Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA 2992/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA J. Rypina, (del.), Sędziowie NSA (del.) G. Krzymień, WSA Asesor sądowy J. Sokołowska (spr.), Protokolant A. Zientara, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2004 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę a.z.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2003r. Nr [...] Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta M. G., utrzymał w mocy decyzję Wojewody S. z dnia [...]marca 2003r. Nr [...] ustalającą za pobraną w nadmiernej wysokości przez M. G. dotację celową w kwocie 11.538,04 zł, określającą wysokość odsetek od tej kwoty oraz orzekającą o obowiązku zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ramach Kontraktu Wojewódzkiego zawartego w dniu 19 czerwca 2001r. pomiędzy Radą Ministrów a Samorządem Województwa S. (Dz. Urz. Województwa Śląskiego Nr 53, poz. 1401, z późn. zm.) ujęte zostało zadanie pod nazwą "Modernizacja Domu Pomocy Społecznej "N." w G. przy ul. D.".

W dniu 15 listopada 2001r. została zawarta umowa pomiędzy Wojewodą S. a M. G. Nr [...], zwana dalej "umową wykonawczą", zobowiązująca:

- Wojewodę do przekazania w 2001r., zgodnie z postanowieniami Kontraktu, dotacji celowej z budżetu państwa w wysokości 200.000 zł,

- samorząd, zgodnie z Kontraktem oraz umową zawartą w dniu 12 października 2001r. pomiędzy Marszałkiem Województwa S. a M. G., do przekazania na dotowane zadanie kwoty 200.000 zł.

Kwota dotacji celowej przekazana z budżetu państwa stanowiła 50% wartości zadania wykonywanego w 2001r.. Zgodnie z § 4 umowy wykonawczej został określony harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji zadania na 2001r., stanowiący załącznik nr 1 do umowy oraz plan finansowy określający terminy i kwoty przekazania dotacji (załącznik nr 2).

W harmonogramie rzeczowo-finansowym na 2001r. zostały wyspecyfikowane zadania, wskazane kwoty na każde z tych zadań oraz okres, w jakim zadanie winno być zrealizowane. Wynika z niego, że 2001r. w ramach modernizacji Domu Pomocy Społecznej w G. przewidziano wydatki na wymianę: instalacji c.o., docieplenie ścian, wynagrodzenie inspektora nadzoru.

Na okoliczność prawidłowości wydatkowania kwot przeznaczonych na realizację zadania w 2001r. została przeprowadzona kontrola w Domu Pomocy Społecznej w G. przez pracowników S. Urzędu Wojewódzkiego, która wykazała, że na ten cel została wydana kwota 376.923,93 zł. Kwota 22.825,29 zł została wydana na zadania nie objęte umową wykonawczą. Na konto budżetu Gminy została zwrócona kwota 250,00 zł, stanowiąca różnicę pomiędzy przekazaną przez Gminę kwotą 200.000 zł na 50% dofinansowanie zadania, a kwotą wykorzystaną z tego źródła, tj. 199.249,22 zł. Wojewoda S. uznał, że M. G. nie wywiązało się z obowiązków nałożonych umową wykonawczą i decyzją z dnia 3 marca 2003r. ustalił kwotę dotacji w wysokości 11.538,04 zł za nadmiernie pobraną i przypisał ją do zwrotu wraz z odsetkami.

Minister Finansów podzielił stanowisko Wojewody S.. Stwierdził, że M. G. nie dotrzymało warunków określonych zarówno w Kontrakcie, jak też w umowie wykonawczej zobowiązującej jej strony do współfinansowania zadania określonego w załączniku do umowy, a to skutkuje zwrotem dotacji przyznanej w 2001r. w części proporcjonalnej do poniesionych wydatków. Powołał się na art. 93 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W skardze M. G. wniosło o uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2003r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody S. z dnia [...] marca 2003r., w części nakazującej skarżącemu zwrot dotacji ponad kwotę 124,40 zł. Zarzuciło:

1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na przyjęciu, że harmonogram rzeczowo-finansowy realizowanego zadania obowiązywał również przy wydatkowaniu środków z budżetu miasta,

2) sprzeczność rozstrzygnięć z treścią zebranego w sprawie materiału, co w konsekwencji skutkowało ustaleniem, że dotacja celowa została pobrana w nadmiernej wysokości,

3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się Ministra Finansów w zaskarżonej decyzji do wszystkich dowodów w sprawie,

4) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 10 k.p.a., poprzez nie przedstawienie podmiotowi kontrolującemu protokołu kontroli, co uniemożliwiło złożenie wyjaśnień.

W uzasadnieniu skargi skarżący dowodzi, że Wojewoda i Minister wadliwie ustalili, iż harmonogram finansowo-rzeczowy stanowiący załącznik do zawartych umów wiązał również M. G.. W umowach określono bowiem jedynie zakres rzeczowy zadań w części współfinansowanej przez budżet państwa. Harmonogram opiewał na kwotę 200.000 zł, czyli na kwotę wynikającą z kontraktu, nie dotyczył więc całej kwoty zadania na 2001r., tj. 400.000 zł. Twierdzi, że zakres zadania pod nazwą Modernizacja Domu Pomocy Społecznej w części finansowanej przez Miasto nie był ujęty w żadnej umowie zawartej przez miasto. Skarżący nie był więc związany harmonogramem finansowo-rzeczowym, lecz zakresem zadania, jakim była Modernizacja Domu Pomocy Społecznej. Zauważa, że zadanie to zostało opisane przez Miasto we wniosku o wypłatę dotacji z budżetu państwa, w którym wskazane zostało kwestionowane obecnie wykonanie zadaszenia balkonów na kwotę 23.076 zł. W oparciu o ten wniosek Wojewoda przekazał Miastu dotację w kwocie 200.000 zł, tym samym nie zakwestionował wówczas zakresu rzeczowego zadania finansowanego ze środków budżetu miasta. Podnosi, że środki te zostały wydane na modernizację Domu zgodnie z określonym w Kontrakcie celem polegającym na dostosowaniu obiektu do wymogów standaryzacji.

Ponadto skarżący zarzuca uchybienia formalne. Twierdzi, że protokół kontroli nie został dostarczony do Urzędu Miejskiego ani nie był też podpisany przez jego przedstawicieli. Uniemożliwiło to złożenie wyjaśnień do protokołu. Podnosi, że decyzja Wojewody S. została wydana bez zapoznania się z wyjaśnieniami złożonymi do wystąpienia pokontrolnego.

Minister Finansów w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Ponadto stwierdził, iż nie do przyjęcia są zarzuty odnośnie uchybień formalnych. Wyjaśnił, że Wojewoda S. szczegółowo odniósł się do nich i w całości je obalił. Prezydent M. G. pismem Wydziału Rozwoju Regionalnego z dnia 19 grudnia 2002r. powiadomiony został o terminie podpisania protokołu kontroli przeprowadzonej przez pracowników S. Urzędu Wojewódzkiego. Z tego spotkania, w którym uczestniczył zastępca Prezydenta M. G., znajduje się w aktach sprawy notatka. Natomiast, jeśli chodzi o nieuwzględnienie wyjaśnień do protokołu pokontrolnego, Minister stwierdził, iż wydając decyzję wziął pod uwagę cały zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest sposób rozdysponowania przez M. G. środków własnych przeznaczonych na dotowaną przez budżet państwa inwestycję.

Punktem wyjścia do rozważania powyższej kwestii są postanowienia ustawy z dnia 12 maja 2000r o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz. U. Nr 48, poz. 550, z późn. zm.) określającej zasady i formy wspierania rozwoju regionalnego oraz zasady współdziałania w tym zakresie Rady Ministrów oraz organów administracji rządowej z samorządem terytorialnym. Z przepisów tej ustawy wynika, że wsparcie finansowe rozwoju regionalnego ze środków budżetu państwa może być przeznaczone na zadania ujęte w kontraktach wojewódzkich i wydatkowane winno być na podstawie tych kontraktów. Kontrakt wojewódzki określa zakres, tryb i warunki realizacji:

1) zadań wynikających z programów wojewódzkich, które uzyskały wsparcie rządu,

2) zadań należących do spraw nadzorowanych przez ministrów właściwych, które wspierane są przez jednostki samorządu terytorialnego i inne uprawnione podmioty.

Strony kontraktu, określając wzajemne zobowiązania przy jego wykonywaniu, ustalają w szczególności: okres obowiązywania kontraktu, zadania nim objęte, tryb i harmonogram wykonania tych zadań, a także zasady nadzoru nad ich wykonywaniem, określenie podmiotów uprawnionych, łączne nakłady na wykonanie zadań objętych kontraktem oraz zakres, sposób i źródła sfinansowania tych zadań.

W rozpatrywanej sprawie Kontrakt Wojewódzki zawarty dnia 19 czerwca 2001r. pomiędzy Radą Ministrów a Samorządem Województwa S. (Dz. Urz. Województwa Śląskiego Nr 53, poz. 1401, z późn. zm.) przewidywał przeznaczenie w 2001r. z budżetu państwa 200.000 zł na dofinansowanie modernizacji Domu Pomocy Społecznej w G. przy ul. D.. Wskazywał termin rozpoczęcia inwestycji na rok 1996 oraz planowany termin jej zakończenia na rok 2003r.. Jako cel modernizacji określał dostosowanie obiektu do wymogów standaryzacji.

Na bazie tego kontraktu zostały zawarte dwie umowy. Jedną z nich jest umowa z dnia 12 października 2001r. zawarta pomiędzy Marszałkiem Województwa S. a M. G., którą na podstawie Kontraktu Wojewódzkiego na lata 2001-2002 określono, iż zadanie inwestycyjne pod nazwą "Modernizacja Domu Pomocy Społecznej w G. przy ul. D." będzie realizowane przez M. G., zgodnie z harmonogramem finansowo-rzeczowym, stanowiącym załącznik do tej umowy. W harmonogramie tym jako zadanie inwestycyjne wskazano: wymianę instalacji gazowej, docieplenie ścian, wynagrodzenie inspektora nadzoru. Zadanie to rozliczono na kwotę 200.000zł. Zaznaczono, że wysokość przyznanej dotacji wynosi 200.000zł.

Druga umowa z dnia 15 listopada 2001r. zawarta pomiędzy Wojewodą S. a M. G. Nr [...], zobowiązywała z jednej strony Wojewodę do przekazania w 2001r., zgodnie z postanowieniami Kontraktu, dotacji celowej z budżetu państwa w wysokości 200.000 zł, z drugiej - Samorząd, zgodnie z Kontraktem oraz umową zawartą w dniu 12 października 2001r. pomiędzy Marszałkiem Województwa S. a M. G., do przekazania na dotowane zadanie kwoty 200.000 zł. Umową tą został określony harmonogram finansowo-rzeczowy, stanowiący załącznik do tej umowy, a w swej treści odpowiadający załącznikowi do umowy z dnia [...] października 2001r.. W § 7 ust. 1 zamieszczony został zapis, zgodnie z którym w przypadku niezachowania w roku budżetowym przez Samorząd warunków umowy, a w szczególności wykorzystania dotacji lub jej części niezgodnie z przeznaczeniem określonym w harmonogramie rzeczowo-finansowym, Wojewoda zażąda zwrotu całości lub części dotacji. Natomiast w ust. 2 zapisano, iż jeśli Samorząd nie przeznaczy na finansowanie dotowanego zadania środków własnych [...] w wysokości określonej w umowie, zobowiązany będzie zwrócić dotację przyznaną w danym roku w części proporcjonalnej do poniesionych wydatków.

Postanowieniami tych umów ich strony określiły wzajemne zobowiązania przy wykonywaniu kontraktu, a w szczególności tryb i harmonogram wykonania zadań oraz sposób i źródła finansowania, co było zgodne z postanowieniami wyżej przytaczanej ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego.

W dalszej części rozważań należy przejść na grunt przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 (Dz. U. Nr 150, poz. 983, z późn. zm.), które znajdują zastosowanie mocą art. 25 ust. 3 cyt. ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, stanowiącego, iż do dofinansowania jednostek samorządu terytorialnego wykonujących zadania uwzględnione w kontrakcie mają zastosowanie przepisy o dotacjach celowych na zadania własne tych jednostek, z uwzględnieniem ust. 4 i 5, normujących kwestie roszczeń jednostek samorządu terytorialnego wobec Skarbu Państwa.

Przepisy Działu VII Rozdział 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001, regulujące ogólne zasady udzielania dotacji na dofinansowanie zadań własnych, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, określają jako "inwestycję" zadania własne tych jednostek dofinansowywane z budżetu państwa. Ustalenia wymaga więc, co było, w rozpatrywanej sprawie, inwestycją dofinansowywaną z budżetu państwa w 2001r.. Otóż ze zgromadzonego w sprawie materiału, a przede wszystkim z Kontraktu i zawartych na jego bazie umów, bezsprzecznie wynika, iż było nią zadanie wskazane w harmonogramach finansowo-rzeczowych stanowiących załączniki do tych umów. Zadanie pod nazwą "Modernizacja Domu Pomocy Społecznej w G. przy ul. D." miało przewidziany czas realizacji na lata 1996-2003. Konkretną dotacją był objęty pewien etap tego zadania, tj. inwestycja przewidziana na rok 2001. Jak już wyżej powiedziano, została ona określona w umowach za zgodną wolą przekazującego dotację i otrzymującego ją. W umowie z dnia 15 listopada 2001r. podpisanej przez Prezydenta M. G. i Wojewodę S. została zawarta klauzula o obowiązku zwrotu całej lub części dotacji w przypadku wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem określonym w harmonogramie rzeczowo-finansowym. Przewidziane też zostały konsekwencje nie przeznaczenia przez Samorząd środków własnych na finansowanie dotowanego zadania. Dotowane zadanie zostało określone w załączniku do tej umowy. Nawet, gdyby przyjąć rozumowanie skarżącego, że załącznik ten dotyczył tylko kwoty przekazanej w ramach dotacji, to zapisem tym zobowiązał się on do wykorzystania środków własnych na dotowane zadanie. Umowa ta nie została zmieniona, wiązała więc i nadal wiąże jej strony.

Należy przy tym zwrócić uwagę na treść art. 44 ust. 3 i 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001r., które stanowią, iż wysokość dotacji otrzymanej przez jednostkę samorządu terytorialnego w danym roku na dofinansowanie inwestycji, z wyjątkiem inwestycji dotyczących szkół i placówek oświatowych, nie może przekroczyć w pierwszym roku realizacji inwestycji - 80% kwoty środków planowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na finansowanie tej inwestycji, pomniejszonych o kwotę otrzymanych dotacji z budżetu państwa, zaś łączna wysokość dotacji przyznanych w kolejnych latach na dofinansowanie inwestycji realizowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może przekroczyć 50% wartości kosztorysowej inwestycji. Z przepisów tych wynika, że współfinansowanie przez budżet państwa i samorząd, odbywa się w okresach rocznych, w równej wysokości i może być nim objęta wyłącznie jedna i ta sama inwestycja. Nie można uznać, iż zadanie, którego realizacja jest rozłożona na kilka lat jest tożsame z zadaniem, na które zostały przewidziane środki w danym roku budżetowym. Stosownie do postanowień art. 28, wówczas obowiązującej ustawy z dnia 26 listopada 1998r.o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014, z późn. zm.) wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w ustawie budżetowej i uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Zarówno budżet państwa, jak i budżet jednostki samorządu terytorialnego, są rocznymi planami, w których fundusze na wydatki są przyporządkowywane do konkretnego celu i mogą być przeznaczone wyłącznie na ten cel. Poza tym cytowany art. 28 w ust. 5 stanowi, iż planowanie i dokonywanie wydatków na realizację każdego kolejnego etapu programu wieloletniego powinno być poprzedzone analizą i oceną efektów uzyskanych w etapach poprzednich. Z powyższego wynika, że w danym roku kalendarzowym mogą być wydane środki przewidziane w budżecie na cel realizowany w tym roku, a w przypadku programu wieloletniego celem jest jeden z etapów jego realizacji. W przełożeniu na rozpatrywaną sprawę, znaczy to tyle, że M. G. nie mogło środków własnych przewidzianych na modernizację Domu Pomocy Społecznej w 2001r. przeznaczyć na każdy wydatek, byleby mieścił się on w zakresie tego wieloletniego zadania, lecz jak wymagają obie przytoczone ustawy, wyłącznie na cel stanowiący inwestycję w 2001r.. Każda zresztą inwestycja posiada kosztorys wydatków, z uwzględnieniem okresów, w których będą one ponoszone. W aktach sprawy znajduje się kosztorys wydatków i wiąże on każdego współfinansującego inwestycję. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że opiewa on na kwotę 200.000 zł, ponieważ z zawartych umów i przywołanych ustaw wynika obowiązek finansowania inwestycji w równych częściach, tj. po 50%, czyli inaczej mówiąc każda z wnoszonych kwot w wysokości 200.000 zł powinna być wydatkowana zgodnie z tym kosztorysem i harmonogramem finansowo-inwestycyjnym. Podobnie nie może być znaczący dla sposobu rozdysponowania funduszy, brak negacji ze strony Wojewody elementów wniosku o przyznanie dotacji. Dokument ten nie kreuje praw i obowiązków, wyraża wyłącznie wolę wnioskodawcy. Sposób ich wydatkowania wynika z innych dokumentów i wiążących w tym zakresie przepisów, o czym wyżej.

Reasumując, należy stwierdzić, że M. G. nie przeznaczyło całej kwoty 200.000 zł, stanowiącej środki własne, na inwestycję w roku 2001, będącą etapem realizacji zadania pod nazwą "Modernizacja Domu Pomocy Społecznej w G. przy ul. D.", przez co nie wywiązało się z zobowiązania dofinansowania zadania w 50%. Ponieważ z ogólnej kwoty 400.000 zł przewidzianej na tę inwestycję wydało 376.923,93 zł, zasadnym było orzeczenie o zwrocie do budżetu państwa niewykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem kwoty 11.538,04 zł stanowiącej 50% kwoty 22.825,29 zł, wydatkowanej na inne cele niż inwestycja w roku 2001r..

Natomiast odnośnie podniesionych w skardze zarzutów formalnych zauważa się, co następuje. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów oraz wyjaśnień Wojewody S. wynika, że Prezydent M. G. był poinformowany o terminie przeprowadzenia kontroli w Domu Opieki Społecznej w G. oraz o terminie podpisania protokołu kontroli w jednostce kontrolowanej. Niezależnie od tego w terminie późniejszym było zorganizowane spotkanie w Urzędzie Miasta, na którym zostały przedstawione wyniki kontroli. Wyjaśnienia pokontrolne zostały złożone i jak twierdzi Minister Finansów, były wzięte pod uwagę w postępowaniu odwoławczym. W tej sytuacji nie ma podstaw do stwierdzenia, że sposób przeprowadzenia czynności pokontrolnych miał wpływ na prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), postanowiono jak w sentencji.