Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 193/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 34 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 608/06 w sprawie ze skargi J. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza na rzecz M. K. od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], Wojewoda Małopolski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę autostrady A4 węzeł W.-węzeł B. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w okresie ważności decyzji Wojewody Krakowskiego Nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady A4. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami tej decyzji, wymaganiami ochrony środowiska oraz innymi przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Do wniosku inwestor dołączył wymagane na podstawie obowiązujących przepisów prawa dokumenty. Projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, został wykonany i sprawdzony przez osoby uprawnione. Inwestor załączył również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzono z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowań i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.). W postępowaniu stronom zapewniono możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. Wobec spełnienia wymaganych prawem przesłanek Wojewoda Małopolski udzielił inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę autostrady.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od ww. decyzji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że po złożeniu przez inwestora, pod odpowiedzialnością karną, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnień do badania prawdziwości tego oświadczenia. Organ wskazał również, że spełnione zostały przewidziane prawem przesłanki do wydania pozwolenia, w szczególności oddalił zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Prawa ochrony środowiska oraz Prawa wodnego, jako nieznajdujące potwierdzenia.

J. i M. K. złożyli skargi na ww. decyzję, podnosząc wydanie jej z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, poprzez pozbawienie dostępu do drogi publicznej działek nr 1627/2, nr 1632/1 i 1632/2, obręb T., jedn. ew. Gm. K., działek nr 842 i 736, Obr. S. oraz działek nr 74, nr 83, nr 85 i nr 87-88 obr. Ł. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 4 i art. .32 ust. 4 poprzez wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane. Skarżący podnieśli również, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. .75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. .80 i art. .107 § 3 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z prawomocnych wyroków WSA w Krakowie z dnia 2 marca 2005 r. uchylających decyzje dotyczące podziału nieruchomości, których części położone w granicach pasa autostrady przeznaczono na tę inwestycję. Na skutek orzeczeń WSA w Krakowie, zdaniem skarżących w znaczeniu prawnym nie istnieją przeznaczone pod budowę przedmiotowej autostrady działki ewidencyjne.

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2007 .r (sygn. akt VII SA/Wa 608/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu WSA w Warszawie wskazał, że przepisy Prawa budowlanego zapewniają działaniom inwestora znaczne ułatwienia proceduralne w stosunku do przepisów kpa. W szczególności na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane, zastąpiono obowiązek składania dowodów na posiadanie gruntów obowiązkiem złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do gruntu, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. WSA wskazał, że kontrola dokumentacji dołączanej do wniosku o wydanie zezwolenia na budowę nie obejmuje możliwości weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia. Zdaniem WSA, ustalenie prawdy materialnej w zakresie ewentualnej fałszywości oświadczenia o posiadaniu prawa do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane należy do kompetencji organów ścigania i sądów karnych.

WSA wskazał, że złożone przez pełnomocnika na rozprawie dokumenty nie mogły kreować ani też uzupełniać stanu faktycznego sprawy administracyjnej, zostały natomiast skonfrontowane przez Sąd z materiami zawartymi w aktach sprawy, co doprowadziło do wniosku, iż organy administracyjne nie naruszyły prawa w zakresie zbierania i oceny dowodów. Dodatkowo, WSA w Warszawie podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby w toku sprawy administracyjnej zgłoszono organom ścigania zarzut fałszerstwa oświadczenia inwestora, co uzasadnia brak podstaw organów do kwestionowania poprawności oświadczenia dla celów rozstrzygnięcia zawisłej sprawy administracyjnej.

Dodatkowo WSA w Warszawie uznał, że organy administracyjne zasadnie podjęły czynności na podstawie art. 34 kpa w celu ustalenia właściciela działki nr 1632/1. Zdaniem WSA w Warszawie, kwestionowane przez skarżącego zakres oświadczenia oraz ewentualna wadliwość ustanowienia przedstawiciela nie stanowią o oczywistej fałszywości dowodów, uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 kpa.

WSA w Warszawie nie uznał również za zasadne zarzutów skarżących w zakresie naruszenia art. 5 ust. 1 lit 9 ustawy – Prawo budowalne, poprzez brak dostępu do drogi publicznej części działki 1627. Sąd wskazał, że do północnej części działki oznaczonej nr 1627/1 przeznaczonej na pas autostrady przylega działka oznaczona na mapie symbolem "dr gr.", nie będąca drogą publiczną. WSA wskazał, że z faktu, iż skarżący korzystali przez wiele lat z dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem czyjejś nieruchomości nie mogą jednak wywodzić, że naruszony został ich interes prawny. WSA stwierdził, że skarżący nie mogą domagać się ochrony wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, skoro posiadali jedynie dostęp do drogi wewnętrznej nie klasyfikowanej według ustawy o drogach publicznych jako droga publiczna.

WSA w Warszawie stwierdził ponadto, że okoliczność uchylenia przez WSA w Krakowie decyzji zatwierdzającej podziały działek nie ma znaczenia dla oceny legalności udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, posłużenie się numeracją wynikającą z uchylonych przez WSA w Krakowie decyzji podziałowych nie jest istotnym naruszeniem prawa, skoro pod autostradę przeznaczono te części działek, które położone są w pasie autostrady i wobec których wydano decyzje o niezwłocznym zajęciu części nieruchomości.

Zdaniem WSA w Warszawie, zezwolenie na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości stanowi wystarczający tytuł do wydania pozwolenia budowlanego, a więc uchylenie decyzji zatwierdzających projekt podziału nieruchomości nie ma wpływu na byt prawny pozwolenia budowlanego, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniosła M. K., żądając uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania:

- art. 91 § 2 i art. 109 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa) poprzez pozbawienie skarżącej możliwości obrony poprzez przeprowadzenie rozprawy, mimo braku doręczenia skarżącej zawiadomienia o terminie tej rozprawy;

- art. 133 § 1 ppsa, art. 134 § 1 ppsa i art. 141 § 4 ppsa oraz art. 106 3 ppsa i art. 233 kpc, art. 236 kpc w zw. z art. 106 § 5 ppsa poprzez bezpodstawne ustalenie przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stanowiące własność skarżącej działki nie miały dostępu do drogi publicznej poprzez drogę gruntową nr 1651/2;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy ppsa poprzez brak jednoznacznego ustalenia statusu prawnego drogi nr 1651 oraz kwestii dojazdu do należącej do skarżącej działki nr 1627/1;

- naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ppsa poprzez nieuznanie, że fałszywość złożonego przez inwestora oświadczenia stanowi przyczynę wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 kpa;

- naruszenie art. 133 § 1 ppsa, art. 134 § 1 ppsa i art. 141 § 4 ppsa oraz art. 106 3 ppsa i art. 233 kpc, art. 236 kpc w zw. z art. 106 § 5 ppsa, poprzez gołosłowne i bezpodstawne ustalenie przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do oparcia zaskarżonych decyzji na dowodach zawierających oczywisty fałsz intelektualny, gdyż oświadczenie złożone przez przedstawiciela ustanowionego na podstawie art. 34 § 2 kpa nie dawały inwestorowi prawa do dysponowania wieloma nieruchomościami na cele objęte przedmiotową inwestycją;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 134 § 1 ppsa, poprzez brak wyjaśnienia przez organy administracyjne, czy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez przedstawiciela ustanowionego na podstawie art. 34 § 2 kpa uprawniały inwestora do dysponowania wieloma nieruchomościami na cele objęte przedmiotową inwestycją;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego:

- błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że wynikający z tego przepisu obowiązek poszanowania interesu osób trzecich, w szczególności zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ma zastosowanie tylko wówczas, gdy osoba trzecia posiadała dostęp do drogi publicznej wynikający albo z faktu graniczenia należącej do tej osoby działki z drogą publiczną, albo gdy dostęp do drogi publicznej wynikał z ograniczonego prawa rzeczowego w postaci ustanowionej lub stwierdzonej orzeczeniem sądowym służebności przejazdu.

- niezastosowanie art. 4 oraz art. 3 pkt 11 a także błędną wykładnię art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że organ administracyjny nie jest uprawniony do badania oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nawet wówczas, gdy fałszywość takiego oświadczenia jest oczywista.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zawarła obszerną i szczegółową argumentację, wskazującą na zasadność podniesionych zarzutów.

W szczególności skarżąca wskazała, że naruszenie art. 91 § 2 i art. 109 ppsa skutkujące nieważnością postępowania wynika z faktu pozbawienia jej możliwości uczestnictwa na rozprawie z dnia 8 sierpnia 2006 r., wskutek niedoręczenia jej zawiadomienia o rozparawie. Skarżąca wskazała, że zawiadomienie adresowane na oboje małżonków z dnia 19 czerwca 2006 r., odebrane przez pełnomocnika J. K. nie było skuteczne wobec niej. Skarżąca wskazała, że zawiadomienie o terminie tej rozprawy zostało przez nią odebrane osobiście dopiero w dniu 9 sierpnia 2006 r., a więc po terminie rozprawy, co stanowi rażące uchybienie art. 109 ppsa.

Skarżąca zakwestionowała również ustalenie WSA w Warszawie, że droga nr [...] nie stanowiła prawnego dojazdu do działek należących do skarżących, gdyż nie była drogą publiczną. Zdaniem skarżącej ustalenie takie jest błędne, gdyż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych decyduje uchwała rady gminy, a nie oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków. Niezaliczenie drogi do jednej z określonych w tej ustawie kategorii dróg publicznych, nie wyłącza jednak możliwości uznania gminnych ogólnodostępnych dróg osiedlowych za stanowiących prawny dojazd dla mieszkańców osiedli do ich domów. Zdaniem skarżącej WSA w Warszawie pominął ponadto fakt, że droga nr [...] stanowi własność gminy, do której ustawowych zadań należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej w zakresie dróg i komunikacji. Skarżąca podniosła również, że błędnie ustalił WSA w Warszawie, iż sporna droga stanowi wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, gdyż w świetle przepisów ust. 3 pkt 7 lit. a załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Transportu Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych nie są wyodrębnione geodezyjnie jako odrębna działka i są oznaczane symbolem "dr" ale takim samym jak użytek gruntowy, do którego przylegają. Zdaniem skarżącej, skoro gmina K. "od zawsze" godziła się na korzystanie z drogi nr 1651/2 przez właścicieli i posiadaczy gruntów z drogą tą sąsiadujących, to oczywistym jest, że w ten sposób zezwoliła im na korzystanie z tej drogi.

Skarżąca podniosła, że ustalenie statusu prawnego drogi nr [... ] wymagało albo uznania tej okoliczności za niewyjaśnioną przez organy administracyjne z rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpc albo powinno doprowadzić do przeprowadzenia przez WSA dowodu uzupełniającego z pisemnego zaświadczenia właściciela lub zarządcy tej drogi.

Skarżąca wskazała również, że WSA dokonał błędnej wykładni przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane przyjmując, że wynikający z tego przepisu obowiązek poszanowania interesów osób trzecich m.in. przez zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma zastosowanie tylko wówczas, gdy strona – osoba trzecia wobec inwestora miała przed wydaniem pozwolenia na budowę dostęp do drogi publicznej wynikający albo z faktu graniczenia działki należącej do osoby z drogą publiczną albo gdy dostęp do takiej drogi wynikał z ograniczonego prawa rzeczowego w postaci ustanowionej lub stwierdzonej orzeczeniem sądowym służebności przejazdu. Zdaniem skarżącej taka wykładnia nie wynika z brzmienia ww. przepisu, ani z reguł wykładni funkcjonalnej ani systemowej. Zdaniem skarżącej wykładnia dokonana przez WSA w Warszawie jest nieuprawniona zarówno w świetle stanu faktycznego ustalonego w sprawie, jak również w świetle przedstawionego na rozprawie przed sądem pierwszej instancji dowodu uzupełniającego z pisma GDDKiA Oddział w K. z dnia 27 stycznia 2003 r. Dodatkowo skarżąca wskazała, że pozbawienie należącej do niej działek dostępu do drogi publicznej było przyczyną uchylenia decyzji podziałowych przez WSA w Krakowie wyrokiem dołączonym do akt sprawy.

Skarżąca podniosła również, że na gruncie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W sprawach dotyczących autostrady, prawem takim może być dodatkowo decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie autostrady przeznaczonej na pas drogowy. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie, oświadczenie ustanowionego z naruszeniem art. 32 § 4 kpa przedstawiciela ustawowego nie przyznało GDDKiA prawa do dysponowania działką nr. ew. 1632/1.

Uczestnik postępowania J. K., złożył w dniu 7 lutego 2007 r. odpowiedź na skargę kasacyjną, w której poparł w całości wnioski, twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. W szczególności przedstawił obszerną argumentację wskazującą na podnoszone przez skarżącą naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez ustalenie przez WSA w Warszawie, że działki nr 1627/1 i 1627/2 nie miały dojazdu do drogi publicznej. J. K. wniósł o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 193 ppsa dowodu uzupełniającego z Zaświadczenia Wójta Gminy K. z dnia 12 grudnia 2006 r. wskazującego, jego zdaniem, na bezpodstawność dokonanych przez WSA w zaskarżonym wyroku ustaleń dotyczących braku dojazdu do drogi publicznej. J. K. podniósł, że WSA w Warszawie naruszył art. 233 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 ppsa przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodowej bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, który nie dawał podstaw do przyjęcia, że droga [...] nie jest drogą stanowiącą drogę dojazdową do stanowiących własność skarżącego działek nr 1627/1 i 1627/2. J. K. podniósł również zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa polegający na nieprzeprowadzeniu przez WSA w Warszawie z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów zmierzających do ustalenia statusu prawnego drogi nr [...] oraz rozstrzygnięcia, czy przed jej przejęciem na cele budowy przedmiotowej autostrady droga ta stanowiła dojazd do działek i gruntów z nią sąsiadujących, w tym do działek stanowiących własność skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa).

Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z naruszeniem szeregu przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i przepisów prawa materialnego.

W tej sytuacji, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, a więc przesłanek skargi kasacyjnej określonych w art. 174 pkt 2 ustawy ppsa.

W pierwszej kolejności należy rozpatrzyć podnoszony przez skarżącą zarzut błędnego zawiadomienia skarżącej M. K. o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 91 § 2 i art. 109 ppsa, poprzez przeprowadzenie przez WSA w Warszawie rozprawy w dniu 8 sierpnia 2006 r. WSA w Warszawie jest nieuzasadniony. Skarżąca upatruje naruszenie ww. przepisów ppsa w fakcie zaistnienia nieprawidłowości w doręczeniu jej zawiadomienia o wyznaczeniu terminu dla rozprawy przed sądem pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy, skargę do WSA w Warszawie wnieśli małżonkowie J. i M. K. w dniu 9 marca 2006r.

Termin rozprawy został wyznaczony w dniu 7 czerwca 2006 r., a zawiadomienie o terminie rozprawy zostało wysłane do państwa M. i J. K. 19 czerwca 2006 r. Zawiadomienie to zostało odebrane przez syna państwa K. – P. K. w dniu 10 lipca 2006 r. Z akt sprawy wynika również, że pełnomocnictwo dla P. K. do reprezentowania J. K. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym ustanowione w dniu 17 czerwca 2006 r., zostało przesłane do sądu wraz ze zgłoszeniem udziału w sprawie pełnomocnika strony skarżącej pismem z dnia 20 czerwca 2006 r., które wpłynęło do WSA w Warszawie w dniu 26 czerwca 2006 r.

Z powyższego wynika więc, że w dniu wysyłania zawiadomienia o wyznaczeniu terminu rozprawy, sąd pierwszej instancji nie posiadał informacji o wyznaczeniu przez pana J. K. pełnomocnika. Tym samym błędne są wywody skarżącej, że odebranie w dniu 10 lipca 2006 r. zawiadomienia o wyznaczeniu rozprawy przez jej syna – P. K. jest skuteczne wyłącznie w stosunku do J. K. W tym zakresie, skarżąca podniosła, że za przyjęciem, że wysłane w dniu 19 czerwca 2006 r. zawiadomienie o wyznaczeniu terminu rozprawy jest skuteczne wyłącznie w stosunku do J. K. świadczy fakt wysłania ponownego zawiadomienia o wyznaczeniu terminu rozprawy w dniu 21 czerwca 2006 r., odebranego osobiście przez M. K. w dniu 9 sierpnia 2006 r. Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W aktach sądowoadministracyjnych niniejszej sprawy nie ma żadnej adnotacji o powtórnym zawiadomieniu M. K., nie dołączono również potwierdzenia odbioru takiego zawiadomienia.

Tym samym w okolicznościach ustalonych na podstawie akt sprawy, zawiadomienie o wyznaczeniu rozprawy skierowane do państwa M. i J. K. odebrane w dniu 10 lipca 2006 r. przez ich syna – P. K. należy uznać za doręczono prawidłowo w stosunku do obojga małżonków wnoszących wspólnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Istotę sporu w zaistniałej sprawie stanowią zarzuty podniesione przez skarżącą w pkt 5-7 skargi kasacyjnej, dotyczące kwestii legalności ustanowienia na przez Wojewodę Mazowieckiego postanowieniem z dnia 29 września 2005 r. przedstawiciela na podstawie art. 34 § 2 kpa dla nieznanego z miejsca poboytu właściciela działki nr 1632/1 oraz kwestii czy złożone przez takiego przedstawiciela oświadczenie wyrażające zgodę na zajęcie i dysponowanie ww. nieruchomością na cele budowy projektowanej inwestycji przyznało inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenie na budowę wydaje się temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym

mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach

morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest

ono wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została określona w art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, za prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przypadku inwestycji budowy autostrady, stosownie do art. 31 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. Nr 256, poz. 2571) uprawnienie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika również z wydanej przez wojewodę, po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i w uzasadnionych przypadkach, decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe autostrad.

Wzór oświadczenia został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z dnia 10 lipca 2003 r.). Zgodnie ze wskazanym wzorem składając oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, inwestor zobowiązany jest wskazać m.in. oznaczenie tytułu prawnego, z którego wynika prawo inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane.

W przypadku działki nr 1632/1 jako dokument poświadczający prawo do dysponowania działką przez inwestora wskazano "oświadczenie przedstawiciela z dnia 30.09.2005 r."

Jak wynika z akt sprawy chodzi o oświadczenie W. D., który postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 29 września 2005 r. wyznaczony został jako przedstawiciel nieznanego z miejsca pobytu właściciela nieruchomości, w związku z brakiem hipoteki dla przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 1632/1. Oświadczenie przedstawiciela zawiera wyrażenie zgody na zajęcie i dysponowanie ww. nieruchomością na cele budowy autostrady A-4.

Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy konieczne jest ustalenie, po pierwsze, czy ustanowienie przedstawiciela dla działki ew. nr 1632/1 na podstawie art. 34 § 2 kpa było uzasadnione, oraz po drugie, czy oświadczenie pana W. D. uprawniało GDDKiA do dysponowania przedmiotową działką na cele budowlane.

Zgodnie z przepisem art. 34 § 2 kpa w przypadku konieczności podjęcia czynności nie cierpiącej zwłoki organ administracji publicznej wyznacza dla osoby nieobecnej przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu do czasu wyznaczenia dla niej przedstawiciela przez sąd. Jak podkreśla się

w piśmiennictwie, ustanowione w tym zakresie uprawnienie ma charakter wyjątkowy, co wynika z wielu przesłanek jego stosowania. Przede wszystkim dopuszcza on wyznaczenie przedstawiciela w trybie administracyjnym, co już ma charakter wyjątkowy (...). Zakres jego zastosowania ogranicza się do przypadku nieobecności osoby fizycznej w kraju oraz musi być spełniona przesłanka wcześniejszego lub jednoczesnego podjęcia czynności zmierzającej do zapewnienia stronie przedstawiciela przez sąd. ( B.Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, wydanie 8, Warszawa, 2006, s.270-272). Przedstawiciel ustanowiony w procesie nie powinien dokonywać czynności dyspozycyjnych ze względu na ich skutki pozaprocesowe, a także, z tego powodu, że nie zmierzają one do ochrony praw osoby reprezentowanej (A. Matan, Kodkes postępowania administracyjnego – Komentarz, Kraków 2005, Tom 1, s. 466).

W związku z wyjątkowym charakterem instytucji ustanowienia przedstawiciela zgodnie z art. 34 § 2 kpa, ocena prawidłowości zastosowania przez organy administracyjne tej instytucji w rozpatrywanej sprawie powinna zostać poddana szczególnie wnikliwej kontroli.

WSA w Warszawie, uznał, że za prawidłowością ustanowienia przedstawiciela dla działki nr 1631/2 przemawia fakt, że prawo skarżących do ww. działki nie było wywodzone z wpisu do ksiąg wieczystych, a przedstawione wpisy w ewidencji gruntów nie stanowią dowodu własności działki. Dodatkowo WSA w Warszawie powołał się rozbieżność poglądów wyrażanych w piśmiennictwie odnośnie zakresu działań przedstawiciela powoływanego na podstawie art. 34 § 2 kpa, akcentowaną przez komentatorów konieczność uwzględnienia, z punktu widzenia podejmowania określonych działań procesowych przez takiego kuratora procesowego obok interesu strony także kategorii interesu społecznego. Tym samym w ocenie WSA nie można wykluczyć a priori możliwości złożenia przez kuratora niewadliwego oświadczenia o udostępnieniu nieruchomości na cele budowy autostrady.

Ustalenia poczynione w tym zakresie przez WSA w Warszawie, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można uznać za wystarczające dla przyjęcia zgodności ustanowienia przedstawiciela na podstawie art. 34 § 2 kpa, w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy.

W szczególności WSA w Warszawie nie wykazał spełnienia ustawowych przesłanek uprawniających w rozpatrywanej sprawie organ administracyjny do ustanowienia przedstawiciela działąjącego za właściciela nieruchomości nr 1631/2. Z akt sprawy nie wynika, że organ administracyjny przed lub w momencie wydawnia postanowienia o ustanowieniu pana W. D. przedstawicielem właściciela nieruchomości nr 1361/2, zwrócił się do właściwego sądu o wyznaczenie przedstawiciela zgodnie z art. 34 § 1 kpa.

Dodatkowo WSA w Warszawie nie dokonał stosownej oceny, czy ustalenie przedstawiciela w niniejszej sprawie spowodowane było koniecznością podjęcia czynności niecierpiącej zwłoki. Trudno przyjąć, że w niniejszej sprawie interes społeczny uzasadniał ustanowienie przedstawiciela w celu wyrażenia zgody na zajęcie i dysponowanie działką dla celów złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowy projektowanej autostrady.

Dodatkowo WSA w Warszawie nie odniósł się do podnoszonego przez skarżących faktu ustanowienia pełnomocnictwa dla pana J. K., który to fakt zdaniem skarżących znany był wojewodzie małopolskiemu w momencie ustanowienia pełnomocnika dla nieruchomości oznaczonej nr. ew. 1632/1.

Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r. (sygn. akt III CZP 117/88, OSNC 1990/1/111) wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 k.r.o.

Zgodnie z przepisem art. 184 § 1 k.r.o. : “Dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia się kuratora. To samo dotyczy wypadku, gdy pełnomocnik nieobecnego nie może wykonywać swoich czynności albo gdy je wykonywa nienależycie."

Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 29 września 2005 r., którym Wojewoda Małopolski zwrócił się do P. K. – pełnomocnika J. K. - o informację, czy dysponuje on tytułem własności do działki nr 1632/1. Ponadto, w oświadczeniach przedstawiciela inwestora z dnia 30 września 2005 r. oraz z dnia października 2005 r., pana S. P. o posiadaniu przez GDDKiA prawa do dysponowania nieruchomościami położonymi w pasie planowanej autostrady na cele budowlane, jako tytuł uprawniający inwestora do dysponowania działką nr. ew. 1632/1 wskazano "oświadczenie przedstawiciela“. Ten sam tytuł wskazano w poz. 33 załącznika nr 17 do oświadczenia. Jednocześnie w odniesieniu do tej samej działki, w rubryce "właściciel“ – wskazano pana J. K. , wraz z określeniem adresu " [...]".

Wskazane okoliczności świadczą o tym, że w dniu wydania postanowienia o ustanowieniu przedstawiciela dla działki nr ew. 1632/1 organy administracyjne posiadały informacje pozwalające im na podjęcie działań w celu ustalenia właściciela ww. nieruchomości oraz dysponowały danymi osobowymi oraz adresem zamieszkania i pobytu właściciela działki nr 1631/2 oraz jego pełnomocnika. Ponadto, jak wynika z akt sprawy pełnomocnik J. K. – P. K. w piśmie doręczonym do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu 7 października 2005 r. w sposób wyczerpujący przedstawił argumentację oraz dokumenty wskazujące na posiadanie przez J. K. tytułu prawnego do działki nr 1631/2, co nie było kwestionowane w dalszym postępowaniu administracyjnym.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, WSA w Warszawie stwierdzając legalność prawidłowości ustanowienia przez Wojewodę Małopolskiego przedstawiciela dla nieznanego z miejsca pobytu właściciela działki nr. ew. 1631/2, w istocie nie dokonał oceny legalności ustanowienia przedstawiciela. W szczególności zaś ocena ta nie została poparta odpowiednią i wyczerpującą argumentacją w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z uwzględnienieniem całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Już choćby powyższe uzasadnia konieczność przeprowadzenia ponownego rozpoznania sprawy. W toku tego rozpoznania wskazane uchybienia i wątpliwości powinny być przez sąd wyjaśnione.

Niezależnie od podniesionych wyżej nieprawidłowości, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, WSA w Warszawie nie zawarł w uzasadnieniu odpowiedniej argumentacji w odpowiedzi na podnoszony przez skarżących zarzut wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Trafnie stwierdził WSA w Warszawie, że złożenie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania gruntem na cel związany z realizacją projektu budowlanego wyłącza obowiązek badania przez organy nadzoru budowlanego merytorycznej poprawności oświadczeń. Złożenie bowiem oświadczenia na podstawie art. 32 § 4 ustawy – Prawo budowlane, podlega ocenie pod względem prawdziwości oświadczenia, przez sądy karne pod rygorem odpowiedzialności karnej za przestępstwo określone w art. 233 § 6 kk. Jednak przy rozstrzyganiu o legalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę WSA w Warszawie władny jest do dokonania oceny, czy w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane, inwestor posiadał tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz czy prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora. W niniejszej sprawie inwestor wywodzi prawo do dysponowania działką nr. ew. 1632/1 wyłącznie z oświadczenia przedstawiciela o wyrażeniu zgody na zajęcie i dysponowanie wskazaną nieruchomością. Należy podkreślić, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, w stosunku do działki nr 1631/1 nie została wydana decyzja o natychmiastowym zajęciu ww. nieruchomości na cele budowlane. Tym samym dla oceny poprawności złożonego przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu ww. nieruchomością na cele budowlane, WSA w Warszawie zobowiązany był do oceny, czy wskazane przez inwestora dokumenty stanowią wystarczającą podstawę do uznania, iż posiada on tytułem prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane.

Rozpoznając zarzut skarżących w kwestii niedopuszczalności uznania oświadczenia przedstawiciela ustanowionego na podstawie art. 34 § 2 kpa za wystarczający tytuł prawny dla potrzeb oświadczenia inwestora o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, WSA w Warszawie zobowiązany był przedstawić przekonującą argumentację w kwestii uznania oświadczenia przedstawiciela ustanowionego dla działki nr. ew. 1631/2 za dokument, z którego inwestor może wywodzić swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie taka ocena mieści się w zakresie przyznanego organom nadzoru budowlanego obowiązku formalnej weryfikacji kompletności i poprawności oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie WSA w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok nie wyjaśnił w odpowiedni i przekonujący sposób motywów przyjętego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wystarczającej argumentacji rozstrzygnięcia we wskazanych wyżej, istotnych dla sprawy zagadnieniach. Brak tych rozważań uniemożliwia sądowi orzekającemy w II instancji odniesienie się do szeregu zarzutów skargi kasacyjnej. Stanowi to o naruszeniu art. 141 § 4 ustawy ppsa, uzasadniającym uchylenie kwestionowanego wyroku, bowiem dowodzi wadliwej oceny, albo jej braku w odniesieniu do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.

W toku ponownego postępowania koniecznym też będzie odniesienie się do zgłaszanych przez skarżących wniosków dowodowych.

Wskazane wyżej nieprawidłowości, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie doprowadziły do błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenia skargi w całości, a przez to do przedwczesnego i nieprawidłowego rozstrzygnięcia. Mamy zatem tu do czynienia z naruszeniami przepisów postępowania mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie kwestionowanego wyroku.

W świetle powyższego, na podstawie art. 185 § 1 ppsa NSA orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 ustawy ppsa.