Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 885/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 566/09 w sprawie ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) sierpnia 2009r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 566/09 oddalił skargę S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr SKO. (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Sąd przyjął następujące ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy:

S. G. w dniu 21 kwietnia 2009 r. złożył do Urzędu Miasta Ł. Delegatury Ł.-B. Referatu Budynków i Lokali wniosek o oddanie w najem lokalu mieszkalnego nr (...) przy ulicy (...) w Ł. wskazując w uzasadnieniu wniosku, że lokal ten należał do jego zmarłej babki T. R., z którą mieszkał od 16-go roku życia i że nie dysponuje innym lokalem, w którym mógłby mieszkać. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kierownik Referatu Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. Delegatury Ł.-B. pismem z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) poinformował S. G., że nie spełnia on kryteriów kwalifikujących go do skierowania do zawarcia umowy najmu wnioskowanego lokalu. Wskazano, że nie został potwierdzony fakt wspólnego zamieszkiwania wnioskodawcy z babką do jej śmierci.

W piśmie z dnia 12 czerwca 2009 r. pełnomocnik skarżącego podał, że twierdzenia zawarte w piśmie z dnia 19 maja 2009 r. nie odpowiadają rzeczywistości, gdyż S. G. zamieszkiwał wspólnie ze swoją babką do jej śmierci, tak jak wymaga tego § 16 uchwały nr LXXV/1765/02 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. W kolejnym piśmie z dnia (...) czerwca 2009 r. pełnomocnik wskazał świadków, którzy mogą potwierdzić zamieszkiwanie skarżącego z babką do jej śmierci. Kierownik Referatu Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. Delegatury Ł.-B. w piśmie z dnia 1 lipca 2009 r. ponownie poinformował o odmowie skierowania S. G. do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu, a w piśmie z dnia 7 lipca 2009 r. potwierdził stanowisko zajęte w piśmie z 19 maja 2009 r.

W dniu 17 lipca 2009 r. do Urzędu Miasta Łodzi Delegatury Ł.-B. Referatu Budynków i Lokali wpłynęło pismo skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zatytułowane: "Odwołanie od decyzji administracyjnej wydanej w dniu (...) maja 2009 r. sygn. (...)wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania". W uzasadnieniu zaznaczono, że decyzja z dnia (...) maja 2009 r. została wydana wbrew warunkom formalnym określonym w art. 104 K.p.a. i art. 107 K.p.a. Wskazano na brak pouczenia o możliwości zaskarżenia, co winno skutkować przywróceniem terminu do wniesienia odwołania. W ocenie strony, pismo z dnia 19 maja 2009 r. spełnia wymogi decyzji administracyjnej, bowiem przedmiotem postępowania jest sprawa administracyjna w postaci prawa skarżącego do zawarcia umowy najmu lokalu będącego własnością gminy. Z pisma tego wynika, że organ administracji publicznej przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie ustalenia, czy skarżącemu przysługuje prawo skierowania do zawarcia umowy najmu, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, dokonał subsumcji i na tej podstawie wydał ostateczne rozstrzygnięcie, a zatem pismo to należy traktować jako decyzję, od której przysługuje odwołanie. Poza tym, zdaniem wnoszącego pismo, zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ponieważ została ona wydana przez kierownika referatu budynków i lokali bez wskazania, iż działa on z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł.

Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), dalej "ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r.", do nawiązania stosunku najmu dochodzi w drodze zawarcia umowy najmu, a sprawy z zakresu umów cywilnych pozostają zaś poza regulacją Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną, a warunkiem wydania decyzji administracyjnej jest istnienie podstawy ustawowej, dopuszczającej kształtowanie w tej formie praw i obowiązków i obywateli. Takiej materialnoprawnej podstawy nie ma w sprawie zawarcia umowy najmu lokalu. Skoro sprawa ma charakter cywilny, to nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Oznacza to, że odwołanie jest niedopuszczalne, a tym samym brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W skardze na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia (...) sierpnia 2009 r. S. G. wniósł o jego uchylenie z powodu naruszenia art. 134 K.p.a. przez uznanie, że odwołanie w sprawie odmowy wydania skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu jest niedopuszczalne. W ocenie strony skarżącej, naruszono również art. 1 K.p.a. i art. 104 K.p.a. przez przyjęcie, że sprawa skierowania do zawarcia umowy najmu nie podlega rozpoznaniu w trybie przepisów K.p.a., a organ administracyjny nie rozstrzyga w tym zakresie sprawy decyzją administracyjną, jak również uchybiono przepisom art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu oraz zaniechanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i niedokonanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Skarżący powtórzył argumenty przytoczone w piśmie z dnia 17 lipca 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a ocena prawna w nim wyrażona jest zasadna. Warunkiem dopuszczalności odwołania jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, którą strona zamierza zaskarżyć. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie jest środkiem prawnym przysługującym od decyzji administracyjnej. Decyzja zaś stanowi władczy i jednostronny akt z zakresu administracji publicznej wydany przez organ administracji i skierowany do określonego w niej adresata. Z samego brzmienia art. 104 K.p.a. nie można wyciągać wniosku, tak jak to podnosi skarżący, że w każdym przypadku organ administracji powinien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Aby stwierdzić, iż w indywidualnej sprawie powinna zostać wydana decyzja administracyjna, musi istnieć norma materialnego prawa administracyjnego określająca stosunek administracyjnoprawny, którego konkretyzacja następuje w decyzji administracyjnej. Sąd wyjaśnił, że sprawy najmu lokali mieszkalnych tworzących mieszkaniowy zasób gminy nie należą do spraw administracyjnych. Są to sprawy o charakterze cywilnym i dlatego brak jest prawnych podstaw do rozpoznawania tych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Sprawy te zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2002 r., z której wynika, że sprawy dotyczące przydzielania lokali mają charakter cywilnoprawny (art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2). Ustawa nie precyzuje kryteriów wyboru osób, którym lokale winny być przyznane, powierzając to właściwej radzie gminy (art. 21 ust. pkt 2 ustawy), ani też nie ustanawia kolejności uprawnionych do uzyskania lokalu. Kompetencję do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustawa oddaje w art. 21 ust. 1 pkt 2 organowi gminy. Rada Miejska w Ł. podjęła w dniu 6 marca 2002 r. uchwałę nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, której postanowienia potwierdzają cywilny charakter spraw dotyczących lokali gminnych, gdyż z § 3 ust. 3 uchwały wprost wynika, że lokale te stanowią przedmiot umów najmu. Pisma informujące wnioskodawców o przydzieleniu lub odmowie przydzielenia żądanego lokalu nie są decyzjami, a w konsekwencji nie przysługuje od nich odwołanie.

Sprawa S.G. o przyznanie lokalu mieszkalnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej; nie istnieje bowiem przepis prawa będący podstawą do wydania decyzji administracyjnej w tego rodzaju sprawie. Pismo z 19 maja 2009 r. skierowane do skarżącego przez Kierownika Referatu Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. Delegatury Ł.-B. nie jest decyzją, a więc odwołanie wniesione od tego pisma jest niedopuszczalne.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.G., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 P.p.s.a. przez zaakceptowanie dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., błędnej interpretacji przepisów art. 1 i 104 K.p.a. w związku z § 16 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r., zgodnie z którą rozstrzygnięcie Urzędu Miasta Ł. w przedmiocie odmowy wydania skierowania do zawarcia umowy najmu nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy orzeczenie ustalające, że osoba nie spełnia kryteriów określonych w uchwale rady gminy, jest władczym i jednostronnym aktem organu administracji publicznej rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony, opartym na podstawie administracyjnego przepisu o charakterze materialnoprawnym, a tym samym winno zostać zakończone orzeczeniem w formie decyzji administracyjnej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 Konstytucji RP w związku z art. 4 oraz 21 ust. 1 pkt 2 o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w związku z § 16 uchwały nr LXXV/1765/02 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przez uznanie, że zawarcie umowy najmu przez Gminę Ł. odbywa się zgodnie z zasadą swobody umów i tym samym swobody doboru kontrahenta, mimo iż z przepisów wynika, że Gmina przy zawieraniu umowy najmu jest związana przepisami i winna w drodze postępowania administracyjnego ustalić, czy osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu spełnia kryteria obligujące Gminę do zawarcia z nią takiej umowy.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie skargi przez uchylenie orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) sierpnia 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną w pierwszej kolejności odwołał się do art. 74 Konstytucji R.P. (chodzi prawdopodobnie o art. 75 Konstytucji R.P.) podkreślając zawarte w nim zobowiązanie organów państwa do podjęcia działań zapewniających przeciwdziałanie bezdomności, w szczególności przez zapewnienie mieszkań dla najuboższych i znajdujących się w szczególnej sytuacji życiowej. Szczegółowe kryteria i tryb postępowania w tych sprawach winny regulować ustawy i akty podustawowe, które powinny w tym duchu być interpretowane przez organy stosujące prawo. Tę kwestię pominięto w zaskarżonym orzeczeniu pozbawiając stronę możliwości wpływu na decyzje organu administracji w zakresie zawarcia umowy najmu, choćby spełniała kryteria ustalone w uchwale rady gminy. Konsekwencją takiej interpretacji jest to, że choć faktycznie istnieją w prawie administracyjnym normy realizujące cele określone w Konstytucji, to w praktyce nie ma sposobu na wyegzekwowanie tych norm.

W uchwale nr LXXV/1765/02 Rady Miejskiej w Łodzi brak jest przepisów określających tryb postępowania dotyczący ustalania podmiotów, z którymi gmina winna zawrzeć umowę najmu. Należałoby zatem uznać, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy K.p.a. Przepis § 3 uchwały stanowi, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej Gminy Ł. następuje w drodze wynajmowania lokali stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy, które przeznaczane są przede wszystkim na lokale zamienne i socjalne w przypadkach, gdy na Gminie ciąży obowiązek ich dostarczenia. Umowa najmu zawierana jest przez właściwego wynajmującego, na podstawie pisemnego skierowania wydanego przez dysponentów. Przed zawarciem umowy najmu, prowadzone jest dodatkowe postępowanie, przez organ będący dysponentem lokalu, mające na celu ustalenie podmiotu uprawnionego do zawarcia z gminą umowy najmu. Uchwała rozdziela kwestie złożenia oświadczenia woli przez osobę do tego uprawnioną w imieniu gminy oraz przeprowadzenie ustaleń w zakresie tego, czy osoba ubiegająca się o zawarcie umowy spełnia kryteria określone w przepisach prawa. Tym samym przepis § 3 potwierdza, iż w niniejszej sprawie Urząd Miasta Ł. winien przeprowadzić postępowanie administracyjne, które powinno być zakończone bądź wydaniem skierowania do zawarcia umowy najmu i zawarciem takiej umowy, bądź wydaniem decyzji administracyjnej odmawiającej wydania skierowania do zawarcia umowy najmu.

Skarżący nie zgadza się także ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że § 16 uchwały nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, § 16 nie może być odczytywany jako norma o charakterze cywilnoprawnym, gdyż po pierwsze prawo miejscowe nie może ze swej istoty kreować norm prawa cywilnego, a po drugie treść takiej normy nie wprowadzałaby niczego nowego do systemu prawa cywilnego, gdyż w systemie tym istnieje przepis art. 3531 K. c., z którego wynika zasada swobody umów. W tym stanie rzeczy oczywistym jest, że § 16 stanowi normę administracyjnoprawną o charakterze materialnym, a nie proceduralnym. Uchwała nie określa procedur związanych z wynajmowaniem lokali, ale zgodnie z delegacją ustawową określa zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a więc kryteria, którymi organy administracji muszą się kierować przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie określenia podmiotów, którym Gmina odda lokal w najem. Z uwagi na powyższe § 16 uchwały należy odczytywać w ten sposób, że jeżeli wystąpią okoliczności określone w tym przepisie, to Gmina ma obowiązek zawarcia umowy najmu z osobą, która spełnia te kryteria. Skoro więc istnieje norma administracyjnego prawa materialnego, z którego wynika roszczenie administracyjnoprawne i tym samym powstaje stosunek administracyjnoprawny, to jest to wystarczającą podstawą do uznania, że rozstrzygnięcie co do istoty winno zapaść w formie decyzji administracyjnej, chyba że inny przepis wskazuje na inną formę załatwienia sprawy. Pełnomocnik wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt III CZP 37/08, z której wynika, iż przepisy uchwały rady gminy mają charakter administracyjnoprawny, gdyż to wyłącznie organ administracyjny na ich podstawie i w granicach w nich wyznaczonych, uzyskuje kompetencję do rozstrzygania, czy konkretna osoba spełnia kryteria określone w uchwale. Uchwała rady gminy jest aktem prawa o charakterze ogólnym, a jej konkretyzacją jest akt o charakterze indywidualnym i konkretnym wydany na podstawie przepisów procedury administracyjnej. Tym samym powyższe przepisy nie mają charakteru cywilnoprawnego, gdyż gdyby taki charakter miały, należałoby uznać, że strona nabyła roszczenie cywilnoprawne w chwili spełniania kryteriów określonych w uchwale, a takie podejście Sąd Najwyższy zasadnie zanegował.

Zdaniem pełnomocnika, w przedmiotowej sprawie należy zatem rozdzielić kwestię etapu rozstrzygania przez organ gminy o tym, kto spełnia kryteria, od których przepisy prawa miejscowego uzależniają zawarcie umowy najmu od etapu, w którym organ gminy zawiera umowę najmu. Pierwszy etap przebiega jako postępowanie administracyjne, w którym organ ustala stan faktyczny, dokonuje subsumcji pod przepisy prawa miejscowego, a następnie rozstrzyga w formie przewidzianej przez prawo administracyjne. Drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej, a więc mają tu zastosowanie przepisy prawa cywilnego. W przedmiotowej sprawie, co oczywiste, przedmiotem sporu jest charakter pierwszego etapu i sposób jego zakończenia. Mając na uwadze wszystkie opisane wyżej argumenty, skarżący uznał, że jest to postępowanie administracyjne, które z uwagi na brak szczególnych przepisów proceduralnych, winno zakończyć się zgodnie z art. 104 K.p.a. w drodze decyzji administracyjnej. Przyjęcie odmiennego poglądu, nie da się pogodzić z konstytucyjnym nakazem, by organy władzy publicznej, w tym i organy gminy, działały na podstawie prawa i w jego granicach (art. 7 Konstytucji R.P.). Ponadto kłóciłoby się to z istotą demokratycznego państwa prawnego, które urzeczywistnia zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 w związku z art. 75 Konstytucji R.P.) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP), skoro w tak istotnej kwestii obywatel miałby być zdany wyłącznie na rozstrzygnięcie osoby pracującej w organie gminy, bez możliwości jakiegokolwiek odwołania do organów wyższego stopnia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej: "P.p.s.a.", tj. naruszeniu przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do uchybień procesowych podniesiono zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, interpretacji przepisów art. 1 i 104 K.p.a. w zw. z § 16 uchwały nr LXXV/1765/02 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r., dokonanej przez SKO w Ł., zgodnie z którą rozstrzygnięcie Urzędu Miasta Ł. w przedmiocie odmowy skierowania do zawarcia umowy najmu nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy ustalenie, że osoba nie spełnia kryteriów określonych w uchwale rady gminy, według strony skarżącej, powinno zostać rozstrzygnięte orzeczeniem w formie decyzji administracyjnej.

Podstawę kasacyjną odnoszącą się do prawa materialnego zawarto w zarzucie naruszenia art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 4 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego w związku z § 16 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Ł. w związku z art. 87 "Ustawy Konstytucyjnej", a także naruszenie § 3 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r., poprzez uznanie, że zawarcie umowy najmu przez Gminę Ł. odbywa się zgodnie z zasadą swobody umów i swobody doboru kontrahenta, podczas, gdy z ww. przepisów wynika, że Gmina przy zawieraniu umowy najmu jest związana tymi przepisami i ustaleń tych powinna dokonywać w drodze postępowania administracyjnego.

Wobec tak sformułowanych zarzutów wypada przede wszystkim zwrócić uwagę, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych poprzez powołanie przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że jeśli nie zachodzi nieważność postępowania, którą jest obowiązany uwzględnić z urzędu, to rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie konstrukcja podstaw skargi kasacyjnej nie w pełni odpowiada ww. standardom utrudniając w znacznym stopniu ich ocenę przez sąd odwoławczy.

Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, czy naruszenie to dotyczy zarówno § 1 jak i § 2 tego artykułu, podczas gdy ma to istotne znaczenie ze względu na odrębność zawartych w nich uregulowań. Treść zawarta § 1 wyznacza zakres kontroli sądowej przy rozstrzyganiu sprawy sądowoadministracyjnej; treść § 2 go uzupełnia i doprecyzowuje poprzez ustanowienie zakazu reformationis in peius. Poza tym należy wskazać, iż ani sama formuła zarzutu, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśniają, na czym w szczególności polega naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 P.p.s.a. oraz w jakim związku z tym naruszeniem pozostają przepisy art. 1 i art. 104 K.p.a. Nie wykazano również, w jaki sposób powyższe uchybienie procesowe miało wpływ na wynik sprawy. Brak wskazania w skardze kasacyjnej, który konkretnie przepis został przy rozstrzyganiu sprawy naruszony przez Sąd pierwszej instancji oraz w jaki sposób naruszenie to wpłynęło na wynik sprawy, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie tego zarzutu. Sąd ten bowiem, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może samodzielnie wyprowadzać jej podstaw, jak też konkretyzować zarzutów podniesionych w stosunku do zaskarżonego wyroku.

Z kolei formułując zarzut naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna nie wskazuje, jaką postać ma zarzucane naruszenie art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 4 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., w związku z § 16 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. oraz w związku z art. 87 "Ustawy Konstytucyjnej" (chodzi o art. 87 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może mieć postać błędnej wykładni przepisu lub jego niewłaściwego zastosowania, przy czym co do zasady obie te wady nie mogą zachodzić równocześnie; albo rozstrzygnięcie oparte zostało na wadliwie zinterpretowanej normie prawnej, albo prawidłowo zinterpretowaną normę wadliwie w danej sprawie zastosowano.

Niemniej, mając na uwadze wskazane w skardze kasacyjnej normy prawa materialnego, którym - w ocenie wnoszącego tę skargę - uchybił Sąd pierwszej instancji oraz jej uzasadnienie, a także przedmiot sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem należy przyjąć, iż istota zaskarżenia sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz Sądu pierwszej instancji, że wniosek S. G. o zawarcie z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego nr (...) przy ul. (...) w Ł. nie wszczął postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, w związku z czym jego odwołanie od pisma z dnia 19 maja 2009 r. informującego o niezawarciu umowy najmu jest niedopuszczalne. Kwestią wymagającą oceny w niniejszej sprawie jest więc to, czy przyjęta przez Kolegium oraz przez Sąd pierwszej instancji wykładnia § 3 i § 16 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. jest prawidłowa i nie uchybia art. 75 Konstytucji R.P., a zatem daje podstawy do orzeczenia o niedopuszczalności odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraził pogląd, iż generalnie sprawy najmu lokali mieszkalnych pozostających w zasobach mieszkaniowych gmin są sprawami o charakterze cywilnym i brak jest podstaw prawnych do rozpoznawania ich w drodze administracyjnej. Wynika to, zdaniem tego Sądu, z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., w której ustawodawca posługuje się cywilistycznym pojęciem najmu (art. 20 ust. 2, 21 ust. 1 pkt 2) i nie zmienia tego fakt, że organowi gminy ustawodawca powierzył kompetencję do ustalenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Sąd powołał się ponadto na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. akt III ZP 37/97 (OSNAP 1998/7/200).

Stanowisko to, choć co do zasady słuszne, wymaga jednak doprecyzowania poprzez uwzględnienie zarówno przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., jak i uregulowań zawartych w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r., a także ustaleń wynikających z orzecznictwa sądowego.

Z art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. wynika, że reguluje ona gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, przy czym mieszkaniowy zasób gminy określany jest jako publiczny zasób mieszkaniowy (art. 2 ust. 1 pkt 11). Z kolei art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy nakłada na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej. Wskazuje to wyraźnie, iż rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków ustawodawca kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania polega bowiem na dokonaniu oceny, czy określona osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu swych potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. To działanie ma wszelkie cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno ze względu na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do załatwienia takiej sprawy. Powyższy pogląd został wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90). W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż postępowanie w sprawach wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy ma dwa etapy; w pierwszym etapie złożony wniosek o najem lokalu podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową, a następnie wniosek jest rozpatrywany, w wyniku czego następuje zakwalifikowanie bądź odmowa zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu. Działanie organu w tym etapie ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Ustalenie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie oznacza czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu; jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Z tego względu odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o charakterze administracyjnoprawnym. Natomiast w drugim etapie następuje zawarcie umowy najmu.

Omawiana uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA odnosiła się wprawdzie do zasad wynajmowania lokali z zasobu Gminy m. st. Warszawy, niemniej ustalenia i wnioski w niej wywiedzione z uregulowań ustawowych nie mogą ograniczać się wyłącznie do działań jednej gminy.

Przenosząc zaś powyższe ustalenia i wnioski do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że taki schemat postępowania, jaki przedstawiono w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r. na gruncie postanowień uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) marca 2002 r. odnosić się może do spraw uregulowanych w tych jej przepisach, które dotyczą przeznaczania lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego tej Gminy dla poszczególnych kategorii osób, które złożyły wnioski o zawarcie umowy najmu i oczekują na ich rozpatrzenie, a następnie zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu. Nie mają one natomiast zastosowania do sprawy S. G. Uregulowanie zawarte w § 16 omawianej uchwały nie dotyczy zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego; dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci dotychczasowego najemcy poprzez ewentualne zawarcie umowy najmu z tą osobą. W tej konstrukcji nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Nie ma tu miejsca na władcze rozstrzygnięcie organu administracji, gdyż nie ma sprawy z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 1 K.p.a., bowiem chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu ("umowa najmu może być zawarta"). To, że uchwała w § 16 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 16 ust. 1 kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad określonych w § § 9-13 uchwały i ma na celu wyłącznie ograniczenie możliwości zawarcia umowy najmu w tym trybie do osób, które z lokalu tego faktycznie korzystały pozostając w określonych w tym przepisie relacjach z dotychczasowym najemcą.

W świetle przedstawionych argumentów pismo z dnia 19 maja 2009 r., w którym Kierownik Referatu Budynków i Lokali Urzędu Miejskiego w Ł. poinformował zainteresowanego o odmowie skierowania go do zawarcia umowy najmu lokalu nr (...) przy ul. (...)w Ł., z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy, może być traktowane wyłącznie jako oświadczenie woli Gminy Ł., złożone przez upoważnionego w tej sprawie pracownika Urzędu Miejskiego w Ł., o braku woli Gminy zawarcia z S.G. umowy najmu tego lokalu.

Takie rozumienie § 16 omawianej uchwały nie pozostaje w kolizji ani z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., ani z zawartym w art. 75 Konstytucji RP postulatem prowadzenia przez władze publiczne polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w tym w szczególności przeciwdziałania bezdomności (ust. 1). Należy zwrócić uwagę, że powołany przepis konstytucyjny nie konkretyzuje obowiązków organów państwa w tym zakresie; wytycza jedynie kierunek polityki mieszkaniowej, jaką organy te mają prowadzić, odsyłając w sprawie ochrony praw lokatorów do ustawy zwykłej (ust. 2).

Administracyjnoprawny charakter sprawy S. G. nie wynika także z treści § 3 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r., którego naruszenie przez przyjęcie odmiennego poglądu zarzucono w skardze kasacyjnej. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że mieszkaniowy zasób Gminy Ł. tworzą lokale określone w art. 20 ust. 1 ustawy. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej Gminy Ł. następuje w drodze wynajmowania lokali stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy, które przeznaczane są przede wszystkim na lokale zamienne i socjalne w przypadkach, gdy na Gminie ciąży obowiązek ich dostarczenia oraz na lokale służbowe związane ze stosunkiem pracy (ust. 2). Umowa najmu zawierana jest przez właściwego wynajmującego, na podstawie pisemnego skierowania wydanego przez dysponentów. Umowy najmu mogą być zawierane wyłącznie na czas nieoznaczony z wyjątkiem lokalu socjalnego, lokalu związanego ze stosunkiem pracy i gdy zawarcia umowy na czas oznaczony żąda najemca (ust. 3). Z przytoczonej treści nie wynika w żaden sposób uprawnienie skarżącego do domagania się zawarcia z nim umowy najmu lokalu, którego najemcą do swej śmierci była jego babka, jak również nie przesądza się w niej o administracyjnym charakterze załatwiania tego typu spraw przez Gminę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w niniejszej sprawie przyjął prawidłowe rozstrzygnięcie, choć uzasadnienie zaskarżonego wyroku w rozważaniach na temat zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie uwzględnia opisanych na wstępie, a wynikających z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., administracyjnoprawnych elementów procedury wynajmowania lokali mieszkalnych z gminnych zasobów mieszkaniowych. W tym stanie rzeczy należało uznać, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw nie mogła skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku, który przy częściowo błędnym uzasadnieniu odpowiada prawu.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.