Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1322/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 101 ustawy o samorządzie gminnym
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w K. - Agaty Marzec-Sęk sprawy ze skarg kasacyjnych A.K, E.U., J.S., B.D Sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K oraz Kolegium Księży Jezuitów w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1273/14 w sprawie ze skarg A.K, E.U., J.S., B.D Sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. oraz Kolegium Księży Jezuitów w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od skarżących: A.K, E.U., J.S., B.D Sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. oraz Kolegium Księży Jezuitów w [...] na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwoty po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1273/14 oddalił skargi J.S., E.U., A.K., Kolegium Księży [...] oraz [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się pod sygn. akt II SA/Kr 1273/14 i wydanego wyroku było ostatecznie pięć skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", a to: [...] - zarejestrowanej do sygn. akt II SA/Kr 1273/14, [...] - zarejestrowanej do sygn. akt II SA/Kr 1274/14, Kolegium Księzy [...] - zarejestrowanej do sygn. akt II SA/Kr 1275/14, A.K. - zarejestrowanej do sygn. akt II SA/Kr 1276/14, [...] Sp. z o.o. Spółki Komandytowej w [...] - zarejestrowanej do sygn. akt II SA/Kr 1556/14.

Postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządził połączenie spraw sygn. akt: II SA/Kr 1274/14, II SA/Kr 1275/14, II SA/Kr 1276/14, II SA/Kr 1556/14, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z zarejestrowaną jako pierwszą sprawą sygn. akt II SA/Kr 1273/14.

Sąd wyjaśnił, że powyższe skargi stron (reprezentowanych przez tego samego pełnomocnika radcę prawnego S.K.) cechuje nie tylko tożsamość przedmiotu zaskarżenia, ale również daleko idąca zbieżność wniosków, zarzutów i ich uzasadnienia. Wskazane skargi w pewnych fragmentach są nawet jednobrzmiące. Opisany stan dotyczy także złożonych odrębnie odpowiedzi na skargi, które również w wielu fragmentach są zbieżne, a nawet tożsame. Uwzględniając tę okoliczność, Sąd w części historycznej uzasadnienia, przedstawił szerzej treść skargi J. S., a pozostałe skargi we fragmentach, w których prowadzone wywody są odmienne i mają swoją specyfikę.

W piśmie z dnia 25 lipca 2014 r. J.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", w której domagała się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, bądź ewentualnie w części dotyczącej terenu działki nr [...], obr. 23 [...], a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

Skarżąca zarzuciła, że kwestionowana uchwała został podjęta z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz postępowania, a to:

1. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem;

2. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicielki działki nr [...] w możliwości korzystania z należącej do niej nieruchomości;

3. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości;

4. art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa polegające na różnicowaniu ich sytuacji prawnej bez uzasadnionej przyczyny;

5. art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w planie zasad scalania i podziałów działek;

6. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji oraz wyznaczenie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych;

7. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [....]

Również w pismach z dnia [...] lipca 2014 r. skargi na przedmiotowa uchwałę złożyli: E.U., Kolegium Księży [...], A.K., natomiast skarga [...] Sp. z o.o. Spółki Komandytowej w [...] została złożona [...] września 2014 r. Skargi te zawierają analogiczne wnioski i wyżej powołane zarzuty, jak skarga J.S., różnią je jedynie wnioski złożone na wypadek nieuwzględnienia żądania stwierdzenie nieważności uchwały w całości. We wnioskach ewentualnych skarżący domagają się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części, a to: E.U. - co do terenu działki nr [...], obr. 17 [...]; Kolegium Księży [...] - co do działek nr nr: [...], [...], [...], [...], obr. 17 [...]; [...] - co do działki nr [...], obr. 23 [...]; [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w [...] co do działek nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. 23 [...].

Uzasadnienie skargi [...] Sąd ujął w pkt I - III, dotyczących kolejno wskazania: stanu faktycznego (pkt I.), interesu prawnego do zaskarżenia uchwały oraz spełnienia pozostałych przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (pkt II.), uzasadnienia zarzutów skargi (pkt III.), w którym można wyodrębnić dwie grupy motywów, ujął jako pkt III.a i pkt III.b.

Analogicznie skonstruowano pozostałe skargi.

W pkt I. uzasadnienia skargi [...] podała, że zaskarżony plan miejscowy objął swoimi granicami m. in. teren nieruchomości składającej się z działki nr [...], obr. 23 [...], przy ul. [...] w [...]. Nieruchomość ta znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPo.9 - tereny przeznaczone pod zieleń ogrodową. Zasady zagospodarowania tego terenu zostały określone w § 39 ust. 1 ustaleń planu, zgodnie z którym wyznacza się tereny zieleni określając ich przeznaczenie pod ogrody i oznaczając symbolami ZPo.1 - ZPo.12. Zgodnie z treścią § 39 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, na powyższych terenach - z pewnymi wyjątkami dotyczącymi terenu ZPo.10 i ZPo.11- rada gminy zakazała lokalizacji zabudowy, za wyjątkiem obiektów małej architektury.

W pkt II. uzasadnienia skargi J.S. wywodziła, że powyższe ustalenia w sposób rażący naruszają jej interes prawny poprzez nieuzasadnione wyłączenie możliwości dalszej zabudowy działki nr [...]. Wskazywała w tym zakresie na art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz orzecznictwo dotyczące różnych aspektów zachowania zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. Skarżąca podnosiła, że w okolicznościach rozstrzyganej sprawy brak było podstaw do przeznaczenia terenu działki nr [...] w całości pod zieleń ogrodową. Istniały za to poważne podstawy do przeznaczenia w planie działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, za czym przemawia przede wszystkim bezpośrednie sąsiedztwo terenów zabudowanych oraz dobry dostęp komunikacyjny do tej nieruchomości. Zdaniem skarżącej działania gminy stanowią przejaw przekroczenia władztwa planistycznego, a nielegalne działanie organów planistycznych jest jednoznaczne ]z naruszeniem interesu prawnego jednostki, mającego swoje źródło w prawie materialnym. Za przyjęciem, że J.S. legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały przemawia również okoliczność, że na skutek wejścia w życie tej uchwały nieruchomość skarżącej znacznie straciła na swojej wartości. Nadto, w wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny skarżącej wynikający przede wszystkim z treści: art. 61 ust. 2 i 3 oraz art. 32 Konstytucji RP, art. 140 kc, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca wyjaśniała, że w dniu [...] maja 2014 r. wystosowała do Rady Miasta [...] wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, która jednak nie podjęła odpowiednich kroków mających na celu uwzględnienie jej żądań.

W pkt III. uzasadnienia skargi [...] akcentowała, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (który m. in. wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, skargę oddalił), stąd zarzuty niniejszej skargi obejmują przede wszystkim kwestie naruszenia interesu prawnego skarżącej wynikającego z prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...].

Sąd stwierdził, że dalsze uzasadnienie skargi ze względów systematycznych podzielić można na dwie grupy zagadnień, oznaczanych, jak pkt pkt III. a - ściśle powiązane z interesem prawnym skarżącej, oraz w pkt III. B - co do których nie wykazano takiego ścisłego związku.

W zakresie pkt III. a skarżąca podniosła, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do przeznaczenia działki nr [...] w całości pod zieleń ogrodową. Teren ten leży w bliskim sąsiedztwie obszarów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zlokalizowanymi przy ul. [...], co uzasadnia określenie jego przeznaczenia jako budowlanego. Za przeznaczeniem terenu działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową przemawia również dobry dostęp komunikacyjny do przedmiotowej działki oraz brak ważnych uwarunkowań przyrodniczych mogących wskazywać na zasadność wyłączenia działki spod zabudowy. Brak jest zatem jakichkolwiek uwarunkowań urbanistycznych i przestrzennych, które przemawiałyby za rozszerzeniem terenu zieleni ogrodowej na całość działki nr [...]. Zdaniem skarżącej przeznaczając działkę w całości pod lokalizację ogrodów organy Gminy [...] przekroczyły granice przysługującego gminie władztwa planistycznego, gdyż przyjęte ustalenia w żaden sposób nie uwzględniają szczególnych uwarunkowań faktycznych i prawnych odnoszących się do przedmiotowej działki, uzasadniających przyjęcie całkowicie odmiennego jej przeznaczania.

Powołując poglądy doktryny i orzecznictwa (Z. Niewiadomski [w] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, str. 27 i n., Warszawa 2004, wyrok WSA z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 46/06) skarżąca podniosła, że w jej ocenie działania organów Gminy [...] w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu na obszarach oznaczonych symbolem ZPo.9 nie spełniają wymogów legalnej ingerencji w prawo własności, gdyż w żaden sposób nie uwzględniają one interesów właścicieli nieruchomości, w sposób nadmierny ingerują w sferę ich uprawnień, a ponadto są pozbawione racjonalnych podstaw, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanym zakresie. Skarżąca podkreśliła, że przeszkody do przeznaczenia terenu działki nr [...] pod zabudowę nie stanowią również ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Wprawdzie teren przedmiotowej działki według ustaleń Studium znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem ZO (tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), niemniej zauważyła, że leży ona w bliskim sąsiedztwie terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę (UP). Studium dopuszcza natomiast w takim przypadku możliwość korygowania w planie granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę, a terenami spod zabudowy wyłączonymi. Wynika to wprost z zapisów Studium zawartych w rozdziale "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium". Przewidziana w Studium możliwość korygowania granic terenów przeznaczonych do zagospodarowania powinna mieć zastosowanie do wszystkich sytuacji, w których aktualny stan zagospodarowania danego terenu, bądź jego usytuowanie względem terenów zagospodarowanych, lub też przeznaczonych do zagospodarowania wskazuje na potrzebę zmiany przyjętych na etapie studium założeń i ustaleń o ogólnym charakterze (z uwagi na ich dezaktualizację bądź też pominięcie szczególnych uwarunkowań danego terenu). Zdaniem skarżącej z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozstrzyganej sprawie, gdzie z zupełnie niezrozumiałych powodów nieruchomość zlokalizowana w bliskim sąsiedztwie terenów zabudowanych została przeznaczona pod lokalizację ogrodów.

Ponadto - w ocenie skarżącej - całkowite zignorowanie aktualnego sposobu zagospodarowania terenów zlokalizowanych w pobliżu działki przy określaniu w planie jej przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania jest nie do pogodzenia z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą równości obywateli wobec prawa i organów państwa (art. 32 Konstytucji RP). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. wyrok TK z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08). W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie dyskryminujące działania gminy przejawiają się w nieuzasadnionym zróżnicowaniu ustaleń planu w stosunku do szeregu nieruchomości, które według Studium były zlokalizowane na terenach wyłączonych spod zabudowy. Na terenie objętym zaskarżonym planem nieruchomości o zbliżonych uwarunkowaniach urbanistycznych i prawnych były kwalifikowane w całkowicie różny sposób. W przypadku innych terenów objętych ustaleniami planu, które zostały już zagospodarowanie lub były predysponowane do zabudowy z uwagi na uwarunkowania przestrzenne i sposób zagospodarowania terenów sąsiednich, a w obowiązującym Studium były przeznaczone pod zieleń, w planie ustalono ich przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Dotyczy to m. in. terenów oznaczonych w planie symbolami MN.1, MN.6-7, MN.9-16. Każdy z tych terenów według Studium obowiązującego w dacie uchwalania planu znajdował się na obszarach przeznaczonych bądź pod zieleń publiczną (ZP) bądź pod tereny otwarte (ZO), podobnie jak teren działki nr [...]. Zdaniem skarżącej, jeżeli w przypadku innych terenów objętych planem, których sposób zagospodarowania lub usytuowanie przemawiały za przeznaczeniem ich pod zabudowę, istniała możliwość ustalenia ich przeznaczenia jako terenów budowlanych, to analogicznie powinno być określone przeznaczenie nieruchomości należącej do skarżącej. W tym przypadku formalna zgodność przyjętego przeznaczenia terenu z ustaleniami Studium nie może stanowić okoliczności przemawiającej za prawidłowością uchwały i brakiem przekroczenia przez organy gminy granic władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącej.

W pkt III. b skarżąca zwróciła uwagę na szereg innych nieprawidłowości w treści zaskarżonego planu, wskazujących na naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, nie będących do tej pory przedmiotem oceny sądów administracyjnych rozpatrujących skargi na przedmiotową uchwałę, które negatywnie oddziałują na interes prawny skarżącej, uniemożliwiając lub też istotnie utrudniając wykonywanie uprawnień właścicielskich, zaś stanowią rozwinięcie zarzutów wymienionych na wstępie w pkt 5-7.

Co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem skarżącej, odesłanie do przepisów w żaden sposób nie sprecyzowanych należy uznać za całkowicie niewystarczające. Ustalenia planu dotyczące zasad dokonywania podziałów oraz scaleń powinny być bowiem kompletne i możliwe do ustalenia bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych. Uznanie za prawidłowe rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale całkowicie podważa sens zamieszczenia w ustawie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8. Skoro bowiem zasady podziału i scaleń mogłyby być określane w planie wyłącznie poprzez ogólne odwołanie do przepisów odrębnych (obowiązujących niezależnie od ustaleń planu), to zamieszczanie w ustawie przepisu nakładającego obowiązek określenia tych zasad w planie miejscowych byłoby całkowicie zbędne. Skarżąca wskazała, że podkreślenia wymaga przy tym, że brak określenia zasad podziałów i scaleń nieruchomości bezpośrednio oddziałuje na sytuację prawną skarżącej, gdyż uniemożliwia on (lub co najmniej znacznie utrudnia) wykonywanie uprawnień właścicielskich obejmujących m.in. dokonywanie podziałów należącej do niej nieruchomości.

Skarżąca zwróciła również uwagę na liczne niezgodności ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale z obowiązującym w dacie jej uchwalania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], wbrew jednej z podstawowych zasad przewidzianej wprost art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazywała także na charakter Studium, przywołując tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 632/10, LEX nr 753575. Skarżąca wyjaśniała, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów, gdyż uchwalony plan w wielu przypadkach jest sprzeczny ze Studium, przewiduje odmienne niż tam zapisane wykorzystanie znacznych obszarów objętych planem. Zestawienie treści planu miejscowego (części tekstowej i graficznej) z ustaleniami obowiązującego Studium pozwala na wskazanie następujących istotnych niezgodności pomiędzy tymi opracowaniami w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności planu:

- teren zabudowy usługowej USw (plac rekreacyjne - wypoczynkowy) według Studium powinien zostać przeznaczony pod zieleń leśną;

- teren zieleni ogrodowej ZPo.6 według Studium powinien być przeznaczony pod zieleń leśną;

- teren zieleni leśnej ZL.5 według studium powinien być przeznaczony pod tereny otwarte (ZO).

J.S. podniosła następnie, że zaskarżony plan nie określa w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, co jest niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie ustalenia, w tym parametry ulic, powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu. Wynika to wprost z treści przepisu § 4 rozporządzenia, który określa sposób zapisywania ustaleń planu w części tekstowej planu miejscowego, a nie w części graficznej. Analiza ustaleń planu prowadzi natomiast do wniosku, że ani przepis § 13, ani zapisy zamieszczone w innych częściach planu nie określają parametrów (przede wszystkim szerokości) ulic na obszarze objętym ustaleniami planu. Plan nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przepisem § 4 pkt 9 przywołanego rozporządzenia, co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (w tym zakresie powołała się na stanowisko, jakie w analogicznej sytuacji zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. , sygn. akt II SA/GI 869/11 wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 75/12).

Przywołując poglądy orzecznictwa skarżąca wskazała ponadto, że z treści planu miejscowego wynika, iż organ administracji wyznaczył nie tylko przebieg dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych. Skarżąca wskazała, że w tym zakresie organ przekroczył przysługujące mu z ustawy uprawnienia do ingerowania w prawo własności podmiotów, którym przysługuje prawo do nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 97/14 i tam powołane stanowisko wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2691/11).

Mając powyższe na uwadze skarżące podniosła, że w ramach procedury planistycznej zakończonej podjęciem skarżonej uchwały Prezydent Miasta [...] oraz Rada Miasta [...] nie dopełniły podstawowych obowiązków wynikających z przepisów prawa, naruszając przy tym w sposób rażący uprawnienia skarżącej.

Sąd wskazał, że z powyższym uzasadnieniem pozostają niemal tożsame uzasadnienia skarg Kolegium Księży [...] i A.K. Różnice sprowadzają się w obu wypadkach do wskazania numerów działek będących własnością skarżących, jak również tego, że Kolegium Księży [...] (podobnie jak J.S.) upatruje rażącego naruszenie interesu prawnego przez podjęcie zaskarżonej uchwały w nieuzasadnionym wyłączeniu możliwości zabudowy działek, natomiast A.K. w nieuzasadnionym wyłączeniu dalszej możliwości zabudowy działki. Także uzasadnienie skargi E.U. jest analogiczne. Jak wynika z nieco odmiennego pkt I. uzasadnienia tej skargi, zaskarżony plan miejscowy objął swoimi granicami m.in. teren nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. 17 [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPp.1 - tereny przeznaczone pod parki i zieleńce. Zasady zagospodarowania tego terenu zostały określone w § 38 ust. 2 pkt 1, zgodnie z którym na powyższych terenach dopuszczono jedynie lokalizację ciągów pieszych urządzonych, placów zabaw i terenowych urządzeń sportowych. Plan dopuszcza również na tym terenie budowę i przebudowę urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, przy czym w przepadku budowy nowych sieci wymagany jest ich podziemny przebieg. Zgodnie natomiast z § 38 ust. 2 pkt 2, wszystkie podejmowane przedsięwzięcia musza uwzględniać ustalenia zawarte w Rozdziale I. i II. planu. W przepisie § 38 ust. 2 pkt 3 wprowadzono zakaz lokalizacji innej zabudowy, niż wskazanej w § 38 ust. 2 pkt 1. Skarżąca upatruje rażącego naruszenia jej interesu prawnego przez podjęcie zaskarżonej uchwały w nieuzasadnionym wyłączeniu możliwości zabudowy działki.

Również uzasadnienie skargi [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w [...] jest analogiczne jak uzasadnienie skargi J.S., przy czym Spółka upatruje rażącego naruszenia interesu prawnego przez podjęcie zaskarżonej uchwały w nieuzasadnionym wyłączeniu możliwości realizacji na działce nr [...] zabudowy jednorodzinnej oraz uniemożliwieniu dalszej zabudowy działek nr: [...], [...], [...]. Ponadto, nieco odmienne jest uzasadnienie tej skargi w pkt I. i III. a. W pkt I. Spółka podała, że w zaskarżonym planie miejscowym nieruchomość Spółki znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZL.8 - tereny lasów, oraz ZPo.9 - tereny przeznaczone pod zieleń ogrodową. W § 39 ust. 1 plan miejscowy stanowi, że wyznacza się tereny zieleni, określa ich przeznaczenie pod ogrody, oznaczając symbolami ZPo.1 -ZPo.12. Zgodnie z treścią § 39 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, na powyższych terenach - z pewnymi wyjątkami dotyczącymi terenu ZPo.10 i ZPo.11 - rada gminy zakazała lokalizacji zabudowy poza obiektami małej architektury. Analogiczny zakaz w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod lasy zawarto w § 35 ust. 2 pkt 3 ustaleń planu. Z uwagi na fakt, że działki nr: [...], [...], [...] są w części zbudowane zastosowanie do nich znajduje również § 10 ust. 1 pkt 1a ustaleń planu, zgodnie z którym na terenach, w których obowiązuje zakaz zabudowy dopuszcza się w odniesieniu do zabudowy istniejącej prowadzenie robót budowlanych z wykluczeniem zmiany jej lokalizacji, powierzchni zabudowy i wysokości (pkt I. uzasadnienia skargi). W zakresie pkt III. a Spółka podniosła, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do przeznaczenia działki nr [...] w całości pod zieleń leśną i ogrodową. Teren ten leży w bliskim sąsiedztwie obszarów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zlokalizowanymi przy ul. [...], co uzasadnia określenie jego przeznaczenia jako budowlanego. Za przeznaczeniem terenu działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową przemawia również dobry dostęp komunikacyjny do przedmiotowej działki oraz brak ważnych uwarunkowań przyrodniczych mogących wskazywać na zasadność wyłączenia działki spod zabudowy. Brak jest zatem jakichkolwiek uwarunkowań urbanistycznych i przestrzennych, które przemawiałyby za rozszerzeniem terenu zieleni na całość działki nr [...]. Tym bardziej bezzasadne jest przeznaczenie w planie pod zieleń ogrodową terenów działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], które w znacznej części są już zabudowane i tworzą wyraźny kwartał zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tym przypadku określone w planie przeznaczenie terenu nie uwzględnia nie tylko uwarunkowań przestrzennych wskazujących na budowlany charakter tego obszaru, ale również aktualnego sposobu zagospodarowania tego terenu. Zawarty w planie zapis dopuszczający utrzymanie istniejącej na terenie ZPo.10 zabudowy należy uznać za całkowicie niewystarczający, gdyż nie gwarantuje on możliwości korzystania z przedmiotowej nieruchomości w sposób uwzględniający aktualne jej zagospodarowanie (brak jest chociażby możliwości realizacji zabudowy uzupełniającej - np. garażu, budynków gospodarczych).

W odrębnych odpowiedziach na skargi Rada Miasta [...] wniosła o ich oddalenie.

Uzasadnienia powyższych wniosków zostały ujęte każdocześnie w pkt I - VI, w których Rada Miasta [...] zawarła kolejno: w pkt I. - uwagi wstępne (opis, podstawy prawne i przebieg procedury związanej z uchwaleniem zaskarżonej uchwał oraz jej publikacją); w pkt II. - przedstawienie zarzutów skarg; w pkt III. - stanowisko w przedmiocie ustaleń dla działek skarżących; IV. stanowisko w przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności skarżących; V. - stanowisko w przedmiocie pozostałych zarzutów podniesionych w skargach, tj.: 1. zgodności postanowień planu z ustaleniami Studium, w zakresie dotyczącym nieruchomości nie będących we władaniu stron skarżących; 2. braku określenia szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości; 3. niewyznaczenia parametrów układu drogowego; VI. - oceny zarzutów skarg w kontekście zapadłych orzeczeń sądów administracyjnych (prawomocne wyroki w sprawach sygn. akt : II SA/Kr 1073/10, II SA/Kr 1438/10, sygn. akt II SA/Kr 38/11, II SA/Kr 1440/10, II S A/Kr 474/11).

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1273/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi J.S., E.U., A.K., Kolegium Księży [...] oraz [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012, poz. 647 ze zm. - dalej u.p.z.p), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ogranicza się jedynie do badania ich zgodności z prawem, nie może natomiast dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych rozstrzygnięć.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w niniejszym postępowaniu należy mieć na uwadze, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 9 lipca 2010 r. Nr 352, poz. 2426) była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Okoliczność ta jest stronom znana. Szczególne znaczenie w tym zakresie ma fakt wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, którym oddalono skargę po przeprowadzeniu pierwszej kontroli merytorycznej legalności zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu takie podejście jest następstwem regulacji wprowadzonej w art. 134 p.p.s.a., albowiem zasada wyrażona w tym przepisie obliguje do dokonania kompleksowej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem wad wymienionych art. 28 u.p.z.p. już w momencie rozpoznawania pierwszej skargi na akt prawa miejscowego. Do przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części ustawodawca zalicza naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Na ten istotny aspekt dokonywanej kontroli zwrócono uwagę w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, w którym podano: "Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy procesowej Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. (...) Dodatkowo zaznaczył, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zarówno naruszenie "zasad sporządzania" jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej" - wyrok NSA z 25.05.2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08. Por. także wyrok NSA z dnia 13.12.2006 r., sygn. akt II OSK 1278/06 gdzie wskazano, iż Sąd rozpoznając skargę na dany plan zagospodarowania przestrzennego po raz pierwszy stosownie do przepisu art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego ta uchwała stanowi granicę sprawy."

Sąd wskazał, że oddalając skargę wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie "(...) nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego."

Rozpatrując wniesione skargi Sąd wyjaśnił, że mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając utrwaloną linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę, która to skarga została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później legalnością aktu prawa miejscowego w wyżej podanym zakresie. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego co do trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd orzekający później na skutek skargi innego podmiotu może ją rozpoznać wyłącznie w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego, zaś w pozostałości obowiązuje zasada powagi rzeczy osądzonej.

Powyższe podejście - w ocenie Sądu - koresponduje z art. 101 ust. 1 - 2 ustaw z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013 poz. 594 z późn. zm. - dalej u.s.g.), który w ust. 2 wyklucza możliwość zaskarżenia uchwały, jeżeli w innej sprawie o jej legalności orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Jednakże ścisłe powiązanie takiej regulacji z ust. 1 nakazuje uwzględniać w tym zakresie także zagadnienie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia konkretnego podmiotu, i ile nie podlegało ono wcześniejszej kontroli.

Zdaniem Sądu skoro prawomocnym wyrokiem z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na tę samą uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", to tym samym orzekając merytorycznie w przedmiocie owej skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie objętym hipotezą art. 28 u.p.z.p. Konsekwencją dokonania w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 kontroli procedury planistycznej, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów jest stwierdzenie, że elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania plany i właściwość organów) nie zostały naruszone. Zdaniem Sądu w tym zakresie odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej, zatem w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienie NSA z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09) ewentualne uwzględnienie skargi wniesionych w niniejszej sprawie oraz stwierdzenie nieważności planu miejscowego mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżących.

Sąd wskazał również, że analogiczne podejście prezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach powołanych w odpowiedzi na skargi, którymi po merytorycznej kontroli oddalono skargi na przedmiotową uchwałę rozpoznawane jedynie w granicach interesu prawnego skarżących. W sprawie niniejszej te ostatnie wyroki oraz wyroki zapadłe w II instancji nie wywołują co do zasady stanu powagi rzeczy osądzonej czy związania, albowiem skargi w tych sprawach, nawet przy pewnych podobieństwach w zakresie lokalizacji nieruchomości i postanowień planu miejscowego, nie dotyczyły działek wymienionych w skargach złożonych obecnie.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej, poza już poruszoną kwestią kognicji sądu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienia także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, terminowość złożenia skargi.

W przypadku złożonych skarg przesłanki, o których wyżej mowa zostały spełnione. Terminowość złożenia skarg pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przesądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g., który w sprawie niniejszej poprzedzał jej wniesienie i nie przyniósł oczekiwanego przez skarżących rezultatu.

Powyższe kwestie formalne i fiskalne nie były przedmiotem zarzutów, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań. W tym zakresie Sąd zasygnalizował jedynie, że w ramach kontroli terminowości wniesienia skargi uwzględniono treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz poglądy prawne prezentowane w uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60).

Sąd powołał się na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd wyjaśnił, że art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ten musi być jednak czytany w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

W ocenie Sądu skargi w niniejszej sprawie zostały złożone przez podmioty posiadające zdolność sądową w świetle art. 25 § 1 p.p.s.a. i mieszczące się w kręgu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Każdy ze skarżących winien zaś odrębnie wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie przedmiotową uchwałą zostały naruszone. Sąd wyjaśnił, że zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne również w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) wskazał, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd wskazał, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, jednocześnie Sąd wskazał, że rozważając kwestię legitymacji skargowej trzeba mieć także na uwadze, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co wynika z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Plan miejscowy stanowi zatem przewidzianą w art. 140 kc ingerencję w sposób wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z jego treści.

Sąd wyjaśnił, że w rozstrzyganej sprawie Rada Miasta [...] nie kwestionowała, że skarżący są właścicielami działek wymienionych w skargach, co wykazano nadto przez dołączenie stosownych dokumentów. Powołane w skargach prawidłowo ustalenia zaskarżonego planu miejscowego są tego rodzaju, że mogą zostać uznane za naruszające prawo własności w zakresie korzystania z rzeczy, wobec wprowadzenia ograniczenia co do możliwości zabudowy działek w kierunku pożądanym przez skarżących, tj. na cele budownictwa jednorodzinnego. W przypadku działek częściowo już zabudowanych za ograniczenie można uznać brak możliwości dalszej ich zabudowy. Fakt dotychczasowego przeznaczenia działek, jako gruntów rolnych lub leśnych, co ujawniono w ewidencji gruntów, nie stoi na przeszkodzie uznaniu legitymacji skarżących, albowiem plan miejscowy dotychczasowe przeznaczenie władny jest zmienić w kierunku pożądanym przez właścicieli, otwierając możliwość zabudowy (względnie dalszej zabudowy) nieruchomości. Taka zmiana może z kolei mieć wpływ na wartość nieruchomości w przypadku rozporządzania prawem własności.

Uwzględniając treść postanowień planu miejscowego dla działek skarżących (część tekstowa i graficzna) Sąd uznał, że wykazali oni spełnienie przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g. Bez znaczenia dla przyjęcia legitymacji skargowej pozostaje fakt, czy skarżący byli właścicielami nieruchomości w toku trwania procedury planistycznej. Na tle obowiązujących przepisów brak bowiem podstaw do przyjęcia, że plan miejscowy może zaskarżyć tylko podmiot będący właścicielem nieruchomości położonej w granicach planu w dacie jego uchwalenia albo trwania procedury planistycznej. Zdaniem Sądu z przepisów tych nie da się także wywieść granic czasowych dopuszczalności zaskarżenia planu miejscowego, zaś jedyną przeszkodą tamującą jest uprzednie dokonanie kontroli legalności aktu prawa miejscowego w uprzednio przedstawionym już zakresie. Takie przeszkody w sprawie niniejszej nie zachodzą, poza wynikającymi z zakresu rozstrzygnięcia dokonanego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, którym oddalono skargę po przeprowadzeniu pierwszej kontroli merytorycznej legalności zaskarżonej uchwały.

Sąd wskazał, że odrębnym od powyższego zagadnieniem jest to, czy stwierdzone wyżej naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego współwłaścicieli poszczególnych działek nastąpiło zgodnie z prawem i powołał się na wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11 (LEX nr 920623), w którym Sąd wskazał, że "Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy." Dopiero przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego stanowi istotne naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stwarzające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości albo w części.

Sąd wskazał, że celem planowania przestrzennego, jako podstawowego elementu publicznoprawnego regulowania kształtu przestrzeni, jest w myśl art. 1 ust. 1 u.p.z.p. zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a także ochrony innych wartości, w szczególności wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Powołany przepis stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Nie zawsze jednak jest możliwe jednoczesne uwzględnienie tych wszystkich tych czynników w identycznej proporcji, a przyznanie prymatu określonym wartościom rozważania i wymaga uzasadnienia.

Jednocześnie Sąd przywołał treść art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 121 - dalej k.c.), zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przywołał również art. 64 ust. 3 Konstytucji RP który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, wskazując jednocześnie, że do takich ustaw należy m.in. ustawa o planowaniu, która w art. 6 ust. 2 zastrzega, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę. W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Sąd podzielił poglądy prawne przedstawione w odpowiedziach na skargi, powołane adekwatnie do stanu faktycznego, w których podkreśla się, że "... ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Plany te ustalają bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jako takie przesądzają o ograniczeniach prawa własności. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Nie każda zatem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jest niedozwolona. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest bowiem prawem bezwzględnym" (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 1932/07). Trafnie akcentuje to również, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 376/01, że "... to, że plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy prawne czy uprawnienia, jest oczywiste. Na tym przecież m.in. polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administracje publiczną (w tym organy planistyczne) mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym."

Sąd wskazał, że źródeł władztwa planistycznego gminy należy upatrywać w przepisach art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie istotne znaczenie ma również fakt, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza wprost przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Wskazana regulacja prawna powoduje, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. W orzecznictwie podkreśla się przy tym słusznie, że sytuacji gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych ( tak wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 123/10 ).

Uwzględniając powyższe - zdaniem Sądu - w stanie faktycznym sprawy należy mieć na uwadze, że jak wynika ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (złącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.) przewidziano w nim dla poszczególnych obszarów objętych ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego odmienne kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania (plansza K1 Studium), co ma związek z rozpoznanymi uwarunkowaniami, a także założonymi celami i wizją rozwoju miasta, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju przestrzennego [...] oraz zachowania ładu przestrzennego.

Sąd wskazał, że z Planszy K1 Studium - Struktura przestrzenna i kierunki zagospodarowania wynika, że wynika działki stron znajdują się poza granicą strefy miejskiej, w obrębie strefy podmiejskiej o zasięgu granic miasta, gdzie dodatkowym elementem wyróżniającym jest ich położenie w obszarze systemu zieleni i parków rzecznych. Niemal wszystkie działki skarżących znajdują się w terenie ZO, dla którego w tekście Studium (str. 143) określono główny kierunek zagospodarowania pod tereny otwarte o następujących ustaleniach:

ZO - TERENY OTWARTE (W TYM ROLNICZA PRZESTRZEŃ PRODUKCYJNA)

1) Główne funkcje:

* łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne.

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

* utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej,

* zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony,

* obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych,

* wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości,

* udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP.

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

* całkowite wykluczenie prawa zabudowy,

* budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii).

Dodatkowo nieruchomość [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w [...] w niewielkim zakresie wchodzi w obręb terenów ZL - TERENY ZIELENI LEŚNEJ, dla którego w tekście Studium (str. 143) określono:

1) Główne funkcje:

* lasy wraz z niezbędnymi obiektami obsługi gospodarki leśnej oraz urządzeniami udostępniania rekreacyjnego lasów.

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

* zagospodarowanie lasów zgodnie z ich ochronnymi funkcjami na podstawie planów urządzania lasów,

* urządzenie lasów jako terenów rekreacyjnych (parków leśnych) w zakresie nie kolidującym z zadaniami gospodarki leśnej i nie zagrażającym walorom przyrodniczym,

* obejmowanie ochrona prawną lasów o najwyższych walorach.

Sąd wyjaśnił, że Plansza K2 Studium - Środowisko przyrodnicze i kulturowe kierunki zagospodarowania, lokuje nieruchomości stron w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, w obszarze zieleni naturalnej, natomiast cześć leśną działek [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w [...] na obszarze lasów. Na przedmiotowej planszy wskazano między innymi obiekty i obszary z zakresu różnych form ochrony przyrody - istniejące i planowane, a także środowisko kulturowe.

Plansza K5 Studium - Planowanie miejscowe i programy operacyjne, w części dotyczącej obszarów wybranych uwarunkowań, lokuje nieruchomości stron w obszarze gruntów rolnych i leśnych wg ewidencji gruntów (użytki R, Ps, Ł, S, Lz, Rz, Ls) oraz w pobliżu gruntów stanowiących własność publiczną.

Sąd wskazał, że na podstawie takich ustaleń wyznaczono w planie miejscowym tereny ZPo.9, ZPp.1, ZPo.10 i ZL.8, o przedstawionym w pismach stron przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, co pozostaje w zgodzie ze Studium. Również w przypadku nieruchomości już w części zabudowanych, sprzecznym ze Studium byłoby dopuszczenie na terenach takich nieruchomości innych robót budowlanych, niż pozwalające na utrzymanie obiektów w dotychczasowych gabarytach, z uwagi na przewidziane w nim całkowite wykluczenie zabudowy.

Sąd przypomniał, że w odpowiedzi na skargę J. S. Rada Miasta akcentowała okoliczności ujawnione na Planszy K2 Studium, że działka nr 106 przylega do Lasu Wolskiego oraz znajduje się w sąsiedztwie rezerwatu "[...]". Zawiera się w obszarze o najwyższych walorach krajobrazowych w skali miasta, należącym do tzw. zachodniego klina zieleni, podstawowego elementu systemu przyrodniczego [...], położonego w obszarze [...] Parku Krajobrazowego. Obszar ten tworzy również unikalną sylwetę miasta, której jedną z dominant stanowi "[...]". Działka nr [...] znajdując się u jego podnóża, tworzy istotne przedpole widokowe dla odbioru panoram tej części sylwety [...]. Niezależnie od tego działka ta należy do większego terenu kompleksów terenów zielonych, stanowiących otulinę niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania naturalnego środowiska leśnego, jakim jest [...].

Sąd wyjaśnił, że analogiczne wskazania odnoszą się do działek będących własnością A.K., części działek Kolegium Księży [...] w [...]. Działka E.U. przylega do Rezerwatu "[...]".Z kolei działki [...] Sp. z o.o. Spółki Komandytowej w [...] częściowo przylegają, a częściowo znajdują się w obrębie Lasu Wolskiego. Położone są w obszarze o najwyższych walorach krajobrazowych w skali miasta, należącym do tzw. Zachodniego klina zieleni, podstawowego elementu przyrodniczego [...], położonego w obszarze [...] Parku Krajobrazowego. Obszar ten tworzy również unikalną sylwetę miasta, której jedną z dominant stanowi klasztor O.O. [...]. Działki te znajdują się poniżej założenia klasztornego, tworzą istotne przedpole widokowe dla odbioru panoram tej części sylwety [...]. Ponadto działki te w części nie stanowiącej lasu należą do większego kompleksu terenów stanowiących otulinę [...], niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania naturalnego środowiska leśnego, jakim jest kompleks leśny.

Zdaniem Sądu opisany stan znajduje potwierdzenie w Studium, jak również dokumentacji planistycznej i planie miejscowym i w związku z powyższym stwierdził, że ustalone w uchwalonym planie przeznaczenie terenów nieruchomości stron nie zostało określone w sposób dowolny, ale wynika z występujących uwarunkowań prawnych i przestrzennych, które zostały szczegółowo przeanalizowane w oparciu o zebrane materiały planistyczne. Zaskarżona uchwała w analizowanej części spełnia wymóg zgodności ze Studium. W szczególności, główne kierunki zagospodarowania przestrzennego tego terenu obejmują m.in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Nadto Studium na tym terenie wprowadza w warunkach i standardach wykorzystania terenu "całkowite wykluczenie prawa zabudowy".

W ocenie Sądu przedstawione argumenty Rady Miasta [...] są istotne. Podawane okoliczności wskazują, że ustalając w planie miejscowym kwestionowane przeznaczenie działek skarżących nie naruszono zasady proporcjonalności, a przyznanie prymatu interesowi publicznemu podyktowane jest potrzebami społeczności lokalnej, wymaganiami ochrony środowiska i dziedzictwa kulturowego, stąd ma odpowiednie uzasadnienie.

Zdaniem Sądu zapisy postrzegane przez skarżących jako ograniczenia nie powodują zmian w dotychczasowym społeczno-gospodarczym przeznaczeniu ich gruntów, pozostają w zgodzie ze znaną ze Studium polityką przestrzenną gminy, służą ochronie prawem przewidzianych wartości, a zastosowane środki są adekwatne do osiągnięcia wyznaczonych celów podyktowanych faktyczną potrzebą ingerencji w prawo własności. Wskazania skarżących na uwarunkowania związane z istnieniem zabudowy przy ul. [...] lub ul. [...], czy dogodnym dostępem do dróg publicznych nie stanowią wystarczającego argumentu dla przeznaczenia ich nieruchomości pod zabudowę (czy dalszą zabudowę), wbrew postanowieniom Studium. Przy sporządzaniu planów nie mają też zastosowania przepisy ustawy nawiązujące do zasad kontynuacji funkcji stosowane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W § 3 zaskarżonej uchwały ust. 1- 2 wskazano, że plan obejmuje rejon [...], w tym jego najbliższe sąsiedztwo po północnej i południowej stronie. W granicach planu zawierają się obszary o najwyższych wartościach przyrodniczo-krajobrazowych i kulturowych, mające istotne znaczenie dla równoważenia rozwoju [...] oraz jego atrakcyjności. Jako cel planu przyjęto stworzenie podstaw do realizacji zintegrowanej ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i krajobrazu oraz ustalenie warunków umożliwiających wykorzystanie terenów dla wypoczynku, rekreacji i funkcji dydaktycznych a także zabezpieczenie strefy ekotonowej dla obszarów leśnych oraz rezerwatów przyrody.

Odnosząc się do argumentów skargi, że plan miejscowy uchwalono z naruszeniem względem skarżących zasady równości z tego powodu, że w przypadku terenów oznaczonych symbolami MN.1, MN.6-7, MN.9-16 zmieniono ich przeznaczenie przewidziane w Studium jako ZO, względnie ZP, Sąd wyjaśnił, że faktem jest, że tekst Studium (str. 212) dopuszcza w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2. pkt 1. "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy"), a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem jednakże realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla [...] w studium, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

Zdaniem Sądu powyższy zarzut nie upoważniał jednak Sądu do szczegółowej analizy przyczyn dokonania korekty granic odnośnie terenów nie będących własnością skarżących, co podlegało ocenie przy wydaniu wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10. Natomiast w niniejszej sprawie Sąd mógł rozważyć, czy występują okoliczności, które uzasadniały skorzystanie w ramach procedury planistycznej z możliwości korekty przeznaczenia i granic w stosunku do nieruchomości skarżących.

W ocenie Sądu, zarówno eksponowane już na wstępie Studium cele rozwoju, uwzględniające zasadę zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, a także określone w Studium ustalenia dla stref, powodują niemożność przyjęcia, że istniały przesłanki dokonania korekty terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną dla objęcia nimi działek skarżących w całości albo w części. Jak bowiem wynika ze Studium (str. 6), w tworzeniu polityki trwałego i zrównoważonego rozwoju Miasta za konieczne uznano pogodzenie różnych celów i wizji rozwoju, zróżnicowania i ochrony w odniesieniu tam wymienionych bliżej kwestii. Zagadnienie te zostały ostatecznie zawarte w 3-ch podstawowych wytycznych oraz kategoriach działań zapewniających zrównoważony rozwój Miasta, którymi są:

1.Zdecydowana ochrona szczególnych wartości środowiska naturalnego i przyrodniczego [...]:

- dla zachowania zasobów dla przyszłych pokoleń,

- jako miejsca, przestrzeni i środowiska życia mieszkańców.

2. Aktywne wzbogacanie i kształtowanie wartości środowiska i ładu przestrzennego Miasta, krajobrazu i sylwety:

- dla zapewnienia konkurencyjności [...],

- dla podnoszenia atrakcyjności Miasta i utrzymania jego struktury i tożsamości

3. Konsekwentnego przywracania wartości środowiska i zasobów zdegradowanych (działania systemowe i interwencyjne)

- poprzez przywracanie środowisku terenów i obszarów zdegradowanych (odtwarzanie, rehabilitacja, rekultywacja),

- poprzez działania interwencyjne, programy naprawcze, decyzje administracyjne.

Nadto, jako zasady przy określaniu kierunków rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego uznano między innymi: nienaruszalność ochrony i kształtowania najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego opartego w szczególności na obszarach przyrodniczych zachodniej części miasta, doliny Wisły wraz z jej dopływami, zieleni fortecznej; ochronę i kształtowanie założeń parkowych i ogrodowych, a także terenów otwartych w celu zachowania ich wartości i różnorodności biotycznej oraz warunków przewietrzania Miasta; zapewnienie mieszkańcom dostępu do terenów rekreacyjnych; ochronę zasobów dziedzictwa kulturowego, w tym sylwety Miasta dla zachowania jego tożsamości, a także kreowania wysokiej jakości zagospodarowania odpowiadającego randze Miasta, dostosowanego do specyfiki miejsc i uwzględniającego lokalne wartości przyrodnicze (str. 7 tekstu Studium). Działki stron znajdują się w strefie podmiejskiej (Plansza K1), kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony sylwety Miasta, w rejonie punktów i ciągów widokowych oraz na terenie lub w sąsiedztwie różnych from ochrony przyrody (Plansza K2).

Zdaniem Sądu, z tego punktu widzenia bez znaczenie dla dopuszczalności zmian pozostaje dostępność komunikacyjna działek skarżących oraz istnienie w bliskim sąsiedztwie obszarów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

W świetle przedstawionych uprzednio okoliczności nie można też zasadnie twierdzić - w ocenie Sądu - że miejscowy plan miejscowy pozbawił skarżących prawa do korzystania z nieruchomości i dysponowania nimi z tego powodu, że nie przewidziano w nim pożądanego przez właścicieli przeznaczenia terenu pod zabudowę jednorodzinną. Przedmiotowy plan stanowi jedynie o ograniczeniu prawa własności skarżących, jednakże bez ingerencji w jego istotę. Nadto, nawet istotne ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie powoduje powstanie, po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego, roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, ewentualnie o wykupienie nieruchomości lub jej części przez gminę, stosownie art. 36 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu nie można uznać za zasadne zarzuty skarżących co do naruszenia w zakresie ich interesu prawnego art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, czy art. 32 Konstytucji RP.

Sąd wskazał również, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarg dotyczące naruszenia:

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w planie zasad scalania i podziałów działek;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji oraz wyznaczenie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych;

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], co odnoszono do wyznaczenia terenów.

Sąd wyjaśnił, że do tych zarzutów Rada Miasta [...] ustosunkowała się obszernie w odpowiedzi na skargi, nie mniej jednak w ocenie Sądu legalność uchwały we wskazanym zakresie nie może być aktualnie przedmiotem badania z uwagi na kontrolę zaskarżonej uchwały dokonaną w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego było ówcześnie wiązane ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń (co obejmuje badanie zgodności ze Studium), także standardów dokumentacji planistycznej.

Zdaniem Sądu dodatkowym powodem upoważniającym do przyjęcia takiego stanowiska jest fakt, że w skargach nie podano konkretnie, w jaki sposób zarzucane naruszenie zasad wpływa na interes prawny właścicieli działek w niniejszej sprawie. W szczególności, nie wskazano w nich na rzeczywiste potrzeby dokonania podziałów działek. Bezspornym jest, że przedmiotowych gruntów nie przeznaczono pod drogi publiczne albo drogi wewnętrzne. Z dokumentów dołączonych do skargi wynika co prawda, że będące własnością Kolegium Księży [...] w [...] działki nr [...] stanowią drogę, nie mniej jednak jej przeznaczenia nie określono jako drogi wewnętrznej, a ustalone przeznaczenie terenu nie wyklucza istnienia dróg dojazdowych na terenach zieleni ogrodowej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.S., E.U., A.K., Kolegium Księży [...] w [...] oraz [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skargi stron zawierają jednobrzmiące zarzuty oraz wnioski.

Pełnomocnik skarżących zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu w zakresie wskazywanym w skardze z uwagi na okoliczność, że w sprawie kwestionowanego aktu orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił,

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że uchwalając skarżony plan gmina nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącej;

b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia wszystkich zarzutów strony skarżącej,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10 w zw. z § 4 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez oddalenie skargi na uchwałę naruszającą wskazane przepisy prawa materialnego,

- art. 170 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrola zaskarżonej uchwały (przeprowadzona w ramach postępowania o sygn. akt II SA/Kr 1073/10) uniemożliwia rozpatrzenie podnoszonych w skardze zarzutów odnoszących się do niezgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, pomimo tego że poprzednio rozpatrywana sprawa dotyczyła innego stanu faktycznego i prawnego (tj. innej nieruchomości, innych zarzutów).

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o:

1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik skarżących analogicznie skonstruował uzasadnienia skarg, wskazując na odrębności związane z numeracją i położeniem działek. Podkreślił, że Sąd I instancji błędnie uznał, że dokonana uprzednio kontrola zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do naruszenia zasad sporządzania planu poprzez brak określenia zasad i podziałów działek, brak określenia parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, a także poprzez niezgodne ze Studium przeznaczenie niektórych terenów objętych planem. Zdaniem pełnomocnika skarżących instytucja związania sądu uprzednio wydanymi wyrokami w sprawie skarg na ten sam akt administracyjny powinna być bowiem stosowana w sposób bardzo ostrożny w sprawach dotyczących skarg na wydawane przez organy administracji publicznej akty prawa miejscowego, które regulują sytuację prawną wielu podmiotu i które co do zasady mogą zostać wielokrotnie poddane weryfikacji sądowej.

Pełnomocnik skarżących w pełni podtrzymał zarzut, że całkowite zignorowanie aktualnego sposobu zagospodarowania terenów zlokalizowanych w pobliżu działek (szczegółowo wskazano numerację w każdej skardze), których skarżący są właścicielami przy określeniu w planie ich przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania jest nie do pogodzenia z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa i organów państwa. Właściciele położonych na terenie objętym zaskarżonym planem nieruchomości o zbliżonych uwarunkowaniach urbanistycznych i prawnych były kwalifikowane w całkowicie różny sposób.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Gmina Miejska [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez J.S., E.U., A.K., Kolegium Księży [...] w [...] oraz [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w [...] nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 oddalił skargę na tę uchwałę. Prawidłowo zatem Sąd I instancji podniósł, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów, tj. przesłankami z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tym bardziej, że w uzasadnieniu pierwszego wydanego w sprawie wyroku Sąd wskazał "(...) zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy procesowej Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (...)".

W konsekwencji rozpoznając kolejną skargę na wskazana uchwałę, stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwały mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżących. Takie stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie rozpatrując skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczących uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 kwietnia 2012 r. , sygn. akt II OSK 509/12, z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 302/12, z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 510/12, z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 618/12).

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. i jest zgodny z prawem, w tym z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz nie jest prawem bezwzględnym i w określonych w Konstytucji RP sytuacjach może doznawać ograniczeń. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05). W niniejszej sprawie przepisami takimi były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które podjęta została zaskarżona uchwała. Wskazać zatem należy, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Wskazać także należy, że poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Jak wskazał Sąd I instancji, główne kierunki zagospodarowania przestrzennego analizowanego terenu obejmują m.in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Należy zatem uznać, że ograniczenie prawa własności pozostaje w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia. Działki skarżących znajdują się w strefie podmiejskiej kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony sylwety miasta, w rejonie punktów i ciągów widokowych oraz w sąsiedztwie różnych from ochrony przyrody, np. [...] Parku Krajobrazowego.

Skarżący kasacyjnie podnieśli także zarzut nierównego traktowania stron polegający na tym, że właściciele położonych na terenie objętym zaskarżonym planem nieruchomości o zbliżonych uwarunkowaniach urbanistycznych i prawnych były kwalifikowane w całkowicie różny sposób. Powyższy zarzut jest niezasadny. Ustalając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działek, a właściwie terenów uchwałodawca wziął pod uwagę uwarunkowania urbanistyczne związane z sąsiedztwem z obszarami o najwyższych wartościach przyrodniczo-krajobrazowych.

Za niezasadny w związku z tym należało uznać zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 32 Konstytucji RP, a także zarzut naruszenia art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w skardze do Sądu I instancji wskazywano na przekroczenie przysługującego organom gminy władztwa planistycznego poprzez całkowite uniemożliwienie zabudowy nieruchomości skarżących. Jednocześnie wskazano, że do naruszenia władztwa planistycznego doszło już na etapie uchwalania studium. Należy zauważyć, że skarżący w gruncie rzeczy, kwestionując wyrok Sądu I instancji, starają się poza zaskarżoną uchwałą dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakwestionować uchwałę w przedmiocie studium. Taki zabieg nie jest możliwy, gdyż oba akty stanowią odrębne uchwały, podejmowane w toku prac planistycznych. Każda z tych uchwał podlega odrębnemu zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niczego w tym względzie nie zmienia fakt, że zaskarżenie uchwały w przedmiocie studium również wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 509/12)..

Skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1-2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej. Art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zawiera takich jednostek redakcyjnych jak ustępy, lecz paragrafy. Zawarte we wskazanym art. 1 unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a. W skardze kasacyjnej powiązano powyższy przepis z art. 3 § 1 p.p.s.a., stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji sprawował kontrolę administracji publicznej i zastosował środki przewidziane w ustawie, tzn. wydał wyrok.

Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skarg kasacyjnych za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargi kasacyjne oddalił.

Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.