Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1528/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5,136,137,139,140
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : referent Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 października 2019 r. znak: WS-VI.7534.3.101.2018.MK w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 29 czerwca 2018 r. znak [...] orzekł;

-w pkt 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0158 ha (powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,0450 ha), obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...], na rzecz Z. F. (c. K. i D.) w [...] części, J. K. (s. Z. i J.) w [...] części oraz M. K. (s. Z. i J.) w [...] części;

-w pkt 2 o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz

Gminy K. kwoty 3.302,98 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości odpowiednio do zwracanych na rzecz wyżej wymienionych osób udziałów w nieruchomości;

-w pkt 3 o sposobie i terminach wpłaty należności określonej w pkt 2;

-w pkt 4 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0.0048 ha (powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,0175 ha), obj. księga wieczystą nr [...], oraz nr [...] o pow. 0,0209 ha (powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,0549 ha), obj. księgą wieczystą nr KR [...] poł. w obr. [...]. jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...], na rzecz Z. F. (c. K. i D.) w [...] części, J. K. (s. Z. i J.) w [...] części oraz M. K. (s. Z. i J.) w [...] części;

-w pkt 5 o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz

Gminy K. kwoty 5.372,58 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości odpowiednio do zwracanych na rzecz wyżej wymienionych osób udziałów w nieruchomości;

-w pkt 6 o sposobie i terminach wpłaty należności określonej w pkt 5.

Organ I instancji poinformował i pouczył, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Od ww. decyzji odwołanie wniosła Gmina Miejska reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. żądając jej uchylenia w całości i orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że orzeczeniami Prezydium Rady Narodowej w K. z 17 września 1958r. i 15 lipca 1959r. wywłaszczono część parcel katastralnych I. kat. [...] pod rozbudowę Szpitala im. [...] w K. i budowę osiedla mieszkaniowego [...]. W ocenie skarżącej przyjęcie szeroko rozumianego celu budowy osiedla mieszkalnego obejmuje również realizację infrastruktury w postaci obiektów handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia niezbędne dla mieszkańców bloków i taka też infrastruktura techniczna oraz wydeptana ścieżka znajduje się na terenie objętym zaskarżoną decyzją. Zdaniem skarżącej istnienie takich desygnatów wskazuje na regularne korzystanie z przedmiotowych terenów przez okolicznych mieszkańców. Na poparcie swojej tezy skarżąca wskazała zdjęcia lotnicze dokumentujące przekształcanie się objętego zaskarżoną decyzją terenu z obszarów rolniczych w osiedle mieszkalne. Na poparcie swoich twierdzeń Gmina Miejska wskazała poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. I OSK 643/12, I OSK 1138/08, I OSK 610/15, I OSK 471/09) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (II SA/Łd 370/15).

Odwołanie od decyzji Starosty [...] złożyli również J. K. i M. K., którzy zarzucili naruszenie przepisów postępowania, jakie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpujących ustaleń w zakresie rzekomej wypłaty na rzecz poprzednika prawnego skarżących odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenie nieruchomości, jak również różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu celu wywłaszczenia oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia w zakresie dotyczącym rzekomej wypłaty na rzecz poprzednika prawnego skarżących odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, jak również różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrot celu wywłaszczenia i wynikający z tego błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że poprzednikowi prawnemu skarżących zostało wypłacone odszkodowanie, pomimo braku stosownych dowodów na tę okoliczność.

Wojewoda decyzją z 11 października 2019r. znak [...] utrzymał w mocy punkty 1 i 4 sentencji zaskarżonej decyzji oraz uchylił punkty 2, 3, 5 i 6 sentencji zaskarżonej decyzji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r. - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ odwoławczy zauważył, że warunkiem zastosowania powołanej regulacji jest ustalenie w pierwszej kolejności, iż wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości wywłaszczonej w ścisłym rozumieniu, tj. przejętej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnej, bądź w jednym z trybów wskazanych w art. 216 ust. l i 2 u.g.n., względnie na podstawie umowy zawartej w trybie art. 114 ust. 1 u.g.n. (vide dodany ww. ustawą zmieniającą art. 142a u.g.n.) oraz że wniosek ten został złożony przez uprawnioną osobę - poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę. Ponadto organ II instancji zauważył, że wywłaszczona nieruchomość może podlegać zwrotowi w razie braku przeszkód prawnych ku temu, tj. w razie niestwierdzenia przez organ zaistnienia negatywnych przesłanek wynikających z art. 229 u.g.n. bądź przepisów szczególnych oraz dysponowania taką nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2015 r., sygn.: I OPS 3/14).

Kolejną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi jej zbędność na cel przejęcia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (umowie sprzedaży). Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się

ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się

ostateczna, cel ten nie został zrealizowany,

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn.: P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376), przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ zwrócił uwagę, że decyzjami Prezydium Rady Narodowej w K. z 17 września 1958 r. i z 15 lipca 1959 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa części parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...]. Pierwsze z ww. orzeczeń określało cel przejęcia jako rozbudowa Szpitala im. [...], z kolei zgodnie z ww. decyzją z 15 lipca 1959 r., wywłaszczona część ww. parceli o powierzchni 0,0420 ha była niezbędna pod budowę osiedla [...]. Z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione osoby, co potwierdzają pozyskane do akt stosowne dokumenty. Na podstawie zgromadzonych dokumentów geodezyjnych organ stwierdził, że części parceli wywłaszczonej l. kat. [...] odpowiadają m. in. objęte niniejszym postępowaniem działki nr [...] o pow. 0,0158 ha, nr [...] o pow. 0,0048 ha i nr [...] o pow. 0,0209 ha (łącznie 0,0415 ha). Na podstawie pozyskanych przez organ I instancji dokumentów organ stwierdził, że na przedmiotowych nieruchomościach miała być zrealizowana inwestycja określona jako budowa osiedla mieszkaniowego [...], którego szczegółowych założeń w postaci planu realizacyjnego nie udało się odnaleźć.

Słusznie zatem organ I instancji skupił się na ustaleniu, czy sposób zagospodarowania ww. działek po ich wywłaszczeniu zmienił się w sposób, który można by uznać za realizację szeroko rozumianego osiedla mieszkaniowego, które co do zasady składa się nie tylko z budynków mieszkalnych, ale również wszelkich innych obiektów i urządzeń, które służą mieszkańcom osiedla. W tym celu pozyskano archiwalne zdjęcia lotnicze tego terenu z lat 1970, 1975, 1982, 1993, 1998 i 2003, dwukrotnie przeprowadzono oględziny nieruchomości (w 2015 i 2016r.). Z pozyskanych materiałów i poczynionych ustaleń wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości nigdy nie był zagospodarowany w żaden zorganizowany sposób, po wywłaszczeniu stanowił nieuporządkowany teren zielony, sąsiadujący z jednej strony z terenem szpitala, zaś od ok. połowy lat 90-tych po drugiej stronie wywłaszczonej części parceli l. kat. [...] realizowana była przez prywatnych inwestorów zabudowa mieszkaniowa.

W ocenie organu odwoławczego nie sposób było zatem uznać, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. Sam fakt, że na jej części znajduje się wydeptana ścieżka, z której mogą korzystać okoliczni mieszkańcy, w żaden sposób nie wpisuje się w zorganizowany proces realizacji osiedla mieszkaniowego, które zresztą powstało w sąsiedztwie jako zamierzenie komercyjne ponad 30 lat od dary wywłaszczenia. Przeszkodą dla zwrotu przedmiotowych nieruchomości nie może stanowić także okoliczność przeprowadzenia przez przedmiotowe działki podziemnych instalacji infrastrukturalnych. Tergo rodzaju obiekty musiałyby służyć celowi głównemu, który na przedmiotowej nieruchomości nie powstał, zaś zrealizowana w sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa nie stanowiła realizacji celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, lecz była inicjatywą osób trzecich.

W ocenie Wojewody na uwagę zasłużył w tym zakresie także fakt, iż powyższą ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z 26 września 2019 r., sygn.: II SA/Kr 592/19 dokonywał kontroli decyzji zwrotowej dotyczącej nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działkami objętymi niniejszą decyzją. W związku z powyższym zaskarżona decyzja w opisanej wyżej części była w ocenie organu odwoławczego prawidłowa.

Odnośnie kwestii rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości Wojewoda zgodził się z zarzutami odwołania J. i M. K., iż kwestią zasadniczą dla wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie jest niebudzące wątpliwości ustalenie, że odszkodowanie ustalone z tytułu wywłaszczenia zostało faktycznie wypłacone. Analiza akt sprawy wykazała, iż organ I instancji w ogóle owej kwestii nie wyjaśnił, naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 136 ust. 3 zd. 3 i art. 140 ust. 1 u.g.n. i w tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ II instancji zwrócił uwagę, że należy w tym kontekście zaaprobować pogląd prawny, zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 lipca 2011 r., sygn.: II SA/G1 65/11, zgodnie z którym: (...) skoro sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia, a zatem dopuszczalne jest wniesienie odwołania jedynie co do niektórych części, które nie są ze sobą integralnie powiązane. Jeżeli zaś odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a., nie może wszak kolidować z regułą trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 k.p.a. (...) Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, ale w takiej części, od której wniesiono odwołanie w przypadku roszczeń podzielonych. (...) O zakresie toczącego się postępowania odwoławczego (czy do części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, czy do całego rozstrzygnięcia) decyduje strona wnosząca odwołanie. Jeżeli odwołanie dotyczy części decyzji, w pozostałym zakresie staje się ona ostateczna. Stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości, to jest w takim zakresie, w jakim to zostało określone w treści odwołania (por. również wyrok NSA w Warszawie z 22 listopada 2012 r., sygn.: I OSK 912/12). Z kolei "podzielność" sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz ustalenia należności z tego tytułu została zaakcentowana m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lipca 2009 r., sygn.: I OSK 798/08, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 grudnia 2007 r., sygn.: II SA/Kr 390/06, zgodnie z którym: "Nie można wreszcie podzielić stanowiska (...) że zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Skoro oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne, które podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, gdzie istnieje jako bezwzględna zasada ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu, muszą zawsze być rozstrzygane łącznie w decyzji, to stwierdzenie wadliwości i uchylenie jednego z nich powinno zawsze pociągać za sobą wzruszenie całej decyzji.

Organ odwoławczy przy tym zauważył, że analogiczne stanowisko w tej kwestii, zawarte w wyroku NSA z 22 listopada 1994 r. IV SA 1434/93 i wyroku NSA z 11 czerwca 1992 r. SA/Po 431/92 zostało sformułowane pod rządami poprzedniej ustawy, a więc w odmiennym stanie prawnym. Art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił wtedy, że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie recypowała tego uregulowania, co oznacza, że aktualnie nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania" (stanowisko takie wynika również z wyroków: WSA w Gdańsku z 13 sierpnia 2009 r., sygn.: II SA/Gd 302/09, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2012 r., sygn.: II SA/Kr 750/12 i NSA w Warszawie z 24 czerwca 2014 r., sygn.: I OSK 2876/12).

Mając na uwadze powyższe wywody Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w kwestionowanej przez J. i M. K. części i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, zanim organ I instancji dokona waloryzacji odszkodowania i zobowiąże wnioskodawców do jego zwrotu, winien przede wszystkim ustalić, czy istnieją w ogóle podstawy do podejmowania takiego rozstrzygnięcia, a więc winien ustalić, iż doszło w przeszłości do realizacji obowiązku odszkodowawczego.

Na opisaną wyżej decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska zarzucając naruszenie:

1. zasad postępowania, a to art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia;

2. prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia - skutkujące obowiązkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej poprzednich właścicieli i w konsekwencji tego wydania wadliwego orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z 29 czerwca 2019r. w punktach 1 i 3 i uchyleniu tej decyzji w punktach 2,3,5 i 6, a nadto;

3. błędne rozdzielenie kwestii zwrotu nieruchomości od zwrotu przez poprzedniego właściciela zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia oraz

4. naruszenie zasady orzekania co do całości sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] tylko w części (pkt 1 i 4), a w pozostałej części uchylenie decyzji (pkt 2, 3,5 i 6) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 k.p.a.).

Przy tak postawionych zarzutach skargi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu rozwinięto i uzasadniono powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie ww.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Wojewody o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] o zwrocie nieruchomości oraz o uchyleniu decyzji Starosty [...] w zakresie zwrotu odszkodowania. W ocenie organu nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania jest zbędna na cel wywłaszczenia, nie został na niej bowiem zrealizowany cel wywłaszczenia – budowa osiedla mieszkaniowego Prądnicka. Stanowisko to, w ocenie Sądu, ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej: "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 przesądza natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z kolei przepis art. 216 u.g.n. stanowi, iż przepisy ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to na nowo zdefiniowało kształt pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy, a przed 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu jest uprawnione.

Dominującym aktualnie w orzecznictwie poglądem związanym z rozumieniem pojęcia "realizacja celu wywłaszczenia", w aspekcie o którym mowa w art. 216 u.g.n. (wywłaszczenia dokonywane na podstawie aktów prawnych aktualnie nie obowiązujących) jest stanowisko, że celu wywłaszczenia dokonanego w dość odległej przeszłości nie można interpretować, w szczególności co do precyzji użytych w decyzji czy innym akcie wywłaszczeniowym sformułowań, według aktualnych standardów. Pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W przeszłości cel wywłaszczenia określany był na ogół ogólnikowo. Tak też należy interpretować to pojęcie obecnie. Nie jest koniecznym ustalanie, jakie konkretnie miało być przeznaczenie wywłaszczanego terenu, jeżeli w akcie wywłaszczeniowym wskazywano, że miała być to np. budowa osiedla czy miasta. Dla uznania, że cel wywłaszczenia zrealizowano wystarczy wykazać, iż dany obszar został zagospodarowany jako przestrzeń osiedlowa czy miejska.

Podkreślić jednak należy, że realizacja celu wywłaszczenia zawsze musi być rozumiana jako celowe działania organów lub innych uprawnionych podmiotów mających realizować cele, dla których wywłaszczenia dokonano. Brak zagospodarowania terenu lub zagospodarowania go sprzecznie z choćby ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia i nie może być podstawą odmowy zwrotu nieruchomości, o ile spełnione zostaną pozostałe warunki, o których mowa w art. 136 u.g.n. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 30 stycznia 2018r., I OSK 670/16 "osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca temu infrastruktura. Realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza sytuację, w której w okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia".

Sytuacja taka, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zachodzi wówczas, kiedy wywłaszczony teren i w związku z tym wywłaszczeniem nie jest w żaden sposób zagospodarowany, tj. brak podstaw by uznać, że w sposób celowy na tym terenie w ramach działań związanych z wywłaszczeniem powstała jakakolwiek infrastruktura związana z funkcjonowaniem miasta czy osiedla.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Jak wynika z ustaleń organu, nieruchomość ta została wywłaszczona w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości od poprzedników prawnych wnioskujących o zwrot przedmiotowych działek. Przedmiotowe nieruchomości - działki nr [...], nr [...], nr [...] w przeszłości, na co wykazują zdjęcia lotnicze, jak i aktualnie (ustalenia dokonane podczas oględzin nieruchomości) nie były i nie są wykorzystane na cel związany z realizacją celu wywłaszczenia, tj. budową osiedla mieszkaniowego [...]. Mimo tego, że szczegółowych planów zagospodarowania terenu pod wymienione osiedle mieszkalne nie sposób się doszukać, to ze względu na upływ czasu, mając również na uwadze zmianę ustroju państwa i idące za tym dyferencje w zakresie zagospodarowania przestrzennego miast, nie sposób stwierdzić, że sposób zagospodarowania wymienionych działek po ich wywłaszczeniu zmienił się na tyle istotnie, aby można uznać, iż stanowią one część szeroko rozumianego osiedla mieszkaniowego, które co do zasady składa się nie tylko z budynków mieszkalnych, ale również wszelkich innych obiektów i urządzeń, które służą mieszkańcom okolicznych zabudowań. By przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, obszar objęty wywłaszczeniem musi zostać zagospodarowany w taki sposób, aby można było utożsamić osiągnięty rezultat z ogólnie nawet określonym celem, dla którego wywłaszczenia dokonano.

Dla ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot

po dacie wywłaszczenia organy przeprowadziły dowód ze zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu, pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.. Zdjęcia przedstawiają przedmiotowy teren w latach: 1970, 1975, 1982, 1993, 1998 i 2003. Pomimo tego, iż nie udało się pozyskać archiwalnego zdjęcia pochodzącego sprzed daty wywłaszczenia, organ dostrzegł na fotografiach z 1970 r., 1975 r. i 1982 r., że na przedmiotowym terenie objętym wnioskiem o zwrot znajdują się pola uprawne. Na zdjęciach pochodzących z 1993 r. i 1998 r. okoliczne nieruchomości przekształcają się w zabudowę mieszkalną, co obrazują prowadzone roboty budowlane i rozjeżdżony przez sprzęt budowlany teren. Fotografia z 2003 r. przedstawia fragment wybudowanego osiedla wraz z towarzyszącą infrastrukturą w postaci drogi oraz parkingu samochodowego.

Natomiast teren objęty wnioskiem o zwrot nie został włączony do żadnej z inwestycji i stanowi skrawek niezagospodarowanego nieużytku.

W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu, przeprowadzonej w dniu 8 maja 2015 r., zlokalizowano w terenie części działek: nr [...], nr [...] oraz nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...]. Ustalono również, iż przedmiotowa nieruchomość ma kształt zbliżony do prostokąta. Granica zachodnia biegnie po ogrodzeniu z siatki metalowej, a granica wschodnia po zewnętrznej krawędzi parkingu. Pozostałe granice nie są oparte o widoczne punkty w terenie. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi w całości nieuporządkowany teren zielony, na którym znajduje się stare blaszane ogrodzenie, wzdłuż którego biegnie wydeptana ścieżka. W opisywanych granicach znajduje się kilka drzew i dwa słupy betonowe.

W dniu 23 maja 2016 r. ponownie przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości. Podczas rozprawy administracyjnej geodeta uprawniony przeprowadził czynności związane z podziałem nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...] oraz nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K.. W protokole, odnosząc się do zagospodarowania nieruchomości objętych roszczeniem o zwrot, wskazano, iż stanowią one niezagospodarowany teren zielony. Przez środek przedmiotowej nieruchomości biegnie zniszczone blaszane ogrodzenie oraz równolegle do niego wydeptana ścieżka. Teren między ogrodzeniem działki nr [...] a ww. blaszanym ogrodzeniem stanowi niezagospodarowany, nieuporządkowany, zadrzewiony i zakrzewiony teren. W dalszej kolejności, tj. pomiędzy blaszanym ogrodzeniem, a granicą południową (biegnącą po terenie zielonym) opisywana nieruchomość stanowi zadrzewiony teren zielony.

Należy więc podkreślić, że działki objęte zaskarżoną decyzją zwrotową stanowią niezagospodarowany teren zielony. Teren przedmiotowej nieruchomości nigdy nie był zagospodarowany w żaden zorganizowany sposób. Po dokonaniu wywłaszczenia znajdował się w tym miejscu nieuporządkowany teren zielony, sąsiadujący z jednej strony ze Szpitalem im. Narutowicza, z drugiej zaś strony z osiedlem mieszkaniowym wybudowanym przez przedsiębiorcę działającego na zasadach wolnorynkowych. Sam fakt, że na części nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją znajduje się wydeptana ścieżka, z której mogą korzystać okoliczni mieszkańcy, w żaden sposób nie wpisuje się w zorganizowany proces realizacji osiedla mieszkaniowego, wybudowanego częściowo przez podmiot prywatny ponad 30 lat od daty wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa.

W sposób oczywisty na przedmiotowych działkach nie zrealizowano także jakiejkolwiek infrastruktury szpitalnej.

Przeszkody dla zwrotu przedmiotowych nieruchomości nie może stanowić także okoliczność poprowadzenia objętymi zaskarżoną decyzją działkami urządzeń przesyłowych. Tergo rodzaju infrastruktura musiałyby służyć celowi głównemu – budowie osiedla z zasobów Skarbu Państwa – które na przedmiotowej nieruchomości nie powstało. W istocie służy ona jedynie mieszkańcom osiedla wybudowanego ze środków prywatnych.

Powyższą ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w prawomocnym już wyroku z 26 września 2019 r., sygn.: II SA/Kr 592/19 dokonywał kontroli decyzji zwrotowej dotyczącej nieruchomości sąsiadujących z działkami objętymi zaskarżoną decyzją.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący kwestii rozliczeń związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Słusznie organ II instancji wskazał na pogląd aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 lipca 2011r., sygn.: II SA/Gl 65/11, zgodnie z którym: (...) skoro sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia, a zatem dopuszczalne jest wniesienie odwołania jedynie co do niektórych części, które nie są ze sobą integralnie powiązane. Jeżeli zaś odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Zasada dwuinstancyjności postępowania, wyrażona w art. 15 k.p.a., nie może wszak kolidować z regułą trwałości decyzji ostatecznych, z art. 16 k.p.a. (...) Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, ale w takiej części, od której wniesiono odwołanie w przypadku roszczeń podzielonych. (...) O zakresie toczącego się postępowania odwoławczego (czy do części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, czy do całego rozstrzygnięcia) decyduje strona wnosząca odwołanie. Jeżeli odwołanie dotyczy części decyzji, w pozostałym zakresie staje się ona ostateczna. Stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości, to jest w takim zakresie, w jakim to zostało określone w treści odwołania (por. również wyrok NSA w Warszawie z 22 listopada 2012 r., sygn.: I OSK 912/12). Z kolei "podzielność" sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz ustalenia należności z tego tytułu została zaakcentowana m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lipca 2009 r., sygn.: I OSK 798/08, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 grudnia 2007 r., sygn.: II SA/Kr 390/06, zgodnie z którym: "Nie można wreszcie podzielić stanowiska (...) że zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Skoro oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne, które podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, gdzie istnieje jako bezwzględna zasada ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu, muszą zawsze być rozstrzygane łącznie w decyzji, to stwierdzenie wadliwości i uchylenie jednego z nich powinno zawsze pociąga za sobą wzruszenie całej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a..