Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 542/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 par. 1, art. 80 i 107 par. 3 k.p.a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego J. K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) - dalej: K.p.a., art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) - dalej: u.p.z.p., po rozpatrzeniu zażalenia [...] (wraz z przedłożoną później opinią [...]) na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, z tarasem i studni wierconej, na terenie działki nr [...], w obrębie [...], gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], działając w trybie art. 60 ust. 1 u.p.z.p., Burmistrz Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...], z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji, polegającej na budowie budynku gospodarczego z tarasem i studni wierconej na terenie działki nr [...], w obrębie [...], gmina [...]. Organ prowadzący postępowanie główne wyjaśnił, że wydanie przedmiotowej decyzji ma na celu umożliwienie legalizacji istniejącego budynku.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, iż działka, na której planuje się realizację spornej inwestycji, znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego "[...]", na terenie którego obowiązują zakazy zawarte w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]", dla terenu Parku leżącego w granicach województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], ze zm.) - dalej: rozporządzenie Wojewody oraz na terenie obszaru mającego znaczenie dla [...] Natura 2000 [...] ([...]). Uzasadniając swoje stanowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] wskazał, że

projektowana inwestycja narusza § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior, i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie przeanalizował możliwość zastosowania odstępstw od wskazanego zakazu, niemniej jednak stwierdził, iż żadne z nich nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W odniesieniu do obszaru Natura 2000 stwierdzono, że zgodnie z posiadanymi danymi na terenie wnioskowanej inwestycji nie znajdują się siedliska przyrodnicze ani siedliska roślin czy też zwierząt będące przedmiotami ochrony tego obszaru. Podkreślono jednocześnie, że starorzecze (z siecią zbiorników wodnych), w którym zlokalizowane jest wnioskowane przedsięwzięcie pełni istotną funkcję jako korytarz ekologiczny a przedmiotowa inwestycja ograniczy tą funkcję i może przyczynić się do rozprzestrzeniania gatunków niepożądanych, jak gatunki inwazyjne. Z uwagi na powyższe analizowany teren podlega szczególnej ochronie.

Na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] złożył zażalenie, wnosząc o uchylenie postanowienia. Skarżący podniósł, że na sąsiednich działkach również istnieją budowle, zakwestionował dokonane oględziny, sposób wyznaczenia strefy 100 m oraz kwalifikację zbiornika wodnego (w jego ocenie jest to "bagno które zarosło trzciną i było wysypiskiem śmieci). Stwierdził, że "pomieszczenie istniejące nie służy rekreacji lecz odpoczynkowi po pracy na działce [...] oraz jako niezbędne przy pracach polowych", służy również do przechowywania narzędzi oraz sprzętu ogrodniczego.

Następnie pismem z dnia 3 listopada 2017 r. skarżący przedłożył opinię dotyczącą działalności rolniczej na działce nr [...], sporządzoną przez [...].

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta (z zastrzeżeniem ust. 3), po uzgodnieniu z organami, o których mowa wart. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych na podstawie odrębnych przepisów. W przedmiotowej sprawie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wymagane było na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 ww. ustawy, zgodnie z którym ww. organ uzgadnia warunki zabudowy w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny, obszarów

objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia, o którym mowa powyżej, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a.

Przedmiotem niniejszego uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony na wniosek [...], zgodnie z którym ustaleniu podlegają warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z tarasem i studni wierconej na terenie działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...] w ramach jej legalizacji, w związku z lokalizacją przedmiotowej nieruchomości w Parku Krajobrazowym "[...]" oraz w obszarze Natura 2000 [...] [...]. W przedmiotowym postępowaniu uzgodnieniowym, ww. inwestycja wymagała przeprowadzenia analizy w zakresie jej zgodności z przepisami tworzącymi szczególny reżim prawny dla wskazanych form ochrony przyrody.

W odniesieniu do Parku Krajobrazowego "[...]" kluczowe są przepisy rozporządzenia Wojewody, a w szczególności zakazy, o których mowa w § 3 ust. 1, tj. zakaz: 1) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, z późn. zm.); 2) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, rybackiej i łowieckiej; 3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpożarowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych; 4) pozyskiwania do celów gospodarczych skał oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów; 5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej; 7) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior, i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej; 8) likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy

oraz obszarów wodno-błotnych; 9) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia własnych gruntów rolnych; 10) prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową; 11) utrzymywania otwartych rowów ściekowych i zbiorników ściekowych; 12) organizowania rajdów motorowych i samochodowych; 13) używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych.

Dalej organ wywodził, że zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy działka [...]) stanowi użytki oznaczone w ewidencji gruntów jako: "Rl Vb" (grunty orne), "Wsr-ŁV" (grunty pod stawami na łąkach trwałych) oraz "Lzr-ŁV" (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych- łąkach trwałych). Co prawda skarżący kwestionuje kwalifikację wskazywanego przez Organ I instancji obiektu jako zbiornika wodnego nazywając go wyczyszczonym bagnem, niemniej jednak w przedłożonej przez siebie opinii podkreślone jest płacenie podatków m.in. za znajdujące się na terenie nieruchomości grunty pod stawami ("Wsr"). Istnienie zbiornika wodnego w lokalizacji wskazanego stawu potwierdzają również ortofotomapy, udostępnione przez serwis http://geoserwis.gdos.gov.pl/mapy/. W ocenie organu, że pojęcie "inne zbiorniki wodne", użyte w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, to inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne powstałe na wodach płynących jak również powstałe w zagłębieniach terenu czyli wszystkie mające linię brzegu, tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 1469/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2968/13). Zbiorniki wodne tego typu to np.: stawy, sadzawki, wyrobiska, nawet o niewielkiej powierzchni. W związku z powyższym w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska istnienie zbiornika wodnego w danej lokalizacji jest niepodważalne.

Organ wskazał, że umiejscowienie poszczególnych gruntów na przedmiotowej działce (wskazane na załączniku graficznym w skali 1:1000), pokazuje, że większa część powierzchni tej działki jest pokryta stawem lub znajduje się w pasie 100 m od jego granicy. Również budynek będący przedmiotem uzgadnianego projektu decyzji znajduje się w pasie 100 m od znajdującego się na działce stawu.

Ponadto organ stwierdził, że w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy określono sporną inwestycję jako "budowa budynku gospodarczego z tarasem i studni wierconej". O charakterze obiektu budowlanego

świadczą: jego faktyczna funkcja i przeznaczenie, nie zaś jego nazwa wskazana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy.

Organ wywodził, że w zażaleniu skarżący stwierdził, że "pomieszczenie istniejące nie służy rekreacji lecz odpoczynkowi po pracy na działce [...] oraz jako niezbędne przy pracach polowych" oraz że "pomieszczenie gospodarcze służy do przechowywania narzędzi ogrodniczych". Opinia nadesłana po zażaleniu nie zawiera odniesień do charakteru obiektu budowlanego, wskazuje natomiast, że skarżący prowadzi na przedmiotowym terenie "działalność rolniczą obejmującą uprawę roli i produkcję roślinną" oraz że ponosi on koszty w związku z jej posiadaniem - odprowadza odpowiednie podatki.

Organ wskazał, że prowadzona przez skarżącego działalność rolnicza powinna być traktowana jako racjonalna gospodarka rolna.

Zgodnie natomiast z ustaleniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dokonanymi podczas kontroli przedmiotowej działki w dniu [...] marca 2017 r. "usytułowany jest na niej budynek o funkcji letniskowej do okresowego przebywania osób", a "przedmiotowy obiekt składa się z dwóch pomieszczeń: jedno - do okresowego przebywania osób, drugie pomieszczenie - typowo gospodarcze do przechowywania nawozów oraz sprzętu ogrodniczego".

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonej w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. "obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania ma w ocenie organu odwoławczego funkcje obiektu gospodarczego z pomieszczeniem o charakterze rekreacyjnym. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w obiekcie są pomieszczenia przystosowane do czasowego pobytu ludzi. W związku z powyższym nie ma możliwości uznania obiektu jako budynku gospodarczego".

Tożsamego zdania jest również Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, co spowodowało uznanie, że nie ma zatem zastosowania analizowane odstępstwo.

Reasumując w ocenie organu II instancji przedmiotowa inwestycja bezsprzecznie narusza zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior, i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

W związku z powyższym należało wyjaśnić, czy nie zachodzą okoliczności wyłączające stosowanie zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia

Wojewody. Zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia Wojewody analizowany zakaz nie dotyczy: 1) terenów położonych w obrębie jednostek osadniczych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 roku o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612, z późn. zm.); oraz 2) terenów, które w obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy takie warunki zabudowy przewidują.

Jednostką osadniczą w rozumieniu ww. ustawy jest wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkany przez ludzi. Nieruchomość będąca przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się poza jakąkolwiek jednostką osadniczą, w dolinie rzeki [...] (w jej starorzeczu) poza strefą międzywala. Najbliższą jednostką osadniczą jest wieś [...] oddalona o ponad 1 km od analizowanego terenu w kierunku zachodnim. W związku z powyższym, odstępstwo, o którym mowa w § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Wojewody, nie ma zastosowania.

W odniesieniu do § 3 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Wojewody organ wskazał, że obowiązujące w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (wprowadzone uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r.) straciło swoją moc w dniu uchwalenia nowego Studium, tj. w dniu podjęcia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2007 r. Z uwagi na powyższe także i to odstępstwo nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto zapisy studium obecnie obowiązującego wprowadzają zakaz zabudowy na analizowanym terenie.

W związku z powyższym organ wywodził, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanek umożliwiających zastosowanie wyjątków od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior, i innych zbiorników wodnych, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 7 in fine, § 3 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Wojewody.

Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody zakazy, o których mowa powyżej nie dotyczą: 1) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych; 2) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa;

3) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym;

4) realizacji inwestycji celu publicznego. Planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do ww. działań.

W związku z tym, że przedmiotowy projekt decyzji jest niezgodny z zakazem wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody (co skutkuje odmową uzgodnienia), odstąpiono od badania jego zgodności z pozostałymi zakazami.

Mając na uwadze okoliczność, iż planowane przedsięwzięcie narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody oraz uwzględniając fakt, iż nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od rzeczonego zakazu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż należy utrzymać zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] w mocy, bowiem stanowisko w nim zawarte jest słuszne.

Z uwagi jednak na brak możliwości uzgodnienia przedmiotowego projektu z powodu braku jego zgodności z przepisami dotyczącymi Parku Krajobrazowego "[...]" Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odstąpił od dokonania analizy zgodności planowanej inwestycji z przepisami w zakresie obszarów Natura 2000, gdyż nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze skierowanej do WSA w Warszawie dnia 2 stycznia 2018 r. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] zarzucił:

1) obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]", dla terenu Parku leżącego w granicach województwa [...], polegającą na ustaleniu, że obiekty budowlane określone w tym przepisie mają służyć wyłącznie gospodarce rybackiej, gdy takiego rozróżnienia nie wprowadza rozporządzenie, co mogło mieć wpływ na treść obu zaskarżonych decyzji w zakresie ustalenia że nie zachodzi okoliczność wyłączająca zakaz określony w tym przepisie,

2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

-art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dowolne zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadzenie wszechstronnego

postępowania dowodowego a w szczególności w zakresie ustalenia czy znajdujący się na działce nr [...], obiekt stanowi obiekt budowlany w myśl art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2017, poz. 1332) oraz w myśl § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]" dla terenu Parku leżącego w granicach województwa [...] czy też stanowi tymczasowy obiekt budowlany w myśl art. 3 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane, co mogło mieć wpływ na treść obu zaskarżonych postanowień w zakresie ustalenia charakteru tego obiektu a zatem ustalenia czy jest on objęty dyspozycją ww. § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia,

-art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 85 § 1 K.p.a, poprzez zaniechanie dokonania oględzin działki [...], oraz znajdującego się na niej obiektu w postaci konteneru składającego się z plastikowych i metalowych elementów a tym samym ustalenia czy obiekt ten stanowi obiekt budowlany w myśl § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]" dla terenu Parku leżącego w granicach województwa [...], co mogło mieć wpływ na treść obu zaskarżonych postanowień w zakresie ustalenia charakteru tego obiektu a zatem ustalenia czy jest on objęty dyspozycją ww. § 3 ust. 1 pkt. 7 ww. rozporządzenia,

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 85 § 1 K.p.a, poprzez zaniechanie dokonania oględzin działki [...], oraz znajdujących się na niej zbiorników wodnych, a tym samym ustalenia czy obiekt ten stanowi obiekt budowlany służący celom rybackim w myśl § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007r., w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]" dla terenu Parku leżącego w granicach województwa [...], co mogło mieć wpływ na treść obu zaskarżonych postanowień w zakresie ustalenia charakteru tego obiektu a zatem ustalenia czy jest on objęty dyspozycją ww. § 3 ust. 1 pkt. 7 ww. rozporządzenia zdanie drugie,

- art. 80 K.p.a., poprzez dowolne ustalenie jedynie na podstawie ortofotomapy, że działka nr [...], nie znajduje się w obrębie jednostki osadniczej w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r., o urzędowych nazwach miejscowości I obiektów fizjograficznych (Dz.U Nr 166 poz. 1612, z późń. zm.), co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia w zakresie nie zastosowania § 3 ust. 4 pkt. 2 ww. rozporządzenia, w

jakim wskazuje on na wyłączenia spod zakazu o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt. 7 ww. rozporządzenia,

-art. 80 K.p.a. poprzez dowolne ustalenie jedynie na podstawie ortofotomapy, że obiekt znajdujący się na działce nr [...], znajduje się w obrębie pasa 100 metrów od zbiornika wodnego co mogło mieć wpływ w zakresie zastosowania § 3 ust. 1 pkt. 7 ww. rozporządzenia,

- art. 80 K.p.a., poprzez dowolne i jednostronne ustalenie, że znajdujący się na działce [...], obiekt nie służy działalności rybackiej oparcie tego o faktu tylko o treść odwołania skarżącego przy jednoczesnym nie poczynieniu własnych ustaleń przez oba organy,

- 7 K.p.a., w zw. art. 77 K.p.a., w zw. z art. 86 K.p.a., poprzez dowolne zaniechanie przesłuchania skarżącego w charakterze strony, w sytuacji gdy przeprowadzenie takiego dowodu z uwagi na powstałe wątpliwości oraz specyfikę prowadzonego postępowania przyczyniło by się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego, co mogło mieć wpływ na treść obu zaskarżonych decyzji,

-art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i nie wskazanie z jakich powodów należało zaniechać przeprowadzenia dalszych czynności dowodowych a wystarczające było oparcie rozstrzygnięcia o treść oświadczenia zawartego w odwołaniu skarżącego, ortofotomapy oraz nie wyjaśnienie z jakich powodów przyjęto, że ww. obiekt nie służy celom rybackim a także że stanowi on obiekt budowlany, wskutek czego uniemożliwiona jest kontrola rozstrzygnięcia organu w tym zakresie.

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sąd uznał, iż skarga jest zasadna

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ ochrony środowiska jako organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2116/13, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, określanej dalej jako CBOSA).

Z przepisów art. 60, w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnym ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe - obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przedmiotem uzgodnienia jest zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ dokonujący uzgodnienia nie bada, in abstracto czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce, z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów szczególnych. Nadto uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy organ ochrony przyrody, mając możliwość weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody. To na tym etapie i na tym organie spoczywa ustawowy obowiązek zapewnienia, że planowana inwestycja nie naruszy tych przepisów. Jednak Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ uzgadniający projekt decyzji nie jest władny bezpośrednio ingerować w treść uzgadnianej decyzji, natomiast może potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony środowiska lub odmówić takiego potwierdzenia.

Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne.

Działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu, tj. w granicach Parku Krajobrazowego "[...]", na terenie którego obowiązują zakazy zawarte w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]", dla terenu Parku leżącego w granicach województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], ze zm.). Przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., w zw. z art. 60 ust. 1 i 1a) stanowi, że

projekty decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w art. 6 ust. 1 pkt 4) przewiduje formę ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu. Stąd dla wszelkiej działalności inwestycyjnej na działce w obszarze chronionego krajobrazu konieczne jest wyrażenie zgody przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony przyrody.

Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Jeśli zakazy takie znalazły się w akcie wyznaczającym ten obszar stają się prawem obowiązującym, które musi być respektowane, w szczególności przez organ mający na celu ochronę walorów przyrodniczych naszego kraju.

W ocenie organu przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zasługuje na pozytywne uzgodnienie, gdyż realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do naruszenia zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 powyższej uchwały lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że z materiałów dostępnych na stronie geoportal.gov.pl wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w pasie 100 m od brzegu zbiornika wodnego.

Zdaniem Sądu powyższe rozstrzygnięcie jest nieuzasadnione i przedwczesne w zakresie uznania, że miejsce inwestycji znajduje się w pasie 100 m od brzegu zbiornika wodnego. Przede wszystkim podkreślić należy, że jedynym dowodem, na którym organ się oparł był wydruk ze strony geoportal.gov.pl., na którym trudno określić odległość od zbiornika wodnego oraz uznać, że istotne istnieje zbiornik wodny.

Poza tym w aktach sprawy brak jakiegokolwiek innego dowodu, który potwierdzałby, że miejsce inwestycji znajduje się w pasie 100 m od brzegu zbiornika wodnego. Wobec braku wystarczającego materiału dowodowego w sprawie, niemożliwa jest weryfikacja postanowienia przez Sąd.

Organ, aby zastosować przepis pozwalający na negatywne zaopiniowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy, powinien w pierwszej kolejności ustalić stan

faktyczny. Jego elementy, w szczególności w postaci odległości od zbiornika wodnego i istnienie samego zbiornika wodnego, warunkują prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów.

W ocenie Sądu nie można przyjąć, że z treści powołanego przepisu art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody w sposób oczywisty ma wynikać, że dotyczy on tylko zbiorników wodnych naturalnych. Należy zauważyć, że ustawa o ochronie przyrody, podobnie jak Rozporządzenie, nie zawierają definicji legalnej pojęcia "innego zbiornika wodnego". W świetle braku definicji legalnej rzeczonego terminu oraz braku odesłania w tej kwestii do innych przepisów (np. do ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) odwołać się należy do ogólnego znaczenia, jaki termin ten ma w języku polskim. Otóż w świetle definicji zawartej w Uniwersalnym słowniku języka polskiego (pod red. S. Dubisza, PWN 2003, tom 4, s. 932), przez zbiornik (w aspekcie geograficznym) rozumieć należy "naturalne lub sztuczne utworzone zagłębienie terenu wypełnione wodą". Tak szeroką definicję zbiornika wodnego przyjmuje się również w hydrografii (zob. np. klasyfikacje i literaturę fachową podawane w pracy Prawo wodne z komentarzem, pod red. J. Rotki, Wrocław 1998, s. 33), gdzie wyróżnia się między innymi następujące kategorie zbiorników wodnych: a) małe zbiornik wodne (np. stawy, sadzawki, wyrobiska z wodą, zapadliska z wodą), b) jeziora; c) jeziora sztuczne (np. zbiornik zaporowe lub zbiorniki retencyjne). Należy mieć również na uwadze, że prawidłowość tezy o objęciu terminem "inne zbiorniki wodne" różnego rodzaju zbiorników wodnych, w tym innych niż naturalne, potwierdza reguła interpretacyjna lege non distinguente. Warto dodać, że dopuszczalność szerokiej wykładni pojęcia "inny zbiornik wodny" przyjmowano w oficjalnych interpretacjach Ministerstwa Środowiska (zob. np. odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska na interpelację poselską nr 23201, VI kadencja, dostępną pod adresem: http://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/0711207F oraz odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska na interpelację poselską nr 21468, http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=507BF6D1) oraz w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 343/12, CBOSA) wskazano: "Nie jest trafny pierwszy z zarzutów skargi odnoszący się do naruszenia § 4 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że po pierwsze - inne zbiorniki wodne to również stawy, a także inne wody znajdujące się w zagłębieniach terenu powstałe w wyniku działalności człowieka, a po drugie że dla

zastosowania tego przepisu nie ma znaczenia, jakim symbolem oznaczony jest teren w ewidencji gruntów. Sąd prawidłowo odwołał się do klasyfikacji wód przyjętej w art. 5 ust. 1-4 Prawa wodnego, a także właściwie przyjął, że dla zastosowania zakazu zabudowy istotne znaczenie ma rzeczywiście zagospodarowanie, a raczej ukształtowanie i stan istniejącej przyrody.

Skoro wprowadzony na obszarze chronionego krajobrazu zakaz ma służyć ochronie walorów przyrodniczych objętych nim terenów, to decydujące znaczenie należy przypisać właśnie tym walorom.

Oznaczenia w ewidencji czy ortofotomapy niekiedy mogą nie odzwierciedlać zmian zachodzących stale w przyrodzie.

Dla uzyskania materiału dowodowego niezbędne jest zatem przeprowadzenie wizji w terenie, o czym organ nie wspomina w zaskarżonym postanowieniu.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wydane rozstrzygnięcie oparte zostało na niepełnym materiale dowodowym, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego postanowienia, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. (tryb uproszczony). Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 wyroku Sąd oparł na art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. (zasądzając wpis oraz opłatę skarbową od czynności pełnomocnictwa). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800, ze zm.), zasądzono koszty zastępstwa, w wysokości 480 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uzupełni postępowanie dowodowe we wskazanym przez Sąd zakresie, a następnie dokona oceny materiału dowodowego i wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.