Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2449/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi N. w S. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267) w związku z art. 144 k.p.a. po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz rozpatrzeniu zażalenia radcy prawnego U. K. pełnomocnika firmy N. od postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 2013 r., odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu lub nakazującej wycofanie z obrotu suplementu diety "[...] ", "[...] " oraz "[...] " wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez przedsiębiorstwo K. Sp.zo.o. z uwagi na złożenie wniosku przez podmiot nie będący stroną w sprawie przy jednoczesnym braku zaistnienia przesłanek merytorycznych do wydania żądanej przez wnioskodawcę decyzji – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] lipca 2013r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zgodnie art. 61 a § 1 k.p.a. wydał postanowienie znak [...] odmawiające firmie N. wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu lub nakazującej wycofanie z obrotu suplementu diety "[...] ", "[...] " oraz "[...] " wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez przedsiębiorstwo K. Sp.zo.o. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż firma N. nie jest stroną postępowania. W przedmiotowej sprawie stwierdzono złożenie wniosku przez podmiot nie posiadający interesu prawnego przy równoczesnym wystąpieniu innej uzasadnionej przyczyny - oczywistego braku podstaw merytorycznych do wydania żądanej decyzji.

Firma N. za pośrednictwem pełnomocnika radcy prawnego złożyła zażalenie na ww. postanowienie, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie powodów rozstrzygnięcia, brak ustalenia stanu faktycznego, oparcie postanowienia na nieprawidłowych apriorycznych założeniach; art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w postaci braku zawieszenia postępowania administracyjnego, w sytuacji w której rozpatrzenie sprawy uzależnione jest od decyzji innego organu, w tym przypadku Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie uznania interesu prawnego N. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wprowadzania po raz pierwszy przez K. Sp.zo.o. suplementów diety wykorzystujących nazwę "[...] " do obrotu, a zatem przyznania N. przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym suplementów diety wykorzystujących nazwę "[...]" wprowadzanych przez K. sp. z o.o. ; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nierozpoznaniu całego materiału dowodowego, pominięcie okoliczności istotnych w sprawie oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. rozpoznał zażalenie i wskazał, że Firma N. jest producentem produktu leczniczego o nazwie "[...]" dostępnego na rynku polskim od połowy lat dziewięćdziesiątych. Natomiast firma K. Sp.zo.o. jest podmiotem odpowiedzialnym za wprowadzenie do obrotu suplementów diety pod nazwą "[...]" i "[...]". Pod koniec 2012 roku zgodnie z art. 29 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia powiadomiła Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu po raz pierwszy na teren Rzeczpospolitej Polski ww. suplementów diety. Postępowanie w Głównym Inspektoracie Sanitarnym w stosunku do suplementów diety o nazwie "[...]" zostało zakończone w marcu 2013 r., a drugiego "[...]" w lutym 2013 r. Wobec powyższego zgodnie z wykładnią prawa żywnościowego ww. produkty firmy K.Sp.zo.o. mogą znajdować się w obrocie jako suplementy diety. Organ podkreślił, iż suplementy diety są produktami żywnościowymi. Reasumując firma K. wprowadza do obrotu produkty spożywcze natomiast firma N. wprowadza produkt leczniczy pn. "[...]". Powyższe preparaty stanowią dwie odrębne grupy produktów, które podlegają odmiennym przepisom prawa. W tym wypadku prawa żywnościowego tj. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz ustawy Prawo farmaceutyczne. Nadzorowane są również przez odrębne organy należące do Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Inspekcji Farmaceutycznej.

Organ drugiej instancji stwierdził niezasadność zarzutów naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. Postanowienie posiadało uzasadnienie faktyczne i prawne, a więc wyczerpało dyspozycje art. 107 § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji w sposób zrozumiały przedstawił powody rozstrzygnięcia. Tym samym umożliwiono stronie odniesienie się do rozstrzygnięcia organu. Organ nie naruszył również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika bowiem jednoznacznie, iż organ pierwszej instancji rozpoznał cały materiał dowodowy. Rozstrzygnięcie organu dotyczyło bowiem tylko kwestii uznania, bądź nie skarżącego za stronę postępowania. Organ pierwszej instancji odniósł się do tych kwestii. Zauważył również zagadnienia dotyczące merytorycznego rozpoznania sprawy. Odniesienie się do meritum sprawy nie może jednak stanowić skutecznego zarzutu naruszenia art. 61 a k.p.a.

Organ drugiej instancji ocenił, że zawieszenie postępowania administracyjnego byłoby błędne, ponieważ toczące się w Głównym Inspektoracie Sanitarnym postępowanie dotyczy zażalenia na postanowienie znak [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie odmowy firmie N. wglądu do akt toczącego się postępowania pomiędzy firmą K. Sp.zo.o., a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...] (pismo przekazujące sprawę do GIS znak [...] z dnia [...] maja 2013 r.). Nie dotyczy ono wydania przez organ pierwszej instancji decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu lub nakazującej wycofanie z obrotu suplementu diety "[...] ", "[...]" oraz "[...]" wprowadzanych do obrotu na terytorium RP przez przedsiębiorstwo K. Sp.zo.o., o które pełnomocnik strony wniósł w piśmie do Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2013r., który następnie, zgodnie z właściwością, przekazał je do organu pierwszej instancji. Powyższe postępowanie zostało zakończone, a strony postępowania zostały o tym powiadomione.

W ocenie organu drugiej instancji nie bez znaczenia w toczącej się sprawie jest fakt nie uznania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. firmy N. jako strony w postępowaniu i odmowie udostępnienia jej akt. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. stwierdził w postanowieniu znak [...], iż firma N. nie może być uznana za stronę w sprawie, gdyż nie ma interesu prawnego. Ma niewątpliwie jedynie interes faktyczny, a prowadzone postępowanie odwoławcze nie dotyczyło produktu leczniczego o nazwie "[...]" tylko suplementów diety "[...]", "[...] " firmy K. Sp.o.o.

Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż firma N. nie może być uznana za stronę w sprawie, gdyż nie ma interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny.

Organ drugiej instancji podkreślił, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym i o których orzeka organ przez wydanie decyzji. Organ ocenił, że pełnomocnik firmy N. powołał się w swoim wniosku na szereg przepisów, z których wywodzi interes prawny skarżącego, ale w ocenie organu odwoławczego przepisy te nie przyznają mu praw w postępowaniu dotyczącym suplementów diety "[...]", "[...]" firmy K. Sp. z o.o. Wydana w postępowaniu odwoławczym decyzja nie wpłynie bowiem na prawa wnioskodawcy. Ewentualny zakaz wprowadzania do obrotu bądź też przyznanie prawa do takich czynności w stosunku do firmy K. Sp.o.o. nie wpłynie w żaden sposób na możliwość wprowadzania do obrotu produktu leczniczego produkowanego przez wnioskodawcę. Organ odwoławczy jednocznanie ocenił, że ewentualne decyzje nie wpłynęłyby na możliwość wprowadzania do obrotu produkowanego przez wnioskodawcę produktu leczniczego.

Organ podkreślił także, że w orzecznictwie (między innymi Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 467/2011) wskazuje się, iż interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. W przedmiotowej sprawie decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana w stosunku do wnioskodawcy, gdyż na podstawie tej decyzji wnioskodawca nie nabywa żadnych praw czy obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II GSK 952/2010).

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła N. z siedzibą w H., S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenia postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wptyw na wynik sprawy, a mianowicie:

-art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nierozpoznaniu całego materiału dowodowego, pominięciu okoliczności istotnych w sprawie oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że zaistniały okoliczności uniemożliwiające prowadzenie postępowania w sprawie z uwagi na przyjęte uprzednie rozpoznanie sprawy w innym postępowaniu administracyjnym pomimo przedłożenia dodatkowych dowodów w sprawie; jak również przyjęciu, że skarżący nie ma interesu prawnego, a zatem nię jest stroną w postępowaniu w przedmiocie wprowadzenia przez K. sp. z o.o. do obrotu suplementów diety wykorzystujących nazwę "[...]", co w konsekwencji narusza zasadę obowiązku organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zasadę obowiązku działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, zasadę obowiązku organu administracji stania na straży praworządności oraz zasadę obowiązku organu administracji państwowej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej;

-art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy i oparcie postanowienia na nieprawidłowych, apriorycznych założeniach dotyczących zarówno oceny interesu prawnego skarżącego, jak również oceny materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego w sprawie; niepodjęcie się wyjaśnienia wskazanych w uzasadnieniu wniosku a mających fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności sprawy oraz przedłożonych dowodów; brak ustosunkowania się organu do tej części faktów i dowodów, którym organ nie przyznał mocy dowodowej, co łącznie prowadzi do wadliwości zaskarżonego Postanowienia;

-art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której organ nie wszczął postępowania oraz nie podjął oceny zaistnienia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu pomimo faktu, iż jest obowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w celu oceny interesu prawnego, w sytuacji kiedy skarżący szeroko uzasadniał w postępowaniu swój własny interes prawny jako uczestnika postępowania;

-art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo wydania tego postanowienia z oczywistym naruszeniem przepisów k.p.a. oraz zaistnienia konieczności wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie;

-art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezawieszenie postępowania administracyjnego, w sytuacji, w której rozpatrzenie sprawy uzależnione było od decyzji innego organu, w tym przypadku Głównego Inspektora Sanitarnego wydanej w postępowaniu prowadzonym przed PWIS pod sygnaturą [...],[...] w sprawie o uznanie interesu prawnego N. do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym toczącym się na skutek zgłoszenia przez K. sp. z o.o. wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu suplementów diety wykorzystujących nazwę "[...]";

w konsekwencji:

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

-art. 28 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, co spowodowało zawężenie definicji interesu prawnego N. wyłącznie do okoliczności, w której brak interesu prawnego skarżącego został wadliwie zinterpretowany jako de facto możliwość kontynuowania sprzedaży produktu leczniczego Skarżącego nawet "obok" wprowadzonego właśnie do obrotu suplementu diety firmy K.sp. z o.o., którego nazwa wykorzystuje nazwę produktu leczniczego skarżącego, i to w okolicznościach, kiedy skarżący sygnalizował we wniosku o wszczęcie postępowania, że K. sp. z o.o. wprowadzając suplement diety pozostaje w obowiązku świadczenia polegającego na przeniesieniu zwrotnym do Natumin praw do znaku towarowego "[...]", który to znak wcześniej K. zarejestrował na czas trwania dystrybucji produktu leczniczego [...], kiedy ta dystrybucja została zakończona, co w konsekwencji powoduje sytuacje, kiedy na rynku konsumenci mają dostęp do zarówno wcześniej wprowadzonego przez skarżącego produktu leczniczego [...] i nowego suplementu diety pod nazwą "[...]" wprowadzonego właśnie do obrotu przez K., pomimo wezwania K. przez skarżącego do spełnienia świadczenia do przeniesienia znaku "[...]", którą to sytuację organ winien był pomóc rozstrzygnąć, dopuszczając skarżącego do postępowania w charakterze strony w celu choćby zbadania jego interesu prawnego, czego nie uczynił; błędne rozumienie interesu prawnego przez organ jako zaistnienie przepisu materialno-prawnego rodzącego nowe obowiązki lub prawa dla uczestnika postępowania, z pominięciem okoliczności, iż interes prawny uczestnika postępowania istnieje także w sytuacji, w której decyzja wydana w sprawie godzi w prawa i obowiązki tego uczestnika postępowania; nieuznanie interesu prawnego skarżącego w postępowaniu wbrew stanowisku Głównego Inspektora Sanitarnego, iż zaistniałe okoliczności związane z wprowadzaniem suplementów diety wykorzystujących nazwę "[...]" przez K. sp. z o.o. kwalifikują rozpoznanie sprawy przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, co potwierdza zaistnienie podejrzenia naruszenia prawa ochrony konkurencji i konsumentów, a zatem zaistnienie interesu prawnego skarżącego w sprawie, co w konsekwencji skutkowało brakiem uznania skarżącego za stronę postępowania;

-naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jednolity Dz. U. 2010, Nr 136, poz. 914 ze zm.) (dalej: jako "Ustawa o żywności") w związku z art. 1 pkt 6) oraz 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. 2011, Nr 212, poz. 1263 ze zmianami) ("Ustawa o PIS") poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie, aprioryczne, nieuzasadnione i niepotwierdzone materiałem dowodowym przyjęcie stanowiska, iż Główny Inspektor Sanitarny nie dopatrzył się nieprawidłowości w oznaczeniu suplementu diety wprowadzanego przez K. sp. z o.o. w zakresie wprowadzenia konsumentów w błąd wobec używania nazwy tożsamej z nazwą produktu leczniczego skarżącego obecnego na rynku, w sytuacji, w której GiS nie prowadzi bezpośrednio postępowania wyjaśniającego w zakresie wprowadzenia w błąd oznakowania suplementów diety, zaś postępowanie w tym zakresie prowadzone jest przez właściwego powiatowego inspektora sanitarnego lub wojewódzkiego inspektora sanitarnego, skutkującego błędnym niepodjęciem postępowania w tym zakresie przez organy;

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. 2010, Nr 220, poz. 1447 ze zmianami) (dalej jako "Ustawa o swobodzie działalności") oraz

-art. 20 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, Nr 47, poz. 483 ze zm.) (dalej jako "Konstytucja") poprzez naruszenie zasady równego traktowania przedsiębiorców w obrocie;

-art. 1 pkt 24), art. 24 i nast., art. 52 - 64 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. 2008, Nr 45, poz. 271 ze zm.) w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 6 ustawy o swobodzie działalności i art. 20 i 32 Konstytucji, poprzez przyznanie prawa K. – P.sp. z o.o. do wprowadzenia określonego produktu jako suplementu diety, który jest tożsamy z produktem leczniczym, a zatem umożliwieniem producentowi suplementu diety wprowadzania do obrotu produktu, dla którego należy stosować przepisy Prawa Farmaceutycznego;

- art. 3 ust. 39 Ustawy o żywności oraz art. 3a Prawa Farmaceutycznego w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 6 ustawy o swobodzie działalności i art. 20 i 32 Konstytucji poprzez aprioryczne założenie i ustalenie wbrew ww. przepisom i powołanym w sprawie dowodom, iż produkt spełniający warunki jak produkt leczniczy jest suplementem diety;

-art. 1, art. 2 Ustawy o PIS w związku z art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 o pracownikach urzędów państwowych (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 269 ze zm.) ("Ustawa Pracownikach Urzędów") w związku z art. 7 Konstytucji poprzez podejmowanie przez PWIS i PPIS działań sprzecznych z założeniami działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności i żywienia, w tym nadzoru zapobiegawczego, przestrzegania zapisów Ustawy o żywności, przestrzegania Konstytucji i strzeżenia autorytetu Rzeczypospolitej Polskiej i dążenia do pogłębiania zaufania obywafeli do organów Państwa, w sytuacji, w której PWIS oraz PPIS swoimi działaniami i wydanymi decyzjami sankcjonują zaistnienie rozbieżności w zakresie stosowania prawa wobec dwóch podmiotów wprowadzających na rynek ten sam produkt oraz zezwalając na rejestrację jako suplement diety produktu zarejestrowanego pierwotnie jako produkt leczniczy wprowadzają konsumentów i farmaceutów w błąd.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji zakazującej wprowadzenia do obrotu lub nakazującej wycofanie z obrotu suplementu diety "[...]", "[...]", oraz "[...]" wprowadzonych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez przedsiębiorstwo K. sp. z o.o.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Zatem z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania.

W świetle postanowień zawartych w art. 61 k.p.a. przyjąć należy, że w sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, określa treść zgłoszonego żądania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania. Inaczej mówiąc, to żądanie strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej, której załatwienie wyznacza cel postępowania administracyjnego.

Według poglądu wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. W sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11, Lex nr 1358330).

Należy w tym miejscu zwrócić na definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pojęcie interesu prawnego również zostało wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, LEX nr 337023, wskazano, że: "Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego". W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329 wyjaśniono, że: "Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Według poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., I OSK 1559/06, LEX nr 385385, pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący we wniosku datowanym [...] kwietnia 2013 r. wniósł o wydanie decyzji zakazującej wprowadzenia do obrotu lub nakazującej wycofanie z obrotu suplementu diety "[...]", "[...]" oraz "[...]" wprowadzonych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez K. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Jak wynika z akt sprawy, K. sp. zo.o. pod koniec 2012 r. zgodnie z art. 29 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia powiadomiła Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy na teren Rzeczypospolitej Polskiej suplementów diety pod nazwą "[...]" oraz "[...]", który wszczął postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie. W związku z wprowadzenie przez ww. spółkę suplementów diety mimo niezakończonego postępowania oraz wobec stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego, który uznał, że dopóki w obrocie znajduje się produkt leczniczy "[...]" wprowadzenie do obrotu produktu "[...]" mogłoby wprowadzać konsumenta w błąd, w dniu [...] lutego 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję administracyjną nakazującą zaprzestania wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako suplement diety produktu pod nazwą "[...]" do czasu trwałego zaprzestania figurowania na polskim rynku produktu leczniczego pod nazwą "[...]" i wstrzymania wprowadzenia do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktu pod nazwą "[...]" do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego. W dniu [...] maja 2013 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wydał decyzję nr [...], którą uchylił ww. decyzję organu powiatowego oraz umorzył postępowanie administracyjne. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, że obecność na rynku farmaceutycznym produktu leczniczego "[...]" i suplementu diety "[...]" w żaden sposób nie wprowadza konsumenta w błąd co do oznakowania środka spożywczego podkreślając jednocześnie, iż należą one do dwóch odrębnych grup produktów (produkt "[...]" jest produktem leczniczym, a "[...]" jest suplementem diety), które podlegają odmiennym przepisom prawa. W tym wypadku prawa żywnościowego, tj. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz ustawy Prawo farmaceutyczne.

Sąd podziela pogląd organów obu instancji, że wprowadzenie do obrotu suplementów diety "[...]" oraz "[...]" nie godzi w prawa skarżącego do wprowadzenia do obrotu produktu leczniczego "[...]", zatem nie można uznać, aby skarżący miał interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., we wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji zakazującej wprowadzenia do obrotu albo nakazującej wycofanie z obrotu ww. suplementów diety. Przedmiotem rozpoznania organów inspekcji sanitarnej była jedynie kwestia wprowadzenia konsumentów w błąd, a nie naruszenia praw skarżącego poprzez używanie nazwy leku "[...]" w nazwach ww. suplementów diety. W tym zakresie nie można zatem mówić, aby skarżący miał interes prawny w niniejszej sprawie, a zatem aby przysługiwał mu przymiot strony. Brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, który dawałby skarżącemu uprawnienie do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Ewentualna decyzja kończąca takie postępowanie nie wpłynęłaby na uprawnienia skarżącego. Dlatego też właściwe w przedmiotowej sprawie było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

Słuszne jest twierdzenie organów obu instancji, że kwestia prawa K. sp. z o.o. do posługiwania się nazwą "[...]" i ewentualnych naruszeń, wskutek powyższego, praw skarżącego nie należy do kompetencji organów państwowej inspekcji sanitarnej i instrumentów, jakimi owe organy dysponują.

W ocenie Sądu organy nie naruszyły zasad wydarzonych w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., szczegółowo zbadały i rozważyły argumenty przedstawione przez skarżącego, oraz dokonały wnikliwej oceny pochodzącego od skarżącego żądania wszczęcia postępowania, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. Organ nie naruszył także zasad wyrażonych w art. 6, 8 i 9 k.p.a.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy, w ocenie skarżącego, rozpatrzenie sprawy uzależnione było od decyzji innego organu – Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie o uznanie interesu prawnego skarżącego do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym toczącym się na skutek zgłoszenia przez K. sp. z o.o. wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu suplementów diety wykorzystujących nazwę "[...]". Toczące się przez Głównym Inspektorem Sanitarnym postępowanie dotyczy zażalenia na postanowienie znak [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie odmowy skarżącemu wglądu do akt postępowania pomiędzy K. sp. z o.o. a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...]. Nie dotyczy ono wydania przez organ pierwszej instancji decyzji zakazującej wprowadzenia do obrotu lub nakazującej wycofanie z obrotu ww. suplementów diety wprowadzony do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez K. sp. z o.o.

Z uwagi na przedstawione ustalenia, w ocenie Sądu nie można było skutecznie zarzucić organom, że zaskarżone akty zostały wydane z naruszeniem przepisów. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.