Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 311/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Uzasadnienie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 54 i art. 55
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R.G. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SO/Go 1/11 o wymierzeniu R.G. w B. grzywny w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych za nieprzekazanie w terminie Sądowi skargi U.N. z dnia 10 września 2010 r. postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

U.N. wniosła w dniu 10 września 2010 r., bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy w B. Pismem z dnia 14 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przesłał skargę U.N. Radzie Gminy w B., celem nadania skardze biegu stosownie do treści art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. pisma wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu 17 września 2010 r.

U.N. pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. (data stempla pocztowego) zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim o udzielenie informacji, czy jej skarga wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę została przekazana Sądowi. Z ustaleń Sądu pierwszej instancji na dzień 13 grudnia 2010 r. (data wpływu pisma skarżącej do Sądu) wynika, że skarga U.N. nie została przez organ przekazana. O powyższym fakcie, jak i o możliwości złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. poinformowano skarżącą, a odpis tej informacji przesłano do wiadomości organu.

Rady Gminy w B. w piśmie z dnia 29 grudnia 2010 r. stwierdziła, iż przewodniczący rady nie jest uprawniony do samodzielnego udzielania odpowiedzi na skargę na uchwałę rady gminy. Taka odpowiedź może być udzielona jedynie w formie uchwały rady. W tym celu musi zostać zwołane posiedzenie rady gminy, a w programie sesji ujęte głosowanie nad stosownym projektem uchwały. Uchwały są zaś podejmowane według kolejności wpływu do rady gminy spraw ich dotyczących. W związku z wyborami do Rady Gminy w B. nowej kadencji, koniecznością powołania organów Rady nie było możliwym uchwalenie odpowiedzi na skargę U. Nj. Organ wyjaśnił, że termin sesji, na której zapadnie uchwała w sprawie skargi U.N., został wyznaczony na dzień 30 grudnia 2010 r.

U.N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosek o wymierzenie Radzie Gminy w B. grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. z uwagi na niezastosowanie się przez ten organ do wynikającego z art. 54 § 2 tej ustawy obowiązku przekazania Sądowi skargi w trzydziestodniowym terminie od dnia jej wniesienia.

Rada Gminy w B. pismem z dnia 5 stycznia 2011 r. (data stempla pocztowego) przesłała skargę U.N. do Sądu, zaś w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie organowi grzywny podniosła, że skład Rady, która podjęła zaskarżoną uchwałę uległ zmianie, zaś Rada jako organ kolegialny rozpatruje projekty uchwał według kolejności wpływu. Stwierdziła, że z uwagi na przekazanie skargi Sądowi postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 13/11 skargę U.N. odrzucił, co zdaniem organu przemawia za bezzasadnością wniosku o wymierzeniu mu grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem

z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SO/Go 1/11 wymierzył Radzie Gminy w B. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych za nieprzekazanie w terminie Sądowi skargi U.N. z dnia 10 września 2010 r.

W uzasadnieniu postanowienia odwołując się do treści art. 54 i art. 55 P.p.s.a. stwierdził, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny, albowiem w każdej sytuacji organ powinien wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Podkreślił, że przyczyny nieprzekazania skargi mogą mieć jedynie wpływ na wymiar grzywny.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 54 § 1 P.p.s.a. nie uprawnia organu, za pośrednictwem którego skargę wniesiono, do podejmowania czynności sprawdzających dopuszczalność wniesionej skargi, jak też legitymacji skarżącego do jej wniesienia, czy spełniania przez skargę warunków formalnych. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wymierzenia organowi grzywny, niedopuszczalność skargi nie ma znaczenia, gdyż organ za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego w terminie określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. Podkreślił, że nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, nie zwalnia od tego obowiązku, zaś stanowisko organu w kwestii dopuszczalności skargi powinno być wyrażone w odpowiedzi na skargę.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro skarga U.N. wpłynęła do tego organu w dniu 17 września 2010 r., to termin o którym mowa w art. art. 54 § 2 P.p.s.a. upływał w dniu 18 października 2010 r. W tym terminie Rada Gminy w B. ww. skargi wraz z aktami sprawy Sądowi nie przekazała. Nastąpiło to dopiero w dniu 5 stycznia 2011 r. tj. po wpłynięciu do Sądu pierwszej instancji wniosku U.N. o wymierzenie organowi grzywny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji działanie organu polegające na niezastosowaniu się do obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy w przewidzianym do tego ustawowym terminie, wypełnia ustawową przesłankę do wymierzenia organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.), gdyż przekazanie skargi do sądu administracyjnego po stu dziesięciu dniach (zamiast ustawowych trzydziestu dni) od dnia jej wpływu do organu stanowi rażące naruszenie art. 54 § 2 P.p.s.a.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że wykonanie przez organ obowiązków dotyczących przekazanie skargi, akt administracyjnych i odpowiedzi na nią po upływie terminu określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. nie czyni bezprzedmiotowym postępowania z wniosku o wymierzenie grzywny, i nie skutkuje jego umorzeniem, gdyż art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie ma w tym przypadku zastosowania.

Odnosząc się do argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 20 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). stwierdził, że przepis ten nie tylko nie przewiduje bezwzględnego wymogu rozpatrywania projektów uchwał według kolejności ich wpływu, ale zawiera wystarczającą podstawę prawną do zmiany ustalonego już porządku obrad, a nawet zwołania sesji nadzwyczajnej w razie uzasadnionej potrzeby, zaś wniesienie skargi na uchwałę rady gminy stanowiło okoliczność uzasadniającą wykorzystanie jednej z tych możliwości, skoro art. 54 § 2 P.p.s.a. wymaga, aby organ przesłał skargę wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy w trzydziestodniowym terminie. Sąd pierwszej instancji uznał, że od organu można było wymagać niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na skargę wnioskodawczyni i przesłania jej z aktami sprawy do Sądu, zwłaszcza w perspektywie wyborów samorządowych na jesieni 2010 r., a także łatwego do przewidzenia okresu oczekiwania na rozpoczęcie funkcjonowania Rady Gminy nowej kadencji, związanego z wyborem nowego przewodniczącego oraz składów poszczególnych komisji Rady.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim za adekwatną do naruszenia przepisów prawa popełnionego przez Radę Gminy w B., stopnia zawinienia organu oraz całokształtu okoliczności sprawy należy uznać grzywnę w wysokości 2.000 zł., zaś orzeczone w tej wysokości grzywna spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Rady Gminy w B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wnosząc o jego uchylenie zarzucono naruszenie art. 16 cyt. ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 55 § 1 i art. 54 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że kadencja Rady Gminy B., do której wpłynęła skarga U.N. zakończyła się po upływie 4 lat od dnia przeprowadzenia wyborów tj. w dniu 12 listopada 2010 r. zaś kadencja "nowej" Rady Gminy rozpoczęła się w dniu 21 listopada 2011 r. W ocenie autora zażalenia oznacza to, że wymierzenie grzywny organowi dotyczy składu Rady Gminy, który w żaden sposób nie przyczynił się do uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Ponadto stwierdził, że skoro w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji skarga U.N. wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zostały już przekazane do Sądu, to na podstawie art. 55 § 2 P.p.s.a. nie można było wymierzyć organowi grzywny.

U.N. w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Oznacza to, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – organ przekazał skargę po upływie ustawowego terminu, a skarżąca złożyła stosowny wniosek.

W związku z powyższym, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że Rada Gminy w B. przekazała skargę U.N. wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę z naruszeniem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż przesłanka do wymierzenia temu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. w tej sprawie wystąpiła.

Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu sprawy zmiany składu osobowego Rady Gminy w B., będącej następstwem wyborów samorządowych przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2011 r. wyjaśnić należy, iż organ należy pojmować przedmiotowo i organizacyjnie, a nie personalistycznie. O organie mówić należy w sensie abstrakcyjnym, jako o pewnej konstrukcji strukturalno-organizacyjnej, natomiast od tego odróżnić trzeba obsadę tego organu, którą w przypadku organu kolegialnego - rady gminy są jego członkowie (radni) - (por. J. Zimmerman. Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 117 i 118; B. Adamiak w: O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym - PiP z 2006 r. nr 11, poz. 43). Oznacza, to że zmiana osób piastujących funkcję organu nie może być traktowana jako okoliczność znosząca istniejący po stronie organu obowiązek przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Co więcej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że organ niedopełniający obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. w ustawowym terminie nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego funkcjonowaniu, czy też sesyjnym sposobem funkcjonowania (por. postanowienia NSA: z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt. I OZ 360/05; z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt. I OSK 986/07 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 (ONSAiWSA z 2010 nr 1 poz. 2) stwierdził, że art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 tej ustawy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Z kolei, w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OZ 634/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyczyny nieprzekazania skargi mogą mieć wpływ na wymiar wymierzonej organowi grzywny. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wywiódł, że pomimo, iż Rada Gminy w B. skargę U.N. wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przekazała, dopiero po upływie 110 dni, to przesłanka do wymierzenia organowi grzywny w tej sprawie wystąpiła.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej kwestii Sąd wymierza grzywnę wedle swego uznania, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi i to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.