Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1868/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 124 par. 1,2,4-7
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 927/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w J. 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Ke 927/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W motywach wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że wobec braku osiągnięcia w drodze rokowań porozumienia i w efekcie niepodpisania umowy cywilnoprawnej pomiędzy inwestorem - [...] S.A. z siedzibą w [...] ([...] S.A) a [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], będącą właścicielem nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...], obr. [...], gmina [...] (na których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał strefę techniczną projektowanej linii energetycznej 220 kV), [...] S.A., wnioskiem z dnia 17 listopada 2015 r., wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości – przez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...].

W uwzględnieniu powyższego wniosku, Starosta [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] - działając na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774), zwanej dalej u.g.n., orzekł o:

1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], Gmina [...], oznaczonej jako działki: nr [...]i nr [...], stanowiącej -zgodnie z treścią ksiąg wieczystych [...]i [...] - własność [...] Sp. z o.o. w [...], przez udzielenie [...] S.A. zezwolenia na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] przez działkę nr [...] w odległości około [...] m (przy zachodniej granicy) do około [...] m (przy wschodniej granicy) od południowej granicy działki nr [...], ustanawiając pas technologiczny o szer. [...]metrów, tj. [...] m po obu stronach linii; powierzchnia terenu trwale ograniczonego wynosi [...] m2 oraz działkę nr [...] w odległości około [...]m (przy zachodniej granicy) do około [...] m (przy wschodniej granicy od południowej granicy działki nr [...], ustanawiając pas technologiczny o szer. [...] metrów, tj. [...] m po obu stronach linii; powierzchnia terenu trwale ograniczonego wynosi [...] m2;

2. zobowiązaniu właściciela nieruchomości do udostępnienia części nieruchomości w zakresie wskazanym w pkt 1, w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń do przesyłania energii elektrycznej tj. linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...];

3. zobowiązaniu [...] S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót wymienionych w pkt 1;

W pkt 4 decyzji wskazano, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody. Z kolei w pkt 5 zastrzeżono, że decyzja stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. w [...], Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., uchylił wyżej przedstawioną decyzję Starosty [...], stwierdzając, że w decyzji Starosty: brak było opisu dokonanej analizy inwestycji w kierunku jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, nie zakończono też formalnie postępowania w odniesieniu do działki nr [...], której odwołująca się nie była już właścicielem i nie dochowano należytej staranności w gromadzeniu materiału dowodowego, gdyż - z uwagi na skalę załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie można było odczytać, gdzie znajdują się działki nr [...] i nr [...] ( na jakim terenie leżą), ponadto, właściciel nieruchomości o terminie rozprawy administracyjnej dowiedział się dopiero w dniu 22 lutego 2016 r., podczas gdy jej termin wyznaczono na dzień 26 lutego 2016 r. a przy tym nieprawidłowo zostało udzielone pełnomocnictwo z dnia 25 lutego 2016 r. dla Ł. K.(wyłącznie przez jednego członka zarządu Spółki) i błędne było przesyłanie pism zarówno do Spółki jak i do prawidłowo umocowanego pełnomocnika.

Jednocześnie jednak Wojewoda uznał, że rokowania w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, a brak ich pozytywnego zakończenia uzasadniał złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem bowiem Wojewody, organ I instancji orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie mógł oceniać rokowań merytorycznie, a jedynie miał obowiązek stwierdzić czy rokowania się odbyły i czy się zakończyły wynikiem negatywnym (brak zgody) – a co miało miejsce w niniejszej sprawie..

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. -poprzez uchylenie w całości decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy należało uchylić w całości tę decyzję i orzekając co do istoty sprawy oddalić wniosek [...] S.A. o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ze względu na brak spełnienia przesłanek do wydania decyzji w sprawie, tj. brak przeprowadzenia przez inwestora rokowań ze Spółką przed złożeniem wniosku (rokowania zostały bowiem przeprowadzone 35 dni po dacie złożenia wniosku), art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez uznanie, że Starosta [...] zasadnie dokonał konwalidacji wniosku inwestora, poprzez umożliwienie przeprowadzenia przez [...] SA rokowań po dacie złożenia wniosku, podczas, gdy Starosta [...] nie miał podstaw do takiego działania i akceptowania rokowań jako podstawy wydania decyzji w sprawie, ponieważ z art. 124 ust. 3 w zw. z art. 114 u.g.n. wyraźnie wynika, że rokowania powinny się odbyć przed złożeniem ww. wniosku, a ponadto art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało uznaniem, że [...] S.A. przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji, przeprowadziła rokowania ze Spółką, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że rokowania zostały podjęte przez dopiero po złożeniu ww. wniosku; pierwsze pismo inwestora (mające za przedmiot rzekomo podjęcie rokowań) zostało bowiem doręczone skarżącej w dniu 22 grudnia 2015 r., natomiast wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości został złożony w dniu 17 listopada 2015 r. – a więc 35 dni wcześniej, art. 7 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez brak rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak odniesienia się do zarzutów skarżącej podniesionych podczas prowadzonego postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia przez rokowań przed datą złożenia wniosku o wydanie decyzji, a także brak odniesienia się do zarzutu pozorności przeprowadzonych rokowań.

Ponadto zarzucono Wojewodzie naruszenie: art. 119 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i § 2, art. 134 k.p.a., art. 119 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. Poza tym zarzucono również organowi naruszenie prawa materialnego w postaci: art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 w zw. z art. 114 ust. 1 u.g.n. akcentując zwłaszcza, że z przepisów tych wyraźnie wynika, iż organ - na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego - ma obowiązek zweryfikować, czy faktycznie doszło do przeprowadzenia w sprawie rokowań, czy też działania inwestora miały charakter pozorny i nacechowane były tylko i wyłącznie na jak najszybsze konwalidowanie złożonego wniosku.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd Wojewódzki podzielił w pełni stanowisko organu odwoławczego, że decyzja Starosty dotknięta była wyżej opisanymi uchybieniami, co uzasadniało wydanie w tym przypadku przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd Wojewódzki nie zgodził się też z zarzutami procesowymi skargi bowiem uznał, że decyzja Starosty zawierała wszystkie, wymagane art. 107 § 1 k.p.a. elementy (w tym dane inwestora i właściciela przedmiotowej nieruchomości a zatem brak było podstaw do zastosowania przez Wojewodę trybu określonego w art. 134 k.p.a. (stwierdzenie niedopuszczalności odwołania). Ponadto Sąd stwierdził również, że (cyt.): "dokumentacja z rokowań (k. 39 – 50) potwierdza, że skarżąca Spółka, będąca właścicielem obu ww. działek oraz pełnomocnik inwestora – [...] S.A. nie doszli do porozumienia w kwestii wypracowania wspólnego stanowiska co do uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości w celu przeprowadzenia przez nią napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV. Wskazać przy tym trzeba, że inwestor dwukrotnie – pismami z dnia 25.08.2015r. oraz 9.10.2015r. ("Ostateczne wezwanie do negocjacji") przedstawiał Spółce krótki opis planowanej inwestycji oraz strefy kontrolowanej, jak również oferty wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu oraz pozyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, końcowo określając je na [...] zł. W załączeniu przesyłano projekty umów cywilnoprawnych oraz załączniki graficzne. Na powyższe wezwania Spółka nie udzieliła jakiejkolwiek odpowiedzi – w rezultacie czego inwestor złożył w dniu 17.11.2015 r. wniosek o wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. – uznając, że rokowania zostały przeprowadzone z wynikiem negatywnym. Wskazania wymaga, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia zwrotnego poświadczenia odbioru wezwania z dnia 25.08.2015r. (k. 46-47) – doręczonego Spółce w dniu 12.09.2015r. – co przesądza o bezzasadności twierdzeń skarżącej o tym, że pierwsze pismo inwestora mające za przedmiot podjęcie rokowań zostało jej doręczone dopiero w dniu 22.12.2015r. (k. 131). Uwzględniając dwukrotne, uprzednie składanie ww. propozycji przez [...] S.A. brak podstaw by uznać, że wystosowanie do skarżącej w grudniu 2015 r. jeszcze jednego (już trzeciego) wezwania do negocjacji mogło przesądzać o bezskuteczności złożonego w dniu 17.11.2015 r. wniosku o wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W tym zakresie nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. podniesiony w pkt 1 skargi, w którym Spółka wskazuje, że organ odwoławczy winien był uchylić w całości decyzję z dnia [...].06.2016r. "i orzekając co do istoty sprawy oddalić wniosek (...) ze względu na brak spełnienia przesłanek do wydania decyzji w sprawie, tj. brak przeprowadzenia przez [...] S.A. rokowań ze skarżącą przed złożeniem wniosku".

Odnosząc się natomiast do zarzutów materialnoprawnych, Sąd I instancji przyjął, że kontrola zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego będzie mogła mieć miejsce dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i ustaleniu stanu faktycznego sprawy – w zakresie wskazanym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. - poprzez nieustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji zaakceptowanie błędnego stanu faktycznego ustalonego przez Wojewodę [...], co skutkowało uznaniem, że przez [...] SA zostały przeprowadzone rokowania ze skarżącą przed datą złożenia wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] stanowiącej własność skarżącej (dalej - "Nieruchomość"), podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wyraźnie wynika, że dwa pierwsze pisma stanowiące ofertę [...] SA nie zostały skierowane do skarżącej, a do podmiotu nie będącego właścicielem Nieruchomości, która to okoliczność stanowiła podstawę przyjętego przez WSA w Kielcach rozstrzygnięcia,

b. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez brak uchylenia decyzji Wojewody [...], mimo naruszenia przez Wojewodę [...] przepisu art. 64 § 2 k.p.a. i bezzasadne stwierdzenie, że zgromadzona dokumentacja w sprawie świadczy o przeprowadzeniu rokowań skarżącej z [...] SA, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika że organy administracji publicznej dokonały bezprawnej konwalidacji wniosku [...] SA o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z Nieruchomości, poprzez umożliwienie przeprowadzenia przez [...] SA rokowań po dacie złożenia wniosku, a także do czego organy administracji publicznej nie miały podstaw, ponieważ z art. 124 ust. 3 w zw. z art. 114 u.g.n. organ administracji publicznej, wyraźnie wynika, że ww. rokowania powinny odbyć się przed złożeniem wniosku. Powyższe wpłynęło w sposób bezpośredni na wynik sprawy poprzez twierdzenie WSA, że wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z Nieruchomości został konwalidowany zgodnie z prawem i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia przez WSA w Kielcach,

c. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez brak uchylenia decyzji Wojewody [...], w mimo naruszenia przez Wojewodę [...] przepisu art. 64 § 2 k.p.a. - i bezzasadne stwierdzenie, że zgromadzona dokumentacja w sprawie świadczy o przeprowadzeniu rokowań skarżącej z [...] SA, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika że organy administracji publicznej dokonały bezprawnej konwalidacji wniosku [...] SA o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z Nieruchomości, poprzez umożliwienie przeprowadzenia przez [...] SA rokowań po upływie 7-dniowego terminu na uzupełnienie braków formalnych Wniosku, do czego organy administracji publicznej nie miały podstaw, ponieważ: zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, w przypadku braku uzupełnienia braków formalnych w terminie, pozostawia wniosek bez rozpoznania. Powyższe wpłynęło w sposób bezpośredni na wynik sprawy poprzez twierdzenie WSA, że wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z Nieruchomości został konwalidowany zgodnie z prawem i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia przez WSA w Kielcach,

d. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z:

i. art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. - poprzez brak uwzględnienia przez WSA w Kielcach skargi skarżącej i brak uchylenia decyzji Wojewody [...] w całości, w związku z uznaniem, że pismo Starosty [...]z dnia 7 czerwca 2015 r. jest decyzją administracyjną, podczas gdy ww. pismo Starosty nie może stanowić decyzji administracyjnej, ponieważ nie spełniało warunków, o których mowa w ww. przepisach, w szczególności nie zawierało oznaczenia stron prowadzonego przez Starostę [...]postępowania administracyjnego,

ii. art. 134 k.p.a. - poprzez brak uwzględnienia przez WSA w Kielcach skargi skarżącej i uchylenia decyzji Wojewody [...] w całości w związku z uznaniem przez WSA w Kielcach, że treść rozstrzygnięcia decyzji Starosty [...]zawiera dane zarówno inwestora jak i właściciela Nieruchomości, co w konsekwencji powoduje, że stanowi decyzję administracyjną i nie istnieją podstawy do zastosowania przez Wojewodę [...] trybu określonego w art. 134 k.p.a., podczas gdy skarżąca została wymieniona nie jako strona postępowania a jedynie przedmiotowo jako właściciel Nieruchomości. W konsekwencji, decyzja Starosty [...] nie zawierała oznaczenia stron, co implikowało konieczność stwierdzenia przez Wojewodę [...] niedopuszczalności złożonego przez skarżącą odwołania i zobowiązania Starosty [...] do wydania i doręczenia stronom postępowania decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.,

e. art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., poprzez:

i. wadliwe uzasadnienie orzeczenia i nie odniesienie się do wszystkich aspektów sprawy przez WSA w Kielcach, co skutkowało uznaniem, że zostały przeprowadzone przez [...] SA rokowania przed datą złożenia wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z Nieruchomości, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wyraźnie wynika, że dwa pierwsze pisma stanowiące ofertę [...] SA nie zostały skierowane do skarżącej, a do podmiotu nie będącego właścicielem Nieruchomości, która to okoliczność stanowiła podstawę przyjętego przez WSA w Kielcach rozstrzygnięcia,

ii. brak wystarczającego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia na podstawie której WSA w Kielcach orzekł, że pismo Starosty [...] z dnia 7 czerwca 2015 roku stanowiło decyzję administracyjną, co zdaniem WSA w Kielcach wynika z faktu, że w treści pisma została wymiona skarżąca jako właściciel Nieruchomości, podczas gdy skarżąca w skardze do WSA w Kielcach z dnia 3 października 2016 roku, szeroko odniosła się do ww. zagadnienia przytaczając liczne argumenty na poparcie swojej tezy, zgodnie z którą ww. pismo Starosty nie może stanowić decyzji administracyjnej, ponieważ nie spełniało warunków o których mowa w art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., w szczególności nie zawierało oznaczenia stron prowadzonego przez Starostę [...] postępowania administracyjnego, w skutek czego nie jest możliwe dokonanie kontroli instancyjnej przyjętego przez WSA w Kielcach rozstrzygnięcia,

f. art. 99 p.p.s.a. - poprzez brak odroczenia rozprawy z uwagi na ważną przyczyną, jaką był brak doręczenia skarżącej odpowiedzi na skargę, co skutkowało brakiem umożliwienia skarżącej poznania i odniesienia się do argumentów Wojewody [...] powołanych w odpowiedzi na skargę Wojewody [...],

g. art. 65 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 66 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak doręczenia skarżącej przez WSA w Kielcach odpowiedzi na skargę z dnia 27 października 2016 roku oraz uznanie, że odpowiedź na skargę rzekomo wysłana przez pełnomocnika Wojewody [...], Panią mgr inż. I. M., która nie jest fachowym pełnomocnikiem, o którym mowa w art. 66 § 1 p.p.s.a., została prawidłowo doręczona skarżącej, podczas gdy ww. przepis prawa expressis verbis stanowi, że jeśli strona jest reprezentowana przez osobę niebędącą fachowym pełnomocnikiem to pisma powinny zostać doręczane stronom zgodnie z zasadą oficjalności za pośrednictwem WSA w Kielcach, co skutkowało brakiem umożliwienia skarżącej poznania i odniesienia się do argumentów Wojewody [...] powołanych w odpowiedzi na skargę Wojewody [...];

II. prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1114 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774; dalej - "u.g.n.") - poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, co skutkowało uznaniem przez WSA w Kielcach, że istniała podstawa do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z Nieruchomości, pomimo że [...] SA nie przeprowadziła obligatoryjnych rokowań ze Skarżącą przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z Nieruchomości, który to warunek był niezbędny dla wydania ww. decyzji. Należy bowiem wskazać, że pierwsze pismo [...] SA (mające za przedmiot rzekomo podjęcie rokowań ze Skarżącą) zostało doręczone Skarżącej dnia 22 grudnia 2015 roku, natomiast wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z Nieruchomości został przez [...] SA złożony dnia 17 listopada 2015 roku (a więc 35 dni wcześniej),

b. art. 124 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 114 ust. 1 u.g.n. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało uznaniem WSA w Kielcach, że zostały przeprowadzone obligatoryjne rokowania ze skarżącą przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z Nieruchomości, pomimo że rokowania zostały przez [...] SA podjęte dopiero w trakcie prowadzonego przez Starostę [...] postępowania, po uprzednim wezwaniu [...] SA przez Starostę [...] do uzupełnienia braków formalnych wniosku w przedmiocie doręczenia dokumentów dotyczących przeprowadzonych ze skarżącą rokowań.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018, poz. 2107), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego ( art. 174 pkt 1) i istotnym naruszeniu przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, dotyczących naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a., należy uznać, że zarzuty te nie były uzasadnione. Wbrew bowiem stanowisku skarżącej Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zawierała wszystkie, wymagane przepisem art. 107 § 1 k.p.a., elementy (w tym dane inwestora i właściciela nieruchomości, którego władztwo nad nią ograniczała). W decyzji tej w szczególności postanowiono: (cyt): "ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], Gmina [...], oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...] , stanowiącej zgodnie z treścią ksiąg wieczystych własność [...] Sp. z o.o. w [...], przez udzielenie [...] S.A. zezwolenia na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...]".

Niezasadne okazały się także zarzuty oparte na przepisach: art. 65 § 1, art. 66 § 1 i art. 99 p.p.s.a.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, wskazać należy, że twierdzenia skarżącej o rzekomym braku doręczenia jej odpowiedzi na skargę nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Jak wynika bowiem z rozdzielnika odpowiedzi na skargę (k - 14 akt sądowych), jej odpis został przesłany m. in. pełnomocnikowi [...] Sp. z o.o. Ponadto, z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 22 lutego 2017 r. wynika, że pełnomocnik organu okazał Sądowi zwrotne potwierdzenie odbioru doręczenia pełnomocnikowi skarżącej odpowiedzi na skargę, na którym widnieje data wysłania pisma, tj. 28 października 2016 r. oraz data jego odbioru przez osobę upoważnioną, tj. 21 listopada 2016 r. W miejscu oznaczenia rodzaju pisma na rzeczonym potwierdzeniu odbioru znajduje się zaś adnotacja "post. + odp. na skargę 2x" (kserokopia zpo k- 39). Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób jednoznaczny wskazuje, iż organ przesłał skarżącej odpowiedź na skargę oraz że skarżąca otrzymała ją w dacie wskazanej w potwierdzeniu odbioru. Zatem twierdzenia skarżącej o braku doręczenia jej odpowiedzi na skargę, niepoparte żadnymi dowodami, uznać należy w tej sytuacji za gołosłowne. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że okoliczności, powoływane przez skarżącą, mogły stanowić przesłankę do odroczenia rozprawy. Słusznie zatem Sąd I oddalił złożony przez skarżącą Spółkę na rozprawie wniosek o jej odroczenie z powodu braku doręczenia odpowiedzi na skargę a zatem zarzut naruszenia art. 99 p.p.s.a. nie jest zasadny.

Jako chybione, a jednocześnie niezrozumiałe ocenić też trzeba zarzuty naruszania art. 65 § 1 i art. 66 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów wyraża zasadę oficjalności doręczeń w postępowaniu sądowoadministracyjnym i stanowi, że Sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego - w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138 i 650) - przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione przez sąd osoby lub organy. W myśl natomiast art. 66 § 1 p.p.s.a., w toku sprawy adwokaci, radcowi prawni, doradcy podatkowi i rzecznicy patentowi doręczają sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą. W treści pisma procesowego wniesionego do sądu zamieszcza się oświadczenie o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma niezawierające powyższego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku. Z treści przytoczonych przepisów (jak również z żadnych innych przepisów zawartych w p.p.s.a. czy k.p.a.) w żaden sposób nie można też wywieść, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, zakazu doręczania skarżącemu odpowiedzi na skargę przez pracowników organu, czy też nakazu doręczania takiej odpowiedzi skarżącemu przez sąd wojewódzki w sytuacji, kiedy została ona wcześniej przesłana stronie przez organ. Rzeczą oczywistą jest, że organy administracji działają przez swoich pracowników i to dany pracownik wykonuje czynności w toku prowadzenia sprawy przed organem. Natomiast przepis art. 66 § 1 p.p.s.a. reguluje kwestię obiegu korespondencji pism sądowych pomiędzy profesjonalnymi pełnomocnikami stron, ale w toku sprawy toczącej się już przed sądem administracyjnym. Skoro zatem odpowiedź na skargę została wysłana skarżącej przez organ zanim akta sprawy wraz ze skargą wpłynęły do sądu (dowód: zpo k.39), to uwzględniając zasadę szybkości postępowania i ekonomiki procesowej, brak było podstaw do ponownego przesyłania jej stronie przez Sąd I instancji.

W pozostałym jednak zakresie skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona. Zasadny był bowiem przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 §4 p.p.s.a.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła kasacyjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., a którą to decyzją organ wojewódzki uchylił decyzję Starosty [...]z dnia [...] czerwca 2016 r., wydaną na podstawie 124 ust. 1, 2, 4-7 u.g.n., gdyż stwierdził, że decyzja organu I instancji naruszała szereg przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie jednak organ wojewódzki, odnosząc się do jednego z zarzutów zawartych w odwołaniu, zauważył, że rokowania w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, a brak ich pozytywnego zakończenia uzasadniał złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem przy tym Wojewody, organ I instancji, orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nie mógł oceniać rokowań merytorycznie, a jedynie miał obowiązek stwierdzić czy się one odbyły i czy zakończyły się wynikiem negatywnym (brak zgody). Tymczasem Sąd Wojewódzki, uznając za nieuzasadnione, zawarte w skardze [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuty, dotyczące braku rokowań przed wniesieniem wniosku przez inwestora do Starosty, swoje stanowisko tłumaczył faktem, iż (cyt.): "inwestor dwukrotnie – pismami z dnia 25.08.2015 r. oraz 9.10.2015 r. ("Ostateczne wezwanie do negocjacji") przedstawiał Spółce krótki opis planowanej inwestycji oraz strefy kontrolowanej, jak również oferty wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu oraz pozyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, końcowo określając je na [...] zł. W załączeniu przesyłano projekty umów cywilnoprawnych oraz załączniki graficzne. Na powyższe wezwania Spółka nie udzieliła jakiejkolwiek odpowiedzi – w rezultacie czego inwestor złożył w dniu 17.11.2015r. wniosek o wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. – uznając, że rokowania zostały przeprowadzone z wynikiem negatywnym (...). Uwzględniając dwukrotne, uprzednie składanie ww. propozycji przez [...] S.A. brak podstaw by uznać, że wystosowanie do skarżącej w grudniu 2015 r. jeszcze jednego (już trzeciego) wezwania do negocjacji mogło przesądzać o bezskuteczności złożonego w dniu 17.11.2015 r. wniosku o wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości".

W związku z powyższym skład orzekający pragnie zauważyć, iż wyżej przytoczone ustalenia faktyczne, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, były nie tylko samodzielnymi ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez Sąd I instancji, ale i były to ustalenia całkowicie nietrafne. Pisma bowiem z dnia 25.08.2015 r. oraz 9.10.2015 r., zostały skierowane przez inwestora ([...] S.A. z siedzibą w [...]) nie do właściciela nieruchomości ([...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] a do zupełnie odrębnego podmiotu o nazwie [...]Spółka z o.o. w [...]). Dopiero pisma inwestora z dnia 23 grudnia 2015 r. (k. 138 akt adm.) i z dnia 22 stycznia 2016 r. (k. 122 akt adm.) były pismami, zawierającymi propozycje związane z dobrowolnym udostępnieniem przedmiotowych działek, wystosowanymi do ich właściciela. Tym nie mniej pisma te zostały wysłane do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] już po wniesieniu wniosku przez [...] S.A. z siedzibą w [...] do Starosty [...], który wszczynał postępowanie o ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1, 2 u.g.n. Wniosek ten pochodził bowiem z dnia 17 listopada 2015 r. a zatem został wniesiony jeszcze przed wszczęciem rokowań z właścicielem gruntu. Poza tym - jak podnosi w skardze kasacyjnej skarżąca – powyższy wniosek wpłynął do organu w sytuacji, w której inwestor nie dochował terminu, przyznanego stronie na zajęcie stanowiska. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wykazywała, że (cyt.): "W dniu 4 grudnia 2015 roku, a więc po 17 dniach od złożenia wniosku, [...] SA przesłało na adres Skarżącej informację o konieczności lokalizacji linii elektroenergetycznych na działkach [...] z obrębu [...] należących do Skarżącej. W ww. ofercie [...] SA wyznaczyło Skarżącej 14 dniowy termin do ustosunkowania się do oferty złożonej przez [...] SA (który to termin miał być liczony od dnia doręczenia Skarżącej pisma [...] SA). Należy wskazać, że ww. oferta [...] SA została doręczona Skarżącej dnia 22 grudnia 2015 roku. W związku z powyższym, wyznaczony termin na ustosunkowanie się do ww. pisma upłynął dnia 5 stycznia 2016 roku.

W dniu 23 grudnia 2015 roku, [...] SA, czyli 1 dzień po doręczeniu Skarżącej poprzedniego pisma - nie czekając na odpowiedź Skarżącej, przesłało do Skarżącej kolejne pismo, zatytułowane "ostateczne wezwanie do negocjacji". W swoim piśmie [...] SA ponownie wyznaczyła Skarżącej 14-dniowy termin (liczony od dnia doręczenia ww. pisma Skarżącej), na ustosunkowanie się do ww. pisma. Skarżąca wskazuje, że przedmiotowe pismo [...] SA zostało doręczone Skarżącej dnia 12 stycznia 2016 roku. Tym samym termin na złożenie odpowiedzi upłynął dnia 26 stycznia 2016 roku.

Jednocześnie bez umożliwienia wypowiedzenia się przez Skarżącą odnośnie złożonej przez [...] SA oferty, w terminach wyznaczonych przez [...] SA, [...] SA już w dniu 22 stycznia 2016 roku (a więc na 4 dni przed wyznaczonym przez [...] SA terminem), poinformowała Skarżącą, że w związku z brakiem odpowiedzi na pismo z dnia 23 grudnia 2015 roku, rokowania z Skarżącą zostały zakończone z wynikiem negatywnym. Należy wskazać, że Skarżąca nie uchylała się od rokowań z [...] SA, jednak ww. terminy na których upływ [...] SA nie czekała, wysyłając kolejne pisma w sprawie uniemożliwiły Skarżącej zajęcie stanowiska w sprawie. Skarżąca w dalszym ciągu była jednak gotowa do podjęcia rokowań z [...] SA".

Ponadto, w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na pogląd wyrażony przez Wojewodę [...], iż w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości organ nie może w ogóle oceniać rokowań, poprzedzających wniesienie do niego wniosku, błędne również było nie zajęcie stanowiska przez Sąd Wojewódzki co do wykładni art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W myśl natomiast art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że czasowe zajęcie nieruchomości w celu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej powinno w pierwszej kolejności nastąpić po wyrażeniu na ten fakt zgody przez właściciela gruntu (w wyniku rokowań, zakończonych pozytywnie). Dopiero przy braku takiej zgody możliwe jest zastosowanie wobec właściciela nieruchomości środka przymusu, w postaci wydania decyzji ograniczającej jego prawo do korzystania z nieruchomości. Zatem, wszczynając w takim przypadku postępowanie administracyjne, organ wprawdzie nie ocenia samych warunków negocjacji, to jest: adekwatności proponowanej kwoty odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia, ale musi ustalić, czy zaproponowane przez inwestora warunki czasowego zajęcia nieruchomości zostały skierowane do jej właściciela i czy do niego propozycja ta dotarła. W przeciwnym bowiem wypadku nie można w ogóle mówić o przeprowadzeniu rokowań z właścicielem nieruchomości, którego wniosek o czasowe ograniczenie władania nieruchomością dotyczy.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien ocenić, czy w analizowanej sprawie wniosek, złożony przez [...] SA do Starosty [...]mógł skutecznie zainicjować postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją i czy stanowisko Wojewody [...], zawarte w tej decyzji a dotyczące kompetencji organu, prowadzącego postępowanie w trybie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., w odniesieniu do zagadnienia oceny rokowań, które winny poprzedzić wniosek inwestora, było prawidłowe.

W rezultacie zatem, uznając, że skarga kasacyjna, wniesiona w tej sprawie, w przeważającej mierze okazała się zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.