Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1104/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 144 par. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 107 par. 3 Kpa
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Irena Kudiura (spr.), Asesor WSA Piotr Kraczowski, , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2006 r. nr ... w przedmiocie zwrotu niewykorzystanych środków finansowych do budżetu państwa Oddala skargę zdanie odrębne


UZASADNIENIE

W dniu ...sierpnia 2005r. została zawarta umowa pomiędzy Ministrem Zdrowia a ...Szpitalem [...] na realizację programu polityki zdrowotnej. W ramach programu pt.: "Narodowy Program profilaktyki i leczenia chorób układu sercowo-naczyniowego na lata 2003-2005" Szpital zobowiązał się do zakupu aparatury wymienionej w umowie niezbędnej do wykonywania świadczeń zdrowotnych w zakresie kardiochirurgii za kwotę nie wyższą niż ... zł ( § 2 Umowy ), w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych ( Dz.U. Nr 19 poz. 177 ze zm. ) ( §2 ust. 3 ). Zgodnie z § 2 ust. 4 środki publiczne miały zostać przekazane Szpitalowi w terminie 14 dni od daty zatwierdzenia merytorycznego i finansowego przez Zleceniodawcę prawidłowo wypełnionego przez Zleceniobiorcę rozliczenia sporządzonego zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 1 wraz z uwierzytelnionymi przez Głównego Księgowego Zleceniobiorcy kserokopiami oryginałów faktur VAT za zakupioną aparaturę. Dokumenty te miały zostać złożone do dnia 20 grudnia 2005r. Końcowe rozliczenie finansowe umowy Szpital był zobowiązany przekazać do dnia 15 stycznia 2006r. ( § 2 ust. 10 ).

W dniu ...grudnia 2005r. S. sporządził rozliczenie z zakupu aparatury, której dotyczyła umowa na kwotę ... zł., w dniu ...grudnia 2005r. Minister Zdrowia przekazał na konto Szpitala wspomnianą kwotę zł, zaś w dniu ...stycznia 2006 r. zostało sporządzone końcowe rozliczenie umowy, z którego wynikało, że faktury na zakup urządzeń zostały wystawione w dniach od 1 do 16 grudnia 2005r. z terminem zapłaty 30 dniowym i zostały zapłacone w odniesieniu do kwoty ... w dniach od 4 do 13 stycznia 2006r.

W dniu ...lipca 2006 r. wydane zostało postanowienie przez Ministerstwo Zdrowia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu kwoty ... zł , o którym Dyrektor S. został powiadomiony, gdyż zdaniem organu Szpital wydatkował te środki po terminie wynikającym z § 2 ust. 15 umowy nr ... tj. po dniu 31 grudnia 2005r. Wobec powyższego Minister Zdrowia wezwał Szpital do zwrotu przekazanej wcześniej kwoty wraz z odsetkami.

Szpital nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra i w piśmie z dnia ... sierpnia 2006 r. wyjaśnił, że obowiązek zwrotu środków pieniężnych na rzecz Ministerstwa Zdrowia dotyczy jedynie "niezrealizowanych kwot wydatków budżetu". Z kolei art. 131 ustawy o finansach publicznych mówi o konieczności "wykorzystania" środków w ciągu roku budżetowego. Jednocześnie ani ustawa, ani też zawarta umowa nie wyjaśniają pojęcia wykorzystania lub zrealizowania kwot, a w szczególności nie wyjaśniają go w ten sposób, aby pojęcie to oznaczało fizyczne dokonanie przelewu pieniężnego. W piśmie tym zwrócono też uwagę na fakt, iż w roku 2005 r. Szpital wykonał wszystkie czynności niezbędne do wykorzystania dotacji. Zawarto odpowiednią umowę, dostarczono sprzęt do Szpitala oraz wystawiono faktury, stanowiące dokumenty pozwalające na zaksięgowanie kwoty w roku 2005 r. Jedynie z uwagi na fakt, że termin płatności określony na fakturze wynosił 30 dni, samo polecenie przelewu zostało wydane zgodnie z treścią faktury. Jednak ze względu na to, że sprzęt został zakupiony na podstawie umowy w roku 2005 r. i stanowił już – w dacie przelewu –własność Szpitala oraz był zainstalowany na jego terenie –zdaniem Szpitala umowa kupna, a w jej następstwie – kwota dotacji została zrealizowana w roku 2005 r. Ponadto w ocenie S. brak jest w umowie zapisów obligujących do przekazania środków na rachunek bankowy podmiotu sprzedającego w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r., co oznacza, że nie można z faktu dokonania przelewu po tym dniu uczynić skutecznego zarzutu.

Decyzją nr ... z dnia ...listopada 2006r. powołując się na art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) w związku z art. 144 ust. 1 oraz ust. 3 oraz art. 146 i art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104) oraz art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8. poz. 60 ze zm. ) Minister Zdrowia określił do zwrotu wysokość zobowiązania ...Szpitala w W., na rzecz budżetu państwa w kwocie ... zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 16 stycznia 2006 roku do dnia zwrotu przekazanych środków finansowych .

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wykorzystanie przedmiotowej kwoty zrealizowane zostało ze środków budżetu państwa części 46 – Zdrowie po upływie roku budżetowego 2005, co w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, stanowi podstawę do wydania decyzji określającej kwotę należności budżetu państwa przypadającej do zwrotu. Organ podtrzymał swoje stanowisko, iż zapłata za faktury dokonana w dniach od 4 do 13 stycznia 2006 r. stanowi podstawę do stwierdzenia, że przekazana kwota dotacji została wydatkowana po zakończeniu roku budżetowego .

Od powyższej decyzji S. w W. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku podniósł, że w okresie obowiązywania umowy nr ... wyłonił w trybie przetargu dostawców aparatury, zawarł umowy, na mocy których aparatura została dostarczona i wystawione zostały faktury. Jedynie płatność nastąpiła w styczniu 2006 r. zgodnie z terminami płatności ustalonymi w zawartych umowach. Szpital podkreślił, iż zawarta umowa zobowiązująca do wykorzystania przekazanych środków w trakcie obowiązywania umowy, nie stanowiła jednak, że przelew otrzymanych środków ma nastąpić do końca 2005 r. Zdaniem Szpitala terminu dokonania przelewu nie można utożsamiać z terminem wykorzystania środków. Przy umowie sprzedaży, jeżeli strony nie postanowiły inaczej, własność rzeczy przechodzi na nabywcę najpóźniej z chwilą przeniesienia ich posiadania. W tym przypadku zakupiona aparatura została przekazana w grudniu 2005 r. Po stronie S. w W. jako kupującego pozostał jedynie obowiązek zapłaty ceny. Zdaniem S. wykorzystał przekazane środki już w chwili wyłonienia wykonawcy w postępowaniu przetargowym, a najpóźniej w chwili zawarcia z nim umowy. Od tej bowiem chwili środki te były formalnie i faktycznie rozdysponowane. Ponadto Szpital podniósł, że zgodnie z umową, przedstawił do 20 grudnia 2005 r. zestawienie z realizacji umowy zawierające informacje o dacie wystawienia faktur oraz terminach ich płatności. Dodatkowo zostały przesłane potwierdzone kserokopie faktur informujące o terminach płatności i nie zostały one zakwestionowane przez Ministerstwo Zdrowia a wręcz przeciwnie zostały zatwierdzone merytorycznie i finansowo i w następstwie tego zatwierdzenia przekazane zostały środki na realizację umowy. Środki te wpłynęły 29 grudnia 2005 r.

Decyzją Nr ...z dnia ...grudnia 2006r. Minister Zdrowia utrzymał decyzję Nr ... z ...listopada 2006r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przy podejmowaniu decyzji wzięto pod uwagę art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, który jednoznacznie określa, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została udzielona. Po upływie wyznaczonego terminu brak jest podstaw do dokonania z dotacji określonego wydatku, gdyż środki publiczne stanowiące dotację nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która ją otrzymała. Środki budżetowe w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego, zgodnie z art. 144 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, winny być zwrócone do budżetu państwa do dnia 15 stycznia następnego roku.

Od powyższej decyzji ... Szpital ... wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez :

1. błędną wykładnię art. 144 ust 1 i 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2103 ze zm.), przyjmującą, że terminem wykorzystania dotacji jest termin wydatkowania kwoty a nie dokonanie czynności skutkującej obowiązkiem zapłaty,

2. nieuwzględnienie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694 ze zm.) ustanawiającego tzw. memoriałową zasadę rozliczeń, zgodnie z którą w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty

3. nieuwzględnienie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nakazującego dokonywanie wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, w wysokości i terminach wcześniej zaciągniętych zobowiązań .

Ponadto skarżący zarzucił Ministrowi Zdrowia naruszenie prawa procesowego przez niedopełnienie określonego w art. 107 § 3 kpa obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedkładanym przez skarżącego. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż w sprawie dokonano wszechstronnej oceny zebranego sprawie materiału dowodowego oraz prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 , poz. 2104 ze zm.) doszedł do przekonania, że zarzuty skargi nie są zasadne.

Zgodnie z § 2 ust. 1 umowy nr ... z dnia... sierpnia 2005r. Szpital w trakcie trwania umowy zobowiązał się do zakupienia i zastosowania aparatury określonej w § 1 ust. 2 i między stronami bezsporne jest, że S. z tego zobowiązania się wywiązał. Wywiązał się także z zobowiązania określonego w § 2 ust. 5 – złożył dokumenty świadczące o zakupie aparatury. Dokumenty te zostały uznane za prawidłowe i środki finansowe zostały przekazane na konto Szpitala – stosownie do zapisów § 2 ust. 4 umowy – w dniu 29 grudnia 2005r.

Minister Zdrowia nie zarzuca zresztą stronie skarżącej naruszenia jakiegokolwiek zapisu umowy z ...2005r. Twierdzi jedynie, że doszło do naruszenia art. 144 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 tejże ustawy dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub w terminie określonym w rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 157, podlegają zwrotowi do budżetu państwa odpowiednio do 15 stycznia następnego roku albo w terminie 7 dni od dnia określonego w rozporządzeniu. Z treści art.144 § 4 wynika, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Dla rozstrzygnięcia meritum sprawy podstawowe znaczenie ma więc interpretacja pojęcia "wykorzystania dotacji udzielonej na zrealizowanie zadania" . W ocenie Sądu pojęcie to należy rozumieć wyłącznie w ten sposób, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę. Użyte w tym przepisie pojęcie "w szczególności" w ocenie Sądu odnosi się do całej treści przepisu a nie tylko do jego pierwszej części. Ponadto dokonując interpretacji pojęcia wykorzystania dotacji celowej, nie można dokonać tego w oderwaniu od treści art. 157 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Z treści art. 157 ust. 1 ustawy wynika, że niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, z upływem roku budżetowego. Z kolei treść art. 95 ust 2 ustawy stanowi, że budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku kalendarzowego, zwanego dalej rokiem budżetowym a ust. 3, że ustawa budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej państwa w roku budżetowym. W treści art. 106 ust.1 pkt 1 określono, że wydatki budżetu dzielą się na dotacje i subwencje. Analizując treść art. 157 ust. 1 dotyczący niezrealizowanych kwot wydatków budżetu państwa, z treścią art. 144 ust. 1, w którym jest mowa o zwrocie dotacji w częściach niewykorzystanych do końca roku budżetowego, należy uznać, że dotacje niewykorzystane to dotacje niezrealizowane. Oceniając związek treści art. 144 z treścią art. 157 ustawy o finansach publicznych należy uznać, że jedyne możliwości, w przypadku których wydatki budżetu państwa w tym dotacje, nie wygasają z upływem roku budżetowego, określone są w treści art. 157 ust. 2 i 3 ustawy, zaś przyczyny, z powodu których może to zostać uwzględnione, określa ust. 4 wskazanego artykułu ustawy. W odniesieniu do zakupionej przez Szpital aparatury bezsprzecznie w 2005 r. nie doszło do zapłaty za zakupiony towar, zatem nie doszło do wykorzystania udzielonej dotacji. Wprawdzie faktem jest jak twierdzi Szpital, że z chwilą otrzymania faktury za zakupioną aparaturę musi ona zostać wciągnięta do ksiąg rachunkowych i -niezależnie od widniejącego terminu zapłaty - zostaje zaliczona w ciężar kosztów roku, w którym została wystawiona, tym niemniej okoliczność ta nie jest wystarczająca do uznania, za prawidłowe stanowiska Szpitala prezentowanego w sprawie. Zaksięgowanie kwot niezbędnych do opłacenia zakupionej aparatury i zgromadzenie ich na odpowiednim, wydzielonym koncie, nie stanowi o zapłacie a jedynie o zaplanowaniu zapłaty określonej kwoty wydatku i zabezpieczeniu jej. Fakt wystawienia faktur w grudniu 2005 r. z określeniem ich płatności na 30 dni, nie jest decydujący dla sprawy jak również fakt, że poza zapłatą Skarżący wywiązał się z zobowiązań wynikających dla niego z umowy z Ministrem Zdrowia. (takie stanowisko jakkolwiek na tle poprzednio obowiązującej ustawy z 26.11. 1998 r. o finansach publicznych, z tym, że w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego wielokrotnie zajmował NSA np. sygn. III SA 1151/03, sygn. akt III SA 938/03 ). W sytuacji, która zaistniała w sprawie należy uznać, że wydatkowanie środków nie nastąpiło w roku 2005 – jakkolwiek wtedy zakupiona została przewidziana umową aparatura, która została również wydana S. i powstało ważne zobowiązanie, które musiało zostać ujęte w bilansie S. za rok 2005. W ocenie Sądu nie doszło do wykorzystania dotacji w rozumieniu treści art. 144 ust.4, nie doszło więc do naruszenia przez Ministra Zdrowia treści wskazanych w skardze przepisów. Jeśli chodzi o art. 144 zarzut jego naruszenia jest nietrafny z powodów już wskazanych w uzasadnieniu, zaś jeśli chodzi o naruszenie treści art. 6 ust. 1 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości, czy art. 35 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, to należy uznać, że ich stosowanie przez Szpital, nie stoi w sprzeczności z koniecznością wykorzystania dotacji w roku budżetowym. Szpital dysponował kwotą dotacji od ...12. 2005 r. zatem niezależnie od obowiązku zastosowania się do zasad księgowania i wydatkowania środków w zgodzie ze wspomnianymi przepisami, nic nie stało na przeszkodzie ażeby zrealizować przelew. Zdaniem Sądu obowiązkiem Szpitala nie stojącym w kolizji z zasadami rachunkowości, była realizacja otrzymanej kwoty dotacji. Jeśli otrzymane faktury dotyczyły również należności za aparaturę, której nie dotyczyła przyznana dotacja, należało wydatkować dotację, zaś z pozostałych należności wywiązywać się w późniejszym czasie zgodnie z terminem określonym w fakturze. Data zapłaty uwidoczniona na fakturze, jest najpóźniejszą datą, do której zgodnie z umową sprzedaży zawartą przez strony, może ona zostać uiszczona, nie znaczy to jednak, że zamawiający nie może zapłacić należności wcześniej. Organ nie naruszył również treści art. 107 § 3 K.p.a., wbrew bowiem wywodom Skarżącego organ administracyjny odniósł się do jego argumentów. Faktem przy tym jest, że organ nie zajął się tym, że w treści umowy z ... sierpnia 2005 r. łączącej strony nie wskazano, że przelew otrzymanych środków ma nastąpić do końca roku. W ocenie Sądu, nie było to konieczne ponieważ umowa odwoływała się do ustawy o finansach publicznych, której treść reguluje sposób i termin wykorzystania środków budżetowych, a sam spór stron nie dotyczy okoliczności faktycznych a jedynie interpretacji przepisów tej ustawy w zakresie wykorzystania dotacji.

W ocenie Sądu w świetle opisanych okoliczności, istniały podstawy do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku zwrotu dotacji z powodu jej niewykorzystania – na podstawie art. 144 ust. 1 ustawy o finansach publicznych .

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. wyroku.


ZDANIE ODRĘBNE

UZASADNIENIE ZDANIA ODRĘBNEGO

W dniu [...] sierpnia 2005r. została zawarta umowa pomiędzy Ministrem Zdrowia a Szpitalem [...] na realizację programu polityki zdrowotnej. W ramach programu pt.: "Narodowy Program profilaktyki i leczenia chorób układu sercowo-naczyniowego na lata 2003-2005" Szpital zobowiązał się do zakupu sprzętu medycznego wymienionego w § 1 ust. 2 za kwotę nie wyższą niż [...] zł ( § 2 ust. 1 Umowy ) w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych ( Dz.U. Nr 19 poz. 177 ze zm. ) ( §2 ust. 3 ). Zgodnie z § 2 ust. 4 środki publiczne miały zostać przekazane Szpitalowi terminie 14 dni od daty zatwierdzenia merytorycznego i finansowego przez Zleceniodawcę prawidłowo wypełnionego przez Zleceniobiorcę rozliczenia sporządzonego zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 1 wraz z uwierzytelnionymi przez Głównego Księgowego Zleceniobiorcy kserokopiami oryginałów faktur VAT za zakupioną aparaturę. Dokumenty te miały zostać złożone do dnia [...] grudnia 2005r. Końcowe rozliczenie finansowe umowy Szpital był zobowiązany przekazać do dnia [...] stycznia 2006r. ( § 2 ust. 10 ).

W dniu [...] grudnia 2005r. Szpital sporządził rozliczenie z zakupu sprzętu na kwotę [...] zł, w dniu [...] grudnia 2005r. Minister Zdrowia przekazał na konto Szpitala wspomnianą kwotę, zaś w dniu [...] stycznia 2006 r. zostało sporządzone końcowe rozliczenie umowy, z którego wynikało, że faktury na zakup urządzeń zostały wystawione w dniach od 1 do 16 grudnia 2005 r. z terminem zapłaty 30 dniowym i zostały zapłacone w odniesieniu do kwoty [...] zł w dniach od 4 do 13 stycznia 2006 r.

W dniu [...] lipca 2006r. Dyrektor Szpitala został powiadomiony przez Ministerstwo Zdrowia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu kwoty [...] zł, gdyż zdaniem organu Szpital wydatkował te środki po terminie wynikającym z § 2 ust. 15 umowy nr [...] tj. po dniu [...] grudnia 2005r. Wobec powyższego Minister Zdrowia wezwał Szpital do zwrotu przekazanej wcześniej kwoty wraz z odsetkami.

Ze stanowiskiem Ministra Szpital się nie zgodził i w dniu [...] sierpnia 2006 r. nadesłał pisemne wyjaśnienie w którym wskazał, obowiązek zwrotu środków pieniężnych na rzecz Ministerstwa Zdrowia dotyczy jedynie "niezrealizowanych kwot wydatków budżetu". Z kolei art. 131 ustawy o finansach publicznych mówi o konieczności "wykorzystania" środków ciągu roku budżetowego. Jednocześnie ani ustawa, ani też zawarta umowa nie wyjaśniają pojęcia wykorzystania lub zrealizowania kwot, a w szczególności nie wyjaśniają go w ten sposób, aby pojęcie to oznaczało fizyczne dokonanie przelewu pieniężnego. W piśmie tym zwrócono też uwagę na fakt, iż w roku 2005 r. Szpital dokonał wszystkie czynności niezbędne do wykorzystania dotacji. Zawarto odpowiednią umowę, dostarczono sprzęt do Szpitala oraz wystawiono faktury, stanowiące dokumenty pozwalające na zaksięgowanie kwoty w roku 2005 r. Jedynie z uwagi na fakt, że termin płatności określony na fakturze wynosił 30 dni, samo polecenie przelewu zostało wydane zgodnie z treścią faktury. Jednak ze względu na fakt, że sprzęt został zakupiony na podstawie umowy w roku 2005 r. i stanowił już – w dacie przelewu –własność Szpitala oraz był zainstalowany na jego terenie –zdaniem Szpitala umowa kupna, a w jej następstwie – kwota dotacji została zrealizowana w roku 2005 r. Ponadto w ocenie Szpitala brak w umowie zapisów obligujących do przekazania środków na rachunek bankowy podmiotu sprzedającego w terminie do dnia [...] grudnia 2005 r., co oznacza, że nie można z faktu dokonania przelewu po tym dniu uczynić skutecznego zarzutu.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. powołując się na art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. Zm.) w związku z art. 144 ust. 1 oraz ust. 3 oraz art. 146 i art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104) oraz art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8. poz. 60 ze zm. ) Minister Zdrowia określił do zwrotu wysokość zobowiązania Szpitala w W., na rzecz budżetu państwa w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] stycznia 2006 roku do dnia zwrotu przekazanych środków finansowych . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wykorzystanie przedmiotowej kwoty zrealizowane zostało ze środków budżetu państwa części 46 – Zdrowie po upływie roku budżetowego 2005, co w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, stanowi podstawę do wydania decyzji określającej kwotę należności budżetu państwa przypadającej do zwrotu. Organ podtrzymał swoje stanowisko, iż zapłata za faktury dokonana od 4 do 13 stycznia 2006 r. stanowi podstawę do stwierdzenia, że przekazana kwota dotacji została wydatkowana po zakończeniu roku budżetowego .

Od powyższej decyzji Szpital w W. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku podniósł, iż w okresie obowiązywania umowy nr [...] wyłonił w trybie przetargu dostawców aparatury, zawarł umowy, na mocy których aparatura została dostarczona i wystawione zostały faktury. Jedynie płatność nastąpiła w styczniu 2006 r. zgodnie z terminami płatności ustalonymi w zawartych umowach. Szpital podkreślił, iż zwarta umowa zobowiązująca do wykorzystania przekazanych środków w trakcie obowiązywania umowy nie stanowiła jednak, że przelew otrzymanych środków ma nastąpić do końca 2005 r. Zdaniem strony skarżącej terminu dokonania przelewu nie można utożsamiać z terminem wykorzystania środków. Przy umowie sprzedaży, jeżeli strony nie postanowiły inaczej, własność rzeczy przechodzi na nabywcę najpóźniej z chwilą przeniesienia ich posiadania. W tym przypadku zakupiona aparatura została przekazana w grudniu 2005 r. Po stronie Szpitala w W. jako kupującego pozostał jedynie obowiązek zapłaty ceny. Zdaniem Szpitala wykorzystał przekazane środki już w chwili wyłonienia wykonawcy w postępowaniu przetargowym, a najpóźniej w chwili zawarcia z nim umowy. Od tej bowiem chwili środki te były formalnie i faktycznie rozdysponowane. Ponadto Szpital podkreślił, że zgodnie z umową, przedstawił do [...] grudnia 2005 r. zestawienie z realizacji umowy zawierające informacje o dacie wystawienia faktur oraz terminach ich płatności. Dodatkowo zostały przesłane potwierdzone kserokopie faktur informujące o terminach płatności i nie zostały one zakwestionowane przez Ministerstwo Zdrowia a wręcz przeciwnie zostały zatwierdzone merytorycznie i finansowo i w następstwie tego zatwierdzenia przekazane zostały środki na realizację umowy. Środki te wpłynęły [...] grudnia 2005 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. Minister Zdrowia utrzymał decyzję Nr [...] z [...] listopada 2006r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przy podejmowaniu decyzji wzięto pod uwagę art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, który jednoznacznie określa, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została udzielona. Po upływie wyznaczonego terminu brak jest podstaw do dokonania z dotacji określonego wydatku, gdyż środki publiczne stanowiące dotację nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która ją otrzymała. Środki budżetowe w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego, zgodnie z art. 144 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, winny być zwrócone do budżetu państwa do dnia 15 stycznia następnego roku.

Od powyższej decyzji Szpital wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez :

1. błędną wykładnię art. 144 ust 1 i 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2103 ze zm.), przyjmującą, że terminem wykorzystania dotacji jest termin wydatkowania kwoty a nie dokonanie czynności skutkującej obowiązkiem zapłaty,

2. nieuwzględnienie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694 ze zm.) ustanawiającego tzw. memoriałową zasadę rozliczeń, zgodnie z którą w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty

3. nieuwzględnienie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nakazującego dokonywanie wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwanie najlepszych efektów z danych nakładów, w wysokości i terminach wcześniej zaciągniętych zobowiązań .

Ponadto skarżący zarzucił Ministrowi Zdrowia naruszenie prawa procesowego przez niedopełnienie określonego w art. 107 § 3 kpa obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedkładanym przez skarżącego. Szpitala wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż w sprawie dokonano wszechstronnej oceny zebranego sprawie materiału dowodowego oraz prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze należało zważyć co następuje;

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 , poz. 2104 ze zm.) należało uznać, że zarzuty skargi są zasadne.

Zgodnie z § 2 ust. 1 umowy nr [...] z [...] .08.2005r. Szpital w trakcie trwania umowy zobowiązał się do zakupienia i zastosowania aparatury określonej w § 1 ust. 2 i między stronami bezsporne jest, że Szpital z tego zobowiązania się wywiązał. Wywiązał się także z zobowiązania określonego w § 2 ust. 5 – złożył dokumenty świadczące o zakupie aparatury. Dokumenty te zostały uznane za prawidłowe i środki finansowe zostały przekazane na konto Szpitala – stosownie do zapisów § 2 ust. 4 – w dniu 29 grudnia 2005r.

Minister Zdrowia nie zarzuca zresztą stronie skarżącej naruszenia jakiegokolwiek zapisu umowy z [...] .08.2005r. Twierdzi jedynie, że doszło do naruszenia art. 144 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. Nie jest to jednak stanowisko słuszne.

Zgodnie z art. 144 ust. 4 tejże ustawy wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Umowa podpisana w dniu [...] sierpnia 2005 r. przez Ministra Zdrowia z Szpitalem na realizacje programu polityki zdrowotnej pod nazwą ,, Narodowy program profilaktyki i leczenia chorób układu sercowo-naczyniowego na lata 2003 -2005.’’ jako podstawę jej zawarcia przywołuje przepisy dwóch odrębnych ustaw oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia opartego na delegacji zawartej w jednej z tych ustaw.

Mianowicie strony przywołują w umowie art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004 r. (Dz. U. Nr 210 poz. 2004 ze zm. ) stanowiący m.in. o tym, że programy zdrowotne może opracowywać, wdrażać, realizować i finansować Minister. Następnie strony przywołują przepis art. 54 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ( z dnia 30 sierpnia 1991 r. Dz. U. z 2007 Nr 14, poz. 89 ze zm.) stanowiący, że szpital realizujący program zdrowotny w rozumieniu przepisów pierwszej wymienionej ustawy może uzyskać środki finansowane ze środków publicznych pozostających w dyspozycji Ministra Zdrowia. Dalej zapisano, że Minister jest dysponentem takich środków przewidzianych na realizację wymienionego programu w ustawie budżetowej w części 46, dziale 851 rozdziale 85149.

Nadto zaznaczono w preambule umowy, że jest ona zawierana w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych warunków przekazywania samodzielnym publicznym zakładom opiek zdrowotnej środków publicznych na realizację programów zdrowotnych i programu Zintegrowane Ratownictwo Medyczne z dnia 1 lipca 2005 r. ( Dz. U. z 2005 r. Nr 131, poz. 1099 ).

Rozporządzenie zaś stanowi, że przekazanie środków finansowanych następuje na podstawie umowy ( § 2 ), do której w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu stosuje się przepisy kodeksu cywilnego ( § 8) .

Istotne elementy umowy reguluje § 5 rozporządzenia. Zawarty w nim pkt 2 stanowi o potrzebie określenia czasu trwania umowy; pkt 5 nakazuje

uregulowanie rodzaju, zakresu i warunków oraz zasad realizowanego zadania, zaś pkt 6 nakazuje zapisanie trybu i terminu rozliczeń.

W oparciu o w/w przepisy i podstawy prawne zawarto wymienioną umowę..

Określano w niej jednoznacznie, że szpital zakupi w trakcie trwania umowy określoną w niej aparaturę medyczną i będzie ją odpowiednio używał, aż środki publiczne, które zostaną mu przekazane będą przeznaczone wyłącznie na pokrycie należności z tytułu tego zakupu ( § 2 ust 1 i 2 ). Uregulowanie to przesądza, że przekazywana dotacja miała charakter celowy. Przeznaczona była wyłącznie na zakup wymienionej aparatury.

W żadnym punkcie umowy nie uregulowano w jakiej dacie ma nastąpić zapłata za sprzęt. Zapisano jedynie w § 1, że szpital zobowiązuje się zakupić sprzęt w ramach realizowanego w 2005 r. programu zdrowotnego. Oznacza to, iż zakup sprzętu powinien nastąpić w 2005 r.

Skuteczność zawarcia umowy kupna –sprzedaży określają przepisy kodeksu cywilnego w art. 155.

Przeniesienie własności rzeczy oznaczonej co do tożsamości następuje z chwila zawarcia umowy, natomiast do rzeczy oznaczonej co do gatunku konieczne jest przeniesienie jej posiadania.

W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że aparatura została zakupiona w drodze umowy i objęta w posiadanie przez szpital w 2005 r., co przesądza o przeniesieniu jej prawa własności na rzecz szpitala. Niesporne też jest, że została zakupiona w drodze postępowania o zamówieniach publicznych § 2 ust 9 umowy oraz że jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem.

Na pokrycie ceny zakupu tegoż sprzętu Minister przekazał w dniu [...] grudnia 2005 r. stosowne środki publiczne jako dotację.

Zatem cel zapisany w umowie został osiągnięty.

Zgodnie z tą umową Szpital zobowiązany był do złożenia Ministrowi końcowego rozliczenia finansowanego umowy do dnia [...] stycznia 2006 r.

Wobec faktu, że w żadnym punkcie umowy nie zapisano w jakiej dacie ma nastąpić zapłata za sprzęt( a jak wyżej wskazano zapłata nie jest elementem wpływającym na skuteczność przeniesienia własności rzeczy w ramach umowy sprzedaży ) należy przyjąć, iż do daty przekazania końcowego rozliczenia finansowego dopuszczalny był też termin zapłaty. Byleby zapłata nastąpiła przed złożeniem tegoż rozliczenia. Do tej daty ( [...].01.2006 - § 2 ust 10 umowy ) obowiązywała umowa stron w jej podstawowym zakresie wbrew gramatycznemu zapisowi z § 13 stanowiącym, że umowa została zawarta do [...] grudnia 2005 r. z zastrzeżeniem § 2 ust. 16,18.20 oraz § 7.

W § 2 umowy określone zostały obowiązki stron w tym w ust 10 obowiązek szpitala dokonania końcowego rozliczenia finansowego.

Wykonanie tego obowiązku miało być sprawdzone wg zapisu § 7 umowy nawet po wygaśnięciu umowy ze skutkiem zastosowania kary umownej przez Ministra w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości.

Zapisy § 7 zastrzeżono jako obowiązujące strony bez ograniczenia czasowego ( § 13 umowy ).

Zatem skoro umową nałożono na stronę wykonanie jakiegoś obowiązku ( złożenie rozliczenia ) i brak wykonania obwarowano karą umowną ( § 7 ust 1 pkt 5 w zw. z ust. 3 i ust. 4 ) to niewątpliwie wolą stron było zrealizowanie tych zapisów. Tę wolę potwierdza również fakt wykonania i złożenia rozliczenia przez Szpital oraz fakt jego przyjęcia przez Ministra. Skoro strony chciały ich realizacji to nie można przyjąć, iż zapisem z § 13 umowy stanowiącym, że umowę zasadniczo zawarto do [...] grudnia 2005 r. odwołano obowiązek rozliczenia z ust 10 § 2 .

Przyjmując, że umowa co do § 2 ust. 10 wygasa z dniem [...] grudnia 2005 r. należałoby przyjąć wygaszenie wykonania obowiązku w nim zawartego. Skoro wygasłby ten obowiązek, to strona przeciwna nie mogłaby nałożyć kary umownej z tytułu jego niewykonania w terminie wygaszenia.

Byłoby to sprzeczne z wolą stron tak stanowczo wyrażoną w tymże § 2 ust. 10 i § 7 ust. 1 pkt 5, ust 2 i ust 3.

Zgodnie z art. 65 § 2 kodeksu cywilnego mającym tu zastosowanie ( § 12 pkt 1 umowy, § 8 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia) w umowie należy badać zgodny zamiar stron i cel umowy niż opierać się na jej dosłownym brzmieniu.

Stanowi to, że wbrew treści § 13 umowy zawarto ją w części zasadniczej na czas do [...] stycznia 2006 r.

Mając to na uwadze należało przyjąć, iż zapłaty dokonane za sprzęt w dniach od 4 do 13 stycznia 2006 r. oraz końcowe rozliczenie finansowe umowy sporządzone [...] stycznia 2006r. były prawidłowym wykonaniem umowy.

Prawidłowe wykonanie umowy stanowiło o wykorzystaniu dotacji zgodnie z jej celem i ustaleniami stron.

Zawarcie zaś umowy nr [...] na realizację programu polityki zdrowotnej odbyło się w oparciu o w/w podstawy prawne, tj w oparciu o przepisy odrębne o sposobie udzielania i rozliczania dotacji w rozumieniu art. 144 ust 4 ustawy o finansach publicznych z 30.06.2005 r. ( Dz. U. z 2005 r Nr 249, poz. 2104 ).

Zatem wykorzystanie dotacji nastąpiło przez realizację celów tam wskazanych co stanowi o spełnieniu wymagań art. 144 ust 4.

Strony nie stosowały art. 130 ustawy o finansach publicznych jako podstawy prawnej zawarcia umowy i nie regulowały w niej wprost terminu ,,wykorzystania dotacji‘’ nie dalej niż do [...] grudnia 2005 r.

W sprawie nie może być zatem mowy o niezrealizowanych kwotach wydatków budżetu państwa, które wygasają w myśl art. 157 cytowanej ustawy z upływem roku budżetowego. Aczkolwiek ustawa nie określa pojęcia ,,niezrealizowane kwoty wydatków budżetu’’ to jednak nie może być ono interpretowane w oderwaniu od pojęcia ,, wykorzystywanie dotacji’’

Niewątpliwie niezrealizowane kwoty wydatków zaistnieją wtedy, gdy dotacje nie zostaną wykorzystane.

Wykorzystanie dotacji zaś występuje nie tylko przez zapłatę gdyż przepis art. 144 ust 4 definiujący to pojęcie używa określenia ,, wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę’’

Samo użycie pojęcia ,, w szczególności’’ oznacza przykładowość zapisu. Oznacza, że ustawodawca dopuszcza możliwość zaistnienia innych okoliczności, których spełnienie spowoduje wykorzystanie dotacji, zwłaszcza, że art. 106 ustawy o finansach publicznych dopuszcza różnorodność dotacji w tym dotacje celowe.

Ponadto wskazany art. 144 ust 4 ustawy w części drugiej przepisu wyraźnie stanowi o tym, ze wykorzystanie dotacji następuje przez realizację celów dotacji udzielonej w oparciu o odrębne przepisy o sposobie jej udzielenia i rozliczenia o czym była mowa wyżej.

Dlatego też należy uznać, że brak było podstaw do nakładania na stronę skarżącą obowiązku zwrotu dotacji z powodu jej niewykorzystania na podstawie art. 144 ust 4 ustawy o finansach publicznych.