Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 199/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi T. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia należności do zwrotu z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] określającą T. P. (dalej: "strona") należności z tytułu dotacji na rok 2012 pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta S..

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie sprawy:

25 marca 2015 r. organ I instancji określił wysokość dotacji pobranej przez stronę w nadmiernej wysokości w 2012 r. wraz z odsetkami oraz wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r. wraz z odsetkami. Decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. , poz. 2197 ze zm.) – dalej jako: "u.s.o. oraz uchwały Nr III/26/10 Rady Miasta S. z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych: przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, funkcjonujących na terenie Miasta S. wraz z uchwałami zmieniającymi:

Nr XVI/444/12 z dnia 20 lutego 2012 r., Nr XXI/594/12 z dnia 16 lipca 2012 r.,

Nr XXXVI/1069/13 z dnia 16 grudnia 2013 r., oraz najnowszą uchwalą Nr XXIV/572/16 Rady Miasta S. z dnia 22 listopada 2016 r. - dalej jako: "uchwała Rady Miasta S.".

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, organ odwoławczy w dniu 23 października 2015 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji w dniu 28 czerwca 2016 r. wydał decyzję, która została decyzją z 27 stycznia 2017 r. ponownie uchylona. Od ww. decyzji kasacyjnej strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, która po jej rozpoznaniu wyrokiem z 29 czerwca

2017 r., sygn. akt I SA/Sz 315/17 została oddalona.

Organ I instancji, po przeprowadzeniu ponownego postpowania, wydał w [...] r. decyzję (nr [...]), w której określił wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2012 r. przez stronę w kwocie [...]zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu, a także określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie

z przeznaczeniem w 2012 r. przez stronę w kwocie [...]zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta S. do dnia zapłaty. Nakazał także dokonanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami,

w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy budżetu Miasta S..

W uzasadnieniu wskazał, że strona otrzymała w 2012 roku z budżetu Miasta S. dotację podmiotową na działalność oświatową w kwocie [...]zł.

Przeprowadzona przez Urząd Kontroli Skarbowej w S. kontrola

w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi za 2012 r. (wynik kontroli z 24 września 2014 r.), wykazała nieprawidłowości, które obejmowały: podanie przez stronę niezgodnej ze stanem faktycznym liczby uczniów do wyliczenia kwoty dotacji należnej w 2012 r., poprzez zawyżenie tej liczby w poszczególnych miesiącach łącznie o [...] osób, wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie poniesienia wydatków dotyczących 20 % wynagrodzeń wraz z pochodnymi pracowników bursy zatrudnionych w kuchni, w związku z przygotowywaniem posiłków wydawanych/sprzedawanych dla osób niezwiązanych z bursą w kwocie [...]zł oraz wydatków na zakup energii cieplnej zużytej przez inną jednostkę w kwocie [...]zł, a nadto na zakup żywności w kwocie [...]zł.

Organ I instancji w oparciu o ww. ustalenia stwierdził, że obowiązujące uregulowania prawne wyraźnie wskazują, na jakie osoby jest przyznawana dotacja. W tym zakresie odwołał się do art. 90 ust. 2 f u.s.o. oraz uchwały Rady Miasta S.. Podkreślił, że prowadzenie przez stronę w ramach bursy działalności mającej zarówno charakter charytatywny (zakwaterowanie osób w trudnej sytuacji), jak i zarobkowy nie może uzasadniać finansowania przez budżet Miasta S., w ramach badanej dotacji.

Odnosząc się do wykorzystania przez stronę dotacji niezgodnie z przeznaczeniem organ I instancji stwierdził, że pracownicy kuchni przygotowywali posiłki nie tylko dla mieszkańców bursy, ale także uczniów szkoły, pracowników, osób z zewnątrz, tym samym część ich wynagrodzeń nie mogła być przyjęta do rozliczenia dotacji, gdyż nie dotyczyła dotowanej działalności bursy (tj. działalność kuchni była związana

z przygotowywaniem posiłków dla innych osób niż wychowankowie bursy w 20 %, co stanowiło kwotę [...]zł z tytułu wynagrodzeń pracowników kuchni).

W zakresie rozliczenia energii cieplnej w kwocie [...]zł wskazał, że kwota ta stanowiła wydatki innego podmiotu niż bursa, w związku z tym w ramach dotacji przysługującej bursie nie może być rozliczona. Oceniając zasadność rozliczenia zakupów produktów do przygotowywania posiłków w kwocie [...]zł organ przywołał § 1

ust. 1 i § 2 ust. 1 lit. a rozdziału 7 Statutu bursy uchwalonego przez Radę Pedagogiczną Bursy Towarzystwa [...] w S. z 11 stycznia 2010 r. Na podstawie tych regulacji uznał, że całość kosztów związanych z zakupem produktów żywnościowych służących przygotowywaniu posiłków w bursie obciąża rodziców i prawnych opiekunów. Zdaniem organu brak możliwości uzyskania opłat za żywność w 100% od rodziców wychowanków bursy z powodu trudnej sytuacji materialnej rodzin, nie stanowi uzasadnienia dla sfinansowania wydatków z przedmiotowej dotacji.

Dodatkowo, realizując zalecenia organu odwoławczego (decyzja kasacyjna z [...] r.), organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika strony o wyjaśnienie w jakiej części wydatki poniesione na zakup żywności zostały faktycznie sfinansowane przez rodziców (prawnych opiekunów) oraz inne podmioty (np. ośrodki społeczne), a także czy zakup żywności w ww. kwocie był związany również z prowadzeniem przez stronę innych działalności.

W piśmie z 12 kwietnia 2017 r. pełnomocnik strony poinformował, że wydatki na zakup żywności w kwocie [...]zł zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczoną na ten cel dotacją. Wyjaśnił również, że większość wychowanków bursy pochodzi z rodzin bardzo ubogich i w wielu przypadkach rodzice (prawni opiekunowie) są zwolnieni z obowiązku opłaty czesnego podopiecznych bursy. Podkreślił, iż w 2012 r. z ogólnej kwoty dotacji przeznaczono na zakup produktów kwotę [...]zł, co stanowi 14,8% ogólnej kwoty wydatkowanej przez bursę na zakup surowców. Pełnomocnik strony stwierdził, że wszystkie wydatki poniesione w spornej kwocie na żywność związane były wyłącznie z działalnością bursy.

Pełnomocnik strony oświadczył, w nawiązaniu do złożonego w toku kontroli oświadczenia ks. L. Z. - dyrektora bursy, w zakresie procentowego udziału działalności kuchni w przygotowaniu posiłków dla innych osób niż wychowankowie bursy, pełnomocnik, że jest on nieprawidłowo zawyżony. Stwierdził również, że nieznaczna część środków pochodziła od ośrodków pomocy społecznej w S., przy czym szersze ustalenia w tej kwestii wymagałyby sięgnięcia do dokumentacji z 2012 r.

Organ I instancji uznając wyjaśnienia pełnomocnika strony za niepełne wezwał do przedłożenia na piśmie wyjaśnień uzupełniających, w zakresie: ilości wychowanków placówki, których rodzice (prawni opiekunowie) zostali zwolnieni z obowiązku opłaty czesnego w poszczególnych miesiącach 2012 r., przedstawienia dokumentów potwierdzających finansowanie zakupu żywności oraz zwroty wydatków za żywność w 2012 r. przez inne podmioty (np. ośrodki pomocy społecznej, Dom Zakonny), informacji dotyczących zmiany wyjaśnień złożonych przez dyrektora bursy w zakresie procentowego udziału działalności kuchni w przygotowaniu posiłków dla innych osób niż wychowankowie bursy.

Pełnomocnik strony dwukrotnie zwrócił się o wydłużenie terminu na dostarczenie niezbędnej dokumentacji wyjaśniającej.

W dniu 14 lipca 2017 r. do Wydziału Oświaty Urzędu Miasta wpłynęło pismo pełnomocnika strony, tj. po ostatecznym terminie określonym przez organ I instancji, zawierające wyjaśnienia i dokumenty.

Uwzględniając ww. pismo organ I instancji uznał, że pełnomocnik strony błędnie odniósł się do kwoty zniżek dla opiekunów prawnych wychowanków bursy w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. wskazując kwotę [...]zł, podczas gdy postępowanie administracyjne dotyczyło roku 2012. Zdaniem organu I instancji przyjmując, iż ww. zakres czasowy stanowi pomyłkę i w rzeczywistości dotyczy roku 2012 to przedstawione dokumenty (w tym tabele) nie pozwoliły na potwierdzenie ww. kwoty. Organ I instancji zwrócił uwagę na oświadczenie, zgodnie z którym opłata stała czynszu w roku 2012 wynosiła [...] zł, przy czym brak jest wyjaśnienia czy kwota zawiera opłatę wychowanka za wyżywienie w bursie. Ponadto odniósł się do innych dokumentów świadczących o zwolnieniu rodziców i opiekunów niektórych wychowanków w całości lub części z opłaty stałej czynszu. Zwrócił przy tym uwagę, że za te osoby opłatę za wyżywienie wnosił Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie, co potwierdza podwójne finansowanie.

Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że strona nie udokumentowała prawidłowości wydatkowania kwoty [...]zł na zakup żywności w badanym roku. Potwierdziła natomiast fakt przebywania w bursie i korzystania z wyżywienia w tym okresie: osób będących w trudnej sytuacji materialnej (pogorzelcy), wychowanków domu dziecka, którzy po ukończeniu 18 roku życia stracili prawo do przebywania w placówkach, wychowanków zameldowanych w S., którzy z uwagi na bardzo trudną sytuację rodzinną mieszkali w bursie.

Strona od decyzji organu I instancji, wniosła odwołanie żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ wskazał, że pomiędzy datą wydania zaskarżonej decyzji, a datą orzekania przez organ odwoławczy, nastąpiła zmiana stanu prawnego. Regulujący materię dotacji dla szkół i placówek niepublicznych art. 90 u.s.o. został uchylony przez art. 80 pkt 16 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017r. poz. 2203), która to ustawa obecnie reguluje kwestie przedmiotowych dotacji. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie postępowań mających za przedmiot zwrot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych w nadmiernej wysokości.

Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie należy zastosować przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania i wydatkowania dotacji tj. w 2012 roku (z wyjątkiem dotyczącym art. 90a ust. 3d u.s.o.).

Uwzględniając powyższe odwołał się do art. 90 ust. 3a i art. 90 ust. 4 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania i wydatkowania dotacji tj. w roku 2012 – dalej jako: "u.s.o.", uchwały Rady Miasta S., a także ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) - dalej jako: "u.f.p.".

Zdaniem organu odwoławczego analiza akt sprawy nie potwierdziła nieprawidłowości w działaniu organu I instancji w zakresie ustalenia okoliczności pobrania przez stronę dotacji w nadmiernej wysokości. W związku z tym, iż doszło do zawyżenia ilości wychowanków bursy w poszczególnych miesiącach zarzuty odwołania, w tym zakresie organ odwoławczy uznał za niezasadne. Tym samym organ I instancji prawidłowo określił wysokość pobranej w nadmiernej wysokości w 2012 r. dotacji, tj. na kwotę [...]zł.

Organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał, także zarzuty ukierunkowane na wykazanie wadliwości decyzji w zakresie wykorzystania przedmiotowej dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem. Odwołując się, w tym zakresie do brzmienia art. 90

ust. 3d u.s.o. stwierdził, że dotacja przeznaczona na realizację zadań szkoły, ograniczona jest co do zakresu ich celowości oraz bieżących wydatków szkoły. W tym zakresie wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że dotacja przewidziana w art. 90 u.s.o. ma charakter mieszany (podmiotowo-celowy), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Zwrócił uwagę, iż nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Przedstawione stanowisko organ odwoławczy poparł powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wbrew zarzutom odwołania organ odwoławczy nie dopatrzył się w działaniu organu I instancji naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., jak i art. 75 w zw. z art. 7 k.p.a. Organ I instancji w sposób dostateczny zebrał i rozpatrzył cały zebrany materiał dowodowy.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zastosował się do wskazówek zamieszczonych w decyzji

z 27 stycznia 2017 r. i wezwał pełnomocnika strony do wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Strona przedkładając wyjaśnienia (pismo z 12 kwietnia 2017 r.

i 5 lipca 2017 r.) nie przedstawiła informacji ani dowodów, które mogłyby potwierdzić, w jakiej części faktycznie wydatki na żywność były finansowane przez rodziców (prawnych opiekunów) wychowanków oraz inne podmioty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący, zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 u.f.p., poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie żądanie w decyzji zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w terminie 15 dni od dnia doręczenia skarżonej decyzji, podczas gdy stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. następuje dopiero w decyzji ostatecznej, tj. decyzji organu odwoławczego;

b) niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości oraz wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz bezpodstawne uznanie, że zaistniały przesłanki uzasadniające obowiązek zwrotu pobranych dotacji;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3d u.s.o., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis wprowadza konstrukcję dotacji podmiotowo-celowej, tj. dotacji przeznaczonej na wspieranie rodzajowo oznaczonej działalności podmiotu, jak i na realizację konkretnego przedsięwzięcia społecznie użytecznego (celu), gdy tymczasem dotacja ta ma charakter podmiotowy, co w efekcie skutkowało przeprowadzeniem kontroli w zakresie wykorzystania dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem, do czego organ I instancji nie był upoważniony;

3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 10 ust. 1 uchwały Rady Miasta S., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez przyjęcie,

że faktyczna liczba uczniów mieszkających w bursie, na których przysługuje przedmiotowa dotacja, może być stwierdzona na podstawie dzienników zajęć oraz kart obiegowych, gdy tymczasem za faktyczną liczbę wychowanków przyjmuje się uczniów przyjętych do placówki i nieskreślonych z listy uczniów, co w efekcie doprowadziło organ do błędnego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji do bezzasadnego nakazania stronie skarżącej zwrotu dotacji;

4) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 2f u.s.o., poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności poprzez przyjęcie, że przepis ten dotyczy wyłącznie szkół, gdy tymczasem dotyczy on także placówek oświatowych, co oznacza, że bursa słusznie przyjęła dane z miesiąca czerwca 2012 r. odnośnie stanu osobowego uczniów w lipcu i sierpniu 2012 r., gdy tymczasem organ przyjął, iż brak jest ku temu podstawy prawnej, co w efekcie doprowadziło do błędnego uznania, jakoby bursa pobrała dotacje na zawyżoną, niezgodną ze stanem faktycznym liczbę uczniów/wychowanków;

5) naruszenia przepisu postępowania: art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o., poprzez przyjęcie brzmienia przepisów za obowiązujące w niniejszej sprawie w dacie przyznania i wydatkowania dotacji, tj. w 2012 r., z nieuzasadnionym wyjątkiem dotyczącym art. 90 ust. 3d u.s.o., dla którego zostało przyjęte brzmienie z lat późniejszych, co budzi brak zaufania stron postępowania do prawidłowości prowadzenia postępowania przez organ;

6) naruszenie przepisów postępowanie, tj. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia w sposób wnikliwy, czy doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem;

7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 i art. 81a w zw. z art. 7 ustawy z dnia 27 czerwca 2017 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "K.p.a"), poprzez przekroczenie przez organ granic swobodnej oceny materiału dowodowego, rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony postępowania, a co za tym idzie - przyjęcie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

8) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 poz. 201, dalej "O.p."), do którego odsyła art. 67 u.f.p., poprzez błędne niezastosowanie i naliczenie odsetek za zwłokę za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu I instancji w sytuacji, w której decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2) wstrzymanie w całości obowiązku z zaskarżonej decyzji w przedmiocie wykonania zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami;

3) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2017 r.

poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zasadniczo sprawowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), obejmuje m.in. orzekanie

w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 145 § 1 P.p.s.a. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd, uwzględniając skargę, uchyla decyzję bądź postanowienie, stwierdza nieważność decyzji bądź postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jeżeli natomiast sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę w całości lub części. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem, które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach i według wymienionych kryteriów, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które nakazywałyby jej uchylenie.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie, odnosząc się do zarzutów natury proceduralnej, wskazać należy,

że Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. poprzez rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść skarżącej, co skutkowało orzeczeniem o dotacji pobranej nienależnie i w nadmiernej wysokości. Pierwszy z powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Drugi natomiast w § 1 przewiduje, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w § 2 zaś wymaga aby organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępowały od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W ocenie Sądu postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, zakończone wydaniem decyzji z dnia 8 listopada 2017 r., a także postępowanie przeprowadzone wskutek wniesienia przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zakończone zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., odpowiadały wymaganiom wskazanym w powołanych przepisach. W toku postępowania zgromadzony został materiał dowodowy wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i został on prawidłowo, tj. w sposób swobodny ale nie dowolny oceniony.

Podkreślenia wymaga, że organ I instancji wzywał stronę do wyjaśnienia, w jakiej części wydatki na zakup żywności zostały faktycznie sfinansowane przez rodziców (prawnych opiekunów) oraz inne podmioty (np. ośrodki pomocy społecznej) jak i przedstawienia dokumentów potwierdzających finansowanie zakupu żywności oraz zwroty wydatków na żywność w roku 2012 przez inne podmioty. Strona nie była jednak w stanie wskazać żadnych konkretnych informacji ani dowodów w tym zakresie.

Nadto zaznaczyć należy, że obowiązkiem strony jest rozliczyć się z otrzymanej ze środków publicznych dotacji oświatowej i precyzyjnie wskazać, jakie wydatki zostały pokryte z dotacji. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że strona, powołując się w trakcie postępowania na określone okoliczności faktyczne, powinna przedstawić organowi materiał dowodowy, który udowadnia jej twierdzenia.

Nie przedstawienie wymaganej dokumentacji obciąża negatywnymi skutkami beneficjenta dotacji. Nie mogą być natomiast uwzględnione fakty, co do których strona nie przedstawiła lub nie przytoczyła wystarczających informacji.

Zasadnie organ oparł się także na informacjach i oszacowaniu dokonanym przez dyrektora placówki - ks. L. Z., które w toku postępowania nie zostało w sposób skuteczny podważone bowiem nie podano żadnych konkretnych okoliczności i dowodów, wskazujących na możliwość odmiennego od organu wyliczenia.

Jeżeli natomiast chodzi o naruszenie art. 81a K.p.a., który to przepis przewiduje rozstrzyganie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, to zważyć należy, że został on wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 16 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Oznacza to, że przywoływany przez skarżącego art. 81 a k.p.a. nie znajdzie zastosowania na gruncie rozpatrywanej sprawy. Nie mniej wskazać należy, że Sąd rozpoznający sprawę uważa, że w sprawie nie zachodzą wątpliwości faktyczne, które uzasadniałyby odmienne niż zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie.

Nie zasługuje również na podzielenie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 54 § 1 pkt 7 O.p., do którego odsyła art. 67 u.f.p.

W sentencji decyzji organ I instancji określił od jakiego momentu należy liczyć odsetki. Nie wskazano przy tym kwoty odsetek ani sposobu ich wyliczenia zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym art. 54 § 1 pkt 7 O.p. regulującym instytucję przerwę w naliczaniu odsetek.

Nie zasługuje na aprobatę zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania przepisu § 10 ust. 1 Załącznika Nr 1 Uchwały nr III 26/10 Rady Miasta S. z dnia 28 grudnia 2010r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, funkcjonujących na terenie Miasta S. bowiem przedmiotowa Uchwała nie określa w oparciu o jakie dokumenty następuje ustalenie w zakresie daty początkowej i końcowej uczęszczania ucznia do placówki. Zdaniem Sądu, mogą to być zatem wszelkie dokumenty, które wykażą kiedy dany wychowanek rozpoczął albo zaprzestał uczęszczania do placówki, a w konsekwencji nastąpiło jego skreślenie z listy uczniów.

Zgromadzony zatem materiał dowodowy, w ocenie Sądu, pozwalał na określenie wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2012 r. przez organ prowadzący Bursę Towarzystwa [...] w S. w kwocie [...]zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu oraz określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r. w kwocie [...]zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta S. do dnia zapłaty.

Zakreślając ramy prawne sprawy wskazać należy, że w myśl art. 90 ust. 3a u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania i wydatkowania dotacji tj. w roku 2012, placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, a więc również bursa jako placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem, że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Z kolei art. 90 ust. 4 u.s.o. przewidywał, że organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W niniejszej sprawie powyższe kwestie zostały uregulowane Uchwalą

Nr 111/26/10 Rady Miasta S. z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie tryku udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych: przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkól i placówek oświatowych, funkcjonujących na terenie Miasta S. wraz z uchwałami zmieniającymi: Nr XVI/444/12 z dnia 20 lutego 2012 r. i Nr XXI/594/12 z dnia 16 lipca 2012 Rady Miasta S..

Jak stanowi art. 252 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub

w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Zgodnie zaś z art. 252 ust. 6 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Stosownie do treści art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dotacja przyznawana na podstawie ww. przepisu ma charakter podmiotowo-celowy. Uznaje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę, przedszkole, czy inna placówkę, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Nie sposób przyjąć - w świetle art. 90 ust. 3d u.s.o. - że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Dotacja przysługuje na każdego ucznia (wychowanka) i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 132/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 maja 2017r. sygn. akt III SA/Po 1295/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy orzekając w sprawie nie zastosował nowych przepisów, które nie miały zastosowania w stanie faktycznym sprawy w 2012 r., uznał jedynie, że później wprowadzone uzupełnienia tych samych przepisów miały jedynie charakter "definiujący", wydatki szkoły, które mogły być pokrywane z dotacji.

Jak wynika z akt sprawy, faktyczna liczba wychowanków bursy została stwierdzona w wynikach kontroli z dnia 29 sierpnia 2014 r. z postępowania kontrolnego przeprowadzonego przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w S. wobec Bursy Towarzystwa [...] w S. w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2012 r., w oparciu o dane z dokumentów w postaci ksiąg uczniów/wychowanków prowadzonych w formie rejestru z danymi, tj. datą przyjęcia ucznia/wychowanka do placówki i ewentualnego jego skreślenia, dzienników zajęć wychowanków oraz kart obiegowych. Dodatkowo, w aktach sprawy znajduje się stanowiący załącznik do protokołu kontroli dokument zatytułowany "Zestawienie informacji miesięcznych o rzeczywistej liczbie wychowanków Bursy w 2012 roku". W tabelarycznym zestawieniu wskazano m.in. dane dotyczące daty przyjęcia danego wychowanka do placówki oraz daty jego ew. odejścia z Bursy, można na jego podstawie stwierdzić różnice między liczbą wychowanków wskazywaną przez Bursę Prezydentowi Miasta S. w comiesięcznych informacjach o aktualnej liczbie uczniów, a stanem faktycznym. Różnice te odpowiadają tym, które wskazał organ w uzasadnieniu decyzji.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że strona nie zgadzając się z wyliczeniem organu co do liczby uczniów w miesiącach styczeń-grudzień 2012 r., na których przysługiwała dotacja nie poparła swoich twierdzeń żadnymi faktami oraz dowodami.

Nadto, nie sposób pominąć faktu, że ks. L. Z. - D. Bursy Towarzystwa [...] w S. w wyjaśnieniach i uwagach do protokołu kontroli wskazywał, że zawyżenie ilości wychowanków dotyczyło miesięcy letnich - lipiec i sierpień - o 73 osoby w każdym z tych miesięcy (z uwagi na przyjęcie danych z czerwca), zaś w pozostałym okresie miało związek z obecnością w Bursie wychowanków będących w trudnej sytuacji materialnej.

Kolejno wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko organu, że nie było podstaw do ustalenia stanu osobowego wychowanków w lipcu i sierpniu w oparciu o dane z czerwca tj. liczby [...] wychowanków.

Z powyższego wynika, że doszło do zawyżenia ilości wychowanków Bursy w poszczególnych miesiącach, zaś kwestionowanie wykazanych przez organ w tym zakresie nieprawidłowości jest niezasadne.

W ocenie Sądu określenie, że w 2012 r. dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości tj. w kwocie [...]zł jest prawidłowe.

Nieuzasadnione są także zarzuty ukierunkowane na wykazanie wadliwości decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z jej przeznaczeniem.

Na kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem składały się następujące wydatki: 20% wynagrodzenia pracowników kuchni ([...] zł), energię cieplną ( [...] zł), żywność ([...] zł).

Z cytowanego przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. wynika, że dotacja jest przyznawana na sfinansowanie wydatków konkretne] placówki, w tym przypadku Bursy i tylko wydatki poniesione na działalność tej placówki mogą zostać sfinansowane z dotacji.

Jeżeli chodzi o wydatki na zakup żywności, to obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia w jakiej części wydatki na zakup żywności w kwocie [...]zł, zostały faktycznie sfinansowane przez rodziców (prawnych opiekunów) oraz inne podmioty np. ośrodki pomocy społecznej oraz czy zakup żywności w kwocie [...]zł był związany wyłącznie z działalnością Bursy czy też z prowadzeniem innych działalności przez Towarzystwo [...].

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji stosując się do wskazówek organu odwoławczego, wezwał pełnomocnika strony do wyjaśnienia wskazanej przez Kolegium kwestii. Strona przedkładając wyjaśnienia na wezwanie organu nie przedstawiła informacji ani dowodów, które mogłyby potwierdzić, w jakiej części faktycznie wydatki na żywność były finansowane przez rodziców (prawnych opiekunów) wychowanków oraz inne podmioty. Strona powołała się na okoliczność zwolnienia rodziców (opiekunów prawnych) z obowiązku opłaty czesnego oraz finansowanie zakupu surowców przez inne podmioty (Ośrodek Pomocy Społecznej w S.). Jednocześnie strona w piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. wskazała, że "nie jest w stanie przekazać pełnych informacji dotyczących udziału Domów Pomocy Społecznej w finansowaniu posiłków - posiada te, które są zawarte w adnotacjach sporządzanych przez Dyrektora Bursy na podaniach po uzyskaniu informacji od opiekunów prawnych wychowanków oraz wynikających z załączonych do podań dokumentów (przykładowe podania w załączeniu)". Przedłożone zostały zatem przykładowe podania opiekunów prawnych wychowanków o zwolnienie z opłat stałych z 2012r.

Wraz z powyższymi wyjaśnieniami strona przedłożyła również tabele zawierające wykaz wychowanków placówki, którzy zostali zwolnieni z opłat czesnego w całości lub w części, z podziałem na rok szkolny 2011/2012 oraz rok szkolny 2012/2013. Z przedstawionych zestawień tabelarycznych wynika, że w roku szkolnym 2011/2012 kwota zniżki dotyczyła [...] wychowanków i wynosiła [...] zł miesięcznie. Natomiast w roku szkolnym 2012/2013 kwota zniżki dotyczyła [...] wychowanków bursy i wynosiła łącznie [...] zł miesięcznie.

Strona wskazała przy tym, że zakup żywności w kwocie [...]zł związany był wyłącznie z działalnością Bursy.

Jak wynika z postanowień Statutu Bursy Towarzystwa [...] rodzice (prawni opiekunowie) osobno ponoszą opłatę za posiłki oraz za zakwaterowanie. Wywieść zatem należy, że wskazywana w pochodzącej od strony dokumentacji "opłata stała" w kwocie [...]o której zwolnienie w podaniach wnosili rodzicie (prawni opiekunowie) wychowanków bursy to kwota nie obejmująca opłaty za wyżywienie. Tym samym też udzielenie zwolnienia z opłaty stałej nie oznacza jednocześnie zwolnienia z uiszczenia opłaty za posiłki w stołówce bursy. Potwierdza to przedłożony wykaz wychowanków posiadających zniżkę w opłacie stałej, z którego wynika, że jedynie w roku szkolnymi [...] dwoje wychowanków zwolnionych było z opłaty za wyżywienie. Dodatkowo spośród dziewięciu przedłożonych podań o udzielenie zniżki z opłaty stałej za pobyt w Bursie, na czterech znajduje się adnotacja o uiszczeniu opłat za całodzienne wyżywienie przez MOPR, przedłożona też została jedna decyzja w sprawie ustalenia prawa do dożywiania w formie posiłków w okresie od 01.09.2012-30.06.2013r. wydana przez Ośrodek Pomocy Społecznej w B. oraz jedna decyzja w sprawie przyznania pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki na czas trwania roku szkolnego 2012/2013 wydana przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w L.. W większości podanych za przykład przypadków zwolnienia z opłaty wynika, że koszty opłaty za wyżywienie ponosił właściwy MOPR lub OPS. Wskazane dokumenty potwierdziły regułę podwójnego finansowania wyżywienia dzieci.

Tym samymi, zaliczenie wydatków na żywność do rozliczenia ze środków z dotacji powodowałoby podwójne finansowanie wyżywienia dzieci: raz z opłat wnoszonych przez rodziców bądź ośrodków pomocy społecznej, a drugi raz z dotacji z budżetu Miasta S..

Oznacza to, że wydatki związane z wyżywieniem dzieci nie mogły być finansowane z przyznanej dotacji. Wskazane okoliczności potwierdzają, iż sfinansowane ze środków dotacji wydatki na zakup artykułów żywnościowych, w tym przypadku należy uznać za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

Końcowo, odnosząc się do wydatku na energię cieplną, wskazać należy, że faktury za energię cieplną wystawiane były dla Towarzystwa [...], natomiast w rozliczeniu energii cieplnej za poszczególne miesiące ustalono wydatki bursy i innych jednostek przypadające na określone jednostki stosownie do powierzchni wykorzystywanej przez te jednostki. Według rozliczeń za poszczególne miesiące w ewidencji bursy ujmowano kwoty energii cieplnej dotyczącej bursy oraz Placówki Oświatowo - Wychowawczej w S., które to kwoty były następnie w całości sfinansowane z dotacji przyznanej na działalność bursy.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego wynika zatem, że dotacja w spornych kwotach została pobrana w nadmiernej wysokości a także wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Brak jest podstaw do stosowania art. 90 ust. 2f ustawy o systemie oświaty do placówki oświatowej niepublicznej jaką jest Bursa Towarzystwa [...]. Brzmienie art. 90 ust. 2f ustawy o systemie oświaty jest jednoznaczne - przepis ten odnosi się wyłącznie do szkół niepublicznych, nie wymieniając placówek oświatowych. Wykładnia literalna ww. przepisu w powiązaniu z treścią art. 2 wymienionej ustawy jest wystarczająca. Ustawodawca konsekwentnie rozróżnia pojęcia "szkoła" oraz "placówka". Gdyby wolą ustawodawcy było ażeby przepis art. 90 ust. 2f cytowanej ustawy odnosił się także do placówek oświatowych to dałby temu wyraz w przepisach. Zdaniem Sądu, brak było podstaw do zastosowania zaprezentowanej przez skarżącego wykładni funkcjonalnej i systemowej.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.