Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 544/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1, § 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] lipca 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie opłaty planistycznej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji ustalił skarżącemu opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Z. przy ul. [...], na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka została zbyta przez skarżącego aktem notarialnym z [...] sierpnia 2018 r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z., uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony był symbolem [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami) oraz [...] (teren rolniczy i wód śródlądowych). Na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. ww. teren został oznaczony symbolem [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami) oraz [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami). W planie miejscowym ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 15%. Na zlecenie organu I instancji rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy. Na podstawie tych danych organ I instancji ustalił, że na skutek zmiany planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku zmiany przeznaczenia z funkcji terenów rolniczych na funkcję terenów zabudowy mieszkaniowej z usługami, który wyniósł [...] zł, co przy zastosowaniu określonej w uchwale stawki procentowej opłaty planistycznej, dało opłatę w wysokości [...] zł.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił wadliwość operatu szacunkowego, który stał się podstawą określenia opłaty, wskazał również, że w podobnej sprawie, dotyczącej nieruchomości sąsiedniej o podobnych walorach, będącej jego własnością, dla której również ustalano opłatę planistyczną, rzeczoznawca majątkowy powołany przez organ ustalił wartość nieruchomości w znacznie mniejszej wysokości.

W toku postępowania odwoławczego, na żądanie Kolegium uzupełniono akta administracyjne o pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, w których biegły odniósł się do uwag skarżącego, podtrzymując wnioski zawarte w operacie.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lipca 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że rzeczoznawca majątkowy wyceniając przedmiotową nieruchomość zastosował się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego. W operacie szacunkowym, który został przyjęty jako dowód wzrostu wartości spornej nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego, rzeczoznawca wykazał, że teren działki zmienił przeznaczenie, z terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami oraz terenu rolniczego i wód śródlądowych, na teren zabudowy mieszkaniowej z usługami. Ustalona wartość szacunkowa jest prawidłowa a wyliczona kwota opłaty jest właściwa. W dodatkowych wyjaśnieniach rzeczoznawca potwierdził, że wyceny działki dokonał prawidłowo. Z uwagi na to, że głównym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy, rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i nie zachodzą podstawy do jego zmiany lub uchylenia. Nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu spornej działki, zaś skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających słuszność podnoszonych zarzutów, w tym kontroperatu innego rzeczoznawcy lub innego dokumentu uzasadniającego jego rację. Różnica wartości nieruchomości przed zmianą planu i po zmianie planu wskazuje na wzrost jej wartości, wobec czego kwota opłaty planistycznej została naliczona ww. stronie prawidłowo

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium J. K. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako u.g.n.), § 4 ust. 4, § 50 i § 56 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109, ze zm.). Naruszenie to w ocenie skarżącego polegało na błędnym uznaniu za prawidłową opinię rzeczoznawcy, pomimo, że w opinii tej ustalając wartość nieruchomości w operacie szacunkowym biegły przyjął do porównań transakcje nieruchomości, o znacznie odbiegających cechach, niż nieruchomość wyceniona, a zatem nie będące nieruchomościami podobnymi. Ponadto opinia nie zawierała uzasadnienia dla przyjęcia do porównań nieruchomości wskazanych przez biegłego, w szczególności nie zawierała dokładnego określenia przeznaczenia tych nieruchomości, ich położenia w stosunku do centrum miasta, nie określała ich dokładnej lokalizacji w stosunku do działki wycenianej, nie wykazano cech podobnych względem położenia, a opinia nie zawierała również opisu i właściwego uzasadnienia, dlaczego przyjęto te trzy działki do porównań.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezabranie

i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania jest prawidłowy, nie zawiera niejasności, jest spójny

i kompletny, podczas gdy skarżący wykazał w toku postępowania odwoławczego szereg uchybień, które nie zostały w ogóle rozpatrzone; b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Kolegium wadliwej decyzji organu I instancji, pomimo przesłanek do jej uchylenia; c) art. 15 k.p.a. z uwagi na kompletne pominięcie

i nierozpatrzenie merytoryczne zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, dotyczących wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego; d) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji w tym samym stanie prawnym i faktycznym dwóch decyzji o ustaleniu "renty planistycznej", z rażącą różnicą przy szacowaniu wartości nieruchomości należących do skarżącego.

Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że trzy nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównań absolutnie nie są nieruchomościami podobnymi do wycenianej, z uwagi na znaczące różnice w zakresie ich położenia, dostępności, uzbrojenia terenu, odległości od centrum miasta. Biegły niczym nie uzasadnił dokonanego wyboru. Korekty wartości są oczywiście dopuszczalne, ale muszą dotyczyć nieruchomości podobnych do wycenianej. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję bezkrytycznie przyjęło operat szacunkowy jako prawidłowy, choć nie zawiera on rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia fundamentalnej kwestii doboru przyjętych do celów porównawczych nieruchomości, oraz sposobu ustalenia i działania współczynników korygujących. Pomimo podniesionych w odwołaniu okoliczności rzutujących na obniżenie wartości szacowanej nieruchomości (istnienie służebności gruntowej, brak drogi dojazdowej, brak urządzeń infrastruktury technicznej, znaczne oddalenie szacowanej działki od centrum miasta), Kolegium przyjęło bezkrytycznie ustalenia operatu szacunkowego i dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, natomiast całkowicie pominęło zarzuty odwoławcze, bez stosownego uzasadnienia.

Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. skarżący uzasadnił tym, że doszło do wydania dwóch odmiennych orzeczeń w stosunku do tej samej strony w identycznym stanie prawnym i faktycznym, w zakresie ustalenia jednorazowej opłaty rocznej. Organ

I instancji ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. ustalił skarżącemu opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości w odniesieniu do działki nr [...] (o pow. 1131 m2), na skutek zmiany tego samego planu miejscowego. Rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy dla potrzeb tego postępowania, ustalił wysokość rynkową działki o nr [...], na kwotę [...]zł ([...] zł/m2). Obydwie działki stanowiły własność skarżącego i są działkami sąsiadującymi, powstałymi w wyniku podziału działki nr [...]. Z niezrozumiałych powodów organy uznały, że wartość działki nr [...] jest aż o 108% wyższa niż działki nr [...].

Dodatkowo skarżący podniósł, że uzyskane przez niego ceny ze sprzedaży działek: [...] - [...] zł ([...]/m2) i [...] - [...] zł ([...]/m2), nie zostały zakwestionowane przez organy podatkowe przy ustaleniu podatku od czynności cywilnoprawnych. Przeliczone ceny rynkowe uzyskane ze sprzedaży tych działek, winny stanowić niewątpliwie podstawę do ustalenia w prawidłowej wysokości wartości rynkowej działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, że przedstawiony przez skarżącego operat wyceny działki nr [...] nie potwierdza słuszności zarzutów. Działki leżą blisko siebie (oddziela je pas działki przewidzianej w przyszłości pod drogę), niemniej różnią się usytuowaniem. Działka nr [...] leży w terenie zabudowy jednorodzinnej w pasie istniejącej zabudowy z dojazdem i możliwością podłączenia uzbrojenia komunalnego. Działka nr [...] usytuowana jest w sąsiedztwie użytków rolnych (łąk), bez urządzonego dojazdu (wyznaczona służebność), daleko od uzbrojenia komunalnego. Ponadto przebiegają przez nią dwie napowietrzne linie energetyczne SN. Różnica wartości szacunkowej działek jest wprost widoczna. Ponadto argumentacja skarżącego potwierdza, że działka nr [...] została oszacowana w postępowaniu administracyjnym poniżej wartości, za jaką sprzedał ją skarżący, co dowodzi, że porównywanie obu działek i przywoływanie innego operatu szacunkowego nie ma odniesienia do wyceny działki nr [...] będącej przedmiotem sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji (tj. decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] kwietnia 2019 r.), należało uchylić również i to rozstrzygnięcie, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do prawidłowości ustalenia wysokości opłaty planistycznej ponoszonej przez skarżącego w związku ze zbyciem nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dla uporządkowania wywodu trzeba na wstępie przypomnieć treść przepisów stanowiących zasadniczą podstawę prawną kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Nałożenie opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.p.z.p.). Opłatę ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta w drodze decyzji (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.).

Analizując powołane przepisy trzeba zauważyć, że dla powstania obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej istotna jest nie tyle sama zmiana planu, czyli prawnych uwarunkowań zagospodarowania danej nieruchomości, ile faktyczne skutki tej zmiany w postaci wzrostu wartości nieruchomości. Oczywiście, zmiana uwarunkowań prawnych, polegająca na zmianie dopuszczalnego planem (jako aktem prawa miejscowego) przeznaczenia nieruchomości, z reguły bezpośrednio wpływa na zmianę wartości nieruchomości.

Kluczowym źródłem ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w tego typu sprawach jest operat szacunkowy, sporządzany przez rzeczoznawcę, stosownie do wymogów określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz aktach wykonawczych.

Oczywiście operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podlega ocenie, jak każdy element materiału dowodowo, jednak trzeba mieć na uwadze jego specyfikę. Biorąc pod uwagę treść art. 84 k.p.a., organ powołuje biegłego w sytuacji, gdy sam nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Ta konstatacja determinuje zakres oceny tego elementu materiału dowodowego. Niewątpliwie organ ma obowiązek ocenić opinię (w tym wypadku operat) z punktu widzenia prawidłowości formalnej (w tym zastosowania prawnie określonej metodologii sporządzania operatu), logiki, spójności, zgodności z doświadczeniem życiowym. Jednakże ani organ, ani sąd administracyjny, nie mogą wkraczać w istotę wiadomości specjalnych, bo nimi nie dysponują.

Rolą organów obydwu instancji było dokonanie z urzędu wszechstronnej oceny operatu szacunkowego, jako podstawowego elementu materiału dowodowego w sprawie. Rolą sądu administracyjnego jest z kolei kontrola, czy obowiązku tego organy dopełniły.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu zasadne są podniesione w skardze zarzuty zarówno wadliwości operatu szacunkowego, jak i wadliwej jego oceny. W konsekwencji zasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nawiązujące do uchybień w zakresie oceny operatu.

Podstawowe przesłanki ustalenia opłaty planistycznej – wzrost wartości nieruchomości w wyniku zmiany planu miejscowego oraz zbycie spornej nieruchomości przez skarżącego nie są sporne. Skarżący nie kwestionuje ustaleń organów w tym zakresie, naruszeń prawa nie stwierdza również sąd administracyjny. Nawet bez posiadania fachowej wiedzy z zakresu wyceny nieruchomości można w sposób dość oczywisty stwierdzić, że zmiana przeznaczenia terenu w wyniku zmiany planu miejscowego skutkowała wzrostem wartości spornej działki. Według niespornych ustaleń, przyjętych przez organy i rzeczoznawcę, przed zmianą planu większa część działki była położona na obszarze o przeznaczeniu: tereny rolnicze i wód śródlądowych, mniejsza – teren o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. Po zmianie planu działka znalazła się w całości na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową z usługami

Skarżący nie kwestionuje również operatu szacunkowego i jego oceny przez organy w zakresie odnoszącym się do ustalenia wartości spornej nieruchomości przed zmianą planu miejscowego. Sąd, zobowiązany do kontroli zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów skargi, nie dostrzega również z urzędu naruszeń prawa w tym zakresie.

Spór koncentruje się wokół kwestii prawidłowości wyceny wartości spornej nieruchomości według stanu uwzględniającego przeznaczenie w zmienionym planie (z 2016 r.).

Kluczowe zarzuty dotyczą przede wszystkim prawidłowości doboru działek do wyceny. Skarżący ma rację, że dobór działek jako materiału porównawczego jest kluczowy dla prawidłowości wyceny, jeśli mamy ustalać wartość rynkową nieruchomości, czyli szacunkową kwotę, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Z tego względu z puli działek, będących przedmiotem transakcji na danym rynku, należy dobierać te, które w jak najlepszym stopniu odzwierciedlają cechy podobne do działki wycenianej. W przeciwnym razie dobór działek nie wykazujących należytego podobieństwa, zaburzy rzetelność wyceny.

Ustalenie zakresu właściwego rynku oraz dobór transakcji zawartych na tym rynku jako podstawy wyceny wymaga wiadomości specjalnych, którymi nie dysponują ani organy, ani sąd administracyjny orzekający w sprawie. Jest to zatem sfera, w której zakres oceny organów, a następnie sądu administracyjnego, jest z istoty swojej ograniczony. Skoro sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji może zakwestionować ocenę organów, a pośrednio przedmiot tej oceny, czyli operat szacunkowy, tylko wtedy, gdy dostrzeże naruszenia prawnie określonych zasad sporządzania operatu.

Do tych zasad należy m.in. obowiązek przeprowadzenia właściwej analizy rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny). Zastosowane w spornym operacie podejście porównawcze wymaga znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Kluczowe jest również pojęcie nieruchomości podobnej – ma to być nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

Co do określenia rynku obrotu nieruchomości stanowiącego obszar analizy, Sąd nie znajduje podstaw do stwierdzenia, aby operat nie uwzględniał prawnych determinant jego sporządzania. Biegły prawidłowo przyjął obszar miasta Z., rynek lokalny jako rynek sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową z usługami. Prawidłowy był również okres analizy cen transakcyjnych – do [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r., w okresie bezpośrednio przed zawarciem umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości (s. 17 operatu).

W zakresie doboru transakcji stanowiących podstawę wyceny można jednak podnieść, że rzeczoznawca nie zawarł w operacie charakterystyki nieruchomości przyjętych do porównań. Wobec podnoszonych przez skarżącego zarzutów, brak ten utrudnia weryfikację tego, czy konkretnie wybrane jako baza porównań nieruchomości rzeczywiście odpowiadały ustawowym cechom nieruchomości podobnej do wycenianej. W tabelach na s. 18 i 19 znajduje się ogólna charakterystyka transakcji przyjętych do porównań, ale zawiera ona zbyt ogólne informacje, aby jednoznacznie przesądzić, czy zasadne są zarzuty skarżącego, że nie są to nieruchomości podobne, z uwagi na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Należy jednak podkreślić, że z uwagi na szeroko określony rynek, skarżący musi mieć świadomość tego, że transakcje, jakie są uwzględniane przez biegłego w procesie wyceny, będą dotyczyć nieruchomości o zróżnicowanym charakterze. Z oczywistych względów nie sposób praktycznie nigdy odnaleźć na rynku dwóch nieruchomości charakteryzujących się cechami podobnymi w tym samym stopniu. Urealnieniu wartości szacowanej nieruchomości służą właśnie korekty cen transakcyjnych, w oparciu o cechy determinujące wartość nieruchomości na danym rynku. Problemem w sprawie jest zatem w pierwszym rzędzie kwestia należytego wykazania przez biegłego, że przyjęte jako element porównawczy transakcje dotyczyły nieruchomości odpowiadającym ustawowym cechom decydującym o podobieństwie do nieruchomości wycenianej.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na problemy dotyczące zastosowania korekt cen nieruchomości porównawczych w stosunku do nieruchomości wycenianej.

Cechy rynkowe, które wpływają na wartość nieruchomości na analizowanym rynku biegły opisał wyczerpująco w tabeli na s. 19 operatu, wagi cech – w tabeli na

s. 20. Generalnie, kwestie te mieszczą się w zakresie wiadomości specjalnych, którymi dysponuje wyłącznie biegły. Możliwość zakwestionowania ustaleń biegłego w tym zakresie przez organ lub sąd jest ograniczona do sytuacji, kiedy wnioski biegłego są niespójne, nielogiczne lub sprzeczne z doświadczeniem życiowym, ewentualnie gdy w materiale dowodowym sprawy znajduje się dowód oparty również na wiadomościach specjalnych, w postaci np. kontroperatu, sporządzonego na zlecenie strony. Sąd nie znajduje takich podstaw do kwestionowania opinii biegłego w rozpoznawanej sprawie. Problemy, rzutujące na wartość tego dowodu, jego ocenę przez organy i w dalszej kolejności – rozstrzygnięcie w sprawie, wynikają z trzech kwestii.

Po pierwsze, brak bardziej szczegółowej charakterystyki nieruchomości przyjętych do porównań, nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy poszczególne cechy korygujące zostały w prawidłowy sposób przypisane do poszczególnych nieruchomości porównawczych. Rzeczoznawca wskazał położenie nieruchomości (ulicę), jej wielkość (powierzchnię) i przeznaczenie w planie miejscowym (tabela na s. 18 operatu). Brak jednak informacji na temat uzbrojenia terenu oraz dostępu do drogi publicznej. Ponadto, jedną z cech korygujących uwzględnianych przez biegłego było otoczenie. Trudno wyłącznie na podstawie przeznaczenia w planie miejscowym zweryfikować prawidłowość przypisania przez rzeczoznawcę cech otoczenia korzystnego lub mniej korzystnego w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości porównawczych, nie mając szerszego ich opisu w tym zakresie w treści operatu.

Po drugie, analiza procesu korygowania cen rynkowych nieruchomości podobnych przy zastosowaniu wag korygujących przypisanych dla poszczególnych cech (tabela na s. 21 operatu) wskazuje na pewne błędy, które miały wpływ na ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wycenianej. W zakresie cechy lokalizacja, której przypisano najwyższą wagę korygującą spośród wszystkich (30%), biegły przypisał nieruchomości wycenianej wartość: "korzystna". Zgodnie z opisem tej cechy (L.p. 1 w tabeli na s. 19 operatu), cecha "korzystna" oznacza: "Położenie w odległości do 1-3 km od centrum miasta, z bliskim dostępem do infrastruktury miejskiej". Z kolej cecha ",mniej korzystna" oznacza: "Położenie w odległości do 1 km od centrum miasta (ścisłe centrum miasta, starówka) oraz powyżej 3 km od centrum miasta". Prosta analiza powszechnie dostępnych danych (map udostępnionych w internecie) wskazuje, że nieruchomość wyceniana znajduje się w odległości nieco ponad 4 km od centrum miasta – R. W. w Z. (trasa piesza, trasa samochodem jest jeszcze dłuższa). Nieruchomość wyceniana jest zatem położona dalej niż wskazano w kryteriach przyjętych dla wartości "korzystne" w zakresie cechy lokalizacji. Powstaje wobec tego otwarte pytanie, dlaczego biegły przypisał nieruchomości wycenianej ocenę cechy lokalizacji: "korzystne", w sposób niezgodny z przyjętymi kryteriami. Ponadto, nieruchomość porównawcza nr [...] jest położona przy ul. [...], w odległości nieco ponad 3 km od centrum miasta, ponadto stosunkowo niedaleko dworca PKP. Tej nieruchomości biegły przypisał w zakresie cechy lokalizacja wartość: "mniej korzystne". Jest to spostrzeżenie zaskakujące, biorąc pod uwagę, że ta nieruchomość porównawcza jest położona ok. 1 km bliżej centrum miasta niż nieruchomość wyceniana, zlokalizowana zdaniem rzeczoznawcy "korzystniej". Podobnie nieco bliżej centrum miasta niż nieruchomość wyceniana jest położona inna nieruchomość porównawcza (nr [...]) – położona przy ul. [...]. Trzeba też w tym miejscu odnotować, że biegły przyjmując dla wycenianej nieruchomości ocenę lokalizacji jako korzystnej, ani w operacie, ani w wyjaśnieniach złożonych na wezwanie organu, w toku postępowania odwoławczego, nie odniósł się do podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu argumentu bliskości obwodnicy miasta, która to okoliczność może potencjalnie wpływać niekorzystnie na rynkową wartość nieruchomości.

Trzeba wziąć pod uwagę fakt, że stosując przyjęte przez siebie wagi rzeczoznawca w przypadku obydwu nieruchomości porównawczych podwyższył ich ceny rynkowe o kwoty nieco ponad [...] zł za m2. Jeżeli biegły błędnie zastosował kryterium cechy lokalizacji, wpłynęło to dość istotnie na ostateczny wynik obliczenia wartości nieruchomości wycenianej.

Poważne wątpliwości budzi również zastosowanie korekt cen rynkowych w oparciu o kryterium dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie rzeczoznawca przypisał nieruchomości wycenianej wartość cechy: "średnio korzystny". Pomimo, że taką samą wartość biegły przyznał nieruchomości porównawczej nr [...], w tym zakresie dokonał poprawki ceny rynkowej o -2,012 zł za m2. Jeżeli nieruchomość wyceniana

i nieruchomość porównawcza charakteryzują się daną cechą w takim samym stopniu, nie należy dokonywać żadnej poprawki wartości rynkowej (w ostatniej kolumnie rzędu L.p. 4 w tabeli na s. 21 wartość poprawki powinna wynosić: 0).

Powyższe wątpliwości podważają prawidłowość obliczenia wartości wycenianej nieruchomości. Opinia stanowiąca podstawowe źródło ustaleń faktycznych dla organów, w istocie przesądzającą o treści rozstrzygnięcia w sprawie, nie może budzić tego rodzaju pytań i wątpliwości.

Nie dostrzegając powyższych błędów i opierając się w sposób bezkrytyczny na przedłożonej przez biegłego opinii ograny naruszyły przede wszystkim zasadę prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), bowiem pozostawiły niewyjaśnionymi wątpliwości, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uchybienie organów stanowi jednocześnie naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Choć dowód z opinii biegłego, jak już wyżej wskazano, ma oczywiście specyficzny charakter, nie zwalnia to organów od obowiązku krytycznej jego oceny. Takiej weryfikacji opinii biegłego zabrakło w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym zasadne były również zarzuty naruszenia przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, jak również art. 15 k.p.a. przez nazbyt pobieżne odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Uchybienia te uzasadniają uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium z

[...] lipca 2019 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] kwietnia 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.

Wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych nie jest możliwe jednoznaczne przesądzenie, czy organy naruszyły art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Zasadniczy błąd organów polegał na bezkrytycznym zaakceptowaniu operatu szacunkowego, bez jego wnikliwej oceny, pomimo że operat ten zawierał pewne błędy, mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dopiero przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można weryfikować prawidłowość zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego. W związku z tym, wobec wadliwych ustaleń faktycznych, ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego byłaby w tym momencie przedwczesna.

Podobnie, nie sposób jednoznacznie stwierdzić naruszenia przez organy art. 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. Stwierdzone wyżej uchybienia nie pozwalają w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy nieruchomości przyjęte do porównań stanowiły nieruchomości podobne czy też nie spełniały ustawowo określonych cech nieruchomości podobnych. Dopiero uzupełnienie opinii biegłego pozwoli na jednoznaczną wypowiedź w tej kwestii.

Niezasadne w ocenie Sądu są zarzuty naruszenia § 50 i § 56 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Pierwszy z powołanych przepisów został uchylony w 2011 r., a jego treść została przeniesiona do ustawy – w szczególności do art. 37 ust. 1 i ust. 11 u.p.z.p. Argumentacja skargi może wskazywać, że istotą tego zarzutu jest wadliwe ustalenie wartości nieruchomości po zmianie planu miejscowego, co aktualnie mieści się w analizowanym wyżej zarzucie naruszenia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei regulowane poprzednio w § 50 kwestie ustalenia wartości nieruchomości w przypadku braku poprzednio obowiązującego planu miejscowego (ust. 3) czy odpowiedniego zastosowania tych regulacji do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4) pozostają bez związku ze sprawą.

Z kolei § 56 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nakłada obowiązek przedstawienia w operacie szacunkowym sposobu dokonania wyceny nieruchomości, w tym ustalenia dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości. Sporny operat zawiera te elementy, tak sformułowany zarzut jest zatem niezrozumiały. Operat zawiera również pozostałe wymagane ww. przepisem elementy, w tym przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (pkt 9). Problem polega nie na braku tego elementu, ale na błędach w obliczeniach.

W ocenie Sądu tylko częściowo zasadne są argumenty i zarzuty skarżącego nawiązujące do decyzji wydanej w podobnej sprawie opłaty planistycznej, dotyczącej sąsiedniej działki nr [...].

Skarżący ma rację o tyle, że są to nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie. Z dwóch rozstrzygnięć wydanych przez organ I instancji wynika, że cena metra kwadratowego działki nr [...] ([...] zł) jest ponad dwukrotnie wyższa od działki nr [...] ([...] zł). Był to fakt znany organom obydwu instancji. W sytuacji, kiedy dochodzi do tak dużej rozbieżności w rozstrzygnięciach wydawanych w sprawach wykazujących przynajmniej na pierwszy rzut oka istotne podobieństwa, rolą organów jest szczególnie staranne wyjaśnienie stronie, skąd wzięły się tak duże rozbieżności w rozstrzygnięciach, a zatem wykazanie, że podobieństwa spraw były tylko pozorne, istniały bardzo istotne cechy determinujące zupełnie inną ocenę wartości działek. Obowiązki te wynikają z zasady ochrony zaufania (art. 8) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Decyzja organu I instancji nie zawiera żadnego argumentu w tym przedmiocie. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego, Kolegium podjęło działania w celu uzyskania dodatkowych argumentów w tym zakresie, wzywając organ

I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o dodatkowe wyjaśnienia biegłego. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę specyfikę sprawy, argumenty zawarte w decyzji Kolegium nadal jednak są zbyt skromne, w perspektywie zasad ochrony zaufania

i przekonywania. Sąd dostrzega starania Kolegium w tym zakresie, tym niemniej jednak w tak specyficznych okolicznościach należało dołożyć jeszcze większej staranności, aby postarać się przekonać stronę, że sprawy nie są jednak analogiczne, że istnieją bardzo mocne przesłanki uzasadniające odmienną oceną wartości sąsiadujących ze sobą działek.

Oczywiście Kolegium ma rację, że operaty w obydwu sprawach zostały sporządzone przez innych rzeczoznawców. Biegły J. W., szacując wartość nieruchomości nr [...] nie miał podstaw do tego, aby odnosić się do operatu sporządzonego przez biegłego A. J., dotyczącego działki nr [...]. Jeszcze raz jednak należy podkreślić, że organy obydwu instancji musiały mieć pełną świadomość znaczących rozbieżności w ocenach wartości tych dwóch działek. W tej sytuacji konieczne było dołożenie wyjątkowej staranności, aby wykazać stronie, skąd wzięły się te rozbieżności. Stanowiło to element wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz przekonującego uzasadnienia wydanej decyzji. Obowiązkom tym organy nie sprostały.

Z oczywistych względów sąd administracyjny ani nie może dopełnić tych obowiązków w zastępstwie organów, ani tym bardziej nie może dokonywać oceny decyzji wydanej w odniesieniu do działki nr [...]. Na marginesie jedynie można zauważyć, że biegły A. J. przedstawił obszerną charakterystykę nieruchomości przyjętych do porównań (s. 28 operatu), czego zabrakło w operacie biegłego J. W.. W zasobie stanowiącym bazę porównań biegły J. uwzględnił dwie transakcje z 2015 r. (s. 27), a zatem znacznie starsze niż biegły W. , którego podejście (uwzględnienie transakcji z 2018 r.) należy uznać za właściwe. Ponadto w zasobie porównawczym operatu biegłego J. znalazła się transakcja sprzedaży działki nr [...], spornej w rozpoznawanej sprawie (nieruchomość nr [...]). Biorąc pod uwagę specyfikę sporu, nie było to podejście właściwe. Jeżeli operat ma być obiektywnym dowodem w sprawie, należy unikać uwzględniania transakcji, których stroną jest strona postępowania toczącego się przed organami. Ponadto Kolegium powołało się na fakt, że wpływ na znacząco niższą wartość nieruchomości nr [...] miały dwie linie energetyczne SN przebiegające nad tą działką. Wypada zauważyć, że biegły J. uwzględnił tą okoliczność, przypisał jej współczynnik 0,90 (s. 29 operatu), a zatem czynnik ten nie zdeterminował aż tak bardzo różnicy wartości działek.

Skutkiem wyroku Sądu, po jego uprawomocnieniu, będzie konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Zadaniem organu będzie przede wszystkim usunięcie wytkniętych błędów w zakresie oceny operatu szacunkowego. Może to wymagać zwrócenia się do rzeczoznawcy o wyjaśnienia

i weryfikację operatu w zakresie wskazanych błędów. Konieczne będzie również aktualizacja operatu z uwagi na upływ terminu 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.). Dalsze rozstrzygnięcia w sprawie będą oczywiście zależeć od wyników tych czynności wyjaśniających. Na tym etapie sporu jakiekolwiek bardziej szczegółowe wskazania co do rozstrzygnięcia są z oczywistych względów niemożliwe. Obowiązkiem organu będzie również zdecydowanie bardziej staranne uzasadnienie rozstrzygnięcia, w tym odniesienie się do całokształtu materiału dowodowego w sprawie, także wyjaśnienie ewentualnych przyczyn zasadniczych rozbieżności w zakresie oceny wartości dwóch sąsiadujących ze sobą działek, będących własnością skarżącego (nr [...] i nr [...]).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów.