Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1841/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 210/15 w sprawie ze skargi E. S. i K. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 210/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.S. i K. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z 14 maja 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2014 r., poz. 518), zwanej dalej u.g.n., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wydał przedmiotową decyzję po rozpatrzeniu odwołania gminy L. od decyzji Starosty N. nr [...] z [...] października 2013 r., orzekającej o ustaleniu odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy L., położone w obrębie [...] L., gmina L., oznaczone w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1777 ha i działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0773 ha ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...].

Wójt Gminy L. w decyzji z [...] października 2008 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku E. i K. S. oraz J. W., zatwierdził podział nieruchomości działki nr [...] o pow. [...] ha położonej we wsi L., dla której Sąd Rejonowy w N. prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz działki nr [...]pow. [...] ha, położonej we wsi L., dla której Sąd Rejonowy w N. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W wyniku niniejszego podziału powstała m.in. działka ewid. nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod drogę publiczną gminną. Niniejsza decyzja w wyniku niewniesienia odwołania stała się ostateczna.

Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku E. i K. S. zatwierdził podział nieruchomości dotyczący działki nr [...] o pow. [...] ha położonej we wsi L., dla której Sąd Rejonowy w N. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...].

W wyniku niniejszego podziału powstała m.in. działka ewid. nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod gminną drogę publiczną.

Z ww. decyzji Wójta Gminy L. z [...] października 2008 r. oraz z [...] października 2008 r. wynika, że podział nieruchomości, w wyniku którego zostały wydzielone działki przeznaczone pod drogi publiczne gminne, nastąpił na wniosek właścicieli nieruchomości.

Strony nie doszły do porozumienia odnośnie wysokości odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. W związku z powyższym w dniu [...] czerwca 2011 r. E. i K. S. złożyli do Starosty N. wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości.

Starosta N. decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. ustalił odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy L., położone w obrębie [...] L., gmina L., oznaczone w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha i działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda M. decyzją nr [...] z [...] listopada 2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu na uchybienia proceduralne w postępowaniu Starosty N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 146/12 uchylił ww. decyzję organu odwoławczego. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania zgodnie z wytycznymi sądu administracyjnego, Wojewoda M. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r., uchylił w całości decyzję Starosty N. nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2071/12 oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego.

W ponownie prowadzonym przed Starostą Powiatu N. postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z [...] sierpnia 2013 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. C., po analizie którego organ I instancji uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne.

W decyzji nr [...] z [...] października 2013 r. Starosta N. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując gminę Leoncin do wypłaty na rzecz K. S. i E. I. S. – w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki wynikające z art. 98 u.g.n., a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2013 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła gmina L., kwestionując operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda M. decyzją nr [...] z [...] maja 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ II instancji wskazał, że oceniając sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy z [...] sierpnia 2013 r. rzeczoznawca, wyceniając działki przeznaczone pod drogę publiczną, przyjął do bazy danych porównawczych m. in. nieruchomości "drogowe", ale nabyte pod drogi wewnętrzne, a więc drogi nienależące do kategorii "publicznych". Zdaniem organu II instancji założenia te kłócą się z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), gdzie jednoznacznie wskazano, że "Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio (...) przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne". Stosowanie przepisów "odpowiednio" nie oznacza ich stosowania "wprost". Do wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, należało więc zdaniem organu II instancji, szukać innych nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne, a do wyceny gruntów stanowiących drogi wewnętrzne - transakcji sprzedaży działek stanowiących drogi wewnętrzne. W innym przypadku trudno uznać, że wszystkie obiekty porównawcze stanowią nieruchomości podobne do wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

Wszystkie transakcje sprzedaży działek pod drogi wewnętrzne – według opisu na str. 11 – dotyczą zbycia udziałów w nieruchomości, a nie całych nieruchomości. Sprzedaż udziałów nie może być identyfikowana ze sprzedażą całych nieruchomości, gdyż wnioskowanie z ceny jednostkowej udziału o cenie nieruchomości obarczone jest ryzykiem błędu (przyszła cena pozostałych udziałów w danej nieruchomości może być wyższa lub niższa, inny może być też trend czasowy). Rzeczoznawca powinien więc odrzucić transakcje obrotu udziałami.

Zdaniem organu II instancji dokonana przez rzeczoznawcę wycena nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji. Kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za sporną nieruchomość jest istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

E. S. i K. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili obrazę przepisów prawa materialnego obejmujących:

‒ § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy powinien wyłączyć z porównania ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów pod drogi wewnętrzne,

‒ art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie.

Skarżący zarzucili także obrazę przepisów prawa procesowego:

‒ art. 8 k.p.a., albowiem zamiast pogłębiania zaufania strony do organów administracyjnych wzbudza jej nieufność i obniża świadomość i kulturę prawną obywateli,

‒ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., albowiem nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, przekroczono zasadę swobodnej oceny dowodów,

‒ art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności nie wskazuje przyczyn, z powodu których odmówiono mocy dowodowej operatowi szacunkowemu,

‒ art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

Zdaniem skarżących założenia przyjęte przez Wojewodę M. w związku z oceną operatu szacunkowego kłócą się z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Brak jest podstaw, aby transakcje mające za przedmiot grunty nabyte pod drogi wewnętrzne wyłączać z zakresu transakcji przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego. Ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów pod drogi wewnętrzne. Zdaniem skarżących stanowisko Wojewody M. jest błędne i całkowicie pomija treść przepisów u.g.n., mianowicie art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 oraz art. 154 tej ustawy. Wojewoda M. nie ma racji, kwestionując przyjęte do porównania nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rzeczoznawca w sposób szczegółowy i przekonujący wyjaśnił motywy, którymi kierował się, dobierając do porównania działki, nadto skorygował szacowaną wartość, wyodrębniając zespół cech porównawczych oraz określił ich wpływ procentowy na cenę. Zawarte w operacie szacunkowym i piśmie uzupełniającym oraz protokole rozprawy administracyjnej z [...] września 2013 r. wyjaśnienia rzeczoznawcy są czytelne, logiczne i przekonujące.

Nieuprawnione jest stwierdzenie Wojewody M., że rzeczoznawca identyfikuje sprzedaż udziałów ze sprzedażą całych nieruchomości, skoro przedmiotem wyceny są działki – nr ewidencyjny: [...] i [...], a nie cała nieruchomość.

Według skarżących wartość dowodowa przedmiotowego operatu szacunkowego została oceniona przez organ II instancji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego dokonana przez Wojewodę M. nie znajduje oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Organ nie dokonał oceny operatu w świetle wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego i zasad logicznego rozumowania, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.

Zaskarżona decyzja narusza także przepis art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżących Wojewoda M. nie wskazał dlaczego do wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne należało szukać innych nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne, a do wyceny gruntów stanowiących drogi wewnętrzne – transakcji sprzedaży działek stanowiących drogi wewnętrzne, nie wyjaśnił dlaczego wnioskowanie z ceny jednostkowej udziału o cenie nieruchomości obarczone jest ryzykiem błędu.

Zdaniem skarżących zawarta w operacie wycena jest zaniżona, a Wojewoda M. nie jest obiektywny w tej sprawie i reprezentuje wyłącznie interesy gminy L. Według skarżących na Starostę N. wywierano ogromne naciski ze strony gminy L. Skarżący wskazują na istniejące, ich zdaniem, związki personalne osoby pełniącej w gminie L. funkcję wójta z pracownikami urzędu wojewódzkiego. Ocena operatu szacunkowego jest sprzeczna z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz wykładnią pojęcia drogi publicznej dokonaną przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 210/15, stwierdził, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrolą sądowoadministracyjną w została objęta decyzja organu odwoławczego, uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu I instancji ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy L., położone w obrębie [...] L. gmina L., oznaczone w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1777 ha i działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie Wojewoda M. prawidłowo uznał, że zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy jest niewystarczający do jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Oceniając sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy z [...] sierpnia 2013 r., organ II instancji trafnie podniósł, że rzeczoznawca wyceniając działki przeznaczone pod drogę publiczną, przyjął do bazy danych porównawczych m.in. nieruchomości "drogowe", ale nabyte pod drogi wewnętrzne. Nie są to jednak drogi należące do kategorii dróg publicznych. Powyższe potwierdza opis i ocen cech rynkowych w tabeli na str. 13, gdzie dla atrybutu "rodzaj drogi" przyjęto dwa możliwe stany – "droga publiczna" i "droga wewnętrzna". Przyjęte założenia są sprzeczne z treścią § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia, jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem zaś od tej zasady jest ust. 2 powołanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

Zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem zaś od tej zasady jest ust. 2 powołanego paragrafu, który może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

Zdaniem WSA w Warszawie słusznie organ II instancji stwierdził, że stosowanie przepisów "odpowiednio" nie oznacza ich stosowania "wprost". Do wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne należało zatem szukać innych nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne, a do wyceny gruntów stanowiących drogi wewnętrzne – transakcji sprzedaży działek stanowiących drogi wewnętrzne. W innym przypadku trudno uznać, że wszystkie obiekty porównawcze stanowią nieruchomości podobne do wycenionej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

Organ zasadnie uznał, że wszystkie transakcje sprzedaży działek pod drogi wewnętrzne (według opisu na str. 11) dotyczą zbycia udziałów w nieruchomości, a nie całych nieruchomości. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, według którego sprzedaż udziałów nie może być identyfikowana ze sprzedażą całych nieruchomości, gdyż wnioskowanie z ceny jednostkowej udziału o cenie nieruchomości obarczone jest ryzykiem błędu.

Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że udział jest prawem, które należy wyłącznie do współwłaściciela. Współwłaściciel ma względem swego udziału pozycję wyłącznego właściciela. Dlatego też może nim rozporządzać bez zgody pozostałych współwłaścicieli. W ramach czynności rozporządzenia swoim udziałem współwłaściciel może zawierać także umowy dotyczące udziału, o ile nie wywierają one wpływu na całość sytuacji wspólnej rzeczy lub udziałów pozostałych współwłaścicieli. Czynności rozporządzenia udziałem obejmują zbycie udziału, jego obciążenie oraz zrzeczenie się udziału. Istotne jest, że zgodnie z art. 57 § 1 k.c. możliwość rozporządzania udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli nie może być przez czynność prawną wyłączona czy też ograniczona, przy czym współwłaściciel może tylko zobowiązać się wobec pozostałych współwłaścicieli, że nie dokona określonego rozporządzenia udziałem (art. 57 § 2 k.c.). Rzeczoznawca powinien zatem odrzucić transakcje obrotu udziałami.

Ponadto z danych umieszczonych w tabeli na str. 11 wynika, że transakcja opisana pod poz. 14 jest starsza niż 2 lata w stosunku do daty, na którą określana jest wartość nieruchomości, tj. [...] sierpnia 2013 r. Wymagało to, zdaniem organu II instancji, odrzucenia tej transakcji (jako archiwalnej), albo też zamieszczenia w operacie szczegółowego uzasadnienia jej przyjęcia. W operacie brak jest jednak takiego uzasadnienia.

WSA podkreślił, że organ II instancji słusznie podniósł, iż powyższe powoduje, brak wiarygodności wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego J. C.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 ust. 1 u.g.n., Sąd I instancji stwierdził, że wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji dokonuje kontroli operatu w zakresie jego zgodności z przepisami regulującymi kwestię odszkodowania i wyceny.

Rzeczoznawca majątkowy podejmuje omawiane decyzje w sposób dość swobodny, a dokonany wybór oraz podstawę przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych powinien prawidłowo uzasadnić.

Operat szacunkowy jest środkiem dowodowym, który podlega normalnym regułom oceny i organ ma obowiązek skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń. Gdy z treści operatu wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ jest władny z urzędu kwestionować poczynione w nim ustalenia. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Operat szacunkowy stanowi zatem dowód tego, jaką wartość ma przejęta nieruchomość. Nie oznacza to jednak, związania organu administracji publicznej ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu przed organem I instancji nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne dla sprawy okoliczności niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Skarżący nie wskazali na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na zakwestionowanie sposobu rozstrzygnięcia dokonanego przez organ II instancji. Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem, że wyodrębnienie w tabeli na str. 13 operatu "droga publiczna" i "droga wewnętrzna" ma charakter porządkowy i nie ma żadnego wpływu na wartość nieruchomości. Do wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne należało zatem szukać innych nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne, a do wyceny gruntów stanowiących drogi wewnętrzne – transakcji sprzedaży działek stanowiących drogi wewnętrzne.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wyjaśniono należycie wszelkich okoliczności sprawy niezbędnych dla rozstrzygnięcia, co miało przełożenie na naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Dlatego też, stwierdzając, że dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 k.p.a.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja, wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto dokonanie niezbędnej oceny stanu faktycznego na poziomie organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy.

E. I. S. i K. S. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 210/15.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego:

‒ § 36 ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy powinien wyłączyć z porównania ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów pod drogi wewnętrzne,

‒ art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu rzeczoznawcy wyboru nieruchomości do porównania,

‒ art. 153 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 16 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sprzedaż udziałów nie może być identyfikowana ze sprzedażą całych nieruchomości, w sytuacji gdy przedmiotem wyceny są działki – nr ewidencyjny [...] i [...] a nie cała nieruchomość, a wielkość nieruchomości nie jest wskazana w definicji nieruchomości podobnej jako parametr wpływający na podobieństwo.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż we wszelkich przypadkach nabywania nieruchomości w drodze umowy (także zajętych bądź przeznaczonych pod drogi), zawierane transakcje poprzedzane są rokowaniami. Ich celem jest osiągnięcie konsensusu pomiędzy obydwiema stronami. Wzajemna zgoda przybiera wówczas formę umowy. Do jej zawarcia strony przystępują w przekonaniu o należytym zabezpieczeniu własnych interesów majątkowych. Należy w związku z tym podkreślić, iż nawet specyfika niektórych rodzajów transakcji, z jaką można mieć wówczas do czynienia, nie niweczy rynkowego charakteru obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi.

Ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów pod drogi wewnętrzne.

Zdaniem skarżących kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji jest błędne i całkowicie pomija treść przepisów art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd ten nie ma racji, kwestionując przyjęte do porównania nieruchomości. W każdym operacie szacunkowym, w którym zastosowano podejście porównawcze, porównywane nieruchomości w mniejszym lub w większym stopniu będą się różniły, co strona niezadowolona z ustaleń zawartych w operacie szacunkowym może podnosić. Rolą autora operatu szacunkowego jest przekonujące wyjaśnienie kryteriów porównywanych nieruchomości oraz wykazanie, że ujęto w operacie możliwie najbardziej podobne do siebie nieruchomości.

W realiach przedmiotowej sprawy rzeczoznawca majątkowy uzasadnił swoje stanowisko przekonywująco i precyzyjnie. Stwierdził on, że do szacowania wartości rynkowej nieruchomości wykorzystano podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej. Wywodzi ona szacowaną wartość rynkową nieruchomości z cen uzyskanych za nieruchomości podobne na lokalnym rynku. W toku szacowania dbano o to, aby z bazy danych wykorzystać do porównania te ceny, które dotyczą nieruchomości najbardziej podobnych. Rzeczoznawca w sposób szczegółowy i przekonujący wyjaśnił motywy, którymi kierował się dobierając do porównania działki, nadto skorygował szacowaną wartość, wyodrębniając zespół cech porównawczych oraz określił ich wpływ procentowy na cenę – strona 9-14 operatu. Sposób analizy rynku i dobór nieruchomości do porównań mieści się w obszarze wiedzy specjalnej rzeczoznawcy, której nie posiada ani organ rozpoznający sprawę, ani kontrolujący go Sąd.

Ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Sąd I instancji stawia rzeczoznawcy majątkowemu zarzuty, wbrew brzmieniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń.

Zdaniem skarżących kasacyjnie pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n. jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym zawartej w operacie szacunkowym wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością.

Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy.

Tylko ewidentne naruszenia czy też nieprawidłowości powinny być podstawą zakwestionowania operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał zbyt dalekiej ingerencji co do treści operatu, zarzucając rzeczoznawcy niewłaściwy dobór nieruchomości do porównania oraz stwierdzając, że wnioskowanie z ceny jednostkowej udziału o cenie nieruchomości obarczone jest ryzykiem błędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje on wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca.

Ponadto jak wskazał Sąd I instancji, z danych umieszczonych w tabeli na str. 11 wynika, że transakcja opisana pod poz. 14 jest starsza niż dwa lata w stosunku do daty, na którą określana jest wartość nieruchomości tj. [...] sierpnia 2013 r. Wymagało to odrzucenia tej transakcji jako archiwalnej. Jednakże Sąd ten w swoich rozważaniach nie wskazał dlaczego przyjęta przez rzeczoznawcę do porównania transakcja opisana pod poz. 14 w tabeli na str. 11, dyskwalifikuje ten operat jako dowód w sprawie stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną gmina L. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych zarzutach.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji Wojewoda M. z dnia [...] maja 2014 r. był przepis art. 138 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie został jednak podniesiony zarzut naruszenia tego przepisu, co powoduje, że kontrola prawidłowości zaskarżonego wyroku musi zostać ograniczona do przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Analizując zarzut odnoszący się do § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przypomnieć należy, iż rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zmiana tego rozporządzenia dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985) weszła w życie 26 sierpnia 2011 r. Zgodnie z treścią obowiązującego od dnia 26 sierpnia 2011 r. § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zarówno w poprzednim stanie prawnym (ówczesny § 36 ust. 1), jak i obecnie (co do regulacji przyjętej w § 36 ust. 4 rozporządzenia) w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wynikającą z omawianych przepisów zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero wówczas, gdy brak jest tego rodzaju transakcji lub istniejące transakcje nie umożliwiają określenia wartości wycenianej nieruchomości, niezbędne jest przyjęcie do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (por. wyrok NSA z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 399/14, opublikowano w internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Celem bowiem regulacji zawartej w § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia jest określenie zasad ustalania wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Wartość rynkowa nieruchomości zaś to najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest natomiast znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom cen (§ 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.).

Istotą podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, organ odwoławczy trafnie zakwestionował przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego, wyceniającego przedmiotową nieruchomość stanowiącą drogę publiczną, do bazy danych porównawczych nieruchomości drogowych nabytych pod drogi wewnętrzne (tabela na str. 11). Nieruchomości te słusznie zostały uznane za niespełniające warunku podobieństwa. Zarzut naruszenia poprzez błędną interpretację § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który to przepis zawiera odesłanie do ust. 4 § 36, jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 pkt 16 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż sprzedaż udziałów nie może być identyfikowana ze sprzedażą całych nieruchomości, stwierdzić należy, iż nie zasługuje on również na uwzględnienie. Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, iż transakcje sprzedaży działek pod drogi wewnętrzne dotyczyły zbycia udziałów w nieruchomościach, a nie całych nieruchomości. Wnioskowanie z ceny udziału o cenie nieruchomości obarczone jest ryzykiem błędu. Już chociażby z tego powodu transakcje te nie spełniają warunku podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n., skoro przedmiotem odjęcia prawa własności były konkretne wydzielone działki, a nie udziały w nieruchomości wspólnej.

Odnosząc się do kwestii transakcji opisanej w tabeli na str. 11 pod poz. 14, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie zdyskwalifikował – na tym etapie postępowania – możliwości jej przyjęcia. Sąd Wojewódzki podzielił natomiast pogląd Wojewody M., że z uwagi na upływ dwóch lat od daty jej zawarcia w stosunku do daty sporządzenia operatu szacunkowego, biegły winien szczegółowo uzasadnić jej przyjęcie, bądź też odrzucić ją jako transakcję archiwalną. Uwagi Sądu I instancji są, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne.

W tym stanie rzeczy nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu rzeczoznawcy wyboru nieruchomości do porównania. Jak już wyjaśniono, Sąd I instancji zasadnie podzielił pogląd Wojewody M. o wadliwości przyjętych do porównania, a szczegółowo powyżej opisanych transakcji.

Reasumując, Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował treść uregulowań zawartych w art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 i § 36 ust. 6 pkt 2 ww. rozporządzenia. Sąd trafnie określił cechy nieruchomości podobnej, istotę podejścia porównawczego oraz wskazał na kolejność doboru transakcji objętych badaniem przez rzeczoznawcę w celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości (przejętej z mocy prawa) na realizację inwestycji drogowej. Nie może więc być mowy o naruszeniu przez Sąd przepisów normujących rozważane tu kwestie poprzez wadliwą interpretację przepisów, bądź ich błędne zastosowanie.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. Wyjaśnić nadto należy, iż ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje dla uczestnika postępowania, który złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przez niego poniesionych.