Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 751/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par  1 ust. 1 pkt 1 lit a, c rat. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Marcin Małek, Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza M. L. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania B. T. N. i H. P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. L. z dnia [...] marca 2021r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił, na wniosek P. W., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową na działkach nr nr [...], [...], [...] i [...] w T. L. przy ulicy [...] .

W odwołaniach H. P. i B. T. N., współwłaścicielki działki sąsiedniej nr [...] zarzucały, że powierzchnia biologicznie czynna jest niewielka w stosunku do powierzchni działki, co może powodować zalewanie ich działki wodami opadowymi, tym bardziej, że istnieje różnica wysokościowa między ich posesją a działkami objętymi inwestycją. Wniosły o zapewnienie właściwego odprowadzenia wód opadowych z dachu planowanego budynku i z terenu inwestycji poprzez wystąpienie o warunki i uzyskanie informacji o możliwości przyłączenia kanalizacji deszczowej od zarządcy sieci kanalizacyjnej przed wydaniem decyzji. Pełnomocnik H. P. – K. K. zarzucał ponadto: niepodjęcie z urzędu czynności mających na celu sporządzenie opracowania technicznego przez zarządcę sieci dotyczącego ul. [...] w przedmiocie pojemności oraz drożności studzienek kanalizacyjnych na wodę opadową oraz uzyskanie pisemnego stanowiska co do możliwości przyłączenia kanalizacji deszczowej do zarządcy sieci, niezapewnienie mu, jako pełnomocnikowi strony, udziału w sprawie, w tym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz niedoręczenie mu decyzji, nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż planowana inwestycja nie odwzoruje sąsiedniej zabudowy, co znacznie zaburzy ład urbanistyczny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tych zarzutów, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przytoczyło treść art. 59 ust. 1 i art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021, poz. 741 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." i wyjaśniło zasady ustalania warunków zabudowy. Wyjaśniło, że stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie" w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wszystkie działki znajdujące się na tak wyznaczonym obszarze traktuje się jako działki sąsiednie, gdyż ich zabudowa nie tylko decyduje o tym, czy i co można budować, ale również służy do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przy ustalaniu warunków zabudowy obowiązuje tzw. zasada kontynuacji zabudowy, co oznacza, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu.

Następnie Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie, uprawniony urbanista, na zlecenie organu I instancji, po raz kolejny przeprowadził analizę urbanistyczno - architektoniczną obszaru, wyznaczając obszar analizowany zgodnie z przytoczonym § 3 rozporządzenia. Ustalił, że w obszarze tym istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa usługowa. Zabudowa w obszarze analizowanym wyposażona jest w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną. Ustalił funkcję i cechy istniejącej zabudowy i w oparciu o jej wyniki ustalił linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Ustalił również, że w rejonie działki inwestycyjnej znajduje się uzbrojenie terenu w zakresie sieci elektroenergetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej oraz telekomunikacyjnej, które jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazał też, że projektowana inwestycja powinna chronić interesy osób trzecich poprzez niepozbawienie ich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z uzbrojenia terenu, dostępu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Inwestycja nie powinna powodować uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie pewne ogólne warunki, które musi spełnić inwestor, aby móc uzyskać pozwolenie na budowę. Nie konkretyzuje natomiast zamierzenia inwestycyjnego poprzez wskazanie dokładnego usytuowania inwestycji, jej wyglądu, wysokości, czy powierzchni. W związku z tym w zaskarżonej decyzji udział powierzchni biologicznie czynnej określono na minimalny, zaś powierzchnię zabudowy, czy wysokość zabudowy na maksymalną, zaś konkretyzacja przedsięwzięcia nastąpi dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Organ budowlany będzie oceniał, czy planowany budynek będzie przytłaczającym i bardzo agresywnym elementem urbanistycznym w stosunku do otaczającej zabudowy i czy będzie groził przesłanianiem okna domu skarżącej.

Odnośnie zarzutu dotyczącego opracowania technicznego w przedmiocie pojemności oraz drożności studzienek kanalizacyjnych oraz uzyskania pisemnego stanowiska co do możliwości przyłączenia do kanalizacji deszczowej, Kolegium wyjaśniło, że żaden z przepisów prawa nie nakłada na organ takiego obowiązku przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Są to zagadnienia techniczne, które będą mieć znaczenie na etapie pozwolenia na budowę.

Ponadto Kolegium uznało, że organ I instancji naruszył przepisy nie doręczając decyzji pełnomocnikowi strony, na obecnym etapie nie ma to jednak znaczenia, ponieważ pełnomocnik wniósł odwołanie od tej decyzji i zostało ono rozpatrzone.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. P., reprezentowana przez adwokata K. K., domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegającym na wydaniu warunków zabudowy bez uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż planowana inwestycja nie odwzorowuje sąsiedniej zabudowy (ekstensywna jednorodzinna zabudowa), znacznie zaburzając ład urbanistyczny, a także przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

b) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że:

- istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla spornej inwestycji, podczas gdy system kanalizacji miejskiej przy ulicy [...] w T. L. nie jest wystarczający, corocznie dochodzi do zalewania posesji mieszkańców tej ulicy przez wody opadowe i w tym zakresie konieczne jest zaprojektowanie i wykonanie przyłączy do odbioru wody opadowej przez zarządcę sieci przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy,

- ustalona powierzchnia zabudowy - 38 % powierzchni terenów działek, przy ustaleniu minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej - 30 % powierzchni terenów działek, nie wpłynie negatywnie na jakość życia mieszkańców ul. [...], podczas gdy faktycznie dominuje w tym obszarze zabudowa ekstensywna jednorodzinna, zaś zabudowanie i wybrukowanie terenu przed planowanym obiektem będzie sprzyjać zalewaniu sąsiednich działek wodami opadowymi, co znacznie pogorszy jakość życia mieszkańców i może prowadzić do podtopień budynków mieszkalnych usytuowanych w pobliżu planowanej inwestycji,

- usytuowanie budynku frontem o szerokości 18 m prostopadle do ulicy, przy ustalonych gabarytach budynku, nie będzie przytłaczające i bardzo agresywne w stosunku do otaczającej zabudowy, podczas gdy szerokość traktu budynku usługowego naprzeciwko (dawny [...] w T. L.) wynosi 12 m, natomiast szerokości traktów pobliskich budynków wielorodzinnych wynoszą maksymalnie 14 m,

- budowa budynku o określonych parametrach i gabarytach nie doprowadzi do przesłaniania budynku mieszkalnego skarżącej (jeżeli ściana budynku planowanego ma mieć 11 m, to musi ona znaleźć się w odległości od budynku skarżącej równej jego wysokości, tzn. 11 m), natomiast dopuszczona szerokość frontu - 18 m, musiałaby w części od strony granicy z działką skarżącej mieć wysokość maksymalną 9 m, w przeciwnym razie grozi przesłanianiem okna skarżącej,

- dopuszczalne jest ustalenie wysokości budynku na 11 m, podczas gdy w najbliższym otoczeniu budynki położone przy ul. [...] mają wysokość poniżej 10 m, a jeśli planowany budynek ma mieć trzy kondygnacje nadziemne, to nie ma konieczności, aby miał wysokość 11 m,

- ustalona 30% powierzchnia terenów działek zapewni odprowadzanie wód opadowych z dachu na tereny zielone w obrębie nieruchomości, podczas gdy zapis ten nie jest możliwy do spełnienia przy tak małym % powierzchni biologicznie czynnej, co spowoduje zalewanie terenu działki skarżącej oraz coroczne podtopienia,

- nastąpi przewidziane w pkt 3.20 "Odprowadzenie wód opadowych z parkingu na tereny zielone w obrębie nieruchomości lub do kanalizacji deszczowej", podczas gdy nie jest to możliwe, ponieważ istniejąca kanalizacja odprowadzająca wody opadowe przy ul. [...] nie odbiera wód w stopniu wystarczającym, co grozi zalewaniem terenów działek w sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz corocznymi podtopieniami,

c) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że działki, których skarżąca jest współwłaścicielką mają aktualnie naturalny spadek terenu - od strony południowej poziom terenu wynosi 270,5 m, podczas gdy rzędna terenu na działkach objętych inwestycją, przy granicy z działkami skarżącej wynosi 271,10 m, czyli 60 cm więcej, a różnica poziomów będzie sprzyjać dalszemu zalewaniu działki skarżącej przez wody opadowe z działek [...], [...] i [...], gdyż obecny system kanalizacji na odbiór wody opadowej jest niewystarczający i corocznie dochodzi do zalewania działki skarżącej,

d) art. 75 i 78 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z urzędu tj. zlecenia sporządzenia opracowania technicznego przez zarządcę sieci dot. ul. [...] w przedmiocie pojemności oraz drożności studzienek kanalizacyjnych na wodę opadową oraz zaniechanie uzyskania pisemnego stanowiska zarządcy sieci, co do możliwości przyłączenia kanalizacji deszczowej,

e) art. 7, 32 i 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie pełnomocnikowi H. P. udziału w sprawie, a w szczególności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań oraz niedoręczenie decyzji z [...] marca 2021 r.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej, powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, podkreślił znaczenie i wagę zasady dobrego sąsiedztwa, wymaganej przy ustalaniu warunków zabudowy. Podkreślił, że w świetle tej zasady, parametry projektowanej zabudowy, wymienione w art. 61 u.p.z.p., powinny być dostosowane do parametrów zabudowy istniejącej. Kluczowe znaczenie ma w związku z tym analiza urbanistyczna i obszar analizowany. Podniósł, że granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Regułą więc powinno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu, możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności winno to nastąpić, gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość. Ponadto, ustalenie warunków zabudowy może opierać się na dominującym zagospodarowaniu, a nie na wyjątkach (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2092/15). Zdaniem pełnomocnika skarżących, planowana inwestycja ze względu na założenia techniczno - gabarytowe obiektu, doprowadzi do złamania zasady dobrego sąsiedztwa.

Uzasadniając zarzut pozbawienia go udziału w postępowaniu, pełnomocnik skarżącej podniósł, że gdyby zapewniono mu możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, to przed doręczeniem decyzji mógłby przedstawić dokumentację fotograficzną potwierdzającą istnienie problemu zalewania działki skarżącej od co najmniej 2015 r. Uchybienie to miało więc znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z [...] stycznia 2022r. pełnomocnik skarżących uzupełnił argumentację skargi w zakresie zapewnienia infrastruktury technicznej umożliwiającej odprowadzanie wód opadowych z działki objętej inwestycją.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W świetle natomiast art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżąca zarzuca, że sporna inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa (pkt 1 przytoczonego przepisu). Celem tej zasady jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy i następuje ono zgodnie z regułami przewidzianymi w przepisach powoływanego już wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("rozporządzenie").

Rozporządzenie to określa w pierwszej kolejności sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a także poszczególnych parametrów zabudowy tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest jednym z najistotniejszych elementów postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy.

Obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy jest zatem szczegółowa analiza obszaru w otoczeniu planowanej inwestycji w celu określenia charakterystycznych cech istniejącej zabudowy. Podkreślić należy, że wyniki analizy powinny zostać przedstawione, a także omówione w uzasadnieniu decyzji tak, by można było stwierdzić, że parametry nowej zabudowy przewidziane w decyzji odpowiadają cechom zabudowy istniejącej. Takich ustaleń decyzje organów obu instancji w niniejszej sprawie nie spełniają, nie jest więc możliwa prawidłowa ocena, czy organ ustalając na wniosek inwestora warunki zabudowy, uwzględnił zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 u.p.z.p.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że organy obu instancji rozpatrywały sprawę już kilka razy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało zastrzeżenia do przeprowadzanej przed organem I instancji analizy urbanistycznej.

Otóż decyzją z [...] listopada 2019r. Kolegium po raz pierwszy uchyliło decyzję organu I instancji z [...] września 2019r., stwierdzając, że analiza została sporządzona wadliwie, zawiera niejasności, a odstępstwa od zasady ustalania parametrów zabudowy jako wielkości uśrednionych (zgodnie z rozporządzeniem) nie zostały uzasadnione. Dotyczy to: 1) powierzchni (intensywności) zabudowy - z analizy wynika, że średnia intensywność zabudowy mieszkaniowej na poszczególnych działkach wynosi 24%, natomiast organ ustalił jako maksymalną powierzchnię zabudowy na 55% oraz 2) wysokości zabudowy – organ określił maksymalną wysokość całkowitą do 10 m (III kondygnacje), a jednocześnie wskazał, że wysokość do górnej krawędzi elewacji, gzymsu czy attyki to 12 m – zdaniem Kolegium, faktycznie nie wiadomo więc, jaka ma być maksymalna wysokość; poza tym analiza nie wskazała, jakie konkretnie działki są nią objęte, nie przedstawiono ich charakterystyki.

Kolejną decyzją z [...] sierpnia 2020r. Kolegium ponownie uchyliło decyzję organu I instancji z [...] maja 2020r. – Kolegium ponownie stwierdziło, że analiza została sporządzona nieprawidłowo: urbanista dołączył wprawdzie tabelę z 25 obiektami w obszarze analizowanym, ale tabela nie zawiera charakterystyki wg kryteriów wynikających z rozporządzenia – brak kryterium szerokości elewacji frontowej i wysokości budynków; ponadto Kolegium podniosło, że analiza powinna być zrobiona na mapie obejmującej cały obszar analizowany, a nie – jak to wskazał urbanista – na części (załącznik mapowy nie obejmuje całej działki, poza tym do decyzji dołączono 3 mapy - jedna zasadnicza w formacie A4 oraz dwie bez oznaczenia, są one nieczytelne i nie wiadomo, czy są spójne, nie zaznaczono działki objętej inwestycją, w decyzji wskazano, że planem zagospodarowania objęto tereny oznaczone kolorem czerwonym, podczas gdy na mapach wszystkie linie są czarne).

Kolejną (zaskarżoną) decyzją z [...] czerwca 2021r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2021r., podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, pomimo tego, że wskazywane wcześniej przez to Kolegium nieprawidłowości nie zostały usunięte, zaś w świetle kolejnych analiz urbanistycznych, ustalone przez organ I instancji warunki zabudowy są jeszcze bardziej wątpliwe i niezrozumiałe.

Przede wszystkim należy zauważyć, że załącznik graficzny analizy jest w dalszym ciągu nieprzejrzysty, nie widać wyraźnie granic obszaru analizowanego, wszystkie linie są czarne, nie ma wszystkich numerów działek, również legenda nie ułatwia odczytania mapy, ponieważ urbanista wprowadził oznaczenia i symbole charakterystyczne dla planu miejscowego, zamiast np. nanieść na mapę i oznaczyć szczegółowo kolorami, istniejące obiekty. W legendzie wskazał, że kolorem czarnym oznaczył budynki jedno - i wielorodzinne (powinno ich być razem 27, a jest 25), a jednocześnie czarnym kolorem zaznaczył także ulicę K. i ulicę T. Z., przez co mapa jest jeszcze bardziej nieczytelna (ulice mylą się z budynkami).

Następnie należy podnieść, że urbanista aktualnie powiększył obszar analizowany względem obszaru, który wcześniej analizował, obejmując granicą tego obszaru dodatkowo budynek wielorodzinny znajdujący się po drugiej stronie ul. [...]. Choć zasadniczo dopuszczalne jest powiększenie tego obszaru, to jednak w każdym wypadku wymaga to uzasadnienia, czego ani urbanista ani organy nie uczyniły. Z powiększeniem, czy inną zmianą granic obszaru analizowanego wiąże się zwykle zmiana parametrów istniejącej zabudowy. W rozpatrywanej sprawie poszerzenie granic tego obszaru i skokowe, nierównomierne określenie przebiegu tych granic doprowadziły do objęcia analizą trzykrotnie większej (niż pierwotnie) liczby budynków wielorodzinnych, przy tylko nieznacznej zmianie liczby budynków jednorodzinnych. W sprawie zostały bowiem sporządzone trzy różne analizy zagospodarowania, za każdym razem urbanista wyznaczał różne obszary, coraz większe, którym obejmował kolejno - 3, 6 i aktualnie 9 budynków wielorodzinnych. Obecny obszar analizowany ma granice nieregularne (łamane) co powoduje, że nie obejmuje zabudowań równomiernie oddalonych od działek objętych inwestycją, w konsekwencji pomija zabudowania jednorodzinne. Ich liczba w kolejnych analizach to 17,19 i obecnie 18, a więc zmieniła się nieznacznie, podczas gdy liczba budynków wielorodzinnych zwiększyła się trzykrotnie. Jest oczywiste, że parametry istniejącej zabudowy wielorodzinnej są korzystniejsze dla spornej w niniejszej sprawie, także wielorodzinnej, inwestycji. Ustalając warunki zabudowy organ ma jednak obowiązek uwzględniać różnorodność istniejącej zabudowy, choć powinien dążyć do uwzględnienia wniosku inwestora, zwykle będącego właścicielem nieruchomości, to jednak powinien też mieć na względzie, że prawo do zabudowy nie może istotnie ograniczać korzystania z prawa własności przez właścicieli już zabudowanych nieruchomości. Równoważeniu wykonywania prawa własności przez inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich, zabudowanych, służy właśnie zasada dobrego sąsiedztwa. W związku z tym obszar analizowany i jego granice powinny być określane w pierwszej kolejności zgodnie z ustawą i przytoczonym wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia, a więc "w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m" i zasadniczo w formie okręgu, natomiast poszerzenie tego obszaru i jego odmienny kształt powinny być przez urbanistę i organ umotywowane.

Brak wyjaśnienia, dlaczego w trzeciej analizie granice obszaru analizowanego tak istotnie zostały zmienione, powoduje, że ustalone w zaskarżonej decyzji na podstawie tej analizy warunki zabudowy (parametry) budzą wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście stanowią one odzwierciedlenie istniejącej zabudowy, a więc czy planowana inwestycja nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Organ w zaskarżonej decyzji jako warunki zabudowy przyjął dokładnie takie parametry, jakie zasugerował urbanista w sporządzonej (wadliwie) analizie, w ogóle nie uzasadniając swojego stanowiska, co stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Dotyczy to w szczególności gabarytów planowanej zabudowy tj. przede wszystkim maksymalnej szerokości elewacji frontowej, ustalonej na 18 m, którą to wielkość kwestionowały skarżące w toku postępowania. W analizie urbanista wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych to ok.10 m, natomiast średnia szerokość takich elewacji budynków wielorodzinnych to ok. 41 m. Następnie urbanista stwierdził, że "generalnie" średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych jedno - i wielorodzinnych w obszarze analizowanym wynosi ok. 20 m. W związku z tym urbanista "dopuścił w decyzji" szerokość projektowanego budynku wielorodzinnego do 18 m. Wskazał, że "powyższy parametr wyznaczono zgodnie z wnioskowanym przez inwestora, ponieważ pozwala na to szerokość działek inwestycyjnych oraz nie przekracza on średniej szerokości istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych i oscyluje w dolnych wartościach istniejących budynków". Urbanista nie wyjaśnił, w jaki sposób wyliczył "generalnie" średnią szerokość elewacji frontowych budynków na ok.20 m. Natomiast słusznie nie przyjął średniej ze średnich dwóch grup budynków (wielorodzinnych – ok. 41 m i jednorodzinnych ok. 10 m, która wynosi 25,5 m), gdyż taki sposób wyliczenia średniej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) byłby błędny. Prawidłowo wyliczona średnia tego parametru to suma szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków jedno - i wielorodzinnych występujących w obszarze analizowanym podzielona przez ilość wszystkich tych budynków. Średnia wyliczona w taki sposób jest niewątpliwie inna, niż średnie średnich dwóch różnych grup o różnej liczbie elementów (liczbie budynków wielorodzinnych i jednorodzinnych). W związku z tym na wielkość średniej ma istotny wpływ to, ile budynków wielorodzinnych (obiektów o większej szerokości elewacji frontowej, i ile budynków jednorodzinnych (obiektów o szerokości mniejszej), zostało objętych obszarem analizowanym. Gdyby urbanista przyjął do analizy mniej budynków wielorodzinnych, a więcej budynków jednorodzinnych, to średnia byłaby niższa. Oczywisty jest więc związek pomiędzy granicami obszaru analizowanego a ustaleniami parametrów istniejącej, a następnie przyszłej, zabudowy.

Zasada ta dotyczy także ustalania maksymalnej powierzchni zabudowy. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średnia, o której mowa w tym przepisie, to iloraz sumy powierzchni zabudowy zajętej pod budynki wielorodzinne i jednorodzinne (łącznie) i powierzchni wszystkich działek (terenu) objętych tą zabudową (stosownie do § 1 pkt 2 rozporządzenia).

Od poprawnego i uzasadnionego wyznaczenia granicy obszaru analizowanego zależy więc prawidłowe wyliczenie średnich parametrów istniejącej zabudowy, a także następnie ewentualne odstąpienie od tych średnich, o ile zostanie to umotywowane przez organ. W przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy, taką możliwość przewiduje § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, ale tylko wtedy, gdy wynika to z analizy. Podkreślić trzeba, że o dopuszczeniu innego wskaźnika, niż średni, decyduje organ, a nie urbanista sporządzający analizę, a więc to organ powinien uzasadnić, dlaczego odstępuje od zasady określonej w § 5 ust. 1. W zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organ ustalił tę powierzchnię na 38% powierzchni działki, pomimo tego, że wskazana przez urbanistę średnia powierzchnia istniejącej zabudowy to 22%. Zaskarżona decyzja przewidując odstępstwo od zasady, w ogóle nie zawiera uzasadnienia dla przyjętego wyjątku.

Wątpliwości budzą też ustalone w zaskarżonej decyzji w pkt 9 i 10: "maksymalna wysokość całkowita budynku mieszkalnego (od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu) do 11 m - do III kondygnacji naziemnych z możliwością realizacji I kondygnacji podziemnej" (pkt 9) i "maksymalna wysokość budynku mieszkalnego od poziomu terenu do górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – do 11m" (pkt 10). Przepisy rozporządzenia (§ 7) wymagają wskazania w decyzji ustalającej warunki zabudowy wyłącznie "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", w przepisie tym nie ma mowy o "wysokości całkowitej budynku", ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy takiego parametru obok parametru "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" jest bezpodstawne i wprowadza niejasności. Słusznie zwracało na to uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w poprzedniej decyzji kasatoryjnej. Poza tym ta "wysokość całkowita" nie wynika też z analizy urbanistycznej. Organ I instancji ustalając ten parametr zrobił więc to całkiem dowolnie. Z kolei urbanista przyjmując "maksymalną wysokość projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu oraz od poziomu terenu do górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 11m (do III kondygnacji naziemnych" nie wyjaśnił dostatecznie, skąd taka wielkość. Wskazał on bowiem różne średnie wysokości istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych oraz budynków gospodarczych i garaży, mierzonej dwojako – od poziomu terenu do najwyższej kalenicy dachu i od poziomu terenu do górnej krawędzi elewacji frontowej (w przypadku budynków jednorodzinnych średnie wyniosły 5,9 m i 8,1 m, w przypadku budynków wielorodzinnych – 15 m i 15,1 m, zaś pozostałych budynków – 3,3 m i 2,3 m), a następnie wskazał, że przyjętą wysokość "wyznaczono zgodnie z § 7 rozporządzenia". Zgodnie zaś z tym przepisem: 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przepis ten przewiduje więc różne sposoby ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki – zasadą jest jej ustalenie jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, inny zaś sposób wyznaczenia tej wysokości dla nowych obiektów powinien być uzasadniony. Tymczasem ani z analizy, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób ustalono ten parametr dla spornej zabudowy. Ponadto parametr "wysokości całkowitej" (cokolwiek to znaczny) określono niejednoznacznie – "do 11m - do III kondygnacji naziemnych".

Trafny jest też zarzut skarżących dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który umożliwia ustalenie warunków zabudowy tylko wtedy, gdy "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Warunku tego organy w ogóle nie zbadały, pomimo tego, że skarżące konsekwentnie zrzucały w toku postępowania niedrożność miejskiej kanalizacji deszczowej. Z wniosku o wydanie decyzji wynika, że inwestor przewidział "odprowadzanie wód opadowych na terenie działki we własnym zakresie lub kanalizacja deszczowa", natomiast organ w zaskarżonej decyzji ustalił w pkt 5. "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej – odprowadzenie wód opadowych – wg warunków zarządcy sieci". W aktach nie znajdują się jednak żadne informacje na temat takich warunków, organ nie wskazał nawet, kto jest zarządcą sieci, i czy zdaniem tego zarządcy możliwe będzie odprowadzanie wód opadowych z projektowanego budynku do kanalizacji deszczowej. Sąd podziela stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z dnia 29 grudnia 2021 r., II SA/Go 941/21), że "przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymaga, aby uzbrojenie nie tylko istniało albo było projektowane, ale również, aby było "wystarczające dla zamierzenia budowalnego". Konieczne jest zatem aby istniejący lub projektowany stan infrastruktury technicznej gwarantował dostawę poszczególnych rodzajów mediów, tak by inwestycja mogła być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., II OSK 3351/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24 września 2014 r., II SA/Go 578/14). Warunek "wystarczającego uzbrojenia" musi być rozpatrywany szeroko i całościowo, tzn. musi być odniesiony nie tylko do możliwość obsługi planowanej inwestycji, ale także brać pod uwagę konieczność utrzymania obsługi dotychczasowych użytkowników bez pogorszenia warunków w tym zakresie. Ponadto warunek ten, wobec wymogów określonych aktami ustawowymi i wykonawczymi, obejmuje także stan techniczny tej infrastruktury. Przepisy w zakresie wymogów technicznych dotyczących uzbrojenia mają bowiem na celu zachowanie ich trwałości i funkcjonalności, m.in. ze względu na wymogi ekologiczne i ogólnie pojętego bezpieczeństwa. Zatem nie bez znaczenia dla ustalania warunków zabudowy jest wystarczający stan techniczny uzbrojenia terenu, a ocena w tym zakresie nie może także nie brać pod uwagę sieciowego wymiaru elementów uzbrojenia związanych z obsługą innych podmiotów korzystających z terenu objętego wnioskiem. Warunek istnienia wystarczającej infrastruktury podlega ocenie organu także ze względu na wymogi określone zasadami, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.p.z.p., a decyzja w tym zakresie powinna być podjęta z poszanowaniem zasady proporcjonalności oraz z uwzględnieniem już ukształtowanego prawa właścicieli nieruchomości na terenie objętym wnioskiem (por. H. Izdebski, I. Zachariasz, U.p.z.p. Komentarz, LEX 2013, t. 17 do art. 61). Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji. Ocena ta wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej, a ewentualne stwierdzenie, że uzbrojenie terenu jest bądź nie jest wystarczające, powinno być uargumentowane w uzasadnieniu decyzji (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), U.p.z.p. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, t. 7 do art. 61, wyrok NSA z 3 października 2006 r., II OSK 196/06, wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., II OSK 1230/17). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że choć celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, a na tym etapie nie jest konieczne posiadanie konkretnej umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług, to jednak w każdym wypadku konieczne jest zagwarantowanie, że w związku z planowaną inwestycją powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z planowanych obiektów budowlanych. (zob. np. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 1815/18; wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1050/19). W aktach niniejszej sprawy nie ma żadnych dokumentów potwierdzających, że konieczne uzbrojenia, w tym w zakresie odprowadzania wód opadowych, co jest najbardziej sporne, istnieją, ani że zostaną wykonane.

Z przedstawionych powodów, decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu ze względu na nieprawidłową analizę urbanistyczną oraz brak spójności pomiędzy wynikami analizy a ustalonymi przez organ parametrami, co nie pozwala na przyjęcie, że sporna inwestycja nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa.

Natomiast odnosząc się do zarzutu błędnego określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej należy podnieść, że "regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego, jaka jego część ma pozostawać biologicznie czynna" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 2018 r., II SA/Kr 1652/17, a także wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 425/20). Ustalanie rozmiarów powierzchni biologicznie czynnej ma miejsce w projekcie budowlanym i następuje zgodnie z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r., poz.1065), w konsekwencji ustalenie w zaskarżonej decyzji minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (30%) nie ma znaczenia (nie jest wiążąca), gdyż wielkość tej powierzchni dla spornej inwestycji będzie ustalana na etapie pozwolenia na budowę.

W związku jednak z tym, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów postępowania, tj. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325), uchylił decyzje organów obu instancji; o kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 cyt. ustawy.

Rozpatrując sprawę organ ponownie zleci przeprowadzenie prawidłowej, jednoznacznej, przejrzystej analizy urbanistycznej, z wyraźnie zaznaczoną granicą obszaru analizowanego, wyjaśnieniem przebiegu tych granic, szczegółowym opisem i przedstawieniem na załączniku graficznym istniejącej zabudowy i jej cech, co umożliwi organowi prawidłowe, zgodne z wymaganiami zasady kontynuacji istniejącej zabudowy, określenie parametrów planowanej inwestycji, a ewentualne odstępstwa od zasad ustalania tych parametrów określonych w rozporządzeniu, organ umotywuje. Organ określi również wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w tym w zakresie odprowadzania wód opadowych.