Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 761/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 2, ust. 7; art. 50 ust. 1; art. 3 pkt 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7; art. 77 § 1;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 5 sierpnia 2021 r., znak: ZOA-VII.7721.23.2021 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kraśniku z dnia 21 maja 2021 r., znak: PINB.401.IV.3.2021; II. przyznaje adwokatowi Ł. P. od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r., znak: ZOA-VII.7721.23.2021 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania H. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kraśniku z dnia 21 maja 2021 r., znak: PINB.401.IV.3.2021 nakładającej na H. L. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 lipca 2021 r. robót budowlanych w pomieszczeniu kotłowni zlokalizowanej w poziomie piwnic budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...], obręb ew. [...], jednostka ew. K. M. - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. odłączenia kotła na paliwo stałe od przewodu kominowego (dymowego) wraz z zamurowaniem jego wlotu oraz odłączenie kotła od instalacji centralnego ogrzewania w przedmiotowym budynku, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 września 2021 r. oraz w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kraśniku w dniu 22 marca 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach kotłowni w poziomie piwnic w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr ewid.[...], obręb ew. [...], jednostka ew. K. M..

Podczas przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin w dniu 27 października 2020 r. ustalono m.in., że na nieruchomości w miejscowości [...], na działce nr ewid.[...], obręb ew. [...], jednostka ew. K. M., znajduje się murowany budynek mieszkalny o dwóch kondygnacjach nadziemnych i poddaszu niemieszkalnym oraz piwnicy technicznej (o wysokości 1,40 m mierząc w środkowej części sklepienia łukowego), o wymiarach zewnętrznych: szerokość 6,30 m, długość 10,40 m (mierzonej do lica ściany oddzielającej klatkę schodową od lokali mieszkalnych budynku na działce nr ewid.[...], od strony wewnętrznej klatki). Ponadto, budynek wyposażony jest w instalacje elektryczną wodociągową, kanalizacyjną oraz c.o. zasilaną z kotła na paliwo stałe zlokalizowanego w poziomie piwnicy. Obiekt usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...] oraz [...]. Podczas przeprowadzonych oględzin H. L. oświadczyła, iż w przewodzie dymowym, znajdującym się od strony jej lokali, zamontowana została kilka lat temu chromoniklowa rura o średnicy 0,15 m na całej wysokości komina, a także że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1950 r.

Podczas dodatkowych oględzin przeprowadzonych przez uprawnionych pracowników PINB w Kraśniku w dniu 15 kwietnia 2021 r. ustalono, że pomieszczenie kotłowni w poziomie piwnic posiada wymiary 2,55 m x 3,50 m oraz wysokość 1,40 m mierząc w środkowej części sklepienia łukowego, dostęp do kotłowni zapewniony poprzez korytarz o tej samej wysokości (1,40 m). Przedmiotowe pomieszczenie nie posiada wentylacji, jedynie otwór okienny bez stolarki o wymiarach 0,32 m x 0,56 m i umieszczony jest 0,20 m od sklepienia, nie posiada nawiewu powietrza do prawidłowego spalania i wentylacji umieszczonego nad posadzką. Ponadto, w pomieszczeniu znajduje się skład opału (drewno) - w dniu kontroli opróżniony. Przewód dymowy posiada otwór rewizyjny umożliwiający czyszczenie z dostępem od strony korytarza.

Obecna podczas oględzin H. L. oświadczyła, że instalacja grzewcza wraz z kotłownią została wykonana przez poprzedniego właściciela i nie posiada dokumentów związanych z jej realizacją, budynek nabyła w 1997 r.

W ocenie PINB w Kraśniku, z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa kotłownia nie spełnia warunków technicznych określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 136 ust. 2 oraz ust. 11, § 97 ust. 1 ww. rozporządzenia, określających wysokość pomieszczenia technicznego, w którym umiejscowiono kocioł oraz brak jest wentylacji nawiewno - wywiewnej.

Biorąc pod uwagę powyższe PINB w Kraśniku decyzją z dnia 21 maja 2021 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na H. L. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 lipca 2021 r. robót budowlanych w pomieszczeniu kotłowni zlokalizowanej w poziomie piwnic budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...], obręb ew. [...], jednostka ew. K. M. w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. odłączenia kotła na paliwo stałe od przewodu kominowego (dymowego) wraz z zamurowaniem jego wlotu oraz odłączenie kotła od instalacji centralnego ogrzewania w przedmiotowym budynku.

W wyniku odwołania wniesionego przez H. L. w sprawie orzekał Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, który decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 września 2021 r. oraz w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.

Organ odwoławczy odwołując się do przepisów § 136 ust. 2 i 11 oraz § 97 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności, stwierdził, że sprawie bezspornym jest, że kocioł na paliwo stale zainstalowano w poziomie piwnic, w kondygnacji podziemnej, w pomieszczeniu o wymiarach 2,55 m x 3,50 i wysokości 1,40 m, a jeżeli kocioł został zainstalowany w kondygnacji podziemnej (tak jak w rozpoznawanej sprawie) to może być zainstalowany jedynie w wydzielonym pomieszczeniu technicznym.

Przedmiotowe pomieszczenie techniczne nie spełnia warunku dotyczącego wysokości, które wynosi 1,40 m - mierząc w środkowej części sklepienia łukowego, a więc mniej niż dopuszczają przepisy ww. rozporządzenia, aby pomieszczenie miało cechy pomieszczenia technicznego. Ponadto, pomieszczenie nie spełnia warunków w zakresie wentylacji nawiewno - wywiewnej. Załącznik nr 1 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazuje, że Polska Norma wymieniona w § 136 ust. 2 to PN-B-02411:1987 Ogrzewnictwo - Kotłownie wbudowane na paliwo stałe - wymagania (w zakresie pkt 2.1.3- 2.1.6. i 2.1.8-2.1.10.). Zgodnie z pkt 2.1.6.1. ww. normy, w pomieszczeniu kotła powinien znajdować się otwór niezamykalny o powierzchni co najmniej 200 cm2, z kolei zgodnie z pkt 2.1.6.2. ww. normy, pomieszczenie kotła powinno mieć kanał wywiewny o przekroju nie mniejszym niż 0,14 m x 0,14 m, z otworem wlotowym pod sufitem pomieszczenia, wprowadzony pod dach i umieszczony obok komina. Otwór wlotowy do kanału wywiewnego powinien mieć wolny przekrój równy przekrojowi kanału. Kanał wywiewny i otwór wlotowy do niego nie mogą mieć urządzeń do zamykania. Stosowanie wentylacji wyciągowej mechanicznej jest niedopuszczalne, a przewód wentylacyjny powinien być wykonany z materiału niepalnego.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że pomieszczenie kotłowni znajdujące się w piwnicy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid.[...], obręb ew. [...], jednostka ew. K. M., nie tylko nie posiada wymaganej wysokości, ale także nawiewu niezbędnego strumienia powietrza dla prawidłowej pracy kotła oraz nawiewu wentylacji o powierzchni otworu co najmniej 200 cm2, a jedynie otwór okienny bez stolarki o wymiarach 0,30 m x 0,56 m umieszczony 0,20 m pod sklepieniem, pełniący funkcję zsypu opału. Ponadto, pomieszczenie kotłowni nie posiada również wentylacji wywiewnej o przekroju kanału nie mniejszym niż 0,14 m x 0,14 m, z otworem wlotowym pod sufitem pomieszczenia, wyprowadzonym ponad dach i umieszczonym obok komina.

Organ odwoławczy zauważył, że co prawda PINB w Kraśniku nie ustalił dokładnej mocy kotła na paliwo stałe, to wobec faktu, iż umiejscowiony jest on w kondygnacji podziemnej przyjąć należy, iż jego moc cieplna wynosi do 25 kW" bowiem kotły na paliwo stałe do 10 kW mogą być instalowane w budynkach, o których mowa w § 132 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń, w pomieszczeniach niebędących pomieszczeniami mieszkalnymi. Istotne rozróżnienie pomiędzy § 136 ust. 2, a § 136 ust. 2a dotyczy, oprócz mocy cieplnej nominalnej kotła również miejsca jego zainstalowania. Zapisy § 136 ust. 2a ww. rozporządzenia nie będą miały zastosowania w sprawie ponieważ przedmiotowy kocioł nie jest zainstalowany na poziomie ogrzewanych pomieszczeń, a w kondygnacji podziemnej.

Organ II instancji wyjaśnił, że materialną podstawę prawną decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Regulacja art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego dotyczy m.in. przypadku naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego. W przypadku, gdy roboty budowlane, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 Prawa budowlanego mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 Prawa budowlanego. Organ podkreślił przy tym, że istota decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem oznacza przy tym zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego, przede wszystkim z określonymi tam warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie uznał, że organ I instancji słusznie wskazał, iż główną nieprawidłowością uniemożliwiającą doprowadzenie do zgodności z przepisami przedmiotowego pomieszczenia, jako kotłowni z zainstalowanym kotłem na paliwo stałe jest jego wysokość - 1,40 m, a uzyskanie wymaganej wysokości wiązałoby się z koniecznością wykonania robót budowlanych, które wymagają opracowania projektu budowlanego i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia. Dlatego też, wobec braku możliwości uzyskania wymaganej wysokości pomieszczenia technicznego, doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, może nastąpić jedynie poprzez uniemożliwienie korzystania pomieszczenia, jako kotłowni i nakazania odłączenia kotła na paliwo stałe od instalacji centralnego ogrzewania oraz kanału dymowego z zamurowaniem jego wlotu.

Dodatkowo Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie zauważył, że organ I instancji przeanalizował również przepisy z daty zakupu przez H. L. ww. nieruchomości. PINB w Kraśniku stwierdził, iż przepisy dotyczące wysokości pomieszczenia technicznego były przed rokiem 1997 r. bardziej restrykcyjne niż obecnie: przepis § 97 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w-sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 poz. 140 - obowiązujące w latach 1995 r. - 2002 r.) stanowił, że dla pomieszczenia technicznego i gospodarczego nie powinna być mniejsza niż 2,2 m, a w budynkach jednorodzinnych - 2 m. Z kolei § 150 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. 1980 poz. 62 - data obowiązywania 1980 r. - 1995 r.) stanowił, że wysokość w świetle pomieszczeń nieprzeznaczonych na pobyt ludzi, piwnice i pomieszczenia techniczno-gospodarcze w jednorodzinnych domach mieszkalnych powinna wynosić minimum 2 m. Także norma polska PN-B-02411:1987 Ogrzewnictwo - Kotłownie wbudowane na paliwo stałe - Wymagania (w zakresie pkt 2.2.2-2.2.8 i 2.2.10-2.2.16) - dla kotłów o mocy cieplnej nominalnej powyżej 25kW do 2000 kW - data obowiązywania od 1987 r. - pkt 2.2.14.6 stanowi, że: wysokość kotłowni przy zsypie paliwa z przodu kotła i przy kotłach z pionowymi kanałami powinna być nie mniejsza niż podwójna wysokość kotła, jednak co najmniej 2,5 m. Ponadto, w kopii protokołu z okresowej kontroli i konserwacji przewodów kominowych nr 02/02/2021 z dnia 15 lutego 2021 r. stwierdzono również brak wysokości wynoszącej minimum 1,9 m kotłowni w piwnicy (k. 2 akt organu I instancji).

Odnosząc się do sytuacji życiowej H. L. organ podniósł, że na ocenę zgodności przedmiotowej decyzji z przepisami prawa nie mają wpływu względy celowości ani słuszności, czy też poczucie krzywdy strony skarżącej. Przepisy Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji możliwości uznaniowego podejścia do każdego przypadku. Montaż kotła na paliwo stałe w budynku mieszkalnym powinien być zgodny z przepisami działu IV rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak wskazano, powyższe przepisy są bezwzględnie obowiązujące, gdyż dotyczą zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia i środowiska.

W kwestii określenia terminu wykonania nakazanych robót organ odwoławczy wyjaśnił, że biorąc pod uwagę fakt, iż w toku postępowania odwoławczego upłynął wyznaczony przez organ I instancji termin wykonania obowiązku, organ odwoławczy zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i orzec w powyższym zakresie. Termin określony art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do wykonania obowiązku wynikającego z powyższego przepisu ma charakter procesowy i powinien być ustalony stosownie do okoliczności sprawy. Termin ten określa organ nadzoru budowlanego wydający decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyznaczony przez organ termin musi być realny i odpowiednio długi, aby wykonanie przez stronę nałożonego obowiązku było możliwe.

Decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie została zaskarżona przez H. L. (dalej także jako: "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze podniesiono, że kocioł grzewczy w tej piwnicy stoi najprawdopodobniej od lat 80-tych ubiegłego wieku, skarżąca nabyła ten budynek w 1997 r. z piecem i instalacją grzewczą więc zapewne organ nadzoru w latach 80-tych odebrał piec poprzednim właścicielom.

Skarżąca podniosła, że przez lata od 1997 r. nic nie wymieniała oprócz wyciągnięcia starego przepalonego pieca i zamontowała nowy.

Jak podniesiono w skardze według opinii kominiarza piec postawiony w tym miejscu nie zagraża życiu, zdrowiu, mieniu. W opinii pisał, że piec jest szczelny, kominy również. Zamurowanie komina zagraża życiu gdyż spaliny muszą gdzieś uchodzić.

W skardze podkreślono także, że budynek jest w dobrym stanie technicznym, odcięcie od ogrzewania grozi zniszczeniem budynku.

Końcowo skarżąca podniosła, że jest inwalidką II grupy, odcięcie od ogrzewania zagraża jej życiu i zdrowiu. Państwo Polskie powinno chronić takich ludzi jako ona, a nie utrudniać i narażać ludzi chorych na pogorszenie zdrowia swoimi decyzjami, a nawet życiu w mrozy.

Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zasadnicza wadliwość orzekania w sprawie polegała na nieustaleniu przez organ rodzaju i postaci robót budowlanych, które wykonane zostały z naruszeniem prawa budowlanego oraz czasu, w którym roboty te zostały wykonane, jak również na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), którego istotą pozostaje doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie ich rozbiórka.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem zmodyfikowano decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej określenia terminu nakazanych robót - wydłużając ten termin wobec jego upływu w toku postępowania odwoławczego. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, a więc utrzymano w mocy rozstrzygnięcie nakładające na skarżącą obowiązek wykonania robót budowlanych w pomieszczeniu kotłowni zlokalizowanej w poziomie piwnic budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. odłączenia kotła na paliwo stałe od przewodu kominowego (dymowego) wraz z zamurowaniem jego wlotu oraz odłączeniem kotła od instalacji centralnego ogrzewania w budynku zlokalizowanym na działce.

Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego.

Przepisy art. 50-51 prawa budowlanego regulują tryb tzw. postępowania naprawczego, będącego jednym z postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, a więc postępowań prowadzonych w stosunku do robót budowlanych wykonanych w warunkach szeroko rozumianej samowoli budowlanej.

W przypadku robót budowlanych już wykonanych postępowania naprawcze, czy też ściślej rzecz biorąc nakazy z art. 51 ust. 1 p.b., mogą być stosowane tylko wtedy, gdy spełnione zostaną warunki z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego.

W myśl art. 51 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Nałożenie na inwestorów obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b. uprawnione jest wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Z powyższego wynika, że podstawowym warunkiem nałożenia na inwestora obowiązku w postaci wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., jak również nałożenia obowiązku rozbiórki lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., jest to, by roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b.

Oczywiste jest przy tym, że aby ustalić czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. konieczne jest ustalenie rodzaju wykonanych przez inwestora robót budowlanych oraz czasu, w którym roboty te zostały zrealizowane. W szczególności bowiem ustalenie czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób sprzeczny z przepisami wymaga oceny zrealizowanych prac w świetle przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących w czasie wykonania robót budowlanych.

Niewątpliwie więc przy wydawaniu decyzji z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 prawa budowlanego konieczne jest ustalenie tak rodzaju wykonanych wadliwie robót budowlanych, jak i czasu, którym roboty zostały wykonane.

W przedmiotowej sprawie tego rodzaju ustaleń zabrakło.

Organ odwoławczy zaaprobował stanowisko organu I instancji, który uznał, że w sprawie nie ma znaczenia ani moc zainstalowanego kotła na paliwo stałe, ani to kiedy roboty budowlane zostały wykonane.

W odniesieniu do tej ostatniej kwestii organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji, wskazał, że PINB w Kraśniku stwierdził, iż przepisy dotyczące wysokości pomieszczenia technicznego były przed rokiem 1997 r. bardziej restrykcyjne niż obecnie: przepis § 97 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 poz. 140 - obowiązujące w latach 1995 r. - 2002 r.) stanowił, że dla pomieszczenia technicznego i gospodarczego nie powinna być mniejsza niż 2,2 m, a w budynkach jednorodzinnych - 2 m. Z kolei § 150 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. 1980 poz. 62 - data obowiązywania 1980 r. - 1995 r.) stanowił, że wysokość w świetle pomieszczeń nieprzeznaczonych na pobyt ludzi, piwnice i pomieszczenia techniczno-gospodarcze w jednorodzinnych domach mieszkalnych powinna wynosić minimum 2 m. Także norma polska PN-B-02411:1987 Ogrzewnictwo - Kotłownie wbudowane na paliwo stałe - Wymagania (w zakresie pkt 2.2.2-2.2.8 i 2.2.10-2.2.16) - dla kotłów o mocy cieplnej nominalnej powyżej 25kW do 2000 kW - data obowiązywania od 1987 r. - pkt 2.2.14.6 stanowi, że: wysokość kotłowni przy zsypie paliwa z przodu kotła i przy kotłach z pionowymi kanałami powinna być nie mniejsza niż podwójna wysokość kotła, jednak co najmniej 2,5 m.

Jednakże ustalenia takie nie są wystarczające dla należytego wyjaśnienia i załatwienia sprawy.

Z wywodów tych wynika, że w istocie organy przeanalizowały przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w okresie od dnia 1 stycznia 1981 r. Z tą datą weszło bowiem w życie rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Organy nie ustaliły kiedy zostały wykonane sporne roboty budowlane, przy czym jednocześnie w kwestii tej powoływały się na oświadczenie skarżącej, z którego wynikało, że instalacja grzewcza wraz z kotłownią została wykonana przez poprzedniego właściciela i nie posiada dokumentów związanych z jej realizacją, a budynek nabyła w 1997 r.

Skoro przedmiotowy budynek został wybudowany jeszcze w latach 50-tych ubiegłego wieku to nie można w takiej sytuacji wykluczyć, że również sama kotłownia wraz piecem wykonana została w nim jeszcze przed 1 stycznia 1981 r., co oznaczałoby, że organy w sprawie nie wyjaśniły i nie rozpatrzyły kwestii sprzeczności wykonania przedmiotowej kotłowni w świetle przepisów prawa budowlanego obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1981 r.

Jednocześnie należy podkreślić, że zasadnicza wadliwość organów w zakresie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy polegała nie na tym, że organy nie przeanalizowały wszystkich przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1981 r., lecz na tym, że organy nie ustaliły w ogóle kiedy wykonane zostały kwestionowane roboty budowlane.

Gdyby ustalono kiedy zostały wykonane sporne roboty budowlane to tym samym nie istniałaby potrzeba analizowania wszystkich przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących na przestrzeni drugiej połowy ubiegłego wieku, lecz oceny kwestii wykonania robót w sposób sprzeczny z przepisami dokonanoby w odniesieniu do konkretnych norm obowiązujących w czasie wykonania robót.

Ustalenia organów stanowiące podstawę wydania decyzji administracyjnej muszą mieć charakter stanowczy i konkretny. Nie mogą one mieć charakteru hipotetycznego, czy warunkowego. Z tych też względów sposób procedowania organów, które w sprawie nie dokonały konkretnych ustaleń dotyczących czasu, w którym wykonane zostały sporne roboty budowlane uznać należy za naruszający dyspozycje art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W sprawie organy nie ustaliły więc czasu, w którym sporne roboty budowlane zostały wykonane.

Co więcej organy nie ustaliły w ogóle jakich konkretnie robót budowlanych dotyczyło prowadzone postępowania.

Ani w decyzji organu odwoławczego, ani w decyzji pierwszoinstancyjnej nie wskazano na czym dokładnie polegały roboty budowlane, których dotyczyło prowadzone postępowanie.

Z faktu powoływania się przez organy na oświadczenie skarżącej o tym, że instalacja grzewcza wraz z kotłownią została wykonana przez poprzedniego właściciela, można by wnioskować, że zakwestionowane przez organ roboty budowlane polegały na wykonaniu instalacji i montażu pieca wraz podłączeniem go do przewodu kominowego przez poprzedniego właściciela nieruchomości.

Jednakże z twierdzeń skarżącej, w tym zawartych we wniesionej skardze, wynika, że już po nabyciu nieruchomości dokonała ona wymiany pieca.

Organy w żaden sposób okoliczności tej nie zbadały i nie dokonały w tym przedmiocie jakichkolwiek ustaleń faktycznych.

W sprawie nie jest więc jasne czy roboty budowlane, których dotyczyło prowadzone postępowanie i wydana decyzja dotyczyły instalacji i montażu pieca wraz podłączeniem go do przewodu kominowego przez poprzedniego właściciela nieruchomości, czy też dokonanej już przez skarżącą przebudowy (względnie remontu) kotłowni polegającej na wymianie pieca.

W sytuacji prowadzenia postępowania naprawczego z art. 50-51 prawa budowlanego bezwzględnie konieczne jest ustalenie na czym konkretnie polegały roboty budowlane będące przedmiotem postępowania.

W przedmiotowej sprawie tego rodzaju ustaleń zabrakło, a o rodzaju i postaci zakwestionowanych przez organy robót budowlanych wnioskować można co najwyżej z sentencji wydanej decyzji.

W sprawie organ odwoławczy zaniechał należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia okoliczności związanych z ustaleniem rodzaju i postaci robót budowlanych, które wykonane zostały z naruszeniem prawa budowlanego oraz czasu, w którym roboty te zostały wykonane, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o możliwości wydania w stosunku do skarżącej decyzji z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W sprawie organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., błędnie stosując przepis, którego istotą pozostaje doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie ich rozbiórka.

W sprawie za podstawę wydanego rozstrzygnięcia przyjęto art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., który dotyczy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Jak zaważał to sam organ istota decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. zakłada więc w sobie zachowanie wykonanych wadliwie robót budowlanych, a nie ich likwidację.

Rozstrzygnięcie takie jest wydawane tylko wtedy, gdy w ogóle możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym celowi temu, tj. doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc zachowaniu tych robót, służyć ma nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Nakładany w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych musi mieć na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc ich zachowanie, a nie likwidację.

Skoro więc w ocenie organów z uwagi na zbyt niską wysokość pomieszczenia, w którym zamontowano kocioł na paliwo stałe nie ma technicznej i prawnej możliwości zalegalizowanie takiego stanu to organy powinny były wydać w sprawie decyzję rozbiórkową z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., a nie decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Co więcej wydana decyzja ma w istocie taki właśnie charakter albowiem zawarte w niej nakazy sprowadzają się do rozbiórki (likwidacji) zamontowanego tam kotła na paliwo stałe.

Pomimo takiego charakteru wydanej decyzji fakt oparcia jej na art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie ma tylko znaczenia formalnego. Zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. zakłada bowiem w sobie, że w razie niewykonania przez inwestora nałożonych obowiązków konieczne będzie wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., tj. decyzji nakazującej rozbiórkę, która w realiach przedmiotowej sprawy byłaby decyzją identyczną z tą wydaną obecnie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się także naruszenia przepisów prawa materialnego. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o możliwości wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Jako, że uchybień takich dopuściły się organy obu instancji, oprócz zaskarżonej decyzji, uchylono także decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących właściwej interpretacji art. 51 ust. 7 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego.

W ponowionym postępowaniu organy powinny zatem ustalić rodzaj i postać robót budowlanych, które wykonane zostały z naruszeniem prawa budowlanego oraz czas, w którym roboty te zostały wykonane.

W tym kontekście organy powinny w szczególności wyjaśnić czy i kiedy skarżąca dokonała wymiany i zamontowania w pomieszczeniu piwnicy nowego kotła na paliwo stałe.

Organy rozpatrzą następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnią przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia.

O ile organy ustaliłyby, że nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem to podstawę wydawanej decyzji rozbiórkowej powinien stanowić art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.

Końcowo należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2947/16, którego kopię złożono do akt sprawy administracyjnej, wskazywał, że w przypadku wykonania robót budowlanych, polegających na montażu kotła c.o. bez wymaganego pozwolenia na budowę, powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50-51 Pr.bud. w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, o ile jest to możliwe. W przeciwnym razie organ nadzoru budowlanego powinien skorzystać z możliwości jakie przewiduje art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał także, że w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane kocioł c.o. jest urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9 Pr.bud.). Zaś ustawienie takiego kotła w budynku i podłączenie go do komina oraz do instalacji grzewczej w budynku jest zaliczane do robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Pr.bud.), jako montaż urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym, zapewniającego możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Powyższe wskazywałoby więc, że tego rodzaju prace jak wymiana lub montaż montażu kotła należy kwalifikować jako roboty budowlane polegające na montażu (wymianie) kotła. Pojęcie robot budowlanych należałoby więc odnosić do czynności w postaci montażu (wymiany) kotła, a nie do samego pomieszczenia piwnicy (kotłowni), co zdaje się sugerować organ odwoławczy.

W kwestii wywodów zawartych w wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 2947/16 zauważyć należy, że obecnie montaż kotła nie wymaga już pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia w sprawie, bo niezależnie od tego, czy wymianę kotła zakwalifikowano by jako remont, czy jako przebudowę, to i tak prace te nie miałyby charakteru budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., w związku z czym w sprawie właściwy jest tryb postępowania naprawczego z art. 50-51 prawa budowlanego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku.

O wynagrodzeniu adwokata, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U z 2019 r. poz. 18).