Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1144/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 5217 (pięć tysięcy dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO w W.) znak: [...] z [...] października 2010 r. wydana na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1) ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 46 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. 2001 Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. 2001 Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. (dalej: Spółka, skarżąca) od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2009 r. Nr [...] wymierzającej w punkcie pierwszym [...] Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. opłatę za korzystanie ze środowiska, z tytułu poboru wód podziemnych za II półrocze 2008 r., stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a opłatą wynikającą z wykazu, o którym mowa w art. 286 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w kwocie [...] zł i zobowiązującej w punkcie drugim do wpłacenia tej kwoty wraz z odsetkami na konto Urzędu.

W decyzji z [...] października 2010 r. SKO w W. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2009 r.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

W piśmie z [...] grudnia 2007 r. Spółka wystąpiła do Wojewody [...] o przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody podziemnej z [...] czerwca 1986 r., które obowiązywało do [...] grudnia 2007 r. Wniosek został przekazany Marszałkowi Województwa [...] w związku z wejściem w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462 ze zm.). Marszałek uznał, że występują wątpliwości dotyczące stosowania art. 140 ust. 2 pkt 1) ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 238, poz. 2019), dalej: Prawo wodne, oraz art. 378 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. 2013, poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.) uniemożliwiające marszałkom podjęcie obowiązków w zakresie rozpatrywania wniosków o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego i zwrócił się do Ministra Środowiska o wyrażenie opinii w tej sprawie. Opinia wpłynęła [...] kwietnia 2008 r. Następnie [...] kwietnia 2008 r. Spółka została poinformowana o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 16 maja 2008 r. oraz pismem z 6 czerwca 2008 r. poinformowana, że nie ma możliwości przedłużania w formie decyzji pozwoleń wodnoprawnych w związku z czym konieczne jest złożenie nowego wniosku. Pismem z [...] lipca 2008 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, który został ostatecznie uzupełniony [...] września 2008 r. Pozwolenie wodnoprawne zostało wydane [...] listopada 2008 r. W decyzji z [...] grudnia 2009 r. Marszałek Województwa [...] wymierzył Spółce opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód podziemnych za II półrocze 2008 r., w kwocie [...] zł, stanowiącej różnicę między opłatą należną, a opłatą wynikającą z wykazu, o którym mowa w art. 286 ust. 1 p.o.ś. Wynikało to z tego, że w ocenie organu I instancji Spółka nie naliczyła w tym zakresie opłaty podwyższonej o 200% za brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego przez [...] dni w II półroczu 2008 r., pomimo wygaśnięcia z dniem [...] grudnia 2007 r. pozwolenia wodnoprawnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.

W decyzji z [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest wszczynane na wniosek, do którego należy dołączyć operat wodnoprawny, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy i dokumentację hydrogeologiczną. Tylko kompletny wniosek może wszcząć postępowanie w sprawie. Wniosek Spółki nie był prawidłowo złożony ani kompletny. Ponadto został złożony tuż przed upływem terminu ważności posiadanego pozwolenia, co uniemożliwiło załatwienie sprawy w terminie. Organ odwoławczy wskazał również na niejasności wynikające ze zmiany stanu prawnego, który wystąpił w tej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka.

Oddalając skargę Sąd wskazał, że od 1 stycznia 2008 r. właściwymi do wydawania pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 140 ustawy – Prawo wodne w związku z art. 19 pkt. 8) i 48) ustawy z 29 lipca 2005 r. stali się marszałkowie województw jako organy właściwe do wydawania pozwoleń wodnoprawnych w zakresie korzystania z wód, wykonywania urządzeń wodnych lub eksploatacji instalacji – o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy p.o.ś. Wniosek Spółki o przedłużenie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie został rozpoznany do 31 grudnia 2007 r., stąd też prawidłowe było przekazanie go Marszałkowi Województwa. Ustawa z 29 lipca 2005 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 12 września 2005 r., a w wyżej wskazanym zakresie wchodziła w życie 1 stycznia 2008 r. a więc po upływie 3 lat. Zarówno zatem organy, jak i profesjonalnie korzystający ze środowiska podmiot mieli możliwość wyjaśnienia sprzeczności między przepisami ustawy p.o.ś. i ustawy – Prawo wodne. W ocenie Sądu, wątpliwości organu nie mogą obciążać obywatela bez względu na to czy jest nim osoba fizyczna czy też podmiot na co dzień korzystający ze środowiska na podstawie posiadanego pozwolenia wodnoprawnego.

Zdaniem Sądu, dokonując wykładni art. 292 p.o.ś. i użytego tam zwrotu "brak wymaganego pozwolenia" należy oprzeć się na wykładni systemowej, a więc trzeba wziąć pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia i ustalić kto i w jakim zakresie ponosi winę za jego brak. Dokonując oceny przyczyn braku pozwolenia organ wskazał na złożenie pierwotnego wniosku na [...] dni przed wygaśnięciem pozwolenia, złożenie nowego wniosku dopiero [...] lipca 2008 r., podczas gdy już 6 czerwca 2008 r. Spółka została poinformowana, że nie jest możliwe przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego i konieczne jest złożenie nowego kompletnego wniosku. Organ uwzględnił także późne uzupełnienie złożonego wniosku, co nastąpiło dopiero [...] września 2008 r. Natomiast w ocenie Spółki, to z winy organu nie doszło do rozpoznania wniosku w terminie, ponieważ organ od [...] grudnia 2007 r. do [...] kwietnia 2008 r. (data wpływu opinii Ministra Środowiska) nie podjął żadnych czynności. Organ dwukrotnie przedłużał termin do załatwienia sprawy, najpierw do 16 maja 2008 r., a następnie do 30 listopada 2008 r. Ponadto, w ocenie Spółki, konieczność złożenia nowego wniosku i jego uzupełniania wynikała wyłącznie ze zmiany przepisów i nie powinna obciążać Spółki. W ocenie Sądu, oceniając te przesłanki organ prawidłowo uznał, że w zakresie opłaty za II półrocze 2008 r. istnieją podstawy do jej nałożenia, ponieważ nie na skutek zaniechań czy innych działań organu doszło do tak późnego rozpoznania wniosku. Z akt sprawy nie wynika, żeby Spółka została zobowiązana do uiszczenia dodatkowej opłaty za I półrocze 2008 r. Zdaniem Sądu, oznacza to, że organ nie stwierdził podstaw do nałożenia opłaty za I półrocze 2008 r. i tym samym przyznał pośrednio brak winy Spółki w tym zakresie. Sąd podkreślił, że Spółka dowiedziała się od organu o obowiązku złożenia nowego wniosku oraz o konieczności uzupełnienia złożonej już dokumentacji z pisma z [...] czerwca 2008 r. Dopiero jednak po miesiącu wpłynęły pisma Spółki z [...] lipca 2008 r. Spółka nie usunęła jednak wszystkich braków i pismem z [...] sierpnia 2008 r. została ponownie wezwana do ich uzupełnienia. Spółka uzupełniła braki [...] września 2008 r. Zdaniem Sądu, oznacza to, że w czasie od poinformowania Spółki o brakach (pismo z [...] czerwca 2008 r.) do daty ich usunięcia ([...] września 2008 r.), a więc przez 4 miesiące, organ nie mógł rozpoznać wniosku. W tym czasie organ podejmował czynności związane z udziałem społeczeństwa w postępowaniu. W ocenie Sądu czynności organu nie były podejmowane z istotnym opóźnieniem. Według Sądu, nie bez znaczenia dla oceny zachowania Spółki jest złożenie pierwotnego wniosku na [...] dni przed upływem ważności posiadanego pozwolenia, do niewłaściwego organu. Trafnie zatem organ uznał, że istniały podstawy do obciążenia Spółki opłatą podwyższoną. Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia przez organ zasad nakładania obowiązku uiszczenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska. Jak wynika z zebranych dowodów oraz argumentacji organu, pomimo że pozwolenie wodnoprawne wygasło [...] grudnia 2007 r. organ obciążył Spółkę dodatkową opłatą tylko za II półrocze, przyznając, że tylko w takim zakresie brak pozwolenia był wynikiem zawinionego postępowania Spółki. W ocenie Sądu, Spółka miała dostateczną ilość czasu (3 lata od daty uchwalenia do daty wejścia w życie nowych przepisów kompetencyjnych), żeby się z nimi zapoznać i złożyć kompletny wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczność, że organ nie wiedział w jaki sposób stosować nowe przepisy został przez ten organ uwzględniona przez brak obciążania Spółki dodatkową opłatą za jedno półrocze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przyjęcie, że sankcyjna opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska bez wymaganego zezwolenia jest zasadna, a brak pozwolenia nie był spowodowany wyłącznie przez działanie organu, który wydał decyzję w przedmiocie opłaty. W ocenie Spółki, Sąd przyjął i zastosował wykładnię celowościową przepisów, jednak błędnie, ponieważ bez oparcia w aktach sprawy, przyjął stan faktyczny. Sąd uznał, że organ obciążył Spółkę opłatą podwyższoną tylko za drugie półrocze 2008 r., a brak wymierzenia kary za pierwsze półrocze 2008 r. stanowiło rekompensatę za zwłokę organu. Spółka podkreśliła, że wbrew ocenie Sądu, została obciążoną opłatą podwyższoną za pierwsze półrocze 2008 r.

Zdaniem Spółki, doprowadziło to do braku uwzględnienia braku winy Spółki odnośnie dysponowania pozwoleniem wodnoprawnym w drugim półroczu 2008 r. W ocenie Spółki, wadliwe zastosowanie przepisów polega na nieuwzględnieniu konstytucyjnych zasad stosowania prawa, w szczególności art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP, przez przyjęcie odpowiedzialności administracyjnej Spółki oraz możliwości ukarania dodatkową opłatą tylko w związku z brakiem pozwolenia wodnoprawnego, a bez uwzględnienia stopnia zawinienia strony.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Spółka wniosła ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała ponadto, że bezwzględne stosowanie przepisów o charakterze restrykcyjnym, jakimi są niewątpliwie art. 276 ust. 1 i 292 pkt 2) ustawy p.o.ś., w zakresie stosowania opłaty za korzystanie ze środowisko podwyższonej do 200%, jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa, w tym zasadą sprawiedliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1517/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał w tej sprawie błędnej wykładni art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2 p.o.ś., biorąc pod uwagę ustalony w tej sprawie stan faktyczny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie poddał w ogóle ocenie zastosowania w tej sprawie uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22). Z jej tezy jednoznacznie bowiem wynika, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie kolejnego tego samego rodzaju pozwolenia na kolejny okres. Jednak właśnie w tej sprawie ponownie w uzasadnieniu tej uchwały przyczyny braku pozwolenia wodnoprawnego, które należy brać pod uwagę nie zostały poddane w świetle powyższej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności wbrew twierdzeniom Sądu I instancji Spółce została także naliczona i wymierzona w tym zakresie przedmiotowym opłata podwyższona także za I półrocze 2008 r. Ponadto Spółka nie może wyłącznie ponosić ujemnych konsekwencji prawnych spowodowanych "wątpliwościami" po stronie organu dotyczącymi swojej właściwości co do orzekania w tej sprawie, co wystąpiło w okresie od dnia [...] grudnia 2007 r. aż do [...] kwietnia 2008 r., kiedy to wpłynęła przedmiotowa opinia Ministra Środowiska.

Z kolei dopiero z pisma właściwego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. Spółka dowiedziała się o koniecznym zakresie przedmiotowym treści nowego wniosku i uzupełnienia już złożonej dokumentacji w przedmiocie uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto zmiana stanu prawnego jako przyczyna determinująca nową wymaganą przez ustawodawcę treść wniosku o uzyskanie danego pozwolenia wodnoprawnego nie może wyłącznie obciążać ujemnymi skutkami prawnymi skarżącej kasacyjnie Spółki, jeżeli właściwy organ także nie potrafił już od daty wejścia w życie tych nowych przepisów przez ponad trzy miesiące dokonać prawidłowej oceny złożonego przez Spółkę przedmiotowego wniosku, także biorąc pod uwagę w tym zakresie zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną art. 2 Konstytucji RP oraz prawo do sądu w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP w zakresie prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa oznacza obowiązek podporządkowania się wojewódzkiego sądu w trakcie ponownej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, co do sposobu rozumienia interpretowanego przepisu i nie jest możliwe nadanie odmiennego znaczenia prawnego treści tego przepisu. Stosownie zaś do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zarówno organy administracyjne rozpoznające ponownie sprawę w wyniku uprzedniego uchylenia ich decyzji prawomocnym wyrokiem sądowym, ale także sądy administracyjne przeprowadzające kolejne kontrole w sprawie pozostają związane oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w uprzednio zapadłych wyrokach. Związanie to utrzymuje się tak długo, aż nie dojdzie do zmiany stanu prawnego, który zdezaktualizuje wyrażony uprzednio pogląd, wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie lub gdy zajdzie zmiana istotnych okoliczności faktycznych (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 403). Przystępując, zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1517/13 uznał, że skarga [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2010 r. w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2009 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. dopuścił się jego naruszenia. SKO w W. nieprawidłowo uznało bowiem, że decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2009 r. odpowiada prawu, które zastosowano przy jej wydaniu i po dokonaniu jej kontroli w postępowaniu odwoławczym – decyzję tę utrzymało w mocy. W kontrolowanej sprawie stosowano ustawę p.o.ś. Biorąc pod uwagę ustalony w tej sprawie stan faktyczny należało dokonać wykładni art. 276 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 292 pkt 2) p.o.ś. Zgodnie z art. 276 ust. 1 tej ustawy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Treść art. 292 pkt 2) p.o.ś. stanowi, że w takim stanie faktycznym i prawnym dany podmiot ponosi opłatę podwyższoną o 200% za pobór wód lub odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Opłaty za korzystanie ze środowiska są ponoszone za okres za 2007 r. i 2008 r. w wysokości podwyższonej o 200% - art. 14 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2005 Nr 113, poz. 954). System sankcji finansowych w aktualnej postaci funkcjonuje od 2002 r., kiedy to został przebudowany i uporządkowany. Najważniejszą wówczas zmianą było wyodrębnienie dwóch rodzajów sankcji administracyjnych o charakterze finansowym – znanych już wcześniej administracyjnych kar pieniężnych i nowych opłat podwyższonych. Ustawa – Prawo ochrony środowiska utrzymała i rozbudowała ważny i sprawdzony instrument o charakterze bodźcowym, mający zastosowanie do obu typów sankcji finansowych funkcjonujących na podstawie jej przepisów (opłat podwyższonych) jakim jest odraczanie i zmniejszanie bądź umarzanie odroczonej opłaty (dział IV w tytule V ustawy – p.o.ś.). Ideą tego instrumentu finansowego jest danie możliwości podmiotowi obciążonemu taką sankcją, ale dążącemu do usunięcia przyczyn jej nałożenia, szansy zrealizowania podjętych przedsięwzięć – poprzez nieobciążanie go obowiązkiem zapłaty określonych sum, która to konieczność niewątpliwie co najmniej utrudnia realizację podjętych zamierzeń. Konstrukcja instrumentu wychodzi z założenia, że najważniejszy jest efekt środowiskowy, sankcja ma wymuszać jego osiągnięcie, jeżeli ukarany już próbuje coś zrobić, to ważniejszy jest efekt jego działań niż wpłynięcie określonych sum na konta funduszy środowiskowych. Sankcja nie jest jednak likwidowana od razu, w pierwszym etapie jest tylko odraczana, ostateczna ocena następuje po upływie okresu odroczenia i zależy od uzyskania efektu środowiskowego. Dodatkowym zabezpieczeniem jest założenie, że nie można ubiegać się o odroczenie całości należności, a jedynie określonej części. Taki cel omawianej instytucji prawnej muszą brać pod uwagę organy decydujące w tych sprawach. Decyzje nie mogą mieć bowiem charakteru automatycznego, wymagają dokładnego rozpoznania okoliczności sprawy. (zob. A. Jaworowicz-Rudolf, M. Górski, Instrumenty finansowo prawne, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2014, s. 153).

Z kolei art. 288 ust. 1 pkt 2) p.o.ś. stanowi, że jeżeli dany podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat nasuwające zastrzeżenia – marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. W rozumieniu przepisów p.o.ś. opłaty podwyższone są sankcją finansową związaną z niedopełnieniem obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego.

Zgodnie bowiem z art. 292–293 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w przypadku: braku wymaganego pozwolenia na pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W literaturze wyrażono pogląd, według którego, "W art. 276 ustawodawca potwierdził założenie przyjmowane także w poprzednio obowiązujących przepisach, polegające na ścisłym związaniu kary pieniężnej z decyzją administracyjną: tam gdzie nie ma decyzji, tam też nie może być administracyjnej kary pieniężnej. Wobec tego sankcją za brak decyzji jest tylko opłata podwyższona" (zob. W. Radecki, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 772).

W wyniku dokonanej oceny legalności z prawem wymienionych wyżej decyzji i postępowania, które doprowadziło do ich wydania, Sąd doszedł do przekonania, że akty te zostały wydane z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Okoliczności faktyczne sprawy nie zostały bezspornie ustalone, zgromadzony materiał dowodowy nie ma waloru kompletności i jego ocena nosi znamiona dowolności. Ponadto akty te zostały wydane z naruszeniem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22). Z jej tezy jednoznacznie bowiem wynika, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie kolejnego tego samego rodzaju pozwolenia na kolejny okres. Jednak właśnie w tej sprawie przyczyny braku pozwolenia wodnoprawnego, które należy brać pod uwagę nie zostały poddane w świetle powyższej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowej kontroli przez organy obu instancji. W uchwale NSA stwierdził, że dla zastosowania sankcji administracyjnej na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. może mieć znaczenie przyczyna braku pozwolenia. Oznacza to dopuszczalność ograniczenia w tym zakresie odpowiedzialności obiektywnej, pociągającą za sobą możliwość odstąpienia od wymierzenia sankcji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zbadać przyczynę braku pozwolenia, a konkretnie – czy brak wziął się z przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie przez organ administracji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w ww. uchwale, uznać należy, że opłatę za korzystanie ze środowiska za okres, w którym z przyczyn leżących po stronie organu upłynął już termin ważności dotychczasowego pozwolenia (ale właściwy organ nie stwierdził jeszcze jego wygaśnięcia), a nowe pozwolenie nie zostało jeszcze wydane, istnieje obowiązek poniesienia opłaty w wysokości takiej, jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia.

Każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 180 i 181 p.o.ś. w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony, oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania i czy ustawodawca nie wprowadził terminu wydania pozwolenia, jak ma to miejsce w przypadku pozwolenia zintegrowanego, do którego wydania termin wynosi 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku zgodnie z art. 209 ust. 2 p.o.ś. Podmiot korzystający ze środowiska, składając wniosek o wydanie pozwolenia, powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia oraz wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności. W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, o której mowa w art. 276 ust. 1 p.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres.

Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że Spółce została także naliczona i wymierzona w tym zakresie przedmiotowym opłata podwyższona także za I półrocze 2008 r. Ponadto Spółka nie może wyłącznie ponosić ujemnych konsekwencji prawnych spowodowanych "wątpliwościami" po stronie organu dotyczącymi swojej właściwości co do orzekania w tej sprawie, co wystąpiło w okresie od dnia [...] grudnia 2007 r. aż do [...] kwietnia 2008 r., kiedy to wpłynęła przedmiotowa opinia Ministra Środowiska. Z kolei dopiero z pisma właściwego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. Spółka dowiedziała się o koniecznym zakresie przedmiotowym treści nowego wniosku i uzupełnienia już złożonej dokumentacji w przedmiocie uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto zmiana stanu prawnego jako przyczyna determinująca nową wymaganą przez ustawodawcę treść wniosku o uzyskanie danego pozwolenia wodnoprawnego nie może wyłącznie obciążać ujemnymi skutkami prawnymi Spółki, jeżeli właściwy organ także nie potrafił już od daty wejścia w życie tych nowych przepisów przez ponad trzy miesiące dokonać prawidłowej oceny złożonego przez Spółkę przedmiotowego wniosku, także biorąc pod uwagę w tym zakresie zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną art. 2 Konstytucji RP oraz prawo do sądu w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP w zakresie prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy.

Wobec uznania, iż w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i ujawnionego naruszenia prawa materialnego, a także w z uwagi na treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. II OPS 2/11 odnoszącą się do podstaw rozstrzygnięć administracyjnych w niniejszej sprawie, koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do wyjaśnienia sprawy w sposób wskazany wyżej przez Sąd, a także uwzględnienia treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. II OPS 2/11.

W związku z tym organ I instancji, jako pierwszy przystępujący do ponownego rozpatrywania sprawy po wyrokach sądów administracyjnych, powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy, z uwzględnieniem zasad ogólnych i postępowania dowodowego wynikających z przepisów k.p.a. i wytycznych Sądu. Organ dokonując oceny zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego dotyczącego wymierzenia skarżącej opłaty za korzystanie ze środowiska, z tytułu poboru wód podziemnych za II półrocze 2008 r., stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a opłatą wynikającą z wykazu, o którym mowa w art. 286 ust. 1 p.o.ś. przesłanego przez Spółkę w dniu [...] lutego 2009 r., będzie miał na uwadze kwestie, na które zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z 12 grudnia 2011 r. II OPS 2/11.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 i art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.