Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1061/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta "[...]" orzekł o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz Spółki A dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącej stacji paliw na działce nr "[...]" w obrębie "[...]" przy "[...]" w "[...]". W pkt l decyzji (ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy) podano, że sposób zagospodarowania terenu obejmuje rozbiórkę istniejącego budynku technicznego i budowę w jego miejscu nowego budynku modułowego (handlowo - socjalno - technicznego) obsługi stacji, budowę śmietnika, wymianę istniejących dystrybutorów, wykonanie dodatkowego podziemnego zbiornika o pojemności 40 m3 z uzupełniającą instalacją paliwową, zmianę trasy przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz oświetlenia terenu, a także korektę i przebudowę wewnętrznego układu komunikacyjnego - w tym budowę 5 miejsc postojowych. W uzasadnieniu podano, że wniosek Spółki zawiera wszystkie niezbędne elementy, określone przepisami prawa, a do wniosku dołączono decyzję Prezydenta "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Podano, że teren na którym planowana jest inwestycja nie jest objęty planem miejscowym. Podniesiono, ze decyzją z dnia "[...]" ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże na skutek odwołania, wniesionego przez zarządcę wspólnoty mieszkaniowej przy "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło te decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że przeprowadzona analiza nie wykazała czy wnioskowana inwestycja nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa, a także że nie uzasadniono i nie udokumentowano przyjętego wskaźnika zabudowy, a także że analiza została sporządzona na mapie o niewłaściwej skali. Po ponowny rozpoznaniu wniosku organ uznał, ze zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podano, że wyznaczono wokół działki obszar analizowany, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar ten wyznaczono wokół działki, jednak bez uwzględnienia terenu położonego na zachód od "[...]", gdyż jest to odrębna jednostka urbanistyczna i bez pełnego obrysu działki nr "[...]", gdyż jest ona oznaczona w ewidencji gruntów jako rola, łąki, pastwiska, nieużytki i wybiega daleko poza granice obszaru analizowanego, a nie wpływa to na określenie wymagań co do nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazano, że w analizowanym terenie znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterach lub bez usług, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa. Wskazano na ustalenia co do obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji, układu połaci dachowych. Podniesiono, że organ jest związany wnioskiem inwestora w zakresie rodzaju inwestycji, czyli jej przeznaczenia i funkcji (stacja paliw), która nie ulegnie zmianie. Planowana rozbiórka budynku technicznego i budowy w jego miejsce budynku modułowego o funkcji handlowo-socjalno-technicznej jest zdaniem organu funkcja uzupełniającą i niezbędna do standardowej działalności stacji paliw. Pozostałe zamierzenia dotyczą urządzeń infrastruktury technicznej. Odnosząc się do podnoszonej przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej kwestii sprzedaży alkoholu na stacji paliw wyjaśniono, że nie należy do organu ustalanie oferowanego asortymentu sprzedawanych towarów, a ponadto wskazano że na tym samym osiedlu mieszkaniowym znajduje się duży sklep spożywczy prowadzący sprzedaż alkoholu. Natomiast zgodność z warunkami technicznymi, posiadanie wymaganych prawem uzgodnień i zezwoleń, a także zgodność projektu z Prawem budowlanym i przepisami szczegółowymi sprawdza organ wydający pozwolenie na budowę.

Od powyższej decyzji tej odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe przygotowanie analizy urbanistycznej oraz błędne przedstawienie wniosków w uzasadnieniu decyzji, § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia poprzez błędne przeprowadzenie analizy obszaru i odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do parametru kondygnacji budynku, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady kontynuacji funkcji. Podniesiono, że parametr szerokości winien być podany precyzyjnie, bez możliwości pozostawienia dla inwestora tolerancji, gdyż przy obliczaniu tego parametru organ winien uwzględnić przyjęty wskaźnik tolerancji i podać ostatecznie parametr, który już zmieniany być nie może. Wskazano, że podana we wniosku szerokość elewacji frontowej nie mieści się w ustalonej szerokości tejże elewacji w obszarze analizowanym. Odnośnie określenia wysokości elewacji frontowej zarzucono, że organ winien posługiwać się parametrami innych budynków określonymi w metrach, a nie w liczbie kondygnacji. Przy czym wskazano, że zastrzeżenia budzi wyznaczenie wysokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na 4 m, gdyż ten parametr nie pokrywa się z przeprowadzoną analizą obszaru. Z kolei naruszenie zasady kontynuacji funkcji przejawia się – zdaniem odwołującego się - w tym, iż na przedmiotowej działce ma powstać budynek handlowo-usługowo-techniczny, który będzie pełnił inną, szerszą funkcję od aktualnie istniejącej. Wskazano, że na istniejącej stacji paliw prowadzona jest wyłącznie sprzedaż paliwa, a nadto zarówno w kraju jak i za granicą istnieje wiele stacji paliw o podobnym charakterze. Zatem nie można przyjąć, że funkcja handlowa stanowi funkcję uzupełniającą dla standardowej działalności stacji paliw.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji błędnie zdefiniował rodzaj robót budowlanych określając je - zgodnie z wnioskiem - jako przebudowę i rozbudowę istniejącej stacji paliw. Jak wynika bowiem z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Podniesiono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie dotyczy zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz obejmuje rozbiórkę istniejącego budynku technicznego i budowę w jego miejsce nowego budynku modułowego (handlowo-socjalno-technicznego) oraz wymianę istniejących dystrybutorów wraz z wykonaniem dodatkowego podziemnego zbiornika paliwa o poj. 40 m3. Z powyższej przyczyny trudno też mówić o rozbudowie budynku, który ma podlegać rozbiórce. Podkreślono, że podstawowym zagadnieniem jest kwestia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterach lub bez usług, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa działek sąsiednich realizuje funkcję mieszkaniową, towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne, nieuciążliwe usługi związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkańców. Przy czym dopuszczalna zabudowa nie ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, a w związku z tym co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania spornej nieruchomości budynkiem o funkcji mieszkalno - usługowej tylko z tej przyczyny, że znaczna część działek sąsiednich zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniono, że funkcja usługowa przy dominującej i przeważającej funkcji mieszkaniowej winna być przeznaczona dla obsługi najbliższego, nierozległego obszaru sąsiedniego, co jest uzasadnione pomocniczym charakterem tej funkcji podporządkowanej funkcji podstawowej i ochroną funkcji mieszkaniowej. Podniesiono, że w zakresie pojęcia "usługowy" wcale w sposób jednoznaczny nie mieści się pojęcie "handlowy", a taki właśnie charakter w niniejszej sprawie głównie ma pełnić nowy budynek modułowy. Przyjmuje się bowiem, że zgodnie z terminologią języka polskiego "usługowy" to związany z wykonywaniem usług; działalność usługowa służy zaspokojeniu potrzeb ludzkich, np. prace rzemieślnicze, przewóz towarów, usługi krawieckie, szewskie, itp., a "handlowy" odnoszący się do handlu, jako obrotu towarów, polegającego na kupnie-sprzedaży. W związku z tym ocena dopuszczalności kontynuacji funkcji byłaby przedwczesna, gdyż organ I instancji wprawdzie podał, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, lecz nie zdefiniował rodzaju owych usług, głównie w zakresie stopnia ich uciążliwości. Ma to zaś o tyle istotne znaczenie, że planowana przez Spółkę inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć uznanych za mogące znacząco oddziaływać na środowisko wg § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. Wskazano, że przy ocenie kwestii kontynuacji funkcji nie sposób pominąć faktu, iż na działce nr "[...]" znajduje się już budynek (określony jako techniczny), a w jego miejsce planowana jest budowa budynku handlowo-socjalno-technicznego. W orzecznictwie zaś przyjmuje się, że zmiana funkcji obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją. Podniesiono, że przy określeniu aktualnie pełnionej funkcji przez działkę, na której planowana jest inwestycja pomocna będzie m.in. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia wraz z załącznikiem do niej, jako że ilustruje ona cel zamierzonych robot związany ze zmianą idei sposobu funkcjonowania stacji paliw. W związku z tym wskazano, że niezbędne jest sporządzenie na nowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu celem ustalenia, odrębnie względem każdej działki z obszaru analizowanego, sposobu ich zabudowy (rodzaj obiektu budowlanego) w kontekście kontynuacji funkcji oraz pozostałych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Wyjaśniono, że wprawdzie z tej przyczyny odniesienie się do wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i jej górnej krawędzi jest przedwczesne, lecz wskazano, że organ I instancji nie wykazał, aby znajdowały one odzwierciedlenie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę na decyzję Kolegium wywiodła do tut. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika - r.pr. P. J. - żądając jej uchylenia. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez brak rozważenia istotnych okoliczności faktycznych i oparcie się na błędnym założeniu, że inwestycja, dla której inwestor wystąpił o warunki zabudowy, prowadzi do zmiany dotychczasowej funkcji zabudowy tej nieruchomości, a także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nakazanie mu dokonywania zbędnej analizy porównawczej funkcji terenu objętego wnioskiem z terenami w obszarze analizowanym co do zgodności tych funkcji w sytuacji planowanej kontynuacji dotychczasowej funkcji na terenie objętym wnioskiem. Podniesiono, iż Kolegium wadliwie założyło, że w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do zmiany dotychczasowej funkcji i uznało, że konieczne jest zbadanie jakie funkcje usługowe występują w analizowanym obszarze i czy inwestycja będzie kontynuacją tych funkcji. W ocenie skarżącej dotychczasowa funkcja (stacja paliw) zostaje zachowana, bez względu na to, czy zbiorczo określi się ją jako usługową, czy handlową. Za określeniem funkcji stacji paliw jako usługowej przemawia np. użyte w przepisach technicznych dotyczących dróg publicznych takie określenie miejsc obsługi pasażerów wyposażonych w stacje paliw (funkcja wypoczynkowo-usługowa) w odróżnieniu od miejsc obsługi pasażerów nie posiadających stacji paliw, które pełnią funkcję wyłącznie wypoczynkową. Wskazano ponadto, że prowadzenie stacji paliw to działalność handlowa, ponieważ ogromna większość dochodów stacji pochodzi z handlu, a więc sprzedaży (paliw, artykułów spożywczych i innych towarów). Skarżąca Spółka podniosła, że bez względu na to, czy prowadzenie stacji paliw to działalność handlowa, czy usługowa to nie zmienia się przeznaczenie terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy, gdyż w dalszym ciągu ma tam funkcjonować stacja paliw. Zwiększenie asortymentu towarów i usług dostępnych na stacji paliw czy wprowadzenie tam obsługi klientów poprzez personel nie zmieni funkcji obiektu. Podano, że budynek techniczny, na którego miejscu planowana jest budowa budynku handlowo - socjalno – technicznego, jest elementem większej całości - stacji paliw, na której wcześniej również był prowadzony handel paliwem. W tym zakresie nie są planowane żadne zmiany, gdyż handel paliwem będzie funkcją obiektu również po zakończeniu inwestycji. Odnośnie zaś funkcji socjalnej tego budynku wskazano, że będzie tam jedynie pomieszczenie socjalne dla pracowników stacji. W ocenie skarżącej Spółki ustalenie, że dotychczasowa funkcja legalnie zrealizowanej zabudowy będzie kontynuowana jest wystarczające w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zwalnia z obowiązku badania, czy funkcja ta jest kontynuacją funkcji sąsiednich terenów objętych analizą, skoro nie prowadzi do powstania nowej funkcji, a więc nie narusza miejscowego status quo. Natomiast organy powinny sprawdzić, czy parametry projektowanej inwestycji odpowiadają wymogom obszaru analizowanego, ale jest to zagadnienie niezwiązane z funkcją zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ona prawa.

Podnieść należy, że przedmiotem skargi jest decyzja samorządowego kolegium odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącej stacji paliw. Kolegium wskazało bowiem na konieczność przeprowadzenia ponownej szczegółowej analizy funkcji w zakresie warunków wymienionych w treści art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu powyższe rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a organ odwoławczy - wbrew zarzutom skargi - nie przekroczył kompetencji wynikających z postanowień art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu organ odwoławczy wykazał, iż w sprawie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem przepisów prawa, gdyż nie przeprowadził prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.. Brak ten nie mógł być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Podnieść należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 61 ust 1 u.p.z.p., jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 powołanej ustawy, poprzez ukształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie). Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mow w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia), a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie odpowiada postanowieniom powołanych przepisów i wymaga ponownego sporządzenia zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Kolegium. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Kolegium, iż przede wszystkim brak w niej odniesienia do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Słuszne jest bowiem stanowisko Kolegium, że planowaną inwestycję nie można zakwalifikować jako przebudowę, skoro art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) zawiera ustawową definicję tego pojęcia, wskazując że przebudowa polega na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych obiektu, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji. Z całą pewnością nie można zakwalifikować jako przebudowę robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie w to miejsce obiektu nowego. Przebudowa może bowiem dotyczyć wyłącznie istniejącego obiektu. Skoro zaś planowana inwestycja obejmuje budowę nowego obiektu i to obiektu handlowego, to nie można mówić o kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy. Ponadto nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącej Spółki, że w odniesieniu do planowanej inwestycji w ogóle nie jest wymagana analiza funkcji, gdyż wystarczające jest stwierdzenie, że jest to kontynuacja dotychczasowej funkcji. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Niewątpliwie planowana inwestycja w świetle tego przepisu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji – zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w przepisie tym określonych, w tym zasady dobrego sąsiedztwa. Przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się tylko w odniesieniu do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 2 u.p.z.p.) oraz do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p). Przedmiotowej inwestycji nie sposób zaliczyć do żadnych z tych kategorii. Natomiast żaden przepis prawa nie wyłącza konieczności spełnienia wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym zasady dobrego sąsiedztwa, nawet w przypadku kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy.

W związku z tym podnieść należy, że słusznie wskazało Kolegium, że z części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej załącznikiem nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterach lub bez usług, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa. Brak jest jednak dokładnej analizy funkcji obiektów w obszarze analizowanym (z dokładnym wskazaniem obiektu, działki oraz funkcji), co uniemożliwia potwierdzenie przez organ odwoławczy prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji. Dodatkowo należy wskazać, że część graficzna analizy, stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jest mało czytelna, gdyż trudno na mapie odszukać oznaczeń dotyczących rodzaju zabudowy, wskazanych w legendzie mapy. Ponadto na mapie wyznaczono granice obszaru analizowanego w minimalnej odległości, zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia, ale analizie poddano tylko część tego obszaru. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, z jakich powodów nie uwzględniono części obszaru, ale z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia nie wynika, aby takie ograniczenie analizowanego terenu w ogóle było dopuszczalne. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Kolegium, że budzi wątpliwości sposób ustalenia przez organ I instancji wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i jej górnej krawędzi, ale ustalenia w tym zakresie muszą być poprzedzone prawidłowo sporządzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazać przy tym należy, że parametry określone w decyzji o warunkach zabudowy muszą być wynikiem ustaleń wynikających z analizy, a wszelkie – dopuszczalne przez przepisy rozporządzenia - odstępstwa od jej wyników muszą być szczegółowo uzasadnione.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na postawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.