Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2249/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183; art, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 156/12 w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 29 września 2011 r. nr XII/102/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2249/12

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 29 września 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Rada Miejska w Krotoszynie w dniu 29 września 2011 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), podjęła uchwałę nr XII/102/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krotoszyna w rejonie Al. Powstańców Wlkp. oraz Promenady (dalej m.p.z.p.).

Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, P. S. wniósł skargę na w/w uchwałę, zarzucając naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. i żądądł uchylenia przepisów dotyczących wytyczenia drogi wewnętrznej - prywatnej oznaczonej symbolem 14KDw, której podstawowym przeznaczeniem według zapisu planu miejscowego jest zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy mieszkaniowej między ulicami R., S. oraz W.. Skarżący zakwestionował również wytyczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wielokrotnie wskazywał, iż wytyczona droga może być usytuowana w innej konfiguracji kartograficznej bez naruszenia jakiegokolwiek interesu. Karygodnym jest także, że w uchwale wytyczono na działce o nr [...] nieprzekraczalną linię zabudowy, która uniemożliwia budowę domu jednorodzinnego, co narusza prawa "prywatnej własności". Ponadto została podjęta bez zachowania procedur, gdyż nie uzyskano wszelkich informacji i opinii prywatnych właścicieli działek i w sposób dla nich krzywdzący przystąpiono do jego uchwalenia.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Krotoszyna wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że procedura przy uchwalaniu m.p.z.p. została zachowana, przede wszystkim zaś zapewniono udział społeczeństwa. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu, przeprowadzono publiczną debatę. W wyniku dyskusji zostało wniesionych sześć uwag, po czym podjęto zarządzenie rozstrzygające o nieuwzględnieniu dwóch uwag, jako kolidujących z optymalnymi rozwiązaniami lub bezprzedmiotowych. Skorygowaną wersję planu wyłożono ponownie do publicznego wglądu i przeprowadzono kolejną debatę, po której skarżący wniósł uwagę rozpatrywaną już na etapie pierwszego wyłożenia, zatem rozstrzygnięto o jej nieuwzględnieniu. Organ zwrócił uwagę, iż opracowując plan należy zapewnić komunikację terenu, w związku z czym przewidziana droga dojazdowa umożliwi optymalne zagospodarowanie działek położonych w Krotoszynie między ulicami R., S. oraz W. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Krotoszyn, teren ten przeznaczony jest pod tereny mieszkalnictwa i usług, co musiało być odzwierciedlone w planie. Nieuwzględnienie uwagi dotyczącej wytyczenia z części działki nr [...] terenu zieleni wynika z faktu, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Krotoszyn przewiduje na działce numer [...] realizację funkcji zieleni urządzonej, jako odbudowy biologicznej istniejącego cieku wodnego. Rada Miejska, uchwalając plan miejscowy, musi stwierdzić jego zgodność z ustaleniami Studium, dlatego koniecznym było pozostawienie terenu zielonego na przedmiotowej działce.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że nie jest ona uzasadniona.

Sąd I instancji wyjaśnił, że granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazują, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje natomiast wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego.

Oceniając tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały Sąd I instancji stwierdził, że dochowano procedury uchwalania planu. Wbrew argumentacji skarżącego, obowiązkiem organu nie jest uzyskanie opinii wszystkich właścicieli działek, lecz umożliwienie im zgłaszania wniosków dotyczących planu i ustosunkowanie się do zgłoszonych uwag, co też uczyniono.

Następnie Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Organy gminy właściwe do uchwalania m.p.z.p. muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji. Tym samym wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Powyższe uwagi ukierunkowały ocenę Sądu I instancji zaskarżonych przepisów uchwały dotyczących lokalizacji drogi wewnętrznej 14 KDw, terenów zieleni urządzonej 52ZP i ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Sąd I instancji uznał, że organ w trakcie prowadzonego postępowania, jak i w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, przekonywująco wyjaśnił, że zgodnie z polityką przestrzenną miasta i gminy, określoną w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Krotoszyn, przedmiotowe tereny przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową, usługową oraz funkcję zieleni urządzonej. Realizacja terenów zieleni urządzonej 52ZP o jakich mowa w § 50 uchwały stanowi odbudowę biologiczną istniejącego cieku wodnego Jawnik. Wytyczenie zaś drogi wewnętrznej 14 KDw zgodnie z § 55 uchwały ma na celu zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych pomiędzy ul. R., S. oraz W. Sąd podkreślił jednocześnie, że przy podejmowaniu uchwały w sprawie m.p.z.p. organ nie mógł modyfikować postanowień Studium, którym był związany. Według Studium nieruchomość skarżącego w części objętej w uchwalonym planie terenem oznaczonym symbolem 52ZP położona jest na terenie przeznaczonym pod zieleń (parki, ogrody działkowe, ciągi zieleni). Nieruchomość skarżącego położona jest na terenie oznaczonym w Studium symbolem ID1 – Tereny mieszkalnictwa i usług, dla którego wśród podstawowych kierunków działań przewidziano ochronę przed zmianą użytkowania terenów o walorach ekologicznych (ogrody działkowe, zadrzewienia, zakrzewienia). Realizacja zieleni urządzonej na terenach oznaczonych w planie symbolem 52ZP (w tym częściowo na działce skarżącego), stanowiąca odbudowę biologiczną istniejącego cieku wodnego Jawnik jest więc zgodna z przyjętym Studium i zgodna z ogólnymi założeniami ochrony zieleni.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wytyczenia drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 14KDw na terenie należącym do skarżącego, Sąd zauważył, że okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych pomiędzy ul. R., S. oraz W.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuzasadnionego ustanowienia nieprzekraczalnej linii zabudowy powodującego ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości, Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie oznacza, iż skarżący nie może zabudować nieruchomości w sposób zgodny z wyznaczoną linią. Nadto, fakt wcześniejszego wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy nie oznacza, iż w przypadku braku zaskarżonego planu miejscowego, skarżący uzyskałby w ramach decyzji o warunkach zabudowy prawo zabudowy całej działki.

Reasumując Sąd stwierdził, że posiadane przez Gminę władztwo planistyczne, polegające na kierowaniu się interesem publicznym, wyważaniem interesów publicznych z interesami prywatnymi, przy uwzględnieniu aspektu racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania własności, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie zostało nadużyte. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie przekroczono również granic upoważnienia ustawowego i nie dopuszczono się naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut:

1) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;

2) naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy podjęciu uchwały Rady Miejskiej w Krotoszynie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krotoszyna w rejonie Al. Powstańców Wlkp. oraz Promenady interesu prawnego skarżącego, będącego właścicielem działki objętej planem miejscowym,

- art. 140 k.c., art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez uniemożliwienie skarżącemu swobodnego, w granicach określonych przepisami prawa, dysponowania nieruchomością.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje w planowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, jak również m.in. wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, potrzeby interesu publicznego oraz prawo własności. Konieczność uwzględnienia w planowaniu przestrzennym tych wszystkich elementów skutkuje dokonywaniem przez radę wyborów jednym kosztem pozostałych. W ocenie skarżącego kasacyjnie Rada Miejska w Krotoszynie nie dokonała w pełni wyważenia wszystkich czynników, czym naruszyła "władztwo planistyczne". Zaskarżona uchwała powoduje istotne i bezprawne ograniczenie prawa własności skarżącego, a to może nastąpić jedynie wówczas gdy wymaga tego ważny interes publiczny. Niestety Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że w sprawie nie został w pełni wykazany w/w interes publiczny. Sąd nie odniósł się w pełni także do kwestii nieuwzględnienia wskazywanego przez skarżącego alternatywnego usytuowania drogi wewnętrznej. Sąd nie dostrzegł, że organ nie wyjaśnił w sposób wszechstronny i niebudzący wątpliwości przyczyn wyznaczenia drogi wewnętrznej na działce skarżącego. Tymczasem nierozważnie w pełni alternatywnych rozwiązań, uznaniowość Rady Gminy przy uchwalaniu planu miejscowego stanowi nadużycie władztwa planistycznego. Wytyczenie drogi wewnętrznej na działce skarżącego było nieuprawnione, gdyż nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym.

Powołując takie argumenty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ wskazał, że wywody skargi sprowadzają się do polemiki z ustaleniami Sądu. Argumenty skarżącego kasacyjnie dotyczą głównie wykazania niesłuszności podjętych w planie postanowień, co jak podkreślił WSA nie podlega kontroli sądowej, która ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, zatem w pierwszej kolejności ustosunkowania wymagają zarzuty powołane w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzuty naruszenia art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a.

I tak, wyjaśnienia wymaga, iż przepis art. 151 p.p.s.a. określa jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny I instancji. Zgodnie z tym przepisem, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania. Sąd jest zatem uprawniony i zarazem zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowany akt został podjęty bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie stwierdził istotnych uchybień zarówno w kwestii naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Tym samym, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, trafnie WSA w Poznaniu zastosował jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia przepis art. 151 ustawy p.p.s.a. Za bezzasadne należy również uznać podnoszone przez skarżącego kasacyjnie naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Sąd I instancji nie mógł zastosować przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie musiało zostać oparte na art. 151 p.p.s.a.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że zarzut błędnego zastosowania art. 151 p.p.s.a. i niezastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. jest pozbawiony podstaw.

Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., to również należy stwierdzić, że jest on niezasadny.

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w nieuwzględnieniu przy podjęciu uchwały Rady Miejskiej w Krotoszynie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krotoszyna w rejonie Al. Powstańców Wlkp. oraz Promenady interesu prawnego skarżącego, będącego właścicielem działki objętej planem miejscowym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie interesu prawnego nastąpiło na skutek ingerencji w prawo własności skarżącego, która to ingerencja nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym.

Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że nie ulega wątpliwości, że interes prawny właściciela nieruchomości, w związku z przeznaczeniem jej części w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną czy obszar zieleni, zostaje naruszony. Również wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy może być traktowane jako ingerencja w prawo własności, aczkolwiek na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżący nie wykazał, że został pozbawiony możliwości zabudowy nieruchomości. Ingerencja w prawo własności leży jednak u istoty władztwa planistycznego. Jeśli bowiem przepis uchwalonego planu miejscowego przewiduje wykorzystanie choćby części nieruchomości osoby prywatnej na cele niezależne od woli właściciela to jest to równoznaczne z wprowadzeniem ograniczenia w dysponowaniu nieruchomością przez jej właściciela. Samo tylko stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny wywodzony z prawa własności nie może przesądzić, iż złożona skarga była zasadna. W świetle art. 101 u.s.g. wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale nie wystarczający do stwierdzenia, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Brak jest bowiem podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że ograniczenie prawa własności skarżącego w zaskarżonym planie miejscowym miało umocowanie w art. 4 u.p.z.p. i było zgodne z prawem.

Poza sporem pozostaje fakt, że poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Nie sposób podzielić zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, że wytyczenie drogi na działce skarżącego było nieuprawnione, albowiem nie uzasadniało to interesu publicznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę rangę takich wartości jak zobiektywizowane potrzeby lokalnych społeczności, konieczność rozwoju terenów zurbanizowanych i zapewnienia dojazdu do nich należy uznać, że ograniczenie prawa własności pozostaje w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia.

Jednocześnie podzielić trzeba pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2005 r., II OSK 119/05 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że ustawa statuuje obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, to jednak nie można z niej wyprowadzać zakazu przeznaczania w planach miejscowych dla realizacji celów leżących w interesie publicznym terenów niestanowiących własności gminy czy Skarbu Państwa.

Z zarzutem naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. korespondują zarzuty naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Warto w tym miejscu zauważyć, że z ich treści również wynika, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom. Chociaż prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza sama Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, aczkolwiek tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ograniczenie prawa własności było skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że zawarte w przyjętym planie miejscowym ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w stosunku do należącej do skarżącego nieruchomości nie naruszają istoty prawa własności.

Powyższe rozważania pozostają w związku z zarzutem naruszenia art. 140 k.c., również bowiem ten przepis dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, które to graniczenia wynikać muszą z aktów rangi ustawowej. Z uwagi na fakt, że prawo stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego znajduje swoje umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek ten bezspornie należy uznać za spełniony.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że nie zostały "w pełni" rozważone alternatywne rozwiązania przebiegu drogi wewnętrznej, mimo że skarżący zwracał w toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze do Sądu I instancji, że wytyczona droga może być usytuowana w innej konfiguracji kartograficznej bez naruszania jakiegokolwiek interesu. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że nie znajduje ono odzwierciedlenia w materiale aktowym. Poza sporem pozostaje fakt, że skarżący kwestionował przebieg drogi wewnętrznej w granicach swojej własności, jednak ograniczał się jedynie do twierdzenia, że "istnieje możliwość zbudowania dróg dojazdowych w innej konfiguracji kartograficznej", nie przedstawiał natomiast żadnego alternatywnego rozwiązania. Uwagi zgłaszane przez skarżącego do wyłożonego projektu planu miejscowego nie miały zatem konkretnego wymiaru, a w konsekwencji alternatywne projekty przebiegu drogi wewnętrznej nie mogły być przedmiotem ustosunkowania się przez właściwy organ ani następnie przedmiotem oceny przez Sąd I instancji. Nie sposób zatem zarzucić Sądowi I instancji, że nie odniósł się do tej kwestii.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, mimo wniosku organu, gdyż art. 204 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną jedynie w przypadku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata lub radcy prawnego.