Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 369/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 44 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Burmistrz (zwany dalej: Burmistrz), na podstawie art. 31 § 2, art. 123 oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: Kpa), po rozpoznaniu wniosku Organizacji [...] w W. (zwanego dalej: Stowarzyszenie) w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia p.n. Budowa Zakładu [...] na działce nr [...] obręb ewidencyjny 1, M. C. (zwane dalej odpowiednio: postępowanie środowiskowe; przedsięwzięcie) odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu, wszczętym na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C., działającego z upoważnienia K. ..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny w sprawie podnosząc, że w dniu [...] października 2016 r. Stowarzyszenie reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika zwróciło się z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu środowiskowym na prawach strony w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla powyżej opisanego przedsięwzięcia, załączając jednocześnie poświadczoną kopię regulaminu Stowarzyszenia oraz pełnomocnictwo.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. pełnomocnik dostarczył poświadczoną kopię zaświadczenia Prezydenta W. potwierdzającego wpisanie Stowarzyszenia do wykazu stowarzyszeń zwykłych pod nr [...] oraz dowód wniesienia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla radcy prawnego.

W dniu [...] października 2016 r. Burmistrz wystosował wezwanie skierowane do przedstawiciela Stowarzyszenia, którego treść wskazywała na konieczność usunięcia w terminie 7 dni braku formalnego polegającego na wykazaniu interesu społecznego oraz szczegółowym uzasadnieniu wniosku, a tym samym wykazaniu zgodności żądania z regulaminem Stowarzyszenia, potwierdzającego zasadność uczestniczenia organizacji społecznej w przedmiotowej sprawie administracyjnej.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. we wskazanym terminie pełnomocnik Stowarzyszenia udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Przechodząc do rozważań merytorycznych organ podniósł, że Stowarzyszenie żądało dopuszczenia do udziału na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. Organ podkreślił, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, możliwe jest wyłącznie w razie jednoczesnego wystąpienia dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 Kpa, tj. uzasadnienia dopuszczenia organizacji wynikającego z jej celów statutowych, jak również wystąpienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem tej organizacji do postępowania. Tymczasem, zdaniem organu, pomimo doprecyzowania wniosku, w sprawie nie zachodzi okoliczność uzasadniająca występowanie interesu społecznego, przemawiającego za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu "na prawach strony", a więc szczególnej formy uczestniczenia w indywidualnej sprawie administracyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wywodził, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie, zaś ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu, w tym wykazania interesu społecznego, spoczywa na samej organizacji społecznej. W konsekwencji, według organu, nie można również przyjąć, iż samo odwołanie się do tego, że planowana inwestycja będzie źródłem emisji pyłów, gazów, hałasu i wibracji w "promieniu których mogą znajdować się budynki mieszkalne, biurowe, bądź inne obiekty użyteczności publicznej, w których stale przebywają ludzie" czy hodowle zwierząt i gospodarstwa rolne, przy czym są narażone na daleko idące konsekwencje związane z ww. emisjami, jest wystarczające do uznania faktu, iż za dopuszczeniem organizacji przemawia interes społeczny.

Kolejno organ podniósł, że przeanalizował wnikliwie przesłanki zawarte w art. 31 Kpa, po czym wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia wniosku stwierdzając jego braki formalne, dając tym samym możliwość organizacji do uprawdopodobnienia, że przyczyni się do lepszej realizacji swoich celów przez udział w przedmiotowym postępowaniu, jak również, że organizacja dołoży wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia przedmiotu żądania, tak aby Organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł jednoznacznie oprzeć się na wyrażonym zamiarze. Przeprowadzona analiza doprecyzowanego wniosku wskazała, że w zakresie celów statutowych organizacji: zgodnie z przedłożonym przez Stowarzyszenie regulaminem, celem działalności Stowarzyszenia jest "reprezentowanie interesów mieszkańców wobec władz państwowych i samorządowych, a zwłaszcza zajmowanie stanowiska wobec decyzji, postanowień i innych rozstrzygnięć administracyjnych i projektów oraz planów z zakresu ochrony środowiska naturalnego i jego ochrony w Polsce", co zdaniem organu predestynuje Stowarzyszenie do ubiegania się o udział w postępowaniu. W zakresie występowania interesu społecznego Stowarzyszenie, zdaniem organu, nie umotywowało w sposób należyty występowania interesu społecznego, powołując się na ogólne i nie indywidualne dla sprawy argumenty i przypuszczenia, co organ zakwalifikował jako okoliczność wykluczającą udział organizacji w omawianym postępowaniu.

Zdaniem organu I instancji Stowarzyszenie nie powinno zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu z uwagi na ogólnikowość zgłoszonego żądania, przypuszczający tryb poszczególnych twierdzeń i niewskazanie jednoznacznie na związek pomiędzy celami statutowymi, a przedmiotem postępowania w powiązaniu z interesem społecznym. W szczególności organ podniósł, że jednym z celów Stowarzyszenia jest "reprezentowanie interesów mieszkańców wobec władz państwowych i samorządowych, a zwłaszcza zajmowanie stanowiska wobec decyzji, postanowień ....". Zdaniem Burmistrza jakkolwiek tak ogólny zapis może - co do zasady – uzasadniać jako cel statutowy możliwość uczestnictwa w postępowaniu o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to jednocześnie, w kontekście drugiej z przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej (istnienia interesu społecznego w postępowaniu nie wymagającym sporządzenia raportu i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko), w przedmiotowym postępowaniu brak jest przesłanek dla uznania, iż uczestnictwo Stowarzyszenia leży w interesie społecznym. Wyjaśniono, że zakład [...] planowany jest do realizacji na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta C. w rejonie ulic [...] i [...] (Uchwała Rady Miasta C. Nr [...] z dnia r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r.), oznaczonym symbolem 9P - teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Przedsięwzięcie zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), dla których może być stwierdzony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wyjaśniono, że organ wystąpił wobec powyższego z pismem z dnia [...] września 2016 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (zwanego dalej: RDOŚ) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (zwanego dalej: PPIS) o opinię co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Opinią z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] [...] PPIS stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, zaś opinią z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] RDOŚ także stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia tej. Podkreślono, że organy opiniujące oraz organ prowadzący postępowanie rozpatrzyli szczegółowo uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., zwanej dalej: ustawa). Ze względu na przyjęte parametry planowanej inwestycji, jak również technologię i organizację pracy planowanego zakładu zarówno RDOŚ jak i PPIS nie stwierdzili konieczności sporządzenia raportu i przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, co – w ocenie organu - oznacza, że prowadzone postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa. Potwierdziło to postanowienie Burmistrza z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] Organ ten podniósł, że planowana inwestycja w żadnym z aspektów potencjalnego oddziaływania na środowisko nie wykracza uciążliwością poza teren inwestycji, a oddziaływanie w zakresie emisji nie będzie przekraczało dopuszczalnych poziomów w środowisku, co ma bezpośrednie przełożenie na brak jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania na tereny sąsiednie, a już tym bardziej życie i zdrowie mieszkańców okolicy. Podkreślono, że przedmiotowy teren położony jest poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, nie jest bowiem położny na obszarze Natura 2000 i nie znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu (najbliższe takie tereny oddalone są o ok. 1,9 km). Bezpośrednie sąsiedztwo działki od strony północnej, na której planowana jest realizacja inwestycji stanowi teren niezagospodarowany (określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako obszary aktywizacji gospodarczej, tereny ujęcia wody geotermalnej oraz tereny usługowe z zakresu usług sportu) oraz w pozostałym otoczeniu tereny pól uprawnych (wskazane do zagospodarowania w planie miejscowym jako tereny produkcyjne oraz tereny zieleni w dalszej odległości). Ponadto, bezpośrednio przy terenie planowanej inwestycji przewidziana jest do realizacji, wg ustaleń planu miejscowego, droga publiczna klasy zbiorczej. Ze względu na rodzaj przedsięwzięcia nie przewiduje się kumulowania oddziaływań planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami o tym samym charakterze, a jego eksploatacja nie będzie wiązała się z nadmiernym wykorzystaniem zasobów naturalnych. Analiza oddziaływania na środowisko wykazała także, że nie będzie ono powodować przekroczenia standardów jakości środowiska na terenach podlegających ochronie akustycznej według Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a najbliższe takie tereny zlokalizowane są w odległości ok. 200 m od miejsca planowanej inwestycji. Ponadto nie przewiduje się ponadnormatywnego wpływu na stan jakości powietrza w rejonie zainwestowania, a także znaczącego wpływu postępujących zmian klimatu na przedsięwzięcie. Realizacja inwestycji planowana jest na niezabudowanych gruntach ornych (zgodnie z klasyfikacją ewidencji gruntów i budynków) i nie przewiduje wycinki drzew oraz lokalizowana jest poza obszarami chronionymi, wobec tego nie przewiduje się znaczącego negatywnego oddziaływania również na środowisko przyrodnicze, w szczególności na siedliska przyrodnicze (w tym na wyznaczone obszary Natura 2000), a także pogorszenie integralności obszarów Natura 2000 lub inne powiązania przyrodnicze. Inwestycja nie spowoduje utraty i fragmentacji siedlisk oraz nie wpłynie negatywnie na krajobraz i poszczególne funkcje ekosystemu.

Organ na kanwie powyższych rozważań wskazał, że w świetle powołanego art. 31 Kpa interes społeczny, jaki uzasadniałby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu, wymaga konkretyzacji przez odniesienie go do przedmiotu postępowania, a więc określenia, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia podlegałby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Uznano zatem, że ogólnikowość zgłoszonego przez Stowarzyszenie żądania (określenie interesu społecznego), przy domniemaniu na jaki rodzaj terenu będzie oddziaływać planowana inwestycja (...), praktycznie oznacza potencjalną możliwości udziału w każdym postępowaniu o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (każda planowana inwestycja potencjalnie może być źródłem różnego rodzaju emisji do środowiska), jakie toczy się lub będzie toczyć się na terenie miasta C. i nie tylko. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało określone w przepisach prawa. Ponadto, w ocenie organu, interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony. W rezultacie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu należy do organu administracyjnego, przy czym udział organizacji nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej i jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organ wywodził, że ustawodawca nie dał bowiem organizacjom społecznym uprawnień kontrolnych do badania i nadzorowania przebiegu postępowania administracyjnego. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma uczestniczyć. Organizacja społeczna winna zatem wykazać - konkretnie i szczegółowo - interes społeczny w postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, według organu, organizacja nie wykazała się chociażby wiedzą na temat terenu planowanej inwestycji i okolic, a tym bardziej w czym konkretnie upatruje zagrożenie dla nich jak i brak ochrony środowiska naturalnego. Ponadto wskazano, że jak dotąd Stowarzyszenie nie wykazywało się jakimkolwiek zainteresowaniem postępowaniami dotyczącymi zagadnień z dziedziny ochrony środowiska na terenie miasta C., jak również nie wnosiło o uczestnictwo w żadnym z takich postępowań na prawach strony. Samo zaś powołanie się na fakt potencjalnych emisji, potencjalnego przekroczenia ich dopuszczalnych poziomów w środowisku lub ich kumulacji, jak również ogólnikowo opisane rzekome negatywne oddziaływanie inwestycji na poszczególne aspekty, czy tak ogólne wartości jak ochrona środowiska, w tym poprawa bytu ludzi, zwierząt oraz roślin narażonych na tego typu emisje, w świetle powyższego, nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego, który to interes wymaga konkretyzacji, musi wiązać się z daną inwestycją i danym postępowaniem.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ podkreślił, że interes społeczny jest nakazem poszukiwania "złotego środka" między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy.

Kolejno organ odniósł się do żądania Stowarzyszenia, które ze względu na daleko idącą ostrożność, w przypadku gdyby organ nie uznał wykazania interesu społecznego, wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej: ustawa).

Zdaniem organu brak jest również i tej możliwości dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu z uwagi na fakt, iż organ administracji wydał orzeczenie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jak wskazano na wstępie - w dniu [...] października 2016 r. Burmistrz postanowieniem nr [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu w omawianym postępowaniu. W tej sytuacji organ stwierdził, iż w pełni podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że powyżej powołane przepisy art. 44 przewidują szczególne uprawnienia procesowe dla organizacji ekologicznych, ale tylko w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. W postępowaniach, które nie wymagają udziału społeczeństwa stosuje się zasady ogólne wynikające z art. 31 Kpa. Zdaniem organu jednoznaczne brzmienie przepisu art. 44 ust. 1 ustawy ogranicza jego zastosowanie do postępowań wymagających udziału społeczeństwa, zaś zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga udziału społeczeństwa tylko wtedy, gdy w jego ramach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Końcowo organ odniósł się do żądania Stowarzyszenia udostępnienia akt postępowania w tym poprzez doręczenie kserokopii całości akt na adres pełnomocnika, wyjaśniając, że prawo do przeglądania akt jest przejawem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, a Stowarzyszenie nie jest stroną i nie działa w nim na prawach strony. Ustosunkował się również, do żądania udostępnienia wykazu w Biuletynie Informacji Publicznej i powiadomienia innych organizacji społecznych o prowadzonym postępowaniu uznając je za bezzasadne, gdyż organ na każdym etapie postępowania realizował swoje obowiązki i należycie informował, za pomocą powszechnie dostępnych narzędzi o prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji każda z organizacji społecznych działających na terenie miasta i nie tylko mogła, bez żadnego problemu dowiedzieć się o prowadzonym postępowaniu. Wskazano także, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, organ wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ poczynił takie poszukiwania, czego potwierdzeniem jest adnotacja urzędowa z dnia [...] września 2016 r. znajdująca się w aktach sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że wobec tego, iż przedmiotowe postępowanie, do którego dopuszczenia żąda Stowarzyszenie nie wymaga udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to kwestia dopuszczenia do udziału w nim Stowarzyszenia mogła podlegać wyłącznie ocenie pod kątem spełnienia wymagań wynikających z art. 31 § 1 Kpa. W konsekwencji argumentacja Stowarzyszenia w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji, nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Kolegium, mimo iż wniosek Stowarzyszenia uzasadniony był celami statutowymi organizacji społecznej, to jednak nie wykazano zasadności interesu społecznego w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem SKO argumenty podnoszone przez Stowarzyszenie, jeśli by uznać za prawidłowe, przemawiałyby za udziałem każdej organizacji, której celem jest ochrona środowiska w każdym postępowaniu dotyczącym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stowarzyszenie podnosiło bowiem m. in., że budowa, a następnie eksploatacja Zakładu [...] w [...], ze względu na swój nietypowy przedmiot działalności będzie oddziaływać na środowisko poprzez emisję gazów, pyłów, hałasu i wibracji, i dotyczy ogółu społeczeństwa znajdującego się w rejonie planowanego przedsięwzięcia. Stowarzyszenie mimo, że podnosiło iż przedsięwzięcie będzie miało wpływ na środowisko, to jednak - w ocenie Kolegium - nie wskazało konkretnych argumentów, które potwierdzałyby możliwość wystąpienia realnego zagrożenia środowiska naturalnego, zdrowia lub życia ludzi, zwierząt i roślin. W ocenie Kolegium, Stowarzyszenie wskazując na potencjalne zagrożenia jakie mogą wystąpić w związku z realizacją przedsięwzięcia nie uprawdopodobniło, że tak może się zdarzyć i że udział Stowarzyszenia przyczyni się do dokładnego zbadania tych zagrożeń.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza z dnia [...] listopada 2016 r. wniosło Stowarzyszenie (zwane dalej również: skarżący) zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

1. art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - poprzez jego pominięcie w ocenie postanowienia Burmistrza Miasta C., a ponadto kolejnych dyrektyw Wspólnot Europejskich,

2. Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/4/WE z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska (art. 2 ust. 6 - definicja "społeczeństwa", art. 3 ust. 4 - obowiązku organu),

3. Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (m. in. jej art. 2 pkt 13 i 14),

4. art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody - poprzez nie przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko obszarów Natura 2000 - rzeki Noteć i łęgów nadnoteckich planowanego przedsięwzięcia budowy zakładu [...],

5. art. 31 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego błędną wykładnię tj. błędne uznanie, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie dot. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia Budowa Zakładu [...] z uwagi na nie wykazanie przez Stowarzyszenie interesu społecznego przemawiającego za takim dopuszczeniem, podczas gdy w sprawie niewątpliwie występuje interes społeczny, który został przez Stowarzyszenie sprecyzowany i wykazany w toku prowadzonego postępowania,

6. art. 31 § 2 Kpa w związku z art. 12 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie tym samym możliwości działania organizacji społecznej w sprawie, która wymaga wiadomości specjalistycznych i jest związana bezpośrednio z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

7. art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez niedokonanie przez SKO samodzielnego i pełnego rozważenia zasadności środka odwoławczego wniesionego przez Stowarzyszenie od decyzji organu administracji w sytuacji, gdy prawa Stowarzyszenia zostały naruszone tj. powielenie argumentacji zawartej w postanowieniu Burmistrza Miasta C. z dnia [...] listopada 2016 r.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 49 Kpa poprzez zaakceptowanie niedokonania przez Burmistrza Miasta C. właściwego zawiadomienia o wszczęciu postępowania znak: [...] z dnia [...] września 2016 r.,

2. art. 6 Kpa poprzez działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z pominięciem przepisów prawa, podczas gdy jest ono zobowiązane działać wyłącznie na podstawie przepisów prawa,

3. art. 7, 8, 9, 124 Kpa poprzez przyjęcie, iż Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego w sytuacji, w której organ nie wskazał, jak rozumie to pojęcie,

4. art. 7 Kpa oraz art. 77 Kpa poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i niekompletny, podczas gdy obowiązkiem organu było rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pełny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności spraw oraz interesu społecznego, który w niniejszej sprawie został całkowicie pominięty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze,

5. art. 10 § 1 Kpa poprzez naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasady czynnego udziału strony w postępowaniu tj. brak zawiadomienia Skarżącej o zakończeniu postępowania oraz uniemożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie,

6. art. 89 § 1 i 2 Kpa poprzez brak przeprowadzenia rozprawy zgodnie z wnioskiem Skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r. w sytuacji, gdy przeprowadzenie rozprawy było obligatoryjne,

7. art. 80 Kpa poprzez przeprowadzenie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i faktów w prowadzonym postępowaniu jak również przeprowadzenie ich oceny z pominięciem zasad logicznego rozumowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono także o wstrzymanie wykonania skarżonego postanowienia oraz uchylenie lub wstrzymanie do czasu zapadnięcia prawomocnego orzeczenia w sprawie decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. uczestnik postępowania – [...] S.A. z siedzibą w O. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, zaś pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Stowarzyszenie zawnioskowało o zaliczenie w poczet dowodów w sprawie postanowienia Starosty [...] w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. (znak: [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa)).

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postanowienia organu I instancji zapadłego w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nich naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności pomimo dostrzeżenia uchybień opisanych poniżej, które jednak nie miały wpływu na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że opinią z dnia [...] września 2016 r. PPIS stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko i opinię tej samej treści wyraził RDOŚ – opinia z dnia [...] września 2016 r. Na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Burmistrz wydał następnie postanowienie z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] również stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

W świetle powyższego wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniach, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko ma charakter fakultatywny, społeczeństwo będzie miało zagwarantowany udział dopiero od momentu wydania postanowienia ustalającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania. Jednocześnie do momentu wydania decyzji organ pierwszej instancji ma prawo modyfikować (w tym rozszerzać) krąg stron postępowania. Należy przy tym zauważyć, że wszystkie strony winny i mają prawo brać udział w postępowaniu już na wstępie, gdy określeniu podlega zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Te bowiem podmioty, które mają prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, będą niewątpliwie miały interes prawny w tym, czy będzie ono zrealizowane po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, czy też bez (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1126/13, LEX nr 1406983).

Należy przy tym wskazać także, iż w świetle rozwiązań przyjętych w ustawie, na wydane na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zażalenie nie przysługuje (co wynika z art. 65 ust. 2 ustawy), zatem zgodnie z art. 142 Kpa strona może rozstrzygnięcie takie kwestionować dopiero w odwołaniu od wydanej na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w której organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko), a następnie w skardze na taką decyzję (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2629/13, LEX nr 1982813).

W art. 44 ust. 1 i 2 ustawy ustawodawca przewidział szczególny tryb, w jakim mogą uczestniczyć organizacje ekologiczne w sprawach dotyczących ochrony środowiska. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W świetle zaś art. 44 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

Z brzmienia przytoczonych powyżej regulacji, zawartych w art. 44 ust. 1 i 2 ustawy, wynika, że jednym z warunków, od spełnienia których uzależnione jest ich zastosowanie, jest to, by w określonym postępowaniu był wymagany udział społeczeństwa. Tymczasem wymóg udziału społeczeństwa w danym postępowaniu musi wynikać z konkretnego przepisu prawa. Brak tego typu rozwiązania jest zaś równoznaczny z uznaniem danej kategorii spraw za niewymagającą udziału społeczeństwa (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art. 44 ustawy o dostępie do informacji, Lex-el 2013). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której – na etapie złożenia wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu – zostało wydane postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Skoro zatem w postępowaniu, w którym wydane zostało, tak jak w niniejszej sprawie, postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie jest wymagany udział społeczeństwa, to art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji nie mógł stanowić podstawy uzyskania przez Stowarzyszenie legitymacji do brania udziału w postępowaniu środowiskowym.

Wyjaśnić jednak należy, że brak udziału społeczeństwa w postepowaniu nie oznacza, że organizacja ekologiczna nie może brać w nim udziału i wnieść odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W takiej sytuacji mają jednak zastosowanie zasady ogólne, regulujące udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, wskazane w art. 31 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1131/14, LEX nr 2033961).

Na tle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że organy w niniejszej sprawie słusznie uznały, iż art. 44 ust. 1 ustawy nie może stanowić podstawy do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, albowiem – w związku z wydaniem w toku tego postępowania postanowienia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa, ergo art. 44 ust. 1 nie znajdował zastopowania.

Wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie został jednak oceniony także w kontekście art. 31 Kpa i organy uczyniły to w sposób prawidłowy, dokopując słusznych ustaleń, omówionych szeroko we wstępnej części uzasadnienia, które Sąd w składzie niniejszym podziela, uznaje za zasadne i czyni podstawą dalszych rozważań.

Należy bowiem wskazać, że wykładnia gramatyczna przepisu art. 31 § 1 Kpa wskazuje, że w obu przypadkach, tj. wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, muszą być kumulatywnie spełnione te same przesłanki: wniosek musi być uzasadniony celami statutowymi i przemawiać za tym musi interes społeczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2252/15, LEX nr 2324251). Istnienie interesu społecznego, jako jeden z wymogów dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, wymaga – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1923/15 (LEX nr 2274750) – uwzględnienia poglądu, zgodnie z którym nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może przy tym służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1667/15, LEX nr 2288667). To organizacja społeczna winna powołać okoliczności, które przemawiają za uznaniem, że interes społeczny uzasadnia w danej sprawie wszczęcie postępowania przez organ z urzędu lub dopuszczenie organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. Organizacja społeczna winna uprawdopodobnić, choć nie udowodnić, że istnieje interes społeczny, aby w danej sprawie wszcząć postępowanie z urzędu lub dopuścić organizację do udziału w postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1409/15, LEX nr 2279378). Ponieważ pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 Kpa, nie zostało ustawowo zdefiniowane, treść temu pojęciu nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być zatem połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Ergo wniosek o wszczęcie postępowania musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające i to na organizacji społecznej żądającej wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny, ciąży obowiązek wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu. Jednocześnie organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględniania wniosku organizacji społecznej tylko z tej przyczyny, iż charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Musi towarzyszyć temu dodatkowa ocena, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu społecznego. Przy czym podnieść należy, że nie można łączyć kwestii istnienia interesu społecznego z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez organizację sposobu zakończenia postępowania. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 822/15).

Należy jednak dodać, że nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Obowiązkiem organu administracji publicznej bowiem jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Nie wystarczy przy tym ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II OSK 107/15, LEX nr 2177580).

W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wykładnia przepisów przedstawiona powyżej w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy wyraźnie wskazuje na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I i II instancji. Zarzuty skargi w tej mierze, a zatem dotyczące dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu środowiskowym są chybione. Z kolei zarzuty związane bezpośrednio z meritum decyzji środowiskowej nie mogły podlegać uwzględnieniu, gdyż przedmiotem postępowania poddanego kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postepowaniu, nie zaś sama decyzja środowiskowa, czy postanowienie o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd nie dopatrzył się również naruszeń o charakterze procesowym i w tym zakresie skarga także nie zasługiwała na uwzględnienie.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.