Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 115/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2010 r. sprawy ze skargi J.L. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 4 września 2007 r. nr [....] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 października 2007r., które wpłynęło do Urzędu Gminy W. w dniu 3 października 2007 r. J. L. wniósł na podstawie art.101 ustawy o samorządzie gminnym o "skorygowanie" uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia 4 września 2007 roku w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

J. L. pismem z dnia 20 listopada 2007 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 4 września 2007r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zmiana kwalifikacji obszaru, w którym położona jest nieruchomość skarżącego, tj. działka nr "1" w [...], w uchwalonym studium na tereny użytkowane rolniczo "R" uniemożliwia skarżącemu jakąkolwiek zabudowę (nawet przy zachowaniu bardzo ostrych kryteriów). Skarżący zarzucił nadto, że uchwała przyjęta została bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dogłębnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a sama uchwała narusza istotne prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością. W pismach procesowych z dnia 6 czerwca 2008 r. i z dnia 17 marca 2009 r. skarżący podniósł, iż postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia 6 lutego 2007 r., znak: [...] odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu studium w kierunku, który uwzględniałby żądanie skarżącego – jest niezgodne z prawem i narusza prawo własności skarżącego, co sprawia, że również oparte na tym postanowieniu studium jest nielegalne. Ustalenia studium są wiążące dla ustaleń planu miejscowego i dlatego naruszają interes prawny skarżącego.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę organ planistyczny wniósł o jej oddalenie.

Organ podniósł, iż bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, iż zaskarżona uchwała zmienia kwalifikację terenu, na którym położna jest działka skarżącego, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast studium sporządzono na podstawie uchwały Rady Gminy W. z dnia 16 lipca 2004 r.

Organ podał, iż działka skarżącego położona jest w strefie ochronnej (otulinie) [...] Parku Narodowego. W związku z tym znajduje zastosowanie przepis art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, stanowiący, iż projekty studium wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego. Organ wskazał, iż Dyrektor [...] Parku Narodowego postanowieniem z dnia 6 lutego 2007 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu studium uwzględniającego żądanie skarżącego szeroko uzasadniając swoją decyzję. Gmina jest związana postanowieniem uzgadniającym.

Organ podniósł, iż dopuszczenie możliwości zabudowy działki skarżącego prowadziłoby do sytuacji, w której organy gminy byłyby zobowiązane do równoprawnego traktowania wszystkich osób wnoszących wnioski lub uwagi do projektu studium w obszarach przyległych do działki skarżącego. W konsekwencji doprowadziłoby to do powstania kolejnych kilkunastu lub kilkudziesięciu budynków mieszkalnych. Organ wskazał, że taki sposób zainwestowania terenu spowodowałby nieodwracalną zmianę warunków przyrodniczych tego obszaru oraz całkowite zamknięcie przebiegającego na tym terenie korytarza ekologicznego.

Organ stwierdził również, iż droga krajowa nr [...] na tym terenie utrudnia jedynie migrację zwierzyny, ale jej nie ogranicza, co na pewno nastąpiłoby w sytuacji rozrastającej się zabudowy w korytarzu ekologicznym.

Organ wyjaśnił, iż studium zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich zasad określonych w obowiązujących przepisach, czego dowodem jest dokumentacja planistyczna.

Dalej organ wskazał, że ustalenia studium nie naruszają prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością. Studium nie ogranicza bowiem dotychczasowych możliwości skarżącego dysponowania nieruchomością, zarówno w odniesieniu do istniejącego obecnie sposobu jej wykorzystywania (teren rolniczy, niezabudowany) jak też w odniesieniu do aktualnego przeznaczenia tego terenu w obowiązującym planie miejscowym. Organ podniósł ponadto, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego i jego ustalenia nie mogą być stosowane bezpośrednio, zatem nie narusza ono indywidualnego interesu.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 1319/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. L. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 4 września 2007 r. Nr [...].

Jako motywy takiego rozstrzygnięcia Sąd podał, iż wnoszący skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwalę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Sąd wywodził, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie studium. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Sąd I instancji podkreślił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Sąd przyjął, iż w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Sąd stwierdził, iż na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek, w tym działek należących - według dokumentacji planistycznej - do skarżącego. Zmiany przeznaczenia może ewentualnie w przyszłości dokonać uchwała o planie zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, ale jest to zdarzenie przyszłe, niezaistniałe w dacie wnoszenia skargi w niniejszej sprawie.

Reasumując Sąd wskazał, iż uchwała Rady Gminy W. z dnia 4 września 2007r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie naruszyła interesu prawnego skarżącego, bo jako akt kierownictwa wewnętrznego, uruchamiający dopiero stosowną procedurę planistyczną, nie mogła naruszyć interesu prawnego podmiotów zewnętrznych. Interes prawny skarżącego może być naruszony dopiero uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nie uchwałą o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżący w przedmiotowej sprawie ma co najwyżej interes o charakterze faktycznym. Interes ten nie jest jednak chroniony prawem.

W wyniku rozpoznania złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt: II OSK 1389/09 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie można w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wykluczyć możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę do sądu administracyjnego. Sąd obowiązany był dokonać indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w sprawie, a nie oceny generalnej w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ta potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego wynika z mocy wiążącej studium. Dokonanie tej oceny wynika następnie z miejsca studium w procedurze uchwalania planu (art. 14 ust. 5 i 8, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz z następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzasadnia to, zdaniem Sadu odwoławczego, "przeprowadzenia ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego wyprowadzonego z art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Sąd odwoławczy uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenia się przez Sąd przy rozpoznaniu sprawy od oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego w wyniku odrzucenia możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego ze względu na charakter zaskarżonego do sądu aktu. Prowadzi to do zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem Sądu II instancji nie okazał się zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 145 § 1 pkt 1 nie miał zastosowania w sprawie, reguluje bowiem podstawy wyroku uwzględniającego skargę na decyzje administracyjne i postanowienia, a nie podstawy wyroku w sprawie skarg na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Jak stanowi art. 190 cytowanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie podkreśla się, że "pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165).

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest dokonana przez NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt: II OSK 1389/09 wykładnia nakazująca dokonanie indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie – "przeprowadzenia ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego wyprowadzonego z art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął stanowiska przesądzającego o istnieniu lub nieistnieniu legitymacji skarżącego.

Niezależnie zatem od tego, że w ocenie Sądu w niniejszym składzie rozpoznającego ponownie sprawę zasadne jest stanowisko NSA prezentowane w wyroku z dnia 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07, LEX nr 334317, według którego "studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów", konieczne było zbadanie ze względu na treść art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy interes prawny skarżącego J. L. został naruszony uchwałą Rady Gminy W. z dnia 4 września 2007r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2001 r., nr 42, poz. 1591). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie studium. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt: SK 76/06 (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1053) uznał za prawidłową przyjętą powszechnie przez sądy interpretację, w myśl której prawo do zaskarżenia uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, co gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn.: II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

W stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy należy przyjąć, że mimo iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego, to ze względu na fakt, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), Sąd nie może kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Tym bardziej w stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy należy podkreślić, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – akt wewnętrzny – narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy zatem rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Na takie źródła interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie wskazał również NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt: II OSK 1389/09 nakazując "przeprowadzenie ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego wyprowadzonego z art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Obowiązek zbadania naruszenia interesu prawnego skarżącego ustaleniami studium przyjętego uchwałą z dnia 4 września 2007r., nr [...], nie pozostaje w sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 89, P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 581, wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt: II OSK 133/08, por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2007 r., III SA/Łd 535/07, Lex nr 365371, wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 1762/07) poglądem, zgodnie z którym wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376).

Skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości działki nr "1" położonej w [...], która w ustaleniach studium ("Kierunkach zagospodarowania przestrzennego oraz zaleceń w zakresie polityki przestrzennej i gospodarczej gminy") została zakwalifikowana jako "Tereny użytkowane rolniczo - R". Naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatruje w tym, że "w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., przedłożonym do uzgodnienia Dyrektorowi [...] Parku Narodowego, nieruchomość skarżącego położona w centrum przysiółka Wino została przewidziana pod zabudowę, jednakże ze względu na to, że takiemu przeznaczeniu sprzeciwił się Dyrektor [...] Parku Narodowego, który w punkcie 5 wydanego przez siebie postanowienia z dnia 6 lutego 2007 r., znak: [...], uzależnił uzgodnienie projektu studium od wykluczenia wprowadzenia w tym rejonie terenów IM1, prawo własności J. L. zostało w sposób zasadniczy ograniczone. Władze Gminy W. zmuszone były bowiem do zmiany projektu studium, zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu Dyrektora [...] Parku Narodowego. W konsekwencji – jak podnosi skarżący - przedmiotowe studium (przyjęte w uchwale Rady Gminy W. z 4 września 2007 r.) jest wiążące przy opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego, przesądzi o wyłączeniu działki skarżącego spod zabudowy.

W kontekście powyższej argumentacji nie można podzielić stanowiska skarżącego w zakresie dotyczącym istnienia jego legitymacji skargowej i uznać, iż wykazał on naruszenie przez kwestionowaną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie interes skarżącego jest wyraźnie zindywidualizowany i jest prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego studium. W tej konkretnej sprawie uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego. To nie z ustaleń studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego (ustawy o ochronie przyrody) i wydanego na jej podstawie indywidualnego aktu administracyjnego (ostatecznego i prawomocnego) wynikają ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, o czym wprost stanowi art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może tym samym stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 1888/07, LEX nr 470928).

Nawet gdyby jednak przyjąć, że postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego zdeterminowało treść studium i to ze studium właśnie – a nie z treści powyższego postanowienia – mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, to w świetle ustaleń przedmiotowego studium stanowisko skarżącego o naruszeniu jego interesu prawnego tymi ustaleniami jest również nieuzasadnione. Przede wszystkim należy podnieść, że w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z samego tylko faktu uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie można wyprowadzać wniosku o legitymacji do jego zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami studium. Pamiętać należy, że to dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, ale ta przyszła uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane przez skarżącego ustalenia wyłącznie samej spornej uchwały ze swej istoty w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni – jako wiążący element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania. Oddziaływanie to jednak nawet i w tym wypadku nie stanowiłoby z zasady kwalifikowanej ingerencji polegającej na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wyprowadzanych z prawa własności.

Nieruchomość skarżącego znajduje się na obszarze, który w ustaleniach zaskarżonego studium został określony jako "Tereny użytkowane rolniczo - R". "Tereny użytkowane rolniczo - R". wchodzą w skład "Terenów pozostających poza strefami zainwestowania, w tym wyłączonych z zabudowy". Jak stanowi studium (pkt II – 1.1.1.) grupa tych terenów "tworzy system terenów otwartych, w których koncentrują się najcenniejsze walory przyrodnicze i krajobrazowe obszaru gminy. Tereny zasadniczo wyłączone z zabudowy. Dopuszczalne zagospodarowanie turystyczne w zakresie urządzania tras pieszych, rowerowych i narciarskich, z punktami wypoczynku i punktami widokowymi". Rada Gminy przewidziała zatem wyłączenie z zabudowy co do zasady, co nie jest równoznaczne z kategorycznym zakazem zabudowy. Przyjąć zatem należy, że wskazano w studium pożądany i zasadniczy kierunek zagospodarowania, co z istoty swej nie musi oznaczać, że plan miejscowy, w którym przewidziane byłyby wyjątki od tej zasady byłby niezgodny z zaskarżonym studium. Również w ustaleniach odnoszących się do "Terenów użytkowanych rolniczo - "R" posłużono się określeniami kierunkowymi, a nie kategorycznymi. Wskazano bowiem, że "sposób funkcjonowania istniejącej zabudowy w tych terenach powinien być szczegółowo określany w ustaleniach planów miejscowych, przy czym zasadą generalną powinien być zakaz realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej. Dopuszczalne mogą być jedynie uzupełnienia (rozbudowa lub lokalizacja nowych obiektów) budynków gospodarczych i inwentarskich w obrębie istniejącej zabudowy zagrodowej oraz rozbudowa istniejących budynków mieszkalnych, nie więcej niż o 20 % powierzchni zabudowy. W obrębie wyznaczonych korytarzy ekologicznych oraz w bezpośrednim sąsiedztwie granic [...] Parku Narodowego możliwość rozbudowy i lokalizacji nowej zabudowy w obrębie istniejących siedlisk powinna być wykluczona lub dopuszczona wyłącznie na warunkach uzgodnionych z właściwym organem ochrony przyrody". Posłużenie się przez uchwałodawcę w zaskarżonym studium określeniami: "zasadą generalną powinien być", "dopuszczalne mogą być", "powinna być wykluczona lub dopuszczona" sprawia, że studium nie przesądziło treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To na etapie uchwalania planu w tej konkretnej sprawie przewidziano miejsce dla ostatecznej decyzji planistycznej o ewentualnym zakazie zabudowy nieruchomości należącej do skarżącego. Uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest jednak objęta przedmiotową skargą i nie jest w związku z tym przedmiotem analizy przez Sąd w niniejszej sprawie. W konsekwencji zaskarżone studium nie może być traktowane jako samoistnie naruszające interes prawny lub uprawnienie skarżącego oparte na prawie własności nieruchomości.

W tym kontekście – jak również w odniesieniu do stanowiska skarżącego - należy zwrócić uwagę na treść art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie podkreśla się, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy, tak jak w stosunku do nieruchomości skarżącego czyni to zaskarżona uchwała Rady Gminy W. z dnia 4 września 2007r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać ponadto należy, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. zachowujące aktualność: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Lex nr 57193), a jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być dokonane - co do zasady - działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r., IV SA 1221/2001, niepubl.). Zaskarżona uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jej wyniku nie musiało nastąpić uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i nie musiał pojawić się w obrocie prawnym akt prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że również z tego względu i wobec treści zaskarżonego studium w części odnoszącej się do działek skarżącego w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego skarżącego, a co najwyżej, że treść uchwały nie wyklucza, iż takie zagrożenie jest możliwe na etapie uchwalania planu miejscowego (którego Sąd w niniejszej sprawie nie badał) - nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Nie znajduje uzasadnienia taka wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która wskazywałaby, że wystarczającym kryterium zaskarżalności uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, LEX nr 437511, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584). Zdarzenia przyszłe i niepewne w chwili uchwalania studium nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, zob. także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. II SA/Bk 763/05, LEX nr 182866 oraz w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 2375/04, LEX nr 171696 i z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. OSK 1563/04, LEX 171196).

Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Wobec uznania, iż skarżący nie mają legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi ani oceniać zgodności z prawem zaskarżonego studium. Na marginesie warto jedynie zaznaczyć, że Rada Gminy uchwalając studium związana była, wobec treści art. 11 pkt 2 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, stanowiskiem zawartym w uzgodnieniu Dyrektora [...] Parku Narodowego. Treścią tego uzgodnienia związany byłby również Sąd, gdyby zaistniały podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, i dokonując oceny legalności tej uchwały musiałby brać pod rozwagę treść tego uzgodnienia (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r., II OSK 1677/06, LEX nr 334315).

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.