Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 383/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 października 2017 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 3, § 5 ust. 3, § 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, § 6 ust. 2 pkt 2, § 13, § 14 ust. 4 i ust. 5.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy (dalej jako Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 października 2017 r. nr XXXV/450/2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zmienioną uchwałą nr XXXVI/458/2017 Rady Gminy z dnia 28 listopada 2017 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXV/450/2017 Rady Gminy z dnia 24 października 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy., zaskarżając ją w części dotyczącej § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 3, § 5 ust. 3, § 13 oraz § 14 ust. 4 załącznika do uchwały. Prokurator domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów.

Zdaniem skarżącego zapisy § 5 ust. 1 pkt 2 oraz w § 5 ust. 2 pkt 3 załącznika do skarżonej uchwały Rady Gminy w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zwanego dalej regulaminem, gdzie nakazano właścicielom nieruchomości usuwanie śliskości z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego stanowią przekroczenie delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek utrzymania porządku i czystości poprzez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

W § 5 ust. 3 załącznika regulaminu rada gminy powtórzyła treść przepisu zawartego w art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń, zgodnie z którym "kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1500 złotych albo karze nagany". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że rada gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało uregulowane w akcie rangi ustawowej.

W § 13 regulaminu rada gminy szczegółowo określiła zasady, jakimi powinni kierować się właściciele nieruchomości w celu ograniczenia powstawania odpadów komunalnych. Rada gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości m. in. obowiązek kupowania produktów w opakowaniach ekologicznych, kupowania produktów w koncentratach, dokonywania świadomych zakupów, czy oddawania odzieży organizacjom charytatywnym. Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy nie wynika natomiast, że rada gminy może nałożyć na właściciela nieruchomości obowiązek świadomego wyboru kupowanych produktów. Tego rodzaju przepis może stanowić jedynie postulat, któremu nie sposób nadać waloru skutecznej normy prawnej.

W § 14 ust. 4 regulaminu nałożono na właściciela nieruchomości posiadającego psa rasy uznanej za agresywną lub psa obronnego obowiązek wywieszenia na ogrodzeniu stosownej informacji. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważniły radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis ten należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z której wprost wynika, że organy gminy mają określić wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Uregulowanie § 14 ust. 4 regulaminu wskazujące obowiązki właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej przekracza więc upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Definiując pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. wskazał Prokurator, że obejmuje ono sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej". Zgodnie z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" , w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Zaskarżone przepisy uchwały postulatu tego nie spełniają, istotnie naruszając prawo, w związku z czym zachodzi konieczność stwierdzenia ich nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wskazała, że zamierzeniem Rady Gminy było uregulowanie w regulaminie wszystkich kwestii dotyczących szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Powtórzenia z ustawy były konieczne dla czytelności aktu. Rada Gminy pozostawiła ocenie Sądu, czy w tym przypadku, powtórzenie przepisów ustawy stanowi rażące naruszenie prawa, które należy wyeliminować z obrotu prawnego, czy powtórzenia ustawowe były konieczne dla prawidłowej redakcji aktu.

Dodano, że celem uchwały było doprecyzowanie zasad utrzymania porządku i czystości na terenie gminy i możliwie maksymalne ograniczenie wytwarzania odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Powyższe przepisy nie określają, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Podkreślić też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie kontrolą legalności zainicjowanej skargą Prokuratora objęto uchwałę Rady Gminy nr XXXV/450/2017 z dnia 24 października 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zmienioną uchwałą z dnia 28 listopada 2017 r. Jak wynika z treści tej uchwały została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), dalej jako u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Wobec tego wskazać trzeba, że uchwała rady gminy podjęta w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Następnie art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g.

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź tez kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale

i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 Zasad techniki prawodawczej, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 3, § 5 ust. 3, § 13 oraz § 14 ust. 4 1 załącznika do regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Ponadto sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, na zasadzie art. 134 p.p.s.a., dokonał oceny pozostałych zapisów uchwały i stwierdził, że również postanowienia § 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz § 6 ust. 2 pkt 2 załącznika do regulaminu naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Zasadne okazały się zarzuty dotyczące § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 załącznika, gdzie zobowiązano właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz do usuwania śliskości z zachowaniem wymagań określonych w przepisach dotyczących rodzajów i warunków stosowania środków, które mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach,

W ocenie sądu trafnie zarzucił Prokurator, że wskazana regulacja powtarza część normy zawartej w obowiązującym przepisie prawa jednocześnie go modyfikując, zaś obowiązek wskazany w ust. 2 został nałożony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

W ocenie sądu niewątpliwie podstawą wydania § 5 ust. 1 załącznika regulaminu był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g., lecz w dalszej części odwołano się do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a przepisy te mają odmienny zakres regulacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważnia bowiem radę gminy do uszczegółowienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (lit. b). Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Z tego wynika, że art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, wzdłuż tej nieruchomości, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g.

W związku z tym należało uznać, że § 5 ust. 1 pkt 2 został wydany z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej, gdyż przepisu regulaminu mają być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością w części służącej do użytku publicznego. Ponadto należy też zauważyć, że w zapisie tym organ dokonał niedopuszczalnej modyfikacji w stosunku do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez pominięcie ustawowego zwolnienia z obowiązku uprzątania wskazanych zanieczyszczeń z chodnika, na którym jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie pojazdów.

W odniesieniu do nałożonego w ust. 2 pkt 3 przepisu § 5 załącznika regulaminu obowiązku stosowania środków, które mogą być używane na drogach publicznych lub ulicach i placach w celu zlikwidowania śliskości wskazać należy, że upoważnienia do zawarcia takiej regulacji nie mógł stanowić art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Treść ww. przepisu wskazuje wyraźnie, że regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do nakazania właścicielowi stosowania piasku lub innego stosownego środka do zlikwidowania śliskości. Wybór metody usunięcia zalegającego lodu należy zatem do właściciela nieruchomości. Przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie powoduje, że omawiany zapis, jako wydany bez podstawy pranej, należy wyeliminować z kontrolowanego aktu.

W zapisie § 5 ust. 3 załącznika statuującym zakaz zgarniania śniegu, lodu i błota lub innych zanieczyszczeń z chodników na jezdnię poza uznaniem że jest trafny uszczegółowić należy, że wskazane przepisy zaskarżonego regulaminu ingerują w materię uregulowaną w ustawie. Przede wszystkim wskazać trzeba, że z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika, że uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości należy do zarządu drogi. A ponadto jak trafnie wskazał Prokurator zagrożone jest środkiem karnym regulowanym w art. 91 Kodeksu wykroczeń.

Dalej sąd skonstatował, że również zapisy § 13 regulaminu, wprowadzające zasady, jakimi powinni się kierować właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, są niezgodne z prawem. Tworząc powyższą regulację do regulaminu wprowadzono bowiem zasady dotyczące sposobu konsumpcji przez właścicieli nieruchomości, rodzajów używanych opakowań i toreb. Jak stanowi bowiem ww. przepis: " Właściciele nieruchomości zobowiązani są podejmować działania zmierzające do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, w szczególności poprzez: 1) unikanie używania produktów nie nadających się do recyklingu i kompostowania; 2) kupowanie produktów w opakowaniach ekologicznych, wielokrotnego użytku oraz o dłuższym czasie użytkowania; 3) kupowanie produktów w koncentratach; 4) kupowanie produktów w opakowaniach zwrotnych; 5) ponowne wykorzystanie i wydłużenie okresu używalności takich produktów jak: a) baterie - zaleca się kupowanie akumulatorków nadających się do ponownego naładowania; b) torby plastikowe na zakupy - zaleca się stosowanie toreb wielokrotnego użytku, w szczególności płóciennych lub papierowych przeznaczonych do wielokrotnego użytku, 6) ograniczenie marnotrawienia pokarmów poprzez dokonywanie świadomych zakupów, 7) oddawanie odzieży organizacjom charytatywnym bądź wrzucanie do pojemników na odzież.".

Zdaniem sądu trafnie w tym zakresie argumentował Prokurator, że przywołane zapisy mogą stanowić jedynie postulat, któremu nie sposób nadać waloru skutecznej normy prawnej. Niewątpliwie wskazane zapisy mają walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich obowiązków w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ stanowiący gminy nie może bowiem narzucać obywatelom, jakie produkty powinni kupować, w jakich opakowaniach czy też, że powinni wykorzystywać i wydłużać okres używalności niektórych produktów

Zaskarżone postanowienia regulaminu wykraczają więc poza wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 827/18, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafne też okazały się zarzuty Prokuratora pod adresem zapisów zawartych w § 14 ust. 4 regulaminu, co uprawniało sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W ocenie sądu, przepis § 14 ust. 4 regulaminu nie może stanowić realizacji upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który uprawnia organ gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treść tego przepisu wskazuje bowiem, że rada miała kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, dlatego też wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. Tymczasem § 14 ust. 4 regulaminu nakłada dla właściciela nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, a więc dotyczy obowiązków właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej, a nie, jak przewiduje to delegacja ustawowa, na terenie publicznym przeznaczonym do wspólnego użytku. Powyższe świadczy o przekroczeniu ww. delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy.

Jednocześnie sąd, dokonując kontroli w ramach art. 134 p.p.s.a., za wydaną bez delegacji ustawowej uznał regulację § 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 załącznika do regulaminu, która wskazuje, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod warunkiem:

2) dokonanie tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji,

3) iż mycie dotyczy nadwozia samochodu.

Jednocześnie ocenić należy zapis §ust. 2 pkt 2 załącznika do regulaminu, gdzie określono, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem, gdy dotyczy drobnych napraw, a więc wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów.

Podstawą ustawową dla uchwalenia tych obowiązków był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., który przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, dostępny w CBOSA https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), albo do mycia z zastosowaniem środków ulegających biodegradacji i na utwardzonej części nieruchomości. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Gminy przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., IV SA/Po 869/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że organ uchwałodawczy nie może w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw, gdyż takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i Zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie

i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 Zasad). Posłużenie się w akcie prawa miejscowego takim pojęciem może rodzić problemy interpretacyjne oraz stosowanie omawianego § 4 ust. 2 regulaminu.

Z tych przyczyn sąd, działając na podstawie art. 134 p.p.s.a., uznał zapisy § 6 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 2 załącznika do regulaminu za sprzeczne z prawem.

Sąd również na podstawie art. 134 p.p.s.a., uznał zapisy § 14 ust. 5 załącznika do regulaminu za sprzeczne z prawem. Zgodnie z tym przepisem na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzone tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych mogą być wyprowadzone tylko na smyczy i w kagańcu. W ocenie Sądu zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy należące do rasy psów niebezpiecznych na terenach użytku publicznego do ich wyprowadzania tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122), zwanej dalej u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne.

Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

W świetle tego, zdaniem Sądu, regulacja § 14 ust. 5 załącznika do regulaminu poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017, s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 k.w. "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane wyłącznie na smyczy, bez konieczności stosowania kagańca dla osiągniecia celu jakim jest bezpieczeństwo ludzi i ochrona przed uciążliwością ze strony zwierzęcia.

Reasumując, Sąd uznał, że postanowienia zawarte w § 14 ust. 5 załącznika do regulaminu, które nie pozwalają na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków pozbawiają przywołaną regulację cechy proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowią obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczaniu praw jednostki, także uprawnień osób utrzymujących psy, może mieć miejsce w szczególności, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając zgodnie z art. 134 § 1 i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 3, § 5 ust. 3, § 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, § 6 ust. 2 pkt 2, § 13, § 14 ust. 4 i ust. 5 załącznika do uchwały Rady Gminy z dnia 24 października 2017 r. nr XXXV/450/2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.