Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1795/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 10 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, dotyczącej działki numer ewidencyjny [...] z obrębu [...], położonej w dzielnicy [...] W.; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt. 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] kwietnia 2000 r., Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]w gminie [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...] w dniu [...] listopada 1994 r. oraz ogłoszenia jednolitego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]w gminie [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...] w dniu [...] listopada 1994 r. oraz ogłoszenia jednolitego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8 oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w odniesieniu do gruntów ewidencyjnie leśnych działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej w Dzielnicy [...] m.st. [...] objętej ww. planem miejscowym.

W związku z powyższym na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w zakresie dotyczącym gruntów ewidencyjnie leśnych działki nr ew. [...] z obrębu [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy m.st. [...] wniosła o oddalenie skargi wyjaśniając, iż w dniu [...] czerwca 1997 r. Rada Gminy [...] przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowywania zmian

uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r.

Wskazała, iż zarówno w uproszczonym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] jak i w sporządzanej zmianie ww. planu obecna działka ew. nr [...] z obrębu [...] przeinaczona była pod zieleń parkową ZP wzdłuż Kanału [...].

Zgodnie z rejestrem gruntów z 1998 r., w czasie prowadzenia procedury sporządzania miejscowego planu dzisiejsza działka ew. nr [...] z obrębu [...] stanowiła część działki ew. nr [...] (o powierzchni ogółem [...] ha w granicach planu ok. [...] ha), była we władaniu Gminy [...] - [...] i obejmowała m.in. grunty rolne oraz grunty oznaczone Lz czyli grunty zadrzewione i zakrzewione. Na działce nie występowały grunty leśne oznaczone Ls i z tego względu przeznaczenie terenu pod park [ZP] nie wymagało uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995r. W trakcie sporządzania mpzp na wniosek ówczesnego Zarządu Gminy dopuszczono na analizowanym terenie lokalizację zabudowy jednorodzinnej [MN].

Wskazała, iż wyłożenie do publicznego wglądu mpzp zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] odbyło się w terminie od [...].06. do [...].07.1998 r. Jak wynika to z wiedzy organu, w 1999 r. bez zawiadomienia organów gminy opracowujących projekt planu, po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, poza procedurą sporządzania planu miejscowego, dokonano aktualizacji ewidencji gruntów dla terenów znajdujących się w Dzielnicy [...]. Na działce ew. nr [...] z obrębu [...] dokonano zmiany części gruntów zadrzewionych i zakrzewionych Lz na użytek leśny Ls. Kolejnej aktualizacji użytków na działce ew. nr [...] z obrębu [...] dokonano m.in. we wrześniu 2009 r.

W dniu [...] kwietnia 2000 r. Rada Gminy [...] przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Plan został opublikowany w Dz. U. Województwa [...] Nr 57 poz. 588 z dn. 1.06.2000 r.

Wyjaśniono, iż działkę ew. nr [...] wydzielono w dniu [...].12.2000 r. Zgodnie z ustaleniami mpzp zmiana uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. działka ew. nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie przeznaczonym jest pod zieleń parkową i mieszkalnictwo jednorodzinne [ZP/MN] oraz w niewielkim fragmencie na terenie przeznaczonym pod pas ochronny i drogę eksploatacyjną Kanału [...], oznaczonym symbolem [W].

Wobec powyższego zdaniem organu naruszenie wymogu proceduralnego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne powstało wyniku dokonania zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków, pozostającego całkowicie poza wolą i wiedzą organów gminy sporządzających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nastąpiło to już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, Naruszenie procedury powinno być w tym przypadku oceniane przez rodzaj takiego naruszenia, rozumianą również jako charakter wadliwości czynności przeprowadzonych przez organy gminy. Ponieważ, jak wynika to z wiedzy organu, ówczesne organy Gminy [...] w rzeczywistości nie miały możliwości uniknięcia powstałego uchybienia proceduralnego, wnoszę o uznanie zaistniałego naruszenia trybu postępowania jako nieistotne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę [...]ego do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] w sprawie zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w gminie [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...] w dniu [...] listopada 1994 r. oraz ogłoszenia jednolitego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...].

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 1999r. nr 15 poz. 139, obowiązującej w dacie uchwalania zaskarżonego planu) naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten wprowadza zatem sankcje z tytułu naruszenia trybu postępowania w trakcie prac nad uchwalaniem planu, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

W ocenie Sądu na akceptację zasługuje stanowisko organu nadzoru, iż dokonując zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w Dzielnicy [...], objętej ww. planem miejscowym, doszło do naruszenia prawa.

Jak wynika z akt sprawy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ([...] lipca 2000r.), w rejestrze gruntów figurowała działka nr ew. [...], o powierzchni [...] ha z obrębu [...] i posiadała następujące oznaczenia użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych: RV—grunty orne V klasy bonitacyjnej o powierzchni [...] ha, RIVb - grunty orne IVb klasy bonitacyjnej o powierzchni [...] ha, LslV- lasy IVklasy bonitacyjnej o powierzchni [...] ha, LzlV-grunty zadrzewione i zakrzewione IV klasy bonitacyjnej o powierzchni [...] ha, dr — drogi o powierzchni [...] ha.

Na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] - [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została podzielona na działki ewidencyjne nr: [...], przy czym w obręb działki nr ew. [...] weszły grunty leśne LslV o powierzchni [...] ha.

Skoro zatem, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, w skład pierwotnej działki nr ew. [...] z obrębu [...], a po jej podziale, w skład działki nr ew. [...], wchodziły grunty ewidencyjnie leśne, to organ sporządzający plan miejscowy, winien uzyskać zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne aby zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, Rada Gminy [...] mogła przeznaczyć ww. grunty leśne na cele inne niż leśne, tj. w tym przypadku zarówno pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, jak też pod zieleń parkowa.

Stosownie bowiem do treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, wymagało zgody właściwego organu.

W zmienionym planie oraz sporządzanej zmianie tego planu, obecna działka nr ew. [...] z obrębu [...], która w trakcie sporządzania planu stanowiła część działki nr ew. [...], obejmującej m.in. grunty rolne oraz grunty zadrzewione i zakrzewione Lz, przeznaczona została pod zieleń parkową ZP wzdłuż Kanału [...]. Na tej działce nie występowały natomiast grunty leśne, wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, pod projektowany park ZP, a także pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną MN.

Bez wpływu na ocenę legalności powyższych zapisów planu pozostaje natomiast okoliczność podnoszona przez Radę Gminy m.st. [...], iż w 1999 r. bez wiedzy projektantów planu, po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, poza procedurą sporządzania planu miejscowego, dokonano aktualizacji ewidencji gruntów dla terenów znajdujących się w Dzielnicy [...]. Na działce nr [...] z obrębu [...] dokonano zmiany części gruntów zadrzewionych zakrzewionych Lz na użytek leśny Ls. Kolejnej aktualizacji użytków na działce ew. nr [...] z obrębu [...] dokonano m.in. we wrześniu 2009 r.

Nie budzi bowiem wątpliwości, iż w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obecna działka nr ew. [...] z obrębu [...], która w trakcie sporządzania planu stanowiła część działki nr ew. [...] obejmowała grunty leśne, a tym samym dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych dla ww. działki na cele inne niż leśne winno nastąpić w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym (zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), gdyż przedmiotowa działka, przeznaczona) została w planie miejscowym, zgodnie z § 11 uchwały, pod teren zieleni parkowej, oznaczony symbolem ZP/MN, na którym dopuszczona została realizacja budynków jednorodzinnych wolnostojących.

Nie do zaakceptowania jest również stanowisko, iż inwestor może przeznaczyć pod mieszkalnictwo jednorodzinne część działki ew. nr [...] z obrębu [...], która nie jest użytkiem leśnym, bowiem w § 11 uchwały, zawierającym ustalenia szczegółowe dla terenu ZP/MN, brak zapisów dotyczących możliwości lokalizowania zabudowy wyłącznie na gruntach o klasyfikacji rolnej, a w paragrafie tym zapisano jedynie, że na terenach przeznaczonych pod zieleń parkową [ZP/MN] ustala się:

1. adaptację istniejących wartościowych zadrzewień,

2. uzupełnienie zieleni niskiej i wysokiej,

3. dopuszczenie funkcji sportowo rekreacyjnej pod warunkiem nie naruszania wartościowych zadrzewień,

4. dopuszczenie realizacji budynków jednorodzinnych wolnostojących, na działkach o powierzchni około 1000 m2 (z tolerancją do 10 %), po doprowadzeniu wody z sieci miejskich,

5. zakaz realizacji obiektów gospodarczych, usługowych i garaży jako wolnostojące,

6. ustala się obowiązek zachowania min. 60 % powierzchni biologicznie czynnej ustala się wymóg wykonywania badań gruntowo - wodnych przed wydaniem pozwolenia na budowę.

Ponadto jak wskazał Wojewoda na rysunku planu, na terenie ZP/MN, nie ograniczono za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy obszaru, na którym wyłącznie może być lokalizowana dopuszczona zabudowa. Na rysunku planu nie określono więc, która część terenu ZP/MN została przeznaczona pod zieleń parkową, a która pod zabudowę mieszkaniową. Zgodnie z rysunkiem planu wyznaczone zostały na nim jedynie nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 10 m od korony Kanału [...] (zgodnie z ustaleniami § 8 ust. 3 pkt 8 uchwały) oraz w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ul. [...] (zgodnie z ustaleniami § 8 ust. 3 pkt 7 uchwały), co oznacza, że zabudowa mieszkaniowa może być lokalizowana na całym terenie ZP/MN, w tym także na gruntach leśnych działki nr ew. [...] z obrębu [...], a nie wyłącznie na gruntach o klasyfikacji rolnej, jak stwierdził Urząd Miasta [...].

Skoro zatem w procedurze sporządzania planu miejscowego, nie uzyskano dla ww. działki, zgody na zmianę przeznaczenia jej gruntów ewidencyjnie leśnych na cele nieleśne, nie było możliwe ustalenie w planie jej przeznaczenia innego niż leśne. Dokumentacja prac planistycznych uchwały nie zawiera stosownej zgody. Tym samym, organ sporządzający projekt planu miejscowego, nie był uprawniony do dokonania przeznaczenia gruntów leśnych działki nr ew. [...] z obrębu [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod zieleń parkową, bowiem ustalenie powyższego przeznaczenia nastąpiło bez wymaganej zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

A zatem zaskarżony plan miejscowy, w części dotyczącej gruntów ewidencyjnie leśnych działki nr ew. [...] z obrębu [...], dotknięty jest wadą

prawną, polegającą na naruszeniu zasad, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o z.p. oraz właściwości organów i trybu sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z.p., w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a tym samym na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., w części dotyczącej gruntów ewidencyjnie leśnych działki nr ew. [...] z obrębu [...].

Biorąc zatem pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdził, iż zaskarżona uchwała w części w jakiej Sąd stwierdził nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.