Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 247/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 oar. 1 pkt 1 lit. a-c, art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. P.-Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 20 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 października 2008 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] rzecz skarżącej J. P.-Z. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie decyzją z dnia 15 października 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie

art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane

(Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał J. P.-Z. rozbiórkę dwóch drewnianych, nietrwale związanych z gruntem, obiektów budowlanych - rekreacyjnego oraz sanitariatu, wybudowanych w czerwcu 1994 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w gmina K..

Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że datę wzniesienia przedmiotowych obiektów oraz osobę inwestora ustalono na podstawie oświadczenia J. P.-Z. i wyjaśnił, że w związku z faktem zakończenia budowy przed dniem 1 stycznia 1995 roku w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, co wynika z treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji wskazał także, iż zgodnie z ustaleniami obowiązującego w okresie realizacji przedmiotowych obiektów budowlanych miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy K. teren, na którym położona jest działka nr [...], wchodził w skład obszaru upraw polowych i łąk, oznaczonego symbolami RZ i RP, bez prawa zabudowy. Obecnie dla tego terenu brak jest planu miejscowego. Uznał zatem, że skoro zabudowa działki przedmiotowymi obiektami budowlanymi nastąpiła samowolnie i niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy, to w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektów budowlanych na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane. Dodatkowo organ powołał się na fragment uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1985 roku (sygn. akt III ARN 11/85, OSNC z 1986 r., z. 3, poz. 40), w którym stwierdzono, że "terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym lub szczegółowym na inne cele lub innego rodzaju zabudowę, ale także teren nieprzeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów". Wskazał przy tym, że pogląd ten podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 879/04.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie nieobowiązującego aktu prawa miejscowego to jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. uchwalonego w dniu 30 lipca 1993 roku.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 20 marca 2009 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity:

Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym przytoczył treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane i stwierdził, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych warunkiem zastosowania instytucji rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek tj. wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. Wybudowanie przedmiotowych obiektów budowlanych w 1994 roku, bez pozwolenia na budowę, na terenie wchodzącym w skład obszaru, który według zapisów obowiązującego w okresie ich budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod uprawy polowe i łąki, a zatem nie był przeznaczony pod zabudowę, wypełnia przesłanki nakazania przymusowej rozbiórki.

Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji stwierdził, że powodem nakazania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych była niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w okresie budowy tych obiektów, co zgodne jest z linią orzecznictwa sądów administracyjnych.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz naczelnej zasady procedury administracyjnej – zasady legalności i praworządności postępowania, polegające na nakazaniu rozbiórki w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązywał w chwili wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej;

2. art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa, polegające na nakazaniu rozbiórki na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane przy jednoczesnej możliwości odstąpienia od przymusowej rozbiórki obiektu i zalegalizowanie samowoli obiektów wzniesionych po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane;

3. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane poprzez pominięcie faktu, że obiekt znajduje się na terenie, na którym nie obowiązuje w chwili wydania decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z obecnie obowiązującym porządkiem prawnym ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji, gdy obiekt budowlany jest zgodny z zasadami sztuki budowlanej i nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Interpretacja art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane przyjęta przez organy obu instancji uniemożliwia wyłączenie nakazu rozbiórki, gdy w chwili wydawania decyzji w przedmiocie samowoli budowlanej istnienie wzniesionego obiektu budowlanego nie jest sprzeczne z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w chwili wydania decyzji. Ponadto skarżąca wskazała, że przed Sądem Rejonowym w W. wszczęto postępowanie w przedmiocie usunięcia niezgodności pomiędzy stanem prawnym przedmiotowej nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, co skutkuje konieczność udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłego męża skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie podnosiła kwestii właścicieli przedmiotowej nieruchomości, zaś z akt sprawy wynikało że jest ona jej jedynym właścicielem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi zaś, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W myśl art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej określone.

Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy pozostawały bezsporne. Wynikało z nich, że skarżąca wybudowała dwa obiekty budowane w 1994 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Słusznie zatem organy administracji obu instancji przyjęły, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 228, ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (1.01.1995r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane,

a w szczególności - stanowiący podstawę podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania

i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Jak wynika z treści ww. przepisu, przesłankami wydania orzeczenia o nakazie rozbiórki są:

1) naruszenie przepisów obowiązujących w okresie budowy;

2) znajdowanie się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę.

Pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, badana jest według stanu prawnego z daty budowy, natomiast drugą przesłankę, w ocenie Sądu, należy ustalać według stanu prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 109/08 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyraził pogląd, który sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane powinien być wykładany z uwzględnieniem aktualnego stanu ustawodawstwa, regulującego ten sam przedmiot, czyli usuwanie samowoli budowlanych rozumianych jako budowa obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W szczególności nowelizacją Prawa budowlanego z 1994 roku, dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 ze zm.), wprowadzono możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej (obowiązującą także obecnie), która obejmuje zarówno obiekty budowlane będące w budowie, jak i takie, których budowę zakończono. Warunkami zaś legalizacji są zgodność budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane). Odwołując się przy tym do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 roku w sprawie o sygn. akt P 37/06 (OTK-A nr 11 z 2007 r., poz. 160) w uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, że chodzi o zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili decydowania o legalizacji, a nie z chwili budowy.

Podzielając stanowisko wyrażone w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, które zostało również przyjęte przez tutejszy Sąd w innych sprawach (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 581/08, z dnia 14 maja 2009 roku, sygn. akt II SA/Gd 417/08 oraz z dnia 8 lipca 2009 roku, sygn. akt II SA/Gd 62/09 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), trzeba przyjąć, że art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, który wraz z art. 40 tej ustawy dopuszczał legalizację samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego lub jego części, powinien być wykładany w ten sposób, że przy legalizacji (rozbiórce) ocenia się, czy taki obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, przy czym oceny tej dokonuje się według stanu prawnego aktualnego w chwili wydawania decyzji o rozbiórce, a nie w chwili wybudowania obiektu budowlanego.

Taka wykładnia, jak to wskazano w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2008 roku, nie prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit, czyli zasady, że prawo nie działa wstecz oraz powiązanych z nią zasad ochrony praw słusznie nabytych i ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. W sytuacji, gdy istnieje obiekt budowlany wybudowany z naruszeniem przepisów, w szczególności bez wymaganego pozwolenia na budowę, za dopuszczalne należy uznać stosowanie do niego regulacji prawnych, w tym przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie po jego wybudowaniu. Sytuacja taka nie jest bowiem retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym, które uznaje się za dopuszczalne. Na przykład w wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r., wydanym w sprawie SK 12/03 (OTK-A nr 6 z 2003 roku, poz. 51), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że retrospekcja rozumiana jako bezpośrednie działanie nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego jest dopuszczalna jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Tutaj takim ważnym interesem publicznym jest planowanie przestrzenne, które nie może ustępować przed faktami dokonanymi, tym bardziej, że fakty te powstały w wyniku naruszenia prawa.

Słusznie przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku zauważył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (tak przyjęto w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 roku, podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 1/06, publ. w ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów (tak w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 roku w sprawie o sygn. akt P 27/05, opublikowanego w OTK-A nr 9 z. 2006 r., poz. 124).

Istnienie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przez co jego budowa nie została poddana kontroli właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zarówno pod względem warunków technicznych, jak i zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, jest właśnie takim "zdarzeniem otwartym", "zdarzeniem ciągłym", które może być uregulowane przez przepisy, które nie obowiązywały w chwili jego powstania, lecz weszły w życie w czasie gdy zdarzenie to jeszcze trwało. Inaczej natomiast należy oceniać sytuację, gdy zdarzenie polegające na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zostanie zamknięte poprzez poddanie takiej budowy kontroli właściwego organu i w efekcie tego wydania aktu kończącego sprawę jego samowolnej budowy. Wówczas stosowanie do niego przepisów, które weszły w życie po tym zdarzeniu, byłoby działaniem prawa wstecz.

Zatem, za przyjętą wykładnią przemawia konstytucyjna zasada równości i nie przemawiają przeciwko niej inne wartości konstytucyjnie chronione, w tym zakaz retroakcji, czy wiążące się z tym zakazem zasady ochrony praw słusznie nabytych i ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa.

Ten pogląd prezentowany jest również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym mówi się, że zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia lub zakończenia budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2007 roku, sygn. akt

II OSK 205/06, z dnia 6 listopada 2007 roku, sygn. akt II OSK 1454/06 oraz z dnia 8 października 2007 roku, sygn. akt II OSK 1318/06 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się przy tym, że art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane miał na celu z jednej strony uporządkowanie ładu przestrzenno-budowlanego, z drugiej zaś stwarzał możliwość pozostawienia tych obiektów, które podlegały legalizacji, ograniczając możliwość orzekania nakazu rozbiórki tylko do obiektów, które zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym znajdowały się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Celem wskazanego przepisu było zatem eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jeśli obowiązujące w dacie rozstrzygnięcia przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują na danym terenie możliwość zabudowy takiego obiektu, jaki już się znajduje, to odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie zabudowy i orzekanie na tej podstawie o rozbiórce przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej. Również w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m. in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2005 roku, sygn. akt II SA/Gd 2858/02 - nie publ. oraz z dnia 29 sierpnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Gd 491/07, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2006 roku, sygn. akt II SA/Sz 41/06 – dwa ostatnie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) na tle art. 37 ust. 1 pkt 1 przyjmowano, że "zgodność z przepisami budowlanymi" dotyczy rozpoczęcia budowy, natomiast "zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym" dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji.

Podzielając w pełni przedstawioną wyżej linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w konsekwencji trzeba uznać, że w niniejszej sprawie organy obu instancji błędnie wywodziły zakaz zabudowy na przedmiotowym terenie z ustaleń nieobowiązującego w dacie wydawania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W kontekście powyższych rozważań wskazać także należy, że przepis

art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane mówi ogólnie o przepisach o planowaniu przestrzennym, który to termin należy utożsamiać z używanymi w różnym czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane terminami "przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym", czy "przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Terminy te zależały bowiem od nazwy aktualnie obowiązującej ustawy dotyczącej planowania przestrzennego. I tak w 1974 roku obowiązywała ustawa dnia 31 stycznia 1961 roku o planowaniu przestrzennym, wraz z Prawem budowlanym z 1994 roku weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, która w dniu 11 lipca 2003 roku została zastąpiona ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Jeżeli zatem przyjmuje się wykładnię, według której w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnie postawionego obiektu budowlanego, to w sprawie załatwianej obecnie stosować należy ustawę z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż ta ustawa przede wszystkim, choć nie wyłącznie, zawiera obecnie przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane.

Stosownie zatem do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlegać powinna ocenie okoliczność czy teren jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę, co w rozumieniu tej ustawy oznacza zarówno objęcie takich terenów miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy). Zgodnie bowiem

z art. 4 ust. 1 tejże ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś z ust. 2 art. 4 wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba to rozumieć w ten sposób, że brak w dacie rozstrzygnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącej nie przesądza, iż działka nie jest przeznaczona pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w powołanym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 kwietnia 2006 roku, który został oparty na wyroku Sądu Najwyższego z 28 czerwca 1985 roku w sprawie

o sygn. akt III ARN 11/85, podjętym w innym stanie prawnym, w szczególności w stanie prawnym, który nie przewidywał odpowiednika regulacji wyrażonej w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić należy, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie postawiony obiekt budowlany, dopuszcza art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku w sprawie o sygn. akt P 37/06. Z kolei przepis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa wymagania, jakie należy spełnić, aby możliwe było wydanie dla zamierzonej inwestycji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wymagania te zostały wymienione w pkt 1-5 z jednoznacznie sformułowanym zastrzeżeniem, że tylko łączne spełnienie tych wymagań stwarza możliwość wydania przedmiotowej decyzji. Oznacza to, że w przypadku braku w dacie rozstrzygnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Pominięcie aktualnych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 tej ustawy, odnoszących się do możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, musiałoby prowadzić do nieuzasadnionej dyskryminacji skarżących, w rozumieniu art. 32 Konstytucji RP (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), w stosunku do sprawcy samowoli budowlanej podlegającemu regulacji przepisów art. 48 i art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, wynikającej tylko z daty samowoli (popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995 roku).

W konsekwencji należy przyjąć, że samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. Co więcej, jest to jedyny sposób wykazania tej okoliczności. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., umożliwić samowolnemu inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym. Organ ten będzie też uprawniony na podstawie art. 80 k.p.a. do oceny ewentualnej zwłoki spowodowanej przez samowolnego inwestora w uzyskaniu takiej decyzji. Nie można bowiem dopuścić do tego, aby sformułowany przy wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy prowadził do przedłużania w nieskończoność postępowań w sprawie samowoli budowlanych. W ocenie Sądu wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest konsekwencją przyjęcia wykładni ww. przepisu, w której przyjmuje się, że przepisy o planowaniu przestrzennym należy oceniać według stanu prawnego z chwili orzekania w sprawie samowoli budowlanej, a nie z chwili budowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem koniecznym elementem określenia sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu i wymóg jej uzyskania nie stanowi nałożenia na inwestora obowiązku nieprzewidzianego przez prawo, gdyż taki obowiązek wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu taki sposób wykładni prowadzi też do usunięcia nieuzasadnionych nierówności w traktowaniu samowolnych inwestorów i jednocześnie zachowuje systemowy podział kompetencji, w którym decydowanie o sposobie zagospodarowania terenu, co do zasady, zastrzeżone jest dla organów gminy.

Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, polegającym na jego błędnej wykładni, albowiem organy obu instancji przyjęły, że zgodność budowy przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym należy oceniać według przepisów obowiązujących w dacie budowy, a nie według przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania. W konsekwencji organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów polegało na braku ustaleń faktycznych oraz zaniechaniu zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie zgodności samowoli budowlanej z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym. Skoro inwestor może wykazać, w postępowaniu dotyczącym przedmiotowych obiektów budowlanych, przy pomocy decyzji o warunkach zabudowy, że zostały one posadowione na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa, na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy taką decyzją skarżąca w niniejszej sprawie dysponuje. Jeżeli natomiast takiej decyzji nie posiada, organ winien umożliwić jej, zakreślając odpowiedni termin, wystąpienie do właściwego organu administracji publicznej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy potwierdzającej, że istniejący sposób zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w zależności od treści decyzji o warunkach zabudowy, zachodziłaby lub nie przesłanka orzeczenia nakazu rozbiórki polegająca na braku zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, przy czym zwłoka w uzyskaniu takiej decyzji może być również przedmiotem oceny organu przy zastosowaniu

art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane.

Sąd uznał za trafne również zarzuty skargi, w których skarżąca wskazała, że udziału w sprawie pozbawiono pozostałych spadkobierców zmarłego męża skarżącej, to jest Z. Z. oraz K. Z., którzy wraz ze skarżącą zostali wpisani jako współwłaściciele w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości na mocy wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia 10 czerwca 2009 roku, sygn. akt [...]. Wskazane naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest podstawą uwzględnienia skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego uwzględni przyjętą przez Sąd wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, obejmującą obowiązek organu nadzoru budowlanego umożliwienia samowolnym inwestorom złożenia decyzji o warunkach zabudowy w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, bądź wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby na to, że istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz uprawnienie tego organu do oceny na podstawie art. 80 k.p.a. ewentualnej zwłoki w uzyskaniu takiej decyzji. Ponadto organ dokona wyczerpujących ustaleń faktycznych dotyczących właścicieli nieruchomości, na której zostały wybudowane przedmiotowe obiekty budowlane i przeprowadzi postępowanie administracyjne z udziałem wszystkich jego stron. W celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, organ winien wnikliwie zbadać tę okoliczność, w szczególności uzyskać odpis z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, polegającym na jego błędnej wykładni, oraz z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 10 § 1 k.p.a. dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, i z tych przyczyn - na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzje organów obu instancji uchylił w punkcie pierwszym sentencji.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie drugim sentencji wyroku, zasądził od ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 500 zł tytułem zwrotu poniesionych przez skarżącą kosztów wpisu sądowego.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, w punkcie trzecim sentencji, wstrzymał przy tym wykonanie uchylonych decyzji, ze skutkiem do chwili uprawomocnienia się wyroku.