Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3087/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję w całości i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. C. i T. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 13 października 2021 r. nr KR VI R 17/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowania administracyjne; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz S. C. i T. S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt KR VI R 17/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 12 stycznia 2005 r. nr 7/GN/DW/2005 Prezydent m. at. Warszawy, na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. poz. 279, dalej, jako: dekret):

I. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,9369 ułamkowej części zabudowanego gruntu o pow. 132 m² położonego w Warszawie, przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] na rzecz [...] w ¾ części co stanowi 0,7027 udziału oraz na rzecz [...] w ¼ części co stanowi 0,2342 udziału;

II. ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I decyzji w wysokości 211 PLN (słownie złotych polskich: dwieście jedenaście) - stanowiący 0,3 % ceny gruntu;

III. odmówił osobom wymienionym w pkt I decyzji ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,0631 ułamkowej części zabudowanego gruntu o pow. 132 m² - oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielowi sprzedanego lokalu nr [...]. Prezydent m.st. Warszawy uznał, że ustalenia organu oraz przedłożone przez strony dokumenty potwierdzają tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że w budynku został sprzedany na rzecz osób trzecich lokal [...] wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej 0,0631 części gruntu przypadającej temu lokalowi.

Zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] nr [...] wg stanu na dzień 11 września 1948 r. [...] na mocy aktu z dnia 17 stycznia 1934 r. stał się właścicielem nieruchomości ozn. "[...] " położonej przy ul. [...] o pow. 1259 m2 w Warszawie.

[...] zmarł w dniu 1 czerwca 1960 r., a spadek po nim na podstawie ustawy nabyli [...] (żona) w ¼ części oraz [...] (syn) w ¾ częściach (z wyłączeniem udziału w majątku objętym w chwili śmierci wspólnością ustawową, który to udział dziedziczy syn [...] w całości) - na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. sygn. akt [...].

[...] zmarła w dniu 8 marca 2005 r., a spadek po niej na podstawie ustawy nabyli [...] (syn) i [...] (syn) każdy w ½ części - na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 2005 r. r. sygn. akt [...].

W dniu 28 listopada 2007 r. [...] złożyli wniosek o zmianę między innymi w treści decyzji nr 7/GN//DW/2005 nazwisk osób, na rzecz których ustanowiono użytkowanie wieczyste, podnosząc, że beneficjentka decyzji - [...] zmarła w dniu 8 marca 2005 r.

Decyzją z dnia 5 lutego 2008 r. Nr 55/GK/DW/2008 wydaną na podstawie art. 155 K.p.a. Prezydent m. st. Warszawy zmienił pkt I decyzji z dnia 12 stycznia 2005 r. w ten sposób, że ustanowił na lat 99 użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,9369 ułamkowej części zabudowanego gruntu o pow. 132 m² położonego przy ul. [...] w Warszawie oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] na rzecz [...] w 7/8 części co stanowi 0,8198 udziału oraz [...] w 1/8 części co stanowi 0,1171 udziału.

W uzasadnieniu decyzji zmieniającej Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że w dniu 28 listopada 2007 r. wpłynął wniosek [...] o zmianę za zgodą stron decyzji z dnia 12 stycznia 2005 r. w zakresie nazwisk stron, na rzecz których przyznaje się prawo użytkowania wieczystego. W związku z powyższym, zgodnie z decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 5 lutego 2008 r. beneficjentami decyzji pozostali: [...] (w 7/8 części co stanowi 0,8198 udziału) i [...] (w 1/8 części co stanowi 0,1171 udziału). Pozostałe postanowienia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 stycznia 2005 r. pozostały bez zmian.

Zgodnie z zawartą, w formie aktu notarialnego przed [...], Repertorium A nr [...], umową o oddanie gruntu we współużytkowanie wieczyste z dnia 1 sierpnia 2008 r., Miasto Stołeczne Warszawa, w wykonaniu ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 stycznia 2005 r. nr 7/GN/D W/2005 zmienionej ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 55/GK/DW/2008 z dnia 5 lutego 2008 r. oddało nieruchomość objętą (ówczesną) księgą wieczystą KW Nr [...] (obecnie [...]), w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, to znaczy do dnia pierwszego sierpnia dwa tysiące sto siódmego roku (1 sierpnia 2107 r.) z przeznaczeniem pod funkcje mieszkaniowo - usługowe, na rzecz: [...] w udziale wynoszącym 0,8198 części oraz [...] w udziale wynoszącym 0,1171 części, a [...] i [...] wyrazili na to zgodę.

Po wydaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 stycznia 2005 r. oraz decyzji z dnia 5 lutego 2008 r., na podstawie złożonego przez [...] oświadczenia o ustanowieniu odrębnej własności lokali w trybie art. 10 ustawy o własności lokali w formie aktu notarialnego: Rep. A Nr [...] zawartego w dniu 23 października 2014 r. przed notariuszem [...] w Warszawie, doszło do ustanowienia odrębnej własności lokali położonych w nieruchomości przy ul. [...]. [...] oświadczyli, że są: [...] w udziale wynoszącym 1171/10000, a [...] w udziale wynoszącym 8198/10000 - współużytkownikami wieczystymi - do dnia 1 sierpnia 2107 r. - gruntu, stanowiącego działkę o numerze ewidencyjnym [...], o pow. 0,01132 ha (132 m²) oraz w tych samych udziałach współwłaścicielami stanowiącego odrębną nieruchomość, znajdującego się na tym gruncie budynku mieszkalnego, pięciokondygnacyjnego, wielolokalowego (zawierającego 8 samodzielnych lokali, o powierzchni użytkowej budynku wynoszącej 395,84 m²), położonych przy ul. [...], w dzielnicy [...] m.st. Warszawy, dla których Sąd Rejonowy [...], prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...]. W § 2 powyższego aktu notarialnego [...] oświadczyli, że w trybie art. 10 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ustanawiają odrębną własność lokali o numerach: [...] postanawiając, że z własnością tych lokali związane będą udziały w nieruchomości wspólnej.

Po ustanowieniu odrębnej własności lokali w nieruchomości przy ul. [...] doszło do zbycia dwóch lokali na rzecz osób trzecich (w 2015 r. lokal mieszkalny nr [...] na rzecz [...] oraz w 2016 r. lokal mieszkalny nr [...] na rzecz [...]).Właścicielami pozostałych wyodrębnionych pozostali skarżący tj. [...].

Z zaświadczenia wydanego z up. Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 grudnia 2019 r. znak UD-VI WGNSN.6826.2019.JKA wynika, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 132 m2, położonej przy ul. [...], uregulowanej w KW nr [...] uległo przekształceniu wprawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r. W związku z okolicznością, iż z ww. nieruchomości wyodrębnione zostały lokale, wielkość (związanych z prawem własności poszczególnych lokali) udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym.

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2021 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja), działając na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795, dalej, jako: ustawa z dnia 9 marca 2017 r.), wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie o sygn. KR VI R 17/21 dotyczącej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 lutego 2008 r. nr 55/GK/DW/2008, zmieniającej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 stycznia 2005 r. nr 7/GN/DW/2005 ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,9369 ułamkowej części zabudowanego gruntu o powierzchni 132 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonego w [...] przy ulicy [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], dawne oznaczenie wykazem hipotecznym nr "[...] ".

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2021 r. Komisja na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., zawiadomiła właściwe organy administracji oraz sądy o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego w sprawie nieruchomości położnej w Warszawie przy ul. [...].

Zawiadomieniem z dnia 21 lipca 2021 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania rozpoznawczego.

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2021 r. Komisja zwróciła się do Społecznej Rady z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 lutego 2008 r. nr 55/GK/DW/2008, zmieniającej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 stycznia 2005 r. nr 7/GN/D W/2005 ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,9369 ułamkowej części zabudowanego gruntu o powierzchni 132 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonego w Warszawie przy ulicy [...].

Powyższe postanowienia i zawiadomienie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 26 lipca 2021 r.

Pismem z dnia 21 lipca 2021 r. zawiadomiono Prezydenta m.st. Warszawy o wszczęciu postępowania rozpoznawczego przez Komisję, w trybie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w sprawie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...].

Zawiadomieniem z dnia 30 września 2021 r. poinformowano strony o przedłużeniu postępowania rozpoznawczego - do dnia 2 listopada 2021 r. w przedmiocie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 lutego 2008 r., nr 7/GN/DW/2005, dotyczącej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] z uwagi na szczególnie skomplikowany stan sprawy, obszerny materiał dowodowy oraz konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Zawiadomienia zostały ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 6 października 2021 r.

Na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. w dniu 27 września 2021 r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania rozpoznawczego oraz o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie ogłoszono w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 27 września 2021 r.

W dniu 11 października 2021 r. Społeczna Rada złożyła opinię.

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 października 2021 r. Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 5 lutego 2008 r. w całości.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu jest decyzją związaną. Taka kwalifikacja decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu skutkuje tym, że niedopuszczalne było zastosowanie trybu art. 155 K.p.a. do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 stycznia 2005 r. i wydanie przez niego decyzji z dnia 5 lutego 2008 r. Z kolei brak podstaw do zastosowania przez Prezydenta m.st. Warszawy trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 K.p.a. obligował Komisję do uznania, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazała Komisja, decyzja administracyjna to - zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. - akt prawny o określonej treści, formie, wywołujący skutki prawne w postaci powstania, zmiany lub wygaśnięcia konkretnego stosunku prawnego. Treścią tego stosunku jest zazwyczaj jakieś uprawnienie lub obowiązek konkretnego podmiotu. Decyzją Prezydenta m.st Warszawy z dnia 12 stycznia 2005 r określono krąg osób, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego z adekwatnym udziałem w gruncie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Faktem jest także, iż jeden z adresatów tej decyzji zmarł (tj. [...]) przed realizacja jej pkt VII. W orzecznictwie przyjmuje się, że w trybie art. 155 K.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana strony, nawet za jej wyraźną zgodą. Innymi słowy, nie jest dopuszczalne w ocenie Komisji - co do zasady - przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot. Z kwestią tą łączy się nieodzownie istotne w praktyce zagadnienie prawnej dopuszczalności "zbywalności" uprawnień z decyzji. Zdaniem Komisji, w trybie art. 155 K.p.a. nie istnieje możliwość cesji uprawnień zawartych w decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu. Kwestie związane z następcami prawnymi jednej ze stron decyzji administracyjnej winny być, w ocenie Komisji, uwzględnione w akcie notarialnym umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu, a nie w kolejnej decyzji administracyjnej.

Dalej Komisja podniosła, że organ wydając decyzję z dnia 5 lutego 2008 r. nie tylko skierował ją do osoby która nie była stroną - adresatem decyzji zmienianej (spadkobierca [...] - [...]) ale nadto w ten sposób usiłował rozpoznać ją merytorycznie poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobiercy. Wydając decyzję organ nie zawiadomił również jednej ze stron, to jest właściciela wyodrębnionego lokalu nr [...].

W ocenie Komisji, wydając decyzję z dnia 5 lutego 2008 r., Prezydent m.st. Warszawy dokonał niedopuszczalnej zmiany podmiotu decyzji w trybie art. 155 K.p.a., czym rażąco naruszył prawo.

Dodatkowo Komisja wskazała, że Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję zmieniającą decyzję reprywatyzacyjną w trybie art. 155 K.p.a. bez wymaganej zgody wszystkich stron postępowania. Organ nie mógł uzyskać takiej zgody od [...], która w momencie wydawania decyzji nie żyła. Organ nie zawiadomił też właściciela wyodrębnionego lokalu nr [...].

Komisja dostrzegła również, iż z uzasadnienia decyzji z dnia 5 lutego 2008 r. wynika, iż Prezydent m.st. Warszawy nie zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron.

Zdaniem Komisji, decyzja Prezydenta m.st. Warszawa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 5 lutego 2008 r. nie była decyzją ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego, a decyzją usiłującą takie rozstrzygnięcie zmienić. Mając na uwadze powyższe Komisja uznała, że decyzja taka nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się [...] i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie art. 155 K.p.a. w zw. z art. 29 ust.1 pkt. 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Prezydenta z dnia 5 lutego 2008 r. nr 55/GK/DW/2008 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, kiedy to w rzeczywistości Prezydent mógł dokonać zmiany własnej decyzji w sytuacji kiedy została wyrażona zgoda wszystkich stron, przepis szczególny nie sprzeciwiał się takiej zmianie, a ogólnie stosowna praktyka umożliwiała dokonywania zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a.;

2. naruszenie art. 29 ust.1 pkt.3a oraz art. 30 ust.1 pkt.4 w zw. z art. 38 ust.1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. w zw. z art. 30 § 4 K.p.a. polegające na stwierdzeniu przez Komisję, że w okolicznościach sprawy brak było zgody wszystkich stron pierwotnej decyzji Prezydenta z dnia 12 stycznia 2005 r. nr 7/GN/DW/2005 na zmianę tej decyzji stosownie do treści art. 155 K.p.a. (brak było zgody zmarłej [...]) na zmianę tej decyzji, podczas gdy wniosek o zmianę tej decyzji złożyły wszystkie strony tej decyzji (spadkobiercy zmarłej, którzy zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. wstąpili w jej miejsce) wyrażając jednocześnie zgodę na zmianę tej decyzji;

3. art. 29 ust.1 pkt. 3a oraz art. 30 ust.1 pkt. 4 w zw. z art. z art. 38 ust.1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. polegające na stwierdzeniu przez Komisję, że decyzja Prezydenta z dnia 5 lutego 2008 r. nr 55/GK/DW/2008 rażąco narusza art. 155 K.p.a. albowiem Prezydent przy wydawaniu tej decyzji nie zweryfikował, czy za zmianą w tym trybie wcześniejszej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 ust.1 dekretu w zw. z art. 29 ust.1 pkt. 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r., poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Prezydenta z dnia 5 lutego 2008 r. nr 55/GK/DW/2008 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zawierała zgody właściciela wyodrębnionego lokalu, a w rzeczywistości kiedy nie był on stroną postępowania zmienianych decyzji i nie miał interesu prawnego do udziału w postępowaniu dekretowym;

5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta z dnia 5 lutego 2008 r. nr 55/GK/DW/2008 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie każde naruszenie prawa procesowego można uznać za "rażące", w szczególności nie można traktować rozstrzygnięcia za wydane z rażącym naruszeniem, kiedy istnieje odmienna interpretacji danego przepisu.

W związku z podniesionymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie od Komisji na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedstawiono stosowną argumentację.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do postawionych zarzutów uznał jej za bezzasadne i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Pismem z dnia 19 października 2022 r. Stowarzyszenie Miłośnicy Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Postanowieniem dnia 21 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3087/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił Stowarzyszenie Miłośnicy Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę, natomiast pełnomocnik organu oraz przedstawiciel Stowarzyszenia Miłośników Krajobrazu – Stowarzyszenia Właścicieli Lokali wnieśli o jej oddalenie. Pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy pozostawił do uznania Sądu ocenę zasadności skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Komisji ma ustalenie, czy przy podejmowaniu tej decyzji Prezydent istotnie naruszył art. 155 K.p.a., a jeśli tak to czy naruszenie to można uznać za rażące.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. O tego rodzaju naruszeniu decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega natomiast na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi zatem o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, Lex nr 2119359). Jeżeli natomiast przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, Lex nr 505307).

Podstawę materialnoprawną decyzji z dnia 5 lutego 2008 r. stanowił art. 155 K.p.a. Wykładnia tego przepisu, a w konsekwencji jego stosowanie, wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. W myśl powołanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem zastosowanie powołanej normy jest możliwe gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) decyzja ostateczna musi przyznawać stronie prawo, 2) strona musi wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 3) przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej zmianie lub uchyleniu 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przy tym art. 155 K.p.a. nie wskazuje wprost jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być weryfikowane w tym trybie. Z tego powodu sama tylko okoliczność, że wydana na gruncie dekretu zmieniana decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 stycznia 2005 r. miała charakter związany nie może mieć znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej przez Komisję decyzji zmieniającej w aspekcie kwalifikowanej wady prawnej. Tym bardziej, że możliwość weryfikacji takich decyzji w trybie art. 154 i art. 155 K.p.a. nie jest również postrzegana jednolicie w orzecznictwie. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono bowiem pogląd o dopuszczalności stosowania do tych decyzji ww. trybów (por. wyroki NSA z 13 listopada 2012 r. I OSK 1248/11, Lex nr 1291316 i 10 stycznia 2011 r., I OSK 1083/10, Lex nr 744927). Inne orzeczenia wyrażają pogląd przeciwny (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 1667/13, Lex nr 1956423). Jak zaś już wskazano, odmienna wykładania przepisów i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich, nie może stanowić podstawy skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu decyzji wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto, z art. 155 K.p.a. nie wynika zakaz zmiany decyzji w sposób jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inny podmiot. Zatem, z samego faktu zastosowania powołanego przepisu do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 stycznia 2005 r. i dokonania na jego podstawie jej zmiany, w części określającej krąg podmiotowy, wbrew stanowisku Komisji, nie można wysnuć wniosku o oczywistej, a więc dostrzegalnej już "na pierwszy rzut oka", obrazie normy prawnej w nim zawartej.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej z art. 155 K.p.a. zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Zmieniana decyzja z dnia 12 stycznia 2005 r. miała walor ostateczności. Ponadto, orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości we wskazanych udziałach na rzecz określonych w tym rozstrzygnięciu osób. Na podstawie zatem powyższej decyzji osoby te nabyły prawo. Jednocześnie nie istnieją przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które sprzeciwiłyby się zmianie tego rodzaju decyzji.

Zmiana decyzji z dnia 12 stycznia 2005 r. nastąpiła nadto za zgodą stron. Jak wynika z akt sprawy wniosek o taką zmianę złożyli [...] z uwagi na zajście zmiany po stronie podmiotowej postępowania, tj. śmierci [...] i nabycia na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 2005 r. r. sygn. [...] przez [...] (syna) i [...] (syna) spadku po zmarłej. Jako spadkobiercy praw i roszczeń dekretowych [...] weszli w miejsce ww. strony postępowania. Jak natomiast trafnie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09 (ONSAiWSA 2010/1/4), złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na jej zmianę.

Jeżeli chodzi o brak zgody na zmianę decyzji pochodzącej od właścicielki wyodrębnionego (wykupionego) lokalu mieszkalnego nr [...], której przypadają udziały w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości to wskazać należy, że tego rodzaju osoby są stronami postępowania dekretowego (por. wyrok NSA z 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1904/14, Lex nr 2002580). Są nie podziela jednak stanowiska Komisji, że osoba, która nie była uprawniona z decyzji dekretowej bądź nie nabyła później praw z tej decyzji (jak właścicielka lokalu nr [...]) musiała wyrazić zgodę na zmianę pkt I decyzji z dnia 12 stycznia 2005 r. Z art. 155 K.p.a. wynika, że wymóg uzyskania zgody dotyczy tylko stron, które brały udział w postępowaniu administracyjnym i nabyły prawo z decyzji zmienianej. Wymóg ten należy też odnieść do ich następców prawnych. Decyzja z dnia 12 stycznia 2005 r. w pkt I nie przyznaje żadnego prawa właścicielce wykupionego (wyodrębnionego) lokalu mieszkalnego nr [...].

Wbrew stanowisku organu, w sprawie spełniono także przesłankę z art. 155 K.p.a. odwołującą się do słusznego interesu strony. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało bowiem z jednej strony zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić w ten sposób do sprawnego zawarcia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Takie działanie organu realizuje przesłankę słusznego interesu strony, gdzie pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do interesu pozostającego w zgodzie z obowiązującym prawem. Na przeszkodzie zmiany decyzji, która wywoływała zmiany tylko w sferze prawnej podmiotów prywatnych nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Takiej przeszkody nie wskazało Miasto st. Warszawa, czy też Komisja. Samego natomiast braku szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie można, w ocenie Sądu, kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zdaniem Sądu, z samego tylko brzmienia art. 155 K.p.a. nie wynika zakaz zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inne podmioty, czy też poprzez wykorzystanie tego trybu do konwalidowania stwierdzonych wad decyzji zmienianej. Ponadto, i co należy podkreślić, takie, a nie inne rozumienie art. 155 K.p.a. (różna wykładnia prawa) nie może być podstawą zarzutu wydania decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skoro zatem w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano aby przy wydaniu decyzji zmieniającej doszło do rażącego naruszenia art. 155 K.p.a. to słusznie wskazuje skarga [...], że brak było podstaw do obarczenia decyzji z dnia 5 lutego 2008 r. wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 155 K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Oznacza to, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem powołanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku [...] o umorzenie postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że Sąd dostrzegł zasadność tego wniosku, a to z uwagi na wykreowany niniejszym wyrokiem w tej sprawie stan faktyczny i prawny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 i 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.