Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 7/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 14-20;  art. 28 par. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 par. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. obejmujący część sołectwa B. – obręb PGO B. 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, o której nie orzekł Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2012 r., znak: [...]; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała w części, co do której stwierdzono nieważność nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Rada Gminy B. (dalej "Rada Gminy", "organ"), działając na podstawie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz w związku z uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru sołectwa B. oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zmiany ww. uchwały, podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (dalej "Gmina"), obejmującego część sołectwa B. – obręb [...] B.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. M. W. (dalej "skarżący"), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem ww. uchwały z uwagi na jej nieważność z mocy prawa (art. 28 § 1 u.p.z.p.). Podał w tym zakresie, iż plan miejscowy uchwalony został z istotnym naruszeniem trybu przewidzianego dla jego sporządzania. Poszczególne tereny przeznaczone zostały w planie na strefy usługowe bez uzyskania "zgody rolnej." Z treści uchwały oraz załączonego planu nie można w istocie wywnioskować, czy w zakresie terenów oznaczonych literą "U", zakreskowanych na planie liniami ukośnymi, Rada Gminy uchwaliła plan miejscowy, czy też plan taki zostanie uchwalony w przyszłości, a jeśli tak to kiedy. Tym samym nie sposób ustalić, czy podział całego obszaru na poszczególne strefy, rzeczywiście został dokonany, czy ma charakter jedynie orientacyjny - na przyszłość. Ostatecznie nie wiadomo, czy gdyby takich zgód nie udało się uzyskać, to pozostałe tereny zachowałyby swoje przeznaczenie przyjęte w planie. Być może w braku zgody pozostałe tereny uzyskałyby inne przeznaczenie.

Ponadto termin uzgodnień planu miejscowego upłynął jeszcze przed datą, w której zamknięto uzgodnienia do studium. Tym samym zainteresowane strony nie mogły odnieść się do wyłożonego planu, skoro nie miały wiedzy jak ostatecznie wyglądać będzie studium. Z treści Załącznika nr 8 do uchwały wynika, że uwagi zgłoszone do planu miejscowego nie zostały uwzględnione. Tymczasem uchwalony miejscowy plan uwzględnia znaczną część uwag zgłoszonych przez skarżącego. Mimo to, wbrew wymaganiom ustawy, nie powtórzono w niezbędnym zakresie uzgodnień planu. Dotyczy to tak ważnych kwestii jak powierzchnie poszczególnych stref, czy wysokość opłaty adiacenckiej. Miejscowy plan nie uwzględnia także istniejącej już zabudowy, która została wykonana na podstawie prawomocnych pozwoleń na budowę. Dotyczy to w szczególności hali znajdującej się w strefie U 1, która jest w rzeczywistości większa. Ponadto hala swymi rozmiarami przekracza przyjęte w miejscowym planie dopuszczalne gabaryty budynków mogących powstać w przyszłości.

Ponadto plan miejscowy jest sprzeczny z obowiązującym studium w zakresie, w jakim hamuje rozwój lokalnej przedsiębiorczości poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji biogazowi. Sprzeczne z zasadami kształtowania polityki przestrzennej gminy jest również zakwalifikowanie terenów do poszczególnych stref.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy odmówiła uchylenia przedmiotowej uchwały, powołując się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ nadzorczy") z dnia [...] października 2012 r., stwierdzające częściową nieważność tej uchwały.

W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego skarżący, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucił uchwale istotne naruszenie trybu sporządzania planu przez naruszenie następujących przepisów:

a/ art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami: 2U, 5U, 6U, 1MN i 2MN na cele nierolnicze, mimo braku zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych gruntów;

b/ art. 14 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego tylko dla części, a nie całości obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu gospodarowania przestrzennego;

c/ art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 27 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie w planie miejscowym zmiany wyznaczonych w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub sposobie zagospodarowania, podczas gdy powołane przepisy nakładają na gminę obowiązek jednoznacznego określenia tych granic i zakazują ich zmian bez przeprowadzenia procedury przewidzianej ustawą;

d/ art. 10 ust. 2 "a" w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3 "a" u.p.z.p. przez nieumieszczenie w studium możliwości lokalizacji planowanych elektrowni wiatrowych i jednocześnie dopuszczenie możliwości ich realizacji w planie miejscowym, przy czym wbrew ustawowemu obowiązkowi nie określono ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu;

e/ art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie w planie miejscowym, w strefie zalesień i zadrzewień, oznaczonej symbolem ZL, możliwości realizacji sieci infrastruktury i związanych z nią urządzeń, mimo iż Gmina nie uzyskała zgody właściwego organu na przeznaczenie powyższych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne;

f/ art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 8 i 10, art. 31 ust. 1 "a" ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w uchwale zapisów obligujących inwestorów do uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków działań określonych w § 12 ust. 1 pkt 6, § 13 ust. 7, § 14 ust. 2 i 3, § 15 ust. 3 - 6 planu miejscowego w sposób sprzeczny z zasadami wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków;

g/ art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez ustalenie w planie miejscowym służebności przesyłu podczas, gdy treść oraz sposób ustalania służebności przesyłu regulują odpowiednie przepisy kodeksu cywilnego;

h/ art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez nie określenie w miejscowym planie minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, określonej jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej w stosunku do terenów zabudowy usługowej (1U-6U) jak i mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), mimo że jest to obowiązek ustawowy, który obciąża uchwałodawcę;

i/ art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie rysunku planu miejscowego na mapie w skali 1:2000, przeskalowanej poza upoważnionym do takich działań ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej; mapa zasadnicza uzyskana z PODGK w G. jest sporządzona w skali 1:1000 i nie spełnia wymogu urzędowej kopii mapy;

j/ art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie zgodności planu z obowiązującym studium w części zawierającej ustalenia planu, a nie w części wstępnej uchwały lub w odrębnej uchwale poprzedzającej uchwalenie planu;

k/ art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie na terenach oznaczonych w planie symbolami IR - 6R zabudowy rolniczej, w tym budynki mieszkalne gospodarcze i siedliska rolników bez określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania tych terenów;

l/ art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie możliwości realizacji stacji paliw w liniach rozgraniczających dróg KDZ, KDL, KDX, podczas gdy realizacja takiej inwestycji wymaga przeznaczenia w planie osobnego terenu ze wskazaniem sposobu jego gospodarowania, co należało uczynić na etapie sporządzania projektu planu miejscowego;

m/ art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. poprzez określenie w § 13 uchwały "dopuszczalności" dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem, podczas gdy art. 96 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami zastrzega tę kompetencję dla wójta, burmistrza, prezydenta miasta, co powoduje, że Rada Gminy uchwaliła plan bez odpowiedniej delegacji ustawowej, gdyż upoważniona jest wyłącznie do określenia zasad podziału i minimalnych powierzchni nowo utworzonych działek;

n/ art. 17 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 54 i art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nieprzekazanie projektu planu do opiniowania Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu i skierowanie projektu do zaopiniowania wyłącznie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego;

o/ art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w związku z § 12 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezałączenie do planu zbioru wniosków zgłoszonych do planu;

p/ art. 8 ust. 4 i 5 w związku z art. 17 pkt 2 i art. 17 pkt 6 lit "a" tiret pierwszy u.p.z.p. poprzez niezawiadomienie gminnej komisji urbanistycznej o podjęciu uchwał o przystąpieniu do sporządzania planu - brak zwrotnego potwierdzenia odbioru w aktach sprawy;

r/ art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nierozstrzygnięcie przez Radę Gminy w uchwale o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu i ograniczenie się do załączenia do tekstu uchwały załącznika w postaci listy uwag ze sposobem ich rozstrzygnięcia podpisanej przez wójta gminy;

s/ art. 19 § 1 u.p.z.p. poprzez nieponowienie czynności, o których mowa w art. 17 tej ustawy, pomimo że Rada Gminy w rzeczywistości uwzględniła uwagi do planu przedstawione przez skarżącego w piśmie ("uwagi do projektu planu") z dnia [...] lipca 2012 r., choć w wykazie uwag załączonych do uchwały określono je jako rozpatrzone negatywnie;

t/ art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zakazu lokalizowania biogazowi na terenie objętym planem, mimo że w przygotowanym w Ministerstwie Gospodarki projekcie Polityki energetycznej Polski do 2030 r., w rozdziale 5 tego dokumentu pt. "Rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii, w tym biopaliw", umieszczono następujące działanie: "Wdrożenie programu budowy biogazowni rolniczych, przy założeniu powstania do 2020 r. średnio jednej biogazowni w każdej gminie", co powoduje, że założenia planu miejscowego są sprzeczne z założeniami polityki zagospodarowania przestrzennego kraju;

u/ art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem i błędne przyjęcie, iż :

• wymieniony w § 16 ust. 1 pkt 1 projektu planu dawny zespół dworski: młyn, obecnie dom mieszkalny, znajduje się poza obszarem planowania - w innym obrębie geodezyjnym;

• hala znajdująca się w planowanej strefie 1 U została na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę rozbudowana. Obecnie budynek ma znacznie większe wymiary i przekracza swoją wielkością planowaną strefę 1 U. Ponadto wymiary istniejącej hali są większe, niż jest to dopuszczane na podstawie projektu planu. Projekt planu nie uwzględnia zatem dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;

• droga rowerowa przebiegająca na działce [...], planowana w strefie 5 KDX nie istnieje; w chwili obecnej znajduje się tam las, co oznacza, że plan nie uwzględnia dotychczasowego zagospodarowania terenu;

• nie istnieje również droga oznaczona 4 KDX, a jej urządzenie będzie się wiązać ze znacznym nakładem kosztów, które są niecelowe, biorąc pod uwagę znikome znaczenie tego połączenia komunikacyjnego. Po raz kolejny plan nie uwzględnia więc dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu;

• strefa oznaczona na planie 2 ZP jest terenem w całości utwardzonym, wyłożonym kamieniami. Zgodnie z projektem planu miejscowego, teren ten ma być terenem zielonym, co stoi w rażącej sprzeczności z aktualnym zagospodarowaniem działki. Podobnie jak poprzednio, projekt planu nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;

• obiekty oznaczone jako zabytkowe zlokalizowane są w miejscach, w których ich nie ma, natomiast istniejące budynki, wpisane do gminnej ewidencji zabytków, nie są ujęte na planie;

w/ art. 20 § 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu pomimo tego, iż uchwała o zmianie studium, podjęta bezpośrednio przed zaskarżoną uchwałą, jest nieważna;

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż w pełni podziela zarzuty podniesione przez Wojewodę w rozstrzygnięciu z dnia [...] października 2012 r. Dostrzega również inne przyczyny nieważności uchwały, w szczególności tę, iż studium uchwalone dla terenu objętego planem jest nieważne z mocy prawa. Skarżący uważa, że ilość naruszeń, których dopuściły się organy gminy przy uchwalaniu miejscowego planu oraz charakter tych naruszeń przemawia za stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Nie można bowiem mówić o rozsądnym i zgodnym z zasadami planowania ustroju przestrzennego gminy w sytuacji, gdy najbardziej istotne elementy planu dotknięte są nieważnością. Chodzi tu w szczególności o tak ważne dla skarżącego strefy, jak strefa zabudowy usługowej, czy strefa gruntów rolnych (skarżący jest właścicielem 95% gruntów leżących w obszarze objętym planem miejscowym).

Wywiódł, iż powodem przystąpienia do uchwalenia planu miejscowego był fakt, iż Biogazownia B. Spółka z o.o. wystąpiła o warunki zabudowy dla budowy biogazowi na jednej z działek objętych planem. W celu zablokowania procedury wydania decyzji o warunkach zabudowy, Gmina wszczęła procedurę uchwalania planu. Uchwalenie planu nie wynika z potrzeby kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy, a jest instrumentem walki z ww. podmiotem. Jednakże plan najbardziej dotyka skarżącego i narusza jego własność, ustalając zasady zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z prawem. Ilość i charakter naruszeń świadczą o tym, że plan miejscowy przygotowywany był w pośpiechu, bez namysłu, a jego uchwalenie służy wyłącznie blokowaniu inwestycji w postaci biogazowi.

W dalszej części skargi skarżący odniósł się do większości prezentowanych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, iż sporna uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, została przekazana przez organ wykonawczy Gminy Wojewodzie w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. w celu jej sprawdzenia pod względem zgodności z prawem. Rozstrzygnięciem nadzorczym znak: [...] z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność części ww. uchwały. Orzeczenie to Rada Gminy uznała za zasadne.

Odnosząc się do zarzutów organ podał, iż w większości są one powieleniem zarzutów, sformułowanych w ww. rozstrzygnięciu nadzorczym. Z uwagi na uprawomocnienie się przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego i w konsekwencji utraty mocy obowiązującej części zapisów planu miejscowego, zarzuty skargi dotyczące unieważnionej części uchwały są bezzasadne. Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw organ uznał także zarzuty skargi dotyczące innych nieistotnych naruszeń przepisów prawa, w tym naruszeń procedury planistycznej. Podał w tym zakresie, iż w toku badania legalności uchwały organ nadzorczy wskazał na istnienie pewnych uchybień prawa materialnego, a także przywołanej procedury planistycznej, podkreślając jednocześnie, że istniejące uchybienia nie uzasadniają stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko powyższe organ przyjmuje za swoje, odstępując od jego dalszego uzasadniania.

Za niezrozumiały organ uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 20 u.p.z.p. Skarżący nie wyjaśnił bowiem, dlaczego w jego ocenie uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy jest nieważna, ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia w uzasadnieniu skargi, że zarzut ten nie wymaga dalszego rozwinięcia.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy B. złożył do akt pismo procesowe (k. [...] - [...] akt sądowych), w którym rozszerzył odpowiedź na skargę w zakresie zarzutów podnoszonych w skardze, a dotyczących:

1/ naruszenia art. 14 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (lit. "b" skargi), gdzie wskazał, iż w trakcie procedury planistycznej dla części terenów konieczne było uzyskanie zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, dlatego uchwalanie przedmiotowego planu następowało etapami. Po uzyskaniu przez Wójta decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r., organ kontynuuje procedurę planistyczną w pozostałym zakresie, zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru sołectwa B., zmienioną uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r.;

2/ naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (lit. "h" skargi), wskazując, iż brak określenia w planie miejscowym wskaźnika intensywności zabudowy stanowi nieistotne naruszenie przepisów prawa (inne wskazane wskaźniki w sposób jednoznaczny określają możliwości i sposób zabudowy terenów przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną i usługową;

3/ naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. (lit. "i" skargi), iż uchybienie dotyczące sporządzenia rysunku planu na mapie w skali 1:2000, zamiast 1:1000, stanowi nieistotne naruszenie, co do którego wypowiedział się Wojewoda w trybie kontroli nadzorczej;

4/ naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (lit. "k" skargi), że w planie nie przyjęto parametrów dla zabudowy siedliskowej z uwagi na specyfikę gminy oraz rozproszenie lokalizacji siedlisk przy gruntach rolnych lub sadach, ale to uchybienie zostało uznane przez Wojewodę za nieistotne;

5/ naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (lit. "l" skargi) przez dopuszczenie możliwości realizacji stacji paliw w liniach rozgraniczających dróg wskazał, że uchybienie zostało uznane przez Wojewodę za nieistotne;

6/ naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (lit. "t" skargi) przez sprzeczność ustaleń planu z założeniami polityki zagospodarowania przestrzennego kraju wskazał, iż postanowienia projektu Polityki Energetycznej Polski do 2030 r. nie są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;

7/ naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (lit. "u" skargi) przez błędne ustalenie stanu faktycznego. W tym zakresie organ podniósł, że plan określa przeznaczenie terenu docelowe, tzn. elementy projektowane zagospodarowania uwzględniają istniejący stan.

Ostatecznie Wójt zauważył, że w dniu [...] października 2012 r. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały w części, a mianowicie § 13 ust.9 i 10, § 19 pkt 16 § 10 ust. 3 pkt 1, § 27 ust. 3 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 6, § 13 ust. 7, § 14 ust 2 i 3 § 15 ust. 3-6 miejscowego planu, co stanowi wyczerpanie zarzutów skargi zawartych w punktach: "c", "d", "e", "f" i "g".

W dniu [...] lutego 2013 r. do akt przedmiotowej sprawy wpłynął wniosek Stowarzyszenia "[...]" o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stowarzyszenie podniosło, że reprezentuje m.in. społeczność lokalną, której dotyczy zaskarżona uchwała oraz jest uczestnikiem postępowania sądowego o sygnaturze VIII SA/Wa 609/12 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej o mocy elektrycznej 2,0 MW, produkującej energię elektryczną i cieplną w kogeneracji, zlokalizowaną na działkach [...], [...] i [...] w miejscowości B., gmina B. Natomiast zaskarżona uchwała wprowadziła zakaz lokalizacji biogazowni. Kwestia funkcjonowania biogazowni bezpośrednio wiąże się z ochroną przyrody (środowiska).

Postanowieniem Sądu z dnia 4 września 2013 r. Stowarzyszenie "[...]" zostało dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Pełnomocnik tego uczestnika wnosił o oddalenie skargi, wskazując na brak wykazania przez skarżącego w skardze naruszenia interesu prawnego w trybie art. 101 u.s.g. (k. [...], k. [...] akt sądowych).

W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. (data wpływu do Sądu, k. [...]-[...] akt sądowych) skarżący dodatkowo wskazał, że jego interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika z ograniczenia prawa własności przez wprowadzenie zapisów w planie miejscowym, uniemożliwiających mu dysponowanie swoją własnością zgodnie z założeniami. Skarżący jest właścicielem większości terenu objętego studium, a jego zamiarem było usytuowanie biogazowni na terenie stanowiącym jego własność. Uchwalenie planu miało na celu gównie wykluczenie możliwości lokalizowania biogazowni na jego terenie, a zapis dotyczący zakazu jej lokalizacji został w studium zawarty wprost. Kwestionowany zapis planu narusza interes prawny skarżącego przez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu do działek prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego (uniemożliwia planowane zagospodarowanie terenu i korzystanie z nieruchomości).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały lub aktu w całości lub w części poprzez stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 147 p.p.s.a). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ).

Przedmiotowa skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą wydaną z zakresu administracji publicznej. Spełniona również została przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem na wezwanie skarżącego z dnia [...] października 2012 r. organ pismem z dnia [...] października 2012 r. poinformował, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. Do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. i wynosi on 30 dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie, bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu [...] października 2012 r. (k. [...] akt sądowych), odpowiedź na to pismo skarżący otrzymał w dniu [...] października 2012 r. (k. [...] akt sądowych), a skarga do organu wpłynęła w dniu [...] listopada 2012 r. (koperta k. [...] akt sądowych), czyli w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie (odmowa uwzględnienia wezwania).

Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżący posiada interes prawny w żądaniu zbadania przez sąd administracyjny legalności zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 101 § 1 u.s.g. wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym (tak jak to mówi art. 28 k.p.a.), ale także jego naruszeniem. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania.

Jeśli chodzi o pojęcie interesu prawnego jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 u.s.g., orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Wskazać należy więc na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia, a mianowicie: a/ legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego, b/ interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną c/ interes ten powinien być bezpośredni, własny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, Lex nr 192482, z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, Lex nr 315977). Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 § 1 u.s.g. powinno być obiektywne, tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, który obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości. Jeżeli zatem zapisy planu dotyczą czyjeś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu (w sposób dopuszczalny lub nie) narusza interes prawny tego podmiotu.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że skarżący, który brał czynny udział w postępowaniu planistycznym, posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, ponieważ jest właścicielem około 95 % nieruchomości objętych skarżonym planem (bezsporne, oświadczenie pełnomocnika organu k. [...] akt sądowych VIII SA/Wa 6/13 tut. Sądu). Na jednej z jego działek, którą wydzierżawił Biogazowni B. Spółce z o.o. w P., a której jest udziałowcem, podjęte są starania proceduralne obejmujące budowę biogazowni, natomiast z ustaleń planu miejscowego, obejmującego część sołectwa B. w gminie B., wynika zakaz budowy takich inwestycji. Zapis, zawarty w § 16 punkt 12 kontrolowanej uchwały o zakazie budowy biogazowni ingeruje w sferę własności skarżącego, ograniczając jej wykonywanie w sposób nieakceptowany przez niego. Jeżeli zatem skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia jego nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Z tego punktu widzenia nie jest istotny ani zakres naruszenia tego interesu, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia (tak NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10, publ. cbois). Każda regulacja, prowadząca do ograniczenia właściciela z możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), gdzie musi się on - wbrew własnej woli - podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 kodeksu cywilnego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2007 r., II SA/Wr 66/07, Dolno. 2007/286/3587).

Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planowania i zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197-198, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r., II SA/Lu 342/08, Lex nr 463507, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., II SA/Bk 370/12).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu, w sytuacji społecznego zainteresowania zakazem budowy biogazowni na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, wprowadzenie tego zakazu w zaskarżonym planie jest uzasadnione władztwem planistycznym gminy. Ustanowiony zakaz budowy biogazowni stanowi wyraz interesu publicznego, który ma na celu gmina, realizując swoje władztwo planistyczne. To na organie gminy ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego w realizacji polityki planowania przestrzennego (por. wyroki: WSA w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SA/Ke 27/12, Lex nr 1145782, WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 21/12, Lex nr 1135948, NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., II OSK 1978/11, Lex nr 1133585). Z dokumentacji planistycznej dotyczącej zaskarżonej uchwały wynika, że w trakcie procedury złożono listę osób przeciwnych lokalizowaniu biogazowni na terenie gminy w liczbie ponad 4.000 podpisów. Ze względów społecznych Rada Gminy odrzuciła możliwość lokalizacji na swoim terenie takich przedsięwzięć, bowiem kłóciłoby się to z sadowniczym charakterem gminy oraz istniejącą infrastrukturą rolną (wykaz uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu).

W związku z powyższym Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżącego przez uchwalenie przedmiotowego planu wraz z zakazem lokalizacji biogazowni mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje (albo zakazu konkretnych przedsięwzięć), nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych uchwałą. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Rada Gminy ma prawo decydować o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów na obszarze gminy, jednak musi to robić zgodnie z prawem. W sytuacji uznania naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, w następnej kolejności powinna być skontrolowana przez Sąd procedura podjęcia zaskarżonej uchwały, wskazana w u.p.z.p.

Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Naruszenie istotne trybu sporządzania planu prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania tego aktu (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, Lex nr 470949). W takich sytuacjach chodzi zazwyczaj o naruszenia o poważnym ciężarze gatunkowym. Natomiast naruszenia nieistotne to taka obraza przepisów prawa, bez dokonania której treść rozstrzygnięcia pozostałaby identyczna z przyjętą w wyniku niezgodności regulacją. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania tych aktów skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zwiera legalnej definicji pojęcia trybu postępowania, ani też zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego. Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, podejmowanych w toku procedury (odnośnie uchwalenia planu zawarty jest on w art. 16-20 u.p.z.p.), zaś zasady sporządzania dotyczą kwestii merytorycznych zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej, które organy muszą uwzględniać w działalności planistycznej (por. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1318/11, Lex nr 1152784).

Z treści art. 20 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 90 ust. 1 u.s.g. wynika, że wójt obowiązany jest przedstawić wojewodzie uchwałę o uchwaleniu planu wraz załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi (art. 85 u.s.g.) w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia. W przedmiotowej sprawie Wójt przedłożył Wojewodzie zaskarżoną uchwałę z dnia [...] sierpnia 2012 r. (brak w aktach potwierdzenia daty przekazania aktu Wojewodzie), a ten w dniu [...] października 2012 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. (z porównania daty podjęcia uchwały oraz rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że Wojewoda zachował termin 30 dni, wynikający z w/cyt. przepisu), w którym stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały w zakresie ustaleń:

- załącznika graficznego (zał. Nr 1 stanowiący rysunek planu) dla terenów oznaczonych symbolami: 2U, 5U, 6U, 1MN i 2MN oraz ustaleń tekstu planu, odnoszących się do tego terenu, jako niezgodnych z art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (D.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz sprzecznych z § 2 ust. przedmiotowej uchwały, określającym obszar objęty planem;

- § 13 ust. 9 i 10 uchwały jako niezgodnego z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 27 u.p.z.p.;

- § 19 pkt 16 uchwały jako niezgodnego z art. 15 ust. 3 pkt 3 "a" oraz art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 "a" u.p.z.p.;

- § 10 ust. 3 pkt 1 i § 27 ust. 3 pkt 2 jako niezgodnych z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 15 ust. 1 u.p.z.p.;

- § 13 ust. 7, § 12 ust. 1 pkt 6, § 15 ust. 3 – 6 jako niezgodnych z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 8 i 10 i art. 31 ust. 1 "a" ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.);

- § 14 ust. 2 i 3 oraz § 21 jako niezgodnych z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Stwierdzenie częściowej nieważności przedmiotowej uchwały przez Wojewodę w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. powoduje wyeliminowanie w powyższym zakresie tego aktu z obrotu prawnego (uchwała częściowo bezskuteczna) ze skutkiem ex tunc (od początku). Pozostaje więc sądowa kontrola legalności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu z dnia [...] sierpnia 2012 r. w części, w której Wojewoda nie stwierdził nieważności.

Analizując przedmiotową skargę Sąd uznał, że kontrolowana uchwała oraz uchwała w zakresie ustalenia częściowej zmiany studium zostały podjęte w tym samym dniu, tj. [...] sierpnia 2012 r., podczas tego samego posiedzenia Rady Gminy (por. sprawa o sygnaturze VIII SA/Wa 6/13 tut. Sądu, zakończona wyrokiem z dnia [...] listopada 2013 r.). Takie jednoczesne (w tym samym dniu i na tej samej sesji) podjęcie uchwał w sprawie studium i miejscowego planu narusza, zdaniem Sądu, zasady sporządzania studium i planu miejscowego oraz stanowi istotne naruszenie trybu ich sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (tak samo wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1974/11, publ. cbois, którego wywody Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w całości popiera i przyjmuje za własne).

Nie ulega wątpliwości, że postanowienia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, które są aktami prawa miejscowego w przeciwieństwie do studium, które nie są takimi aktami (art. 9 ust. 4 i ust. 5, art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium. Naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części, a przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 114/08, publ.cbois).

W związku z tym, w ocenie Sądu, studium powinno być uchwalane wcześniej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, skoro rada gminy przy sporządzaniu planów miejscowych jest związana ustaleniami studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Jeśli nawet do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta), sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Kluczowym więc momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu u.p.z.p., jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.). Wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Poza tym, zgodnie z art. 12 ust. 2 u.p.z.p., uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją planistyczną należy przedstawić wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa, co uczyniono dopiero w dniu [...] października 2012 r. (k. 142 akt VIII SA/Wa 6/13), a więc nie miało to miejsca przed uchwaleniem planu miejscowego. Przekazanie uchwały o studium wojewodzie należy uznać za jeden z elementów ustawowych i obowiązkowych trybu sporządzania studium.

Przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonawczy gminy musi uzyskać odpowiednie analizy, oceniając stopień zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.), co w niniejszej sprawie również nie miało miejsca. Te analizy powinny być dokonane nie na podstawie projektu studium, ale - tak jak mówi przepis - na podstawie ustaleń studium. Jednoczesne uchwalenie obu ww. uchwał na sesji Rady Gminy w dniu [...] sierpnia 2012 r. nasuwa wątpliwości, czy uchwalający mogli rzeczywiście stwierdzić zgodność obu aktów stosownie do u.p.z.p., czy ta zgodność była jedynie formalna.

Wprawdzie nie ma konkretnego przepisu, który by zabraniał równoległego procedowania nad zmianą studium i przygotowaniem planu miejscowego, jednak taka praktyka jest nie do przyjęcia w przypadku kompetencji organów władzy publicznej, które jako prawodawca zobowiązane są do przestrzegania zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. W trakcie stanowienia prawa organy gminy winny działać na podstawie i w granicach prawa. Za przyjęciem takiej kolejności, aby najpierw uchwalane było studium, wyczerpując dokładnie procedurę określoną w art. 11-12 u.p.z.p., a dopiero następnie plan miejscowy, zgodnie z procedurą określoną w art. 16-20 u.p.z.p., przemawia wykładnia systemowa i celowościowa. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak: wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego "ułomnego" projektu planu. Podczas takiego procedowania nie wiadomo, czy ustalenia planu są dostosowywane do studium, czy studium do planu, co stoi w sprzeczności z zasadą z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (projekt planu zgodny z zapisami studium).

Złożoność procesu nowelizacji aktów planistycznych, wynikająca z przepisów u.p.z.p., z jednej strony stanowi przeszkodę w szybkim dostosowaniu prawnego statusu terenu do realizacji nowych idei i (lub) konkretnych potrzeb, ale z drugiej strony jest zaporą wobec pochopnych, doraźnych i nie do końca przeanalizowanych zamierzeń (T.Bąkowski, Komentarz do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, System Informacji Prawnej Lex).

Z powyższych rozważań wynika, że wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie miały miejsce i odnosiły się do projektu częściowej zmiany studium, gdyż ten był uchwalony na krótko przed uchwaleniem planu (tego samego dnia i na tej samej sesji), co stanowiło naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Naruszenie przez organ wykonawczy Gminy zasad sporządzania studium, wyrażonych w art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art.15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w zakresie, w jakim Wojewoda nie orzekł o jej nieważności.

Z treści pisma procesowego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r., stanowiącego rozszerzenie odpowiedzi na skargę, wynika, że w zakresie zarzutów skargi wskazanych pod literami: "c", "d", "e", "f" i "g" Wojewoda orzekł o nieważności kontrolowanej uchwały (w zakresie dopuszczenia zmiany linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, dopuszczenia lokalizacji elektrowni wiatrowych bez możliwości takiej lokalizacji ustalonej w studium, braku ustalenia stref ochronnych związanych z taką lokalizacją, dopuszczenia w strefie zalesień i zadrzewień możliwości realizacji sieci infrastruktury, pomimo braku zgody Ministra na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, wprowadzenia zapisów w planie w sposób sprzeczny z ustawą o ochronie zabytków, ustalenia w planie służebności przesyłu).

Zdaniem Sądu, waga stwierdzonych przez Wojewodę uchybień, skutkujących częściową nieważnością planu, a w szczególności zmiana granicy obszaru objętego planem w stosunku do tego, który został określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz brak uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów na nierolnicze i nieleśne, wpływa na podważenie legalności kontrolowanego planu w całości. Zasadne są więc zarzuty wskazane w skardze pod literą "a" i "b", stanowiącym o istotnych naruszeniach przez organ planistyczny przepisów procedury uchwalania planu miejscowego (art. 15 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Zmiana granicy obszaru objętego planem w stosunku do tej, która została określona w uchwale o przystąpieniu, niezależnie od tego czy jest to zmniejszenie terenu, czy powiększenie, musi być zawsze poprzedzona zmianą tej uchwały (art. 27 u.p.z.p.). Tak więc tereny oznaczone symbolami: 5U, 6U, 1MN, 2MN oraz część terenu o symbolu 2U, zgodnie z § 2 punkt 2 planu, zostały wyłączone z obszaru objętego planem do uchwalenia w następnym etapie, z uwagi na konieczność uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Jednak tereny te widnieją w załącznikach graficznych do uchwał: o przystąpieniu do sporządzenia planu z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz o zmianie tej uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r. Art. 14 ust. 2 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, że załącznik graficzny uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu przedstawia granice obszaru objętego projektem planu.

Odnośnie zarzutów oznaczonych w skardze literami: "h", "i", "j", "k", "l", "m", "n" i "o", to w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd podziela argumenty przedstawione przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym, odnośnie uznania tych naruszeń proceduralnych w planie jako nieistotnych, ponieważ inne ww. naruszenia są podstawą stwierdzenia nieważności części uchwały pozostałej w mocy po rozstrzygnięciu nadzorczym.

Odnosząc się do zarzutu skargi zawartej pod literą "p", to w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy na karcie 6 znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w B. o podjęciu uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Jednoczesne prowadzenie przez organ planistyczny Gminy B. procedury związanej z uchwalaniem częściowej zmiany studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało, że termin końcowego zgłaszania uwag do projektu zmiany studium przypadł na dzień [...] sierpnia 2001 r., tj. po upływie terminu do zgłaszania uwag do projektu planu miejscowego, który został wyznaczony na dzień [...] sierpnia 2012 r. (k. [...] akt administracyjnych). Zdaniem Sądu, taka procedura stanowi jedynie fikcję autentycznej dyskusji publicznej i konsultacji społecznych, a stwierdzone uchybienie w tym zakresie, jak już wyżej wskazano, należy zakwalifikować jako istotne naruszeniem trybu sporządzania studium.

Do projektu planu miejscowego wpłynęły 3 uwagi, które zostały zamieszczone w wykazie uwag z dnia [...] sierpnia 2012 r. Obowiązkiem rady gminy jest odniesienie się do tych uwag. Z protokołu posiedzenia Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika, że rada przeprowadziła jawne głosowanie w sprawie nieuwzględnienia wykazu uwag zgłoszonych do projektu planu i w tym trybie nie uwzględniła tegoż wykazu uwag. W ocenie Sądu, takie głosowanie nad listą (wykazem) uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez organ wykonawczy, stanowi istotne naruszenie zasad postępowania planistycznego. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie musi mieć charakter indywidualnej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2010 r., II OSK 467/10, Lex nr 597618, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., II OSK 1989/11, Lex nr 1138029, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2012 r., II SA/Wr 746/11, Lex nr 1109202). W tej części Sąd uznał za zasadny zarzut skarżącego, zawarty w punkcie "r" skargi.

Odnośnie zarzutu zamieszczonego w skardze pod literą "s", to w ocenie Sądu jest on niezrozumiały, bowiem z dokumentów planistycznych dotyczących uchwalania planu nie wynika, aby Rada Gminy uwzględniła jakiekolwiek uwagi skarżącego do projektu planu. Tak samo niezasadny jest zarzut z punktu "t" skargi, bowiem plan miejscowy, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ma być zgodny z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, które nie obejmują "projektu Polityki energetycznej Polski do 2030 r.", o którym wspomina skarżący. Odnosząc się do zarzutu z punktu "u" skargi, należy wskazać, że Sąd dokonuje oceny przedmiotowej uchwały pod względem jej zgodności z prawem, a nie ustala usytuowanie obiektów w obszarze objętym planem. Skarżący mógł te zastrzeżenia wnosić w ramach uwag do projektu planu, a tego nie uczynił.

Uwzględniając natomiast okoliczność, iż w sprawie VIII SA/Wa 6/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie częściowej zmiany studium, należy przyznać rację skarżącemu, że został naruszony art. 20 § 1 u.p.z.p., gdyż uchwała w przedmiocie miejscowego planu została podjęta pomimo nieważnego studium, z którym plan powinien współgrać (zarzut skargi zawarty pod literą "w").

Mając na uwadze wyżej stwierdzone naruszenia w procedurze uchwalania kontrolowanej uchwały Rady Gminy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...), - Dz.U. Nr 163, poz.1348.