Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 781/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r.,

znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267

ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku G. W. o ponowne

rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r.

znak [...], odmawiające, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.,

wszczęcia na wniosek G. W., postępowania w sprawie stwierdzenia

nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]w przedmiocie nałożenia na G.

W. kary w wysokości 75000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu

budowlanego z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że

postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor

Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru

Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...], i nałożył na inwestora

G. W. karę w wysokości 75000 zł (siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych)

z tytułu przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części obiektu budowlanego (parter)

zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]w [...]przy ul. [...], pełniącej funkcję sklepu z artykułami kosmetycznymi, z naruszeniem

przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane.

Następnie organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z

dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 816/09 oddalił skargę G. W.

na postanowienie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]; zaś Naczelny

Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2011 r., w sprawie II OSK 1260/10

oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz w świetle uchwały Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 organ wskazał, że zasadnicze

znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawomocny wyrok

WSA w Łodzi z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 816/09, który oddalając skargę

na decyzję przesądził o jej zgodności z prawem, tzn. o zgodności ustalonego stanu

faktycznego i dokonanej do niego subsumcji stanu prawnego. Wyrok ten stosownie do art

170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270), wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał

lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w

ustawie także inne osoby.

Zgodnie z powołaną uchwałą I OPS 6/09 (LEX nr 530338), żądanie stwierdzenia

nieważności decyzji/postanowienia, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem

sądu administracyjnego, należało załatwić przez wydanie decyzji/postanowienia o

odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania

zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany

uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie

niedopuszczalnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie

Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. złożył G.

W. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go

postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art

80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz rażące naruszenie art. 61 a § 1 w związku z art. 156 k.p.a.

W skardze skarżący zaznaczył, że istotne znaczenie dla sprawy ma właściwe ustalenie

jakie zachowanie inwestora należy uznać za rozpoczęcie użytkowania obiektu lub jego

części w znaczeniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Dotyczy to w szczególności

sytuacji, gdy dokonano czynności przygotowujących do użytkowania. Podkreślił, że

zawiadomił organ o zakończeniu budowy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej

oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym

postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 iipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zrn.), sądy administracyjne sprawują wymiar

sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle §

2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z

prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z

zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem

materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd

administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach a

jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem

prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchylają lub stwierdza jej nieważność.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na

uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie

organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem.

W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora

Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. wydane w przedmiocie odmowy, w oparciu

o art. 61 a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności

postanowienia o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

Wskazać zatem trzeba, że w niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do Głównego

Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności postanowienia

Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]h z dnia [...] maja 2009 r. Nr

[...]nakładającego na skarżącego karę w wysokości 75000 złotych z tytułu nielegalnego

użytkowania.

Bezspornym w sprawie jest, że powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2009 r.

zostało wyeliminowane w całości z obrotu prawnego postanowieniem [...]

Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...].

W sprawie niesporne jest także, że postanowienie [...] Wojewódzkiego

Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]było kontrolowane

przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r.,

sygn. akt II SA/Łd 816/09 oddalił skargę G. W. na postanowienie

[...] WINB z dnia [...] sierpnia 2009 r Nr [...]; oraz Naczelny Sąd

Administracyjny, który wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2011 r., w sprawie II OSK 1260/10

oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

W tym miejscu wskazać należy, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 r. nr

2, poz. 18, wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę

oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione

przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a. - wówczas

obowiązujący; w aktualnym stanie prawnym rolę tę przejął art. 61 a § 1 k.p.a.) wówczas,

gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej

ustali wystąpienie - z uwagi na wydany wcześniej wyrok sądu - przeszkody przedmiotowe

czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skoro wyrok oddalający skargę jest

prawomocny, to zawarta w nim ocena co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie

może być podważona w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji,

chyba, że podniesione zostaną kwestie, które nie były badane przez sąd administracyjny

we wcześniejszym postępowaniu

W uzasadnieniu tej samej uchwały dalej wskazano jednocześnie, że: "Zgodnie z art.

153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w

orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie

lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego

oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku

Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o

sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu

przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej

Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu

przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając

wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw.

zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów

lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji

wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty

Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne", seria I, Prawo, z

62, Łódź 1969, s. 3 i n.)." [..,] i dalej: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem,

ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu

powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym

na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie

wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem

rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w

wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających

wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do

jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi

administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności

decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy

osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot

stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). [...] Dokonanie tego

rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego

wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot

powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną

dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1

k.p.a.)."

Biorąc zatem pod uwagę wykładnię zawartą w uchwale NSA z dnia 7 grudnia 2009 r.I

OPS 6/09, na którą powołuje się organ orzekający w sprawie, wskazać w tym miejscu

trzeba, że ww. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia

2009 r., sygn. akt II SA/Łd 816/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31

sierpnia 2011 r., w sprawie II OSK 1260/10 zawierały uzasadnienie, zatem była możliwość

zbadania i porównania zakresu oceny Sądów z argumentacją i zarzutami strony zawartym

w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej, że skarżący zgłosił do organu fakt

zakończenia budowy oraz odnośnie zachowania inwestora, które należy uznać za

rozpoczęcie użytkowania za Naczelnym Sądem Administracyjnym (II OSK 1260/10)

wskazać trzeba, że: "Podstawą do działania dla organów nadzoru budowlanego w sprawie

niniejszej był protokół kontroli dokonanej w dniu 6 kwietnia 2009 r. z którego wynika, że

obiekt jest użytkowany w zakresie kondygnacji parteru a użytkowanie obiektu polega na

wykorzystywaniu pomieszczeń parteru w części rozbudowywanej na sklep z artykułami

kosmetycznymi. Ustalenia te potwierdziła dokumentacja fotograficzna. W kontroli

uczestniczył również inwestor, który podpisał się pod ustaleniami protokołu, nie wnosząc

do niego żadnych uwag. [...] Protokół z kontroli wraz ze dokonanymi zdjęciami, do którego

inwestor nie zgłosił zastrzeżeń, stanowi wystarczający dowód przystąpienia do

nielegalnego użytkowania obiektu. Z protokołu tego wynika także wyraźnie, kto jest

inwestorem a zarazem podmiotem zobowiązanym do uzyskania pozwolenia na

użytkowanie oraz w jakiej części obiektu przystąpiono do użytkowania. Sposób tego

użytkowania obrazują zdjęcia zrobione podczas kontroli i dołączone do protokołu.

Oczywistym jest również, że [...] nielegalnego przystąpienia do użytkowania dokonał

inwestor - skarżący, który także złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. [...]

Należy bowiem przypomnieć, że karę, o której mowa art. 57 ust. 7 ustawy Prawo

budowlane wymierza się za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez

stosownego zezwolenia co miało miejsce w sprawie niniejszej. [...] Organy administracji

orzekające w sprawie niniejszej dokładnie wyjaśniły bowiem jej stan faktyczny oraz w

sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy".

A zatem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu porównania

rozważań Sądu zawartych w uzasadnieniach ww. wyroków WSA i NSA oraz argumentacji

strony zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia nakładającego

karę z tytułu nielegalnego użytkowania, słusznie doszedł do przekonania, że zarzuty

zawarte we wniosku były badane przez Sądy prowadzące postępowanie w sprawie

nałożonej kary, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Stosownie zaś do

powołanej wcześniej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia

2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, jeżeli oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez

sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu

stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia - wydany

wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie

stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny

objętej powagą rzeczy osądzonej.

Reasumując, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej, czyli jak w

niniejszej sprawie, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., może mieć zatem miejsce w

sytuacjach niespornego ustalenia przez organ co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu,

a zatem czy jest on związany oceną prawną, która odnosi się do określonych elementów

uzasadnienia zapadłego wyroku. Z uwagi na fakt, że wyroki Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 816/09 oraz

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie II OSK 1260/10

zawierały uzasadnienia, w niniejszej sprawie można było z całą pewnością stwierdzić, że

organ mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności

postanowienia. Zarzuty skarżącego były bowiem przedmiotem skargi w sprawach

sądowych zakończonych ww. wyrokami, jak i wniosku o stwierdzenie nieważności.

Dlatego prawidłowo organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia

nieważności objętego wnioskiem postanowienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.;

dalej: p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w wyroku.