Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1915/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 77, 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, 34, 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., NR [...] Wojewoda [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania [...] oraz [...] i [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem 1-stanowiskowym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Uzasadniając orzeczenie, Wojewoda [...] wyjaśnił, że w dniu 24 marca 2017 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu [...] dla Dzielnicy [...] wpłynął wniosek inwestora [...] o pozwolenie na budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. 28 marca 2017 r. Prezydent m. [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie zawiadomieniem z dnia 29 marca 2017 r. Prezydent m. [...] zawiadomił strony o zakończeniu postępowania.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Prezydent m. [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem 1-stanowiskowym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...]

Odwołanie od ww. decyzji złożyli [...] oraz [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] zlecił Prezydentowi m. [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, celem uzgodnienia kwestii związanych z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. W dniu 28 czerwca 2017 r. Prezydent m. [...] udzielił odpowiedzi na powyższe postanowienie.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] ustalił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sprawdzeniu podlega także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr. bud. właściwy organ powinien wydać postanowienie zobowiązujące inwestora do usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości, w określonym terminie.

Możliwość wezwania inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym nie jest zarezerwowana wyłącznie dla organu I instancji. Organ odwoławczy, również może skorzystać z tego uprawnienia, gdyż zgodnie z art. 136 K.p.a. może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydal decyzję, o ile nie zostały naruszone przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

W przedmiotowej sprawie, na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda [...] stwierdził niewielkie braki w dokumentacji projektowej i postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. zlecił Prezydentowi m[...]przeprowadzenie dodatkowego postępowania, mającego na celu usuniecie nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, w którym część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu nie spełniała wszystkich wymagań zawartych w § 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) oraz umieszczona na ww. części rysunkowej metryka nie zawierała podpisu projektanta.

Pismem z dnia 28 czerwca 2017 r. Prezydent m. [...] zwrócił skorygowane cztery egzemplarze projektu budowlanego. Ponadto uzupełniono projekt budowlany o aktualne zaświadczenia projektanta oraz oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej zostały uzupełnione poprzez podpisanie przez projektanta metryki części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu oraz poświadczenie za zgodność z oryginałem kopii mapy do celów projektowych.

Wojewoda [...] wyjaśnił też, że na obszarze przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] , zatwierdzony w dniu 26 października 2006 r. Uchwałą Rady m. [...] Nr [...] (dalej "plan"). W opinii organu. inwestycja była zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty inwestycją położony jest w jednostce terenowej oznaczonej na rysunku planu symbolem MNK 90 przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną niską, zawierającą nie więcej niż 4 lokale mieszkalne. Z zestawienia powierzchni zagospodarowania terenu działki wynika, iż działka nr [...] zajmuje powierzchnię 276,00 m2, zaś powierzchnia zabudowy projektowanego budynku mieszkalnego wynosi 114,63 m2, co stanowi 41,5 % powierzchni działki (zgodnie z planem maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowanej dla działki o powierzchni do 300 m2 - 60 %). Powierzchnia biologicznie czynna wynosi 121,09 m2, co stanowi 43,9 % powierzchni działki. Z bilansu miejsc postojowych wynika, iż zaprojektowano 2 miejsca postojowe - jedno w garażu wbudowanym, drugie przed wjazdem do garażu na terenie działki Inwestora (zgodnie ze wskaźnikiem dwóch miejsc postojowych dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego). Ponadto wjazd na teren działki odbywa się z istniejącego zjazdu z ul. [...].

Z analizy obszaru oddziaływania obiektu wynika, iż projektowany obiekt nie będzie ograniczał zagospodarowania działek sąsiednich oraz przy istniejącej zabudowie nie będzie pogarszał warunków użytkowania obiektów istniejących na działkach sąsiednich. Analiza została przeprowadzona dla działek o nr ewidencyjnym [...],[...] oraz [...]. Wskazano, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości o nr ewidencyjnym działek [...],[...]oraz [...]z obrębu [...] w Dzielnicy [...] m. [...].

Na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestor uzyskał odrębną decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., a instalacje sanitarne zostaną zrealizowane według odrębnych procedur.

Projektowana inwestycja nie narusza przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie techniczne"), co potwierdza podpis rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu oraz warunki ochrony ppoż. (str. 49 projektu budowlanego).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza się m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Z części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. 44 projektu budowlanego) wynika, że projektowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na środowisko.

Projekt budowlany jest kompletny - zawiera oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, oraz po uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, aktualne w stosunku do projektu zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy. Posiada też wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w szczególności został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Inwestor przedłożył również opinię geotechniczną określającą warunki geotechniczne pod projektowany budynek. Do wniosku o pozwolenie na budowę zostały dołączone oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przechodząc do analizy zarzutów z odwołań Wojewoda wyjaśnił, iż projektowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem. § 9 ust. 1 pkt 2 planu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem budynek będący własnością [...] kwalifikuje się do pojęcia zabudowy bliźniaczej, ponieważ usytuowany jest przy bocznej granicy działki, ale jednocześnie znajduje się przy tylnej granicy działki, co zgodnie z § 9 ust. 2 nie pozwala na usytuowanie nowego budynku jednorodzinnego w tylnej granicy działki. Zdaniem organu II instancji § 9 ust. 2 planu ustala zasady dopuszczenia w tylnej granicy działki budowę jedynie budynków usługowych lub gospodarczych. Przedmiotowa inwestycja zakłada budowę budynku jednorodzinnego, który zgodnie z ww. zapisem nie może być usytuowany w tylnej granicy działki.

Zarówno Inwestor jak i organy administracji publicznej związane są aktualnie obowiązującym prawem, wobec czego planowana inwestycja musi być zgodna z m.in. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], zatwierdzonym w dniu 26 października 2006 r. Uchwalą Rady m. [...] Nr [...], nie zaś z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 1996 r., którą wskazuje [...] w odwołaniu.

Odnośnie rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego oraz budowy przyłączy Wojewoda [...] wskazał, że ww. roboty budowlane nie są przedmiotem niniejszego postępowania.

Odnosząc się do zarzutu braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 73 § 1 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, które przysługuje również po zakończeniu postępowania. Skarżącym w niniejszym postępowaniu, przysługiwało prawo wglądu do akt sprawy zarówno na etapie postępowania administracyjnego w I instancji, jak i na poziomie II instancji - także, gdy owo postępowanie zostało już zakończone. Z akt sprawy wynika, iż [...] zapoznała się z aktami sprawy w dniu 26 czerwca 2017 r. oraz w dniu 7 lipca 2017 r.

Realizacja każdego obiektu budowlanego wiąże się z określonymi ograniczeniami dla nieruchomości sąsiednich. Jednakże powyższe nie może ograniczać prawa Inwestora do zabudowy działki w sposób zgodny z przepisami, wynikającego m.in. z art. 4 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane, jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych innych osób, a nie interesów faktycznych.

Odpowiedzialność za zgodność projektu budowlanego z przepisami ponosi przede wszystkim projektant. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 Pr. bud. do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami przepisów oraz zasadami wiedzy technicznej; zapewnienie sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego; dołączenie do projektu oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nieprzestrzeganie przez projektanta przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych przepisów art. 5 Pr. bud. może powodować odpowiedzialność zawodową w budownictwie (art. 95 tej ustawy), skutkującą nałożeniem jednej z kar wymienionych w art. 96 Pr. bud., aż do zakazu wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, na okres od roku do 5 lat, połączonego z obowiązkiem złożenia egzaminu, o którym mowa w art. 12 ust. 3 tej ustawy.

Niezależnie od odpowiedzialności korporacyjnej, projektant jako podmiot gospodarczy może podlegać dochodzeniu roszczeń cywilnoprawnych związanych ze szkodami będącymi efektem wadliwego projektowania. Tak szeroko zakrojona odpowiedzialność projektanta stanowić ma gwarancje dla inwestora, ale i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlanej ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Ponadto, organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. W niektórych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza nawet zakres kontroli organu do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy.

Wojewoda [...] stwierdził zgodność projektu budowlanego z powszechnie obowiązującym prawem - dalsza ingerencja stanowiłaby więc przekroczenie zakresu oceny dokonywanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i niejako przejęcie ustawowych obowiązków projektanta.

Mając na względzie powyższe oraz treści art. 35 ust. 4 Pr. bud., zgodnie, z którym w razie spełnienia ww. wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz wymagań art. 32 ust. 4, tj. m.in. złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaskarżaną decyzję Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., należało utrzymać w mocy.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca [...] , wnosząc pismem datowanym na 17 sierpnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o uchylenie zarówno decyzji organu II, jak i I instancji w całości.

Skarżąca podkreśliła, że obie decyzje są dla niej niekorzystne i krzywdzące. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo nie tylko wglądu do akt sprawy, ale także "składania wniosków, odwołań, skarg gdy w projekcie budowlanym brak zgodności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego". Zgodnie z ww. przepisem strona może również składać wnioski "kiedy to nie służy interesowi obywatela/ właściciela sąsiedniej działki budowlanej zagospodarowanej istniejącym domem mieszkalnym jednorodz., w którym na stałe mieszkają ludzie".

Skarżąca podkreśliła również, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania otrzymała 4 kwietnia 2017 r., z decyzja organu I instancji wydana została już [...] kwietnia 2017 r., w związku z czym pozostało jej jedynie złożenie odwołania od decyzji, ale nie mogła składać pism, zawierających stanowisko w sprawie – przed wydaniem decyzji.

W ocenie skarżącej zatwierdzony projekt budowlany narusza § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia technicznego poprzez niezachowanie odległości od granic i usytuowanie budynku w ostrej granicy. Wskazała na konieczność budowy zgodnie z uzyskanymi uprzednio przez inwestora warunkami zabudowy, określonymi w decyzji Nr [...], w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1992 r.

W ocenie skarżącej projektant popełnił błąd wyznaczając odległość zamierzonego obiektu od okien skarżącej tak, jak w wypadku budynku gospodarczego. Organ I instancji, działając pośpiesznie, nie dokonał analizy projektu budowlanego, zaś Wojewoda [...] nie zareagował należycie na odwołanie skarżącej. Zdaniem skarżącej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. może mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy "sąsiednia działka jest niezagospodarowana i brak na niej zabudowy i domu mieszkalnego".

Organa obu instancji nie zbadały, czy doszło do naruszenia interesów osób trzecich i prawa budowlanego. Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowa inwestycja spowoduje zacienianie jej nieruchomości, odległości od okien i drzwi są wadliwe ustalone, ściana budynku leżąca w ostrej granicy ma długość 14,5 m., zaś wysokość ponad 7 m., a więc zahamowana zostanie cyrkulacja powietrza, a opady atmosferyczne będą kierowane na działkę skarżącej.

Ponadto, skarżąca wskazała na możliwość katastrofy budowlanej jej budynku w wypadku rozbiórki przyległego budynku na nieruchomości inwestora, gdyż ściana łącząca oba budynki jest ścianą działową i wymaga wzmocnienia. Podkreśliła także niebezpieczeństwo związane w ewentualnym uszkodzenie instalacji gazowej, wodnej i elektrycznej posadowionej w granicy obu działek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m. [...] nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej. Skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że organ architektoniczno budowlany, rozpoznając wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę działa w ramach wytyczonych przez ustawodawcę. Ramy te wyznaczają również zakres kognicyjny organu i granice prowadzenia kontroli zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem.

Podstawowa zasada, którą organ brać musi pod rozwagę, tzw. zasada wolności budowlanej została przez ustawodawcę uregulowana w art. 4 Pr. bud.; zgodnie z nią każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada wolności budowlanej wytycza określony kierunek postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Organ musi zbadać, czy zamierzone przez inwestora zamierzenie budowlane jest zgodne z prawem. Podstawowe warunki zgodności projektowanej budowy z prawem określa już art. 5 Pr. bud., który w ust. 1 – 2b określa zasady prawidłowego projektowania i budowy obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 8 Pr. bud. inwestor musi zapewnić odpowiednie usytuowanie obiektu na działce budowlanej, a zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych, interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Obiekt budowlany, jako całość, oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy - biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania - projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (art. 5 ust. 1 Pr. bud.).

Wskazane powyżej zasady prawidłowego projektowania i budowy obiektów budowlanych wyznaczają więc niezbędny zakres przedmiotowy oceny organu architektoniczno budowlanego, od wyników której zależy treść wydawanej decyzji. Aby w sposób czytelny i jasny (nie tylko dla profesjonalnych organów architektoniczno budowlanych, ale również dla obywateli, którzy nie zawsze dysponują niezbędną wiedzą w tym zakresie) usystematyzować działania organów w takich postępowaniu, ustawodawca określił w art. 32 ust. 1 pkt. 1 – 3 Pr. bud., że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim:

1) przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów;

3) wyrażeniu zgody przez ministra właściwego do spraw energii - w przypadku budowy gazociągu przesyłowego, gazociągu o zasiągu krajowym lub jeżeli budowa ta wynika z umów międzynarodowych.

Jednocześnie, zgodnie z art. 32 ust. 4 Pr. bud., ustawodawca zastrzegł, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ust. 4a art. 32 Pr. bud. ustawodawca wprowadził zakaz wydawania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Pr. bud.

Wskazane powyżej okoliczności, jako pierwsze, podlegają więc ocenie właściwego organu, po otrzymaniu wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

W art. 33 ust. 2 Pr. bud. ustawodawca określił obowiązki inwestora, polegające na złożeniu wraz z wnioskiem określonej dokumentacji, w tym czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud. (potwierdzenie podstawy do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie), aktualnym na dzień opracowania projektu.

Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniach, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 Pr. bud. (art. 34 ust. 1 Pr. bud.). To, jakie elementy powinien zawierać projekt budowlany ustawodawca określił w art. 34 ust. 3 Pr. bud.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) ewentualnie także spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756.

Jeżeli wynik tego sprawdzenia jest negatywny, wówczas organ administracji architektoniczno budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast, jeżeli organ stwierdzi, że spełnione zostały powyższe wymagania, a ponadto ustali, ze inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – wówczas organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Istotny aspektem sprawy jest fakt, że w wyniku zmiany art. 35 tej ustawy przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymogami ochrony środowiska. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki - art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Po 658/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 972/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 lutego 2018 r., sygn.. akt II SA/Lu 1095/17).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej przez tut. Sąd sprawy, stwierdzić należy, że organa obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie nie tylko z wyżej przytoczonymi przepisami szczególnymi Prawa budowlanego, ale także i ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. To wyjaśnienie, omówione zresztą w uzasadnieniu decyzji organu II instancji szczegółowo, pozwoliło na ustalenie, że wniosek inwestora powinien być rozpatrzony pozytywnie. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji tych organów odpowiadają również wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.

Słusznie wyjaśnił Wojewoda [...], że (po uzupełnieniu, dokonanym w trybie art. 136 § 1 k.p.a.) projekt budowlany jest kompletny, zawiera oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, oraz aktualne zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy. Posiada też wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w szczególności został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (w zakresie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Inwestor przedłożył również opinię geotechniczną określającą warunki geotechniczne pod projektowany budynek. Do wniosku o pozwolenie na budowę zostały dołączone oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda [...] ustalił również, że "z analizy obszaru oddziaływania obiektu wynika, iż projektowany obiekt nie będzie ograniczał zagospodarowania działek sąsiednich oraz przy istniejącej zabudowie nie będzie pogarszał warunków użytkowania obiektów istniejących na działkach sąsiednich. Analiza została przeprowadzona dla działek o nr ewidencyjnym [...],[...]oraz [...] . Wskazano, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości o nr ewidencyjnym działek [...][...] oraz [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...]".

Oceniając zgodność zatwierdzonego przez Prezydenta m. [...] projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zatwierdzonego w dniu [...] października 2006 r. Uchwałą Rady [...] Nr [...] , Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że § 9 ust. 1 pkt 2 tego planu nie może mieć zastosowania.

Niespornym w sprawie jest, że budynek skarżącej [...] kwalifikuje się do pojęcia zabudowy bliźniaczej, ponieważ usytuowany jest przy bocznej granicy działki. Tym niemniej, słusznie zwrócił uwagę organ, że budynek skarżącej "jednocześnie znajduje się przy tylnej granicy działki, co zgodnie z § 9 ust. 2 nie pozwala na usytuowanie nowego budynku jednorodzinnego w tylnej granicy działki. Zdaniem organu II instancji § 9 ust. 2 planu ustala zasady dopuszczenia w tylnej granicy działki budowę jedynie budynków usługowych lub gospodarczych. Przedmiotowa inwestycja zakłada budowę budynku jednorodzinnego, który zgodnie z ww. zapisem nie może być usytuowany w tylnej granicy działki".

W kontekście powyższych ustaleń Wojewody [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że zgodnie z § 9 pkt. 1 lit. c miejscowego planu została wyznaczona dla nowo wznoszonych budynków obowiązująca i nieprzekraczalna linia zabudowy, w sposób mający tworzyć tzw. "wyraźną pierzeję zabudowy" ulic; odległość ta wynosiła dla nowej zabudowy 5 m od linii rozgraniczającej ulice.

Z powyższego wynika, że gdyby inwestor starał się o pozwolenie na budowę w miejscu budynku istniejącego na jego działce, a przeznaczonego do rozbiórki, to Prezydent m. [...] nie mógłby zatwierdzić projektu budowlanego i zezwolić na budowę, gdyż taka lokalizacja wprost naruszałaby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia technicznego z 2002 r., dopuszczalna jest budowa budynku w zabudowie jednorodzinnej, ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej na działce o szerokości 16 m lub mniejszej. Warunkiem takiej budowy jest jednak uwzględnienie wymogów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 tego rozporządzenia.

Skoro projektant zamieścił w projekcie budowlanym zarówno analizę oddziaływania obiektu (s. 40-41), jak i nasłonecznienia (linijka słońca – zał. Nr 1, s. 42 projektu), to – zgodnie z wyżej poczynionymi rozważaniami odnośnie zasad badania rozwiązań projektowych przez organ administracji – zarówno organ I, jak i II instancji ustaleniami projektanta był związany i prawidłowo przyjął zgodność projektu z § 13 rozporządzenia technicznego. Podobnie ma się rzecz z przyjęciem przez organ prawidłowości usytuowania miejsc postojowych (§ 19 rozporządzenia), miejsc gromadzenia odpadów stałych (§ 23). W zakresie zachowania przepisów przeciwpożarowych dokumentacja projektowa zawiera potwierdzenie zgodności z wymogami ochrony ppoż. rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych.

Odnośnie podnoszonych przez skarżącą zarzutów w zakresie dotyczącym wpływu rozbiórki dotychczasowego budynku inwestora, stanowiącego obiekt przyległy do budynku skarżącej (w zabudowie bliźniaczej) należy stwierdzić, że zarzuty te nie mogą być przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej. Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem wyłącznie decyzja Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem 1-stanowiskowym, a nie decyzja Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., zezwalająca na rozbiórkę tego budynku.

Podobnie, kontrolowana w tej sprawie decyzja nie dotyczy robót budowlanych w zakresie istniejącej w dniu jej wydania instalacji elektrycznej, wodociągowej lub gazowej. Ewentualne roszczenia skarżącej z tytułu uszkodzenia ww. instalacji w wyniku prowadzonych robót budowlanych mają charakter stricte cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny. Mogą być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Skarżąca zresztą nie powoływała się przed tut. Sądem w trakcie rozprawy na to, że inwestor instalacje te uszkodził. Z kolei, z wyjaśnień inwestora złożonych na rozprawie 21 czerwca wynika, że tak zaprojektował budynek, aby wszelkie prace mogły być wykonywane z terenu jego nieruchomości, bez potrzeby przekraczania granic działki. Wyjaśnił on ponadto, że konstrukcja dachu (co znajduje potwierdzenie w projekcie budowlanym) została zaprojektowana, jako podwójna koperta – w sposób uniemożlwiający spadek wody pochodzącej z opadów atmosferycznych na działkę skarżącej.

Odnośnie pośrednio stawianego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez wskazanie, że czas, jaki upłynął pomiędzy zawiadomieniem jej o wszczęciu postępowania i jego zakończeniem (wydaniem kwestionowanej decyzji) w żaden sposób nie umożliwił jej czynnego wzięcia udziału w postępowaniu poprzez "złożenie wniosku" lub wykazywanie błędów w projekcie budowlanym i umożliwił jedynie złożenie odwołania, tut. Sąd wyjaśnia, co następuje. Rzeczywiście, okres pomiędzy doręczeniem skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postepowania, a wydaniem decyzji był nadzwyczaj krótki. Tym niemniej, o skuteczności takiego zarzutu nie przesądza sam czas trwania postępowania, ale wykazanie przez skarżącą, że rzeczywiście uniemożliwiło jej to podjęcie skutecznej obrony swych praw. Jak natomiast wynika z akt sprawy, w tym przebiegu postępowania przed organem II instancji (w tym z treści odwołania) i przebiegu rozprawy przed tut. Sądem skarżąca w rzeczywistości nie zgłosiła innych zarzutów, niż podnoszone w odwołaniu, nie wnosiła o nowe – rzeczywiście niezbędne do wyjaśnienia sprawy – dowody. Świadczy to tym, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie był zasadny, gdyż skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że w wyniku tak rychłego załatwienia sprawy przez organ uniemożliwiono jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz nie wykazała ewentualnego choćby wpływu tak rozumianego uchybienia na wynik sprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona decyzja Wojewody [...] , która wydana została po usunięciu w trybie art. 136 § 1 k.p.a. braków w zakresie dokumentacji projektowej, przeoczonych przez organ I instancji, była więc prawidłowa.

Usunięcie na skutek stosownego postanowienia organu II instancji wad decyzji Prezydenta m. [...] pozwoliło bowiem organowi odwoławczemu na wysnucie wniosku, że wszelkie wymogi Prawa budowlanego, jakie organ architektoniczno budowlany musi brać pod uwagę, zostały spełnione – co z kolei nakazywało zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę, a w konsekwencji nakazywało organowi II instancji utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem 1-stanowiskowym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...].

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.