Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1637/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2137
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - t.j.
article: art. 5a ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.  183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 261/20 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia budżetu gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 sierpnia 2020r., sygn. akt I SA/Rz 261/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "Gmina", "skarżąca") na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie (dalej też: "RIO", "organ odwoławczy", "organ nadzoru") z [...] lutego 2020r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały budżetowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie uchwałą z [...] lutego 2020r., stwierdziła nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2020r. w części dotyczącej zaplanowania w ramach budżetu obywatelskiego wydatku w kwocie 1 354.610,72 zł na sfinansowanie zadania pod nazwą "[...]" (dalej: "Projekt"). W ocenie organu nadzoru Projekt został wybrany do realizacji z naruszeniem § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 pkt 2, 5 i 8 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2019r. w sprawie budżetu obywatelskiego Miasta [...] (dalej: "uchwała w sprawie budżetu obywatelskiego") w zw. z art.5a ust.7 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art.216 ust.2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019r., poz. 869 ze zm., dalej: "u.f.p."). W punkcie II uchwały ustaliła budżet Miasta [...] w części dotkniętej nieważnością.

W uzasadnieniu uchwały organ nadzoru stwierdził, że szacunkowe koszty realizacji Projektu ([...] zł) przekraczały o [...] zł kwotę wydatków budżetu obywatelskiego przeznaczonego na tzw. "[...]" ([...] zł), a ponadto Projekt zakładał poniesienie nakładów na nieruchomość, do której osoba trzecia posiada tytuł prawny i wytworzenie infrastruktury na nieruchomości, co do której Miasto [...] nie ma możliwości złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, sprzeczne jest z § 7 ust. 1 pkt 2, 5 i 8 uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego.

Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Oddalając skargę na powyższą uchwałę wskazanym na wstępie wyrokiem z 4 sierpnia 2020r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że nie jest sporne, że w chwili wyboru projektu do dofinansowania, szacunkowy koszt realizacji projektu ([...]zł) przekraczał maksymalną kwotę przeznaczoną na dany typ projektów ([...]zł), a ponadto zakładał ponoszenie nakładów na nieruchomość, do której osoba trzecia ([...]) posiada tytuł prawny. W ocenie WSA zasadnie organ uznał, że projekt został wybrany z naruszeniem zasad określonych w uchwale Nr [...] Rady Miasta [...], a w konsekwencji jego finansowanie nie powinno być uwzględnione w uchwale budżetowej, co wynika wprost z treści art. 5a ust. 4 u.s.g. WSA wskazał, że wartość Projektu uległa zmianie dopiero po ponownej weryfikacji, która nie była dopuszczalna. WSA zaznaczył, że budowa oświetlenia ulicznego wzdłuż alejki na cmentarzu parafialnym w [...] figuruje w ostatecznej wersji Projektu, a zmiana tej części zadania polegała na zmniejszeniu liczby projektowanych słupów oświetleniowych i opraw z 16 na 6. W ocenie Sądu I instancji wskazanie w uchwale nadzorczej innych projektów do sfinansowania było konsekwencją usunięcia projektu ‘[...]". Organ nadzoru uwzględnił przy tym preferencje mieszkańców umieszczając w budżecie te projekty, które kolejno zdobyły największą liczbę głosów.

W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie Nr [...] z [...] lutego 2020r. w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały Nr [...] Rady Miasta Tarnobrzega z [...] stycznia 2020r. – uchwały budżetowej Miasta [...] na rok 2020r. Gmina wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego za dwie instancje wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 7 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej uchwały, kiedy ujawniono, iż przy statuowaniu uchwały w charakterze sprawozdawcy orzekał członek kolegium, co do którego ujawniły się fakty podważające niezawisłość i kierowanie się przy orzekaniu jedynie przepisami ustaw.

II. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to:

2) art. 5a ust. 4 u.s.g. przez nieuzasadnioną eliminację z budżetu Projektu i usunięcie z uchwały budżetowej wydatków zaplanowanych na jego sfinansowanie pomimo jednoznacznej normatywnej dyspozycji zakazu usuwania lub zmiany z ustawy budżetowej w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego oraz nieuzasadnione zakwestionowanie prawomocnego zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...], zmienionego prawomocnym zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr [...] w zakresie ostatecznego przeznaczenia kwoty na realizację budżetu obywatelskiego na 2020 rok,

3) błędną wykładnię § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 pkt. 2, 5 i 8 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2019r. w sprawie budżetu obywatelskiego Miasta [...] w związku z art. 5a ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, kiedy:

- Rada Miasta [...] uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2020 roku przyjęła finansowanie projektu [...] – [...] - zmienionego w zakresie wykluczenia realizacji zadania na terenie cmentarza parafialnego,

- Prezydent Miasta [...] zarządzeniem nr [...], zmienionym zarządzeniem nr [...] ostatecznie przeznaczył kwotę na realizację budżetu obywatelskiego na 2020 rok w wysokości [...] zł., która to kwota została ustalona w uchwale budżetowej na finansowanie projektu [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z 28 maja 2021r. skarżąca w kontynuacji zarzutów złożyła nowe, dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie NSA wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego zarządzeniem z 26 marca 2021r. p.o. Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o ww. przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony postępowania.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. W kontekście odnoszącym się do zasady związania granicami skargi kasacyjnej wskazanemu rozwiązaniu towarzyszy założenie, aby stan zarzutów kierowanych przeciwko wyrokowi sądu administracyjnego I instancji był wyraźnie określony i stabilny w czasie, zaś strona na poparcie tak zgłoszonych zarzutów mogła przedstawiać inne niż dotychczas argumenty. Muszą to być jednak nowe argumenty na rzecz przedstawionych zarzutów (konkretnych okoliczności prawnych), nie zaś nowe zarzuty, choćby dało się je ogólnie powiązać z przepisami prawa, na tle których zostały przedstawione. W przeciwnym razie granice skargi kasacyjnej byłyby płynne, zaś zainteresowane strony mogłyby podnosić zupełnie nowe okoliczności prawne nawet na rozprawie, co z pewnością nie byłoby zgodne z ustrojowym modelem sądowoadministracyjnego postępowania odwoławczego. Stąd też za uzasadniony uznać należy wniosek, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2011r., sygn. akt II GPS 2/08). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności z przedstawionymi powyżej konsekwencjami tego stanu rzeczy i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2018r., II GSK 2113/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przedstawionych uwag wprowadzających, stanowiska pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie zaprezentowanego piśmie procesowym z dnia 28 maja 2021r. jako dodatkowe (nowe) uzasadnienie podstaw kasacyjnych, nie można było uznać za "przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych", o którym mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego pisma sformułowano bowiem w istocie dodatkowo nowy zarzut naruszenia zasady proporcjonalności, którego nie zgłoszono w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej. W tym kontekście należy ponadto wyjaśnić, że przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., które sąd kasacyjny bierze pod uwagę z urzędu, dotyczą postępowania jedynie sądowego, a nie postępowania przed organami administracji (postanowienie NSA z 6 maja 2005r., sygn. akt II OSK 90/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 10 maja 2011r., sygn. akt II OSK 802/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącej, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

W skardze kasacyjne sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, jednakże w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 7 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej uchwały, kiedy ujawniono, że przy statuowaniu uchwały w charakterze sprawozdawcy orzekał członek kolegium, co do którego ujawniły się fakty podważające niezawisłość i kierowanie się przy orzekaniu jedynie przepisami ustaw.

Niewątpliwie przejrzystość, bezstronność i niezawisłość stanowią naczelną regułę kształtowania sprawiedliwego systemu kontroli i nadzoru sądowego i działania innych organów w hierarchii przyznanych kompetencji.

Zgodnie z art. 15 ust. 7 członkowie kolegium w zakresie realizacji zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych są niezawiśli i podlegają jedynie ustawom. Niezawisłość członków kolegium oznacza, że przy wykonywaniu zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych nie mogą być oni związani żadnymi poleceniami i to zarówno poleceniami zewnętrznymi spoza izby, jak i wewnętrznymi od innych członków kolegium lub bezpośrednio od prezesa kolegium. Ponadto podczas wykonywania ustawowych obowiązków członkowie kolegium powinni kierować się własnym sumieniem, mając na względzie słuszny interes samorządu terytorialnego, i jednocześnie muszą działać na podstawie przepisów prawa rangi ustawowej oraz, co oczywiste, na podstawie przepisów Konstytucji RP. (por. Laszczyk Dariusz, Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych. Komentarz).

Niezawisłość członków kolegium można rozpatrywać w dwóch aspektach: negatywnym oraz pozytywnym. W ujęciu negatywnym podkreśla się, że przy wykonywaniu zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych członkowie kolegium nie mogą być związani żadnymi poleceniami. W pierwszej kolejności tak rozumiany warunek niezawisłości odnosi się do relacji wewnętrznych, jakie łączą członków kolegium izby z prezesem oraz zastępcą prezesa izby. W skład kolegium izby wchodzą oprócz jego członków także prezes oraz zastępca prezesa izby. Równocześnie osoby zajmujące te stanowiska wykonują wobec etatowych członków kolegium z mocy prawa (prezes izby) lub na podstawie upoważnienia (zastępca prezesa izby) czynności przynależne pracodawcy (art. 26a ust. 3 u.r.i.o.). Członków kolegium izby oraz prezesa i zastępcę prezesa, jako zespół osób tworzących organ izby, łączą zatem stosunki zależności wynikające ze stosunku pracy. Powyższe relacje nie mogą jednak stanowić podstawy do wydawania członkom kolegium izby poleceń służbowych, które mogłyby mieć wpływ na ich decyzje w zakresie realizacji zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych. Warunek niezależności decyzji członków kolegium izby od poleceń ma zastosowanie również w stosunkach zewnętrznych. Od strony pozytywnej zasada niezawisłości członków kolegium oznacza, że przy załatwianiu powierzonych im spraw powinni kierować się własnym sumieniem, mając na względzie słuszny interes samorządu terytorialnego i jednocześnie działać na podstawie przepisów prawa rangi ustawowej. Pozytywny aspekt niezawisłości członków kolegium zawiera w domyśle założenie, że osoby piastujące te stanowiska mają wewnętrzną zdolność do niezawisłego i jednocześnie zgodnego z prawem działania. W ocenie tej zdolności nie można jednak poprzestawać na uwzględnianiu jedynie czynników subiektywnych. Nie dostarczają one bowiem niezbędnego materiału informacyjnego o charakterze porównawczym. W związku z tym należy sięgnąć do takich elementów, które wprawdzie pośrednio, w miarę jednak obiektywnie pozwalają ocenić, w jakim stopniu osoby zajmujące stanowisko członka kolegium izby mogą mieć zdolność do niezawisłego i zgodnego z prawem działania przy wypełnianiu powierzonych im funkcji. (Stec Mirosław (red.), Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy. Opublikowano: Oficyna 2010).

Okoliczności podważające niezawisłość mogą dotyczyć więc szeregu odmiennych sytuacji. Jednakże jak zasadnie wskazał to WSA w zaskarżonym wyroku, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zawiadomienie Wojewody o nieprawidłowościach dotyczących zarządzeń Prezydenta w sprawie budżetu obywatelskiego nie oznacza samo w sobie podstaw do formułowania przeciw niemu zarzutów niezawisłości w sprawie dotyczącej oceny uchwały budżetowej, tym bardziej, że jak już wskazano podczas wykonywania ustawowych obowiązków członkowie kolegium powinni kierować się własnym sumieniem, mając na względzie słuszny interes samorządu terytorialnego, i jednocześnie muszą działać na podstawie przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego również należy wskazać, iż są one bezzasadne.

W myśl art.5a ust.4 u.s.g. w uchwale budżetowej gminy zostają uwzględnione zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego, a wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności m.in. wymogi formalne projektów i zasady ich oceny, określa rada gminy w formie uchwały (art.5a ust.7 u.s.g.).

Trafnie WSA wskazał, że w myśl § 2 pkt 1 uchwały Nr [...] z [...] kwietnia 2019r. Rady Miasta [...] podjętej na podstawie art.5a ust.7 u.s.g. przez budżet obywatelski rozumie się środki pieniężne budżetu Miasta [...] przeznaczone na realizację zadań wybranych przez mieszkańców Miasta [...] w trybie określonym tą uchwałą. W uchwale określono też, że w ramach budżetu obywatelskiego realizowane są wyłącznie projekty, których przedmiot mieści się w katalogu zadań własnych miasta i które zostały wybrane w oparciu o zasady ustalone w niniejszej uchwale (§ 6 ust.1). Zgodnie z § 7 uchwały, do budżetu obywatelskiego nie mogą być zgłaszane m.in.: - projekty wymagające ponoszenia nakładów na nieruchomość, do której osoba trzecia posiada tytuł prawny (pkt 2), zakładające wytworzenie infrastruktury na nieruchomości, co do której Miasto [...] nie ma możliwości złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (pkt 5) oraz których szacunkowy koszt realizacji przekracza maksymalną kwotę przeznaczoną na dany typ projektów (pkt 8).

Niesporne w sprawie jest, że w chwili wyboru Projektu do dofinansowania, szacunkowy koszt realizacji projektu ([...].zł) przekraczał maksymalną kwotę przeznaczoną na dany typ projektów ([...]), a ponadto zakładał ponoszenie nakładów na nieruchomość, do której osoba trzecia (parafia) posiada tytuł prawny i wytworzenie infrastruktury na nieruchomości, co do której Gmina nie ma możliwości złożenia oświadczenia o dysponowaniu nią na cele budowlane, bowiem w ramach projektu miało być wybudowane oświetlenie alejki na cmentarzu parafialnym w [...]. Prawidłowe jest stanowisko WSA, że skoro powołane przepisy wyłączają projekty, które wymagają ponoszenia nakładów bądź zakładają wytworzenie infrastruktury na nieruchomościach, co do których osoba trzecia posiada tytuł prawny, to należy rozumieć, że chodzi o jakiekolwiek nakłady na nieruchomości należące do osób trzecich.

Tym samym zasadnie uznano, że Projekt został wybrany z naruszeniem zasad określonych w uchwale Nr [...] Rady Miasta [...], a w konsekwencji jego finansowanie nie powinno być uwzględnione w uchwale budżetowej, co wynika wprost z treści art. 5a ust. 4 u.s.g. Nie ma przy tym znaczenia, że wartość tego projektu uległa zmianie (po ponownej weryfikacji wg kolejnej informacji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2019r., że szacunkowy koszt projektu to [...].zł.), bowiem co trafnie podkreślił WSA, przepisy uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego nie przewidują procedury ponownej weryfikacji projektu już po zakończonym głosowaniu. Oznacza to, że ponowna weryfikacja projektu była niedopuszczalna, a ustalenie ostatecznej kwoty realizacji projektu i jego zakresu nie było możliwe następczo po wyborze, przez jak to określono "elastyczną dyspozycję normy art.5a ust.4 u.s.g. i § 24 ust.5 uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego". Niezależnie od powyższego, WSA wskazał, że ust.5 § 24 uchwały został dodany w dniu 3 stycznia 2020r. (z mocą obowiązującą od 12 lutego 2020r.), a powołana regulacja dopuszcza wprawdzie nieistotne zmiany projektu, ale jedynie w sytuacji zmian cen towarów i usług oraz uchwały budżetowej, uniemożliwiających realizację projektu w całości. Tego rodzaju zmiany co podkreślił zasadnie Sąd I instancji mogą dotyczyć tylko takich projektów, które w chwili wyboru były zgodne z przepisami uchwały, a podjęcie przez mieszkańców Gminy decyzji o wyborze danego projektu nie sprawia, że wadliwy projekt staje się zgodny z prawem. Wskazanie zaś w uchwale nadzorczej innych projektów do sfinansowania było konsekwencją usunięcia projektu "[...]" i związane było z obowiązkiem uwzględnienia w budżecie projektów, które kolejno zdobyły największą liczbę głosów.

W związku z powyższym brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącej błędnej wykładni art.5a ust.4a u.s.g. oraz § 6 ust.1 i § 7 ust.1 pkt 2, 5, 8 uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę ([...] zł) składa się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji.