Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 687/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32, 33, 88 par. 1, 50 i 51, 44
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K D na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "[...] WINB") postanowieniem nr [...] z [...] marca 2021 r., znak: [...] , po rozpatrzeniu zażalenia K D (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] września 2020 r., znak: [...] , w przedmiocie nałożenia kary grzywny.

Zaskarżone postanowienie została wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] kwietnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w [...] wezwał skarżącego do przedłożenia informacji, czy skarżący jako strona będzie uczestniczył w postępowaniu osobiście, czy będzie reprezentowany przez pełnomocnika.

PINB poinformował, że w przypadku ustanowienia pełnomocnika należy przekazać organowi dokument potwierdzający umocowanie wraz z dowodem opłaty skarbowej. W przypadku, gdy strona zamierza działać osobiście, należy przekazać aktualny adres do doręczeń. Organ formułując ww. wezwanie zawarł w piśmie pouczenie, że nieusprawiedliwione niezastosowanie się do wezwania spowoduje ukaranie grzywną w wysokości 50 zł.

Pomimo doręczenia przedmiotowego wezwania w dniu 15 kwietnia 2020 r., K D, właściciel budynku znajdującego się przy ul. [...] , nie ustosunkował się do żądania organu.

W dniu 11 sierpnia 2020 r. zostało wysłane powtórne wezwanie, które doręczono 18 sierpnia 2020 r. Organ ponownie wezwał stronę do wskazania w jaki sposób będzie uczestniczył w postępowaniu oraz pouczył adresata, że nieusprawiedliwione niezastosowanie się do wezwania spowoduje ukaranie grzywną w wysokością 50 zł. Pomimo prawidłowego doręczenia ww. wezwania skarżący nie przedłożył żądanych informacji.

W dniu 19 sierpnia 2020 r. adw. J M odpowiedział na powtórne wezwanie, które zostało doręczone organowi dnia 25 sierpnia 2020 r. W odpowiedzi oświadczono, że "To czy mój Mocodawca działa w niniejszej sprawie przez pełnomocnika, czy osobiście wynika z akt sprawy. Właśnie ze względu na ten fakt zignorowałem uprzednie wezwanie, jednocześnie zaznaczam, że jeżeli urząd będzie dalej żądał takiej informacji to w dalszym ciągu będzie ona pozostawała bez odpowiedzi".

3. W przedstawionym stanie rzeczy, PINB w [...] postanowieniem nr [...] z [...] września 2020 r. uznał za nieusprawiedliwione niezastosowanie się skarżącego do przedłożenia żądanych informacji dotyczących sposobu reprezentacji skarżącego w postępowaniu. W związku z tym organ ukarał skarżącego karą grzywny w wysokości 50 zł.

Postanowienie PINB zostało wydane na podstawie art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: "pr.bud.").

Organ pierwszej instancji stwierdził, że odpowiedź adw. J M jednoznacznie wskazuje, że skarżący w dalszym ciągu nie ma zamiaru przekazania organowi żądanych informacji. PINB podkreślił też, że akta sprawy nie zawierały pełnomocnictwa dla adw. J M dotyczącego przedmiotowej sprawy. Organowi powiatowemu znane jest tylko pełnomocnictwo udzielone w dniu 26 czerwca 2019 r. i dotyczące "złożenia i popierania zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 roku". Pełnomocnictwo to zostało przekazane do [...] WINB wraz z zażaleniem.

PINB wyjaśnił również, że nie uznaje pełnomocnictwa z 26 czerwca 2019 r. znajdującego się w aktach [...] WINB, gdyż nie dotyczy ono postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ powiatowy, a jedynie złożenia zażalenia na postanowienie nr [...] z [...] czerwca 2019 r.

Zdaniem organu postanowienie należy uznać za zasadne, gdyż przepis art. 88 § 1 k.p.a., będący podstawą wydanego postanowienia, przewiduje możność ukarania grzywną osoby, która wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 51 k.p.a. bezzasadnie odmawia złożenia zeznania, wydania opinii, albo udziału w innej czynności urzędowej.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał ponadto, że z art. 88 § 1 k.p.a. wynika możliwość ukarania grzywną nie tylko świadka lub biegłego, lecz także strony postępowania, co do której środki przymusu mogą być stosowane w różnych szczegółowych przypadkach wymienionych w powołanym przepisie. W ocenie organu, tak właśnie należy zakwalifikować zachowanie skarżącego, który na wezwania organu o wyjaśnienie sposobu działania w postępowaniu, konsekwentnie nie udziela informacji w określonym terminie.

4. Od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] września 2020 r. adw. J M twierdzący, że działa w imieniu skarżącego, złożył zażalenie zaskarżające w całości ww. rozstrzygnięcie. W zażaleniu stwierdzono, że zaskarżony akt został wydany z rażącą obrazą art. 88 § 1 k.p.a. W związku z tym wniesiono o uchylenie powyższego postanowienia w całości oraz o rozważenie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec urzędnika odpowiedzialnego za wydanie zaskarżonego postanowienia.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie organu pierwszej instancji [...] WINB postanowieniem nr [...] z [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

W uzasadnieniu [...] WINB stwierdził, że z uwagi na brak odpowiedzi skarżącego na wezwanie organu powiatowego, zasadne było nałożenie na skarżącego kary grzywny.

Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że pełnomocnictwo, które zostało do sprawy dołączone dotyczy wyłącznie zażalenia na postanowienie PINB nr [...] z [...] czerwca 2019 r. Nie obejmuje ono w sposób oczywisty całego postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 88 § 1 k.p.a. nie stanowi podstawy do ukarania strony za niestawienie się na wezwanie organu, nawet jeżeli stawiennictwo strony zostało uznane za obowiązkowe. Strona może natomiast być ukarana na podstawie wskazanego przepisu za odmowę okazania przedmiotu oględzin lub za odmowę udziału w innej czynności urzędowej.

Co do zasady, zgodnie z art. 32 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym strona może działać osobiście bądź przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Dodatkowo, w myśl art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Na podstawie art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik powinien dołączyć do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Organ odwoławczy stwierdził także, że pełnomocnictwa udzielone 26 czerwca 2019 r. oraz 16 listopada 2020 r. upoważniały pełnomocnika do podjęcia konkretnych czynności. Do akt organu powiatowego nie dołączono ogólnego pełnomocnictwa do występowania w imieniu skarżącego przez adw. J M. Do akt sprawy dołączono jedynie pełnomocnictwo szczególne uprawniające adw. J M do zaskarżenia do organu drugiej instancji postanowienia PINB nr [...] . Dodatkowo, skarżący nie udzielił odpowiedzi na powtórne wezwanie organu powiatowego doręczone skarżącemu 18 sierpnia 2020 r. w wyznaczonym terminie, mimo że zostało ono skutecznie mu (skarżącemu) doręczone.

W świetle powyższych ustaleń, zdaniem [...] WINB należało utrzymać w mocy postanowienie organu powiatowego jako prawidłowe.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący reprezentowany przez adw. J M, pismem z 10 marca 2021 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...] WINB nr [...] z [...] marca 2021 r., a także poprzedzającego je postanowienia PINB nr [...]z [...] września 2020 r. Dodatkowo, skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie art. 88 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nieudzielenie odpowiedzi na pytanie organu o to, czy strona działa przez pełnomocnika, uzasadnia ukaranie strony grzywną. Zdaniem skarżącego powołany przepis nie daje bowiem organom administracji uprawnienia do karania kogokolwiek za nieudzielenie informacji, którą organ administracji może ustalić na podstawie posiadanych dokumentów.

Skarżący jednocześnie wniósł prośbę, na podstawie art 155 p.p.s.a., o poinformowanie organu powiatowego oraz organu odwoławczego o tym, że nie można karać strony postępowania grzywną za nieudzielanie urzędnikom informacji dostępnych organowi w inny sposób. Zdaniem skarżącego, jeżeli strona nie złożyła do akt pełnomocnictwa, to nie jest zastępowana przez pełnomocnika.

7. Odpowiadając w dniu 7 kwietnia 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Takie rozwiązanie zostało też przyjęte w niniejszej sprawie.

10. Rozpatrując ww. skargę Sąd miał obowiązek zbadać i poddać ocenie dwie istotne okoliczności:

1) okoliczność faktyczną, a mianowicie, czy skarżący prawidłowo zawiadomił organ o tym, czy będzie działał samodzielnie i na jego adres należy kierować korespondencję, czy też będzie reprezentowany przez pełnomocnika z wszystkimi tego konsekwencjami; a także

2) okoliczność prawną, to jest, czy brak odpowiedzi strony na wezwanie organu administracji do wyjaśnienia wątpliwości co do sposobu doręczania korespondencji stronie oraz sposobu reprezentacji, może być podstawą ukarania strony grzywną na podstawie art. 88 § 1 k.p.a.

11. Odnosząc się do kwestii faktycznych Sąd stwierdził, że w aktach sprawy rzeczywiście nie ma dokumentu przesądzającego o sposobie udziału skarżącego w postępowaniu.

Przede wszystkim jednak, istotne okoliczności faktyczne miały miejsce wcześniej niż 9 kwietnia 2020 r., czyli w dniu wezwania skierowanego przez organ powiatowy do skarżącego. Należy bowiem wskazać przede wszystkim postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] czerwca 2019 r. Aktem tym wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji PINB nałożył na K D grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym o nr [...]z [...] czerwca 2019 r. Tytuł wykonawczy został wystawiony z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania w całości obowiązków określonych decyzją [...]WINB nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. i zobowiązującą poprzedniczki prawne skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w [...] (k. 275 akt admin., tom II).

W dniu 26 czerwca 2019 r. adw. J M przedstawiając się jako pełnomocnik skarżącego złożył zażalenie na postanowienie PINB nr [...] z [...] czerwca 2019 r. Do zażalenia nie zostało dołączone pełnomocnictwo skarżącego dla adwokata działającego w jego imieniu. Natomiast kopię aktu notarialnego umowy sprzedaży udziału w ww. nieruchomości PINB otrzymał bezpośrednio z Sądu Rejonowego w [...] , VI Wydział Ksiąg Wieczystych (k. 288 akt admin., tom II).

Z uwagi na nierozstrzygniętą kwestię reprezentacji skarżącego [...] WINB, jako organ rozpatrujący zażalenie, pismem z 1 sierpnia 2019 r. wezwał adw. J M do przedłożenia pełnomocnictwa wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej. Ponownie, [...]września 2019 r. [...] WINB działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał wskazanego pełnomocnika do złożenia wyjaśnień w formie pisemnej poprzez wskazanie aktualnego adresu skarżącego, a także wyjaśnienia od kogo i kiedy skarżący dowiedział się o postanowieniu PINB nr [...] . Wobec niewykonania wskazanego obowiązku [...] WINB postanowieniem nr [...] z [...] października 2019 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Dopiero po powyższych czynnościach PINB pismem z 9 kwietnia 2020 r., opisanym w punkcie 2. uzasadnienia, skierował do skarżącego, na adres ustalony przez WINB, kolejne wezwanie do złożenia wyjaśnienia w formie pisemnej, czy skarżący będzie występował w postępowaniu prowadzonym przez PINB osobiście, czy przez pełnomocnika. Powtórne wezwanie skierowane do skarżącego, organ powiatowy wystosował pismem z [...] sierpnia 2020 r. Dopiero wówczas do organu powiatowego została skierowana odpowiedź adw. J M z [...] sierpnia 2020 r. Odpowiedź ta, wyłącznie retoryczna, nie pozwalała organowi na ustalenie adresu dla doręczeń, na który można skutecznie kierować korespondencję do skarżącego.

Natomiast 22 sierpnia 2020 r. do [...] WINB wpłynęło pismo adw. J M wraz z odpisem pełnomocnictwa oraz dowodem uiszczenia opłaty skarbowej. Było to wszak pełnomocnictwo do konkretnych czynności prawnych, a mianowicie złożenia i popierania zażalenia na postanowienie PINB w [...] nr [...].

Powyższa korespondencja między adw. J M a organem rozpatrującym zażalenie skarżącego nie zmieniała faktu, że do PINB nie wpłynęło pełnomocnictwo udzielone wskazanemu pełnomocnikowi profesjonalnemu przez skarżącego, ani jednoznaczne stanowisko skarżącego, że będzie w przedmiotowym postępowaniu działał bez pełnomocnika.

W przedstawionym stanie rzeczy PINB w dniu [...] września 2020 r. wydał postanowienie nr [...] uznające niezastosowanie się przez skarżącego do obowiązku przedłożenia określonych informacji za nieusprawiedliwione. Jednocześnie wymienionym aktem organ powiatowy postanowił ukarać skarżącego karą grzywny w wysokości 50 zł.

Należy przy tym dodać, choć nie mamy już do czynienia z czynnością istotną dla sprawy rozpatrywanej niniejszym przez Sąd, że równocześnie z wydaniem przez PINB wymienionego postanowienia z [...] września 2020 r. organ wystosował do skarżącego kolejne wezwanie ("Powtórne wezwanie"). Z uwagi na niewykonanie wskazanego obowiązku PINB postanowieniem nr [...] z [...] marca 2021 r. postanowił zastosować wobec skarżącego grzywnę w wysokości 200 zł.

Taki sam brak skutków dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego ma pismo doręczone organowi wojewódzkiemu przez adw. J M, załącznikiem do którego jest pełnomocnictwo udzielone wymienionemu prawnikowi do "zastępowania [skarżącego] przed organem nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego w szczególności w zakresie sprawy o sygnaturze akt [...] toczącej się przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego". Pełnomocnictwo oznaczone datą 16 listopada 2020 r. wraz z pismem i dowodem uiszczenia opłaty skarbowej wpłynęło do [...] WINB w dniu 24 listopada 2020 r. Brak skutków dla rozpatrywanej sprawy wynika z faktu, że przedmiotem skargi są postanowienia organów nadzoru budowlanego odnoszące się do kary grzywny w wysokości 50 zł.

Po przeprowadzeniu analizy przedstawionych okoliczności faktycznych, Sąd stwierdził, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument, który wskazywałby na poinformowanie organu powiatowego przez skarżącego o adresie do doręczeń oraz o tym, czy w sprawie będzie występował samodzielnie, czy też reprezentowany przez pełnomocnika. Skarżący konsekwentnie uchyla się od wykonania obowiązku strony do właściwego poinformowania organu o adresie oraz sposobie reprezentacji. Kolejne wezwania – skierowane do skarżącego – do złożenia odpowiednich pisemnych wyjaśnień (złożenia zeznania) okazały się bezskuteczne.

12. Mając na uwadze fakt, że skarżący nie powiadomił organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o właściwym adresie do doręczeń i zasadach reprezentowania go w postępowaniu, Sąd miał obowiązek rozstrzygnąć, czy takie działanie skarżącego może być przedmiotem sankcji przewidzianej w art. 88 § 1 k.p.a.

Sąd uznał, że wskazany przepis dotyczy nie tylko osobistego stawienia się świadka lub biegłego, ale również odnosi się do każdej osoby, której udział w postępowaniu lub podejmowanych czynnościach jest niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonania czynności urzędowych. Wynika to z art. 51 k.p.a., do którego odsyła art. 88 § 1 k.p.a., a także z art. 50 § 1 k.p.a., w którym zawarte są istotne elementy hipotezy normy formułującej obowiązek złożenia zeznań lub wyjaśnień niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazane przepisy, tj. art. 50 § 1 i art. 51 k.p.a. nie przesądzają bowiem, że adresowane są wyłącznie do osób innych niż strona. Skoro więc przepis prawa nie wyklucza określonej kategorii adresata, to nie można wywodzić z tego tezy o niedopuszczalności stosowania tych przepisów do strony postępowania.

W omawianym przypadku istotne znaczenie ma przy tym nie tylko wykładnia systemowa przepisów, to jest powiązanie art. 88 § 1 k.p.a. z art. 50 § 1 i art. 51 k.p.a., lecz przede wszystkim wykładnia funkcjonalna. Organ administracji musi bowiem mieć możliwość oddziaływania na stronę postępowania, jeśli ta ewidentnie dopuszcza się obstrukcji prowadzonego postępowania, tj. nie odbiera korespondencji kierowanej na ustalony adres, nie udziela organowi prowadzącemu postępowanie odpowiedzi na pytanie o powołanie pełnomocnika, dopuszcza dezinformujące stanowiska pełnomocnika, a przez to wszystko przedłuża postępowanie i powoduje, że czynności organu pozostają bezskuteczne.

W rozpatrywanej przez Sąd sprawie jest bowiem oczywiste, że skarżący próbuje przekonać organy nadzoru budowlanego, że nie zostało mu doręczone postanowienie nr [...] z [...] czerwca 2019 r. o nałożeniu na skarżącego grzywny w wysokości 10.000 zł. Z kolei adw. J M uporczywie twierdzi, że w aktach sprawy znajduje się dokument potwierdzający udzielenie mu przez skarżącego pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego w czynnościach podejmowanych przez organy w celu wyegzekwowania nałożonego wcześniej na skarżącego obowiązku prawnego. Tymczasem, takiego pełnomocnictwa ogólnego, które byłoby skuteczne wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w aktach sprawy nie ma.

Należy zatem uznać, że organ powiatowy działając na podstawie art. 50 i 51 k.p.a., prawidłowo wezwał skarżącego do złożenia w formie pisemnej wyjaśnienia odnoszącego się do dwóch kluczowych kwestii: adresu skarżącego dla doręczeń i wskazania, czy skarżący w postępowaniu jest reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego. Sąd podziela przy tym stanowisko organu drugiej instancji, że art. 88 § 1 w związku z art. 50 § 1 i art. 51 k.p.a. nie dopuszczają ukarania grzywną strony za brak uczestnictwa w postępowaniu. Zdaniem Sądu wskazane przepisy nie służą jednak zapewnieniu stronie nieodpowiedzialności i możliwości paraliżowania postępowania z urzędu.

Należy też zauważyć, że organ pierwszej instancji nakładając grzywnę na skarżącego kierował się też zasadami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 274/19. W wyroku tym została zawarta teza istotna dla rozpatrywanej sprawy: doręczenie odpisu tytułu wykonawczego jako czynność wszczynająca egzekucję administracyjną musi nastąpić do rąk zobowiązanego i dopiero od tego momentu zobowiązany ma prawo ustanowić pełnomocnika. O podjęciu czynności ściśle związanych z wykonaniem ciążącego na stronie obowiązku zobowiązany musi zostać poinformowany osobiście. Odnosząc przedstawione zasady do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że PINB kierując do skarżącego kolejne wezwania działał zgodnie z prawem i w sposób respektujący prawa procesowe skarżącego.

Skoro zatem skarżący konsekwentnie unikał odpowiedzi na kolejne wezwania PINB, a adwokat twierdzący, że działa w imieniu skarżącego ograniczał się do całkowicie niejasnych figur retorycznych, organ powiatowy był w pełni upoważniony do uznania, że osoba zobowiązana "do złożenia wyjaśnień lub zeznań", która jednak "odmówiła złożenia zeznania", a równocześnie odmówiła "udziału w innej czynności urzędowej" niezbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy może być ukarana grzywną do wysokości 50 zł.

Zdaniem Sądu nie może być tak, aby organ administracji dążąc do prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego nie miał żadnych legalnych środków oddziaływania na stronę, która ewidentnie dąży do tego, aby postępowanie nie mogło się toczyć, chociaż dotyczy ono obowiązku prawnego na tę stronę nałożonego. Nie jest to bowiem postępowanie prowadzone przez organ na wniosek strony, lecz postępowanie wszczęte z urzędu.

Powyższa wykładnia przepisów jest też spójna z nie budzącą wątpliwości treścią art. 41 § 1 k.p.a. w związku z art. 44 k.p.a. Przepisy te wskazują, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji o każdej zmianie swojego adresu. Jeśli ten obowiązek nie będzie dotrzymany konsekwencją dla strony będzie uznanie korespondencji do nie kierowanej przez organ za doręczoną. Ratio legis wskazanych przepisów jest więc wyraźne: strona i osoby w jej imieniu działające nie mogą uniemożliwiać ani utrudniać organom administracji doręczania korespondencji, zwłaszcza takiej, od której zależy możliwość prowadzenia postępowania. Gdyby działania strony miały taki cel lub skutek, zasadne jest zastosowania przewidzianych przez ustawę sankcji prawnych.

Nie bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy jest też niska dolegliwość sankcji stosowanych przez organy nadzoru budowlanego.

13. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela natomiast stanowiska adw. J M, który sugeruje, że z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika jednoznaczne domniemanie, że skoro strona nie zawiadomiła organu o ustanowieniu pełnomocnika, to znaczy że działa w postępowaniu wyłącznie samodzielnie. Należy bowiem zauważyć, że art. 32 k.p.a. przewiduje fakultatywne, a nie obligatoryjne działanie strony przez pełnomocnika. Jeśli więc można tym przepisem uzasadniać rozumowanie o charakterze domniemania, to z pewnością jest to wyłącznie domniemanie faktyczne, a nie prawne. W tym ujęciu jest to też oczywiście domniemanie wzruszalne, a zatem łatwo ulegające podważeniu, jeśli okoliczności sprawy prowadzą do odmiennych wniosków. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja miała właśnie miejsce: udzielenie przez skarżącego pełnomocnictw szczególnych do określonych czynności w toku postępowania i brak rozstrzygnięcia co do udzielenia pełnomocnictwa ogólnego, uzasadniało staranne działanie organu i nie kierowanie się domniemaniem faktycznym.

Stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnianym orzeczeniu nie zmienia również przytoczenie przez pełnomocnika skarżącego łacińskiej sentencji "Male nostro iure uti non debemus". Sąd w pełni podziela myśl rzymskiego jurysty Gajusa, że nie powinniśmy źle korzystać z naszych uprawnień. Zdaniem Sądu jednak, takiego działania w zły sposób nie można przypisać organom w niniejszej sprawie. Pełnomocnik skarżącego powinien wszakże rozważyć, czy przypomniana zasada prawa nie odnosi się do strony postępowania.

14. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.