Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 886/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 19a, art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 4b, art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Sędzia NSA Anna Świderska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi K. R. – B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz K. R. – B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

W wyniku pism interwencyjnych, w dniu 12 marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził oględziny budowy prowadzonej na działce przy ul. A 25 w Ł. W toku oględzin stwierdzono, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego prowadzone są zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...]r. zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę.

W wyniku kolejnego pisma interwencyjnego, w dniu 18 marca 2016 r. organ powiatowy przeprowadził ponowne oględziny przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając, że "(...) Wykonanie ścianki zabezpieczającej wykop, typu Berlińskiego jest równoważne ze ścianką Larsena. Nie jest to istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. W dniu kontroli nie stwierdzono zagrożenia związanego z wykonaniem ścianki żelbetowej grubości 25 cm. Z przedłożonego dziennika budowy wynika, że dokonano wpisu z dnia 05.11.2014 r. przez projektanta D. S. o zmianie ścianki szczelnej na ściankę "Berlińską".

W dniu 11 kwietnia 2016 r. organ stopnia powiatowego przeprowadził ponowne oględziny przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których sporządzono protokół o treści "Dokonano pomiarów dookoła budynku mieszkalnego wielorodzinnego i stwierdzono, że wymiary po obrysie ścian zewnętrznych budynku są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dokonano również pomiaru wysokości od posadzki do spodu sufitu garażu, wymiary są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, wynoszą 2,30 m oraz 2,68 m".

Następnie, PINB w Ł. wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] r., którym na podstawie art. 82 c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nałożył na A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 r. następujących dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym zlokalizowanego na działce nr ewid. 143 i 144 w obrębie [...] oraz na działce nr 148/5 i fragmencie działki nr 123/4 w obrębie [...] w Ł.: inwentaryzacji geodezyjnej zrealizowanej budowy z określeniem zgodności przestrzennego usytuowania budynku z projektem zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę z uwzględnieniem rzędnej poziomu posadowienia posadzki realizowanego budynku wykonanej przez uprawnionego geodetę.

W dniu [...] r. PINB w Ł. decyzją nr [...] nałożył na A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł., obowiązek sporządzenia i przedstawienia (w trzech egz.) projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku odwołania K. R. – B. organ wojewódzki decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że ze znajdującego się w aktach sprawy szkicu inwentaryzacji geodezyjnej, zrealizowanego przez uprawnionego geodetę dotyczącego sprawdzenia posadowienia przedmiotowego budynku wynika, iż rzędna budynku wynosi 208,378 m n.p.m., natomiast z mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych, na której opracowano projekt zagospodarowania działki wynika, iż rzędna posadzki projektowanego budynku wynosi ppp = 0,00= 207,47 m n.p.m., tj. nastąpiła zmiana rzędnej budynku o 0,91 cm. Wobec tego wykonano odstępstwo istotne.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił "ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] roku, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A Spółka z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego budowę: budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kat. obiektu XIII), instalacji zewnętrznych: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektrycznej oraz oświetlenia terenu, śmietnika, ukształtowania terenu i zieleni, układu komunikacji wewnętrznej, zjazdu publicznego z ul. A na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 25 w Ł., działki nr 143 i 144, oraz na działce nr 148/5 i fragmencie działki nr 123/4 w obrębie ewidencyjnym [...]) ".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 710/16 oddalił skargę K. R. – B., na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu sąd wskazał, że rzędna posadzki projektowanego budynku wynosi 207,47 m n.p.m., a rzędna budynku wynosi 208,378 m n.p.m., co oznacza, że podwyższona została również rzędna budynku o 0,91 m, a to z kolei wiąże się ze zmianą posadowienia obiektu, określoną w projekcie zagospodarowania działki. Sąd ocenił, że opisane podwyższenie budynku stanowi niedopuszczalne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, skutkujące zastosowaniem rygoru opisanego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli nałożeniem obowiązku sporządzenia i złożenia projektu budowlanego zamiennego. Sąd podniósł również, że inne opisane w skardze okoliczności (np. nieprawidłowe wykonanie garażu czy bezprawna realizacja przyłącza kanalizacji ściekowej na sąsiedniej działce bądź wadliwa lokalizacja wylotu wentylacji budynku) będą przedmiotem uwagi projektanta sporządzającego projekt budowlany zamienny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi sąd wyjaśnił, że poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego, jak i sądu w sprawie jest to, że inwestor nie respektował postanowienia sądu o zabezpieczeniu roszczenia poprzez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Wykonanie natomiast podłączenia kanalizacji ściekowej na działce sąsiedniej, bez zgody jej właściciela, to naruszenie prawa własności będące przedmiotem zainteresowania sądu cywilnego. Ponadto, osobną kwestią jest podnoszone przez skarżącą naruszenie stosunków wodnych na gruncie, co jednak wykracza poza właściwość organów nadzoru budowalnego. Sąd zasygnalizował również, że - jak słusznie dostrzegł to organ odwoławczy - w sprawie zastosowaniu powinien podlegać przepis art. 51 Prawa budowanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 roku, poz. 443), bowiem do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej (co miało miejsce w dniu 28 czerwca 2015 roku) decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, (art. 6 ustawy nowelizującej). Wskazany wyrok jest nieprawomocny, ponieważ K. R.-B. złożyła skargę kasacyjną, a sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sygn. akt II OSK 891/17.

W dniu 20 lipca 2016r. inwestor przedłożył PINB w Ł. projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji.

W wyniku przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2016 r. kontroli organ I instancji stwierdził, że złożona dokumentacja budowlana posiada niezgodności w zakresie projektu zagospodarowania oraz układu wewnętrznego lokali.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB w Ł., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] PINB w Ł. zmienił ww. postanowienie w zakresie terminu na dzień 15 września 2016 r.

Do uzupełnienia projektu budowlanego wezwano inwestora dodatkowo pismem z dnia 21 września 2016 r., w zakresie uzupełnienia dokumentacji o aktualne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działkami nr 143 i 144 przy ul. A 25, na których prowadzona jest inwestycja oraz działki nr 148/5 przy ul. B 22 w zakresie wykonania podłączenia fragmentu odcinka przyłącza kanalizacyjnego działki nr 123/4 od strony ul. A.

W dniu 26 września 2016r. inwestor przedłożył dokumenty, o które wystąpiono, poza oświadczeniem o posiadaniu tytułu prawnego do działki 148/5, na której wykonano rzeczony fragment przyłącza kanalizacyjnego.

Pismem z dnia 17 października 2016r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji kanalizacji sanitarnej, znajdującej się na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. B 22 z odpływem z budynku zlokalizowanego na działkach nr 143, 144 przy ul. A 25 w Ł. Organ ustalił bowiem, że fragment odcinka przyłącza kanalizacyjnego został zrealizowany przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] powiatowy inspektor umorzył postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji kanalizacji sanitarnej. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] r., nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wątpliwości budzi czy przedmiotem tego postępowania jest przyłącze kanalizacji sanitarnej czy sieć kanalizacji sanitarnej, w jakiej dacie wykonano roboty budowlane.

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), zatwierdził A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kat. XIII), zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 25 (dz. o nr ew. 143 i 144, 148/5 w obrębie [...]) i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. obiekcie, zgodnie z ww. projektem budowlanym zamiennym oraz nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu. Jednocześnie wskazano, że projekt budowlany zamienny odpowiednio opieczętowany stanowi załącznik do decyzji i jest jej integralną częścią.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "A" przy ul. B 22 w Ł., reprezentowana przez członków zarządu: M. W. i M. K. Wspólnota wniosła o uchylenie decyzji, szczególnie zwracając uwagę na brak oświadczenia inwestora o prawie dysponowania działką nr 148/5 na cele budowlane i lokalizację urządzeń sanitarnych w niezgodnej z przepisami odległości od granicy tej działki, stanowiącej własność Wspólnoty. Wskazano również na powołanie się w treści decyzji na, uchyloną przez już w dacie jej wydania, decyzję z dnia [...] r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji kanalizacji sanitarnej.

Odwołanie złożyła również K. R.-B., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła przede wszystkim, że organ I instancji prowadzi odrębne postępowanie w sprawie kanalizacji sanitarnej, która doprowadzona jest do przedmiotowego budynku oraz brak oświadczenia inwestora o dysponowaniu działką nr 148/5 na cele budowlane. Wskazała również na powołanie się w treści decyzji na uchyloną przez organ wojewódzki już w dacie jej wydania, decyzję z dnia [...] r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji kanalizacji sanitarnej. Podniosła, że działka nr ewid. 148/5 nie została przewidziana w decyzji o warunkach zagospodarowania terenu. W piśmie z dnia 7 sierpnia 2017r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, wskazała ponadto w szczególności, że obiekt został w kontekście norm bezpieczeństwa pożarowego zlokalizowany w niedopuszczalnym zbliżeniu względem działki odwołującej się oraz zakwestionowała rozwiązania projektowe, wskazane w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie dochodzi do ponownego badania, czy inwestycja, co do której wydano pozwolenie na budowę, od którego istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem, a bada się jedynie czy istotne odstępstwo jest zgodne z prawem. Jak wynika z decyzji organu wojewódzkiego nr [...], obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nałożono ze względu na samowolną zmianę rzędnych posadowienia budynku oraz terenu. Jedynie zatem ta kwestia może stać się przedmiotem analizy organów nadzoru budowlanego. Ostateczna decyzja nr [...] pozostaje bowiem w obrocie prawnym i wiąże również ten organ, który ją wydał. Zakres projektowanych zmian ma na celu doprowadzenie budowy w omawianym zakresie do stanu zgodnego z prawem. Z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego wynika bowiem, że uprawnieni projektanci zaprojektowali zakres robót niezbędnych do dokończenia budowy i wykonania budynku, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z warunkami technicznymi. Przewidziano likwidację: stopnia przed wejściem do budynku (przekroczona wymagana wysokość według warunków zabudowy, po zlikwidowaniu będzie ona wynosić 16,00 m) oraz pochylni o spadku 10% przed wejściem do budynku i wykonanie pochylni o spadku 4,5% przed wejściem do budynku wraz z balustradą przy tej pochylni. Zaprojektowano również drenaż powierzchniowy od strony wschodniej podziemnej ściany garażu budynku oraz północno-wschodniej działki z włączeniem do odwodnienia liniowego zjazdu do garażu, jak również wykonanie skarpy na ścianie wschodniej piwnicy budynku. Pozostałe elementy zagospodarowania terenu pozostawiono bez zmian. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołań organ wyjaśnił, że inwestor dysponuje umową nr [...] o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, zawartą w dniu 4 lutego 2016r. z B Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., z której wynika realizacja przez dostawcę usług: dostawa wody oraz odprowadzanie ścieków bytowych na rzecz obiorcy usług nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A 25 (umowa stanowi element składowy projektu budowlanego zamiennego: str. 32-36). Realizacja przyłącza nastąpiła zatem na podstawie art 29 a Prawa budowlanego, a organy nadzoru budowlanego nie dysponują w tym wypadku uprawnieniami do analizy wykonanych robót budowlanych, a w szczególności stosunków właścicielskich, które zostały zaaprobowane przez ten Zakład jako wystarczające do podjęcia tej inwestycji. Odnośnie realizacji fragmentu instalacji kanalizacji sanitarnej, to - jeżeli inwestor nie dysponuje prawem do jej dysponowania na cele budowlane - kwestia ta może być oceniana jedynie jako naruszenie prawa własności, będącego przedmiotem zainteresowania sądu cywilnego. W ramach postępowania naprawczego, zdaniem organu, oceniane jest jedynie istotne odstępstwo w postaci zmiany rzędnych terenu i robót budowlanych, służących doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z prawem. Organ zwrócił również uwagę, że na tym etapie postępowania, inwestycja nie została jeszcze oddana do użytkowania, co dopiero zależy od wykonania przez inwestora zaprojektowanych robót oraz dopełnienia obowiązków wynikających z art. 57 Prawa budowlanego i pozytywnej oceny dokumentacji budowlanej przez organ nadzoru budowlanego. Co się zaś tyczy prowadzenia odrębnego postępowania odnośnie fragmentu instalacji kanalizacji sanitarnej, organ ocenił, że roboty te są na tyle powiązane z przedmiotowym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, iż nie sposób nie analizować łącznie tych zagadnień, jednakże nie w ramach niniejszego postępowania naprawczego, lecz na etapie oddawania budynku do użytkowania. Fakt, że działka nr ewid. 148/5 nie została przewidziana w decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, w opinii organu, nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu naprawczym. Na marginesie organ dodał, że złożony projekt zamienny obejmuje całe przedsięwzięcie inwestycyjne, realizowane pierwotnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej: "A Spółka z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kat. obiektu XIII), instalacji zewnętrznych: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektrycznej oraz oświetlenia terenu, śmietnika, ukształtowania terenu i zieleni, układu komunikacji wewnętrznej, zjazdu publiczne go z ul. A na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 25 w Ł., działki nr 143 i 144, oraz na działce nr 148/5 i fragmencie działki nr 123/4 w obrębie ewidencyjnym [...]) ". Tym niemniej jednak zakres zmian tego projektu obejmuje, zgodnie z decyzją PINB w Ł. z dnia [...] r., nr [...] wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w zakresie zmiany rzędnych posadowienia budynku oraz terenu oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 25. Wobec stwierdzenia przez organ I instancji, że lokalizacja obiektu względem zabudowy, położonej na nieruchomościach sąsiadujących z działkami nr ewid. 143 i 144 nie uległa zmianie, brak jest uzasadnienia prawnego (roboty wykonywano na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę), jak i faktycznego (roboty wykonano zgodnie z projektem zagospodarowania terenu) do jej kwestionowania. Tym bardziej, że zarówno projekt budowlany "pierwotny", zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i będący przedmiotem niniejszego postępowania, projekt budowlany zamienny, został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych. Ponadto, projekt budowlany zamienny, będący załącznikiem do skarżonej decyzji, składa się niejako z dwóch części: 1) projektu budowlanego zamiennego - inwentaryzacji, obejmującego roboty wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] r. (zgodnie ze spisem treści są to strony 1-278) oraz 2) projektu budowlanego zamiennego, zwierającego zakres robót niezbędnych do dokończenia budowy i wykonania budynku, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy Nr [...] (str. 2b-2j projektu) oraz zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zgodnie ze spisem treści - str. 279-297 oraz 298-354). Organ wskazał, że projekt ten został przez organ I instancji właściwie opisany i ostemplowany, a projektowane rozwiązania są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy Nr [...], a mianowicie: na stronie 107 projektu budowlanego zamiennego podano informację o ustaleniach szczegółowych kształtowania zabudowy w odniesieniu do zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując na ich spełnienie w odniesieniu do wszystkich parametrów zasad zabudowy, zawartych w tej decyzji, z wyjątkiem "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, która wyniosła 16,12 m. W związku z tym, w części projektu budowlanego zamiennego, zawierającej zakres robót niezbędnych do dokończenia budowy (str. 280, 287 i 288-rysunek) wskazano na konieczność likwidacji stopnia przed wejściem do budynku i realizację pochylni z właściwym spadkiem, w konsekwencji czego zapewnione będzie spełnienie wysokości budynku równej 16,0 m, wynikającej z warunków zabudowy. Co więcej, do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Obowiązki te odnoszą również zastosowanie do zaproponowanych rozwiązań projektowych dotyczących robót, pozostających do wykonania w celu dokończenia budowy, zgodnie z warunkami technicznymi, a które kwestionowane są w złożonym odwołaniu, a dotyczących: zmiany ukształtowania terenu w następstwie utworzenia na dachu garażu terenu zielonego oraz skarpy ziemnej wzdłuż jego ściany wschodniej, w związku z jego wyniesieniem ponad pierwotne ukształtowanie terenu w tym miejscu; wykonania dodatkowego drenażu opaskowego, mającego odprowadzić wody opadowe, m.in., ze skarpy ziemnej do kanalizacji deszczowej, do której podłączony jest projektowany budynek wielorodzinny, uniemożliwiając tym samym zalewanie ścian budynku, położonego na nieruchomości, stanowiącej dz. nr ewid. 145/1, stanowiącej własność K. R. – B., w granicy z działką nr ewid. 144, będącej przedmiotem zabudowy; wykonania w garażu od strony wschodniej konstrukcji w formie półki w części wystającej ponad teren, co spowoduje odsunięcie tej ściany na wynikającą z przepisów odległość 3m od ściany budynków istniejących, a położonych na nieruchomości, stanowiącej działkę nr ewid. 145/1, będącej własnością K. R. – B. W ocenie organu projekt zawiera w przywołanym zakresie szczegółowe opisy i rysunki, pozwalające na stwierdzenie, że zaproponowane rozwiązania są zgodne z zasadami wiedzy technicznej i nie naruszają przepisów, w tym techniczno-budowlanych oraz nie stwarzają zagrożenia dla zabudowy, sąsiadującej ze wznoszonym obiektem. Za nietrafny organ uznał również zarzut Wspólnoty Mieszkaniowej "B 22" dotyczący zaprojektowania wentylacji budynku w sposób niezapewniający minimalnej odległości od granicy oraz okien sąsiedniego budynku, bowiem w istocie zaprojekowana pierwotnie wentylacja (tzw. wywiewka zewnętrzna) dotyczyła przepompowni ścieków sanitarnych (znajdującej się w obrębie działki inwestycyjnej, ale poza budynkiem), która została zdemontowana, natomiast projekt budowlany zamienny przewiduje alternatywne rozwiązanie w jej miejsce - zgodne z zasadami wiedzy technicznej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła K. R. – B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, w której nie zapewnia on realizacji budowy w sposób zgodny z prawem, zaniechanie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa, prowadzenie dwóch odrębnych postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji na nieruchomości przy ul. A 25 w Ł., tj. dotyczących budowy budynku mieszkalnego oraz kanalizacji sanitarnej, pomimo tego, że w sprawach tych powinno toczyć się tylko jedno postępowania. Zarzuciła także naruszenie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji zrealizowanej częściowo na działce nr 148/5, dla której inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji oraz czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, tj. wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie zapewniono jej wcześniej możliwości zapoznania się z aktami sprawy ani wniesienia uwag i zgłoszenia zarzutów. Stwierdziła, że został naruszony art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechania sporządzenia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. nieodniesienie się przez organ do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co uniemożliwia kontrolę stanowiska organu. Nadto, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia okoliczności sprawy, art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § pkt 1 K.p.a. przez zaniechanie ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, co prowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, nadto art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. przez wadliwe określenie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Wniosła na tej podstawie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności podniesione w uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie należy wskazać, ze sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a".

Na podstawie art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczy się w ramach postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ( Dz.U.2018.1202 j.t.).

Zgodnie z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nakazał inwestorowi – A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonanie określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, dotyczącego budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 25 (działki nr ewid. 143 i 144 oraz na działce nr ewid. 148/5 i fragmencie działki nr ewid. 123/4, w obrębie [...]), w terminie do dnia 31 lipca 2016 roku.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji, a wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie sygn. akt II SA/Łd 710/16, oddalił skargę K. R. – B. na decyzję tego organu w przedmiocie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Wobec tego, przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, na skutek skargi K. R. – B., stała się decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Kwestionowane decyzje ocenić należy jako co najmniej przedwczesne. Warto bowiem zaznaczyć, czego zdaje się nie dostrzegły organy w sprawie, że na skutek decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...], wyeliminowana została z obrotu prawnego ostateczna decyzja z dnia [...] r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami zewnętrznymi, śmietnikiem, ukształtowaniem terenu, układem komunikacji wewnętrznej, zjazdem publicznym, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 25. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza z kolei, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Doprowadzenie zaś obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego i nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2682/17 - LEX nr 2591853 ).

Ponadto w postępowaniu naprawczym, w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, po stronie organu istnieje obowiązek badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane ( wyrok WSA w Kielcach z dnia 27.06.2018 r. sygn. akt II SA/Ke 131/18 - LEX nr 2523713 ).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy zaniechały dokonania merytorycznej oceny projektu budowlanego, tak jak projektu "pierwotnego". Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje wszak odpowiednie zastosowanie także względem projektu zamiennego, co oznacza, że przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu takiego projektu, właściwy organ sprawdza zgodność tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego), a także z wymaganiami ochrony środowiska. Tym samym, nie ma racji organ II instancji, że w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie dochodzi do ponownego badania, czy inwestycja, co do której wydano pozwolenie na budowę, od którego istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem, a bada się jedynie czy istotne odstępstwo jest zgodne z prawem. W orzecznictwie sądowym podkreśla się wręcz, że wykonanie nałożonego obowiązku poprzez złożenie przez inwestora projektu zamiennego, nie powoduje w sposób automatyczny wydania decyzji o zatwierdzeniu tego dokumentu. W trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny (art. 51 ust. 4), zadaniem organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a nie tylko sprawdzenie jego kompletności ( vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 551/18 - LEX nr 2538023; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2018r. sygn. akt II SA/Gd 387/18 - LEX nr 2526252, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 776/17 - LEX nr 2449521).

W wydanych w niniejszej sprawie decyzjach takiej oceny zabrakło, co z kolei stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i uniemożliwia dokonanie ich pełnej sądowej kontroli co do zgodności z prawem.

Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Tym samym krytycznie ocenić wypada prowadzenie odrębnego postępowania w zakresie fragmentu instalacji sanitarnej, zrealizowanej na dz. nr 148/5. Podkreślić należy, że integralność tej infrastruktury ze zrealizowaną inwestycją zauważa już sam organ II instancji, który stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż roboty związane z tą instalacją "są na tyle powiązane z przedmiotowym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, że nie sposób nie analizować łącznie tych zagadnień". Na konieczność uwzględnienia w projekcie zamiennym kanalizacji sanitarnej wskazał też tutejszy Sąd we wspomnianym już wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 710/16, w którym zaznaczono, iż "inne opisane w skardze okoliczności, np. nieprawidłowe wykonanie garażu czy bezprawna realizacja przyłącza kanalizacji ściekowej na sąsiedniej działce bądź wadliwa lokalizacja wylotu wentylacji budynku będą przedmiotem uwagi projektanta sporządzającego projekt budowlany zamienny".

W tym miejscu należy podzielić pogląd zaprezentowany przez tutejszy Sąd, który rozpoznawał skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] r., udzielającej A Sp. z o.o. w Ł. pozwolenia na budowę oraz odmawiającej uchylenia tej decyzji ze względu na to, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sąd ten podkreślił, że w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje dz. nr 148/5, na której zrealizowany został fragment kanalizacji sanitarnej (co ma miejsce również w niniejszej sprawie), to działka ta winna być też ujęta w decyzji o warunkach zabudowy, a inwestor musi legitymować się tytułem prawnym do wykorzystania jej na cele budowlane. Pogląd ten potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22.02.2018 r. oddalającym kasację inwestora w sprawie sygn. akt II OSK 1099/16. Warto również przypomnieć, że do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy obliguje organ z kolei treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jak stwierdził Sąd, realizacja sieci kanalizacyjnej stanowi budowę, co wynika wprost z art. 29 ust. 1 pkt 19 a Prawa budowlanego, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 4b w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego dla takiej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny zatem dokonać pełnej merytorycznej oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego sporządzonego dla zrealizowanego zamierzenia budowlanego i jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy..

O zwrocie poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a

A.B.