Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1863/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 24 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 935/18 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 7 sierpnia 2018 r. nr G[...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę gminną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 935/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. L. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 7 sierpnia 2018 r., nr GN-III.7581.64.2018.AW, w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę gminną, oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył W. L., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 76 § 1 k.p.a. i art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez uznanie, że ewidencja gruntów i budynków prowadzona przez Starostę Zgierskiego, a także operaty techniczne sporządzone przez uprawnionych geodetów i przyjęte do zasobu oraz zapisy ksiąg wieczystych nie korzystają z domniemania prawdziwości;

2) art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz.U. Nr 22, poz. 99) poprzez uznanie, że decyzja zatwierdzająca podział działki nr 565/1 nie skutkowała wywłaszczeniem nieruchomości;

3) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) poprzez błędną wykładnię, polegające na braku ustalenia odszkodowania, pomimo wywłaszczenia nieruchomości;

4) art. 21 Konstytucji RP poprzez uznanie, że wywłaszczenie nieruchomości nie skutkuje koniecznością wypłaty odszkodowania.

5) art. 16 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie Sądu Rejonowego w Zgierzu z 24 kwietnia 2013 r., sygn. I Ns 646/12 uchyla skutki decyzji Naczelnika Gminy w Zgierzu z 14 sierpnia 1986 r., znak GT.7423a/27/86, o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, która była ostateczna i korzystała z domniemania legalności.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie przez sąd faktu, który nie ma uzasadnienia w aktach sprawy;

2) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy organy administracji niewystarczająco uzasadniły okoliczności faktyczne sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu decyzji Wojewody Łódzkiego z 7 sierpnia 2018 r., nr GN-III.7581.64.2018.AW, oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Zgierskiego z 24 stycznia 2018 r., nr GN.683.5.2016.CK; ewentualnie - w przypadku uznania braku podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego - o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Przedmiotem sporu jest to, czy w rozpoznawanej sprawie w wyniku podziału działki nr 5[...] o pow. 0.3[...] ha doszło do wydzielenia części nieruchomości nieoznaczonej odrębnym numerem geodezyjnym o łącznej pow. 205 m z przeznaczeniem pod drogę gminną, co rodzi obowiązek ustalenia odszkodowania za ww. grunt w oparciu o art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Skarżący stoi na stanowisku, że był współwłaścicielem działki 5[...] o powierzchni 3800 mkw., która to działka została podzielona na trzy działki 5[...], 5[...] i 5[...], których łączna powierzchnia nie odpowiada powierzchni działki dzielonej. Skarżący wywodzi, że zarówno sąd I instancji, jak i organy uznały, że w niniejszej sprawie nie doszło do wywłaszczenia części działki nr 5[...], pomimo że zmniejszyła się jej powierzchnia, która nie wynika z błędu w obliczeniach i odnowienia ewidencji gruntów i budynków. Tak więc skarżący uważa, że został pozbawiony praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, pomimo że obowiązujące przepisy przewidywały jego ustalenie. Na tym tle skarżący formułuje zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Zarzuty te są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpoznane łącznie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzją Naczelnika Gminy w Zgierzu z 26 czerwca 1986 r., wydaną na podstawie art. 20, art. 21 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, zatwierdzono plan zagospodarowania i podziału terenu działki nr 5[...] we wsi D[...] W[...] na cele zabudowy jednorodzinnej. Decyzja ta dotyczyła działki nr 5[...] o pow. 0.3[...] ha. Nie wywołała skutku prawnorzeczowego w postaci pozbawienia praw do przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją Naczelnika Gminy w Zgierzu z 14 sierpnia 1986 r., nr G.T.7423a/27 86, która została wydana na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce terenami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), Naczelnik Gminy w Zgierzu zatwierdził podział nieruchomości nr 5[...] o pow. 3[...] mkw. Przepis art. 12 ust. 1 tej ustawy stanowi, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 12 ust. 3 stanowi zaś, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału.

Z ww. decyzji nie wynika, że wydzielono działki drogowe. Wprawdzie w zamieszczonym na załączniku graficznym do decyzji wykazie powierzchni wskazano w uwagach na przeznaczenie łącznie 205 mkw. pod poszerzenie drogi, jednakże powierzchnia ta nie została wydzielona z nowo powstałych działek nr 5[...], 5[...]i 5[...], lecz stanowiła ich część, a tym samym nie przeszła na własność Państwa. Jak wynika ze sporządzonej przez uprawnionego geodetę, na zlecenie organu I instancji, mapy do celów prawnych, wpisanej do ewidencji w dniu 30 listopada 2017 r., nr P. 1020.2017.4972, wykazane na mapie sytuacyjnej z projektem podziału z 1986 r. działki nr 5[...], 5[...] i 5[...] nie pokrywają się w całości z dawną działką nr 5[...] o pow. 0,3[...] ha. Dawna nieruchomość numer 5[...] oprócz ujawnionych na mapie z projektem podziału z 1986 r. działek obejmowała również część obecnej działki nr 5[...] o pow. 0,0[...] ha. Działka nr 5[...] stanowi drogę publiczną - ulicę A. S.. Na mapie do celów prawnych z 30 listopada 2017 r. część ww. działki drogowej stanowiąca część dawnej działki 5[...], oznaczona została numerem 5[...] i ma powierzchnię 0,0[...] ha.

Z powyższego wynika, że powierzchnia działki 5[....] wynosząca 3.800 mkw. w świetle decyzji z 26 czerwca 1986 r., wynosiła tylko 3.490 mkw. w świetle decyzji z 14 sierpnia 1986 r.

Skłoniło to skarżącego do twierdzenia, że w wyniku wydania decyzji z 14 sierpnia 1986 r. został wywłaszczony z gruntu o powierzchni stanowiącej różnicę pomiędzy powierzchnią działki 5[...] wg decyzji z 26 czerwca 1986 r., a powierzchnią tejże działki wg decyzji z 14 sierpnia 1986 r.

Sąd I instancji przyjął natomiast, że już w latach 70. XX wieku powierzchnia działki nr 5[...] nie wynosiła faktycznie 3800 mkw., a jedynie taka wartość figurowała w urządzeniach ewidencyjnych. Nie doszło zatem do przejęcia części nieruchomości pod drogi w związku z decyzją zatwierdzającą podział z 14 sierpnia 1986 r., na co wskazuje również brak powołania się w tej decyzji na przepis art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, że w 1986 r. dokonano ustalenia granic działki nr 5[...] z działkami nr 5[...] i drogą wiejską (działki nr 5[...] i 4[...]). Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Naczelnika Gminy w Zgierzu decyzji o rozgraniczeniu działki zgodnie z protokołem granicznym z 5 lipca 1986 r. sporządzonym przez geodetę C. K. Decyzja ta ma moc wyroku sądowego (art. 11 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości - Dz.U. z 1946 r. Nr 53, poz. 298 ze zm.).

Naczelnik Gminy w Zgierzu wydając decyzję z 14 sierpnia 1986 r. był zobligowany do uwzględnienia powierzchni działki nr 5[...] w granicach wynikających z powyższej decyzji rozgraniczeniowej. Nie ma zatem podstaw do formułowania zarzutu naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. i art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (zarzut określony w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej). Przyjęcie zatem w decyzji z 14 sierpnia 1986 r., że działka ta ma powierzchnię 3.490 mkw., nie stanowiło przejawu wywłaszczenia, ale było konsekwencją określenia granic tej działki we wcześniejszej decyzji rozgraniczeniowej. Mówiąc inaczej, działka nr 5[...] już przed wydaniem decyzji z 14 sierpnia 1986 r. miała powierzchnię 3.490 mkw. i podzielono ją na trzy działki o łącznej powierzchni odpowiadającej powierzchni działki nr 5[...] przed podziałem. Nie można zatem przyjmować, że decyzją tą dokonano wywłaszczenia części nieruchomości. Nie ma więc podstaw do formułowania zarzutu naruszenia art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zarzut określony w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej). Uzasadnione jest zatem stwierdzenie Sądu I instancji, że nie doszło do przejęcia gruntu w trybie administracyjnym. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez nieustalenie odszkodowania pomimo wywłaszczenia nieruchomości (zarzut określony w punkcie I.3 petitum skargi kasacyjnej), jak również zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP (zarzut określony w punkcie I.4 petitum skargi kasacyjnej).

Zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. (punkt II.2 petitum skargi kasacyjnej) jest oparty na założeniu, że własność przedmiotowego gruntu została przeniesiona na Państwo mocą ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy Zgierz z 14 sierpnia 1986 r. o podziale nieruchomości, wobec czego nie było podstaw do późniejszego stwierdzenia, że Skarb Państwa nabył sporną nieruchomość przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1987 r. Z wcześniejszych rozważań wynika jednak, że decyzja Naczelnika Gminy Zgierz z 14 sierpnia 1986 r. o podziale nieruchomości nie wywołała skutku w postaci wywłaszczenia spornej nieruchomości. Nie stanowiła ona zatem przeszkody dla stwierdzenia nabycia tej nieruchomości przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1987 r. Powyższy zarzut jest zatem niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (punkt II.1 petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić, że Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku fakty i dowody uzasadniające ocenę, że działka nr 5[...] już w latach 70. XX w. miała w rzeczywistości powierzchnię mniejszą od powierzchni wskazanej w urządzeniach ewidencyjnych. Dodać należy, że potwierdzeniem istnienia takiej rozbieżności jest również przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w 1986 r. Moment powstania rozbieżności nie ma istotnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Niezależnie bowiem od tego, kiedy ona powstała, została ona usunięta w wyniku wydania decyzji rozgraniczeniowej. Tak więc nawet błędna ocena momentu powstania omawianej rozbieżności nie miała wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy zatem uznać za niezasadny.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.