Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2023/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 95  pkt 4,  art. 11  ust. 1,  art. 13  ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. S. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania J. S. i J. C., decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [..] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekającą o ustanowieniu na 99 lat za czynszem symbolicznym prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...], uregulowanej w Kw Nr [...] oraz działka nr [...] o pow. [..]. uregulowanej w Kw Nr [...] obie z obr. [...], położonych przy ul. [...] (obecny adres ul. [...] oraz orzekającą o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części działek ewidencyjnych nr [...] oraz działki nr [...] obr. [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej [...] nr rej. hip. [...], dz. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] (obecnie [...]) znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej "dekretem". Z dniem 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu, przeszły na własność gminy W., a następnie Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt, stanowiący obecnie zabudowaną działkę ewidencyjną nr [...] uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] o pow. [...] użytkowaną przez [...], niezabudowaną działkę ewidencyjną nr [...] uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] o pow. [...], część niezabudowanej działki ewidencyjnej nr [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] o pow. [...] oraz niezabudowaną część działki ewidencyjnej nr [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] o pow. [...] znajdującą się w pasie drogowym ul. [...] - wszystkie działki z obrębu [...] stał się w dniu 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1993 r.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195) grunt przedmiotowej nieruchomości hipotecznej, stał się własnością Gminy W. Obecnie, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), przedmiotowa nieruchomość stanowi własność W.

Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] listopada 1948 r, tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu [...]. Termin do składania wniosków upłynął w dniu [...] maja 1949 r. W dniu [...] maja 1949 r. dawna właścicielka hipoteczna S. R. złożyła wniosek o przyznanie jej prawa własności czasowej na nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej hipotecznie jako [...] nr rej hip. [...], dz. [...]. Jak wynika z treści zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] grudnia 1974 r., L. dz. [..] - tytuł własności nieruchomości oznaczonej jako [...] nr rej hip. [...], dz. [...] o pow. [...] uregulowany był na rzecz S. R. w [...] części oraz H. G. w [...] części, niepodzielnie na mocy aktu kupna z dnia [...] września 1946 r. Następnie umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] listopada 1952 r. W. C. oraz jego żona A. C. nabyli od S. R. wszelkie uprawnienia wynikające z dekretu do opisanej wyżej nieruchomości hipotecznej.

Prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [...] Zastępca Kierownika Wydziału Terenów Urzędu [...] przyznał odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na łączną kwotę [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, iż grunt pochodzący z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako [...] nr rej hip. [...], dz. [...] o pow. [...] stanowi obecnie zabudowaną działkę ewidencyjną nr [...] uregulowaną księdze wieczystej nr [...] o pow. [...] użytkowaną przez [...], niezabudowaną działkę ewidencyjną nr [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] o pow. [...], część niezabudowanej działki ewidencyjnej nr [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] o pow. [...] oraz niezabudowaną część działki ewidencyjnej nr [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] o pow. [...], znajdującą się w pasie drogowym ul. [...] - wszystkie działki z obrębu [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt podziału części nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy [..] prowadzi księgę wieczystą nr [...] stanowiącej własność W., położonej w W. przy ul. [..] opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] w obrębie [...] na następujące działki: - dz. nr [...] o pow. [...]; - dz. nr [...] o pow. [...] - która objęta jest roszczeniem, dz. nr [...] o pow. [...] oraz projekt podziału części nieruchomości dla której Sąd Rejonowy [..] prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność W., położonej w Dzielnicy [...] przy ul. [...] opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] w obrębie [...] na następujące działki: dz. nr [...] o pow. [...] - która objęta jest roszczeniem, dz. nr [...] o pow. [...]. Powyższe działki zostały wykazane na mapie z projektem podziału nieruchomości Kw [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] i Kw [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...].

Aktualnie powyższy grunt nie jest objęty żadnym obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania W. (uchwalonym [...] października 2006 r. Uchwałą Rady W. Nr [...]) działki ewidencyjne nr [...], nr [...] oraz nr [...] znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - określonym jako teren o przewadze zabudowy [...]. Z akt sprawy wynika, iż grunt dawnej nieruchomości hipotecznej był [...], co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy elaborat szacunkowy, z treści którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość była [...], a także zdjęcia lotnicze z 1945 r.

Ponadto jak wynika z treści informacji z rejestru gruntów i budynków, na działce ewidencyjnej nr [...] (dawna działka ewidencyjna nr [...]) z obrębu [...], w 1976 r. zakończono budowę [...] (określonego w ewidencji gruntów jako [...]) o powierzchni zabudowy wynoszącej [...]. Ponadto jak wynika z treści pisma Biura [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. [...] oraz z załącznika graficznego, granice dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako [...] rej. hip. [...] dz. [...], przecinają [..] w miejscach, gdzie [...] o których mowa w przepisach rozporządzeń z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ l instancji podkreślił ponadto, że istniejący na przedmiotowym gruncie budynek został wzniesiony w latach powojennych i nie spełnia warunków art. 5 dekretu, który nie reguluje kwestii budynków wzniesionych po dniu jego wejścia w życie, tj. po [...] listopada 1945 r. Zgodnie z art. 5 dekretu budynki pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli - o ile istniały na gruncie w dniu wejścia w życie dekretu. Znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek został wybudowany ze środków Skarbu Państwa.

Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w pkt 1 ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. [...], położonego w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...] stanowiącego działkę nr [...] o pow. [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] oraz działkę nr [...] o pow. [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] - obie z obrębu [...], na rzecz J. S. w udziale wynoszącym [...] części i J. C. w udziale wynoszącym [...] części, w pkt 2 ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt 1 decyzji w wysokości netto [...] zł - płatny z góry w terminie do dnia [...] marca każdego roku na konto Urzędu [...]. Organ stwierdził, że czynszu tego nie pobiera się za rok, w którym zostanie ustanowione prawo użytkowania wieczystego, w pkt 3 odmówił osobom wymienionym w pkt 1 decyzji ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego część działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] o pow. [...] [...], położonego w W. przy ul. [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] o pow. [...] z obrębu [...] znajdującego się w pasie drogowym ul. [...]. W treści decyzji organ stwierdził również, że: 4. aktualnie powyższy grunt [...]. W obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania W. (uchwała Rady W. Nr [...] z dnia [..] października 2006 r.) działki nr [...] znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - określonym jako teren o przewadze zabudowy [...]. Działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających uli. [...] - drogi publicznej zaliczanej do kategorii [...]. 5. na gruncie, do którego ustanawia się prawo użytkowania wieczystego, znajduje się [...] należącego do [...] nr [...] (działka nr [...]) oraz [...] (działka nr [...]). 6. w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przez wieczystych użytkowników, o których mowa w pkt 1 decyzji - osoby te uiszczają opłaty roczne za użytkowanie wieczyste gruntu na zasadach ogólnych, określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) – zwanej dalej "ugn". Nie dotyczy to nabywania prawa użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia oraz jego nabycia przez osobę bliską. 7. decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1 oraz ustanowienia służebności gruntowych. Termin zawarcia umowy w formie aktu notarialnego zostanie wyznaczony po: - wygaszeniu w części dotyczącej gruntu o pow. [...], decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału [...] z dnia [...] czerwca 1975 r., sygn. [...], którą przyznano odszkodowanie za grunt o powierzchni [...] pochodzący z nieruchomości oznaczonej jako [...] nr rej hip. [...], dz. [...]; - zwrocie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za część gruntu o pow. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako [...] nr rej hip. [...], dz. [..], ustalonego prawomocną decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału [..] z dnia [...] czerwca 1975, sygn. [...]. Niestawienie się nabywcy bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej. 8. korzystanie z nieruchomości przez wieczystego użytkownika powinno być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku jego uchwalenia. 9. nieprzestrzeganie przez użytkownika wieczystego warunku określonego w punkcie 8 może skutkować rozwiązaniem umowy. Umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem terminu, na jaki została zawarta również w przypadku, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z terenu w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie.

Odwołanie od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. wnieśli J. S. i J. C. W odwołaniu wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej pkt 7, tj. w zakresie dotyczącym zwrotu odszkodowania za część dz. nr [...], które to odszkodowanie - według wiedzy odwołujących - nie zostało wypłacone. Skarżący podnieśli, że Prezydent W. nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] lutego 1949 r., złożonym w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Jak wynika z akt, na przedmiotową nieruchomość składają się obecnie działka nr [...] o pow. [..],[...] działka nr [...] o pow. [...], część [..] działki nr [...] o powierzchni [...] oraz [...] część działki nr [...] o pow. [...] znajdująca się w pasie drogowym ul. [...] - wszystkie działki z obrębu [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżanej decyzji stanowi art. 7 ust. 1-3 dekretu. Przepis ten w ust. 1 stanowi, iż dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, zaś w ust. 2 mówi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

W niniejszej sprawie na przedmiotowym terenie nie obowiązuje żaden plan zagospodarowania przestrzennego, który należałoby przyjąć jako podstawę rozważań co do ewentualnej zgodności zamierzeń użytkownika wieczystego z zapisami planu, a jedynie Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania W., zatwierdzone uchwałą Rady W. Nr [...] z [...] dnia października 2006 r., w którym grunt ten znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - określonym jako teren o przewadze zabudowy [...]. Działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], drogi publicznej zaliczanej do kategorii [...] uchwała nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] 2003 r. [...]). Na podstawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy, co wyklucza ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie o takim przeznaczeniu.

Z kolei co do działki nr [...], organ stwierdził, że grunt dawnej nieruchomości hipotecznej był [...], a wzniesiony budynek sfinansowany został ze środków Skarbu Państwa, w związku z czym brak jest obecnie możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego, co do tej części gruntu.

Kolegium zauważyło przy tym, że zaskarżona decyzja w obu kwestiach nie jest w sprawie sporna. Skarżący zajęli za to negatywne stanowisko, co do zawarcia w rozstrzygnięciu Prezydenta W. kwestii związanej z przyznaniem i wypłatą odszkodowania za część gruntu na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [..] bowiem według ich wiedzy odszkodowanie to nie zostało wypłacone. W obecnym stanie prawnym, sprawy dekretowe realizowane są w dwóch etapach administracyjnym i cywilnym. W postępowaniu administracyjnym wydawana jest decyzja o ustanowieniu lub odmowie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Natomiast warunki, na jakich właściciel oddaje grunt w użytkowanie wieczyste, są ustalane w trybie postępowania cywilnego, na podstawie zasad określonych w Kodeksie cywilnym bezwzględnie obowiązujących obie strony stosunku prawnego, jak i takich, które mogą wynikać z woli stron. Sam dekret nie zawiera regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Artykuł 7 ust. 3 in fine dekretu stanowi wprawdzie, że w razie uwzględnienie wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta, jednakże określenie tych "warunków" - uregulowanych obecnie w przepisach Kodeksu cywilnego - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które będzie dopiero prowadzone po wydaniu decyzji administracyjnej. To właśnie w ramach tego drugiego etapu rozstrzyga się o "warunkach", zawarcia tej umowy. Skoro normy prawa materialnego nie przewidziały w tym zakresie kompetencji orzeczniczych organów administracji publicznej, to sprawa ta, w myśl art. 2 § 3 Kpc, należy do drogi postępowania cywilnoprawnego (por. wyrok z dnia 5 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 580/, LEX nr 337477, z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1364/09, LEX nr 744982).

W rozpatrywanej sprawie należy zatem uznać, że stwierdzenia zawarte w pkt 7 decyzji stanowią element dodatkowy decyzji, z którego nie można wyprowadzać żadnych skutków prawnych obciążających stronę. Treść tych punktów ma w swej istocie jedynie charakter informacyjny. Właściciel gruntu przedstawił swoje stanowisko, dotyczące warunków, jakie winna dopełnić strona, poprzedzających dokonanie czynności cywilnoprawnej. Zaproponowane warunki wymagają zgody obu stron. W razie braku porozumienia niezbędne będą negocjacje, a w ostateczności - rozstrzygnięcie sporu, leżące w gestii sądu powszechnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 369/13). Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2870/13, Sąd orzekł, że w decyzji rozstrzygnięcie zostało zawarte po słowie orzekam, natomiast po zwrocie "oraz stwierdzam, że" jest wyłącznie informacją dla adresata decyzji. Nie inaczej należy traktować zaskarżone punkty decyzji w niniejszej sprawie.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] J. S. i J. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kwestionowaną decyzję zaskarżyli w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 ust. 2 dekretu; - art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W skardze wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz punktu 7 decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, że w pkt 7 zaskarżonej decyzji organu I instancji wskazano, że cyt. "Termin zawarcia umowy w formie aktu notarialnego zostanie wyznaczony po: - wygaszeniu w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...], decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. sygn. [...], którą przyznano odszkodowanie za grunt o powierzchni [...] pochodzący z nieruchomości oznaczonej jako [...] nr rej. hip. [...], dz. [...], - zwrocie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za część gruntu o powierzchni [...] pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej, oznaczonej jako [...] nr rej. Hip. [...], dz. [...], ustalonego prawomocną decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. sygn. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na podstawie wyżej opisanej decyzji z dnia [..] czerwca 1975 r. przyznane zostało poprzednikom prawnym skarżących W. C. i A. C. odszkodowanie w wysokości [...] zł, w tym za grunt [...] zł, za zabudowania [...] zł oraz za rośliny [...] zł.

Skarżący wskazali, że według ich wiedzy, odszkodowanie to nie zostało nigdy wypłacone W. i A. C. W aktach sprawy brak jest ponadto jakiegokolwiek dowodu na wypłatę tego odszkodowania osobom uprawnionym. Organ administracji, prowadząc postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku byłych właścicieli nieruchomości z dnia [...] maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...] nr hip. [...] nr rej. hip. [...], dz. [...], nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, naruszając tym samym przepis art. 77 § 1 Kpa. Decyzja Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r, w części dotyczącej pkt 7, narusza w sposób rażący przepis art. 7 ust. 2 dekretu.

Z ukształtowanego przez sądy administracyjne orzecznictwa wynika, że do uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu muszą zostać spełnione dwa warunki, a mianowicie: złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w ustawowym terminie oraz pogodzenie możliwości korzystania z gruntu przez właściciela zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie te dwa warunki zostały spełnione, a więc organ prawidłowo orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości. Natomiast brak jest podstaw prawnych do przesądzania w trybie decyzji administracyjnej o dodatkowych warunkach zawarcia umowy notarialnej. Z art. 7 ust. 3 dekretu wynika, że w razie uwzględnienia wniosku gmina ustali, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Warunki te powinny wynikać z treści tegoż dekretu, a więc np. ustalenie czynszu symbolicznego. W związku z powyższym od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] zostało złożone odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o uchylenie pkt 7 zaskarżonej decyzji, w części odnoszącej się do zwrotu odszkodowania z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 77 § 1 Kpa.

Zdaniem skarżących, argumentacja przedstawiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] września 2015 r., nr [...] jest wadliwa. Treść pkt 7 decyzji organu l instancji ma charakter wiążący i skutkujący zwrotem odszkodowania, które nie zostało poprzednikom prawnym skarżących wypłacone. Świadczy o tym brzmienie tego punktu, które wprost warunkuje zawarcie umowy notarialnej od wygaszenia decyzji odszkodowawczej i zwrotu odszkodowania. Nie jest to więc tylko informacja, jak twierdzi organ, ale warunek oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu stwierdzenie faktu wypłaty odszkodowania. Skoro organ nie wykazał, że odszkodowanie zostało wypłacone, to nie miał podstaw prawnych żądania jego zwrotu. Tym samym naruszył przepis art. 7 ust. 2 dekretu, wychodząc poza kryteria tegoż przepisu. Ponadto, jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt Vll SA/Wa 1732/07 decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwu istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Stanowi kwintesencję decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Uzasadnienie służy natomiast wyjaśnieniu rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i samo w sobie nie może być uznane za decyzję administracyjną, lecz jedynie z jej integralną część. W świetle powyższego wyroku stwierdzenia zawarte w pkt 7 zaskarżonej decyzji nie są informacją, jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., lecz nakładają na stronę określony obowiązek, tj. obowiązek zwrotu odszkodowania.

Skarżący zauważyli, że przywołane przez organ ll instancji orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą stanów faktycznych, w których sporne między stronami były zasady rozliczeń nakładów ze środków publicznych na tzw. budynki dekretowe (stanowiące odrębny przedmiot własności w rozumieniu art. 5 dekretu) lub zasady przeniesienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli budynków i budowli nie będących budynkami dekretowymi. Orzecznictwo to nie wypowiada się jednak, co do przedmiotu niniejszego postępowania, którym jest wprowadzenie do dekretowej decyzji zwrotowej obowiązku zwrotu odszkodowania. Zapis pkt 7 decyzji Prezydenta W. nie ma podstawy prawnej, co przesądza, iż jest on dotknięty wadą nieważności. Zasady zwrotu odszkodowania uregulowane są obecnie w art. 140-142 ugn. Zawarcie w decyzji administracyjnej obowiązku zwrotu odszkodowania może więc nastąpić jedynie w przypadku wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, wydanej na podstawie art. 136-142 ugn. W niniejszej sprawie podstawą prawną decyzji zwrotowej był art. 7 ust. 2 dekretu, nie przepisy ugn. Przepisy dekretu nie zawierają odesłania do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Tym samym przepisy dekretu, stanowiące podstawę prawną decyzji zwrotowej w niniejszej sprawie, nie mogą stanowić podstawy prawnej żądania przez organ zwrotu odszkodowania, przyznanego (ale nie wypłaconego, co konsekwentnie twierdzą skarżący) na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Postępowanie zakończone decyzją przyznającą odszkodowanie z dnia [...] czerwca 1975 r. było całkowicie odrębnym postępowaniem od postępowania wszczętego wnioskiem dekretowym poprzedników prawnych skarżących. Były to inne postępowania, prowadzone na innej podstawie prawnej i nawet przez inne organy administracji. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby właściwy dzisiaj organ administracji, po oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie decyzji zwrotowej, wygasił w odrębnym trybie decyzję przyznającą odszkodowanie i zażądał zwrotu odszkodowania (jeżeli udowodni jego wypłacenie). Za niedopuszczalne i bez podstawy prawnej należy jednak uznać wprowadzanie tego trybu do decyzji zwrotowej, wydanej na podstawie art. 7 ust. dekretu.

Skarżący zwrócili uwagę, że ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie dekretu następuje wyłącznie w celu zrekompensowania następcom prawnym dawnych właścicieli odebrania im prawa własności gruntu. Wszelkie inne postanowienia dotyczące warunków korzystania z nieruchomości mogą być zawarte w umowie użytkowania wieczystego, jednakże na zasadzie zgody obu stron.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Na wstępie Sąd zauważa, że przedmiotem zaskarżenia w odwołaniu była decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] wydana w sprawie o przyznanie, w trybie art. 7 dekretu, prawa użytkowania wieczystego za czynszem symbolicznym do części dawnej nieruchomości [...] pn. [...], rej. hip. [...] - dz. [..] przy ul. [...], zawierającej się w aktualnych działkach nr [...] oraz częściach działek nr [...] i [..]. Zakres zaskarżenia dotyczył tej decyzji jako całości, choć zarzuty i wniosek zawarty w odwołaniu koncentrowały się na wypowiedzi organu I instancji zawartej w pkt 7 zaskarżonej decyzji, dotyczącej uzależnienia wyznaczenia terminu zawarcia umowy notarialnej od zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania przyznanego poprzednikom prawnym skarżących decyzją z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [...]. W skardze skarżący wskazali wyraźnie, że przedmiotem zaskarżenia jest w całości decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] września 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], choć i w tym wypadku zarzuty i wniosek skargi koncentrowały się na wskazanej wyżej wypowiedzi organu I instancji wskazanej w pkt 7 decyzji.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że jeżeli chodzi o część opisanej wyżej dawnej nieruchomości hipotecznej, obecnie obejmującej grunt oznaczony jako działki nr [...] nie było przeszkód, aby wydać korzystną dla skarżących decyzję w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Wniosek dekretowy został wniesiony przez właścicielkę wskazanej wyżej nieruchomości hipotecznej S. R. w terminie 6 – miesięcy ([...] maja 1949 r.) od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę W. ([...] listopada 1948 r.). Własność gruntu należy do Miasta W., co umożliwia zadysponowanie gruntem na rzecz skarżących. Dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma przeszkody planistycznej, która uniemożliwiałaby wydanie decyzji negatywnej dla stron. Aktualni następcy prawni S. R. i zarazem beneficjenci prawa użytkowania wieczystego zostali ustaleni: są to J. S. i J. C. (spadkobiercy W. C. i A. C. - nabywców roszczeń dekretowych od S. R.). Nie ma też przeszkód o charakterze geodezyjno-prawnym do uwzględnienia wniosku dekretowego.

Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko Prezydenta W., co do tego, że brak jest możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego, w zakresie dotyczącym części aktualnych działek nr [...]. Z akt sprawy wynika, że na części danej nieruchomości hipotecznej (obejmującej w części teren obecnej działki nr [...]) znajduje się część budynku [...], który nie może zostać podzielony w trybie art. 95 pkt 4 ugn, celem realizacji roszczeń z art. 7 dekretu, a zatem nie jest możliwe wyodrębnienie osobnej działki z osobnym budynkiem. Nie jest bowiem możliwe dokonanie podziału budynku zgodnie z przepisem art. 93 ust. 3b ugn (wzdłuż pionowych płaszczyzn ścian oddzielenia przeciwpożarowego lub wzdłuż pionowych płaszczyzn ścian dzielących budynek na dwie oddzielne części na całej długości).

Co się natomiast tyczy części dawnej nieruchomości hipotecznej zawierającej się w części aktualnej działki nr [...], to przeszkoda do uwzględnienia wniosku dekretowego przejawia się w tym, że teren ten znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...] – gminnej drogi publicznej (art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych), która stanowi własność Miasta W. (art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych), a więc jest wyłączona z powszechnego obrotu na rzecz osób prawa prywatnego. W tej sytuacji nie było potrzeby uruchamiania z urzędu procedury podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w trybie przepisów art. 97 ust. 4 w zw. z art. 95 pkt 4 ugn. W zakresie części działki nr [...] nie był możliwy do spełnienia cel podziału (realizacja roszczeń), zatem nie było potrzeby wydzielania części dawnej nieruchomości znajdującej się obecnie w liniach rozgraniczających ul. [..]. Wobec tego zasadnie Prezydent W. w pkt 3 decyzji odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako części działek nr [...] zawierające się w części dawnej nieruchomości hipotecznej pn. [...], rej. hip. [...] - dz. [...] przy ul. [...].

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia Prezydenta W. zawartego w treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., oznaczonych w pkt 7, tj. uwarunkowania wyznaczenia terminu zawarcia umowy notarialnej od zwrotu przez skarżących zwaloryzowanej kwoty odszkodowania przyznanego poprzednikom prawnym skarżących decyzją z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [...] Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że tego rodzaju stwierdzenie nie należy do osnowy decyzji wydawanej w trybie przepisu art. 7 dekretu. Ustalając przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego prowadzonej w trybie art. 7 dekretu trzeba odwołać się do przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną wniosku dekretowego. Z przepisów art. 7 ust. 1-3 dekretu wynika, że realizacja roszczeń dekretowych ma charakter dwustopniowy. W pierwszym etapie Prezydent W. w trybie postępowania administracyjnego orzeka w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania, co do zasady, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...]. Ocenie w tym postępowaniu podlegają następujące kwestie: 1) czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) został wniesiony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę; 2) czy wniosek złożyły osoby uprawnione – jeżeli chodzi o osoby fizyczne, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące; 3) czy korzystanie z gruntu przez osobę fizyczną, dotychczasowego właściciela (jego następcę prawnego), da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania; 4) czy stan geodezyjno-prawny gruntu stoi na przeszkodzie w uwzględnieniu wniosku dekretowego. Jeżeli wniosek dekretowy jest zasadny, wówczas ostateczna decyzja orzekająca o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości i ustalająca z tego tytułu czynsz symboliczny kończy sprawę administracyjną. W takim przypadku realizacja roszczeń dekretowych przechodzi do drugiego etapu. W tej fazie dochodzi do określenia konkretnych warunków zawarcia w formie aktu notarialnego umowy cywilnoprawnej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie decyzji wydawanej w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu winno zawierać orzeczenie w przedmiocie przyznania (odmowy przyznania) konkretnym osobom prawa użytkowania wieczystego do konkretnej nieruchomości oraz ustalające czynsz symboliczny w przypadku decyzji pozytywnej dla strony (tego dotyczyły pkt 1-3 decyzji pierwszoinstancyjnej). Granice sprawy dekretowej i jej przedmiot odnoszą się do wymienionych wyżej zagadnień (przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ustalenia czynszu symbolicznego z tego tytułu).

Natomiast punkt 7 decyzji Prezydenta W. w kwestionowanym w niniejszej sprawie zakresie nie należy do osnowy tej decyzji. Nie jest to też warunek dodatkowy decyzji (zawieszający lub rozwiązujący) kreujący moment jej obowiązywania lub utraty mocy obowiązującej. Nie jest to nałożony na strony przez organ administracji publicznej dodatkowy obowiązek, ponieważ dotyczy on wyznaczenia terminu zawarcia przyszłej umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu, a nie samej decyzji dekretowej. Zdaniem Sądu, stwierdzenie dotyczące uzależnienia terminu podpisania aktu notarialnego wykonującego decyzję pierwszoinstancyjną od zwrotu przez skarżących zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego rodzicom skarżących decyzją z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [...] stanowi wypowiedź Prezydenta W. podjętą poza granicami sprawy dekretowej i w tym sensie zbędną z punktu widzenia tej sprawy administracyjnej. Nie jest to element rozstrzygnięcia decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, ponieważ nie jest to władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej rozstrzygającego w formie decyzji administracyjnej sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa. Powyższe stwierdzenie Prezydenta W. jest wypowiedzią organu wykonawczego Miasta W. reprezentującego właściciela gruntu dekretowego (art. 11 ust. 1 ugn) w sprawach gospodarki nieruchomościami, a więc i przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste (art. 13 ust. 1 ugn). Jest to zatem wypowiedź Prezydenta W. podjęta w sferze dominium, a nie w sferze imperium. Wobec tego nie można zgodzić się ze skarżącymi, że Prezydent W. działający jako organ I instancji miał obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia okoliczności dotyczących wypłaty rodzicom skarżących ustalonego odszkodowania i w konsekwencji, że naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodzić należało się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., że kwestionowane przez skarżących stwierdzenie zawarte w punkcie 7 decyzji pierwszoinstancyjnej ma charakter wyłącznie informacyjny i nie kształtuje sytuacji prawnej skarżących na etapie sprawy administracyjnej (a takiej sprawy dotyczy kontrola sądowoadministracyjna). Stwierdzenie to nie tworzy rozstrzygnięcia decyzji, o którym mowa w art. 107 § 1 Kpa, nie wiąże Prezydenta W. jako organu administracji publicznej załatwiającego sprawę administracyjną na mocy art. 110 Kpa. Wobec czego w zakresie kwestionowanego stwierdzenia opisana decyzja Prezydenta W. nie uzyskuje cechy ostateczności i wykonalności (art. 16 § 1 i art. 130 § 1 Kpa). W tym zakresie decyzja ta nie korzysta z domniemania prawidłowości decyzji. Kwestionowanego stwierdzenia nie dotyczy też powaga rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata).

Nie jest natomiast wykluczone, że po uostatecznieniu się decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] (w zakresie pkt 1-3 decyzji) Prezydent W. działający jako podmiot reprezentujący Miasto W. (stronę przyszłej umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste) będzie obstawał przy powyższym stwierdzeniu, uzależniając wyznaczenie terminu zawarcia umowy w formie aktu notarialnego od zwrotu przez skarżących kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, co skarżący kwestionują. W ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie kwestionowanego stwierdzenia, jak tego domagają się skarżący, nie rozwiązałoby problemu eksponowanego w skardze. W niniejszej sprawie nie można zarzucić Prezydentowi W. jako organowi administracji publicznej wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, ponieważ rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotu sprawy dekretowej jest prawidłowe. Dodatkowy element treściowy wskazany w pkt 7 decyzji stanowiący wypowiedź organu wykonawczego Miasta W. wykracza poza elementy decyzji wymienione w art. 107 § 1 Kpa, a przez to świadczy o wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem tego przepisu. Naruszenie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy dekretowej i w związku z tym nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi.

W sytuacji spornej jak opisana wyżej realną ochronę prawną skarżący mogą realizować na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, domagając się wydania wyroku zobowiązującego pozwanego do określonego zachowania się.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.