Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1498/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 16 a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2013 r. nr: [...] orzekł z wniosku K. W. o odmowie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Jako postawę prawną decyzji wskazano art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j: Dz.U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przywołał treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przedstawiono przebieg postępowania w sprawie. Organ pierwszej instancji ustalił, że w niniejszej sprawie kwota dochodu na osobę w rodzinie wyniosła 631,51 zł, a tym samym nie zostało spełnione ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 623,00zł na osobę.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła K. W. podnosząc, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca przyznania wnioskowanego świadczenia jest dla niej krzywdząca. Wskazała na sytuację zdrowotną ojca oraz na wydatki związane z codzienną opieką nad ojcem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 października 2013 r., nr: [...], działając na podstawie art. 3, art. 5 ust. 4, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych została znowelizowana ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) zwaną dalej "ustawą nowelizującą", która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., z wyjątkiem art. 1 pkt 5 lit. c, który wszedł w życie z dniem 1 lipca 2013 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła wiele zmian w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w zakresie zasad ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto wprowadziła nowe świadczenie opiekuńcze - specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1).

Kolegium podkreśliło, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. kwoty 623 zł) . Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Przy czym w myśl art. 16 a ust. 4 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym mowa w ust. 2, uważa się dochód następujących członków rodziny: w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia: a) osoby wymagającej opieki, b) małżonka osoby wymagającej opieki, c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia - z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Stosownie zaś do postanowień ust. 3 powołanego przepisu w przypadku, gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazano, że brak było możliwości objęcia odwołującej się pomocą w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego właśnie z uwagi na okoliczność, że przekroczono dochód na jedną osobę w rodzinie.

Kolegium podniosło, że osobami, których dochód brany jest pod uwagę w rozstrzyganej sprawie są: K. W. oraz S. S. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy ilekroć mowa o dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Tym samym rokiem bazowym (poprzedzającym okres zasiłkowy), który brany jest pod uwagę w rozważanej sprawie jest rok 2011, bowiem aktualny okres zasiłkowy to okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. Zatem należy ustalić dochody wskazanych osób w 2011 r.

Tym samym dochodem, który brany jest pod uwagę przy obliczaniu kryterium dochodowego pozostaje wyłącznie dochód ojca odwołującej się S. S., z uwagi na fakt że K. W. nie uzyskała dochodu w 2011 r.

Z dołączonego do akt sprawy zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego wynika, że w roku podatkowym 2011 r. dochód S. S. wyniósł 17.206,90 zł. Po odliczeniu podatku należnego oraz składek potrąconych na ubezpieczenie zdrowotne do obliczeń przyjęto dochód w kwocie 15.156,30 zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł więc 1263,02 zł (tj. 15156, 30 : 12), a miesięczny dochód na jednego członka rodziny wynosi wobec tego 631,51 zł (1263,02:2 osoby). Dochód ten przekracza kryterium dochodowe wynoszące 623,00 zł.

Kolegium wyjaśniło, że decyzja w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami współżycia społecznego w sytuacji nawet ciężkich okoliczności życiowych. Ustawodawca nie zdecydował się bowiem na zamieszczenie w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wyżej przepisach, nie pozostawił tym samym organom prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2013 r., nr: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. W. wskazując na swoją ciężką sytuację materialną, a także na stan zdrowia ojca, który wymaga całodobowej opieki. Skarżąca wskazała na okoliczność, że świadczenie emerytalne jej ojca uległo od sierpnia 2013 r. obniżeniu i aktualnie wynosi 1126, 43 zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest przez Sąd pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2013 r., nr: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd w procesie kontroli bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały sformułowane w art. 16a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem zasiłek specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio.

Jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawa wskazuje, że zasiłek ten nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów; c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Należy stwierdzić, że prawidłowe jest ustalenie Kolegium, że w sprawie zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanego przez skarżąca świadczenia. Zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio". Kwota o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy to kwota 623 zł, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959).

Z art. 3 pkt 2a ustawy wynika, że dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Z kolei okres zasiłkowy to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 ustaw). Wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego został przez skarżącą złożony w dniu 31 lipca 2013 r., a zatem trafnie uwzględniono dochód z roku 2011.

Zgodnie z art. 16a ust. 4 pkt 2 ustawy za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym mowa w ust. 2, uważa się - w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia - dochód następujących członków rodziny: a) osoby wymagającej opieki, b) małżonka osoby wymagającej opieki, c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia - z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Z trafnych ustaleń organu opartych na zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, że na dochód "rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki" składa się dochód S. S., który w 2011 r. wyniósł 17.206,90 zł. K. W. nie uzyskała dochodu w 2011 r. Z dołączonego do akt sprawy zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 9 sierpnia 2013 r. wynika, że w roku podatkowym 2011 r. dochód S. S. wyniósł 17.206,90 zł. Po odliczeniu podatku należnego (502 zł) oraz składek potrąconych na ubezpieczenie zdrowotne (1548,6 zł) do obliczeń przyjęto dochód w kwocie 15.156,30 zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł więc 1263,02 zł, a zatem miesięczny dochód na jednego członka rodziny wynosił 631,51 zł. Dochód ten przekracza kryterium dochodowe wynoszące 623,00 zł. Zaistniała zatem po stronie skarżącej negatywna przesłanka, która uniemożliwiała przyznanie jej wnioskowanego świadczenia.

Zauważyć przy tym trzeba, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 16a ust. 3 ustawy, zgodnie z którym "w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje". Należy bowiem zauważyć, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym, skoro został wprowadzony dopiero od dnia 1 stycznia 2013 r. Należy zwrócić uwagę, że cytowany wyżej przepis posługuje się zwrotem "...specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym", a nie zwrotem "...specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwałby w poprzednim okresie zasiłkowym".

Powyższe okoliczności uniemożliwiały przyznanie skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zatem zaskarżona decyzja odmawiająca tego świadczenia jest zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy nie był zobligowany do badania pozostałych przesłanek uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż ustalenia w tym zakresie nie miałyby wpływu na wynik sprawy. W świetle przytoczonych wyżej przepisów nie mogły mieć również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności podnoszone w skardze do sądu administracyjnego związane z aktualną sytuacją materialną skarżącej.

Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.