Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 480/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO.4120.71.22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 28 kwietnia 2022 r., znak: SKO.4120.71.22, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że 15 listopada 2021 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Wójta Gminy Sędziejowice z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na części działki nr [...] obręb [...], gm. [...]. We wniosku wskazano, że powierzchnia zabudowy przedsięwzięcia wynosić będzie do 0,79 ha.

Decyzją z dnia 2 marca 2022 r., znak: RW.V.6730.101.2021, Wójt Gminy Sędziejowice odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej w skrócie: "u.p.z.p.".

Od decyzji Spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu zarzucając przede wszystkim błędną wykładnię, a w konsekwencji brak zastosowania odstępstwa przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu uchylono decyzję organu I instancji oraz jednocześnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] obręb [...], gm. [...]. Jako podstawę prawną powołano z art. 61 ust. 1 pkt 1, 4, 5 u.p.z.p.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w świetle jednolitego, najnowszego orzecznictwa nie ma najmniejszej wątpliwości, że teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie teren faktycznej inwestycji.

Mając powyższe na względzie organ zaakcentował, że teren inwestycji w świetle przepisów u.p.z.p. obowiązujących przed dniem 3 stycznia 2022 r., aktualnych w sprawie, stanowi działka nr [...] w jej ewidencyjnych granicach. Z danych z rejestru gruntów wynika, że na działce objętej inwestycją występują m.in. grunty leśne Ls klasy VI o pow. 0,1500 ha. Są to grunty chronione przed zmianą przeznaczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.), cytowana dalej także w skrócie jako "u.o.g.r.l.".

Zdaniem Kolegium występowanie na nieruchomości gruntu leśnego w aspekcie niniejszej sprawy oznacza, że grunt ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Sędziejowice, który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r., nie obejmował zgody na zmianę przeznaczenia ww. gruntu.

W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że niemożliwe jest wydanie decyzji w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego, stanowiącego użytek rolny klasy I-III, bądź leśnego. Z uwagi na powyższe, wbrew twierdzeniom Wójta Gminy Sędziejowice, Kolegium uznało, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może zatem zostać uznana za spełnioną.

Odnosząc się do analizy spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że pomimo popełnionych uchybień (z załącznika graficznego analizy wynika, że za teren inwestycji uznano również część leśną nieruchomości, powyższemu przeczy z kolei część tekstowa analizy) organ I instancji doszedł do prawidłowego wniosku o braku spełnienia warunku.

Argumentując powyższe Kolegium podniosło, że front terenu inwestycji stanowi część działki nr [...] przylegająca do drogi wewnętrznej (działka nr [...]) na szerokości ok. 48 m. Obowiązkiem organu było zatem wyznaczenie granic obszaru analizowanego w promieniu ok. 144 m od granic ewidencyjnych działki (48 m x 3). Wskazana wartość została zachowana we wszystkich kierunkach oprócz północnego. Obszar analizowany w wyznaczonych przez organ granicach znajdowałby natomiast zastosowanie w stanie prawnym obowiązującym od 3 stycznia 2022 r. Kolegium wyjaśniło jednak, że okoliczność błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie ma w sprawie znaczenia, ponieważ z mapy w skali 1:1000 załączonej do wniosku przez spółkę i stanowiącej podstawę ustaleń, wynika, że w promieniu 144 m, jak i więcej od nieruchomości objętej inwestycją występują wyłącznie tereny rolne i leśne. Brak jest zatem jakiejkolwiek zabudowy, w tym produkcyjnej, koniecznej do stwierdzenia kontynuacji funkcji dla planowanego przedsięwzięcia. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga natomiast dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Skoro w badanym obszarze analizowanym występują wyłącznie tereny rolne i leśne, to brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy produkcyjnej, co przemawia za niespełnieniem przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Następnie Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. i wyłączenia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ inwestycja produkcyjna nie znajduje się na terenie przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym gminy Sędziejowice, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji w aspekcie oceny przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (zgodność z przepisami odrębnymi) niesłusznie wskazał na niezgodność decyzji z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium przepisy, o których mowa w tej przesłance są to przepisy odrębne do u.p.z.p. będące przepisami materialnoprawnymi, które ograniczają w pewnym zakresie możliwość zabudowy nieruchomości. Trudno zatem uznać, aby przepisy u.p.z.p. zaliczały się do ww. przepisów odrębnych. Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mają natomiast wpływu na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła organowi naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spawy, tj.

a) art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnie polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

b) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

c) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2;

d) art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem;

e) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie i uznanie, że wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy byłaby niezgodna z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż planowana inwestycja zostałaby zrealizowana na gruncie oznaczonym jako grunt leśny, a nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśnie, podczas gdy planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na części działki niestanowiącej grunty leśne;

f) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenie na cele nie rolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść Strony, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich i możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy;

b) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach leśnych Ls klasy VI, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami niewymagającymi zgody na zmianę przeznaczenia,

c) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak:

- powszechność,

- brak negatywnego oddziaływania na środowisko,

- brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz flory,

- redukcja zużycia paliw kopalnych,

- zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska,

- wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki,

- brak negatywnego odziaływania na krajobraz,

- brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otoczenie;

d) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

e) art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach aktów prawnych, takich jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniające i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii;

f) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ odwoławczy odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a więc wydał takie samo rozstrzygnięcie jak organ I instancji.

W związku z postawionymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji,

a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy co do części działki w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, co odzwierciedlił w treści rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy.

Zdaniem strony w niniejszej sprawie wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów prawa, w tym zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamknąłby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również wskazany jako uznanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.

Dalej stron argumentowała, że celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było zapewnienie ochrony tylko gruntom określonych najlepszych klas bonitacyjnych. Taki pogląd zmusza inwestora do podziału działki, co jest zbytnim formalizmem, a ponadto nie spowoduje, iż ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

Następnie skarżąca podniosła, że 29 sierpnia 2019 r. zatem jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zmianie uległy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujące kwestie związane z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii. Zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". W świetle powyższej definicji legalnej: instalacja odnawialnego źródła energii - instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Tym samym odmowa wydania decyzji wobec niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 pozostaje nieuzasadniona i sprzeczna z przepisami obowiązującego prawa. Wskazać należy, iż funkcja, jak i cel wprowadzenia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest oczywista. Istnieje pewna kategoria zamierzeń budowlanych, które ze względu na swoją specyfikę albo w ogóle nie są w stanie nawiązać do zabudowy sąsiedniej (np. elektrownia wiatrowa. fotowoltaiczna albo są w stanie, jednak wówczas realizacja zamierzenia traciłaby częstokroć społeczny i ekonomiczny sens.

W opinii skarżącej organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien mieć na względzie prounijną wykładnię prawa krajowego, która dotyczy organów administracji państw członkowskich oraz sądów krajowych. W tym przypadku wykładnia prawa krajowego powinna być zgodna z Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, która to została wdrożona do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Podstawą prawną dla obowiązku prowspólnotowej.

Na koniec spółka podniosła, że z punktu widzenia skarżącej uchylenie decyzji Wójta gminy Sędziejowice nie stanowiło decyzji reformatoryjnej. Decyzja reformatoryjna (łac. reformare - zmieniać, modyfikować) powinna cechować się zmianą stanowiska w stosunku do skarżącej. Tymczasem, tak jak organ I instancji odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy, tak samo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wydało decyzję odmowną, w stosunku do wniosku skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 29 sierpnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 27 lipca 2022 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżąca spółka oświadczyła, że nie ma technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro w wykonaniu zarządzeń Przewodniczącego Wydziału II z dnia 27 lipca 2022 r. oraz 29 sierpnia 2022 r. skarżąca spółka, uczestnicy postępowania i organ administracji zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony jednak nie skorzystały.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w ramach wyżej wskazanego zakresu kognicji sądów administracyjnych wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 kwietnia 2022 r. uchylająca zaskarżoną odwołaniem decyzję Wójta Gminy Sędziejowice z dnia 2 marca 2022 roku i odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. Stanowisko organu II instancji Sąd uznaje co do zasady za prawidłowe.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym miejscu zauważyć należy, że z dniem 3 stycznia 2022 r. zmianie uległy przepisy u.p.z.p na mocy przepisów ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986). Należy mieć jednak na uwadze, że stosownie do art. 4 cyt. wyżej ustawy zmieniającej do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie wniosek wszczynający postępowanie administracyjne został złożony dnia 15 listopada 2021 r., co oznacza, że zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, a nie po nowelizacji.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżąca Spółka wystąpiła do Wójta Gminy Sędziejowice z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na części dz. ewid. nr [...] obręb [...], gm. [...]. We wniosku wskazano, że powierzchnia zabudowy przedsięwzięcia wynosić będzie do 0,79 ha. Bezsporne pozostaje także i to, że ww. działka, na której części skarżąca spółka zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję nie jest objęta aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, podjętej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zasadniczym, ale nie jedynym źródłem sporu w niniejszej sprawie jest odmienne przyjęcie przez skarżącą spółkę oraz organ administracji, co należy rozumieć przez "teren" inwestycji, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (wyrok NSA z 6.09.2013 r., II OSK 813/12).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ponadto, jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 u.p.z.p.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Przepisy tego Rozporządzenia, podobnie jak przepisy u.p.z.p., uległy zmianie z dniem 3 stycznia 2022 r., na mocy przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399). Zgodnie z § 2 tego Rozporządzenia zmieniającego, do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Mając na uwadze, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie został złożony 15 listopada 2021 r. w sprawie mają więc zastosowanie przepisy u.p.z.p. i ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed dniem 3 stycznia 2022 r.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazuje, iż granice terenu inwestycji nie pokrywają się granicą działki ewidencyjnej, gdyż obejmuje on tylko część dz. ewid. nr [...], obręb [...].

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jest świadomy istnienia rozbieżnych poglądów w judykaturze co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej część działki ewidencyjnej. Jednakże w ocenie Sądu podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (na gruncie wskazanego wyżej stanu prawnego), jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lipca 2021 r., II SA/Łd 269/21).

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W przepisie tym jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.). Niemniej jednak powyższa regulacja nie oznacza, że ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. W ocenie Sądu termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej.

Argumentem potwierdzającym powyższe rozumowanie jest także treść § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wg stanu prawnego określonego wyżej), z którego wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Również przepisy § 4-8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki". Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie orzekającym niniejszej sprawie podziela pogląd, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21). Zważywszy powyższe sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnie polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki, jest chybiony. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje również okoliczność, co wynika z załączonej do akt sprawy kserokopii przedwstępnej umowy dzierżawy z dnia 29 czerwca 2021 r., zawartej pomiędzy skarżącą spółką a właścicielami dz. ewid. nr [...], wedle której dzierżawca jest zainteresowany objęciem części nieruchomości o powierzchni nie większej niż 0,89 ha, czyli de facto całej nieruchomości, do używania i pobierania pożytków na czas oznaczony w celu posadowienia na niej elektrowni fotowoltaicznej wraz z oprzyrządowaniem i urządzeniami dodatkowymi oraz infrastrukturą towarzyszącą, a następnie eksploatacją tych urządzeń (§ 1 ust. 2 ww. umowy). W świetle powyższych ustaleń argumentacja skarżącej spółki, że projektowana inwestycja miałaby faktycznie zostać zrealizowana jedynie na części działki, która nie stanowi użytku leśnego, dodatkowo nie jest wiarygodna.

Skarżąca podnosi ponadto w skardze, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do części działki ewidencyjnej wynika z przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. poz. 2462). Wskazać ponownie należy, że ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), weszła w życie po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia, co miało miejsce dnia 3 stycznia 2022 r. W tym więc dniu wszedł w życie przepis art. 64b ust. 2 u.p.z.p., w którym zawarto delegację ustawową do wydania Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. Podkreślenia wymaga ponownie, że zgodnie z art. 4 cyt. wyżej ustawy zmieniającej u.p.z.p. do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Powyższe oznacza, że zawarta w skardze w.w. teza o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej wynikająca z przepisów tego rozporządzenia jest zupełnie niezasadna, gdyż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Wniosek w niniejszej sprawie został złożony dnia 15 listopada 2021 roku, czyli w dniu wejścia w życie wskazanych wyżej przepisów postępowanie administracyjne toczyło się, co oznacza, że w sprawie zastosowanie mają przepisy wówczas obowiązujące.

Tym samym Sąd podziela stanowisko Kolegium. W zasadzie już tylko brak możliwości ustalania warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej mógłby stanowić o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Niemniej jednak Sąd odnosi się także do pozostałych spornych na gruncie niniejszej sprawy kwestii.

Na marginesie zgodzić się należy z Kolegium, że możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej część działki czy też część działek ewidencyjnych istnieje w ramach postępowań o ustalanie warunków zabudowy wszczętych od dnia 3 stycznia 2022 r., co jest wynikiem nowelizacji u.p.z.p. na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 17 września 2021 r., czego skarżąca spółka nie zauważa.

Za prawidłowe w ocenie Sądu uznać także należy stanowisko organu odwoławczego, co do stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje ustawie wyłącznie w relacji do art. 61 ust.1 i ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi - nie mniej istotnymi - przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust.2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast, zgodnie z drugim z przywołanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Ponadto, oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. W przepisie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. ustawodawca przewidział, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast w art. 15 ust. 3a u.p.z.p. ustalono, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. W ocenie Sądu dla prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. niezbędna jest zatem ocena wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U z 2021 r. poz. 610) z uwzględnieniem powołanych wyżej art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p.

Należy podkreślić, że na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o oraz innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524), zmieniającej m.in. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 29 grudnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.

Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Literalne brzmienie przywołanej ustawy uzasadniałoby przyjęcie, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii, a tym samym spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym oznaczałoby to, że stosownie do przepisów art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednakże nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

W ocenie Sądu taka interpretacja przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z ograniczeniem do reguł wykładni literalnej nie jest prawidłowa. W powyższym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19. NSA w ww. orzeczeniu odniósł się do treści uzasadnienia projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy - druk nr VIII.3656), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji (w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii), pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy o odnawialnych źródłach energii). Nie można też nie zauważyć, że część uzasadnienia projektu ustawy (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE". Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że przedsięwzięcia, których przedmiotem jest budowa urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, są traktowane w sposób szczególny (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16).

Mając na uwadze powyższe zasadnym jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej i przyjęcie, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a mianowicie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Stosownie do treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

W ocenie Sądu z cytowanych wyżej przepisów, mając na uwadze także uzasadnienie ww. projektu zmiany ustawy wynika, że ustawodawca z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego rozróżnia urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Unormowania przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazują, że celem ustawodawcy jest, aby inwestycje obejmujące rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane co do zasady przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (zob.: wyroki NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15; z 7 listopada 2017 r., II OSK 3035/15; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16).

Zważywszy poczynione wyżej przez Sąd rozważania oraz fakt, że planowana farma fotowoltaiczna ma mieć zgodnie z wnioskiem moc do 1 MW, zarzut "naruszenia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2", ostać się nie może. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, stanowisko Kolegium w powyższym zakresie jest prawidłowe.

Kolejną istotną kwestią niniejszej sprawie jest fakt, że na działce ewidencyjnej objętej planowaną inwestycją znajdują się grunty leśne LS klasy VI o powierzchni 0,1500 ha. W tym miejscu należy odwołać się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, natomiast pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Sędziejowice, który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r., nie obejmował zgody na zmianę przeznaczenia ww. gruntu.

Mając na uwadze treść cytowanej wyżej regulacji oraz okoliczność, że na działce ewidencyjnej objętej planowaną inwestycją znajdują się ww. grunty leśne, Sąd w pełni zgadza się z Kolegium, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Tym samym niezasadny jest także zarzut skargi naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Konieczność taka bowiem, w ocenie Sądu, bezsprzecznie istnieje, co wynika powołanych wyżej norm.

Odnosząc się do zarzutu skargi sprowadzającego się do naruszenia przepisów Konstytucji, to Sąd takowych naruszeń się nie dopatrzył, zaskarżona decyzja z pewnością nie narusza prawa własności.

Sąd nie stwierdził także podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 6 k.p.a. ze względu na pominięcie w rozważaniach organów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii. W ocenie Sądu organy obu instancji nie kwestionowały zasadności wspierania rozwoju energii odnawialnej, zaś odmowa ustalenia warunków zabudowy wynikała z faktu niespełnienia przez planowaną inwestycję ustawowych warunków określonych w przepisach u.p.z.p. Rozbieżność linii orzeczniczej co do interpretacji pojęć "teren" oraz "działka" w ocenie Sądu nie może zostać uznana za brak jednoznacznych przepisów w prawie krajowym, skutkujący koniecznością dokonywania ich wykładni prawa w sposób korzystny do rozwoju odnawialnych źródeł energii (Wyrok WSA w Łodzi z 25.02.2022 r., II SA/Łd 837/2).

W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z normami zasadami ogólnymi K.p.a., a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, ponadto zgodnie z art. 77 i art. 80 k.p.a., a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej interpretacji norm prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanej wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co podnosił w skardze skarżący. Uzasadnienia decyzji odpowiadają co do zasady wymogom proszę. 107 § 3 k.p.a., z zastrzeżeniem, o którym mowa niżej. Organy w sposób jasny wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska skarżącego, wyjaśniły także podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa materialnego, które miały zastosowanie w okolicznościach sprawy.

W kontekście zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. należy zauważyć, że organ w treści uzasadnienia wydanej decyzji nie wskazał faktycznie wprost z jakich powodów zastosował ten przepis i w tym zakresie uchybił częściowo art. 107 § 3 K.p.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i nie może zastępować organu administracji w zakresie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Mając jednak na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzasadnienie decyzji organu II instancji, poczynione wyżej przez Sąd rozważania dotyczące prawidłowości stanowiska organu II instancji, to nawet jeśli przyjąć, że zastosowanie tego przepisu było wadliwe, to brak jest podstaw do przyjęcia, że było to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Niezasadnym jest także zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a., gdyż przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Zgodnie z jego treścią, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Skarżący nie zauważył najwyraźniej, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie było nałożenie na stronę obowiązku ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia, z tej też przyczyny przepis ten nie mógł być w przedmiotowej sprawie zastosowany.

W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.

is