Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 992/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 13, art. 16
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi A w W. na decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

"A" (dalej: "wnioskodawca" lub "skarżąca") wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, przesłanym drogą e-mail w dniu [...] r. do Nadleśnictwa K. (dalej: "Nadleśnictwo" lub "organ I instancji") zwróciła się o prośbą o przekazanie informacji o liczbie pozyskanego drewna i komu zostało ono przekazane osobno w latach 2015, 2016, 2017 do dnia złożenia wniosku, poprzez podanie listy odbiorców, a także skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, w zakresie w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne.

W piśmie z dnia [...] r., nr [...], Nadleśnictwo uznało za dopuszczalne i znajdujące oparcie w prawie częściowe udostępnienie wnioskodawcy żądanych informacji w zakresie informacji o liczbie (ilości) pozyskanego w Nadleśnictwie drewna w latach 2015, 2016 i 2017 (do dnia 25 sierpnia 2017 r.), oraz o tym, komu zostało ono zbyte wraz z listą 191 odbiorców z wyłączeniem jednak danych osobowych osób fizycznych, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (k. 3 akta administracyjne).

Decyzją Nadleśniczego Nadleśnictwa z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 w z związku z art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), odmówiono wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych tych nabywców drewna, którzy nabyli drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę ich danych osobowych tych osób, a także odmówiono udostępnienia skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy.

W dniu 24 listopada 2017 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję z dnia [...] r.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2018 r. sygn. IV SA/GI 1210/17 skarga została odrzucona z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

W dalszej kolejności skarżąca w dniu [...] r. wniosła do Nadleśniczego Nadleśnictwa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem z dnia [...] r. od decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa z dnia [...] r.

Nadleśnictwo w dniu 22 maja 2018 r. otrzymało postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/GI 1210/17 o odrzuceniu skargi wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności i akta administracyjne, które w dniu 5 czerwca 2018 r. przekazało do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. (dalej: "Dyrektor RDLP" lub "organ II instancji")

W dniu [...] r. Dyrektor RDLP w K., kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2018 r. wydał postanowienie nr [...], o przywróceniu skarżącej terminu do wniesienia odwołania (k. 4 akt administracyjnych).

Dyrektor RDLP decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa z dnia [...]r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ponownie przeanalizował stan faktyczny sprawy i przywołał treść wniosku skarżącej z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej oraz zarządzenia nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 6 października 2010 r. w sprawie ustalenia zasad klasyfikacji, ochrony i udostępniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe wraz z załącznikiem zawierającym wykaz informacji stanowiących tajemnicę tego przedsiębiorstwa, a także obowiązujących wzorów umów sprzedaży drewna stosowanych w latach 2015, 2016 i 2017 r., zawierających klauzulę tajemnicy tego przedsiębiorstwa. Ustalił, że, w oparciu o te wzory umów zawierane są wszystkie umowy sprzedaży drewna z przedsiębiorcami w ramach procedur sprzedaży drewna prowadzonych przez jednostki organizacyjne. Umowy sprzedaży drewna różnią się zindywidualizowanymi danymi (dane kupującego, ilości drewna, ceny sprzedaży itp.). Nie była więc konieczna ani celowa analiza wszystkich zawartych w Nadleśnictwie umów, a wystarczające było przeanalizowanie treści wzorów umów sprzedaży oraz Zarządzenia nr 48/2010. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że wzory umowy sprzedaży drewna stosowane przez jednostki organizacyjne są publicznie dostępne pod adresem internetowym http://drewno.zilp.lasy.gov.pl/drewno/. Przywołał treść art. 16 u.d.i.p. i nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 419, zwanej dalej: "u.z.n.k."). Akcentował, że odmowa udostępnienia informacji publicznej miała charakter odmowy częściowej, bowiem w zakresie w jakim był dopuszczalny wniosek, a więc w znacznej części został on uwzględniony.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wywiódł, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Chodzi zatem o osoby fizyczne nabywające we wskazanym okresie drewno bez związku z ich działalnością gospodarczą lub zawodową (tj. jako konsumenci w rozumieniu art. 221 Kodeksu cywilnego). Udostępnienie tych danych naruszałoby w sposób oczywisty prywatność osób fizycznych i obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych ("u.o.d.o."), do której przestrzegania w ramach prowadzonej działalności zobowiązane było Nadleśnictwo i Dyrektor RDLP, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.d.o., który stanowi, iż: "Ustawę stosuje się do organów państwowych, organów samorządu terytorialnego oraz do państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych." W tej sytuacji imię i nazwisko konsumenta w powiązaniu z miejscem dokonania zakupu dają możliwość identyfikacji konkretnej osoby fizycznej, zatem należy je uznać za dane osobowe w rozumieniu art. 6 u.o.d.o. W tym kontekście wskazał na trafne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 2499/13 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"), w którym NSA stwierdził, iż: "[...] należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi [o] informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.". W analizowanej sprawie konsumenci - nabywcy drewna nie byli osobami pełniącymi funkcje publiczne ani osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych. Osoby te nie zrezygnowały również z przysługującej im ochrony. Osoby fizyczne (konsumenci) w ramach swojego życia prywatnego, w dobrej wierze, kupili drewno do użytku osobistego (np. na opał) i nie ma żadnego uzasadnienia dla ograniczania ich prawa do prywatności. Obecnie, od dnia 25 maja 2018 r. do ochrony danych osobowych zastosowanie ma Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej: "r.o.d.o."), które wprowadza zaostrzony reżim prawny ochrony danych osobowych. Obecnie na gruncie przepisów r.o.d.o. również niedopuszczalne jest ujawnienie komukolwiek jakichkolwiek danych osobowych osób fizycznych. Ochrona konsumentów przed działaniami zagrażającymi ich prywatności stanowi wartość konstytucyjną, wynikającą z art. 76 Konstytucji RP. W analizowanym przypadku ochrona prywatności konsumentów stanowi dobro ważniejsze, aniżeli prawo dostępu do informacji publicznej. W tym kontekście ze wszech miar uzasadnione jest kierowanie się zasadą ochrony danych osobowych, w tym także w toku niniejszego postępowania.

Zdaniem Dyrektora RDLP powołany przez skarżącą wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12 jest całkowicie nieadekwatny do tej sprawy. Po pierwsze, sprawa z wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej ma charakter administracyjny i podlega kognicji sądów administracyjnych, a nie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Po drugie, należy dostrzec, że Sąd Najwyższy orzekał w sprawie dotyczącej jednostki samorządu terytorialnego, a nie podmiotu działającego na rynku jako przedsiębiorca. Przyjęte w przywołanym orzeczeniu SN wyłączenie prawa do prywatności osób niepełniących funkcji publicznych podyktowane było rodzajem stosunku prawnego jaki łączył te osoby z jednostkami samorządu terytorialnego, dysponującymi w wyniku zawieranych umów majątkiem publicznym (chodziło o umowy zlecenia za wynagrodzeniem płatnym przez gminę). W niniejszej sprawie było zupełnie inaczej - osoby fizyczne (konsumenci) kupując drewno nie uzyskiwali żadnego świadczenia ze środków publicznych. Zakup drewna przez konsumenta na cele osobiste w żadnej mierze nie uzasadnia pozbawiania prawa do ochrony jego danych osobowych. W świetle powyższego, odmowa udostępnienia danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) była prawidłowa w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W dalszej części uzasadnienia odniósł się do bezpodstawność naruszenia art. 5 ust. 2 u..d.i.p. i art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w odniesieniu do rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia skanów umów zawartych z nabywcami drewna będącymi przedsiębiorcami, bowiem zawierają one dane niewynikające z publicznie dostępnych wzorów umów sprzedaży.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Stanowią ją informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Istnieje również pogląd - wyrażony w orzecznictwie - iż pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest synonimem pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się także, że "Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich". W tym samym kierunku zmierzają przedstawiciele doktryny, wskazując m.in., że "nie ulega wątpliwości, iż tajemnica przedsiębiorstwa mieści się w zakresie pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". W celu prawidłowego rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, należy odwołać się do zdefiniowanej w przepisach u.z.n.k. definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2129) w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną oraz gospodarkę gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, natomiast w świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy gospodarką leśną jest działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna i innych produktów leśnych, a także sprzedaż tych produktów oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu. W świetle powyższego w orzecznictwie trafnie formułuje się stanowisko, że Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiednie Nadleśnictwo Lasów Państwowych prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i jest przedsiębiorcą (obecnie art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 646).

Tajemnica przedsiębiorcy wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na którą prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, dotyczy więc nie tylko tajemnicy kontrahentów kupujących drewno, ale również organu, bowiem kontrahenci z tej ochrony nie zrezygnowali. Wyjaśniając istnienie w niniejszej spawie przesłanki materialnej wykorzystania klauzuli tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), Dyrektor RDLP wskazał przede wszystkim na rodzaje informacji podlegających ochronie oraz uzasadnienie takiej ochrony:

■całkowita ilość drewna - informacja ta ma wartość gospodarczą, ponieważ ujawnia rozmiary działalności gospodarczej i mocy przerobowych przedsiębiorcy nabywającego drewno;

■łączna wartość netto nabywanego drewna - informacja ta ma wartość gospodarczą, ponieważ ujawnia rozmiary działalności gospodarczej i mocy przerobowych przedsiębiorcy nabywającego drewno;

■cena średnia - informacja ta ma wartość gospodarczą zarówno dla PGL LP jak i nabywcy bowiem pokazuje po jakiej cenie średnio dany przedsiębiorca nabywa od PGL LP surowiec drzewny do swojej produkcji, a zatem pokazuje istotny element kosztów działalności tego przedsiębiorcy;

■maksymalna wysokość kary umownej - informacja ta ma wartość gospodarczą, bowiem pozwala w łatwy sposób na wyliczenie łącznej wartości nabywanego drewna, która jak wskazano powyżej wymaga ochrony;

■oznaczenia grup handlowo-gatunkowych - informacje te mają wartość gospodarczą, bowiem pokazują rodzaj surowca drzewnego jest przedmiotem zakupu przez danego przedsiębiorcę, a zatem charakteryzuje potrzeby surowcowe danego przedsiębiorcy i odpowiedź na te potrzeby;

■oznaczenia sortymentów - informacje te mają wartość gospodarczą, bowiem jeszcze bardziej szczegółowo określają jakie sortymenty drewna są nabywane przez danego przedsiębiorcę i tym samym charakteryzują potrzeby surowcowe danego przedsiębiorcy i odpowiedź na te potrzeby;

■ ilość poszczególnych sortymentów - informacje te mają istotną wartość gospodarczą, bowiem pokazują kierunek zakupów poszczególnych nabywców i bardzo precyzyjnie określają potrzeby surowcowe danego przedsiębiorcy i odpowiedź na te potrzeby;

■ceny jednostkowe netto - informacje te mają wartość gospodarczą, bowiem kształtują się w toku konkurencyjnych procedur sprzedaży drewna, w których oferty poszczególnych kupujących, co do zasady nie są ujawniane.

Nie ulega wątpliwości, że powyższe informacje zarówno pojedynczo a zwłaszcza zredagowane muszą być chronione, bowiem ich ujawnienie innym przedsiębiorcom mogłoby zagrozić przebiegowi procedur konkurencyjnych sprzedaży drewna, a w szczególności zwiększać ryzyko zakazanej umowy przetargowej albo innych czynów nieuczciwej konkurencji ze strony innych nabywców (konkurentów), ukierunkowanych na pozbawienie jednego przedsiębiorcy możliwości zakupu sortymentów drewna, które są mu niezbędne do prowadzonej działalności produkcyjnej.

Należy bowiem mieć na uwadze, że ilość drewna dostępnego do nabycia jest ograniczona, a poszczególni przedsiębiorcy uczestnicząc w procedurach przetargowych konkurują między sobą. W analizowanym przypadku ochrona konkurencji (niezakłóconego funkcjonowania procesów rynkowych) i swoboda działalności gospodarczej, której elementem jest prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, stanowią wartości, w imię których należy ograniczyć prawo dostępu do informacji publicznej. W tym kontekście należy również wskazać, że uzasadnienie gospodarcze objęcia ochroną powyższych informacji pozostaje niezmienne, niezależnie od daty zawarcia konkretnych umów. Innymi słowy, ujawnienie danych począwszy od roku 2015 i lat następnych rodzi analogiczne konsekwencje dla aktualnej pozycji przedsiębiorców jak ujawnienie danych najnowszych.

Odnosząc się natomiast do zakwestionowanego w odwołaniu występowania aspektu formalnego definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, decydujące jest Zarządzenie nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych dnia 6 października 2010 r. W załączniku nr 2 do tego zarządzenia ("Wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa") wskazano, że do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa należą m.in. przebieg i wynik przetargów, aukcji i negocjacji handlowych w zakresie dotyczącym poszczególnych klientów, jak również informacje szczegółowe o nabywcach takie jak:

■ przebieg uzgodnień warunków sprzedaży,

■ warunki sprzedaży,

■ formy zabezpieczenia umów,

■ harmonogramy realizacji umów,

■ poziom cen,

■ masa sprzedanego drewna lub ilość innych towarów.

W treści załącznika nr 1 do tego Zarządzenia wskazano również szczegółowo środki, które są stosowane w celu zachowania poufności chronionych informacji:

■ Zasady dostępu do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, (pkt IlI);

■ Zasady bezpieczeństwa obowiązujące przy wytwarzaniu, przetwarzaniu, przechowywaniu, udostępnianiu i przekazywaniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, (pkt IV);

■ Postępowanie w przypadku naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, (pkt V); ■ Odpowiedzialność pracowników za ujawnienie informacji (pkt VI).

Wskazane zarządzenie zostało opublikowane w Biuletynie Informacyjnym Lasów Państwowych nr 11(215) w listopadzie 2010 r., tak więc należy z całą pewnością uznać, że wola ochrony określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa została wyraźnie uzewnętrzniona. Również w umowach na sprzedaż drewna zawieranych przez wszystkie jednostki organizacyjne, w tym również Nadleśnictwo z przedsiębiorcami strony zastrzegły, iż "ze względu na chronioną prawem tajemnicę przedsiębiorstwa Sprzedawcy i Kupującego, Strony zobowiązują się wzajemnie do zachowania poufności informacji obejmujących ilość sprzedanych sortymentów drewna, umówione ceny oraz całkowita wartość umowy".

Słusznie Nadleśniczy Nadleśnictwa uznał, że w sposób dostateczny i jednoznaczny ujawniona została wola przedsiębiorców (kontrahentów - stron umów sprzedaży) co do zachowania w tajemnicy informacji, o które ubiega się skarżąca, żądając skanów umów, a która to informacja objęta tajemnicą stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Szczegółowe informacje zawarte w treści umów kontrahentami materialny element definicji tajemnicy przedsiębiorstwa oraz, że przedsiębiorcy we wskazanym zarządzeniu oraz jego kontrahenci - strony umów sprzedaży w treści tych umów podjęli w stosunku do nich działania mające na celu ochronę ich poufności. Tym samym są one tajemnicą przedsiębiorstwa (w konsekwencji także tajemnicą przedsiębiorcy), ze względu na którą prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Jednocześnie, ewentualne ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa swoich kontrahentów mogłoby zostać uznane za czyn nieuczciwej konkurencji opisany wprost w art. 11 ust. 1 u.z.n.k.

W świetle powyższego, odmowa udostępnienia skanów umów zawartych z nabywcami drewna będącymi przedsiębiorcami była prawidłowa w świetle art. 5 ust. 2 u..d.i.p. Wzory umów sprzedaży drewna stosowane przez jednostki organizacyjne są publicznie dostępne pod adresem internetowym http://drewno.zilp.lasy.gov.pl/drewno/, jak też są w komunikatach. Wedle tych wzorów zawierane są umowy sprzedaży drewna z przedsiębiorcami we wszystkich jednostkach (nadleśnictwach). Dlatego też nie było celowe przekazywanie umów sprzedaży drewna w postaci zredagowanej z niewidocznymi poufnymi danymi. Bowiem po usunięciu danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby to w istocie powielanie treści wzorów umów, które są publicznie dostępne. Działanie takie byłoby pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Za całkowicie nieuzasadnione należy uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące rzekomych braków w zakresie uzasadnienia decyzji, tj. naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia". Decyzja zawiera bowiem zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. W jej treści szczegółowo i wyczerpująco wykazano spełnienie wszystkich przesłanek ochrony tajemnicy przedsiębiorcy wskazując m.in na:

■fakt, iż szczegółowe dane o zakupach drewna dokonywanych przez przedsiębiorców posiadają wartość gospodarczą, potwierdzony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym;

■ fakt podjęcia działań w celu zachowania informacji w poufności w tym obowiązywanie przywołanego powyżej Zarządzenia nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 6 października 2010 r. oraz zamieszczenie w treści zawieranych umów klauzul dotyczących ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa;

■fakt, iż dane te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej;

■fakt, iż przedsiębiorcy, których dane dotyczą, nie zrezygnowali z przysługującej im ochrony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła jej naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zdaniem skarżącej, domagała się udostępnienia w formie elektronicznej, na adres e- mail, następujących informacji:

- informacji o liczbie pozyskanego drewna osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia niniejszego wniosku),

- informacji o tym komu przekazane zostało uzyskane drzewo - osobno latach 2015, 2016, 2017 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku poprzez podanie listy odbiorców,

- skany umów, związanych z gospodarowanie uzyskanym drzewem w zakresie jakim odbiorcom drewna nie były osoby fizyczne.

Organ I instancji w dniu [...] przesłał pismo, w którym przedłużył rozpatrywanie wniosku do dnia [...] r. W tym okresie, już w dniu [...] r., wydał decyzję odmowną udostępnienia informacji w zakresie danych nabywców drewna oraz odmówił udostępnienia informacji w zakresie skanów umów, a także zapowiedział, że w odrębnym piśmie udostępni informację o liczbie pozyskanego drewna oraz informacje komu przekazane zostało uzyskane drewno w poszczególnych latach poprzez podanie listy odbiorców z wyłączeniem danych osobowych osób fizycznych.

Skarżąca przyznaje, że pismo z częściowo udostępnioną informacją otrzymała drogą elektroniczną w dniu [...] r. Jednak organ I instancji błędnie zakwalifikował informację będącą przedmiotem wniosku - dane z umów zawartych z kontrahentami - jako tajemnicę przedsiębiorstwa i nie uzasadnił w sposób przekonujący spełnienia przesłanek formalnych i materialnych, koniecznych do takiej kwalifikacji. Nabywcy drewna, niezależnie od ich statusu jako przedsiębiorców, nabywają mienie publiczne i takie transakcje mogą budzić zainteresowanie opinii publicznej na równi z nabyciem przez podmioty publiczne innych dóbr na rynku w drodze zamówień publicznych. W związku z tym, że dochodzi do transferu skończonego zasobu dóbr, mogą pojawić się bowiem podejrzenia o faworyzowanie kontrahentów i nierówny dostęp do tych cennych dóbr. Ponadto, jak zauważyła skarżąca, w działalności orzeczniczej sądów administracyjnych nie budzi obecnie wątpliwości, że jawnymi są informacje o umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, zwłaszcza informacje o kontrahencie jednostki sektora finansów publicznych oraz o kwocie, jaką uzyskali ci kontrahenci na podstawie zawartych umów. Odnosząc się zaś do odmowy udostępnienia danych nabywców będących osobami fizycznymi skarżąca wskazała na stanowisko orzecznictwa, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dodatkowo, choć organ powołuje się na Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, to pominął art. 86 tegoż aktu odnoszący się do dostępu do informacji publicznej. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że organ II instancji zaskarżoną decyzją naruszył art. 7 k.p.a. i w jej uzasadnieniu decyzji nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy. Posłużył się ogólnikami, które nie stanowią rzeczywistego uzasadnienia dla danej sprawy, oraz wykazał brak zainteresowania interesem społecznym, który stoi za wnioskowanymi informacjami. Taka postawa organu administracji jest naganna. Nie pogłębia ona zaufania społeczeństwa do postępowań władzy publicznej, co więcej została zaburzona zasada proporcjonalności ważenia dóbr wyrażona w art. 8 k.p.a. Podmiot zobowiązany winien dochować należytej staranności w dobieraniu argumentów do wydawanych przez siebie decyzji mając na pierwszym miejscu praworządność swojego działania, bezstronność, równość traktowania podmiotów i interes społeczny. Powołując się na zasadę "tajemnicy przedsiębiorstwa" nie można jej dowolnie używać, każdorazowo przywołanie tej tajemnicy, jako wyjątku od zasady jawności, wymaga zastosowania zasad proporcjonalności wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i całościowego uzasadnienia. Inaczej może dochodzić do licznych nadużyć. Zdaniem skarżącej, WSA w Gorzowie Wlkopolskim w sprawie o sygn. II SA/Go 1174/17 wyznaczył dwa kryteria kiedy uzasadnione jest powoływanie się na "tajemnice przedsiębiorstwa" [...]. Tajemnicę przedsiębiorcy jako przesłankę ograniczająca dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy intepretować w świetle przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zgodnie z jego treścią przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. By konkretna informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa musi ona dotyczyć technicznych, technologicznych i organizacyjnych aspektów działalności przedsiębiorcy i przy tym spełniać warunki: poufności, braku ujawnienia i zabezpieczenia informacji. Jeśli przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. Skuteczne zastrzeżenie danych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga zatem spełnienia dwóch warunków; - przedsiębiorca podejmuje działania mające na celu zachowanie określonych danych w poufności; - działania te są systematyczne i dowodzą chęci zachowania w poufności określonych informacji i działania te nie mogą być wyłączną reakcją na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz powinny mieć charakter stały. Żadne systematyczne działania nie zostały podjęte przez przedsiębiorców by zabezpieczyć poufność informacji, o które wnioskowała skarżąca. Według WSA w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 583/17: "[...] Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy.". Ponadto, musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnic, przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywni wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2112/13, CBOS). To skłania to twierdzenia, że organ nadużywa przesłanki "tajemnicy przedsiębiorcy" do uchylania się obowiązkowi udostępniania informacji. Gdyby priorytetem byłaby przejrzystość i klarowność w zakresie sprzedaży drewna, to zastosowałby wcześniej wymienioną przesłankę proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a obywatelskim prawem do informacji publicznej i udostępniłby skany umów poprzez proces animizacji, do takiego rozwiązania przychyla się WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. II SA/RZ 10/18 "[...] Sąd podziela też przyjęty w powołanym wyroku WSA w Opolu pogląd, że treść uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy musi wskazywać na przeprowadzoną przez organ oceny proporcjonalność między potrzeb ochrony tajemnicy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że utajnione umowy cywilnoprawne zawarte w latach 2015-2017 przez Nadleśnictwo zawierają informację tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorstwa, a koniecznością jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Brak przeprowadzenia takiej oceny narusza wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust.3 Konstytucji zasady proporcjonalności.". Przy ocenie tej proporcjonalność w realiach rozpoznawanej sprawy istotna jest też kwestia, na którą zwrócił uwagę WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 6 marca 2018r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 899/17, a mianowicie, że w odniesieniu do nadleśnictwa, stanowiącego jednostkę organizacyjną wyodrębnioną z Lasów Państwowych, nie można pomijać tego, że zdaniem Lasów Państwowych jest działalność w interesie publicznym i wykonywanie gospodarki leśnej nie w celu przynoszenia zysku, tak jak w przedsiębiorstwach, ale dla pokrycia kosztów działalności z własnych przychodów (art. 50 ustawa o lasach). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji kwestie te pomija, nie zawiera też analizy rzeczywistego wystąpienia "tajemnicy przedsiębiorcy" jako przesłanki odmowy udzielanej żądanej informacji publicznej. Wykazanie zasadności objęcia żądanych informacji statutem tajemnicy przedsiębiorcy wymaga przeanalizowania aspektu materialnego żądanych danych w kontekście wskazywanej tajemnicy. Ogólne wywody prawne organy nie zostały odniesione do istoty rzeczy, czyli do treści konkretnych umów, samo zaś odwołanie się do zarządzenia z dnia 6 października 2010 r. nr 48 bez dokonania samodzielnej oceny w zakresie spełnienia przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy jest niewystarczające. Odmawiając całkowicie udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskiwanym drewnem organ I instancji pominął również okoliczności, że art. 5 ust.2 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej podlega jedynie w ograniczeniu w ściśle określonym zakresie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Przepis nie mówi o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej ale o jego ograniczeniu w takim zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa. Nie ma zatem przeszkód prawnych do udostępniania żądanej informacji poprzez utajnienie w procesie animizacji wyłączenie tych danych, które są poufne i których ujawnienie zagrażałoby lub naruszałby interes przedsiębiorcy. Zdaniem skarżącej, przytoczone obszernie fragmenty uzasadnień pokazują brak należytego i wyczerpującego pochylenia się nad problemem również przez organ II instancji. Nie posiadając merytorycznych argumentów z chęci chronienia się przed odpowiedzialnością z faktu możliwych malwersacji majątku państwowego organ zasłania się "tajemnicą przedsiębiorcy" chodź linia orzecznicza wojewódzkich sądów administracyjnych jest jasna. Nie można bez przeprowadzenia należytego procesu myślowego uznać informacji za tajną tylko dlatego, że dotyczy przedsiębiorcy i to bez dokładnego rzetelnego przedstawienia działań systematycznych i stałych. Obowiązkiem jest udostępnienie informacji publicznej, aby chronić uczciwego przedsiębiorcę, co nie godzi w działalność zarobkową.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek skarżącej został uwzględniony w zakresie, w jakim to było dopuszczalne, zgodnie z zasadą proporcjonalności i żądane informacje zostały udostępnione. Odmowa dotyczyła wyłącznie informacji, które zasługują na szczególną ochronę z uwagi na swój charakter, bowiem szczegółowe informacje zawarte w treśći umów z kontrahentami wypełniają materialny i formalny element definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, a ich udostępnienie mogłoby być uznane za czyn nieuczciwej konkurencji, zawarty w dyspozycji art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Organ II instancji nie zgodził się także z zarzutem, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia okoliczności faktycznych i prawnych odmowy udostępnienia skanów umów zawieranych z nabywcami będącymi przedsiębiorcami. W tym bowiem zakresie w uzasadnieniu wyraźnie wskazano na rodzaje informacji zawartych w treści umów wymagających ochrony jako tajemnica przedsiębiorcy oraz przedstawiono uzasadnienie takiej ochrony dla poszczególnych rodzajów informacji. Podkreślono też, że wyłączenie dostępu do informacji dotyczy nie tylko tajemnicy kontrahentów Lasów Państwowych kupujących drewno, ale również samych Lasów Państwowych zaś strony umów podjęły działania mające na celu ochronę poszczególnych informacji. Jeszcze raz przypomniał, że odmowa udostępnienia skanów umów zawartych z nabywcami drewna będącymi przedsiębiorcami była prawidłowa w świetle art. 5 ust. 2 u..d.i.p. Wzory umów sprzedaży drewna stosowane przez jednostki organizacyjne są dostępne pod adresem internetowym http://drewno.zilp.lasy.gov.pl/drewno/, jak też są w komunikatach. Wedle tych wzorów zawierane są umowy sprzedaży drewna z przedsiębiorcami we wszystkich jednostkach (nadleśnictwach). Dlatego też nie było celowe przekazywanie umów sprzedaży drewna w postaci zredagowanej z niewidocznymi poufnymi danymi. Bowiem po usunięciu danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby to w istocie powielanie treści wzorów umów, które są publicznie dostępne. Działanie takie byłoby pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Za całkowicie nieuzasadnione należy uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące rzekomych braków w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. W jej treści szczegółowo i wyczerpująco wykazano spełnienie wszystkich przesłanek ochrony tajemnicy przedsiębiorcy wskazując m.in na: fakt, iż szczegółowe dane o zakupach drewna dokonywanych przez przedsiębiorców posiadają wartość gospodarczą, oraz podjęte zostały działania w celu zachowania informacji w poufności poprzez zamieszczenie w treści zawieranych umów klauzul dotyczących ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, w tym obowiązujące Zarządzenie nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 6 października 2010 r. oraz fakt, iż przedsiębiorcy, których dane dotyczą, nie zrezygnowali z przysługującej im ochrony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracyjnej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które w danej sprawie powinny znaleźć zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, ale również w granicach sprawy, wyznaczonych przed wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz samym rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, warszawa 2011 r., uwaga 1 do art. 134, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 marca 2008 roku o sygn. akt I OSK 1799/07; 9 kwietnia 2008 roku o sygn. akt II GSK 22/08; 27 października 2010 roku o sygn. akt I OSK 73/10, CBOS).

Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora RDLP, jako organu II instancji z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa, jako organu I instancji z dnia [...] r., mocą której odmówiono skarżącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych tych nabywców drewna, którzy nabyli drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę ich danych osobowych tych osób, a także odmówiono udostępnienia skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy.

Na wstępie należy przytoczyć treść wniosku skarżącej, który poruszał trzy odrębne zagadnienia:

- informacji o liczbie pozyskanego drewna osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku);

- informacji o tym komu przekazane zostało uzyskane drzewo - osobno latach 2015, 2016, 2017 r., do dnia złożenia niniejszego wniosku, poprzez podanie listy odbiorców;

- skany umów, związanych z gospodarowaniem uzyskanym drzewem w zakresie jakim odbiorcom drewna nie były osoby fizyczne.

W piśmie z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji uznał za dopuszczalne i znajdujące oparcie w prawie częściowe udostępnienie żądanych informacji w zakresie informacji o liczbie (ilości) pozyskanego drewna w latach 2015, 2016 i 2017 (do dnia 25 sierpnia 2017 r.), oraz o tym, komu zostało ono zbyte z wyłączeniem jednak danych osobowych osób fizycznych, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (k. 3 akta administracyjne).

Odpowiedź na wniosek w powyższym zakresie została udzielona drogą elektroniczną w dniu [...] r., w postaci czynności materialno-technicznej wysłania żądanej informacji publicznej, składającej się z podania liczby (ilości) pozyskanego drewna w latach 2015, 2016 i 2017 (do dnia 25 sierpnia 2017r.), oraz 18-tu stron zestawienia zawierającego listę 191 jego odbiorców. Skarżąca faktu otrzymania odpowiedzi nie kwestionowała ale potwierdziła, jak to wynika z analizy akt administracyjnych (k. 2 i nast.) i treści skargi.

W tym miejscu należy zaakcentować, że w pozostałym zakresie skarżąca sprecyzowała wniosek tak, że dotyczył on wyłącznie skanów umów, związanych z gospodarowaniem uzyskanym drzewem w zakresie jakim odbiorcom drewna nie były osoby fizyczne.

Nie uwzględniony zakres wniosku skarżącej nie obejmował zatem tych odbiorców, którzy byli osobami fizycznymi.

W powyższym zakresie organ I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję odmowną co do udostępnienia informacji w zakresie danych osób fizycznych, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) oraz odmówił udostępnienia informacji w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy. Ta decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji w oparciu o zaskarżoną decyzję.

Zdaniem skarżącej, organ II instancji błędnie zakwalifikował informację będącą przedmiotem tej części wniosku, czyli dane z umów zawartych z kontrahentami, jako tajemnicę przedsiębiorstwa i nie uzasadnił w sposób przekonujący spełnienia przesłanek formalnych i materialnych, koniecznych do takiej kwalifikacji. Z samego faktu, że nabywcy drewna, niezależnie od ich statusu jako przedsiębiorców, nabywają mienie publiczne, budzi się zainteresowanie opinii publicznej związane z gospodarowaniem uzyskanym drzewem.

Wyjaśnienie tej części realizacji wniosku skarżącej, złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej jest istotne, bowiem odmowa dotyczyła jedynie charakteru żądanych informacji publicznych jako informacji prawnie chronionych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Nadleśnictwo jako jednostka organizacyjna Lasów Państwowych zarządza, z mocy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2129), lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 3 ustawy o lasach). Oznacza to, że Nadleśnictwo gospodaruje mieniem publicznym, a wszelkie informacje dotyczące tego zarządu i gospodarowania mieniem mają walor informacji publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W szczególności walor informacji publicznej mają informacje majątku publicznym, o czym stanowi art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p., w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych.

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, co wynika z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Prawo dostępu do informacji publicznej, określone w art. 61 Konstytucji RP, a uszczegółowione w przepisach u.d.i.p., stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W świetle powyższego odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych bądź ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy musi być wynikiem wyważenia, z jednej strony obywatelskiego prawa do informacji, a z drugiej potrzeby ochrony prawa do prywatności bądź tajemnicy prawnie chronionej.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji potwierdza prawidłowe wyważenie tych wartości, z wykazaniem, że konieczność ochrony wskazanych wartości jest proporcjonalnie większa niż racje przemawiające za udostępnieniem żądanej informacji publicznej.

Należy mieć przy tym na uwadze, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w unormowaniach u.d.i.p. i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej. Tego rodzaju zabieg legislacyjny determinuje zawężającą w stosunku do prawa dostępu do informacji publicznej wykładnię ustawowego zwrotu "tajemnica przedsiębiorcy" oraz obliguje podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" do szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

Nie wyklucza to jednak możliwości posiłkowania się przy ustalaniu rozumienia tego pojęcia zdefiniowanym ustawowo pojęciem "tajemnica przedsiębiorstwa", których zakresy znaczeniowe się pokrywają (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 324/15, CBOS). Powyższe oznacza, że w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest dopuszczalna taka wykładnia pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", która prowadziłaby do wypaczenia zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzonego w tym przepisie, czyli ograniczenia zasady jawności.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 419, dalej w skrócie, jak dotychczas: "u.z.n.k.) tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym, określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: są to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, wobec których podjęto niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Takie ujęcie informacji publicznej znajduje również uzasadnienie w wykładni Sądu Najwyższego dokonanej w wyroku z dnia 3 października 2000 r. sygn. akt I CKN 304/00. Przyjmuje się zdaniem SN, że informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł chemicznych, wzorów i metod działania. Natomiast informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacja (wiadomość) "nieujawniona do wiadomości publicznej" to informacja nieznana ogółowi lub osobom, które ze względu na prowadzoną działalność są zainteresowane jej posiadaniem. Taka informacja staje się "tajemnicą przedsiębiorstwa", kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów i wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Bez takiej woli, choćby tylko dorozumianej, informacja może być nieznana, ale nie będzie tajemnicą. Informacja nieujawniona do wiadomości publicznej traci ochronę prawną, gdy inny przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o niej może drogą zwykłą i dozwoloną, a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych, lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. Jednocześnie "tajemnica" nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, którym przedsiębiorca powierza informację (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14, CBOS).

Podjęcie niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji powinno prowadzić do sytuacji, w której chroniona informacja nie może dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony.

Biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów powszechnych i definicję legalną tajemnicy przedsiębiorstwa, określoną w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., za taką tajemnicę należy uznać np. dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu (postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia 15 maja 1996 r. - XVII Amz 1/96, Wokanda 1997/10/55). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej - wola utajnienia danych informacji i materialnej, sprowadzającej się do posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy (por. wyroki NSA z dnia: 5 kwietnia 2013 roku o sygn. akt I OSK 192/13 i 5 lipca 2013 roku o sygn. akt I OSK 511/13, CBOS). Nie wystarczy samo przekonanie przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny.

W tym miejscu należy podkreślić, że stanowisko to znajduje uzasadnienie w wykładni Sądu Najwyższego dokonanej w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt V CSK 444/06, zgodnie z którym tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.". Dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej, w postaci podjęcia działań przez przedsiębiorcę mających zachować informację w poufności. Informacja ta musi mieć bowiem ponadto charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą, gdyż wykładnia językowa art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wiąże tajemnicę przedsiębiorcy z jej wartością gospodarczą. Świadczy o tym brzmienie tego przepisu, w szczególności zwrot "inne informacje posiadające wartość gospodarczą". Gdyby zaś ustawodawca nie wiązał tajemnicy przedsiębiorcy z wartością gospodarczą informacji, wówczas przepis nie posługiwałby się słowem "inne". Słowo to natomiast wskazuje, że ustawodawca wyróżnia informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa z uwagi na ich walor z perspektywy wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy. Powyższe zapatrywanie koresponduje z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującym, że informacja, objęta manifestacją przedsiębiorcy, dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2347/15, CBOS).

Nie jest więc możliwe do przyjęcia zapatrywanie, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15, CBOS).

Mając na uwadze powyższe, nie sposób zgodzić się z poglądem, że ustalając, czy dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, organ zobowiązany jest jedynie zbadać, czy informacja ta jest związana z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, czy jest znana jedynie określonemu kręgowi osób i czy przedsiębiorca podjął wobec niej wystarczające środki ochrony w celu zachowania jej poufności, a nie jest zobowiązany do weryfikacji, czy zastrzeżona jako tajemnica przedsiębiorcy informacja posiada określoną wartość dla przedsiębiorcy. Jak bowiem wyżej wskazano, aby można było uznać daną informację za tajemnicę przedsiębiorcy, musi mieć ona wartość gospodarczą, którą - w przypadku stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - musi wskazać w decyzji organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorcy musi mieć bowiem - w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.u.k. - faktyczną, realną wartość gospodarczą, jednak niekonieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie prowadziłoby do konkretnej szkody w interesach przedsiębiorcy. Ryzyko to, dla odmówienia udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, może być bowiem choćby potencjalne.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że wykładnia dokonana przez organ II instancji jest prawidłowa.

Nie można tracić z pola widzenia faktu, że prawodawca konstytucyjny dostrzegając potrzebę ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw obywatela, w tym dostępu do informacji publicznej, przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, tworząc swoistą hierarchię dóbr. Dlatego w treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wskazał, że ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić między innymi ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych. Zatem przepis ten wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej. Na tej podstawie w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca dokonał wyważenia pomiędzy interesem podmiotu żądającego dostępu do informacji publicznej, a prawem przedsiębiorcy do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy wskazując na priorytet tego drugiego prawa. Ustawodawca w sposób jednoznaczny postanowił, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zatem organ, stosownie do wskazanych wyżej regulacji konstytucyjnych i wydanych ograniczeń ustawowych musi zatem oceniać zebrany materiał i w sytuacji ustalenia, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy odmówić ich udostępnienia.

Z tych powodów wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. dokonana przez organ II instancji nie narusza art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem nie rozszerza wyjątków od prawa dostępu do informacji publicznej poza wyznaczone przepisami Konstytucji RP granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej.

Należy tu dodać, że ujawnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ ujawnione informacje publiczne mogłoby być wykorzystane przez podmioty konkurujące ze sobą na rynkach pozyskania drewna jako surowca występującego w ograniczonej ilości.

W tym miejscu trzeba dostrzec, że działalność leśna w zakresie gospodarowania i pozyskiwania drewna oraz jego sprzedaży stanowi gospodarkę leśną, która jest związana z rozmiarem pozyskania drewna i wynika z planów gospodarczo-finansowych, które są związane ze zrównoważoną gospodarką, zgodnie z planem urządzania lasu z uwzględnieniem celów produkcji, na zasadzie racjonalnej gospodarki będącej ubocznym użytkowaniem lasu oraz zasadą powszechnej ochrony lasów, trwałości ich utrzymania, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania oraz powiększania zasobów. Wszystkie wymienione zadania stanowią ustawowo nałożone obowiązki gospodarki leśnej za którą odpowiada organ I instancji i winny być prowadzone w sposób zgodny z przepisami prawa, w szczególności ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2129). Z tego powodu dane osobowe osób, które zawarły umowy cywilnoprawne z podmiotem publicznym na zakup drewna nie powinny zostać ujawnione i nie są istotne z punktu widzenia kontroli rozporządzania mieniem publicznym w ramach prowadzonej gospodarki leśnej. Żądane w części wniosku skarżącej informacje pozwoliłyby uzyskać przewagę w planowaniu powyższych działań. Zaskarżona decyzja odzwierciedla zatem prawidłową hierarchię dóbr chronionych konstytucyjnie. Wbrew stanowisku skarżącej przepisy u.d.i.p. nie są środkiem do zastępowania stosownych organów w prowadzeniu nałożonych ustawowo obowiązków. Ujawnione obszerne, aczkolwiek tylko częściowe informacje z żądanych we wniosku skarżącej, są wystarczające dla społecznej kontroli tych działań. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 86 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Podstawą udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi) w związku z określonymi przepisami prawa krajowego, które w naszym przypadku zawiera u.d.i.p. W konsekwencji, ujawnienie imienia i nazwiska osób fizycznych zawierających umowy nie są zgodne z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem mogłyby naruszać postanowienia przywołanego rozporządzenia. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że organ II instancji rozważył treść wniosku skarżącej i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów w powiązaniu z informacjami powszechnie dostępnymi i poszerzył w tym zakresie ustalenia organu I instancji. Zatem, organ odwoławczy wyczerpująco zbadał stan faktyczny i prawny sprawy, z tego powodu za niezasadne należy uznać zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP, postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego.

Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.