Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1819/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1-3, art. 5, art. 7 ust. 1, art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 352
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego
article: art. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 2, art. 21 ust. 2, art. 216 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 134 § 1, art. 184, art. 183 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 art. 7 ust 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka- Trzebiatowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 598/16 w sprawie ze skargi S. na bezczynność M. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. na rzecz M. 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 598/16, oddalił skargę S. na bezczynność M. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r., błędnie określając go jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zamiast wniosek o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.

W dniu [...] czerwca 2016 r. S. wystąpiło do M. z wnioskiem o udostępnienie informacji sektora publicznego, tj. kalendarza spotkań M. w okresie od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji oraz księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do M. od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji, w postaci przeszukiwalnych plików elektronicznych w formacie plików pdf lub xlsx, podkreślając, iż zamierza przedmiotową informację wykorzystywać w celach niekomercyjnych do artykułów i analiz na stronach internetowych S. oraz porównywania spotkań M. oraz gości M. z innymi M., bądź M.

W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2016 r. organ wskazał, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Kalendarz m. ma charakter roboczy, często podlega zmianom i dotyczy spraw organizacyjnych i porządkowych. Natomiast księga wejść i wyjść zawiera jedynie dane osobowe osób niebędących pracownikami m. Jest to nośnik informacji o charakterze wewnętrznym, często technicznym, pomocniczo służącym do zarządzania budynkiem.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. powyższe S. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność M. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania, zarzucając organowi naruszenie art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1, art. 2 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352 – określanej dalej jako u.p.w.i.s.p.) przez uniemożliwienie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, domagając się zobowiązania organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi.

W uzasadnieniu skargi S. uznając stanowisko organu za błędne i niemające oparcia w stanie faktycznym sprawy podniosło, iż prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego należy rozpatrywać jako część wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji zagwarantowanej w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Częścią tej wolności jest uprawnienie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego Dodatkowo instytucja ponownego wykorzystywania koncentruje się na wykorzystywaniu gospodarczej wartości informacji umożliwiając rozwój projektów komercyjnych i niekomercyjnych w zakresie gospodarki cyfrowej. S. wskazało również, że wniosek w całości dotyczył ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Dlatego nie powinien być oceniany w kontekście informacji publicznej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca celowo wyłączył materie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego oraz dostępu do informacji publicznej ze względu na odmienne cele i cechy tych wartości. Błędne jest zatem analizowanie przez organ wnioskowanych dokumentów jako informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek M. stwierdził, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Tymczasem wniosek został złożony w trybie u.p.w.i.s.p. S. wnosiło więc o udostępnienie informacji sektora publicznego, a nie informacji publicznej. Ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego zawiera odrębną i autonomiczną procedurę ponownego wykorzystania informacji. Tylko więc na podstawie tej ustawy powinien być rozpatrywany przedmiotowy wniosek.

Zdaniem S. uszło uwadze M., iż u.p.w.i.s.p. w art. 2 ust. 1 zawiera własną bardzo szeroką definicję legalną pojęcia informacji sektora publicznego. W definicji tej stanowiącej, że informacją sektora publicznego jest każda treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej i elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej bądź audiowizualnej, niewątpliwie mieszczą się także wnioskowane przez S. dokumenty.

S. podkreśliło, że przywołane przez organ argumenty o braku przymiotu spraw publicznych oraz o "roboczym", "wewnętrznym", "organizacyjnym" charakterze wnioskowanych dokumentów nie są uzasadnione. Mogłyby one mieć znaczenie na gruncie dostępu do informacji publicznej, natomiast w zakresie definicji informacji sektora publicznego są bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę M. wniósł o jej oddalenie uznając, że nie jest zasadna.

W uzasadnieniu M. podniósł, iż wniosek S. z dnia [...] czerwca 2016 r. zakwalifikował jako nienależący do zakresu informacji publicznej (i tym samym informacji sektora publicznego) oraz poinformował wnioskodawcę o tym fakcie. Rozpatrzenie przedmiotowego wniosku nastąpiło w dniu [...] czerwca 2016 r., zatem nie można uznać, że organ nie podjął żadnych czynności w 14-dniowym terminie, określonym w art. 22 ust. 1 u.p.w.i.s.p. Organ ponownie wskazał, że kalendarz M. jest prowadzony w wersji elektronicznej jako integralny element skrzynki pocztowej Microsoft Outlook, ma on charakter roboczego pliku stanowiącego element skrzynki pocztowej. Nie posiada charakteru oficjalnego. Taki roboczy zapis elektroniczny służy jedynie roboczej ewidencji, ma dowolną formę, a tym samym informacje nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej. Jest to jedna z kategorii tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem, jego oficjalnego stanowiska.

W odniesieniu do księgi wejść i wyjść gości M. oraz gości M. stwierdził, iż jest to także dokument wewnętrzny niezawierający informacji o sprawach publicznych, a zawierający jedynie dane osobowe osób trzecich niebędących pracownikami m. w dużej części niepełniących również funkcji publicznych. Księga ta sporządzana jest dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku m. Jest to nośnik informacji o charakterze wewnętrznym, czysto technicznym, pomocniczo służącym do zarządzania budynkiem.

Organ wskazał, że istotne w przedmiotowej sprawie jest brzmienie art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. Przepis ten stanowi, iż przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. W treści tego przepisu zostało wskazane wprost, iż informacje sektora publicznego mogą być wykorzystywane w celu innym niż pierwotny publiczny cel. Tym samym można uznać, iż informacją sektora publicznego jest informacja wytworzona w celu publicznym. Organ stwierdził, że ani kalendarz, ani księga wejść i wyjść nie są tworzone w celach publicznych. Nie będąc informacjami publicznym, nie są także innymi informacjami istniejącymi obok informacji publicznych, a stanowiącymi zbiór informacji sektora publicznego. Tym samym nie wypełniają definicji informacji sektora publicznego.

Oddalając powyższą skargę opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że pomiędzy stronami postępowania bezsporne jest, że M. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego, a S. było uprawnione do złożenia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w nim określonych.

Dalej Sąd I instancji podał, iż w dniu [...] czerwca 2016 r. weszła w życie u.p.w.i.s.p., a następnie przywołał treść art. 2 tej ustawy, który zawiera definicję informacji sektora publicznego oraz stwierdził, że powyższa definicja stanowi odzwierciedlenie definicji dokumentu, o której mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/UE i jest szersza niż pojęcie informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. – określanej dalej jako u.d.i.p.). Tym samym w ocenie WSA w zakresie pojęcia "informacji sektora publicznego" zawiera się informacja publiczna oraz inne treści będące w posiadaniu podmiotów, które udostępniają lub przekazują w celu ponownego wykorzystywania, które wykraczają poza zakres pojęcia informacji publicznej.

WSA w Warszawie przytoczył również art. 7 ust. 1 u.p.w.i.s.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. Prawodawca wyjaśniając ratio legis wskazanej regulacji prawnej podniósł, iż projekt u.p.w.i.s.p. nie określa własnych zasad dostępu do informacji. Dostęp do informacji publicznej jest realizowany na przykład na zasadach określonych w u.d.i.p. Dostęp ten nie oznacza automatycznego prawa do ponownego wykorzystywania, poza wyjątkami określonymi w projekcie ustawy (np. BIP).

Po analizie powyższych przepisów WSA doszedł do wniosku, iż ponowne wykorzystanie informacji przez użytkownika (w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p.) może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem celem jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Oznacza to, iż informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 3 u.p.w.i.s.p.), aby mogła być ponownie wykorzystana musi pierwotnie służyć celowi publicznemu. Innymi słowy powinna posiadać walor informacji publicznej, za wyjątkiem informacji (rozumianej jako dokument, o którym mowa w art. 2 pkt 3 powołanej dyrektywy 2003/98/WE) stanowiącej zasób bibliotek, archiwów i muzeów, gdyż te służąc celowi publicznemu niejednokrotnie nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna na gruncie przepisów u.d.i.p. Sąd I instancji podał, iż nie może podlegać ponownemu wykorzystaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej. Zdaniem WSA odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do wniosku, iż skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, przepisy u.d.i.p. straciłyby rację bytu. Wnioskodawca na gruncie u.p.w.i.s.p. uzyskałby dostęp do informacji, której nie otrzymałby w oparciu o przepisy o dostępie do informacji publicznej, np. dokumentu prywatnego. Niewątpliwie nie było celowym zabiegiem legislacyjnym prawodawcy wprowadzanie takich rozwiązań prawnych, aby ponownemu wykorzystaniu podlegała informacja, która pierwotnie nie służyła celom publicznym. Ustawodawca dał temu wyraz w art. 7 ust. 1 u.p.w.i.s.p.

WSA podał, iż w doktrynie wskazuje się, iż każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone. Natomiast w art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. nacisk jest przez ustawodawcę położony na pojęcie celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona, a nie w ogóle inny cel.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd wskazał, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż rejestr wejść/wyjść do i z obiektu jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej formy działania M. i jako taki nie zawiera informacji publicznej. Podobnie żądanie udostępnienia kalendarza spotkań M. za okres od dnia [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Kalendarz (terminarz) spotkań jest bowiem narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy M. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia w istocie nie pozwala na potwierdzenie zawartych w nim informacji. W ocenie Sądu I instancji, żądany kalendarz służy wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez m., lecz nieprzesądzającym o kierunkach działania organu, a tym samym niezawierającym komunikatu o sprawach publicznych.

M. na wniosek skarżącego S., który wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2016 r., pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. udzielił informacji, iż księga wejść i wyjść gości do M. i kalendarz spotkań nie stanowią informacji publicznej. Tym samym skarżony organ w istocie rozpatrzył wniosek o ponowne wykorzystanie informacji w terminie 14 dni, który zakreśla art. 22 ust. 1 u.p.w.i.s.p. Skoro przedmiot żądania S. nie dotyczył informacji podlegającej ponownemu wykorzystywaniu, bowiem nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. to wystarczyło o tym fakcie poinformować wnioskodawcę, bez potrzeby wydawania decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. W zaistniałym stanie rzeczy nie można przypisać M. bezczynności w rozpoznaniu wniosku S. z dnia [...] czerwca 2016 r.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło S., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

– art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ponownie wykorzystywane mogą być tylko informacje będące informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., podczas gdy charakter wnioskowanych informacji jako informacji publicznych jest całkowicie irrelewantny dla możliwości ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego;

– art. 7 ust. 1 u.p.w.i.s.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten pozwala na wniosek, że nie może podlegać ponownemu wykorzystywaniu informacja, która pierwotnie nie służyła celowi publicznemu;

– art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ocenę sprawy w kontekście prawa do informacji publicznej, a nie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, co doprowadziło do oddalenia skargi.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz orzeczenie przez NSA, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia "wniosku o udostępnienie informacji publicznej", zobowiązanie tego podmiotu do załatwienia "wniosku o udostępnienie informacji publicznej" przez udostępnienie żądanej informacji, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a ponadto zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. wskazało, iż Sąd I instancji naruszył, określone w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP prawo do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. WSA w Warszawie niezasadnie uznało, że ponownie wykorzystywane mogą być tylko informacje będące informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., a wnioskowane informacje nie stanowią informacji sektora publicznego. Sąd I instancji w sposób nieuprawniony skoncentrował się także na analizie niniejszej sprawy w kontekście dostępu do informacji publicznej. W ocenie S. prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego określić należy jako część wolności pozyskiwania oraz rozpowszechniania informacji, która została zawarta w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Tak ukształtowane uprawnienie podmiotowe obywateli umożliwia korzystanie z zasobów państwowych przez osoby zainteresowane, a współdziałanie w tym zakresie administracji z obywatelami może przyczynić się do zwiększenia wiedzy obywateli, jak również przyśpieszyć rozwój gospodarki cyfrowej. Jednocześnie taka współpraca pozwoli na większą otwartość administracji i polepszenie zaufania na linii obywatel - państwo. Władze publiczne nie powinny więc uniemożliwiać korzystanie z tej wolności bowiem przysparza ona korzyści zarówno obywatelom, jak i państwu w postaci szybszego rozwoju gospodarczego. Konieczna jest do tego taka wykładania przepisów, aby traktować ponowie wykorzystywanie informacji sektora publicznego jako odrębne prawo podmiotowe, niezależne od dostępu do informacji publicznej. Pozwoli to obywatelom na osiąganie korzyści z obu tych uprawnień.

S. stwierdziło, iż stanowisko WSA w Warszawie, że ponownie wykorzystywane mogą być tylko informacje będące informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. jest błędne. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd pominął fakt, że u.p.w.i.s.p. oraz u.d.i.p. różnią się nie tylko zakresem przedmiotowym i przedmiotowym, ale również celem uzyskania informacji. Niewłaściwe jest z tego powodu rozpatrywanie wniosku o wyrażenie zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego w oparciu o u.d.i.p i pojęcie informacji publicznej. Ustawy te mają inny zakres przedmiotowy i podmiotowy, a regulowane przez nie prawa, odmienne cele.

W ocenie S. ustawodawca w żadnym przepisie nie warunkuje możliwości ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego od ich statusu jako informacji publicznych, a nieprawidłowa wykładnia systemowa oraz pominięcie wykładni językowej przez Sąd I instancji doprowadziła do takiej interpretacji. Stoi ona jednak w sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. Skoro więc Sąd odszedł od jednoznacznego sensu przepisu, to sformułowana wykładnia stanowi wykładnię contra legem, zmierzającą do obejścia przepisów prawa.

Takie rozumowanie wynika zdaniem skarżącej także z błędnej interpretacji treści art. 7 u.p.w.i.s.p., przepis ten wskazuje, że prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego jest odmiennym uprawnieniem od prawa do informacji publicznej, które z tego powodu nie ponosi żadnych ograniczeń. Korzystanie z tych praw zależy od celu w jakim osoba wnioskuje o informacje, tj. czy zamierza je ponownie wykorzystywać czy też nie. To zarazem wnioskodawca decyduje na jakiej podstawie składa wniosek. Dlatego też odmienne definicje informacji sektora publicznego oraz informacji publicznej przesądzają, że ocena poszczególnych wniosków powinna być dokonywana wyłącznie w oparciu o ustawę i definicję, która była podstawą do złożenia wniosku. Wobec powyższego nie można interpretować ich w sposób łączny, w taki sposób, że aby dana informacja mogła być ponownie wykorzystywana, musi spełniać warunki wskazane w obu tych ustawach.

Zdaniem S., gdyby Sąd w skarżonym wyroku dokonał prawidłowej analizy treści art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. to doszedłby do przekonania, że ani u.d.i.p., ani też status wnioskowanych informacji jako informacji publicznych, nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy dotyczącej wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Tymczasem WSA w Warszawie nie przeprowadził w ogóle literalnej wykładni przepisów prawa, na gruncie których wydał wyrok, co uniemożliwiło Sądowi I instancji prawidłowe zrozumienie norm prawnych.

Wymienione wyżej błędy w wykładni WSA w Warszawie, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wynikają z faktu, że Sąd I instancji w skarżonym wyroku całkowicie pominął brzmienie językowe art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p oraz nie dokonał wykładni literalnej tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Przed odniesieniem się do podniesionych zarzutów należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję skargi kasacyjnej w formułowaniu zarzutów i wniosków. Z jednej bowiem strony skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi ocenę sprawy "w kontekście prawa do informacji publicznej", a nie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, z drugiej strony natomiast wnioskuje m.in. o orzeczenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności "w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej" oraz o zobowiązanie tego podmiotu do załatwienia "wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie żądanej informacji". Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej doszedł do przekonania, że wnioski skargi kasacyjnej zostały sformułowane omyłkowo, a rzeczywistą intencją strony skarżącej kasacyjnie było wnioskowanie m.in. o orzeczenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w przedmiocie wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r., tj. wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego.

Podobnie również Sąd I instancji w wyroku wskazując przedmiot bezczynności błędnie określił go jako rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zamiast wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, mimo, iż w istocie tej ostatniej kwestii dotyczył wspomniany wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. Stanowiło to – mając na uwadze analizę akt sprawy i uzasadnienia samego orzeczenia - oczywistą omyłkę.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, a mianowicie naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie naruszenia powyższych przepisów upatruje oceny sprawy w kontekście prawa do informacji publicznej, a nie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego.

Ten pierwszy przepis stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego u.p.w.i.s.p., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. w oparciu o przepisy u.p.w.i.s.p. Wskazywanie przez Sąd I instancji na związki pomiędzy informacją sektora publicznego a informacją publiczną nie oznacza, że Sąd ten nie orzekał w granicach sprawy wyznaczonej treścią wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. i przepisami u.p.w.i.s.p.

Nie zachodzi również w kontrolowanej sprawie wspomniany drugi przypadek naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., niestanowiący samodzielnej podstawy kasacyjnej, wymagający dla skutecznego jego podniesienia powiazania go z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12, wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Strona skarżąca kasacyjnie wiąże bowiem zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 141 § 4 p.p.s.a., który jest przepisem postępowania przed sądem administracyjnym, a tym samym organ nie mógł go naruszyć. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), a do tego w istocie zmierza zarzut podniesiony w rozpoznawanej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej.

Jeśli chodzi natomiast o drugi z przepisów podniesionych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., to stanowi on, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Ponadto naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09 oraz z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09).

W kontekście powyższych uwag należy zauważyć, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok poddaje się kontroli. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie podjęte czynności organu były prawidłowe i nie doszło do naruszenia prawa oraz jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Ponadto Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a to tego w istocie zmierza powyższy zarzut powiązany z art. 134 § 1 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2018 r., II GSK 2562/16).

Powyższe powodowało brak podstaw do uwzględnienia zarzutu błędnego oddalenia skargi, jako konsekwencji naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. będący przepisem kompetencyjnym nie mógł bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skoro Sąd I instancji nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi, czego w skardze kasacyjnej nie podważono, to oddalając skargę nie mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł być także uwzględniony zarzut dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. polegającej na uznaniu, że "ponownie wykorzystywane mogą być tylko informacje będące informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., podczas gdy charakter wnioskowanych informacji jako informacji publicznych jest całkowicie irrelewantny dla możliwości ich ponownego wykorzystywania jako informacji sektora publicznego".

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie stwierdził, że "ponownie wykorzystywane mogą być tylko informacje będące informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p.". Sąd I instancji zaliczył do informacji sektora publicznego obok informacji publicznych również inne informacje, tj. informacje rozumiane jako dokument, o którym mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE stanowiące zasób bibliotek, archiwów i muzeów, "gdyż te służąc celowi publicznemu niejednokrotnie nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna na gruncie przepisów u.d.i.p.", podkreślając, iż w zakresie pojęcia "informacji sektora publicznego" zawiera się informacja publiczna oraz inne treści będące w posiadaniu podmiotów, które udostępniają lub przekazują w celu ponownego wykorzystania, które wykraczają poza zakres pojęcia informacji publicznej (str. 6 uzasadnienia). Już zatem chociażby z tego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. nie był zasadny.

Po drugie nie jest trafny wyrażony na tle art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. pogląd strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym "charakter informacji jako informacji publicznych jest całkowicie irrelewantny dla możliwości ich ponownego wykorzystywania jako informacji sektora publicznego". Wyjaśnienie podstaw zakwestionowania stanowiska strony skarżącej kasacyjnie wymaga szerszego odniesienia się do regulacji u.p.w.i.s.p., podzielając w tym zakresie argumentację przedstawioną w wyroku NSA z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...].

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3. Wykładnia wyłącznie językowa tego przepisu, oderwana od pozostałych unormowań u.p.w.i.s.p. mogłaby prowadzić do wniosku, że informacją sektora publicznego jest w istocie każda treść, byleby została utrwalona i była w posiadaniu określonych w ustawie podmiotów. Wniosek ten nie znajduje jednak uzasadnienia na tle całokształtu regulacji u.p.w.i.s.p. Analiza przepisów u.p.w.i.s.p. wykazuje bowiem że reguluje ona "zasady i tryb udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania (...)" (art. 1). Sens wyodrębniania kategorii "informacji sektora publicznego" związany jest zatem z udostępnianiem i przekazywaniem tego rodzaju informacji w celu ponownego wykorzystywania, gdyż tylko ponowne wykorzystywanie jest przedmiotem regulacji u.p.w.i.s.p. Konieczne jest zatem uwzględnienie powyższej kwestii w procesie odkodowywania legalnej definicji ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. W art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. ustawodawca wskazał, że przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zwane dalej "użytkownikami", informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona". Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem unormowań ustawy są informacje sektora publicznego wytworzone "dla celu publicznego", tylko bowiem w takiej sytuacji można dokonywać oceny, czy cel komercyjny lub niekomercyjny przyświecający użytkownikowi, jest "inny niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona". Możliwe byłoby w tej sytuacji przyjęcie, że szeroki katalog informacji sektora publicznego, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. obejmuje dwie kategorie, tj. kategorię wszelkich informacji utrwalonych i będących w posiadaniu określonych w ustawie podmiotów, do których dostęp pozostaje poza regulacjami u.p.w.i.s.p. oraz kategorię takich informacji utrwalonych i będących w posiadaniu określonych w ustawie podmiotów, które zostały wytworzone "dla celu publicznego" i do których dostęp jest unormowany w przepisach u.p.w.i.s.p. Wyodrębnianie pierwszej z wyżej wskazanych kategorii pozbawione jest jednak jakiegokolwiek znaczenia prawnego, skoro ustawa kreuje "prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego" (art. 5), a nie "prawo do informacji sektora publicznego". W związku z tym uzasadniony rezultatami wykładni systemowej jest wniosek, zgodnie z którym nie tylko w art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p., lecz w obydwu ustępach art. 2 u.p.w.i.s.p. zostały zakodowane elementy normatywnej definicji informacji sektora publicznego, tj. takiej informacji, która jest przedmiotem regulacji ustawy (art. 1), a na jej podstawie stanowi również element treści publicznego prawa podmiotowego, o jakim stanowi art. 5 ustawy.

Rezultaty wykładni językowej i systemowej prowadzą zatem do wniosku, że informacją sektora publicznego w rozumieniu u.p.w.i.s.p. jest taka informacja utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie, która może podlegać ponownemu wykorzystywaniu, a zatem tylko taka, która została wytworzona dla celu publicznego. Innymi słowy informacją sektora publicznego jest informacja wytworzona dla celu publicznego utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie.

W tak odkodowanej definicji legalnej informacji sektora publicznego ustawodawca posłużył się kategorią "celu publicznego". Jednocześnie w art. 2 ust. 3 u.p.w.i.s.p. nawiązał dodatkowo do kategorii "zadań publicznych" stanowiąc, że ponownym wykorzystywaniem w rozumieniu ustawy nie jest udostępnianie lub przekazanie informacji sektora publicznego przez podmiot wykonujący zadania publiczne innemu podmiotowi wykonującemu zadania publiczne wyłącznie w celu realizacji takich zadań. Kompletne odczytanie treści definicji informacji sektora publicznego wymaga zatem ustalenia na tle przepisów u.p.w.i.s.p. treści powyższych pojęć. Pojęcia te należą do kanonu pojęć nauki prawa administracyjnego, a zatem w odkodowaniu ich treści na tle u.p.w.i.s.p. niezbędne jest przeprowadzenie procesu wykładni również z perspektywy celów i zadań prawa administracyjnego i administracji publicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy roszczenie o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego jest roszczeniem, którego adresatem jest państwo reprezentowane przez jego organy, a nie inny członek wspólnoty państwowej, a dodatkowo w art. 25 ust. 2 u.p.w.i.s.p. przewidziano ochronę sądowoadministracyjną w postępowaniach o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

Związki pomiędzy takimi kategoriami jak cel publiczny, interes publiczny czy zadanie publiczne są ścisłe i w istocie nierozerwalne. W nauce zasadnie podkreśla się, że prawo administracyjne jako prawo publiczne ukierunkowane jest na realizowanie w granicach tego prawa celów publicznych i innych wartości publicznych, takich jak interes publiczny, dobro publiczne, zadania publiczne, sprawy publiczne, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Na skutek historycznej ewolucji interes publiczny – w kształcie określonym przez doktrynę nowożytnego państwa - zachował się w państwie prawnym jako cel działania administracji związanej prawem pochodzącym od przedstawicieli narodu (por. J. Boć, Prawo administracyjne jako prawo publiczne, /w? J. Boć (red.): Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 37-41).

Na podstawie ustaleń doktryny prawa administracyjnego można przyjąć, że "celem publicznym rozumianym szeroko jest już samo działanie administracji zdeterminowane prawnie i ukierunkowane na realizację interesu publicznego, a celem publicznym w wąskim rozumieniu jest pożądany wynik tego działania - w postaci zrealizowania interesu publicznego - o sprecyzowanym kształcie. O ile zrealizowanie celu publicznego zawsze oznacza zaspokojenie jakiegoś interesu publicznego, o tyle działanie w interesie publicznym nie zawsze musi doprowadzić do zaspokojenia tego interesu, co nie przekreśla faktu, że również jest działaniem realizującym cel publiczny. Z punktu widzenia kryterium treści pomiędzy pojęciami celu publicznego i interesu publicznego można w związku z tym stawiać znak równości. Zrealizowanie celu publicznego oznacza zarówno przeprowadzenie odpowiednich działań (np. jurysdykcyjnych) dla realizacji interesu publicznego, jak i zaspokojenie interesu publicznego, a podjęcie działań w imię interesu publicznego jest zabiegiem skierowanym na realizację celu publicznego. (...) O ile realizacja celu publicznego w jego szerokim rozumieniu jest podstawową cechą działań administracji, którą powinna ona realizować niezależnie od tego, czy ustawodawca wyraźnie na taki obowiązek wskazuje, to wymóg uzyskania przez administrację określonego, konkretnego wyniku jej działania powinien być sprecyzowany przez prawodawcę, aby konkretne obowiązki administracji (a tym samym odpowiadające im z reguły prawa adresatów działań administracji) były określone wprost, aby zatem można było wymagać od administracji zrealizowania tych konkretnych obowiązków i aby możliwe było skontrolowanie działań administracji w tym zakresie. Niedopuszczalne byłoby zwłaszcza powierzenie ustalania tego wymogu samej administracji, gdyż byłoby to równoznaczne z ustalaniem przez nią samą konkretnych celów, jakie ma ona realizować, co z kolei kłóciłoby się z jej wykonawczym, służebnym charakterem względem demokratycznie legitymowanej władzy ustawodawczej" (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s. 94-95 oraz przytaczane tam poglądy doktryny: s. 84 i nast.).

Definicja informacji sektora publicznego rozumianej jako informacja wytworzona dla celu publicznego utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie, rozpatrywana na tle przepisów u.p.w.i.s.p. skłania do wniosku, że pojęcie celu publicznego zostało użyte w tej definicji w jego szerokim rozumieniu. Przemawia za tym charakter prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego jako publicznego prawa podmiotowego.

Charakter ten określa art. 5 u.p.w.i.s.p. Wynika z niego roszczenie o ponowne wykorzystywanie takich informacji sektora publicznego, które zostały udostępnione w sposób wskazany w tym przepisie, tj. w systemie teleinformatycznym lub na wniosek o ponowne wykorzystywanie. Ustawodawca wyposaża zatem "każdego" w pewną sferę prawnego zachowania, tj. sferę "korzystania". Jednocześnie analiza przepisów u.p.w.i.s.p. wykazuje, że korzystanie to może odbywać się wyłącznie na ściśle określonych w ustawie warunkach. Spełnienie tych warunków nie daje podstaw do odmowy uwzględnienia roszczenia o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Istotą unormowania u.p.w.i.s.p. jest zatem wprowadzenie reglamentacji prawnej w zakresie przyznanego prawa korzystania z określonego rodzaju istniejącej już informacji jako pewnego dobra. Prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego przedstawia się jako prawo o treści negatywnej, z którego wynika roszczenie o nieingerencję w to prawo poza granice wskazane w ustawie.

Pojęcie celu publicznego użyte w definicji legalnej informacji sektora publicznego określa zakres wykreowanego przez prawodawcę publicznego prawa podmiotowego, a nie przesłanki ingerencji w to prawo lub jego reglamentacji, jak to ma miejsce np. w ustawowej konstrukcji wywłaszczenia (w art. 21 ust. 2 Konstytucja RP stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem) bądź w przypadku określania zakresu i sposobu czynienia użytku z kompetencji organów państwa (zgodnie z art. 216 ust. 1 Konstytucji RP środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie). O ile w sytuacjach, w których przesłanka celu publicznego dotyczy ingerencji w sferę praw adresatów działań administracji, standardy demokratycznego państwa prawnego uzasadniają posługiwanie się wąskim rozumieniem celu publicznego, o tyle nie ma podstaw do tego, aby ujmować kategorię celu publicznego, o jakiej mowa w art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. w jego wąskim rozumieniu, skoro w tym przypadku przy pomocy tej kategorii określa się zakres publicznego prawa podmiotowego. W konsekwencji nie powinno zaskakiwać, że ustawodawca nie sprecyzował w u.p.w.i.s.p. celu publicznego tak, jak to uczynił w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204) określającej zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 pkt 1), gdzie expressis verbis określił ten cel w ustawie nazywając go właśnie w tekście ustawy celem publicznym. Szerokie rozumienie pojęcia celu publicznego (pierwotnego celu publicznego) użytego w definicji legalnej informacji sektora publicznego przyjmowane jest również w doktrynie, gdzie podkreśla się, że za "pierwotny cel publiczny należy uznać, na gruncie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, cel, dla którego i.s.p. została wytworzona (pierwotny cel publiczny sensu stricto), jak i inne cele w ramach zadań publicznych, dla których i.s.p. jest wykorzystywana (pierwotny cel publiczny sensu largo). Obejmuje on operacje na informacji podejmowane na podstawie prawa dla realizacji zadań publicznych, w tym używanie i.s.p. w innych celach, niż została wytworzona, dla realizacji zadań publicznych, jak również udostępnianie informacji publicznej w granicach prawem określonych, na przykład na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotom spoza administracji publicznej" (por. A. Piskorz-Ryń, Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2018, s. 143-144).

Przyjęcie, że ustawodawca posłużył się w definicji informacji sektora publicznego kategorią celu publicznego w jego szerokim rozumieniu uzasadnia stwierdzenie, że informacją sektora publicznego jest utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie informacja wytworzona w ramach działania zdeterminowanego prawnie i bezpośrednio ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, tj. działania będącego podstawową cechą zachowań administracji publicznej realizującej zadania publiczne, którą powinna ona realizować niezależnie od tego, czy ustawodawca wyraźnie na taki obowiązek wskazuje.

Tak odkodowana definicja legalna informacji sektora publicznego pozwala przyjąć, że w zakresie tego pojęcia mieści się kategoria informacji publicznej. Skoro bowiem, zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, informacja publiczna to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to pojęcie informacji publicznej należy wiązać bezpośrednio z wykonywaniem przez jej dysponentów zadań publicznych (na co wprost wskazuje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wykonywanie zadań publicznych jest z istoty rzeczy ukierunkowane na realizacje celów publicznych, a aksjologicznym uzasadnieniem kreowania przez prawodawcę w porządku prawnym prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie jawności i transparentności życia publicznego jako standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). U podstaw normatywnej kategorii informacji publicznej, w tym jej wytworzenia, leżą zatem wartości związane z wykonywaniem zadań publicznych, a tym samym z realizacją szeroko rozumianych celów publicznych. Pojęcie informacji publicznej mieści się więc w szerszej kategorii informacji sektora publicznego mogącej podlegać ponownemu wykorzystywaniu. Nie jest zatem trafne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, według którego "charakter informacji jako informacji publicznych jest całkowicie irrelewantny dla możliwości ich ponownego wykorzystywania jako informacji sektora publicznego". Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, z uwagi na określenie pierwotnego celu publicznego informacji" ( str. 7 uzasadnienia).

Warto przy tym zwrócić uwagę, że skoro art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności, to informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Mając na uwadze przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności, przez które rozumie się "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.), Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216), należy przyjąć, że działanie oznacza aktywność ukierunkowaną na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakąkolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju aktywność organizacyjno-techniczna stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Warto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjęto, że rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana (a zatem skierowana bezpośrednio) na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów (por. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 24 stycznia 2018 r., I OSK 319/16; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17).

Uwagi powyższe prowadzą do wniosku, zgodnie z którym jeżeli określona informacja nie ma charakteru informacji publicznej z tego względu, że stanowi informację związaną ze sferą wewnętrzną podmiotów zobowiązanych do udostępnienia tego rodzaju informacji (a taki niewątpliwie charakter ma terminarz spotkań M. oraz księga wejść i wyjść) nie może być również kwalifikowana

jako informacja sektora publicznego. Informacja związana ze sferą wewnętrzną podmiotów zobowiązanych do udostępnienia tego rodzaju informacji nie będąc bowiem informacją o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na bezpośrednie wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, nie może być bowiem traktowana jako informacja wytworzona w ramach działania zdeterminowanego prawnie i bezpośrednio ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, tj. jako informacja wytworzona "dla celu publicznego".

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 1 u.p.w.i.s.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. Naruszenie tego przepisu skarżący upatruje w uznaniu, że "przepis ten pozwala na wniosek, że nie może podlegać ponownemu wykorzystywaniu informacja, która pierwotnie nie służyła celowi publicznemu". Natomiast Sąd zasadniczo dokonując wykładni tego przepisu odwoływał się się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu projektu u.p.w.i.s.p. wskazującej , iż ustawa nie określa własnych zasad dostępu do informacji. Dostęp do informacji publicznej jest realizowany na przykład na zasadach określonych w u.d.i.p. Dostęp ten nie oznacza automatycznego prawa do ponownego wykorzystywania, poza wyjątkami określonymi w projekcie ustawy (np. BIP). Stąd w celu wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości w art. 7 ust. 1 u.p.w.i.s.p. wprowadza się zasadę, że ponowne wykorzystywanie nie narusza prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania oraz innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego (art. 1 ust. 3 dyrektywy 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.). Natomiast konstatacja, iż "nie może podlegać ponownemu wykorzystywaniu informacja, która pierwotnie nie służyła celowi publicznemu", jest efektem kompleksowej analizy przepisów u.p.w.i.s.p. oraz wspomnianej powyżej dyrektywy, która nie stoi w sprzeczności z odkodowaną powyżej definicją informacji sektora publicznego jako informacji wytworzonej dla celu publicznego, utrwalonej i będącej w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie. Ponadto podkreślić należy, iż skoro ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego dotyczy wykorzystania informacji w celu innym niż pierwotny cel publiczny (art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p.), to treść art. 7 ust. 1 u.p.w.i.s.p. uzasadnia wniosek, że jeżeli podmiot zobowiązany stwierdzi, że ma do czynienia z żądaniem, które podlega przepisom u.d.i.p. (tzn. w ocenie wnioskodawcy dotyczy działalności, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, co następnie jest oceniane przez organ na podstawie u.d.i.p.) bądź innym określającym zasady dostępu do informacji, to nie ma podstaw do tego, by w takiej sytuacji stosować przepisy u.p.w.i.s.p. W takim przypadku uzasadnione jest poinformowanie o tej okoliczności zainteresowanego ze wskazaniem na treść art. 7 ust. 1 u.p.w.i.s.p., a jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie przepisy ustaw, o których mowa w tym przepisie uzasadniona jest realizacja dostępu w sposób i formie w nich przewidzianych (por. M. Sakowska-Baryła w: Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Wyd. Ministerstwo Cyfryzacji, Warszawa 2016 r., str. 53). Wobec tego również, iż zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 u.p.w.i.s.p. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Do niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, które podlegają zwrotowi od strony skarżącej kasacyjnej na rzecz strony przeciwnej, Naczelny Sąd Administracyjny zaliczył nie tylko wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za udział w rozprawie, ale również zwrot kosztów związanych z przygotowaniem odpowiedzi na skargę kasacyjną przez tegoż pełnomocnika (por. uchwalę 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3, poz. 38).