Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 235/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek WSA Wiesław Kuśnierz Protokolant: Tomasz Famulski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dotacji oświatowej za rok 2012 wraz z odsetkami za zwłokę - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Decyzją Wójta Gminy I. (dalej: Wójt lub organ I instancji) z dnia 24 sierpnia 2017 r., nr [...] nakazano M. Z. jako organowi prowadzącemu Publiczną Szkołę Podstawową [...] wraz z Oddziałem Przedszkolnym oraz Publiczne Gimnazjum [...] w P. zwrot części dotacji oświatowej udzielonej na rok 2012 na podstawie art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: u.s.o.) jako dotacji podmiotowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 161.583,12 zł wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak od zaległości podatkowych, których wysokość na dzień sporządzenia decyzji organu I instancji wyniosła 8% w stosunku rocznym, przy czym w decyzji wskazano szczegółowe ich wyliczenie.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Wójt przedstawił przebieg prowadzonego postępowania, wskazując w szczególności, że w jego toku ustalono, iż organ prowadzący otrzymał w 2012 r. dotację oświatową w łącznej kwocie wynoszącej 1.409.054,13 zł, z czego na rzecz Publicznej Szkoły Podstawowej [...] – kwotę 694.059,72 zł, na rzecz Oddziału Przedszkolnego – kwotę 190.001,31 zł, zaś na rzecz Publicznego Gimnazjum [...] – kwotę 521.881,40 zł. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji przedstawiono tabelaryczne ujęcie przekazanych kwot.

Organ I instancji zauważył następnie, że wyniki przeprowadzonej kontroli wykorzystania dotacji przyznanej za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. wskazują na to, że organ prowadzący placówki oświatowe przedłożył dokumenty źródłowe potwierdzające wydanie 1.372.614,87 zł na ich działalność, przy czym podkreślono, iż na rozliczone dotacji złożyły się również wydatki poniesione niezgodnie z art. 80 ust. 3d u.s.o. w wysokości 161.583,12 zł, a to: wypłaty wynagrodzenia dla organu prowadzącego (131.000,00 zł), wydatki na zakup paliwa do prywatnego samochodu M. Z. (9.583,12 zł), czy też wydatki inwestycyjne na zakup drewnianego domku ogrodowego (21.000,00 zł). Wobec powziętych ustaleń – zdaniem Wójta – zasadne jest domaganie się zwrotu nienależnie pobranej kwoty.

W dalszej części uzasadnienia, organ I instancji przytoczył art. 80 ust. 3, ust. 3d i ust. 4 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2012 r.; art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 61, art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.); oraz przepisy uchwały nr XL/278/2013 Rady Gminy Iwanowice z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji na prowadzenie publicznych i niepublicznych: szkół, oddziałów wychowania przedszkolnego przy szkołach podstawowych, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu przeprowadzenia kontroli wykorzystania udzielonej dotacji (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego 2013, poz. 7830; dalej: uchwała Rady Gminy z 2013 r.). W ocenie Wójta obligatoryjne zadania wymienione w art. 5 ust. 7 u.s.o. – nałożone na organ prowadzący względem szkoły – nie mogą być utożsamiane z zadaniami, o których mowa w art. 80 ust. 3d u.s.o., wypełnianymi przez szkołę względem jej uczniów. Zauważono przy tym, że stanowisko wyrażone w orzecznictwie podkreśla, iż obowiązek dowodowy w odniesieniu do wykazania przeznaczenia przyznanej dotacji ciąży na podmiocie, który winien rozliczyć się z tejże dotacji otrzymanej na konkretne cele.

Prócz tego, organ I instancji kategorycznie stwierdził, że przepisy obowiązujące w 2012 r. wykluczały możliwość finansowania wynagrodzenia osoby prowadzącej szkołę publiczną ze środków przyznanych w ramach dotacji. Poza tym, wydatki na rzecz podmiotu prowadzącego niebędącego jednocześnie członkiem kadry nauczycielskiej lub dyrektorem placówki w istocie stanowią zysk organu prowadzącego. Nadto, zdaniem organu I instancji, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że M. Z. był w istocie Dyrektorem Prowadzącym czy osobą prowadzącą zajęcia. W Systemie Informacji Oświatowej jako Dyrektora Szkoły wskazano tylko i wyłącznie A. R., zaś opisy wykonywanych na rzecz M. Z. przelewów świadczą, że były one dokonywane z tytułu zwrotu kosztów, nie zaś wynagrodzenia. Nadto, dokument sygnowany przez organ prowadzący w dniu 1 kwietnia 2009 r. zawierający podział i zakres kompetencji Dyrektora Prowadzącego i Dyrektora Szkoły został wprowadzony w życie dopiero uchwałą nr 8/2012/2013 Rady Pedagogicznej Publicznej Szkoły Podstawowej [...] z dnia 28 sierpnia 2013 r. oraz uchwałą nr 9/2012/2013 Rady Pedagogicznej Publicznego Gimnazjum [...] z dnia 28 sierpnia 2013 r.

W wydanej decyzji, Wójt zakwestionował również wydatki poniesione na sfinansowanie zakupu paliwa, ze względu na to, że zakupiona benzyna była wykorzystywana do prywatnego samochodu M. Z., o czym świadczą zapisy numeru rejestracyjnego pojazdu na fakturach. Zauważono jednocześnie, że w kontrolowanej dokumentacji brak jest jakiegokolwiek powiązania między użyciem pojazdu, a funkcjonowaniem placówek oświatowych, w szczególności wobec niemożności ustalenia, czy i w jakim celu używany był pojazd, podczas gdy to beneficjent dotacji powinien udowodnić, że pokryty z niej wydatek stanowił wydatek bieżący poniesiony na realizację zadania oświatowego. Argumentację w tym zakresie wsparto stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Poza tym, organ I instancji zakwestionował też kwotę przeznaczoną na sfinansowanie wydatków inwestycyjnych, podnosząc przy tym, że wydatku związanego z wykonaniem drewnianego domku ogrodowego nie można zaliczyć, do realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Trudno również uznać – zdaniem Wójta – że był to wydatek bieżący, a tylko taki wydatek objęty jest przedmiotem dotacji. Wskazano również, że sama ustawa o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. nie zawierała własnej definicji pojęcia wydatków bieżących, dlatego – zgodnie z zasadami wykładni systemowej – należy skorzystać z definicji zawartej w art. 124 ust. 3 w zw. z art. 236 ust. 2 u.f.p. W myśl zaś przywołanych przepisów, jako wydatki bieżące, nie mogą zostać uznane wydatki inwestycyjne, gdyż stanowią one tzw. wydatki majątkowe.

W uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ I instancji wskazano nadto wysokość i sposób naliczania odsetek.

M. Z. wniósł odwołanie od decyzji Wójta w sprawie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2012 r. zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

- naruszenie art. 6 k.p.a. przez prowadzenie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie aktów prawa miejscowego, które nie obowiązywały w 2012 r.;

- naruszenie art. 80 ust. 3 u.s.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu rozliczenia dotacji oświatowej należnej skarżącemu w 2012 r. w oparciu o wydatki wykonane w ramach budżetu Gminy I., podczas gdy wymienione rozliczenie powinno nastąpić w oparciu o wydatki planowane;

- naruszenie art. 80 ust. 3d u.s.o. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że wydatki wymienione w uzasadnieniu decyzji zostały przez skarżącego dokonane niezgodnie z prawem.

Podnosząc przytoczone zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że M. Z. w istocie pełni funkcję osoby prowadzącej placówki oświatowe w P. , a jednocześnie był Dyrektorem Prowadzącym, który wykonywał wyznaczone zadania niezależnie od zadań pozostających w gestii Dyrektora Szkoły.

Poza tym wnoszący odwołanie podał, że organ I instancji stwierdził, że postępowanie w przedmiocie ustalenia prawidłowości wydatkowania dotacji oświatowej w 2012 r. prowadzone było na podstawie uchwały Rady Gminy z 2013 r., a zatem regulacji nie obowiązującej w czasie pobierania dotacji.

Zwrócono również uwagę, że Wójt dokonał błędnej wykładni art. 80 ust. 3d u.s.o., powołując przy tym stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. oraz w R.. Podkreślono, że przez wzgląd na charakter prawny dotacji oświatowej jej rozliczenie nie może polegać na weryfikowaniu rodzaju wydatków ze środków dotacji, o ile zostały przeznaczone na działalność bieżącą.

Prócz tego, Odwołujący podniósł, że w wyniku nowelizacji ustawy o systemie oświaty z dnia 13 czerwca 2013 r., art. 80 ust. 3d uzyskał nowe brzmienie, co jednak nie oznacza, że wprowadza on do systemu prawa rozwiązanie odmienne od obowiązującego dotychczas, gdyż ustawodawca zdecydował się jedynie na sprecyzowanie pojęcia wydatków bieżących przez unormowanie utrwalonej wykładni tego pojęcia, którego zakresem konsekwentnie obejmowano wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę pełniącej równocześnie funkcję dyrektora.

W dalszej części odwołania zaznaczono, że niezasadnie zakwestionowano w decyzji Wójta przeznaczenie dotacji na zakup benzyny, gdyż była ona wykorzystywana do przewozu uczniów, a także w celu transportu środków zakupionych dla prawidłowego funkcjonowania placówek oraz na podróże do innych ośrodków oświatowych. Odnośnie zaś sfinansowania z dotacji oświatowej drewnianego domku ogrodowego zwrócono uwagę, że obiekt ten jest środkiem służącym procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach i placówkach oświatowych, umarzanym jednorazowo przez wpisanie w koszty w miesiącu przyjęcia do używania (działalność bieżąca, a nie inwestycyjna).

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: Kolegium, SKO, organ II instancji lub organ odwoławczy) z dnia 11 grudnia 2017 r., nr [...], utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO przywołało art. 252 u.f.p., art. 80 ust. 1, ust. 3 i ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2012 r., oraz uchwałę nr XLIII/329/10 Rady Gminy Iwanowice z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie: trybu udzielania i rozliczania dotacji, ustalenia stawek dotacji oraz zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji udzielonej dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół zakładanych i prowadzonych na terenie Gminy Iwanowice przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego i ministrowie (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego 2010, nr 540, poz. 4051; dalej: uchwała Rady Gminy z 2010 r.).

Kolegium podkreśliło, że w decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano, iż nakaz zwrotu kwoty 161.583,12 zł został oparty o przesłankę wykorzystania przyznanej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a nie pobrania jej w nadmiernej wysokości. Jednocześnie, zwrócono uwagę, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielania i rozliczania dotacji.

Organ odwoławczy podniósł, że zarówno uchwała Rady Gminy z 2010 r., jak i uchwała rady Gminy z 2013 r. zawierają unormowania dotyczące rozliczenia dotacji i kontroli jej wykorzystania, dlatego okoliczność, że kontrola dotacji przyznanej w 2012r. odbyła się w oparciu o uchwałę Rady Gminy z 2013 r. nie powoduje takiej wadliwości decyzji, która obligowałaby do jej uchylenia. Zwrócono przy tym uwagę, że procedura i zakres kontroli są tożsame w obu aktach prawnych, zaś z mocy art. 80 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania przyznanych dotacji. Jednocześnie podkreślono, że przeprowadzenie przedmiotowej kontroli nie jest warunkiem koniecznym do decyzyjnego ustalenia dotacji podlegającej zwrotowi.

W dalszej części, SKO przytoczyło stanowisko wyrażone w orzecznictwie, w myśl którego przyznana dotacja może być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki. Wskazano także na możliwości interpretacyjne związane z brakiem definicji pojęcia wydatków bieżących, jak też z nowelizacjami art. 80 ust. 3d u.s.o. Jednocześnie zasygnalizowano, że celem zmiany było przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na wydatkowaniu dotacji na potrzeby gospodarcze osób prowadzących szkoły oraz czerpaniu zysków z działalności oświatowej, sprzecznie z ogólnymi zasadami ustawy o systemie oświaty.

Kolegium za zasadne uznało stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądowych, że to czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z wydatkiem bieżącym pokrywanym przez dotację – mniej należy łączyć z podziałem funkcjonującym w finansach publicznych na wydatki rzeczowe i bieżące, a bardziej z realizacją zadań konkretnej placówki oświatowej. Zdaniem SKO, z dotacji przyznanej na 2012 r. mogło być finansowane wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio ta osoba pełniła funkcję dyrektora albo prowadziła zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, co jednak – w ocenie Kolegium – nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Organ II instancji uznał za trafne stanowisko Wójta zgodnie z którym M. Z. zaczął pełnić funkcję Dyrektora Prowadzącego dopiero od chwili podjęcia stosownych uchwał przez rady pedagogiczne poszczególnych placówek, tj. od dnia 28 sierpnia 2013 r. Również zaaprobowane zostały przez SKO negatywne ustalenia w zakresie prowadzenia przez M. Z. zajęć, co potwierdza analiza dzienników lekcyjnych.

W uzasadnieniu decyzji wydanej na skutek wniesionego odwołania podzielono też stanowisko wyrażone przez organ I instancji w zakresie wydatków poniesionych na zakup paliwa. Podkreślono, że to na Odwołującym ciążył obowiązek takiego udokumentowania wydatku, aby możliwa była kontrola prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji. Stosownej dokumentacji w tym zakresie nie przedstawiono, w szczególności, nie sposób uznać za taką samych tylko faktur, gdyż nie wynika z nich, że użytkowanie samochodów (paliwa samochodowego) miało bezpośredni związek z prowadzeniem szkół.

Organ odwoławczy uznał, że trafne jest także stanowisko zaprezentowane przez Wójta w odniesieniu do zakwestionowania sfinansowania z dotacji zakupu drewnianego domku ogrodowego. Kolegium przedstawiło jednak inne uzasadnienie podnosząc, że w odniesieniu do rozliczenia przyznanej dotacji winien być rozpatrywany stan prawny obowiązujący od dnia 31 marca 2015 r. ustanowiony nowelizacją art. 80 ust. 3d u.s.o. dokonaną w 2015 r. W tym kontekście, SKO powołało znowelizowane brzmienie wymienionego przepisu i wskazało, że poniesiony wydatek zasadnie został zakwalifikowany przez organ I instancji jako wydatek inwestycyjny związany z realizacją zadań organu prowadzącego i jako taki nie może zostać sfinansowany z dotacji – art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. b u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2015 r. Zakup przedmiotowego domku nie stanowi również – zdaniem organu odwoławczego – wydatku bieżącego służącego realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, ze względu na brak związku bezpośredniego, a także fakt, iż bez jego poniesienia możliwe było prowadzenie działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej.

W decyzji Kolegium, za trafne zostało uznane także wyliczenie odsetek dokonane przez organ I instancji.

Decyzję wydaną przez SKO w całości zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. Z., zarzucając jej:

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 3d, art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 36a u.s.o. (według brzmienia z 2011 r.) oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie decyzji na oczywiście błędnych, dowolnych i niemających oparcia w rzeczywistości ustaleniach faktycznych co skutkowało wadliwym ustaleniem, że Skarżący w 2012 r. nie pełnił funkcji Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej [...] oraz Publicznego Gimnazjum [...] w P. , co miało skutkować brakiem możliwości pobierania przez niego wynagrodzenia finansowanego z dotacji o której mowa w art. 80 ust. 3 u.s.o. oraz objęcie dyspozycją art. 80 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym po 2012 r.;

- naruszenie art. 80 ust. 3d u.s.o. poprzez dowolne przyjęcie, że Skarżący nie miał prawa sfinansowania z dotacji zakupu drewnianego domku ogrodowego;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania merytorycznego co do istoty sprawy, w szczególności niedokonanie własnych ustaleń faktycznych, a zamiast tego oparcie się i wyraźne odwołanie do ustaleń zawartych w decyzji Wójta z dnia 24 sierpnia 2017 r., nr [...];

- naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych co do treści normy wyrażonej w art. 80 ust. 3d u.s.o. na niekorzyść strony w postępowaniu, w którym pozbawiono Skarżącego uprawnienia do części dotacji udzielonej na podstawie art. 80 ust. 3 u.s.o.;

- naruszenie art. 6 k.p.a. oraz 7 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie aktów prawa miejscowego, które nie obowiązywały w 2012 r.

Skarżący podnosząc przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium, a także poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że błędne jest stanowisko wskazujące jakoby w 2012 r., M. Z. nie pełnił funkcji Dyrektora Prowadzącego, a status taki można mu przypisać dopiero od chwili podjęcia w 2013 r. stosownych uchwał przez rady pedagogiczne obu placówek oświatowych. Zauważono, że w dniu 1 kwietnia 2009 r., M. Z., jako osoba prowadząca szkoły, określił podział i zakres kompetencji Dyrektora Prowadzącego oraz Dyrektora Szkoły (do spraw pedagogicznych). Powołano także pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym skumulowanie w jednej osobie dyrektora i organu prowadzącego uniemożliwia zawarcie umowy z samym sobą, zaś zatrudnienie na stanowisku dyrektora następuje poprzez faktyczne wykonywanie czynności dyrektorskich. Nadto, w odwołaniu podniesiono, że SKO nie wskazało podstawy prawnej na poparcie stanowiska, że rada pedagogiczna posiada uprawnienie do powoływania dyrektora, przytaczając przy tym art. 40 ust. 1 i 2 u.s.o. w ówcześnie obowiązującym brzmieniu, statuujący kompetencje rady pedagogicznej. Jednocześnie, zwrócono uwagę, że kwestię powierzania stanowiska dyrektora w szkołach prowadzonych przez Skarżącego w sposób jednoznaczny rozstrzygał art. 36a u.s.o., zgodnie z którym stanowisko dyrektora szkoły łub placówki powierza organ prowadzący szkolę lub placówkę.

Skarżący zasygnalizował również, że SKO w sposób błędny stwierdziło, że w 2012 r. istniała możliwość finansowania wynagrodzenia osoby prowadzącej publiczną szkołę niesamorządową wyłącznie w sytuacji, w której pełniła ona funkcję dyrektora, skoro taki warunek został wprowadzony dopiero od 2014 r. wskutek nowelizacji art. 80 ust. 3d u.s.o. Na potwierdzenie wskazanej interpretacji, M. Z. przytoczył stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. wskazujące, że pojęcie wydatków bieżących należy interpretować z zastosowaniem ustawy o finansach publicznych, w myśl której wydatkiem bieżącym jest każdy inny wydatek od wydatków inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych oraz wydatków z tytułu zakupu i objęcia akcji lub wniesienia wkładu do spółek prawa handlowego. W ocenie wnoszącego skargę, przyjęcie przez organ odwoławczy, że w 2012 r. istniała wykładnia, iż osoba prowadząca szkołę mogła uzyskać wynagrodzenie finansowane z dotacji oświatowej tylko wtedy, gdy pełniła funkcję dyrektora jest całkowicie arbitralne i narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez państwo prawa.

Odnosząc się do zakwestionowania możliwości sfinansowania zakupu drewnianego domku ogrodowego ze środków pozyskanych z dotacji, w skardze przywołano § 6 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz pozostałych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 760), z którego wynika, że obiekt ten jest środkiem dydaktycznym służącym procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach i placówkach oświatowych umorzonym jednorazowo przez spisanie w koszty w miesiącu przyjęcia do używania. Skarżący podał jednocześnie, że zakupiony obiekt jest wykorzystywany do organizowania zajęć lekcyjnych oraz tematycznych wystaw, co jednoznacznie przesądza jego przeznaczenie na realizację bieżących zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Nadto przywołano stanowisko judykatury, w myśl którego konieczne jest, aby rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracyjne obu instancji zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty. Zdaniem Skarżącego, SKO w zasadzie zrezygnowało z dokonywania własnych ustaleń faktycznych i odwołało się wprost do decyzji organu I instancji.

Jednocześnie, w opinii M. Z., ze względu na pojawiające się w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej wyrażonej w art. 80 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu na 2012 r. uzasadnione było ich rozstrzygnięcie na jego korzyść, w myśl art. 7a k.p.a. Zdaniem Skarżącego, redakcja art. 80 ust. 3d u.s.o. miała charakter nieostry i ogólny oraz nastręczała wielu problemów, a organ II instancji rozstrzygnął wszelkie wątpliwości na niekorzyść. Wskazano przy tym, że w decyzji dokonano dowolnej oceny wydatków możliwych do sfinansowania z dotacji, podczas gdy Regionalne Izby Obrachunkowe przyjęły, iż zakres kompetencji prawotwórczej rad gmin do ustalenia trybu udzielania dotacji nie obejmuje możliwości uściślania ustawowego pojęcia wydatków bieżących.

Poza tym, w skardze ponownie podniesiony został zarzut odnoszący się do wadliwego prowadzenia postępowania kontrolnego na podstawie uchwały Rady Gminy z 2013 r., która nie obowiązywała w czasie, gdy dotacja została przyznana. W szczególności, M. Z. podał, że zarzut ten nie spotkał się z akceptacją SKO, które uznało, że wskazana okoliczność nie miała, wpływu na sytuację prawną Skarżącego z uwagi na tożsamość procedur i zakresu kontroli ujętych w obu uchwałach (z 2010 r. i z 2013 r.). W ocenie Skarżącego, uchwały te różnią się treściowo, zaś Ich równoczesne stosowanie w odniesieniu do dotacji pobranej w 2012 r. skutkowało ustalaniem stanu faktycznego w sposób mało przejrzysty i nie budzący zaufania do władzy publicznej. Powołano przy tym decyzję SKO z dnia 29 maja 2015 r., nr [...], w której uchylono do ponownego rozpoznania sprawę ze względu na to, że organ wydający zaskarżoną decyzję procedował w oparciu o uchwałę nieobowiązującą w czasie przyznania dotacji.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, zasadniczo podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Nadto, odnosząc się do kwestii niewskazania w wydanej decyzji umocowania rady pedagogicznej w zakresie obsady funkcji dyrektora, Kolegium podało, że zgodnie z art. 60 u.s.o. (wg stanu na 2012 r.) statut szkoły lub placówki publicznej powinien określać w szczególności: organ prowadzący szkołę lub placówkę, organy szkoły lub placówki oraz ich kompetencje, organizację szkoły lub placówki. Z mocy zaś art. 42 u.s.o. rada pedagogiczna przygotowuje projekt statutu szkoły lub placówki albo jego zmian i przedstawia do uchwalenia radzie szkoły lub placówki, przy czym w szkołach lub placówkach, w których rada taka nie została powołana, jej zadania wykonuje rada pedagogiczna. Zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że dla oceny statusu Skarżącego nie ma znaczenia wejście w życie uchwał rady pedagogicznej, gdyż stanowią one integralną część statutu i posiadają moc prawną od dnia ich podjęcia – czyli od 28 sierpnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Kontrolując zaskarżoną decyzję SKO z dnia 11 grudnia 2017 r. jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 24 sierpnia 2017 r. w oparciu o wyżej wskazane reguły, Sąd uznał, że nie naruszają one prawa w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią zasadniczą niezbędną dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie przepisów stanowiących podstawę dla oceny zaistniałego stanu faktycznego, zwłaszcza w kontekście zmian normatywnych na przestrzeni czasu. W rozpoznawanej sprawie chodzi o rozliczenie dotacji oświatowej przyznanej w oparciu o art. 80 ust. 3 u.s.o. i wydatkowanej w 2012 r., która miała zostać częściowo wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, co zostało ustalone na skutek przeprowadzenia kontroli w 2014 r.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tej okoliczności. Stosownie do art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Z kolei na mocy art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

W myśl art. 80 ust. 3d u.s.o. (wg stanu prawnego obowiązującego w 2012 r., czyli w czasie, na który została przyznana dotacja) dotacje, o których mowa w art. 80 ust. 2-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Zgodnie natomiast z art. 80 ust. 3 u.s.o. szkoły, o których mowa w art. 80 ust. 1 (a zatem szkoły, przedszkola i placówki publiczne inne niż zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego), otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że relewantne dla oceny zgodnego z przeznaczeniem wykorzystania przyznanej dotacji będą przepisy ustawy o systemie oświaty obowiązujące w chwili jej przyznawania i pobierania, a zatem w 2012 r. Wykładni przepisów tej ustawy, zwłaszcza zaś art. 80 ust 3d nie można bowiem dokonywać poprzez pryzmat zmian dokonanych wskutek wprowadzenia ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2013, poz. 827; dalej: ustawa nowelizująca z 2013 r.), czy też ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015, poz. 357; dalej: ustawa nowelizująca z 2015 r.).

Z mocy art. 1 pkt 17 lit. c ustawy nowelizującej z 2013 r. art. 80 ust. 3d u.s.o. otrzymał następujące brzmienie: "Dotacje, o których mowa w ust. 2, 2b, 2c i 3-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt rekreacyjny i sportowy,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania".

Natomiast na podstawie art. 1 pkt 53 lit. c ustawy nowelizującej z 2015 r. art. 80 ust. 3d pkt 1 u.s.o. otrzymał następujące brzmienie: "pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7

- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego".

Wspomniane ustawy nie przewidują jednak przepisów intertemporalnych umożliwiających zastosowanie znowelizowanego brzmienia art. 80 ust. 3d u.s.o. do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie noweli. Podobny pogląd został zaprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nowe brzmienie art. 90 ust. 3d u.s.o. (który to przepis chociaż odnosi się do placówek niepublicznych, to jest przepisem tożsamym treściowo z tym zawartym w art. 80 ust. 3d u.s.o. dotyczącym placówek publicznych) które zostało w znaczący sposób rozszerzone, może mieć zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych powstałych po wejściu w życie tych przepisów. Jeśli bowiem zamiarem ustawodawcy jest objęcie nowymi przepisami następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa, musi to znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści przepisów przejściowych. Z kolei brak przepisów intertemporalnych, oznacza, że wprowadzane zmiany winny mieć zastosowanie do stosunków prawnych zaistniałych po dacie wejścia w życie ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 243/17).

Zatem, z otrzymanej dotacji możliwe było sfinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Jednocześnie, dotacje mogły być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Ówczesne (na 2012 r.) brzmienie przepisu nie wskazywało zatem wprost jakoby dopuszczalne było przeznaczenie przyznanej dotacji na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę. Taka możliwość pojawiła się dopiero wskutek nowelizacji dokonanej w 2013 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., przy czym jednocześnie uzależniono możliwość wypłaty wynagrodzenia osoby prowadzącej jedynie do przypadków odpowiednio pełnienia funkcję dyrektora szkoły lub placówki albo prowadzenia zajęć w innej formie wychowania przedszkolnego. Nowelizacja z 2013 r. nie miała charakteru czysto doprecyzowującego, ale rozszerzający katalog możliwości przeznaczenia przyznanej dotacji.

W obliczu powyższych ustaleń nie ma racji Skarżący, wskazując, że przed 2014 r. istniała możliwość finansowania z dotacji wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej daną placówkę. W szczególności wskazać należy, że trudna do obrony jest teza, iż nowelizacja z 2014 r. miała charakter li tylko doprecyzowujący, zwłaszcza zaś przy uwzględnieniu tego, iż zawiera ona pewne ograniczenia związane z przeznaczaniem dotacji na wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę (musi ona być albo dyrektorem, albo prowadzić zajęcia). Nie sposób zatem przekonywająco twierdzić, że przed wprowadzeniem nowelizacji z 2014 r. art. 80 ust. 3d u.s.o. w ówczesnym brzmieniu przewidywał możliwość zapłaty z dotacji za wynagrodzenie osoby prowadzącej będącej jednocześnie dyrektorem placówki lub osobą prowadzącą w niej zajęcia, czyli w takim samym zakresie jak po wprowadzeniu zmiany normatywnej.

Zdaniem Sądu, komentowana nowelizacja miała charakter rozszerzający poprzez wskazanie expressis verbis, że wydatkiem bieżącym związanym z działalnością placówki jest wynagrodzenie osoby prowadzącej, jednakże tylko w sytuacji, gdy osoba ta jest jednocześnie dyrektorem lub prowadzi zajęcia. Skoro zatem ustawodawca rozszerzył katalog możliwości przeznaczenia dotacji, nie sposób przyjmować, aby przeznaczenie otrzymanych dotacji na wynagrodzenia było możliwe przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2014 r.

Stanowisko takie znajduje poparcie w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że z ogólnej zasady lex retro non agit wynika, iż o treści stosunku administracyjnoprawnego muszą decydować przepisy obowiązujące w chwili jego powstania i realizowania, dlatego należy brać pod uwagę brzmienie przepisów obowiązujące w okresie wydatkowania dotacji (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Lu 847/17).

W tym miejscu należy jeszcze zwrócić uwagę na stanowisko zajęte w orzecznictwie, odnoszące się do nowelizacji ustawy o systemie oświaty dotyczącej finansowania z dotacji wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego wskazanych w art. 5 ust. 7 u.s.o. Wówczas podniesiono, że do dnia 1 stycznia 2014 r. przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidywały żadnego przepisu wskazującego na to, że dotacje oświatowe, o których mowa w art. 90 ust. 3d (analogicznie w art. 80 ust. 3d u.s.o.) mogą być przeznaczone również na finansowanie zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o. Na te cele organy prowadzące powinny były wówczas zgromadzić odrębne środki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2819/15).

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wprost wskazano, że dotacja oświatowa nie mogła być przeznaczana (przed 2014 r.) na wynagrodzenie dla podmiotu prowadzącego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1381/13; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1434/10).

Nie może zatem budzić wątpliwości, że oceny prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji należy dokonywać przez pryzmat art. 80 ust. 3d u.s.o. obowiązującego w chwili wydatkowania dotacji, tj. w 2012 r. Skoro zatem przepis ten nie przewidywał możliwości przyznania ze środków pochodzących z dotacji wynagrodzenia dla osoby prowadzącej (i to niezależnie od tego, czy osoba ta pełniła jednocześnie funkcję dyrektora, czy osoby prowadzącej zajęcia), to należy uznać, iż trafnie organy obu instancji (a to Wójt i SKO) zakwestionowały kwotę w wysokości 131.000,00 zł przeznaczoną na rzecz M. Z. jako podmiotu prowadzącego. Ze względu na brak możliwości finansowania w 2012 r. z przyznanej dotacji oświatowej wynagrodzenia osoby prowadzącej placówkę, irrelewantne dla niniejszej sprawy pozostaje ustalenie, czy Skarżący pełnił jednocześnie funkcję Dyrektora Prowadzącego w chwili pobierania dotacji, na co wskazywano i co wykazywano w złożonej skardze. Wobec takich ustaleń, Sąd – jako nieistotne dla rozstrzygnięcia – uznał rozważania poczynione w tym kontekście. Nie jest wszakże ważne, czy M. Z. był jednocześnie osobą prowadzącą placówki (okoliczność niekwestionowana) i zarazem Dyrektorem Prowadzącym, gdyż takie ustalenia miałyby znaczenia, gdyby w dacie korzystania z dotacji obowiązywały przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą z 2013 r., gdzie wprost przewidziano możliwość przyznania wynagrodzenia z dotacji na rzecz osoby prowadzącej placówkę będącej przy tym jej dyrektorem lub prowadzącym zajęcia.

Zaprezentowane rozważania czynią bezprzedmiotowym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 3d, art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 36a u.s.o. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie decyzji na oczywiście błędnych, dowolnych i niemających oparcia w rzeczywistości ustaleniach faktycznych, skutkujących przyjęciem, że M. Z. w 2012 r. nie pełnił funkcji dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej [...] oraz Publicznego Gimnazjum [...] w P. , co miało skutkować brakiem możliwości pobierania przez Skarżącego wynagrodzenia finansowanego z dotacji, o której mowa w art. 80 ust. 3 u.s.o. Należy jednak wskazać, że we wniesionej skardze trafnie wytknięto, iż SKO błędnie zinterpretowało jakoby już w 2012 r. było możliwe finansowanie z dotacji wydatków związanych z wynagrodzeniem osoby prowadzącej będącej jednocześnie dyrektorem lub osobą prowadzącą zajęcia w danej placówce. Niezasadnie jednak przyjęto, że w stanie sprzed 2014 r. możliwe było każdorazowe finansowanie wynagrodzenia osoby prowadzącej niezależnie od tego, czy pełni ona funkcję dyrektora lub osoby prowadzącej zajęcia, czy tez nie. W 2012 r. nie istniał bowiem stosowny przepis umożliwiający na takie finansowanie, a wprowadzona nowelizacja, która miała charakter merytoryczny dopiero umożliwiła wypłatę wynagrodzenia ze środków pochodzących z dotacji od dnia 1 stycznia 2014 r.

Powyższe wskazuje także na to, że nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych co do treści normy wyrażonej w art. 80 ust. 3d u.s.o. na niekorzyść M. Z. w postępowaniu, w którym pozbawiono Skarżącego uprawnienia do części dotacji oświatowej. Jakkolwiek wskazana kwestia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ze względu na przyjęcie przez Sąd, iż brak było możliwości przeznaczania dotacji na wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę w 2012 r., należy jednak zauważyć, iż organ II instancji nie dokonał dowolnej i niekorzystnej dla Skarżącego interpretacji art. 80 ust. 3d u.s.o. W skardze trafnie wskazano, że w orzecznictwie pojawiły się rozbieżności związane z interpretacją art. 80 ust. 3d u.s.o. w zakresie przeznaczenia środków finansowych przyznanych z tytułu dotacji oświatowej, jak też, że przepis operował pojęciami nieostrymi. Jednakże, SKO konsekwentnie wykazywało, że M. Z. nie pełnił funkcji dyrektora placówek, co uniemożliwiło w konsekwencji (z uwagi na przyjęcie przez Kolegium, że w sprawie powinno stosować się przepisy w znowelizowanym brzmieniu z uwagi na charakter doprecyzowujący nowelizacji) przeznaczenie dotacji na jego rzecz.

Dlatego – w obliczu przytoczonych ustaleń – w ocenie Sądu zasadne i w pełni trafne (mimo wadliwości zaprezentowanego uzasadnienia) jest stanowisko organu I instancji oraz organu II instancji nakazujące zwrot M. Z. kwoty 131.000,00 zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Odnosząc się z kolei do kolejnego z zarzutów zawartych w skardze, a to zarzutu naruszenia art. 80 ust. 3d u.s.o. poprzez dowolne przyjęcie, że Skarżący nie miał prawa sfinansowania z dotacji o której mowa w art. 80 ust. 3 u.s.o. zakupu drewnianego domku ogrodowego, należy wskazać, że bezsporne pozostaje, iż poczyniony wydatek miał charakter inwestycyjny. Z redakcji art. 80 ust. 3d u.s.o. według brzmienia obowiązującego w 2012 r. wynika, że dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Zatem dotacje mogły być przeznaczone wyłącznie na pokrywanie wydatków bieżących służących kształceniu, wychowaniu i opiece, w tym profilaktyce społecznej. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie przyjął, że nie można mówić ażeby zakup drewnianego domku ogrodowego służył bezpośredniej realizacji celów wskazanych w art. 80 ust. 3d u.s.o. Nawet jeśli drewniany domek ogrodowy jest wykorzystany przez uczniów (na co wskazuje Skarżący), to nie sposób dopatrywać się występowania bezpośredniego związku z procesem nauki, wychowania czy profilaktyki.

W tym miejscu wskazać wypada, że podobny pogląd został wyrażony w orzecznictwie, gdzie wskazano, że dotacja oświatowa może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, przy czym jednak wydatki, które jedynie pośrednio przyczyniają się do realizacji celu, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. (tożsamego z tym wskazanym w art. 80 ust. 3d u.s.o.) nie podlegają finansowaniu z dotacji, o której stanowi art. 90 ust. 3 u.s.o. (odpowiednio w art. 80 ust. 3 u.s.o. – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 133/18).

Zasygnalizowania w tym kontekście wymagają jeszcze wątpliwości związane z zakwalifikowaniem wydatków inwestycyjnych do kategorii wydatków bieżących w rozumieniu art. 80 ust. 3d u.s.o. Stan prawny wprowadzony ustawą nowelizującą z 2013 r. nie nastręczał wątpliwości, gdyż wprost wskazano, że z finansowania z dotacji wyłączone są wydatki o charakterze inwestycyjnym (art. 80 ust. 3d pkt 1 in fine u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2014 r.). Wydaje się jednak, że także we wcześniej obowiązującym stanie normatywnym niemożliwe było przeznaczenie dotacji na cele inwestycyjne. Argumentację taką wspiera odniesienie się do rozumienia pojęcia wydatków bieżących w ustawie o finansach publicznych, która w art. 124 ust. 3 wskazuje, co obejmuje kategoria wydatków bieżących. Z kolei art. 124 ust. 4 pkt 1 u.f.p. stanowi, że wydatki inwestycyjne stanowią tzw. wydatki majątkowe, a zatem inną kategorię wydatków od wydatków bieżących określonych w art. 124 ust. 3 u.f.p. Poza tym, w myśl art. 236 ust. 2 u.f.p. przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi.

W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd podziela stanowisko wyrażone zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego odnoszące się do wydatków poniesionych na zakup paliwa. Trafnie wydatki z tego tytułu nie zostały uznane jako mogące zostać sfinansowane z przyznanej dotacji oświatowej. Z przywołanego już wcześniej art. 80 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym na 2012 r. jednoznacznie wynika, iż przyznane dotacje mogą być przeznaczone jedynie na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dlatego możliwość przeznaczenia przyznanej dotacji na zakup paliwa jest uzależniona od wykazania (udokumentowania), że zostało ono wykorzystane w związku z realizacją zadań placówek oświatowych. Niewystarczające w tym zakresie jest jednak jedynie wskazanie, że paliwo zakupione za kwotę łączną 9.583,12 zł zostało spożytkowane m.in. na przewóz uczniów, transport środków zakupionych dla prawidłowego funkcjonowania placówek oświatowych oraz podróże do innych ośrodków oświatowych. Okoliczności takie były jedynie gołosłownie przytaczane przez M. Z., przy czym zgromadzona dokumentacja w żaden sposób nie potwierdza przeznaczenia zakupionego paliwa do samochodu, a jedynie prowadzi do wniosku, że było wykorzystywane w prywatnym pojeździe osoby prowadzącej szkoły.

Należy przy tym wskazać, że trafnie przyjęto, iż to na beneficjencie dotacji ciąży obowiązek wykazania rzeczywistego celu, na jaki została przeznaczona przyznana dotacja, w tym także, że została ona spożytkowana zgodnie z przeznaczeniem. Podobne stanowisko zostało też zasygnalizowane w orzecznictwie, gdzie wskazano, że organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność prawidłowości działań podjętych przez osobę prowadzącą szkołę, zaś dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej szkoły (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Lu 1328/13).

Zdaniem Sądu, niezasadny jest także zarzut naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania merytorycznego co do istoty sprawy, w szczególności niedokonanie własnych ustaleń faktycznych i oparcia się jedynie do ustaleń zawartych w decyzji Wójta. W szczególności, na uwagę zasługuje fakt, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie przeanalizowało zaistniałą sytuację, wskazując na wyniki przeprowadzonej kontroli, przebieg postepowania w I instancji. W decyzji organu odwoławczego znalazło się także uzasadnienie zajętego stanowiska, uwzgledniające zmiany stanu prawnego, a także charakter poszczególnych wydatków. SKO przeprowadziło merytoryczne postępowanie, oceniło dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i dokonano subsumcji przepisów prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.

Podkreślenia wymaga, że ze względu na to, iż szkoła lub inna placówka otrzymuje dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, to organy samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji. Wydatkowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego środków publicznych (udzielanie dotacji oświatowej) stanowi wszakże jedną z funkcji finansów publicznych.

W myśl art. 80 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W uchwale Rady Gminy z 2013 r. wskazano w § 6 tryb i zakres kontroli wykorzystania dotacji. Z kolei w § 7 ust. 1 tejże uchwały postanowiono, że traci moc uchwała Rady Gminy z 2010 r. Na uwagę zasługuje, że uchwała Rady Gminy z 2013 r. nie zawierała natomiast żadnych przepisów przejściowych wskazujących, że do postępowań kontrolnych prowadzonych w odniesieniu do przyznanych dotacji przed jej wejściem w życie należy stosować dotychczasowe regulacje, ograniczając się jedynie do wskazania w § 9, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Wobec powyższego, trafnie organ I instancji wydający decyzję i przeprowadzający kontrolę wydatkowania dotacji, wskazał jako jej podstawę uchwałę obowiązującą w czasie dokonywania kontroli, nie zaś w chwili pobierania środków finansowych. Ze względu bowiem na to, że uchwała Rady Gminy z 2013 r. zawierająca przepisy odnoszące się do procedury kontroli przyznanej dotacji, obowiązywała w chwili przeprowadzenia kontroli i jednocześnie nie ustanawiała przepisów przejściowych świadczących, że do rozliczania dotacji przyznanych w latach wcześniejszych (w niniejszej sprawie na 2012 r.) należy stosować ówcześnie obowiązujące przepisy, w pełni zasadne było skorzystanie z tejże uchwały. Nie jest więc tak jak wskazuje Skarżący, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. oraz 7 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Jednocześnie, za nietrafne należy uznać stanowisko Kolegium wyrażone w tym zakresie wskazujące jakoby uzasadnione było procedowanie przez organ na podstawie uchwały Rady Gminy z 2010 r. Całkowicie bez znaczenia pozostaje także fakt, że obie wskazane uchwały mają zbieżną warstwę treściową.

Należy jeszcze wskazać, że trafnie przyjęto, iż to na beneficjencie dotacji ciąży obowiązek wykazania rzeczywistego celu, na jaki została przeznaczona przyznana dotacja, w tym także, że została ona spożytkowana zgodnie z przeznaczeniem. Podobne stanowisko zostało też zasygnalizowane w orzecznictwie, gdzie wskazano, że organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność prawidłowości działań podjętych przez osobę prowadzącą szkołę, zaś dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej szkoły (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Lu 1328/13).

Wobec ujawnionych okoliczności, za trafne należy uznać stanowisko organu II instancji utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję nakazującą M. Z. jako organowi prowadzącemu placówki oświatowe w P. zwrot części dotacji udzielonej na podstawie art. 80 ust. 3 u.s.o. jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w wysokości 161.583,12 zł wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak od zaległości podatkowych, których wysokość na dzień sporządzenia decyzji organu I instancji wyniosła 8% w stosunku rocznym, przy czym w wydanej decyzji wskazano szczegółowe ich wyliczenie.

Zupełnie na marginesie należy jeszcze wskazać, że jednostką redakcyjną zastosowaną przez ustawodawcę w art. 80 u.s.o. był ustęp 3d, a nie zaś jak wskazywano zarówno w odwołaniu od decyzji Wójta, jak i we wniesionej skardze ustęp 3 litera d (podobnie jeśli chodzi o powoływanie art. 36a u.s.o. jako art. 36 lit. a u.s.o.). Stosownie bowiem do § 57 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 283) litery łacińskie służą do dokonywania wyliczeń w obrębie punktów, na które podzielone zostały poszczególne ustępy danego artykułu. Z kolei w myśl § 89 ust. 1 tegoż rozporządzenia jeżeli do tekstu ustawy dodaje się nowe artykuły, zachowuje się dotychczasową numerację, dodając do numeru nowego artykułu małą literę alfabetu łacińskiego, z wyłączeniem liter właściwych tylko językowi polskiemu, z zachowaniem ciągłości alfabetycznej. Nadto, z mocy § 89 ust. 2 powołanego rozporządzenia zasadę wyrażoną w ust. 1 stosuje się odpowiednio, gdy w obrębie artykułu dodaje się nowy ustęp, chyba że dodaje się go na końcu artykułu – wówczas oznacza się go bowiem odpowiednio kolejną cyfrą arabską.

Z uwagi na powyższe Sąd kierując się dyspozycją art.151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.