Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3561/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
article: § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1367/17 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1367/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi B. W., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z [...] września 2017 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z [...] lipca 2017 r. [...], w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz zasądził od organu drugiej instancji na rzecz skarżącej 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] lipca 2017 r. Komendant Miejski Policji w Bydgoszczy, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako k.p.a.), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t.:Dz. U. z 2016 r. poz. 1782; dalej ustawa o Policji) oraz § 1 ust. 1 pkt 5, § 2 ust. 1 pkt 1, § 3 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130, dalej jako rozporządzenie z 28.06.2002 r.) w pkt 1 odmówił przyznania B. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 01.03.2015 r. do 27.06.2017 r., w pkt 2 przyznał ww. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od 28.06.2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że 28.06.2017 r. wpłynęło oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości sierż. szt. B. W., która w oświadczeniu tym podała, że od 01.03.2015 r. zamieszkuje wraz z rodziną w M., w domu, którego jest współwłaścicielem wraz z mężem. Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z [...].02.2015 r. policjantka została przeniesiona z dniem 16.02.2015 r. na własną prośbę do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji w K.. Czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, tj. KP K. i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, przekracza dwie godziny, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby. Policjantka z dniem przeniesienia do KP K. nie posiadała w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu. Zgodnie z art. 92 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeśli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Fakt przeniesienia do innej jednostki Policji na własną prośbę, a nie z urzędu, nie ma wpływu na uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o ile zostanie spełniona przesłanka w art. 92 ustawy o Policji.

Na podstawie § 3 rozporządzenia z 28.06.2002 r. ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o złożone oświadczenie mieszkaniowe. Decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, co oznacza, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego.

Zdaniem organu, skoro policjantka złożyła oświadczenie mieszkaniowe od 28.06.2017 r., to zasadne było wydanie decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od tej daty, w wysokości przewidzianej dla policjanta posiadającego rodzinę i odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia za okres od 01.03.2015 r. do 27.06.2017 r.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła B. W., podnosząc, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający prawo do równoważnika, a ponadto ustawa nie zawiera przepisu określającego, że prawo do równoważnika przysługuje od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy decyzją z [...] września 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 1 ust. 1 oraz § 3 rozporządzenia z 28.06.2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu, powołując się na liczne wyroki sądów administracyjnych, wskazał, że w myśl § 3 rozporządzenia z 28.06.2002 r., ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Uprawnienie policjanta do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o złożone oświadczenie mieszkaniowe, po spełnieniu ustawowych przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia. Decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, co oznacza, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili złożenia wniosku. Brak wniosku strony o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje pomimo, że policjant spełnia ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia. Oświadczenie mieszkaniowe może być złożone w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczyło sytuacji na przyszłość.

Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem strony, że w sprawie ma zastosowanie art. 107 ustawy o Policji. Sądy stoją na ugruntowanym stanowisku, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, jeżeli określona regulacja prawna dotyczy wszystkich kwestii szczegółowych regulowanych w ustawie, to winna być zawarta w przepisach ogólnych. W ustawie o Policji kwestia przedawnienia roszczeń zawarta jest tylko w jednym rozdziale w/w ustawy - rozdział 9 "Uposażenia i inne świadczenia pieniężne policjantów", a więc dotyczy tylko regulacji zawartej w tym rozdziale. W związku z powyższym art. 107 ustawy o Policji umieszczony w rozdziale 9, który stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, nie dotyczy spraw uregulowanych w rozdziale 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji".

Ponadto, skoro prawo do równoważnika pieniężnego nie powstaje z mocy prawa, lecz decyzji administracyjnej, nie można mówić o przedawnieniu roszczenia w sytuacji, gdy prawo, z którego wywodzi się roszczenie, nie istniało wcześniej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. W., podnosząc, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Sąd ten przywołał art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 rozporządzenia z 28.06.2002 r., wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność poglądów odnośnie do charakteru prawnego decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Niemniej Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd zaprezentowany w niniejszej sprawie przez NSA (m.in. w wyrokach z 18.06.2009 r., I OSK 210/09, z 10.11.2015 r., I OSK 1294/14, z 03.12.2008 r., I OSK 1923/07, z 31.05.2017 r., I OSK 2572/16), sprowadzający się do uznania, że decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza zatem wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek. Tym samym nie zasługuje na aprobatę zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd, że funkcjonariuszowi można przyznać równoważnik za brak lokalu mieszkalnego najwcześniej od daty złożenia wniosku o przydział lokalu wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika.

Zdaniem tego Sądu uprawnienie funkcjonariusza do spornego świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, w szczególności o przepisy Rozdziału 8 - Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem posiadania przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13.02.1996 r., III AZP 23/95, OSN 1996/15/205).

Z ustawy o Policji nie wynikają w szczególności limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego, w tym ustawa ta nie stanowi, by prawo do omawianego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy może zatem żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia.

Przepis § 3 cytowanego wyżej rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że wniosek funkcjonariusza (wraz z oświadczeniem mieszkaniowym) warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub rozpoznania przedmiotowej sprawy. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to:

1) przepisu art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. - przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż decyzja w przedmiocie przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny i potwierdza wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek;

2) przepisu § 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U z 2013 r. poz. 1130) w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art.135 p.p.s.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wniosek funkcjonariusza (wraz z oświadczeniem mieszkaniowym) warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje; ponadto, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego organ Policji przyznaje funkcjonariuszowi w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął powyższe zrzuty. Wskazał, że prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest jego uprawnieniem. Od jego woli zależy czy będzie ubiegał się o jego przyznanie. Nie jest możliwym, aby organ, nie mając stosownych dokumentów prywatnych i wiedzy na temat stanów faktycznych i prawnych dotyczących prywatnej sfery życia funkcjonariusza, mógł sam z urzędu wszcząć postępowanie administracyjne w tej sprawie. Ponadto obowiązkiem funkcjonariuszy Policji jest legitymowanie się znajomością przepisów prawa, a w szczególności przepisów związanych z ich stosunkiem służbowym.

Skarżąca nie złożyła oświadczenia mieszkaniowego niezwłocznie z dniem wystąpienia okoliczności mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania tego świadczenia, tj. 01.03.2015 r., tylko 28.06.2017 r., składając stosowny wniosek, co spowodowało dopiero z tym dniem wszczęcie przez właściwy organ Policji postępowania administracyjnego. Wydana w wyniku tego postępowania decyzja administracyjna jest decyzją konstytutywną, a nie deklaratoryjną.

Zdaniem organu oświadczenie mieszkaniowe funkcjonariusza, o którym mowa w § 3 i § 5 rozporządzenia z 28.06.2002 r. inicjuje wszczęcie postępowania administracyjnego i tym samym wydana po jego przeprowadzeniu decyzja administracyjna tworzy określony stosunek prawny, czyli akt, który ma charakter "twórczy" i wywołuje skutki prawne na przyszłość od chwili jej wydania. W tej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że wydana decyzja w powyższej sprawie ma charakter deklaratoryjny, gdyż bez stosownego wniosku (oświadczenia funkcjonariusza) złożonego w trybie ww. przepisów rozporządzenia nie byłoby możliwe wszczęcie postępowania sprawie przyznania tego świadczenia i w konsekwencji jego otrzymanie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który uznał, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania.

Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji wydawanej w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność podglądów co do charakteru prawnego decyzji w przedmiocie prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z ostatnich orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że Sąd ten uznał, że decyzja wydawana w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter deklaratoryjny. Za takim stanowiskiem przemawiają powołane przez Sąd pierwszej instancji wydane w ostatnich latach wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz dodatkowo wyrok NSA z 31.05.2017 r. sygn. I OSK 2572/16 oraz wyrok NSA z 01.08.2019 r. sygn. I OSK 3175/18 (dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ww. pogląd. Natomiast wyroki, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej zostały wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny w latach 2008 -2011, kiedy rzeczywiście w orzecznictwie sądów administracyjnych występowała rozbieżność poglądów w powyższym przedmiocie.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie dotyczącego kwestii charakteru prawnego decyzji wydawanej w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w pierwszej kolejności należy wskazać, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania określonej w tej decyzji sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.

Przepis art. 92 ust. 1 umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i bezspornie nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm. Z regulacji tych wynika zaś, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1). Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest zatem prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane, w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługuje", oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji.

Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. "Niedopuszczalne są wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r, sygn. akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/205).

Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., na którego przepis § 3 powołuje się autor skargi kasacyjnej, wydane zostało z upoważnienia wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu: "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". Zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika.

Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą będą przepisy ustawy o Policji.

Jak już wyżej wspomniano, decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Z poglądem skarżącego kasacyjnie, że datą graniczną, do której organ decyzyjny może sięgnąć wstecz, jest data złożenia przez uprawnionego policjanta oświadczenia mieszkaniowego oraz, że w przypadku równoważnika nie obowiązują przepisy o przedawnieniu roszczeń, nie można się zgodzić. Pogląd ten opiera się na błędnym założeniu. Nie uwzględnia on bowiem faktu, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji.

Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, okazał się niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.