Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 770/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1 pkt 5, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 157 poz 8 art. 1 pkt 2, art. 2 ust. 1
law: Dyrektywa 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniająca dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania  opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia (...)r. nr (...), 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego w B. nałożył na S. G. karę pieniężną w kwocie 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W podstawie prawnej orzeczenia organ wskazał art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 – 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych ( Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.).

Uzasadniając to orzeczenie organ I instancji podał, że w dniu [...] roku S. G. wykonywał, zespołem pojazdów składającym się z pojazdu samochodowego [...] oraz przyczepy [...] typ [...], na drodze krajowej nr [...] w B., przewóz drogowy rzeczy, t.j. przewoził metalowe rusztowanie, które wypożyczył od kolegi. W trakcie kontroli kierowca nie przedstawił funkcjonariuszom celnym dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdyż – jak podał - nie wiedział o obowiązku jej posiadania w przypadku wykonywania transportu drogowego zespołem pojazdów, którego łączna masa przekracza 3,5 t. Organ I instancji następnie podał, że stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty nie będące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Zgodnie zaś z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terytorium R.P. przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Wyjaśnił także, że kwestie szczegółowe dotyczące uiszczania opłaty drogowej regulują przepisy rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Organ wskazał ponadto, że od daty przeprowadzonej kontroli miała miejsce zmiana stanu prawnego, niemniej w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie wypracowana została zasada, że jeżeli stan faktyczny powodujący powstanie, zmianę lub ustanie stosunku prawnego wystąpił pod rządami dawnej ustawy, to do oceny jego skutków prawnych stosuje się ustawę dawną, także po wejściu w życie ustawy nowej. Za wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2005 r., VI SA/Wa 2107/04, [w:] LEX nr 190703, organ I instancji wskazał, że fakty, które mogą być podstawą wymierzenia kary pieniężnej mające miejsce w czasie obowiązywania ustawy starej muszą być oceniane wedle tej ustawy, gdyż tylko do niej strona mogła dostosować swe działania w dacie kontroli.

W odwołaniu od tej decyzji, wniesionym do Dyrektora Izby Celnej w K., S. G. podał, że orzecznictwo sądów nie stanowi źródła prawa na terytorium R.P. i może jedynie stanowić wykładnię przepisów w sprawach zbliżonych do siebie merytorycznie i przedmiotowo. Ponadto odwołujący się podniósł, że z dniem [...] r. weszła w życie ustawa z dnia [...] r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, która w art. 3 wprowadziła nowe brzmienie art. 42 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z obowiązującym od tej daty przepisem art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym nie mają obowiązku uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych podmioty wykonujące przewóz drogowy pojazdami samochodowymi o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Oznacza to, że sytuacja, która miała miejsce [...] r. przestała być wykroczeniem oraz podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy realizującego przewóz drogowy. Powyższe – zdaniem odwołującego się – powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego w dniu [...] r. (data doręczenia mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej). Sprawa administracyjna bowiem jest bezprzedmiotową, jeżeli brak jest materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Tym samym skoro zostało wszczęte postępowanie w sprawie, która z uwagi na brak podstaw prawnych do jej rozstrzygnięcia nie mogła zostać rozpoznana w trybie administracyjnym, należało umorzyć postępowanie w tej sprawie. Odwołujący się podniósł ponadto, że na gruncie prawa polskiego utrwaliła się zasada, iż w przypadku wejścia w życie nowej ustawy winna być stosowana ta ustawa, przy czym decydujące znaczenie ma tutaj zasada stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy. Tym samym w ocenie odwołującego się decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w B. zapadła z obrazą prawa materialnego oraz z naruszeniem zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 6a, art. 42, art. 87 ust. 1 , art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4, a także art. 93 ust. 1 i ust. 1a ustawy o transporcie drogowym oraz pkt 4.1 załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu komentując zmiany, jakim podlegała ustawa o transporcie drogowym, jak również wydane na jej podstawie akty wykonawcze, organ II instancji powtórzył argumentację Naczelnika Urzędu Celnego w B. W szczególności zaś wskazał, że fakty mogące stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej winny być oceniane według ustawy obowiązującej w czasie ich zaistnienia, gdyż tylko do niej strona mogła dostosować swoje działania w czasie kontroli. Dodatkowo Dyrektor Izby Celnej w K. powołał się także na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, [w:] ONSAiWSA 2006/3/ 71, w której zwrócono uwagę na potrzebę stosowania zasady nie działania prawa wstecz. Także w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r., III GSK 266/09 (niepubl.), NSA uznał, że do oceny wywiązania się skarżącego z obowiązku wniesienia opłaty za przejazd po drogach krajowych, o której mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, co może stanowić delikt administracyjny, miarodajny jest stan prawny z dnia kontroli drogowej, nie zaś decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Mając na uwadze to orzecznictwo Dyrektor Izby Celnej w K. doszedł do wniosku, że sankcja administracyjna powinna być wymierzana na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. dacie naruszenia zakazu, a nie zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania. Za chybione uznał organ odwoławczy także stanowisko odwołującego się nakazujące stosowanie ustawy względniejszej dla sprawcy. Zasada ta odnosi się bowiem do postępowania karnego, czy karnoskarbowego, gdzie istotne znaczenie ma kwestia winy. Natomiast postępowanie administracyjne, do jakiego zalicza się postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, zmierza do ustalenia odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy za dokonane naruszenie, a kwestia winy pozostaje w tym postępowaniu bez znaczenia.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Dyrektor Izby Celnej w K. wskazał, że z dokumentów okazanych w czasie kontroli, mającej miejsce w dniu [...] r. wynikało, że zespół pojazdów prowadzonych przez S. G. posiadał dopuszczalną masę 4600 kg, a tym samym organ nie mógł zastosować w sprawie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, który wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy. Stosownie do art. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego ( Dz. Urz. WE L nr 370, s. 1) przewozem drogowym jest każda podróż odbywana na drogach publicznych przez pojazd, załadowany lub nie, służący do przewozu osób lub rzeczy. Niemal identyczna definicje przewozu drogowego zawiera aktualnie obowiązujące rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 ( Dz. Urz. UE L z 2006 r. nr 102, str. 1). Organ odwoławczy stwierdził także, że w podstawie prawnej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w B. błędnie powołane zostały art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym (nie zostały one powołane w podstawie prawnej decyzji – przyp. Sąd). Natomiast nie zostały w niej powołane art. 3 ust. 2 pkt 3 i art. 4 pkt 6a tej ustawy, jednak treść uzasadnienia tej decyzji wskazuje bez wątpliwości, że kara została wymierzona podmiotowi nie będącemu przedsiębiorcą, który wykonywał przewóz drogowy. Do podmiotu tego mają bowiem, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, odpowiednie zastosowanie przepisy zawarte w art. 42 tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych ( Dz. U. Nr 86, poz. 721). Ustawodawca zarówno w chwili kontroli, jak i w chwili obecnej nie zwalniał i nie zwalnia tychże podmiotów od obowiązku uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych. Zatem skoro podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu nie miał przy sobie i nie okazał na żądanie organu kontroli karty opłaty drogowej, jak wymaga tego art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, to zasadne było nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 3000 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. G. zarzucił naruszenie zaskarżoną decyzją art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym polegającym na błędnej wykładni jego przepisów w zakresie obowiązywania ustawy w czasie. Zarzucił także naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z wszczęciem postępowania w sytuacji, gdy było ono bezprzedmiotowe oraz naruszenie art. 8 k.p.a. zawierającego zasadę budowania zaufania do organów państwa. W uzasadnieniu skargi powtórzona została w zasadzie argumentacja podniesiona w odwołaniu od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w B.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym.

W sprawie bezsporne jest, że skarżący nie będący przedsiębiorcą wykonującym transport drogowy, poruszał się w dniu [...] r. po drodze krajowej nr [...] zespołem pojazdów składającym się z samochodu [...] i przyczepy [...]. Poza sporem jest także, że został on w tym dniu skontrolowany przez funkcjonariuszy służby celnej i w trakcie tej kontroli ustalono, że nie posiadał w pojeździe ważnej wypełnionej karty opłaty uprawniającej do przejazdu po drogach krajowych. W sprawie nie zostało natomiast w sposób jednoznaczny wyjaśnione, jaką dopuszczalną masą całkowitą charakteryzował się kierowany przez S. G. zespół pojazdów. W decyzji organu I instancji jest mowa, że zespół ten posiadał łączną dopuszczalną masą całkowitą przekraczającą 3, 5 t, natomiast w decyzji organu II instancji wskazano, że przedmiotowy zespół pojazdów posiadał dopuszczalną masę całkowitą 4600 kg. Z protokołu kontroli wynika natomiast, że [...] posiadał dopuszczalną masę całkowitą 3 200 kg, a przyczepa [...] 1400 kg, a zatem opierając się na tym protokole należałoby uznać, że przedmiotowy zespół pojazdów nie spełniał kryterium wynikającego z art. 3 ust 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, a zatem ustawa ta nie miałaby do niego zastosowania. Sąd w oparciu o dołączone do akt sprawy kopie dowodów rejestracyjnych ustalił jednak, że przyczepa [...] faktycznie posiada dopuszczalną masę całkowitą 1400 kg, a zatem przyznać należy rację Dyrektorowi Izby Celnej w K., że łączna dopuszczalna masa całkowita przedmiotowego zespołu pojazdów wynosiła 4.6 t. W tym stanie rzeczy zgodzić się należy z orzekającymi w sprawie organami, że skarżący w dacie kontroli wykonywał niezarobkowy przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym i art. 4 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Skarżący miał zatem, w dacie przeprowadzonej kontroli, obowiązek podczas wykonywania przewozu drogowego po drodze krajowej mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej. Obowiązek taki wynikał wprost z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a sposób dokumentowania wywiązania się z tego obowiązku regulowały przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych.

Z dniem [...] r., a zatem przed wszczęciem postępowania przez organ I instancji doszło jednak do zmiany przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 tej ustawy - w brzmieniu ustalonym art. 3 ust. 1 lit a ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 218. poz. 1391) - podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 1.800 euro rocznie, z wyłączeniem:

1) przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką;

2) pojazdów transportu kombinowanego;

3) pojazdów realizujących komunikację miejską;

4) zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej, w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne;

5) pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton.

Wskazać należy, że ustawodawca wprowadzając nowe brzmienie art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności dodając do niego pkt 5 nie zamieścił w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych. Tym samym oceniając legalność zaskarżonej decyzji przede wszystkim należało rozstrzygnąć kwestię reżimu prawnego, który winien zostać zastosowany w kontrolowanym postępowaniu. Odnosząc się do tego problemu w pierwszym rzędzie wskazać należy, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia luki w prawie ( por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., FPK 11/97, [w:] ONSA 1198/1/10 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004, SK 39/03, [w:] OTK -A 2004/5/40). Milczenie ustawodawcy w kwestii, jaki przepis należy stosować do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej oznacza, że jego wolą było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, niezależnie od tego, czy zdarzenia prawne podlegające ocenie miało miejsce przed, czy po wprowadzeniu zmian w przepisie. Zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy należy zatem przyjąć, że gdyby ustawodawca chciał wyłączyć zastosowanie nowego przepisu do zdarzeń mających miejsce przed jego wejściem w życie to zamieściłby tego rodzaju przepis przejściowy w akcie normatywnym. Zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach zapadłych jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji R.P. podkreślał, że z zasady państwa prawnego, a w szczególności zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa wynika dyrektywa stanowienia prawa tak, by istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów (orzeczenia T.K. z dnia 18 stycznia 1994 r., K. 9/93, [w:] OTK z 1994/9/3 i z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95, [w:] OTK 1996/1/2). Dla realizacji powyższej dyrektywy istotne znaczenie ma sposób posługiwania się zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej. Domniemanie stosowania tej zasady wynika m.in. z faktu, iż nowa ustawa powinna pełniej odpowiadać woli prawodawcy (tamże). Za stosowaniem ustawy dawnej powinny natomiast przemawiać względy racjonalne związane z ochroną istotnych, prawnie chronionych wartości i w tym też wymiarze analizować należy zakaz retroaktywności, o jakim jest mowa w uchwale NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06.

Przywołane poglądy pozostają w zgodzie z zasadami zawartymi w Konstytucji R.P., a to zarówno z zasadą praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji R.P., jak i z zasadą demokratycznego państwa prawnego sformułowaną w art. 2 Konstytucji. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że zasadę bezpośredniego stosowania nowego prawa należy wyprowadzić nie tylko z art. 7 Konstytucji R.P., ale także z zasady praworządności (legalizmu) sformułowanej w art. 6 k.p.a. Przepis ten nakazuje organom administracyjnym w toku wydawania decyzji stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu jej wydania (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. sygn. akt IV SA 451/88, [w:]GAP 1988, nr 22, s. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. sygn. akt III SA 1111/93, [w:] ONSA 1995, nr 3, poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt II SA 49/92, niepubl.).

Zgodzić się należy z obszernymi wywodami Dyrektora Izby Skarbowej w K., że opisana reguła bezpośredniego działania ustawy nowej doznaje wyjątków w przypadkach, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest nałożenie na stronę sankcji za naruszenie przepisów prawa. Sankcję administracyjną można bowiem nałożyć jedynie za naruszenie prawa obowiązującego w chwili, w której zaistniało zdarzenie prawne oceniane jako naruszenie prawa. Stanowisko to odpowiada obowiązującej na gruncie prawa karnego zasadzie nula crimen sine lege. Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanego postępowania należy jednak stwierdzić, że dopiero decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej rodzi obowiązek uiszczenia przez stronę tej kary. Inaczej mówiąc nie zdarzenie prawne polegające na naruszeniu przepisu prawa, ale dopiero decyzja administracyjna konkretyzuje prawa i obowiązki strony postępowania kształtując ostatecznie stosunek administracyjnoprawny. Wreszcie należy zwrócić uwagę, że zakaz retroakcji nie stanowi jedynej zasady konstruowania przepisów intertemporalnych. Zgodnie z często cytowanym poglądem w przypadku braku w akcie prawnym przepisów międzyczasowych grę może wchodzić bowiem zastosowanie jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (por. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62 oraz m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r., P 9/04 [w:] OTK-A 2005/1/9 i uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, [w:] ONSAiWSA 2006/3/71).

Nietrafne było także powołanie się przez Dyrektora Izby Celnej w K. na uchwałę NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, wskazać należy, że zawarte w uzasadnieniu tej uchwały argumenty przemawiające za stosowaniem zasady zakazującej retroakcji odnosiły się do zgoła odmiennego stanu faktycznego. Przywołana uchwała dotyczyła bowiem stosowania zasady lex severwior retro non agit zakazującej stosowania surowszych sankcji administracyjnych wynikających z nowych przepisów do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. W kontrolowanej sprawie rozważyć natomiast należy możliwość zastosowania zasady lex mitior retro agit, nakazującej wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla sprawcy. Obie te zasady wynikają wprost z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. ( Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). O zasadach tych była mowa również w art. II-109 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej - która nie weszła jednak w życie. Obie te zasady nie są wreszcie wobec siebie konkurencyjne.

Zauważyć należy, że zasada lex mitior retro agit znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do sankcji przewidzianych w przepisach prawa karnego lecz również do kar administracyjnych (por. m.in. pogląd zamieszczony w powoływanym już wyroku T.K. z dnia 31 stycznia 2005 r., P 9/04, [w:] OTK-A 2005/1/9). W tym miejscu podkreślić trzeba także brak jednoznacznych kryteriów pozwalających na przyporządkowanie kar administracyjnych określonej dziedzinie prawa, a także szereg cech wspólnych kar pieniężnych wymierzanych w oparciu o przepisy prawa administracyjnego i grzywien wymierzanych w oparciu o przepisy karne. Kara administracyjna – jak podkreślił T.K. w wyroku z dnia 22 września 2009 r., SK 3/08, [w:] OTK-A 2009/8/125 - ma wreszcie przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara ta ma również charakter dyscyplinująco-represyjny. Wobec tego skoro ustawodawca poprzez zmianę przepisów zwolnił przedsiębiorców od obowiązku uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton, to decyzji nakładającej karę administracyjną za czyn, który w dacie orzekania nie narusza już przepisów prawa, nie można uzasadnić funkcjami pełnionymi przez tego rodzaju karę.

Niezależnie od powołanych argumentów wskazać także należy, że do nowelizacji art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym doszło w związku koniecznością wdrożenia do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE L Nr 157, str. 8). Art. 1 pkt 2 tej dyrektywy wprowadzone zostały zmiany do art. 7 dyrektywy 1999/62/WE, w szczególności zaś ust. 2a tego art. uzyskał brzmienie "Państwo Członkowskie może podjąć decyzję o utrzymaniu lub wprowadzeniu opłat za przejazd lub opłat za korzystanie z infrastruktury wyłącznie w odniesieniu do pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nie mniejszej niż 12 ton. Jeżeli Państwo Członkowskie podejmie decyzję o stosowaniu opłat za przejazd lub opłat za korzystanie z infrastruktury w odniesieniu do pojazdów poniżej tego limitu masy, zastosowanie mają przepisy niniejszej dyrektywy". Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 omawianej dyrektywy Państwa Członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy najpóźniej dnia 10 czerwca 2008 r. Przywołane przepisy dowodzą, że w dacie wykonywania przez skarżącego niezarobkowego przewozu drogowego na drodze krajowej nr 1 winny już być wdrożone do naszego systemu prawnego postanowienia powołanej dyrektywy. W szczególności z dniem 10 czerwca 2008 r. w przypadku zachowania wymogu opłat od pojazdów o masie własnej poniżej 12 t. winny zostać wdrożone do naszego systemu prawnego przepisy przywołanej dyrektywy, co jednak nie miało miejsca. Okoliczność ta przemawia zatem za przyjęciem stanowiska, że brak jest podstaw do nakładania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego po drogach krajowych pojazdami o masie własnej poniżej 12 t. bez uiszczenia stosownej opłaty, jeżeli zdarzenie to miało miejsce po dniu 10 czerwca 2008 r. Inna wykładnia art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym - w brzmieniu ustalonym art. 3 ust. 1 lit a ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 218. poz. 1391) – pozostawałaby bowiem w sprzeczności z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/38/WE z dnia 17 maja 2006 r.

Wskazania, co do dalszego procedowania w sprawie wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę Naczelnik Urzędu Celnego w B. winien zatem umorzyć postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) orzec jak sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, bowiem skarżący nie złożył wniosku, o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.