Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1071/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2008r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. /-/ M. Kwiecińska /-/ J. Szaniecka /-/A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 października 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskutek odwołania M. C., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Odmawiając ustalenia warunków zabudowy Prezydent Miasta wyjaśnił, że teren inwestycyjny nie jest objęty planem miejscowym, stąd decyzję oparto na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717). W toku badania funkcji oraz cech sąsiedniej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki granice obszaru analizowanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza wykazała, że przy ul. [...] występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna maksymalnie II kondygnacyjna (III kondygnacyjna w poddaszu) o ustalonej tylnej linii zabudowy w odległości 15 m od ulicy. W ocenie Prezydenta Miasta koncepcja inwestycji odbiega pod względem powierzchni zabudowy i tylnej linii zabudowy od istniejącej zabudowy sąsiadującej i nie może być uznana za jej kontynuację. Dodatkowo organ zaznaczył, że projekt budynku nie uzyskał akceptacji Miejskiego Konserwatora Zabytków zgodnie z opinią z dnia 8 października 2007 r. Postanowienie uzgodnieniowe Konserwator wydał dnia 23 października 2007 r.

Odwołanie od decyzji złożyła M. C. W jej ocenie przyjęto ustalenia sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z projektem wstępnym zagospodarowania terenu opracowanym dla nieruchomości w sierpniu 2007r. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji nie została również uzasadniona przez wskazanie norm prawnych na jakich ją oparto. M. C. podkreśliła, że spełniony został wymóg kontynuacji dotychczasowej zabudowy, co do jej funkcji, cech i parametrów, a także linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W szczególności nie można mówić o naruszeniu tylnej linii zabudowy, gdyż budynki na działkach sąsiednich (nr [...], [...] i [...]) nie są w tym zakresie uporządkowane w jednolitej linii. Projekt nie odbiega także parametrami i cechami od zabudowy istniejącej, tym bardziej, że dotyczy jedynie garażu i tzw. zimowego ogrodu, a tego typu zabudowania usytuowane są na wszystkich działkach sąsiednich i w różnych miejscach. M. C. zaznaczyła, iż dobudowa nie powiększa gabarytów istniejącego budynku mieszkalnego. Działki sąsiednie (w szczególności nr [...] i [...]) są zabudowane w większej części niż działka inwestycyjna z uwzględnieniem planowanej inwestycji. Zabudowa objęta wnioskiem nie zmieni też sposobu zagospodarowania działki, która nadal będzie wykorzystywana wyłącznie na cele mieszkalne. W konkluzji M. C. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że analiza urbanistyczna, na której oparto rozstrzygnięcie, nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 9 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Do decyzji powinna być załączona analiza urbanistyczna, również składająca się części tekstowej i osobnej mapy. Załączniki graficzne do mapy i analizy urbanistycznej powinny być sporządzone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (kopia mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego dotyczy wniosek, w skali 1:500 lub 1:1000). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego załącznik do analizy w formie "wydruku", w skali innej niż 1:500 i 1:1000 nie spełnia powyższych warunków. W ocenie organu nie można było też uznać drugiej mapy załączonej do analizy, bowiem nie wyznaczono na niej w ogóle obszaru analizowanego, a jedynie oznaczono teren objęty wnioskiem. Abstrahując od warunków formalnych jakie powinna spełniać decyzja o warunkach zabudowy Kolegium zauważyło, że granice obszaru analizowanego nie spełniają warunku określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto, w zaskarżonej decyzji nie podano motywów przyjęcia takiego, a nie innego, obszaru odniesienia (naruszenie art. 7 i 77 K.p.a.). Za chybione Kolegium uznało również argumenty Prezydenta Miasta dotyczące tylnej linii zabudowy. Wskazało, że wyznaczenie linii zabudowy w myśl § 4 rozporządzenia oznacza jedynie nakaz ustalenia odległości pomiędzy frontową (a nie tylną) częścią inwestycji a pasem drogowym. Niezależnie, organ odwoławczy dostrzegł naruszenie art. 106 § 1 K.p.a. poprzez oparcie decyzji na uzgodnieniu z Miejskim Konserwatorem Zabytków, które w momencie jej wydania nie było jeszcze ostateczne. Zdaniem Kolegium nie należało rozstrzygać sprawy, jeżeli przewidziane prawem uzgodnienie (postanowienie) zostało zaskarżone (zażalenie), a kwestii tej nie rozstrzygnięto. W tej sprawie postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków nie tylko nie było ostateczne w dniu wydania decyzji, ale nadto dnia 24 września 2008r. zostało uchylone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W konkluzji Kolegium poleciło Prezydentowi Miasta uzupełnić postępowanie poprzez sporządzenie prawidłowej analizy urbanistycznej.

Skargę na decyzję złożyła A. M. Wniosła o jej zmianę poprzez oddalenie odwołania i odmowę ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie uchylenie decyzji i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację, art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja nie wymaga akceptacji Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz art. 7 i nast. K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego i oparcie decyzji wyłącznie na twierdzeniach inwestora oraz błędnych ustaleniach organu. Zdaniem A. M. naruszono również art. 106 § 1 K.p.a. poprzez dowolną interpretację tego przepisu i art. 138 § 1 K.p.a. przez uchylenie decyzji, podczas gdy nie zaistniały ku temu podstawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona prawidłowo. W szczególności zaznaczyła, że w aktach znajduje się mapa będąca załącznikiem do analizy i spełniająca wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 163, poz. 1588). A. M. wskazała też, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. Oceny materiału sprawy należało bowiem dokonać w świetle zapisów części tekstowej analizy urbanistycznej. Zaznaczono tam, że "obszar analizowany objęty wizją: zgodne z ustawą o planowaniu przestrzennym trzykrotna szerokość działki". Postępowanie w pierwszej instancji zostało zatem przeprowadzone zgodnie z prawem. Ponadto ustalenia dotyczące tylnej linii zabudowy, gabarytów obiektów sąsiednich dają podstawę do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie stanowi ich kontynuacji, a w konsekwencji nie jest zgodna z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy. A. M. nie zgodziła się też, jakoby naruszono art. 106 § 1 K.p.a. Jej zdaniem uzgodnienie należało uznać za skuteczne, pomimo wniesienia przez M. C. zażalenia na postanowienie w tym względzie. Uchylenia decyzji o warunkach zabudowy nie uzasadniało także późniejsze orzeczenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Postanowienie Ministra zostało bowiem zaskarżone do sądu administracyjnego z uwagi na rażące naruszenie prawa i interesu obywateli. W konkluzji A. M. wyraziła obawę, iż pozostawienie w obrocie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego spowodować może realne zagrożenie dla zabytkowego Fortu [...], a także słusznego interesu obywateli - przez naruszenie prywatności osób zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśniło, że wbrew stanowisku skarżącej "wydruk" dołączony do analizy urbanistycznej oraz mapa zasadnicza nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Oznaczony przez organ obszar analizowany jest mniejszy niż wymaga to § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, na mapie zasadniczej w ogóle nie oznaczono obszaru analizy (obszar tej mapy nawet go nie obejmuje). W ocenie organu odwoławczego stanowiło to naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Kolegium podkreśliło, że w celu oceny relacji inwestycji w stosunku do zabudowy dotychczasowej należy ją odnieść się do wszystkich działek otaczających i tworzących całość urbanistyczną - co pozwala spojrzeć na ład przestrzenny z perspektywy szerokiego sąsiedztwa i okolicy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących linii zabudowy organ stwierdził, że ustala się ją jedynie w stosunku do części frontowej inwestycji (od strony pasa drogowego), natomiast kwestie związane z lokalizacją budynku z boku i w części tylnej działki rozstrzygane są dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie można było podzielić stanowiska skarżącej, jakoby co do zgodności decyzji pierwszej instancji z art. 106 § 1 K.p.a. W sprawie istotne było przede wszystkim to, że w dacie orzekania o warunkach zabudowy uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków nie było ostateczne.

W piśmie z dnia 14 stycznia 2009 r. A. M. podniosła, że odpowiedź na skargę nie spełniała wymogów pisma procesowego w rozumieniu art. 46 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270). Organ nie dołączył bowiem kompletu załączników dla strony przeciwnej (art. 48 P.p.s.a.), co powoduje, że powinien być z urzędu wezwany do uzupełnienia braków formalnych, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Zdaniem A. M. naruszenie wymogów formalnych odpowiedzi na skargę, jakich dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiło naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., a także art. 11 K.p.a. (uniemożliwienie stronie poznania zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy) oraz art. 9 K.p.a. (obowiązek należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz wskazanie podstaw przyjętych rozstrzygnięć). Skarżąca nadmieniła także, że w jej ocenie analiza urbanistyczna została sporządzona prawidłowo i stanowiła wystarczającą podstawę dla wydania decyzji w pierwszej instancji. Planowana inwestycja odbiega w stopniu znacznym od obowiązującej i utrwalonej na terenie linii zabudowy oraz nie nawiązuje gabarytami i wielkością do nieruchomości znajdujących się w bliskim sąsiedztwie oraz na całym obszarze stanowiącym całość urbanistyczną. Skarżąca zaznaczyła, że postępowanie sądowo-administracyjne powinno być zawieszone do czasu rozpoznania skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 września 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że wbrew wnioskowi skarżącej Sąd nie może zmienić zaskarżonej decyzji oraz orzec o istocie sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) Sąd administracyjny uprawniony jest do uchylenia, stwierdzenia nieważności albo stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Nie może natomiast we własnym zakresie rozstrzygać sprawy administracyjnej. Błędny wniosek skargi nie ograniczył jednakże badania sprawy w jej całokształcie, gdyż zgodnie z art. 134 § 1 Sąd nie był nim związany.

Skarga dotyczy decyzji kasacyjnej, wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze między innymi na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kasacyjny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez Sąd administracyjny. W takiej sytuacji Sąd koncentruje się na badaniu czy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji określone w art. 138 § 2 K.p.a., a więc sprawdza czy postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w całości lub znacznej części. Nie dokonuje natomiast oceny sprawy administracyjnej w aspekcie merytorycznym, ponieważ sprawa ta - co do istoty - nie została dotychczas ostatecznie rozstrzygnięta (rozstrzygnięto ją dopiero w jednej instancji - por. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 in fine K.p.a.).

Mając na względzie powyższe Sąd rozważył w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. (w skardze mylnie wskazano art. 138 § 1 K.p.a.). Zarzutu tego nie można było uznać, bowiem - jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze - postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji M. C. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w sprawie nie wyznaczono w sposób odpowiedni obszaru analizowanego na warunkach określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 163, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie). Zgodnie z tym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie graficzną część analizy urbanistycznej sporządzono na mapie bez skali oraz bez adnotacji o przyjęciu mapy do zasobu kartograficznego (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Nie wiadomo zatem czy jest to kopia mapy zasadniczej, katastralnej czy innej. Weryfikacja mapy znajdującej się w aktach nie pozwala precyzyjne na ustalenie obszaru, który był przedmiotem analizy, ani też dokładne zweryfikowanie czy odpowiada on wymogom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia (w zakresie wielkości). Również druga załączona do analizy mapa nie mogła być miarodajna w tym względzie. Co prawda, pochodzi ona z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, niemniej nie wyrysowano na niej granic obszaru analizowanego, a ponadto - jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę - nie objęła nawet obszaru zgodnego z wymaganiami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia (front działki nr [...] przy ul. [...]).

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest szczególnym dowodem w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. W oparciu o nią właściwy organ określa czy spełniono wymogi w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Waga tego opracowania jest tym większa, że wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, załącza się do decyzji. Stają się one tym samym jednym z jej elementów (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Wszystko to powoduje, że organy prowadzące postępowanie o ustalenie warunków zabudowy powinny baczyć, czy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełnia wymogi formalne, jest jednoznaczna i wyczerpująca, a w szczególności zawarto w niej odniesienie do terenu, którego zagospodarowanie pozwoli na dokonanie porównań i wyciąganie wniosków. Sąd orzekający w tej sprawie w całości podziela stanowisko przedstawione wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 421/06 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano w nim, że w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy tylko prawidłowo sporządzona analiza zapewnia realizację fundamentalnych zasad procedury administracyjnej zawartych w art. 11, 107 § 3, 77 § 1, 80 i 7 K.p.a., jakie postępowanie to czynią jawnym, zobowiązując organ do wyjaśnienia stronom przesłanek, którymi się kierują przy załatwianiu sprawy. Mając na względzie powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie przyjęło, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] naruszała art. 7 i 77 K.p.a., gdyż oparto ją na analizie urbanistycznej nie spełniającej wymagań określonych w § 9 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W tym zakresie zachodziła potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości (rozpoczynając od ponownego wyznaczenia obszaru odniesienia) - przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). Nie są natomiast przekonujące argumenty skarżącej, której zdaniem analiza nie narusza prawa. Samo stwierdzenie autora opracowania, iż obszar analizowany wyznaczono "zgodnie z ustawą o planowaniu przestrzennym" nie przesądza o prawidłowości ustalenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i nie konwaliduje braków w części graficznej. Trafnie też wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze (wbrew stanowisku A. M.), że wyznaczony (jakkolwiek wadliwie) obszar analizowany jest mniejszy aniżeli wymagają tego przepisy. Oceniając znajdujący się na stronie 35 akt administracyjnych "wydruk - obszar objęty analizą" można odnieść wrażenie, że stanowił on materiał pomocniczy w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy na innej działce (ul. [...]), a nie działce inwestycyjnej (ul. [...]). Już pobieżny ogląd tego dokumentu pozwala stwierdzić, że granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nr [...] (po stronie działki nr [...]). Przemawia to tym bardziej za koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Jedynie na marginesie sprawy - z uwagi na fakt, że kwestia ta okazała się sporna między stronami - Sąd wyjaśnia, iż obszar analizowany powinien być wyznaczony w promieniu nie mniejszym niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m). Organ powinien pamiętać przy tym o konieczności uwzględnienia szerszego obszaru odniesienia, jeżeli prowadzić będzie to do zapewnienia ładu przestrzennego na danym terenie (w tej sprawie należy rozważyć możliwość wyznaczenia obszaru analizowanego z uwzględnieniem wszystkich działek znajdujących się w pasie zabudowań przy ul. [...], zob. wyrok z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05 oraz wyrok z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można było także uznać argumentów skarżącej dotyczących tylnej linii zabudowy. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstawy do wyznaczenia takiej linii, jak to uczynił organ pierwszej instancji. Linia zabudowy dotyczy bowiem jedynie frontu planowanego obiektu - od strony pasa drogowego.

Stosownie do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4). W świetle przytoczonych przepisów, nie budzi wątpliwości, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, że w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, jest zlokalizowana co najmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. W każdej też sprawie organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja. Należy bowiem zauważyć, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest również zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (wyrok z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 789/07, publ. Lex 447867; wyrok z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 628/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można zgodzić się ze skarżącą, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] została wydana zgodnie z art. 106 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę nie wziął po uwagę, że postanowienie uzgodnieniowe Miejskiego Konserwatora Zabytków nie stało się ostateczne. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla sprawy, tym bardziej, że uzgodnienie zostało uchylone decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]. Należy zaznaczyć, że organ prowadzący postępowanie główne w sprawie administracyjnej, "wykonując" postanowienie, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., obowiązany jest kierować się ogólnymi zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, które determinują sposób postępowania w każdej jego fazie. Podstawowe znaczenie ma w tym kontekście zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, uzupełnione o podstawowe reguły postępowania dowodowego. Chodzi tu zwłaszcza o art. 77 § 1 K.p.a., obligujący organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie (jak w przypadku rozpatrywanej sprawy). Organ administracji prowadzący postępowanie główne może więc korzystać z materiału dowodowego dopiero wówczas, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść uzgodnienia nie ulegnie zmianie. Dopóki bowiem postanowienie zawierające uzgodnienie innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma stanu pewności w tym zakresie. Uchylenie przez Ministra postanowienia, w oparciu o które wydano decyzję pierwszej instancji, tym bardziej uzasadniało konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (z uwzględnieniem, że obszar inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatora zabytków).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, Sąd wyjaśnia, iż kwestia ta nie jest przedmiotem rozpoznania w tej sprawie. Zgodnie z ostatecznym postanowieniem Ministra, działka nr [...] przy ul. [...] nie jest objęta żadną z form prawnej ochrony konserwatorskiej wskazanej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast fakt toczącego się postępowania ze skargi na to postanowienie. Decyzja o ewentualnym zawieszeniu postępowania dotyczącego warunków zabudowy z tego powodu pozostaje w gestii organu prowadzącego postępowanie. Nie było też podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w rezultacie kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego postępowanie administracyjne będzie kontynuowane. Otwiera to drogę do uwzględnienia w sprawie ewentualnego, przyszłego rozstrzygnięcia Sądu dotyczącego zasadności postanowienia uzgodnieniowego.

Sąd nie podziela zarzutów A. M., iżby Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło jej prawa przez nie dołączenie do odpowiedzi na skargę odpisów z akt administracyjnych, na jakie się w niej powołano. Organ w odpowiedzi na skargę ustosunkował się do zawartych w niej zarzutów. Nie miał natomiast obowiązku załączenia pism sporządzonych w toku postępowania, tym bardziej, że znajdują się one w aktach administracyjnych, do których skarżąca miała i ma wgląd.

Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/ M.Kwiecińska /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska MK