Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 253/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: Art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Ewa Michna WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala. WSA/wyr.1a - sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia [...] 2016 r. znak: [...] działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej k.p.a., odmówił A. L. – dalej skarżącej, wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że w dniu 9 września 2016 r. skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. w sprawie drogi nr [...] w mc. S. We wniosku wskazała, że w odpowiedzi pisemnej z dnia 31 sierpnia 2016 r. Burmistrz Miasta stwierdził, iż działka o numerze ewidencyjnym [...] nie mieści się w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż jest to droga wewnętrzna. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

Następnie organ wyjaśnił, iż przesłanką odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie dot. "swobodnego dostępu do drogi wewnętrznej wszystkich mieszkańców" jest fakt, iż nie podlega ona załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ działka nr [...] (na którą powołuje się skarżąca) nie posiada statusu drogi publicznej. Organ wskazał, iż działka nr [...] w miejscowości S nie została zakwalifikowana uchwałą Rady Miejskiej do kategorii dróg gminnych i nie stanowi drogi publicznej. Dodano też, iż w sprawie przedmiotowej drogi wewnętrznej, położonej częściowo na działce o numerze ewidencyjnym [...], w miejscowości S organ prowadzi czynności związane z regulacją stanu prawnego oraz oznaczenia granic działki nr [...] (S) w terenie. Wskazano, że czynności te mające za przedmiot pomoc w rozwiązywaniu problemów społecznych dotyczących sposobu korzystania z drogi wewnętrznej położonej częściowo na działce nr [...] nie mają znamion postępowania administracyjnego.

W zażaleniu skarżąca podniosła, iż są "uzasadnione przesłanki do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego mającego na celu swobodny dostęp do drogi wewnętrznej wszystkich mieszkańców tam posiadających swoje posiadłości, czy nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi". Strona zwróciła uwagę na decyzję Wojewody nr [...] z [...] 2014 r., w której wskazano m.in., że z dniem 27 maja 1990 r. gmina K nabyła z mocy prawa działkę nr [...] o powierzchni 0,1164 ha w S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 5 stycznia 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu l instancji.

W pierwszej kolejności organ wskazał na treść art. 61 § 1 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a., oraz art. 61a § 2 k.p.a. i podkreślił, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może nastąpić m.in. w przypadku, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Kolejno organ przytoczył treść art. 7 oraz art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wskazując, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa droga nie jest zaliczana do kategorii dróg publicznych (m.in.: decyzja Wojewody z dnia [...] 2014 r. nr [...]; pismo Urzędu Miasta z dnia 5 listopada 2013 r., z którego w sposób oczywisty wynika, iż działka nr [...] nie została zaliczona do dróg publicznych - przed dniem 1 stycznia 1999 r.). Organ wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych dot. drogi wewnętrznej, podkreślając, że brak jest w obecnym stanie prawnym regulacji stricte administracyjnej mogącej pozwolić na rozpatrzenie żądania strony. Wszelkie bowiem czynności związane z regulacją stanu prawnego, a także oznaczenia granic przedmiotowej drogi wewnętrznej (dz. nr [...]) nie są prowadzone w postępowaniu administracyjnym. Zatem, wszelakie czynności dotyczące regulacji prawnych dróg wewnętrznych nie są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieją się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Nadto organ podkreślił, iż w art. 5-7 ustawy określono tryb zaliczania dróg do powyżej wskazanych kategorii dróg publicznych.

Jak podkreślił organ, w orzecznictwie wskazuje się, że decydujące o tym, czy dana droga jest drogą publiczną - jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych. (...) Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. O tym więc, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy).

Kolegium podkreśliło, iż rozpatrywana sprawa nosi znamiona konfliktu społecznego, dotyczącego sposobu korzystania z działki ewidencyjnej nr [...], będącej we władaniu gminy, ale nie będącą drogą publiczną. Skoro zatem żądanie skarżącej dotyczy drogi wewnętrznej, nie podlega ono załatwieniu w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. L. wniosła skargę do WSA w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie przepisów zawartych w art. 61 k.p.a, art. 7 i 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym rozdział 2 z 2003 roku oraz naruszenie ustawy o samorządzie gminnym art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 z 1990 roku.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez SKO. Nadto skarżąca wniosła o obciążenie organu kosztami postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 poz. 718) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym z granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i uznał, że skarga nie jest zasadna.

Ze względu na przedmiot skargi podnieść należy, że jedną z ważniejszych zmian wprowadzonych na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz. 18) było dodanie do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego art. 61a, a więc przepisu przewidującego odmowę wszczęcia postępowania w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wskazuje on przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: jeżeli żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte. O tym czy określony podmiot posiada przymiot strony, decyduje organ przed wszczęciem, a nie w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Subiektywne przekonanie składającego podanie o tym, że jest stroną, nie wystarczy do wszczęcia postępowania, gdyż o tym, czy ktoś jest stroną, decyduje organ na podstawie norm prawa, a więc na podstawie przesłanek obiektywnych. Wskazana w omawianym przepisie druga – poza brakiem przymiotu strony u osoby żądającej wszczęcia postępowania – przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, tj. gdy "z innych uzasadnionych powodów postępowanie nie może być wszczęte" dotyczy sytuacji, w których sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji).

W przedmiotowej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania było uznanie, że brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym, a sprawa dotycząca korzystania z drogi wewnętrznej, będącej własnością gminy, ma charakter sprawy cywilnej. Stanowisko to jest prawidłowe, zatem zarzuty skargi nie są zasadne.

W ocenie Sądu, organy odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego co do żądania skarżącej domagającej się zapewnienia, czy uregulowania swobodnego dostępu do przedmiotowej drogi wewnętrznej, czy też uregulowania sposobu korzystania z niej w ramach czynności zarządzania tą drogą przez gminę (m.in. przez ustalenie granic drogi), prawidłowo wskazały na brak istnienia ustawowego obowiązku wydania przez organ administracji publicznej aktu administracyjnego, czy podjęcia czynności w tym zakresie. Jak słusznie wskazały organy nie ma przepisu prawa materialnego, który obligował by burmistrza, jako organu wykonawczego gminy, do podjęcia aktu prawotwórczego, czy jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego nakazującego określonym podmiotom sposób korzystania z przedmiotowej drogi.

Problemy związane z drogami wewnętrznymi były już przedmiotem orzeczeń sądowoadministracyjnych. Jak wskazano np. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Sz 174/09 stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w skrócie: u.s.g.), skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Natomiast zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarga z art. 101a u.s.g. dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał czy zarządzeń. Odpowiednie stosowanie art. 101 u.s.g. przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101a u.s.g. będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a u.s.g. sprowadzają się do tego, że zaskarżona bezczynność organu musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, wymagana prawem czynność musi dotyczyć interesu prawnego, ale również jej niepodejmowanie przez organ naruszać musi interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a złożenie skargi zostanie poprzedzone wezwaniem do usunięcia prawa.

W ww. orzeczeniu wskazano, że przepis art. 7 ust. 1 i 2 u.s.g. ma charakter ustrojowy i nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania organu gminy. Wskazuje on na zadania własne gminy polegające na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów i określa jedynie ogólne ramy kierunków działania gminy. Wymaga on od organów każdorazowego odwoływania się do przepisu szczególnego (materialnego), który konkretyzowałby te zadania celem przyznania stronie określonych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Wymienione zadania w art. 7 ust. 1 u.s.g. mają charakter fakultatywny, w tym sensie, że gmina za pośrednictwem swoich organów samodzielnie decyduje o kolejności i terminie zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym o konieczności budowy, czy też modernizacji określonych dróg stanowiących jej własność. W art. 7 ust. 2 u.s.g. ustawodawca wskazał, że odrębne ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obligatoryjny. Takimi odrębnymi przepisami, które regulują w sposób jednoznaczny zasady zarządzania oraz dokonywania wydatków dotyczących dróg, są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.). Ze względu na powołane przez organy przepisy ustawy o drogach publicznych, stwierdzić należy, że przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 2 ust.1 u.d.p., a zatem w świetle art. 8 ust. 1 tej ustawy, jest to droga wewnętrzna. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 i ust. 3 u.d.p., budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Z powyższego przepisu nie wynika jednak aby na organie gminy ciążył obowiązek wydania stosownego zarządzenia dotyczącego budowy, modernizacji, odbudowy, przebudowy czy jak żąda skarżąca określenia sposobu korzystania z drogi wewnętrznej. Utrzymanie, budowa, modernizacja drogi wewnętrznej należy do kompetencji wójta gminy, co jednak nie oznacza prawnego obowiązku tego organu do wydania zarządzenia nakazującego remont, modernizację takiej drogi w każdym czasie i na każde żądanie. Jest to bowiem zadanie fakultatywne z zakresu zarządzania i gospodarowania mieniem gminnym, którego realizacja wymaga uprzedniego zaplanowania określonych na ten cel środków w budżecie gminy, skoro zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. jest to jedno z zadań własnych gminy, które w świetle ustaw szczególnych nie ma charakteru obowiązkowego. Również z dalszych przepisów ustawy o drogach publicznych obowiązek taki nie wynika. Przepis ten zawiera bowiem katalog obowiązków należących do zarządcy drogi, lecz z uwagi na treść przepisu art. 19 należy przyjąć, iż są to obowiązki zarządów dróg publicznych. W art. 19 ust. 2 u.d.p., wymienieni są zarządcy dróg dla dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, czyli dla dróg publicznych. Również kolejne normy tego artykułu odnoszą się do dróg publicznych. Nie ma zatem racjonalnych przesłanek do przyjęcia, że art. 20 u.d.p., wymieniający przykładowe obowiązki zarządcy drogi, wykracza poza przedmiotowy zakres pojęcia droga publiczna.

Jak natomiast wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1423/10 czynności, o jakich mowa w art. 101a ust. 1 u.s.g., to przede wszystkim czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy. Podobnie w odniesieniu do zarządzeń wójta, skarga może dotyczyć tylko tych przypadków, w których przepisy prawa nakładają na ten organ obowiązek wydania zarządzenia (patrz m. in K. Bandarzewski, P. Chmielnicki i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexuisNexis2007, wydanie 3, s. 734, a także j.w. Komentarz Lex do art. 101 a). NSA stwierdził też, że w orzecznictwie podnosi się, iż nie każdej czynności nakazanej prawem organowi gminy odpowiada interes prawny (prawo podmiotowe, uprawnienie) mieszkańca gminy lub innej osoby. W związku z tym, w sferze czynności nakazanych prawem odróżnia się zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkami tych organów oraz zadania (obowiązki) organów gminy, którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia, polegające na możliwości uskutecznienia działań przez organ gminy. NSA podzielił pogląd, iż skargę z art. 101a ust. 1 u.s.g. może wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu (wyrok NSA z 27.08.1996 r. , sygn. akt II SA/Wr 280/96; Biuletyn Informacji Prawnej rok 1998, nr 2, s. 1, patrz też glosa do ww. wyroku B. Popowskiej, OSP 1998/5 oraz A. Fagura, Skarga na bezczynność, czynności prawne lub faktyczne organu gminy z art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Casus 201,zwłaszcza s. 28). Zwrócił uwagę na treść art. 101a ust. 2, w myśl którego: "W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy." Dalej NSA wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że organ nadzoru może wykonać tylko te czynności, na które zezwala mu ustawodawca, tj. w ramach przysługujących organowi kompetencji do wkraczania w działalność gminną. Ten zaś jest ograniczony, co wynika z art. 87 u.s.g. Z uwagi na ograniczony zakres tych czynności, należy zgodzić się z poglądem, iż realna - dla skarżącego "wartość", jaką wnosi do porządku prawnego art. 101a u.s.g, jest niewielka (A. Faruga, j. w. s. 30).

Podsumowując, NSA stwierdził, że skarga z art. 101a u.s.g. nie może być traktowana jako środek wymuszania na organach gminy realizacji określonych działań, które zdaniem skarżącej, są nakazane obowiązującym porządkiem prawnym (patrz wyrok z 07.05.2010 r., sygn. akt II SA/Łd 272/10, Lex Omega nr 32/2011). W ww. orzeczeniu NSA wskazał, że w myśl art. 7 ust. 2 u.s.g.: "Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy", a w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż wymienione w ust. 1 art. 7 usg zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, a jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji, a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej" (patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 706/07, NZS 2008, nr 3, poz. 53, patrz także j.w. Komentarz Lex do art. 7 u.s.g.). NSA zaaprobował też pogląd, iż samoistnie interpretowany art. 7 ust. 1 i 2 u.s.g. nie stanowi normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania, za pomocą których gmina będzie wkraczać w sferę praw i obowiązków obywatela lub innego podmiotu nie należącego do systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego. Niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych (patrz K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, j. w. s. 110). Należy zatem poszukiwać kompetencji do określonych działań konwencjonalnych w przepisach odrębnych, np. w u.d.p. Zdaniem jednak NSA, u.d.p. nie określa dla organów gminy, w tym zwłaszcza dla wójta gminy, kompetencji do wydania zarządzenia w przedmiocie wykonania czynności utrzymania drogi wewnętrznej. W myśl art. 8 u.d.p.: "Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2). Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 3)." W piśmiennictwie tak odczytuje się te przepisy, iż z jednej strony gwarantują one właścicielowi drogi wewnętrznej prawo do swobodnego dysponowania nią, z drugiej zaś eliminują ewentualne roszczenia o wykonanie przez zarządcę drogi takich działań, jak remont drogi wewnętrznej czy zwrot kosztów poniesionych w związku z jej utrzymaniem (patrz W. Maciejko, P. Zaborniak, j. w., s. 68). Natomiast żadnego ze sformułowań cyt. art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. nie można zinterpretować jako określenie kompetencji do wydania zarządzenia dotyczącego wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina. Przepis art. 20 pkt 2, 3, 4 oraz 11 u.d.p. określa obowiązki zarządcy dróg publicznych, co wynika wprost z art. 19 ust. 2 u.d.p., który wymienia zarządców dróg, w zależności od kategorii drogi publicznej. Jak już jednak wskazywano, z uwagi na kategorię spornej drogi jako drogi wewnętrznej, nie znajduje ona zastosowania w niniejszej sprawie.

Uwzględniając powyższe rozważania na tle art. 101a u.s.g., zdaniem NSA, ani art. 7 ust. 2 u.s.g., ani art. 8 ust. 2 i 3, ani art. 20 pkt 2, 3, 4 i 11 u.d.p. nie kreują obowiązku burmistrza do wydania aktu w przedmiocie wykonania czynności utrzymania drogi wewnętrznej. Jak wskazał NSA w ww. wyroku jedną z podstawowych różnic między drogą publiczną a drogą wewnętrzną stanowi stosunkowo wąski krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z drogi wewnętrznej. To zawężenie wynika z założenia, że drogi wewnętrzne nie stanowią przedmiotu prawa powszechnego korzystania. Korzystanie z nich podlega regulacji prawa cywilnego, w tym przepisom o ochronie prawa własności i w stosunkowo niewielkim zakresie odnoszą się do nich przepisy udp oraz przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Wskazano też, iż żadne przepisy prawa publicznego nie określają wymogów co do standardu dróg wewnętrznych. Standard ich utrzymania zależy od potrzeb, ale i od środków budżetowych, którymi dysponuje gmina na te i inne potrzeby mieszczące się w zakresie jej działania.

Skoro z przepisów nie wynika dla organów gminy obowiązek podjęcia określonych przez mieszkańca gminy czynności w zakresie wykonania, przebudowy, modernizacji, czy jakiejkolwiek innej czynności dotyczącej wskazanej przez niego drogi położonej na terenie gminy a przepisy (w tym także ustawa o planowaniu przestrzennym) nie kreują kompetencji burmistrza do wydania zarządzenia odnośnie wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina, to prawidłowo organy odmówiły w przedmiotowej sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego. Ewentualne utrudnienia w faktycznym (swobodnym) korzystaniu przez skarżącą z drogi wewnętrznej winny być rozstrzygnięte przed sądem cywilnym.

Wskazać też należy, że uchwała 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r. II OPS 2/05 nie dotyczy kwestii związanych z zarządzaniem drogami wewnętrznymi, a powołany przez skarżącą wyrok NSA sygn. akt II OSK 1045/13 dotyczy odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Zgodzić się jednak należy, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.