Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 375/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 9, art. 28, art. 75, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 123, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 października 2013 r., nr [...], Wójt Gminy określił na rzecz P. K. środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża C. [...] realizowanego na części działek o numerach [...], [...], [...] i [...], obręb C.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. B. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania oraz domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnił między innymi, że w odległości 700 m od planowanej inwestycji znajduje się budowany przez skarżącego kompleks mieszkaniowy, w związku z czym emisja hałasu przedsięwzięcia może stanowić ponadnormatywną uciążliwość akustyczną i będzie stanowić istotne źródła wibracji, co w sposób negatywny wpłynie na walory realizowanej przez skarżącego inwestycji.

Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. B., uznając, że nie posiada on przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a zatem odwołanie mu nie przysługuje.

Zdaniem Kolegium stroną postępowania w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań są właściciele lub użytkownicy wieczyści konkretnej nieruchomości, a także nieruchomości sąsiednich, o ile zostaną narażeni na oddziaływania planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie odnosi się do praw i obowiązków skarżącego. Na podstawie tej decyzji nie mógł otrzymać żadnych korzyści, ani zostać obarczony obowiązkiem określonego zachowania. Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, ani innej sąsiadującej z nią nieruchomości. W odległości 700 m znajduje się budowany przez skarżącego kompleks mieszkaniowy. W raporcie o oddziaływaniu na środowisko projektowanej eksploatacji kruszywa naturalnego określono, że granica wpływu planowanego przedsięwzięcia przebiega przez część działek, na których jest planowana inwestycja i nie wychodzi poza ich granice. Ponadto w raporcie stwierdzono, że eksploatacja kruszywa nie powoduje emisji do atmosfery szkodliwych substancji. Nie stwierdzono również, aby przedsięwzięcie miało negatywny wpływ na zdrowie mieszkańców C., których zabudowania znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Kolegium zacytowało stwierdzenie raportu, że: "Bezpośredni wpływ inwestycji na najbliższe środowisko ogranicza się głównie do lokalnej emisji hałasu i spalin, generowanych przez pojazdy i maszyny obecne w wyrobisku", oraz że: "Nie przewiduje się negatywnych oddziaływań związanych z eksploatacją złoża poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny". W ocenie Kolegium raport sporządzony został w sposób profesjonalny i nie budzi zastrzeżeń. Z tych względów Kolegium uznało, że decyzja Wójta Gminy z dnia 21 października 2013 r. nie ma wpływu na indywidualną sytuację prawną składającego odwołanie.

W skardze na powyższe postanowienie S. B. wniósł o jego uchylenie, jak również o uchylenie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności, poprzedzającej je decyzji Wójta Gminy z dnia 21 października 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, przywołując poglądy zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przymiot strony postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji mogących oddziaływać na środowisko przysługuje każdej osobie, której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonej w zasięgu ewentualnego negatywnego oddziaływania danego przedsięwzięcia i to niezależnie od tego, czy oddziaływanie to następuje w granicach dopuszczalnych norm czy też nie. Skarżący wyjaśnił, że w chwili zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji był właścicielem działek położonych w odległości 700 m od planowanej inwestycji, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, na których zrealizował i nadal realizuje inwestycję mieszkaniową wielorodzinną. Nieruchomości znajdują się zatem w obszarze możliwego oddziaływania przedsięwzięcia poprzez emisję hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza oraz wód gruntowych. Specyfika planowanego przedsięwzięcia oraz jego usytuowanie w pobliżu terenów wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej niewiarygodnym czynią wniosek raportu przedstawionego przez inwestora. Skarżący natomiast pozbawiony został możliwości kwestionowania ww. dokumentu z uwagi na niedopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. pełnomocnik uczestnika postępowania P. K. wniósł o oddalenie skargi, powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 679/14. Oświadczył, że nieruchomości skarżącego znajdują się w odległości 700 m od planowanego przedsięwzięcia. Skarżący nie posiada zatem przymiotu strony. Interes faktyczny nie jest chroniony na gruncie prawa w tym postępowaniu.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wyjaśnić należy skarżącemu, że decyzja Wójta Gminy z dnia 21 października 2013 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia pozostaje poza granicami sprawy, o których mowa w art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od tej decyzji. Brak jest zatem podstaw, aby badać zarzuty skargi dotyczące decyzji organu pierwszej instancji.

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego, gdyż uznał, że podmiotowi temu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), tj. w postepowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając kwestionowane w skardze postanowienie naruszyło art. 127 i art. 134 w związku z art. 28 k.p.a., a ponadto art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwczesny i dowolny jest bowiem pogląd organu odnoszący się do oceny, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w ww. postępowaniu. Błędna była ponadto przyjęta przez Kolegium forma załatwienia odwołania, czyli wydanie postanowienia o stwierdzeniu jego niedopuszczalności.

Odnośnie dokonanej przez organ odwoławczy oceny, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony wyjaśnić należy na wstępie, że zgodnie z art. 127 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Prawo do wniesienia odwołania służy stronie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, lecz także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Należy przyjąć, że w tym ostatnim przypadku odwołanie może wnieść osoba, która mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie (art. 28 k.p.a.). Zgodnie z regulacją art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Podkreślić w tym miejscu należy, że wykazanie okoliczności wskazujących na istnienie konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego określony podmiot wywodzi swój interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym, nie jest wyłącznie jego obowiązkiem. Przeciwnie to na organie administracji spoczywa co do zasady obowiązek dokonania oceny okoliczności podawanej przez ten podmiot jako uzasadniającej jego interes prawny, nie ma też podstaw, aby organ ograniczał tę analizę tylko do podawanych okoliczności (art. 7 i art. 9 k.p.a.).

Nie można jednocześnie wykluczyć, że wydana w efekcie postępowania administracyjnego decyzja może naruszać inne uprawnienia, niż te które wywieść można wyłącznie z normy prawa administracyjnego. Wyjaśnienie statusu danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, tj. czy ma w nim przymiot strony, jeżeli wywodzi swój interes prawny z art. 140 k.c. w zasadzie nie może odbywać się poza tym postępowaniem. Źródłem interesu prawnego skarżącego są normy prawa cywilnego dotyczące własności nieruchomości co pozwala mu wywodzić z tego tytułu interes prawny. Nie można przy tym a priori wykluczać powoływania się przez skarżącego na ochronę prawa własności w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest realizacja szeroko pojętego prawa zabudowy nieruchomości. Tym samym należy przyjąć, że w postępowaniu ustalającym uwarunkowania środowiskowe mogą istnieć podstawy do wywodzenia interesu prawnego z prawa własności nieruchomości sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym. Z tych przyczyn skarżący może wywodzić interes prawny do udziału w sprawie z prawa własności działek sąsiadujących, co oznacza, że interes ten stwarza dla niego legitymację procesową do udziału w postępowaniu mającym za przedmiot ochronę środowiska, pozwalającą jemu na obronę tego interesu w toku postępowania administracyjnego.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że wykazanie tak rozumianego interesu nie musi polegać na naruszeniu przepisu. Czym innym jest bowiem wskazanie okoliczności uzasadniających ochronę interesu prawnego, dających się zakwalifikować pod określoną normę prawa materialnego, a czym innym naruszenie tego przepisu.

Podzielić w związku z tym trzeba argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, LEX nr 1248472, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes. Z wyraźnego przepisu prawa może wprawdzie wynikać, że legitymację procesową będą miały tylko te podmioty, których interes prawny został naruszony (np. jak to wynika z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), czy też jak to wynikało z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zgodnie z którym przymiot strony miał każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone.

Jak wynika z powyższych przykładów ustawodawca, w niektórych szczególnych przypadkach (zaskarżanie aktów generalnych), ogranicza legitymację procesową podmiotów do tych, które potrafią wykazać, że nie tylko posiadają interes prawny, ale i że interes ten został naruszony. Nie ma jednak podstaw, aby stosować takie kwalifikowane ograniczenia w przypadku inicjowania postępowania o charakterze indywidualnym. Z tych względów podzielić należy pogląd zawarty w przywołanym wyżej wyroku, że już sama możliwość oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przymiot strony w postępowaniu daje wówczas podmiotowi możliwość uczestniczenia w postępowaniu i wpływu na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora.

Sąd w pełni podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2064/12, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), w którym stwierdzono, że: "Dla ustalenia, czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, bowiem ograniczenia takie jak określone w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zasięg tego oddziaływania ustalany jest zasadniczo w oparciu o dane wynikające z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślenia wymaga przy tym, że sama okoliczność, że z raportu wynika, iż interes prawny skarżącego nie jest naruszony, nie jest dostatecznym argumentem, ponieważ tylko w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym z udziałem zainteresowanej strony można ustalić czy tak jest w istocie.

Raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika w przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13, LEX nr 1369033). Raport ten jest jednym z najważniejszych dokumentów w sprawie, ale z procesowego punktu widzenia jest jedynie dowodem z dokumentu prywatnego, nie korzysta zatem z domniemania wyrażonego w art. 76 § 1 k.p.a., tym bardziej że jest to dokument sporządzony na zalecenie inwestora i może być podważany w trybie art. 75 k.p.a. przez inne podmioty mające w tym interes prawny. Można to jednak uczynić mając przymiot strony w danym postępowaniu, i będąc dopuszczonym przez organ do postępowania w charakterze strony. Zważyć bowiem trzeba, że na etapie ubiegania się inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, rzeczywisty obszar oddziaływania planowanej inwestycji jest jeszcze nieznany, bowiem wynika jedynie z założeń i obliczeń teoretycznych przedstawianych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie można więc przed dopuszczeniem podmiotów wskazujących na okoliczności, ich zdaniem mające znaczenie dla oceny wpływu na ich nieruchomość, nawet po wstępnej weryfikacji dowodu jakim jest raport, stanowczo wypowiedzieć się, że dane w nim zawarte przesądzają o tym jaki ma być obszar oddziaływania przedsięwzięcia.

To, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie może wynikać z jednostronnych ustaleń organu ani wyłącznie z ustaleń wynikających z raportu oddziaływania na środowisko, bez wyjaśnienia tego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, przeprowadzonym zgodnie z wszystkimi zasadami k.p.a. i z udziałem stron. Zestawienie działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, stanowiące załącznik do raportu, powinno podlegać ocenie organu i nie może być przedstawiane jako dowód niepodważalny w sprawie, skoro nie pozwolono w drodze środków dowodowych na weryfikację tych ustaleń przez podmiot mogący mieć interes prawny w sprawie. Dlatego też już samo stwierdzenie, że ewentualne ponadnormatywne oddziaływanie inwestycji zamykać będzie się w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny, powodować powinno dopuszczalność oceny tego faktu przez podmiot twierdzący, że oddziaływanie to ma zasięg większy, wpływający na sposób korzystania z jego własności.

W konsekwencji należy stwierdzić, że w sprawie nie zbadano należycie statusu skarżącego, jako strony postępowania w aspekcie naruszenia prawa własności tym samym pozbawiając skarżącego możliwości przedstawienia wniosków dowodowych, których przeprowadzenie mogłoby wykazać większe oddziaływanie inwestycji na środowisko, niż to wynika z raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Dochodzenie do prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym, nie może odbywać się w drodze eliminowania z postępowania podmiotów, które nie podzielają poglądów inwestora i autora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pod pretekstem braku interesu prawnego, którego w rzeczywistości się nie zbadało. Istnienie interesu prawnego bądź jego brak po stronie konkretnego podmiotu w tak skomplikowanych sprawach, powinno odbywać się w trakcie wszczętego postępowania administracyjnego z wykorzystaniem wszelkich możliwych środków dowodowych.

W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do przytoczenia twierdzeń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wskazując, że oddziaływanie o charakterze negatywnym będzie się ograniczało do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Z tych ustaleń nie wynika natomiast, czy jakiekolwiek oddziaływanie przedmiotowej inwestycji, nie tylko to negatywne, czy ponadnormatywne, będzie występować również poza granicami terenu zajętego pod realizację przedsięwzięcia, a jeżeli tak, to jakiego rodzaju oddziaływanie może wystąpić i o jakim natężeniu. Nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć bowiem wpływ na sposób wykonywania prawa własności na szeroko pojmowanej sąsiedniej nieruchomości. Skarżący zaś wskazywał na szereg niebezpieczeństw wynikających z realizacji przedsięwzięcia, które mogą wystąpić w odniesieniu do jego nieruchomości. Organ nie wyjaśnił, jakie jest usytuowanie tych nieruchomości względem terenu inwestycji, chociażby za pomocą odpowiedniej mapy. Podnoszone przez skarżącego kwestie związane z emisją hałasu, powstawaniem wibracji, czy też zakłóceniem stosunków wodnych w związku z realizacją przedsięwzięcia nie zostały przez organ wyjaśnione w żaden sposób. Odwołanie się do wniosków raportu nie może być, jak to już wyżej wyjaśniono, uznane za wystarczające. Raport wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że raport oceniany będzie przez organy obu instancji.

Organ winien zatem zmierzać do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym ustalić położenie nieruchomości skarżącego oraz zakres oddziaływań planowanej inwestycji na jego nieruchomości. W sytuacji ustalenia, że inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego, nawet w sposób zgodny z przepisami, organ winien przyznać mu status strony i rozpoznać sprawę merytorycznie.

Zwrócić trzeba w tym zakresie uwagę na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wskazywane przez skarżącego immisje pośrednie nie stanowią źródła interesu prawnego, ponieważ co do zasady są dozwolone, jeśli nie przekraczają tzw. "przeciętnej miary" (art. 144 k.c.) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2089/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W praktyce, przy ustalaniu przeciętnej miary należy uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3116/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Z powyższego wynika jednak, że oceny zakresu i poziomu powyższych zakłóceń, należy dokonywać z udziałem podmiotów, których takie zakłócenia mogą dotyczyć.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przedsięwzięcie objęte przedmiotową sprawą polega na eksploatacji kruszywa ze złoża o znacznej powierzchni 14,54 ha. Przewidziano przy tym utworzenie pasów ochronnych o szerokości 6 m od granic złoża. Z opisu przedsięwzięcia wynika zatem, że jest to przedsięwzięcia na dużą skalę, które wymaga wyznaczenia pasa ochronnego. O dużej skali przedsięwzięcia przemawiają także okoliczności, że wielkość wydobycia szacuje się na 100-300 tys. ton kruszywa rocznie przez okres około 20 lat. Wynikające z realizacji przedsięwzięcia oddziaływania będą zatem miały intensywny i trwały charakter. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie, czy oddziaływanie, w tym nieponadnormatywne, a więc nieokreślone w raporcie, nie będzie wykraczać poza granice inwestycji, w tym czy nie będzie obejmować nieruchomości skarżącego. Takich ustaleń zabrakło w zaskarżonym postanowieniu.

Powyższe stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak rozpatrzenia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wykazanie interesu prawnego skarżącego w uczestniczeniu w postępowaniu. Przyjąć w konsekwencji należy, że brak rozpatrzenia tych okoliczności skutkuje naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czyniąc ustalenia organu dowolnymi. Ponadto oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienie narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez brak przedstawienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Naruszenia powyższe mają istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dopiero wyczerpujące wyjaśnienie sprawy, pozwoli na dokonanie prawidłowej oceny statusu skarżącego w przedmiotowym postępowaniu.

Powołanie się przez uczestnika postępowania P. K. na pogląd zawarty w wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 679/14, nie mogło prowadzić do oddalenia skargi. Stan faktyczny powyższej sprawy w sposób istotny różni się od stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. W sprawie przywołanej przez uczestnika postępowania Sąd odmówił stronie skarżącej posiadania interesu prawnego, uprawniającego ją do wniesienia odwołania, albowiem bezspornym było, że nie była ona ani inwestorem ani właścicielem czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie i przebudowie ulicy. Stronie skarżącej nie przysługiwało także żadne ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, objętych tą decyzją. Ponadto nieruchomości zamieszkiwane przez stronę skarżącą nie graniczyły bezpośrednio z terenem objętym inwestycją lecz znajdowały się przy innej drodze w zupełnie innej części miasta. Uzasadnienia interesu prawnego nie mógł – w ocenie Sądu orzekającego w przywołanej sprawie - stanowić zwiększony ruch samochodowy w całym mieście i jego skutki w postaci hałasu czy też emisji spalin samochodowych. Brak było zatem norm prawa materialnego, które mogłyby świadczyć o posiadaniu przez stronę skarżąca interesu prawnego w postępowaniu. Natomiast w przedmiotowej sprawie tego rodzaju sytuacja, jak opisana w powyższej sprawie, nie zachodziła, skoro skarżący wykazywał, że służy mu tytuł prawny do nieruchomości położonych w odległości 700 m od planowanej inwestycji i zachodzi możliwość powstania oddziaływania tejże inwestycji na nieruchomości skarżącego.

Przechodząc do dalszej części rozważań Sąd miał na względzie treść art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. Przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W tym miejscu zastrzec jednak należy, że możliwość stwierdzania niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, takich jak brak interesu prawnego, ograniczona jest do bardzo wyjątkowych i niewątpliwych sytuacji. W nauce prawa administracyjnego, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest również pogląd, że w razie gdy odwołanie zostało wniesione przez jednostkę, która twierdzi, że zaskarżone orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku – to wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. np. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak J. Borkowski Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996 rok, str. 575; zob. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 905/11 http://orzeczenia.gov.pl oraz uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999, z. 4, poz.119).

Zatem w sytuacji, gdy w sprawie nie występuje oczywisty brak legitymacji, a dodatkowo w odwołaniu podmiot powołuje się na swój interes prawny, konieczne jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania odwoławczego mającego na celu wyjaśnienie tej kwestii. W przypadku późniejszego ustalenia, że odwołujący faktycznie nie posiadał interesu prawnego do złożenia odwołania organ winien umorzyć to postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a po ustaleniu braku po stronie odwołującej się interesu prawnego wydaje orzeczenie w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, Baza Orzeczeń Lex nr 526409). W przedmiotowej sprawie skarżący we wniesionym odwołaniu wskazał, że ma w sprawie interes prawny, powołując się na możliwość oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na jego nieruchomości, zaś organ odwoławczy dokonał analizy tej kwestii odnosząc się do dowodu w postaci raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż skarżącemu nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. Powyższe w sposób oczywisty narusza przepis art. 134 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając zasadność skargi, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.