Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2628/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136,  art. 132
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2017 r., nr [...], w której orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz J. M. i J. D. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej aktualnie działki oznaczone: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m 2 oraz nr [...] o pow. [...] m 2 z obrębu [...].

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 1976 r., nr [...] wydaną przez Kierownika Wydziału Terenów Urzędu [...] wywłaszczono przez odjęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [...] m2, położoną w [...] przy ul. [...] b.n. stanowiącą własność Z. M.. Wywłaszczona nieruchomość pochodzi z gruntów tabeli likwidacyjnej [...] nr [...] i [...], wpisana została w rejestrze pomiarowym sporządzonym w 1970 r. dla celów wywłaszczeniowych, jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i jako działka nr [...] o pow. [...] m2, oznaczona na planie wywłaszczeniowym odpowiednio jako działka nr [...] i działka nr [...]. Nieruchomość wywłaszczono pod budowę centrum handlowego i parku na [...], zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji: z [...] czerwca 1972 r., nr [...] i z [...] grudnia 1975 r., nr [...]. Wnioskodawcą wywłaszczenia była Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...]. Tytuł prawny do nieruchomości przysługiwał poprzedniemu właścicielowi na podstawie aktu własności ziemi nr [...] wydanego [...] listopada 1972 r. przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...].

Wnioskiem z [...] marca 2008 r. J. M. wystąpiła o zwrot wywłaszczonych działek oznaczonych nr: [...],[...],[...] z obrębu [...], położonych w [...] w rejonie ul. [...]. Pismem z [...] listopada 2009 r. do wniosku o zwrot przyłączyła się J. D.. Następnie pismem z [...] kwietnia 2014 r. strony sprecyzowały wniosek potwierdzając żądanie zwrotu części nieruchomości trwale zagospodarowanej blokiem oraz zawnioskowały o rozpatrzenie w pierwszej kolejności zwrotu terenu, który nie jest trwale zagospodarowany blokiem mieszkalnym, a w drugiej kolejności rozpatrzenie zwrotu terenu na którym znajduje się blok mieszkalny.

Organ I instancji uznał na podstawie zebranego materiału dowodowego, że ze względu na jednolity stan prawny wszystkich działek, zastosowanie tych samych regulacji prawnych, jak również obecny stan zagospodarowania terenu wyklucza rozdzielenie sprawy i prowadzenie odrębnego postępowania w odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości zajętej pod bloki mieszkalne.

Wskazał, że teren objęty decyzją wywłaszczeniową z [...] kwietnia 1976 r. o pow. [...] m2 (działka nr [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2) stanowią aktualnie działki nr: [...] z obrębu [...], przy czym działce nr [...] odpowiadają aktualne działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2. Działki nr: [...] odpowiadają dawnej działce o numerze [...].

Działki odpowiadające części nieruchomości wywłaszczonej oznaczone nr: [...] z obrębu [...] stanowią własność Miasta [...]. Spółdzielnia mieszkaniowa "[...]" na mocy porozumienia z Urzędem Dzielnicy Gminy [...] z [...] grudnia 1993 r. włada nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...] i [...].

Organ przedstawił wydane w sprawie decyzje począwszy od 2010 r. Wskazał, że Starosta [...] decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] na rzecz J.M. i J.D.. Odwołanie od decyzji Starosty złożyła J. M..

Rozpoznając sprawę Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 dalej zwanej "ugn") poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą, żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Art. 137 ugn stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązuje organ do uznania tej nieruchomości za zbędną, a tym samym uprawnia do jej zwrotu.

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wobec powyższego nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu zrealizowały przed 22 września 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Wojewoda podał, że nieruchomość wywłaszczono od Z. M. z przeznaczeniem pod budowę centrum handlowego i parku. Decyzja lokalizacyjna nr [...] z [...] czerwca 1972 r. przeznaczała teren pod budowę centrum handlowo-usługowego w osiedlu [...] (m.in. aktualna działka nr [...]), natomiast decyzją lokalizacyjną nr [...] wydaną [...] grudnia 1975 r. ustalono lokalizację parku w zespole mieszkaniowym osiedli [...] (m.in. aktualne działki nr [...] część, [...]), część obecnej działki nr [...] rezerwowano pod przedłużenie ul. [...].

Powołując się na plan realizacyjny Parku [...], zatwierdzony decyzją Kierownika Oddziału Architektury Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z [...] sierpnia 1976 r., nr [...] zmieniono granicę budowy parku. Następnie zaniechano planowanej budowy centrum handlowego i decyzją Naczelnego Architekta [...] nr [...] z [...] kwietnia 1988 r. stwierdzono nieważność decyzji lokalizacyjnej z [...] czerwca 1972 r., nr [...]. Zrezygnowano z przedłużenia ul. [...] oraz budowy centrum handlowego. Zamiast planowanej w granicach lokalizacji budowy parku, przedłużenia ul. [...] oraz budowy centrum handlowego, ostatecznie na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] posadowiono bloki mieszkalne, parking związany z blokami, chodniki stanowiące dojścia do bloków, zieleń przynależącą do osiedla mieszkaniowego oraz infrastrukturę osiedla. Działka nr [...] zagospodarowana jest parkiem [...]. W ocenie Wojewody tak ukształtowany stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości wskazuje, że zaplanowana realizacja centrum handlowego związanego z osiedlem [...] na jednej z działek nie doszła do skutku. Oznacza to, że faktycznie cel wywłaszczenia, który początkowo wskazywał na realizacje centrum handlowego uległ modyﬁkacji. Wojewoda wskazał, że w sprawie kluczowym dokumentem przesądzającym, że dopuszczalna była taka modyﬁkacja celu jest protokół z [...] marca 1976 r. z przeprowadzonych rokowań o dobrowolnym odstąpieniu przedmiotowych nieruchomości na rzecz Państwa przez Z. M., który ustalał, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości zostają przeznaczone pod budowę osiedla [...].

Analizując w tym kontekście treść decyzji lokalizacyjnej nr [...] oraz decyzji lokalizacyjnej nr [...] (wycofanej decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1988 r.) Wojewoda zaznaczył, że ich szczegółowe wskazanie przeznaczenia działek pod budowę parku oraz centrum handlowego, nie wyklucza ścisłego powiązania tych inwestycji z inwestycją główną, tj. wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego na [...], które zresztą było konsekwentnie realizowane przez budowę kolejnych osiedli mieszkaniowych.

Wojewoda przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15, w którym stwierdzono, że dokonując oceny stanów faktycznych z przeszłości należy na nie spojrzeć nie tylko z punktu widzenia ówczesnych rozwiązań dotyczących instytucji wywłaszczenia, ale również z punktu widzenia obowiązujących wówczas zasad dotyczących realizacji określonych inwestycji, w tym przypadku planowanej realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Pierwszym krokiem prawnym umożliwiającym rozpoczęcie procesu inwestycyjnego było wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji. Natomiast rozwiązania szczegółowe dotyczące realizacji inwestycji w postaci zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego następowały w planach realizacyjnych.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ wskazał, że zaniechanie budowy centrum handlowego i zmiana granic parku nie pozostało w oderwaniu od pierwotnego i głównego celu wywłaszczenia, który był ukierunkowany na budowę osiedla [...] i został konsekwentnie zrealizowany. Fakt ten nie pozostawia wątpliwości.

Wojewoda przywołał orzecznictwo, z którego wynika, że oceniając zasadność decyzji wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wielokrotnie odwoływało się do pojęcia modyﬁkacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji, a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletnie, czy wieloetapowe, a na taką inwestycję (budowa osiedla [...]) były wywłaszczone nieruchomości w przedmiotowej sprawie i taką wieloetapową i złożoną inwestycją była budowa osiedla mieszkaniowego.

Organ podniósł, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał, np. obiekt bardziej potrzebny jego mieszkańcom (wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdzie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych stało się przyczyną modyﬁkacji celu wywłaszczenia.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że działka nr [...] zajęta jest pod teren zielony, znajduje się na niej trawnik, żywopłot, krzewy ozdobne oraz część chodnika asfaltowego stanowiącego dojście do budynku mieszkalnego. Na działce nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny, oznaczony nr [...] oraz budynek mieszkalny wielorodzinny oznaczony nr [...].

Naczelnik [...], po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...], wydał decyzję nr [...] z [...] lutego 1979 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] os. [...] - budowy budynku mieszkalnego [...] -kondygnacyjnego oraz decyzję nr [...] z [...] marca 1979 r. udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] - budowy budynku mieszkalnego [...] - kondygnacyjnego. Ponadto na działce nr [...] znajduje się parking samochodowy, nawierzchnia parkingu pokryta asfaltem, parking jest oświetlony, znajdują się również chodniki z kostki betonowej, a także pokryte asfaltem dojścia do budynku mieszkalnego oraz zieleńce. Zgodnie z treścią pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z [...] marca 2010 r., jak i dokumentacją fotograﬁczną Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograﬁcznej znajdującą się w aktach sprawy, cała wyżej wymieniona infrastruktura powstała przed [...] września 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości. Teren działki nr [...] stanowi park [...]. Z danych ze strony internetowej Urzędu [...] wynika, że park [...] powstał w latach 1976-1978 wg. projektu S. T. na terenie dawnych upraw rolnych i ogrodniczych, jako obiekt zaspakajający potrzeby mieszkańców tej części [...] na różnorodne formy wypoczynku. W 1997 r. rozpoczęto prace modernizacyjne.

W ocenie Wojewody w analizowanej sprawie nie sposób mówić o zmianie celu wywłaszczenia, lecz należy wskazać, że nastąpiła modyﬁkacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, ale zgodnego z pierwotnym założeniem. Zmiany zagospodarowania działek nie można traktować jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z pierwotnym i głównym celem wywłaszczenia - budową osiedla mieszkaniowego.

Organ wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 27 stycznia 1988 r. sygn. akt Ill AZP 11/87, w której Sąd stwierdził, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyﬁkacji tego celu. Za zmianę celu należy uznać jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyﬁkację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyﬁkacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie sposób uznać, że powstanie obiektów osiedla, nawet innych niż zakładane, ale mieszczących się w deﬁnicji osiedla mieszkaniowego nie było modyﬁkacją celu.

Przenosząc powyższe do niniejszej sprawy Wojewoda wskazał, że celem wywłaszczenia była w istocie budowa osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą służącą mieszkańcom. Uzasadnia to odmowę zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości.

Od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. M..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn poprzez uznanie, że wybudowanie na wywłaszczonej nieruchomości, na cele budowy centrum handlowego i parku, osiedla mieszkaniowego stanowi dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia, nieskutkującą obowiązkiem zwrotu tej nieruchomości, z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia i nie jest zmianą tego celu dokonaną bez zgody wywłaszczonego. Zarzuciła nierozpoznanie w całości sprawy poprzez niedokonanie ustaleń, co do tego, jaka część wywłaszczonej nieruchomości nie została zabudowana lub wykorzystana ewentualnie na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 650/19 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji) i zasądził na rzecz skarżącej od Wojewody zwrot kosztów postępowania (pkt 2 senetencji). Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli: Miasto [...] oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 512/21 uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1 i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz oddalił skargę kasacyjną Spółdzielni, z uwagi na brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że istotne znaczenie ma kwestia ustalenia zakresu związania - w rozumieniu art. 153 ppsa - oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1147/11. Wyjaśnił, że analizując zakres tego związania, nie można jednak ograniczyć się tylko do wskazania na dosłowną treść niektórych wypowiedzi Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego budowa na [...] (terenie, na którym istniało ogromne osiedle mieszkaniowe) parku czy nawet centrum handlowego mogła oznaczać budowę tych obiektów jako przeznaczonych - w swoim zamyśle - dla mieszkańców osiedla mieszkaniowego. Za takim poglądem przemawia też okoliczność, że w decyzji wywłaszczeniowej, a dokładnie w jej uzasadnieniu, mowa jest o przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości (cyt.): "pod budowę centrum handlowego i parku na [...]", a nie parku miejskiego czy parku dzielnicowego, jak przyjął to w sposób nieuzasadniony Sąd Wojewódzki. Oceniając zatem zakres związania oceną prawną, zawartą w wyroku z 7 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyrok ten mógłby w zasadzie przesądzać, ale nie tyle o charakterze przedsięwzięcia, jakim była budowa parku (tj. czy park ten stanowił, czy też nie stanowił element infrastruktury osiedlowej), a o tym co było celem wywłaszczenia oraz że w tym konkretnym przypadku cel ten nie mógł podlegać modyfikacji. Powyższe mogłoby bowiem wynikać z następującej wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego z 2011 r. (cyt.): "W rozpoznawanej sprawie zasadnie organ II instancji uznał, że modyfikacja celu wywłaszczenia stanowi niedopuszczalną zmianę celu. Skoro bowiem celem wywłaszczenia, określonym w decyzji wywłaszczeniowej była budowa parku, a w rzeczywistości na terenie objętym wywłaszczeniem wybudowano bloki mieszkalne wraz z infrastrukturą, to nie można mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia". Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiedź ta odnosi się do stanu faktycznego z 2011 r. Wprawdzie dosłowna treść zacytowanej wyżej wypowiedzi Sądu z 2011 r. sugeruje, jakoby celem wywłaszczenia miałaby być w tym przypadku budowa tylko parku, ale oczywiście wypowiedź ta winna być traktowana jedynie jako mająca charakter uogólniający i skrótowy. W niniejszej sprawie nie było i nie jest bowiem sporne, że decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. obejmowała także i inne działki (poza działkami nr [...]) i że na gruncie nią objętym miało być wybudowane centrum handlowe oraz park. Ponadto, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku z 2011 r. Sąd Wojewódzki zawierając w nim przytoczoną wyżej wypowiedź, sformułował ją w oparciu o ustalenia faktyczne, poczynione przez organy w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że cel wywłaszczenia dotyczący budowy centrum handlowego nie dotyczył działki nr [...], to ocena wyrażona przez sąd w 2011 r. nie mogła być w pełni adekwatna do aktualnych ustaleń faktycznych.

Przyjęcie, że na danym terenie miał powstać nie tylko, tzw. teren zielony w postaci parku na [...], ale i obiekt stanowiący centrum usługowo - handlowe, mogło w zasadniczy sposób wpływać na określenie przez Sąd, orzekający w 2011 r., celu wywłaszczenia. Centrum handlowo- usługowe jest bowiem z punktu widzenia społecznego i gospodarczego jakością znaczącą i całkowicie odmienną od tzw. terenu zielonego. Przyjęcie więc, że takie centrum gospodarcze miało być realizowane na wywłaszczonym gruncie mogło w istotny sposób wpływać na dokonaną wówczas przez Sąd Wojewódzki ocenę tego, co stanowiło w tym przypadku cel wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w wyroku z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1147/11 Sąd Wojewódzki nie przewidywał raczej możliwości zwrotu przedmiotowych działek w całości. W związku z wzniesieniem na części wywłaszczonego obszaru budynków wielomieszkaniowych a w dodatku spółdzielczych zwrócenie osobom uprawnionym nieruchomości zabudowanych tymi budynkami jest bowiem zagadnieniem niezmiernie skomplikowanym zarówno pod względem prawnym jak i praktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd powinien ocenić zaskarżoną decyzję, mając na uwadze wyżej przedstawione stanowisko. W pierwszej kolejności powinien wyjaśnić, co w niniejszej sprawie stanowiło cel wywłaszczenia terenu, objętego decyzją wywłaszczeniową z [...] kwietnia 1976 r., a stanowiącego obecnie działki gruntu o numerach ewidencyjnych: [...]. W zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń należałoby odnieść się do kwestii zagadnienia zakresu związania wyrokiem, wydanym w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 1147/11.

W przypadku przyjęcia, że działka o numerze [...] została zagospodarowana zgodnie z celem, dla którego została wywłaszczona, a pozostałe działki tego warunku nie spełniały, Sąd Wojewódzki powinien mieć również na uwadze, że decyzja orzekająca o zwrocie nieruchomości składającej się z szeregu działek jest decyzją podzielną. Ponadto w takiej sytuacji Sąd powinien rozważyć uwarunkowania prawne i techniczne związane z istnieniem na spornym gruncie wielomieszkaniowych budynków spółdzielczych oraz towarzyszącej im infrastruktury.

Rozpoznając sprawę i mając na uwadze treść art. 190 ppsa (wyrok NSA z 22 II 2021 r., sygn. akt I OSK 512/21) oraz art. 153 ppsa (wyrok WSA z 7 XII 2011 r., sygn. akt 1147/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Organy prawidłowo powołały przepisy prawa materialnego oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wobec czego nie ma potrzeby ponownego ich powoływania.

Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1976 r. nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę centrum handlowego i parku na [...] - zgodnie z decyzja lokalizacyjną z [...] czerwca 1972 r., nr [...] (teren pod budowę centrum handlowo-usługowego w osiedlu [...], m.in. działka nr [...]), natomiast decyzją lokalizacyjną wydaną [...] grudnia 1975 r., nr [...] ustalono lokalizację parku w zespole mieszkaniowym osiedli [...] (m.in. aktualne działki nr [...] -część, [...]), część obecnej działki nr [...] rezerwowano pod przedłużenie ul. [...]. Następnie wskazując na plan realizacyjny Parku [...], zatwierdzony decyzją Kierownika Oddziału Architektury Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z [...] sierpnia 1976 r., nr [...] zmieniono granicę budowy parku. Zaniechano budowy centrum handlowego i decyzją Naczelnego Architekta [...] nr [...] z [...] kwietnia 1988 r. stwierdzono nieważność decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] czerwca 1972 r. Zrezygnowano z przedłużenia ul. [...] oraz budowy centrum handlowego. Zamiast planowanej w granicach lokalizacji budowy parku, przedłużenia ul. [...] oraz budowy centrum handlowego ostatecznie na działce nr [...] posadowiono bloki mieszkalne, parking związany z blokami, chodniki stanowiące dojścia do bloków, zieleń przynależącą do osiedla mieszkaniowego oraz infrastrukturę osiedla. Działka nr [...] zajęta jest pod trawnik, żywopłot , krzewy ozdobne, część chodnika stanowiącego dostęp do budynku. Działka nr [...] zagospodarowana została parkiem [...].

Jak wyżej wskazano zaplanowana realizacja centrum handlowego związanego z osiedlem [...] na jednej z działek nie doszła do skutku. Oznacza to, że faktycznie cel wywłaszczenia, który początkowo wskazywał na realizację centrum handlowego uległ modyﬁkacji. Trafnie podniósł Wojewoda, że istotnym dokumentem wskazującym na dopuszczalną modyﬁkację celu jest, m.in. protokół z [...] marca 1976 r. z przeprowadzonych rokowań o dobrowolnym odstąpieniu przedmiotowych nieruchomości na rzecz Państwa przez Z. M., z którego wynika, że nieruchomości zostają przeznaczone pod budowę osiedla [...].

Z kolei analiza decyzji lokalizacyjnej z [...] grudnia 1975 r., nr [...], z której wynika wprost lokalizacja parku w zespole mieszkaniowym osiedla [...] oraz decyzji lokalizacyjnej z [...] czerwca 1972 r., nr [...] dotyczącej lokalizacji domu handlowego wskazują na powiązanie z inwestycją główną, tj. wielorodzinnym budownictwem mieszkaniowym na [...].

Należy więc zgodzić się z organami, że zmiana granic parku i zaniechanie budowy centrum handlowego nie pozostało w oderwaniu od głównego celu wywłaszczenia, którym była budowa osiedla [...].

Zważyć należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, wielokrotnie odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go zmianie. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy cel wywłaszczenia obejmował planowane wieloletnie czy wieloetapowe inwestycje (wyroki NSA: z 9 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/14; z 20 stycznia 2016 r., I OSK 1186/15; z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13). Pojęcie modyfikacji celu wywłaszczenia oznacza modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie. Wskazać należy, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, obejmuje nie tylko budowę budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, ciągi piesze (wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r., sygn. IV SA 2033/96). Wprawdzie z wyroku tutejszego Sądu z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1147/11 mogłoby wynikać, że modyfikacja stanowi niedopuszczalną zmianę celu wywłaszczenia, to jednakże, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 2 października 2021 r., sygn. akt I OSK 512/21, powyższa wypowiedź Sądu I instancji odnosi się do ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. Jak wynika z wyroku Sądu z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1147/11 Sąd ten nie widział możliwości zwrotu nieruchomości w całości. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 2 października 2021 r., sygn. akt I OSK 512/21 podał, że na terenie osiedla [...] w latach 70 -tych wybudowano ogromne osiedle mieszkaniowe, wobec czego budowa na tym terenie parku i obiektów handlowych mogła oznaczać budowę tych obiektów dla mieszkańców osiedla mieszkaniowego.

Analiza akt sprawy wskazuje, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przed [...] września 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

Na działce nr [...] wybudowano park [...]. Zdjęcie lotnicze z 1987 r. wskazuje, że zakończono budowę parku. Na działce nr [...] posadowione są budynki mieszkalne wielorodzinne oznaczone nr [...], oświetlony parking samochodowy pokryty asfaltem, chodniki z kostki betonowej, pokryte asfaltem dojścia do budynku mieszkalnego oraz zieleńce. Decyzje o pozwoleniu na budowę wydano: [...] lutego 1979 r., nr [...] i [...] marca 1979 r., nr [...]. Jak wynika z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z [...] marca 2010 r., jak i dokumentacji fotograﬁcznej Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograﬁcznej wymieniona infrastruktura powstała przed [...] września 2004 r. Natomiast działka nr [...] zajęta jest pod teren zielony, znajduje się na niej trawnik, żywopłot, krzewy ozdobne oraz chodnik asfaltowy stanowiący dojście do budynku mieszkalnego. Jak wyżej zaznaczono modyfikacji celu wywłaszczenia, a tym samym zmiany zagospodarowania działek nie można traktować jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z pierwotnym i głównym celem wywłaszczenia - budową osiedla mieszkaniowego. Nie sposób bowiem przyjąć, że powstanie obiektów osiedla, nawet innych niż zakładane, ale mieszczących się w deﬁnicji osiedla mieszkaniowego było niezgodne z pierwotnym założeniem.

Prawidłowe jest więc stanowisko organów, że budowa osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą służącą mieszkańcom uzasadnia odmowę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Z powyższych przyczyn chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3 ugn i art. 137 ugn.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.