Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 542/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1,  art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w [...] na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta [...] Policji do rozpoznania wniosku P. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz P. z siedzibą w [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] w dniu [...] października 2015 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyło (wraz z innymi wnioskami) do Komendanta [...] Policji wniosek o udostępnienie informacji publicznej - skanów wszystkich decyzji wydanych na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji przez organ w okresie od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2015 r.

W dniu [...] listopada 2015 r. przesłano drogą elektroniczną pismo Naczelnika Gabinetu Komendy [...] Policji z dnia [...] listopada 2015 r. o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do dnia [...] grudnia 2015 r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy.

W dniu [...] grudnia 2015 r. organ skierował do skarżącego w drodze elektronicznej wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego oraz do uzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni od otrzymania wezwania poprzez wskazanie osoby uprawnionej do odbioru przesyłek. Następnie organ ponownie przekazał to wezwanie w dniu [...] grudnia 2015 r. w wersji papierowej, gdyż w dniu [...] grudnia 2015 r. strona przesłała do organu e-mail, w którym poinformowała, że nie wyraziła zgody na doręczanie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Powyższe wezwanie zostało odebrane w dniu [...] grudnia 2015 r.

Następnie w dniu [...] stycznia 2016 r. radca prawny B. B. przesłał stanowisko w imieniu strony, które wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2016 r. Wskazał w nim, że wnioskodawca przygotowuje raport dotyczący praktyki administracyjnej organów Policji w sprawach dostępu do broni palnej. Do pisma dołączone zostało odręczne pełnomocnictwo z dnia [...] października 2014 r., podpisane przez J. K., upoważniające radcę prawnego B. B. do reprezentowania strony przed sądami administracyjnymi i powszechnymi oraz urzędami, instytucjami, osobami prawnymi i fizycznymi we wszelkich sprawach związanych z działalnością Stowarzyszenia. W przesłanej korespondencji brak jednak było dokumentu, z którego wynikałoby, że J. K. jest uprawniony do reprezentowania strony, a tym samym uprawniony do udzielania skutecznie pełnomocnictwa.

Wobec powyższego, w dniu [...] stycznia 2016 r. skarżący został wezwany przez organ do uzupełnienia powyższego braku formalnego w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie uzupełniono jednak tego braku w zakreślonym terminie.

Komendant [...] Policji w dniu [...] lutego 2016 r. pozostawił wniosek o udzielenie informacji publicznej bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia ww. braku w zakresie umocowania J. K. do reprezentacji Stowarzyszenia.

Stowarzyszenie wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność, z uwagi na to, że do dnia jej wniesienia organ nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ nigdy nie wezwał strony do przedłożenia dokumentów, z których wynika umocowanie dla J. K., zaś to, że J. K. jest przedstawicielem strony jest faktem notoryjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając, że nie mógł zakończyć postępowania, skoro nie potwierdzono, czy J. K. był uprawniony do reprezentowania wnioskodawcy.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2016 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. podnosząc, że wezwanie do wskazania, w jakim charakterze występuje w sprawie J. K. nie jest wezwaniem do podpisania wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 260/16 wniesioną skargę oddalił, uznając, że z wezwania do usunięcia braków formalnych przez wskazanie w jakim charakterze występuje J. K. wynika domniemanie chęci wydania decyzji administracyjnej przez organ, a zatem miał on podstawy do stosowania na tym etapie przepisów k.p.a. Tym samym organ nie popadł w bezczynność, skoro pozostawił wniosek bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., w wyniku nieuzupełnienia jego braków przez stronę. Zdaniem Sądu, organ był zobowiązany do uzupełnienia tego braku formalnego, skoro J. K. udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu do działania w imieniu Stowarzyszenia. Skoro zaś profesjonalny pełnomocnik nie wykazał w sposób wyczerpujący poprawności swego umocowania, a działał w imieniu osoby prawnej a nie fizycznej, to winien wykazać, że otrzymał pełnomocnictwo od osoby uprawnionej do reprezentowania tej osoby prawnej. Sąd nie uwzględnił argumentów skarżącego, że umocowanie J. K. jest faktem znanym organowi z innych postępowań, uznając, że w składzie osób umocowanych do reprezentowania osoby prawnej mogą zachodzić zmiany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło [...] wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Stowarzyszenie zarzuciło:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, tj.:

1) naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), dalej: "u.d.i.p.", polegające na ustaleniu przez Sąd, że nie zaszła bezczynność organu;

2) naruszenie art. 62 § 1 i 2 oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania było prawidłowe i uznanie, że informacja o tym, w jakim charakterze występuje J. K. sanowałaby braki formalne wniosku umożliwiając jego dalsze procedowanie, zważywszy, że sam wniosek nie został podpisany ani przez pełnomocnika strony skarżącej ani przez przedstawiciela strony skarżącej i tym samym nie spełniał wymogów z art. 63 § 1, 2 k.p.a.;

3) naruszenie art. 16 ust. 1-2 u.d.i.p., art. 63 § 1-2 i art. 64 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że nieuzupełnienie informacji o tym, w jakim charakterze występuje w sprawie J. K. uniemożliwiało wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz przez zignorowanie faktu, że wniosek nie spełniał wymogu co do formy na podstawie art. 63 § 1-2 k.p.a. (brak podpisu) i niezastosowanie tego przepisu do wykładni poprawności treści wezwania z art. 64 § 2 k.p.a.;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", polegające na nieuwzględnieniu skargi wskutek naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku pozostawiając go bez rozpoznania, mimo braku wezwania skarżącego do usunięcia braków wniosku, o których mowa w art. 64 § 2 in principio k.p.a.;

2) art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 64 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi wskutek naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organ nie pozostawał w bezczynności pozostawiając wniosek bez rozpoznania, mimo braku przesłanek ku temu przy równoczesnym niewydaniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej;

3) art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku pozostawiając go bez rozpoznania, mimo że wzywając skarżącego do usunięcia braków formalnych nie określił, w jaki sposób rzekomy brak powinien być uzupełniony;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 63 § 1-2 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, które nastąpiło na skutek pominięcia okoliczności, że wniosek skarżącego nie spełniał wymogów co do formy określonych w art. 63 § 1-2 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że uzupełnienie rzekomego braku wniosku wskazanego w piśmie organu z dnia [...] stycznia 2016 r. nie wystarczałoby de lege do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wniosek skarżącego w dalszym ciągu pozostawałby niepodpisany, a tym samym falsyfikuje tezę o poprawności pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw tak faktycznych, jak i prawnych rozstrzygnięcia, a dokładnie braku sprecyzowania na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że stwierdzenie organu zawarte w piśmie do skarżącego na temat braku wiedzy organu co do tego, w jakim charakterze występuje w sprawie J. K. stanowi formalnie poprawne wezwanie do uzupełnienia braku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w świetle art. 64 § 2 k.p.a.;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego fakt reprezentacji skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika ma ekskulpować organ od zarzutu niechlujnego i nieprecyzyjnego formułowania przez organ wezwań w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W szczególności Sąd nie wyjaśnił, czy w sytuacji braku profesjonalnego pełnomocnika po stronie skarżącego tak samo nieprecyzyjne wezwanie uznałby za wadliwe;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego złożenie wraz ze skargą w niniejszej sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez skarżącego nie rodziło obowiązku rozpatrzenia tego wniosku przez organ - jako spełniającego wymogi k.p.a. - w terminie określonym w art. 13 ust. 1 albo art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tym bardziej, że organ dysponował cały czas możliwością wglądu w akta postępowania sądowego;

8) art. 145 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga była uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśniając, że w okresie od dnia [...] października do dnia [...] listopada 2015 r. skarżący złożył 75 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które zdaniem organu należało potraktować łącznie, z uwagi na ich tożsamość podmiotową i przedmiotową i uznać, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną (łącznie ok. 1500 decyzji). Z tej przyczyny organ zwrócił się o wykazanie interesu publicznego, a jednocześnie zwrócił się o uzupełnienie braków formalnych wniosku przez wskazanie osoby działającej w imieniu [...], ponieważ w przypadku wydania decyzji administracyjnej, wniosek musi być podpisany przez wnioskodawcę. Ponadto, w przypadku udostępnienia żądanych informacji organ musiałby ponieść znaczne koszty, a wezwanie do uiszczenia tych kosztów wymaga zindywidualizowania wnioskodawcy - jego własnoręcznego, bądź elektronicznego podpisu. Tym samym organ nie pozostawał w bezczynności, a prowadził działania zmierzające do zakończenia postępowania.

Wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasadził na rzecz strony skarżącej kasacyjnie od organu koszty postępowania kasacyjnego.

NSA stwierdził, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Wskazał, że zarzuty w zakresie naruszenia przepisów postępowania koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd I instancji błędnie uznał brak zaistnienia bezczynności po stronie organu, który pozostawił wniosek o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania, podczas gdy organ powinien był uprzednio wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego wniosku przez podpisanie tego wniosku przez osobę uprawnioną do reprezentacji, wskazując jakiego dokumentu żąda jako potwierdzenie umocowania.

NSA zauważył, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Tym samym co do zasady brak było podstaw do wzywania do uzupełnienia jakichkolwiek braków formalnych wniosku. Ponadto postępowanie prowadzone w trybie u.d.i.p. nie podlega zasadniczo, tj. poza określonymi ustawowo wyjątkami, regułom określonym w k.p.a. Z u.d.i.p. wynika jednakże, że k.p.a. ma zastosowanie do wydania decyzji odmownej. Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana w formie czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 873/15). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)".

W sprawie dotyczącej bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego przepisami u.d.i.p. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Na gruncie u.d.i.p. zasadą jest, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku".

W realiach niniejszej sprawy przedmiotem rozpoznania organu był wniosek o udzielenie informacji obejmującej skany decyzji wydanych na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji w okresie od dnia [...] do dnia [...] stycznia 2015 r. Jakkolwiek poza oceną w niniejszym postępowaniu jest kwestia, czy organ miał podstawy do uznania żądania wniosku za informację przetworzoną, to uprawdopodobniony przez organ (w nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy) zamiar wydania decyzji odmownej z tego powodu i w związku z niewykazaniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, pozwalał na zastosowanie przepisów k.p.a. - zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do złożonego wniosku oraz do konsekwencji nieuzupełnienia jego braków formalnych. Nie mógł jednak odnieść skutku zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skoro przedmiotem skargi nie była decyzja wydana w trybie tego przepisu, a bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd kasacyjny wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca w okresie około 2 tygodni złożył 75 wniosków o udostępnienie informacji publicznej obejmującej wydane decyzje zezwalające na zakup i posiadanie broni palnej. Organ z uwagi na ilość żądanych informacji, obejmujących około 1500 decyzji uznał, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, co w konsekwencji doprowadziło organ do wystosowania żądania wykazania, że otrzymanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a równocześnie do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przeświadczenie organu o tym, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, a tym samym - w przypadku braku wykazania szczególnie istotnego interesu w jej uzyskaniu - uprawdopodobniony w okolicznościach niniejszej sprawy zamiar wydania decyzji odmownej, dały organowi podstawy do zastosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do wniosku o udzielenie informacji publicznej. Tym samym samo wezwanie do wykazania wyłącznie tego, w jakim charakterze występuje w sprawie J. K. nie spełniało wymogów wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie k.p.a., a ponadto wypełnienie tego wezwania nie dawałoby organowi możliwości zakończenia postępowania przez wydanie decyzji odmownej, skoro wniosek w dalszym ciągu nie spełniał wymogów formalnych określonych w art. 63 § 3 lub § 3a k.p.a., gdyż nie był podpisany, a do uzupełnienia tego braku wniosku przez jego podpisanie strona nie została wezwana, zwłaszcza w sytuacji, gdy mimo wezwania przez organ nie wykazano prawidłowości umocowania J. K. do udzielania pełnomocnictw w imieniu Stowarzyszenia. Tym samym działania organu obarczone były wadą wykluczającą uznanie, że na tym etapie wniosek mógł zostać pozostawiony bez rozpoznania, a organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie jego prawidłowego rozpoznania. Wezwanie do wykazania, w jakim charakterze występuje J. K., nie mogło zastąpić wezwania strony do uzupełnienia wniosku przez jego podpisanie, a tym samym brak wyjaśnienia prawidłowości umocowania pełnomocnika Stowarzyszenia przez J. K. nie był wystarczający do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Wobec powyższego, zdaniem NSA, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a p.p.s.a. sprowadzający się do pominięcia zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. brak było podstaw do uznania na tym etapie postępowania, że istniały podstawy do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji brak było podstaw do wykluczenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku. Zasadny tym samym okazał się także zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który kształtując ramy czasowe korzystania z kompetencji do załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej, ma zarówno aspekty procesowe, jak i materialnoprawne i został podniesiony w skardze kasacyjnej w ramach obydwu podstaw kasacyjnych. W stanie faktycznym uwzględnianym przez Sąd I instancji brak było podstaw do oddalenia skargi przy przyjęciu przez Sąd, że nie można mówić o bezczynności organu w sytuacji, gdy sprawa z wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie została zakończona ani udzieleniem informacji publicznej, ani wydaniem decyzji o odmowie jej udzielenia ani ewentualnie umorzeniem postępowania. W sytuacji, gdy organ zmierzał do wydania decyzji odmownej, w pierwszej kolejności winien był wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych, o których mowa w art. 63 § 3 k.p.a. przez podpisanie wniosku, skoro w istocie uzupełnienie przez pełnomocnika skarżącego informacji, czy J. K. posiadał umocowanie do działania w mieniu członków Stowarzyszenia, nie dawało podstawy do dalszego procedowania wniosku i ewentualnego wydania decyzji. Nie dostrzegając braku formalnego wniosku, jakim był brak podpisu przez osobę legitymowaną do reprezentowania Stowarzyszenia organ naruszył art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., co czyni zasadnym zarzut naruszenia normy wynikającej z tych przepisów. Nie mógł natomiast odnieść skutku zarzut naruszenia art. 63 § 1 k.p.a. określający sposób składania podań oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., który określając tryb dostępu do informacji publicznej ma charakter przepisu postępowania, a nie przepisu prawa materialnego - jak to wskazano w skardze kasacyjnej, a ponadto w realiach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że sprawa była rozpatrywana w trybie wnioskowym na skutek wniosku z dnia [...] października 2015 r. Z analogicznych przyczyn nie był zasadny podniesiony w ramach pierwszej postawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 62 k.p.a., który w sprawie dotyczącej jednego wniosku z dnia [...] października 2015 r. i jednego postępowania - nie mógł mieć zastosowania. Nie był też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a., który nie miał w sprawie zastosowania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd kasacyjny wskazał, że może on być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Końcowo, odnośnie naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. NSA wskazał, że do naruszenia powołanego przepisu mogłoby dojść wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Kluczowa w sprawie pozostaje kwestia, że na skutek skargi kasacyjnej [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 260/16 i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania uznając za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a p.p.s.a. sprowadzający się do pominięcia zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. brak było przesłanek do uznania na tym etapie postępowania, że istniały podstawy do pozostawienia przez Komendanta [...] Policji bez rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji brak było przesłanek do wykluczenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku.

W myśl art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r.

Stosownie do ww. przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast w myśl zdania drugiego powołanego przepisu nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wykładnia prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., jest osądem o prawnej wartości sprawy, może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Związanie sądu rozpoznającego ponownie sprawę trwa aż do czasu ostatecznego załatwienia sprawy, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego lub też istotnych okoliczności faktycznych powodująca, że pogląd wyrażony w orzeczeniu sądu kasacyjnego staje się nieaktualny. Sąd I instancji mógłby zatem odstąpić od zawartej w orzeczeniu Sądu wyższej instancji wykładni prawa wyłącznie w sytuacji, gdyby stan faktyczny sprawy uwzględniany w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że nie miałyby do niego zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia NSA zmieniłby się stan prawny.

Sąd rozpoznający obecnie sprawę stwierdza, że sytuacja zmiany stanu prawnego czy też stanu faktycznego we wskazanym wyżej stopniu w niniejszej sprawie nie występuje.

Na obecnym etapie postępowania znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skutki prawomocnego orzeczenia obejmują zarówno wykładnię przepisów prawnych, jak i sposób ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą.

Z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie [...] w dniu [...] października 2015 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyło do Komendanta [...] Policji wniosek o udostępnienie informacji publicznej - skanów wszystkich decyzji wydanych na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji przez organ w okresie od dnia [...] do dnia [...] stycznia 2015r.

W dniu [...] grudnia 2015 r. organ, wskazując, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, skierował do Stowarzyszenia w drodze elektronicznej wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz do uzupełnienia braków formalnych, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, poprzez wskazanie osoby uprawnionej do odbioru przesyłek.

Następnie organ ponownie przekazał to wezwanie w dniu [...] grudnia 2015 r. w wersji papierowej. Powyższe wezwanie zostało odebrane przez stronę skarżącą w dniu [...] grudnia 2015 r.

W dniu [...] stycznia 2016 r. radca prawny B. B. przesłał stanowisko w imieniu Stowarzyszenia odnośnie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., które wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2016 r. Do pisma dołączone zostało odręczne pełnomocnictwo z dnia [...] października 2014 r., podpisane przez J. K., upoważniające radcę prawnego B. B. do reprezentowania strony skarżącej m.in. przed sądami administracyjnymi we wszelkich sprawach związanych z działalnością Stowarzyszenia. W przesłanej korespondencji brak jednak było dokumentu, z którego wynikałoby, że J. K. jest uprawniony do reprezentowania Stowarzyszenia, a tym samym uprawniony do udzielenia skutecznie pełnomocnictwa.

Wobec powyższego, w dniu [...] stycznia 2016 r., strona skarżąca została wezwana przez organ do uzupełnienia powyższego braku formalnego, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Brak ten nie został jednak uzupełniony przez Stowarzyszenie w zakreślonym terminie.

Powyższe skutkowało pozostawieniem przez Komendanta [...] Policji wniosku o udzielenie informacji publicznej bez rozpoznania.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17, w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeświadczenie Komendanta [...] Policji o tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (co na obecnym etapie postępowania nie podlega ocenie Sądu), a tym samym - w przypadku braku wykazania szczególnie istotnego interesu w jej uzyskaniu - uprawdopodobniony w okolicznościach niniejszej sprawy zamiar wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, dały organowi podstawy do zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do ww. wniosku. Wniosek ten zawierał braki formalne (nie został podpisany), a zatem w przypadku zamiaru wydania decyzji odmownej organ miał podstawy do wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego podpisanie.

Zatem samo wezwanie do wykazania wyłącznie tego, w jakim charakterze występuje w sprawie J. K. nie spełniało wymogów wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie k.p.a., a ponadto nawet wypełnienie tego wezwania nie dawałoby organowi możliwości zakończenia postępowania przez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., skoro wniosek w dalszym ciągu nie spełniał wymogów formalnych określonych w art. 63 § 3 lub § 3a k.p.a., gdyż nie był podpisany, a do uzupełnienia tego braku wniosku przez jego podpisanie strona skarżąca nie została wezwana, zwłaszcza w sytuacji, gdy mimo wezwania przez organ nie wykazano prawidłowości umocowania J. K. do udzielania pełnomocnictw w imieniu Stowarzyszenia.

Oznacza to, że działania organu obarczone były wadą wykluczającą uznanie, że na tym etapie wniosek mógł zostać pozostawiony bez rozpoznania, a organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie jego prawidłowego rozpoznania. Wezwanie do wykazania, w jakim charakterze występuje J. K., nie mogło zastąpić wezwania strony skarżącej do uzupełnienia wniosku poprzez jego podpisanie, a tym samym brak wyjaśnienia prawidłowości umocowania pełnomocnika Stowarzyszenia przez J. K. nie był wystarczający do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W związku z powyższym, uznając za uzasadniony zarzut bezczynności Komendanta [...] Policji względem wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Organ bowiem, jak wynika z powyższego, nie podjął stosownych działań w celu rozpoznania wniosku (nie wezwał do uzupełnienia jego braków formalnych poprzez podpisanie wniosku), a w konsekwencji przedwcześnie, a zatem błędnie przyjął, że pomimo braku wezwania strony skarżącej do podpisania wniosku, istnieją podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Stwierdzając stan bezczynności organu w ww. zakresie Sąd nie uznał, aby miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, publ. j.w.).

Bezczynność organu w niniejszej sprawie wynikała z błędnego przekonania, że w przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych istniały podstawy do pozostawienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania. Bezczynność była zatem skutkiem wadliwej interpretacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie czynności jakie winien podjąć organ w celu realizacji wniosku informacyjnego. Bezczynność nie była natomiast skutkiem celowego zaniechania, czy rażącej opieszałości organu. Nie miała zatem charakteru kwalifikowanego.

Z powyższych względów uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie znalazł z urzędu podstaw do wymierzenia organowi grzywny przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś strona skarżąca również nie wnioskowała o zastosowanie względem organu tego środka dyscyplinującego.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania - obejmujących wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej (480 zł) - Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 oraz p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804), jak w pkt 3 sentencji.