Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 437/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 11 marca 2009 r. nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia 11 marca 2009 r. Nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwanej dalej U.p.z.p.) oraz art. 104 K.p.a., na wniosek J. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą usytuowanego na działce nr [...] obręb R., Gm. K.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskowana inwestycja usytuowana jest na terenie, dla którego Gmina K. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym znajduje się inwestycja stwierdzono, że wnioskowany teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego a wnioskowany teren nie wymaga ze względu na charakter zabudowy wyłączenia z użytkowania rolnego. Dodatkowo wskazano, że obszar i obiekty wskazane we wniosku nie są objęte ochroną konserwatorską, zaś projekt decyzji sporządził architekt wpisany na listę członków samorządu zawodowego architektów.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K., wskazując w uzasadnieniu, iż nie wyraża zgody na planowaną przez J. K. inwestycję.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił, iż nie uwzględniło charakteru działki nr [...] będącej działką rolniczą. Odwołujący się podkreślił, że J. K. jest właścicielką gospodarstwa rolnego, w którym już znajdują się budynki mieszkalne, obora, nowa płyta gnojowa oraz świniarnia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 13 maja 2009 r., nr [...], powołując się na art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 U.p.z.p. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu m.in.: o przepis art. 61 U.p.z.p. oraz analizę stanu istniejącego, która obejmuje obszar wyznaczony w celu sprawdzenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z dokonanej analizy wynika, że zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 U.p.z.p., zatem decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

O prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego świadczy fakt, iż działka nr [...], o powierzchni 4,79 ha zgodnie z załączonym wypisem z rejestru gruntów stanowi grunt rolny IV klasy i ma charakter wyodrębnionej nieruchomości gruntowej, którą inwestor przeznaczył pod zabudowę zagrodową. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 U.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W myśl natomiast art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2004 Nr 121, poz. 1266 ze zm.) grunt rolny IV klasy został wyłączony z obowiązku uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia. Zatem zasadne było wydanie decyzji z dnia 11 marca 2009 r. ustalającej warunki zabudowy. Tym bardziej, że zdaniem organu drugiej instancji realizacja przez J. K. zabudowy na działce nr [...] zgodnie z wnioskiem, nie pozbawia wykorzystanego do tego celu gruntu charakteru rolniczego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł J. K. W krótkim uzasadnieniu ponownie nie wyraził zgody na inwestycję J. K. na działce nr [...] podnosząc, iż wnioskodawczyni posiada już w swoim gospodarstwie zabudowania na które składa się budynek mieszkalny, budynki gospodarskie i płyta gnojowa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ uznał, że bez znaczenia jest fakt posiadania przez J. K. budynku mieszkalnego, budynków inwentarskich oraz płyty gnojowej na innej działce, gdyż powstanie nowej zabudowy w celu prowadzenia działalności rolniczej nie stoi w sprzeczności z dotychczasową działalnością gospodarczą prowadzoną przez wnioskodawczynię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej w dalszej części "P.p.s.a", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie ocenie podlega decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą Wójt Gminy, na wniosek J. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą usytuowanego na działce nr [...] obręb R., Gm. K.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - U.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy).

Postępowanie administracyjne w sprawie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego (a do takich właśnie należy inwestycja rozpatrywana w niniejszej sprawie) regulują przepisy art. 59-67 ustawy U.p.z.p . Na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 U.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie, w szczególności w sytuacji, gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Do przepisów odrębnych, z którymi decyzja winna być zgodna, z pewnością należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W przypadku wydania warunków zabudowy na inwestycję stanowiącą zabudowę zagrodową umożliwia się bowiem inwestorowi realizację nowej zabudowy na gruncie rolnym.

Zarówno z treści skargi, jak też odwołania wynika, że J. K. posiada już zabudowę zagrodową związaną z gospodarstwem, którego jest właścicielką. Okoliczność ta nie została w żaden sposób potwierdzona lub wykluczona przez organy prowadzące w przedmiotowej sprawie postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał jedynie, że fakt posiadania przez J. K. budynku mieszkalnego, budynków inwentarskich oraz płyty gnojowej na innej działce jest w przedmiotowej sprawie okolicznością bez znaczenia.

W przekonaniu Sądu, nie dokonując w tym zakresie ustaleń - organy naruszyły przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przy tym formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę.

Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Dla oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy w rozpoznawanej sprawie, wbrew opinii Kolegium, podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy J. K. posiada już siedlisko związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym w ramach tego samego obszaru gruntu.

Wydanie decyzji o warunkach dla zabudowy zagrodowej wymaga w takiej sytuacji dokonania analizy, czy planowana inwestycja stanowi w istocie zabudowę zagrodową z uwagi na okoliczność zlokalizowania już takiej zabudowy w innym miejscu gospodarstwa rolnego. W przypadku ustalenia, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy wyłącznie budowy domu jednorodzinnego, zastosowanie w sprawie ma przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy U.p.z.p., nie zastosowany w rozpoznawanej sprawie przez organy ze względu na treść przepisu art. 61 ust.4 ustawy U.p.z.p. Wydanie decyzji wymagałoby w tej sytuacji ponowienia postępowania w celu wykonania nowej analizy obszaru objętego wnioskiem i terenów sąsiednich celem ustalenia okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy U.p.z.p..

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia wskazanej wyżej okoliczności. Wynik powyższego postępowania będzie następnie podstawą wydania nowej decyzji.