Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1467/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 t, 11 e, art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez T. A. (dalej: "skarżący") jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 18 maja 2017 r., uzupełnionym i zmienionym w trakcie postępowania, Wójt Gminy S. (dalej: "inwestor"), działając na mocy porozumienia zawartego z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w trybie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 dalej: "ustawa o drogach publicznych"), wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa drogi krajowej nr [...] z budową włączenia drogi powiatowej J. – M. do ronda (zadanie 1), budowa chodnika do cmentarza od km 25+345 do km 25+432 (zadanie 2), budowa chodnika od km 25+432 do km 25+882 (zadanie 3)".

Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda [...] wydał [...] maja 2017 r. decyzję Nr [...], znak: [...] (dalej: "decyzja Wojewody [...]"), o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Inwestycji i Rozwoju wniósł T.A.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w pkt. I uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] maja 2018 r. w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...] S. , i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. W pkt. II Minister uchylił rysunki 2.1 i 2.2 projektu zagospodarowania terenu, w skali 1:500, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji, stronę tytułową projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez: zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, rysunków zamiennych 2.1 i 2.2 projektu zagospodarowania terenu, w skali 1:500, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiących załącznik Nr 1 do decyzji; zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, zamiennej strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącej załącznik Nr 2 do niniejszej decyzji. W pkt. III Minister uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 5, w wierszach 15-16, licząc od góry strony, zapis: "Przedmiotowa mapa stanowi cześć graficzną projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego niniejszą decyzją projektu budowalnego." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 5, nowego zapisu: "Przedmiotowa mapa stanowi cześć graficzną projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną cześć projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej." W pkt. IV Minister uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 3, w wierszach od 10 do 12, licząc od dołu strony, zapis: "Do ograniczeń, o których mowa powyżej stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.)" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 3, nowego zapisu: "Do ograniczeń, o których mowa powyżej stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r.. poz. 121 ze zm.)". W pkt V. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, przedstawiono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, dołączono mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm., dalej "ustawa Prawo budowlane"). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Po analizie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Minister wskazał także, iż do wniosku inwestor dołączył wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej. Organ odwoławczy uznał, że złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zawiera elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia i stwierdził, iż Wojewoda [...] pismem z [...] lipca 2017 r., znak: [...], zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o powyższym w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w Delegaturze w C., w Urzędzie Gminy S., w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy S., oraz w prasie lokalnej - "P." (wydanie z 2 sierpnia 2017 r.). W tych zawiadomieniach i obwieszczeniach organ I instancji poinformował strony o wszczętym postępowaniu, poprzez podanie jego podstawy prawnej, informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją. W toku postępowania przed Wojewodą [...] strony postępowania wniosły zastrzeżenia i wnioski, które organ I instancji przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do zagadnień poruszonych przez strony postępowania. Zdaniem organu odwoławczego pozytywnie należy ocenić określenie przez Wojewodę [...] w treści zaskarżonej decyzji - biorąc pod uwagę dyspozycję art. 16 ust. 2 specustawy drogowej - terminu wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia uzyskania waloru ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy ocenił, iż organ zobowiązany był to uczynić wobec uzasadnionego wystąpienia przez inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy ocenił, iż kontrolowana decyzja Wojewody [...] czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej (z zastrzeżeniem uchybień, o których mowa w dalszej części uzasadnienia). Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w M. Urzędzie Wojewódzkim w W., w Urzędzie Gminy S., w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej ww. urzędów, oraz w prasie lokalnej - "[...]" (wydanie z 14 grudnia 2017 r.). Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, objętych decyzją Wojewody [...], organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Organ II instancji wyjaśnił, że po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego uznał, że konieczne jest dokonanie korekty merytoryczno-reformacyjnej decyzji Wojewody [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wskazano, iż działka nr [...], obręb [...] S., objęta projektowaną inwestycją, stanowi własność Skarbu Państwa. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów oraz księgi wieczystej nr [...], wynikało, że działka ta stanowi własność osób fizycznych. Ponadto w decyzji Wojewody [...] działka nr [...], obręb [...] S., została wskazana jako działka znajdująca się w istniejącym pasie drogowym (nieprzeznaczona do przejęcia pod inwestycję). Z kolei na mapie w skali 1:500 oznaczonej jako "Projekt zagospodarowania terenu - cz. 2" (rys. 2.1.), stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Wojewody [...], przedmiotowa działka w całości została objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (przerywana linia koloru zielonego). Z akt analizowanej sprawy nie wynikało na podstawie jakich dokumentów przyjęto, że właścicielem ww. działki jest Skarb Państwa, w związku z czym nie została wskazana do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto, organ odwoławczy dostrzegł rozbieżności pomiędzy treścią decyzji Wojewody [...] i wniosku inwestora (w których wskazano działkę nr [...], obręb [...] K. S., jako nieruchomość przeznaczoną pod przebudowę drogi gminnej), a mapą w skali 1:500, oznaczoną jako "Projekt zagospodarowania terenu - cz."2", (rys..2.2.), stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji Wojewody [...], na której ww. działka nie została objęta linią przerywaną koloru pomarańczowego, wyznaczającą nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone, lecz w całości została objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (przerywana linia koloru zielonego). W związku z powyższymi nieprawidłowościami, pismem z [...] lipca 2018 r., znak: [...], Minister wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w opisanym powyżej zakresie.

W odpowiedzi na to wezwanie, w piśmie z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], inwestor wyjaśnił, że na działce nr [...], obręb [...] S., nie będą prowadzane roboty budowalne związane z przedmiotową inwestycją, w związku z czym zwrócił się o wyłączenie działki z postępowania. Ponadto Inwestor wyjaśnił, iż działka nr [...], obręb [...] S., omyłkowo została oznaczona na rysunku projektu zagospodarowania terenu linią przerywaną koloru zielonego (tj. rozgraniczającą teren inwestycji), zamiast linią przerywaną koloru pomarańczowego. Do pisma z 8 sierpnia 2018 r. inwestor załączył zamienne mapy w skali 1:500 projektu zagospodarowania terenu, uwzględniające wyłączenie z zakresu inwestycji działki nr ., obręb . S., oraz prawidłowe objęcie działki nr [...], obręb [...] S., linią koloru pomarańczowego, wyznaczającą nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone. Do tego pisma wnioskodawca załączył także skorygowaną stronę tytułową projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną cześć projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...], na której - w wykazie działek objętych inwestycją - uwzględniono rezygnację z przeprowadzenia inwestycji na działce nr [...], obręb [...] S.

Z uwagi na wyłączenie przez inwestora z zakresu przedmiotowej inwestycji działki nr [...], obręb [...] S., organ odwoławczy uznał, że postępowanie prowadzone w przedmiocie realizacji inwestycji na tej działce, stało się bezprzedmiotowe, z związku czym w tym zakresie podlegało umorzeniu. Ponadto, w konsekwencji wyłączenia z zakresu inwestycji działki nr [...] obręb [...], oraz dokonania odpowiednich zmian na rysunku projektu zagospodarowania terenu w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...] S., w ocenie organu odwoławczego konieczne stało się uchylenie rysunków 2.1 i 2.2 projektu zagospodarowania terenu oraz strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu, będącego integralną częścią projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji Wojewody [...], oraz zatwierdzenie - w miejsce, uchylenia - zamiennych rysunków i strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu, stanowiących integralną cześć projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższe – jak wyjaśnił organ odwoławczy - wiązało się także z koniecznością dokonania odpowiednich zmian w rozstrzygnięciu decyzji Wojewody [...]. Zmiany te zostały szczegółowo określone w pkt II i III decyzji Ministra.

Analizując decyzję Wojewody [...], organ II instancji zwrócił również uwagę na znajdujący się na stronie 3 tej decyzji zapis, zgodnie z którym do ograniczeń, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, z późn. zm., dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami). Jak stanowi natomiast art. 11f ust. 2 specustawy drogowej, w brzmieniu obowiązującym od 27 października 2015 r., do powyższych ograniczeń stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 (a nie - jak podał Wojewoda [...] art. 24 ust. 4-8) i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Ministra wskazaną nieprawidłowość w decyzji Wojewody charakteryzuje cecha oczywistości, bowiem jest ona "widoczna na pierwszy rzut oka" i mogłaby zostać wyeliminowana w trybie art. 113 § 1 k.p.a., bez potrzeby przeprowadzania dodatkowych badań czy ustaleń. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy w pkt IV swojej decyzji skorygował omyłkę na stronie 3 decyzji Wojewody [...].

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcia zawarte w pkt l-IV jego decyzji, nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Badając prawidłowość pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do jej zakwestionowania, w związku z czym - w pkt V - w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy ocenił, że nie zasługują one na uwzględnienie i wyjaśnił, iż zarówno Wojewoda orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są "jednocześnie" uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej oraz orzecznictwo wskazał, że inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy przytoczył wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd dotyczący przedmiotowej materii (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt 3221/14, i z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2952/16, z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2513/16, i z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2446/15, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Organ odwoławczy przywołał też stanowisko przedstawione przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nieuregulowanych w specustawie drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/10). Zdaniem organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, polegający na tym, że według skarżącego cześć inwestycji w zakresie budowy chodnika do cmentarza od km 25+345 do km 25+432 (zadanie 2) oraz budowy chodnika od km 25+432 do km 25+882 (zadanie 3), nie stanowić inwestycji realizowanej w trybie specustawy drogowej. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 1 ust 1 specustawy drogowej i wyjaśnił, że pojęcie inwestycji w zakresie dróg publicznych należy rozumieć jako zamierzenie budowlane obejmujące, oprócz przygotowania budowy samej drogi, również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego [art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 3 in fine i § 101- § 140 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania"]. Zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej chodnika, w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej, w sposób oczywisty mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Zlokalizowanie chodnika w liniach rozgraniczających drogi publicznej przewiduje wprost § 43 – 45 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ odwoławczy wskazał, iż ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 2 stanowi, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami Inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 ww. ustawy). Z kolei chodnik, według art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. W oparciu o powołane wyżej przepisy organ odwoławczy stwierdził, że chodnik, znajdujący się w pasie drogowym drogi publicznej, jest elementem tej drogi, co prowadzi do wniosku, że dobudowanie chodnika w pasie drogowym istniejącej drogi jest inwestycją dotyczącą istniejącej drogi i stanowi jej przebudowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1646/17). Znajduje to potwierdzenie w treści art. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990, z późn. zm.), według którego droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W opinii organu odwoławczego gdy budowa chodnika jest realizowana w ramach przebudowy drogi publicznej, zastosowanie ma specustawa drogowa. Minister wskazał, że projektowany chodnik ma być realizowany ciągu drogi krajowej nr [...], stanowi jej element i wchodzi w skład pasa drogowego, a co za tym idzie wnioskowana inwestycja może być realizowana w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Skoro w badanym przypadku chodnik ma być realizowany jako rozbudowa drogi publicznej to nieuzasadniony jest naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy drogowej oraz przywołanych przez skarżącego przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3337/17; wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2663/15). Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Gliwicach z 28 marca 2014 r., sygn. akt II SA/G11861/13, organ odwoławczy wskazał, że w tym wyroku sąd nie podważył możliwości budowy chodnika w trybie przepisów specustawy drogowej, a jedynie wskazał, iż w realiach sprawy, której dotyczył ten wyrok, chodnik nie mógł zostać uznany za część drogi gminnej, lecz drogi wojewódzkiej, przy której miał się znajdować. Powyższe powodowało zaś brak możliwości wydania na wniosek wójta decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej budowy chodnika, bowiem z wnioskiem o wydanie decyzji dla inwestycji polegającej na budowie chodnika przy drodze wojewódzkiej powinien wystąpić właściwy zarząd województwa, jako zarządca drogi wojewódzkiej. Organ odwoławczy podkreślił także, iż w powołanym wyroku sąd wyjaśnił, że w sytuacji istnienia funkcjonalnego powiązania pomiędzy chodnikiem a drogą, znajdują zastosowanie przepisy specustawy drogowej. Natomiast w rozpatrywanej sprawie, w której chodnik budowany jest w ramach rozbudowy drogi krajowej nr [...], takie powiązanie występuje.

W ocenie Ministra, chybiony był zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zwanej dalej "Konstytucją RP", poprzez nieuwzględnienie faktu, że wywłaszczenie części nieruchomości skarżącego nie jest niezbędne do osiągnięcia celów publicznych. Organ odwoławczy wskazał, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane, pod warunkiem, że nastąpi tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wywłaszczenie jest natomiast dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Zdaniem organu odwoławczego w kontrolowanym postępowaniu powyższe warunki wywłaszczenia zostały spełnione. Przejście z mocy prawa własności części nieruchomości skarżącego, w granicach wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, następuje na podstawie przepisów specustawy drogowej, przewidujących obowiązek ustalenia odszkodowania (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Organ odwoławczy podkreślił, że pozbawienie skarżącego, prawa własności co do części nieruchomości stanowi realizację celu publicznego, jakim jest inwestycja drogowa. Przy czym należy zaznaczyć, że organy orzekające w I i II instancji nie mają obowiązku oceniać w jakim stopniu realizowana na podstawie przepisów specustawy drogowej inwestycja jest niezbędne do osiągnięcia celów publicznych. Organ odwoławczy wskazał także, iż projektowane przedsięwzięcie (przebiegające przez część nieruchomości będącej własnością skarżącego) stanowi inwestycję celu publicznego i w związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do podważania prawidłowości decyzji Wojewody [...] w kontekście zarzutu naruszenia prawa własności. Zdaniem organu odwoławczego trudno w takiej sytuacji mówić także o naruszeniu zasady proporcjonalności, jeżeli zważy się na fakt, że z uwagi na zajęcie pod inwestycję części nieruchomości należącej do skarżącego przysługuje mu odszkodowanie w trybie specustawy drogowej. Odnosząc się do argumentów skarżącego, że jest możliwe wybudowanie przedmiotowego chodnika bez ingerowania w jego nieruchomość, organ odwoławczy ponownie podkreślił, że to inwestor, jako podmiot wyspecjalizowany w danej dziedzinie, posiadający odpowiednią wiedzę, decyduje o kształcie inwestycji i przyjętych rozwiązaniach technicznych. Organ odwoławczy przywołał także stanowisko wyrażone przez inwestora w piśmie z 8 sierpnia 2018 r. i wskazał, że inwestor oświadczył, iż nie ma możliwości zmiany lokalizacji inwestycji, poprzez ominięcie działki skarżącego. Ponadto w ocenie Ministra, ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z projektu budowlanego, wynika, że przebieg analizowanej inwestycji drogowej w zakresie interesu prawnego skarżącego został wyznaczony optymalnie. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego. Odpowiadając na twierdzenie skarżącego, że nie wszyscy mieszkańcy S. są zadowoleni z przedmiotowej inwestycji, organ odwoławczy wyjaśnił, że interes właścicieli konkretnych nieruchomości co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności. Podnoszenie zaś zarzutów w kontekście rozstrzygnięć organu dotyczących innych nieruchomości nie może być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 752/12). Wobec powyższego skarżący nie ma interesu prawnego do kwestionowania decyzji Wojewody [...] w zakresie dotyczącym działek niestanowiących jego własność.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 7 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli w związku z wydaniem decyzji sprzecznej z ugruntowanym orzecznictwem, organ odwoławczy wyjaśnił, iż w zakresie interesu prawnego skarżącego została przeprowadzona rzetelna analiza zebranego materiału dowodowego. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji należycie wypełnił w ww. zakresie dyspozycję art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa i prawidłowo zebrał materiał dowodowy, na podstawie którego ustalił stan faktyczny sprawy. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ I instancji wskazał przesłanki, którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Podjęcie zaś przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę skarżącą - w sytuacji, gdy organ w zakresie interesu prawnego strony skarżącej prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna i nie przekracza zasady swobodnej oceny dowodów oraz organ wskazał prawidłową podstawę prawną - zdaniem organu odwoławczego nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem.

W skardze na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, polegające na przyjęciu, że część inwestycji, tj. budowa chodnika do cmentarza od km 25+345 do km 25+432 (zadanie 2) oraz budowa chodnika od km 25+432 do km 25+882 (zadanie 3), która ma być zrealizowana między innymi na nieruchomości skarżącego (działka nr [...]), może być traktowana jako inwestycja z zakresu dróg publicznych, w sytuacji gdy samodzielna budowa chodnika nie stanowi inwestycji drogowej w rozumieniu powołanej ustawy, co w konsekwencji powoduje, iż decyzja w zaskarżonej części nie ma podstawy prawnej;

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie faktu, że wywłaszczenie części nieruchomości skarżącego (nr działki [...]) nie jest niezbędne do osiągnięcia celów publicznych;

- art. 7 i 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli poprzez wydanie decyzji sprzecznej z ugruntowanym orzecznictwem.

Skarżący wniósł o:

- uchylenie pkt. V zaskarżonej decyzji, utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części,

- uchylenie decyzji nr [...] Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. w części dotyczącej budowy chodnika do cmentarza od km 25+345 do km 25+432 (zadanie 2) oraz budowy chodnika od km 25+432 do km 25+882 (zadanie 3) i umorzenie postępowania w tym zakresie,

- zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, a zatem ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie, w związku z czym przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Ministra Inwestycji i Rozwoju z 30 kwietnia 2019 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną jest pozwolenie na realizację inwestycji w zakresie drogi publicznej, w związku z czym w sprawie mają zastosowanie, jako przepisy szczególne, uregulowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "specustawą drogową" lub "z.r.i.d.". W myśl art. 11i ust. 1 i 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - z wyjątkiem art. 28 ust. 2, natomiast nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji.

Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż art. 11e specustawy drogowej stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy specustawy drogowej, nie przewidują dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kompetencji do korygowania proponowanego przez zarządcę drogi przebiegu drogi i infrastruktury zagospodarowania terenu – elementy te są przedmiotem opiniowania przez organy wskazane w art. 11b specustawy drogowej, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Do kompetencji zarządcy drogi należy określenie następnie we wniosku proponowanego przebiegu drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (art. 11d ust. 1 pkt 1), projektów podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3) oraz nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. (art. 11d ust. 1 pkt 3a). W przypadku gdy wniosek kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone Prawem budowlanym, organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji o pozwoleniu na realizację inwestycji zawierają wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy obu instancji dokonały też wszystkich wymaganych prawem sprawdzeń, w tym w szczególności w zakresie kompletności wniosku pod kątem wymogów określonych w art. 11d specustawy drogowej oraz sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego tj. zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami technicznobudowlanymi oraz spełnienie wymogów formalnych przez projekt architektonicznobudowlany. Rozwiązania przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie.

Chybiony jest zarzut skarżącego co do braku podstawy prawnej wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej budowy chodnika do cmentarza od km 25+345 do km 25+432 (zadanie 2) oraz budowy chodnika od km 25+432 do km 25+882 (zadanie 3). Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317), zwanych dalej drogami, a także organy właściwe w tych sprawach. W wyroku z 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2168/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, podzielany przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że "art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego prócz przygotowania budowy samej drogi również realizację infrastruktury drogowej, tak związaną jak i niezwiązaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 3 in fine i § 101 - § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania)". Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, chodnik stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Oznacza to, że w przypadku realizacji inwestycji drogowej budowa chodnika, który będzie częścią drogi publicznej, stanowi element tej inwestycji. Okoliczność, że budowa chodnika została wyodrębniona w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jako zadanie inwestycyjne, nie oznacza, iż stanowi ona samodzielne zamierzenie budowalne tylko, że realizacja tej inwestycji drogowej została podzielona na etapy. W rozpoznawanej sprawie budowa chodnika realizowana jest w ramach przebudowy drogi publicznej, gdyż projektowany chodnik stanowi część tej drogi, zatem ta część inwestycji również może być realizowana na podstawie przepisów specustawy drogowej.

Nieskuteczne są zarzuty skarżącego o niezgodności z prawem podziału i przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności części nieruchomości skarżącego – działki o numerze [...]. Decyzja organu I instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w zakresie dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości i określenia nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, została wydana zgodnie z przedstawionymi przez inwestora projektami podziału nieruchomości sporządzonymi przez uprawnionego geodetę. Przeznaczona do przejęcia pod inwestycję działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], została w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wskazana jako nieruchomość, na której zlokalizowana jest inwestycja i która w związku z tym z mocy prawa staje się własnością Skarbu Państwa. Prawidłowe jest stanowisko organu, że o przebiegu drogi i rozwiązaniach techniczno-wykonawczych drogi, samodzielnie decyduje inwestor - zarządca drogi będący wnioskodawcą. W świetle brzmienia art. 11a i art. 11e z.r.i.d. zakres kompetencji organów rozpatrujących wnioski o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ogranicza się do kontroli zgodności z przepisami wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę bez prawa do dokonywania jakichkolwiek zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Przepisy z.r.i.d. nie pozwalają organom oceniać racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych przyjętych przez zarządcę drogi - organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia - oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. W rozpoznawanej sprawie nie doszło też do naruszenia wskazanych przez skarżącego norm konstytucyjnych chroniących prawo własności, albowiem przebudowa budowa drogi publicznej jest inwestycją publiczną, a wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy. Wprowadzenie regulacji prawnej, polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych (zob. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: postanowienie z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 17/13, publ. OTK-A 2015/1/5 wyrok z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05, publ. OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62; wyrok z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, publ. OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106). Interes prywatny strony postępowania, wiążący się uszczerbkiem majątkowym spowodowanym przejęciem pod drogę publiczną części nieruchomości strony, nie może przeważyć nad interesem publicznym, którym jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego. Za utratę prawa własności części nieruchomości stronie przysługuje pełna kompensata w postaci zagwarantowanego ustawowo odszkodowania, a ponadto strona ma możliwość domagania się od właściwego zarządcy drogi nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego pozostałej części nieruchomości, jeżeli pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (art. 12 ust. 4a i 4f oraz art. 13 ust. 3 z.r.i.d.).

Podsumowując, uznać należy, że wbrew zarzutom skarżącego, nie doszło do naruszeń przepisów prawa materialnego wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszystkie elementy, o których mowa w art. 11f ust. 1 specustawy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.