Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1523/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 f., art. 101 ust. 1 i  art. 107
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Eugeniusz Wasilewski (spr.), , , Protokolant Joanna Głowala, starszy sekretarz sądowy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Komendant [...] Policji, na podstawie art. 6f, art. 101 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2002 r. nr 7, poz. 58 ze zm.), zaliczył asp. A. S. wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień 17 października 1994 r., w wysokości 3 lata, 11 miesięcy i 17 dni, w tym służbę w Policji – 1 dzień, okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych – 6 dni oraz okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – 3 lata, 11 miesiąc i 10 dni. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone stronie w dniu 26 lutego 2004 r.

Pismem z dnia 21 października 2010 r. Komendant [...] Policji wystąpił do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Komendant Główny Policji, stosując art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r.

W uzasadnieniu podał, że rozkaz ten rażąco narusza prawo, gdyż pomimo niespełnienia przez stronę przesłanki pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika (w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych), wliczono do wysługi lat okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

Na skutek złożonego przez A. S. odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

Uzasadniając swoją decyzję, organ odwoławczy powołał się na treść § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.) i wskazał, że odrębnym przepisem, w rozumieniu powołanego wyżej rozporządzenia, uważa się ustawę z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310 ze zm.). Stwierdził, że zgodnie z jej art. 1 ust. 1 pkt 3, ilekroć przepisy prawa przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innym zakładzie pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie zaś z ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 1989 r. nr 24, poz. 133 ze zm.), która obowiązywała do dnia 31 grudnia 1990 r., pod pojęciem domownika należało rozumieć członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat i nie podlegały obowiązkowi ubezpieczenia społecznego na podstawie innych przepisów, przy czym praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania. W myśl natomiast § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 1988 r. nr 2, poz. 10 ze zm.), praca domownika w gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania, jeżeli domownik kształcił się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej. Wskazana ustawa, jak również ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j.: Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.), w art. 1 nakładały obowiązek ubezpieczenia społecznego na pracujących w gospodarstwie rolnym domowników. W ocenie organu, udowodnienie faktu opłacania składek ma zatem istotne znaczenie przy ubieganiu się o wliczenie do stażu pracowniczego okresów pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, A. S. nie spełnia przesłanki pozwalającej uznać go za osobę pracującą w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, tj. wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło jego utrzymania, bowiem po ukończeniu szkoły podstawowej kontynuował naukę w Technikum Mechanicznym w [...] .

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 860/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...].

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że w ustawie o Policji, w przepisach dotyczących uposażenia, nie ma uregulowań, które przewidywałyby kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji w takich sprawach. W tym przypadku nie ma również zastosowania przepis art. 32 ust. 3 ustawy, że od decyzji o mianowaniu policjantów na stanowiska służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu z tych stanowisk wydanej przez Komendanta Głównego Policji, służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, bowiem dotyczy on tylko tych ściśle określonych spraw. Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach i skoro rozpoznał on odwołanie od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia, to tym samym naruszył przepisy o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

W dalszej kolejności Sąd podzielił zarzuty skarżącego, że decyzja organu pierwszej instancji naruszyła przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie dość bowiem, że rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] nie naruszył w jakiejkolwiek mierze przepisów prawa, to tym bardziej w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd wskazał, że pojęcie "domownik" nie zostało zdefiniowane we wskazanej już wyżej ustawie o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Nie oznacza to jednak, że pojęcie owo jest abstrakcyjne, bowiem jego treści należy doszukiwać się z uwagi na wnioskowany przez skarżącego okres od [...] sierpnia 1990 r. do [...] lipca 1994 r. w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, gdzie według jego treści przez określenie "domownicy" rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania. Skoro następnie, tj. od dnia 1 stycznia 1991 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, to w myśl art. 6 pkt 2 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "domowniku", rozumie się osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie i stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Zatem w obu przytoczonych definicjach ustawodawca nie zamieścił warunku podlegania ubezpieczeniu społecznemu i opłacania składek na to ubezpieczenie a ocena owa jest zbieżna z ustalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: np. wyrok z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 650/10).

Natomiast konstatacja organu, że fakt pobierania nauki i dojazd do szkoły uniemożliwiał skarżącemu wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a jedynie pozwalał mu na świadczenie doraźnej pomocy w wykonywaniu typowych obowiązków domowych zwyczajowo wymaganych od dzieci, jest - co najmniej - całkowicie gołosłowna i nie oparta na żadnej analizie.

Reasumując, błędna ocena cytowanych wyżej przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji ich naruszenie, miało - zdaniem Sądu - wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Komendant Główny Policji, stosując art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r.

W uzasadnieniu ponownie podał, że rozkaz ten rażąco narusza prawo, gdyż pomimo niespełnienia przez stronę przesłanki pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, wliczono do wysługi lat okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. S. podtrzymał swoje argumenty zawarte z odwołaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak też w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które Sąd ten w pełni podzielił, czego odzwierciedleniem jest uzasadnienie wyroku z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 860/11.

Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., stosując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W motywach decyzji wskazał, że A. S. zwrócił się do organu z prośbą o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, przypadające po dniu [...] stycznia 1983 r., tj. w okresie od dnia [...] sierpnia 1990 r. do dnia [...] lipca 1994 r. Istotnym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie było zatem ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik", w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r., za domownika mógł być uznany członek rodziny rolnika lub inna osoba pracująca w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawała we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyła 16 lat i nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jej główne źródło utrzymania. W przytoczonej definicji ustawodawca nie zamieścił warunku podlegania ubezpieczeniu społecznemu i opłacania składek na to ubezpieczenie. Stan prawny uległ jednak zmianie z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, tj. z dniem 1 stycznia 1991 r., bowiem na podstawie art. 6 pkt 2 tej ustawy, do elementów pojęcia domownika nie należy już wymóg, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania. Stosownie do wskazanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym we wnioskowanym okresie, tj. od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] lipca 1994 r., za domownika może być uznana osoba, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Organ wskazał, że A. S. urodził się w dniu [...] lipca 1974 r. i w dniu [...] lipca 1990 r. ukończył 16 lat, stąd ewentualne zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców mogło nastąpić po dniu [...] lipca 1990 r.

Dokumentację w przedmiocie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] sierpnia 1990 r. do dnia [...] lipca 1994 r. stanowiły akta osobowe policjanta. Z akt sprawy wynika natomiast, że wymieniony w latach 1990 – 1994 uczęszczasł do Technikum Mechanicznego w [...] o 5-letnim okresie nauczania i w dniu 1 czerwca 1994 r. złożył egzamin dojrzałości. Natomiast od dnia [...] lipca 1994 r. do dnia [...] października 1994 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako bezrobotny. W ocenie organu, negatywną przesłankę do zaliczenia A. S. okresu pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców stanowi przede wszystkim nauka wymienionego w szkole ponadpodstawowej. We wskaznym okresie zainteresowany uczestniczył bowiem w zajęciach szkolnych, dojeżdżał z miejscowości [...] do [...] i z [...] do miejscowości [...] (ok. 9 km w jedną stronę), przygotowywał się do zajęć szkolnych. Trwające 7 – 8 godzin lekcyjnych zajęcia w szkole średniej, łącznie z długotrwałymi dojazdami do i ze szkoły, do czego należy także doliczyć konieczność domowego przygotowania się do obowiązków szkolnych, nie pozwalały zatem stronie na wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

Biorąc powyższe pod uwagę, trudno więc, zdaniem organu, stwierdzić, iż A. S. wykonywał pracę w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców. Nie można bowiem uznać za wiarygodne oświadczeń strony, a także i zeznań świadków potwierdzających, że praca wymienionego w gospodarstwie rolnym rodziców stanowiła główne źródło jego utrzymania, a także, że od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] lipca 1994 r. praca ta była wykonywana przez niego stale. Praca w gospodarstwie rolnym rodziców, na którą powołuje się strona, stanowiła w istocie pomoc w prowadzeniu gospodarstwa, nie była natomiast stałą pracą świadczoną z pozycji domownika. Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie pozwala zaś na zaliczenie do takiego stażu każdej pracy w gospodarstwie rolnym, a jedynie takiej, o której mowa w jednym z trzech przypadków wskazanych w art. 1 ust. 1 tej ustawy. Świadczona więc tradycyjnie w chwilach wolnych doraźna pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego rodziców nie pozwala na uwzględnienie tego okresu do stażu wymaganego przy wzroście uposażenia z tytułu wysługi lat, bowiem głównym zadaniem i celem zaintereowanego w tym okresie było odbywanie zajęć szkolnych, a nie świadczenie stałej i systematycznej pracy w gospodarstwie rolnym, której z uwagi na szkolne wymagania czasowe nie mógł wykonywać w rozmiarze mającym znaczenie dla funkcjonowania tego gospodarstwa. Wobec powyższego, w ocenie Komendanta Głównego Policji, rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa i należało stwiedzić jego nieważność.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. S. wyraził krytyczną ocenę stanowiska organu, podnosząc analogiczne zarzuty, jakie postawił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, których użył w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

W niniejszej sprawie kwestią wymagającą zbadania jest to, czy organ zasadnie stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., którym zaliczono asp. A. S. wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień [...] października 1994 r., w wysokości 3 lat, 11 miesięcy i 17 dni, w tym służbę w Policji – 1 dzień, okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych – 6 dni oraz okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – 3 lata, 11 miesięcy i 10 dni. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, iż ww. rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310 ze zm.), art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 1989 r. nr 24, poz. 133 ze zm.) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j.: Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.), bowiem A. S. w istocie nie spełniał przesłanek do uznania go za "domownika", w rozumieniu wskazanych przepisów.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie organ naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia z dnia 15 listopada 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 860/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji i uchylając poprzednio wydaną przez organ decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], stwierdził, że rozkaz ten nie narusza w jakiejkolwiek mierze prawa, a tym bardziej w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tym samym, WSA w Warszawie w ww. wyroku przesądził powyższą kwestię legalności tego rozkazu, a więc organ, na podstawie powołanego art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, był związany oceną prawną Sądu w niniejszej sprawie i zobowiązany do ich uwzględnienia, czego nie uczynił.

Należy jednocześnie ponownie podkreślić, iż stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Z kolei w świetle art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku – rozumie się przez to osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat; b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie; c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. W tym miejscu warto zaznaczyć, iż wyżej powołana ustawa – mocą jej art. 122 – uchyliła poprzednio regulującą przedmiotową materię ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 2 pkt 2 obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., przez domownika rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania.

Analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, iż aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowane przez niego okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanych okresach wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Innych przesłanek, niż wyżej wymienione, skarżący spełniać nie musi, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lica 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, definiujący pojęcie "domownika".

W niniejszej sprawie organ błędnie zinterpretował przepis art. 6 pkt 2 lit. "c" ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując, iż sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej, wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie.

Wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno –gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją (tu: roślinną) w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Wartym również powołania jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1998 r. o sygn. akt II UKN 299/98 (publ. OSNP 1999/24/799, OSNP - wkł. 1999/3/2), przedstawiający pogląd, iż dopuszczalność uwzględnienia pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze stałym należy co najmniej oceniać poprzez jej wykonywanie w wymiarze nie niższym niż połowa normalnie wymaganego czasu pracy w rolnictwie. "Wykonywanie niektórych czynności rolniczych w gospodarstwie rolnym, w okresie odbywania nauki w szkole średniej, wymagającej codziennych kilkusetkilometrowych dojazdów do niej, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu okresów składkowych jako okresów pracy w gospodarstwie rolnym (...)". Zauważyć należy, iż SN nie zastrzegł w tym wyroku, iż pobieranie nauki w szkole średniej wyłącza możliwość uznania pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, lecz wyłącza takie uznanie tylko pobieranie nauki w miejscowości znacznie oddalonej od gospodarstwa rolnego, uniemożliwiające wykonywanie w nim pracy w wymiarze ponad połowy wymaganego czasu pracy w rolnictwie.

Podkreślenia wymaga, iż w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik, i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjąć, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego.

Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przykładowo nauka w szkole w systemie zaocznym, niepołączona z wykonywaniem dodatkowych zajęć zarobkowych, nie stanowi przeszkody do uznania tego okresu jako pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wskazał też, iż obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Sformułowanie "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż – na przykład ze względu na rodzaj produkcji – niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. Ten aspekt jest bardzo istotny, ponieważ stały charakter pomocy w gospodarstwie rolnym może być pojmowany w sposób o wiele bardziej racjonalny, przy rozumieniu "stałości" jako pozostawania w tym samym miejscu, trwałemu związaniu się z jakimś miejscem lub jakąś osobą, nieuleganiu zmianom (por. wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt II UK 42/06, publ. OSNP 2007/19-20/292). Pojmowana w ten sposób cecha "stałości" świadczy o istotnym znaczeniu nastawienia samego domownika na stałe świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym i odpowiadającą temu nastawieniu niezmienną możliwość skorzystania z jego pracy przez rolnika prowadzącego gospodarstwo.

Dokonując wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym", należy również zwrócić uwagę na fakt, że omawiana definicja domownika może być wykorzystywana zarówno dla celów ubezpieczeniowych, jak też uzyskania uprawnień pracowniczych, w tym – jak w niniejszym przypadku – określonych profitów finansowych, poprzez możliwość podwyższenia dodatku za wysługę lat. W pierwszej grupie spraw chodzi o zapewnienie ubezpieczenia społecznego szerszej grupie osób współpracujących z rolnikiem przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Z inną natomiast sytuacją mamy do czynienia w drugiej grupie spraw, gdy chodzi o domownika, który ubiega się o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego czy stażu służby, co niewątpliwie powinno mieć w takim przypadku wpływ na mniej rygorystyczny sposób odkodowania znaczenia pojęcia "wykonywania przez domownika pracy o charakterze stałym", w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zatem stwierdzić, że A. S. spełnia przesłanki do uznania go za domownika, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, od dnia [...] sierpnia 1990 r. do dnia [...] lipca 1994 r., nie tylko mógł, ale i powinien zostać przez organ zaliczony do stażu służby (wysługi lat), co zresztą zostało prawidłowo uczynione kwestionowanym rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika, że we wskazanym okresie skarżący dojeżdżał z miejsca zamieszkania (z domu rodziców) do Technikum Mechanicznego w [...] (odległość ok. 9 km). Szkoła ta znajdowała się niedaleko gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego, zatem fakt pobierania w niej nauki przez A. S. nie mógł wpływać negatywnie na udzielaną rodzicom pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa. Jak już wspomniano, pojęcia "stałej pracy" nie należy utożsamiać z koniecznością nieustannego jej wykonywania i nie zawsze praca ta musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, a zatem sam fakt pobierania przez skarżącego nauki w szkole – co istotne – pobliskiej z racji jego miejsca zamieszkania, przy jednoczesnym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym, nie może stanowić przeszkody do uznania go za domownika, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], zostały wydane z naruszeniem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 lit. "c" ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "domownik" i nieprawidłowo uznał, że decyzja zaliczająca okres pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego rażąco narusza prawo. Podkreślenia wymaga, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.