Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 96/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 5, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 52 par. 1, art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2, art. 151, art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi B. B. i J. B. na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Ł., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze 301/5 – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących B. B. i J. B. solidarnie kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

UZASADNIENlE

Pismem z dnia 23 września 2019 r. B. B. i J. B., reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka 301/[...] (obręb [...]), objętą decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej.

Pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 4 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym jego prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu.

Wskazując na powyższe pełnomocnik stron wniósł o:

- zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie,

- stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł,

- przyznanie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 34 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonych pełnomocnictw.

Uzasadniając zarzuty skargi pełnomocnik argumentował, że Wojewoda [...], zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2016 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nieruchomość ta została objęta decyzją [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Wobec nadaniu ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (rygor nadany 7 czerwca 2016 r.), termin na ustalenie odszkodowania wynosi 60 dni, a więc do 6 sierpnia 2016 r.

Pełnomocnik dodał, iż z uwagi na wadliwość prowadzonego postępowania, sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przed organem II stopnia. W wyniku ponownie złożonego odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Od tego momentu minęło prawie 11 miesięcy, a w sprawie nie został jeszcze włączony w poczet materiału dowodowego nowy operat szacunkowy. Nadto, postępowanie prowadzone jest już ponad 3 lata, a strona nie uzyskała jeszcze należnego jej odszkodowania. Jednocześnie skarżące mają świadomość, że podejmowane przez stronę czynności (odwołanie, uwagi do wyceny) mają wpływ na przedłużenie postępowania. Jednak podejmowane czynności służą weryfikacji poprawności prowadzonego postępowania, aby uniknąć sytuacji wprowadzenia do obiegu prawnego wadliwie wydanych decyzji administracyjnej. Na wadliwość prowadzonego postępowania wskazują chociażby dwie kasatoryjne decyzje Ministra. Ponadto wskazać należy, że skarżące z terminów ustawowych, jak i tych nałożonych przez organ wywiązuje się konsekwentnie, czego nie można przypisać organowi. Przykładowo, pierwsze postanowienie o powołaniu biegłego zostało wydane po 9 miesiącach od wszczęcia postępowania, a od drugiej decyzji organu II stopnia minęło prawie 5 miesięcy, a strona nie otrzymała jeszcze operatu szacunkowego.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, organ administracji publicznej powinien być przykładem poszanowania norm prawa procesowego, w tym terminowości. Nie przesądzając rozstrzygnięcia Sądu, owo naruszenie, w ocenie skarżących rażące, daje pełne prawo do ubiegania się o przyznanie od organu kwoty 3 000.00 zł, która to kwota stanowić będzie rekompensatę w wymiarze materialnym i nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. Na uwadze bowiem należy mieć fakt, że wobec wywłaszczenia, skarżące pozbawione zostały prawa własności nieruchomości. Skutkiem czego brak jest możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością np. w celu sprzedaży czy jej dalszego użytkowania. Każdy dzień zwłoki organu w sprawie ustalenia odszkodowania rodzi po stronie skarżących straty w wymiarze materialnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał, że informacja o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości oznaczonej jako działka numer 301/[...] została przesłana do stron postępowania przy piśmie z dnia 23 lutego 2016 r. W związku z powyższym w myśl art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie postępowania służyło zażalenie do organu wyższego stopnia. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu pełnomocnik skarżących, pismem z dnia 17 września 2019 r. złożył do Ministra Inwestycji i Rozwoju ponaglenie na bezczynność Wojewody [...] w związku z prowadzonym postępowaniem.

Pismem z dnia 25 września 2019 r. organ przesłał ponaglenie do Ministra Inwestycji i Rozwoju celem rozpatrzenia. Jednocześnie w uzasadnieniu Wojewoda [...] podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie postępowania służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, nie odnosząc się do powyższego uznał, iż Wojewoda [...] nie dopuścił się przewlekłego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] wyjaśnił, że:

Na podstawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] - zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku od drogi krajowej nr [...] ([...]) w m. S. do węzła Ł.L. w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej S-14 wraz z obwodnicą P.", odcinek II węzeł Ł.T. (bez węzła) - droga krajowa [...] ([...]) w m. S. wraz z infrastrukturą, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, częściowo zmienionej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., część nieruchomości objęta niniejszym postępowaniem, oznaczona jako działka numer 301/[...], stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości, oznaczonej jako działka numer 301/[...] oraz o jego przyznaniu na rzecz J. B. i B. B. proporcjonalnie do przysługujących udziałów.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły J. B. i B. B.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., Minister Inwestycji i Rozwoju, z uwagi m.in. na znaczne rozbieżności w wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu oraz w przedłożonej przez stronę opinii prywatnej, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja wraz z aktami sprawy wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. w dniu 26 października 2019 r. Z uwagi na brak akt przedmiotowej sprawy, organ wystąpił w dniu 7 listopada 2018 r., do Ministra Inwestycji i Rozwoju z prośbą o ich zwrot. Jednocześnie, Wojewoda [...] wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do 15 stycznia 2019 r. Dokumenty z Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju zostały nadesłane w dniu 21 listopada 2018 r.

W dniu 28 listopada 2018 r., organ wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego P. D. o potwierdzenie czy przedłożony przez organem II instancji, a wykonany dla przedmiotowej nieruchomości na zlecenie stron operat szacunkowy z dnia 12 października 2017 r. pozostaje aktualny, w oparciu o przepis art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W dniu 17 grudnia 2018 r., pełnomocnik stron przedłożył nowy operat szacunkowy z dnia 12 października 2018 r., sporządzony przez P. D.

Organ zwrócił uwagę, iż [...] Urząd Wojewódzki jako jednostka budżetowa wszelkie płatności musi rozliczyć przed końcem roku budżetowego. W przypadku umów obowiązujących z rzeczoznawcami majątkowymi ostatnia faktura za wykonane zlecenie musi wpłynąć do 5 grudnia danego roku. Z uwagi na to, iż potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu lub w przypadku braku możliwości potwierdzenia, sporządzenie nowej wyceny, związane jest z dodatkowym wynagrodzeniem dla biegłego, Wojewoda [...] prośbę o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 22 października 2017 r., wystosował do rzeczoznawcy majątkowego W. S. w pierwszym możliwym terminie, tj. pismem z dnia 11 stycznia 2019 r.

Zgodnie z urzędowym poświadczeniem odbioru termin na złożenie odpowiedzi upływał biegłemu w dniu 8 lutego 2019 r., który ze względu na konieczność zbadania szerszego (tj. regionalnego) rynku nieruchomości, pismem z dnia 8 lutego 2019 r., zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie terminu do wypowiedzenia się w sprawie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego oraz ewentualnego opracowania nowej wyceny do dnia 25 marca 2019 r. W odpowiedzi organ, pismem z dnia 19 lutego 2019 r., wyznaczył nowy termin złożenia operatu do dnia 25 marca 2019 r.

Następnie pismem z dnia 23 marca 2019 r., rzeczoznawca majątkowy W.S. potwierdził aktualność operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 22 października 2017 r. Klauzula aktualizacyjna wraz z wyjaśnieniami biegłego wpłynęła do Urzędu w dniu 26 marca 2019 r.

Z uwagi na konieczność umożliwienia stronom zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2019 r.

W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik stron wnioskiem z dnia 8 maja 2019r., wystąpił o wyłączenie z udziału w przedmiotowym postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego W. S.

Po przeanalizowaniu wniosku strony, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., wyłączył rzeczoznawcę majątkowego W. S., od udziału w przedmiotowym postępowaniu. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda powołał w charakterze biegłego rzeczoznawcy majątkowego J.J.W następstwie powyższego, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2019 r.

Zgodnie z umową zawartą 22 sierpnia 2018 r., pomiędzy Wojewodą [...], a rzeczoznawcą majątkowym J.J., biegły ma na sporządzenie operatu 28 dni od daty otrzymania postanowienia o powołaniu biegłego. Przedmiot zlecenia został skutecznie doręczony biegłemu w dniu 14 czerwca 2019 r., zatem termin na złożenie operatu upłynął w dniu 12 lipca 2019 r.

Ze względu na trudne uwarunkowania wyceny oraz prośbę stron postępowań o wyznaczenie terminu oględzin nieruchomości na drugą połowę miesiąca lipca br., rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia 9 lipca 2019 r., zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie terminu sporządzenia operatu, w odpowiedzi na który organ, pismem z dnia 16 lipca 2019 r., wyraził zgodę wskazując nowy termin złożenia operatu do dnia 10 sierpnia 2019 r.

Następnie z uwagi na konieczność uzyskania niezbędnych dokumentów i ich analizę, biegły w dniu 10 sierpnia 2019 r. ponownie wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu sporządzenia opinii do dnia 10 września 2019 r.

Mając na uwadze szczególny charakter zleconych spraw Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin sporządzenia opinii do dnia 30 sierpnia 2019 r.

W odpowiedzi na ww. pismo biegły w dniu 30 sierpnia 2019 r. złożył wyjaśnienia, informując jednocześnie o ostatecznym złożeniu opinii w dniu 10 września 2019 r.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r., organ prowadzący postępowanie z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o nowy operat szacunkowy wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 października 2019 r.

Operat szacunkowy wpłynął do Urzędu w dniu 10 września 2019 r. i obecnie podlega weryfikacji.

Po otrzymaniu opinii o wartości nieruchomości organ, mając prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego dokumentu, bada czy przedmiotowa opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna, bowiem złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, jak i również musi opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.

Dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego uznano za niezbędne udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień w zakresie przedmiotowej wyceny, co zostało wskazane w wezwaniu z dnia 4 października 2019 r. Ww. pismo wysłane biegłemu drogą elektroniczną, za pośrednictwem platformy ęPuap, w dniu 4 października 2019 r. nie zostało odebrane przez adresata w okresie 14 dni od dnia wysłania pierwszego zawiadomienia. Zgodnie jednak z art. 46 § 6 k.p.a. doręczenie należy uznać za dokonane w dniu 18 października 2019 r. Z uwagi zaś na wyznaczony biegłemu 7 dniowy termin na zajęcie stanowiska, odpowiedź powinna wpłynąć do Urzędu najpóźniej w dniu 25 października 2019 r.

Odnosząc się do kwestii podniesionych w skardze należy organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Z kolei przepis art. 12 ust. 4g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z powyższego wynika, iż przepis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan sprawy wymaga przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w części lub całości. Przepisów tych nie można zatem interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie 60 dni za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa.

Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zgodnie zaś z treścią art. 35 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw, organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...).

W takiej sytuacji, zgodnie z art. 36 k.p.a., w związku z treścią art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Reasumując, czynności podejmowane przez Wojewodę [...] w toku postępowania były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na wynik niniejszego postępowania oraz do prawidłowego załatwienia sprawy. Ponadto Wojewoda [...] bezwzględnie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., informując strony o niemożności załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, podając przyczynę zwłoki oraz wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy.

Organ zaznaczył, iż w niniejszej sprawie wszystkie czynności od momentu wydania decyzji organu odwoławczego do chwili obecnej były podejmowane przez organ w możliwie najkrótszych odstępach czasowych wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz z zawartych z rzeczoznawcami umów. Wszystkie czynności miały wyłącznie merytoryczny charakter i wynikały zarówno z obowiązków organu jak również z czynności podejmowanych w toku postępowania przez pełnomocnika stron.

Nadto, część działań skutkujących przedłużaniem postępowania podejmowana była na wyraźną prośbę pełnomocnika stron. Wojewoda [...] przychylił się bowiem do wniosku o zmianę biegłego, pomimo tego, iż organ odwoławczy nie stwierdził w sposób jednoznaczny, że sporządzony operat szacunkowy jest wadliwy, a jedynie zasygnalizował pewne wątpliwości. Na prośbę pełnomocnika przełożono na dzień 23 lipca 2019 r. oględziny nieruchomości, co również skutkowało wydłużeniem terminu sporządzenia wyceny. Ponadto, biegły powołany przez Wojewodę [...] po zapoznaniu się z całością akt sprawy potrzebował więcej czasu na sporządzenie wyceny.

Niezależnie od powyższego, z uwagi na rangę społeczną prowadzonych postępowań mających na celu ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, wymagają one szczególnej rzetelności i dokładności w podejmowaniu czynności, mających na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Jednocześnie bez wątpienia istnieje społeczne niezadowolenie osób pozbawianych prawa własności, co również nie pozostaje bez wpływu na przebieg postępowań.

Jednocześnie odnosząc się do wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł, z uwagi na fakt, iż zostali oni pozbawieni prawa własności do nieruchomości, a tym samym możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością np. w celu jej sprzedaży czy dalszego użytkowania, podkreślić należy, iż na wniosek pełnomocnika stron Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. dokonała wypłaty zaliczki w kwocie 619 671,15 zł odpowiadającej wysokości 70% odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r.

Mając zatem na uwadze powyższe wyjaśnienia co do przyczyn, dla których postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka numer 301/[...], do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, należy wskazać, iż wniosek skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł, zdaniem Wojewody [...] jest bezzasadny.

Na marginesie rozważań organ podkreślił, iż niezwłocznie po uznaniu przez organ, że sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości odpowiada wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa oraz wobec braku uwag stron przedmiotowego postępowania, odnoszących się do określonej przez biegłego wartości nieruchomości, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy będzie dawał ku temu podstawę, zostanie wydana decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania.

Podsumowując, po wydaniu decyzji przez organ II instancji kompletna teczka akt sprawy zwrócona została Wojewodzie [...] w połowie grudnia 2018 r., Minister nie rozstrzygnął jednoznacznie że operat sporządzony na zlecenie organu jest nieprawidłowy, wskazał na wątpliwości i rozbieżności między wycenami. Z uwagi na powyższe Minister Inwestycji i Rozwoju przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał, iż niezbędne jest przeanalizowanie obu operatów szacunkowych, a do tego potrzebne było potwierdzenie ich aktualności. Powołanie nowego biegłego w sprawie było konsekwencją wniosku złożonego przez stronę postępowania i nastąpiło tego samego dnia co odwołanie poprzedniego biegłego. Dodatkowo sporządzenie nowej wyceny nieruchomości i następnie jej weryfikacja należą do czynności pracochłonnych i skomplikowanych, zwłaszcza w sytuacji gdy jest to kolejna wycena w sprawie. Zgodnie z treścią art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych na załatwienie sprawy nie wlicza się między innymi okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Wpływ organu na sposób realizacji obowiązków przez biegłego jest ograniczony. W przypadku skomplikowanego charakteru sprawy, zwłaszcza w przypadku konieczności sporządzenia kolejnej wyceny nieruchomości, gdy rzeczoznawca majątkowy wystąpił z uzasadnionym wnioskiem o przedłużenie mu terminu wykonania zlecenia, organ przychylił się do złożonej prośby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie przez organy postępowań, niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako: p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi Sąd w pierwszej kolejności poddał ocenie kwestię jej dopuszczalności, mając na uwadze również wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę - o jej odrzucenie z uwagi na brak wyczerpania środków zaskarżenia.

Jak stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 k.p.a. Nowelizacja k.p.a. dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935) wprowadziła w art. 37 k.p.a. istotne zmiany w zakresie trybu poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Jednakże z uwagi na brzmienie art. 16 ustawy nowelizującej (do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym) wynika, że skarżące powinny złożyć zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], nie zaś ponaglenie, co uczynił pełnomocnik strony pismem z dnia 17 września 2019 r. Niemniej jednak przyjąć należy, że niezależnie jak strona nazwała środek prawny, z którego skorzystała, to jednak wdrożyła dostępne jej działania, obliczone na doprowadzenie do wydania żądanego orzeczenia i skierowała go do organu wyższego stopnia. Tym samym należało uznać, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania poprzedzone zostało wyczerpaniem środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego warto zauważyć, że również Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., rozpoznał ponaglenie skarżących nie wywodząc negatywnych skutków z faktu, że środek ten formalnie nie stanowi zażalenia.

Na marginesie odnotować warto, iż ponaglenie z dnia 17 września 2019 r., mimo że zawiera sformułowanie "wnoszę ponaglenie na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] sprawy" zawiera zarzuty związane z opieszałym działaniem organu i brakiem włączenia w poczet materiału dowodowego nowego operatu szacunkowego, a także ocenę, iż "organ dopuścił się przewlekłości w stopniu rażącym". W ocenie sądu uprawnia to do przyjęcia, że środek ten wyczerpuje znamiona ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wyjaśnić na wstępie należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości nr [...] było już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. tut. Sąd m.in. zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi. Stąd też ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie pod kątem przewlekłości podlega prowadzenie postępowania administracyjnego po wydaniu powyższego wyroku.

Jak wynika z dokumentów sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części przedmiotowej nieruchomości oraz o jego przyznaniu skarżącym proporcjonalnie do przysługujących im udziałów. Jednakże skarżące złożyły odwołanie, po rozpatrzeniu którego, Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzją z dnia [...] października 2018 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jak uzasadniał Minister podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji były znaczne rozbieżności w wartości nieruchomości określonej w oparcie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu oraz w opinii prywatnej. Decyzja kasatoryjna wraz z aktami sprawy wpłynęła do Wojewody [...] w dniu 21 listopada 2019 r.

Z uwagi na konieczność weryfikacji materiału dowodowego, w dniu 28 listopada 2018 r. organ wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie czy przedłożony wykonany na zlecanie stron, operat pozostaje aktualny. W dniu 17 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżących przedłożył nowy operat szacunkowy, który organ poddał analizie. Jednocześnie pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. organ wystąpił do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności operatu wykonanego na zlecenie organu, z dnia 22 października 2017 r. Pismem z dnia 23 marca 2019 r. rzeczoznawca potwierdził aktualność operatu wykonanego na zlecenie organu. Jednakże z uwagi na uwzględnienie wniosku pełnomocnika strony o wyłączenie z postępowania biegłego rzeczoznawcy, który wykonał operat z dnia 22 października 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda powołał kolejnego biegłego rzeczoznawcę. Zlecony operat szacunkowy wpłynął do urzędu w dniu 10 września 2019 r. i obecnie podlega weryfikacji.

Odnotować należy, iż na sporządzenie opinii biegły rzeczoznawca ma 28 dni od daty otrzymania postanowienia o powołaniu biegłego, co w sprawie nastąpiło w dniu 14 czerwca 2019 r., zatem termin na złożenie operatu upłynął w dniu 12 lipca 2019 r.

Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę na zlecenie organu został przedłożony w organie dopiero w dniu 10 września 2019 r. W ocenie Sądu sam proces pozyskania operatu przez organ przyczynił się do tego, że zarzut przewlekłego, nieefektywnego prowadzenia postępowania należało uznać za zasadny.

Wbrew twierdzeniom organu, że na uwadze należy mieć w tej sytuacji treść art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów-określonych na załatwienie sprawy nie wlicza się między innymi okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, nie sposób przyjąć, że opóźnienie nastąpiło zupełnie niezależnie od organu prowadzącego postępowanie. Jak wynika z zestawienia dat, termin na sporządzenie operatu upływał w dniu 12 lipca 2019 r., tymczasem biegły pismem z dnia 9 lipca 2019 r. wystąpił o przedłużenie terminu sporządzenia dokumentu. Organ przychylił się do wniosku i wyznaczył termin sporządzenia opinii do dnia 10 sierpnia 2019 r., w którym to dniu biegły miast złożyć operat wystąpił o kolejne przedłużenie terminu do dnia 10 września 2019 r., z tej daty ostatecznie się wywiązując.

W świetle powyższego, Sąd nie neguje faktu obciążenia rzeczoznawców majątkowych pracą, wiadomym jest bowiem, że umowy zawierane z rzeczoznawcami przez Wojewodę [...] na potrzeby postępowań administracyjnych przewidują możliwość zlecenia sporządzenia do 30 operatów w ciągu miesiąca. Stawia to jednak pod znakiem zapytania możliwość realnego wywiązywania się przez biegłych z terminów sporządzania zleconych operatów, a w konsekwencji o możliwość sprawnego prowadzenia postępowań, w których ten operat jest niezbędny. A przecież jedynie możliwość uzyskania przez organ operatu szacunkowego w zakreślonym umową terminie stwarza realną szansę na sprawne procedowanie i niepopadanie w zwłokę już na tym etapie, zwłaszcza, że jak zauważa organ postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowań i tak obarczone są dużym stopniem trudności i podlegają przedłużaniu. O ile zatem można zgodzić się ze stwierdzeniem, że postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania może być przedłużane, to jednak nie powinno być prowadzone przewlekle. Wobec powyższego należy uznać, że opóźnienia w stosunku do podstawowego terminu (12 lipca 2019 r.) w sporządzeniu i dostarczeniu operatu szacunkowego, na które organ wyraził zgodę i de facto z uwagi na konstrukcję umowy były do przewidzenia muszą obciążać ten organ. Spoczywa na nim bowiem odpowiedzialność za sprawne prowadzenie postępowania, która mieści w sobie odpowiedzialność za brak dyscyplinowania rzeczoznawców majątkowych. Fakt prowadzenia dużej liczby innych postępowań jest natomiast bez znaczenia z punktu widzenia oceny przewlekłości postępowania poddanego kontroli.

Mając na uwadze przede wszystkim ten aspekt prowadzonego postępowania, przy uwzględnieniu również faktu, że postępowanie toczy się od 2016 r., w ocenie Sądu zarzut przewlekłości postępowania należało uznać za skuteczny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ istnieje bowiem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie i z taką sytuację w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia.

Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

Reasumując, Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi o przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie, nie podzielając jednakowoż wniosku o rażącym charakterze przewlekłości. Chronologia podejmowanych czynności, wynikająca z załączonych akt administracyjnych nie potwierdza bowiem zarzutu rażącego charakteru przewlekłości, rozumianego jako poważne opóźnienia w podejmowanych czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia.

Z uwagi na powyższe, wobec niezakończenia postępowania w dacie orzekania Sąd, w pkt 1 sentencji wyroku, zobowiązał Wojewodę [...] do wydania aktu kończącego postępowanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji).

Jednocześnie z przyczyn wskazanych wcześniej Sąd, w pkt 3, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie żądania stwierdzenia, że organ w sposób rażący naruszył prawo ową przewlekłością oraz żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.. uznając, że żądanie to z uwagi na brak cech rażącego naruszenia prawa przez organ nie znajduje uzasadnienia.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto, w pkt 4, na podstawie art. 206 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich częściowy zwrot, obejmujący wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego, na które składały się w wynagrodzenie pełnomocnika określone na kwotę 240 zł w związku z częściowym uwzględnieniem skargi oraz opłata od pełnomocnictw (34 zł).

dc