Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 528/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 1 i 1b, art. 57 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. Sp.k. w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej spółki S. Sp. z o.o. Sp.k. w B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z dnia 13 grudnia 2021 r. S. Sp. z o.o. Sp. k. w B. (dalej powoływana także jako "spółka", "inwestor") poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej powoływany także jako "organ pierwszej instancji", "PINB") o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ew. gr. [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w B. na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...]. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor załączył: kartę informacyjną budynku, oświadczenie kierownika budowy o zakończeniu robót, protokół odbioru podziemnej instalacji gazowej niskiego ciśnienia zlokalizowanej na działkach nr ew. gr. [...], [...] i [...] przy ul. [...] w B. podpisany przez B. P.-K. posiadającą uprawnienia budowlane nr [...], protokół próby szczelności instalacji gazowej w budynku nr [...] znajdującego się na działkach nr ew. gr. [...], [...], [...] przy ul. [...] w B. wykonanej przez B. P.-K. posiadającą uprawnienia budowlane nr [...], oświadczenie kierownika budowy instalacji gazowej o zakończeniu robót podpisane przez B. P.-K. posiadającą uprawnienia budowlane nr [...], aktualne zaświadczenie B. P.-K. o przynależności do Izby Inżynierów Budownictwa, decyzję o nadaniu uprawnień budowlanych Pani B. P.-K., protokół odbioru przewodów kominowych w budynku nr [...], mapę poinwentaryzacyjną i dziennik budowy.

PINB, po dokonaniu analizy złożonych dokumentów uznał, iż wymagają one uzupełnienia i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia następujących braków: kopii rysunków zagospodarowania terenu wchodzących w skład projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], wydanej przez Prezydenta Miasta B. z naniesionymi zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, dokonanymi podczas wykonywania robót, jak również kwalifikację projektanta dotyczącą tych zmian; uzupełnienia oświadczenia kierownika budowy o zakres zmian wprowadzonych na etapie realizacji inwestycji, w przypadku zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu. Oświadczenie powinno być potwierdzone przez projektanta; potwierdzenia odbioru przyłącza elektrycznego, gazowego i wodociągowego.

W odpowiedzi na postanowienie w dniu [...] stycznia 2022 r. inwestor przedłożył następujące dokumenty: kopię rysunku projektowanego zagospodarowania terenu z naniesionymi zmianami zakwalifikowanymi jako nieistotne oraz oświadczenie kierownika budowy o zakończeniu robót uzupełnione o wskazanie zmian nieistotnych wprowadzonych na etapie budowy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] wniósł sprzeciw do złożonego zawiadomienia.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej powoływana jako P.b.) inwestor do zawiadomienia o zakończeniu budowy realizowanego na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego przed 19 września 2020 r. w brzmieniu ustawy sprzed nowelizacji, zobowiązany jest przedłożyć komplet dokumentów wskazanych w art. 57 ust. 1-3 w brzmieniu sprzed nowelizacji. W przypadku, kiedy po sprawdzeniu złożonych dokumentów zawierają one braki lub nieścisłości, zgodnie z art. 57 ust. 4 P.b. inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w tych artykułach.

Organ pierwszej instancji podniósł również, że zgodnie z art. 57 ust. 1 P.b. w oparciu o art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) stanowiący, iż do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych art. 1-4 tj. ustawy Prawo budowlane, ustawach o drogach, ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ochronie gruntów rolnych i leśnych stosuje się w brzmieniu dotychczasowym sprzed nowelizacji, która obowiązuje od 19 września 2020 r. W ocenie PINB, art. 27 odnosi się do artykułów zawartych w ustawie o zmianie Prawa budowlanego (Dz.U. z 2020 r. poz.471), a nie w ustawie Prawo budowlane, w związku z tym nie mógł być wskazany w art. 27 powoływany przez inwestora art. 55 i 54. Podał, że w związku z faktem, że dokumenty nie zostały przedłożone we wskazanym terminie zgodnie z art. 54 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wnieść sprzeciw w drodze decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wskazała na naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez żądanie od inwestora dokumentów nieprzewidzianych przepisami prawa. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: "PWINB") uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2022 r.

w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (B10) zlokalizowanego na części działki o nr ew. gr. [...] oraz na działkach o nr ew. gr. [...] i [...] położonych przy ul. [...] (obręb [...]- [...]) w B.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że z dniem 19 września 2020 r. weszła w życie zmiana do ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 poz.1333 ze zm.). Przepisy przejściowe ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) doprecyzowały zastosowanie nowych regulacji w odniesieniu do stosowanych dotychczas. Zdaniem organu, skoro zawiadomienie o zakończeniu budowy inwestor złożył w organie pierwszej instancji w dniu 13 grudnia 2021 r., to w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 54, 55, 57 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym nowelizacją. PWINB podkreślił, że w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego obowiązku, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 1, 4 i 6 P.b. nie stosuje się z wyjątkiem obowiązku dołączenia protokołu badań szczelności instalacji gazowej, który został przedłożony przez inwestora.

Następnie organ odwoławczy, po analizie złożonych przez inwestora dokumentów stwierdził, że zawiadomienie o zakończeniu budowy formalnie jest kompletne. Podniósł jednak, że zawartość złożonego wraz zawiadomieniem dziennika budowy narusza zarówno przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 6 września 2021 r. w sprawie sposobu prowadzenia dzienników budowy, montażu i rozbiórki (Dz.U. z 2021 r., poz. 1686), jak i przepisy art. 22 pkt 2, art. 45 ust. 1 pkt 1, art. 45 ust. 2 i 3 P.b. Wskazał, że przedłożony dziennik budowy zawiera jedynie dwa wpisy, z których nie wynika ani jaki zakres prac został wykonany w trakcie budowy budynku, ani nie można ocenić technicznej prawidłowości wykonywanych robót. Mając na uwadze powyższe, zdaniem PWINB, konieczne jest uzupełnienie złożonego zawiadomienia o dane dotyczące prowadzonej budowy.

W ocenie PWINB, w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja wskazana w art. 138 § 2 k.p.a., a zatem należało rozstrzygnąć jak w sentencji.

W wyniku rozpoznania sprzeciwu spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., II SA/Bk 215/22 uchylił zaskarżoną decyzję PWINB z dnia [...] lutego 2022 r.

W uzasadnieniu wyroku sąd podkreślił, że podziela stanowisko PWINB co do ustaleń, że z dniem 19 września 2020 r. weszła w życie zmiana do ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 poz.1333 ze zm.). Przepisy przejściowe ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) doprecyzowały zastosowanie nowych regulacji w odniesieniu do stosowanych dotychczas, a skoro zawiadomienie o zakończeniu budowy inwestor złożył w organie pierwszej instancji w dniu 13 grudnia 2021 r., to w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 54, 55, 57 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym nowelizacją. W przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego obowiązku, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 1, 4 i 6 ww. ustawy nie stosuje się z wyjątkiem obowiązku dołączenia protokołu badań szczelności instalacji gazowej, który został przedłożony przez inwestora.

Sąd zaznaczył jednocześnie, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, gdyż PWINB naruszył w sposób bezpośredni przepis art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest zupełny, kompletny i wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę do rozpoznania złożonego przez spółkę zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nie zaś wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu, jak twierdzi organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę).

Ponownie rozpoznając sprawę, PWINB postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. zobowiązał skarżącą spółkę do przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w tracie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (B10) z tymczasowym zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe o poj. 9,9 m3 do dnia 31 grudnia 2022 r., wewnętrzną instalacją gazową oraz zagospodarowaniem terenu na części działki o nr ew. gr. [...] oraz na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] (obręb [...] – [...]), w terminie 7 dni pod rygorem skutków prawnych.

W odpowiedzi na powyższe postanowienie, inwestor wskazał że zobowiązanie do przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 57 ust. 4 P.b. Złożone przez spółkę zawiadomienie, co zostało potwierdzone przez PWINB w decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. oraz WSA w Białymstoku w wyroku z 13 kwietnia 2022 r. było formalnie kompletne, a zatem nie można żądać uzupełnienia zgłoszenia o dokumenty, których inwestor przedkładać nie musiał. Jednocześnie, z uwagi na brzmienie art. 57 ust. 1b P.b. organy nie mogą kontrolować oryginału dziennika budowy z jakimikolwiek przepisami, jako warunku koniecznego do nie wnoszenia sprzeciwu odnośnie zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., znak: [...] PWINB w B. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (B10) zlokalizowanego na części działki o nr ew. gr. [...] oraz na działkach o nr ew. gr. [...] i [...] położonych przy ul. [...] (obręb [...]- [...]) w B.

W uzasadnieniu decyzji PWINB podkreślił, że zawiadomienie o zakończeniu budowy złożone przez inwestora formalnie było kompletne, jednakże kompletność dokumentów nie oznacza, że ich zawartość jest zgodna z przepisami prawa budowlanego. Organy mają obowiązek nie tylko sprawdzić kompletność złożonych dokumentów, ale również je przenalizować. Taka analizę przeprowadził organ odwoławczy, w wyniku której stwierdził, że załączony do zawiadomienia dziennik budowy narusza zarówno przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 6 września 2021 r. w sprawie sposobu prowadzenia dzienników budowy, montażu i rozbiórki, jak i przepisy art. 22 pkt 2, art. 45 ust. 1 pkt 1, art. 45 ust. 2 i 3 P.b. Dziennik budowy jest urzędowym dokumentem przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Zapiski prowadzone w dzienniku stanowią kluczowy element dokumentacji powykonawczej, przekazywanej następnie użytkownikowi obiektu i stają się potwierdzeniem przeprowadzonych prac. Niewątpliwie zgodnie z wprowadzoną nowelizacją w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przedkładanie dziennika budowy nie jest obowiązkiem, ale jego brak bądź nieprawidłowe prowadzenie naruszają obowiązki kierownika budowy i powodują, iż dokumentacja budowlana jest niekompletna.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 55 P.b. budynki mieszkalne jednorodzinne nie wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a zatem w momencie składania zawiadomienia o zakończeniu budowy wszystkie dokumenty dotyczące nowo wybudowanego obiektu powinny spełniać wymagania wskazane w przepisach i świadczyć o jego stanie technicznym. Fakt, iż dziennik budowy prowadzony dla analizowanej inwestycji zawiera istotne braki, nie może pozostać niezauważony przez organ nadzoru budowlanego. Zatem zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2022 r., II SA/Bk 215/22 PWINB podjął, na podstawie art. 136 k.p.a. próbę zobligowania inwestora do uzupełnienia dokumentacji, zaś wobec jednoznacznego stanowiska inwestora o niewykonywaniu nałożonego obowiązku, nie może przyjąć zawiadomienia o zakończeniu budowy bez uwag.

Na powyższą decyzję, skargę do sądu administracyjnego wywiódł profesjonalny pełnomocnik skarżącej spółki, zarzucając naruszenie:

1) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku dołączenia do zawiadomienia o zakończeniu budowy dokumentów nieprzewidzianych przepisami prawa;

2) art. 57 ust. 1b w zw. z art. 57 ust. 1 P.b. (w brzmieniu ustalonym nowelizacją ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji uznanie, że konieczne jest uzupełnienie złożonego zawiadomienia o dane dotyczące prowadzonej budowy (dziennika budowy);

3) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej powoływana jako "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie się przez organ przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 13 kwietnia 2022 r., II SA/Bk 215/22.

W związku z powyższym, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca spółka podkreśliła, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych, całkowicie niezrozumiałe pozostaje stanowisko organu, jakoby konieczne było uzupełnienie złożonego zawiadomienia o dane dotyczące prowadzonej budowy. Skoro zgodnie z obowiązującymi przepisami, inwestor nie ma obowiązku dołączania do zawiadomienia o zakończeniu budowy dziennika budowy, pozbawiane podstaw prawnych jest żądanie, w ramach prowadzonego postępowania, jego uzupełnienia zgodnie z wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności od przedłożenia dokumentów, których przedłożenia nie przewidują obowiązujące przepisy. Okoliczność istnienia ewentualnych niezgodności prowadzonego dziennika budowy z przytoczonymi przez organ odwoławczy przepisami prawa pozostaje bez związku z postępowaniem toczącym się na skutek złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W odpowiedzi na skargę, PWINB podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych zaistniałych w sprawie, organy nadzoru budowlanego mogły żądać od skarżącej spółki przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w trakcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i czy brak jej przedłożenia mógł stanowić przesłankę wniesienia sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem orzekania WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r. II SA/Bk 215/22 uchylił decyzję kasacyjną PWINB w B. z dnia [...] lutego 2022 r.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, publ. CBOSA), związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Natomiast ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

W konsekwencji powyższego na obecnym etapie postępowania organ administracji, ale również sąd administracyjny, związane są oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. określa zatem taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, gdzie nie ma już miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2547/13).

W uzasadnieniu powołanego wyroku WSA w Białymstoku, mimo uchylenia decyzji kasacyjnej, zgodził się z organem odwoławczym, że do sprawy należy stosować przepisy P.b. w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., a zatem zastosowanie mają przepisy m.in. art. 54, 55 i 57 P.b. w brzmieniu ustalonym nowelizacją. W przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego obowiązku, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 1, 4 i 6 P.b. nie stosuje się z wyjątkiem obowiązku dołączenia protokołu badań szczelności instalacji gazowej, który został przedłożony przez inwestora. Ponadto sąd stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest zupełny, kompletny i wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę do rozpoznania złożonego przez spółkę zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Mając na uwadze powyższe wytyczne należało zgodzić się ze stroną skarżącą, że PWINB w B. niewłaściwie odczytał ocenę prawną i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania zawarte w wyroku z 13 kwietnia 2022 r., II SA/Bk 215/22, czym dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Nie budzi wątpliwości sądu, że skoro w niniejszej sprawie do postępowania należy stosować przepisy ustawy Prawo budowalne w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., to zastosowanie powinien znaleźć art. 57 ust. 1b P.b. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, 4 i 6 nie stosuje się, z wyjątkiem obowiązku dołączenia protokołu badania szczelności instancji gazowej. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie inwestor, w związku z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, nie był zobowiązany do przedłożenia oryginału dziennika budowy, protokołów badań i sprawdzeń przyłączy i instalacji, zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, sporządzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności lub osoby, o których mowa w art. 62 ust. 6 (za wyjątkiem protokołu z badania szczelności instalacji gazowej) oraz potwierdzenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy. Brak obowiązku przedłożenia przez inwestora dziennika budowy skutkuje tym, że organy nadzoru budowlanego nie mogą oceniać prawidłowości prowadzenia tegoż dziennika w postępowaniu dotyczącym zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zgodnie z art. 57 ust. 4 P.b. inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Analiza powyższej regulacji wskazuje, że organy nadzoru budowlanego mogą żądać uzupełnienia przedłożonej dokumentacji w zakresie dokumentów, do przedłożenia których jest zobowiązany inwestor. Również ocena, czy przedłożone dokumenty są niekompletne, posiadają braki lub nieścisłości ogranicza się do dokumentów, które inwestor był zobowiązany dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. A contrario z powyższego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że organy nadzoru budowalnego nie mogą żądać uzupełnienia zawiadomienia o dokumenty, których inwestor nie miał obowiązku dołączyć ani analizować ich pod względem kompletności czy nieścisłości. Zaznaczyć przy tym należy, że WSA w Białymstoku we wskazanym powyższej wyroku z 13 kwietnia 2022 r. jednoznacznie stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest zupełny, kompletny i wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego.

Z akt sprawy wynika, że PWINB ponownie rozpoznając sprawę, wezwał inwestora do przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w tracie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (B10) z tymczasowym zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe o poj. 9,9 m3 do dnia 31 grudnia 2022 r., wewnętrzną instalacją gazową oraz zagospodarowaniem terenu na części działki o nr ew. gr. [...] oraz na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] (obręb [...] – [...]) w B., z uwagi na nieprawidłowe, naruszające § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 6 września 2021 r. w sprawie sposobu prowadzenia dzienników budowy, montażu i rozbiórki, jak i przepisy art. 22 pkt 2, art. 45 ust. 1 pkt 1, art. 45 ust. 2 i 3 P.b. prowadzenie dziennika budowy. Z uwagi na nieprzedłożenie powyższej oceny technicznej, PWINB zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 54 ust. 1 P.b. podtrzymał złożony przez organ pierwszej instancji sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zdaniem sądu, w realiach niniejszej sprawy PWINB nie miał podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora ww. oceny technicznej, bowiem obowiązek jej przedłożenia nie wynika z żadnych przepisów prawa. W szczególności taką podstawę nie może stanowić wskazany przez PWINB przepis art. 57 ust. 4 P.b., bowiem odnosi się od jedynie do dokumentów, które inwestor jest zobowiązany do przedłożenia wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, a takim dokumentem nie jest opinia techniczna. Także powoływanie się przez PWINB na nieprawidłowe, naruszające przepisy prawa, prowadzenie dziennika budowy nie mogło stanowić usprawiedliwienia do żądania przedłożenia takiej opinii, skoro inwestor nie miał obowiązku przedkładania do zgłoszenia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dziennika budowy.

Nie ulega wątpliwości, że podstawowym zadaniem organów nadzoru budowlanego jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, w szczególności zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 pkt 1 P.b.). Powyższa kompetencja organów nadzoru budowlanego nie pozwala jednak na żądanie sporządzania i przedkładania przez strony postępowania dokumentów, których nie mają oni obowiązku przedłożyć w ramach konkretnie toczącego się postępowania, w tym wypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Mając na uwadze powyższe, za zasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia art. 57 ust. 1b w zw. z art. 57 ust. 1 P.b. oraz art. 153 p.p.s.a., bowiem organ odwoławczy bezpodstawnie zażądał uzupełnienia zgłoszenia o dokumenty, których inwestor przedkładać nie miał obowiązku, szczególnie że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy został uznany we wcześniejszym wyroku za zupełny, kompletny i wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji za słuszne należało także uznać zarzuty skargi naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a., regulujących zasadę praworządności, prawdy obiektywnej i zaufania do organów władzy publicznej, którymi to zasadami winny kierować się organy administracji publicznej w każdym postępowaniu.

Końcowo wskazać należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 P.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. W przepisie tym nie określono wprost przesłanek wniesienia sprzeciwu, co wydaje się uzasadnione w związku z tym, że nie da się przewidzieć i skatalogować w normie prawnej wszystkich okoliczności, które uzasadniałyby wniesienie sprzeciwu w związku z zamiarem użytkowania obiektu budowlanego. Nie oznacza to jednak, że organ został upoważniony do swobodnego uznania, czy stwierdzone okoliczności są wystarczające do orzeczenia na podstawie tego przepisu o sprzeciwie. Przesłanki wniesienia sprzeciwu należy wyinterpretować z uwzględnieniem funkcji, jakie prawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego, i przyznanych im kompetencji (por. wyrok NSA z 27 marca 2007 r., II OSK 520/06, dostępny w bazie CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że przesłankami do złożenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy może być istotne odstąpienie od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por.: wyrok NSA z 21 listopada 2007 r., II OSK 1535/06,; wyrok WSA w Gdańsku z 20 maja 2009 r., II SA/Gd 104/09, CBOSA), nie uzupełnienie zawiadomienia o niezbędne dokumenty (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2007 r., II OSK 267/06, CBOSA) lub też przystąpienie do użytkowania obiektu budowalnego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

W niniejszej sprawie, przesłanką wniesienia sprzeciwu przez PWINB było nie uzupełnienie zgłoszenia zakończenia budowy o opinię techniczną, do przedłożenia której został wezwany inwestor. Tymczasem jak wskazano powyżej, inwestor nie miał obowiązku przedłożenia takiej opinii technicznej, a zatem okoliczność ta, sama w sobie, nie mogła stanowić przesłanki do skutecznego wniesienia (podtrzymania) sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zawiadomienie, o czym przesądził już sąd we wcześniejszym wyroku z 13 kwietnia 2022 r., było kompletne pod względem formalnym, a zatem jedyną możliwością złożenia sprzeciwu przez organy nadzoru budowalnego była merytoryczna ocena tego zawiadomienia pod ewentualną przesłankę istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę lub też przystąpienia do użytkowania obiektu budowalnego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Ewentualnie jedynie na tych podstawach organ odwoławczy, w realiach niniejszej sprawy i zapadłego wyroku II SA/Bk 215/22 może potrzymać złożony przez organ pierwszej instancji sprzeciw.

Ze względu na powyższe sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy - 500 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) w kwocie 480 zł (pkt 2 sentencji wyroku).