Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 204/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
658
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono wniosek o przyznanie sumy pieniężnej
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w K. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich oraz robót budowlanych (znak sprawy: [...]) I. stwierdza, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. oddala wniosek strony skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej; V. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Firma A w K. w dniu 30 października 2020 r. (data stempla pocztowego) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewódzki Konserwator Zabytków w sprawie o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] oraz [...] w K..

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego polegające na niezałatwieniu sprawy w terminie, braku poinformowania strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, podejmowaniu czynności pozornych w celu uniknięcia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy decyzją administracyjną, co uniemożliwia stronie skarżącej realizacji jej uprawnienia do wykonania robót budowlanych w budynku przy ul. [...] oraz [...] w K. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na wymóg określony w art. 32 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę możliwe jest po uprzednim uzyskaniu decyzji innych organów, w tym wypadku [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia prawomocnego wyroku decyzji administracyjnej zgodnie z wnioskiem strony skarżącej; stwierdzenie, że bezczynność organu prowadzącego postępowanie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie, w szczególności podnosząc, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia 23 marca 2020 r. (złożony za pośrednictwem poczty) o wydanie pozwolenia na prowadzenie robot budowlanych oraz prac konserwatorskich polegających na przebudowie, remoncie, nadbudowie budynku przy ul. [...] wraz z przebudową, remontem budynku przy ul. [...], budowie zadaszeń fragmentów podwórek wraz z zagospodarowaniem terenu oraz zmianie sposobu użytkowania obu budynków na funkcje zamieszkania zbiorowego z usługami w kondygnacjach parteru i piwnic, budowie i przebudowie instalacji wewnętrznych (elektrycznej, teletechnicznej, wod-kan., gazowej, c.o., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji) na dz. [...] obr. [...] przy ul. [...] oraz [...] w K. oraz nadbudowa kominów w budynkach przy ul. [...] dz. nr [...], i r oraz ul. [...] A dz. nr [...] obr. [...] w K.. Po upływie ustawowego terminu rozpatrzenia sprawy tj. w dn. 11 maja 2020 r. strona skarżąca złożyła pismo ponaglające. W odpowiedzi na ponaglenie został ustalony ustnie termin wizji lokalnej na obiekcie podlegającym przebudowie na dzień 20 maja 2020 r. W wizji lokalnej wzięli udział przedstawiciele WUOZ: dyrektor M. B. oraz D. D. - inspektor prowadząca sprawę. W trakcie wizji lokalnej przedmiotem zainteresowania był głównie budynek wpisany do rejestru zabytków ([...] i do tej części inwestycji odnosiły się uwagi przedstawicielek WUOZ, natomiast temat budynku [...] został potraktowany pobieżnie - projektant wyjaśnił kwestie zmian gabarytów zewnętrznych budynku i wyburzeń wewnętrznych, do których nie było w tamtym czasie uwag. W dniu 27 maja 2020 r. została złożona organowi skorygowana o uwagi z wizji lokalnej dokumentacja (relokacja stolarki drzwiowej zabytkowej, ilości pokoi celem pozostawienia zabytkowej stolarki in situ, rozrysowany nowy detal odtworzenia fasety przy suficie). W dniu 24 lipca 2020 r. organ ustnie poinformował stronę skarżącą, że decyzja jest już przygotowana, ale ze względu na brak zgody sąsiadów na nadbudowę kominów w sąsiednim budynku nie zostanie wydana. W konsekwencji organ wskazał na konieczność wycofania ponaglenia złożonego w maju 2020 r. oraz złożenia pisma o wstrzymaniu postępowania w sprawie wydania decyzji - oba te pisma złożono 27 lipca 2020 r. W dniu 12 sierpnia 2020 r. został złożony wniosek o podjęcie postępowania i wydanie pozwolenia konserwatorskiego, do którego dołączono kopię porozumienia sąsiedzkiego wraz ze zgodą na nadbudowę kominów. Po kontakcie telefonicznym ze strony urzędu w dniu 31 sierpnia 2020 r., następnego dnia (tj. 1 września 2020 r.) odbyło się spotkanie w urzędzie dot. uwag do projektu budowlanego w części budynku [...] Na skutek spotkania dokonano kolejnych korekt projektowanych, które zostały dołączone do dokumentacji sprawy w dniu 2 września 2020 r. W dniu 2 października 2020 r. projektanci otrzymali od organu ustną informację, że nie ma zgody na lokalizację okien połaciowych na połaci frontowej budynku głównego [...] i wyburzenia stropów w tym budynku. Trzy dni później tj. 5 października 2020 r. projektanci strony skarżącej zostali poinformowani, że możliwe jest zatwierdzenie projektu okien połaciowych sporządzając analizy widokowe z placu [...] i wizualizacje, natomiast stropy pozostawić jako wzmacniane. Strona skarżąca podkreśliła, że żadna z tych uwag nie była dotychczas przez pracowników organu podnoszona. Od tego czasu organ nie podjął żadnych czynności mających na celu rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy.

Dodatkowo strona skarżąca nadmieniła, że w toku opracowania dokumentacji projektowej wystąpiła do organu o zaopiniowanie koncepcji całego zamierzenia inwestycyjnego polegającego m.in. na nadbudowie budynku [...] oraz przebudowie, remoncie i zmianie sposobu użytkowania obu budynków [...] Wniosek o tę opinię został złożony 6 grudnia 2019 r. Uzyskana w dniu 23 grudnia 2019 r. pozytywna opinia dla zamierzenia (znak: [...]) zawierała liczne warunki dla realizacji inwestycji, które w całości zostały uwzględnione w dokumentacji projektowej. Pomimo wykonania wszystkich zaleceń wskazanych w przedmiotowej opinii, do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji. W ocenie strony skarżącej organ podejmował szereg czynności, które jedynie pozornie miały doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy.

Odwołując się do orzecznictwa strona skarżąca podniosła, że w przyjętym orzecznictwie sądowo-administracyjnym uznaje się, że bezczynność organów administracyjnych zachodzi wówczas, gdy organ pomimo ustawowego obowiązku podjęcia w indywidualnej sprawie określonej czynności, nie podejmuje jej w prawnie ustalonym terminie. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy organ prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go w terminie wydaniem decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone jest łącznie przez 221 dni. W trakcie trwania tego postępowania doszło do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy i brak jest jakichkolwiek przeszkód do rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną. Spółka w toku przedmiotowego postępowania wyjaśniała każdą wątpliwość dotyczącą inwestycji podnoszoną przez organ, nawet wówczas gdy wątpliwości te przybierały formę nieznaną ustawie kodeks postępowania administracyjnego. Pomimo pełnej współpracy strony skarżącej z organem, pomimo upływu ustawowych terminów na załatwienie sprawy, nie doszło do jej rozstrzygnięcia decyzją administracyjną.

Ponadto, fakt, że organ nie dopełnił swoich ustawowych obowiązków o informowaniu strony o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, jak i powyżej opisane okoliczności, wskazują na rażące naruszenie przez organ przepisów art. 35 § 1 i 36 § 1 K.p.a. Co więcej, ostatnie ustne uwagi zgłaszane do dokumentacji projektowej przez organ stoją częściowo w sprzeczności z wydaną wcześniej opinią organu, co dodatkowo wskazuje, że działania te mają na celu wyłącznie bezpodstawne przedłużenie postępowania i uchylanie się od wydania wymaganego prawem rozstrzygnięcia.

Wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie robot budowlanych związanych z realizacją inwestycji, nie został rozpatrzony w ustawowo przepisanym terminie. Organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy ani nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Taka rażąca bezczynność organu stanowi także wyraz naruszenia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 i 12 K.p.a. Dla sprawy nie bez znaczenia pozostaje fakt, że bezczynność organu generuje wymierne straty finansowe po stronie skarżącej, która nie może wykonać swojego uprawnienia do zabudowy, a w dalszej konsekwencji powadzić działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o umorzenie postępowania (a to w związku z wydaniem w dniu 30 listopada 2020 r. pozwolenia konserwatorskiego nr [...]) oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Ewentualnie organ wniósł o oddalenie w całości skargi na bezczynność, oddalenie wniosku o wydanie w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia prawomocnego wyroku decyzji administracyjnej w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie robot budowlanych, oddalenie wniosku o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej.

Organ opisał przebieg postępowania w sprawie w następujący sposób:

W dniu 23 marca 2020 r. (data wpływu: 26 marca 2020 r.), do Wojewódzki Konserwator Zabytków wpłynął wniosek Firma A w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego. Organ dokonał analizy złożonego wniosku oraz dokumentacji budowlanej pod kątem merytorycznym (rozwiązania projektowe) i stwierdził, że z uwagi na zakres inwestycji oraz przekształceń obiektu niezbędna jest wizja terenowa na obiekcie, przed wydaniem rozstrzygnięcia administracyjnego. Jednakże, z uwagi na ówczesny stan zagrożenia epidemicznego i wejście w życie ustawy COVID - 19 i rozporządzeń do tej ustawy o charakterze szczególnym taka wizja niemożliwa była do przeprowadzenia w tamtym okresie. Oględzin organ dokonał w dniu [...] 2020 r. Podczas oględzin wskazano na konieczność weryfikacji założeń projektowych w tym między innymi pozostawienie elementów zabytkowych, pozostawienia rozplanowania przestrzennego kamienicy, pozostawienia ścian konstrukcyjnych etc., jak również zwrócono uwagę na konieczność uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na wejście w teren z uwagi na fakt wykonywania na niej robot budowlanych

(nadbudowa kominów).

W dniu 27 lipca 2020 r. pełnomocnik wnioskodawcy zwrócił się o wstrzymanie procedury wydania pozwolenia konserwatorskiego w celu dokonania przedmiotowych uzupełnień. W dniu 13 sierpnia 2020 roku pełnomocnik złożył uzupełnienia w żądanym zakresie. Po złożeniu uzupełnień organ dokonał ponownej weryfikacji dokumentacji projektowej już w trakcie sporządzania projektu pozwolenia konserwatorskiego. Na tym etapie z uwagi na fakt, że rozwiązania projektowe przewidują również zmianę wysokości kalenicy dachu, stwierdzono, że frontowa połać dachu zyska dużą ekspozycję od strony Placu [...], jak również z uwagi na lokalizację przedmiotowego budynku w tak ekspozycyjnym miejscu, tuż przy obszarze [...] oraz [...], przedmiotowe okna połaciowe nie mogą być widoczne z przestrzeni publicznej. Organ zwrócił się o przedstawienie takich rozwiązań projektowych, które będą maskowały przedmiotowe okna lub przedstawienia analiz widokowych przedmiotowej połaci dachowej jednoznacznie wskazujących, że doświetlenie poddasza współczesnymi oknami połaciowymi, nie jest widoczne od strony ulicy. Wezwał również o weryfikację rozwiązań konstrukcyjnych dla remontu stropów - o czym pełnomocnik wnioskodawcy został poinformowany telefonicznie. Z uwagi na fakt, że nie wpłynęły takie opracowania, organ w dniu 5 listopada 2020 r. wystosował pismo do pełnomocnika wnioskodawcy o konieczności dokonania przedmiotowych uzupełnień. Jednocześnie w przedmiotowym piśmie zawiadomiono, że zgodnie z art. 36 §1 i §2 w związku z art. 35 §3 K.p.a. przedłuża się termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2020 r. Poinformowano, że w przypadku dostarczenia przedmiotowych analiz, pozwolenie zostanie wydane przed upływem w/w terminu. Pełnomocnik wnioskodawcy, za pismem z dnia 17 listopada 2020 r. dokonał żądanych uzupełnień oraz złożył wyjaśnienia, w związku z czym, w dniu 19 listopada 2020 r. organ zawiadomił strony postępowania o zakończeniu zbierania materiałów dowodowych w przedmiotowej sprawie i możliwości zapoznania się stron postępowania z aktami sprawy. Decyzja została wydana w dniu 30 listopada 2020 r.

Organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte w czasie obowiązywania art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), zgodnie z treścią którego, w okresie, obowiązywania tego przepisu nie stosowało się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Przepis ten obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. (wprowadzenie stanu epidemicznego), do dnia 24 maja 2020 r. tj. od dnia wejścia w życie regulacji uchylającej przepis dotyczący zawieszenia biegu terminów procesowych i sądowych (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 14 lipca 2020 r., sygn. III SA/Wa 261/20).

Niezależnie do powyższego organ zaznaczył, że przedmiotowa inwestycja jest niezwykle skomplikowana pod względem merytorycznym, zakłada duże przekształcenia obiektu, stąd konieczność wnikliwego i starannego podejścia do przedstawionych rozwiązań projektowych i wystąpienie przedłużenia trwającej procedury administracyjnej. Organ zaprzeczył jakoby ustnie dokonywał sugestii co do tego, aby strona skarżąca zwróciła się o wstrzymanie postępowania (str. 3 skargi). Niewątpliwie specyfiką postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego jest konieczność dokonania szczegółowych ustaleń w odniesieniu do indywidualnych walorów zabytku. Wydanie pozwolenia konserwatorskiego z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, musi polegać na wyważeniu interesu indywidualnego inwestora, planującego zwykle maksymalne wykorzystanie inwestycyjne należącej do niego nieruchomości, z interesem publicznym, jakim jest ochrona zabytku, której najdalej idącym przejawem byłby zakaz jakiejkolwiek ingerencji w substancję budynku. Czynności mających za przedmiot wyżej wspomniane wyważenie interesów, nie da się zwykle dokonać w terminach wprost przewidzianych w art. 35 K.p.a., nawet dla sprawy szczególnie skomplikowanej. Zasadą pracy z dokumentacją projektową dotyczącą robot budowlanych przy zabytku jest dokonanie oględzin w celu zestawienia przedstawionej w projekcie inwentaryzacji stanu istniejącego ze stanem rzeczywistym. W takich przypadkach dochodzi najczęściej do konieczności zmiany rozwiązań projektowych co wymusza zmiany w dokumentacji. Opóźnienia wynikające z konieczności zmiany dokumentacji mają charakter przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. Nie wynikają one bowiem z organizacyjnych przyczyn związanych z działalnością organu. Być może trudno opóźnienia takie zakwalifikować jako powstałe z winy strony, jednakże nie może organ ponosić negatywnych konsekwencji dążenia do jak najlepszej ochrony konkretnego zabytku. Ustawodawca mając powyższe na uwadze, w przeciwieństwie do przepisów Prawa budowlanego dotyczących pozwolenia na budowę, nie wprowadził do ustawy z dnia 23 lipca 2003 r, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 282) szczególnego unormowania dotyczącego terminu załatwienia sprawy dotyczącej wydania pozwolenia konserwatorskiego.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w związku z wydaniem w dniu 30 listopada 2020 r. pozwolenia konserwatorskiego nr [...], nie zachodzi obecnie bezczynność organu, co uzasadnia umorzenie postępowania. W przypadku skargi na bezczynność organu kontrola sądu sprowadza się bowiem do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku

wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia

postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 niniejszej ustawy, może również orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Wojewódzki Konserwator Zabytków w sprawie o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] oraz [...] w K..

Na samym początku należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez stronę skarżącą ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.. Oceniając dopuszczalność skargi, jako warunku formalnego skargi na bezczynność, należy wskazać, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy natomiast rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że strona skarżąca przed wniesieniem skargi złożyła za pośrednictwem organu ponaglenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. To zaś powoduje, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna i podlegać będzie rozpatrzeniu.

Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 32/16). Dla badania zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić.

Bezczynność organu administracji publicznej oznacza sytuację niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. (niezałatwienia sprawy w terminie z art. 35 i 36 K.p.a., czy w terminie wynikającym z przepisów szczególnych), będącą konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich, lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony. Inny typ naruszenia zasady szybkości postępowania i prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez zbędnej i nieuzasadnionej zwłoki, stanowi przewlekłość postępowania administracyjnego, przez którą rozumie się sytuację zbyt długiego prowadzenia postępowania, w związku np. z nieuzasadnionym (bez rzeczywistych przyczyn) przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, nieefektywnym wykonywaniem czynności w dużym odstępie czasu, wykonywaniem czynności pozornych, mnożeniem czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77).

Zarówno instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, wiążą się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa zaś art. 35 K.p.a. stanowiąc, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei przepis art. 36 § 1 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na następującą sekwencję czasową czynności, które miały miejsce, a są istotne dla oceny pozostawania przez organ w bezczynności. Co istotne, przebieg postępowania został zrekonstruowany na podstawie akt sprawy uzupełnionych na wezwanie Sądu z dnia 15 grudnia 2020 r.

Tak więc w dniu 26 marca 2020 r. do Wojewódzki Konserwator Zabytków wpłynął wniosek Firma A w K. w sprawie o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oraz prac konserwatorskich polegających na przebudowie, remoncie, nadbudowie budynku przy ul. [...] wraz z przebudową, remontem budynku przy ul. [...], budowie zadaszeń fragmentów podwórek wraz z zagospodarowaniem terenu oraz zmianie sposobu użytkowania obu budynków na funkcje zamieszkania zbiorowego z usługami w kondygnacjach parteru i piwnic, budowie i przebudowie instalacji wewnętrznych (elektrycznej, teletechnicznej, wod-kan., gazowej, c.o., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji) na dz. [...] obr. [...] przy ul. [...] oraz [...] w K. oraz nadbudowa kominów w budynkach przy ul. [...] dz. nr [...], i r oraz [...] dz. nr [...] obr. [...] w K..

Pismem z dnia 11 maja 2020 r. Firma A w K. wystąpiła z ponagleniem do organu wyższego stopnia. Pismo wpłynęło do organu w dniu 12 maja 2020 r.

W dniu 20 maja 2020 r. zostały przeprowadzone oględziny, z której to czynności sporządzono notatkę służbową. Z treści notatki wskazano: "przedmiotem oględzin były wnętrza oraz elewacje zewnętrzne obiektów wraz z oceną ich stanu zachowania oraz zachowanych elementów zabytkowych, jak również weryfikacja założeń projektowych i ich ingerencji w zabytkową strukturę. Przedmiotowe oględziny odbyły się przy udziale przedstawicieli WUOZ w K., projektantów oraz uprawnionego konserwatora dzieł sztuki. Podczas oględzin wskazano na elementy konieczne do zachowania czego konsekwencją jest konieczność weryfikacji założeń projektowych."

W dniu 27 lipca 2020 r. do organu złożone zostało pismo Firma A w K. zawierające wniosek o wstrzymanie procedury wydania pozwolenia konserwatorskiego dla planowanej inwestycji. Jednocześnie cofnięto opisane wyżej ponaglenie.

W dniu 13 sierpnia 2020 r. do organu wpłynęło pismo Firma A w K. datowane na dzień 12 sierpnia 2020 r. zawierające wniosek o "wznowienie procedury" wydania pozwolenia konserwatorskiego. Wraz z pismem przedłożono zgodę właścicieli nieruchomości sąsiedniej na prowadzenie prac związanych z nadbudową kominów w ich obiekcie.

W piśmie z dnia 2 września 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wezwał organ o przesłanie w terminie 7 dni potwierdzonych za zgodność z oryginałem potwierdzonych kopii dokumentów dotyczących ponaglenia z dnia 11 maja 2020 r. (z akt sprawy nie wynika, czy wezwanie zostało wykonane i w jakiej dacie).

W dniu 9 października 2020 r. wpłynęło kolejne ponaglenie strony skarżącej. W piśmie z dnia 30 października 2020 r. strona skarżąca zwróciła się bezpośrednio do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z informacją o złożonym ponagleniu oraz z wnioskiem o interwencję w sprawie przesłania ww. pisma do organu właściwego.

W dniu 5 listopada 2020 r. organ skierował do Firma A w K. pismo w którym poinformował, że założenia projektowe przewidują doświetlenie poddasza kamienicy ul. [...] rzędem okien połaciowych usytuowanych na połaci frontowej kamienicy. Z uwagi na fakt, że rozwiązania projektowe przewidują również zmianę wysokości kalenicy dachu, frontowa połać dachu zyska dużą ekspozycję od strony Placu [...]. Z uwagi na lokalizacje przedmiotowego budynku w tak ekspozycyjnym miejscu, tuż przy obszarze [...] oraz [...], przedmiotowe okna połaciowe nie mogą być widoczne z przestrzeni publicznej. Zwrócono się zatem o przedstawienie takich rozwiązań projektowych, które będą maskowały przedmiotowe okna lub przedstawienia analiz widokowych przedmiotowej połaci dachowej jednoznacznie wskazujących, że doświetlenie poddasza współczesnymi oknami połaciowymi, nie jest widoczne od strony ulicy. Ponadto wskazano, że należy zweryfikować rozwiązania konstrukcyjne dla kamienicy przy ul. [...] zakładające całkowitą wymianę stropów. Takie rozwiązanie powoduje, że podczas wykonywania robót budowlanych pozostają jedynie ściany obwodowe budynku. Należy zatem zmienić sposób ich remontu np. poprzez dodatkowe wzmocnienia. Przedmiotowe uzupełnienia nakazano dostarczyć w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. Jednocześnie organ zawiadomił zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 w związku z art. 35 §3 K.p.a., że z uwagi na konieczność przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy i wyjaśnienia istotnych okoliczności, przedłuża się termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2020 r.

W dniu 17 listopada 2020 r. wpłynęły do organu wyjaśnienia strony skarżącej.

Pismem z dnia 19 listopada 2020 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

W piśmie z dnia 30 listopada 2020 r. organ skierował do wnioskodawcy swoje stanowisko w sprawie (opinia dla budynku przy ul. [...] w K. w ramach pozwolenia nr [...]). W tym samym dniu wydał pozwolenie nr [...] na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich oraz robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Zestawiając przytoczone wyżej czynności mające odzwierciedlenie w przedłożonych aktach z twierdzeniami stron w skierowanych do sądu pismach procesowych (skarga i odpowiedź na skargę) należy stwierdzić, że przedłożone akta sprawy są niekompletne i nie oddają w pełni przebiegu postępowania. W stosunku do tego o czym wspominają strony brakuje: notatki dokumentującej dokonanie zawiadomienia o oględzinach drogą telefoniczną, złożenie w dniu 27 maja 2020 r. skorygowanej dokumentacji uwzględniającej uwagi poczynione w trakcie oględzin (relokacja stolarki drzwiowej zabytkowej, ilości pokoi celem pozostawienia zabytkowej stolarki in situ, rozrysowany nowy detal odtworzenia fasety przy suficie), notatki dokumentującej ustne poinformowanie wnioskodawcy o konieczności uzyskania zgód sąsiadów w dniu 24 lipca 2020 r., notatki z rozmowy telefonicznej w dniu 31 sierpnia 2020 r., notatki dokumentującej spotkanie w dniu 1 września 2020 r., korekt projektowych przedłożonych w dniu 2 września 2020 r., notatki dotyczącej stwierdzenia przez organ dalszych nieprawidłowości i powiadomienia o konieczności ich usunięcia w dniu 2 października 2020 r., kolejnej informacji od organu w zakresie nieprawidłowości udzielonej przez organ projektantom w dniu 5 października 2020 r. W aktach sprawy brakuje przede wszystkim dokumentacji projektowej, sukcesywnie korygowanej. Na skutek takiego stanu rzeczy nie sposób prześledzić jak przebiegało uzupełnianie dokumentacji projektowej. Ustalenia w tym zakresie można oprzeć jedynie na szczątkowych informacjach wynikających z twierdzeń strony skarżącej i organu. Powyższe prowadzi do wniosku, że akta sprawy nie odzwierciedlają należycie przebiegu postepowania, albowiem organ wiele czynności dokonywał ustnie, nie dokumentując ich przeprowadzenia w żaden sposób.

Uznając zasadność skargi na bezczynność w niniejszej sprawie, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że nie można organowi skutecznie zarzucić bezczynności w pierwszej fazie postępowania, to jest od daty wniesienia wniosku, do przeprowadzenia w dniu 20 maja 2020 r. oględzin. Sąd zauważa, że na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Dodatkowo art. 15 zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. stanowił, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Natomiast w myśl ust. 11 zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W konsekwencji, dopiero od 24 maja 2020 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien był kontynuować postępowanie i załatwić niniejszą sprawę. Jednak dalsze postępowanie organu nie było prawidłowe. Ponieważ na okoliczność przeprowadzenia oględzin nie został sporządzony protokół dokumentujący przebieg czynności, a jedynie notatka służbowa, nie wiadomo jaki termin został wyznaczony stronie skarżącej na dokonanie "weryfikacji założeń projektowych". Faktem jest jednak, że w dniu 27 lipca 2020 r. strona skarżąca wniosła o "wstrzymanie procedury wydania pozwolenia konserwatorskiego", na który to wniosek organ formalnie nie zareagował, a także, że dopiero w dniu 13 sierpnia 2020 r. strona skarżąca przedłożyła porozumienie z właścicielami sąsiedniej nieruchomości, wnosząc o "wznowienie postępowania". Następna udokumentowana czynność organu to przytoczone powyżej wezwanie organu z dnia 5 listopada 2020 r., poprzedzone złożeniem przez stronę skarżącą ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wypada zaakcentować, że organ rażąco naruszył obowiązki wynikające z art. 36 K.p.a., albowiem dopiero w piśmie z dnia 5 listopada 2020 r. po raz pierwszy informował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

Konsekwencje braku odpowiedniego udokumentowania przebiegu czynności podejmowanych w sprawie zmierzających do skorygowania projektu budowlanego, przedłużające się okresy biernego oczekiwania organu na wykonanie ustnych zaleceń organu przez stronę (spowodowane jak się wydaje brakiem wyznaczenia wiążących terminów na dokonanie uzupełnień), brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie skutkują uznaniem, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, zaś bezdyskusyjnie w okresie 12 sierpień – 5 listopad 2020r. Skarga została wniesiona 30 października 2020 r., zatem w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Z uwagi na wydanie decyzji w dniu 30 listopada 2020 r., a zatem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, konieczne było umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie (punkt III wyroku).

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie II wyroku stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty - tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt l OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Rażące opóźnienie musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r, IV SAB/Po 19/15, CBOSA).

Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ wykonywał poszczególne czynności opieszale, jednak nie sposób doszukać się w jego działaniu złej woli. Wręcz przeciwnie podejmowane próby kontaktu telefonicznego, czy w siedzibie organu, poprzestanie na przekazywaniu swojego stanowiska ustnie zmierzało jak się wydaje do odformalizowania postępowania i w ten sposób szybszego załatwienia sprawy. Brak dokumentowania czynności należy ocenić jako naganne, zwłaszcza, że zastosowanie takiej formy komunikacji utrudnia poznanie rozumowania i stanowiska organu, jednak, w ocenie Sądu, podejmowanie takich czynności nie było wynikiem lekceważącego podejścia do stron.

Sąd nie znalazł podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzeczono w punkcie IV wyroku. Zaniedbania organu nie miały postaci kwalifikowanej. W ocenie Sądu napiętnowanie stanu bezczynności w niniejszej sprawie stanowi wystarczający środek do zmobilizowania organu do koncentrowania czynności i szybkiego załatwiania spraw, w sposób znajdujący oparcie przepisach postepowania administracyjnego.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz strony skarżącej od organu: kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, kwoty 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).