Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 311/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. sprawy ze skargi M. S.M. "[...]" w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2, 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią handlowo-usługową, budynek C na nieruchomości przy ul. [...] w [...] - odmówił wstrzymania robót budowlanych.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że pismem z dnia 28.05.2013r. Spółka z o.o. [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 i 7 Prawa budowlanego, wniosła o wstrzymanie prowadzenia przez [...] "E." z siedzibą w [...] na terenie działek nr ew. [...] i [...] oraz części działek nr [...] i [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ulic [...], [...] i [...] w [...], robót budowlanych, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, projektu budowlanego oraz Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] - Uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008r. Nadto na podstawie art. 51 ww. ustawy wnosiła o wydanie decyzji mającej na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z przedstawionej organowi przez [...] Sp. z o.o. opinii uprawnionego geodety wynikało, że budynek C na nieruchomości przy ul. [...] w [...], został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę, gdyż przekroczono współczynnik intensywności zabudowy o wartość 0,47, tj.: 17 %, kubatura części nadziemnej została przekroczona o 4,057 m3, powierzchnia całkowita części nadziemnej została przekroczona o 1,283 m2.

W dniu 9.07.2013r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] dokonał oględzin. Podczas kontroli inwestor okazał decyzję z dnia [...].08.2005r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz decyzję zatwierdzającą projekt zamienny z dnia [...].09.2009r., zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, złożone w PINB w dniu 9.03.2012r., plan BIOZ z marca 2012r., dziennik budowy z dnia 9.03.2012r., w którym wpisu o wytyczeniu dokonał uprawniony geodeta. Budowę rozpoczęto 21.03.2012r.

Podczas kontroli dokonano pomiarów realizowanego budynku (długość 50,95, szerokość 28,33 - pomiar bez ocieplenia). Budynek posiadał 7 kondygnacji naziemnych oraz 1 podziemną, zgodnie z okazanym projektem budowlanym. Zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia nie stwierdzono. Inwestor zobowiązał się, że dostarczy operat geodezyjny z uwzględnieniem wysokości budynku oraz odległości od działek.

Dnia 17.07.2013r. [...] E. złożyła operat geodezyjny uwzględniający wymiary budynku oraz odległości budynku od granic działki.

W dniu 30.09.2013r. przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] dokonali kolejnych oględzin podczas których stwierdzono, iż na dz. ew. nr [...] realizowana jest budowa budynku "C" o gabarytach: od strony ulicy [...]: długość ok. 50,95 m, szerokość ok. 28,40 m; rampa wjazdowa do garażu: długość ok. 16,60 m, szerokość ok. 6,25 m; murek osłaniający wjazd ok. 0,90 m wysokości. Budynek posiada 7 kondygnacji, wysokość kondygnacji usług wynosi 3,48 m, a mieszkalnej 2,80 m, pomiędzy stropami, wysokości te są zgodne z projektem. Odległości od granic realizowanej inwestycji są zgodne ze szkicem geodezyjnym załączonym do akt.

Ogrodzenie placu budowy jest zgodne z linią zabudowy na planie zagospodarowania terenu - projekt zamienny. Obiekt jest w stanie surowym zamkniętym, prowadzone są roboty przy elewacji i wykończeniowe wewnątrz budynku. Odległości naniesione na szkic geodezyjny od strony ulicy [...] odnoszą się do wewnętrznej krawędzi drogi osiedlowej, a nie do granicy działki nr [...] jak w projekcie.

Stosowanie do art. 50. ust. 1 ustawy Prawo budowlane "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach."

W kontekście tej regulacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do wstrzymania wykonywanych robót budowlanych.

Powyższe postanowienie PINB [...] zaskarżyła spółka z o.o. [...], zarzucając naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 36a ust. 5 pkt 2 i 7 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, art. 51 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, a także art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 124 § 2 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie jego podstawy faktycznej i prawnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...].10.2013 r., o odmowie wstrzymania robót budowlanych przy budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej, z częścią handlowo-usługową, budynek C na nieruchomości przy ul. [...] w [...] - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane: "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budową albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia

bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, łub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budową bądź w przepisach. ".

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują odrębnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby kwestia wstrzymania robót budowlanych.

Przedmiot i granice sprawy administracyjnej muszą wynikać z przepisów prawa materialnego. Brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, której przedmiotem byłoby samo wstrzymanie robót budowlanych.

Jak wynika z art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego, organ prowadzi postępowanie w sprawie nielegalnie prowadzonych robót budowlanych, w szczególności ocenia czy istnieje konieczność nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 lub wyciągnięcia konsekwencji wskazanych w art. 51 ust. 3 pkt 2 lub art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, co stanowi istotę sprawy administracyjnej.

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zapada w postępowaniu incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest kontrola legalności i zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych oraz weryfikacja konieczności ingerencji nadzorczej. Celem wstrzymania wykonywania robót budowlanych jest umożliwienie organowi zastosowanie właściwych i dostosowanych do okoliczności środków prawnych, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w okolicznościach wskazanych w tym przepisie, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Literalna wykładnia omawianego przepisu wskazuje, że przewiduje on kompetencję właściwego organu jedynie do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego. Ustawa posługuje się sformułowaniem "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych" nie zaś "postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych".

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują odrębnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby kwestia wstrzymania robót budowlanych. Dlatego w omawianym przypadku brak było podstaw do wydawania postanowienia o "odmowie wstrzymania robót budowlanych".

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 61 § 4 K.p.a. organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek.

Organ powiatowy jako strony postępowania potraktował wyłącznie "wnioskodawcę" - czyli [...] Sp. z o.o. oraz inwestora - tj. [...] "E.' w [...], bez uprzedniego zbadania, czy występują inne podmioty posiadające przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Powyższa kwestia wymaga zatem wyjaśnienia.

Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w aktach administracyjnych I instancji znajduje się pełnomocnictwo z dnia 16.09.2013 r., zgodnie z którym zarząd [...] "E.' w [...] upoważnił Kierownika Zespołu Realizacji Inwestycji do reprezentowania Spółdzielni w postępowaniu toczącym się przed organem powiatowym w przedmiotowej sprawie. Mimo to organ I instancji wszelką korespondencję urzędową kierował bezpośrednio do Spółdzielni, zamiast do reprezentującego ją pełnomocnika.

Pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym.

Nadto organ powiatowy rozstrzygnął sprawę przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy przedłożony przez inwestora - Spółdzielnię, bez wzięcia pod rozwagę opinii przedłożonych przez [...] Sp. z o.o., które zostały sporządzone na jej zlecenie przez osoby posiadające stosowne uprawnienia.

Tym samym organ powiatowy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Zgodnie z powyższymi zasadami procedury administracyjnej organ orzekający w sprawie winien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a następnie w uzasadnieniu podjętego orzeczenia wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Organ powiatowy nie dokonał stosownej analizy porównawczej materiału dowodowego przedłożonego przez obydwie strony postępowania, tj. odmiennych opinii sporządzonych przez uprawnionych geodetów, a tym samym nie ocenił wszechstronnie przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany. Ponadto PINB [...] nie wykazał w sposób bezsprzeczny, że w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej nie dopuszczono się istotnych odstępstw od projektu, w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane. Nie odniósł się do wniosku pełnomocnika [...] Sp. z o.o. o powołanie biegłego z zakresu geodezji w celu wykonania pomiarów budynku C.

Z powyższych względów organ II instancji podjął w postępowaniu zażaleniowym rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kpa, to jest uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uznał, że wskazanych uchybień proceduralnych nie da się usunąć w postępowaniu zażaleniowym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., wniosła [...] "E." w [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., a także art. 124 § 1 i 2 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 141 k.p.a., art. 6 k.p.a., jak również art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Wnosiła o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013r.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013 r. - niezależnie już od podstaw prawnych jego wydania - jest aktem, który nie podlegał zaskarżeniu w drodze zażalenia. Okoliczność ta nakładała zaś na organ odwoławczy obowiązek podjęcia określonego rozstrzygnięcia, które w niniejszej sprawie nie zostało podjęte.

Przepisy nie przewidują zażalenia na postanowienie o "odmowie wstrzymania robót budowlanych", wydanego w ramach procedury przeprowadzanej na podstawie art. 50 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 5 tej ustawy, zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie pozytywne, a zatem: "na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych." Przepis nie stanowi natomiast o zażaleniu na postanowienie "w przedmiocie" wstrzymania robót budowlanych.

Wniesienie zażalenia od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013 r. było niedopuszczalne.

Ustalenie powyższego., nakładało na organ II instancji obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z art. 134 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. - tj. wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia.

Organ odwoławczy nie miał żadnych podstaw prawnych do merytorycznej oceny zażalenia i podejmowania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 138 k.p.a.

Jednak nawet przyjęcie, iż organ odwoławczy miał podstawy do merytorycznego zbadania i oceny sprawy, to nie było podstaw do zastosowania 138 § 2 k.p.a. i wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w pełni kręgu stron postępowania, nie wskazał jednocześnie w żaden sposób, na czym opiera swoje przekonanie, iż jakieś podmioty będące stronami zostały w tym postępowaniu pominięte.

Formułując natomiast zarzut, iż korespondencja w sprawie kierowana była bezpośrednio do Spółdzielni "E.", a nie do pełnomocnika Spółdzielni, organ odwoławczy pominął, iż naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uchylenia aktu administracyjnego tylko wtedy, jeżeli miało wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

W zakresie rzekomego braku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji (naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał, jakie konkretnie okoliczności sprawy (co do zgodności budowy z decyzją o pozwoleniu na budowę), nie zostały przez PINB wyjaśnione.

Spółka z o.o. [...] z siedzibą w [...], w odpowiedzi na skargę [...] E. wniosła o jej oddalenie.

Podniosła, że przepis art. 50 Prawa budowlanego przewiduje wyłącznie możliwość wydania przez organ postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. o odmowie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez Spółdzielnię, wydane zostało bez podstawy prawnej i już tylko z tego względu wyeliminowanie go z obrotu prawnego było w pełni zasadne.

Nadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się innych naruszeń przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Z dokumentów złożonych przez Spółdzielnię, a także protokołów kontroli przeprowadzonych przez PINB w dniu 9 lipca 2013r. oraz 30 września 2013r. wynikało wyłącznie, jakie są przybliżone wymiary budynku C w obrębie pierwszej kondygnacji.

PINB nie wyjaśnił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie ustalił jakie są wymiary budynku C w kondygnacjach od drugiej do siódmej, ile wynosi kubatura zewnętrzna i wewnętrzna, jaka jest powierzchnia całkowita nadziemnej części budynku C, jaki jest wskaźnik intensywności zabudowy.

Organ I instancji powinien był samodzielnie ustalić powyższe okoliczności, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. W dniu 17 września 2013 r. PINB zobowiązał Spółdzielnię do przedstawienia operatu geodezyjnego.

Skoro Spółdzielnia nie wykonała powyższego zobowiązania, konieczne było przeprowadzenie z urzędu innych dowodów, w tym dowodu z opinii biegłego, o co wnioskowała Spółka.

Uzasadniając postanowienie z dnia [...] października 2013 r. PINB przytoczył wyłącznie stan faktyczny sprawy (nie dokonując jego oceny), a następnie stwierdził, iż "nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane". Nie odniósł się do treści przedstawionej przez Spółkę opinii uprawnionego geodety – K. S. oraz do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

Tymczasem roboty prowadzone są przez Spółdzielnię w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w przepisach, a w szczególności Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obowiązującego dla tego terenu.

Powyższe wynikało w sposób jednoznaczny z przedstawionej przez Spółkę przed wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2013 r. opinii (Pomiaru Kontrolnego) uprawnionego geodety – K. S., jak również pośrednio z pozostałego, zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Spółka uzyskała i przedstawiła liczne opinie uprawnionych rzeczoznawców, które w całości potwierdzają istnienie przesłanek do wstrzymania robót budowlanych: operat geodezyjny sporządzony przez uprawnionego geodetę inż. S. M. (biegłego sądowego) dotyczącego powierzchni zabudowy Budynku C, "Opinię o parametrach i wskaźnikach budynku C sporządzoną przez mgr inż. arch. M. M. (biegłą sądową), "Opinię n.t. stosowania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do zamiennych pozwoleń na budowę" sporządzoną przez mgr inż. arch. M. Ś. z [...] S.A., Uwagi Rzeczoznawcy Budowlanego mgr inż. J. K. do złożonej przez Spółdzielnię Opinii Technicznej, Operat Geodezyjny - Pomiar Kontrolny uprawnionego geodety mgr inż. K. S. z dnia 7 marca 2014 r., opinię uzupełniającą - wyjaśnienia o parametrach i wskaźnikach budynku C z dnia 7 marca 2014 r. sporządzoną przez mgr inż. arch. M. M. (biegłą sądową), pismo mgr inż. arch. M. Ś. z [...] S.A. z dnia 7 marca 2014 r., analizę rozwiązań projektowych z dnia 03 marca 2014 r. sporządzoną przez arch. M. K. z S.A.M.I. [...] sp. z o.o. Uwagi do pisma procesowego Kancelarii Prawniczej "[...], sporządzone przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. J. K..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Uwzględniając powyższe kryteria, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stało się rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji wyłącznie wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powróciła do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny uwzględnić skargę.

W tym kontekście należy stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znalazły się błędne przyczyny z powodu których, należało uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji. Było to rzekome pozbawienia Spółdzielni uczestnictwa w postępowaniu poprzez doręczanie korespondencji urzędowej bezpośrednio do Spółdzielni, zamiast do reprezentującego ją pełnomocnika. Pominięcie pełnomocnika strony było zdaniem organu, równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym.

Nie ulega jednak wątpliwości, iż ta wadliwość postępowania nie wpłynęła w żaden sposób na uprawnienia procesowe strony i nie miała realnego znaczenia dla sposobu jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zbyt ogólne były również zarzuty organu odwoławczego, co do tego, że organ powiatowy nie zbadał, czy występują w tej sprawie inne podmioty posiadające przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Poza sformułowaniem takiego przypuszczenia, organ odwoławczy nie powołał się na żadne okoliczności faktyczne z których miałyby one wynikać.

Mimo to, słusznie organ odwoławczy wskazał jako przesłankę do wydania postanowienia kasatoryjnego (w ocenie sąd zasadniczą), fakt, że brak było podstaw prawnych do tego, aby organ I instancji mógł wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, postanowieniem o odmowie wstrzymania robót budowlanych.

Jak wynika z art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego, organ powiatowy mógł w okolicznościach sprawy prowadzić postępowanie w sprawie nieprawidłowości związanych z prowadzonymi robotami budowlanymi, a w szczególności ocenić czy istniała konieczność nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 lub wyciągnięcia konsekwencji wskazanych w art. 51 ust. 3 pkt 2 lub art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, co w tym przypadku stanowiło istotę sprawy administracyjnej.

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych mogło być (teoretycznie) wydane w postępowaniu incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem była kontrola legalności i zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych oraz weryfikacja konieczności władczej ingerencji organu budowlanego. Natomiast przewidziana przepisem art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego możliwość wstrzymania wykonywania robót budowlanych nie jest celem samym w sobie, a jedynie etapem do zastosowania właściwych i dostosowanych do okoliczności, środków prawnych, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego.

Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że właściwy organ ma kompetencję jedynie do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego. Przepis posługuje się sformułowaniem "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych" nie zaś "postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych".

Skoro przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują odrębnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby kwestia wstrzymania robót budowlanych, to brak było podstaw do wydawania postanowienia kończącego postępowanie w ramach nadzoru budowlanego ( które, co do zasady powinno zakończyć się decyzją) o "odmowie wstrzymania robót budowlanych".

Słusznie w postępowaniu odwoławczym zarzucono organowi powiatowemu, że rozstrzygnął sprawę tylko w oparciu o materiał dowodowy przedłożony przez inwestora - Spółdzielnię, bez wzięcia pod rozwagę dowodów przedłożonych przez [...] Sp. z o.o., w postaci dokumentów, które zostały sporządzone na zlecenie Spółki, przez osoby posiadające stosowne uprawnienia.

Organ powiatowy nie dokonał stosownej analizy porównawczej materiału dowodowego przedłożonego przez strony postępowania, a zawierały one odmienne stwierdzenia w zakresie zgodności realizacji inwestycji z przepisami i wydanym pozwoleniem budowlanym.

Tym samym organ nie ocenił wszechstronnie przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany.

PINB [...] nie wykazał w sposób bezsprzeczny, że w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej nie dopuszczono się istotnych odstępstw od projektu, w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane. Nie odniósł się do wniosku pełnomocnika [...] Sp. z o.o. o powołanie biegłego z zakresu geodezji w celu wykonania pomiarów budynku C.

Poza tym, skoro organ w dniu 9 września 2013r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią handlowo-usługową budynek C, z zatwierdzonym projektem budowlanym na nieruchomości przy ul. [...] w [...], to nawet w przypadku (ewentualnego) potwierdzenia takiej zgodności, postępowanie to nie mogło zakończyć się rozstrzygnięciem w formie postanowienia o odmowie wstrzymania robót budowlanych.

Zatem organ powiatowy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w takim stopniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Słusznie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po analizie akt sprawy i uzasadnienia postanowienia organu I instancji potraktował sprawę, jako nienależycie wyjaśnioną.

Konieczność dokładnego ustalenia parametrów technicznych kwestionowanej inwestycji oraz ich analizy, spełnia przesłankę warunkującą wydanie decyzji organu II instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, iż organ nie mógł rozpoznać zażalenia na postanowienie, którego wydanie nie było przewidziane w przepisach Prawa budowlanego i tym samym nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, należy wskazać, że organ odwoławczy rozpoznając środek zaskarżenia musi odnieść się nie tylko do formalnej strony wydanego w I instancji aktu, ale nade wszystko do sprawy administracyjnej, z którą środek zaskarżenia był związany.

Dlatego właśnie były podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu (postanowienia), które nie mogło kończyć postępowania nadzoru budowlanego, prowadzonego w ramach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Bezpodstawny był zarzut, iż organ odwoławczy miał obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z art. 134 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. - tj. wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Gdyby bowiem przyznać słuszność temu zarzutowi, to w sytuacji zakończenia dowolnej sprawy administracyjnej, wydaniem aktu bez podstawy prawnej - rażąco wadliwego, należałoby stwierdzać niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia stwierdzając, że przepisy prawa nie przewidują tego rodzaju aktu administracyjnego.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. znalazły wyraz w jego uzasadnieniu, to skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.