Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 251/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Pracownicy urzędów państwowych
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 2 pkt. 1 i ust. 3, art. 89 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 231 poz 1701
law: Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1116/11 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem z mianowanym pracownikiem Najwyższej Izby Kontroli oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1116/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.W. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] lutego 2011 r, nr [...].

Wyrok powyższy wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezes Najwyższej Izby Kontroli decyzją z dnia 28 lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.) oraz art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Z.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 17 stycznia 2011r. nr OSO/OSK-1112-152/2011 o rozwiązaniu z Z. W. stosunku pracy z dniem 30 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji z 17 stycznia 2011r. wskazano, że Prezes NIK może rozwiązać stosunek pracy za wypowiedzeniem w razie osiągnięcia wieku i stażu pracy, wymaganych do nabycia prawa do emerytury na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wskazał też, że podejmując w takim zakresie decyzję, bierze się pod uwagę jakość pracy pracownika oraz jego przydatność w skutecznym i efektywnym wypełnianiu zadań przez naczelny organ kontroli państwowej oraz jego postawę etyczną w miejscu pracy. Jeśli chodzi o wykonywanie w ostatnim okresie zadań przez Z.W., to organ wskazał, że nie realizowała ich ona w sposób zadawalający i powołał się na :

• niewykonywanie poleceń służbowych (np. nieprzygotowanie materiałów na naradę pokontrolną w Wojskowej Agencji Mieszkaniowej), bądź wykonywanie ich z dużym opóźnieniem (np. przygotowanie tematyki kontroli dotyczącej realizacji inwestycji pn. Przebudowa Dworca Kolejowego Warszawa-Gdańska), co zakłócało tok pracy, utrudniało lub wręcz uniemożliwiało realizację przez Delegaturę NIK w Warszawie zadań planowych,

• niedostateczny nadzór nad kontrolą "Przygotowanie Polski do organizacji finałowego turnieju mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012", świadczy o nienależytej jakości oraz długotrwałości opracowania wystąpień pokontrolnych.

Organ zwrócił też uwagę na nieetyczną postawę Z.W. polegającą na formułowaniu bezpodstawnych oskarżeń w stosunku do przełożonych, m.in. w:

• pismach kierowanych do Prezesa NIK, w których podważała autorytet dyrektora Delegatury,

• w pismach kierowanych do Posłów na Sejm RP, zawierających nieuzasadnione zarzuty o łamaniu przepisów prawa przez kierownictwo NIK i dyrektora Delegatury NIK w Warszawie, co skutkowało wszczęciem postępowania dyscyplinarnego wobec strony.

Reasumując, organ stwierdził, że wypowiedzenie Z.W. stosunku pracy było podyktowane spełnieniem przez nią przesłanek z art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy o NIK oraz jej nieetyczną postawą wobec pracodawcy, która spowodowała w konsekwencji utratę zaufania w stosunku do strony, jako Wicedyrektora Delegatury NIK w Warszawie, a także wykonywaniem obowiązków służbowych w sposób niezadawalający.

W swym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Z.W. wniosła o uchylenie decyzji z dnia 17 stycznia 2011r. oraz umożliwienie jej kontynuowania pracy na dotychczasowym stanowisku do 2013 r. W uzasadnieniu tego wniosku wskazała, że decyzja Prezesa NIK narusza art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a, art. 32 Konstytucji RP, zasadę kontradyktoryjności, zasadę niedyskryminowania ze względu na wiek oraz przepisy ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli.

Reasumując stwierdziła, że decyzja oparta została na nieprawdziwych dowodach, które są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy oraz odnośnymi dokumentami znajdującymi się w dyspozycji Prezesa NIK.

W uzasadnieniu swej decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes NIK wskazał, że zarzut, iż wydawane przez Dyrektora Delegatury polecenia dotyczące opracowania tematyki kontroli realizacji inwestycji pn. "Przebudowa dworca kolejowego Warszawa – Gdańska" były niezgodne z dokumentami i przepisami prawa, nie znajduje potwierdzenia w faktach. Dyrektor Delegatury pismem z dnia 17 czerwca 2010 r. powierzył Z.W. przygotowanie tematyki kontroli w temacie: Realizacja inwestycji "Przebudowa dworca kolejowego Warszawa – Gdańska", określając jednocześnie termin zakończenia opracowania na dzień 15 lipca 2010 r.

Wskazał też, że Z.W. podczas narady z Dyrektorem Delegatury NIK w Warszawie w dniu 19 lipca 2010 r. stwierdziła, że nie otrzymała podwyżki wynagrodzenia w 2010 r., a w sprawie opracowania tematyki kontroli, że Polskie Koleje Państwowe nie planują przebudowy dworca kolejowego Warszawa – Gdańska. Organ podał też, że dnia 23 lipca 2010 r. Dyrektor Delegatury pisemnie poinformował Z.W., że przebudowa dworca kolejowego Warszawa – Gdańska będzie realizowana przez Polskie Linie Kolejowe S.A. (a nie PKP S.A.), a umowa dotycząca tej inwestycji podpisana została dnia 9 września 2009 r. Tym samym pismem Dyrektor zobowiązał stronę do przygotowania tematyki kontroli według obowiązujących standardów kontroli Izby. Organ podniósł, że Z.W., pomimo skierowania do pomocy w realizacji przydzielonego jej zadania pracownika Delegatury, w dniach 22-26 lipca 2010 r., nie wykonała polecenia służbowego, natomiast 21 września 2010 r. przekazała przełożonemu kolejne pismo, w którym stwierdziła, że z powodu braku przedmiotu kontroli zadanie jej przydzielone nie jest możliwe do wykonania. Organ wskazał, że kolejnym poleceniem Dyrektora z dnia 27 września 2010 r. Z.W. została zobowiązana do przedłożenia jednolitego projektu tematyki obejmującej całościowo prace modernizacyjne ww. inwestycji i zamiast wykonać to polecenie, skierowała w dniu 5 listopada 2010 r. do przełożonego notatkę służbową, w której polemizowała z przełożonym i faktycznie odmówiła wykonania polecenia. Organ podkreślił, że w okresie od dnia 28 czerwca 2010 r. do dnia 5 listopada 2010 r. przydzielone zadanie było jedynym, które Z.W. miała wykonać w ramach realizacji obowiązków służbowych Wicedyrektora Delegatury. Ponadto brak opracowanej tematyki kontroli inwestycji uniemożliwił zrealizowanie kontroli przez Delegaturę w III kwartale 2010 r.

W dalszej części uzasadnienia, Prezes NIK nie zgodził się ze stanowiskiem, że wicedyrektor nie ma obowiązku przygotowania materiałów na naradę pokontrolną i powołując się na art. 72 ust. 1 ustawy o NIK, wskazał, że każdy pracownik Izby zobowiązany jest sumiennie wypełniać polecenia służbowe przełożonych, a wicedyrektor jednostki organizacyjnej zobowiązany jest zgodnie z przepisami zarządzenia Prezesa NIK z dnia 1 marca 1995 r. w sprawie postępowania kontrolnego (M.P. Nr 17, poz. 211) do wykonywania zadań określonych w § 3 tego zarządzenia w zakresie, w jakim zostały one powierzone wicedyrektorowi przez dyrektora jednostki. Organ wskazał, że Z.W. otrzymała od przełożonego polecenie przedstawienia zweryfikowanego projektu wystąpienia pokontrolnego lub konspektu przed przewidzianą na dzień 28 stycznia 2010 r. naradą pokontrolną w Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Podkreślił przy tym, że Z.W. nie otrzymała polecenia zwołania narady pokontrolnej, lecz przygotowanie, w tym zakresie, dla przełożonego materiałów kontrolnych. Było to zadanie nieprzekraczające zakresu jej obowiązków, jak również z uwagi na to, że nadzorowała przedmiotową kontrolę, nie stanowiło zadania, którego nie mogła wykonać ze względu na niejasność tematu. Organ podkreślił, że z uwagi na nieprzygotowanie tych materiałów, narada pokontrolna musiała zostać odwołana, a przyczyny niewykonania polecenia nie zostały wyjaśnione przez Z.W.

Prezes NIK nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że przekazanie nadzoru nad kontrolą innemu wicedyrektorowi skutkować miało zwiększeniem kosztów oraz niegospodarnością. Wskazał, że nie zaistniały żadne zagrożenia spowodowane odebraniem przez przełożonego nadzoru nad powyższą kontrolą, jak również nie wystąpiła niegospodarność w toku kontroli, a tym samym nie było zasadnym, ani koniecznym kierowanie przez Z.W. pism do Wiceprezesa NIK, nadzorującego Delegaturę NIK w Warszawie oraz Posłów na Sejm RP.

Organ wskazał ponadto na inne uchybienia świadczące o nienależytym wykonywaniu przez Z.W. obowiązków wicedyrektora, tj. na niedostateczny nadzór nad kontrolą "Przygotowanie Polski do organizacji finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012". Podniósł też, że przygotowane projekty pism wymagały licznych poprawek i przedłożone zostały ze znacznym, nieusprawiedliwionym opóźnieniem.

Jednocześnie organ podniósł, że zarzut nielegalności komisji powołanej przez Dyrektora Delegatury do zbadania nieprawidłowości w realizacji wyników kontroli jest niezasadny, bowiem Dyrektor Delegatury miał prawo polecić wykonanie tego zadania komisji, w skład której weszli pracownicy tej jednostki organizacyjnej. Dyrektor w ramach kierowania jednostką organizacyjną i sprawowania nadzoru ma obowiązek wyjaśnienia skali i przyczyn ujawnionych nieprawidłowości. Organ podniósł przy tym, że Wydział Kontroli Wewnętrznej Departamentu Spraw Osobowych, na polecenie Prezesa NIK, został zobowiązany do przeprowadzenia postępowania sprawdzającego celem ustalenia stanu faktycznego w zakresie podnoszonych zarzutów. Z uwagi na brak współpracy ze strony Z.W., skarga w tym zakresie nie została wyjaśniona.

Reasumując Prezes NIK uznał, że rozwiązanie stosunku pracy z Z.W., na podstawie art. 93 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o NIK, było zasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z.W., domagając się uchylenia decyzji Prezesa NIK z dnia 28 lutego 2011r. oraz decyzji z dnia 17 stycznia 2011 r. i przeprowadzenia dowodu ze wszystkich wskazanych w skardze dokumentów na okoliczności przytoczone w skardze oraz zasądzenie wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja Prezesa NIK została wydana z naruszeniem:

1. przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

• art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w tym nieustalenie prawdy obiektywnej, oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach, a pominięcie innych bez podania przyczyny,

• art. 107 k.p.a., poprzez m.in. niewskazanie przyczyn, z powodu których Prezes NIK nie uwzględnił wszystkich istotnych dowodów i dlaczego nie uznał ich mocy dowodowej,

• naruszenie zasady informowania stron, określonej w art. 9 k.p.a., zupełny brak kontaktu ze skarżącą, niepoinformowanie jej do dnia dzisiejszego o zgromadzonych dowodach, na podstawie których Prezes NIK wydał przedmiotową decyzję, w tym dokumentów dostarczonych przez Dyrektora Delegatury, materiałów z postępowania przed Komisją ds. Kontroli Państwowej, które Prezes NIK otrzymał. Skarżąca otrzymała decyzje Prezesa NIK bez załączników. Powyższe stanowi również naruszenie zasady kontradyktoryjności i ma na celu maksymalne utrudnienie skarżącej obrony,

• wydanie decyzji przez Prezesa NIK bez wszechstronnego i wnikliwego rozpoznania sprawy i oparcie jej jedynie na jednostronnej prezentacji rzekomych dowodów przez Dyrektora Delegatury, co w konsekwencji doprowadziło do potwierdzenia nieprawdy,

2. przepisów prawa pracy, tj.:

• art. 94 pkt 6 kp, poprzez utrudnianie podnoszenia kwalifikacji zawodowych skutkiem czego tylko skarżąca musiała odbyć szkolenia kosztem urlopu wypoczynkowego, co stanowi dowód na dyskryminację ze względu na wiek i naruszenie art. 94 pkt 2b kp,

• nieudzielanie skarżącej corocznie urlopu wypoczynkowego, doprowadzając do sytuacji, że miała ona niewykorzystanych od 70 do ponad 100 dni zaległego urlopu,

• zastosowanie nieobiektywnych i niesprawiedliwych kryteriów oceny skarżącej oraz wyników jej pracy, co stanowi naruszenie art. 94 pkt 9 kp,

• bezpodstawne kwalifikowanie pism skarżącej o pomoc, kierowanych do Prezesa NIK i Wiceprezesa NIK, a następnie do Komisji ds. Kontroli Państwowej jako postępowanie negatywne, naganne i nieetyczne,

• nieprzeciwdziałanie mobbingowi, mimo obowiązku wynikającego z art. 943 § 1 kp,

• pozbawienie skarżącej możliwości otrzymania nagrody jubileuszowej,

3. ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli:

• nieprzeprowadzenie kontroli wewnętrznej z akt kontroli NIK, mimo istotnych rozbieżności w materiale dowodowym, co stanowi dowód na to, iż Prezes NIK nie dążył do ustalenia prawdy obiektywnej, lecz oparł się jedynie na przygotowanych przez Dyrektora Delegatury dokumentach, który dopuścił do powstania wszystkich nieprawidłowości i rażących w państwie demokratycznym naruszeń obowiązującego porządku prawnego,

• błędnej interpretacji przepisów ustawy o NIK i błędnej kwalifikacji materiału dowodowego niezgodnie z odnośnymi dokumentami i przepisami,

• art. 1 ust. 2 ustawy o NIK,

4. oraz Konstytucji RP, tj. art. 32, art. 202.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Prezes NIK, stawiając w zaskarżonej decyzji zarzuty zastosował, wbrew przepisom, faktom i dowodom, system totalnej negacji wszystkiego, co skarżąca robiła i nie dążył do prawdy obiektywnej. Wskazała, że Dyrektor Delegatury skreślał ją z listy szkoleń, co było celowym działaniem, aby pozbawić ją zwiększenia liczby punktów przy okresowych ocenach pracy. Zdaniem skarżącej, działania te świadczą o stosowaniu mobbingu i dyskryminacji. Skarżąca podniosła ponadto, że nieprawdziwym zarzutem jest niewykonywanie przez nią poleceń służbowych. Podkreśliła, że pominięty został fakt, iż dotyczyło to tylko tych poleceń, które były niemożliwe do wykonania, a wynikały z uporczywego wydawania tych samych poleceń nierealnych, niezgodnych zarówno ze stanem faktycznym, jak i posiadanymi przez NIK dokumentami i przepisami prawnymi. Na poparcie wskazała, że została zobowiązana do opracowania tematyki kontroli dotyczącej realizacji inwestycji pn. "Przebudowa Dworca Kolejowego Warszawa – Gdańska", podczas gdy w planach PKP S.A. przewidywane jest wyburzenie budynku Dworca Kolejowego Warszawa – Gdańska, a nie jego przebudowa. Mimo niepodważalnych dowodów Dyrektor Delegatury umieszczał nierealny temat tej kontroli w kolejnych planach pracy Delegatury, zobowiązując skarżącą do jego realizacji. Wskazała, iż w związku z tym zaproponowała zmianę tematu kontroli i opracowała szczegółowe tematyki kontroli możliwych do przeprowadzenia, które przekazała Dyrektorowi Delegatury.

Skarżąca, odnosząc się do zarzutu nieprzygotowania materiałów na naradę pokontrolną, dotyczącą Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdziła, iż jest on nieprawdziwy i bezprawny w świetle przepisów ustawy o NIK. Zgodnie bowiem z art. 58 ustawy o NIK to na wniosek kontrolera, a nie wicedyrektora kierownik jednostki kontrolowanej zwołuje naradę pokontrolną i to kontroler, a nie wicedyrektor przygotowuje materiały na naradę pokontrolną. Żaden przepis ustawy o NIK nie nakłada takich obowiązków, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis tej ustawy.

Podniosła również, że fakt wysłania jej na kilkumiesięczny zaległy urlop wypoczynkowy z poprzednich trzech lat było celowym działaniem, aby poprzez wyeliminowanie jej z kontroli w Wojskowej Agencji Mieszkaniowej pozbawić podstaw do nagrody i podwyżki wynagrodzenia. Wskazała, że na skutek błędnych decyzji Dyrektora Delegatury przy planowaniu kontroli nie mogła od lat normalnie wykorzystać urlopu, gdyż plan urlopów w latach 2007-2009 w stosunku do niej nie był w ogóle przestrzegany.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji o rozwiązaniu ze skarżącą stosunku pracy stanowił art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 z późn. zm.), zgodnie z którym stosunek pracy z pracownikiem mianowanym można rozwiązać za wypowiedzeniem w razie osiągnięcia 65 lat i stażu pracy, wymaganego do nabycia prawa do emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie zaś z treścią ustępu 3 tego przepisu, okres wypowiedzenia stosunku pracy z mianowanym kontrolerem wynosi 3 miesiące i kończy się ostatniego dnia miesiąca kalendarzowego.

W ocenie Sądu prawo pracodawcy-Prezesa Najwyższej Izby Kontroli do wypowiedzenia stosunku pracy mianowanemu pracownikowi NIK zostało określone w sposób wyczerpujący poprzez wskazanie przesłanek takiego wypowiedzenia. Są nimi osiągnięcie wieku i stażu pracy, wymaganych do nabycia prawa do emerytury, na podstawie przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników. Umiejscowienie wskazanej przyczyny rozwiązania stosunku pracy wśród przesłanek fakultatywnych (art. 93 ust. 2 powołanej ustawy) wskazuje jednak, że sam fakt osiągnięcia wieku i stażu pracy, wymaganych do nabycia prawa do emerytury, nie stanowi wystarczającej, samoistnej przyczyny rozwiązania za wypowiedzeniem stosunku pracy, bez konieczności indywidualizacji i konkretyzacji w kontekście przydatności danego pracownika. Sąd wskazał, że wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej implementowaliśmy prawo unijne, w tym także Dyrektywę Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. U. UE. L. 2000.303.16). Dyrektywa ta w art. 1 zakazuje dyskryminacji między innymi ze względu na wiek. Zakres jej stosowania określa art. 3, zgodnie z którym stosuje się ją do wszystkich osób zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania (art. 3 ust. 1 pkt c). Pełną wykładnię powyższej Dyrektywy zawiera uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II PZP 13/08, której teza stanowi: "osiągnięcie wieku emerytalnego i nabycie prawa do emerytury nie może stanowić wyłącznej przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę". Szczególnie istotny jest tu pkt II. 5. uzasadnienia uchwały, albowiem wprost odnosi się do problematyki dyskryminacji ze względu na wiek.

Zdaniem Sądu poza zaistnieniem obiektywnego faktu osiągnięcia przez pracownika właściwego wieku i stażu pracy, konieczne jest wskazanie elementów racjonalizujących wypowiedzenie stosunku pracy. Ograniczenia w zakresie wypowiadania stosunku pracy pracownikom mianowanym oznaczają, iż prawo pracodawcy do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących pracowników spełniających warunki do nabycia prawa do emerytury nie może być nadużywane. Oznacza to, że prawo pracodawcy do podejmowania tego rodzaju rozstrzygnięć w stosunku do pracowników mianowanych, spełniających warunki do nabycia emerytury, musi być rozpatrywane z uwzględnieniem daleko idących ograniczeń w zakresie wypowiedzenia stosunku pracy. Wobec tego Prezes NIK, działając w granicach uznania administracyjnego, obowiązany jest rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał za zasadne i celowe rozwiązanie z konkretnym pracownikiem stosunku pracy w związku z osiągnięciem przez niego wieku i stażu pracy, wymaganych do nabycia prawa do emerytury.

Nadto Sąd wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, Prezes NIK wskazał konkretne okoliczności racjonalizujące rozwiązanie z Z.W. pracy za wypowiedzeniem. W decyzji z dnia 17 stycznia 2011 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją z dnia 28 lutego 2011 r., Prezes NIK wskazał, że wypowiedzenie Z.W. stosunku pracy podyktowane było spełnieniem przez nią przesłanek z art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy o NIK oraz jej nieetyczną postawą wobec pracodawcy, która spowodowała w konsekwencji utratę zaufania w stosunku do strony, jako Wicedyrektora Delegatury NIK w Warszawie. Wskazywał również na wykonywanie przez skarżącą obowiązków służbowych w sposób niezadawalający.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes NIK, w sposób wyczerpujący powołał te argumenty, które uznał za istotne, szczególnie z punktu widzenia niewykonywania przez skarżącą, w ostatnim czasie, obowiązków służbowych w sposób zadawalający i przedstawił konkretne zdarzenia, które miały swoje odbicie w zebranym materiale dowodowym sprawy. Przedstawił również, ze swojego punktu widzenia przykłady nieetycznej postawy skarżącej w stosunku do organu, w tym jej skargi kierowane do Prezesa NIK, jak również do posłów na Sejm RP.

Mając na uwadze, z jednej strony ochronę pracownika mianowanego, a z drugiej strony konieczność zapewnienia Prezesowi NIK możliwości doboru kadry pracowniczej, stosownie do potrzeb i wymagań związanych z funkcjonowaniem kontroli państwowej, nie sposób pozbawić go prawa do zwolnienia z pracy osoby mogącej przejść na emeryturę w sytuacji, gdy okoliczności temu towarzyszące przemawiają za racjonalnością tej decyzji.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżąca niewątpliwie spełnia warunki do nabycia uprawnień emerytalnych. Pracodawca miał zatem prawną podstawę do wypowiedzenia jej stosunku pracy i zdaniem Sądu, tego uprawnienia nie nadużył, wykazując, że ze względu na dobro firmy, jej dobry wizerunek organizacyjno-kadrowy, a także ze względu na jakość wykonywanej pracy, zmuszony był do zwolnienia skarżącej z pracy w Najwyższej Izbie Kontroli.

Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi, podnoszonych przez Z.W., w tym m.in. naruszenia przez organ art. 94 pkt 6 k.p., szczególnie w sytuacji, gdy sprawa dotyczyła zwolnienia skarżącej z pracy w Najwyższej Izbie Kontroli, z powodu spełnienia przez nią przesłanek z art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy o NIK, nie dotyczyła zaś uniemożliwienia skarżącej jej rozwoju zawodowego.

Sąd nie badał również naruszenia przez organ art. 93 ust. 1 ustawy o NIK, na którego naruszenie wskazywała Z.W., w swoim piśmie uzupełniającym skargę, uznając, że nie miał on w sprawie zastosowania.

W ocenie Sądu zakreślone przez ustawodawcę granice regulacji prawnej, nie dają Sądowi podstaw do stwierdzenia, że decyzja zwalniająca Z.W. z pracy w Najwyższej Izbie Kontroli nosi cechy dowolnej, szczególnie w sytuacji, gdy sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest co do zasady ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z.W. zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi sądu I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 134 § 1, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na niewłaściwym skontrolowaniu zaskarżonej decyzji i niezasadnym oddaleniu skargi wobec niedostrzeżenia przez sąd, że organ naruszył przepisy art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 89 ust. 1 i 4 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (obecnie art. 97a ust. 1 i 4 ustawy o NIK) poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa NIK, brak wnikliwej oceny dowodów przedstawionych w sprawie, brak dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, co doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z prawem, pomimo niewyczerpania procedury dotyczącej ustalania odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika mianowanego za naruszenie obowiązków służbowych lub uchybienie godności stanowiska;

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na niewyjaśnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, dlaczego nie wziął pod uwagę stanowiska skarżącej i przedstawionych przez nią dowodów, wskazujących że decyzja o rozwiązaniu z nią stosunku pracy była podjęta wyłącznie z uwagi na jej wiek, a zarzuty dotyczące niewłaściwego wykonywania przez nią obowiązków nie były prawdziwe, a ponadto dlaczego nie ustosunkował się do faktu niewyczerpania przez organ procedury określonej w art. 89 ust. 1 i 4 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (obecnie art. 97a ust. 1 i 4 ustawy o NIK) i oparł wyrok o nielegalny z punktu widzenia przepisów ustawy o NIK materiał dowodowy.

2. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 i 4 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (obecnie art. 97a ust. 1 i 4 ustawy o NIK) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wskazane w decyzji Prezesa NIK przyczyny wypowiedzenia skarżącej stosunku pracy, dotyczące oceny wykonywania jej obowiązków pracowniczych, uzasadniają to wypowiedzenie, pomimo niewyczerpania procedury określonej w tym przepisie oraz pomimo braku negatywnej oceny kwalifikacyjnej, wystawionej w trybie art. 76 ustawy o NIK, co doprowadziło do utrzymania w mocy bezzasadnej decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy, podjętej wyłącznie z uwagi na wiek skarżącej, zatem niezgodnej z zasadą niedyskryminacji ze względu na wiek.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i przedmiotowa decyzja Prezesa NIK nie powinny być wprowadzone do obrotu prawnego, ponieważ stanowią dowód na pogwałcenie zasady legalizmu, w wyniku czego doszło do potwierdzenia nieprawdy. Zaskarżony wyrok, jak i przedmiotowa decyzja organu narusza prawo w takim stopniu, iż zachodzi bezwzględna konieczność ich uchylenia.

W ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał kontroli działalności organu, który wydał zaskarżoną decyzję, pod względem zgodności z prawem -procedurą określoną w ustawie o NIK, w części dotyczącej zarzutów i negatywnej oceny pracy skarżącej tj. części, która po uwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa unijnego w tym art. 1 Dyrektywy Rady 2000/78/WE zakazującej dyskryminacji ze względu na wiek, stała się jedyną podstawą oddalenia skargi. Faktem niepodważalnym jest, że skarżąca jest pracownikiem mianowanym. Zgodnie z postanowieniami art. 89 ust. 4ustawy o NIK sprawy pracowników mianowanych w zakresie naruszenia obowiązków służbowych lub uchybienia godności stanowiska, rozpatrują i orzekają niezawisłe komisje dyscyplinarne w systemie dwuinstancyjnym z możliwością ustanowienia obrońcy, a nie jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie przez pracownika Departamentu Spraw Osobowych tj. postępowania prowadzonego w sposób sprzeczny z ustawa o NIK, które to postępowanie bezpodstawnie Sąd uznał za prawidłowe w państwie prawa mimo, iż ustawa o NIK nie przewiduje odstępstw od w/w procedury. Zgodnie z tą podstawową zasadą wszystkie powody wskazane, w zaskarżonym wyroku racjonalizujące rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącą jako nielegalne nie powinny się znaleźć ani w decyzji organu ani w wyroku Sądu.

Procedura określona w przepisach art. 89 i 76 ustawy o NIK jest fundamentalna i różnicująca status prawny pracownika mianowanego, jakim bez wątpienia jest skarżącą od pracownika niemianowanego. Ustawodawca ściśle określając procedurę przy rozpatrywaniu spraw pracowników mianowanych ograniczył swobodę uznaniowych działań Prezesa NIK warunkując uprzednim rozpatrzeniem sprawy przez niezawisłe komisje. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy oraz obowiązujących w przedmiotowym zakresie przepisów ustawy o NIK powielił błędy Prezesa NIK bezpodstawnie przyjmując, że Prezes NIK zarzuty zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji zweryfikował zgodnie z ustawą o NIK, mimo iż Prezes NIK nie wskazał żadnego dowodu potwierdzającego zastosowanie obligatoryjnych procedur ustawowych i wydanych orzeczeniach przez niezawisłe komisje.

W ocenie skarżącej zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Prezes NIK nie wskazując podstawy prawnej bezzasadnie przyjęli, że można niezweryfikowane w trybie ustawowym -obligatoryjnym w przypadku pracowników mianowanych zarzuty co do naruszenia przez nich obowiązków służbowych lub uchybienia godności stanowiska, zawrzeć w decyzji o wypowiedzeniu stosunku pracy pracownikowi mianowanemu.

Żaden przepis ustawy o NIK nie przewiduje takiego obejścia przepisów, a ustawodawca ściśle określając obligatoryjną procedurę rozpoznawania spraw /zarzutów/ pracowników mianowanych miał na celu niedopuszczenie do jednoosobowego, jednoinstancyjnego oraz dowolnego sposobu ich prowadzenia przez pracowników Departamentu Spraw Osobowych NIK, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Skutkiem wadliwego, sprzecznego z ustawą o NIK przeprowadzania postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie doszło do zamieszczenia w decyzji organu absurdalnych zarzutów wobec skarżącej, usankcjonowanych zaskarżonym wyrokiem sprzecznych z dowodami i przepisami ustawy o NIK.

Zdaniem skarżącej zarówno przedmiotowa decyzja prezesa NIK, jak i zaskarżony wyrok są obarczone istotną wadą prawną polegającą na wprowadzeniu do obiegu prawnego dokumentów sankcjonujących łamanie zasady legalizmu przez instytucje państwowe, które powinny stać na straży praworządności. Wszystkie zarzuty zawarte w przedmiotowej decyzji w stosunku do pracownika mianowanego, którym jest skarżąca w świetle przepisów ustawy o NIK obligatoryjnie powinny być rozpoznane przez niezawisłe komisje, o czym stanowi art. 89 ust. 4 (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Prezesa NIK - obecnie art. 97a ust. 4 ustawy o NIK).

Faktem niepodważalnym jest, iż Prezes NIK w przedmiotowej sprawie nie zastosował ustawowej procedury i zamieścił w przedmiotowej decyzji niezweryfikowane w trybie ustawowym zarzuty wobec osoby i pracy skarżącej.

Skarżąca wyjaśniła nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, wbrew dowodom bezpodstawnie stwierdził, że argumenty racjonalizujące decyzje o rozwiązaniu z pracownikiem mianowanym stosunku pracy zostały przez Prezesa NIK wyczerpująco przedstawione i miały "swoje odbicie w zebranym materiale dowodowym sprawy". Sąd nie wskazał tych rzekomych dowodów, ponieważ w zebranym materiale dowodowym sprawy są niepodważalne dokumenty o nieprawdziwości zarzutów co do jakości pracy skarżącej. Sąd przedmiotowym wyrokiem wprowadził klasyfikację pracowników na dbających o dobro firmy tj. którzy "przymykają oko" na nieprawidłowości w firmie i pracowników, których należy eliminować, gdyż tak jak skarżąca wskazują wady systemowe i w trosce o prawidłowo pojęte dobro i wizerunek firmy szukają pomocy w wymiarze sprawiedliwości lub w merytorycznych komisjach sejmowych.

Skarżąca podkreśliła, iż poza podstawą wypowiedzenia stosunku pracy z powodu wieku skarżącej jako główną przyczynę wypowiedzenia stosunku pracy Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał negatywną ocenę pracy skarżącej, pomimo braku negatywnej oceny kwalifikacyjnej, wydanej w trybie art. 76 ustawy o NIK. Faktem niepodważalnym jest, iż skarżąca przez cały czas pracy w NIK, w tym również za 2 ostatnie lata poprzedzające wypowiedzenie stosunku pracy otrzymywała jedne z najwyższych ocen kwalifikacyjnych, otrzymując nagrody, co świadczy o wysokiej jakości jej pracy i bezbłędnych ustaleniach Sądu co do jakości pracy skarżącej i racjonalności przedmiotowej decyzji organu.

Przedmiotowy wyrok stwarza niebezpieczny w państwie prawa precedens i daje Prezesowi NIK przyzwolenie na podejmowanie nielegalnych działań w stosunku do wszystkich mianowanych pracowników NIK z pominięciem obligatoryjnych procedur ustawowych, dlatego również z tego względu nie zasługuje na ochronę prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że powołane jako materialnoprawne podstawy kasacyjne przepisy art. 89 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.), zwanej dalej ustawą o NIK stanowią, że pracownik mianowany ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za naruszenie obowiązków służbowych lub uchybienie godności stanowiska, zaś w sprawach dyscyplinarnych orzekają, na zasadzie niezawisłości, Komisja Dyscyplinarna i Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Prezesie Najwyższej Izby Kontroli.

Zaskarżona decyzja nie została wydana w wyniku przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Skarżąca nie twierdziła także, że postępowanie takie powinno być przeprowadzone. Przeciwnie, konsekwentnie stała na stanowisku, że należycie wypełniała swe obowiązki i zachowywała się zgodnie z wszelkimi normami regulującymi działanie pracownika NIK. Nie sposób zatem uznać za zasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 89 ust. 1 i 4 ustawy o NIK, skoro jak wynika ze skargi skarżąca bynajmniej nie uznawała za właściwe wszczynania i prowadzenia wobec niej postępowania dyscyplinarnego, kwestionowała natomiast zasadność rozwiązania z nią stosunku pracy.

Wywód uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje na to, że skarżąca zmierzała do stwierdzenia, że w istocie argumenty powołane jako uzasadnienie decyzji o rozwiązaniu z nią stosunku pracy mogły lec jedynie u podstaw postępowania dyscyplinarnego. Jednakże materialnoprawną podstawą decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy ze skarżącą były wyłącznie przepisy art. 93 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o NIK. Ich naruszenia w skardze kasacyjnej nie zarzucono, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi między innymi przez jej podstawy, nie mógł odnieść się do prawidłowości zastosowania lub wykładni tego przepisu.

Nie mogły zostać uznane za zasadne także i podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010r. sygn. akt I OSK 439/10 (Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl) "...sam fakt osiągnięcia wieku i stażu pracy, wymaganych do nabycia prawa do emerytury, nie stanowi wystarczającej, samoistnej przyczyny rozwiązania za wypowiedzeniem stosunku pracy bez konieczności indywidualizacji i konkretyzacji w kontekście przydatności danego pracownika. Oznacza to, że poza zaistnieniem obiektywnego faktu osiągnięcia przez pracownika właściwego wieku i stażu pracy konieczne jest wskazanie elementów racjonalizujących wypowiedzenie stosunku pracy. Natomiast racjonalność podjętej decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku pracy pracownikowi mianowanemu może zostać zweryfikowana przez sąd administracyjny w oparciu o uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie decyzji jest bowiem tym jej elementem, w którym muszą zostać ujęte okoliczności racjonalizujące decyzję Prezesa NIK, które zadecydowały o skorzystaniu z uprawnienia do rozwiązania stosunku pracy w oparciu o art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy o NIK. Okoliczności racjonalizujące decyzję o rozwiązaniu z pracownikiem mianowanym stosunku pracy za wypowiedzeniem muszą być okolicznościami dotyczącymi tego konkretnego pracownika, z którym ma być rozwiązany stosunek pracy". Powyższe stanowisko sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Zatem decyzja oparta na art. 93 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o NIK - o rozwiązaniu stosunku pracy z mianowanym pracownikiem NIK ma charakter uznaniowy i jej wyłączną przesłanką nie może być uzyskanie wieku emerytalnego, ale rozwiązanie stosunku pracy powinno być racjonalizowane w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Nie jest bynajmniej niezbędne, by "racjonalizacja" przybierała formę orzeczenia dyscyplinarnego. Wystarczy powołanie okoliczności wskazujących na to, że zachodzą inne jeszcze niż wiek emerytalny usprawiedliwione przesłanki rozwiązania stosunku pracy.

Uzasadnienie Sądu I instancji odpowiada wymogom art. 141§4 p.p.s.a. Uzasadnienie to zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z jego treści wynika jednoznacznie stanowisko sądu co do tego, że w przypadku spełnienia przesłanki rozwiązania stosunku pracy w trybie art. 93 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o NIK niezbędne jest powołanie dodatkowych czynników to uzasadniających. Zajmując takie stanowisko, tym samym Sąd uznał, że zastosowanie art. 93 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o NIK nie jest w tej sytuacji niemożliwe i że jego dopuszczalne stosowanie powinno natomiast następować w przypadkach racjonalnie uzasadnionych okolicznościami innymi niż wiek pracownika. Jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu będącego podstawą zaskarżonej decyzji mógłby prowadzić do podważenia takiego stanowiska. Zarzutu takiego jednak w skardze kasacyjnej nie powołano.

Czynniki racjonalizujące rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącą zostały w zaskarżonej decyzji wskazane. Wynika z nich, że sposób wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącą został uznany przez Prezesa NIK za niezadowalający. Nie budzi wątpliwości w świetle argumentacji podnoszonej przez organ, jak i stanowiska skarżącej, że współdziałanie skarżącej z przełożonymi napotyka istotne trudności, uniemożliwiające należyte i efektywne wypełnianie czynności właściwych dla zajmowanego przez nią stanowiska.

Uzasadnienie wyroku sądu I instancji zawiera ocenę ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ w takim zakresie, w jakim wymagała tego uznaniowa decyzja związana z prawem pracodawcy do podjęcia rozstrzygnięcia dotyczącego pracownika spełniającego warunki do nabycia prawa do emerytury. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że w odniesieniu do skarżącej uprawnienie to nie zostało nadużyte. Racjonalizacja zaś rozwiązania stosunku pracy w niniejszej sprawie nastąpiła poprzez powołanie okoliczności wskazujących na to, że nie jest możliwe dalsze efektywne wypełnianie przez skarżącą czynności służbowych.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając w tym stanie sprawy, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach, oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.