Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2025/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 182 par.2, art. 183 par.1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 4/12 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia części decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 4/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia części decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim, działając w oparciu o art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), udzielił Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] pozwolenia na użytkowanie przykościelnych placów postojowych położonych przy ul. [...] w G. Organ ten jednocześnie zobowiązał inwestora do zamknięcia dla ruchu (z wyjątkiem dojazdu do posesji K. C.) drogi dojazdowej od ul. [...] do parkingu P-1 położonej wzdłuż granicy z w/w posesją. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 1993 r., nr [...], a skargę na to orzeczenie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 sierpnia 1994 r., sygn. akt SA/Ka 2247/93.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2007 r. K. C. wystąpiła do Starosty Wodzisławskiego z wnioskiem o wyegzekwowanie decyzji z 1993 r. wskazując, że w dniu [...] lutego 2007 r. droga, która zgodnie z tą decyzją miała być zamknięta została otwarta dla ruchu. Wniosek ten postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2007 r. Starosta przekazał zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim (dalej zwanego PINB).

Po przeprowadzeniu oględzin działki nr [...] PINB pismem z dnia [...] lipca 2007 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy miejsc postojowych przy kościele p.w. [...] w G. uznając, że doszło do zwiększenia liczby przykościelnych miejsc postojowych w stosunku do liczby tych miejsc wynikającej z przeprowadzonej w 1993 r. inwentaryzacji. Postępowanie to organ następnie umorzył decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...]. Wskazał on na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania z uwagi na to, że do rozbudowy przedmiotowych placów postojowych doszło w latach 1993 -1994 oraz nie narusza ona ustaleń planu miejscowego, warunków technicznych, a także nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej zwanego ŚWINB) z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] (błędnie oznaczonej jako postanowienie). Uzasadniając to orzeczenie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zostały ustalone podstawowe okoliczności dotyczące daty realizacji przedmiotowych robót, a twierdzenia stron dotyczące tej kwestii są sprzeczne.

Drugą decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] PINB umorzył prowadzone na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. postępowanie w sprawie budowy miejsc parkingowych (P-1) przy kościele [...] w G. (parcela nr [...]). Także i to orzeczenie zostało uchylone, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja ŚWINB z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]). Powodem wydania tej decyzji kasatoryjnej było stwierdzenie, że rozstrzygnięcie dotyczyło całego parkingu P-1, a nie jedynie dobudowanej jego części.

Trzecią z kolei decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] PINB kolejny raz umorzył postępowanie w sprawie wskazując w jej podstawie prawnej art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Także i to orzeczenie nie utrzymało się w obrocie prawnym, bowiem decyzją ŚWINB nr [...], z dnia [...] września 2009 r. zostało ono uchylone a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. ŚWINB stwierdził bowiem, że decyzją PINB została ponownie objęta budowa całego przykościelnego parkingu P – 1, którego znaczna część została zalegalizowana prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śl. z 1993r. Organ ten stwierdził też, że decyzja oparta na przepisie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie kończy postępowania legalizującego samowolę budowlaną, bowiem postępowanie takie kończy dopiero oparta na przepisie art. 42 tej ustawy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, która jest wydawana na wniosek inwestora.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r. K. C. wniosła zażalenie na bezczynność PINB w sprawie załatwienia jej wniosku z dnia 10 kwietnia 2007r. dotyczącego wyegzekwowania od Parafii obowiązku zamknięcia drogi dojazdowej biegnącej wzdłuż jej posesji. Wskazała, że pismem z dnia 30 marca 2010 r. wystąpiła do PINB o podjęcie kroków w sprawie "nielegalnego ruchu kościelnego odbywającego się pod oknami jej domu". Biorąc pod uwagę ustanowienie na gruncie kościelnym służebności drogi koniecznej, prowadzącej do działek wydzielonych z parceli [...], domagała się ona podjęcia działań prowadzących do oddzielenia w sposób trwały ruchu pojazdów kierujących się na parkingi przykościelne od ruchu pojazdów należących do działkowiczów.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...] ŚWINB uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i nakazał PINB załatwienie sprawy do dnia 22 listopada 2010 r.

W następstwie tego rozstrzygnięcia postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...], PINB działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócił K. C. jej wniosek w części dotyczącej wyegzekwowania nałożonego na Parafię obowiązku zamknięcia dla ruchu drogi dojazdowej od ul. [...] w G. W uzasadnieniu tego aktu organ podał, że w jego ocenie właściwym do załatwienia opisanej części wniosku jest sąd powszechny, bowiem w dniu 22 sierpnia 1994 r. Parafia Rzymsko-Katolicka [...] w G. ustanowiła bezpłatną służebność drogi po nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] szlakiem o szerokości 5 m na rzecz każdorazowych właścicieli działki nr [...] (obecnie są to działki nr [...] – [...]). Część działki, na której ustanowiona została służebność drogi koniecznej została zaś następnie przekazana przez Parafię Gminie G. w drodze umowy darowizny z dnia 14 czerwca 2010 r.

Także i to orzeczenie zostało uchylone postanowieniem ŚWINB z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 66 § 3 k.p.a. nie może przesądzać o możliwości realizacji obowiązku nałożonego decyzją, czy też możliwości jego wyegzekwowania. Wskazał, że w obrocie prawnym aktualnie znajdują się dwie wykluczające się regulacje prawne dotyczące spornej drogi dojazdowej, a to służebność drogi koniecznej oraz obowiązek wyłączenia tej drogi z ruchu nałożony decyzją administracyjną. W zaistniałej sytuacji faktycznej PINB winien zatem rozważyć możliwość stwierdzenia wygaśnięcia omawianej części decyzji administracyjnej z uwagi na jej bezprzedmiotowość.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], PINB w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śl. nr [...] w części zobowiązującej inwestora do zamknięcia dla ruchu (z wyjątkiem dojazdu do posesji K. C.) drogi dojazdowej od ul. [...] do parkingu P-1 położonej wzdłuż granicy z w/w posesją. W uzasadnieniu organ podzielił ocenę ŚWINB, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śl. Z 1993 r. w części nakładającej na inwestora obowiązek zamknięcia dla ruchu przedmiotowej drogi nie miała oparcia w art. 42 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazał też, że w stosunku do tej części orzeczenia nie może zostać uruchomione postępowanie nieważnościowe, bowiem decyzja ta była kontrolowana przez NSA, który oddalając skargę uznał ją za zgodną z prawem. PINB zauważył jednocześnie, że po wydaniu decyzji z 1993 r. doszło do zmiany okoliczności faktycznych sprawy, które spowodowały jej bezprzedmiotowość w omawianej części. W 1994 r. należąca do Parafii nieruchomość nr [...] została bowiem obciążona na rzecz każdorazowych właścicieli działki nr [...] służebnością drogi koniecznej, a przebieg tej drogi został wyznaczony m.in. wzdłuż działki K. C. Ustanowienie przedmiotowej służebności uniemożliwiło wyegzekwowanie obowiązku zamknięcia przedmiotowej drogi dla ruchu. Następnie doszło do zmiany właściciela przedmiotowej działki drogowej, a zatem od Parafii w G. nie można wyegzekwować obowiązku zamknięcia dla ruchu drogi, która stanowi własność Gminy G. Organ wskazał wreszcie, że Rada Gminy G. przedmiotowy odcinek drogi zaliczyła do gminnej drogi publicznej, przez co zmieniło się jej dotychczasowe przeznaczenie. Wszystkie te okoliczności wskazują, że w interesie społecznym zasadnym jest wygaszenie decyzji nr [...] w omawianej części.

Odwołanie od tego aktu wniosła K. C. domagając się uchylenia w całości decyzji PINB oraz wyegzekwowania obowiązku nałożonego na inwestora zgodnie z jej wnioskiem z 10 kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu odwołania K. C. wskazała, że:

1) przed wydaniem decyzji z 1993 r. istniały już okoliczności uzasadniające ustanowienie służebności przejazdu do działki nr [...],

2) wpis dokonany do księgi wieczystej nie wywołuje skutków prawnych z uwagi na bezskuteczność umowy notarialnej ustanawiającej służebność drogową,

3) Gmina G. nabywając od Parafii w drodze darowizny działkę drogową była świadoma nałożonych na zbywcę obowiązków,

4) droga opisana w aktach notarialnych z 1994 r. i 2010 r. jest niezgodna z aktualizacją planu realizacyjnego budowy kościoła, gdyż spowodowała likwidację części zieleńca,

5) podmioty związane z decyzją z 1993 r. nadal istnieją,

6) jedyną okolicznością uzasadniającą nałożenie obowiązków na Parafię były negatywne skutki dla jej zdrowia wywołane lokalizacją parkingu oraz ruchem samochodów pod oknami jej domu,

7) NSA w swoim wyroku z 1994 r. podkreślił, że zmiana trasy wyjazdu z parkingu niewątpliwie w dużym stopniu zmniejsza niebezpieczeństwo pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych,

8) przedmiot rozstrzygnięty decyzją z 1993 r. nadal istnieje, gdyż w dalszym ciągu jest ona narażona na niebezpieczeństwo pogorszenia warunków zdrowotnych z powodu otwarcia dla ruchu fragmentu drogi biegnącej wzdłuż jej działki, uszczuplenia zieleńca, wykarczowania części krzaków oraz liczby mieszkańców G. przybywających samochodami do kościoła oraz liczby odprawianych mszy świętych,

9) stan faktyczny sprawy nie zmienił się na tyle aby uniemożliwiał zlokalizowanie dojazdów do kościoła w innym miejscu nie ingerującym w cudze prawa.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. ŚWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w postanowieniu z dnia [...] maja 2011 r., w którym wskazał na potrzebę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 1993 r. W ocenie ŚWINB nie można uznać obowiązku zamknięcia ruchu drogowego na części działki jako warunku, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem brak było podstaw nałożenia takiego obowiązku w decyzji opartej na przepisie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W sprawie zachodzą natomiast dwie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a to jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego. Zdaniem organu bezprzedmiotowość decyzji ma miejsce m.in. w sytuacji gdy nierealna jest możliwość osiągnięcia celu decyzji w związku ze zmianą stanu faktycznego. Powołując się na stanowisko doktryny wskazał, że decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania ( por. P. Czepiel, Glosa do wyroku NSA z 12 listopada 1993 r., II SA 2000/92 [w:] PiP, 1996, nr 7, s. 106). Sytuacja taka miała miejsce w sprawie, bowiem inwestor nie dysponuje już sporną nieruchomością. Zważywszy zaś, że uchwałą Rady Gminy G. Nr [...], z dnia [...] czerwca 2011 r., przedmiotowa nieruchomość stała się drogą gminną, to pozostawienie w obrocie omawianej części decyzji z 1993 r. pozostaje bez wątpienia w kolizji z interesem społecznym. Zdaniem ŚWINB bezzasadne były także kierowane pod adresem organu I instancji zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 , art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ ten podjął bowiem wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia sprawy, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał go do wdrożenia procedury wygaszenia decyzji. ŚWINB wskazał ponadto, że nie można kwestionować ustanowienia przez inwestora służebności drogi koniecznej, czy zawarcia umowy darowizny i skutków prawnych związanych z tymi czynnościami. Nieuprawnione było jednak - jego zdaniem - stwierdzenie PINB o pierwszeństwie ograniczonego prawa rzeczowego przed obowiązkiem wynikającym z decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy zakwestionował także zasadność zarzutu dotyczącego pogorszenia warunków użytkowych i zdrowotnych w związku z niewykonaniem obowiązku zamknięcia dla ruchu drogi dojazdowej od ul. [...] do parkingu P-1. Wskazał, że NSA w powołanym wyroku z dnia 3 sierpnia 1994 r., SA/Ka 2247/93, wskazał, że w odległości 17 m od budynku skarżącej przebiega droga publiczna, która jest bardziej uciążliwa niż sporny parking.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. C. wniosła o uchylenie decyzji ŚWINB w całości, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 77 § 1, a także art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu powtórzyła zasadnicze zarzuty podniesione już w odwołaniu od decyzji PINB. W szczególności zarzuciła organom obu instancji uchylenie się od zbadania skutków prawnych wynikających z czynności prawnych inwestora mających formę aktów notarialnych, a to ustanowienia służebności drogi koniecznej, a następnie zawarcia umowy darowizny. Wskazała, że ustanowiona w wyniku tych czynności droga dojazdowa pozostaje nie tylko w sprzeczności z obowiązkiem nałożonym na inwestora decyzją z 1993 r., ale także z aktualizacją planu realizacyjnego budowy kościoła. Zdaniem skarżącej Gmina G. nabywając w drodze darowizny przedmiotową drogę była w złej wierze, bowiem znane były obowiązki ciążące na darczyńcy. Tym samym te czynności prawne, jako sprzeczne z postanowieniami znajdujących się w obiegu prawnym decyzji administracyjnych należało uznać za nieważne i bezskuteczne, a co zatem idzie nie powinny one zostać ujawnione w księdze wieczystej. Niezależnie od tego skarżąca stwierdziła, że wpisy dokonane w księgach wieczystych nie pociągają za sobą samo przez się zmiany stanu prawnego nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia skargi K. C. zakwestionowała stanowisko organów dotyczące bezprzedmiotowości wygaszonej części decyzji z 1993 r. podnosząc, że nie zrzekła się nabytego w drodze tej decyzji prawa do zamknięcia dla ruchu drogi biegnącej przy granicy jej posesji. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu wskazującego na większe zagrożenie dla zdrowia ruchu samochodowego odbywającego się po drodze głównej od ruchu pojazdów manewrujących pod oknami jej budynku i powodującego wysokie stężenie spalin w powietrzu. W ocenie skarżącej w sprawie brak było także przesłanek do uznania, że wygaszenia decyzji wymaga interes społeczny. Wskazała, że w państwie prawnym interesu społecznego nie można traktować jako nadrzędnego w stosunku do interesu indywidualnego. W skardze K. C. postawiła także ŚWINB zarzuty bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności użytkowania obiektu budowlanego. Działania te - w jej ocenie – miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 3 stycznia 2012 r. skarga ta wyłączona została do odrębnego postępowania.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji wskazał, iż kontrola legalności postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 16 lutego 2008 r. nie obejmuje z oczywistych względów legalności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...]. Kontrolę taką przeprowadził już bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 3 sierpnia 1994r., sygn. akt SA/Ka 2247/93. Sąd nie kontrolował także w tym postępowaniu przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB czy bezczynności tego organu w sprawie dotyczącej legalności zrealizowanych robót polegających na rozbudowie przykościelnego parkingu P-1. Skarga na bezczynność organu I instancji w załatwieniu przedmiotowej sprawy została bowiem rozpatrzona przez WSA w Gliwicach. Sąd ten wyrokiem z dnia 17 października 2011r., sygn. akt II SAB/GL 27/11, zobowiązał PINB do wydania, w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu przez Sąd akt administracyjnych, aktu rozstrzygającego sprawę legalności budowy miejsc parkingowych przy ulicy [...] w G. Wyrok ten nie jest prawomocny, bowiem została od niego wniesiona przez PINB skarga kasacyjna, która oczekuje na rozpatrzenie przez NSA. W niniejszym postępowaniu Sąd I instancji kontrolą objął natomiast decyzję ŚWINB, którą utrzymana została w mocy decyzja PINB stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...], w części zobowiązującej inwestora do zamknięcia dla ruchu drogi dojazdowej od ul. [...] do parkingu P-1 położonego wzdłuż granicy z posesją skarżącej. Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest rozstrzygnięciem wydawanym w innej - nowej sprawie, dotyczącej bezprzedmiotowości wcześniej wydanej decyzji ostatecznej, co wynika wprost z art. 162 § 3 k.p.a. Wskazał także, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotyczyć może orzeczeń, które albo nie zostały jeszcze wykonane, a na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub zostały częściowo wykonane, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Sąd I instancji wskazał na stanowisko doktryny, w którym podkreśla się, że zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. Decyzja administracyjna jest bowiem narzędziem realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne (vide: wyrok NSA w W-wie z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 861/00, LEX nr 81751). Sąd I instancji przywołał pogląd T. Wosia, iż "powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków" (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.) [w:] Pip 1992, z .7, s. 51). Inaczej mówiąc "kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana" ( tamże, s. 51). W ocenie Sądu I instancji opisane okoliczności wystąpiły w kontrolowanym postępowaniu, doszło bowiem w nim do powstania nowych przesłanek faktycznych powodujących bezprzedmiotowość części decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śl. wydanej w 1993 r. Na te nowe przesłanki faktyczne składają się dwa fakty prawne. Pierwszy z tych faktów to zawarcie umowy darowizny między Parafią p.w. [...] w G., a Gminą G. Mocą tej umowy Gmina nabyła własność części nieruchomości parafialnej, w tym m. in. własność drogi dojazdowej wskazanej w decyzji z 1993 r. Drugim natomiast faktem prawnym było podjęcie przez Radę Gminy G. w dniu [...] czerwca 2011 r., uchwały Nr [...], mocą której przedmiotowa działka została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Orzekający w sprawie organ I instancji uprawniony więc był do przyjęcia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim nr [...], z dnia [...] czerwca 1993 r., w części nakładającej na Parafię obowiązek zamknięcia dla ruchu pojazdów części działki nr [...] stała się bezprzedmiotowa. Sąd I instancji stwierdził, że kontrola legalności zawartej w formie aktu notarialnego umowy darowizny, czy zasadność dokonania na podstawie takiej umowy wpisu do księgi wieczystej nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego lecz do sądu powszechnego. Podobnie sprawa przedstawia się w przypadku czynności prawnej polegającej na ustanowieniu w drodze aktu notarialnego służebności gruntowej. Dodać należy, że organy nadzoru budowlanego nie są powołane także do kontrolowania zgodności z prawem uchwał organu stanowiącego gminy dotyczących zgody na przyjęcie darowizny, czy nadającej nieruchomości drogowej status gminnej drogi publicznej. W ocenie Sądu I instancji została także spełniona druga przesłanka dająca podstawę do stwierdzenia przez organ wygaśnięcia omawianej części decyzji z 1993 r., gdyż stwierdzenie wygaśnięcia tej bezprzedmiotowej decyzji leżało w interesie społecznym. Pojęcia interesu społecznego i interesu strony, o jakich mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. mają nieostry charakter i w każdym przypadku wymagają skonkretyzowania. W ocenie Sądu I instancji orzekające w sprawie organy nie wywiązały się z powyższego obowiązku w sposób zadowalający. Praktycznie poprzestały one bowiem jedynie na stwierdzeniu, że uzyskanie przez przedmiotową nieruchomość drogową statusu gminnej drogi publicznej przesądza o istnieniu interesu społecznego pozwalającego na wygaszenie bezprzedmiotowej części decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śl. Organy te pominęły jednak w tych rozważaniach kwestię interesu istniejącego po stronie skarżącej, która sprzeciwiała się wygaszeniu części decyzji nakładającej na Parafię obowiązek zamknięcia dla ruchu drogi biegnącej przy granicy jej posesji. Uchybienie to z niżej wyłuszczonych względów pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, a co zatem idzie nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Rozważając zagadnienie zasadności posłużenia się przez organy klauzulą generalną interesu społecznego Sąd I instancji powołał się na powszechnie akceptowany pogląd B. Adamiak, który zaprezentowany został w Glosie do wyroku NSA z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85 [w:] OSPiKA 1986, z.9-10, poz. 179. Zgodnie z tym poglądem pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje zawsze w kolizji z interesem społecznym, gdyż stwarza to pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. Pogląd ten podzielił w szczególności Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 9 listopada 2001 r. I SA 861/00 [w:] Lex nr 81751, podkreślił, że decyzja administracyjna stanowi jeden z instrumentów służących realizacji zadań przez administrację publiczną. Bezprzedmiotowa decyzja zaś instrumentu takiego już nie stanowi, a zatem z punktu widzenia interesu społecznego jej wygaśnięcie jest zawsze konieczne. Rozwijając ten pogląd Sąd I instancji wskazał, że pozostawienie w obrocie prawnym bezprzedmiotowej części decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śl. nie mogło godzić w interes skarżącej, skoro nałożony na Parafię tą decyzją obowiązek w opisanym stanie faktycznym i prawnym był niewykonalny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. C. reprezentowana przez radcę prawnego S. Ż. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, iż mimo wypełnienia normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. dającej podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu administracyjnego i poprzedzającej jej decyzji organu administracyjnego I instancji w związku z naruszeniem przez te organy art. 104 § 2 k.p.a., w warunkach gdy naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania prowadzonego przez organy administracji, Sąd I instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., wskazując, iż naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. przez organy administracyjne obydwu instancji polegało na tym, iż organy te nie rozpoznały sprawy co do istoty;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, iż mimo wypełnienia normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. dającej podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu administracyjnego i poprzedzającej jej decyzji organu administracyjnego I instancji w związku z naruszeniem przez te organy art. 162 § 1 pkt 1) k.p.a., w warunkach gdy naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania prowadzonego przez organy administracji, Sąd I instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., wskazując, iż naruszenie art. 162 § 1 pkt 1) k.p.a. przez organy administracyjne obydwu instancji polegało na tym, iż organ administracyjny I instancji stwierdził bezskuteczność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] czerwca 1993 r. mimo braku podstaw faktycznych do takiego rozstrzygnięcia, a organ administracyjny II instancji decyzji obarczonej taką wadą nie uchylił.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu. Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. oświadczając, iż skarżąca zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podaniem z dnia 10 kwietnia 2007 r. skarżąca wniosła do PINB o wyegzekwowanie decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim. Tymczasem decyzją z dnia [...] czerwca 2011 nr [...] PINB stwierdził wygaśnięcie wspomnianej decyzji w części dotyczącej nałożenia na Parafię obowiązku ruchu na drodze dojazdowej do parafialnych miejsc parkingowych. Jednocześnie wniosek skarżącej o wyegzekwowanie decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. nie został rozpoznany do dnia dzisiejszego. Zdaniem skarżącej organ administracyjny I instancji nie orzekł co do istoty sprawy objętej wnioskiem skarżącej. Podniesiono, że organ naruszył tym samym art. 104 § 2 k.p.a. ŚWINB rozpoznając odwołanie skarżącej, winien tym samym, albo na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, a więc w przedmiocie egzekucji decyzji z [...] czerwca 1993 r., albo też na postawie art. 138 § 2 uchylić decyzję PINB i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania. Organ administracyjny II instancji, nie dostrzegając uchybienia, utrzymał tymczasem zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej skoro organy administracji publicznej nie rozpoznały sprawy co do istoty, w zakresie objętym wnioskiem zawartym w podaniu, a rozstrzygnięcie decyzji organów obydwu instancji w rzeczywistości dotyczy innej sprawy administracyjnej nie objętej wnioskiem strony, Sąd I instancji winien już z tej przyczyny stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylić zaskarżone decyzje organów I i II instancji. W ocenie pełnomocnika skarżącej sąd I instancji naruszył tak dyspozycję normy prawnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak i art. 151 p.p.s.a. Uchybienie to miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku prawidłowego zastosowania przepisów wskazanych norm prawnych wyrok kończący postępowanie sądowe w I instancji byłby odmienny. Nadto pełnomocnik skarżącej podniósł, iż organy obydwu instancji błędnie oceniły, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim jest bezprzedmiotowa i stwierdziły jej wygaśnięcie. Rozstrzygnięcia takie, zdaniem skarżącej, narusza art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Podniesiono także, iż przedmiotem sporu jest to czy istocie decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. jest bezprzedmiotowa. Zdaniem skarżącej nie wystąpiła żadna z przewidzianych wyżej przesłanek, która pozwoliłaby na uznanie omawianej decyzji za bezprzedmiotową, bowiem istnieją w dalszym ciągu podmioty, których rozstrzygnięcie dotyczyło. Istnieje Parafia, żyje skarżąca, w której interesie obowiązek decyzją na Parafię nałożono, istnieje gmina G., która zobowiązana jest wykonać obowiązek nałożony w/w decyzją jako nabywca nieruchomości. Po drugie nadal istniej przedmiot rozstrzygnięcia, a więc droga dojazdowa do parafialnych miejsc postojowych (parkingów) oraz wspomniane miejsca postojowe, które nie zostały zlikwidowane. Po trzecie strona, a więc skarżąca nie zrzekła się uprawnienia wynikającego z decyzji. Po czwarte nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, który sprawiałby, że wykonanie decyzji jest niemożliwe. Zmianę stanu prawnego rozumieć bowiem należy, jako zmianę przepisów norm prawa powszechnie obowiązującego skutkującą niewykonalnością decyzji. W ocenie skarżącej nie nastąpiła także zmiana w stanie faktycznym, która skutkowałaby tym, iż decyzja jest niewykonalna. Zdaniem skarżącej nałożony decyzją administracyjną obowiązek jest wykonalny, a na skutek przeniesienia własności obowiązany do jego wykonania jest następca prawny a więc nabywca nieruchomości, co do której nałożono obowiązek administracyjny, brak jest podstaw do uznania, iż decyzja, którą ten obowiązek nałożono jest bezskuteczna. Podniesiono, że podjęcie przez Gminę G. uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych nie jest okolicznością faktyczną, która powodowałaby obiektywną niemożliwość wykonania obowiązku administracyjnego. Zdaniem skarżącej na drodze gminnej ruch może być ograniczony w sposób umożliwiający wykonanie obowiązku. Sprawy organizacji ruchu na tej drodze podlegają zresztą kompetencji nie nikogo innego jak gminy G. Gmina może zatem na pewnym odcinku drogi postawić znak zakazujący ruchu pojazdów samochodowych. Dodano, iż treść obowiązku administracyjnego nałożonego decyzją była gminie jako uczestnikowi postępowania dobrze znana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183. Oznacza to, że jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzi nieważność postępowania, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja opisana w omawianym przepisie ma miejsce w sprawie niniejszej, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem przedstawiony na tle niniejszej sprawy, w niezakwestionowanych jej okolicznościach faktycznych, sprowadzał się do określenia, czy od inwestora, który przekazał (umową darowizny) nieruchomość na rzecz Gminy G. można wyegzekwować obowiązek zamieszczony w decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wydanej na podstawie art. 42 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Ponieważ przepisy Prawa budowlanego nie wprowadzają w tym zakresie żadnych samodzielnych konsekwencji niedostosowania się do powyższego obowiązku, zasadnym było, tak jak to uczyniły organy administracyjne, a zaaprobował Sąd I instancji w skarżonym wyroku, odwołanie się do ogólnej procedury administracyjnej i przewidzianego w niej trybu usunięcia decyzji z obrotu prawnego na mocy art. 162 k.p.a.

Przede wszystkim nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1) k.p.a.

Wskazać należy, iż myśl art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie ma takiego przepisu prawa, który nakazywałby wygaszenie wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. Tym samym niezbędne było w ramach niniejszego postępowania ustalenie czy omawiana decyzja o udzieleniu Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] w G. pozwolenia na użytkowanie przykościelnych placów postojowych położonych przy ul. [...] w G. w zakresie - nałożenia obowiązku do zamknięcia dla ruchu (z wyjątkiem dojazdu do posesji skarżącej drogi dojazdowej od ul. [...] do parkingu P-1 położonej wzdłuż granicy z działką skarżącej - stała się bezprzedmiotowa z uwagi na interes społeczny.

Wskazać należy, iż art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. W doktrynie przyjmuje się, że stać tak się może z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (zob. J. Borkowski (w) J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 746).

Zatem bezprzedmiotowość decyzji jest rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosunek prawny określony w decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. przestał istnieć na skutek zawarcia umowy darowizny między podmiotem na rzecz którego wydano decyzję a Gminą G., która uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] zaliczyła wskazany odcinek drogi do kategorii dróg gminnych. W tej sytuacji zaistniała niemożność wyegzekwowania obowiązku z uwagi na to, że podmiot prywatny nie może wprowadzić ograniczenia ruchu na drodze zaliczonej do kategorii drogi gminnej.

Skoro w obrocie prawnym winny pozostawać tylko decyzje, które są podmiotowo i przedmiotowo skuteczne i wykonalne, to w tej sytuacji należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż organ I instancji uprawniony był do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim w części nakładającej na poprzedniego właściciela obowiązek zamknięcia dla ruchu pojazdów części działki nr [...] stała się bezprzedmiotowa. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej podjęcie przez Gminę G. uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest okolicznością faktyczną, która spowodowała obiektywną niemożliwość wykonania obowiązku administracyjnego. Zaznaczyć trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie mógł dokonać oceny w kwestii, czy obowiązek określony w omawianej decyzji przeszedł na następcę prawnego inwestora, gdyż stanowiłoby to wyjście poza granice sprawy.

Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, iż organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 104 § 2 k.p.a., poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny w tym zakresie, zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za bezpodstawną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.