Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 587/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147  par.  1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 94  ust.  1 i  art.  94  ust.  4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 36 a
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] w przedmiocie wyniku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora zespołu szkolno - przedszkolnego stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem Zarządzenia (bez numeru) Wójta Gminy P. z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia nierozstrzygniętego wyniku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora A w P; jako sprzecznego z art. 36a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 nr. 60, poz. 373 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 36a ust. 2 ustawy "kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora".

Przedstawiając stan faktyczny sprawy wyjaśnił, że w dniu 29 lipca 2015r. Wójt Gminy P. powołując się m.in. na art. 36a ustawy o systemie oświaty wydał zarządzenie [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora A w P., a następnie Zarządzeniem [...]z dnia [...]r. powołał komisję konkursową celem przeprowadzenia konkursu. Do konkursu przystąpiły trzy osoby. Na posiedzeniu w dniu 24 sierpnia 2015r. komisja konkursowa, po przeprowadzeniu analizy złożonych przez ww. osoby ofert, podjęła uchwały o niedopuszczeniu kandydatów do udziału w dalszym postępowaniu konkursowym. Dnia 24 sierpnia 2015r. Wójt Gminy P. zatwierdził wynik nierozstrzygniętego postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora A w P.

Organ nadzoru przywołał brzmienie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji, który stanowi, że organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;

2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;

3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;

4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Wyjaśnił, że z przywołanego przepisu wynika nadto, iż po zakończeniu obrad komisji, jej przewodniczący powiadamia o wyniku konkursu i przekazuje protokół organowi prowadzącemu. Następnie organ prowadzący bądź zatwierdza konkurs, bądź go unieważnia i jednocześnie zarządza jego ponowne przeprowadzenie.

Organem prowadzącym, zgodnie z brzmieniem art. 5c pkt 2 tej ustawy, jest w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy P., a jego stanowisko wyrażone w dokumencie z dnia [...]r., umieszczone na stronie BIP Urzędu Gminy P. stanowi zarządzenie w sprawie zatwierdzenia wyniku konkursu, a zatem akt podlegający kontroli sądu administracyjnego zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 p 2 ust. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie organu nadzoru zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...]r. narusza prawo, albowiem w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do zatwierdzenia przeprowadzonego konkursu, a organ prowadzący szkołę winien unieważnić konkurs z powodu nieuzasadnionego niedopuszczenia do dalszego postępowania konkursowego kandydata A. Z.

Organ nadzoru wyjaśnił, że powodem odrzucenia wskazanym przez komisję było przedstawienie przez kandydata oceny, której ważność upłynęła 30 lipca 2015r.

W uzasadnieniu skargi przywołano treść § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436 ze zm.) zgodnie z którym "od kandydata na stanowisko dyrektora wymagana jest ocena pracy z ostatnich 5 lat." Nadto zacytowano art. 6a ust.6 ustawy z 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 191 ze zm.), który stanowi, że oceny pracy dyrektora szkoły, dokonuje organ prowadzący szkołę w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Użycie sformułowania "w porozumieniu" oznacza według organu nadzoru , że organy te ustalają wspólnie ocenę końcową.

W ramach działań wyjaśniających, organ nadzoru zwrócił się do organu prowadzącego szkołę z prośbą o informację kiedy A.Z. złożył wniosek o dokonanie oceny pracy w trybie art. 6a ustawy Karta Nauczyciela oraz kiedy organ prowadzący szkołę dokonał oceny pracy A. Z. oraz o wskazanie powodów, dla których oferta konkursowa A. Z. nie została dopuszczona do dalszego postępowania konkursowego, a w szczególności określenia przyczyn dla których uznano, że ocena pracy A Z. straciła ważność z dniem 30 lipca 2015r. Opowiadając na to pismo Wójt Gminy P. poinformował, że wniosek o ponowne dokonanie oceny pracy A Z. złożył w dniu 17 marca 2015r. Wójt Gminy P. i Kuratorium Oświaty w K. do dnia 31 sierpnia 2015r. tj. do dnia kiedy A. Z. zajmował stanowisko dyrektora nie uzgodniły wspólnego stanowiska w sprawie ostatecznej oceny pracy. Natomiast ostatniej oceny pracy A. Z. organ prowadzący dokonał w dniu [...]r.

Biorąc pod uwagę wyjaśnienia Wójta Gminy P. organ nadzoru uznał niedopuszczenie A. Z. do procedury konkursowej z powodu braku aktualnej oceny pracy za nieuzasadnione. A.Z. dochował bowiem należytej staranności występując o ustalenie oceny w dniu 17 marca 2015r. a więc w dniu, który pozwalał na ustalenie oceny i przystąpienie do konkursu z oceną aktualną, pod warunkiem jednak, że organ prowadzący wykonałby swoje ustawowe obowiązki w sposób prawidłowy i wystawił ocenę w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty złożenia wniosku. Brak oceny pracy nie wynika z zaniedbania kandydata na stanowisko dyrektora, lecz z braku wymaganego obowiązującymi przepisami działania wójta Gminy P. Wójt Gminy P. poprzez naruszenie art. 6a ust. 2 i 7 ustawy Karta Nauczyciela, nie dokonał oceny pracy Pana Z. w okresie wskazanym ustawą tj. nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W sytuacji, gdy procedura oceny dyrektora szkoły, rozpoczęta w danym roku nie została skutecznie zakończona, to nie może ona wywoływać skutków prawnych. Jedynie prawidłowo zakończona późniejsza ocena pracy dyrektora może powodować utratę ważności opinii wcześniejszej. W związku z powyższym, zdaniem organu mimo, że ważność ostatniej oceny skarżącego upłynęła dnia 30 lipca 2015r., to wobec braku sporządzenia nowej oceny, jej ważność uległa przedłużeniu do chwili wydania nowej oceny. Na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/PO 1041/12,

Z wskazanych przyczyn, zdaniem Wojewody [...], nieuzasadnione było niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego, co w konsekwencji prowadzić powinno do unieważnienia przez Wójta Gminy P. konkursu na stanowisko dyrektora.

Dodatkowo wskazano, że organ prowadzący ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora, a następnie zatwierdził jego wynik, gdy kadencję Dyrektora A w P., pełnił nadal A. Z. Organ nadzoru w dniu 25 września 2015r. wniósł skargę za pośrednictwem Wójta Gminy P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora A w P. na okres od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2015 r, w zakresie ustalenia daty końcowej powierzenia, jako sprzecznego z art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, tj. nieuzasadnionego skrócenia kadencji (sygn. akt IV SA/G1 99/16).

W odpowiedzi na skargę organ prowadzący szkołę nie zgodził się z argumentacją zawartą w skardze i zaznaczył, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, do jego kompetencji należą zarówno zatwierdzenie konkursu jak i jego unieważnienie i zarządzenie ponownego przeprowadzenia konkursu.

Wydając zaskarżone zarządzenie zatwierdzające konkurs, wziął pod uwagę opinię wyrażoną w protokole komisji konkursowej, która stwierdziła niezgodność przedłożonych przez kandydata dokumentów z wymogami rozporządzenia.

Organ prowadzący uznał, że kandydat nie spełnił wymogu zawartego w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (zwanego dalej rozporządzeniem w/s wymagań), zgodnie z którym jednym z wymogów, które spełniać musi dyrektor publicznej szkoły jest uzyskanie:

a) co najmniej dobrej oceny pracy w okresie ostatnich pięciu lat pracy lub

b) pozytywnej oceny dorobku zawodowego w okresie ostatniego roku albo

c) w przypadku nauczyciela akademickiego - pozytywnej oceny pracy w okresie ostatnich czterech lat pracy w szkole wyższej

- przed przystąpieniem do konkursu na stanowisko dyrektora, a w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jeżeli nie przeprowadzono konkursu - przed powierzeniem stanowiska dyrektora.

W ocenie organu prowadzącego A. Z. nie spełnił wymogu dotyczącego pozytywnej oceny pracy. Co prawda w dniu 17 marca 2016r. rzeczywiście wystąpił do organu prowadzącego o dokonanie oceny pracy jednakże Wójt Gminy P. i Kuratorium Oświaty w K. do dnia 31 sierpnia 2015 r. t.j. do dnia kiedy A. Z.zajmował stanowisko dyrektora nie uzgodniły wspólnego stanowiska w sprawie ostatecznej oceny pracy.

Natomiast rozpoczęcie procedury w żaden sposób nie unieważnia wcześniejszej oceny pracy nauczyciela-dyrektora, gdyż Karta Nauczyciela nie nakłada obowiązku okresowej oceny pracy.

O "upływie ważności" oceny pracy A. Z. w przedmiotowej sprawie należy mówić jedynie w kontekście rozporządzenia w/s wymagań, które wskazuje, że kandydat na stanowisko dyrektora przedkłada ocenę z ostatnich 5 lat pracy. Rozpoczęcie procedury oceny pracy nie ma więc wpływu na ważność oceny wcześniejszej. Ocena pracy A. Z. nie utraciła zatem "ważności" z dniem 30 lipca 2015 roku, t.j. po 5 latach od jej ustalenia niemniej jednak nie spełniała ona wymogu zawartego w § 1 pkt 4 rozporządzenia w/s wymagań, tj. nie była ona oceną z okresu ostatnich pięciu lat pracy bowiem wydana została ponad 5 lat wcześniej.

Wójt Gminy P. nie zgodził się także z zawartym w skardze zarzutem naruszenia art. 6a ust. 2 i 7 Karty Nauczyciela polegającym na niedotrzymaniu terminu dokonania oceny pracy nauczyciela, bowiem organ prowadzący, zgodnie z art. 6a ust. 6 Karty Nauczyciela, dokonuje oceny pracy nauczyciela w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Nie można przez porozumienie rozumieć obowiązku jednego organu poddania się woli drugiego. W przypadku A. Z. organy nie doszły do porozumienia w sprawie oceny jego pracy, co jest jedyną przyczyną braku jej wydania.

W tej sytuacji z powodu braku aktualnej oceny pracy nauczyciela (za okres ostatnich pięciu lat pracy) kandydat nie spełniał wymogów sformułowanych w par. 1 pkt 4 rozporządzenia w/s wymagań. Dla spełnienia wymagań stawianych kandydatowi na dyrektora nie ma bowiem żadnego znaczenia staranność Kandydata (to, że wystąpił o wydanie oceny) a liczy się obiektywny fakt posiadania oceny pracy za okres ostatnich pięciu lat, którą to oceną A.Z się nie legitymuje.

Organ prowadzący nie podziela również opinii Skarżącego, iż konkurs został ogłoszony, gdy kadencję dyrektora A w P. pełnił A.Z (co potwierdzać ma fakt zaskarżenia przez organ nadzoru zarządzenia Wójta Gminy P. w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego A w P. na okres od 1 września 2012 do 31 sierpnia 2015 w zakresie ustalenia daty końcowej powierzenia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 zwanej dalej w skrócie jako: "P.p.s.a.."). W art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.. ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast stosownie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy te badają zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów dokonaną przez organy administracji publicznej. Sprawując tak rozumianą kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a.., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446) – dalej u.s.g. ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w jej art. 91 ust. 2a. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70).

Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd zwrócił uwagę na treść art. 147 § 1 P.p.s.a. zezwalający, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza przeto konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez organ nadzoru skargi, był zatem zobligowany rozstrzygnąć czy w istocie zaskarżony akt narusza prawo, a jeśli tak, to czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całego zaskarżonego aktu, względnie jego części.

W rozpoznawanej sprawie spór między stronami sprowadza się do oceny prawidłowości zarządzenia Wójta Gminy P, zatwierdzającego wynik komisji konkursowej wyrażony uchwałą o niedopuszczeniu do dalszego postępowania konkursowego A.Z.

Materialnoprawną podstawę wymagań, jakie musi spełnić oferta kandydata na stanowisko dyrektora szkoły publicznej, jak i tryb oceniania spełnienia tych wymagań przez komisję konkursową reguluje art. 36a ust. 1, ust. 2 i ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015r. , poz. 2156 ze zm.), § 1 ust. 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. nr 184, poz. 1436 ze zm.), i § 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373).

Stosownie do tych przepisów stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i placówki może zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który spełnia łącznie wymagania określone w § 1 rozporządzenia MEN w sprawie wymagań (...), a w tym jeżeli uzyskał co najmniej dobrą ocenę pracy w okresie ostatnich pięciu lat pracy - przed przystąpieniem do konkursu na stanowisko dyrektora. Powołana przez organ prowadzący szkołę komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli oferta nie zawiera wszystkich dokumentów powalających przyjąć, że spełnione są warunki, o których mowa w § 1 w/w rozporządzenia.

Niesporne w sprawie jest, że przystępując do ogłoszonego przez Wójta Gminy P. konkursu kandydat A.Z legitymował się oceną pracy dokonaną w dniu 30 lipca 2010r. Przedstawiona przez kandydata cena pracy uznana została za nieaktualną, a w konsekwencji komisja konkursowa odmówiła dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego.

Niesporne w sprawie było także, że kandydat na dyrektora, w marcu 2015r. wystąpił do organu prowadzącego o dokonanie oceny pracy, a organ ten w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od złożenia wniosku, a więc w terminie wymaganym przepisami (art. 6a ust 2 w zw. z ust.7 zd. drugie Karty Nauczyciela) oceny tej nie dokonał. Jako przyczynę braku oceny wskazał różnice stanowisk pomiędzy organem prowadzącym szkołę a organem sprawującym nadzór pedagogiczny.

Pozostaje także poza sporem, że zgodnie z regulacją zawartą w § 1 pkt 4 lit. "a" rozporządzenia MEN w sprawie wymagań, jakim odpowiadać powinna osoba dyrektora, stanowisko dyrektora szkoły może zajmować nauczyciel, który uzyskał co najmniej dobrą ocenę pracy z ostatnich 5 lat pracy przed przystąpieniem na stanowisko dyrektora szkoły.

Sporne w sprawie jest natomiast, czy pozostawała w obrocie prawnym ważna na dzień złożenia oferty ocena pracy zawodowej A. Z.

Wojewoda [...]i w przedstawionej Sądowi skardze reprezentuje pogląd, z którego wynika, że w przypadku braku wykonania przez organ prowadzący szkołę ustawowego obowiązku terminowej oceny kandydata na stanowisko dyrektora, (który o ocenę taką wystąpił z należytym wyprzedzeniem terminu konkursu), dotychczasowo dokonana ocena pracy tego kandydata, bez względu na to, że wydana została w okresie, który wykracza poza pięcioletni okres wyznaczony w § 1 pkt 4 lit "a" rozporządzenia MEN w sprawie wymagań (...), będzie dokumentem pozwalającym na przystąpienie tego kandydata do postępowania konkursowego.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie przedstawionej kwestii, spornej pomiędzy organem nadzoru i organem prowadzącym szkołę, wymagało szerszej analizy przepisów zarówno ustaw o systemie oświaty i Karty Nauczyciela, jak i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie obu tych ustaw.

Jak wynika z brzmienia art. 6a ust. 12 Karty Nauczyciela ustawodawca zadecydował przekazać do kompetencji właściwego ministra ustalenie w drodze aktu wykonawczego kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, a w tym również dyrektora szkoły.

Rozporządzenie takie wydane zostało w dniu 21 grudnia 2012r. (rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. z 2012 poz.1538). W jego § 8 ust. 1 określone zostało kryterium oceny pracy dyrektora szkoły. Kryterium to stanowi stopień realizacji zadań określonych w art. 6, art. 7 i art. 42 ust. 2 Karty Nauczyciela oraz art. 4 i art. 39 ustawy o systemie oświaty. Wskazano, że stopień realizacji wskazanych zadań ustalony zostaje w wyniku sprawowanego nadzoru pedagogicznego oraz nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych przekazanego do kompetencji organu prowadzącego.

Jak wynika z przedstawionej regulacji, ocena pracy dyrektora odbywa się etapowo, gdyż oba zobowiązane do oceny organy (nadzoru pedagogicznego i prowadzącego szkołę) dokonują odrębnych ocen cząstkowych, a także jednej oceny cząstkowej "w porozumieniu", jak określa to autor rozporządzenia.

Cząstkowa ocean wspólna organu nadzoru pedagogicznego w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę (w przypadku gdy organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest jednocześnie organem prowadzącym szkołę - oceny tej dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą) dotyczy oceny realizacji zadań zgodnie z uchwałami rady pedagogicznej i rady szkoły, podjętymi w ramach ich kompetencji stanowiących, oraz zarządzeniami organów nadzorujących szkołę i zapewnienia pomocy nauczycielom w realizacji ich zadań i ich doskonaleniu zawodowym (art. 7 ust. 2 pkt 2 i 4 Karty Nauczyciela), w zakresie jakości sprawowania opieki nad uczniami i stwarzania harmonijnych warunków rozwoju psychofizycznego poprzez aktywne działania prozdrowotne, realizacji uchwały rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej, podjętych w ramach ich kompetencji stanowiących, a także w zakresie wykonywania innych zadań wynikających z przepisów szczególnych ( art. 39 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 6 ustawy o systemie oświaty).

Charakter prawny "porozumienia" organu nadzorczego i organu prowadzącego szkołę nie został zdefiniowany w rozporządzeniu. Termin ten nie posiada również definicji legalnej na gruncie ustawy Karta Nauczyciela mimo, że używa się go w art. 6a ust. 6.

Przechodząc zatem na grunt wykładni literalnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za Słownikiem Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, iż "porozumienie", to wzajemne kontakty, zakładające jako rezultat uzyskanie zgody w określonej sprawie. Użyte w treści art. 6a ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela określenie "w porozumieniu" należałoby rozumieć w ten sposób, że oba wymienione w tym przepisie podmioty wypracowują - uzgadniają - wspólne stanowisko, co do rozstrzygnięcia sprawy. "Porozumienie" stanowi wewnętrzną czynność prowadzącą do wypracowania wspólnego stanowiska pomiędzy organem sprawującym nadzór pedagogiczny, a organem prowadzącym szkołę.

W ocenie Sądu, brak wspólnego stanowiska w zakresie jednej z cząstkowych ocen składających się na pełną ocenę pracy dyrektora szkoły nie może stanowić o braku dokonania oceny.

Z przepisów ustawy Karta Nauczyciela oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wynika, że wymogi, o których mowa w art. 6a ust. 7 i 8 K.N. winny odnosić się tylko do końcowej oceny pracy zawierającej stwierdzenie uogólniające, sporządzonej na karcie oceny pracy, od której przysługuje dyrektorowi wniosek o ponowne ustalenie jego oceny (art. 6a ust. 9 pkt 2 i ust. 10 K.N.). Dokonanie oceny cząstkowej przez każdy z organów, a także oceny, która powinna być wynikiem konsensusu organu nadzoru pedagogicznego i organu prowadzącego szkołę jest bowiem jednym ze wstępnych stadiów procesu oceniania dyrektora szkoły składającym się na całościowy obraz jego umiejętności i zachowania..

Biorąc jednak pod uwagę treść załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN w sprawie kryteriów i trybów (...) należy dojść do wniosku, że w karcie oceny pracy zamieszcza się wszystkie oceny cząstkowe (a więc elementy oceny pracy dyrektora szkoły, o których mowa § 8 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia).

Stanowisko prezentowane przez organ prowadzący szkołę w kontrolowanej sprawie pozostaje w sprzeczności z wolą ustawodawcy zamanifestowaną w art. 6a ust. i 7 Karty Nauczyciela. Istotna dla oceny przydatności nauczyciela, jako dyrektora szkoły, jest jego ocena pracy dokonywana w różnych aspektach przez organ nadzoru pedagogicznego i organ administracji, a nie to, czy organy wydające tę ocenę będą chciały ze sobą współpracować dochodząc do jednoznacznego stanowiska. Każdemu z tych organów przyznano właściwa rolę w ocenianiu nauczyciela – dyrektora. Jeśli natomiast brak jest wspólnego stanowiska w przedmiocie, o którym mowa w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MEN w sprawie kryteriów i trybów (...), oba stanowiska powinny zostać zamieszczone w karcie oceny pracy. Ani ustawodawca, ani też autor rozporządzenia wykonawczego nie upoważnił organu prowadzącego szkołę do zaniechania wydania oceny pracy dyrektora szkoły w terminie trzech miesięcy, w przypadku braku możliwości uzyskania wspólnego stanowiska z organem nadzoru pedagogicznego. Przeciwny pogląd pozostawałby w sprzeczności z zasadami państwa prawa i zaufania obywatela do jego organów. Co istotne, brak wykonywania ustawowych obowiązków przez organu administracji wywołujący negatywne skutki dla obywatela musi być odczytany jako zaprzeczenie zasady legalizmu.

Na marginesie sprawy Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 6a ust. 6 Karty Nauczyciela, w pierwotnym swoim brzmieniu uznawał organ nadzoru pedagogicznego za organ dokonujący oceny w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Dopiero wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 nr 56 poz. 458) zamieniono pozycję obu organów, uznając organ prowadzący szkołę za ten z organów, który odpowiedzialny jest za procedurę oceniającą. Przepis ten powrócił do swego poprzednio obowiązującego kształtu na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2017r. (Dz. U. z 2016r. poz. 1010).

Jak wynika z wypowiedzi członków komisji sejmowej poprawka ta ma na celu przywrócenie równowagi pomiędzy samorządem terytorialnym, a organem nadzoru i właściwe ich kompetencje. Równowaga ta jest bowiem bardzo potrzebna, postulowana przez samorządy i dyrektorów szkół, którzy dotychczas byli "zakładnikami samorządu terytorialnego". Stwierdzono, że za jakość edukacji powinien odpowiadać organ nadzoru, a za prowadzenie sprawy administracyjne, organ prowadzący (por. Biuletyn Sejmowy nr 735/VIII, Komisja Edukacji, Nauki i Młodzieży nr 35, z dnia 15 czerwca 2016r. www. sejm. gov.pl).

Przedstawione rozważania pozwalają uznać za trafne stanowisko zaprezentowane w skardze Wojewody [...], traktujące stanowisko Wójta Gminy P. za szkodliwe społecznie, podważające zaufanie obywateli do instytucji państwa.

Zatwierdzenie konkursu, w którym wyeliminowano kandydata ze względu na brak aktualnej oceny pracy, w sytuacji gdy taka ocena była dokonywana lecz nie przedstawiona ocenianemu podmiotowi w ustawowo wyznaczonym terminie, stanowi przekroczenie uprawnień organu prowadzącego szkołę, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010r. nr 60 poz. 373). W sytuacji, kiedy nie występują - tak jak w rozpoznawanej sprawie - wymienione w 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia przesłanki do podjęcia przez komisję konkursową uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, naruszające prawo, a przez to nieważne - w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g.- jest zarządzenie organu gminy o zatwierdzeniu konkursu. O takim zarządzeniu nie sposób powiedzieć, że nie pozostaje ono w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa. Tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności zarządzenia i ogranicza się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Nieuzasadniona odmowa dopuszczenia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły do postępowania konkursowego, a za taką uważa Sąd odmowę ze względu na brak oceny pracy w sytuacji, gdy organ prowadzący szkołę zaniechał jej przedstawienia ocenianemu, wymaga od wójta gminy skorzystania z uprawnienia przewidzianego w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu (... ) czyli unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia z uwagi na nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego.

W sytuacji, gdy zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., zachodziła podstawa do stwierdzenia jego nieważności. Art. 94 ust. 1 u.s.g. przewiduje jednak, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, a z ust. 2 wynika, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

Z uwagi na upływ rocznego terminu w niniejszej sprawie, Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.. w związku z art. 94 ust. 1 i art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.