Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 230/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 1265
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 821/18 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 października 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 821/18 uwzględnił skargę L. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

L. S. został uznany z dniem [...] kwietnia 2017 r. za bezrobotnego na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...].

Następnie decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Prezydenta Miasta K. nr [...] orzekł o przyznaniu skarżącemu od [...] kwietnia 2017 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120% kwoty zasiłku na okres 365 dni.

W dniu [...] stycznia 2018 r. skarżący przedłożył w [...] Urzędzie Pracy wyrok Sądu Rejonowego dla K. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń z [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...], na mocy którego przyznano skarżącemu świadczenie rehabilitacyjne na okres 9 miesięcy od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r. W związku z tym skarżący zwrócił się z prośbą o korektę daty rejestracji jako bezrobotnego.

Prezydenta Miasta K. decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...], orzekł o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r. Powyższa decyzja stała się ostateczna.

Następnie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] kwietnia 2018 r. z powodu wyczerpania okresu pobierania zasiłku.

Wojewoda [...], w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji, decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] orzekającą o pozbawieniu skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] kwietnia 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu rejestracji skarżący spełniał warunki określone w art. 71 oraz art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065). W związku z tym decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] przyznano skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy od [...] kwietnia 2017 r. w wysokości 120% kwoty zasiłku, na okres 365 dni. Na podstawie wyroku sądu z [...] listopada 2017 r. przyznano skarżącemu prawo do świadczenia rehabilitacyjnego na okres 9 miesięcy, tj. od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Z tego powodu decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2018 r. wyłączono skarżącego z ewidencji osób bezrobotnych na okres, który pokrywał się z okresem pobierania przez skarżącego świadczenia rehabilitacyjnego, tj. od [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r.

Jak wynika z akt sprawy, zasiłek dla bezrobotnych za okres pokrywający się z okresem pobierania świadczenia rehabilitacyjnego został zwrócony przez organ rentowy na rachunek Urzędu Pracy. Natomiast pozostały zasiłek, tj. za okres od [...] września 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. przysługiwał skarżącemu i został wypłacony. W takich sytuacjach okres przysługiwania prawa do zasiłku nie jest ustalany na nowo. Wskazując na powyższe okoliczności, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo orzeczono o utracie z dniem [...] kwietnia 2018 r. prawa skarżącego do zasiłku z powodu wyczerpania okresu jego pobierania.

L. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który powołanym na wstępie wyrokiem ją uwzględnił. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie istota sporu dotyczy ustalenia daty, z którą skarżący mógł zostać uznany za osobę bezrobotną. W ocenie organów administracyjnych datą tą był dzień [...] kwietnia 2017 r. W ocenie skarżącego datą tą był pierwszy dzień po zakończeniu pobierania świadczenia rehabilitacyjnego, tj. dzień [...] września 2017 r. Sąd podzielił stanowisko skarżącego i wskazał, że dowodem decydującym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla K. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń z [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...] przyznający skarżącemu prawo do świadczenia rehabilitacyjnego na okres 9 miesięcy, począwszy od [...] grudnia 2016 r. Sąd wskazał, że wyrok ten musi być respektowany przez organy administracji publicznej ze względu na brzmienie art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prezydent Miasta K. jako organ administracji publicznej uwzględnił treść ww. wyroku wydając decyzję z [...] marca 2018 r. nr [...] o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego od [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r. oraz o pozbawieniu skarżącego w tym okresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ stwierdził, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rehabilitacyjnego oraz uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, bezrobotny zostaje pozbawiony statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku za okres, za który przyznano prawo do zasiłku rehabilitacyjnego. Sąd uznał, że co do zasady, stanowisko organu w tym zakresie jest zgodne z prawem. Jednak organ nie odniósł skutków wyroku do decyzji z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] przyznającej skarżącemu status osoby bezrobotnej od [...] kwietnia 2017 r., mimo że ww. wyrok przesądził, że w dacie rejestracji skarżący nie spełniał przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tzn. nie mógł być uznany za osobę bezrobotną. W myśl tego przepisu za osobę bezrobotną może być uznana osoba m.in. zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia (...). W momencie rejestracji organ administracyjny - urząd pracy - nie miał wiedzy o tym, że skarżący nie spełnia tej przesłanki, gdyż dowiedział się o wyroku dopiero [...] lutego 2018 r.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną, bowiem z dniem [...] kwietnia 2017 r. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi który wydał decyzję.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że wniosek skarżącego o uznaniu za osobę bezrobotną organ będzie musiał rozpatrzyć przy uwzględnieniu skutków prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla K. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń z [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...]. Wynika z niego, że do ostatniego dnia pobierania świadczenia rehabilitacyjnego skarżący nie mógł być uznany za osobę bezrobotną. Przesłanki konieczne do uznania skarżącego za osobę bezrobotną, określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, skarżący spełniał dopiero od [...] września 2017r. Od tej daty rozpoczyna bieg termin do obliczenia okresu pobierania zasiłku określonego w art. 73 ust.1 ww. ustawy.

Konsekwencją wznowienia postępowania w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z określoną datą, będzie konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych i wydania nowej decyzji z prawidłowo ustaloną datą , od której zasiłek ten będzie przyznany. Decyzja o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych będzie zatem mogła być wydana dopiero po wznowieniu postępowania w sprawie o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną, po ustaleniu przez organ daty, z jaką skarżący nabędzie status osoby bezrobotnej i po zakończeniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, którego początek tego okresu będzie ustalony w decyzji o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych.

Sąd uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, uchylił je na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zaskarżył wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że organ orzekając utratę prawa do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania nieprawidłowo przyjął, jako początkową datę biegu tego terminu, datę uznania skarżącego za osobę uprawnioną do zasiłku, tj. dzień [...] kwietnia 2017 r.;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez błędne uznanie, że w niniejszym stanie faktycznym i prawnym zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, wyszły bowiem na jaw istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne, to jednak rozstrzygnięcia Sądu I instancji pozostaje trafne. Naczelny Sąd Administracyjny może, zgodnie z art. 184 in fine P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zasadność skargi kasacyjnej w tej części, w której opiera się ona na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Autorka skargi kasacyjnej w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przed wykazaniem zasadności kontroli tego zarzutu naruszenia prawa konieczne jest wskazanie, że zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany. Autorka skargi kasacyjnej nie powiązała zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a.

W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04, wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego będą stanowić więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji

Skarżący kasacyjnie powołuje się na podstawę naruszenia przepisów postępowania, kwestionując stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Słuszności tego zarzutu trzeba upatrywać przede wszystkim w tym, że Sąd I instancji przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wynikającej z wydania przez Sąd Rejonowy wyroku z [...] listopada 2017 r. przyznającego L. S. świadczenie rehabilitacyjne, dopatrzył się w odniesieniu do postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] przyznającą L. S. z dniem [...] kwietnia 2017 r. status osoby bezrobotnej. Tak też problem wznowienia postępowania postrzega autorka skargi kasacyjnej argumentując, że trudno zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego od daty poprzedzającej przyznanie zasiłku dla bezrobotnych stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Tymczasem decyzja przyznająca L. S. status osoby bezrobotnej z dniem [...] kwietnia 2017 r. nie podlegała kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem zaskarżenia była decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2018 r. o utracie przez L. S. prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej z powodu wyczerpania okresu pobierania zasiłku. Przedmiotem zaskarżenia nie była również decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] przyznająca L. S. od [...] kwietnia 2017 r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120% kwoty zasiłku na okres 365 dni.

Na marginesie już trzeba dodać, że sąd administracyjny ma obowiązek uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., tzn. w sytuacji ujawnienia się na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przesłanki wznowieniowej, ale wyłącznie wówczas gdy ujawni się taka przesłanka dająca podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją będącą przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej kontrolowanej przez ten sąd, a nie dająca podstawę do wznowienia postępowania zakończonego innymi decyzjami, nawet pozostającymi w ścisłym związku z decyzją kontrolowaną.

Ponadto odnotować trzeba, że z akt sprawy wynika, że w odniesieniu L. S. została kolejno wydana decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2018 r. nr [...] pozbawiająca go statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych w okresie od [...] kwietnia do [...] września 2017 r. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Decyzja ta została oparta o przepis art. 78 ust. 4 ustawy o instytucjach rynku pracy i promocji zatrudnienia. Wskazać przy tym trzeba, że problem trybu postępowania dotyczącego zmian w statusie bezrobotnego i prawa do zasiłku z tego tytułu, w judykaturze nie jest ujmowany jednolicie. Jeden z nurtów opowiada się za trybem nadzwyczajnym, akceptując przyjęcie istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 721/06), drugi zaś ten pogląd nie akceptuje, nie znajdując w tym stanie podstaw wznowieniowych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1590/12, 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3012/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 373/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1036/11).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie opowiada się za drugim stanowiskiem, choć nie z tego powodu, że nie dostrzega możliwości uznania za nowy fakt czy dowód wyroku sądu powszechnego przyznającego prawo do świadczenia rehabilitacyjnego (faktu z niego wynikającego) zapadłego po wydaniu decyzji o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z tego tytułu. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się bowiem także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a., czy też w art. 145a i art. 145b K.p.a. Tak więc w razie prawomocnego stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., ponieważ dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji.

Istotne jest jednak to, jak wskazał to zasadnie Wojewoda, że w stosunku do osób, które nabyły status osoby bezrobotnej, a którym w okresie późniejszym przyznano prawo do świadczenia rehabilitacyjnego, istnieje przepis prawa materialnego regulujący takie sytuacje, a to art. 78 ust. 1 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powołany przepis wyraźnie stanowi, że w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę na okres, w którym był bezrobotny, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano emeryturę, świadczenie przedemerytalne, rentę z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, rentę szkoleniową, rentę socjalną, zasiłek macierzyński, zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub rentę rodzinną w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie zaś art. 33 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, Starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Z przywołanego wyżej przepisu art. 78 ust. 1 pkt 4 jednoznacznie wynika, że w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, pozbawienie statusu osoby bezrobotnej następuje za okres, za który przyznano świadczenie rehabilitacyjne. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przyznaje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. Omawiany przepis ma zastosowanie również do sytuacji, gdy świadczenie zostanie przyznane za okres wsteczny, nawet sięgający okresu z chwili nabycia statusu bezrobotnego. Przepis art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewiduje, jako skutek spełnienia się przesłanek w nim zawartych utratę statusu bezrobotnego. Z tych przyczyn należy uznać, że przepis art. 78 ust. 4 posiada charakter całkowicie samodzielny. Tym samym, w przypadku utraty jednej z kumulatywnych przesłanek spośród wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy możliwe jest orzeczenie o pozbawieniu statusu bezrobotnego, na podstawie art. 78 ust. 4, tak jak ustanowiono w tym przepisie.

Stanowisko Sądu I instancji uznające, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa pomimo tego, że nie jest trafne, nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia Sądu co do decyzji będących przedmiotem zaskarżenia, tj. uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] orzekającej o pozbawieniu skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] kwietnia 2018 r. Nie jest zasadny bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że organ orzekając utratę prawa do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania nieprawidłowo przyjął, jako początkową datę biegu tego terminu, datę uznania skarżącego za osobę uprawnioną do zasiłku, tj. dzień [...] kwietnia 2017 r. Argumentacja przedstawiona na poparcie tego zarzutu wskazuje, że z akt sprawy wynika, że zasiłek dla bezrobotnych za okres pokrywający się z okresem pobierania świadczenia rehabilitacyjnego został zwrócony przez organ rentowy na rachunek Urzędu Pracy. Autorka skargi kasacyjnej wskazuje, że w takich sytuacjach okres przysługiwania prawa do zasiłku nie jest ustalany na nowo, stąd organ słusznie orzekł o utracie prawa do zasiłku z dniem [...] kwietnia 2018 r. z powodu wyczerpania okresu jego pobierania wynoszącego, zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, 365 dni.

Wskazać trzeba, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia lub też jaki przepis powinien być zastosowany, bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Tych wymogów nie spełnia uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego przedstawione w skardze kasacyjnej, gdyż opiera się jedynie na ogólnikowych i pozbawionych rzeczowej treści stwierdzeniach negujących stanowisko Sądu I instancji. Zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że okres przysługiwania prawa do zasiłku nie jest ustalany na nowo, w sytuacji gdy zasiłek dla bezrobotnych za okres pokrywający się z okresem pobierania świadczenia rehabilitacyjnego został zwrócony przez organ rentowy na rachunek Urzędu Pracy, jawi się wręcz jako arbitralne. Autorka skargi nie wskazuje bowiem żadnej podstawy prawnej, na której opiera swoje stanowisko o skróceniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, a to ogólne stwierdzenie nie zostało w żaden sposób rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym zostałoby wyjaśnione, w czym konkretnie wskazane naruszenie przepisu się objawiało. Autorka skargi kasacyjnej wskazuje wyłącznie, że upatruje naruszenia powyższego przepisu prawa materialnego w dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej wykładni prowadzącej do uznania, że w razie określenia utraty prawa do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania, termin początkowy 365-dniowego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie może biec od dnia [...] kwietnia 2017 r., podczas gdy jej zdaniem organ prawidłowo przyjął jako początkową datę biegu tego terminu – datę uznania skarżącego za osobę uprawnioną do zasiłku, tj. dzień [...] kwietnia 2017 r.

Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że nie jest kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie organu fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji tego, że w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do ostatniego dnia pobierania świadczenia rehabilitacyjnego, tj. do [...] września 2017 r., L. S. nie mógł być uznany za osobę bezrobotną i uprawnioną do pobierania zasiłku z tego tytułu. Jednocześnie jednak w skardze kasacyjnej wskazuje się, że datą uznania skarżącego za osobę uprawnioną do zasiłku jest dzień [...] kwietnia 2017 r. i od tego dnia powinien biec termin początkowy 365-dniowego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych.

Ustalenie Sądu I instancji jest oparte na wspomnianej wcześniej decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2018 r. nr [...] wydanej na podstawie art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z decyzji tej wynika, że z powodu pobierania świadczenia rehabilitacyjnego skarżący został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej w okresie od [...] kwietnia do [...] września 2017 r. i prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych za ten okres. W tym zakresie zatem zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy błędnej wykładni powołanego przepisu prawa materialnego ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania tego przepisu, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku będącego konsekwencją spełnienia się przesłanek z art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji z [...] marca 2018 r. nr [...]. W rzeczywistości zatem zarzut ten w tym zakresie zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12).

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez błędną wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji w zakresie ustalenia terminu początkowego 365-dniowego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie wyjaśnia zaś dlaczego, pomimo niespornych ustaleń faktycznych, tj. pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r., należy uznać, że od [...] kwietnia 2017 r. skarżący był jednak osobą uprawnioną do zasiłku dla bezrobotnych.

Gdyby przyjąć za prawidłową koncepcję organu osoba, którą pozbawiono by statusu bezrobotnego na określony czas, nadal musiałaby być ujawniona w rejestrze bezrobotnych, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie zaś z obowiązującym w dniu wydania powyższej decyzji przepisem § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. poz. 1299 ze zm.) bezrobotnego wyłącza się z rejestru bezrobotnych w przypadku utraty statusu bezrobotnego. Taka okoliczność zaistniała w rozpoznawanej sprawie, co potwierdziła zaskarżona decyzja, w której stwierdzono, że wyłączono skarżącego z ewidencji osób bezrobotnych na okres, który pokrywał się z okresem pobierania świadczenia rehabilitacyjnego, tj. [...] kwietnia – [...] września 2017 r. Niesporny jest fakt, że po [...] września 2017 r. organ uznał, że skarżącemu przysługuje zasiłek dla bezrobotnych. Skoro skarżącemu był wypłacany zasiłek, to oznacza, że skarżący został ponownie zarejestrowany w rejestrze bezrobotnych. Przy czym organ nie wyjaśnił w jakim trybie to nastąpiło. Zauważenia wymaga, że w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidziano sytuacji swoistego "zawieszenia" statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, w której pomimo braku statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, okres jego pobierania byłby liczony jako ciągły. Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że okres pobierania zasiłku może ulec skróceniu, ale tylko o okres, w którym wypłacane były bezrobotnemu świadczenia refundowane z Funduszu Pracy (art. 75 ust. 4) albo o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego w sytuacji przewidzianej w art. 75 ust. 5 i 6. Prawo do zasiłku może być też przyznane na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku w sytuacji przewidzianej w art. 75 ust. 7 tej ustawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy pobrany przez skarżącego zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 5 047,30 zł został zaliczony na poczet świadczeń przyznawanych przez organy rentowe zgodnie z art. 78 ust. 1 ww. ustawy (pismo Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2018 r. nr [...], k – 20 akt administracyjnych). Przepis ten stanowi w ostatnim zdaniu, że kwoty te traktuje się jak świadczenia wypłacone w kwocie zaliczkowej w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wskazuje to, że w sytuacji skarżącego nie można przyjąć, że pobierał zasiłek dla bezrobotnych w rozumieniu powyższych przepisów przed utratą statusu bezrobotnego, skoro kwota ta została zaliczona na poczet przekazanego skarżącemu świadczenia rehabilitacyjnego.

Nie może ujść uwagi, że w decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2018 r. nr [...] wskazano, że od dnia następnego po upływie okresu za jaki pozbawiono skarżącego statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych posiada on status osoby bezrobotnej przyznany na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2017 r. znak [...] oraz prawo do zasiłku, które zostało przyznane na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2017 r. znak [...]. Jednakże to stwierdzenie znajdujące się w uzasadnieniu decyzji nie jest spójne z osnową decyzji, która pozbawia skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r. Przypomnieć trzeba, że decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który ma charakter bezwzględnie obowiązujący i przewiduje, jako skutek spełnienia się przesłanek w nim zawartych, utratę statusu bezrobotnego. Ocena skutków jakie wywiera decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2018 r. nr [...] powinna odbywać się przez pryzmat rozstrzygnięcia decyzji, a nie jej uzasadnienia, gdyż konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu, a w rozstrzygnięciu decyzji. Uzasadnienie ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie (art. 107 § 3 K.p.a.). Nie może być ono ani oceną faktyczną, ani tym bardziej prawną, która miałaby mieć moc wiążącą. Powaga rzeczy osądzonej służy tylko rozstrzygnięciu zawartemu w osnowie decyzji, a nie rozciąga się na jego uzasadnienie (Borkowski, [w] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8 wyd., Warszawa 2006, Art. 107 Nb 13).

Wobec powyższego stanowisko Sądu I instancji, że wniosek skarżącego o dokonanie rejestracji jako bezrobotny organ będzie musiał rozpatrzyć przy uwzględnieniu skutków prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla K. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń z [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...], jest prawidłowe. Dalszą konsekwencją, jaką prawidłowo przyjął Sąd I instancji, jest ustalenie wynikające z osnowy decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2018 r. nr [...], że skarżący spełniał przesłanki uznania go za osobę bezrobotną, określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, dopiero od [...] września 2017 r.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 in fine i art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.