Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 520/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust 2
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 918
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska – spr., Sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 580/06 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stwierdził ponadto, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skarżący w okresie, którego dotyczą okoliczności faktyczne i prawne objęte niniejszym postępowaniem pełnił służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B.. J. S., jak wskazał organ, od 1990 r. zamieszkuje wraz z rodziną w domu jednorodzinnym przy ul. [...] w B.. Nieruchomość, która została zabudowana wymienionym wyżej budynkiem stanowiła po śmierci ojca skarżącego przedmiot współwłasności, w którym M. S. – żonie skarżącego - przysługuje 2/9 całości. Biorąc pod uwagę, że powierzchnia mieszkalna budynku wynosi [...] m 2 udział spadkowy M. S. odpowiada jego powierzchni mieszkalnej i wynosi [...] m 2.

Komendant Wojewódzki Policji w B., w tych okolicznościach, decyzją z dnia [...] przyznał skarżącemu od dnia 1 lipca 2000 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Jak podstawę prawna organ wskazał przepisy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. z 2000 r. Nr 65, poz. 777). Zgodnie z powołanymi aktami świadczenie tego rodzaju przysługiwało policjantowi, który w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiadał lokalu mieszkalnego.

Z dniem 19 lipca 2002 r. w życie weszło nowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918). Zgodnie z jego § 1 ust. 2 pkt 5 równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznawało się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmował on lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny, będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiadał, co najmniej dwóm normom zaludnienia. W stosunku do obowiązujących uprzednio, zmienione przepisy zawęziły zakres podmiotowy uprawnień do przedmiotowego świadczenia. W szczególności prawa do równoważnika zostali pozbawieni funkcjonariusze, którzy zamieszkiwali mieszkanie lub dom objęty masą spadkową, pod warunkiem jednakże, iż udział spadkowy odpowiadał, co najmniej dwóm normom zaludnienia. W tym stanie rzeczy zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469) norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m 2 powierzchni mieszkalnej, a co za tym idzie udział spadkowy w rozmiarze od 14 m2, w ocenie organu, wykluczał uprawnienie do przedmiotowego świadczenia.

W tym stanie rzeczy, Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] cofnął skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Od decyzji tej J. S. odwołał się, zaś Komendant Główny Policji w ramach jego rozpoznania decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skarżący wniósł od tego aktu skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku której następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r. uchylił decyzję obu organów.

Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] uchylił własną decyzję, która przyznawała skarżącemu prawo do równoważnika. Niemniej jednak decyzję tę Komendant Główny Policji, w ramach złożonego przez skarżącego odwołania, uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Badając kwestie te ponownie Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję z dnia [...], która przyznawała skarżącemu prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez skarżącego od tej decyzji, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. Bezsporną okolicznością, jak wyjaśniał organ w uzasadnieniu aktu jest to, że J. S. wraz z rodziną zamieszkuje w domu, który jest przedmiotem masy spadkowej. Stosownie do treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Pojęcie "posiadanie lokalu mieszkalnego" zostało rozwinięte i doprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W przedmiotowym postępowaniu, jak wyjaśniał organ, kluczowe znaczenie posiadają zarówno przepisy § 1 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia stosownie, do których nie przyznaje się tego świadczenia policjantowi, w przypadku, gdy on sam lub członkowie jego rodziny posiadają dom lub lokal mieszkalny, chociażby w formie współwłasności, jak też postanowienia § 1 ust. 2 pkt 5 tego aktu, które stanowią, iż równoważnika nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zajmuje on lokal mieszkalny, stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny, będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Interpretacja tych postanowień, jak argumentował Komendant, powinna być prowadzona w świetle przepisów art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W związku z tym, należy mieć na uwadze, iż ratio legis tego świadczenia stanowi zapewnienie policjantowi, który nie ma gdzie mieszkać, podstawowych środków pieniężnych pozwalających mu (przynajmniej w części) pokryć koszty wynajmu mieszkania, do czasu, gdy nie wystąpi on z wnioskiem o uzyskanie bezzwrotnej finansowej pomocy mieszkaniowej albo otrzyma przydział służbowego mieszkania. Oceny uprawnień mieszkaniowych danego funkcjonariusza należy dokonywać, jak argumentował organ, w kontekście sytuacji mieszkaniowej całej jego rodziny. Jeżeli odpowiedni lokal lub dom posiada małżonek zainteresowanego tym świadczeniem podmiotu, nie można uznać, iż zainteresowany nie ma gdzie mieszkać, a samo świadczenie pieniężne za brak lokalu mieszkalnego, które w założeniu ma służyć jego uzyskaniu jest niejako bezprzedmiotowe.

Skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji złożyła M. S., pełnomocnik J. S.. W skardze tej pełnomocnik zakwestionowała przede wszystkim możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów § 1 ust. 2 pkt 5 cytowanego wyżej rozporządzenia, argumentując, iż postanowienia te nie obejmują sytuacji, gdy beneficjentem masy spadkowej nie jest policjant, lecz jedynie jego małżonek. Stanęła również na stanowisku, iż mocodawca jej spełnia przesłanki przyznania świadczeń z tytułu pomocy finansowej, jeżeli posiadany przez niego lokal nie odpowiada przysługującym normom zaludnienia. Podniosła ponadto, iż do dnia wszczęcia postępowania, tj. do 9 września 2005 r. Komenda Wojewódzka Policji w B. powinna wypłacać skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej funkcjonariuszowi Policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i cofająca uprawnienia do przedmiotowego świadczenia ma charakter konstytutywny. Wyjaśnić należy, jak podkreślał Sąd, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2001 r. na gruncie ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462 ze zm.) wyraził pogląd, co do tego, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz Straży Granicznej utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją administracyjną (art. 96 ust, 1 cyt. ustawy o Straży Granicznej), orzekanie o utracie czy cofnięciu tego uprawnienia następuje w drodze decyzji konstytutywnej. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Natomiast akty deklaratoryjne charakteryzują się tym, że w przeciwieństwie do aktów konstytutywnych nie tworzą, nie zmieniają ani nie powodują ustania stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdzają (deklarują), że skutek taki wystąpił z mocy samego prawa, w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Dlatego też, istotą aktów deklaratoryjnych jest stwierdzenie skutków prawnych z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili zrealizowania się stanu faktycznego, z którym prawodawca związał określone konsekwencje prawne.

Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny, a zatem, ze względu na taką jej istotę, może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Decyzja konstytutywna może zmieniać zakres praw i obowiązków stron tylko na przyszłość, to jest od daty, gdy stała się ostateczna. Tym samym, w tej zaś sytuacji uchylenie z dniem 19 lipca 2002 r., tj. z dniem wejścia w życie cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] z dnia [...], przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego oraz cofnięcie z dniem [...] uprawnienia do przedmiotowego świadczenia nastąpiło z naruszeniem § 6 pkt 4 przywołanego rozporządzenia wykonawczego w związku z art 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Komendant Główny Policji, zarzucając w niej zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego tj. art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji a także § 1 ust. 2 pkt 5, § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyzywania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Naruszenia tego upatrywał w błędnej wykładni przytoczonych przepisów i niewłaściwym ich zastosowaniu polegającym na błędnej wykładni pojęcia decyzji o cofnięciu uprawnień do dotychczasowego przyznawanego równoważnika pieniężnego.

W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że Sąd w swoim uzasadnieniu zamiast rozstrzygać kwestie związane z zastosowaniem powołanych przepisów, dokonał tylko błędnej wykładni pojęcia ,,decyzja o cofnięciu uprawnień" przyjmując, iż nie jest prawnie dopuszczalne orzekanie o cofnięciu uprawnień ze skutkiem od chwili, gdy zaistniały przesłanki materialne do nie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zarzucił ponadto wyrokowi Sądu I instancji, że pozostaje on w kolizji z orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodnie, z którym istnieje możliwość kumulowania rozstrzygnięć administracyjnych w jednej decyzji dotyczącej tej samej osoby. W przedmiotowej decyzji, jak wyjaśniał dalej pełnomocnik organu, stronie zostały cofnięte uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...], a zatem z datą wsteczną. Decyzja ta miała więc skutek uchylający poprzednią decyzję o przyznaniu tego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego złożył odpowiedź, w której podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) nazywanej dalej jako: P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wskazane zostały w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie przesłanki te nie wystąpiły, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany był jej granicami.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 92 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 5, § 6 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. przez błędną wykładnię pojęcia decyzji o cofnięciu uprawnień do przyznanego równoważnika pieniężnego. Zarzuty te uznać należy za nieusprawiedliwione. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji daje policjantom prawo do równoważnika pieniężnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Art. 92 ust. 2 zawiera delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania cofania i zwracania równoważnika pieniężnego. Wydane w oparciu o tą delegację Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w § 1 ust. 2 pkt 5 stanowi, że nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej równoważnika pieniężnego za brak lokalu jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Przepis ten, został wprawdzie powołany w zaskarżonej decyzji organu II instancji, jednak w istocie nie znajdował on zastosowanie w niniejszej sprawie, dotyczy bowiem postępowania o przyznanie równoważnika pieniężnego, a nie postępowaniu o cofnięciu uprawnienia do już przyznanego równoważnika. Przepis ten nie mógł zatem zostać przez sąd naruszony, ponieważ nie znajdował on w sprawie zastosowania. Cofnięcie prawa do przyznanego wcześniej równoważnika dotyczy natomiast przepis § 6 pkt 4 wyżej wymienionego rozporządzenia, który mówi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się między innymi jeżeli policjant, w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku jeżeli udział w spadku odpowiada, co najmniej dwóch normom zaludnienia. Uregulowanie to stanowiąc przesłankę utraty wcześniej przyznanego uprawnienia nie zawiera definicji decyzji o cofnięciu, ani tym bardziej nie wskazuje daty od której cofnięcie uprawnienia powinno nastąpić. Trzeba przy tym wskazać, iż Sąd I instancji nie kwestionował zasadności samego cofnięcia uprawniania natomiast przyjął, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o utracie przez skarżącego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest decyzją konstytutywną i może w związku z tym wywoływać tylko skutek ex nunc.

Pogląd ten jest uzasadniony, albowiem decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej funkcjonariuszowi policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i cofającą to uprawnienie ma charakter konstytutywny. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką ich istotę wywołują one skutki prawne na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej jak od chwili ich wydania.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. uchylała istniejący stosunek administracyjnoprawny, a zatem z tego względu mogła wywoływać, jak słusznie wskazał Sąd, skutki prawne jedynie na przyszłość. (porównaj uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2001r. sygn. OPK 21/01 ONSA 3/2003 poz.105). Tymczasem decyzja wydana w dniu [...], utrzymana następnie w mocy decyzją z dnia [...] cofała przyznane uprawnienie z dniem [...], a więc z datą wsteczną.

Dlatego też zarzut naruszenia § 6 pkt 4 przez błędną wykładnię pojęcia decyzji o cofnięciu uprawnień do dotychczas przyznawanego równoważnika pieniężnego uznać należy za całkowicie chybiony, natomiast rozważania Sądu Wojewódzkiego co do konstytutywnego charakteru takiej decyzji za trafne.

Na marginesie należy zaznaczyć, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. jest postępowaniem odrębnym od postępowania mającego na celu odzyskanie nienależnie wypłaconego świadczenia. Kwestie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego reguluje § 7 cytowanego rozporządzenia. Decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego organ wydaje w sytuacji gdy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Decyzja wydana w tym trybie ma charakter deklaratoryjny nie tworzy ani nie zmienia istniejącego stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdza, że skutek taki nastąpił z mocy prawa w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Zatem decyzja wydana w tym trybie może wywoływać skutki wstecz ( ex tunc).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.