Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2845/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 71 ust 2 pkt 1, art 72  ust 1 pkt 1, art 66 ust 1, art 75 ust 1 pkt 1, art 79 ust 1, art 80, 81, 82, 85 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] Sp. j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak [...] z [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania zgody na na realizację przedsięwzięcia.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

W dniu 18 lipca 2012 r. [...] Sp. j. (zwani dalej: inwestor, skarżący, spółka), złożyli do Wójta Gminy [...] (zwany dalej Wójt, organ I instancji) wniosek

o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie i eksploatacji ośmiu budynków inwentarskich do ściołowego chowu brojlerów kurzych, łącznej liczbie stanowisk 352 000 szt./cykl (1 408 DJP) oraz wydajności 2 112 000 szt./rok, obrębie Fermy Drobiu w miejscowości [...], gmina [...], w granicach działek w ew. [...],[...],[...],[...].

Planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., zwana dalej: ustawą środowiskową) oraz § 2 ust.

1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2010 r. Nr 213 poz. 1397, zwane dalej: rozporządzeniem). W związku z powyższym do wniosku inwestor załączył raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko (zwany także: raport ooś).

Zawiadomieniem z [...] lipca 2012 r. Wójt wszczął postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku inwestorów o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, o czym zawiadomił społeczność lokalną w sposób zwyczajowo przyjęty poprzez wywieszenie zawiadomienia

i ogłoszenia w urzędzie i sołectwie [...] oraz zamieszczenie na stronie Biuletynu Informacji Publicznych. Następnie wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (zwany dalej: PPIS) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (zwany dalej: RDOŚ) z prośbą o wydanie opinii i uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia.

Opinią sanitarną [...] z [...] sierpnia 2012 r. PPIS pozytywnie zaopiniował realizację przedsięwzięcia uzgadniając jego warunki. Natomiast RDOŚ pismem z [...] września 2012 r. wniósł o uzupełnienie raportu w zakresie gospodarki wodno-ściekowej i konfliktów społecznych. W dniu [...] września 2012 r. inwestor przedłożył uzupełnienie do raportu oddziaływania na środowisko o wymagane informacje. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki dla powyższego.

W trakcie prowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa wpłynęły uwagi i wnioski (mieszkańców miejscowości [...], Stowarzyszenia Zwykłego [...] , [...]) wskazujące na negatywne skutki inwestycji. W dniu [...] grudnia 2012 r. Wójt przeprowadził ponownie procedurę

z udziałem społeczeństwa i wyznaczył 21 dniowy okres składania skarg, uwag

i wniosków. W ramach powyższego wpłynęły sprzeciwy wskazujące na negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko. Nadto Stowarzyszenie Zwykłe [...] ponowiło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, który został rozpoznany pozytywnie.

Decyzją z [...] lutego 2013 r. Wójt odmówił wydania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, z uwagi na uznanie, że na podstawie zebranego materiału dowodowego sprawy nie mógł stwierdzić, czy w wyniku realizacji przedsięwzięcia oraz jego eksploatacji nie dojdzie do przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie powietrza atmosferycznego. Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, że nie podziela stanowiska organu I instancji odnośnie braku w raporcie danych

o kumulowaniu się oddziaływań z już istniejących i projektowanych obiektów

o podobnym charakterze wskazując, iż zawartość raportu określona jest w art. 66 ustawy środowiskowej i nie ma prawnych możliwości nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia go w sposób wykraczający poza wskazany w tym przepisie zakres. Stwierdziło także, iż jeżeli w ocenie organu raport zawiera braki, to organ winien wezwać inwestora do ich usunięcia.

Powtórnie rozpoznając sprawę Wójt wezwał inwestora do uzupełnienia raportu ooś. Uzupełnienie to wpłynęło do organu 24 czerwca 2013 r. i przy pismach z 28 czerwca 2013 r. zostało ono przesłane do RDOŚ i PPIS, celem wydania opinii oraz uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. RDOŚ postanowieniem z [...] listopada 2012 r. uzgodnił warunki realizacji przedmiotowej inwestycji, a PPIS po uzupełnieniu raportu ooś w zakresie wentylatorów mechanicznych, pismem z [...] lipca 2013 r., podtrzymał treść pierwotnej opinii z [...] lipca 2012 r.

Decyzją z [...] listopada 2013 r. Wójt, po raz wtóry odmówił spółce wydania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia uznając, że raport ooś nie zawierał analizy związanej z emisją odorów na środowisko. Na skutek złożonego odwołania Kolegium decyzją z [...] stycznia 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadami prawnymi uniemożliwiającymi utrzymanie jej w obrocie prawnym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia raportu ooś poprzez: 1) wykonanie analizy dotyczącej wpływu substancji odorowych na jakość życia i zdrowie mieszkańców sołectwa [...] oraz pensjonariuszy Krajowego Ośrodka Mieszkalno-Rehabilitacyjnego dla [...] , jeżeli zasięg oddziaływania odorowego tego przedsięwzięcia, jak też skumulowane oddziaływanie odorowe z przedsięwzięć istniejących o podobnym charakterze będzie obejmowało teren miejscowości [...] oraz teren Krajowego Ośrodka Mieszkalno-Rehabilitacyjnego [...];

2) przedstawienie - w związku z istniejącym konfliktem społecznym związanym

z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia, wariantu alternatywnego realizacji inwestycji, uwzględniającego inną jego lokalizację (sporządzony raport ooś, ogranicza się zasadniczo do opisu analizy aspektów technologicznych, przyjętych

w poszczególnych wariantach realizacji inwestycji).

W odpowiedzi na powyższe spółka podała, iż przedstawiony raport ooś jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia w jakimkolwiek zakresie, zaś organ I instancji, rozpoznając po raz trzeci sprawą powinien skupić sią przede wszystkim na wytycznych organu odwoławczego, a nie poszukiwać nowych okoliczności, które pozwoliłyby wydać decyzję odmowną. W dniu [...] czerwca 2014 r. wpłynęło od pełnomocnika spółki uzupełnienie raportu ooś, przy czym po wezwaniu do złożenia wyjaśnień wskazano, iż ww. akt nie stanowi uzupełnienia raportu ooś, gdyż złożony do akt sprawy raport jest kompletny.

Ostatecznie decyzją znak [...] z [...] lipca 2014 r. Wójt, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3, art. 79 ust. 1, art. 80, art. 81, art. 82, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy środowiskowej, § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia oraz art. 104 i 107 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie wydania zgody na realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia.

Organ I instancji podał, iż planowane przedsięwzięcie polegać będzie na chowie brojlerów kurzych, w systemie ściołowym, w 8 kurnikach wraz z infrastrukturą towarzyszącą: •8 silosów paszowych o pojemności 25,0 Mg każdy; •4 zbiorniki bezodpływowe na ścieki przemysłowe o pojemności 18,0 m każdy (po 1, wspólnym zbiorniku na dwa kurniki); • 18 zbiorników na gaz płynny o pojemności 6,4 m3 każdy;

• instalacja grzewcza opalana gazem płynnym (po 6 nagrzewnic o mocy 70 kW

w każdym kurniku); • konfiskator sztuk padłych zlokalizowany na płycie betonowej;

• agregat prądotwórczy o mocy ok 224 kW; • kotłownia w budynku socjalno–administracyjnym; • budynek socjalno-administracyjny; • budynek składowo-magazynowy na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...]

w obrębie fermy drobiu miejscowości [...], gmina [...]. Obecnie na terenie objętym inwestycją zlokalizowane są trzy niezamieszkałe budynki oraz silos magazynowy. Całość przeznaczona jest do rozbiórki, w bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowane są tereny rolne (od strony północnej, południowej, wschodniej i zachodniej). Najbliższa zabudowa zagrodowa zlokalizowana jest w odległości 300m (w kierunku północno - zachodnim), 700m (w kierunku północnym) oraz ok 800m (w kierunku północno - wschodnim). Dodatkowo w kierunku północno - wschodnim, w odległości ok. 1000m od planowanego przedsięwzięcia znajduje się zwarta zabudowa mieszkaniowa (miejscowość [...]), w kierunku północno - wschodnim w odległości ok. 1100m zlokalizowany jest Krajowy Ośrodek Mieszkalno - Rehabilitacyjny dla [...], w kierunku zachodnim w odległości ok. 800m zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa (miejscowość [...]), zaś w kierunku południowo - wschodnim

w odległości ok 1150m położona jest zabudowa mieszkaniowa (miejscowość [...]).

Wskazał, iż uwagi i wnioski składane w trakcie prowadzonego postępowania dotyczyły głównie konfliktów społecznych związanych z realizacją planowanej inwestycji, wpływu substancji odorowych na jakość życia i zdrowie mieszkańców sołectwa [...] oraz pensjonariuszy Krajowego Ośrodka Mieszkalno - Rehabilitacyjnego dla [...]. Ww. uwagi i wnioski zostały w całości uwzględnione, co potwierdzają wezwania do uzupełnienia raportu ooś, mające na celu dokładną ocenę przedmiotowego przedsięwzięcia. Z treści raportu ooś wynika, że niekorzystne oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia na jakość powietrza będzie znaczące, długotrwałe, lokalne, odwracalne. Zdaniem organu w raporcie ooś brak jest analizy wpływu substancji odorowych na jakość życia i zdrowie zarówno mieszkańców sołectwa, jak i pensjonariuszy Krajowego Ośrodka Mieszkalno - Rehabilitacyjnego dla [...].

Wójt wyjaśnił dalej, iż chcąć w pełni określić i ocenić bezpośredni i pośredni wpływ spornego przedsięwzięcia na środowisko wezwał inwestora do uzupełnienia raportu ooś, proponując realizację przedsięwzięcia w innym wariancie alternatywnym, polegającym na zmianie lokalizacji inwestycji. Jednak spółka odmówiła uzupełnienia raportu.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do załatwienia sprawy;

2. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1 środowiskowej, poprzez wydanie decyzji z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dowodów;

3. art. 80 k.p.a., poprzez dopuszczenie się przez organ I instancji do błędnej

i dowolnej oceny dowodów, wykraczającej poza zakres przyznanej organowi swobody;

4. art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej, poprzez jego błędną wykładnię, co przyczyniło się do bezpodstawnego uznania, że załączony przez spółkę do wniosku o wydanie decyzji raport ooś nie spełnia wymogów, o których mowa

w wskazanym powyżej przepisie.

Uzasadniając skarżąca podniosła, iż brak było podstaw do żądania uzupełnienia raportu ooś o wykonanie analizy dotyczącej wpływu substancji odorowych na jakość życia i zdrowie mieszkańców sołectwa [...] oraz pensjonariuszy Krajowego Ośrodka Mieszkalno-Rebabilitacyjnego dla [...], w przypadku gdy zasięg oddziaływanie odorowego tego przedsięwzięcia, jak też skumulowane oddziaływanie odorowe z przedsięwzięć istniejących o podobnym charakterze będzie obejmowało teren miejscowości [...] oraz teren Krajowego Ośrodka Mieszkalno-Rebabilitacyjnego dla [...] oraz o wariant alternatywny realizacji przedsięwzięcia uwzględniający inną jego lokalizację. Podała, że przedłożony raport, zawiera opis wariantu proponowanego przez inwestora oraz racjonalnego wariantu alternatywnego. Stwierdza, że żaden z przepisów ustawy środowiskowej nie upoważnia organu do żądania uzupełnienia raportu poprzez wskazanie dodatkowego wariantu alternatywnego w zakresie innej lokalizacji planowanej inwestycji. W jej ocenie, wariant alternatywny, zgodnie z którym inwestycja byłaby zlokalizowana w zupełnie innym miejscu nie miałby przymiotu wariantu "racjonalnego". Spółka wywiodła, że przedmiotem postępowania jest uzyskanie zgody na realizację konkretnego przedsięwzięcia, w konkretnym miejscu, to wzywanie inwestora do wskazania wariantu alternatywnego poprzez uwzględnienie innej lokalizacji należy, uznać za absurdalne.

Skarżąca podkreśla, że jest zainteresowana realizacją inwestycji właśnie na działkach gruntu, które zostały wskazane we wniosku, tym bardziej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację takiej inwestycji w tym miejscu. Brak jest w tej sytuacji podstaw do kwestionowania lokalizacji planowanego przedsięwzięcia i zmuszania inwestora do jej zmiany.

W ocenie skarżącej, wbrew stanowisku organu I instancji, w niniejszym przypadku nie zachodzi również przesłanka odmowy wydania decyzji środowiskowej, określona w art. 81 ust. 1 ustawy. Wyjaśnia w tym zakresie, że sytuacja uzasadniająca odmowę wydania decyzji środowiskowej określona ww. przepisem występuje, gdy nie ma możliwości realizacji inwestycji w wariancie proponowanym przez inwestora, ale jest możliwość realizacji inwestycji we wskazanym w raporcie wariancie alternatywnym, z czym nie zgadza się inwestor.

Skarżąca zarzuciła, że organ nie uwzględnił okoliczności, iż rozstrzygnięcie

w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań ma charakter decyzji związanej, a katalog przesłanek wydania decyzji negatywnej jest katalogiem zamkniętym.

Również zdaniem skarżącej, Wójt dopuścił się błędnej i dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sprawy, pomijając okoliczności mające istotne znaczenie dla wydania decyzji środowiskowej (m.in. pozytywne opinie organów opiniujących; raport ooś; brak sprzeczności planowanego przedsięwzięcia

z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i opierając rozstrzygnięcie jedynie na niektórych dowodach.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] września 2015 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 77 § 1 i art. 127 § 2 k.p.a., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podjętej decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy Kolegium podało, że stanowiąca przedmiot wniosku inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 51), a zatem dla jego realizacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej). W ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla takiego przedsięwzięcia, przeprowadza się ocenę oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej, ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu ooś, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Wymogi, jakie winien spełniać raport ooś określa art. 66 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6, raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz

z uzasadnieniem ich wyboru oraz określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów.

Przedłożony przez spółkę raport ooś, jak wskazywało Kolegium nie odpowiada wymogom określonym w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy środowiskowej, brak w nim bowiem racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z określeniem przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu. W złożonym przez inwestora raporcie wskazano, że wariant alternatywny dla planowanego przedsięwzięcia, może dotyczyć jedynie sposobu zagospodarowania obornika, doboru obsady oraz poboru wody

z innego źródła, stwierdzając jednocześnie, że zastosowanie alternatywnych rozwiązań w tym zakresie jest niewskazane, a w przypadku innego niż proponowany przez inwestora, sposobu zagospodarowania odbiornika, wręcz szkodliwe.

Kolegium podało, iż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że wariantowość rozwiązań przedstawionych w raporcie ooś nie może mieć charakteru pozornego, co może występować w przypadku wariantów przedsięwzięcia realizowanych dokładnie w tym samym miejscu, a z punktu widzenia technologicznego niewiele się od siebie różniących. W niniejszym przypadku, przedstawiona w raporcie wariantowość proponowanych rozwiązań ma taki właśnie charakter. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż to co inwestor wskazał, jako wariant alternatywny dla proponowanego przez siebie wariantu jest w istocie inną wersją wariantu inwestorskiego, różniącą się jedynie sposobem zagospodarowania obornika i źródłem poboru wody. W "wariancie alternatywnym" proponuje się bowiem realizację przedsięwzięcia w tym samym miejscu, co w wariancie inwestorskim oraz praktycznie oba warianty nie różnią się pod względem technologicznym. Zaznaczył w konsekwencji, że w raporcie nie określono również przewidywanego oddziaływania na środowisko racjonalnego wariantu alternatywnego. Przedłożony przez skarżącą raport ooś wymaga zatem uzupełnienia

o racjonalny wariant alternatywny dla wariantu proponowanego przez inwestora oraz

o określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu.

Wskazane braki raportu uszły uwadze organów orzekających w tej sprawie. Dopiero przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ I instancji (pismem z dnia 20 maja 2014 r.), wezwał skarżącą do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, m.in. w zakresie przedstawienia wariantu alternatywnego, uwzględniającego inną lokalizację przedsięwzięcia. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, iż o ile wezwanie do uzupełnienia raportu o racjonalny wariant alternatywny dla proponowanego przez inwestora jest zasadne, chociaż znacznie spóźnione, to wskazanie w nim, że racjonalny wariant alternatywny miałby polegać wyłącznie na innej lokalizacji planowanego przedsięwzięcia należy uznać za pozbawione podstaw. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest związany katalogiem propozycji inwestora i działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, może zaproponować inwestorowi inny wariant realizacji przedsięwzięcia, niż którykolwiek

z wariantów wskazanych przez inwestora, jednak musi to być wariant racjonalny

w kontekście potrzeb inwestora. Z akt sprawy nie wynika, że podstawą wezwania organu I instancji do uzupełnienia raportu o wariant alternatywny, polegający na innej lokalizacji przedsięwzięcia było ustalenie, że lokalizacja przedsięwzięcia w innym miejscu jest wariantem bardziej korzystnym dla środowiska, a jednocześnie zapewni realizację potrzeb inwestora. Tą ostatnią kwestię skarżąca kwestionuje. Ponadto, możliwość zaproponowania inwestorowi realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie, niż którykolwiek ze wskazanych w raporcie nie oznacza, jak wywodzi Kolegium, iż organ może nałożyć na inwestora obowiązek ujęcia w raporcie proponowanego przez siebie wariantu realizacji przedsięwzięcia i określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu. Wariantowość rozwiązań, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie w każdym przypadku ma polegać na innej lokalizacji przedsięwzięcia. Racjonalny wariant alternatywny to propozycja innego - różniącego się zasadniczo od proponowanego przez inwestora rozwiązania, mająca walor racjonalności. Nie musi to być jednak w każdym przypadku, wariant polegający na odmiennej lokalizacji przedsięwzięcia. Różnice mogą dotyczyć również np. rozmiaru przedsięwzięcia (wielkości produkcji) czy zastosowanych technologii.

Powołane okoliczności w ocenie organu odwoławczego uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ

I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie Kolegium zaleciło: 1) uzupełnienie raport ooś przez inwestora o racjonalny wariant alternatywny dla wariantu proponowanego przez niego

i o przewidywane oddziaływanie wariantu alternatywnego na środowisko ze wskazaniem dla skarżącej, że raport nie spełniający wymagań określonych w art. 66 ustawy, nie może stanowić podstawy do rozstrzygania w przedmiocie wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach. Okres opóźnienia w uzupełnieniu raportu, z winy skarżącej, nie wlicza się zaś do terminu załatwiania sprawy określonego w art. 35 k.p.a.; 2) ustalenie przez Wójta w sposób nie budzący wątpliwości, czy planowane przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi, tzn. naruszać określone w przepisach prawa normy w tym zakresie (analiza ustaleń zawartych w raporcie oraz analizy wyników uzgodnienia i opinii organów współdziałających); 3) rozważenie, czy nie istnieje, możliwy do realizacji, inny niż którykolwiek ze wskazanych przez inwestora, wariant bardziej korzystny dla środowiska, który także realizowałby potrzeby inwestora. W przypadku skonkretyzowania takiego wariantu i wykazania zasadności jego realizacji organ winien wezwać inwestora do wyrażenia zgody na realizację tego wariantu. W przypadku odmowy zgody inwestora na realizację zaproponowanego przez organ wariantu, należy odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej, polegające na bezpodstawnym stwierdzeniu, że przedłożony przez inwestora raport ooś zawiera braki

w zakresie określenia racjonalnego wariantu alternatywnego;

2. art. 16 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu faktu, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydał już uprzednio dwie decyzje ostateczne (w trybie art. 138 § 2 k.p.a.), przy czym

w uzasadnieniu do tych decyzji nie kwestionował treści sporządzonego przez inwestora raportu ooś, pomimo tego, że od daty wszczęcia postępowania treść raportu nie uległa zmianie;

3. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

5. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

6. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, że w przedmiotowej sprawie zebrany został materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.

Uzasadniając spółka wskazała, iż zaskarżoną decyzją Kolegium po raz trzeci uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi

I instancji. Autor skargi wskazuje, że w ocenie organu odwoławczego przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. była potrzeba uzupełnienia przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzez wskazanie wariantu alternatywnego. Kolegium pominęło zdaniem strony skarżącej, że sporządzony w przedmiotowej sprawie raport nie uległ zmianie od daty wszczęcia postępowania i pomimo dwukrotnej analizy tego raportu - Kolegium dotychczas nie stwierdziło w uprzednio wydawanych decyzjach jakichkolwiek braków raportu. Dopiero na etapie analizowania raportu ooś po raz trzeci stwierdzono rzekome braki. Zdaniem Spółki Kolegium nie wskazało na czym miała polegać rzekoma pozorność wariantu alternatywnego określonego w porządzonym raporcie. W ocenie inwestora treść raportu odpowiada zakresowi, o którym mowa w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zgodnie

z art. 66 ust. 1 pkt 5) lit. a) ustawy środowiskowej, raport ooś powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym opis wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego. Przedłożony przez inwestora raport zawiera zarówno opis wariantu podstawowego, jak i opis wariantu alternatywnego. Natomiast przedłożenie przez inwestora jeszcze jednego wariantu alternatywnego uwzględniającego inną lokalizację nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Żaden z przepisów ustawy nie upoważnia organu administracji do żądania uzupełnienia raportu poprzez wskazanie dodatkowego wariantu alternatywnego w zakresie innej lokalizacji planowanej inwestycji.

Spółka zaznaczyła, iż w uprzednio prowadzonych postępowaniach Kolegium nie kwestionowało treści raportu ooś, zatem aktualne ustalenie jego braków jest nieuprawnione.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Kolegium,

w zakresie wydanej przez organ I instancji decyzji odmawiającej udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia, dla inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko polegającej na budowie i eksploatacji ośmiu budynków inwentarskich do ściołowego chowu brojlerów kurzych, łącznej liczbie stanowisk 352 000 szt./cykl (1 408 DJP) oraz wydajności 2 112 000 szt./rok, obrębie Fermy Drobiu w miejscowości [...], gmina [...], w granicach działek w ew. [...],[...],[...],[...].

Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ II instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu

I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji

o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

Podstawę prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji środowiskowej stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku

i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (publ. : j.w.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (publ. : j.w.).

W rozpoznawanej sprawie istniał obowiązek sporządzenia raportu

o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z zakresem ustalonym w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 raport

o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz

z uzasadnieniem ich wyboru. Z postanowień powołanego przepisu wynika zatem ustawowy nakaz przedstawienia w raporcie trzech wariantów, to jest: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

Raport o oddziaływaniu na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Stanowi on zasadniczy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organy administracji mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 k.p.a., jego wartość dowodową. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych. Zaznaczyć przy tym należy, że raport jest wprawdzie dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego wyjątkowy charakter wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych i organizacyjnych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Tym bardziej organ administracji powinien rzetelnie i wnikliwie dokonać oceny raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych,

a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Aby takie wymagania mogły być określone, raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach (por. wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., sygn. II OSK 639/13, [w:] CBOSA).

Zaznaczyć należy również, że choć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko podlega ocenie organu prowadzącego postepowanie w sprawie

o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, to ocena ta

z pewnych koniecznych względów musi być ograniczona, gdyż organ nie dysponuje odpowiednią specjalistyczną, aby móc w pełni ocenić wszystkie jego aspekty (por.: wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2032/13).

Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium dokonało w sposób prawidłowy kontroli działania organu I instancji, a także oceny podanej w raporcie wariantowości, jak i przewidywanego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy zasadnie stwierdził, dostrzeżony przy ponownie prowadzonym przez Wójta postępowaniu brak w raporcie ooś - zaniechanie opisu przedsięwzięcia alternatywnego wobec proponowanego.

W raporcie przygotowanym dla planowanej inwestycji wskazano trzy warianty:

I. wariant - proponowany przez inwestora – opisany w raporcie jako

z ekonomicznego punktu widzenia najwłaściwszy, z technologicznego punktu widzenia możliwy do realizacji, z punktu widzenia ochrony środowiska - przeprowadzona analiza wykazała brak ponadnormatywnych oddziaływań;

II. wariant - racjonalny wariant alternatywny, ze wskazaniem, iż wariant alternatywny dotyczyć może sposobu zagospodarowania obornika. Zagospodarowanie obornika: po zakończonym cyklu chowu obornik może być zakontraktowany jako składnik biomasy do spalania w biogazowniach. Spalanie w biogazowniach wydawać się może efektywne ekonomicznie dla hodowcy, jednak przy szerokim zastosowaniu tej metody w dłuższym horyzoncie czasowym spowoduje brak obornika jako nawozu naturalnego, co z punktu widzenia właściwego prowadzenia upraw rolnych jest niewskazane, a wręcz szkodliwe. Dobór obsady: przeanalizowano oddziaływanie na środowisko funkcjonowania instalacji o innej, niż proponowania w niniejszym raporcie obsadzie (tj. 352 000 szt./cykl). W wyniku przeprowadzonych analiz dobrano obsadę tak, aby spełniać wymogi prawne pod kątem emisji (nie przekraczanie wartości odniesienia dla emitowanych substancji w żadnym punkcie poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny). Pobór wody z własnego ujęcia: woda na potrzeby pracy instalacji może być pobierana z własnego ujęcia głębinowego (studni). Na obecnym etapie postępowania, z uwagi na konieczność opracowania stosownej dokumentacji i prognozowany czas jej ukończenia, zrezygnowano z tego sposobu zaopatrzenia w wodę - z uwagi na niemożliwość określenia zasobów eksploatacyjnych potencjalnego ujęcia oraz wpływu planowanego poboru na warunki gruntowo-wodne i okoliczne studnie;

III. wariant najkorzystniejszy dla środowiska – tj. wariant przyjęty do realizacji, polegający na ściołowym chowie brojlerów kurzych, zgodnie z proponowanym sposobem zagospodarowania budynków inwentarskich.

Z powyższego wynika, co trafnie oceniło Kolegium, iż racjonalny wariant alternatywny przedstawiony w raporcie nie został w istocie ani dokładnie opisany, ani przeanalizowany. Opis tego wariantu, znajdujący się na s. 28-29 raportu sprowadza się do stwierdzenia, iż wariant alternatywny dotyczyć może sposobu zagospodarowania obornika. Słusznie wskazało Kolegium, że na podstawie wyżej wskazanego, lakonicznego opisu niemożliwe było dokonanie oceny, czy w sprawie występuje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Należy przy tym mieć na względzie, że chodzi tutaj o ocenę oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko, gdyż środowisko stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych.

Dlatego inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co od zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju.

Nie budzi także wątpliwości, że na gruncie ustawy środowiskowej, o ile wariant proponowany przez inwestora może pokryć się z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, to nigdy wariant proponowany przez inwestora nie może pokryć się

z wariantem alternatywnym – takie stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 27 sierpnia 2014 r., w sprawie sygn. akt II OSK 464/13.

Należy zatem stwierdzić, że takie przedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego, jak zostało to uczynione w rozpoznawanej sprawie, niewątpliwie nie może być uznane za spełniające wymagania z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy

o udostępnianiu informacji o środowisku. Tym samym, z uwagi na brak analizy wariantów, w raporcie nie określono przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, o czym stanowi art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej. Zatem sąd za prawidłowe uznał wskazanie szczegółowych wytycznych dla organu

I instancji.

Odnosząc się jednocześnie do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że słusznie Kolegium wskazało, iż za pozbawione podstaw należało uznać wezwanie przez organ

I instancji wezwanie inwestora do uzupełnienia raportu o racjonalny wariant alternatywny dla proponowanego przedsięwzięcia z zaznaczeniem, że racjonalny wariant alternatywny miałby polegać wyłącznie na innej lokalizacji. Zwrócić przy tym uwagę należy, że Kolegium wyraźnie uznało to za błąd organu I instancji.

Za trafny sąd uznaje argument skarżącego, iż Kolegium dopiero za trzecim razem rozpoznając odwołanie od decyzji - kolejny raz odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia dostrzegło braki w zakresie raportu, co niewątpliwie przyczyniło się do przewlekłości postępowania, niemniej w niniejszym postępowaniu sąd nie był uprawniony i nie oceniał przewlekłości postępowania organów. Okoliczność, że dopiero za trzecim razem Kolegium stwierdziło i oceniło braki w raporcie nie ma wpływu na rozstrzygniecie.

Rację ma również skarżący, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, przy czym w sytuacji zaistniałej w analizowanym stanie faktycznym mamy do czynienia z koniecznością uzupełnienia raportu, dokonaniem jego analizy i oceny, ustalenia stanu faktycznego po uzupełnieniu raportu. Zauważyć należy, że Kolegium szczegółowo wypunktowało w jakim zakresie zachodzi konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji. Za prawidłowością zastosowania konstrukcji trybu art. 138 § 2 k.p.a. przemawia również okoliczność naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem w okolicznościach sprawy niniejszej Kolegium prawidłowo nie rozstrzygało w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W kontekście przedstawionych wyżej rozważań za nieuprawnione uznane zostały argumenty skargi tak w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej jak i przepisów postępowania – art. 16 § 1, art. 138 § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 7 i art. 77 art. 138 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.