Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 395/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 98 ust. 3,
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 395/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 1.02.2011 r. B. i J. B. wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za działki położone w obrębie ewidencyjnym[...], oznaczone w ewidencji gruntów numerami 167/17 o pow. 0,0919 ha, 167/18 o pow. 0,0923 ha, 167/19 o pow. 0,0916 ha, 167/20 o pow. 0,0817 ha, powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego decyzja Urzędu Rejonowego w [...] z dnia[...].

W wyniku podziału zatwierdzonego wyżej określoną decyzją, wydzielone działki, przeszły z mocy prawa na własność Gminy[...].

Pomiędzy Wójtem Gminy[...], a wnioskodawcami nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, dlatego w dniu 22.12.2011 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie z wniosku B. i J. B., jednocześnie zlecając wykonanie operatu szacunkowego, określającego wartość działek, które były przedmiotem wniosku. Operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 12.05.2012 r.

W dniu 20.09.2012 r. Starosta [...] wydał decyzję znak:[...], którą orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. i J. B. w łącznej wysokości 148.077,00 zł, za nieruchomości położone w obrębie ewidencyjnym[...], oznaczone w ewidencji gruntów numerami: 167/17 o pow. 0,0919 ha, 167/18 o pow. 0,0923 ha, 167/19 o pow. 0,0916 ha, 167/20 o pow. 0,0817 ha, powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 7.08.2012 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której przedstawiono założenia operatu, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, lecz przedstawiciel Gminy [...] zakwestionował, że zostały spełnione przesłanki przejęcia z mocy prawa tychże gruntów.

Starosta zwrócił uwagę, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] w części dotyczącej punktów 2 i 3 jako wydanych bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że uprawnienie organu dotyczyło wyłącznie zatwierdzenia projektu podziału. Orzeczenie w decyzji o przeznaczeniu powstałych z podziału działek, jak również o nabyciu na własność gminy gruntów bez odszkodowania, nie miało umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Rozstrzygnięcie tych kwestii w decyzji podziałowej nastąpiło bez podstawy prawnej.

W dalszej części organ stwierdził, że na podstawie planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...], który został opracowany dla południowej części działki nr 167 i przewidywał dla nieruchomości funkcję mieszkaniową i usługową oraz projektowane ulice lokalne, stwierdzono, że zagospodarowaniem objęto część gruntu przyległego do szosy o pow. 25310 m² z ogólnej powierzchni gruntu 45600 m². W osi drogi gruntowej projektuje się drogę lokalną z poprzecznymi ulicami równoległymi do szosy z projektowaną jej przebudową dla wyznaczenia jezdni dwupasmowej dla perspektywy, zgodnie z planem ogólnym i koncepcją komunikacji wsi[...].

Jeśli zatem plan realizacyjny, na który wyraźnie powołano się w decyzji podziałowej z 1992 r. przewidywał powstanie na tym terenie ulic lokalnych i jak wynika z decyzji o jego zatwierdzeniu - Wójt Gminy [...] działał przy jego sporządzaniu w oparciu o ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego terenu gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr XIX/113/87, za udowodnioną w ocenie organu uznać należy okoliczność przejęcia z mocy prawa przedmiotowych działek pod budowę ulic przeznaczonych do obsługi działek, powstałych w wyniku tego podziału.

Orzekający organ podkreślił również, że decyzja o podziale nieruchomości wydana została pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem skutki prawne dokonanego podziału oceniać należy w oparciu o przepisy tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Podkreślono przy tym, że dyspozycją powołanego przepisu objęte jest wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem pod budowę jakichkolwiek nowych ulic, jeżeli ulice te są przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości i są przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć ponadto w ocenie Starosty należy, że przesłanką dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 jest zgodność zamierzonego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego, a z obowiązującego w dacie podziału planu realizacyjnego, który powstał w oparciu o ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wynikało, iż działki za które wnioskowane jest odszkodowanie, przeznaczone zostały pod projektowane ulice lokalne.

W związku z powyższym, po przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające ustalenie odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Ponadto stwierdzono, że operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie organu, został przyjęty jako podstawa do ustalenia wysokości odszkodowania, ponieważ zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania, a ponadto wybór podejścia i metody wyceny oraz został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Operat wykonano z należytą starannością i rzetelnością, a przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości odzwierciedlają rzeczywiste ceny rynkowe na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy [...], zarzucając naruszenie prawa procesowego tj. art. 107 kpa poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie planu realizacyjnego, który nie jest aktem prawa miejscowego.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona odwołująca się wskazała, że naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 107 kpa należy rozumieć dwojako. Po pierwsze w podstawie prawnej organ I instancji wskazał na przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania, gdyż zakres czasowy obowiązywania ww. normy rozpoczyna się od 1 stycznia 1998 r., a zatem 6 lat po dokonaniu podziału nieruchomości, a tym samym ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje wydaniem decyzji bez podstawy prawnej.

Po drugie, w ocenie strony skarżącej wskazanie w podstawie prawnej art. 125 ust. 5 cyt. ustawy bez oznaczenia konkretnego przypadku zawartego w punktach od 1 do 3 omawianego przepisu, również skutkuje przyjęciem, iż decyzja administracyjna wydana została bez podstawy prawnej, gdyż każdy z wymienionych przypadków (od nr 1 do 3) jest od siebie niezależny i autonomiczny, stąd nie może być stosowany dowolnie lub zamiennie, zaś analiza treści zaskarżonej decyzji wskazuje, iż każdy z przypadków określony w art. 125 ust. 5 pkt 1-3 może być podstawą do jej wydania.

Naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 129 ust. 5 cyt. ustawy powstało w ocenie strony skarżącej na skutek ustalenia odszkodowania na podstawie planu realizacyjnego, który nie jest aktem prawa miejscowego i w tym kontekście za ukształtowaną i jednolitą należy uznać linię orzeczniczą wypracowaną na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1991 Dz. U. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), zgodnie z którą przykład m.in. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995 r., (sygn. akt III ARN 7/95, OSNP 1995/17/213) wydzielenie z nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pasa gruntu z przeznaczeniem na ogólnie dostępną drogę może nastąpić na wniosek właściciela nieruchomości i tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przebieg tej drogi. (por. wyrok z dnia 13 lutego 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, II SA/Bk 669/06), zaś wydzielenie gruntu - w trybie art. art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - i jego przejście na własność gminy może nastąpić, jeśli zostaną spełnione następujące przesłanki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga musi być publiczną i jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Wójta, analiza zgromadzonego materiału w sprawie pozwala w sposób jednoznaczny uznać, iż gminie [...] nie przysługuje tytuł prawny do powstałych działek nr 167/17, 167/18, 167/19 i 167/20, bowiem w dniu wydania decyzji podziałowej zgodnie z obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego terenu gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Nr XIX/113/87 Gminnej Rady Narodowej [...] z dnia 19 grudnia 1987 r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej (Nr 24, poz. 20 z dnia 30.12 1987 r.) nieruchomość znajdowała się w granicach ustalenia o symbolu A1MN+U i nie przewidziano tam przebiegu dróg publicznych.

Przyjęcie interpretacji rozszerzającej jaką zastosował organ I instancji prowadziłoby zdaniem strony odwołującej się, do niebezpiecznego precedensu polegającego na konieczności ustalenia i wypłaty odszkodowania w odniesieniu do każdej wydzielonej w tamtych czasach drogi, przy czym dla większości dzielonych wówczas nieruchomości obowiązywał plan realizacyjny, co w istocie prowadziłoby do zaburzenia polityki przestrzennej gminy w zakresie planowania i realizacji celów publicznych.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zauważył, że orzeczenie zatwierdzające podział nieruchomości zapadło w stanie prawnym określonym ustawą z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaś przepis art. 10 ust. 1 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału działek nr 167/17, 167/18, 167/19 i 167/20 stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3). Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5).

Dokonując wykładni art. 10 ust. 5 powołanej ustawy, zdaniem Wojewody należy rozróżni pojęcia "ulica" oraz "droga publiczna", gdyż ustawodawca posłużył się tylko tym pierwszym pojęciem, i nie zawarł przy tym jego definicji w ustawie z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast ustawa z dnia 21.03.1985 o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) zawiera zarówno definicję "drogi publicznej", jak i "ulicy", w konsekwencji czego należy uznać, iż na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r. jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne jest natomiast, by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (wyrok SN z dnia 06.04.2006 r., sygn. akt IV CK 418/05 oraz wyroki NSA: z dnia 06.08.2009 r., sygn. akt I OSK 1091/08 i z dnia 21.12.2009 r., sygn. akt I OSK 349/09, ONSAiWSA rok 2011, nr 2, poz. 40).

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że dla zastosowania art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r. w sprawie, w której decyzja o podziale nieruchomości została wydana przed dniem 1 stycznia 1995 r., to jest w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12.07.1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.), nie było konieczne, aby w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziany został przebieg ulicy na nieruchomości objętej podziałem, gdyż obowiązująca w dniu wydania tej decyzji ustawa z dnia 12.07.1984 r. o planowaniu przestrzennym nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne, a takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od dnia 1.01.1995 r. ustawie z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415). W ustawie z dnia 12.07.1984 r. o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5, dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 tej ustawy), jak i szczegółowego (art. 27) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawie tej nie było również znane pojęcie inwestycji celu publicznego, które wprowadzono dopiero w ustawie z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717).

W związku z powyższym, w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział (11.06.1992 r), w ocenie Wojewody nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie jednej z działek pod drogę czy ulicę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego konieczne było, aby w planie tym taka droga lub ulica została przewidziana (por. powołany wyrok NSA z dnia 21.12.2009 r., sygn. akt I OSK 349/09).

W celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu wydzielenia działki gruntu pod drogę, w ocenie organu odwoławczego należy odwołać się do przepisu art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu w dniu 20.03.1952 r., (Dz.U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 zm.), bowiem wskazana umowa międzynarodowa została ratyfikowana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, za uprzednią zgodą Sejmu, wyrażoną w ustawie, co oznacza w myśl art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, iż stanowi ona część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, mając pierwszeństwo przed ustawą w przypadku, gdy ustawy tej nie da się z nią pogodzić.

Wskazano, że powołany art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowi, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego, natomiast Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu dokonując wykładni wskazanego przepisu w uzasadnieniu wyroku z dnia 6.11.2007 r., w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce stwierdził, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod ogólnodostępną drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu powyższego przepisu. W takiej bowiem sytuacji, zdaniem Trybunału, właściciel pozostaje ograniczony w wykonywaniu swojego władztwa, gdyż może korzystać ze swej własności tylko i wyłącznie jako z drogi, przez co zostaje pozbawiony możliwości czerpania z niej innych korzyści. W niniejszej sprawie w sentencji decyzji podziałowej wyraźnie wskazano, iż działki nr 167/17, 167/18, 167/19, 167/20 wydzielone zostały pod drogę - dojazd; do wydzielonych działek.

W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że poprzez wydzielenie przedmiotowych działek, służących do obsługi komunikacyjnej innych nieruchomości, do której dostęp nie jest ograniczony, wnioskodawcy zostali ograniczeni w istotny sposób w korzystaniu z należącej do nich nieruchomości, co oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego I Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Jednocześnie odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku możliwości zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda wskazał, iż ocena zaistnienia skutków prawnych w postaci odjęcia prawa własności może być dokonana tylko na gruncie tej regulacji prawnej, na podstawie której orzeczono o podziale i tak też Starosta [...] uczynił. Jednocześnie w podstawie prawnej decyzji organ I instancji nie mógł zawrzeć zapisów nieobowiązującej ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz oprzeć ją musiał na obowiązującej w dacie ustalania odszkodowania ustawie z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż przyjęty przez Starostę [...] jako dowód w sprawie operat szacunkowy, zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania; wybór podejścia i metody wyceny oraz został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony, a sporządzona opinia zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości.

W skardze do sądu Wójt Gminy [...] wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając naruszenie następujących przepisów:

• prawa materialnego: art. 129 ust. 5 pkt 3 i z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. zwanej dalej ugn) w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1991 r., Dz. U. Nr 30, poz.127 z późn. zm.) poprzez ustalenie odszkodowania pomimo braku ustawowych przesłanek do ich zastosowania,

• art. 98 ust. 3 ugn w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanym dalej kpa), poprzez przyjęcie art. 98 jako normy prawnej obowiązującej w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości,

• art. 129 ust. 5 ugn w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - k.p.a., poprzez przyjęcie art. 129 ust. 5 bez wskazania, który z trzech przypadków w tej normie określonych znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów strona skarżąca podniosła, iż naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 powstało na skutek ustalenia odszkodowania na podstawie planu realizacyjnego, który nie jest aktem prawa miejscowego i w tym kontekście za ukształtowaną i jednolitą należy uznać linię orzeczniczą wypracowaną na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1991 Dz. U. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), przywołaną już uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Ponad argumentację przedstawioną już ww. odwołaniu, strona skarżąca dodała, iż obowiązująca w dacie wydania decyzji podziałowej ustawa o drogach publicznych przewidywała istnienie dróg wewnętrznych. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie), powinny być albo oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo ulec likwidacji. Istniały i wciąż istnieją instrumenty prawne w postaci służebności gruntowych, w tym drogi koniecznej, przez prywatne grunty. Tym samym nie każde wydzielenie działek pod drogę musi być obarczone skutkiem wypłaty odszkodowania.

Zwrócono też uwagę, że pismem z dnia 25 maja 2011 r. Wójt Gminy [...] poinformował Starostę [...] o przeznaczeniu wynikającym z ww. planu (A1 MN+U), jednak dowód ten z przyczyn niezrozumiałych nie został uwzględniony w niniejszym postępowaniu. Ponadto w ślad za odwołaniem od decyzji organu I instancji przekazano wypis i wyrys z ww. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenu gminy[...], lecz w zaskarżonej decyzji w żadnej mierze nie odniesiono się do przedstawionego dowodu.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, wskazania lokalizacyjne zawierają informacje wynikające z planów społeczno-gospodarczych i planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczące miejscowości lub miejsca, na którym inwestycja może być realizowana oraz warunki jej realizacji, a ponadto dla inwestycji liniowych - przebieg trasy inwestycji, jednak w ocenie strony skarżącej organy obu instancji, powołując się na ustalenia planu realizacyjnego, jako jedynego wyznacznika w zakresie wywłaszczenia i odszkodowania nie zbadały, czy jego wydanie poprzedzone zostało wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub też wydaniem wskazań lokalizacyjnych (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 13 listopada 1986 r. SA/Kr 782/86, zgodnie którym "plan realizacyjny inwestycji, o jakim mowa w art. 20 i następnych ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), nie może być zatwierdzony przez organ administracji przed wydaniem przez właściwy organ decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wymaganej przez art. 35 i następne ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185).)".

Ponadto skarżąca strona zwróciła uwagę, że o ile organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odwołał się do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to należy jednak podkreślić, że konwencje międzynarodowe zawierają uregulowania ogólne, a przepisy danego kraju konkretyzują je w ustawach. Tym samym regulacje zawarte w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w ustawie o gospodarce nieruchomościami są wyrazem woli ustawodawcy w przedmiotowym zakresie.

Zdaniem Wójta Gminy [...] organ II instancji cytując art. 1 ww. Konwencji sam wskazał na fakt, iż pozbawienie własności może nastąpić w interesie publicznym i na warunkach określonych przez ustawę, a cytowane ustawy jak i wynikające na ich podstawie orzecznictwo sądowe, które w wystarczającym zakresie zostało już przytoczone, doskonale odczytało intencje sygnatariuszy Konwencji z interpretacją pojęcia "w interesie publicznym" łącząc to pojęcie z celami publicznymi określanymi w aktach prawa miejscowego, dlatego reasumując, cel publiczny musi być skonkretyzowany w akcie polityki przestrzennej gminy, a jeśli w określonych w ustawie przypadkach doszło do wywłaszczenia, czy też nabycia z mocy prawa - za słusznym odszkodowaniem. Tyle tylko, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy [...] opisanej na wstępie części nieruchomości, a postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania w ocenie strony skarżącej jest bezprzedmiotowe.

Niezależnie od powyższego podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie, w podstawie prawnej organ I instancji wskazał na przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania, gdyż zakres czasowy obowiązywania ww. normy rozpoczyna się od 1 stycznia 1998 r., a zatem 6 lat po dokonaniu podziału nieruchomości. Tym samym ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje wydaniem decyzji bez podstawy prawnej

Ponadto zwrócono też uwagę, że wskazanie w podstawie prawnej art. 129 ust. 5 cyt. ustawy bez oznaczenia konkretnego przypadku zawartego w punktach od 1 do 3 omawianego przepisu, również skutkuje przyjęciem, iż decyzja administracyjna wydana została bez podstawy prawnej, gdyż każdy z wymienionych przypadków (od nr 1 do 3) jest od siebie niezależny i autonomiczny, stąd nie może być stosowany dowolnie lub zamiennie, a analiza treści skarżonej decyzji wskazuje, iż każdy z przypadków określony w art. 129 ust. 5 pkt 1-3 może być podstawą do jej wydania.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena prawidłowości decyzji Wojewody[...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty[...], o ustaleniu na rzecz B. i J. B. odszkodowania w łącznej kwocie 148.077 zł. za grunty powstałe w wyniku podziału, zatwierdzonego decyzją Urzędu Rejonowego w [...] z 11 czerwca 1992 r., położone w [...] oznaczone w ewidencji gruntów: numerami 167/17, 167/18, 167/19,167/20 o powierzchni odpowiednio 0,0919 ha,0,0923ha, 0,0916 ha, 0,0817 ha wydzielone pod drogi.

Przepisy art. 10 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), które stanowiły podstawę wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]r. przewidywały, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1) oraz dokonuje się on na podstawie decyzji, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3). W takiej sytuacji "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." (ust. 5).

Stosownie zatem do postanowień powołanego art. 10 ust. 5 ustawy, działki wydzielone pod budowę ulic, przeszły na własność Gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Z tym momentem wnioskodawcy przestali być właścicielami ww. działek. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie miał kompetencji do orzekania o własności, natomiast jego rzeczą było wskazanie działki wydzielanej pod ulicę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Po 1435/87, ONSA 1988/2/53; podobnie Sąd Najwyższy wyroku z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05, Lex Omega nr 398461). Sama decyzja organu administracji publicznej zezwalająca na podział i zatwierdzająca jego projekt, jeżeli wskazywała działkę pod budowę ulicy w trybie art. 10 ust. 5 ustawy, stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności przysługującego gminie (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 1 września 1993 r., sygn. akt III CZP 84/93).

Artykuł 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z 29 marca 1993 r., sygn. akt W 13/92 (Dz. U. z 1993 r., Nr 17, poz. 126), Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Pogląd wiążący wydzielenie działki pod budowę nowych ulic na podstawie 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z przeznaczeniem ich do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości został zaakceptowany również przez Sąd Najwyższy (zob. wyrok z dnia 7 sierpnia 1996 r., III ARN 28/95, OSNP 1997/5/65).

Ratio legis rozwiązań wprowadzonych w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zaprezentowano w cytowanym już wyroku Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05.

Podzielając wyrażone w przywołanych wyrokach poglądy, w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy przy interpretacji użytego w powyższym przepisie pojęcia "ulic", w powiązaniu z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), mieć na uwadze charakter ulic jako dróg ogólnodostępnych przy czym wydzielenie działki pod ulicę nie jest równoznaczne z tym, że droga ta musi zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych. W konsekwencji należy uznać, że na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wystarczającą przesłanką do przejścia za odszkodowaniem na gminę własności działki było przeznaczenie tej działki powstałej w wyniku podziału pod budowę ulicy i ważne jest, by ulica miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyżej wskazanym wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1091/08).

Z chwilą wydzielenia gruntu pod budowę ulic doszło do przejścia tak powstałych nieruchomości ex lege na własności gminy. W tych okolicznościach powołanej przez skarżącą linii orzeczniczej co do wymogu zakwalifikowania działki do kategorii drogi, Sąd nie podziela.

Istotne jest na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 marca 1993 r. W 13/92 by, sformułowanie "pod budowę ulic", rozumieć jako budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału.

Wyjaśnienia zatem w niniejszej sprawie wymaga, czy wszystkie działki zostały wydzielone pod budowę nowych ulic czy z przeznaczeniem na już istniejące. Konieczna jest też ocena wydzielonych działek z przedstawionego powyżej punktu widzenia.

Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej, że dla zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) w sprawie, w której decyzja o podziale nieruchomości została wydana przed dniem 1 stycznia 1995 r., to jest w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.), konieczne było, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawierał przebieg ulicy, pod której budowę została wydzielona działka. Taki warunek nie wynika z treści ust. 1 wskazanego artykułu, gdyż mowa jest w nim tylko o tym, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...]r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie decyzja ta nie została wzruszona.

W konsekwencji zarzuty w tym przedmiocie są nieuzasadnione.

Dotyczy to również kwestionowania na obecnym etapie ustaleń planu realizacyjnego.

Jak słusznie zauważył organ obowiązująca w dniu wydania decyzji podziałowej ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415). Natomiast w ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5, dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 tej ustawy), jak i szczegółowego (art. 27) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawie tej nie było również znane pojęcie inwestycji celu publicznego, które wprowadzono dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). W związku z powyższym należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział (11 czerwca 1992 r.) nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie działek pod drogę czy ulicę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego konieczne było, aby w planie tym taka droga lub ulica została przewidziana.

Dodatkowo można też wskazać, w tym kontekście na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - "LEX" nr 318591), który można uznać za pewną wskazówkę interpretacyjną. W orzeczeniu tym Trybunał uznał, że jeżeli sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał stwierdził, że "przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości". Powyższy wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka zapadł na gruncie prawa międzynarodowego (art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności) i w kontekście art. 93 i 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jest on aktualny również na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonanego podziału nieruchomości, w tym wydzielenia działek pod budowę ulic, nie budzi wątpliwości w świetle ostatecznej i dotychczas niewzruszonej decyzji podziałowej. Wymaga natomiast zbadania, czy tak wydzielone drogi stanowią jedynie drogi konieczne, służące wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy też mają one charakter ogólnodostępny jako ulice będące elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych. Wówczas spełniona byłaby przesłanka do przejścia takich działek jako ulic z mocy samego prawa na własność gminy za odszkodowaniem.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ww. ustawy, organ ustala odszkodowanie za działki przeznaczone pod ulice na rzecz dotychczasowego właściciela według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przedmiotowe odszkodowanie nie zostało ustalone pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zatem do jego ustalenia mają zastosowanie zasady przyznawania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, określone w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 130 u.g.n. stanowi natomiast, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zasadę tę potwierdza § 36 ust.1 i 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy czym stan nieruchomości, z których wydzielono działki przeznaczone pod drogi publiczne, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Skoro nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przejęte działki, zatem kwestia ustalenia odszkodowania podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Nie można jednak nie dostrzegać faktu, że wprawdzie z jednej strony regulacja z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, skutkowała quasi wywłaszczeniem, a więc w myśl ogólnych zasad winna służyć celom publicznym, to wydzielenie ulic następowało w interesie właścicieli działek powstałych z podziału nieruchomości. To z ich woli i inicjatywy doszło do podziału. Natomiast zgodnie z art. 115 ust. 1 u.g.n. wszczęcie właściwego postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa własności, przy czym jest możliwe tylko w celu realizacji celu publicznego i gdy prawa te nie mogą być nabyte przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy. Wtedy w pierwszej kolejności zastosowanie znajduje tryb cywilnoprawny, a dopiero w razie niemożności jego zastosowania, podmiot publicznoprawny może zastosować tryb wywłaszczeniowy. W każdym jednak przypadku decyzja podmiotu publicznoprawnego o podjęciu działań zmierzających do nabycia nieruchomości (również w drodze wywłaszczenia) jest decyzją swobodną i niezależną od woli osób trzecich.

Projekt podziału nieruchomości, w konsekwencji którego doszło do wydzielenia spornych działek "pod budowę ulic", dokonano na wniosek właścicieli. Trudno zatem zrównać sytuację wnioskodawców z osobami wywłaszczonymi wobec których podjęto działania wbrew ich woli. W pojęciu "wywłaszczenie" mieści się przymusowe odebranie komuś własności. W rozpoznawanej sprawie właściciele nie zostali przymuszeni do takiego podziału nieruchomości, który byłby spowodowany koniecznością budowy ulicy na ich działkach, ale na skutek zmian gruntowych wynikających z ich swobodnej woli. To wymaga zatem nieco odmiennego podejścia do ustalenia rekompensaty za nieruchomości przeznaczone pod budowę ulic.

Z decyzji podziałowej wynika ponadto, że właściciele złożyli oświadczenie w przedmiocie odszkodowania, co było podstawą ustalenia przejścia własności działek na rzecz gminy bez odszkodowania. Wprawdzie decyzję w tej części usunięto z obrotu z powodu stwierdzenia jej nieważności, tym niemniej oświadczenie właścicieli zostało złożone. Takie oświadczenie niewątpliwie nie może być traktowane jako rezygnacja z odszkodowania, skoro jego jeszcze nie przyznano, jednak w ocenie Sądu mogłoby być rozpatrywane jako rezygnacja z wierzytelności przyszłej. Skoro dopuszczalne jest rozporządzanie wierzytelnością przyszłą w ramach np. cesji wierzytelności przyszłej to możliwa wydaje się również rezygnacja z wierzytelności przyszłej. Jest to jednak sfera dotycząca składania oświadczeń woli, której tutejszy sąd nie może przesądzić, zwłaszcza nie znając treści oświadczenia woli właścicieli.

Zasady ustalania odszkodowania zostały określone w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Równocześnie ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej powyżej ustawy).

W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.(Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Zgodnie z § 36 ust. 1 i § 36 ust. 6 pkt 2 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte pod drogi określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji a ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Sam operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji, który choć nie jest uprawniony do jego kontrolowania w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedłożony operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a.

Analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazuje, że organy administracji publicznej dokonały wadliwej oceny przedłożonego operatu szacunkowego, co z kolei skutkowało wadliwością wydanej decyzji.

Jak uprzednio wskazano, w świetle art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dokonując wyceny nieruchomości, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji. Ustawa o gospodarce nieruchomości wskazuje przy tym, że pod pojęciem stanu nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Jak wyjaśnia się w doktrynie w pojęciu stanu nieruchomości mieszczą się więc trzy zasadnicze elementy: stan faktyczny na nieruchomości, stan prawny nieruchomości oraz stan faktyczny otoczenia (M. Wolanin [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2011, s. 983). Niewątpliwie celem powyższej regulacji było zapewnienie, aby wypłacone odszkodowanie służyło zrekompensowaniu utraty wartości prawa własności, określonej wartością samej nieruchomości w dniu dokonania podziału. Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pozbawienie prawa własności jest możliwe jedynie w przypadku wypłaty słusznego odszkodowania, a więc odszkodowania sprawiedliwego, czyli ekwiwalentnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 1990 r. sygn. akt K 1/90, OTK 1990 Nr 1, poz. 2).

W świetle przywołanych powyżej przepisów obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego było dokonanie wyceny nieruchomości wydzielonych pod drogę przy uwzględnieniu stanu nieruchomości (stanu faktycznego) istniejącego w dacie ich podziału.

Obowiązkiem rzeczoznawcy było dokonanie wyceny nieruchomości jako nieruchomości drogowej, a nie jako nieruchomości według pierwotnego przeznaczenia. Rzeczoznawca wskazała, że na terenie gminy występują transakcje nabycia gruntów pod drogi; w przewadze pod drogi wewnętrzne. Uzyskiwane ceny transakcyjne za zakup dróg wewnętrznych jak i za sporadycznie nabywane grunty pod nowe drogi publiczne, są znacznie niższe nie ceny nieruchomości o funkcji przeważającej wśród gruntów przylegających do tych dróg. Transakcji tych jest mniej i ceny są niższe od wartości gruntów o funkcjach przeważających wśród gruntów przyległych. To zdaniem rzeczoznawcy uniemożliwia określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych. Z tego względu rzeczoznawca zastosowała zasadę korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., przywołując aktualny sposób użytkowania. W efekcie rzeczoznawca majątkowy, a wraz z nim organy administracji publicznej uznały, że skoro ustawodawca dopuszcza wycenę nieruchomości przeznaczonych pod drogi na podstawie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych a transakcji drogowych jest mniej oraz ceny takich nieruchomości są niższe, to są podstawy do odstąpienia od obowiązującej zasady.

W ocenie Sądu stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie.

W § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. prawodawca przesądził, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle treści tego przepisu przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową pierwszeństwo ma porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wówczas powstaje możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania.

Stosowane w wycenie podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), a przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

W myśl definicji legalnej, zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Chcąc przyjąć założenie, iż dana nieruchomość o przeznaczeniu drogowym nie może być uznana za nieruchomość podobną ze względu na różnicę w wielkości w stosunku do nieruchomości wycenianej, rzeczoznawca winien wykazać, iż w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, ich wielkość ma wpływ na wartość rynkową.

Powyższego w niniejszej sprawie nie wykazał rzeczoznawca dokonujący wyceny, który odrzucił możliwość dokonania wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym i jednocześnie nie przedstawił uzasadnionych okoliczności pozwalających na wyłączenie ustalonej zasady.

Okoliczność, iż liczba transakcji drogowych jest mniejsza, nie stanowiła przesłanki do odstąpienia od zasady, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych.

Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Na taką przeszkodę rzeczoznawca nie wskazał.

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem rzeczoznawcy było więc w pierwszej kolejności dokonanie analizy transakcji dokonanych na rynku lokalnym i ewentualnie regionalnym pod kątem ustalenia, czy występują na nich transakcje mające za swój przedmiot nieruchomości przeznaczone pod drogi. W operacie brak przy tym wskazania chociażby ogólnego opisu tych transakcji, co uniemożliwia zweryfikowanie w tym zakresie prawidłowości stanowiska rzeczoznawcy. W szczególności z operatu nie wynika czy i ile takich transakcji faktycznie on zbadał.

Stąd też operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy ustalenia jej wartości.

Odjęcie własności lub prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. może nastąpić, zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., jedynie za odszkodowaniem, co jest zgodne z wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji zasadą dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowiąc za nią rekompensatę.

Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (j.t. Dz. U. z 1976 r., nr 7, poz. 36 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 75, poz. 444), dalej dawna Konstytucja, Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r., K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6.1990 r., K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia).

W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20.7.2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który – w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r., K 1/91, OTK 1991/1/4).

W tym kontekście należałoby też ocenić stanowisko wnioskodawców o podział nieruchomości dotyczące rezygnacji z odszkodowania. Czy dotyczyło ono rezygnacji z odszkodowania czy rezygnacji z wierzytelności przyszłej czy zakresu satysfakcjonującego odszkodowania. W pojęciu ochrony i prawa własności mieści się bowiem nie tylko swoboda rozporządzania tym prawem, ale w konsekwencji także ewentualnymi przyszłymi wierzytelnościami z tym prawem związanymi.

W świetle powyższego a przede wszystkim, że odszkodowanie w niniejszej sprawie jest skutkiem działania wnioskodawców, którzy dokonując podziału mieli na uwadze własny interes i wolną wolę, zupełnie nieuprawnionym jest zastosowanie przez rzeczoznawcę zasady korzyści motywowanej zasadami wyceny stosowanymi przy właściwym wywłaszczeniu.

Należy także zwrócić uwagę, że normodawca konstytucyjny dopuszcza limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji.

Z drugiej strony niewątpliwie dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, trzeba powołać art. 1 Protokołu nr 1 (Dz. U. z 1995 r., nr 36 poz. 175/1) do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Także dokonując wykładni powołanego przepisu prawa europejskiego w kontekście art. 98 ust. 3 u.g.n., winno się mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy mieć na uwadze przy ustalaniu odszkodowania zróżnicowanie sytuacji podmiotów, którzy podejmują działania, mając na uwadze swój własny interes z tymi, którzy zostali pozbawieni prawa własności w ramach wywłaszczenia.

Organ odwoławczy ponownie przeprowadza postępowania administracyjne pod względem merytorycznym. Zbiera materiał dowodowy i dokonuje jego ponownej całościowej oceny zgodnie z art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Niedostrzeżenie w postępowaniu odwoławczym uchybień organu I instancji dotyczących zebrania kompletnego materiału dowodowego oraz oceny dowodów i przydatności pozyskanej przez ten organ opinii rzeczoznawcy majątkowego dla poczynienia podstawowych ustaleń faktycznych w sprawie powoduje, że uchyleniu podlega nie tylko zaskarżona decyzja, ale i decyzja ją poprzedzająca.

W świetle stwierdzonych wad operatu szacunkowego, koniecznym będzie uzyskanie kolejnego operatu szacunkowego ewentualnie przekonywujące wykazanie braku możliwości ustalenia odszkodowania w oparciu o ceny transakcyjne za nieruchomości przeznaczone pod drogi.

Sąd podziela co do zasady stanowisko, iż ocena zaistnienia skutków prawnych w postaci odjęcia prawa własności może być dokonana tylko na gruncie tej regulacji prawnej, na podstawie której orzeczono o podziale. Niedopuszczalne zaś byłoby oparcie tej oceny o stan prawny obowiązujący w czasie ustalania odszkodowania. W dniu podziału na własność gminy przechodziły "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem" (art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n.). W dacie ustalania odszkodowania obowiązywała regulacja art. 98 ust. 1 u.g.n. wskazująca, iż tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, w tym gminne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy.

W tym kontekście zarzut skarżącej Gminy, o braku podstawy prawnej do działania organu pozostaje nieuprawniony. Organ prawidłowo przyjął, że wobec odjęcia prawa własności do nieruchomości (gdy strony nie doszły do porozumienia co do wysokości odszkodowania) należy ustalić je w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n., czyli według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Zasadnie organ przyjął, iż skutki prawne w postaci odjęcia prawa własności działek wydzielonych pod ulice nastąpiły pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna i tym samym zarzuty skarżącej Gminy odnoszące się do powyższej decyzji nie mogły być skutecznie podnoszone w przedmiotowym postępowaniu.

Przejęcie własności gruntu pod drogę w związku z podziałem nieruchomości stanowi swoistą formę wywłaszczenia, gdyż dotychczasowy właściciel doznaje ograniczenia swego konstytucyjnego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP), zatem co do zasady, iż niezależnie od tego jaki charakter mają drogi, powstałe w wyniku podziału nieruchomości, zasadne jest przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach. Należy jednak mieć na uwadze przy ustalaniu odszkodowania wskazane przez sąd okoliczności.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku, a o kosztach rozstrzygnięto w myśl art. 200 p.p.s.a.