Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 41/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zarządzenie pokontrolne w całości
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, art. 31a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi Z. S. na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 10 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie przemieszczania odpadów 1) uchyla zarządzenie pokontrolne w całości, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu na rzecz Z. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na podstawie ustaleń kontroli w zakresie ochrony środowiska, przeprowadzonej przez upoważnionych inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Opolu, dalej zwanego także WIOŚ, w dniu 13 października 2020 r. w przedsiębiorstwie A z siedzibą w [...], udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z tym Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu, zwany dalej także organem, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w dniu 10 listopada 2020 r. wydał zarządzenie pokontrolne (nr [...]), w którym zarządził ich usunięcie.

Opisane zarządzenie pokontrolne obejmuje nakaz realizacji przemieszczania odpadów o kodzie16 01 04* (zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy) niesklasyfikowanych w żadnym z załączników do Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 i mieszanin odpadów zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b pkt III Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z 12.7.2006) określającymi wymogi proceduralne. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu wyznaczył przedsiębiorcy termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że w czasie prowadzenia czynności kontrolnych wykazano, iż kontrolowany podmiot jest odbiorcą częściowo spalonego pojazdu marki [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], stanowiącego odpad o kodzie 16 01 04* (zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy). Przemieszczanie tego pojazdu odbywało się w dniu 23 czerwca 2020 r. z terenu [...] do Polski bez dołączonego dokumentu przesyłania, dokumentu zgłoszeniowego zawierającego pisemne zgody właściwych organów kraju wysyłki i przeznaczenia odpadów oraz warunków określonych przez zainteresowane właściwe organy. Organ wskazał, że jest to niezgodne z wytycznymi określonymi w art. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z 12.7.2006)

W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Z. S., reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego K. M., zwany dalej skarżącym, zakwestionował opisane wyżej zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu. Zarządzeniu pokontrolnemu postawiono 16 zarzutów:

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 9 ust. 1b pkt 1 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie problemowej kontroli pozaplanowej stwierdzając, że jest to kontrola na wniosek. W przedmiotowej sprawie brak jest takiego wniosku Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, gdyż jego pismo z dnia 3 września 2020 r. nie dotyczy skarżącego, ale zupełnie innego przedsiębiorcy , tj. B Sp. z o.o.

Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 9a ust. 1 i 2 ustawy w związku z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP z uwagi na przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi konieczność planowania i przeprowadzania kontroli po uprzednim dokonaniu analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywanej działalności gospodarczej. Organ błędnie przyjął, że może nie stosować przepisów art. 47, 48, 50, 51, 54, 55 i 58 Prawa przedsiębiorców w sytuacji, gdy pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 września 2020 r. nie dotyczyło skarżącego.

Trzeci zarzut dotyczy naruszenia art. 9a ust. 1 i 2 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż art. 9a ust. 1 i 2 ustawy może zostać zastosowany, albowiem w przypadku skarżącego nie zachodzą podstawy do przeprowadzenia pozaplanowej kontroli problemowej, która wyłącza zastosowanie przepisów art. 47, 48, 50, 51, 54 i 55 Prawa przedsiębiorców.

Czwarty zarzut dotyczy naruszenia art. 9b ust. 2 ustawy w związku z art.49 ust. 7 pkt 5 i 6 Prawa przedsiębiorców z uwagi na ich błędną wykładnię oraz brap należytego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli pozaplanowej przez inspektorów WIOŚ w Opolu ze względu na pominięcie w oznaczeniu przedsiębiorcy objętego kontrolą wskazania numeru wpisu skarżącego do CEIDG, a także nieprecyzyjne i zbyt ogólnikowe określenie zakresu przedmiotowej kontroli.

Piąty zarzut dotyczy naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy w związku z art. 68 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., ze względu na przyjęcie, że w protokole wystarczające jest wymienienie jedynie osób przeprowadzających kontrolę oraz uczestniczących w niej, bez wskazywania w jakim charakterze osoby te były obecne podczas kontroli.

Szósty zarzut dotyczy naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy w związku z art. 68 § 2 K.p.a. polegającego na ich niezastosowaniu oraz nieuczynieniu w protokole wzmianki o jego odczytaniu wszystkim osobom obecnym.

Siódmy zarzut dotyczy naruszenia art. 9 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 2a ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, będące konsekwencją błędnego przyjęcia, iż w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia pomiarów, w tym pobrania próbek, czy wykonania innych czynności kontrolnych, w tym tych, które wymagają specjalistycznej wiedzy lub umiejętności.

Ósmy zarzut dotyczy naruszenia art. 10b ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z art. 10b ust. 1 ustawy poprez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jest uzasadnione przeprowadzenie skarżącemu instruktażu dotyczącego realizacji przepisów ochrony środowiska, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do wniosku, iż podjęcie czynności wskazanych w art. 10b ust. 2 ustawy, w tym polegających na udzielaniu pouczeń, zwracaniu uwagi, ostrzeganiu lub stosowaniu innych środków oddziaływania wychowawczego możliwe jest jedynie w przypadku powzięcia uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przeciwko środowisku lub wykroczenia, a na podstawie ustaleń kontroli nie można stwierdzić, że zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa.

Dziewiąty zarzut dotyczy naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz przyjęcie, że w wyniku ustaleń pozaplanowej kontroli problemowej, przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego w dniu 13 października 2020 r. zasadne było wydanie przez organ zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, co doprowadziło do istotnego naruszenia interesu skarżącego, w sytuacji gdy zarządzenie to uchybia wymogom stawianym tego typu aktom. W dniu 19 października 2020 r. skarżący wniósł do organu pismo wyrażające stanowisko - uwagi i zastrzeżenia do protokołu kontroli nr [...] z dnia 13 października 2020 r., a w dniu 5 listopada 2020 r. wystosował pismo z wnioskiem o przeprowadzenie dowodów, w którym to przedłożył bezpośrednie dowody na potwierdzenie, iż nie dokonał transgranicznego przemieszczania odpadów, albowiem zakupiona przez niego cysterna nie stanowi odpadu w rozumieniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a w zarządzeniu pokontrolnym brak jest takiego przedstawienia sprawy, które uzasadniałoby powyższe rozstrzygnięcie, a nadto organ pominął jakiejkolwiek ustosunkowanie się to podnoszonych tam twierdzeń skarżącego, pomimo tego, iż organ stwierdził wystąpienie naruszeń po stronie skarżącego jedynie na podstawie pobieżnych oględzin, co więcej, wydanie zarządzeń pokontrolnych leży w sferze uznania administracyjnego organu Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem nie jest to obligatoryjny element wieńczący procedurę kontroli, albowiem może ona zakończyć się np. decyzją administracyjną wydawaną na podstawie odrębnych przepisów w przedmiocie m.in. umorzenia postępowania,

Dziesiąty zarzut dotyczy naruszenia art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców, gdyż dowody przeprowadzone podczas kontroli z naruszeniem przepisów prawa nie mogą stanowić dowodów w jakimkolwiek postępowaniu, a zwłaszcza w takim, które generuje odpowiedzialność skarżącego.

Jedenasty zarzut dotyczy naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy w związku z art. 3 ust. 1 lit. b pkt III Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z 12.07.2006) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż pojazd marki [...] zakupiony i przewieziony z [...] do Polski przez skarżącego spełnia wszelkie przesłanki do uznania go za odpad w rozumieniu przepisów, a zatem skarżący dokonał międzynarodowego przemieszczania odpadów, co doprowadziło do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przepisu oraz stan faktyczny niniejszej sprawy nie pozwala czynić takiego ustalenia, albowiem pojazd zakupiony i przewożony przez skarżącego nie spełniał definicji odpadu, albowiem odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany, a zatem determinującym czynnikiem jest wyzbycie się pojazdu przez dotychczasowego posiadacza, a także fakt, czy pojazd może być wykorzystywany zgodnie ze swoim pierwotnym przeznaczeniem, a naczepa marki [...] zakupiona przez skarżącego nie posiadała istotnych uszkodzeń, wpływających na bezpieczeństwo ruchu drogowego, co więcej, w serwisie AUTOonline, na którym pojazd został zakupiony możliwe jest wystawianie do sprzedaży jedynie pełnoprawnych pojazdów (co potwierdza regulamin serwisu), rzeczywista wola sprzedającego została potwierdzona korespondencją e-mail, jak i pismem z dnia 16 października 2020 r., w związku z czym w żadnym razie nie można uznać, iż celem sprzedaży było wyzbycie się pojazdu, a skarżący nabył przeto pojazd w dobrej wierze celem naprawy i dalszej odsprzedaży. Z dokumentacji Transportowego Dozoru Technicznego, ustaleń naprawy, jak i wydanej decyzji administracyjnej z dnia 10 grudnia 2020 r., nie stanowił on odpadu i nadawał się on do naprawy, która podlegała dozorowi technicznemu Transportowego Dozoru Technicznego zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, gdyż zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym przez naprawę należy rozumieć zespół czynności mających na celu przywrócenie stanu zdatności użytkowej urządzenia technicznego, w tym wykonywanych metodami chemicznymi, bez wprowadzania zmian w konstrukcji lub parametrów technicznych.

Dwunasty zarzut dotyczy naruszenia art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez bezpośrednie zastosowanie i powoływanie się przez organ w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji na "Wytyczne Korespondentów nr 9", które to Wytyczne stanowią dokument, który nie jest źródłem prawa i aktem prawnym powszechnie obowiązującym, co doprowadziło do uznania, iż skarżący dopuścił się nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów, w sytuacji gdy wskazania zawarte w tym dokumencie dotyczą pojazdów osobowych, a nie pojazdów specjalistycznych, do których to można zakwalifikować cysternę/naczepę, której dotyczyła pozaplanowa kontrola problemowa przeprowadzona przez organ, albowiem cysterny nie posiadają m.in. wszystkich wymienianych w wytycznych elementów, zatem niemożliwe jest zastosowanie ich wprost do pojazdu specjalistycznego będącego przedmiotem kontroli, a prawidłowe, odpowiednie ich zastosowanie nie pozwoliłoby zakwalifikować pojazdu zakupionego przez skarżącego jako odpadu, albowiem mając na względzie przepisy powszechnie obowiązującego prawa w tym m.in. art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2019 r. poz. 667 ze. zm.), który określa czego dotyczy naprawa, wskazując iż przez naprawę należy rozumieć zespół czynności mających na celu przywrócenie stanu zdatności użytkowej urządzenia technicznego, w tym wykonywanych metodami chemicznymi, bez wprowadzania zmian w konstrukcji lub parametrów technicznych, nie ulega wątpliwości, że naczepa stanowiła pojazd nadający się do naprawy.

Trzynasty zarzut dotyczy naruszenia art. 8 w związku z art. 11 i art. 9 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Środowiska oraz opierania przez organ uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia jedynie na podstawie Wytycznych Korespondentów nr 9, które to Wytyczne stanowią dokument, który nie jest źródłem prawa i aktem prawnym powszechnie obowiązującym.

Czternasty zarzut dotyczy naruszenia art. 8 § 1 w związku z art. 7b K.p.a. poprzez prezentowanie przez różne organy administracji publicznej zgoła odmiennych, sprzecznych stanowisk. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w sposób nieuprawniony przyjął, iż skarżący dokonał przewozu odpadu, podczas gdy Transportowy Pozór Techniczny, który jest jednostką administracji publicznej, która działa na mocy ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym stwierdził, iż naczepa ciężarowa kwalifikuje się do naprawy, posiadając niewielkie uszkodzenia, a następnie uzgodnił projekt naprawy cysterny, co potwierdza Projekt Naprawy Zbiornika Nr [...], a nadto, po dokonaniu naprawy pojazdu oraz pozytywnego przejścia badań technicznych wydał świadectwo nr [...], stanowiącego decyzję administracyjną, potwierdzające dopuszczenie pojazdu marki [...] do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych, a zatem uznał, iż po pierwsze, pojazd nadawał się do naprawy, która to naprawa była nadzorowana przez TDT, a po wtóre, pojazd odpowiada wymaganiom określonym w umowach europejskich dotyczących ADR, a co więcej, Starosta [...] dokonał rejestracji pojazdu, potwierdzając, iż pojazd może być wykorzystywany zgodnie ze swoim przeznaczeniem oraz poruszać się po drogach publicznych.

Piętnasty zarzut dotyczy naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na braku wyczerpującego, wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolnej jego ocenie, nieuwzględnieniu szeregu dowodów przedkładanych przez skarżącego.

Szesnasty zarzut dotyczy naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z uwagi na wszczęcie postępowania wyłącznie względem skarżącego jako nabywcy pojazdu marki [...], który to w ocenie organu stanowi odpad przy jednoczesnym braku przeprowadzania jakichkolwiek postępowań względem sprzedającego pojazd C przez właściwe organy, co doprowadziło do nierównego potraktowania skarżącego, w sytuacji gdy obie strony transakcji wiążą przepisy rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów.

Stawiając tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności oraz o umorzenie postępowania toczącego się przed Opolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska, ewentualnie o zobowiązanie tego organu administracji do wydania, w terminie 3 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, decyzji o umorzeniu postępowania toczącego się przed Opolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych żądań skarżący wniósł także o stwierdzenie wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z naruszeniem prawa. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego sformułował wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze sformułowano również wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z 18 szczegółowo opisanych dokumentów. Wniosek dowodowy został powtórzony odrębnym pismem procesowym skierowanym do tutejszego Sądu w dniu 30 grudnia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ podjął polemikę z zarzutami skargi oraz argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu, której Sąd nie przedstawia w tym miejscu z uwagi na sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz motywy niniejszego wyroku. Należy jednak odnotować, że w obszernym piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił replikę do odpowiedzi organu na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., który nie miał zastosowania. W procesie rozpoznawania sprawy administracyjnej Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania (działania) przez organ.

Podstawę materialną rozstrzygnięcia i rozpoznania sprawy stanowi art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, nadal zwanej ustawą. Z treści tego przepisu wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne może być wydane w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ, w trakcie przeprowadzonej kontroli, naruszeń prawa i ma na celu oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Wydawanemu przez inspektora ochrony środowiska zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy).

Zarządzenie pokontrolne to inny niż decyzja i postanowienie akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do tego rodzaju "niedecyzyjnych" aktów organów administracji publicznej nie stosuje się przepisów K.p.a. Zakres przedmiotowy zastosowania przepisów K.p.a. określa art. 1 i 2 tej ustawy. Stosownie do tej regulacji, Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej; 7) postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej prawnej formy działania organu administracji publicznej Sąd zwraca uwagę, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn.. akt II SA/Go 207/18, CBOSA).

Istotą kontroli jest po pierwsze - badanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Realizacja ostatniej z wymienionych kompetencji organu inspekcji ochrony środowiska przejawia się w wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które ma charakter władczy. Wydanie zarządzeń pokontrolnych leży w sferze uznania administracyjnego organu Inspekcji Ochrony Środowiska (sformułowanie: może wydać), a więc nie jest to obligatoryjny element wieńczący procedurę kontroli; kontrola może także zakończyć się np. decyzją administracyjną wydaną na podstawie odrębnych przepisów (art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy). W zarządzeniu pokontrolnym organ Inspekcji Ochrony Środowiska wyznacza termin na przekazanie mu informacji określonych w art. 12 ust. 2 ustawy, ustalając jego długość w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Jeżeli nie podjęto żadnych działań w wyznaczonym terminie, adresat zarządzenia także powinien o tym powiadomić właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska.

W kontrolowanym przypadku organ nakazał realizację przemieszczania odpadów o kodzie16 01 04* (zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy) niesklasyfikowanych w żadnym z załączników do Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 i mieszanin odpadów zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b pkt III Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z 12.7.2006) określającymi wymogi proceduralne. Organ dokonał zatem kwalifikacji przewożonego pojazdu marki [...] jako odpadu. Istotna jest zatem ustawowa definicja odpadu, sformułowana w art. 3 ust. 6) ustawy o odpadach, który stanowi, że przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Inaczej mówiąc, to czy dana substancja lub przedmiot jest odpadem należy każdorazowo odnosić do sytuacji posiadacza tego elementu badając, czy pozbywa on się go, zamierza się go pozbyć lub czy do pozbycia się go jest obowiązany.

Dokonując oceny kontrolowanego zarządzenia należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego aktu do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę nałożonych na nią obowiązków bez potrzeby stosowania środków przymusu. Uzasadnienie stanowiące integralną część każdego aktu jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18, "należy mieć na uwadze, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. Inaczej mówiąc, mimo że do tego postępowania nie stosuje się wprost kodeksu postępowania administracyjnego, to obowiązek prawidłowego rozpoznania, a następnie rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie ochrony środowiska". W konsekwencji należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego zachowania się podmiotu zobowiązanego. Treść uzasadnienia winna umożliwić adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te wszystkie wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszym rzędzie trzeba powiedzieć, że wobec niestosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu prowadzonym przez organ ochrony środowiska na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, cały szeroki zakres skargi, zmierzający do wykazania naruszenia przez organ przepisów postępowania, co miało mieć wpływ na jego wynik, należy uznać za chybiony. Nie powoduje to jednak (o czym była mowa wcześniej), że organ nie jest obowiązany dokonać w sprawie wyjaśnienia faktycznego i prawnego konkretnego przypadku i odzwierciedlenia tego w motywach zarządzenia. Taki obowiązek organu wynika wprost z zasady sformułowanej w art. 18 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Przepisy Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji znajdują zastosowanie w Polsce w sferze regulowanej prawem wewnętrznym tam, gdzie mamy do czynienia z tzw. postępowaniem administracyjnym sensu largo, czyli postępowaniem przed organem administracji publicznej, w ramach którego nie dochodzi do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w formie decyzji administracyjnej, ale podejmowane są prawne formy działania, do których nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a. (co do możliwości zastosowania Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji zob.: J. Świątkiewicz, Znaczenie Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w warunkach polskich, Warszawa 2002, s. 7-10; wyrok WSA w Opolu z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 174/20). Jedną z takich właśnie prawnych form działania administracji jest, poddane kontroli Sądu, zarządzenie pokontrolne jako "niedecyzyjny" akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Dokonując oceny uzasadnienia zakwestionowanego aktu pod kątem wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego konkretnego przypadku trzeba powiedzieć, że z jego treści nie wynika dlaczego i w jaki sposób organ dokonał kwalifikacji pojazdu marki [...] przewożonego przez skarżącego jako odpadu. Co więcej, zaskarżone zarządzenie nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego. Jest to o tyle istotne, że protokół kontroli z dnia 13 października 2020 r. nie został podpisany przez kontrolowanego a do jego treści zgłoszone zostały zastrzeżenia przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 19 października 2020 r., uzupełnionym jego pismem z dnia 5 listopada 2020 r., w którym wnioskował o przeprowadzenie dowodów – w szczególności dowodów z załączonych dokumentów odnoszących się do przedmiotowego pojazdu. Jakkolwiek Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu odrębnym pismem z dnia 10 listopada 2020 r. odpowiedział na zastrzeżenia skarżącego z dnia 19 października 2020 r., to jednak owo pismo nie stanowi części wydanego również 10 listopada 2020 r. zarządzenia pokontrolnego, a więc nie może zastąpić jego uzasadnienia. Ponadto organ nie odniósł się w nim do całości zarzutów i argumentacji przedstawionej przez skarżącego w zastrzeżeniach. W szczególności nie wyjaśnił na jakich podstawach faktycznych, poza pismem informacyjnym skierowanym przez [...] do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, uznał przewożony pojazd marki [...] za odpad. Organ w żaden sposób nie odniósł się także do wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodów i nie ocenił ich znaczenia dla sprawy. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że organ pełniejszą i merytoryczną argumentację przyjętego stanowiska przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę. Sprawia to jednak, że zaskarżony akt nie może ostać się w obrocie prawnym.

Brak ustaleń faktycznych i uzasadnienia stanowiska organu w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym uniemożliwia Sądowi jego kontrolę według reguł określonych w przepisach P.p.s.a. oraz Prawa o ustroju sądów administracyjnych, a w świetle zarzutów postawionych w skardze oraz sformułowanych w niej wniosków dowodowych, sprawa wymaga pełnego merytorycznego rozpatrzenia, co pozostaje poza właściwością Sądu. Podstawa faktyczna rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczana jest sposobem sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sąd administracyjny. W istocie chodzi tu o kontrolę prawidłowości ustalenia stanu faktycznego działania lub zaniechania (bezczynności, przewlekłości) organu wykonującego administrację publiczną. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej determinuje sposób i zakres dokonywania ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny w toku rozpoznania sprawy i zasadniczo różni go od sposobu dokonywania ustaleń faktycznych w procesie cywilnym i karnym oraz w postępowaniu administracyjnym. W procesie sądowoadministracyjnym specyficznie rozumiana i stosowana jest zatem zasada prawdy obiektywnej. Sąd administracyjny dokonuje ustaleń faktycznych na podstawie akt sprawy, chyba że organ administracji nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Jedynie w wyjątkowych przypadkach sąd może dopuścić dowód uzupełniający z dokumentu, co zresztą tylko potwierdza regułę ogólną, bowiem sąd dopuszcza taki dokument, który jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a więc powinien (lub mógł) być częścią akt sprawy już w postępowaniu przed organem administracji. Przy czym te istotne wątpliwości odnoszą się przede wszystkim do oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub zaniechania organu wykonującego administrację publiczną, a tylko wyjątkowo mogą dotyczyć innych okoliczności związanych ze sprawą. Nie chodzi tu o wyjaśnianie wątpliwości co do stanu faktycznego (czy wręcz ustalenie stanu faktycznego) miarodajnego dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej aktem zaskarżonym do sądu. Sąd administracyjny nie może bowiem zastąpić organu administracji w ustaleniach faktycznych prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Stwierdzone w toku rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej braki, błędy czy wady w działaniu organu administracji w zakresie ustalenia stanu faktycznego i szerzej postępowania rozpoznawczego nie mogą być sanowane (usuwane) przez sąd administracyjny w ramach prowadzonego przezeń postępowania rozpoznawczego. Ustalenie tego rodzaju wady skutkuje zastosowaniem przez sąd środków przewidzianych w przepisach P.p.s.a. (tzn. konkretnego rodzaju sankcji) względem zaskarżonych przejawów działania lub zaniechania organu wykonującego administrację publiczną. Mimo tych różnic ustalenie stanu faktycznego przez sąd administracyjny w toku rozpoznania sprawy stanowi niewątpliwie proces poznawczy, który jednak sprowadza się generalnie do oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji publicznej. Dokonywanie przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w celu umożliwienia temu sądowi dokonania ustaleń, które stanowić mają podstawę oceny zgodności z prawem działania lub zaniechania organu administracji. Innymi słowy sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności.

Stan akt sprawy administracyjnej oraz brak uzasadnienia faktycznego w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym przemawia za koniecznością jego uchylenia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).