Postanowienie WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 2/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu 6 września 2017 r. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie uchwalenia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. (dalej także: "studium").

Uchwałę tę zaskarżyła A. L. (dalej: skarżąca) w części dotyczącej stanowiących jej własność działek nr [...], obręb geod. [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona uchwała narusza "przepisy prawa poprzez oparcie ustaleń na nieprawdziwym stanie faktycznym, w szczególności w zakresie przeznaczenia działek sąsiednich, które stanowią działki budowlane i jako takie nie mogą stanowić bariery ochronnej przed defragmentacją działek sąsiednich oraz aktualnego wykorzystywania [ww.] działek, które wbrew ustaleniom nie stanowią terenu leśnego, w konsekwencji utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia działki nr ewid[...], obręb geodezyjny [...], jako lasy i tereny zadrzewione". Skarżąca podkreśliła, że Rada Miasta nie uwzględniła jej uwag co do zmiany przeznaczenia omawianych działek z terenu leśnego na teren zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o odrzucenie skargi – z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej bądź o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; dalej: ustawa nowelizująca).

Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oraz przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej: "u.s.g.") – w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej.

W konsekwencji do zaskarżonej uchwały, podjętej po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, zastosowanie mają przepis art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. – w nowym brzmieniu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Istotne znaczenie ma przy tym, że przepis ten w dotychczasowym brzmieniu pozwalał na zaskarżenie uchwały rady gminy wyłącznie "po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa". Obecnie zatem nie budzi wątpliwości, że składając skargę na ten akt, strona nie ma obowiązku wyczerpania tego środka zaskarżenia.

Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść wyłącznie ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 186).

Oceniając dopuszczalność skargi, stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała, by kwestionowana przez nią uchwała naruszała jej interes prawny (uprawnienie), w rozumieniu powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wskazać trzeba, że wskazany przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 50 p.p.s.a., określającego podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że uprawnienie lub interes prawny musi istnieć po stronie skarżącego przed podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaś skarżący ma obowiązek wykazać, że uchwała ta narusza przysługujące mu prawo. Brak wykazania interesu prawnego po stronie skarżącego skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Wskazać należy, że oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone uchwałą w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, trzeba mieć na uwadze, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (zob. wyroki NSA: z 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13 i z 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że aby można było stwierdzić, że uchwała w przedmiocie studium (zmiany studium) w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że wskutek podjęcia tej uchwały doszło do zasadniczej zmiany przeznaczenia tego terenu w studium bądź w planie miejscowym oraz powiązanych z nią nakazów i zakazów, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności w przypadku uchwalenia w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić trzeba, że na obszarze działek [...], obręb J., obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] 2004 r. [...], zgodnie z którym omawiane działki znajdują się na terenie o funkcji leśnej (ZL). Niekwestionowane jest również, że zgodnie z wypisem oraz mapą ewidencji gruntów i budynków wskazane działki oznaczone są jako tereny lasów (Ls), a także zostały ujęte w uproszczonym planie urządzenia lasu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2027 r.

Poza sporem jest również, że zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w zakresie przeznaczenia tych nieruchomości, albowiem zachowały one swoje dotychczasowe przeznaczenie jako tereny leśne.

Mając powyższe na uwadze, oczywiste jest, że zaskarżona uchwała zatwierdzająca zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. nie prowadzi do zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącej wynikającego z obowiązującego dotychczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji podjęcie tej uchwały nie ma wpływu na zmianę wynikających z tego planu nakazów i zakazów, adresowanych do skarżącej jako właścicielki tej nieruchomości.

W tych okolicznościach o naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie mogło świadczyć to, że Rada Miasta nie uwzględniła w studium wniosku skarżącej o zmianę przeznaczenia jej nieruchomości.

Ponownie wskazać należy, że unormowania studium mogą wprawdzie oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości, jednak tylko pośrednio, a nie wprost, z uwagi na wewnętrzny charakter norm studium. Taką kształtującą rolę mają jedynie przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowym przypadku, którego zaistnienia w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała.

Trzeba bowiem pamiętać, że art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: u.p.z.p.) stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że rada musi jedynie badać czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2687/11).

Oczywiste jest zarazem, że uchwała rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy też jej konkretne uregulowania, musi naruszać w sposób bezpośredni rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Skoro zaskarżona uchwała nie ingeruje w sferę uprawnień właścicielskich (rzeczowych) skarżącej, albowiem nie prowadzi ona do zmiany przeznaczenia należących do niej nieruchomości, to oznacza, że uchwała ta nie narusza interesu prawnego strony w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.