Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1223/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skargi J. O. i W. M.-P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. O. i W. M.-P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] marca 2022 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 256 ze zm.), w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) oraz w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy stawów na terenie obejmującym działki nr ew. [...], [...], [...], [...], w miejscowości M.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 25 marca 2020 r. na wniosek J. O. i W. M. oraz B. i S. O., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy stawów na terenie działek nr [...], [...],[...], [...], w miejscowości M.

W dniu 2.06.2020 r. przeprowadzono czynności kontrolne i stwierdzono istnienie czterech stawów o nieregularnych kształtach. Stawy oddzielone były od siebie groblami ziemnymi w taki sposób, że całość tworzyła swoisty układ schodkowy o zmiennej skokowo wysokości lustra wody. W dniu kontroli nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Organ stwierdził, że brzegi stawów nie są wykonane z użyciem materiałów budowlanych, skarpy stawów były ziemne, przy groblach pomiędzy stawami również nie zaobserwowano użycia materiałów budowlanych.

L. P. właściciel nieruchomości oświadczył, że stawy istnieją od 1936 roku, a działki kupił w maju 2007 r., na których wg aktu notarialnego znajdowały się stawy. Stawy wyczyścił, na co nie musiał posiadać pozwolenia. Nie wykonywał żadnych robót budowlanych, a jedynie prace konserwacyjne i naprawcze.

Natomiast W. M., twierdziła, że w 2008 r. rozmawiała z L. P. i wówczas pytał ją o stawy. Poinformowała, że stawy były około 30 lat temu. W toku postępowania przedkładała zdjęcia, które jej zdaniem świadczyły, że w chwili nabycia nieruchomości przez L. P. stawów nie było. Podnosiła, że drzewa z obszaru, gdzie wykopano stawy, zostały wycięte, potem nawożona była ziemia, która podwyższyła teren. W stawach żyją ryby.

J. O. twierdził, że L. P. w 2007 r. nabył nieruchomość jako łąki, pastwiska, nieużytki, a potem wybudował stawy. Wykonał głębokie wykopy, zwoził gruz, betony, pospółkę. Z płyt betonowych dużych rozmiarów wybudował groblę przy działce sąsiedniej od strony wschodniej oraz pozostałe groble pomiędzy stawami, nasypując pospółkę i ziemię. Na potwierdzenie powyższego dołączył trzy zdjęcia z 2013 r. i 2020 r. Twierdził, że doprowadziło to do rozrzedzenia gleby i podtapiania sąsiednich posesji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., decyzją z dnia [...].12.2020 r. umorzył postępowanie w sprawie budowy przedmiotowych stawów.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 20.01.2021 r., uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji stwierdził wówczas, że umorzenie postępowania było przedwczesne i nastąpiło bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, bez ustalenia czy stawy powstały z użyciem materiałów budowlanych oraz czy są wynikiem robót budowlanych.

Organ odwoławczy w odniesieniu do pierwszej kwestii, wskazał, że o ile materiał dowodowy nie potwierdza, aby stawy powstały przy użyciu wyrobów budowlanych, o tyle, brak jest podstaw do przyjęcia, że nie są wynikiem robót budowlanych tj. że powstały naturalnie, zwrócił uwagę na sprzeczność oświadczeń stron. Odwołujący się przedłożyli archiwalną dokumentację, która nie została oceniona. Rzeczą organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy było wyjaśnienie, czy stawy powstały w sposób naturalny, a właściciel L. P. dokonywał wyłącznie ich bieżącej konserwacji, czy też są one wynikiem robót budowlanych, a jeżeli tak, to kiedy miały miejsce.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego poddał analizie akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...].06.2007 r. umowy kupna przez E. i L. P. ww. nieruchomości. Z jego treści wynikało, że E. i L. P. nabyli od poprzedniego właściciela niezabudowane nieruchomości oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...] i [...] w miejscowości M., położone w strefie mieszkaniowo-usługowej (dz. nr ew. [...], [...] i część dz. nr ew. [...]) oraz w strefie rolnej (dz. nr ew. [...] i część dz. nr ew. [...]).

Z informacji uzyskanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. wynikało, że działka nr [...], uległa podziałowi na dwie, oznaczone numerami [...] i [...].

Następnie organ powiatowy zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przedstawienie historii zmian w ewidencji gruntów, w zakresie ww. działek.

Z pisma PODGiK z dnia 8.04.2021 r. wynikało, że stawy zostały wykazane na mapie zasadniczej, sporządzonej w 1984 roku przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w L. Następnie 10.10.2012 roku geodeta A. S. zaktualizował mapę i na nowo pomierzył przedmiotowe stawy. Dokumentacja przyjęta została do zasobu w dniu 17.12.2012 r. pod numerem [...]

Zgodnie z udostępnioną przez PODGiK kopią mapy zasadniczej z 1984 r., na rozpatrywanym terenie, w miejscu obecnie istniejących stawów, istniały stawy o tożsamych - jak obecnie - kształtach, na co wskazują oznaczenia wałów ochronnych - grobli ukazujące korony wałów i skarp na mapie. Na mapie umieszczono symbole N - niezdatne do użytku grunty rolne z wodą stojącą (175-N W, 173-N W, 176-N W, 181 –N W) oraz symbole W - typowe stawy z wodą stojącą (189-W W).

Najstarsza, dostępna na geoportalu ortofotomapa, pochodząca z 1997 roku wskazuje, że na rozpatrywanym terenie istniały w tym czasie zagłębienia terenu o kształtach tożsamych z kształtami obecnych stawów.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia stawu. Pojęcie to zostało uregulowane ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która zalicza stawy, w tym stawy rybne albo do urządzeń wodnych - art. 16 pkt 65 lit. c albo do urządzeń melioracji wodnych - art. 197 ust. 1 pkt 5,

Kwalifikacja z art. 16 pkt 65 Prawa wodnego nie wyłącza możliwości działania w sprawie organów nadzoru budowlanego, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych.

Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane w brzmieniu na dzień wszczęcia postępowania, budowa urządzeń wodnych wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, natomiast wykonywanie i przebudowa urządzeń melioracji wodnych zwolnione były z tego obowiązku (art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego), niemniej, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2, roboty te wymagały zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej.

Organ II instancji dokonując kwalifikacji stawów, wskazał na art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i uznał, że zbiornik wodny jest budowlą, a więc obiektem budowlanym niebędącym budynkiem lub obiektem małej architektury. Zbiornik wodny, niezależnie od tego, czy będzie ziemnym stawem rybnym czy też będzie służył celom rekreacyjno - wypoczynkowym jest budowlą o charakterze hydrotechnicznym.

Budowla hydrotechniczna zdefiniowana jest w § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20.04.2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie.

Zdaniem organu powiatowego, stawy będące przedmiotem postępowania zakwalifikować można jako urządzenia wodne bądź urządzenia melioracji wodnych, ale wątpliwym jest wliczenie ich w poczet obiektów budowlanych - budowli w myśl ustawy Prawo budowlane.

Kontrola przeprowadzona 2.06.2020 r. nie ujawniła, aby stawy te zostały wykonane z użyciem wyrobów budowalnych. Nie stwierdzono żeby brzegi czy skarpy stawów były wzmocnione czy ustabilizowane z użyciem materiałów budowlanych, to samo dotyczyło grobli pomiędzy stawami. Odnosząc się do oświadczenia J. O., że L. P. zwoził gruz, betony, pospółkę, nasypywał je do stawów umacniając groblę, organ nie dał wiary temu oświadczeniu, gdyż użycie wyrobów budowlanych nie znalazło potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

Przedmiotowych stawów nie można zakwalifikować jako zbiorników, w ujęciu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, bo brak jest warunku użycia wyrobów budowlanych przy ich wykonaniu - brak jest wzmocnień skarp i brzegów, brak płyt dennych i ścian, brak zabezpieczeń, drenaży, filtrów i in.

Stawy mogą być zakwalifikowane jako urządzenia wodne bądź urządzenia melioracji wodnych w myśl Prawa wodnego, ale nie spełniają definicji obiektu budowlanego.

Następnie dokonano ustalenia, czy stawy powstały w wyniku robót budowlanych. W tym zakresie istniała sprzeczność oświadczeń stron – L. P., który wskazał na istnienie stawów od roku 1936, w tym również w chwili zakupu przez niego nieruchomości w 2007 r. oraz twierdzeń W. M. oraz J. O. wskazujących, że w chwili zakupu przez L. P. nieruchomości stawów na nich nie było, a powstały w wyniku robót budowlanych prowadzonych przez nowego właściciela, na dowód czego powoływali materiał zdjęciowy.

W celu zweryfikowania oświadczeń stron, organ powiatowy uzupełnił materiał o dokumenty ukazujące stan nieruchomości na przestrzeni lat. Nie ustalił w sposób bezsporny daty powstania stawów, jak również ich genezy, to wskazał, że prawdopodobnie, powstały one w sposób naturalny, co potwierdzają archiwalne mapy geodezyjne oraz zdjęcie lotnicze z 1997 roku. Na rozpatrywanym terenie już w 1984 roku istniały stawy o tożsamych jak obecnie kształtach i wymiarach. Potwierdza to kopia mapy zasadniczej z 1984 r., na której widnieją geodezyjne oznaczenia grobli ukazujące korony wałów i skarp, oraz oznaczenia gruntów jako - niezdatnych do użytku gruntów rolnych N z wodą stojącą W (175-N W, 173-N W, 176-N W, 181-N W), bądź typowych stawów W z wodą stojącą W (189-W W). Również najstarsze dostępne na geoportalu zdjęcie lotnicze pochodzące z 1997 roku potwierdza istnienie na przedmiotowym terenie zagłębień terenu z cieniami wskazującymi na stojące w nich wody.

Ustalając, że stawy istniały już w 1984 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wiarygodności oświadczeniom W. M. oraz J. O. wskazujących, że w chwili zakupu przez L. P. nieruchomości, stawów na nich nie było i powstały one w wyniku robót budowlanych nowego właściciela. Organ w tym aspekcie wskazał, że bez znaczenia pozostaje, to czy przy czyszczeniu stawów użyto sprzętu maszynowego czy też urządzeń ręcznych. Rodzaj użytego sprzętu nie jest czynnikiem determinującym kwalifikowanie prac jako robót budowlanych, czy też prac konserwatorskich, pozostających poza zainteresowaniem organu nadzoru budowlanego.

Stawy zostały wykonane bez użycia wyrobów budowlanych, nie spełniają definicji obiektu budowlanego. Organ nie podzielił stanowiska, że stawy są zbiornikami wymienionymi wśród budowli - art. 3 pkt. 3 ustawy, bowiem każda z budowli w dalszym ciągu musi spełniać przesłanki definicji obiektu budowlanego.

Z tej przyczyny, postępowanie zostało umorzone.

J. O. i W. M. wnieśli odwołanie od decyzji o umorzeniu postępowania.

Wskazali, że PINB w M.nie uwzględnił podczas czynności kontrolnych nowo wbudowanych mnichów spustowych z ewidentnym użyciem materiałów budowlanych, które nie mogły być niezauważone w czasie kontroli. Na dowód tego dołączyli zdjęcia z 2018 roku, na których widoczne były betonowe mnichy spustowe (załącznik nr 1 i nr 2).

Podkreślili, że w roku 2007 stawy nie istniały. Od lat 70-tych ub. istniały zagłębienia, które w miarę upływu czasu były zakrzaczone i porośnięte drzewostanem. Na dowód czego powołali zdjęcia przedmiotowego terenu z roku 1975 (załącznik nr 3), gdzie stawów nie widać, a widoczny jest młody drzewostan. Do roku 2007 wyrosły okazałe drzewa (zdjęcie z 2006 r. załącznik nr 4), które zostały usunięte przez L. P.

Z aktu notarialnego z dnia 4.06.2007 r. wynika, że działki [...], [...], [...], [...] mają obszar 1 ha 6600 m2 i stanowią grunty orne, łąki trwałe, pastwiska trwałe, nieużytki. Taki był stan faktyczny terenu w dniu zakupu, istniały tylko zagłębienia porośnięte krzakami, wysokim drzewostanem i inną roślinnością. Również ortofotomapa z 1997 roku, na którą powołuje się organ powiatowy wskazuje, że były tam zagłębienia, co nie oznacza, że istniały stawy.

Od 2007 roku L. P. wycinał drzewostan, dokonał głębokich wykopów w istniejących zagłębieniach i prowadził ciężkim sprzętem roboty budowlane na szeroką skalę z zastosowaniem materiałów budowlanych. Wbudował betonowe mnichy spustowe, a groble między stawami umocnił płytami betonowymi typu mon, które zostały przysypane pospółką, ziemią, w związku z czym w dniu kontroli nie były niewidoczne.

Wybudowanie stawów spowodowało trwałe szkody na działkach skarżących. Powoływali zdjęcia z kwietnia 2020 roku (załącznik nr 5 i załącznik nr 6) wykonane z ich posesji przedstawiające stawy, aby porównać je ze stanem z lat poprzednich tj. 1975 roku i 2006 roku.

Mazowiecki Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28.04.2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J. O. i W. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...].03.2022 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy stawów na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...], [...], [...] i [...], w miejscowości M. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że rozpoznając ponownie sprawę organ powiatowy wystąpił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przedstawienie historii zmian geodezyjnych na mapach dotyczących stawów, a także zwrócił się o udostępnienie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] z dnia 4.06.2007 r.

MWINB podtrzymał stanowisko, co do kwalifikacji przedmiotu postępowania jako urządzeń wodnych w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r - Prawo wodne. Kwalifikacja ta nie wyłącza możliwości działania organów nadzoru budowlanego.

Ustawodawca wykluczył konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie przy realizacji robót budowlanych polegających na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych (art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania tzn. do dnia 18.09.2020 r.). Ustawa Prawo wodne w art. 197 ust. 1 stanowi, że urządzeniami melioracji wodnych są: rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, drenowania, rurociągi, stacje pomp służące wyłącznie do celów rolniczych, ziemne stawy rybne, groble na obszarach nawadnianych, systemy nawodnień grawitacyjnych oraz systemy nawodnień ciśnieniowych.

Stawów objętych postępowaniem nie można sposób zaliczyć do którejkolwiek z kategorii urządzeń melioracji wodnych. Należało zatem ustalić czy stawy powstały z użyciem materiałów budowlanych oraz czy były wynikiem robót budowlanych.

Zdaniem organu II instancji, materiał dowodowy sprawy nie potwierdził, aby stawy powstały przy użyciu wyrobów budowlanych. Wskazuje na to protokół czynności kontrolnych, z którego nie wynika aby brzegi lub skarpy stawów zostały wykonane z użyciem materiałów budowlanych lub nimi wzmocnione/ustabilizowane.

Stawy nie są wynikiem robót budowlanych, a powstały naturalnie. Przemawia za tym analiza mapy z 1984 r. z której wynika, że w miejscu obecnie istniejących stawów istniały stawy o zbliżonych kształtach.

Również zdjęcie lotnicze z 1997 r. (ortofotomapa) potwierdza istnienie we wskazanym miejscu zagłębień terenu z cieniami wskazującymi na stojące w nich wody.

Organ powiatowy słusznie odmówił wiarygodności twierdzeniom W. M. i J. O. z dnia 16.10.2020 r. i 19.10.2020 r. L. P. twierdził, że dokonał jedynie bieżącej konserwacji istniejących stawów polegającej na ich wyczyszczeniu, konserwacji i naprawie. Użycie ciężkiego sprzętu nie jest czynnikiem wykluczającym zakwalifikowanie prac jako konserwacyjnych.

Materiał dowodowy nie potwierdzał aby przy opisanych stawach usytuowane były mnichy spustowe lub aby znajdujące się pomiędzy nimi groble powstały przy użyciu wyrobów budowlanych. Dokumentacja zdjęciowa stanowiąca załącznik nr 1 i 2 do odwołania datowana - z 2018 r. (dwa lata przed czynnościami kontrolnymi) - nie może stanowić podstawy do dokonywania aktualnych ustaleń faktycznych.

Dlatego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W. M. i J. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28.04.2022.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

1.1. Rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego.

1.2. Rażące naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujący sposób zebrania materiału dowodowego.

1.3. Rażące naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego.

1.4. Naruszenie art. 105 k.p.a. przez brak przesłanek do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenia.

II. Naruszenie ich interesu prawnego.

2.1. art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niezaliczenie stawów - zbiorników wodnych do obiektów budowlanych (powstałych z użyciem materiałów budowlanych) w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ nie zbadał z należytą starannością sprawy - tego, czy stawy powstały w sposób naturalny, czy były wynikiem robót budowlanych. Podczas czynności kontrolnych w dniu 2.06.2020 r., organ nie ujawnił mnichów spustowych, które nie mogły być nie zauważone. Przedmiotowe mnichy usytuowane były na groblach przed kontrolą i w czasie kontroli, funkcjonują do dnia dzisiejszego, co potwierdzają zdjęcia dołączone do pisma odwoławczego (załącznik nr 1 i nr 2). Mnichy spełniają swoją rolę (zdjęcia mnichów spustowych wykonane w dniu 9.04.2020 r. i w dniu 5.05.2022 r.). Niezauważenie ich podczas kontroli było rażącym naruszeniem procedury w zakresie postępowania dowodowego.

Z aktu notarialnego z dnia 4.06.2007 r. nie wynika aby przedmiotem zakupu przez E. i L. P. były działki z istniejącymi stawami.

Od lat 70-tych ub. wieku na tym terenie istniały zagłębienia. W miarę upływu czasu porośnięte były drzewostanem (zdjęcia z roku 1975 (załącznik nr 3). Do czasu zakupu nieruchomości w 2007 r. wyrosły okazałe drzewa (zdjęcie z 2006 roku).

L. P. wyciął wszystkie drzewa, dokonał głębokich wykopów, umocnił groble płytami betonowymi, zamontował betonowe mnichy spustowe i prowadził inne prace budowlane na zakupionych działkach.

Niezrozumiałym jest twierdzenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przedstawiona dokumentacja zdjęciowa nie wnosi do sprawy istotnych okoliczności. Również najstarsza dostępna na geoportalu ortofotomapa z 1997 r. nie potwierdza, aby w tym czasie istniały na rozpatrywanym terenie zagłębienia o kształtach tożsamych z obecnymi stawami. Uwidoczniony jest na niej drzewostan, a nie zagłębienia.

Także ortofotomapa z 2007 r. tj. daty zakupu przedmiotowych działek nie uwidacznia żadnych stawów, tylko zadrzewienie terenu (załączono ortofotomapę z 2007 r.). Ortofotomapa z 2010 roku, uwidacznia już stawy wykopane przez L. P. (załącznik nr. 3).

Przedmiotowe stawy są obiektami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, które zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych, o czym świadczy wbudowanie betonowych mnichów spustowych. Podobnie groble zostały wybudowane z użyciem płyt betonowych i gruzu, zostały przysypane dużą ilością nawiezionej ziemi i porosły trawą. W dniu kontroli organ nie wykazał staranności i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawdy obiektywnej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nie powiadomił skarżących, jako strony postępowania, o oględzinach stawów, nie mogli wykazać, że groble zostały umocnione płytami betonowymi oraz istniejące mnichy spustowe. Istnienie mnichów spustowych udokumentowali na zdjęciach z kwietnia 2018 roku. Na zdjęciach obrazujących stan z kwietnia 2020 r. (załącznik nr. 4) oraz z maja 2022 r. (załącznik nr. 5) także są mnichy.

Nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga była zasadna.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionowanym rozstrzygnięciem utrzymał w mocy decyzję PINB w M. umarzającą – jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie budowy stawów na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...] i [...], w miejscowości M.

W kontekście tej sprawy przypomnienia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym wydanie orzeczenia administracyjnego, powinno poprzedzać dokładne ustalenie istotnego stanu faktycznego, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Organ prowadzący postępowanie miał obowiązek zebrania i rozpatrzenia wszelkiego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Stosownie do art. 7 Kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto mając na uwadze treść art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Urzeczywistnienie tej zasady wiąże się z przyznaną organom administracji możliwością odmowy wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśnieniu przyczyn takiej ich oceny, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Sądu, analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, że organy ani nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego, ani nie dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego którym dysponowały, a zatem nie przeprowadziły postępowania w sposób zgodny z przepisami procedury administracyjnej.

Zauważyć należy, że przedmiotowe stawy zajmują obszar znacznych rozmiarów, również ich lokalizacja w terenie powoduje, że nie są trudne do dostrzeżenia. Istnienie tego typu obiektów przyciąga wzrok - nawet mimowolnych obserwatorów. Wydaje się zatem, że już z tego powodu ustalenie prawdziwości rozbieżnych twierdzeń stron w zakresie tego czy L. P. nabył nieruchomość z istniejącymi stawami, czy też nie - było możliwe, a organ w celu ich weryfikacji mógł sięgnąć do wszelkich środków dowodowych, które w tym kontekście mogły być wykorzystane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego posłużył się jednak tylko dowodami niejednoznacznymi, a ich ocena była co najmniej wątpliwa, jak nie dowolna.

Podczas czynności kontrolnych w dniu 2.06.2020 r., organ powiatowy nie ujawnił mnichów spustowych, ani użycia materiałów budowlanych przy powstawaniu stawów - jednak nie wykazał, że podjął jakiekolwiek działania, które weryfikowałyby twierdzenia skarżących o istnieniu elementów budowlanych przysypanych ziemią. Na okoliczności te wskazywał przecież materiał fotograficzny przedkładany przez skarżących. Oględziny zostały wykonane w sposób, który nie mógł skutecznie zaprzeczyć tezie o użyciu materiałów budowlanych.

Niewątpliwie również z aktu notarialnego z dnia 4.06.2007 r. nie wynika, żeby przedmiotem zakupu przez E. i L. P. były działki z istniejącymi stawami.

Twierdzenia skarżących, że istniejące w przeszłości stawy, w miarę upływu czasu zarosły krzewami i drzewostanem i w czasie zakupu nieruchomości w 2007 r. przez L. P. - nie istniały, należało ocenić także w kontekście przedkładanych przez skarżących zdjęć z różnych okresów i skonfrontować je z pozostałym materiałem dowodowym.

Aktualny wygląd przedmiotowego terenu na ortofotomapie znajdującej się w geoportalu jest zdecydowanie różny niż na ortofotomapie z 1997 i z 2007 roku. Zagłębienia o kształtach podobnych do obecnych stawów, nie są dowodem na ich istnienie w roku zakupu przedmiotowych działek przez uczestnika.

Także kopia mapy zasadniczej z 1984 r., na której uwidoczniono geodezyjne oznaczenia grobli ukazujące korony wałów i skarp, oraz oznaczenia gruntów jako - niezdatnych do użytku gruntów rolnych N z wodą stojącą W oraz stawów W z wodą stojącą - nie była dowodem przesadzającym o istnieniu stawów w dacie zakupu nieruchomości przez L. P. Równie dobrze mapa ta może przemawiać za istnieniem procesu zarastania roślinnością zagłębień terenu. Dlatego ocena tego dowodu musiała nastąpić w konfrontacji z pozostałym materiałem dowodowym.

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i nie dokonały wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, na podstawie rzetelnie zebranego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzjach nie zostało uzasadnione zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 k.p.a.

Wzruszenie wydanych rozstrzygnięć nastąpiło wobec stwierdzenia w wyniku sądowej kontroli naruszeń prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Były to naruszenia, bez których nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia zaskarżonej treści.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą do wykazania staranności i podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawdy obiektywnej. Po zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego dokonają ponownej oceny tego czy przedmiotowe stawy są obiektami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, które zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych oraz ewentualnie konsekwencji prawnych takich ustaleń.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ja decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.