Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 146/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 509/19 w sprawie ze skargi Szpitala Specjalistycznego w [...] im. [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu na rzecz Szpitala Specjalistycznego w [...] im. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 509/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Szpitala Specjalistycznego w [...] im. [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] marca 2019 r. [...] w przedmiocie nakazania umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu Oddział w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr rej.: [...]; w pkt 2. umorzył postępowanie administracyjne; oraz w pkt 3. zasądził od Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu na rzecz skarżącego Szpitala Specjalistycznego w [...] im. [...] kwotę 697 zł (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy nakaz z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie umieszczenia pracownika D.J.M. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 664 ze zm.).

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzający ją nakaz zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W wyniku kontroli dotyczącej przestrzegania przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, przeprowadzonej w Szpitalu Specjalistycznym im. [...] w [...], inspektor pracy ustalił, iż D.J.M. (dalej również jako: "uczestniczka postępowania" albo "pracownik") jest zatrudniona na Oddziale Intensywnej Terapii i Anestezjologii Szpitala Specjalistycznego w [...] od 1 września 1989 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, obecnie na stanowisku specjalisty pielęgniarstwa.

Wskazano, że pracownik świadczy pracę w Oddziale ITiA jako pielęgniarka odcinkowa, pracując w równoważnym systemie czasu pracy w godzinach od 7.00 do 19.00 i od 19.00 do 7.00. W dni robocze po godzinie 15.05 lub po godzinie 19.00 oraz przez 12 godzin w soboty, niedziele i święta tj. gdy nie pracują pielęgniarki zespołów operacyjnych znieczulające do zabiegów operacyjnych pacjentów tzw. planowych, pracownik Oddziału ITiA zabezpiecza Blok Operacyjny i w sytuacjach nagłych bierze udział w zespołach operacyjnych jako pielęgniarka znieczulająca do zabiegów operacyjnych pacjentów tzw. poza planowych i ostrych. Uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazano, że zgodnie z pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych za prace o szczególnym charakterze uważa się prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru. Organ wskazał, że pielęgniarka OITiA uczestnicząca w zabiegach operacyjnych tzw. poza planowych i ostrych jako pielęgniarka anestezjologiczna jest członkiem zespołu operacyjnego wymienionym w we wspomnianym załączniku do ustawy. Wskazano, że z zakresu obowiązków pracownika wynika, że jest ona zobowiązana do zapewnienia całościowej opieki pielęgniarskiej, a w szczególności do jej zadań należy m.in. udział w zespole operacyjnym przy znieczuleniach ogólnych, miejscowych i krótkich zarówno planowanych, jak i ostrych przeprowadzanych na terenie Szpitala. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważono, że jak słusznie zauważył w odwołaniu pracodawca, Komunikat Ministerstwa Zdrowia w sprawie rozumienia pojęcia "w warunkach ostrego dyżuru" nie jest źródłem prawa. Definicja tego pojęcia przedstawiona przez MZ wykorzystywana jest jednak przez sądy w uzasadnieniach do wydawanych przez nie wyroków (np. wyrok Sądu Okręgowego w Siedlcach z dnia 06.11.2014r.; sygn. akt IV Pa 25/14). W zaskarżonej decyzji szczegółowo opisano sposób definiowania pojęcia "w warunkach ostrego dyżuru", który nie posiada definicji legalnej. Zaakcentowano, że jego interpretacja określona jest w Komunikacie Ministerstwa Zdrowia w sprawie rozumienia pojęcia "w warunkach ostrego dyżuru" zawartego w pkt 24 załącznika nr 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Wskazano, że Ministerstwo Zdrowia zajęło stanowisko, że prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru to nie tylko prace wykonywane (w ramach obowiązków pracowniczych) polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym, ze wskazań życiowych, ale również inne prace tego personelu (w ramach obowiązków pracowniczych), które są wykonywane w ramach czasu pracy, kiedy istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia, skutkującego t koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym. W dalszej kolejności wskazano, że pojęcie "w warunkach ostrego dyżuru" oznacza nieuchronność wystąpienia zdarzenia, które powoduje konieczność udzielania świadczeń I zdrowotnych w trybie nagłym, ze wskazań życiowych. Nieuchronność występowania takich i zdarzeń skutkuje tym, że od pracowników pracujących w tych warunkach wymagane są kryteria określone w art. 3 ust. 3 ustawy, czyli szczególna odpowiedzialność oraz szczególna sprawność psychofizyczna. Organ podkreślił też, że kryterium dotyczące wykonywania prac w warunkach ostrego dyżuru bierze się z konieczności działania w warunkach, które są wyjątkowo trudne do przewidzenia i w których stosowanie określonych procedur zapewniających bezpieczeństwo własne i innych osób jest nader utrudnione. Właśnie ten czynnik, a więc działanie w warunkach nagłości i nieprzewidywalności, decyduje o szczególnym charakterze pracy personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru, kwalifikując wykonujących ją pracowników do przyznania im emerytur pomostowych. "Warunki ostrego dyżuru" to pojęcie szersze niż "ostry dyżur" i nie oznacza ono sytuacji, w której pracownik wykonuje swoją pracę wyłącznie przy wykonywaniu nagłych zabiegów operacyjnych, ale wówczas gdy w każdej chwili istnieje możliwość zaistnienia takiej konieczności. Innymi słowy istnieje wysokie prawdopodobieństwo nagłej konieczności przeprowadzenia zabiegu operacyjnego, w którym będzie miał obowiązek wziąć udział dany pracownik.

W dalszej kolejności Inspekcja Pracy wskazała, że praca specjalisty pielęgniarstwa w Oddziale ITiA, co do zasady jest pracą "w warunkach ostrego dyżuru", albowiem poza "normalną" pracą w tym oddziale istnieje duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia, powodującego konieczność udzielania świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym m.in. na Bloku Operacyjnym jako członek zespołu operacyjnego przy znieczulaniu do zabiegów operacyjnych pacjentów. Zdarzeń takich pracodawca nie jest w stanie przewidzieć, a niewątpliwie one występują.

Dalej OIP wyjaśnił, że w Załączniku Nr 1 do Zarządzenia Nr 45/2018 Dyrektora Szpitala Specjalistycznego w [...] im. [...] z dnia 11 kwietnia 2018 r. w sprawie wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze objętych prawami wynikającymi z ustawy o emeryturach pomostowych w Szpitalu Specjalistycznym w [...] (zwanym też dalej "Zarządzeniem nr 45/2018"), Pracodawca w punkcie 3 ustalił następujące stanowiska pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze: Starszy Pielęgniarz Koordynujący, Specjalista Pielęgniarstwa, Starsza Pielęgniarka, Pielęgniarka Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii wykonujący pracę na Bloku Operacyjnym – z zaznaczeniem, że na stanowisku pracy praca wykonywana jest w pełnym wymiarze czasu pracy w warunkach ostrego dyżuru. Jednakże, zdaniem Inspektora Pracy, zapis o pracy w pełnym wymiarze czasu pracy w warunkach ostrego dyżuru nie ma tutaj przesądzającego znaczenia, bowiem uzasadnione jest, aby za pracownika wykonującego prace w warunkach szczególnych traktować już takiego pracownika, którego znaczna część czynności wykonywanych w ramach zakresu obowiązków wiąże się ze szczególnym charakterem. Wykonywanie nawet tylko w ramach części obowiązków takich czynności niesie za sobą niebezpieczeństwo związane z obniżoną sprawnością psychofizyczną pracownika.

W ocenie organu II instancji, za niekonsekwencją postępowania pracodawcy w zakresie odprowadzania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych ("FEP") tylko za pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy oraz za stanowiskiem Inspektora Pracy sformułowanym w wydanym przez niego nakazie przemawia również fakt, iż pracodawca odprowadza za innych pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy składki na FEP, a więc różnicuje pracowników zatrudnionych przy pracach w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze z tylko sobie znanych powodów i biorąc pod uwagę tylko sobie znane kryteria.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę, że płatnik składek jest zobowiązany opłacać składki na FEP za wszystkich pracowników spełniających powyższe warunki, w tym także za tych, którzy wykonują prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w niepełnym wymiarze czasu pracy, bądź ze względu na niespełnienie innych warunków zawartych w art. 4 u.e.p. nie nabędą w przyszłości prawa do tego świadczenia – o ile spełniają oni warunki określone w art. 35 ust. 1 u.e.p. Z treści tej ustawy, w tym z odrębnego unormowania w art. 35 ust. 1 u.e.p. wymogów warunkujących powstanie obowiązku odprowadzania składek na FEP, wynika, że intencją ustawodawcy było uregulowanie obowiązku odprowadzania ww. składek w oderwaniu od kryteriów, które muszą spełnić ubezpieczeni, aby uzyskać prawo do emerytury pomostowej. W konsekwencji, zawarte w art. 35 ust. 2 u.e.p. wyraźne odesłanie jedynie do przepisów art. 3 ust. 1 i 3 u.e.p. definiującego pojęcie pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest interpretowane w ten sposób, że w przepisie tym została zawarta autonomiczna definicja pracownika wykonującego prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, która swym zasięgiem obejmuje wykonywanie tego rodzaju prac zarówno w pełnym, jak i niepełnym wymiarze czasu pracy, jak również w żaden sposób nie odnosi się do przesłanek wynikających z art. 4 u.e.p.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu argumentu, że sprawa umieszczenia pracowników zatrudnionych w Oddziale ITiA w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest na etapie postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w [...], organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 41 pkt 1 i 2 u.e.p. płatnik składek (pracodawca) jest obowiązany prowadzić wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz ewidencję pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP. W przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, na podstawie art. 41 ust. 6 u.e.p. pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy ("PIP"). W związku z tym OIP stwierdził, że w tej sytuacji skarga do PIP w zakresie nieumieszczenia pracownika w ww. ewidencji jest rozpatrywana przez organy PIP, a do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przysługuje stronom prawo wniesienia odwołania od ostatecznej decyzji PIP. Natomiast pozwy pracowników w postępowaniu sądowym przed Sądem Rejonowym w [...] mogą, lecz nie muszą, zostać odrzucone, z uwagi na treść art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. w zw. z art. 464 § 1 k.p.c.

Na opisaną powyżej decyzję skargę do sądu administracyjnego wywiódł Szpital Specjalistyczny w [...] im. [...], zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 3.ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy o emeryturach pomostowych oraz w związku z poz. 24 załącznika nr 2 do tej ustawy, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 7 i 77 § 1 k.p.a..

Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę należało uwzględnić pełen jej kontekst, w tym również fakt, że sprawa ta jest jedną z ponad dwudziestu spraw zawisłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu. Sąd miał zatem wiedzę, że wszystkie te sprawy dotyczą specjalistów pielęgniarstwa zatrudnionych na Oddziale Intensywnej Terapii i Anestezjologii Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...]. Jak wynika to z akt sprawy i jak też podkreślał pełnomocnik Szpitala na rozprawie przed Sądem (sygn. IV SA/Po 510/19), przed Sądem Rejonowym w [...] toczą się postępowania z powództwa przynajmniej części ze wskazywanych w nakazach Państwowej Inspekcji Pracy Specjalistów Pielęgniarstwa Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii Szpitala - o ustalenie - wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Szczególnie akcentowano, że sprawy te zostały wywołane powództwem pracowników, a nie odwołaniami od decyzji ZUS.

Dalej Sąd zauważył, iż dla rozstrzygnięcia zawisłego sporu, zasadnicze znaczenie ma zdefiniowanie jego istoty. Podkreślił, że nie jest rolą sądu administracyjnego rozstrzyganie - czy wskazana w zaskarżonym nakazie osoba wykonywała prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Sąd administracyjny rozstrzyga jedynie o tym czy zasadnie - nakazano wpisanie - danej osoby do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy stanowisko Specjalisty Pielęgniarstwa na Oddziale Intensywnej Terapii i Anestezjologii znajduje się w wykazie stanowisk pracy Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...], na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. A jeśli nie, to czy organy PIP są uprawnione do nakazania umieszczenia pracownika decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 11 a ustawy o PIP, w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 u.e.p. w związku z pozycją 24 załącznika nr 2 do tej ustawy - w sytuacji gdy - pracodawca nie umieścił w sporządzonym wykazie stanowisk pracy na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 u.e.p., stanowiska zajmowanego przez konkretnego pracownika.

W ocenie Sądu I instancji, obydwie kwestie należy rozstrzygnąć negatywnie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie spornych kwestii Sąd wskazał, że na podstawie art. 11a ustawy o PIP właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p., wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Kwestią pozostającą poza sporem jest fakt, że podmiotem uprawnionym do zakwalifikowania danego rodzaju pracy, do pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub pracy o szczególnym charakterze jest płatnik składek, a więc pracodawca. Organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania umieszczenia pracownika, decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 11a ustawy o PIP, w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze (art. 41 ust. 4 pkt 2), jednak wydanie takiego nakazu - możliwe jest wówczas, gdy - dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, natomiast pracownik zajmujący takie właśnie stanowisko w zakładzie pracy nie został przez pracodawcę uwzględniony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r. sygn. I OSK 2377/13). W judykaturze konsekwentnie przyjmuje się, że nakazanie wpisania do ewidencji pracownika świadczącego pracę na stanowisku - niezaliczonym do wykazu - stanowisk, o jakim mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 u.e.p. byłoby w istocie wiążącym ustalaniem, czy określone stanowisko (zajmowane przez danego pracownika) spełnia wymogi przewidziane w ustawie o emeryturach pomostowych. Tymczasem do dokonywania tego rodzaju ustaleń (jakie stanowiska spełniają warunki ustawy o emeryturach pomostowych) organy inspekcji pracy nie są umocowane (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1969/10). W tym, bowiem zakresie u.e.p. przyjęła zasadę właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz sądów powszechnych w sprawach między innymi emerytur pomostowych, co z kolei ogranicza zakres kompetencji Inspekcji Pracy do spraw wyżej wskazanych. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że kwestia tego, że "punktem odniesienia dla przewidzianej w art. 10 ust. 1 pkt 9a kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy do kontroli ewidencji nie mogą być wprost wykazy prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, określone załącznikami nr 1 czy nr 2, lecz wykaz stanowisk pracy płatnika – pracodawcy, na których taka praca jest wykonywana została rozstrzygnięta przez sądy administracyjne i to w bliźniaczym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r. sygn. I OSK 2377/13).

Powyższe oznacza, że jedynym do czego jest kompetentna inspekcja pracy, jest wydanie nakazu umieszczenia danego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez inspektora pracy - o ile - dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a pracownik zajmujący takie właśnie stanowisko nie został umieszczony w ewidencji.

Skoro zatem kwestią nie mogącą budzić uzasadnionych wątpliwości jest fakt, że punktem odniesienia dla przewidzianej w art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o PIP kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy do kontroli ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p., nie może być wprost wykaz prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, określonych załącznikami nr 1 czy nr 2, lecz wykaz stanowisk pracy płatnika – pracodawcy, na których taka praca jest wykonywana, należało rozstrzygnąć, czy stanowisko Specjalisty Pielęgniarstwa na Oddziale Intensywnej Terapii i Anestezjologii Szpitala Specjalistycznego w [...] zostało przez pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Sąd I instancji podał, iż bezsporne w okolicznościach sprawy pozostaje, że D.J.M. pozostaje zatrudniona na Oddziale Intensywnej Terapii i Anestezjologii Szpitala Specjalistycznego w [...] w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku specjalisty pielęgniarstwa.

Rozstrzygając, czy stanowisko Specjalisty Pielęgniarstwa na Oddziale Intensywnej Terapii i Anestezjologii znajduje się w wykazie stanowisk pracy Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...], na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, Sąd wskazał, że kwestię tę reguluje Zarządzenie nr 45/2018 z dnia 11 kwietnia 2018 r. Dyrektor Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] – dalej jako: Zarządzenie 45/2018 (karta nienumerowana). W § 1 Zarządzenia 45/2018 wskazano, że wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia. Znajdujący się w aktach sprawy załącznik obejmuje 4 punkty. Na podstawie pkt 3 załącznika do Zarządzenia 45/2018 w wykazie stanowisk ujęto "Starszego Pielęgniarza Koordynującego, Specjalistę Pielęgniarstwa, Starszą Pielęgniarkę, Pielęgniarkę Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii wykonujących pracę na Bloku Operacyjnym". W odniesieniu do wszystkich stanowisk pracy sformułowano zastrzeżenie, że chodzi o stanowiska na których praca ta wykonywana jest w pełnym wymiarze czasu pracy w warunkach ostrego dyżuru.

Mając zatem na uwadze fakt, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest nakaz wydany na podstawie art. 11a ustawy o PIP w zw. z art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p. nie może budzić uzasadnionych wątpliwości fakt, że kryterium legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowi załącznik do Zarządzenia 45/2018. To, bowiem fakt zamieszczenia danego stanowiska w wykazie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (art. 41 ust. 4 pkt 1 u.e.p.), rodzi bowiem po stronie pracodawcy obowiązek ujęcia danego pracownika w ewidencji (art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p.),a po stronie Inspekcji Pracy kompetencje do ewentualnego nakazania umieszczenia konkretnego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Literalne brzmienie pkt 3 zał. nr 1 do Zarządzenia 45/2018 wskazuje, że w wykazie stanowisk ujęto "Starszego Pielęgniarza Koordynującego, Specjalistę Pielęgniarstwa, Starszą Pielęgniarkę, Pielęgniarkę Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii wykonujących pracę na Bloku Operacyjnym". W odniesieniu do wszystkich stanowisk pracy - sformułowano zastrzeżenie - że chodzi o stanowiska na których praca wykonywana jest - w pełnym wymiarze czasu pracy - w warunkach ostrego dyżuru. Jednocześnie, jak wynika z przekazanej Sądowi przez organ dokumentacji akt sprawy, Dyrektor Szpitala dokonał rozróżnienia pomiędzy Specjalistami Pielęgniarstwa Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii, na takich, których miejscem pracy jest "Oddział Intensywnej Terapii i Anestezjologii", i takich, których miejscem pracy jest "Blok operacyjny". Zasady logiki i reguł wykładni prowadzą do wniosku, że gdyby wolą Szpitala było zamieszczenie w wykazie stanowisk zarówno Specjalistów Pielęgniarstwa Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii dla których miejscem pracy jest "Oddział Intensywnej Terapii i Anestezjologii", jak i takich, dla których miejscem pracy jest: "Blok operacyjny", to w pkt 3 zał. nr 1 do Zarządzenia 45/2018 nie znalazłoby się zastrzeżenie, że chodzi o wykonujących pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w warunkach ostrego dyżuru na Bloku Operacyjnym. Jak wynika zatem z treści zał. nr 1 Zarządzenia nr 45/2018 - kryterium - przesądzającym o zaliczeniu przez Szpital, stanowiska Specjalisty Pielęgniarstwa Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii do stanowisk na których praca wykonywana jest w pełnym wymiarze czasu pracy - jest miejsce wykonywania - tej pracy. Literalnie wskazanym stanowiskiem pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, ujętym w pkt 3 zał. nr 1 do zarządzenia 45/2018 jest stanowisko Specjalisty Pielęgniarstwa Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii, dla którego miejscem pracy jest "Blok Operacyjny". Jak wynika z zał. nr 2 do Protokołu Kontroli na Oddziale Intensywnej Terapii i Anestezjologii Szpitala Specjalistycznego w [...] pracuje 10 takich osób. Dla pozostałych Specjalistów Pielęgniarstwa miejscem pracy jest Oddział Intensywnej Terapii i Anestezjologii, a nie – Blok Operacyjny.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie przedstawiono żadnego dokumentu z treści którego wynikałoby, że miejscem wykonywania pracy (w rozumieniu wskazanego Zarządzenia nr 45/2018) przez D.J.M. jest "Blok operacyjny". Tymczasem, z załącznika nr 1 do Zarządzenia 45/2018 wynika, że co do zasady stanowiskiem pracy na którym jest wykonywana praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest stanowisko Specjalisty Pielęgniarstwa Bloku Operacyjnego (pkt 2). Dlatego też konsekwentnie, do wykazu takich stanowisk zaliczono tych Specjalistów Pielęgniarstwa Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii dla, których – wskazanym przez pracodawcę - miejscem wykonywania pracy w pełnym wymiarze czasu pracy jest "Blok Operacyjny".

Wnioski takie uzasadnia również - jak trafnie wywodzi skarżący - literalne brzmienie "Wykazu prac o szczególnym charakterze" (zał. nr 2 do u.e.p.), w którym wymieniono "Prace personelu medycznego - w zespołach operacyjnych - dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru". Ustawodawca nie pozostawia zatem wątpliwości, że pracą o szczególnym charakterze jest praca personelu medycznego – w zespołach operacyjnych – określonych dyscyplin i anestezjologii, w warunkach ostrego dyżuru i zgodnie z art. 3 ust. 5 u.e.p. w pełnym wymiarze czasu pracy.

Sąd I instancji podkreślił również, że rozpatrując sprawę miał na uwadze uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2011 r. sygn. I OPS 4/12 (dalej również jako: uchwała), wskazującą, że w postępowaniu o umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.), za pracownika wykonującego prace o szczególnym charakterze w rozumieniu art. 3 ust. 5 ustawy o emeryturach pomostowych może być uznany pracownik, który wykonując prace o szczególnym charakterze wykonuje także inne dodatkowe czynności wskazane przez pracodawcę w ramach świadczenia pracy. Należy jednak mieć na uwadze, że uchwała ta dotyczy sytuacji - w której poza sporem pozostaje fakt umieszczenia przez pracodawcę danego stanowiska w wykazie - stanowisk pracy na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Uchwała literalnie rozstrzyga kwestię dopuszczalności uznania za pracownika wykonującego prace o szczególnym charakterze "pracownika, który - wykonując prace o szczególnym charakterze", wykonuje także inne dodatkowe czynności. Uchwała ta dotyczy zatem sytuacji w której - nie ma sporu - co do faktu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, w rozumieniu u.e.p.

Dalej Sąd zaznaczył, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy istota sporu dotyczy właśnie charakteru pracy tych Specjalistów Pielęgniarstwa zatrudnionych w Oddziale ITiA Szpitala, dla których wskazanym przez Pracodawcę miejscem wykonywania pracy jest nie "Blok Operacyjny", lecz "Oddział Intensywnej Terapii i Anestezjologii" – czy mianowicie praca ta jest "pracą o szczególnym charakterze" w rozumieniu u.e.p. Taki przedmiot tego sporu był zresztą akcentowany przez Szpital już w toku postępowania przez organami PIP, gdy w odwołaniu podnoszono, że przed sądem powszechnym zawisły sprawy z pozwów pracowników, które – jak doprecyzował w wystąpieniu przed tut. Sądem pełnomocnik Szpitala – dotyczą ustalenia (w trybie art. 189 k.p.c.) wykonywania pracy o szczególnym charakterze.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że pracodawca nie umieścił stanowiska Specjalistów Pielęgniarstwa Oddziału Intensywnej Terapii i Anestezjologii, dla których wskazanym miejscem wykonywania pracy jest ten Oddział (a nie Blok Operacyjny), w wykazie stanowisk, na których w Szpitalu wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że fakt ten dostrzegły również organy, które zasadności nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji upatrywały nie w Zarządzeniu nr 45/2018 i zawartym w nim (w jego Załączniku nr 1) "Wykazie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze objęte prawami wynikającymi z ustawy o emeryturach pomostowych w Szpitalu Specjalistycznym w [...]", ale wprost w zamieszczonym w ustawie o emeryturach pomostowych (w jej Załączniku nr 2) "Wykazie prac o szczególnym charakterze". W ten sposób organy PIP swymi rozstrzygnięciami zmierzały w istocie do korekty określonego przez pracodawcę wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze – co w ocenie Sądu jest działaniem niedopuszczalnym. Jeżeli bowiem pracodawca pominął dane stanowisko pracy w wykazie stanowisk, to arbitralne rozstrzygnięcie organów PIP w tym przedmiocie naruszyłoby granice ich właściwości, wkraczając w sferę zastrzeżoną dla organów rentowych (tak trafnie wyrok NSA z 27.10.2015 r., I OSK 920/14, CBOSA).

Sąd I instancji podkreślił, że pracodawca wykazem objął - wyłącznie - stanowiska na których praca na Bloku Operacyjnym jest wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustalenie zatem, czy uczestniczka postępowania, która w niektórych miesiącach, subsydiarnie również wykonuje prace na Bloku Operacyjnym, również wykonuje prace o szczególnym charakterze należy do sądu powszechnego, a nie do Inspekcji Pracy.

Z tej też przyczyny Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz.

Podkreślił, że rozpoznając sprawę nie przesądził czy pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Sąd administracyjny rozstrzyga jedynie o tym czy zasadnie - nakazano wpisanie - uczestniczki postępowania do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, w sytuacji gdy zajmowane przez nią stanowisko nie zostało umieszczone przez pracodawcę w wykazie stanowisk na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Wobec faktu, że stanowisko zajmowane przez uczestniczkę postępowania nie zostało przez Szpital umieszczone w wykazie stanowisk pracy na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu. Umarzając postępowanie administracyjne (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów prawa, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2017r. poz. 664 ze zm., dalej "u.e.p.") w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 124 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, prowadzącą do uznania, iż organy Państwowej Inspekcji Pracy nie były uprawnione do nakazania umieszczenia pracownika Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] zatrudnionego na stanowisku Specjalisty Pielęgniarstwa, w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż organ uprawniony był do wydania przedmiotowej decyzji.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący Szpital wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1924) oraz w zw. z art. 7, art. 77 i art. 124 K.p.a. i miały prowadzić do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że organy Państwowej Inspekcji Pracy nie były uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnym charakterze.

Zgodnie z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, płatnik składek jest obowiązany jest m.in. prowadzić ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, zawierającą dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2. Należy wyjaśnić, że ewidencja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze służy jedynie celom dokumentacyjnym i porządkowym, wobec czego ten sam charakter ma również decyzja nakazująca umieszczenie pracownika w tej ewidencji. Dlatego decyzja ta nie może tej kwestii przesądzić, a tym samym rozstrzygnąć o obowiązku opłacania przez pracodawcę składek na Fundusz Emerytur Pomostowych przez pracodawcę, wiążąc przez to organ rentowy co do tego, iż konkretny pracownik wykonuje pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz w konsekwencji co do przyznania uprawnienia do emerytury pomostowej.

Zadania organów Państwowej Inspekcji Pracy w odniesieniu do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych mają wymiar kontrolny w tym sensie, że sprowadzają się do sprawdzenia, czy treść ewidencji odpowiada rzeczywistości, tj. czy figurują w niej wszyscy ci pracownicy, którzy wykonują prace na stanowiskach wymienionych w wykazie prowadzonym zgodnie z art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych. W tym zakresie organy te mogą konfrontować ewidencję z wykazem oraz z innymi dokumentami obrazującymi obowiązki pracownicze, np. kartą stanowiskową, a także dokonywać oględzin przestrzeni pracy.

Nie są jednak uprawnione do kwalifikowania prac jako wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, czyli do ingerowania w sytuacji, gdy ta kwalifikacja jest przedmiotem sporu, który może być rozstrzygnięty wyłącznie przez organ rentowy, a następnie przez sąd powszechny (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 238/13, LEX nr 1766187).

Jeżeli pracodawca pominął dane stanowisko pracy w prowadzonym przez siebie wykazie, to arbitralne rozstrzygnięcie organów Państwowej Inspekcji Pracy w tym przedmiocie naruszyłoby granice ich właściwości, wkraczając w sferę zastrzeżoną dla organów rentowych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 920/14, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wiązałoby się ono wszak z koniecznością dokonania wiążących ustaleń co do tego, czy dana praca odpowiada warunkom określonym w ustawie o emeryturach pomostowych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 238/13, LEX nr 1766187). Dlatego Sąd I instancji zasadnie skonstatował, że fakt, iż wykaz nie obejmuje stanowiska pracy zajmowanego przez D.J.M., ma w sprawie znaczenie przesądzające.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 4/12, wpis w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, prowadzonej przez pracodawcę (płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych) stosownie do art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, a co za tym idzie także decyzja organu Państwowej Inspekcji Pracy nakazująca dokonanie tego wpisu, nie mogą przesądzać, że zachodzi jedna z przesłanek do przyznania emerytury pomostowej. Oznaczałoby to wszak, że przesłankę tę rozstrzygałaby ta decyzja, a w razie wniesienia skargi – orzeczenie sądu administracyjnego, podczas gdy w myśl art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych oraz art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.), powinno to nastąpić w drodze decyzji organu rentowego, od którego przysługuje odwołanie do sądu powszechnego.

Prawo do emerytury pomostowej uzależnione jest od tego czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez odpowiedni okres, a nie od tego, czy był umieszczony w stosowanej ewidencji. O spełnianiu przez pracownika warunku nabycia prawa do emerytury pomostowej nie może zatem przesądzać wpis do ww. ewidencji, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy. Prowadzenie przedmiotowej ewidencji oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji ma służyć – jak wskazano w ww. uchwale - jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Wyłącznie porządkujący charakter wpisu do komentowanej ewidencji skutkuje z kolei uznaniem, że decyzja wydawana przez organy Inspekcji Pracy ma również tylko i wyłącznie charakter porządkujący. Orzeczenie to nie może zatem w sposób władczy przesądzać o obowiązku opłacania przez pracodawcę składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, a także wiązać organu ubezpieczeniowego w zakresie powinności uznania wykonywanej przez konkretnego pracownika pracy, jako pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz w konsekwencji w zakresie przyznania takiemu pracownikowi emerytury pomostowej.

Z tych względów skarga kasacyjna wniesiona przez Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty kierowane wobec zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu okazały się niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny wobec związania granicami skargi kasacyjnej i braku podniesienia w niej precyzyjnego zarzutu naruszenia konkretnego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mógł odnieść się do wyartykułowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zastrzeżenia co do kosztów postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.