Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1162/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 204 pkt. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 22 ust. 1, art. 12 ust. 4, 4a i 4 b, art. 1 ust. 2, art. 19 ust. 22 i 5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 19 ust. 2 pkt. 1 i ust. 5, art. 2 ust. 1, art. 4 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1214/13 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1214/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. stwierdził, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2012 r.) Wojewody Dolnośląskiego (dalej Wojewoda) nieruchomość położona w obrębie Sz. 4, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0031 ha, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 2+350 do km 8+250.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.) Wojewoda Dolnośląski ustalił odszkodowanie na rzecz R. B. i G. B. w wysokości 20.097,00 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego oraz na rzecz Gminy W. (dalej Gmina lub skarżący) w wysokości 160,00 zł z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z [...] kwietnia 2012 r. dotyczy budowy drogi krajowej, a podmiotem uprawnionym do jej realizacji jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Generalny Dyrektor). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego [Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.], (dalej ufitl bądź ustawa z 2005 r.), w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.], (dalej ustawa z 2003 r. bądź uszdp), w warunkach rozpatrywanej sprawy podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych Autostrad.

Po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister) decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2013 r.), uchylił decyzję z [...] stycznia 2013 r. i ustalił odszkodowanie na rzecz R. B. i G. B. w wysokości 20.097,00 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego oraz na rzecz Gminy W. (dalej Gmina lub skarżący) w wysokości 160,00 zł z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości oraz zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta W. w terminie 14 dnia od dnia wydania niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr "80, poz. 721" [winno być "z 2008 r., nr 193, poz. 1194"] ze zm.], jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4f uszdp, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy, sporządzony 3 października 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W.. Organ wskazał, że analiza operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Operat zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości i szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego [Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.], opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Minister stwierdził, że stosownie do art. 1 ust. 2 uszdp, w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi.

Art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ([j.t.] Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm." [winno być "2013, poz. 260"], dalej udp) wskazuje, że zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 19 ust. 5 upd, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 20 pkt 17 upd do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Oznacza to, że zarówno zabezpieczenie jak i wypłata środków należy do właściwego zarządcy drogi.

Koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (art. 22 ust. 1 uszdp).

W granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast (art. 3 ust. 3 ufitl).

W niniejszej sprawie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu w. (Dz. U. z 2012 r. poz. 853, dalej rozporządzenie z 2012 r.), z dniem 1 stycznia 2013 r. miastu W. przywrócono status miasta na prawach powiatu.

Skoro na dzień wydania decyzji odszkodowawczej przez Wojewodę, miasto W. posiadało status miasta na prawach powiatu, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 udp, to Prezydent Miasta W. był zarządcą drogi krajowej w granicach swojego miasta. Wojewoda nieprawidłowo wskazał, że podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania w badanej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Na powyższą decyzję Gmina W. – miasto na prawach powiatu - reprezentowana przez Prezydenta Miasta W., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 15 kpa przez naruszenie zasady dwuinstancyjności wobec skarżącego, który dopiero w postępowaniu przed organem drugiej instancji mógł być podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania; art. 10 kpa przez uniemożliwienie skarżącemu udziału w każdym stadium postępowania w tym samym charakterze tj. podmiotu obowiązanego do wypłaty odszkodowania; art. 107 § 1 kpa przez brak wskazania w zaskarżonej decyzji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

II. przepisów prawa materialnego:

1. art. 12 ust. 4b uszdp w zw. z art. 2 Konstytucji RP i wyrażoną w nim zasadą nieretroaktywności prawa polegające na zobowiązaniu do wypłaty ustalonych odszkodowań Prezydenta Miasta W. wobec uzyskania przez miasto W. dnia 1 stycznia 2013 r. statusu miasta na prawach powiatu. Powyższe nastąpiło w trakcie wszczętych i toczących się postępowań, i w sposób diametralny zmieniło sytuację Gminy jako strony tych postępowań, w sytuacji gdy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania winna być wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ nie powinien zwlekać z wydaniem decyzji, aż skarżący uzyska status miasta na prawach powiatu i przerzucać na skarżącego obowiązek wypłaty odszkodowań, które w ogóle nie zostały przewidziane i zaplanowane (i nie mogły zostać przewidziane i zaplanowane z uwagi na brak podstaw prawnych do poczynienia takiej rezerwy) w budżecie skarżącego; skarżący wskazał, że uzyskanie przez miasto W. dnia 1 stycznia 2013 r. statusu miasta na prawach powiatu winno wywoływać skutki na przyszłość i mieć zastosowanie do postępowań wszczętych po tej dacie, a nie mieć wpływu na ocenę prawną i faktyczną zdarzeń zaistniałych przed tą datą;

2. art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego [t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 80, poz. 526 ze zm.], (dalej udjst), przez jego pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycje w zakresie dróg publicznych winny być finansowane wprawdzie z budżetu miasta na prawach powiatu, jednak środki na finansowanie dróg krajowych winny być zabezpieczone i pochodzić z rezerwy subwencji ogólnej, której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu - zwłaszcza w sytuacji gdy w chwili występowania o zezwolenie na realizację inwestycji przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącą drogi krajowej nr [...] środki te, w tym przeznaczone na wypłatę odszkodowań, musiały być przewidziane i zarezerwowane w Krajowym Funduszu Drogowym.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia.

W piśmie procesowym z 14 stycznia 2014 r., Gmina w uzupełnieniu skargi, zarzuciła decyzji z [...] marca 2013 r. rażące naruszenie art. 12 ust. 4 pkt 1, ust 4b, art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 1 w zw. z art. 23 uszdp w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ufitd i art. 20 pkt 3 i 17 udp w zw. z wyrażonymi w art. 2, 7 i 167 Konstytucji RP zasadami praworządności, pewności prawa i obciążania jednostek samorządu terytorialnego nowymi zasadami wyłącznie po zapewnieniu finansowania tych zadań za środków publicznych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na skierowanie decyzji do Prezydenta Miasta W. jako obowiązanego, tj. osoby niebędącej stroną obowiązaną w sprawie oraz naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa gdyż Prezydent Miasta W. nie brał udziału w postępowaniu w charakterze strony obowiązanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1214/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną stosunku odszkodowawczego stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Wywłaszczenie, które następuje w trybie ustawy z 2003 r., jako powodujące nabycie z mocy prawa, rodzi obowiązek wypłaty odszkodowania po stronie wnioskodawcy (inwestora). Choć samo ustalenie odszkodowania, w tym jego wysokości następuje na drodze administracyjnoprawnej, to stosunek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia z mocy prawa, ma charakter cywilnoprawny.

Obowiązek odszkodowawczy powstaje ex lege w momencie zaistnienia skutku wywłaszczenia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego, tj. z dniem, gdy nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, a Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nabyła z mocy prawa trwały zarząd. Z tego względu rozstrzygnięcie w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej nie może nastąpić wobec innego podmiotu niż ten, na rzecz którego (na którego wniosek jako inwestora), wywłaszczenie nastąpiło. Ukształtowanie treści stosunku odszkodowawczego (przedmiotowo-podmiotowe) nastąpiło już w dniu, gdy decyzja z [...] kwietnia 2012 r., stała się ostateczna.

Sąd I instancji zaznaczył, że choć 1 stycznia 2013 r. W. stał się miastem na prawach powiatu, to powyższe nie zmienia, nie kształtuje na nowo strony podmiotowej stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej, który to element ukształtowany został już ex lege, z dniem gdy decyzja z [...] kwietnia 2012 r. stała się ostateczna.

W ramach ustawy z 2003 r. mamy do czynienia ze złożoną sprawą administracyjną, regulującą prócz sfery udzielenia zezwolenia na prowadzenie prac, również rozstrzyganie sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Mechanizm pozbawienia praw do nieruchomości został uregulowany w art. 12 ust. 4 i n. ustawy z 2003 r. w sposób odmienny od przyjętego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn), generalnego modelu sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

To szczególne wywłaszczenie, uregulowane w ustawie z 2003 r., rodzi po stronie wnioskodawcy (inwestora) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów. Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania określa art. 18 uszdp. Jest to norma o charakterze ogólnym, przewidująca obowiązek ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele realizacji inwestycji drogowych. Ustawa z 2003 r. nie przewiduje samodzielnej regulacji odszkodowawczej, lecz zgodnie z art. 12 ust. 5 uszdp, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 uszdp.

W przedmiotowej sprawie, przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu kiedy powołane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stało się ostateczne tj. 9 czerwca 2012 r. Ma to kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, na co słusznie wskazał w decyzji I instancyjnej Wojewoda. Późniejsze zdarzenie prawne jakim było to, że Prezydent Miasta W.a z dniem 1 stycznia 2013 r. stał się zarządcą dróg krajowych na terenie tego miasta, nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy i treści stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej, ukształtowanego 9 czerwca 2012 r.

Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jakichkolwiek podstaw prawnych by twierdzić, że Gmina (miasto na prawach powiatu) weszła z mocy prawa w prawa i obowiązki inwestora, który ma zbudować fragment obwodnicy. Konieczne jest przy tym odwołanie się do zasady samodzielności finansowej gmin, analizowanej w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, a znajdującej wyraz przede wszystkim w art. 167 Konstytucji RP. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedną z konstytutywnych cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Istota tej samodzielności wyraża się w zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie przypisanych im zadań publicznych, pozostawiając im swobodę w kształtowaniu wydatków (przy uwzględnieniu wymogów ustawowych) i stworzeniu odpowiednich gwarancji formalnych, i proceduralnych w tym zakresie (wyrok TK z 24.3.1998 r., K. 40/97, OTK ZU 1998/2/12).

W granicach miast na prawach powiatu, zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast (art. 3 ust. 3 ufitl).

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie miałoby być wypłacone z budżetu Gminy – miasta na prawach powiatu, ponieważ Prezydent W. nie dysponuje odrębnym budżetem.

W ocenie Sądu I instancji, wobec tego, że stosunek odpowiedzialności odszkodowawczej ukształtowany został w niniejszej sprawie z dniem, gdy zaistniał skutek wywłaszczenia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego, brak było podstaw do zastosowania art. 3 ust. 3 ufitl.

Zdarzenie w postaci przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu, już po tym, jak ukształtowany został stosunek odpowiedzialności odszkodowawczej, nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązku zapłaty odszkodowania z budżetu Miasta W.. Wobec cywilnoprawnego charakteru stosunku odszkodowawczego, zmiana statusu miasta W. nie daje podstawy do nałożenia na Prezydenta miasta W., jako – zarządcy drogi na gruncie art. 19 ust. 5 udp – obowiązku, który nie ciążył na tym podmiocie, gdy kształtowała się odpowiedzialność odszkodowawcza.

Z tych względów, w ocenie Sądu I instancji, Minister dokonał błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwie zastosował art. 22 ust. 1 uszdp, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania ustala się według stanu prawnego na dzień ustalenia odszkodowania, a nie na dzień powstania obowiązku odszkodowawczego.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z powołanym przepisem, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Przepis ten wskazuje, który podmiot dysponuje publicznymi środkami na realizację zobowiązań odszkodowawczych. Ustawodawca odsyła w tym zakresie nie tylko do art. 3 ufitl, ale również do ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 931 ze zm., uap). Środki Krajowego Funduszu Drogowego mogą być przeznaczone na finansowanie budowy i przebudowy dróg krajowych realizowanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (art. 39f ust. 1 pkt 1 uap). Art. 7 [ust. 1] ufitl stanowi, że źródłem finansowania dróg publicznych są również środki finansowe określone przepisami o drogach publicznych, przepisami o transporcie drogowym i przepisami o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Sąd I instancji uznał, że taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ uchwałą Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r. nr 10/2011 ustanowiono program wieloletni pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015" (dalej Uchwała). Wykonawcą tego programu jest co do zasady Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (§ 2 ust. 1 Uchwały). Zgodnie z załącznikiem 1a – Lista zadań priorytetowych, pod pozycją 20 znajduje się budowa obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 i określenie wartości projektu 214 721, 7 [tysięcy; argum. ex § 3 ust. 1 in fine i tytuł Załącznika nr 1 in fine Uchwały] zł. Środki na budowę drogi przewidziano w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficjenta wskazano Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział Dyrekcji we W.. Wyłącznie ten podmiot dysponuje środkami publicznymi na realizację obwodnicy Wałbrzycha. Przywrócenie miastu W. statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z transferem środków do budżetu gminy. Skoro zadanie budowy drogi realizuje Generalny Dyrektor to – na gruncie poczynionych wyżej ustaleń - brak podstaw, by obowiązkiem zapłaty odszkodowania obciążyć Prezydenta Miasta W., jako hipotetycznie przyszłego zarządcę drogi, która jeszcze na tym odcinku nie istnieje. Nie można w art. 3 ufitl czy w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji, znaleźć podstawy prawnej do rozwiązania specyficznego problemu, który wyłonił się w związku z przywróceniem W. statusu miasta na prawach powiatu.

Sąd I instancji stwierdził, że podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania jest inwestor, na wniosek którego wydano ostateczne zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Tylko ten podmiot jest uprawniony do objęcia w posiadanie przejętej nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych. Tylko wnioskodawca ma obowiązek wskazania lokali zamiennych.

Tym samym skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 22 ust. 1 uszdp, który wskazuje na konieczność uwzględnienia przy określaniu podmiotu obowiązanego do wypłaty odszkodowania przepisów regulujących Krajowy Fundusz Drogowy, a więc art. 7 [ust. 1] ufitl i art. 39f ust. 1 [pkt 1] uap, co miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. Minister przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie wziął pod uwagę uchwały Rady Ministrów ustanawiającej "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015", w tym tego, że środki na budowę obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 przewidziane zostały w ramach Krajowego Funduszu Drogowego, a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad został wskazany jako ich beneficjent. Pozostałe zarzuty powołane w skardze Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione, co nie ma jednak znaczenia w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Wojewody jest prawidłowa, wskazująca w uzasadnieniu jako podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Minister ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić ocenę prawną Sądu – przyjmie, że ten właśnie podmiot jest obowiązany do wypłaty odszkodowania. Badając prawidłowość wysokości ustalonego odszkodowania Sąd I instancji stwierdził, że trafne są ustalenia Ministra dokonane w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Minister winien uwzględnić również art. 156 ust. 4 ugn, bowiem operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

Skargi kasacyjne na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli Minister Infrastruktury i Rozwoju reprezentowany przez r. pr. S. J. i Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowany przez adw. S. D..

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyrokowi I SA/Wa 1214/13 zarzucił naruszenie [art.] 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 "ze zm.", dalej udp) w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z "2013 r. poz. 687 ze zm.", dalej uszdp) w zw. z art. 3 ust. 3 ufitl przez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 uszdp, jest podmiot, który był zarządcą drogi w dniu, w którym decyzja z [...] kwietnia 2012 r. stała się ostateczna, zamiast podmiotu, który był zarządcą drogi w dniu, w którym wydana została ostateczna decyzja ustalająca wysokość odszkodowania (art. 12 ust. 4a uszdp).

Wskazując na powyższe naruszenie Generalny Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w swojej skardze kasacyjnej wyrokowi I SA/Wa 1214/13 zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. art. 1 ust. 2 uszdp w zw. z art. 19 ust. 2 i 5 udp przez niezastosowanie a przez to brak uwzględnienia zasad określania podmiotu odpowiedzialnego za realizację zadań zarządcy drogi;

2. art. 22 w zw. z art. 12 ust. 4 i 4b uszdp w zw. z art. 30 § 4 kpa przez błędne zastosowanie i uznanie, że strony stosunku odszkodowawczego, w tym zwłaszcza podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowani, ustala się według stanu prawnego na dzień powstania obowiązku odszkodowawczego, tj. na dzień uostatecznienia się decyzji z [...] kwietnia 2012 r., a nie na dzień ustalenia odszkodowania;

3. art. 3 ufitl w zw. z art. 22 uszdp przez błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten nie stanowi kompleksowej regulacji określającej podmioty obowiązane do wypłaty odszkodowania na gruncie ustawy z 2003 r.

Wskazując na powyższe naruszenia Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję z [...] marca 2013 r. i zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Gmina W. reprezentowana przez Prezydenta Miasta W. zastępowanego przez r. pr. J. H., wniosła o oddalenia każdej z tych skarg kasacyjnych w całości i zasądzenie od każdego ze skarżących kasacyjnie na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na rozprawie dnia 9 września 2014 r. w sprawie I OSK 1102/14 pełnomocnik Generalnego Dyrektora złożył do akt dwie kserokopie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydane na podstawie art. 155 kpa (k. 260-265 akt I SA/Wa 1216/13).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101, 1529, z 2014 r., poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Obie skargi kasacyjne oparte są wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej - naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), co czyni stan faktyczny ustalony wyrokiem I SA/Wa 1214/13 wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych zostały skonstruowane niestarannie. Ustawa o drogach publicznych powołana zastała przez autora skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora w brzmieniu "tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm." a ustawa z 2003 r. w brzmieniu "tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm. (s. 2 skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora; s. 2 tiret pierwsze skargi kasacyjnej Ministra), mimo że wzorcem kontroli zaskarżonej decyzji winny być obie te ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. ustawa o drogach publicznych w brzmieniu "tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 260" bez zmian, a ustawa z 2003 r. w brzmieniu "tj. Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.". Sąd administracyjny kontroluje bowiem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853 , uw. 3).

Zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 udp w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 12 ust. 4a uszdp w zw. z art. 3 ust. 3 ufitl przez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 uszdp, jest podmiot, który był zarządcą drogi w dniu, w którym decyzja z [...] kwietnia 2012 r. stała się ostateczna, zamiast podmiotu, który był zarządcą drogi w dniu, w którym wydana została ostateczna decyzja z [...] marca 2013 r. (art. 12 ust. 4a uszdp), okazał się niezasadny. Wskazane w zarzucie przepisy art. 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 udp w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 12 ust. 4 i 4a uszdp w zw. z art. 3 ust. 3 ufitl, zostały przez Sad I instancji zastosowane prawidłowo. Z uzasadnienia zarzutu wnosić należy, że w rzeczywistości autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut błędnej wykładni art. 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 udp w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 12 ust. 4 i 4a uszdp w zw. z art. 3 ust. 3 ufitl.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni czterech przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w trzech wskazanych przez autora skargi kasacyjnej ustawach), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

Badanie ewentualnych niezgodności występujących między tymi przepisami [różnych ustaw zwykłych, tj. przepisami zawartymi w aktach normatywnych zajmujących to samo miejsce w hierarchii systemu źródeł prawa – przyp. M. Wolanina w: Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 26, nb 3, dalej M. Wolanin, Komentarz) nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, chyba że niezgodności te przybierają postać i rozmiary, które prowadzą do niezgodności z określonymi postanowieniami Konstytucji. Nawet w trudnych przypadkach usuwanie niezgodności między przepisami aktów normatywnych tej samej rangi winno następować bądź przez odpowiednią interwencję prawodawcy lub w procesie ich stosowania za pomocą powszechnie akceptowanych w naszej kulturze prawnej dyrektyw wykładni systemowej i stosowaniu reguł kolizyjnych. Od tego zadania organy stosujące prawo nie mogą się uchylać, a Trybunał Konstytucyjny nie może ich w tej roli wyręczyć (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku z 12.4.2005 r., K 30/03, OTK-A 2005/4/35, z aprobującą glosą M. Bednarek, Mo. Pr. 2006/5/264).

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

Przepisem kolizyjnym w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, jest art. 22 ust. 1 uszdp (M. Wolanin, Komentarz, s. 28, nb 5). Zgodnie z tym przepisem, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Owo odesłanie decyduje o przepisach uzupełniających przepisy ustawy z 2003 r.

Ustawodawca nie wskazał wprost, w jakim zakresie przepisy odesłania znajdą zastosowanie, jednak analiza ich treści pozwala na wniosek, że istotę zagadnienia finansowania kosztów nabycia nieruchomości, w tym odszkodowania, normuje (zgodnie ze swym tytułem) ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.). Ustawa ta w art. 3 wskazuje źródła pokrycia przedmiotowych kosztów. Autor skargi kasacyjnej nie podnosi zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ufitl, który znalazł w sprawie zastosowanie i którego wykładni Sąd I instancji dokonał prawidłowo. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie znalazł zastosowania art. 3 ust. 3 ufitl, w myśl którego w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Zakres regulacji normy zawartej w tym przepisie ustalać należy w związku z odsyłającym art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r., co już podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest zgodne z zasadami interpretacji przepisów odsyłających.

Droga krajowa nr [...], w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2012 r., w Powiecie W., w Gminie M., na terenie m. W., przebiega: ulicą W. - od granicy miasta do ul. N.; ulicą N. – od ul. W. do ul. S.; ulicą S. – od ul. N. do ul. K.; ulicą K. - od ul. S. do ul. B. C.; ulicą B. C. - od ul. K. do ul. A.K.; ulicą A. K. - od ul. B. C. do ul. W.; ulicą W. - od ul. A.K. do granicy miasta, zgodnie z załącznikiem nr 1, poz. 12, do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. nr 59, poz. 371, dalej rozporządzenie z 2010 r.). Stan ten nie zmienił się dnia 1 stycznia 2013 r., jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi mogły przejść na Prezydenta Miasta W. jedynie w stosunku do realnie istniejącej w dniu wejścia w życie rozporządzenia z 2012 r. drogi krajowej nr [...] jako drogi zaliczonej na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260) do jednej z kategorii dróg. Warunkiem takiego zaliczenia jest istnienie drogi w ujęciu art. 4 pkt 2 udp. By drogę zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 udp, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 68, nb 13). Nie ulega wątpliwości, że nadanie kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany - po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych, do której droga ma być zaliczona (art. 1 i 5-7 w zw. z art. 4 pkt 2 udp; M. Wolanin, Komentarz, s. 51, 53, nb 17).

Tymczasem zgodnie z decyzją z [...] kwietnia 2012 r. (s. 1-3 tej decyzji) i w załączonym do decyzji z [...] kwietnia 2012 r. planie orientacyjnym (rys. nr 01.01/VI-1-KD-01, na którym projektowana droga krajowa [...] oznaczona jest kolorem czerwonym), projektowana obwodnica na odcinku od km 2+350 do km 8+250, w dominującej części nie obejmuje rzeczywiście istniejącej dotychczas drogi krajowej nr [...]. Prezydent Miasta W. stał się zarządcą rzeczywiście istniejącej dotychczas drogi krajowej nr [...], na podstawie art. 19 ust. 1 i 5 udp w zw. z art. 3 ust. 3 ufitd, z dniem 1 stycznia 2013 r., w przebiegu opisanym w załączniku nr 1, poz. 12, do rozporządzenia z 2010 r.

Regulacje zawarte w ustawie z 2003 r. wskazują, że zawierają one szczególne, odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę przyszłych dróg publicznych – obiektów mających dopiero docelowo uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych (M. Wolanin, Komentarz, s. 24-25, nb 1, s. 45, nb 1; P. Antoniak w: P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elbanowski, K.A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, s. 22-23, uw. 6). Służą one w szczególności możliwie szybkiemu i sprawnemu budowaniu i rozbudowie dróg publicznych, na przejmowanych na wniosek właściwego podmiotu prawa własności nieruchomości pod drogi publiczne i ustalaniu odszkodowań za przejęte i wygaszone prawa do tych nieruchomości (P. Antoniak – op. cit. s. 16, uw. 1). Warunkiem szybkiego i sprawnego budowania i rozbudowy dróg publicznych i wypłaty odszkodowań, jest zapewnienie skutecznego finansowania tych działań (art. 22 ust. 1 uszdp w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 9 ufitd i art. 39f ust. 1 pkt 1 uap).

Normy prawne dekodowane z powołanych przepisów decydują o stworzeniu podstaw prawnych i finansowych do realizacji przyszłych dróg publicznych, w szczególności w zakresie pokrycia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowań. Ustawodawca w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej ufp) wskazał, że ustawa budżetowa może określać, w ramach limitów wydatków na rok budżetowy, limity wydatków na programy wieloletnie. Programy wieloletnie są ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji strategii przyjętych przez Radę Ministrów, w tym w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Rada Ministrów, ustanawiając program, wskazuje jego wykonawcę (ust. 2 art. 136 ufp). Na podstawie tego upoważnienia, Rada Ministrów podjęła uchwałę nr 10/2011 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015" (dalej Uchwała), stanowiący załącznik do uchwały. Rada Ministrów wskazała, że wykonawcą Programu jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz drogowe spółki specjalnego przeznaczenia powołane na podstawie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia (Dz. U. nr 23, poz. 136 ze zm.; § 2 ust. 2 Uchwały). W Uchwale określono, że ustanawia się limit wydatków na realizację zadań finansowanych z krajowego Funduszu Drogowego, o którym mowa w art. 39 uap (§ 3 ust. 1) i wskazano, że przed podjęciem działań dokonywanych w ramach realizacji Programu, w wyniku których może nastąpić przekroczenie kwoty, o której mowa w ust. 1, konieczne jest uzyskanie akceptacji Rady Ministrów (§ 3 ust. 2 Uchwały).

Zgodnie z załącznikiem 1a – Lista zadań priorytetowych, których realizacja może zostać rozpoczęta do 2013 r., pod pozycją 20 (po nowelizacji – poz. 22) znajduje się budowa obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] i określenie wartości projektu (214.721,7 tys. zł). Właściwy organ – Rada Ministrów – przewidział środki na budowę przyszłej drogi – obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr [...] - w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficjenta wskazał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział we W..

Z wnioskiem z 5 sierpnia 2011 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do Wojewody Dolnośląskiego wystąpił Generalny Dyrektor, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Oddziału we W. (s. 1, 26 decyzji z [...] kwietnia 2012 r.). Wyłącznie Generalny Dyrektor dysponuje środkami publicznymi na realizację obwodnicy W.. Przywrócenie miastu W. statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z transferem środków do budżetu gminy i nie miało żadnych skutków prawnych dla określenia podmiotu, obowiązanego do pokrycia kosztów nabycia nieruchomości, w tym odszkodowań, za nieruchomości konieczne do realizacji przyszłej drogi publicznej, objętej decyzją z [...] kwietnia 2012 r.

Wzgląd na racjonalność ustawodawcy (M. Zieliński, Wykładnia, s. 296, nb 536) nakazuje uznać, że skoro zadania budowy przyszłej drogi realizuje Generalny Dyrektor i on dysponuje środkami publicznymi na ów cel, to także Generalny Dyrektor obowiązany jest z tych środków publicznych wypłacić stosowne odszkodowania.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 uszdp w zw. z art. 19 ust. 2 i 5 udp przez ich niezastosowanie. Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił zasady określania podmiotu odpowiedzialnego za realizację zadań zarządcy drogi. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do argumentów podniesionych przy rozstrzygnięciu skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora.

Skoro projektowana obwodnica objęta decyzją z [...] kwietnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie została pobudowana jako obiekt budowlany, nie została oddana do użytku i nie istnieje w sensie faktycznym i prawnym jako droga publiczna, to Prezydent Miasta W., mimo przywróceniu Miastu W. statusu miasta na prawach powiatu (Dz.U. z 2012 r., poz. 853) nie może być zarządcą tej drogi w rozumieniu art. 1 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) w zw. z art. 19 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 260); (M. Wolanin, Komentarz, s. 55, nb 17).

Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 22 w zw. z art. 12 ust. 4 i 4b uszdp. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są – co do zasady – roszczeniami z zakresu prawa cywilnego (E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1). Na skutek kolejnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego i nowelizacji ugn, konstrukcja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość odpowiada ochronie cywilnoprawnej i respektuje kulturę prawną, mającą ponad 2000 lat tradycji. Istotą odszkodowania jest wynikający z norm ustawowych obowiązek naprawienia szkody w dobrach jednej osoby (poszkodowanego) przez inny podmiot (dłużnika; M. Kaliński w: red. Z. Radwański, Prawo zobowiązań – część ogólna, C.H. Beck, INP PAN 2014 s.12, nb 1; s. 80-82, nb 68-69). Mimo zatem odmiennych, odosobnionych poglądów, z istoty stosunku odszkodowawczego wynika, że Gmina Miasta W. nie może kosztem własnego majątku wypłacić odszkodowanie Gminie Miasta W. za utratę prawa własności nieruchomości, której własność przeszła w dniu ustatecznienia się decyzji z [...] kwietnia 2012 r. na rzecz Skarbu Państwa. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że obowiązanym do wypłaty odszkodowania w niekwestionowanej przez strony wysokości obowiązany jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Tylko Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przysługuje tytuł prawny do władania nieruchomościami objętymi decyzją z [...] kwietnia 2012 r. na cele budowlane (M. Wolanin, Komentarz, s. 53, nb 17). Wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu w. (Dz. U. z 2012 r. poz. 853) nic w tej materii nie zmieniło. Złożone na rozprawie odpisy obu decyzji Ministra z [...] sierpnia 2014 r. wskazują, że Minister na wniosek Generalnego Dyrektora podjął działania w indywidualnych sprawach dla usunięcia niektórych ujemnych skutków decyzji o odszkodowaniu, wydanych na skutek błędnej wykładni prawa.

Nietrafnie Wojewódzki Sąd wskazał, że "podstawę prawną stosunku odszkodowawczego stanowi przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Podstawę prawną stosunku odszkodowawczego stanowią bowiem normy dekodowane ze wskazanych wyżej regulacji ustawowych. Regulacja zawarta w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. z 2001r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471; z 2009 r., nr 14, poz. 946) ustala bowiem konstytucyjne granice dopuszczalności wywłaszczenia i wymóg słusznego odszkodowania. Trybunał Konstytucyjny słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstutucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106).

Z punktu widzenia standardów konstytucyjnych (art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji) nie ma znaczenia status prawny podmiotu uprawnionego do odszkodowania (czy jest on sobą fizyczną, osobą prawną czy jednostką samorządu terytorialnego).

Norma wywiedziona z art. 30 § 4 kpa nie znalazła w sprawie zastosowania, bowiem nie doszło do następstwa prawnego stron (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 219-222, nb 19-22; A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 296-310, cz. IV. uw. 1-6). Art. 30 § 4 kpa nie stanowi bowiem samoistnej podstawy prawnej następstwa prawnego. Podstawą następstwa prawnego są normy prawa materialnego. W kontrolowanej sprawie, jak wykazano, norm takich brak.

Jak wyżej wykazano, przepisy art. 3 ufitl w zw. z art. 22 uszdp nie stanowiły kompleksowej regulacji określającej podmioty obowiązane do wypłaty odszkodowania na gruncie ustawy z 2003 r.

Wobec powyższego obie skargi kasacyjne, mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku, należało oddalić (art. 184 ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.