Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2034/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 92c ust. 3, art. 93 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 11, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 5-9, art. 13 ust. 1 lit. h)
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Teza: 1. Art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1), ustanawiający wyjątki od stosowania przepisów art. 5-9 tego rozporządzenia, w punkcie określonym literą „h” wymienia m.in. przewozy pojazdami używanymi w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. Nie chodzi jednak o wszystkie przewozy związane z budową dróg, gdyż tak szeroka interpretacja godziłaby w sposób oczywisty w bezpieczeństwo drogowe i wyłączałaby spod reguł rozporządzenia ogromną liczbę przewozów. Chodzi natomiast przede wszystkim o przewozy związane z zapewnieniem prawidłowego stanu dróg będących w eksploatacji i niedopuszczenie do przedłużania się na tych drogach stanu nieprawidłowego, prowadzącego do zakłóconego ich użytkowania. Tylko konieczność szybkiego doprowadzenia dróg do stanu właściwego i bezpiecznego uzasadnia odejście od reguł dotyczących czasu pracy kierowców. Budowa nowych dróg w ogólności nie stanowi uzasadnienia odejścia od reguł bezpieczeństwa związanego z przestrzeganiem czasu pracy przez kierowców.

2. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. Nr 145, poz. 1184) reguluje zagadnienia związane z kontrolą przewozu drogowego i normuje wzór decyzji wydawanej przez osobę uprawnioną do kontroli (§ 1 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzeni), zatem co do zasady decyzję na specjalnym druku wydaje się bezpośrednio po kontroli na drodze, zaś druk ustanowiony jest po to, aby mimo warunków „drogowych”, decyzja zawierała wszystkie wymagane elementy i aby podmioty ją wydające niczego nie pominęły. Nie ma żadnego uzasadnienia dla wymogu wydawania decyzji na druku wtedy, kiedy jest ona wydawana po długotrwałym postępowaniu administracyjnym w warunkach „biurowych”. Zatem, decyzja wydana w następstwie postępowania administracyjnego prowadzonego po kontroli, jeżeli jej treść odpowiada wymogom ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. ze zm.), jest decyzją prawidłową, co do formy.

TEZY

1. Art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1), ustanawiający wyjątki od stosowania przepisów art. 5-9 tego rozporządzenia, w punkcie określonym literą „h” wymienia m.in. przewozy pojazdami używanymi w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. Nie chodzi jednak o wszystkie przewozy związane z budową dróg, gdyż tak szeroka interpretacja godziłaby w sposób oczywisty w bezpieczeństwo drogowe i wyłączałaby spod reguł rozporządzenia ogromną liczbę przewozów. Chodzi natomiast przede wszystkim o przewozy związane z zapewnieniem prawidłowego stanu dróg będących w eksploatacji i niedopuszczenie do przedłużania się na tych drogach stanu nieprawidłowego, prowadzącego do zakłóconego ich użytkowania. Tylko konieczność szybkiego doprowadzenia dróg do stanu właściwego i bezpiecznego uzasadnia odejście od reguł dotyczących czasu pracy kierowców. Budowa nowych dróg w ogólności nie stanowi uzasadnienia odejścia od reguł bezpieczeństwa związanego z przestrzeganiem czasu pracy przez kierowców.

2. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. Nr 145, poz. 1184) reguluje zagadnienia związane z kontrolą przewozu drogowego i normuje wzór decyzji wydawanej przez osobę uprawnioną do kontroli (§ 1 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzeni), zatem co do zasady decyzję na specjalnym druku wydaje się bezpośrednio po kontroli na drodze, zaś druk ustanowiony jest po to, aby mimo warunków „drogowych”, decyzja zawierała wszystkie wymagane elementy i aby podmioty ją wydające niczego nie pominęły. Nie ma żadnego uzasadnienia dla wymogu wydawania decyzji na druku wtedy, kiedy jest ona wydawana po długotrwałym postępowaniu administracyjnym w warunkach „biurowych”. Zatem, decyzja wydana w następstwie postępowania administracyjnego prowadzonego po kontroli, jeżeli jej treść odpowiada wymogom ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. ze zm.), jest decyzją prawidłową, co do formy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Po 1343/13 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1343/13, oddalił skargę M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu 4 listopada 2010 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości D. zatrzymano do kontroli pojazd kierowany przez B. J. Zgodnie z oświadczeniem kierowcy, pojazdem wykonywano krajowy przewóz drogowy rzeczy (na pusto po rozładunku betonu) na trasie K. – M. G. W toku kontroli kierowca okazał m.in. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy oraz kartę z tachografu cyfrowego. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przedsiębiorcę M. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "W. T." z siedzibą w M. G., karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia przyjęto wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców

W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. podniósł, że organ I instancji naruszył art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006; zwanego dalej: rozporządzeniem nr 561/2006) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżący stwierdził, że kontrolowany pojazd był wykorzystywany w związku z utrzymaniem dróg, zatem nie dotyczą go obowiązki przestrzegania czasu pracy i wypoczynku przez kierowców zaś organ błędnie przyjął, że przewóz betonu nie mieści się w ujęciu powołanego przepisu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynikało w sposób jednoznaczny, czy w dniach, w których stwierdzono wymienione naruszenia przedsiębiorca wykonywał przewozy pojazdem używanym w związku z utrzymaniem dróg, tj. pojazdem wyłączonym ze stosowania art. 5 - 9 rozporządzenia nr 561/2006.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. W. karę pieniężną w wysokości 13.000,00 zł.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła zmiany w zakresie dotychczasowego wykazu naruszeń. Zdaniem organu odwoławczego, należało ustalić, czy przedsiębiorca zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy oraz prawidłowe zasady wynagradzania lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia lub do działań zagrażających bezpieczeństwu drogowemu. Należało również zbadać wystąpienie przesłanek z art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.), tj. czy przedsiębiorca nie miał wpływu na powstałe naruszenia, albo naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, nałożył na M. W. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie załącznika nr 3 do u.t.d. Organ I instancji wskazał na następujące naruszenia: 1) 5.1.1. - przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, w wysokości 100 zł; 2) 5.1.2. - przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu za każdą następną rozpoczętą godzinę, w wysokości 3.000 zł; 3) 5.2.1. - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut w wysokości 1.050 zł; 4) 5.2.2. - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy za każde następne rozpoczęte 30 minut w wysokości 6.200 zł; 5) 5.3.1. - skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny w wysokości 600 zł; 6) 5.3.2. - skrócenie dziennego czasu odpoczynku za każdą następną rozpoczętą godzinę w wysokości 1.400 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. W., domagając się jej uchylenia w całości lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organowi zarzucił sporządzenie błędnego protokołu kontroli oraz błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia nr 561/2006. Ponadto zarzucił również niezastosowanie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zakresie zarówno braku winy przedsiębiorcy za popełnienie naruszeń, jak i tego, że kontrolowane przewozy odbywały się w związku z utrzymaniem i kontrolą stanu dróg tj. na podstawie wyłączenia wynikającego z art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006. Przedsiębiorca stwierdził, że zadania przewozowe realizował zgodnie z porządkiem prawnym, a kierowcy mieli odpowiedni zapas czasu na bezpieczne realizowanie przewozu. W jego ocenie, w niniejszej sprawie należało zastosować art. 92b i art. 92c u.t.d., bowiem nie wywierał on presji na kierowców, wynagrodzenia nie były uzależniane od przejechanych kilometrów ani ilości ładunku, a zadania przewozowe były planowane prawidłowo. Skarżący podniósł także, iż przewozy betonu wykonywane kontrolowanym pojazdem miały związek z utrzymaniem i kontrolą dróg, co zaś przemawiało za uchyleniem kary pieniężnej i umorzeniem postępowania w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że przewozy objęte kontrolą nie podlegały rozporządzeniu nr 561/2006 na mocy art. 13 ust. 1 lit. h). Skarżący wykonywał transport betonu produkowanego przez W. W. B. Sp. z o.o., jednakże z treści pisma tej spółki z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, że transport betonu na wykonanie robót konserwacyjnych drogi nie został wykonany. Pozostałe transporty betonu zlecane stronie dotyczyły dostaw w związku z budowami prowadzonymi na terenie miasta P. W ocenie organu odwoławczego, kierowca nie wskazał również by wykonywane przez niego przewozy miały związek z pracami dotyczącymi utrzymania dróg, a strona w postępowaniu nie przedstawiła dowodów na powyższą okoliczność. Skarżący nie przedstawił także żadnych dokumentów wskazujących, że harmonogram załadunków i dostaw betonu do odbiorców umożliwiał wykonanie przewozów z przestrzeganiem przepisów obowiązującego prawa, ograniczając się w tym zakresie jedynie do złożenia wyjaśnień. Dane cyfrowe pobrane do kontroli z karty kierowcy wykazały natomiast wystąpienie licznych poważnych naruszeń przepisów czasu pracy.

Zdaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła również konieczność zastosowania art. 92c u.t.d., bowiem skarżący, kwestionując jedynie własną odpowiedzialność, nie przedstawił w toku postępowania żadnych dowodów na okoliczność, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł on przewidzieć lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Organ wyjaśnił, że sytuacja, w której przedsiębiorca nie sprawuje osobistego nadzoru nad pracą kierowców, wykonujących przewozy drogowe w trasie, jest typowa dla prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Zadaniem przewoźnika lub przedsiębiorcy wykonującego przewozy na potrzeby własne jest z kolei zastosowanie takich rozwiązań organizacyjnych, które wymuszałyby na kierujących pojazdami właściwe stosowanie przepisów rozporządzenia nr 561/2006 oraz 3821/85. GITD stwierdził, że skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających przyjęcie takich rozwiązań organizacyjnych bądź dyscyplinarnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. M. W. zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 92b i 92c u.t.d. oraz art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, poprzez brak przeprowadzenia z urzędu wyczerpującego postępowania dowodowego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do nienakładania kary pieniężnej; 2) art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006, poprzez niezasadne przyjęcie, że przewozy wykonywane przedmiotowym pojazdem podlegały temu rozporządzeniu; 3) przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 roku w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U z 2009 r., Nr 145, poz. 1148), poprzez utrzymanie w mocy decyzji sporządzonej niezgodnie z określonymi w tym rozporządzeniu wymogami formalnymi i zaniechanie wydania decyzji zgodnie z urzędowym wzorem.

W uzasadnieniu podniósł, że z uwagi na brak przepisów przejściowych, w rozpoznawanej sprawie należało zastosować art. 92c ust. 1 lit. c) u.td. w nowym brzmieniu, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, u.t.d., a postępowanie wszczęte umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Skarżący stwierdził, że w sprawie niniejszej dwuletni okres upłynął 4 listopada 2012 r.

Powtórzył dotychczasową argumentację, iż dokonany przewóz betonu powinien podlegać wyłączeniu na podstawie art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006, jako przewóz związany z utrzymaniem i kontrolą dróg.

Wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji podniósł, że umorzenie postępowania ze względu na upływ dwuletniego terminu, określonego art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. było niemożliwe, bowiem przepis ten został dodany z dniem 15 sierpnia 2013 r. na mocy art. 1 pkt 47 lit. b) ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. zmieniającej u.t.d. (Dz. U. z 2013 r., poz. 567) i tym samym nie mógł być zastosowany przez organy w chwili wydania decyzji (10 czerwca 2013 r. - decyzja I instancji oraz 29 lipca 2013 r. - decyzja II instancji).

Za niezasadny Sąd uznał zarzut niezastosowania wyłączenia z art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006, odnoszącego się do związania przewozu z utrzymaniem i kontrolą stanu dróg.

Sąd wskazał na treść art. 92a u.t.d. regulującego odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy (przewoźnika drogowego lub przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne, a także innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w rozumieniu przepisów ustawy) oraz innych podmiotów wykonujących inne czynności związane z przewozem drogowym. WSA stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący wykonywał transport betonu produkowanego przez W. W. B. Sp. z o.o., jednakże z pisma z dnia [...] listopada 2011 r. wystosowanego przez powyższego przedsiębiorcę wynika, że transport betonu na wykonanie robót konserwacyjnych drogi nie został wykonany. Pozostałe transporty betonu zlecane stronie dotyczyły dostaw w związku z budowami prowadzonymi na terenie P. Kierowca nie wskazał również by wykonywane przez niego przewozy miały związek z pracami dotyczącymi utrzymania dróg, zaś skarżący nie przedstawił dowodów na tę okoliczność. Zdaniem Sądu, organy zasadnie uznały powyższe okoliczności za niedające podstaw do przyjęcia, że przewozy objęte kontrolą nie podlegały rozporządzeniu nr 561/2006 na mocy art. 13 ust. 1 lit. h).

W ocenie WSA, odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie przepisów u.t.d. oraz jego odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszcza się kierowca i niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 lub 2 u.t.d., powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Sąd wskazał, że okoliczności wskazane w powołanym przepisie powinien udowodnić przedsiębiorca, bowiem to on wywodzi skutki prawne wynikające z przepisów, które zwalniają go z odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy, będącego jego pracownikiem. Poprzez prowadzenie odpowiednich szkoleń, dokonywanie kontroli lub dobór kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło, przedsiębiorca ma bowiem wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Sąd podkreślił, że przedsiębiorca ma przy tym możliwość reagowania na działania osób wykonujących w jego imieniu transport drogowy m.in. poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie środków dyscyplinujących.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy i dokonania błędnych ustaleń przez organ. Zdaniem WSA, organ podjął wszelkie czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył materiał zgromadzony w sprawie i na podstawie jego całokształtu ustalił stan faktyczny sprawy, dokonując jego właściwej oceny, zgodnie z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd podniósł również, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił dowodów, składając jedynie wyjaśnienia, zaś organ odwoławczy ustosunkował się do wszystkich twierdzeń strony, a także szczegółowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a.

II

Skargę kasacyjną złożył M. W.

Wyrok zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi, tj. zaniechanie rozpoznania zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, podniesionego przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia wyroku niespełniającego ustawowych wymagań dla tej części wyroku, określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ zaskarżoną decyzją naruszył przepis art. 7 k.p.a., 11 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 92b i 92c u.t.d. oraz w zw. z art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu wyczerpującego postępowania dowodowego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do nienakładania na skarżącego kary pieniężnej;

3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ zaskarżoną decyzją naruszył art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, poprzez błędne przyjęcie, że przewozy wykonywane pojazdem przez kierowcę B. J. podlegały temu rozporządzeniu;

4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 92c § 1 pkt 3 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad dwóch lat.

W uzasadnieniu ostatniego zarzutu wskazał, że zmieniony art. 92c § 1 pkt 3 u.d.t. powinien być zastosowany w sprawie, bowiem decyzja wydana dnia [...] lipca 2013 r. przed wejściem w życie nowej ustawy była co prawda decyzją ostateczną, jednak na ten dzień niewykonalną, zatem organ po wejściu w życie ustawy powinien uchylić swoją decyzję i umorzyć postępowanie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny najpierw oceni, jako najdalej idący, ostatni zarzut kasacyjny, wskazujący na przedawnienie możliwości nałożenia kary. Zarzut ten jest całkowicie nieusprawiedliwiony.

Istotnie, zgodnie z art. 93 ust. 2 u.t.d. od dnia 1 stycznia 2012 r., mocą ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) wprowadzone zostało wstrzymanie z mocy prawa wykonalności decyzji ostatecznej na okres 30 dni, jeżeli strona nie wniosła skargi do sądu administracyjnego, zaś jeśli ją wniosła, do czasu odrzucenia skargi, cofnięcia skargi lub oddalenia skargi. Uregulowanie to w niczym nie wpływa na ostateczny charakter decyzji, od której nie służy środek odwoławczy w trybie administracyjnym, a jedynie stanowi, że decyzja ta, choć ostateczna, bez konieczności dodatkowych rozstrzygnięć w tym przedmiocie, nie podlega na razie wykonaniu.

Natomiast art. 92c ust. 3 u.t.d., z dniem 15 sierpnia 2013 r., wprowadził nowe uregulowanie, że "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. /.../, a wszczęte umarza, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.". Przepis powyższy wszedł w życie po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie (dnia [...] lipca 2013 r.), zatem w momencie, w którym postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej było już zakończone. Jest więc oczywiste, że nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie zakończonej. Kwestia odsunięcia w czasie wykonalności ostatecznej decyzji o nałożeniu kary, nie zmienia postaci rzeczy, że postępowanie w sprawie nałożenia kary zostało zakończone z chwilą jej wydania i jego umorzenie z powodu przedawnienia możliwości wydania decyzji nie było możliwe. Omawiany zarzut kasacyjny jest więc nieusprawiedliwiony.

Nie są też zasadne zarzuty procesowe. Jak wskazano wyżej zarzuty naruszenia prawa procesowego mogą być skuteczne tylko wtedy, gdy kasator powoła się na takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze strona podniosła zarzut wydania decyzji I instancji nie na druku, którego wzór stanowi załącznik nr 3 do rozporządzenia z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rzeczywiście Sąd I instancji nie ustosunkował się do wskazanego zarzutu w uzasadnieniu wyroku. Brak ten nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż sam zarzut jest całkowicie bezzasadny z powodów następujących. Jak to wskazano wyżej, rozporządzenie reguluje zagadnienia związane z kontrolą przewozu drogowego i normuje wzór decyzji wydawanej przez osobę uprawnioną do kontroli (§ 1 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzenia), zatem co do zasady decyzję na specjalnym druku wydaje się bezpośrednio po kontroli na drodze, zaś druk ustanowiony jest po to, aby mimo warunków "drogowych", decyzja zawierała wszystkie wymagane elementy i aby podmioty ją wydające niczego nie pominęły. Nie ma żadnego uzasadnienia dla wymogu wydawania decyzji na druku wtedy, kiedy jest ona wydawana po długotrwałym postępowaniu administracyjnym w warunkach "biurowych". Zatem, decyzja wydana w następstwie postępowania administracyjnego prowadzonego po kontroli, jeżeli jej treść odpowiada wymogom k.p.a., jest decyzją prawidłową, co do formy. Nie mogło zatem dojść do uchybienia, które zarzucał skarżący. Nawet gdyby jednak wymagane było wystawienie decyzji na specjalnym druku, to niezachowanie tego warunku nie mogłoby być podstawą jej uchylenia, jeżeli decyzja spełniałaby wszystkie wymogi, co do treści. Jest to zatem okoliczność, która nie ma wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak w uzasadnieniu wyroku rozważań, co do kwestii zastosowania druku, aczkolwiek nie powinien mieć miejsca, dotyczy kwestii całkowicie nieistotnej, a zatem stanowi uchybienie procesowe, które nie miało, nie tylko istotnego, ale żadnego wpływu na wynik sprawy.

Nie są także uzasadnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego prowadzenia postępowania dowodowego (art. 7, 11, 77, 80 k.p.a.) oraz błędnego ustalenia, że kontrolowany przewóz nie był przewozem wyłączonym z rygorów dotyczących czasu pracy kierowców na mocy art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006.

Na wstępie wskazać należy, że choć postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym prowadzone jest przez organ z urzędu i jest on zobligowany do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, to jednak nie oznacza to uwolnienia strony od wszelkiej aktywności w tym postępowaniu i zdjęcia z niej ciężaru dowodu okoliczności, które uważa za istotne w sprawie, a które mają wykazać, że do zarzucanych naruszeń prawa nie doszło.

Zatem w postępowaniu, którego celem jest skontrolowanie przestrzegania czasu pracy przez kierowców, na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy czas pracy i wypoczynku wymagany przepisami prawa był przestrzegany.

Jeżeli natomiast strona, nie negując ustalonych przez organ naruszeń, wskazuje, że rygory przestrzegania czasu pracy kierowców jej nie dotyczą, to na niej spoczywa ciężar wskazania okoliczności i dowodów, iż zalicza się ona do grupy podmiotów objętych wyłączeniami.

Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej uznać należy, że to przewoźnik powinien przynajmniej przyczynić się we wszelkim możliwym zakresie do wykazania, że kontrolowany przewóz był przewozem, o którym mowa w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006 tj., iż wykonywany przewóz był przewozem pojazdem używanym w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg.

W postępowaniu niniejszym strona pozostawała bierna przy gromadzeniu dowodów, ograniczając się do zaprezentowania własnego stanowiska.

Organ natomiast ustalił, że kontrolowaną betoniarką, w okresie objętym kontrolą, strona woziła beton w różne miejsca, w tym związane z budową obwodnicy miasta M. G. Nie zostało jednak wykazane, że kontrolowany przewóz wykonywany był, jako transport betonu związany z "utrzymaniem i kontrolą dróg", ani też nie wykazano, na który konkretnie odcinek drogi wożony był beton w spornym okresie. Precyzyjne dowody na te okoliczności, jeżeli istniały, to były dostępne przede wszystkim dla przedsiębiorcy i to on mógł i powinien wykazać uprzywilejowany charakter przewozu, czego jednak nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wyjątki od stosowania przepisów art. 5-9 rozporządzenia 561/2006 normującego czas pracy kierowców muszą być, jak wszystkie wyjątki, interpretowane ściśle. Art. 13 ust. 1 rozporządzenia ustanawiający omawiane wyjątki w punkcie określonym literą "h" wymienia m.in. przewozy pojazdami używanymi w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. Nie chodzi jednak o wszystkie przewozy związane z budową dróg, gdyż tak szeroka interpretacja godziłaby w sposób oczywisty w bezpieczeństwo drogowe i wyłączałaby spod reguł rozporządzenia ogromną liczbę przewozów. Chodzi natomiast przede wszystkim o przewozy związane z zapewnieniem prawidłowego stanu dróg będących w eksploatacji i niedopuszczenie do przedłużania się na tych drogach stanu nieprawidłowego, prowadzącego do zakłóconego ich użytkowania. Tylko konieczność szybkiego doprowadzenia dróg do stanu właściwego i bezpiecznego uzasadnia odejście od reguł dotyczących czasu pracy kierowców. Budowa nowych dróg w ogólności nie stanowi uzasadnienia odejścia od reguł bezpieczeństwa związanego z przestrzeganiem czasu pracy przez kierowców.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieusprawiedliwione zarówno zarzuty dotyczące wadliwie prowadzonego postępowania dowodowego, jak i zarzut błędnego ustalenia, że kontrolowany przewóz nie był przewozem "wyjątkowym" związanym z utrzymaniem i kontrolą dróg.

W tym stanie rzeczy, ponieważ wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.