Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 858/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1 , art 50
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: zał. nr 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 220 poz 2181
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów  drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na akt Starosty Zduńskowolskiego z dnia 18 lutego 2013 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu drogowego stwierdza nieważność zaskarżonego aktu.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł skargę na akt Starosty Powiatu w Zduńskiej Woli z 18 lutego 2013 r. polegający na zatwierdzeniu zmiany docelowej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 4914E we wsi Izabelów w gminie Zduńska Wola w km. 2+120, w zakresie dotyczącym funkcjonowania wyniesionego przejścia dla pieszych przed szkołą w Izabelowie, jako urządzenia mieszczącego się w szerokim zbiorze rozwiązań możliwych do zastosowania, zgodnie z treścią punktu 8 (inne metody skutecznie ograniczające prędkość ruchu pojazdów) załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. nr 220, poz. 2181; dalej jako: "rozporządzenie z 3 lipca 2003 r.").

Zaskarżonemu aktowi Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli zarzucił:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów określonych w załączniku nr 4 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r., dotyczących parametrów technicznych progu, jego gabarytów i sposobu oznaczania tego typu urządzeń, a nadto w szczególności naruszenie punktu 8.1 rozporządzenia, zgodnie z którym niedopuszczalne jest stosowanie urządzenia tego typu na drogach publicznych, w przypadku kursowania po nich autobusowej komunikacji pasażerskiej, a nadto nie mogą być one umieszczane bliżej niż 25 metrów od najbliższej części wiaduktu lub innej konstrukcji nośnej oraz że urządzenia odwadniania jezdni muszą być wykonane i utrzymane, w taki sposób by wykluczone było powstawanie kałuży wody lub tafli lodu przed i za progiem zwalniającym;

2/ podjęcie wspomnianego aktu przez Starostę Zduńskowolskiego w celu obejścia przepisów prawa.

W oparciu o wskazane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości w/w aktu Starosty Zduńskowolskiego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wskazał, że na skutek projektu zatwierdzonego do realizacji przez Starostę Zduńskowolskiego po przebudowaniu drogi w Izabelowie wprowadzono na niej nową organizację ruchu. Następnie w dniu 6 kwietnia 2010 r. wprowadzona została zmiana w klauzuli zatwierdzenia projektu uwzględniająca zastosowanie dodatkowego elementu organizacji ruchu w postaci progu płytowego U-16c w miejscu projektowanego przejścia dla pieszych przed szkołą w Izabelowie.

Po przebudowie drogi powiatowej nr 4914E, w rejonie wskazanej szkoły, zastosowano ostatecznie urządzenie spowalniające ruch pojazdów, które parametrami geometrycznymi odbiega od wymiarów zarówno progu wyspowego, jak i płytowego U-16c, określonych w punkcie 8.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 roku. Zastosowane przedmiotowe rozwiązanie jest najbardziej zbliżone wymiarami do progu płytowego U-16b, a nie U-16c, jednak jest od niego wyższe o 4 cm. W efekcie nie można uznać wprost, że jest to jeden z rodzajów progów zwalniających, wyszczególnionych w punkcie 8.1 załącznika nr 4 do ww. rozporządzenia. Rozwiązanie to mieści się jednak formalnie w szerokim zbiorze rozwiązań możliwych do zastosowania, zgodnie z treścią punktu 8 (inne metody skutecznie ograniczające prędkość ruchu pojazdów).

Od dnia zamontowania w/w urządzenia na drodze w stopniu znaczącym pogorszeniu uległ standard życia D.K., zam. Izabelów [...], a także pozostałych mieszkańców wsi, których nieruchomości znajdują się w sąsiedztwie zamontowanego progu zwalniającego. Hamowanie pojazdów (w szczególności ciężarowych) i ich przejazd przez próg powoduje hałas, stanowiący permanentny, długotrwały dyskomfort, a w porze nocnej częste budzenie. Ponadto poważnym problemem są wywołane przez przejazd pojazdów po progu drgania parasejsmiczne, które sprawiają, że pękają ściany w sąsiadujących budynkach i rury instalacji wodociągowej. Silne wibracje spowodowane są pracą silników wysokoprężnych w wyniku ruszania po wymuszonym zmniejszeniu prędkości. Próg jest źle umiejscowiony i wykonany, co powoduje, iż pojazdy hamują w ostatniej chwili lub z dużym trudem manewrują podczas przejeżdżania. Często samochody nie zwalniają podczas przejeżdżania, ponieważ próg nie zajmuje całej jezdni, a kierowcy starają się tylko częścią pojazdu pokonać próg, a resztą przejechać po poboczu. Faktem jest więc, że uwaga kierowcy skupiona jest wtedy na progu, a nie na tym, co się dzieje na jezdni.

Skarżący wskazał dalej, że ekspertyza dr inż. J.S. załączona do akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygnaturze III SA/Łd 670/17, potwierdza, iż zamontowane urządzenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w postaci progu zwalniającego w niewątpliwie negatywny sposób, poprzez drgania parasejsmiczne, oddziałuje na budynki znajdujące się w jego sąsiedztwie, tj. nie tylko na budynek mieszkalny D.K. i jej rodziny, ale także na domy sąsiednie oraz miejscową Szkołę Podstawową. Z ekspertyzy tej wynika, iż przejazdy przez urządzenie oddziałują również na znajdujących się we wskazanych budynkach mieszkalnych ludzi powodując istotny i długotrwały dyskomfort, szczególnie w porze nocnej, gdzie każdy przejazd powoduje hałas i budzenie.

Ponadto, skarżący podkreślił, że parametry techniczne progu są niezgodne z normami przyjętymi w rozporządzeniu z 3 lipca 2003 r.:

- próg nie ma technicznych elementów wymuszających zmniejszenie prędkości pojazdu, co najmniej o 120 % granicznej prędkości przejazdu; istotne jest również, że urządzenie bezpośrednio przyczynia się do powstawania uciążliwego hałasu w otoczeniu, a na jezdni zastoisk wody, natomiast zimą tafli lodu;

- zamontowanie progu płytowego na drogach, po których odbywa się ruch autobusów komunikacji pasażerskiej jest niezgodne z przepisami określonymi w zał. Nr 4 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 roku, w szczególności z przepisem, iż niedopuszczalne jest stosowanie urządzenia tego typu na drogach publicznych, w przypadku kursowania po nich autobusowej komunikacji pasażerskiej;

- nieprawidłowości dotyczą także gabarytów i sposobu oznaczenia progu, gdyż podstawowym celem stosowania urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego jest ochrona życia i w ograniczonym zakresie także mienia uczestników ruchu i osób pracujących na drodze, a w niektórych przypadkach także użytkowników terenów przyległych; wobec powyższego, zamontowany próg zwalniający nie spełnia swych podstawowych funkcji;

- dodatkowo progi zwalniające nie mogą być umieszczane bliżej niż 25 metrów od najbliższej konstrukcji nośnej, a budynek mieszkalny należący do D.K. znajduje się w odległości 13,2 metrów, natomiast budynek Szkoły Podstawowej w Izabelowie w odległości 16,7 metrów od krawędzi progu zwalniającego.

Skarżący nadmienił także, iż zachowanie odległości tej ma istotne znaczenie, gdyż przejeżdżające samochody hamują tuż przed samym progiem zwalniającym bądź w ogóle nie zmniejszając prędkości podczas przejeżdżania przez urządzenie. Kierowcy tak manewrują pojazdami, aby tylko część pojazdu pokonała urządzenie lub przejeżdżają poboczem. Sposób pokonywania progu zwalniającego przez kierowców powoduje, iż na jezdni pozostają części wyposażenia pojazdów, takie jak pokrywy misek olejowych, elementy oświetlenia, zderzaków czy kołpaków. Ponadto z drogi korzystają również samochody ciężarowe. Wiąże się to z towarzyszącym przejazdom hałasem, a także wysypywaniem się na jezdnię części ładunku.

Prokurator zwrócił ponadto uwagę na ponowne zatwierdzenie w/w projektu organizacji ruchu przez Starostę Zduńskowolskiego w dniu 18 lutego 2013 r., powodujące utratę ważności czynności prawnej z 6 kwietnia 2010 r. Czynność prawna z 18 lutego 2013 r. winna zostać uznana za dokonaną w celu obejścia przepisów prawa. Przedmiotowe urządzenie zostało pierwotnie wykonane jako próg U-16c i jako takie zatwierdzone zostało aktem Starosty Zduńskowolskiego z 6 kwietnia 2010 r. Przez okres niemal 3 lat urządzenie funkcjonowało w obrocie prawnym jako próg U-16c i dopiero 18 lutego 2013 r. - nieprzypadkowo kilkanaście dni po wniesieniu skargi do WSA w Łodzi przez M.K. (23 stycznia 2013 r.), Starosta Zduńskowolski dokonał ponownego zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Zamiast przebudować próg, dostosowując go do przepisów prawa materialnego, tj. przepisów określonych w rozporządzeniu z dnia 3 lipca 2003 roku, organ administracji zmienił jego nazwę, od tej pory kwalifikując go jako "inną metodę skutecznie ograniczającą prędkość pojazdu". Okoliczność ta powoduje, iż opisana wyżej czynność była pozorna, w rzeczywistości mająca na celu obejście wiążących norm prawnych.

Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli odniósł się dalej do przedstawionej przez Starostwo Powiatowe w Zduńskiej Woli ekspertyzy sporządzonej przez [..] sp. z o.o. w K. dotyczącej zasadności zastosowania przedmiotowego elementu spowalniającego, zgodnie z którą w pkt 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. wymienione zostały urządzenia do fizycznego wymuszania ograniczenia prędkości jazdy - progi zwalniające o symbolu U-16 i progi podrzutowe U-i, przy czym można je stosować wyłącznie w tych miejscach i na tych odcinkach dróg, na których konieczne jest ograniczenie prędkości ruchu pojazdów, jeśli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca. Oznacza to, że przed zastosowaniem progów zwalniających lub podrzutowych, należy wyczerpać wszelkie inne możliwości ograniczenia prędkości jazdy pojazdów, w tym np. za pomocą odpowiednich znaków drogowych, wysp zlokalizowanych w osi drogi wymuszających odgięcie toru jazdy, różnego rodzaju powierzchni spowalniających czy tzw. "poduszek" przyjaznych autobusom, itp. W każdym jednak przypadku dobór środka ograniczającego prędkość jazdy pojazdów powinien być dostosowany do struktury rodzajowej pojazdów korzystających z danej drogi. W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, iż przedmiotowe urządzenie zwalniające swą konstrukcją nie odbiega od progu zwalniającego zainstalowanego w 2010 roku. Była to przecież ta sama konstrukcja. Skarżony akt Starosty z 18 lutego 2013 r. zatwierdzał wyniesione przejście dla pieszych, które wcześniej ocenione zostało jako nieodpowiadające przepisom załącznika nr 4 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. Starosta Zduńskowolski wydając skarżony akt, naruszył przepisy punktów 8.1 oraz 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia. W myśl punktu 8.1. załącznika nr 4 progi zwalniające nie mogą być stosowane na ulicach i drogach, w przypadku kursowania autobusowej komunikacji pasażerskiej, z wyjątkiem progów wyspowych. Ponadto progi te nie mogą być umieszczane bliżej niż 25 metrów od najbliższej części wiaduktu lub innej konstrukcji nośnej. W punkcie tym przewidziano również, że urządzenia odwadniania jezdni muszą być wykonane i utrzymane, by wykluczone było powstawanie kałuży wody lub tafli lodu przed i za progiem zwalniającym. W przypadku trudności w zapewnieniu takiego odwodnienia dopuszcza się stosowanie progów skróconych.

W ocenie skarżącego, organ wydając w dniu 18 lutego 2013 r. akt zatwierdzający docelową organizację ruchu dokonał błędnej wykładni przepisu punktu 8 załącznika nr 4. Zgodnie z tym przepisem do wymuszania fizycznego ograniczenia prędkości pojazdów samochodowych stosuje się progi zwalniające U-16 i progi podrzutowe U- 17. Można je stosować wyłącznie w tych miejscach i na tych odcinkach dróg, na których konieczne jest skuteczne ograniczanie prędkości ruchu pojazdów, jeśli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca. Starosta Zduńskowolski natomiast błędnie przyjął, iż może zatwierdzić stosowanie jednej z najbardziej restrykcyjnych metod ograniczania ruchu, nie podejmując wcześniej działań zmierzających do wykonania mniej uciążliwych dla kierowców i pieszych metod wymuszania ograniczania prędkości. Nie rozważył, czy wykorzystując inne, mniej restrykcyjne, metody można osiągnąć zamierzony efekt. Nadto sama zmiana nazwy urządzenia ograniczającego prędkość pojazdów dokonana kolejnym aktem nie usuwa wady tego urządzenia. Starosta dokonując zmiany, z powołaniem się na punkt 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia (inne metody), powinien wziąć pod uwagę zastosowanie progu wyspowego lub innego urządzenia mniej uciążliwego dla kierowców i mieszkańców budynków znajdujących się przy przejściu dla pieszych.

Ponadto skarżący podniósł, że zamontowane urządzenie ma jeszcze inne istotne wady. Pierwszą polegająca na powstawaniu przed nim i za nim kałuż wody lub taili lodu. Okoliczność tę potwierdza powołana wyżej opinia inż. J.S., a także dokumentacja fotograficzna złożona przez stronę do akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygnaturze III SA/Łd 670/17. Kolejną jest umieszczenia przedmiotowego urządzenia w odległości mniejszej niż 25 metrów od należącego do D.K. domu mieszkalnego, a także budynku miejscowej szkoły, co jest niezgodnie z załącznikiem nr 4 do przytoczonego wyżej rozporządzenia, albowiem jak wcześniej wspomniano punkt 8.1 załącznika nr 4 przewiduje odległość nie mniejszą niż 25 m od innej konstrukcji nośnej.

Z uwagi na to, iż następstwem zamontowania przedmiotowego urządzenia jest zakłócenie korzystania z nieruchomości osób zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie progu, zaś silne drgania, wywołane przez przejeżdżające przez urządzenie pojazdy, mają negatywny wpływ na zdrowie i samopoczucie tych osób a zastosowana konstrukcja nie odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu (nieprawidłowe odwodnienie powodujące powstawanie kałuż i tafli lodu oraz nie zachowana wymagana prawem odległość), a ponadto znajduje się na drodze, po której odbywa się autobusowy transport pasażerski, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości aktu Starosty Zduńskowolskiego z 18 lutego 2013 r. zatwierdzającego zmiany docelowej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 4914E we wsi Izabelów w gminie Zduńska Wola w km. 2+120.

W odpowiedzi na skargę Starosta Zduńskowolski wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc, że ocena zgodności zastosowanego przez Starostę Zduńskowolskiego rozwiązania polegającego na zastosowaniu wyniesionego przejścia dla pieszych podlegała już ocenie sądów administracyjnych w następujących sprawach:

- skarga M.K. na czynność Starosty Zduńskowolskiego z 6 kwietnia 2010 r. rozpoznawana przez WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 241/13. W przedmiotowej sprawie skarga została odrzucona;

- skarga D.K. z 9 czerwca 2017 r. na czynność Starosty Zduńskowolskiego z 18 lutego 2013 r. rozpoznawana przez WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 670/17 oraz Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt I OSK 2143/18. Skarga została odrzucona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena zastosowanego wyniesionego przejścia dla pieszych podlegała również ocenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w 2012 r. (sygn. sprawy PINB.7356-2-13/12), który w ramach przeprowadzonego postępowania ustalił, że "droga znajduje się w odpowiednim stanie technicznym. Okazana dokumentacja drogi odpowiada stanowi faktycznemu. Odnosząc się do przedłożonych przez występującego ze skargą fotografii, na których widać rozlewisko wody i zapewne rozbicie miski olejowej pojazdu, organ zwrócił uwagę na jednostkowy charakter udokumentowanych zdarzeń. Uwzględniając ekstremalne uwarunkowania pogodowe (podobnie można podnieść o ekstremalnym sposobie użytkowania drogi polegającym na przekroczeniu dozwolonej prędkości), stan faktyczny jak udokumentowany na fotografiach można ocenić jako uprawniony w określonych uwarunkowaniach, tj. że w takich przypadkach fotografie nie dowodzą o naruszeniu przepisów przez zarządcę drogi, w szczególności przepisów obszaru prawa budowlanego".

W konsekwencji, ww. przeprowadzone postępowania nie wykazały, zdaniem Starosty, wadliwości zastosowanego wyniesionego przejścia dla pieszych.

Organ wskazał dalej, że Prokuratura Rejonowa w Zduńskiej Woli prowadziła postępowanie o sygnaturze Ds. 1709/11. W ramach tegoż postępowania została sporządzona opinia przez biegłego sądowego z zakresu ruchu drogowego, w której wskazano m.in.:

1] "Prędkość pokonywania progu została ograniczona do 30 km/h. Poruszanie się z taką lub mniejszą prędkością w trakcie przejeżdżania przez próg z zachowaniem pozostałych przepisów Prawa o Ruchu Drogowym nie powinno powodować zagrożenia bezpieczeństwa dla uczestników ruchu, przede wszystkim z uwagi na małą prędkość.";

2] "(...) stwierdzone nieprawidłowości w gabarytach progu i sposobie jego oznaczenia zdaniem opiniującego nie pogarszają stanu bezpieczeństwa w odniesieniu do sytuacji, gdyby ten próg spełniał wszystkie normy określone w załączniku".

Przedmiotowa opinia wyraźnie wskazuje, że zastosowane urządzenie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego, co więcej nie pogarsza stanu bezpieczeństwa. Na okoliczność poprawy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego zwrócił uwagę dyrektor Szkoły Podstawowej w Izabelowie, znajdującej się przy wyniesionym przejściu dla pieszych, który w piśmie z dnia 8 grudnia 2010 r. wskazał, cyt: "Rada Pedagogiczna Szkoły Podstawowej w Izabelowie oświadcza, że spowalniacz ruchu znajdujący się na drodze powiatowej przed noszą placówko w znaczący sposób poprawił bezpieczeństwo uczniów. Wcześniej kierowcy bardzo często przekraczali dopuszczalny prędkość, co stwarzało realne zagrożenie bezpieczeństwo i życia uczniów. Obecnie sytuacja uległa widocznej poprawie. Wykonana inwestycja jest bardzo celowa i uzasadniona".

Organ wskazał, że bezspornym jest fakt, że przedmiotowe urządzenie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie odbiega konstrukcją od urządzania zamontowanego podczas przebudowy drogi powiatowej. Urządzenie zostało błędnie zakwalifikowane w organizacji ruchu zatwierdzonej przez Starostę Zduńskowolskiego w 2010 r. jako próg zwalniający U-16c, jednakże podjęcie aktu przez Starostę Zduńskowolskiego nie może stanowić podstawy do ostatecznego rozstrzygnięcia o typie urządzenia zgodnie z klasyfikacją przyjętą w rozporządzeniu z 3 lipca 2003 r. Wymiary techniczne urządzania bezpieczeństwa ruchu odbiegające od wymogów określonych dla progów zwalniających, wskazują na wyraźny zamiar zarządcy drogi powiatowej nr 4914E we wsi Izabelów w gminie Zduńska Wola, na zamontowanie wyniesionego przejścia dla pieszych, a nie progu zwalniającego. Zasadnym jest twierdzenie, że gdyby zarządca drogi chciał zlokalizować na drodze próg zwalniający to odpowiednie wymogi zostałyby określone w dokumentacji przetargowej na przebudowę drogi, jak i wezwałby wykonawcę robót do poprawienia wykonanego urządzenia, gdyż nie spełnia ono wymogów technicznych dla progów zwalniających. Brak przebudowy wyniesionego przejścia dla pieszych, a jedynie dostosowanie nazewnictwa w zmienionej organizacji ruchu nie może być postrzegany za czynność pozorną. Przyjęcie stanowiska Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli o pozorności aktu Starosty Zduńskowolskiego prowadziłoby do wniosku, że jakakolwiek korekta organizacji ruchu wynikająca z błędnego nazewnictwa urządzenia bezpieczeństwa ruchu winna zostać uznana za pozorną.

Zatwierdzenie przez Starostę Zduńskowolskiego zmienionej organizacji ruchu w dniu 18 lutego 2013 r. zostało poprzedzone sporządzeniem przez [...] Spółkę z o.o. ekspertyzy dotyczącej zasadności zastosowania elementu spowalaniającego ruch pojazdów na przejściu dla pieszych w rejonie szkoły podstawowej w miejscowości Izabelów w ciągu drogi powiatowej nr 4914E w zakresie przyjętej geometrii oraz zgodności z obowiązującymi przepisami szczegółowymi. W ramach zmiany organizacji ruchu zwrócono się również o opinię do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Departamentu Transportu Drogowego, które w stanowisku nr TD- 2km-5142-2/13 z 28 stycznia 2013 r. wskazało, że zastosowane rozwiązanie na drodze powiatowej nr 4914E mieści się w szerokim katalogu innych metod ograniczania prędkości pojazdów, wskazanych w punkcie 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Organ zgodził się ze skarżącym, że niedopuszczalne jest stosowanie progów zwalniających na ulicach i drogach, w przypadku kursowania autobusowej komunikacji pasażerskiej, z wyjątkiem progów wyspowych, tym samym zaprojektowanie i wybudowanie przez zarządcę drogi progu zwalniającego na drodze powiatowej, wykorzystywanej przez komunikację pasażerską. W związku z tym nieracjonalnym jest wydatkowanie środków publicznych, w szczególności, gdy przebudowa drogi była finansowana z środków pochodzących z Unii Europejskiej.

W ocenie Starosty Zduńskowolskiego, wymóg dokonania analizy możliwości zastosowania innych metod ograniczania ruchu dotyczy tylko zastosowania progów zwalniających i progów podrzutowych, a nie wyniesionych przejść dla pieszych. We wskazanych przepisach wymienione są urządzenia do fizycznego wymuszania ograniczania prędkości jazdy pojazdów, tj. progi zwalniające i progi podrzutowe, przy czym można je stosować wyłącznie w tych miejscach i na tych odcinkach dróg, na których konieczne jest ograniczenie prędkości ruchu pojazdów, jeżeli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca. Oznacza to, że przed zastosowaniem progów zwalniających lub podrzutowych, należy wyczerpać inne możliwości ograniczenia prędkości jazdy pojazdów, w tym na przykład za pomocą odpowiednich znaków drogowych, wysp zlokalizowanych w osi drogi wymuszających odgięcie toru jazdy, różnego rodzaju powierzchni spowalniających, czy tzw. poduszek przyjaznych autobusom. W każdym jednak przypadku dobór środka ograniczającego prędkość jazdy pojazdów powinien być dostosowany do struktury rodzajowej pojazdów korzystających zdanej drogi. Jednocześnie Krajowa Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego wskazuje, że środki fizyczne usprawniające przejście pieszych przez jezdnię są szczególnie skutecznym sposobem poprawy bezpieczeństwa pieszych. Takie rozwiązania są zalecane przede wszystkim w sytuacjach, gdy istnieje uzasadniona potrzeba ich zastosowania ze względów bezpieczeństwa oraz optymalnych kosztów budowy. Do tej grupy należą m.in. zawężenia jezdni, wyspy azylu dla pieszych, wyniesione przejścia dla pieszych ["Ochrona pieszych. Podręcznik dla organizatorów ruchu. Gdańsk, Kraków, Warszawa 2014].

W konsekwencji, wymóg uprzedniej analizy możliwości zastosowania innych metod ograniczania dotyczy tylko i wyłącznie zastosowania progów zwalniających lub podrzutowych, a nie stosowania innych metod ograniczania ruchu, jak na przykład wyniesionych przejść dla pieszych. W związku z tym, organ nie był zobowiązany do zastosowania trybu określonego w punkcie 8 załącznika nr 4 do rozporządzania z 3 lipca 2003 r., tym samym ocena prawidłowości zastosowania wyniesionego przejścia dla pieszych nie powinna opierać się na uprzednim rozważaniu zastosowania mniej restrykcyjnych rozwiązań ograniczających prędkość pojazdów. Aczkolwiek należy podkreślić, że organ na etapie projektowania drogi rozważał wszelkie metody ograniczania prędkości pojazdów we wsi Izabelów, ale przyjmowane rozwiązania albo były nieskuteczne albo nie było możliwości technicznych ich stosowania. Zarządca drogi zastosował wcześniej już oznakowanie pionowe wskazujące obszar zabudowany i dodatkowe; ograniczenie prędkości, ale nie przyniosło to oczekiwanych skutków. W przypadku progów wyspowych przyjaznych dla autobusów, nie powinny być one stosowane z uwagi, że właśnie autobusy wraz z samochodami ciężarowymi są największym problemem na wskazanym odcinku drogi powiatowej. Natomiast szerokość pasa drogi powiatowej we wsi Izabelów uniemożliwia zastosowanie jakiegokolwiek urządzenia powodującego odgięcie toru jazdy pojazdów. Mając na względzie powyższe, organ przed zastosowaniem wyniesionego przejścia dla pieszych rozważył inne alternatywne metody ograniczenia prędkości jazdy pojazdów, pomimo, że norma prawna wynikająca z punktu 8 zał. nr 4 do rozporządzania z 3 lipca 2003 r. nie nakładała takiego obowiązku.

Według Starosty Zduńskowolskiego, zastosowane wyniesione przejście dla pieszych nie jest progiem zwalniającym, a inną metodą ograniczania prędkości pojazdów, do którego nie ma zastosowania punkt 8.1 załącznika nr 4 do rozporządzania z 3 lipca 2003 r. W związku z tym, wyniesione przejście dla pieszych może zostać umieszczone bliżej niż 25 metrów od najbliższej części wiaduktu lub innej konstrukcji nośnej. Jednocześnie rozporządzenie z 3 lipca 2003 r. nie zawiera definicji legalnej konstrukcji nośnej, ani odesłania do innych aktów prawnych, tym samym gdyby przyjąć, że inną konstrukcją nośną jest budynek, a wymóg zachowania odległości co najmniej 25 metrów od konstrukcji nośnej dotyczy również wyniesionych przejść dla pieszych, to niemożliwym byłoby zastosowanie wyniesionych przejść dla pieszych w ścisłej miejskiej zabudowie, gdy w wielu miastach w Polsce stosuje się takie rozwiązania.

W odniesieniu do zarzutu gromadzenia się wody oraz tworzenia tafli lodu zarówno przed, jak i za urządzeniem bezpieczeństwa ruchu, organ wskazał, że Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli oparł się jedynie na dokumentacji zdjęciowej obejmującej okres zimowy, gdy skuteczność odprowadzania wody opadowej oraz roztopów jest ograniczona poprzez zalegający na skraju drogi śnieg, co wynika również z wadliwie wykonanego odśnieżania drogi przez służby drogowe. W przypadku prawidłowo odśnieżonej drogi, zjawisko gromadzenia się wody lub tworzenia tafli lodu nie występuje w stopniu ograniczającym bezpieczeństwo na drodze. Ponadto, należy zauważyć, że w przypadku zjawisk atmosferycznych charakteryzujących się znaczną intensywnością, niemożliwym jest skuteczne usunięcie opadów, nawet przy zastosowaniu urządzeń odwadniających zaprojektowanych ponad normy wynikające z innych aktów prawnych. Podobne stanowisko wyraził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego znak: [...]

W dalszej kolejności, organ odnosząc się do zarzutu pozorności aktu Starosty Zduńskowolskiego, wskazał, że zmiana organizacji ruchu może dotyczyć zarówno wprowadzenia fizycznych zmian w pasie drogi poprzez ustawienie nowego oznakowania lub urządzeń bezpieczeństwa ruchu, jak i usunięcia błędów formalnych na przykład w nazewnictwie oznakowania lub urządzeń bezpieczeństwa. Niewątpliwe urządzenie bezpieczeństwa ruchu zatwierdzone aktem Starosty Zduńskowolskiego z 18 lutego 2013 r. było tożsamym urządzeniem, które znajdowało się w poprzedniej organizacji ruchu z 2010 r. Jednakże zgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem, organ zarządzający ruchem przeprowadza co najmniej raz na 6 miesięcy kontrolę prawidłowości zastosowania, funkcjonowania i utrzymania wszystkich znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego umieszczonych na drogach jemu podległych. Tym samym, organ był uprawniony do kontroli zastosowania i funkcjonowania urządzeń bezpieczeństwa ruchu zamontowanych na drogach, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości może żądać od jednostki odpowiedzialnej za utrzymanie podjęcia określonych czynności, przy czym katalog możliwych żądań organu zarządzającego jest otwarty. W związku z tym, zmiana organizacji ruchu z 18 lutego 2013 r. zatwierdzona przez Starostę Zduńskowolskiego poprzez zmianę oznaczenia urządzenia bezpieczeństwa ruchu była czynnością prawidłową wynikającą z uprawnień Starosty jako organu zarządzającego ruchem.

Jednocześnie według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (pismo z dnia 10 sierpnia 2012 r.), cyt.: "Nie można zaprzeczyć podnoszonemu przez właścicieli wnioskowania, że przyczyną (usterek) może być rzeczone urządzenie ruchu drogowego, lecz w ocenie organu należy uzupełnić, że dotyczy to przypadków naruszeń przepisów ruchu drogowego, polegających na przekroczeniu dozwolonej prędkości przez kierujących pojazdami, które przypadki wiążą się z nagłym hamowaniem przed progiem zwalniającym oraz przejazdami przez niego z nadmierną prędkością, dopiero w takich przypadkach mogą wywołać niepożądane odczuwalne skutki jak hałas i drganie"

W konsekwencji, dopiero wystąpienie naruszeń przepisów ruchu drogowego może powodować powstanie niepożądanych skutków w postaci hałasu i drgań.

W zakresie zarzutu, iż "próg jest źle umiejscowiony i wykonany, co powoduje, iż pojazdy hamują w ostatniej chwili lub z dużym trudem manewrują podczas przejeżdżania" organ wskazał, że z opinii biegłego sądowego K.B., sporządzonej w ramach postępowania sygn. Ds. 1709/11, nie wynika, aby urządzenie bezpieczeństwa ruchu było wadliwie wykonane. Tożsame stanowisko zajął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z 10 sierpnia 2012 r.

Organ nie zgodził się również z twierdzeniem Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli, że "sposób pokonywania progu zwalniającego przez kierowców powoduje, iż na jezdni pozostają części wyposażenia pojazdów, takie jak pokrywy misek olejowych, elementy oświetlenia, zderzaków czy kołpaków (...) a także wysypywaniem się na jezdnię części ładunku". W tym względzie, według wiedzy Starosty Zduńskowolskiego zdarzenia dotyczące uszkodzenia pojazdów podczas przejazdu przez wyniesione przejście dla pieszych występują marginalnie i wynikają z nieprzestrzegania przepisów ruchu drogowego przez użytkowników drogi, a nie samego istnienia wyniesionego przejścia dla pieszych.

W dalszej kolejności organ odnosząc się do ekspertyzy sporządzonej przez inż. J.S. dotyczącej wpływu drgań parasejsmicznych na budynek mieszkalny w Izabelowie, która została sporządzona we wrześniu 2011 r. wskazał, że przedmiotowa ekspertyza została sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego, który nie posiada wiedzy specjalistycznej w zakresie organizacji ruchu drogowego. Według Starosty Zduńskowolskiego, odwoływanie się, do ekspertyzy sporządzonej przez osobę nieposiadającą wiedzy specjalistycznej z zakresu organizacji ruchu drogowego lub inżynierii ruchu, jest niezasadne, w szczególności, że nie wskazano w niej prędkości przejeżdżających pojazdów, ich masy, czy chociażby ilości wykonanych pomiarów.

Tym samym Starosta Zduńskowolski podtrzymał stanowisko, że zastosowane, urządzenie bezpieczeństwa ruchu nigdy nie było progiem zwalniającym, w szczególności, że wymiary urządzenia nie odpowiadają wymogom określonym w punkcie 8.1. wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Natomiast celem zaskarżonej zmiany organizacji ruchu była konwalidacja wadliwego oznaczenia wyniesionego przejścia dla pieszych w pierwotnie zatwierdzonej organizacji ruchu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U poz. 1842), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosowne zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zostało wydane 13 kwietnia 2021 r. oraz przesłane stronom postępowania zawiadomieniami z 14 kwietnia 2021 r.

Z uwagi na sytuację epidemiczną przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległości z powodów technicznych, dlatego Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest akt Starosty Zduńskowolskiego z 18 lutego 2013 r. zatwierdzający zmiany docelowej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 4914E we wsi Izabelów w gminie Zduńska Wola w km. 2+120, w zakresie dotyczącym funkcjonowania wyniesionego przejścia dla pieszych przed szkołą w Izabelowie, jako urządzenia mieszczącego się w szerokim zbiorze rozwiązań możliwych do zastosowania, zgodnie z treścią punktu 8 (inne metody skutecznie ograniczające prędkość ruchu pojazdów) załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. nr 220, poz. 2181; dalej jako: "rozporządzenie z 3 lipca 2003 r.").

Skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 6, art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżony w rozpoznawanej sprawie akt Starosty Zduńskowolskiego z 18 lutego 2013 r.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności aktu przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z opisu technicznego załączonego do zaskarżonego aktu wynika, iż w dniu 6 kwietnia 2010 r. wprowadzona została zmiana w klauzuli zatwierdzenia projektu docelowej zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 4914E we wsi Izabelów gm. Zduńska Wola, uwzględniająca zastosowanie dodatkowego elementu organizacji ruchu w postaci progu płytowego U-16c, w miejscu projektowanego przejścia dla pieszych przed szkołą w Izabelowie. Po przebudowie drogi powiatowej nr 4914E w rejonie ww. szkoły zastosowano ostatecznie urządzenie spowalniające ruch pojazdów, które parametrami geometrycznymi odbiega od wymiarów zarówno progu wyspowego, jak i płytowego U-16c, określonych w punkcie 8.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. Zastosowane w terenie rozwiązanie jest najbardziej zbliżone wymiarami do progu płytowego U-16b, a nie U-16c, jednak jest od niego wyższe o 4 cm. W efekcie nie można uznać wprost, że jest to jeden z rodzajów progów zwalniających, wyszczególnionych w punkcie 8.1 załącznika nr 4 do ww. rozporządzenia. W opisie wprowadzanej organizacji ruchy zawarto stwierdzenie, iż omawiane rozwiązanie formalnie mieści się w szerokim zbiorze rozwiązań możliwych do zastosowania, zgodnie z treścią punktu 8 (inne metody skutecznie ograniczające prędkość ruchu pojazdów).

Starosta załączył do akt ekspertyzę sporządzoną przez [...] sp. z o.o. w K., dotyczącą zasadności zastosowania przedmiotowego elementu spowalniającego. W ekspertyzie wyjaśniono (p. 2d), iż w punkcie 8 zał. nr 4 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. wymienione są urządzenia do fizycznego wymuszania ograniczenia prędkości jazdy pojazdów. Są to progi zwalniające o symbolu U-16 i progi podrzutowe U-17, przy czym można je stosować wyłącznie w tych miejscach i na tych odcinkach dróg, na których konieczne jest ograniczenie prędkości ruchu pojazdów, jeśli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca. Oznacza to, że przed zastosowaniem progów zwalniających lub podrzutowych, należy wyczerpać wszelkie inne możliwości ograniczenia prędkości jazdy pojazdów, w tym np. za pomocą odpowiednich znaków drogowych, wysp zlokalizowanych w osi drogi wymuszających odgięcie toru jazdy, różnego rodzaju powierzchni spowalniających, czy tzw. "poduszek" przyjaznych autobusom, itp. W każdym jednak przypadku dobór środka ograniczającego prędkość jazdy pojazdów powinien być dostosowany do struktury rodzajowej pojazdów korzystających z danej drogi.

W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, iż przedmiotowe urządzenie zwalniające swoją konstrukcją nie odbiega od progu zwalniającego zainstalowanego w 2010 r., zatwierdzonego jako zmiana do projektu organizacji ruchu wprowadzonej 6 kwietnia 2010 r., uwzględniającej zastosowanie tego urządzenia jako progu płytowego U-16c wraz z oznakowaniem towarzyszącym. Jest to zatem ta sama konstrukcja, która wcześniej - przez blisko 3 lata - funkcjonowała jako próg zwalniający płytowy o symbolu U-16c. Skarżony akt Starosty Powiatu w Zduńskiej Woli z dnia 18 lutego 2013 r. zatwierdzał wobec tego wyniesione przejście dla pieszych, które wcześniej ocenione zostało przez ten organ, jako nieodpowiadające przepisom załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

Zdaniem Sądu, organ wydając ten akt, naruszył przepisy punktów 8.1 oraz 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia 3 lipca 2003 r.

W myśl punktu 8.1. załącznika nr 4 progi zwalniające nie mogą być stosowane na ulicach i drogach, w przypadku kursowania autobusowej komunikacji pasażerskiej, z wyjątkiem progów wyspowych. Ponadto, progi te nie mogą być umieszczane bliżej niż 25 metrów od najbliższej części wiaduktu lub innej konstrukcji nośnej. W punkcie tym przewidziano również, że urządzenia odwadniania jezdni muszą być wykonane i utrzymane, by wykluczone było powstawanie kałuży wody lub tafli lodu przed i za progiem zwalniających. W przypadku trudności w zapewnieniu takiego odwodnienia dopuszcza się stosowanie progów skróconych.

W ocenie Sądu, Starosta Zduńskowolski wydając w dniu 18 lutego 2013 r. akt zatwierdzający docelową organizacje ruchu na drodze powiatowej nr 4914E dokonał błędnej wykładni przepisu punktu 8 załącznika nr 4, poprzez przyjęcie, iż wyniesione przejście dla pieszych jest odrębnym od progów zwalniających urządzeniem do fizycznego ograniczania prędkości pojazdów.

Zgodnie z tym przepisem do wymuszania fizycznego ograniczenia prędkości pojazdów samochodowych stosuje się progi zwalniające U-16 i progi podrzutowe U-17 (...). Można je stosować wyłącznie w tych miejscach i na tych odcinkach dróg, na których konieczne jest skuteczne ograniczanie prędkości ruchu pojazdów, jeśli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca.

Także z przedstawionej przez organ ekspertyzy [...] sp. z o.o. w K. wynika, iż przed zastosowaniem progów zwalniających należy wyczerpać wszelkie inne możliwości ograniczenia prędkości pojazdów, a dobór środka ograniczającego powinien być dostosowany do struktury rodzajowej pojazdów korzystających z danej drogi. Tak więc "inne metody" powinny mieć mniej restrykcyjny charakter, niezwiązany przy tym z fizycznym wymuszaniem ograniczenia prędkości pojazdów. Do fizycznego wymuszania ograniczenia prędkości pojazdów służą bowiem - zgodnie z rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. - progi zwalniające i podrzutowe, o określonych w przepisach parametrach, i należy je stosować w ostateczności.

Zdaniem Sądu, organ błędnie przyjął, że rozporządzenie z 3 lipca 2003 r. dopuszcza w pkt 8 zał. nr 4 stosowanie "innych metod skutecznie ograniczających prędkość ruchu pojazdów", które fizycznie ograniczają prędkość pojazdów, o konstrukcji i parametrach odbiegających od przewidzianych dla progów zwalniających i podrzutowych oraz że możliwe jest zatwierdzenie stosowania jednej z najbardziej restrykcyjnych metod ograniczania prędkości, nie podejmując wcześniej działań zmierzających do wykonania mniej uciążliwych dla kierowców i pieszych metod wymuszania ograniczania prędkości. Nie rozważył bowiem, czy wykorzystując inne, mniej restrykcyjne metody można osiągnąć zamierzony efekt.

Nietrafne jest przy tym stanowisko Starosty, iż sama zmiana nazwy urządzenia ograniczającego prędkość pojazdów usuwa wady tego urządzenia. Zatwierdzona w dniu 18 lutego 2013 r. zmiana organizacji ruchu miała zatem w istocie charakter wyłącznie pozorny.

Zauważyć należy, że przedmiotowe urządzenie początkowo błędnie sklasyfikowano jako próg zwalniający U-16c. Taka klasyfikacja jednak nie dopuszczała stosowania progów zwalniających ze względu na kursowanie autobusowej komunikacji pasażerskiej. Niemożliwe przy tym do zaakceptowania jest stanowisko, iż instalacja urządzenia fizycznie zwalniającego prędkość pojazdów i wyższego o 4 cm od ustalonego przepisami prawa może być zatwierdzone przez organ jako "inna metoda skutecznie ograniczająca prędkość ruchu pojazdów", jeśli wcześniej ze względu na funkcjonowanie komunikacji autobusowej nie było dopuszczalne zamontowanie urządzenia niższego (a więc mniej restrykcyjnego).

Starosta dokonując zmiany, powinien wziąć pod uwagę, że z pkt 8 zał. nr 4 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. wynika wprost, iż urządzeniami do wymuszenia fizycznego ograniczenia prędkości pojazdów samochodowych są progi zwalniające U-16 i progi podrzutowe U-17 o parametrach ściśle określonych w przepisach. Wyniesione przejścia dla pieszych nie są natomiast same w sobie innym urządzeniem do fizycznego ograniczania prędkości pojazdów, gdyż z przepisów rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. wynika, iż przejścia takie wyznacza się na progach zwalniających płytowych o długości płyty L ˃ 4 m. Brak jest zatem przepisu, który zezwalał by podmiotowi zarządzającemu drogą na zatwierdzenie wyniesionego przejścia dla pieszych o parametrach odbiegających od przewidzianych dla progu zwalniającego płytowego i o długość płyty ponad 4 m.

Zatwierdzone w dniu 18 lutego 2013 r. przez Starostę Zduńskowolskiego i zamontowane urządzenie do fizycznego ograniczania prędkości pojazdów na drodze nr 4914E ma ponadto istotną wadę, polegającą na powstawaniu przed i za nim kałuż wody lub tafli lodu. Okoliczność tę potwierdza opinia inż. J.S., a także dokumentacja fotograficzna złożona przez stronę do akt sprawy o sygn. akt III SA/Łd 670/17. Z opinii tej wynika bowiem, że istniejący próg w okresie jesienno - zimowym powoduje zatrzymanie wody, zaś w okresie zimowym powoduje powstanie oblodzenia i dodatkowe nierówności i czyni przedmiotowe miejsce niebezpiecznym. Jest to poważny błąd techniczny, dyskwalifikujący to rozwiązanie. W opinii tej wskazano, iż próg należy usunąć. Ponadto próg usytuowany jest przed zatoką przystankową, a to jest dodatkowe utrudnienie. Próg powoduje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto zastosowanie progu wyspowego spowodowało podniesienie przejścia w stosunku do powierzchni jezdni, co jest sprzeczne z ogólną tendencją rozwiązań praktykowanych dotychczas w Polsce, gdzie w rejonie przejść dla pieszych stosuje się obniżone krawężniki i pochylnie o spadku niewygodnym dla ruchu pieszego. Rozwiązanie to jest niebezpieczne zwłaszcza dla wózków dziecięcych i wózków inwalidzkich, z racji możliwości zjazdu z pochylni bezpośrednio na jezdnię. Z przepisów rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. wynika natomiast, iż wykluczone jest powstawanie kałuży wody lub tafli lodu przed i za progiem zwalniających.

Sąd podziela zatem stanowisko strony skarżącej, iż zastosowana konstrukcja służąca do fizycznego ograniczenia prędkości pojazdów na drodze nr 4914E nie odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu dla progów zwalniających, a ponadto znajduje się na drodze, po której odbywa się autobusowy transport pasażerski. Z przepisów rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. wynika tymczasem wprost, iż nie dopuszcza się umieszczania progów zwalniających na ulicach i drogach, w przypadku kursowania autobusowej komunikacji pasażerskiej, z wyjątkiem progów wyspowych. Z opinii sporządzonej przez inż. J.S. wynika, iż przejazd ciężkich pojazdów wywołuje drgania wywierające wpływ na osoby przebywające w budynku. Następstwem zamontowania przedmiotowego urządzenia jest zakłócenie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność właściciela posesji nr 48, a także pozostałych mieszkańców wsi, w których nieruchomości znajdują się w sąsiedztwie zamontowanego progu zwalniającego. Hamowanie pojazdów (w szczególności ciężarowych) i ich przejazd przez próg powoduje hałas, stanowiący permanentny, długotrwały dyskomfort, a w porze nocnej częste budzenie. Ponadto poważnym problemem są wywołane przez przejazd pojazdów po progu drgania parasejsmiczne, które sprawiają, że pękają ściany w sąsiadujących budynkach i rury instalacji wodociągowej. Silne wibracje spowodowane są pracą silników wysokoprężnych w wyniku ruszania po wymuszonym zmniejszeniu prędkości. Z uwagi na to, że próg jest źle umiejscowiony i wykonany, to powoduje, iż pojazdy hamują w ostatniej chwili lub z dużym trudem manewrują podczas przejeżdżania. Często samochody nie zwalniają podczas przejeżdżania, ponieważ próg nie zajmuje całej jezdni, a kierowcy starają się tylko częścią pojazdu pokonać próg, a resztą przejechać po poboczu. Faktem jest więc, że uwaga kierowcy skupiona jest wtedy na progu, a nie na tym, co się dzieje na jezdni.

Organ w odpowiedzi na skargę nie podważył istnienia ww. okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą. Starosta powołując się na pismo Powiatowego Inspektora Budowlanego w Zduńskiej Woli z 10 sierpnia 2012 r. przyjmuje, iż urządzenie spełnia wszystkie parametry przewidziane w rozporządzeniu. Tymczasem, jak Sąd wyżej ustalił, zatwierdzenie organizacji ruchu nastąpiło z naruszeniem przepisów określonych w rozporządzeniu, którego nie zmienia ocena przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Budowlanego w Zduńskiej Woli.

Wskazać należy, że w piśmie z 10 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że: "Nie można zaprzeczyć podnoszonemu przez właścicieli wnioskowaniu, że przyczyną (usterek) może być rzeczone urządzenie ruchu drogowego, lecz w ocenie organu należy uzupełnić, że dotyczy to przypadków naruszeń przepisów ruchu drogowego, polegających na przekroczeniach dozwolonej prędkości przez kierujących pojazdami, które przypadki wiążą się z nagłym hamowaniem przed progiem zwalniającym oraz przejazdami przez niego z nadmierna prędkością, dopiero w takich przypadkach mogą wywoływać niepożądane odczuwalne skutki jak hałas i drganie". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że droga znajduje się w dobrym stanie technicznym i stan faktyczny udokumentowany na fotografiach nie dowodzi o naruszeniu przepisów przez zarządcę drogi, wyjaśniając przy tym, że dotyczy to w szczególności przepisów obszaru prawa budowlanego. Organ stwierdził bowiem, że przedmiotowa ocena stanu technicznego budynku mieszkalnego oraz drogi powiatowej w tym rejonie jest przeprowadzana w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Natomiast urządzenia bezpieczeństwa i organizacji ruchu nie są obiektami budowlanymi ani urządzeniami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a zatem w konsekwencji ich wykonanie nie stanowi wykonywania robot budowlanych i nie podlega regulacji tej ustawy. W takiej sytuacji, dokonywanie przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięć w stosunku do urządzeń ruchu drogowego w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane, która ich nie dotyczy, uznać należy za bezprzedmiotowe i naruszające właściwość organu. Dodatkowo, w ocenie Sądu, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli wręcz potwierdza, iż zamontowanie przedmiotowego urządzenia spowalniającego ruch pojazdu ma bezpośredni, negatywny wpływ na komfort życia i zdrowia osób zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie progu. Występujące drgania i hałas ograniczają prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości oraz ochrony zdrowia (art. 23 i 140 k.c.).

Nietrafne było także stanowisko organu, iż prowadzone postępowania o sygn. akt III SA/Łd 241/13 oraz sygn. akt III SA/Łd 670/17 nie wykazały wadliwości zastosowanego wyniesionego przejścia dla pieszych. Wskazać należy, że zarówno postępowanie w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 241/13 oraz o sygn. akt III SA/Łd 670/17 zostało zakończone odrzuceniem skargi, a tym samym sprawy te nie podlegały merytorycznemu rozpoznaniu.

Wbrew twierdzeniu organu, prawidłowości zastosowanego przejścia dla pieszych nie potwierdza sporządzona w ramach prowadzonego przez Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli postępowania w sprawie o sygn. Ds. 1709/11 opinia biegłego sądowego w zakresu ruchu drogowego. Biegły wskazał, że poruszanie się z prędkością 30 km/h lub mniejszą oraz stwierdzone nieprawidłowości w gabarytach progu i sposobie jego oznaczenia nie pogarszają stanu bezpieczeństwa w odniesieniu do sytuacji gdyby ten próg spełniał wszystkie normy określone w załączniku, jednoznacznie stwierdzając, że z zapisu załącznika pkt 8.1 wynika, iż nie można stosować progów zwalniających między innymi na ulicach i drogach po których kursuje autobusowa komunikacja pasażerska (z wyjątkiem progów wyspowych). Przedmiotowy próg jest progiem płytowym, a w miejscu gdzie jest zamontowany kursuje komunikacja autobusowa, zatem miejsce jego zamontowania jest niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Biegły stwierdził także, że oznakowanie przedmiotowego progu jest niezgodne z cytowaną w punkcie pierwszym instrukcją z uwagi na brak tabliczki o symbolu T1 podającej odległość od miejsca ustawienia znaku od wysepki. Odległość ustawienia znaków od progu zwalniającego jest niezgodna z wymogami określonymi w załączniku. Biegły podał także, że o ile prędkość pokonywania progu została ograniczona do 30 km/h i poruszanie się z taką lub mniejszą prędkością w trakcie przejeżdżania przez próg z zachowaniem pozostałych przepisów prawa o ruchu drogowym nie powinno powodować zagrożenia bezpieczeństwa dla uczestników ruchu przede wszystkim z uwagi na małą prędkość, to przewidzenie wszystkich sytuacji, z jakimi można mieć do czynienia nie jest możliwe. Zdarzenia drogowe to także, a może przede wszystkim nałożenie się kilku bardzo niekorzystnych sytuacji. Zatem udzielenie kategorycznej odpowiedzi, czy fakt przejeżdżania przez próg zwalniając nawet z dozwoloną prędkością nie może być bezpośrednią lub pośrednią przyczyną zdarzenia drogowego z zagrożeniem bezpieczeństwa dla uczestników tego zdarzenia nie jest możliwe.

W opinii biegły sądowy mgr inż. K.B. wskazał także, iż montowanie na drodze tego typu urządzeń powinno być poprzedzone szczegółową analizą przeprowadzoną pod kątem efektów zamontowania tego typu urządzenia. Sam fakt, iż próg zwalniający zamontowany jest w okolicach szkoły może być niewystarczający, gdyż mamy tu do czynienia z próbą poprawy bezpieczeństwa tylko w czasie, gdy uczniowie korzystają z tego przejścia, czyli w czasie, gdy przychodzą i wychodzą ze szkoły. W pozostałym czasie w tym również w wakacje, ferie, itp., próg zwalniający stanowi przeszkodę utrudniającą ruch pojazdów, bez żadnej poprawy bezpieczeństwa.

W żadnym razie powyższej oceny, iż zastosowana konstrukcja nie odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu nie zmienia także oświadczenie Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowe z 8 grudnia 2020 r., w którym wskazano m. in., iż spowalniacz ruchu znajdujący się na drodze powiatowej przez placówką szkoły w znaczący sposób poprawił bezpieczeństwo uczniów oraz wykonana inwestycja jest bardzo celowa i uzasadniona.

Wbrew twierdzeniu organu, skoro przedmiotowy próg zwalniający jest zbliżony konstrukcją do progu płytowego to w konsekwencji organ był zobowiązany do zastosowania trybu określonego w punkcie 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, a tym samym rozważenia zastosowania mniej restrykcyjnych rozwiązań ograniczających prędkość pojazdów. Wskazać jeszcze raz należy, iż w załączniku nr 4 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. jasno określono, że do wymuszenia fizycznego ograniczenia prędkości pojazdów samochodowych stosuje się progi zwalniające U-16 i progi podrzutowe U-17. W rozporządzeniu tym wymienione zostały poszczególne rodzaje progów zwalniających w zależności od ukształtowania w planie drogi tj. listowe, płytowe oraz wyspowe. Wyłącznie na progach zwalniających płytowych o długości płyty L>4 m dopuszczono wyznaczenie przejść dla pieszych (przejście wyniesione) lub przejazdów dla rowerzystów. Zatem przejście wyniesione to odmiana progu zwalniającego. Próg płytowy może być bowiem wykorzystany jako wyniesione przejście dla pieszych. Jest to połączenie progu zwalniającego i przejścia dla pieszych w jednym. Wyniesione przejście dla pieszych jest umieszczone na progu zwalniającym płytowym. Z przepisów tych nie wynika zatem, jak sugeruje organ, by istniało "wyniesione przejście dla pieszych", które nie jest jednocześnie progiem zwalniającym.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.

Wobec stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonego aktu organ zobowiązany jest dokonać kolejnej zmiany organizacji ruchu w zakresie dotyczącym przejścia dla pieszych w Izabelowie, w szczególności ustalając prawidłowe parametry techniczne tego urządzenia drogowego. Zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 4914E winny uwzględniać również prawa mieszkańców pobliskich budynków do niezakłóconego korzystania z nieruchomości.

d.cz.