Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1126/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zakład Produkcyjno – Handlowy z siedzibą w P. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017r. nr [...], którą, na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 wrześni 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907), art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), utrzymana została w mocy decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...]), o cofnięciu zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: B. – P. – I., wydanego przez Marszałka Województwa w dniu [...] września 2016 r., udzielonego spółce Zakład Produkcyjno-Handlowy z siedzibą [...] P., ul. I. [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2016r. Marszałek Województwa udzielił skarżącemu zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: B. – P. -I.

W dniach [...] i [...] listopada 2016 r. pracownicy Urzędu Marszałkowskiego przeprowadzili kontrolę prawidłowości realizacji przewozu osób wykonywanego na podstawie ww. zezwolenia nr [...]. W żadnym z czterech skontrolowanych przypadków autobus przewoźnika nie pojawił się na przystanku, a więc kursy nie zostały zrealizowane, co zostało odnotowane w protokołach kontroli.

O wynikach kontroli Urząd Marszałkowski poinformował skarżącego, wzywając go jednocześnie do pisemnego wyjaśnienia przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości oraz do wykonywania przewozów zgodnie z obowiązującym zezwoleniem wraz z informacją, że dalsze naruszanie warunków, na jakich zostało wydane zezwolenie może spowodować podjęcie przez organ działań wynikających z art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d., skutkujących cofnięciem zezwolenia. W odpowiedzi na wezwanie skarżący wyjaśnił, że realizacja zezwolenia w kontrolowanym okresie była w trakcie organizacji pod względem technicznym i osobowym.

Organ wskazał, że o nieprawidłowościach w wykonywaniu zezwolenia przez skarżącego poinformowany został również przez M. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. T.

W wyniku kontroli przeprowadzonych w dniach [...] i [...] stycznia 2017 r. oraz [...] lutego 2017 r. stwierdzono, że kursy w ramach linii regularnej B.-P.-I. nadal nie są realizowane przez skarżącego, zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu. Z protokołów sporządzonych z powyższych kontroli wynika, że nie zostały zrealizowane kontrolowane kursy, ponadto stwierdzono, że na kontrolowanych przystankach nie ma informacji dla podróżnych (rozkładów jazdy).

Skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. oświadczył, że kursy w ramach regularnej linii komunikacyjnej, zgodnie z zezwoleniem Nr [...] rozpoczęte zostały w dniu [...] grudnia 2016 r. i są realizowane w dalszym ciągu. Wskazał również, na incydent z dnia [...] stycznia 2017 r., w związku z którym do zbiorników paliwowych autobusów nieznani sprawcy wlali środek chemiczny, który uszkadzając silniki, unieruchomił autobusy. Kursy na wskazanej trasie zostały wznowione [...] lutego 2017 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. organ poinformował skarżącego, że uzyskał informację o nieprawidłowościach oraz o nierealizowaniu usług przez spółkę w ramach linii komunikacyjnej w relacji B.-I. Powyższa informacja zakwestionowana została przez skarżącego. Skarżący zakwestionował także protokoły z kontroli, zarzucając brak upoważnień do ich przeprowadzania. Skarżący nieprzeprowadzone kursy uznał za jednostkowe.

W oparciu o dokonane ustalenia organ przyjął, że kursy na linii komunikacyjnej w relacji B. – P. – I., skontrolowane w dniach [...] i 2[...] listopada 2016 r. oraz [...] i [...] stycznia 2017 r., a także [...] lutego 2017 r. przez pracowników organu - nie odbyły się. Skarżący oświadczył, że kursy na wymienionej linii regularnej zostały wznowione [...] lutego 2017 r. Organ ustalił natomiast, że skarżący nie wykonywał przewozów regularnych na linii komunikacyjnej relacji B.-P.-I. w miesiącach: wrzesień 2016 r., październik 2016 r. listopad 2016 r., styczeń 2017 r., oraz od [...] do [...] lutego 2017 r.

Organ pierwszej instancji za dowody zgromadzone w niniejszej sprawie uznał protokoły kontroli, z których wynika, że kursy nie były realizowane a także inne dokumenty oraz dokumentację fotograficzną. Organ wskazał, że skarżący nie zgłosił w sprawie kontrdowodów, nie zostało również potwierdzone wystąpienie zdarzenia na szkodę spółki, sprawa nie została bowiem zgłoszona na policji. Zdaniem organów skarżący, jako przedsiębiorca, winien był zabezpieczyć się na wypadek uszkodzenia autobusów.

Odnosząc się do argumentów skarżącego odnośnie mocy dowodowej przedmiotowych protokołów, organ wyjaśnił, że brak na nich podpisów osób kontrolowanych ponieważ kursy nie odbyły się, kontrolerzy natomiast posiadali stosowne upoważnienia. Organ wskazał, że protokoły nie korzystają z kwalifikowanej mocy dowodowej, co nie oznacza jednak, że właściwy organ nie może wykorzystać tego rodzaju dowodu w postępowaniu administracyjnym mającym na celu sprawdzenie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy realizuje warunki udzielonego mu zezwolenia.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, że niewykonywanie przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, wynikało z okoliczności niezależnych od spółki, organ wskazał, że odstępstwo od warunków zezwolenia dopuszczalne jest wyłącznie w razie zaistnienia okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu i które uniemożliwiają wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, co w ocenie organu, nie nastąpiło w niniejszej sprawie.

Organ przytoczył treść art. 4 pkt 7 u.t.d. wyjaśniający pojęcie przewozu regulowanego i wskazał, że art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. obliguje organ do cofnięcia zezwolenia w przypadku naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Obowiązki określone w art. 18b u.t.d. należą do warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane, a rozkład jazdy będący załącznikiem do zezwolenia określa warunki wykonywania transportu. Naruszenie wskazanych obowiązków określonych w ustawie i rozkładzie jazdy jest naruszeniem, o jakim mowa w art. 24 ust.4 pkt 2 u.t.d i skutkuje cofnięciem zezwolenia.

Zdaniem organu, wykazane naruszenie warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane, tj. nierealizowanie kursów określonych w rozkładzie jazdy, będącym elementem zezwolenia oraz brak aktualnych rozkładów jazdy na przystankach, potwierdziła sama strona w swoich wyjaśnieniach.

Organ zastosował art. 24 ust.4 pkt 2 u.t.d. w związku z art. 90 u.t.d., który wymaga, sprawdzenia po upływie udzielonego terminu, czy uchybienia zostały usunięte. Dopiero, gdy kontrola wykaże, że mimo wezwania do usunięcia uchybień i udzielenia terminu na poprawę przedsiębiorca nadal narusza warunki zezwolenia, organ stwierdził podstawy do cofnięcia zezwolenia.

Za naruszenie wskazanych obowiązków, stosownie do art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] maja 2017r. nr [...] orzekł o cofnięciu zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, w ramach linii regularnej: B.-P.-I., wydanego przez Marszałka Województwa w dniu [...] września 2016 r., udzielonego spółce Zakład Produkcyjno- Handlowy, z siedzibą [...] P., ul. I. [...].

Zakład Produkcyjno-Handlowy z siedzibą w P wniósł odwołanie od powyższej decyzji zaskarżając ją w całości.

W ocenie odwołującego się decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 85 ustawy o transporcie drogowym, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem odwołującego się w decyzji oparto się bezkrytycznie na protokołach sporządzonych przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa w dniach [...] i [...] listopada 2016r., [...] i [...] stycznia 2017 r. oraz [...] lutego 2017 r. Kontrole, w ocenie odwołującego się, realizowane były wbrew art. 85 ustawy o transporcie drogowym. Odwołujący się wskazał, że sporządzone protokoły nie mają podpisu przedsiębiorcy, a więc przedsiębiorca nie uczestniczył w kontroli. Organ prowadzący postępowanie powinien udowodnić, że w rzeczywistości takie kontrole były przeprowadzone. W związku z powyższym rzeczone protokoły nie posiadają jakiejkolwiek wartości dowodowej. Organ nie przeprowadził żadnej kontroli w siedzibie spółki. Kontrole przeprowadzone w myśl art. 85 ust 2 ustawy o transporcie drogowym określałyby większą wiarygodność zebranego materiału dowodowego. Materiał w obecnej postaci nie spełnia wymogów wiarygodności i obiektywności.

Za bezzasadne strona uznała stanowisko Marszałka w przedmiocie rozmieszczania przez skarżącego nieaktualnych rozkładów jazdy, ponieważ wszystkie rozkłady jazdy znajdujące się na przystankach autobusowych linii B.-I.-P. są zgodne z rozkładem jazdy będącym załącznikiem do wydanego zezwolenia [...].

W odniesieniu do argumentów, iż spółka nie realizowała przewozów w miesiącach: wrzesień, październik, grudzień 2016r. oraz styczeń i luty 2017r., odwołujący się przyznał, iż zaczął realizować przewozy od [...].12.2016r., co było spowodowane czynnościami techniczno-organizacyjnymi w spółce. Jednak okres realizacji usług po [...].12.2016r. był okresem ciągłym i nieprzerwanym do dnia dzisiejszego. Spółka realizowała i nadal realizuje usługi przewozu osób w sposób rzetelny i terminowy.

W ocenie odwołującego się kontrole przeprowadzone w dniach [...] i [...] listopada, to jest w 3 miesięcznym okresie organizacyjnym regularnej linii komunikacyjnej, nie mogą stanowić podstawy do cofnięci zezwolenia nr [...] wydanego [...] września 2016r. Strona poniosła, że stanowisko M. P. jest niewiarygodne, ponieważ jest to konkurencja spółki.

Odwołujący się podniósł, że z uwagi na okres organizacyjny, nie posiadał odpowiednich kas fiskalnych, z przyczyn od niego niezależnych.

Zdaniem odwołującego się w uzasadnieniu decyzji wiele razy złamano zasadę prawidłowej oceny dowodów, jak i złamano obowiązujące przepisy prawa. Odwołujący się wskazał tu na nieformalne nadanie przez Marszałka przymiotu strony M. P., poprzez prowadzenie z nim korespondencji w niniejszej sprawie. Odwołujący się wskazał również, na nieuwzględnienie przez organ kwestii sabotażu oraz bezpodstawne uznanie przez organ, że w chwili sabotażu odwołujący się dysponował pojazdami mogącymi zapewnić transport. Odwołujący się podniósł ponadto, że Marszałek nie udokumentował w decyzji upoważnienia do prowadzenia kontroli oraz nie wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej może prowadzić kontrolę i jaka podstawa prawna określa sposób jej prowadzenia. Spółka zarzuciła również organowi stosowanie zamiennie słów "zasady" i "obowiązki" w kontekście art. 18b ustawy o transporcie drogowym. Odwołujący się zakwestionował ponadto, że art. 24 ust 4 pkt 2 obliguje organ do cofnięcia zezwolenia, co nie zostało w uzasadnieniu udokumentowane. Odwołujący się podniósł wreszcie, że posiada umowy na korzystanie z przystanków. W ocenie odwołującego się brak rozkładów jazdy na niektórych przystankach nie daje podstaw do stwierdzenia, że jest to naruszenie warunku wydania zezwolenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2017r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, na podstawie prawidłowo zgromadzonych i ocenionych dowodów oraz zgodnie z przepisami procedury administracyjnej zawartymi w kpa. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa także w odniesieniu do przepisów prawa materialnego wskazanych w jej uzasadnieniu.

Zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy, zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Art. 24 ust. 4 pkt w/w ustawy stanowi, że zezwolenie cofa się w razie niewykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące.

Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ pierwszej instancji. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zaistniały obie przesłanki cofnięcia zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, choć organ pierwszej instancji jako podstawę prawną przyjął jedynie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy. Zdaniem organu naruszenie warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu polega na niezrealizowaniu kursów określonych w rozkładzie jazdy, będącym elementem zezwolenia oraz brak rozkładów jazdy na przystankach.

SKO podzieliło pogląd Marszalka, że miało miejsce niezrealizowanie kursów wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji i że okoliczność ta stanowi przesłankę do cofnięcia zezwolenia, o której mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 w/w ustawy. Rozkład jazdy stanowi załącznik do zezwolenia, zatem jego nierealizowanie stanowi naruszenie warunków określonych w zezwoleniu.

Nadto naruszeniem tych warunków jest rozwieszenie rozkładów jazdy na przystankach autobusowych z informacją, że obowiązują one od dnia [...] lutego 2017 r., co jest nieprawdą gdyż rozkład jazdy obowiązywał od dnia udzielenia zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego. Zawieszenie rozkładów jazdy z powyższą datą dodatkowo dowodzi okoliczności, iż przed tym dniem kursy nie były realizowane.

Niezrealizowanie kursów w miesiącach październik - listopad 2016r. i w styczniu 2017 r. wypełnia przesłankę cofnięcia zezwolenia z art. 24 ust. 4 pkt ustawy. Niewykonywanie kursów w 2016 r. wynika, jak przyznała sama strona, w organizowaniu realizacji kursów. Jest to przesłanka zależna od strony - organizacja pod względem technicznym i osobowym powinna trwać zdecydowanie krócej aniżeli dwa miesiące i powinna była rozpocząć się przed otrzymaniem zezwolenia. Niezrealizowanie kursów w styczniu 2017 r. także było następstwem czynników zależnych od strony, skoro odwołujący nie wykazał okoliczności przeciwnej. Okoliczność sabotażu miała mieć miejsce dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r. Niewykonanie kursów we wcześniejszych dniach tego miesiąca nie zostało wyjaśnione przez stronę.

Uszkodzenie trzech autobusów nie usprawiedliwia niewykonywania żadnych kursów przez blisko dwa tygodnie. Aby wykonać wszystkie kursy wynikające z rozkładów jazdy przedsiębiorca musiał dysponować większą flotą niżeli trzy pojazdy, tym samym winny być wykonywane chociażby niektóre kursy a nie żadne. Nadto we wniosku o udzielenie zezwolenia przedsiębiorca zadeklarował, że dysponuje 28 pojazdami (wykaz pojazdów samochodowych z dnia [...].07.2016r.), zatem nawet gdyby przyjąć, że oczywiście trzy zostały uszkodzone, to przedsiębiorca winien tak zorganizować pracę swego przedsiębiorstwa by wykonywać przynajmniej część kursów pozostałymi pojazdami, chociażby pozostałymi dwoma autobusami przeznaczonymi do obsługi przedmiotowej linii. Nic takiego nie miało jednak miejsca.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że są one bezpodstawne.

Nie polega, zdaniem organu odwoławczego, na prawdzie twierdzenie, że kontrole przeprowadzone przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego miały miejsce naruszeniem przepisów ustawy. Kontrolerzy nie mogli okazać legitymacji służbowej ani upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, gdyż zwyczajnie nie było komu okazać tych dokumentów. W braku przedstawiciela przedsiębiorcy niemożliwe było uzyskanie podpisu na protokołach kontroli. Idąc tokiem rozumowania odwołującego nigdy nie byłaby możliwa kontrola wykonywania kursów autobusowych gdyby nie były one realizowane i nie sposób byłoby twierdzić przesłanki z art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym.

Nieskuteczny jest zarzut nieprzeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, gdyż na potrzeby niniejszego postępowania, biorąc pod uwagę jego zakres, nie było to niezbędne dla ustalenia okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Twierdzenie zawarte w odwołaniu, iż po [...] grudnia 2016 r. kursy realizowane były stale stoi w sprzeczności z wcześniejszymi twierdzeniami strony o sabotażu, który miał miejsce [...] stycznia 2017 r. i który spowodował niezrealizowane kursów aż do [...] lutego 2017 r.

Pismo M. P. nie stanowiło dowodu w sprawie, zatem zarzuty pod adresem wiarygodności twierdzeń tam zawartych nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organów obu instancji.

Wobec powyższego organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze do Sądu strona skarżąca zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego sygn. akt [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w całości, zarzucając jej naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 24, art. 75 § 1 i 2, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a. m.in. ze względu na pominięcie okoliczności, podanych przez skarżącego mających znaczenie prawne,

- naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 4, art. 90 i art. 92 ustawy o transporcie drogowym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zaskarżona decyzja administracyjna może zostać uchylona jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd, zgodnie z art.134 § 1 P.p.s.a, rozpoznając sprawę, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W sprawie niniejszej przedmiot rozpoznania stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...]) o cofnięciu zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: B. – P. – I., wydanego przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] września 2016 r., udzielonego skarżącej spółce.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia wydanego w zależności od zasięgu tych przewozów przez jeden z wymienionych w lit. a - g organów.

Stosownie do art. 20 powołanej ustawy, w zezwoleniu określa się w szczególności :

1) warunki wykonywania przewozów,

2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów,

3) miejscowości, w których znajdują się przystanki.

Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.).

Zasady, jakim podlegają przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, wymienione są w art. 18b ust. 1 pkt 1-7 u.t.d. Z omawianego przepisu wynika, że zasadą jest wsiadanie i wysiadanie pasażerów tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3) oraz wykonywanie przewozów zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu (pkt 7). W myśl art. 18b ust. 2 u.t.d. podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy, zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów (pkt 2), zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3) oraz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (pkt 5).

Obowiązkiem uprawnionego do wykonywania przewozów jest przestrzeganie obowiązków nałożonych na niego w ustawie (m. in. art. 18b ust. 1 i 2 u.t.d.) oraz w zezwoleniu, którego częścią składową jest rozkład jazdy, a sankcją za naruszenie lub zmianę warunków, na jakie zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu (w tym w rozkładzie jazdy), jest cofnięcie zezwolenia.

Jedynym odstępstwem od obowiązku stosowania warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych jest przypadek wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awaria sieci, roboty drogowe lub blokady drogowe (art. 20a ust. 1 u.t.d.).

Zezwolenie cofa się w razie m.in. naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu (art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d.).

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym (dalej również powoływana jako "u.t.d."), który mówi o obowiązku cofnięcia zezwolenia w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu.

W przedmiotowej sprawie warunki zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej B. – P. – I., zostały zawarte w zezwoleniu Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2016r. Nr [...] ważnym do dnia [...] grudnia 2017r. Załącznik do zezwolenia, ważny od [...] września 2016r., stanowi rozkład jazdy dla linii B. – P. – I., w którym określony został czas i dni kursu pojazdów w komunikacji zwykłej oraz liczba pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów w ilości - 5.

Zgodnie z art. 18 b ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o transporcie drogowym, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według zasad, że rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach oraz zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Poza tym, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 2 i 5 u.t.d., podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy, zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów oraz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy.

W przedmiotowej sprawie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ w trakcie przeprowadzonych kontroli nie budzą wątpliwości.

Znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy protokoły z kontroli:

• protokół nr [...] z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2016 r.,

• protokół nr [...] z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2016 r.,

• protokół nr [...] z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2016 r.,

• protokół nr [...] z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2016,

potwierdzają, że w żadnym z kontrolowanych przypadków autobus przewoźnika nie pojawił się na przystanku, a więc kursy te nie zostały zrealizowane, zarówno co do czasu i jak miejsca określonych w zezwoleniu. W trakcie postępowania administracyjnego skarżący nie podważył powyższych ustaleń organu.

Sytuacja związana z brakiem realizacji kursów przez stronę skarżącą powtórzyła się w trakcie ponownych kontroli przeprowadzonych w dniach: [...] stycznia 2017 r. (protokół nr [...]) i [...] stycznia 2017 r. (protokół nr [...]).

W aktach znajdują się także dokumenty w postaci protokołów kontroli i zdjęcia. W oparciu o zgromadzony materiał, organy prawidłowo stwierdziły naruszenia przez przewoźnika warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu (art. 18b ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 5 ustawy). Po przeprowadzonych kontrolach, przewoźnik był upominany pisemnie, które to przesyłki oraz wezwanie, prawidłowo jemu doręczono.

Znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2017r. (k-76) potwierdza, że organ skorzystał z powyższego przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w terminie 7 dni od daty wezwania żądając pisemnego wyjaśnienia przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości oraz wzywając stronę do wykonywania przewozów zgodnie z obowiązującym zezwoleniem. Kontrole weryfikujące to zobowiązanie, potwierdziły dalsze naruszanie przepisów przez kontrolowaną spółkę.

W tym stanie rzeczy, skoro zgodnie z niepodważonym skutecznie stanem faktycznym sprawy skarżący nie wzruszył ustaleń organu, a następnie, wiedząc o pierwszych nieprawidłowościach stwierdzonych przez organ, związanych z brakiem realizacji kursów zgodnie z miejscem i czasem określonym w zezwoleniu, dalej dopuścił się zaniedbań związanych z naruszeniem przepisów o realizacji kursów na linii B. – P. – I., to prawidłowo uznano, że co do zasady zachodziły uzasadnione przesłanki do zastosowania art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. i cofnięcia skarżącemu na tej podstawie przedmiotowego zezwolenia. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia, stwierdzającej niespełnienie przez przedsiębiorcę wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów, organ ten wzywa przedsiębiorcę do spełnienia tych wymogów w wyznaczonym terminie.

Art. 90 pkt 1 u.t.d. ma na celu złagodzenie rygorów z art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. i danie przedsiębiorcy szansy na poprawę w wyznaczonym terminie. Zasadne jest przy tym stanowisko, że wezwanie przedsiębiorcy do usunięcia naruszeń w określonym terminie jest obligatoryjnym etapem postępowania, mającym na celu zdyscyplinowanie przedsiębiorcy.

Z przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika, że decyzja o cofnięciu zezwolenia podmiotowi, który naruszył warunki, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu – należy do tzw. decyzji związanych, które w przeciwieństwie do decyzji uznaniowych charakteryzują się tym, że nie zostawiają organowi administracyjnemu luzu decyzyjnego, co do wyboru konsekwencji prawnych wynikających z normy prawnej podczas stosowania jej do danego stanu faktycznego. W przypadku określonym w art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d., jest podejmowana decyzja związana. Tym samym, wbrew temu, co podnosi skarżący, organ nie mógł zastosować łagodniejszego środka.

Zwrócić przy tym należy uwagę na orzeczenie z dnia 22 kwietnia 2008 r. ( II GSK 78/08), gdzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nałożenie kary pieniężnej za naruszenie warunków zezwolenia nie jest etapem obligatoryjnym przed cofnięciem ani przed tym cofnięciem nie chroni. Działania te nie wykluczają się. Sąd ten dodał, że cofnięcie zezwolenia jest obligatoryjnym działaniem, zaś stanowisko przeciwne, byłoby akceptacją dowolności i chaosu na drodze, co nie może być akceptowane. Również w wyroku z dnia 5 grudnia 2005 r. (w sprawie I OSK 203/05) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że cofnięcie zezwolenia jest odrębnym rodzajem sankcji, która nie jest związana z sankcją kary pieniężnej.

Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, że zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00). Dlatego nie można mówić o naruszeniu art. 7 k.p.a., co zarzucił skarżący.

Konkludując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, organy administracji oparły się na prawidłowo zebranym w sprawie materiale dowodowym, wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadziły postępowanie dowodowe służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, zawiadamiając o wszczęciu sprawy stronę i informując o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do niego, dlatego zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynika sprawy, są niezasadne.

Spółka była informowana o wszelkich czynnościach podejmowanych w sprawie, jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz każdorazowo o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wyraźnie należy również wskazać na prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, przejawiające się również w uprawnieniu do przedkładania dokumentów i innych dowodów uzasadniających jej żądania i twierdzenia.

Podkreślić należy, że kontrole były niezapowiedziane. Poza tym w miejscu kontroli nie pojawili się kierowcy. Nie było też informacji o odwołaniu kursów. Dla tego wystarczającym dowodem z czynności kontrolerów jest protokół. Kontrole natomiast zostały przeprowadzone na podstawie upoważnień.

Zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych, z zastrzeżeniem ust. 2, uprawnieni są upoważnieni pracownicy właściwego organu o którym mowa w art. 18 ust. 1 - w odniesieniu do przewozów regularnych i regularnych specjalnych. Protokoły z czynności kontrolnych zostały przesłane do kontrolowanego podmiotu. W realiach niniejszej sprawy nieobecność kontrolowanego nie przekreśla ustaleń kontrolnych i nie świadczy o naruszeniu przepisów.

Z tych też względów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.