Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1137/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw.z art. 13 ust. 1 pkt 3. art. l3k ust. 4. ust. 6 pkt 1. ust. 9 oraz art. 131 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wegner Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. L. (dalej też jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1500 zł za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 104 w zw. z an. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. — zwanej dalej "k.p.a." ), art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw.z art. 13 ust. 1 pkt 3. art. l3k ust. 4. ust. 6 pkt 1. ust. 9 oraz art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm. — zwanej dalej "udp"), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 890. ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 58, ze zm.) - zwanej dalej "utd".

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

Organ ustalił w wyniku kontroli stacjonarnej, że [...] sierpnia 2018r. zarejestrowano przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] poruszającego się wraz z przyczepą/naczepą o numerze rejestracyjnym [...] przez: urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] pod numerem ewidencyjnym [...], o godzinie 13:13:28, na odcinku drogi krajowej nr [...][...] (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...]) — połączenie z autostradą [...], wskazanym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

W wyniku dokonanej kontroli stacjonarnej stwierdzono, iż w. pojeździe znajdowało się urządzenie pokładowe viaBox służące do uiszczania opłat elektronicznych, którego użytkownik posiada podpisaną z pobierającym opłatę umowę w trybie przedpłaconym. Ponadto ustalono, iż w chwili przejazdu na koncie w. użytkownika w systemie viaToll nie znajdowały się dostępne środki na pokrycie należnej opłaty. Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono. iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 3950 kg, w tym pojazdu samochodowego - 3200 kg, zaś przyczepy - 750 kg. W oparciu o dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców organ ustalił, że właścicielem ww. pojazdu samochodowego w dniu odnotowania naruszenia był skarżący. Pismem z [...] lutego 2019r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas ww. przejazdu, pouczając o treści art. 10 § k.p.a. Skarżący w wyjaśnieniach złożonych w przedmiotowej sprawie podnosił, że kierujący pojazdem niezwłocznie po zorientowaniu się, że urządzenie zasygnalizowało brak środków zatrzymał pojazd i nie kontynuował dalszej jazdy. Skarżący, natychmiast po otrzymaniu informacji o braku środków dokonał zasilenia konta. Zwrócił się z prośbą o odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej oraz uznania okoliczności, które dają podstawę do uznania, że waga zaistniałego naruszenia prawa była znikoma. Fakt niedoładowania we właściwym czasie urządzenia był spowodowany zapomnieniem wynikającym z natłoku codziennym zajęć związanych z prowadzoną działalnością.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 1.500 zł wobec naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Odwołując się do podstawy prawnej, uznał za kluczowe bezsporne ustalenia, że kontrolowany zespół pojazdów, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony, poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej, bez uiszczenia opłaty elektronicznej, ponieważ na koncie jego użytkownika w systemie viaToll nie znajdowały się dostępne środki na pokrycie należnej opłaty. Ponadto, umowa między pobierającym opłatę a użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty po dokonaniu przejazdu. Tym samym doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Odnosząc się do wyjaśnień strony wskazał, że ustawodawca w przepisach udp nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp, w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. W szczególności taką okolicznością nie jest nieświadomość stanu środków na koncie oraz dokonanie doładowania konta użytkownika po kontrolowanym przejeździe. Uznał, że przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Ponadto, w odniesieniu do wniosku strony o odstąpienie od nakładania kary na podstawie art. l89f § k.p.a. organ stwierdził, że przesłanka przewidziana tym przepisem odwołuje się do dwóch warunków, które muszą być spełnione łącznie. Po pierwsze, waga naruszenia prawa musi być znikoma. Przez wagę naruszenia prawa należy rozumieć istotność, skalę skutków społeczno-gospodarczych, które zostały przez nie wywołane oraz znaczenie naruszonego obowiązku administracyjnoprawnego z punktu widzenia systemu prawa; działalności, na której regulację prawną się on składa; oraz dóbr, których ochronie służy. O tym więc, że waga naruszenia prawa jest znikoma będzie można powiedzieć wówczas, gdy wywołane przez nie skutki są niewielkie, czyli dotknęły małej liczby podmiotów i nie zaburzyły przebiegu procesów społeczno-gospodarczych, a jednocześnie — nie wiązało się ono z unicestwieniem lub znaczną ingerencją w dobro chronione daną sankcją i nie miało istotnego wpływu na całościową ocenę zgodności z prawem działalności, której częścią regulacji jest złamany obowiązek administracyjnoprawny. Po drugie, strona musi zaprzestać naruszenia prawa najpóźniej w toku postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Oznacza to w szczególności, że warunek ten będzie spełniony przede wszystkim w przypadkach, w których naruszenie prawa miało charakter jednostkowy lub krótkotrwały (Kodeks postępowania administracyjnego. Nowe instytucje. Komentarz do rozdziałów 5a, 8a, 14 oraz działów IV i VIlIa KPA, red. S. Gajewski, Legalis).

Uznał, że ustalenia poczynione w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego rozstrzygnięcia niewątpliwie nakazują zastosowanie względem strony sankcji w postaci kary pieniężnej. Zgodnie zaś art. 2 13k ust. 1 pkt 2 udp, z tytułu naruszenia obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.

W skardze na powyższą decyzję, złożonej do tut. Sądu, Skarżący zarzucając - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Podnosił w szczególności, odwołując się do cytatu z zaskarżonej decyzji, że organ w istocie nie rozważył, czy okoliczności sprawy uzasadniają uwzględnienie wniosku skarżącego zawartego w piśmie z 20 lutego 2019 r. o odstąpienie od nakładania kary pieniężnej W piśmie tym skarżący przedstawiał swoje stanowisko po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, dlatego nie jest wystarczającym zawarte w decyzji stwierdzenie, które nie dokonuje żadnej oceny jego wniosku w okolicznościach niniejszej sprawy. Zarzucił, że organ przedstawił teoretyczne rozważania co do tego, jak należy użyte przez ustawodawcę pojęcia rozumieć, to w żaden sposób nie dokonał subsumcji okoliczności rozpoznawanej sprawy pod normę określoną przepisem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.. Skoro organ w ogóle nie odwołuje się w uzasadnieniu swojej decyzji do okoliczności sprawy, to jego ocena co do braku warunków do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej miała charakter arbitralny. Skarżący przedstawiając swoje stanowisko po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie zakwestionował ustaleń organu co do samego poruszania się przez należący do niego pojazd bez zasilanego urządzenia viaToll, a jedynie wskazywał, że okoliczności sprawy uzasadniają ustalenie, że waga naruszenia była znikoma, a jego skutki niezwłocznie usunięte przez samego skarżącego i tym samym właściwą reakcją organu winno być odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. O konieczności odstąpienia od nałożenia kary przesądza fakt niezwłocznego zaprzestania kontynuowania przejazdu po usłyszeniu przez kierującego pojazdem sygnału informującego o braku środków poprzez zjechanie na pobocze i kontynuowanie jazdy dopiero po doładowaniu urządzenia. W okolicznościach sprawy przejazd pojazdem trwał zatem niezwykle krótko, czy też raczej w ogóle i zaistniały fakt nie może być kwalifikowany jako przejazd. Zdaniem skarżącego w sprawie zaistniały oba warunki uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej określone art. 189 § 1 pkt 1 kpa, rozumiane tak, jak zostało to przedstawione przez organ w zacytowanym fragmencie komentarza. Naruszenie miało, jego zdaniem, charakter jednostkowy i niezwykle krótkotrwały.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W zaskarżonej decyzji wyjaśnił również stronie dlaczego nie odstąpił od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i nie poprzestał na pouczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 tj. ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.".

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe i materialne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, ma bowiem istotny wpływ na kształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w tymże postępowaniu. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych w sprawie po to, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i właściwie zastosować normę prawa materialnego.

Z treści art. 7 kpa wynika obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Oznacza to, że nie może przyjąć całkowicie biernej postawy, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy przez stronę.

Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej powinien podjąć się czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Tymczasem organ zdaje się pominął, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935 z dnia 2017.05.12). Art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ww. ustawy stanowią, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że po tej dacie, tj. po 1 czerwca 2017r. organy, w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej, obowiązane były stosować wprowadzone tą ustawą przepisy działu IVa k.p.a.

Dotyczy to sprawy niniejszej, wszczętej z urzędu w 2019r.

W konsekwencji realizacja wymienionych na wstępie zasad procesowych zasad wiąże się ściśle z realizacją, wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, która wymaga zastosowania nowych dyrektyw dotyczących nakładania kar pieniężnych w sprawach, w których przepisy prawa materialnego uregulowań takich nie posiadają, a o których stanowi wprowadzony do k.p.a. Dział IV A Administracyjne kary pieniężne.

Na mocy powołanych przepisów, obowiązujących od 1 czerwca 2017r. obowiązek organu do nałożenia kary pieniężnej utracił swój bezwzględny charakter, skoro ustawodawca wprowadził unormowanie dopuszczające odstąpienie od tej powinności, czyli wprowadzone przepisy odeszły od dotychczasowego automatyzmu.

M.in. powoływany przez stronę art. 189f § 1 pkt 1 przewiduje, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Wszczęcie postępowania po 1 czerwca 2017r. obligowało organ do ustalenia stanu faktycznego pod kątem podnoszonych przez stronę okoliczności, dokonania ich oceny według wprowadzonych reguł, które umożliwiają, w ustalonym stanie faktycznym, ubieganie się o uruchomienie trybu odstąpienia od nałożenia kary unormowanego w art. 189f § 2 k.p.a.

Tymczasem organ nie dokonał ustaleń w kierunku wskazywanym przez ww. normę prawa materialnego, nie skonfrontował okoliczności faktycznych z twierdzeniami strony i arbitralnie uznał, na dodatek powołując się na teoretyczne rozważania doktryny, że przepis nie ma zastosowania. Nie wiadomo bowiem, w jakim zakresie cytat z powołanej literatury odpowiada stanowi faktycznemu niniejszej sprawy.

Powyższy mankament oznacza, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli wobec naruszenia art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i § 3 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Organ, rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu, zgodnie z którym organ zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego w zakresie o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie, bowiem strona nie kwestionowała samych okoliczności braku opłaty. Twierdzi jednak, że zatrzymała pojazd z chwilą powzięcia informacji o braku środków na koncie i nie kontynuowała przejazdu do chwili ich uzupełnienia. Co więcej twierdzi, że sama zawiadomiła organ o zaistniałej sytuacji. Organ winien skonfrontować te wyjaśnienia ze stanem faktycznym i stanem prawnym jaki zaistniał w dacie wszczęcia postępowania. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odwołuje się do okoliczności sprawy pod katem przesłanek art. 189f § 1 - § 3 k.p.a., zatem jego ocena co do braku warunków do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej miała charakter arbitralny i nie mogła się ostać .

Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym uznał, że mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie procedury administracyjnej, we wskazanym wyżej zakresie uzasadnia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji.

Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów postępowania w wysokości 100 zł wpisu zostało oparte o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).