Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 884/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust 5, 54
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1453/11 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. w W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz "[...]" S.A. w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1453/11, po rozpoznaniu skargi "[...]" S.A. w Warszawie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r., w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie powiat grodzki, na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania dwóch masztów stacji bazowej wraz z kontenerem i wewnętrzną linią zasilającą (bez anten) na dachu budynku przy ul. [...] 56 w Krakowie, na działce nr [...] obr. 45 Krowodrza, objętych zawiadomieniem inwestora – [...] S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu organ podał, że inwestor zgłosił zakończenie budowy opisanego wyżej przedsięwzięcia, które zostało zrealizowane na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 grudnia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budowa trzech masztów (wys. ok. 7 m) stacji bazowej wraz z kontenerem i wewnętrzną linią zasilającą (bez anten) na dachu ww. budynku. Zgłoszenie dotyczy częściowo wykonanej stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż zrezygnowano z budowy jednego masztu oznaczonego nr 2. Organ wskazał, że inwestor ma prawo do rezygnacji z części zamierzenia inwestycyjnego o ile zrealizowana część zamierzenia może stanowić samodzielną całość.

Przedmiotowe zgłoszenie zakończenia wykonania części obiektu budowlanego, w ocenie organu nie stanowi jednak całości techniczno-użytkowej. Odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 1342/09, organ stwierdził, że inwestor dopuścił się niedopuszczalnego "etapowania inwestycji", poprzez nieobjęcie inwestycją montażu anten. Specyfiką obiektu budowlanego jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej jest jej funkcja tj. możliwość poprawy telekomunikacji na danym terenie. Stacja bazowa telefonii komórkowej nie funkcjonuje zatem bez anten, nie ma więc możliwości przyjęcia do użytkowania części obiektu, pomimo, że został on wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji organu l instancji w całości i umorzenia postępowania w l instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

– art. 54 ustawy Prawo budowlane, poprzez wniesienie sprzeciwu po upływie materialnoprawnego 21-dniowego terminu;

– art. 54 ustawy Prawo budowlane, poprzez wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy zakończone prace budowlane w pełni objęte są ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę z dnia 9 grudnia 2009 r., a wykonane prace nie stanowiły żadnego odstępstwa od warunków ujętych we wskazanej decyzji;

– art. 6 k.p.a., poprzez przekroczenie ustawowych uprawnień i zakwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Krakowa w ramach decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę;

– art. 3 pkt 1 lit. b/ oraz pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż inwestycja, która objęta została zgłoszeniem, polega na postawieniu budowli na dachu budynku, a przez to nie może funkcjonować jako całość bez zamontowania na masztach anten radiokomunikacyjnych;

– art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż inwestycja, która została objęta zgłoszeniem, nie stanowi całości zamierzenia budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 54 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy odwołał się do treści art. 57 § 1 k.p.a. i podniósł, że wobec nadania przez organ I instancji decyzji w Urzędzie Pocztowym w dniu 22 kwietnia 2011 r., sprzeciw został wniesiony w terminie, gdyż decydujące znaczenie dla zachowania terminu ma data nadania decyzji przez organ. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwoławczy odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, tj. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2007 r., II OSK 445/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2007 r., VII SA/Wa 1156/07, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 listopada 2008 r., II SA/Po 181/08.

Nadto organ II instancji wskazał, że orzecznictwo sądowe jednoznacznie wskazuje, że stacja bazowa telefonii komórkowej w świetle definicji zawartych w art. 3 ustawy Prawo budowlane nie jest tylko urządzeniem technicznym związanym z innym budynkiem lub budowlą, masztem czy też instalacją związaną z medialnym wyposażeniem określonej budowli czy budynku lecz jest budowlą, stanowiącą wraz z masztowymi konstrukcjami wsporczymi, antenami, przewodami kablowymi, szafami kablowymi usytuowanymi w garażu oraz zasilającą te urządzenia instalacją elektryczną – całość techniczno-użytkową. Zdaniem organu odwoławczego stacja bazowa telefonii cyfrowej stanowi łącznie z instalacjami i urządzeniami – odrębną pod względem technicznym lecz integralną część sieci telekomunikacyjnej i należy ją zaliczyć do obiektów budowlanych czyli budowli, określoną jako kategoria XXVI obiektu budowlanego. Przedmiot zgłoszenia zakończenia robót budowlanych z dnia 13 kwietnia 2011 r. nie obejmuje więc całości obiektu budowlanego stanowiącego całość techniczno-użytkową. Do użytkowania obiektu budowlanego jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej konieczne jest bowiem zainstalowanie anten. W sprawie zastosowanie ma zatem art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ konkludował, że inwestor nie ukończył inwestycji, bowiem zamknął ją na etapie określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 grudnia 2009 r.

Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na niekompletne oświadczenie kierownika budowy wskazując, że wymaga ono uzupełnienia.

[...] S.A. z siedzibą w Warszawie w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie:

– art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy sprzeciwu, podczas gdy zakończone prace budowlane są objęte ostatecznym pozwoleniem na budowę i zostały wykonane i zakończone zgodnie z warunkami ujętymi we wskazanej decyzji, a sam sprzeciw został wydany po upływie ustawowego terminu na jego wniesienie;

– art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez niezastosowanie i nieuchylenie wadliwego sprzeciwu wraz z umorzeniem postępowania w sprawie, w sytuacji gdy było ono bezprzedmiotowe;

– art. 57 § 5 oraz art. 109 § 1 i 110 k.p.a. w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż nadanie przez organ decyzji administracyjnej w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego spowodowało zachowanie materialnoprawnego terminu na wniesienie sprzeciwu;

– art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i dokonanie niedopuszczalnej weryfikacji decyzji ostatecznej wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej;

– art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne ustalenia faktyczne i uznanie, że skarżący nie zakończył inwestycji objętej ostatecznym pozwoleniem na budowę;

– art. 6 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez przekroczenie ustawowych uprawnień – zakwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Krakowa określonego w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę i przyjęcie, iż wskazana decyzja nie obejmowała całości inwestycji;

– art. 6 oraz 8 k.p.a. w zw. z § 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane, poprzez oparcie decyzji na przepisach w nieobowiązującym brzmieniu;

– art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez odwołanie się do bliżej nieokreślonego orzecznictwa oraz przytoczenie przepisów prawa, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w brzmieniu niepełnym (nieobowiązującym);

– art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja objęta zawiadomieniem, nie stanowi całości zamierzenia budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę;

– art. 54 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji, gdy inwestycja wykonana została zgodnie z uzyskanym przez stronę skarżącą ostatecznym pozwoleniem na budowę, w czasie obowiązywania tego pozwolenia, a sprzeciw dodatkowo został wniesiony po upływie ustawowego terminu;

– art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że niniejsza sprawa dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych;

– art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż inwestycja objęta zawiadomieniem stanowi budowlę;

– art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż realizacja każdego urządzenia technicznego, które może (potencjalnie) służyć do usytuowana na nim urządzeń telekomunikacyjnych stanowi rozbudowę sieci telekomunikacyjnej;

– art. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez wykładnię pojęć zdefiniowanych w tej ustawie przez sięganie do przepisów innych ustaw, tj. przepisu art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzenie, że zaskarżona decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że z art. 54 ustawy prawo budowlane nie wynika, że termin obejmuje również doręczenie decyzji, a taka interpretacja spowodowałaby, że organ nie miałby realnej możliwości zgłoszenia sprzeciwu, gdyż strona mogłaby wpływać na jego skuteczność poprzez jak najpóźniejsze odebranie decyzji z placówki pocztowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca nie określił przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ. Jednakże brak ich określenia nie może oznaczać, że organ właściwy do wydania decyzji został przez ustawodawcę upoważniony do swobodnego uznania, czy stwierdzone okoliczności są wystarczające do orzeczenia na podstawie tego przepisu o sprzeciwie. Wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy nie stwierdza się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, ani też innej okoliczności, która mogłaby powodować, że przystąpienie do użytkowania w sposób kwalifikowany narusza prawo, należy uznać za naruszające prawo.

Z kolei zgodnie z przepisem art. 57 ust. 4 prawa budowlanego Inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Wskazanemu obowiązkowi inwestora odpowiada obowiązek organu do tego, aby w razie stwierdzenia braków zawiadomienia wezwać wnoszącego zawiadomienie do uzupełnienia braków. Od tego obowiązku organ byłby zwolniony jedynie wówczas, gdyby już z samego zawiadomienia, bez uzupełnienia jego braków, wynikało, iż nie budzi wątpliwości, że zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu.

Sąd zaznaczył, że do zawiadomienia dołączono m.in. kopię decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 grudnia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę trzech masztów stacji bazowej wraz z kontenerem i wewnętrzną linią zasilającą (bez anten) na dachu przedmiotowego budynku. W decyzji tej określono kategorię obiektu: VIII.

W oświadczeniu kierownika budowy z dnia 21 lutego 2011 r. wskazano, że inwestor zrezygnował z budowy jednego masztu (nr 2).

Powodem zgłoszenia sprzeciwu była ocena organu (oparta na wskazanym wyroku NSA – sygn. II OSK 1342/09), że skoro stacja bazowa telefonii komórkowej nie może funkcjonować bez anten, nie ma możliwości przyjęcia do użytkowania części obiektu, pomimo, że został on wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu z poglądem takim zgodzić się nie można. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 1342/09 nie dotyczył decyzji w przedmiocie użytkowania, lecz wydany był w sprawie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz z fundamentami pod urządzenia teletechniczne oraz zewnętrzną instalacją energetyczną. W uzasadnieniu tego wyroku wyrażono pogląd, że "rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części (w niniejszej sprawie chodzi o rozdzielenie budowy wieży telekomunikacyjnej oraz instalacji na tej wieży urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne) stanowi obejście prawa. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia budowlanego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem."

Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie decyzja z dnia 9 grudnia 2009 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę trzech masztów stacji bazowej wraz z kontenerem i wewnętrzną linią zasilającą (bez anten) funkcjonuje w obrocie prawnym i wiąże również organ rozstrzygający sprawę przystąpienia do użytkowania obiektu wybudowanego na jej podstawie. Jeżeli decyzja z dnia 9 grudnia 2010 r. uprawniała inwestora do budowy obiektu budowlanego, który nie stanowił całości techniczno-użytkowej, to rezygnacja z budowy jednego masztu, stanu tego nie zmienia.

W rezultacie błędny jest pogląd organu, że inwestor dopuścił się niedopuszczalnego "etapowania inwestycji", poprzez nieobjęcie inwestycją montażu anten, skoro to organ architektoniczno-budowlany wydał właśnie taką decyzję o pozwoleniu na budowę.

Zgłoszenie sprzeciwu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z tej przyczyny, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie może funkcjonować bez anten stanowi zatem próbę sanowania wady decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest niedopuszczalne.

Z tych samych powodów błędne jest stanowisko organu II instancji, że skoro przedmiot zgłoszenia zakończenia robót budowlanych z dnia 13 kwietnia 2011 r. nie obejmuje całości obiektu budowlanego stanowiącego całość techniczno-użytkową, bowiem do użytkowania obiektu budowlanego jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej konieczne jest zainstalowanie anten, to w sprawie ma zastosowanie art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Inwestor wykonał wszystkie roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z dnia 9 grudnia 2010 r. (fakt rezygnacji z jednego z trzech masztów nie ma znaczenia), dlatego też przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Dalej Sąd stwierdził, że dopiero organ odwoławczy zwrócił uwagę na niekompletne oświadczenie kierownika budowy (brak daty oświadczenia, brak informacji, jakiego obiektu dotyczy) wskazując, że wymaga ono uzupełnienia. Organ I instancji braku tego jednakże nie dostrzegł i nie wezwał inwestora o jego uzupełnienie. Wniesienie sprzeciwu w sytuacji stwierdzenia przez organ, że zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy dotknięte jest brakami, bez wezwania o ich uzupełnienie, narusza prawo. Z tych przyczyn zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd ocenił jako wydane z naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do kwestii terminu przewidzianego na wniesienie sprzeciwu w trybie art. 54 Prawa budowlanego stwierdził, że funkcja i istota tego terminu wskazuje, że jest to termin prawa materialnego. Zachowanie tego terminu przez organ administracji jest konieczne z tej przyczyny, że celem zgłoszenia jest umożliwienie inwestorowi szybkiego przystąpienia do użytkowania zrealizowanej inwestycji, a więc musi on w możliwie krótkim czasie mieć pewność w kwestii braku sprzeciwu, ewentualnie jego wniesienia przez właściwy organ. Upływ 21-dniowego terminu skutkuje nabyciem przez zgłaszającego uprawnienia do przystąpienia do użytkowania zrealizowanego obiektu. Ustalony prawem budowlanym termin wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania ma także charakter kompetencyjny, co oznacza, że określa czas trwania kompetencji organu nadzoru budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu (por. wyrok NSA z 26 października 2009 r., II OSK 1674/08, Lex nr 573598).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego prawidłowa wykładnia sformułowania zawartego w art. 54 prawa budowlanego: "nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji", dokonywana w zgodzie z Konstytucją, a głównie z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającą z tej reguły zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak również wynikającą z treści art. 104, art. 109 i art. 110 k.p.a. zasadą, że dopiero ujawnienie oświadczenia woli organu administracji publicznej na zewnątrz poprzez doręczenie adresatowi oświadczenia, prowadzi do wniosku, że zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji, następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie.

W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że pojęcie "zgłoszenia sprzeciwu" (art. 54 prawa budowlanego) i "wniesienia sprzeciwu" (art. 30 ust. 5 prawa budowlanego) są pojęciami tożsamymi (por. wyrok NSA z 13 marca 2007 r., II OSK 445/06, Lex nr 341353). Identyczne rozumienie wyrażenia: "wniesienie sprzeciwu" wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] kwietnia 2011 r., Kp 7/09. Trybunał stwierdził, że "skuteczność sprzeciwu związana jest zatem z jego uzewnętrznieniem, czyli skutecznym doręczeniem inwestorowi decyzji przed upływem 30-dniowego terminu". Niedoręczenie inwestorowi sprzeciwu w tym terminie "wywołuje skutek materialnoprawny z mocy samego prawa". Skutkiem tym jest "nabycie przez zgłaszającego uprawnienia do realizacji zamierzenia budowlanego i podjęcia robót".

Wobec powyższego, za błędne Sąd uznał twierdzenie organu odwoławczego, że wobec nadania przez organ I instancji decyzji w Urzędzie Pocztowym w dniu 22 kwietnia 2011 r., sprzeciw został wniesiony w terminie, gdyż decydujące znaczenie dla zachowania terminu ma data nadania decyzji przez organ.

Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 13 marca 2007 r., II OSK 445/06, wyroku WSA w Warszawie z 9 października 2007 r., VII SA/Wa 1156/07 oraz wyroku WSA w Poznaniu z 4 listopada 2008 r., II SA/Po 181/08, powołanych przez organ odwoławczy.

W pierwszym z wymienionych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, sięgając do zasady równości zawartej w Konstytucji RP i zasad wynikających z art. 57 § 5 k.p.a., że skoro strona postępowania zachowuje termin do wniesienia środka zaskarżenia, gdy w określonym ustawą czasie nada przesyłkę w urzędzie pocztowym, to reguły te maja również zastosowanie dla oceny zachowania terminu przez organ przy wnoszeniu sprzeciwu. Sąd Wojewódzki zaznaczył natomiast, że przepis art. 57 § 5 reguluje kwestię zachowania terminu przez stronę, a nie dotrzymania terminu przez organ. Ponadto, uregulowania przepisów art. 57 – art. 60 k.p.a. dotyczą terminów procesowych a nie materialnych.

Z tych samych powodów Sąd nie podzielił stanowiska WSA w Warszawie zawartego w wyroku z 19 października 2007 r., II SA/Wa 1156/07, że "sięgając do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów, które stanowią podstawę do określenia czy nastąpiło zachowanie terminu w dokonywanych czynnościach przez inny podmiot postępowania, aniżeli organ administracji (art. 57 § 5 k.p.a.) oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrażającego zasadę równości podmiotów (osób fizycznych i prawnych) przez takie samo traktowanie adresatów norm prawnych, przyjąć należy, iż termin do zgłoszenia sprzeciwu zostanie zachowany jeżeli przed jego upływem pismo, a w tym wypadku decyzja, którą zgłoszono sprzeciw, zostało nadane np. w polskiej placówce pocztowej". To samo odniesiono do stanowiska WSA w Poznaniu zawartego w wyroku z 4 listopada 2008 r., II SA/Po 181/08, zgodnie z którym "termin 21-dniowy, o jakim mowa w wskazanym wyżej przepisie jest przez organ zgłaszający sprzeciw zachowany, o ile w terminie 21 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a.".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjęty w sprawie pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00, WSA w Krakowie z 11 grudnia 2002 r., II SA/Kr 965/02, WSA w Warszawie z 1 marca 2007 r., VIII SA/Wa 202/07 (Lex nr 420135) oraz WSA w Gdańsku w wyroku z 22 listopada 2007 r., II SA/Gd 665/07. Stanowisko takie zostało jednoznacznie potwierdzone w uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 października 2008 r., II GPS 4/08. Kierunek wykładni przyjęty w ww. uchwale został zaakceptowany także w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym terminu wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 5 ustawy (wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2009 r., VII SA/Wa 1855/08, z 5 lutego 2009 r., VII SA/Wa 1680/08; wyrok WSA w Poznaniu z 2 kwietnia 2009 r., II SA/Po 71/09, WSA w Kielcach w wyroku z 29 grudnia 2009 r.).

Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie decyzja o sprzeciwie nadana została w dniu 22 kwietnia 2011 r. Awizowana została w dniach 26 kwietnia 2011 r. i 4 maja 2011 r., a odebrana w dniu 5 maja 2011 r., a więc przed upływem terminu, o jakim mowa w art.44 § 1 k.p.a. Termin do zgłoszenia sprzeciwu, zgodnie z przepisem art. 54 prawa budowlanego, upłynął z końcem dnia 4 maja 2011 r.

W ocenie Sądu skoro decyzja o sprzeciwie została doręczona stronie w dniu 5 maja 2011 r., to nastąpiło to po upływie terminu 21-dniowego określonego w przepisie art. 54 prawa budowlanego.

W tej sytuacji Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a., art. 57 § 5 oraz art. 109 § 1 i 110 k.p.a. w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane, art. 16 k.p.a., art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 6 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 54 ustawy Prawo budowlane, art. 55 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane za zasadne.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone decyzje.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 54 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawidłowa wykładnia sformułowania zawartego w art. 54 ustawy Prawo budowlane "nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji" prowadzi do wniosku, że zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie – w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 54 Prawa budowlanego przewidujący 21-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, należy oceniać zgodnie z zasadą równości podmiotów (osób fizycznych i prawnych) wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl powyższej zasady obowiązuje nakaz identycznego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnej, która wskazuje na zaistnienie określonych w danym przepisie skutków prawnych.

Zdaniem organu skarżącego, podzielającego w pełni stanowiska wyrażone w wyroku NSA z 13 marca 2007 r., II OSK 445/06, wyroku WSA w Warszawie z 9 października 2007 r., VII SA/Wa 1156/07 oraz wyroku WSA w Poznaniu z 4 listopada 2008 r., II SA/Po 181/08, dla sposobu obliczania zarówno początku terminu, jak i ustalenia daty z jaką termin zostaje zachowany należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 k.p.a.

Analiza przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że w tej normie prawnej ustawodawca połączył sprzeciw z taką czynnością jak "zgłoszenie". Natomiast mówiąc o sprzeciwie uregulowanym w art. 30 ust. 5 i art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego ustawodawca łączy ten akt z czynnością "wniesienia". Zatem należy przyjąć, że pojęcie "zgłoszenia sprzeciwu" i "wniesienia sprzeciwu" w ustawie Prawo budowlane jest używane jako pojęcia tożsame. O ile normodawca połączył sprzeciw z taką czynnością jaką jest "wniesienie" lub "zgłoszenie", to "zawiadomienie", o jakim mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane połączono w tym przepisie z taką czynnością, jak "doręczenie".

Zatem ustawodawca przyjął, iż określona czynność przypisana każdemu z podmiotów ją realizujących ma być dopełniona w określony sposób i nie można oczekiwać, iż "zgłoszenie" sprzeciwu przez organ nastąpi z datą jego doręczenia inwestorowi.

Zdaniem organu z powyższego wynika, że ustawodawca nie uzależnił skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia, ale od jego zgłoszenia. A nie są to zdaniem organu pojęcia tożsame.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych data wydania decyzji nie jest tożsama z datą jej doręczenia. Data wydania decyzji to dzień jej podpisania. Natomiast data doręczenia decyzji to dzień odbioru podpisanej decyzji przez osobę, do której była ona skierowana. Jednocześnie, ani data wydania decyzji, ani data jej doręczenia nie może być przyjęta za tożsamą z użytym w art. 54 ustawy Prawo budowlane terminem "zgłoszenia sprzeciwu".

Podkreślono dalej, że z uwagi na terminy w jakich operator pocztowy musi doręczyć przesyłkę oraz ewentualne doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. organ musi przewidzieć co najmniej 20-dniowy okres na doręczenie przesyłki adresatowi, a w rezultacie organowi administracyjnemu na przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, zarejestrowanie go oraz dokonanie ewentualnej kontroli obiektu budowlanego w terenie oraz napisanie decyzji pozostaje najwyżej jeden dzień.

Przyjmując, iż między zgłoszeniem, a wniesieniem zachodzi tożsamość pojęć, to definicję pojęcia "wniesienia sprzeciwu" przez organ należy ustalić przez pryzmat zasady równości zawartej w Konstytucji RP, co powoduje odwołanie się do przepisów, stanowiących podstawę do określenia, czy nastąpiło zachowanie terminu w dokonywanych czynnościach przez inny podmiot postępowania, aniżeli organ administracji. Pojęcie "wniesienia" jest jednoznacznie interpretowane w przypadku np. wniesienia przez osobę fizyczną odwołania, zażalenia, skargi, czy skargi kasacyjnej w określonym terminie, przyjmując że termin strona zachowuje, gdy w określonym ustawą czasie nada przesyłkę w urzędzie pocztowym.

Wobec powyższego w myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a w niniejszej sprawie decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nawiązanie do treści art. 57 § 5 k.p.a. przy ocenie, czy został zachowany termin 21-dniowy do wniesienia sprzeciwu z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tegoż terminu przez organ. Jednocześnie taki sposób obliczania terminu 21-dniowego pozwoli na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuży to ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ, a tym samym nie wpłynie na przedłużenie procesu inwestycyjnego, co jest zresztą podstawowym celem, dla którego wprowadzono w ogóle możliwość dokonywania zgłoszenia w sytuacjach ustawą przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, mimo że zarzut w niej zawarty ocenić należało jako trafny.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną rozpoznano w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Jako uzasadniony należało uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie.

Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

W rozpoznawanej sprawie wobec zgłoszenia doręczonego organowi przez inwestora w dniu 13 kwietnia 2011 r. termin do zgłoszenia sprzeciwu w trybie art. 54 Prawa budowlanego upływał z końcem dnia 4 maja 2011 r. Organ odwoławczy przyjął, że skoro decyzja o sprzeciwie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nadana została w Urzędzie Pocztowym w dniu 22 kwietnia 2011 r. to termin 21-dniowy został zachowany.

Natomiast Sąd Wojewódzki za decydującą uznał datę doręczenia decyzji o sprzeciwie, co nastąpiło w dniu 5 maja 2011 r., po dwukrotnym awizowaniu przesyłki w dniach 26 kwietnia 2011 r. i 4 maja 2011 r. W rezultacie Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ nie zgłosił sprzeciwu w ustawowym terminie co oznaczało, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem prawa.

Zaznaczyć należy, że stanowisko wyrażone przez Sąd w zaskarżonym wyroku, co do interpretacji art. 54 Prawa budowlanego w zakresie 21-dniowego terminu przewidzianego na skuteczne zgłoszenie sprzeciwu przez organ budowlany, znajduje oparcie w części orzeczeń sądów administracyjnych.

Na tle omawianej regulacji, podobnie jak w odniesieniu do 30-dniowego terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wystąpiła rozbieżność poglądów w orzecznictwie i piśmiennictwie.

Nie budzi wątpliwości to, że termin określony w art. 54 Prawa budowlanego jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że w przypadku braku sprzeciwu organu budowlanego, z upływem tego terminu, inwestor uzyskuje uprawnienie do użytkowania zrealizowanego obiektu. W przepisie tym wprowadzono konstrukcję tzw. milczącego załatwienia sprawy, która polega na wywołaniu skutku materialnoprawnego z mocy prawa w sytuacji upływu ustawowego terminu przy braku skierowanej do jednostki czynności organu administracji. Upływ omawianego terminu wywołuje też skutek procesowy, albowiem powoduje utratę przez organ kompetencji do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez inwestora zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu. Zagadnieniem spornym stała się kwestia co należy rozumieć pod pojęciem zgłoszenia (wniesienia) przez organ sprzeciwu.

Mianowicie, czy w terminie, o którym mowa w art. 54 bądź art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, właściwy organ powinien wydać decyzję o sprzeciwie, nadać ją w Urzędzie Pocztowym czy również doręczyć ją inwestorowi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowany został pogląd do którego nawiązuje w swojej argumentacji autor skargi kasacyjnej, a według którego o zachowaniu wymaganego terminu świadczy nadanie przez organ przesyłki pocztowej do adresata przed upływem terminu.

Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że właściwa wykładnia art. 54 Prawa budowlanego nie uprawnia do wnioskowania zaprezentowanego przez Sąd Wojewódzki, zgodnie z którym skuteczne zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za taką interpretacją omawianego przepisu, która zakłada, że dla zachowania wymaganego terminu konieczne jest wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie 21 dni, przy czym czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję w urzędzie pocztowym ma znaczenie dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 października 2011 r., II OSK 1447/10; 25 lipca 2012 r., II OSK 808/11; 12 czerwca 2013 r., II OSK 390/12; 20 stycznia 2011 r., II OSK 105/11; 12 lipca 2011 r., II OSK 1167/10; 2 września 2011 r., II OSK 737/11; 13 września 2011 r., II OSK 1326/10 oraz Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, LexisNexis, s. 508-509 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, s. 389).

Zgodzić się należy z argumentami wskazywanymi w powołanych wyrokach. Mianowicie w treści art. 54 Prawa budowlanego brak jest wyraźnego powiązania zachowania przez organ budowlany terminu 21 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie. Dochowanie lub brak dochowania przez organ terminu na wniesienie sprzeciwu musi wynikać z działania lub braku działania tego organu administracji. W przypadku przyjęcia obowiązku doręczenia przez organ inwestorowi w terminie 21 dni decyzji o sprzeciwie, w zasadzie termin utraty kompetencji do wydania przez organ tej decyzji nie byłby oznaczony, gdyż organ nie miałby pewności, w którym dniu wysłać decyzję o sprzeciwie, aby została ona doręczona przez pocztę w ustawowym terminie. W rezultacie doszłoby do skrócenia 21-dniowego terminu, w którym organ ma kompetencję do wydania decyzji, a ponadto umożliwiałoby to stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnienie daty odbioru korespondencji. Należy przyjąć, że organ ma 21 dni na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji, a więc wydanie decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszenia o zakończeniu budowy w celu użytkowania obiektu budowlanego.

Skoro organ budowlany traci dopiero z upływem tego terminu kompetencje do wniesienia sprzeciwu, to przysługują mu one do ostatniego dnia tego terminu. Organ, który jest adresatem normy prawnej, musi wiedzieć, jakie określone skutki prawne wywoła jego zachowanie. A zatem – jeżeli organowi wyznaczono termin do dokonania określonej czynności – to dokonanie jej także w ostatnim dniu przed jego upływem, jest równoznaczne z dochowaniem terminu. Nie można nałożyć na organ obowiązku, którego wykonanie albo niewykonanie zależy od okoliczności, na które nie ma on bezpośredniego wpływu. Ponadto wskazać trzeba, że decyzja administracyjna jest czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jest zakomunikowanie stronie, w stosownym trybie, oświadczenia woli organu administracji publicznej. Uzewnętrznienie oświadczenia woli organu administracji publicznej nie jest jednak wymagane dla samego zachowania przez organ terminu. Zgłoszenie sprzeciwu następuje przez samo złożenie przez ten organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107 k.p.a. Natomiast czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, zaś data nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów antydatowania decyzji przez organ administracji.

Dla wzmocnienia powyższego poglądu warto odwołać się ponadto, do uchwały składu całej Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2009 r., II FPS 7/09, zgodnie z którą: "W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lipca 2007 r. pojęcie »niewydajnie decyzji« użyte w art. 140 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa nie oznacza braku jej doręczenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 14d powołanej ustawy". W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że we wszystkich procedurach administracyjnych i sądowych pojęcie wydania orzeczenia ma jednakowe znaczenie. Jednocześnie stwierdzono, że wydanie, ogłoszenie i doręczenie aktu to trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki procesowe oraz materialne.

Odnosząc powyższe uwagi do treści art. 54 Prawa budowlanego zaznaczyć należy, że w samym tym przepisie użyto sformułowanie "doręczenie zawiadomienia" oraz "zgłoszenie sprzeciwu", nadając im różne znaczenie. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej normodawca połączył sprzeciw z czynnością "wniesienia" natomiast zawiadomienie dokonywane przez inwestora połączył z czynnością "doręczenia". Oznacza to, że określona czynność przypisana każdemu z podmiotów ją realizujących ma być dopełniona w określony sposób i nie można zakładać, iż "zgłoszenie" sprzeciwu przez organ nastąpi z momentem jego doręczenia inwestorowi.

Niewątpliwie przyjąć należy, że jeżeli ustawodawca zamierzałby skuteczność zgłoszenia sprzeciwu w określonym terminie powiązać z jego doręczeniem inwestorowi to dałby temu wyraz w redakcji przepisu.

Z powyższego wynika, że stosowane w ramach wykładni reguły językowe, systemowe oraz celowościowe pozwalają stwierdzić, że przewidziany w art. 54 Prawa budowlanego 21-dniowy termin jest zachowany wówczas gdy w tym czasie właściwy organ administracji wyda decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu.

Odmienna interpretacja wymienionego przepisu dokonana przez Sąd Wojewódzki doprowadziłaby do tego, że w praktyce instytucja sprzeciwu nie mogłaby być skutecznie stosowana.

Organ administracji uwzględniając terminy doręczeń przesyłek pocztowych, zwłaszcza ewentualność doręczenia zastępczego (dwukrotne awizo w ciągu 14 dni) dysponowałby najwyżej kilkudniowym terminem na załatwienie sprawy. W istocie oznaczałoby to pozbawienie organu rzeczywistej kompetencji do zgłoszenia sprzeciwu w ustawowym terminie.

W tym miejscu zauważyć należy, że regulacja zawarta w przepisie art. 54 Prawa budowlanego służy nie tylko ochronie indywidualnych interesów inwestorów, ale ma też w interesie ogółu społeczeństwa eliminować przypadki dopuszczania do użytkowania obiektów budowlanych zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi, czy też w innym zakresie naruszających obowiązujący porządek prawny. Jednocześnie zastrzec trzeba, że przedstawiona powyżej interpretacja przepisu art. 54 Prawa budowlanego stwarza możliwe do zachowania warunki pewności obrotu prawnego. Oczywiście celem instytucji zgłoszenia jest uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego, jednak rzeczą inwestora jest dochowanie takich aktów staranności, które pozwolą mu jak najszybciej uzyskać informację czy dokonane zgłoszenie zostało przez właściwy organ zaakceptowane, czy wymaga uzupełnienia bądź wniesiony został sprzeciw. Natomiast obowiązkiem organu jest wykorzystanie środków niezbędnych do tego, aby jak najszybciej zakomunikować inwestorowi wynik przeprowadzonego postępowania.

Z tych względów zarzut kasacyjny należało uznać za trafny, co jednak nie dawało podstawy do uwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Podważenie stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do wykładni art. 54 Prawa budowlanego w omówionym wyżej zakresie skutkuje tym, że tylko w tej części uzasadnienie wyroku jest błędne, co pozostaje bez istotnego wpływu na podjęte przez Sąd rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organów obu instancji.

Zaznaczyć bowiem trzeba, że zasadniczo przyczyną uchylenia decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego było zakwestionowanie przez Sąd stanowiska co do istnienia podstawy zgłoszenia sprzeciwu. Mianowicie powodem wydania decyzji o sprzeciwie była ocena organu, że skoro stacja bazowa telefonii komórkowej nie może funkcjonować bez anten, to nie ma możliwości przyjęcia do użytkowania części obiektu, pomimo że został on wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że ostateczną decyzją udzielone zostało pozwolenia na budowę części elementów stacji telefonii komórkowej (bez montażu anten), co stanowiło – według poglądu organu nadzoru budowlanego – niedopuszczalne etapowanie inwestycji. Jednocześnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlegała ocenie w niniejszym postępowaniu i wiązała organ rozstrzygający sprawę przystąpienia do użytkowania obiektu wybudowanego na jej podstawie. Sąd Wojewódzki nie zgodził się z poglądem organu, że inwestor dopuścił się niedopuszczalnego "etapowania inwestycji" poprzez nieobjęcie inwestycją montażu anten, skoro organ architektoniczno-budowlany wydał właśnie taką decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zgłoszenie sprzeciwu z tej przyczyny, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie może funkcjonować bez anten stanowi próbę sanowania wady decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest niedopuszczalne.

Z tych głównie względów Sąd Wojewódzki ocenił kontrolowane decyzje jako wydane z naruszeniem prawa, skutkującym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Brak zarzutów kasacyjnych w tym zakresie skutkował tym, że ocena Sądu Wojewódzkiego w istotnej części wyrokowania została poza kontrolą instancyjną, a w rezultacie nie została podważona. W konsekwencji skarga kasacyjna podlega oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.