Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 835/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr z dnia [...] sierpnia 2005 r. nałożono na przedsiębiorcę – A. Sp. z o.o. sp. k., z siedzibą w S., Z., karę pieniężną w kwocie 200,00 zł.

Powyższą karę nałożono na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie lp. 1.11.11. ust. 1 lit. b załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym za nie okazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli drogowej - za każdą wykresówkę

Karę nałożono w następującym stanie faktycznym i prawnym. Mianowicie dnia [...] sierpnia 2005 r. o godz. [...] na drodze krajowej nr [...] (B.) zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą chłodnią o nr rej. [...] kierowany przez p. T. H. (odrębny przedsiębiorca świadczący ma podstawie umowy cywilnoprawnej usługi kierowania pojazdem na rzecz przedsiębiorcy). W trakcie czynności kontrolnych kierujący okazał do kontroli tarcze tachografu z dnia bieżącego (tj. [...] sierpnia 2005 r.) oraz zaświadczenie urlopowe za okres od [...] lipca do [...] sierpnia 2005 r. Kierujący nie okazał do kontroli tarczy tachografu z ostatniego dnia ubiegłego tygodnia (tj. [...] lipca 2005 r.), w którym prowadził pojazd ciężarowy, a także nie okazał zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia w tym czasie pojazdu ciężarowego. W wyniku wszczętego postępowania strona w odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie odniosła się do opisanego w protokole naruszenia. Tym samym strona nie przedstawiła dowodów mogących stanowić przesłankę uchylenia lub zmiany opisanego w protokole naruszenia.

W związku z powyższym organ administracyjny wydał decyzję w oparciu o zebrany w trakcie kontroli i w wyniku postępowania administracyjnego materiał dowodowy uznając, że bezspornym jest, iż w trakcie kontroli kierowca nie okazał do kontroli tarczy tachografu z ostatniego dnia ubiegłego tygodnia (tj. [...] lipca 2005 r.), w którym prowadził pojazd ciężarowy a także nie okazał zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia w tym czasie pojazdu ciężarowego, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985) oraz art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879).

Przedsiębiorca złożył z datą [...] marca 2007 r. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zarzucając jej:

- niesankcjonowanie normy prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym;

- użycie normy prawnej, która nie znajdowała w rozpatrywanej sprawie zastosowania, tj. art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy wskazano, że ustawa o czasie pracy kierowców określa wyłącznie czas pracy kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy (art. 1). Z uwagi na to, że w chwili kontroli kierowca nie był zatrudniony przez przedsiębiorcę w ramach stosunku pracy, ustawa ta nie mogła znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania. Pogląd powyższy podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w identycznym stanie faktycznym i prawnym jak w niniejszej sprawie, stwierdził że w odniesieniu do kierowcy będącego samodzielnym przedsiębiorcą wykonującym na podstawie umowy cywilnoprawnej usługi kierowania pojazdem na rzecz innego przedsiębiorcy "organ wadliwe wskazał (...) jako naruszony przepis art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (...), z uwagi na fakt, że unormowania tej ustawy odnoszą się do kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt VI S.A/Wa 2059/05).

Jako przepis umowy międzynarodowej, którego naruszenie przez przedsiębiorcę uzasadniało nałożenie na niego kary pieniężnej, organ wskazał art. 15 ust 7 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosownych w transporcie drogowym

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ, rozporządzenia Rady (EWG) nie są umowami międzynarodowymi. W odróżnieniu od traktatów stanowią one bowiem część krajowego porządku prawnego i stosownie do art. 249 akapit 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, są częścią wspólnotowego prawa pochodnego. Z uwagi na okoliczność, że przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym ma charakter penalizacyjny (uprawnia organ administracji publicznej do nakładania kar pieniężnych), nie mógł on być w żadnym wypadku interpretowany w sposób rozszerzający, tak aby wbrew jego literalnemu brzmieniu do umów międzynarodowych zaliczyć rozporządzenia wspólnotowe.

Z uwagi na powyższe, a także okoliczność, iż art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania przedmiotowej decyzji zawierał enumeratywną listę aktów prawnych, których naruszenie uzasadniało nałożenie kary pieniężnej, nie wymieniając wśród nich aktów pochodnego prawa wspólnotowego, w tym rozporządzeń Rady (EWG), do czasu nowelizacji ustawy o transporcie drogowym z dnia 29 lipca 2005 r., normy w nich zawarte były w polskim systemie prawnym niesankcjonowane (lex imperfecta). Nakładanie kar za ich naruszenie nie miało podstawy prawnej i stanowiło naruszenie fundamentalnej zasady nullum crimen sine lege.

Argumentacja powyższa jest zgodna z ustaloną, jednolitą linią orzeczniczą NSA, który w identycznym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym stwierdził, że "Rozporządzenie Rady (EWG) jest prawem wspólnotowym i to wtórnym, a wymieniony wyżej przepis (art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym) przewidywał w dacie orzekania przez organy możliwość nałożenia kary za naruszenie umowy międzynarodowej. Zgodzić się zatem należy (...), że przepis ten został naruszony przez WSA, który utożsamił umowę międzynarodową z prawem wspólnotowym. (...) Za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych możliwe jest nałożenie kary od dnia 21 grudnia 2005 r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 180 poz. 1497), a wprowadzenie tej zmiany świadczy o tym, iż ustawodawca nie utożsamiał naruszenia przepisów umów międzynarodowych z naruszeniem przepisów prawa wspólnotowego

Powyższy pogląd NSA powtórzył w kolejnych wydanych w podobnym stanie prawnym wyrokach. Sąd stwierdził m.in. że do wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw: "naruszenie przez stronę skarżącą określonych w art. 6 i art. 8 rozporządzenia Rady EWG Nr 3820/85, nie rodziło odpowiedzialności winnego tego naruszenia, bowiem w przepisach powoływanego prawa wspólnotowego, ani w przepisach krajowych nie było odpowiednich regulacji w tym zakresie. Samo zaś naruszenie określonych przepisów, jeżeli brak jest uregulowań je sankcjonujących, nie rodzi skutków prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1261/05). Jednolita i ugruntowana obecnie linia orzecznictwa NSA wskazuje na fakt, iż powyższy wniosek jest uzasadniony.

W związku z tym stwierdzono, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. nakładająca na przedsiębiorcę karę pieniężną za naruszenie przepisów rozporządzenia (EWG) 3821/85 wydana została bez podstawy prawnej, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowi przesłankę do jej uchylenia.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez przedsiębiorcę odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r.

W uzasadnieniu stwierdzono, iż podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 § 1 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznej. Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów K.p.a. bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Jedną z możliwości uchylenia decyzji jest przewidziana w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymienionymi w tym przepisie.

W opinii Głównego Inspektora Transportu Drogowego działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa polega na innym podejściu do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym, czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji (B. Adamiak, J. Borkowski kodeks postępowania administracyjnego - komentarz s. 696 Warszawa 2002).

Z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. wynika, iż jako prawną podstawę stwierdzenia jej nieważności strona wskazała art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

Według Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przepisów czasu pracy kierowców została wprowadzona dopiero od dnia 21 grudnia 2005 r., w związku z nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1497. Obowiązująca w chwili wydania kwestionowanej decyzji, treść przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym stanowiła podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozporządzeń Unii Europejskiej. Przepis ten głosił, iż kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Podstawą prawną obowiązywania wszystkich rozporządzeń unijnych była zatem umowa międzynarodowa. Niewątpliwie bowiem umową międzynarodową wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym jest Traktat Akcesyjny z 16 kwietnia 2003 r. dotyczący przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Traktat Akcesyjny jest jednocześnie umową międzynarodową o szczególnych konsekwencjach prawnych wskazanych w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji. Stosownie bowiem do wskazanego artykułu Ustawy Zasadniczej, gdy z ratyfikowanej umowy międzynarodowej konstytuującej organizację międzynarodową, wynika że prawo stanowione przez tę organizację jest bezpośrednio stosowane, to w wypadku kolizji z ustawami ma przed nim pierwszeństwo. Zgodnie zaś z art. 2 Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia, postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie. Z kolei jednym z takich, wskazanych w art. 2 Traktatu Akcesyjnego, wiążących Rzeczpospolitą Polską postanowień jest art. 249 TWE, który zawiera katalog aktów prawa pochodnego, a są to akty wiążące: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje oraz nie wiążące: zalecenia i opinie. Jednocześnie art. 249 TWE określa warunki obowiązywania w/w rozporządzeń. Zgodnie z jego treścią mają one ogólne zastosowanie i obowiązują we wszystkich swoich częściach oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. W związku z tym rozporządzenia unijne m.in. rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, które było podstawą do stwierdzenia zaistniałego naruszenia, jest obecnie stosowane bezpośrednio w polskim prawie krajowym. Warunki określone w powyższym rozporządzeniu unijnym mają obowiązek przestrzegania podmioty, na które stosownie do art. 3 ustawy o transporcie drogowym (według treści obowiązującej w chwili wydania kwestionowanej decyzji) może zostać nałożona kara pieniężna zindywidualizowana w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Należy zauważyć, iż stanowisko powyższe zostało potwierdzone w wyrokach NSA, m. in. z dnia 27 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 570/06), z dnia 21 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 490/06), z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt I OSK 652/06), czy w wyroku z dnia 27 marca 2007 r. (sygn. akt I OSK 697/06).

W sprawie oznaczonej sygn. akt I OSK 570/06 Sąd stwierdził, że "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie reguluje wprost mocy obowiązującej prawa europejskiego. Zgodnie z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej "Dla wykonywania swoich zadań i zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu, Parlament Europejski i Rada wspólnie, Rada i Komisja wydają rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, wydają zalecenia lub zajmują stanowisko. Rozporządzenie ma zastosowanie ogólne. Jest ono we wszystkich swoich częściach wiążące i obowiązuje bezpośrednio w każdym Państwie Członkowskim". Zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikająca expressis verbis z art. 249 ust. 2. Traktatu o Unii Europejskiej, wyprowadzona jest też w drodze wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Z art. 91 ust. 3 Konstytucji wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. Wyprowadza się regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego, a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm."

Ponadto wskazano, że w wyroku z dnia 13 marca 2007 r. (w sprawie oznaczonej sygn. akt: I OSK 652/06) w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 24 listopada 2005 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 1486/05) NSA podkreślił, że: "po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej, na porządek prawny naszego Państwa składają się dwa reżimy prawne: wspólnotowy i krajowy, których stosowanie opiera się na zasadach wynikających ze wskazanych wyżej postanowień Konstytucji RP i Traktatu Akcesyjnego. Dlatego też współstosowanie przepisów wywodzących się z tych dwóch reżimów prawnych jest nie tylko możliwe, ale wręcz konieczne. Jeżeli zatem rozporządzenia EWG nr 3820/85 i nr 3821/85 zawierają normy ogólne, ustanawiające określone obowiązki co do posiadania wykresówek, dokonywania w nich stosownych wpisów, przestrzegania maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne oraz przestrzegania dziennego czasu odpoczynku i odsyłają w zakresie ustalania kar do ustawodawstwa każdego z Państw Członkowskich, a takim państwem jest Polska i w prawie polskich znajdują się uregulowania w zakresie nałożenia kar za naruszenie tych obowiązków, to przepisy ustawy o transporcie drogowym mają zastosowanie w tego rodzaju sprawach."

Jednocześnie przytoczono fragment wyroku NSA z dnia 27 marca 2007 r. (w sprawie oznaczonej sygn. akt: I OSK 697/06), wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 26 stycznia 2006 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 2059/05), w którym Sąd podkreśla, że "warunkiem nakładania sankcji administracyjnej w drodze przepisów prawa wspólnotowego jest bowiem możliwość bezpośredniego ich stosowania. Autorytatywna konkretyzacja tych przepisów możliwa jest wówczas, gdy posiadają one zasadnicze cechy normy prawnej, tj. określają warunki, w których należy zastosować regułę postępowania (hipoteza) oraz wskazują sposób postępowania (dyspozycja). Niewątpliwie warunki te spełniają: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, wskazują bowiem reguły zachowania, adresata tych reguł oraz warunki, w jakich mają być stosowane. (...) nie należy ze zmiany art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez dodanie punktu 8 dotyczącego przepisów wspólnotowych wywodzić, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy polskiego prawa nie dawały podstaw do nakładania kar pieniężnych. Nie można bowiem stosować przepisu prawa w oderwaniu od całości systemu prawa, na który od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej składają się również powołane rozporządzenia z zakresu prawa wspólnotowego, określające rodzaje obowiązków publicznoprawnych związanych z transportem drogowym i przyjmujące zasadę zabezpieczenia ich wykonania karą pieniężną, której wysokość regulują przepisy prawa krajowego".

Odnosząc się do argumentów strony zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, iż ustawa o czasie pracy kierowców z 16 kwietnia 2004 r. odnosi się wyłącznie do kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy stwierdzono, iż nie oznacza to, że poza sferą sankcji pozostają kierowcy wykonujący przewozy w formach niepracowniczych. W zakresie nieuregulowanym ustawą z 2004 r. o czasie pracy kierowców, zaczęło z dniem 1 maja 2004 r. obowiązywać rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Wobec powyższego z dniem 1 maja 2004 r. nie tylko ustawa o czasie pracy kierowców z 2004 r., ale i przepisy rozporządzenia Rady (EWG) 3280/85 regulują czas pracy kierowców pracowników i niepracowników. Potwierdzenie znajduje to w art. 3 ustawy o czasie pracy kierowców z 2004 r., w którym wprost wskazano, że jej przepisy nie naruszają postanowień rozporządzenia wspólnotowego nr 3820/85 oraz art. 1 pkt 3 tej ustawy, w którym wskazano, że ustawa określa zasady stosowania norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów wyznaczonych przez w/w rozporządzenie. Ponadto podkreślono, iż definicja kierowcy została wyraźnie określona w art. 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Nr 3820/85, w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. Przepis ten stanowi, iż "kierowca" oznacza każdą osobę, która kieruje pojazdem nawet przez krótki okres, oraz każdą osobę, która jest przewożona w pojeździe w tym celu, aby kierować nim w razie potrzeby. Nie ulega wątpliwości, że prowadzący pojazd w chwili kontroli kierował pojazdem, tak więc w myśl art. 1 ust. 3 w/w rozporządzenia spełniał przesłanki pozwalające zakwalifikować go jako kierowcę. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 7 na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem.

Strona powołuje się na wyroki WSA w Warszawie oraz NSA. Jednakże Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, iż Sąd nie stwierdził nieważności decyzji organu odwoławczego, a jedynie dokonał uchylenia decyzji. Oznacza to, że przytoczenie powyższego przepisu nie stanowiło wydania decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Wówczas bowiem stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 ustawy stwierdza się nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył przedsiębiorca wnosząc o:

1) ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. rozstrzygniętej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2007 r.;

2) uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. Naruszenie przepisu prawa materialnego: art. 92 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez jego błędne zastosowanie w rezultacie dokonania błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż rozporządzenie wspólnotowe jest umową międzynarodową, i w rezultacie odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej bez podstawy prawnej karę administracyjną za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych.

II. Naruszenie następujących przepisów prawa procesowego:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w ten sposób, że organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej, pomimo tego, że w/w przepis przewiduje taki obowiązek;

2) naruszenie wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności w ten sposób, że organ orzekł, iż dopuszczalne jest nałożenie kary administracyjnej za naruszenie niesankcjonowanych norm prawnych, tj. bez podstawy prawnej;

3) naruszenie wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania w toku postępowania słusznego interesu strony w ten sposób, iż organ uznał, że zgodna z prawem jest rozszerzająca wykładnia przepisu, stanowiącego podstawę nałożenia na stronę kary administracyjnej;

4) naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa w ten sposób, że organ, w rezultacie rozszerzającej wykładni przepisu przewidującego sankcję administracyjną za naruszenie przepisów umów międzynarodowych, uznał za zgodne z prawem nałożenie na stronę kary administracyjnej za naruszenie niesankcjonowanych norm prawnych wyrażonych w rozporządzeniach wspólnotowych;

5) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w ten sposób, że organ, przed wydaniem decyzji, nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

6) naruszenie wyrażonej w art. 12 k.p.a. i w art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. zasady szybkości postępowania w ten sposób, że organ nie załatwił sprawy niezwłocznie, pomimo tego, iż nie wymagała ona przeprowadzenia postępowania dowodowego, naruszając przy tym ustawowy termin załatwiania spraw określony w art. 35 § 3 k.p.a., który dla postępowania w I instancji wynosi 1 miesiąc od wszczęcia postępowania, a w sprawach szczególnie skomplikowanych 2 miesiące;

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy rozwinięto kolejne zarzuty.

I. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego- art. 92 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy w chwili dopuszczania się naruszeń prawa stwierdzonych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. istniała w systemie prawa norma, która przewidywała sankcję za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów rozporządzeń wspólnotowych (norma sankcjonująca). Skarżąca twierdzi, iż od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. takiej normy nie było, a kary administracyjne za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych nakładano w tym okresie bez podstawy prawnej.

Nie można bowiem zgodzić się z argumentacją organu, iż rozporządzenie wspólnotowe należy utożsamiać z umową międzynarodową, o której mowa w art. 92 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r.

Wniosek powyższy organ wywodzi z tego, że rozporządzenia wspólnotowe obowiązują w Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie art. 2 Aktu Akcesyjnego, który jest umową międzynarodową. Odnosząc się do tego poglądu, wskazać należy iż z art. 2 Aktu Akcesyjnego wynika jedynie, że od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej, nowe Państwa Członkowskie związały się postanowieniami aktów przyjętych przed tym dniem przez instytucje Wspólnot.

Okoliczność, iż rozporządzenia wspólnotowe obowiązują na podstawie umowy międzynarodowej nie oznacza, że można je utożsamiać z tą umową. Tak samo nie jest Konstytucją ustawa, chociaż obowiązuje na podstawie Konstytucji i nie jest Konstytucją ani ustawą rozporządzenie, choć moc obowiązującą czerpie z przepisów Konstytucji i ustawy.

Podkreślono, że zgodnie z art. 2 zd. 2 Aktu Akcesyjnego przepisy rozporządzeń wspólnotowych pochodzących sprzed daty podpisania Traktatu Akcesyjnego są w nowych Państwach członkowskich stosowane zgodnie z warunkami określonymi w Traktatach założycielskich, tj. jako wspólnotowe prawo pochodne.

Wywody organu o bezpośrednim stosowaniu rozporządzeń wspólnotowych i pierwszeństwie prawa wspólnotowego nad prawem krajowym są pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżąca nie kwestionuje bowiem, że normy prawa wspólnotowego obowiązują na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Nie polemizuje również z tym, że normy w rozporządzeń wspólnotowych mogą być w RP bezpośrednio stosowane i poza sporem pozostaje, że w niniejszej sprawie normy te zostały naruszone. Istota sporu sprowadza się do tego czy w chwili naruszenia tych norm istniała w systemie prawa norma, która przewidywała za to sankcje (norma sankcjonująca).

Uzasadniając konieczność utożsamiania rozporządzeń wspólnotowych z umowami międzynarodowymi organ powołuje się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 570/06 z dnia 27 lutego 2007 r., zgodnie z którym "w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego, a prawem wspólnotowym, jeśli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rang porównywanych norm ".

Jest to stanowisko błędne, albowiem w niniejszej sprawie zasada pierwszeństwa nie znajduje zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 Konstytucji należy ją stosować wyłącznie wtedy, gdy zachodzi kolizja norm wyrażonych w ustawach i aktach prawa wspólnotowego. W niniejszej sprawie nie zachodzi natomiast kolizja norm, ale luka w prawie polegająca na tym, że wbrew obowiązkowi nałożonemu na Państwa Członkowskie w art. 19 rozporządzenia (EWG) 3821/85, polski prawodawca nie przyjął przepisów koniecznych do wdrożenia w/w rozporządzenia, a w szczególności nie ustanowił systemu kar za niewykonanie wynikających z niego obowiązków. Za niedopełnienie przez prawodawcę ciążącego na nim obowiązku nie może ponosić odpowiedzialności obywatel Państwa Członkowskiego, do którego niesankcjonowane normy prawne były skierowane. W szczególności nie jest uprawnione dokonywanie rozszerzającej wykładni przepisu o charakterze penalizacyjnym (uprawniającym organ administracji publicznej do nakładania kar pieniężnych), tak aby wbrew jego literalnemu brzmieniu do umów międzynarodowych, których naruszenie skutkuje możliwością nałożenia kary pieniężnej zaliczyć rozporządzenia wspólnotowe.

Organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. (sygn. akt: I OSK 697/06), wskazuje, iż nie można było interpretować art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym " w oderwaniu od całości systemu prawa, na który od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, składają się również rozporządzenia z zakresu prawa wspólnotowego." Zdaniem organu ma to uzasadniać rozszerzającą wykładnię powołanego przepisu polegającą na tym, aby za wymienione w nim umowy międzynarodowe uznać również rozporządzenia wspólnotowe. Nie jest to poprawne rozumowanie. Nie budzi bowiem wątpliwości w doktrynie, iż "obowiązek prowspólnotowej wykładni występuje jedynie w granicach luzu decyzyjnego przysługującego organom stosującym prawo, to jest uznania, a także kompetencji interpretowania tzw. pojęć niedookreślonych wynikających z prawa krajowego". Podkreśla się przy tym, iż prowspólnotowa wykładnia contra legem jest niedopuszczalna.

Nie mają w niniejszej sprawie znaczenia omówione przez organ warunki nakładania sankcji administracyjnej w drodze przepisów prawa wspólnotowego. W niniejszej sprawie przepisy rozporządzeń wspólnotowych nie przewidują bowiem żadnych sankcji, nakazując krajowemu prawodawcy ustanowić system kar za naruszenie wynikających z nich obowiązków (art. 19 rozporządzenia (EWG) 3821/85). Dopóki prawodawca takiego sytemu nie ustanowił, normy prawne zawarte w w/w rozporządzeniach były niesankcjonowane, tj. obowiązywały, ale za ich naruszenie nie groziły żadne kary (...).

Wskazać należy, iż dopiero ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy i transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, prawodawca zmienił art. 92 ustawy o transporcie drogowym w ten sposób, że dodał punkt 8) przewidujący możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie "przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych". A contrario, wnioskować należy, że do dnia wejścia w życie w/w nowelizacji, nie było możliwe nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych na podstawie art. 92 ust 1 ustawy. Wyrażając w niniejszej sprawie zdanie przeciwne, organ podważa sens w/w nowelizacji, a tym samym racjonalność prawodawcy. Gdyby bowiem za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych można było karać również przed w/w nowelizacją, wspomniana zmiana nie miałaby racjonalnego uzasadnienia.

Odnośnie czasu pracy kierowców będących samodzielnymi przedsiębiorcami świadczącymi usługi kierowania pojazdami na rzecz innych podmiotów organ zgodził się, iż nie obowiązują ich przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, ale przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85. Za naruszenie przepisów w/w rozporządzenia w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. nie groziła jednak tym kierowcom żadna sankcja.

Odnosząc się do argumentacji organu jakoby wydanie decyzji nakładającej karę administracyjną za naruszenie niesankcjonowanego przepisu nie stanowiło podstawy unieważnienia tej decyzji, wskazano, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawsze skutkuje obowiązkiem stwierdzenia jej nieważności.

II. Naruszenia przepisów prawa procesowego.

1. Wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nie unieważnił decyzji, którą [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę administracyjną bez podstawy prawnej (za naruszenie niesankcjonowanych norm prawnych rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosownych w transporcie drogowym, a także normy prawnej, która nie znajdowała w sprawie zastosowania, tj. art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców).

2. Tym samym, stwierdzając legalność decyzji wydanej bez podstawy prawnej i ignorując wynikający z ar 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obowiązek stwierdzenia jej nieważności, organ naruszył wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa oraz wyrażoną w art. 8 zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

3. Odmawiając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, organ na niekorzyść strony dokonał rozszerzającej wykładni art. 92 ust 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, w ten sposób, że za "wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową" uznał rozporządzenie wspólnotowe. Tym samym dopuścił się naruszenia fundamentalnej zasady wykładni, zgodnie z którą przepis o charakterze penalizacjnym (w niniejszej sprawie uprawniający organ administracji do nałożenia kary pieniężnej) nie może być w żadnym wypadku interpretowany w sposób rozszerzający. W rezultacie organ naruszył wynikającą z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. zasadę praworządności oraz wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania w toku postępowania słusznego interesu strony, a także wyrażoną w art. 8 zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

4. Z akt sprawy wynika, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości w doktrynie, iż do momentu upływu terminu wyznaczonego stronie na zapoznanie się z aktami, organ ma obowiązek wstrzymać się z wydaniem decyzji.

W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność niezwłocznego załatwienia sprawy, która by uzasadniała odstąpienie od w/w obowiązku

5. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego skarżąca wystąpiła w dniu [...] marca 2007 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ poinformował, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy termin rozpatrzenia wniosku może ulec przedłużeniu nie dłużej niż do dnia [...] lipca 2007 r., który to termin przedłużył następnie do dnia [...] października.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. i w art. 35 § 1, 2 i 3, niniejszą sprawę, jako niewymagającą przeprowadzenie postępowania dowodowego organ powinien załatwić niezwłocznie, najpóźniej w ciągu 1 miesiąca od wszczęcia postępowania. Nawet gdyby przyjąć, że niniejsza sprawa była niezwykle skomplikowana, co wobec braku obowiązku przeprowadzania materiału dowodowego i nieskomplikowanego stanu faktycznego wydaje się wątpliwe, stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., termin do jej załatwienia organ miał prawo wydłużyć maksymalnie do 2 miesięcy tj. do dnia [...] maja 2007 r. Dopuszczając się zwłoki w załatwieniu sprawy, organ naruszył wyrażoną w art. 12 oraz art. 35 k.p.a. zasadę szybkości postępowania.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez stronę o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymano w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r.

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy, w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego powtórzono w zasadzie argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Natomiast odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego stwierdzono, iż organ administracji publicznej wydając kwestionowaną przez stronę decyzję działał na podstawie i w granicach przewidzianych przepisami prawa. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 i 12 k.p.a. to zasadne jest przytoczenie wyroku NSA z dnia 2 października 2000 r., sygn. akt V SA 422/00: "Niewydanie decyzji w okresie określonym w art. 35 k.p.a. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia i w związku z tym zarzut strony w przedmiocie naruszenia przez organ art. 35 k.p.a., a w konsekwencji art. 12 k.p.a. należało uznać za pozbawiony zasadności."

Przywołując podniesiony przez stronę zarzut naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. uznano, iż prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie były przeprowadzane żadne nowe dowody, tak więc strona już uprzednio miała w pełni zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ponadto wskazano, iż zarówno we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zostały wskazane żadne nowe argumenty oraz dowody wskazujące na ich poparcie. Przedmiotowy spór dotyczył tylko interpretacji przepisów prawa, a nie ustaleń faktycznych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył przedsiębiorca zarzucając skarżonej decyzji:

I. naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. - poprzez jego błędne zastosowanie w rezultacie dokonania błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż rozporządzenie wspólnotowe jest umową międzynarodową, i w rezultacie odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej bez podstawy prawnej karę administracyjną za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych;

II. Naruszenie następujących przepisów prawa procesowego:

1) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w ten sposób, że organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej, pomimo tego, ze w/w przepis przewiduje taki obowiązek;

2) naruszenie art. 6 oraz art. 7 K.p.a. w ten sposób, że organ mimo spełnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji utrzymał decyzję wydaną w pierwszej instancji w mocy;

3) art. 8 K.p.a., w ten sposób, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem doprowadził do istotnej utraty zaufania ze strony Skarżących do organów Państwa;

4) art. 10 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w ten sposób, że organ, przed wydaniem decyzji nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

5) naruszenie wyrażonej w art. 12 i w art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. zasady szybkości postępowania w ten sposób, że organ nie załatwił sprawy niezwłocznie, pomimo tego, iż nie wymagała ona przeprowadzenia postępowania dowodowego;

W związku z powyższym wniesiono o:

1. stwierdzenie wyrokiem nieważności zaskarżonej decyzji w całości, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - Dz.U. Nr 153, poz. 1270, późn. zm. (p.p.s.a.), jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

2. stwierdzenie w trybie art. 135 p.p.s.a. nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r.

3. stwierdzenie w trybie art. 135 p.p.s.a. nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r., ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków, przedsiębiorca wniósł o:

4. uchylenie wyrokiem zaskarżonej decyzji w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a.,

5. uchylenie w całości, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 135 ppsa, decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r.

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy powtórzono w zasadzie argumentację podniesioną we wcześniejszych pismach procesowych, tj. wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołaniu.

W konkluzji rozważań dotyczących naruszeni prawa materialnego stwierdzono, iż w obowiązującym - w chwili wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego - stanie prawnym naruszenie przez stronę skarżącą zasad określonych w przepisach rozporządzenia Rady EWG Nr 3821/85, nie mogło rodzić odpowiedzialności winnego tego naruszenia, albowiem w przepisach powoływanego prawa wspólnotowego ani w przepisach krajowych nie było odpowiednich regulacji w tym zakresie. Samo zaś naruszenie określonych przepisów, jeżeli brak jest uregulowań je sankcjonujących, nie rodzi skutków prawnych. Co więcej, omawianej luki w prawie nie mogła wypełnić ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców, bowiem utraciła ona moc obowiązującą z dniem 1 maja 2004 r.6

Mając powyższe na uwadze nałożenie kary pieniężnej za naruszenie umowy międzynarodowej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym z powołaniem się na naruszenie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 stanowi rażące naruszenie prawa i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Natomiast uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący powtórzył zarzuty podniesione wcześniej.

Reasumując całość wywodów skargi skarżący wniósł o stwierdzenie wyrokiem nieważności zaskarżonej decyzji w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Przypomniał, że w literaturze prezentowany jest pogląd, w świetle którego w odniesieniu do pojęcia "naruszenia prawa (...) chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego z jakich przepisów prawa są one wywodzone." W toku postępowania skarżący precyzyjnie wskazał na przepisy naruszone przez organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę.

W toku postępowania skarżący wyraźnie wskazał na charakter naruszenia przepisów prawa przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jako rażący. W pełni uzasadniony jest więc wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także wniosek o stwierdzenie w trybie art. 135 p.p.s.a. nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. oraz o stwierdzenie w trybie art. 135 p.p.s.a. nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r.

W przypadku gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, przedsiębiorca wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji jako sprzecznych z prawem, w szczególności ze względów proceduralnych. Skarżący w skardze wniesionej do tut. Sądu wskazał, iż organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia szeregu przepisów.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał na użytek odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r., którą utrzymano w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2007 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r., nakładającej na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 200,00 zł.

Zgodnie z oceną skarżącego (przedsiębiorcy), istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy w chwili dopuszczania się naruszeń prawa stwierdzonych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. istniała w systemie prawa norma, która przewidywała sankcję za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów rozporządzeń wspólnotowych (norma sankcjonująca).

W ocenie Sądu skarżący stawia jeszcze dalej idące zarzuty, kwestionując obowiązywanie powołanych wyżej rozporządzeń unijnych jako podstawy do nałożenia kary na przedsiębiorcę – do dnia odpowiedniej zmiany ustawy o transporcie drogowym, tj. do dnia 21 grudnia 2005 r., od którego rozpoczął obowiązywanie przepis art. 92 ust. 1 pkt 8, wprowadzający odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Według skarżącego przywołane w powołanym przepisie już wcześniej, w dacie kontroli drogowej i wydania decyzji przez organ I instancji wiążące Rzeczypospolitą Polską umowy międzynarodowe nie miały w rozpatrywanej sprawie zastosowania, gdyż rozporządzenia Rady (EWG) nie stanowią takich umów i nie zostały z dniem 1 maja 2004 r. wdrożone do obowiązującego w Polsce porządku prawnego przez Traktat Akcesyjny. W istocie więc skarżący kwestionuje nie tylko brak w polskim porządku prawnym normy sankcjonującej, lecz również brak – zarówno w prawie krajowym, jak i prawie unijnym, normy sankcjonowanej, tzn. normy określającej czyn, za który nałożono karę.

Na poparcie swoich wywodów skarżący przytacza we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skardze szereg orzeczeń sądów administracyjnych; również główny Inspektor Transportu Drogowego sięga w uzasadnieniach swoich decyzji do orzecznictwa sądownictwa administracyjnego. Strony nawiązują często do tych samych orzeczeń, np. do wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 2059/05, przy czym skarżący podbudowuje swoje wywody tezami zawartymi w tym wyroku, zaś organ sięga do uzasadnienia wyroku NSA zapadłego w wyniku złożonej na ten wyrok WSA skargi kasacyjnej.

Względnie niedawno, bo dnia 15 maja 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II GSK 112/08 rozważał relacje pomiędzy wymienionymi w art. 92 ust. 1 pkt 6 wiążącymi RP umowami międzynarodowymi powołanymi wyżej rozporządzeniami unijnymi – jeszcze przed wejściem w życie zmiany ustawy o transporcie drogowym, wprowadzającym wprost te rozporządzenia do porządku krajowego. Kwestia prawna była więc identyczna z kwestią, która wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Do stwierdzonego i niekwestionowanego stanu taktycznego, jaki miał miejsce w rozpatrywanej sprawie, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie określonych przepisów zastosowanie znajdował przepis art. 92 ust. 1 utd. w brzmieniu: ''Kto wykonuje transport drogowy (...), naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów: 1 i (...), 2) ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie prawy kierowców (Dz.U Nr 23, poz. 1354 oraz z 2002 r. Nr 155. poz. 1286).(...). 6) wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych". W świetle cyt. przepisu nie jest uzasadnione twierdzenie, iż normy rozporządzeń wspólnotowych nie mieszczą się w pkt 6 powołanego artykułu.

Na podstawie podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach Traktatu Akcesyjnego, po spełnieniu szeregu warunków, Polska stała się członkiem Unii Europejskiej i stroną traktatów stanowiących podstawę Unii, zmienionych i uzupełnionych. Traktat akcesyjny został ratyfikowany przez Prezydenta RP w dniu 23 lipca 2003 r. (po uzyskaniu zgody wyrażonej w ogólnokrajowym referendum) i ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 90, poz. 864. Stosownie do art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową, a ponadto gdy wynika to z ratyfikowanej umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Taką umową jest Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej a Rzeczpospolitą Polską, dotyczący przystąpienia Rzeczypospolitej Polski do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90. poz. 894). Jego art. 2 stanowi, że od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, że zgodnie z tym przepisem, zarówno pierwotne, jak i wtórne prawo wspólnotowe, obowiązuje nowe państwa członkowskie od dnia akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nic przewidują odmiennych rozwiązań. Stosownie do art. 249 Traktatu dla wykonywania swoich zadań "Parlament Europejski i Rada wspólnie, Rada i Komisja wydają rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, zalecenia lub zajmują stanowisko. Rozporządzenie wspólnotowe jest zgodnie z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej "bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich". Bezpośredniość obowiązywania rozporządzeń oznacza, że są one wiążące z chwilą ich wejścia w życie. Nie jest konieczny dla uzyskania przez nie mocy wiążącej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich. Europejski Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie wręcz podkreślał, że rozporządzenie "ze swej istoty prawnej i funkcji spełnianej w systemie źródeł prawa Wspólnot Europejskich wywołuje skutek pośredni i jako takie jest właściwą formą konstruowania praw podmiotowych, których ochrona należy do sądów krajowych" ( ...). Dotyczy to także obowiązków. Zwrot, iż rozporządzenie wiąże... i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich" ma bowiem doniosłe konsekwencje. Oznacza, że rozporządzeniu są wiążące nie tylko dla państw członkowskich, jak ma to miejsce w przypadku dyrektyw, lecz są skierowane także do obywateli tych państw. (...).

Rozporządzenia wspólnotowe mają taką samą moc obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich i są zintegrowane z systemami prawnymi państw członkowskich. Ich obowiązywanie zależy jedynie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Oba rozporządzenia Rady (EWG): Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych, odnoszących się do transportu drogowego (Dz.UE.L.85.370.1) i Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.UE L. 85.370.8) należy traktować jako przyjęte do polskiego stanu prawnego i jako stanowiące część umowy międzynarodowej, którą jest Traktat.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że na gruncie niekwestionowanego stanu faktycznego niniejszej sprawy organy I i II instancji prawidłowo zastosowały rozporządzenie Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego obowiązujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 1 maja 2004 r.".

Podnosząc już bezpośrednio kwestię obowiązywania wymienionych rozporządzeń jako podstawy prawnej wydawanych w Polsce decyzji administracyjnych nakładających kary za naruszenia w nich wskazane, NSA wyjaśnił przyczyny rozbieżności i ustalił – jak można się spodziewać – jednolite stanowisko w tej sprawie. Według NSA "Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej orzecznictwa NSA traktującego rozporządzenia Rady (EWG) jako wyłącznie prawo wspólnotowe nie wymienione w dacie wydania decyzji w art. 92 ust. 1 utd. i uchylającego wyroki uchylające decyzje o nałożeniu kar wydane na tej podstawie, stwierdzić należy, że źródłem rozbieżności było dodanie do art. 92 ust. 1 u.t.d. nowego pkt 8 na podstawie art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497). W wyniku zmiany wprowadzono dodatkowy tytuł nakładania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem, w postaci naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów "wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych", obok już istniejącego tytułu - naruszenia "wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych". Traktując rozłącznie oba wymienione tytuły przyjmowano w orzeczeniach, na które powołano się w motywach zaskarżonego wyroku, że dopiero od dnia 21 grudnia 2005 r. przy wymierzaniu takich kar można było stosować przepisy wspólnotowe będące "innym prawem", niż wynikające z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych (odpowiednio art. 92 ust. 1 pkt 8 i 7 u.t.d.).

Ten kierunek orzecznictwa z przyczyn wyżej opisanych uległ zmianie. poczynając od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 570/06. Jak wynika z uzasadnienia projektu wymienionej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. miała ona na celu "doprecyzowanie" art. 92 ust. 1 u.t.d. przez odesłanie do przepisów wspólnotowych, które w rozumieniu teorii źródeł prawa nic było potrzebne jako dotyczące już unormowanej sfery wiążących Polskę umów międzynarodowych (druk sejmowy Nr 3930 z dnia i 7 sutego 2005 r., s. 26)".

Te obszerne cytaty pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że powołane wyżej rozporządzenia Rady (EWG) "należy traktować jako przyjęte do polskiego stanu prawnego i jako stanowiące część umowy międzynarodowej, którą jest Traktat..., a co za tym idzie – mogły i powinny one stanowić podstawę nałożonej w rozpatrywanej sprawie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie i zostały przez organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowane.

Wyjaśnia to, w ocenie Sądu, zarzuty skarżącego dotyczące normy sankcjonowanej.

Jeżeli chodzi o normę sankcjonującą, to Sąd stwierdza, iż przepis art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. nie miał charakteru lex imperfecta, a więc normy pozbawionej sankcji.

Jak już wspomniano, kontrola drogowa w rozpatrywanej sprawie miała miejsce [...] sierpnia 2005 r., a decyzja organu I instancji za nieokazanie wykresówek - dnia [...] września 2005 r. W obu tych datach obowiązywała ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu ustalonym w formie tekstu jednolitego, opublikowana w Dz.U z 2004 r. Nr 204, poz.2088, z późn. zm. (dotyczącymi art. 44 i 46 ustawy, dokonana art. 50 ustawy z dnia 25 listopada 2004 r., Dz.U. Nr 273, poz. 2703). Rzeczywiście, art. 92 tej ustawy w ówczesnym brzmieniu sankcjonował naruszanie obowiązków lub warunków wynikających nie tylko z przepisów ustawy, lecz również z przepisów wymienionych ustaw, jak również wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych. W tym brzmieniu przepis ten nie odsyłał do przepisów unijnych. Jednocześnie ust. 4 tego przepisu stanowił, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W załączniku tym pod pozycją lp. 1.11. 11, odnoszącym się do naruszeń związanych z wykresówkami, znajdował się pkt 1.b, sankcjonujący nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli drogowej - za każdą wykresówkę, karą w wysokości 200 zł. Na ten też przepis powołano się w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r.

Przepisy załącznika do ustawy mają moc przepisów ustawy. A zatem już w dacie kontroli drogowej i wydania decyzji przez organ I instancji - [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym określały naruszenie polegające na nieokazaniu przez kierowcę wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli drogowej, ustalając karę za każdą wykresówkę. Już zatem wyłącznie na podstawie przepisów powołanej ustawy możliwe było w rozpatrywanej sprawie nałożenie kary pieniężnej na przedsiębiorcę w wysokości 200 zł.

W przedstawionej sytuacji Sąd nie tylko nie widzi podstaw do stwierdzenia nieważności – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - bądź uchylenia wydanych w sprawie decyzji, o co wnosi skarżący, lecz stwierdza, że decyzje te odpowiadają prawu i powinny pozostać w obrocie prawnym.

Wyjaśnienia wymaga również powtarzane przez przedsiębiorcę (skarżącego) kilkakrotnie stwierdzenie, że przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym ma charakter penalizacyjny. Na wstępie skarżący wyjaśnia, że przepis ten po prostu uprawnia organ administracji publicznej do nakładania kar pieniężnych. Takie rozumieniem penalizacji w rozpatrywanej sprawie jest do zaakceptowania.

Jednocześnie należy podkreślić (co skarżący sam zauważa), że odpowiedzialność z tytułu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym ma charakter administracyjny. W konsekwencji odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i przepisach regulujących związane z tym zagadnienia, jest co do zasady oderwana od kwestii winy odpowiedzialnego, a także od zaistnienia szkody bądź stanu zagrożenia nią. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej (obecnie już co do zasady) odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary) bądź prowadzących do jej ograniczenia. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego – stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązuje właściwy organ (wojewódzkiego inspektora transportu drogowego) do wymierzenia kary.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że oba rodzaje odpowiedzialności nie wykluczają się wzajemnie, co m.in. oznacza, że kary administracyjnej nie można traktować jako dodatkowej sankcji karnej. Możliwe jest zatem nałożenie kary administracyjnej obok sankcji karnej.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w rozpatrywanej sprawie przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, 7, 8 i 10 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznaje tu za zasadne twierdzenie Głównego Inspektora transportu Drogowego, iż postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. W ocenie Sądu podniesione przez skarżącego (przedsiębiorcę) zarzuty o charakterze proceduralnym mają wyraźnie charakter akcesoryjny, wspierający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa – przepisu materialnego art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.