Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1330/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w G. Oddział w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 8/13 w sprawie ze skargi U. R. i A. R. na bezczynność [...] Spółka Akcyjna w G. Oddział w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek U. R. i A. R. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 8/13 po rozpoznaniu skargi U. R. i A. R. na bezczynność [...] S.A. w G. Oddział w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zobowiązał [...] S.A. w G. Oddział w T. do załatwienia wniosków U. R. i A. R. z dnia 14 listopada 2011 r. oraz z dnia 5 kwietnia 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W piśmie z dnia 14 listopada 2011 r. skierowanym do [...] S.A. w T., będącym wezwaniem do podjęcia negocjacji, U. R. i A. R. zawarli, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., żądanie udostępnienia im "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych linii elektroenergetycznych" na działkach o numerze ewidencyjnym [...], [...], oraz [...] położonych w m. K.

Tożsame wezwanie U. i A. R. wystosowali w stosunku do [...] S.A. w T. pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r., dotyczące działek o nr ew. [...] i [...].

W odpowiedzi na wezwanie z dnia 14 listopada 2011 r. [...] S.A. Oddział w T., pismem z dnia 18 maja 2012 r. wskazała, że linie elektroenergetyczne znajdujące się na działkach nr [...], [...] i [...] zostały posadowione w 1976 r., podnosząc zarzut zasiedzenia służebności gruntowej, w związku z upływem trzydziestoletniego okresu posiadania widocznych na nieruchomościach urządzeń elektroenergetycznych. Jednocześnie poinformowano, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje przedsiębiorstwa, jakim jest [...] S.A. w związku z czym Spółka nie widzi podstaw prawnych do udostępnienia posiadanych decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów dotyczących budowy infrastruktury sieciowej osobom trzecim.

Pismem z dnia 1 czerwca 2012 r. pełnomocnik wnioskodawców zwrócił się do [...] S.A. o udostępnienie kserokopii decyzji administracyjnych, a jeśli nie będzie to możliwe, oznaczenie decyzji (organ wydający, znak, data) dotyczących budowy lub przebudowy linii na nieruchomościach U. i A. R.

Odpowiadając na wezwanie z dnia 5 kwietnia 2012 r., pismem z dnia 24 września 2012 r. [...] S.A stwierdziła, że roszczenie U. i A. R. dotyczące działek nr [...] i [...] jest bezzasadne, gdyż Spółka posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości w zakresie niezbędnym do eksploatacji spornych urządzeń elektroenergetycznych. Poinformowano również, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje przedsiębiorstwa jakim jest [...] S.A. w związku z czym Spółka nie widzi podstaw prawnych do udostępnienia posiadanych decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów dotyczących budowy infrastruktury sieciowej osobom trzecim

Wobec powyższego U. i A. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność [...] S.A. Oddział w T. polegającą na:

- nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wnioski z dnia 14 listopada 2011 r. oraz 5 kwietnia 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz

- niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczą sprawy publicznej i nakładają na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są zadaniami publicznymi, a Spółkę należy uznać za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W dalszej kolejności wskazano, powołując się na orzecznictwo NSA, że skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. K.p.a. nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. Oddział w T. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarga jest bezzasadna, gdyż Spółka nie należy do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Spółka nie jest organem państwowym lub samorządowym, spółką Skarbu Państwa ani też innym podmiotem sprawującym w ich imieniu funkcje publiczne. Również nie można jej zaliczyć do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Spółka przyznaje, że realizuje cele użyteczności publicznej poprzez świadczenie usług w zakresie dystrybucji i przesyłania energii elektrycznej, jednak nie przesądza to o zaliczeniu jej do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p., gdyż nie realizuje zadań państwowych powierzonych przez władzę państwową. Spółka twierdzi też, że nie jest podmiotem dysponującym mieniem publicznym. Z tych powodów Spółka nie jest zobowiązana do udzielenia żądanej przez skarżących informacji publicznej, wobec czego skarga jest bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że przedmiot kontroli sądu stanowi zarzucana [...] S.A. w G. Oddział w T. bezczynność w zakresie udostępnienia skarżącym, na ich wnioski z dnia 14 listopada 2011 r. oraz z dnia 5 kwietnia 2012 r., oparte na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ewentualnych decyzji oraz innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy lub przebudowy linii elektroenergetycznych na wskazanych we wnioskach działkach.

Na wstępie Sąd wskazał, że warunki formalne skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie zostały spełnione. Zasadnie skarżący zwrócili uwagę, że skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wnoszonym na drodze administracyjnej, w szczególności nie ma w tej sytuacji zastosowania zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 k.p.a.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, przepisy k.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ww. ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy zasadniczo odpowiedzi na pytanie czy [...] S.A. w G. Oddział w T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Niezbędnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie czy żądane przez stronę skarżącą dokumenty (w tym decyzje) są informacją publiczną oraz czy działania [...] S.A. Oddział w T. nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosków o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi, że informacją publiczną, w jej rozumieniu, jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Odmienne regulacje w tej kwestii wynikać mogą jedynie z innych ustaw (ust. 2). Sformułowania te nie są precyzyjne i jasne, wobec tego przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) i nie wymaga od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Podlega ono ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W zakresie przedmiotowym sprawy Sąd wskazał, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Według art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Sąd podkreślił, że w otwartym katalogu form informacji publicznej podlegających udostępnieniu na mocy u.d.i.p., w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawodawca wskazał między innymi informację publiczną o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (tiret pierwsze). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że żądane przez skarżących dokumenty, w tym decyzje administracyjne, dotyczące lokalizacji, budowy czy też przebudowy linii elektroenergetycznych – zarówno ich treść, jak i postać – stanowią informację publiczną, w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Treść wniosków wskazuje bowiem, że skarżący domagają się od Spółki udostępnienia jedynie będących w jej posiadaniu dokumentów urzędowych (decyzji) dotyczących inwestycji elektroenergetycznych na ich nieruchomościach, bądź danych umożliwiających ich indywidualizację i ustalenie treści.

Rozważając zakres podmiotowy sprawy Sąd wskazał na treść art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p., w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej, o ile są w posiadaniu takiej informacji, są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Ustawodawca zobowiązał do udzielania informacji publicznych nie tylko "władze publiczne" sensu stricto oraz inne podmioty wykonujące zadania władzy publicznej, lecz także podmioty "wykonujące zadania publiczne", niebędące organami władzy publicznej, co stanowi pojęcie znacznie szersze pod względem podmiotowym. Przy czym powyższe wyliczenie w pkt 1-5 nie stanowi wyczerpującego katalogu tychże podmiotów.

Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji).

Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one naruszać istoty wolności i praw.

Z tych powodów Sąd stwierdził, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.

Dodatkowo powyższą argumentację zdaniem Sądu wspiera treść przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 1059), która określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych (art. 1 ust. 1). Celem ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego (...), równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych. Działalność przedsiębiorstw energetycznych (podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi - art. 3 pkt 12 ustawy) dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej a także z odbiorcami paliw i energii. I tak np. art. 16 i 17 ustawy – Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i kierunków rozwoju gminy określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego.

Spółka [...] S.A. w G. należy do Grupy kapitałowej [...], w której spółką zarządzającą jest [...] S.A. Skarb Państwa posiada [...] % akcji spółki [...] S.A., a ta z kolei kontroluje [...] S.A., bowiem ma w niej [...] % akcji). [...] S.A. w G. jest operatorem systemu dystrybucyjnego czyli przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi (art. 3 pkt 25 ww. ustawy).

Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd wskazał, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ostatecznie to wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wnioskach wskazali, iż domagają się przesłania im kserokopii ewentualnych decyzji i innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach, to podmiot zobowiązany powinien, o ile jest w jej posiadaniu, udostępnić informację publiczną we wskazanej przez skarżących formie.

W rozpoznawanej sprawie Spółka nie udzieliła żądanej informacji, pomimo że z pism z dnia 18 maja 2012 r. i z dnia 24 września 2012 r. nie wynika, żeby nie posiadała żądanych decyzji administracyjnych bądź innych dokumentów dotyczących budowy infrastruktury sieciowej. Powyższe nie pozwala uznać działania [...] S.A. w G. Oddział w T. w niniejszej sprawie za zgodne z przepisami ustawy. Okoliczność dysponowania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w trybie ustawy stosownymi dokumentami stanowiącymi informację publiczną, przy braku udzielenia informacji w formie wskazanej przez skarżących powoduje, iż zasadnym jest przyjęcie, że [...] S.A. Oddział w T. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez skarżących.

Sąd podkreślił ponadto, że w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegały jedynie kwestie bezczynności [...] S.A. w G. Oddział w T. Zakwalifikowanie określonych danych do informacji publicznej oraz zobowiązanie w takich przypadkach do rozpoznania wniosku w sposób przewidziany prawem nie oznacza nakazu udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych. Rozpoznając taki wniosek, jego adresat może udostępnić informację, odmówić jej udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. w G. Oddział w T., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie jego uchylenie w całości i zasądzenie od skarżących na rzecz [...] S.A. w G. kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła:

1) mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 183 § 2 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 6, art. 58 § 1 pkt 1, art. 52 § 3 i 4, art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a.,

2) naruszenie poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit a tiret pierwsze u.d.i.p.

3) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W szczególności nie dostrzeżono, aby w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 183 § 2 pkt 2, czy też art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., powołane w skardze kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi, że Sąd I instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w sposób powodujący nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na brak zdolności sądowej [...] S.A. w G. Oddział w T. Powyższego zarzutu nie sposób podzielić.

Na wstępie wskazać należy, że sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Przepis art. 4 u.d.i.p. zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe wyliczenie przedstawia w ust. 1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne (ust. 2). W art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazano podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym jest to więc regulacja specyficzna, a przy tym niezwykle pojemna, obejmująca swoim zakresem każdą jednostkę organizacyjną wykonującą zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną przez Spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. Oddział Spółki, podlegający regulacji zawartej w art. 4 u.d.i.p., jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 25 § 3 p.p.s.a., tj. jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, na którą przepisy prawa pozwalają nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta zaś cecha wyposaża tego rodzaju jednostkę, niebędącą żadnym z podmiotów wymienionych w art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a. w zdolność sądową (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 831/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności sądowej podmiotów występujących w charakterze stron w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej pojawiło się już w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 146/12). W konsekwencji wyrażono pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być bowiem traktowany jako organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Nie sposób zgodzić się także z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z uwagi na brak wyczerpania przez skarżących środków zaskarżenia. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 k.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia przepisu, dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że [...] S.A Oddział w T. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntowało się już stanowisko w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 u.d.i.p., a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy w całości podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oparte na interpretacji przedmiotowej akcentującej treść zwrotu – zadań publicznych danego podmiotu. Jeżeli zatem mają one na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie sposób odmówić im tego przymiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podkreślenia zatem wymaga, że [...] S.A. Oddział w T. właśnie z uwagi na wykonywanie zadań publicznych jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe oznacza, że Spółka ta była zobowiązana do załatwienia wniosku skarżących w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej poprzez: 1) dokonanie czynności materialno - technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej albo 2) wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, albo 3) wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie.

Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Skarżący we wnioskach z dnia 14 listopada 2011 r. oraz z dnia 5 kwietnia 2012 r. domagali się udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach wskazanych w w/w wnioskach. Żądanie takie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że w razie dysponowania przez Spółkę przedmiotową informacją, należało albo udostępnić tę informację albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli istniałyby ku temu podstawy prawne. Wnioski skarżących nie zostały jednak rozpoznane przez Spółkę w ustawowym terminie, co czyniło skargę na bezczynność zasadną. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził zatem, że Spółka pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosków skarżących.

Zupełnie pozbawiony podstaw jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegały jedynie kwestie bezczynności [...] S.A. w G. Oddział w T. Zakwalifikowanie określonych danych do informacji publicznej oraz zobowiązanie w takich przypadkach do rozpoznania wniosku w sposób przewidziany prawem nie oznacza nakazu udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych. Rozpoznając taki wniosek, jego adresat może udostępnić informację, odmówić jej udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek skarżących o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w piśmie procesowym z dnia 3 września 2013 r. nie został złożony w ramach odpowiedzi na skargę kasacyjną i w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., zatem podlegał oddaleniu.