Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1221/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 4, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 34 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 33, art. 34
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 79 ust. 5-6
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. K. i M. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej w skrócie P.b.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty O. z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu S. B. pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Przebudowa dachu, rozbudowa w kierunku południowym oraz przebudowa wnętrza budynku mieszkalnego w K. nr [...] na działce nr [...]".

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z wniosku S. B. z dnia [...] maja 2011 r., w którym określono, że planowane roboty budowlane to "zmiana dachu na istniejącym budynku i podniesieniu ścian o około 50 cm oraz obmurowanie podestu i powiększenie o 7m2 przyziemia".

W dniu [...] lipca 2011 r. Starosta O., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu wnioskodawcy pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji.

Powyższa decyzja, zaskarżona przez uczestników postępowania administracyjnego M. i M. małżonków K., została uchylona decyzją Wojewody M. z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy uniemożliwia wydanie decyzji reformatoryjnej oraz wskazał na zasadność zarzutów odwołania, m.in. co do niezgodności projektu budowalnego z warunkami zabudowy (zakaz zmiany powierzchni zabudowy), braku inwentaryzacji stanu faktycznego, przekroczenia granicy działki inwestora przez okap przebudowanego dachu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji: przebudowa dachu, rozbudowa w kierunku południowym oraz przebudowa wnętrza budynku mieszkalnego w K. na działce nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji zaznaczył m.in., że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kosmolów-Wiśliczka, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Olkuszu nr VII/74/2011 z dnia 15 marca 2011 r. oraz spełnia wymogi przepisów prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i M. małżonkowie K.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda M. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – wykonania aneksu do operatu obejmującego mapę dla celów projektowych, sporządzoną dla działki nr [...], w związku z koniecznością prawidłowego odzwierciedlenia usytuowania budynków na tej działce. Działka nr [...], stanowiąca własność odwołujących się, jest działką sąsiednią dla działki objętej wnioskiem o pozwolenia na budowę.

W związku z przekazaniem przez właściwy organ aneksu do operatu nr [...] Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] Wojewoda M. uchylił decyzją nr [...] Starosty O. z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że projektowana rozbudowa jest niezgodna z przepisem § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze względu na projektowaną odległość narożnika rozbudowanego budynku 0,5 m od granicy działki.

Ponadto, w ocenie Wojewody, wyrzeczenie decyzji jest niezgodne z wnioskiem inwestora z dnia [...] maja 2011 r., a wniosek niezgodny z treścią rysunku projektu zagospodarowania terenu w zakresie projektowanego zbiornika na wodę.

Procedując w sprawie po raz trzeci, Starosta O. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne ze względu na wniosek inwestora o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie lokalizacji planowanej rozbudowy budynku.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] Starosta O., upoważniony przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie, a w dniu [...] lutego 2013 r. wydał decyzję nr [...] znak [...] którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. B. pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Przebudowa dachu, rozbudowa w kierunku południowym oraz przebudowa wnętrza budynku mieszkalnego w K. na działce nr [...]".

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i M. małżonkowie K.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda M. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...]i [...] a działką nr [...] w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 18 marca 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda M. podjął z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wracał się do właściwego organu oraz geodety, któremu organ ten zlecił przeprowadzenie czynności w sprawie o udzielenie informacji o wynikach postępowania rozgraniczeniowego, niemniej jednak ze strony geodety pisma te pozostawały bez odpowiedzi, zaś Burmistrz Miasta i Gminy O. wyjaśniał, że postępowanie rozgraniczeniowe nadal nie zostało zakończone. W związku z powyższym, Wojewoda M. zobowiązał pismem z dnia [...] listopada 2013 r. odwołujących się do przedłożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma dowodu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego pod rygorem wydania rozstrzygnięcia w oparciu o posiadane materiały dowodowe.

W toku postępowania odwoławczego organ II instancji zlecił Staroście O. za pismem z dnia [...] marca 2014 r. uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie w zakresie stwierdzenia, czy w budynku odwołujących się znajdują się pomieszczenia mieszkalne przeznaczone na pobyt ludzi, których doświetlenie i nasłonecznienie może zostać niedopuszczalnie pogorszone poprzez realizację projektowanej inwestycji, a także w zakresie ustalenia, czy otwory okienne w budynku odwołujących się od strony działki nr [...] istnieją legalnie.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak [...], Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty O. z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że podjęcie zawieszonego postępowania było uzasadnione ze względu na skargi inwestora dotyczące umyślnego przewlekania postępowania rozgraniczeniowego przez odwołujących się, a także z racji braku po ich stronie wystarczającej staranności zmierzającej do przedstawienia w okresie 7 miesięcy dowodu potwierdzającego inny niż przedstawiony w dokumentacji projektowej przebieg granicy między działkami.

Zdaniem Wojewody M., analiza akt sprawy wskazuje, że w postępowaniu uzupełniającym Starosta O. przedłożył wykonaną przez projektanta analizę wraz z rysunkami, pokazującymi relacje odległościowe obu budynków ze wskazaniem występujących w budynku odwołujących się okien w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Analiza ta wykazała, że projektowana inwestycja nie spowoduje pogorszenia warunków doświetlenia i nasłonecznienia tych pomieszczeń.

Ponadto, do akt sprawy dołączono oryginał mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której kserokopii sporządzono rysunek projektu zagospodarowania terenu. Mapa ta, w ocenie organu odwoławczego, jest gwarancją poprawności i prawidłowości przebiegu wrysowanych na niej granic.

W konkluzji organ II instancji stwierdził, że całość akt sprawy wskazuje na prawidłowość podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody M. złożyli M. K. i M. K.

W uzasadnieniu wskazali, że w razie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja bezsprzecznie obowiązkiem organu jest zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny organ lub sąd. Wynik postępowania rozgraniczeniowego zadecyduje o tym, jak daleko sięga prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie skarżących, Wojewoda M. nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że nie wykazali oni wystarczającej staranności zmierzającej do przedstawienia dowodu potwierdzającego inny niż przedstawiony w dokumentacji projektowej przebieg granicy pomiędzy ich działką oraz w jaki sposób mieliby dowód ten przedstawić, skoro postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest przez Burmistrza Miasta i Gminy O., zaś czynności ustalania granic wykonuje geodeta upoważniony przez Burmistrza. Skarżący nie mają wpływu na sposób i tempo wykonywanych przez niego prac mających na celu ustalenie przebiegu granicy.

Ponadto wskazali, że w dniu 22 grudnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572), w którym w art. 79 pkt 5 i 6 jest postawiony wymóg pozyskania danych dotyczących położenia punktów granicznych z wymaganą dokładnością w przypadku, gdy przedmiotem planowanej inwestycji są budynki sytuowane w odległości nie większej niż 4,0 m od granicy nieruchomości. Oznacza to, iż w praktyce w takim przypadku, o ile przebieg granicy nie jest ustalony i punkty graniczne nie są pomierzone z wystarczającą dokładnością, należy te dane pozyskać w trybie przepisów art. 26 ust. 2 lub art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zdaniem skarżących, zarówno operat, jak i nowa poprawiona mapa do celów projektowych wykonana w okresie kwiecień - maj 2012 r. winna spełniać wymogi ww. rozporządzenia. Mapa nie zawiera informacji o tym, że przebieg granic wykazanych na mapie został określony z wymaganą dokładnością, a więc nie nadaje się do opracowania projektu zagospodarowania działki dla budynków położonych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2014 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] lutego 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu S. B. pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Przebudowa dachu, rozbudowa w kierunku południowym oraz przebudowa wnętrza budynku mieszkalnego w K. nr [...] na działce nr [...]".

Podstawowym problemem prawnym do rozstrzygnięcia jest kwestia polegająca na tym, czy pomimo uprzedniego zawieszenia przez Wojewodę M. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. postępowania odwoławczego w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, a to z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działką nr [...] w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...]marca 2013 r., zgodne z prawem było następnie podjęcie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. przez tegoż Wojewodę M. z urzędu zawieszonego postępowania odwoławczego i następnie, po pewnym uzupełnieniu materiału dowodowego, wydanie przez Wojewodę M. decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty O. zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę S. B.

Skarżący podnoszą, że z pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1961 r., znak: [...] wydanego ob. S. B., poprzedniczce prawnej obecnego właściciela działki nr [...] S. B. przez Prezydium Rady Narodowej w O. wynika, że otrzymała ona to pozwolenie pod warunkiem, że ściana szczytowa w granicy sąsiada ob. W. S., poprzednika prawnego skarżących, murowana bez otworów i próżni grub. min. 1 cegły wyprowadzona będzie 30 cm. ponad dach. Skarżący uważają, że ściana od strony zachodniej, tj od ich działki już w momencie wybudowania obecnego budynku na działce [...] znajdowała się w granicy, a więc rozbudowana część tego budynku na podstawie kwestionowanej decyzji będzie zlokalizowana z naruszeniem granic ich nieruchomości (s. [...] odwołania M.M. K. z dnia [...] marca 2013 r.).

W kontrolowanej sprawie istotne jest to, że skarżący kwestionują odzwierciedlony w dokumentacji pozwolenia na budowę przebieg granicy pomiędzy swoją nieruchomością a nieruchomością, do której posiada tytuł prawny inwestor S. B., twierdząc, że budynek, który zamierza rozbudować jest usytuowany obecnie w granicy przedmiotowych nieruchomości a sposób rozbudowy nieuchronnie doprowadzi do nieuprawnionego zajęcia ich nieruchomości wskutek planowanej rozbudowy budynku przez S. B. na podstawie kwestionowanego przez skarżących pozwolenia na budowę, którego adresatem jest S. B.

A zatem w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ odwoławczy najpierw postrzega konieczność urzędowego ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działką nr [...] w postępowaniu rozgraniczeniowym, a następnie wskutek bezowocnego, jego zdaniem, upływu czasu, podejmuje postępowanie administracyjne i utrzymuje w mocy pozwolenie na budowę.

Innymi słowy wyjaśnienia wymaga fakt, czy kwestia prejudycjalna objęta treścią w/w postanowienia Wojewody M., została wyjaśniona po podjęciu przez niego postępowania odwoławczego w ramach wskazanego dodatkowego postepowania wyjaśniającego, i czy w związku z tym zaskarżona decyzja jest zgodna z powszechnie obowiązującym prawem.

Na tle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że w sprawie zaistniał spór pomiędzy skarżącymi a inwestorem S. B. o posiadanie przez S. B. tytułu prawnego do dysponowania terenem na cele budowlane.

Zadaniem Sądu jest więc ustalenie, czy w kontrolowanej sprawie kwestia ta została odpowiednio rozstrzygnięta dla potrzeb wydanego pozwolenia na budowę, i czy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie było przedwczesne, jak to podnoszą skarżący.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwana dalej u.P.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

W odniesieniu do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - przepis stanowi, że należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 u.P.b.).

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 2 u.P.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowalne.

Zarazem w myśl art. 34 ust. 3 pkt 1 u.P.b. 3., " Projekt budowlany powinien zawierać: "projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich".

Zgodnie z poglądami NSA wyrażonymi w uchwale 7 Sędziów NSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, które skład rozpoznający w pełni podziela: "Organ administracji publicznej został zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego sprawdzającego prawdziwość oświadczenia inwestora, że legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane, zaś złożenie fałszywego oświadczenia jest ścigane w drodze postępowania karnego, co jednak nie wyklucza podważenia mocy dowodowej oświadczenia w toku postępowania administracyjnego. Samo złożenie oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane nie ma charakteru materialnoprawnego, lecz jest czynnością dowodową (procesową) prowadzącą do wykazania okoliczności spełnienia przesłanki (warunku) wymaganej prawem materialnym".

Z powyższego wynika, że posiadanie tytułu prawnego do dysponowania terenem na cele inwestycyjne jak najbardziej może być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ administracji publicznej w sytuacji, gdy któraś ze stron kwestionuje ten tytuł prawny.

Z takim przypadkiem mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Organ II instancji uznał, że oryginał mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której kserokopii sporządzono rysunek projektu zagospodarowania terenu - jest gwarancją poprawności i prawidłowości przebiegu wrysowanych na niej granic. Ponadto organ ten stwierdził, iż postępowaniu uzupełniającym Starosta O. przedłożył wykonaną przez projektanta analizę wraz z rysunkami, pokazującymi relacje odległościowe obu budynków ze wskazaniem występujących w budynku odwołujących się okien w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Analiza ta wykazała, że projektowana inwestycja nie spowoduje pogorszenia warunków doświetlenia i nasłonecznienia tych pomieszczeń.

Sąd zauważa, że w kontrolowanej sprawie pierwszorzędną kwestią jest przebieg granic i tytuł prawny inwestora do terenu, na którym zamierza prowadzić roboty budowlane.

Zarazem Wojewoda M. stwierdził, że podjęcie zawieszonego postępowania było uzasadnione ze względu na skargi inwestora S. B. dotyczące umyślnego przewlekania postępowania rozgraniczeniowego przez odwołujących się, a także z racji braku po ich stronie wystarczającej staranności zmierzającej do przedstawienia w okresie 7 miesięcy dowodu potwierdzającego inny niż przedstawiony w dokumentacji projektowej przebieg granicy między działkami.

Ustosunkowując się do powyższego stanowiska Sąd zwraca uwagę na specyfikę kontrolowanej sprawy.

Po pierwsze, trzeba zauważyć, że w sprawie mamy do czynienia z tzw. odstępstwem od norm technicznych wynikającym z postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...], w którym Starosta O., upoważniony przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odstępstwo to umożliwia wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych, w projektowanej rozbudowie budynku mieszkalnego, na działce budowlanej nr ewid. [...] w K. w odległości od 0,5 m. do 0,6 m. od granicy z sąsiednią działką budowlana nr ewid. [...] oraz ściany z otworami okiennymi, w w/w rozbudowie budynku mieszkalnego w odległości od 0,5 do 4 m. od granicy z sąsiednia działka budowlaną nr ewid. [...] w miejscowości K.

Po drugie, w sprawie wyraźnie widoczny jest spór o przebieg przedmiotowych granic.

Jednocześnie w odniesieniu do przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego Sąd stwierdza, że z przedłożonego na rozprawie w WSA w Krakowie w dniu 23 października 2014 r. oświadczenia geodety uprawnionego mgr inż. K. B., złożonego na wniosek zainteresowanej M. K. wynika że "Z uwagi na brak podstaw do ustalenia granicy według dokumentów (w toku badania istniejącej dokumentacji stwierdziłem, że nie może być ona podstawą do ustalenia granic z uwagi na niską jakość tej dokumentacji- dokładność określenia przebiegu granicy wg tej dokumentacji jest porównywalna z wielkością sporu granicznego i znacznie przekracza obowiązujące w geodezji standardy) oraz ze względu na brak zgodnych oświadczeń stron co do przebiegu granicy oraz brak prawdziwej woli stron do zawarcia ugody (każda ze stron taką wolę wyrażała, lecz na swoich warunkach) – granica pomiędzy w/w działkami nie została ustalona i w tej sytuacji organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe (tj. Burmistrza Miasta i Gminy O.) umorzy postępowanie i przekaże sprawę z urzędu do rozpatrzenia przez Sąd)".

Z powyższego pisma uprawnionego geodety, niezależnie od jego prawnie obojętnych, czyli nie wiążących, wypowiedzi co do działań Burmistrza Miasta i Gminy O., wynika bezsprzecznie, że na obecnym etapie czynności uprawnionego geodety - w postępowaniu rozgraniczeniowym: 1) brak jest podstaw do ustalenia granicy według istniejącej dokumentacji i że 2) w sprawie mamy do czynienia z uzasadnionym sporem granicznym, gdyż na chwilę obecną dokładność określenia przebiegu granicy, według uprawnionego geodety, znacznie przewyższa obowiązujące w geodezji standardy.

W przekonaniu Sądu, Wojewoda M. przedwcześnie wydał zaskarżoną decyzję, z długiego w czasie przebiegu postępowania rozgraniczeniowego wyciągnął wnioski zmierzające w stronę samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o uzupełnione postępowanie dowodowe, które jednak nie wyjaśniło do końca zarzutów odwołania M.M. K., powodując tym samym naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W dniu [...] maja 2013 r., w którym Wojewoda M. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego z uwagi na przedmiotowe zagadnienie wstępne w przedmiocie rozgraniczenia w/w działek, funkcjonował przecież w obrocie prawnym oryginał mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której kserokopii sporządzono rysunek projektu zagospodarowania terenu, o którym jest mowa w zaskarżonej decyzji jako o zasadniczym dowodzie - ale w dniu wydania w/w postanowienia, jak można przypuszczać, oryginał ten nie był dla organu odwoławczego jednoznaczną gwarancją poprawności i prawidłowości przebiegu wrysowanych na niej granic.

W odniesieniu do podnoszonej przez skarżących, okoliczności, czy w/w mapa do celów projektowych spełnia, w faktycznych realiach przedmiotowej planowanej rozbudowy, wymogi rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011, Nr 263, poz. 1572), - Sąd zauważa, że według opisanego powyżej odstępstwa, wyrażonego w formie wskazanego powyżej postanowienia Starosty O., odstępstwo to umożliwia wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych, w projektowanej rozbudowie budynku mieszkalnego, na działce budowlanej nr ewid. [...] w K. w odległości od 0,5 m. do 0,6 m. od granicy z sąsiednią działką budowlana nr ewid. [...] oraz ściany z otworami okiennymi, w w/w rozbudowie budynku mieszkalnego w odległości od 0,5 do 4 m. od granicy z sąsiednia działka budowlaną nr ewid. [...] w miejscowości K.

Z kolei, zgodnie z § 79 ust. 5-6 w/w rozporządzenia "5. W przypadku gdy przedmiotem planowanej inwestycji są budynki sytuowane w odległości nie większej niż 4,0 m od granicy nieruchomości, a jednocześnie w PZGiK brak jest danych określających położenie punktów granicznych z wymaganą dokładnością, wykonawca pozyskuje niezbędne dane dotyczące tych punktów w drodze pomiaru. 6. Pomiar punktów granicznych, które nie są na gruncie oznaczone w postaci znaków granicznych, poprzedzają czynności mające na celu ustalenie położenia tych punktów na gruncie w trybie przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy lub w trybie przepisów art. 39 ustawy".

Sąd podziela stanowisko skarżących, że Wojewoda M. nie wyjaśnił wszechstronnie w sposób zobiektywizowany, dlaczego uznał, że nie wykazali oni wystarczającej staranności zmierzającej do przedstawienia dowodu potwierdzającego inny niż przedstawiony w dokumentacji projektowej przebieg granicy pomiędzy ich działką oraz w jaki sposób mieliby dowód ten przedstawić, skoro postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest przez Burmistrza Miasta i Gminy O., a czynności ustalania granic wykonuje geodeta upoważniony przez Burmistrza.

Skarżący, zdaniem Sądu, nie mają wpływu na sposób i tempo wykonywanych prac przez upoważnionego geodetę, mających na celu ustalenie przebiegu granicy w takim zakresie, aby stawiać wniosek, że jednostronnie przyczyniają się do nieefektywności postępowania rozgraniczeniowego.

Należy także dodać, że Wojewoda M. pominął środki dowodowe w postaci możliwości prawnej przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przedmiotowej sprawie z udziałem w/w uprawnionego geodety.

Być może na etapie postępowania administracyjnego byłaby wtedy okazja, poza prowadzeniem urzędowej korespondencji w tej sprawie, do jednoznacznego ustalenia na jakim etapie i z jakimi wynikami znajduje się postępowanie rozgraniczeniowe w sprawie przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami i wyciągnięcie z tego wniosków w przedmiocie załatwienia sprawy.

Zgodnie z treścią art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010, Nr 193, poz. 1287 ze zm.): "1. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. 2. Wydanie decyzji poprzedza:

1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia;

2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

3. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.

Z kolei, w myśl art. 34 w/w ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne " 1. Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

2. Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi.

3. Sąd rozpatruje sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego.

4. Przepisów ust. 1-3 i art. 31 ust. 4 nie stosuje się do sporów wynikłych przy wyznaczaniu granic nowo tworzonych nieruchomości na podstawie odrębnych przepisów".

Z przytoczonego powyżej stanowiska uprawnionego geodety z dnia [...] października 2014 r., adresowanego do zainteresowanej M. K. wynika, że Wojewoda M. powinien zatem w ramach ponownego postępowania wyjaśniającego/odwoławczego m.in. ustosunkować się do jego stwierdzeń oczywiście na tle obowiązującego stanu prawnego, faktycznego i zweryfikowanego stopnia zaawansowania postępowania rozgraniczeniowego oraz na nowo rozważyć załatwienie sprawy mając na uwadze zarówno prawo do zabudowy jak i konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP).

Powstaje bowiem pytanie, czy w demokratycznym państwie prawa, organ administracji publicznej powinien wydać pozwolenie na budowę jeżeli uzna w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do przebiegu granicy pomiędzy działkami, a zatem są uzasadnione wątpliwości w przedmiocie, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania terenem na cele inwestycji.

Nie wydaje się, aby potencjalne, znajdujące się niejako w tle sprawy, przyjęcie w tym zakresie przez organ administracyjny ewentualnych możliwości wykorzystania przez skarżących, już po ewentualnym fakcie skorzystania przez inwestora z ostatecznego pozwolenia na budowę, odpowiednich instrumentów prawa cywilnego i ewentualnie karnego, stanowiło uzasadnienie dla pomijania tej okoliczności przez organ administracyjny - oczywiście w sytuacji, gdy organ administracyjny stwierdzi, że wątpliwości w przedmiocie tytułu prawnego do prowadzenia robót budowlanych są uzasadnione i wymagają urzędowego rozstrzygnięcia opartego na zasadzie prawdy materialnej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności prawne i faktyczne kontrolowanej sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Jak w punkcie II sentencji, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, jak w punkcie III sentencji orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.