Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 802/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: Art. 4  ust. 7, 9, 92a, 92c
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skarg "A" Spółka jawna na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 kwietnia 2015r. nr [....] z dnia 17 kwietnia 2015r. nr [....] w przedmiocie kary pieniężnej skargi oddala


UZASADNIENIE

Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, ze zm.), nałożył na "A" M. E., M. K. spółka jawna z siedzibą w C karę pieniężną w wysokości: 8.000 zł. Ten sam organ decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...], wydaną na takiej samej podstawie prawnej nałożył na "A" M. E., M. K. spółka jawna z siedzibą w C karę pieniężną w wysokości: 8.000 zł.

Odwołania "A" M. E., M. K. spółka jawna nie zostały uwzględnione, w następstwie czego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzjami (odpowiednio) z dnia 16 kwietnia 2015 r. znak: [...], i z dnia 17 kwietnia 2015 r. znak [...] wydanymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 4 pkt 7 i 9, art. 4 pkt 22, art. 18 ust. 1, art. 87 ust. 1, 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz Ip. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał zaskarżone decyzje w całości w mocy.

Decyzje powyższe zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 15 września 2014 r. w S, ul. A (Gimnazjum nr [...]), na drodze krajowej zostały zatrzymane do kontroli autobusy marki Renault o nr rej [...], którym kierował W. Ż., oraz [....], którym kierował J. P. Pojazdami tymi na podstawie wypisu z licencji nr [...] firma "A" M. E., M. K. spółka jawna z siedzibą w C wykonywała transport drogowy osób. Pojazdy zatrzymano odpowiednio o godzinie 8:00 i 7.43. Przewoziły one dzieci wraz z opiekunami. Pojazdy były oznakowane wymaganymi tablicami dla przewozu dzieci, znajdowały się w nich rozkłady zadań nr 7 i nr 6 przydzielone dla konkretnego pojazdu. Zgodnie z okazanymi wykresówkami i z wyjaśnieniami kierowców w godzinach od 6:30 do 8:00 następuje dowóz dzieci do szkoły, a najczęściej po godzinie 13:00 następowało odwożenie uczniów do domów. Do protokołów przesłuchań kierowcy zeznali, że od 1 września 2014 r. przewożą jedynie dzieci i opiekunów do Gimnazjum nr [...], które w określonych bezpiecznych miejscach się gromadzą, są to tylko przystanki. Kierowcy zeznali, iż wykonują przewozy zgodnie z otrzymaną dyspozycją opiekuna szkoły.

Organ I instancji ustalił, że Burmistrz Miasta i Gminy S nie udzielił firmie "A" M. E., M. K. spółka jawna z siedzibą w C zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego osób i strona nie występowania z wnioskiem o udzielenie zezwolenia. Burmistrz potwierdził zawarcie stosownej umowy ze stroną na dowóz uczniów do placówek oświatowo - wychowawczych na terenie gminy i miasta S.

Organ I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1549/12, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 491/12 i podkreślił, że w kontrolowanych przypadkach z przejazdów korzystali uczniowie i opiekunowie grup. Przewozy te wymagały spełnienia określonych wymogów, wykonywane były tylko dla określonej grupy osób, regularnie w określonych odstępach czasu i określonymi trasami oraz zgodnie z przyjętym rozkładem jazdy. W ocenie organu I instancji kontrolowane przewozy nie mógł być traktowane jako okazjonalne czy wahadłowe, ponieważ korzystali z nich uczniowie i opiekunowie grupy na podstawie umowy z gminą S, a za dowóz dzieci do Gimnazjum nr [...] w S opłatę ponosiła Gmina na podstawie zawartej umowy w przewoźnikiem. Ponadto organ I instancji wskazał, że zgodnie z informacjami podanymi w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędy Gminy S strona w listopadzie 2013 r wygrała przetarg organizowany przez Gminę S na świadczenie usług w zakresie dowozu uczniów z terenu Gminy S do placówek oświatowo - wychowawczych od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. W specyfikacji istotnych warunków zamówienia były wskazane godziny dowozu i trasy przejazdu oraz ilość osób. Organ I instancji zaznaczył, że strona miała czas na wystąpienie z wnioskiem do odpowiedniego urzędu celem uzyskania stosownego zezwolenia, a w rozkładzie jazdy do zezwolenia wystarczyło wprowadzić zapis, iż godziny odjazdów i przyjazdów mogą ulec zmianie z uwagi na organizację zajęć dydaktycznych w szkołach. Wskazano też, że w warunkach określonych w specyfikacji zamówienia w punkcie VII "Warunki udziału w postępowaniu oraz opis sposobu dokonywania oceny spełniania tych warunków" określono, że o udzielenie zamówienia ubiegać się mogli wykonawcy, którzy spełniają warunki dotyczące posiadania uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania, a warunek ten będzie spełniony, jeżeli wykonawca wykaże, że posiada aktualną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydaną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zdaniem organu, strona jako firma działająca na rynku przewozu osób od ponad 10 lat musiała być świadoma konieczności posiadania zezwolenia na przewóz regularny specjalny, celem realizowania dowozu uczniów do szkół. W piśmie z dnia 17 października 2014 r. strona sama przyznała, że dążyła do utworzenia linii regularnej specjalnej.

Na podstawie dokonanych ustaleń organ I instancji uznał, że strona przewoziła uczniów z i do placówek oświatowo - wychowawczych umiejscowionych na terenie miasta i gminy S. Zdaniem organu, takie przewozy są przewozami regularnymi specjalnymi. Organ podkreślił, że już na etapie podpisywania umowy strona znała trasy przejazdów i mogła przeanalizować rozkład jazdy uwzględniający odległości między przystankami, prędkość komunikacyjną autobusu itd. Podkreślono, że strona nie wskazała żadnych okoliczności sprawy oraz nie przesłała żadnych dokumentów świadczących o zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek wymienionych w artykule 92c ustawy o transporcie drogowym.

W odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji ""A" M. E., M. K. spółka jawna z siedzibą w C, zarzuciła, że organ samorządu odmówił udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego, wskazując że przewóz ma charakter okazjonalny. Strona odwołująca się powołała się na art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym i podniosła, że przewozy wykonywane były z należytą starannością, a winę za zaistniałą sytuację ponosi organ samorządu, który odmówił udzielenia zezwolenia. Strona odwołująca się przedstawiła pismo z dnia 5 grudnia 2014 r., w którym Burmistrz Miasta i Gminy S wskazał, że realizowanie usługi dowodu uczniów do szkół w ramach linii regularnej specjalnej wykracza poza zakres zawartej umowy. Ponadto odwołująca się podniosła, że rozkład czasu pracy kierowcy nie jest tożsamy z rozkładem jazdy oraz wskazała, że to osoba upoważniona ze strony gminy ustalała na bieżąco godziny wykonywania przewozu. W odwołaniu zarzucono, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób prawidłowy, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. Odwołująca się podkreśliła, że nie było możliwości ustalenia rozkładu jazdy dla wskazanych przewozów, ani wymuszenia na organie wydania zezwolenia na linię regularną.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie podzielił zarzutów zawartych w odwołaniach i wydał opisane na wstępie decyzje, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli ustalono, że strona wykonywała regularne specjalne przewozy osób (dowóz uczniów do szkoły) bez wymaganych zezwoleń. Przesłuchani w charakterze świadków kierujący pojazdami zeznali, że od 1 września 2014 r. przewożą jedynie dzieci i opiekunów z Gimnazjum nr [...], które w określonych i bezpiecznych miejscach gromadzą się na przystankach. Zdaniem GITD, organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę kary pieniężne w wysokości po 8.000 zł za brak zezwoleń. GITD uznał, że w chwili kontroli strona wykonywała przewóz regularny specjalny w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że strona wykonywała przewozy regularne określonej grupy osób, którą stanowili uczniowie ze szkół znajdujących się na terenie Gminy S. GITD wskazał, że integralną częścią umowy zawartej pomiędzy stroną a Gminą S jest znajdujący się w aktach sprawy harmonogram dowozu uczniów do szkół wskazujący na miejsca i godziny zatrzymywania się autobusów, którymi przewożeni byli uczniowie. GITD podkreślił, że realizowane w chwili kontroli przewozy skierowane były do określonej grupy, jaką stanowili uczniowie, odbywały się regularnie w dni nauki szkolnej i miał on charakter niepubliczny. GITD wyjaśnił, że brak punktualności odjazdów autobusu przewożącego uczniów nie jest wystarczającą podstawą do uznania przewozu za okazjonalny, powołując się na wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1934/05.

Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji, który prawidłowo ustalił, iż już specyfikacja istotnych warunków zamówienia zawierała informację o planowanych godzinach wykonywanych dowozów, trasach przejazdu autobusów oraz miejscach zatrzymywania się pojazdu. Ponadto do umowy zawartej pomiędzy stroną, a Gminą S dołączono szczegółowy harmonogram dowozu uczniów do szkół z wyszczególnieniem godzin zatrzymywania się na poszczególnych przystankach. Taki harmonogram posiadał także kierujący pojazdem wykonujący przewóz uczniów zgodnie z zadaniem 7 wyszczególnionym w zawartej umowie. Zdaniem organu ze wskazanych dokumentów bez wątpienia wynikało, iż przewozy miały wszelkie cechy przewozu regularnego specjalnego i nie mogły być przewozami okazjonalnymi. GITD wyjaśnił też, że odpowiedzialność administracyjna, przewidziana w ustawie o transporcie drogowym, nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ zaznaczył, że przedsiębiorca jest profesjonalistą, od którego powinno się wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej, w tym znajomości podstawowych przepisów dotyczących jego działalności w zakresie transportu drogowego. W konsekwencji GITD uznał, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie pozwalał ustalić, że stronie odmówiono wydania stosownego zezwolenia, a w piśmie z dnia 17 listopada 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S poinformował, że Spółka nie występowała z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnego specjalnego przewozu osób. Strona nie przedstawiła też decyzji o odmowie wydania takiego zezwolenia, zaś wszelkie pisma oraz opinie pochodzące od organów gminy datowane są po dacie kontroli drogowej.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe decyzje GITD wniosła "A" M. E., M. K. spółka jawna z siedzibą w C, zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, w tym uwzględnienia wyjaśnień strony, oraz niedokonania prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji;

2) art. 22a ust. 2, art. 92a ust. 7 pkt 6, art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich niezastosowanie.

Strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2015 r. odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji, a następnie NSA postanowieniem z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II GZ 777/15 oddalił zażalenie strony skarżącej na ww. postanowienie WSA w Krakowie.

W pismach z dnia 6 maja 2016 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. Zdaniem skarżącej przepis art. 92a ust. 1, 2 i 6 oraz Ip. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym znajduje zastosowanie wyłącznie do przewozów regularnych, podczas gdy organ ustalił, że skarżąca wykonuje przewozy regularne specjalne bez wymaganego zezwolenia. Zatem zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, gdyż decyzja o nałożeniu kary została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002. Nr 153, poz. 1270), Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę III SA/Kr 802/15 ze sprawą III SA/Kr 803/15 i prowadzić pod sygn. III SA/Kr 802/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola z uwzględnieniem powyższych kryteriów doprowadziła do uznania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414), dalej u.t.d., oraz załącznika nr 3 do tej ustawy, które to przepisy w ocenie Sądu, zostały przez organy zastosowane prawidłowo.

Zgodnie z art. 4 pkt. 7 u.t.d. przewóz regularny jest to publiczny przewóz osób i bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe. (Dz.U. z 2000 r. nr 50, poz. 601 ze zm.). Natomiast przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób – art. 4 pkt. 9 u.t.d. Zasadnicza różnica pomiędzy przewozem regularnym a przewozem regularnym specjalnym polega na tym, że ten ostatni nie jest przewozem publicznym - jest skierowany tylko do określonej grupy osób. Wspólną natomiast cechą obu rodzajów przewozu jest regularność ich wykonywania. W stanie faktycznym spraw przewóz dotyczył określonej grupy osób, tj. dowozu dzieci z terenu Gminy S do szkół wymienionych w § 3 umowy z dnia 16 grudnia 2013 r. nr [...] (kserokopia umowy w aktach adm. do sprawy III SA/Kr 802/15, k. 30-34). Kontrole przeprowadzone w dniu 15 września 2014 r. wykazały, że autobusami marki Renault nr rej. [...] kierowanym przez W. Ż. i Renault nr rej. [...] kierowanym przez J. P. przewożone były dzieci wraz z opiekunami. Z zeznań kierowców wynikało, że wykonują przewozy dzieci oraz opiekunów do Gimnazjum nr [...]. Dzieci zabierane są tylko i wyłącznie z określonych przystanków. Nadto kierowcy zeznali, że nie mają stałych godzin odjazdów i przyjazdów oraz określonej trasy a przewozy wykonują zgodnie z instrukcją opiekuna szkoły/opiekunki grupy. Kierowcy nie okazali zezwoleń na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. W toku postępowania, oraz w skardze skarżąca wskazywała na błędne zakwalifikowanie przez organy wykonywanych przez nią przewozów jako regularnych specjalnych z następujących przyczyn :

- oprócz dzieci i opiekunów, w miarę wolnych miejsc przewożeni są także pracownicy obsługi szkół, zatem grupa przewożonych osób jest szersza aniżeli wskazywałaby treść umowy z Gminą S, na podstawie której skarżąca wykonywała przewozy, - kierowcy nie posiadają z wyprzedzeniem informacji odnośnie tras przewozów w danym dniu, ponieważ to opiekunowie są w podsiadaniu rozkładów zadań, które przedstawiają kierowcy. Po wykonaniu przewozu do szkoły kierowca czeka przed budynkiem na dalsze dyspozycje ze strony opiekunów. Kierowcy nie wykonują każdego dnia tych samych przewozów według ustalonego rozkładu jazdy.

Pomimo powyższych zarzutów, skarżąca konsekwentnie twierdziła i twierdzi w skardze, że wielokrotnie informowała ustnie Burmistrza Gminy S o potrzebie udzielenia "zezwolenia na linie regularne specjalne", jednak nie wyrażał on zgody na wystąpienie przez nią ze stosownym wnioskiem. Wyłącznie odpowiedzialnym za zaistniałą sytuacje jest organ administracji uprawniony do wydania takiego zezwolenia, dlatego zachodzą okoliczności, które powinny zadecydować o zastosowaniu przez organy art. 92c u.t.d.

W obydwu sprawach występują zatem dwie zasadnicze kwestie sporne tj. zakwalifikowanie przez organy przewozów wykonywanych przez skarżącą Spółkę do kategorii przewozów regularnych specjalnych w rozumieniu art. 4 ust. 9 u.t.d., oraz - w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy kary zostały nałożone zasadnie, skoro według skarżącej podmiotem wyłącznie odpowiedzialnym za brak wymaganego zezwolenia jest Burmistrz Gminy S. Trzecią kwestią jest kwestionowana w pismach skarżącej z dnia 6 maja 2016 r. podstawa prawna nałożonych kar, tj. przepis art. 92a ust. 1,2,6, oraz Ip. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy, który zdaniem skarżącej podstawy takiej stanowić nie może, ponieważ stanowi podstawę nałożenia kary wyłącznie za brak zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego, a nie przewozu regularnego specjalnego. Zauważenia przy tym wymaga, że skarżąca nie jest konsekwentna w prezentowaniu swojego stanowiska - z jednej strony twierdzi, że wykonywane przez nią przewozy nie były przewozami regularnymi specjalnymi, o których mowa w art. 4 ust. 9 u.t.d., z drugiej strony podkreśla, że wielokrotnie zwracała uwagę Burmistrza na konieczność istnienia zezwolenia na wykonywanie takich przewozów.

Odnośnie do zakwalifikowania przez organy spornych przewozów do kategorii przewozów regularnych specjalnych, należało uznać, że dokonana przez organy kwalifikacja odpowiada stanowi faktycznemu ustalonemu w sprawie. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organów, oraz argumentację przytoczoną w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Należy bowiem zauważyć, że istotą umowy zawartej przez skarżącą z Gminą S było wykonywanie usług przewozowych polegających na dowozie uczniów z terenu Gminy S do szkół wskazanych w § 3 umowy, zgodnie z opisami zadań stanowiącymi załączniki do zawartej umowy. Z § 4 pkt. 7 umowy wynika nadto, że strony umowy przewidziały możliwość świadczenia przez skarżącą kursów dodatkowych. Nadto w § 5 umowy przewidziano możliwość zmiany zadań stosownie do harmonogramu dowozu wynikającego z rozkładu zajęć lekcyjnych. W pkt. c § 5 zawarto zakaz przewożenia osób postronnych w wyjątkiem opiekunów grupy oraz nauczycieli wskazanych przez zamawiającego, tj. organizatora dowozu. Z załącznika nr 1 do umowy wynika, że zostały ustalone trasy przejazdu i przystanki dla poszczególnych zadań, tj. dowozu uczniów do poszczególnych placówek szkolnych. Załącznik zawiera wykazy przystanków dla poszczególnych zadań. Z treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia w postępowaniu prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego - zamawiający Gmina S ( str. 252 akt adm.) wynika, że przedmiotem przetargu nieograniczonego były usługi polegające na dowozie uczniów z terenu Gminy S do placówek oświatowo-wychowawczych". Z pkt. 4 opisu przedmiotu zamówienia (str. 2 specyfikacji) wynika, że przebieg tras, harmonogram dowozów oraz wykaz przystanków zostanie uzgodniony z wykonawcą przy uwzględnieniu szczegółowego planu zajęć w placówkach objętych dowozem i będzie stanowić załącznik do umowy. Kierowca W. Ż. zeznał, że w okresie od 1 września 2014 r. przewozi jedynie dzieci i młodzież do szkoły, gromadzą się one na przystankach, odwożenie następuje w te same miejsca. Kierowca J. P. zeznał, że od 1 września 2014 r. przewozi jedynie dzieci i opiekunów do Gimnazjum nr [...], nie pobiera opłaty, zabiera je tylko z przystanków. Godziny odjazdu i przyjazdu, oraz trasy są różne, przypisane mu jest zadanie nr 6 jednak zadania ulegają ciągłym zmianom. W skargach skarżąca podkreślała, że Burmistrz Gminy dążył do tego, by szkoły miały zagwarantowany codzienny transport, tzn. zarówno dowożenie dzieci do szkoły, ale również wyjazd z dziećmi np. na basen, na krótką wycieczkę, do teatru bądź do kina, nadto że skarżąca nie posiadała z góry ustalonego rozkładu zadań, który umożliwiłby wcześniejsze zaplanowanie sposobu wykonania przewozów a o wszystkich godzinach odjazdów i wyjazdów dzieci np. na wycieczki decydował organizator transportu za pośrednictwem koordynatora, tj. dyrektora Gimnazjum nr [...] w S. Ta okoliczność zdaniem skarżącej wyczerpuje dyspozycję art. 92c u.t.d. Odnosząc powyższe okoliczności i twierdzenia do regulacji wynikającej z art. 4 ust. 9 u.t.d. stwierdzić należy, że prawidłowe jest zakwalifikowanie przez organy przewozów wykonywanych przez skarżącą w dniu kontroli jako przewozów regularnych specjalnych. Wskazuje na to przede wszystkim korzystanie z tych przewozów wyłącznie przez jedną kategorię osób – dzieci i ich opiekunów, oraz regularność polegająca na zabieraniu pasażerów z określonych w załączniku do umowy przystanków i dowożeniu ich na zajęcia szkolne w godzinach umożliwiających dzieciom przybycie na te zajęcia, także szczegółowe określenie ilości i lokalizacji przystanków w załączniku nr 1, pn. "Szczegółowy przebieg tras dowozu dzieci oraz wykaz przystanków dla poszczególnych zadań w roku szkolnym 2014/2015 (str. 101 akt adm.) do umowy zawartej przez skarżącą z Gminą S (str. 101 akt adm.). Załącznik nr 1 określał natomiast szczegółowo godziny odjazdów i przyjazdów oraz przystanki początkowe i końcowe dla poszczególnych zadań (str. 139 akt adm. do sprawy III SA/Kr 803/15). Jak słusznie wskazał organ, nie ma podstaw do tego, aby do uznania przewozu za regularny specjalny musiały zostać spełnione wszystkie przesłanki w dosłownym brzmieniu, konieczne do kwalifikowania przewozu jako regularnego. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., II GSK 2180/13). Stan faktyczny sprawy i zgromadzone przez organy dowody wskazują w sposób oczywisty na wykonywanie przez skarżącą przewozów regularnych specjalnych. Z przewozów tych korzystali wyłącznie uczniowie i ich opiekunowie, a więc określona grupa osób z wyłączeniem innych osób a przejazdy odbywały się według ustalonego harmonogramu. Tej prawidłowo dokonanej przez organy kwalifikacji nie niweczą twierdzenia skarżącej, iż ze stanowiska Burmistrza Gminy wynikała odmienna ocena charakteru spornych przewozów, oraz że kierowcy oczekiwali na dyspozycje opiekunów grup, czy też koordynatora, na wskazanie, czy będą wykonywać dodatkowe zadania, np. przewóz dzieci na basen, do kina czy na wycieczkę. Należy zauważyć w świetle postanowień zwartej przez skarżącą umowy oraz treści załączników wynika, że sytuacje takie były możliwe, jednak dokumenty te świadczą niewątpliwie, że przedmiotem umowy był dowóz dzieci do szkół i ze szkół i że odbywał się on na zasadach przewozu regularnego specjalnego. Twierdzenia zawarte w skargach, że ani kierowca, ani przewoźnik nie posiadali nawet z najmniejszym wyprzedzeniem informacji odnośnie tras przewozów w danym dniu, ani przystanków, nie stoją w sprzeczności z ustaleniami organów co do charakteru spornych przewozów. Okoliczności powyższe mogły wynikać z konieczności dostosowania ilości autobusów oraz godzin odjazdów i przyjazdów, do rozkładu zajęć szkolnych. Wymóg regularności wykonywania przewozu regularnego specjalnego nie wyklucza możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów. Dodatkowo wskazać należy, że za tym iż w niniejszych sprawach mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym przemawia treść rozporządzenia Rady EWG z dnia 16 marca 1992 r. nr 684/92. W jego treści wskazano jednoznacznie, że przewozy regularne specjalne obejmują przewozy uczniów i studentów do i z instytucji edukacyjnej. Fakt, że przewozy regularne specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na ich zaliczenie do usług regularnych. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące braku regularności przewozów nie mogły więc skutkować postawieniem organom prowadzącym postępowanie zarzutu błędnego zakwalifikowania charakteru wykonywanych przez skarżącą przewozów jako regularnych specjalnych. Nie można też uznać świadczonych przez skarżącą przewozów jako okazjonalnych. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3 pkt. 1-3 u.t.d. przewozem okazjonalnym jest przewóz tej samej grupy osób z miejsca początkowego do miejsca początkowego, albo z miejsca początkowego do miejsca docelowego, a także z miejsca docelowego do miejsca początkowego, bez zatrzymywania się w innych miejscach (przystankach) i rotacji przewożonych osób. Skarżąca natomiast nie kwestionowała, że dzieci były zabierane do szkoły z określonych przystanków – wynika to zarówno z treści załączników do umowy jak i z zeznań kierowców. Nie mogły w związku z powyższym odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania, przez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Zgromadzone dowody stanowiły wystarczającą podstawę do dokonania niezbędnych w sprawie ustaleń faktycznych. Skarżąca nie precyzuje w skargach, jakie dowody zostały przez organy pominięte i jakie jeszcze okoliczności, poza ustalonymi przez organy byłyby konieczne do dokonania tych ustaleń. Podkreślić należy, że organy miały obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w sposób wynikający z jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – wynikającej z art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Miały więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. zgodnie z rzeczywistością a nie w sposób zmierzający do potwierdzenia stanowiska skarżącej. Zdaniem Sądu, obowiązkowi temu organy uczyniły zadość. Zebrane w sprawach dowody były wystarczające do zakwalifikowania świadczonych przez skarżącą przewozów jako przewozów regularnych specjalnych. Sąd podziela poglądy zaprezentowane w orzecznictwie NSA dotyczące podobnych stanów faktycznych, w którym uznano za przewóz regularny specjalny dzieci do szkół i pracowników do pracy (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, wyrok NSA z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1550/12, wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13).

Kolejną kwestią podlegającą ocenie jest możliwość zastosowania w kontrolowanych sprawach art. 92c u.t.d. Odnosząc się do stanowiska skarżącej należy przede wszystkim podkreślić, że przepisy u.t.d. stanowią samodzielną regulację dotyczącą wykonywania przewozów i skutków niewykonywania obowiązków i odpowiedzialności podmiotów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.t.d. Przedmiotem ustawowej regulacji jest określenie między innymi odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem. Zauważyć należy, że przepisy u.t.d. przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Istota tego rodzaju odpowiedzialności sprowadza się do tego, że podlega jej podmiot charakteryzujący się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności, po wyczerpaniu określonych w tej normie znamion działania lub zaniechania, lub też znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany obciążony został z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego sankcją administracyjną. Zbędne staje się w takim przypadku badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład winy podmiotu administrowanego, nie mają one bowiem wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Przepisy wyraźnie statuują odpowiedzialność obiektywną. Podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie uzyskania stosownych licencji i zezwoleń. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Zdaniem Sądu w niniejszych sprawach organy trafnie oceniły, że nie występowały okoliczności zwalniające skarżącą Spółkę od odpowiedzialności. Takie zwolnienie może mieć miejsce, gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia (np. kierowca) lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przepis art. 92c u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścisłej. Przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, tzn. że organizując przewóz uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Skarżąca w skargach jak i w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji wskazywała na okoliczności faktyczne mające świadczyć o braku jej winy za powstałą sytuację tj. brak zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Podnoszone okoliczności nie wyłączają jednak odpowiedzialności skarżącej i nie mogły skutkować zastosowaniem przez organ art. 92c u.t.d. Podkreślenia wymaga, że nie mogły mieć w tym zakresie znaczenia jakiekolwiek postanowienia umowy zawartej przez skarżącą z Gminą S, względnie warunków przystąpienia do przetargu na dowóz dzieci do szkół, czy też tym bardziej wyniki ustnych uzgodnień lub pertraktacji między stronami umowy. W istocie stanowisko skarżącej, iż konieczne jest posiadanie zezwolenia na przewozy regularne specjalne skutkowało jedynie prowadzeniem korespondencji w tym przedmiocie z drugą stroną umowy, względnie prowadzeniem rozmów na ten temat. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca ubiegała się o uzyskanie takiego zezwolenia, względnie aby postępowanie w tym przedmiocie toczyło się i zakończyło negatywnym dla skarżącej skutkiem. Skarżąca jako profesjonalny przewoźnik, musiała być świadoma skutków braku posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Twierdzenie więc, że wyłączną odpowiedzialność za brak wymaganego zezwolenia ponosi Burmistrz Miasta i Gminy S nie ma oparcia w przepisach u.t.d. i nie może zwolnić skarżącej od odpowiedzialności. Argumenty, na które powołuje się skarżąca nie mogły w żadnym zakresie być uznane jako uzasadniające zastosowanie art. 92c u.t.d.

W myśl art. 92a ust.1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Zgodnie natomiast z przepisem art. 92a ust. 3 pkt 1) suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15000 złotych – dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Organy przyjęły, że wykonywane przewozy były przewozami regularnymi specjalnymi bez wymaganego zezwolenia, którego nie posiadała strona skarżąca, co w konsekwencji spowodowało nałożenie kar pieniężnych.

W pismach z dnia 6 maja 2016 r. skarżąca zarzuciła, że powołane przez organ przepisy stanowiące podstawę nałożenia kar pieniężnych na skarżącą w obydwu sprawach, tj. art. 92a ust.1, 2 i 6, oraz Ip. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. nie mogą stanowić podstawy nałożenia kary pieniężnej za brak zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego, ponieważ przewidują one nałożenie kary pieniężnej wyłącznie za wykonywanie bez wymaganego zezwolenia przewozu regularnego. Zdaniem skarżącej zaskarżone decyzje zostały wydane "bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa".

W związku z tym zarzutem stwierdzić należy, że "przewóz regularny specjalny" stanowi specyficzny rodzaj w ramach ogólnej kategorii przewozu regularnego. Skoro zaś ustawodawca penalizuje (w ramach I.p. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) wykonywanie jakiegokolwiek przewozu regularnego bez stosownego zezwolenia (zaświadczenia lub potwierdzenia), jest oczywiste, że kara tam przewidziana dotyczyć musi także szczególnej odmiany tego przewozu, tzn. "przewozu regularnego specjalnego". W konsekwencji powyższego nie mogły przynieść zamierzonego skutku powyższe zarzuty. W związku jednak z ich sformułowaniem ubocznie jedynie należy przypomnieć, że w świetle regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, czym innym jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej a czym innym wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Omawianie powyższej kwestii jest jednak w stanie faktycznym i prawnym kontrolowanych spraw zbędne. Odnośnie do zarzutu naruszenia przez organy przepisu art. 22a ust. 2 u.t.d. przez jego niezastosowanie Sąd zważył : przepis ten stanowi, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt. 1, mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności : a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Cytowany przepis zawiera fakultatywne przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, spełnienie jednaj z wymienionych w nim przesłanek może stanowić podstawę do odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia. Przepis ten – co oczywiste - nie miał i nie mógł mieć zastosowania w kontrolowanych sprawach. Jest on (może być) bowiem podstawą do odmowy udzielenia zezwolenia, jeżeli w toku postępowania o jego udzielenie wykazane zostanie istnienie jednej z wymienionych w nim okoliczności. Nie oznacza on jednak, czego oczekiwałaby skarżąca, że w przypadku odmowy udzielenia takiego zezwolenia, wnioskodawca jest uprawniony do wykonywania jakichkolwiek przewozów regularnych i nie ponosi odpowiedzialności za jego brak. Użyte przez ustawodawcę określenie "organy (...) mogą odmówić..." nie oznacza sankcjonowania sytuacji, w której przewóz może być wykonywany pomimo odmowy organu udzielającego zezwolenia. Jeżeli organ odmówi udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, to oczywiście przedsiębiorca nie ma prawa przewozów takich wykonywać.

Zaskarżone rozstrzygnięcia zawierają niezbędne elementy a ich uzasadnienia wskazują w sposób prawidłowy na podstawy faktyczne i prawne, które zostały w wystarczającym stopniu przytoczone i omówione.

Reasumując, zdaniem Sądy organy nie naruszyły przepisów postępowania tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. ani przepisów prawa materialnego wskazanych w skargach. Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 p.p.s.a. - tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanych sprawach Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.