Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2244/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 §1 pkt. 1 lit. c, art 174 , art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 192/15 w sprawie ze skargi M. B. i W. B. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 kwietnia 2015 r., II SA/Ol 192/15, oddalił skargę M. B. i W. B. na decyzję Wojewody W. z [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że podstawa prawnomaterialna wydania zaskarżonych decyzji nie budzi wątpliwości, mimo że według skarżących organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. W ich ocenie nie wiadomo zatem czy decyzja została podjęta w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej jako u.g.n.), czy w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. Wprawdzie organ I instancji wskazał w sentencji swojego rozstrzygnięcia ogólnie na przepis art. 124 u.g.n. Jednakże z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że podstawę prawną jej wydania stanowi art. 124 ust. 1, a nie art. 124 ust. 1a. Należy przy tym zauważyć, że gdyby decyzja pierwszo-instancyjna była wydana na podstawie art. 124 ust. 1a to obligatoryjnie zawierałaby rygor natychmiastowej wykonalności. Tymczasem decyzja Starosty N. nie zawiera takiego rygoru. Wskazano, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia następuje z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej i powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n.). Wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z 3 lutego 2011 r., II SA/Ke 567/10). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r., II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., I OSK 85/09).

W niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W aktach sprawy znajduje się bogata dokumentacja potwierdzająca przebieg rokowań jakie toczyły się pomiędzy skarżącymi a spółką P. S.A. Północny Rejon Dystrybucji w I. Strony korespondowały ze sobą w okresie od 14 maja 2013 r. do 5 września 2014 r. Niewątpliwe kluczową kwestią sporną, co do której strony nie doszły do porozumienia, była wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu i za bezumowne korzystanie z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie K., gmina G.

W toku postępowania odwoławczego przeprowadzono 6 listopada 2014 r. rozprawę administracyjną (protokół z rozprawy, akta adm. k-56), na którą nie stawili się właściciele gruntu. Pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył zaś, że wszelkie podejmowane dotąd negocjacje zakończyły się fiaskiem. Na rozprawie przed sądem w dniu 30 kwietnia 2015 r. pełnomocnik spółki P. w I. podał, że w związku z modernizacją linii spółka była zmuszona wejść na teren 47 prywatnych nieruchomości i tylko z p. B. nie udało jej się porozumieć. Podkreślono, że art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, przy czym spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11). Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza zaś stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia, co miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 września 2014 r., II SA/Rz 542/14).

Decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 11 lipca 2003 r., SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. W związku z tym tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny. Stosownie bowiem do art. 124 ust. 4 u.g.n. na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zrealizowaniu inwestycji. Natomiast w przypadku, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym przysługuje odszkodowanie za powstałe szkody. Przy czym roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Dlatego też starosta wydający decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie ustala od razu odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z 5 października 2007 r., I OSK 1398/06).

Natomiast zgodnie z art. 124 ust. 5 u.g.n. jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.

Organ wydający decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest związany decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też w niniejszym postępowaniu organ nie mógł dokonywać żadnych ustaleń co do prawidłowości przebiegu linii napowietrzno-kablowej wraz z linią światłowodową. Ograniczenie zaś sposobu korzystania ze spornej działki skarżących i jego zakres został ściśle określony w decyzji Starosty i nastąpiło to zgodnie z wnioskiem inwestora, który wskazał w nim potrzebne spectrum ograniczenia korzystania z rzeczonej działki, niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji.

Sąd I instancji dostrzegł pewne niedoskonałości w decyzjach organów obu instancji, zwłaszcza dotyczące uzasadnienia tych decyzji, jednakże te ułomności nie miały wpływu na istotę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli W. B. i M. B., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sadowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak rozważenia wszystkich aspektów sprawy, w tym błędne ustalenia stanu faktycznego przez dowolne przyjęcie, że negocjacje między inwestorem, a właścicielami dotyczyły uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na ich nieruchomość (podczas, gdy negocjacje dotyczyły ewentualnego ustanowienia służebności na tejże nieruchomości) i brak rzetelnej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazania tych uchybień organu odwoławczego, które Sąd uznał, bez uzasadnienia tego uznania, za pewne niedoskonałości i które w ocenie Sądu nie miały wpływu na rozstrzygnięcie, co uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku;

3. naruszenie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez dowolne przyjęcie, że podstawa prawna, jak i uzasadnienie prawne oraz faktyczne decyzji organu II instancji były prawidłowe, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi;

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a tym samym podstawy prawnej wydanych decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., powołanie podstawy prawnej stanowi obligatoryjny element każdej decyzji. Jeżeli składa się ona z kilku odrębnych rozstrzygnięć, wówczas do każdego z nich powinna zostać przywołana odrębna podstawa prawna rozstrzygnięcia. Zatem uzasadnienie decyzji nie może zastąpić jej rozstrzygnięcia. Sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. W wyroku z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcia decyzji nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia. Nieprawidłowe wskazanie podstawy prawnej decyzji w sentencji oraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie Sądu, który nie może się domyślać podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym bardziej nie może go w tej materii zastępować. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru poprzez tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Podkreślono, że uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. organ obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swoje stanowisko w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy i podać jego motywy, wyjaśnić podstawę prawną decyzji oraz dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa. Organ jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Brak stanowi przesłankę do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, w szczególności dla praw stron postępowania. Podniesiono również, iż stwierdzenie, że gdyby decyzja pierwszo-instancyjna była wydana na podstawie przepisu art. 124 ust. 1a to obligatoryjnie zawierałaby rygor natychmiastowej wykonalności nie jest prawidłowe, gdyż brak takiego zapisu mógł wynikać też z błędu organu administracji, na skutek przeoczenia, a nie ze świadomego działania.

Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, zobowiązany jest ocenić materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny i prawny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nie jest decyzją o zatwierdzeniu decyzji organu I instancji, a takie cechy nosi decyzja Wojewody W. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.

Ponadto, w niniejszej w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie sprostał nałożonym na niego obowiązkom wynikającym z art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem zaakceptował wady rozstrzygnięcia Wojewody W. i Starosty N., a stwierdzając "niedoskonałości" czy też "ułomności" w decyzjach obu organów nawet nie spróbował ich wskazać i wyjaśnić, z jakich powodów nie mogły one mieć wpływu na treść rozstrzygnięć organów administracji.

Sąd I instancji zaakceptował i bezpodstawnie uznał za prawidłowe to, że organ administracji nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Sama decyzja musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony był do niezbędnego minimum, czego w niniejszej sprawie WSA w Olsztynie nie uwzględnił. Art. 124 ust. 1 u.g.n. ma nie tylko zabezpieczać inwestora w zakresie możliwości realizacji danej inwestycji, ale także ma służyć wyraźnemu zdefiniowaniu ograniczania prawa własności. W niniejszej sprawie organy jak i Sąd nie dokonały analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości w zakresie wyznaczenia zakresu i okresu ograniczenia, skupiając się jedynie na analizie interesu inwestora, jego stanowiska oraz dbając o zabezpieczenie tego interesu. Organ I instancji nie ujawnił w żaden sposób, czy zaskarżona decyzja wydana została w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., czy w trybie art. 124 ust. la, przez co naruszyła art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie zamieszczenie w decyzji wszelkich wymaganych elementów decyzji, nieprecyzyjne sformułowanie wydanych w sprawie rozstrzygnięć oraz brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Decyzja z art. 124 u.g.n. ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości w związku z realizacją infrastruktury przesyłowej niewątpliwie wywołuje trudne do odwrócenia skutki, realizacja planowanej sieci energetycznej ograniczy lub całkowicie uniemożliwi korzystanie z jej nieruchomości. Nie jest ostateczna decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego – budowy odcinków sieci elektroenergetycznej 110 kV. Nadto, właściciele nieruchomości nie odmówili "wyrażenia zgodna budowę linii", lecz na warunki ustanowienia służebności na tejże nieruchomości i negocjacje poprzedzające wydanie spornych decyzji dotyczyły warunków służebności, a nie warunków udostępnienia nieruchomości na czas prowadzenia inwestycji. Podkreślenia wymaga punkt 2 utrzymanej w mocy decyzji, który wskazuje na treść wniosku, natomiast nie rozstrzyga jednoznacznie o jego uwzględnieniu bądź o oddaleniu. Podjęcie decyzji w trybie art. 124 ust. la u.g.n. poprzedzone musi być stwierdzeniem, że w obrocie prawnym istnieje decyzja zobowiązująca właściciela do udostępnienia nieruchomości. Oznacza to, że decyzja umożliwiająca zajęcie nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji zobowiązującej do jej udostępnienia. Starosta N. naruszył zasady rzetelnego i logicznego uzasadniania decyzji administracyjnych (art. 107 § 1 tego kodeksu), jak również zawartej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Naruszył też art. 9 k.p.a. wprowadzający obowiązek informowania obywateli o okolicznościach nie tylko faktycznych, ale i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego w rzeczywistości dotyczy przepisów postępowania. Po drugie, podstawa kasacyjna odnosząca się do naruszenia przepisów postępowania nie określa, w jaki sposób uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

3. Zarzuty wymienione w skardze kasacyjnej pod numerami 1 – 3 nie mogły być uznane za zasadne z przyczyn formalnych. Z treści skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika ("Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sądowi pierwszej instancji zarzucam"), że wskazane w tych punktach przepisy skarżący kasacyjnie określił jako przepisy prawa materialnego. W konsekwencji miał obowiązek wykazania, że naruszenie tychże przepisów nastąpiło przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Skoro tego nie zrobił, to należało uznać, że podniesione zarzuty nie są podstawami kasacyjnymi wymienionymi w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a zatem nie mogły być uwzględnione.

4. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi jest nieuzasadniony. Przywołany przez skarżącego kasacyjnie przepis p.p.s.a. ma charakter wynikowy, co oznacza, że ma on zastosowanie w sprawie, jeżeli skarżący wykaże, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybienia przepisom k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika stąd, że powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywało sądowi I instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mówiąc innymi słowy, art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.