Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 601/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: "Prezes ZUS" lub "organ") - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], odmawiającą przyznania G.P. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm. - dalej także: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS").

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej G. P. z dnia [...] grudnia 2016 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - odmówił przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku z przyczyn podanych we wniosku strony skarżącej.

W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na treść art. 83 cyt. ustawy - wskazał, że z powyższego przepisu wynika, iż przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki:

- wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną, w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

- wnioskodawca nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności,

- wnioskodawca nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

- wnioskodawca nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

Jednocześnie, Prezes ZUS podkreślił, że warunki określone w powołanym wyżej przepisie cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Mając powyższe na względzie, Prezes ZUS zauważył, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wnioskodawcy wynika, że z uwagi na wystąpienie w sprawie szczególnych okoliczności skarżąca miała przyznaną rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, który była do dnia [...] grudnia 2016 roku skarżącej wypłacana. Organ zauważył jednak, że świadczenia w drodze wyjątku nie są przyznawane raz na całe życie, nie mają charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie w drodze wyjątku pozostawione zostało uznaniu Prezesa ZUS.

Jednocześnie, Prezes ZUS stwierdził, że stan faktyczny skarżącej wskazuje, że okoliczności przyznania świadczenia w drodze wyjątku uległy zmianie.

Prezes ZUS wskazał, że w wyniku analizy akt rentowych dołączonych do niniejszej sprawy - zauważyć należy, iż średni dochód rodziny skarżącej wyniósł [...] złotych brutto, a wykazany średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] złotych brutto, co oznacza tym samym, że jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2016 r. wynosi 882,56 zł brutto.

W tej sytuacji, Prezes ZUS uznał, że wprawdzie dochód przypadający na osobę w rodzinie może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych skarżącej, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala on na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych.

W związku z powyższym, Prezes ZUS uznał, że w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż skarżąca nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania.

W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem wskazanej powyżej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2017 r.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżąca stwierdziła, że - wbrew stanowisku Prezesa ZUS - w jej przypadku zachodzą wszystkie okoliczności przewidziane ustawą o emeryturach i rentach z FUS, które uzasadniają podjęcie pozytywnej decyzji o przyznaniu kontynuacji renty w drodze wyjątku.

Skarżąca podkreśliła, że cierpi na [...] od 1994 r., zaś sam początek historii choroby zaczął się dużo wcześniej, już od 1993 r. Strona skarżąca podniosła również, że choroba ma charakter postępujący i od około 7 lat porusza się wyłącznie na wózku inwalidzkim. Skarżąca zauważyła jednocześnie, że pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności uzyskała w 1995 r. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, że jej choroba ma charakter nasilający się, z uwagi na fakt, iż jej lewa strona ciała pozostaje sparaliżowana, co wymaga całodobowej opieki. Skarżąca wskazała, że syn skarżącej podjął się opieki na nią, począwszy od grudnia 2016 r. Decyzja taka podyktowana była zbyt wysokimi kosztami zatrudnienia opiekunki w stosunku do możliwości strony skarżącej. Skarżąca zwróciła jednocześnie uwagę na fakt, że obecnie uzyskała orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy oraz do samodzielnej egzystencji.

Ponadto, strona skarżąca podniosła, iż stan jej zdrowia coraz bardziej się pogarsza, co jest spowodowane brakiem możliwości odpowiedniego leczenia z uwagi na brak środków na odpowiednie konsultacje medyczne i zabiegi rehabilitacyjne.

Mając na uwadze całokształt wskazanych powyżej okoliczności, a więc uwarunkowania nie tylko czysto medyczne, ale również społeczne, strona skarżąca wniosła o uznanie przez Prezesa ZUS, że zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącej kontynuacji renty w drodze wyjątku, która pozwoli jej na pokrycie potrzeb życiowych choćby na minimalnym poziomie.

W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającą przyznania skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Prezes ZUS, dokonując szczegółowej analizy zgromadzonych w toku postępowania materiałów dowodowych - podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż zebrany w sprawie materiał nie daje jednak podstaw do przyznania skarżącej renty w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 cyt. ustawy.

Organ stwierdził, że w świetle art. 83 cyt. ustawy, tylko udowodnione szczególne okoliczności, mogą stanowić podstawę do przyznania renty w drodze wyjątku. Zdaniem organu, przy orzekaniu w przedmiocie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku kluczowe są powody przesłanki wskazane w cyt. artykule, które organ wskazał w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...].

Prezes ZUS stwierdził, że renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie może być skarżącej przyznana, ponieważ nie został spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Po dokonaniu aktualizacji danych, organ podniósł, że wynagrodzenie męża skarżącej w kwocie [...] złotych, powoduje, że na jedną osobę jej dwuosobowej rodziny przypada dochód w wysokości [...] złotych miesięcznie, co przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego.

Prezes ZUS podkreślił, że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" nie jest zdefiniowane w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wskazał w tym miejscu, że w celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2017 r. wynosi 1000,00 złotych (podobnie: m.in. wyrok WSA w Warszawie dnia 14 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1553/05 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 365/06).

Organ stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, że przepis art. 83 ust. 1 cyt. ustawy, uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie wystarczających środków utrzymania. Dodatkowo, Prezes ZUS wskazał, że ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji, jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 4189/01).

Mając powyższe na względzie, Prezes ZUS uznał, że pomimo ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, nadal ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 cyt. ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna, co z kolei takiej ocenie nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi przypadkami.

W związku z tym, organ wyjaśnił, że sytuacja skarżącej jest trudna, ale dyspozycje art. 83 ustawy i związane z nim świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet, gdy są one uzasadnione.

W konsekwencji, Prezes ZUS uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że skarżącej przysługuje renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2017 r.

Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- naruszenie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z FUS - poprzez przyjęcie, iż skarżąca dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania z uwagi na fakt, iż mąż zarobkuje, a dochód przypadający na członka dwuosobowej rodziny przekracza wartość najniższej emerytury, podczas gdy wskazana norma nie przywołuje jako odniesienia najniższej emerytury, a w gospodarstwie domowym skarżącej funkcjonuje 3 osoby, bowiem dorosły już syn zmuszony był do zaopiekowania się chorą skarżącą, gdyż ta wymaga ciągłej pomocy osób trzecich jako osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji, a kwestia niemożności samodzielnej egzystencji winna być oceniana indywidualnie,

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności, sprawdzenia ilości osób w gospodarstwie domowym skarżącej i przyjęciu dwóch osób, podczas gdy w gospodarstwie domowym skarżącej są trzy osoby.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż obecnie wraz z nią i mężem mieszka syn D. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, wyliczając dochód na członka jej trzyosobowej rodziny należy uwzględnić fakt, iż syn D. nie zarobkuje z uwagi na sprawowanie całodobowej opieki nad skarżącą. W związku z tym, skarżąca stwierdziła, że dochód na osobę w jej rodzinie wynosi [...] złotych. Strona skarżąca zauważyła, iż jej mąż, jako jedyny, zarobkuje, a nadto spłaca kredyt na remont łazienki celem przystosowania jej do potrzeb skarżącej, bowiem odmówiono dofinansowania na powołany cel ze środków PFRON, a skarżąca wymaga usprawnień.

Skarżąca podniosła, że pomoc niezbędna jest jej przy czynnościach życia codziennego, jedzeniu, ubraniu, myciu, a nadto w nocy koniecznym pozostaje zmiana pozycji przy pomocy osób trzecich, bowiem sama nie jest w stanie jej zmienić. Skarżąca wskazała, że obecnie działania pomocowe realizuje syn skarżącej, który zmuszony sytuacją, zaniechał zarobkowania i zamieszkał ze skarżącą i jej mężem.

Skarżąca, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zauważyła, że o ile Prezes ZUS słusznie wskazał na swoiste kryterium odniesienia przy interpretacji pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania", zgodnie z którym przyjmuje się pomocniczo kwotę najniższej emerytury (renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej), o tyle - jak podniosła skarżąca - uwzględnić należy również to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie traktuje jednak minimalnej emerytury, jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie, bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 137/08, czy też wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1721/09). Według skarżącej, nie może bowiem ujść z pola widzenia to, iż ustawodawca w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych posłużył się celowo klauzulą generalną, a nie kryterium kwotowym.

Skarżąca uznała, że ocena niezbędności winna być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokajania minimum egzystencji, co w przypadku stanu zdrowia skarżącej winno uwzględniać koszt leków i rehabilitacji, albowiem ich brak powoduje pogłębienie choroby.

Powyższe podejście, zdaniem skarżącej, umożliwiłoby organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku.

Skarżąca wskazała ponadto, że niezbędne środki utrzymania, to koszt lokalu, w którym zamieszkuje, wyżywienie, leki i witaminy, których koszt szacuje na 150 złotych miesięcznie, a które pozostają niezbędne w przypadku [...]. Skarżąca zauważyła bowiem, że w jej przypadku leki pozwalają na łagodzenie i wstrzymanie skutków choroby, a zatem kwalifikować je należy do niezbędnych środków utrzymania.

Według skarżącej, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga indywidualnej oceny sytuacji osoby ubiegającej się o nie. Strona zauważyła, że w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca nie posłużył się sztywnymi kryteriami kwotowymi ani rodzajowymi, a jedynie nakazał badać Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, czy w konkretnym przypadku osoba pozbawiona jest niezbędnych środków utrzymania.

Skarżąca podniosła jednocześnie, iż nie przeczy, że decyzja Prezesa ZUS podjęta na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS pozostaje oparta na uznaniu, jednak - zdaniem strony skarżącej - nie może pozostawać dowolna.

Skarżąca uznała, że skoro przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes ZUS winien zatem, odnosząc ją do zaspokajania potrzeb minimum egzystencji, uwzględnić tą przesłankę poprzez jej odniesienie do konkretnego przypadku.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prezes ZUS, odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze - wskazał, że fakt pobierania przez skarżącą świadczenia od 1998 r. nie spowodował nabycia prawa do niego na czas nieokreślony, albowiem świadczenie przyznawane jest na wskazany okres i każdorazowo w postepowaniu ocenia się spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Organ zaznaczył, że skarżąca na dzień wydawania decyzji, nie spełniała przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, albowiem niewątpliwie trudna sytuacja materialna w gospodarstwie domowym skarżącej nie jest tożsama z brakiem środków utrzymania. Kwota, jaką ma na swoje potrzeby skarżąca, przewyższa wartość najniższej emerytury zarówno sprzed, jak i po waloryzacji, co powoduje, że w ocenie ustawodawcy, skarżąca ma możliwość utrzymania się samodzielnie, w stopniu podstawowym.

Prezes ZUS podkreślił, że kryterium dochodu jest przez organ przyjmowane zgodnie z ustalonym ustawowo najniższym świadczeniem emerytalnym i rentowym. Według organu, nie ma natomiast możności oparcia się na kryterium wydatków, te bowiem każdy zainteresowany ustala inaczej. Jednocześnie, Prezes ZUS uznał, że nie sposób przyjąć, że w obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej kwota ponad 1.200 złotych brutto nie pozwala na zaspokojenie potrzeb świadczeniobiorcy w wymiarze niezbędnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę zaskarżonych aktów lub spornych czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga G. P. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], odmawiająca przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając obie sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku - nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd uznał bowiem, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów strony skarżącej.

Ponadto, w ocenie Sądu, wydając przedmiotowe decyzje administracyjne, Prezes ZUS nie dopuścił się również naruszenia norm prawa materialnego, w tym mającego zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie przepisu art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Jednocześnie, Sąd stwierdził, że wydając obie sporne decyzje administracyjne, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazać trzeba na wstępie, iż zgodnie z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej.

Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, organ jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania norm prawa materialnego. Prowadząc postępowanie administracyjne, organ winien realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (vide: art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że organ nie uchybił wskazanym obowiązkom procesowym, albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - prawidłowo ustalił kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne oraz dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normę prawną określoną w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W konsekwencji, uznać trzeba, iż organ prawidłowo rozstrzygnął, że skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, o którym mowa w powołanym przepisie cyt. ustawy.

Wskazać trzeba, iż będący podstawą materialnoprawną wydania wspomnianych decyzji administracyjnych przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi, że ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Nie ulega wątpliwości, że brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, a także przepisy regulujące postępowanie administracyjne i przepisy prawa materialnego.

Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracji publicznej winien pamiętać o tym, że owo uznanie administracyjne nie pozwala jednak organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608).

Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11).

Warto podkreślić jednocześnie, iż sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, albowiem wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Należy wskazać, że z treści przywołanego wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami.

Po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku.

Po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość (podobnie: m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 378/08).

Przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jako wyjątek od reguły regulacja ta ma charakter regulacji szczególnej. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły, wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach.

Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym.

Nie ulega wątpliwości, że dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, żeby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych.

Jedną z przesłanek, od których zależy przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jest wykazanie braku "niezbędnych", a nie "niewystarczających" środków utrzymania (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt I OSK 352/10). Powoduje to, że ocena braku niezbędnych środków utrzymania powinna być dokonywana w odniesieniu do minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej, co też znajduje swoje odzwierciedlenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/WA 1107/09.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych kryterium dochodowe powinno zostać ustalone w przeliczeniu na jednego domownika, z którym mieszka wnioskodawca (tak również: m.in. WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/WA 596/07), zaś w procesie dokonywania powyższej oceny nie można pomijać żadnych świadczeń pieniężnych otrzymywanych przez osobę ubiegającą się o świadczenie w drodze wyjątku (por. np. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 150/10).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że sama trudna sytuacja materialna nie może jednak stanowić wystarczającej podstawy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, co potwierdza m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 172/10.

Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku w niniejszej sprawie byłoby zatem możliwe tylko w przypadku wykazania, że skarżąca spełnia wszystkie warunki konieczne do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku, które pobierała począwszy od września 1998 r. do grudnia 2016 r.

Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy wskazuje jednakże, iż sytuacja skarżącej uległa zmianie, co wynika z akt postępowania.

Należy zauważyć, że składając wniosek z dnia [...] grudnia 2016 r. o przyznanie - kontynuację - świadczenia (renty) w drodze wyjątku, skarżąca wyraźnie wskazała, że pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym wyłącznie z mężem (vide: oświadczenie o stanie rodzinnym z dnia [...] grudnia 2016 r. - w aktach administracyjnych), którego miesięczny dochód wynosi [...] złotych brutto (vide: zaświadczenie o zarobkach małżonka z dnia [...] lutego 2017 r. - w aktach administracyjnych), zaś w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie wynosi miesięcznie [...] złotych. W tej sytuacji, Prezes ZUS, wydając sporną decyzję administracyjną z dnia [...] lutego 2017 r., odmawiająca przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku, zasadnie przyjął, że kwota [...] - w świetle oceny ustawodawcy - jest kwotą wystarczającą do utrzymania się samodzielnie, w stopniu podstawowym, co oznacza, że skarżąca posiada minimalne w skali miesiąca środki do utrzymania się.

Warto zauważyć, że również w uzasadnieniu wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wyraźnie stwierdziła, iż aktualnie wszystkie jej dzieci prowadzą samodzielne życie (vide: strona 1 i 3 środka zaskarżenia z dnia [...] lutego 2017 r.) i nie wskazywała, aby stan jej rodziny uległ jakiejkolwiek zmianie poprzez zamieszkiwanie dodatkowej osoby (syna). W tej sytuacji, Prezes ZUS, wydając decyzję z dnia [...] marca 2017 r., zasadnie stwierdził, że renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie może być skarżącej przyznana, ponieważ nie został spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania, gdyż - po dokonaniu aktualizacji danych - organ przyjął, że wynagrodzenie męża skarżącej w kwocie [...] złotych, powoduje, że na jedną osobę jej dwuosobowej rodziny przypada dochód w wysokości [...] złotych miesięcznie, co przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego.

Skarżąca dopiero na etapie skargi wniesionej do Sądu wskazała, że obecnie wraz z nią i mężem mieszka również syn D., który nie zarobkuje z uwagi na sprawowanie całodobowej opieki nad skarżącą, co - zdaniem skarżącej - wyliczając dochód na członka jej trzyosobowej rodziny, winno zostać uwzględnione przez organ, albowiem powoduje to, iż dochód na osobę w jej rodzinie wynosi [...] złotych.

W tej sytuacji, należy wyraźnie wskazać, że o ile rzeczywiście Prezes ZUS, wydając decyzję w trybie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zobowiązany jest przestrzegać reguł postępowania administracyjnego, dążąc m.in. do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, to jednak nie sposób przyjąć jednocześnie, że podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie nie powinien wskazać w toku tego postępowania na wszelkie istotne okoliczności, które wiążą się z dochodzonym świadczeniem i które mogą wpływać na końcowe rozstrzygnięcie sprawy przez organ.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, uznać należy, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przypadku skarżącej G. P. nie można stwierdzić, aby na skutek szczególnych okoliczności spełniała ona warunki przewidziane w cyt. ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie wyjątku, o którym mowa w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż Sąd nie kwestionuje ani obecnej niezdolności do pracy skarżącej, ani też jej bardzo trudnej sytuacji materialnej. Niemniej, przyjąć trzeba, iż niezdolność do pracy sama w sobie, nawet w powiązaniu z najbardziej - w pojęciu zainteresowanego szczególną i wyjątkową - jego obecną sytuacją życiową, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Jednocześnie, wskazać należy, że również trudna sytuacja materialna, choć jest brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy, nie jest też świadczeniem należnym każdej osobie, której stan zdrowia, po dłuższym okresie pozostawania przez nią poza wszelkim ubezpieczeniem, obecnie się pogorszył.

W tym miejscu, warto również jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że jakkolwiek w toku spornego postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą oficjalności, Prezes ZUS był zobligowany do zebrania materiału dowodowego, to jednak stwierdzić trzeba, iż w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, to przede wszystkim osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1282/10). Osoba występująca o przyznanie jej świadczenia w szczególnym trybie powinna wykazywać w toczącym się postępowaniu inicjatywę dowodową i starać się wskazać organowi środki dowodowe na potwierdzenie szczególnych okoliczności i braku niezbędnych środków do utrzymania.

Nie ulega wątpliwości, że o wyjątkowości podnoszonych przez skarżącą okoliczności nie może bowiem przesądzać jej subiektywne przekonanie, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane, jako szczególne. Z pewnością do tych okoliczności nie można natomiast zaliczyć subiektywnych odczuć co do stanu zdrowia oraz faktu, iż - w ocenie skarżącej – brakuje jej środków na utrzymanie.

Organ prawidłowo wywiódł zatem, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 cyt. ustawy, a tym samym, nie mógł uwzględnić wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2016 r. odpowiadają prawu.

Skarżąca znajduje się niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej. Trudna sytuacja materialna nie wystarcza jednak do przyznania świadczenia z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, jakim jest świadczenie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet, gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącego o świadczenia z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku.

Reasumując, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest zasadny. Ustalone w sprawie okoliczności faktyczne nie wyczerpują znamion szczególnie uzasadnionego przypadku. Zarówno zaskarżona decyzja Prezesa ZUS, jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2017 r. mieszczą się w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania nie zostały przez organ przekroczone.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zawarł, w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a., szczegółowe uzasadnienie faktyczne, odwołując się do dowodów, w oparciu o które dane fakty zostały ustalone. Zdaniem Sądu, ustalone okoliczności faktyczne zostały rozpatrzone w kontekście przesłanek mogących uzasadniać prawo do świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 cyt. ustawy, a argumentacja organu nie budzi zastrzeżeń.

Tym samym, Sąd uznał również, że Prezes ZUS nie dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście przepisu art. 83 powołanej wyżej ustawy, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle wskazanego przepisu - nie zachodzą podstawy do przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.