Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 191/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61a par. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia R.S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami komina dymowego znajdującego się na dachu budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ulicy [...] we W., z powodu braku podstawy materialnoprawnej do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie na gruncie przepisów Prawa budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie artykułu 61a paragraf 1 kpa w związku z wnioskiem R.S. z 27 grudnia 2018 roku, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami komina dymowego znajdującego się na dachu budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] we W., z powodu istnienia tak zwanych innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

W uzasadnieniu takiego postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że na skutek interwencji R.S. skierowanej do organów nadzoru budowlanego w sprawie emisji spalin z komina dymowego budynku gospodarczego E.J. usytuowanego na działce numer [...] położonej we W. przy ul [...] naprzeciwko okna jej mieszkania, inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W. przeprowadzili 7 kwietnia 2017 roku oględziny na terenie tych działek celem zweryfikowania zgodności tego komina z wymaganiami Polskiej Normy. W wyniku pomiarów i obliczeń odległości wylotu komina w stosunku do elementów budynku stanowiącego przeszkodę dla prawidłowego działania przewodów, to jest do kalenicy i okapu budynku mieszkalnego, organ pierwszej instancji stwierdził, że komin w budynku gospodarczym powinien być o 60 cm wyższy. W związku z tym wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie tego komina. Natomiast w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał decyzję, którą na podstawie artykułu 66 ust. 1 pkt 1 w związku z artykułem 61 Prawa budowlanego nałożył na E.J. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na podwyższeniu o 60 cm komina dymowego w jego budynku gospodarczym. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron nie złożyła od niej odwołania. W wyniku kontroli przeprowadzonej 5 czerwca 2017 roku przez pracowników PINB we W. stwierdzono, że nakaz podwyższenia komina nałożony wspomnianą wyżej decyzją został wykonany. Stwierdzono przy tym, że komin ten został podwyższony o 110 cm, to jest o 50 cm więcej, niż nakazano we wspomnianej powyżej decyzji. Mimo tego, podaniem z dnia 27 grudnia 2018 roku R.S. zwróciła się do organu pierwszej instancji o wszczęcie postępowania i powołanie biegłego w sprawie doprowadzenia do prawidłowego podwyższenia komina dymowego znajdującego się na dachu budynku gospodarczego E.J., położonego przy ul [...] we W.. Podniosła przy tym, że podwyższony komin w dalszym ciągu nie zabezpiecza jej domu przed działaniem dymu, a w szczególności uniemożliwia otwarcie okna w łazience.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji przytoczył treść art. 61a § 1 kpa stwierdzając, że wynikają z niego dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały przy tym skonkretyzowane w ustawie. W oparciu o poglądy orzecznictwa i doktryny organ stwierdził, że wśród nich znajdują się sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, w sprawie zapadło jest rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji zastosował artykuł 61 § 1 kpa z uwagi na wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego. Oceniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że podziela takie stanowisko, tj. że przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania na kolejny wniosek R.S. jest fakt, że w tej samej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. przeprowadził już postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] wydaną na podstawie artykułu 66 w związku z artykułem 61 Prawa budowlanego, nakazującą E.J. wykonanie robót budowlanych polegających na podwyższeniu o 60 cm komina dymowego w jego budynku gospodarczym usytuowanym na terenie działki nr [...] położonej we W. przy ul [...]. Następnie organ stwierdził, że w czasie przeprowadzonej kontroli stwierdzono wykonanie przez zobowiązanego tego obowiązku. Przeprowadzenie i zakończenie postępowania w trybie artykułu 66 Prawa budowlanego wyczerpuje możliwości podejmowania dalszych czynności w tej sprawie na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Natomiast prowadzenie kolejnego postępowania w tej samej sprawie i wydanie w niej rozstrzygnięcia obarczone byłoby wadą kwalifikowaną skutkującą nieważnością takiego orzeczenia. W związku z taką kwalifikacją organ stwierdził, że nie ma podstaw do ponownego badania tej samej sprawy i powoływania biegłych, o co wnosiła R.S. Zaskarżone postanowienie organu I instancji jest zgodne z prawem. Jednakże z powodu błędnego określenia przyczyny odmowy wszczęcia postępowania, koniecznym było jego zreformowanie w trybie zażaleniowym. Nieprawidłowo bowiem organ pierwszej instancji określił, że powodem odmowy wszczęcia postępowania był brak podstaw materialnoprawnych do wydania rozstrzygnięcia na gruncie prawa budowlanego, z czym nie można się jednak zgodzić, skoro wydana została w sprawie przedmiotowego komina decyzja na podstawie właściwego przepisu prawa materialnego, tj. art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, że w wyniku kontroli z 5 czerwca 2017 roku PINB we W. stwierdził, że przedmiotowy komin został podwyższony o 110 cm, to jest wyżej niż nakazano w decyzji z [...]. Nawet jednak zakładając, że komin zostałby podwyższony tylko o 60 cm, jak twierdzi skarżąca w zażaleniu, czyli zgodnie z nakazem zawartym we wspomnianej decyzji, to w obecnym stanie komin ten i tak spełnia wymagania Polskiej Normy PN-B-10425:1989 "Przewody dymowe spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły. Wymagania techniczne i badania przy odbiorze", co wynika z danych ustalonych przez organ pierwszej instancji w wyniku oględzin oraz z obliczeń znajdujących się w aktach sprawy.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie WINB, R.S. zakwestionowała legalność budynku gospodarczego wybudowanego przez sąsiada oraz zgodność jego budowy z projektem budowlanym. Wniosła też o "wznowienie postępowania wydanej decyzji, powołanie biegłego budowlanego celem oceny prawidłowości usytuowania komina" budynku gospodarczego należącego do E.J. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca czuje się poszkodowana decyzją PINB we W. z [...], gdyż zapewniano ją, że prowadzone w tamtej sprawie postępowanie zmierza do wyeliminowania niekorzystnego oddziaływania wspomnianego komina dymowego na mieszkanie skarżącej, a w szczególności na zamontowaną na zewnątrz okna do łazienki suszarkę. Wyjaśniła, że zajmuje piętro domu mieszkalnego, na którego parterze mieszka E.J.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na rozważania zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przytoczona regulacja przewiduje dwie przesłanki umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania, tj. podmiotową (podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną) i przedmiotową (inne uzasadnione przyczyny). Jak to trafnie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniono, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powyższym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Wśród nich wymienia się sytuację, gdy w tej samej sprawie zapadło jest rozstrzygnięcie (powaga rzeczy osądzonej). Warunkiem koniecznym pozwalającym na wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania na podstawie wniosku R.S. z dnia 27 grudnia 2018 r. organ II instancji, po zreformowaniu w tym zakresie rozstrzygnięcia PINB we W., wskazał fakt, że w tej samej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. przeprowadził już postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] wydaną na podstawie artykułu 66 związku z artykułem 61 Prawa budowlanego, nakazującą E.J. wykonanie robót budowlanych polegających na podwyższeniu o 60 cm komina dymowego w jego budynku gospodarczym usytuowanym na terenie działki nr [...] położonej we W. przy ul [...]. Prowadzenie kolejnego postępowania w tej samej sprawie i wydanie w niej rozstrzygnięcia obarczone byłoby wadą kwalifikowaną skutkującą nieważnością takiego orzeczenia.

Z taką oceną należy się zgodzić. Niespornie bowiem w sprawie doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami komina dymowego znajdującego się na dachu budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ulicy [...] we W., doszło do wydania ostatecznej decyzji administracyjnej nakazującej E.J. wykonanie robót budowlanych polegających na podwyższeniu tego komina o 60 cm. Ponadto również niespornie doszło do wykonania przez zobowiązanego E. J. tej decyzji, co jednak nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przesądzającego znaczenia, gdyż nawet w razie niewykonania tej decyzji, nie byłoby podstaw do ponownego rozpatrywania tej samej sprawy, tylko do egzekucji zapadłej w sprawie ostatecznej decyzji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2019.1438 t.j. ze zm.). Ocena tamtej sprawy zakończonej ostateczną decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego oraz sprawy, której wszczęcie wnioskowała R.S. pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. prowadzi do wniosku, że obie te sprawy spełniają kryteria tożsamości, gdyż: występują w nich te same podmioty, dotyczą ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a ponadto nie doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego.

Odnośnie tożsamości podmiotowej należy wyrazić pogląd, że fakt wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB we W. z [...] z urzędu nie podważa tej tożsamości, skoro w obu tych sprawach występowały te same strony, tj. E.J. i R. S., przy czym w obu ta ostatnia była stroną inicjującą.

Należy też zgodzić się z oceną organów co do tożsamości przedmiotowej obu spraw. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB we W. z [...], został on określony już w zawiadomieniu z dnia 18 kwietnia 2017 r. o wszczęciu postępowania (k. I-19 akt administracyjnych) jako dotyczący komina w budynku gospodarczym usytuowanym na terenie działki gruntu numer ewidencyjny [...] we W. przy ulicy [...], przy czym jako podstawę materialnoprawną wszczętego postępowania wskazano art. 66 Prawa budowlanego, który dotyczy usuwania nieprawidłowości stwierdzonych w wybudowanym i użytkowanym obiekcie budowlanym. Taki przedmiot został potwierdzony i uściślony w ostatecznej decyzji kończącej tamto postępowanie. Wynika z niej bowiem, że nałożony na E.J. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na podwyższeniu o 60 cm komina dymowego w jego budynku gospodarczym usytuowanym na terenie działki gruntu numer ewidencyjny [...] we W. przy ulicy [...], oparty został na treści art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, które to przepisy dotyczą nakładania na właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego obowiązanych do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2,obowiązku usuwania nieprawidłowości stwierdzonych w wybudowanym i użytkowanym obiekcie budowlanym, który może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Należy przy tym zauważyć, że w tamtym postępowaniu stwierdzenie takich nieprawidłowości dotyczących komina w budynku gospodarczym E.J., nastąpiło w wyniku zastrzeżeń zgłoszonych przez R.S. w piśmie z dnia 25 stycznia 2017 r. dotyczących - w aspekcie pozostającym w kompetencjach organów nadzoru budowlanego określonych w rozdziale 8 Prawa budowlanego - zbyt niskiej wysokości tego komina, która powodowała zadymianie pomieszczeń i przestrzeni użytkowanych przez skarżącą. W niniejszej sprawie natomiast R.S. ponownie zgłosiła zastrzeżenia dotyczące zbyt niskiej wysokości tego samego komina, który, mimo podwyższenia w wykonaniu ostatecznej decyzji PINB we W. z [...], w dalszym ciągu, jej zdaniem, nie zabezpiecza jej domu i ściany budynku przed działaniem dymu wydobywającego się z tego komina, a w szczególności uniemożliwia otwieranie okna w łazience skarżącej i suszenie bielizny na wykonanej przed tym oknem suszarce (wniosek k. I-45 akt administracyjnych). Takie określeniu przedmiotu sprawy przez R. S. wskazuje na to, że w dalszym ciągu podnosi ona istnienie nieprawidłowości w budynku gospodarczym usytuowanym na terenie działki gruntu numer ewidencyjny [...] we W. przy ulicy [...], dotyczące wysokości komina dymowego znajdującego się w tamtym budynku, który jej zdaniem powinien być podwyższony o prawidłową wysokość. Takie określenie przedmiotu sprawy przez skarżącą oznacza, że jest on identyczny jak w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB we W. z [...] a tylko R.S. nie jest zadowolona ze sposobu rozstrzygnięcia tej samej sprawy wspomnianą decyzją ostateczną. Ponieważ jednak kwestionowanie tamtej decyzji mogło nastąpić w trybie odwoławczym do momentu uzyskania przez decyzję z [...] waloru ostateczności, a później w trybie nadzwyczajnym, który nie został wszczęty, nie można obecnie ponownie wszczynać postępowania administracyjnego w tej samej sprawie.

Wskazane powyżej przepisy prawa materialnego, jakie były podstawą wydania decyzji PINB we W. z dnia [...] tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, są również podstawą żądania zgłoszonego przez R.S. we wniosku z 27 grudnia 2019 r. Kwestia bowiem żądanego przez nią nakazania właścicielowi lub posiadaczowi obiektu budowlanego usunięcia stwierdzonych, jej zdaniem, w budynku gospodarczym E.J. nieprawidłowości dotyczących komina dymowego, który ma zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, uregulowana jest w prawie budowlanym w tych samych przepisach art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, które od 1 stycznia 2017 r. nie zmieniły swojego brzmienia.

Odnosząc się do kwestii tożsamości stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygania w obu analizowanych sprawach należy zauważyć, że jedyna zmiana, jaka w nim nastąpiła dotyczy dobrowolnego wykonania nałożonego na inwestora w ostatecznej decyzji z dnia [...] obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na podwyższeniu przedmiotowego komina dymowego. Zastosowanie się przez stronę zobowiązaną do nałożonego na nią w ostatecznej decyzji administracyjnej nakazu wykonania robót budowlanych, nie może jednak otwierać możliwości ponownego rozpatrywania takiej sprawy, gdyż prowadziłoby w istocie do kwestionowania poprzedniego rozstrzygnięcia, podważając w ten sposób wynikającą z art. 16 kpa zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Dlatego należy stwierdzić, że zmiana stanu faktycznego sprawy polegająca na wykonaniu przez stronę zobowiązaną obowiązku nałożonego na nią w ostatecznej decyzji administracyjnej, nie stanowi takiej zmiany stanu faktycznego, która pozwala ponownie wszczynać postępowanie administracyjne w tej samej sprawie i podważa tożsamość takich spraw. Oceny takiej nie zmienia fakt, że dobrowolne wykonanie nałożonego na stronę nakazu podwyższenia przedmiotowego komina o 60 cm, zostało zrealizowane w ten sposób, że komin podwyższono o 110 cm, skoro podwyższenie takie niewątpliwie jeszcze zmniejsza ewentualne zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, co wynika z faktu, że oceniana w sprawie zakończonej decyzją PINB we W. z [...] prawidłowość wykonania spornego komina dotyczyła jego zgodności z Polską Normą PN-B-10425;1989, która przewiduje minimalne, a nie ścisłe wymogi dla usytuowania komina względem poziomu najwyższej przeszkody (zasłony) przy określonej odległości od tej przeszkody.

Należy na koniec zauważyć, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., I OSK 1926/17). Oznacza to, że ani organy administracyjne rozpatrujące niniejszą sprawę, ani też sąd administracyjny rozstrzygający skargę na zapadłe w takiej sprawie postanowienie, nie mieli możliwości oceny, czy orzeczone w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] roboty budowlane rzeczywiście usuwały stwierdzone w sprawie nieprawidłowości i czy oprócz wysokości spornego komina, również jego usytuowanie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Nie mogły więc w celu dokonania takiej oceny prowadzić postępowania dowodowego, a w szczególności dopuszczać dowodów, w tym wnioskowanego przez skarżącą dowodu z opinii biegłego budowlanego.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Kielcach oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.