Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 7/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 234 poz 1997
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity
Teza: Równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem  domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.)

TEZY

Równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem  domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Wiesław Kisiel Anna Lech (współsprawozdawca) Małgorzata Stahl Marek Stojanowski Maria Wiśniewska (sprawozdawca) Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie z skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1874/07 w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 788/08 zagadnienia prawego budzącego poważne wątpliwości: "czy funkcjonariusz Straży Granicznej, który na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jest nadal uprawniony do jego pobierania, jeżeli jego małżonek (on sam) nabył z tytułu spadkobrania udział w domu mieszkalnym, w którym zamieszkuje, a zajmowana przez niego część domu nie zapewnia norm zaludnienia, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.)?" podjął następującą uchwałę: Równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.)


UZASADNIENIE

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2009 r., działając na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy funkcjonariusz Straży Granicznej, który na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jest nadal uprawniony do jego pobierania, jeżeli jego małżonek (on sam) nabył z tytułu spadkobrania udział w domu mieszkalnym, w którym zamieszkuje, a zajmowana przez niego część domu nie zapewnia norm zaludnienia, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz.U. Nr 99, poz. 898 ze zm.)?"

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w związku z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1874/07, wydanego w sprawie ze skargi T. L. na decyzję tego Komendanta z dnia [...] września 2007 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], odmawiającą skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyrokiem tym zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej zostały uchylone.

Okoliczności sprawy, w której został wydany ten wyrok są następujące:

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 16 listopada 2004 r. wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.; zwanej dalej ustawą) oraz przepisów § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczególnych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 2002 r.), przyznał skarżącemu T. L. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia powołania go do służby stałej w Placówce Straży Granicznej w L., tj. od dnia [...] października 2004 r. Następnie, po wznowieniu postępowania, Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił wskazaną decyzję i odmówił przyznania skarżącemu tego równoważnika. Organ administracji stwierdził, że skarżący ubiegając się o równoważnik pieniężny, złożył oświadczenie, iż on i jego żona nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej. Po przyznaniu tego równoważnika ustalono jednak, że jego żona - co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Nowym Targu z dnia [...] maja 1993 r., sygn. akt [...] - nabyła w 3/16 częściach spadek po zmarłym w dniu [...] lutego 1992 r. ojcu. W skład spadku wchodził m.in. dom o powierzchni mieszkalnej 96 m- położony w Z., w którym skarżący funkcjonariusz wraz z żoną i dzieckiem zajmują jeden pokój z dostępem do kuchni i łazienki. W domu tym zameldowani są również teściowa skarżącego, szwagier, szwagierka i dwójka ich dzieci. Poza tym samemu skarżącemu z tytułu spadkobrania (aczkolwiek nieprzeprowadzono dotychczas postępowania o stwierdzenie nabycia spadku) przysługuje prawo do domu jednorodzinnego położonego w Z. Obie wskazane miejscowości są położone w pobliżu miejsca pełnienia przez niego służby. Zdaniem organu, skarżący T. L. na dzień mianowania go funkcjonariuszem służby stałej nie spełniał, w rozumieniu przepisu § 1 ust. 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., warunków do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 93 ustawy), albowiem członek jego rodziny (żona) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej pełnienia przez niego służby.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2007 r., wskazując, że zgodnie z art. 99 pkt 2 i 3 ustawy, posiadanie w rozumieniu art. 336 K.c. przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny domu jednorodzinnego wyklucza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, niezależnie od powierzchni mieszkalnej domu.

Sąd pierwszej instancji rozpatrując i uwzględniając skargę, zagadnienie "uprawnień mieszkaniowych" funkcjonariuszy Straży Granicznej rozpatrywał na gruncie regulacji zawartej w przepisach Rozdziału 12 - zatytułowanego: "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" - ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, w szczególności jej art. 99 pkt 2 i 3 oraz w przepisie § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczególnych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Sąd ten podkreślił, że nie chodzi o posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny jakiegokolwiek udziału w domu jednorodzinnym, lecz o posiadanie udziału w wielkości odpowiadającej potrzebom mieszkaniowym funkcjonariusza.

Komendant Główny Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skargę kasacyjną, w której jako jej podstawę wskazał naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, w szczególności zaś: art. 96 ust. 1 i art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej oraz przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie ma w ogóle odniesienia do norm zaludnienia przy przyznawaniu funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, z art. 96 ust. 1 ustawy i przepisu § 1 powołanego rozporządzenia wynika natomiast wprost, iż posiadanie jakiegokolwiek lokalu (domu) bez względu na to, czy powierzchnia mieszkalna zapewnia normę zaludnienia, wyklucza prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do równoważnika pieniężnego. Według tych przepisów, zdaniem organu, "posiadanie" obejmuje także "współposiadanie", a nabycie w drodze spadkobrania współposiadania lokalu czy domu, eliminuje prawo do równoważnika pieniężnego. Współposiadanie jest bowiem wspólnym uprawnieniem do korzystania z całej rzeczy (art. 206 K.c.). Odnosi się to również do współposiadania domu, gdyż współposiadacz, stosownie do art. 336 K.c., uprawniony jest do korzystania z rzeczy, a nie tylko do korzystania z takiej części rzeczy wspólnej, która odpowiada wielkości jego udziału. Ustalenie przez współposiadaczy korzystania z całego lokalu (pro indiviso) bądź wydzielenie jego części do korzystania (pro diviso) nie może decydować o innym rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy i przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W ocenie organu, także współposiadanie lokalu, bez względu na to, czy odpowiada on normom zaludnienia, wyklucza prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Za takim stanowiskiem przemawia nie tylko brak w przepisach prawnych dotyczących przyznawania równoważnika pieniężnego odniesienia do norm zaludnienia stosowanych przy przydzielaniu lokali na podstawie decyzji administracyjnej, ale także możliwość przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu o powierzchni mniejszej od przysługującej mu normy lub tymczasowej kwatery, co wynika z przepisu § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.; zwanym dalej rozporządzeniem z dnia 21 czerwca 2002 r.) i art. 92 ust. 1a ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, zwrócił uwagę w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 kwietnia 2009 r., że istnieją poważne wątpliwości co do wykładni przepisów regulujących zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom Straży Granicznej, co znajduje swój wyraz w rozbieżnym w tej kategorii spraw orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym względzie istnieją dwa odmienne poglądy. W pierwszym z nich (zob. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt. II SA/Wa 132/07; z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt. II SA/Wa 588/07 i z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt. II SA/Wa 177/08) podkreśla się, że treść art. 96 ust. 1 w związku z art. 99 pkt 2 i 3 ustawy oraz przepisu § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., przemawia za przyjęciem, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi, który w ogóle nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Posiadanie w rozumieniu art. 336 K.c. przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny domu jednorodzinnego zawsze wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, niezależnie od powierzchni mieszkalnej domu, ponieważ w powołanych przepisach brak jest jakiegokolwiek odniesienia do powierzchni mieszkalnej domu mieszkalnego (jednorodzinnego lub mieszkalno-pensjonatowego) i przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia. Świadczy to, że zamiarem ustawodawcy było, ażeby posiadanie jakiegokolwiek domu mieszkalnego wykluczało możliwość nabycia (zachowania) prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Odnosi się to również do współposiadania domu, gdyż współposiadacz, stosownie do art. 336 K.c. uprawniony jest do korzystania z rzeczy, a nie tylko do korzystania z takiej części rzeczy wspólnej, która odpowiada wielkości udziału. Jeżeli zatem funkcjonariusz jest uprawniony do posiadania domu mieszkalnego, którego on sam lub jego małżonek stał się współwłaścicielem w wyniku spadkobrania, to funkcjonariuszowi temu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego, nawet wówczas, gdy zajmowana przez funkcjonariusza i jego rodzinę część domu nie zapewnia norm zaludnienia przewidzianych w przepisie § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt I SA 665/03, w którym stwierdzono, że do norm zaludnienia odwołują się wyłącznie przepisy dotyczące przydziału funkcjonariuszowi Straży Granicznej lokalu mieszkalnego i pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego i tyko w tym zakresie znaczenie ma fakt, że funkcjonariusz zajmuje lokal niezapewniający należnych norm zaludnienia. Natomiast w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, regulującym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, prawo do tego świadczenia wiąże się tylko z posiadaniem lokalu mieszkalnego, bez względu na jego powierzchnię. Podobne rozumienie istoty omawianego równoważnika wynika także z uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (ONSAiWSA 2008/5/08), odnoszącej się do uprawnień policjantów. Uchwałę tę podjęto jednak na gruncie zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego niż w analizowanym wypadku. Dotyczy ona funkcjonariuszy Policji oraz sytuacji, w której funkcjonariuszowi został przydzielony lokal mieszkalny z uwzględnieniem liczby członków rodziny i ich uprawnień, lecz na skutek późniejszych zdarzeń przestał on spełniać odpowiednie normy. Uchwała ta zatem - pomimo niewątpliwie zbliżonego charakteru regulacji oraz podobieństwa zagadnienia - nie udziela odpowiedzi na pytanie związane z ewentualnym brakiem uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej do równoważnika pieniężnego ze względu na uzyskanie, np. w drodze nabycia spadku, udziału w prawie współwłasności domu.

Drugi pogląd zaprezentowany został natomiast m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1149/07; z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1582/07, sygn. akt I OSK 1604/07, sygn. akt I OSK 1616/07 oraz z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 846/08. Według tego poglądu, uprawnienia funkcjonariuszy Staży Granicznej do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego związane są z wielkością powierzchni mieszkalnej zajmowanego lokalu lub części domu mieszkalnego, a nie z samym tylko brakiem lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zapatrywanie to uzasadnia się argumentem, że celem regulacji zawartej w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej jest zapewnienie funkcjonariuszom tej formacji lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym tym funkcjonariuszom normom zaludnienia. Jeżeli więc funkcjonariusz nie otrzymał przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej, to przysługuje mu prawo do pomocy zastępczej, tj. do równoważnika za brak lokalu lub pomocy finansowej. Zastępcze formy realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego są konsekwencją niezrealizowania jego uprawnień do otrzymania takiego lokalu na podstawie decyzji o przydziale. Przy wykładni art. 96 ust. 1 ustawy nie można ograniczać się tylko do pojęcia posiadania, o którym mowa z art. 336 K.c. Posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy lub domu jednorodzinnego, o którym mowa w § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., oznacza faktyczną i realną możliwość zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym mu niezakłócone jego dysponowanie. Przepisy art. 99 pkt 2 i 3 ustawy oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie łączą prawa do pomocy mieszkaniowej z normą zaludnienia i powierzchnią mieszkalną domu jednorodzinnego. Nie może to jednak oznaczać, że posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny każdego domu jednorodzinnego, bez względu na to, czy jego powierzchnia mieszkalna zapewnia należne normy zaludnienia, wyłącza uprawnienie do otrzymania lokalu mieszkalnego oraz do równoważnika pieniężnego, bowiem nie uwzględnia się wówczas celu omawianej regulacji. Zwrócić należy także uwagę na niekonsekwencję ustawodawcy, który w art. 99a pkt 9 ustawy stwierdza, że funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 94 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. Dlatego też, skoro można odebrać funkcjonariuszowi przydzielony lokal mieszkalny tylko w wypadku, uzyskania przez niego (lub jego małżonka) domu, który spełnia określone normy zaludnienia, to te same kryteria powinny być stosowane przy odbieraniu funkcjonariuszowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Do takiego właśnie poglądu przychylił się również skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiający do rozstrzygnięcia omawiane zagadnienie prawne.

W związku z przedstawionym składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnieniem prawnym swoje stanowisko przedstawił Rzecznik Praw Obywatelskich. Wyraził pogląd, że analiza przepisów rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" prowadzi do wniosku, iż funkcjonariusz Straży Granicznej, który na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jest nadal uprawniony do jego pobierania, jeżeli jego małżonek (on sam) nabył z tytułu spadkobrania udział w domu mieszkalnym, w którym zamieszkuje, a zajmowana przez niego część domu nie zapewnia norm zaludnienia, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r.

W pisemnym stanowisku z dnia 17 listopada 2009 r. Prokurator wniósł o podjęcie uchwały, iż funkcjonariusz Straży Granicznej, który na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jest nadal uprawniony do jego pobierania, jeżeli jego małżonek (on sam) nabył z tytułu spadkobrania udział w domu mieszkalnym, w którym zamieszkuje, a zajmowana przez niego część domu nie zapewnia norm zaludnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wyjaśniając przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, należy przede wszystkim podkreślić, że punktem wyjścia przy analizowaniu tego zagadnienia powinna być zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej regulacja obowiązku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza oraz członków jego rodziny. Zgodnie z tym przepisem: "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z tak określonym prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, w szczególności chodzi tutaj o przydział lokalu mieszkalnego (art. 92, 94 ust. 1, art. 99 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 96 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ustawy). Oznacza to, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwojako: albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz Straży Granicznej stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo zastępczo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych, m. in. równoważnika pieniężnego.

Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy stosownego przydziału nie dokonano, a funkcjonariusz w służbie stałej nie posiada lokalu, to przysługuje mu świadczenie pieniężne, w szczególności zaś pomoc finansowa (art. 98 ust. 1 ustawy) albo równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy).

Nie ulega więc wątpliwości, że na wypadek niemożności przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, ustawodawca wymienił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wynika z samej istoty prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego i oznacza zarazem, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i - jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu - jest on surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Bliższe przyjrzenie się specyfice prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego prowadzi tym samym do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Należy również zwrócić uwagę, że wprawdzie art. 96 ust. 1 ustawy wiąże uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z okolicznością, iż funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia lokali mieszkalnych, przeznaczonych na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy, o których mowa w art. 94 ustawy, to niemniej jednak sedno analizowanego zagadnienia prawnego polega na tym, że prawo funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni według norm zaludnienia (art. 92 ust. 1 ustawy i przepis § 4 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r.). Natomiast prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z faktem, że funkcjonariusz (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego. Wobec powiązania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uprawnieniem funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego, należy w konsekwencji przyjąć, że w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zbędne było dodanie zastrzeżenia, iż wskazany w tym przepisie lokal mieszkalny ma spełniać wymagania, o których mowa w art. 92 ust. 1 tejże ustawy.

Uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W tej sytuacji trzeba podkreślić, że w myśl art. 99 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi "w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98, posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom, w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 100 ust. 3". Funkcjonariuszowi nie przyznaje się zatem równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej ze względu na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w przytoczonym art. 99 ust. 1 ustawy.

Takie stanowisko zostało wyrażone także w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (ONSAiWSA z 2008 r., z. 5, poz. 78) dotyczącej uprawnień mieszkaniowych policjantów, określonych w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.), która to ustawa, w zakresie uprawnień mieszkaniowych policjantów, zawiera identyczne regulacje jak ustawa o Straży Granicznej. W stanowisku tym trafnie zwrócono uwagę, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu zostało ściśle powiązane z prawem do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, które jest realizowane w drodze decyzji administracyjnej o przydziale lokalu. Inaczej mówiąc funkcjonariusz, który nie ma prawa (nie spełnia warunków) do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji, nie ma również prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Z przepisów art. 92 i 99 ustawy o Straży Granicznej wynika, że funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego, a więc nie przysługuje mu prawo do lokalu w razie zaistnienia określonych przesłanek. Nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 99 pkt 2) albo gdy taki lokal posiada małżonek funkcjonariusza (art. 99 pkt 3). Oznacza to, że w sytuacji gdy funkcjonariusz albo jego małżonek nie posiadają takiego lokalu, mają prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a gdy lokal mieszkalny nie zostanie przydzielony, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego, w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Posiadanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, nie jest powiązane z określonym tytułem prawnym do tego lokalu, a więc może to być także lokal stanowiący odrębną nieruchomość, której właścicielem lub współwłaścicielem jest funkcjonariusz lub jego małżonek. Istotne jest to, czy posiadany lokal ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną przysługującą funkcjonariuszowi.

W tym kontekście należy rozpatrywać sytuację, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadają dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Istotne jest to, czy posiadanie takiego domu oznacza zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Wprawdzie przepisy art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej zostały tak sformułowane, że nie wynika z nich wprost, iż posiadanie domu należy wiązać z posiadaniem określonego lokalu mieszkalnego w takim domu, to jednak mając na uwadze rodzaje domów wymienione w tym przepisie, a także to, że celem przepisów regulujących uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy jest zamieszkiwanie funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, należy przyjąć, iż posiadanie domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, w rozumieniu tych przepisów, oznacza możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza poprzez posiadanie w takim domu mieszkania o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi. Analizowane przepisy nie stanowią o tym, że funkcjonariusz (jego małżonek) jest właścicielem lub współwłaścicielem domu, ale o tym, że funkcjonariusz (jego małżonek) posiada dom, co wyraźnie wskazuje, iż chodzi tu o faktyczne posiadanie domu jako mieszkania, bez względu na to jaki jest tytuł prawny posiadania tego domu (mieszkania). Prowadzi to do wniosku, iż okoliczność, że funkcjonariusz (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego (domu mieszkalno - pensjonatowego) nie oznacza, że tym samym posiada taki dom, w rozumieniu art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, co powoduje, że nie ma prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a więc nie ma również prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Kwestia posiadania domu, jako przesłanki wyłączającej prawo do przydziału lokalu i równoważnika pieniężnego, łączy się z zaspokojeniem lub niezaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza poprzez posiadanie odpowiedniego mieszkania w takim domu. Znamienne jest, że w przepisie tym nie wymienia się posiadania domów wielkomieszkaniowych, ale co najważniejsze nie wskazuje się, iż chodzi o dom jednorodzinny (dom mieszkalno - pensjonatowy) będący własnością lub współwłasnością funkcjonariusza (jego małżonka). Prowadzi to do wniosku, że posiadanie domu jednorodzinnego (domu mieszkalno-pensjonatowego) przez funkcjonariusza (jego małżonka), w rozumieniu art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, jako przesłanka wyłączająca prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji do wyłączenia prawa do równoważnika pieniężnego, ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz posiada w takim domu mieszkanie odpowiadające przysługującej mu powierzchni mieszkalnej.

Istota przedstawionego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego sprowadza się do tego, czy równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, jeżeli funkcjonariusz (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu, w którym zajmuje część domu (mieszkanie) o powierzchni, która nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej według norm zaludnienia lokali mieszkalnych określonych w rozporządzeniu z dnia 21 czerwca

2002 r. Tak rozumiane zagadnienie prawne należy rozstrzygnąć, z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy oraz przedstawione rozważania, w ten sposób, iż równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.