Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 61/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9 art. 10, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 97 par.1 pkt 4, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust.1, art. 4 ust.1 i 2, art. 4 ust.7 pkt 2, art. 4 ust.10
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 145 par.1 pkt 1 ai c, art. 200 w zwz. z art. 205 par. 2, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 1 oraz punkcie 2 w zakresie odnoszącym się do właścicielki lokalu numer 3 – Fundacji A z siedzibą w K. 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej Fundacji A z siedzibą w K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w części tj. w pkt II ppkt 2 i w tym zakresie orzekło co do istoty, w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosków złożonych przez współużytkowników wieczystych nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 56, orzekł:

I. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 56, oznaczonej jako działki nr 33/5, 33/6 i 33/7 obręb [...], o powierzchni 1921 m2, posiadającej księgę wieczystą nr [...], stanowiącej dotychczas własność Miasta Ł., a będącej we współużytkowaniu wieczystym:

1. A. i G. małżonków S., w udziale 51/1000, właścicieli lokalu nr 1/1 A,

2. A. O. – W., w udziale 64/1000, właścicielki lokalu nr 2,

3. Fundacji A, w udziale 59/1000, właścicielki lokalu nr 3,

4. A. S., w udziale 65/1000, właścicielki lokalu nr 4,

5. K. i Z. F. małżonków B. i E. K. j, w udziale 54/1000, właścicieli lokalu nr 5,

6. J. S., w udziale 61/1000, właścicielki lokalu nr 6/6A,

7. P. O., w udziale 42/1000, właściciela lokalu nr 8,

8. J. J., w udziale 44/1000, właściciela lokalu nr 14,

9. G. i M. małżonków Ś., w udziale 36/1000, właścicieli lokalu

nr 16,

10. Z. i A. małżonków N. w udziale 33/1000, właścicieli lokalu nr 17,

11. K. i J. małżonków K., w udziale 20/1000, właścicieli lokalu nr 8,

12. M. S., w udziale 32/1000, właścicielki lokalu nr 19,

13. H. i J. małżonków W., w udziale 57/1000, właścicieli lokalu użytkowego I,

14. R. D. i B. D. wspólników Spółki Cywilnej, w udziale 58/1000 właścicieli lokalu użytkowego II;

II. ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w pkt I. w prawo własności dla:

A. i G. małżonków S., właścicieli lokalu nr 1/1 A, w wysokości 526,58 zł,

A. O.-W., właścicielki lokalu nr 2,w wysokości 780,14 zł,

Fundacji A, właścicielki lokalu nr 3, w wysokości 47.884 zł,

A. S., właścicielki lokalu nr 4,w wysokości 590,32 zł,

K. i Z. F. małżonków B. i E. K., właścicieli lokalu nr 5 - w łącznej wysokości 675,14 zł, w tym dla K. i Z. F. małżonków B. oraz dla E. K. po 337,57 zł,

J. S., właścicielki lokalu nr 6/6A, w wysokości 629,82 zł,

P. O., właściciela lokalu nr 8, w wysokości 511,96 zł,

J. J., właściciela lokalu nr 14, w wysokości 577,46 zł,

G. i M. małżonków Ś. właścicieli lokalu nr 16, w wysokości 229,64 zł,

Z. i A.małżonków N. właścicieli lokalu nr 17, w wysokości 402,26 zł,

K. i J. małżonków K. właścicieli lokalu nr 18, w wysokości 140,50 zł,

M. S., właścicielki lokalu nr 19, w wysokości 234,80 zł,

H. i J. małżonków W., właścicieli lokalu użytkowego I, w wysokości 49.460,00 zł,

14) wspólników Spółki Cywilnej: R. D. i B. D., właścicieli lokalu użytkowego II. w wysokości 49.280,00 zł.

W pkt 2 orzeczono, że właściciele lokali winni uregulować należność jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 5 grudnia 2012r. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność Miasta Ł., wystąpili wszyscy właściciele lokali wyodrębnionych posiadający odpowiednie udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Wniosek złożono zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012r. poz. 83 ze zm.), dalej powoływanej również jako "ustawa". Przekształcenia dokonano przy uwzględnieniu wartości prawa własności nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, który został przyjęty jako dowód w sprawie bez zastrzeżeń. Opłatę – stanowiącą różnicę między wartością udziału w prawie własności nieruchomości, a wartością udziału w prawie użytkowania wieczystego – ustalono przy uwzględnieniu bonifikaty 98% przysługującej osobom fizycznym właścicielom lokali mieszkalnych zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...], której udzielenie jest możliwe tylko w przypadku zapłaty w formie jednorazowej. W odniesieniu do wnioskodawców A. S. współwłaściciela lokalu nr 1/1A oraz K. B. i E. K. jako współwłaścicieli lokalu nr 5, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, iż zachodzi podstawa do udzielenia bonifikaty, która stanowi pomoc publiczną. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że bonifikaty w opłacie nie zastosowano dla właścicieli lokalu użytkowego, tj. H. i J. małżonków W. oraz wspólników spółki cywilnej R. D. i B. D. – właścicieli lokalu użytkowego nr II oraz dla osoby prawnej – właścicielki lokalu nr 3 Fundacji A, bowiem uchwała będąca obowiązującym prawem miejscowym nie przewiduje możliwości zastosowania bonifikaty w opłacie za przekształcenie dla właścicieli lokali użytkowych I i II, w których prowadzona jest działalność gospodarcza oraz osób prawnych, tak jak w przypadku właścicielki lokalu nr 3 – Fundacji A. Organ podał, że właściciele lokali użytkowych I i II oraz właścicielka lokalu nr 3 nie wystąpili o rozłożenie na raty opłaty i zobowiązani są do jednorazowego jej wniesienia.

Odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w ustawowym terminie wniosła Fundacja A, podnosząc zarzut naruszenia art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017r. poz. 1257), dalej powoływanej jako "K.p.a.", i wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję bez poinformowania Fundacji o toczącym się postępowaniu, a wobec braku należytego poinformowania o tym, że zostały złożone wnioski przez współużytkowników wieczystych nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 56, Fundacja nie miała zapewnionego realnego uczestnictwa w tym postępowaniu.

Zdaniem odwołującej się brak poinformowania o toczącym się postępowaniu pozbawiło ją możliwości skutecznego wniesienia sprzeciwu wobec wniosku pozostałych współużytkowników wieczystych, stosownie do przepisu art. 2 ustawy. Również brak poinformowania strony o toczącym się postępowaniu uniemożliwił jej odniesienie się do przedstawionego w sprawie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego określającego wysokości opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dowód ten został przyjęty bez zastrzeżeń, bowiem strona postępowania nie miała zapewnionej możliwości zapoznania się z nim i przeprowadzenia odpowiednich działań i wskazania ewentualnych nieprawidłowości. Ponadto naruszenie procedury administracyjnej spowodowało, iż opłata za przekształcenie dla Fundacji A została ustalona w wysokości 47.884 zł, podczas gdy zgodnie z art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, taka opłata może zostać rozłożona na raty na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat. Naruszenie art. 10 K.p.a. przez organ spowodowało, że strona nie miała realnej możliwości złożenia takiego wniosku i wpływu na własną sytuację.

Pismem z dnia 4 października 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 10 K.p.a. wezwało pełnomocnika strony do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, w tym do uzupełnionego materiału dowodowego przedstawionego przez organ I instancji.

W piśmie procesowym z dnia 13 października 2016r. pełnomocnik strony podtrzymał argumentację przedstawioną w odwołaniu co do tego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny i niespójny. Zarzucił brak odniesienia do kwestii przyznania Fundacji bonifikaty, mimo że wniosek w tym zakresie był złożony kiedy właścicielem lokalu był A. W. R., od którego Fundacja nabyła prawo własności i weszła w jego miejsce jako następca prawny. Ponadto – zdaniem Fundacji – w aktach sprawy nie ma wzmianki, że organ I instancji informował Fundację o przysługującym prawie do rozłożenia opłaty na raty, co naruszałoby art. 9 K.p.a., a także nie ustosunkował się do kwestii prowadzonego postępowania w zakresie wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków. Zdaniem pełnomocnika przedstawione zarzuty wskazują, że zebrany w sprawie materiał jest niekompletny i nie powinien stanowić podstawy do wydania decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wobec powyższego stanowiska, pismem z dnia 27 października 2016r. wezwało Fundację A do jednoznacznego wypowiedzenia się, czy strona składa wniosek o rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 56, a jeśli tak to o wskazanie na jaki czas, stosownie do przepisu art. 4 ust. 3 ustawy.

W zakreślonym terminie Fundacja podała, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od przedmiotowej decyzji. Ponadto wniosła, w razie utrzymania przedmiotowej decyzji w mocy, o rozłożenie na raty na okres 20 lat opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Fundację A z siedzibą w K., uchyliło decyzję organu I instancji w części tj. w pkt II ppkt 2, co do tego, że właściciele lokali winni uregulować należność jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; i w tym zakresie orzekło, że właściciele lokali, z wyłączeniem właścicielki lokalu nr 3, tj. Fundacji A, winni uregulować należność jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a właścicielka lokalu nr 3 – Fundacja A winna dokonać opłaty w 20 ratach rocznych, przy czym rozłożona na raty niespłacona część opłaty podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Jednocześnie organ orzekł, że pierwsza rata w wysokości 2.394,20 zł płatna jest w terminie 14 dni, licząc od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, a następne raty w wysokości po 2.394,20 zł oraz odsetki wynikające z ww. oprocentowania, płatne są corocznie w latach następnych – w terminie przypadającym na dzień i miesiąc, kiedy decyzja stała ostateczna. W pozostałej części Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium, powołując się na przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wskazało że w dacie złożenia wniosku właścicielem lokalu mieszkalnego nr 3 wraz z przysługującym udziałem w 59/1000 w prawie użytkowania wieczystego był A. W. R., który następnie sprzedał ten lokal Fundacji A z siedzibą w L. przy ul. B nr 6 lok. 53A.

Z uwagi na to, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości został złożony w grudniu 2012r., do ustalenia wysokości opłaty mają zastosowanie zapisy o bonifikacie zawarte w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.Urz. Woj. [...] z 2012r., poz. 511), zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2014r. poz. 2189). Jednocześnie organ zaznaczył, że zapisy powyższej uchwały jednoznacznie określają, że bonifikata 98% przysługuje osobom fizycznym – właścicielom lokali mieszkalnych pod warunkiem braku sporu z Miastem Ł. oraz braku zaległości finansowych na rzecz Miasta.

Kolegium podkreśliło następnie, że właścicielem lokalu nr 3 jest osoba prawna – Fundacja A i wobec tego nie ma podstaw, aby dla obliczenia wysokości opłaty za przekształcenie udzielona została 98 % bonifikata, o jakiej mowa w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...].

Uwzględniając fakt, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum oraz okoliczność, że strona złożyła jednoznacznie brzmiący wniosek o rozłożenie na raty na okres 20 lat opłaty z tytułu przekształcenia przedmiotowej nieruchomości Kolegium stwierdziło, że zasadne jest orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylenie w części zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy.

Odnośnie zarzutów odwołania Kolegium nie podzieliło stanowiska pełnomocnika strony, podnosząc że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż w toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania korespondencja dla Fundacji A, zawierająca informacje o ustaleniach i zebranym materiale dowodowym, była kierowana na adres siedziby Fundacji. Kolegium podkreśliło, że korespondencja ta była doręczana, co potwierdzają dołączone do akt potwierdzenia odbioru przesyłek.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] wywiodła Fundacja A z siedzibą w K., podnosząc następujące zarzuty naruszenia prawa:

art. 9 K.p.a. poprzez brak poinformowania przez organ I instancji o możliwości rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podczas gdy taki obowiązek ciążył na organie I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji nieodpowiadającej prawu;

art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie i brak odniesienia się przez organ I instancji do faktu trwania postępowania o wpisanie nieruchomości na listę zabytków, podczas gdy postępowanie to ma wpływ na przedmiot niniejszej sprawy, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji opartej na niepełnie ustalonym stanie faktycznym;

naruszenie art. 4 ust. 10 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez pominięcie przez organ I instancji statusu nieruchomości położonej przy ulicy A 56, w szczególności faktu toczącego się postępowania o wpisanie przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków, które to postępowanie wywiera wpływ na ustalenie wartości nieruchomości oraz opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji;

art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania przez organ I instancji do czasu rozstrzygnięcia statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji nieodpowiadającej prawu;

art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów braku informacji o możliwości rozłożenia opłaty na raty oraz braku ustosunkowania się do kwestii prowadzonego postępowania w zakresie wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków, co uniemożliwiło pełne prześledzenie toku postępowania organu II instancji, a w konsekwencji zrozumienie przesłanek wydania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do zarzutu opisanego w punkcie 1 skarżąca podniosła, że w zebranym materiale dowodowym nie zostało w żadnym miejscu udokumentowane, aby organ I instancji pouczył strony postępowania o przysługującym im prawie do rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W zebranym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek informacji na temat tego, czy w niniejszej sprawie organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 9 K.p.a. Fundacja, nabywając lokal nr 3, została poinformowana przez organ I instancji jedynie o możliwości przystąpienia do postępowania i możliwości złożenia sprzeciwu, nie została natomiast powiadomiona o tym, jakie wynikają z tego postępowania wobec niej prawa i obowiązki oraz jakie decyzje zostały już podjęte czy dokonane. Zdaniem skarżącej z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że organ nie nakreślił w żaden sposób tego, na jakim etapie jest niniejsze postępowanie, a takie zachowanie organu świadczy o jego działaniu niezgodnym z obowiązującymi przepisami i zasadami procedury administracyjnej, bowiem obowiązkiem organu jest pełne poinformowanie stron postępowania co do przysługujących im praw i obowiązków. Fundacja podniosła jednocześnie, że późniejszy fakt dokonania przez organ II instancji rozłożenia na raty opłaty nie konwaliduje w żaden sposób faktu naruszenia art. 9 K.p.a., bowiem niedopełnienie obowiązku informacyjnego strony postępowania przez organ wciąż istnieje.

W zakresie zarzutu nr 2 skargi Fundacja wskazała, że w zebranym materiale dowodowym nie ma żadnej wzmianki dotyczącej statusu nieruchomości położonej przy ul. A 56. Z Biuletynu Informacji Publicznej wynika, że co do tej nieruchomości prowadzone jest postępowanie o wpis do rejestru zabytków. Organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do tej kwestii, podczas gdy zgodnie z art. 4 ust. 10 ustawy, jeśli nieruchomość wpisana jest do rejestru zabytków opłatę za przekształcenie prawa obniża się o 50%. W sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków trwa, niemożliwym jest określenie wartości tej opłaty, gdyż finalnie zależy ona od tego, czy nieruchomość zostanie wpisana do rejestru czy też nie. Nieustosunkowanie się, zarówno przez organ I instancji, jak i II instancji, do faktu toczącego się postępowania w sprawie wpisu przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, bowiem organy nie ustaliły pewnego stanu faktycznego w niniejszej sprawie, co do okoliczności mających rzeczywisty wpływ na niniejsze postępowanie.

Odnosząc się następnie do zarzutu opisanego w punkcie 3 skargi Fundacja podniosła, że organ nie uwzględnił rzeczywistego statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Wskazała, iż nieruchomość położona przy ulicy A 56 w Ł. wpisana jest do gminnej ewidencji zabytków miasta Ł., z której to ewidencji jednoznacznie wynika, że aktualnie toczy się postępowanie o wpisanie przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie o wpis do rejestru zabytków zostało wszczęte w trakcie niniejszego postępowania przed organem I instancji. Wobec tego do czasu rozstrzygnięcia i wydania ostatecznej decyzji w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwe ustalenie wartości tej nieruchomości, a tym bardziej ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wobec powyższego – zdaniem skarżącej – organ błędnie ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości oraz wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż status prawny przedmiotowej nieruchomości nie jest jeszcze jednoznacznie określony.

W zakresie zarzutu opisanego w punkcie 4 skargi Fundacja podniosła, że organ administracyjny nie zawiesił toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pomimo istniejących ku temu obligatoryjnych przesłanek. Wskazała, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz ustalenie wartości nieruchomości zależy od toczącego się postępowania w sprawie wpisania nieruchomości położonej przy ulicy A 56 do rejestru zabytków. Wobec powyższego obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania do czasu wydania odpowiedniej decyzji w sprawie wpisu do rejestru zabytku nieruchomości położonej przy ulicy A 56 w Ł.

Powołując się na przesłanki zawieszenia postępowania strona skarżąca podniosła, że zagadnienie wstępne jakim jest ustalenie statusu prawnego nieruchomości wyłoniło się w trakcie postępowania. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 5 grudnia 2012r., natomiast decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] r. Jednocześnie skarżąca wskazała, że postępowanie w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków toczy się od stycznia 2016r., co oznacza, że zagadnienie to powstało w toku niniejszego postępowania. Ponadto skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie kwestii wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków należy do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, czyli innego organu niż ten, który jest właściwy w niniejszej sprawie. Wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków następuje zaś w drodze decyzji administracyjnej, wobec czego wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia. Ponadto skarżąca wskazała na zależność między rozstrzygnięciem w zakresie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków a rozpatrzeniem niniejszej sprawy polegającą na tym, że wpis do rejestru zabytków wpływa na wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem Fundacji skoro postępowanie o wpisanie niniejszej nieruchomości do rejestru zabytków rozpoczęło się w trakcie procesu przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, oczywistym jest, że status prawny tej nieruchomości nie był jasny i pewny. W konsekwencji organ nie miał możliwości jednoznacznie określić, czy mieszkańcom przysługują bonifikaty i w jakiej wysokości. Dodatkowo operat szacunkowy bez jednoznacznego ustalenia statusu nieruchomości nie mógł bezsprzecznie określić wartości przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącej niewykonanie przez organ obligatoryjnego zawieszenia postępowania stanowi poważne uchybienie proceduralne, co sprawia, że niniejsza decyzja została wydana niezgodnie z przepisami procedury administracyjnej i jako taka nie powinna się ostać.

W zakresie ostatniego z zarzutów skargi Fundacja wyjaśniła, że w niniejszej sprawie organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do przedstawionych zarzutów, w szczególności do kwestii braku poinformowania o możliwości rozłożenia opłaty na raty oraz co do kwestii wpływu postępowania o wpis do rejestru zabytków na niniejsze postępowanie. W tym miejscu skarżąca wskazała, iż obowiązkiem organu jest, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 K.p.a., odniesienie się w uzasadnieniu wydawanej decyzji do wszystkich kwestii i zarzutów przedstawianych przez stronę, tak by ta była w stanie w pełni prześledzić i zrozumieć tok działania organu. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organ w sposób ewidentny nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Wprawdzie wskazał, że ww. zarzuty zostały postawione, niemniej jednak w żaden sposób się do nich nie odniósł. Nie wskazał, czy przedmiotowe zarzuty zasługują na uwzględnienie czy są bezzasadne oraz w żaden sposób nie uargumentował swoich racji.

Z powyższych względów skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o zobowiązaniu organu I lub II instancji do wydania decyzji odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, względnie nakazującej umorzenie postępowania (pkt 1); ewentualnie, z ostrożności procesowej, o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i przekazanie organowi I lub II instancji do ponownego rozpoznania (pkt 2). Ponadto Fundacja wniosła o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm prawem przewidzianych (pkt 3), o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (pkt 4 i 5) oraz o rozważenie przez Sąd wydania orzeczeń o treści ww. także w stosunku do decyzji organu I instancji (pkt 6).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji skargi organ podniósł, że wbrew zarzutom pełnomocnika nie został naruszony przepis art. 10 K.p.a. Fundacja A została zawiadomiona o wszczętym postępowaniu przeksztaceniowym na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Następnie Fundacja po przystąpieniu do postępowania była informowana o przysługujących jej uprawnieniach co do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, możliwości uzyskania informacji ze wskazaniem numeru telefonu właściwego Wydziału, zasadach i warunkach udzielenia bonifikaty od opłaty z zaznaczeniem, że przysługuje tylko osobom fizycznym i właścicielom lokali mieszkalnych, jak również została poinformowana o możliwości rozłożenia opłaty na raty, o czym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy. Korespondencja była wysyłana do Fundacji A i odbierana, co potwierdza dokumentacja załączona do akt administracyjnych. Zatem Fundacja A była informowana o przysługujących jej prawach i miała zapewnioną możliwość udziału w toczącym się postępowaniu.

Ponadto w ocenie Kolegium nie znajduje uzasadnienia zarzut pełnomocnika o braku poinformowania strony o możliwości rozłożenia opłaty na raty, bowiem to właśnie na wezwanie Kolegium z dnia 27 października 2016r. – pełnomocnik strony w piśmie z dnia 8 listopada 2016r. wniósł o rozłożenie w odniesieniu do Fundacji A na okres 20 lat opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto – zdaniem Kolegium – brak jest uzasadnienia dla uznania zarzutu co do postępowania o wpisanie przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków. Jak wynika z ustaleń w tym zakresie brak jest decyzji o wpisanie przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków, a wpis nieruchomości do ewidencji zabytków nie stanowi podstawy dla udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia. Zatem ta okoliczność nie mogła i nie miała wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ podkreślił, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy stanu faktycznego i prawnego, jaki jest w dacie rozstrzygania, nie może to być wskazywanie na warunek jaki może być spełniony w przyszłości. Prawo użytkowania wieczystego przekształca się bowiem w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, a prawomocna decyzja stanowi podstawę do złożenia wniosków o dokonanie wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej i księgach wieczystych urządzonych dla wyodrębnionych lokali.

W odniesieniu do wniosków wskazanych przez pełnomocnika w pkt 1 – 3 Kolegium stwierdziło, że obowiązujące przepisy nie przewidują podstawy dla tego rodzaju rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uchylająca decyzję organu I instancji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości w zakresie terminu płatności opłaty z tytułu ww. przekształcenia i w tym zakresie orzekająca co do istoty oraz utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części.

Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu nadanym na mocy art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110) osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia (art. 4 ust. 1 ustawy). Do ustalenia tej opłaty, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze. zm.). Wspomniana opłata stanowi różnicę pomiędzy wartością udziału w prawie własności i wartością udziału w prawie użytkowania wieczystego określonymi przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednocześnie stosownie do art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego – na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. Ustawodawca w treści ustawy postawił zatem gminom swobodę w zakresie warunków i wysokości udzielonej bonifikaty w opłacie za przekształcenie, nie ingerując tym samym w zakresie regulacji bonifikat przez gminę.

W okolicznościach niniejszej sprawy, jak słusznie zauważyło Kolegium w zaskarżonej decyzji, zastosowanie miały przepisy zawarte w uchwale Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Uchwała ta przewiduje udzielenie bonifikaty od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dla spółdzielni mieszkaniowych, osób fizycznych i ich następców prawnych, którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego w drodze spadku lub darowizny, nie obejmując jednocześnie swoim zakresem podmiotowym osób prawnych. Zgodzić się więc trzeba z Kolegium, że wobec powyższego brak jest podstaw, by dla obliczenia wysokości opłaty za przekształcenie dla Fundacji A, będącej osobą prawną, została udzielona bonifikata na podstawie ww. uchwały.

Niemniej jednak należy zauważyć, że art. 4 ust. 10 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przewiduje możliwość obniżenia opłaty z tytułu przekształcenia, stanowiąc, że w odniesieniu do nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, opłatę, o której mowa w ust. 1, obniża się o 50 %. Z powyższej regulacji wynika, że w razie stwierdzenia wpisu nieruchomości do rejestru zabytków organ orzekający w sprawie przekształcenia obligatoryjnie obniża opłatę z tytułu przekształcenia o połowę. Celem ustawodawcy tworzącego przywileje finansowe użytkownikom wieczystym nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków był zamiar rekompensaty obciążeń i niedogodności ograniczających uprawnienia tej grupy posiadaczy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2016r. sygn. akt II SA/Wr 253/16, wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2014r. sygn. akt III Ca 858/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz https://orzeczenia.lodz.sa.gov.pl ).

Przypomnieć trzeba, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca domagała się obniżenia ustalonej opłaty w oparciu o tenże przepis, a także rozłożenia opłaty na raty. Tymczasem organ II instancji w zaskarżonej decyzji uwzględnił jedynie żądanie rozłożenia opłaty na raty, nie odnosząc się do kwestii obniżenia przedmiotowej opłaty na podstawie art. 4 ust. 10 ustawy. Dopiero w odpowiedzi na skargę Kolegium stwierdziło, że brak jest decyzji o wpisanie przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków, a wpis do ewidencji zabytków nie stanowi podstawy dla udzielenia bonifikaty z tytułu przekształcenia. Stanowisko to nie zasługuje na akceptację.

Jak wynika z akt sprawy, do dnia wydania zaskarżonej decyzji brak było decyzji w sprawie wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków, jednakże już wówczas postępowanie w tym przedmiocie toczyło się. Postępowanie o wpis nieruchomości do rejestru zabytków zostało bowiem wszczęte w toku niniejszego postępowania. Organ orzekający o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości winien uwzględnić tę okoliczność, mając na uwadze treść art. 4 ust. 10 ustawy, który wyraźnie wskazuje, że wysokość opłaty z tytułu przekształcenia podlega obniżeniu w przypadku wpisu nieruchomości do rejestru zabytków. Skoro wysokość opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność jest związana z faktem wpisu nieruchomości do rejestru zabytków, to określenie wysokości tej opłaty, w sytuacji gdy prowadzone jest postępowanie w przedmiocie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków, jest działaniem przedwczesnym. W takich okolicznościach status prawny nieruchomości, od którego zależy rozstrzygnięcie w zakresie wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność jest bowiem dopiero ustalany. Ma to miejsce w postępowaniu prowadzonym przed innym organem administracji, a ostateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości opłaty z tytułu przekształcenia. Tym samym należy uznać, iż w toku kontrolowanego postępowania wyłoniło się zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc zagadnienie prawne o charakterze materialnym, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ administracji, i rozstrzygnięcie którego jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (vide: wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992r. sygn. akt III SA 1041/92, Lex nr 1689123). Zagadnienie to ma bowiem bezpośredni wpływ na wysokość stosownej opłaty, a zatem na zakres obowiązków strony postępowania (vide: G. Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w Kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 2002, nr 7, s. 63).

Prowadząc postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji ustalającej wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność i pomijając istnienie zagadnienia wstępnego związanego z prowadzeniem odrębnego postępowania w przedmiocie wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków organy naruszyły przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten jednoznacznie wskazuje na konieczność zawieszenia postępowania gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Zgodzić się więc trzeba ze skarżącą Fundacją, że do czasu rozstrzygnięcia i wydania ostatecznej decyzji w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowej nieruchomości ustalanie wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie znajduje uzasadnienia.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w kontekście art. 4 ust. 10 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności, poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy okoliczności związanych z toczącym się postępowaniem o wpisanie przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków.

Ponadto wypada zgodzić się z zarzutem skargi tyczącym naruszenia art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie nieustosunkowania się do kwestii obniżenia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność w związku z wpisaniem przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków i prowadzonym w tym zakresie stosownym postępowaniem administracyjnym, bowiem nieustosunkowanie się przez organ administracji do twierdzeń strony uznanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy stanowi naruszenie zasady przekonywania (vide: wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984r. sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Odniesienie się do tej kwestii przez organ II instancji dopiero w odpowiedzi na skargę nie sanuje naruszenia ww. przepisów. Niezależnie od tego, że zajęte w tym zakresie stanowisko jest błędne, bowiem pomija zupełnie kwestie wzajemnego wpływu postępowań będących w toku opisaną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. stawiany organowi I instancji z powodu niepoinformowania strony o możliwości rozłożenia na raty opłaty z tytułu przedmiotowego przekształcenia. Skoro bowiem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.), a o zakresie praw i obowiązków stron postępowania rozstrzyga ostateczna decyzja administracyjna, którą w realiach niniejszej sprawy wydał organ odwoławczy, to wezwanie strony przez organ odwoławczy do wypowiedzenia się w kwestii rozłożenia przedmiotowej opłaty na raty i następnie rozłożenie tej opłaty ma okres wnioskowany przez stronę, nie może stanowić podstawy do formułowania zarzutów naruszenia prawa w tym zakresie i domagania się wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji wydanej w tej sprawie. Tym samym wadliwość działań organu I instancji w powyższym zakresie sanowało Kolegium informując stronę skarżącą o możliwości rozłożenia przedmiotowej opłaty na raty. Natomiast to działania i zaniechania organu odwoławczego stanowią bezpośredni przedmiot oceny ze strony sądu administracyjnego, a w powyższym zakresie działaniom tym nie można postawić zarzutu prawnej wadliwości.

Podobnie nie zasługuje na uznanie zarzut tyczący naruszenia art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie nieustosunkowania się przez organ odwoławczy do kwestii postawionego w odwołaniu zarzutu niepoinformowania strony przez organ I instancji o możliwości rozłożenia opłaty na raty, skoro Kolegium – dostrzegając wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego w powyższym zakresie – rozłożyło opłatę z tytułu przekształcenia na maksymalnie dopuszczoną przez prawo ilość rat, wcześniej informując stronę skarżącą o możliwości podjęcia takiego rozstrzygnięcia i oczekując na złożenie przez nią stosownego wniosku.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do właścicielki lokalu nr 3 – Fundacji A z siedzibą w K., uznając że kwestia ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność ma charakter akcesoryjny wobec rozstrzygnięcia głównego, jakim jest samo przekształcenie użytkowania wieczystego i tym samym w tym zakresie uwzględnieniu podlega indywidualny interes konkretnej strony.

W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił w szczególności nie znajdując w okolicznościach niniejszej sprawy takich, które mogłyby stanowić usprawiedliwienie dla wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 145a § 1 P.p.s.a., w szczególności wobec uchylenia zaskarżonej decyzji także z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.), w szczególności zawiesi postępowanie w kontrolowanej sprawie w części odnoszącej się do ustalenia obciążającej skarżącą Fundację opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, do czasu rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem jest wpisanie do rejestru zabytków nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 56 (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), uznając, iż w tej części sprawa jest dostatecznie wyodrębniona i możliwa do samodzielnego rozstrzygnięcia. Dalsze czynności w sprawie organ podejmie w następstwie rozstrzygnięcia kwestii wpisu przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków, w celu ewentualnego zastosowania bonifikaty w opłacie, o której mowa w art. 4 ust. 10 ustawy.

A.B.