Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3225/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 651/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 651/14 oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wójt Gminy P. wymierzył M. M. karę pieniężną w wysokości 46.753,29 zł za usunięcie bez zezwolenia drzewa z terenu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...], położonych w P..

Po rozpatrzeniu odwołania M. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ocena prawidłowości dokonania wykładni art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) jest uzależniona od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Kolegium przeprowadzone przez organ I instancji w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe nie odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawową kwestią było określenie podmiotu, któremu należy wymierzyć karę pieniężną. Pomimo że organ I instancji ustalił, iż sprawcą usunięcia brzozy jest M. M., która przyznała ten fakt, nie wyjaśniono w jakim charakterze działała. Właścicielem działki nr [...] jest bowiem K. M., który twierdzi, że jest również jej wyłącznym posiadaczem. Nie ustalono czy M. M. była współposiadaczem nieruchomości, co dawałoby jej prawo do ewentualnego wystąpienia o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa za zgodą właściciela. Nie określono nadto jednoznacznie faktycznego miejsca, na którym rosło drzewo. W protokole oględzin wskazano, że jest to granica działek nr [...] i [...]. Jednakże, biorący udział w oględzinach, właściciel działki nr [...] stwierdził, że pień ściętego drzewa znajduje się poza granicą działki nr [...]. Organ nie ustosunkował się do tego stanowiska. W aktach sprawy brak jest mapy geodezyjnej lub szkicu sytuacyjnego wskazujących miejsce, w którym rosło drzewo. Wyjaśnienia wymaga także kwestia obwodu usuniętego drzewa. Brak w sporządzonym protokole precyzyjnych ustaleń co do wysokości, na jakiej dokonano obliczenia obwodu usuniętego drzewa uniemożliwia prawidłowe wyliczenie kary administracyjnej. Pomimo że w zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż promień pnia mierzony w największym punkcie wynosi 31,5 cm, a w najmniejszym 21,5 cm. Nie wynika to jednak ani z protokołu oględzin, ani z innych dowodów zebranych przez organ I instancji. Brak jest także udowodnionych ustaleń co do terminu usunięcia drzewa oraz jego wieku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła M. M., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie k.p.a. oraz art. 138 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że nie istniały ku temu podstawy, co powinno skutkować wydaniem decyzji o uchyleniu decyzji Wójta Gminy P. i umorzeniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r. Sąd pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie ze względu na złożenie w Trybunale Konstytucyjnym skargi o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 88 w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dajej jako u.o.p.). Trybunał orzekł w tym zakresie w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. (SK 6/12), a zatem Sąd dnia 2 lipca 2014 r., z urzędu, podjął postępowanie w sprawie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd podniósł, że organ odwoławczy słusznie uznał, że w rozpatrywanej sprawie ocena prawidłowości dokonania wykładni art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jest uzależniona od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wskazując na uchybienia organu I instancji, które zostały szczegółowo wymienione w zaskarżonej decyzji podkreślono, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że przeprowadzone przez Wójta Gminy P. postępowanie dowodowe nie odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach k.p.a. Aprobując w całości stanowisko organu odwoławczego Sąd wskazał, że istota problemu sprowadza się na tym etapie postępowania nie do wysokości kary, lecz określenia podmiotu, któremu należy ją wymierzyć. Organ l instancji ustalił, że sprawcą usunięcia brzozy jest skarżąca, która przyznała ten fakt. Jednakże nie wiadomo w jakim charakterze działała. Właścicielem działki nr [...] jest K. M., który twierdzi, że jest również jej wyłącznym posiadaczem. Organ nie ustalił jednak, czy M. M. była też współposiadaczem nieruchomości, co dawałoby jej prawo do ewentualnego wystąpienia o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa za zgodą właściciela. Wobec powyższego Sąd uznał, że decyzja kasacyjna wydana przez SKO jest decyzją prawidłową i w istocie wydaną na korzyść skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. M., zaskarżając go w całości. Skarżąca podniosła zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego:

- art. 88 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów, tym samym może być stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - przy założeniu, że uznana zostałaby za współposiadacza na podstawie stosunków rodzinnych nieruchomości, na której doszło do wycięcia drzewa - podczas gdy nie każdy posiadacz nieruchomości może występować w charakterze strony takiego postępowania, a tylko taki, na którym ciąży obowiązek utrzymywania drzew i krzewów, zgodnie z obiektywną definicją strony postępowania administracyjnego. W konsekwencji skarżąca, błędnie została uznana za stronę toczącego się postępowania administracyjnego, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż działała w charakterze osoby trzeciej, która nie może być stroną postępowania o nałożenie kary pieniężnej za wycięcie drzew lub krzewów na podstawie ustawy o ochronie przyrody;

2) naruszenia prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której każdy przypadek skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, niezależnie od okoliczności i podstaw takiego zdarzenia, spełnia przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Wobec faktu, że przepisy ustawy o ochronie przyrody określają kategorię osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na wycięcie drzew lub krzewów, na które może zostać nałożona kara pieniężna, to skierowanie decyzji o nałożeniu kary administracyjnej do osoby niemającej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego winno skutkować zastosowaniem w/w przepisów i stwierdzeniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nieważności decyzji organów obu instancji.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca nie posiada żadnego tytułu do nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...] i nie korzysta z w/w nieruchomości na podstawie jakiegokolwiek prawa czy to o charakterze rzeczowym czy obligacyjnym, tym samym w oczywisty sposób nie mogła wystąpić o stosowne zezwolenie nawet za zgodą właścicieli wspomnianych nieruchomości, niezależnie od tego czy przedmiotowe drzewo stało w całości na działce nr [...], [...] czy na granicy w/w działek. Świadczy o tym zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci wypisu z rejestru gruntów w/w nieruchomości złożonego na rozprawie, jak również wyjaśnienia K. M. z dnia 25 listopada 2011 r., w których wskazał, iż posiada z żoną rozdzielność majątkową, jest wyłącznym posiadaczem działki, przy której stało przedmiotowe drzewo, samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne i w tym zakresie nie współpracuje z nim żona. Skoro zatem skarżąca od samego początku występowała w postępowaniu w charakterze osoby trzeciej, która usunęła drzewo znajdujące się na granicy nieruchomości, do których nie miała żadnego tytułu prawnego, nie można było jej uznać za podmiot, którego interesu prawnego postępowanie w ogóle dotyczy, tym samym nie można było nałożyć na skarżącą obowiązków wynikających z ustawy o ochronie przyrody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a.

Sposób sformułowania skargi kasacyjnej polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawienia argumentacji oddzielnie do obu podstaw zaskarżenia wyroku. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do istoty sprawy, która zasadniczo dotyczy przymiotu strony M. M. w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzewa z terenu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...], położonych w P..

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 – dalej "ustawa o ochronie przyrody"). Podnosząc ten zarzut skarżąca kasacyjnie w istocie pod pozorem zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia faktyczne. Zarzut naruszenia prawa materialnego może być podnoszony tylko wówczas, gdy nie są kwestionowane ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zastosowania danego przepisu prawa materialnego. Skarżąca argumentuje, że nie posiada żadnego tytułu do nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...] i nie korzysta z tych nieruchomości na podstawie jakiegokolwiek prawa czy to o charakterze rzeczowym czy obligacyjnym, tym samym nie mogła wystąpić o stosowne zezwolenie wycięcia drzewa nawet za zgodą właścicieli nieruchomości. Świadczy o tym zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci wypisu z rejestru gruntów w/w nieruchomości, jak również wyjaśnienia K. M., z których wynika, że posiada z żoną rozdzielność majątkową, i że jest wyłącznym posiadaczem działki, na której rosło przedmiotowe drzewo.

Kwestia ewentualnego uznania skarżącej kasacyjnie za osobę nieposiadającą żadnego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości i przyjęcia, że nie jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na wycięcie drzew i tym samym, że może być stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie jest kwestią prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, tylko kwestią prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie.

Pojęcie strony postępowania zawiera art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 883/10, [w:] CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. O tym, czy strona ma interes prawny decyduje to, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżąca w uchyleniu określonej decyzji. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Przepis ten w przedmiotowym postępowaniu konkretyzuje art. 83 ustawy o ochronie przyrody stanowiący, że usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli natomiast posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem - do wniosku należy dołączyć zgodę właściciela przedmiotowej nieruchomości. W sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem, za stronę postępowania należy uznać zarówno właściciela nieruchomości jak i jej posiadacza. W orzecznictwie, jak i w doktrynie, ugruntował się pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem - to także jej właściciel, gdyż oboje mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 440/09, [w:] CBOSA; J. Ciechanowicz - McLean, K. Biernat, P. Mierzejewski, D. Trzcińska, Polskie prawo ochrony przyrody, Warszawa 2006, s. 92).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie nie jest żadną z osób wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie organ l instancji ustalił, że to skarżąca usunęła brzozę, jednakże nie wiadomo, w jakim charakterze działała. Właścicielem działki nr [...] jest mąż skarżącej, który twierdzi, że jest również jej wyłącznym posiadaczem. Trafnie zatem uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ I instancji nie ustalił czy skarżąca była też współposiadaczem nieruchomości, co dawałoby jej prawo do ewentualnego wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa za zgodą właściciela. Kolegium podniosło, że: "Być może w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z korzystaniem z nieruchomości przez sprawcę wycięcia drzewa nie na podstawie tytułu prawnego, czy posiadania, ale w ramach stosunków rodzinnych.".

Wbrew zarzutom skargi należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że decyzja kasacyjna wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest decyzją prawidłową i w istocie wydaną na korzyść skarżącej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.