Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 644/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę.


UZASADNIENIE

Towarzystwo [....] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 marca 2021 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 10 czerwca 2020 r., znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Babice z dnia 28 grudnia 2016 r. nr [...]

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 10 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, znak: [...], działając na podstawie art. 156 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 63 ust. 1, art. 71 i art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020 r. poz. 283, dalej u.i.o.ś.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Babice z dnia 28 grudnia 2016 r., nr [...] stwierdzającej w punkcie I brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu działalności w zakresie przetwarzania odpadów w formie odzysku, poprzez zagospodarowanie odpadów o następujących kodach: 17 05 04 (gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03), 17 01 01 (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów), 17 01 02 (gruz ceglany) 01 01 02 (stałe odpady z wydobywania kopalin innych niż rudy metali), 01 04 12 (stałe odpady powstające przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin inne niż w 01 04 07 i 01 04 11) przywożonych spoza Kopalni, wykorzystywanych przy wykonywaniu robót rekultywacyjnych na terenie Kopalni [...] w miejscowości J., gmina Babice na działkach: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 1606, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb J.; zaś w punkcie II ustalającej charakterystykę planowanego przedsięwzięcia zawartą w załączniku do decyzji, stanowiącym jej integralną część.

Kolegium zauważyło, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (v. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258).

Kolegium ustaliło, że ww. decyzja Wójta Gminy Babice z dnia 28 grudnia 2016 roku, nr [...] wydana została na podstawie art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do tej normy - w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedsięwzięcie to należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Kolegium wskazało, że przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane jest w granicach formy ochrony przyrody, tj. Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 Dolina Dolnej PLB120005 oraz w otulinie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. Ze względu na to, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę - cele i zadania ochronne w Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 Dolina Dolnej PLB120005 oraz w otulinie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego stwierdzono, iż Wójt Gminy Babice wydając decyzję z dnia 28 grudnia 2016 roku, nr [...] nie naruszył przepisów nakazujących mu określenie i rozważenie rodzaju i skali możliwego oddziaływania w odniesieniu do obszarów Natura 2000, a konkretnie Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 Dolina Dolnej Skawy PLB120005.

Zdaniem Kolegium nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, a to art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. a, lit. c, lit. d, lit. e, lit. f, lit. g ustawy z dnia 3.10.2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak też art. 80 ust. 2 tej ustawy poprzez wydanie decyzji, której treść jest jaskrawie i oczywiście sprzeczna z § 5 ust. 2 pkt 2) oraz § 5 ust. 3 pkt 4) uchwały Nr XXIV/168/2004 Rady Gminy Babice z dnia 29 października 2004 r. w sprawie: "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu położonego w sołectwie Jankowice".

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Towarzystwo [...] zarzucając w nim naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak kompleksowego rozważenia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa materialnego i rażącego naruszenia prawa procesowego, jedynie powierzchowną ocenę przedmiotowej sprawy, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia i uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy skutkujące naruszeniem zasady prawdy materialnej, art. 80 k.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów i istotnych okoliczności sprawy, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą wzbudzania zaufania do organów władzy publicznej i wydanie decyzji, która nie jest należycie uzasadniona, a co za tym idzie nie wyjaśnia w sposób wystarczający stanowiska organu co do meritum sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 15 marca 2021 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję tego organu z 10 czerwca 2020 r., znak [...] Wskazując na przeanalizowanie wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że bezspornie nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja została wydana przez właściwy organ, jakim był Wójt Gminy Babice, który był (i nadal pozostaje) rzeczowo, miejscowo i instancyjnie właściwy do rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Analizowana decyzja nie zawiera także wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3-7 kpa, albowiem sprawa nie została wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, wykonanie decyzji nie wywołuje czynu zagrożonego karą, ani też decyzja nie zawiera innej wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, jak również decyzja ta nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Z kolei - odnosząc się do wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - Kolegium stwierdziło, bez wątpliwości, że decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, bowiem podstawa prawna istniała w dniu jej wydania, a ustalenia objęte decyzją oparte są na powszechnie obowiązujących, powołanych w decyzji przepisach prawa materialnego oraz przepisach postępowania.

W dalszej części Kolegium podtrzymało argumentację Kolegium zawartą w decyzji poprzedzającej z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. [...] w zakresie rażącego naruszenia prawa, czyli istnienia drugiej wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Ustalając znaczenie pojęcia rażącego naruszenia prawa organ wskazał, że nie zostało ono zdefiniowane ani sprecyzowane w kodeksie postępowania administracyjnego, stąd też w pełni zasadne było odniesienie się w tym zakresie do orzecznictwa sądowego oraz doktryny. Jak się wskazuje, o rażącym naruszeniu prawa można zasadniczo mówić wówczas, gdy jest ono kwalifikowane łącznie przez trzy czynniki: po pierwsze - przez cechy naruszonego przepisu, tzn. jego brzmienie jest jasne, czytelne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych; po drugie - przez charakter samego naruszenia prawa, tzn. naruszenie musi być oczywiste, łatwo dostrzegalne i polega zwykle na wyciągnięciu z normy takich konsekwencji prawnych, które w danej sytuacji faktycznej z niej nie wynikają oraz po trzecie - przez społeczno-ekonomiczne skutki naruszenia, które są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.

Kolegium przeanalizowało treść wniosku o wydanie kwestionowanej decyzji złożony przez Firma A. z siedzibą w K., a następnie treść jej samej. Wskazało, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Babice stanowił art. 84 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, zgodnie z którym w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W takiej sytuacji obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko bądź nie, winien zostać stwierdzony na podstawie art. 63 ww. ustawy, tj. w drodze ostatecznego postanowienia organu I instancji, po uprzednim wydaniu opinii przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Kolegium podniosło, że organ I instancji uzyskał wymagane stanowisko, tj. opinię RDOŚ w Krakowie z dnia 24.11.2016 r. (k-148 akt sprawy), który uwzględniając uwarunkowania, o których mowa w ww. ustawie, ze względu na przeznaczenie, zakres inwestycji, skalę ewentualnego zagrożenia dla środowiska, po zapoznaniu się z przedstawioną dokumentacją oraz jednocześnie po uzupełnieniu tej dokumentacji przez Inwestora na wniosek RDOŚ, stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Kolegium stwierdziło, że stanowisko przedstawione przez RDOŚ w Krakowie zawiera szczegółową analizę dotyczącą przedmiotowego przedsięwzięcia, na podstawie której stwierdzono, że dla tego przedsięwzięcia nie zachodzą przesłanki do obligatoryjnego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia 14.12.2016 r. organ I instancji odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia (k-154 akt sprawy), stosownie do treści art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej. W konsekwencji powyższego, wydana została przez organ I instancji decyzja z dnia 28.12.2016 r. znak: [...] stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Mając zatem na uwadze przedstawiony tok postępowania, w którym wydana została kwestionowana decyzja organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że wymogi formalne, od których uzależnione było wydanie tej decyzji, niewątpliwie zostały spełnione, stąd też w ocenie Kolegium brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w zakresie procedury jej wydawania.

W odniesieniu do oceny zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Kolegium stwierdziło, że przedsięwzięcie, którego dotyczy kwestionowana decyzja Wójta Gminy Babice, projektowane jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego objęty uchwałą nr XXIV/168/2004 Rady Gminy Babice z dnia 29 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu położonego w sołectwie Jankowice (Dz.Urz.Woj.Małop.2005.16.87 z 2005.01.14). Kolegium przywołało treść § 5 ust. 2 ww. uchwały i zauważyło, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu położonego w sołectwie Jankowice nie zawiera definicji legalnej pojęcia "nadkładu poeksploatacyjnego’, do którego niejednokrotnie się odwołuje. Kolegium przyznało rację skarżącemu co do zasadności nawiązania przy interpretacji § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały do § 5 ust. 3 pkt 4 tejże uchwały, który przewiduje: ustala się obowiązek deponowania nadkładu i frakcji powstałych z płukania i przesiewania surowca w obszarze objętym planem w celu odtworzenia po okresie eksploatacji części lądowych i ich sukcesywnej rekultywacji (w myśl art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach, Dz. U. Nr 62 poz. 628).

W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że § 5 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 uchwały przewidują odtworzenie terenów lądowych z nadkładu poeksploatacyjnego zdeponowanego w obszarze objętym planem, w tym z wykorzystaniem gleby zdeponowanej na czas eksploatacji na terenie objętym planem, co oznacza konieczność wykorzystania do odtworzenia terenów lądowych nadkładu poeksploatacyjnego (oraz gleby) zdeponowanego na czas eksploatacji na terenie objętym planem, co jednakże niekoniecznie oznacza - a to wobec braku takiego wyraźnego zapisu uchwały w sprawie miejscowego planu - zakazu wykorzystania w tym celu odpowiedniego materiału pochodzącego również spoza terenu objętego planem. W ocenie Kolegium nie można przyjąć takiej interpretacji cyt. przepisów uchwały, która - w związku z niespornym nakazem wykorzystania do odtworzenia terenów lądowych nadkładu poeksploatacyjnego zdeponowanego w okresie eksploatacji na terenie objętym planem - automatycznie wprowadzałaby zakaz wykorzystania w tym celu również innego nadkładu poeksploatacyjnego (tj. nie tylko tego, który został zdeponowany na terenie objętym planem w okresie eksploatacji). Przywołane zapisy, w ocenie Kolegium, nie wprowadzają takiej regulacji, a zatem takiego zakazu, poprzez wprowadzenie wyłączenia możliwości odtworzenia terenów lądowych z nadkładu poeksploatacyjnego pochodzącego spoza terenu objętego planem miejscowym. Tym bardziej, iż redakcja § 5 ust. 2 pkt 2) uchwały - stosując wykładnię literalną - wskazuje na konieczność odtworzenia terenów lądowych z nadkładu poeksploatacyjnego - nie precyzując przy tym, iż winien to być nadkład eksploatacyjny pochodzący z terenu objętego planem, podczas gdy takie doprecyzowanie dotyczy już wykorzystania gleby zdeponowanej na czas eksploatacji na terenie objętym, planem.

Kolegium zaznaczyło, że jeśli przepis prawa - w tym również prawa miejscowego - wymaga dokonania jego dalej idącej wykładni, a zatem budzi wątpliwości interpretacyjne, to nie można przyjąć wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa. Wadliwość nosząca znamiona rażącego naruszenia prawa związana jest bowiem z oczywistością naruszenia danego przepisu, którego brzmienie jest na tyle jasne, jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, co wiąże się ściśle z tym, że przepis ten musi być niesporny w zakresie jego interpretacji (wykładni), a zatem również zastosowania. Jeśli zatem do przyjęcia rozumienia danego przepisu konieczne jest zastosowanie dalej idącej wykładni, czy też przytoczenie definicji danego pojęcia (w tym przypadku pojęcia "nadkładu poeksploatacyjnego") zawartej w opracowaniach naukowych (geologicznych) np. Państwowego Instytutu Geologicznego - jak to przywołuje Skarżący, to bezspornie oznacza to, że przepis ten z uwagi na niejednoznaczne brzmienie wymaga dokonania takiej wykładni i odwołania się również do pojęć pozaprawnych. W konsekwencji już z tych przyczyn, zdaniem Kolegium, nie można przyjąć oczywistości naruszenia przepisu § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały, a w konsekwencji rażącego naruszenia prawa.

Kolegium wskazało finalnie, że trzeba odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na i ego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa". Kolegium podkreśliło, że oceniając weryfikowaną decyzję w trybie stwierdzenia nieważności, a więc w trybie nadzwyczajnym kontroli decyzji administracyjnej, należało mieć na uwadze wyłącznie wady kwalifikowane wydanej decyzji, tj. najpoważniejszą i oczywista wadliwość, nie zaś ewentualnie inne uchybienia dotyczące decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Towarzystwo [...] zarzuciło naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r, poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") - poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa, jako że - w ocenie Kolegium - ze względu na konieczność daleko idącej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budzą one wątpliwości interpretacyjne i są niejednoznaczne, podczas gdy brzmienie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszonych przez Wójta Gminy Babice jest jasne, sam charakter naruszenia prawa jest oczywisty i łatwo dostrzegalny, a ponadto społeczno-gospodarcze skutki naruszenia prawa są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, ze względu na naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska; 2) art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji, brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a ponadto wadliwe uzasadnienie decyzji, ze względu na brak wyjaśnienia wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że już z samej nazwy uchwały (plan dotyczy projektowanej eksploatacji kruszywa na terenie sołectwa Jankowice w Gminie Babice), ale także z całokształtu przywołanego powyżej przepisu § 5 uchwały jasno i jednoznacznie wynika, że została ona uchwalona w celu ustalenia przeznaczenia, zagospodarowania i użytkowania terenów powierzchniowej eksploatacji kruszywa. Samo pobieżne zapoznanie się z treścią przytoczonego przepisu każe uznać, że w każdym miejscu, w którym pojawia się termin "nadkład eksploatacyjny", uchwałodawca użył go w kontekście powiązanym z samą eksploatacją kruszywa. Oznacza to, że w każdym z punktów ustępu 1, 2 i 3 § 5 uchwały termin ten odwołuje się do materiału ściśle związanego z eksploatacją kopaliny na obszarze Zakładu Górniczego "[...] a więc zdecydowanie rozumieć należy go jako materiał pochodzący z terenu kopalni. Nieprawidłowe jest zatem definiowanie pojęcia "nakładu poeksploatacyjnego" jako jakiegokolwiek nakładu, wytworzonego również w innych miejscach. Termin ten, rozumiany prawidłowo, zgodnie z uchwałą to nadkład powstały w wyniku działalności prowadzonej na terenie objętym planem. Kwalifikację tę jednoznacznie wzmacnia treść § 5 ust. 3 pkt 4 uchwały, zgodnie z którą ustala się obowiązek deponowania nakładu i frakcji powstałych z płukania i przesiewania surowca w obszarze objętym planem w celu odtworzenia po okresie eksploatacji części lądowych i ich sukcesywnej rekultywacji. Z uwagi na to, niewątpliwie odtwarzanie terenów lądowych wiąże się z wykorzystaniem nakładu poeksploatacyjnego powstałego na obszarze, którego dotyczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nawet brak zawarcia przez uchwałodawcę definicji legalnej pojęcia "nadkładu poeksploatacyjnego" niczego w tym wypadku nie zmienia.

W ocenie skarżącego, skoro bowiem zarówno przeznaczenie podstawowe jak i docelowe terenu Kopalni [...] dotyczy eksploatacji kruszywa, nie można z § 5 uchwały wyciągać tak daleko idących wniosków - jak czyni to w niniejszej sprawie zarówno Wójt Gminy Babice, jak i SKO w Krakowie - o dopuszczeniu przez Radę Gminy Babice również zwożenia - w celu ich rekultywacji - odpadów górniczych powstałych poza terenem Kopalni [...] a nawet odpadów powstających bez żadnego związku z działalnością górniczą czy wydobywczą, tj.: odpadów; 17 01 01 (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów), 17 01 02 (gruz ceglany), co wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy Babice z dnia 28 grudnia 2016 r. (s. 4 decyzji). Jednoznacznie wskazać trzeba, że jest to nadinterpretacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro uchwała przewiduje, że odtworzenie terenów lądowych ma odbywać się z nadkładu poeksploatacyjnego zdeponowanego w obszarze objętym planem po zakończeniu eksploatacji powierzchniowej, nie ma podstaw do rozszerzającej wykładni, prowadzącej do umożliwienia dokonywania odtworzenia tych terenów również z nadkładu poeksploatacyjnego pochodzącego spoza terenu objętego planem. Eksploatacja powierzchniowa jest bowiem jednoznacznie powiązana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z nadkładem poeksploatacyjnym wydobywanym przy okazji wydobycia kruszywa, z którego to właśnie materiału – jako swoistego efektu ubocznego prac w Kopalni - ma następnie dojść do odtworzenia terenów lądowych. Tereny Kopalni nie zostały bowiem oznaczone w planie w żadnym wypadku jako obszar przeznaczony do przetwarzania odpadów w formie odzysku. Sama natomiast konieczność rekultywacji związana jest tylko i wyłącznie z konsekwencjami, jakie dla środowiska ma wydobycie kruszywa z terenu Kopalni, nie jest zaś czynnością, którą można rozpatrywać w oderwaniu od działalności głównej, czyli eksploatacji kruszywa. Tym samym, to organ orzekający w niniejszej sprawie sam - poprzez zbyt daleką, niepotrzebną i przede wszystkim wadliwą próbę interpretacji przepisów uchwały - doprowadził do błędnej konkluzji, iż postanowienia uchwały nie są jasne, gdyż budzą wątpliwości interpretacyjne, podczas gdy w ocenie Skarżącego te wątpliwości interpretacyjne w żadnym stopniu po prostu nie zaistniały.

W ocenie skarżącego, niezgodne z prawdą w stopniu rażącym jest uznanie, iż wspomniane przepisy aktu prawa miejscowego zezwalają na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku, przywożonych spoza Kopalni [...] Wspomniana uchwała dotyczy tylko ściśle i wąsko określonego terenu oraz projektowanej eksploatacji kruszywa na terenie sołectwa Jankowice w Gminie Babice. W związku z tym, wszelkie przedsięwzięcia związane z tą eksploatacją powinny zamykać się w obrębie inwestycji. Organ, w sposób nieuprawniony i oderwany od pozostałych postanowień, zdecydowanie rozszerzające zinterpretował postanowienia analizowanej uchwały, a zwłaszcza jej § 5 ust. 2 pkt 2, zgodnie z którym - przeznaczenie docelowe po zakończeniu eksploatacji powierzchniowej obejmuje: tereny lądowe odtworzone z nakładu poeksploatacyjnego z wytworzonymi powierzchniami biologicznie czynnymi, z wykorzystaniem gleby zdeponowanej na czas eksploatacji na terenie objętym planem. Jest oczywiste, iż zgodnie z tym postanowieniem, powiązanym z pozostałymi postanowieniami uchwały dopuszcza się odtworzenie terenów lądowych wyłącznie z nadkładu poeksploatacyjnego z wykorzystaniem gleby zdeponowanej na czas eksploatacji. Zatem, dopuszczenie możliwości przetwarzania odpadów w procesie odzysku, przywożonych z innych miejsc (a więc niewiadomego pochodzenia i niedostosowanych do warunków lokalnych) jest niedopuszczalne i może mieć istotny, negatywny wpływ na ochronę środowiska, ochronę przyrody a także zdrowie i życie ludzi.

Dalej skarżący podniósł, że abstrahując od faktu, że w niniejszej sprawie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą nr XXI\//168/2004 Rady Gminy Babice z dnia 29 października 2004 r. są jednoznaczne i nie wymagają daleko idących interpretacji, podkreślić należy, że w judykaturze nie wyklucza się możliwości wykładni jego przepisów, na co wskazał NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2018 r. (sygn. akt II OSK 2011/16, LEX nr 2527216). Skarżący skonstatował, że konieczność przeprowadzenia przez Sąd interpretacji przepisu rozporządzenia z uwzględnieniem dyrektyw wykładni językowej, celowościowej i funkcjonalnej nie przeszkodziła mu jednak uznać za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący zaznaczył, że Kolegium umknęło z pola widzenia, że celem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była ochrona środowiska i przywrócenie go po eksploatacji kruszywa do stanu naturalnego lub zbliżonego do naturalnego, gdyż teren objęty planem zlokalizowany jest na Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 Dolina Dolnej Skawy PLB120005 oraz w otulinie Terczyńskiego Parku Krajobrazowego. Wskazują na to wprost postanowienia § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały.

Zdaniem skarżącego charakter przepisu, który został naruszony, jak również charakter naruszenia prawa, w związku z tym, że było ono oczywiste i łatwo dostrzegalne, nie stoi na przeszkodzie uznaniu, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji przez Wójta Gminy Babice.

W związku ze stwierdzeniem przez SKO w Krakowie, iż już z przyczyn niejednoznaczności jego brzmienia wynika, że nie można przyjąć, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ nie przeszedł jednak do analizy ostatniej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Skarżącego opisane w skardze uchybienia nie są do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, zgodnie z wymaganiami praworządności i legalności. Uchybienia zawarte w decyzji Wójta Gminy Babice z dnia 28 grudnia 2016 r. (znak: [...]) dotyczą bowiem podstawowych zagadnień (możliwości przetwarzania odpadów w procesie odzysku na danym terenie, źródła pochodzenia odpadów, zagadnień mających wpływ na ochronę środowiska, w tym: obszaru Natura 2000, wód i powierzchni ziemi, a także na zdrowie i życie ludzi). Wprawdzie Skarżący wskazywał w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności na naruszenie przepisów dotyczących obszarów Natura 2000 jako na samodzielną podstawę nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (a zarzut ten SKO w zaskarżonej decyzji pomija), jednak niewątpliwie jest to również argument przemawiający za niemożnością zaakceptowania uchybień związanych ze sprzecznością z planem miejscowym. Kwestionowana decyzja Wójta Gminy Babice jest bowiem jaskrawie i oczywiście sprzeczna z przepisami powszechnie obowiązującego prawa miejscowego - pkt 42 załącznika Nr 1 do zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 9 grudnia 2016 r., zmieniającego zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Dolnej Skawy PLB120005, pt. Identyfikacja istniejących i potencjalnych zagrożeń dla zachowania właściwego stanu ochrony gatunków ptaków i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000. Podobnie decyzja Wójta Gminy Babice stanowi naruszenie działania ochronnego nr 16 z załącznika Nr 4 do ww. zarządzenia.

W ocenie skarżącego opisane wyżej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi w konsekwencji doprowadzić do uznania w postępowaniu prowadzonym przez SKO po uchyleniu decyzji do uznania za nieważną decyzji Wójta Gminy Babice z 28 grudnia 2016 r.

Skarżący przedstawił wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące art. 80 ust. 2 o.o.ś. wskazujące na znaczenie przesłanki zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wywiódł także, iż sprzeczność z miejscowym planem stanowi nie tylko rażące naruszenie prawa materialnego, lecz również może powodować niewykonalność decyzji o charakterze prawnym, a więc wadę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący zarzucił organowi, że nie przeanalizowano wnikliwie tego zagadnienia, co świadczy o niepodjęciu przez organ wszelkich czynności aby wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Skarżący zarzucił również, że uzasadnienie decyzji sporządzone zostało wadliwie, jako że nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W tej sytuacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie skarga okazała się bezzasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Babice, który w decyzji z 28 grudnia 2016 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu działalności w zakresie przetwarzania odpadów w formie odzysku, poprzez zagospodarowanie odpadów o następujących kodach: 17 05 04 (gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03), 17 01 01 (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów), 17 01 02 (gruz ceglany) 01 01 02 (stałe odpady z wydobywania kopalin innych niż rudy metali), 01 04 12 (stałe odpady powstające przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin inne niż w 01 04 07 i 01 04 11) przywożonych spoza Kopalni, wykorzystywanych przy wykonywaniu robót rekultywacyjnych na terenie Kopalni Kruszywa [...] w miejscowości J., gmina Babice na określonych tam działkach. Decyzja wydana została na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, ust. 4, art. 84 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2016 r. poz. 252, dalej: u.i.o.ś.).

Analizując legalność zaskarżonej decyzji należało mieć na względzie specyfikę postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy dana decyzja dotknięta jedną z istotnych wad, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (por. T. Kiełkowski, w H. Knysiak-Sudyka, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 1074).

Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności wymienione zostały w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z art. 156 § 2 nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (przesłanki negatywne).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zgodnie, że "przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyr. NSA z 7.7.1983 r., II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26): "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2021, Legalis, art. 156, teza III.4.).

W przedmiotowej sprawie Kolegium przeanalizowało decyzję Wójta Gminy Babice przez pryzmat przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Osią sporu okazała się ocena tej decyzji ze względu na przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zakresie dotyczącym kwestii zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przesłanki, o której stanowi art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wójta Gminy Babice, stanowił, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, przy czym wyłączono tę przesłankę w stosunku do określonych tam rodzajów przedsięwzięć.

W dacie wydania kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Babice obowiązywała w odniesieniu do terenu opisanego wyżej przedsięwzięcia uchwała nr XXIV/168/2004 Rady Gminy Babice z dnia 29 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu położonego w sołectwie Jankowice (Dz. Urz. Woj. Małop. 2005 r. nr 16 poz. 87; dalej: plan miejscowy), który - jak wskazano w treści uchwały - dotyczy projektowanej eksploatacji kruszywa na terenie sołectwa Jankowice w Gminie Babice.

Przeznaczenie podstawowe w czasie wykonywania eksploatacji powierzchniowej, obejmuje dla Terenu powierzchniowej eksploatacji kruszywa oznaczonego na rysunku planu symbolem PE 1, zgodnie z § 5 ust. 1 miejscowego planu: 1) pola eksploatacyjne wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi o charakterze tymczasowym oraz miejsca składowania nadkładu i pulpy uzyskiwanej w procesie płukania i przesiewania surowca, 2) wody otwarte oraz tereny lądowe z odtworzonymi (ze zdeponowanego uprzednio nadkładu) warunkami glebowymi i zielenią kształtowaną na nich w ramach sukcesywnie prowadzonej rekultywacji w celu stworzenia warunków siedliskowych i zapoczątkowania rozwoju zbiorowisk wodnych, przywodnych i nadwodnych o składzie zbliżonym do naturalnych, występujących w regionie. Natomiast, zgodnie z § 5 ust. 2 miejscowego planu przeznaczenie docelowe terenu po zakończeniu eksploatacji powierzchniowej obejmuje: 1) wody otwarte z ukształtowaną linią brzegową nawiązującą do naturalnych zbiorników wodnych, z wykluczeniem linii brzegowej o przebiegu prostokreślnym dłuższym niż 25 m, z obowiązkiem kształtowania na długości min. 50 % linii brzegowej płytkich zatok dla miejsc lęgowych ptactwa wodnego i płazów oraz tarlisk ryb, 2) tereny lądowe odtworzone z nadkładu poeksploatacyjnego z wytworzonymi powierzchniami biologicznie czynnymi, z wykorzystaniem gleby zdeponowanej na czas eksploatacji na terenie objętym planem, 3) funkcje rekreacyjne, sportowe i wędkarskie. Jednocześnie zauważyć należy, że w § 2 pkt 7 miejscowego planu zdefiniowano pojęcie przeznaczenia docelowego terenu, jako innego niż podstawowy sposobu użytkowania terenu, który zostanie wprowadzony po zakończeniu eksploatacji powierzchniowej zgodnie z ustalonymi w uchwale zasadami użytkowania terenu zastępującego przeznaczenie podstawowe.

Analizowana uchwała nie definiuje pojęcia "nadkładu poeksploatacyjnego", którym to pojęciem posługuje się zarówno w kontekście przeznaczenia podstawowego (w czasie wykonywania eksploatacji powierzchniowej) oraz w odniesieniu do przeznaczenia docelowego (po zakończeniu eksploatacji). W kontekście przeznaczenia podstawowego wskazano na przeznaczenie pod wody otwarte oraz tereny lądowe z odtworzonymi (ze zdeponowanego uprzednio nadkładu) warunkami glebowymi. Natomiast w odniesieniu do przeznaczenia docelowego wskazano na tereny lądowe odtworzone z nadkładu poeksploatacyjnego z wytworzonymi powierzchniami biologicznie czynnymi, z wykorzystaniem gleby zdeponowanej na czas eksploatacji na terenie objętym planem. Dalej też, w § 5 ust. 3 określającym ustalenia szczegółowe dla terenów PE1 sformułowano w punkcie 4 obowiązek deponowania nadkładu i frakcji powstałych z płukania i przesiewania surowca w obszarze objętym planem w celu odtworzenia po okresie eksploatacji części lądowych i ich sukcesywnej rekultywacji (w myśl art. 2 ust. 2, pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach).

Nadkład jest pojęciem z zakresu geologii. Określeniem tym posługuje się chociażby ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 1420), definiując pojęcie roboty górniczej obejmujące zwałowanie nadkładu (art. 6 ust. 1 pkt 12 ustawy), czy też samo zwałowanie nadkładu (art. 6 ust. 1 pkt 20 ustawy).

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, treść miejscowego planu wywołuje istotne wątpliwości interpretacyjne co do samego pojęcia nadkładu poeksploatacyjnego, jak i pochodzenia nadkładu w przeznaczeniu docelowym, co do którego ani nie wskazano na konieczność odtworzenia terenu wyłącznie nadkładem miejscowym (uprzednio zdeponowanym, za wyjątkiem gleby), ani też nie zakazano odtworzenia terenu nadkładem obcym. Biorąc natomiast pod uwagę zakres miejscowego planu obejmującego wyłącznie teren eksploatacji kruszywa, objęcie nim postanowień związanych z rekultywacją terenu po zakończeniu eksploatacji, należało jednak przyjąć, że nadkładem poeksploatacyjnym w rozumieniu tego planu, a zatem zarówno w kontekście przeznaczenia podstawowego, jak i przeznaczenia docelowego, jest nadkład pozostały po eksploatacji prowadzonej na terenie objętym miejscowym planem. Świadczy o tym również brak jakiejkolwiek, chociażby ogólnej, charakterystyki nadkładu pochodzącego spoza terenu eksploatacji kruszywa, który – gdyby istotnie mógł służyć do odtworzenia terenu na obszarze objętym planem – opisany byłby zapewne jako odpad, jak to sformułowano we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej.

W konsekwencji powyższych ustaleń należało uznać, że Wójt Gminy Babice błędnie ocenił zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem, czym naruszył art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. Naruszenie to, zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Jak bowiem słusznie wskazało Kolegium, analizowana w sprawie przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. dotyczy wadliwości kwalifikowanej, rażącej, mającej charakter naruszenia prawa niewątpliwego, oczywistego, ciężkiego. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., sygn. II OSK 2068/18, LEX nr 2068/18). W okolicznościach sprawy na uwagę zasługuje też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1176/20 (LEX nr 3081454), że "do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej".

W ocenie Sądu stwierdzone w kontrolowanej sprawie naruszenie prawa, wynikające z błędnej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma charakteru rażącego. Wbrew twierdzeniom skarżącego treść planu nie była jasna i jednoznaczna; wymagała bowiem wykładni nie tylko literalnej, ale i systemowej oraz celowościowej. W konsekwencji należało podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, który przyjął, że decyzja Wójta Gminy Babice nie była obarczona rażącym naruszeniem prawa, a zatem nie podlegała stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego Towarzystwa zarówno jeśli idzie o naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i pozostałych przepisów przywołanych w skardze. W szczególności Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do przepisów zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 9 grudnia 2016 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Dolnej Skawy PLB120005 (Dz. U. 2016 r. poz. 7462). Tu zauważyć trzeba, że organ, który wydał przedmiotowe zarządzenie stanowiące akt prawa miejscowego brał udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją środowiskową, wyrażając swoje stanowisko w piśmie z 24 listopada 2016 r., w którym uwzględniono potrzeby ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Dolnej Skawy (k. 148-153 akt adm.). Stanowisko Regionalnego Dyrektora zostało uwzględnione w treści decyzji środowiskowej. Z treści przywołanego zarządzenia nie sposób przy tym wyprowadzić norm, które bezpośrednio mógłby naruszyć Wójt Gminy Babice w wydanej decyzji, a tylko takie mogły być uwzględniane przy ocenie prawidłowości wydanej decyzji z perspektywy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Babice jest prawidłowa. Prawidłowo organ ocenił brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie narusza również pozostałych przepisów powołanych w skardze, w tym przepisów prawa procesowego składających się na zasadę prawdy obiektywnej (w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.). Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.