Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 517/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 645/16 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 645/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy Gostynin decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., przyznał D. Z. w miesiącu lutym 2014 r. zasiłek celowy w kwocie 50 zł, przeznaczony na leki. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 5 marca 2014 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1364/14, oddalił skargę D. Z. na decyzję organu drugiej instancji. W tej sytuacji Wójt Gminy Gostynin poinformował D. Z. o terminie wypłaty przyznanego świadczenia. D. Z. nie podjęła przyznanego jej zasiłku celowego na leki, wobec czego Wójt Gminy Gostynin 3 lutego 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2014 r., po czym decyzją z dnia 12 lutego 2015 r., stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na leki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z dnia [...] marca 2015 r., utrzymało w mocy przedmiotową decyzję Wójta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 864/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z [...] marca 2015 r. oraz decyzję Wójta Gminy Gostynin z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przywołany przez organy art. 162 pkt 2 § 1 K.p.a. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W związku z powyższym organ pierwszej instancji 24 dnia listopada 2015 r. wysłał przekazem pocztowym na adres D. Z. zasiłek celowy w kwocie 50 zł za miesiąc luty 2014 r., lecz adresatka ponownie odmówiła przyjęcia kwoty 50 zł. Pismem z dnia 8 grudnia 2015 r. organ poinformował D. Z., że zasiłek zostanie wypłacony w 15 grudnia 2015 r. w kasie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gostyninie. Z uwagi na niepodjęcie przez stronę świadczenia, Wójt Gminy Gostynin wszczął postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji przyznającej przedmiotowy zasiłek celowy. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., wydaną na podstawie art. 105 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 poz. 163) oraz art. 163, art. 104 § 1 K.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. przyznającą D. Z. zasiłek celowy na leki w kwocie 50 zł w miesiącu lutym 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, na treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i uznał, że w związku ze zmianą sytuacji dochodowej i osobistej D. Z. organ uchylił decyzję przyznającą zasiłek celowy na leki. W ocenie organu obecnie D. Z. posiada bowiem źródło dochodu w postaci renty oraz dodatkowo pomagają jej finansowo i rzeczowo dzieci, co miało wpływ na zmianę jej sytuacji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. Z. Wskazała, że nie pobiera kwoty 50 zł tytułem przyznanego zasiłku celowego na leki, bowiem jej zdaniem sprawa w tym przedmiocie nie została należycie rozpatrzona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z dnia 1 marca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Gostynin z dnia [...] stycznia 2016 r., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji w treści decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. podał błędną podstawę prawną, tj. art. 105 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przywołany przepis prawny nie koreluje bowiem z sentencją i uzasadnieniem decyzji, co wpływa na jej nieprawidłowość. Instytucję uchylenia bądź zmiany decyzji reguluje natomiast przepis art. 106 ust. 5 powołanej ustawy i organ pierwszej instancji miał zapewne na myśli ten przepis szczególny, do którego odsyła przepis art. 163 K.p.a.

Zdaniem Kolegium przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej tworzy nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji ostatecznej, w której orzeczono o ustaleniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Zatem wydanie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie omawianego przepisu ustawy o pomocy społecznej możliwe jest tylko wówczas, gdy decyzja w przedmiocie przyznanego świadczenia pozostaje w obrocie prawnym i nie została wykonana w całości. Dotyczy to sytuacji, gdy świadczenie zostało przyznane stronie bezterminowo, bądź wówczas, gdy z chwilą wydania decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy nie upłynął jeszcze termin, na jaki świadczenie zostało przyznane. Organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej znajduje zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki, przykładowo decyzji, na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. Nie znajdzie natomiast zastosowania do decyzji zrealizowanej, to znaczy takiej, której skutki już zostały skonsumowane. Tym samym, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu uostatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem do świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Wydając decyzję w trybie określonym w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, wójt nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Zatem przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej, wywołującej w dalszym ciągu skutki, na podstawie której strona wciąż pobiera zasiłek.

Wójt Gminy Gostynin decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił decyzję przyznającą D. Z. zasiłek celowy na leki w miesiącu lutym 2014 r., a więc uznać należy, że uchylono decyzję przyznającą świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancyjny w treści uzasadnienia decyzji powinien wyraźnie wskazać, jakie okoliczności stanowią podstawę do zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji w trybie ww. przepisu możliwa jest tylko w tych przypadkach, które są przewidziane w tym przepisie. Jednocześnie, w ocenie Kolegium, przesłanka dotycząca zmiany sytuacji dochodowej strony uzasadnia wyłącznie zmianę lub uchylenie decyzji od daty jej wydania i ukształtowanie w ten sposób na przyszłość nowego zakresu uprawnień strony. Tym samym Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., który określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. a realizowanej na mocy art. 107 § 3 K.p.a. Z zasady przekonywania wynika obowiązek organów administracji publicznej wyjaśnienia stronom w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przyczyn podejmowania określonych działań przez te organy.

Kolegium podniosło, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, albowiem wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń - odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera. Zatem, w opinii organu odwoławczego, z uwagi na nieprawidłową wykładnię przepisu art. 106 ust. 5 zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien szczegółowo uzasadnić swoją decyzję i w sposób jasny oraz dokładny wskazać przesłanki umożliwiające mu uchylenie decyzji w trybie art. 106 ust. 5. Organ w ramach motywowania swojej decyzji winien wskazać okoliczności i przepisy prawne, które stanowią podstawę do uchylenia decyzji orzekającej o przyznaniu zasiłku celowego na miesiąc luty 2014 r. Tym samym organ pierwszej instancji winien rozważyć zasadność prowadzenia postępowania w oparciu o treść art. 163 kpa oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła D. Z. Zarzuciła niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Gostynin. W treści skargi strona opisała swoją trudną sytuację życiową i problemy zdrowotne oraz przedstawiła argumenty przemawiające za zasadnością skargi. Pismem z dnia 8 lipca 2016 r. D. Z. podtrzymała skargę, podnosząc po raz kolejny niezgodność kwestionowanych przez nią decyzji z prawem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wniosło o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy art. 138 § 2 K.p.a. w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, działał zgodnie z wolą skarżącej wyrażoną poprzez fakt złożenia odwołania oraz na korzyść skarżącej. Decyzja Wójta Gminy Gostynin z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylała bowiem decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2014 r. przyznającą skarżącej zasiłek celowy na leki w wysokości 50 zł w miesiącu lutym 2014 r. W wyniku tej decyzji skarżąca utraciłaby przyznany jej zasiłek celowy w całości (niezależnie od tego, czy zgadza się ona z wysokością przyznanej pomocy, czy też nie). Nadto, dokonując oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że decyzja organu pierwszej instancji powołuje się na złą podstawę prawną, czyli art. 105 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zamiast zapewne art. 106 ust. 5 powołanej ustawy. Równocześnie organ drugiej instancji wyjaśnił, że tryb ten w rozpatrywanej sprawie nie może mieć zastosowania, ponieważ w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej organ może wydać rozstrzygnięcie jedynie w sytuacji, gdy decyzja przyznająca świadczenie przyznawała je bezterminowo lub w chwili wydania decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie upłynął jeszcze termin, na jaki świadczenie zostało przyznane. Oznacza to, że wydając taką decyzję, organ nie może w tym trybie eliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej przyznanie. W rozpatrywanej zaś sprawie termin, na jaki został przyznany zasiłek celowy (miesiąc luty 2014 r.) dawno już minął.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie zarzucił organowi pierwszej instancji, że w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wyjaśnił on dokładnie, jakie okoliczności w ocenie tego organu stanowią podstawę do zastosowania trybu określonego w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co jest istotne, ponieważ przepis ten w przypadku zmiany sytuacji dochodowej może być stosowany jedynie ze skutkiem ex nunc, a zatem do świadczeń, które mając być wypłacone po dacie wydania decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie zatem organ odwoławczy, w odniesieniu do niejasnego i niepełnego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, sformułował zarzut naruszenia przepisów art. 11 i 107 § 3 K.p.a. Prawidłowo również, podkreślając konstytutywny charakter decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie z zakresu pomocy społeczne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze sformułowało zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Wady dotyczące uzasadnienia wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, a przede wszystkim wadliwie zastosowany przez organ pierwszej instancji tryb określony w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniały w ocenie Sądu zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja Wójta Gminy Gostynin z dnia 11 stycznia 2016 r. została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (czyli rozważenie, w jakim trybie sprawa może być przez organ pierwszej instancji rozpatrywana) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie w tej sytuacji, w rozpatrywanej sprawie, przez organ odwoławczy merytorycznego, a nie kasacyjnego rozstrzygnięcia, godziłoby niewątpliwie w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. Z., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu.

Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja organu drugiej instancji jest zgodna z prawem i w konsekwencji nieuchyleniu przez Sąd tej decyzji, mimo że organ rozpatrujący odwołanie skarżącej wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji reformatoryjnej, w sytuacji gdy ustalone w sprawie okoliczności są wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w całości - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie tej decyzji w całości; uchylenie w całości decyzji Wójta Gminy Gostynin z dnia [...] stycznia 2016 r.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej jako: P.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera wyłącznie jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, który kwestionuje zaskarżony wyrok w ściśle określonym aspekcie. Pełnomocnik skarżącego wytknął mianowicie Sądowi pierwszej instancji, że uznał, iż zaskarżona decyzja, mająca charakter decyzji kasacyjnej – tj. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia – jest zgodna z prawem, chociaż organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji reformatoryjnej. Zarzut ten jest zasadny.

Wskazać trzeba, że przepis art. 138 K.p.a. reguluje zakres kompetencji organu odwoławczego, który ukształtowany jest przez konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że granice rozpoznania wyznacza rozstrzygnięcie sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W tych granicach organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, co oznacza, że obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę, które może być tożsame z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub rozstrzygające sprawę co do treści rozstrzygnięcia odmiennie od organu pierwszej instancji, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Tylko w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania sprawy nie prowadząc wymaganego przepisami prawa postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy nie ma kompetencji do konwalidowania tej wadliwości postępowania, a ma wyłącznie kompetencję kasacyjną - uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). Decyzja kasacyjna jest wydawana wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jest niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 943/09, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zatem przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zachodzą wówczas, gdy organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 K.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Te obowiązki w zakresie wykazania zaistnienia okoliczności umożliwiających uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia są konsekwencją stanowiska, według którego, tego rodzaju decyzja jest dopuszczona wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2012, s. 523).

Decyzja organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie odpowiada tym wymaganiom. Z treści decyzji nie da się wyprowadzić merytorycznych zarzutów przeciwko postępowaniu wyjaśniającemu (lub jego części) uzasadniającemu konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja ta nie zawiera konkretnych wskazań co do tego postępowania wyjaśniającego. Nie sposób doszukać się także, w zakresie przedstawionym do oceny organu odwoławczego, wymogu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zarzuty stawiane uchylonej decyzji to wskazanie wad jej uzasadnienia oraz błędne powołanie podstawy prawnej. Podnieść trzeba, że stwierdzenie wad uzasadnienia decyzji nie stanowi przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wady argumentacyjne nie są bowiem desygnatem pojęcia postępowania wyjaśniającego, gdyż za takowe rozumiane jest postępowanie dowodowe, co wynika choćby z relacji przepisu § 2 art. 138 K.p.a. do art. 136 K.p.a. (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2009, s. 679).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zastosowało art. 138 § 2 K.p.a., przez co uchyliło się od rozpoznania zasadniczych kwestii. Nie wskazując potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie, nie odniosło się do przedmiotu sprawy, a więc zastosowanych przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego i materialnego prowadzących do wydania decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. przyznającą D. Z. zasiłek celowy na leki w kwocie 50 zł w miesiącu lutym 2014 r. W ponownym postępowaniu odwoławczym, o ile w dalszym ciągu nie zostanie wykazane, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy zobowiązany będzie do samodzielnego zbadania, czy zachodzą przesłanki stanowiące podstawę uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. w trybie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.