Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 916/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant ref.staż. Edyta Cichecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w zakresie w jakim, dla obszaru oznaczonego numerem 2a w załączniku nr 1 do uchwały wprowadza zmianę przez przeznaczenie tego obszaru pod zabudowę wielorodzinną (MW/U zdefiniowaną na stronie 59 tekstu studium); II. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz M. K., kwotę 787 (siedemset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] ( dalej: "Rada Gminy", "organ") podjęła w dniu [...] maja 2018 r. Uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz w wykonaniu uchwał: Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. oraz Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie łącznego wykonania: Uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. i Uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r i Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. zmieniającej uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]".

Rada Gminy uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., zmienionego uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., zwanej dalej studium (§ 1 uchwały).

Wskazała, że integralną częścią uchwały są:

1) część tekstowa Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w formie ujednoliconej z wyróżnieniem zmian, zawierająca uwarunkowania rozwoju gminy i ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego - politykę przestrzenną gminy, stanowiącą Załącznik Nr 1.

2) rysunek Studium - uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], sporządzony na mapie w skali 1:10 000, stanowiący Załącznik Nr 2.

3) rysunek Studium - kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w formie ujednoliconej z wyróżnieniem zmian, sporządzony na mapie w skali 1:10 000, stanowiący Załącznik Nr 3.

4) rysunek Studium - obszary przeznaczone do sporządzania zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, sporządzony na mapie w skali 1:10 000, stanowiący Załącznik Nr 3a.

5) rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany studium, stanowiące Załącznik Nr 4.

Wykonanie niniejszej uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...] (§3 uchwały). W § 4. Wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że procedura opracowania i uchwalenia zmiany studium przebiegała zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.).

Wójt Gminy [...] ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium w "[...]", oraz poprzez obwieszczenie, które było wywieszone od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2017 r., oraz od [...] czerwca 2017 r. do [...] lipca 2017 r. na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...], określając formę, miejsce i termin składania wniosków do zmiany Studium.

Pismami z dnia [...] lutego 2017 r., z dnia [...] maja 2017 r. oraz z dnia [...] czerwca 2017r. Wójt Gminy [...] zawiadomił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania Studium. Termin składania wniosków został wyznaczony do dnia: [...] stycznia 2017 r., [...] czerwca 2017 r. oraz do dnia [...] lipca 2017 r.

Zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) Wójt Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko projektu zmiany Studium.

Po rozpatrzeniu wniosków sporządzono projekt zmiany Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, a następnie został on przekazany wszystkim odpowiednim organom i instytucjom w celu uzgodnienia lub zaopiniowania. Projekt zmiany studium otrzymały wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia.

Projekt zmiany Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. W dniu [...] grudnia 2017 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie zmiany Studium rozwiązaniami. Termin składania uwag wyznaczono na dzień [...] stycznia 2018 r.

W wyznaczonym terminie wpłynęły uwagi. Na skutek uwzględnienia części z nich, projekt zmiany Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...] marca 2018 r. W dniu [...] marca 2018 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie zmiany Studium rozwiązaniami. Termin składania uwag wyznaczono na dzień [...] kwietnia 2018 r.

W związku z przeprowadzeniem, opisanej powyżej, procedury formalno-prawnej przewidzianej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), przyjęcie uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uznano za uzasadnione.

W części dotyczącej obszaru wsi [...], określonego w załączniku nr 1 do uchwały jako obszar 2a wprowadzono zmianę kierunków poprzez przeznaczenie terenów pod zabudowę wielorodzinną (MW/U), która w następujący sposób została zdefiniowana na str. 59 zmienionego tekstu Studium:

"MW/U - zabudowa wielofunkcyjna mieszkaniowo-usługowa

zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i/lub usługowa

usługi w zakresie handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego, zdrowia, oświaty kultury, hotelarstwa, wystawiennictwa, biurowości, pośrednictwa, finansów, lokalizowane w parterach budynków mieszkalnych i /lub wolnostojące oraz wszelka działalność gospodarcza nieuciążliwa, której oddziaływanie nie wykracza poza granice nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny.

Maksymalna wysokość zabudowy - 26 m

Dopuszczenie realizacji dominant architektonicznych o maksymalnej wysokości 29 m. Dopuszczenie realizacji dominant architektonicznych na maksymalnie 35% określonej w planie miejscowym powierzchni zabudowy.

minimalna powierzchnia biologicznie czynna działki - 25%

minimalna powierzchnia nowowydzielanej działki - 2000 m2

przeznaczenie dopuszczalne - urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej

Zaleca się wprowadzenie pasa zieleni izolacyjnej od wyznaczonych w Studium obszarów o innej funkcji kolidującej z zabudową mieszkaniową - jego szerokość i lokalizacja do ustalenia na etapie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego."

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę złożył M. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

M. K., wskazał, że składa skargę na podstawie art. 101 ust.. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako: "u.s.g.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "u.p.z.p.").

Wskazaną uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. zaskarżył w części dotyczącej obszaru wsi [...] (tj. obszar określony w załączniku nr 1 do Punktowej Zmiany Studium jako obszar nr 2a).

Wskazał, że przy uchwaleniu Punktowej Zmiany Studium istotnie naruszono, co miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 10 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust 1 pkt 7 lit d oraz art. 10 ust. 5 pkt 1 - 6, ust 6 i ust 7 u.p.z.p. poprzez sporządzenie analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy [...], w tym bilansu terenów, z istotnym naruszeniem ustawowych reguł, co miało istotny wpływ na treść rozwiązań przyjętych w Punktowej Zmianie Studium z dnia 29 maja 2018 r. (w szczególności doprowadziło do dopuszczenia nowej funkcji tj. zabudowy wielorodzinnej na obszarze wsi [...]), podczas, gdy analiza potrzeb i możliwości rozwoju gminy [...], w tym bilans terenów, sporządzona zgodnie z regułami u.p.z.p. nie dopuszczałby zmian w strukturze przestrzennej gminy polegającej na przeznaczeniu nowych terenów we wsi [...] pod zabudowę wielorodzinną (tj. w konsekwencji naruszenie art. 10 ust 2 pkt 1 lit a u.p.z.p.),

2) art. 1 ust 4 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art 10 ust. 5 pkt poprzez sytuowanie nowej zabudowy poza obszarem zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy [...], z naruszeniem wymagań ładu przestrzennego (szczególnie ze względu na określoną w Studium wysokość zabudowy aż 29 metrów we wsi [...] - podczas, gdy taka wysokość jest typowa dla terenów śródmieścia sąsiedniej gminy tj. miasta [...], naruszeniem efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni (szczególnie ze względu na przyjęty w Studium dla znacznego obszaru MW wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na jedynie 25%, co spowoduje negatywne skutki "wyspy ciepła";

3) art. 9 ust. 3a u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 13 u.p.z.p. poprzez dokonanie Punktowej Zmiany Studium dla obszaru wsi [...], nie w wyniku przeprowadzenia rzeczowych analiz wymaganych u.p.z.p. (np. ekonomicznych, środowiskowych i społecznych) i nieuwzględniania realnych potrzeb gminy, ale w wyniku uwzględniania partykularnego interesu jednego podmiotu tj. firmy deweloperskiej [...], w konsekwencji czyniąc treść Studium dokumentem wewnętrznie sprzecznym (tj. "kierunek zmian" sprzeczny z aktualnymi "uwarunkowaniami"), a więc:

a. brak uwzględnienia analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy [...] (naruszenie art. 10 ust 1 pkt 7 u.p.z.p.),

b. brak uwzględnienia wymogu poprawy warunków i jakości życia mieszkańców (skarżących) tj. osób aktualnie zamieszkujących obszar wsi [...] (naruszenie art. 10 ust 1 pkt 5 u.p.z.p.),

c. brak uwzględnienia uwarunkowań dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia obszaru wsi [...] (naruszenie art 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.),

d. brak uwzględnienia panującego ładu przestrzennego obszaru wsi [...] i charakteru zabudowy całej gminy [...] (naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.),

e. braku uwzględnienia stanu aktualnych systemów komunikacji i infrastruktury technicznej obszaru wsi [...] (naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 13 u.p.z.p.),

f. brak przeciwdziałaniu zagrożeniom bezpieczeństwa ludności, w tym ochrony zdrowia mieszkańców - np. negatywny skutek w postaci powstania "wyspy ciepła" w wyniku dopuszczenia bardzo intensywnej zabudowy we wsi [...] (naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.);

4) wskazane powyżej naruszenie art. 9 ust. 3a u.p.z.p. w związku z art. 27, art. 32 ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p. i art. 10 ust. 1 pkt 1,2,5,6,7 i 13 u.p.z.p. spowodowało, że Studium stało się dokumentem wewnętrznie sprzecznym tj. rozdział dotyczący "kierunków" rozwoju gminy sprzeczny z rozdziałem opisującym "uwarunkowania"; podczas, gdy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje organom gminy zagwarantowanie wewnętrznej spójności treści Studium, także w ramach procedury zmiany Studium (art. 9 ust. 3a u.p.z.p.),

5) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez całkowite pominięcie zobiektywizowanych potrzeb lokalnej społeczności, czym naruszono zasadę proporcjonalności (wyrażoną w art. 1 ust. 3 u.p.z.p.) nakazującą, aby organ "ważył" interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne;

6) wskazane powyższej naruszenia m.in. art. 10 ust. 1 pkt 5 i 7 u.p.z.p. poprzez pominięcie potrzeb rozwoju oraz warunków i jakości życia mieszkańców gminy spowodowało w konsekwencji naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak przeznaczenia terenów pod usługi celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej jak obszary zdrowia, kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, zieleń w formie parków itp. (Punktowa Zmiana Studium stanowi typowy przykład przeważenia majątkowego interesy firmy deweloperskiej ponad interes społeczności lokalnej aktualnie zamieszkującej obszar wsi [...]).

7) w konsekwencji uwzględnienie w procedurze uchwalania zmian Studium wyłącznie partykularnego interesu jednego podmiotu tj. firmy deweloperskiej [...] świadczy o naruszeniu obowiązku zapewnienia realnego udziału społeczeństwa w pracach nad studium - co narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, wniesiono o:

1) stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w części dotyczącej obszaru wsi [...] (obszar określony w załączniku nr 1 do uchwały jako obszar nr 2a), w szczególności w zakresie wprowadzającym na tym obszarze zmianę kierunków przez przeznaczenie terenów pod zabudowę wielorodzinną (MW/U) - zdefiniowaną na stronie 59 tekstu zmienionego Studium),

2) dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi,

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego M. K. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała wprowadza na obszarze wsi [...] radykalną zmianę funkcji tj. dopuszczono realizację osiedla wielorodzinnego o bardzo dużej intensywności (znacznie większej niż na przedmieściach sąsiadującej gminy [...], dzielnica [...]) oraz o wysokości zabudowy charakterystycznej dla zabudowy śródmieścia miasta [...].

Zakres zmian w treści Studium uwidoczniony jest w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały, gdzie na stronie 5 i 6 wskazano, że: "Zmiana studium obejmuje cztery obszary: nr: 2a, 2b, 2c, 2d". "Celem opracowania (...) jest na obszarze nr 2a dopuszczenia realizacji (...) zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej: (...)". Na marginesie wskazano, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania Studium nie przewidywała wprowadzenia nowej funkcji we wsi w postaci zabudowy wielorodzinnej.

Skarżący wskazał, że ww. zmiana w kierunkach polityki planowania przestrzennego na obszarze wsi [...] jest dokonywana w ślad za wnioskiem dewelopera - firmy [...].

Podkreślił, że zmiana kierunków we wsi [...] polegająca na wprowadzeniu intensywnej zabudowy wielorodzinnej wraz z centrum handlowym została dokonana z istotnym naruszeniem szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana kierunku nie znajduje uzasadnienia w analizach potrzeb i możliwości rozwoju gminy, w tym bilansie terenów. Na potrzeby zaskarżonej uchwały zmiany Studium, firma [...] wykonała w 2017 r. dokument pt. "Analizy uzupełniające do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w celu określenia potrzeb i możliwości rozwoju gminy [...]".

Powyższa Analiza została w ocenie skarżącego sporządzona z istotnym naruszeniem szeregu przepisów ustawy, co zostało szczegółowo opisane w OPINII URBANISTYCZNEJ, sporządzonej przez mgr inż. K. K. uprawnioną do wykonywania zawodu urbanisty na podstawie zaświadczenia nr [...]

Podniesiono, że gdyby analiza potrzeb i możliwości rozwoju gminy [...] została sporządzona zgodnie z u.p.z.p., nowe tereny na obszarze wsi [...] w ogóle nie zostałyby przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną.

Wskazano, że we wspomnianej opinii urbanistycznej wyjaśniono, że: "Zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] została sporządzona z istotnym naruszeniem zasad obliczania potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na powierzchnie użytkową mieszkań obliczono nie w oparciu o prognozę demograficzną, jak mówi ustawa, a na podstawie prognoz ruchu budowlanego, które nie odwzorowują procesów demograficznych. Bilansując zapotrzebowanie pominięto także istniejące powierzchnie mieszkalne. Błędne podejście do obliczenia zapotrzebowania na nowe powierzchnie użytkowe mieszkań doprowadziło do przeszacowania tegoż zapotrzebowania w kontekście prognozowanego przyrostu mieszkańców gminy. Należy więc z całą stanowczością podkreślić, że gdyby bilans potrzeb i możliwości rozwoju gminy [...] został wykonany zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaszłyby przesłanki do wyznaczenia nowych terenów intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie [...]".

Dodatkowo wskazano, że nagły wzrost liczby mieszkańców o 5 000 tylko na samym obszarze [...] w wyniku oddania do użytkowania przedmiotowego osiedla wielorodzinnego byłby dwukrotnie wyższy niż wzrost liczby mieszańców na całym terenie gminy w okresie dekady (od 2005 do 2015 ludność gminy zwiększyła się o 2892 nowych mieszkańców).

Wskazano, że tereny wsi [...], w gminie [...], są obecnie przede wszystkim wykorzystywane rolniczo oraz częściowo zabudowane domami jednorodzinnymi (wschodnia część obszaru), które są własnością skarżącego. Brak jest na obszarze [...] jakiejkolwiek zabudowy wielorodzinnej.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Rada Gminy [...] przystąpiła do sporządzania zmiany Studium, w kilku obszarach, w tym w obszarze we wsi [...]. W uzasadnieniu wskazano, że celowość zmiany Studium na obszarze wsi [...] wynika z uwzględnienia wniosku inwestora planującego budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 . Jak wyjaśniono zapisy Studium nie przewidują we wsi [...] lokalizacji centrum handlowego.

W uchwale inicjującej proces planistyczny brak jest mowy o nowych terenach pod zabudowę wielorodzinną.

Skarżący podniósł, że inicjatywa zmiany studium wynikała z chęci zaspokojenia interesu dewelopera planującego budowę centrum handlowego. Jest to fakt znany i przedstawiany na debatach publicznych organizowanych w toku procedury "planistycznej" oraz opisywanych w wielu artykułach prasowych.

Działanie w celu zaspokojenia wyłącznie interesu dewelopera potwierdza m.in. § 2 uchwały nr [...], gdzie literalnie zawężono zakres postępowania jedynie do zmiany kierunków Studium w rozumieniu art. 10 ust. 2 u.p.z.p. (bez aktualizacji uwarunkowań Studium w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.p.z.p.).

Świadczy to o tym, iż zmiana kierunku nie nastąpiła w wyniku aktualizacji treści analiz uwarunkowań, ale wyłącznie na życzenie inwestora w oderwaniu od uwarunkowań.

Stanowi to istotnie naruszenie art. 9 ust. 3a u.p.z.p., który nakazuje dokonanie zmian kierunków w oparciu o aktualizację uwarunkowań.

W dniu 30 marca 2017 r. uchwalono aktualnie obowiązujący plan miejscowy dla terenu wsi [...] tj. uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2017r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] lipca 2017r. poz. [...]). Powyższy plan przewiduje we wsi [...] przede wszystkim funkcję usługową i produkcyjną (blisko trasy [...]) i w obszarze wschodnim wsi mieszkaniową jednorodzinną (zgodną z pierwotnym Studium) oraz usługową (z dopuszczeniem funkcji zabudowy jednorodzinnej) - brak jest funkcji zabudowy wielorodzinnej.

Po uchwaleniu planu miejscowego, deweloper poszerzył zamierzenia inwestycyjne, planując - obok centrum handlowego - budowę osiedla wielorodzinnego o znacznej intensywności (na ponad 5 000 nowych mieszkańców). Według wizji dewelopera, wielorodzinne budynki nawet do 8 kondygnacji (dominanty do 29 metrów) mają zostać wybudowane tuż obok domu jednorodzinnego skarżącego.

Gmina ponownie przychyliła się do interesów dewelopera podejmując działania zmierzające do dopuszczenia budowy osiedla na 5 000 nowych mieszkańców, ale nie wynikające z realnych uwarunkowań gminy (wbrew przepisom u.p.z.p.). Gmina podjęła dwa kierunki działań: rozszerzyła zakres prac nad zmianą Studium (pierwotnie dotyczącą centrum handlowego) o dopuszczenie budowy osiedla wielorodzinnego we wsi [...]. W tym celu został sporządzony w 2017 r . bilans terenów Gminy [...], zawierający znacznie "zawyżone" zapotrzebowanie na nową zabudowę i w konsekwencji, w oparciu o ten wadliwy bilans, została podjęta uchwała o punktowej zmianie Studium. Oraz rozpoczęła formalnie procedurę zmiany dopiero co uchwalonego planu miejscowego wsi [...].

Zatem niedługo po uchwaleniu w dniu [...] marca 2017 r. planu miejscowego, już w dniu [...] października 2017 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany aktualnie obowiązującego plan miejscowego dla wsi [...]. Procedura zmiany planu jest w toku.

Błędy Studium (błędne dopuszczenie we wsi terenów intensywnej zabudowy wielorodzinnej) skutkują tym, że obecnie został wyłożony do publicznego wglądu wadliwy projekt planu miejscowego przewidujący m.in. budowę centrum handlowego i osiedla na ponad 5 000 nowych mieszańców.

Projekt ten został negatywnie zaopiniowany przez komisję urbanistyczną gminy [...]. W opinii z września 2019 r. wskazano - między innymi - że realizacja tak intensywnej zabudowy (bez terenów zielonych) spowoduje powstanie "wyspy ciepła", i problem z chłonnością wód opadowych.

Nakazano obniżenie wysokości zabudowy, albowiem obok istniejących domów jednorodzinnych (tuż po przeciwległej stronie drogi) mają stanąć budynki wielorodzinne z dominantą aż do 29 metrów. Jest to przykład oczywistego naruszenia ładu przestrzennego.

Nadto, projekt planu został negatywnie zaopiniowany przez m.st. Warszawa (gminę sąsiednią), obawiającą się znacznego realnego obciążenia przeciążonej infrastruktury społecznej miasta [...] przez potrzeby nowych mieszkańców gminy [...].

Uzasadniając zarzuty wadliwości studium wskazano, co następuje.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit d oraz art. 10 ust. 5 pkt 1-6, ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. poprzez sporządzenie analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy, w tym bilansu terenów, z istotnym naruszeniem ustawowych reguł wskazano, że na potrzeby zaskarżonej uchwały zmiany Studium, firma [...] wykonała w 2017r. dokument pt. "Analizy uzupełniające do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w celu określenia potrzeb i możliwości rozwoju gminy [...]".

Skarżący podniósł, że wnikliwe wykazanie dlaczego analiza ta została sporządzona z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, a wnioski z niej wynikające są błędne, wymaga wiedzy specjalistycznej, dlatego szczegółowe rozwinięcie uzasadnienia niniejszej skargi zawiera Opinia Urbanistyczna sporządzona przez urbanistkę mgr inż. K. K..

Z Opinii Urbanistycznej wynika, że nie było podstaw do wyznaczania w zmianie Studium nowych terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wysokiej intensywności. Gdyby bilans potrzeb i możliwości rozwoju gminy [...] został wykonany zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaszłyby przesłanki do wyznaczenia nowych terenów intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie miejscowości [...].

Analiza potrzeb i możliwości rozwoju gminy zawiera szereg błędów merytorycznych i naruszeń prawa, a w szczególności:

a. zapotrzebowanie na powierzchnie użytkową mieszkań obliczono nie w oparciu o prognozę demograficzną, jak mówi ustawa, a w oparciu o prognozy ruchu budowlanego, które nie odwzorowują procesów demograficznych i rzeczywistego zapotrzebowania na nowe mieszkania, prowadząc do przeszacowania tegoż zapotrzebowania i suburbanizacji;

b. liczbę mieszkańców gminy w roku 2047 powiększono, niezgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o 30%, bowiem ustawa wprost wskazuje możliwość powiększenia zapotrzebowania na powierzchnie użytkową wyłącznie dla obliczonego zapotrzebowania, co po raz wtóry spowodowało przeszacowanie tegoż zapotrzebowania;

c. zapotrzebowanie na powierzchnie użytkową mieszkań policzono dla wszystkich docelowych mieszkańców gminy, pomijając fakt, iż obecni mieszkańcy w liczbie 18 041 (wg. GUS) lub 17 095 osób (wg. Danych z Urzędu Gminy) posiadają już powierzchnie mieszkalne, co ponownie doprowadziło do istotnego przeszacowania tegoż zapotrzebowania.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 5 pkt poprzez sytuowanie nowej zabudowy poza obszarem zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy [...] oraz z naruszeniem ładu przestrzennego, naruszeniem efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, wskazano, że ustawodawca wprowadził pojęcie "obszaru zwartej struktury funkcjonalno- przestrzennej" danej gminy. Są to obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych (np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia).

Podkreślono, że rolą bilansu terenów jest przede wszystkim ograniczenie władztwa planistycznego w zakresie wyznaczania terenów pod zabudowę. Bilans terenów ma z jednej strony zdiagnozować rzeczywiste potrzeby gminy w zakresie nowej zabudowy, z drugiej zaś oszacować chłonność istniejących obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej - obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych oraz chłonność pozostałych obszarów przeznaczonych już w planach miejscowych pod zabudowę.

W konsekwencji powyższego lokalizacja nowej zabudowy dopuszczalna jest zaś wyłącznie w przypadku, gdy zapotrzebowanie gminy w zakresie nowej zabudowy przekraczać będzie chłonność obszarów zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz innych obszarów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę. Dodatkowym warunkiem zmiany w obrębie terenów zabudowy są możliwości inwestycyjne gminy w zakresie budowy infrastruktury technicznej.

Analiza studium uzasadnia zdaniem skarżącego konkluzję, że nie uwzględniono możliwości finansowania przez gminę infrastruktury technicznej jak wymaga tego art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. a) u.p.z.p.

Obszaru wsi [...] nie można zaliczyć do obszaru zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej Gminy [...]. Obszar ten jest odcięty od centrum gminy [...] droga [...] oraz leży na przedmieściach Gminy [...] - sąsiadując z gminą, [...], dzielnica [...]. Wieś [...] zdecydowanie nie jest obszarem na którym istnieje rozwinięta infrastruktura techniczna.

Przechodząc do kwestii naruszenia ładu przestrzennego odwołano się do Studium. Studium Gminy [...] definiuje wiodący kierunek rozwojowy jako "mieszkaniowy jednorodzinny".

Odnosząc się do uwarunkowań Studium Gminy [...] zawiera ono następujące wnioski zdecydowana większość zasobów mieszkaniowych gminy to mieszkalnictwo jednorodzinne. Występują tutaj tylko dwa tereny z zabudową wielorodzinną - [...], które liczą łącznie 5 budynków wielorodzinnych z łączną ilością 58 mieszkań, - Osiedle "[...]", składa się z 13 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a łączna ilość mieszkań wynosi 186. Zdanych z Urzędu Gminy [...] wynika, że na obszarze gminy znajduje się tylko 244 mieszkań w zabudowie wielorodzinnej, co stanowi niecałe 4% wszystkich zasobów mieszkaniowych.

Z kolei na terenie gminy sąsiedniej (po stronie [...], dzielnica [...]) nie istnieje zabudowa tak intensywna jak zaproponowana w wyłożonym do wglądu planie [...] sporządzonym zgodnie z zaskarżonym niniejszą skarga Studium.

Miasto [...] prawidłowo określiło w swym obowiązującym Studium dla obszaru dzielnicy [...] ([...]) położonego bezpośrednio przy granicy z gminą [...], przeznaczenie terenu jako (M2).12 - Teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla tego terenu Studium [...] określa wskaźnik intensywności zabudowy na 0,6, ponieważ teren ten został określony jako "[...]".

Obecnie procedowany projekt plany miejscowo dla wsi [...] przewiduje intensywność zabudowy do 4,8 - jest to intensywność zabudowy rzadko gdziekolwiek spotykana. Projektowana bardzo intensywna zabudowy wielorodzinna we wsi [...] ma odwrócić proporcje pomiędzy miastem [...], a wsią [...].

Dlatego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. Prezydent [...] skierowanym do Wójta gminy [...] wskazał, że opiniuję negatywnie w projekt m.p.z.p. Nadto Prezydent [...] wskazał, że: przyjęte w projekcie planu wskaźniki, zwłaszcza intensywność zabudowy są stanowczo za wysokie, jednocześnie wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej proponowane dla projektu planu [...] są zbyt niskie zwłaszcza dla terenów oznaczonych jako MW/U. W związku z tym zachodzi obawa, że przyszłe bardzo intensywne zagospodarowanie przedmiotowego terenu wpłynie negatywnie na warunki klimatyczne terenu Dzielnicy miasta [...] sąsiadujących obszarem objętym planem. Ponadto tak intensywne zagospodarowanie obszarów płynie także sposób istotny na funkcjonowanie układu komunikacyjnego w tym rejonie [...] oraz na obciążenie placówek usług publicznych, zwłaszcza szkół, przedszkoli i żłobków. Wstępna analiza możliwości inwestycyjnych opiniowanego projektu planu wskazuje bowiem, że na przedmiotowym terenie na podstawie założony wskaźników może zamieszkać nawet 5 tysięcy osób, natomiast obszarze projektu planu usługi publiczne są jedynie usługami dopuszczalnymi, co nie przesądza obowiązku ich lokalizacji. Podsumowano, że radykalna zmiana kierunku Studium z zabudowy jednorodzinnej na wielorodzinną, na obszarze wsi [...], niebędącym obszarem zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej, bez dostatecznej infrastruktury, z pominięciem uwarunkowań ładu przestrzennego, świadczy o naruszeniu wskazanych przepisów u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 3a u.p.z.p. w związku z art. 32 ust. 1,2 i 3 u.p.z.p. i art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 13 u.p.z.p. poprzez dokonanie Punktowej Zmiany Studium dla obszaru [...] nie w wyniku przeprowadzenia rzeczowych analiz wymaganych ustawą (ekonomicznych, środowiskowych i społecznych) i nie uwzględniania realnych potrzeb gminy, wskazano, że z przepisów wynika, że zmiana aktów planistycznych nie może wynikać wyłącznie z faktu, że do gminy zgłosił się inwestor, ale z realnych potrzeb gminy znajdujących oparcie w przeprowadzonych analizach wskazujących na brak aktualności aktów planistycznych.

Skoro ustawodawca nałożył na organy uchwałodawcze gminy obowiązek sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a nadto określił szczegółowo metodykę przeprowadzenia stosownych wyliczeń, to celem tego było zapewnienie, aby na skutek podjętych przez organ uchwałodawczy czynności powstało spójne i zgodne z rzeczywistymi uwarunkowaniami demograficznymi i ekonomicznymi opracowanie, na podstawie którego będzie można jednoznacznie ocenić możliwość przeznaczenia kolejnych terenów pod zabudowę.

W niniejszej sprawie Punktowa Zmiana Studium nie ma oparcia w wynikach stosownych analiz potrzeb ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy oraz jest sprzeczna z bilansem terenów (gdyby taki został sporządzony zgodnie z ustawą). Realnym powodem uchwalenia Punktowej Zmiany Studium nie była zmiana uwarunkowań gminy, ale chęć dostosowania treści Studium pod konkretny projekt dewelopera. W konsekwencji, dokonując Punktowej Zmiany Studium, Rada Gminy pozostawiła w tekście Studium "stare" fragmenty Studium opisujące realne uwarunkowania gminy i potrzeby mieszkańców. W konsekwencji Studium stało się dokumentem wewnętrznie sprzecznym, ponieważ w Studium zachowane zostały fragmenty opisujące realne uwarunkowania gminy [...] sprzeczne z projektami dewelopera.

Podniesiono, że nagły wzrost liczby mieszkańców o 5 000 tylko na samym obszarze [...] w wyniku oddania do użytkowania przedmiotowego osiedla wielorodzinnego byłby dwukrotnie wyższych niż wzrost liczby mieszańców na całym terenie gminy w okresie dekady (od 2005 do 2015 ludność gminy zwiększyła się o 2892 nowych mieszkańców).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nie uwzględnienie zobiektywizowanych potrzeb lokalnej społeczności, czym naruszono zasadę proporcjonalności (wyrażoną w art. 1 ust. 3 u.p.z.p.) wskazano, że realizacja osiedla na kolejne 5 000 nowych mieszkańców znacznie pogorszy opisywane w Studium problemy. Uzasadniony jest zatem zarzut, że interes dewelopera nie został prawidłowo wyważony względem interesu społeczności lokalnej, czym naruszono zasadę proporcjonalności (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak przeznaczenia terenów pod usługi celu publicznego wskazano, że w konsekwencji postawionych zarzutów naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 5 i 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie potrzeb rozwoju gminy (pkt 7) oraz zapewniania warunków i jakości życia mieszkańców gminy (pkt 5) doszło do dalszych naruszeń polegających na naruszeniu art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak przeznaczenia terenów pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym wskazano, że zmiana Studium ma na celu zaspokojenie wyłącznie interesu jednej firmy - dewelopera [...] (nie uwzględniono w zmianie przeznaczenia terenów, terenów użyteczności publicznej). Prawnokształtujące znaczenie należy przypisać nie tylko określeniu w studium danego przeznaczenia czy wyznaczeniu kierunku zagospodarowania, ale również niepowołaniu w tym opracowaniu danego przeznaczenia czy kierunku zagospodarowania dla określonego terenu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie wyłącznie partykularnego interesu jednego podmiotu tj. firmy deweloperskiej [...], co świadczy o naruszeniu nakazu zapewnienia realnego udziału społeczeństwa w pracach nad studium - co narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa wskazano, że obowiązek zapewnienia udziału społeczności lokalnej w pracach nad studium to nie tylko obowiązek zapewnienia udziału w znaczeniu formalnoprawnym, ale także merytoryczne (materialnoprawne) rozpoznanie na podstawie prawidłowo sporządzonych analiz i "wyważenia" interesów poszczególnych podmiotów.

Sporządzenie dokumentacji planistycznej pod konkretny podmiot i konkretną inwestycję, narusza w sposób istotny zarówno tryb jak i zasady sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej kolejności uzasadniono legitymację procesową skarżącego interes prawny skarżącego oraz zaskarżenie Studium a nie planu jako właściwy środek prawny.

W odpowiedzi na Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ podniósł, że dokumenty pn. "Analizy uzupełniające do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w celu określenia potrzeb i możliwości rozwoju gminy [...]", dołączone do skargi, nie są ich ostateczną wersją. W aktach zmiany są zachowane poszczególne etapy i wersje tych analiz. Pracownik Urzędu Gminy, udostępniając pełnomocnikowi skarżącego analizę, tego nie zauważył. Mimo, że różnice zdają się być nieduże, to jednak istotne dla wyników i całej procedury zmiany studium. Ostateczna wersja analiz została dołączona do odpowiedzi na skargę.

Dalej, przechodząc do zarzutów skargi, które jak zaznaczono co do ich istoty, mają w pełni zastosowanie także do ostatecznej wersji analiz, stwierdzono, że w rzeczywistości analiza liczby budowanych mieszkań posłużyła do ostatecznego sformułowania prognozy demograficznej. Liczbę ludności przemnożono przez wskaźnik 1,3, ale nazwano to nieprawidłowo w tabeli 31 jako: "prognozowana liczba ludności z uwzględnieniem niepewności procesów rozwojowych" a powinno być nazwane: "prognozowana liczba ludności po uwzględnieniu migracji w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego".

Podniesiono, że zastosowanie analizy liczby budowanych mieszkań jest zgodne z prawem, co wynika z treści art. 10 ust. 1 pkt 7 i treści ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prognoza demograficzna nie jest główną, czy jedyną podstawą określenia potrzeb rozwojowych gminy i sporządzenia bilansu. Ustawodawca w pierwszej kolejności wymienia "analizy ekonomiczne" jako postawę ww. działań, a analiza liczby budowanych mieszkań jest zawsze główna składowa analiz ekonomicznych.

Wskazano, że zastosowanie w prognozie demograficznej wskaźnika uwzględniającego migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, jest uzasadnione (mimo nieprawidłowej nazwy użytej w analizie). Gmina stanowi część aglomeracji i bezpośrednio przylega do wschodnich dzielnic [...] i [...]. Istnieją wzajemne, rozliczne związki gospodarcze, przestrzenne, komunikacyjne, rekreacyjne, pomiędzy Miastem i Gminą. Związki i udział przestrzenny Gminy w ośrodku nie tylko wojewódzkim ale i krajowym, wynika z tego, że zarówno dotychczasowi mieszkańcy, jak i mieszkańcy innych okolic z całej Polski, chętnie osiedlają się w Gminie, czy to sami budując domy, czy je kupując. Wynika to z analizy aktów notarialnych przysyłanych do Gminy, w związku z realizacją art. 36 u.p.z.p. W około 2/3 z tych transakcji, nabywcami działek budowlanych były osoby mieszkające poza Gminą, czy głównie w W. lub innych rejonach Polski.

Dlatego organ podtrzymał wyliczoną prognozę demograficzną na koniec 2047 r. jako 28 918 mieszkańców.

Podobnie uzasadnionym jest, zdaniem organu, po uwzględnieniu migracji w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, przyjęcie prognozy demograficznej jako bardzo prawdopodobnej, na poziomie 1,3 x 28 918 = 37 593 osoby.

Odnosząc się do zarzutu usytuowania nowej zabudowy poza obszarem zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy [...] z naruszeniem wymagań ładu przestrzennego, organ wskazał, że skarga koncentrująca się na podważaniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, byłaby z mocy prawa bezzasadna, gdyż zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 4b w związku z pkt 2 i 3, na:

"obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych", można lokalizować nową zabudowę, bez względu na wyniki bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Zdaniem organu można postawić pytanie, czy oczywistym jest, że teren ten na pewno można określić jako położony "poza obszarem zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy [...] " (pkt 2. skargi na str.2). Jeżeli spojrzymy na teren lokalnie to tak, jest on położony poza takimi obszarami i dla bezpieczeństwa procedury planistycznej Wójt Gminy też uznał go za taki. Z punktu widzenia szerszego, gminnego a już aglomeracyjnego, można mieć poważne wątpliwości, czy to na pewno teren położony poza zwartą strukturą funkcjonalno - przestrzenną. Powiązane z tym zagadnieniem jest ustosunkowanie się do wymagań ładu przestrzennego.

Organ ocenił, że niezasadny jest zarzut, że ustalony kierunek MW/U i pozostałe kierunki na obszarze 2a nie leżą w interesie Gminy. Zdaniem organu marnotrawstwem byłoby przeznaczenie go na ekstensywne zagospodarowanie usługowe, produkcyjne czy mieszkaniowe jednorodzinne. Zdaniem organu nieprawdziwym jest twierdzenie, że nie zapewniono udziału społeczności w procedurach planistycznych. Skarżący, jak i ich sąsiedzi, pozytywnie zainteresowani planowanymi zmianami, zabierali głos na Sesjach Rady Gminy i w czasie obrad właściwych ds. planowania przestrzennego Komisji Rady, po prostu okazało się, że Skarżący stanowią bardzo nieliczną grupkę mieszkańców, której obiekcje nie zostały uznane za zasługujące na uwzględnienie przez ogół społeczności i reprezentującą ją Radę Gminy. Skarżący nie chcą przyjąć do wiadomości, że ustalony kierunek zagospodarowania szybko przyczyni się do poprawy jakości obsługi komunikacyjnej także ich nieruchomości. Planuje się poważne poszerzenie ul. G. oraz jest całkowite zbudowanie i urządzenie. Odbędzie sią to nie ich kosztem czy kosztem gminy, lecz na koszt Inwestora zabudowy centrum handlowego i zespołu zabudowy wielorodzinnej. Organ ocenił, że ustalenia uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 1 czerwca 2006 r. i zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nie naruszają interesu prawnego i faktycznego Skarżących, zaś sam proces sporządzania zmiany studium był już weryfikowany przez Wojewodę [...] i jest zgodny z prawem.

Skarżący przy piśmie procesowym z dnia [...] marca 2022 r. złożył "uzupełniającą opinię urbanistyczną" sporządzoną przez urbanistkę mgr inż. K. K..

Dodał, że załączona do skargi opinia urbanistyczna mgr inż. K.K. wyjaśniała dlaczego "Analiza uzupełniająca do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w celu określenia potrzeb i możliwości rozwoju Gminy [...]", została sporządzona przez organ w sposób istotnie naruszający przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że nie kwestionuje załączonej do skargi opinii urbanistycznej. Organ wskazał natomiast, że wynik postępowania sądowego ulegnie zmianie na skutek przedłożonego przez organ jako załącznik do odpowiedzi na skargę dokumentu w postaci "bardziej aktualnej" wersji Analizy Potrzeb i Możliwości.

Podniesiono, że organ aż trzykrotnie udostępniał w trybie informacji publicznej "mniej aktualną wersję" - jak twierdzi organ na skutek błędu organu. Skarżący podtrzymał zatem zarzuty wskazane w skardze, dotyczące naruszenia prawa udziału społeczeństwa do udziału w pracach planistycznych.

W załączonej uzupełniającej opinii urbanistycznej wykazano, że "nieduże różnice" nie zmieniają wyniku sprawy. Skarga jest wciąż zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Organy muszą działać na podstawie i w granicach prawa. Z tego względu skarżący podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sądowej kontroli legalności w trybie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), poddano w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2006 roku i zmienionego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. (załącznik nr 6), w części dotyczącej obszaru wsi [...] (tj. obszar określony w załączniku nr 1 do Punktowej Zmiany Studium jako obszar nr 2a).

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej: "u.s.g.").

Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Uchwała w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego. Ponadto art. 3 ust. 1 u.p.z.p. zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy, pozostających w sferze jej władztwa planistycznego.

Należy także wskazać, że w wyniku zmiany art. 101 u.s.g. dokonanej na mocy art. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca, dostosowując wskazany przepis do rozwiązań przyjętych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zrezygnował z wymogu poprzedzania skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia. W obecnym stanie prawnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przesłanką warunkującą wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest naruszenie przez ustalenia tej uchwały posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia.

Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (studium). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Wskazać należy, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Wiążący charakter ustaleń studium wobec treści planu miejscowego, znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie sporządzania projektu planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Zważywszy zatem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium (art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), jego ustalenia w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, że studium może naruszać interes prawny konkretnego podmiotu i wcale nie musi to być naruszenie o charakterze abstrakcyjnym.

W przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisy u.p.z.p. nie ograniczają interesu prawnego lub uprawnienia w planowaniu przestrzennym jedynie do zabudowy nieruchomości o raz do podmiotów znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przymiot strony na gruncie regulacji zawartej w art. 101 u.s.g., można wywodzić z każdego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który kształtuje sytuację prawną skarżącego i ma związek z treścią rozwiązań przyjętych w Studium.

Niewątpliwie naruszenie interesu prawnego w postępowaniu planistycznym może wykazywać właściciel nieruchomości sąsiedniej położonej na terenie objętym studium lub planem, tym bardziej, że orzecznictwo dopuszcza nawet legitymację procesową właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem planu czy studium (co wynika z wywodzonego z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego prawa do ochrony przed immisjami).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały zmiana studium, wprowadza radykalną zmianę przeznaczenia terenów sąsiadujących z istniejącymi domami jednorodzinnymi w tym skarżącego poprzez dopuszczenie nowej intensywnej zabudowy osiedla wielorodzinnego (na ponad 5000 mieszkańców) oraz poprzez dopuszczenie budowy centrum handlowego. Wynika to z oznaczenia nieruchomości skarżącego na mapie ewidencyjnej. Ma on zatem legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Niewątpliwie dopuszczenie w sąsiedztwie domów jednorodzinnych od strony zachodniej, zabudowy wielorodzinnej o tak znacznej intensywności i wysokości budynków (do 8 kondygnacji, z dopuszczeniem dominant do 29 metrów), zasłaniających istniejące budynki jednorodzinne, negatywnie wpłynie na sposób korzystania i prawo zabudowy nieruchomości skarżącego.

Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym Punktową Zmianą Studium (we wsi [...]) i w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod funkcję zabudowy wielorodzinnej i w pobliżu terenów pod centrum handlowe, co potwierdza wypis z ewidencji gruntów.

Zaskarżona Punktowa Zmiana Studium została uchwalona po dniu 1 czerwca 2017 r. Zastosowanie znajdzie więc art. 53 § 2a p.p.s.a. dodany ustawą o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ust.aw z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W zakresie obowiązywania powyższego przepisu mieści się bardzo szeroka kategoria skarg w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę aktów i działań organów administracji publicznej oraz aktów i działań innych podmiotów spoza kręgu organów administracji publicznej, które zostały poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie ustaw szczególnych, jeśli przepisy tych ustaw nie przewidują środków zaskarżenia w postępowaniu, w którym akty te zostały podjęte. Do tej kategorii należy zaliczyć także skargi na akty i czynności, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Jednocześnie wskazać należy, że interes prawny we wniesieniu skargi, miały również pozostałe osoby wymienione w załączniku do skargi i określone jako skarżący. Z uwagi jednak na fakt, że w istocie nie wnieśli oni skargi a ich lista stanowiła wyłącznie załącznik do skargi sporządzonej w imieniu M. K., należy ich uznać stosownie do treści art. 33 § 1 p.p.s.a. za uczestników postępowania, jako że wynik postępowania sądowego niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego. Przesądza o tym fakt, że są oni właścicielami nieruchomości położonych, tak jak nieruchomość M. K. w obszarze objętym Punktową Zmianą Studium i w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod funkcję zabudowy wielorodzinnej.

Przechodząc do analizy przedmiotowej uchwały, należy tytułem wstępu dokonać charakterystyki przedmiotowego terenu oraz przedstawić chronologię zdarzeń związanych z podjęciem zaskarżonej uchwały, które wynikają z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w tym dokumentów stanowiących załączniki do skargi.

Tereny wsi [...], w gminie [...], z którymi związana jest punktowa zmian studium, są obecnie wykorzystywane przede wszystkim rolniczo. Częściowo, we wschodniej części, są one także zabudowane domami jednorodzinnymi w tym domem będącym własnością skarżącego oraz domami uczestników postepowania. Jak wynika z dołączonego do skargi materiału fotograficznego i oznaczenia tych nieruchomości na mapie ewidencyjnej, na obszarze tym nie występuje zabudowa wielorodzinna.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Rada Gminy [...] przystąpiła do sporządzania zmiany Studium, w kilku obszarach, w tym w obszarze we wsi [...] opisanego w uchwale jako obszar nr 1. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano używając co prawda liczby mnogiej, że celowość zmiany Studium na tym obszarze, wynika z uwzględnienia wniosków złożonych przez właścicieli nieruchomości oraz inwestorów zamierzonych na tym obszarze przedsięwzięć. W rzeczywistości jednak, planowana zmiana związana była z wnioskiem jednego inwestora planującego budowę centrum handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w przedmiotowej uchwale, inicjującej proces planistyczny, nie wspomina się o obszarze nr 1 jako terenie przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną.

W dniu [...] marca 2017 r. uchwalono aktualnie obowiązujący plan miejscowy dla terenu wsi [...] tj. uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2017r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] lipca 2017r. poz. [...]). Powyższy plan przewiduje we wsi [...] przede wszystkim funkcję usługową i produkcyjną (blisko trasy [...]) i w obszarze wschodnim wsi mieszkaniową jednorodzinną (zgodną z pierwotnym Studium) oraz usługową (z dopuszczeniem funkcji zabudowy jednorodzinnej) - brak jest tam natomiast przewidzianej w Studium funkcji zabudowy wielorodzinnej.

Po uchwaleniu planu miejscowego, deweloper poszerzył swoje zamierzenia inwestycyjne, planując - obok centrum handlowego - budowę osiedla wielorodzinnego o znacznej intensywności (na ponad 5000 nowych mieszkańców).

Wielorodzinne budynki nawet do 8 kondygnacji (dominanty do 29 metrów) mają zostać wybudowane tuż obok domów jednorodnych skarżącego i uczestników.

Gmina rozszerzyła zakres prac nad zmianą Studium która pierwotnie jak wspomniano dotyczyła jedynie centrum handlowego o dopuszczenie we wsi [...], budowy osiedla wielorodzinnego.

Gmina zatem rozpoczęła formalnie procedurę zmiany dopiero co uchwalonego planu miejscowego wsi [...]. Po uchwaleniu w dniu [...] marca 2017 r. planu miejscowego, już w dniu [...] października 2017r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany aktualnie obowiązującego plan miejscowego dla wsi [...]. Procedura zmiany planu jest w toku.

Na datę wniesienia skargi wyłożony został do publicznego wglądu projekt planu miejscowego przewidujący m.in. budowę centrum handlowego i osiedla na ponad 5000 nowych mieszańców.

Powyższy projekt planu, został negatywnie zaopiniowany przez komisję urbanistyczną gminy [...] oraz przez [...].

Mieszkańcy, jak wynika z Uwag do projektu planu złożonych w dniu [...] listopada 2020 r., kwestionują projekt planu i zwracali się m.in. o zawieszenie prac nad planem i zmianę Studium.

Ponadto, jak wynika dołączonego do skargi wniosku, Komitet Inicjatywy Obywatelskiej złożył na podstawie art. 18 ust.. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 9 ust.. 1 i art. 27 u.p.z.p. wniosek do Rady Gminy [...] o podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium w celu przywrócenia kierunków zgodnych z aktualnie obowiązującym planem miejscowym wsi [...]. Wezwano również gminę do usunięcia naruszenia prawa zapowiadając złożenie skargi na Punktową Zmianę Studium.

Powyższe okoliczności związane z pracami nad przedmiotową uchwałą, prowadzą do wniosku, że mimo negatywnych opinii i sprzeciwu mieszkańców, gmina konsekwentnie dąży do przeznaczenia kwestionowanego obszaru pod intensywną zabudowę wielorodzinną.

Przechodząc do poszczególnych zarzutów skargi, za zasadny uznać należy w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit d oraz art. 10 ust. 5 pkt 1-6, ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. poprzez sporządzenie analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy, w tym bilansu terenów, z istotnym naruszeniem ustawowych reguł.

Wspomniana analiza wykonana została w 2017 r. przez firmę [...] i zatytułowana "Analizy uzupełniające do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w celu określenia potrzeb i możliwości rozwoju gminy [...]".

W świetle opinii urbanistycznej sporządzonej przez urbanistkę mgr inż. K. K. uprawnioną do wykonywania zawodu urbanisty na podstawie zaświadczenia nr [...], podzielić należy zdaniem Sądu ocenę, że analiza ta sporządzona została z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, a wnioski z niej wynikające są błędne.

Jak wynika z opinii urbanistycznej K. K., "nie było podstaw do wyznaczania w zmianie Studium nowych terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wysokiej intensywności (..) Należy więc z całą stanowczością podkreślić, że gdyby bilans potrzeb i możliwości rozwoju gminy [...] został wykonany zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaszłyby przesłanki do wyznaczenia nowych terenów intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie miejscowości [...]".

Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę

Jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 888/19, ewentualne sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. - a zwłaszcza sformułowanie wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. "maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę" w sposób wadliwy, bo np. bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych lub możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p., albo na skutek błędnego operowania danymi wynikającymi z tych analiz - będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy.

Taka właśnie sytuacja, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika bowiem z opinii K. K., w analizie sporządzonej przez firmę [...], zapotrzebowanie na powierzchnie użytkową mieszkań obliczono nie w oparciu o prognozę demograficzną, lecz w oparciu o prognozy ruchu budowlanego, które nie odwzorowują procesów demograficznych i rzeczywistego zapotrzebowania na nowe mieszkania, prowadząc do przeszacowania tegoż zapotrzebowania i suburbanizacji.

Ponadto w analizie tej, liczbę mieszkańców gminy w roku 2047 powiększono, niezgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o 30%, bowiem ustawa wprost wskazuje możliwość powiększenia zapotrzebowania na powierzchnie użytkową wyłącznie dla obliczonego zapotrzebowania, co po raz wtóry spowodowało przeszacowanie tegoż zapotrzebowania. Zapotrzebowanie na powierzchnie użytkową mieszkań policzono dla wszystkich docelowych mieszkańców gminy, pomijając fakt, że jej obecni mieszkańcy w liczbie 18041 (wg. GUS) lub 17 095 osób (wg. Danych z Urzędu Gminy) posiadają już powierzchnie mieszkalne, co ponownie doprowadziło do istotnego przeszacowania tegoż zapotrzebowania.

Zgodzić się należy z organem, że aspekty demograficzne, nie stanowią jedynej podstawy do określania potrzeb rozwojowych gminy i sporządzenia bilansu, jednak, o czym będzie mowa dalej, nie zostały również uwzględnione w uchwale pozostałe uwarunkowania studium zawarte w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 5 pkt poprzez sytuowanie nowej zabudowy poza obszarem zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy [...] oraz z naruszeniem ładu przestrzennego, naruszeniem efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni.

Zdaniem Sądu, wbrew argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, teren wsi [...], nie może zostać uznany za obszar zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej Gminy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 439/18, zasadnie wskazał, że przez obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej rozumieć należy obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych (np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia).

Tymczasem obszar planowanej inwestycji to teren rolniczy z zabudową jednorodzinną, zaś zabudowa przeznaczona dla 5 tysięcy osób, wymagać będzie nowych inwestycji infrastrukturalnych. Jak zresztą wskazano w odpowiedzi na skargę, również Wójt Gminy uznał teren inwestycji za położony poza obszarem zwartej struktury funkcjonalno – przestrzennej. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, prowadzi do wniosku, że obszar ten dopiero po realizacji kolejnych inwestycji może być w ewentualnie w przyszłości określony jako obszar zwartej struktury funkcjonalno – przestrzennej.

Aktualnie obszar ten jest odcięty od centrum gminy [...] drogą [...] oraz leży na przedmieściach Gminy [...] - sąsiadując z gminą, miastem [...], dzielnicą [...] (określanej w Studium [...] jako strefa przedmieścia o obniżonej intensywności zabudowy i niższej wysokości budynków). Jest to obszar obecnie wykorzystywany w większości rolniczo i częściowo zabudowany przez domy jednorodzinne. Nie istnieje tu żadna rozwinięta infrastruktura techniczna uzasadniająca zakwalifikowanie go jako obszaru o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Należy pamiętać, że Studium dotyczy konkretnego obszaru w granicach gminy zatem nieprzekonująca jest zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja, że z punktu widzenia aglomeracyjnego należałoby uznać ten obszar jako obszar zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej.

Odnośnie do kwestii naruszenia ładu przestrzennego, wskazać należy, że jako wiodące kierunki rozwojowe, Studium wskazuje kierunek mieszkaniowy jednorodzinny, usługowy, rekreacyjny i rolniczy ( str. 55 Studium). Z kolei w uwarunkowaniach Studium (str. 37), wskazano, że zdecydowana większość zasobów mieszkaniowych gminy to mieszkalnictwo jednorodzinne. Według wspomnianej już analizy, sporządzonej przez firmę [...], "(...) w gminie zdecydowanie przeważa budownictwo indywidualne jednorodzinne (...). Zdecydowana większość zasobów mieszkaniowych gminy to mieszkalnictwo jednorodzinne, występują tutaj tylko dwa tereny z zabudową wielorodzinną: - [...], które liczą łącznie 5 budynków wielorodzinnych z łączną ilością 58 mieszkań, - Osiedle "[...] ", składa się z 13 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a łączna ilość mieszkań wynosi 186. Zdanych z Urzędu Gminy [...] wynika, że na obszarze gminy znajduje się tylko 244 mieszkań w zabudowie wielorodzinnej, co stanowi niecałe 4% wszystkich zasobów mieszkaniowych".

Na terenie sąsiedniej gminy ([...], dzielnica [...]), nie istnieje zabudowa tak intensywna jak zaproponowana w wyłożonym do wglądu planie [...] sporządzonym zgodnie z będącym przedmiotem sprawy Studium.

Należy podzielić stanowisko skarżącego, że Miasto [...], prawidłowo określiło w swym obowiązującym Studium dla obszaru dzielnicy [...] ([...]) położnego bezpośrednio przy granicy z gminą [...], przeznaczenie terenu jako (M2).12 - Teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla tego terenu Studium [...] określa wskaźnik intensywności zabudowy na (16, ponieważ teren ten został określony jako "[...] ".

Tymczasem obecnie procedowany w oparciu o zaskarżone Studium projekt planu miejscowego dla wsi [...], przewiduje bardzo wysoką intensywność zabudowy (do 4,8 ), która odwróci proporcje pomiędzy miastem [...] a wsią [...].

Okoliczność ta uwzględniona została przez Prezydenta [...], który w

piśmie z dnia 8 sierpnia 2019 r. skierowanym do Wójta Gminy [...], negatywnie zaopiniował wspomniany projekt planu miejscowego.

W piśmie tym Prezydent [...], wskazał, że ".. przyjęte w projekcie planu wskaźniki, zwłaszcza intensywność zabudowy (..) są stanowczo za wysokie (..). jednocześnie wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej proponowane dla projektu planu [...] są zbyt niskie zwłaszcza dla terenów oznaczonych jako MW/U (..). W związku z tym zachodzi obawa, że przyszłe bardzo intensywne zagospodarowanie przedmiotowego terenu wpłynie negatywnie na warunki klimatyczne terenu Dzielnicy miasta stołecznego [...] [...] sąsiadujących obszarem objętym planem. Ponadto tak intensywne zagospodarowanie obszarów wpłynie także w sposób istotny na funkcjonowanie układu komunikacyjnego w tym rejonie [...] oraz na obciążenie placówek usług publicznych, zwłaszcza szkół, przedszkoli i żłobków. Wstępna analiza możliwości inwestycyjnych opiniowanego projektu planu wskazuje bowiem, że na przedmiotowym terenie na podstawie założonych wskaźników, może zamieszkać nawet 5 tysięcy osób, natomiast obszarze projektu planu usługi publiczne są jedynie usługami dopuszczalnymi, co nie przesądza obowiązku ich lokalizacji"

Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że proponowana w studium radykalna zmiana jego kierunku z zabudowy jednorodzinnej na wielorodzinną, na obszarze wsi [...], niebędącym obszarem zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej, bez dostatecznej infrastruktury, z pominięciem uwarunkowań ładu przestrzennego, świadczy o naruszeniu wskazanych przepisów u.p.z.p.

Zasadny jest w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 9 ust. 3a u.p.z.p. w związku z art. 32 ust. 1,2 i 3 u.p.z.p. i art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 13 u.p.z.p. poprzez dokonanie Punktowej Zmiany Studium dla obszaru [...] nie w wyniku przeprowadzenia rzeczowych analiz wymaganych ustawą (ekonomicznych, środowiskowych i społecznych) i nie uwzględniania realnych potrzeb gminy. Jest to zarazem nawiązanie do wcześniejszych wniosków do jakich doszedł Sąd, że poza prognozą demograficzną, Studium nie uwzględniło również innych wymaganych ustawą uwarunkowań.

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2332/19, skoro ustawodawca nałożył na organy uchwałodawcze gminy obowiązek sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a nadto określił szczegółowo metodykę przeprowadzenia stosownych wyliczeń, to celem tego było zapewnienie, aby na skutek podjętych przez organ uchwałodawczy czynności powstało spójne i zgodne z rzeczywistymi uwarunkowaniami demograficznymi i ekonomicznymi opracowanie, na podstawie którego będzie można jednoznacznie ocenić możliwość przeznaczenia kolejnych terenów pod zabudowę.

Art. 27 u.p.z.p. stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Art. 9 ust. 3a u.p.z.p. stanowi, że zmiana studium dla części obszaru gminy, wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1. Art. 32 stanowi, że w celu oceny aktualności studium wójt dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu i przekazuje radzie gminy wyniki analiz co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Rada gminy bierze pod uwagę w szczególności zgodność studium z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Analiza powyższych przepisów, prowadzi do wniosku, że zmiana aktów planistycznych, nie może wynikać wyłącznie z faktu, że do gminy zgłosił się inwestor, ale z realnych potrzeb gminy znajdujących oparcie w przeprowadzonych analizach wskazujących na brak aktualności aktów planistycznych. Jakakolwiek zmiana Studium musi być poprzedzona odpowiednimi analizami oraz być spójna z pozostałymi częściami Studium.

"Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2017 r. ,sygn. akt II OSK 2908/16, zgodnie z art 9 ust.. 3 u.p.z.p. studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Nie wyklucza to jednak możliwości podejmowania uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie ściśle określonego obszaru gminy, przy czym zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy powinny współgrać z ustaleniami pozostającymi w mocy.

Przenosząc wnioski płynące z analizy przepisów oraz przytoczonego orzecznictwa na grunt rozpoznawanej sprawy , wskazać należy, że będąca jej przedmiotem punktowa zmiana Studium, nie ma oparcia w wynikach stosownych analiz potrzeb ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy oraz jest sprzeczna z bilansem terenów (gdyby taki został sporządzony zgodnie z ustawą).

Dokonując punktowej zmiany Studium, Rada Gminy pozostawiła bowiem w tekście Studium jego "stare" fragmenty, które opisywały realne uwarunkowania gminy i potrzeby mieszkańców. Skutkowało to opisaną poniżej sprzecznością w Studium pomiędzy kierunkiem zmian a aktualnymi uwarunkowaniami.

Studium zarówno przed zmianą jak też obecnie, uwzględniało aktualne problemy uwarunkowań bytowych mieszkańców:

- Studium dostrzega, że "Na podstawie analiz stwierdzono, że zlokalizowana na obszarze gminy infrastruktura społeczna może być nie wystarczająca w przypadku wzrostu liczby ludności" (str. 41).

- Studium wskazuje, że (str. 34) "zapewnienie dobrego dostępu do wysokiej jakości usług opieki zdrowotnej dla wszystkich mieszkańców". Stwierdza się również, że (str. 39) "W Gminnie brak szpitali".

- Studium dostrzega (str. 34), że potrzebne jest "modernizacja i rozbudowa wyposażenia placówek oświatowych".

- Studium jako kierunek zmian wskazuje (str. 40) "strategiczne cele działania: podniesienie poziomu społecznego poczucia bezpieczeństwa", a nadto za cel stawia "poprawę bytowo-komunalną warunków życia gminy", "gruntowną poprawę skomunikowania gminy z miastem [...]" ,zapewnienie dobrego dostępu do wysokiej jakości usług opieki zdrowotnej dla wszystkich mieszkańców" oraz "modernizację i rozbudowę wyposażenia placówek oświaty".

- Studium dostrzega, że urzeczywistnienie "strategicznych celów działań" wymaga znacznych obciążeń finansowych. W Studium skonkludowano, że (str. 42) "dalszy rozwój przestrzenny gminy będzie pociągał za sobą obciążenia finansowe, związane z zadaniami własnymi gminy. Konieczny będzie rozwój gminnego układu komunikacyjnego o jego przebudowę oraz modernizację w nawiązaniu do istniejących dróg oraz dalszy rozwój sieci infrastruktury technicznej oraz społecznej. Z przeprowadzonych analiz ekonomicznych i społecznych wynika, że gmina dysponuje częściową zdolnością do samofinansowania inwestycji z własnych środków ze względu na poczynione w latach ubiegłych znaczne inwestycje".

Pomimo powyższych uwarunkowań, gmina zamiast przeznaczać środki finansowe na zaspokojenie zdiagnozowanych potrzeb mieszkańców aktualnie zamieszkujących gminę, dokonała punktowej zmiany Studium [...] na obszarze wsi [...] wprowadzającej zabudowę wielorodzinną intensywną (osiedle na około 5000 nowych mieszkańców) wraz z centrum handlowym, co będzie wymagało skierowania środków finansowych na doprowadzenie infrastruktury (jak drogi i media), a nadto zapewniania dodatkowych miejsc w przeciążonych placówkach edukacji, placówkach służby zdrowia, oraz negatywnie wpłynie na przeciążenie ruchu na ulicy W. służącej jedynej komunikacji z [...].

Kierunek wprowadzony w Studium, stoi w sprzeczności z opisanymi w innych częściach Studium uwarunkowaniami. Nagły wzrost liczby mieszkańców o 5.000 tylko na samym obszarze [...] w wyniku oddania do użytkowania przedmiotowego osiedla wielorodzinnego byłby dwukrotnie wyższy niż wzrost liczby mieszańców na całym terenie gminy w okresie dekady (od 2005 do 2015 ludność gminy zwiększyła się o 2892 nowych mieszkańców).

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nie uwzględnienie zobiektywizowanych potrzeb lokalnej społeczności, czym naruszono zasadę proporcjonalności (wyrażoną w art. 1 ust. 3 u.p.z.p.)

Jak wskazano powyżej, realizacja osiedla na kolejne 5000 nowych mieszkańców, znacznie pogorszy opisywane w Studium problemy. Z tego też względu, uzasadniony jest zarzut, że interes dewelopera nie został prawidłowo wyważony względem interesu społeczności lokalnej, czym naruszono zasadę proporcjonalności (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1725/11, "nie do zakwestionowania jest prawo gminy wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w studium lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego".

Biorąc pod uwagę wcześniej wskazane problemy związane z realizacją celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za zasadny uznać także należy zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak przeznaczenia terenów pod usługi celu publicznego a w konsekwencji naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 5 i 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie potrzeb rozwoju gminy (pkt 7) oraz zapewniania warunków i jakości życia mieszkańców gminy (pkt 5), co doprowadziło do dalszych naruszeń polegających na naruszeniu art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak przeznaczenia terenów pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, bowiem w Studium nie uwzględniono w zmianie przeznaczenia terenów, terenów użyteczności publicznej.

Należy także podzielić stanowisko skarżącego co do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie wyłącznie partykularnego interesu jednego podmiotu tj. firmy deweloperskiej [...], co świadczy o naruszeniu nakazu zapewnienia realnego udziału społeczeństwa w pracach nad studium - co narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa.

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. , sygn. akt II SA/Bk 855/17, za istotne naruszenie zasad sporządzania planu, należy uznać sytuację gdy dokumentacja planistyczna została sporządzona pod ściśle określoną inwestycję, niejako wręcz na wniosek inwestora.

Należy zgodzić się ze skarżącym, zwłaszcza jeśli prześledzi się wspomniane na początku prace nad aktami planistycznymi oraz ich zakres, że w wyniku naruszeń przepisów u.p.z.p., doszło w konsekwencji do uwzględnienia jednego partykularnego interesu firmy deweloperskiej z pominięciem stanowiska mieszkańców a ponadto w oparciu o błędnie sporządzony bilans.

Oznacza to w konsekwencji obowiązek powtórzenia czynności, o których mowa w art. 11 pkt 8 u.p.z.p.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że wadliwie sporządzony bilans terenów, skutkuje wadliwą zmianą kierunków na obszarze wsi [...] tj. przez przeznaczenie terenów pod zabudowę wielorodzinną (MW/U), jak na stronie 59 tekstu zmienionego Studium, oraz pod centrum handlowe. Taka zmiana w strukturze przestrzennej gminy na obszarze nr 2a (obszar wsi [...] określony w załączniku nr 1 do Punktowej Zmiany Studium) nie byłaby możliwa, gdyby analizy zostały sporządzone prawidłowo, zaś jak wskazano wyżej analiza sporządzona na potrzeby zmiany planu przez firmę [...], zawiera szereg błędów.

Wadliwość zaskarżonej uchwały, wiąże się z błędnym bilansem terenów będącym elementem procedury uchwalania Studium. Konsekwencją tego jest z kolei wadliwość treści Punktowej Zmiany Studium. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że wadliwe jest zarówno samo lokowanie zabudowy wielorodzinnej we wsi [...], jak również przyjęcie wysokości zabudowy do 29 metrów. Wadliwe jest także przyjęcie niewielkiej bo jedynie 20 % powierzchni biologicznie czynnej na znacznym obszarze. Powyższe błędy skutkować będą automatycznie wadliwością uchwalanego w oparciu o studium planu miejscowego.

Z uwagi na wskazane okoliczności, zachodzi potrzeba ponownego prawidłowego sporządzenia bilansu terenów zgodnie z zasadami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ponowienia procedury zmiany Studium [...], w oparciu o realne uwarunkowania, analizę potrzeb i możliwości gminy, a nie wyłącznie interes dewelopera.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa . O kosztach postępowania Sąd orzekł a podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.