Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 173/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXI/859/12 z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów-Rybitwy" skargę oddala


UZASADNIENIE

Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 roku Nr LXI/859/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "PŁASZÓW-RYBITWY".

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj. następujących przepisów:

1) art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącego, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy,

2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień spółki skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym,

3) art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie strefy ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji i związane z tym nałożenie na inwestorów obowiązku realizacji zabezpieczeń umożliwiających osiągnięcie w otoczeniu wartości dopuszczalnych poziomu hałasu, określonych w przepisach odrębnych,

4) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 9ZU są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

5) § 137 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (póz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należącej do skarżącego, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zakresem przedmiotowego planu miejscowego objęte zostały między innymi działki ewidencyjne o numerach [...], [...] i [...] obr. 22 Podgórze, stanowiące własność skarżącej spółki Firma A Powyższe działki znajdują się na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem:

- 16PU - tereny zabudowy przemysłowo usługowej (część działki numer [...] i [...]),

- 9ZU - tereny zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym (część działki numer [...] i [...] oraz działka numer [...] w całości).

Znaczna część nieruchomości spółki została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym, w konsekwencji czego została ona wyłączona spod zabudowy.

W niniejszej sprawie istotne jest to, że powyższe nieruchomości zostały nabyte przez spółkę aktem notarialnym z dnia 10 stycznia 2007 roku od Gminy Miejskiej Kraków. Równocześnie na rzecz spółki przeniesiona została przez Gminę Miasta Krakowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 8 września 2004 roku, nr [...] dotycząca zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie Centrum logistycznego. Zakresem przedmiotowej decyzji objęte były powyższe nieruchomości, w tym także w częściach, które zgodnie z treścią obowiązującego planu miejscowego znajdują się na terenie o symbolu 9ZU.

Pomimo przeniesienia przez Gminę Miasta Krakowa powyższej ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, inwestycja objęta zakresem przedmiotowej decyzji nie jest w całości możliwa do realizacji ze względu na ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Na skutek wejścia w życie planu miejscowego uprawnienia skarżącej spółki zostały istotnie ograniczone w związku z tym spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

Przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa związane jest przede wszystkim z całkowitym pominięciem istotnej z punktu widzenia interesów skarżącego okoliczności, jaką jest wydanie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego uchwalając plan miejscowy organ planistyczny powinien mieć na uwadze okoliczność wydania decyzji, tym bardziej, że uwzględnienie jej w planie miejscowym byłoby zgodne z obowiązującym wówczas Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny skarżącej wynikający przede wszystkim z treści:

- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- art. 140 ustawy Kodeks cywilny,

- art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że uchwalony plan miejscowy w zakresie nieruchomości skarżącego jest sprzeczny z postanowieniami Studium. Znaczna część nieruchomości strony skarżącej została przewidziana pod teren oznaczony symbolem 9ZU - tereny zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym (część działki numer [...] i [...] oraz działka numer [...] w całości). Tymczasem w Studium obszar ten w całości przeznaczony został pod teren oznaczony symbolem P/UC-Teren o przeważającej funkcji produkcyjnej oraz usług publicznych.

W Studium wyróżniono teren o funkcji zieleni publicznej, jednak teren ten został zlokalizowany nie na działkach skarżącego, lecz na wschód od jego nieruchomości.

Wskazywana niezgodność planu miejscowego ze Studium jest zdaniem skarżącej jednoznaczna. Organ zapewne posiadał informacje o tym, iż przesunięcie w planie miejscowym terenu zieleni i objęcie przedmiotową zielenią części nieruchomości skarżącego, uniemożliwi realizację inwestycji objętej wydaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Nawet, jeżeli można dopuścić (co kwestionuje skarżący) przesunięcie terenu zieleni publicznej w ramach terenów o przeznaczeniu inwestycyjnym, to przedmiotowa czynność nie powinna być dokonywana jeśli narusza ona w sposób istotny uzasadnione interesy właściciela danej nieruchomości. Ponadto z okoliczności sprawy nie wynika, aby lokalizacja w planie miejscowym terenu zieleni zgodnie z ustaleniami Studium, lub w sposób mniej uciążliwy dla skarżącego, nie była możliwa.

W dalszej części skargi wskazano na naruszenie zasad techniki legislacyjnej. W § 3 zaskarżonej uchwały zostały zawarte liczne definicje pojęć. Istotne jest jednak to, niektóre z pojęć zostało zdefiniowane w uchwale pomimo istnienia odpowiednich definicji legalnych w innych aktach prawnych, w tym aktach wyższego rzędu. Dotyczy to przede wszystkim definicji pojęcia terenu biologicznie czynnego, działki budowlanej, czy też powierzchni sprzedaży. Ponadto w uchwale wskazano sposób liczenia maksymalnej wysokości obiektów w poszczególnych terenach wyznaczonych w planie miejscowym.

Zdaniem skarżącej spółki, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do powtarzania lub modyfikowania definicji zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, póz. 908) "Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale 1 rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale 1 rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej". Zgodnie z § 137 załącznika do rozporządzenia w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

W związku z tym definiowanie pojęć, które zostały już zdefiniowane w aktach hierarchicznie wyższych, narusza przywołane powyżej przepisy.

Zawarcie w planie miejscowym definicji pomimo istnienia już w systemie prawnym definicji legalnej danego pojęcia może doprowadzić do istotnych rozbieżności interpretacyjnych nawet jeżeli pierwotnie przedmiotowe definicje były tożsame. Taka sytuacja może zaistnieć w przypadku dokonania zmiany danej definicji zawartej przykładowo w ustawie lub rozporządzeniu po uchwaleniu planu miejscowego. Powyższa sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie w kontekście pojęcia "terenu biologicznie czynnego", którego definicja legalna zawarta w § 3 pkt 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2004 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie została zmieniona z dniem 1 stycznia 2018 roku. Na skutek dokonanej zmiany treści rozporządzenia obecnie zawarta w nim definicja omawianego pojęcia jest inna niż definicja zawarta w § 3 pkt 18 zaskarżonego planu miejscowego.

Analiza planu miejscowego wykazała zdaniem strony skarżącej rozbieżność w zakresie wskazanego w planie miejscowym sposobu liczenia maksymalnej wysokości obiektów względem sposobu mierzenia wysokości budynku zawartej w § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2004 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestia dotycząca wysokości zabudowy była już przedmiotem orzeczeń sądowych np.: wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 marca 2001 roku, sygn. akt IV SA 385/99, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2013 roku, sygn. akt II SA/Kr 1775/12.

Istotne wątpliwości skarżącego budzi wyznaczenie w planie miejscowym strefy ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji, w której występuje lub może wystąpić przekroczenie dopuszczalnego, długookresowego, średniego poziomu dźwięku Ln=50 dB dla pory nocnej, wywołanego ruchem samochodowym i kolejowym. W planie miejscowym zawarto dla remontowanych i nowoprojektowanych budynków mieszkalnych lokalizowanych w ww. obszarze strefy potrzebę realizacji zabezpieczeń umożliwiających osiągnięcie w otoczeniu wartości dopuszczalnych poziomu hałasu, określonych w przepisach odrębnych. Taki zapis zawarty został w § 5 ust. 8 zaskarżonej uchwały.

Zdaniem skarżącej spółki powyższy wymóg jest niezgodny z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy.

Organ planistyczny nie ma kompetencji do wyznaczania omawianych stref oraz nakładania na przyszłych inwestorów wyżej wskazanych obowiązków. Z obowiązujących przepisów, w szczególności z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika bowiem, że obowiązek zaprojektowania i budowy odpowiednich zabezpieczeń przed hałasem i innym oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie obciąża inwestora inwestycji drogowej. Zgodnie z § 177 ww. rozporządzenia, przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych. Natomiast w myśl, § 178 jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Ponadto urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wszystkie podniesione w skardze zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności przypomniano, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08) . Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącej. Wobec tego, jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu miejscowego mogłoby ewentualnie nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, który dotyczy nieruchomości skarżącego. Stwierdzone naruszenia przy procedowaniu uchwały planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny podmiotu skarżącej. W przeciwnym razie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. stałaby się skargą o charakterze actio popularis.

Dlatego w ocenie strony przeciwnej, domaganie się przez skarżącą stwierdzenia nieważności uchwały w całości nie znajduje podstaw faktycznych i prawnych w niniejszej sprawie.

Nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych o nr [...], [...] i [...] obręb nr 22 jednostka ewidencyjna Podgórze w Krakowie (dalej przedmiotowa nieruchomość lub nieruchomość skarżącej) jest objęta ustaleniami zaskarżonej uchwały . Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów - Rybitwy" (obowiązujący od 4 stycznia 2013 r.) dla działek nr [...], [...] i [...] obr. 22 Podgórze (o łącznej powierzchni 68 221 m2) ustala przeznaczenie określone następującymi symbolami:

- PU - tereny zabudowy (l 6PU)

- ZU - terenu zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym, (9ZU)

- KDL - tereny dróg publicznych - drogi lokalne. (7KDL)

- KDD - tereny dróg publicznych - drogi dojazdowe, (6KDD)

- ZW - tereny zieleni towarzyszącej ciekom wodnym, (5ZW)

w następującej proporcji powierzchniowej:

PU - 42.778 m2

ZU - 21.295m2

KD - 3526 m2

ZW - 3526 m2

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów - Rybitwy" dla działek nr [...], [...] i [...] obr. 22 Podgórze ustala następujące przeznaczenie:

PU - tereny zabudowy przemysłowo-usługowej, (16PU, 17PU, 18PU)

- maksymalną wysokość: 22 m; w terenach zabudowy przemysłowo-usługowej oznaczonych na rysunku planu symbolami PU (za wyjątkiem obiektów usług komunikacji w terenach PU, – dla których maksymalna wysokość wynosi 12 m), w terenach zabudowy przemysłowo-usługowej z możliwością realizacji obiektów i urządzeń związanych z gospodarowaniem odpadami oznaczonych na rysunku planu symbolami PU oraz w terenach urządzeń infrastruktury technicznej oznaczonych na rysunku planu symbolem K;

- powierzchnia biologicznie czynna: nie mniejsza niż 20%.

- powierzchnia zabudowy: nie większa niż 50%.

Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenach zabudowy przemysłowo-usługowej, w granicach działki ustala się możliwość lokalizacji:

l) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej;

2) dróg, dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych;

3) obiektów gospodarczych, socjalnych i garaży;

4) zieleni towarzyszącej - o charakterze urządzonym.

Warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach przeznaczenia dopuszczalnego wymienionego w ust. 2 jest:

l) dostosowanie ich do wymogów i charakteru przeznaczenia podstawowego;

2) zachowanie proporcji, aby suma powierzchni zabudowy obiektów przeznaczenia

dopuszczalnego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 3 nie stanowiła więcej niż 20 % powierzchni

zabudowy obiektów przeznaczenia podstawowego.

Istniejące obiekty mieszkaniowe, usługowe lub gospodarcze, pozostawia się do utrzymania z możliwością rozbudowy, przebudowy, remontu lub wymiany istniejącej substancji z zachowaniem rygorów jakie obowiązują dla zabudowy, określonych w § 5, § 6 i § 7.

W terenach PU położonych wzdłuż rzeki D. ) objętych strefą techniczną wału przeciwpowodziowego obowiązują zapisy § 5 ust. 18.

ZU - terenu zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym, (9ZU)

- maksymalną wysokość: 16 m w terenie oznaczonym symbolem 9ZU;

- powierzchnia biologicznie czynna: minimum 90 %

Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenach urządzonej zieleni izolacyjnej, ustala się możliwość realizacji:

l) urządzeń ochrony akustycznej;

2) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej;

3) dojazdów nie wydzielonych, dojść pieszych i ścieżek rowerowych;

4) zespołów parkingowych;

5) zieleni urządzonej o charakterze parkowym;

6) ciągów planowanej zieleni wysokiej;

7) urządzeń wodnych;

8) w terenie 9ZU - obiektów użyteczności publicznej, których powierzchnia użytkowa nie przekroczy w sumie 400 m2,

9) elementów małej architektury,

W terenach zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym ZU ustala się:

l) zakaz realizacji ogrodzeń wyższych niż 1,2 m oraz ogrodzeń pełnych za wyjątkiem elementów urządzeń ochrony akustycznej;

2) zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych;

3) konieczność realizowania nowych nasadzeń drzew i krzewów według projektu zieleni

4) nakaz całkowitej ochrony istniejących cieków, rowów i urządzeń wodnych.

KDL - tereny dróg publicznych - drogi lokalne. (7KDL)

KDD - tereny dróg publicznych - drogi dojazdowe, (6KDD)

ZW - tereny zieleni towarzyszącej ciekom wodnym, (5ZW)

- powierzchnia biologicznie czynna: minimum 70%

Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość:

l) realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w sytuacji braku możliwości innego ich prowadzenia;

2) realizacji dojazdów nie wydzielonych, w sytuacji braku możliwości innego ich prowadzenia;

3) realizacji dojść pieszych i ścieżek rowerowych;

4) wprowadzenia drzew, krzewów i roślinności niskiej rodzimych gatunków.

5) urządzeń wodnych.

W terenach zieleni naturalnej ZW ustala się:

l) zakaz realizacji ogrodzeń;

2) zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych;

3) w przypadku nowych nasadzeń konieczność realizowania ich według projektu zieleni;

4) nakaz całkowitej ochrony istniejących cieków, rowów i urządzeń wodnych.

W terenach zieleni naturalnej ZW położonych wzdłuż rzeki D. ) objętych strefą techniczną wału przeciwpowodziowego obowiązują zapisy § 5 ust 18.

Dodatkowo w terenie zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym oznaczonych symbolem 9ZU, zgodnie z § 13 ust. 2 przedmiotowego planu miejscowego cyt: Jako przeznaczenie dopuszczalne (...) ustala się możliwość realizacji (...) obiektów użyteczności publicznej, których powierzchnia użytkowa nie przekroczy w sumie 400 m2.

Zdaniem organu przytoczone ustalenia planistyczne znajdują swoje umocowanie w zapisach obowiązującego w dacie sporządzenia skarżonego planu miejscowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zgodnie z ustaleniami którego należąca do skarżącej nieruchomość znajdowała się w obszarze, dla którego wyznacza następujące kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania:

- P/UC- tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej i tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych.

Ustalenia planistyczne obejmujące nieruchomość skarżących, określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów-Rybitwy" są zgodne z dokumentem Studium. Wyznaczony w Studium na obszarze Płaszowa teren ZP obejmował obszar niezainwestowany, pokryty roślinnością i wymagający ochrony dla zachowania ciągłości przyrodniczej w obszarze (obszar obejmuje rzekę [...] inne cieki wodne i rowy oraz istniejące enklawy zieleni). W związku z tym, na etapie sporządzania planu miejscowego, po przeprowadzeniu inwentaryzacji przyrodniczej na obszarze, w projekcie planu miejscowego wyznaczono tereny przeznaczone pod różnorodne kategorie o nieinwestycyjnym charakterze zagospodarowania terenu.

Podjęte w toku procedury planistycznej czynności wykazały, że granica obszaru chronionego przed zainwestowaniem winna zostać doszczegółowiona w ustaleniach sporządzanego planu miejscowego, w efekcie czego, został m. in. wyznaczony w projekcie planu miejscowego Teren 9ZU, obejmujący nieruchomość skarżącej. Dodatkowo wskazano, że ze względu na duże walory przyrodnicze obszar ten objęto w planie miejscowym strefą kształtowania systemu przyrodniczego. Zgodnie z treścią § 5 ust. 16 ww. planu miejscowego cyt: (...) wyznacza się w planie strefę kształtowania systemu przyrodniczego, której zasięg określono na rysunku planu. W strefie tej działalność inwestycyjna podporządkowana jest ochronie przyrodniczej, w terenach budowlanych tereny objęte strefą winny posiadać minimum 70% terenu biologicznie czynnego. W strefie nakazuje się konieczność porządkowania terenów zdegradowanych, wprowadza się zakaz realizacji nowych budynków oraz ochronę istniejących zasobów przyrodniczych w tym walorów widokowych; ustalając lokalizację punktów i ciągów widokowych na dalekie widoki zewnętrzne oraz wgląd na i do wnętrza obszaru. Działania inwestycyjne w strefie kształtowania systemu przyrodniczego muszą zapewnić komunikację przyrodniczą poprzez: zakaz realizacji ogrodzeń uniemożliwiających przemieszczanie się zwierząt średnich i małych oraz realizację przepustów przez drogi.

W zakresie zarzutów dotyczących przekroczenia władztwa planistycznego wskazano, iż ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w uprawnienia właścicielskie, jednakże ingerencja ta jest prawnie dopuszczalna. Własność nie jest, bowiem prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z przepisów ustaw.

Ponadto zauważono, że z przeprowadzonej kwerendy dokumentacji planistycznej wynika, iż skarżąca nie uczestniczyła w przeprowadzonej procedurze planistycznej związanej z zaskarżonym planem poprzez składanie wniosków oraz uwag do planu, czy też udziału w dyskusjach publicznych. Identyczny w tym zakresie stan faktyczny był przedmiotem rozważań judykatury. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 8 kwietnia 2010 r., w sprawie prowadzonej pod sygn. akt: II OSK 123/10 stwierdził, iż: "W planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat (od 2010 r.)".

Odnosząc się do podniesionej w skardze informacji o wydanej decyzji o warunkach zabudowy podkreślono, że wbrew stanowisku skarżącej, treść decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu, lecz jedynie określa prawnie dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości w przypadku braku ustaleń planu miejscowego. Kategoria przeznaczenia terenu jest natomiast określana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Treść decyzji o warunkach zabudowy może się różnić od ustaleń planistycznych, o czym jednoznacznie przesądził ustawodawca w przepisie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc, że stwierdza się wygaśnięcie decyzji, jeżeli dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Podmiot prawny dysponujący ważną decyzją o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw od chwili wydania takiej decyzji przez organ I instancji. Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę prawa własności, praw dobrze nabytych, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań państwa i administracji publicznej. Natomiast taka ochrona nie przysługuje podmiotom, którzy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź decyzja taka nie pozostaje w obrocie prawnym (np. decyzja wygasła).

Skoro nieruchomości została nabyta przez skarżąca w dniu 10 stycznia 2007 r. a decyzja wz została wydana w dniu 8 września 2004 r., natomiast zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu 4 stycznia 2013 r., to niewątpliwym jest, iż upływ niemal 6 lat był wystarczającym okresem do uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt, iż Skarżąca nie uczestniczyła w procedurze planistycznej oraz nie starała się przez tak długi okres czasu o uzyskanie pozwolenia na budowę wskazuje, iż liczyła się z przyjętymi ustaleniami planistycznymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 137 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (póz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej, wyjaśniono, że przyjęte zapisy planu miejscowego są prawidłowe i wynikają z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Budowa odpowiednich zabezpieczeń przed hałasem obciąża inwestora inwestycji drogowej w przypadku realizacji takiej inwestycji drogowej. Zabezpiecza się wtedy istniejącą zabudowę przed mogącym powstać hałasem.

W przypadku opisanym w ustaleniach planu miejscowego chodzi o oddziaływanie hałasem z już istniejących dróg i kolei, a w czasie realizacji tych inwestycji drogowych/kolejowych obowiązywały przepisy wg, których realizacja zabezpieczeń nie była wymagana.

Zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym (edycja Kraków 2006) cyt:

(...) W zakresie ograniczenia ponadnormatywnego hałasu należy lokalizować nową zabudowę mieszkaniową poza jego zasięgiem, z zachowaniem stref oddziaływania akustycznego od głównych dróg, w tym projektowanej drogi ekspresowej S-7 (tuż za wschodnią granicą opracowania) i od linii kolejowej Kraków - Tarnów (6.6. Ocena możliwości ograniczenia zagrożeń środowiska). Źródłem danych (izofon) są:

- Mapa hałasu komunikacyjnego - Dzielnica XII, pora dzienna i nocna, rok 2002. Katedra Mechaniki i Wibroakustyki AGH Kraków.

- Mapa hałasu komunikacyjnego - Dzielnica XIII, pora dzienna i nocna, rok 2002. Katedra Mechaniki i Wibroakustyki AGH Kraków.

Jak wynika z treści prognozy oddziaływania na środowisko (edycja sierpień 2011):

2.6. Ocena odporności środowiska na degradacje oraz zdolność do regeneracji

(...) Dla miasta Krakowa została opracowana "Mapa hałasu drogowego LDWN, LN, miasta Kraków - 2007 rok" przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie posiadającym akredytację PC A. Pomiary hałasu drogowego objęły wszystkie główne ciągi komunikacyjne wzdłuż odcinków charakterystycznych pod względem zabudowy, rodzaju (geometrii) i funkcji drogi a także składu strumienia pojazdów. Na analizowanym terenie znacząca część to tereny produkcyjne, usługowe i komunikacyjne, które nie są klasyfikowane akustycznie, zatem w tych terenach nie obowiązują normy ograniczające hałas w środowisku. Ograniczenia takie obowiązują w terenach zabudowy mieszkaniowej. Największy wpływ na tereny zabudowy mieszkaniowej mają oddziaływania od linii kolejowej i w niewielkim fragmencie od ulicy [...]. Poprawa tego stanu wymaga działań technicznych ograniczających emisję hałasu do środowiska (2.6. Ocena odporności środowiska na degradacje oraz zdolność do regeneracji).

5. Prognoza oddziaływania realizacji ustaleń planu na środowisko

5.1. Ocena skutków dla środowiska wynikająca z projektowanego przeznaczenia terenów.

(...) Emisja hałasu

Obszar objęty opracowaniem pozostaje głównie pod wpływem oddziaływań akustycznych ze źródeł komunikacyjnych (kolejowy i drogowy). Hałas pochodzenia komunikacyjnego generowany jest przez kolej oraz pojazdy poruszające się drogami głównymi. Zasięg terenów znajdujących się w ponadnormatywnym oddziaływaniu akustycznym od dróg przedstawiono na rysunku planu poprzez zaznaczenie strefy ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji.

Strefa obejmuje tereny położone wzdłuż dróg głównych o znacznym istniejącym i potencjalnym obciążeniu komunikacyjnym, na których występuje lub może wystąpić przekroczenie dopuszczalnego, długookresowego, średniego poziomu dźwięku Ln=50 dB dla pory nocnej, wywołanego ruchem samochodowym i kolejowym. Dla remontowanych i nowoprojektowanych budynków mieszkalnych lokalizowanych w w/w obszarze strefy istnieje potrzeba realizacji zabezpieczeń umożliwiających osiągnięcie w otoczeniu wartości dopuszczalnych poziomu hałasu, określonych w przepisach odrębnych.

W przyszłości hałas będzie powstawał także w otoczeniu nowych, wyznaczonych planem ciągów komunikacyjnych (głównie Trasa Nowohucka). Przewiduje się, że ulice układu lokalnego klasy 1 obciążone będą ruchem nie przekraczającym 300 pojazdów w obu kierunkach w godzinie szczytu komunikacyjnego, a ulice klasy D ruchem nie przekraczającym 100 pojazdów w obu kierunkach. Hałas w terenach mieszkaniowych będzie związany z pobytem mieszkańców, z realizacją, utrzymywaniem i użytkowaniem obiektów. W terenach tych dopuszcza się prowadzenia działalności usługowej, nieuciążliwej dla otoczenia. Lokalnie, w terenach produkcyjno-usługowych, np. w terenach usług z zakresu handlu hurtowego w czasie załadunku i wyładunku towarów oraz manewrów pojazdów na placu może nastąpić zwiększona emisja, która nie może powodować niedotrzymania standardów w terenach akustycznie chronionych. '

6. Ocena rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych i ustaleń projektu planu

6.2. Ocena zgodności z przepisami prawa dotyczącymi ochrony środowiska

(...) Ochrona przed hałasem

Dla potrzeb ochrony przed hałasem zgodnie z art. 113 i art.114 znowelizowanej ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 roku plan kwalifikuje poszczególne rodzaje terenów według przeważającej funkcji do następujących grup wydzielonych ze względu na dopuszczalny poziom hałasu w środowisku. Dla tych terenów należy przyjmować poziom hałasu ustalony dla przeważającej funkcji tj:

1) w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolami MW, obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego;

2) w terenach zabudowy mieszkaniowej i usług oznaczonych na rysunku planu symbolami MU obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych.

Źródłem danych (izofon) jest:

-"Aktualizacja Mapy Akustycznej Miasta Krakowa"; - Dzielnica XII, Dzielnica XIII,

Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie; Kraków

30.09.2007 r.

Mając powyższe na względzie wskazano, iż zaskarżona uchwała w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz planowane zamierzenia inwestycyjne (przeznaczenia terenu) kształtuje strefy ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji, w której występuje lub może wystąpić przekroczenie dopuszczalnego, długookresowego, średniego poziomu dźwięku Ln=50 dB dla pory nocnej, wywołanego ruchem samochodowym i kolejowym.

Zdaniem organu zarzuty skarżącej nie znajdują potwierdzenia w stanie prawnym sprawy. Zarzuty te wywodzone są na skutek odmiennej wizji planistycznej oraz stanowią jedynie polemikę skarżącej z przyjętymi ustaleniami planistycznymi w zaskarżonej uchwale.

Ustalone przeznaczenie na części nieruchomości dopuszcza prowadzenie robót budowlanych, a dla części, ze względu na konieczność uwzględnienia innych wymogów poza prawem własności (takich jak: wymagania ochrony środowiska, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej), ustalone przeznaczenie umożliwi realizację dróg publicznych, czy też uwzględni potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego.

Ustalenia planu miejscowego obszaru "Płaszów - Rybitwy" zostały określone po rozważeniu wszystkich interesów indywidualnych i interesu publicznego. Wprowadzenie ładu przestrzennego w obszarze planu może być zrealizowane, w oparciu o zasadę zrównoważonego rozwoju, czego wyrazem są przyjęte ustalenia planistyczne. Zdaniem organu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów-Rybitwy", stanowi przejrzystą i niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych regulację, która kształtuje na tym obszarze z uwzględnieniem dokumentu Studium, ład przestrzenny w oparciu zasadę zrównoważonego rozwoju.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji skarżącej do wywiedzenia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. ) . Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest, zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie strona skarżąca Firma A wykazała swą legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09) . Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi ( wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09).

W sprawie niesporne jest, że strona skarżąca to właściciel nieruchomości położonej w Krakowie składającej się z działek o numerach [...], [...], [...] obr 22 Podgórze. Działki znajdują się na terenie objętym zaskarżonym planem. Wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy Nr [...], po rozpoznaniu wniosku Gminy Miejskiej Kraków ustala warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego centrum logistycznego na działkach należących do strony skarżącej. Spółka twierdzi, że nabyła prawa wynikające z tej decyzji, czego nie kwestionuje strona przeciwna.

Te okoliczności uzasadniają przyznanie stronie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) ., co otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Podnoszone zarzuty skargi odnoszą się głównie do sfery naruszenia interesu prawnego skarżącej związanego z wykonywaniem prawa własności, naruszenia przez Gminę Miasta Krakowa władztwa planistycznego i niezgodności zaskarżonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ,a także naruszenia zasad techniki legislacyjnej. Ponadto ustalonej planem strefy ponadnormatywnego odziaływania komunikacji od obiektów drogowych i kolejowych.

Zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione, bowiem są bezzasadne.

Procedura sporządzenia planu miejscowego została w stopniu wystarczającym zachowana. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 maja 2017 do sygn. akt II SA/Kr 509/17 (ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu wcześniejszego wyroku przez NSA w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r , II OSK 1430/15) oddalił skargę na tą uchwałę planistyczną. Wyrok jest prawomocny.

Organom samorządu gminnego przysługuje, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to realizowane jest przede wszystkim poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie tylko, także poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Orzecznictwo sądowe wielokrotnie definiując pojęcie władztwa planistycznego odnosiło je do prawa organów gminy do samodzielnego ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Takie samodzielne i wiążące ustalenia przeznaczenia przestrzeni dokonywane jest w drodze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina ma prawo podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Objęte treścią planów miejscowych kształtowanie uprawnień właścicielskich mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i jest ono dopuszczalne oraz nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Przepisy umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne). Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania.

Jednocześnie jak powszechnie wskazuje doktryna prawa i orzecznictwo sądowoadministracyjne - władztwo planistyczne rozumiane, jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest władztwem absolutnym lub władztwem nieograniczonym nie podlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane, jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to, więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, opub. w LEX nr 1483388).

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80., poz. 717 ze zm.) władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą, zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Z przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek organów planistycznych do zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (podkreślenie sądu), rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. ( art. 20 ust. 1 zd. 1 )

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Ustalenia studium określające kierunki zagospodarowania przestrzennego ( jego perspektywy) a także same uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego mają wiążące znaczenie dla organu gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.

Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to, jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium ( z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r sygn.II OSK 329/12).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie tylko jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz także zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. ( Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 7. Wydanie C.H. Beck , Warszawa 2013, str. 79-81)

Analiza postanowień obowiązującego w Mieście Krakowie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r) oraz ich konfrontacja z postanowieniami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku (wbrew twierdzeniom skargi), że postanowienia planu zgodne są ze studium.

Stosownie do art 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 tej ustawy wójt burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Studium, jako akt polityki wewnętrznej gminy ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego, wytyczając przy tym kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując, więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w przepisie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, ale zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w dokumencie studium. Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium. Jednocześnie, co istotne to rada gminy uchwalając studium decyduje o zakresie związania nim planu miejscowego. Zakres związania będzie zależny od szczegółowości zapisów. Ogólne postanowienia studium precyzowane są w planie. Przy rozważaniu zgodności postanowień planu ze studium bierze się pod uwagę nie tylko literalne brzmienie obu aktów, ale również cele i wartości, jakie wyraża studium.

W celu tworzenia warunków dla zrównoważonego rozwoju funkcjonalnego i przestrzennego miasta wprowadzono dla terenu w którym położone są działki należące do strony skarżącej nr : [...], [...], [...] obr 22 Podgórze - kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania :

W zaskarżonym planie : PU teren zabudowy przemysłowo usługowej (16 PU), ZU teren zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym (9 ZU), KDL tereny dróg publicznych – drogi lokalne ( 7KDL),KDD tereny dróg publicznych – drogi dojazdowe (6KDD), ZW tereny zieleni towarzyszącej ciekom wodnym (5ZW). Co istotne jako przeznaczenie dopuszczalne w terenach zabudowy przemysłowo usługowej , w granicach działki ustalono możliwość lokalizacji między innymi zieleni towarzyszącej o charakterze urządzonym

A w studium :

P/UC – tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej i tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych

ZP – tereny zieleni publicznej.

Teren ZP wyznaczony w studium, to obszar niezainwestowany , pokryty roślinnością i wymagający ochrony dla zachowania ciągłości przyrodniczej w obszarze.

Wobec tego w sporządzonym planie miejscowym, po przeprowadzeniu inwentaryzacji przyrodniczej obszaru wyznaczono tereny przeznaczone pod kategorie nieinwestycyjne. Granica obszaru ustalona ogólnie w części graficznej studium została uszczegółowiona w ustaleniach sporządzonego planu miejscowego obszaru "Płaszów Rybitwy". W ten sposób wyznaczono w planie miejscowym teren 9ZU obejmujący nieruchomość skarżącej. Obszar objęto w planie miejscową strefą kształtowania systemu przyrodniczego, której zasięg określono na rysunku planu, zgodnie z § 5 ust 16 planu miejscowego. W tej strefie działalność inwestycyjna podporządkowana jest ochronie przyrodniczej.

Po zbadaniu zakresów przeznaczeń podstawowych i dopuszczalnych przyjętych ustaleń planistycznych w zaskarżonej uchwale Sąd stwierdza, że w pełni realizują one ustalenia dokumentu Studium oraz wskazania wynikające z opracowania środowiskowego.

W opracowaniu środowiskowym – prognozie oddziaływania na środowisko dla obszaru "Płaszów Rybitwy " z marca 2010 r stwierdzono: " Dla wskazanych kategorii terenów plan określa zakres przeznaczenia terenu, główne kierunki zagospodarowania oraz warunki i standardy wykorzystania terenów na podstawie kierunków wyznaczonych w Studium. Uzupełnieniem są treści ustaleń dla wyznaczonych stref związanych z ochroną przyrodniczą oraz ustalenia dotyczące rewitalizacji zabudowy przemysłowej. W celu racjonalnego kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony wartości przyrodniczych Studium ustala konieczność realizacji polityki przestrzennej poprzez wyłączenie z zabudowy terenów istotnych dla funkcjonowania środowiska lub wprowadzenie takich standardów zabudowy i zagospodarowania, które będą zabezpieczały przed niekorzystnym ich przekształceniem oraz przyczynia się do eliminacji głównych zagrożeń na terenach o dużej wrażliwości. Na analizowanym obszarze ze względu na istniejący charakter zainwestowania tereny zieleni nieurządzonej położone wzdłuż potoku D. zostały objęte strefą kształtowania systemu przyrodniczego, w obrębie której sposób zagospodarowania podporządkowany jest ochronie wartości i zasobów przyrodniczych. Zgodnie z ustaleniami Studium poza zasięgiem strefy kształtowania systemu przyrodniczego ochrona środowiska winna następować poprzez zachowanie istniejących terenów zieleni i terenów otwartych, kształtowanie zespołów zieleni towarzyszącej zabudowie, przeciwdziałanie zmianie przebiegu koryt cieków oraz ograniczenie uciążliwości obiektów. "

Ten postulat został w planie spełniony. Obszar "Płaszów Rybitwy " w zdecydowanej większości ma charakter produkcyjno - usługowo – składowy wraz obszarem infrastruktury technicznej, niewielkim udziałem zabudowy mieszkalnej i aktywnych terenów rolnych, dlatego bardzo ważne dla stworzenia warunków zrównoważonego rozwoju było wprowadzenie w planie strefy kształtowania systemu przyrodniczego, celem zachowania i rekultywacji wszystkich istniejących zespołów przyrodniczych. Takim celom służy wyznaczenie terenów zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń pełniącą funkcję izolacyjną 1 ZU do 25 ZU ( w tym 9 ZU na działce strony skarżącej). W strefie nakazuje się konieczność porządkowania terenów zdegradowanych, wprowadza się zakaz realizacji nowych budynków oraz ochronę istniejących zasobów przyrodniczych w tym walorów widokowych.

To wszystko sprawia, że zaskarżony plan miejscowy stanowi optymalną regulację, która kształtuje na nieruchomości Skarżącej ład przestrzenny w oparciu zasadę zrównoważonego rozwoju. Ustalenia planu miejscowego kształtują przyszły, docelowy stan zagospodarowania terenu, adekwatnie do wskazań zawartych w dokumencie Studium.

Zaskarżony plan nie jest wyłącznie powieleniem przeznaczeń zawartych w Studium. Zachowuje te przeznaczenia aktywnie i przemyślanie. Ogólnie nakreślona w studium strefa ZP dochodząca do terenów P/UC (na nieruchomości skarżącej) została władczo i w granicach wyznaczonych przez prawo określona w planie jako teren ZU przechodzący w PU. Jak wskazuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – zapewnienie spójności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z polityką przestrzenną określoną w studium oznacza: zapewnienie zgodności zasad zagospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określonymi w studium.

Dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium: nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, co w praktyce może prowadzić do sprzeczności interesów różnych osób a nawet konfliktów. Z jednej, bowiem strony uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy), z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby ochrony zdrowia i bezpieczeństwa, rozwój infrastruktury i inne wyszczególnione w ustawie. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek taki wynika, przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP. Wszelkie wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez organ planistyczny rozważone i zachowane.

Prawo własności skarżącej nie zostało naruszone postanowieniami planu. Własność skarżącej może być wykonywana, ale nie dowolnie, lecz zgodnie z postanowieniami obowiązującego prawa miejscowego. To, że plan nie sprostał oczekiwaniom skarżącego inwestora nie oznacza, że narusza jego prawo własności bądź inne przepisy prawa. Postanowień planu nie dopasowuje się do wydanej jednostkowo decyzji o warunkach zabudowy, na co powołuje się skarżąca. Postanowienia planu są wynikiem przemyślanej polityki przestrzennej, założeń wieloletnich, określenia ogólnego przeznaczenia terenów na konkretne cele wraz z ustaleniem zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Przedsięwzięcie planistyczne zawsze dotyczy większej przestrzeni i ma zdecydowanie bardziej uniwersalny charakter, dlatego indywidulana wola inwestora postanowień planu nie determinuje.

Rada Gminy nie może domniemywać zamierzeń właścicieli, dlatego trudno zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, w sytuacji gdy strona skarżąca nie uczestniczyła w przeprowadzonej procedurze planistycznej związanej ze skarżonym planem poprzez składanie wniosków, uwag czy też udział w dyskusjach publicznych.

Interes prywatny skarżącej spółki został w wystarczający sposób uwzględniony, bowiem zamyka się w satysfakcjonującej dla strony skarżącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Inwestor zainteresowany budową powinien w swoim własnym interesie realizować uprawnienia z konkretnej decyzji. Uprawnienia nabyte z decyzji o pozwoleniu na budowę są chronione prawem i respektowane. Nieruchomość została nabyta przez stronę skarżącą już w 2007 r, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana w 2004 r a zaskarżona uchwała planistyczna weszła w życie z dniem 4 stycznia 2013 r. Upływ 6 lat był wystarczającym okresem do uzyskania przez stronę skarżącą stosownego pozwolenia na budowę. Strona skarżąca w żadnym razie nie była zaskoczona wchodzącymi w życie postanowieniami planu miejscowego.

W tej sytuacji widoczne jest, że kolizje interesu prywatnego spółki a także interesu publicznego zostały należycie rozważone przez organ i wyważone. Postanowienia planu odwołują się do wartości wysoko cenionych (strefa kształtowania systemu przyrodniczego), których ochrona jest dla prawodawcy lokalnego ważna. Rozważono i zachowano nie tylko interesy inwestora, ale szerszej społeczności mieszkańców Miasta Krakowa.

Z tych względów stwierdzić należy, że zaskarżony plan kształtuje przestrzeń zgodnie z zasadą ładu przestrzennego, jego ustalenia są wzajemnie skorelowane, tak, że tworzą harmonijną całość.

Zarzuty skargi, co do naruszenia zasad techniki prawodawczej są bezzasadne.

Postanowienia planu (zarówno część tekstowa i graficzna) są przejrzyste i czytelne. Ustalenia planu mogą być jasno wykładane za pomocą zwykłej wykładni językowej. Pojęcia, jakimi operuje plan i wartości, do jakich się odwołuje nie budzą wątpliwości. Samo wprowadzenie do słowniczka planu pojęć ( terenu biologicznie czynnego, działki budowlanej, powierzchni sprzedaży, czy liczenia maksymalnej wysokości obiektów) i ich zdefiniowanie nie stanowi w okolicznościach rozpatrywanej sprawy i badanego planu o naruszeniu zasad techniki prawodawczej.

Przyjęte postanowienia planu dotyczące zabezpieczenia przed niekorzystnym oddziaływaniem ze źródeł komunikacyjnych (kolejowych i drogowych) są prawidłowe, bowiem pozostają w zgodzie z art. 113 ust 2 i art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U.2018, poz. 799).

Art. 114 ust 1 ustawy prawo ochrony środowiska jednoznacznie stanowi ,że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny faktycznie zagospodarowane dla których ustalono ( w rozporządzeniu) zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu o określonych wskaźnikach hałasu.

W podjętych ustaleniach planu chodzi o oddziaływanie hałasem z już istniejących dróg i kolei, bowiem w czasie realizacji tych inwestycji drogowych / kolejowych obowiązywały przepisy, według których realizacja zabezpieczeń nie była wymagana. W tej sytuacji wyznaczenie strefy ponadnormatywnego odziaływania komunikacji w której występuje lub może wystąpić przekroczenie dopuszczalnego długookresowego średniego poziomu dźwięku Ln=50 dB dla pory nocnej , wywołanego ruchem samochodowym lub kolejowym, a w konsekwencji potrzeba realizacji zabezpieczeń było uzasadnione i zgodne z przepisami.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały NR LXI/859/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów - Rybitwy", biorąc jednak pod uwagę wszystkie naprowadzone motywy należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) a także Sąd z urzędu nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby przesądzić o uznaniu zaskarżonej uchwały za wadliwą.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018 r.,poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.