Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 454/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 124 ust. 3, art. 218
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych E.S., A.O., E.B., I.K., K.S., I.Z., K. Spółki z o.o. w W., R.K., P. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w W., I.K., M.S., S.K., S.G., M.E., B.S., A. Spółki z o.o. w W., A. Spółki z o.o. w W., K. Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1154/13 w sprawie ze skarg B. Spółki z o.o. w W., B.Spółki z o.o. w W., "B.– D.K., J.S., B.F. – Spółki j." w W., E. Spółki z o.o. w W., E.S., A.O., E.B., I.K., K.S., I.Z., K. Spółki z o.o. w W., R.K., P. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w W., I.K., M.S., S.K., S.G., M.E., B.S., A. Spółki z o.o. w W., A. Spółki z o.o. w W., K Spółki z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie budżetu miasta postanawia: oddalić skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 4 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1154/13, odrzucił skargi: B. Sp. z o.o.

w W., E. S., A. O., E. B.-B., B. spółki z o.o. w W., I. K., K. S., I. Z, "B". D. K., J. S., B. F. Spółki jawnej" w W., K. Sp. z o.o. w W., R. K., M. S., I. K., M. S., E. & M. – [...] Sp. z o.o. w W., S. K., S. G., M. E., B. S.- Ł., "A." Sp. z o.o. w W., A. Sp. z o.o. w W. i K. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta W. z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie budżetu miasta W. na rok 2012.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej określa art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: u.s.g.). W świetle powołanego przepisu skarżący musi wykazać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Zdaniem WSA, jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ograniczenie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje, że skarga wniesiona na podstawie powołanego przepisu nie ma w pełni charakteru actio popularis. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną. Taki związek musiałby nadto istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu (uchwały) i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. Naruszenie tego interesu prawnego powinno być przy tym realne, a więc nie przewidywane w przyszłości, lecz rzeczywiście i aktualnie istniejące. Sąd podkreślił, że dopiero takie naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, kryteriom dotyczącym naruszenia interesu prawnego nie odpowiada powołany w skardze zarzut wadliwej klasyfikacji wydatków bieżących w podjętej przez Radę m. W. uchwale w sprawie budżetu miasta W. na 2012 rok, prowadzącej, według skarżących, do zaniżenia podstawy naliczenia dotacji dla niepublicznych przedszkoli.

Sąd podkreślił, że uchwała budżetowa stanowi jedynie podstawę do dokonywania określonych wydatków przez gminę, w tym także wydatków związanych z udzielaniem dotacji dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola oraz niepubliczne punkty przedszkolne, którym na mocy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dotacje takie przysługują. Nie określa natomiast w sposób szczegółowy, w jakiej wysokości konkretna placówka niepubliczna otrzyma dotację w danym roku budżetowym.

WSA zaznaczył, że udzielanie dotacji placówkom niepublicznym zostało uregulowane przez Radę m. W. uchwałą Nr [...] z [...] lipca 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie m. W. przez inne niż m.st. Warszawa osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla innych niż m.st. Warszawa, osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Uchwała ta określa, w jakiej wysokości przysługuje dotacja i w jaki sposób jest ona obliczana. W związku z tym wyliczenia, jakie znalazły się w kwestionowanej uchwale budżetowej, a dotyczące dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych nie stanowią bezpośrednio o tym, w jakiej wysokości dotację otrzyma w danym roku budżetowym określona placówka.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że budżet stanowi jedynie podstawę do działania gminy, między innymi w zakresie wydatków i gdyby okazało się, że zaplanowana kwota wydatków w budżecie w tym zakresie nie jest wystarczająca, biorąc pod uwagę całkowitą wysokość dotacji dla wszystkich placówek niepublicznych, zgodnie z wyżej przywołaną uchwałą w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, pojawiłaby się ewentualnie konieczność dokonania odpowiednich zmian w budżecie.

Oznacza to, że uchwała Nr [...] nie zmieniła sytuacji prawnej skarżących, bowiem nie istniał żaden bezpośredni związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżących a kwestionowaną uchwałą. W konsekwencji nie sposób mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 u.s.g., a tym samym skarga była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a.

Skarżący wnieśli skargi kasacyjne od postanowienia z 4 grudnia 2013 r., zaskarżając je w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżący zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego to jest art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez błędną wykładnię przepisu oraz niewłaściwe jego zastosowanie,

2) przepisów postępowania to jest art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli między innymi, że skargi nie dotyczyły ustalenia w budżecie m. W. wydatków ponoszonych na dotacje dla placówek niepublicznych, lecz ustalenia wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez m.st. Warszawę. Określenie wspomnianych wydatków w uchwale budżetowej, prowadzi do powstania bezpośrednich uprawnień podmiotów prowadzących placówki niepubliczne, wynikających z uchwały budżetowej, gdyż kwoty zapisane w tej uchwale stanowią bezpośrednie źródło i podstawę obliczania oraz wypłaty dotacji. Ustalenie w budżecie kwoty wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez m.st. Warszawę ma bezpośredni wpływ na uprawnienia podmiotów dotowanych. Zmiana wysokości tych wydatków powoduje bezpośrednio zmianę kwoty dotacji. Tym samym, uchwała w sprawie ustalenia budżetu ma bezpośredni związek z indywidualną sytuacją prawną podmiotów dotowanych, "(...) a naruszenie uchwały budżetowej powoduje bezpośrednie naruszenie interesu prawnego skarżących, w rozumieniu art. 101 u.s.g."

Zdaniem skarżących Sąd błędnie zinterpretował art. 101 u.s.g. poprzez przyjęcie, że nie może istnieć bezpośrednie naruszenie interesu prawnego obywatela czy jakiejś grupy mieszkańców przez uchwałę budżetową. Ponadto Sąd pierwszej instancji przyjmując, że interes prawny skarżących miałby dotyczyć kwot zapisanych w budżecie jako kwoty dotacji, a nie wydatków planowanych w placówkach publicznych, błędnie zastosował art. 101 u.s.g.

Wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 101 u.s.g., WSA nieprawidłowo uznał, że skarżący nie mają legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały i błędnie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 24 kwietnia 2014 r. odrzucił skargi kasacyjne wniesione przez: B. Sp. z o.o. w W., B. Sp. z o.o. w W., "B. D. K., J. S., B. F. Spółka jawna" w W., E. & M. – [...] Sp. z o.o. w W. z powodu nieusunięcia w terminie braków formalnych tych skarg kasacyjnych.

Rada m. W. wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. NSA kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie jej podstaw i uzasadnienie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić poprawności podjęcia przez Sąd pierwszej instancji postanowienia o odrzuceniu skargi, wobec stwierdzenia braku legitymacji skargowej po stronie podmiotów wnoszących skargi, a więc niespełnienia przesłanki o charakterze materialnoprawnym, co z reguły powinno prowadzić do oddalenia skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezasadny.

W szczególności skarżący nietrafnie zarzucili naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię. Błędna wykładnia to niewłaściwe zrozumienie normy prawnej, a skarżący nie wykazali, by WSA niewłaściwie zinterpretował powołany przepis. W skardze kasacyjnej nie przestawiono też żadnych argumentów świadczących o tym, że art. 101 ust. 1 powinien być rozumiany inaczej, niż przyjął to Sąd pierwszej instancji. Już z tej przyczyny zarzut błędnej wykładni omawianego przepisu nie mógł być uwzględniony.

Nie można także podzielić stanowiska wnoszących skargi kasacyjne, że WSA niewłaściwie zastosował art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do powołanego przepisu, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. istotnie rzutuje na legitymację strony skarżącej. Należy zwrócić uwagę, że w omawianej regulacji ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych, kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie - skarżący musi wykazać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 51 § 2 p.p.s.a.).

W sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy Sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01). Inaczej rzecz ujmując, skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Podkreślenia przy tym wymaga, że do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów w niej zawartych.

Skargę do sądu administracyjnego może wnieść na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie mu przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy. Indywidualny interes, którego naruszenie legitymuje do wniesienia skargi musi być rzeczywisty (realny), konkretny i bezpośredni. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje wobec tego podstawy do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy, gdyż skarga przewidziana tym przepisem nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis).

Taka konstrukcja skargi, wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nakłada na sąd administracyjny obowiązek badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (zachowanie terminu do wniesienia skargi, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostaną spełnione, sąd przystępuje do oceny legitymacji skarżącego. Sąd pierwszej instancji postąpił w opisany sposób trafnie uznając, że interes prawny skarżących nie został naruszony.

W rozpoznawanej przez WSA sprawie, skarżący wywodzili naruszenie ich konkretnego indywidualnego interesu prawnego z naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty oraz art. 124 ust. 3 i art. 218 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 885). Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że niepublicznym przedszkolom przysługuje na każdego ucznia dotacja na minimalnym, gwarantowanym ustawowo poziomie 75% wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w budżecie danej gminy. Z kolei w art. 124 ust. 3 ustawy o finansach publicznych zdefiniowano pojęcie wydatków bieżących jednostek budżetowych, zaś art. 218 ustawy o finansach publicznych stanowi, że z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje podmiotowe, o ile odrębne ustawy tak stanowią.

Zdaniem skarżących naruszenie prawa w rozpoznawanym przypadku polegało na wyłączeniu z zakresu wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie m. W. na rok 2012 na przedszkola publiczne: 1) kosztów prowadzenia stołówek szkolnych i przedszkolnych, wydatków na remonty w przedszkolach, dokształcanie i doskonalenie nauczycieli, 2) wyłączeniu z podstawy naliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych kosztów wyżywienia dzieci w przedszkolach publicznych, 3) wyłączeniu z podstawy naliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych kosztów funkcjonowania przedszkoli publicznych finansowanych z wpłat rodziców. Skarżący zarzucili brak przejrzystego określenia wysokości planowanych wydatków bieżących oraz ich wadliwą klasyfikację, a w efekcie zaniżenie kwoty ogólnej wydatków stanowiących podstawę naliczenia dotacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przez skarżących przepisy ustawowe oraz zarzut wadliwej klasyfikacji wydatków bieżących w zaskarżonej uchwale, prowadzący do zaniżenia podstawy naliczenia dotacji, nie spełniają warunku wykazania naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nie istnieje żaden prawny związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżących a uchwałami rady gminy w sprawach budżetowych. Budżet gminy jest swego rodzaju planem jej dochodów i wydatków i z tego planu nie wynikają żadne konkretne uprawnienia lub obowiązki dla osób trzecich, w tym dla mieszkańców.

Słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że wyliczenia jakie znalazły się w uchwale budżetowej nie stanowią bezpośrednio o tym, w jakiej wysokości dotację otrzyma w danym roku budżetowym konkretna placówka.

Dodać także trzeba, że skarżący zarzucając wadliwą klasyfikację w zaskarżonej uchwale wydatków bieżących nie wyjaśnili, z jakich przepisów prawa powszechnie obowiązującego wywodzą ten zarzut. Nie wskazali także przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą naruszenia ich interesu prawnego poprzez niewłaściwą klasyfikację wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez m.st. Warszawę. Przepisem takim nie jest art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, gdyż wynika z niego uprawnienie do otrzymania dotacji w ustawowo określonej minimalnej wysokości tj. 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych. Zaskarżona uchwała nie pozbawiła skarżących uprawnienia do otrzymania dotacji, ani nie zmieniła jej zagwarantowanego ustawowo minimalnego poziomu. Kwestia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu nie należy do sfery stanowienia ustawy budżetowej, lecz jej wykonania. Jest oczywiste, z punktu widzenia podmiotów, którym udzielana jest dotacja, dążenie by czynniki kształtujące jej wysokość były ustalane na poziomie gwarantującym uzyskanie jak najwyższej dotacji. Nie świadczy to jednak o istnieniu po stronie tych podmiotów interesu prawnego, lecz jedynie interesu faktycznego.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaskarżona uchwała nie zmieniła sytuacji prawnej skarżących, gdyż nie istnieje żaden bezpośredni związek pomiędzy ich indywidualną sytuacją prawną a zaskarżoną uchwałą. Żaden z powołanych w skardze przepisów prawa nie został naruszony poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, ani też zarzucane naruszenie nie kształtowało bezpośrednio aktualnego, realnego w dacie podejmowania uchwały uprawnienia skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że wnoszący skargę kasacyjną nie mieli interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały Rady m. W. z [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w sprawie budżetu miasta W., gdyż kwestionowana uchwała nie wywołała żadnych negatywnych skutków w sferze ich uprawnień, mających źródło w prawie materialnym.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.