Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2772/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 8 ust. 1 i art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1021/15 w sprawie ze skargi S. Ś., W. A., J. A., K. O., J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej skargi J. S. i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1021/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi S. Ś., W. A., J. A., K. O. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej w skrócie jako SKO w Kaliszu) utrzymało w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], którą organ ten na podstawie art. 104 oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) dalej w skrócie K.p.a. w związku z art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1, art. 19, art. 27 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.w.g.:

1) zatwierdził projekt scalenia gruntów o powierzchni 649,0978 ha położonych w obrębach ewidencyjnych S. i C., gm. L. z uwzględnieniem części zastrzeżeń wniesionych do okazanego projektu, o których mowa w art. 24 u.s.w.g. oraz ustalił, że brak jest przesłanek do naliczania dopłat, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.s.w.g. z uwagi na fakt otrzymania przez uczestników scalenia gruntów o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane - rozumieniu przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów;

2) zniósł, za zgodą wszystkich współwłaścicieli, współwłasność w nieruchomości składającej się z działek o dotychczasowych numerach: [...], [...] (poz. rejestrowa [...]),[...],[...],[...], (poz. rejestrowa [...]), zapisanych w księdze wieczystej KW [...] poprzez wydzielenie współwłaścicielom A. J. działki nr [...] (nowy numer ewidencyjny), G. M. działki nr [...] (nowy numer ewidencyjny) w obrębie [...] oraz działki nr [...] (nowy numer ewidencyjny) w obrębie [...] i działek nr: [...][...][...] (nowe numery ewidencyjne) R. i J. W.. Ponadto uwzględniając postanowienie Sądu Rejonowego w K. do sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zniósł współwłasność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (dotychczasowy numer ewidencyjny) poprzez wydzielenie działki nr [...] dla J. O. i działki nr [...] dla B. W.;

3) oznaczył na mapie obszaru scalenia, który stanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, przebieg nowych granic nieruchomości kolorem czerwonym i ustalił terminy oraz zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia jak w załączniku nr 2 do niniejszej decyzji pn. "Terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia w obrąbie ewidencyjnym [...] i [...], gmina [...]";

4) stwierdził, że decyzja ta stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego nieruchomości w księgach wieczystych i że nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przez scaleniem, a obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych urządzonych dla nieruchomości objętych scaleniem, przenosi się z gruntów objętych scaleniem na grunty wydzielone w wyniku scalenia;

5) na podstawie art. 108 K.p.a. ze względu na potrzebę zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami oraz z uwagi na interes społeczny i wyjątkowo ważne interesy stron postępowania nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Rozpatrując skargi S. Ś., W. A., J. A., K. O. i J. S. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi te oddalił.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze J. S. Sąd wyjaśnił, że skarżący podnosił, że pomimo uwzględnienia przez Starostę przywrócenia położenia działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w granicach do stanu sprzed scaleniem, projektant scalenia nie wykonał przywrócenia położenia wszystkich należących do skarżącego działek do granic sprzed scaleniem. Powstała rozbieżność między treścią decyzji a mapą scalenia. Powoduje to zmniejszenie łącznej powierzchni działek nr [...] i [...] z 12 do 9 arów. W kolejnym piśmie z dnia 3 października 2016 r. J. S. zwrócił się o "przywrócenie położenia działek nr [...] i [...] do granic sprzed scaleniem – zgodnie z decyzją Starosty z dnia [...] czerwca 2015 r.", usunięcie przeszkód z jego łąki przy zachowaniu granicy działki nr [...] dla prawidłowego użytkowania, a także wyprostowanie zmienionych granic działek [...],[...],[...] i [...], przed rowem do tych za rowem. Sąd zwrócił uwagę, że do podnoszonych przez skarżącego okoliczności wyczerpująco odniósł się organ odwoławczy. SKO w Kaliszu wyjaśniło, że w operacie ewidencji gruntów i budynków J. S. posiada 6 działek w trzech jednostkach rejestrowych: działkę nr [...] o pow. 0,4100 ha i wartości szacunkowej 16,12 pkt (działki nr [...], [...]), działkę nr [...] o pow. 0,1800 ha i wartości szacunkowej 7,03 pkt (działki nr [...] i [...]) i działkę nr [...] o pow. 0,1800 ha i wartości szacunkowej 7,07 pkt (działki nr [...] i [...]). Działki nr 716 i 734 nie są jego własnością, lecz – jak wynika z operatu ewidencji gruntów i budynków – S. i R. B.. Starosta w swej decyzji uznał, że należy ponownie zaprojektować położenie ww. działek przywracając je do położenia sprzed scalenia. W kompleksie, w którym są one położone dokonano ponownego zaprojektowania układu działek mając przede wszystkim na uwadze uwzględnienie zastrzeżeń wniesionych przez J. S.. Zaprojektowane działki nr [...],[...],[...] położone po jednej stronie rowu oraz działki nr [...] i [...] po drugiej stronie tego rowu zachowują wszelkie zasady obowiązujące przy projektowaniu działek gospodarstw indywidualnych. Z dotychczasowych sześciu działek nr [...][...][...][...][...][...] zaprojektowano pięć działek nr [...][...][...][...][...]. Osobno projektowano działki po jednej stronie rowu oraz osobno po drugiej stronie rowu. Wzdłuż rowu po obu stronach zaprojektowane zostały drogi zapewniające niezależny dostęp do wszystkich działek. W tej sytuacji SKO w Kaliszu uznało za niezasadny zarzut o konieczności wyprostowania zachodniej granicy działek nr [...] i [...], które rozdziela rów melioracyjny. Zaprojektowany układ działek wypełnia warunek wynikający z art. 1 u.s.w.g. Działki posiadają właściwe parametry oraz dostęp do drogi publicznej, co ma wpływ na poprawę warunków ich zagospodarowania. W ocenie Sądu organ drugiej instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniło przesłanki, jakimi kierował się Starosta dokonując przeprojektowania działek należących do skarżącego. Ocena organu odwoławczego nie miała charakteru dowolnej. Zauważono przy tym, że specyfika postępowań scaleniowych zasadniczo zawsze prowadzi do co najmniej pewnego niezadowolenia lub chociażby dezaprobaty niektórych uczestników. Pula nieruchomości objęta scaleniem jest ograniczona i zawsze będzie miała miejsca taka sytuacja, w której jakiś uczestnik postępowania otrzyma inne grunty niż wcześniej posiadane uznając, że nowo przydzielane grunty nie odpowiadają tym wcześniejszym, względnie nowy kształt dotychczas posiadanych gruntów, choć może racjonalny z punktu widzenia projektanta, nie będzie mu odpowiadał. Postępowanie scaleniowe jest wprawdzie jednym postępowaniem administracyjnym, ale w istocie jest to postępowanie niezmiernie złożone. W przypadku projektu scalenia gruntów dokonywanie nawet pojedynczych zmian w już sporządzonym projekcie pociąga za sobą daleko idące dalsze zmiany. Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Sąd podkreślił, że nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie może podważać legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasad wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 u.s.w.g.

Oceniając zarzuty pozostałych skarżących (S. Ś., W. i J. A. i K. O.) Sąd uznał, że są one także niezasadne. Zlikwidowanie drogi dojazdowej powstałej na działce nr [...] uniemożliwi dojazd do działek nr [...][...][...][...][...]. Skarżących informowano o przebiegu postępowania scaleniowego. Kwestia posadowienia na działkach nr [...] i [...] dwóch słupów średniego napięcia nie może wpływać rozstrzygająco na kształt projektu scalania działek. Słupy te choć istotne z punktu widzenia upraw, nie mają decydującego znaczenia w procesie tworzenia nowej struktury granic działek. Skarżący powinni w procedurze scalenia gruntów dostrzegać nie tylko ewentualny brak dodatkowych korzyści związanych z przyjętym kształtem pojedynczych działek, lecz również fakt uwzględnienia przez organy ich zastrzeżeń i wniosków w znacznym zakresie. Dopuszczalnym są niewielkie zmiany w powierzchni nowo wydzielanych działek względem powierzchni poprzednio posiadanych przez właścicieli nieruchomości, o ile mieszczą się one w granicach określonych ustawą o scalaniu i wymianie gruntów. Wprawdzie powierzchnia działek nr [...] i [...] faktycznie wynosi 0,4336 ha, ale została ona wyliczona prawidłowo w oparciu o osnowę geodezyjną stosownie do przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Położenie i granice działek nr [...] i [...] pozostają zgodne z okazanym projektem, a nadto w toku postępowania nadano tym działkom tylko nowe numery stosownie do wymogów wynikających z odrębnych przepisów.

Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Starosta K. w sposób rzetelny dochował wymogów określonych w ustawie o scaleniu i wymianie gruntów. Uczestnikom scalenia zapewniono czynny udział w postępowaniu, określono zasady szacunku gruntów, wyniki oszacowania zostały publicznie przedstawione oraz wyrażona została zgoda na dokonany szacunek. Członkowie komisji pełniącej funkcje doradcze zaopiniowali wszystkie zastrzeżenia do projektu scalenia. Starosta umożliwił uczestnikom wnoszenie zastrzeżeń do projektu scalenia, a następnie zgodnie z wymogami ustawy o scaleniu i wymianie gruntów dokonał ich oceny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.:

I) naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO w Kaliszu z dnia [...] września 2015 r. w sytuacji, w której decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 u.s.w.g., tj. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności polegających na nieustaleniu wpływu kształtu nowo utworzonych działek na warunki gospodarowania przez skarżącego;

2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję SKO w Kaliszu z dnia [...] września 2015 r. w sytuacji, w której decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 u.s.w.g., a wskazane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji organu drugiej instancji skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

3) niewłaściwym zastosowaniu art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia, nie wyjaśniającego podstawy prawnej rozstrzygnięcia co uniemożliwia ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, pozbawiając skarżącego możliwość polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 u.s.w.g. przez przyjęcie, że dokonane w projekcie scalenia gruntów zmiany dotyczące działek skarżącego doprowadzą do stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie oraz poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu, tj. przyjęcie, że stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania nastąpi poprzez przypadkowe i nieuzasadnione zmiany granic działek będących jego własnością oraz przyjęcie, że nieuzasadnione zmiany granic działek stanowią działania mające doprowadzić do poprawy struktury obszarowej jego gospodarstwa rolnego;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 8 u.s.w.g. przez zmniejszenie powierzchni gospodarstwa skarżącego, wydzielenie działek o gorszych parametrach nie odpowiadających profilowi jego gospodarstwa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pełnomocnika stanowionego z urzędu, które nie zostały pokryte ani w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzje wydane w postępowaniu scaleniowym uregulowanym ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700, z późn. zm.). Postępowanie scaleniowe, zgodnie z art. 1 u.s.w.g. ma na celu stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Ponadto takie postępowanie prowadzone jest z udziałem znacznej liczby uczestników (w tej sprawie było ponad 350 uczestników), których indywidualne interesy nie są identyczne, aczkolwiek każdy z uczestników oczekuje poprawy struktury obszarowej swojego gospodarstwa rolnego. Tym samym niewątpliwie w toku postępowania scaleniowego mogą powstawać konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi na poprawę ich warunków gospodarowania. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki, jeżeli nie jest to możliwe, a decyzja scaleniowa jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki lub jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest jednak to, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, opub. w Lex nr 2450637).

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że zasadnym są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO w Kaliszu z dnia [...] września 2015 r. w sytuacji, w której decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 u.s.w.g., tj. nie dochowano zasadzie dochodzenia do prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, w tym nieustalenie wpływu kształtu nowo utworzonych działek na warunki gospodarowania działek skarżącego kasacyjnie.

Należy stwierdzić, że stosownie do powołanych przepisów K.p.a. do których odsyła art. 33 ust. 1 u.s.w.g. w toku postępowania scaleniowego organy administracyjne mają obowiązek stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), a także dokonywać oceny udowodnienia danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Ponadto obowiązkiem organów jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a w uzasadnieniu faktycznym decyzji organ wskazuje fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji ma zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).

W tej sprawie trafnie podnosił skarżący kasacyjnie brak wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji przesłanek dokonania wytyczenia granic części jego działek, a w szczególności działek nr [...] i [...] (numeracja sprzed scalenia), które po scaleniu otrzymały nr [...] (była działka nr [...]) oraz nr [...] (byłe działki nr [...] i [...]).

Skoro w toku postępowania scaleniowego złożył skarżący zastrzeżenia w zakresie pozostawienia dotychczasowego położenia granic działek o numerach [...][...][...][...][...][...][...] i [...] i komisja doradcza przy organie pierwszej instancji pozytywnie zaopiniowała te zastrzeżenia dotyczące przywrócenia tych granic, a ponadto w decyzji pierwszoinstancyjnej Starosta K. na stronie 23 (wers nr 11 liczony od dołu) wyraźnie rozstrzygnął, że uwzględnia opinię komisji doradczej i przeprojektowuje położenie działek skarżącego zgodnie z jego zastrzeżeniami, to budzi uzasadnione wątpliwości, czy rzeczywiście takie "przeprojektowanie" działek skarżącego nastąpiło, skoro załącznik graficzny do decyzji zawierający mapę z granicami podziału nie wskazuje, aby miało miejsce jakiekolwiek przeprojektowanie wcześniej zaprojektowanych w procedurze scaleniowej granic działek.

Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której organ administracyjny w wydanej decyzji uznaje racje strony za zasadne i stwierdza, że zostały one uwzględnione w rozstrzygnięciu administracyjnym, a jednocześnie decyzja ta nie zawiera takiego rozstrzygnięcia, jakie zgłaszała strona. Dotyczy to tej sprawy, w której przebieg granic działek skarżącego kasacyjnie miał być rozstrzygnięty zgodnie z zastrzeżeniem J. S., a mimo to decyzja Starosty K. tego nie zawiera.

Także organ drugiej instancji nie wyjaśnił, dlaczego przebieg granic działek skarżącego, a w szczególności granice działki nr [...] (dawna działka nr [...]) nie zostały zaprojektowane w taki sposób, w jaki organ pierwszej instancji uznał to za zasadne. Z akt administracyjnych sprawy nic nie wynika, aby po przygotowaniu projektu scalenia gruntów następowała co do działek skarżącego J. S. jakakolwiek modyfikacja (przeprojektowanie) granic, a w szczególności powrót do granic sprzed scalenia. Niejasnym i w istocie niezrozumiałym jest stanowisko SKO w Kaliszu które stwierdziło, że dokonano ponownego zaprojektowania układu działek skarżącego celem uwzględnienia jego zastrzeżeń i na skutek tak zaprojektowanych granic nowo powstałych działek spełniają one warunki wynikające z art. 1 u.s.w.g. Brakuje wyraźnego wyjaśnienia przez organ odwoławczy, na czym polegało owe "ponowne zaprojektowanie" położenia działek skarżącego skutkujące stworzeniem korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego.

Takie działanie organów administracyjnych, mimo wyraźnych wniosków i zastrzeżeń skarżącego wyrażanych tak przed organem pierwszej instancji jak i w odwołaniu do organu drugiej instancji, stanowiło naruszenie zasady prawdy obiektywnej, ponieważ organy nie dążyły do wyjaśnienia okoliczności dotyczących usytuowania działek skarżącego jako polepszających warunki gospodarowania, a w uzasadnieniu obu decyzji administracyjnych nie znalazły się wyjaśnienia, na czym miałoby polegać uznanie zastrzeżeń skarżącego za zasadne i zmianę granic jego działek.

Skoro w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji skarżący J. S. także podnosił zarzuty dotyczące celowego wprowadzania go w błąd przez organy administracyjne, projektowania granic działek w taki sposób, aby nie tylko utrudnić, ale nawet wyłączyć możliwość częściowego korzystania z działki nr [...], to obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było także ustosunkowanie się do tej skargi poprzez kontrolę w tym zakresie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zajął jednoznacznego stanowiska. Na stronie 35 uzasadnienia stwierdził bowiem, że wniesione skargi zasługują na uwzględnienie, a na kolejnych stronach uzasadnienia Sąd dowodzi, że skargi są niezasadne i podlegają oddaleniu. Sąd nie może zajmować dwóch przeciwstawnych poglądów w jednej sprawie. W istocie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprowadza się do zaakceptowania argumentacji SKO w Kaliszu, ale nie zawiera ono żadnej argumentacji uzasadniającej, dlaczego granice działek skarżącego, a w szczególności działki nr [...] (danej działki nr [...]) przebiegają w taki sposób, że na działce znajduje się rów melioracyjny uniemożliwiający korzystanie z jej części. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił także, czy miała miejsce w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji jakakolwiek modyfikacja granic działek skarżącego i czy Starosta K. rzeczywiście uwzględnił zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącego J. S..

Brak dostrzeżenia tych uchybień uzasadnia zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skarg.

Należy także stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i wprawdzie nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku, tym niemniej zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na uznanie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska Sądu pierwszej instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął ustosunkowanie się do zarzutów skargi skarżącego J. S. i to pomimo kilkukrotnego ich przytoczenia w uzasadnieniu samego wyroku. W żaden sposób nie ustosunkował się Sąd do zarzutu co do rozbieżności pomiędzy zatwierdzonym decyzją organu pierwszej instancji planem podziału działek, a samą treścią tejże decyzji, nie odniósł się co do argumentów dotyczących pogorszenia warunków gospodarowania skarżącego na jego działkach po scaleniu ani też nie wskazał, dlaczego dopuszczalnym było pogorszenie warunków gospodarowania na części działek skarżącego i czy w tym zakresie zachowane zostały wymogi wynikające z art. 8 u.s.w.g.

Mając powyższe należy uznać, że także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego są zasadne.

Trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 u.s.w.g. poprzez przyjęcie, że dokonane w projekcie scalenia gruntów zmiany dotyczące działek skarżącego doprowadzą do stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie, skoro Sąd nie wyjaśnił na czym miałoby polegać polepszenie warunków gospodarowania, skoro sam skarżący kasacyjnie wskazuje i na pomniejszenie powierzchni niektórych jego działek i na zmianę usytuowania granic oraz takie wytyczenie granic działek, że na części jednej z działek znajduje się rów melioracyjny utrudniający korzystanie z niej. Wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał za własny pogląd SKO w Kaliszu co do spełnienia warunku wynikającego z art. 1 u.s.w.g. w zakresie nowej konfiguracji i powierzchni działek skarżącego nie wskazując, jakimi to przesłankami kierowały się organy ponownie projektując granice działek skarżącego, a jednocześnie Sąd ten wydaje się wskazywać, że pogorszenie warunków gospodarowania jednego uczestnika nie może podważać legalności decyzji scaleniowej pod warunkiem zachowania zasady wynikających z art. 8 u.s.w.g. Nie wyjaśnia przy tym, czy rzeczywiście zostały dochowane warunki wynikające z ww. przepisu.

Trafnie też zarzuca skarżący kasacyjnie, że ani organy administracyjne ani też Sąd pierwszej instancji kontrolując wydane w sprawie decyzje nie dokonał wykładni art. 8 u.s.w.g. w stosunku do nieruchomości skarżącego. Nie można bowiem uznać, że wystarczające jest samo powołanie się na zachowanie warunków z art. 8 ust. 1 u.s.w.g. bez dokonania wykładni tego przepisu i oceny, czy nowo wydzielone działki skarżącego spełniają wymagania tego przepisu. Ma to znaczenie w tej sprawie, ponieważ skarżący kasacyjnie podnosi, że jego gospodarstwo rolne na skutek scalenia gruntów zostało pomniejszone, a scalenie przeprowadzono w taki sposób, że będzie miało to wpływ na otrzymywanie dopłat z tytułu posiadania gruntów rolnych. Okoliczności te zostały pominięte przez Sąd pierwszej instancji, który powinien ustosunkować się do zarzutów skargi.

Mając powyższe należy stwierdzić, że w związku z niewyjaśnieniem przez Sąd pierwszej instancji istotnych okoliczności tej sprawy, co trafnie wykazano w skardze kasacyjnej zawierającej zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżony wyrok w części dotyczącej skargi J. S. i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, Sąd pierwszej instancji ponownie rozpozna skargę J. S. zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jednocześnie należy stwierdzić, że w tej sprawie przedwczesnym byłoby rozstrzyganie przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ to Sąd pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji tak co do przestrzegania przez organy administracyjne przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego w zakresie dotyczącym scalenia działek skarżącego. Rolą Sądu drugiej instancji jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 P.p.s.a. przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.