Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1451/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Barbara Adamiak /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 165/04 w sprawie ze skargi J. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 30 grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Bełchatowie uchwałą z dnia 30 grudnia 2003 r., Nr XVII/168/03 odrzuciła protest J. N. wniesiony do ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchwałą z dnia 11 kwietnia 1997 r., Nr [...] Rada Miejska w Bełchatowie przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar "Centrum" w rejonie ulic: Kościuszki, Pabianicka, Sienkiewicza, Kwiatowa, 1-go Maja, Placu Narutowicza i Placu Wolności.

Stosownie do unormowania art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bełchatowa został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 1 do 22 września 2003 r. O wyłożeniu planu J. N. została poinformowana z pouczeniem, że każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie może wnieść protest, a każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie może wnieść zarzut. Przedmiotowe pismo J. N. otrzymała dnia 27 czerwca 2003 r.

W dniu 4 października 2003 r. J. N. złożyła pismo, w którym zgłosiła do powyższego planu wnioski. Wniosła o przeznaczenie pasa terenu biegnącego po północnej stronie działki położonej przy Placu Wolności [...] stanowiącej jej własność, na drogę dojazdową do jej działki, która służyłaby jednocześnie do komunikacji osiedlowej. Przedmiotowa działka jest całkowicie pozbawiona dojazdu od strony Placu Wolności. W roku 1984 J. N. została wywłaszczona z części nieruchomości, której fragment miał być przeznaczony na drogę osiedlową, przez co do działki miał być zapewniony dojazd od drogi publicznej. Od tej strony na działce istnieje zabudowa pierzejowa i nie ma nawet wjazdu bramowego do nieruchomości, a jedynie przejście o szerokości 60 cm. Zapewnienie dojazdu do drogi publicznej dla osób trzecich jest wymagane przez regulację art. 6 prawa budowlanego.

Uchwałą z dnia 30 grudnia 2003 r. Rada Miejska w Bełchatowie odrzuciła protest J. N.. W uzasadnieniu stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały podano, iż zgodnie z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym została przeprowadzona procedura formalno-prawna projektu planu. Po uzyskaniu niezbędnych pozytywnych opinii i uzgodnień od instytucji i organów, które są upoważnione do współpracy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowy projekt został wyłożony do publicznego wglądu. O fakcie tym zostali pisemnie zawiadomieni właściciele i władający nieruchomościami z terenu objętego projektem planu oraz przez ogłoszenie w prasie, na tablicy ogłoszeń oraz na oficjalnej stronie internetowej Urzędu Miasta Bełchatowa, pozostałe osoby zainteresowane tym projektem. Przez 14 dni po zakończeniu terminu wyłożenia, osoby, mające uwagi do wyłożonego projektu, mogły je zgłaszać na piśmie na ręce Prezydenta Miasta Bełchatowa w formie zarzutów lub protestów. Protest złożony przez J. N., kwestionuje rozwiązania przyjęte w ustaleniach projektu przedmiotowego planu. Protest ten odnosi się do działki o nr geod. 220, obręb 10, której właścicielką jest wnosząca protest i dotyczy wyznaczenia drogi dojazdowej do posiadanej przez nią nieruchomości, z terenu osiedla zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. Roszczenie o zwrot działki przez J. N. pod teren osiedla, zostało odrzucone decyzją Wojewody Łódzkiego i bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest fakt nie wykorzystania terenu na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Ustalenia projektu planu zagospodarowania "Centrum" nie naruszają i nie zmieniają sposobu zagospodarowania działki. Przylega on bezpośrednio do drogi publicznej, jaką jest Plac Wolności i przyszłe jej zagospodarowanie winno zapewnić dojazd właśnie z tej drogi.

W skardze na uchwałę z dnia 30 grudnia 2003 r. J. N. zarzuciła naruszenie unormowania art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne oraz bezprawne nieuwzględnienie zarzutu wniesionego do planu zagospodarowania przestrzennego. W motywach skarżąca wyjaśniła, iż zarzut jej autorstwa został potraktowany formalnie jako protest. Projekt planu narusza interes prawny skarżącej, dlatego pismo datowane na dzień 4 października 2003 r. winno zostać potraktowane jako zarzut. Uchwała z dnia 30 grudnia 2003 r. nie zawierała pouczenia o możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Skarżąca podtrzymała również stanowisko zawarte w piśmie z dnia 4 października 2003 r.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, gdyż jak podaje Rada Miejska w Bełchatowie sprawa dotyczyła przeznaczenia pod drogę dojazdową działki niebędącej własnością skarżącej, zatem ani jej interes prawny ani uprawnienia nie zostały naruszone. Wobec czego zgodnie z uregulowaniem art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pismo z dnia 4 października 2003 r. należało zakwalifikować jako protest, który nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Alternatywnie strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 29 marca 2004 r. J. N. wyjaśniła, że uzasadnienie do uchwały z dnia 30 grudnia 2003 r. nie zawierało pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Niemniej jednak wystosowała w dniu 12 stycznia 2004 r. do Prezydenta Miasta Bełchatowa i Starosty Powiatowego pismo wzywające do usunięcia naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 4 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 165/04, po rozpoznaniu skargi J. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Bełchatowie z 30 grudnia 2003 r. Nr VIII/168/03 w przedmiocie odrzucenia protestu do ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że wniesione przez J. N. w dniu 4 października 2003 r. pismo błędnie zakwalifikowane zostało jako protest do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. W myśl zaś art. 24 ust. 1 powołanej ustawy legitymację do wniesienia zarzutu posiada każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pojęcie interesu prawnego, czy też uprawnienia, o których mowa we wskazanym przepisie winno być rozumiane sensu largo. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc tylko na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość) nie będzie mogła być realizowana (vide: wyrok NSA z dnia 16.10.2001 r., IISA/Kr 1970/01 – ONSA 2002/4/164, wyrok NSA z dnia 21.11.2001 r., IISA/Łd 112/01 niepublikowany).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca konsekwentnie zarzucała, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza jej interes prawny pozbawiając działkę stanowiącą jej własność, a oznaczoną nr 220 dostępu do drogi publicznej podczas gdy istniejąca od strony południowej zabudowa pierzejowa uniemożliwia wytyczenie wjazdu na nieruchomość poprzez bramę. Zapewnienie dojazdu do drogi publicznej gwarantują zaś przepisy prawa budowlanego.

Nie można zatem nie podzielić stanowiska skarżącej, że dostęp do drogi publicznej stanowi taką możliwość faktyczną, która jednocześnie określa jej uprawnienia i interes prawny. W konsekwencji skarżącej jako bezpośrednio zainteresowanej wytyczeniem takiej drogi przysługiwało uprawnienie do wniesienia zarzutu, a nie – jak to przyjęła Rada Miejska w Bełchatowie – protestu do projektu planu. Zarzut ten wniesiony został z zachowaniem terminu określonego przepisem art. 24 ust. 2 ustawy, a skarga na uchwałą Nr XVII/168/03 Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 30 grudnia 2003 r. "w sprawie rozstrzygnięcia protestu" w terminie wskazanym w art. 24 ust. 4.

W dniu 12 stycznia 2004 r. skarżąca skierowała również do Prezydenta Miasta Bełchatowa pismo wzywające do zmiany powyższej uchwały i uwzględnienia jej zarzutu (k. 43 akt).

Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł przeto zgodnie z obowiązującą procedurą dokonać oceny legalności zaskarżonej uchwały jako uchwały o odrzuceniu zarzutu.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi należy na wstępie wyjaśnić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, a więc prawem niczym w swojej treści nieograniczonym.

W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno-gospodarcze jego przeznaczenie. Trzeba też wskazać, że większość ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny i wynika z prawa administracyjnego.

Także Trybunał Konstytucyjny, jak wynika z poglądów wyrażanych w jego orzecznictwie, stoi na stanowisku, że pojmowanie prawa własności jako absolutnego prawa do rzeczy prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów, a nawet mogłoby obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy (por. przykładowo orzeczenia TK: z dnia 20 kwietnia 1993 r., P6/92, OTK z 1993 r., cz. I str. 89 i nast. oraz z dnia 25 maja 1999 r. SK 9/98, OTK ZU z 1999 r., Nr 4, poz. 78, str. 410–411).

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Stosownie do przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy (jak już to wyjaśniono wcześniej), wyrażającej się w tym, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, należy do zadań własnych gminy, gmina samodzielnie gospodaruje przestrzenią. Oczywiście nie może tego czynić dowolnie, gdyż przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Spełnienie przez radę gminy wymogów wynikających z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy następuje wówczas, gdy uzasadniono w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak możliwości uwzględnienia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania w zakresie przeznaczenia określonego obszaru, w świetle prowadzonej przez organy gminy polityki przestrzennego zagospodarowania gminy.

Oznacza to, że naruszenie obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutu (obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności uchwały rady gminy w tej sprawie i może stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

Skoro, jak to już wcześniej zostało wskazane, celem instytucji "zarzutu" jest ochrona interesu indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, to obowiązkiem każdej rady gminy jest rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy i to zarówno przez składających zarzuty jak i wynikających z obiektywnej oceny zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miasta Bełchatowa wymagania te spełniła nie przekraczając granic przysługującego jej władztwa planistycznego.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podniesiono, że ustalenia projektu nowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum" nie naruszają i nie zmieniają sposobu zagospodarowania działki skarżącej. Nie ulega również wątpliwości, że nie pogarszają jej sytuacji faktycznej i prawnej w porównaniu do dotychczas obowiązującego planu. Działka J. N. nigdy bowiem nie miała urządzonego wjazdu od strony północnej, a jedynie dostęp do drogi publicznej od strony południowej przylegającej bezpośrednio do Placu Wolności.

Z ustaleń poczynionych w rozpoznawanej sprawie wynika ponadto, że skarżąca korzystała dotychczas z dojazdu poprzez sąsiednie działki oznaczone nr 217/5 i 217/7, ale darowała je swoim dzieciom na współwłasność. Winna zatem liczyć się z ewentualnością braku zgody nowych współwłaścicieli na taki dojazd.

Należy również podkreślić, że gmina nie miała obowiązku – jak sugeruje skarżąca – wytyczenia w projekcie planu drogi publicznej od strony północnej działki nr 220 umożliwiającej swobodny i niczym nieograniczony do niej dojazd. Obowiązek taki nie może być w szczególności konsekwencją wywłaszczenia w 1984 r. części nieruchomości skarżącej od strony północnej działki nr 220, jako że decyzja o wywłaszczeniu jest prawomocna, a wywłaszczona nieruchomość przekazana została w użytkowanie wieczyste Bełchatowskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, która realizuje na tym terenie inwestycję związaną z budownictwem mieszkaniowym. Twierdzenie skarżącej, jakoby istniało "porozumienie" co do wytyczenia drogi dojazdowej na wywłaszczonej nieruchomości nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym i nie rodzi skutków prawnych w zakresie obowiązku urządzenia takiej drogi.

Art. 18 ust. 2 pkt 1 obowiązującej w dacie przystąpienia do opracowania projektu planu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) przewidywał możliwość składania wniosków do planu.

Wniesiony zarzut w istocie stanowi postulat do projektu planu, który winien być zgłoszony w trybie powołanego przepisu.

Skarżąca z uprawnienia tego jednak nie skorzystała i nie złożyła wniosku o wytyczenie nowej drogi w określonej ustawowo formie i czasie. Nie może przeto obecnie podnosić, że projekt planu nie przewiduje takiej drogi.

J. N. wniosła od wyroku skargę kasacyjną na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 Kodeksu cywilnego, następujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej w skrócie u.z.p.) art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 24, ust. 1 i 3, art. 33 oraz niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p. i art. 5 ust. 1 pkt 1b i 2b, pkt 3 i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), wskutek czego Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę naruszył prawo własności skarżącej;

2. przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 powołanego prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprzestrzeganie kompetencji sądu administracyjnego i niespełnienie jego procesowej funkcji – badania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem (legalności), w następstwie którego Sąd – zamiast uwzględnić skargę – bezzasadnie ją oddalił.

W oparciu o powyższe uchybienia, skarżąca na podstawie przepisów art. 176, art. 188, art. 147 § 1 i art. 185 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 30 grudnia 2003 r. Nr XVII/168/03 oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania z zasądzeniem od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że Sąd Administracyjny trafnie uznał, że dostęp do drogi publicznej stanowi taką możliwość faktyczną, która określa jednocześnie uprawnienia i interes prawny danej osoby, zatem skarżącej – jako osobie zainteresowanej wytyczeniem takiej drogi – przysługiwało uprawnienie do wniesienia zarzutu w trybie art. 24 ust. 1 u.z.p.; Sąd ten uznał zatem, że w realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca ma obiektywną i realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej.

Stanowisko Sądu Administracyjnego jest jednak niekonsekwentne i wewnętrznie sprzeczne, bowiem z jednej strony Sąd przyjął, iż skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 24 ust. 1 u.z.p., z drugiej zaś strony stwierdził, że wniesiony zarzut stanowi w istocie postulat do projektu planu, który winien być zgłoszony w trybie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p. Podnieść należy, że żaden z przepisów nie przewidywał i nie przewiduje, że skarżąca mogła podnieść określone "postulaty" li tylko w formie wniosku, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p., jak również, że niewyczerpanie tego trybu uniemożliwia skarżącej dochodzenia swych praw w trybie zarzutu do projektu planu, zgodnie z art. 24 ust. 1 u.z.p.

Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że wniosek w trybie art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p. skarżąca mogła wnieść w 1997 roku, bowiem właśnie w tym roku, w dniu 11 kwietnia Rada Miejska w Bełchatowie przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar m.in. działki nr 220, stanowiącej własność skarżącej, przy czym uchwała Rady Miejskiej informowała jedynie o przystąpieniu do sporządzania zmiany dotychczasowego planu, który przewidywał dostęp działki nr 220 do drogi publicznej. Skarżąca mogła zatem zasadnie przypuszczać, że dostęp ten zapewniony będzie również przez zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z celem wywłaszczenia gruntów skarżącej, którym było m.in. urządzenie drogi publicznej (decyzja wywłaszczeniowa – mapa z zaznaczoną drogą – decyzja w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonych gruntów).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się rażącej obrazy przepisów art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 1 u.z.p.

Sąd Administracyjny dopuścił się nadto obrazy art. 24 ust. 3 u.z.p., uznając, że skarżona uchwała Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 30 grudnia 2003 r. zawiera wyczerpujące "uzasadnienie faktyczne i prawne".

Co do uzasadnienia prawnego, to poza przytoczeniem samych przepisów nie wyjaśnia ono podstawy prawnej podjętej uchwały, co uniemożliwia jej sądową kontrolę. Powołanie wyłącznie numerów artykułów określonych aktów prawnych nie spełnia w żaden sposób ustawowego obowiązku uzasadnienia prawnego kwestionowanej uchwały.

Co do uzasadnienia faktycznego, jest ono bardzo lakoniczne i ogólne, i nie ustosunkowuje się do szeregu twierdzeń skarżącej.

Konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa i ochrony prawa własności (art. 2 i 64 Konstytucji) wymagają, aby w szczególności uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu planu zawierała bardzo wnikliwe uzasadnienie, które powinno obejmować – jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – wszystkie elementy uzasadnienia decyzji administracyjnej, przewidziane w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., tj. uzasadnienie faktyczne uchwały rady gminy powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za udowodnione, dowodów, na których się oparła oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiła wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej uchwały z przytoczeniem przepisów prawa. Osoba wnosząca zarzut ma zatem prawo domagać się szczegółowego rozważenia wniesionego zarzutu, jednakże prawo skarżącej w tym zakresie nie zostało zrealizowane ani przez Radę Miejską w Bełchatowie, ani przez Sąd Administracyjny.

Naruszenie przez radę gminy przepisu art. 24 ust. 3 u.z.p., zobowiązującego radę do uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu wniesionego zarzutu może stanowić przesłankę stwierdzenia przez sąd administracyjny jej nieważności (analogicznie wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2000 r., IV SA 2120/99, ONSA 2001/4/166, nadto wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2001 r., II SA/Wr 1288/00, OSS 2001/4/123).

Prawidłowa wykładnia art. 24 ust. 3 u.z.p. w niniejszej sprawie skutkować winna stwierdzeniem nieważności kwestionowanej uchwały.

Sąd Administracyjny przyjmuje co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że celem instytucji "zarzutu" jest ochrona interesu indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, obowiązkiem zaś każdej rady gminy jest rozpatrzenie zarzutów pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy, jednakże z tej ogólnej i ze wszechmiar trafnej konstatacji Sąd ten nie wyciągnął należytych wniosków.

Wbrew twierdzeniom Sądu, Rada Miejska w Bełchatowie przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego, bowiem skarżona uchwała narusza prawo własności skarżącej.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, każdy ma prawo do własności, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Zgodzić należy się z Sądem, że wyznaczniki prawa własności określone są w art. 140 k.c. i wyznacznikami granic owego prawa są ustawy i zasady współżycia społecznego, natomiast wyznacznikiem sposobu korzystania z tego prawa jest jego społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Jednakże podnieść należy, że po myśli powołanego przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji ograniczenia własności nie mogą naruszać istoty tego prawa, zaś zgodnie z art. 1 ust. 3 pkt 5 u.z.p. jednym z priorytetów, który należy uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym jest prawo własności.

Przepis art. 33 u.z.p. stanowi co prawda, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują m.in. sposób wykonywania prawa własności, jednakże przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od treści art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 140 k.c. i art. 1 ust. 3 pkt 5 u.z.p.

Kwestionowana przez skarżącą zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogranicza prawo własności skarżącej w takim zakresie, że naruszona została istota prawa własności, do której należy m.in. korzystanie z rzeczy, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i uwzględniając ten wyznacznik sposobu korzystania z nieruchomości, stwierdzić należy, że jednym ze sposobów tego korzystania jest swobodny dojazd do nieruchomości.

Przedmiotowa działka skarżącej oznaczona nr 220 przylega co prawda do drogi publicznej, jaką jest Plac Wolności, jednakże nie można absolutnie zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały, że przyszłe zagospodarowanie tej działki winno zapewnić dojazd właśnie z tej drogi, co stanowi w zasadzie jedyny argument przemawiający za odrzuceniem zarzutu. Kontrargumenty w tym przedmiocie skarżąca zawarła w skardze administracyjnej, natomiast Sąd Administracyjny w ogóle się do nich nie ustosunkował.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności (ust. 3)". Sąd prawidłowo zastosował art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyprowadzając dla wyznaczenia granic swobody w ustaleniu przeznaczenia i zagospodarowania terenu przez gminę konstytucyjnie chronionego prawa własności. Dla wyznaczenia granic tej swobody wskazano na art. 140 Kodeksu cywilnego. Zarówno art. 64 ust. 3 Konstytucji jak i art. 140 Kodeksu cywilnego dopuszcza ograniczenie prawa własności. Takim ograniczeniem jest przyznanie kompetencji organowi stanowiącemu gminy, który wykonuje zadania własne gminy – ustalenie planowania i zasad zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 ustawy z 4 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Nie został naruszony art. 1 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd rozpoznając skargę wskazał na prawo skarżącej do ochrony interesu prawnego z uwagi na przysługujące jej prawo własności i z tego względu zastosował art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wywodząc, że przysługiwało jej prawo do wniesienia zarzutu.

Sąd w oparciu o prawidłową wykładnię i zastosowanie art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ocenił zaskarżoną uchwałę. Wywodząc obowiązek uwzględnienia interesu prawnego wnoszącego zarzut przy jego rozpatrzeniu przez radę gminy, sąd wskazał, że w zaskarżonej uchwale zawarto ustalenia mające istotne znaczenie prawne. Wskazano, że działka skarżącej ma dostęp do drogi publicznej od strony południowej przylegającej bezpośrednio do Placu Wolności. Teren, na którym wnioskuje skarżąca wytyczenie drogi, został oddany w wieczyste użytkowanie Bełchatowskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, która realizuje na tym terenie inwestycję związaną z budownictwem mieszkaniowym. Wskazano, że ustalenia projektu nowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum" nie naruszają i nie zmieniają zagospodarowania działki skarżącej, nie pogarszają jej sytuacji faktycznej i prawnej w porównaniu do dotychczas obowiązującego planu.

Dokonując oceny zgodności z przepisem art. 24 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, sąd ocenił zatem zawarte w uchwale uzasadnienie z punktu widzenia interesu prawnego skarżącej. Nie można więc podzielić zarzutu, że sąd nie dokonał oceny uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie można podzielić stanowiska, że prawidłowe jest tylko uzasadnienie, które spełnia wymagania stawiane w art. 107 § 3 k.p.a. Odmienny rodzaj sprawy będącej przedmiotem rozpatrzenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania nie daje podstawy do zastosowania przepisów k.p.a. do wymogów uzasadnienia uchwały podjętej w sprawie zarzutu. Uchwała o odrzuceniu zarzutu musi zawierać uzasadnienie rozważające przyczyny nieuwzględnienia zarzutu. Takie wywody były zawarte w uchwale, oceniające możliwość zrealizowania wniosku skarżącej: z jednej strony zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej a z drugiej przysługujące Bełchatowskiej Spółdzielni Mieszkaniowej prawo użytkowania wieczystego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 33 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ma on inne znaczenie prawne od wywiedzionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przyjmuje on rozwiązanie prawne ograniczające prawo własności, stanowiąc "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości".

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazując na prawo skarżącej do złożenia wniosku do planu, nie wyprowadził z tego konsekwencji prawnej, kontrolując, z punktu widzenia ochrony interesu prawnego skarżącej, zaskarżoną uchwałę.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1b i 2b, pkt 3 i pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nie ma on zastosowania w sprawie i nie był przez sąd stosowany w zaskarżonym wyroku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które regulują właściwość sądów administracyjnych. Sąd przeprowadził, zgodnie z właściwością, kontrolę zaskarżonej uchwały. Art. 1 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą być jedynie podstawą skargi kasacyjnej wywodzące nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a nie zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.