Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 83/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 44
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sławomir Fularski Protokolant Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi L. K. i B. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę B. K. 2. odrzuca skargę L. K. 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT w wysokości 52 zł 80 gr (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu


UZASADNIENIE

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania L. K. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., zobowiązującej L. K., M. K., M. K. i P. K. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ulicy [...] w W., do uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania począwszy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna do dnia opróżnienia tego lokalu, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że wyrokiem zaocznym z dnia [...] lipca 1998 r. Sąd Wojewódzki w W. Wydział [...] Cywilny, nakazał B. K. opuścić i opróżnić lokal mieszkalny nr [...] położony w W. przy ulicy [...] wraz z rzeczami i osobami, których prawa reprezentuje.

Po wykonaniu wyroku przez komornika B. K. wraz z rodziną bezprawnie zajął lokal.

Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. zobowiązał B. K. wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkałymi do opróżnienia ww. lokalu. Następnie Prezes WAM decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. w części zobowiązującej wszystkie wspólnie zamieszkałe z B. K. osoby do opróżnienia ww. lokalu mieszkalnego, zapłacenia opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc począwszy od dnia [...] czerwca 2005 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. zobowiązał L. K., M. K., M. K. i P. K. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w W., uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania począwszy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna do dnia opróżnienia tego lokalu.

Od decyzji L. K. wniosła odwołanie.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 37a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. Stosownie do dyspozycji art. 37a ust. 2 dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań.

Podkreślił również, że bezsporne jest, iż skarżąca nie posiada tytułu prawnego, zajmuje wraz z pozostałymi osobami lokal mieszkalny położony w W. przy ulicy [...], pozostający w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Natomiast przepisem szczególnym w stosunku do art. 37a ust. 2 i art. 45 ust. 1 ustawy jest art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z brzmieniem art. 45 ust. 3 ww. ustawy, nadanym ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 42, poz. 436), przymusowego wykwaterowania nie stosuje się do kobiety w ciąży, małoletniego, niepełnosprawnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) lub ubezwłasnowolnionego oraz sprawującego nad taką osobą opiekę i wspólnie z nią zamieszkałego, obłożnie chorego – osobę, która dysponuje dokumentami urzędowymi lub zaświadczeniem lekarskim stwierdzającym stan zdrowia, w którym chory bez narażania życia lub zdrowia nie może prowadzić normalnej egzystencji, a w szczególności nie jest zdolny do podjęcia żadnej pracy, wydanym nie wcześniej niż 1 miesiąc przed wykonywaniem przymusowego wykwaterowania emeryta i rencisty spełniającego kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej. Dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej występuje wobec takich osób z pozwem o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący B. K. i L. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności, umorzenie lub uchylenie decyzji.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że decyzja taka powinna być wydana lub wykonana dopiero po rozstrzygnięciu przez Sąd o prawie małoletnich do lokalu socjalnego, a w przypadku korzystnego dla małoletnich wyroku po dostarczeniu takiego lokalu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga B. K. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała brak interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi, a interes ten stanowi niezbędną przesłankę materialnoprawną do jej wniesienia.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub bezczynność organu administracji publicznej musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego, powszechnie obowiązującego.

W sprawie niniejszej bezsporne jest, że Sąd Wojewódzki w W. wyrokiem zaocznym z dnia [...] lipca 1998 r. nakazał B. K. opuścić i opróżnić lokal mieszkalny nr [...] położony przy ul. [...] w W. z rzeczami i osobami, których prawa reprezentuje.

Wyrok ten został wykonany w drodze eksmisji przez Komornika Sądu Rejonowego dla [...] w dniu [...] kwietnia 2004 r. Następnie B. K. z rodziną zajął bezprawnie przedmiotowy lokal.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] wydaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W., B. K. został zobowiązany do opróżnienia przedmiotowego lokalu, wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami, zapłacenia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc począwszy od dnia [...] czerwca 2005 r.

Następnie Prezes WAM postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. i następnie decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w części zobowiązującej wszystkie osoby wspólnie zamieszkałe z B. K. do opróżnienia przedmiotowego lokalu, zapłacenia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc począwszy od dnia [...] czerwca 2005 r.

Zatem wymieniona wyżej decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. stała się ostateczna wyłącznie do B. K.

Wobec powyższych ustaleń, fakt, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i postępowanie zostało wszczęte z urzędu, wskazuje, że B. K. nie miał żadnego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do Sądu na decyzję, która w ogóle go nie dotyczyła, jak również w żadnym zakresie nie dotyczyła jego interesu prawnego i obowiązku. Powyższe zaś skutkuje tym, że wniesioną skargę należało oddalić, a nie odrzucić. Wiąże się to z badaniem przez Sąd, czy skarżący miał w rozpoznawanej sprawie przymiot strony, o jakim mowa w art. 28 Kpa i art. 50 ppsa.

W pozostałym zakresie skargę należało odrzucić z następujących przyczyn prawnych:

W myśl art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę wnosi się do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi.

Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi jest warunkiem jej dopuszczalności i obok warunków formalnych skargi podlega ocenie Sądu już na wstępnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Trzeba przy tym podkreślić, iż badanie zachowania terminu do wniesienia skargi możliwe jest tylko wówczas, gdy decyzja administracyjna, a z takim aktem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, została prawidłowo doręczona, a co za tym idzie wprowadzona do obrotu prawnego. Doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji stanowi bowiem jej wprowadzenie do obrotu prawnego (tak Janusz Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6 wydanie, Wyd. C.H. Beck, s. 518, teza 3).

Doręczenie stronie decyzji otwiera nadto bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Należy zauważyć, że jest to kwestia o znaczeniu zasadniczym dla rozpoznania sprawy i to nie tylko z punktu widzenia terminu do wniesienia skargi, ale w ogóle kontroli aktu administracyjnego, jako że Sąd obowiązany jest dokonać tego rodzaju kontroli tylko wtedy, gdy akt ten wszedł do obrotu prawnego - został prawidłowo doręczony (art. 53 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 109 § 1 i art. 110 Kpa). Toteż kwestię tę Sąd obowiązany był rozstrzygnąć w pierwszej kolejności, odwołując się do przepisów regulujących tryb doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 44 Kpa.

Stosownie zaś do treści art. 44 Kpa, w razie niemożności doręczenia pisma przez pocztę w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. doręczenia w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie lub za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania pisma adresatowi), poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).

Z kolei w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

W ocenie Sądu, zacytowane wyżej przepisy należy odczytywać w sposób całościowy. Innymi słowy, w świetle art. 44 Kpa ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki.

Za taką wykładnią przemawia w sposób oczywisty sama konstrukcja analizowanego artykułu. Po pierwsze, do § 1 nawiązuje wprost § 2, a z kolei do tego paragrafu nawiązuje § 3. Po drugie, § 4 reguluje wyłącznie moment (dzień), który wolą ustawodawcy przyjmuje się za chwilę doręczenia przesyłki (pisma), mimo jej faktycznego nieodebrania przez adresata oraz postanawia, co z tym pismem w takiej sytuacji się dzieje (pismo pozostawia się w aktach sprawy). Po trzecie, gdyby przyjąć, iż domniemanie prawne doręczenia pisma wiąże się tylko z upływem określonego czasu jego przechowywania w placówce pocztowej, wówczas należałoby uznać, iż w istocie zbędne są przepisy § 2 i § 3 powyższego artykułu.

Wniosek taki stoi z kolei w opozycji do zasady, iż z punktu widzenia racjonalnie działającego prawodawcy wszystkie tworzone przez niego przepisy spełniają określoną rolę i żaden z nich nie może być pomijany bez jednoznacznych ku temu podstaw. Nadto skutkuje tym, że adresat zostaje pozbawiony możliwości uzyskania podstawowej wiedzy o nadejściu przesyłki. Po czwarte, jakiekolwiek odstępstwo od reguł przewidzianych dla trybu doręczenia zastępczego musi być uznane za wybiórcze stosowanie przepisów regulujących tę materię. Po piąte, zważyć należy, iż doręczenie zastępcze wywołuje szereg następstw nie tylko w płaszczyźnie prawa procesowego, ale także w sferze materialnoprawnej. Wiążą się zatem z nim doniosłe prawnie skutki. Po szóste, doręczenie zastępcze ma charakter domniemania prawnego. Oznaczać to musi w konsekwencji, że skoro ustawodawca tworząc tę instytucję przewidział w ramach niej do spełnienia określone wymogi, to tym samym wszystkie je uznał za warunki sine qua non tegoż domniemania.

Uchybienie zatem jakiemukolwiek z nich prowadzić musi do wniosku, iż w takim przypadku nie jest możliwe przyjęcie, że pismo w sensie prawnym zostało skutecznie doręczone adresatowi.

Zdaniem Sądu, powyższe prowadzi do wniosku, iż pisma nie można uznać za doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 Kpa, w sytuacji, gdy powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zawierającej to pismo zostanie pozostawione adresatowi w miejscu, o którym mowa w § 2 (oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata) przed upływem terminu przewidzianego na podjęcie przesyłki, określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej, czyli przed upływem siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Dodać należy, że według art. 57 § 1 Kpa jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Do obliczenia tak zakreślonego terminu poprzedzającego możliwość dokonania powtórnego zawiadomienia nie wlicza się więc dnia, w którym dokonano pierwszego zawiadomienia (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1000/07, Lex Polonica nr 1785698).

W okolicznościach rozpoznanej sprawy Sąd uznał, że organ II instancji wadliwie, w sposób sprzeczny z wykładnią dokonaną powyżej, zinterpretował treść przepisu art. 44 Kpa przyjmując, jako wystarczający warunek ziszczenia się skutku, o którym mowa w § 4 tego przepisu, fakt dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję i upływ czternastu dni od dnia pierwszego awiza. Wprawdzie ze znajdujących się w aktach administracyjnych koperty i potwierdzenia odbioru (k. 4 akt postępowania odwoławczego) wynika okoliczność dwukrotnego awizowania przesyłek skierowanych do stron postępowania – M. K., P. K. i M. K. i ich zwrotu po upływie czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia, niemniej jednak z zestawienia daty pierwszego awiza – 20 listopada 2009 r. (v. adnotacja doręczyciela na potwierdzeniu odbioru) z datą drugiego - 27 listopada 2009 r. (v. pieczęć poczty na kopercie) wynika jednoznacznie, że powtórne zawiadomienie o pozostawieniu pism w urzędzie pocztowym, licząc od dnia pierwszego zawiadomienia, było przedwczesne.

Organ błędnie zatem przyjął, że poczta dopełniła obowiązku wynikającego z wyżej cytowanego art. 44 § 3 Kpa.

W konsekwencji skarga została wniesiona od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym jako przedwczesna podlega odrzuceniu.

Natomiast na organie spoczywa nadal obowiązek prawidłowego doręczenia decyzji, które otworzy bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i umożliwi skarżącej skorzystanie z tego prawa.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało postanowić, jak w sentencji.