Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 495/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 2;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 ust. 1;.
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia NSA Gerard Czech Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska -Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej E. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. G., zwanej dalej skarżącą, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 czerwca 2016 r., nr [...], którą uchylono decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrzeniu Wielkim, działającego z upoważnienia Wójta Gminy Dobrzeń Wielki, z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie odmowy umieszczenia E. G. w Domu Pomocy Społecznej.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem datowanym na dzień 19 kwietnia 2015 r. - uzupełnionym dnia 1 czerwca 2015 r. E. G. wniosła o umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej bez wskazania konkretnego miejsca. Do wniosku dołączone zostało zaświadczenie z dnia 13 marca 2015 r. lekarza M. G. o możliwości wyrażania woli przez wnioskodawczynię. W trakcie postępowania organ zgromadził następujące dokumenty: rodzinny wywiad środowiskowy z dnia 18 maja 2015 r.; kserokopię decyzji B z dnia 21 października 2014 r.; zaświadczenie lekarskie z dnia 6 maja 2015 r.; oświadczenia wnioskodawczyni z dnia 15 maja 2015 r. o stanie majątkowym, odpowiedzialności karnej oraz o dochodach; kserokopię decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia 12 marca 2015 r., znak: [...]; potwierdzenie przelewu z A w [...] z dnia 14 maja 2015 r.; wniosek J. W. o umieszczenie matki E. G. w domu pomocy społecznej z dnia 22 kwietnia 2015 r.; rodzinny wywiad środowiskowy cz. II z dnia 1 czerwca 2015 r.; zaświadczenie o dochodach córki wnioskodawczyni J. W. z dnia 28 maja 2015 r.; zaświadczenie o dochodach J. W. z dnia 28 maja 2015 r.; oświadczenia J. W. z dnia 1 czerwca 2015 r. o odpowiedzialności karnej i stanie majątkowym; decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 września 2015r. [...]; zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia 1 lipca 2015 r. wystawione przez lekarza B w [...]; pisma E. G. reprezentowanej przez J. W. z dnia 10 listopada 2015 r. i 24 listopada 2015 r.; pismo z dnia 16 grudnia 2015 r. - B w [...]; rodzinny wywiad środowiskowy część I z dnia 14 grudnia 2015 r. wraz z załącznikami (oświadczenie E. G. z dnia 14 grudnia 2015 r., oświadczenie majątkowe E. G. z dnia 14 grudnia 2015 r.; kserokopia decyzji ZUS z dnia 12 marca 2015 r. znak: [...], opinia dotycząca sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej z dnia 14 grudnia 2015 r.); notatkę służbową starszego pracownika socjalnego GOPS w Dobrzeniu Wielkim z dnia 22 grudnia 2015 r.; pismo wnioskodawczyni z dnia 23 marca 2016 r.

Decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrzeniu Wielkim odmówi skierowania E. G. do Domu Pomocy Społecznej. Decyzja ta, po rozpoznaniu odwołania, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 16 września 2015 r. W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz szczegółowego ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu argumentów.

Decyzją z dnia 31 marca 2016 r., nr [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrzeniu Wielkim, działający z upoważnienia Wójta Gminy Dobrzeń Wielki, po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił umieszczenia E. G. w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazując na dokumenty oraz oświadczenia złożone w toku prowadzonego postępowania ustalił, że wnioskodawczyni nadal przebywa w B w [...] przy ul. [...], a zatem ma zapewnioną właściwą całodobową opiekę medyczno-pielęgnacyjną. Posiada też stałe źródło dochodu, tj. rentę wypłacaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...], jak i własny dom w [...] o powierzchni ok. [...] m2 oraz gospodarstwo rolne o powierzchni ok. [...] ha. Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby dom był wynajęty lub sprzedany i stąd też domniemywać należy, że wnioskodawczym może nadal tam mieszkać i prowadzić własne gospodarstwo domowe, co oznacza, że ma zapewnione potrzeby mieszkaniowe. Podał też organ, iż z wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni jest osobą, która nie posiada orzeczonego stopnia niepełnosprawności, a ze względu na trudną sytuację zdrowotną kontakt z nią jest utrudniony. Z treści natomiast zaświadczenia o stanie zdrowia wnioskodawczyni z dnia 1 lipca 2015 r. wystawionego przez lek. med. M. G. wynika, że stan zdrowia pacjentki aktualnie jest stabilny i nie wymaga całodobowego nadzoru medycznego, a kontakt słowny jest prosty, przy okresowej dezorientacji. Zaakcentował organ, że wnioskodawczyni ma też troje dorosłych dzieci, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wynikający z art.128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 583) i stąd też skoro wiele dorosłych dzieci sprawuje samodzielnie opiekę nad rodzicami wykorzystując własne zasoby materialno-majątkowe, to wnioskodawczyni w pierwszej kolejności powinna wykorzystać własne możliwości i posiadane dobra majątkowe w taki sposób, aby zapewnić sobie odpowiednie do wieku i stanu zdrowia warunki. Wyraził też pogląd, że atutem w przypadku wnioskodawczym jest własny dom i niewielkie gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, a obowiązek alimentacyjny, w tym zapewnienie właściwej opieki wnioskodawczyni spoczywa na jej dorosłych dzieciach, tj. J. W., S. G. i C. G., którzy najprawdopodobniej odziedziczą majątek matki. Uzasadniał również organ, że wnioskodawczym nie określiła adresu domu pomocy społecznej, w którym chciałaby przebywać oraz, że istnieją wątpliwości co do orientowania się przez nią w czasie i przestrzeni, o czym świadczy fakt, iż samodzielnie nie jest w stanie określić swojej sytuacji osobistej i zdrowotnej. Zatem, aby rozwiać wszelkie wątpliwości co do stanu zdrowia i świadomej decyzji o wydaniu skierowania do domu pomocy społecznej należy uzyskać zgodę sądu właściwego do miejsca zamieszkania wnioskodawczym i stąd też zwrócono się do pełnomocnika wnioskodawczym, tj. córki J. W. o uzyskanie zgody na umieszczenie jej matki w domu pomocy społecznej. Końcowo przywołując brzmienie przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uznał organ, że po stronie wnioskodawczyni nie powstało prawo do żądania umieszczenia jej w domu pomocy społecznej.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się E. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. We wniesionym odwołaniu domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o umieszczeniu E. G. w Domu Pomocy Społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanej jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. W uzasadnieniu zaakcentowała, iż postępowanie w sprawie toczy się od 21 kwietnia 2015 r., gdyż decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r. Kierownik GOPS odmówiła E. G. umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 16 września 2015 r. uchyliło tę decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (dalej też jako GOPS), celem poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych i prawnych wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania wniosku strony, dokonania prawidłowej oceny materiału dowodowego w sprawie, a następnie wydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie istotę sprawy. Wydana ponownie w dniu 31 marca 2016 r. decyzja przez organ pierwszej instancji rażąco narusza prawo i stoi w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Ponadto GOPS, pomimo obowiązku nałożonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, nadal nie dokonał dokładnych ustaleń faktycznych i prawnych wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania wniosku, ponownie błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, w żaden sposób nie ustosunkował się do argumentów podniesionych w odwołaniu z dnia 3 lipca 2015 r. oraz powtórnie nie uzasadnił decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Odwołująca dowodziła, że Kierownik GOPS nieprawidłowo przyjęła, iż w sytuacji wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki opisane w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, gdyż prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje wówczas, gdy dana osoba wymaga całodobowej opieki, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Zauważała, że w opinii GOPS, przedmiotowa pomoc E. G. może zostać zapewniona poprzez wykorzystanie przez nią własnych możliwości i posiadanych dóbr majątkowych, a także poprzez świadczenie jej pomocy przez córkę J. W., przy wsparciu rodzeństwa zamieszkałego na stałe w [...]. Stwierdziła również, iż nie polegają na prawdzie zawarte w decyzji z 31 marca 2016 r. twierdzenia GOPS o posiadaniu przez nią możliwości majątkowych pozwalających na zapewnienie sobie odpowiednich do wieku i stanu zdrowia warunków, jak również twierdzenia GOPS o posiadaniu przez nią zapewnionych potrzeb mieszkaniowych z uwagi na dysponowanie własnym domem i gospodarstwem rolnym. Podała, że budynek w [...] nie spełnia warunków odpowiednich do jej potrzeb, bowiem wymaga generalnego remontu, w tym zmiany sposobu ogrzewania oraz remontu i wyposażenia łazienki. Akcentowała, że stan zdrowia nie pozwala jej na prowadzenie samodzielnie gospodarstwa domowego i okoliczność ta została przez GOPS całkowicie pominięta, podobnie jak i okoliczność, że nie przebywa w B w [...] przy ul. [...] już od połowy grudnia 2015 r. Uzasadniała również, iż wbrew twierdzeniom organu, dzieci odwołującej nie są w stanie sprawować nad nią stałej, codziennej opieki, a z uwagi na zadania i cele pomocy społecznej winno być brane pod uwagę przede wszystkim dobro danej osoby. Zdaniem odwołującej, nie może stanowić podstawy decyzji o nieumieszczeniu jej w Domu Pomocy Społecznej hipotetyczne twierdzenie o dziedziczeniu majątku przez jej dzieci, a twierdzenia GOPS w tym zakresie są zbyt daleko idące. Odnosząc się natomiast do sugestii organu, iż w domach pomocy społecznej prowadzonych przez inne podmioty wnioskodawczyni można ubiegać się o przyjęcie z pominięciem procedury administracyjnej podkreśliła, że ani ona, ani jej dzieci nie są w stanie ponieść opłaty za pobyt odwołującej się w takiej placówce. W kwestii zaś żądania przez GOPS przedłożenia zgody Sądu na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej wskazała, że żądanie to jest całkowicie nieuprawnione i pozbawione podstaw prawnych, gdyż skierowanie i umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest wyłącznie zależne od zaistnienia warunków z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz od zgody samego zainteresowanego. Brak zaś takiej zgody powoduje na mocy art. 54 ust. 4 ustawy obowiązek, ale tylko po stronie ośrodka pomocy społecznej lub domu pomocy społecznej zaangażowania w sprawę sądu lub prokuratora. Końcowo stwierdziła, że odwołująca spełnia wszystkie ww. przesłanki do skierowania jej i umieszczenia w domu pomocy społecznej, gdyż ze względu na wiek i chorobę jest osobą, która nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i która wymaga całodobowej opieki i okoliczności te zostały potwierdzone w zaświadczeniu lekarskim z dnia 1 lipca 2015 r. Uwypukliła również odwołująca, że sama złożyła wniosek, a tym samym wyraziła zgodę na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej i uczyniła to wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2015 r. i prośba ta oraz zgoda nie została do chwili obecnej nie została wycofana. Wskazała nadto, iż bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, iż odwołująca się we wniosku nie określiła adresu domu pomocy społecznej, w którym chciałaby przebywać. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej osobę spełniającą przesłanki do umieszczenia w domu pomocy społecznej kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. Zatem wskazanie adresu odpowiedniej placówki nie było obowiązkowe, a z uwagi na brzmienie tej normy prawnej, GOPS winien, nawet pomimo nie określenia konkretnego adresu we wniosku, kierować odwołującą się do domu znajdującego się jak najbliżej jej miejsca zamieszkania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu przytoczyło przebieg postępowania administracyjnego, dokonało ustalenia stanu faktycznego, przywołało przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie i stwierdziło, że zebrany w toku postępowania wyjaśniającego materiał rodowody nie uwzględnia zaleceń organu drugiej instancji zawartych w decyzji z dnia 16 września 2015 r. Podniosło Kolegium, że nadal organ pierwszej instancji twierdzi, że odwołująca ma zapewnioną właściwą całodobową opiekę w B w [...], ale okoliczność ta nie może stanowić podstawy do przyznania świadczenia w formie skierowania do domu pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, także twierdzenie, że pomoc matce winna zapewnić zamieszkująca w tej samej miejscowości córka przy wsparciu rodzeństwa zamieszkującego w [...] jest nie tylko powtórzeniem argumentacji z decyzji organu pierwszej instancji z dnia 15 marca 2015 r., ale nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Także ograniczenie się przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia, że strona ma zapewnione potrzeby mieszkaniowe – w kontekście wieku, stanu zdrowia wnioskodawczyni oraz stanu technicznego budynku budzi uzasadnione wątpliwości. Wskazał także organ drugiej instancji na zaświadczenie lekarza specjalisty anestezjologa internisty B w [...] z dnia 6 maja 2015 r., z którego wprost wynika, że odwołująca wymaga pomocy w poruszaniu się, w utrzymaniu higieny osobistej, przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych i w zakresie zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, porusza się na wózku inwalidzkim oraz z uwagi na wiek [...] lat wymaga całodobowej opieki osoby drugiej stale z powodu niesamodzielności i zniedolężnienia, samodzielnie nie funkcjonuje w środowisku, nie jest w stanie samodzielnie podejmować ważnych decyzji życiowych, ma opiekuna wskazanego notarialnie. W ocenie Kolegium, twierdzenie organu pierwszej instancji o potrzebie zobligowania córki – J. W. do uzyskania zgody sądu na umieszczenie matki w domu pomocy społecznej byłoby zasadne tylko wówczas, gdyby akta sprawy zawierały jakikolwiek dowód potwierdzający ten fakt. Jednakże akta sprawy nie zawierają takiego dowodu. Nadto, z akt sprawy również nie wynika, by w toku postępowania wyjaśniającego wnioskodawczyni na tę okoliczność została poddana badaniom lekarza psychiatry bądź też psychologa, a ocena stanu zdrowia nie może być dokonywana przez nieuprawnione osoby. W świetle powyższego, organ ponownie uznał zespół orzekający, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, wbrew treści art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., nadal nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji nie zostały wyjaśnione okoliczności niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie decyzji uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien poczynić dokładne ustalenia faktyczne i prawne do wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania wniosku strony, oraz prawidłowo ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy, szczegółowo ustosunkować się do argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu, a następnie wydać decyzję rozstrzygającą merytorycznie całą sprawę co do jej istoty w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej, zawierającą stosowne uzasadnienie faktyczne i prawne, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Z treścią tej decyzji nie zgodziła się E. G. Zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; zwanej dalej K.p.a.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji bez wskazania konkretnych okoliczności, które nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji, a mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz bez wskazania konkretnych okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a także niewykazanie, iż jego przeprowadzenie nie byłoby wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 7 K.p.a. stanowiącego zasadę prawdy obiektywnej, polegające na jej nieuwzględnieniu i nieprzeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego; art. 12 K.p.a. stanowiącego zasadę szybkości i prostoty postępowania, polegające na jej nieuwzględnieniu i powtórnym uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji mimo możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie; art. 15 K.p.a. stanowiącego zasadę dwuinstancyjności, polegające na jej nieuwzględnieniu i powtórnym uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji mimo możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i rozpoznania sprawy co do jej istoty. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 oraz 61 § 3 P.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca dowodziła, że SKO w zaskarżonej decyzji wielokrotnie powołuje się na potrzebę ustalenia przez organ pierwszej instancji okoliczności niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie nie wskazując jednakże wprost jakie konkretne okoliczności winien wyjaśnić GOPS oraz jakie ustalenia faktyczne winien on poczynić celem wydania decyzji co do istoty sprawy. Powyższe jest natomiast jednym z niezbędnych warunków do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niespełnienie natomiast przez decyzję GOPS z dnia 31 marca 2016 r. warunków określonych w art. 107 K.p.a. dotyczących obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, wbrew twierdzeniom SKO, nie uniemożliwia dokonania oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia i nie stanowi podstawy do uchylenia takiej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Skarżąca zaakcentowała nadto, że SKO w zaskarżonej decyzji nie tylko nie wskazało jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione, ale również nie wskazało przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. i we własnym zakresie nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zauważyła też, iż domniemywać można, iż w ocenie organu odwoławczego dla rozstrzygnięcia sprawy istnieje potrzeba ustalenia wyłącznie okoliczności, czy rzeczywiście córka skarżącej – J. W. przy wsparciu rodzeństwa zamieszkałego w [...] nie ma możliwości zapewnienia matce osobistej opieki. W zakresie bowiem argumentu GOPS, iż skarżąca jako właścicielka domu i gospodarstwa, ma zapewnione potrzeby mieszkaniowe organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma potrzeby dokonywania w tym zakresie dodatkowych ustaleń w kontekście wieku i stanu zdrowia skarżącej, które nie pozwalają na samodzielne prowadzenie przez nią gospodarstwa domowego. Skarżąca stwierdziła też, że z powyższego wnioskować należy, iż dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie istnieje ewentualnie konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w niewielkim zakresie, a mianowicie co do okoliczności posiadania przez J. W. rzeczywistej możliwości sprawowania osobistej opieki nad matką, bez potrzeby umieszczania jej w Domu Opieki Społecznej. Wyjaśnienie zatem wskazanej okoliczności nie wymaga przeprowadzenia obszernego postępowania dowodowego, gdyż ustalenie tej okoliczności jest możliwe na podstawie dokumentów, które można z łatwością i w krótkim czasie uzyskać. Uzupełnienie przez SKO materiału dowodowego na wspomnianą okoliczność było nie tylko możliwe, ale wskazane przy zastosowaniu art. 136 K.p.a. Uzasadniała, że dwukrotnie podjęcie przez SKO decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., stanowi naruszenie art. 15 K.p.a., gdyż w istocie organ odwoławczy poprzez powtórne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania uchyla się od obowiązku merytorycznej oceny sprawy, przerzucając go notorycznie do postępowania w pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie przynosi pożądanego skutku. Dodała, że GOPS nie wykonuje nałożonych przez organ wyższej instancji obowiązków i wydaje decyzję w oderwaniu od przepisów prawa i zasad współżycia społecznego. Zaakcentowała skarżąca, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokonał faktycznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w znacznym stopniu, zaznaczając jednocześnie odmienność tej oceny od wniosków organu pierwszej instancji. Rozbieżności organów w ocenie dowodów w sprawie dotyczą m.in. stanu zdrowia, warunków mieszkaniowych oraz stanu świadomości skarżącej i nie mogą one stanowić, bez wykazania przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., podstawy do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej, spełnia ona wszystkie przesłanki do skierowania jej i umieszczenia w domu pomocy społecznej, określone w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na jej wiek i chorobę jest osobą, która nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i która wymaga całodobowej opieki i okoliczności te zostały potwierdzone w zaświadczeniach lekarskich i nie budzą wątpliwości organu odwoławczego. Jednocześnie nie wymaga ona całodobowego nadzoru medycznego, ani hospitalizacji. Uzasadniała że, aby stan taki utrzymywał się koniecznym jest, aby skarżąca systematycznie zażywała stałe leki, miała odpowiednią dietę i przyjmowała regularne posiłki. Tego zaś skarżąca nie jest w stanie sobie sama zapewnić z uwagi na występującą okresowo demencję starczą, niesamodzielność oraz brak możliwości samodzielnego poruszania się. Zatem nawet tak prosta czynność jaką jest przyjmowanie lekarstw, wymaga w jej przypadku nadzoru i całodobowej pomocy osoby trzeciej. Końcowo skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy miał możliwość i obowiązek uzupełnić brakujący w nieznacznym stopniu materiał dowodowy w sprawie i dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia. Powtórne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia powoduje nieuzasadnione przedłużanie postępowania w sprawie, która z uwagi na przedmiot jakim jest świadczenie z pomocy społecznej osobie potrzebującej, winna zostać załatwiona niezwłocznie i w sposób priorytetowy. Skarżąca odniosła się również do okoliczności związanych ze świadomym złożeniem wniosku o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej i ponowiła w tym zakresie dotychczasową argumentację.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Przedmiotem oceny Sądu było zatem rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), zwanej nadal K.p.a., który stanowi regulację do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Natomiast, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (np. wyroki: NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 – Lex nr 47914; NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (patrz wyroki: NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M.Prawn. 2004 r., nr 2, s. 60; NSA z 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, Lex 48722; NSA z 27 października 1999 r., I SA 2127/98, Lex 48721). Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 K.p.a. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 K.p.a. Art. 136 K.p.a. przewiduje bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten pozwala zatem organowi odwoławczemu na uzupełnienie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części, która miałby istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga więc nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji. Stąd też zarzuty skargi w tym zakresie zasługują na pełną aprobatę.

Stosownie do powyższego dostrzec również trzeba, że ocena Sądu kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania tej regulacji, stąd zadaniem Sądu jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ drugiej instancji powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dokonując oceny w powyższym zakresie Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

Przenosząc przedstawione powyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że Kolegium wadliwie uznało, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie uwzględnia zaleceń organu odwoławczego, a w konsekwencji nadal nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co powoduje, że nie zostały wyjaśnione okoliczności niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe stwierdzenie organ odwoławczy uznał, że doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy zarzucił nadto organowi pierwszej instancji wadliwość uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej polegającą na braku oceny całokształtu materiału dowodowego i wskazania przesłanek stanowiących podstawę odmowy skierowania strony do domu pomocy społecznej oraz szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów zawartych w treści odwołania. W ocenie Sądu, powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sama bowiem konieczność uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem co do zasady w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Co więcej, w przedmiotowej sprawie koniecznym jest stwierdzenie, że organ odwoławczy, powołując się na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie wykazał naruszeń przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, czego jednoznacznie wymaga przepis art. 138 § 2 K.p.a. Poza tym, kwestionując kompletność przedmiotowej materiału dowodowego nie wskazał jakich istotnych ustaleń zabrakło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera także wyjaśnienia dlaczego organ odwoławczy nie mógł skorzystać z przysługujących mu uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu usunięcia dostrzeżonych niejasności czy braków dowodowych. Na tę okoliczności trafnie zwraca uwagę autor skargi. Ponownego zaakcentowania wymaga, że wniesienia odwołania przenosi na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, a wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też, w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego - mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 610). W kontekście powyżej powiedzianego za zasadne należało uznać zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez Kolegium art. 136 K.p.a. i art. 138 K.p.a.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji dostrzec trzeba ponadto, że Kolegium samodzielnie dokonało oceny części zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznało, że akta sprawy nie zawierają dowodów na podstawie których uprawnione byłoby zobligowanie córki skarżącej do uzyskania zgody sądu na umieszczenie matki w domu pomocy społecznej, a twierdzenie organu pierwszej instancji, iż pomoc matce winna zapewnić zamieszkująca w tej samej miejscowości córka, przy wsparciu mieszkającego w [...] rodzeństwa nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia w formie skierowania do domu pomocy społecznej, bez uprzedniego rozpoznania możliwości świadczenia takiej pomocy. Również fakt ewentualnego czasowego przebywania skarżącej w B w [...] nie stanowi podstaw do odmowy przyznania świadczenia. Odmienna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie uprawnia do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Stosownie do przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930), zwanej dalej ustawą, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z przepisu tego wynikają zatem przesłanki, które winny podlegać badaniu w postępowaniu o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Są nimi potrzeba zapewnienia wnioskodawcy całodobowej opieki, ocena możliwości bądź nie samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym oraz istnienie bądź nie możliwość zagwarantowania takiej osobie właściwych usług opiekuńczych. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy nie uzależnia prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej od warunków bytowych, posiadania rodziny czy też sytuacji materialnej, lecz od wystąpienia w sprawie ustawowych przesłanek. Dla prawidłowego zatem rozpoznania przedmiotowej sprawy niezbędnym jest m.in. ustalenie czy skarżącą z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności wymaga całodobowej opieki (w tym zakresie organy obu instancji dysponowały zaświadczeniami lekarskimi o stanie zdrowia wnioskodawczyni oraz wywiadami środowiskowymi) oraz czy można jej zapewnić niezbędną pomoc w codziennej egzystencji w inny sposób niż przez pobyt w domy pomocy społecznej. Tym samym nie można nadawać znaczenia prawnego faktowi, że skarżąca ma zapewnione warunki mieszkaniowe i prowadzi gospodarstwo domowe skoro nie są to ustawowe przesłanki, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. W świetle przepisu art. 54 ust. 1 ustawy jest oczywiste, iż nie można odmówić tej formy wsparcia osobie spełniającej opisane w ww. przepisie warunki, mimo iż nie jest ona całkowicie samotna.

Zauważyć w kontekście powyższego należy również, iż Kolegium w uzasadnieniu decyzji powołało się na zaświadczenie lekarskie znajdujące się w aktach sprawy i stwierdziło, że odwołująca samodzielnie nie funkcjonuje w środowisku, nie jest w stanie samodzielnie podejmować ważnych decyzji życiowych, ma opiekuna wskazanego notarialnie, porusza się na wózku inwalidzkim, wymaga pomocy w poruszaniu się, w utrzymaniu higieny osobistej, przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych oraz w zakresie zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, jak i, że z uwagi na wiek [...] lat niezbędna jest stała, całodobowa opieka osoby drugiej z powodu niesamodzielności i zniedołężnienia. Wątpliwości organu odwoławczego nie budziło zatem, że skarżąca jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby, która nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Tym samym, ma rację skarżąca, że organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę a nie organem kontrolującym decyzję pierwszoinstancyjną. Powyższe oznacza, że organ drugiej instancji jest zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, w tym rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu, obowiązek zastosowania przez organ drugiej instancji instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. istnieje także wówczas, gdy zakres uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego sprawy mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 K.p.a. Organ drugiej instancji może bowiem rozszerzyć granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. Analiza akt sprawy wskazuje, że Kolegium zamiast ponownie rozpoznać sprawę dokonało w istocie jedynie kontroli decyzji organu pierwszej instancji przez co naruszona został zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy, naruszając wskazane regulacje, nie dochował tych obowiązków i nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący oraz całościowy w jej granicach przedmiotowych, ponieważ oprócz zbadania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji i jej uzasadnienia, nie poddał analizie dowodów zgromadzonych przez GOPS w kontekście przepisu art. 54 ust. 1 ustawy, nie ustosunkował się również do zarzutów odwołania. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ drugiej instancji nie dąży do załatwienia sprawy podejmując się przeprowadzenia czynności wyjaśniających, które zmierzałyby do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (zgodnych z art. 136 K.p.a.) przez co prowadzi do znacznego wydłużenia postępowania.

Dodać jeszcze przyjdzie, że w ocenie Sądu, podjęcie przez Kolegium działań w trybie art. 136 K.p.a. nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile oczywiście nie wystąpiłyby inne okoliczności, które uniemożliwiłyby wyjaśnienie sprawy w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz dla uprawnień procesowych stron postępowania.

Wobec opisanych wyżej wadliwości postępowania i konieczności dokonania przez organ odwoławczy oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznać należało, że wydana decyzja o charakterze kasacyjnym stanowiła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu, przy czym było to naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Kolegium nie wykazało, że zakres postępowania koniecznego do przeprowadzenia był tak duży, iż organ odwoławczy nie mógł samodzielnie przeprowadzić takiego postępowania lub zlecić wykonania niektórych czynności organowi pierwszej instancji. Kolegium nie wykazało też, aby w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji, po jego ewentualnym uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, niemożliwe było wydanie decyzji merytorycznej w sprawie. Natomiast zaistnienie przesłanek do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji winno skutkować wydaniem jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 K.p.a., a nie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie może bowiem uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony w odpowiednim zakresie, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

Reasumując, wykazane uchybienia proceduralne stanowią przesłankę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola może nastąpić dopiero w odniesieniu do dwuinstancyjnego postępowania - niewadliwie przeprowadzonego pod względem proceduralnym - w którym te normy znajdują zastosowanie. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględni przedstawioną ocenę prawną, w tym rozważy możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, przeanalizuje i oceni zebrany materiał dowodowy i da tej ocenie wyraz w uzasadnieniu decyzji.