Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 157/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: par. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi "J. S.A. " sp. k. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 12 i § 13 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2009 r. Rada Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr XXVI/209/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej w Gwiazdowie – część C (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 19 czerwca 2009 r., nr 120, poz. 1941).

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. "J. sp. k. z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną uchwałę w części, tj. w zakresie rozdziału IV § 12, który nakazuje właścicielom nieruchomości zaopatrzenie budynków w wodę z sieci wodociągowej, w zakresie rozdziału IV § 13 pkt 1, który nakazuje właścicielom nieruchomości odprowadzanie ścieków komunalnych do sieci kanalizacji sanitarnej i dalej do oczyszczalni ścieków oraz w zakresie rozdziału IV § 13 pkt 2, który zakazuje budowy zbiorników na ścieki oraz indywidualnych oczyszczalni ścieków. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 2 b ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r., poz. 662 ze zm.; dalej: "u.u.c.p.g."), art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 2 b u.u.c.p.g., § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.; dalej: "R.w.t.b."), art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 26 ust. 1 i 3 R.w.t.b., art. 140 k.c., a także zapisów projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. w zakresie prognozy oddziaływania na środowisko. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie rozdziału IV § 12 i § 13 pkt 1 i 2, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed [...] czerwca 2017 r., w dniu [...] listopada 2020 r. złożyła wniosek do Rady Miasta w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa. Do dnia dzisiejszego organ nie przedstawił jednak żadnej odpowiedzi.

Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości, w obrębie której znajduje się [...] działek położonych w miejscowości G., w gminie K., o łącznej powierzchni [...] ha. Dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] Część ze wskazanych wyżej działek należących do skarżącej znajduje się na obszarze, dla którego Rada Miasta uchwaliła w dniu 26 marca 2009 r. plan zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej w Gwiazdowie - część C (uchwała nr XXVI/209/2009). Zgodnie z § 4 tej uchwały działki zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (w większości) i oznaczone symbolem [...]

Przechodząc do meritum spółka podniosła, że w planie miejscowym w rozdziale dotyczącym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego zawarto zakaz budowy zbiorników na ścieki oraz zakaz budowy indywidualnych oczyszczalni ścieków. Jednocześnie nakazano, by zaopatrzenie budynków w wodę następowało z sieci wodociągowej, a odprowadzanie ścieków komunalnych odbywało się tylko i wyłącznie do sieci kanalizacji sanitarnej. Tymczasem na wskazanym obszarze obecnie nie ma możliwości podłączenia do sieci wodociągowej ani kanalizacyjnej, z uwagi na ich brak w tym rejonie. Nie jest również planowana w najbliższym czasie ich budowa. Skarżąca jest więc właścicielem działki budowlanej, podlegającej restrykcjom określonym w przepisach prawa miejscowego, które w istotny sposób ingerują w jej prawo własności.

Z uwagi na ograniczenia natury technicznej, tj. niedopełnienie zadań własnych przez gminę skutkujące brakiem odpowiedniej infrastruktury związanej z dostarczaniem wody jak i z odprowadzaniem ścieków, a także biorąc pod uwagę wskazane wyżej ograniczenia, skarżąca nie może zagospodarować przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, to jest poprzez zabudowanie jej domami jednorodzinnym. A co za tym idzie, nie może w sposób pełny czynić użytku z prawa własności, gdyż nie jest w stanie zaopatrzyć przedmiotowej nieruchomości w wodę ani rozwiązać problemu gromadzenia i wywozu ścieków, czy to w sposób samodzielny, czy też przy pomocy gminy.

Skarżąca podkreśliła, że nieuprawnione jest wprowadzenie regulacji odmiennych do aktu prawa miejscowego bez wyraźnej delegacji ustawowej, a takie działanie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Dodatkowo spółka podniosła, że projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. obowiązujący w czasie, gdy podejmowana była zaskarżona uchwała zakładał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma określić sposób odprowadzania ścieków bytowych, komunalnych i przemysłowych, który zagwarantuje ochronę gruntów przed zanieczyszczeniem. Rozwiązaniem docelowym miało być odprowadzanie wszystkich ścieków do kanalizacji sanitarnej. Wyjątek miały jednak stanowić tereny, w których warunki techniczne nie pozwalają na doprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej. W takim wypadku projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej przewidywał możliwość odprowadzania ścieków bytowych do zbiorników bezodpływowych oraz przydomowych oczyszczalni ścieków. Powyższe rozwiązanie nie zostało implementowane do uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, wskazując, że jest niezasadna.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że procedura planistyczna prowadzona była na wniosek ówczesnego właściciela terenu firmy "Ś. .", która następnie przekształcona została w spółkę "Ś. ." Spółka Komandytowo akcyjna, a w 2014 r. w spółkę "C. " spółka komandytowo akcyjna, a następnie "C. " spółka komandytowa. Teren objęty procedurą zajmował łącznie [...] ha. Przeznaczenie tak dużego obszaru na cele zabudowy mieszkaniowej wiązało się z koniecznością przeanalizowania możliwości gminy w zakresie zaopatrzenia przyszłych mieszkańców w niezbędną infrastrukturę. Ówczesne możliwości finansowe gminy i plany inwestycyjne nie przewidywały rozwoju infrastruktury dla zabudowy mieszkaniowej na tak dużym obszarze. W związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2006 r. pomiędzy Gminą K. a firmą "Ś. ." zostało zawarte porozumienie, aneksowane w dniu [...] października 2006 r., uzupełnione o umowę z dnia [...] października 2008 r. i następnie potwierdzone aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2008 r.

Zgodnie z zapisami tych umów firma zobowiązała się do wybudowania na terenie objętym miejscowym planem infrastruktury technicznej, tj. wodociągu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, drogi i oświetlenia dróg, a następnie do przekazania jej nieodpłatnie na rzecz gminy. Gmina K. zobowiązała się natomiast do budowy kolektora sanitarnego do terenów objętych miejscowym planem. Gmina K. wywiązała się ze swoich zobowiązań. Kanalizacja sanitarna została wybudowana przez Gminę K. w 2007 r., co potwierdza protokół odbioru końcowego i przekazania do użytkowania inwestycji o nazwie Budowa kanalizacji sanitarnej w G. z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Sieć kanalizacji sanitarnej została doprowadzona do terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przed dniem wejścia miejscowego planu w życie (14 dniu po publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 czerwca 2009 r.). W drodze gminnej, dz. nr ewid. [...], obręb G., gmina K., przylegającej do przedmiotowego terenu znajdują się sieci wodociągowa i kanalizacyjna. Wobec tego zdaniem organu działki powstałe na terenie objętym miejscowym planem mają zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zagwarantowaną na mocy podpisanych porozumień i umów wskazanych wcześniej. Do granic terenu objętego miejscowym planem zostały doprowadzone sieci uzbrojenia pozwalające na przyłączenie działek do sieci po zrealizowaniu zobowiązań wynikających z podpisanych porozumień i umów.

Powyższe podważa argument skarżącej jakoby na przedmiotowym terenie brak było technicznych możliwości podłączenia do kanalizacji sanitarnej. Sieci infrastruktury technicznej, niezbędne do podłączenia terenów zabudowy wyznaczonych w planie miejscowym znajdują się w drodze publicznej bezpośrednio przylegającej do terenów objętych planem miejscowym. Ponadto wyznaczone na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego drogi zostały oznaczone jako drogi wewnętrzne, które nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu przepisów odrębnych i nie przechodzą z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego. Właścicielem dróg wewnętrznych pozostaje skarżąca, wobec czego nie ma przeszkód formalnych do realizacji postanowień wynikających z podpisanych porozumień i umów wskazanych wcześniej, wynikających z ewentualnej konieczności uzyskania zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Organ wyjaśnił również, że w związku z przedłużającą się procedurą uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy [...] na cele nierolnicze, w dniu [...] maja 2008 roku Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu. Zapisy uchwały pozwoliły na uchwalenie miejscowego planu w siedmiu odrębnych obszarach oznaczonych literami A-G. Zmiana uchwały o przystąpieniu nie zmieniła granic całego obszaru, tym samym nie spowodowała zmian w podpisanych umowach i porozumieniach, o których mowa wcześniej, dotyczących infrastruktury technicznej.

Organ wskazał również, że na podstawie umów i porozumień firma "C. " spółka komandytowa zrealizowała na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej w G. cz. A i G inwestycję polegającą na budowie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej, tłoczni oraz rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej oraz przeniosła na Gminę K. prawo własności do wymienionej infrastruktury na podstawie umowy przekazania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z dnia [...] listopada 2018 r. Tym samym firma wywiązała się na części terenu ze zobowiązań wynikających z podpisanych umów i porozumień.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r. skarżąca spółka podniosła, że jej zdaniem zawarte i aneksowane porozumienie jest nieważne. Jak wynika z przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437; dalej: "u.z.w.o.ś.), to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomości ubiegające się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 tej ustawy oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4).

Co więcej, przepisy wyraźnie stanowią, że osoba ubiegająca się o przyłączenie ma obowiązek wybudowania na własny koszt jedynie przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, natomiast budowa wszelkich innych urządzeń spoczywa na przedsiębiorstwie. Dopuszczalnym wyjątkiem jest sytuacja, gdy urządzenia nie były ujęte w planie wieloletnim i zostały wybudowane przez inwestora prywatnego. Wtedy może on żądać, by przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które przyłączyło urządzenia do swojej sieci, przejęło ich własność, ale musi to nastąpić za wynagrodzeniem - na warunkach określonych przez strony w umowie. Swoboda umów, będąca zasadą w prawie zobowiązań, doznaje tu istotnych ograniczeń. Strony mogą określić, jaki tytuł prawny będzie przysługiwał przedsiębiorstwu (gminie), ale wykluczona jest możliwość przekazania nieodpłatnego (np. umowa darowizny). Taką interpretację jednoznacznie potwierdza orzecznictwo cywilne i administracyjne. Co do zasady przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne nie mogą obciążać podmiotów ubiegających się o przyłączenie innymi kosztami niż koszty wykonania przyłącza. To opłata adiacencka jest jedyną dopuszczalną ustawą formą współfinansowania budowy obiektów infrastruktury technicznej przez właścicieli nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Gminy Kostrzyn nr XXVI/209/2009 z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej w Gwiazdowie – część C (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 19 czerwca 2009 r., nr 120, poz. 1941).

Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.

Warunkiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętej przed dniem [...] czerwca 2017 r. jest poprzedzenie jej bezskutecznym wezwaniem organu gminy, który wydał kwestionowaną uchwałę, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. szerzej postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 5/19 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie warunek ten został spełniony, albowiem skarżąca wystąpiła z takim wezwaniem do Rady Wiejskiej Gminy K. (k. 11 – 17 akt sąd.), która uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nie uwzględniła wezwania spółki (k. nienumerowana akt planistycznych).

W konsekwencji poczynionych w tym zakresie ustaleń Sąd mógł przystąpić do zbadania legitymacji prawnej strony skarżącej. Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem.

W niniejszej sprawie skarżąca jest właścicielem 409 działek położonych w miejscowości G., w gminie K., o łącznej powierzchni [...] ha. Dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] Część ze wskazanych wyżej działek – przed dokonanym podziałem część działek o numerach [...], 22 i [...] – należących do skarżącej znajduje na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Ponieważ postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności poprzez ograniczenie możliwości zabudowy należących do skarżącej nieruchomości, z uwagi na nakaz zaopatrzania budynków w wodę z sieci wodociągowej, zakaz lokalizacji na działkach przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zbiorników na ścieki lub indywidualnych oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy kanalizacja wodociągowa i sanitarna na przedmiotowym terenie nie istnieje, w ocenie Sądu interes prawny skarżącej został naruszony, a skarga była dopuszczalna.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane.

Przechodząc do zarzutów skargi dotyczących merytorycznej treści zaskarżonej uchwały wskazać należy, że skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 12 nakazującego zaopatrzanie budynków w wodę z sieci wodociągowej i § 13 zaskarżonej uchwały, który nakazuje odprowadzać ścieki komunalne do sieci kanalizacji sanitarnej i dalej do oczyszczalni ścieków (pkt 1) i zakazuje budowy zbiorników na ścieki oraz indywidualnych oczyszczalni ścieków (pkt 2). Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanych zapisów uchwały skarżąca wskazała, że są one sprzeczne z przepisami aktów prawnych wyższej rangi.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

Dalej wskazać należy, ze na mocy art. 3 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego przysługującego innym podmiotom, poprzez kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na swoim terenie (tzw. władztwo planistyczne gminy). Uprawnienie to podlega jednak różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawcze w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, publ. OTK z 2000 r., nr 2, poz. 29). Prawnie wadliwymi będą więc zarówno te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wymaga, aby plan miejscowy obowiązkowo określał zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a obowiązek ten został uszczegółowiony w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Niemniej jednak w świetle powyższych uwag dotyczących zakresu przysługującego gminie władztwa planistycznego nie ulega wątpliwości, że uprawnienia gminy w omawianym zakresie nie mogą pozostawać w sprzeczności z regulacjami rangi ustawowej, nadającej konkretne uprawnienie dla podmiotu, którego sytuacja faktyczna wyczerpuje znamiona tego przepisu.

Takim przepisem jest art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.p.c.g. stanowiący (w brzmieniu aktualnym oraz na dzień uchwalenia kontrolowanej uchwały), że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten przewiduje nadto, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Z treści omawianej regulacji wynika, że adresatowi normy ustawowej przysługuje wybór wykonania obowiązku zapewnienia utrzymania czystości i porządku pomiędzy wykonaniem zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe a przydomową oczyszczalnią ścieków bytowych, przy czym ustawodawca przewiduje, że ma to miejsce w sytuacji, gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona.

Tym niemniej w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że właściciel nieruchomości może zrealizować prawo do budowy bezodpływowego zbiornika bądź przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, jak i gdy jest uzasadniona, lecz – tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Jeżeli więc na terenie objętym planem nie ma sieci kanalizacyjnej, nawet jeśli pozostaje w sferze planów, właściciel nieruchomości zachowuje wynikające z ustawy prawo do zapewnienia utrzymania czystości na nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków poprzez realizację zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i plany inwestycyjne gminy nie mogą wyłączyć tego uprawnienia. W przeciwnym razie zostanie on pozbawiony uprawnienia ustawowego, w czym należy upatrywać również naruszenia zasady ochrony tego prawa zagwarantowanej w art. 21 ust. 1 Konstytucji.

Zgodzić się więc należało ze stroną skarżącą, że przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe, bez jednoczesnego zapewnienia możliwości zaopatrzenia tych terenów w bezodpływowe zbiorniki ściekowe bądź przydomowe oczyszczalnie ścieków bytowych do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej, jest niedopuszczalne. Stanowisko to jest zasadne tym bardziej, że szereg przepisów prawa przewiduje możliwość odprowadzenia ścieków z budynków przeznaczonych na pobyt ludzi do bezodpływowych zbiorników lub oczyszczalni przydomowych w sytuacji, gdy brak jest warunków przyłączenie tych budynków do sieci kanalizacyjnej. Zgodnie z § 26 ust. 3 R.w.n.z., w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 mł na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 mł, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Uregulowanie to jest zgodne zarówno z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.p.c.g., jak i art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG) (Dziennik Urzędowy L 135, 30/05/1991, s. 40-52) wskazującym, że w przypadku, gdy ustanowienie systemu zbierania ścieków komunalnych nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska. Z przepisów tych wynika zatem dopuszczenie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, stosowania zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków, których budowa z założenia odpowiada kanalizacji sanitarnej (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12).

Dalej wskazać należy, że z powołanego § 26 ust. 3 R.w.n.z. wynika, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci zewnętrznej zaopatrzenia wodę, istnieje prawna możliwość zabudowy nieruchomości pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Natomiast kwestionowany niniejszą skargą zapis § 12 planu taką możliwość wyłączył. Zapis ten ma ten skutek, że do czasu wybudowania sieci wodociągowej nie jest możliwe (zgodnie z zapisami planu) korzystanie z prywatnego ujęcia wody. Stąd jako niezgodne z aktem prawa wyższego rzędu, musiał zostać wyeliminowany.

Reasumując, przyznane gminie władztwo planistyczne nie uzasadnia wprowadzenia w miejscowym planie zakazu zaopatrywania terenów budownictwa mieszkaniowego w podstawowe wyposażenie, a takim z pewnością jest bezodpływowy zbiornik ścieków, przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz indywidualne ujęcie wody. Ponadto nie ulega wątpliwości, że kwestia przysługujących właścicielom uprawnień i obowiązków w okresie istnienia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz w okresie przed ich powstaniem jest wyraźnie uregulowana w art. 5 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. i § 26 ust. 3 R.w.n.z. Z tych względów wprowadzenie w kontrolowanym planie regulacji w tym przedmiocie, bez wyraźnej delegacji ustawowej, stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, jak również czyni prawo przysługujące właścicielowi na podstawie ustawy iluzorycznym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 310/18).

Na powyższą konstatację nie mają przy tym wpływu zapisy przywołanych przez Radę Miasta umów i porozumień w zakresie wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przez skarżącą na obszarze objętym planem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem abstrakcyjnym i generalnym, istniejącym w obrocie prawnym niezależnie od umów cywilnoprawnych zawartych na jego tle. Jego zapisy muszą być więc zgodne z przepisami rangi ustawowej bez względu na treść zawartych przez gminę umów. Brak wywiązania się przez spółkę z postanowień umowy cywilnoprawnej nie sanuje więc zgodności kwestionowanych zapisów planu miejscowego z przepisami. Rozstrzygnięcie sporu w kwestii niewykonania bądź nienależytego wykonanie umowy nie należy przy tym do właściwości sądu administracyjnego.

Wbrew twierdzeniom organu nie można przy tym uznać, aby wybudowanie przez Gminę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w drodze gminnej, dz. nr ewid. [...], obręb G., gmina K., było jednoznaczne z zapewnieniem przez Gminę możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Jak wynika z nadesłanych do Sądu akt, sieć wodociągowa i kanalizacyjna znajduje się w ul. [...], która przylega tylko do granic terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w G. , gm. K. – część A i E, a nie część C. Przyłączenie uzbrojenia do sieci w niniejszej sprawie zostało przez Gminę uzależnione od zrealizowania zobowiązań wynikających z podpisanych porozumień i umów cywilnoprawnych, które – jak już powyżej wskazano – nie mają znaczenia na gruncie oceny zgodności zapisów planu miejscowego z przepisami.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., w punkcie I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Gminy Kostrzyn z dnia 26 marca 2009 r., nr XXVI/209/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej w Gwiazdowie – część C w zakresie § 12 i § 13, z uwagi na naruszenie art. 6 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. postrzeganym jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu, a także art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.p.c.g., § 26 ust. 3 R.w.t.b., art. 64 Konstytucji i art. 140 ustawy Kodeks cywilny.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800 ze zm.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XIV zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] lutego 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.