Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 933/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: w zw. z art. 28, art. 147 i art. 149 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1106/13 w sprawie ze skargi N. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1106/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Przedmiotem kontroli była postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2013 r. znak [...] uchylające postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 2013 r. znak [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wojewoda Małopolski swoje stanowisko uzasadnił tym, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w sposób wadliwy proceduralnie. W pierwszej kolejności podniesiono, że organ I instancji nie uwzględnił w wyrzeczeniu swego orzeczenia zmiany przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z [...] listopada 2011 r., która nastąpiła decyzją z [...] stycznia 2013 r., Nr [...] znak:

[...]. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, wskazuje na brak pełnej analizy obszaru oddziaływania, co może mieć wpływ na prawidłowe ustalenia dotyczące przysługiwania J. L. statusu strony postępowania w sprawie. Ponadto nie uwzględniono w wyrzeczeniu faktu przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot decyzją Nr [...] z [...] października 2012 r.

W ocenie organu II instancji, zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania posiada wadę formalna, polegającą na orzeczeniu o odmowie wznowienia w sytuacji potrzeby wznowienia ze względów proceduralnych (wniosek o wznowienie z art. 145 § 1 ust. 4 ustawy k.p.a.). Konieczność dokonania analizy dokumentacji projektowej, zmierzającej do ustalenia obszaru oddziaływania projektowego obiektu, spowodowała, że organ I instancji przeprowadził czynności właściwe jedynie dla postępowania wznowieniowego, bez uprzedniego jego wznowienia. W sprawie, po dokonaniu oceny dopuszczalności wznowienia (sprawdzenia dochowania ustawowego terminu do wniesienia wniosku, posiadania przez decyzję statusu ostatecznej) należy wznowić postępowanie i dopiero w ramach postępowania wznowieniowego, dokonać niezbędnych ustaleń w zakresie przysługiwania J. L. przymiotu strony postępowania w sprawie.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie zasadnym jest wznowienie postępowania i określenie, w sposób jednoznaczny, obszaru oddziaływania obiektu, a także sprawdzenie istnienia na podstawie art. 28 ustawy k.p.a. interesu prawnego po stronie wnioskodawcy (uwzględniając m.in. treść argumentów zawartych w zażaleniu, mogących przemawiać za istnieniem takiego interesu prawnego). Dopiero na tej podstawie dokonać należy ustaleń czy zachodzi przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy k.p.a.

Ponadto, w ocenie Wojewody Małopolskiego, stanowisko organu I instancji uznające brak przysługiwania wnioskodawcy legitymacji strony postępowania, winno zostać ponownie przeanalizowane w sposób gruntowny.

Wojewoda Małopolski zaznaczył także, że w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę obiektu kubaturowego, którego lokalizacja wskazuje na istnienie prawdopodobieństwa wpływu na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, organ administracji zobowiązany jest określić precyzyjnie, czy takie oddziaływanie występuje i czy wielkość ograniczeń nie przekracza norm ustanowionych w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności określonych w warunkach technicznych. Ustalenie, że oddziaływanie występuje, obliguje organ do uwzględnienia właścicieli, zarządców i użytkowników wieczystych do włączenia ich na listę stron postępowania.

W zakresie tej części oddziaływania projektowanego obiektu, która polega na ograniczeniu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych, niezbędne jest opracowanie tzw. "linijki słońca" w oparciu, o które zostanie ustalone czy spełnione zostały wymagania zawarte w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także pozwoli dokonać ustaleń kręgu stron postępowania.

W ocenie organu II instancji, podstawą przyjęcia przez Prezydenta Miasta Krakowa stanowiska o niezakwalifikowaniu działki wnioskodawcy do obszaru oddziaływania obiektu, nie może być jedynie stwierdzenie braku naruszenia przepisów ww. rozporządzenia, w tym § 13 oraz 57-60.

Nadto Wojewoda Małopolski zaznaczył, z projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana m.in. na działce nr [...] obr. [...], sąsiadującej z działką będąca własnością wnioskodawcy – nr [...] obr. [...], na której usytuowany jest budynek mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w K.

Następnie organ II instancji stwierdził, że z dokumentacji skompletowanej w aktach sprawy w zakresie czasu nasłonecznienia ("Analiza nasłonecznienia i przesłaniania") wynika, że budynek mieszkalny usytuowany na działce nr [...] obr. [...], jest zacieniany przez projektowane segmenty budynków w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w sposób przedstawiony w powyższej analizie. Zdaniem organu II instancji, już sam fakt objęcia analizą zacieniania budynku wnioskodawcy decyduje o konieczności kwalifikacji ww. działki do obszaru oddziaływania obiektu.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że sprawą sporną była kwestia, czy wystąpiła przesłanka pozytywna w postaci podstawy prawnej wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Wznowienie postępowania następuje w formie postanowienia, które to postanowienie jest tylko aktem procesowym nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. Skoro zaś tak, to ustalenie czy występują podstawy wznowienia postępowania (także podstawa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.) może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego.

Taki pogląd (w zakresie ustalenia podstawy wznowienia dotyczącej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) był w zasadzie jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych do 11 kwietnia 2011 r., tj. do czasu nowelizacji Kodeksu Postępowania administracyjnego. Nowela ta wprowadziła jednakże przepis art. 61a zgodnie, z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten dotyczy wszelkich wniosków o wszczęcie postępowania w tym także tych dotyczących trybów nadzwyczajnych, które spod jego działania nie zostały wyłączone. Ponieważ odmienny pogląd organu II Instancji w tym zakresie nie był naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145 § pkt. 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W stanie faktycznym spraw, w pierwszym rzędzie należy rozważyć, na jakim etapie postępowania nadzwyczajnego wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., należy badać przymiot strony.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wywołane takim wnioskiem postępowanie w sprawie nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej zostało uregulowane w k.p.a. jako dwuetapowe. Na pierwszym etapie organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie rozstrzyga o kwestii wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania. Oba orzeczenia – wznawiające postępowanie oraz odmawiające wznowienia postępowania – mają formę postanowienia (art. 149 § 1 i § 3 k.p.a.). W wypadku wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, organ rozpatruje sprawę w zakresie przyczyn wznowienia oraz istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), po czym wydaje decyzje, o których mowa w art. 151 § 1 lub § 2 k.p.a.

Zmiana stanu prawnego oraz najnowsze orzecznictwo sądowoadministracyjne uzasadniają obecnie zaakceptowanie koncepcji, zgodnie z którą w takim wypadku badanie przymiotu strony może mieć miejsce na wstępnym etapie weryfikacji wniosku o wznowienie.

Ogólną zasadą postępowania administracyjnego jest to, że jego wszczęcie może nastąpić bądź z urzędu, bądź na żądanie strony, co wynika z art. 61 § 1 k.p.a. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. obowiązuje art. 61a k.p.a., dodany został przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). W postępowaniu administracyjnym zwyczajnym badanie przymiotu strony następuje zatem już na etapie wstępnej weryfikacji podania. Jeżeli podmiot, żądający wszczęcia postępowania, nie jest stroną, właściwym sposobem załatwienia sprawy jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Nie ma w obecnym stanie prawnym podstaw, aby odmiennie traktować zagadnienie badania przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym, w szczególności zaś – w postępowaniu, wywołanym wnioskiem o wznowienie. Zasada sformułowana w art. 61 § 1 k.p.a. została powtórzona w art. 147 zdanie pierwsze k.p.a. w myśl, którego wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podzielił powołany w piśmie strony skarżącej z dnia 2 września 2013 r. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10 (Lex Omega nr 1083556) zgodnie, z którym w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania – postanowienia o wznowieniu postępowania albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu.

Sąd przyjął, że organ administracyjny był uprawniony do badania czy J. L. posiadał przymiot strony już na etapie rozstrzygania samej kwestii wznowienia bądź odmowy wznawiania postępowania przez wydanie stosownego postanowienia (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.).

W ocenie Sądu, za uzasadnione należy uznać stanowisko Wojewody Małopolskiego, że organ I instancji nie poczynił w wystarczającym zakresie ustaleń dla rozstrzygnięcia wniosku J. L. w tym zakresie, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. art. 7, 77 k.p.a. W przedmiotowej sprawie zasadne zatem było wydanie rozstrzygnięcia na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. wraz z zaleceniami ukierunkowującymi organ I instancji na ustalenie czy nieruchomość J. L. nr [...] (na której jest usytuowany budynek mieszkalny), położona w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycji (dz. nr [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co pozwoli z kolei przesądzić czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny w tym postępowaniu.

Prawidłowo organ odwoławczy zaakcentował również konieczność sporządzenia opracowania zw. "linijką słońca", na podstawie którego będzie można jednoznacznie ustalić czy następuje zaciemnienie zlokalizowanych w sąsiedztwie budynków, czy w budynkach tych są zacieniane pomieszczenia, dla których określono wymagany minimalny czas nasłonecznienia; czy zacieniane pomieszczenia mają wymagany przepisem § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - czas co najmniej 3 (lub 1,5) godzin nasłonecznienia w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 700–1700 (lub 800–1600). Za trafny należy uznać pogląd, że stan zacieniania obiektów sąsiadujących z inwestycją uzasadnia konieczność rozważenia udziału właścicieli obiektu zacienianego w postępowaniu, nawet przy tym ustaleniu, że stopień ograniczenia nasłonecznienia obiektu przesłanianego mieści się w określonych przez przepisy normach. Osoby te mają bowiem prawo wiedzieć, iż przysługuje im możliwość obrony swego indywidualnego interesu prawnego związanego z nasłonecznieniem mieszkania i niedopuszczenia do ponadnormatywnego ograniczenia światła.

Wnioskodawca zresztą wskazuje na szereg innych okoliczności związanych z przedmiotową inwestycją, które pośrednio bądź bezpośrednio wpływają (oddziaływują) na jego nieruchomość (dostęp do sieci wodociągowej, miejskiej kanalizacji ogólnospławnej, zablokowanie wjazdu na działkę nr [...] od strony południowo-zachodniej, zaprojektowanie i wykonanie garaży powyżej istniejącego dotychczas poziomu terenu, co wiąże się z podniesieniem jego poziomu i powoduje zalewanie działki nr [...], a nawet zanik sygnału satelitarnego co wymaga przemontowania anteny). Znajdują one potwierdzenie nie tylko w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, ale wynikają nawet z pobieżnej analizy zdjęć obrazujących przebieg inwestycji. Niewątpliwie więc realizowana inwestycja wpływa na działkę nr [...] i możliwość korzystania z niej. Całkowicie błędne, na tle przedmiotowej sprawy, jest także stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2013 r., że właściciel działki, która korzysta ze służebności obciążającej nieruchomość znajdującą się w obszarze oddziaływania nie jest stroną postępowania. Otóż, pomijając kwestie bezpośredniego wpływu przedmiotowej inwestycji na sąsiadującą z nią działkę nr [...], to wnioskodawcy J. L. przysługuje także służebność przechodu i przejazdu pasem drożnym przez działkę [...]. Działka ta, tj. [...] nie tylko znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, jak twierdzi organ I instancji, ale wprost jest terenem inwestycji. Zgodnie z decyzją nr [...] z [...] listopada 2011 r. o pozwoleniu na budowę działka nr [...] jest ujęta jako teren inwestycji, na której zrealizowano budowę wjazdu i infrastruktury technicznej dla inwestycji. Ponieważ planowana inwestycja może realnie wpływać na zakres i możliwość korzystania z ustanowionej służebności, to już z tego powodu podmiotom, które miały służebność na działce [...], przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę i powinny brać w nim udział.

Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które mogłyby skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, skargę oddalił.

N. Spółka komandytowa z siedzibą w K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie w sprawie, skutkiem czego zaskarżonym wyrokiem WSA oddalono skargę na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r., pomimo iż podlegało ono uchyleniu, ponieważ ww. postanowieniem Wojewoda nakazał Prezydentowi Miasta Krakowa wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a następnie po wydaniu postanowienia o wznowieniu zbadanie czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podczas gdy również według stanowiska WSA wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowi to naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 i art. 61a k.p.a., które nakazują organowi zweryfikowanie czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony jeszcze przed wznowieniem postępowania – co ma istotny wpływ na wynik sprawy z wniosku o wznowienie albowiem prowadzi do wznowienia postępowania w wykonaniu nakazów organu odwoławczego skierowanych w trybie art. 138 § 2 k.p.a. do Prezydenta Miasta Krakowa, w sytuacji gdy jeszcze nie ustalono czy wnioskodawca w sprawie o wznowienie postępowania posiada przymiot strony postępowania podlegającego wznowieniu;

b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że nie zachodzi podstawa uwzględnienia skargi, mimo że doszło do naruszenia przez organ II instancji przepisu prawa materialnego oraz przepisów postępowania powodujących istotny wpływ na wynik sprawy, polegających na:

i. utrzymaniu w mocy postanowieniem Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r., mimo iż organ błędnie przyjął, że przymiot pozostawania stroną powinien być badany po wydaniu-postanowienia o wznowieniu postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu i wydanie postanowienia uchylającego postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2013 r. z naruszeniem art. 147 i art. 61a k.p.a.,

ii. utrzymaniu w mocy postanowieniem Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r., mimo iż organ błędnie przyjął, że wskazana w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2013 r. analiza stanu zacienienia nieruchomości Pana L., wskazuje przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób niedostateczny przez Prezydenta Miasta Krakowa, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu i wydanie orzeczenia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, czym naruszono art. 138 § 2 k.p.a. i art. 7 i 77 k.p.a., mimo iż z uzasadnienia postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa wynika, że organ I instancji wykazał zbadanie obszaru oddziaływania m.in. w zakresie zacienienia w oparciu o przepis § 60 ust. 1 i 2 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690, dalej: Rozporządzenie), oraz wykazał brak naruszenia norm prawa, w tym warunków technicznych, w szczególności ponieważ stopień nasłonecznienia pomieszczeń w budynku wnioskodawcy w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania nie narusza prawnych minimów,

iii. utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r., mimo iż organ błędnie przyjął, że stroną postępowania administracyjnego w postępowaniu o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jest każdy podmiot, względem którego istnieje prawdopodobieństwo wpływu na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, czym naruszono art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

c. naruszenie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż właściciel działki, która korzysta ze służebności obciążającej nieruchomość znajdującą się w obszarze oddziaływania jest stroną postępowania oraz przyjęcie, iż sama możliwość wpłynięcia na zakres i możliwość korzystania z ustanowionej służebności czyni podmiot stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co stanowi naruszenie przedmiotowego przepisu, który precyzyjnie wylicza tytuły prawne uprawniające do przyznania podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pomijając przy tym wyliczeniu prawa wynikające ze służebności.

Skarżący wskazuje, iż wyliczone w pkt a.–c. naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem przesądziły o utrzymaniu przez WSA w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody, pomimo że podlegało ono uchyleniu w związku z ww. naruszeniami przepisów postępowania.

2) naruszenia przepisów prawa materialnego:

a. naruszenie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez:

i. jego błędną wykładnię, skutkujące przyjęciem, iż sama możliwość zagrożenia naruszenia normy prawa, w tym warunków technicznych ustalonych w Rozporządzeniu, powoduje uznanie, iż nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, podczas gdy decydująca jest okoliczność naruszenia uprawnień podmiotu do danego obszaru, a nie tylko faktyczne zagrożenie wykonywania określonych uprawnień,

ii. jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż samo wystąpienie uciążliwości (dostęp do sieci wodociągowej, miejskiej kanalizacji ogólnospławnej i innych) na nieruchomości odwołującego Pana L. powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, zobowiązujące organ do objęcia nieruchomości na której wystąpiły utrudnienia obszarem oddziaływania inwestycji i przyznania podmiotowi statusu strony, podczas gdy okoliczności te mogą przesądzać o istnieniu interesu faktycznego a nie interesu prawnego warunkującego przyznanie podmiotowi statusu strony postępowania.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie,

2) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wyrok, pomimo częściowo sprzecznej argumentacji odpowiada w pełni przepisom prawa.

Postawione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są zasadne. Regulacja przymiotu strony w postępowaniu w sprawach pozwolenia na budowę przyjęta w art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji w sprawie objętej żądaniem wznowienia postępowania (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu" wprost zakłada konieczność ustalenia przez podjęcie czynności postępowania wyjaśniającego zakresu podmiotowego jednostek, które w sprawie mają interes prawny. Nie daje podstaw do określenia z mocy prawa, bez czynności postępowania wyjaśniającego, przymiotu strony w sprawach pozwolenia na budowę art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o: obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Stwierdzenie czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wymaga ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym, przy udziale jednostki żądającej udzielenia ochrony prawnej. Należy to zaliczyć do standardu postępowania w demokratycznym państwie prawnym, w którym prawo do udziału w postępowaniu przy zapewnieniu jednostce uprawnienia do składania wyjaśnień, ustosunkowania się do materiału dowodowego jest elementem zasadniczym. Wskazane w zaskarżonym do Sądu postanowieniu, a następnie w uzasadnieniu wyroku elementy stanu faktycznego, które wymagają ustalenia w sprawie pozwolenia na budowę, przesądzają, że niezbędnym jest podjęcie czynności postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Tym samym nie można podzielić stanowiska Sądu o dopuszczalności takich ustaleń w stadium wszczęcia postępowania w sprawie. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może zakończyć postępowanie tylko w przypadkach gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego jest po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego.

W sprawie zasadnie Sąd zastosował art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu zastosowano w pełni prawidłowo art. 147 w związku z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji w pełni prawidłowo zastosowano art. 138 § 2 k.p.a., wskazując na ustalenia w toku postępowania w sprawie wznowienia przymiotu strony żądającego wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2011 r. nr [...] zmienioną decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...].

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.