Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1988/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 185, art. 151, art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 141 §4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 §2, art. 139
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 216/16 w sprawie ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w B. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 216/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" w B., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

W decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...], Prezydent Miasta B., zawarł następujące rozstrzygnięcia:

1. zezwolono Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w B. na usunięcie 2 sztuk drzew z gatunku jarząb pospolity (Sorbus aucuparia) oznaczonych jako nr [...] i nr [...] o obwodzie pnia 95 cm i 53 cm rosnących na nieruchomości przy ul. P. w B., na działce nr [...] obręb [...], zgodnie z załączoną do wniosku mapą określającą usytuowanie drzew;

2. nie zezwolono wnioskodawcy na usunięcie 1 sztuki drzewa z gatunku wierzba biała (Salix alba) oznaczonej jako nr[..] o obwodzie pnia 160 cm rosnącego na nieruchomości przy ul. P. w B. na działce nr [...] obręb [...], zgodnie z załączoną do wniosku mapą określającą usytuowanie drzew;

3. zobowiązano do posadzenia 4 sztuk drzew na nieruchomości, o której mowa w punkcie 1 w terminie do dnia 31 października 2016 r.;

4. nie naliczono opłaty za usunięcie drzew wymienionych w punkcie 1;

5. wskazano, że usunięcia drzew wymienionych w punkcie 1 należy dokonać w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r.

Organ pierwszej instancji ustalił, że w wyniku wniosku Spółdzielni wszczęto postępowanie w sprawie usunięcia drzew wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji. W postępowaniu przeprowadzono oględziny z udziałem przedstawiciela wnioskodawcy oraz przedstawiciela organu, w trakcie których ustalono, że wierzba znajduje się w dobrym stanie fitosanitarnym, natomiast jarzęby nr 2 i nr 3 w złym stanie fitosanitarnym. Postanowiono zatem o zastosowaniu do drzew nr 2 i 3 przepisów art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.) i ich usunięcie z uwagi na istnienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zły stan zdrowotny nie rokujący szans na przeżycie. O pozostawieniu bez zmian wierzby zdecydowano z uwagi na brak zagrożenia dla otoczenia oraz możliwość usunięcia drzewa na wniosek w każdym późniejszym terminie. Organ pierwszej instancji wskazał, że z oględzin sporządził dokumentację fotograficzną, zaś termin usunięcia drzew wyznaczono z uwzględnieniem stanowiska wnioskodawcy.

Odwołanie od powyższej decyzji "odmawiającej udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa z gatunku wierzba biała" złożyła wnioskująca o zezwolenie Spółdzielnia i zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 33, 77 § 1 i art. 79 § 1, art. 80 i 81 kpa. Zdaniem odwołującej się, w wydanej decyzji nie uwzględniono interesu społecznego (bezpieczne korzystanie z terenu osiedla, redukowanie nadmiernego zadrzewienia terenu), jak i słusznego interesu strony postępowania, zaś w trakcie oględzin nie były obecne osoby uprawnione do reprezentacji Spółdzielni, którymi są dwaj członkowie zarządu lub członek zarządu wraz z pełnomocnikiem zarządu. Wskazała też, że ocena stanu zdrowotnego i obwodu pnia drzewa nie jest wystarczającą podstawą do odmowy zezwolenia na wycinkę drzewa. Zdaniem odwołującej się, organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji powinien rozważyć usunięcie drzewa z niekorzystnej lokalizacji przez np. przesadzenie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wyjaśniło zasady udzielania zezwoleń na usunięcie drzew wynikające z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i podkreśliło w tym przedmiocie, że taka decyzja jest wydawana w granicach uznania administracyjnego. Wskazało, że w jego ocenie organ pierwszej instancji nie rozpatrzył sprawy wystarczająco wnikliwie, w tym nie ocenił wskazanych przez Spółdzielnię okoliczności dotyczących wpływu drzew na bezpieczeństwo mieszkańców osiedla. Podzielił także drugi z zarzutów, uznając go za poważny, w którym zarzucono niepowiadomienie Spółdzielni o terminie oględzin, co skutkowało tym, że strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu. Polecono, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji uzupełnił je o ustalenie dotyczące dobrej kondycji zdrowotnej drzew i stwarzania przez nie zagrożenia.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego Spółdzielnia "[...]" zarzucając naruszenie:

- art. 7 i 8 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sprzeczności z zasadą respektowania interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, co powoduje brak zaufania obywateli do władzy publicznej;

- art. 12 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie szybkości postępowania i zwrotu postępowania do organu pierwszej instancji w części także korzystnej dla strony odwołującej się, której to części nie kwestionowała;

-art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia zasadności rozpatrywania sprawy w odniesieniu do niezaskarżonej części decyzji;

-art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchybienie przesłankom do skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia w odniesieniu do niezaskarżonej części decyzji;

- art. 139 k.p.a. poprzez złamanie zakazu reformationis in peius i wydanie orzeczenia bardziej niekorzystnego niż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w decyzji organu pierwszej instancji znalazło się tylko jedno negatywne dla Spółdzielni rozstrzygnięcie (brak zezwolenia na wycinkę wierzby) i tylko w tym zakresie zostało wniesione odwołanie. Mimo to Kolegium rozstrzygnęło odnośnie całości sprawy, także co do drzew bezspornie nadających się do wycinki. Nie uzasadniło przy tym, dlaczego uchyla rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił o braku możliwości prawnej rozstrzygnięcia w postaci uchylenia decyzji w części i w tej części przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu odwoławczym, którego istota polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Powyższa konkluzja, wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a. Zasada ta wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Zatem nie mogły się ostać zarzuty skargi co do "całościowego" rozpoznania sprawy a nie tylko do części wskazanej w odwołaniu, podczas gdy - zdaniem odwołującego - należało ograniczyć rozpoznawanie sprawy tylko do zarzutów odwołania skierowanych do części decyzji. Przedmiot postępowania obejmował zezwolenie na wycięcie trzech drzew z nieruchomości i mimo korzystnego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w odniesieniu do dwóch drzew - odwołanie wniesione przez skarżącą Spółdzielnię zainicjowało postępowanie drugiej instancji, polegające na obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy (w rozumieniu zezwolenia na wycięcie trzech drzew). Błędne pozostaje przekonanie skarżącej, że skoro odwołała się od części orzeczenia, to pozostała część - "niezaskarżona" stała się prawomocna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania wydało orzeczenie uchylające decyzję pierwszoinstancyjną i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Orzekło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem przedmiotem kontroli sądu pozostawała decyzja kasacyjna. Istota kontroli legalności zaskarżonego aktu sprowadza się do oceny możliwości i prawidłowości orzeczenia przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji oceniał, czy organ odwoławczy miał podstawy prawne do skorzystania z możliwości uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Okoliczności sprawy, w tym podniesiony uzasadniony zarzut odwołania - niepoinformowania strony (Spółdzielni) o oględzinach - głównych i w zasadzie jedynych czynnościach dowodowych przed organem pierwszej instancji, uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd i instancji wskazał, że stwierdzona i podniesiona przez samą skarżącą Spółdzielnię okoliczność braku udziału strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odnosiła się do całości postępowania i nie można jej odnieść tylko do tej części orzeczenia, z której strona nie była zadowolona. Dlatego przy respektowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wydanie decyzji kasacyjnej do całości orzeczenia nie narusza treści art. 138 § 2 k.p.a. SKO uchylając decyzję, podzieliło zarzuty odwołania w zakresie niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych związanych z potencjalnym zagrożeniem przez drzewo, na które odmówiono zezwolenia na wycięcie. Nie zakwestionowano natomiast ustaleń faktycznych poczynionych w stosunku do dwóch pozostałych drzew co do których organ pierwszoinstancyjny znalazł powody do zastosowania regulacji ustawy o ochronie przyrody udzielając zezwolenia na wycięcie tychże drzew. Wskazówki wydane organowi pierwszej instancji co do prowadzenia sprawy były korzystne dla skarżącej Spółdzielni. Nie miało miejsca naruszenie art. 139 k.p.a. zarzucone przez skarżącą, albowiem zaskarżona decyzja nie orzekała co do istoty sprawy, a przekazywała sprawę do ponownego rozpoznania sprawy z zapewnieniem udziału strony w czynnościach dowodowych i przy niekwestionowaniu korzystnych dla strony ustaleń.

W ocenie Sądu I instancji niezasadne pozostawały także pozostałe zarzuty skargi - naruszenia art.: 7, 8, 12 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Brak prawidłowego rozumienia przez stronę istoty postępowania odwoławczego nie stanowi naruszenia przez organy zasady braku zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Organ pierwszoinstancyjny ma obowiązek pouczyć stronę w decyzji o przysługującym odwołaniu (art. 107 § 1 k.p.a.), natomiast nie ma obowiązku wykładania istoty postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy realizując istotę rozpatrzenia odwołania jako ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, nawet przy niekwestionowaniu przez odwołującego części orzeczenia organu I instancji - także nie narusza zasady poszanowania zaufania do władzy publicznej.

Zarzut skargi naruszenia art. 12 k.p.a. - zasady szybkości postępowania także nie mógł się więc ostać.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowej "[..]" domagając się stwierdzenie nieważność zaskarżonego wyroku i decyzji go poprzedzającej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy :

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuznanie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium obarczona była wadą, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.p.s.a. poprzez oddalanie skargi w sytuacji gdy, odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji organu II instancji w części uchylającej decyzję o zezwoleniu na wycinkę 2 drzew gat. jarząb pospolity było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organ administracyjny przepisów postępowania, które miały istotny wpływa na wynik sprawy, a w tym:

a) art. 16 § 1 w związku z art. 127 § 1 i art. 129 § k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające w całości decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2015 r., w sytuacji gdy powyższe wykroczyło poza zakres zaskarżenia określony przez stronę skarżącą w odwołaniu,

b) art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający interes obywatela, przy uwzględnieniu partykularnego interesu władzy, poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do uwzględnienia stanowiska wnoszącego wniosek o wycinkę drzew i nie uwzględnienie przesłanki, że wszystkie drzewa zagrażały bezpieczeństwu mieszkańców spółdzielni,

c) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów samorządu terytorialnego, które polegało na nieuwzględnieniu charakteru podnoszonych przez wnoszącego odwołanie zarzutów, a następnie dokonanie ich kwalifikacji niezgodnej z rzeczywistą wolą skarżącego tj. poprzez rozszerzenie ich na decyzję niezaskarżoną tj. ostateczną i orzeczenie na niekorzyść strony,

d) art. 11 k.p.a. poprzez brak podjęcia próby przekonania strony o słuszności stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu, bez przytoczenia argumentacji mającej stanowić próbę wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ i jak rzutują na sytuację skarżącego,

e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne i niepełne uzasadnienie decyzji, ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie wymagają zastosowania pomimo, że decyzja w części jest sprzeczna z żądaniem strony i wykracza ponad zakres zaskarżenia,

f) art.2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie podczas postępowania zasady zaufania obywateli do państwa, co polegało w szczególności na rozpoznaniu sprawy ponad żądanie strony na jej niekorzyść i to po czasie wyznaczonym skarżącej na wykonanie decyzji w niezaskarżonej części;

3) art. 141 § 4 p.p.p.s.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w tym podaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącego co do uchybień organu w zakresie procedowania w zakresie nie objętym zakresem zaskarżenia;

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wskazała, że uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku nieuwzględnienia powyższych uchybień doszło do oddalenia skargi w sytuacji gdy ich stwierdzenie uzasadniało stanowisko, że decyzja organu II instancji była w części nieważna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty (jedynie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, a w szczególności zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art.129 k.p.a. i art. 16 k.p.a. okazały się trafne. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania również należało uznać za zasadne, a z uwagi na fakt iż dotyczą zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art.7, art.8, art.11, art.15 k.p.a.) zostaną omówione kompleksowo.

Zasada dwuinstancyjności jest zasadą naturalną, charakterystyczną dla każdego rozwiniętego i praworządnego postępowania przed organami administracji publicznej, ponieważ zapewnia realizację jednego z podstawowych standardów demokratycznego państwa prawnego, jakim jest prawo do obrony naruszonego interesu prawnego poprzez przyznanie prawa do odwołania się od decyzji administracyjnej. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza prawo strony do tego, by jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy – por. np. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r. V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95; B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a.. Komentarz, Warszawa 2006, s. 97 i n. oraz [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Masztalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2004, Wrocław 2004, s. 472; B. Brzeziński, M. Kalinowski, M. Masternak, A. Olesińska, Ordynacja podatkowa – postępowanie – komentarz praktyczny, Gdańsk 1999, s. 20. Co do tego nie powinno być najmniejszych wątpliwości. Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania spełnia istotną rolę gwarancyjną, umożliwiając naprawienie ewentualnych błędów, uchybień i pomyłek popełnionych przez organ pierwszej instancji. Jej charakter gwarancyjny wynika z założenia, że skoro w praktyce nie jest możliwe osiągnięcie stanu, w którym wszelkie wydawane przez organy państwa rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, to powinny istnieć skuteczne środki ich korygowania.

Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Tok postępowania administracyjnego jest kształtowany przez zasadę dwuinstancyjności w tym sensie, że właściwym do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest organ administracyjny pierwszej instancji. Organ drugiej instancji staje się właściwy w sprawie tylko w przypadku zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej w drodze odwołania. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ingerować ani w czynności organu pierwszej instancji, ani też treść jego decyzji, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym. Natomiast samo odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że narzucenie organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy sposobu rozstrzygnięcia sprawy faktycznie sprowadza postępowanie administracyjne do jednej instancji i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ II instancji, a za nim Administracyjny Sąd Wojewódzki błędnie zinterpretowały treść odwołania, uznając iż odnosi się ono do całej zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulegało wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie wniosła odwołanie w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa z gatunku wierzba biała (pkt 2 decyzji z dnia [..] października 2015 r.), a więc od niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Zatem w pozostałym zakresie decyzja stała się ostateczna. Jeżeli organ II instancji miał wątpliwości co do zakresu odwołania, choć w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takowych nie było, winien był zobowiązać stronę do ich wyjaśnienia i doprecyzowania, czego nie uczynił, tym bardziej, że strona działa bez profesjonalnego pełnomocnika. Zatem rozstrzygnięcie organu II instancji wydane na podstawie art.138 § 2 k.p.a. również w zakresie drzew, których wycinka była bezsporna (zezwolenie na ich usunięcie zawiera pkt 1 decyzji) jest rozstrzygnięciem bardziej niekorzystnym niż decyzja organu I instancji. Organ II instancji winien był rozstrzygać co do prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej jedynie w zaskarżonym zakresie. Poza tym organ II instancji w decyzji kasacyjnej nie wskazał, aby decyzja organu I instancji w sposób rażący naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny, zatem dopuścił się naruszenia zasady reformationis in peius. Nie miał zatem racji Sąd I instancji wskazując, że nie doszło do naruszenia art.139 k.p.a. Uzasadnienie wyroku Sądu w tym zakresie jest nieprzekonujące i nie czyni zadość wymogom z art.141 § 4 p.p.s.a.

Należy pamiętać, że w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, kiedy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ustalono stanu faktycznego sprawy w ogóle albo przynajmniej w znacznym stopniu, tzn. takim, którego nie da się usunąć w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136). Organ odwoławczy nie może wówczas usunąć braków postępowania wyjaśniającego pierwszej instancji i orzec co do meritum sprawy, ponieważ stanowiłoby to zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności postępowania (sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpoznana, przez dwa różne organy). Musi w takim wypadku wydać decyzję kasacyjną. Jednakże zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji określony jest w odwołaniu. W przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta B. zawierała 5 samodzielnych punktów, a odwołanie dotyczyło punktu 2, rozpoznane zaś zostało błędnie w odniesieniu do całej decyzji również w części niezaskarżonej i korzystnej dla kasatora. Rozpoznane więc zostało ponad żądanie strony, na jej niekorzyść i to po upływie czasu wyznaczonego skarżącej kasacyjnie na wykonanie decyzji w niezaskarżonej części, co uszło uwadze Sądowi I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 188 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.