Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1276/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2021r. sprawy ze skargi S. B., S. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 marca 2019 r., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta C. Pełnomocnik ds. Planowania Rozwoju i Gospodarki zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o przeprowadzenie kontroli legalności obiektów na działach nr 1 i nr 2 zlokalizowanych w C. obręb [...] , załączając wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych działek.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. pismem z dnia 23 marca 2019 r. zawiadomił o kontroli na okoliczność zgodności z przepisami Prawa budowlanego budowy obiektów na wymienionych działkach, w dniach 21 i 23 maja 2019 r. przeprowadził planowaną kontrolę, z której sporządzono protokół, załączył do akt sprawy szkice i mapy wykonanych obiektów wraz z dokumentacją zdjęciową, pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. zawiadomił Komisariat Policji w C. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa - występku z art. 90 ustawy Prawo budowlane, następnie pismem z dnia 2 czerwca 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją jednorodzinnego budynku mieszkalnego z wiatą garażową o łącznej powierzchni zabudowy ok. 255m² na działce nr 1 przy ulicy [...] w P. , a w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...]. Działając na podstawie przywołanego w podstawie prawnej art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego Inspektor Powiatowy nakazał S. B. rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z wiatą garażową o łącznej powierzchni zabudowy ok. 255m² na działce nr 1 przy ulicy [...] w P. .

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z uwagi na wielowątkowość niniejszej sprawy organ wyodrębnił do osobnego i odrębnego prowadzenia postępowania w stosunku do kolejnych obiektów zlokalizowanych na przedmiotowej działce w C. Niniejsze postępowanie dotyczy obiektu budowlanego oznaczonego w dokumentach sprawy nr 1, tj. zgłoszonych do realizacji na podstawie zgłoszenia z dnia 29 grudnia 2009 r. 5 budynków gospodarczych związanych z produkcją i gospodarką leśną o powierzchni 25m² każdy. Organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr 1, której dotyczy postępowanie stanowi aktualnie własność S.S., a jej poprzednimi właścicielami byli E. S. oraz S. B. W momencie przejęcia przez aktualnego właściciela nieruchomość ta była już zabudowana.

W dacie kontroli przeprowadzonej przez inspektorów ustalono, że obiekt oznaczony nr 1 to murowany, niepodpiwniczony parterowy budynek z poddaszem nieużytkowym (niewykończony) posadowiony na ławach fundamentowych z dachem konstrukcji drewnianej, wyposażony w wewnętrzną instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Bryła budynku posiada wymiary w rzucie poziomym 16,40m x 12,60m i wysokość 5,20m, a przylegająca od strony wschodniej wiata konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym krytym blachą posiada wymiary 4,00m x 12,60m i pełni funkcję garażową oraz składu drewna opałowego. Organ ustalił, iż w skład pomieszczeń budynku wchodzą: gabinet, sypialnia z garderobą, pokój dziecięcy, łazienka i pokój dzienny z aneksem kuchennym. W dniu przeprowadzonej kontroli budynek użytkowany jest jako mieszkalny.

Organ potwierdził, że w dniu 29 grudnia 2009 r. E. S. i S. B. (dalej: inwestorzy) zgłosili w trybie uproszczonym w Starostwie Powiatowym w R. zamiar realizacji inwestycji obejmującej budowę parterowych budynków gospodarczych związanych z produkcją i gospodarką leśną o powierzchni 25m² - (do uzyskiwania szyszek oraz kwiatostanów nasion w celu dalszego ich przetwarzania oraz podsuszania - jeden budynek o wymiarach 5,00m x 5,00m i dwa budynki - 6,00m x 4,14m) oraz budynku wialni do suszenia i oddzielania nasion od plewów - 6,25m x 4,00m oraz budynku zaplecza socjalno- bytowego dla pracowników (6,25m x 4,00m), a także wiaty drewnianej dla przechowywania drewna, karpiny, kory i igliwia o wymiarach 7,15m x 5,10m. Zgodnie z załączonym opisem technicznym budynki miały zostać zrealizowane w technologii murowanej - z dachem konstrukcji drewnianej krytym blachodachówką lub dachówką. Wszystkie budynki zaprojektowano jako obiekty wolnostojące.

Starosta [...] zajmując stanowisko do złożonego zgłoszenia, poinformował inwestorów (pismo z dnia 9 lutego 2010 t.) o przyjęciu zgłoszenia budowy 5 budynków gospodarczych bez sprzeciwu.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 14 kwietnia 2011 r. w odniesieniu do 5 budynków gospodarczych stwierdzono, że są one w trackie realizacji.

Dalej organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż poza sporem pozostaje możliwość budowy budników gospodarczych w trybie uproszczonym tj. w oparciu jedynie o uprzednie zgłoszenie (pod warunkiem zachowania pozostałych wymagań sformułowanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia). Nie ulega też wątpliwości, że objęte zgłoszeniem budynki projektowane były jako wolnostojące, parterowe obiekty o funkcji gospodarczej i powierzchni zabudowy nie przekraczającej 25m². Spełniony też został warunek z art. 29 ust. 1 pkt 2 - tj. stosunek łącznej liczby obiektów do powierzchni działki. Także wskazana przez inwestora funkcja tych obiektów nie pozostawała w sprzeczności z zapisami planu.

Jednak dokonując oceny wykonanych robót, organ zakwestionował zgodność ich wykonania ze złożonym i przyjętym zgłoszeniem. Już w oparciu o dokumentację fotograficzną z czynności kontrolnych przeprowadzonych w kwietniu 2011 r. wskazno, że trzy z planowanych budynków (nr 6, 7 i 8) powiązane były wspólnym wieńcem żelbetowym oraz nie posiadały oddylatowania. W ocenie organu świadczy to o świadomym działaniu inwestora, mającym na celu obejście przepisów prawa. Inwestor świadomy był bowiem o konieczności wykonania tej zabudowy jako obiektów wolnostojących. Z kolei przez obiekt "wolno stojący" - należy rozumieć samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, tj. jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych, czyli budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swej konstrukcji elementów innego obiektu, stanowiąc jako całość samodzielną konstrukcję.

W opinii organu budowa budynków gospodarczych wykonana została niezgodnie z dokonanymi zgłoszeniami. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 21 i 23 maja 2019 r. ustalono, że w konsekwencji wykonano inny obiekt budowlany niż te, o których mowa w zgłoszeniu. Inwestorzy zgłosili ostatecznie bowiem wykonanie 7 budynków gospodarczych związanych z gospodarką leśną i wiaty, a wykonali jeden budynek o funkcji mieszkalnej. Zdaniem organu - nie stanowi to "istotnego odstąpienia" od zgłoszenia, gdyż w toku inwestycji powstał jeden obiekt będący budynkiem mieszkalnym, a nie siedem wolno stających budynków gospodarczych.

Inwestycja ta została rozpoczęta na podstawie skutecznego zgłoszenia dot. budowy wolno stojących budynków gospodarczych (5 sztuk) i wiaty, oraz drugiego zgłoszenia dotyczącego budowy 2 kolejnych budynków gospodarczych. Brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te wykonywane byty w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest wykorzystanie instytucji zgłoszenia dla realizacji innego niż w zgłoszeniu obiektu czyli inaczej mówiąc obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę.

W rozpatrywanej sprawie inwestor pod pozorem ubiegania się o skutek wynikający z milczącej zgody organu, w rzeczywistości zrealizował zupełnie inny obiekt, który wymagał uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W dacie przystąpienia przez inwestora do realizacji inwestycji budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie była objęta obowiązkiem zgłoszeniem lecz wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Jeżeli zatem zakres realizowanych prac jest różny od przedmiotu i zakresu określonego w zgłoszeniu to uzasadnione jest twierdzenie, że budynek wykonano w warunkach samowoli budowlanej, która podlega hipotezie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Niniejsze postępowanie wykazało brak tożsamości zrealizowanego obiektu budowalnego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego - z obiektami określonymi w dokonanych zgłoszeniach. Jednoznacznie więc wskazuje to, że zrealizowany obiekt należy kwalifikować jako samowolę budowlaną. Także funkcja obiektu nie jest tożsama z tą określoną w zgłoszeniu. Nie budzi bowiem wątpliwości organu, że przedmiotowy obiekt pozostaje w użytkowaniu jako mieszkalny, co potwierdzono załączoną dokumentacją zdjęciową.

Uwzględniając powyższe zasadne było wdrożenie przez organ postępowania naprawczego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w ramach którego ustawodawca zobowiązał organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności do zbadania czy budowa zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest zgodna przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, co oznacza, że stwierdzenie faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost obowiązku rozbiórki, lecz uprzednio należy ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wypadku ustaleń pozytywnych organ może przystąpić do czynności składających się na tryb legalizacyjny, natomiast w przypadku ustalenia, że obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - podejmowanie dalszych czynności w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki

Analiza dokonana w niniejszym przypadku wykazała, że działka nr 1 położona jest na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwalą Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia [...] r. symbolem E1 - tereny ekosystemu miasta, gdzie obowiązuje zakaz budowy wszelkich obiektów i urządzeń z wyjątkiem wymienionych w § 33 ust. 2 pkt 1 - tj. obiektów i urządzeń związanych z gospodarką leśną, które są niezbędne i uzasadnione do utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania i są uwzględnione w planach urządzenia lasów (zgodnie z ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach).

Odwołując się do ustawy o lasach w zakresie definicji lasu, oraz wskazując na to jak należy rozumieć pojęcia "gospodarka leśna i zrównoważona gospodarka leśna" - organ stwierdził, że budynek o funkcji mieszkalnej narusza przepisy miejscowe, a w konserwacji organ zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki obiektu bez możliwości przeprowadzenia całego postępowania legalizacyjnego.

Uzasadniając skierowanie nakazu rozbiórki organ wyjaśnił, że ten w pierwszej kolejności winien być kierowany do inwestora, a tym, co wynika z całości materiału dowodowego był S.B.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył zobowiązany inwestor, wnosząc o jej uchylenie. Wyjaśnił, że wybudował obiekt na podstawie przywołanych w decyzji zgłoszeń. Potwierdził, że obiekty zostały zwieńczone żelbetowym wieńcem bez wykazanej w zgłoszeniu dylatacji, a na wieńcu ułożona został konstrukcja dachu, przy czym wieniec i dach wykonane zostały jako tymczasowe w celu zabezpieczenia wykonanych prac wewnątrz obiektów. Podniósł, że obecnie ciągle jest w trakcie prowadzenia robót w celu doprowadzenia funkcji obiektów do pierwotnie planowanej - tj. służącej obsłudze gospodarki leśnej, tak jak zakładano w zgłoszeniach. Podczas prowadzenia robót w celu zabezpieczenia pozostawionego mienia, w tym maszyn budowlanych, przebywa na terenie budynków, które są w trakcie realizacji, gdyż istnieje realne zagrożenie kradzieży pozostawionych tam sprzętów. Nie jest jednak tutaj zameldowany.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, podkreślił, iż umożliwi mu to dokończenie rozpoczętych robót związanych z realizacją zgłoszonych wolnostojących budynków i nie doprowadzi do rozbiórki całej powstałej dotychczas konstrukcji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 2, art. 81, art. 83 ust. 2 i art. 84 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że postępowanie w sprawie legalności obiektów zlokalizowanych przy ulicy [...] w C. obręb [...] wszczęte zostało z inicjatywy Gminy i Miasta C., która do wniosku dołączyła wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy i Miasta nr [...] z dnia [...] r.) z którego wynika, że działki nr 1 i nr 2 znajdują się na terenie oznaczonym symbolem E1 - tereny lasów (tereny ekosystemu miasta). Kolegium przytoczyło treść § 33 ust. 1 tej uchwały dla podkreślenia zakazu budowy wszelkich obiektów i urządzeń z wyjątkiem wyraźnie wskazanych (w ust. 2 - tzn. m.in. obiektów i urządzeń związanych z gospodarką leśną) oraz użytkowania trenerów niezgodnie z ich funkcją podstawową i dopuszczalną. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że po przeprowadzeniu kontroli na przedmiotowym terenie, wszczęte zostały odrębne postępowania do każdego z obiektów budowlanych, a niniejsze postępowanie dotyczy obiektu oznaczonego w aktach sprawy i protokole z czynności kontrolnych nr 1. Organ odwoławczy wskazał, iż z ustaleń organu powiatowego wynika, że obiekt ten zrealizowano w oparciu o zgłoszenie z dnia 29 grudnia 2009 r. - tj. budowa 5 budynków gospodarczych związanych produkcją i gospodarką leśną o powierzchni zabudowy 25m² każdy (3 budynków przeznczonych do suszenia nasion, budynku wialni oraz budynku zaplecza socjalno- bytowego dla pracowników) oraz wiaty o powierzchni zabudowy ok. 34,46m². Inwestorami byli E.S. i S. B., przy czym w rzeczywistości był nim wyłącznie S. B. W postępowaniu jako datę rozpoczęcia niniejszych robót przyjęto - 2010 r., a zakończenia 2018 r. Organ pierwszej instancji dokładnie ustalił wymiary i usytuowanie obiektu- długość ok 16m (od strony północnej) - szerokość ok. 12 m, - wysokość w kalenicy - ok. 5,20m od strony południowej wykonano ganek z podcieniem, a od strony wschodniej dobudowano wiatę drewnianą z dachem jednospadowym krytym pokryciem z blachy o wymiarach 4m x 12,60m - dla samochodów i na opał.

Z przedstawionej dokumentacji budowy wynika, że w zgłoszeniu z dnia 29 grudnia 2009 r. inwestorzy wyrazili zamiar realizacji inwestycji obejmującej swoim zakresem budowę parterowych budynków gospodarczych związanych z produkcją i gospodarką leśną o powierzchni 25m². Wszystkie obiekty miały być wolnostojące i miały pełnić funkcję gospodarczą. Dodatkowo inwestorzy zgłosili zmianę w zakresie powierzchni zabudowy wiaty do 25m² oraz wskazali na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia socjalno- bytowego, a w dniu 30 września 2011 r. dokonali zgłoszenia, które obejmowało realizację 4 parterowych budynków o powierzchni zabudowy 25m² związanych z prowadzona gospodarką leśną, jako uzupełnienie zabudowy objętej wcześniejszym zgłoszeniem.

Po analizie zgromadzonych akt sprawy organ odwoławczy uznał, iż wydane przez organ pierwszej instancji orzeczenie jest zgodne przepisami prawa. Tym samym organ odwoławczy wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Podsumowując ustalania stanu faktycznego organ odwoławczy potwierdził, że inwestor wybudował jeden budynek o funkcji mieszkalnej, zamiast kilku mniejszych budynków o funkcji gospodarczej, a nadto zamiast wiatry gospodarczej zbudował wiatę o funkcji gospodarczo- garażowej i to o zwiększonej powierzchni użytkowej (wiata miała mieć powierzchnię 25m², a obecnie ma ok. 50m²). Z akt wprawy wynika też, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla obszaru objętego postępowania nie pozwala na sytuowanie na nim tego typu obiektów budowlanych.

Zdaniem organu odwoławczego należy zgodzić się z organem powiatowym, że budowa całkiem nowego obiektu budowlanego, dla którego realizacji konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej, a który to obiekt nie został uwzględniony w treści uzyskanego wcześniej pozwolenia budowalnego czy dokonanego zgłoszenia, jest obiektem budowalnym wybudowanym w sposób samowolny. Nie można przyjąć że wybudowanie jednego obiektu w miejscu w którym miało zostać wykonanych kilka mniejszych budynków gospodarczych stanowi odstępstwo od zamierzonej inwestycji. Nie została bowiem zrealizowana zamierzona inwestycja, a w miejscu planowanych obiektów - powstał inny - nowy obiekt budowalny nieuwzględniony w żadnym z dokonanych przez inwestora zgłoszeń. Kluczowe zatem pozostaje ustalenie, czy zrealizowana przez inwestora inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Co należy rozumieć pod podjęciem budynku stanowi art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Analizowany obiekt ma dach, fundamenty i jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przeszkód budowlanych. Jest jednak obiektem prawie czterokrotnie większym od przewidzianych w zgłoszeniu budynków gospodarczych oraz jest użytkowany jako budynek mieszkalny, a nie budynek gospodarczy. Nie ma wątpliwości, że w rezultacie powstał budynek mieszkalny jednorodzinny. Taka kwalifikacja przesądza, że mieści się on w katalogu wyłączeń spod obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie art. 29 ust. 1 pkt 1a - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działach, na których zostały zaprojektowane. W ocenie organu odwoławczego obszar oddziaływania niniejszego obiektu mieści się w całości na działce, na której został usytuowany (sąsiednie działki są niezbudowane- leśne, a obiekt zlokalizowany został w odległości od granic działki większej niż wymagają tego przepisy). Można zatem przyjąć, że analizowany przypadek podlega pod dyspozycję art. 29 ust. 1 pkt 1a, przy czym zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w takim przypadku każdorazowo budowa podlega zgłoszeniu, którego to zgłoszenia inwestor nie dokonał.

W konsekwencji zasadnie przyjęto, że dla budowy obiektu objętego postępowaniem było wymagane uprzednie zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Z uwagi na okoliczność, że został on wzniesiony bez wymaganego zgłoszenia podlega więc pod normę art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie we właściwym trybie.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu.

Podkreślić jednak należy, że wszczynając takie postępowania organ w pierwszej kolejności ma obowiązek sprawdzić możliwość legalizacji w świetle obowiązujących przepisów. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może bowiem być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma możliwości jego legalizacji.

W tym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż w niniejszym postępowaniu wystąpiła przeszkoda do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Ustawodawca zobowiązuje bowiem organ do badania zgodności zrealizowanej bez pozwolenia na budowę inwestycji w przepisami- w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustalenia, czy jest możliwe doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest ponadto wykazanie, że budowa nie narusza norm techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

W rozpoznawanej sprawie stwierdzono nieusuwalną przeszkodę - tj. sprzeczność wykonanych robót budowlanych z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta C., zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] r.

Tym samym, z uwagi na brak możliwości legalizacji przeprowadzonych robót budowlanych jedyną możliwością przewidzianą Prawem budowalnym w ustalonym stanie faktycznym sprawy jest rozbiórka przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli inwestor S. B. i właścicielka nieruchomości S. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- tj. art. 7, art. 8, art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wszczęcie odrębnych postępowań, co do każdego obiektu budowalnego usytuowanego na działkach o nr ewidencyjnych 1 i nr 2 podczas gdy wszystkie obiekty budowalne leżą na dwóch działkach znajdujących się bezpośrednio obok siebie, należących do jednego właściciela i zrealizowane zostały w oparciu o jedno zgłoszenie z dnia 29 grudnia 2009 r., co narusza zasadę prowadzenia przez organy spraw w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej,

- art. 107 § 3 w związku art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnej analizy i oceny materiału dowodowego w sprawie,

- art. 15 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozważenie twierdzeń inwestora, który wskazywał, iż zastany na oględzinach stan nieruchomości ma stan tymczasowy i wykonywane są prace w celu doprowadzenia funkcji obiektów pod dachem do pierwotnie planowanej funkcji służącej obsłudze gospodarki leśnej i pominięcie odwołania inwestora, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Uwzględniając powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że bezzasadnie rozdzielono przedmiot sprawy i wszczęto odrębne postępowania w stosunku do każdego z obiektów budowlanych usytuowanych na przedmiotowych działkach, gdyż zasadą prawa administracyjnego jest prowadzenie jednego postępowania, gdy w stosunku do jednego podmiotu jego prawa lub obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego. Obiekty zlokalizowane są działce należącej do skarżącej S. S. a zrealizowane zostały na podstawie zgłoszenia z dnia 29 grudnia 2009 r. Stad też rozdzielenie sprawy skarżących w oparciu o kryterium ilości budynków wzniesionych na jej nieruchomości doprowadzi do niejednolitości orzeczeń i rozdrobnienia przedmiotu sprawy.

Następnie skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy pominął część zarzutów inwestora zawartych w odwołaniu, w żaden sposób nie odnosząc się do jego twierdzeń, że "wieniec i dach został wykonany jako tymczasowy w celu zabezpieczenia wykonywanych praw wewnątrz obiektów oraz , że pozostaje ciągle w trakcie prowadzenia robót w celu doprowadzenia funkcji obiektów pod dachem do pierwotnie planowanej funkcji służącej obsłudze gospodarki leśnej". Tym samym doszło do niewyjaśnienia okoliczności sprawy, a zaniechanie to doprowadziło w rezultacie do naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powiadomił o uwzględnieniu wniosku skarżących o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, iż w jego ocenie inwestor wybudował budynek o funkcji mieszkalnej zamiast kilku mniejszych budynków o funkcji gospodarczej oraz zamiast wiaty o funkcji gospodarczej - wiatę o funkcji gospodarczo – garażowej, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje sytuowania takich obiektów na tym terenie.

Nadto zgodnie ze zmienionym zgłoszeniem wiata ta miała mieć powierzchnię 25m², a obecnie ma - 50m². Z kolei miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje sytuowania takich obiektów na tym terenie. Nie ma żadnych wątpliwości, że analizowany obiekt jest budynkiem mieszkalnym. W konsekwencji należy przyjąć, że dla jego budowy wymagane jest uprzednie zgłoszenie właściwemu organowi architektoniczno- budowlanemu. Wobec wzniesienia go bez wymaganego przepisami zgłoszenia podlega ona pod normę prawa art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego. Wobec stwierdzenia nieusuwalnej sprzeczności wykonanych robót budowlanych z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - brak było możliwości legalizacji przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych, a jedyna możliwość przewidziana prawem budowlanym w ustalonym stanie faktycznym to rozbiórka przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej,

co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. )

Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy

nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji

lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione

w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona.

W świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. z 2020 r. poz. 1333) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, które to przepisy mają w sprawie zastosowanie na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m² (...) co do zasady została zwolniona obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Poddana została natomiast w sposób ograniczony reżimowi prawa budowlanego na podstawie regulacji art. 30 ust. 1, wymagając zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno -budowlanej.

W niniejszej sprawie ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje, że inwestorzy, którym byli skarżący S. B. oraz E. S. w dniu 29 grudnia 2009 r. dokonali w Starostwie Powiatowym w R. zgłoszenia zamiaru wykonania na działce nr 1 i nr 2 robót budowlanych (dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę), a mianowicie budynków gospodarczych związanych z produkcją i gospodarką leśną o pow. 25m² służących do uzyskiwania z szyszek oraz kwiatostanów nasion w celu ich dalszego przetwarzania oraz ich podsuszania, budynku wialni do suszenia i oddzielania nasiona od plewów, budynku zaplecza socjalno- bytowego dla pracowników przedsiębiorstwa gospodarki leśnej oraz wiaty dla przechowywania drewna, karpiny, kory i igliwia – wskakując ich szczegółowe usytuowanie na załączonej do zgłoszenia mapie zasadniczej.

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] nałożył na inwestorów obowiązek uzupełninia złożonej dokumentacji o uzgodnienie z Lasami Państwowymi, Nadleśnictwo R. co do zgodności inwestycji z planem urządzenia lasów. W odpowiedzi Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwo Nadleśnictwo R. stwierdziło, iż przedmiotowe działki nie są ujęte w Uproszczonym Planie Urządzania Lasów, stąd też w piśmie z dnia 9 lutego 2010 r. Starosta powiadomił, że nie będzie wnosił sprzeciwu do złożonego zgłoszenia.

Niniejsze postępowanie wszczęte zostało w wyniku pisma z dnia 8 marca 2019 r., działającego z upoważnienia Burmistrza, Pełnomocnika ds. Planowania, Rozwoju i Gospodarki Urzędu Miasta i Gminy C. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o przeprowadzenie kontroli legalności obiektów na działkach nr 1 i nr 2 zlokalizowanych przy ulicy [...] w P. . Pismem z dnia 27 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. powiadomił o zamiarze przeprowadzenia kontroli na okoliczność zgodności z przepisami prawa budowlanego obiektów budowanych na wskazanych działach, w wyznaczonym terminie przeprowadził kontrolę przedmiotowego terenu, z której spisany został obszerny protokół, a nadto dołączył do materiału dowodowego sprawy ustalenia i wyniki wcześniej prowadzonych postępowań. W wyniku tych czynności, które doprowadziły do ujawnienia na przedmiotowych działkach wielu zabudowań i obiektów budowlanych, po dokładnym ich opisaniu, ustaleniu podstawy ich realizacji organ zdecydował o wyodrębnieniu kilku postępowań w stosunku do wyodrębnionych obiektów budowlanych, w tym do obiektu nr 1- jak został określony obiekt objęty niniejszym postępowaniem.

Z ustaleń powiatowego organu nadzoru budowalnego wynika, że obiekt nr 1 to parterowy budynek niepodpiwniczony, z poddaszem. Budynek pełni funkcję mieszkalną, o czym świadczą wyodrębnione w nim pomieszczenia: sypialni z garderobą, gabinetu, pokoju dziecięcego, pokoju dziennego z aneksem kuchennym oraz łazienki. Tak z opisu zamieszczonego w protokole, jak i z załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że wszystkie pomieszczenia są umeblowane, wyposażone w rzeczy codziennego użytku i rzeczy osobiste, co świadczy o jego zamieszkaniu i użytkowaniu zgodnie z jego funkcją. Zgodnie jednak z przywołanym powyżej zgłoszeniem z dnia 29 grudnia 2009 r. ([...]) na działce tej powstać miało 5 budynków gospodarczych o ściśle określonych funkcjach związanych z produkcją i gospodarką leśną. Także z drugiego dokonanego przez inwestorów zgłoszenia z dnia 30 września 2011 r. wynika, że dotyczy ono realizacji 4 budynków gospodarczych związanych z prowadzoną gospodarką leśną. W świetle powyższych ustaleń nie może być wątpliwości, że w miejsce zgłoszonych samodzielnych, wolno stojących budynków gospodarczych powstał zupełnie inny obiekt budowalny, nie przewidziany w złożonym zgłoszeniu – budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy (łącznie z wiatą) 255m2. Zamiast 5 samodzielnych obiektów – budynków gospodarczych powstał zupełnie inny obiekt – jeden budynek mieszkalny jednorodzinny z wiatą, wprawdzie zgłoszoną w wymienionym powyżej zgłoszeniu, ale usytuowaną w zupełnie innym miejscu i znacznie większą niż ta ze zgłoszenia, a także o innym przeznaczeniu.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy należy podzielić stanowisko organów nadzoru, iż w tym konkretnym przypadku nie może być mowy o realizacji zamierzenia przewidzianego w zgłoszeniu z odstępstwem od warunków tego zgłoszenia, ale mamy do czynienia z realizacją zupełnie innego obiektu, nie przewidzianego w zgłoszeniu, w warunkach samowoli budowlanej. Można zgodzić się z organem powiatowym, że już wynik czynności kontrolnych przeprowadzonych w kwietniu 2011 r. oraz załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna, wykazały, że trzy z planowanych budynków (oznaczonych wówczas nr 6, 7 i 8) powiązane były wspólnym wieńcem żelbetowym oraz nie posiadały oddylatowania. Może świadczyć to o świadomym działaniu inwestora, mającym na celu obejście przepisów prawa o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Według warunków zgłoszenia inwestor musiał być świadomy o konieczności wykonania tej zabudowy jako obiektów wolnostojących. Z kolei przez obiekt "wolno stojący" - należy rozumieć samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, tj. jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Takie działanie inwestora, gdzie pod pozorem ubiegania się o skutek wynikający z milczącej zgody organu na realizację inwestycji wskazanej w zgłoszeniu, inwestor w rzeczywistości zrealizował zupełnie inny obiekt, który wymagał uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być uznane za legalne i dopuszczalne. Należy w tym miejscu uwzględnić, że w dacie przystąpienia przez inwestora do realizacji inwestycji budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie była objęta obowiązkiem zgłoszenia lecz wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, co w tym konkretnym przypadku nie byłoby możliwe.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu.

Podkreślić jednak należy, że wszczynając takie postępowanie organ w pierwszej kolejności ma obowiązek sprawdzić możliwość legalizacji obiketu w świetle obowiązujących przepisów. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może bowiem być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma możliwości jego legalizacji.

Dodać w tym miejscu trzeba, że nawet skutecznie przyjęte zgłoszenie nie może skutecznie bronić strony - inwestora od zbadania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami. Wszczęte i przeprowadzone w sprawie postępowanie legalizacyjne może zakończyć się albo zalegalizowaniem samowoli budowalnej, albo nakazem jej rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, co oznacza, że stwierdzenie faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost obowiązku rozbiórki, lecz wymaga uprzedniego ustalenia czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innymi przepisami. W wypadku ustaleń pozytywnych organ może przystąpić do czynności składających się na tryb legalizacyjny, natomiast w przypadku ustalenia, że obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – brak jest możliwości podejmowanie dalszych czynności w procedurze legalizacyjnej, a zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki

W niniejszym przypadku organy po dokładnym zbadaniu możliwości zalegalizowania spornego obiektu, zasadnie stwierdziły, w rozpatrywanej sprawie brak jest możliwość legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej.

Analiza obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta C. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia [...] r wykazała, że działka nr 1 położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem E1 – czyli na terenie ekosystemu miasta – lasy. Na terenie tym obowiązuje zakaz budowy wszelkich obiektów i urządzeń z wyjątkiem wymienionych w § 33 ust. 2 pkt 1 – czyli obiektów i urządzeń związanych z gospodarką leśną, które są niezbędne i uzasadnione do utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania i są uwzględnione w planach urządzenia lasów (zgodnie z ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach). Jak stwierdzono powyżej, obiektu nr 1 w żaden sposób nie można połączyć z funkcją związaną z gospodarka leśną. Pomimo wskazania w zgłoszeniu z dnia 29 grudnia 2009 r., że samodzielne budynki gospodarcze (w liczbie pięciu) przeznaczone będą dla celu uzyskiwania z szyszek oraz kwiatostanów nasion w celu ich dalszego przetwarzania czy przechowywania w wiacie drewna, karpiny, kory i igliwia – w rzeczywistości wykonano budynek mieszkalny oraz wiatę dla celu m.in. garażowego. Takich zaś obiektów nie dopuszcza na tym terenie obowiązującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Odwołując się do ustawy o lasach w zakresie definicji lasu, oraz wskazując na to jak należy rozumieć pojęcia "gospodarka leśna i zrównoważona gospodarka leśna" – zasadnie organy stwierdziły, że budynek o funkcji mieszkalnej narusza przepisy miejscowe, a w konsekwencji brak jest możliwości przeprowadzenia legalizacji stwierdzonej samowoli. Tym samym organ pierwszej instancji zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki obiektu, który organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze w zakresie bezzasadnego rozdzielania przedmiotu sprawy na odrębne postępowania w stosunku do każdego z obiektów budowlanych usytuowanych na działce, Sąd nie podziela tego stanowiska i uznaje zarzut za bezzasadny. Nie jest prawdziwe twierdzenie skarżącego, że wszystkie obiekty budowlane na przedmiotowej działce zrealizowane zostały w oparciu o to samo zgłoszenie z dnia 29 grudnia 2009 r. Już analiza protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspektorów organu powiatowego w dniach 21 i 23 maja 2019 r. wskazuje, że stwierdzone na działkach 1 i nr 2 obiekty budowlane w liczbie dziewięciu powstały w części w oparciu co najmniej o kilka zgłoszeń (oprócz dwóch wymienionych powyżej także zgłoszenie z dnia 17 kwietnia 2008 r., z dnia 29 stycznia 2009 r. czy z dnia 19 maja 2009 r.) bądź – jak w przypadku obiektów nr 5 do nr 9 bez jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej ich legalność. Nie ma zatem przeszkód by organ prowadził odrębne postępowania w stosunku do każdego z ujawnionych obiektów. Takie działanie organu w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, wręcz przeciwnie dokładne zbadanie sprawy może przyczynić się do zwiększenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Nie zostały także naruszone zasady ogólne postępowania administracyjnego czy zasady dotyczące postępowania wyjaśniającego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, tj. m.in. art. 7, art. 77 czy art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy przeprowadziły wnikliwe i dogłębne postępowanie dowodowe, gromadząc obszerny materiał dowodowy oraz oceniły go całościowo z uwzględnieniem tak przepisów kodeksowych jak i z uwzględnieniem doświadczenia życiowego. Zastrzeżenia i zarzuty skarżącego, że organ odwoławczy nie odniósł się do jego twierdzeń w odwołaniu, iż "pozostaje ciągle w trakcie prowadzenia robót w celu doprowadzenia funkcji obiektów pod dachem do pierwotnie planowanej funkcji służącej obsłudze gospodarki leśnej" nie mają bowiem żądnego umocowania w zebranym materiale dowodowym i są tylko gołosłowną deklaracją skarżącego. Nie potwierdzono bowiem w przedmiotowym budynku mieszkalnym żadnych prac mających świadczyć o jakichkolwiek działaniach skarżącego w tym kierunku. Trudno też podzielić jego twierdzenia, że zastany na oględzinach stan nieruchomości miał charakter tymczasowy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bynajmniej tego nie potwierdza.

Reasumując, stwierdzić należy, iż zapadłe w przedmiotowej sprawie decyzje organów administracji zostały wydane z pełnym zachowaniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego stosownie do przewidzianej

w ustawie procedury, przy jednoczesnym zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 tego Kodeksu) .

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), albowiem w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymagane przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.