Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 795/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 38 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 2 pkt 6, art. 1 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. we W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy J. we W. postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 października 2016 r. spółka A. sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r.w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy J. we W..

W skardze zarzucono, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa oraz godzi w sferę prawną strony skarżącej, naruszając jej uprawnienia oraz interes prawny. Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] r., dalej także: Studium) pominięcie w § 15 ust. 1 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1U przeznaczenia w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (żadna z funkcji dominujących przewidziana dla tego obszaru w Studium nie została w istocie wprowadzona do planu miejscowego), w konsekwencji czego plan został uchwalony nie tylko z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzenia (powodującym nieważność uchwały), ale i z pominięciem przysługującego spółce prawa własności poprzez - nieznajdujące uzasadnienia - ograniczenie przewidzianych ustawą uprawnień właścicielskich spółki względem przedmiotu jej własności;

2) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), jak również art. 2, art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 3 pkt 3 uchwały ustaleń co do wymiaru pionowego budynku lub budowli przykrytej dachem, dokonanych z nieuprawnioną modyfikacją treści ww. przepisu aktu wykonawczego do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

3) art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 3 pkt 2 i 20 uchwały zapisów dotyczących tymczasowego zagospodarowania terenu (pkt 2) oraz wprowadzających ograniczenia w zakresie robót budowlanych odnoszących się do budynków lub części budynków, oznaczonych na rysunku planu symbolem (x) (pkt 20) - które to zapisy budzą poważne wątpliwości interpretacyjne, mogące stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, w szczególności jako źródło wątpliwości powielanych na etapie rozstrzygnięć indywidualnych;

4) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zakresie, w jakim - treścią kwestionowanych zapisów uchwały, tj. § 15 ust. 1 uchwały, § 15 ust. 3 pkt 3 uchwały oraz § 15 ust. 3 pkt 2 i 20 uchwały - organ dopuścił się nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące spółce, ustawowo chronione prawo własności, czyniąc to z oczywistym przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

W świetle postawionych zarzutów skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako wydanej z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o zwrot kosztów postępowania.

Na uzasadnienie skargi podano między innymi, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej. Spółka jest bowiem właścicielem działek nr 26/2, nr 26/14 oraz nr 26/17 AM-[...], obręb D., a zatem działek usytuowanych na objętym ustaleniami planu terenie oznaczonym symbolem 1U. Skoro zatem ustalenia uchwały określają w sposób wiążący przeznaczenie nieruchomości strony skarżącej (wyłączając możliwość realizacji na nich zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej), a ponadto wpływają także na możliwość dotychczasowego z nich korzystania, uprawnionym wydaje się stanowisko o przysługującej spółce legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Z tych też zresztą przyczyn strona stoi na stanowisku, że do podjęcia uchwały doszło z oczywistym przekroczeniem granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Nie tylko bowiem plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem zasad jego sporządzania, tj. w warunkach niezgodności ze Studium, ale co więcej - komentowane tu zapisy planu, tj. § 15 ust. 1 uchwały (w zakresie, w jakim pominięto przeznaczenie w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), jak również § 15 ust. 3 pkt 3 uchwały oraz § 15 ust. 3 pkt 2 i 20 uchwały stanowią - zdaniem strony skarżącej - nieuzasadnione działania, wymierzone wprost we właścicielskie uprawnienia spółki, które to uprawnienia mają swe źródło w przepisach rangi ustawowej (art. 140 k.c.), a przede wszystkim - konstytucyjnej. Zaskarżona uchwała nie tylko bowiem - wbrew przepisowi art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. - nie uwzględnia przysługującego spółce prawa własności działek nr 26/2, nr 26/14 oraz nr 26/17 (art. 140 k.c.), ale co więcej - istotnie prawo to narusza (ogranicza), w tym zwłaszcza w zakresie swobody co do korzystania z ww. działek i dysponowania nimi. Kwestionowane przepisy uchwały naruszają tym samym, zdaniem strony skarżącej, zarówno przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Dalej wskazano, że strona skarżąca uczyniła zadość obowiązkowi, o którym mowa w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. i pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. wezwała Rada Miejską W. do usunięcia naruszeń interesów prawnych i uprawnień spółki, będących następstwem podjętej uchwały. Pismem z dnia 21 września 2016 r. (doręczonym w dniu 23 września 2016 r.) strona skarżąca została poinformowana o treści załączonej do pisma uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] r., w której informuje się spółkę o nieuwzględnieniu jej wezwania. Uzupełniająco wskazano, że także poprzednik prawny strony skarżącej (tj. spółka [...] sp. z o. o. z siedzibą we W.) aktywnie uczestniczył w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy J. we W.. Dowodem na powyższą okoliczność pozostaje fakt formułowania komentowanych w ramach niniejszej skargi zastrzeżeń przez ww. spółkę w trybie art. 18 u.p.z.p., tj. w trybie uwag do projektu planu, których to uwag także nie uwzględniono (załącznik nr 3 do uchwały).

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów skargi podniesiono, że dla działek o nr 26/2, nr 26/14 i nr 26/17 AM-[...], obręb D., należących do spółki, uchwalony plan ustala funkcję o symbolu 1U (§ 15 ust. 1 uchwały). Tymczasem, w treści Studium wskazany teren mieści się w zespole urbanistycznym [...], typ zespołu - zespoły urbanistyczne mieszkaniowe kameralne (zespół ten należy ponadto do Centralnego Pasma Mieszkalnego oraz O. Zespołu Dzielnicowego), o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W punkcie 9.2 Studium - Klasy przeznaczenia terenu (kierunki zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych mieszkaniowych kameralnych) wskazano, że dopuszcza się następujące klasy przeznaczenia terenu (z ograniczeniami określonymi w kierunkach zawartych w podrozdziałach tego rozdziału): 1) dominujące: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, nauka i szkolnictwo wyższe, produkcja, 2) uzupełniające: zabudowa zagrodowa, handel detaliczny, gastronomia i rozrywka, kultura, biura, obsługa turystyki, usługi drobne, opieka zdrowotna i społeczna, edukacja, nauka i szkolnictwo wyższe, bezpieczeństwo publiczne, produkcja, budownictwo, handel hurtowy, gospodarka magazynowa, logistyka, obsługa transportu i telekomunikacja, gospodarowanie odpadami, sport, wypoczynek i parki, zieleń i rolnictwo, cmentarze. W kierunkach zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego mieszkaniowego kameralnego (s. 390 i n. Studium), w punkcie dotyczącym ukształtowania funkcjonalno-przestrzennego, stwierdzono ponadto, że celem polityki przestrzennej jest m. in.: doprowadzenie do powstania nowych osiedli kameralnych; uzupełnienie zabudowy i wyposażenia istniejących osiedli mieszkaniowych, w tym szczególnie w zieleń, obiekty rekreacji i parkingi. Jednocześnie za najważniejsze elementy struktury funkcjonalno-przestrzennej zespołów urbanistycznych mieszkaniowych kameralnych uznano: osiedla zabudowy kameralnej, osiedla zabudowy jednorodzinnej, osiedla zabudowy wielorodzinnej, osiedla zabudowy willowej, lokalne ośrodki usługowe, kompleksy obiektów usługowych poza ośrodkami usługowymi, usługi publiczne, obiekty i kompleksy obiektów produkcji, parki, miejsca i obiekty reprezentacyjne, układ ulic i placów, system ciągów pieszych i tras rowerowych, kompleksy sportowo-rekreacyjne, obszary i obiekty infrastruktury technicznej oraz komunikacji, mariny i przystanie wodne, obiekty i kompleksy obiektów naukowo-badawczych. W klasach przeznaczenia terenu (s. 186 Studium) ustalona została zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która obejmuje następujące rodzaje przeznaczeń wraz z obiektami towarzyszącymi: 1) budynki mieszkalne, mieszczące więcej niż dwa mieszkania, 2) obiekty zamieszkania zbiorowego, takie jak: internaty i bursy, domy studenckie i asystenckie, hotele robotnicze, klasztory, domy zakonne, domy księży emerytów, 3) mieszkania i towarzyszące im pomieszczenia w budynkach niemieszkalnych, 4) inne rodzaje pomieszczeń, podobne do wymienionych w pkt 1 i 2, nienależące do innych klas przeznaczeniu terenu.

Zdaniem autora skargi z powyższego wprost wynika, że ustalone w planie przeznaczenie dla terenu o symbolu 1U jest sprzeczne (niezgodne) z ustaleniami zawartymi w Studium dla tego terenu. Żadna bowiem z funkcji dominujących wpisana do Studium dla tego obszaru nie została wprowadzona do planu miejscowego, a tym samym doszło do niedopuszczalnej modyfikacji (wykluczenia) kierunków zagospodarowania przewidzianych w Studium przez zapisy miejscowego planu. Podkreślono, że w omawianym przypadku funkcja mieszkaniowa jest uzasadniona również charakterem zabudowy na sąsiednich nieruchomościach, na których zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w postaci dużych osiedli mieszkaniowych oraz obiekty zamieszkania zbiorowego, takie jak domy studenckie; w sąsiedztwie realizowane są także sklepy wielkopowierzchniowe i hotele.

Zdaniem skarżącej przyjęte w planie rozwiązania planistyczne (obszarowo ograniczone do nieruchomości spółki), dla których brak uzasadnienia w interesie publicznym i które zostały poczynione z oczywistym przekroczeniem zasad władztwa planistycznego, pozostają, zdaniem strony skarżącej, zupełnie dowolne i pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego, stanowiąc ograniczenie prawa własności nieruchomości niezgodne z zasadą równości i proporcjonalności, co także należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust.1 u.p.z.p. Strona skarżąca nie znajduje żadnego uzasadnienia dla ograniczenia jej tylko prawa własności i pozbawienia spółki możliwości zagospodarowania terenu w sposób analogiczny do nieruchomości sąsiednich, a przy tym w sposób zgodny ze Studium. Żadnych konkretnych powodów dla tego rodzaju ograniczenia nie podaje się także w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Co więcej, strona skarżąca ze zdziwieniem odbiera także m.in. niekonsekwencję planu, który wyłączając możliwość zabudowy terenu obiektami zamieszkania zbiorowego w ogóle (w tym także w zakresie m.in. akademików, czy domów studenckich), dopuszcza tego rodzaju zabudowę jedynie w zakresie domów seniora (§ 15 ust. 2 pkt 1), co czyni uzasadnienie uchwały niespójnym i nielogicznym. Zupełnie nieprzekonujące pozostaje w tym zakresie powoływanie się przez gminę na "zrównoważony rozwój zespołu urbanistycznego" (nota bene okoliczność tego rodzaju nie została wymieniona pośród zasad, o których mowa art. 1 ust. 2 u.p.z.p.), wykluczający rzekomo "przeznaczenie każdej działki tylko na zabudowę mieszkaniową" (uzasadnienie projektu uchwały). Żaden plan miejscowy (niezależnie od tego, jaki obszar obejmuje) nie może bowiem naruszać ustaleń studium, bez względu na to, czy obejmuje jedną nieruchomość, czy kilkadziesiąt. Wyjaśnienia gminy w tym zakresie dowodzą, zdaniem strony skarżącej, niezrozumienia zasadniczych reguł w planowaniu przestrzennym. Gdyby bowiem przyjąć za zasadny wspomniany argument gminy - plan procedowany dla jednej lub kilku działek, które tworzą większy zespół urbanistyczny, nie musiałby respektować postanowień studium, albowiem (jak uzasadnia gmina) ustalona w studium funkcja dominująca dotyczy zespołów urbanistycznych, a nie poszczególnych działek geodezyjnych. Zdaniem strony skarżącej, gdyby ustawodawca dopuszczał, aby tylko część planów lub część uchwały planistycznej miała być zgodna ze studium, dałby temu niewątpliwie wyraz w stosownej regulacji ustawowej. Tymczasem, obowiązujące przepisy jednoznacznie wskazują, ze zapisy miejscowego planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też zagospodarowania przewidzianego w studium wykluczyć. Przyjęcia rozwiązań niezgodnych ze Studium nie uzasadnia także uzasadnienie "najkorzystniejszymi przeznaczeniami na tym obszarze będą funkcje usługowe jako kontynuacja istniejącej zabudowy usługowej wzdłuż ul. J.. Ponadto uznaje się za niekorzystne przemieszanie funkcji mieszkaniowej z funkcją przemysłowo-usługową" (uzasadnienie projektu uchwały), abstrahując już nawet od tego, że pomija ono takie zasady planistyczne, jak walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Za podobnie dowolny i nieuzasadniony uznać należy, zdaniem strony skarżącej, argument, że "lokalizacja na tym terenie zabudowy mieszkaniowej mogłaby negatywnie wpłynąć na komfort zamieszkiwania. Proponowane przeznaczenie zamieszkiwanie zbiorowe niejednokrotnie jest przekształcane w apartamenty mieszkaniowe, co stanowiło by de facto zabudowę mieszkaniową wielorodzinną".

Przechodząc dalej strona skarżąca wskazała, że uchwalony plan narusza w jej ocenie przepis art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z przepisem art. 2 Konstytucji RP i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ostatni ze wspomnianych aktów jednoznacznie wskazuje (§ 6), że "Wysokość budynku, służąca do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Tymczasem, w § 15 ust. 3 pkt 3 uchwały Rada ustaliła, że "wymiar pionowy budynku lub budowli przykrytej dachem, mierzony od poziomu terenu przy budynku lub budowli do najwyższego punktu pokrycia dachu, a także do najwyższego punktu obudowy estetycznej urządzeń i instalacji na dachach, nie może być większy niż 14 m". Zdaniem strony skarżącej, wspomniany przepis uchwały modyfikuje - w sposób niedopuszczalny - definicję, wynikającą z aktu wykonawczego do ustawy Prawo budowlane, a zatem z aktu prawnego hierarchicznie wyższego, w czym z kolei strona skarżąca upatruje naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Następnie strona skarżąca wskazała, że § 15 ust. 3 pkt 2 i pkt 20 uchwały zawiera, zdaniem strony skarżącej, niejednoznaczną treść, która implikować będzie trudności interpretacyjne na etapie stosowania uchwały. Niejasne jest bowiem, czy wprowadzone tymczasowe zagospodarowanie terenu (do 2030 r.) dotyczy także istniejących już na omawianym terenie magazynów oraz obiektów handlu hurtowego (co także należałoby oceniać przez pryzmat - nieznajdujących uzasadnienia i w istocie dowolnych - ograniczeń uprawnień właścicielskich spółki), czy też jedynie planowanej zabudowy o tym charakterze. Przepis ten jest tymczasem istotny z punktu widzenia aktualnego zagospodarowania omawianego terenu. Jego uchwalone brzmienie powoduje po stronie skarżącej istotną wątpliwość, czy funkcjonowanie wskazanych (istniejących) obiektów po 2030 r. będzie możliwe, jak również czy możliwe będzie dokonywanie w tych obiektach po roku 2030 robót budowlanych, co przy przyjęciu odmiennej interpretacji skazywałoby istniejące budynki na zniszczenie (tzw. "śmierć techniczną"). W kontekście powyższego oraz wobec treści zamieszczonej w § 15 ust. 3 pkt 20 uchwały (według którego dla budynków, oznaczonych na rysunku planu symbolem (x), z robót budowlanych niepolegających na remoncie i rozbiórce dopuszcza się wyłącznie przebudowę i montaż), niejasnym jest również, czy po 2030 r. możliwa będzie przebudowa i montaż budynków oznaczonych na rysunku planu symbolem (x), czy też roboty te możliwe są wyłącznie do tego terminu, a po tym terminie nie można już będzie takiego obiektu przebudować. I te z kolei regulacje mają zaś zasadnicze znaczenie dla właściciela terenu (strony skarżącej), któremu akt planistyczny powinien dostarczać jednoznacznej odpowiedzi. Jasność zapisów planistycznych jest bowiem obowiązkiem organu uchwalającego akt prawa miejscowego (w szczególności - jak w tym przypadku - będącego aktem ograniczającym sposób wykonywania prawa własności).

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 25 listopada 2016 r. Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

Prezydent W. wskazał, że do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy J. we W. nie złożono żadnych wniosków, o których mowa w art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy J. we W. na sesji w dniu [...] r. uchwałą Nr [...]. Uchwałę wraz z dokumentacją prac planistycznych Prezydent W. przekazał do Wojewody D. w celu zbadania jej zgodności z przepisami prawnymi. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z [...] i weszła w życie 13 maja 2016 r.

Zdaniem Prezydenta W. plan opracowano uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.", przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] roku ze zmianą przyjętą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] roku. Zgodnie z obowiązującym Studium przedmiotowy teren położony jest w zespole urbanistycznym mieszkaniowym kameralnym [...]. W zespole tym należy dążyć do utrzymania, ochrony i uporządkowania struktury funkcjonalno-przestrzennej całościowo ukształtowanych osiedli kameralnych oraz powstania kompleksów reprezentacyjnej zabudowy, w pasach wzdłuż ulic układu podstawowego. W myśl wytycznych Studium należy dążyć do podnoszenia standardu istniejących elementów struktury funkcjonalno-przestrzennej poprzez ulepszenie i uzupełnienie ich struktury obiektami o wysokiej jakości oraz usunięcie lub transformację obiektów dysharmonijnych. Należy dążyć do takiego sytuowania względem siebie planowanych elementów struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz takiego ich kształtowania, dzięki któremu uniknie się negatywnego oddziaływania pomiędzy nimi. Pod względem ochrony wartości kulturowych ustalonych w Studium obszar objęty planem należy do ogólnomiejskiej strefy ochrony konserwatorskiej II oraz graniczy bezpośrednio z obszarem wpisanym do rejestru zabytków. Ilekroć w treści Studium użyte jest sformułowanie "należy dążyć", mowa jest o nakazie nieostrym. Nakaz nieostry oznacza nałożenie obowiązku na władze miasta dołożenia starań w celu osiągnięcia celu sformułowanego w kierunku. Celem planu miejscowego jest prawidłowe rozwiązanie przestrzenne poprzez określenie możliwości zagospodarowania terenu, w tym ustalenie funkcji, intensywności zabudowy, kompozycji i gabarytów obiektów, które będą uzupełniać strukturę urbanistyczną tej części miasta.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wyjaśniono, że ustalenia Studium są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale mają charakter ogólny, określają kierunki polityki przestrzennej dla większych obszarów - zespołów urbanistycznych, nie odnoszą się natomiast do pojedynczych działek czy budynków. Klasy przeznaczenia terenu nie są przypisane do poszczególnych działek geodezyjnych. Ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i szczegółowych zasad zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jest różnica między kierunkami zagospodarowania przestrzennego, które winno określać studium, a ustaleniami planu miejscowego. Zestawienie treści przepisów art. 10 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że inne są zakresy przedmiotowe dla tych dokumentów. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, jako aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie powinno ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści planu miejscowego.

Zgodnie z obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.", obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy J. we W. położony jest w zespole urbanistycznym mieszkaniowym kameralnym [...]. W zespole tym, Studium dopuszcza wiele klas przeznaczenia terenu. Dominującymi klasami przeznaczenia terenu są tutaj zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, a uzupełniającymi klasami przeznaczenia terenu są między innymi: handel detaliczny, gastronomia i rozrywka, kultura, biura, obsługa turystyki, usługi drobne, opieka zdrowotna i społeczna, edukacja, nauka i szkolnictwo wyższe, sport, wypoczynek i parki itp. Określenie "dominujące" wskazuje między innymi na charakter całego zespołu urbanistycznego i odnosi się do całej jego powierzchni, a nie do pojedynczej działki. Zespół [...] liczy około 380 ha. Zespół urbanistyczny to zbiór terenów o różnych przeznaczeniach, stanowiących całość funkcjonalno-przestrzenną. Brak przeznaczenia dominującego na części terenów zespołu urbanistycznego nie stanowi naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.. Mając na uwadze zrównoważony rozwój nie można całego zespołu urbanistycznego o powierzchni często kilkuset hektarów, w tym każdej działki, przeznaczyć wyłącznie na zabudowę mieszkaniową. Tereny zabudowy mieszkaniowej muszą być wyposażone we wszystkie niezbędne usługi podstawowe i infrastrukturę społeczną.

Odnosząc się do charakteru zabudowy na sąsiednich nieruchomościach, wyjaśniono, że część zespołu urbanistycznego [...] położona pomiędzy ulicą J. a planowaną "Aleją [...]", w granicach planu miejscowego, ma charakter usługowy i sąsiaduje z terenem usług sportu, kultury i oświaty. Utrzymanie i wzbogacenie takiego charakteru jest zasadne. Obszar planu od północy sąsiaduje z terenem zieleni parkowej. Od południa graniczy z terenem, na którym znajdują się budynki infrastruktury sportowej oraz obiekt laboratorium. Po przeciwnej, wschodniej stronie ulicy J. znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w układzie wolno stojącym i bliźniaczym, z których część wpisana jest do gminnej ewidencji zabytków, względnie do rejestru zabytków. Teren ten należy do obszaru zabudowy osiedla [...] pochodzącego z pierwszego trzydziestolecia XX w. Obszar na wschód od ulicy J. kompozycyjnie stanowi zakończenie zabudowy historycznego osiedla [...] stanowiącego zamkniętą całość zarówno urbanistyczną jak i architektoniczną. Należy podkreślić, że obszar planu od strony zachodniej graniczy bezpośrednio z planowaną "Aleją [...]", która stanowić będzie ulicę łączącą południową część miasta z jego północną częścią. Obszar pomiędzy ul. J. a planowaną "Aleją [...]", mającą charakter ulicy międzydzielnicowej, nie jest korzystny dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Proponowana przez skarżącą, lokalizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej graniczyłaby bezpośrednio z planowaną "Aleją [...]" oraz obiektami sportowymi. Przeprowadzona analiza istniejącego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu oraz terenu w bezpośrednim sąsiedztwie wykazała, że najkorzystniejszymi przeznaczeniami na tym obszarze będą funkcje usługowe jako kontynuacja istniejącej zabudowy usługowej wzdłuż zachodniej strony ul. J.. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na przedmiotowych działkach zakłóciłoby kształtujący się porządek funkcjonalny, w którym na wschód od ul. J. usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast na zachód zabudowa o charakterze usługowo-biurowym. Należy również zauważyć, że przy tak szybkim rozwoju motoryzacji i rosnącej liczbie samochodów lokalizacja nowej zabudowy jednorodzinnej przy ruchliwej ulicy nie jest wskazana.

Następnie Prezydent W. wskazał, że w planie miejscowym zastosowano sposób określenia wymiaru pionowego budynku lub budowli jako wymiar mierzony od poziomu terenu przy budynku lub budowli do najwyższego punktu pokrycia dachu. Taka regulacja odpowiada potrzebom opracowań urbanistycznych. Definicja ta nie stoi w sprzeczności z definicją wysokości budynku, która została określona w wyżej wymienionym § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a jedynie doprecyzowuje parametry wysokości. Poziom terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku może być położony znacznie wyżej niż poziom terenu przy budynku. Wysokość urządzeń i pomieszczeń technicznych na budynku może osiągać również znaczne rozmiary. W związku z tym wysokość zabudowy może być większa nawet o kilka metrów niż zakładana w planie miejscowym. Nie wszystkie określenia zdefiniowane w Prawie budowlanym i rozporządzeniach do niego spełniają w całości potrzeby planowania przestrzennego. Dlatego w uchwale zastosowano określenie związane z wymiarem pionowym budynku. Wysokość budynku i wymiar pionowy budynku są to różne pojęcia, niekolidujące ze sobą ale się uzupełniające. Przywołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury jest aktem wykonawczym do Prawa budowlanego i dotyczy zagadnień architektonicznych. W planie określono wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu przy budynku lub budowli do najwyższego punktu pokrycia dachu, a także do najwyższego punktu obudowy estetycznej urządzeń i instalacji na dachach, na nie większy niż 14 m. Obudowa estetyczna będzie odbierana jako kubatura budynku i zawsze podnosi jego wymiar pionowy. Wysokość budynków w sąsiedztwie kształtuje się od 8,5 do 13,5 m. W przypadku braku realizacji urządzeń i instalacji na dachu wymiar pionowy budynku może mieć maksymalnie 14 m. W związku z powyższym w planie miejscowym użyto innego określenia niż wysokość budynku zdefiniowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury

W końcowej części odpowiedzi na skargę Prezydent W. podniósł, że zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W § 15 ust. 3 pkt 2 planu wskazano: "... 2) magazyny i handel hurtowy oraz produkcję dopuszcza się wyłącznie jako tymczasowe zagospodarowanie do końca 2030 roku;". Przepis ten dotyczy przeznaczeń i oznacza, że po 2030 roku na terenie 1U nie będą dopuszczone tylko przeznaczenia: magazyny i handel hurtowy oraz produkcja. Tak więc obiekty służące przeznaczeniom magazyny i handel hurtowy oraz produkcja będą musiały zmienić te przeznaczenia na inne ustalone w planie i nie oznacza to, że będą skazane na zniszczenie. W § 15 ust. 3 pkt 20 wprowadzono także inny, niezależny od rodzaju przeznaczenia, przepis dotyczący budynków lub części budynków o następującej treści "... 20) dla budynków lub części budynków, oznaczonych na rysunku planu symbolem (x), z robót budowlanych niepolegających na remoncie i rozbiórce dopuszcza się wyłącznie przebudowę i montaż.". Przepis ten oznacza, że zarówno przed jak i po 2030 roku, dla oznaczonych na rysunku planu budynków lub części budynków dopuszczono wyłącznie część, z określonych w ustawie Prawo budowlane, robót budowlanych niezależnie od roku, w którym te roboty będą wykonywane. Przepis ten został wprowadzony w celu niedopuszczenia do rozbudowy tych obiektów, natomiast dopuszczono prace pozwalające na utrzymanie ich w odpowiednim stanie technicznym, nie skazując istniejących budynków na zniszczenie. Przepis ten jest niezależny od rodzaju przeznaczenia. Zatem nie występują tu wątpliwości interpretacyjne, a zapisy uchwały są jednoznaczne.

Ponadto Prezydent W. stwierdził, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje. Wiąże się to często z ingerencją w wykonywanie prawa własności innych podmiotów. Przy opracowaniu planu miejscowego ujawnia się wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między podmiotami. Gmina musi rozstrzygać te konflikty przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązującego prawa. Gmina nie może kierować się wyłącznie planami inwestycyjnymi i związanymi z nimi oczekiwaniami finansowymi właściciela nieruchomości. Przy czym gmina samodzielnie decyduje o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Regulacje planu miejscowego w każdym przypadku ustanawiają ograniczenie prawa własności (art. 64 ust. 3 konstytucji) i stanowią ograniczenia w zakresie korzystania z tego konstytucyjnego prawa (art. 31 ust. 3 konstytucji), które konstytucyjnie jest dopuszczalne jedynie w drodze ustawy. Należy jednak przyjąć, że to sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności (patrz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), natomiast plan miejscowy jedynie konkretyzuje ograniczenia wynikające z szeregu ustaw w odniesieniu do danego obszaru.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 9 lutego 2017 r. pełnomocnicy obu stron postępowania sądowego podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa, a warunek ten w niniejszej sprawie skarżąca spółka spełniła. Istotne jest przy tym, że skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się skarżąca. Interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 wskazanej ustawy, prawo do skutecznego zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma więc charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi w pierwszej kolejności wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 – Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc dalej należy zauważyć, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Niewątpliwa jest również w sprawie kwestia uprawnień rady gminy (miejskiej) do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz z art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając, z zachowaniem wymogu legalności do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone regulacje.

Jak już wspomniano, dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację prawną skarżącego podmiotu. Do uwzględnienia skargi może doprowadzić tylko takie naruszenie kwestionowanych aktem interesu prawnego lub uprawnienia, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Chodzi przy tym o związek polegający na tym, że akt ten narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny" z 2003 r. Nr 10).

Nadto podkreślenia wymaga, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nie może być wywiedzione z treści lub sposobu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wnioskowanie, że w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszony interes prawny lub uprawnienie może mieć źródło w samej zaskarżonej uchwale, dotknięte jest błędem idem per idem. Uchwała wewnętrznie niesprzeczna nie może zarówno tworzyć interesu prawnego, czyli zapewniać interesowi faktycznemu ochronę prawną, jak i naruszać, podważać tenże interes. Interpretacja art. 101 ust. 1 ww. ustawy wymaga, aby legitymacja podmiotu zaskarżającego uchwałę rady gminy była zawsze oceniana przy zastosowaniu odpowiedniego szczegółowego przepisu prawa materialnego, istniejącego poza uchwałą i mogącego być źródłem indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawnego skarżącego naruszonego przez zaskarżoną uchwałę (por.: wyroki NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3033/13 oraz z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1387/09 – Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie strona skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Istotne też jest, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

W przekonaniu Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, takiego naruszenia nie można się w niniejszej sprawie dopatrzyć. Strona skarżąca nie przedstawiła takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez nią uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie.

Odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej na naruszenie zaskarżoną uchwałą prawa własności nieruchomości, której właścicielem jest skarżąca spółka, trzeba zauważyć, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 7 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie – zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji – może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności. W tej ostatniej kwestii Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (sygn. akt CZP 45/80, publ. OSPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta. W tym miejscu należy jednak wskazać, że "plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym" (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Stanowisko takie wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA. Jakkolwiek prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle ze tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki. Naruszenia wskazane w skardze dotyczą bowiem (ewentualnego, bowiem Sąd tego w niniejszej sprawie nie badał wobec braku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącej) naruszenia norm prawa materialnego, regulującego procedurę planistyczną. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być zaś wyeliminowana z obrotu prawnego, jedynie wtedy, gdy dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego, ale przy jednoczesnym stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Tylko naruszenie obiektywnego porządku prawnego, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Sąd doszedł do przekonania, że z prawem własności nieruchomości należącej do skarżącej spółki, a objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały nie wiąże się uprawnienie do oczekiwania, że przeznaczenie terenu określane przez gminę w planie miejscowym nie ulegnie nigdy zmianie. Jak już wspomniano, władztwo planistyczne gminy obejmuje regulację przeznaczenia terenów w drodze uchwalenia planu miejscowego i w niniejszej sprawie Rada Miejska W. uprawnienie to zrealizowała. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w tym, że nieruchomość należącą do skarżącej przeznaczono pod zabudowę obejmującą 27 kategorii obiektów (§ 15 zaskarżonej uchwały), lecz nie uwzględniono na tej nieruchomości zabudowy mieszkaniowej. W ocenie Sądu okoliczność, że w cytowanym już Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania W. (s. 399, k. 63v akt sądowych) wskazano jako dominujące przeznaczenie terenu zabudowę mieszkaniową nie przesądza o sprzeczności zaskarżonej uchwały ze Studium. Zabudowę o przeznaczeniu handlowym, usługowym i innym, wymienionym w § 15 zaskarżonej uchwały, można bowiem zaliczyć do zabudowy uzupełniającej wskazanej w Studium dla tego terenu. W przekonaniu Sądu regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią postanowień Studium, bo wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania Studium i planu miejscowego jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia Studium. Siłą rzeczy też ustalenia Studium obejmują większe obszary miasta i opisują pożądane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Sąd ocenił, że w zaskarżonej uchwale dokonano konkretyzacji postanowień Studium, ale nie doszło do sprzeczności z ustaleniami Studium, ponieważ wprowadzone przeznaczenie dla terenu 1U mieści się w katalogu dopuszczalnego przeznaczenia zawartym w Studium. W tym zakresie interes prawny skarżącej nie został naruszony, ponieważ w odniesieniu do przeznaczenia terenu w zaskarżonej uchwale przewidziano takie przeznaczenie terenu, które nie jest sprzeczne ze Studium. Nie doszło więc w tym względzie do naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu nie wykazano też w skardze naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki w zakresie przepisów § 15 ust. 3 pkt 2 i 20 zaskarżonej uchwały, to jest w części obejmującej regulację tymczasowego przeznaczenia terenów. Nie były zasadne zarzuty zawarte w skardze, że przywołane przepisy uchwały rodzą wątpliwości interpretacyjne. Na mocy ww. przepisów uchwały obiekty służące przeznaczeniu magazynowemu i handlowemu oraz produkcji będą musiały zmienić te przeznaczenia na inne ustalone w planie. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, zarówno przed jak i po 2030 roku, dla oznaczonych na rysunku planu budynków lub części budynków dopuszczono wyłącznie część robót budowlanych niezależnie od roku, w którym te roboty będą wykonywane. Uzasadniony przy tym jest cel niedopuszczenia do rozbudowy tych obiektów w sytuacji, gdy ich przeznaczenie jest jedynie tymczasowe (do 2030 r.). Ponadto należy zwrócić uwagę, że do uwzględnienia skargi na uchwałę może doprowadzić tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem, które ma charakter aktualny. Nie można więc postawić Radzie Miejskiej W. zarzutu, że poprzez § 15 ust. 3 pkt 2 i 20 zaskarżonej uchwały naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 9 i 11 u.p.z.p., naruszając przy tym interes prawny skarżącej spółki. Z prawa własności nieruchomości nie można wyprowadzić bowiem uprawnienia do nieograniczonych możliwości rozbudowy budynku stanowiącego własność strony skarżącej w sytuacji, gdy plan miejscowy rozbudowę taką – zgodnie z prawem – wyklucza. Trzeba też zauważyć, że z prawa własności nieruchomości nie wynika też uprawnienie właściciela do zabudowy nieruchomości zabudową mieszkaniową, w sytuacji gdy plan miejscowy zabudowy o takim charakterze – zgodnie z prawem – nie przewiduje.

Nadto nie wykazano w skardze, że interes prawny skarżącej został naruszony przez § 15 ust. 3 pkt 3 uchwały na skutek naruszenia przez Radę Miejską W. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zarzuty dotyczące niezgodności zaskarżonej uchwały z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) były chybione o tyle, że wskazane rozporządzenie nie stanowi delegacji do podjęcia zaskarżonej uchwały, a jest nią wyłącznie art. 15 u.p.z.p. Określenie w miejscowym planie wymiaru pionowego budynku nie może być poczytane za naruszenie interesu prawnego skarżącej, bowiem z prawa własności nieruchomości nie można wyprowadzić uprawnienia do wybudowania budynku o nieograniczonej wysokości w sytuacji, gdy plan miejscowy – w zgodzie ze Studium (zob. pkt 9.2.2. – k. 63v akt sądowych) – określa pożądaną na danym terenie wysokość budynków. Trafnie przy tym podniesiono w odpowiedzi na skargę, że wysokość budynku zdefiniowana w ww. rozporządzeniu jest innym pojęciem niż to użyte w § 15 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały i regulacje te służą innym celom.

W konsekwencji poczynionych rozważań Sąd doszedł także do przekonania, że nie wykazano w skardze naruszenia interesu prawnego skarżącej, do którego miałoby dojść na skutek naruszenia przez Radę Miejską W. przepisów art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP. Jest tak, ponieważ organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. W ocenie Sądu ingerencja w prawo własności nieruchomości, do której doszło na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały, nie narusza wskazanych przepisów Konstytucji RP, bowiem zaskarżona uchwała, a szczególnie wskazane w skardze jej przepisy, nie naruszają istoty prawa własności nieruchomości, a jedynie wprowadzają regulacje przewidujące sposób wykonywania prawa własności. Czynią to jednak z zachowaniem istoty prawa własności i w sposób właściwy dla demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Ponadto – w ocenie Sądu – analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że strona skarżąca nie została w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały pozbawiona możliwości użytkowania nieruchomości w dotychczasowy sposób, a więc również z tego punktu widzenia istota prawa własności, przysługującego skarżącej spółce, nie została naruszona na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącą argumentacja wskazuje na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie naruszenia jedynie interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w cytowanym już wyżej przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro jednak w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, skargę tę należało odrzucić.

W tym stanie rzeczy, skoro interes prawny lub uprawnienie skarżącej spółki nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano z braku podstawy prawnej (art. 200 p.p.s.a.).