Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3195/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 132  ust. 3a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Miasto W. wniosło skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013r. nr [...], która to decyzja uchylała decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] w całości oraz ustalała na rzecz A. i R. M. odszkodowania w kwocie [...] z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w W., przeznaczonej pod budowę węzła [...] w W., przebudowa ulicy [...] na terenie gminy W., podwyższała ustalone odszkodowanie o kwotę [...] oraz zobowiązywała do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta W.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w W., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku, nr [...], częściowo zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [... stycznia 2009 roku, znak: [...], została przeznaczona pod budowę węzła [...], przebudowa ulicy [...] na terenie gminy W.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2009 roku Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania odszkodowawczego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 roku, nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz A. i R. M. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...], a także o powiększeniu odszkodowania o kwotę [...] zł na podstawie art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz zobowiązał Prezydenta Miasta W. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli Prezydent Miasta W. oraz A. i R. M.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 roku, nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta W. oraz Państwo A. i R. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2010 roku, sygn. akt I SA/Wa 1509/10, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 roku, nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] nr 2873 z dnia [...] listopada 2009 roku.

Przyczyną uchyleniu oby decyzji odszkodowawczych było nieprawidłowe przeprowadzenie wyceny przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo ograniczył analizę rynku nieruchomości porównawczych jedynie do dwóch dzielnic W., a nie całego miasta.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 roku Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz A. i R. M. odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w W., przeznaczonej pod budowę węzła [...], przebudowa ulicy [...] na terenie gminy W. (pkt 1), podwyższeniu ustalonego odszkodowania o kwotę [...] zł (pkt 2), ustaleniu zwaloryzowanej części wypłaconego odszkodowania przez Prezydenta Miasta W. z dniu [...] września 2010 roku na kwotę [...] zł (pkt 3) oraz ustaleniu do wypłaty na rzecz osób, o których mowa w pkt 1, kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł (pkt 4), a także zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta W. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 5).

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta W., podnosząc, że ustalenie wysokości odszkodowania na kwotę [...] zł jest znacznie zawyżone i odbiega od rzeczywistej jej wartości, a tym samym nie może zostać zaaprobowane. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż dokonana w przyjętym na potrzeby postępowania odszkodowawczego operacie szacunkowym analiza rynku gruntów nieruchomości na rynku lokalnym oraz dokonana na tej podstawie wycena, odnosi się do gruntów o innym charakterze i przeznaczeniu. W odwołaniu wskazano, że do porównania przyjęto nieruchomości o charakterze typowo usługowym (inwestycje komercyjne), natomiast wyceniana nieruchomość ma charakter mieszkaniowo-usługowy. Transakcje o takim przeznaczeniu występują na badanym rynku i w pierwszej kolejności to one powinny być przyjęte do porównania.

Odwołujący podniósł również, że na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej przedmiotowy grunt miał charakter mieszkaniowo-usługowy (dwa domy jednorodzinne, warsztat samochodowy, budynki gospodarcze) i w połowie był zadrzewiony. Zdaniem skarżącego przy szacowaniu nieruchomości należało uwzględnić dotychczasowy stan jej zagospodarowania, lokalizację ogólną i szczególną oraz możliwości zainwestowania (mniejszy potencjał gruntu wynikający z istniejącej zabudowy, bądź konieczność rozbiórki istniejących naniesień w przypadku nowego sposobu zagospodarowania zgodnego z przeznaczeniem w studium oraz koszty usunięcia istniejących drzew). W ocenie Prezydenta Miasta W. rzeczoznawca majątkowy R. Z. pominął wskazane wyżej fakty i w swojej analizie zbadał i przyjął rynek nieruchomości o funkcji wyłącznie komercyjnej (usługowej, handlowej, biurowej) zamiast mieszkaniowo (jednorodzinnej) - usługowej. Okoliczność ta wpłynęła w znaczący sposób na zawyżenie wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym.

W ocenie Prezydenta Miasta W. przy analizie rynku lokalnego rzeczoznawca majątkowy przyjął błędne tezy odnośnie charakteru i przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Następnie przy założeniu znikomej liczby transakcji na tym terenie wytypował rynek lokalny z obszaru dzielnic [...]. Natomiast na terenie samej dzielnicy W. w okresie badania cen tzn. z lat 2010-2012, wystąpiło wiele transakcji gruntami o podobnym przeznaczeniu.

W odwołaniu zwrócono również uwagę na fakt, iż przedmiotowy grunt znajduje się w korytarzu powietrznym lotniska, w obszarze zagrożonym hałasem lotniczym, w którym wyróżniona została strefa ograniczeń zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem odwołującego skoro wycena sporządzona jest w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, jako nieruchomości porównawcze powinny być przyjęte grunty jak najbardziej podobne w zakresie cen rynkowych, biorąc pod uwagę lokalizację ogólną i szczegółową oraz o takim samym przeznaczeniu, tym bardziej, że transakcje takimi gruntami występują na rynku lokalnym.

Odnosząc się do nieruchomości przyjętych do porównania przez biegłego R. Z., skarżący wskazał, iż powinny one zostać odrzucone jako nie spełniające kryterium nieruchomości podobnej do wycenianej ze względu na swoją wielkość, przeznaczenie, lokalizację ogólną i szczegółową oraz wydane decyzje o warunkach zabudowy.

Skarżący podniósł również, że wyliczona przez rzeczoznawcę majątkowego średnia wartość 1 m2 jest niezgodna z zastosowaną w operacie metodą wyceny. W odwołaniu wskazano, że z treści operatu szacunkowego wynika, iż przy wycenie nieruchomości oddzielnie określono wartość gruntu i oddzielnie wartość jej części składowych. Tym samym do wyceny gruntu biegły powinien wybrać nieruchomości niezabudowane. Jak jednak wynika z opisu nieruchomości zamieszczonego na stronie 26 operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, biegły przyjął grunty zabudowane (nieruchomości w poz. 1-3), co także w istotny sposób wpłynęło na wyliczoną wartość.

Prezydent Miasta W. wskazał także na lakoniczny opis wycenianych budynków: mieszkalnego, gospodarczego i warsztatowego. Zdaniem odwołującego brak informacji na temat stanu technicznego, gospodarki remontowej, standardy wyposażenia, ich funkcjonalności, utrudnia odniesienie się do ich wartości. Skarżący podniósł również, że przyjęty na stronie 33 stopień zużycia zabudowań wydaje się pozostawać w sprzeczności do materiału fotograficznego, stanowiącego załącznik do wyceny. W szczególności odnosi się to do budynku mieszalnego, gdzie przyjęto stopień zużycia na poziomie 40%, a oglądając go z zewnątrz należałoby przyjąć znacznie większy stopień zużycia.

Zdaniem Prezydenta Miasta W. do zakwestionowania kwalifikuje się również sposób wyceny drzew znajdujących się na nieruchomości. Część drzew została wyceniona metodą Wyceny Wartości Drzew na Terenach Zurbanizowanych dla Warunków Polskich opracowanej w Instytucie Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa (Warszawa 2009). Odwołujący wskazał, że metoda ta nie została zalecona do wyceny drzew przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Nie została również wprowadzona notą interpretacyjną dla rzeczoznawców majątkowych do stosowania przy wycenie drzew. Podniesiono, iż program szkoleń dla rzeczoznawców majątkowych oparty jest na publikacji "Szacowanie wartości roślin sadowniczych na plantacjach towarowych oraz upraw ogrodniczych w ogrodach działkowych i w przydomowych przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie" - K. Zmarlicki, wyd. Polska Federacja Rzeczoznawców Majątkowych 2007 rok. Odwołujący podkreślił, że do wyceny nieruchomości, w tym naniesień roślinnych - drzew, dla potrzeb wypłaty odszkodowania, mają zastosowanie przepisy Rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 135.

W dniu 26 kwietnia 2013 roku do akt sprawy wpłynął operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Prezydenta Miasta W. w dniu [...] kwietnia 2013 roku przez rzeczoznawcę majątkowego P. C., w którym wartość działki nr [...] została oszacowana na łączną kwotę [...] zł.

Operat szacunkowy o wartości przedmiotowej nieruchomości przedstawił również były właściciel R. M. W operacie szacunkowym sporządzonym przez A. G. w dniu [...] marca 2012 roku wartość działki nr [...] została określona na łączną kwotę [...] zł.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] w całości oraz ustalił na rzecz A. i R. M. odszkodowania w kwocie [...] z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w W., przeznaczonej pod budowę węzła [...], przebudowa ulicy [...] na terenie gminy W., podwyższała ustalone odszkodowanie o kwotę [...] oraz zobowiązywała do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta W.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny operatu szacunkowego, operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] marca 2012 roku przez rzeczoznawcę majątkowego R. Z., posiadającego uprawnienia nr [...], zaktualizowany w dniu [...] października 2013 roku.

Biegły ustalił, iż przedmiot wyceny stanowi prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym i 6 budynkami gospodarczymi. Teren jest częściowo ogrodzony metalową siatką z 3 bramami wjazdowymi oraz ceglanym murem, na którym wspierają się wiaty. Ponadto na gruncie znajdują się naniesienia roślinne oraz 8 banerów reklamowych na metalowych i betonowych podstawach. Na rogu od ulicy [...] znajduje się ziemianka, która wygląda na opuszczoną. Na nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza.

Nieruchomość wyposażona jest w urządzenia infrastruktury technicznej (gaz, woda miejska i własna, kanalizacja miejska, szambo, prąd, telefon).

Biegły wskazał, że przedmiotowa działka usytuowana jest przy zbiegu [...], tj. przy jednym z głównych i ważniejszych ciągów komunikacyjnych W. Wzdłuż [...] znajduje się bowiem szereg obiektów komercyjnych, biurowych i handlowych (istniejących i noworealizowanych).

Najbliższe sąsiedztwo wycenianej nieruchomości wzdłuż [...] stanowi nowopowstająca inwestycja zabudowy biurowej.

Badając przeznaczenie nieruchomości, autor operatu szacunkowego wskazał, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Rady [...] wyceniany obszar został oznaczony symbolem U.20, tereny usług.

Biegły dla potrzeb niniejszej wyceny w pierwszej kolejności przeprowadził badanie rynku nieruchomości gruntowych zabudowanych i niezabudowanych oraz transakcji o przeznaczeniu drogowym.

Na stronie 18 operatu szacunkowego biegły wskazał, że transakcje dotyczące nieruchomości drogowych zawierane są maksymalnie na poziomie do [...] zł za tereny w dzielnicy U. Tym samym poziom cen dla alternatywnego sposobu użytkowania, zgodny z celem wywłaszczenia, jest niższy niż poziom cen za aktualny sposób użytkowania, dlatego też wartość nieruchomości należało określić dla aktualnego sposobu użytkowania.

W operacie szacunkowym podkreślono, iż ze względu na bezpośrednie usytuowanie przedmiotowej nieruchomości przy zbiegu tak ważnych ciągów komunikacyjnych, analizowano rynek pod względem nieruchomości porównywalnych lokalizacyjnie do nieruchomości szacowanej, tj. usytuowanych bezpośrednio przy większych arteriach komunikacyjnych.

Analiza rynku na terenie dzielnicy W. i dzielnicach sąsiednich wykazała, że nie było transakcji podobnymi nieruchomościami zabudowanymi budynkami gospodarczymi z budynkami mieszkalnymi usytuowanymi bezpośrednio przy głównej arterii komunikacyjnej. W związku z tym przeanalizowano rynek transakcji nieruchomościami niezabudowanymi o podobnej lokalizacji i przeznaczeniu.

Z uwagi na właściwości tego rodzaju rynku oraz z uwagi na istniejącą już zabudowę, brak wolnych terenów niezabudowanych, który charakteryzował się znikomą ilością tego rodzaju transakcji, przeanalizowano ten tern od 2007r. do dnia wyceny uwzględniając tereny usytuowane wzdłuż [...], a także w ciągu projektowanej trasy N-S oraz część dzielnicy O. Ceny tego rodzaju gruntów kształtowały się od [...].

Analiza wykazała ponadto, iż widoczne są znaczne rozbieżności cen pomiędzy bezpośrednim usytuowaniem działki w pierwszej linii zabudowy, a działkami położonymi w drugiej linii zabudowy. Różnice te wynikają przede wszystkim z lokalizacji i przeznaczenia w dokumentach planistycznych, a także intensywności w zabudowie, dojazdu.

W związku z powyższym ostateczną analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych stanowiących prawo własności o przeznaczeniu usługowym z obszaru właściwego dla dzielnicy [...], tj. nieruchomości usytuowane wzdłuż[...], zawartych w okresie od 2010r. do dnia wyceny.

Biegły wskazał, iż ceny transakcyjne utrzymywały się na stałym poziomie, dlatego też ceny transakcyjne uwzględnione w wycenie nie zostały zaktualizowane.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 2 ww. rozporządzenia).

Z kolei ze względu na brak na badanym rynku transakcji o podobnym stopniu zabudowy, określono wartość odtworzeniową budynków i budowli przy uwzględnieniu stopnia zużycia określono przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metodę kosztów odtworzenia przy użyciu techniki wskaźnikowej.

Przy metodzie kosztów odtworzenia określa się koszty odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii i materiałów, które wykorzystano do wzniesienia lub powstania tych części składowych (§ 22 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku). W myśl § 23 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku przy użyciu techniki wskaźnikowej koszty określa się jako iloczyn ceny wskaźnikowej oraz liczby jednostek odniesienia, dla których ta cena została ustalona. Technikę wskaźnikową można stosować tylko wtedy, gdy obiekty, których wartość określa się, są porównywalne z obiektami, dla których znane są ceny wskaźnikowe.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż najistotniejszym atrybutem wpływającym na wysokość ceny jest ekspozycja - bezpośrednie położenie przy głównej arterii komunikacyjnej (waga 45%), atrakcyjność lokalizacji, położenie (waga 15%), kształt działki i wielkość (waga 20%), intensywność zabudowy (waga 20%). Rodzaj i wagi cech ustalono w oparciu o stan rynku lokalnego na podstawie bazy danych o cenach i cechach nieruchomości.

Do ostatecznej analizy porównawczej wybrano 4 transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod usługi, zabudowanymi budynkami do rozbiórki (cecha ta nie ma wpływu na wartość). Trzy transakcje położone były wzdłuż [...] , a jedna przy [...]. Cena minimalna wynosiła [...].

Wartość 1 m2 gruntu została oszacowana na kwotę [...] zł. Tym wartość wycenianej działki określono na kwotę ]\[...] zł. Wartość naniesień budowlanych określono na kwotę [...] zł, a wartość nasadzeń na kwotę [...] zł.

Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości została określona w wysokości [...] zł i w takiej kwoce Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] marca 2012 roku, którego aktualność została potwierdzona w dniu [...] października 2013 roku, organ odwoławczy wskazał, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Biegły, wobec usługowego przeznaczenia wycenianej działki, korzystniejszego niż przeznaczenie drogowe, wynikające z celu wywłaszczenia, prawidłowo zastosował procedurę wyceny określoną w art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku, przyjmując do porównań nieruchomości podobne o przeznaczeniu usługowym. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ podkreślił, że wartość przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2012 roku sporządzonym na zlecenie byłych właścicieli przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. została oszacowana na łączną kwotę [...] zł. Wartość ta została określona zatem na zbliżonym poziomie do wartości nieruchomości ustalonej w operacie stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie, biegły bowiem szczegółowo odniósł się do każdego z nich. Powyższe wyjaśnienia biegłego przekonały organ odwoławczy o prawidłowo przeprowadzonej procedurze oszacowania nieruchomości.

Odnosząc się zaś do przedstawionego przez odwołującego operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2013 roku sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. C. organ wskazał, że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Stosownie zaś do treści art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Analiza ww. przepisów pozwala stwierdzić, że organy administracji publicznej mają możliwość ustalenia odszkodowania tylko w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, powołanego przez organ, przed którym postępowanie toczy się. Nie ma natomiast możliwości ustalenia odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony postępowania, bowiem taki rzeczoznawca majątkowy nie może być uznany za biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a.

Organ wskazał również, że operat szacunkowy z dnia 17 kwietnia 2013 roku zawiera nieprawidłowości, które powodują, iż nie może on stanowić podstawy kwestionowania wartości ustalonej w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu odszkodowawczego.

Zastrzeżenie organu drugiej instancji budziło przede wszystkim określenie przeznaczenia nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych.

Na stronie 9 kontroperatu wskazano, że z treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z dnia [...] października 2006 roku wynika, iż teren, na którym położona jest przedmiotowa działka oznaczony jest symbolem U20 teren usług bez określenia ich profilu, profil ten może zostać określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalna wysokość zabudowy do 20 m.

Do porównania przyjęto natomiast w większości nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym.

Tymczasem jak wynika z wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. obszar, w którym znajduje się nieruchomość, oznaczony symbolem U20, przewidziany na funkcje usługowe i określony został jako tereny usług, dla których: ustala się priorytet dla lokalizowania usług z zakresu: obsługi imprez międzynarodowych (obiekty kongresowe i targowo-wystawiennicze), administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, wdrażania wyspecjalizowanych nowoczesnych technologii (parki technologiczne, instytuty badawcze, inkubatory przedsiębiorczości itp.), szkolnictwa, handlu, oświaty, gastronomii, hotelarstwa, turystyki, sportu (w tym dużych obiektów sportowych dla organizacji imprez międzynarodowych), transportu, łączności itp. o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólno miejskim. Dopuszcza się lokalizowanie, m. in. funkcji mieszkaniowej - z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni na terenie.

Tym samym wycena przedmiotowej nieruchomości powinna zostać przeprowadzona w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu usługowym. Przyjęcie do porównania nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, podczas gdy w przypadku wycenianej nieruchomości funkcja te jest jedynie dopuszczalna, a priorytetową funkcją są usługi, nie może zostać uznany za prawidłowy. Tym samym taki dobór nieruchomości porównawczych, zdaniem organu, dyskwalifikuje operat z dnia [...] kwietnia 2013 roku sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. C.

Organ wskazał, że ze względu na fakt, iż przedmiotową nieruchomość byli właściciele zamieszkiwali w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda [...] prawidłowo podwyższył kwotę odszkodowania o [...] zł stosownie do treści art. 18 ust. 1f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Organ odnosząc się do kwestii rozliczenia zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego na rzecz byłych właścicieli przez Prezydenta Miasta W. wskazał, że przepis art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost stanowi, że jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego decyzja administracyjna jest uważana za szczególny rodzaj aktu administracyjnego, definiowanego jako oparte na przepisach prawa materialnego władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie w akcie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Decyzja administracyjna może być wydana tylko i wyłącznie gdy istnieje materialnoprawna podstawa.

W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest jednakże przepisu, który uprawniałby organ administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu lub rozliczenia wypłaconego odszkodowania po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie.

Przepis art. 132 ust. 3a znajduje się w rozdziale 5 - odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W rozdziale tym przewidziano jedynie w art. 129 ust. 1, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie, z zastrzeżeniem ust. 5, kiedy to starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. W rozdziale 4 ustawy dotyczącym wywłaszczania nieruchomości zawarty jest art. 112 ust. 4 stanowiący, że organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Natomiast w rozdziale 6 ustawy regulującym zwrot wywłaszczonych nieruchomości przewidziano w art. 142 ust. 1, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzeka w drodze decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu. Niemniej jednak przepis ten reguluje zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i wprost odwołuje się do rozliczeń wyłącznie z tego tytułu.

Skoro zatem w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma przepisu uprawniającego organ administracji do ustalenia zwrotu wypłaconego odszkodowania, po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, to może ono być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2008 roku sygn. akt: II SA/Gd 278/08). Podobnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 lipca 2007 roku, sygn. akt I SA/Wa 675/07 orzekł, że "zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n. obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje z mocy samego prawa i podstawy do orzekania w tym zakresie przez organ administracji ustawodawca nie przewidział. Obowiązkiem organu jest zatem nie orzeczenie w przedmiocie zwrotu odszkodowania, a wyłącznie poinformowanie zainteresowanego o obowiązku ciążącym na nim z mocy ustawy."

W ocenie organu odwoławczego oznaczało to, że przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania za przejęte czy to prawo własności, prawo użytkowania wieczystego czy też ograniczone prawo rzeczowe nakazują ustalenie pełnej kwoty odszkodowania, zaś brak jest podstaw, aby organy administracji ustalające wysokość odszkodowania rozstrzygały jednocześnie w decyzji odszkodowawczej o sposobie jej wykonania. Bezsprzecznie bowiem sposób wykonania decyzji odszkodowawczych nie podlega jurysdykcji organom administracji lecz jest to kwestia cywilnoprawna.

Tym samym w decyzji odszkodowawczej należało orzec o ustaleniu odszkodowania w pełnej wysokości.

Mając na uwadze powyższe organ uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 roku i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. i R. M. w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w W., przeznaczonej pod budowę węzła [...], przebudowa ulicy [...] na terenie gminy W., podwyższeniu ustalonego odszkodowania o kwotę [...] zł, a także o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta W. w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

Prezydent Miasta W. zaskarżył decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] zarzucając w/w decyzji:

1) naruszenie art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zwrot wypłaconego odszkodowania po uchyleniu decyzji - w razie gdy podmiot, któremu odjęto prawo własności jest nadal wierzycielem organu w zakresie wypłaty odszkodowania - winien następować na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, podczas gdy droga ta nie przysługuje w razie konieczności ponownego ustalenia odszkodowania, zaś obowiązkiem organu jest zaliczenie na poczet należnego odszkodowania wypłaconej już kwoty i w konsekwencji ustalenie przez Ministra w decyzji odszkodowawczej odszkodowania w pełnej wysokości,

2) naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. i wynikającej z tego artykułu zasady równości poprzez przyjęcie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej założenia, że niemożliwa jest waloryzacja i żądanie zwrotu wypłaconego odszkodowania wobec konieczności ustalenia i wypłacenia go na nowo, co skutkuje przyjęciem, że podmiot który otrzymał odszkodowanie na podstawie decyzji, którą następnie uchylono w istocie miałby prawo do dwukrotnego odszkodowania, w przeciwieństwie do tego podmiotu, w stosunku do którego pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja przyznająca odszkodowanie,

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 136 k.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia i w konsekwencji zaniechanie skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji zgłaszanych zastrzeżeń odnośnie prawidłowości sporządzenia tego dowodu, stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania,

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i 2 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na dowodzie z opinii rzeczoznawcy z zakresu wyceny nieruchomości, pomimo wadliwości wyceny zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego,

Wskazując na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd orzekając w granicach stanowionych przytoczonymi przepisami podzielił zarzuty Miasta W. zawarte w punkcie pierwszym skargi. Powyższe skutkowało koniecznością uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] listopada 2013 roku.

Należy wskazać, że przepis art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. DZ.U. z 2004r., nr261, poz.2603 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n." zawiera rozstrzygnięcia dotyczące obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania w przypadku, gdy decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność. Niekiedy w wyniku stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji, w której ustalone zostało odszkodowanie, istnieje konieczność ponownego ustalenia odszkodowania. Jest tak wtedy, gdy nadal istnieje przyczyna ustalenia odszkodowania (np. gdy stwierdzono nieważność decyzji o odszkodowaniu, ale samo wywłaszczenie nadal pozostaje w mocy). Nowo ustalone odszkodowanie powinno uwzględniać kwoty wypłaconego w przeszłości odszkodowania po jego zwaloryzowaniu na dzień orzekania o ponownym ustaleniu odszkodowania (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., OPS 5/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 5).

Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 22 września 2009r., I OSK 1315/08 podkreślił, że nowo ustalone odszkodowanie powinno uwzględniać kwoty wypłaconego w przeszłości odszkodowania po jego zwaloryzowaniu na dzień orzekania o ponownym ustaleniu odszkodowania. Zgodnie z art. 132 ust. 3 a ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli decyzja na podstawie, której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Zgodnie z art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Podobnie w wyroku z dnia 28 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 428/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której je wypłacono, zachodzi także wówczas, gdy zaistniała konieczność jego ustalenia i wypłacenia na nowo (tak też: WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8 listopada 2012r. II SA/Lu 615/12, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2012r. SA/Wa 1092/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający przedmiotową sprawę podziela powyższą wykładnie przedstawioną w orzecznictwie.

Należało zatem uznać, że słusznym było umniejszenie przez organ I instancji ponownie ustalanego odszkodowania, o kwotę wypłaconej w dniu [...] września 2010r. części odszkodowania na mocy decyzji, która następnie została uchylona.

Organ odwoławczy dokonał zatem błędnej wykładni art. 132 ust. 3 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkowało uchyleniem ww. decyzji na podstawie art.145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z przedstawioną przez Sąd wykładnią przepisów.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi, dotyczących prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958 ze zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jednakże w myśl art. 6 ust. 3 ww. ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 687) nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do treści art. 18 ust. 1f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania, o którym mowa w ust. 1, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę [...] zł w odniesieniu do tej nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z treścią art. 134 ust. 4 ww. ustawy jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Zawarta w ww. przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Jeśli więc takie zwiększenie wartości rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawy nie będzie stanowić wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), lecz wartość określona z uwzględnieniem alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny, tj. pod drogę publiczną.

Stosownie do treści art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 ww. ustawy). Zgodnie z art. 135 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4. Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 4). Przy określaniu wartości drzewostanu leśnego albo zadrzewień, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie. Jeżeli w drzewostanie nie występuje materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane, jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, szacuje się koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia (ust. 5).

Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Stosownie do art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Natomiast § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia stanowi, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Zgodnie z § 36 ust. 4 wskazanego rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny operatu szacunkowego operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] marca 2012 roku przez rzeczoznawcę majątkowego R. Z., posiadającego uprawnienia nr [...], zaktualizowany w dniu [...] października 2013 roku.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, co do pobieżnej kontroli przez organ ww. operatu szacunkowego czy też nieprawidłowości tego operatu.

Należy przyjąć, że dobór transakcji porównawczych należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy. Powinien on jednak wykazać (co najmniej uprawdopodobnić), że są to "nieruchomości podobne" do wycenianej. Rzeczoznawca powinien też możliwe precyzyjnie wyjaśnić jakimi kryteriami się kierował. Uzasadnić w sposób logiczny i klarowny założenia i wnioski operatu.

W piśmie z dnia 18 marca 2013 roku rzeczoznawca majątkowy R. Z. ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i powtórzonych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Biegły wskazał, że [...] to jedna z głównych i najdłuższych ulic [...], będąca jedną z najważniejszych arterii Komunikacyjnych. [...] są najbardziej prestiżową arterią gdzie usytuowała się nowoczesna zabudowa biurowców. [...], z uwagi na bliskość lotniska [...], w swej części do skrzyżowania z ul.[...], stanowi najbardziej porównywalną arterię.

Biegły wyjaśnił, iż dla potrzeb wyceny, analizę rynku przeprowadzono w oparciu o transakcje z terenu całej W. Przeanalizowano pod tym kątem wszystkie trasy wylotowe z W., zarówno ul. [...] która na każdym ze swych odcinków jest nieporównywalna z uwagi chociażby na rodzaj zabudowy istniejący przy tych trasach. Analiza całej [...] wykazała, że trasy wylotowe z poszczególnych dzielnic nie są porównywalne, mają inny charakter zabudowy do [...]. Rzeczoznawca majątkowy podkreślił, że specyfika W. polega na tym, że nawet gdyby usytuowanie odległościowe dzielnicy względem centrum było takie samo, to największe znaczenie dla inwestorów ma w jakiej dzielnicy nieruchomość jest położona. Nie da się porównać [...]. W tabeli na stronie 2 pisma R. Z. przedstawił jak kształtują się ceny nieruchomości w dzielnicach [...].

Biegły wskazał, że analiza rynku W., z uwzględnieniem art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykazała brak nieruchomości porównawczych z analizowanego rynku W. do przedmiotu wyceny, stąd też zgodnie z przepisem art. 134 pkt 1 oraz art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określono wartość odtworzeniową.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia dotychczasowego stanu zagospodarowania (mniejszy potencjał gruntu wynikający z istniejącej zabudowy, bądź konieczność rozbiórki istniejących naniesień), biegły stwierdził, iż zarzut ten w swej treści wskazuje jakby właściwym przy określaniu wartości nieruchomości dla potrzeb odszkodowawczych było sprowadzenie wartości odtworzeniowej nieruchomości do wartości wyższej niż wartość gruntu niezabudowanego. Tymczasem w przypadku braku transakcji nieruchomości podobnych, w tym przypadku zabudowanych budynkami gospodarczymi i budynkiem mieszkalnym, usytuowanych bezpośrednio przy głównej arterii komunikacyjnej, prawidłowo określono wartość nieruchomości jako wartość gruntu niezabudowanego i wartość naniesień.

Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż obszar dzielnicy W., podzielono na cztery obszary, szczegółowo opisane w analizie rynku. Obszar nazwany w operacie jako "Drugi obszar" to teren pomiędzy[...]. Nieruchomości usytuowane w tym pasie nie spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej, z uwagi m.in. na położenie nieruchomości przy ulicach o charakterze lokalnym, dość często z jednym pasem jezdnym, z ograniczeniami w komunikacji.

Reczoznawca R. Z. odniósł się również do twierdzeń odwołującego dotyczących istnienia trzech transakcji nieruchomościami położonymi w bliskim sąsiedztwie wycenianego gruntu, których ceny transakcyjne wahały się od [...] za 1 m. Biegły wyjaśnił, iż transakcje te były analizowane i zostały odrzucone z uwagi na charakteryzujące je cechy nieporównywalne do przedmiotu wyceny. Nieporównywalność wynikała z charakteru ulic są to ulice lokalne w tym jednokierunkowe, ze spowalniaczami prędkościowymi, o nawierzchni również z płyt betonowych i nawierzchni gruntowej. W otoczeniu tych nieruchomości przeważa zabudowa jednorodzinna. Zdaniem biegłego usytuowanie tych nieruchomości nie jest porównywalne do przedmiotowej nieruchomości usytuowanej przy głównym ciągu komunikacyjnym, jakim są [...].

Odnośnie uwag dotyczących strefy ograniczonego użytkowania, związanej z położeniem nieruchomości w korytarzu powietrznym lotniska, rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż wszystkie nieruchomości, zarówno wyceniana jak i porównawcze, usytuowane są w tej samej strefie ograniczonego użytkowania (spełniają więc kryterium podobieństwa).

Ustosunkowując się do zarzutu przyjęcia do porównania nieruchomości zabudowanych, biegły wskazał, że na cenę nieruchomości nie wpłynął stan zagospodarowania (działka o najwyższej cenie na poziomie [...] zł/m2 jest niezabudowana, usytuowana jest najlepiej, ma najkorzystniejsze przeznaczenie - U30, a różnica w stosunku do działki gorzej położonej zabudowanej budynkami do rozbiórki, o przeznaczeniu gorszym - U20 jest tylko tańsza o 187,00 zł/m2). Zestawiając z kolei transakcje z [...] o tym samym przeznaczeniu i stanie zagospodarowania, różnica wyniosła aż [...] zł/m2 . Analiza wykazała, że główne cechy to przede wszystkim ekspozycja, atrakcyjność lokalizacji, położenie, wielkość i kształt działki, intensywność zabudowy. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że transakcje z zapisem, że budynki są przeznaczone do rozbiórki i wydane zostały warunki zabudowy, a więc nastąpiło zgłoszenie do rozbiórki - pozwalają przyjąć je jako bazę porównawczą i ocenić wpływ tych zabudowań na cenę, co w przypadku zaistniałych transakcji wykazało, że dla inwestora nie ma znaczenia. Biegły wskazał, że wnikliwa analiza rynku pokazała, że nieruchomości zabudowane budynkami do rozbiórki z wydanymi warunkami zabudowy są porównywalne z nieruchomościami niezabudowanymi o takich samych uwarunkowaniach planistycznych. Dzieje się to w szczególności dlatego, ze nieruchomości te usytuowane są w najlepszych miejscach przy głównych arteriach komunikacyjnych, najbardziej prestiżowych.

Odnośnie uwag dotyczących przyjęcia zużycia budynku mieszkalnego na poziomie 40%, biegły wskazał, że stan nieruchomości został określony na datę [...] lipca 2008 roku w oparciu o dostępną dokumentację. Ponieważ obiekty nie istnieją, nie było możliwości oceny indywidualnej na podstawie wizji. Zgodnie z zasadami ustalania zużycia budynków (WACETOB), przy uwzględnieniu wieku i trwałości, zużycie budynku mieszkalnego wynosi 37%. W zaokrągleniu przyjęto 40%. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że również dla pozostałych obiektów przyjęto prawidłowy poziom zużycia, uwzględniając dostępne dane zawarte w dokumentach, w tym także uwzględniono opisy poprzednich rzeczoznawców majątkowych oraz weryfikowano prawidłowość tych danych w oparciu o właściwą literaturę.

Natomiast odnośnie uwag dotyczących wyceny drzew rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że wycena ta została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa. Nie ma bowiem wskazań co do wyboru opracowań na temat wycen wartości odtworzeniowej budynków i budowli oraz wycen drzew. Wybór jednego z tych cenników należy do rzeczoznawcy majątkowego. Biegły wskazał, ze większość drzew na wycenianej nieruchomości była usytuowana wzdłuż granicy działki. Atrakcyjne usytuowanie powoduje, że nasadzenia nie kolidują z zabudową.

Organ przy tak precyzyjnych wyjaśnieniach ze strony biegłego nie miał potrzeby do skorzystania z prawa określonego w art. 157 ust. 1 u.g.n. (poddanie operatu ocenie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych). O potrzebie takiej zewnętrznej weryfikacji operatu decyduje przy tym nie tyle samo żądanie strony postępowania, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Miasta W. przez rzeczoznawcę majątkowego P. C. należy wskazać, że wprawdzie organy mają możliwość ustalenia odszkodowania tylko w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez powołanego przez organ biegłego rzeczoznawcę (art. 84 § 1 k.p.a. i art. 130 ust. 2 u.g.n.) lecz nie bez znaczenia dla sprawy jest kontroperat przedstawiony przez stronę postępowania.

Artykuł 75 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Przepis ten nie zawiera katalogu zamkniętego dowodów. Należy jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Kontroperat, jest zatem dowodem o jakim mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Nie może stanowić oczywiście podstawy ustalenia odszkodowania lecz może wskazywać na potrzebę weryfikacji operatu sporządzonego na zlecenie organu.

W przedmiotowej skardze organ odwoławczy odniósł się merytorycznie do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę P. C. Ocenił go zatem jako dowód w sprawie.

Organ wskazał również, że operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2013 roku zawiera nieprawidłowości, które powodują, iż nie może on stanowić podstawy kwestionowania wartości ustalonej w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu odszkodowawczego.

Zastrzeżenie organu drugiej instancji budziło przede wszystkim określenie przeznaczenia nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych.

Na stronie 9 kontroperatu wskazano, że z treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z dnia [...] października 2006 roku wynika, iż teren, na którym położona jest przedmiotowa działka oznaczony jest symbolem U20 teren usług bez określenia ich profilu, profil ten może zostać określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalna wysokość zabudowy do 20 m.

Do porównania przyjęto natomiast w większości nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym.

Tymczasem jak wynika z wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. obszar, w którym znajduje się nieruchomość, oznaczony symbolem U20, przewidziany na funkcje usługowe i określony został jako tereny usług, dla których: ustala się priorytet dla lokalizowania usług z zakresu: obsługi imprez międzynarodowych (obiekty kongresowe i targowo-wystawiennicze), administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, wdrażania wyspecjalizowanych nowoczesnych technologii (parki technologiczne, instytuty badawcze, inkubatory przedsiębiorczości itp.), szkolnictwa, handlu, oświaty, gastronomii, hotelarstwa, turystyki, sportu (w tym dużych obiektów sportowych dla organizacji imprez międzynarodowych), transportu, łączności itp. o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólno miejskim. Dopuszcza się lokalizowanie, m. in. funkcji mieszkaniowej - z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni na terenie.

Tym samym wycena przedmiotowej nieruchomości powinna zostać przeprowadzona w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu usługowym.

Organ prawidłowo wskazał, że przyjęcie do porównania nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, podczas gdy w przypadku wycenianej nieruchomości funkcja te jest jedynie dopuszczalna, a priorytetową funkcją są usługi, nie może zostać uznany za prawidłowy. Tym samym taki dobór nieruchomości porównawczych dyskwalifikuje operat z dnia [...] kwietnia 2013 roku sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. C.

Organ dokonując ww. oceny nie musiał się przy tym posiłkować wiedzą specjalistyczną innego rzeczoznawcy czy Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Ocena dotyczyła zupełności i kompletności operatu rzeczoznawcy P. C. i nie wymagała wiedzy specjalistycznej. Organ natomiast był zobowiązany taką ocenę przeprowadzić i wskazał jedynie (słusznie) na błędne założenia leżące u podstaw operatu.

Niezasadne okazały się zatem zarzuty skargi naruszenia przez organ art. 7,77 § 1 k.p.a. i art. 136 k.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia i w konsekwencji zaniechanie skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego oraz naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i 2 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na dowodzie z opinii rzeczoznawcy z zakresu wyceny nieruchomości, pomimo wadliwości wyceny zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego,

Niezależnie jednak od powyższych rozważań, niewłaściwa wykładnia organu odwoławczego, co zastosowania w sprawie art. 132 ust.3a u.g.n. powodowała potrzebę uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2013 roku.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku jak w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 3.