Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 8/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 252
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A we W. z udziałem uczestnika postępowania B w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji celowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi "A" we W. (dalej: strona, skarżąca, Fundacja) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. (dalej: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy decyzję Starosty J. (dalej: organ I instancji, Starosta) z dnia [...] września 2019 r. w sprawie zwrotu dotacji celowej udzielonej "B" w W. (dalej: Fundacja H V) przez Powiat J. w 2016 r.

Z akt sprawy wynika, że strona jako organizacja społeczna pismem z dnia 24 października 2018 r. zwróciła się do Starosty o wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji celowej udzielonej Fundacji H V przez Powiat J. w 2016 r. w związku z jej pobraniem i wydatkowaniem niezgodnie z przeznaczeniem. Uzasadniając żądanie skarżąca wskazała, że w związku z realizacją zadania publicznego polegającego na nieodpłatnej pomocy prawnej w powiecie J. w roku 2016 przez Fundację H V, wypłacane jej comiesięczne kwoty dotacji stanowiły w całości płatności za pośrednictwo przedsiębiorcy działającego pod firmą Kancelaria "X", a nie płatności wynagrodzenia osobie bezpośrednio udzielającej nieodpłatnej pomocy prawnej i zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem i jako takie podlegają zwrotowi w całości.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 5 listopada 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania. Wskazał organ I instancji, że z § 6 pkt 7 Statutu strony, wynika, że jednym z jej celów jest kontrola społeczna podmiotów wykonujących funkcje publiczne i dysponujących środkami publicznymi oraz wspomaganie obywatelskiej kontroli nad działaniami organów władzy publicznej (a zatem spełniona został pierwsza przesłanka z art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 253 ze zm., dalej: k.p.a.), jednak według organu, Fundacja nie uzasadniła w żądaniu spełnienia drugiej przesłanki, tzn., czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Ponadto organ uznał, że okoliczności wskazywane we wniosku nie mają potwierdzenia w faktach.

Ww. postanowienie zostało utrzymane w mocy przez SKO postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) we W. sygn. akt III SA/Wr 5/19 uchylił ww. postanowienia organów obu instancji zalecając wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie interesu społecznego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu po uzupełnieniu wniosku przez stronę, organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu w sprawie zwrotu przedmiotowej dotacji celowej udzielonej w 2016 r. O wszczęciu postępowaniu zawiadomił Fundację H V, która wniosła o umorzenie postępowania oraz o odmowę udziału w postępowaniu strony.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. organ I instancji orzekł o nie żądaniu zwrotu dotacji. W uzasadnieniu decyzji organ argumentował, że nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w wykonaniu przez Fundację H V zleconego zadania oraz jego rozliczenia. Wskazał organ I instancji, że Fundacja H V otrzymała dotację na podstawie umowy nr [...] z [...] grudnia 2015 r., której treść zaakceptował Zarząd Powiatu J. uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Wyjaśnił organ, że Fundacja H V zgodnie z § 1 umowy zobowiązała się prowadzić punkt nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. w budynku Starostwa Powiatowego w J., w dni robocze (od poniedziałku do piątku), co najmniej 4 godziny dziennie wg harmonogramu stanowiącego załącznik nr 1 do umowy. Wykaz adwokatów, radców prawnych uprawnionych do świadczenia pomocy określał załącznik nr 2 do umowy (adw. [...]). W lutym 2016 r. ww. wykaz został rozszerzony o r.pr. K.G., a w kwietniu 2016 r. o adw. D.W., A. B.. W punkcie według ustaleń organu I instancji udzielono 77 porad prawnych. Zdaniem organu I instancji Fundacja H V wypełniła obowiązek z umowy i zrealizowała cel dotacji, tj. prowadziła punkt nieodpłatnej pomocy prawnej. Na potwierdzenie powyższego organ wskazał na dokumenty księgowe i merytoryczne, tj. karty udzielania pomocy prawnej, oświadczenia osób korzystających z pomocy, listy obecności prawnika pełniącego dyżur, faktury wystawione przez adwokata "X" (prawnik z listy z załącznika do umowy), jako sprzedawcę dla Fundacji H V jako nabywcy, za poszczególne miesiące 2016 r. tytułem obsługi punktu nieodpłatnej pomocy prawnej. Fundacja H V, co jest udokumentowane dokonywała przelewu za ww. faktury. Podkreślił organ, że żaden z adwokatów ani radców prawnych nie wysuwał roszczeń z tytułu należności za świadczone usługi. Fundacja H V 27 stycznia 2017 r. złożyła sprawozdanie końcowe z wykonania zadania, po którym dokonano weryfikacji faktycznego sposobu rozliczenia dotacji.

Dalej organ I instancji wskazał, że w dniach od 24 do 27 października 2017 r. Zespół kontrolny Wydziału Finansów i Budżetu D. Urzędu Wojewódzkiego we W. na podstawie art. 175 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. 2019r., poz. 869 ze zm., dalej ufp) – ocenił pozytywnie działania Starosty w zakresie objętym kontrolą. Zauważył organ I instancji, że twierdzenie strony, jakoby comiesięczne kwoty dotacji stanowiły płatność za pośrednictwo przedsiębiorcy działającego pod firmą Kancelaria "X" - nie znalazły potwierdzenia, (strona we wniosku błędnie wskazała, że wypłaty kwot dotacji były dokonywane na rzecz adw. M.K., co później zostało wyjaśnione i chodziło o wypłaty i faktury wystawiane dla/przez adw. M.B.).

W odwołaniu od ww. decyzji strona zarzuciła brak rzetelnego przeprowadzenia postępowania, co do rzeczywistych kosztów, jakie zostały poniesione w związku z bezpośrednim świadczeniem nieodpłatnej pomocy prawnej, brak rozstrzygnięcia konkursu na wyłonienie podmiotu świadczącego pomoc, nie ustalenie wynagrodzeń osób bezpośrednio świadczących usługę, które zostały pokryte z dotacji. Zdaniem strony rzeczywistym bezpośrednim wykonawcą oraz osobą udzielającą osobiście nieodpłatnej pomocy prawnej nie był adw. M.B., pomimo że otrzymał on całość kwoty przeznaczonej na wynagrodzenia adwokatów. Zarzuciła również strona nie rozpoznanie jej wniosków dowodowych.

Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał organ, powołując się na stanowisko wyrażane przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w orzecznictwie (m.in. wyrok z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 191/07, z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1621/16), że strona była uprawniona do złożenia odwołania, pomimo braku wydania odrębnego postanowienia względem skarżącej o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, z uwagi na działania faktyczne, tj. przyjmowanie od strony pism, wniosków, oświadczeń. Wobec wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej dotacji, po wniosku strony z 24 października 2018 r., a następnie czynnego udziału strony w postępowaniu – nie może być kwestionowana legitymacja skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 2 i § 3 k.p.a.).

Dalej SKO powołało się na przepisy ufp – art. 252, art. 60, art. 61 oraz ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 2232 ze zm., dalej: unpp ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej) – art. 6 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 11 ust. 7, jak również powołało orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Podkreślił organ, że z orzecznictwa i literatury wynika, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona.

Odnosząc się do sprawy, organ II instancji stwierdził, że Starosta prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zasadnie uznał, że nie zaistniały podstawy do orzeczenia w przedmiocie określenia Fundacji H V wysokości dotacji do zwrotu. Wyjaśnił organ II instancji, że powierzenie Fundacji H V realizacji zadania publicznego pod tytułem "Z", nastąpiło na skutek konkursu ofert, w którym Fundacja H V złożyła 30 października 2015 r. ofertę., do treści oferty odwołuje się również zawarta z Fundacją H V umowa (§ 2 pkt 2) Podkreślił organ, że najistotniejszy punkt odniesienia przy ocenie wykorzystania środków dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem stanowią właśnie oferta i umowa. Dalej organ powołał się na zapis oferty, z którego wynika, że Fundacja H V podała że zadanie będzie realizować przez adwokatów i radców prawnych, a wyjątkowo przez inne osoby uprawnione do udzielania takich porad. Kalkulacja kosztów realizacji zadania określała wynagrodzenia adwokatów i radców prawnych bez sprecyzowania ich końcowych beneficjentów. Podobnie w umowie przewidziano, że w przypadku gdy adwokat bądź radca prawny działający w imieniu Zleceniobiorcy (wskazani w załączniku nr 2 do umowy i w aneksach z 8 lutego 2016 r. i 4 kwietnia 2016 r.) nie będzie mógł świadczyć nieodpłatnej pomocy prawnej, zobowiązany jest zapewnić zastępstwo innego adwokata, radcy prawnego, a w wyjątkowych sytuacjach aplikanta. Argumentowało SKO, że z ustaleń organu I instancji wynika, że nieodpłatną pomoc prawną świadczyli wyłącznie prawnicy z ww. listy w załączniku nr 2 i aneksach. Tym samym zdaniem SKO nie budzi wątpliwości, że sposób realizacji zadania publicznego został zachowany, jak również kwota wskazana w kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania wydatkowana został na cel określony w umowie oraz we wskazanej wysokości.

Zaakcentował organ II instancji, że możliwość posługiwania się zastępstwem innych adwokatów, radców prawnych i innych uprawnionych osób przewidział sam ustawodawca w art. 6 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 11 ust. 7 unpp. Zauważył, że sama umowa nie przewiduje odrębnych zasad, ale odsyła do oferty jako dokumentu określającego sposób wykonania zadania publicznego, a także do wykazu prawników upoważnionych przez Fundację H V. W ocenie SKO w sprawie pomoc prawna była realizowana z zachowaniem ustalonych reguł.

Odnośnie rozliczenia kwoty dotacji, to zdaniem SKO cała kwota przeznaczona na wynagrodzenie adwokatów i radców prawnych została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Kwestia realizacji płatności za pośrednictwem jednego z adwokatów ujętych w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do umowy, nie stanowi naruszenia przepisów i nie wpływa na prawidłowe wykorzystanie środków z dotacji.

W zakresie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, tj. faktur VAT wystawionych przez bezpośrednich wykonawców czynności nieodpłatnej pomocy prawnej w punkcie oraz dowodów przelewów dokumentujących zapłatę ww. faktur – to SKO przyznało, że wnioski dowodowe nie zostały rozpoznane, jednak nie wpływa to na wynik sprawy. Z decyzji organu I instancji wynika bowiem, że kwestie wnioskowane przez stronę były przedmiotem analizy organu, który uznał, że nie miały one znaczenia dla sprawy. Wskazał organ, że celem postępowania było ustalenie prawidłowości wykorzystania dotacji, w tym ustalenie dopuszczalności posługiwania się innymi adwokatami lub radcami prawnymi, a nie kwestia rozliczeń pomiędzy nimi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we W. strona wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów. Zarzuciła strona brak ustalenia rzeczywistych płatności wynagrodzenia osób (radców prawnych, adwokatów) bezpośrednio udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej, brak znaczenia okoliczności, że "żaden z adwokatów i radca prawny udzielający nieodpłatnej pomocy prawnej nie wysuwał roszczeń z tytułu należności za wykonanie usługi".

W uzasadnieniu skargi strona wskazała na nieprawidłowości w rozliczeniu dotacji, brak transparentności przepływów docelowych środków publicznych, co narusza interes społeczny. Zarzuciła strona, że organ nie ustalił, jak część dotacji rzeczywiście pokryła wynagrodzenia osób bezpośrednio świadczących nieodpłatną pomoc prawną, a jaka część stanowiła wynagrodzenie pośrednika M.B., który w ogóle takiej pomocy nie świadczył (koszty niekwalifikowalne, bez oparcia w kosztorysie zadania publicznego). Wskazała strona, że zaistniały w sprawie sposób rozliczenia stanowi nieprawidłowość, za którą odpowiedzialność ponoszą uczestnicy tego hermetycznego układu. Bez znaczenia zdaniem strony jest okoliczność nie wysuwania roszczeń przez bezpośrednich wykonawców usługi. Argumentowała strona, że otwarty konkurs nie był konkursem na wyłonienie najkorzystniejszego organizatora zastępstw w świadczeniu porad prawnych. Taki aspekt kosztów koordynacji realizacji zadania publicznego nie został uwzględniony w kosztorysie zadania, a koszty wynagrodzeń muszą być rozumiane ściśle, jako koszty osób bezpośrednio udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej, a nie rozmywane. To że Fundacja H V na potrzeby wygrania konkursu w ogóle nie skalkulowała "kosztów obsługi administracyjnej" zadania publicznego (koszty niekwalifikowalne), aby stworzyć wrażenie, że 100 % dotacji będzie służyło pokryciu wynagrodzeń rzeczywistych wykonawców, nie może uchodzić uwadze przy ocenie przesłanki zwrotu dotacji w sytuacji, gdy ostatecznie np. 70 % dotacji posłużyło pokryciu wynagrodzeń rzeczywistych wykonawców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy, uzasadnione było stwierdzenie, że nie zachodziły przesłanki do uznania, że nie wystąpiły przesłanki do żądania zwrotu dotacji celowej udzielonej w roku 2016 przez Powiat J. Fundacji H V. W sprawie organy stwierdziły, że nie wystąpiła przesłanka wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, przy czym było zainicjowane przez stronę jako organizację społeczną, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 31 § 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, iż zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim stron, przy czym pojęcie strony określone zostało w art. 28 k.p.a.; wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W niniejszej sprawie cele statutowe skarżącej uzasadniały dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, jak również po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (zgodnie z zaleceniami WSA we W. zawartymi w wyroku z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 5/19) strona wykazała interes społeczny, czego Sąd nie neguje.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez SKO, które znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (por. Wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1621/16, CBOSA). Tym samym strona była uprawniona do udziału w postępowaniu oraz do złożenia skargi do Sądu.

Przechodząc do zasadniczych kwestii spornych w sprawie, to Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. W ocenie Sądu, stanowisko zajęte przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych przekazanych do Sądu (Sąd orzeka na postawie akt sprawy – art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie daje podstaw do uznania decyzji za prawidłową, podjętą na podstawie ustalonego stanu faktycznego i prawnego i z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a., tj. po przeprowadzeniu przez organ odwoławczy samodzielnych ustaleń, wniosków i oceny prawnej w zakresie objętym postępowaniem, co winno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.).

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. (za wyrokiem NSA z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2785/20, publ. CBOSA).

Zauważa również Sąd, że okoliczność zainicjowania wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu dotacji przez organizację społeczną, w żaden sposób nie wpływa na sposób i zakres postępowania prowadzonego w tym zakresie (zwłaszcza że postępowanie było wszczęte z urzędu).

W zaskarżonej decyzji organ wskazał na zastosowanie w sprawie przepisów ufp, jako podstawy do dochodzenia zwrotu udzielonej dotacji, czego Sąd nie kwestionuje.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Zasadnie organ odwołał się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny zapadłych na tle pojęcia "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 777/08, publ. CBOSA). W pojęciu "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", którym posłużył się ustawodawca w art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), nie mieści się naruszenie procedur obowiązujących na podstawie umowy o udzielenie dotacji, w tym zasady kasowości, zgodnie z którą dochody i wydatki ujmowane są w terminie ich zapłaty (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 711/12, ONSAiWSA 2015/3/49). Z powołanego orzecznictwa i literatury jednoznacznie wynika, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Wprawdzie przedstawione poglądy dotyczą regulacji zawartej w poprzedniej ustawie o finansach publicznych, jednak ze względu na tożsamą treść aktualnego uregulowania art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., są aktualne dla potrzeb ustalenia rozumienia pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Istotne jest też to, że w ramach tego pojęcia nie mieści się naruszenie procedur określonych w umowie o udzielenie dotacji. Naruszenie zatem warunków umowy przy zachowaniu wydatkowania środków z dotacji na zadania objęte umową o udzielenie dotacji, nie stanowi o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2019 r., I SA/Gd 982/18, CBOSA). W piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku dotacji celowych a taki ma charakter udzielona w rozpoznawanej sprawie, określenie przeznaczenia środków przekazywanych w tej formie stanowi kryterium wyodrębnienia tych dotacji, dlatego najłatwiej można potwierdzić zgodne z przeznaczeniem ich wykorzystanie, co będzie miało miejsce wtedy, gdy środki te posłużą jako zapłata za zrealizowanie zadania, na które dotacja została udzielona. Podkreśla się przy tym, że przeznaczenie dotacji, rozumiane jako określenie celu, któremu mają służyć środki przeznaczone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powinno być określone w sposób niebudzący wątpliwości (por. Ustawa o finansach publicznych Komentarza, M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka - Pressom Sp. z o.o. Wrocław 2010 oraz Ustawa o finansach publicznych Komentarz, Ludmiła Lipiec Warzecha, Warszawa 2011) (za wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 15 września 2020 r. sygn.. akt I SA/Bk 104/20, pub;. CBOSA).

Dalej organ jako podstawę prawną dokonania oceny stanu sprawy powołał przepisy ustawy unpp, tj. art. 6 ust. 2 pkt 6 i art. 11 ust. 7 i odniósł je do zapisów umowy dotacyjnej zawartej pomiędzy Fundacją H V a Powiatem J., treści oferty złożonej przez Fundację H V, jak również organ stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest prawidłowo ustalony przez organ I instancji. W treści decyzji na str. 7 akapit 4, organ wskazał, że najistotniejszy punkt odniesienia przy ocenie wykorzystania środków dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem stanowi oferta złożona przez Fundację H V, jak również zawarta umowa. Następnie organ czyni rozważania dotyczące sposobu realizacji nieodpłatnej pomocy prawnej przez prawników, wskazuje na załącznik nr 2 do umowy, na aneksy dotyczące zmiany listy prawników świadczących ww. pomoc, odwołuje się do kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego i stwierdza, że sposób realizacji zadania był zgodny z ofertą i umową oraz kwota i jej wysokość były wydatkowane na cel określony w umowie.

W ocenie Sądu wskazane wyżej twierdzenia organu II instancji nie poddają się kontroli. Przede wszystkim w aktach sprawy, które SKO przekazało do Sądu, brak jest oferty złożonej przez Fundację H V w ramach konkursu ofert, do której treści odwołuje się organ II instancji, nie ma również powoływanego przez organ aneksu z 4 kwietnia 2016 r. ani też kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego.

W aktach znajduje się umowa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], w której jako załącznik nr 3 podano ofertę realizacji zadania publicznego, jednak tego dokumentu brak, nie ma również aneksu z kwietnia 2016 r., którym zmieniono listę prawników (z załącznika nr 2 do umowy), którzy mieli świadczyć nieodpłatną pomoc prawną. Podobnie brak jest w aktach dokumentów potwierdzających kto, w jakich miesiącach i w jakim zakresie świadczył nieodpłatną pomoc prawną, co dokładnie wskazał organ I instancji (str. 3 decyzji akapit 3) i co zaakceptował i przyjął jako własne ustalenia organ II instancji. SKO opisując dotychczasowy przebieg postępowania (na str. 3 decyzji) odwołuje się do dokumentacji księgowej i merytorycznej, tj. kart udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r., oświadczeń osób korzystających z pomocy, listy prawnika pełniącego dyżur i następnie po przyjęciu ustaleń faktycznych organu I instancji (SKO przyjęło, kto i w jakim zakresie realizował pomoc oraz że wśród tych osób nie było adw. M.B.), stwierdza, że sposób realizacji zadania publicznego, nieodpłatna pomoc prawna były realizowane z zachowaniem reguł umowy, przepisów, a realizacja płatności za faktycznie pełnione dyżury za pośrednictwem jednego z adwokatów ujętych w wykazie nie powoduje, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Żadnych z ww. dokumentów w aktach nie ma.

Sąd nie podważa zasadności odwołania się do zapisów ustawy unpp i oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście jej zapisów. Jednak organ poczynił to w sposób wybiórczy, tj. powołał jedynie art. 6 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 11 ust. 7 unpp i wyłącznie w odniesieniu się do zarzutów wskazywanych przez organizację społeczną. Jak już Sąd wskazywał prowadzone przez organ postępowanie zostało wszczęte z urzędu w sprawie zwrotu dotacji celowej udzielonej w 2016 r. Fundacji H V i jego zakres powinien obejmować wszystkie niezbędne w świetle obowiązujących przepisów (które to organ ma obowiązek wskazać) ustalenia faktyczne w zakresie wykorzystania dotacji i prawidłowości jej wykorzystania.

Rolą SKO było zatem ustalenie zarówno ram prawnych prowadzonego postępowania jaki przeprowadzenie samodzielnych ustaleń faktycznych niezbędnych dla oceny prawidłowości wykorzystania przedmiotowej dotacji. Natomiast SKO w zaskarżonej decyzji zasadniczo ograniczyło się do potwierdzenia ustaleń faktycznych organu I instancji i stwierdzenia, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe i bardzo szczątkowego powołania przepisów w świetle, których prowadzone jest powstępowanie dotyczące prawidłowości wykorzystania dotacji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja z uwagi na stwierdzone wady co do uzasadnienia prawnego i faktycznego, brak dowodów potwierdzających twierdzenia organu oraz w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, podlega uchyleniu. Wobec powyższego przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi.

Organ w ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązany będzie wskazać zarówno przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, jak również wskazać stan faktyczny sprawy, który stanowi podstawę faktyczną decyzji. W zakresie stanu faktycznego organ zobowiązany będzie ustalić, czy wszystkie niezbędne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, czy mają potwierdzenie w zgromadzonych dowodach i w zależności od własnych ustaleń wydać decyzję w granicach z art. 138 k.p.a. Wszystkie ustalenia organu winny być przedstawione w decyzji.

Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, Sąd uwzględniając regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 p.p.s.a.