Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 134/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 106 § 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1182/18 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt: VI SA/Wa 1182/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, według norm przepisanych

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 Nr 153 poz. 1269, ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze. zm.), dalej k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu Decyzji organów I i II inst., pomimo że przeznaczeniem pojazdu Skarżącego w okresie za który wymierzono opłatę za zajęcie pasa drogowego, był przewóz rzeczy i osób, a nie używanie jako nośnika reklamowego w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, kolejno poprzez błędne uznanie, że dowody zgromadzone w sprawie (głównie przez Organ I inst.), pozwalają uznać cel parkowania pojazdu Skarżącego kasacyjnie za niezgodny z funkcją i przeznaczeniem pasa drogowego,

b. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przez Sąd błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów, polegającego na:

a) uznaniu, że pojedyncze kontrole w kilku wybranych dniach, świadczą o stałym zajęciu pasa drogowego podczas gdy dochodziło jedynie do parkowania pojazdu w obszarze pasa drogowego, oraz

b) odmowie mocy dowodowej dokumentów powołanych przez Skarżącego kasacyjnie, z których wynika, że zaparkowany w pasie drogowym pod adresem Al... pojazd, nie stanowił reklamy w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 pkt 16 lit. a-c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie że przepisy te znajdują zastosowanie do pojazdu mechanicznego (używanego oraz dopuszczonego do ruchu), podczas gdy bezsprzecznie nie stanowi on samoistnie tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego ani nie służy wyłącznie i głównie jako nośnik informacji reklamowej, co nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi,

b. art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaparkowanie stanowiącego własność Skarżącego kasacyjnie w pasie drogowym drogi publicznej pojazdu, stanowi zajęcie pasa drogowego i wymaga zezwolenia zarządcy drogi, co w okolicznościach sprawy doprowadziło Sąd I inst. do błędnego wniosku, iż należy oddalić skargę na Decyzję II inst. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w W. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy Skarżący kasacyjnie nie zajął pasa drogowego bez zezwolenia;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej, która oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do przypisania stronie skarżącej deliktu polegającego na zajęciu bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy, co w konsekwencji – tj. po trzecie – uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 7.195,76 zł.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Ocena zasadności stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga, aby w punkcie wyjścia podkreślić, że zawarta w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych regulacja realizuje, między innymi, ten cel polityki ustawodawcy, który zawarty został w jej art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 i wyraża się w ścisłym reglamentowaniu możliwości zajęcia pasa drogowego. Stąd też, tworząc warunki, od spełnienia których w ogóle dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zajmowanie pasa drogowego na cele inne, niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawodawca generalnie uzależnił zajęcie pasa drogowego na te "inne cele" od zezwolenia zarządcy drogi, którego walor prawny wyraża się w tym, że stanowi ono tytuł prawny upoważniający określony podmiot do zajęcia na warunkach w nim określonych oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg.

Tym samym nie bez uzasadnionych podstaw, w tym z uwagi na funkcje pasa drogowego, jako obiektu (por. art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), akcentuje się jego szczególny status publicznoprawny w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwość jego zajęcia (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/100) co powoduje, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu.

Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się, między innymi, lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może natomiast – jak wyjątek od zasady – nastąpić na warunkach określonych w ust. 3 art. 39 przywołanej ustawy, a mianowicie wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej oraz, o ile zaktualizuje się jednocześnie określona tym przepisem prawa przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Przedstawione uwagi wprowadzające nie są bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie.

Z punktu widzenia przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, który stanowi podstawę rekonstruowania znamion deliktu polegającego na zajęciu bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy i określa tym samym zbiór prawnie relewantnych faktów podlegających ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, za uprawniony należy uznać wniosek, że przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie okoliczności stanu faktycznego – a mianowicie okoliczności zajmowania bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach od 17 listopada do 20 grudnia 2017 r. pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. E. w rej. Al... poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "D..." (ze strzałkami kierującymi w miejsce znajdowania się kantoru, tj. do podziemnego przejścia) umieszczonej na karoserii zaparkowanego we wskazanym miejscu i czasie oraz nieprzemieszczanego z tego miejsca w tym czasie i należącego do strony skarżącej samochodu o nr. rej. ...– uzasadniają, aby obrazujące je zachowanie (działanie) kwalifikować jako delikt, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa, a co więcej, aby to zachowanie (działanie) przypisać właśnie stronie skarżącej, co uczynił organ administracji publicznej i zaakceptował – jako prawidłową kwalifikację – Sąd i instancji.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do tego wniosku podnieść, że na gruncie art. 40 ust. 12 przywołanej ustawy ustawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumianego, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11) co oznacza, że stanowi to podlegający ustaleniu fakt, a z przywołanymi powyżej faktami w relacji do istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie sposób jest podjąć skutecznej polemiki.

Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, płaszczyzny umożliwiającej podjęcie merytorycznej oraz skutecznej polemiki z przywołanymi powyżej faktami w żadnym stopniu, ani też zakresie nie może stanowić zarzut z pkt 1 ppkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., na gruncie którego strona skarżąca zmierza do wykazania istnienia deficytów ustaleń stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wadliwości ocen przeprowadzonych w sprawie dowodów stanowiących źródło tychże ustaleń, a także wadliwości ocen dowodów oferowanych przez stronę, tj. dowodów z dokumentów wymienionych w piśmie procesowym z dnia 9 października 2018 r.

Jeżeli bowiem, przepis art. 106 § 5 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca, dla potrzeb zwartego w nim odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy – Kodeks postępowania cywilnego stanowi o postępowaniu, o którym mowa w § 3 art. 106 p.p.s.a, a więc o uzupełniającym postępowaniu dowodowym z dokumentu, którego celem nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05), a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji z urzędu lub na wniosek prowadził postępowanie, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa, a wręcz przeciwnie wynika z niego, że Sąd ten oddalił wnioski dowodowe strony (zob. s. 11 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia), to nie sposób jest twierdzić, że rozpatrywanej sprawie doszło, czy też nawet mogłoby dojść do naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. – abstrahując już nawet od tego, że zarzut naruszenia tych przepisów prawa nie może służyć podważaniu prawidłowości stanu faktycznego przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08) – poprzez "[...] zastosowanie błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegających na: a) uznaniu, że pojedyncze kontrole w kilku wybranych dniach świadczą o stałym zajęciu pasa drogowego podczas gdy dochodziło jedynie do parkowania pojazdu w obszarze pasa drogowego, oraz b) odmowie mocy dowodowej dokumentów powołanych przez Skarżącego, z których wynika, że zaparkowany w pasie drogowym pod adresem Al. Jerozolimskie 34 pojazd, nie stanowił reklamy w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych".

O wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, czy też o wadliwości oceny dowodów stanowiących źródło oraz podstawę tychże ustaleń nie sposób jest również wnioskować na podstawie twierdzeń odnoszących się do funkcji wymienionego samochodu, którego przeznaczeniem, po dopuszczeniu do ruchu, jest przewóz osób i rzeczy, a których nieuwzględnienie miałoby – zdaniem strony skarżącej – świadczyć o naruszeniu przez Sąd I instancji, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przepisów art. § 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Stawiany w pkt 1 ppkt 1 lit. a) zarzut naruszenia wymienionych przepisów prawa – abstrahując już nawet od tego, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. odnosi się do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że nie sposób jest treściowo, ani też funkcjonalnie powiązać go z naruszeniem, jako wzorców kontroli legalności zaskarżonego działania przywołanych przepisów k.p.a. – również nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Z tego powodu, że z punktu widzenia rekonstrukcji znamion deliktu polegającego na zajęciu bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, a tym samym wyznaczonego przepisem art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zbioru prawnie relewantnych faktów podlegających ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wymieniony delikt, nie ma żadnego prawnie istotnego znaczenia okoliczność, że samochód, taki jak w rozpatrywanej sprawie – czego nota bene nie kwestionował, ani organ administracji publicznej, ani tez Sąd I instancji – jest przeznaczony do przewozu osób i rzeczy.

Jakkolwiek bowiem, podstawową funkcją dopuszczonego do ruchu samochodu jest, jak należałoby przyjąć, przewóz osób lub rzeczy, to odpowiadając na zarzuty z pkt 2 lit. a) i lit. b) petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, nie sposób jest jednak twierdzić, że wykorzystywaniu takiego samochodu – co nota bene przyznaje również sama strona skarżąca (zob. s. 5 i s. 6 skargi kasacyjnej) – nie mogą również towarzyszyć inne jeszcze funkcje, a mianowicie wykorzystywania go jako nośnika reklamy. Zwłaszcza, gdy – co wydaje się nie mniej oczywiste – służy on prowadzonej działalności gospodarczej.

Skoro pojazd samochodowy, niezależnie od przypisanej mu podstawowej funkcji, może również służyć innym akcesoryjnym w relacji do niej funkcjom, w tym funkcji nośnika reklamy, to rozpatrywane na gruncie ustawy o drogach publicznych – która, z uwagi na funkcje pasa drogowego, jako obiektu, akcentuje jego szczególny status publicznoprawny w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwość jego zajęcia – okoliczności danego przypadku mogą uzasadniać przyjęcie, że właśnie ze względu na te okoliczności wiodące znaczenie, gdy chodzi o wykorzystywanie samochodu, ma jednak funkcja nośnika reklamy, czemu nie sprzeciwia się jednocześnie to, że jest on zasadniczo wykorzystywany do przewozu osób i rzeczy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – które nie zostały skutecznie podważone, o czym mowa była powyżej – uzasadniały przyjęcie, że należący do strony skarżącej samochód osobowy wykorzystywany był przede wszystkim właśnie, jako nośnik reklamy. Strona skarżąca, w opisany powyżej sposób, zajmowała bowiem w dniach od 17 listopada do 20 grudnia 2017 r. (a więc przez 34 dni) pas drogowy (drogi powiatowej) ul. E. w rej. Al... poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "D..." (ze strzałkami kierującymi w miejsce znajdowania się kantoru, tj. do podziemnego przejścia) umieszczonej na karoserii zaparkowanego we wskazanym miejscu i czasie oraz nieprzemieszczanego z tego miejsca w tym czasie i należącego do strony skarżącej samochodu o nr. rej. ...

Jeżeli tak, to Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw zaakceptował, jako prawidłowe stanowisko organu administracji publicznej, z którego wynika, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie w nim reklamy (zob. s. 9 – 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Zwłaszcza, gdy w tej mierze podnieść, że zasadności tego stanowiska w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa argument, że wymieniony pojazd – jak podnosi to strona skarżąca (s. 5 skargi kasacyjnej) – był jedynie parkowany we wskazanym powyżej miejscu. Rzecz bowiem w tym, że parkowanie wymienionego pojazdu we wskazanym miejscu, a ściślej rzecz ujmując jego postój, nie podlegało ocenie z punktu widzenia regulacji zawartej w ustawie – Prawo o ruchu drogowym (zob. jej art. 2 kt 1, pkt 8, pkt 30 w związku z art. 46, art. 47, art. 49 - 50), lecz ocenie przeprowadzanej na gruncie przywołanych powyżej przepisów ustawy o drogach publicznych. Z pozycji argumentów odnoszących się do treści, funkcji oraz celów tych przepisów za uzasadniony trzeba bowiem uznać wniosek, że postój pojazdu nie wyłącza możliwości kwalifikowania tego postoju, jako zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie w nim reklamy, jeżeli pojazd ten służy realizacji funkcji nośnika reklamy, która jest wiodąca, a jego postój – tak jak w rozpatrywanej sprawie – nie stanowiąc korzystania z drogi zgodnie z przeznaczeniem, jest wykorzystywany – jako pretekst – dla potrzeb realizacji funkcji nośnika reklamy.

Jeżeli bowiem, zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych "reklama" – to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że z przywołanej definicji legalnej wynika, że pojęcie "reklamy" ustawodawca traktuje stosunkowo szeroko. Trzeba o tym wnioskować na podstawie konwencji językowej, którą operuje na gruncie wymienionego przepisu prawa, z którego wynika, między innymi, że w jego rozumieniu reklamą jest także "[...] każdy inny nośnik informacji wizualnej". W tej zaś mierze należałoby również przyjąć, nie każdy nośnik informacji wizualnej wymaga stosowania dodatkowych elementów konstrukcyjnych i zamocowań, których ze swej istoty wymaga tablica reklamowa, i których stosowania z całą pewnością nie wymaga płaszczyzna karoserii samochodu, na której eksponowane są treści reklamowe.

Stąd też argument strony skarżącej, że pojazd samochodowy nie stanowi samoistnej tablicy reklamowej – co jest oczywiste – nie dowodzi jednak tego, że nie jest, czy też, że nie może być on innym nośnikiem informacji wizualnej, w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Zwłaszcza, gdy jest wykorzystywany w sposób taki, jak w rozpatrywanej sprawie.

Z przedstawionych powodów omawiane zarzuty kasacyjne – a mianowicie zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych oraz zarzut niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy – należało uznać za nieusprawiedliwione.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.