Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 824/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Zarząd Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 6, art. 147 par. 1, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2, art. 210 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 8a ust. 3, art. 9, art. 12 pkt 1, art. 32 ust. 2 pkt 3, art. 78 ust. 1, art. 82
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2012 roku sprawy ze skargi Gminy U. na uchwałę Zarządu Powiatu w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Zarządu Powiatu w P. na rzecz Gminy U. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Gmina U. reprezentowana przez Burmistrza, wniosła skargę na uchwałę Zarządu Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii i dokumentu przekształconego.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Zarząd Powiatu [...] w dniu [...] roku przyjął uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii i dokumentu przekształconego. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał przepis art. 8a i art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W przepisie § 1 ust. 1 powołanej uchwały organ ustalił wysokość opłat za udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii i dokumentu przekształconego, wskazując, iż wydanie każdej rozpoczętej strony kserokopii dokumentu w formacie A4 kosztować będzie: jednostronnej – 0,70 zł, dwustronnej – 1 zł, a dla formatu A3 odpowiednio 1,20 zł i 1,80 zł. Natomiast opłata za wydanie dokumentu przekształconego wynosi 5 zł za każdą stronę. Nadto w przepisie § 1 ust. 1 pkt 3 postanowiono, iż jeżeli wskazany sposób udostępnienia informacji wiąże się z koniecznością skomplikowanego bądź szczególnie czasochłonnego przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, pobiera się od wnioskodawcy opłatę w wysokości ustalonej na podstawie indywidualnej kalkulacji kosztów. Za przesłanie dokumentów drogą pocztową, na mocy § 1 ust. 2 w/w uchwały, pobiera się opłatę w wysokości podanej w obowiązującym cenniku powszechnych usług pocztowych operatora publicznego. W przepisie § 2 uchwały wskazano sposób dokonywania opłat. Natomiast zgodnie z § 3 uchwały, udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii dokumentów i dokumentu przetworzonego następuje po dokonaniu opłaty ustalonej w § 1 uchwały.

Gmina U., pismem z dnia 14 maja 2012 roku, skierowała do Zarządu Powiatu [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.). Zdaniem wzywającego wyznaczenie kosztów udostępnienia informacji publicznej, w sposób określony w uchwale, stanowi naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 roku o odstępie do informacji publicznej. Co do zasady - udostępnienie informacji jest bezpłatne, z zastrzeżeniem art. 15 ust. 1 tejże ustawy.

Opłata, którą może pobrać podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, odpowiada dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Na mocy art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji organ może pobrać tylko opłatę w wysokości odpowiadającej dodatkowym kosztom związanym z udostępnieniem informacji. Na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji ciąży obowiązek wykazania, iż żądana opłata odpowiada faktycznie poniesionym kosztom. Wyznaczenie opłaty w każdym przypadku wymaga indywidualnego rozpatrzenia, co znajduje swoje potwierdzenie w powołanym orzecznictwie.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Zarząd Powiatu [...] podjął w dniu [...] roku uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie w uchwale Nr [...] Zarządu Powiatu w P. z dnia [...] roku w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii i dokumentu przekształconego tych opłat, które nie są dodatkowymi kosztami udostępnienia danych w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu do powyższej uchwały organ powtórzył, iż dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z wyjątkiem wynikającym z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten przewiduje, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia informacji ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przepis ten, jak wyjaśnił organ, określa dwie sytuacje, w których dopuszczalne jest żądania opłaty od wnioskodawcy. I tak, po pierwsze, gdy koszty te są związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia (np. kserokopia, dyskietka, wydruk komputerowy), bądź, po drugie, gdy koszty te są związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (np. przekształcenie dokumentów w formę cyfrową, kompilacja danych pochodzących z rozproszonych zbiorów). Zdaniem organu, był on uprawniony do podjęcia spornej uchwały w oparciu o koszty, choćby kopiowania dokumentów, czy ich przetworzenia.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina U., wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 9 sierpnia 2011 roku, zarzuciła naruszenie art. 8a ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jak i art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W motywach skargi strona opisała postępowanie wywołane jej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii protokołów z sesji Rady Powiatu w P., na których poruszana była kwestia realizacji zintegrowanego projektu pn. "Termy U. – Regionalny Markowy Produkt Turystyki Uzdrowiskowej" w odniesieniu do zadań powiatu – dróg powiatowych oraz sprawa porozumienia w sprawie powierzenia gminie U. zarządzania drogami powiatowymi w granicach miasta U.

W toku tego postępowania Starosta Powiatu [...], żądając od strony skarżącej poniesienia opłat za udostępnienie informacji publicznej, powołał się na stawki wynikające z uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] roku. Zdaniem strony skarżącej, wyznaczenie kosztów udostępnienia informacji publicznej w sposób określony w uchwale, stanowi naruszenie art. 8a ust. 3 w zw. z art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią art. 8a ustawy o samorządzie powiatowym zasady dostępu do dokumentów (w tym także do protokołów z posiedzeń organów powiatu) i korzystania z nich, określa statut powiatu, którego uchwalenie, zgodnie z art. 12 ust. 1, należy do rady powiatu. W tej sytuacji, podjęcie przez zarząd powiatu kwestionowanej uchwały, narusza kompetencje rady powiatu i podjęta w ten sposób uchwała jest nieważna.

Nadto, uregulowania zawarte w kwestionowanej uchwale, w ocenie strony skarżącej, naruszają także wymienione przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostęp informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Tak wprowadzona regulacja powoduje, iż zasadą jest bezpłatny dostęp do informacji publicznej, natomiast – wyjątkowo - zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Ewentualne obciążenie kosztami udostępnienia informacji publicznej pozwala jedynie na ustalenie opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom. Na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji ciąży obowiązek wykazania, iż żądana opłata odpowiada faktycznie poniesionym kosztom. Ponadto, wyznaczenie opłaty w każdym przypadku wymaga indywidualnego rozpatrzenia, a więc konkretnego rozstrzygnięcia o kosztach. Na poparcie swoich twierdzeń strona powołała liczne orzeczenia sądów dotyczące wspomnianej kwestii.

W konkluzji skargi strona podniosła, iż stawki opłat określone w kwestionowanej uchwale są wygórowane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, co wynika z treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach m. in. skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a).

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż niniejsza skarga wniesiona została w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jak więc wynika z treści zacytowanego przepisu - warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie strona skarżąca wystąpiła ze stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a w odpowiedzi na to wezwanie organ podjął uchwałę z dnia [...] r. w sprawie odmowy uwzględniania tegoż wezwania. Po otrzymaniu powyższej uchwały w ustawowym terminie ( art. 53 par. 2 p.p.s.a. ) strona skarżąca skierowała do sądu administracyjnego przedmiotową skargę.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym, który określa, iż nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, a uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia.

Tym samym uchwała zarządu powiatu w sprawie ustalenia opłat za udostępnienie informacji publicznej nie podlegała obowiązkowi przedłożenia wojewodzie w trybie powołanego przepisu.

Jednak podkreślenia wymaga, iż kwestionowana uchwała ma cechy aktu prawa miejscowego, mimo, że została podjęta przez zarząd powiatu. Ma bowiem charakter przepisów powszechnie obowiązujących, które regulują obowiązki szerszej rzeszy obywateli. Tymczasem stosownie do treści art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym - stanowienie aktów prawa miejscowego należy do wyłącznej właściwości powiatu. Aktami prawa miejscowego są akty wydane przez organ, którego właściwość miejscowa rozciąga się tylko na część terytorium państwa, a więc radę powiatu i rada ta posiada kompetencje do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących wydanych na podstawie ustawy i w celu jej wykonania.

Artykuł 32 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, który został powołany w podstawie materialnoprawnej zaskarżonej uchwały, wskazuje jedynie, iż do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu ( pkt 3 ).

Oznacza to, że zarząd powiatu nie ma uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego, a jest jedynie organem wykonawczym ( por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 marca 2008 roku sygn. akt: I SA/Go 108/08 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl. ).),

Odnosząc się merytorycznie do skargi wyjaśnić należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zawiera uzasadnione podstawy. Kwestionowana w skardze uchwała wydana została z naruszeniem art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), jak i art. 8a ust. 3 w zw. z art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Na wstępie merytorycznych rozważań w sprawie przywołać należy treść przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15 ust. 1. Tymczasem przepis art. 15 ust. 1 wskazuje, iż jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

Z powołanych regulacji wynika, iż zasadą jest bezpłatny dostęp do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej pozwala jednak na odstąpienie od tej zasady, ale tylko w wypadku opisanych w art. 15 ust. 1 tej ustawy. Wysokość pobieranych przez organ opłat ma za każdym razem odpowiadać poniesionym przez organ rzeczywistym kosztom udostępnienia informacji publicznej w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Kwestia pobrania opłat za udostępnienie informacji publicznej na mocy art. 15 ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy, gdyż z jego treści wynika jedynie możliwość, a nie obowiązek, ich ustalenia i to przy spełnieniu dodatkowej przesłanki, jaką jest "poniesienie dodatkowych kosztów". Zwrócić uwagę należy także na to, iż komentowany przepis dotyczy wyłącznie rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ, co oznacza dalej, że koszty te będą różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Powołane poglądy znajdują swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2005 roku, I OSK 69/05; wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 roku, II SA/Lu 44/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2008 roku, II SA/Sz 1094/07, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2006 roku, II SA/Łd 667/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2006 roku, IV SA/Wr 922/04 i inne, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując powyższe uwagi ogólne odnoszące się do wykładni art. 7 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, iż w tych przepisach nie sposób dopatrzeć się podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia statuującego ryczałtowe stawki za udostępnienie informacji publicznej.

Tymczasem zapis § 1 kwestionowanej w skardze uchwały wprowadzał opłaty za udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii i dokumentu przekształconego. Z tego powodu Sąd ocenił, iż w tym zakresie kwestionowana w skardze uchwała przekracza dyspozycję normy ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 wskazanej ustawy, bowiem ta zezwala jedynie na pobieranie rzeczywistych kosztów powstałych w wyniku szczególnego sposobu udostępnienia informacji publicznej, a także - co należy podkreślić - stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji.

W dalszej kolejności wskazać należy na wadliwość zapisu § 3 kwestionowanej w skardze uchwały. W przepisie tym uchwałodawca wskazał, iż udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii lub dokumentu przetworzonego następuje po dokonaniu opłaty określonej w § 1 uchwały. Innymi słowy, uchwałodawca uzależnił udzielenie informacji publicznej od uiszczenia opłaty.

Tymczasem, zdaniem Sądu, próżno szukać w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisu zezwalającego na przyjęcie takiego rozwiązania. Kwestię tę reguluje powołany już przepis art. 15 ust. 1 ustawy, wskazując, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, a w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek ( art. 15 ust. 2 ustawy ).

Organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może więc odmówić jej udzielenia z powodu braku uiszczenia opłaty. Nietrudno dostrzec, iż rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w treści powołanego przepisu jest zgoła odmienne od tego, które wynika z treści § 3 uchwały. Również z tego powodu kwestionowana w skardze uchwała jest wadliwa.

Opisane uchybienia przepisom ustawy o dostępnie do informacji publicznej, jak i ustawy o samorządzie powiatowym przesądzają o wadliwości kwestionowanej w skardze uchwały, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm. ). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie trzecim wyroku wydane zostało w oparciu o regulację art. 152 p.p.s.a.

ko