Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 134/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2010-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego we wznowionym postępowaniu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując jako podstawę prawną przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania D. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stwierdzającej, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] udzielająca B. i M. Ł. pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego, zlokalizowanego na terenie posesji w K. przy ul. S. , oznaczonej nr geod. 2392/4 wydana została z naruszeniem prawa i nie uchylającej decyzji z dnia [...], ponieważ w wyniku postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i, orzekając co do istoty sprawy, uchylił decyzję z dnia [...]

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po interwencji R. S. dokonał w dniu 26 czerwca 2000r. oględzin na działce przy ul. S. w K. i stwierdził, że na działce tej znajduje się m.in. murowany budynek warsztatowy (produkcja mebli z płyt wiórowych) z poddaszem gospodarczym, składający się z dwóch części tj. wysokiej w kształcie litery "L" i niskiej. Część wysoka jest wykończona i użytkowana (znajdują się w niej maszyny do obrób drewna), część niska natomiast nie została wykończona (bez tynków wewnętrznych stolarki).

Przedłożona przez inwestora decyzja Burmistrza Miasta i Gminy dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego wolnostojącego wg projektu typowego WB-3736 - w zestawieniu ze stanem faktycznym - pozwoliła organowi I instancji na stwierdzenie, że inwestor realizuje przedmiotowy obiekt z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia (inne usytuowanie na działce, inne wymiary, inny układ konstrukcyjny).

W związku z takimi ustaleniami organ I instancji postanowieniem z dnia [...], podjętym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku, a decyzją z dnia 4 września 2000r. trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożył na B. i M. Ł. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 grudnia 2000r. stosownej oceny technicznej tego budynku oraz projektu budowlanego na kontynuację robót budowlanych wraz z odpowiednimi uzgodnieniami.

Decyzją zaś z dnia [...] Starosta uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 19 lipca 1993r., udzielającą M. Ł. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. 2392/4 w K., przy ul. S.

W odrębnym postępowaniu, prowadzonym w sprawie samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku, dokonanej przez inwestora w 2000r. (objętej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), wydano decyzję z dnia [...] nakazująca B. i M. Ł. dokonanie rozbiórki samowolnie dobudowanej części budynku warsztatowego o wymiarach 5,85 x 5,09m, z wyłączeniem fundamentów, zlokalizowanego na terenie posesji nr 2394/4 w K. przy ul. S. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy prawomocną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 lutego 2006r. (sygn. akt II SA/Kr 1168/02) oddalił skargę B. i M. Ł.

W wyniku wznowionego postępowania (na wniosek R. S.) zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wydał w dniu [...] decyzję uchylającą swoją decyzję z dnia [...] i orzekającą jednocześnie co do istoty sprawy tj. o nałożeniu na B. i M. Ł. obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2003r. oceny technicznej przedmiotowego budynku warsztatowego z wyłączeniem części dobudowanej w 2000r., w stosunku do której został orzeczony nakaz rozbiórki decyzją, z dnia [...], projektu budowlanego na kontynuację robót budowlanych wraz z odpowiednimi uzgodnieniami.

Przedłożenie przez inwestorów projektu budowlanego wraz z oceną poskutkowało wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej B. i M. Ł. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku warsztatowym na terenie posesji nr 2392/4 przy ul. S. w K.

Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił w całości w/w decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazano m.in. fakt, że przedłożony przez inwestora projekt obejmuje (oprócz robót wykończeniowych i wyposażeniowych dostosowujących obiekt do zmienionej funkcji usługowej) roboty budowlane, dotyczące tzw. "części niskiej", w stosunku do którego istnieje nakaz rozbiórki, orzeczony decyzją z dnia [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], na wniosek R.S. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie i decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy w/w decyzję.

W międzyczasie decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił B. i M. Ł. pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego, zlokalizowanego na terenie posesji w K., przy ul. S.

W dniu 15 czerwca 2009r. R. S. - pełnomocnik D. K., złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia [...].

Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił wznowienia postępowania. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownego postępowania wyjaśniającego organ I instancji pismem z dnia 31 sierpnia 2009r. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy o przesłanie kserokopii miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie Gminy Końskie w latach 1993-1996r. W piśmie z dnia 14.09.2009r., Znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy wskazał, iż nie można stwierdzić, że usytuowanie przedmiotowego warsztatu stolarskiego stoi w oczywistej sprzeczności z porządkiem planistycznym Gminy.

Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji, na podstawie art. 149 § 1 i 2, art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie administracyjne w sprawie ostatecznej decyzji PINB z dnia [...], udzielającej B. i M. Ł. pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego, zlokalizowanego na terenie posesji w K., przy ul. S., oznaczonej numerem geodezyjnym 2392/4, zaś decyzją z dnia [...] organ I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu stolarskiego zlokalizowanego na terenie posesji w K., przy ul. S. oznaczonej numerem geodezyjnym 2392/4 wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie uchylił w/w decyzji, ponieważ w wyniku postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. zakwestionowała prawidłowość czynności podejmowanym przez organ I instancji w toku przedmiotowego postępowania wznowieniowego. Wskazała również na wadliwość postępowania prowadzonego w przedmiocie odstępstw o udzielonego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, zarzucając przy tym organowi I instancji szereg nieprawidłowości, w tym także noszących znamiona przestępstwa i wskazując na potrzebę zawiadomienia o tym fakcie organów ścigania.

Podniosła przy tym, że przedmiotowy zakład stolarski nie może być usytuowany na działce nr ewid. 2392/4 z uwagi na sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dacie jego uruchamiania.

Nawiązując ponadto do wniosku o wznowienie postępowania, powołując się przy tym na przepis art. 145 § 1 pkt 6 kpa, pełnomocnik skarżącej podniósł, że przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu inwestor winien wystąpić do Burmistrza Miasta i Gminy o zajęcie stanowiska i potwierdzenia, czy "(...) samowolnie uruchomiony zakład stolarski posiada ustalone przez Burmistrza warunki zabudowy i zagospodarował terenu pozwalające na jego funkcjonowanie". Wskazał, że zarówno w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, jak i w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego nie zwrócono się do Burmistrza Miasta i Gminy o wymagane prawem stanowisko tego organu - co jednoznacznie wypełnia przesłankę, określoną w art. 145 § 1 pkt 6 kpa.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 27 stycznia 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji z dnia [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dokonując na podstawie art. 138 kpa merytorycznej oceny zasadności zaskarżonej decyzji uznał, iż jest ona niezgodna z przepisami prawa.

Po analizie zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa oraz przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145, 147, 151 kpa) organ odwoławczy wskazał, że w sprawie niniejszej D. K. jako przesłankę wznowienia podała - art. 145 § 1 pkt 6 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz, że przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu inwestor winien wystąpić do Burmistrza Miasta i Gminy o zajęcie stanowiska i potwierdzenia, czy samowolnie uruchomiony zakład stolarski posiada ustalone przez Burmistrza warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalające na jego funkcjonowanie.

Organ uznał, że w niniejszej sprawie przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 6 kpa nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Składając w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na użytkowanie warsztatu stolarskiego inwestorzy nie byli zobowiązani do przedkładania decyzji o warunkach zabudowy, czy też innego stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy odnośnie przedmiotowego budynku, bowiem nie obligował ich do tego żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane, regulujących kwestie udzielania pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych, obowiązującej w dacie składania wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Natomiast z uwagi na to, że D. K. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego istnieje przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stosownie do przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie wydawania pozwolenia na użytkowanie, jak i w chwili obecnej stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, jednakże zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzanego projektu budowlanego (występującą w niniejszym postępowaniu) przepis ten nie ma zastosowania. Zatem w niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego zaistniała pozytywna przesłanka do wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...], udzielającą B. i M. Ł. pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego, zlokalizowanego przy ul. S. w K. i ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy pod względem faktycznym i prawnym.

Organ odwoławczy podniósł, że po ustaleniu podstaw wznowienia organ administracyjny dokonuje rozpoznania rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Następuje więc otwarcie postępowania, w wyniku którego ma być podjęta decyzja w sprawie dalszego obowiązywania dotychczasowej decyzji ostatecznej, a granice tego postępowania wyznaczone są zakresem treści tej ostatniej decyzji. Organ musi przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, którym wyeliminuje wszystkie wady postępowania wcześniejszego. Organ na tym etapie nie jest zatem związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej winien się odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić .

Rozpatrując na nowo przedmiotową sprawę i oceniając całość materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że po wznowieniu postępowania organ I instancji słusznie zważył, iż decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże błędne jest stanowisko tego organu, iż w przypadku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Organ podniósł, że wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] WINB wskazał, iż na inwestorze spoczywa obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jednakże prowadząc postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie organ I instancji nie wziął pod uwagę wprowadzonej przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004r. Nr 93, poz. 88 ze zm.) zmiany przepisu art. 51, która wprowadziła do ustawy Prawo budowlane instytucję projektu budowlanego zamiennego oraz w szczególności przepisu art. 55, który stanowi, jakie obiekty budowlane objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W dacie wpłynięcia wniosku B. i M. Ł. do organu I instancji o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego przepis art. 55 Prawa budowlanego stanowił, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVII, XX, XXII, XXIV, XXVII, XXVIII i XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 3;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Z kolei w dacie wydawania decyzji udzielającej inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku warsztatu stolarskiego przepis art. 55 Prawa Budowlanego stanowił, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

1) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

2) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Przepis ten odnosi się do budynków, w stosunku do których inwestorom nakazano obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Organ odwoławczy podniósł przy tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego postępowanie naprawcze, w oparciu o wówczas obowiązujący przepis art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis zaś art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane stanowił, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż postępowanie prowadzone w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, prowadzone w trybie art. 55-60 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego organ I instancji winien był prowadzić to postępowanie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, które zostały wprowadzone w życie, na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w momencie wpłynięcia wniosku inwestorów o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego nie był umocowany do wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na jego użytkowanie, gdyż nie przewidywał takiej możliwości obowiązujący wtedy przepis art. 55 Prawa budowlanego.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji w toku postępowania dowodowego nie przeprowadził obowiązkowej kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego, do czego obligowały go przepisy art. 59 i art. 59a Prawa budowlanego. Przepisy dotyczące wymogu obowiązkowej kontroli zostały wprowadzone w życie na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 718 ze zm.). Jakkolwiek przepis przejściowy określony w art. 7 ust. 3 powyższej ustawy stanowił, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przez dniem wejścia w tycie ustawy wydano pozwolenie na budowę nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie, jednak przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że Starosta decyzją z dnia [...] uchylił decyzję udzielającą M. Ł. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. 2392/4 w K., przy ul. S. z dnia [...], wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy. W przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego nie będą miały zastosowania przepisy przejściowe ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r. Nr80, poz. 718).

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy uznał, że w takim wypadku organ I instancji winien był zakończyć postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie, natomiast po wznowieniu postępowania wydać decyzję w oparciu o przepis art. 151 ust. 1 pkt 2 kpa i uchylić decyzję z dnia [...] udzielającą inwestorom pozwolenia na użytkowanie i orzekając co do istoty sprawy odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku warsztatu stolarskiego. Korzystając zatem z uprawnień, jakie daje organowi odwoławczemu przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzeczono jak w sentencji decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks postępowania karnego (j.t. Dz.U. z 1997r. Nr 89, poz. 555 ze zm.) instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swoją działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym Prokuratora lub Policję. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zawiadamiania w niniejszej sprawie organów ściganiu o popełnieniu przez kogokolwiek w niniejszej sprawie czynu noszącego znamiona przestępstwa. Jeżeli natomiast R. S. posiada wiedzę na temat popełnienia przez kogokolwiek czynu zabronionego winien sam ten fakt zgłosić organom ścigania stosownie do przepisu art. 304 § l kpk.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] M. i B. małż. Ł. zarzucili zaskarżonej decyzji:

1. wadliwość uzasadnienia decyzji, polegającą na braku wyczerpującego przedstawienia dowodów i dowolną ich ocenę,

2. naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa i przekonywania

3. niezachowanie w toku postępowania zasad praworządności i obowiązku z urzędu wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, przez co został naruszony słuszny interes strony, a także interes społeczny (art. 7 kpa);

4. naruszenie przepisu art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 55 ustawy Prawo budowlane poprzez brak precyzyjnego wskazania, czy zaskarżona decyzja dotyczy obiektu budowlanego - warsztatu rzemieślniczego jako całości, czy też odnosi się do poszczególnych części składowych tegoż warsztatu,

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze wskazał, że po dokonaniu na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autokontroli zaskarżonej decyzji z dnia [...] zmiany wymaga część uzasadnienia prawnego tej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że po ponownym dokonaniu oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, odmiennie od tego co napisano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku warsztatu stolarskiego powinno zakończyć się wydaniem przez PINB decyzji umarzającej to postępowanie z uwagi na bezprzedmiotowość takiego postępowania, podyktowaną faktem niezakończenia postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do budynku, który został wybudowany jako budynek gospodarczy na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1993r., a nie warsztat stolarski.

W decyzji z dnia [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia B. i M. Ł. pozwolenia na wznowienie robót przy budynku warsztatowym organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, iż na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, ale budynku gospodarczego, a nie budynku warsztatu stolarskiego. Możliwość taką przewidywał obowiązujący w dacie wydawania powyższej decyzji przepis art. 55 Prawa budowlanego, który dopuszczał możliwość udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, w stosunku do którego organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie naprawcze, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Natomiast organ I instancji nie zakończył w stosunku do tego obiektu - wykonanego z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, polegającymi na samowolnej zmianie funkcji obiektu, tj. z budynku gospodarczego na warsztat stolarski - postępowania naprawczego. Nie wydał bowiem w stosunku do tego obiektu decyzji, o której była mowa w art. 51 ust. 3 (po wydaniu przez WINB decyzji z dnia [...] tj. nie stwierdził wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...], lub nie orzekł o braku wykonania tego obowiązku z zastosowaniem sankcji, o których mowa była w przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, iż decyzja WINB z dnia [...], uchylająca w całości decyzję PINB z dnia [...]., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą B. i M. Ł. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku warsztatowym nie zakończyła postępowania naprawczego w stosunku do tego obiektu. Po uchyleniu decyzji z dnia [...] organ I instancji winien był dalej prowadzić postępowanie naprawcze i w szczególności przed wydaniem w stosunku do tego obiektu pozwolenia na użytkowanie wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, biorąc pod uwagę stan prawny z wydawania decyzji z dnia 9 stycznia 2003r., przy uwzględnieniu przepisu art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 718 ze zm.), który stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2 (który odnosił się do art. 48 Prawa budowlanego).

Biorąc pod uwagę fakt, iż postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, polegające na samowolnej zmianie funkcji obiektu, z gospodarczego na warsztat stolarski zostało wszczęte w dniu 31 maja 2000r. postępowanie naprawcze w stosunku do tego obiektu należało prowadzić w oparciu o przepisy sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003r.

Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż organy nadzoru budowlanego wydają decyzje administracyjne na podstawie przepisów prawa obecnie obowiązujących, w stosunku do przedmiotowego obiektu należy przeprowadzić postępowanie naprawcze i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, iż PINB nie był umocowany do wydania decyzji o udzieleniu inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku warsztatu stolarskiego, bowiem nie zakończone zostało postępowanie naprawcze w stosunku do tego obiektu, ale jako budynku gospodarczego, wykonanego z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, polegającego na samowolnej zmianie funkcji tegoż budynku, z gospodarczej na warsztat stolarski. Zatem w momencie wpłynięcia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego, organ I instancji winien był umorzyć postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku warsztatu stolarskiego - jako bezprzedmiotowe i prowadzić w stosunku do tego obiektu postępowania naprawcze, które do chwili obecnej nie zostało zakończone.

W ocenie organu II instancji decyzja PINB z dnia [...], udzielająca B. i M. Ł. pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego, zlokalizowanego na terenie posesji w K. przy ul. S., oznaczonej numerem geodezyjnym 2392/4 była niezgodna z prawem i należało wyeliminować ją z obrotu prawnego. Zatem decyzja WINB z dnia [...]. jest zasadna. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie może być sankcjonowana samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ odwoławczy podniósł, że w stosunku do tzw. części niskiej budynku warsztatu stolarskiego został orzeczony przez PINB w decyzji z dnia [...]. nakaz rozbiórki, który został utrzymany w mocy przez WINB decyzją z dnia [...] Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 15 lutego 2007r. pracownicy organu I instancji stwierdzili wykonanie nakazu rozbiórki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z przyczyn odmiennych niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co skutkuje na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzeniem jej nieważności.

Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja zapadła we wznowionym postępowaniu (postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]) w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] udzielającą B. i M. Ł. pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego, zlokalizowanego na terenie posesji w K., przy ulicy S.

Jak słusznie zauważył organ instytucja wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję lub nie zostanie stwierdzona ich nieważność, co może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa.

Postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego jest aktem procesowym, który otwiera postępowania rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz w razie pozytywnego wyniku tych czynności przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikacji decyzji ostatecznej Granice tego postępowania wyznacza treść art. 145 § 1 kpa oraz art. 145a kpa.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 kpa:

a) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a,

b) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia, na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy,

c) stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i § 2, wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.

W sprawie niniejszej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], ale orzekając co do istoty sprawy jedynie uchylił decyzję z dnia [...]. Jednak uchylając decyzję udzielającą B. i M. Ł. pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego organ odwoławczy obowiązany był rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej wskazano obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 kpa). Wynik tego postępowania musi nastąpić w formie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. Takie ukształtowanie przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia ma swoje następstwa co do tego, iż decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia rozstrzyga zarówno co do podstaw wznowienia, jak i istotę sprawy administracyjnej.

W decyzji, którą organ odwoławczy podjął w niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 151 § 1 pkt 2 kpa należało po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (z dnia [...]) orzec także co do istoty sprawy wznowionej. W sprawie niniejszej wiązało się to z rozstrzygnięciem wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Zauważyć należy, że przez rozstrzygnięcie istoty sprawy nie należy rozumieć wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale również rozstrzygnięcie niemerytoryczne, np. umorzenie postępowania, jeżeli zachodzą podstawy z art. 105 kpa.

Należy podnieść, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w konkretnych okolicznościach faktycznych i materiale dowodowym. Ma zawsze charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie.

Zaskarżona decyzja nie uczyniła zadość temu wymogowi. Wprawdzie częścią składową decyzji jest także uzasadnienie faktyczne i prawne, które służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji, jednak brak pełnego rozstrzygnięcia nie może być sanowany poprzez treść uzasadnienia.

W tej sytuacji nawet bardzo szczegółowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zmienione następnie pod względem prawnym w odpowiedzi na skargę nie może wpłynąć na fakt, iż Sąd rozstrzygając skargę na decyzję, która nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może ocenić tej decyzji pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 151 § 1 pkt 2 kpa, przez to że nie zawiera pełnego rozstrzygnięcia i narusza także przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa - podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyda rozstrzygnięcie, stosując prawidłowo przepisy art. 138 kpa oraz art.151 kpa.