Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 275/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 495/15 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi:

1. uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lipca 2015 r. oraz z dnia 19 listopada 2015 r.,

2. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżący R. P. wniósł skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej typu [...] o mocy do 2000 kW, oznaczonej w projekcie jako [...] wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej, położonych w miejscowości L., gmina W. Skarżący w treści skargi zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, wskazując, że w sytuacji, gdy w czasie postępowania sądowego zostanie wybudowana i uruchomiona elektrownia wiatrowa, to niewątpliwie zacznie ona oddziaływać na nieruchomości należące do niego w sposób uciążliwy, szczególnie poprzez emisję hałasu, pól elektromagnetycznych, błysków. Skutków tego oddziaływania nie będzie można odwrócić w razie późniejszego uchylenia zaskarżonej decyzji i doprowadzenia do rozbiórki niepożądanej i szkodliwej dla środowiska naturalnego oraz ludzi elektrowni wiatrowej. Mimo, iż wraz z rozbiórką spornej budowli szkodliwe oddziaływanie ustąpi, to szkody powstałe w okresie funkcjonowania elektrowni, nie dadzą się już naprawić. Nadto, na skutek realizacji inwestycji m.in. ucierpi flora terenu, zostanie zaburzona estetyka terenu i krajobrazu, elektrownia zagrozi migrującym ptakom, oddziaływanie elektrowni skumuluje się z oddziaływaniem już istniejących elektrowni wiatrowych, oddziaływanie elektrowni będzie miało negatywny wpływ na obszar Natura 2000 oraz zbiornik J. Wskazana szkoda nie grozi wyłącznie skarżącemu, lecz szeroko pojętemu interesowi społecznemu, interesowi mieszkańców Gminy W. oraz środowisku naturalnemu.

Postanowieniem z dnia 15 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzależnił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji oraz zobowiązał inwestora – "[...]" sp. z o.o. w W. do oszacowania i uprawdopodobnienia rozmiarów szkody, które mogą powstać na skutek uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.

Postanowieniem zaś z dnia 19 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor, wskazując na niewykazanie okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Problem emisji hałasu, jak i innych oddziaływań na środowisko naturalne nie jest przedmiotem badania przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz w toku postępowania środowiskowego. Natomiast twierdzenie wnioskodawcy o szkodliwym wpływie elektrowni na florę jest sprzeczne z elementarną wiedzą i niepoparte żadnym dowodem, zaś rzekome szkody w uprawach - jako typowe szkody majątkowe - nie mają charakteru nieodwracalnego. Estetyka jest z kolei pojęciem skrajnie subiektywnym i nie stanowi kategorii prawnie doniosłej. Na koniec Spółka zarzuciła Sądowi, iż pomimo uzależnienia rozpoznania wniosku od wniesienia kaucji i braku spełnienia tego warunku Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Podejmując skarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zażalenie za oczywiście uzasadnione stosownie do art. 195 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), bowiem jego wadliwość jest zauważalna bez potrzeby dokonywania jego głębszej analizy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wypada zgodzić się ze stanowiskiem inwestora, iż autor wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uprawdopodobnił zajścia przesłanek koniecznych do jego uwzględnienia. Konsekwencją uchylenia postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, traktowanego jako zmianę okoliczności sprawy, jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również niezaskarżalnego postanowienia Sądu z dnia 15 lipca 2015 r. w przedmiocie uzależnienia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, co znajduje podstawę z art. 165 P.p.s.a.

Analizując następnie przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a., Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy brak jest uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej. Skarżący powołał się w szczególności na uciążliwość sąsiedztwa elektrowni wiatrowej (hałas, pole magnetyczne, błyski, kumulacja oddziaływania wraz z innymi elektrowniami wiatrowymi w okolicy, oddziaływanie na obszary Natura 2000 oraz migrujące ptactwo), która z uwagi na wskazany charakter musiała być już przedmiotem analizy w postępowaniu środowiskowym i mogła być tamże kwestionowana przez skarżącego. Jednakże kwestia niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej ze strony inwestora realizującego określone zamierzenie budowlane, o ile nie wykracza ponad przeciętną miarę, nie może być uznana za którekolwiek z niebezpieczeństw z art. 61 § 3 P.p.s.a. Wnioskodawca nie uprawdopodobnił, aby wymienione niedogodności przekraczały przyjęte normy, zwłaszcza te zaakceptowane przez organ, wydający decyzję środowiskową. Następnie skarżący przywołał problem powstania szkód w uprawach, jednocześnie jednak nie uprawdopodobnił, aby rozmiar owych szkód był znaczny. Ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą jednak zdaniem Sądu, stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie strony skarżącej. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do tak ogólnikowego stwierdzenia, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji. Odnośnie z kolei argumentu o zaburzeniu estetyki terenu, Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie estetyki jest trudne do uchwycenia i nie ma bezspornych granic chronionych prawem, a po drugie, instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego, by nie naprawiło. Po wybudowaniu spornej elektrowni przywrócenie poczucia estetyki nastąpiłoby łatwo poprzez rozbiórkę tego obiektu, a więc nawet ewentualny skutek nie jest nieodwracalny.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 195 § 2 w związku art. 165 P.p.s.a. oraz art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył R. P., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzję Starosty Sieradzkiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. art. 195 § 2 P.p.s.a. polegające na bezzasadnym uznaniu, że zażalenie uczestnika postępowania na postanowienie WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2015 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest oczywiście uzasadnione w sytuacji, gdy z treści zażalenia uczestnika postępowania wynika, że zarzuty w nim stawiane nie powinny być uznane za oczywiście zasadne i żalenie powinno zostać poddane ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego,

2. art. 61 § 3 P.p.s.a. polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, gdy skarżący uprawdopodobnił, iż w razie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków polegających na tym, że:

- emisji hałasu, pól elektromagnetycznych, błysków,

- ucierpi flora terenu, na który będzie oddziaływała elektrownia, przede wszystkim rośliny okopowe, ziemniaki pod osłonami, które uprawiane są zarówno przez skarżących, jak i ich sąsiadów,

- zostanie zaburzona estetyka terenu, krajobrazu, na którym powstanie elektrownia,

- elektrownia zagrozi ptakom migrującym, których drogi przelotowe przechodzą w miejscu, w którym ma powstać elektrownia wiatrowa,

- oddziaływanie elektrowni wiatrowej skumuluje się z oddziaływaniem już istniejących elektrowni wiatrowych, które są usytuowane ok. 600 m od elektrowni, a nie jak to wynika z akt niniejszej sprawy 15 kilometrów i 3 kilometry,

- oddziaływanie elektrowni będzie miało negatywny wpływ na obszary natura 2000 i przylatujące ptaki mewy, kormorany, łabędzie, gęsi, żurawie, bociany oraz zbiorniki J.,

i w konsekwencji zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co obligowało Sąd do wydania decyzji o wstrzymaniu jej wykonania.

Odpowiedź na zażalenie wniósł inwestor "[...]" sp. z o.o. w W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z przepisu tego wynika więc, iż warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Sąd orzeka, bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy.

Podkreślić również trzeba, iż sam fakt realizacji inwestycji, na którą inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie świadczy jeszcze o możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zauważyć przede wszystkim w tym zakresie należy, iż o ile realizacja takiego zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. O ile, zatem można przyjąć uwagi skarżącego, że realizacja inwestycji w sąsiedztwie skarżącego będzie się wiązać z pewnymi niedogodnościami dla niego, o tyle nie można uznać, że okoliczności te, jak powyżej przytoczone, mają charakter jak wymagany jest przez art. 61 § 3 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie przedstawił żadnych takich okoliczności, które świadczyłyby o prawdopodobieństwie wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Odnośnie natomiast argumentacji zażalenia wskazać trzeba, iż kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko została ostatecznie rozstrzygnięta w decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Kwestia zgodności jej warunków z zatwierdzonym projektem budowlanym będzie natomiast badana na etapie merytorycznego rozpoznania skargi, podobnie jak kwestia zaburzenia estetyki i krajobrazu oraz przyjętych parametrów obiektu budowlanego.

Z tych też przyczyn podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a. okazał się być bezzasadny.

Rozpoznając niniejsze zażalenie, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 195 § 2 P.p.s.a. Wskazany przepis stanowi podstawę do dokonania przez Sąd pierwszej instancji autokontroli własnego postanowienia na skutek wniesienia przez stronę postępowania zażalenia. Uchylenie zaskarżonego postanowienia przez sąd, który je wydał, jest możliwe m.in., gdy zażalenie jest "oczywiście uzasadnione". Przesłanka ta dotyczy zarówno przyczyn formalnych, które zadecydowały o wydaniu zaskarżonego postanowienia, jak i względów merytorycznych. W każdym jednak wypadku istotne jest to, by zasadność zażalenia była "oczywista", to znaczy nie wzbudzająca wątpliwości i zauważalna bez potrzeby dokonywania głębszej analizy zaskarżonego postanowienia. Zażalenie jest "oczywiście uzasadnione", jeżeli sąd podziela zarzuty i żądania w nim zawarte, uznając swą pomyłkę w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II OZ 262/14). Taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. oddalił zażalenie.