Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 239/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61, art. 61a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 2, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 24(1), art. 26, art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 18 ust. 1, art. 21
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 2 listopada 2011 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek B. D. oraz B. J. w sprawie wykonania przez Spółdzielnię A S. robót związanych z wymianą elementów dźwigu osobowego wraz z wymianą drzwi zamontowanych w konstrukcji szybu windowego w budynku przy ul. M. [...] w S.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że B. D. wraz z J. D. są członkami Spółdzielni A w S. Są również współwłaścicielami wraz z Spółdzielnię A w S. i innymi podmiotami działki nr [...], na której znajduje się powyższy budynek wielorodzinny. W budynku tym znajduje się, stanowiący własność małżonków D., lokal nr [...]. 73,3% udziałów w nieruchomości wspólnej posiada Spółdzielnia, a małżonkowie D. posiadają 0,266 % udziałów. Organ wyjaśnił również, że zarząd nieruchomości zlokalizowanej przy ul. M. [...] w S. pełni zarząd ww. Spółdzielni. Zarząd Spółdzielni reprezentuje na zewnątrz właścicieli ww. budynku i zarządza tym budynkiem. Organ przytoczył treść art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 roku - Prawo spółdzielcze oraz art. 26 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r., nr 119, poz. 1116 ze zm.) i stwierdził, że do wspólnoty powstałej w tym budynku stosuje się w pierwszej kolejności przepisy spółdzielcze. Zaznaczył przy tym, że właściciele lokali nie podjęli uchwały o jakiej mowa w art. 241 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Organ wskazał na treść art. 28 k.p.a. i stwierdził, że w jego ocenie charakter inwestycji wskazuje na to, że B. D. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Zrealizowana inwestycja - polegająca na wymianie elementów dźwigu osobowego wraz z wymianą drzwi zamontowanych w konstrukcji szybu windowego w ww. budynku, nie powoduje bowiem żadnych ograniczeń w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu należącego do niej lokalu. Organ stwierdził nadto, że wnioskodawczyni nie wskazała konkretnej normy prawa materialnego, która w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji powodowałaby naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego, a wiec godziłaby bezpośrednio w jej prawa i obowiązki.

Odnośnie przymiotu strony B. J. organ wskazał, że lokal nr [...] w budynku przy ul. M. [...] w S., w którym B. J. zamieszkuje, stanowi własność A. C., a B. J. nie posiada udziałów w nieruchomości wspólnej, to jest w działce nr [...] w S. Nie posiada zatem przymiotu strony. Ponadto ww. nie wykazała istnienia konkretnej normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę do sformułowania jej interesu lub obowiązku prawnego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie B. D. i B. J. wniosły o jego uchylenie. Podniosły, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek działać z urzędu w przypadku samowoli budowlanej. Skarżące wskazały, że mają prawo do współdecydowania o dokonywanej modernizacji windy, gdyż winda zaliczana jest do części wspólnej nieruchomości. Dlatego mają prawo uczestniczyć na prawach strony w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zagwarantowania ich bezpieczeństwa i dostępu do ich odrębnych własności lokalowych. Zarzuciły, że organ nie zastosował w sprawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej jako ustawa - Prawo budowlane. Postanowienie wydane zostało zatem z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. Stwierdziły, że bycie członkami spółdzielni mieszkaniowej nie oznacza, że nie można korzystać z praw właścicielskich z tytułu posiadania odrębnej własności mieszkań i współwłasności gruntu. Wyjaśniły nadto, że B. J. występuje w sprawie jako pełnomocnik właścicielki lokalu nr [...] A. C. (członkini spółdzielni mieszkaniowej) oraz we własnym interesie prawnym. Jest bowiem współwłaścicielką majątku wspólnego, a nie jest członkinią spółdzielni. Podniosły, że jako współwłaścicielki nieruchomości wspólnych nie upoważniły Spółdzielni do samowolnego rozporządzania ich współwłasnością. Zarzuciły, że Spółdzielnia nie ma uprawnień do podejmowania czynności przekraczających zwykły zarząd, co wynika z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych. Stwierdziły również, że spółdzielnia nie ma prawa wchodzenia w sferę majątkową jej członków i osób niebędących jej członkami w postaci zmiany charakteru użytkowania nieruchomości wspólnej lub modernizowania urządzeń bez wiedzy współwłaścicieli. Sprawowanie zarządu nad własnością i współwłasnością członków przez zarząd spółdzielni jest ograniczone i nie może dotyczyć modernizacji urządzeń zmieniającej ich stan techniczny (montaż urządzeń o innych parametrach niż dotychczasowe) bez wiedzy właścicieli i współwłaścicieli, którzy będą zmuszeni do pokrycia kosztów z tym związanych. Ponadto podniosły, że kwestię ich praw jako właścicielek lokalu i stron postępowania rozstrzygnął jednoznacznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1395/11.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2012 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 241 i art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, co oznacza, że wiążący dla organów nadzoru budowlanego jest przepis art. 27 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Organ wyjaśnił nadto, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, które dotyczą robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych w częściach wspólnych budynku, za stronę uważa się wspólnotę, która reprezentowana jest przez jej zarząd, a nie poszczególnych właścicieli lokali. Organ podkreślił przy tym, że skarżąca B. D. nie wykazała żadnego ograniczenia w swobodnym korzystaniu ze swojego lokalu w związku ze zrealizowana inwestycją. Wykonanie zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wymianie elementów dźwigu osobowego wraz z wymianą drzwi zamontowanych w konstrukcji szybu windowego w budynku przy ul. M. [...] w S. nie spowodowało konkretnego naruszenia warunków korzystania z należącego do niej lokalu nr [...], a co za tym idzie - nie wystąpiły przesłanki do uznania jej za stronę w oparciu o art. 28 k.p.a., co uzasadniało odmowę wszczęcia na jej wniosek postępowania w przedmiotowej sprawie.

Odnośnie udziału w przedmiotowym postępowaniu B. J. organ odwoławczy wskazał, że nie wylegitymowała się ona pełnomocnictwem A. C., będącej właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku, co oznacza, że nie zostały spełnione wymogi art. 33 § 3 k.p.a. Nie dostarczyła też dokumentów potwierdzających, że jest współwłaścicielem nieruchomości usytuowanej na działce nr [...] w S. Również z dostępnych w Internecie elektronicznych ksiąg wieczystych dotyczących tej nieruchomości nie wynika, aby była ona jej współwłaścicielem. Oznacza to, że B. J. nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie również ona nie może być uznana za stronę tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że organ I instancji w postępowaniu prowadzonym z urzędu winien wyjaśnić, czy roboty budowlane polegające na wymianie pionu zasilania dla dźwigu i instalacji oświetleniowej szybu zostały wykonane legalnie, a w przypadku samowoli budowlanej zobowiązany jest wszcząć z urzędu stosowne postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Stwierdził także, że podnoszona w zażaleniu kwestia dostępności osób niepełnosprawnych do windy nie może być również uwzględniona w tym postępowaniu, gdyż wejścia do windy były i są nadal zlokalizowane na półpiętrach i w tej materii inwestor nie dokonał żadnych zmian. Ewentualna zmiana tego stanu rzeczy wymaga uzyskania stosownego pozwolenia na przebudowę budynku.

W skardze na powyższe postanowienie B. D. oraz A. C., wniosły o uchylenie postanowień organów obu instancji. Wskazały, że ich zdaniem organ odwoławczy potwierdził, że skarga jest zasadna, bo wykonane roboty budowlane podlegały obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zatem odmowa wszczęcia postępowania była bezpodstawna. Ich zdaniem, organ nie wykazał, na jakiej podstawie odmawia skarżącym prawa sprzeciwienia się naruszania własności nieruchomości nielegalnymi robotami budowlanymi. Postanowienie nie zawiera podstawy prawnej wynikającej z ustawy - Prawo budowlane. Organ nie przeanalizował sprawy przez pryzmat treści art. 28 ustawy - Prawo budowlane. Skarżące stwierdziły nadto, że rozważania organów na temat zarządu spółdzielni i sposobu jego sprawowania są bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że za samowolę budowlaną uznał wymianę instalacji elektrycznej, którą inwestor wykonał bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W tej materii organ I instancji prowadzi stosowane postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 2 lipca 2012 roku, sygn. akt

II SA/Gd 239/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A. C.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.

- Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako interesu we wniesieniu skargi. Stwierdzenie jego braku u strony skarżącej powoduje oddalenie skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 roku, sygn. akt II OSK 247/06, Baza Orzeczeń LEX nr 342607; z dnia 10 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 374/07, Baza Orzeczeń LEX nr 468574). Oznacza to, że przepis art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do sądu administracyjnego pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 374/07, Baza Orzeczeń LEX nr 468574).

Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma charakter co do zasady materialny, za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa oparta została w tym przepisie na przesłankach formalnych. Legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest na kryterium interesu prawnego. Przy czym podkreślenia wymaga, że o istnieniu legitymacji procesowej strony skarżącej w świetle tego przepisu nie decyduje fakt naruszenia jej interesu prawnego, lecz samo istnienie tego interesu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 69/7, Baza Orzeczeń LEX nr 466377).

Pojęcie "interes prawny" użyte w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a." (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 1387/07, Baza Orzeczeń LEX nr 365847). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego, choć w orzecznictwie przyjmuje się, iż mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 69/07, Baza Orzeczeń LEX nr 466377). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 roku (sygn. akt OSK 919/04, ONSAiwsa 2005/5/92) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, czyli nie dopiero przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny, i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 755/06, Baza Orzeczeń LEX nr 337023; z dnia 2 lutego 1996 roku, sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997/4/83; z dnia 8 października 1987 roku, sygn. akt IV SA 498/87, GAP 1988, nr 16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1321/05, Baza Orzeczeń LEX nr 217393). Innymi słowy mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 1387/07, Baza Orzeczeń LEX nr 365847). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że skargę może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1171/08, Baza Orzeczeń LEX nr 564007; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2011 roku, sygn. akt IV SA/Wr 715/10, Baza Orzeczeń LEX nr 950603).

Mając na uwadze powyższe uwagi, stwierdzić należało, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez B. D. i A. C. dotyczy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek B. D. oraz B. J. w sprawie wykonania przez Spółdzielnię A w S. robót związanych z wymianą elementów dźwigu osobowego wraz z wymianą drzwi zamontowanych w konstrukcji szybu windowego w budynku przy ul. M. [...] w S.

Podkreślić w tym miejscu należy, że wobec prawomocnego odrzucenia skargi A. C., Sąd był obowiązany do rozważenia zarzutów skargi wyłącznie w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącej B. D.

Jednocześnie należy zauważyć, że wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od dwóch osób tj. B. D. oraz B. J. Co za tym idzie, odmawiając wszczęcia postępowania, organy rozstrzygnęły o tym, że żadna z tych osób nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej wykonania przez Spółdzielnię robót budowlanych w części wspólnej budynku. Rozstrzygnęły zatem w istocie o dwóch wnioskach, ponieważ każda z tych osób - wnosząc o wszczęcie postępowania, działała w swoim własnym interesie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że każda z osób wnoszących o wszczęcie postępowania miała niezależny interes prawny do zaskarżenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednak tylko w zakresie, w jakim organ odwoławczy rozstrzygnął o jej prawach, tzn. w zakresie w jakim w stosunku do niej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania, uznając że nie jest stroną postępowania. Każda z tych osób miała zatem legitymację do wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego jedynie w tym zakresie w jakim organ orzekł o jej interesie prawnym. Z tych przyczyn Sąd rozpoznał skargę B. D. w tym zakresie w jakim dotyczyła ona postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej. Natomiast w zakresie w jakim B. D. kwestionowała odmowę wszczęcia postępowania na wniosek B. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi. Brak jest bowiem przepisów, z których skarżąca mogłaby wywodzić własny interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia w zakresie, w jakim rozstrzyga ono o interesie prawnym B. J. Skarżąca posiadała bowiem legitymację skargową jedynie w zakresie w jakim zaskarżone postanowienie dotyczyło jej osobiście. Z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że skarga może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako konkretyzacja uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjno-prawnego, którymi są organ administracji publicznej oraz podmiot administrowany. Odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek B. J., organy nie skonkretyzowały uprawnień skarżącej.

Rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie wskazanym powyżej, Sąd zważył, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej "k.p.a.", postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi zaś, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego pochodzić może wyłącznie od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy także, że przywoływany przez skarżącą art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej jako ustawa - Prawo budowlane, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, które ewentualnie mogłoby toczyć się w niniejszej sprawie, nie jest takim postępowaniem, a zatem przymiot strony winien być określony zgodnie z art. 28 k.p.a. Z tych względów na wstępie należało uznać za bezzasadne twierdzenia skarżącej, która domagała się uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego treści art. 28 ustawy - Prawo budowlane, skoro przepis ten nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes indywidualny, aktualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. O interesie prawnym - osobistym, własnym i indywidualnym - można mówić zatem wtedy, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes ten polega zatem na istnieniu związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu, a określonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że organy obu instancji słusznie przyjęły, że skarżąca nie ma statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ nie ma ona interesu prawnego uzasadniającego wzięciu udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym legalności przedmiotowych robót, wykonanych w części wspólnej budynku wielorodzinnego, w którym zamieszkuje.

Zasadnie przy tym organy przyjęły również, że wykazania jej interesu prawnego nie mogło zastąpić powołanie się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1395/11, dotyczący innego podmiotowo i przedmiotowo postępowania (sprawa ze skargi A. C. i B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku szkoły na dom pomocy społecznej na terenie położonym w S. przy ul. M. [...], działka nr [...]).

Sąd zważył nadto, że skarżąca bezzasadnie oceniła jako bezprzedmiotowe rozważania organów obu instancji dotyczące statusu Spółdzielni A w S. jako podmiotu wykonującego zarząd nieruchomością wspólną w budynku przy ul. M. [...] w S. Przeciwnie, dla oceny legitymacji czynnej B. D., kwestia ta miała znaczenie. Wynika to z brzmienia przywołanych przez organ odwoławczy przepisów zarówno ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r., nr 119, poz. 1116 ze zm.), jak i ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali

(Dz. U. z 2000 r., nr 80. poz. 903 ze zm.).

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że ww. Spółdzielnia A jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], zabudowanej pięcioma budynkami wielorodzinnymi położonymi przy ul. M. [...], [...], [...], [...] i [...] w S. W związku z tym w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26.

Dokonane w ww. przepisie zastrzeżenia co do treści art. 241 i art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. Zgodnie z art. 241 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych większość właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości wspólnej, może podjąć uchwałę, że w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Z akt administracyjnych wynika, że tego rodzaju uchwała, opisana w ww. przepisie art. 241 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie została podjęta przez właścicieli lokali położonych w budynku przy ul. M. [...] w S., ani też w innych budynkach usytuowanych na tej samej działce.

Z przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynika nadto, że jeżeli w określonym budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości została wyodrębniona własność wszystkich lokali, po wyodrębnieniu własności ostatniego lokalu stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, niezależnie od pozostawania przez właścicieli członkami spółdzielni. Również sytuacja określona w tym przepisie nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Analiza powyższych przepisów była niezbędna dla wyjaśnienia, na jakich zasadach we Spółdzielni A w S. sprawowany jest zarząd nieruchomością wspólną, albowiem z ustalenia, jaki podmiot sprawuje zarząd nieruchomością wspólną i w jakim zakresie, wynika kto i w jakim zakresie może reprezentować na zewnątrz członków spółdzielni i właścicieli lokali niebędących członkami spółdzielni.

W niniejszej sprawie, po analizie ww. przepisów i stanu faktycznego sprawy, organy obu instancji słusznie przyjęły, że Spółdzielnia A w S. sprawuje zarząd powierzony, w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali nad nieruchomością wspólną budynku przy ul. M. [...] w S. Z kolei z art. 21 ustawy o własności lokali wynika jednoznacznie, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Skoro zatem do zarządu sprawowanego przez ww. Spółdzielnię A nad przedmiotową nieruchomością należy stosować zasady zarządu powierzonego sprawowanego we wspólnocie mieszkaniowej, to przy wyznaczeniu kręgu stron postępowania toczącego się w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, w przedmiocie robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych na nieruchomości wspólnej budynku, należy zastosować zasady przyjęte przy wyznaczaniu kręgu stron w tego rodzaju postępowaniach dotyczących robót budowlanych w budynkach zarządzanych przez wspólnoty mieszkaniowe.

Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w powyższych przypadkach przyjmuje się, że stroną postępowania jest jedynie wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez jej zarząd, a nie jej poszczególni członkowie. Przyjmuje się nadto, że w indywidualnych przypadkach możliwe jest uznanie za stronę postępowania właściciela lokalu, lecz jedynie wówczas gdy z okoliczności sprawy wynikałoby, że roboty budowlane wykonywane w części wspólnej nieruchomości spowodują naruszenie jego praw lub obowiązków wynikających z przysługującego mu prawa własności lokalu, co oznaczałoby, że służyłby mu interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przykładowo wskazać należy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Wr 519/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd - powołując się na wcześniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1912/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) - wyraził następujący pogląd: "Właściciel lokalu, należący do wspólnoty mieszkaniowej, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nie ma przymiotu strony w sprawie nałożenia, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, które to roboty wykonane zostały przez właściciela innego lokalu położonego w tym samym budynku, jeśli przedmiotem robót był lokal inwestora i części budynku należące do nieruchomości wspólnej. Przymiot strony posiada, obok inwestora, wspólnota mieszkaniowa." Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyroku z dnia 18 maja 2011 roku, sygn. akt

II SA/Kr 390/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyraził pogląd, że jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes, to może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota mieszkaniowa. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2012 roku, sygn. akt II OSK 2208/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że: "Zasadą jest występowanie w sprawach wspólnot mieszkaniowych - organów je reprezentujących." W innym orzeczeniu wskazano, że co do zasady członek spółdzielni mieszkaniowej jest reprezentowany przez zarząd spółdzielni i nie może domagać się dopuszczenia do udziału, jako strona w postępowaniu administracyjnym, chyba że wykaże swój indywidualny interes prawny w sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 234/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściciel lokalu mieszkalnego w budynku objętym wspólnotą w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego dotyczących części wspólnych budynku, nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, co wynika z instytucji wspólnoty mieszkaniowej oraz sposobu zarządu wspólną nieruchomością (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 412/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 roku, sygn. akt II OSK 729/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 879/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym, takich jak wspólnota mieszkaniowa. Nie we wszystkich wypadkach za członka wspólnoty działa zarząd wspólnoty. Jeżeli członek wykaże swój indywidualny, własny interes, to istnieje podstawa, by występował jako strona postępowania administracyjnego, w której może także występować wspólnota (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Go 753/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że w przedmiocie wykonanych robót związanych z wymianą elementów dźwigu osobowego wraz z wymianą drzwi do szybu windowego i jego oświetlenia w budynku przy ul. M. [...] w S. stroną postępowania była jedynie Spółdzielnia A w S., jako podmiot sprawujący zarząd nieruchomością wspólną.

Należy w tym miejscy podkreślić, że prace, których dotyczy niniejsze postępowania niewątpliwie dotyczyły nieruchomości wspólnej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali, w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali). Niewątpliwie winda i drzwi prowadzące do szybu windowego, a także oświetlenie tego szybu, stanowią elementy nieruchomości wspólnej, a właśnie tych elementów budynku dotyczyły roboty wskazane we wniosku skarżącej. Ponadto zakres tych prac, zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, przemawiał za tym aby ocenić je jako wykonane w ramach zwykłego zarządu nieruchomością. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. II OPS 2/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "Według dominującego zapatrywania, czynności zwykłego zarządu to takie, które mają na celu załatwienie bieżących spraw związanych z eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Należą do nich w szczególności: bieżące administrowanie nieruchomością wspólną, wynajmowanie lokali, pobieranie czynszu, instalacja kanalizacji, odnowienie elewacji budynku (...)." Niewątpliwie zatem należą do nich roboty związane z wymianą windy i drzwi szybu windowego, nawet gdyby stanowić miały remont windy połączony z wymianą windy na urządzenie o innych parametrach.

W tym stanie rzeczy organy słusznie uznały, że skarżąca B. D. nie ma przymiotu strony postępowania. Skarżąca swej legitymacji czynnej nie mogła wywodzić z samego prawa własności lokalu, ponieważ wykonane roboty budowlane nie wpływały w żaden sposób na stanowiący jej wyłączną własność lokal. Również sam fakt bycia współwłaścicielem części wspólnych, jak wykazano powyżej, tej legitymacji skarżącej nie dawał. Skarżąca musiałaby bowiem wykazać, a tego nie uczyniła, że te konkretne roboty wykonywane w części wspólnej nieruchomości wpływają na jej prawa lub obowiązki wynikające z przysługującego jej prawa własności lokalu. Tymczasem takiego związku pomiędzy wykonanymi robotami, a jej prawem własności nie ma.

Podnoszona w skardze kwestia konieczności poniesienia przez skarżącą (wraz z innymi mieszkańcami budynku) kosztów wymiany elementów dźwigu osobowego nie stanowi o istnieniu interesu prawnego, uzasadniającego dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. lecz wyraża wyłącznie istnienie po stronie skarżącej interesu faktycznego, rozumianego jako interes ekonomiczny. Tego rodzaju interes nie powoduje przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowym słusznie przyjmuje się, że kwestie związane z finansowaniem inwestycji, w przypadku sprawowania przez spółdzielnię mieszkaniową zarządu powierzonego w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, właściciele wyodrębnionych lokali mogą podnosić w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 roku, sygn. akt II SA/Ol 293/11, Baza Orzeczeń LEX nr 852149).

Również podnoszona przez skarżącą kwestia utrudnień w korzystaniu z przedmiotowego dźwigu osobowego przez osoby niepełnosprawne, związanych z usytuowaniem drzwi dźwigu na półpiętrach budynku, nie mogła uzasadniać uwzględnienia skargi. Okoliczność ta nie ma bowiem wpływu na określenie legitymacji skarżącej. Po pierwsze wskazać należy, że takie rozwiązanie techniczne występowało w przedmiotowym budynku przed wykonaniem kwestionowanych robót, zatem prace te (polegające jedynie na wymianie elementów windy) nie spowodowały pogorszenia warunków korzystania z windy przez osoby niepełnosprawne. Po drugie kwestia powyższa mogłaby zostać rozpatrzona wyłącznie w odrębnym postępowaniu mającym na celu wydanie pozwolenia na przebudowę dźwigu osobowego w przedmiotowym budynku. Ewentualne postępowanie naprawcze z art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane ma natomiast na celu jedynie zbadanie legalności aktualnie wykonanych robót budowlanych. W postępowaniu tym organy nie badają natomiast rozwiązań technicznych przyjętych w chwili budowy budynku.

Wskazać też należy, że wszczęcie z urzędu przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalności robót wykonanych w przedmiotowym budynku, mimo odmowy wszczęcia postępowania na żądanie B. D. i B. J., w żaden sposób nie wpływa na ocenę interesu prawnego skarżącej. Podkreślić należy, że z art. 61a § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest odmowa wszczęcia postępowania na żądanie podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Wydanie postanowienia w tym trybie nie ma jednak wpływu na wynikający z przepisów prawa obowiązek organu wszczęcia postępowania z urzędu, gdy zachodzą do tego przesłanki. W tym miejscu podkreślić należy, że zawiadomieniem z dnia 18 kwietnia 2012 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił Spółdzielnię A w S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "wykonanych robót budowlanych związanych z remontem - wymianą instalacji elektrycznej (związanym z wymianą dźwigu osobowego), w budynku przy ul. M. [...] w S., bez wymaganego zgłoszenia."

Jedynie na marginesie powyższych rozważań Sąd wyjaśnia skarżącej, że druga z wnioskodawczyń – B. J., jak jednoznacznie wynika z akt administracyjnych sprawy, nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do jakiegokolwiek lokalu znajdującego się w przedmiotowym budynku, jak i do jego części wspólnych, zatem jej również nie służył przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.