Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2931/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska Litwiniec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 20 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] września 2019 r., Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2019 r., Nr [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie remoncie istniejącego budynku usługowego (gastronomicznego) oraz budowie wiaty w ramach rozbudowy istniejącego ośrodka wypoczynkowo - turystycznego [...] na działce [...] obręb [...], gmina [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy Wójta Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie, remoncie istniejącego budynku usługowego (gastronomicznego) oraz budowie wiaty w ramach rozbudowy istniejącego ośrodka wypoczynkowo-turystycznego "[...]" na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. art. 16, art. 25, art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, ze zm.), zgodnie z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]),

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Nr [...] RDOŚ w [...] odmówił uzgodnienia dla ww. inwestycji. W uzasadnienie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie w związku z lokalizowaniem planowanej inwestycji na terenie [...] Parku Krajobrazowego, na którym aktualnie obowiązują przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Ponadto wyjaśnił, że przedmiotowa działka położona jest również w granicach obszaru ochrony siedlisk [...] oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków [...], jednak z zasobów znajdujących się w urzędzie wynika, że działka nr [...], obręb [...], gmina [...] znajduje się poza terenem rezerwatu przyrody [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] badając przedmiotową sprawę skorzystał z materiałów ogólnodostępnych w formie map, udostępnionych na stronie internetowej pod adresem: http://maps.geoportaLgov.pl/webclient w ramach projektu realizowanego przez główny Urząd Geodezji i Kartografii oraz zdjęć lotniczych (Google Earth). Na podstawie dostępnych materiałów organ stwierdził, że obszar objęty wnioskiem położony jest na terenie ośrodka wypoczynkowo-turystycznego, który zlokalizowany jest na terenie leśnego kompleksu nad rzeką [...]. Teren inwestycji wyznaczony na załączniku graficznym do projektu decyzji częściowo położony jest zaś w stumetrowej strefie ochronnej rzeki [...]. Realizacja założenia objętego decyzją koliduje z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, w myśl którego na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Jednocześnie organ stwierdził, że dla planowanej zabudowy nie ma możliwości zastosowania wyłączeń zawartych w treści samego zakazu. Określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wyjątek od zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych dotyczy bowiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W obowiązujących przepisach brak jest jakichkolwiek wskazówek, co do zakresu znaczeniowego pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej". Zarówno jednak zakaz jak i wyjątki od niego przewidziane trzeba interpretować ściśle, bowiem przyjęcie innego założenia prowadziłoby do obejścia przewidzianych zakazów. Nadto rozszerzająca wykładnia norm ustanawiających wyjątki od zakazów stałaby w sprzeczności z celami ochrony przyrody, obowiązującymi na terenie parku krajobrazowego. Turystyka w powszechnym znaczeniu obejmuje ogół czynności osób, które podróżują i przebywają w celach wypoczynkowych. Uzasadnionym wydaje się więc stwierdzenie, iż przez "turystykę wodną" należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami wodnymi przy pomocy różnego rodzaju sprzętu wodnego tj. statki, łodzie, kajaki. Zdaniem organu do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć np. pomosty służące do cumowania kajaków, łodzi, a więc takie obiekty budowlane bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. Budynek wiaty nie kwalifikuje się do obiektów służących turystyce wodnej, gdyż lokalizacja ww. obiektu poza pasem objętym zakazem zabudowy nie uniemożliwi korzystania z wody w ramach turystyki wodnej. Wiaty nie można zatem uznać za obiekt służący turystyce wodnej.

RDOŚ w [...] wyjaśnił także, że w omawianej sprawie nie można zastosować pozostałych dwóch odstępstw wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, gdyż inwestycji w postaci budowy wiaty ze względu na jej charakter nie można utożsamiać z obiektem służącym gospodarce wodnej lub rybackiej. Kolejne wyjątki od powyższego zakazu zawarte są w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy: 1) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych; 2) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 3) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 4) realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja nie stanowi żadnej z inwestycji przewidzianej w ww. odstępstw.

Organ zaznaczył, że projekt decyzji zakłada także rozbudowę, przebudowę i remont istniejącego budynku usługowego (gastronomicznego), którego to inwestycji omówione wyżej zakazy nie dotyczą, gdyż inwestycja ta nie będzie wiązała się z budową nowego obiektu budowlanego, ale prowadzeniem prac budowalnych w obrębie istniejącego na działce budynku.

Organ nie badał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, skoro zostało już ustalone, że realizacja przedsięwzięcia naruszy zakaz zawarty w aktach prawa miejscowego.

Zażalenie na omówione postanowienie wniósł E. T. – prezes zarządu [...] Sp. z o.o.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] września 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, iż § 9 Zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z 11 maja 1989 r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody (M.P. z 1989 r. nr 17, poz. 120), określa, które tereny wchodzą w skład rezerwatu przyrody [...], i na podstawie analizy ww. zarządzenia stwierdził, że przedmiotowa działka położona jest poza omawianym rezerwatem [...]. Dlatego też, na tym terenie nie mają zastosowania zakazy obowiązujące na terenie tego rezerwatu.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zgodził się z organem I instancji, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wiązać się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] tj. zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Powyższe wynika bezpośrednio z załączonej do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mapy zasadniczej, według której północno - zachodnia część terenu inwestycji zlokalizowana jest w pasie szerokości 100 metrów od rzeki [...]. Wyjaśnił także, że chociaż w zażaleniu wskazano, iż planowana do realizacji wiata, znajduje się poza 100 metrowym pasem ochronnym, jednakże projekt decyzji o warunkach zabudowy poprzez wyznaczenie liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji dopuszcza realizację inwestycji częściowo w pasie ochronnym. Organ odwoławczy podkreśla, iż rozstrzygnięcie jest wydawane w oparciu o przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś w oparciu o informacje dostarczone przez Inwestora, ponieważ nie ma gwarancji, iż inwestycja zostanie zrealizowana w miejscu wskazanym przez Inwestora w zażaleniu.

Organ odwoławczy za prawidłowe uznał także stanowisko o braku możliwości zastosowania wyjątków zawartych w treści samego zakazu ponieważ planowana inwestycja nie stanowi inwestycji służącej turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ wyjaśnił, że brak w przepisach rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] jakichkolwiek wskazówek co do zakresu znaczeniowego pojęcia obiektów służących turystyce wodnej (brak choćby przykładowego katalogu obiektów, brak wskazania dopuszczalnych parametrów zabudowy, takich jak np. powierzchnia zabudowy) stanowi niewątpliwe utrudnienie w dokonaniu jego precyzyjnej wykładni, pozwalającej na jednoznaczne przesądzenie, czy przez wskazane wyżej obiekty należy rozumieć wyłącznie obiekty ściśle i bezpośrednio związane z obsługą sprzętu pływającego, czy też również obiekty towarzyszące. Z ww. rozporządzenia nie wynika również wprost, czy obiektem służącym turystyce wodnej ma być wyłącznie obiekt związany z prowadzeniem przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia usług turystycznych, czy też mogą to być obiekty służące turystyce wodnej rozumianej jako uprawianie indywidualnej rekreacji wodnej, nie związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej. Jednoznacznej odpowiedzi na te wątpliwości nie można doszukać się również w innych aktach prawnych, albowiem w żadnym z nich pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej" ewentualnie "turystyki wodnej" nie zostały również zdefiniowane. Wskazał jednak, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez "obiekt budowlany" należy rozumieć; a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Z kolei szereg pojęć związanych z turystyką, rozumianą jako prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług turystycznych, zdefiniowano w art. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych. W punktach 1, 2, 3, 4. 5, 9, 10 art. 3 ustawy zdefiniowano pojęcia: usług turystycznych (tj. usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym), imprezy turystycznej, wycieczki, organizowania imprez turystycznych, organizatora turystyki, turysty, odwiedzającego. Zgodnie z dyrektywą języka potocznego, normie należy przypisać takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstąpieniem od tego znaczenia. Turystyka w powszechnym znaczeniu obejmuje ogół czynności osób, które podróżują i przebywają w celach wypoczynkowych, służbowych lub innych nie dłużej niż przez rok bez przerwy poza swoim codziennym otoczeniem. Na tej podstawie wyróżnia się turystykę: poznawczą, wypoczynkową, kwalifikowaną. Dla przedmiotowej sprawy istotna jest turystyka kwalifikowana, w ramach której wyodrębnia się turystykę: pieszą, rowerową, żeglarską (definiowaną jako: żeglowanie po jeziorach naturalnych i sztucznych), kajakową (definiowaną jako przemieszczanie się przy wykorzystaniu kajaka lub kanadyjki), czy kajakarstwo górskie i kajakarstwo morskie. W ramach turystyki wypoczynkowej natomiast wyodrębnia się m.in. turystykę morską polegającą na wypoczynku na jachtach, statkach pasażerskich i promach morskich. Z powyższego wynika, iż poszczególny podział na formy turystyki kwalifikowanej zależy od rodzaju aktywności np. pływania, żeglowania, chodzenia, jakie są wykonywane w ramach rekreacji (przemieszczania się). Dlatego też uzasadnionym wydaje się stwierdzenie, iż przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Turystyka wodna obejmuje zatem czynności takie jak: żeglarstwo, kajakarstwo itp. Reasumując w ocenie Organu odwoławczego do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska planowana inwestycja jaką jest budowa wiaty nie spełnia przesłanki zawartej w części § 3 ust. 1 pkt 7 omawianego rozporządzenia bowiem nie jest bezpośrednio związana z turystyką wodną. A więc jego posadowienie w pasie 100 m od rzeki na terenie parku krajobrazowego należy uznać za niedopuszczalne. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie, organ uznał, że odstępstwa dotyczą budowy takich obiektów budowlanych, które przede wszystkim powinny służyć kotwiczeniu, cumowaniu, holowaniu, opuszczaniu i wyciąganiu na wodę jednostek pływających (np. pochylnie i wyciągi). Natomiast, obiekty budowlane służące tylko do przechowywania sprzętu pływającego nie są użyteczne podczas przemieszczania się po jeziorach, ale służą tylko okresowemu i wygodnemu przechowywaniu sprzętu pływającego. Oznacza to, że dla pływania nie jest niezbędna lokalizacja budynku do przechowywania sprzętu pływającego w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora a obiekt usługowy służący obsłudze ruchu turystycznego, nie tracąc swojej funkcji i przeznaczenia, może być z powodzeniem zlokalizowany poza pasem 100 m od rzeki i jeziora.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaznaczył także, iż w przedmiotowej sprawie nie ma także możliwości zastosowania odstępstw zawartych w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ nie jest to inwestycja celu publicznego, nie jest zadaniem wykonywanym na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, jak i prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Jednocześnie planowana inwestycja nie jest związana z wykonywaniem zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych.

GDOŚ zgodził się, że skoro sprzeczność przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy z zakazem określonym w ww. rozporządzeniu uniemożliwia jego uzgodnienie, to organ odwoławczy, mając na uwadze zasadę ekonomiki procesowej, winien uznać za zbędne badanie zgodności realizacji spornej inwestycji z przepisem art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do obszarów Natura 2000.

Niezgadzając się z ww. rozstrzygnięciem skargę na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2019 r. wniosła spółka [...] Sp. z o.o. zarzucając mu naruszenie § 3 ust. 1 pkt 7 w związku z § 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że objęty wyłączeniem od zakazu budowy w granicach 100 metrów od linii brzegu rzeki jest obiekt służący bezpośrednio turystyce wodnej i dodatkowo styczny z linią wody, podczas gdy § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia nie zawiera tego rodzaju przesłanek, co miało wpływ na treść orzeczenia.

Mając na uwadze tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2019 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że pas ochronny 100 metrów od rzeki [...] pozostaje zabudowany innymi budynkami stanicy wodnej PTTK i jest użytkowany turystycznie od bardzo długiego czasu. Stanica wodna na tym terenie powstała w latach 50-tych XX w. w celu zaspokajania potrzeb bytowych osób uprawiających turystykę wodną rzeką [...], a jej obecny układ zabudowy został ustalony w 1976 r. W roku 2012 w stanicy został rozpoczęty proces modernizacji w celu osiągnięcia współczesnych standardów pobytowych. Zlokalizowane na terenie ośrodka stołówka i bar obsługuje w sezonie ponad 4000 osób płynących rzeką i zatrzymujących się tylko na posiłek, bez noclegu. Ponadto ośrodek zapewnia osobom uprawiającym turystykę wodną możliwość skorzystania z sanitariatów i pozostawienia odpadów.

Podkreślił, że faktycznym zamiarem wnioskodawcy nie jest postawienie zupełnie nowego obiektu – wiaty, lecz zmiana jej lokalizacji. Wiata aktualnie posadowiona jest przy głównej elewacji jednego z budynków. Przeniesienie wiaty w sposób znaczący podniosłoby walory architektoniczne tego budynku, zwiększyło estetykę terenu i poprawiłoby funkcjonalność stanicy. Organy obu instancji dokonały wykładni przepisów Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] i uznały, że inwestycja ta nie jest dopuszczalna w świetle § 3 ust. 1 pkt 7, bowiem mieści się w ramach ustanowionego tym przepisem zakazu budowy w pasie ochronnym, a przy tym nie jest objęta zawartym tamże wyłączeniem. O ile – w ocenie skarżącej Spółki – można zgodzić się z organem, że wyjątków od zasady (zakazu) nie należy intepretować rozszerzająco, to w niniejszej sprawie nie było potrzeby odwoływania się do takiego zabiegu, aby uwzględnić interes wnioskodawcy. Odmowę uzgodnienia organ uzasadnił stosując wykładnię zwężającą przepisu tworzącego wyjątek od zakazu. Uznał bowiem, że dotyczy on tylko stricte wodnych obiektów budowlanych, to jest takich, których posadowienie w innym miejscu niż w kontakcie z wodą jest bezprzedmiotowe. Zastosowanie wykładni zwężającej, zwłaszcza w rozpatrywanej sprawie, nie jest zasadne.

Dalej skarżący zwrócił uwagę, że przedmiotowy zakaz jest administracyjnoprawnym, publicznym ograniczeniem prawa własności lub też innego rodzaju tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będące pochodną prawa własności. Ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne w granicach, w jakich jest to niezbędne dla ochrony innych wartości, na przykład przyrody, ale nie jest akceptowalne jego ograniczenie w sposób dalej idący. § 2 Rozporządzenia stanowi, że celem ochrony [...] Parku Krajobrazowego jest ochrona wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości. Dalsze przepisy Rozporządzenia powinny być wykładane i stosowane w sposób uwzględniający na wstępie wyrażony cel ich ustanowienia. Stąd najwłaściwszą jest wykładnia językowa, wedle której w pasie ochronnym dopuszczalna jest budowa obiektów służących turystyce wodnej. W treści przepisu nie ma wyinterpretowanych przez zaskarżony organ przesłanki "bezpośredniości" służenia turystyce wodnej, czy też jeszcze dalej idącego odesłania do kategorii obiektów budowlanych związanych z transportem wodnym, określonej w ustawie Prawo budowlane. Wskazać należy, że pojęcie zastosowane w Rozporządzeniu, tj. obiektu służącego turystyce wodnej jest terminologicznie tożsame z treścią art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, a te są różne od terminologii ustawy Prawo budowlane. Sprzeciwia się to uznaniu, że obiekt służący turystyce wodnej w rozumieniu Rozporządzenia zawiera się w grupie obiektów wymienionych w kategorii XXI załącznika do ustawy Prawo budowlane, tym bardziej że ta ostatnia jest prawem wcześniejszym w stosunku do Rozporządzenia (i zarazem obowiązującej ustawy o ochronie przyrody). Turystyka wodna to rodzaj aktywności ludzkiej, dlatego też za obiekt służący turystyce wodnej należy uznać obiekt służący ludziom uprawiającym turystykę wodną. Cała stanica, w szczególności postulowana wiata, spełnia tę przesłankę, gdyż jest niewątpliwe, że służy osobom uprawiającym turystykę wodną. Nadto realizacja zamiaru wnioskodawczyni w sytuacji, w której pas ochronny jest już zabudowany innymi obiektami, nie doprowadzi do naruszenia chronionych Rozporządzeniem wartości. Przeciwnie będzie im służyć, podnosząc walory estetyczne terenu, a tym samym przyczyniać się do podniesienia walorów krajobrazowych tego fragmentu [...] Parku Narodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiot wywiedzionej skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego ten tryb mógł znaleźć zastosowanie.

Przechodząc do istoty sprawy, należy w pierwszym rzędzie wskazać, że poza sporem w niniejszej sprawie jest, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na obszarze, dla którego obowiązują przepisy zawarte w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Ponadto, znajduje się ona w granicach obszaru ochrony siedlisk [...] oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków [...]. Niewątpliwie zatem fakt usytuowania planowanej inwestycji na obszarach objętych ochroną, stanowił podstawę do dokonania uzgodnienia przez RDOŚ w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2020, poz. 293, dalej "u.p.z.p.").

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena czy planowane do realizacji zamierzenie, tj. inwestycja polegająca na rozbudowie, przebudowie remoncie istniejącego budynku usługowego (gastronomicznego) oraz budowie wiaty w ramach rozbudowy istniejącego ośrodka wypoczynkowo - turystycznego [...] na działce [...] obręb [...], gmina [...], objęte jest zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, w myśl którego na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Niekwestionowane w sprawie jest to, że działka nr [...], na której ma zostać zrealizowana inwestycja położona jest w pasie 100 m od rzeki [...]. Zatem, stosownie do brzmienia przywołanego powyżej § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], na terenie inwestycji obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jednocześnie, mając na uwadze że teren inwestycji stanowi cała działka oraz, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie określa się dokładnej lokalizacji inwestycji, organy zasadnie uznały, że położenie chociaż części terenu inwestycyjnego w pasie szerokości 100 m., uzasadnia konieczność rozważenia czy realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna, z uwagi na wyłączenie zawarte w części końcowe. § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia.

Jak trafnie przyjęły organy obu instancji, wyjątek od zakazu sformułowanego w § 3 ust. 1 pkt 7, zezwalający na budowę w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych takich obiektów, które służącą turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, winien być wykładany ściśle. Taka wykładnia jest bowiem normą w odniesieniu do wszelkich odstępstw od reguły. Jedna z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa przewiduje, iż wyjątków od reguły nie interpretuje się rozszerzająco, lecz ściśle, aby w ten sposób nie podważyć zasady ogólnej. W rozpoznanej zaś sprawie tą regułą, podlegającą szczególnej ochronie, jest dbałość o zasoby przyrodnicze na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości znajdujących się na terenie parku krajobrazowego nie jest celem samym w sobie, lecz ma służyć konstytucyjnie gwarantowanych wartości, którymi są ochrona środowiska i przyrody.

Wyjaśnić bowiem trzeba, że park krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody. Szczegółowe zasady ich tworzenia oraz funkcjonowania określone zostały w art. 16 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 55, dalej jako: u.o.p.). W ust. 1 tego przepisu wymienione zostały walory, jakie powinien posiadać konkretny obszar, aby mógł być uznany za park krajobrazowy. Znalazły się wśród nich wartości przyrodnicze, historyczne, kulturowe oraz krajobrazowe. Z powyższego zestawienia wynika, że obszar, na którym ma być utworzony park krajobrazowy, powinien wyróżniać się spośród innych nie tylko z punktu widzenia wartości przyrodniczych, lecz także historycznych, kulturowych i krajobrazowych. Wprowadzone w rozporządzeniu wojewody zakazy mają na celu ochronę ww. walorów na terenie parku krajobrazowego. Rozszerzająca wykładnia norm ustanawiających wyjątki od zakazów stałaby w sprzeczności z celami ochrony przyrody obwiązującymi na terenie parku krajobrazowego.

W rozpoznanej sprawie regułą jest zakaz budowania nowych obiektów. Jakkolwiek zatem odstępstwo zastrzeżone w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia – jak słusznie wywiódł pełnomocnik skarżącej Spółki – nie stanowi o bezpośrednim związku nowych obiektów z turystyką wodną, gospodarką wodną lub rybacką, to jednak jego ścisła wykładnia, służąca zachowaniu ww. zasady oraz realizacji celów ochrony Parku Krajobrazowego, uzasadnia twierdzenie, że powinny to być tylko takie obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie pośrednio powiązane z turystyką wodną. Obiektami takimi będą zatem niewątpliwie obiekty niezbędne do uprawiania turystyki wodnej, a więc takie bez których uprawianie takiej turystyki nie będzie możliwe. W ocenie Sądu budowa wiaty w ramach rozbudowy istniejącego ośrodka wypoczynkowo-turystycznego "[...]", takiej cechy nie posiada. Nie stanowi ona bowiem niezbędnego warunku dla uprawiania turystyki wodnej. Stąd też bez znaczenia pozostają wywody pełnomocnika skarżącej Spółki dotyczące braku zasadności odnoszenia się przy ustaleniu zakresu pojęciowego terminu turystyka wodna do grupy obiektów wymienionych w kategorii XXI załącznika do ustawy Prawo budowlane. Niezależnie bowiem od tego czy uwzględni się wymienione w tych przepisach obiekty jako miarodajne dla ustalenia czy służą turystyce wodne, bez wątpienia wiata przy budynku gastronomicznym nie jest obiektem niezbędnym dla tej turystyki. Oczywiście nie można zaprzeczyć jej przydatności dla poprawy komfortu osób tę turystykę uprawiających, jednak nie może być mowy o jej niezbędności.

Bez znaczenia zdaniem Sądu są również argumenty dotyczące już istniejących na tej nieruchomości obiektów. Zakaz przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wyraźnie bowiem dotyczy budowy nowych obiektów budowlanych. Nie dotyczy ona zatem ani przebudowy ani modernizacji, ale budowy nowych. Skoro zaś zamierzeniem inwestora jest – w ramach modernizacji istniejącego budynku – budowa nowego obiektu, tj. wiaty, to niewątpliwie inwestycja taka objęta jest ww. zakazem. Odstąpienie od jego zastosowania uzasadnione zaś byłoby wyłącznie pozytywnym ustaleniem, że obiekt ten służy turystyce wodnej.

Wskazać także trzeba, że zasadnie przyjął organ odwoławczy, że w sytuacji, w której projekt decyzji można byłoby uzgodnić wyłącznie w części (tj. tylko w odniesieniu do tych obiektów objętych projektem decyzji, których powiązanie z turystyką wodną nie budzi zastrzeżeń organu), w odniesieniu do całości musiał wydać postanowienie negatywne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, iż organ II instancji prawidłowo uzasadnił zasadność przesłanek oraz podstawy prawnej i faktycznej, którymi kierował się ustalając, że obiekt wiaty zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie remoncie istniejącego budynku usługowego (gastronomicznego) oraz budowie wiaty w ramach rozbudowy istniejącego ośrodka wypoczynkowo - turystycznego [...], nie może zostać wzniesiony w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy jest w tej sytuacji uzasadniona.

Dodać także trzeba, że trafnie przyjęły organy obu instacnji, że w przypadku pokrywania się obszaru Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, organ w ramach swojej właściwości oraz kompetencji, w pierwszej kolejności uwzględnia zakazy zawarte w aktach prawa miejscowego, obowiązujących dla tych innych obszarów. Dopiero, w przypadku braku naruszenia tych zakazów, bada wpływ danej inwestycji na obszar Natura 2000. (pogląd zaakceptowany także przez NSA w wyrokach z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 502/17 i z 31 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1958/15, dostępnych na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego, w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na naruszenie zakazu obowiązującego na terenie [...] Parku Krajobrazowego, organy obu instancji były uprawnione do odstąpienia od badania wpływu tego zamierzenia na obszary Natura 2000, tj. obszaru ochrony siedlisk [...] oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków [...].

W świetle powyższego uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.