Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 866/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 269 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 736/18 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 736/18, oddalił skargę A. J. na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. decyzją, działając na podstawie art. 272 ust. 8 i 22 oraz art. 273 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz.1566, ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne", § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne – dalej: "rozporządzenie w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne", Wójt Gminy [...] nie uznał reklamacji złożonej przez A. J. od informacji w sprawie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], nr KW [...] oraz określił wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji wody dla rzeczonej działki o powierzchni 6 902 m2 za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 3 451,00 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] stycznia 2008 r., [...], odbiornikiem wód opadowych i roztopowych z ww. nieruchomości jest ziemia (rów melioracyjny), a nie system kanalizacji deszczowej. Wnoszenie opłaty za korzystanie ze środowiska nie stanowi podstawy do zwolnienia z opłaty za zmniejszenie retencyjności. Opłata środowiskowa została wniesiona za rok 2017 i dotyczy okresu, gdy wody opadowe i roztopowe były zdefiniowane jako ścieki i dotyczyła ich opłata za korzystanie ze środowiska. Wody opadowe i roztopowe zostały wyłączone z definicji ścieków od dnia 1 stycznia 2018 r., więc wniesiona opłata za gospodarcze korzystanie ze środowiska nie jest tożsama z opłatą za zmniejszenie naturalnej retencyjności terenu i nie stanowi zwolnienia z wniesienia opłaty.

Wskazaną wyżej decyzję A. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zdaniem skarżącego, organ dokonał wadliwej wykładni pojęcia "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", w sposób nieuprawniony zawężając jej zakres do systemu kanalizacji deszczowej. Nie podzielił także poglądu jakoby wybudowany wewnętrzny system odprowadzania wody istniejący na jego nieruchomości, nie był systemem w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. W tym zakresie wyjaśnił, że działka nr [...] jest nieruchomością objętą systemem kanalizacji typu otwartego jak i zamkniętego. Zgodnie z przedłożonym pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] stycznia 2008 r., odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), której właścicielem jest Gmina [...]. Działka posiada zarówno kratki ściekowe jak i studzienki kanalizacyjne wraz z wbudowanym pod powierzchnią systemem kanalizacyjnym. Natomiast teren na przedmiotowej działce jest ukształtowany pod kątem tak, że woda spływa do ww. urządzeń i nie zalega na działce. Przy czym nie ma znaczenia to, że wewnętrzny system nie jest podłączony do systemu kanalizacji "zewnętrznej", tj. gminnej sieci, gdyż istotnym jest tu tylko fakt faktycznego wybudowania takiej sieci na nieruchomości skarżącego. Skarżący zakwestionował także stanowisko organu w zakresie spełnienia przesłanki zajęcia ponad 70% powierzchni biologicznie czynnej, wskazując, że na działce nie jest posadowiony żaden obiekt budowlany, zaś wewnętrze drogi i place o powierzchni 6.902 m2 nie są objęte definicją obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, a zatem znajdują się poza zakresem przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 272 ust. 8 ustawy Prawo wodne. Niezrozumiałym dla skarżącego jest pojmowanie przez organ nieruchomości jako: jedna księga wieczysta = jedna nieruchomość. Powołując się na definicję nieruchomości gruntowej zawartej w art. 46 k.c. wywiódł, że nie można nałożyć opłaty za zmniejszenie retencji w oderwaniu od rzeczywistego wzajemnego powiązania sąsiadujących działek. Tymczasem łączna powierzchnia wszystkich ze sobą powiązanych działek skarżącego wynosi 36.629 m2, z czego powierzchnia zajętej pod zabudowę stanowi 48,44%, czyli mniej niż wymagane 70%. Nadto skarżący wskazał, że organ dokonując wyliczenia opłaty, przyjął błędną wartość powierzchni biologicznie czynnej, bezpodstawnie utożsamiając tę powierzchnię z powierzchnią samej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zaprezentowaną w kwestionowanej decyzji i ustosunkowując się szczegółowo do poszczególnych zarzutów skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sąd ten uznał, że prawidłowe było przyjęcie przez organ, że skoro opłata za ograniczenie naturalnej retencji terenowej odwołuje się do powierzchni nieruchomości to zasadne jest przyjęcie kryterium wieczystoksięgowego. W realiach niniejszej sprawy niesporne jest, że działka nr [...], obręb [...], dla której prowadzona jest Księga wieczysta nr [...], posiada powierzchnię przekraczającą 3500 m2, tj. 6.902 m2. Kolejną przesłanką, która musi być spełniona aby powstał obowiązek uiszczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej jest funkcjonowanie nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 269 ust. 1 pkt 1 posłużył się pojęciem "nieruchomości" oraz odwołał się do jej usytuowania na "obszarach" nieujętych w system kanalizacji. Prawodawca odróżnił zatem powierzchnię nieruchomości od powierzchni obszaru. Sąd zwrócił uwagę, że przepisy ustawy Prawo wodne wielokrotnie odwołują się do powierzchni obszarów rozumianego jako ograniczona część przestrzeni. Dotyczy to m.in. obszarów dorzeczy (art. 16 pkt 31), obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (art. 16 pkt 33), obszarów szczególnego narażenia powodzią (art. 16 pkt 34), regionów wodnych (art. 16 pkt 46), zlewni (art. 16 pkt 77). Każde z tych pojęć zasadniczo odnosi się do większych powierzchniowo obszarów. W związku z tym, że w ustawie brak jest definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", pojęcie to należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych.

W ocenie Sądu meriti intencją prawodawcy było objęcie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych podmiotów, których nieruchomości nie znajdują się na obszarach ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co należy rozumieć jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nie jest zatem wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie "współfunkcjonuje" z istniejącym na danym obszarze, (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji. Nie wyłącza z obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości system, wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzenie do gruntu poprzez rów melioracyjny. W analizowanym przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, a więc odpowiednio w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Ponadto opłata za zmniejszenie naturalnej retencji wód jest opłatą alternatywną do opłaty za usługi wodne wiążące się z odprowadzaniem do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne). Przy tym opłaty za odprowadzanie do wód, wód opadowych i roztopowych pobierają Wody Polskie, a za zmniejszenie retencji organ administracji samorządowej szczebla gminnego.

Obowiązek uiszczenia opłaty jest ściśle związany z wykonaniem na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji. Definicja obiektu budowlanego została sformułowana przez ustawodawcę w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) – dalej: "ustawa Prawo budowlane". Wedle powyższego przepisu, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutu skargi, jakoby organ błędnie zakwalifikował drogi wewnętrzne na nieruchomości jako obiekty budowlane wobec definicji obiektów liniowych, o jakich mowa w art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, ilekroć mowa jest o obiekcie liniowym – należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Skoro w samej definicji obiektu liniowego prawodawca jego charakterystykę rozpoczął od wskazania, że jest to obiekt budowlany, kwestionowanie przez skarżącego uznania drogi za obiekt budowlany jest niezrozumiałe. Place postojowe, jako urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym jakim jest droga (art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane), niewątpliwie stanowią efekt wykonanych robót budowlanych, których skutkiem jest zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Nie jest sporne w sprawie, że zarówno drogi wewnętrzne oraz place postojowe są trwale związane z gruntem i wyłączają powierzchnię nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Pojęcie: "terenu biologicznie czynnego", wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), oznacza teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie (§ 3 pkt 22 rozporządzenia).

Jako nieuzasadniony, Sąd ocenił również stawiany przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ § 9 pkt 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Skarżący nie wykazał w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, aby na działce nr [...] znajdowały się urządzenia do retencjonowania wody. Skoro z niepodważonych przez Skarżącego ustaleń organu wynika, że 100% działki zostało zabudowane w sposób całkowicie ograniczający retencję wód z opadów atmosferycznych, to ustalenie opłaty, wbrew twierdzeniom skarżącego, jest uzasadnione i prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. J. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego tj.:

a) przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez:

- jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawach o ustalenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji definicję nieruchomości należy rozumieć, jako nieruchomość, dla której urządzono księgę wieczystą, podczas gdy w sprawach właściwych dla ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji, jedną nieruchomość stanowią działki należące do jednego właściciela, sąsiadujące ze sobą, które wspólnie wykorzystywane są pod taką samą funkcją drogową, połączone są jednym systemem utwardzenia placu, wspólną instalacją wodno-kanalizacyjną, instalacją elektryczną, kanalizacją deszczową i monitoringu, niezależnie od tego, że dla każdej z tych działek jest urządzona inna księga wieczysta,

- jego błędną wykładnię i uznanie, że obszar nieujęty w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej należy rozumieć, jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, służący do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, który to dodatkowo "współfunkcjonuje" z istniejącym na danym obszarze systemem kanalizacji, podczas gdy literalna wykładnia przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie wprowadza kryterium "współfunkcjonalności", jak i nie zawęża pojęcia systemu kanalizacji otwartej i zamkniętej do pojęcia systemu kanalizacji otwartej i zamkniętej służącego wyłącznie do odprowadzania wód opadowych i roztopowych,

b) przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z § 9 pkt 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, poprzez zastosowanie stawki tak, jak dla nieruchomości bez urządzeń do retencjonowania wody, podczas gdy działka [...] posiada wewnętrzny system odprowadzania wody do rowu melioracyjnego należącego do Gminy [...], który to rów melioracyjny winien być rozumiany, jako urządzenia do retencjonowania wody.

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez:

a) bezpodstawne przyjęcie, że istniejący system kanalizacji na działce [...] podłączony do rowu melioracyjnego nie jest zdatny do odprowadzania wód opadowych i roztopowych,

b) posłużenie się dla ustalenia stanu faktycznego sprawy dowodami w postaci wypisu z ewidencji gruntów i budynków oraz zdjęcia satelitarnego portalu gison.pl/[...]/, podczas gdy dowody te są dowodami niewiarygodnymi, niedokładnymi i niemiarodajnymi dla ustalenia opłaty za zmniejszenie retencji, w szczególności nie pozwalają one na bezsporne ustalenie powierzchni biologicznie czynnej dla działki [...], w konsekwencji czego doszło do naruszenia art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W piśmie z dnia 9 stycznia 2020 r. zatytułowanym: "Wniosek dowodowy" skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej do pisma opinii w sprawie posadowienia kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w obrębie działek nr [...] i [...], na okoliczności/fakt błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki zastosowania normy prawnej wyrażonej w art. 269 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo wodne

Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2021 r. zarówno skarżący kasacyjnie jak i organ wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19", w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawę za zgodą stron rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Skarżący kasacyjnie formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół błędnej wykładni postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, która, w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd Wojewódzki oceniał legalność decyzji w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Podkreślić należy, że przepisy ustawy Prawo wodne zawierają regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi, z czym wiąże się obowiązek uiszczania opłat, który stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami.

Należy mieć na uwadze, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275) – dalej: "Dyrektywa wodna". Z postanowień art. 9 Dyrektywy wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia.

Jak podniesiono wyżej podstawową zasadą ustawy Prawo wodne jest, że "korzystający" płaci. Zasada ta ma na celu ochronę wód i ograniczenie działań powodujących negatywne dla tych wód skutki. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wartością chronioną prawem wodnym jest retencja wód opadowych, czyli "zatrzymanie" wód w terenie. Dlatego zarówno odprowadzanie wód opadowych do wód, jak i zmniejszenie retencji uznano za działania wymagające rekompensaty. W przepisie art. 267 ustawy Prawo wodne wymieniono katalog instrumentów finansowych służących gospodarowaniu wodami, w tym usługi wodne.

Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne zawiera katalog "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). W katalogu tym nie ma usługi polegającej na zmniejszeniu retencji. "Zmniejszenie retencji" opisane jest natomiast w art. 34 pkt 4 ustawy Prawo wodne jako jeden ze sposobów szczególnego korzystania z wód - "wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Taka regulacja oznacza, że zmniejszenie retencji nie jest de facto usługą wodną, lecz szczególnym korzystaniem z wód.

Zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne obowiązek poniesienia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek:

- powierzchnia nieruchomości przekracza 3500 m2;

- nastąpiło wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na skutek wykonania robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej;

- nieujęcie nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że skoro opłata za ograniczenie naturalnej retencji terenowej odwołuje się do powierzchni nieruchomości to zasadne jest przyjęcie kryterium wieczystoksięgowego. W realiach niniejszej sprawy niesporne jest, że działka nr [...], obręb [...], dla której prowadzona jest Księga wieczysta nr [...], posiada powierzchnię przekraczającą 3500 m2, tj. 6.902 m2.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, istotne znaczenie ma kwestia, czy rów melioracyjny jest elementem systemu kanalizacji deszczowej. Zdaniem skarżącego Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni pojęcia: "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", w sposób nieuprawiony zawężając jej zakres do systemu kanalizacji deszczowej. Jako nieuprawniony uznał pogląd, że wybudowany wewnętrzny system odprowadzania wody, istniejący na jego nieruchomości, nie był systemem w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

Podkreślić należy, że sytuacji kiedy: "nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych

Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Z definicji legalnej art. 16 pkt 59 ustawy Prawo wodne wynika, że przez system kanalizacji zbiorczej należy rozumieć sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Należy zatem przyjąć, że sformułowanie: "oprowadzanie do wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" zakłada, że odprowadzane wody są ujmowane w system do tego przeznaczony, który transmituje je dopiero do wód. System ten ma służyć przekazaniu wód opadowych z nieruchomości do wód. W przypadku zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W świetle powyższego nie jest uzasadnione twierdzenie, że istnienie w terenie rowu melioracyjnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie nie podziela, wyrażonego przez stronę skarżącą poglądu, że istniejąca na jej nieruchomości kanalizacja z odprowadzaniem wód do rowu melioracyjnego, niestanowiącego elementu zarządzanej i zorganizowanej całości jest systemem, o którym mowa w ustawie Prawo wodne. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego stanowiąca działkę nr [...], obręb [...], nie jest podłączona do takiego systemu. Wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji do retencjonowania wody.

W sprawie sporne jest też to, czy system kanalizacji znajdujący się na terenie przedmiotowej nieruchomości i niewykraczający poza jej granice jest wystarczający do tego, aby uznać, że nie zachodzi przesłanka lokalizacji nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej tj. ostatnia z wymienionych powyżej przesłanek, bez której spełnienia brak jest podstaw do naliczenia opłaty za zmniejszenie retencji terenowej. Spór ten sprowadza się do sposobu rozumienia pojęcia "obszaru", o którym mowa w końcowej części art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

Sąd Wojewódzki, aprobując stanowisko organu przyjął, że pojęcie "obszaru", użyte w końcowej części art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, oznacza przestrzeń większą niż nieruchomość w rozumieniu wieczystoksięgowym. Według tego zapatrywania przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Natomiast według skarżącego pojęcie "obszaru" może oznaczać przestrzeń mniejszą niż nieruchomość w rozumieniu wieczystoksięgowym. Według tego zapatrywania przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na obszarach ujętych w systemy kanalizacji, o których mowa w tym przepisie, przez co nie została spełniona ostatnia z wymienionych powyżej, trzech przesłanek łącznie warunkujących obciążenie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji. Zwraca uwagę, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] stycznia 2008 r., odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), której właścicielem jest Gmina [...]. Działka posiada kratki ściekowe jak i studzienki kanalizacyjne wraz z wbudowanym pod powierzchnią systemem kanalizacyjnym.

Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że utożsamianie pojęć "nieruchomość" i "obszar" w kontekście ujęcia w system kanalizacji, nie może prowadzić do racjonalnych wniosków, skoro stosunek zakresowy każdego z tych pojęć jest rozbieżny. Pojęcie "obszar nieujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie jest prawnie zdefiniowane. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne pojęcie: "obszar" funkcjonuje obok pojęcia: "nieruchomość". Kierując się zakazem wykładni synonimicznej, z której wynika, że różnym zwrotom umieszczonym w jednym akcie prawnym nie można nadawać tego samego znaczenia należy stwierdzić, że pojęcia "obszar" nie należy utożsamiać z pojęciem "nieruchomości". Przepisy ustawy Prawo wodne wielokrotnie odwołują się do powierzchni obszarów rozumianych jako ograniczona część przestrzeni; dotyczy to m.in. obszarów dorzeczy (art. 16 pkt 31), obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (art. 16 pkt 33). Każde z tych pojęć zasadniczo odnosi się do większych powierzchniowo obszarów (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, rozdział II pkt 7.3, Legalis 2018). Za obszar należy uznać taką część powierzchni, która jest większa od nieruchomości i która obejmuje oprócz nieruchomości, dodatkowo części powierzchni ziemskiej, które sąsiadują z nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne wiąże system kanalizacji otwartej lub zamkniętej z obszarem, a nie z nieruchomością. Jednocześnie samo funkcjonowanie systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej na obszarze jest jeszcze niewystarczające do przyjęcia, że zachodzi negatywna przesłanka do ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Dodatkowo konieczne jest bowiem przyłączenie nieruchomości do funkcjonującego na danym obszarze systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem § 9 pkt 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Skarżący nie wykazał, aby na działce nr [...] znajdowały się urządzenia do retencjonowania wody. Skoro z niepodważonych przez skarżącego ustaleń organu wynika, że 100% działki zostało zabudowane w sposób całkowicie ograniczający retencję wód z opadów atmosferycznych, to ustalenie opłaty jest uzasadnione i prawidłowe.

Wyłączenie z powierzchni biologicznie czynnej musi mieć postać kwalifikowaną, związaną z zaistnieniem dodatkowych, specyficznych okoliczności tj. że musi nastąpić poprzez wykonywanie robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, oraz że ma skutkować zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej. W art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne obowiązek uiszczenia opłaty został bowiem ściśle związany z wykonaniem na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji. W uzasadnieniu wyroku Sąd trafnie zwrócił uwagę, że takim wyłączeniem z powierzchni biologicznie czynnej jest bez wątpienia szczelne utwardzenie nawierzchni. Place postojowe, jako urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym jakim jest droga, niewątpliwie stanowią efekt wykonanych robót budowlanych, których skutkiem jest zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Drogi wewnętrzne oraz place postojowe są trwale związane z gruntem i wyłączają powierzchnię nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. należy wskazać, że Sąd Wojewódzki nie stosował przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. Z tego też względu należało uznać, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. jest przepisem wynikowym, mającym zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia 11 października 2018 r., sygn. I OSK 2674/16, LEX nr 2580083; z dnia 26 września 2018 r., sygn. II OSK 104/18, LEX nr 2574197). Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej. W pierwszej kolejności należało zatem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie.

Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania którym - jego zdaniem - uchybił Sąd pierwszej instancji, (a nie organ). Mówiąc innymi słowy, przepisy art. 145-151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi Sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, a dokonując oceny zgromadzonych w sprawie materiałów, w ramach swobodnej oceny dowodów, wyprowadziły uprawnione wnioski pozwalające na dojście do prawdy obiektywnej. Tym samym nie było podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżącego o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii w sprawie posadowienia kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w obrębie działek nr [...] i [...], na okoliczność błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy. Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem, art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Przeprowadzenie po raz pierwszy dowodu z dokumentu w postępowaniu kasacyjnym, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.