Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6174/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 14 ust. 2a i ust. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2277
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 1996 nr 10 poz 55
law: Ustawa z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych.
article: art. 415
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 291/21 w sprawie ze skargi Miasta Chorzów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 grudnia 2020 r. nr NPII.4131.1.1077.2020 w przedmiocie regulaminu korzystania z tężni solankowej I. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 grudnia 2020 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr XXIX/490/2020 Rady Miasta Chorzów z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu korzystania z tężni solankowej zlokalizowanej na Placu Hutników w Chorzowie" w części obejmującej pkt 2, pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 9 lit. b, pkt 9 lit. j w zakresie słów "palenia papierosów" i "używania otwartego ognia", pkt 9 lit. k, pkt 9 lit. l, pkt 10, pkt 11, pkt 12 zd.1, pkt 13, pkt 15 i pkt 16 załącznika do uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 291/21 uwzględnił skargę Miasta Chorzów i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 grudnia 2020 r. nr NPII.4131.1.1077.2020 stwierdzające nieważność uchwały Nr XXlX/490/2020 Rady Miasta Chorzów z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu korzystania z tężni solankowej zlokalizowanej na Placu Hutników w Chorzowie"- w części określonej w pkt 2, pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 9 lit. b, lit. j-l, pkt 10, pkt 11, pkt 12 zd. 1, pkt 13, pkt 15, pkt 16 załącznika do uchwały.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda błędnie stwierdził, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, a tym samym, że zasadnym było podjęcie aktu nadzoru.

Badając zgodność z prawem postanowień punktów 9 lit j-l, pkt 10, pkt 12 zd. 1 oraz pkt 13 Regulaminu korzystania z tężni solankowej zlokalizowanej na Placu Hutników w Chorzowie zwanego dalej Regulaminem, dotyczących zakazu spożywania napojów alkoholowych, zakazu palenia papierosów, zakazu używania otwartego ognia, zakazu wnoszenia w pobliże tężni pojemników do rozpylania gazów, substancji żrących, łatwopalnych, materiałów niebezpiecznych i innych substancji niebezpiecznych oraz zakaz zaśmiecania i zanieczyszczania tężni, Sąd stwierdził, że po części regulacje te stanowią powtórzenie regulacji ustawowej (mi.in. art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czy art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych). Jednak samo powtórzenie tych regulacji w takiej formie jak w Regulaminie nie stanowi naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miasta. Jeżeli dany akt prawa miejscowego ma regulować zasady korzystania z gminnego obiektu lub urządzenia, to wprowadzenie powyższych zakazów mieści się w zakresie kompetencji przyznanej radzie gminy. Nie sposób w tym zakresie zarzucić uchwale Rady Miasta naruszenia zasad wadliwej legislacji, skoro opisane wyżej postanowienia regulaminu w żaden sposób nie naruszają przepisów wyższej rangi ani ich nie modyfikują.

Nie stanowi naruszenia prawa jedynie częściowe powtórzenie regulacji wynikających z Kodeksu wykroczeń. Poszczególne postanowienia Regulaminu odnoszące się do wykroczeń stypizowanych w Kodeksie wykroczeń nie stanowią ani pełnego powtórzenia normy kodeksowej, ani też jej nie zmieniają, ani nie wypaczają.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadnym jest twierdzenie zawarte w skardze, że zebranie wszystkich reguł korzystania z tężni solankowej w jednym miejscu oraz udostępnienie regulaminu przy obiekcie pozwoli wszystkim korzystającym na zapoznanie ze szczegółowymi regułami korzystania z obiektu, przypominając jednocześnie o zakazach wynikających z przepisów rangi ustawowej. Przypomnienie tych zakazów jest istotne z punktu widzenia charakteru miejsca, jakim jest tężnia. Skoro palenie ognia czy wyrywanie tarniny może naruszyć strukturę urządzeń tam zlokalizowanych i może jednocześnie doprowadzić do ich nieodwracalnego uszkodzenia, to powtórzenie wymienionych zakazów wydaje się dodatkowo uzasadnione celem zachowania struktury urządzeń i ich prawidłowego funkcjonowania.

Omawiana uchwała zdaniem Sądu nie modyfikuje wynikających z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740) zwanej dalej w skrócie K.c. zasad odpowiedzialności zarządcy obiektu za szkody. Odpowiedzialność na zasadzie ryzyka nie wyłącza odpowiedzialności odszkodowawczej osoby, która wyrządza szkodę swoim zachowaniem innej osobie. Powołany przepis regulaminu jest raczej przypomnieniem reguły wynikającej z art. 415 K.c.

Także punkt 16 Regulaminu stanowiący, że naruszenie regulaminu może stanowić podstawę do egzekwowania jak za naruszenie porządku i bezpieczeństwa publicznego, nie jest regulacją w sposób istotny naruszającą prawo. Skoro w Regulaminie zebrano zakazy wynikające z przepisów Kodeksu wykroczeń, to naturalną konsekwencją takiego postąpienia było również odwołanie do przepisów o naruszeniu porządku i bezpieczeństwa publicznego.

Odnosząc się do regulacji o charakterze nienormatywnym zawartych w Regulaminie, to i one w ocenie Sądu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały. Postanowienia, które wskazują, że tężnia jest własnością Miasta Chorzów oraz, że stanowi ona element architektury i podnosi walory estetyczne miasta służą jedynie wykazaniu związku pomiędzy obiektem a jego właścicielem. Każdy czytający Regulamin nie będzie miał wątpliwości co do adresata ewentualnych uwag i zastrzeżeń dotyczących funkcjonowania obiektu. Z tymi postanowieniami Regulaminu powiązane zostają i te dotyczące określenia zarządcy tężni, nałożenia na tego zarządcę obowiązku kontroli stanu technicznego obiektu oraz wskazaniem komu należy zgłaszać uwagi dotyczące korzystania z obiektu. Jakkolwiek postanowienia te wymykają się spod rozumienia Regulaminu korzystania z obiektu, to jednak po pierwsze – ich zamieszczenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a po drugie – czyni Regulamin aktem kompletnym.

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę Miasta Chorzów i uchylił akt nadzoru na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 91 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w sytuacji, gdy pkt 2, pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 9 lit. b, lit. j-1, pkt 10, pkt 11, pkt 12 zd. 1, pkt 13, pkt 15, pkt 16 załącznika do uchwały wykraczają poza zakres delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i stanowią istotne naruszenie prawa, a przez stwierdzenie braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru tej uchwały w części;

2) art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz z § 143 w związku z § 118 załącznika rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że powtórzenie bądź modyfikacja w regulaminie korzystania z tężni solankowej zlokalizowanej na Palcu Hutników w Chorzowie regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu nie stanowi istotnego naruszenia prawa, albowiem regulacje te należy traktować wyłącznie jako przepisy będące "przypomnieniem" bądź "wskazówką" dla osób korzystających z tężni solankowej;

3) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd, że nienormatywne regulacje regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, tj. pkt 2, pkt 4 zd. 1, pkt 7, pkt 11, pkt 15, nie stanowią istotnego naruszenia prawa, albowiem mają wyłącznie charakter informacyjny, porządkowy, dzięki którym Regulamin jest aktem kompletnym, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie cechą aktu prawa miejscowego jest jego normatywność wiążąca się z koniecznością zawarcia w nim wyłącznie norm prawnych, a nie wypowiedzeń pozbawionych charakteru normatywnego;

4) art. 100 u.s.g. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie w niniejszej sprawie i zasądzenie w pkt 2 sentencji wyroku od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego obejmujących wpis sądowy, podczas gdy niniejsze postępowanie jest wolne od opłat.

W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Chorzów wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest jedynie częściowo uzasadniona.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy określa zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "zasady i tryb korzystania" przewiduje kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2529/15, LEX nr 2351683), a tym także zakazy i nakazy skierowane do użytkowników takich obiektów i urządzeń. Żadne inne przepisy, poza zasadami i trybem korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mogą być objęte regulacja wydawaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, każde działanie organu władzy publicznej, a do takich zalicza się organy stanowiące gmin musi być oparte na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły i akty te, stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Uchwalając zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej rada gminy korzysta w tym zakresie w znacznej mierze z samodzielności, a granicami tejże samodzielności są przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz konstytucyjnie chronione prawa i obowiązki obywateli. Pozwala to na dostosowywanie tych zasad do lokalnych potrzeb i oczekiwań wspólnot samorządowych.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie objętym zarzutami skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w sytuacji, gdy pkt 9 lit. j w zakresie słów "spożywania napojów alkoholowych" wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z powołanego art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i stanowi istotne naruszenie prawa.

Zakaz spożywania napojów alkoholowych wynika wprost z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277), zgodnie z którym zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu w punktach sprzedaży tych napojów. Tym samym trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że już w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawarta została regulacja zawierająca zakaz spożywania napojów alkoholowych. Powołany pkt 9 lit. j Regulaminu stanowi dosłowne powtórzenie treści art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który zabrania spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, a takim miejscem jest ogólnodostępna tężnia solankowa stanowiąca obiekt użyteczności publicznej.

Podniesiona w tym zakresie argumentacja strony skarżącej kasacyjnie upatrująca błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 14 ust. 2a ww. ustawy nie jest prawidłowa. W ocenie skarżącego kasacyjnie podstawą do unieważnienia ww. pkt 9 lit. j Regulaminu powinien być nie art. 14 ust. 2a tej ustawy, ale art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zgodnie z którym rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz m.in. spożywania napojów alkoholowych w innych niewymienionych w tym przepisie miejscach, obiektach lub na określonych ze względu na swój charakter obszarach gminy. Skoro tężnia solankowa jest przeznaczonym do użytku publicznego ogólnodostępnym miejscem, to jest to miejsce publiczne w rozumieniu art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W tym zakresie zasadnym jest zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 1 u.s.g., ponieważ przepis ten nakazuje stwierdzenie nieważności danego akt w całości lub w części wtedy, gdy zawiera on istotne naruszenie prawa. Powtórzenie przepisu ustawy w akcie prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.h. stanowi istotne naruszenie prawa. Stanowi to również naruszenie art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz § 143 w związku z § 118 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 ww. rozporządzenia w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Zasadnym jest ostatni ze wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 100 u.s.g. poprzez zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz strony skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym kosztów postępowania sądowego w niewłaściwej wysokości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że o kosztach postępowania w kwocie 780 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, ale nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 P.p.s.a.).

Ponieważ zgodnie z art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe ze skargi na rozstrzygniecie nadzorcze jest wolne od opłat sądowych, a w tej sprawie sąd pierwszej instancji nie nakazał osobistego stawiennictwa którejkolwiek strony i żaden z profesjonalnych pełnomocników nie zgłaszał poniesienia dodatkowych wydatków, to tym samym koszty postępowania sądowego powinny uwzględniać wynagrodzenie radcy prawnego w skali nie wyższej niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach, tj. w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia minimalna stawka wynosi 480 złotych. Ponieważ w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał rozprawy, a zaskarżony wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym, to stosownie do § 15 ust. 2 ww. rozporządzenia opłata w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy powinna być ustalona w wysokości równej stawce minimalnej.

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Przede wszystkim należy wskazać, że skarga kasacyjna powinna, stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Pod pojęciem przytoczenia podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Podstawę tą stanowią wyłącznie te przepisy, które zastosował Sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je - wskutek błędu - pominął. Skarga kasacyjna winna być skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym - dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Uzasadnienie skargi kasacyjnej natomiast ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04; wyrok NSA z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; wyrok NSA z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; wyrok NSA z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy treść pkt 5, pkt 9 lit. b, lit. j w zakresie słów "i używanie otwartego ognia", pkt 9 lit. k, pkt 9 lit. l i pkt 10 Regulaminu miałaby wykraczać poza zakres delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i stanowić istotne naruszenie prawa – nie może zostać uznany za zasadny.

Uzasadniając niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że zakazy zawarte w ww. punktach Regulaminu są stypizowane w Kodeksie wykroczeń i tym samym powtarzają zawarte w nim rozwiązania. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała jednak, które to przepisy Kodeksu wykroczeń zawierają zakazy zawarte w wyżej powołanym przepisach Regulaminu. Stanowi to istotą wadliwość samej skargi kasacyjnej. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie zarówno w formułowaniu samego zarzutu, jak i następnie w jego uzasadnieniu nie skonkretyzuje naruszenia prawa materialnego, to taki zarzut nie poddaje się kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny musiałby samodzielnie ustalić konkretne przepisy z Kodeksu wykroczeń i dokonać oceny, czy zakwestionowany wyrok w tym zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji nie uznał za istotnie naruszające prawo treść pkt 5, pkt 9 lit. b, pkt 9 lit. j w zakresie słów: "i używanie otwartego ognia", pkt 9 lit. k-l i pkt 10 Regulaminu rzeczywiście narusza te przepisy, które zostały wskazane jako normy dopełnienia przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Ponadto celem regulacji zawartej w Kodeksie wykroczeń jest przede wszystkim sankcjonowanie określonych naruszeń prawa, natomiast przedmiotowy Regulamin korzystania z urządzenia publicznego stanowiącego tężnię solankową będący aktem prawa miejscowego nie wprowadza sankcji ani nie określa, jakie zachowania objęte są sankcjami wynikającymi z Kodeksu wykroczeń, ale zawiera zakazy skierowane do osób korzystających z takiej tężni związane z ich korzystaniem jako miejsca publicznie dostępnego. Okoliczność, że Regulamin wprowadzania określone zakazy na terenie tężni solankowej, a Kodeks wykroczeń wprowadzania sankcje za naruszenie pewnych zakazów nie tylko na takim terenie, ale także w szeregu innych miejscach nie oznacza istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 453/11; wyrok NSA z 9 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4921/21).

Tym samym okoliczność, że określone zakazy dotyczące korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej mogą wypełniać znamiona czynów zabronionych objętych Kodeksem wykroczeń nie stanowi o niedopuszczalności ich uregulowania w akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Skoro zamieszczenie ww. zakazów nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, to Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ przepis ten stosowany jest tylko wtedy, gdy akt organu samorządu zawiera istotne naruszenie prawa. W tym zakresie nie został także naruszony art. 7 i art. 87 Konstytucji RP.

W okolicznościach tej sprawy nie są zasadnym zarzuty naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jako dopuszczającej wprowadzenie regulacji informującej o ponoszeniu odpowiedzialności przez osoby korzystające z tężni.

Zgodnie z pkt 6 zd. 1 Regulaminu korzystający z tężni powinni zachowywać się w taki sposób, aby nie stwarzać zagrożeń narażających siebie i innych na utratę zdrowia i kalectwo. Natomiast z zakwestionowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie pkt 6 zd. 2 Regulaminu wynika, że niestosowanie się do zasad wynikających z pkt 6 zd. 1 tego Regulaminu skutkuje ponoszeniem odpowiedzialności za swoje zachowania.

Strona skarżąca kasacyjnie jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że pkt 6 zd. 2 Regulaminu modyfikuje odpowiedzialność właściciela obiektu jak i osób trzecich ograniczając zasady odpowiedzialności deliktowej określone w art. 415 i następne K.c., zgodnie z którymi właściciel obiektu ponosi odpowiedzialność za szkody powstałe na terenie tegoż obiektu na zasadzie ryzyka.

Co do zasady należy stwierdzić, że rada gminy nie jest uprawniona do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilnoprawną, karną lub administracyjną (prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 16 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 672/11; prawomocny Wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 328/18; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1054/20). Jednakże o tym, czy dany zarzut jest zasadny w znacznym stopniu decyduje sposób jego zredagowania. Strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, poza wskazaniem art. 415 K.c. z jakim innym jeszcze przepisem lub przepisami Kodeksu cywilnego pkt 6 zd. 2 Regulaminu jest niezgodny. Taki sposób sformułowania tego zarzutu znacząco utrudnia jego rozpoznanie, ponieważ nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek ustalania przepisu lub przepisów regulujących odpowiedzialność właściciela lub zarządzającego placem zabaw za szkody powstałe w związku z korzystaniem z niego.

Stosownie zaś do art. 415 K.c. zobowiązanym do naprawienia szkody jest ten, kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę. Przepis ten przede wszystkim określa odpowiedzialność na zasadzie winy a nie ryzyka. Odpowiedzialność właściciela lub zarządcy tężnią solankową za szkody powstałe w wyniku korzystania z takiego obiektu wynika przede wszystkim z braku należytego dbania o jej stan techniczny.

Powołany pkt 6 zd. 2 Regulaminu w żadnym zakresie nie reguluje zasad odpowiedzialności zarządcy tężni solankowej w Chorzowie a jedynie wskazuje na konieczność takiego zachowywania się osób korzystających z niej, aby nie stwarzać zagrożeń narażających siebie i innych na utratę zdrowia i kalectwo i związaną z tym odpowiedzialność za brak przestrzegania tej zasady. Taka treść pkt 6 zd. 2 Regulaminu nie ingeruje i nie zmienia odpowiedzialności samego zarządcy tężni w zakresie utrzymywania tego obiektu w należytym i bezpiecznym stanie technicznym.

Jeszcze raz należy bowiem podnieść, że skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, ale taki zarzut powinien zawierać wskazanie na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, ale także zawierać szczegółowe uzasadnienie z powołaniem się na przepis który miał zostać naruszony i jaki to miało wpływ na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie zarzucając niewłaściwe zastosowanie konkretnego przepisu aktu prawa miejscowego polegające na wprowadzeniu w takim akcie regulacji już zawartej w akcie wyższej rangi (np. w ustawie), to obowiązana jest wskazać konkretny przepis aktu wyższej rangi regulujący dane zagadnienie i nie pozwalający na jego odmienne uregulowanie. Tego w zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji pkt 6 zd. 2 Regulaminu brakuje, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony skarżącej kasacyjnie i poszukiwać innych nie wymienionych w samej skardze kasacyjnej przepisów, które mogłyby go uzasadniać.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji pkt 2, pkt 4 zd. 1, pkt 7, pkt 11 i pkt 15 jako zawierających wypowiedzi nienormatywne nie może zostać uznany za zasadny.

Zgodnie z pkt 2 Regulaminu tężnia zlokalizowana na Placu Hutników stanowi własność Miasta Chorzów. Zawarcie takiego przepisu w Regulaminie określającego zasady i tryb korzystania z obiektu użyteczności publicznej nie stanowi istotnego naruszenia prawa, ponieważ określa, kto jest właścicielem takiego obiektu.

Stosownie do punktu 15 Regulaminu uwagi dotyczące funkcjonowania tężni solankowej należy zgłaszać zarządcy pod podanym w tym przepisie adresem. Wskazanie zarządcy obiektu użyteczności publicznej mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego ustala się zasady i tryb korzystania z takich obiektów.

Z tym punktem bezpośrednio powiązany jest pkt 3 Regulaminu, zgodnie z którym zarządcą tężni jest Urząd Miasta Chorzów. Precyzyjne określenie gminnej jednostki zarządzającej tężnią pozwala osobom korzystającym z niej na np. zgłaszanie określonych uwag lub nieprawidłowości bądź sygnalizowanie konieczności podejmowania określonych działań celem utrzymania tego obiektu w należytym stanie. Także treść pkt 7 Regulaminu, zgodnie z którym zarządca kontroluje stan techniczny tężni solankowej stanowi wyraźnie określenie jego obowiązku.

Powołane punkty Regulaminu (pkt 2, pkt 3, pkt 7, pkt 15) mają charakter normatywny określają bowiem zarządcę i jeden z jego podstawowych obowiązków.

W pkt 4 zd. 1 i zd. 2 Regulaminu zawarto definicję tężni, zgodnie z którą jest nim element architektury podnoszący walory estetyczne miasta, mający charakter ogólnodostępny i przeznaczony do użytku publicznego. Dopełnienia tej definicji zawiera pkt 5 Regulaminu, stosownie do którego tężnia jest przeznaczona do celów rekreacji i wypoczynku.

Zamieszczenie definicji obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej także mieści się w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnego obiektu i urządzenia użyteczności publicznej, ponieważ oznacza doprecyzowanie, jaki obiekt lub urządzenie objęte jest daną regulacją. Tym samym także i w tym zakresie zarzut polegający na braku normatywnego charakteru pkt 4 zd. 1 Regulaminu nie jest zasadny.

Nie stanowi istotnego naruszenia prawa także treść punktu 11 Regulaminu, zgodnie z którym solanka z tężni jest niezdatna do spożycia i użytku przez ludzi i zwierzęta. Wprawdzie pkt 9 lit. d Regulaminu stanowi, że osoby korzystające z tężni nie mogą pić solanki, to ww. pkt 11 stanowi uzupełnienie zakazu wynikającego z pkt 9 lit. d tego Regulaminu. Co najwyżej można stwierdzić, że oba te zakazy jako pozostające w bezpośrednim związku mogłyby być objęte jednym zbiorczym zakazem, ale ich odrębna regulacja w Regulaminie nie może być uznana za istotne naruszenie prawa.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie pkt 16 Regulaminu nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku z tego powodu, że treść samej skargi kasacyjnej nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia naruszenia prawa w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać zarzutu skargi kasacyjnej w ten sposób, że zamiast strony skarżącej kasacyjnie wskaże przepis ustawy lub Konstytucji RP, który mógłby być wskazany jako naruszony podanym punktem Regulaminu.

Należy także stwierdzić, że treść pkt 12 zd. 1 i pkt 13 Regulaminu nie może być uznana za naruszająca w istotnym zakresie prawo. Pkt 12 zd. 1 stanowi, że korzystający z tężni zobowiązani są do dbania o czystość w obrębie tężni solankowej, a stosownie do treści pkt 13 Regulaminu korzystający z tężni zobowiązują się do przestrzegania ogólnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych.

Zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego w zakresie braku uznania, że treść ww. pkt 12 zd. 1 i pkt 13 Regulaminu stanowi powtórzenie przepisów prawa, strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, które to przepisy zostały powtórzone w tym zakresie.

Tym samym wobec tych zarzutów skargi kasacyjnej, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne przede wszystkim dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, z którymi przepisami ustaw lub ustawy są one niezgodne nie można stwierdzić, że naruszają one także § 118 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. W tym zakresie także wskazywanie na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 7 i art. 87 Konstytucji RP nie może być uznane za uzasadnione.

W okolicznościach tej sprawy także zarzut naruszenia prawa poprzez uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność pkt 9 lit. j Regulaminu w zakresie słów "palenia papierosów" nie jest zasadny. Zgodnie z powołanym już pkt 9 lit. j Regulaminu na terenie tężni solankowej zabrania się palenia papierosów. Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2182) nie obejmuje obiektu tężni (tężni solankowej) w pobliżu której nie można ex lege palić papierosów. Natomiast zakaz palenia papierosów na terenie tężni może wynikać z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy inne niż wymienione w art. 5 ust. 1 ww. ustawy miejsca przeznaczone do użytku publicznego jako strefy wolne od dymu tytoniowego, pary z papierosów elektronicznych i substancji uwalnianych za pomocą nowatorskiego wyrobu tytoniowego. Ten przepis pozwala na wyznaczenie w drodze uchwały także obszaru wolnego od palenia papierosów i wbrew argumentacji Wojewody Śląskiego nie stanowi istotnego naruszenia prawa okoliczność wprowadzenia takiego zakazu w uchwale o zasadach i trybie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie zakaz palenia papierosów ma bezpośredni związek z prawidłowym korzystaniem z tężni solankowej i stanowi jedną z zasad korzystania z takiego obiektu.

Mając powyższe należy stwierdzić, że wprawdzie skarga kasacyjna jest w znacznej części niezasadna, to jednak trafnie zarzucono w niej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie obejmującym unieważnienie pkt 9 lit. j w zakresie słów "spożywania napojów alkoholowych" i w tym zakresie załącznik do uchwały Rady Miasta Chorzów nr XXIX/490/2020 z dnia 26 listopada 2002 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu korzystania z tężni solankowej na Placu Hutników w Chorzowie" w sposób istotny narusza prawo.

Z powyższych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w puncie pierwszym zaskarżony wyrok w całości i po rozpoznaniu skargi Miasta Chorzów uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze w tej części, w której stwierdza ono nieważność pkt 2, pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 9 lit. b, pkt 9 lit. j w zakresie słów "palenia papierosów" i "używania otwartego ognia", pkt 9 lit. k, pkt 9 lit. l, pkt 10, pkt 11, pkt 12 zd.1, pkt 13, pkt 15 i pkt 16 załącznika do uchwały Rady Miasta Chorzów nr XXIX/490/2020 z dnia 26 listopada 2002 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu korzystania z tężni solankowej na Placu Hutników w Chorzowie".

W punkcie drugim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w części, w jakiej zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze stwierdza nieważność pkt 9 lit. j w zakresie słów "spożywania napojów alkoholowych" skargę oddalił.

W punkcie trzecim Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.