Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 300/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Burmistrza L. działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm.), art. 104 i art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 373) odmówił J. W. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w L. oznaczonej jako działka nr [...] ([...]) obręb [...] o powierzchni 0,1994 ha dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...] w części obejmującej przed scaleniem działkę nr [...] ([...]), obręb [...] o powierzchni 0,0333 ha oraz umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w L. oznaczonej jako działka nr [...] ([...]), obręb [...] dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...] w części obejmującej przed scaleniem działkę nr [...] ([...]), obręb [...] o powierzchni 0,1661 ha.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., skierowanym do Burmistrza L., J. W. wystąpił o przekształcenie – na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, powyżej powołanej – prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] ([...]) obręb [...] o powierzchni 0,1994 ha, stanowiącej własność Gminy L. Organ wskazał przy tym, że działka opisana we wniosku powstała w wyniku scalenia działek: nr [...] ([...]), obręb [...] o powierzchni 0,0333 ha oraz nr [...] ([...]), obręb [...] o powierzchni 0,1661.

Wyjaśnił również, że o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą ubiegać się – uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego, powołany we wstępie – osoby fizyczne, będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo nieruchomości przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, jak również osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz spółdzielenie mieszkaniowe, będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży, przy tym decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 13 października 2005 roku.

Burmistrz L. podał też w uzasadnieniu, że wnioskodawca nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] ([...]), obręb [...] o powierzchni 0,1661 ha oraz nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] ([...]), obręb [...] o powierzchni 0,0333 ha na podstawie umowy sprzedaży z dnia 19 listopada 1996 r. (Rep. A [...]) i w dniu 16 lutego 2009 r. wystąpił do Burmistrza L. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Burmistrz L. decyzją [...] z dnia [...] r. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w L. oznaczonej geodezyjnym nr [...] ([...]), obręb [...] o pow. 0,1661 ha ze względu na jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miejską w L. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia MP oznaczającym w planie następujące funkcje odnoszące się do zabudowy i zagospodarowania:

1) zabudowa mieszkaniowa,

2) pensjonaty,

3) urządzenia i usługi związane z funkcją uzdrowiskową,

4) niezbędne obiekty infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, drogi wewnętrzne, ścieżki rowerowe,

5) inne zrealizowane przed wejściem planu w życie o ile są zgodne z przepisami szczególnymi.

Żadna z w/w funkcji nie miała pierwszeństwa, co stanowiło przesłankę do odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Natomiast wniosek dotyczący zabudowanej nieruchomości oznaczonej geodezyjnym nr [...] ([...]), obręb [...] o pow. 0,0333 ha został pozostawiony bez rozpoznania, ponieważ wnioskodawca nie dostarczył dokumentów, które miały potwierdzić zmianę sposobu użytkowania budynku, którym zabudowana była przedmiotowa nieruchomość. Ponadto Burmistrz L. wyjaśnił, że przekazanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej geodezyjnym nr [...] ([...]), obręb [...] o pow. 0,1661 ha oraz nieruchomości oznaczonej geodezyjnym nr [...] ([...]), obręb [...] o pow. 0,0333 ha nastąpiło w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 24, ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r., poz. 127 z późn. zm). Zgodnie z protokołem rokowań, jak również aktem notarialnym działka nr [...] ([...]), obręb [...] powierzchni 0,1661 ha zabudowana była budynkiem w stanie ruiny technicznej o przeznaczeniu sanatoryjno - wczasowym, a działka nr [...] ([...]), obręb [...] o powierzchni 0,0333 ha zabudowana była budynkiem o przeznaczeniu gospodarczo-magazynowym.

Prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione dnia 19 czerwca 1995 r. na 99 lat tj. do 19 czerwca 2094 r.

W dniu 10 kwietnia 2009 r. J. W. ponownie wystąpił z wnioskiem do Burmistrza L. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wcześniej opisywanej.

Dla nieruchomości oznaczonej geodezyjnym nr [...] ([...]), obręb [...] o pow. 0,1661 ha Burmistrz L. wydał decyzję [...] z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania, w związku z tym, że sprawa dotycząca przekształcenia prawa użytkowania wieczystego została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a wniosek został złożony przez ten sam podmiot i dotyczy tej samej sprawy, natomiast wniosek dotyczący nieruchomości oznaczonej geodezyjnym nr [...] ([...]), obręb [...] o pow. 0,0333 ha został pozostawiony bez rozpoznania, ponieważ wnioskodawca nie dostarczył dokumentów mających potwierdzić zmianę sposobu użytkowania budynku, którym zabudowana była przedmiotowa nieruchomość.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że zawiadomieniem z dnia 24 września 2009 r. Starostwo Powiatowe w K. poinformowało Gminę L. o scaleniu gruntów tj. nieruchomości położonej w L. oznaczonej geodezyjnym nr [...] ([...]), obręb [...] o pow. 0,0333 ha oraz nieruchomości oznaczonej geodezyjnym nr [...] ([...]), obręb [...] o pow. 0,1661 ha. W wyniku scalenia powstała nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] ([...]), obręb [...] o pow. 0,1994 ha dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W dniu 27 kwietnia 2016 r. J. W. złożył wniosek o przekształcenie na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powstałej w wyniku scalenia, tj. oznaczonej geodezyjnym nr [...] ([...]), obręb [...] o pow. 0,1994 ha, wskazując we wniosku jej przeznaczenie jako mieszkaniowo - usługowe.

Organ orzekający wyjaśnił ponownie, że działki nr [...] oraz nr [...] zgodnie z obowiązującym w dniu 13 października 2005 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położone były na terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia MP, na których dopuszczona została m.in. funkcja mieszkaniowa. Jednakże, nie można jednoznacznie stwierdzić, że budynek posadowiony na działce nr [...] ([...]) został przeznaczony na taką funkcję. Wyklucza to, zarówno oznaczenie użytku w ewidencji gruntów, akt notarialny Rep. A. nr [...] z dnia 19 czerwca 1995 r. jak i protokół rokowań z dnia 23 lutego 1995 r.

Burmistrz L. wskazał przy tym, że ze zgromadzonych dokumentów, wynika, iż przedmiotowe nieruchomości przed scaleniem w dniu 13 października 2005 r. nie były zabudowane na cele mieszkaniowe, ani garażami, jak też miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazywał jednoznacznie funkcji mieszkaniowej.

Mając na uwadze ustalone fakty organ orzekający w zakończeniu uzasadnienia stwierdził, że wprawdzie wnioskodawca był i jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, to jednak nie spełnione zostały przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnym nr [...] ([...]), obręb [...] o pow. 0,1994 ha. Scalenie nieruchomości nie zmienia faktu, że w obrocie prawnym istnieje decyzja odmowna w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla wcześniej istniejącej działki nr [...] ([...]), obręb [...] o pow. 0,1661 ha, natomiast przeznaczenie budynku usytuowanego na wcześniej istniejącej działce nr [...] ([...]) obręb [...] o pow. 0,0333 ha na podstawie zgromadzonych dokumentów nie wskazuje jednoznacznie na jego funkcję mieszkaniową.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez J. W., reprezentowanego przez pełnomocnika.

W odwołaniu pełnomocnik J. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając jednocześnie:

– naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa, w szczególności poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wydanie decyzji w pkt 1 bez wskazania podstawy prawnej oraz brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, tak co do decyzji w pkt 1 jak i pkt 2.

– naruszenie prawa materialnego , poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

W szczegółowym uzasadnieniu podjętego orzeczenia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, podkreślając istotne w sprawie okoliczności faktyczne.

W ocenie Kolegium zaistniała w sprawie sytuacja faktyczna i prawna powoduje konieczność umorzenia w całości postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie.

W tym kontekście Kolegium wskazało, że Burmistrz L. wydał w dniu [...] r. decyzją odnoszącą się do działki gruntu nr [...] i z mocy art. 110 kpa jest tą decyzją związany. Oznacza to, że nie jest możliwe prowadzenie wnioskowanego przez J. W. postępowania w odniesieniu do części działki nr [...], obejmującej przed scaleniem działkę nr [...], ponieważ wniosek przekształceniowy w tym zakresie został już rozstrzygnięty ostateczną decyzją administracyjną, a przedmiot prowadzonego postępowania jest tożsamy.

Dodatkowo Kolegium wyjaśnia, że o tożsamości przedmiotu rozstrzygnięcia można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zwróciło też uwagę, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczna, zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego.

Zdaniem Kolegium w konsekwencji, przyjąć należy, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nieruchomości w postaci działki gruntu [...] nie ma możliwości przekształcenia użytkowania wieczystego tej działki w prawo własności. Obecnie działka nr [...] jest częścią działki nr [...].

Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tejże decyzji.

W konsekwencji postępowanie winno być umorzone w analizowanym tu zakresie na postawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium rozważyło, czy prawnie dopuszczalne jest prowadzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego co do części działki [...], obejmującej przed scaleniem działkę nr [...], zwracając uwagę, że w odniesieniu do niej nie wydano decyzji administracyjnej rozstrzygającej wniosek o przekształcenie prawa jej użytkowania wieczystego w prawo własności, lecz obecnie stała się ona częścią działki [...]. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której odnośnie części działki gruntu prowadzone jest postępowanie administracyjne, w następstwie którego wydana być może decyzja o przekształceniu prawa jej użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis art. 47 § 1 k.c. wyklucza możliwość tego, by części składowe rzeczy złożonej były odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Skoro zatem część składowa rzeczy złożonej, jak na przykład zasadzone tam drzewo, nie może być odrębnym przedmiotem własności, to tym bardziej nie może być nim fizyczna część działki - grunt. Nie jest zatem dopuszczalna sytuacja, w której część działki [...] byłaby własnością Gminy L., a część J. W., zaś kryterium rozgraniczenia przedmiotu własności stanowiłyby historyczne granice działek [...] i [...], które nie istnieją, zaś ich dawny obszar tworzy działkę [...].

W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania w całości, co organ uzasadnił tym, że działki nr [...] i [...] mogły być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Bezzasadne jest przy tym powoływanie się na wyrok wydany w sprawie o zupełnie odmiennym stanie faktycznym. Jej przedmiotem było rozstrzygnięcie o dopuszczalności przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności działki gruntu powstałej na skutek scalenia trzech działek, z których dwie jako odrębne nieruchomości spełniałyby warunki przekształcenia omawianego prawa, zaś trzecia z działek, wyłącznie z uwagi na datę nabycia, jako odrębna nieruchomość nie spełniałaby warunków wskazanego przekształcenia.

Sytuacja prawna w rozpoznawanej sprawie ma odmienne cechy charakterystyczne. Jest nią wydanie przez Burmistrza L., przywołanej wyżej, ostatecznej decyzji z dnia [...] r. o odmowie przekształcenia prawa użytkowania działki nr [...] w prawo własności. Przeszkoda ta uniemożliwia prowadzenie postępowania w stosunku do całej działki [...], gdyż brak jest możliwości uwzględnienia wniosku w części, a więc jedynie w stosunku do części scalonej nieruchomości. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby w istocie do obejścia prawa, polegającego na dopuszczeniu sytuacji, w której doszłoby w sposób nieprzewidziany prawem do wyeliminowania z obrotu decyzji administracyjnej Burmistrza L..

Całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że organ pierwszej instancji powinien był umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował J. W. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działająca imieniem skarżącego pełnomocnik zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wydanej w tej sprawie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 8, art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem wszelkich zasad kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, prawdy obiektywnej pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, obowiązku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia, art. 105 § 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego z powodu res iudicata w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do takiego rozstrzygnięcia, gdyż nie było tożsamości przedmiotowej w sprawie, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, zachodziły natomiast przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy sprzecznej z prawem decyzji organu pierwszej instancji i całkowite pominięcie zarzutów odwołania, co spowodowało nierozpoznanie oraz nierozstrzygnięci sprawy co do jej istoty, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik J. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi powołana została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w skardze. Wykorzystano w niej w szerokim zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy prezentowane w literaturze przedmiotu.

W doręczonej Sądowi w dniu 2 maja 2017 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, odniosło się do zarzutów w niej powołanych, a uzasadniając wniosek o oddalenie skargi przedstawiło argumentację tożsamą z zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżącego – odpowiadając na wezwanie Sądu – w piśmie doręczonym w dniu 27 czerwca 2017 r. wyjaśniła, że J. W. był użytkownikiem wieczystym dwóch sąsiadujących ze sobą działek dla których w Sądzie Rejonowym w K. w V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzone były dwie odrębne księgi wieczyste :

– dla działki o numerze [...] księga wieczysta KW Nr [...],

– dla działki o numerze [...] księga wieczysta KW Nr [...].

W wyniku połącznia działek o numerach [...] i [...] i powstania nowej działki o numerze [...] zamknięta została księga wieczysta KW numer [...], a nowa działka została wpisana do księgi wieczystej nr [...] ( obecnie [...]).

Wpisu dokonano na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych Starosty K., zgłoszonego w Sądzie Rejonowym w K. w V Wydziale Ksiąg Wieczystych w dniu 24 września 2009 r.

Do pisma pełnomocnik skarżącego dołączyła uwierzytelnioną kopię wypisu z rejestru gruntów z dnia 21 czerwca 2017r., zgodnie z którym po doprowadzeniu do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, działka numer [...] na której położony jest budynek mieszkalny jest użytkiem o klasie "B" – tereny mieszkaniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. orzekająca o uchyleniu w całości decyzji Burmistrza L., opisanej we wstępie oraz o umorzeniu w całości postępowania pierwszej instancji. Powinnością Sądu było zatem dokonanie oceny, co do legalności skorzystania przez organ odwoławczy – w istniejących w sprawie okolicznościach – z kompetencji kasacyjnej uzupełnionej uprawnieniem tego organu do umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości w przypadku, gdy po rozpatrzeniu odwołania właściwy organ administracji publicznej wyższego stopnia stwierdzi bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, a tym samym brak podstaw do merytorycznego orzekania w danej sprawie.

Podejmując decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 (in fine) Kolegium uznało za bezprzedmiotowe w całości postępowanie Burmistrza L. prowadzone na wniosek J. W. z dnia 27 kwietnia 2016 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] ([...]), obręb [...], o powierzchni 0,1991 ha, dla której Sąd Rejonowy w K. – V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], a która powstała w wyniku scalenia działek oznaczonych numerami: [...] ([...]), obręb [...], o powierzchni 0,0333 ha, dla której Sąd Rejonowy w K. – V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą KW [...] i [...] ([...]), obręb [...], o powierzchni 0,1661 ha, dla której Sąd Rejonowy w K. – V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą KW [...].

Kolegium nie podzieliło oceny przyjętej w tej kwestii przez organ pierwszej instancji, który za bezprzedmiotowe i podlegające umorzeniu uznał postępowanie prowadzone w związku z opisanym powyżej wnioskiem J. W., ale tylko w zakresie dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ([...]), obręb [...] w części obejmującej przed scaleniem działkę nr [...] ([...]), obręb [...].

Zdaniem Burmistrza L. bezprzedmiotowość tego postępowania wynika z pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] r. (Nr [...]) orzekającej o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] ([...]), obręb [...].

Uznając jednocześnie, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego na wniosek J. W. z dnia 27 kwietnia 2016 r. w całości, bowiem każda z działek przed scaleniem mogła być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, Burmistrz L. decyzją poprzedzającą decyzję zaskarżoną orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, objętej zaskarżonym powyżej wnioskiem przekształceniowym, w części obejmującej przed scaleniem działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] ([...]), obręb [...], wobec niespełnienia przesłanek ustawowych wymaganych dla uwzględnienia wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznając konieczność umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości odwołało się do przepisu art. 47 § 1 kodeksu cywilnego, stanowiącego, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Motywując przyjęte w sprawie stanowisko – wyprowadzone z treści przywołanego powyżej przepisu – Kolegium wyjaśniło, że skoro np. drzewo, jako część składowa "rzeczy złożonej" nie może być odrębnym przedmiotem własności, to tym bardziej nie może nim być fizyczna część działki – grunt, zatem – w okolicznościach tej sprawy – sytuacja w której część działki oznaczonej numerem [...] byłaby własnością Gminy L., a część własnością J. W., a obie części "w historycznych granicach działek [...] i [...], które już nie istnieją ...".

Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela stanowiska przyjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ani Burmistrza L., mimo ich odmienności.

Materialnoprawną podstawą orzekania w administracyjnym postępowaniu instancyjnym stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13, który wszedł w życie z dniem 17 marca 2015 r., osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Materiał sprawy wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości i nie kwestionowany przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym, że J. W.– wnioskodawca był w dniu wejścia w życie powołanej powyżej ustawy tj. w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości, objętej przedmiotowym wnioskiem przekształceniowym, oznaczonej obecnie numerem ewidencyjnym [...] ([...]), obręb [...] w L., a w dniu wejścia w życie ustawy nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach: [...] i [...] ([...]), obręb [...] w L., które po scaleniu tworzą działkę nr [...].

Z akt sprawy wynika również jednoznacznie, że nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętymi uchwałą rady Miejskiej w L. w dniu [...] r. Nr [...]. W tym akcie planistycznym przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie ochrony uzdrowiskowej na terenie oznaczonym symbolem MP, dla którego przeznaczenie zostało określone w § 56. Zapis § 56 pkt 1 stanowi, że tereny oznaczone symbolem przeznaczenia MP przeznacza się na następujące funkcje odnoszące się do zabudowy i zagospodarowania: zabudowa mieszkaniowa.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca umożliwiając przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości traktuje w uprzywilejowany sposób grupę podmiotów wyodrębnionych przy zastosowaniu kryterium rodzaju zabudowy lub funkcji (przeznaczenia) nieruchomości. W judykaturze administracyjnej wskazuje się, że oceniając w konkretnej sprawie spełnienie przesłanki przeznaczenia nieruchomości na cel określony w ustawie przekształceniowej, należy odwołać się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki akt obowiązuje albo decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości posługuje się bowiem określeniami przyjętymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 954/11, Lex nr 1216587; wyrok NSA w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 384/16, Lex nr 2078010).

Istotne też jest, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez Burmistrza L. dla spełnienia przesłanki przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę garażową, która w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traktowana jest jako towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, nie jest konieczne istnienie w akcie planistycznym dla danego terenu wyłącznie takiego samodzielnego przeznaczenia. Wystarczy, aby lokalny prawodawca przyjmując dla określonego terenu ustalenia planistyczne uwzględnił w nich jako jeden z wariantów przeznaczenia terenu (podstawowego lub dopuszczalnego) funkcję zabudowy mieszkaniowej (lub garażowej).

Ponadto w ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację twierdzenie organów właściwych instancyjnie, w tym przede wszystkim organu drugiej instancji odwołujące się do treści art. 47 § 1 kodeksu cywilnego i traktujące nieruchomości gruntowe oznaczone przed scaleniem jako działki [...] i [...] jako części składowe nieruchomości stanowiącej działkę gruntu oznaczoną numerem ewidencyjnym [...].

Wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie stwierdza się jednoznacznie, że w polskich warunkach prawnych nie jest możliwe traktowanie nieruchomości gruntowej jako części składowej innej nieruchomości gruntowej.

Nieruchomość gruntowa jako wyodrębniona część powierzchni ziemskiej jest samodzielnym, odrębnym przedmiotem własności i nie można z niej uczynić przez połączenie czy dopisanie w księdze wieczystej, części składowej innej nieruchomości (np. G. Bieniek, St. Rudnicki: Nieruchomości, Problematyka prawa, Warszawa 2005; uchwała SN z dnia 8 września 1995 r., sygn. akt III CZP 107/95, OSNC 1996 nr 1 poz. 3).

Częścią składową nieruchomości gruntowej mogą być rzeczy inne rodzajowo (np. kopaliny, budynki, drzewa).

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie istotne jest, że nieruchomość wskazana we wniosku J. W. z dnia 27 kwietnia 2016 r. oznaczona jako działka o numerze ewidencyjnym [...] powstała – jak wynika z zawiadomienia o zmianie w ewidencji gruntów i budynków z dnia 24 września 2009 r. – ze scalenia (połączenia) działki o numerze [...], dla której prowadzona była księga wieczysta KW [...] oraz działki o numerze [...], dla której prowadzona była księga wieczysta [...].

Wobec powstania działki nr [...] zamknięta została księga wieczysta KW [...] prowadzona dotychczas dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a nowopowstała działka została wpisana do księgi wieczystej KW [...] (obecnie [...]).

W literaturze prawniczej i orzecznictwie wskazuje się też, że skutkiem połączenia nieruchomości jest powstanie jednej nieruchomości, przy czym w przypadku przyłączenia jednej nieruchomości do księgi prowadzonej dla drugiej, ta pierwsza nieruchomość traci prawną samoistność (np. postanowienie SN z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I CSK 258/2012, OSNC 2013, nr 7 - 8, poz. 95; E. Bałan - Gonciarz, H. Ciepła: ustawa o księgach wieczystych i hipotece, Komentarz).

Podkreśla się też, że dla oceny skutków połączenia nie ma znaczenia, czy obejmowało ono graniczące ze sobą nieruchomości, czy też nieruchomości stanowiące jedynie gospodarczą całość, bowiem nawet połączenie w jednej księdze wieczystej niegraniczących ze sobą nieruchomości powoduje powstanie jednej nieruchomości w rozumieniu art. 46 kodeksu cywilnego, czyli jako części powierzchni ziemskiej, stanowiącej odrębny przedmiot własności (użytkowania wieczystego). Księgę wieczystą należy bowiem traktować jako czynnik wyodrębniający nieruchomość w rozumieniu art. 46 kodeksu cywilnego (postanowienie SN z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt IV CK 114/2002, OSNC 2004, nr 12, poz. 201, J. Pisuliński: Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

Przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie prace geodezyjne, zgłoszone i przyjęte do zasobu geodezyjno – kartograficznego, które stanowiły podstawę do zmian dokonanych w ewidencji gruntów i budynków oraz czynności podjętych w postępowaniu wieczystoksięgowym nie zmieniły jednak przedmiotu władztwa skarżącego.

Sprawowane jest ono w ramach przysługującego prawa użytkowania wieczystego do tożsamej obszarowo i lokalizacyjnie wyodrębnionej części powierzchni ziemskiej, posiadanej przez skarżącego w dniu 13 października 2005 roku i obecnie.

Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ([...]), obręb [...] w L., o powierzchni 0,1994 ha, dla której Sąd Rejonowy w K. – V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] (poprzednio KW [...]) nie było przedmiotem postępowania prowadzonego przez właściwy organ administracji publicznej i zakończonego w sposób określony w przepisie art. 104 kpa, a wniosek dotyczący nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta KW [...] dwukrotnie pozostawiono bez rozpoznania.

Z tych względów nie można uznać za prawidłowe stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem J. W. z dnia 27 kwietnia 2016 r. ani w całości – jak ocenił to organ odwoławczy – ani w zakresie przyjętym przy orzekaniu w sprawie przez Burmistrza L.

Nie są również zasadne twierdzenia o tożsamości sprawy prowadzonej na wniosek skarżącego z dnia 27 kwietnia 2016 r. i spraw zakończonych decyzjami Burmistrza L. z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Nie spełniają one warunku tożsamości przedmiotowej.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania wymagają wyeliminowania z obszaru prawnego i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.