Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 862/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia NSA - Halina Kremis Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 5 października 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej wykonanie prac budowlanych w budynku mieszkalnym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych /słownie: dwieście/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 66 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał K. T. właścicielowi budynku mieszkalnego znajdującego się w M. przy ul. S. [...], wykonanie prac budowlanych przy tym budynku polegających na:

- wykonaniu wzmocnień prętowych lub taśmowych ścian od zewnątrz lub wewnątrz budynku,

- uzupełnieniu ubytków tynku od zewnątrz i wewnątrz budynku

w terminie do dnia 30 lipca 2012 r. pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że do nałożenia powyższych obowiązków obliguje go przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego który dotyczy sytuacji, w której stwierdzone zostanie, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Wobec niewniesienia odwołania, decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 21 czerwca 2012 r. K. T. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o przesunięcie terminu wykonania robót budowlanych określonych ww. decyzją do dnia 30 grudnia 2013 r., co uzasadnił brakiem środków finansowych.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 155 k.p.a. – po rozpatrzeniu wniosku K. T. - odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia 23 lutego 2012 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek z dnia 21 czerwca 2012 r. należało rozpatrzyć na podstawie przepisu art. 155 k.p.a., gdyż dotyczy on decyzji ostatecznej. Odmowa zmiany decyzji w części dotyczącej ustalonego terminu wynikała zaś z tego, że wskazany przez wnioskodawcę termin realizacji prac - do końca 2013 r. jest w ocenie organu zbyt odległy, a przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. T. podniósł, że pęknięcia w jego budynku, do usunięcia których zmierzają obowiązki nałożone decyzją z dnia 23 lutego 2012 r., powstały w wyniku prac kanalizacyjnych prowadzonych w ulicy blisko jego domu. Okoliczność tę potwierdzają również złożone przez niego ekspertyzy techniczne. O fakcie prowadzenia tych robót i ich skutkach zawiadomił niezwłocznie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.. Aktualnie dochodzi wypłaty odszkodowania od ubezpieczyciela firmy która na zlecenie Gminy roboty te wykonywała. Dopiero bowiem po uzyskaniu tych środków będzie w stanie sfinansować prace konieczne dla usunięcia powstałej szkody - według kosztorysu, jest to kwota 46 645 zł. Odwołujący się zwrócił również uwagę na to, że według opinii technicznej która w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia 23 lutego 2012 r. została złożona do akt sprawy, budynek jest w złym stanie, ale stan ten nie ulega pogorszeniu. W tych okolicznościach nie jest dla niego zrozumiałe dlaczego organ I instancji odmówił mu przedłużenia terminu naprawy budynku, tak aby mógł zgromadzić konieczne środki finansowe. Przedstawiając swoją sytuację materialną zauważył też, że w związku ze zobowiązaniami nakładanymi przez organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji z dnia 23 lutego 2012 r. dwukrotnie zlecał sporządzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu budynku oraz koniecznych do wykonania robót budowanych, w wyniku czego jego oszczędności uległy znanemu uszczupleniu (koszt około 5000 zł). W jego ocenie przesłanki z art. 155 k.p.a. dla zmiany decyzji ostatecznej we wskazanym przez niego zakresie zostały spełnione. Za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony, a organ nie wskazał przepisu szczególnego, który przeciwstawiałby się takiej zmianie. Nadto odwołujący się oświadczył, że wnioskowany przez niego termin wykonania obowiązków był tylko sugestią z jej strony. W rezultacie wnosi o przesunięcie terminu wykonania obowiązków do dnia 30 grudnia 2013 r. lub też do innego dnia wskazanego przez organ.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nie uwzględnił tego odwołania i zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego zmiana decyzji ostatecznej polegająca na zmianie terminu wykonania obowiązków do końca 2013 r. świetle art. 66 Prawa budowlanego i art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna.

Argumentując powyższe stanowisko organ drugiej instancji przytoczył treść art. 155 k.p.a. wskazując, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu, jest wyłącznie stwierdzenie, czy istnieją określone w nim przesłanki uprawniające do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów przy wydawaniu decyzji ostatecznej.

W dalszych wywodach organ odwoławczy podniósł, że decyzja ostateczna PINB w O. z dnia 23 lutego 2012 r. o zmianę której wystąpił K. T., wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Organ wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1/ może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo 2/ jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, albo 3/ jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4/ powoduje swoim wyglądem oszpecenie otoczenia – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. Z kolei według ust. 2 przywołanego przepisu, w decyzji o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. W tym kontekście zaznaczono, że norma art. 66 ma zastosowanie w przypadku szczególnego zaniedbania ze strony właściciela lub zarządcy budynku w odniesieniu do jego stanu technicznego i pozostaje w ścisłym związku z art. 61 ustawy - Prawo budowlane, który z kolei nakłada na właściciela obiektu budowanego obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami zawartymi w art. 5 ust. 1-7 prawa budowlanego. Podniesiono dalej, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wydanie odpowiedniego nakazu na podstawie art. 66 w. ustawy, gdy stwierdzi on, że stan techniczny obiektu budowlanego nie odpowiada wymogom art. 5 ust. 2 ww. ustawy.

W ocenie organu odwoławczego wniosek o przesunięcie terminu wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji PINB w O. z 23 lutego 2012 r. do dnia 30 grudnia 2013 r. nie może zostać uwzględniony, gdyż nie jest on uzasadniony ze względów techniczno - budowlanych, a tylko takie kryterium winien stosować organ przy orzekaniu na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Termin wyznaczony na podstawie omawianego przepisu musi być ustalony w sposób racjonalny a zatem u jego podstaw musi leżeć zarówno ocena zakresu prac o których orzeczono w decyzji, jak też całokształt okoliczności związanych z przygotowaniem i wykonaniem tych prac. Przy ustalaniu tego terminu nie uwzględnia się więc okoliczności związanych z finansowaniem robót. Aspekt ekonomiczny dotyczący posiadania przez stronę środków finansowych na wykonanie robót leży poza zainteresowaniem organu nadzoru budowlanego. Decyzja wydawana na podstawie art. 66 nie rozstrzyga bowiem o warunkach i sposobie finansowania robót. W niniejszej sprawie, nie bez znaczenia jest fakt, że tak długie zwlekanie z wykonaniem obowiązków określonych w sentencji decyzji ostatecznej, może skutkować dalszą degradacją budynku, co stwarza ryzyko powstania zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o wskazanie innego terminu wykonania prac, zaznaczając, że podana przez niego data - do dnia 30 grudnia 2013 r., nie jest sztywnym terminem jakiego oczekiwał.

W uzasadnieniu skarżący zauważył, że organ drugiej instancji nie uwzględnił okoliczności, że w chwili obecnej – ze względu na okres jesienno-zimowy, prowadzenie prac budowlanych na zewnątrz budynku nie jest możliwe, co wynika z opinii autora projektu budowlanego przygotowanego na żądanie PINB w O., który stwierdził, że wykonanie kilkuwarstwowych tynków oraz montaż elementów stalowych wzmocnień powinno być wykonane w temperaturze powyżej 5 stopni C, przy bezwzględnym unikaniu niższych temperatur. Autor opinii zalecił też, aby prace te były wykonywane w okresie wiosenno-letnim. Ignorując informacje wynikające z ekspertyzy organ nie uwzględnił również, że stan techniczny budynku jest ustabilizowany. Obiekt jest ciągle monitorowany – na budynku założono szklane plomby - a jego wyniki wskazują, że proces spękania murów nie postępuje i budynek w chwili obecnej nie powoduje zagrożenia dla życia i zdrowia. Jednak żaden z organów nie dokonał w tym zakresie sprawdzenia. Skarżący co najmniej za nieuczciwe uznał, stawianie mu przez organ odwoławczy zarzutu braku dbałości o stan techniczny budynku, gdyż zły stan techniczny obiektu stwierdzony w toku postępowania, powstał w wyniku działań osób trzecich – o których to działaniach niezwłocznie poinformował powiatowy organ nadzoru budowlanego - a nie z powodu jego zaniedbań jako właściciela. Podkreślił też, że nie uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku, jednak nie mógł wcześniej przystąpić do jego wykonania ze względu na toczące się postępowanie w sprawie likwidacji szkody, które nie zostało zakończone. W przypadku wystąpienie na drogę postępowania cywilnego, konieczne będzie niewątpliwie ponowne dokonanie stanu technicznego obiektu, który po wykonanych pracach ulegnie zmianie.

W ocenie skarżącego przedstawione wcześniej okoliczności wskazują, że zmiana decyzji ostatecznej w części dotyczącej terminu uzasadniona jest ze względów techniczno-budowlanych i przemawiają za tym również przesłanki z art. 155 k.p.a. Strona wyraziła bowiem zgodę na zmianę decyzji, brak jest też przepisów szczególnych które sprzeciwiałby się zmianie decyzji a za jej zmianą przemawia słuszny interes strony.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy skarżący poparł skargę oraz wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j Dz.U. z 2012 r, poz. 270.- zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Z powyższego wynika, że sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wyposażony jest tylko w kompetencje kasacyjne (może uchylić lub stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu), nie może natomiast dokonać jego zmiany, stąd zawarty w skardze wniosek o ustalenie innego terminu wykonania obowiązku nie mógł być przez Sąd rozpoznany.

Kontroli Sądu przede wszystkim poddana jest decyzja organu odwoławczego zatem w pierwszym rzędzie w odniesieniu do tej decyzji konieczna jest ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania oraz zastosowania przy rozstrzyganiu sprawy norm prawa procesowych i materialnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja podjęta w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakładającej na skarżącego obowiązki zmierzające do przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego którego jest właścicielem, wydana po przeprowadzaniu postępowania administracyjnego w trybie art. 155 k.p.a.

Według art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przywołana norma reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zmierzający do wzruszenia decyzji ostatecznej.

Zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym (w tym również w trybie art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem odrębnym od tego w którym wydano decyzję ostateczną. Decyzja podejmowana w trybie nadzwyczajnym zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które przy ustaleniu tożsamości sprawy należy badać łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków a tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W świetle powyższego również decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych wcześniej decyzją pierwotną (której dotyczy żądanie zmiany) a nie kwestii nowych. W przeciwnym wypadku nie doszłoby bowiem do zmiany decyzji lecz do wydania decyzji w nowej sprawie. W konsekwencji prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Co do zasady, niedopuszczalna jest więc zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Jak słusznie zauważył organ II instancji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. organ bada jedynie, czy spełnione są przesłanki określone w tym przepisie uprawniającego go do ingerencji w treść decyzji ostatecznej. Nadto decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter decyzji uznaniowej, gdyż określone w niej przesłanki nie zostały prawnie zdefiniowane, co oznacza, że wymagają one oceny w każdej indywidualnej sprawie.

Zastosowanie art. 155 k.p.a. jest możliwe, gdy łącznie spełnione zostaną następujące warunki:

1/ decyzja musi przyznawać prawo (przy czym w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że nabycie prawa obejmuje również nałożenie obowiązków),

2/ strona musi wyrazić zgodę na jej uchylenie lub zmianę,

3/przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej;

4/ za zmianą lub uchyleniem musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jeżeli chodzi o słuszny interes strony, to pojęcie to nie obejmuje każdego interesu strony (nie chodzi więc o uzyskania rozstrzygnięcia organu zgodnego jedynie z wolą strony) ale musi być to interes obiektywnie słuszny a więc zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Zmiana decyzji ze względu na interes strony musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze względu na cel jaki ma osiągnąć.

Zmiana lub uchylenie decyzji winna też pozostawać w zgodzie z przepisami prawa materialnego na podstawie których została wydana – w niniejszej sprawie z przepisem art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że postępowanie w trybie nadzwyczajnym wszczęte zostało na wniosek strony, która wnosiła o zmianę decyzji - co istotne - tylko w części dotyczącej ustalenia terminu wykonania obowiązków, nie żądając zmiany co do samego faktu nałożenia obowiązków oraz ich zakresu. Tym samym rozważania organów co do możliwości zmiany decyzji, ograniczone zostały tylko do tej jej części w której orzeczono o terminie w jakim mają zostać wykonane określone w niej roboty budowlane.

Wnosząc o zmianę decyzji skarżący jako ostateczny termin wykonania obowiązków wskazał na dzień 30 grudnia 2013 r. Jednakże w odwołaniu od decyzji zawarte zostało oświadczenie skarżącego, że dzień 30 grudnia 2013 r. był tylko sugestią z jego strony – niewiążącą propozycją. Z oświadczenia tego wynika, że strona oczekuje wskazanie innego terminu ustalonego przez organ. Utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną DWINB stwierdził, że wniosek nie może być uwzględniony, gdyż zmiana decyzji polegająca na przesunięciu terminu wykonania nałożonych obowiązków do dnia 30 grudnia 2013 r. jest w świetle art. 66 Prawa budowlanego i art. 155 k.p.a. niedopuszczalna. Z powyższego wynika zatem, że organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę, w ogóle nie odniósł się do zawartego w odwołaniu oświadczenia skarżącego dotyczącego określenia nowej daty terminu wykonania obowiązków przez organ, pomimo że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wynika z uzasadnienie decyzji organu I instancji, to właśnie zbyt długi termin wykonania robót wskazany we wniosku o zmianę decyzji był główną przyczyną odmowy jej zmiany. Również organ II instancji rozważania swoje ograniczył jedynie do oceny możliwości przesunięcia terminu do dnia 30 grudnia 2013 r. Poza jego oceną pozostało natomiast oświadczenie odwołującego się, z którego wynika, że oczekuje on po prostu określenia przez organ innego terminu wykonania określonych w decyzji z 23 lutego 2012 r. obowiązków. Tym samym organ II instancji naruszył wymóg ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Jak wcześniej wskazano postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym jest postępowaniem w nowej sprawie, aczkolwiek tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Fakt ten nie zwalnia jednak organu odwoławczego od obowiązku przestrzegania wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą, istota postępowania odwoławczego sprowadza się do ponownego rozstrzygnięcia i rozpatrzenia sprawy, która była przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.). Zadaniem organu odwoławczego jest więc przede wszystkim merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, na co wskazują przyznane mu w art. 138 § 1 k.p.a. kompetencje. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy nie może tylko ograniczyć się do kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego ale zobowiązany jest – zgodnie z przyznanymi w art. 138 k.p.a. kompetencjami – do merytorycznego rozpoznania sprawy. Objęcie zakresem rozstrzygnięcia całokształtu sprawy nakłada z kolei wymóg rozpoznania wszystkich zarzutów i żądań strony zawartych w odwołaniu i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r., IV SA/385/87; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA/ 2776/98, LEX nr 47914). Tym samym, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, konieczne było zbadanie i ocena, czy oświadczenie strony zawarte w odwołaniu stanowi tylko wyjaśnienie i doprecyzowanie wniosku o zmianę decyzji podlegające rozpoznaniu w toku postępowania odwoławczego, czy też należy je traktować jako istotną zmianę wniosku wymagającą ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, czy wreszcie jest to wręcz nowy wniosek. Uchylenie się przez organ II instancji od zbadania tych kwestii prowadziło do naruszenia obowiązków wynikających z art. 6, art. 7 i art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższych uwag Sąd stwierdził, że organ II instancji wskazując na brak możliwości zmiany decyzji ze względu na naruszenie art. 155 k.p.a. nie uzasadniał należycie swojego stanowiska i nie wykazał – przez odniesienie się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, że zmiana decyzji pozostawałaby w sprzeczności z art. 155 k.p.a. i z jakich powodów. Nie wystarczy bowiem ogólne podanie przesłanek które muszą być spełnione aby możliwa była zmiana decyzji na podstawie omawianego przepisu, bez dokonania ich szczegółowej analizy w odniesienia ich do okoliczności konkretnej sprawy. W istocie nie wiadomo zatem, która z przesłanek ww. przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie została spełniona, przez co nie jest możliwa zmiana decyzji. Przyjęcie przez organ braku spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. bez umotywowania tego stanowiska i bez wykazania okoliczności faktycznych w oparciu o które organ zajął takie a nie inne stanowisko powoduje, że nie poddaje się ono ocenie Sądu ani strony. Brak należytego umotywowania istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii prowadzi do naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a, czyniąc dla strony postępowania podjęte przez organ rozstrzygniecie arbitralne i niezrozumiałe.

Zastrzeżenia budzi również argumentacja organu odwoławczego mająca wykazać, że zmiana decyzji przez ustalenie innego terminu wykonania obowiązków spowoduje naruszenie ar. 66 ustawy - Prawo budowlane. Gdyby istotnie tak było, należałoby przyjąć, że jest to przepis szczególny który sprzeciwia się zmianie decyzji. Wskazać bowiem należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego ma charakter decyzji związanej, co niewątpliwie ma znaczenie w przypadku wniosku o uchylenie decyzji lub jej zmianę w zakresie nałożonych obowiązków, gdyż byłoby to sprzeczne z wolą ustawodawcy, który w przypadku zaistnienia przesłanek określonych tym przepisem związał organ nadzoru budowlanego co do sposobu rozstrzygnięcia przez wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Takiej okoliczności jednak drugiej instancji w niniejszej sprawie nie wykazał. Nie można zatem pomijać, że decyzja wydawana na podstawie art. 66 ust. 1 posiada również element uznaniowości organu wyrażający się w ustaleniu terminu wykonania nałożonych obowiązków. Ustawodawca nie zawarł bowiem w tym względzie żadnych zaleceń pozostawiając tę kwestie uznaniu organów. Organy ustalając termin wykonania obowiązków muszą więc brać pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy, mając na uwadze zakres i skalę tych obowiązków i wskazywać taki termin który umożliwi adresatowi ich wykonanie. W tym zakresie dotyczącym elementu uznaniowego decyzji - co do zasady – należy więc dopuść możliwość zamiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Niezgodność z art. 66 Prawa budowlanego organ argumentował tym, że przesunięcie terminu nie jest uzasadnione ze względów techniczno- budowlanych a tylko takie kryterium można stosować ustalając termin wykonania obowiązków nakładanych w oparciu o przywołaną wyżej normę. Taka tylko argumentacja w ocenie Sądu nie może być uwzględniona. Wskazując bowiem, że przy wyznaczeniu terminu konieczne jest uwzględnienie zakresu prac które mają być wykonane oraz całokształtu okoliczności związanych z przygotowaniem i wykonaniem tych prac, organ nie odniósł jednak tych kryteriów do okoliczności niniejszej sprawy. W tej sytuacji, skoro nie dokonano analizy powyższych okoliczności, nie było wystarczające dla uzasadnienia odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków stwierdzenie, że aspekt dotyczący finansowania robót budowlanych pozostaje poza zakresem oceny organu nadzoru budowlanego – z czym oczywiście należy się co do zasady zgodzić. Zdaniem Sądu dostatecznej podstawy dla uzasadnienia podjętego orzeczenia nie stanowi też stwierdzenie, że tak długie (do końca 2013 r.) zwlekanie z wykonaniem robót może powodować dalszą degradację budynku stwarzając zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Po pierwsze, skoro organ nie odniósł się do oświadczenia strony z którego wynika, że oczekiwała ona ustalenia przez organ nowego (innego niż wskazana we wniosku data) terminu wykonania prac, to trudno przyjąć, że kwestia dotycząca zmiany tego elementu decyzji, została ostatecznie określona. Po drugie, decyzja organu I instancji wydana została na podstawie 66 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego bez wskazania w jej sentencji decyzji konkretnej jednostki redakcyjnej art. 66 ust. 1, składającego się przecież z czterech punktów. Jednak w uzasadnieniu decyzji organ I instancji jednoznacznie stwierdził, że wydaje decyzję ze względu na nieodpowiedni stan techniczny budynku, co wskazuje na to, że podstawą nałożonych obowiązków jest przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 (a nie art. 66 ust. 1 pkt 2 który w tej samej części uzasadniania decyzji pierwszej instancji został przywołany). W takiej sytuacji ustalenie, który konkretnie przepis stanowił w istocie podstawę podjętego orzeczenia wymagało analizy treści całej decyzji uwzględniającej wnioski wynikające z ekspertyzy technicznej. Stawiając tezę o możliwości dalszej degradacji budynku i narażenia życia i zdrowia ludzi oraz mienia organ II instancji nie powinien też pomijać, że organ I instancji przywoła co prawda jako podstawę orzekania art. 66 ust.2 Prawa budowlanego, jednak z regulacji tej nie skorzystał i nie zawarł w decyzji zakazu użytkowania obiektu na podstawie ww. przepisu. Po trzecie, organ odwoławczy pominął podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że stan techniczny budynku jest monitorowy od ponad roku i nie ulega pogorszeniu. Zatem poza przypuszczeniami, organ ten nie wskazał żadnych okoliczności które świadczyć mogłyby o możliwości dalszej degradacji budynku i związanych z tym zagrożeń.

Przedstawiona argumentacja wykazuje, że organ II instancji nie wykazał i nie uzasadnił w dostateczny sposób postawionej przez siebie tezy, że zmiana decyzji mogłaby prowadzić do naruszenia art. 66 Prawa budowlanego, czym naruszył przepis art. 6 i art. 7 k.p.a.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem opisanych wyżej przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie podjęte przez organ II instancji bez odniesienia się do oświadczenia strony zawartego w odwołaniu dotyczącego charakteru proponowanego przez nią nowego terminu wykonania obowiązków oraz bez odniesienia ogólnych przesłanek zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. oraz przesłanek zmiany terminu wynikających z przepisów prawa materialnego do okoliczności niniejszej sprawy, należy uznać co najmniej za przedwczesne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ kierując się uwagami wynikającym z mniejszego wyroku podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień a następnie wyda odpowiednie rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z konieczności zastosowania w przypadku uwzględnienia skargi przepisu art. 152 ww. ustawy, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200.