Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2958/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c).
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. C. M. SA we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1346/16 w sprawie ze skargi Z. O. Z. w K. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ponownego rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1346/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2016 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, po stwierdzeniu ich wydania z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że kontrolowanym postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ") utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Dyrektor DOW") z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ponownego rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Podstawę prawną postanowienia Prezesa NFZ stanowił art. 123, art. 124, art. 144, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej: k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym:

Dolnośląski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił 23 listopada 2012 r. konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50 000 osób - ryczałt miesięczny na okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Komisja konkursowa dokonując 28 grudnia 2012 r. rozstrzygnięcia postępowania nie wybrała oferty złożonej przez Z. O. Z. w K. (dalej: "ZOZ w K." lub "skarżący"), który wniósł odwołanie. Dyrektor DOW decyzją z [...] stycznia 2013 r. oddalił odwołanie skarżącego. Skarżący wniósł odwołanie do Prezesa NFZ, który decyzją z [...] maja 2013 roku uchylił decyzję Dyrektora DOW i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor DOW NFZ decyzją z [...] czerwca 2013 r. oddalił odwołanie skarżącego. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora DOW, przy czym Prezes NFZ decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora DOW z 3 czerwca 2013 r. Następnie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z [...] sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 23 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2941/13 uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie Prezes NFZ decyzją z [...] grudnia 2015 roku uchylił decyzję Dyrektora DOW z [...] czerwca 2013 r. Dyrektor DOW pismem z 7 stycznia 2016 roku zawiadomił strony, że zostanie ponownie rozpoznane odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednocześnie S. C. M. S.A. z siedzibą w P. – Z. (dalej: "SCM S.A." lub "skarżący kasacyjnie") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z [...] grudnia 2015 r. uchylającą decyzję DOW NFZ z [...] czerwca 2013 r.

W tej sytuacji Dyrektor DOW postanowieniem z [...] lutego 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie ponownego rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu powołał się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w uzasadnieniu wskazał, że dalsze procedowanie w przedmiocie ponownego rozpatrzenia odwołania, wniesionego przez ZOZ w K., od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi wniesionej przez S. C. M. S.A. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] grudnia 2015 r. Organ I instancji podkreślił, że skoro wniesiono skargę od wskazanej decyzji Prezesa NFZ, to przedmiot postępowania sądowego nie pozostaje bez znaczenia prawnego dla rozpatrywanej w postępowaniu przed Dyrektorem DOW sprawy administracyjnej.

ZOZ w Kłodzku wniósł do Prezesa NFZ zażalenie na postanowienie Dyrektora DOW z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącego postanowienie Dyrektora DOW narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Prezes NFZ postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora DOW z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed WSA w Warszawie na skutek skargi SCM S.A. będzie miało istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy z odwołania wniesionego przez ZOZ w Kłodzku od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżone postanowienie zawiera wszelkie elementy przewidziane w art. 124 § 1 i 2 k.p.a.

Na postanowienie Prezesa NFZ z 5 kwietnia 2016 r. ZOZ w K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy występuje zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, co w ocenie skarżącego doprowadziło do wadliwego zawieszenia postępowania,

2) powagi rzeczy osądzonej, ponieważ istnieje tożsamość podmiotowo -przedmiotowa postępowania zakończonego wyrokiem WSA w Warszawie z 23 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2941/13, ze skargi ZOZ w K. oraz zawieszonego postępowania,

3) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, co skutkowało wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, które objawia się w braku odpowiedniego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1346/16, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2016 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, po stwierdzeniu ich wydania z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnił, że zarówno postanowienie Prezesa NFZ z [...] kwietnia 2016 r., jak też utrzymanie nim w mocy postanowienie Dyrektora DOW z [...] lutego 2016 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:

1) postępowanie administracyjne jest w toku,

2) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd,

3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przez "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem załatwienia "głównej" sprawy administracyjnej. Przy czym chodzi tu o taką sytuację, w której brak rozstrzygnięcia określonej kwestii prawnej wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 18 lutego 2011 sygn. akt II OSK 363/10 oraz z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1570/11 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne znaczenie ma zatem ustalenie, czy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze, że pomiędzy postępowaniem sądowoadministracyjnym ze skargi na decyzję kasacyjną (wydaną na podstawi art. 138 § 2 k.p.a.), a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji po wydaniu tej decyzji, nie istnieje zależność polegająca na tym, że nie jest możliwe zakończenie postępowania administracyjnego bez uprzedniego rozpoznania wniesionej skargi. Dzieje się tak ponieważ w postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na decyzję kasatoryjną, nie jest rozpatrywana jakakolwiek kwestia materialnoprawna, której uprzednie ustalenie uczyni dopiero możliwym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Wynika to z zakresu badania, jakiemu podlega decyzja kasacyjna. Sąd w postępowaniu wszczętym skargą na taką decyzję bada tylko, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do jej wydania, a więc, czy organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że decyzja pierwszoinstancyjna zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast nawet jeżeli uznać, że prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego ułatwi podjęcie decyzji organowi administracyjnemu, to jednak nie oznacza to bezwzględnego braku możliwości podjęcia decyzji przez organ I instancji przed rozpoznaniem skargi. Tymczasem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym nie może być natomiast wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., 4 wydanie, LEX a Wolters Kluwer business, s. 577). Tymczasem taką właśnie interpretację przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przedstawił w skarżonym postanowieniu Prezes NFZ, wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed WSA w Warszawie, na skutek skargi SCM S. A., będzie miało istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Natomiast - jak wskazał w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - to od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle a nie sam sposób tego rozstrzygnięcia. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wykluczać ma zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że kolejnym kluczowym aspektem uniemożliwiającym zawieszenie przez Dyrektora DOW postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia odwołania, wniesionego przez ZOZ w K., od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na skargę wniesioną przez SCM S.A. na decyzję kasatoryjną Prezesa NFZ z [...] grudnia 2015 r. jest, zaakcentowana w skardze, tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Otóż zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem lub sądem (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), przy czym zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed organem właściwym lub w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie tej kwestii. Wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, że w prejudykacie nie chodzi zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości, które dotyczą aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz jedynie tych, których wyjaśnienie wymaga odrębnego postępowania, należącego do właściwości innego organu lub sądu. Tymczasem zaskarżenie przez SCM S.A. decyzji Prezesa NFZ z [...] grudnia 2015 r. w żaden sposób nie jest zagadnieniem odrębnym od sprawy, gdyż dotyczy jedynie oceny jednego z etapów jej rozstrzygania.

S. C. M. S.A. wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od opisanego wyroku.

Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jest art. 145 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym poprzez bezzasadne uznanie, że zaskarżone postanowienie Prezesa NFZ oraz utrzymana nim w mocy decyzja Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2016 r zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas, gdy organy administracji publicznej słusznie zawiesiły postępowanie w sprawie uzależniając jego wynik od treści prawomocnego wyroku w sprawie skargi na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] grudnia 2015 r.

Formułując w opisany sposób zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonych skargą postanowień Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w sprawie zawieszenia postępowania sądowo-administracyjnego,

2) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów adwokackich.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie wskazał m. in., że postępowanie sądowo administracyjne w sprawie ze skargi SCM S.A. na decyzję Prezesa NFZ uchylającą decyzję Dyrektora DOW NFZ z [...] czerwca 2013 r. pozostaje w ścisłym związku z ponownym rozpoznaniem odwołań na rozstrzygnięcia o wynikach nocnej i świątecznej pomocy lekarskiej w powiecie kłodzkim. Treść prawomocnego wyroku przyniesie organom administracji publicznej szczegółowe wytyczne, w jaki sposób dokonać właściwego rozstrzygnięcia odwołań, jakie kryteria brać pod uwagę oraz jak rozwiązać sprawy sporne, które wyniknęły w toku tego postępowania. Nie sposób zatem nie zgodzić się z organami NFZ, że jest konieczne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZOZ w K. wniósł o jej oddalenie.

Prezes NFZ nie skorzystał z możliwości udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w przedstawionych wyżej granicach, skład orzekający NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym poprzez bezzasadne uznanie, że zaskarżone postanowienie Prezesa NFZ oraz utrzymana nim w mocy postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z 12 lutego 2016 r. zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżącemu kasacyjnie zapewne chodziło o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skoro poszczególne jednostki redakcyjne tego przepisu dotyczą różnych kwestii, a skarżący kasacyjnie kwestionuje treść wyroku kasatoryjnego wydanego wskutek naruszenia przez organy przepisu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i był w pełni uprawniony: po pierwsze do stwierdzenia wadliwego rozumienia jego treści przez Dyrektora DOW i Prezesa NFZ, po wtóre do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowień wydanych w wyniku błędnego zastosowania tego przepisu. Tym samym nie znajduje usprawiedliwionych podstaw formułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie nie pojawiło się żadne zagadnienie wstępne, którego rozpoznanie wymagałoby zawieszenia postępowania. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny z ugruntowanego orzecznictwa i poglądów doktryny wynika, że zagadnieniem wstępnym może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem lub sądem, przy czym zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed organem właściwym lub w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie tej kwestii. Mówiąc inaczej, zagadnieniem wstępnym jest treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jeżeli jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (teza druga wyroku NSA z 21 lipca 1992 r., sygn.. akt III SA 1041/92). W literaturze prezentowany jest pogląd, że kwestia prejudycjalna ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się nie może być rozstrzygnięta sprawa administracyjna (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 2003, nr 10, s. 29). Faktem jest natomiast, że zaskarżenie przez S. C. M. S.A. decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] grudnia 2015 r. nie jest zagadnieniem odrębnym od sprawy, gdyż dotyczy jedynie oceny jednego z etapów jej rozstrzygania. Pamiętać należy przy tym, że prejudykatem nie jest wyjaśnienie, nawet poważnych, wątpliwości dotyczących aspektów faktycznych czy prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Kolejno przywołać wypada treść wyroku WSA w Białymstoku z 2 kwietnia 2008 r., który opowiada się za tym "aby zagadnienie prawne postrzegać jako wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne". Natomiast sam obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stanął na stanowisku, że samo wniesienie przez SMC S.A. w P. skargi na decyzję kasatoryjną - o uchyleniu decyzji przez Prezesa NFZ i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - w żaden sposób nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie – w opisanym wcześniej stanie faktycznym - nie pojawiło się bowiem zagadnienie wstępne, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie wskazał organom niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 4 pkt 1 k.p.a. W realiach sprawy nie została bowiem spełniona - wymieniona w tym przepisie - przesłanka w postaci uzależnienia wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W okolicznościach sprawy brak było podstaw do zastosowania normy art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Popełnione w tym zakresie uchybienie ma jednocześnie oczywisty wpływ na wynik sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zawieszenie postępowania administracyjnego jest stanem, wyjątkowym i jest dopuszczalne tylko w przypadkach enumeratywnie określonych w ustawie. Przepis art. 97 § 1 k.p.a. określa sytuacje, w których organ obowiązany jest zawiesić postępowanie z urzędu, a następnie podjąć je w przypadku ustąpienia przyczyn zawieszenia. Zgodne jest stanowisko doktryny i orzecznictwa, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco z tej przyczyny, iż postępowanie administracyjne jako ciąg ustawowo uregulowanych czynności procesowych zmierza do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej, w określonych przepisami terminach. Biorąc pod uwagę powyższe, za nieusprawiedliwiony należy uznać formułowany w skardze zarzut naruszenia art. 145 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym poprzez bezzasadne uznanie, że zaskarżone postanowienie Prezesa NFZ oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora DOW zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dzieje się tak tym bardzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko. Skarga kasacyjna stanowiąc li tylko polemikę z treścią wyroku, nie przedstawia w istocie argumentów jurydycznych na jego ewentualną wadliwość.

Z tych przyczyn na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.

Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie (SCM S.A.) na rzecz skarżącego (ZOZ w K.) w całości na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że odpowiedź na skargę kasacyjną stanowi w istocie powtórzenie tez uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz z uwagi na brak udziału pełnomocnika skarżącego w rozprawie kasacyjnej.