Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1822/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 33, art. 34, art. 119, art. 121, art. 122
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 283/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1822 / 10

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę "[...]" Spółki z o. o. w L. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nałożył na "[...]" Spółkę z o. o. w L. (zwaną dalej również Spółką) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 złotych z powodu uchylania się od wykonania obowiązków określonych w decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2009 r. Nadto organ nałożył obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie tego postanowienia w wysokości 68 zł i wezwał Spółkę do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni pod rygorem wykonania zastępczego oraz wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia. Organ I instancji wydając powyższe postanowienie podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. orzeczono o zmianie decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., nakazującej określonym w niej podmiotom usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu nawierzchni na nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] poprzez wyrównanie i właściwe wyprofilowanie spadków w ten sposób, że nakazał skarżącej Spółce usunięcie występujących nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego nawierzchni. Wobec uchylania się zobowiązanej od wykonania ww. obowiązków, w dniu 20 kwietnia 2009 r. zostało wystosowane do niej pisemne upomnienie, doręczone w dniu 21 kwietnia 2009 r. Nie wykonanie powyższego obowiązku potwierdziły oględziny przeprowadzone w dniu 14 maja 2009 r. W związku z powyższym sprawę przekazano do postępowania egzekucyjnego, wystawiając w dniu 1 czerwca 2009 r. tytuł wykonawczy oraz nakładając postanowieniem z dnia 1 czerwca 2009 r. na stronę zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia. Rozstrzygnięcie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., który wskazał na potrzebę zbadania sytuacji majątkowej Spółki. W odpowiedzi na dwukrotne wezwania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Spółka poinformowała o uzyskanym w 2008 r. zysku, załączając kopię zeznania CIT-8 za 2008 r. Organ podkreślając, że grzywna w celu przymuszenia ma przede wszystkim doprowadzić do wykonania nałożonego obowiązku, wskazał na art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.- zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W ocenie organu grzywna w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł, uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy, wpisuje się w określoną w art. 7 § 2 ww. ustawy zasadę. Ponadto organ wskazał także na uprawnienia strony wynikające z art. 125 i 126 ww. ustawy.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności możliwości wykonania przez Spółkę prac wskazanych w decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., jak również stanu zaawansowania prac budowlanych w obrębie nieruchomości w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, w odniesieniu do stanu z dnia 14 maja 2009 r. oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i jej słusznego interesu;

2. art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 119 § 1 tej ustawy poprzez zastosowanie środka, który nie jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego i pozostaje w całkowitej sprzeczności z zasadą celowości wyrażoną w tym przepisie;

3. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i nałożenie kary, która nie służy realizacji zamierzonego celu i nie jest najmniej uciążliwa.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko i argumentację organu I instancji odnośnie zasadności oraz wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, organ stwierdził, iż w świetle uporczywego uchylania się strony od przedstawienia jej sytuacji majątkowej, nie stanowią one dla organu odwoławczego podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nadto podkreślono, iż organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji, będącej podstawą postępowania egzekucyjnego.

W skardze na powyższe postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania- art. 7, art. 80, art. 110 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Spółka podniosła, że nałożenie na nią grzywny w kwocie 5.000 zł jest zupełnie niecelowe z punktu widzenia przymuszenia jej do wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., bowiem nie ponosi ona winy za jej niewykonanie, którego przyczyny są od niej niezależne. Uniemożliwiają jej to współwłaściciele tej nieruchomości, którzy w sposób ciągły użytkują praktycznie całą powierzchnię tej i sąsiednich nieruchomości, zaś swoimi bezprawnymi działaniami uniemożliwiają Spółce jako zarządcy sądowemu wykonywanie jakiegokolwiek zarządu nad tą nieruchomością. Osoby te były wcześniej adresatem decyzji, nakładającej przedmiotowe obowiązki, zaś sam organ pozostał całkowicie bezradny wobec bezprawności ich działań.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę, uznał ją za niezasadną.

Cytując treść art. 29 § 1 oraz art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie zostało pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego ze względu na sformułowanie "grzywnę... nakłada się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku... wykonania czynności". Sąd stwierdził, iż trudności związane z wykonaniem obowiązku spowodowane zachowaniem współwłaścicieli nie zwalniają zobowiązanego z konieczności jego wykonania. Skarżąca przy tym nie wykazała, aby kiedykolwiek podjęła próbę wykonania prac nałożonych tytułem wykonawczym. Nietrafnie też podnosi, że organ dokonał ustaleń na podstawie oględzin dokonanych w maju 2009 r., bowiem wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny zostało poprzedzone oględzinami przeprowadzonymi w dniu 28 września 2009 r. Zdaniem Sądu wprawdzie nieprawidłowe było odwołanie się przez organ do wniosków z pierwszych oględzin z maja 2009 r., a nie z września 2009 r., ale w tej sytuacji, gdy niewykonanie obowiązku jest poza sporem, uchybienie to nie miało znaczenia.

Jak podkreślił Sąd, w rozpoznawanym stanie faktycznym grzywna w celu przymuszenia jest grzywną jednorazową (art.121 § 4) i nie ma znaczenia w sprawie to, że grzywnę wymierzono już w przeszłości innemu zobowiązanemu, to jest współwłaścicielom nieruchomości. Jednorazowa grzywna dotyczy, bowiem konkretnego podmiotu, zobowiązanego do określonego zachowania w konkretnym tytule wykonawczym. W sprawie podmiotem tym jest bez wątpienia skarżąca Spółka, co wynika z tytuły wykonawczego, czyli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r.

Nietrafny był w ocenie Sądu zarzut, iż organy nie rozważyły celowości nałożenia grzywny w konkretnym stanie faktycznym. Jak podkreślono, obowiązek wykonania czynności został nałożony na Spółkę już w lutym 2009 r., w kwietniu wezwano Spółkę do wykonania tego zobowiązania, zaś obowiązki nie zostały wykonane pomimo upływu siedmiu miesięcy. Skoro bezspornym jest, że prace nie zostały wykonane, organ zobligowany był do zastosowania środków przewidzianych w ustawie i nie jest błędem sięgnięcie przez organ do pierwszego ze środków egzekucyjnych, wymienionego w art. 1 pkt 12 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie mógł też odnieść skutku zarzut niewyjaśnienia sytuacji majątkowej strony skarżącej. Obowiązek dokonania stosownych ustaleń został zawarty wprost w uzasadnieniu postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., w wyniku którego organ I instancji dwukrotnie wzywał zobowiązaną do przedłożenia dokumentacji, ale otrzymał ją w okrojonym zakresie. Złożone dokumenty (kopie zeznań podatkowych) dały podstawy do określenia wysokości grzywny. Sąd stwierdził, iż pomimo, że uzasadnienie wysokości grzywny jest lakoniczne, to organy wskazały, że wysokość nałożonej grzywny została określona znacznie poniżej jej górnej granicy i powołały się na relację między jej wysokością a rodzajem nałożonego obowiązku, podkreślając konieczność wykonania określonych w tytule wykonawczym prac dla zapobieżenia zagrożenia zdrowia. Wskazują też na to regulacje zawarte w art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie budzi też zastrzeżeń Sądu określona wysokość grzywny (5.000 złotych). Tym samym i uzasadnienie, mimo swej lapidarności w tym konkretnym stanie faktycznym mieści się w granicach uznania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzone uchybienia związane z wyjaśnieniem stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) i uzasadnieniem przyjętych rozwiązań (art. 107 §3 k.p.a.) nie miały wpływu na trafność rozstrzygnięcia. Nie stanowiły wobec tego przesłanki do zastosowania regulacji zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" Sp. z o. o. w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli działalności administracji publicznej pod względem celowości, racjonalności, a nie jej legalności, do czego obliguje sąd wskazany przepis prawa;

2. Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

a. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do jej uwzględnienia,

b. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją podstawy faktyczne i prawne do obciążenia skarżącej grzywną w celu przymuszenia, który to środek ma co do zasady zobligować obowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku, podczas gdy w rzeczywistości, przyczyną niewykonania dobrowolnie przyjętego przez Spółkę obowiązku były i pozostają do dnia dzisiejszego obiektywne przeszkody, wynikające z zachowań współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, które uniemożliwiają skarżącej nawet jako tymczasowemu zarządcy sądowemu realizację nałożonego na nią obowiązku, o czym zresztą wielokrotnie i przy każdej okazji Spółka informowała organy prowadzące niniejsze postępowanie;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji publicznej dopuściły się szeregu uchybień polegających na całkowicie dowolnej, a nie swobodnej, ocenie okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie i przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego, z którego w sposób jasny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wynika, iż przyczyną niewykonania obowiązków stwierdzonych decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną zresztą na żądanie skarżącej, były obiektywne i niezależne od skarżącej okoliczności, na które nie miała ona najmniejszego wpływu, a zatem na gruncie niniejszej sprawy całkowicie bezpodstawne było nałożenie na Spółkę grzywny w celu przymuszenia, co w dodatku nie ma i nie miało nic wspólnego z zasadą praworządności opisaną w treści przepisu art. 7 k.p.a., nakazującego uwzględnienie zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. W niniejszej sprawie natomiast działania organu zmierzają tylko i wyłącznie do zaspokojenia interesu fiskalnego państwa bez jakiegokolwiek wyważenia sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej Spółki,

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy organy administracji publicznej, orzekające w niniejszej sprawie, dopuściły się oczywistego naruszenia wskazanych przepisów prawa, albowiem skoro skarżąca z przyczyn od niej niezależnych nie mogła wykonać ciążącego na niej obowiązku, o czym zresztą informowała zarówno organ I, jak i II instancji, to okoliczność ta rodzi w pełni uprawnione twierdzenie, że nie istniały jakiekolwiek podstawy do obciążenia skarżącej grzywną w celu przymuszenia, jako środka zmierzającego do spełnienia obowiązku, którego wykonanie nie jest w danym układzie faktycznym możliwe z przyczyn od Spółki niezależnych i pomimo szeregu podejmowanych przez nią działań o charakterze sądowo- egzekucyjnym;

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 1 i 3, art. 7 i 9, 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z samego uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wprost, że wbrew obowiązkowi zawarcia i wyjaśnienia w treści uzasadnienia wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia stronie przesłanek, jakimi organ kierował się wydając taką, a nie inną decyzję kształtującą jej powinności finansowe, na gruncie niniejszej sprawy uzasadnienie wymiaru grzywny ograniczyło się tylko do lakonicznego, zdawkowego sformułowania, które w żaden sposób nie wyjaśnia, jakimi kryteriami organ administracji publicznej kierował się przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, co czyni rozstrzygnięcie całkowicie dowolnym, nie poddającym się jakiejkolwiek instancyjnej kontroli,

f. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sąd administracyjny, nie będąc związanym zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną ma prawo i obowiązek zastosowania wszystkich środków przewidzianych prawem, w celu usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której skarga dotyczy, władny był do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie nałożenia na Spółkę grzywny w celu przymuszenia, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy niemożliwość wykonania dobrowolnie przyjętego na siebie obowiązku nie ma charakteru zawinionego, ale obiektywnego i niezależnego od woli skarżącej Spółki, która wielokrotnie informowała organy rozstrzygające niniejszą sprawę o zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, o czym zresztą organy te miały pełną świadomość, prowadząc wcześniej długoletnie i bezowocne postępowanie w stosunku do poprzednio obowiązanych współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości,

g. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 6, 7, 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż materiał dowodowy zgromadzony w toku niniejszego postępowania pozwala ocenić sytuację majątkową skarżącej Spółki, a tym samym nałożyć na nią grzywnę w określonej wysokości, podczas gdy dokumenty w postaci zeznań podatkowych, na podstawie których organ ustalił powyższe okoliczności, nie oddają aktualnej, rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącej Spółki, a tym samym nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia grzywny w celu przymuszenia.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania

Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka podkreśliła, że pomimo formalnego przyznania jej tymczasowego zarządu nad przedmiotową nieruchomością w istocie nie sprawuje faktycznego nad nią zarządu i z tych przyczyn nie miała ona fizycznej możliwości realizacji nałożonych, na jej zresztą wniosek, obowiązków. Skarżąca Spółka stwierdziła też, że organy administracyjne nie uzasadniły w jakikolwiek sposób, dlaczego nałożyły na nią taką, a nie inną grzywnę. Zdaniem Spółki organy zaniechały podjęcia jakichkolwiek działań w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i to nie tylko pod kątem możliwości finansowych skarżącej, ale przede wszystkim ustalenia okoliczności z powodu, których obowiązek nie został wykonany, nie wspominając już nawet o rozważeniu i ocenie działań podejmowanych przez Spółkę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., z uwagi na zaprezentowane we wniesionej kasacji wywody wyjaśnić trzeba charakter i cel, jakiemu służy nałożenie na zobowiązanego grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Co prawda, kwestia ta była uprzednio przedmiotem wyjaśnień tak organów administracyjnych, jak i Sądu pierwszej instancji, jednakże ze względu na podnoszone w kasacji zarzuty, ich rozpoznanie wymagało poczynienia na tym tle stosownych rozważań.

I tak, zgodnie z treścią art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§2)". Grzywna w celu przymuszenia dotycząca spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego ma charakter jednorazowy (art. 121 § 4 ww. ustawy) i w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej jej wysokość nie może przekraczać kwoty 50.000 złotych (§ 2 art. 121).

Zauważyć należało, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Uznanie grzywny za środek dyscyplinujący prowadzi do wniosku, iż sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza przepisy art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na jedynie fragmentaryczne wyjaśnienie sytuacji materialnej Spółki, jednakże równie trafnie Sąd ten przyjął, że uchybienie to jest wynikiem działań samej Spółki i ze względu na jej drugoplanowe znaczenie przy jej wymierzeniu, jak i wysokość samej grzywny, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, wymaganego z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stawiając w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z "art. 107 § 1 i 3, art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a.", jej autor w żaden sposób nie podważył tej oceny. Wbrew opinii strony skarżącej z uzasadnienia skarżonego postanowienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazywał on, że grzywna winna skutecznie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku oraz że rozważył jej wysokość pod kątem efektywności z uwzględnieniem okoliczności uporczywego uchylenia się strony od przedstawienia swojej sytuacji majątkowej. Zastosowane kryteria były, zatem zgodne z wymienionymi na wstępie celami wymierzenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Domaganie się od organu administracyjnego szczegółowego uzasadnienia postanowienia o jej wymierzeniu stanowi przeniesienie na grunt postępowania egzekucyjnego obowiązków z postępowania jurysdykcyjnego. Stwierdzić trzeba, iż wydając akt konkretyzujący prawo materialne mające charakter uznaniowy, organ administracyjny w istocie ma obowiązek wyjaśnić kryteria, jakimi się kierował, ustalając taką a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia. Natomiast inaczej rzecz się ma w postępowaniu egzekucyjnym, w którym jedynym kryterium jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu strony zobowiązanej do wykonania obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 235/09, Lex nr 602159). Powyższe okoliczności czyniły rozpoznawany zarzut bezzasadnym.

Podobnie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a. Nie można przy tym nie zauważyć, że argumentacja tego zarzutu zmierza faktycznie do próby przerzucenia przez skarżącą odpowiedzialności za swoje zaniedbania na organ administracyjny. Stwierdzenie bowiem, jak to czyni Spółka, że "dokumenty w postaci zeznań podatkowych (...) nie oddają aktualnej, rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącej spółki, a tym samym nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia grzywny w celu przymuszenia" w sytuacji, gdy na wezwania organu o przedstawienie posiadanych dokumentów obrazujących jej sytuację majątkową, przedkładane były tylko zeznanie podatkowe, nie może usprawiedliwiać niczym nieuzasadnionej bierności Spółki i braku obowiązku współdziałania z organem w celu wyjaśnienia jej sytuacji majątkowej. W takich okolicznościach nie można uznać, że argumentacja zaprezentowana we wniesionej kasacji podważa w jakimkolwiek zakresie ocenę Sądu pierwszej instancji, akceptującą prawidłowość podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7 § 2 w związku z art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zauważyć należało, iż przedstawiając je, Spółka starała się wykazać, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia było niezasadne z uwagi na niemożność wykonania przez nią ciążącego obowiązku, z przyczyn od niej niezależnych. Wątpliwości skarżącej nie można jednak było podzielić, co stanowiło także o bezzasadności powyższych zarzutów. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, iż zgodnie z treścią art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) tytuł wykonawczy zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny". Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 3 tego przepisu). Ostatni z wymienionych przepisów wypowiada się w kwestii środków odwoławczych służących zobowiązanemu, traktując oddzielnie o możliwości kwestionowania postanowienia o nałożeniu grzywny, możliwości zgłoszenia zarzutów w postępowaniu (art. 33) oraz zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Alternatywne ujęcie tych środków prawnych prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją tego obowiązku. Nie wniesienie przez zobowiązanego zarzutów do doręczonego mu tytułu wykonawczego, pozbawia go zatem możliwości ich podnoszenia w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego. Eksponowana przez skarżącą Spółkę niewykonalność nałożonego na nią obowiązku mogła być, więc kwestionowana jedynie w ramach zgłoszenia stosowanych zarzutów. Zauważyć przy tym należało, iż o takiej możliwości, terminie ich zgłoszenia oraz co może być podstawą takiego zarzutu, Spółka została poinformowana w doręczonym jej tytule wykonawczym z dnia 1 czerwca 2009 r.

Z powyższych przyczyn wobec prawidłowości działań organów administracyjnych nie można było dopatrzeć się w przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli naruszenia normy art. 135 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że wbrew ocenie strony skarżącej, Sąd ten nie był władny "do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie nałożenia na spółkę grzywny", bowiem jego funkcją jest kontrola działalności administracji publicznej, a nie jej zastępowanie poprzez wydawanie rozstrzygnięć administracyjnych. Stwierdzić też trzeba, iż wbrew odmiennym wywodom strony skarżącej kontrola przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki została zrealizowana w granicach art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), bowiem obejmowała ona zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc oparta była na kryterium legalności. W konsekwencji z powodu braku skutecznego podważanie w niniejszej kasacji prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony pozostawał także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nie stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.