Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 618/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1; art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21 ust. 1; art. 64 ust. 3; art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 38/11 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r., znak: CIII/1385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Miasta Krakowa kwotę 200 złotych (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 38/11, oddalił skargę M. S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r., znak: CIII/1385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 7 grudnia 2010r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) pełnomocnik adwokat M. H. reprezentujący skarżącego M. S., złożył za pośrednictwem Rady Miasta Krakowa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r., nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Las Wolski", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Złożona skarga została poprzedzona pismem z dnia 5 października 2010r. (11.10.2010r. – data doręczenia organowi) wzywającym Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na w/w wezwanie.

Skarżący w złożonej skardze wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r., nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Las Wolski", podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez przyjęcie w planie miejscowym ustaleń innych niż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

2. art. 14 ust.1 u.p.z.p. poprzez zastosowanie przez samorząd terytorialny dowolności w władztwie planistycznym – organ odmawiając uwzględnienia uwagi dotyczącej bezzasadnego zakwalifikowania działki M. S. jako ogrodów należących do terenów zielonych dokonał nadużycia prawa w zakresie określenia przeznaczenia działek,

3. art. 5 i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny przez bezprawne ograniczenie właścicieli do korzystania z ich własności, gdyż zasady współżycia społecznego stanowią jedno z ograniczeń korzystania z "samodzielności planistycznej przez samorządy terytorialne."

W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący w dniu 4 lutego 2010 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa budynku jednorodzinnego z garażem na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K."

Projekt wspomnianego planu miejscowego dotyczył również działki skarżącego, która to została zakwalifikowana jako "ogrody należące do terenów zielonych", o czym skarżący dowiedział się na etapie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Las Wolski" do publicznego wglądu. Wniósł wobec tego uwagę, że dla dwóch sąsiednich działek (nr [...] oraz [...] obr. [...]) obowiązują ostateczne i prawomocne decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz pozwoleń na budowę.

Dodano, że stanowisko skarżącego poparte zostało również przez członków Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska, którzy wnieśli poprawkę nr 1 do projektu planu "Las Wolski", przewidująca zmianę przeznaczenia działki nr [...] obr. [...] na teren pod zabudowę mieszkaniową.

W odpowiedzi Prezydenta Miasta K. nie uwzględniono zgłoszonej uwagi jak również poprawki nr 1 argumentując, że sporządzany projekt planu musiał być zgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., Nr XII/87/03.

Następnie w skardze podniesiono, że podjęcie w dniu 9 czerwca 2010 r. przez Radę Miasta Krakowa uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Las Wolski" oraz nieuwzględnienie wspomnianej uwagi skarżącego, naruszyło art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Dalej wskazano na fakt, że organ uzasadniając zakwalifikowanie działki skarżącego do ogrodów należących do terenów zielonych nie uwzględnił okoliczności, iż znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie działek, których właściciele uzyskali pozytywne decyzje o warunkach zabudowy oraz rozpoczęli na ich podstawie budowy domów jednorodzinnych (działki: nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...]).

Podano w tym miejscu również przykłady działek: [...] (MN.6), [...] (MN.16), [...] i [...] (MN.7), [...] i [...] (MN.5), w przypadku których na etapie rozpatrywania poprawek do projektu uchwały, zmieniono pierwotne przeznaczenie z terenów zielonych ZPo na tereny strefy zabudowy mieszkaniowej.

Podkreślono, że działka skarżącego graniczy z wyżej wymienionymi od zachodu oraz południa i z tej racji wzniesienie na niej budynku nie będzie oznaczało przesunięcia linii zabudowy na północ w kierunku Lasu Wolskiego.

Zarzucono również organowi naruszenie prawa własności działki nr [...] obr. [...], podając za podstawę prawną art. 140 Kodeksu cywilnego. Podkreślono, że sama konieczność zapewnienia zgodności projektu planu z zapisami studium nie stanowi jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego dla dokonanego naruszenia sposobu wykonywania prawa własności. Zdaniem skarżącego organ nie wskazał żadnych innych przepisów prawa, które przemawiałyby za niemożliwością zakwalifikowania w/w działki jako przeznaczonej do zabudowy.

Strona skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 14 u.p.z.p., wskazując, że władztwo planistyczne samorządu terytorialnego nie oznacza dowolności przy ustalaniu przeznaczenia terenów oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy.

Skarżący w podsumowaniu podniósł, że organ nie uwzględniając jego uwag dotyczących zakwalifikowania jego działki jako ogrodów należących do terenów zielonych, spowodował przekreślenie jego planów życiowych związanych z budową domu jednorodzinnego oraz znaczne obniżenie jej wartości.

W odpowiedzi wniesiono o oddalenie skargi w całości z powodu jej bezzasadności. W uzasadnieniu przedstawiono tok formalnoprawny sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" oraz odniesiono się do zarzutów skarżącego.

W ocenie organu zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, w tym naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest całkowicie bezzasadny. Uwaga do projektu, wniesiona przez skarżącego, nie mogła być uwzględniona przez Prezydenta Miasta K., w związku z położeniem działki nr [...] obr. [...] w stosunku do określonej w Studium granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania. Dopuszczona w zapisach Studium korekta tejże granicy nie znajdowała uzasadnienia w przypadku w/w nieruchomości. Zaznaczono przy tym, że ani organ sporządzający, ani uchwalający nie posiadają obowiązku uwzględnienia uwag, a wniesiona przez radnych poprawka nr 1 nie zyskała aprobaty Rady Miasta Krakowa.

Odnosząc się następnie do zarzutu niekonsekwentnego i nierównego traktowania w sytuacji, gdy dla działek sąsiednich uzyskano prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę, poprzedzone stosownymi decyzjami o warunkach zabudowy – a nieruchomość skarżącego nie została w planie przeznaczona pod zabudowę - wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest – w przeciwieństwie do miejscowego planu – niezależnie od ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Las Wolski", natomiast zgodnie z wymogami ustawy, ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne z ustaleniami studium, co zdecydowanie rzutuje na treść ostatecznych rozstrzygnięć miejscowego planu.

Wyjaśniono dodatkowo, że działka skarżącego zawierała się w planie w terenie, którego przeznaczenie określono jako ZPo.10-ogrody. Według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, wspomniana działka zawierała się w terenie określonym jako tereny otwarte ZO (w tym rolna przestrzeń produkcyjna), gdzie pośród głównych funkcji tych terenów wskazano m.in. ogrody.

Zaznaczono też, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w przypadku braku planu miejscowego i przy spełnieniu warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a analiza, która dokonywana jest na potrzeby wydania takiej decyzji ma inny zakres i charakter od analizy wykonywanej na potrzeby planu miejscowego. Dodano też, że przy sporządzaniu planów nie mają zastosowania przepisy w/w ustawy, traktujące o zasadzie kontynuacji zabudowy, które stosowane są przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie strony przeciwnej do skarżącej, w stosunku do działek, co do których w toku procedury planistycznej nastąpiła zmiana kwalifikacji ich przeznaczenia i na które powoływał się skarżący, istniały wynikające ze studium przesłanki umożliwiające zmianę ich przeznaczenia, natomiast przeznaczenie nieruchomości skarżącego na teren pod zabudowę byłoby zbyt daleką ingerencją w teren otwarty ZO, kształtujący system zieleni parków rzecznych wskazanych w Studium oraz naruszałoby zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego.

Organ zaznaczył, że nieruchomość skarżącego była położona w znacznej odległości od granicy terenów przeznaczonych pod zainwestowanie w Studium i w związku z tym brak było możliwości zastosowania zasady korekt granic między wyodrębnionymi w Studium kategoriami działek.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, podniesiono, że prawna ochrona prawa własności zapewnia właścicielowi nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa, a ograniczenie w sposobie korzystania z rzeczy może nastąpić tylko w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Ustawa zatem, w tym przypadku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może ograniczać prawo własności, a sporządzony zgodnie z jej zapisami plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania tego prawa. Zacytowano w tym miejscu wyrok NSA z dnia 18 maja 2001r. (sygn. Akt II SA/Kr 376/01).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę wskazał, że uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r., nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" stanowiła już przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10 oddalił skargę na tę uchwałę. Wobec tego w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej.

Sąd wskazał, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później legalnością aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać wyłącznie w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych

Skoro prawomocnym wyrokiem z 28 stycznia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 1073/10 WSA w Krakowie oddalił skargę na tę samą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", to tym samym orzekając merytorycznie w przedmiocie owej skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie postanowieniami – tj. przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji dokonania kontroli przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów stwierdzić należy, że elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania plany i właściwość organów) nie zostały naruszone i w tym zakresie odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Zatem w świetle orzecznictwa NSA (np. postanowienie NSA z 24.02.2009r., sygn. akt II OSK 181/09) ewentualne uwzględnienie skargi M. S. i stwierdzenie nieważności aktu mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej jego interesu prawnego, ze względu na fakt przeprowadzonej już kontroli zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę.

Sąd wskazał, że działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zakwalifikowana została w planie jako ogrody - tereny zieleni – ZPo.10 oraz objęta strefą nadzoru archeologicznego. Przepisy § 6 ust. 1 pkt 6 lit d oraz § 39 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", zakazują na w/w obszarze lokalizacji zabudowy za wyjątkiem obiektów małej architektury.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd stwierdził, że postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego są zgodne z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r., nr XII/87/03). Przeznaczenie w planie, terenów, na których zlokalizowano nieruchomość skarżącego (działkę nr [...]) jest zgodne ze:

1. strukturą przestrzenną – kierunkami i zasadami rozwoju gdzie oznaczona jest jako tereny otwarte - w tym tereny zieleni leśnej, nadto w całości objęte są systemem zieleni i parków rzecznych (mapa K1),

2. środowiskiem przyrodniczym i kulturowym - kierunkami i zasadami ochrony i rozwoju; leżą w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a nadto w strefie kształtowania systemu przyrodniczego (mapa K2),

3. planowaniem miejscowym i programami operacyjnymi; oznaczone są jako grunty rolne i leśne według ewidencji gruntów (mapa K3).

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał, że nie sposób się z nim zgodzić. Sąd, po dokładnej analizie zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" oraz obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdził zgodność obu dokumentów.

Dokonując dokładnej analizy zapisów i rysunku zaskarżonego planu oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie znajdujących się w aktach planistycznych sprawy dokumentów, załącznikach do odpowiedzi na skargę oraz na stronie internetowej www.bip.krakow.pl Sąd stwierdził, że w uchwalonym planie dokonano niemal dokładnego odwzorowania postanowień studium. Zatem nie tylko nie zachodzi sprzeczność pomiędzy studium a zaskarżonym planem, ale wręcz przeciwnie zachodzi w zasadzie pełna zgodność pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski". Jak wynika z głównych funkcji dla terenów otwartych ZO są nimi: sady, ogrody, zadrzewienia itd. (str.148 Studium). Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego tego terenu obejmują m.in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej itd. Przede wszystkim jednak Studium w sposób bezwzględny na tym terenie wprowadza w warunkach i standardach wykorzystania terenu "całkowite wykluczenie prawa zabudowy". Twierdzenia skargi są zatem w tym zakresie całkowicie bezpodstawne i sprzeczne z podstawowym stanem faktycznym wynikającym z dokumentacji planistycznej oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona uchwała odnośnie działki skarżącego wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r. (w szczególności wg map K1 i K2 a także K5).

Także zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który został podniesiony w skardze, nie znalazł uznania Sądu.

W ocenie Sądu przeznaczenie nieruchomości skarżącego na teren pod zabudowę mieszkalną byłoby zbyt daleką ingerencją w teren otwarty ZO oraz naruszałoby zasady równoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określone w Studium. Dlatego gdyby organy planistyczne uwzględniły wniosek lub uwagę skarżącego i dokonały przeznaczenia nieruchomości skarżącego pod zabudowę mieszkaniową niezgodnie z zapisami obowiązującego Studium, skutkowałoby to stwierdzeniem nieważności takiego zapisu planu. Jak już była o tym mowa wcześniej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z postanowieniami studium, a nie z tym czy sąsiednie działki są zabudowane lub czy działka skarżącego "spełnia wszelkie wymogi prawa budowlanego dotyczące budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem".

Zdaniem Sądu pozostałe zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Sąd wskazał, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Sąd dodał, że zasada współżycia społecznego z art. 5 k.c., na którą powołuje się pełnomocnik skarżącego nie ma zastosowania nie tylko na płaszczyźnie procedury planistycznej (stanowienia prawa lokalnego), lecz w ogóle na gruncie prawa administracyjnego, którego istotą są normy ius cogens.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", w zakresie objętym skargą, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i z tego powodu skargę oddalił zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż pomimo że w planowaniu przestrzennym gmina winna uwzględniać prawo własności, to jednak przeznaczenie nieruchomości skarżącego na teren pod zabudowę mieszkalną byłoby zbyt daleką ingerencją w teren otwarty ZO oraz naruszałoby zasady równoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 roku, w sytuacji gdy ingerencja w prawo własności w ramach "władztwa planistycznego" winna zostać ograniczona do niezbędnego minimum, a zakwalifikowanie nieruchomości skarżącego jako ogrody na terenach zielonych pozbawione jest racjonalnych podstaw, nie jest podyktowane realizowaniem celu publicznego, nadmiernie wkracza w prawo własności i stanowi przekroczenie uprawnień wynikających z "władztwa pianistycznego";

2. naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być przyjęty dopiero po stwierdzeniu jego zgodności ze studium, w sytuacji gdy w rzeczywistości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak odniesienia się do tego, że właściciele działek

bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącego uzyskali pozytywne decyzje

o ustaleniu warunków zabudowy i pozwolenie na budowę oraz rozpoczęli budowy domów

jednorodzinnych, w sytuacji gdy nieuwzględnienie tych okoliczności narusza

konstytucyjną zasadę równości wobec prawa;

2. naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a oraz art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie kontroli legalności zapisów

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do nieruchomości skarżącego i poprzestanie jedynie na kontroli ich zgodności z postanowieniami studium, w sytuacji gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania doszło do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości, co wobec charakteru prawnego studium stanowi ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a w wypadku uznania za zasadny wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego - o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Rada Miasta Krakowa dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego i przekroczyła przysługujące jej z tego tytułu uprawnienia, wskutek czego skarżący został w sposób radykalny ograniczony w korzystaniu ze swej nieruchomości. Ograniczenie to nie było podyktowane żadnym celem publicznym i nie zostało należycie uzasadnione, zaś ingerencja w prawo własności była nieproporcjonalna.

Skarżący wskazał także, że ze znowelizowanego art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika obowiązek stwierdzenia zgodności planu ze studium, lecz jedynie obowiązek ustalenia, czy plan nie narusza postanowień studium.

Dalej skarżący podniósł, że właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącego uzyskali pozytywne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i pozwolenie na budowę oraz rozpoczęli budowy domów jednorodzinnych. Działka skarżącego usytuowana jest w tej samej linii zabudowy co obecnie zabudowane działki i spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego dotyczące budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Nieuwzględnienie wniosków skarżącego i odmowa zakwalifikowania w planie zagospodarowania przestrzennego działki skarżącego jako nadającej się do zabudowy narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Ponadto, wskutek dokonanej zabudowy nieruchomości sąsiednich niemożliwe stało się realizowanie określonych w studium kierunków zagospodarowania terenu. Nie sposób bowiem chronić przed zabudową obszaru, który jest już zabudowany.

Skarżący wskazał, że Sąd I instancji zaniechał kontroli legalności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do nieruchomości skarżącego i poprzestał jedynie na kontroli ich zgodności ze studium, co doprowadziło w ocenie skarżącego do ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu. WSA w Krakowie w istocie zaniechał jakiegokolwiek badania prawidłowości ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Las Wolski" i poprzestał na sprawdzeniu ich zgodności z ustaleniami uchwalonego wcześniej studium. W opinii skarżącego ze względu na charakter prawny samego studium oraz na specyfikę kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne takie zachowanie jest wadliwe i stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 oddalił skargę na tę uchwałę. Prawidłowo zatem Sąd I instancji podniósł, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów, tj. przesłankami z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W związku z powyższym stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwały mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżącego.

Prawidłowo również Sąd ustalił, że zaskarżona uchwała w stosunku do działki skarżącego wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., Nr XII/87/03. Niezasadne jest natomiast stanowisko autora skargi kasacyjnej dotyczące brzmienia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., które winno mieć zastosowanie podczas kontroli zaskarżonego planu. Trzeba zauważyć, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w dniu 9 czerwca 2010 r. W dacie tej przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagał stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium. Zmiana brzmienia niniejszego przepisu nastąpiła ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r. Z art. 4 ustawy zmieniającej nie wynika, aby do planów miejscowych uchwalonych przed datą jej wejścia w życie miał zastosowanie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w znowelizowanym brzmieniu.

Z powyższych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Rada Miasta Krakowa dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego i przekroczyła przysługujące jej z tego tytułu uprawnienia. Jednocześnie wskazano, że Sąd I instancji winien rozważyć, czy dyspozycja art. 135 p.p.s.a. nie obliguje go do kontroli legalności odnoszących się do nieruchomości skarżącego postanowień studium. Należy zauważyć, że skarżący w gruncie rzeczy, kwestionując wyrok Sądu I instancji, stara się poza zaskarżoną uchwałą, dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakwestionować uchwałę w przedmiocie studium. Taki zabieg nie jest możliwy, gdyż oba akty stanowią odrębne uchwały, podejmowane w toku prac planistycznych. Każda z tych uchwał podlega odrębnemu zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niczego w tym względzie nie zmienia fakt, że zaskarżenie uchwały w przedmiocie studium również wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dodatkowo godzi się wskazać, że o nadużyciu władztwa planistycznego w przypadku studium można mówić jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 26.08.2011r., II OSK 1027/11, Lex nr 969575).

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a należało zatem uznać za nieusprawiedliwiony.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. i jest zgodny z prawem, w tym z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz nie jest prawem bezwzględnym i w określonych w Konstytucji RP sytuacjach może doznawać ograniczeń. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05). W niniejszej sprawie przepisami takimi były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które podjęta została zaskarżona uchwała. Wskazać zatem należy, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Wskazać także należy, że poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Jak wskazał Sąd I instancji, główne kierunki zagospodarowania przestrzennego analizowanego terenu obejmują m.in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Należy zatem uznać, że ograniczenie prawa własności pozostaje w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia.

Za niezasadny w związku z tym należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, a także zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżący kasacyjnie podniósł także zarzut nierównego traktowania w sytuacji, gdy dla działek sąsiednich uzyskano pozytywne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i pozwolenia na budowę, a nieruchomość skarżącego nie została w planie przeznaczona pod zabudowę. Wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest niezależnie od ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, natomiast ustalenia planu miejscowego – na co wskazano powyżej - muszą być zgodne z ustaleniami studium, co przekłada się na treść uregulowań miejscowego planu.

Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.