Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2153/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1479/15 w sprawie ze skargi P.J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1479/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...]czerwca 2015 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]z dnia [...]kwietnia 2015 r. nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [...]wnioskiem personalnym z dnia 17 kwietnia 2015 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]o zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska referenta Ogniwa I Referatu Interwencyjnego III Wydziału Sztab Policji Komendy Miejskiej Policji w [...]i przeniesienie go z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Przedmiotowy wniosek uzasadniony został potrzebami służby, polegającymi na konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Powiatowej Policji w [...]i realizacji przez daną jednostkę organizacyjną Policji w sposób prawidłowy ustawowych zadań Policji.

Uwzględniając wniosek Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...]kwietnia 2015 r. zwolnił skarżącego z dniem 15 maja 2015 r. z zajmowanego stanowiska i z dniem 16 maja 2015 r. przeniósł go z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...].

Odwołanie od wskazanego rozstrzygnięcia wniósł skarżący podnosząc, iż nie składał raportu o przeniesienie do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], która oddalona jest od jego miejsca zamieszkania o około 121 km, czas więc dojazdu do nowego miejsca pełnienia służby wynosić będzie około 2 godzin w jedną stronę. Dodał, iż jest jedynym żywicielem rodziny, a wynajęcie mieszkania wiąże się w dużymi wydatkami. Podkreślił, że w toku postępowania nie wzięto pod uwagę jego sytuacji życiowej, rodzinnej, a także kosztów związanych z utratą przez niego więzi rodzinnych. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego raportu i umożliwienie pełnienia służby "[...]".

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...]czerwca 2015 r., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], ustalił datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień 14 lipca 2015 r. oraz datę przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] na dzień 15 lipca 2015 r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

Mając na względzie unormowania zawarte w art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, Komendant Główny Policji uznał, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] był organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przeniesienia skarżącego z Komendy Miejskiej Policji w [...] do Komendy Powiatowej Policji w [...]. Jednocześnie podkreślił, że ustawa nie określa żadnych warunków owego przeniesienia, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący przeniesienia. Tak sformułowany przepis pozwala uznać, że przeniesienie policjanta do innej jednostki pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że przełożony właściwy w sprawach osobowych jest uprawniony do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym przeniesienia funkcjonariusza do innej jednostki organizacyjnej w innej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...]kwietnia 2015 r. o zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego oraz przeniesieniu go do Komendy Powiatowej Policji w [...], uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne. Nie ma charakteru dowolności, ponieważ jest konsekwencją potrzeb służby - jednostki organizacyjnej Policji - Komendy Powiatowej Policji w [...], która posiada największy wskaźnik wakatów w garnizonie [...]- 10% i miał na celu właściwe rozdysponowanie sił i środków do faktycznych potrzeb funkcjonowania Komendy Powiatowej Policji w [...].

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydając zaskarżoną decyzję, uwzględnił zarówno interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, jak i słuszny interes strony. Skarżący posiada bowiem takie kwalifikacje zawodowe oraz doświadczenie, które przyczynią się niewątpliwie do poprawy realizacji zadań nałożonych na Komendę Powiatową Policji w [...]. Posiadane przez skarżącego doświadczenie zawodowe stanowi gwarancję szybkiego wdrożenia się w realizację nowych obowiązków służbowych.

Organ wskazał jednocześnie, iż skarżący zaskarżonym rozkazem personalnym został jedynie zwolniony z zajmowanego stanowiska i przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Natomiast dopiero Komendant Powiatowy Policji w [...] w ramach posiadanych kompetencji będzie mógł dokonać mianowania wymienionego na nowe stanowisko służbowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż to Komendant Wojewódzki Policji w [...] nadzoruje realizację czynności z zakresu zadań jednostek i komórek organizacyjnych na podległym mu terenie, a poprzez pryzmat właściwego zarządzania i podjętych przez niego działań oceniana jest sprawność tej jednostki, a także jego umiejętności w zakresie doboru kadr i obsady stanowisk. Dobór odpowiedniej kadry leży w gestii przełożonego właściwego w sprawach osobowych. W sytuacji natomiast, w której możliwość obsady stanowisk, a także kreowania polityki kadrowej byłaby ograniczona, zachwiana zostałaby struktura takich jednostek, a także podległość służbowa, tak ważna w instytucji jaką jest Policja. W kontekście powyższych wywodów - zdaniem organu - nie znajduje uzasadnienia argument skarżącego dotyczący słusznego interesu policjanta, bo nawet jeśli przeniesienie do innej jednostki organizacyjnej Policji wiązać się będzie z pewnymi niedogodnościami dla skarżącego, to nie może to być równoważne z potrzebami służby. Słuszny interes strony nie może sprowadzać się do subiektywnego poczucia krzywdy skarżącego oraz do odmiennej od organu administracji oceny stanu faktycznego. W niniejszej natomiast sprawie taka sytuacja właśnie ma miejsce. Organ podał, że w związku z przeniesieniem skarżącemu będzie przysługiwał zwrot kosztów dojazdu do nowego miejsca pełnienia służby, a także możliwość ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 z późn. zm.).

Skargę na powyższą decyzje złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...]kwietnia 2015 r. i zasądzenie od [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej poszczególne zarzuty zostały przez skarżącego rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że analiza przepisów art. 32 ust. 1 i 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, w innej miejscowości jest podejmowany przez właściwego przełożonego w ramach uznania administracyjnego. W tego rodzaju sprawie sąd administracyjny jest zobowiązany do zbadania, czy podjęcie rozkazu personalnego zostało dokonane przez właściwego przełożonego oraz czy przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego nie przekroczono granic uznania administracyjnego.

Pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Innymi słowy mówiąc, właściwy przełożony wydając stosowny rozkaz personalny, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m. in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami (art. 107 § 3 K.p.a.).

Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy podejmowaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, w innej miejscowości doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.

Rozważając, czy organ, wydając rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego w Komendzie Miejskiej Policji w [...] i przenosząc z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], nie przekroczył granic uznania administracyjnego, Sąd I instancji uznał, iż w sprawie nie został w sposób należyty wyważony słuszny interes strony.

Sąd zauważył, że w rozkazie personalnym [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji z 28 kwietnia 2015 r. organ powołał się jedynie na konieczność uzupełnienia stanu osobowego Komendy Powiatowej Policji w [...] i potrzebę usprawnienia realizowanych zadań służbowych. Kwestie związane z interesem skarżącego nie były w jakimkolwiek zakresie rozważane. W odwołaniu od powyższego rozkazu skarżący szczegółowo przedstawił swoją sytuację rodzinną i osobistą, zwracając szczególną uwagę na stan zdrowia żony oraz syna i związane z tym jego obowiązki. Jednocześnie zadeklarował załączenie stosownej dokumentacji medycznej i psychologicznej na poparcie swych twierdzeń. Organ odwoławczy nie wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentacji mogącej mieć znaczenie przy ocenie jego sytuacji życiowej i osobistej, zaś w treści wydanego rozstrzygnięcia, pomimo deklaracji o uwzględnieniu słusznego interesu strony, w istocie sprowadził go do subiektywnego poczucia krzywdy oraz do odmiennej od organu administracji oceny stanu faktycznego, podkreślając, że pewne niedogodności dla skarżącego związane z przeniesieniem do innej jednostki, nie mogą być równoważne z potrzebami służby.

W ocenie Sądu I instancji, analiza treści obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych prowadzi do jednoznacznego wniosku o braku rozważenia przez organy, chociażby w podstawowym zakresie, sytuacji rodzinnej i osobistej skarżącego, a tym samym o nierozważeniu jego słusznego interesu. Sąd nie negował, że w sprawach, w której sytuacja strony – funkcjonariusza jest ukształtowana inaczej niż w innego rodzaju postępowaniach administracyjnych, interes społeczny tożsamy z interesem służby może zyskać przewagę nad słusznym interesem strony. Organ niewątpliwie winien kierować się dobrem służby i przez ten pryzmat oceniać interes strony.

Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest jednakże sytuacja taka, że organ do słusznego interesu strony odnosi się niezwykle lapidarnie, sprowadzając go w istocie do subiektywnego poczucia krzywdy. Podkreślenia wymaga, że skarżący swoją sytuację rodzinną i osobistą szczegółowo przedstawił w odwołaniu od rozkazu personalnego zmieniającego jego miejsce pełnienia służby, a zatem nawet jeżeli nie była ona znana wcześniej przełożonym skarżącego, to obowiązkiem organu odwoławczego było poczynienie stosownych ustaleń w tym zakresie i odniesienie się do nich w ramach badania słusznego interesu skarżącego. Sąd wskazał przy tym, że okoliczności akcentowane przez skarżącego znajdują potwierdzenie, przynajmniej w podstawowym zakresie, w dokumentacji dołączonej do skargi, z której Sąd przeprowadził dowód. Należy przypuszczać, że deklaracja skarżącego, zawarta w odwołaniu, o przedstawieniu w razie konieczności dokumentacji medycznej żony i syna, a także psychologicznej skarżącego, odnosi się do tego rodzaju dokumentacji. Organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., dokumentów tych nie zgromadził i nie poddał analizie. Sąd nie przesądził wyników tej analizy, gdyż należy to do organu, w ramach swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 K.p.a. Jednakże jej brak czyni wydane w sprawie rozkazy personalne w istocie dowolnymi, co w konsekwencji oznacza nieprawidłowe skorzystanie przez organ z uznania administracyjnego i przekroczenie jego granic. Organ, wbrew wymogom z art. 107 § 3 K.p.a., nie uzasadnił bowiem wydanego rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można mu było zarzucić dowolności. W sposób niedostateczny wyjaśnił stan faktyczny sprawy i w konsekwencji nie rozważył słusznego interesu skarżącego.

Reasumując, Sąd uznał, że organ kierował się jedynie interesem społecznym, nie zajmując się i całkowicie pomijając w uzasadnieniu racje skarżącego, a więc jego słuszny interes we wzajemnym powiązaniu z interesem służby, który, co nie ulega wątpliwości zasadniczo jest interesem nadrzędnym. Rozkaz personalny z takim uzasadnieniem jakie zostało przedstawione w rozpoznawanej sprawie, w istocie nie pozwala na sądową kontrolę legalności stanowiska organu.

Końcowo Sąd podkreślił, iż rozpoznając na nowo sprawę, organ oceni interes skarżącego, analizując i odnosząc się do przedstawionych przez niego okoliczności faktycznych, i dopiero po tym wskaże, któremu z interesów, służby czy funkcjonariusza, należy w okolicznościach tej sprawy dać prymat przy podjęciu rozkazu o przeniesieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że Komendant Główny Policji naruszył w toku postępowania wyżej wskazane normy prawne;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej zwanej P.u.s.a.) w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uwzględnieniem skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegające na nie rozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, podczas gdy za wydaniem na wskazanej podstawie wyroku powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanych w danej sprawie decyzji, a nie jedynie przywołanie treści przepisów, a także poprzez wewnętrzną sprzeczność poszczególnych części uzasadnienia;

4) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 i art. 36 ustawy z dnia 6 kwietna 1990 r. o Policji, poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości";

5) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, tj. brak wyjaśnienia dlaczego w ocenie Sądu organ przekroczył granice uznania administracyjnego, powyższe natomiast miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem treść uzasadnienia wyroku, w szczególności dotycząca rozważań Sądu oraz ocena prawna kontrolowanej decyzji wskazują na pobieżne zapoznanie się z przedmiotem sprawy, na niezrozumienie charakteru sprawy w kontekście okoliczności, które bada się przy zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 i art. 36 ustawy o Policji poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ nie miał podstaw do wydania kwestionowanej przez stronę decyzji w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...]czerwca 2015 r. uwzględnia obowiązujące normy prawne, nie ma charakteru dowolności, ponieważ jest konsekwencją potrzeb służby - jednostki organizacyjnej Policji - Komendy Powiatowej Policji w [...], która posiadała największy wskaźnik wakatów w garnizonie [...], miał na celu właściwe rozdysponowanie sił i środków do faktycznych potrzeb funkcjonowania Komendy Powiatowej Policji w [...].

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej przedstawiono szereg zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania w powiązaniu z przepisami prawa materialnego. Wszystkie one zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, według którego zaskarżona decyzja została podjęta wyłącznie z uwzględnieniem interesu służby, a pominięciem interesu skarżącego.

Zarzuty na jakich oparta została skarga kasacyjna nie są słuszne.

Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Policji wraz z ust. 2, który stanowił prawna podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy określa uprawnienia przełożonych do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Stanowi on, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Z art. 32 ust. 1 tej ustawy wynika m.in., że do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

Z powyższych regulacji prawnych wynika, że rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, w innej miejscowości jest podejmowany przez właściwego przełożonego z urzędu lub na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza w ramach uznania administracyjnego. W tego rodzaju sprawie sąd administracyjny jest zobowiązany do zbadania, czy podjęcie rozkazu personalnego zostało dokonane przez właściwego przełożonego oraz czy przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Taka kontrola w rozpoznawanej sprawie została dokonana, a jej przeprowadzenie nie doprowadziło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Pozostawienie uprawnienia do przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Innymi słowy mówiąc, właściwy przełożony, wydając stosowny rozkaz personalny, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi m. in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), jak również zobowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami (art. 107 § 3 K.p.a.).

Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy podejmowaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, w innej miejscowości doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niewątpliwie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza zatem do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie decyzja o zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w innej miejscowości została wydana przez właściwego przełożonego, jednak jak ocenił to Sąd I instancji bez dostatecznego wyważenia interesu skarżącego.

Z oceną tą należy się zgodzić, podkreślając jednocześnie, że sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu nie została, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonana w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości". Odniesienie się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji, a dotyczących jego interesu indywidualnego, który sprzeciwia się przeniesieniu do pełnienia służby w miejscowości odległej od miejsca zamieszkania wyłącznie poprzez stwierdzenie, że interes strony nie może sprowadzać się do subiektywnego poczucia krzywdy, nie czyni zadość zasadzie wynikającej z art. 7 K.p.a. W takim przypadku nie można w ogóle mówić o rozważeniu sytuacji osobistej skarżącego. Skarżący wskazywał na konkretne okoliczności świadczące o tym iż w jego sytuacji rodzinnej i zdrowotnej przeniesienie nie powinno nastąpić.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, że organy w pełnym zakresie nie rozważyły sytuacji rodzinnej i zdrowotnej skarżącego i jego rodziny, a tym samym nierozważyły jego słusznego interesu. Trzeba podkreślić, że Sąd I instancji nie zanegował, że w sprawach takich jak przedmiotowa, w której sytuacja strony – funkcjonariusza jest ukształtowana inaczej niż w innego rodzaju postępowaniach administracyjnych, interes społeczny tożsamy z interesem służby może zyskać przewagę nad słusznym interesem strony. Organ właściwy w sprawach kadrowych mając prawo do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, niewątpliwie winien kierować się dobrem służby i przez ten pryzmat oceniać interes strony. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 marca 1998 r., K 24/97, sprawowanie służby publicznej musi być ujmowane nie tylko w kategoriach przywilejów, lecz raczej w kategoriach posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne. Sąd I instancji nie zaprzeczył również, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji nie jest stosunkiem pracy, którego istotą jest równorzędność stron, a warunkami prawidłowego wykonywania zadań nałożonych na formację jaką jest Policja, jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie funkcjonariuszy.

Nie do zaakceptowania jest jednakże sytuacja taka, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie, że organ do słusznego interesu strony odnosi się lakonicznie, sprowadzając go w istocie do subiektywnego poczucia krzywdy. Jak słusznie przyjął Sąd I instancji organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy podnoszonych przez skarżącego, a związanych z jego sytuacją osobistą i rodzinną, które składają się na jego interes osobisty. Sąd nie przesądził oczywiście wyników tej analizy, gdyż należy ona do organu, w ramach swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 K.p.a., który to przepis nie został pominięty przez Sąd Wojewódzki. Jednakże jej brak czyni wydane w sprawie rozkazy personalne w istocie dowolnymi, co w konsekwencji oznacza nieprawidłowe skorzystanie przez organ z uznania administracyjnego i przekroczenie jego granic. Organy, wbrew wymogom z art. 107 § 3 K.p.a., nie uzasadniły bowiem wydanych rozstrzygnięć dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można im było zarzucić dowolności. W sposób niedostateczny wyjaśniły stan faktyczny sprawy i w konsekwencji nie rozważyły słusznego interesu skarżącego. Nie odpowiedziały na pytanie, czy [...]żony oraz stan [...]syna pozwala na pełnienie przez skarżącego służby w miejscowości odległej o 121 km. od miejsca zamieszkania.

W związku z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd wadliwego stanu faktycznego i sporządzenie uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., I FSK 408/05, wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zaś jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpatrzenie poszczególnych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a tym samym podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 P.p.s.a.