Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 31/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt [..], uchylającej decyzję Wójta Gminy z dnia 3 września 2018 r., nr [..], o ustaleniu warunków zabudowy na części działki nr [..] położnej w B., gmina S., i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2018 r. wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 19 maja 2017 r., uzupełnionym pismami z dnia 22 lutego 2018 r. i z dnia 7 czerwca 2018 r., skarżący zwrócił się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego w istniejącej zabudowie zagrodowej o łącznej obsadzie 39,1 DJP, na części działki nr [..] (niebędącej użytkiem Ls) położonej w B., gmina S.

W toku postępowania wyjaśniającego H. B. i B. S. wyrazili sprzeciw wobec zaplanowanej inwestycji, podnosząc, że będzie miała ona negatywny wpływ na środowisko oraz, że będzie kolidować z otoczeniem, które stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz teren rekreacji indywidualnej.

Wójt Gminy decyzją z dnia 3 września 2018 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 63 ust. 2 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy dla części działki nr [..] (niebędącej użytkiem Ls), położonej w B., gmina S., dla budowy budynku inwentarskiego wolnostojącego w istniejącej zabudowie zagrodowej o łącznej obsadzie 39,1 DJP, określając:

1. ustalenia dotyczące funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu: zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych;

2. ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego: linia zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 15 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej gminnej nr [..] (działka nr [..]), zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 (linie zabudowy nie dotyczą okopów, gzymsów, wykuszy, części podziemnych obiektów budowlanych, sieci infrastruktury technicznej); wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do terenu RM - nie więcej niż 0,16; udział terenu biologicznie czynnego - nie mniej niż 60%; szerokość elewacji frontowej: 50 m z tolerancją do 20%; wysokość zabudowy - nie więcej niż 6,5m (1 kondygnacja); geometria dachu: a) dla głównych połaci dachu - dach symetryczny dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 20 - 45 stopni; b) kierunek głównej kalenicy dachu: prostopadle do granicy z działką nr [..];

3. ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu: inwestor posiada już prawomocną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla lokalizacji budynku inwentarskiego o łącznej obsadzie nie przekraczającej 40 DJP na przedmiotowej działce. Zgodnie z obowiązującymi przepisami chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP klasyfikowana jest jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko. Niniejsza decyzja oraz decyzja przywołana powyżej uprawniają inwestora do chowu zwierząt w liczbie do 40 DJP w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego. W przypadku gdy inwestor zdecyduje się na realizację budynków inwentarskich o łącznej obsadzie nie mniejszej niż 40 DJP, może wystąpić konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. projektowany budynek inwentarski ma mieć powierzchnię zabudowy maksymalnie 700 m2. Zgodnie z pismem dołączonym do wniosku inwestor planuje w tym budynku chów 80 macior oraz 450 prosiąt, a także czasowo 30 warchlaków w części inwentarskiej innej inwestycji. Wymagana powierzchnia dla takiej obsady wynosi 382 m2 (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Inwestor w piśmie przedstawił projekt cyklu technologicznego, z którego wynika, że tak duża wnioskowana powierzchnia zabudowy jest niezbędna dla prawidłowego chowu zwierząt;

6. ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: dostęp do drogi publicznej - do drogi publicznej gminnej nr [..] (działka nr [..]); miejsca postojowe: należy zapewnić w granicach działki nie mniej niż 1 miejsce postojowe/1 lokal mieszkalny oraz nie mniej niż 1 miejsce postojowe dla maszyn rolniczych; zaopatrzenie w wodę - z sieci wodociągowej; zaopatrzenie w energię elektryczną - z sieci elektroenergetycznej; zaopatrzenie w energię cieplną – z niskoemisyjnych źródeł; odprowadzenie wód opadowych - w granicach terenu objętego decyzją, docelowo do sieci kanalizacji deszczowej; odprowadzenie ścieków - zgodnie z obowiązującymi przepisami; gospodarowanie odpadami komunalnymi - składować w przeznaczonych na ten cel pojemnikach na terenie działki, zgodnie z obowiązującymi przepisami;

7. ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich: realizacja inwestycji nie może naruszać interesów osób trzecich w szczególności winna uwzględniać art. 5 ustawy Prawo budowlane; ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, obejmuje w szczególności: zapewnienie dostępu do drogi publicznej; ochronę przed pozbawieniem: możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie; ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleb; przy realizacji inwestycji należy uwzględnić: a) dla planowanych przebiegów przyłączy instalacyjnych należy uzyskać zgodę właścicieli nieruchomości, przez teren, których będą one prowadzone a przejścia w drogach gminnych uzgodnić z zarządcą drogi; b) wnioskowana inwestycja nie może powodować utrudniania w dojściach i dojazdach do sąsiednich nieruchomości, jak również nie może pogorszyć stanu technicznego tych nieruchomości; c) należy uzgodnić warunki ewentualnego zajęcia terenu na czas trwania prac z właścicielami i zarządcami.

Wójt określił także ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych.

Uzasadniając wydaną decyzję Wójt wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie narusza istniejącego ładu przestrzennego oraz interesu osób trzecich, jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz jest możliwe do realizacji na warunkach określonych w niniejszej decyzji. W wyniku przeprowadzonej wizji terenowej oraz analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym stwierdzono, że spełnione zostały warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ: istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto, planowana inwestycja nie osiąga progów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a projekt decyzji został uzgodniony przez: Starostę, Wydział Rolnictwa i Ochrony – w zakresie ochrony gruntów rolnych; Państwowe Gospodarstwo Wodne, Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej - w zakresie ochrony melioracji wodnych; Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych - w zakresie ochrony użytków leśnych.

Od decyzji Wójta Gminy odwołania wnieśli: B. S., S. P. i J. S.

B. S. podniósł, że w załączonej dokumentacji fotograficznej inwestor celowo pominął jego siedlisko, bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, w którym znajdują się dwa budynki mieszkalne oraz dwie działki budowlane z przeznaczeniem na domy mieszkalne dla jego dzieci. Ponadto, planowane przedsięwzięcie narusza interes osób trzecich poprzez negatywny wpływ na środowisko poprzez zanieczyszczenie powietrza, wody, gleby oraz narusza ład przestrzenny, gdyż inwestycja będzie kolidowała z otoczeniem. Odwołujący się wskazał także, że skarżący już kilkakrotnie zmieniał ilość obsady trzody chlewnej a przedstawione wyliczenia są nieprawdziwe, gdyż 77 macior x 12 prosiąt daje 924 prosięta, a nie jak podaje 132 szt. W cyklu rocznym będzie to suma 1848 sztuk prosiąt plus maciory i warchlaki, więc planowana inwestycja będzie bardzo uciążliwa, a tym samym niezgodna z przepisami odrębnymi. Obsada trzody chlewnej w gospodarstwie inwestora wyniesie ponad 40 DJP, co wymaga uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Co więcej, zdaniem odwołującego się skarżący posiada alternatywne rozwiązania dla swojego przedsięwzięcia - grunty położone poza terenem wsi, gdzie inwestycja nie będzie tak uciążliwa dla mieszkańców.

S. P. również wskazał, że skarżący hoduje obecnie w swoim budynku gospodarczym bezściółkowo kilkadziesiąt świń, co powoduje uciążliwy odór i wpływa niekorzystnie na zdrowie i samopoczucie mieszkańców a odwołujący się posiada nieduże gospodarstwo rolne, w którym chciałby prowadzić agroturystykę, ale z uwagi na istniejące uciążliwości nie może się tego podjąć.

J. S. wniósł w swoim odwołaniu o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 Kpa. W ocenie odwołującego się poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił na czym polegało i w jakim zakresie wykonane zostało ustalenie wymagań nowej zabudowy, ani też w jaki sposób ustalono obszar analizowany oraz to czy inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie odwołującego się organ nie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ochrony osób trzecich i wymagań dotyczących ochrony środowiska. Planowaną inwestycję należy bowiem zaliczyć do szczególnie uciążliwych dla okolicznych mieszkańców. Pozostaje ona w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych a już obecnie wydobywający się z nieruchomości fetor jest niezmiernie uciążliwy. Wątpliwość budzą w ocenie odwołującego się również wyliczenia ilości trzody chlewnej, która jest rażąco zaniżona, przez co inwestor chce ominąć konieczność uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 listopada 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwaną dalej k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 3 września 2018 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Kolegium uznało bowiem, że organ I instancji ustalając warunki zabudowy tylko dla części działki, a nie dla jej całości, naruszył przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Kolegium wyjaśniło, że z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [..] ma powierzchnię 4.9290 ha i składa się z użytków RV obszaru 3.8506 ha, RVI obszaru 0.1200 ha, LV 0.3400 ha, PS VI obszaru 0.0600 ha, Ls obszaru 0.0300 ha oraz Br - PsV obszaru 0.5284. Inwestor ubiegał się o warunki zabudowy dla całej działki, a nie dla tej części, która nie stanowi lasu a decyzja wyraźnie ustala warunki zabudowy tylko dla części działki nr [..] z wyłączeniem lasu. Niezależnie zaś od określenia granic terenu inwestycji w załączniku graficznym projektu decyzji, teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego a usytuowanie przez inwestora planowanej zabudowy na działce, na której znajduje się obszar leśny, oznacza przeznaczenie tej działki na cele nieleśne. Organ I instancji nie analizował zaś spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w odniesieniu do całości działki stanowiącej teren inwestycji, analiza urbanistyczna pomija kwestię, czy użytki leśne działki nr [..] objęte są zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w całości przy wadliwym określeniu przedmiotu tego postępowania, w tym dokonano uzgodnień projektu decyzji odnoszącej się do części działki nr [..] a nie jej całości.

Kolegium zauważyło także, że w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową oraz czy ta zabudowa pełni funkcje zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego. Stan faktyczny sprawy nie jest w tym względzie wystarczająco ustalony do podjęcia stanowczej decyzji i przyjęcia tego faktu, tak jak to uczynił organ I instancji. Nie wskazano bowiem czym kierował się organ uznając, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z zabudową zagrodową. Organ I instancji nie wyjaśnił, czy w niniejszym przypadku mamy do czynienia z inwestycją dotyczącą prowadzonego gospodarstwa rolnego, czy też z produkcją rolną prowadzoną na większą skalę.

Kolegium zauważyło przy tym, że decyzją z dnia 13 września 2016 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku gospodarczo-inwentarskiego oraz budowie budynku gospodarczo inwentarskiego (obsada poniżej 40 DJP) w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, na działce nr [..], obręb [..], gmina S. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł B. S. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Tym samym decyzja Wójta Gminy stała się ostateczna z dniem 22 lutego 2017 r. Prowadzone obecnie postępowanie dotyczy kolejnego obiektu i to o znacznie większej powierzchni niż wymagana dla deklarowanej ilości DPJ. Jak wynika z wniosku inwestora przedsięwzięcie ma polegać na budowie budynku inwentarskiego dla 80 macior i 450 prosiąt, a planowana powierzchnia budynku o wymiarach 50 m x 14 m wynosić będzie 700 m2. Organ I instancji pismem z dnia 30 maja 2018 r. wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień, wskazując, że podstawą kwalifikacji przedsięwzięcia do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest docelowa maksymalna możliwa obsada inwentarza w danym obiekcie, obliczona poprzez podzielenie projektowanej powierzchni przeznaczonej do chowu i hodowli zwierząt przez minimalną powierzchnię utrzymania określonego rodzaju zwierząt wymaganą obowiązującymi przepisami. Stwierdzono również, że należy uwzględnić wszystkie obiekty w ramach prowadzonej działalności w obrębie nieruchomości. Inwestor złożył wyjaśnienia, które przywołano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle ich nie weryfikując i nie odnosząc się w żaden sposób do ich treści.

Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że § 2 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71) wskazują, że za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza: współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia. Zdaniem Kolegium, treść tego zapisu jest oczywista i nie powinno budzić jakiejkolwiek wątpliwości, że zastosowane w rozporządzeniu progi kwalifikujące inwestycje z zakresu chowu i hodowli zwierząt, jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymagające uzyskania decyzji środowiskowej, dotyczą docelowej maksymalnej możliwej obsady. Faktu tego nie mogą zmienić oświadczenia inwestora. Organ I instancji w żaden sposób nie zweryfikował zaś maksymalnej zdolności produkcyjnej planowanej instalacji, przy uwzględnieniu współczynnika DPJ określonego we wskazanym rozporządzeniu oraz minimalnej powierzchni określonej w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych warunków utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te. dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Kolegium zauważyło przy tym, że inwestor deklaruje utrzymywanie w budynku inwentarskim mniejszej ilości DPJ aniżeli maksymalna zdolność produkcyjna dla tego obiektu, co jednak nie może skutkować odstąpieniem od zastosowania prawidłowej kwalifikacji, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie Kolegium nie należy również bezrefleksyjnie akceptować deklaracji inwestora odnośnie odstąpienia od chowu zwierząt w obiekcie już istniejącym na przedmiotowej działce.

Kolegium jeszcze raz podkreśliło, że decyzją z dnia 13 września 2016 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku gospodarczo-inwentarskiego oraz na budowie budynku gospodarczo-inwentarskiego o obsadzie 39.1 DJP. Każda kolejna inwestycja w tym zakresie powodować będzie przekroczenie progu 40 DPJ i powinna zostać zakwalifikowana jako przedsięwzięcie wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z uwagi na powyższe, Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości od początku, z uwzględnieniem wszystkich wskazanych okoliczności faktycznych i prawnych, w tym sporządzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uzyskania nowych uzgodnień.

We wniesionym do Sądu sprzeciwie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący zarzucił, że wydana została ona z naruszeniem art. 7, art. 22, art. 23, art. 32, art. 45 i art. 64 Konstytucji RP.

Podnosząc te zarzuty skarżący wskazał, że obszar, który jest jednym z powodów uchylenia decyzji nie spełnia żądanego z kryterium definicji lasu i nie wyjaśniono w jaki sposób tereny leśne miały by być zagrożone przez zrealizowanie inwestycji. Jednocześnie, skarżący podkreślił, że występował o realizację inwestycji po zrealizowaniu której całość produkcji w gospodarstwie wyniesie poniżej 40 DJP. Przedsięwzięcie takie klasuje się jako nie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko. Skarżący nie zgodził się przy tym z zarzutem wskazania zaniżonej obsady, który nie został uzasadniony.

W odpowiedzi na wniesiony sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2018 r., nr [..], wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a.. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Wójta Gminy z dnia 3 września 2018 r. wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonane przez organ I instancji ustalenie terenu, na którym ma zostać zrealizowana zaplanowana przez skarżącego inwestycja, w świetle przedstawionych przez Kolegium okoliczności, narusza przepisy postępowania a wyznaczenie w prawidłowy sposób miejsca realizacji planowanego zamierzenia ma kluczowe znaczenie przy ustalaniu warunków zabudowy.

Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na którym inwestor zaplanował inwestycję. Dlatego ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest niedopuszczalne. Zmiana zagospodarowania terenu i przeznaczenie go na określone cele obejmuje w każdym przypadku cały obszar wyznaczony jako działka geodezyjna objęta wnioskiem a nie wyłącznie powierzchnię, która ma być faktycznie zajęta pod lokalizowaną inwestycję. Okoliczność zaś, że na części działki znajduje się las nie zmienia tej oceny.

Ustalenie terenu inwestycji niezgodnie z tymi wymogami ma z kolei wpływ na prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzonej w nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie bowiem z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Stosownie przy tym do treści § 3 ust. 2 tego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca odwołała się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji ustawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, o których mowa w § 4 do § 8, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.

Co więcej, prawidłowe określenie w niniejszej sprawie terenu, na którym ma zostać zrealizowana zaplanowana przez skarżącego inwestycja ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na części terenu działki nr [..] zlokalizowany jest las a zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Określenie zaś terenu, na którym zostanie zrealizowana inwestycja jest podstawowym elementem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przepis art. 54 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza więc, że na konkretnym terenie wskazanym przez inwestora we wniosku jest możliwe zrealizowanie wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określając przy tym dokładnego położenia inwestycji na działce.

Ponadto, dokonane przez organ I instancji ustalenie, że zaplanowana przez skarżącego budowa budynku inwentarskiego ma zostać zrealizowana w ramach istniejącej już na terenie działki nr [..] zabudowy zagrodowej, jak słusznie wskazało Kolegium, również narusza przepisy postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Decyzja organu I instancji, jak i zgromadzony przed tym organem materiał dowodowy, nie wyjaśnia bowiem, czy budynek inwentarski o łącznej obsadzie 39,1 DJP będzie mógł funkcjonować w ramach istniejącej już na działce skarżącego zabudowy zagrodowej i czy ma służyć prowadzeniu gospodarstwa rolnego w istniejącej zabudowie zagrodowej a więc czy spełniony został wymóg kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zabudowę zagrodową stanowi zaś funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowa o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym, służąca prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Decyzja organu I instancji nie wyjaśnia także, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wprowadzających wymóg "dobrego sąsiedztwa", nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Również, dokonane przez organ I instancji ustalenie, że zaplanowana przez skarżącego inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach narusza przepisy postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres ma wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. inwestycja ma być zgodna z przepisami odrębnymi a zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskazuje w § 2 pkt 51, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza); współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia. Z kolei, w § 3 wskazuje, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) (punkt 102 ) oraz chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie: a) w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone: mieszkaniowych, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych, rekreacyjno - wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, b) na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 – 5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 – 3 tej ustawy (pkt 103).

Organ I instancji zaakceptował stanowisko inwestora, który wskazał, że planuje budowę budynku inwentarskiego o obsadzie inwentarza nie większej niż 39.1 DJP. Z akt sprawy wynika przy tym, że inwestor posiada już decyzję ustalającą warunki zabudowy z dnia 13 września 2016 r. dla lokalizacji budynku inwentarskiego na działce nr [..] o łącznej obsadzie nie przekraczającej 40 DJP. Z akt sprawy wynika także, jak zauważył organ I instancji, że projektowany w niniejszej sprawie budynek inwentarski ma mieć powierzchnię zabudowy maksymalnie 700 m2 a wymagana powierzchnia dla zaplanowanej przez skarżącego obsady, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wynosi 382 m2.. Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 pkt 51 powołanego rozporządzenia przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, gdyż należy uwzględniać maksymalną możliwą obsadę inwentarza, którą winien ustalić organ. Nie ma zatem znaczenia deklarowanie przez inwestora jakie zwierzęta zamierza on hodować np. w cyklach produkcyjnych obejmujących zwierzęta o różnych DJP, lecz konieczne jest obliczenie, w oparciu o wielkość budowanego obiektu, ile maksymalnie zwierząt może on pomieścić (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 95/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja organu I instancji wyliczenia takiego nie zawiera, w pełni akceptując wyliczenia inwestora i wskazując, że tak duża wnioskowana powierzchnia zabudowy jest niezbędna dla prawidłowego chowu zwierząt.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za niezasadne zarzuty strony skarżącej co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wady w postępowaniu organu I instancji w istocie uniemożliwiły bowiem poddanie kontroli organu odwoławczego zasadności i legalności przyjętego rozwiązania.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.