Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4372/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 399/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnego [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 399/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rada Powiatu w [...], działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1868, dalej "u.s.p."), art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej "p.r.d."), w dniu [...] listopada 2017 r. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że zgodnie z art. 130a ust. 5f p.r.d. usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi, w związku z art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. należy do zadań własnych powiatu. Wymóg ten realizowany jest przez Starostę za pomocą powiatowych jednostek organizacyjnych lub przez powierzenie innym jednostkom zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Wyjaśniono, że w sprawie niniejszej poprzez zapytanie ofertowe o udzielenie zamówienia o wartości do 30.000 euro został wyłoniony jeden podmiot wykonujący powyższe zadanie. Koszty, jakie wynikają z umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcą a powiatem stanowią dolne ograniczenie wysokości uchwalanych stawek, ponieważ przyjęcie ich na niższym poziomie oznaczałoby konieczność dofinansowania z dodatkowych środków kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu. Do kosztów tych doliczono koszt oszacowania, sprzedaży lub zniszczenia pojazdu. Nadmieniono, że powiat ponosi także dodatkowe koszty związane m.in. z ubezpieczeniem OC pojazdów usuniętych z drogi i nieodebranych przez właściciela oraz opłatę za złożenie wniosku do sądu.

Prokurator Prokuratury Regionalnej we [...] złożył skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d., polegające na przekroczeniu granic ustawowego upoważnienia, poprzez przyjęcie w § 1 i w § 2 uchwały stawek kwotowych opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcie pojazdu w wysokości przekraczającej koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, podczas gdy powyższy przepis ustawy upoważniając organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia wysokości tychże opłat, jednocześnie zobowiązał go do uwzględnienia "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu".

W uzasadnieniu skargi wskazano, że określone w uchwale stawki oscylują w górnych granicach stawek wskazanych w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017 r. W wykonaniu wcześniejszej uchwały w tym przedmiocie Rada Powiatu [...] zawarła [...] grudnia 2016 r. z przedsiębiorcą Pomoc Drogowa A.S., K.S. umowę nr [...] o świadczenie usług usuwania, przemieszczania holowania i przechowywania pojazdów. Wskazano, że zaproponowane przez wykonawcę koszty zarówno usunięcia jak i przechowywania pojazdów są znacząco niższe od kosztów ustalonych uchwałą [...]. Zdaniem Prokuratora brak jest merytorycznych przesłanek do wprowadzenia maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym. Przesłankami materialnoprawnymi, którymi powinna kierować się Rada Powiatu [...] podejmując zaskarżoną uchwałę, powinny być konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie danego powiatu. Jakiekolwiek inne przesłanki poza wymienionymi nie mogą wpływać za sposób realizacji upoważnienia ustawowego. Z uzasadnienia uchwały wynikało natomiast, że Rada Powiatu [...] ustalając wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym miała na uwadze, oprócz kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów wynikających bezpośrednio z umowy zawartej z wykonawcą tych usług, także "koszty oszacowania, sprzedaży lub zniszczenia pojazdu, koszty związane z ubezpieczeniem OC pojazdów usuniętych z drogi i nieodebranych przez właściciela oraz opłatę za złożenie wniosku do sądu". Zdaniem Prokuratora Rada Powiatu błędnie zinterpretowała przesłankę "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", bowiem ww. usługi wykraczają poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 p.r.d.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu stanowi zadanie własne powiatu od 2011 r., scedowane na powiat bez zapewnienia finansowania ze środków budżetowych. Dodatkowo podała, że aby spełnić jedno z podstawowych kryteriów sprawnej realizacji zadań, należy zabezpieczyć jego realizację na każdym etapie. Nie można byłoby realizować tego kryterium bez "wypracowanych" środków finansowych na poszczególne działania, wypełniając tym samym zobowiązanie wynikające z art. 130a p.r.d. Organ podniósł, że na realizację zadania powiat może dysponować środkami pochodzącymi głównie z realizacji uchwalonych stawek, bowiem nie dysponuje środkami finansowymi z budżetu państwa. Natomiast na koszty powstałe po orzeczeniu przepadku pojazdu na rzecz powiatu składają się m.in. koszty ubezpieczenia OC, koszty wyceny rzeczoznawcy, koszty złomowania lub sprzedaży pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd podniósł, że z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, iż ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Zdaniem Sądu, przepis ten stanowi o dwóch kryteriach, a nie jak zdaje się sugerować organ samorządu, że istotne jest jedynie sprawne zrealizowane przedmiotowego zadania. Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Niemniej uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem jedynie wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Z zastrzeżeniem, że stawki tych opłat nie przekroczą maksymalnych wysokości stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów.

Zdaniem Sądu, Rada Powiatu w [...], podejmując uchwałę nr [...] naruszyła przepis art. 130a ust. 6 p.r.d., bowiem przy jej uchwalaniu nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu. Podczas uchwalania przedmiotowej uchwały obowiązywała umowa nr [...] z [...] grudnia 2016 r. o świadczenie usług usuwania, przemieszczania, holowania i przechowywania pojazdów, na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu wydanej przez uprawniony podmiot, zawarta pomiędzy Powiatem Świdnickim a firmą Pomoc Drogowa A.S., K.S. Przykładowo zapisano w niej, że jeżeli przedsiębiorca świadczoną na rzecz powiatu usługę w postaci usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton wycenia na kwotę 280 zł brutto, to adresat uchwały zobowiązany zostanie do zapłaty 486 zł, co stanowi 173% ceny; cena usługi świadczonej przez przedsiębiorcę za przechowywanie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton (za każdą dobę) wynosi 10 zł, a stawka przyjęta przez radę powiatu to 40 zł (400% ceny), cena usługi świadczonej przez wykonawcę za przechowywanie motocykla (za każdą dobę) to 7,5 zł, a stawka przyjęta przez radę powiatu zaś 27 zł (360% ceny). Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Powiatu [...] zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie w stosunku do przedmiotowej umowy. Zapisane we wskazanej umowie koszty, tak usunięcia pojazdów, jak też ich przechowywania na parkingu strzeżonym są niższe od kosztów ustalonych w przedmiotowej uchwale. Organ nie wskazał także, czy i dlaczego te koszty w roku 2018 powinny wzrosnąć oraz dlaczego do wskazanej w uchwale wysokości. W opinii Sądu, nie można było uznać wystąpienia w sprawie merytorycznych przesłanek do wprowadzania maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym.

Sąd wyjaśnił, że organ samorządu nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. Ustalanie wysokości przedmiotowych opłat przez uprawniony organ powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usługi odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiatu. Rada Powiatu winna uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Chodzi tu nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem przedmiotowego zadania, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez podmioty na terenie danego powiatu.

Zdaniem Sądu, nie można było przyjąć, iż na wysokość opłat ustalanych w drodze uchwały w sprawie ustalania wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest możliwe wzięcie pod uwagę kosztów oszacowania, sprzedaży lub zniszczenia pojazdu, koszów związanych m.in. z ubezpieczaniem OC pojazdów usuniętych z drogi i nieodebranych przez właściciela oraz opłat za złożenie wniosku do sądu. Takie rozumowanie oznaczałoby bowiem wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, biorąc pod uwagę rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu, które ustalone w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie znacznie niższym niż przyjęte w uchwale stawki w maksymalnej wysokości, określone w obwieszczeniu Ministra Finansów.

W konkluzji Sąd wskazał, że stawki opłat podjętych uchwałą z [...] listopada 2017 r. zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 p.r.d.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu Świdnickiego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazując, że powyższy przepis ogranicza radę powiatu do stosowania tylko rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na terenie powiatu tj. kosztów związanych z umową jaką zawarł Powiat w podmiotem, który zobowiązał się do usuwania pojazdów, bez możliwości wliczania innych kosztów,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 ust. 3 (winno być § 3) P.p.s.a. polegające na pominięciu dokumentacji dotyczącej procesu legislacji, tj. uchwały Rady Powiatu w [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie ustalania wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów oraz kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, które to pominięcie doprowadziło do uznania, że zaskarżona uchwała nie spełnia kryteriów wynikających z prawa o ruchu drogowym.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zadanie wynikające z art. 130a p.r.d. zostało przekazane samorządom w 2011 r. bez jakichkolwiek środków finansowych z budżetu państwa. Zatem aby spełnić jedno z istotnych kryteriów - sprawną realizację zadań (art. 130a ust. 6 p.r.d.) - należy zabezpieczyć jego realizację na każdym etapie. Dlatego też, na realizację zadania powiat może dysponować środkami, które pochodzą głównie z realizacji stawek ustalanych w drodze uchwały. Zdaniem organu celem zadania publicznego polegającego na usuwaniu pojazdów z dróg w trybie art. 130a i będącego konsekwencją usunięcia, przechowywania pojazdu jest zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Większość przesłanek można ująć w dwóch grupach: pozostawienie pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i stanowi dolegliwość dla innych, w szczególności utrudnia ruch lub zagraża bezpieczeństwu oraz zatrzymanie pojazdu, który z różnych względów z pojazdem, jak i z osobą nim kierującą okolicznościach poruszać. Na koszty powstałe po orzeczeniu przepadku pojazdu na rzecz powiatu składają się m.in. koszty ubezpieczenia OC, koszty wyceny rzeczoznawcy, koszty złomowanie lub sprzedaży pojazdu. Przewidziany ustawowo zakres kształtowania wyżej wymienionych opłat, w szczególności kryterium sprawnej realizacji zadań przewiduje uznanie administracyjne. Organ wskazał, że stawki opłat wskazane w uchwale z [...] listopada 2018 r. mają zapewnić sprawną realizację zadania, co jest zgodne i wymagane, jako jedna z przesłanek wynikających z art. 130a ust. 6 p.r.d.

Zdaniem organu, przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. zawiera delegację dla Rady Powiatu do określenia corocznie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi, przechowywanie ich na parkingu strzeżonym oraz określenie wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zgodnie z art. 130a ust. 6e p.r.d., opłaty, które ustala Rada Powiatu, stanowią dochód własny powiatu. Biorąc pod uwagę najprostszą definicję dochodu, która mówi że są to przychody pomniejszone o koszty, które trzeba ponieść aby uzyskać dochód (czyli aby wystąpił dochód to przychód musi być większy niż koszty), można wysunąć wniosek, że ustawodawca przewidział i dopuścił, że będzie występowała różnica pomiędzy opłatami, jakie określone są w uchwale Rady Powiatu, a kosztami jakie ponosi Powiat, które wynikają z umowy zawartej z podmiotem świadczącym usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Koszty, jakie wynikają z umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcą, a Powiatem stanowią bowiem dolne ograniczenie wysokości uchwalanych stawek, ponieważ przyjęcie ich na niższym poziomie oznaczałoby konieczność dofinasowania z dodatkowych środków kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu. Do tych kosztów należy także doliczyć koszt oszacowania, sprzedaży lub zniszczenia pojazdu. Powiat ponosi także dodatkowe koszty związane m.in. z ubezpieczaniem OC pojazdów usuniętych z drogi i nieodebranych przez właściciela oraz opłatę za złożenie wniosku do sądu.

Organ podniósł, że nie przeprowadzono analizy kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu [...], bowiem zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z 13 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2579/13 stanowienie aktów prawa miejscowego nie wymaga przeprowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prokurator Prokuratury Regionalnej we [...] wniósł o jej oddalenie.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 18 czerwca 2021 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poinformowano strony, że Przewodniczący skierował sprawę na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Wskazano, że każda ze stron ma prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma w tym przedmiocie, do pisemnego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie pismem z dnia [...].06 2021 r podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Badana pod tym kątem skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się zasadniczo na kwestii wykładni przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu". W ocenie strony skarżącej Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu prawidłowa wykładnia tej przesłanki oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie, a nie zapewnienia wpływów do budżetu w związku koniecznością rekompensowania wydatków Powiatu na realizację zadań wynikających z obowiązujących w tej mierze przepisów, co daje podstawę do przyjęcia, że organ nieprawidłowo skorzystał z upoważnienia ustawowego. Pogląd ten został podzielony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżącego kasacyjnie organu w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w pominięciu dokumentacji dotyczącej legislacji, tj. uchwały Rady Powiatu w [...] z [...] listopada 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów oraz kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, które to pominięcie doprowadziło do uznania, że zaskarżona uchwała nie spełnia kryteriów wynikających z prawa o ruchu drogowym.

Przypomnieć należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (zob. wyrok NSA z 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15, CBOSA).

Zarzut ten nie został przez skarżącego kasacyjnie w ogóle uzasadniony, zaś skarżący kasacyjnie nie wskazał który z dokumentów znajdujących się w aktach, pominięty przez Sąd I instancji, potwierdza zasadność przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego przez Sąd II instancji. Wbrew również twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie doszło do "pominięcia" treści uchwały w postępowaniu dowodowym i tym samym możliwa była jej kontrola. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego (Dz. Woj. Dol. z 2017 r., poz. 5075), nadto zarówno jej treść jak i uzasadnienie zostały przedłożone do akt sprawy jako załączniki do odpowiedzi na skargę z [...] sierpnia 2018 r.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. Przepis ten stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Z treści powyższego przepisu wynika upoważnienie dla organu uchwałodawczego do ustalania wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia. Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji RP). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy, Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego - takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego, czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej. W orzecznictwie i literaturze wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 977/18 i powołana w nim literatura, CBOSA). Zauważa się także, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia, dlatego że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (zob. wyroki NSA: z 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 945/08; z 13 października 2010 r., sygn. akt II GSK 876/09; z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1666/18, CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713-715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173-174).

Przepis art. 130a ust. 6 p.r.d., określając granice upoważnienia ustawowego formułuje dwie przesłanki materialnoprawne kształtujące treść uchwały: konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdu z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Natomiast sposób zrealizowania przez organ upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest wyłącznie obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, CBOSA). Skoro więc rada powiatu jest zobowiązana wziąć pod uwagę owe kryteria, to warunkiem prawidłowego procesu legislacyjnego prowadzonego w oparciu o przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. winno być rozważanie przez organ obu ww. dyrektyw.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zasada rzetelnej legislacji wymaga, aby w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu pewien margines swobody w ustanowieniu regulacji prawnych, w uzasadnieniu uchwały wskazane były argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia opłat w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Wymóg uzasadniania aktów prawa miejscowego wynika wprost z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Co więcej, organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia, ponieważ warunkuje to kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu (zob. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03). Również w doktrynie podkreśla się, że obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (zob. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W orzecznictwie podnosi się nadto, że obowiązek działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), w połączeniu z zasadą zaufania (art. 2 Konstytucji RP), stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06 i z 7 listopada 2019 r. I OSK 638/18).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że Rada Powiatu w [...] w zaskarżonej uchwale, przyjęła koszty usuwania i przechowywania pojazdów na maksymalnym poziomie, wynikającym z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z 3 sierpnia 2017 r. w sprawie ogłoszenia maksymalnych stawek obowiązujących w 2018 r.

Zasadnie zauważył Sąd I instancji, że Rada Powiatu w [...] przy podejmowaniu uchwały z [...] listopada 2017 r. nr [...] winna uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie koszty usuwania i przechowywania pojazdów obowiązują na obszarze danego powiatu, natomiast ustalanie tychże kosztów przez uprawniony organ powinno być zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowywania i przechowywania pojazdów. Nie jest bowiem możliwym ustalenie rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Powiat bez dysponowania jakąkolwiek kalkulacją kosztów w tym zakresie, która to pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Nie ulega wątpliwości, że taka kalkulacja winna znaleźć wyraz w treści uzasadnienia do uchwały i być na tyle czytelna, aby poddawała się weryfikacji. W rozpatrywanej sprawie, Rada Powiatu w [...] takimi informacjami nie dysponowała, nie dokonała także analizy cen tychże usług obowiązujących na terenie danego powiatu.

W uzasadnieniu uchwały podniesiono jedynie, że wysokość opłat jaka wynika z umowy zawartej pomiędzy podmiotem zewnętrznym a Powiatem w [...] stanowi dolne ograniczenie wysokości uchwalanych stawek, bowiem przyjęcie ich na niższym poziomie oznaczałoby konieczność dofinansowywania z dodatkowych środków kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów. Organ wskazał, że do kosztów tych należy doliczyć koszt "oszacowania, sprzedaży lub zniszczenia pojazdu. Powiat ponosi także dodatkowe koszty związane m.in. z ubezpieczeniem OC pojazdów usuniętych z drogi i nieodebranych przez właściciela oraz opłatę za złożenie wniosku do sądu". Rację ma skarżący kasacyjnie, że nie można ograniczać kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu jedynie do kosztów jakie powiat ponosi na podstawie umowy zawartej z podmiotem zewnętrznym, bowiem mogłoby uniemożliwić temu powiatowi skuteczną realizację całego zadania. Ceny te bowiem nie uwzględniają konieczności sprawnego wykonywania zadania w rozumieniu ustawy, gdyż innymi kryteriami kierują się często podmioty prywatne, a innymi musi kierować się powiat realizując to zadanie. Ponadto skoro prawodawca zdecydował się powierzyć to zadanie powiatom i ma ono charakter zadania własnego to całość kosztów może być pokrywana z dochodów powiatu. Natomiast zbyt niskie określenie stawek oznaczałoby, że koszty tego zadania byłyby finansowane z innych dochodów powiatu, co również jest dopuszczalne, gdyż to samorząd powiatowy odpowiada za gospodarkę finansową na swoim terenie i ustala priorytety polityki publicznej. Taką wykładnię art. 130a ust. 6 p.r.d. zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1797/19. Sąd wskazał ponadto, że "brak uzasadnienia uchwały, tym bardziej więc jego niedostatki, organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści".

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w zaprezentowanym wyroku, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy istniejące "niedostatki" uzasadnienia uchwały z 28 listopada 2017r., tj. brak stosownej kalkulacji kosztów usuwania i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu a także nieuzupełnienie materiału dowodowego na żadnym etapie postępowania nie pozwoliło na uznanie, że przedmiotowa uchwała odpowiada prawu. Jak już wspomniano we wcześniejszych rozważaniach, przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. odwołuje się do przesłanki kosztów "usuwania i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu", a nie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez dany powiat. Tym samym o ile koszty odholowywania i przechowywania pojazdów wynikające z umów zawartych w trybie art. 130a ust. 5f p.r.d. wskazują na koszty ponoszone przez dany powiat, o tyle nie muszą one w każdym wypadku być tożsame z kosztami usuwania i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu.

Już na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że stawki ustalone umową z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o świadczenie usług usuwania, przemieszczania, holowania i przechowywania pojazdów na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu zawartą pomiędzy Powiatem [...] a firmą Pomoc Drogowa A.S., K.S. na okres [...] lat (do [...] grudnia 2018 r.) nie uległy zmianie na rok 2018, organ zaś nie uargumentował dlaczego koszty te w 2018 r. powinny wzrosnąć do wysokości wskazanej w uchwale.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.