Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 331/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 189, art. 170, art. 171 par. 1 i 3, art. 15 par. 1, art. 145 par. 1, art. 264 par. 2, art. 141 par. 2, art. 190 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 i 2, art. 7, art. 107, art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 a ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 7/12 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (pkt I wyroku) oraz orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej (pkt II wyroku).

W uzasadnieniu Sąd podał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) - po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. R. z dnia [...] listopada 2007 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., znak:[...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. R. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalno-usługową z mieszkaniami na wynajem wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wod.-kan., c.o., gazowej, wentylacji mechanicznej, na działce o numerze ew. [...] położonej przy ul. D. w Lublinie oraz budowę schodów terenowych obsługujących działkę przy ul. D. w Lublinie, na działce nr ewid. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] października 2008 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: AAB.II-l.7353/91/02/03, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. R. pozwolenia rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno – usługowego o cześć mieszkalno – usługową z mieszkaniami na wynajem wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wod. – kan., c.o., gazowej, wentylacji mechanicznej, na działce o numerze ew. [...] położonej przy ul. D. w Lublinie oraz budowę schodów terenowych obsługujących działkę przy ul. D. w Lublinie, na działce nr ew. [...].

Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. R. na powyższą decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2004 r.

Podaniem z dnia 29 maja 2007 r. Z. R. wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004r. Podstawą podjętego rozstrzygnięcia była okoliczność, iż przywołanym wyżej wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. R. na powyższą decyzję organu wojewódzkiego. Organ wskazał, iż "wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych do uchylenia decyzji wadliwych wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku rozpatrywania skargi. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne jest więc prowadzenie przez organ administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji".

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wyżej wskazaną decyzję własną z dnia [...] października 2007 r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. R. prawomocnym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 238/08, uchylił w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że "zdaniem Sądu powołany wyrok (tj. w/w wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08) wiąże organ przy merytorycznej ocenie decyzji wskazując, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast nie może przesądzać o dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2008r., znak: [...], Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek Z. R., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., znak: [...].

Decyzją z dnia [...] października 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. Powyższa decyzja z dnia [...] października 2008 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, powołując się na wyrok Sądu z dnia 23 kwietnia 2008 r., że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/04 oddalił skargę. Stwierdził, iż powyższy wyrok Sądu w Lublinie ma moc wiążącą co do braku podstaw do zarzucenia decyzji Wojewody Lubelskiego nie tylko wadliwości kwalifikowanej ale i jakiejkolwiek wadliwości branej pod uwagę w ramach wyznaczonej sądowej kognicji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 290/09, oddalił skargę Z. R. na decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. Powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1656/09, sprawa zaś została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił, po rozpoznaniu skargi Z. R., ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż "nie można wykluczyć a priori weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym, pomimo że wcześniej zapadł wyrok oddalający skargę na tę decyzję (...). Wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/04 oddalający skargę (na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r.), nie zwiera uzasadnienia, gdyż o sporządzenie takiego nie wnioskowały strony. Nie wiadomo więc w jakim zakresie została poddana kontroli sądowej zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu. W takiej sytuacji nie jest możliwe stwierdzenie "czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.)." Przy braku uzasadnienia, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie może być przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji". Sąd stwierdził, iż rzeczą organu po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która to była już przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, przy jednoczesnym braku sporządzenia uzasadnienia zapadłego orzeczenia, było dokonanie szczegółowej analizy, co było przedmiotem rozstrzygnięcia, jakie zarzuty zostały podnoszone przez stronę w stosunku do kwestionowanej decyzji, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności obecnie wskazanych w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że Sąd dokonuje z urzędu oceny istnienia przesłanek kwalifikujących decyzję do jej wzruszenia w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Dopiero tak dokonana analiza mogła stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem i zasadami postępowania administracyjnego.

Motywując swoje merytoryczne rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/11, niezbędnym jest ustalenie, czy oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi Z. R. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. nastąpiło w wyniku rozważenia przez Sąd także tych okoliczności, które odpowiadają wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji (tj. we wniosku Z. R. z dnia [...] maja 2007 r.) przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia w trybie nieważnościowym (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, powyższy wyrok zamyka organom administracji publicznej drogę do podjęcia rozstrzygnięcia eliminującego z obrotu prawnego kwestionowaną decyzję. Takie rozstrzygnięcie w sposób nieuprawniony wkraczałoby bowiem w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej.

Organ w pierwszej kolejności podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał powyższy wyrok z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08, oddalający skargę Z. R., po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a nie z przyczyn formalnych (tj. z powodu braku legitymacji procesowej po stronie skarżącego). Z treści rozpatrywanego wniosku Z. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy również wynika niezbicie, że Sąd rozpoznał powyższą sprawę merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę Z. R. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności powyższej decyzji organu wojewódzkiego.

Niezależnie od powyższego, organ nadzoru wskazał, iż z akt sprawy wynika, w toku niniejszego postępowania nieważnościowego (zarówno na etapie pierwszej, jak i drugiej instancji) Z. R. nie podniósł jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., a których nie wziął pod rozwagę Sąd w Lublinie rozpoznając sprawę zakończoną prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08.

Organ zauważył w szczególności, iż z treści wniosku Z. R. z dnia [...] maja 2007 r. wynika, że w istocie jedynym zarzutem uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., jest zarzut naruszenia przepisu art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Jak bowiem wskazał wnioskodawca, wydając kontrolowane rozstrzygnięcie organ błędnie przyjął, że "wystąpiła podstawa do wydania decyzji w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3". Tymczasem, w ocenie Z. R. "podstawa do wydania decyzji o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych na działce nr [...] - nie istniała, a więc wydana na nieistniejącej podstawie decyzja jest nieważna z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa". Powyższą argumentację wnioskodawca uzasadnił powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 190/05, oddalający skargę kasacyjną Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 304/04, uchylającego decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., (uchylającą w całości decyzję PINB miasta Lublina z dnia [...] marca 2004 r., oraz nakazującą Z. R., na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie rozbiórki konstrukcji I piętra oraz ścian poddasza wraz z wieńcem pod murłaty, wykonaną po doręczeniu postanowienia Lubelskiego WINB z dnia [...] listopada 2003 r., oraz poprzedzającą ją w/w decyzję PINB miasta Lublina z dnia [...] marca 2004 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż analiza akt sprawy wykazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawę zakończoną wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08, wziął pod rozwagę m. in. wskazane wyżej okoliczności, podniesione przez Z. R. we wniosku z dnia 29 maja 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. Okoliczności te wnioskodawca podniósł również w skardze do Sądu na w/w decyzję organu wojewódzkiego. W powyższej skardze (podanie z dnia 8 listopada 2004 r.) Z. R. stwierdził m. in. "zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie przepisu art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Uzasadniając swój zarzut skarżący powołał się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 304/04. Orzeczenie to zostało przywołane przez Z. R. także w rozpatrywanym wniosku o stwierdzenie nieważności.

Organ nadzoru zwrócił także uwagę, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/11, iż z uwagi na okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy "nie można łączyć decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2004 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., wydaną na podstawie art. 50 lit. a pkt 2 Prawa budowlanego i decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004, sygn. akt II SA/Lu 304/04 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 190/05". Tym samym, powyższe wyroki w żadnym wypadku nie mogą mieć wpływu na prawidłowość kontrolowanej decyzji z punktu widzenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a.

Konkludując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że okoliczności odpowiadające wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia, były przedmiotem merytorycznej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie dokonanej w toku postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08. Tym samym uwzględnienie zarzutów Z. R., a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., byłoby nieuprawnionym wkroczeniem w sferę rozstrzygnięcia Sądu korzystającego z powagi rzeczy osądzonej.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. R., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zignorowaniu ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/11, w związku z ocenami prawnymi i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1656/09.

Skarżący wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powielił błędy z poprzednich decyzji, ponownie nie dokonując własnej merytorycznej analizy prawnej, a zamiast tego, po raz kolejny powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/04, oddalający skargę, który nie zawierał pisemnego uzasadnienia.

Z. R. przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r. mówiący, że "w takiej sytuacji (przy braku uzasadnienia wyroku), nie jest możliwe twierdzenie "czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.)". W takim przypadku, kiedy brak uzasadnienia wyroku, zgodnie z ww. uchwałą NSA, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie może być przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.", oraz stwierdził, iż organ pomimo tak jednoznacznych wskazań ograniczył się do badania co miał na myśli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydając wyrok z dnia 22 lutego 2005 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2012 r. uczestnicy postępowania M. i P. P. wnieśli o odrzucenie skargi Z. R., wskazując, iż popierają decyzję wydaną przez organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd podniósł, iż zaskarżona decyzja zapadła w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/11, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w komentowanym przepisie, są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Sąd wyjaśnił, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Wskazania zaś co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 975/97; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r, sygn. akt IV SA 527/97).

W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się do wskazań i wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 17 maja 2011 r., a swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z wymogami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zatem nie można mu postawić zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Organ nadzorczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że Z. R. nie podniósł jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., a których nie wziął pod rozwagę Sąd w Lublinie rozpoznając sprawę zakończoną prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08. Organ zauważył w szczególności, iż z treści wniosku Z. R. z dnia [...] maja 2007 r. wynika, że w istocie jedynym zarzutem uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., jest zarzut naruszenia przepisu art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

W ocenie Z. R. "podstawa do wydania decyzji o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych na działce nr [...] - nie istniała, a więc wydana na nieistniejącej podstawie decyzja jest nieważna z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa". Organ zaznaczył, iż powyższą argumentację wnioskodawca uzasadnił powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 190/05, oddalający skargę kasacyjną Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 304/04, uchylającego decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004r., (uchylającą w całości decyzję PINB miasta Lublina z dnia [...] marca 2004 r., oraz nakazującą Z. R., na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie rozbiórki konstrukcji I piętra oraz ścian poddasza wraz z wieńcem pod murłaty, wykonaną po doręczeniu postanowienia Lubelskiego WINB z dnia [...] listopada 2003 r., oraz poprzedzającą ją w/w decyzję PINB miasta Lublina z dnia [...] marca 2004 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż analiza akt sprawy wykazała ponad wszelką wątpliwość, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawę zakończoną wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08, wziął pod rozwagę m. in. wskazane wyżej okoliczności, podniesione przez Z. R. we wniosku z dnia [...] maja 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. Zauważył, iż okoliczności te wnioskodawca podniósł również w skardze do Sądu na ww. decyzję organu wojewódzkiego.

W powyższej skardze (podanie z dnia [...] listopada 2004 r.) Z. R. stwierdził m.in. "zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie przepisu art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Uzasadniając swój zarzut skarżący powołał się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 304/04. Orzeczenie to zostało przywołane przez Z. R. także w rozpatrywanym wniosku o stwierdzenie nieważności.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał analizy wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., pod kątem okoliczności, które były przedmiotem merytorycznej oceny dokonanej w toku postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08. Podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji argumenty stanowiły powielenie argumentów podniesionych w skardze do Sądu na kwestionowaną decyzję. A to, stanowi także o tym, iż były brane pod uwagę, podczas rozpatrywania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który nie doszukał się kwalifikowanej wadliwości w weryfikowanej decyzji.

Ponadto, w sprawie zostało także przesądzone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/11), na co także zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji, iż nie można łączyć decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2004 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., wydaną na podstawie art. 50 lit. a pkt 2 Prawa budowlanego i decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004r. oraz wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004, sygn. akt II SA/Lu 304/04 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 190/05.

Zdaniem Sądu uwzględnienie zarzutów Z. R. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, które były już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., byłoby nieuprawnionym wkroczeniem w sferę rozstrzygnięcia Sądu korzystającego, z mocy art. 170 p.p.s.a., z powagi rzeczy osądzonej. Stosownie bowiem do dyspozycji ww. przepisu orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W skardze kasacyjnej Z. R., reprezentowany przez adwokata P. C., zaskarżył powyższy wyrok co do punktu pierwszego.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

1) art. 190 p.p.s.a. przez zignorowanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 1656/09, według których, prawomocny wyrok oddalający skargę w sprawie WSA w Lublinie, sygn. II SA/Lu 880/04, w przypadku braku jego uzasadnienia, nie może być przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji;

2) art. 158 p.p.s.a. poprzez wkroczenie w wyłączne kompetencje WSA w Lublinie, wyrokującego w sprawie sygn. II SA/Lu 880/04 polegające na dokonaniu wykładni wyroku tego Sądu, pomimo że wyrok z dnia 22.02.2005 r. nie został nawet pisemnie uzasadniony;

3) art. 170 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie, ponieważ zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1656/09, skoro wyrok WSA w Lublinie z dnia 22.02.2005 r., sygn. II SA/Lu 880/04 nie zawierał uzasadnienia, to taki wyrok "nie może być przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji";

4) art. 1, art. 3 p.p.s.a. przez niezbadanie, że organy administracji w toku rozpoznania sprawy i wydania decyzji naruszyły prawo, a w szczególności art. 7 i 107 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez nierozważenie stanu faktycznego sprawy w aspekcie nieważności postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo wyraźnych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego;

5) art. 145 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi Z. R. pomimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 kpa;

6) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez nierozważenie, że decyzje: wydana z upoważnienia Prezydenta m. Lublin z dnia [...] lipca 2004r., znak [...] oraz Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004r., znak: [...] są nieważne, ponieważ zostały wydane bez podstawy prawnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w zaskarżonym wyroku, a wcześniej w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wkroczył w wyłączne kompetencje WSA w Lublinie, dokonując wykładni wyroku z dnia 22 lutego 2005 r. Takiej wykładni może dokonać na mocy art. 158 p.p.s.a. jedynie sąd który wydał wyrok. Należy zaznaczyć, że nawet sąd, orzekający (czyli WSA w Lublinie), w przypadku braku uzasadnienia nie ma prawa do wyjaśnienia wątpliwości co do jego treści. "Z samej istoty wykładni wyroku wynika, iż może ona dotyczyć jedynie tego, co zostało w nim zawarte. Niezrozumiały bądź nasuwający określone wątpliwości może być tylko konkretny fragment (fragmenty) wyroku. Oczywiste jest bowiem, że nie może podlegać wykładni to, czego w wyroku (jego sentencji i uzasadnieniu) w ogóle nie umieszczono, o czym sąd administracyjny się nie wypowiadał. W ramach wykładni wyroku nie jest też dopuszczalne formułowanie przez sąd dodatkowych powodów podjętego rozstrzygnięcia bądź zmiana uprzednio wskazanych motywów, jak również prowadzenie jakiejkolwiek polemiki w tych kwestiach, a także tłumaczenie powodów przyjętego sposobu rozstrzygnięcia sprawy (por. post. WSA w Warszawie z 17.4.2008 r., III SA/Wa 2015/07, Legalis)." (pkt 5 komentarza do art. 158 p.p.s.a. pod red. R.Hausera, Legalis). "Nie jest dopuszczalna wykładnia orzeczenia, które nie podlega uzasadnieniu" (por. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2011,I OZ 1011/11, LEX1149506)

W ocenie skarżącego Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, powołując się na analizę akt sprawy WSA w Lublinie dokonaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rażąco przekroczył swoje uprawnienia. Konsekwencją naruszenia powyższych przepisów jest błędne zastosowanie art. 170 p.p.s.a., ponieważ nie może być ustalony zakres rzeczy osądzonej w przypadku wyroku oddalającego skargę, który nie został uzasadniony. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadził wymaganej prawem kontroli czy Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył wszechstronnie materiał dowodowy i załatwił sprawę zgodnie z prawem, a przede wszystkim z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ powinien przede wszystkim rozważyć merytorycznie kwestię nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta m. Lublin z dnia [...] lipca 2004 r. oraz decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. Decyzja uchylająca zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielająca Z. R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego z instalacjami wewnętrznymi na działce nr [...] przy ul. D. w Lublinie została wydana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem: "Właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3". Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 190/05, rozpatrując kwestię bezprawności nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego stwierdził na str. 6 uzasadnienia, że "wydana (...) w dniu 16 grudnia 2003 r., decyzja nakładająca na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego określone obowiązki na inwestora, których wykonanie jest warunkiem legalizacji wykonanych już prac i daje możliwość kontynuowania budowy, dotyczyła wyłącznie inwestycji w postaci budowy schodów. (...) W stosunku do rozbudowywanego domu organy nie wydały (...) żadnej decyzji i zgodnie z tym przepisem postanowienie z dnia [...] października 2003 r. - w części dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego - utraciło moc. To zaś pozwalało stronie kontynuować rozbudowę domu po dniu [...] grudnia 2003 r." Skoro GINB nie rozważył, że wymagana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotycząca rozbudowy budynku nie została wydana, czyli nie rozważył, że decyzja uchylająca pozwolenie na rozbudowę budynku została wydana bez podstawy prawnej, to Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uchylić tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Skarżący podkreślił, że co prawda zakresem orzekania WSA w Warszawie była objęta decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to nieważność postępowania dotyczy decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. i [...] października 2004 r. uchylających pozwolenie na budowę. Z tych względów, zdaniem skarżącego, Sąd mógł samodzielnie stwierdzić nieważność tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P., reprezentowana przez r. pr. K. M., wniosła o jej oddalenie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, składając oświadczenie pełnomocnika, że koszty pomocy prawnej nie zostały opłacone w całości lub w części.

Uczestniczka postępowania podniosła, że jako właściciel sąsiedniej nieruchomości względem nieruchomości skarżącego nie może bezpiecznie korzystać z przysługującego jej prawa własności. Pomimo uchylenia pozwolenia na budowę w 2004 r. skarżący nadal kontynuuje budowę uporczywie pogarszając stan techniczny nieruchomości należącej do uczestniczki postępowania. Zdaniem M. P. zarzuty podnoszone przez skarżącego w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie zasadny zarzut naruszenia art. 158 p.p.s.a., bo Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni wyroku II SA/Lu 880/04, ale posiłkował się dokumentami zawartymi w aktach tej sprawy, w tym skargą, aby sprawdzić, jakie zarzuty były podnoszone przez Z. R. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...]. Takie działanie Sądu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 170 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował art. 170 p.p.s.a., gdyż nie może być ustalony zakres rzeczy osądzonej w przypadku wyroku oddalającego skargę, który nie został uzasadniony. Z takim stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić.

Z mocy art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sądy i organy muszą zatem brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, ale i jego treść (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX 51062, B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczynski , A.Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s.545). Przypomnieć należy, iż wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia - art. 171 p.p.s.a..

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. R. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...]. A zatem, przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 880/04 była decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...]. To jej zgodność z prawem oceniał ten Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r. i po dokonaniu kontroli legalności tej decyzji skargę Z. R. oddalił.

Zagadnienie dopuszczalności weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w drodze stwierdzenia nieważności decyzji przez organy administracji publicznej – po uprzedniej kontroli legalności decyzji przez Sąd - było niejednolicie interpretowane w doktrynie i w orzecznictwie sądowym. Wyrazem tego było wystąpienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a., uchwały mającej na celu wyjaśnienie tej kwestii. W wyniku rozpoznania wniosku Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 7 grudnia 2009 r. następującą uchwałę: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a." (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 - ONSAiWSA 2010/2/18; LEX nr 530338).

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" ( T. Woś (w:) T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515). A zatem w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest więc stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, to wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd - zgodność z prawem zakwestionowanej decyzji). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. W tym stanie rzeczy wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powoduje konieczność wstępnego zbadania przez organ, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania tego żądania. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie z reguły wymagało zapoznania się z uzasadnieniem wyroku oddalającego skargę na zakwestionowaną decyzję ostateczną. Zaniechanie zaś przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku (art. 141 § 2 p.p.s.a. ) będzie skutkować koniecznością ograniczenia się do analizy danych dostępnych organowi administracji publicznej oraz informacji przedstawionych przez wnoszącego żądanie.

W niniejszej sprawie Z. R. nie złożył wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/04 . W tej sytuacji analiza tej sprawy może opierać się jedynie na danych wynikających z akt sprawy dotyczących postępowania, w którym zapadły decyzje organów administracji publicznej i akt sądowoadministracyjnych, w tym ze skargi wniesionej przez Z. R. do Sądu na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. ( z dnia [...] listopada 2004 r. ) i odpowiedzi na tą skargę wniesionej przez Wojewodę Lubelskiego ( z dnia [...] lipca 2004r.), oraz z informacji podanych przez Z. R. we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - kontrolując legalność zaskarżonej przez skarżącego decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004r., znak: [...] -dysponował aktami sprawy o sygn. akt II SA/Lu 880/04, w tym pismami zawierającymi zarzuty skarżącego. Z danych, jakimi dysponowali Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oceniał zgodność z prawem decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., znak: [...] w aspekcie okoliczności i zarzutów podnoszonych obecnie przez Z. R. we wniosku o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Zasadne zatem było porównanie skargi wniesionej w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 304/04 z wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, iż analiza akt sprawy wykazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawę zakończoną wyrokiem z dnia 22 lutego 2005r., sygn. akt II SA/Lu 880/08, wziął pod rozwagę m.in. okoliczności, podniesione przez Z. R. we wniosku z dnia [...] maja 2007r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004r. W skardze bowiem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 880/04 zawarte są zarzuty i argumenty tożsame z zarzutami zgłoszonymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W skardze tej Z. R. powoływał się na te same okoliczności, na które powołał się obecnie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004r. Z. R. stwierdził m. in. "zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie przepisu art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Uzasadniając ten zarzut skarżący powołał się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 304/04. Do zarzutów dotyczących art. 36a ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także powyższego wyroku, odniósł się Wojewoda Lubelski szczegółowo w odpowiedzi na skargę w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 880/04, wskazując argumenty przeciwko uwzględnieniu tej skargi. W tej sytuacji nie można uznać, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalając skargę Z. R. wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/04, nie dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle powyższych przepisów prawa i wskazanych wyżej okoliczności, w szczególności, aby nie rozważał zarzutów skarżącego i argumentów organu. W tej sytuacji Z. R. nie może skutecznie twierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie ocenił, czy decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. nie była wydana z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a więc z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie musiał dojść do wniosku, że decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. nie jest dotknięta ani zwykłą wadliwością, ani wadliwością kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na naruszenie tych samych przepisów prawa i na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 304/04 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 190/05 powołał się również Z. R. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący wywodził, że skoro zostały uchylone tym wyrokiem decyzje organów nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, to Wojewoda Lubelski - wydając decyzję z dnia 1 października 2004 r. - błędnie przyjął, że wystąpiła podstawa do wydania decyzji w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3.

Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z porównania skargi wniesionej w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 304/04 i wniosku stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. wynika, że te zarzuty, które podnosił Z. R. w powyższej skardze przeciwko decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. skarżący podnosi obecnie jako argumenty mające wskazywać na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2004 r. jak i obecnie we wniosku stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004r. Z. R. podnosi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a dla uzasadnienia tego stanowiska powołuje się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 304/04.

Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 1656/09 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne rozważania skargi kasacyjnej, łączące decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2004 r. i utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r. z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., wydaną na podstawie art. 50 lit. a) pkt 2 Prawa budowlanego i decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 304/04 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 190/05.

W takiej sytuacji ponowne podnoszenie tych samych zarzutów – tym razem we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - nie może doprowadzić do skutku zamierzonego przez skarżącego tj. stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] w oparciu o art. 156 § 1pkt 2 k.p.a.

Należy zatem podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodną z prawem decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...]. Trafnie też zauważył Sąd pierwszej instancji, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał wyrok z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08, oddalający skargę Z. R., po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a nie z przyczyn formalnych ( np. z powodu braku legitymacji procesowej po stronie skarżącego). Z tych względów rację ma Sąd pierwszej instancji, że gdyby takiej sytuacji organ administracji badał, czy nie wystąpiła przesłanka stwierdzenia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., o jakiej mowa w art. 156 § 1pkt 2 k.p.a., z powodu naruszenia przez organ art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, to wkroczyłby w powagę rzeczy osądzonej. Inna mogłaby być sytuacja gdyby ze skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 880/08 nie wynikały zarzuty tożsame z podnoszonymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Tymczasem Z. R. nie podniósł we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji żadnych nowych zarzutów, których nie podnosił w postępowaniu zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08 i których nie wziął pod rozwagę ten Sąd.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Rację ma skarżący, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 1656/09 zwrócił wówczas uwagę uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OPS 6/09 i stwierdził, że w przypadku, kiedy brak jest uzasadnienia wyroku, zgodnie z ww. uchwałą NSA, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję może nie być przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 1656/09 zaznaczył, że nie można wykluczyć a priori weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym, pomimo że wcześniej zapadł wyrok oddalający skargę na tę decyzję. Podkreślić jednocześnie należy, iż w powołanej wyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził – jak już wyżej wskazano - że oceniając możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której zapadł prawomocny wyrok oddalający skargę niezbędne jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.).

Stosownie do art. 190 § 1 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji uwzględnił wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1656/09 i zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, a dotyczących uwzględnienia wskazanej wyżej uchwały.

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], a następnie decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2008 r., uznając, że oddalenie skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 880/04 nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności wskazanych obecnie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 1 października 2004 r. jako przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozważył powyższe okoliczności nie naruszając art. 190 § 1 p.p.s.a. i czyniąc zadość kontroli legalności decyzji administracyjnych ( art. 3 § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy nie można skutecznie przypisać Sądowi pierwszej instancji, że nie dostrzegł, iż organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 107 k.p.a. Stan faktyczny został ustalony w niezbędnym, koniecznym zakresie dla rozpoznania niniejszej sprawy. Z tych też względów nie można uznać, aby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 107 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.