Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 25/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17, art. 23
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: par 4 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 309
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności

SENTENCJA

Dnia 1 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Aplikant radcowski Magdalena Kolasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. nr[...]Dyrektor Ł.o Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9.maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634), art. 2 pkt 2, rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21.kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. (WE) z 2004 r., nr L 141, str. 18-58, ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 29.lutego 2008r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 44 z 2008, poz. 262), art.3 ust.2 pkt 3 i 4,art.7 ust. 1, art.25 ustawy z dnia 26.stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. nr 170 z 2008r., poz. 1051), § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. nr 46, poz. 309 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31.października 2007r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2007r (Dz. U. nr 204 poz. 1479 ), po rozpatrzeniu odwołania M. D., trzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji w A.z dnia[...]r., nr [...] w sprawie przyznania płatności go gruntów rolnych na 2007r.

W uzasadnieniu wskazano, że M. D. złożyła w dniu [...]r. w Biurze Powiatowym ARiMR w A. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. We wniosku zadeklarowała do płatności następujące działki rolne:

1. A o pow. 3,50 ha, położona na działce ewidencyjnej [...], roślina uprawna: UPO, RS Kukurydza;

2. B o pow. 12,37 ha położona na części działki ewidencyjnej [..], roślina uprawna: UPO, RS Pszenica;

3. C o pow. 18,60 ha, położona na części działki ewidencyjnej [..], roślina uprawna: UPO, Kukurydza;

4. D o pow. 22,10 ha położona na części działki ewidencyjnej [...], roślina uprawna: PZ, Trawy na gruntach rolnych;

5. E o pow. 5,7 ha, położona na części działki ewidencyjnej [...], roślina uprawna: UPO, RS Kukurydza.

Organ I instancji wydał w dniu [...]r. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007.

Z treści decyzji wynika, iż zarówno w przypadku jednolitej jak i uzupełniającej płatności obszarowej wysokość płatności została ustalona w oparciu o powierzchnie zadeklarowaną przez stronę, w związku z czym kwota przyznanej płatności wynosiła odpowiednio 18.776,90zł oraz 11.846,53zł. W zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych na użytkach zielonych (płatności zwierzęce) organ I instancji odmówił przyznania płatności, ponieważ strona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2006 rok nie zadeklarowała trwałych użytków zielonych ani traw na gruntach ornych. W odniesieniu do płatności cukrowej kwota przyznanej płatności do wypłaty za rok 2007 wynosiła 4.022,27zł.

W dniu [...]r. strona wniosła odwołanie. Wskazała, że jej gospodarstwo nie posiadało trwałych użytków zielonych 2006r., dla krów na paszę zaplanowała zatem mieszankę traw z domieszką motylkowatych drobnonasiennych. Wskazała, że w roku 2006 jednolita i uzupełniająca płatność obszarowa przysługiwała do roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na łąkach, pastwiskach i gruntach ornych tj. traw, roślin motylkowatych drobnonasiennych, roślin strączkowych pastewnych, mieszanek traw z roślinami motylkowatymi drobnonasiennymi. Zgodnie z tą instrukcją ARiMR sporządziła wniosek o dopłaty obszarowe za 2006 rok. Nie zastanawiała się nad proporcją czy nazwać tą uprawę trawą czy mieszanką bo dla tej grupy upraw była jednakowa płatność uzupełniająca. Płatność zwierzęca na rok 2007 wprowadzona została już w momencie składania wniosków o płatność obszarową. M. D. stwierdziła, że mając bydło i zadeklarowany trwały użytek zielony była przekonana, że otrzyma płatność zwierzęcą. Jeśli intencją ustawodawcy było objęcie płatnością zwierzęcą powierzchni paszowej to spełniła ten warunek — hodowała bydło a działka zgłoszona była jedyną działką z uprawą traw na paszę.

Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29.lutego 2008r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 26.stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w brzmieniu przed nowelizacją.

Organ II instancji podniósł, że poza sporem w rozstrzyganej sprawie są kwestie związane z przyznaniem odwołującej jednolitej płatności obszarowej w wysokości 18.776,90zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 11.846,53zł oraz płatności cukrowej. Natomiast M.D. nie zgodziła się z odmową przyznania płatności zwierzęcej wskazując iż we wniosku na 2006r. zadeklarowała mieszanki wieloletnie traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, które wykorzystywane były jako pasza dla bydła. Dlatego też strona uznała za stosowne wpisanie we wniosku na 2007r. upraw tych jako płatności zwierzęce i zadeklarowanie ich jako trwałe użytki zielone.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż płatność zwierzęca, jako nowa forma płatności dla producentów rolnych i obowiązująca od 2007r., ma charakter tzw. płatności historycznej, albowiem aby nabyć uprawnienie do jej uzyskania w danym roku kalendarzowym należy spełnić przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności.

Zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym, przysługuje, jeżeli:

1) rolnik w okresie od dnia 1.kwietnia 2005r. do dnia 31.marca 2006r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji;

2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w świetle § 4 ust.2 rozporządzenia z dnia 13.marca 2007r., płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność uzupełniająca w 2006 r.

Mając na uwadze powyższe regulacje podkreślono, iż płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych, ale nie większej niż:

- powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), i współczynnika 0,3 oraz

- powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność została przyznana płatność w 2006 r.

W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007r. liczbę dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) oblicza się jako iloczyn liczby zwierząt i współczynnika ustalonego z uwzględnieniem rodzaju i wieku zwierząt według stanu na dzień, w którym liczba (DJP) jest największa. Zgodnie z art. 4 ust. 4 pkt.1 i 2 w/w rozporządzenia liczbę zwierząt w przypadku bydła, owiec i kóz ustala się na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz na podstawie zaświadczenia wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych - przypadku koni.

Organ odwoławczy ponadto wskazał, iż wypełniając wniosek strona obowiązana jest podać aktualny stan faktyczny posiadanych gruntów rolnych. Jednocześnie należy podkreślić, iż w świetle powyższych regulacji warunkiem otrzymania uzupełniającej płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych jest nie tylko zadeklarowane we wniosku określonej powierzchni gruntów jako grupy upraw PZ, ale również spełnienie pozostałych wymogów określonych przepisami prawa. Jedynym z takich warunków obok posiadania zarejestrowanych zwierząt, jest powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność w roku 2006, stanowiąca powierzchnię referencyjną dla płatności PZ w roku 2007 tj. górną granicę, do której przedmiotowa płatność może zostać naliczona.

Organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji posiada z urzędu dostęp do informacji zawartych przez M. D. we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2006 r. Z jego treści wynika, że w 2006 r. strona nie zadeklarowała działek, na których znajdowała się uprawa trawy na gruntach ornych i trwałych użytków zielonych. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, M.D. nie spełniła podstawowego warunku do przyznania płatności zwierzęcej, określonego w § 4 ust. 1 rozporządzenia, tzn. na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych, złożonego w 2006 r., nie przyznano jej płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych.

W ocenie Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR, w treści odwołania M. D. przyznała, iż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich zadeklarowała mieszanki traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, które wykorzystywane były jako pasza dla bydła. Tym samym przyznała, że upraw tych w 2006 roku nie kwalifikowała jako trwałych użytków zielonych. Organ wskazał, iż w myśl § 1 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia z dnia 13.marca 2007 r. mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami objęte są wyłącznie płatnością uzupełniającą UPO, a ponadto w myśl art. 2 punkt 8 ustawy z dnia 26.stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego trwałe użytki zielone to trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 punkt 2 rozporządzenia nr 796/2004. W świetle art. 2 pkt 2 (w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone rozporządzeniem Komisji (WE) nr 239/2005 z dnia 11.lutego 2005r.) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21.kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.08.95.63) "trwałe użytki zielone" oznacza grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999, gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92 oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22-24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Takiej uprawy nie można również zakwalifikować jako "powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych". Jest to bowiem kategoria odrębna w stosunku do mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, uprawianych w plonie głównym.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż normodawca krajowy miał prawo uznać, że deklaracja trwałych użytków zielonych powinna być złożona przez rolnika najpóźniej w 2006 r. W związku z tym organ miał prawo nie uznać mieszanek wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi jako trwałych użytków zielonych. Nie zostały one bowiem zadeklarowane przez odwołującą jako trwałe użytki zielone we wniosku na 2006r. Za bezpodstawny uznał zatem Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nienaliczenia płatności zwierzęcej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności na 2007r.

Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów, związanych z podnoszoną przez odwołującą retroakcją nowych regulacji prawnych, mających związek z przyznaniem obywatelom nowych praw. Wprowadzenie zatem z dniem 1.stycznia 2007r., w ramach ustawy z dnia 26.stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.marca .2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności nowej formy płatności dla producentów rolnych, jaką stanowiła uzupełniająca płatność zwierzęca, nie prowadziło do utraty praw już nabytych, a wręcz przeciwnie, przyznawało dodatkowe prawa w zakresie płatności. Sama natomiast możliwość dokonywania oceny zdarzeń z przeszłości, ale wyłącznie w aspekcie skutków prawnych wywołanych w przyszłości, w związku z nowo powstałą regulacją prawną, nie stanowi, zdaniem organu odwoławczego, naruszenia zasady lex retro non agit.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wskazał też, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.marca 2007r. weszło w życie w dniu 15.marca 2007r., a zatem przed upływem terminu do złożenia wniosku przez skarżącą.

W zakresie zarzutu braku należytej informacji ze strony Agencji odnośnie właściwej wykładni rozporządzenia, wprowadzającego zasady przyznawania płatności zwierzęcych, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art.3 ust 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 26.stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania.

Wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność (strona 4/4 wniosku, sekcja VIII "Oświadczenia i zobowiązania"). Podkreślono również, iż postępowanie administracyjne było w niniejszej sprawie wszczęte na wyłączny wniosek skarżącej, która nie była zobowiązana do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności lecz korzystała z uprawnienia, które wynikało z przepisów prawa.

W zakresie oceny formalnej organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co jednak nie wpływa na ocenę jej zgodności z prawem.

W skardze z dnia [..]r. M.D. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności oraz art. 2 i art. 2a Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 zmienionego rozporządzeniem Komisji WE nr 239/2005 z dnia 11.lutego 2005r., zawierających definicje "trwałych użytków zielonych" oraz "trawy lub inne uprawy zielne" poprzez ich niewłaściwą interpretację. Zarzuciła również naruszenie norm postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 k.p.a. Powtórzyła też argumentację, przedstawioną w uprzednio złożonym odwołaniu, podnosząc dodatkowo, iż organ nie przyznając wnioskowanej płatności zwierzęcej powinien był przyznać płatność uzupełniającą do tych gruntów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieprzyznania płatności uzupełniających do gruntów, co do których odmówiono płatności zwierzęcych wskazał, iż wystąpienie o dany rodzaj płatności należy do kompetencji strony.

Na rozprawie w dniu 18.marca 2009r. skarżąca poparła skargę. Wskazała, że we wniosku o dopłatę za 2006r. nie zawarła oświadczenia, iż grunty obsiane mieszkankami nie będą objęte płodozmianem przez okres 5 lat, ponieważ nie było takiego wymogu.

Realizując zobowiązanie, nałożone postanowieniem z dnia 18.marca 2009r. organ administracji złożył w dniu 25.marca 2009r. kopię wniosku M. D. o dopłaty za 2006 r.

W piśmie procesowym z dnia 26.marca 2009r. skarżąca podtrzymała prezentowaną argumentację. Podniosła nadto, iż ustawodawca dostrzegając swój błąd w określeniu podmiotów, uprawnionych do płatności zwierzęcych, w rozporządzeniu regulującym kwestię płatności uzupełniających na 2009r. określił, iż płatność ta będzie przysługiwała również do powierzchni mieszanek, o ile we wniosku na 2006r. rolnik wskazał taki rodzaj mieszanki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa, w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była jedynie odmowa przyznania skarżącej płatności zwierzęcej od zadeklarowanej powierzchni upraw. Zarzuty nie dotyczyły natomiast płatności obszarowej i cukrowej, zatem szczegółowej analizie poddano rozstrzygnięcie organów administracji w kontestowanym zakresie.

Poczynając zatem od 2007r. zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej i uzupełniającej reguluje ustawa z dnia 27.stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W art. 17 ust. 1 pkt 2 lit a oraz art. 23 tej ustawy zawarte zostały upoważnienia dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania rozporządzeń wykonawczych. Na podstawie tych upoważnień Minister wydał rozporządzenie z dnia 13.marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności. Warunki i tryb przyznawania płatności zwierzęcej , określone zostały w przepisach §§ 4 - 6 rozporządzenia. Cytowane przepisy legły też u podstaw decyzji, przyznającej skarżącej płatność zwierzęcą w wysokości limitowanej przez § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, który stanowi, że płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Skarżącej przyznano, na podstawie wniosku złożonego w 2006r., uzupełniającą płatność obszarową, jednakże (prócz zbóż) wyłącznie do upraw określonych jako "motylkowe z trawami".

W świetle okoliczności sprawy nie budzi wątpliwości fakt posiadania przez skarżącą w okresie referencyjnym zwierząt, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zagadnieniem spornym jest natomiast nieprzyznanie skarżącej płatności zwierzęcej w 2007r. na deklarowane powierzchnie "traw na gruntach rolnych" z uwagi na nieotrzymanie przezeń za 2006r. dopłaty uzupełniającej z tytułu trwałych użytków zielonych lub traw na gruntach ornych (wniosek z 2006r.). W tym zakresie należy zaś podzielić stanowisko organów, co do braku podstaw do przyznania wnioskowanej płatności. Rośliny motylkowe z trawami nie są bowiem trwałymi użytkami zielonymi w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Uprawy tej nie można też zakwalifikować jako "powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych". Stanowi bowiem kategorię odrębną w stosunku do mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, uprawianych w plonie głównym. (por. również wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10.września 2008r., sygn.akt I SA/Bk 193/08, niepub., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24.listopada 2008r., sygn.akt II SA/Gl 946/08, niepubl. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4.września 2008r., sygn.akt I SA/Ol 287/08 niepubl., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4.czercwa 2008r., sygn.akt I SA/Op 89/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://www.nsa.gov.pl )

W analizowanym przypadku w 2006r. skarżąca zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię 5,70 ha jednakże roślin motylkowych z trawami. Oznacza to zatem, iż brak było podstaw do przyznania żądanej płatności wobec niespełnienia warunku, określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin, objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności. W przedstawionym stanie faktycznym za bezpodstawny należy zatem uznać zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Nie można zgodzić się również z zarzutem skargi, że literalna wykładania przepisów prawa krajowego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, pozostaje w sprzeczności z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21.kwietnia 2004r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. W cytowanym rozporządzeniu Komisji wyraźnie określono, że chodzi o grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej. Proponowana przez skarżącą wykładania przepisów § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia nie ma natomiast w istocie cech wykładni celowościowej lecz życzeniowej. O ile zatem, sygnalizowane przez skarżącą, zmienione rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9.marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 40, poz. 326), przywiduje dopłaty zwierzęce również od powierzchni upraw roślin motylkowych drobnonasiennych z trawami (przy spełnieniu warunku tożsamości upraw w 2006r.), potwierdza to jedynie tezę, o braku podstaw do przyznania tej płatności dla wskazanej grupy upraw w 2007r. na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa, dowodząc co najwyżej błędu lub braku spójnej polityki ustawodawcy.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż powiązanie płatności zwierzęcej ze spełnieniem kreślonych warunków w przeszłości stanowi niedopuszczalne przełamanie zasady lex retro non agit. Jak bowiem trafnie podnosi organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji, wprowadzenie nowej formy płatności nie naruszało praw nabytych przez rolników przed datą ich wprowadzenia, przyznając jedynie dodatkowe uprawnienia w tym zakresie, z odwołaniem się do zdarzeń zaistniałych w przeszłości

Kwestia składu jakościowego traw oraz definiowanego w "literaturze przedmiotu" pojęcia użytki zielone pozostaje zaś bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Definicja legalna trwałych użytków zielonych znajduje się bowiem w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 26.stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Problematyka składu poszczególnych upraw traw znajduje się natomiast poza zainteresowaniem prawodawcy. Znaczenie decydujące posiada bowiem charakter upraw - traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej – nie zaś ich gatunkowa czy rodzajowa przynależność.

Z tej przyczyny za prawidłowe uznać należy stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż płatność zwierzęca za 2007r. skarżącej nie przysługuje.

Nie można też podzielić zaprezentowanego w skardze stanowiska, że odmowa przyznania płatności zwierzęcej skutkować winna przyznaniem płatności uzupełniającej od zakwestionowanej powierzchni upraw. Organ pozostawał bowiem związany żądaniem zgłoszonym we wniosku o dopłaty, w tym też zakresie dokonywał badania jego zasadności. Niedopuszczalna byłaby jego modyfikacja z urzędu bez stosowanej korekty, dokonanej przez samą zainteresowaną.

Nie znajdują również uzasadnienia, podnoszone w skardze, zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przywołany przepis art. 10 § 1 k.p.a. obliguje organ do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przed wydaniem decyzji natomiast – umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zgodnie wszakże z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.maja 2006r., sygn.akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). W rozpoznawanej sprawie spór nie dotyczył natomiast okoliczności faktycznych (te bowiem były niekwestionowane) lecz wykładni, mających w sprawie zastosowanie, przepisów prawa. W tym kontekście, niewątpliwe uchybienie organów obu instancji, sprowadzające się do braku zawiadomienia strony skarżącej, przed wydaniem decyzji, o zgromadzeniu materiału dowodowego, nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Inne, poza wskazanym art. 10 § 1 k.p.a., uchybienia proceduralne, nie zostały przez stronę skarżącą wyartykułowane, zatem trudno o ich jednoznaczną ocenę. Analiza nadesłanych do kontroli sądowej akt administracyjnych, pozwala natomiast na konkluzję, iż przeprowadzone postępowanie administracyjne, wolne jest od wad istotnych w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

D.T.