Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2026/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 90 § 1, art. 119, art. 121, art. 122, art. 148, art. 174 pkt 2, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: NSA Maciej Dybowski NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 532/22 w sprawie ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta Katowice na lata 2022-2027 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 sierpnia 2022 r., po rozpoznaniu skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] maja 2022 r. w przedmiocie uchwały w sprawie Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta Katowice na lata 2022-2027, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i zasądził na rzecz Miasta koszty postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2022 r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr XLV/1000/22 Rady Miasta Katowice z 31 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta Katowice na lata 2022-2027" z powodu braku określenia ram finansowych strategii i poprzestaniu na wskazaniu źródeł jej finansowania. W ocenie Wojewody wada ta stanowiła istotne naruszenie art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.), dalej: usp, uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego.

Po rozpoznaniu skargi Miasta K. na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem wydanym w trybie uproszczonym uchylił to rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wyłącznie w sytuacji wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. W ocenie Sądu określenie "ramy finansowe" zastosowane w art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c usp nie zostało zdefiniowane w przepisach tej ustawy, co pozwala na przyjęcie takiego rozwiązania, które przewiduje, że finansowanie strategii będzie ustalone w kolejnych rocznych budżetach w zależności od sytuacji tegoż budżetu. Kwota ta zostanie skonkretyzowana przez ten sam organ gminy, który uprawniony jest do uchwalenia strategii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości i wniósł jego uchylenie i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Wojewoda zarzucił naruszenie:

1) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.), dalej: usg, w zw. z art. 91 ust. 4 tej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że zakwestionowana uchwała nie narusza prawa w stopniu istotnym i w konsekwencji, że przepis ten nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej art. 91 ust. 1 usg, gdyż strategia rozwiązywania problemów społecznych Miasta K., wbrew postanowieniom art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ups, nie zawiera określenia ram finansowych strategii, co powoduje, że delegacja ustawowa nie została prawidłowo wypełniona i doszło do naruszenia prawa w stopniu istotnym;

2) art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ups przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nakazane tym przepisem określenie ram finansowych strategii rozwiązywania problemów społecznych może ograniczyć się jedynie do odwołania się do przyszłych uchwał budżetowych gminy, a zatem mylnym uznaniu, że regulacja zawarta w rozdziale 8 Załącznika do kwestionowanej uchwały jest wystarczająca, aby uznać, że Rada Miasta K. prawidłowo wypełniła delegację ustawową z art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ups, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przekonania, że brak jest podstaw do zastosowania art. 91 ust. 1 usg i stwierdzenia nieważności uchwały, podczas gdy strategia w tym zakresie powinna wskazywać przynajmniej planowane, orientacyjne wysokości środków;

3) art. 90 § 1 w zw. z art. 119, art. 121 oraz w zw. z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, mimo że nie wystąpiła żadna przesłanka uprawniająca Sąd do rozpoznania skargi w powyższym trybie, co doprowadziło do braku możliwości odniesienia się podczas posiedzenia Sądu do wątpliwości dotyczących wykładni pojęcia ram finansowych na gruncie art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ups i skutkowało uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zakwestionowana przez Wojewodę uchwała odpowiada wymogom określonym w art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ups, a w szczególności czy sformułowania zastosowane w części rozdziale 8 Załącznika do wspomnianej uchwały spełniają dyspozycję wynikającą z przywołanego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ups strategia rozwiązywania problemów społecznych zawiera w szczególności określenie sposobu realizacji strategii oraz jej ram finansowych.

Wyjaśnić należy, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych określenie "ramy finansowe", w związku z brakiem definicji ustawowej tego wyrażenia, należy rozumieć jako ogólne informacje na temat finansowania. Znamienne jest przy tym, że ustawodawca redagując ten przepis nie wskazał poziomu szczegółowości, jaki strategia rozwiązywania problemów społecznych powinna osiągnąć w tym zakresie.

W sytuacji takiej nie sposób uznać, że wskazanie źródeł finansowania tej strategii przez odniesienie się do budżetów, które zostaną przyjęte w kolejnych latach objętych strategią rozwiązywania problemów społecznych, bez wskazania konkretnych kwot na finansowanie strategii, może zostać uznane za naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1295/21, oraz z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 300/22).

Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ups.

W konsekwencji powyższego, skoro w rozpoznawanej sprawie nie można było stwierdzić naruszenia art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ups, brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 usg. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Brak zatem sprzeczności kwestionowanej przez Wojewodę uchwały z przepisem, który nie precyzuje standardów, którym powinny odpowiadać uchwały wydawane na jego podstawie, nie pozwala na stwierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, naruszył art. 91 ust. 1 usg.

Jednocześnie stwierdzić należy, że brak naruszenia art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ups powoduje, że uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody nie może zostać uznane za naruszenie art. 91 ust. 4 usg. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Skoro zatem kwestionowana przez Wojewodę uchwała nie naruszała przywołanego przepisu ustawy o pomocy społecznej nawet w stopniu nieistotnym, to w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 4 usg.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 90 § 1 w zw. z art. 119, art. 121 oraz w zw. z art. 148 ppsa przez rozpoznanie skargi Miasta w trybie uproszczonym, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego trybu, należy wskazać, że skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie wynikało z odnotowania w zarządzeniu z dnia 28 czerwca 2022 r. (k. 1) wniosku strony skarżącej o zastosowanie zakwestionowanego w skardze kasacyjnej trybu, tj. na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa. Analiza skargi wskazuje jednakże, że wniosek taki nie został zawarty w skardze ani późniejszych pismach procesowych. Oznacza to, że niniejsza sprawa została nieprawidłowo rozpoznana w trybie uproszczonym. W sprawie, jak słusznie odnotował to autor skargi kasacyjnej, brak było podstaw do skierowania jej do rozpoznania w trybie uproszczonym z urzędu.

Niezależnie od powyższego należy jednakże zauważyć, że analizowany zarzut jest zarzutem naruszenia przepisów postępowania, co prawidłowo podkreślił autor skargi kasacyjnej, wiążąc ten zarzut z art. 174 pkt 2 ppsa. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że zarzut oparty na tym przepisie może zostać uwzględniony wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie przepisów postępowania miało istotny, a nie jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wpływu takiego trudno się dopatrzeć. W ocenie autora skargi kasacyjnej, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym, zamiast na rozprawie, uniemożliwiła Wojewodzie przedstawienia stanowiska organu w zakresie ewentualnych wątpliwości powziętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Mając to na uwadze należy podnieść, że istota rozpoznawanej sprawy koncentruje się wokół ustalenia wykładni art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c ups i spełnienia wynikających z niej standardów przez kwestionowaną przez Wojewodę uchwałę. W sprawie tej nie zachodziły zatem wątpliwości, których wyjaśnienie mogłoby nastąpić na podstawie stanowisk stron przedstawionych na rozprawie. Sąd kontrolując wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, dokonywał bowiem, w ramach kontroli działalności administracji publicznej, samodzielnej wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Zaznaczyć także należy, że w przypadku, gdyby w toku rozpoznania sprawy pojawiły się wątpliwości, które nie mogły zostać rozstrzygnięte na posiedzeniu niejawnym, Sąd na podstawie art. 122 ppsa mógł przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie, na skutek niewystąpienia kwalifikowanego skutku naruszenia przepisów postępowania, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 90 § 1 w zw. z art. 119, art. 121 oraz w zw. z art. 148 ppsa.

Na marginesie powyższego wskazać należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym polega na rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zamiast na rozprawie w tym samym składzie. Oznacza to, że skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w niewłaściwym trybie nie spowodowało rozpoznania sprawy w składzie sprzecznym z przepisami prawa. Tym samym błędne skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym nie skutkowała nieważnością postępowania w związku z treścią art. 183 § 2 pkt 4 ppsa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.