Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 799/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 lipca 2022 r. nr WI-I.7840.3.9.2022.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga M. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 lipca 2022 r., nr WI-I.7840.3.9.2022.AR, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 17 lipca 2019 r. do Prezydenta Miasta Gdyni wpłynął wniosek M. K. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z infrastrukturą wewnętrzną oraz budową przyłączy wodno-kanalizacyjnych, kanalizacji deszczowej oraz ciepłowniczego wraz z przebudową sieci ciepłowniczej przy ul. Ś. w Gdyni, na działkach nr [...]-[...] obręb [...].

Prezydent Miasta Gdyni postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, m.in. w zakresie zgodności z uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 22 maja 2013 r. nr XXXI/630/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Śródmieście w Gdyni, rejonu ulic Portowej, J. Waszyngtona i projektowanej Nowej Węglowej – zwaną dalej mpzp lub planem miejscowym.

Na wniosek inwestora, postanowieniem z dnia 7 października 2019 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie.

W dniu 2 listopada 2021 r. inwestor przedłożył poprawiony projekt oraz wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania.

W dniu 23 listopada 2021 r. Prezydent Miasta Gdyni podjął zawieszone postępowanie, jednocześnie powiadomił strony, że po uzupełnieniu dokumentacji przez wnioskodawcę, strony mogą przed wydaniem decyzji w terminie do dnia 2 grudnia 2021r. zapoznać się z całością materiału dowodowego oraz składać ewentualne uwagi i zastrzeżenia.

Decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta Gdyni odmówił udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji uznając, że inwestor nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że inwestor nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji oraz wysokości budynku w pierzei ul. Ś. Przyjęte w projekcie rozwiązania są zgodne z postanowieniami mpzp odnoszącymi się do zabudowy narożnika ulic P. i Ś. (karta terenu 008, pkt 5b tiret 2), niemniej jednak zdaniem organu obowiązują one dla elewacji zlokalizowanej nie dalej, niż ustalona w planie głębokość zabudowy (tj. 12m od narożnika linii zabudowy wzdłuż ulicy P. i ulicy Ś.). Pozostała część elewacji powinna być zaprojektowana zgodnie z ustaleniami planu dla pierzei ul. Ś., tj. w sposób opisany w pkt 5b tiret 3, a tych warunków nie spełnia.

Za niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ uznał również zaprojektowane wysunięcie na odległość 1m niemal całej płaszczyzny elewacji ponad poziomem parteru, poza linię obowiązującą zabudowy pierzejowej od strony ul. Ś. oraz wysunięcie w podobny sposób płaszczyzny elewacji południowej i wschodniej poza nieprzekraczalną linię zabudowy wewnątrz projektowanego kwartału. Rozwiązanie takie, zdaniem organu, nie jest dopuszczalnym zgodnie z planem wykuszem, a nadwieszeniem elewacji dopuszczalnym jedynie dla narożnika opisanego w pkt 5c tiret 5 ustaleń dla karty terenu 008.

Ponadto zdaniem organu, narożnik projektowanego budynku (ul. P. róg ul. Ś.) zaprojektowano w formie nadwieszenia przekraczającego o ok. 3,5 m nieprzekraczalną linię zabudowy, co również jest niezgodne z ustaleniami planu, który dopuszcza przekroczenie obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy wykuszem o maksymalnie 1m. Dowolne ukształtowanie narożnika zabudowy opisane w pkt 5c tiret 5 (wyjaśnione rysunkowo przykładami na rysunku planu) rozszerza formę przekroczenia linii zabudowy o nadwieszenie elewacji przy zachowaniu linii nieprzekraczalnej zabudowy, a zatem bez zmiany definicji tej linii i bez zmiany wartości możliwego przekroczenia nadwieszeniem.

Ponadto, według organu:

- inwestor nie przedłożył decyzji Wydziału Inwestycji - Referatu Uzgodnień zezwalającej na lokalizację ewentualnych wykuszy lub balkonów zaprojektowanych zgodnie z zapisami planu w pasach drogowych oraz dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania terenem na cele budowlane dla działek drogowych w tym zakresie;

- inwestor nie przedłożył projektów murów oporowych;

- inwestor nie przedłożył uzgodnienia z zarządcą drogi dotyczącego budowy zjazdu, budowy chodnika oraz likwidacji 2 zjazdów na teren dz. [...] obr. [...], a także przebudowy chodnika i budowy schodów przed budynkiem na terenie działki drogowej - ul. Ś.;

inwestor nie przedłożył kopii dokumentu potwierdzającego skuteczne przyjęcie zgłoszenia przez Prezydenta Miasta Gdyni usunięcia kolizji projektowanej zabudowy z istniejącą infrastrukturą techniczną uzgodnionych z odpowiednimi gestorami;

nie ustalono jednoznacznie właściwej kategorii geotechnicznej obiektu;

rysunek projektu zagospodarowania terenu w skali 1:500 jest nieczytelny, brak charakterystycznych rzędnych (istniejących i projektowanych), odległości i spadków terenu wraz z rzędnymi na działkach sąsiednich. Brak potwierdzenia zgodności z oryginałem mapy do celów projektowych przez projektanta;

- nie naniesiono wymaganych wymiarów określających odległość miejsca gromadzenia odpadów od okien, od granicy działki budowlanej, od placu zabaw dla dzieci, tarasu od granicy działki budowlanej. Jednocześnie zaprojektowano lokalizację miejsca gromadzenia odpadów stałych bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną nr [...] obr. [...] tj. niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi;

- nie potwierdzono spełnienia wymagań odpowiedniego oświetlenia dziennego i nie potwierdzono spełnienia warunku powierzchni okien w stosunku do powierzchni podłóg zaprojektowanych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi;

- nie naniesiono wszystkich charakterystycznych linii wymiarowych na rzutach;

- nie uzupełniono dokumentacji budowlanej o opis rozwiązań budowlano-konstrukcyjnych obiektu i jego powiązania z podłożem oraz nie wskazano głębokości posadowienia projektowanej palisady;

- nie potwierdzono jednoznacznie braku konieczności dołączenia do dokumentacji budowlanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia;

- inwestor uzupełnioną dokumentację rozszerzył o projekt rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. Ś. w Gdyni na działce nr [...] obr. [...], nie zmieniając jednocześnie zakresu zamierzenia inwestycyjnego we wniosku. W dniu 18 lipca 2018r. została wydana decyzja nr RAAII.6740.4.117.2018.BB-4/23 udzielająca pozwolenia na rozbiórkę tego budynku. Wnioskodawca nie wystąpił o wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji i nie załączył informacji dotyczącej rozpoczęcia ewentualnego wykonania prac rozbiórkowych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. K., zarzucając nieprawidłowe ustalenia i błędy popełnione przy sprawdzaniu przedłożonych dokumentów oraz zarzucając organowi naruszenie art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", gdyż organ architektoniczno-budowlany nie powiadomił wnioskodawcy o niezaakceptowaniu części wyjaśnień i nie uprzedził o przygotowanej decyzji odmownej.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 6 grudnia 2021 r. Wojewoda uznał, że inwestor nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami obowiązującego na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym przez organ I instancji. W konsekwencji uznano, że organ pierwszej instancji zasadnie wezwał inwestora w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) do usunięcia stwierdzonych w projekcie nieprawidłowości w zakresie niezgodności z planem miejscowym, a skoro inwestor nieprawidłowości tych w wyznaczonym terminie nie usunął, prawidłowo wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podzielając zasadniczo ustalenia i wnioski Prezydenta Miasta Gdyni Wojewoda stwierdził, odmiennie niż organ pierwszej instancji, że w świetle wyjaśnień inwestora nie budzi wątpliwości, iż obiekt zaliczono do III kategorii geotechnicznej. Nie sposób także kwestionować poprawności rozwiązań, obliczeń i wyników tych obliczeń zawartych w projekcie branży geotechnicznej dotyczących odwodnienia wykopu, sporządzonym przez uprawnionego projektanta dr inż. A. K.

Odnosząc się do nałożonego przez Prezydenta Miasta Gdyni wymogu dołączenia decyzji zezwalającej na lokalizację ewentualnych wykuszy lub balkonów (rozwiązań zgodnych z zapisami planu) w pasie drogowym oraz dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania terenem na cele budowlane dla działek drogowych Wojewoda wskazał, że do projektu dołączono decyzję Prezydenta Miasta Gdyni nr UD.7202.251.2019.DW.4982 z 20 maja 2019 r. zezwalającą na lokalizację obiektu/urządzenia tj. wykuszy/balkonów projektowanego budynku mieszkalnego z usługą w parterze w pasie drogowym drogi publicznej, tj. Ś. na wysokości dz. nr ew. [...] oraz [...] na wysokości min. 3 m nad poziomem chodnika, tj. zgodnie z planem sytuacyjnym będącym załącznikiem do decyzji i decyzja ta jest bezterminowa, więc nadal jest ważna.

W kwestii zobowiązania inwestora do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomościami drogowymi na cele budowlane zauważono, że Prezydent Miasta Gdyni nie wyjaśnił, dlaczego kwestionuje to prawo i nie przedstawił także żadnych dowodów świadczących, aby Gmina, która otrzymywała pisma w sprawie, sprzeciwiała się planowanej inwestycji.

W kwestii wymogu przedłożenia uzgodnienia zarządcy drogi dotyczącego budowy zjazdu na teren działki nr [...] ujętych w projekcie, wyjaśniono, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zatem budowa zjazdu z drogi gminnej jest możliwa bez konieczności uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W przedmiotowej sprawie budowa zjazdu z drogi gminnej nie wymaga nawet zgłoszenia, niemniej jednak w projekcie budowlanym znajduje się decyzja Prezydenta Miasta Gdyni nr ZDiZ-UD.7201.88.2019.DW.6398 z dnia 25 czerwca 2019 r. zezwalająca na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ul. Ś. do nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] obręb [...]. Realizacja zjazdu w miejscu przewidzianym przez inwestora uzyskała zatem akceptację zarządcy drogi.

Za słuszny Wojewoda uznał zarzut naruszenia art. 79a k.p.a. wskazując jednak, że naruszenie tego przepisu oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżący natomiast z decyzji odmownej dowiedział się, jakie przesłanki w ocenie organu I instancji nie zostały przez niego spełnione i miał możliwość w postępowaniu odwoławczym przedkładać dodatkowe dowody. Z treści odwołania i załączonych dokumentów nie wynika, aby wnosiły one istotne okoliczności dla sprawy, a także nie wynika z nich, aby wskazane uchybienie miało wpływ na podjęte przez Prezydenta Miasta Gdyni rozstrzygnięcie.

M. K. w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 lipca 2022 r., wnosząc o jej uchylenie, zarzucił organowi naruszenie:

art. 35 ust. 1 pkt 1 a) Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że § 13 ust. 6 pkt 5 lit. b mpzp odnosi się do "przyległego budynku", a nie "budynków sąsiednich";

art. 35 ust. 1 pkt 1 a) Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że mpzp zawiera definicję terminów: "wykusz" oraz "narożnik ulic", podczas gdy dokument ten nie zawiera takiej definicji;

art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że lokalizacja miejsca gromadzenia odpadów stałych na działce nr [...] obręb [...] bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną nr [...] jest niezgodna z § 23 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

§ 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że projekt zagospodarowania terenu nie zawiera wszystkich wymiarów niezbędnych organowi do zbadania zgodności projektu z przepisami, podczas gdy skarżący złożył uzupełniony projekt obejmujący wymiary i rzędne, o których wspomina organ w decyzji;

art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozważenie materiału dowodowego polegające na nieustaleniu, czy we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę określono informacje na temat ominięcia kolizji sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia z pozostałą infrastrukturą podczas gdy ww. zakres określono we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę;

art. 7 i 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozważenie materiału dowodowego polegające na nieustaleniu, czy we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę określono informacje o decyzji pozwalającej na rozbiórkę istniejącego budynku na działce nr [...], podczas gdy taka informacja została zawarta wprost w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu;

7 art. 10 § 1 i 79a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zawiadomienia skarżącego oraz wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, co uniemożliwiło skarżącemu skuteczne przedstawienie dodatkowych wyjaśnień lub dowodów w sprawie będącej przedmiotem decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organy mylą dwa pojęcia występujące w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: "narożnik ulic" i "narożnik budynku". Nie są to tymczasem pojęcia tożsame i nie mogą być stosowane zamiennie. "Narożnik ulic" jest pojęciem szerszym i dotyczy części kwartału zabudowy a nie faktycznego narożnika budynku. Wiąże się z tym różnica zdań pomiędzy organami a wnioskodawcą: organy uważają że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązują przepisy zawarte w § 13 ust. 6 pkt 5 litera b tiret pierwsze i trzecie mpzp, a wnioskodawca twierdzi, że ma pełne prawo skorzystać z przepisu zawartego w § 13 ust. 6 pkt 5 litera b tiret drugie, który wysokość zabudowy w pierzei ul. P. i ul. Ś. pozwala podwyższyć o szóstą kondygnację i 3,0 m w obszarze narożnika ulic P. i Ś.

Skarżący podkreślił następnie, że w obszarze narożnika budynku mpzp nie przewidział nieprzekraczalnej linii zabudowy, którą można m.in. przekroczyć o 1 m balkonami i wykuszami, ale nieprzekraczalną linię zabudowy w parterze, która nie wprowadza limitów dla części budynku znajdującej się ponad parterem. Wnioskodawca skorzystał z prawa dowolnego kształtowania narożnika i uzyskał tytuł do władania gruntem na ten cel. Zawarte w mpzp rozwiązania są jedynie otwartym katalogiem przykładów.

Odnośnie do wiaty śmietnikowej wskazano, że osłona śmietnikowa na działce nr [...] w obrębie [...] jest osłoną istniejącą, wiata służy mieszkańcom kamienicy przy ul. P. i nie służy wyrzucaniu odpadów przez mieszkańców nowoprojektowanego budynku; wnioskodawca nie ma tytułu do jakichkolwiek czynności wobec osłony, nie może jej usunąć, nie może jej przeprojektować. Działka, na której zlokalizowana jest osłona, jest własnością Gminy, a miejsce składowania odpadów na potrzeby nowoprojektowanego budynku zostało zaprojektowane jako wbudowane pomieszczenie na odpady w projektowanym budynku (oznaczenie na rysunkach - PSM). Wiata nie jest ujęta we wniosku o pozwolenie na budowę, a wnioskodawca miał jedynie zabezpieczyć dojście służb komunalnych do wiaty.

Wyjaśniono dalej, że skarżący złożył uzupełniony projekt i jego rysunki, w tym projekt zagospodarowania terenu w skali 1:500 oraz powiększony rysunek zagospodarowania terenu w skali 1:250 ułatwiając inspektorom administracji architektoniczno-budowlanej weryfikację elementów zagospodarowania terenu. Wszystkie przytoczone przez organ II instancji wymiary i charakterystyczne rzędne znajdują się na dostarczonych rysunkach.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że wszystkie pokazane w planie miejscowym przykłady narożników odnoszą się do narożnika budynku. W odniesieniu do stwierdzenia inwestora, że wiata śmietnikowa nie jest ujęta we wniosku o pozwolenie na budowę, a wnioskodawca miał jedynie zabezpieczyć dojście służb komunalnych do wiaty, zauważono, że działka nr [...] jest objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę i przewiduje się nowe zagospodarowanie tej działki. Pomimo że wiata istnieje i służy mieszkańcom przy ul. P., to realizując nowe zagospodarowanie terenu działki nr [...], także miejsce gromadzenia odpadów stałych należy zaprojektować zgodnie z przepisami i odsunąć je od granicy działki nr [...] na odległość 3 m. Zatwierdzenie przedstawionego zagospodarowania terenu doprowadziłoby do sytuacji, w której organ architektoniczno-budowlany zatwierdziłby stan niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W kwestii braku wszystkich niezbędnych wymiarów i rzędnych na projekcie zagospodarowania terenu, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko, że na projekcie zagospodarowania terenu nie określono odległości miejsca gromadzenia odpadów (na dz. nr [...]) od okien w budynku projektowanym (fragment od. ul. Ś.) i istniejących budynków, co nie pozwala stwierdzić, czy zachowano wymagane odległości miejsc gromadzenia odpadów starych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Projekt nie zawiera także charakterystycznych rzędnych istniejących i projektowanych, odległości i spadków terenu wraz z rzędnymi na działkach sąsiednich, wobec czego nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie chociażby, czy nie będzie miało miejsca zalewanie sąsiednich działek wodami opadowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga została oddalona, albowiem mimo trafności niektórych z podniesionych w niej zarzutów, zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu.

Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 lipca 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 6 grudnia 2021 r. odmawiającą skarżącemu M. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i rozstrzygnięcia organu I instancji, główną przyczyną odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę było stwierdzenie przez organy, że inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieuzupełnienie braków w dokumentacji budowlanej.

Podstawą prawną działań organów w niniejszej sprawie był art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. (zob. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2020r., poz. 471).

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ww. ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Art. 35 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy stanowi natomiast, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.

Powyższe przepisy wskazują zatem po pierwsze na przesłanki, od których uzależnione jest wydanie pozwolenia na budowę, wśród których należy wymienić przede wszystkim zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami odrębnymi, zaś po drugie, na charakter prawny decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak spełnienia choćby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestycyjnym, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. Stwierdzenie przez właściwy organ naruszeń w określonym zakresie, które nie zostały na wezwanie usunięte, obliguje go do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Teren, na którym planowana jest realizacja inwestycji, objęty jest postanowieniami uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 22 maja 2013 r. nr XXXI/630/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Śródmieście w Gdyni, rejonu ulic Portowej, J. Waszyngtona i projektowanej Nowej Węglowej – zwanej dalej jak dotychczas mpzp lub planem miejscowym.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Gdyni, w ramach analizy przesłanki zgodności inwestycji z planem miejscowym (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy) stwierdził nieprawidłowości i wezwał inwestora do ich usunięcia (postanowienie z 6 września 2019 r.).

Pierwsza z kwestii spornych w tej sprawie dotyczy zgodności z przepisami miejscowego planu zaprojektowanej liczby kondygnacji oraz wysokości budynku od strony ul. Ś.

Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym położony jest teren inwestycji (karta terenu o numerze 008) określa § 13 ust. 6 pkt 5 mpzp. W lit. b) ww. przepisu określono dopuszczalną wysokości zabudowy. I tak, dopuszczalna wysokość zabudowy:

- w pierzei ul. P. – wysokość elewacji frontowej 5 kondygnacji i 18,0 m, dopuszcza się tolerancję +/– 1,0 m w celu nawiązania wysokością do poziomu gzymsu lub attyki budynków sąsiednich; dopuszcza się podwyższenie zabudowy do 21,0 m, pod warunkiem wycofania podwyższonej części, w stosunku do linii zabudowy od strony ulicy oznaczonych na rysunku planu, na odległość odpowiadającą co najmniej wielkości podwyższenia, dopuszcza się tolerancję +/– 1,0 m w celu nawiązania wysokością do poziomu gzymsu lub attyki budynków sąsiednich.

- w narożniku ulic: P. i Ś.– wysokość elewacji frontowej 6 kondygnacji i 21,0 m, dopuszcza się tolerancję +/– 1,0 m w celu nawiązania wysokością do poziomu gzymsu lub attyki budynków sąsiednich,

- w pierzei ul. Ś.– wysokość elewacji frontowej 5 kondygnacji i 18,0 m, dopuszcza się tolerancję +/– 1,0 m w celu nawiązania wysokością do poziomu gzymsu lub attyki budynków sąsiednich; dopuszcza się podwyższenie zabudowy do 21,0 m, pod warunkiem wycofania podwyższonej części, w stosunku do linii zabudowy od strony ulicy oznaczonych na rysunku planu, na odległość odpowiadającą co najmniej wielkości podwyższenia, dopuszcza się tolerancję +/– 1,0 m w celu nawiązania wysokością do poziomu gzymsu lub attyki budynków sąsiednich.

Dodatkowo, zgodnie z § 12 pkt 2 lit. b mpzp, wysokość wyrażona w liczbie kondygnacji to dopuszczalna liczba kondygnacji nadziemnych projektowanego budynku, przy czym do dopuszczalnej liczby kondygnacji należy doliczyć również antresolę o powierzchni przekraczającej 1/3 powierzchni kondygnacji lub pomieszczenia, z którego jest wydzielona.

W projekcie budowlanym zaprojektowano 6 kondygnacji i antresolę (oraz 5 kondygnacji na styku z budynkiem przy ul. Ś., co nie jest przedmiotem sporu), zgodnie z § 13 ust. 6 pkt 5 lit. b tiret drugie, obowiązującym dla narożnika ulic P. i Ś.

Zdaniem organów jednak, projektowany budynek w pierzei ul. Ś. winien odpowiadać wymogom planu zawartym w § 13 ust. 6 pkt 5 lit. b tiret trzy, tj. posiadać 5 kondygnacji i wysokość do górnej krawędzi elewacji 18 m. Organ I instancji przyjął, a Wojewoda to zaakceptował, że parametry dla narożnika ulic P. i Ś. opisane w karcie terenu w pkt 5 lit. b tiret 2 obowiązują dla elewacji zlokalizowanej nie dalej niż ustalona w planie głębokość zabudowy, tj. 12 metrów od narożnika linii zabudowy wzdłuż ulic P. i Ś.

Sąd stanowiska organów nie podziela. Niewątpliwie plan przewiduje odrębne regulacje dla pierzei ul. Ś., pierzei ul. P. i narożnika ulic P. i Ś. Regulacje te mają charakter wykluczający się, a nie uzupełniający. Dodatkowo wskazać należy, że plan przewiduje szczególne regulacje dla działek narożnych, stanowiąc, że nie ustala się powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy co do zasady dla działek budowlanych powierzchnia ta wynosi 20% (§ 13 ust. 6 pkt 5 lit. e), czy też dopuszcza większą powierzchnię zabudowy (0,72, podczas gdy zasadniczo jest to 0,60) - § 13 ust. 6 pkt 5 lit. d.

Analizując powyższe zapisy zgodzić należy się ze skarżącym, że pojęcie narożnika ulic jest pojęciem szerszym aniżeli narożnik budynku. Działka nr [...] jest niewątpliwie działką narożną w rozumieniu § 13 ust. 6 pkt 5 lit. d) i e) i jednocześnie znajdującą się w narożniku ulic P. i Ś., zgodnie z § 13 ust. 6 pkt 5 lit. b) tiret 2. Zastosowanie do tej działki mają zatem przepisy planu dotyczące narożnika tych dwóch ulic. Słusznie w tym przypadku przyjęto w projekcie budowlanym, że regulacje planu miejscowego odnośnie elewacji frontowej w narożniku ulic dotyczą całej elewacji frontowej działki narożnej, skoro nic innego nie wynika z przepisów planu.

Pojęcie elewacji frontowej jest definiowane prawnie. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) wynika, że elewacją frontową jest elewacja znajdująca się od strony frontu działki. Zgodnie z kolei z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Elewacja od strony ul. Ś. jest niewątpliwie elewacją frontową w rozumieniu tego przepisu.

Teza, że parametry dla narożnika ulic P. i Ś. opisane w karcie terenu w pkt 5 lit. b tiret 2 obowiązują dla elewacji zlokalizowanej "nie dalej niż ustalona w planie głębokość zabudowy, tj. 12 metrów od narożnika linii zabudowy wzdłuż ulic P. i Ś.", nie znajduje oparcia w przepisach planu. § 13 ust. 6 pkt 5 lit. b tiret 2 przewiduje parametry dla elewacji frontowej w narożniku ulic P. i Ś. , nie wprowadzając takiego ograniczenia, jakie wywodzi organ.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. W związku z powyższym postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP; tak wyrok NSA z dnia 9 maja 2018 r., II OSK 1508/16).

Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Należy przy tym mieć na względzie, że – co już wyżej wskazano - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. W związku z tym wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05). Należy również mieć na uwadze, że nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do ustalenia znaczenia przepisów planu mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (por. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz po redakcją A. Glinieckiego, wyd. 3, Warszawa 2016, s. 508).

Podkreślić również należy, że w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów prawa, w tym również prawa miejscowego, zastosowanie znaleźć powinien przepis art. 7a k.p.a. wyrażający zasadę "przyjaznej interpretacji prawa" (in dubio pro libertate), której celem jest ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. NSA w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 2/12, na tle ochrony prawa własności opowiedział się za wykładnią zawężającą ingerencję w uprawnienia własności (prawo własności) wskazując, że w przypadku niejednoznacznego brzmienia przepisu ograniczającego uprawnienia właściciela sąd jest zobligowany do kierowania się dyrektywą in dubio pro libertate. Powinien zatem odczytywać przepis w taki sposób, aby ingerencja w treść uprawnienia właściciela była jak najmniejsza. Powyższa dyrektywa interpretacyjna odnosi się w równym stopniu do organów administracji. Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają bowiem zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji, w szczególności dla stron postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź, tak jak w niniejszej sprawie, ograniczenie jego uprawnień do nieruchomości poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pod ściśle sprecyzowanymi warunkami. Zastosowanie tej zasady zapewnia stronie ochronę przed negatywnymi skutkami tworzenia niejasnych przepisów prawa i związanej z tym niepewności.

Kierując się powyższymi założeniami nie można zatem zgodzić się z organami, że z przepisów planu wynika, iż w stosunku do jednej elewacji frontowej znajdującej się na jednej narożnej działce położonej w narożniku ulic Ś. i P., miałyby mieć zastosowanie różne zasady dotyczące dopuszczalnej wysokości zabudowy, tj. w części dotyczące zabudowy w narożniku ulic a w części dotyczące zabudowy w pierzei ul. Ś., przy czym linia rozgraniczająca zastosowanie tych zasad miałaby biec "12 metrów od narożnika linii zabudowy wzdłuż ulic P. i Ś.". Analizowane przepisy planu nie dają podstaw do takiego dualizmu. Elewacja frontowa projektowanego budynku od ul Ś. mieści się w całości na działce narożnej nr [...] i powinny mieć do niej zastosowanie jednolite zasady, przewidziane w § 13 ust. 6 pkt 5 lit. b tiret 2 mpzp.

Organy błędnie zatem dokonały oceny przedłożonego projektu budowlanego pod kątem zgodności z § 13 ust. 6 pkt 5 lit. b tiret 3, zaniechały natomiast dokonania oceny zgodności tego projektu z § 13 ust. 6 pkt 5 lit. b tiret 2 i § 12 pkt 2 lit. b mpzp.

Kolejne kwestie sporne dotyczyły zaprojektowanego wysunięcia płaszczyzny elewacji ponad poziomem parteru oraz narożnika budynku.

Zgodnie z § 12 pkt 4 mpzp, przez obowiązująca linię zabudowy należy rozumieć linię ustawienia frontowej ściany projektowanego budynku, przy czym, zgodnie z pkt b, to nie dotyczy m.in. balkonów lub wykuszy wysuniętych nie więcej niż 1,0 m. Ponadto, zgodnie z § 12 pkt 5 mpzp, przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków, przy czym zgodnie z pkt b, nie dotyczy to m.in. balkonów lub wykuszy wysuniętych nie więcej niż 1,0 m.

W niniejszej sprawie zaprojektowano wysunięcie ściany budynku ponad poziomem parteru od strony ulicy północnej na odległość 1m poza obowiązującą linię zabudowy pierzejowej. Wysunięcie tworzy jednolitą płaszczyznę elewacji na poziomie od I do V piętra. Podobnie wysunięto płaszczyznę elewacji południowej i wschodniej poza nieprzekraczalną linię zabudowy.

Spór w sprawie dotyczy tego, czy takie wysunięcie elewacji stanowi dopuszczalny przepisami planu wykusz, jak twierdzi strona skarżąca, czy też wykuszu nie stanowi, co oznaczałoby sprzeczność projektu z przepisami mpzp, jak utrzymują organy. W sporze tym Sąd przyznał rację organom.

Niespornym pozostaje fakt, że pojęcie "wykusz" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego jak też w przepisach wykonawczych do tej ustawy albowiem nie jest to pojęcie prawne lecz architektoniczne. Organ odwołał się do leksykalnego znaczenia tego pojęcia, wskazując, że wykusz to część budynku kryta osobnym daszkiem, występująca z lica ściany na zewnątrz na pewnej wysokości nad ziemią. Na tej podstawie wywiódł, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z wykuszem, lecz ścianą budynku nadwieszoną powyżej kondygnacji parteru. Skarżący z kolei powołał się na definicję wykuszu z "Ilustrowanej encyklopedii dla wszystkich. Architektura i Budownictwo" pod redakcją arch. Witolda Szolginii, według której wykusz to fragment budynku o rzucie poziomym w kształcę prostokąta, wieloboku lub części koła, występujący z lica ściany zewnętrznej, nadwieszony powyżej parteru na wysokości jednej lub kilku kondygnacji.

W ocenie Sądu obie te definicje wyraźnie wskazują, że wykuszem jest fragment budynku występujący z lica ściany. Nie można zatem za wykusz uznać nadwieszenia całej elewacji (ponad poziomem parteru), nie występuje bowiem wówczas element wystawania fragmentu budynku z lica ściany. Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w powołanym przez skarżącego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 20 lipca 2017 r., II SA/Sz 381/17, że wykusz może przybrać formę nadwieszenia obejmującego całą szerokość elewacji. W ocenie Sądu wykusz stanowi element elewacji wystający z lica ściany i nie jest tożsamy z nadwieszeniem całej elewacji. Skoro w przedmiotowej sprawie zaprojektowano przesunięcie ściany w formie nadwieszenia, a nie wykusz, to takie rozwiązanie jest niezgodne z mpzp, co zasadnie stwierdziły organy.

Słusznie też organy zakwestionowały projekt budowlany w zakresie narożnika budynku w rogu ul. P. i Ś., który to narożnik zaprojektowany został w formie nadwieszenia przekraczającego o ok. 3,5m nieprzekraczalną linię zabudowy. Jeżeli chodzi o zasady kształtowania zabudowy dla narożników zabudowy na terenie objętym inwestycją, stosowne regulacje zawarte są w § 13 ust. 5 lit. c mpzp. Przepis ten dopuszcza dowolne ukształtowanie narożników zabudowy, w tym nadwieszenie kondygnacji ponad poziomem parteru, przy zachowaniu nieprzekraczalnych linii zabudowy w poziomie parteru – zgodnie z rysunkiem planu (przykładowe rozwiązania narożników pokazano na rysunku planu). Przepis ten wprawdzie przewiduje zakaz przekroczenia linii zabudowy wyłącznie w parterze, dopuszczając jednocześnie nadwieszenie narożnika budynku, nie oznacza to jednak, że owo nadwieszenie nie jest niczym ograniczone. Zastosowanie ma bowiem ogólny przepis § 12 pkt 5 lit. b, który mówi o wyjątkach od obowiązku zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz § 12 pkt 4 lit. b, mówiący o wyjątkach od obowiązku zachowania obowiązującej linii zabudowy. Zgodnie z § 12 pkt 5 lit. b mpzp, nieprzekraczalna linia zabudowy nie dotyczy elementów zagospodarowania nie stanowiących konstrukcji budynku (np. schodów, pochylni zewnętrznych), okapów i gzymsów wysuniętych nie więcej niż 0,5 m, balkonów lub wykuszy wysuniętych nie więcej niż 1,0 m oraz elementów fasad elewacji zlokalizowanych powyżej poziomu parteru i wysuniętych nie więcej niż 0,35 m. Analogiczna regulacja zawarta została w § 12 pkt 4 lit. b w odniesieniu do obowiązującej linii zabudowy. Zależnie zatem od formy, jaką przybierze narożnik, będzie on musiał spełnić warunki wynikające z tych przepisów, ich stosowanie nie zostało bowiem wyłączone dla karty terenu 008.

Podsumowując tę część rozważań, należy zgodzić się z organami, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie odnoszącym się do nadwieszenia całej elewacji ponad poziomem parteru i zaprojektowania narożnika przekraczającego nieprzekraczalną linię zabudowy o 3,5 m, co stanowi naruszenie § 12 pkt 5 lit. b mpzp i skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego.

Wobec powyższego pozostałe zarzuty skargi nie mogły wpłynąć na wynik sprawy, niemniej należy się do nich odnieść. Przede wszystkim zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że na przeszkodzie zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zgody na budowę nie mogła stać lokalizacja miejsca gromadzenia odpadów stałych na działce nr [...] obręb [...]. Zdaniem organu lokalizacja ta - przy granicy z działką budowlaną nr [...] - jest niezgodna z § 23 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), niemniej jednak nie ma to związku z projektowaną inwestycją. Działka nr [...] stanowi własność gminy i znajduje się na niej wiata śmietnikowa, z której korzystają mieszkańcy kamienicy przy ul. P. Wiata ta nie ma w żaden sposób służyć mieszkańcom nowoprojektowanego budynku. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, miejsce gromadzenia odpadów stałych zaprojektowano w wyodrębnionym pomieszczeniu w budynku. W projekcie zagospodarowania terenu uwzględniono jedynie konieczność obsługi wiaty śmietnikowej umiejscowionej na działce budowlanej o nr [...] należącej do właścicieli nieruchomości na działce nr [...] i zaprojektowano wykonanie utwardzonego dojścia, umożliwiającego przemieszczenie pojemników na własnych kołach lub wózkach. Prawo inwestora do dysponowania nieruchomością [...] na cele budowlane jest ograniczone wyłącznie do powyższych czynności i nie obejmuje ono prawa do zapewnienia zgodności lokalizacji wiaty śmietnikowej z przepisami techniczno-budowlanymi. Zawarte zatem w postanowieniu z dnia 6 września 2019 r. wezwanie do doprowadzenia przyjętych w projekcie rozwiązań do zgodności z rozporządzeniem technicznym w zakresie lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów dla budynku ul. P. było niezasadne. Miejsce gromadzenia odpadów dla budynku przy ul. P. nie jest przedmiotem złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, dlatego też zatwierdzenie tego wniosku nie będzie służyło legalizacji tego miejsca.

Z kolei stanowisko Wojewody Pomorskiego zawarte w zaskarżonej decyzji odnośnie kwestii pozwolenia na rozbiórkę nie jest jednoznaczne i w zasadzie uchyla się spod kontroli Sądu. Niewątpliwie na działce nr [...] przy ul. Ś. w Gdyni istnieje budynek, który inwestor zamierza rozebrać. Uzyskał w tym celu decyzję z dnia 18 lipca 2018 r. nr RAAII.6740.4.117.2018.BB-4/23 pozwalającą na rozbiórkę tego budynku. Jak wyjaśnił skarżący w skardze, w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu decyzja ta została przywołana, cyt. "Działka Nr [...] zabudowana jest niepodpiwniczonym budynkiem przeznaczonym do rozbiórki (Decyzja nr RAAII.6740.4.117.2018.BB-4/23)", organ I instancji nakazał jednak inwestorowi ponownie wystąpić o rozbiórkę istniejącego budynku, bowiem jego zdaniem decyzja powyższa wygasła w związku z upływem terminu.

W aktach sprawy znajduje się wniosek inwestora z dnia 29 października 2020 r. o podjęcie zawieszonego postępowania, w którym wskazano m.in., że z racji upływu ważności decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę rozszerza zakres opracowania pozwolenia na budowę o pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. [...] w Gdyni i że dokumentacja została uzupełniona w tym zakresie. W związku z tym aktualnie tytuł opracowania brzmi "projekt budowlany Budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze wraz z budową infrastruktury technicznej w postaci przyłącza wodociągowego, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza kanalizacji deszczowej, przyłącza cieplnego oraz przebudowy sieci ciepłowniczej zlokalizowanego na działkach nr [...]-[...] w obrębie [...] w Gdyni oraz rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...] w Gdyni". Z treści wydanych w sprawie decyzji nie wynika aby zmiana ta została uwzględniona.

W wydanej w dniu 6 grudnia 2021 r. decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor w toku postępowania rozszerzył projekt rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie zmieniając jednocześnie zakresu zamierzenia inwestycyjnego we wniosku. Wskazał również, że w dniu 18 lipca 2018 r. została wydana decyzja udzielająca pozwolenia na rozbiórkę ww. budynku, a wnioskodawca nie wystąpił o wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji ani nie dołączył informacji dotyczącej rozpoczęcia ewentualnych prac rozbiórkowych.

Stanowisko organu I instancji uchyla się spod kontroli Sądu, nie wiadomo bowiem, co konkretnie zarzucane jest inwestorowi i jakie są tego konsekwencje. Nie wiadomo, czy kwestia związana z rozbiórką budynku na działce nr [...] stoi zdaniem organu na przeszkodzie zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli tak to na jakiej podstawie prawnej i z jakiego konkretnie powodu, tj. tego, że inwestor nie zmienił zakresu wniosku czy też tego, że inwestor nie wystąpił o wyeliminowanie decyzji rozbiórkowej z obrotu prawnego. Kwestia ta nie była też objęta wezwaniem na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odpowiedzi na powyższe pytania nie daje analiza decyzji Wojewody Pomorskiego. Wojewoda stwierdził, że słusznie organ I instancji uznał, że skoro inwestor rozszerzył dokumentację o projekt rozbiórki budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] to powinien również rozszerzyć zakres wniosku, niemniej jednak decyzja z dnia 18 lipca 2018 r. pozwalająca na rozbiórkę istniejącego budynku nie wygasła i funkcjonuje w obrocie prawnym, w związku z tym projekt zagospodarowania terenu powinien zawierać informacje o wydanej już decyzji pozwalającej na rozbiórkę tego budynku.

Zwraca przy tym uwagę, że żaden z organów nie zastosował art. 79a § 1 k.p.a. i nie wskazał skarżącemu przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień informowania strony spełnione lub wykazane, z zastrzeżeniem, że może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Żaden zatem z organów nie zakomunikował inwestorowi w sposób jednoznaczny, czego od niego wymaga odnośnie rozbiórki budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], tak aby zatwierdzenie projektu budowlanego było możliwe. Postępowanie organów w tym zakresie nie tylko narusza art. 79a § 1 k.p.a., ale też art. 8 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Ze względu na naruszenie przez Wojewodę Pomorskiego art. 79a § 1 k.p.a. nie można uznać również za dostatecznie wyjaśnione kwestie braku wymiarów i rzędnych i kwestii kolizji z siecią elektroenergetyczną. Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że projekt zagospodarowania terenu nie zawiera wszystkich wymiarów niezbędnych do zbadania zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami. Skarżący natomiast w skardze podniósł, że wnosząc o podjęcie zawieszonego postępowania złożył uzupełniony projekt i jego rysunki, w tym projekt zagospodarowania terenu w skali 1:1500 oraz powiększony rysunek zagospodarowania terenu w skali 1:250 ułatwiającego weryfikację elementów zagospodarowania terenu oraz że wszystkie przytoczone przez organ II instancji wymiary i charakterystyczne rzędne znajdują się na dostarczonych rysunkach. W związku z tym, zdaniem skarżącego, powstaje przypuszczenie, że organ II instancji przy weryfikacji projektu zagospodarowania terenu posłużył się niepoprawionym i nieuzupełnionym projektem.

Gdyby Wojewoda Pomorski przed wydaniem decyzji wskazał skarżącemu w trybie art. 79a § 1 k.p.a., że wniosek o pozwolenie na budowę nie może zostać zatwierdzony z uwagi na naruszenie § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ze wskazaniem na czym naruszenie to polega – skarżący mógłby jeszcze w toku postępowania odwoławczego zaprezentować swoje stanowisko. Naruszenie przez Wojewodę Pomorskiego tej jakże istotnej instytucji postępowania administracyjnego, jaką jest zapewnienie stronie prawa do tzw. ostatniego słowa przed wydaniem decyzji spowodowało, że skarżący dopiero na etapie skargi mógł przedstawić swoje stanowisko. Wojewoda nie odniósł się do zarzutów skarżącego w tym zakresie ani w decyzji (co było konsekwencją naruszenia art. 79a § 1 k.p.a.), ani w odpowiedzi na skargę, w której jedynie ogólnikowo podtrzymał swoje stanowisko. W szczególności organ nie odniósł się do argumentu, że inwestor przedłożył powiększony rysunek zagospodarowania terenu w skali 1:250 ułatwiający weryfikację elementów zagospodarowania terenu oraz że wszystkie przytoczone przez organ II instancji wymiary i charakterystyczne rzędne znajdują się na dostarczonych rysunkach.

Uchybienia proceduralne popełnione przez organy obu instancji polegające na naruszeniu art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiły inwestorowi uzupełnienie również innych braków projektu, jak brak potwierdzenia przez projektanta zgodności z oryginałem kopii mapy do celów projektowych czy brak wskazania w projekcie, czy usunięcie kolizji z pozostałą infrastrukturą gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej jest przedmiotem niniejszego postępowania czy też było objęte odrębną procedurą.

Ostatecznie powyższe uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy, jak już bowiem wskazano, wydanie pozytywnej dla skarżącego decyzji nie było możliwe z powodu stwierdzonych niezgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu z planem miejscowym.

Sąd pragnie jednak podkreślić, że mimo iż wskazane naruszenia nie miały wpływu na wynik sprawy, to jednak taki sposób procedowania z ewidentnym naruszeniem prawa strony do tzw. ostatniego słowa ocenić należy jako naganny, nie odpowiadający zasadom rzetelności i profesjonalizmu, jakimi powinny kierować się instytucje publiczne w wykonywaniu nałożonych na nie zadań.

Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym można wyprowadzać z preambuły i całokształtu przepisów Konstytucji RP, w szczególności na podstawie art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) i art. 7 (zasada legalizmu), ponadto znaczenie ma preambuła we fragmencie mówiącym o "pragnieniu zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych". Jak zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną (zob. np. wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r. sygn. akt K 14/03, OTK-A 2004/1/1).

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) prawo do dobrej administracji obejmuje prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację. Ponadto, zgodnie z art. 16 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (2011/C 285/03) w przypadkach dotyczących praw lub interesów jednostek, urzędnik zapewnia przestrzeganie prawa do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do podjęcia decyzji (ust. 1). W przypadkach, w których ma zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia (ust. 2).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 866/11, "Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na uchwalony w dniu 6 września 2001r. przez Parlament Europejski "Europejski Kodeks Dobrej Administracji". Otóż Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjęta w grudniu 2000 r. w Nicei umieściła w katalogu zawartych w niej praw prawo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, że prawem i to podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpatrzenia, bez zbędnej zwłoki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Prawu temu towarzyszy obowiązek organów i instytucji, a także wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy, właściwego, zgodnego z prawem obywatela załatwienia sprawy. Nie ma przy tym żadnych powodów przemawiających przeciwko uznaniu standardów zawartych w Kodeksie za przydatne do wyznaczania obowiązków polskiej administracji, za przydatne do interpretacji zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym "dobra praktyka administracyjna", o której mówi Kodeks jest pojęciem szerszym niż przestrzeganie przepisów prawa.".

W ocenie Sądu wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organów zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, czyli zapewnienia stronie prawa do tzw. ostatniego słowa, należy do podstawowych obowiązków procesowych organów administracji publicznej działających w sposób rzetelny i profesjonalny, z dbałością o zachowanie pełnych procesowych praw uczestników postępowania, czego wymagają zasady państwa prawa. Jakkolwiek niedochowanie tego obowiązku jest w postępowaniu sądowym oceniane pod kątem wpływu na wynik sprawy, niemniej jednak uznanie, że w okolicznościach danej sprawy taki wpływ nie zaistniał, nie oznacza akceptacji dla praktyk organów naruszających standardy dobrej administracji, którymi powinny się kierować.

Końcowo dodać należy, że Wojewoda Pomorski w szeregu kwestii nie podzielił stanowiska organu I instancji. Uznał, że uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej nie obejmowały wezwania do wykazania na rysunku projektu zagospodarowania terenu spełnienia warunku odpowiedniego oświetlenia dziennego, skoro zgodność projektu budowlanego z przepisami została potwierdzona oświadczeniem projektanta. Przyjął też, że w świetle wyjaśnień zawartych w odwołaniu nie budzi wątpliwości, że obiekt zaliczono do III kategorii geotechnicznej oraz że nie ma podstaw do kwestionowania poprawności rozwiązań, obliczeń i wyników tych obliczeń zawartych w projekcie branży geotechnicznej dotyczących odwodnienia wykopu. Dalej, wskazał Wojewoda, że do projektu dołączono decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 20 maja 2019 r. nr UD.7202.251.2019.DW.4982 zezwalającą na lokalizację obiektu tj. wykuszy/balkonów projektowanego budynku w pasie drogowym drogi publicznej, tj. Ś. na wysokości dz.nr ew. [...]-[..] oraz [..]-[..] na wysokości min. 3 m nad poziomem chodnika; że brak jest podstaw do żądania od inwestora wykazania prawdziwości oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane; że budowa zjazdu z drogi gminnej nie wymagała zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz że niezależnie od braku takiego wymogu inwestor dysponuje akceptacją zarządcy drogi. Kwestie te nie były sporne na etapie postępowania sądowego. Również Sąd kontrolując wydaną decyzję, nie będąc związany zarzutami skargi, nie znalazł podstaw do podważenia stanowiska Wojewody zajętego w odniesieniu do powyższych kwestii.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm.) oddalił skargę.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).