Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2944/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 10, art. 11, art. 14, art. 23
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 900/13 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 900/13, oddalił skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

A. R. pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w związku z zajmowanym lokalem mieszkalnym w Z., przy ul. [...], dołączając deklarację o wysokości dochodów.

Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734, z późn zm., zwanej dalej "ustawą") odmówił przyznania A. R. dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. Mając na uwadze, że A. R. w dniu składnia wniosku nie posiadał tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, należało odmówić mu przyznania wnioskowanego świadczenia.

A. R. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc, że prawo do dodatku mieszkaniowego przysługuje mu na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, bowiem wraz z konkubiną M. W. oraz wspólną córką oczekują na mieszkanie od Miasta Z.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do twierdzenia zawartego w odwołaniu, że skarżący oczekuje na lokal z zasobów miasta, organ odwoławczy pismem z dnia [...] października 2012 r. wystąpił do Naczelnika Wydziału Zarządzania Nieruchomościami w Referacie Dodatków Mieszkaniowych w Urzędzie Miasta Z. o wyjaśnienie, czy A. R. posiada tytuł prawny do lokalu zamiennego lub socjalnego zatwierdzony wyrokiem sądowym lub decyzją administracyjną. Zwrócił się również do skarżącego o wykazanie, że posiada on tytuł prawny do lokalu zamiennego lub socjalnego zatwierdzony wyrokiem sądowym lub decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na powyższe, A. R. przedłożył pismo Naczelnika Wydziału Zarządzania Nieruchomościami w Referacie Dodatków Mieszkaniowych w Urzędzie Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2009 r., z którego wynika, że w związku z jego wnioskiem o spisanie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Z. został on wpisany na listę osób oczekujących na mieszkanie komunalne. Naczelnik Wydziału Zarządzania Nieruchomościami w Referacie Dodatków Mieszkaniowych w Urzędzie Miasta Z., załączając pismo adresowane do strony z dnia [...] sierpnia 2009 r., wyjaśnił natomiast, że wpisanie na listę oczekujących na mieszkanie komunalne nie jest równoznaczne z przyznaniem konkretnego lokalu mieszkalnego. Wskazał, że skarżący i jego rodzina nie należą do grona osób zajmujących lokal mieszkalny bez tytułu prawnego oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny, którym miałby przysługiwać dodatek mieszkaniowy na podstawie ustawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że powodem odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego jest, w pierwszej kolejności – brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (A. R. został wykluczony z Z. Spółdzielni Mieszkaniowej uchwałą tegoż organu, co zostało potwierdzenie prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt [...] oddalającym jego powództwo na tę uchwałę), a w drugiej kolejności – to, że nie oczekuje on na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny.

A. R. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jej uchylenia oraz decyzji ją poprzedzającej. Podniósł, że złożył pismo informujące o przyznaniu prawa do mieszkania komunalnego przez Prezydenta Miasta Z., a więc zostały spełnione warunki do przyznania mu dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy prawidłowo ustaliły, iż A. R. nie spełnia wymogów, uprawniających do przyznania mu dodatku mieszkaniowego, określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w chwili składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj. [...] kwietnia 2013 r. nie posiadał tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego wymienionego w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji – wbrew twierdzeniem skarżącego – nie przysługuje mu również prawo do dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zawarte bowiem w tym przepisie sformułowanie "osobom (...) oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny" oznacza przede wszystkim, że strona będzie spełniała przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia o przyznaniu prawa do lokalu zamiennego albo socjalnego. Wpis na listę oczekujących uprawnia do ewentualnego zawarcia, dopiero w przyszłości, umowy najmu lokalu z zasobów gminnych na czas nieoznaczony. Oczekiwanie natomiast na lokal mieszkalny wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy przyznawany na podstawie uchwał rady gminy wydawanej w sprawie zasad wynajmowania lokali komunalnych nie może być traktowane w sposób tożsamy, co oczekiwanie na "lokal zamienny", jak i "lokal socjalny". Warunkiem zatem przyznania dodatku mieszkaniowego osobie bez tytułu prawnego do lokalu jest to, że przysługuje jej prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego. Podstawę dla przyznania lokalu socjalnego czy zamiennego oraz określenia zasad najmu lokalu socjalnego stanowi ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym oraz o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 150, z późn zm.). Prawo do lokalu socjalnego może zostać przyznane w drodze zawarcia przez gminę umowy najmu lokalu socjalnego z wnioskodawcą lub poprzez orzeczenie sądu (por. art. 14 i art. 23 tej ustawy). O uprawnieniu natomiast najemcy do lokalu zamiennego stanowi art. 10 i art. 11 powołanej wyżej ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, fakt umieszczenia konkubiny skarżącego na liście oczekujących na mieszkanie komunalne nie jest natomiast równoznaczny z oczekiwaniem na przyznany lokal zamienny lub socjalny. Wpis na listę oczekujących uprawnia ją jedynie do ewentualnego zawarcia, dopiero w przyszłości, umowy najmu lokalu z zasobów gminnych na czas nieoznaczony.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że organy prawidłowo zinterpretowały art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, wskazując, iż skarżący jest osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, jednak nie oczekuje on na przysługujący mu lokal zamienny lub socjalny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. R.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie:

- prawa materialnego, tj. "art. 2 pkt 1 ppkt 5" ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię pojęcia "lokal zamienny" przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana z naruszeniem "art. 2 pkt 1 ppkt 5" ustawy, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Powołana podstawa kasacyjna w postaci niewłaściwego zastosowania oraz błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd pierwszej instancji właściwie go zastosował i odczytał jego treść.

Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy wymienia osoby uprawnione do otrzymania dodatku mieszkaniowego, uzależniając przyznanie tego świadczenia od tytułu prawnego do zamieszkiwanego przez te osoby lokalu. W sytuacji natomiast braku tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, osoby mogą ubiegać się o taki dodatek, jeśli oczekują one na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny - art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy. Prawo do lokalu socjalnego może zostać przyznane w drodze zawarcia przez gminę umowy najmu lokalu socjalnego z wnioskodawcą (por. art. 23 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym oraz o zmianie Kodeksu cywilnego) lub poprzez orzeczenie sądu w postaci wyroku eksmisyjnego (por. art. 14 tej ustawy). Staje się ono skuteczne od dnia oznaczonego w umowie najmu takiego lokalu lub od dnia uprawomocnienia się wyroku eksmisyjnego zawierającego orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego. Ponadto prawo do lokalu socjalnego, orzeczone wyrokiem sądu, powoduje, że wykonanie orzeczenia sądu nakazującego opróżnienie lokalu zostaje wstrzymane do dnia złożenia przez gminę oferty najmu takiego lokalu. Uprawniony traci zawsze prawo do lokalu socjalnego, o ile nabędzie tytuł prawny do innego lokalu, który może używać. Wówczas gmina ma prawo wypowiedzieć umowę najmu lokalu socjalnego bez zachowania terminów wypowiedzenia. Natomiast prawo do lokalu zamiennego może zostać przyznane w razie zaistnienia szczególnych sytuacji, o których mowa w art. 10 i art. 11 powołanej wyżej ustawy.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący, ubiegający się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, na dzień składania wniosku, nie posiadał tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdyż został on wykluczony z Z. Spółdzielni Mieszkaniowej, co zostało potwierdzenie prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt [...] oddalającym jego powództwo na tę uchwałę. Wpisanie natomiast konkubiny skarżącego, M. W. na listę osób oczekujących na przydział mieszkania z komunalnych zasobów Miasta Z. nie jest jednoznaczne ze spełnieniem przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. oczekiwaniem na przysługujący lokal zamienny albo socjalny.

Taki bowiem sposób oczekiwania na lokal mieszkalny wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy przyznawany na podstawie uchwał rady gminy wydawanej w sprawie zasad wynajmowania lokali komunalnych (por. art. 20 i 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym oraz o zmianie Kodeksu cywilnego) nie może być traktowany w sposób tożsamy co oczekiwanie na lokal zamienny, czy lokal socjalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy. Po pierwsze, jak sama nazwa wskazuje i powołane wyżej przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, czym innym jest mieszkanie komunalne, a czym innym lokal socjalny, czy lokal zamienny, a co za tym idzie inne są zasady i przesłanki ich przyznawania. Po drugie, użyte w powołanym wyżej przepisie sformułowanie "oczekującym" wiąże się ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy niemającą tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Prawnie "oczekiwać" można tylko w ramach realizacji konkretnego uprawnienia. Przykładem takim będzie uprawnienie do lokalu socjalnego wynikające z wyroku eksmisyjnego, czy uprawnienie do lokalu zamiennego w przypadku zaistnienia sytuacji, o których mowa w art. 10 ust. 4 i art. 11 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Warunkiem zatem przyznania dodatku mieszkaniowego osobie bez tytułu prawnego do lokalu jest okoliczność, że przysługuje jej prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego, przyznane w opisanych wyżej konkretnych sytuacjach, ale które nie zostało jeszcze zrealizowane. Z pewnością wpisanie konkubiny skarżącego na listę osób oczekujących na przydział mieszkania z komunalnych zasobów gminy nie czyni ze skarżącego osoby oczekującej na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2956/13; 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 545/14; 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2401/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, wbrew temu co zarzucono w skardze kasacyjnej, gmina w ramach swych obowiązków gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym i zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, przydzielając mieszkania tzw. komunalne, nie czyni tego w odniesieniu do lokali zamiennych, które z natury rzeczy są przewidziane wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych. Również obowiązek przydziału lokalu socjalnego obejmuje tylko te lokale, które zostały przyznane w wyroku eksmisyjnym, zaś w pozostałych przypadkach gmina czyni to w ramach umowy najmu o charakterze cywilnoprawnym.

Z tych też przyczyn, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę A. R. z uwagi na właściwe zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego.

Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.