Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1528/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Aldona Gąsecka -Duda (spr) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Grażyna Grze siak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia z urzędu projektu podziału nieruchomości I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji, II określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A. M. kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2002r. znak [...], na podstawie art. 93, 96 i 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity z 2000 r Dz. U. Nr 46 poz. 543 z późn. zm. ), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) oraz art. 104 k.p.a. - zatwierdzono z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...], obj. Kw [...], składającej się z działki Nr [...] o pow. 0,0747 ha na działki nr 512/08 o pow. 0,0544 ha i nr 512/9 o pow. 0,0203 ha, sporządzony w dniu 15.03.2002r. przez geodetę uprawnionego J. K., posiadającego uprawnienia Nr 14512, działającego w usługach geodezyjnych [...], Nr ks.rob.[...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] 2002r. Nr[...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano na złożony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wniosek o zatwierdzenie projektu podziału wyżej opisanej nieruchomości, stanowiącej w myśl przedłożonego wypisu z księgi wieczyste własność A. C. Wyjaśniono, że podział został sporządzony w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] 2002r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn." przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA, zaś dokonany z urzędu dla realizacji celu publicznego na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2002r. znak: [...], na podstawie art. 108 §1 i 2, art. 123 – 126 k.p.a. nadano powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania A. C. decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2002r. znak [...] została utrzymana w mocy jako prawidłowa decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia z dnia [...] 2002r. znak Kol. [...] na podstawie art. 96 i 97 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2000 r Dz. U. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji wskazano na zaskarżone rozstrzygnięcie i zarzuty odwołania, przytoczono treść art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poddano analizie decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] 2002r. znak [...] stwierdzając, że podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy W. oraz Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., a także warunkami decyzji WZiZT. W nawiązaniu do zarzutów odwołania powołano ponownie podstawy prawne do dokonania z urzędu podziału przedmiotowej nieruchomości oraz wskazano, że sprawy dotyczące warunków jej zakupu nie należą do przedmiotu niniejszego postępowania.

Ponadto postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2002r. znak Kol. Odw.[...], po rozpatrzeniu zażalenia A.C., na podstawie art. 108, 123 i 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2002r. znak [...].

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia [...] 2004r. sygn.[...], wydanym w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2002r. znak Kol. Odw. [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości - uchylono zaskarżoną, jak i utrzymaną nią w mocy decyzje organu pierwszej instancji, określono iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana oraz orzeczono o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano na wydane w sprawie decyzje oraz zarzuty skargi, którą uznano za uzasadnioną z innych niż podawane w niej przyczyny. Za istotne uchybienie decydujące o eliminacji z obrotu prawnego powyższych decyzji uznano odstąpienie w przedmiotowej sprawie od stosowania trybu opiniowania projektu podziału nieruchomości. Wskazano w tym zakresie, że art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej stanowi, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta a opinię, o której mowa wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Ustawodawca w art. 100 udzielił Radzie Ministrów delegacji do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu. Wykorzystując tę delegacje Rada Ministrów w dniu 17.02.1998r. wydała rozporządzenie w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu ( Dz. U. Nr 25, poz. 130). Według § 4 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia, o której mowa w ust. 1. Można by więc uznać, że § 4 ust. 2 cytowanego rozporządzenia wyłączył stosownie dyspozycji art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozważając, czy zawarta w art. 100 ustawy delegacja upoważniała Radę Ministrów do wyłączenia w przypadku dokonywania podziału z urzędu stosowania art. 93 ust. 4 uwzględniono, że rozporządzenie może wprowadzać zmiany do ustawy, ale tylko wtedy gdy ustawa w sposób ścisły konkretyzuje możliwość takiej zmiany w akcie podstawowym . Dlatego też zdaniem Sądu, Rada Ministrów wyłączając w § 4 ust. 2 rozporządzenia stosowanie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przekroczyła zakres delegacji ustawowej. Powyższy pogląd nie jest odosobniony i znalazł już wyraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 27.09.2000 r. SA/Rz 215/99). W aktach sprawy brak jest takiej opinii, a więc nastąpiło uchybienie treści art. 93 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na marginesie powyższych rozważań wskazano także, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. Do wydania tego postanowienia przepisu art. 106 kpa nie stosuje się (zob. Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia l marca 1999 r. OPK 1/99 - ONSA 1999/3 poz. 84 ). Wprawdzie opinie o której mowa w art. 93 ust. 4 wydaje ten sam organ, który w pierwszej instancji wydał decyzje zatwierdzającą projekt podziału - a więc można przyjąć, że jego opinia będzie pozytywna, to nie mniej jednak z uwagi na to, że postanowienie zawierające opinię jest zaskarżalne, a więc podlega kontroli w toku instancji, brak takiej opinii należy uznać za uchybienie przepisom postępowania - mające wpływ na wynik sprawy.

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2004r. znak [...], na podstawie art. 93 ust. 3, 94 ust. 1, 96 ust. 1, 97 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2000 r Dz. U. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) oraz art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a. - zatwierdzono z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w obr. 100 jedn. ewid. K., obj. Kw[...], składającej się z działki nr 512/3 o pow. 0,0747 ha na działki nr 512/8 o pow. 0,0544 ha i nr 512/9 o pow. 0,0203 ha, sporządzony w dniu [...]2002r. przez geodetę uprawnionego J. K., posiadającego uprawnienia Nr[...], działającego w usługach geodezyjnych[...], Nr ks.rob.[...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] 2002r. Nr[...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W jej uzasadnieniu wskazano, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. zwróciła się ponownie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału wyżej opisanej nieruchomości, stanowiącej w myśl przedłożonego wypisu z księgi wieczystej Kw [...] własność A. C. c. H. i M., składającej się z działki nr 512/3 o pow. 0,0747 ha położonej w obr. 100 jedn. ewid. [...], jak również o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyjaśniono dalej, że godnie z art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie braku planu miejscowego, jeżeli gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzania tego planu zasady podziału nieruchomości ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek uzyskania opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 odnosi się do sytuacji, kiedy obowiązuje plan miejscowy. Wynika to z literalnego brzmienia ust. 4 art. 93, który stanowi iż "zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta". W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opinia taka nie jest zatem wymagana. Podział został sporządzony w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] 2002r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. " przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA . Zgodnie bowiem z art. 41 ust 3 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz.U. Nr 80, poz. 721) decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy, a dotyczące dróg objętych niniejszą ustawą pozostają w mocy do dnia 31 grudnia 2007r., chyba że uprawniony podmiot złoży przed upływem tego terminu wniosek o ustalenie lokalizacji drogi na podstawie niniejszej ustawy. Wobec faktu istnienia pozostającej w obrocie prawnym decyzji o warunkach i zagospodarowania terenu z dnia [...] 2002r. decyzję dotyczącą podziału działki nr [...] obr. [...] wydano w oparciu o powyższą decyzję WZiZT. Z uwagi na ważny interes społeczny i narodowy związany z tym, że na działce nr 512/8 ma być realizowany cel publiczny (wybudowanie drugiej jezdni drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] finansowany z funduszu Unii Europejskiej ISPA) postanowiono nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

We wniesionym w terminie odwołaniu od decyzji Prezydent Miasta K. z dnia [...] 2004r. znak [...] A. C. zarzuciła, że jako strona nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie podziału stanowiącej jej własność działki 512/3 obr. [...]. Nie została pouczona o możliwości składania uwag i wniosków, brak również zawiadomienia, że przysługuje jej prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia żądań - tak więc nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy. Skarżąca podnosiła także, że decyzja WZiZT wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy W. [...] 2002r., nr [...] nie istnieje w obrocie prawnym, gdyż jej wygaśnięcie następuje z chwilą uzyskania pozwolenia na budowę, zaś bezspornym jest fakt iż pozwolenie na budowę dla inwestycji wymienionej w powyższej decyzji WZiZT zostało wydane przez Wojewodę M. decyzją Nr [...] z dnia [...] 2003r [...]. Co do rygoru natychmiastowej wykonalności, to samo stwierdzenie o ważnym interesie społecznym i narodowym w połączeniu z celem publicznym nie jest wystarczającą przesłanką dla nadania takiego rygoru. Takie stwierdzenia nie stwarza możliwości rzetelnej oceny zasadności, jak i nie jest podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] 2001r. sygn.[...]. Przytoczony wyrok w bardzo poważnej sprawie uświadamia wagę nadania takiego rygoru, ze względu na mogące powstać skutki.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004r. znak [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tego orzeczenia nawiązano do decyzji organu pierwszej instancji i zarzutów odwołania oraz po zapoznaniu się z aktami sprawy uznano, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Podano w tym zakresie, że podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami jako niezbędny do realizacji celu publicznego, tj. wydzielenia gruntu pod drogę publiczną. Ten cel publiczny może być realizowany zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w oparciu o plan miejscowy. Z uwagi na brak planu miejscowego podziału dokonano zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy w oparciu o ustalenia obowiązującej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. Nr [...] z dnia [...] 2002r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "przebudowa jedno-jezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA ". Wymieniona wyżej decyzja, zawierająca określenie granic zewnętrznych terenu niezbędnego do realizacji celu publicznego (na który nieruchomość ma być wywłaszczona) stanowi w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dokument uzasadniający konieczność dokonania podziału nieruchomości. Oznacza to, że przy wyznaczaniu linii rozgraniczających nowopowstałe działki ustalenia takiej decyzji są dla organu zatwierdzającego projekt podziału wiążące, a zatem nie można ich zmieniać przez wyznaczenie granicy pomiędzy nowopowstałymi działkami w inny sposób niż to wynika z tej właśnie decyzji. Zachodzi zgodność przedłożonego do zatwierdzenia projektu podziału działki nr 512/3 z ustaleniami wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż przebieg granicy pomiędzy nowopowstałymi działkami nr 512/8, 512/9 stanowi odzwierciedlenie wyznaczonej w tejże decyzji linii rozgraniczającej teren inwestycji w odniesieniu do działki nr 512/3 stanowiącej własność A. C. Podział nieruchomości dokonywany przy braku planu miejscowego w trybie art. 94 ust. 1 ustawy w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wymaga uzyskania opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 - co wynika z art. z tej regulacji (zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta).

Odnosząc się dalej do zawartych w odwołaniu zarzutów uznano za bezpodstawny dotyczący niezawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że zawiadomienie takie - z dnia [...] 2002r., zawierające również informację o sprawie oraz pouczenie gdzie i kiedy strony mogą się zapoznać z materiałami dotyczącymi podziału – zostało A. C. wysłane, a jego doręczenia dokonano zgodnie z art. 40 § 1, art. 42 § 1 i art. 46 § 1 k.p.a. Na podstawie tych przepisów pisma doręcza się stronie w mieszkaniu lub miejscu pracy, zaś w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Odbierająca pismo potwierdza doręczającemu pismo swym podpisem. W sprawie niniejszej, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 15) wynika, że kierowane do A. C. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] 2002r. odebrane zostało w dniu [...] 2002 r. przez M. C. (matkę adresatki) zgodnie z wymogami powyższych przepisów. Wyjaśniono także, że wydana w dniu [...] 2002r. przez Burmistrza Miasta i Gminy W. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będąca podstawą do dokonania przedmiotowego podziału, zachowuje ważność do [...] 2010r. - co wynika z zawartego w niej zapisu. Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić ( po stwierdzeniu w drodze decyzji przez wójta, burmistrza, lub prezydenta miasta ) w sytuacji, gdy inny (niż wymieniony w tejże decyzji WZiZT) wnioskodawca uzyska pozwolenie na budowę lub z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo jego zmiany, gdy decyzja taka jest sprzeczna z ustaleniami tego planu. Opisana sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, wobec czego uznać należy, że wymieniona wyżej decyzja WZiZT istnieje w obrocie prawnym, a to powoduje iż podniesiony w odwołaniu w tym względzie zarzut jest również nieuzasadniony.

Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 108 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy np. jest to niezbędne dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny. W ocenie Kolegium szybka realizacja przebudowy drogi krajowej leży w interesie społecznym, a to uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na decyzję z dnia [...] 2004r. znak Kol. [...] A. C. zarzucała, że ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie są właściwe. Wskazywała iż istotnie powiadomienie o toczącym się postępowaniu w sprawie podziału działki 512/3, o którym mowa w powyższej decyzji zostało doręczone [...] 2004r. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2002r. [...] przez, zatwierdzającej projekt podziału działki 512/3 na działki: 512/8 i 512/9, utrzymaną w mocy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2002r Kol.[...], które jednakże zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia [...] 2004r sygn.[...]. Z akt sprawy wynika, że GDDKiA złożyła wniosek o podział działki 512/3 na działki 512/8 i 512/9 w połowie 2004r. , a zatem skarżąca jako strona winna być powiadomiona o złożeniu takowego wniosku, jak również o możliwości składania swoich uwag i wniosków w toczącym się postępowaniu administracyjnym. o którym nie została poinformowana. Twierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., że została ona poinformowana [...] 2002r. o postępowaniu mającym na celu podział jej działki 512/3 jest co najmniej niefortunne, skoro wniosek o ten podział został złożony dopiero w połowie 2004r. Skarżąca podnosiła dalej, że podziałów nieruchomości zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami z dnia [...] 2004r. dokonuję się na podstawie decyzji WZiZT przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, o czym mowa także w decyzji WZiZT Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] 2002r. Nr [...] "przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] na drogę dwujezdniową". Dla tej też inwestycji pozwolenie na budowę zostało jednak już wydane przez Wojewodę M. dnia [...] 2003r. Ponadto nie jest prawdą , że na działce 512/8 ma być realizowany ceł publiczny. Przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana na działce 512/3, którą zajęto na ten cel dnia [...] 2004r. W tym dniu również wyburzono budynek handlowy, a dom mieszkalny zniszczono poprzez rozpoczęcie prac rozbiórkowych, tzn. demontaż stolarki budowlanej instalacji itp. .Następnie budynek wyburzono wraz z budynkiem gospodarczym bez uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, które winno być wydane przez właściwy urząd. Przebudowa infrastruktury już została wykonana na działce 512/3 jak i przygotowania pod ułożenie nawierzchni, Burmistrz Miasta i Gminy W. wydał Decyzję [...] dnia [...] 2003r. o pozwoleniu na budowę dla przedsięwzięcia: "Budowa i przebudowa urządzeń infrastruktury technicznej dla zadania inwestycyjnego " przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr K. do realizacji na terenie działek (...) 512/3...." Aktualnie na działce nr 512/3 będzie kładziony asfalt. Rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się w celu umożliwienia jak najszybszego rozpoczęcia realizacji inwestycji. W tym przypadku nie może być o tym mowy ponieważ przedmiotowa inwestycja jest na ukończeniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazało w szczególności, że wydając zaskarżoną decyzję dokonało właściwych ustaleń co do poprawności powiadomienia stron o toczącym się przed organem pierwszej instancji postępowaniu, bowiem uchylenie pierwotnie wydanych decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie spowodowało zakończenia toczącego się od 2002r. postępowania w sprawie podziału działki nr 512/3. Aby to mogło nastąpić koniecznym było ponowne wydanie prawidłowej decyzji. Organ pierwszej instancji nie musiał zatem zawiadamiać stron o zamiarze wydania decyzji w sprawie podziału, skoro postępowanie było w toku. W toku postępowania prowadzonego po uchyleniu pierwotnych decyzji A. C. otrzymywała do wiadomości pisma organu pierwszej instancji, tj. pismo Wydziału Geodezji z dnia [...] 2004r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki w sprawie opinii do podziału ( k. 51 ) oraz odpowiedź w tej sprawie (pismo z dnia [...] 2004r., k. 52 ). Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad składała w toku prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania kolejne pismo procesowe z dnia [...] 2004r. o przyspieszenie załatwienia sprawy podziału i wydanie prawidłowej decyzji, a nie wniosek o jej wydanie. Postępowanie w sprawie podziału zostało wszczęte z urzędu, w wyniku czego przedmiotowy podział został z urzędu zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. W rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 6 pkt. 1) do celów publicznych zalicza, się m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowę i utrzymywanie tych dróg, obiektów oraz urządzeń transportu publicznego. Przebudowę przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] na drogę dwujezdniową należało zatem niewątpliwie uznać za realizacje celu publicznego, zaś dokonywany podział działki nr 512/3 jako niezbędny do zrealizowania tego celu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Fakt uprzedniego wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyroku z dnia [...] 2004r. sygn. akt [...] ma ten skutek, że dokonywana obecnie ponowna kontrola dotyczy w szczególności czynności oraz decyzji podjętych po tej dacie. Co do zasady winna ona nastąpić z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia (art. 153 p.p.s.a.), z tym zastrzeżeniem, że taka ocena prawna traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98 , ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek mogą wywołać istotne zmiany stanu faktycznego. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie , a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia dostrzeżonych wadliwości, przy czym wskazania te nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze powyższe ogólne uwagi oraz przedmiot postępowania należy stwierdzić, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyroku z dnia [...] 2004r. sygn. [...] pomimo zmian w stanie prawnym zachował aktualność będący przedmiotem prezentowanej w nim oceny pogląd dotyczący niedopuszczalnego ograniczenia stosowania art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 46 poz. 543 z późn. zm. ) wprowadzonego w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130), które nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 100 ustawy. Z twierdzeń odwołania i skargi wynika, że uległ zmianie stan faktyczny sprawy.

Uwzględniając powyższe, treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania zarzuty skargi należy uznać po części za zasadne, dostrzegając także popełnienie przez organ pierwszej i drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy innych niepodnoszonych w niej uchybień. Obie decyzje wydano z naruszeniem art. 10 k.p.a. , 77 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie jest prowadzone z urzędu i ma za przedmiot podział nieruchomości położonej w obr. [...] jedn. ewid.[...], obj. Kw [...], składającej się z działki nr 512/3 o pow. 0,0747 ha na działki nr 512/8 o pow. 0,0544 ha i nr 512/9 o pow. 0,0203 ha, będącej własnością A. M. (noszącej uprzednio nazwisko C.), motywowany konicznością realizacji celu publicznego jaki stanowić ma przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...]na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA. Skarżąca przyznaje, że otrzymała pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] 2002r., zaś potwierdza powyższe dostępny materiał dowodowy powołany w zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem trafny zarzut niezawiadomienia A. M. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, które nastąpiło zgodnie z wymogami art. 61 § 4 k.p.a. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia [...] 2004r. sygn. [...] kontrola aktów administracyjnych nie oznacza bowiem zakończenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego podziału przedmiotowej nieruchomości, lecz eliminację z obrotu prawnego wydanych w nim dotąd z naruszeniem prawa decyzji. Niesłusznym jest stanowisko skarżącej, która za wnioskodawcę uznaje Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Fakt, iż przedmiotowe postępowanie wszczęto z urzędu wynika z zawiadomienia organu pierwszej instancji z dnia [...] 2002r. oraz wydawanych w nim decyzji. Nie można jednak nie zauważyć, że brak precyzji w operowaniu pojęciami języka prawnego i nazywanie pism składanych w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wnioskami może być mylące.

O ile bezzasadnym jest zarzut dotyczący niezawiadomienia A. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie, o tyle pozostałe podnoszone w skardze, a dotyczące etapu związanego z ponownym rozpatrzeniem sprawy są trafne.

Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mogą odstąpić od tej zasady w myśl art. 10 § 2 k.p.a. tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną . Jak wynika z art. 10 § 3 k.p.a., w tej sytuacji są zobowiązane utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W orzecznictwie podkreśla się iż nie spełnia wymogu z art. 10 § 1 k.p.a. zamieszczenie stosownego pouczenia w piśmie wszczynającym postępowanie oraz zwraca uwagę, że czym innym jest zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażające się w umożliwieniu jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzeniu, a czym innym stworzenie jej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, będące dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska, zaś zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji po zakończeniu postępowania dowodowego przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia (vide wyroki WSA w Warszawie z dnia 21.09.2005r. III SA/Wa 1622/05 zam. zb. LEX nr 181000 i z dnia 31.03.2005 III SA/Wa 2129/04 zam. zb. LEX nr 190342 ).

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zauważyć, że w aktach administracyjnych brak dowodu doręczenia skarżącej pisma organu pierwszej instancji do Urzędu Miasta K. Wydział Architektury i Urbanistyki z daty [...] 2004r., sygnalizującego kontynuację postępowania po wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. z dnia [...] 2004r. sygn.[...], dotyczącego wydania opinii w sprawie projektu podziału, jak również odpowiedzi na to pismo z dnia [...] 2004r. Przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2004r. znak [...] nie informowano stron o zamiarze zakończenia postępowania i nie umożliwiono skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz materiałów. Brak w aktach także dowodu doręczenia pełnomocnikowi skarżącej pisma z daty [...] 2004r. dotyczącego przekazania odwołania i akt sprawy organowi drugiej instancji oraz stwierdzonego w nim braku podstaw do stosowania art. 132 k.p.a., zaś jedynym przejawem uwzględnienia A. M. jako strony w postępowaniu odwoławczym jest doręczenie jej pełnomocnikowi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004r. znak [...]. W aktach sprawy brak adnotacji, co do przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., której nie zastępuje nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Opisana sytuacja uzasadnia stwierdzenie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w obu instancjach A. M. została pozbawiona prawa czynnego udziału w postępowaniu, zaś powyższe usprawiedliwia wskazanie dopiero w odwołaniu na okoliczność wydania pozwolenia na budowę inwestycji mającej stanowić cel publiczny, czy potem w skardze - na fakt zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości z nim związanych robót budowlanych.

Wydana w przedmiotowej sprawie po wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyroku z dnia [...] 2004r. sygn. [...] decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2004r. znak [...], utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004r. znak [...] narusza wymogi z art. 107 § 1 k.p.a. W przeciwieństwie do pierwotnie wydanej, a uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera ona bowiem załącznika, o którym mowa w § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130), w postaci mapy z projektem podziału nieruchomości. Taka mapa winna zostać opatrzonej stosowną adnotacją uznającą załącznik za część decyzji oraz podpisem organu. W świetle z art. 107 § 1 k.p.a. należy bowiem uznać, że do momentu podpisania przez osobę reprezentującą organ administracyjny sporządzony akt nie wchodzi do obrotu prawnego i może być traktowany jedynie jako projekt decyzji. W sytuacji, w której integralną częścią decyzji czyni się dokument mający postać załącznika, także ten dokument musi zostać opatrzony podpisem osoby reprezentującej organ administracyjny wydający decyzję (analogicznie wyrok NSA w Warszawie z dnia 21.06.1999r. IV SA 1757/98 LEX nr 47867).

Odnośnie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przy wydaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji naruszono wymogi z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 107 k.p.a., bowiem pominięto w nich ustalenia umożliwiające stwierdzenie istnienia w dacie orzekania przesłanek dalszego prowadzenia z urzędu postępowania w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości jako niezbędnego w myśl art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity z 2000 r Dz. U. Nr 46 poz. 543 z późn. zm. do daty orzekania) dla realizacji celów publicznych. Przy braku planu miejscowego dla spełnienia tej przesłanki nie jest bowiem wystarczającym pozostawanie w obrocie prawnym ważnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Także ta ostatnia kwestia dotycząca ważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] 2002r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. " przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA "nie została dostatecznie w obu decyzjach rozważona w kontekście zmian w stanie prawnym zaszłych po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia [...] 2004r. sygn.[...], z uwzględnieniem znowelizowanych przepisów ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity z 2000 r Dz. U. Nr 46 poz. 543 z późn. zm. do daty orzekania ), ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. z 2004r. Dz. U. Nr 6, poz. 41 ) oraz ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ). Powołując bez analizy określone regulacje organ pierwszej instancji określa okres ważności powyższej decyzji do dnia [...] 2007r., zaś organ odwoławczy nie odnosząc się do prawidłowości takich wskazań, z inną argumentacją, bazując na nieobowiązujących już przepisach wskazuje jako taką datę [...] 2010r.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne, przy braku wadliwości wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowią przesłankę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i " c " p.p.s.a., co skutkuje odstąpieniem od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do przeprowadzenia której zmierzają w istocie zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 "a" i " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień.

Podstawą orzeczenia zawartego w punkcie II. sentencji wyroku jest art.152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm. ).