Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1861/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. K. oraz Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 568/13 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 22 kwietnia 2013r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 568/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 22 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. G. kwotę 240 zł oraz kwotę 55,20 zł stanowiącą 23% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r., adresowanym do Prokuratora Generalnego, A. K. zakwestionował treść udzielonej mu przez Pierwszego Zastępcę Prokuratora Generalnego odpowiedzi z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr PG VII G 051/27/13 oraz jej zgodność z obowiązującymi procedurami. W odpowiedzi tej nie wskazano bowiem, o co skarżący wnosił od 2 lat, w jakich granicach uprawnień prokuratora i gdzie określonych, mieszczą się działania podkreślone w skierowanym przez niego do Prokuratury Generalnej powiadomieniu z dnia 14 listopada 2012 r.

Z uwagi na powyższe w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. A. K. po raz kolejny wniósł o wykazanie, iż przywołane w powiadomieniu z 14 grudnia 2012 r. ustalenia organów kontrolujących prokuratorskie postępowania z lat 2007 – 2011 w Prokuraturze Rejonowej Warszawa – [...] pod sygnaturami: 2 Ds.908/06/I, 2 Ds.609/07/I, 2 Ds.2061/09/I, 2 Ds.1229/10/I, 2 Ds.1230/10/I stanowiły działanie na korzyść skarżącego jako pokrzywdzonego przestępstwem, nie były zaś – jak ocenia skarżący - działaniem na jego szkodę. Kwestionowane ustalenia zostały wymienione w 45 punktach pisma z dnia 22 kwietnia 2013 r.

Pismem z dnia 16 maja 2013 r. nr PG VII Ko2 33/13 Prokuratura Generalna odpowiedziała skarżącemu, że analiza pisma skarżącego oraz akt Wydziału Skarg i Wniosków Biura Prokuratora Generalnego wykazała, iż jego korespondencja z dnia 22 kwietnia 2013 r. stanowi generalnie polemikę z treścią odpowiedzi udzielonej mu przez Pierwszego Zastępcę Prokuratora Generalnego w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r. oraz w piśmie z dnia 6 lipca 2011 r., jak też z odpowiedziami kierowanymi do niego przez Biuro Prokuratora Generalnego. Skarżący po raz kolejny powołał się bowiem na te same fakty i okoliczności oraz przytoczył odnoszące się do nich tożsame argumenty, ponawiając formułowane w poprzedniej korespondencji zarzuty. Do podnoszonych przez skarżącego kwestii odniósł się także Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego w piśmie z dnia 6 lipca 2011 r. (sygn. PG VII G 051/64/11), w pismach z dnia 15 i 21 maja 2012 r. (sygn. PG VII G 051/49/12) oraz w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r. (PG VII G 051/27/13). Stanowisko zaprezentowane w dotychczasowych odpowiedziach udzielonych przez Pierwszego Zastępcę Prokuratura Generalnego pozostaje w pełni aktualne. Nadmieniono, że kierowana przez skarżącego korespondencja, w zależności od jej treści, była każdorazowo przedmiotem rozpoznania w trybie procesowym, jak to miało miejsce np. w odniesieniu do przywoływanego przez skarżącego pisma z dnia 14 listopada 2012 r., bądź w trybie skargowym, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49, poz. 296 ze zm., obecnie t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 144 – dalej jako Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury).

W skardze do WSA w Warszawie A. K. zarzucił Prokuratorowi Generalnemu bezczynność poprzez niewskazanie podstaw prawnych do działań prokuratury, przywołanych w pismach z dnia 19 listopada 2011 r., 14 listopada 2012 r., 12 grudnia 2012 r. oraz 22 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu podał, że wielokrotnie kierował do Prokuratora Generalnego prośby o wskazanie "zapisów ustawowych lub chociażby tylko regulaminowych", dotyczących działań Prokuratury wskazanych w jego kolejnych pismach. Na wskazane przez niego fakty, stwierdzone przez sądy i organy kontrolne samej prokuratury, nigdy nie otrzymał jednak odpowiedzi, która przywoływałaby podstawy prawne do kilkudziesięciu konkretnych błędów, mankamentów i uchybień popełnionych przez prokuraturę w kolejnych sześciu postępowaniach. Otrzymał natomiast odpowiedzi od Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego, Prokuratora Apelacyjnego w Warszawie i Prokuratora Okręgowego w Warszawie, iż w działaniach prokuratury nie można dopatrzeć się łamania prawa. Skarżącego informowano, że prokurator działał w granicach swych uprawnień, nie podając jednak żądanych podstaw prawnych.

Podsumowując swoją skargę A. K. wniósł o zobowiązanie Prokuratora Generalnego do wskazania przepisów ustawowych, umożliwiających popełnianie w trakcie postępowania prokuratorskiego "błędów, mankamentów i uchybień w pracy prokuratora".

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej odrzucenie. Organ stwierdził, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych został wyznaczony przepisami art. 3 § 2 i 3 ppsa, na mocy których sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach 1 – 4a art. 3 § 2. Tymczasem skarga dotyczy działalności organu niebędącego organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 r. ze zm., obecnie t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako kpa), a zgodnie z treścią art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t. j.: Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm. – dalej jako ustawa o prokuraturze), prokuratura jest organem ochrony prawnej. Wobec tego sposób rozpoznawania kierowanych do niej zawiadomień o przestępstwach oraz zasadność i prawidłowość wydawanych rozstrzygnięć powinny być weryfikowane na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 556, ze zm. – dalej jako kpk). Również wszelkie skargi i wnioski wpływające do prokuratury podlegają rozpoznaniu w odrębnym trybie, a mianowicie zgodnie z Działem VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji, przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, według reguł zawartych w Dziale XIII Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury.

W ocenie organu przedmiotowa sprawa nie należy zatem do właściwości sądów administracyjnych, gdyż skarga na bezczynność jest dopuszczalna w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Niezależnie od powyższego wskazano, że w tym przypadku nie może być mowy o jakiejkolwiek bezczynności, skoro powołanym przez skarżącego pismom, stosownie do ich treści, bez zbędnej zwłoki nadano właściwy bieg, informując o tym zainteresowanego lub rozpoznano bezpośrednio w Prokuraturze Generalnej i udzielono odpowiedzi. Stąd skargę należy uznać za polemikę z ich treścią oraz wyraz niezadowolenia skarżącego z przekazanego mu stanowiska.

Ponadto skargi związane z krytyką sposobu wykonywania zadań zarówno przez Prokuratora Generalnego, jak i podległe mu organy oraz ich pracowników (prokuratorów), nie podlegają kognicji sądu administracyjnego i nie jest on właściwy do oceny prawidłowości postępowania prowadzonego w tym zakresie w trybie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W obowiązującym stanie prawnym Prokurator Generalny, rozpoznając zgłaszane przez skarżącego skargi i wnioski, nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnych, czy też do dokonania innych czynności dotyczących uprawnień i obowiązków indywidualnych, wynikających z przepisów prawa administracyjnego.

WSA w Warszawie dwukrotnie w dniach 17 października i 8 listopada 2013 r. wezwał A. K. do sprecyzowania skargi. W odpowiedzi na te wezwania skarżący w pismach z dnia 22 października i 15 listopada 2013 r. przywołał cytaty ze swojej wcześniejszej korespondencji.

Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, odpowiadając na kolejne wezwanie Sądu z dnia 16 grudnia 2013 r. do sprecyzowania skargi, w piśmie z dnia 5 stycznia 2014 r. podał, że jej przedmiotem jest bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie podstaw prawnych 45 uchybień prawnych prokuratorów podległych Prokuratorowi Generalnemu, wymienionych w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. Skarga zatem dotyczy wniosku o udzielenie informacji publicznej zamieszczonego w wymienionym piśmie.

Jednocześnie pełnomocnik wniósł o zobowiązanie Prokuratora Generalnego do udzielenia informacji publicznej w postaci wskazania podstaw prawnych uchybień podległych mu prokuratorów wymienionych w 45 punktach w piśmie z 22 kwietnia 2013 r. w terminie 14 dni oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci pism skarżącego do Prokuratora Generalnego z dnia 19 czerwca 2013 r. oraz z dnia 16 lipca 2013 r. na okoliczność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconej w całości ani w części. W uzasadnieniu podał, że skarżący pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. wezwał Prokuratora Generalnego do udzielenia mu informacji publicznej poprzez wskazanie podstaw prawnych uchybień podległych mu prokuratorów, wymienionych w 45 punktach tego pisma, a następnie pismem z dnia 19 czerwca 2013 r. wezwał Prokuratora Generalnego do usunięcia bezczynności w postaci niewskazania podstaw prawnych uchybień podległych prokuratorów, wymienionych w 45 punktach w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. W dniu 16 lipca 2013 r. skarżący ponownie wezwał organ do usunięcia bezczynności, jednak do dnia dzisiejszego organ nie udzielił informacji publicznej w żądanym zakresie. Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik skarżącego powołał się także na postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. o sygn. akt I OSK 928/05.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymienionym na wstępie wyrokiem oddalił skargę A. K.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd stwierdził, że na mocy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przewidziane w powołanych przepisach konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji zostało skonkretyzowane m. in. w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. - dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej). W myśl art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu niniejszej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co nie oznacza jednak, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja tego uprawnienia spoczywa bowiem na określonych ustawowo podmiotach.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) – akt uchylony przez obecnie obowiązującą ustawę z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne (art. 4 ust. 2).

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zestawieniu z art. 2 ustawy o prokuraturze, w myśl którego zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, nie budzi wątpliwości fakt, że prokuratura wykonuje zadania publiczne.

Sąd I instancji stwierdził, że w świetle przytoczonych regulacji prawnych Prokurator Generalny jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Jak zauważył WSA w Warszawie w dalszej części swego wywodu, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informację publiczną stanowi zatem, w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291 357).

Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organów władzy publicznej lub podmiotów niebędących organami administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Odnosi się to zarówno do treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak też takich, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi dotyczyć sfery faktów.

Podsumowując swój wywód WSA w Warszawie uznał, że żądane przez skarżącego w rozpoznawanej sprawie informacje nie posiadają waloru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie mają żadnego związku z realizacją zadań publicznych. Dokładna ich analiza prowadzi do wniosku, że informacje, o które wystąpił skarżący, dotyczą jego indywidualnej sprawy, a konkretnie wytworzenia tych informacji w jego indywidualnej sprawie, toczącej się głównie w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto w ocenie Sądu I instancji wniosek skarżącego stanowi ingerencję w działalność prokuratury i – co szczególnie należy zaakcentować – sprowadza się do polemiki z dokonanymi przez organ ustaleniami.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. został zaskarżony przez A. K. oraz Prokuratora Generalnego.

Pełnomocnik A. K. zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że informacje, o których udostępnienie skarżący wystąpił do Prokuratora Generalnego, nie miały waloru informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako ppsa) o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz na podstawie art. 250 ppsa o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconej w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że definicja informacji publicznej na gruncie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo szeroka i obejmuje swoim zakresem wszystkie sprawy publiczne. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji błędnie odmówił żądanym przez skarżącego informacjom waloru informacji publicznych, gdyż skarżący wystąpił o wskazanie podstaw prawnych działań podległych Prokuratorowi Generalnemu prokuratorów, które w jego opinii mają charakter uchybień. Podstawy prawne działań prokuratorów należy uznać za informacje publiczne, które zgodnie z ustawą podlegają udostępnieniu, są to bowiem informacje o obowiązującym prawie. Skarżący mógł więc żądać wskazania określonych przepisów prawa jako informacji publicznych. Na poparcie swojego stanowiska autor skargi kasacyjnej powołał się na postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. o sygn. akt I OSK 928/05.

W imieniu Prokuratora Generalnego skargę kasacyjną wniósł jego zastępca, zaskarżając wyrok z dnia 20 marca 2014 r. w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tzn.: art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 151 ppsa poprzez błędne przyjęcie, że pismo A. K. z dnia 22 kwietnia 2013 r., adresowane do Prokuratora Generalnego, stanowi wniosek w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym przyjęcie, że przedmiot sprawy mieści się w kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 ppsa i w związku z tym merytoryczne rozpoznanie skargi, podczas gdy z treści wskazanego pisma A. K. wynika, że stanowi ono kolejną skargę na niewłaściwe działania i zaniechania powszechnych jednostek prokuratury, związaną z prowadzonymi lub nadzorowanymi postępowaniami karnymi oraz polemikę z odpowiedziami udzielonymi mu wcześniej przez poszczególne jednostki organizacyjne prokuratury, w tym Prokuraturę Generalną, podlegającymi rozpoznaniu w trybie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Działu XIII Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury - co w konsekwencji powinno skutkować, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, odrzuceniem skargi, a nie jej oddaleniem.

Wobec powyższego na podstawie art. 189 ppsa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie na mocy art. 185 § 1 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazane sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że kontrola legalności działania organów administracji może nastąpić tylko wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z zaprezentowaną w literaturze opinią, o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe (treść i charakter informacji). Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że pismo A. K. stanowiło żądanie udostępnienia informacji publicznej i w reżimie tej właśnie ustawy powinno być rozpoznane.

Analiza powołanej korespondencji A. K. prowadzi do wniosku, że stanowi ona replikę na odpowiedź udzieloną mu przez Pierwszego Zastępcę Prokuratora Generalnego pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. Pismo skarżącego w swej treści przywołuje też po raz kolejny te same argumenty i uchybienia, jakie miały zaistnieć, zdaniem ich autora, w postępowaniu przygotowawczym, toczącym się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego. Natomiast podnoszone w 45 punktach zarzuty stanowią w istocie cytaty z korespondencji adresowanej do strony przez organy procesowe i dotyczą stricte zagadnień procesowych, które w postępowaniu karnym mogą być przedmiotem postępowania odwoławczego bądź stanowić przedmiot postępowania skargowego, o jakim mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i Regulaminie wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Były one wielokrotnie rozpoznawane przez poszczególne jednostki organizacyjne prokuratury, zarówno w trybie procesowym, jak też skargowym. Taki charakter pisma A. K. z dnia 22 kwietnia 2013 r. zauważył również Sąd I instancji, wskazując, że wniosek skarżącego stanowi ingerencję w działalność prokuratury i - co szczególnie zaakcentował - sprowadza się do polemiki z ustaleniami dokonanymi przez organ.

Poza tym wskazać należy, że treść powołanego pisma i formułowane w nim wnioski odpowiadają jego tytułowi i uzasadniają przyjęcie, że dotyczy ono zasadności i prawidłowości wydawanych w trybie Kodeksu postępowania karnego rozstrzygnięć oraz tych czynności i zachowań prokuratorów, które rozstrzygane są w postępowaniu skargowym. Domaganie się wskazania konkretnych przepisów ustawowych "umożliwiających popełnienie w trakcie postępowania prokuratorskiego błędów, mankamentów i uchybień w pracy prokuratora" nie może być oceniane w oderwaniu od pozostałej treści pisma i nie daje podstaw do kwalifikowania go jako żądania udostępnienia informacji publicznej, jak uczynił to Sąd I instancji.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że skarga A. K. na bezczynność Prokuratora Generalnego dotyczyła działalności organu niebędącego organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o prokuraturze, prokuratura, w tym Prokurator Generalny, jest organem ochrony prawnej, a nie organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skarg uregulowanych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc skarg związanych z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników. Sprawy te nie zostały poddane kontroli sądu ani na podstawie art. 3 ppsa, ani na podstawie ustaw szczególnych. W tym postępowaniu nie przysługuje również skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1110/04, LEX 171200, postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2568/12 i inne).

Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładały na Prokuratora Generalnego obowiązku wydania w tej sprawie aktu administracyjnego, który podlegałby kontroli sądu administracyjnego, wobec czego skarga A. K. powinna ulec odrzuceniu, a nie oddaleniu. Podniesione naruszenia prawa procesowego, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w tej sprawie. Doszło bowiem do merytorycznego rozpoznania skargi w sprawie, która nie była objęta kognicją sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przez Sąd przyczyn nieważności w niniejszej sprawie, obie skargi kasacyjne podlegały rozpoznaniu w granicach przytoczonych w nich podstaw.

Prokurator Generalny zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, argumentując, że przedmiot niniejszej sprawy nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 ppsa, tak więc skarga A. K. powinna zostać odrzucona, nie zaś merytorycznie rozpatrzona przez Sąd I instancji.

Skarżący kasacyjnie organ trafnie zauważył, że kontrola legalności działania organów administracji może nastąpić tylko wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga jednak, że sprawy dotyczące informacji publicznej należy rozpatrywać z uwzględnieniem ich specyficznego charakteru, wynikającego z odmiennego ukształtowania przez ustawodawcę podmiotowego i przedmiotowego zakresu zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, został określony w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. W świetle wymienionego przepisu obowiązek ten spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Zatem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Prokurator Generalny należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, gdyż prokuratura jest organem władzy publicznej, wykonującym zadania publiczne, określone w art. 2 ustawy o prokuraturze.

Natomiast przedmiotowy zakres zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej regulują art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy, zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Będzie nią zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że szczególny charakter spraw z zakresu informacji publicznej powoduje, że o kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach decyduje ich merytoryczny charakter, nie zaś katalog aktów i czynności podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 ppsa. W razie wątpliwości co do treści żądania zawartego w skardze sąd może wezwać stronę skarżącą do sprecyzowania skargi, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

W przypadku skargi dotyczącej bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia prawidłowość dokonanej przez organ kwalifikacji wniosku i w zależności od charakteru żądanych informacji podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Strona ma bowiem prawo kwestionować bezczynność organu w sytuacji, gdy jej zdaniem, żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione.

Wobec powyższego kluczowe znaczenie ma kwestia zakwalifikowania skargi z zakresu informacji publicznej, gdyż decyduje ona o kognicji sądu administracyjnego. Z uwagi na wskazany wyżej specyficzny charakter tego rodzaju spraw właściwa kwalifikacja skargi może niekiedy wymagać jej merytorycznego rozpatrzenia.

Z omówionych wyżej względów nie jest zasadny zarzut rozpatrzenia przez WSA w Warszawie sprawy nienależącej do zakresu kognicji sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 ppsa.

Z kolei pełnomocnik A. K. zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, zmierzając do wykazania, że informacje, o których udzielenie skarżący wystąpił do Prokuratora Generalnego, stanowiły informację publiczną, zaś organ pozostawał w bezczynności odmawiając ich udostępnienia.

Odnosząc się do kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej A. K., na wstępie należy zauważyć, że stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o braku podstaw do rozpatrzenia wniosku w przewidzianym trybie.

Przystępując do rozpatrzenia wniosku strony złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy żądana informacja posiada walor informacji publicznej. W niniejszej sprawie Prokurator Generalny stanął na stanowisku, że korespondencja skarżącego z dnia 22 kwietnia 2013 r. stanowi generalnie polemikę z treścią odpowiedzi udzielanych mu przez jednostki prokuratury na jego wcześniejsze pisma, które były każdorazowo rozpatrywane w trybie procesowym bądź skargowym, nie zaś jako wnioski o udzielenie informacji publicznej.

Z kolei WSA w Warszawie dokonując kwalifikacji skargi A. K. uznał, że sprawa ta mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, natomiast informacje żądane przez skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie posiadają waloru informacji publicznej.

W ocenie NSA nie można w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji. Należy bowiem zauważyć, że wniosek A. K. z dnia 22 kwietnia 2013 r. zawierał żądanie wskazania przepisów obowiązującego prawa. W odniesieniu do tej kwestii autor skargi kasacyjnej trafnie powołał się na postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. o sygn. I OSK 928/05, gdzie wskazano, że informacje o obowiązującym prawie są informacjami publicznymi, gdyż stanowią informację o działalności organów władzy publicznej. Jednakże we wspomnianym orzeczeniu Sąd wyjaśnił również, że na mocy art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udostępniania informacji publicznych określają ustawy. Jedną z nich jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, jednakże nie normuje ona kwestii udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw, regulujących odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Tryb udostępniania informacji o obowiązującym prawie został określony w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) i w tym zakresie nie znajduje zastosowania regulacja przewidziana w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej w postaci treści przepisów obowiązującego prawa jest bowiem realizowane poprzez obowiązek ogłaszania aktów normatywnych, a więc w odmiennym trybie niż przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Autor skargi kasacyjnej zasadnie podniósł, że WSA w Warszawie błędnie odmówił żądanym przez A. K. informacjom waloru informacji publicznej. Jednak wskazane uchybienie z omówionych wyżej względów nie miało wpływu na treść orzeczenia, organ nie miał bowiem obowiązku rozpatrzenia wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pozwala to stwierdzić, że wyrok Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa oddalił obie skargi kasacyjne.

Sąd kasacyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 ppsa.