Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 983/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 144 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 16 § 1, art. 105, art. 127 a, art. 129 § 2, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 ust. 2a, art. 218
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 422/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. oddala wniosek T. spółki z o.o. z siedzibą w O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 422/18 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. (zwane dalej Stowarzyszeniem) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 8 listopada 2017 r. T. sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji IPPC, lokalizowanej na działkach nr [...] [...] [...] obręb [...] w [...].

Pismem z dnia 23 lutego 2018 r. Stowarzyszenie zgłosiło chęć uczestniczenia w postępowaniu jako organizacja ekologiczna i społeczna na zasadach wynikających z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.u.i.ś.

Pismem z dnia 7 marca 2018 r. Spółka wniosła o wydanie postanowienia odmownego.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 185 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.o.ś., w związku z art. 44 ust. 1 i ust. 4 u.u.i.ś. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] Prezydent Miasta [...] udzielił Spółce pozwolenia zintegrowanego na zasadach szczegółowo określonych w decyzji.

Następnie Spółka, na podstawie art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., złożyła dwa oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania: pierwsze wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2018 r., drugie w dniu 12 marca 2018 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach (dalej jako SKO w Suwałkach), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 K.p.a., umorzyło postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. postępowanie zażaleniowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższe postanowienie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 i art. 144 K.p.a. i wniosło o uchylenie zaskarżonego aktu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępnie wyrokiem z dnia 25 października 2018 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w związku z czym podlegała oddaleniu.

Przywołując treść przepisów art. 185 P.o.ś oraz art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. podniósł, że postanowienia w kwestiach wpadkowych dotyczących dopuszczenia do udziału w postępowaniu mogą być wydawane wyłącznie w prowadzonym postępowaniu w jego toku, czyli w przedziale czasowym od daty wszczęcia postępowania do daty jego zakończenia wydaniem decyzji. Tym samym również merytoryczne rozpoznanie zażalenia na takie postanowienie może nastąpić wyłącznie, gdy istnieje w dacie rozpoznawania zażalenia bieg postępowania w jego głównym nurcie. W przeciwnym wypadku postanowienie wpadkowe wydane po zakończeniu postępowania w jego głównym nurcie może być oceniane z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa, tj. art. 123 § 1 K.p.a.

W niniejszej sprawie postępowanie o pozwolenie zintegrowane zakończyło się wydaniem decyzji w dniu [...] marca 2018 r. i doręczeniem jej Spółce tego samego dnia, co skutkowało wejściem rozstrzygnięcia do obrotu prawnego. Gdyby organ rozpoznał merytorycznie zażalenie złożone przez Stowarzyszenie w dniu [...] marca 2018 r. na postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu – uczyniłoby to w warunkach naruszenia przepisu art. 123 § 1 K.p.a. Trafnie postępowanie zażaleniowe umorzono jako bezprzedmiotowe i niemogące być prowadzonym odnośnie do wpadkowych kwestii merytorycznych. W tym stanie rzeczy nie budziła wątpliwości Sądu podstawa umorzenia postępowania zażaleniowego wskazana jako art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 K.p.a.

Zwrócono uwagę na błędne ustalenie przez SKO w Suwałkach daty uzyskania przez decyzję z dnia [...] marca 2018 r. przymiotu ostateczności i prawomocności. Istotnie, przedmiotowa decyzja została doręczona Spółce w dniu [...] marca 2018 r. Termin do wniesienia odwołania, a więc i termin do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania należało jednak liczyć nie od dnia 9 marca 2018 r., ale w myśl art. 57 § 1 K.p.a. od dnia 10 marca 2018 r. Skuteczne złożenie oświadczenia przez Spółkę w trybie art. 127a § 2 K.p.a. nastąpiło w dniu 12 marca 2018 r. i w tym też dniu decyzja z dnia [...] marca 2018 r. stała się ostateczna i prawomocna. Sąd zaakcentował, że błędne ustalenie SKO w Suwałkach w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Sąd wyjaśnił nadto, że okoliczność czy decyzja kończąca postępowanie została czy nie została podana do publicznej wiadomości w trybie art. 38 u.u.i.ś. ma charakter wtórny i pozostający bez wpływu na zaskarżone postanowienie. Podanie do publicznej wiadomości nie oznacza wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, bowiem to nastąpiło w sprawie niniejszej z dniem doręczenia decyzji stronie postępowania, a taką stroną skarżące Stowarzyszenie na etapie pierwszoinstancyjnym nie było. Natomiast wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego, a w zasadzie data tego zdarzenia, rzutowała na możliwość merytorycznego rozpoznania zażalenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i w związku z art. 105 K.p.a. oraz art. 144 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zasługiwała ona na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez umorzenie postępowania zażaleniowego w związku ze stwierdzeniem, że decyzja o pozwoleniu zintegrowanym uprawomocniła się, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie wpadkowe związane z dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego,

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 44 ust. 2 u.u.i.ś. w związku z art. 185 ust. 2a oraz art. 218 P.o.ś. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Stowarzyszenia, podczas gdy przepisy te stanowią samodzielną i niezależną podstawę odwołania od decyzji administracyjnej przez organizacje ekologiczne w postępowaniach z udziałem społeczeństwa;

b) art. 127a K.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że w sytuacji gdy jedyna strona postępowania zrzeknie się w trybie art. 127a K.p.a. prawa do wniesienia odwołania, to decyzja staje się ostateczna i brak jest możliwości wniesienia odwołania od takiej decyzji przez organizację ekologiczną w postępowaniu z udziałem społeczeństwa na podstawie 44 ust. 2 u.u.i.ś.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo braku zgody uczestnika postępowania Tenne Sp. z o.o. z siedzibą w Ostrowie Mazowieckim na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Sąd na podstawie 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090) COVID-19 rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Bowiem w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Przewodniczący uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, że wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Sprawia to, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego może nastąpić dopiero wówczas, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi uzasadnionych wątpliwości.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że postępowanie wywołane wnioskiem Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego jest ostateczna.

Autor skargi kasacyjnej kwestionując powyższe stanowisko zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i w związku z art. 105 K.p.a. oraz art. 144 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że zasługiwała ona na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie powyższych przepisów doprowadziło do wadliwego ustalenia, iż w sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania zażaleniowego.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając pod tym kątem podniesione zarzuty oraz ich argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one zasadne.

W okolicznościach tej sprawy należy podzielić wyrażony w orzecznictwie pogląd, że organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Z uwagi na brak wskazania w tym przepisie podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, należy przy jego wykładni posługiwać się art. 105 K.p.a., a więc regulacją ustalającą przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. O umorzeniu postępowania odwoławczego można mówić jedynie wówczas gdy stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części. O bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zasadniczo świadczyć będą dwie okoliczności - cofnięcie odwołania lub ustalenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego. Jedynie te okoliczności będą uprawniały organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Należy bowiem wyraźnie odróżnić umorzenie postępowania odwoławczego od umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania odwoławczego może zachodzić wyłącznie z określonych wyżej przyczyn, które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego postępowania. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. kończy bez merytorycznego rozstrzygnięcia etap postępowania kontrolnego a tym samym decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna (o ile oczywiście nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, że postępowanie wywołane wnioskiem Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego jest ostateczna i nie toczy się postępowanie administracyjne.

Jak wynika z akt sprawy wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla fabryki płyt wiórowych wraz z towarzysząca infrastrukturą techniczną w [...] wpłynął do organu w dniu 2 marca 2018 r., czyli przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, co miało miejsce w dniu [...] marca 2018 r., a zatem w toku postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym uznać należy, że Stowarzyszeniu, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłosiło w niniejszej sprawie chęć uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa, służyło prawo uczestniczenia w nim na prawach strony, a tym samym przysługiwało również skutecznie zażalenie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Zatem w przypadku wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia tego stowarzyszenia do udziału w sprawie wymagającej udziału społeczeństwa organ ten powinien wstrzymać się z wydaniem pozwolenia do czasu nabycia ostateczności tego postanowienia. W konsekwencji postępowanie dotyczące dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w niniejszej sprawie, a w szczególności postępowanie zażaleniowe nie stało się bezprzedmiotowe na skutek wydania pozwolenia zintegrowanego, gdyż prowadziłoby to w istocie do pozbawienia w przypadku tegoż stowarzyszenia realnego znaczenia przepisu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać również należy, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.) decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez K.p.a. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania i nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego.

W piśmiennictwie podkreśla się, że trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych, będąca warunkiem stabilności porządku prawnego, nigdy nie była utożsamiana z ich bezwzględną niewzruszalnością (zob. S. Jędrzejewski, Zagadnienie trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1972, z. 7, s. 63 i n.). Zasada trwałości decyzji nie ma charakteru bezwzględnego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wydanie postanowienia o przywróceniu uchybionego terminu do wniesienia odwołania, które ma charakter konstytutywny, czyni decyzję na powrót decyzją nieostateczną (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 835/16, opubl. w Lex nr 2503884). Ewentualne uwzględnienie tego wniosku i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania rodzi ten skutek, że zaskarżona spóźnionym odwołaniem decyzja traci walor ostateczności z mocą wsteczną, a sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzyganiu w postępowaniu odwoławczym (zob. wyrok NSA z 20 marca 2014 r., sygn. akt II FSK 690/12 oraz wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1639/16).

Wskazać należy, że przestrzeganie zasady partycypacji publicznej wyrażonej w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. jest jednym z probierzy respektowania przez organy administracji publicznej zasady praworządności. Zasadę wyrażoną w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. zaliczaną do podstawowych praw obywatelskich można wyprowadzić także z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.).

Fundamentalne znaczenie dla wyznaczenia kształtu zasady partycypacji publicznej uregulowanej w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. miały regulacje prawa UE oraz przepisy konwencji z Aarhus. Konsekwencją przyjęcia konwencji z Aarhus była potrzeba stworzenia podstaw prawnych określających kształt zasady partycypacji publicznej w prawie polskim. W piśmiennictwie wskazuje się, że Konwencja z Aarhus uznawana jest za niezmiernie istotny krok naprzód nie tylko w dziedzinie ochrony środowiska ale też i rozwoju demokracji. Stanowi ona bowiem jedną z pierwszych (jeśli nie pierwszą w ogóle) prób wprowadzenia do obowiązujących norm prawa międzynarodowego kompleksowego ujęcia zagadnień związanych z funkcjonowaniem tzw. «otwartych społeczeństw obywatelskich». Łączą się one mającą już ugruntowaną pozycję w prawie międzynarodowym problematyką praw człowieka i określane są niekiedy jako «następna generacja» praw człowieka (zob. M. Bar, J. Jendrośka, K. Tarnacka, Prawo do sądu w ochronie środowiska, Wrocław 2002, s. 24).

Udział społeczeństwa w procesach decyzyjnych zgodnie z zasadą partycypacji publicznej gwarantują przepisy prawa międzynarodowego, prawa unijnego oraz prawa krajowego państw członkowskich UE. Zasada ta ujęta została w art. 74 ust. 4 Konstytucji RP, zobowiązującym władze publiczne do włączania wszystkich zainteresowanych w rozwiązywanie problemów ochrony środowiska. Zgodnie zaś z art. 5 u.u.i.ś. zasada partycypacji publicznej oznacza, że każdy, w przypadkach określonych w ustawie, ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Rozwinięciem zasady wyrażonej w art. 5 u.u.i.ś. jest art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który w pełni podziela Sąd orzekający w tym składzie zgodnie z którym, na podstawie art. 44 u.u.i.ś. można sformułować tezę, że w sytuacji złożenia przez organizację ekologiczną wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa na podstawie art. 44 ust. 1 u.u.i.ś uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału na prawach strony nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie, nawet wówczas gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec nie wniesienia odwołania przez strony tego postępowania (zob. wyrok NSA z 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1217/12).

W konsekwencji postępowanie odwoławcze wywołane zażaleniem złożonym przez Stowarzyszenie na postanowienie Prezydenta Miasta [...] nie stało się bezprzedmiotowe i nie podlegało umorzeniu.

Z uwagi na powyższe, należało również podzielić zarzut naruszenia wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 44 ust. 2 u.u.i.ś. w związku z art. 185 ust. 2a oraz art. 218 P.o.ś. poprzez błędna wykładnię tych przepisów i stwierdzenie niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia, podczas gdy przepisy te stanowią samodzielną i niezależną podstawę odwołania od decyzji administracyjnej przez organizacje ekologiczne w postępowaniu z udziałem społeczeństwa.

Zgodnie z art. 185 ust. 2 P.o.ś., w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie stosuje się art. 31 K.p.a., zaś stosownie do treści art. 185 ust. 2a P.o.ś. w tym postępowaniu stosuje się art. 44 u.u.i.ś. w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, a takim postępowaniem jest postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla nowo powstałych instalacji. Jest to postępowanie prowadzone z udziałem społeczeństwa, a więc także z udziałem organizacji społecznych, w tym ekologicznych. Podobnie stanowi art. 218 P.o.ś. zgodnie z którym organ administracji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w u.u.i.ś., w postępowaniu, którego przedmiotem jest m.in. wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowej instalacji.

Natomiast zgodnie z art. 44 ust. 2 u.u.i.ś. służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Nadto zgodnie z treścią art. 44 ust. 4 u.u.i.ś. na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 44 ust. 2 u.u.i.ś. w powiązaniu z treścią art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, składa odwołanie od decyzji tego organu, wnosząc jednocześnie o "włączenie" do tego postępowania, obowiązkiem organu administracji, jest najpierw rozważyć, czy zachodzą przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Jeżeli organ ustali, że brak takich przesłanek, powinien wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, na które przysługuje zażalenie.

Zasadny jest również zarzut naruszenie art. 127a K.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że w sytuacji gdy jedyna strona postępowania zrzeknie się w trybie art. 127a K.p.a. prawa do wniesienia odwołania, to decyzja staje się ostateczna i brak jest możliwości wniesienia odwołania od takiej decyzji przez organizację ekologiczną w postępowaniu z udziałem społeczeństwa na podstawie 44 ust. 2 u.u.i.ś. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 127a § 2 K.p.a. decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania.

W świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania. Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ew. ogłoszeniem) decyzji organu pierwszej instancji (art. 129 § 2 K.p.a.), kłopotliwe jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja. W literaturze i orzecznictwie przyjął się obecnie niekwestionowany już pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 695-696; K. Glibowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 963 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości teza, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ pierwszej instancji jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. To tym bardziej wskazuje na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą, a prawem do odwołania podmiotu na prawach. Oświadczenia drugiej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie uznał zatem, że oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania mogło wywołać również skutki w odniesieniu do Stowarzyszenia i pozbawić możliwości wniesienia odwołania i działania w postępowaniu odwoławczym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nienależyty skontrolował legalność zaskarżonego postanowienia błędnie przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa. Wniosek stowarzyszenia będzie nadal podlegał merytorycznemu rozpoznaniu, przy czym ponownie rozpoznając sprawę organy winny odnieść się do merytorycznych przesłanek dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. związku z art. 135 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2-18 r. znak: [...].

W puncie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od organu. W tej sprawie należało od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach zasądzić na rzecz Stowarzyszenia [...] w K. kwotę 677 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmuję kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie [...] w K., kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kwotę 17 złotych uiszczoną jako opłata za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).

W punkcie trzecim wyroku oddalono wniosek T. sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 199 P.p.s.a. każda strona ponosi koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów na rzecz uczestnika, który nie wniósł skargi lub skargi kasacyjnej.