Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 960/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 5 ust 8 i 9
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: par 12 ust 4 pkt 2 oraz ust 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1237/08 w sprawie ze skargi S. S. i B. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 stycznia 2009r., sygn. akt II S.A./GL 1237/08, oddalił skargę S.S. i B.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Starosta K. wszczął postępowanie z wniosku Cz.Cz. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej jako budowa obiektu handlowo-usługowego z częścią mieszkalną oraz budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] i [...] w K. przy ul. [...]. W toku tego postępowania, B. i S.S. (właściciele sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...] i [...]) pismem z dnia 25 września 2007r. sprzeciwili się realizacji wnioskowanego zamierzenia. Wskazali, że projekt budowlany przewiduje obiekty, które utrudnią im korzystanie z własnych zabudowań zgodnie z ich przeznaczeniem i dotychczasową funkcją. Dodatkowo lokalizacja i parametry techniczne przewidzianych obiektów są niezgodne z przepisami prawa budowlanego. Zastrzeżenia do złożonego wniosku i projektu budowlanego wnieśli także inni uczestnicy postępowania – M.G. i H.G.

Starosta K. decyzją z dnia [...] listopada 2007r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ stwierdził kompletność i zgodność z przepisami złożonej przez inwestora dokumentacji. Wskazał dodatkowo, że do projektu dołączono opinię techniczną, w której projektanci specjalności konstrukcyjno-budowlanej stwierdzili brak zagrożeń dla istniejących na sąsiednich działkach budynków oraz analizę zacieniania nieruchomości, wykonaną przez projektanta specjalności architektonicznej, w której wykazano spełnienie wymagań co do odpowiedniego nasłonecznienia budynku przesłanianego. Organ stwierdził także, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu Śródmieścia K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 5 sierpnia 2004r. (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 102, poz. 2860).

W odwołaniu od powyższej decyzji małżonkowie S. podnieśli, iż została ona wydana przedwcześnie, bez zbadania przez organ projektu budowlanego pod kątem zgodności zastosowanych rozwiązań architektonicznych z przepisami technicznymi oraz zasadami wiedzy technicznej oraz bez przeprowadzenia analizy, w jaki sposób projektowana inwestycja utrudni lub wykluczy przyszłe inwestycje na nieruchomości skarżących. Zarzucili ponadto naruszenie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez zatwierdzenie projektu przewidującego lokalizację budynku wzdłuż granicy, gdzie ściana budynku nowoprojektowanego wykracza poza ścianę budynku już istniejącego; naruszenie § 23 ust.1 powołanego rozporządzenia poprzez zatwierdzenie projektu przewidującego miejsce na pojemniki i kontenery na odpady stałe w odległości mniejszej niż 10m od okien i drzwi do budynków oraz 3 m od granicy działki; naruszenie § 57 ust. 1 oraz § 60 ust. 1 powołanego rozporządzenia poprzez ponadnormatywne ograniczenie dostępu światła do pokoi mieszkalnych; naruszenie art. 5 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda Śląski po rozpoznaniu w/w odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu potwierdził zasadność oceny projektu i złożonych przez inwestora dokumentów w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz zgodność planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie wynikają gabaryty budynku projektowanego w stosunku do istniejącego, ani też zakres przylegania ścian. Załączona do projektu analiza zacienienia wskazuje, że spełnione zostaną warunki z § 60 ust. 2 powołanego rozporządzenia. To właśnie ten przepis znajdzie zastosowanie z uwagi na lokalizację inwestycji w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej. Nie znajduje w sprawie zastosowania przepis § 23 ust. 1 rozporządzenia, albowiem miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych zostały przewidziane w wyodrębnionych pomieszczeniach budynku. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia interesu osób trzecich w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.S. i B.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzucili naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie po raz pierwszy w toku postępowania merytorycznej oceny zgodności projektu z przepisami prawa; art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że skarżący zamieszkują pomieszczenie na parterze, podczas gdy analiza zacienienia dotyczy piętra; art. 84 § 1 poprzez zaniechanie powołania dowodu z opinii biegłego na okoliczność dostępu światła słonecznego w sytuacji przyjęcia jako dowodu analizy sporządzonej na zlecenie inwestora w sposób powierzchowny, pozbawionej precyzyjnych wyliczeń; art. 107 § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia podnoszonych przez skarżących zarzutów jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Ponadto skarżący powtórzyli sformułowane w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności § 12 ust. 4 pkt 2, § 57 ust. 1, § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 5 ust. 8 i 9 Prawa budowlanego. Wskazane zarzuty zostały przez skarżących obszernie uzasadnione z powołaniem się na przepisy prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego.

Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania organ o tyle uznał go za bezzasadny, gdyż i tak w postępowaniu odwoławczym ponownie rozpoznał sprawę. Z kolei w odniesieniu do postulatu powołania biegłego na okoliczność zacienienia, organ stwierdził, że przepisy prawa nie nakładają takiego obowiązku, a złożona do akt analiza sporządzona przez uprawnionego architekta nie budzi wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Okoliczności spełnienia przez inwestora przesłanek z art. 32 ust. 4 są bezsporne, natomiast w ocenie skarżących organy w sposób błędny dokonały weryfikacji projektu w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury administracyjnej Sąd nie podzielił zarzutu skarżących naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zarzut ten skarżący jak zaznaczono wywodzą z faktu pominięcia przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji merytorycznej oceny przedłożonego projektu budowlanego. Taka sytuacja nie stanowi w ocenie Sądu o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Może co najwyżej uzasadniać dalszy zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 107 k.p.a. w zakresie braków w uzasadnieniu decyzji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przejawia się tym, że na skutek odwołania organ drugiej instancji ponownie rozpoznaje sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i dokonuje jego oceny we własnym zakresie, chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 136 lub art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwe, a w zasadzie niepełne uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy. Powoływane przez skarżących w skardze obowiązki organów administracji architektoniczno-budowlanej wymienione w art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego zostały spełnione poprzez badanie złożonych dokumentów i projektu budowlanego w zakresie określonym art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób wystarczający pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia. W szczególności wynikały z niego gabaryty planowanej inwestycji i jej usytuowanie w stosunku do działki i zabudowań skarżących. Także sporządzona przez W.D. analiza zacieniania spełnia stawiane jej wymagania. W szczególności sporządzona została przez osobę uprawnioną i obrazuje dostęp światła dziennego do sąsiedniej nieruchomości w sposób pozwalający na dokonanie oceny zacienienia w świetle warunków technicznych. Organy nie miały w tej sytuacji podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Jeżeli w ocenie skarżących sporządzona analiza była nierzetelna lub wadliwa merytorycznie, to należało to wykazać poprzez np. sporządzenie konkurencyjnej analizy lub wskazanie konkretnych wadliwych parametrów tej, znajdującej się w aktach sprawy. Wskazywany przez skarżących art. 24 k.p.a. nie znajduje zastosowania w stosunku do projektanta w procesie inwestycyjnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że uzasadnienie decyzji nie zawiera odniesienia do stawianych w toku postępowania zarzutów skarżących. To jednak naruszenie w ocenie Sądu pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Rozpatrując zarzut naruszenia art. art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, iż odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej jest wytyczone przepisami w sprawie warunków technicznych oraz przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie przesłanki do takiego a nie innego usytuowania planowanego budynku zostały spełnione. Jeśli chodzi o możliwość sytuowania budynków w granicy z działką sąsiednią, to regulacje w tym przedmiocie zawarte są w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Kwestionowana przez skarżących zgodność planowanej lokalizacji z zapisem § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przyznano, że gdyby ten przepis miał zastosowanie, to istotnie rozważenia wymagałaby kwestia interpretacji użytego w nim sformułowania "(...) bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany (...)". Tymczasem w rozpatrywanej sprawie możliwość sytuowania budynku w granicy działki wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 9 ust. 2 pkt 3.a uchwały RM w K. z dnia [...] sierpnia 2004 r.). To oznacza, że zastosowanie w kwestii możliwości takiego sytuowania znajdzie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W przeciwieństwie do zapisu § 12 ust. 4 pkt 2, zapis ust. 3 pkt 1 nie uzależnia możliwości sytuowania budynku w granicy od istnienia ściany na działce sąsiedniej, ani też od jej gabarytów. Brak jest także wymogów co do wzajemnego stosunku wielkości ściany powstającej do już istniejącej.

Odnosząc się natomiast do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że ocena tej okoliczności dokonywana jest w kontekście spełnienia przez inwestora warunków wynikających z przepisów prawa budowlanego. O ile warunki te zostają spełnione, o tyle nie można mówić o naruszeniu interesu osób trzecich. Sąd zauważa, że niejednokrotnie może dojść do ograniczenia komfortu korzystania z nieruchomości w dotychczasowym zakresie, trzeba jednak mieć na uwadze, że wynikającą z Prawa budowlanego zasadę poszanowania interesu osób trzecich należy pogodzić z zasadą swobody zabudowania własnej nieruchomości wynikającą z art. 4 Prawa budowlanego. W takim ujęciu prawidłowym jest dokonywanie oceny realizacji tych zasad jedynie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa.

Sąd wskazał ponadto, iż w rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie § 60 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis ten dopuszcza ograniczenie ogólnych wymagań (§ 60 ust. 1) co najmniej do jednego pokoju, a w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej (a za taką należy uznać zabudowę w pierzei ul. 3-go Maja) dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 h. Znajdująca się w aktach analiza pozwala stwierdzić, że te warunki zostaną spełnione. Podnoszona przez skarżących kwestia, iż użytkują oni na potrzeby mieszkalne pokój znajdujący się na parterze budynku, w świetle przywołanych unormowań pozostać musi bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Brak jest bowiem takiego przepisu prawa materialnego, który w mieszkaniu wielopokojowym dawałby ochronę dla dowolnie wskazanego przez zainteresowanych pomieszczenia. Z kolei zarzut naruszenia § 57 ust. 1 rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia wobec spełnienia warunków z § 13.

Sąd dodał jednocześnie, iż w stosunku do jedynego okna, jakie znajduje się w budynku skarżących od strony działki, na której realizowana ma być sporna inwestycja, przesądzona została konieczność jego likwidacji (sprawa zakończona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2008r. - sygn. akt II SA/Gl 386/08). To źródło dostępu światła nie może zatem w ogóle korzystać z ochrony prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego B.S. i S.S. i zaskarżając go w całości zarzucili naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:

a.) § 12 ust. 4 pkt, 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002r. poz. 690 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący, a w jego miejsce stosowny winien być przepis § 12 ust. 3 pkt 2, podczas gdy z uwagi na szczególną sytuację polegającą na istnieniu budynku skarżących w granicy działki i planowanej inwestycji budowlanej gdzie ściana budynku projektowanego będzie przylegać do ściany budynku istniejącego, zastosowanie winien znaleźć właśnie § 12 ust. 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jako lex specialis.

b) art. 5 ust 8 i ust 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, iż w przedmiotowej sprawie, to Wojewoda Śląski po raz pierwszy w całym postępowaniu orzekł merytorycznie w kwestiach zgodności przedłożonego przez wnioskodawcę projektu budowlanego z normami technicznymi oraz w sprawie lokalizacji budynku na nieruchomości. Zarzuty, w których podnoszono brak postępowania administracyjnego w tym zakresie skarżący podnosili już w odwołaniu od decyzji Starosty K. Ich zasadność potwierdził pośrednio sam Wojewoda, który w uzasadnieniu swojej decyzji podjął i omówił merytorycznie powyższe zagadnienia. Zatem, Sąd pierwszej instancji bezzasadnie ograniczył ich zarzut do kwestii uzasadnienia obu decyzji, podczas gdy w swoim pisemnym wywodzie wskazali oni wprost na fakt, iż w postępowaniu jakie przeprowadził Starosta K. w całości pominięto zarzut naruszenia norm budowlanych przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Skarżący wskazali, iż jeżeli organ odwoławczy podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, w której organ pierwszej instancji nie orzekł co do jej istoty, to należy uznać, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że podstawą dla orzekania w sprawie ma być § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002r. dalej zwane rozporządzeniem), a nie powoływany przez skarżących § 12 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia. Jednakże, zdaniem autora skargi kasacyjnej § 12 ust. 4 pkt. 2 jest przepisem szczególnym, także w stosunku do § 12 ust. 3 pkt 1 i poprzez swoją treść właśnie on winien zostać zastosowany w sprawie. Przemawia za tym wykładnia językowa i systemowa obu przepisów. Bezspornym winno być, że oba przepisy opisują wyjątkowe sytuacje, w którym możliwe jest odstępstwo od reguły określającej minimalną odległość jaka winna zostać zachowana od granicy działki przy lokowaniu budynków i budowali na działkach sąsiadujących.

Przywoływany przez Sąd Wojewódzki przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zawiera pierwszy wyjątek od zasady zapisanej w § 12 ust. 1 rozporządzenia, polegający na zezwoleniu na wybudowanie nowego budynku w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: (1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo (2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 ze względu na rozmiary działki. Nadto skarżący zwrócili uwagę, że przepis mówi tylko o działce budowlanej. Przepis § 12 ust. 4 pkt 2 zawiera dalsze ograniczenia w zależności od zmieniającej się sytuacji faktycznej. Tą najistotniejszą różnicą pomiędzy dyspozycjami § 12 ust. 3 pkt 1 i § 12 ust. 4 pkt 2 jest fakt istnienia na działce sąsiedniej wcześniej tam wybudowanego budynku lub budowali, względnie wydania pozwalnia na budowę takiego budynku lub budowli. W stosunku do § 12 ust. 3 pkt 1, przepis § 12 ust. 4 pkt. 2 narzuca kolejne obostrzenia, albowiem "Jeżeli na sąsiedniej działce (...) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ściana bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Zdaniem skarżących, ich już wybudowany dom stoi ścianą bez okien w granicy obu sąsiadujących działek powoduje, że w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie być § 12 ust. 4 rozporządzenia. Mając zatem na uwadze, iż w projekcie budowlanym przedłożonym przez wnioskodawcę projektowany budynek ma ok. 24 m długości, a jego ściana budowana od strony granicy z nieruchomością skarżących w stopniu znacznym przekracza długość ściany budynku już istniejącego, posadowionego na nieruchomości skarżących, skarżący uznali, iż taka lokalizacja nowego budynku narusza prawo. Precyzyjne zapisy odnośnie usytuowania budynku zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem § 12 ust. 4 pkt 2 tego rozporządzenia, jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych (...) dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W ocenie skarżących z przepisu tego wynika, iż ustawodawca uzależnił długość ściany projektowanego budynku od długości bez otworowej ściany budynku już istniejącego, posadowionego w granicy nieruchomości.

Ponadto, w skardze kasacyjnej podniesiono, iż Starosta nie uwzględnił także nakazu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy (...) projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (art. 5 ust 8 ustawy) oraz poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust 9 ustawy). W niniejszej sprawie takie negatywne oddziaływania wydają się oczywiste, jeżeli uwzględni się położenie obu nieruchomości oraz ich parametry. Obie sąsiadujące ze sobą nieruchomości to wąskie pasy, których szerokość nie przekracza 18 m. Projekt budowlany zakłada wzniesienie od strony południowej budynku o wysokości ok. 12 m oraz ok. 24 m długości w głąb działki. Nowy budynek w sposób istotny ograniczy dostęp do światła słonecznego, co ma niebagatelne znaczenie dla skarżących, którzy z uwagi na swój wiek (61 i 60 lat) i ściśle z nim powiązane dolegliwości utrudniające poruszani się po schodach, cała swoją aktywność i centrum życiowe (kuchnia, jadalnia, sypialnia, łazienka) przenieśli do części parterowej budynku - czego organ pierwszej ani organ drugiej instancji nie zbadał pomimo ujawnienia tego w treści odwołania. Zgoda na usytuowanie dwunastometrowej ściany bezpośrednio w granicy nieruchomości, w zakresie przenoszącym długość ściany już istniejącego domu oznacza zaciemnienie pomieszczeń dziennych zajmowanych przez skarżących - a nie jak to przedstawia Wojewoda - ograniczając się wyłącznie zaciemnienia samej nieruchomości skarżących. Ponadto nie sposób także pominąć, że projekt w obecnym kształcie oznacza, dla skarżących zamieszkanie w wąskim tunelu, którego granice po obu stronach wyznaczać będą (na długości ok. 20 m ) ściany domów posadowionych na przeciwległych końcach sąsiednich nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135 poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną uznano, iż skarga kasacyjna oparta jest na nieusprawiedliwionym zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 5 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 ze zm.).

W odniesieniu do pierwszego ze wskazanych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, iż zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – zwanego dalej rozporządzeniem, według stanu prawnego z dnia wydania decyzji ostatecznej, jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Nie ulega wątpliwości, iż z literalnego brzmienia tej normy nie wynika wprost, co należy rozumieć pod pojęciem "przylegania do istniejącej ściany". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stanął na stanowisku, iż kwestionowana przez skarżących zgodność planowanej inwestycji z normą § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy gdyż możliwość sytuowania budynku w granicy działki wynika w tej sprawie wprost z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( § 9 ust.2 pkt. 3a uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2004r.), dlatego też Sąd pierwszej instancji nie przedstawiał wykładni w/w normy prawa materialnego. Tym samym już z tego powodu nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji przedstawił błędną wykładnię wspomnianego § 12 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia.

Jednakże mimo takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji, który nie przedstawił wymaganej wykładni w/w normy prawa nie można również uznać by norma ta została niewłaściwie zastosowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjęto w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, iż z § 12 ust.4 pkt 2 rozporządzenia nie wynikają gabaryty budynku projektowanego w stosunku do istniejącego ani też zakres przylegania ścian. Sąd tak naprawdę nie zakwestionował tego poglądu choć w oparciu o § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia przyjął, że skoro brak jest wymogów co do wzajemnego stosunku wielkości ściany powstającej do istniejącej to dopuszczalne jest sytuowanie w granicy ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych, która nie musi przylegać całą swoją powierzchnią do istniejącej ściany. Powyższy pogląd, na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy, zasługuje na akceptację.

Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, iż w pierwotnym brzmieniu § 12 (wówczas ust. 6 pkt 2 lit. a) rozporządzenia, zezwalał na usytuowanie budynku ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli na sąsiedniej działce istniał już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany. Na mocy postanowienia § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109, poz. 1156) § 12 rozporządzenia zmienianego uzyskał brzmienie, w świetle którego brak było wymogu przylegania ściany wznoszonego budynku całą swoją długością. Następnie, na mocy kolejnego rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2009r. (Dz. U. Nr 56, poz. 461), po części przywrócony został wymóg przylegania ściany budynku projektowanego całą jej powierzchnią do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce.

Analiza przepisów obowiązujących na przestrzeni lat daje podstawy do twierdzenia, iż wymogi dotyczące sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią dotyczące przylegania do ściany budynku istniejącego ulegały zmianie. Poza sporem musi natomiast pozostać fakt, iż w okresie od dnia 27 maja 2004r. do dnia 8 lipca 2009r. nie wynikał z nich warunek przylegania ściany projektowanej do już istniejącej na działce sąsiedniej całą długością czy też powierzchnią i z tego okresu pochodzą zaskarżone decyzje w tej sprawie. Zakładając racjonalność dokonywanych zmian w obowiązujących przepisach, za niedopuszczalną należy uznać taką wykładnię przepisów, skutkiem której zmiana przepisów nie powodowałaby zmiany w sposobie ich stosowania. Odwołując się do wykładni historycznej, nie sposób uznać, iż pominięcie wymogu przylegania ściany na całej długości nie stanowiło zabiegu celowego prawodawcy, lecz jedynie przypadek czy przeoczenie. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że omawiane rozporządzenie w okresie od dnia 27 maja 2004 r. w tym również w chwili podejmowania decyzji ostatecznej w tej sprawie a to dnia 7 stycznia 2008r. nie wprowadzało wymogu, aby ściana wznoszonego obiektu przylegała do obiektu istniejącego na działce sąsiedniej całą swą długością. Tym samym taka ściana projektowanego budynku jak w rozpoznawanej sprawie nie musiała się pokrywać z już istniejącą ścianą budynku skarżących. W konsekwencji nie można w tej sprawie przyjmować wskazywanego w kasacji naruszenia prawa materialnego § 12 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia.

Również nie zasługuje na uwzględnienie kolejny zarzut kasacji a odnoszący się do naruszenia prawa materialnego art. 5 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Z art. 5 ust. 8 i ust. 9 Prawa budowlanego wynika, że obiekty budowlane wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy, biorąc przewidywany okres użytkowania projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej oraz poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Analiza akt sprawy i powyższe rozważania zamieszczone w motywach tego rozstrzygnięcia nie pozwalają uznać by doszło w tej sprawie do naruszenia art. 5 ust. 8 Prawa budowlanego w związku z nieodpowiednim usytuowaniem nowo projektowanego budynku na działce budowlanej. Zasadnie wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż dopuszczalne usytuowanie spornego obiektu w granicy działki wynik już z przepisów prawa miejscowego stanowiącego przecież powszechne źródło prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły ( art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P.), bowiem prawidłowo wykazano w zaskarżonym wyroku, iż stanowi o tym § 9 ust. 2 pkt 3a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. ( opublikowany Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 102 z 2004r. poz. 2860). Natomiast brak jest podstaw by uznać, że w sposób sprzeczny z § 12 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia dopuszczono do realizacji obiektu budowlanego w granicy działki, którego wielkość ściany powstającej nie pokrywa się z już istniejącą. Taki wymóg jak już wyżej zaznaczono nie wynikał z przepisów techniczno - budowlanych.

Zauważyć również należy, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także jego przebudowa, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje, bowiem szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996r., sygn. akt III ARN 87/95, OSN 1996, z. 21, poz. 316; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2001r. sygn. akt IV SA 558/99).

Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. Prawa budowlanego. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi, bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2006r. sygn. akt II OSK 643/05, niepubl.). Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2003r. sygn. akt II SA/Ka 1563/02, niepubl. oraz z dnia 16 listopada 2005r. sygn. akt II OSK 672/05, niepubl.). Nie można, bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008r. sygn. II OSK 436/07, niepubl.)

Tak, więc w okolicznościach niniejszej sprawy, brak jest przesłanek pozwalających uznać, że skoro przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zdaniem Sądu pierwszej instancji, a czego strona wnosząca kasację nie zakwestionowała, spełniał wszystkie wymogi określone w art. 35 Prawa budowlanego, to nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można również w tych okolicznościach uznać, że doszło w tej sprawie do naruszenia art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego.

Nieusprawiedliwiony jest również przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przepis ten stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem nawet niezasadne oddalenie skargi nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu art. 145 lub art. 151 p.p.s.a, lecz na błędzie popełnionym w fazie kontroli decyzji, poprzedzającej etap wydania orzeczenia. Norma art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, określonego w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., ale tylko w powiązaniu z innymi przepisami postępowania i dopiero ewentualne naruszenie tak powiązanych przepisów decyduje o zasadności jego naruszenia.

Analizując obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazano tam przepis art. 15 k.p.a. odnoszący się do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym samym skarżący upatrują naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w naruszeniu w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwie zarzut ten był już podnoszony w skardze do Sądu pierwszej instancji. Przedstawione w zaskarżonym wyroku rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w odniesieniu do tej kwestii wbrew stanowisku skarżących są prawidłowe. Nie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy by przesłanki podnoszone przez skarżących w tym zakresie prowadziły do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Ponadto gdyby nawet teoretycznie uznać ( co nie ma przecież miejsca w tej sprawie ), że nawet teoretycznie doszło do naruszenie art. 15 k.p.a. to nie można by w takiej sytuacji stosować przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. jak podnoszą to skarżący, lecz wyłącznie przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pozwalający na stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie art. 15 k.p.a. jest kwalifikowanym naruszeniem prawa prowadzącym do stwierdzeni nieważności decyzji wydanej z obrazą w/w przepisu. Zatem w opisanych okolicznościach wskazany wyżej zarzut naruszenia prawa procesowego nie mógł zostać uwzględniony.

Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.