budowlanego dla oznaczenia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, według którego stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Czyni to stroną takiego postępowania tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Lokalizację nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Jak wskazał organ odwoławczy, planowana inwestycja polega na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...], znajdującej się w obrębie [...], w gminie U., która jest częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "U.". W pierwszej kolejności organ I instancji ustalając obszar oddziaływania tej inwestycji - elektrowni wiatrowej, pominął wskazywaną przez S. L. nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...].

Co również istotne, organ I instancji określając obszar oddziaływania inwestycji, dokonał m.in. porównania treści decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, gdzie określono działki objęte zamierzeniem budowlanym z działkami wskazywanymi przez S. L. Taki sposób ustalania obszaru oddziaływania inwestycji – zdaniem Wojewody - jest niedopuszczalny.

Dalej organ II instancji podkreślił, że planowana inwestycja jest częścią większego zamierzenia budowlanego, jakim jest budowa zespołu elektrowni wiatrowych na terenie gminy U. To zamierzenie inwestycyjne docelowo składać się ma z 20 elektrowni wiatrowych wraz z linią kablową, światłowodową, dróg dojazdowych oraz stacji elektroenergetycznej GPZ U. Zatem z uwagi na pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości, co do możliwości etapowania takiej inwestycji w sposób przedstawiony przez inwestora i związaną z tym możliwość ograniczenia kręgu stron postępowania, organ I instancji winien był dokonać analizy obszaru oddziaływania całego zamierzenia budowlanego obejmującego wszystkie planowane do realizacji elektrownie wiatrowe (wraz z linią kablową, światłowodową dla całego przedsięwzięcia oraz drogami dojazdowymi) dla oceny legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Podnoszona kwestia nie była jednak przedmiotem rozważań Starosty [...].

Wojewoda stwierdził wreszcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że S. L. istotnie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, na które wskazuje w podaniu z 10 września 2013 r., co uniemożliwia organowi odwoławczemu weryfikację posiadania przez odwołującego tytułu prawnego do tych działek. W aktach sprawy brak również wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z [...] kwietnia 2006 r. dla działek wskazywanych przez S. L. Brak tego dokumentu nie pozwala ustalić funkcji, przeznaczenia i sposobu zagospodarowania tych nieruchomości, co z uwagi na przedmiot zamierzenia inwestycyjnego nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić czy którakolwiek z działek należących do odwołującego, a przeznaczona na zabudowę mieszkaniową, znajduje się w zasięgu dźwięku pracującej elektrowni. W aktach sprawy brak jest mapy (sporządzonej w odpowiedniej skali, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia) przedstawiającej w sposób czytelny analizę akustyczną dźwięku pracującej siłowni wiatrowej oraz pozostałych elektrowni wiatrowych, mających tworzyć zespół elektrowni wiatrowych "U." z uwzględnieniem nieruchomości wskazywanych przez odwołującego, co także nie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości określić położenia elektrowni wiatrowych względem nieruchomości wskazywanych przez odwołującego.

W ocenie Wojewody, z uwagi na opisane uchybienia organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy sprawy, a następnie ponownie dokonać szczegółowej analizy dokumentacji i ustalić, czy S. L. posiada w rozpatrywanej sprawie interes prawny.

W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że obszar oddziaływania obiektu w przypadku jednej elektrowni wiatrowej jest tożsamy z obszarem oddziaływania całej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do konstatacji, że S. L. może przysługiwać przymiot strony,

- art. 3 pkt 3 i art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nie jest możliwe etapowanie przedsięwzięcia, a organ powinien dokonywać oceny oddziaływania uwzględniając poza elektrownią wiatrową również linie kablowe i światłowodowe oraz drogi dojazdowe,

- art. 149 k.p.a. poprzez uznanie, że Starosta [...] w ogóle nie przeprowadził postępowania wstępnego o jakim mowa w powyższym przepisie w sytuacji, gdy decyzja Starosty zapadła w wyniku wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie merytorycznego rozpoznania sprawy,

- art. 148 § 1 w związku z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ po wznowieniu postępowania winien zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie w sytuacji, gdy ocena tej przesłanki wznowieniowej powinna mieć miejsce na etapie postępowania wstępnego,

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że niedopuszczalne jest oznaczenie stron według wykazu, w sytuacji, gdy pozwoliło to na oznaczenie stron postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że niewskazanie stron stanowi naruszenie prawa,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie faktu, że decyzja Starosty została wydana po wznowieniu postępowania, a więc po przeprowadzeniu postępowania wstępnego, czego skutkiem było zalecenie Wojewody w przedmiocie badania warunku zachowania terminu złożenia wniosku o wznowienie,

- art. 8 k.p.a. poprzez nieuczynienie zadość zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej,

- art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające i niepełne uzasadnienie decyzji oraz brak wymaganych przepisami elementów uzasadnienia decyzji.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie decyzji Wojewody w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z następujących powodów uznał, że skarga F. [...] Sp. z o.o. w W. nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji ocenił zasadność wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uznał za prawidłowe stanowisko organu II instancji co do tego, że działanie organu I instancji naruszyło przepisy procesowe w sposób, który wymagał wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wyjaśnienia wymagało zaistnienie przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Niezbędne było przeprowadzenie postępowania wstępnego, o jakim mowa w art. 149 k.p.a. oraz ponowne przeanalizowanie, czy odwołujący posiada przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnośnie do podanych we wniosku o wznowienie postępowania przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu I instancji ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że S. L. we wniosku o wznowienie nie wskazał dowodów, które okazały się fałszywe oraz nie podał żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji. Stąd słuszne było zobowiązanie organu I instancji do wezwania strony do dokładnego określenia przedmiotu wniosku oraz przedłożenia dowodów potwierdzających wskazywane przesłanki wznowienia. W istocie bowiem organ I instancji, wydając swoją decyzję, nie ustalił treści żądania wnioskodawcy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że podjęcie przez organ I instancji decyzji mimo niewyjaśnienia treści żądania wnioskodawcy, zwłaszcza w zakresie wykazania istnienia przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., stanowi o uchybieniu regułom proceduralnym zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo również ocenił, że Starosta [...] w ogóle nie przeprowadził postępowania wstępnego, o jakim mowa w art. 149 k.p.a. Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] winien będzie bezsprzecznie ustalić, kiedy wnioskodawca dowiedział się o decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie oraz kiedy dowiedział się o wskazywanych przez niego okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli zachodzą wątpliwości co do legitymacji wnioskującego o wznowienie postępowania (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), to zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy. W tym celu postępowanie powinno być wznowione. Odmowa wznowienia postępowania następuje bowiem, gdy wznowienie postępowania z przyczyn formalnych: podmiotowych lub przedmiotowych, jest niedopuszczalne.

W przypadku, gdy organ na etapie wstępnego badania wniosku ustali, że wniosek nie pochodzi od strony, wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast w razie uznania po wznowieniu postępowania, że wnoszący podanie nie jest stroną, postępowanie powinno zostać umorzone. Według Sądu umorzeniu podlega również postępowanie wznowieniowe, jeżeli po wznowieniu postępowania organ stwierdzi uchybienie terminu z art. 148 k.p.a. Stąd po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania nie jest wykluczone badanie, czy wniosek o wznowienie postępowania spełnia warunki formalne określone w k.p.a., tj. czy został wniesiony w ustawowym terminie, czy dotyczy decyzji ostatecznej, czy wskazuje zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został wniesiony przez stronę postępowania. Ustalenie na tym etapie postępowania, że nie zostały spełnione wszystkie formalne przesłanki wznowienia powoduje konieczność umorzenia tego postępowania.

Sąd uznał, za organem odwoławczym, że organ I instancji nie przeprowadził również postępowania wyjaśniającego co do zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja organu I instancji ogranicza się jedynie do przytoczenia przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, bez jakiejkolwiek oceny, czy tereny działek należących do S. L. znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Starosta stwierdził tylko, że żadna z działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] obręb [...], gmina U., których właścicielem jest wnioskodawca, nie występuje w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, co świadczy o tym, że na działkach S. L. nie jest planowana inwestycja. Ponadto, według organu, oś wieży elektrowni wiatrowej, której dotyczy sprawa, jest tak odległa od najbliższej działki wnoszącego o wznowienie postępowania, że łopaty wiatraka o długości 50 m nie będą omiatały terenu żadnej z jego działek. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że S. L. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Nie jest też wystarczająca dla stwierdzenia braku legitymacji strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, której dotyczy sprawa, okoliczność, że działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], należące do S. L., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy U. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.) oznaczone są symbolem R, tzn. są terenami niezainwestowanymi, dla których podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe, zaś rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, nie normuje poziomu hałasu dla terenów upraw polowych.

Zdaniem Sądu I instancji obszar oddziaływania obiektu obejmuje zarówno teren niezagospodarowany, jak i już zagospodarowany. Chodzi tu więc o jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Analiza i określenie obszaru oddziaływania obiektu są zaś kluczowe dla ustalenia kręgu osób, które winny być stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Aby właściwie ocenić, czy S. L. przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej, organ I instancji winien był zatem ustalić usytuowanie należących do niego nieruchomości względem projektowanej elektrowni wiatrowej, zbadać ich przeznaczenie według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalić, jak nieruchomości należące do S. L. mogą być zabudowane zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi. Następnie należało ustalić, czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działek S. L., przy czym organ miał obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie działek należących do niego, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania, a więc zbadać również, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek S. L. Jeżeli bowiem planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu należącego do S. L., wynikające z przepisów szczególnych, to również będzie on stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, której dotyczy sprawa. Sąd podkreślił, że na sposób rozumienia pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" nie pozostaje bez wpływu fakt, że dane przedsięwzięcie w postaci budowy zespołu elektrowni wiatrowych jest kwalifikowane jako znacząco oddziaływujące na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Sąd I instancji wskazał, że na podstawie § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) inwestycja jako całość, tj. zespół elektrowni wiatrowych "U." została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nałożono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zespołu elektrowni wiatrowych "U.", nie zaś pojedynczych elektrowni.

W związku z tym Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że określenia kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a w konsekwencji ustalenia, czy S. L. jest stroną postępowania o udzielenie F. [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, konieczne było rozstrzygnięcie, czy nieruchomości należące do wnioskodawcy znajdują się w obszarze oddziaływania całej inwestycji, tj. zespołu elektrowni wiatrowych "U.". Wojewoda prawidłowo zatem zobowiązał organ I instancji do dokonania analizy obszaru oddziaływania całego zamierzenia budowlanego obejmującego wszystkie planowane do realizacji elektrownie wiatrowe wraz z urządzeniami infrastruktury.

Sąd I instancji uznał, że zamiarem inwestora jest realizacja zamierzania polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych, a nie tylko jednej elektrowni wiatrowej. Taki zamiar wynika chociażby z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany, inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów, o ile mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Nie wykluczając w przypadku budowy zespołu elektrowni wiatrowych dopuszczalności etapowania takiego zamierzenia, np. w postaci budowy kilku elektrowni wiatrowych, Sąd I instancji zastrzegł, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w takim przypadku powinien obejmować także niezbędną dla wydzielonej części infrastrukturę techniczną, w tym w szczególności budowę linii kablowej oraz światłowodowej. W innym razie ubieganie się przez inwestora o udzielenie kilku pozwoleń na budowę – odrębnych dla poszczególnych wież oraz odrębnych dla niezbędnej z punktu widzenia ich działania i obsługi infrastruktury technicznej, prowadzić może do ominięcia przepisów prawa, a w konsekwencji przełożyć się na ograniczenie kręgu stron postępowania.

W ocenie Sądu, organ I instancji nie wyjaśnił także tytułu prawnego S. L. do nieruchomości, na własność których powoływał się uzasadniając swój interes prawny. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że S. L. istotnie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, na które wskazuje w podaniu z 10 września 2013 r., wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek wskazywanych przez S. L. oraz mapy (sporządzonej w odpowiedniej skali, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia) przedstawiającej w sposób czytelny analizę akustyczną dźwięku pracującej siłowni wiatrowej oraz pozostałych elektrowni wiatrowych z uwzględnieniem nieruchomości wskazywanych przez odwołującego. Organ I instancji ograniczył swoje ustalenia wyłącznie do stwierdzenia, że działki należące do S. L. są terenami niezainwestowanymi, dla których podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe, zaś dla tego rodzaju terenów rozporządzenie nie normuje poziomu hałasu.

Sąd I instancji uznał również za zasadnie stwierdzenie Wojewody, że organ I instancji ustalając obszar oddziaływania inwestycji, pominął wskazywaną przez S. L. nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...].

W podsumowaniu Sąd I instancji stwierdził, że organ II instancji przeprowadził postępowanie w sposób wnikliwy, dając temu wyraz z obszernym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, co sprawia, że zarzuty naruszenia art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. zostały uznane za nieuzasadnione.

Odnośnie zaś do twierdzeń strony skarżącej co do badania przez organ odwoławczy, czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych oraz czy zostało wniesione w terminie, Sąd zwrócił uwagę, że decyzja organu I instancji została podjęta po wznowieniu na wniosek S. L. postępowania. Dlatego S. L. ma przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania. To natomiast, że S. L. nie posiada legitymacji w sprawie wydania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, zostanie dopiero w sposób jednoznaczny ocenione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

F.[...] sp. z o.o. w W. w skardze kasacyjnej (sprostowanej na rozprawie przed NSA) wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej przed Sądem I instancji decyzji albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zignorowanie faktu, że działki S. L. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] znajdują się na terenach określonych literą R w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy U. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., co oznacza, że zgodnie z załącznikiem nr 25 do tejże uchwały i zapisem § 5 pkt XXV ppkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na tych terenach ustala się zakaz lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych, co z kolei sprawia, że S. L. nie przysługuje przymiot strony w świetle art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego;

b) art. 3 pkt 3 i art. 31 ust 1 Prawa budowalnego przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że elektrownia wiatrowa jest budowlą wraz z instalacjami i urządzeniami, a w konsekwencji przez uznanie, że linie kablowe wraz z liniami światłowodowymi muszą stanowić element składowy elektrowni wiatrowej;

c) naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że obszar oddziaływania obiektu w przypadku jednej elektrowni wiatrowej jest tożsamy z obszarem oddziaływania całej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do konstatacji, że S. L. może przysługiwać przymiot strony;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia na własne nieprawomocne orzeczenie zakwestionowane przez skarżącą w innym postępowaniu, przedstawienie wywodów bez znaczenia w niniejszej sprawie i nie odnoszących się do stanu faktycznego sprawy, przez co uniemożliwiono kontrolę instancyjną orzeczenia oraz przez błędne ustalenie stanu faktycznego;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż "na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. winno zostać stwierdzone, że skarga podlega oddaleniu, stąd orzekanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. było nieprawidłowe".

Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP polega na zignorowaniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim wyłącza on możliwość zabudowy działek będących własnością S. L. W ocenie skarżącej, organ II instancji, a także Sąd stwierdzili, że w postępowaniu przed organem I instancji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego co do zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem organ I instancji wskazał, że żadna z działek S. L. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, co więcej, działki te położone są w znacznej odległości od planowanej elektrowni wiatrowej. Organ I instancji odwołał się do uchwały Rady Gminy U. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U. wskazując, że działki, których właścicielem jest S. L., są położone na terenach oznaczonych w tym planie literą R i są terenami niezainwestowanymi. Oznacza to, że zagospodarowanie działek będących własnością S. L. nie jest możliwe poprzez ich zabudowę. To z kolei implikuje wniosek, że bezcelowe jest prowadzenie rozważań na temat zabudowy, której nie można wykonać. Budowa elektrowni wiatrowej nie spowoduje ograniczenia w zabudowie nieruchomości S. L., gdyż ten nie ma prawa jej zabudować. Bezprzedmiotowe jest zatem analizowanie tego rodzaju możliwości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zaś Sąd I instancji całkowicie zignorował to prawo, a tym samym naruszył wspomniany przepis Konstytucji.

Ponadto zdaniem skarżącej organ I instancji, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, ustalił położenie nieruchomości S. L. w stosunku do planowanej inwestycji, co znalazło odzwierciedlenie w treści uchylonej przez Wojewodę [...] decyzji. W decyzji tej zostało wskazane, w jakiej odległości działki S. L. znajdują się od planowanej inwestycji i odległośc ta jest taka, że jest oczywiste, iż żadne oddziaływania na jego nieruchomość nie jest możliwe.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 3 pkt 3 i art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię podano, że to naruszenie polega na uznaniu, iż elektrownia wiatrowa jest budowlą wraz z instalacjami i urządzeniami, co oznacza, że linie kablowe wraz z liniami światłowodowymi muszą stanowić element składowy elektrowni wiatrowej, a zatem elektrownia nie może samodzielnie funkcjonować bez linii kablowych lub światłowodowych. Skarżąca nie zgodziła się z tym stanowiskiem podnosząc, że mogąca samodzielnie funkcjonować linia kablowa lub światłowodowa nie jest częścią elektrowni wiatrowej. Linia elektroenergetyczna czy też światłowód mogą samodzielnie funkcjonować niezależnie od tego, czy elektrownia wiatrowa zostanie podpięta do tych linii, czy też nie. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, linie te są również przewidziane do innych celów niż tylko przyłączenie elektrowni wiatrowych, które może nastąpić w pewnym odstępie czasowym w miarę postępu inwestycji, co nie stoi na przeszkodzie w wykorzystaniu ich w innych celach.

Zdaniem skarżącej, biorąc pod uwagę fakt, że zarówno linia elektroenergetyczna, jak i światłowód mogą samodzielnie funkcjonować, niesłuszne jest twierdzenie Sądu I instancji, że te elementy przedsięwzięcia muszą zostać wykonane wraz z budową farmy wiatrowej. Zatem w przypadku etapowej realizacji zespołu elektrowni wiatrowych wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę określonej elektrowni, stanowiącej część zespołu, powinien obejmować także niezbędną dla wydzielonej części infrastrukturę techniczną, w tym w szczególności budowę linii kablowej oraz światłowodowej.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegało na uznaniu, że obszar oddziaływania obiektu w przypadku jednej elektrowni wiatrowej jest tożsamy z obszarem oddziaływania całej inwestycji (zespołu elektrowni), co prowadziło do stwierdzenia, że S. L. może przysługiwać przymiot strony w tym postępowaniu. W jej ocenie, organ administracyjny, po dokonaniu szczegółowej analizy zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, kierując się treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego słusznie przyjął, że realizacja inwestycji polegającej na budowie inwestycji, nie będzie oddziaływać na nieruchomość S. L.

Skarżąca podkreśliła, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że w postępowaniach budowlanych dotyczących inwestycji związanych z energetyką wiatrową istnieją odmienne zasady oceniania statusu strony. W obszarze oddziaływania takiego obiektu jak elektrownia wiatrowa przepisy odrębne nie przewidują żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu związanych z tym obiektem w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie ma więc żadnych podstaw, aby odmiennie interpretować w drodze wykładni rozszerzającej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie jest natomiast wykluczone, że S. L. będzie przysługiwał status strony w postępowaniu budowlanym dotyczącym innej części (etapu) całego zamierzenia inwestycyjnego. Z faktu tego nie można jednak wyciągać wniosku, że już w tym postępowaniu przysługiwał mu przymiot strony.

Uzasadniając podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że Sąd I instancji:

- powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia na nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 152/14, który także dotyczy S. L. i został przez skarżącą zaskarżony skargą kasacyjną,

- nie wskazał podstawy prawnej twierdzenia o badaniach dźwięków niskoczęstotliwościowych, infradźwięków, wibracji, jako czynnikach obowiązkowych przy wskazywaniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego,

- przedstawił wywody bez znaczenia w niniejszej sprawie i nie odnoszące się do stanu faktycznego sprawy.

Uzasadniając te podstawy kasacyjne skarżąca polemizowała ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że zespół elektrowni wiatrowych, którego dotyczy sprawa, nie jest przedsięwzięciem znacząco oddziaływującym na środowisko oraz wywodziła, że brak dowodów na negatywny wpływ elektrowni wiatrowych na zdrowie ludzi.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Rozpoznając skargę kasacyjną w tych granicach NSA uznał, że nie jest ona zasadna.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy ocena legitymacji procesowej S. L. powinna być dokonywana w kontekście oddziaływania całego zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych U., czy wyłącznie inwestycji, której dotyczy konkretne pozwolenie na budowę, czyli inwestycji stanowiącej jeden z jego etapów. Zdaniem bowiem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki przepis art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego został niewłaściwie zastosowany, gdyż brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że w przypadku budowy jednej elektrowni wiatrowej obszar oddziaływania obiektu budowlanego jest tożsamy z obszarem oddziaływania całego zamierzenia budowlanego.

Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności podnieść, że w świetle art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego co do zasady pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednakże w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt ustawodawca dopuścił możliwość wydania na wniosek inwestora pozwolenia na budowę odnośnie do wybranych obiektów lub zespołów obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takim przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego. W ocenie NSA, takie unormowanie świadczy o tym, że ustawodawca nawet w przypadku tak zwanego etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Przy czym w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę to materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc - jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Podkreślić przy tym należy, że projekt zagospodarowania działki lub terenu z uwagi na swoją zawartość stanowi tą część projektu budowlanego, która przede wszystkim pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie bez powodu ustawodawca w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że projekt ten powinien przedstawiać usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych oraz sieci uzbrojenia terenu ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Z tego wynika, w ocenie NSA, że wolą ustawodawcy było, aby także w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów.

Zasadne było więc stanowisko Wojewody, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, według którego to, czy S. L. był legitymowany do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę jednego z obiektów budowlanych wchodzących w skład zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych U., powinno być oceniane z uwzględnieniem oddziaływania całego tego zamierzenia, a nie jednego z jego etapów. Tym samym wyrok Sądu pierwszej instancji, niezależnie od pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, jest zgodny z prawem.

Niemniej należy stwierdzić, że niezasadny był też zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 i art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego, przy czym NSA uznaje, iż w skardze kasacyjnej doszło przy przytaczaniu tej podstawy kasacyjnej do oczywistej omyłki, gdyż zapewne chodzi o art. 33 ust. 1, a nie art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego. Co do zasady nie można kwestionować, iż zarówno elektrownia wiatrowa jak i instalacje techniczne dla jej obsługi jako obiekty liniowe odpowiadają definicji budowli zamieszczonej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagają więc przed ich realizacją uzyskania pozwolenia na budowę. Tak też stało się w tej sprawie i skarżąca kasacyjnie Spółka nie neguje potrzeby uzyskania w tym zakresie pozwolenia na budowę. Stąd też nie można mówić o naruszeniu art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego, który dotyczy robót nie wymagających pozwolenia na budowę. Należy także podkreślić, że argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do których nawiązuje wskazany zarzut kasacyjny, stanowią element szerszych wywodów Sądu I instancji na temat legitymacji strony w niniejszym postępowaniu, ocenianej, jak już była o tym mowa, z uwzględnieniem oddziaływania całej planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Nieruchomości nieograniczonej zatem wyłącznie do pojedynczej elektrowni wiatrowej, będącej przedmiotem sprawy o pozwolenie na budowę. Tym samym niesporne jest to, iż nawet dopuszczając budowę jednej elektrowni wiatrowej jako etapu szerszego zamierzenia inwestycyjnego organ powinien brać również pod uwagę niezbędną infrastrukturę techniczną i cały zamiar inwestora, niezależnie od tego, na jakim etapie postępowania takiego zamierzenia wydawane są kolejne decyzje.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, polegającego na zignorowaniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim wyłącza możliwość zabudowy działek będących własnością S. L. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że Sąd I instancji nie naruszył wspomnianego art. 87 ust. 2 Konstytucji, ponieważ nie odmówił planowi zagospodarowania przestrzennego rangi prawa miejscowego. Ponadto wypada podkreślić, że ewentualne ograniczenia w zabudowie działki S. L. spowodowane budową planowanej elektrowni wiatrowej nie są jedynymi możliwymi ograniczeniami, jakie mogą powstać w związku z tą budową. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu ocenia się, dla potrzeb wyznaczenia obszaru oddziaływania tego obiektu, na podstawie przepisów odrębnych, do których należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296, wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11). Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zawierający ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowała zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Spółki, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest możliwe do skontrolowania, ponieważ Sąd powołuje się w nim na własne nieprawomocne orzeczenia i prowadzi wywody bez znaczenia dla sprawy, jak również błędnie ustala stan faktyczny w niniejszej sprawie. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy przede wszystkim dlatego, że - jak już powiedziano - zasadniczy motyw rozstrzygnięcia Wojewody oraz Sądu I instancji okazał się zasadny. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd nie jest akceptowane przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można przypisać wady konstrukcyjne oraz że z tego względu wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może zatem być prowadzona w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołując się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych, ani też zarzucać błędne rozstrzygnięcie sprawy wskutek błędnej wykładni prawa lub niewłaściwego jego zastosowania.

Podsumowując należy uznać, że zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie nie mają usprawiedliwionych podstaw, a Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy prawne do wydania decyzji kasacyjnej. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niedostatecznie wyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy wykazał w przekonujący sposób, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone takimi uchybieniami, których nie można było uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne już tylko z powodów formalnych tj. konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do wypełnienia przez stronę przesłanek warunkujących skuteczne wznowienie postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przystąpienie przez organ administracji do etapu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. wymaga m. in. wcześniejszego ustalenia zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz jednoznacznego wskazania przez wnioskodawcę nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, jeżeli wniosek wskazuje na podstawę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotne jest też, że skarżąca w skardze kasacyjnej nie zakwestionowała zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. i zasadnie oddalił skargę F. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...].

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.