Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 271/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2019r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanej odbudowy dwóch werand I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 1031 zł (słownie: jeden tysiąc trzydzieści jeden zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [..] r. Nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał W. O. rozbiórkę wykonanej odbudowy dwóch werand w budynku w [..] przy ul.[..].

Uzasadniając decyzję organ orzekający wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na podstawie ustaleń dokonanych podczas wizji przeprowadzonej w dniu 8 marca 2018 roku oraz oświadczenia W. O., z których wynika, że około siedmiu lat temu dokonał on rozbiórki dwóch drewnianych werand należących do jego lokalu mieszkalnego znajdującego się na piętrze budynku i w tych samych miejscach wybudował nowe werandy murowane o takich samych gabarytach.

Jedna weranda o wymiarach 4,90 m x 2,40 m i wysokości 2,40 m znajduje się od strony południowej budynku, druga weranda o wymiarach 5,00 m x 2,42 m i wysokości 2,40 m znajduje się od jego północnej strony.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał ponadto w uzasadnieniu, że inwestor wykonując opisane powyżej roboty budowlane nie dysponował pozwoleniem na budowę ani przed ich rozpoczęciem nie dokonał zgłoszenia zamiaru ich realizowania.

Organ stwierdził jednocześnie, że na "zebranie i wykonanie od nowa" przedmiotowych werand wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zatem w celu umożliwienia ewentualnej legalizacji wykonanych robót podjęto procedurę określoną w art. 48 powołanej powyżej ustawy i postanowieniem z dnia [..] r. [..] nałożono na W. O. obowiązek przedstawienia do 31 lipca 2018 roku:

- zaświadczenia wójta o zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust.2 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego, w tym cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu (do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2);

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że w dniu 3 sierpnia 2018 roku inwestor przedstawił 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a brak tego dokumentu wyłącza możliwość legalizacji.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez W. O., który w odwołaniu oświadczył, że nie zgadza się z decyzją Nr [..] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..].

Po rozpatrzeniu odwołania [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] r. [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ orzekający opisał szczegółowo przebieg postępowania prowadzonego w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..], a następnie – wyjaśniając przesłanki decyzji odwoławczej – wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji Nr [..] jest przepis art. 48 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym: organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlane lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Organ zwrócił przy tym uwagę, że przywołany przepis dotyczy samowolnie realizowanych lub zrealizowanych obiektów budowlanych, ustanawiając obowiązek organu nadzoru budowlanego nakazania ich rozbiórki, ale jednocześnie zastrzega możliwość legalizacji takich obiektów w trybie określonym przez ustawodawcę.

Dodatkowo organ wskazał, że celem regulacji z art. 48 nie jest stosowanie represji (temu służą przepisy karne), ale dążenie do przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2011 roku, VIII SA/Wa 976/10, LEX nr 1099038), względnie usunięcia stanu powstałego w wyniku dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie legalizacyjne jest postępowaniem dwuetapowym, a orzeczenie nakazu rozbiórki przewidziane w art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie jest bezwzględnym obowiązkiem organu, bowiem przed jego wydaniem należy ustalić, czy możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Legalizacja ta uwarunkowana jest przede wszystkim łącznym spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 2 powoływanej ustawy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. ll SA/Gd 555/18).

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji podjął odpowiednie czynności, aby umożliwić inwestorowi ewentualną legalizację samowolnie wybudowanych werand. W tym celu wydał postanowienie, którym nałożył na W. O. obowiązek przedstawienia w terminie do 31 lipca 2018 roku dokumentów wskazanych w postanowieniu. Zobowiązany przedstawił 4 egzemplarze projektu budowlanego zawierające również wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przedłożył jednak oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygnaturze IV SA 453/96 wskazał, iż przepisy prawa budowlanego zezwalają na wydanie pozwolenia budowlanego jedynie temu inwestorowi, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością, wynikające z prawa własności i innych praw rzeczowych jak i umowy najmu lub dzierżawy, bądź z innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. Natomiast wydanie pozwolenia na budowę jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości bez zgody pozostałych współwłaścicieli jest rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Jak wynika z materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, budynek jest współwłasnością, a roboty wykonane zostały na części wspólnej, do wykonania których inwestor winien był uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli budynku, a której brak jest w aktach sprawy.

Wobec powyższego zasadnym jest, iż organ pierwszej instancji w decyzji nr [..] z dnia [..] r. nakazał inwestorowi rozbiórkę wykonanej odbudowy dwóch werand.

Zdaniem organu odwoławczego trzeba mieć również na uwadze fakt, iż każda decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części powinna być wykonalna nie tylko prawnie, ale również technicznie. Nakaz rozbiórki może, bowiem obejmować cały obiekt lub jego część, jednakże nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Orzekając rozbiórkę części budynku należy, zatem brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu, która została wykonana zgodnie z prawem lub ewentualnie stanowi przedmiot odrębnego postępowania naprawczego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2017 r. II OSK 1413/15).

Prawidłowość decyzji wydanej w sprawie w postępowaniu odwoławczym zakwestionował W. O. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi W. O. – zaskarżając decyzję odwoławczą w całości – zarzucił jej:

I. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 48 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie znajdował się materiał dowodzący, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci ugody zawartej pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości położonej w [..] nr [..] przed Sądem Rejonowym w [..] w dniu [..] r. w sprawie [..];

II. przepisów postępowania tj.:

- art. 7, art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej oraz zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej;

- art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego i rażące pominięcie okoliczności, o których strony informowały w trakcie toczącego się postępowania, w szczególności podczas oględzin nieruchomości;

- art. 220 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności faktycznych dotyczących prawa i dysponowania przez stronę nieruchomością na cele budowlane, znanych organowi z urzędu.

Jednocześnie W. O. wniósł o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia przez legalizację samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu odbudowy dwóch werand w budynku przy ul. [..] w [..] bądź o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, dopuszczenie dowodów załączonych do skargi oraz nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi W. O. podał m.in., że organy nie uwzględniły okoliczności podnoszonej przez niego podczas oględzin nieruchomości tj. ugody zawartej w dniu [..] r. przed Sądem Rejonowym w [..] (sygn.[..]) według której na podstawie opinii biegłego z zakresu nieruchomości dokonany został zgodny podział nieruchomości uwzględniający metrażowo przy podziale istniejący stan nieruchomości oraz pomieszczeń pozostałych z dwóch odbudowanych werand. Skarżący podkreślił, że ugoda zawarta przed sądem ma moc wyroku sądowego i zastępuje oświadczenie. Przedmiotowa ugoda w punkcie trzecim zawiera oświadczenie stron zniesienia współwłasności nieruchomości przyznając skarżącemu lokal nr [..] składający się z pięciu pokoi, z których pokój 2.12 o powierzchni 11,1 m oraz pokój 2.09 o powierzchni 9,6 m stanowią przebudowane werandy.

Ponadto w uzasadnieniu skargi W. O. powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w jednym ze swoich rozstrzygnięć stwierdził, że każda umowa cywilnoprawna, zarówno uregulowana wprost w kodeksie cywilnym jak i stworzona dla potrzeb prywatnoprawnych stron, na podstawie której właściciel (użytkownik wieczysty) upoważnił inny podmiot do zabudowy własnego gruntu, tworzy stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. i daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2007 r. II OSK 211/206 Lex nr 505678). Ugoda sądowa jest niewątpliwie umową między stronami i wynika z niej dobitnie zgoda pozostałych współwłaścicieli na budowę określonych w ugodzie obiektów budowlanych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r. II SA/Sz 399/11 złożenie przez inwestora dokumentów dowodzących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czyni zadość wymogowi złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 2 piet 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Skarżący stwierdził, że przedstawił organowi podczas oględzin dokument w postaci ugody sądowej, a więc uczynił zadość wymogom przepisów prawa co pozwala na przyjęcie, że wykazał przesłanki do legalizacji przez organ budowlany wykonanej odbudowy dwóch werand w budynku przy ul. [..] w [..].

Organ nie próbował okoliczności posiadania prawa do dysponowania nieruchomością przez W. O. w żaden sposób zweryfikować na podstawie dokumentów dostępnych z urzędu. W księgach wieczystych nieruchomości widnieje wpis dotyczący zawartej ugody sądowej, a ponadto skarżący opłaca podatek od nieruchomości od całego powstałego po wyodrębnieniu lokalu (włącznie z powierzchnią przebudowanych werand). Te okoliczności winny być sprawdzone z urzędu i dałyby podstawę do wydania decyzji w sprawie legalizacji samowoli budowlanej skoro już w ramach postępowania sądowego dokonano niejako jej legalizacji.

W zakończeniu uzasadnienia skarżący powołał się na treść przepisu art. 220 kodeksu postępowania administracyjnego, z którego wynika, że organ nie może żądać oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli znane są one organowi z urzędu, czy też są możliwe do ustalenia przez organ na podstawie posiadanych przez niego danych.

W doręczonej Sądowi w dniu 25 kwietnia 2019 r. odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając w uzupełnieniu, że treść skargi nie zawiera podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił wniosek zawarty w skardze orzekając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 24 października 2019 r. pełnomocnik skarżącego, działający na podstawie upoważnienia oświadczył, że koryguje żądanie skargi i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto podtrzymuje twierdzenia zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w sposób, który obliguje Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uchylając wraz z decyzją zaskarżoną również decyzję organu pierwszej instancji Sąd skorzystał z uprawnienia przyznanego we wskazanym powyżej przepisie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie przez organy właściwe instancyjne stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane.

Należy ona do sfery prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej określonym w tym akcie prawnym, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ właściwy w sprawie może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). Wymaga tego zasada praworządności zawarta w art. 6 i gwarantowana art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dla prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego niezbędne jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 kpa. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej stają na straży praworządności i podejmują - z urzędu lub na wniosek stron - wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nakazały W. O. – na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – rozbiórkę wykonanej odbudowy dwóch werand w budynku przy ul. [..] w [..].

Z akt sprawy wynika, że powodem zastosowania w sprawie tego przepisu było uznanie, że inwestor wykonując obiekty budowlane, objęte orzeczonym nakazem nie dysponował pozwoleniem na budowę, a skuteczne przeprowadzenie procedury naprawczej uniemożliwiło niewykazanie przez inwestora prawa do dysponowania zainwestowaną nieruchomością na cele budowlane.

Istotne jest również, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca w przepisie art. 3 pkt 7 powoływanej regulacji wyjaśnił pojęcie robót budowlanych wskazując, iż jest to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast w przepisie art. 3 pkt 6 podał, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przepis art. 3 ustawy - Prawo budowlane zawiera również w pkt. 1 wyjaśnienie pojęcia obiekt budowlany, którym - stosownie do treści tego przepisu - jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury (ppkt. a, b i c).

We wskazanym wcześniej przepisie art. 29 powoływanej ustawy zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Ustalenia faktyczne dokonane w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu administracyjnym, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, uprawniają do stwierdzenia, że wykonana inwestycja (odbudowa dwóch werand) nie może korzystać ze zwolnienia z reglamentacji ustawowej, a jej realizacja wymagała udzielenia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę. Niespełnienie tego wymogu skutkuje powinnością traktowania przedmiotowych obiektów, jako wykonanych w warunkach samowoli budowlanej.

Należy też zwrócić uwagę, że powoływana powyżej ustawa – Prawo budowlane w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu inwestycyjnego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na skutecznym przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek i wolą inwestora albo na orzeczeniu nakazu rozbiórki w warunkach ustawowo określonych.

W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w postępowaniu instancyjnym zastosowały drugi wariant uzyskania stanu zgodności z prawem, nakazując W. O. rozbiórkę wykonanej odbudowy dwóch werand w budynku przy ul. [..] w [..]przy zastosowaniu przepisu art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Natomiast w zastrzeżonym przepisie art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca postanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych - jak prawidłowo wyjaśnił to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie jest wydawane w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone. (W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego, uznający celowość uruchomienia trybu legalizacyjnego orzeka w postanowieniu o pozostałych obowiązkach wskazanych w regulacji ustawowej.)

Jak wcześniej wyjaśniono już w uzasadnieniu, w ocenie organów orzekających konieczność wyboru tego wariantu wynikała z braku podstaw do uznania, że inwestor realizując przedmiotową odbudowę posiadał prawo do dysponowania zainwestowaną nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy wskazać dodatkowo, że pierwotnie przyjęte w ustawie radykalne traktowanie samowoli budowlanej, nieuwzględniające możliwości wyeliminowania naruszeń prawa było oceniane krytycznie jako nieodpowiadające standardom państwa praworządnego.

Postulowano uregulowanie możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, szczególnie w przypadku braku naruszenia nią interesu publicznego lub społecznego albo znikomej szkodliwości społecznej. Na tą kwestię oraz zasadę proporcjonalności zwrócił też uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 31 stycznia 1996 r. K 9/95, OTK 1996 r. Nr 1, poz. 2), uznając, że zasada proporcjonalności jest elementem składowym zasady państwa prawnego. Państwo prawne natomiast opiera się na racjonalności prawodawcy, a warunkiem koniecznym realizacji tego założenia jest przestrzeganie proporcjonalności w procesie stanowienia prawa.

Z zasady tej wypływa - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny - po pierwsze: przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; po drugie - nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków i po trzecie wymóg zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji, a ciężarem, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego dla jego osiągnięcia. Wynika z tego, że jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu niż drugi, to należy - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - wybrać środek korzystniejszy dla podmiotu.

Z kolei z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która wprowadziła możliwość legalizacji samowoli budowlanej wynika, że celem regulacji jest umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki jeżeli nie spowoduje to naruszenia prawa.

Przypomnienie motywacji ustawodawcy, którą ukierunkowało także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ma charakter tylko uzupełniający, bowiem wieloletnia praktyka orzecznicza organów nadzoru budowlanego i sądów administracyjnych sprawowana przy zastosowaniu przepisów ustawy - Prawo budowlane regulujących procedury naprawczą i legalizacyjną, wypracowała oczekiwany przez ustawodawcę sposób wykorzystywania tych przepisów nie wykazując zasadniczo rozbieżności interpretacyjnych.

Jednocześnie wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela ocenę organów orzekających uznających, że przy doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy wykazać również prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co do zasady nie można bowiem uznać za nienaruszającą przepisów prawa (zgodną z prawem) inwestycję zrealizowaną na nieruchomości, którą inwestor dysponował bezprawnie.

Przez stan zgodności z prawem, należy rozumieć nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Istotne też jest, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, stosownie do art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawą zasady wolności budowlanej, wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane, czy w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że prawo takie posiada. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać również m.in. ten, kto zamierza prowadzić roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia (art. 30 ust. 2). Z przepisów prawa budowlanego można zatem wyprowadzić wniosek, że badanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane leży w zakresie uprawnień organów nadzoru budowlanego i bez znaczenia pozostaje, że jest to tytuł cywilnoprawny. Skoro zatem realizacja inwestycji wymaga prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie można zaakceptować takiej wykładni art. 48-51 ustawy Prawo budowlane, która pozwala na legalizację robót budowlanych wykonanych pomimo niedysponowania prawem wskazanym w art. 3 pkt 11 tej ustawy.

Nie ma zatem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2013 r. akt II OSK 2183/11).

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd prezentowany w judykaturze administracyjnej, zgodnie z którym przyjmuje się, że zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym przy zastosowaniu art. 48-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny, co również wskazywano w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10, ONSA i WSA 2011, Nr 2). Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania prowadzonego przez organ administracji (wyrok NSA z 10 września 2013 r., II OSK 887/12). Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., II OSK 320/14).

Sąd uznaje również za prawidłowe i słuszne stanowisko przyjmowane w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym o braku możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w przypadku wątpliwości, czy też braku podstaw do stwierdzenia, że adresat takiej decyzji – samowolny inwestor, dysponował w sposób nieuprawniony nieruchomością na cele budowlane (np. wyroki NSA z dnia: 5 września 2017 r., II OSK 3063/15; 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14; 29 stycznia 2016 r., II OSK 1311/14; 8 marca 2016 r., II OSK 1079/140).

Przyjęte stanowisko orzecznicze wyprowadzone jest ze stwierdzenia, że celem postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co rozumie się stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Podstawowe obowiązki organów nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym sprowadzają się do ustalenia zakresu niezbędnych czynności. Dokonując tych ustaleń organy nie mogą pomijać, że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Możliwość wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi jedynie ułatwienie dowodowe, gdyż złożenie takiego oświadczenia w przepisanej formie (art. 32 ust. 4 pkt 5 i 6 Prawa budowlanego), w przypadkach określonych w Prawie budowlanym, jest wystarczającym dowodem na okoliczność, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie takiego oświadczenie, w przypadkach wskazanych w ustawie, nie jest kwestią tylko formalną, ponieważ oświadczenie to składa się dlatego, żeby wykazać spełnienie warunku, od którego zależy wykonywanie prawa zabudowy. W pozostałych przypadkach inwestor nie może wykazać prawa do dysponowania nieruchomością składając oświadczenie, co oznacza, że posiadanie tego prawa powinno być ustalone w tych przypadkach na ogólnych zasadach, czyli na podstawie dowodów z reguły w formie dokumentów, stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na uprawnienie do wykonania określonych, będących z zasady przedmiotem postępowania, robót budowlanych (np. wyrok WSA z dnia 9 marca 2016 r., II OSK 1720/14).

W tak określonych warunkach prawnych i wobec okoliczności faktycznych istniejących w rozpoznawanej sprawie powinnością organu orzekającego było – w ocenie Sądu – wyjaśnienie przed wydaniem decyzji kwestii posiadania przez W. O. prawa do dysponowania nieruchomością przy ul. [..] w [.. (w zakresie części wspólnych tej nieruchomości) na cele budowlane w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych, polegających na wykonaniu odbudowy dwóch werand.

Z akt sprawy wynika wprawdzie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] w postanowieniu z dnia [...] zobowiązując W. O. w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo do przedstawienia w terminie do 31 lipca 2018 r. określonych w tym postanowieniu dokumentów, uwzględnił oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale wobec nieprzedłożenia go przez inwestora nie można – zdaniem Sądu – w obowiązujących warunkach prawnych uznać, że taką czynnością organ zadośćuczynił swoim obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 kpa i że na tej czynności można poprzestać orzekając o rozbiórce samowolnie wykonanej inwestycji.

Sąd w toku prowadzonych w sprawie czynności ocennych zwrócił uwagę, że inwestor – wykonując obowiązki orzeczone wskazanym powyżej postanowieniem nie zachował należytej staranności w zakresie omawianej kwestii, ale to nie zwalnia organu właściwego w sprawie z powinności zastosowania się do wymagań procedury administracyjnej, w tym określonych w przepisie art. 9 kpa.

W uznaniu Sądu prawidłowe wykonanie przez właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązku określonego w zawartej w tym przepisie zasadzie ogólnej wymagało – wobec istoty omawianej okoliczności – skierowania do inwestora pisma z powołaniem się wyłącznie na przepis art. 9 kpa, zawierającego wyczerpującą informację o formach i rodzajach dokumentów, poprzez które może być wykazane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem terminu o charakterze instrukcyjnym, w jakim dokument taki może być organowi doręczony z jednoczesnym pouczeniem o możliwości zawieszenia postępowania, zależnie od działań, które ewentualnie podejmie albo zadeklaruje adresat pisma, czyli samowolny inwestor.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy – powinien – zdaniem Sądu – odnieść się do twierdzeń inwestora dotyczących ugody zawartej przez Sądem Rejonowym w [..] w dniu [..] r. w sprawie o sygnaturze [..] przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Wobec przedstawionych wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniły w sposób prawidłowy wszystkich istotnych okoliczności – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.