Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1506/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 26 czerwca 2017 r. (nr [...]) orzekł sposób w następujący:

- w pkt. 1. o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o powierzchni 0,0303 ha w RII na działce nr [...], obręb [...], gmina Z., zajętego pod drogę wewnętrzną (oznaczonego na mapie poglądowej nr 1 kolorem żółtym). Sprawcą wyłączenia jest W. K.;

- w pkt. 2. ustalił sprawcy wyłączenia należność podwyższoną za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt. 1 decyzji, w kwocie 12 628 zł 24 gr., a następnie zwolnił sprawcę wyłączenia z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego jest wyższa od kwoty podwyższonej należności;

- w pkt. 3. ustalił sprawcy wyłączenia opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu o pow. 0,0303 ha w RII w kwocie 1 262 zł 82 gr płatną przez okres 10 lat począwszy od 2018 do 2027 roku. Jednocześnie wskazał, że opłatę roczną za dany rok uiszczać należy w terminie do dnia 30 czerwca.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał m.in., że dnia 18.01.2017 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntu zajętego pod drogę wewnętrzną, na działce nr [...] obręb [...], gmina Z.. Powodem wszczęcia tego postępowania było ujawnienie w operacie ewidencji gruntów i budynków działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną oraz dokonana na tej działce zmiana użytku rolnego oznaczonego symbolem "RII" na użytek "B" określający "tereny mieszkaniowe". Organ administracji podkreślił, że decyzją Starosty [...] z dnia 11.06.2015 r. (nr [...]) zezwolono W. K. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RII o pow. 0,2470 ha na cele budowy pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz gruntu stanowiącego użytki rolne RII o pow. 0,0350 ha na cele budowy drogi dojazdowej, na działkach nr [...], [...], [...], obręb [...], gmina Z.. Plan zagospodarowania nieruchomości stanowił załącznik graficzny do tej decyzji. Stała się ona ostateczna w dniu 26.06.2015 r. Natępnie organ administracji podał, że na wniosek W. K., działki nr [...], [...], [...], operatem [...] z dnia [...].06.2016 r. scaliły się do działki nr [...] o powierzchni 0,2945 ha. Następnie zaś, decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 20.07.2016r. nr [...] zatwierdzony został podział działki nr [...] na działki: nr [...] o pow. 0,0653 ha, nr [...] o pow. 0,0280 ha, nr [...] o pow. 0,0201 ha, nr [...] o pow. 0,0202 ha, nr [...] o pow. 0,0201 ha, nr [...] o pow. 0,0202 ha, nr [...] o pow. 0,0226 ha, nr [...] o pow. 0,0305 ha, nr [...] o pow. 0,0229 ha, nr [...] o pow. 0,0223 ha, nr [...] o pow. 0,0223 ha. Podział działki zatwierdzony został w celu wydzielenia działek o numerach: [...] - [...], na potrzeby zabudowy budynkami mieszkalnymi oraz działki nr [...] mającej stanowić ciąg komunikacyjny tj. drogę wewnętrzną z miejscami postojowymi. Zgodnie z mapą stanowiącą projekt podziału nieruchomości, opracowaną przez geodetę uprawnionego inż. P. D. (nr [...] z dnia 5.07.2016 r.) działki od nr [...] do nr [...] zostały zabudowane dziesięcioma budynkami mieszkalnymi, na całych działkach dokonano zmiany użytku rolnego RII na użytek B (tereny mieszkaniowe) o łącznej pow. 0,2292 ha. Działka nr [...] stanowi wewnętrzną drogę dojazdową - wspólną komunikację, na tej działce również dokonano zmiany użytku RII na użytek B (tereny mieszkaniowe) o powierzchni 0,0653 ha.

W uzasadnieniu opisywanej decyzji podał organ administracji, iż budowa dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych zrealizowana została zgodnie z decyzją z dnia 11.06.2015 r., natomiast wewnętrzną drogę dojazdową zrealizowano w zakresie większym niż zezwolono w.w. decyzją. Wynikająca różnica powierzchni użytków rolnych RII wynosząca 0,0303 ha pomiędzy powierzchnią 0,0350 ha gruntów objętych zezwoleniem na wyłączenie na cele budowy drogi, a powierzchnią 0,0653 ha gruntów oznaczonych użytkiem B (wydzielonych z przeznaczeniem pod drogę) - stanowi przedmiot postępowania. W celu ustalenia, czy nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji, w dniu [...].05.2017 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili wizję w terenie. Podczas oględzin sporządzono protokół, szkic, dokumentacje fotograficzną. Stwierdzono następujące zagospodarowanie (użytkowanie) gruntu: działka urządzona jest jako wewnętrzna droga dojazdowa, która w całości utwardzona jest kostką; w południowej części przed bramą jest wjazd utwardzony kostką oraz wiata śmietnikowa, za bramą znajduje się utwardzona kostką droga dojazdowa wraz z miejscami parkingowymi utwardzonymi kostką (fot. 1, 2, 3, 4).

Organ administracji podkreślał, że przeprowadzone oględziny wykazały, iż cała przedmiotowa działka o pow. 0,0653 ha, została zajęta pod drogę dojazdową - wspólną komunikację na osiedlu domów jednorodzinnych. Droga ta wraz z miejscami parkingowymi utwardzona została kostką i oddzielona ogrodzeniami od podwórek znajdujących się na działkach zabudowanych budynkami. Istniejący przed bramą wjazd i grunt pod przyległą do niego wiatą śmietnikową również zostały utwardzone kostką. Zatem, na całej działce rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, co oznacza, że działka ta została wyłączona z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślał Starosta [...], że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji polega na rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntu poprzez zagospodarowanie i urządzenie tego gruntu jako wewnętrzną drogę na osiedlu domów jednorodzinnych. Analiza planu zagospodarowania działki (stanowiącego załącznik graficzny decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji), mapy z projektem podziału z naniesionymi użytkami B oraz przeprowadzone oględziny wykazały, iż drogę zrealizowano w większym zakresie (poszerzono) niż zezwolono na to decyzją o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej (z dnia 11.06.2015 r.). Część zrealizowanej drogi znajduje się na obszarze, na którym zezwolono na wyłączenie gruntu pod budowę budynków mieszkalnych, wyłączenie na tym obszarze nastąpiło nieodpłatnie. Z chwilą zagospodarowaniem tego gruntu jako drogi wewnętrznej oraz wyodrębnienia działki przeznaczonej pod drogę, naruszone zostały warunki nieodpłatnego wyłączenia gruntu, ustalone w ostatecznej decyzji. W przedstawionym przypadku, wyłączenie gruntu pod drogę nastąpiło faktycznie bez decyzji, gdyż decyzja przewidywała wyłączenie pod budynki mieszkalne. Drogę wewnętrzną zrealizowano na powierzchni większej niż zezwolono decyzją, zatem faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji na cele budowy części drogi na osiedlu nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Warunkiem zastosowania przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ustalenie, iż działka przeznaczona była na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, działka na której zrealizowano drogę wewnętrzną znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (MN) (według zaświadczenia z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. z dnia 6.10.2014 r.). Zatem lokalizacja na przedmiotowej działce drogi wewnętrznej na osiedlu domów jednorodzinnych była zgodna z przeznaczeniem tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a działka przeznaczona jest na cele nierolnicze. Z analizy dokumentów wynika, iż inwestycję realizowano w okresie od listopada 2015 roku (zgłoszenie rozpoczęcia budowy złożone przez W. K. dnia 17.11.2015r.). Zakończenie budowy miało miejsce w 2016 roku (kartoteka budynków sporządzona 13.04.2016r.). Zatem faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej miało miejsce w latach 2015-2016. Wyłączenia gruntu z produkcji rolnej dokonał ówczesny właściciel przedmiotowych działek - W. K.. Wartość rynkową gruntu w [...], w dacie faktycznego wyłączenia gruntu tj. w 2015 roku (w celu zastosowania przepisu art. 12 ust. 6 ustawy), przyjęto zgodnie z oświadczeniem z wniosku z 13.05.2015 r. w kwocie 17 tys zł. za 1 ar.

Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązek uiszczania opłat nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego, zatem pod budynek i towarzyszącą mu infrastrukturę. Z powołanego przepisu nie wynika, by art. 12a zwalniał z obowiązku uiszczania opłat za grunt oznaczony w ewidencji gruntów użytkiem B. W ocenie organu administracji, art. 12a ustawy nie ma zastosowania do dróg wewnętrznych w osiedlach domów jednorodzinnych. Z oględzin w terenie wynika, że cała działka nr [...], obręb [...] stanowi wspólną komunikację, ciąg pieszo-jezdny z wjazdem, miejscami parkingowymi. Organ podał, iż stosownie do art. 12a nie ma możliwości zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu przeznaczonego pod projektowaną inwestycję, a więc obok gruntu pod budynki, także gruntów pod wspólną komunikację, drogę wewnętrzną. Wskazanego przepisu nie należy interpretować rozszerzająco. Teren działki nr [...], obręb [...] o powierzchni 0,0653 ha (przed rozpoczęciem inwestycji oznaczony użytkiem rolnym RII) został wyłączony z produkcji rolnej na cele drogi wewnętrznej. Działka była przeznaczona na cele nierolnicze. Organ I instancji podkreślił, że sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji rolnej przedmiotowej działki jest W. K. - ówczesny właściciel działki, który zrealizował i wydzielił drogę dojazdową w osiedlu domów jednorodzinnych.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył W. K..

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie :

1. art. 8 kpa. poprzez dokonanie odmiennego rozstrzygnięcia niż Starosta [...] w decyzji z dnia 11 czerwca 2015 r. (nr [...]) o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntów, które są podstawą wydania zaskarżonej decyzji, pomimo zgodności zagospodarowania gruntu po zakończeniu budowy z projektem budowlanym i projektem stanowiącym podstawę wydania decyzji o wyłączeniu;

2. art. 28 ust. 2 o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że sama zmiana w ewidencji gruntów, dokonana na skutek scalenia a następnie nowego podziału tych samych działek, które objęte były decyzją o wyłączeniu, może stanowić wyłączną i jedyną podstawę do dokonania ustaleń, iż doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej bez decyzji o wyłączenia gruntu z produkcji rolnej;

3. art. 28 ust. 2 o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyłączenie z produkcji rolnej gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego obejmuje wyłącznie powierzchnię znajdującą się pod budynkami, bez towarzyszącej im infrastruktury, podczas gdy wyłączenie z produkcji rolnej gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego powinno obejmować taką powierzchnię, na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntu, a zatem powierzchnię pod inwestycją i towarzyszącej jej infrastrukturze, w tym urządzeniach funkcjonalnie związanych z budynkami mieszkalnymi tj. podwórzach, dojazdach, przejściach, miejscach parkingowych, przydomowych placach gier i zabaw, a także ogródkach przydomowych.

Odwołujący się argumentował m.in, iż działka [...] stanowi podstawowych rozmiarów - zgodnych z przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego - dojazd i drogę wewnętrzną do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, miejsca parkingowe i infrastrukturę związaną z przejazdem i przechodem po działce nr [...] dla poruszania się jej mieszkańców. Zaakceptowane pierwotnie przez odwołującego się rozstrzygnięcie wyrażone w decyzji o wyłączeniu gruntów, na tym etapie jest kwestionowane przez organ administracji. W ocenie odwołującego się, całość działki [...], nie tylko powierzchnia 0,0303 ha, podlega zwolnieniu przewidzianemu w art. 12 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzja z dnia 11 września 2017 r. ([...]) na podstawie art. 4 pkt 11, 12, 13, art. 5, art. 11 ust. 1, la, art. 12 ust. 1, 6, 7, 13 i 14, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 909) art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy skarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze wskazało m.in, iż dopuszczalna zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych została precyzyjnie zdefiniowana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie ze słowniczkiem pojęć zamieszczonym w art. 4 pkt 11 ustawy, "wyłączenie gruntu z produkcji", oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Działanie takie wymaga legalizacji w formie decyzji administracyjnej. SKO przedstawiło stanowisko zawarte w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. (sygn. OPS 13/96), zgodnie z którym, w sytuacji wniosku o zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej organ administracji może orzekać o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji gruntów jedynie takiej powierzchni gruntu, jaka jest niezbędna na cele zaplanowanej i ściśle określonej budowy. Wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także i takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłoby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w omawianej ustawie. Wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jest czynnością faktyczną, która może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłącznie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy. Nie przewidują one żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej należności. Natomiast wykładnia przepisu art. 28 ust 2 jest taka, iż dotyczy on szczególnej sytuacji w której doszło do faktycznego wyłączenia grantu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji ustawodawca kieruje sankcję do adresata, którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzje zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10%. Podmiotem podlegającym sankcji nie może być osoba, która nie dokonała faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej. Za taką wykładnią przepisu art. 28 ust. 2 przemawia fakt, iż zgodnie z powołaną ustawą, wyłączenie z produkcji rolnej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, a obowiązek ponoszenia opłat i należności powstaje z chwilą faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Ustawodawca obowiązek ponoszenia ciężarów związanych z wyłączeniem z produkcji rolnej, w tym także tych mających wymiar sankcji, nałożył na podmiot który wyłączenia takiego dokonał tj. rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (wyrok NSA z dnia 11.09.1998 r., sygn. akt II SA 767/98). Natomiast art. 12 ust. 1 ustawy stanowi, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Przy czym obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że w myśl art. 12a ustawy możliwe jest zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntów pod konkretny budynek mieszkalny. Nie ma zatem możliwości zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych gruntu przeznaczonego pod drogi dojazdowe. W ocenie SKO w [...], zaskarżona decyzja jest trafna, bowiem organ I instancji dokonał zgodnego z prawem ustalenia należności za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jako iloczyn powierzchni gruntu podlegającego opłacie tj. 0,0303 ha i należności dla 1 ha użytków rolnych RII tj. 378 885 zł. Należność ta stanowi kwotę 11 480 zł 22 gr. Kwotę podwyższono o 10% zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co ogółem daje kwotę 12 628 zł 24 gr. Następnie pomniejszono ją o wartość w/w gruntu ustaloną w dacie faktycznego wyłączenia, wg cen wolnorynkowych, którą przyjęto w kwocie 170 zł za 1m2 tj. 51 510 zł za 0,0303 ha. W związku z powyższym, stosownie do art. 12 ust. 6 powołanej wyżej ustawy, zwolniono sprawcę wyłączenia z należności podwyższonej. Natomiast, sprawcy wyłączenia ustalono opłatę roczną w kwocie 1 262 zł 82 gr - stanowiącą 10% należności podwyższonej, płatną przez okres 10 lat do dnia 30 czerwca każdego roku kalendarzowego począwszy od 2018 do 2027 roku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję wniósł W. K..

Zarzucił naruszenie:

1. Art. 15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i ustosunkowania się do podniesionych zarzutów;

2. Art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie innego rozstrzygnięcia niż Starosta [...] w decyzji z 11.06.2015 r. (w decyzji o wyłączeniu gruntów), pomimo zgodności zagospodarowania gruntu po zakończeniu budowy z projetem budowlanym i projektem będącym podstawą wydania decyzji o wyłączeniu gruntów;

3. Art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek którymi kierował się organ administracji;

4. Art. 107 par. 3 i art. 140 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (lakoniczne, bez odniesienia się do argumentów podniesionych w odwołaniu);

5. Art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że sama zmiana w ewidencji gruntów dokonana na skutek scalenia i następnie podziału tych samych działek, które objęte były decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, może stanowić wyłączną i jedyną podstawę do dokonania ustaleń, iż doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej bez decyzji o wyłączeniu;

6. Art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że wyłączenie przez skarżącego gruntu stanowiącego użytki rolne RII o pow. 0,0303 ha na działce nr [...] w [...] nastąpiło bez decyzji o wyłączeniu gruntów;

7. Art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na cele budownictwa mieszkalnego obejmuje wyłącznie powierzchnię znajdującą się pod budynkami, bez towarzyszącej im infrastruktury, podczas gdy wyłącznie gruntów z produkcji rolnej na cele budownictwa mieszkalnego, powinno obejmować taką powierzchnię na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntu, a zatem powierzchnię pod inwestycję i towarzyszącą jej infrastrukturę, w tym urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, miejsca parkingowe, ogródki, itp.).

Poza uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, skarga domagała się zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżona decyzja w istocie powtarza ustalenia organu I instancji. Podkreślał skarżący, że organ II instancji swoją decyzję oparł na wąskiej interpretacji art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka wykładania prowadzi do pozbawienia skarżącego możliwości zwolnienia z opłaty rocznej gruntu wyłączonego z produkcji rolnej, który przeznaczony został pod budowę drogi wewnętrznej, stanowiącej ciąg komunikacyjny. Ciąg ten przeznaczony jest dla realizacji celów mieszkaniowych. SKO nie wyjaśniło, dlaczego przedstawiony przez skarżącego sposób rozumienia "celu budownictwa mieszkaniowego", nie był zasadny. Przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazują, że do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, które nie są wykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej i są zajęte pod budynek i infrastrukturę z nim związaną (podwórza, dojazdy, przejścia, place zabaw). Mimo powołania się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do zaprezentowanej przez skarżącego wykładni przepisu.

W zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 28 ust. 2 i art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) skarżący akcentował, że sporna droga wewnętrzna została faktycznie wykonana w listopadzie 2016 r. W zakresie daty jej realizacji, orzekające organy administracji nie dokonały żadnych ustaleń.

Grunt o pow. 0,0303 ha na działce [...] został wyłączony z produkcji rolnej decyzją o wyłączeniu. (z 11.06.2015 r.). Działka ta jest w całości przeznaczona na ciąg komunikacyjny (drogę dojazdową z utwardzonym wjazdem, miejscami parkingowymi, wiatą śmietnikową). Działka nr [...] pierwotnie stanowiła część działek [...], [...], [...], [...] oraz działkę [...] – była już przedmiotem wyłączenia z produkcji rolnej. Zrealizowana droga znajduje się na obszarze na którym zezwolono na wyłączenie (ustalenia obu orzekających organów administracji). W ocenie skarżącego, bez znaczenia pozostaje to, z jakim przeznaczeniem nastąpiło owo wyłączenie. Art. 28 ust. 2 ustawy stanowi o dokonaniu wyłączenia z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej. Wg skarżącego, oznacza to całkowity brak decyzji, jak i przekroczenie obszaru oznaczonego w decyzji zezwalającej. W tej sprawie nie można uznać, że wyłączenie z produkcji miało miejsce bez decyzji. Cały obszar, w tym grunt stanowiący użytki rolne RII o pow. 0,0303 ha na działce nr [...] był przedmiotem decyzji o wyłączeniu. Akcentował skarżący, że przedmiotem postępowania nie było faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji bez decyzji, a wyłącznie zmiana w ewidencji gruntów, na postawie której ograny administracji wszczęły postępowanie.

Wg skarżącego, oba organy administracji dokonały odmiennego rozstrzygnięcia niż miało to miejsce w decyzji o wyłączeniu. Dokonanie faktycznego wyłączenia gruntu odbyło się zgodnie z treścią tej decyzji. Cały obszar gruntu stanowiący przedmiot postępowania, w tym grunt o powierzchni 0,0303 ha na działce nr [...] był przedmiotem decyzji o wyłączeniu. Zmiana przeznaczenia działki w ewidencji gruntów nie może stanowić samodzielnej podstawy do twierdzenia, że obszar 0,0303 ha został wyłączony z produkcji rolnej bez decyzji, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy.

W zakresie naruszenia art. 12a ustawy, skarżący wskazał, że ustawa nie zawiera definicji "celu budownictwa mieszkaniowego" i trudno zgodzić się z SKO, że celem tym, jest tylko grunt położony pod budynkiem mieszkalnym. W ocenie skarżącego, jest to pojęcie znacznie szersze i powinno obejmować powierzchnię pod inwestycję i towarzyszącą jej infrastrukturę. Przedstawił skarżący orzecznictwo sądowe, z którego ma wynikać, że art. 12 a ustawy należy interpretować rozszerzająco. Odwołując się do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, akcentował, że do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy). Tzw. "infrastrukturą towarzyszącą budownictwu mieszkaniowemu" wg ustawy o podatku od towarów i usług są m.in. drogi, dojścia, dojazdy. W sprawie winno chodzić o ustalenie celu, na jaki jest przeznaczony teren na którym planowana jest inwestycja.

W odpowiedzi na skargę, SKO w [...] domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, w związku z czym podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017 r., poz. 1161; dalej ustawa powoływana jako u.o.g.r.l.) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Art. 12 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne (...). Zgodnie z art. 12a pkt 1 ustawy, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (...), nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. W razie natomiast stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności (art. 28 ust. 1). W przypadku zaś stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Ostatnio wskazany przepis był podstawą prawną nałożenia na sprawcę wyłączenia gruntów z produkcji rolnej (W. K.) opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze. Orzekające organy administracji przyjęły bowiem, że realizacja wewnętrznej drogi dojazdowej z miejscami postojowymi na działce nr [...] w [...] zrealizowana została w zakresie większym, niż zezwolono to inwestorowi decyzją Starosty [...] z dnia 11.06.2015 r. Decyzja ta zezwalała bowiem na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu RII o pow. 0,0350 ha na cele budowy drogi dojazdowej. Różnica między powierzchnią faktycznie zajętą na drogę (0,0653 ha), a udzielonym zezwoleniem (0,0350 ha) wynosił 0,0303 ha i nie była przedmiotem kontrowersji w sprawie.

Zasadniczy zatem problem w kontrolowanym przypadku sprowadza się do oceny, czy sporny grunt (0,0303 ha) został wyłączony z produkcji rolnej "bez decyzji", w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. i czy w związku z tym zasadne było ustalenie W. K. opłaty rocznej z tytułu użytkowania tego gruntu na cele nierolnicze. Skarżący argumentował w skardze, że wskazaną powyżej decyzją Starosty [...] z dnia 11.06.2015 r. także sporny grunt o powierzchni 0,0303 ha na działce nr [...] został wyłączony z produkcji rolnej, a zatem funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja w powyższym przedmiocie. Nie można zatem – wg skarżącego – mówić, że wyłączenie (choćby częściowe) gruntu z produkcji rolnej nastąpiło bez decyzji. Wg skargi, nie ma w sprawie znaczenia to, z jakim przeznaczeniem (budowa budynków, czy budowa drogi), to wyłączenie nastąpiło.

W ocenie sądu, zaprezentowane w skardze stanowisko nie jest trafne.

Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. reguluje przypadek, w którym wyłączenie z produkcji rolnej gruntu przeznaczonego w planie miejscowym na cele nierolnicze miało miejsce "bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy". Zwrot ten nie może być rozumiany wyłącznie literalnie, jako odnoszący się jedynie do całkowitego braku funkcjonowania w obrocie prawnym tzw. decyzji o wyłączeniu. Ustalając bowiem znaczenie tego przepisu należy uwzględniać przede wszystkim cele i aksjologię ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy przy tym podkreślić, że stosownie do 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Temu założeniu służą rozbudowane regulacje ustawy, przewidujące m.in. sformalizowany tryb uzyskiwania zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Uzyskanie przez inwestora takiej decyzji nie jest równoznaczne z tym, że będzie on - bez narażania się na możliwość ustalenia opłaty rocznej - uprawniony do dalszego, dowolnego modyfikowania zakresu wyłączenia gruntu, w tym m.in. do arbitralnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu dla którego wydano przedmiotową decyzję. Skoro bowiem przepis art. 28 ust. 2 ustawy wprost odsyła do decyzji wskazanej w art. 11 ust. 1 i 2, to powyższe, przy uwzględnieniu wskazanego celu ustawy oznacza, że na równi z całkowitym brakiem decyzji o wyłączeniu uznawać należy także taką sytuację, w której wyłączenie gruntu na cele nierolnicze odbywa się z istotnym naruszeniem konkretnych postanowień takiej decyzji. Mając to na uwadze należy wskazać, że z uzyskanej przez W. K. decyzji Starosty [...] z dnia 11.06.2015 r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wynikało, iż decyzja ta zezwalała na wyłączenie z produkcji rolnej ściśle określonej powierzchni gruntu pod konkretnie wskazane cele. I tak, grunt RII o powierzchni 0,2470 ha wyłączony został na cel budowy 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Natomiast grunt RII o pow. 0,035 ha wyłączony został jedynie na cele budowy drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...] , [...]. Z ustaleń orzekających organów administracji publicznej wynika, że przedmiotowa droga dojazdowa została zrealizowana na działce nr [...] (powstałej w wyniku scalenia działek i kolejnego podziału). Ta zaś ostatnio wskazana działka ma powierzchnię 0,0635 ha. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że określone w powyższej decyzji Starosty [...] z dnia 11.06.2015 r. "dwukierunkowe" wyłączenie gruntów (tj. na cel budowy domów oraz odrębne na cel budowy drogi) – nie uprawniało inwestora do dowolnego modyfikowania zakresu tego wyłączenia. Starosta określił konkretne ilości gruntu oznaczonego symbolem RII, które mogły zostać przeznaczone na każdy ze wskazanych w decyzji celów. Tak określone w decyzji obowiązki jej adresata nie dopuszczały zarazem możliwości swobodnego "przenoszenia" wyłączanej z produkcji rolnej powierzchni gruntu, między różnymi celami (zadaniami inwestycyjnymi). Dopuszczenie przeciwnej możliwości, czyniłoby decyzję Starosty [...] z dnia 11.06.2015 r. całkowicie zbędną w zakresie, w którym organ ten wskazał (pkt 3) konkretne powierzchnie wyłączanego z produkcji gruntu rolnego na konkretne cele inwestycyjne, a w tym na drogę dojazdową. W ocenie sądu, ustalone tą decyzją wartości wyłączenia gruntu na precyzyjnie określone przeznaczenie, winny być ściśle realizowane w toku wykonywania zapisów tej decyzji. Brak więc było podstaw do przyjęcia, że sprawca wyłączenia był uprawniony do "przeniesienia" wyłączonego z produkcji terenu między każdym z celów inwestycyjnych wskazanych w decyzji Starosty (budowa budynków mieszkalnych i budowa drogi wewnętrznej). Skoro więc, jak niewadliwie ustaliły organy administracji w tej sprawie, grunt faktycznie wydzielony i zajęty pod drogę stanowił 0,0653 ha, zaś zezwoleniem na wyłączenie z produkcji objęto powierzchnię 0,0350 ha, to różnica między tymi wartościami wynosi 0,0303 ha. W tym też zakresie, W. K. nie dysponował decyzją o wyłączeniu gruntu (w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.) na cel budowy drogi osiedlowej. Samo natomiast wyliczenie kwoty opłaty rocznej z tytułu użytkowania tego gruntu na cele nierolnicze, nie było przedmiotem kontrowersji w sprawie, a sąd nie stwierdził błędu organów administracji w tej kwestii.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 12a ustawy należy wskazać, że – co do zasady - z zezwoleniem na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej związany jest obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych. Jedynie w przypadku regulowanym wskazanym wyżej przepisem, wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej następuje nieodpłatnie. Chodzi tu jednak wyłącznie o sytuację wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego polegającego na budowie budynku jednorodzinnego na powierzchni do 0,05 ha. W związku z powyższym należy stwierdzić, że bez względu na akcentowane przez skarżącego różne możliwości rozumienia pojęcia "budownictwa mieszkaniowego" powyższy przepis i tak nie będzie miał w kontrolowanej sprawie w ogóle zastosowania. Inwestor zrealizował bowiem 5 budynków jednorodzinnych na wyłączonym decyzją Starosty z produkcji rolnej gruncie o powierzchni ponad 0,25 ha. Wartość ta zatem znacznie przekracza wskazany w cytowanym wyżej przepisie współczynnik powierzchni, od którego nie istnieje obowiązek uiszczania opłat rocznych ("do 0,05 ha").

W zakresie pozostałych zarzutów skargi (naruszenia zasad ogólnych K.p.a. - art. 15, art. 8, art. 11 K.p.a. oraz art. 107 par. 3 k.p.a.) sąd stwierdził, że zarzuty te nie przemawiały za uchyleniem zaskarżonych decyzji. Przepis art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) do uwzględnienia skargi wymaga bowiem wykazania tego, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, taki związek w sprawie nie występuje, a jak wyżej przedstawiono, zaskarżone decyzje odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.