Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 202/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 6 ust. 1 i 2, par. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie odwoławcze, II. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...] złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] nad [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), na wniosek D. K. ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczo-inwentarskiego z odchowalnią kurcząt w cyklu zamkniętym o obsadzie 2000 szt. tj. do 8 DJP wraz infrastrukturą techniczną.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. D. K. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-inwentarskiego z odchowalnią kurcząt w cyklu zamkniętym o obsadzie 2000 sztuk, tj. do 8 DJP wraz z infrastrukturą techniczną dla terenu działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Po rozpoznaniu wniosku Wójt trzykrotnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji (decyzje z dnia [...] r., z dnia [...] r. i z dnia [...] r.), jednak w wyniku odwołań D. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało wydane decyzje i przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (decyzje z dnia [...] r., z dnia [...] r. i z dnia [...] r.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uznał, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa hodowlana, która pozwala na ustalenie warunków zabudowy, mimo że nie jest ona dostępna z tej samej drogi publicznej co działka nr [...].

Od powyższej decyzji odwołania z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli M. C., M. Ł., M. Ł., M. Ł., S. Ł., Ż. S., P. S., P. K., M. K., M. C., B. C., M. S. oraz [...] A. B..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59, 60 i 61 u.p.z.p., decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań M. Ł., M. Ł., M. Ł., S. Ł., A. B. i T. S. umorzyło postępowanie odwoławcze, a po rozpatrzeniu odwołań B. C., M. C., Ż. S., P. S., M. K. i P. K., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. C. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium w zakresie w jakim utrzymała ona w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nad [...] z dnia [...] r., nr [...]

W uzasadnieniu Sąd przesądził, że w obrębie obszaru analizowanego znajduje się zabudowa produkcji rolniczej oraz hodowlanej, zlokalizowana na działce o numerze ewidencyjnym [...], co należy traktować jako spełnienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy. Wobec tego na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, która mogła stanowić podstawę do ustalenia parametrów planowanej zabudowy.

Jednakże, organowi odwoławczemu umknęło, że na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy linia obszaru analizowanego przecina działkę nr [...] i znajdujące się na niej zabudowania. W tej sytuacji, skoro z analizy jednoznacznie wynika, że cała powierzchnia działki [...] była uwzględniona w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – o czym świadczy wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy produkcji rolniczej i hodowlanej – w granicach obszaru analizowanego powinna znaleźć się działka nr [...] w całości. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z analizy powinno wynikać, w jaki sposób zostały uwzględnione w tym dokumencie działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego - czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego.

Ponadto w analizie znajdującej się w aktach sprawy brak jest charakterystyki zabudowy na poszczególnych działkach. Tymczasem wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Należy wskazać, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także - jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie - przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Za niewystarczające należy uznać jedynie wskazanie widełek: wartości najmniejszej i największej poszczególnych parametrów. Tymczasem w znajdującej się w aktach sprawy analizie nie wskazano danych wyjściowych każdej zabudowanej działki, tj. powierzchni zabudowy, wysokości budynków, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości istniejącej zabudowy w najwyższym punkcie, wskazując jedynie wartości najmniejsze i największe tych parametrów w zależności od danej funkcji zabudowy.

Ponadto, w analizie brak jest wyliczenia średniej powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działek dla całego terenu objętego obszarem analizowanym, a także średniej szerokości elewacji frontowej. W analizie wskazano bowiem jedynie wartości najmniejsze i największe poszczególnych parametrów dla danej funkcji zabudowy, a nie całości terenu objętego analizą.

Sąd zwrócił również uwagę, że organ I instancji określił w decyzji powierzchnię zabudowy na "max. 1200 m2", gdy tymczasem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc procentowo.

Co więcej, na kopii mapy zasadniczej nie wykazano żadnych budynków na działce nr [...], jednak z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że w dniu złożenia wniosku, tj. [...] r., na działce nr [...] realizowana była budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Projektowany budynek mieszkalny jest również widoczny na planie zagospodarowania terenu. Wobec tego przy określaniu powierzchni zabudowy działki nr [...] należało wziąć pod uwagę budynki, które już na niej stoją lub takie, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i są one w realizacji.

Wskazano również, że w sposób nieprawidłowy zostały określone nieprzekraczalne linie zabudowy na załączniku mapowym decyzji organu I instancji. Co prawda w treści tej decyzji wskazano, że określono je na mapie w skali 1:1000, to mapa stanowiąca załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy nie posiada skali. Z uwagi na brak skali i brak wpisanej odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od granic działki nie jest możliwe dokładne wyznaczenie w terenie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Końcowo Sąd wskazał, że powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę, Kolegium powinno rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczo-inwentarskiego z odchowalnią kurcząt w cyklu zamkniętym o obsadzie 2000 szt. tj. do 8 DJP wraz infrastrukturą techniczną dla terenu działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego Kolegium uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający powinno uzupełnić materiał dowodowy przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.), w tym może w szczególności zlecić Wójtowi jego uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej w zakresie dostrzeżonych uchybień.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. Ł., M. Ł., M. Ł., S. Ł., A. B. i T. S. umorzyło postępowanie odwoławcze, a po rozpatrzeniu odwołań B. C., M. C., Ż. S., P. S., M. K. i P. K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w związku z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] r. wystąpiło do Wójta Gminy [...] nad [...] o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w zakresie analizy urbanistycznej, w konkretnym, ściśle określonym zakresie. Organ I instancji przesłał do Kolegium uzupełnienie analizy urbanistycznej, które potwierdziło konieczność utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy [...] nad [...] z dnia [...] r. Zdaniem organu odwoławczego uzupełniona analiza urbanistyczna zawiera wszystkie wymagane informacje, o których mowa jest w wyroku z dnia [...] r.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. C., P. K. i P. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę prawa materialnego, tj. (1) art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. polegającą na błędnym przyjęciu, że spełniona została obligatoryjna przesłanka dobrego sąsiedztwa, poprzez uznanie, że działka nr [...] jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym zwłaszcza gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) brak sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie, naruszenie zasady kontynuacji zabudowy istniejącej, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. (1) art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., tj. obowiązku dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem wszystkich wymaganych informacji, m.in odniesienie się do tego, że linia obszaru analizowanego przecina działkę nr [...]; (2) nieprawidłowe (nieprecyzyjne) określenie powierzchni zabudowy zredagowane jako "max 1200 m2"; (3) pominięcie na kopii mapy, na działce nr [...], istnienia realizowanych budynków -praktycznie wybudowanego domu mieszkalnego, jak też magazynu płodów rolnych w zaawanasowanej budowie.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że analizowany obszar zahacza o działkę nr [...], to jest o obszar dawnego Państwowego Gospodarstwa Rolnego w [...]. Z niezrozumiałych powodów organ przyjął ten fakt za pozwalający uznać, że został spełniony warunek kontynuacji funkcji zabudowy mimo, że tylko część działki znajduje się w analizowanym obszarze. Takie stanowisko nie zasługuje na akceptację, bowiem w granicach obszaru analizowanego powinna się znaleźć działka nr [...] w całości.

Co więcej, fragment działki [...] nie powinien być uwzględniany w niniejszym postępowaniu. Planowana inwestycja (kurnik) nie da się pogodzić z istniejącym na tym fragmencie działki sposobem gospodarowania i nie stanowi żadnego uzupełnienia jej funkcji, a zatem warunek kontynuacji nie jest spełniony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] r., prawomocnym od dnia [...] r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. C. i P. S..

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego P. K. wniósł i wywiódł jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności odnosząc się do najdalej idących uchybień w sprawie wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] r., nr [...] – choć nie zostało to wyraźnie wyrażone poprzez stosowną numerację – w istocie zawarło dwa rozstrzygnięcia. Po pierwsze, po rozpatrzeniu odwołania M. Ł., M. Ł., M. Ł., S. Ł., A. B. i T. S. umorzyło postępowanie odwoławcze, a po drugie, rozpatrzeniu odwołań B. C., M. C., Ż. S., P. S., M. K. i P. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nad [...] z dnia [...] r., nr [...]

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił wskazaną decyzję tylko w tym zakresie, w jakim utrzymała ona w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nad [...] z dnia [...] r., nr [...] W obrocie prawnym pozostała więc decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w tym zakresie, w którym umorzyła postępowanie odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. Ł., M. Ł., M. Ł., S. Ł., A. B. i T. S..

Wobec tego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z [...] r. umarzając postępowanie odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. Ł., M. Ł., M. Ł., S. Ł., A. B. i T. S., orzekło w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zaskarżona decyzja w części, w której umarza postępowanie odwoławcze, jest więc dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Powyższe obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w tej części, tj. w części umarzającej postępowanie odwoławcze, o czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a.") orzeczono w pkt I wyroku.

Przechodząc natomiast do tej części zaskarżonej decyzji, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nad [...] z dnia [...] r., nr [...] wskazać należy, że zawiera ona wady prawne obligujące Sąd do jej uchylenia.

W tym kontekście wyjaśnienia wymaga, że elementy składowe, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 tej ustawy. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."). Zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Z kolei § 9 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyniki analizy, na które składa się część opisowa i graficzna, a także mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. (k. 267 – 269 akt adm. organu I instancji). Załącznikami do decyzji z dnia [...] r. są: część tekstowa wyników analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczona jako załącznik nr [...] (k. 298 – 300 akt adm. organu I instancji), część graficzna wyników analizy oznaczona jako załącznik nr [...] (k. 301 akt adm. organu I instancji) oraz mapa zawierająca linie rozgraniczające teren inwestycji, bez oznaczenia skali tej mapy, oznaczona jako załącznik nr [...] (k. 302 akt adm. organu I instancji).

Wobec tego organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] r. pozostawił w obrocie również stanowiące jej integralną część załączniki, w tym załącznik nr [...], który nie posiada stosownej skali, na co zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Po [...].

Co prawda organ odwoławczy działając na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. zlecił przeprowadzenie uzupełniającej analizy urbanistycznej (k. 25 akt [...]), jednakże zauważyć należy, że w odpowiedzi Wójt przekazał organowi odwoławczemu część tekstową (k. 345 – 350 akt adm. organu I instancji) i graficzną (k. 356 akt adm. organu I instancji) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r., oraz jej wyniki (k. 351 – 355 akt adm. organu I instancji). Organ odwoławczy uznając na podstawie tych dokumentów, że są podstawy do wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji winien więc nie tyle utrzymać w mocy decyzję organu I instancji (wraz z jej załącznikami), ale uchylić ją w całości i orzec co do istoty sprawy, wskazując jako załączniki wyniki analizy (część tekstową i graficzną) z dnia [...] r. Kolegium winno również dołączyć do decyzji mapę zawierającą linie rozgraniczające teren inwestycji, która zawierałaby oznaczenie skali tej mapy, a takowego dokumentu organ odwoławczy, pomimo wskazań Sądu w wyroku z dnia [...] r., nie uzyskał w toku uzupełniającego postępowania dowodowego.

Dalej wskazać należy, że skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości, w mocy utrzymany został m. in. kwestionowany już raz przez Sąd zapis, że powierzchnia zabudowy ma wynosić "maks. 1200 m2". Raz jeszcze należy więc podkreślić, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc procentowo.

Co przy tym istotne, organ odwoławczy winien przeprowadzić szczegółowe rozważania w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki mając na uwadze, że inwestor sprecyzował w toku uzupełniającego postępowania dowodowego, iż wielkość planowanej zabudowy ma wynosić 1193 m2. Na tę liczbę składają się zsumowane powierzchnie części socjalno-gospodarczej projektowanego budynku gospodarczo-inwentarskiego (312 m2), części inwentarskiej tego budynku (685 m2), wiaty (121 m2) oraz trzech silosów paszowych (każdy po 25 m2). Tym niemniej, na działce objętej wnioskiem trwa obecnie budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz magazynu płodów rolnych. Z analizy z dnia [...] r. wynika przy tym, że działka nr [...] jest obecnie zabudowana w 1,7 %, jednakże wskazano jedynie na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, której powierzchnia zgodnie z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy wynosi 180 m2 (k. 147 akt adm. organu I instancji). Nieznana jest natomiast powierzchnia magazynu płodów rolnych. Tymczasem powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...], tj. łączna powierzchnia zabudowy znajdującej się obecnie na działce inwestora (dom jednorodzinny i magazyn) oraz planowanej zabudowy nie powinna przekraczać średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, który, jak wynika z analizy, wynosi ok. 12 %, lub – o ile takie rozwiązanie znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie – organ winien uzasadnić zastosowane odstępstwo. Organ odwoławczy, pomimo wskazań Sądu w tym zakresie, w ogóle nie odniósł się do tego zagadnienia.

Dalej wskazać należy, że z analizy z dnia [...] r. wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi ok. 17 m, natomiast średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy produkcji rolniczej wynosi około 115 m. Z kolei organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej na "maks. 56 m". Tymczasem na mocy § 6 ust. 1 i 2 R.w.n.z., co do zasady szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jednakże tylko wtedy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Organ decydując się na odstępstwo winien więc swoje stanowisko przekonująco uzasadnić, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło.

Tymczasem w przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 R.w.n.z. nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 889/17, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać również należy, że organ I instancji określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) na "maks. 6,0 m", a wysokość w najwyższym punkcie na "maks. 12,0 m". Z uzasadnienia decyzji winno jednak wynikać, czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 R.w.n.z.), czy przyjęto jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 R.w.n.z.), czy dopuszczono inną wysokość, a rozwiązanie to wynika ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4 R.w.n.z.).

Ponownie wskazać również należy, że parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie zgodnie wskazuje się, że przepisy § 4 - 8 R.w.n.z. nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy, a co za tym idzie także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny. Co do zasady, za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje jedynie określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), a także określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do). Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa".

Zasygnalizować również należy, że z analizy urbanistycznej z dnia [...] r. zdaje się wynikać, że do obliczeń średnich wartości parametrów i wskaźników w obszarze analizowanym wzięto pod uwagę również działkę objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, gdy tymczasem w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o działkach sąsiednich zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że przedmiotem analizy winny być wyłącznie działki znajdujące się w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół działki objętej wnioskiem, ale z wyłączeniem tej działki. Powyższe może natomiast wpływać na prawidłowość wyliczonych średnich, co powinno zostać zweryfikowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji wskazać należy, że kwestia ta została jednoznacznie przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Po [...]. Sąd wskazał bowiem, że skoro w rozpoznawanej sprawie w obrębie obszaru analizowanego znajduje się zabudowa produkcji rolniczej oraz hodowlanej, zlokalizowana na działce o numerze ewidencyjnym [...], należy to traktować jako spełnienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy. Ani Sąd w składzie rozstrzygającym, ani organy rozstrzygające w sprawie nie mogą od wyrażonej w tym zakresie oceny prawnej odstąpić, o czym stanowi art. 153 P.p.s.a. Wynikająca ze wskazanego przepisu zasada związania orzeczeniem sądu oznacza bowiem, że zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W konsekwencji kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą.

Niezasadny jest także zarzut, że tylko część działki [...] znajduje się w analizowanym obszarze, co wyklucza powoływanie się na parametry znajdującej się na niej zabudowy. Zgodnie z wytycznymi Sądu w wyroku z dnia [...] r. w analizie urbanistycznej z dnia [...] r. wyraźnie wskazano, że uwzględniono w niej parametry zabudowy dla wszystkich zabudowanych działek, które w całości lub częściowo znajdują się w obszarze analizowanym, przy czym uwzględniono powierzchnię i zabudowę w obrębie całych działek, w tym również dla części zlokalizowanych poza granicą obszaru analizowanego (w tym m.in. działkę [...]).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w pkt II wyroku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nad [...] z dnia [...] r., nr [...], albowiem została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 P.p.s.a. oraz § 5, § 6 i § 7 R.w.n.z.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że w ocenie Sądu, jak słusznie zauważono w aktualnym orzecznictwie, nie ma podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ odwoławczy nie ma kompetencji do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego (przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego). Co więcej, w judykaturze przyjmuje się uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, i to nawet w przypadku, gdy organ I instancji odmówił wydania decyzji pozytywnej. Dopuszcza się zatem w takiej sytuacji wydanie przez organ odwoławczy nie tylko orzeczenia kasacyjnego, ale również merytoryczno-reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W aktach sprawy znajduje się już analiza urbanistyczna sporządzona na zlecenie Kolegium przez organ I instancji. Kolegium winno rozważyć, czy analiza ta może zostać wykorzystana celem rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku natomiast konieczności sięgnięcia po nowe opracowanie Kolegium winno mieć na względzie, że nie ma przeszkód by uzyskać te dokumenty we własnym zakresie lub zlecić ich pozyskanie organowi I instancji. Również powołanie osoby o odpowiednich kwalifikacjach dla sporządzenia projektu nowej decyzji nie powinno budzić poważniejszych trudności. Może uczynić to Kolegium we własnym zakresie lub zlecić organowi I instancji, w zależności od oceny sytuacji. Podobnie jak przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzgodnień (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] r., sygn. akt: II SA/Po [...]). Poza możliwościami organu odwoławczego nie pozostaje również wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali.

Z uwagi na powyższe tym bardziej oczywistym jest, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji nie ma również przeszkód, aby organ odwoławczy, po dokonaniu odmiennej oceny materiału dowodowego niż organ I instancji, uchylił decyzję organu I instancji i ewentualnie orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

To obowiązkiem organu odwoławczego jest jednak ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także jego ewentualne uzupełnienie, i na tej podstawie wydanie orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Rozstrzygając o powyższym Sąd miał również na uwadze, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora w dniu [...] r. i pomimo upływu prawie 6 lat inwestor nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia w kształcie wynikającym ze złożonego wniosku o wydanie warunków zabudowy. Do dziś sprawa była przedmiotem czterokrotnego rozstrzygnięcia organu I instancji oraz pięciokrotnego rozstrzygnięcia organu II instancji. W warunkach tak długo trwającego postępowania obowiązkiem Kolegium jest wykazanie się szczególną starannością w aspekcie rozpoznania merytorycznego sprawy.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).