Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 832/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par.1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.28 ust.1-3, art. 28 ust.3a i ust.3b
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par.3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło, sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

I SA/Ol 832/16

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. po rozpoznaniu wniosku A. O. (zwanej dalej: stroną, skarżącą) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]" w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 29 kwietnia 2016 r. do ZUS wpłyną wniosek strony o umorzenie należności z tytułu

składek. We wniosku strona podała, że zadłużenie powstało ze względu na panujący w latach 2007-2008 kryzys w branży transportowej. Obecnie skarżąca nie zatrudnia pracowników, jej firma nie rozwija się, a skarżącej pozostaje jedynie na bardzo skromne życie. W utrzymaniu rodziny pomaga jej mama, u której mieszka. Strona na utrzymaniu ma 2 uczących się dzieci (15 i 18 lat), bezrobotnego męża, który zasila budżet domowy jedynie z prac sezonowych. Skarżąca nie posiada żadnego majątku, który pozwoliłby na pokrycie zaległości.

Przeprowadzając postępowanie dowodowe organ ustalił, że na dzień wpływu wniosku o umorzenie zadłużenie wynosiło łącznie: 166.204,13 zł, w tym: należność główna z tytułu składek - 91.054,36 zł, odsetki za zwłokę - 67.652 zł, dodatkowa opłata - 2.787 zł, koszty upomnienia - 342,97 zł oraz koszty egzekucyjne - 4.367,80 zł. Powyższe zadłużenie dochodzone jest w postępowaniu egzekucyjnym.

W związku z powyższym Zakład, decyzją z dnia "[...]", odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek, tj. za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, tj. za pracowników.

W odniesieniu do pozostałych należności, w dniu "[...]", organ wydał decyzję o odmowie ich umorzenia.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu, organ powołał treść art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej "u.s.u.s." oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej "rozporządzenie".

Organ ustalił, że strona w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą. Zgodnie z przedłożonymi zeznaniami podatkowymi strona poniosła: za 2013 rok stratę w kwocie 30.015,65 zł, za 2014 rok stratę w kwocie 8.751,34 zł, za 2015 rok stratę w kwocie 2.232,09 zł.

Ponadto z akt sprawy wynika, że w okresie od stycznia do kwietnia 2016 r. również poniesiona została strata w wysokości 10.945,52 zł. Dodatkowo strona wskazała, że średniomiesięczny dochód uzyskiwany z pozarolniczej działalności utrzymuje się na poziomie około 200 zł miesięcznie. Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który nie osiąga żadnych stałych dochodów, lecz uzyskuje środki finansowe ze zbioru runa leśnego (jagody, grzyby, itp.). Na utrzymaniu pozostaje również dwoje dzieci, które nie posiadają dochodu. Wspólne gospodarstwo domowe strona prowadzi także z matką, która posiada dochód w wysokości 1.690,13 zł netto miesięcznie. Zatem łączny dochód rodziny bez sezonowego dochodu męża wynosi 1.890,13 zł netto miesięcznie.

W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości oraz w piśmie, które wpłynęło do ZUS w dniu 19 maja 2016 r. wysokość miesięcznych, stałych wydatków związanych z utrzymaniem określono na kwotę około 1.939,02 zł. Według ustaleń organu, skarżąca nie posiada zadłużenia wobec innych wierzycieli.

Organ ustalił także, że strona posiada majątek ruchomy w postaci komputera, obecnie nie posiada żadnego pojazdu, w tym również samochodu osobowego marki "[...]" rok prod. 2000. Jednocześnie organ zaznaczył, że w trakcie opracowywania sprawy przez organ I instancji strona figurowała w rejestrach jako właściciel ww. samochodu.

Ustalono, że strona aktualnie nie posiada żadnego majątku ruchomego i nieruchomego, z którego można dochodzić należności ZUS, jednakże w dalszym ciągu prowadzi pozarolniczą działalność. Ponadto wysokość nieopłaconych należności, o umorzenie których wniesiono przekracza kwotę upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Obecnie wobec strony postępowanie egzekucyjne prowadzi Dyrektor Oddziału ZUS w E. oraz Naczelnik Urzędu Skarbowego w E.

W wyniku podjętych czynności Naczelnik Urzędu Skarbowego w dniu 6 kwietnia 2016 r. przekazał kwotę 2.045,08 zł, uzyskaną z nadpłaty podatku. Organ zaznaczył przy tym, że zajęcie tego rodzaju środka egzekucyjnego nie jest ustawowo zwolnione spod egzekucji, zatem brak jest podstaw do uznania całkowitej bezskuteczności prowadzonej egzekucji. W związku z tym nie jest również oczywiste, że w trakcie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dodatkowo naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można

prowadzić egzekucję, zatem nie można uznać, że występuje całkowita nieściągalność zadłużenia.

Organ zaznaczył, że Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w E. umorzył prowadzone wobec strony postępowanie egzekucyjne, z uwagi na jego bezskuteczność, jednak postępowanie to nie dotyczyło należności z tytułu składek, ponieważ zostało wszczęte z wniosku Syndyka Masy Upadłościowej A. w upadłości. Powyższe nie pozwala stwierdzić, że występuje całkowita nieściągalność składek ZUS, tym bardziej że należności te dalej są dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym, w którym nie stwierdzono braku majątku, z którego można dochodzić należności. Organ dodał, że nie podejmowano czynności zmierzających do wszczęcia postępowania egzekucyjnego z posiadanego pojazdu marki "[...]", z uwagi na fakt, że na tym samochodzie nie zabezpieczono należności ZUS poprzez ustanowienie zastawu skarbowego, bowiem jego szacowana wartość wynosząca około 2.680 zł nie przekracza kwoty wymienianej w Obwieszczeniu Ministra Finansów w sprawie wysokości kwoty wymienionej w art. 41 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613, ze zm.), zatem ZUS nie miał prawa do skorzystania z pierwszeństwa zaspokojenia się z sumy uzyskanej z ewentualnej sprzedaży przedmiotowego pojazdu. Natomiast ZUS nie posiadał wiedzy o komputerze, gdyż ten składnik majątkowy został wskazany przez stronę w dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem o umorzenie.

Uwzględniając powyższe uznano, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., pozwalające stwierdzić, że występuje stan całkowitej nieściągalności, zatem brak jest możliwości umorzenia należności z tytułu składek na podstawie ww. przepisu.

Następnie Zakład dokonał oceny wniosku pod kątem zastosowania umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy i § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia.

Dokonując analizy sytuacji materialno-rodzinnej strony organ wskazał, że obecnie występuje przesłanka do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem organu, strona wraz z rodziną znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, bowiem łączny miesięczny dochód rodziny wynosi 1.890,13 zł netto miesięcznie, natomiast miesięczne koszty utrzymania wynoszą 1.939,02 zł, zatem opłacenie należności z tytułu składek może pozbawić stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w tym również wydatków ponoszonych na leczenie matki. Jednakże w oparciu o tzw. uznanie administracyjne organ odmówił umorzenia należności, z uwagi na fakt, że umorzenie należności jest zasadniczo uzależnione od wystąpienia czynności niezależnych od sposobu postępowania płatnika, bądź spowodowane działaniem czynników, na które nie miał on wpływu. Podejmując się prowadzenia działalności gospodarczej strona podjęła się wielu zobowiązań, w tym opłacania składek. Decydując się więc na prowadzenie działalności gospodarczej płatnik składek zobowiązany jest, niezależnie od osiąganych przychodów, czy też trudności finansowych, wykonywać obowiązek nałożony przez ustawodawcę na osoby prowadzące działalność gospodarczą.

Organ podkreślił, że prowadzona przez stronę pozarolnicza działalności w ostatnich latach przynosi straty, jednakże pomimo tego strona nie zrezygnowała z jej prowadzenia, w związku z tym można uznać, że przynosi ona dochody, które umożliwią podjęcie spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. Obecnie terminowo strona reguluje składki bieżące, a posiadane zadłużenie obejmuje lata 2007-2011.

Ponadto Zakład wielokrotnie wyrażał chęć pomocy w spłacie zobowiązań,

w tym umożliwienia skarżącej spłaty zadłużenia na dogodnych warunkach. Wskazał, że od 1 grudnia 2015 r. weszły w życie przepisy umożliwiające rozłożenie na raty całości zadłużenia, wiec strona może zawrzeć układ ratalny bez konieczności spełniania warunku, tj. spłaty zadłużenia w części finansowej przez ubezpieczonych w ratach dostosowanych do jej możliwości finansowych.

Zdaniem organu, skarżąca nie wykazała, że w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia poniosła straty materialne powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić stronę możliwości dalszego prowadzenia działalności, tym bardziej, iż działalność gospodarcza jest w dalszym ciągu kontynuowana.

Strona nie wykazała także wystąpienia przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ podkreślił przy tym, że umorzenie powoduje zwolnienie dłużnika z obowiązku opłacenia części lub całości zadłużenia i tym samym pozbawia ZUS możliwości odzyskania należności. Z uwagi na publicznoprawny charakter składek, do podjęcia decyzji o umorzeniu zarówno całości jak i części należności musi zostać udowodnione wystąpienie przesłanek potwierdzających w sposób nie budzący wątpliwości, że wystąpiła całkowita nieściągalność lub zaistniał ważny interes osoby zainteresowanej. Zdaniem organu rozpatrującego sprawę nie zostało udowodnione zaistnienie powyższych okoliczności.

Organ zauważył, że obecnie funkcjonujący system ubezpieczeń oparty jest na zasadzie solidaryzmu społecznego. Brak wywiązywania się z obowiązku świadczeń, mających postać składek na poszczególne fundusze, zakłóca funkcjonowanie systemu, prowadząc do przerzucenia ciężaru na ogół społeczeństwa. Zatem skuteczne dochodzenie zaległych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę od dłużników jest w interesie społecznym i powinno być także brane pod uwagę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 kpa polegające na niezebraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz wadliwą ocenę nawet tak zebranego /niepełnego/ materiału dowodowego - czego konsekwencją jest:

- naruszenie art. 28 ust. 3 punkt u.s.u.s. polegające na jego niezastosowaniu ponieważ naczelnik urzędu skarbowego lub komornik nie stwierdził braku majątku, z którego możliwe byłoby prowadzenie egzekucji,

- naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 punkt 1 rozporządzenia polegające na jego niezastosowaniu – m.in. dlatego, że jak wskazuje organ, prowadzona przez skarżącą pozarolnicza działalność przynosi straty jednakże pomimo tego nie zrezygnowała z jej prowadzenia, w związku z czym można uznać, że przynosi ona dochody, które umożliwią podjęcie spłaty zadłużenia w układzie ratalnym.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że uzyskana kwota 2045,08 zł nie stanowiła dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej lecz była to przysługująca jej ulga podatkowa na dwoje dzieci. W ocenie skarżącej, tylko z tego powodu tzn. przyszłych ewentualnych dochodów, pomimo stwierdzenia całkowitego braku majątku, egzekucja wobec niej nie jest umarzana przez administracyjne organy egzekucyjne. Przy takiej ocenie organu, skarżąca nie dziwi się, że organ nie uznaje stwierdzenia bezskuteczności egzekucji prowadzonej przez Komornika Sądowego tylko dlatego, że organ rentowy w niniejszej sprawie zastosował swoją interpretację całkowitej nieściągalności stwierdzając, że całkowita nieściągalność występuje również w sytuacji gdy brak jest szans na wyegzekwowanie należności w przyszłości Skarżąca podniosła, że organ stwierdzając brak możliwości umorzenia zadłużenia w oparciu o art. 28 ust. 3u.s.u.s., uczynił to w oparciu o swoją dowolną ocenę części tylko dowodów, a nadto sobie tylko znaną interpretację tego przepisu.

Odnosząc się do stanowiska organu dotyczącego oceny możliwości umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, strona zgodziła się ze stanowiskiem organu, że wystąpiła przesłanka do umorzenia należności w oparciu o w/w przepisy. Nie zgodziła się natomiast z odmową umorzenia składek, tylko ze względu na to, że decyzja ma charakter uznaniowy. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych podniosła, że organ administracyjny przy wydawaniu decyzji o takim charakterze obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć również należy, że sprawa rozpoznawana przed Sądem dotyczy negatywnie rozpoznanego przez Zakład wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Wobec powyższego konieczne jest wskazanie treści regulacji stanowiącej podstawę tego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., Zakład może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast w ust. 3 powołanego artykułu ściśle określono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podstawy umorzenia należności w oparciu o w/w przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia.

Z przepisu tego wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, że również w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust.1 rozporządzenia, mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym - również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie ma obowiązku umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.

Przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych wypadkach organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawne".

Wskazać również należy, że przy wydawaniu rozporządzenia na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. uwzględniono "ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych", jako sformułowane wytyczne dla tego aktu wykonawczego. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one - jako przykładowe - 3 sytuacje, a wśród nich, jak w pkt 1 - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS podano następujące wyniki ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim ustalono, że skarżąca w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą. Zgodnie z przedłożonymi zeznaniami podatkowymi z tego tytułu uzyskała: za 2013 rok stratę w kwocie 30.015,65 zł; za 2014 rok stratę w kwocie 8.751,34 zł, za 2015 rok stratę w kwocie 2.232,09 zł. Ponadto z akt sprawy wynika, że w okresie od stycznia do kwietnia 2016 r. również poniesiona została strata w wysokości 10.945,52 zł. Dodatkowo skarżąca wskazała, że średniomiesięczny dochód uzyskiwany z pozarolniczej działalności utrzymuje się na poziomie 200 zł miesięcznie. Ponadto, skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który nie osiąga żadnych stałych dochodów, poza zbiorami runa leśnego (jagody, grzyby, itp.). Przyjęto jednocześnie, że w bieżącym roku w/w z tego tytułu nie uzyskał żadnego dochodu oraz, że w roku ubiegłym były to środki uzyskane w miesiącach od lipca do września w kwotach od 400 zł do 600 zł. Na utrzymaniu skarżącej pozostaje dwoje dzieci, które nie posiadają dochodu.

Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe również z matką,

która posiada dochód w wysokości 1.690,13 zł netto/miesiąc. Zatem obecny łączny

dochód rodziny, bez sezonowego dochodu męża, wynosi 1.890,13 zł netto/ miesiąc. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby

fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości oraz w piśmie, które wpłynęło do ZUS w dniu 19 maja 2016 r. wysokość miesięcznych, stałych wydatków związanych z utrzymaniem określono na kwotę około 1.939,02 zł. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca nie posiada zadłużenia wobec innych wierzycieli, posiada majątek ruchomy w postaci komputera, nie posiada żadnego pojazdu.

Mając na uwadze podane okoliczności organ uznał, że nie wystąpiły przesłanki przemawiające za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku w oparciu o art. 28 ust.3 u.s.u.s. - organ nie ustalił, aby w niniejszej sprawie zachodziła całkowita nieściągalność, która oznacza nie tylko brak możliwości egzekwowania zadłużenia w obecnym stanie, lecz również nie rokuje szans na wyegzekwowanie należności w przyszłości. Zdaniem organu, wysokość nieopłaconych należności, o umorzenie których wniesiono przekracza kwotę upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto obecnie egzekucję prowadzi Dyrektor Oddziału, jako organ egzekucyjny oraz Naczelnik Urzędu Skarbowego w E., w związku z tym nie jest oczywiste, że w trakcie jej prowadzenia nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dodatkowo naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Mając na uwadze powyższe należy jednak stwierdzić, że organ w żadnym stopniu nie zweryfikował dotychczasowego przebiegu prowadzonego wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego. Wskazać bowiem należy, iż obowiązkiem organu było wykazanie, na jakiej podstawie opiera swój wniosek, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Nie sposób uznać, że obowiązkowi temu czyni zadość ocena organu, że przekazana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego kwota 2.045,08 zł uzyskana z nadpłaty podatku stanowi podstawę do stwierdzenia, że brak jest podstaw do uznania całkowitej bezskuteczności egzekucji. Jest to tym bardziej istotne, gdy uwzględni się, że kwota ta, nie stanowiła dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej lecz wynikała z przysługującej stronie ulgi podatkowej na dzieci. Powołana przez organ okoliczność nie dowodzi skuteczności egzekucji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, pomimo stwierdzenia całkowitego braku majątku, na ile prowadzona w stosunku do skarżącej egzekucja była skuteczna. Zwłaszcza, że bezskuteczność egzekucji stwierdził Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w E. Organ nie wyjaśnił również w pełni, dlaczego nie wszczęto egzekucji z pojazdu marki "[...]" w sytuacji, gdy dla skutecznej egzekucji nie jest niezbędne ustanowienie zastawu skarbowego dla uzyskania pierwszeństwa zaspokojenia.

W ocenie Sądu, organ w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o umorzenie należności powinien, zważywszy na ciążące na nim wymogi z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w skrócie "k.p.a.", odnieść się do wszystkich okoliczności mających świadczyć o braku całkowitej nieściągalności.

Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, ocena stanu całkowitej nieściągalności winna być poprzedzona analizą realnych możliwości dokonania spłaty przez skarżącą zobowiązań, objętych wnioskiem o umorzenie. Zatem przytaczany przez organy rentowe argument, że organ egzekucyjny nie dowiódł nieskuteczności egzekucji, wiązany wyłącznie z faktem uzyskania kwoty 2.045,08 zł, nie mógł zostać uznany za wystarczający. Formalny bowiem aspekt prowadzenia wobec majątku skarżącej egzekucji winien być powiązany nie tylko z ustaleniami dotyczącymi dotychczasowej ściągalności zadłużenia skarżącej, ale także z prognozami co do efektywności egzekucji w przyszłości (por. wyrok WSA z dnia 24 października 2012r. sygn. I SA/Op 251/12, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W kontrolowanej sprawie takich dokładnych ustaleń zabrakło.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia przez organ zaistnienia przesłanki określonej w § 3 pkt 1 rozporządzenia wskazać należy, że organ nie przeprowadził rzetelnej analizy sytuacji skarżącej z uwzględnieniem prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu indywidualnego strony. Wprawdzie rozpatrując sprawę organ uznał, że wobec skarżącej zachodzi stan, gdy opłacenie należności z tytułu należnych składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a zatem, że istnieje podstawa umorzenia w oparciu o § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia, jednakże nie uzasadnił w sposób przekonywujący dlaczego w ramach uznania administracyjnego ostatecznie podjął negatywne dla wnioskodawczyni rozstrzygnięcie. Wskazał jedynie, że decyzja oparta jest o uznanie administracyjne, zaś podjęcie decyzji o umorzeniu musi zostać udowodnione wystąpieniem przesłanek potwierdzających w sposób niebudzący wątpliwości, że wystąpiła całkowita nieściągalność lub zaistniał ważny interes osoby zainteresowanej.

Tymczasem podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanej i jej rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla strony i jej rodziny.

Ponadto w ocenie Sądu nie można zaakceptować lakonicznych wywodów organu dotyczących wyważenia interesu społecznego nad interesem obywatela zawartych na stronie 8-9 decyzji. W wyroku z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "(...) podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Zdaniem tut. Sądu, organ nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób, dlaczego uznał, że w przypadku stwierdzonej trudnej sytuacji skarżącej odmowa umorzenia jest uzasadniona. Ogólne twierdzenia organu, że umorzenie skarżącej należnych składek pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym, w tym interesem pozostałych osób ubezpieczonych w ZUS, jest po części arbitralne i nie poparte w pełni zrozumiałym uzasadnieniem, co pozwala na przyjęcie, że jest ono dowolne.

Odmawiając w przedmiotowych okolicznościach faktycznych umorzenia, Zakład powinien jasno i jednoznacznie przeanalizować możliwości finansowe strony, jak i konsekwencje, jakie pociągnie za sobą zastosowanie, bądź też niezastosowanie instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślić przy tym należy, że analizując konsekwencje rozstrzygnięcia w zakresie jego znaczenia dla interesu społecznego, organ winien mieć w szczególności na uwadze, że działania, których skutkiem może być doprowadzenie zobowiązanej do stanu ubóstwa i konieczności zwrócenia się o wsparcie z systemu pomocy społecznej z pewnością nie leżą w interesie publicznym.

Ponadto Sąd chciałby wskazać, że organ nie może uzasadniać prawa do uznaniowego załatwienia sprawy i odmówienia umorzenia zaległości z tytułu składek sugestiami, że pomimo obecnej trudnej sytuacji nie można przesadzić możliwości spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu w ratach. Rozpatrując wniosek o umorzenie należności organ ma obowiązek odnieść się do obecnej sytuacji materialnej strony, a nie snuć rozważania o stanie przyszłym i niepewnym.

Reasumując należy stwierdzić, że organ nie wykazał, iż w sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności. Analiza akt sprawy i zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nie wykonał należycie obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Ponadto organ przekroczył zasadę swobody uznania administracyjnego bowiem, mimo wykazania przez stronę ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanych należności składkowych, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdza organ, nie przeciwstawił słusznemu interesowi skarżącej należycie umotywowanego interesu publicznego.

Dostrzegając wskazane powyżej uchybienia, wynikające z wadliwej wykładni art.28 ust.3 u.s.u.s. i z braku należytego ustalenia i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ww. rozporządzenia z pełnym poszanowaniem zasad sprawiedliwej i rzetelnej procedury administracyjnej (art. 7, art. 8, i art. 77 §1 K.p.a.). Rozpoznając ponownie sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastosuje wszystkie dyrektywy wynikające z niniejszego uzasadnienia. Organ przeprowadzi zatem rzetelną ocenę spełnienia przesłanek "całkowitej nieściągalności". Niezbędne będzie także odniesienie się przez organ do sytuacji majątkowej rodziny skarżącej, z uwzględnieniem wszystkich zadłużeń i możliwości finansowych rodziny.

Mając na względzie opisane powyżej uchybienia procesowe, Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 21 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2015 r., poz. 1805).