Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 226/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2, par. 5, par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 54 w związku

z art 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778; zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a.") ustalił warunki zabudowy

dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz 01, obręb S., położonych w P. przy ul. [...].

W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr 164 poz.1588; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Organ wyjaśnił, że trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynosi zaledwie [...] m [...] x [...] m), a minimalny promień obszaru analizowanego wskazany w ww. rozporządzeniu (50 m) byłby nieadekwatny do wielkości terenu objętego inwestycją. Dlatego granice obszaru analizowanego rozszerzono we wszystkich kierunkach w promieniu trzykrotnej szerokości całkowitej terenu inwestycji tj. [...] m ([...] x [...] m). Tak wyznaczony obszar obejmuje teren tworzący pewną całość urbanistyczną, ograniczony od zachodu rzeką W., od południa ul. [...], a od północnego-wschodu terenami kolejowymi. Uznano, że wyznaczony obszar jest wystarczający dla określenia funkcji

i parametrów sąsiedniej zabudowy, a dalsze jego rozszerzanie nie jest zasadne, gdyż nie wniesie istotnych dla sprawy ustaleń i nie będzie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W zakresie funkcji zabudowy przeprowadzona analiza wykazała,

że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa usługowa i usługowo-produkcyjna. W obszarze analizowanym występuje również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Stwierdzono, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej występującą w obszarze analizowanym np. przy

ul. [...]. Zabudowa mieszkaniowa na omawianym obszarze nie występuje wprawdzie po zachodniej stronie ul. [...], jednakże na dalszym odcinku ul. [...] (już poza obszarem analizowanym, na południe od torów kolejowych) w pasie pomiędzy rzeką W. a ul. [...] znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej. Ponadto, z uwagi na atrakcyjny charakter terenów nadwarciańskich oraz tendencję do wypierania zabudowy usługowo-produkcyjnej w sąsiedztwie terenów cennych przyrodniczo na rzecz zabudowy mieszkaniowej, uznano za zasadne możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze położonym w najbliższym sąsiedztwie rzeki.

Prezydent Miasta zaznaczył, że zgodnie z opinią Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. projektowane budynki znajdują się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, choć część terenu inwestycji (poza strefą zabudowy) położona jest na obszarze na którym prawdopodobieństwo powodzi wynosi raz na 100, 10 i 500 lat.

W zakresie ustalonych parametrów nowej zabudowy Prezydent Miasta wyjaśnił, że linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w odległości 10 m od strony południowej granicy terenu inwestycji, w celu ukształtowania nowej zabudowy wzdłuż osi widokowej w kierunku W. stanowiącej przedłużenie drogi dojazdowej do planowanej zabudowy oraz ul. [...]. Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki ([...]%) nieznacznie przekracza średni wskaźnik w obszarze analizowanym, który wynosi [...] %. Wskaźnik ten ustalono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. biorąc pod uwagę wskaźniki dla działek sąsiednich. Maksymalna szerokość elewacji frontowych projektowanych budynków ([...] m) przekracza średnią szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym z tolerancją do [...]% (średnia wynosi [...] m). Biorąc pod uwagę szerokości elewacji frontowych sąsiednich budynków parametr ten wyznaczono zgodnie z wnioskiem, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wysokość planowanej zabudowy wyznaczono w nawiązaniu do maksymalnej wysokości budynków położonych po zachodniej stronie ul. [...], które mają maks. [...] kondygnacje nadziemne (wysokość ok. [...] m). Z uwagi na spadek terenu w kierunku W., od strony rzeki dopuszczono możliwość realizacji 5 kondygnacji nadziemnych przy zachowaniu ustalonej wysokości budynków. Planowana inwestycja kontynuuje geometrię dachów budynków na działkach sąsiednich.

Prezydent Miasta zaznaczył ponadto, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - ulicy [...], istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W odwołaniu Spółka A zarzucił decyzji Prezydenta [...]:

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że teren inwestycji kontynuuje funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, podczas, gdy planowana inwestycja w sposób oczywisty koliduje z zabudową znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie;

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wymagań dotyczących ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia ustalając warunki dla zabudowy mieszkaniowej na terenie bezpośrednio graniczącym z zakładem Spółki, mogącym emitować w przyszłości gazy i pyły do powietrza;

- naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne wyznaczenie granicy obszaru analizowanego o odległości ponad pięciokrotnie większej ([...]m) od ustawowo przewidzianych granic obszaru, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ([...]m) o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów;

- naruszenie § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji, podając jedynie jej wartość maksymalną ([...]m), co dopuszcza możliwość realizacji inwestycji wbrew obowiązującemu ładowi przestrzennemu oraz ustalenie szerokości elewacji przekraczającej o połowę średnią jej wielkość na terenie poddanym analizie urbanistycznej;

- naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na przyjęciu jako materiał dowodowy opinii [...] z dnia [...] września 2014 r. o możliwości podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, w sytuacji, gdy opinia ta utraciła ważność oraz na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, poprzez brak ustalenia czy inwestycja będzie polegała na budowie jednego, dwóch czy też trzech budynków, a także jaka będzie ilość mieszkań w planowanych budynkach, co ma wpływ na ilość miejsc parkingowych ([...] na mieszkanie) znajdujących się na przedmiotowej inwestycji, w konsekwencji czego nie sposób ustalić istnienia obowiązku przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 61 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353, ze zm.).

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...].

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany obejmuje teren tworzący pewną całość urbanistyczną, ograniczony od zachodu rzeką W., od południa ul. [...], a od północnego-wschodu terenami kolejowymi. Zdaniem Kolegium planowane przez inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym.

Kolegium wskazało, że organ I instancji zasadnie przychylił się do wniosku inwestora, wskazując lokalizację przedmiotowej inwestycji w odległości [...] m od strony południowej granicy terenu inwestycji, w celu ukształtowania nowej zabudowy wzdłuż osi widokowej w kierunku rzeki W. stanowiącej przedłużenie drogi dojazdowej. Planowana inwestycja w zakresie powierzchni zabudowy zbliżona jest do średniego wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, bowiem wynosi [...]%, zatem organ I instancji prawidłowo zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i określił powyższy parametr zgodnie z wnioskiem inwestora. Ponadto Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo zastosował § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określając szerokość elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem inwestora. Prawidłowo organ I instancji, mając na uwadze § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określił wysokość planowanej zabudowy w nawiązaniu do maksymalnej wysokości budynków położonych po zachodniej stronie ul. [...], które mają max. 4 kondygnacje nadziemne ( wysokość ok. [...]). Ponadto organ I instancji mając na uwadze spadek terenu w stronę rzeki W., od strony rzeki dopuścił realizację [...] kondygnacji nadziemnych przy zachowaniu ustalonej wysokości budynków. Kolegium stwierdziło też, że organ I instancji9 zasadnie określił geometrię dachu dla projektowanego budynku zgodnie z żądaniem inwestora. W ocenie organu odwoławczego w inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione, Prezydent Miasta P. zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ bierze pod uwagę całą zabudowę zlokalizowaną w obszarze analizowanym, a nie tylko zabudowę, która jest posadowiona na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spólka C (zwana dalej również "skarżącą") zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez zaakceptowanie wadliwie wyznaczonego przez organ I instancji obszaru analizowanego, z uwagi na powiększenie obszaru analizowanego i zastosowanie promienia wynoszącego [...] m ([...] m), podczas gdy trzykrotna szerokość frontu działki wynosi [...] m ([...] m), co oznacza, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., organ powinien zastosować wartość minimalną wynoszącą 50 m. Skarżąca zaznaczyła, że pełną szerokość analizy wyznacza generalnie tylko potrójna szerokość frontu działki inwestycyjnej. W przedmiotowej sprawie organy administracji przyjęły ponad 5- krotne zwiększenie obszaru analizowanego, bez wskazania na jakiekolwiek racjonalne podstawy, który uzasadniałyby takie działanie. Nie można zgodzić się, iż enigmatyczne stwierdzenie organu, iż promień wynoszący 50 m byłyby nieadekwatny do wielkości terenu objętego inwestycją, uzasadnia zwiększenie obszaru analizowanego 5-krotnie. W ocenie skarżącej, wyznaczenie tak dużego obszaru analizowanego miało na celu "poszukiwanie" zabudowy, która uzasadniałaby realizację planowanego zamierzenia budowlanego - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przy czym gdyby taka zabudowa znajdowała się bliżej terenu inwestycji, to także obszar analizowany byłyby mniejszy.

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust 1 pkt. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i art. 6 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wyznaczonego przez organ I instancji obszaru analizowanego, z uwagi na zastosowanie przez ten organ wskaźnika szerokości całkowitej terenu inwestycji, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa posługują się wskaźnikiem szerokości frontu działki. W ocenie skarżącej, nie można przedstawić żadnych okoliczności, które pozwalałaby na uzasadnienie wydanego przez organ I jak i II instancji rozstrzygnięcia, w których oparto się na przesłance nieprzewidzianej w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Organy w sposób samodzielny oraz dowolny, działając z rażącym naruszeniem prawa, odstąpiły od zastosowania w przedmiotowej sprawie wartości wskazanej wprost w akcie prawnym, stosując zamiast tego ustalony przez siebie arbitralnie wskaźnik. Zdaniem Skarżącej, takie działanie nie tylko narusza przepisy prawa materialnego ale także przepisy postępowania, w tym przede wszystkim zasady legalizmu, bowiem nie można obiektywnie przyjąć, iż zarówno organy I jak i II instancji działały na podstawie przepisów prawa stosując nieprzewidziany przez prawo wskaźnik. Przemawia to za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji;

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż planowane zamierzenie budowlane stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy, podczas gdy z analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa usługowa i usługowo-produkcyjna, zaś zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest zlokalizowana jedynie na nieruchomości położonej przy ul. [...] /budynek parterowy. Tym samym, wyłącznie jedna nieruchomość - przy czym obszar analizowany obejmuje jedynie jej część - z całego obszaru analizowanego, stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy o jakiej mowa w ww. przepisie, co uznać należy za sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

- art 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez określenie szerokości elewacji frontowej jako wartości maksymalnej wynoszącej 60 m, podczas gdy wartość ta powinna zostać określona w sposób konkretny, zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach prawa. Niedopuszczalne jest określenie parametrów nowej zabudowy, w tym także szerokości elewacji frontowej, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bez odwołania się do skonkretyzowanych i prawidłowych wyliczeń, analizy i wnikliwego uzasadnienia takiego odstępstwa.

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez określenie szerokości elewacji frontowej - 60 m - z naruszeniem wymogu wyznaczenia tego parametru na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wyznaczenie tego wskaźnika nastąpiło w sposób wadliwy poprzez naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., bowiem średnia szerokość elewacji frontowych wynosi [...] m. Tym samym, szerokość elewacji frontowej, z przyjęciem tolerancji do [...]%, mogłaby wynieść [...] m. Przepisy prawa dopuszczają możliwość wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, o ile wynika to z analizy urbanistycznej. Przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna w żadnym miejscu nie zawiera uzasadnienia, które dopuszczałoby takie rozwiązanie

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - maks [...]%, podczas gdy wartość ta powinna być określona w sposób konkretny i stanowczy poprzez wyrażenie w wartościach liczbowych. Z przepisów u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wynika możliwość określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego parametru.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. uczestnik postępowania Spólka D wniosła o oddalenie skargi, podważając argumentację przedstawioną w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę materialnorpawną objętych kontrolą sądu decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

W art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. zawarto upoważnienie do ustalenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego z uwzględnieniem sposobu ustalenia ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Upoważnienie to koresponduje ściśle z uregulowanym w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p wymogiem tzw. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w przypadku budowy nowego obiektu budowlanego, na terenie na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz,(red.) Alicja Plucińska – Filipowicz, Marek Wierzbowski, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 485).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Zgodnie z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. front działki jest rozumiany jako ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jest przy tym oczywiste, że organ musi w tym zakresie wyznaczyć określony fragment tej działki objętej wnioskiem, na którym zaplanowano umiejscowienie (zlokalizowanie) wjazdu lub wejścia na działkę stanowiącą całość albo część terenu inwestycyjnego. Nie chodzi tu, więc o całą granicę działki, a właśnie o tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na nią. Oczywiście nie można wykluczyć sytuacji gdy w specyficznym stanie faktycznym niezbędnym będzie wyznaczenie obszaru analizowanego poprzez przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, jednak wymaga to dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, tak aby strony postępowania, a także sąd rozpatrujący sprawę, mógł dokonać oceny czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o przyjęte przez organ kryteria było prawidłowe. Konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość wskazaną w przepisie § 3 ust. 2 z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie jest pozbawiona znaczenia. Wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią bowiem punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby też swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku (wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r.

sygn. akt II OSK 2931/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona decyzja zapadła w specyficznym stanie faktycznym, bowiem front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi niewielką cześć szerokości działki budowlanej objętej wnioskiem. Niewątpliwie z tego właśnie powodu wyznaczenie granic obszaru analizowanego jako trzykrotność szerokość frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie pozwalało na prawidłowe przeprowadzenie analizy cech i funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta, a za nim również Kolegium, przyjął, że minimalny promień obszaru analizowanego wskazany w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. byłby nieadekwatny do wielkości terenu objętego inwestycją i dlatego granice obszaru analizowanego rozszerzono we wszystkich kierunkach w promieniu trzykrotnej szerokości całkowitej terenu inwestycji. Organ stwierdził jednocześnie, że tak wyznaczony obszar obejmuje teren tworzący pewną całość urbanistyczną. W ocenie Sądu sposób ustalenia obszaru analizowanego nie został wyjaśniony przez Prezydenta Miasta, ani też przez Kolegium w sposób pozwalający na dokonanie kontroli legalności działania tych organów. Lakoniczne wyjaśnienie, mające uzasadniać poszerzenie granic obszaru analizowanego ponad wartość minimalną wskazaną w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. może powodować u stron postępowania uzasadnione podejrzenia, że działanie organu miało na celu poszukiwanie takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Zwrócić należy uwagę, że analiza cech oraz funkcji zabudowy zagospodarowania terenu wykazała, że wzdłuż ul. [...] występuje głównie zabudowa usługowa, w tym biurowa, handlowa, magazynowa. W obszarze analizowanym występuje również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. W tych okolicznościach faktycznych poważne wątpliwości budzi w ocenie Sądu okoliczność, czy poszerzenie obszaru analizowanego nie miało na celu objęcie nim zabudowy wielorodzinnej, co w konsekwencji wykazało możliwość lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Brak należytego uzasadnienia przesłanek dla takiego wyznaczenia obszaru analizowanego nakazuje przyjąć, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia

z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Odnosząc się do stanowiska uczestnika postępowania wyrażonego w piśmie

z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazać należy, że Sąd nie zakwestionował możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego w wielkości przekraczającej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Sąd wskazuje jedynie, że odstąpienie od ogólnej zasady wynikającej z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r wymaga szczegółowego uzasadnienia, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił..

Sąd podzielił również podniesiony w skardze zarzut dotyczący sposobu ustalenia przez organ parametrów nowej zabudowy. Wyjaśnić przede wszystkim należy, że generalną zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. jest ustalenie parametrów nowej zabudowy jako wartości średnich w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Celem prawodawcy było bowiem ustalenie wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p., w taki sposób aby planowana zabudowa nawiązywała do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym. Uznać trzeba, że naruszenie ładu przestrzennego może mieć miejsce nie tylko poprzez przekroczenie średnich wartości, ale również poprzez zlokalizowanie zabudowy znacznie mniejszej niż średnia w obszarze analizowanym. W orzecznictwie wskazuje się, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już usytuowanych. Nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 428/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 918/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 265/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1101/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podziela odmiennego stanowiska wyrażonego w orzeczeniach przywołanych w piśmie uczestnika postepowania z 11 kwietnia 2017 r.

Gabaryty obiektu budowlanego powinny być jednoznacznie określone w decyzji o warunkach zabudowy i gabarytów tych nie można domniemywać. Pośrednie wskazanie gabarytów obiektu budowlanego stanowi zadość wymaganiom przepisom rozporządzenia, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że musi to być wskazanie niebudzące wątpliwości (Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz,(red.) Alicja Plucińska – Filipowicz, Marek Wierzbowski, LexisNexis, Warszawa 2014, s.469, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 305/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści decyzji Prezydenta Miasta wynika, iż parametry nowej zabudowy nie zostały określone w sposób jednoznaczny bowiem organ ograniczył się do określenia maksymalnych (górnych granic) parametrów nowej zabudowy. Szerokość elewacji frontowej ustalona została jako "maksymalnie [...] m, z zastrzeżeniem, że szerokość elewacji każdego z segmentów projektowanych od strony W. nie przekroczy [...] m". Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalona została jako "maksymalnie [...] kondygnacje nadziemne tj. maksymalnie [...] m od poziomu terenu". W ocenie Sądu określenie tylko górnych granic parametrów nowej zabudowy stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia i w rzeczywistości pozwala inwestorowi na zlokalizowanie zabudowy znacznie odbiegającej od tej, która znajduje się w obszarze analizowanym. Sposób w jaki organ I instancji ustalił parametry nowej zabudowy nie daje jakiejkolwiek pewności, że planowana inwestycja, w zakresie wysokości zabudowy, będzie stanowić kontynuację cech zabudowy z obszaru analizowanego. Gabaryty przyszłego przedsięwzięcia zostały określone w sposób niejednoznaczny, pozwalający interpretować ustalenia decyzji w sposób dowolny. Takie określenie parametrów nowej zabudowy pozwala inwestorowi na ubieganie się o decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji oraz znacznie od nich odbiegających, czym niewątpliwie może zostać naruszony ład przestrzenny. Skoro bowiem prawodawca w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wymaga, aby szerokość elewacji frontowej wyznaczać na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, to ustalenie tylko górnej wartości tego parametru wprost narusza wskazany przepis, bowiem dopuszcza możliwość zrealizowania obiektu o parametrach znacznie mniejszych niż średnia wartość w obszarze analizowanym. Podobnie w przypadku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którą zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzonym w niniejszej sprawie uchybieniom nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Niezasadny jest wobec tego wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia analizy cech i funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym celu niezbędne będzie ponowne wyznaczenie obszaru analizowanego z uwzględnieniem regulacji wynikającej z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a ewentualne poszerzenie granic obszaru analizowanego wymagać będzie od organu dokładnego wyjaśnienia takiego działania. Ponadto organ zastosuje się do wskazać co do sposobu ustalania parametrów nowej zabudowy.

Z powyżej wskazanych okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a

i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] października 2016 r. nr [...] O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).