Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 243/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 156, art. 157 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 116
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. Minister Łączności RP przydzielił P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (P.) do użytkowania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej [...] następujących po sobie kanałów dupleksowych, tj. [...] z odstępem międzykanałowym równym: [...] kHz, usytuowanych w przedziałach częstotliwości, określonych następującymi częstotliwościami kanałów skrajnych: - przedział dolny: - kanał nr 1: [...] MHz, - kanał nr [...]: [...] MHz, - przedział górny:- kanał nr 1: [...] MHz,- kanał nr [...]: [...] MHz. W punkcie 3 decyzji podano, że przydzielone częstotliwości strona może wykorzystywać na całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, do realizacji łączności (świadczenia usług) wyłącznie pomiędzy urządzeniem abonenckim: ruchomym bądź stacjonarnym, a stacją bazową, pracującymi wyłącznie w sieci radiokomunikacji ruchomej lądowej typu komórkowego określanej dalej nazwą: sieć NMT [...] działającej w analogowym systemie NMT [...] w paśmie częstotliwości [...] MHz, zgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu na działalność telekomunikacyjną.

Prezes Regulacji Telekomunikacji i Poczty (URTiP) decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") zmienił pkt 3 wyżej opisanej decyzji Ministra Łączności, nadając mu następujące brzmienie:

"Zarezerwowane częstotliwości Strona może wykorzystywać na całym obszarze RP do świadczenia usług telekomunikacyjnych w:

a) służbie stałej, z wykorzystaniem technologii CDMA oraz NMT450i,

b) służbie ruchomej z wykorzystaniem technologii NMT450i".

W pozostałym zakresie decyzja pozostała bez zmian.

P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (P.) złożyła w dniu [...] kwietnia 2007 r., następnie sprecyzowany w dniu [...] sierpnia 2006 r., wniosek do obecnie właściwego organu - Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) o stwierdzenie nieważności wyżej powołanej decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r., zwanej dalej decyzją zmieniającą. Prezes UKE decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z wnioskiem o wszczęcie nadzwyczajnego trybu wystąpił podmiot nieposiadający legitymacji, gdyż brak jest normy prawa materialnego uzasadniającego interes prawny spółki w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Zgodnie bowiem z art. 114 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm., dalej jako: "P.t.") rezerwacji częstotliwości dokonuje się na rzecz podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem są dostępne. Częstotliwość [...] MHz nie jest dostępna, gdyż rezerwacja tej częstotliwości została dokonana na rzecz P. decyzją Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1991 r. Natomiast decyzja zmieniająca nie stanowiła w swej istocie nowej rezerwacji częstotliwości, gdyż w wyniku jej wydania nie doszło do rezerwacji nowego zakresu częstotliwości, a jedynie zostały zmienione warunki wykorzystania już zarezerwowanego zakresu częstotliwości. Wskutek wniosku P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...]. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes UKE podkreślił, iż przepisy art. 114 i 116 P.t. nie statuują w przedmiotowej sprawie interesu prawnego P., gdyż dostępność częstotliwości jest warunkiem koniecznym, by rezerwacja mogła być dokonana na rzecz innego podmiotu. Zarzut P., iż w istocie decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. stanowiła nową rezerwację, nie znajduje uzasadnienia. Zmiana nie dotyczyła rozszerzenia zakresu częstotliwości. Dopiero wystąpienie drugiej z przesłanek ustawowych, to jest niedostatku częstotliwości, uzasadniałoby obowiązek przeprowadzenia przetargu, zgodnie z art. 116 P.t.

Na decyzję tę P.. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zarzucił naruszenie: art. 157 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r., mimo że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, szczegółowo opisanym w tym wniosku oraz stanowi przeszkodę w uzyskaniu przez skarżącego rezerwacji częstotliwości objętych wspomnianą decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji Prezesa UKE.

Prezes UKE w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 6 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1703/07 oddalił skargę P. na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu podstawowym zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie była kwestia interesu prawnego skarżącej Spółki pozwalającego na uczestnictwo w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. W przedmiotowej kwestii Sąd podzielił stanowisko Prezesa UKE, iż przepisy art. 114 ust. 3 pkt 1 i art. 116 ust. 1 P.t. nie konstytuują interesu prawnego P. w tej sprawie. Określają one jedynie sposób postępowania Prezesa UKE w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości. Z art. 114 ust. 3 pkt 1 P.t. wynika, że dostępność częstotliwości jest warunkiem dokonania ich rezerwacji. Natomiast w braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja, jest wyłaniany w drodze przetargu, w myśl art. 116 ust. 1 P.t. Jednakże w omawianej sprawie nie wchodzi w grę zmiana sytuacji prawnej skarżącego na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r., gdyż nawet w takim przypadku nie doszłoby do "uwolnienia" spornych częstotliwości. Rezerwacja częstotliwości w paśmie [...] MHz została dokonana uprzednio na rzecz C. na mocy decyzji Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1991 r. z mocą obowiązywania do dnia [...] grudnia 2016 r. (pkt 1 i 3 decyzji z 1991 r.). Zmiany decyzji dotyczące sposobu wykorzystania częstotliwości, wynikające z postępu technicznego, nie wymagają trybu przetargowego. Zostały bowiem zastrzeżone na rzecz P. na mocy decyzji z 1991 r. Sąd nie podzielił poglądu pełnomocnika skarżącej, że zmiana rezerwacji dokonana decyzją Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. stanowiła w istocie nową rezerwację, co skutkować miało obowiązkiem przeprowadzenia przetargu. Zmiana miała charakter jakościowy, wynikający z postępu techniki. Dopuszczalność tego rodzaju zmian w ramach częstotliwości przyznanych na rzecz P. (obecnie: C.) została przewidziana w pkt 7 decyzji z 1991 r. Decyzja zmieniająca z 2005 r. ingerowała wyłącznie w pkt 3 decyzji z 1991 r., który dotyczy częstotliwości [...] MHz. Skoro taką zmianę dopuszczał pkt 7 decyzji z 1991 r., to procedura przetargowa nie może być zastosowana z powodu braku dostępności spornej częstotliwości [...] MHz.

Wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w całości odrębnymi skargami kasacyjnymi skarżącej – P. Sp. z o.o. (P.) i uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego – P. S.A.

Skarżąca spółka P. zarzuciła wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 190 zd. 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, wbrew obowiązkowi, wykładni prawa zaprezentowanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia P. S.A. do udziału w postępowaniu toczącym się w niniejszej sprawie przed WSA w Warszawie w charakterze uczestnika (postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. II GZ 53/08);

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a-c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. i art. 206 ust. 1 Pt. w związku z art. 116 ust. 1 p.t. i art. 116 ust 7 P.t. poprzez przyjęcie, że P. i P. S.A. nie służy interes prawny, a tym samym przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PURTiP z dnia [...] listopada 2005 r., dotyczącej zmiany rezerwacji częstotliwości dokonanej uprzednio na rzecz C. i bezzasadne oddalenie skargi;

II. przepisów prawa materialnego:

3) art. 28 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. i art. 206 ust. 1 P.t. oraz art. 116 ust. 1 P.t. i art. 116 ust. 7 P.t. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że P. i P. S.A. nie służy interes prawny i tym samym przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PURTiP z dnia [...] listopada 2005 r.;

4) art. 116 ust. 1 P.t. w związku z art. 116 ust. 7 P.t. oraz art. 1 ust. 2 pkt. 1 P.t. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty nie miał obowiązku przeprowadzenia przetargu w związku z wnioskiem C. o zmianę przyznanej rezerwacji częstotliwości, czym naruszono również cel ustawy polegający na wspieraniu równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych.

We wnioskach P. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a., uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r., a także poprzedzającej ją decyzji Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2007 r. i w każdym przypadku zaś zasądzenia na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Z kolei uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego – P. S.A. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 116 ust. 7 P.t. poprzez błędną wykładnię, a w wyniku powyższego - niewłaściwe zastosowanie art. 116 ust. 1-6 powyższej ustawy - w zw. z art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 k.p.a., których naruszenie - poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie równocześnie zarzuciła - skutkujące uznaniem, iż P. nie miała statusu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji PURTiP z dnia [...] listopada 2005 r., wydanej bez przeprowadzenia przetargu, pomimo istnienia takiego ustawowego wymogu, a w wyniku powyższego - odmową wszczęcia na wniosek P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezesa URTiP;

b) art. 114 ust. 3 pkt 1 P.t. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do stanu faktycznego wymagającego zastosowania - w jego miejsce - art. 116 ust. 1-6 w zw. z art. 116 ust.7 powyższej ustawy;

2) przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nieprawidłowe przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów P. podniesionych w skardze oraz niewłaściwe przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie pozostającej w bezpośrednim związku z zarzutami podniesionymi przez P.;

b) art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez błędne zastosowanie tegoż ostatniego przepisu - poprzez nierozstrzygnięcie sprawy, co do istoty z uwagi na nieuzasadnione i niewyjaśnione przez Sąd I instancji pominięcie okoliczności wskazujących na istnienie po stronie P. interesu prawnego w udziale w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PURTiP z dnia [...] listopada 2005 r.;

c) art. 190 zdanie 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. poprzez orzeczenie przez Sąd I instancji w oparciu o wykładnię przepisów sprzeczną z wykładnią zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakie zapadło w niniejszej sprawie w dniu 12 czerwca 2008 r.,

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez orzeczenie poza granicami sprawy wyznaczonej zaskarżoną przez P. decyzją Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], tj. rozstrzyganie, jakie byłyby ewentualne skutki stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, (pomimo, iż organ nie rozstrzygał powyższej kwestii), zamiast o tym, czy P. przysługuje interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności owej decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej,

e) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) - c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 28 w zw. z art. 157 § 12 i 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek do uznania P. za stronę postępowania oraz do uchylenia decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r.;

f) art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego zastosowanie pomimo istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi złożonej przez P.

P. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. uchylenia wyroku w całości oraz uchylenia decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r., oraz orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według właściwych przepisów prawa.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Prezes UKE domagał się ich oddalenia wskazując na przyczyny, dla których należało uznać postawione w nich zarzuty za nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 162/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Prezesa UKE zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz P. oraz na rzecz P. S.A. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) i § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348z późn. zm.).

Sąd ten podkreślił, że kontroli instancyjnej, sprawowanej w granicach zakreślonych podstawami skarg kasacyjnych, poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję wydaną w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W myśl natomiast art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Istota problemu w tej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji zmieniającej. Odmowa wszczęcia postępowania wydana w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. kończy postępowanie wstępne. Jednocześnie oznacza, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Powołując się na wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05 (publ. Lex 209119) i z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04 Sąd ten przyjął, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art.157 § 2 k.p.a. tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji niebędący stroną postępowania zwykłego, nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku, lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego. Natomiast, gdy zbadanie przesłanek istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymaga dokonania szeregu ustaleń, obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, na sferę jego praw lub obowiązków, odmowa wszczęcia postępowania narusza art.157 § 3 k.p.a. w związku z art.157 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że P. we wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wskazywała przesłanki istnienia jej interesu prawnego w żądaniu wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji zmieniającej. Jednakże ustalenie interesu prawnego wnioskodawcy wymagało złożonego procesu wykładni, co wynika z kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, jak i uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nadto ustalenie istnienia interesu prawnego P. w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wymagało wyjaśnienia, czy objęte postępowaniem nadzwyczajnym rozstrzygnięcie posiada zarzucaną jemu kwalifikowaną wadę prawną. W konsekwencji oznaczało to, że dopiero rozstrzygnięcie, czy zmiana rezerwacji częstotliwości wymagała uruchomienia procedur, o których stanowi art. 116 ust. 1 w związku z ust. 7 P.t. pozwoli na ustalenie, czy skarżący legitymował się interesem prawnym, żądając uruchomienia trybu nadzwyczajnego. Odpowiedzi na tak postawione pytanie nie można było udzielić w decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem za naruszające art. 157 § 2 i 3 k.p.a. uznał NSA przeprowadzenie tej wykładni w postępowaniu wstępnym, poza postępowaniem administracyjnym.

Skutkowało to także tym, że zarzuty skarg kasacyjnych, które obejmują przepisy prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał co najmniej za przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację P. S.A. dotyczącą naruszenia art. 134 p.p.s.a. Sąd I instancji, działając w granicach sprawy zakreślonych przez art. 134 p.p.s.a., uprawniony był jedynie do oceny czy istniała przesłanka niedopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro organ uznał, że niedopuszczalność ta zachodziła z przyczyn podmiotowych, to tym samym kontrola legalności decyzji dotyczyła ustalenia istnienia po stronie wnoszącego wniosek legitymacji do jego skutecznego wniesienia. Poza granicami postępowania zarówno administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego pozostawały kwestie związane z istnieniem ewentualnych wad kwalifikowanych decyzji, której stwierdzenia nieważności dotyczył wniosek. Sąd I instancji zaś, mimo że nie zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, w zaskarżonym wyroku przesądził, że decyzja ta nie posiadała kwalifikowanej wady prawnej wskazanej we wniosku.

O istnieniu interesu prawnego P. nie przesądziło postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II GZ 53/08. Na mocy tego postanowienia NSA dopuścił P. S.A. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Za nieprawidłowe uznał zarzuty naruszenia art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim postępowanie zażaleniowe dotyczy kwestii incydentalnych, nie może zatem w jego toku dojść do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Następnie związanie Sądu I instancji poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym na skutek zażalenia, dotyczy danej kwestii incydentalnej. Po trzecie, przepis art. 190 p.p.s.a. obejmuje sytuacje, w których "sprawa została przekazana" a zatem nie te, gdy Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął daną kwestię merytorycznie, np.: orzekł o dopuszczeniu P. S.A. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga P. zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest przy tym według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić wówczas, gdy zostanie spełniona przynajmniej jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 ust. 1 p.p.s.a.

Należy przede wszystkim zauważyć, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 162/09. Dodać należy, że związanie dokonaną przez NSA wykładnią ma szeroki zasięg. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia, wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Sąd, któremu sprawa została przekazana, może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Może to nastąpić w szczególności wówczas, gdy stan faktyczny danej sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny.

Należy zauważyć, że przedmiotem oceny Sądu była decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego – odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę przepisy materialne nie z daty rozstrzygania w przedmiocie nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie decyzji, której zarzuca się, że jest nieważna.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy. Natomiast badaniu podlegał stan prawny istniejący w dniu [...] listopada 2005 r. – dacie wydania powołanej decyzji przez Prezesa URTiP. Zatem wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 162/09 wiąże skład ponownie rozpoznający sprawę. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r., Sąd obowiązany jest zatem dostosować treść swojego rozstrzygnięcia do oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Prezes URE odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., gdyż uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego, a tym samym nie posiada statusu strony w tym postępowaniu.

Jednakże, co podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r., niedopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas, gdy występuje brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Przepis art. 157 § 3 k.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (tak: NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, publ. Lex nr 209119). Nadto NSA, powołując się na swój wyrok z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, wskazał, że zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym.

Stanowisko powyższe potwierdził NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 163/09, wydanym w analogicznej sprawie, w której postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zakończyło się umorzeniem postępowania z powodu braku legitymacji po stronie wnioskodawcy - również P.

Oznacza to, że możliwe jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji, który nie był stroną postępowania zwykłego, nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku, lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego. Natomiast, gdy przesłanki istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymagają dokonania szeregu ustaleń, obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, na sferę jego praw lub obowiązków, odmowa wszczęcia postępowania narusza art.157 § 3 k.p.a. w związku z art.157 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżąca spółka P. we wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r., wskazała przesłanki istnienia jej interesu prawnego w żądaniu wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji zmieniającej. Należało najpierw ustalić czy decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. dotycząca zmiany rezerwacji częstotliwości, polegającej na zmianie wykorzystywania zarezerwowanych częstotliwości, nie posiadała zarzucanej jej kwalifikowanej wady prawnej przez to, że pominięto przy jej wydawaniu obligatoryjny tryb przetargowy wynikający z art. 116 ust. 1 w zw. z art. 116 ust. 7 P.t. Wyjaśnienie tej kwestii decydowało czy skarżący miał możliwości ubiegania się w tym trybie o dobro w postaci uprawnienia do korzystania ze spornego zakresu częstotliwości.

Zatem dopiero ustalenie czy zmiana warunków wykorzystywania przydzielonych częstotliwości miała wpływ na sytuację prawną skarżącego, pozwalało stwierdzić, czy legitymuje się on interesem prawnym, żądając uruchomienia trybu nadzwyczajnego.

Odpowiedzi na tak postawione pytanie nie można było udzielić w decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wobec tego za naruszające art. 157 § 2 i 3 k.p.a. należy uznać przeprowadzenie tej wykładni przez Prezesa URE poza postępowaniem administracyjnym (w postępowaniu wstępnym).

W tej sytuacji Prezes URE po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego stwierdzi czy P. legitymował się interesem prawnym do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a tym samym czy przysługuje skarżącemu przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., zawierającym definicję strony. Ostatni przepis stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie tego przepisu ukształtował się słuszny pogląd, że o istnieniu interesu prawnego decyduje to, czy istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Przy czym postępowanie dotyczy interesu prawnego nie tylko wtedy, gdy w wyniku postępowania wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach lub obowiązkach danego podmiotu, ale także wówczas, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (np. wyrok II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Nie ma przy tym jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r. ustalenie istnienia interesu prawnego P. w wyeliminowaniu zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. wymagało dokonania ustaleń, czy objęta postępowaniem nadzwyczajnym decyzja posiada zarzucaną jej kwalifikowaną wadę prawną.

Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie, jak w punkcie 2 wyroku wydał na mocy art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzekł na mocy 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.