Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1588/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 Art. 15, 20
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 Art. 143 b
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
journal: Dz.U. 2004 nr 65 poz 600
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej  kulturze rolnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 lipca 2014r. nr [ ] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 skargę oddala


UZASADNIENIE

M. J. złożył w dniu 30 czerwca 2004 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, w którym zadeklarował dziewięć działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w województwie [...], powiecie [...], gminie Ć, obręb ewidencyjny S oraz W. M. J. zwrócił się z żądaniem przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 72,50 ha.

Na podstawie wyników kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni ustalono, że zadeklarowane do płatności powierzchnie nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Dlatego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu [...] 2005 r. decyzję nr [...] odmawiającą M. J. wnioskowanych płatności.

Pismem z dnia 19 stycznia 2014 r. M. J. zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 2005 r. Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia [...] 2014 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] 2005 r., uznając, że decyzja ta nie została prawidłowo uzasadniona, nie została poprzedzona odpowiednio wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, a także nie uwzględniała wymiaru sankcji wynikających z czynności kontrolnych dokonanych w sprawie.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ponownie rozpatrzył wniosek M. J. z 30 czerwca 2004 r. Decyzją z [...] 2014 r. nr [...] odmówił przyznania płatności na rok 2004 z tytułu:

1) jednolitej płatności obszarowej za 2004 r. i nałożył sankcję w wysokości 15.263,40 zł, która będzie potrącana z płatności, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności;

2) uzupełniającej płatności obszarowej za 2004 r. i nałożył sankcję w wysokości 21.226,55 zł, która będzie potrącana z płatności, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, stwierdzono niezgodności.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 104 kpa w związku z art. 53 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), art. 5 ust 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz.U.UE.L.2003.328.21), art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.2001.327.11), art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że metodą inspekcji terenowej sprawdzono wszystkie działki rolne zadeklarowane przez producenta rolnego, zaś kontrola polegała na wyznaczeniu faktycznych powierzchni i granic wybranych działek rolnych za pomocą pomiaru satelitarnego (GPS) oraz taśmy mierniczej, stwierdzeniu rodzaju uprawianych roślin lub sposobu użytkowania gruntu oraz przestrzegania minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Organ I instancji podkreślił, że wszystkie zadeklarowane przez M. J. działki zostały skontrolowane i stwierdzono, że żadna z nich nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Organ I instancji zaznaczył też, ze raport z kontroli przeprowadzonej 31 sierpnia 2004 r. nie został nigdy uchylony oraz nie stwierdzono w odniesieniu do niego braków skutkujących jego nieważnością. Dlatego w dalszym ciągu mógł on stanowić główny dowód w sprawie płatności bezpośrednich za rok 2004. Organ I instancji na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że łączna faktycznie uprawiana powierzchnia, do której przysługują wnioskowane przez M. J. płatności wyniosła 0,00 ha, a więc łączne zawyżenie powierzchni zadeklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej, odnośnie, której faktycznie przysługują wnioskowane płatności wyniosło ponad 50 %. To zaś skutkowało odmową przyznania tych płatności wraz z nałożeniem sankcji w okresie trzech lat kalendarzowych.

Organ I instancji za bezzasadne uznał powoływanie się przez M. J. na wypasanie na deklarowanych działkach rolnych dwóch kóz. Organ wskazał, że ślady takiego wypasu nie zostały stwierdzone podczas inspekcji terenowej, zaś wszystkie grunty określone zostały jako "odłóg wieloletni, porośnięty drzewami i krzewami oraz chwastami wieloletnimi". Dlatego przedmiotowe grunty nie kwalifikowały się do przyznania płatności już w momencie złożenia wniosku. Ponadto organ I instancji zwrócił uwagę, że kontrola wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2007 wykazała, iż nieprawidłowości stwierdzone w 2004 r., co prawda zostały w większości usunięte do roku 2008, ale występowały w dacie wykonania pierwszej kontroli.

Odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł M. J., zarzucając, że:

– rozstrzygnięcie opiera się o wielokrotnie i nieprawidłowo korygowany protokół z kontroli z 2004 r.;

– kontrola z roku 2004 została przeprowadzona nieprawidłowo, gdyż tendencyjnie wykonano zdjęcia dotyczące działek – zdaniem odwołującego się wykonano je w zbyt małej ilości i bez objęcia nimi gruntów faktycznie do tych płatności deklarowanych;

– widoczne na fotografiach drzewa i krzewy nie powinny wpływać na ocenę działek odwołującego się, ponieważ nie podlegały wycięciu zgodnie z ustawą o ochronie przyrody;

– kontroli z roku 2008 nie można wprost traktować jako potwierdzenie wyników kontroli z roku 2004, gdyż odwołujący się nie był już właścicielem spornych działek;

– notatka służbowa dotycząca stanu spornych gruntów z 14 kwietnia 2008 r. nie pokrywa się z zapisami protokołu z kontroli z kwietnia 2008 r. dotyczącego tych samych terenów;

– wykaz powierzchni trwale wykluczonych z płatności obszarowych na stronie internetowej ARiMR nie pokrywa się z ustaleniami kontroli z lat 2004 i 2008,

– decyzja dotycząca płatności za 2004 r. wielokrotnie karze za to samo i została wydana bez uwzględnienia innych decyzji dot. strony za lata późniejsze.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 9 lipca 2014 r. znak: [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634 ze zm.).

Zdaniem organu odwoławczego wyniki kontroli przeprowadzonej na przedmiotowych działkach w 2004 r. nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni tych działek, zgodnie z normami i wymogami prowadzona jest przez M. J. działalność rolnicza uprawniająca do otrzymania żądanych płatności. Przeciwnie, kontrola ta wykazała brak użytkowania rolniczego w roku kontroli i brak dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co dotyczyło wszystkich zakwestionowanych działek rolnych. Organ odwoławczy podał również, że 10 kwietnia 2008 r. grunty odwołującego się zostały ponownie skontrolowane i w notatce służbowej załączonej do protokołu kontrolujący wprost wskazali, że strona po wykarczowaniu i względnym oczyszczeniu ponownie zgłosiła do płatności działki oznaczone już wcześniej kodami DR10 (w wyniku kontroli z roku 2004). Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, iż do płatności obszarowych za 2004 r. M. J. zadeklarował tereny, które nie mogły być w ogóle deklarowane do tego rodzaju wsparcia, gdyż na wszystkich działkach zadeklarowanych do płatności stwierdzono intensywne zalesienie i zakrzaczenie oraz brak wykoszenia okrywy roślinnej. W związku z powyższym cała powierzchnia działek oznaczonych kodem DR10 podczas została wykluczona z wniosku strony i potraktowana jako zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności obszarowych za 2004 r.

Zdaniem organu odwoławczego fotografie z kontroli z roku 2004 wystarczająco jednoznacznie obrazują stan działek strony, a na wszystkich fotografiach widać albo zakrzaczenia, albo przerośnięte, ewidentnie od dawna niekoszone trawy albo niewielkie drzewka. Także fotografie z kontroli z 2008 r. nie budzą większych zastrzeżeń odnośnie udokumentowania stanu fotografowanych terenów. W ocenie organu odwoławczego niewątpliwie na części kontrolowanych w 2008 r. terenów stwierdzono pozostałości braku dobrej kultury rolnej w poprzednich latach. Dotyczyło to w szczególności obszarów ponownie ozn. kodami DR10, jak i kodami DR13+. Pnie drzew i resztki zakrzaczeń nie mogły pojawić się na tych gruntach dopiero w roku 2007. Poza tym na zdjęciach w/w gruntów widoczne jest składowisko gałęzi (fot. 1967, 1965 - dz. B) i resztki po przeprowadzonych pracach polegających na oczyszczeniu tych gruntów z zakrzaczeń (fot. 1968, 1969 - B, 1956 i 1957 - E). Organ odwoławczy uznał, że niewielkie nieprawidłowości zapisów protokołu z roku 2004 r. nie wpływały na jego moc dowodową, zaś całokształt materiału dowodowego przemawiał za tym, że stwierdzony stan zakwestionowanych obszarów uniemożliwiał prowadzenie jakiejkolwiek rzeczywistej działalności rolniczej uprawniającej do uzyskania wnioskowanego przez stronę wsparcia. W konsekwencji prawidłowo stwierdzono, że poziom zawyżenia powierzchni uprawnionej przekroczył 50%, a taka sytuacja uzasadniała odmowę przyznania wnioskowanych płatności i dodatkowo skutkowała nałożeniem na stronę zmniejszeń płatności, skutkujących odnośnie kwot ewentualnie przyznanych za lata 2005-2007. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest to wielokrotne karanie strony za to samo, a po prostu konsekwencja poważnych nieprawidłowości stwierdzonych na gruntach strony, albowiem zupełny brak uwzględniania poziomu zawyżenia mógłby doprowadzić do sytuacji, w której opłacalnym byłoby deklarowanie w całości terenów do nich nieuprawnionych. Jeżeli nieprawidłowości nie zostałyby wykryte płatności byłyby przyznawane - a jeżeli zostałyby wykryte jedyną konsekwencją byłaby odmowa przyznania płatności za dany rok z uwagi na brak min. 1 ha. Byłaby to nieuprawniona preferencja wobec rolników, którym mimo zawyżenia na poziomie ponad 50% pozostało jednak ponad 1 ha powierzchni uprawnionej do płatności - tacy rolnicy oprócz odmowy otrzymują w/w sankcje 3-letnie. Podkreślono, że organy ARiMR nie mogły zaniechać wydania decyzji z sankcjami wieloletnimi za 2004 r. tylko z tego powodu, że w kolejnych latach strona także otrzymywała niekorzystne dla siebie rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaznaczył, że nieprawidłowości jakie stwierdzono w sprawie obciążają producenta i brak jest okoliczności, które pozwoliłyby ocenić tę kwestię inaczej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Dyrektora OR Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł M. J., zarzucając naruszenie :

1) art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez: dopuszczenie w sprawie wadliwych dowodów w postaci wyników kontroli przeprowadzonej i udokumentowanej w sposób ewidentnie niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie procedurami, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach faktycznych, które nie zostały należycie udowodnione;

2) art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji w zakresie, w jakim organ nie wyjaśnił dlaczego przypisał zgromadzonym w sprawie dowodom wartość dowodową szerszą niż wynika z ich treści.

Skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Badając zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem powyższych reguł, sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia nie narusza prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że organy, rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, prawidłowo procedowały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r., nr 6, poz. 40 ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich. Jak bowiem wynika z przepisu art. 53 ust. 1 obowiązującej ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2012. 1164.j.t.), która weszła w życie w dniu 27 lutego 2007 r., do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza stosowanie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich, oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, a także przepisów prawa unijnego mających zastosowanie w sprawach płatności za 2004 rok. Skoro bowiem Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2005 r. Nr [...] odmawiającej skarżącemu przyznania płatności do gruntów rolnych za 2004 rok, to należało rozpoznać wniosek skarżącego o przyznanie tej płatności, czyli kontynuować postępowanie wszczęte tym wnioskiem i nie zakończone do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1, 2 i 3 o płatnościach bezpośrednich, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Art. 2 ust. 4 tej ustawy stanowi, że wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów rolnych i stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 40, poz. 600) utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest uprawa roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych; koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca - w przypadku łąk; koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 30 września - w przypadku łąk trzęślicowych, zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt; wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk.

Uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlega co najmniej raz w roku w terminie do dnia 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

Przepis § 4 ww. rozporządzenia stanowi, iż grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem:

- drzew i krzewów niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślin;

- gruntów, na których prowadzone są plantacje wierzby (S sp.) wykorzystywanej do wyplatania.

Celem ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Z treści powyższych uregulowań wynika, że płatności obszarowe przysługują tylko do faktycznie użytkowanej powierzchni gruntów rolnych a jednym z koniecznych warunków uzyskania przez producenta rolnego tych płatności jest utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej.

Jak wynika z treści art. 25 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (...) i (WE) nr 2529/2001, państwa członkowskie przeprowadzają kontrole na miejscu w celu zweryfikowania, czy rolnik wywiązuje się z obowiązków, o których mowa w rozdziale 1. Zgodnie z art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, kontrole administracyjne oraz kontrole na miejscu przeprowadzane są w sposób zapewniający skuteczną weryfikację zgodności z warunkami, zgodnie z którymi przyznawana jest pomoc. Przepisy w/w rozporządzenia ustanowiły m. in. ogólne reguły dotyczące przeprowadzania kontroli na miejscu wniosków o pomoc obszarową. Art. 20 tego rozporządzenia stanowi, że każda kontrola na miejscu stanowi przedmiot sprawozdania umożliwiającego zapoznanie się ze szczegółami przeprowadzonych kontroli. Przepis ten szczegółowo wskazuje na treść, jaką powinno zawierać sprawozdanie a z jego ust. 2 wynika możliwość dodania przez rolnika lub jego przedstawiciela uwag do treści sprawozdania. W przepisach prawa krajowego przeprowadzanie kontroli w zakresie spełniania przez producentów rolnych warunków do przyznania płatności zostało powierzone przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, który może powierzyć jej przeprowadzenie innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi określonymi w ust. 10 pkt. 2 tego przepisu. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 6 ust. 7 osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności protokół. W okresie obowiązywania ustawy o płatnościach bezpośrednich warunki, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli regulowało rozporządzenie Min. Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 26 lutego 2004 r. (Dz.U. 2003.31.271).

Skarżący złożył w dniu 30 czerwca 2004 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, deklarując do przyznania płatności łączną powierzchnię działek rolnych 72,50 ha.

Treść wniosku, prawidłowość jego wypełnienia i wielkość powierzchni zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych stanowią w kontrolowanym postępowaniu okoliczności niesporne i przedstawiają się zgodnie z ustaleniami poczynionymi w tym zakresie przez organy. Niesporny jest również fakt przeprowadzenia kontroli na miejscu w dniu 31 sierpnia 2004 r., w zakresie kwalifikowalności powierzchni zadeklarowanych do płatności. Skarżący był zawiadomiony o kontroli telefonicznie w dniu 30 sierpnia 2004 r. W toku kontroli przeprowadzonej metodą inspekcji terenowej dokonano ustalenia granic i pomiaru powierzchni terenów uprawnionych do płatności urządzeniami GPS, wykonano szkice i fotografie zadeklarowanych do płatności działek rolnych. Wynik kontroli uwidoczniony został w protokole sporządzonym stosownie do art. 6 ust. 7 ustawy. Skarżący, nieobecny w trakcie kontroli otrzymał sporządzony przez kontrolujących protokół w dniu 3 grudnia 2004 r. i nie wniósł do niego uwag. Treść protokołu kontroli także jest niesporna. Wynika z niej, że każda ze skontrolowanych działek rolnych została opatrzona kodem DR10, wpisanym po przekreśleniu cyfry "3", opatrzonym parafą. Każda też z działek zadeklarowanych do płatności została opisana przez kontrolujących jako "odłóg wieloletni porośnięty drzewami i krzewami oraz chwastami wieloletnimi". Sporna w sprawie jest natomiast ocena sporządzonego w 2004 roku protokołu i ocena pozostałych dowodów, na podstawie których organy odmówiły skarżącemu przyznania płatności na 2004 rok. Trzeba bowiem podkreślić, że materiał dowodowy, na podstawie którego organy orzekały w kontrolowanej sprawie stanowi nie tylko protokół kontroli, ale także wykonane przez kontrolerów fotografie i szkice działek rolnych zadeklarowanych do płatności. Zgodnie z art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U.WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18) kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

Zdaniem Sądu, kontrola na miejscu przeprowadzona u skarżącego w dniu 31 sierpnia 2004 r. została przeprowadzona w zgodzie z wymogami przewidzianymi przez rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003, a materiał dowodowy, uzyskany w w jej wyniku stanowił wystarczającą podstawę do uznania, że wniosek skarżącego o przyznanie płatności za 2004 rok nie może zostać załatwiony pozytywnie. Stwierdzenia przede wszystkim wymaga, że – wbrew twierdzeniom skargi - nie ma podstaw do dyskwalifikowania całości sporządzonego przez kontrolerów protokołu, z powodu widniejących skreśleń cyfry "3" oznaczeń kodu DR i zastąpienia tej cyfry liczbą "10", opatrzonych wyłącznie parafą. Fakt, iż kontrolujący opisali działki skarżącego jako kwalifikujące się do oznaczenia kodem DR10 - czyli powodującym wykluczenie z płatności za rok kontroli i w latach kolejnych, nie ma bowiem w sprawie decydującego znaczenia, z uwagi na niżej przytoczone argumenty, wynikające z treści przepisu art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001.

W kontrolowanej sprawie organy uznały, że zgodnie z art. 143b ust. 4 tego Rozporządzenia działki pozbawione dobrej kultury rolnej już na dzień 30 czerwca 2003 r. – a za takie uznano wszystkie działki rolne zgłoszone przez skarżącego do płatności, są trwale wykluczane z płatności obszarowych, co oznacza, że nie można przyznać do nich płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nawet w przypadku doprowadzenia ich do dobrej kultury rolnej. Sad stwierdza, że powyższa argumentacja jest sprzeczna z istota i treścią przepisu art. 143b Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003. Przepis ten zamieszczony został w tytule IVA Rozporządzenia, który został dodany przez art. 20 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia do UE kolejnych członków, w tym Rzeczypospolitej Polskiej, oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. UE.L. 2003.236.33) z dniem 1 maja 2004 r. Przedmiotem regulacji przepisów zamieszczonych w tym tytule są m.in. warunki i terminy wprowadzania przez nowe Państwa Członkowskie poszczególnych rodzajów wsparcia dla rolników, rodzaje płatności, harmonogram wzrostu płatności bezpośrednich, system finansowania płatności, oraz role Komisji w powyższym zakresie (art. 143a – 143c). Przepis art. 143b ust. 2 Rozporządzenia stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku. Jest ona obliczana poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z nowych Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4. Natomiast z ust. 3 art. 143b rozporządzenia wynikają zasady ustalania rocznej koperty finansowej dla każdego z nowych Państw Członkowskich jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym nowym Państwie Członkowskim. Następnie roczną kopertę finansową dzieli się przez obszar użytków rolnych każdego z nowych Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Przepis ten odnosi się zatem do obszaru użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej. Wynika z tego, że art. 143b ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 – jak wszystkie przepisy tytułu IVA - odnosi się do Państwa Członkowskiego, a nie do indywidualnego beneficjenta pomocy. Na powyższe zwracał kilkakrotnie uwagę w swoich wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z dnia 22 września 2011 r., II GSK 911/10, z dnia 24 października 2012r. , II GSK 1403/11, z dnia 8 lutego 2011r., II GSK 199/10, wszystkie dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W wyroku II GSK 911/10 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich (....) który stanowi, że "osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Jak stwierdził NSA: "Z uregulowania tego nie wynika, że do płatności obszarowych w 2006 r. niezbędne jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanej działki na dzień 30 czerwca 2003 r."

Przenosząc powyższe stanowisko na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać za chybioną argumentację organów polegającą na uznaniu, iż skoro działki skarżącego zostały opatrzone kodem DR10, co świadczy o tym, że nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej już w dniu 30 czerwca 2003 r., to okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla odmowy przyznania płatności za 2004 rok. Przepis art. 143b ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy, a przepis art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie przewiduje jako warunku (czy jednego z warunków) przyznania płatności na rok 2004 pozostawania działek rolnych w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.

Zdaniem Sądu konieczną przesłanką przyznania płatności na rok 2004, o które ubiegał się skarżący było utrzymywanie tych gruntów w dobrej kulturze rolnej w roku 2004, ponieważ tego roku dotyczył wniosek skarżącego. Dlatego nie mogły odnieść rezultatu obszerne zarzuty dotyczące ewentualnych skutków wynikających z "masowej weryfikacji kodów DR10" w i usunięcia tego kodu z części działek skarżącego. Z przytoczonych regulacji jednoznacznie wynika, że wymagania, jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych, muszą pozostawać w dobrej kulturze rolnej w roku, który obejmuje wniosek o przyznanie płatności.

Z powyższych przyczyn kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu 31 sierpnia 2004 r. oraz protokół z tej kontroli mogły stanowić podstawę faktyczną kwestionowanych przez skarżącego decyzji, mimo naniesionych poprawek dotyczących kodu działek. Czynności kontrolne przeprowadzono w roku, za który skarżący ubiegał się o płatność. Wyniki tej kontroli opisane w protokole dotyczą stanu działek w roku, za który skarżący ubiegał się o płatność. Podstawę faktyczną ustaleń organów mogły stanowić także pozostałe dokumenty wytworzone w toku tej kontroli, tj. szkice i fotografie. Z treści wszystkich tych dokumentów wynika, że działki skarżącego zostały opisane przez kontrolujących jako odłóg wieloletni porośnięty drzewami i krzewami oraz chwastami wieloletnimi, a sporządzone fotografie stan ten zdaniem Sądu potwierdzają. Niewątpliwie sporządzenie w toku kontroli szkiców z pomiaru działek rolnych oraz fotografii świadczy o weryfikacji przez kontrolujących na miejscu stanu faktycznego każdej działki. Ze sporządzonego protokołu ani z fotografii nie wynika, aby dowody te potwierdzały stan dobrej kultury rolnej działek dla przyznania wnioskowanej płatności okresie i to niezależnie od rodzaju kodu wpisanego do protokołu odnośnie każdej działek. Oznacza to, że niewątpliwe uchybienie, jakie zawiera protokół z dnia 31 sierpnia 2004 r., polegające na niedokładnym opisaniu skreśleń i poprawek kodu nie może być uznane za dyskwalifikujące wynik przeprowadzonej kontroli. Zauważyć także należy, że kontrola została przeprowadzona przez uprawniony do tego, wyspecjalizowany i bezstronny podmiot, dysponujący odpowiednią wiedzą i narzędziami. Sąd nie stwierdza, aby zarzuty skargi dotyczące "zaniedbań proceduralnych popełnionych przez inspektorów terenowych w dniu kontroli" były uzasadnione. Jako zaniedbania proceduralnego nie można bowiem traktować błędnego - według skarżącego - wyboru przez kontrolujących sposobu wykonania fotografii, w szczególności miejsca jej wykonania i liczby fotografii. Dokument pn. "Przewodnik do użytku inspektorów terenowych" nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, dlatego kontrola sądowa w niniejszej sprawie nie jest dokonywana pod kątem przestrzegania przez kontrolerów zapisów tego dokumentu. Zgromadzony w wyniku kontroli materiał dowodowy organy orzekające obowiązane były ocenić zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem specyfiki spraw dotyczących przyznawania płatności obszarowych, co zdaniem Sądu uczyniły prawidłowo. Prawidłowa jest także ocena wynikająca z odniesienia stanu stwierdzonego na działkach do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej (str. 7 uzasadnienia).

W takim stanie sprawy za zbędne i nietrafne należało uznać powoływanie się przez organy na wyniki kontroli przeprowadzonej w 2008 roku i treść zdjęć wówczas wykonanych, jak i treść sporządzonej wówczas notatki. Dowody te świadczyć mogły tylko i wyłącznie o stanie działek (których część nie była już własnością skarżącego) w roku 2008. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż stan działek w 2004 roku i wyniki kontroli przeprowadzonej w tym roku potwierdziły wyniki kontroli przeprowadzonej w 2008 roku, a w szczególności notatka sporządzona przez kontrolujących. Przepisy Rozporządzeń Rady (WE) Nr 1782/2003 i Nr 796/2004, ani przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich nie przewidują formy "notatki służbowej" jako dowodu w sprawie mającej za przedmiot przyznanie płatności, o które ubiegał się skarżący. Walor dowodowy notatki służbowej nie wynika również z przepisów kodeksu postepowania administracyjnego. Natomiast protokół kontroli przeprowadzonej w 2008 roku i fotografie wówczas wykonane obrazują jedynie stanie działek (których część nie była już własnością skarżącego) w roku 2008 a nie w 2004. Skoro ustalenia organów dotyczące stanu działek rolnych zawnioskowanych przez skarżącego do płatności doprowadziły do stwierdzenia, że działki te nie spełniają podstawowego wymogu tj. pozostawania w dobrej kulturze rolnej w roku, w którym beneficjent ubiega się o płatność, to prawidłowo uznano, że skoro stosunek różnicy między powierzchnią zdeklarowaną a stwierdzoną – uprawnioną, wobec powierzchni uprawnionej przekroczył 50%, obowiązkiem organów było zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. Uzasadnienie zastosowania powyższego przepisu jest szczegółowe i prawidłowe, dlatego zbędne jest ponowne jego przytaczanie.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Popełnione przez organy uchybienia polegające na częściowo błędnej argumentacji podjętego rozstrzygnięcia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

Uznanie za zasadne przyjęcia przez organy za miarodajne dla oceny wniosku o przyznanie płatności wyników kontroli przeprowadzonej w 2004 roku wynika zdaniem Sądu także z faktu, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przejawiał jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, która mogłaby doprowadzić do wykazania, że jakakolwiek część działek odpowiadała wymogom przyznania płatności przewidzianym w przepisach prawa unijnego i krajowego, a w efekcie do przyjęcia przez organy odmiennego stanowiska. Skarżący nie podważył wyników przeprowadzonej kontroli żadnym innym dowodem. Nie kwestionował także treści protokołu po jego doręczeniu w grudniu 2004 roku. Nie poparł żadnym dowodem twierdzenia, iż porastające działki drzewa i krzewy nie podlegały wycięciu, ponieważ podlegały ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Również na etapie postępowania sądowego skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o utrzymywaniu chociażby części zawnioskowanych do płatności działek rolnych w dobrej kulturze rolnej, w 2004 roku. Treść pisma procesowego z dnia 14 stycznia 2015r. (k. 34 ) nie zawiera nowych zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji, dotyczy natomiast postępowań związanych z płatnościami za kolejne lata.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Popełnione przez organy uchybienia polegające na częściowo błędnej argumentacji podjętego rozstrzygnięcia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.