Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 292/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6048 Status zakładu pracy chronionej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 28, art. 77, art. 107 par. 3, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 531
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. i C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. i C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. w P. z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. w S. z dnia [...] grudnia 2006 r., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] sierpnia 2004 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] mocą, której przyznał status zakładu pracy chronionej pracodawcy C. Spółce z o.o. w S. od dnia [...] sierpnia 2004 r. na czas nieokreślony.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda [...] odmówił pracodawcy S. Sp. z o.o. zmiany - na podstawie art. 155 k.p.a. - decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej C. Sp. z o.o.

Decyzja ta została wydana na skutek kolejnego, sprecyzowanego wniosku z dnia [...] grudnia 2006 r. S. Sp. z o.o. o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] tj. decyzji przyznającej spółce C. status zakładu pracy chronionej poprzez określenie, że w konsekwencji podziału C. Spółki z o.o. z siedzibą w P. od dnia [...] lipca 2006 r. status zakładu pracy chronionej przysługuje na czas nieokreślony pracodawcy prowadzącemu S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na zasadzie sukcesji generalnej.

Od tej decyzji C. Sp. z o.o. z siedzibą P. (dalej jako C.) oraz Spółka S. z siedzibą w S. (dalej jako S.) złożyły odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. przyznającej status zakładu pracy chronionej, poprzez określenie, że w konsekwencji podziału spółki C. od dnia [...] lipca 2006 r. status zakładu pracy chronionej przysługuje na czas nieokreślony spółce S. na mocy art. 531 § 2 k.s.h. tj. na zasadzie sukcesji generalnej.

W odwołaniach zarzucono naruszenie przepisów art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz art. 155 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 531 § 2 k.s.h., art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu Minister Pracy i Polityki Społecznej powołując się na art. 155 k.p.a. stwierdził, że podmiotem uprawnionym do składania wniosku o zmianę decyzji jest strona, która nabyła prawo na mocy tej decyzji. W sprawie taka sytuacja miejsca nie miała. W postępowaniu dotyczącym nadania statusu zakładu pracy chronionej nie brała udziału S., dlatego nie mogła skutecznie składać wniosku o zmianę decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej innemu pracodawcy. S. nie była stroną postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. W wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, stwierdzono, że: "pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Zdaniem organu, przepisem takim, w przedmiotowej sprawie nie był z pewnością art. 155 k.p.a., dlatego pracodawca prowadzący spółkę S. nie mógł skutecznie żądać czynności organu I instancji polegającej na zmianie decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej innemu pracodawcy.

Powyższe oznacza iż, w dniu składania wniosku przez pracodawcę prowadzącego S. brak było podstaw prawnych do wydania przez Wojewodę [...] decyzji o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., przyznającej Spółce status zakładu pracy chronionej.

Postępowanie prowadzone przez organ I instancji w sprawie wniosku pracodawcy prowadzącego S. było więc bezprzedmiotowe, dlatego należało zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym należy wskazać, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 1031/81). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji odwołanie C. Sp. z o.o. w P., w części dotyczącej wniosku o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., poprzez określenie, że w konsekwencji podziału Spółki C. od dnia [...] lipca 2006 r. status zakładu pracy chronionej przysługuje na czas nieokreślony pracodawcy prowadzącemu S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na zasadzie sukcesji generalnej, należy uznać za nowy wniosek w sprawie i przekazać organowi I instancji zgodnie z właściwością. Organ I instancji winien wydać nową decyzję z uwzględnieniem faktu, iż kwestią, istotną dla rozstrzygnięcia w tej sprawie będzie stwierdzenie, czy pracodawca posiadający status zakładu pracy chronionej może wystąpić z wnioskiem o zmianę decyzji przyznającej status w ten sposób, iż status ten będzie przysługiwał nowemu pracodawcy.

Organ wskazał, że przepisy szczególne - czyli ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - nie przewidują możliwości przyznania statusu zakładu pracy chronionej jednemu pracodawcy w drodze zmiany decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej innemu pracodawcy. Nie jest zatem możliwe ani na podstawie przepisów ww. ustawy ani na podstawie przepisów k.p.a. przeniesienia praw wynikających z indywidualnej decyzji administracyjnej dla konkretnego podmiotu (pracodawcy) na inny podmiot. W sytuacji więc, gdy akt skierowany został do podmiotu podlegającego przekształceniu jego moc wiążąca nie może dotyczyć podmiotu powstałego w wyniku przekształcenia, bowiem zostałaby w ten sposób naruszona zasada, iż dysponentem treści aktu jest wyłącznie administracja oraz zasada identyczności określonego węzła obligacyjnego prawa publicznego (J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny, Kraków 1968). W prawie administracyjnym nie ma bowiem zastosowania zasada ogólnego następstwa prawnego występująca w prawie cywilnym, a więc nie istnieje zasada automatyzmu jeśli chodzi o przejście na następcę (nabywcę składników masy majątkowej) określonych uprawnień, ze sfery prawa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2000 r. sygn. akt II SĄ 710/00 (PP 2000 nr 11, str. 38) podkreślił, iż treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych MPJz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) wskazuje, że określenie -"zakład pracy chronionej" ma znaczenie podmiotowe a nie przedmiotowe. Status ten przyznaje się pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej. Wobec tego użyte w art. 30 ust. 1 i 3 omawianej ustawy o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych sformułowanie mówiące o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej i o stwierdzeniu utraty przyznanego statusu zakładu pracy chronionej należy odnosić do pracodawcy, nie zaś do kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej, ze względu na którą uzyskał on status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej.

W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożonej przez dwa podmioty: S. Sp. z o.o. oraz C. Sp. z o.o. wnosi się o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej w pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie tych decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 6 oraz art. 7 k.p.a. w ten sposób, że decyzja, wobec braku podstaw do umorzenia postępowania, wydana została z naruszeniem zasady legalizmu oraz zasady praworządności,

- art. 8 k.p.a. w ten sposób, że organy wydając sprzeczne wprowadzające strony w błąd informacje, doprowadziły do istotnej utraty zaufania do organów Państwa w szczególności poprzez wydawanie rozstrzygnięć niezgodnych z wcześniej wyrażanym przez organy stanowiskiem w sprawie,

- art. 9 k.p.a. w ten sposób, że strony nie zostały poinformowane w sposób wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania,

- art. 10 § 1 k.p.a. w ten sposób, że nie zapewniano stronom czynnego udziału w postępowaniu w szczególności w postępowaniu w drugiej instancji i nie poinformowano stron o możliwości wypowiedzenia się końcowego, uniemożliwiając im tym samym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz materiałów i zgłoszonych żądań,

- art. 11 k.p.a. w ten sposób, że organy w nieprzekonywujący sposób wyjaśniły zasadność przesłanek jakimi się kierowały przy załatwianiu sprawy, a to tym bardziej, że wcześniej wyrażały odmienne stanowisko prawne w sprawie,

- art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w ten sposób, że postępowanie prowadzono w sposób przewlekły,

- art. 15 k.p.a. poprzez wypowiadanie się przez organ drugiej instancji w sprawie w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego oraz w ten sposób, że w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wyraził stanowisko prawne w sprawie wniosku C. o zmianę decyzji przyznającej jej status zakładu pracy chronionej w trybie art. 155 k.p.a. w związku z art. 531 § 2 k.s.h., de facto przesądzając o treści decyzji w pierwszej instancji na wypadek jej ponownego rozstrzygania oraz czyniąc tym samym bezzasadnym występowania przez stronę z ewentualnym odwołaniem, wobec znanego już stanowiska organu drugiej instancji,

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niepoinformowanie stron o możliwości końcowego wypowiedzenia się w sprawie,

- art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że S. nie jest stroną w postępowaniu o zmianę decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej na rzecz C., od której S. w drodze podziału dokonanego w trybie k.s.h. przejęła składniki majątku oraz pracowników niepełnosprawnych,

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, a w związku z tym naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w pierwszej instancji, wszczętego z wniosku STS w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki,

- art. 155 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania w sytuacji, kiedy zachodziły ku temu przesłanki tak procesowe jak i materialnoprawne,

- art. 531 § 2 k.s.h. poprzez przyjęcie wbrew oczywistemu przepisowi ustawy, że nie znajduje on zastosowania w sprawie przyjmując jednocześnie, wbrew normie wyrażonej w art. 531 § 2 k.s.h., że w prawie administracyjnym zasada sukcesji ogólnej nie znajduje zastosowania,

- art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez przyjęcie, że przepisy te stoją na przeszkodzie do zmiany decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej na rzecz C. w sposób wnioskowany przez stronę, a w rezultacie przyjęcie, że przeniesienie statusu zakładu pracy chronionej wbrew wyraźnym przepisom art. 155 k.p.a. oraz 531 § 2 k.s.h. jest niedopuszczalne.

W uzasadnieniu skargi znajduje się szerokie i szczegółowe omówienie stanowiska skarżących odnośnie stawianych zarzutów. Przede wszystkim podkreśla się, że wbrew twierdzeniom Ministra przepisy ustawy o rehabilitacji nie sprzeciwiają się możliwości zmiany decyzji. W art. 30 ust. 2a pkt 1 ustawy o rehabilitacji wskazuje się, że Wojewoda nie może w drodze decyzji zwolnić z obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej przez okres 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie statusu zakładu pracy chronionej oraz utrzymywania wskaźników zatrudnienia pracodawcy, który przejął zakład pracy chronionej w drodze przejęcia dokonanego na podstawie k.s.h. Celem wprowadzenia przepisu art. 30 ust. 2a pkt 1 ustawy było stworzenie ułatwień dla pracodawców przejmujących upadły czy likwidowany zakład pracy chronionej, stwarzając zachętę dla ich ratowania, a tym samym utrzymania miejsc pracy niepełnosprawnych.

Jednocześnie redakcja tego przepisu potwierdza argumenty skargi, iż przejęcie zakładu pracy chronionej dokonuje się w oparciu o przepisy k.s.h. Dlatego też pogląd wyrażony w decyzji organu drugiej instancji, jakoby art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowił przeszkodę dla stwierdzenia w trybie art. 155 k.p.a., że nastąpiło przejęcie statusu zakładu pracy chronionej przez spółkę przejmującą na zasadzie sukcesji ogólnej w trybie k.s.h. jest zatem nietrafny jako sprzeczny z wyraźnymi przepisami ustawy. Podstawą domagania się zmiany decyzji jest zatem art. 155 k.p.a. oraz przepis art. 531 k.s.h., którym to przepisom nie sprzeciwia się ani ustawa o rehabilitacji, ani żadna inną ustawa.

W skardze podkreśla się, że regulacje wynikające z przepisów art. 494 § 1 i 2 k.s.h., art. 531 § 1 i 2 k.s.h., art. 553 § 2 k.s.h. a także z art. 551 k.c. i art. 552 k.c. jednoznacznie wskazują, iż w drodze określonych działań (akt przekształcenia, podziału bądź łączenia spółek, oraz czynności mających za przedmiot przedsiębiorstwo np.: sprzedaż bądź aportowanie przedsiębiorstwa) dochodzi do przeniesienia także praw i obowiązków publicznoprawnych. Sposób redakcji powyższych przepisów wskazuje (wyliczenie przykładowe, "w szczególności: /.../"), że wolą prawodawcy było możliwie szerokie określenie praw i obowiązków publicznoprawnych (koncesja, licencja, zezwolenie, ulga). Natomiast ograniczenia sukcesji mogą być wynikiem: woli stron (np.: wyłączenie umowne elementów składowych przedsiębiorstwa, przesądzenie w planie podziału jakie składniki przechodzą na podmiot dzielony), woli organu administracyjnego (tj. ograniczenia wynikające z decyzji - dla ich wprowadzenia konieczne jest przewidzenie takiej możliwości przez prawodawcę), ograniczenia prowadzone przez ustawodawcę. Podając przykłady tych ograniczeń funkcjonujące w obowiązujących przepisach prawa oraz omawiając poglądy doktryny w tym zakresie strona skarżąca stwierdza, że możliwość sukcesji generalnej nie może w świetle obowiązujących przepisów prawa budzić najmniejszej wątpliwości. W chwili obecnej tj. wg stanu prawnego obowiązującego na dzień orzekania (przez organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji) obowiązuje zasada sukcesji ogólnej praw i obowiązków publicznoprawnych, która doznać może ograniczeń tylko i wyłącznie w drodze wyraźnych przepisów prawnych o charakterze lex specialis.

W ocenie skarżących nietrafny jest pogląd Ministra, co do tego, że jedynym podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej w przedmiotowej sprawie jest spółka podlegająca podziałowi tj. C. jako podmiot, który był stroną w postępowaniu przed organem przyznającym status zakładu pracy chronionej. Stanowisko to stanowi naruszenie art. 28 k.p.a., albowiem w niczym nieuzasadniony sposób pozbawia jedyny podmiot uprawniony do wystąpienia z takim wnioskiem (tj. S.). W konsekwencji błędny jest pogląd organu o braku praw strony w odniesieniu do S., skutkujący wdaniem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania i uchyleniem się tym samym od rozstrzygnięcia merytorycznego. Zdaniem strony skarżącej w przypadkach określonych art. 155 k.p.a. podmiotem upoważnionym do występowania z wnioskiem o zmianę bądź uchylenie decyzji jest nie podmiot, któremu przysługiwał status strony w toku postępowania administracyjnego, zmierzającego do przyznania (udzielenia) koncesji, zezwolenia, licencji, ulgi czy statusu zakładu pracy chronionej lecz podmiot będący w rezultacie wydanej decyzji podmiotem uprawnień bądź zobowiązań (ewentualnie łącznie praw i obowiązków). W przypadku sukcesji ogólnej, a więc także w przypadku podziału spółek w trybie art. 528 i nast. k.s.h. podmiotem będącym adresatem nie jest spółka dzielona lecz spółka przejmująca czy np. spółka nowo zawiązana w wyniku podziału. Podmiot będący następcą prawnym staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym z danego aktu administracyjnego w sensie materialnoprawnym i w rezultacie tego nabywa jednocześnie prawa strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania z wnioskiem o zmianę bądź uchylenie decyzji określającej jego prawa i obowiązki w trybie określonym art. 155 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumentację zawartą w decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ przyznał, że uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 10 k.p.a., ale nie miało to wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Co do pozostałych zarzutów skargi organ uznał je za niezasadne i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2007 r. oddalił skargę w przedmiotowej sprawie stojąc na stanowisku, że przejęcie przez S. Sp. z o.o., z mocy prawa (art. 531 § 2 k.s.h.), w związku z podziałem C. Sp. z o.o., status zakładu pracy chronionej, nie uzasadniało żądania zmiany decyzji przyznającej ten status, a ponadto, że spółka przejmująca nie była legitymowana do złożenia wniosku w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu I instancji, wskazane okoliczności uzasadniały umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany wspomnianej decyzji na podstawie art. 155.

Powyższy pogląd prawny nie został zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, iż co do zasady spółka sukcesorka ma interes prawny w żądaniu potwierdzenia przejścia na jej rzecz zezwoleń, koncesji oraz ulg przyznanych spółce dzielonej. Przenosząc te uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że S. Sp. z o.o., jako spółka przejmująca ma interes prawny w uzyskaniu decyzji potwierdzającej przejście na nią statusu zakładu pracy chronionej.

Decyzja deklaratoryjna, w ocenie Sądu, winna zapaść w powyższym przedmiocie z uwagi na wymagania pewności obrotu prawnego prowadzonego z udziałem spółki przejmującej.

Sąd ten zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów proceduralnych skargi.

Powyższej ocena implikuje następujące wskazania co do dalszego postępowania:

- konieczność zbadania, czy w trakcie postępowania miały miejsce naruszenia procedury administracyjnej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- konieczność weryfikacji stanowiska Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który wywodzi ograniczenia ustawowe sukcesji administracyjnoprawnej z treści art. 30 ust. 2 a pkt 1 Ustawy o rehabilitacji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszny – co do zasady – pogląd, iż zmiana adresata decyzji nie może nastąpić w trybie art. 155 k.p.a.

Konieczność zbadania zasadności poszczególnych zarzutów skargi powinna polegać w szczególności na ocenie, czy ewentualnie stwierdzone naruszenia proceduralne mogły mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Dotyczy to zwłaszcza informowania strony o trybie właściwym dla załatwienia niniejszej sprawy przez organy administracyjne. W okolicznościach niniejszej sprawy organ najpierw poinformował stronę o tym, że będzie stosował tryb załatwienia sprawy określony w art. 155 k.p.a., zaś następnie uznał ten tryb za niewłaściwy, co w konsekwencji doprowadziło do niekorzystnego dla strony załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi– dalej jako p.p.s.a.). Należy mieć na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym: "ocena prawna i wskazania wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia".

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt: II GSK 349/08 zawierającego ocenę prawną sprawy, zgodnie z którą spółka S. ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia, że przysługuje jej status zakładu pracy chronionej. Sąd ten zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów proceduralnych skargi.

Powyższej ocena implikuje następujące wskazania co do dalszego postępowania:

- konieczność zbadania, czy w trakcie postępowania miały miejsce naruszenia procedury administracyjnej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- konieczność weryfikacji stanowiska Ministra pracy i Polityki Społecznej, który wywodzi ograniczenia ustawowe sukcesji administracyjnoprawnej z treści art. 30 ust. 2 a pkt 1 Ustawy o rehabilitacji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszny – co do zasady – pogląd, iż zmiana adresata decyzji nie może nastąpić w trybie art. 155 k.p.a.

Konieczność zbadania zasadności poszczególnych zarzutów skargi powinna polegać w szczególności na ocenie, czy ewentualnie stwierdzone naruszenia proceduralne mogły mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Dotyczy to zwłaszcza informowania strony o trybie właściwym dla załatwienia niniejszej sprawy przez organy administracyjne. W okolicznościach niniejszej sprawy organ najpierw poinformował stronę o tym, że będzie stosował tryb załatwienia sprawy określony w art. 155 k.p.a., zaś następnie uznał ten tryb za niewłaściwy, co w konsekwencji doprowadziło do niekorzystnego dla strony załatwienia sprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonanej po uwzględnieniu poglądów i wskazań NSA zawartych w omawianym wyroku – przyczyną, dla której niezbędnym stało się wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego było naruszenie przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Odmowa przyznania przymiotu strony spółce S. stało się podstawą uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania na mocy zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

Zasadnicze znaczenie, w ocenie Sądu, z punktu widzenia wpływu na wadliwość podjętego rozstrzygnięcia ma uchbiebie art. 28 k.p.a., którego konsekwencją jest naruszenie szeregu przepisów proceduralnych określających prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym – w szerokim znaczeniu tego terminu, w tym – zasady dwuinstancyjności rozumianej jako prawo do powtórnego wszechstronnego wyjaśnienia i zbadania sprawy przez organ wyższego stopnia. Pominięcie S. jako strony przez organ odwoławczy spowodował brak merytorycznego rozpoznania sprawy w II instancji. Naruszone zostały w szczególności przepisy art. 138, a także 7, 77 oraz 107 § 3, a także 10 § 1 k.p.a. Należy zwrócić uwagę na to, że odwołanie strony pozostało de facto nierozpoznane. Żaden z zawartych w tym odwołaniu zarzutów nie został omówiony w treści zaskarżonej decyzji, a tym samym brak jest rzetelnego ustosunkowania się organu odwoławczego do zawartej w nim argumentacji.

W dalszym postępowaniu - po zwrocie akt administracyjnych – MPiPS będzie zobowiązany do rozpoznania odwołania i przeprowadzenia stosownej procedury odwoławczej z udziałem spółki S. jako strony postępowania, której zapewnione będzie prawo do czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie. W szczególności organ udzieli stronie informacji co do stosownego trybu postępowania w niniejszej sprawie. Nie można tracić z pola widzenia, iż w świetle przepisów prawa gospodarczego - art. 531 k.s.h. (kodeks spółek handlowych, Ustawa z dnia 15 września 2000 r.; Dz.U.00.94.1037 z dnia 8 listopada 2000 r.):

§ 1. Spółki przejmujące lub spółki nowo zawiązane powstałe w związku z podziałem wstępują z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w prawa i obowiązki spółki dzielonej, określone w planie podziału.

§ 2. Na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną powstałą w związku z podziałem przechodzą z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, pozostające w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej, a które zostały przyznane spółce dzielonej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

W świetle ww. przepisów, mając na uwadze wyżej opisaną ocenę prawną NSA, wymaga ponownego rozważenia, jakie uprawnienia na gruncie niniejszej sprawy wiążą się z faktem, iż w drodze podziału zgodnie z wyżej powołanymi przepisami k.s.h. nastąpiło przejęcie przez spółkę S. całego Oddziału, z którego działalnością wyłącznie był związany status zakładu pracy chronionej, a zarazem wszystkich praw i obowiązków wynikających z decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej.

Jest kwestią ugruntowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że tryb art. 155 k.p.a. nie jest stosowny do zmiany adresata decyzji - nawet za jego zgodą i nawet w przypadku sukcesji generalnej (vide: Wyrok NSA z dnia 2006-09-12 sygn. akt: OSK 1251/05). Nie oznacza to jednak, aby brak było możliwości prawnej merytorycznego rozpoznania sprawy wszczętej przez poprzednika prawnego strony – spółkę "I." - wnioskiem z dnia 30 czerwca 2006 r. -złożonym jeszcze przed dokonaniem podziału spółki C. Sp. z o.o. o sposobie i trybie rozpatrzenia wniosku na obecnym etapie należy poinformować strony.

W tym miejscu należy zauważyć, iż Sądowi znana jest okoliczność, iż w sprawie, która toczyła się przed WSA w Warszawie (sygn. akt: VI SA/Wa 559/08) zapadł wyrok (nieprawomocny) z dnia 20 marca 2009 r. na mocy którego oddalona została skarga na postanowienie M. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż spółce S. Sp. z o.o. przysługuje od dnia [...] lipca 2006 r. status zakładu pracy chronionej. Postępowanie w wyżej opisanej sprawie było zawieszone do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej (sygn. akt: II GSK 349/08).

Podstawą odmowy wydania zaświadczenia było przyjęcie przez WSA poglądu prawnego, zgodnie z którym zaświadczenie potwierdzające określony stan prawny może być wydane wyłącznie wówczas, jeżeli jest pewność co do ostatecznej, wiążącej mocy tego stanu.

Wobec powyższego, wymaga zbadania także celowość prowadzenia odrębnych procedur we wszystkich sprawach, których przedmiotem jest przejęcie praw do zakładu pracy chronionej przez spółkę S. w wyniku sukcesji generalnej będącej skutkiem podziału spółki C. Sp. z o.o. Prowadzenie kilku oddzielnych spraw w tej samej co do istoty materii prowadzi do paradoksalnej sytuacji komplikowania i "nakładania się" różnych procedur administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych, czego skutkiem może być podważenie zaufania stron do organów administracji.

Reasumując, zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 14 października 2008 r. organy odwoławcze wezmą pod uwagę, iż sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego zgodnego z prawidłami określonymi w k.p.a. w celu wydania stosownej decyzji deklaratoryjnej stanowiącej merytoryczne rozpoznanie wniosku strony.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1. lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.