Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2874/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 273/17 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od T.J. na rzecz M.M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 273/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 104 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", nakazał współwłaścicielom nieruchomości – K.J. i K.J. - rozbiórkę części lewej oficyny budynku znajdującego się na ww. nieruchomości, wykonanych po doręczeniu inwestorowi postanowienia organu o wstrzymaniu robót budowlanych nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Jednocześnie stwierdził, że nakazem rozbiórki objęte są części lewej oficyny budynku przy ul. [...] w P. określone w załącznikach nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu wskazano, że niniejsze postępowanie dotyczy tylko lewej oficyny. Kontrola przeprowadzona w dniu 31 marca 2014 r. ujawniła prowadzenie na nieruchomości robót budowlanych. W toku postępowania T.J. okazał pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2005 r. wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, a następnie kopię decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2005 r. o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2005 r. w zakresie rozszerzenia rozbudowy i nadbudowy lewej oficyny o prawą oficynę oraz projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy oficyn w budynku mieszkalnym sporządzony przez K.P. mający stanowić załącznik do tej decyzji. Projekt K.P. przewiduje rozszerzenie rozbudowy lewej oficyny, przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym mgr inż. arch. L.K. w kierunku wnętrza działki oraz budowę oficyny prawej.

W związku z tym, że organ nie odnalazł w swoich zasobach decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., a Prezydent Miasta P. nie wydawał w dniu [...] grudnia 2005 r. takiej decyzji, wszystkie roboty budowlane wykonywane na podstawie projektu budowlanego zamiennego K.P. należało potraktować, jako roboty wykonywane w stanie samowoli budowlanej. Roboty budowlane w zakresie rozbudowy lewej oficyny, które wykraczają poza zakres projektu budowanego L.K., zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r., organ uznał za roboty budowlane wykonywane w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę.

Ujawnione w wyniku kontroli odstępstwa od zatwierdzonego w dniu [...] marca 2005 r. projektu budowlanego prowadziły do zwiększenia wymiarów, a co za tym idzie powierzchni zabudowy i kubatury lewej oficyny budynku, w stosunku do parametrów określonych w tym pozwoleniu na budowę.

W następstwie powyższego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. organ wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych w zakresie lewej oficyny, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nałożył na niego obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 3 miesięcy, trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy lewej oficyny przedmiotowego budynku, realizowanej w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r. Zarówno postanowienie jak i decyzja zostały utrzymane w mocy przez organ odwoławczy odpowiednio postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., zaś skarga na decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 942/15.

Inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta P. uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2005 r. o pozwoleniu na budowę.

Dokonując oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z decyzją z dnia [...] września 2013 r. ustalającą warunki zabudowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że projekt budowlany zamienny zawiera rozwiązania niezgodne z wyżej wskazaną decyzją o warunkach zabudowy, gdyż przewiduje rozbudowę i nadbudowę lewej oficyny bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią (przy ul. [...]). Ponadto z projektu zagospodarowania terenu, wchodzącego w skład tego projektu, wynika że płn-zach. ściana zewnętrzna rozbudowanej lewej oficyny usytuowana jest w odległości 3,5 m od granicy z sąsiednią nieruchomością. Z części rysunkowej projektu (rzuty kondygnacji i wizualizacja elewacji tylnej), począwszy od kondygnacji 1. piętra wynika, że ściana ta jest całkowicie przeszklona i posiada otwory drzwiowe prowadzące na balkony. Stwierdzono więc, że projekt zawiera rozwiązania niezgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy przez niezgodność ze wskazanymi w decyzji przepisami regulującymi odległości budynków od granic działek, które w myśl tej decyzji mają być spełnione. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. organ odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednakże decyzja ta została uchylona decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r.

Następnie w dniu 2 sierpnia 2016 r. dokonano kolejnej kontroli na nieruchomości. Zastany zakres robót, następnie skorygowany, został porównany z wynikami kontroli z dnia 25 czerwca 2015 r. Z poczynionych ustaleń wynika, że pomiędzy kontrolami prowadzono roboty budowlane w zakresie lewej oficyny, które obejmowały: uzupełnienie żelbetowej płyty stropowej nad piwnicą i parterem; wykonania żelbetowych płyt stropowych nad 1. i 2. piętrem; dokończenie konstrukcji stalowej 3. piętra i wykonanie konstrukcji stalowej 4. piętra, wykonanie płyty stropowej nad 3. piętrem i wykonanie płyty dachowej nad 4. piętrem. Ponadto wykonano klatkę schodową (ściany i biegi schodowe) do poziomu 3. piętra włącznie. W ocenie organu oczywiste jest, że roboty te zostały wykonane po dacie doręczenia inwestorowi (24 kwiecień 2015 r.) postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W związku z tym, że roboty te wykonywane były w sposób przewidziany w projekcie budowlanym A.J. możliwe stało się ich jednoznaczne określenie w sposób graficzny, na kopiach rysunków wchodzących w skład tego projektu.

Mając na uwadze powyższe organ wyjaśnił, że w przypadku prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania, organ zobowiązany jest wydać decyzję w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził przy tym, że prowadzone przez inwestora, po dacie doręczenia mu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, roboty nie były robotami zabezpieczającymi, ale ich kontynuacją. Dlatego nakazano rozbiórkę tych części.

Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wydając swoje rozstrzygnięcie wziął pod uwagę opracowania techniczne inż. S. i K. z dnia 30 kwietnia 2015 r., inż. M. z dnia 24 stycznia 2015 r., inż. S. i K. z marca 2016 r. znane organowi z urzędu, przedłożone w innym postępowaniu zakończonym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2016 r. (II SA/Po 574/15), jednak dotyczące przebudowy całego budynku przy ul. [...] wraz z oficynami. Opracowania te były poddane, jak zaznaczono, ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OZ 920/16), w kwestii wstrzymania wykonania rozstrzygnięcie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przez WSA w Poznaniu w ww. wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r.

W tej sytuacji, jak zaznaczono w zaskarżonej decyzji, ocena organu pierwszej instancji jakoby roboty budowlane wykonane przez inwestora po doręczeniu postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. nie miały charakteru niezbędnego zabezpieczenia, w tak określonym stanie technicznym, wykazanym w powołanych opracowaniach technicznych osób uprawionych, nie jest w pełni trafna. Organ odwoławczy przytoczył rozważania WSA w Poznaniu z wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 574/15, iż prace stanowiące "niezbędne zabezpieczenia", o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, podobnie jak "niezbędne zabezpieczenia budowy" (art. 48 ust. 3 ww. ustawy), nie muszą pokrywać się z zakresem pojęcia "robót zabezpieczających" podejmowanych tym trybie art. 31 ust. 5 ustawy prawo budowlane, gdyż te ostatnie powinny mieć na celu wyłącznie usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Niewątpliwe charakter obydwu rodzajów prac polega na podjęciu działań niecierpiących zwłoki, jednak zakres "niezbędnych zabezpieczeń" nie powinien być rozumiany tak wąsko, jak "robót zabezpieczających", o których mowa w art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, czy też stanowić proste utożsamienie z "doraźnymi zabezpieczeniami" (art. 68 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane), czy też "środkami zabezpieczającymi" (art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Organ odwoławczy uwzględnił również – co także wynika z opracowań – że rozbiórka nie jest możliwa bez dalszych konsekwencji nie tylko dla budynku przy ul. [...], ale i dla budynków nr [...] i [...]. Dlatego wskazał, że na skutek niniejszej decyzji organ pierwszej instancji prowadzić będzie postępowanie legalizacyjne co do lewej oficyny.

Skargę na powyższą ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M.M. domagając się jej uchylenia i zwrotu kosztów postępowania. Zakwestionowanej decyzji zarzucił szereg uchybień, w tym: błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów k.p.a., tj. art. 7, 77, 138 § 2 w zw. z art. 104 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w ramach sądowej kontroli legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że trafnie potraktowano roboty budowlane prowadzone na podstawie projektu budowlanego K.P. zatytułowanego "Projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy oficyn w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (...)" jako roboty wykonywane w stanie samowoli budowlanej, jako wykraczające poza zakres ww. projektu budowlanego L.K., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2005 r. Tym samym stanowią one istotne odstępstwo do zatwierdzonego projektu budowlanego. W myśl zaś art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zaś wobec tego, że inwestor prowadząc roboty budowlane przy lewej oficynie budynku, nie legitymował się decyzją o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r., organ pierwszej instancji zasadnie postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wstrzymał inwestorowi prowadzenie tychże robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie lewej oficyny przedmiotowego budynku. Jednocześnie organ nakazał zabezpieczenie lewej oficyny budynku przed dostępem osób postronnych. W ocenie Sądu skoro postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2015 r., na skutek zażalenia inwestora, utrzymane w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r., zostało następnie poddane kontroli sądowoadministracyjnej przez tutejszy Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 942/15 oddalił skargę inwestora w tej sprawie, to wobec poczynionych ustaleń co do pozwolenia na budowę - decyzji zatwierdzającej projekt budowlany L.K. i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę lewej oficyny oraz kserokopii decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organy administracji miały podstawę do stwierdzenia, że wszystkie roboty budowlane wykonywane w zakresie lewej oficyny wykraczające poza zakres ww. projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, polegające na rozbudowie lewej oficyny, są istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uzasadnia to prowadzenie postępowania w trybie innym niż w odniesieniu do uznanych za samowolę budowlaną robót przy oficynie prawej. Rozdzielenie postępowań odnośnie dwóch oficyn z uwagi na inny tryb i ich położenie było uzasadnione. Z ustaleń organów zawartych w protokołach kontroli wynika, że wykonując większą rozbudowę lewej oficyny inwestor zmienił kubaturę, powierzchnię zabudowy obiektu, co stanowi istotne odstąpienie od projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Według zatwierdzonego tą decyzją projektu lewa oficyna stanowiła jedną całość i każda kondygnacja miała powtarzalny schemat pomieszczeń. Natomiast rozbudowa ma kształt nieregularny i polega na zabudowie wnęki pomiędzy elementami istniejącego budynku od strony południowej w stronę północną.

Dalej Sąd stwierdził, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt zamienny opracowany przez K.P. nie miała żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem decyzja z dnia [...] grudnia 2005r. w ogóle nie dotyczyła lewej oficyny. Zaś żadnej innej decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] marca 2005 r. w odniesieniu do lewej oficyny, inwestor nie przedstawił ani się na nią nie powoływał, a organ wie z urzędu, że takiej decyzji nie było. Sąd wskazał także na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2015 r. II SA/Po 943/15, którym oddalono skargę inwestora na decyzję nakładającą na niego obowiązek sporządzenia i przedłożenia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że po doręczeniu inwestorowi w dniu 24 kwietnia 2015 r. postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych przy części lewej oficyny przedmiotowego budynku, inwestor prowadził dalsze roboty budowlane. Spór dotyczy zaś charakteru tych robót.

W ocenie Sądu organ odwoławczy zauważając jednocześnie postęp i rozmiar wykonywanych robót w części lewej oficyny po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. o wstrzymaniu robót i ich zgodność z opracowanym, ale niezatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, przyjął bezkrytycznie jako własną wyżej powołaną argumentację pochodzącą z dowodów przedstawionych przez inwestora. Natomiast obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób jednostronny, uwzględniający jedynie materiał dowodowy i stanowisko przedstawione przez inwestora, stwierdził, że wykonane przez inwestora - po doręczeniem mu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - roboty w lewej części oficyny budynku, miały charakter niezbędnego zabezpieczenia, o którym mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nadto Sąd dodał, że w postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r. organ pierwszej instancji, poza wstrzymaniem inwestorowi prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie lewej oficyny przedmiotowego budynku mieszkalnego, orzekł jedynie w ten sposób, że nakazał zabezpieczenie lewej oficyny budynku przed dostępem osób postronnych. Z uzasadnienia tegoż postanowienia nie wynika, by organ nadzoru budowlanego widział potrzebę i konieczność przeprowadzenie tzw. niezbędnych zabezpieczeń w formie dalszych robót budowlanych. Organ nakazał jedynie inwestorowi zabezpieczenie tejże lewej oficyny budynku przed dostępem osób postronnych. Ów nakaz, zdaniem Sądu, oznacza ni mniej ni więcej, jak tylko obowiązek odgrodzenia tej części budynku (części lewej oficyny) po to, by była niedostępna z zewnątrz. Nie oznacza to jednak w żaden sposób, by intencją organu było nakazanie inwestorowi na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pomimo wstrzymania robót, dokonanie niezbędnych zabezpieczeń polegających de facto - jak zdaje się twierdzić organ odwoławczy i inwestor - na kontynuowaniu dotychczas prowadzonych robót w oparciu o niezatwierdzony projekt budowlany zamienny.

Po wtóre Sąd wskazał, iż organ odwoławczy oparł się na dowodach których nie zgromadził w niniejszym postępowaniu i które to nie zostały do niniejszego postępowania włączone. Wskazał przy tym, że te opracowania są mu znane z urzędu, lecz że zostały dołączone do sprawy o sygn. II SA/Po 574/15. W przedłożonych Sądowi aktach sprawy (dołączonych do sprawy o sygn. akt II SA/Po 752/16) nie znalazły się powołane przez organ odwoławcze, a kluczowe z punktu widzenia treści zaskarżonej decyzji, opracowania techniczne. Akta administracyjne zawierają jedynie sporządzone na zlecenie inwestora: opinię techniczną autorstwa mgr inż. J.P. (z listopada 2014 r.) oraz ekspertyzę techniczną autorstwa rzeczoznawcy budowlanego inż. C.O. (z marca 2016 r.). W pierwszej z opinii jej autor nie zawarł wniosków wskazujących na bezwzględną konieczność wykonania prac budowlanych, polegających na dokończeniu budowy lewej części oficyny do 4. piętra (płyt stropowych i konstrukcji stalowych) łącznie z wykonaniem klatki schodowej, jako niezbędnych zabezpieczeń tej części obiektu. Zaś drugi z wymienionych dokumentów został sporządzony na skutek wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robot budowlanych w zakresie przebudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P., wykonywanych bez wymaganego pozwolenia.

Dalej Sąd wyjaśnił, że nie mógł zweryfikować argumentacji organu odwoławczego, w ramach której odwołano się do opracowań przedłożonych w innym postępowaniu administracyjnym, a niedołączonych do materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie. Nie przesądzając o wartości dowodowej opracowań technicznych, w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję, Sąd zauważył, że one również zostały zgromadzone w postępowaniu obejmującym swym zakresem prawą, frontową część budynku przy ul. [...]. Podniósł także, że poza oceną organu odwoławczego pozostało stanowisko rzeczoznawcy budowlanego dr inż. K.M. wyrażone w piśmie z dnia 8 kwietnia 2015r.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko K.M. nie przesądza, że kontynuacja robót budowlanych, po doręczeniu inwestorowi postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2015 r., a polegająca na wykonaniu konstrukcji lewej oficyny w całości do 4. piętra, włącznie z płytą dachową nad 4. piętrem i klatką schodową do poziomu 3. piętra stanowiły niezbędne zabezpieczenie, o którym mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy poza przywołaniem fragmentów opracowań, które zostały sporządzone na zlecenie inwestora, ograniczył się do konkluzji, że ocena organu pierwszej instancji, iż roboty budowlane wykonane przez inwestora po doręczeniu postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. nie miały charakteru niezbędnego zabezpieczenia, w tak określonym stanie technicznym, wykazanym w tych opracowaniach, nie jest w pełni trafna. Sąd zauważył przy tym, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji organu pierwszej instancji, który wskazał, iż wydając na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzję o nakazie rozbiórki organ nadzoru budowlanego nie może kierować się możliwością wystąpienia negatywnych skutków wykonania takiej decyzji i odstąpić od wydania decyzji rozbiórkowej w przypadku, gdy rozbiórka mogłaby powodować określone zagrożenia.

Końcowo Sąd zaznaczył, że z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., organ odwoławczy nie poddał ocenie – w kontekście powołanych opracowań technicznych – stanowiska organu pierwszej instancji, które podważyło zasadność twierdzenia, jakoby jedynym możliwym sposobem zapewnienia sztywności konstrukcyjnej lewej oficyny było kontynuowanie robót budowlanych, dalsze wznoszenie konstrukcji stalowej 3. i 4. piętra i wykonanie docelowych płyt stropowych na wszystkich kondygnacjach. Organ ten podniósł, że nie da się wytłumaczyć wykonania klatki schodowej (ścian i biegów schodowych) koniecznością zapewnienia sztywności konstrukcji. Stwierdził przy tym, że o ile takie zabezpieczenia byłyby w ogóle konieczne, to można zrealizować je np. poprzez wykonania stężeń z kształtowników stalowych dla wykonanej już części oficyny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor – T.J., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia powstałych wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zbagatelizowanie niezależnych opinii specjalistów: opracowana technicznego mgr inż. Z.S. i inż. K., dr inż. K. M., mgr inż. Z.S. i inż. H.K. i nie wzięcie ich pod uwagę bądź niezobowiązanie strony bądź organu do przedłożenia ich, ponieważ nie zostały bezpośrednio zgromadzone w tut. postępowaniu, a były organowi znane z urzędu, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, że charakter prac dokonywanych przez inwestora po dacie wstrzymania robót można oceniać jedynie przez pryzmat projektu budowlanego zamiennego, a nie z uwzględnieniem licznych opinii wskazujących nie tylko na konieczność dokonania prac zabezpieczających, ich rodzaju, ale i potwierdzenie wykonania przez inwestora jedynie prac zabezpieczających,

- art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 w zw. z art. 227 ustawy z dnia 17

listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w celu ustalenia faktów mających istotne dla sprawy znaczenie i odmówienie wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez skarżącego licznym opiniom, którym organ administracji słusznie dał wiarę, co skutkowało w konsekwencji błędnymi wnioskami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uznanie, że:

a) o tym, czy w budynku były wykonywane prace zabezpieczające można mówić tylko w kontekście oceny projektu budowlanego zamiennego, co w ocenie skarżącego (biorąc pod uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego) jest twierdzeniem chybionym,

b) skoro postanowienie wstrzymujące prace nie określało sposobu zabezpieczeń, to takie zabezpieczenia z pewnością nie były konieczne (pomimo licznych, niezależnych od siebie opinii sporządzonych przez zupełnie innych specjalistów, a także samego kierownika budowy w tym zakresie),

c) skoro organ administracyjny w postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane nie określił sposobu zabezpieczeń, to inwestorowi (kierownikowi budowy) nie przysługuje prawo do wykonania zabezpieczeń, które co prawda mogą pokrywać się częściowo z realizacją projektu budowlanego zamiennego, ale zapewniają sztywność i bezpieczeństwo konstrukcji (która jest punktem odniesienia do całości projektu) i mógłby je zastosować - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tylko wtedy, kiedy byłby to jedyny sposób zapewnienia sztywności konstrukcyjnej lewej oficyny, co jest twierdzeniem absurdalnym,

- art. 133 § 1 w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., które to naruszenie przejawia się w przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i zbagatelizowanie opinii powoływanych przez organ administracji i dokonanie zupełnie odmiennej, swobodnej, jednostronnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, dokonuje wadliwie własnych ustaleń faktycznych, z pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego przez orzekające w sprawie organy, co doprowadziło do uchylenia decyzji organu odwoławczego,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez okoliczność, że zaskarżony wyrok nie został należycie uzasadniony, ponieważ zasadza się na wybiórczych dowodach, twierdzeniach wyrwanych z kontekstu, czy wreszcie na jednostronnej ocenie materiału dowodowego,

-"art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. uchylenie decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo, że decyzja ta była słuszna, a organ administracji (Wojewódzki Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego) ustalił zgodnie z zasadą prawdy materialnej stan faktyczny zaś odmienna, błędna ocena tego stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stała się podstawą kwestionowanego orzeczenia sądowego", zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny:

d) zebranego materiału dowodowego nie ocenił w sposób prawidłowy, a tym samym naruszona została zasada dwuinstancyjności, zasada prawdy obiektywnej, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia prawidłowej decyzji,

e) błędnie ocenił, że powstał spór dotyczący charakteru robót wykonywanych przez inwestora, albowiem zarówno opinie specjalistów, jak i orzeczenia organów administracji, jak i Sądu Najwyższego "w przedmiotowej sprawie ocenił te prace jako prace zabezpieczające",

f) zignorował i pominął niezależne opinie wielu specjalistów i uznał, że o tym, czy wykonane prace były pracami zabezpieczającymi decyduje projekt budowlany zamienny, a nie przedstawione przez inwestora opinie, co jest kuriozalne,

g) błędnie i absurdalnie uznał, że skoro organ administracji wstrzymując prace nie zastrzegł sposobu zabezpieczeń na tamtym etapie postępu prac, to najpewniej (pomimo występujących w sprawie opinii) nie zachodziła potrzeba wykonania takich zabezpieczeń,

h) błędnie uznał, że jeżeli prace podejmowane przez inwestora pokrywają się z projektem budowlanym zamiennym to oznacza to, że nie są to prace zabezpieczające,

i) wybiórczo potraktował fragmenty opinii, na które powoływał się organ administracji, a które opowiadały się za koniecznością całościowego traktowania konstrukcji, odnosząc się zarówno do części frontowej budynku, lewej oficyny i prawej oficyny,

j) błędnie uznał, że skoro postanowienie o wstrzymaniu robót nie określało zabezpieczeń, to inwestor nie mógł dokonać wyboru lepszego, czy bardziej ekonomicznego sposobu zabezpieczenia, tylko tego sposobu, który dopiero w wyniku odwołań składanych przez inwestora zdaje się sugerować organ, czy Sąd (potwierdzając tym samym, że jednak samo zabezpieczenie było konieczne - ale jeśli już to tylko takie byłoby uzasadnione, które teraz zostało "wymyślone"),

k) błędne uznał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do argumentacji organu dotyczącej wątpliwości charakteru prac podejmowanych przez inwestora, skoro organ przytoczył wiele opinii i orzeczeń organów administracji oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które już zapadły w sprawie,

i) nie uwzględnił faktu, że kierownik budowy podejmował konieczne decyzje o zakresie koniecznych do przeprowadzenia prac zabezpieczających tak, aby zapobiec katastrofie budowlanej, co znalazło potwierdzenie również w przedkładanych wielokrotnie organom opiniach,

m) błędnie ustalił, że skarżący podejmował jakiekolwiek prace budowlane w obiekcie na dzień [...] sierpnia 2016 r., co miałaby potwierdzać kontrola organu przeprowadzona w tym dniu za pomocą zdjęć fotograficznych nieweryfikowalnych dla skarżącego,

n) pominął okoliczność (przedstawianą również w opiniach), że lewa oficyna nie jest obiektem samodzielnym, ale konstrukcyjną i funkcjonalną częścią tego samego budynku, co w konsekwencji powinno mieć wpływ na zakres wydanej decyzji,

o) nie wziął pod uwagę konstrukcji budynku, która stanowi zwartą zabudowę i funkcjonalną całość, również w odniesieniu do sąsiadujących nieruchomości, a nie jako pojedynczy obiekt, budynek stanowi element ciągłej zabudowy, która bezpośrednio przylega do budynku numer [...] (od strony południowej) i nr [...] (od strony północnej) i oddziałuje na te budynki,

p) nie uwzględnił okoliczności, że skarżący wielokrotnie zwracał się do Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego z informacją o konieczności podjęcia robót zabezpieczających, załączając nawet projekt prac zabezpieczających, prowadząc dziennik prac zabezpieczających, a na złożone pisma nie otrzymał żadnej odpowiedzi,

q) nie rozważył kwestii, jakie dobro prawne powinno podlegać większej ochronie - przekroczenie zakresu robót, czy zapobieganie powstaniu katastrofy budowlanej pomimo, że takie wątpliwości były zgłaszane przez skarżącego, a także kierownika budowy,

r) pominął okoliczność, że nawet gdyby uznać lewą oficynę za samowolę budowlaną, to przy zgodności wykonywanych robót z prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniającą swym zakresem prawą i lewą oficynę, a także prawomocną decyzję nr [...] z dnia [...] września 2013 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu uwzględniającą swym zakresem całość zabudowy tj. budynek prawy wraz z lewą i prawą oficyną, powinna zostać ona zalegalizowana, tym bardziej, że nie budziła zastrzeżeń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w zakresie zgodności przebiegu prac ze sztuką budowlaną,

s) nie ustalił i nie zapoznał się z celem i założeniami konstrukcyjnymi realizowanej, usztywniającej konstrukcji stalowo-żelbetowej i istotnym znaczeniem dla pełnej równowagi przestrzennej budynku nr [...] i sąsiedniej zabudowy oraz uwarunkowań w zakresie stwierdzenia, że opinie nie odnoszą się stricte do lewej oficyny,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7-12 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zasadne było prowadzenie jednego postępowania legalizacyjnego w stosunku do całości budynku wraz z oficynami, albowiem obiekty te tworzą jedną funkcjonalną całość,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stworzenie własnej, wadliwej, odmiennej i sprzecznej z zasadami logiki oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez Wojewódzkiego Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czy też znanego organowi z urzędu, na który się powoływał, podczas gdy skarżący przedstawił pięć niezależnych opinii z których jednoznacznie wynika, że roboty podejmowane przez skarżącego były pracami zabezpieczającymi koniecznymi do zapobiegnięcia katastrofie budowlanej;

Niezależnego od powyższego, z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w sytuacji gdy w postanowieniu nie określono zakresu prac zabezpieczających, inwestorowi nie przysługuje uprawnienie do podjęcia prac zabezpieczających mających zapobiec powstaniu katastrofy budowlanej, a jeśli jednak przysługuje to tylko tych, które w toku postępowania odwoławczego wskaże organ bądź Sąd i nie mogą to być prace najprostsze z możliwych do wykonania, bądź najbardziej ekonomicznie uzasadnione, a w konsekwencji uchylenie właściwej decyzji,

- art. 50a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy prace podejmowane przez skarżącego były pracami zabezpieczającymi, a nie stanowiły kontynuacji prac, w wyniku czego uchylono decyzję,

- art. 28 § 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 12 ww. ustawy poprzez błędną jego wykładnię i zrównanie pojęcia robót budowlanych z pojęciem niezbędnych prac zabezpieczających, które ustawodawca określił odrębnymi pojęciami, a co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego orzeczenia;

Jednocześnie, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wymienionych opinii, oświadczeń, ekspertyz technicznych i projektu technicznego na okoliczność charakteru prac podejmowanych przez skarżącego w obiekcie po dacie doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, konieczności przeprowadzenia robót zabezpieczających mających na celu zapobiegnięcie katastrofie budowlanej.

Nadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty od pełnomocnictwa wg norm przepisanych. Odpowiedź ta została wniesiona w terminie o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, podkreślić należy, iż w sprawie tej przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym właśnie rozstrzygnięciem organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] listopada 2016 r. podjętą na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a nakazująca aktualnym współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w P. – K.J. i K.J. - rozbiórkę części lewej oficyny budynku znajdującego się na ww. nieruchomości, wykonanych po doręczeniu inwestorowi postanowienia organu o wstrzymaniu robót budowlanych nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Jednocześnie stwierdził, że nakazem rozbiórki objęte są części lewej oficyny budynku przy ul. [...] w P. określone w załącznikach nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 do niniejszej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego prowadzone roboty przy spornym obiekcie miały charakter robót zabezpieczających, stąd też uznano, iż nie można był na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazać rozbiórki tych robót wykonanych pomimo ich wstrzymania.

Zatem zakres tego postępowania ograniczony został wyłącznie do lewej oficyny opisanego wyżej budynku.

W tej sprawie niesporne jest, że inwestor T.J. prowadząc roboty budowlane przy lewej oficynie spornego budynku, nie legitymował się decyzją o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r., albowiem decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. o zmianie pozwolenia na budowę, którą posługiwał się inwestor wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym nie została wydana przez Prezydenta Miasta P. – patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/Po 942/15. Stąd organy nadzoru budowlanego oceniły, że wszystkie roboty budowlane wykonywane na podstawie projektu budowlanego zatytułowanego "Projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy oficyn w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce [...] i [...] przy ul. [...] w P." należało potraktować jako roboty wykonywane w stanie samowoli budowlanej. Ze względu na okoliczność, że pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2005 r. dotyczyło rozbudowy i nadbudowy lewej oficyny budynku, budowa prawej oficyny została objęta osobnym postępowaniem administracyjnym, w sprawie budowy części budynku bez wymaganego pozwolenia. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Roboty budowlane w zakresie rozbudowy lewej oficyny, które wykraczają poza zakres projektu budowanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r., uznano za roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od wymienionego wyżej pozwolenia na budowę. Tym samym w odniesieniu do tego zamierzenia w zakresie lewej oficyny postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymał inwestorowi prowadzenie tychże robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie lewej oficyny przedmiotowego budynku. Jednocześnie organ nakazał zabezpieczenie lewej oficyny budynku przed dostępem osób postronnych. To postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2015 r., na skutek zażalenia inwestora, utrzymane zostało w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. i w konsekwencji prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 942/15 oddalona została skarga inwestora na ww. postanowienie o wtrzymaniu robót budowanych przy lewej oficynie. Pomimo wstrzymania robót w opisanym wyżej zakresie inwestor w dalszym ciągu kontynuował prace budowlane przy tym obiekcie.

Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że po doręczeniu inwestorowi w dniu 24 kwietnia 2015 r. postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych przy części lewej oficyny przedmiotowego budynku, inwestor prowadził dalsze roboty budowlane w odniesieniu do tej części przedmiotowego obiektu. Jak wynika z lektury akt, z dokonanej kolejnej kontroli w dniu [...] sierpnia 2016r. na terenie spornej nieruchomości, następnie skorygowanej oraz porównanej z wynikami kontroli z dnia 25 czerwca 2015 r., pomiędzy kontrolami prowadzono roboty budowlane w zakresie lewej oficyny, które obejmowały: uzupełnienie żelbetowej płyty stropowej nad piwnicą i parterem; wykonania żelbetowych płyt stropowych nad 1. i 2. piętrem; dokończenie konstrukcji stalowej 3. piętra i wykonanie konstrukcji stalowej 4. piętra, wykonanie płyty stropowej nad 3. piętrem i wykonanie płyty dachowej nad 4. piętrem. Ponadto wykonano klatkę schodową (ściany i biegi schodowe) do poziomu 3. piętra włącznie, a roboty te zostały wykonane po dacie doręczenia inwestorowi (24 kwiecień 2015 r.) postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Ustalono również, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonywane były w sposób przewidziany w niezatwierdzonym projekcie zamiennym o nazwie "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalno-handlowo-usługowego o lewą oficynę -etap 1" dostarczonym przez inwestora dnia 11 stycznia 2016 r., a datowanym na listopad 2014 r.

Stąd też organ pierwszej instancji w tak ustalonym stanie faktycznym uznał, iż w przypadku prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania, zobowiązany był wydać decyzję o nakazie rozbiórki tych części na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził przy tym, że prowadzone przez inwestora, po dacie doręczenia mu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, roboty nie były robotami zabezpieczającymi, ale ich kontynuacją. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zastosował konstrukcję prawną z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż uznał, że wszystkie te roboty przy lewej oficynie miały charakter robót zabezpieczających. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wydając swoje rozstrzygnięcie wziął pod uwagę opracowania techniczne inż. S. i K. z dnia 30 kwietnia 2015 r., inż. M. z dnia 24 stycznia 2015 r., inż. S. i K. z marca 2016 r. znane organowi z urzędu, przedłożone co prawda w innym postępowaniu zakończonym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2016 r. (II SA/Po 574/15) jednak dotyczące przebudowy całego budynku przy ul. [...] wraz z oficynami. Opracowania te były poddane, jak zaznaczono, ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OZ 920/16), w kwestii wstrzymania wykonania rozstrzygnięcie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przez WSA w Poznaniu w ww. wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 574/15.

Zatem zasadniczy spór w tej sprawie dotyczy charakteru robót wykonywanych po wstrzymaniu przez organ pierwszej instancji prowadzonych robót budowlanych przez inwestora przy lewej oficynie, w szczególności czy miały one charakter robót zabezpieczających, co ma zasadnicze znaczenia dla prawidłowości zastosowania w tej sprawie normy art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji, z uwagi na motywy zaskarżonej decyzji, prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, właściwie ocenił wydaną w sprawie decyzję kasacyjną opartą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jako naruszającą prawo. Słusznie więc wyeliminował ją z obrotu prawnego jako wydaną z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Tym samym właściwie, wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego, zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Należy podzielić w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ odwoławczy mając na uwadze postęp i rozmiar wykonywanych robót w części lewej oficyny po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. i ich zgodność z opracowanym, ale niezatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, przyjął bezkrytycznie jako własną argumentację pochodzącą z dowodów przedstawionych przez inwestora, nie próbując w żaden sposób zweryfikować ją. Natomiast były to, jak zaznaczono, znane temu organowi z urzędu opracowania techniczne wykonane na zlecenie samego inwestora i przez niego złożone do innego postępowania zakończonego wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 574/15. Były to zatem dokumenty prywatne, które nie zostały jednak w żaden sposób poddane wymaganej w tym zakresie w niniejszej sprawie ocenie przez organ odwoławczy, co wyraźnie świadczy o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Należy w tym miejscu zaznaczyć, co nie powinno budzić wątpliwości, że opiniom sporządzonym na zlecenie strony nie można przypisać waloru dowodu z opinii biegłego, nawet jeśli sporządzone zostały przez osoby posiadające wiedzę fachową. Sąd Najwyższy na tle analogicznego uregulowania dowodu z opinii biegłego w Kodeksie postępowania cywilnego przyjął, że opinie sporządzone na zlecenie strony traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie stanowiska strony, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych, tak np. w wyroku SN z dnia 12 kwietnia 2002 r. sygn. akt I CKN 92/00. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko to zasługuje na pełną aprobatę. Opiniom takim wprawdzie przydaje się też walor dokumentów prywatnych – tak wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt I FSA 1/00 i wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r. sygn. akt V SA 620/98. Odróżnić należy je jednak od dowodu z opinii biegłych. Jeżeli zatem w sprawie wymagane są wiadomości specjalne dowód z opinii biegłego nie może być zastąpiony dowodem z prywatnej opinii. Rozróżnianie tych opinii rzutuje też na ocenę stopnia ich bezstronności i wiarygodności.

Tym samym w sprawie tej, powołanie się przez organ odwoławczy na znane mu z urzędu i do tego w innej sprawie dowody z prywatnych dokumentów inwestora i uznanie ich za wiarygodne i bezstronne bez jakiejkolwiek próby weryfikacji tychże należy ocenić jako ewidentnie naruszające wskazane wyżej normy prawa procesowego, trafnie przywołane w motywach zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji. Już z tego powodu zachodziła potrzeba eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. To, że te dokumenty prywatne zostały wykorzystane w innej sprawie rozstrzyganej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, nie poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uzasadniało odstąpienia przez organ odwoławczy w tym postępowaniu od rzetelnej weryfikacji nawet znanych mu z urzędu w innej sprawie prywatnych dokumentów inwestora i przedstawienia w tym zakresie własnej oceny. To, że część tych materiałów wykorzystano także w postępowaniu zażaleniowym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w zakresie ochrony tymczasowej w odniesieniu do decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki stropu wykonanego nad parterem prawej części spornego budynku nie ma żadnego znaczenia, gdyż na potrzeby tego postępowania zażaleniowego (sygn. akt II OZ 920/16) i dla prawidłowości zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. przedstawione dokumenty prywatne miały służyć jedynie uprawdopodobnieniu zaistnienia przesłanek wskazanych w ww. normie dla zastosowania ochrony tymczasowej w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Natomiast, jak trafnie podkreślono w motywach zaskarżonego wyroku, obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, zaś organ odwoławczy w sposób jednostronny, uwzględniający jedynie materiał dowodowy i stanowisko przedstawione przez inwestora, stwierdził, że wykonane przez inwestora - po doręczeniu mu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - roboty w lewej części oficyny budynku, miały charakter niezbędnego zabezpieczenia, o którym mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy, co zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, pominął i nie ocenił również i tego, że w postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r. organ pierwszej instancji, poza wstrzymaniem inwestorowi prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie lewej oficyny przedmiotowego budynku mieszkalnego, orzekł jedynie w ten sposób, że nakazał zabezpieczenie lewej oficyny budynku przed dostępem osób postronnych. Z uzasadnienia tegoż postanowienia nie wynika, by organ nadzoru budowlanego widział potrzebę i konieczność przeprowadzenie tzw. niezbędnych zabezpieczeń w formie dalszych robót budowlanych. Organ nakazał jedynie inwestorowi zabezpieczenie tejże lewej oficyny budynku przed dostępem osób postronnych.

Jeżeli weźmie się pod uwagę, że organ pierwszej instancji w tej sprawie, dla nakazania rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykazał, że wykonane przez inwestora po doręczeniu mu postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. roboty budowlane przy lewej oficynie nie mieszczą się w kategorii "niezbędnych zabezpieczeń", o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to organ odwoławczy dla przyjęcia odmiennego stanowiska nie tylko nie może oprzeć się wyłącznie na prywatnych dokumentach inwestora wskazujących na określony charakter robót budowlanych po ich wstrzymaniu, gdyż w takich okolicznościach sprawy celowe i niezbędne jest odniesienie się do samego rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych, a w szczególności wskazanych w tym postanowieniu wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. zawierało jedynie nakaz zabezpieczenia spornej oficyny przed dostępem osób postronnych, a z uwagi na tak znaczny zakres prac ujawnionych pomiędzy kolejnymi kontrolami tj. dniem 25 czerwca 2015 r., a dniem 2 sierpnia 2016 r. prowadzonych przy lewej oficynie pomimo ich wstrzymania, konieczne było wyjaśnienie co spowodowało potrzebę zintensyfikowania niezbędnych prac, określanych przez inwestora jako zabezpieczających przy lewej oficynie, które w efekcie doprowadziły do zrealizowania tej części spornego budynku przy uwzględnieniu ich zgodności z opracowanym, ale niezatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym pomimo, że nie zostały objęte postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Wyjaśnienie tej kwestii nie jest obojętne dla prawidłowego zastosowania w tym postępowaniu art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odmienne twierdzenia skargi kasacyjnej w tym zakresie jako chybione nie zasługują na uwzględnienie.

Poza tym trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy oparł się na dowodach których nie zgromadził w niniejszym postępowaniu i które to nie zostały do niniejszego postępowania włączone, ale powołał się na fakty powszechnie znane. Zatem, nie jest sporne, iż w aktach sprawy nie znalazły się powołane przez organ odwoławczy, a kluczowe z punktu widzenia treści zaskarżonej decyzji, opracowania techniczne.

Generalnie nie budzi wątpliwości, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał - patrz wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 316/17 publikowany LEX nr 2384662. W tej sprawie z takim naruszeniem prawa nie mamy do czynienia, zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. nie pozostaje usprawiedliwiony. Skoro w przedłożonych aktach sprawy nie znalazły się opracowania "tylko znane organowi z urzędu", to czynienie Sądowi pierwszej instancji powyższego zarzutu jest oczywiście nieusprawiedliwione.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie czyni zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 w zw. z art. 227 k.p.c., gdyż ten jego zdaniem nie przeprowadził z urzędu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i wszechstronnie nie rozważył zebranego materiału. Wniesiono również o przeprowadzenie przez NSA dowodów z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej, w tym opinii technicznych, ekspertyz technicznych, dziennika prac zabezpieczających i innych związanych z prowadzeniem robót budowlanych w zakresie lewej oficyny.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia wskazanych w skardze kasacyjnej dowodów z dokumentów w większości prywatnych, albowiem tak naprawdę dokumenty te zmierzają do ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co nie jest dopuszczalne na tym etapie postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów orzeczniczych NSA – patrz wyrok z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 136/16, publikowany LEX nr 2393263 – sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Może to jedynie uczynić w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Przedstawione obszerne materiały do skargi kasacyjnej (opinie, ekspertyzy) mają walor dokumentów prywatnych – a niewątpliwie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowód z takiego dokumentu jest dopuszczalny (art. 244 i nast. k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a). W ocenie składu NSA orzekającego w tej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, aby opinie oraz ekspertyzy, niebędące opiniami biegłych, mogły zostać uznane za dokumenty niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Nie spełniały zatem przesłanek dopuszczenia dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Dodatkowo podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 982/06). W tej sprawie przed Sądem pierwszej instancji nie wnoszono jednak o dopuszczenie jakiegokolwiek dowodu z dokumentu, zatem czynienie zarzutu, że Sąd sam z urzędu nie dopuścił licznych dowodów z dokumentów w sprawie, które miałyby na celu dokonanie praktycznie zasadniczych ustaleń faktycznych wymaganych w tym postępowaniu nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Sąd administracyjny nie może przeprowadzać postępowania administracyjnego niejako w zastępstwie organu administracji, nie taka jest bowiem rola ustrojowa sądów administracyjnych.

Kwestionowanie zaś w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się omawiana podstawa kasacji, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1026/06; B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Komentarz. 2006, s. 244-245). Ustalenia faktyczne można podważyć podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r. sygn. akt FSK 1290/04, ONSAiWSA 2005/5/95), ale skarżący kasacyjnie nie przedstawił takiego zarzutu. Co prawda wnoszący skargę kasacyjną poniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7-12 k.p.a., ale wiąże go z tym, iż w sprawie tej uzasadnione było prowadzenie jednego postępowania legalizacyjnego w stosunku do całego budynku. Tak sformułowany zarzut jest nieusprawiedliwiony skoro w tej sprawie wydawane decyzje dotyczą następstw (skutków) wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania i tylko w tym zakresie należało podnosić zarzuty, albowiem podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji art. 50a ustawy Prawo budowlane wyznacza granice rozpoznawanej sprawy. Granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego zawsze określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny. Natomiast uwarunkowania (opisane wyżej) tej sprawy sprawiły, iż wobec spornego budynku przy ul. [...] w P. nastąpiło rozdzielenie postępowań odnośnie dwóch oficyn: prawej (gdzie prowadzone jest postępowanie legalizacyjne z art. 48 ustawy Prawo budowlane) i lewej (gdzie prowadzone jest postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane), jednakże kwestie związane z właściwym trybem tych postępowań przesądzono już na wcześniejszym ich etapie w szczególności patrz: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 942/15, II SA/Po 943/14. Zatem zarzut, że powinno być w tej sprawie prowadzone, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jedno postępowanie legalizacyjne, nie jest przedmiotem tego postępowania. Czynienie więc zarzutów w tym zakresie nie wiąże się z oceną rozstrzygnięć wydawanych w niniejszej sprawie.

Dlatego też przywoływanie nawet na marginesie tej sprawy zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię jest całkowicie chybione, skoro niniejsze postępowanie w zakresie lewej oficyny nie dotyczy postępowania legalizacyjnego gdzie ta norma ma zastosowanie. Stąd też wskazana wyżej norma nie miała zastosowania w tej sprawie, a więc tym bardziej Sąd pierwszej instancji nie mógł przedstawić błędnej jego wykładni. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niewłaściwego zastosowania "art. 50a ust. 1 pkt 1" ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od tego, że skarżący kasacyjnie wskazał błędną jednostkę redakcyjną tego przepisu, albowiem art. 50a ustawy Prawo budowlane nie ma ustępów tylko dwa punkty, to w tej sprawie miał zastosowanie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Trudno również poszukiwać w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów art. 28 § 1 w zw. z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane dotyczących przecież pozwolenia na budowę, a więc zarzut błędnej wykładni ww. norm jawi się jako niezasadny. Skarga kasacyjna konstruuje własną wizję sprawy administracyjnej rozstrzyganej przez Sąd pierwszej instancji, która jednak nie dotyczy przedmiotowego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, czego wyrazem są motywy pisemne tego orzeczenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji normy art. 141 § 4 p.p.s.a. w różnych konfiguracjach nie są zatem usprawiedliwione. Norma art. 141 § 4 p.p.s.a. to regulacja wskazująca na wymagane prawem elementy formalne uzasadnienia wyroku. Przepis określa części z jakich ma być zbudowane to uzasadnienie. Treść tej regulacji nie może być wiązana z poprawnością i kompletnością ocen jakie zawiera w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, ale musi być odnoszona do kompletności uzasadnienia.

W ocenie składu orzekającego w tej sprawie za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Tymczasem, jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej i jej motywów, stanowisko Sądu zostało wyrażone w sposób na tyle zrozumiały i precyzyjny, że pozwoliło to skarżącemu kasacyjnie na polemikę i negowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji. Przedstawiony w skardze kasacyjnej odmienny, od wyrażonego przez sąd, pogląd prawny nie może usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Tak więc wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności gdy nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia czy też sąd nie przedstawił podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3 poz. 39; m.in. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 672/09, LEX nr 597768; z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt II FSK 1767/14, LEX nr 2079154; z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2849/15, LEX nr 2102257). W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w omawianej normie i pozwala w sposób precyzyjny ustalić jakimi przesłankami i w oparciu o jaki stan faktyczny sprawy rozstrzygał Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżony wyrok.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadna z podniesionych przez skarżącego kasacyjnie podstaw kasacyjnych nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna została oddalona jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw. Z kolei orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.