Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 616/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021r. sprawy ze skargi G. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie młodzieżowej rady miasta 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. nakazuje zwrócić ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz G. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym nr 22/2021 z dnia 26 lutego 2021 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm. - dalej u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr XXX/238/21 Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego z dnia 22 stycznia 2021 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie Młodzieżowej Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego ora nadania jej statutu – w części obejmującej:

- § 1 pkt 2 w zakresie dodanego § 19a,

- § 1 pkt 4 w zakresie dodanego § 45a.

Wojewoda zakwestionował powyższe przepisy, wprowadzające możliwość odbywania sesji Rady oraz wyborów do Rady za pośrednictwem elektronicznych środków komunikowania się na odległość, jako wydane z przekroczeniem kompetencji przez Radę Miejską Aleksandrowa Kujawskiego oraz jako modyfikujące przepis art. 15 zzx ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842 ze zm. – dalej powoływanej jako "ustawa Covidowa").

Wojewoda wyjaśnił, że wprowadzenie alternatywnego rozwiązania w postaci prowadzenia zdalnych obrad oraz wyborów do MRM, w świetle ww. art. 15 zzx ustawy covidowej jest możliwe wyłącznie od 31 marca 2020r. i tylko w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii. Wprowadzona w zaskarżonej uchwale możliwości prowadzenia prac Rady w tym trybie także po odwołaniu stanu epidemii stanowi zaś o przekroczeniu uprawnień organu uchwałodawczego. Ponadto, jak stwierdził Wojewoda, z przekroczeniem uprawnień Rada Miejska przewidziała w § 1 pkt 4 uchwały możliwość zdalnego obradowania także w innych nieokreślonych sytuacjach. Rada posłużyła się bowiem pojęciem "w szczególności" wprowadzając otwarty katalog okoliczności, przy zaistnieniu których stosowanie zdalnej pracy byłoby dopuszczalne. Wojewoda zakwestionował także rozszerzenie przez organ uchwałodawczy dopuszczalności zdalnego obradowania przez MRM także w okresach stanu wyjątkowego, stanu klęski żywiołowej i stanu wojennego, które to stany nadzwyczajne nie zostały objęte regulacją art. 15 zzx ustawy covidowej. Zdaniem Wojewody żadna bowiem ustawa (u.s.g., ustawa covidowa oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych) nie przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego ani organom ich jednostek pomocniczych kompetencji do organizowania sesji w trybie zdalnym w okresie obowiązywania innego stanu niż stanu zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii

Wojewoda zakwestionował również wprowadzony uchwałą zmieniającą przepis § 19a ust. 3 w zakresie w jakim przewidziano w nim możliwość odstąpienia od wymogu tajności głosowania w sytuacji ich przeprowadzania za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. W ocenie Wojewody stanowi to o naruszeniu § 19 Statutu Młodzieżowej Rady Miejskiej, który mówi o tajności głosowania w wyborach do Rady.

Gmina Aleksandrów Kujawski pismem z dnia 31 marca 2021 r. złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając je w całości i zarzuciła naruszenie:

- art. 15 zzx ustawy covidowej poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że w zakresie zastosowania tego przepisu znajdują się obrady młodzieżowej rady gmin,

- art. 5b ust. 3 u.s.g. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne przyjęcie, że przepis ten nakazuje przeprowadzenie wyborów do młodzieżowej rady gminy, które odbywają się w głosowaniu tajnym,

- art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 171 ust. Konstytucji RP poprzez stwierdzenie nieważności aktu prawnego miejscowego, który nie jest niezgodny z prawem,

- art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez wadliwość uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego,

- art. 6 i 7 k.p.a. w z. z art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w związku ze wszystkimi przytoczonymi w sprawie naruszeniami prawa materialnego i formalnego.

Wskazując na powyższe uchybienia Gmina Miejska Aleksandrów Kujawski wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 11 maja 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną.

Na wstępie konieczne jest podkreślenie, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone być musi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie bowiem do art. 98 ust. 1 i 3 ustawy u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżone zostało z zachowaniem 30 dniowego terminu wskazanego w art. 98 ust. 1 u.s.g. oraz a wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone stosowną uchwałą Nr XXXI/253/21 Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego z 15 marca 2021r.

Te wszystkie okoliczności pozwoliły na merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Należy podkreślić, że wskazany przepis, jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie wskazuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 679; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz baza Lex 2013).

Podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Przepis art. 91 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie (ust. 2). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Dokonując oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego należy brać pod uwagę konstytucyjny aspekt samodzielności samorządu terytorialnego, podlegającej ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Podejmowanie działań na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w szczególności wśród młodzieży, należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W związku ze wskazanym zadaniem własnym gminy, pozostaje przekazana przez ustawodawcę radzie gminy kompetencja do wyrażenia zgody na utworzenie młodzieżowej rady gminy oraz do uchwalenia statutu tej rady, w którym to statucie rada gminy określa w szczególności zasady jej działania, tryb i kryteria wyboru jej członków oraz zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania członka młodzieżowej rady gminy. (art. 5b u.s.g.). Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały (jej części) określającej statut młodzieżowej rady gminy, do którego ustanowienia upoważniona została wyłącznie rada gminy, może nastąpić zatem tylko w sytuacji istotnego naruszenia prawa przez radę gminy tego rodzaju uchwałą. Okoliczność istotnego naruszenia prawa, a więc istotnej sprzeczności uchwały (jej zapisu) z prawem, powinna być zatem wyczerpująco i jednoznaczne wykazana przez organ nadzoru. Przepis ww. powołanego art. 91 ust. 3 u.s.g., determinuje obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru, dlaczego uznał on dany akt lub jego część za nieważny.

W odniesieniu zaś do podstaw stwierdzenia nieważności aktów organu samorządowego analiza wskazanych powyżej przepisów art. 91 u.s.g. prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Odnosząc powyższe uwagi ogólne do okoliczności sprawy to Sąd doszedł do przekonania, że organ nadzoru nie wykazał w sposób zgodny z prawem zaistnienia w sprawie istotnego naruszenia prawa, jako podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisów uchwały nr XXX/238/21 Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego.

Wojewoda stwierdził w części nieważność ww. uchwały, podjętej w sprawie zmiany uchwały z 16 lipca 2020r. w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie Młodzieżowej Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego oraz nadania jej Statutu.

Uchwałą, której nieważność w części stwierdził Wojewoda Kujawsko-Pomorski Rada Miejska Aleksandrowa Kujawskiego zrealizowała delegację ustawową z art. 5b ust. 3 u.s.g.

Stosownie do art. 5b u.s.g. Gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży. (ust. 1)

Rada gminy na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny. (ust. 2)

Rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania. (ust. 3).

W wykonaniu tej delegacji, Rada dokonała zmiany ww. uchwale z 16 lipca 2020r. w ten sposób, że Statutowi Młodzieżowej Rady Aleksandrowa Kujawskiego nadała następujące brzmienie poprzez dodanie:

- "§ 19a 1. W czasie trwania na obszarze gminy stanu zagrożenia epidemiologicznego, stanu epidemii, stanu klęski żywiołowej, stanu wyjątkowego lub stanu wojennego, określonych w odrębnych przepisach, wybory do Młodzieżowej Rady w jednym lub w większej liczbie okręgów wyborczych można przeprowadzić za pomocą elektronicznych środków porozumiewania się na odległość.

2. Przeprowadzenie wyborów w formie określonej w ust. 1 zarządza Burmistrz najpóźniej na 2 dni przed dniem głosowania.

3. Wybory w formie określonej w ust. 1 przeprowadza się za pośrednictwem systemu teleinformatycznego administrowanego przez Burmistrza. Jeśli warunki techniczne nie pozwalają na zapewnienie tajności głosowania, można odstąpić od wymogu tajności głosowania. Burmistrz, organizując wybory, dąży do ograniczenia liczby osób, które posiadają informację o oddanych głosach" (§1 pkt 2 uchwały),

- "§ 45a. 1. Jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami, w szczególności w czasie trwania na obszarze gminy stanu epidemii, stanu zagrożenia epidemiologicznego, stanu klęski żywiołowej, stanu wyjątkowego lub stanu wojennego, określonych w odrębnych przepisach, sesje Młodzieżowej Rady mogą odbywać się za pośrednictwem elektronicznych środków komunikowania się na odległość. Decyzję w sprawie odbycia sesji w tym trybie podejmuje podmiot zwołujący sesję.

2. Odbycie sesji w trybie określonym w ust. 1 wymaga zastosowania narzędzi pozwalających na równoczesną transmisję dźwięku i obrazu oraz wstęp na sesję osób uprawnionych do jej obserwowania" (§ 1 pkt 4 uchwały).

Te zapisy zakwestionował w całości Wojewoda podnosząc przede wszystkim, że organ uchwałodawczy nie dysponuje upoważnieniem do wprowadzenia zakwestionowanych przepisów oraz wskazując na naruszenie art. 15 zzx ustawy covidowej.

Sąd nie podziela takiej argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zasadniczy przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności, z uwagi na argumentację zaprezentowaną przez organ nadzoru, chodzi o ocenę, czy zapisy statutu Młodzieżowej Rady powinny być kazuistycznie umocowane w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że ustawowe upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne.

Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda stanął na stanowisku, że zgodne z prawem są tylko takie zapisy statutowe, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane, zatem każdy przepis statutu gminy, dla którego nie można wskazać szczegółowej, wyraźnej podstawy prawnej (w kontrolowanej sprawie: w przedmiocie trybu obradowania MRM i organizowania wyborów do Rady) jest nieważny. Poglądu tego Sąd nie podziela, gdyż uregulowanie określonych kwestii ustrojowych tzw. milczeniem ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Zgodnie z tym stanowiskiem ograniczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno wynikać wprost z ustawy. (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, str. 65 i nast., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją R. Hausera oraz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 18 i nast.).

Należy w tym miejscu podkreślić, że przepis art. 5b u.s.g. jest szczątkowy i normuje trzy kwestie: w ust. 1 - wskazanie zadań gminy ("wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej"), w ust. 2 – zakreślenie inicjatora, określenie relacji pomiędzy gminą a innymi podmiotami oraz wskazanie charakteru młodzieżowej rady gminy oraz w ust. 3 – określenie aktu stanowiącego podstawę dla funkcjonowania, którym jest statut, oraz wyliczenie minimalnego zakresu regulacji statutowej (tryb wyboru członków młodzieżowej rady gminy i zasady jej działania).

Wojewoda zakwestionował zgodność z umocowaniem z ww. art.5 b u.s.g. § 1 pkt 2 i 4 przedmiotowej uchwały, dopuszczających możliwość zdalnego prowadzenia obrad Rady oraz zdalnego przeprowadzenia wyborów do Rady nie tylko w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii.

Z brzmienia powyższych przepisów Sąd wywiódł wniosek dokładnie przeciwny. Doszedł bowiem do przekonania, że w sytuacji, gdy racjonalny ustawodawca przekazał radzie gminy prawo do ustalenia trybu wyborów członków rady i zasad jej działania, to nie oznacza to, że organ uchwałodawczy nie może wprowadzać niczego, co nie posiada wyraźnego odniesienia w ustawie. W ocenie Sądu wówczas tak ogólnie sformułowana delegacja ustawowa, jak ma to miejsce w przypadku art. 5b u.s.g., byłaby w istocie martwa. Biorąc też pod uwagę samodzielność gminy, zdaniem Sądu, lokalny prawodawca ma prawo wprowadzać takie regulacje zasad działania młodzieżowej rady gminy, jakie uzna za zasadne i celowe, o ile tylko nie naruszają przepisów bezwzględnie obowiązujących.

Dopuszczalność odbywania sesji Rady za pomocą elektronicznych środków komunikowania się na odległość, wprowadzenie otwartego katalogu przesłanek zwołania posiedzeń MRM w trybie zdalnym oraz dopuszczenie możliwości zdalnego przeprowadzenia wyborów do Rady co do zasady nie narusza obowiązujących przepisów prawa – art. 5b u.s.g., a także przepisów ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346), która nałożyła na wszystkie podmioty objęte jej zakresem obowiązek (w tym jednostki samorządu terytorialnego) używania do realizacji zadań publicznych publiczne systemów teleinformatycznych o cechach zdefiniowanych w ustawie, jako spełniających minimalne wymagania organizacyjne i techniczne niezbędne do wymiany danych z innymi systemami teleinformatycznymi używanymi do realizacji zadań publicznych oraz do zapewniania dostępu do zasobów informacji realizowanych za pomocą tych systemów.

Przy szczątkowej regulacji art. 5b u.s.g. należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że zasada samodzielności społeczności lokalnych nakazuje, aby ingerencja innych organów władzy możliwa była jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Jako wyjątek winna być wykładana ściśle, a wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna. Dotyczy to także decyzji o powołaniu do życia, a następnie określania zasad funkcjonowania młodzieżowej rady gminy. Zatem ingerencja organów nadzoru winna być ograniczona do tych przypadków, kiedy działalność organów jednostek samorządu w sposób oczywisty i jednoznaczny narusza obowiązujące przepisy rangi ustawowej, a nie wówczas, gdy wypowiada się w kwestiach objętych "milczeniem ustawodawcy", innymi słowy wówczas, gdy naruszenie ma charakter istotny.

. Wobec znacznego zakresu swobody rady gminy przyznanej w art. 5b u.s.g. w zakresie określenia m.in. tryb wyborów członków młodzieżowej rady gminy brak jest możliwości wskazania konkretnej normy prawnej rangi ustawowej, która sprzeciwiałaby się wprowadzeniu zdalnego trybu odbywania sesji MRM oraz organizacji zdalnych wyborów członków Rady.

Jako wzorzec normatywny dla oceny legalności wprowadzenia możliwości zdalnej pracy młodzieżowej rady gminnej Wojewody wskazał na przepis art. 15 zzx ustawy covidowej. Tego stanowiska Sąd nie podziela.

Ustawodawca w art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19, obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r., wprowadził regulację, zgodnie z którą w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do kolegialnych organów wewnętrznych, takich jak komisje oraz zespoły, działających w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz organach działających kolegialnie (ust. 3). Od dnia 18 kwietnia 2020r. regulacją ust. 1 objęto również organy pomocnicze jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis ten jasno określa podmioty, które mogą skorzystać z alternatywnego, określonego w tym przepisie, trybu obradowania. Rację ma Skarżąca, że przepis ten nie ma zastosowania do młodzieżowej rady gminy z uwagi na jej charakter. Z przepisu art. 5b u.s.g. wynika jedynie, że rada ta ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czym nie jest młodzieżowa rada gminy i czy jest adresatem normy zawartej w art. 15 zzx ustawy covidowej. W ocenie Sądu młodzieżowa rada gminy z pewnością nie jest:

- organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego, ani też kolegialnym organem wykonawczym albowiem nie została wymieniona w art. 11a ust. 1 u.s.g., który wprowadza katalog zamknięty organów gminy;

- jednostką organizacyjną gminy albowiem w myśl art. 9 ust. 1 u.s.g. to gmina tworzy te jednostki w celu wykonywania zadań publicznych – tych zadań nie realizuje młodzieżowa rada gminy; wręcz przeciwnie wyrażenie zgody na jej utworzenie jest przejawem realizacji zadań publicznych określonych w art. 5b ust. 1 u.s.g. nałożonych na gminę,

- jednostką pomocniczą albowiem rady nie są tworzone na podstawie pomocniczego podziału terytorialnego, nie posiadają struktury wewnętrznej (art. 5 i 35 u.s.g.).

Młodzieżowa rada gminy powinna być uznana za opiniodawczą instytucję społeczną, stanowiącą formę partycypacji społecznej w jednostkach samorządu terytorialnego, do której nie mają zastosowania przepisy ustawy covidowej określające podmioty uprawnione do wprowadzenia zdalnego trybu obradowania. Zauważyć należy, że Wojewoda formułując zarzut naruszenia art. 15 zzx ustawy covidowej pominął kwestię charakteru młodzieżowej rady gminnej, a co więcej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet nie wskazał, czy zalicza Radę do organów jednostki samorządu terytorialnego, czy też utożsamia Radę z jednostką organizacyjną gminy, czy też jej jednostka pomocniczą. Wojewoda ograniczył się do powołania się na stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Rzeszowie z 8 października 2020r. (sygn. akt II SA/Rz 824/20), które odnosiło się jednak do działania jednostki pomocniczej gminy jakim jest sołectwo. Wobec tego, że młodzieżowa rada gminy nie jest jednostką pomocniczą, ani kolegialnym organem takiej jednostki to przepis art. 15 zzx ustawy covidowej nie może dotyczyć trybu obradowania tej rady nawet poprzez zastosowanie analogii do sytuacji prawnej zebrania wiejskiego, do którego odnosiło się ww. orzeczenie sądowe.

Wreszcie trzeba też podkreślić, że utworzenie młodzieżowej rady gminy nie jest obligatoryjne, rada ma jedynie charakter konsultacyjny – a zatem nie można do niej stosować regulacji ustawowych dot. jednostek samorządu terytorialnego i ich organów, które są ściśle określone w Konstytucji i ustawie. Do regulacji zawartych w statucie młodzieżowej rady gminy dotyczących wyboru jej członków nie można wprost odnosić norm wprowadzonych do art. 169 ust. 2 Konstytucji RP, które dotyczą organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i wprowadzają zasadę tajności głosowania. Postanowienia kontrolowanego Statutu wprowadzające możliwość odstąpienia od zachowania tajności głosowania w sytuacji przeprowadzania wyborów za pośrednictwem sytemu teleinformatycznego administrowanego przez Burmistrza, w ocenie Sądu, mieszczą się zatem w granicach upoważnienia ustawowego określonego w art. 5b ut. 10 u.s.g.

Nie można też pominąć celu wprowadzenia zakwestionowanych przepisów do uchwały zmieniającej Statut Młodzieżowej Rady Aleksandrowa Kujawskiego (określonego w uzasadnieniu do uchwały nr XXX/238/21), a mianowicie – wprowadzenie możliwości przeprowadzenia głosowania w trybie zdalnym, aby ograniczyć ryzyko zarażenia się nawzajem przez mieszkańców, gdyby przeprowadzenie wyborów jej członków miały się odbyć w sposób tradycyjny. Nie ulega też wątpliwości, że prawo do ochrony zdrowia jest dobrem chronionym konstytucyjnie i w sytuacji niemożliwości spełnienia wymogu tajności głosowania (przewidzianego w Statucie uchwalonym 16 lipca 2020r.) przy zastosowaniu systemów teleinformatycznych uzasadnione jest nadanie priorytetowego znaczenia ochronie zdrowia. Zwłaszcza, że – na co Sąd już wcześniej wskazał - żaden przepis ustawowy nie wprowadza wymogu przeprowadzenia wyborów do młodzieżowej rady gminy w głosowaniu tajnym.

Reasumując - kwestionując co do zasady wprowadzenie do kontrolowanego Statutu możliwości głosowania oraz porozumiewania się na odległość - jako dopuszczalnej formy obrad i organizacji wyborów do młodzieżowej rady gminy, Wojewoda naruszył art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. oraz art. 5b ust. 10 u.s.g.

Inną kwestią jest wprowadzenie możliwości korzystania ze zdalnej formy prowadzenia prac przez młodzieżową radę gminy także w okresach stanu wyjątkowego oraz wojennego.

Należy przypomnieć, że rodzaje stanów nadzwyczajnych sposób ich wprowadzania oraz zasady działania organów władzy publicznej określa Konstytucja RP. Stanowi ona, iż w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości (Konstytucji). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa (art. 228 ust. 3 Konstytucji).

Zasady działania organów władzy publicznej w okresie obowiązywania stanu wojennego reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1932), stanu wyjątkowego - reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1928). Przepisy tych ustaw przewidują możliwość zawieszenia działalności organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 14 ustawy o stanie wojennym, art. 12 ustawy o stanie wyjątkowym) w okresie obowiązywania ww. stanów nadzwyczajnych. Wprowadzenie do aktu prawa miejscowego regulacji dotyczących zasad funkcjonowania młodzieżowej rady gminy w okresie obowiązywania stanu wojennego oraz stanu wyjątkowego stwarza zatem możliwość zaistnienia kolizji pomiędzy zapisami aktu prawa miejscowego (dopuszczającymi organizowanie sesji MRM) a zasadami funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego określonymi przepisami ww. ustaw (np. w okresie zawieszenia działania organów gminy).

Słusznie więc Wojewoda zakwestionował legalność uregulowań uchwały zmieniającej Statut Młodzieżowej Rady Aleksandrowa Kujawskiego we wszystkich tych przypadkach, kiedy w § 1 pkt 2 i 4 uchwały obok stanu epidemii został dopisany "stan wyjątkowy oraz stan wojenny", jako wprowadzonych z naruszeniem ustawy o stanie wojennym oraz o stanie wyjątkowym (przepisy art. 1 tych ustaw, zastrzegające rangę ustawową do regulowania zasad funkcjonowania organów władzy publicznej w okresach obowiązywania ww. stanów nadzwyczajnych). Organ nadzorczy stwierdził jednak nieważność powyższych przepisów uchwały w całości nie ograniczając się do wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie tych sformułowań, które wprowadzone zostały z naruszeniem prawa. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie brak było podstaw stwierdzenia nieważności całych przepisów § 1 pkt 2 i 4 uchwały nr XXX/238/21 Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego z dnia 22 stycznia 2021r.

W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Zwrot Skarżącej wpisu od skargi uzasadnia treść art. 225 p.p.s.a albowiem w świetle regulacji art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe w sprawach uregulowanych w rozdziale 10 u.s.g., czyli w sprawach obejmujących skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, jest wolne od opłat sądowych.