Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1456/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 165
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 478/15 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 478/15, uwzględnił skargę M. B. (dalej: "skarżąca", "strona") i uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] maja 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2015 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Zielonej Górze na podstawie art. 6, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i 2 oraz art. 91 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., zwanej dalej u.g.h.), wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za urządzanie gier na automacie "[...]" nr [...] (numer inwentarzowy [...]) poza kasynem gry tj. w barze "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na eksperyment przeprowadzony w toku kontroli, jak również na opinię biegłego sądowego, z której wynika, że gry urządzane na automacie spełniają wymogi z art. 2 ust. 5 u.g.h. Organ I instancji wskazał, że M. B. jest osobą, która spełnia przesłanki urządzającej gry poza kasynem gry w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Tak więc zachowanie strony spełnia przesłanki zawarte w art. 89 ust. 1 pkt 2, a kara pieniężna za ww. zachowanie powinna zostać nałożona na podstawie art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.

W wyniku odwołania skarżącej Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że gry urządzane na automacie mają charakter losowy, a urządzenie było użytkowane poza kasynem gry. Ponadto skarżąca nigdy nie uzyskała zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w formie kasyna gry i w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a sporny automat nie został zarejestrowany. Powyższe okoliczności stanowiły – zdaniem organu odwoławczego - podstawę do wymierzenia kary na podstawie art. 89 u.g.h.

Od ww. decyzji strona złożyła skargę do WSA w Gorzowie Wlkp.

W skardze strona domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania o zgodność art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2 z Konstytucją. Strona zarzuciła przede wszystkim brak możliwości wymierzenia kary na podstawie wskazanych w decyzji przepisów u.g.h.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecny tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę spółki na powyższą decyzję i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że automat jest automatem do gier hazardowych w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy o grach hazardowych oraz że skarżąca nie posiada zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, które uprawniałyby do urządzania gier na tych automatach. WSA uznał jednak, że stwierdzony delikt administracyjny został przez organy obu instancji nieprawidłowo zakwalifikowany jako zachowanie spełniające znamiona art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych (tj. jako urządzanie gier na automacie poza kasynem gry) zamiast czynu unormowanego w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych (tj. jako urządzanie gier hazardowych m.in. bez koncesji lub bez wymaganej rejestracji automatu).

Zdaniem WSA, opisane w art. 89 u.g.h. delikty administracyjne dotyczą różnych etapów urządzania gier na automatach. Czynności związane z uzyskaniem koncesji i wymaganej rejestracji automatu poprzedzają rozpoczęcie działalności gospodarczej w tym zakresie i warunkują jej legalność, zatem podmiot, który nie legitymuje się tymi dokumentami działa nielegalnie i podlega karze pieniężnej, która wynosi 100% przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry (art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.), natomiast kara za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy dotyczy urządzającego te gry legalnie, lecz z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie. WSA zauważył przy tym, że wymierzenie kary w wysokości 12.000 zł od każdego automatu umożliwia podmiotowi urządzającemu grę na automacie poza kasynem gry zachowanie przychodu z tej gry ponad kwotę kary. Zdaniem WSA nie można przyjąć, aby podmiot działający nielegalnie mógł być premiowany w ten sposób.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji obu instancji naruszyły prawo materialne przez niewłaściwą kwalifikację deliktu do art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Dlatego też uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. W związku z tym WSA zalecił organom administracji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniły ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku oraz przeprowadziły stosowne czynności dowodowe, które pozwolą na ustalenie wysokości kary z uwzględnieniem powołanej regulacji. Organy zobowiązane zostały do ustalenia dotyczącego wysokości przychodu strony, uzyskanego w wyniku funkcjonowania automatu.

Skargą kasacyjną z dnia [...] lutego 2016 r. Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pomimo tego, że w sprawie nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa uzasadniających takie rozstrzygnięcie,

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 181 oraz art. 191 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; obecny tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; dalej: o.p.) polegające na uznaniu, iż organ winien w niniejszej sprawie dokonać ustaleń pozwalających na ustalenie wysokości kary;

II. prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 89 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w stanie faktycznym sprawy, tj. urządzaniem gry na automacie poza kasynem gry winien znaleźć zastosowanie art. 89 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 89 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku stwierdzonego braku u urządzającego gry hazardowe zezwolenia na urządzanie gier poza kasynem, przepis ten nie znajdzie zastosowania i wskutek takiego przyjęcia niezastosowanie przywołanego przepisu przez Sąd I instancji, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy, tj. urządzaniem gry na automacie poza kasynem gry przepis ten winien znaleźć zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty uzasadniające podniesione zarzuty.

Skarżąca nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasada i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast terminem do wniesienia skargi kasacyjnej, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający decyzje organów obu instancji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Przyjmując, że kontrolowane decyzje naruszają prawo materialne - art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych przez jego zastosowanie i art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez jego niezastosowanie - Sąd I instancji jednocześnie przesądził, że strona wnosząca skargę urządzała gry na automacie z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie, a gry te były grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych.

Wskazane przez WSA powyżej istotne okoliczności faktyczne skutkowały nałożeniem przez właściwy organ na skarżącą karę pieniężną w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten przewiduje, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołana w toku postępowania administracyjnego przez organy obu instancji podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a pogląd Sądu I instancji wskazujący, że w opisanym stanie faktycznym powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych jest nieuprawniony. Podkreślić należy, że zajęte przez Sąd I instancji stanowisko było prezentowane, jednakże niejednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z pojawieniem się rozbieżności w orzecznictwie Prezes Naczelnego Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej, obejmującej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".

Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, przewidującą w punkcie 2, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten - jak podkreślono w przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany urządza gry na automatach. Podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież - jak to wynika z art. 6 ust. 4 ustawy o grach hazardowych - nie może uzyskać ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne, o koncesję taką mogą się ubiegać. Na gruncie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych penalizowane jest bowiem zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach.

Uchwałą tą skład rozpoznający niniejszą sprawę jest związany, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14, publ. CBOSA).

W tej sytuacji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych poprzez błędną ich wykładnię, a w efekcie niewłaściwe ich zastosowanie.

W konsekwencji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zasadnie zarzuca skarżący kasacyjnie organ, że w sprawie doszło do nieprawidłowego uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nieprawidłowe było również nakazanie organom prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w celu ustalenia wysokości kary wynikającej z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.

Oparcie skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia prawa materialnego obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę skarżącej. Jak już bowiem wcześniej wskazano, istotne elementy stanu faktycznego, niezakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym, uprawniały do przyjęcia, że skarżąca urządzała gry na automatach poza kasynem gry, a tym samym podlegała sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Wysokość nałożonej kary odpowiada natomiast treści art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych i wynosi 12.000 zł od każdego automatu.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

M. Sachajko B. Mleczko-Jabłońska A. Skoczylas