Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 14/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 629  Sprawy mienia przejętego z naruszeniem prawa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 i 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 49 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1958 nr 11 poz. 37
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
Teza: Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

TEZY

Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Wiesława Czerwińskiego prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie ze skargi Aleksandry M. i Gabrieli B. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 24 sierpnia 1998 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń o przymusowym zarządzie państwowym nad przedsiębiorstwem Młyn Elektryczny P. po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2000 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 2 czerwca 1999 r. w sprawie IV SA 2199/98, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

Czy dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, jeżeli po jej wydaniu w toku toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji Skarb Państwa lub gmina ustanowił prawo wieczystego użytkowania tej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej.

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Wystąpienie o wyjaśnienie wątpliwości prawnej, przytoczonej w sentencji uchwały, w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skład orzekający uzasadnił następująco.

Wątpliwość prawna powstała w toku rozpoznawania skargi Aleksandry M. i Gabrieli B. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 24 sierpnia 1998 r., (...). Decyzją tą Minister Gospodarki, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 29 lutego 1996 r. stwierdzającą, że zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 30 czerwca 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Młyn Elektryczny P., powiat K. oraz orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 3 listopada 1964 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa Młyn Elektryczny P., pow. K. - zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z dnia 11 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, ponieważ zakład ten był czynny i rentowny oraz nie ujawniono jakichkolwiek zagrożeń wskazujących, że działalność gospodarcza przedsiębiorstwa mogłaby ustać. To z kolei powoduje, że decyzja o przejęciu tego przedsiębiorstwa na własność Państwa została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Powołując się na przepis art. 156 par. 2 i art. 158 par. 2 Kpa. Minister nie stwierdził jednakże nieważności tych decyzji, lecz ograniczył się do stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, ponieważ w ocenie organu decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne. Młyn jako przedsiębiorstwo został zlikwidowany, a w obiektach budowlanych dawnego młyna urządzono nowe przedsiębiorstwo - wytwórnię pasz treściwych. Wchodząca w skład przedsiębiorstwa nieruchomość o powierzchni 0,8787 ha, na skutek podejmowanych decyzji i czynności cywilnoprawnych jest własnością Gminy i Miasta W., obciążoną prawem użytkowania wieczystego na rzecz Gminnej Spółdzielni "S.-Ch." w W. Spółdzielnia ta, według ustaleń organu, nabyła na własność znajdujące się na tej nieruchomości budynki od Rejonowego Przedsiębiorstwa Przetwórczo-Paszowego "B.". Tak więc środki trwałe należące do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa zostały odpłatnie zbyte na rzecz osób trzecich.

Zarzuty podniesione w skardze sprowadzają się do kwestionowania stanowiska organu administracji, iż nie można stwierdzić nieważności aktów wydanych z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wywołanie przez nie nieodwracalnych skutków prawnych. W szczególności, w ocenie skarżących, wprawdzie przedsiębiorstwo Młyn P. przestało istnieć, to jednak sprawa dotyczy nieruchomości o powierzchni 0,8787 ha wraz z zabudowaniami, która była zasadniczym składnikiem przedsiębiorstwa. Skutki prawne wadliwych decyzji nie są nieodwracalne i mogą być usunięte w postępowaniu administracyjnym, ponieważ oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło w wyniku decyzji komunalizacyjnej oraz decyzji gminy. Ponadto nastąpiło to w czasie toczącego się już postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji, którego uczestnikami są strony umowy, co wyklucza dobrą wiarę. Nie przeprowadzono dowodów, że znajdujące się na gruncie budynki stanowią przedmiot odrębnej własności Spółdzielni. Zdaniem skarżących, nieodpłatne nabycie nieruchomości nie chroni nabywcy w rozumieniu art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a więc nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych. Również poniesienie nakładów na nieruchomość nie może być oceniane jako nieodwracalny skutek prawny.

Skład orzekający występując o wyjaśnienie wątpliwości prawnej zwrócił uwagę, że ocena, czy zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa wiąże się w pierwszym rzędzie z niekwestionowaną w sprawie okolicznością obciążenia nieruchomości prawem użytkowania wieczystego, jako że oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste /powstanie prawa użytkowania wieczystego/ powoduje zaistnienie skutków prawnych zbieżnych ze zbyciem własności, ponieważ prawo użytkowania wieczystego korzysta z ochrony prawnej zbliżonej z ochroną własności. W tym przypadku chodzi o prawo użytkowania wieczystego powstałe na podstawie umowy z dnia 24 stycznia 1992 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste Gminnej Spółdzielni "S.-Ch." w W. gruntu o powierzchni 0,8787 ha w W., będącego własnością Gminy i Miasta W., który był zasadniczym składnikiem majątkowym przejętego na własność Państwa przedsiębiorstwa Młyn P.

Wskazując na dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92 /OSNCP 1992 z. 12 poz. 211/, uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 46/, uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4-17/98 /ONSA 1999 nr 1 poz. 13/ oraz wyrok NSA z dnia 10 października 1995 r., IV SA 747/94 /Wspólnota 1997 nr 7 str. 26/, skład orzekający przytoczył poglądy wyrażone w uzasadnieniach orzeczeń. W ocenie składu orzekającego z orzeczeń tych wynika, że nieodwracalność skutków prawnych wiązana była ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Państwa lub gminy, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji, ale równocześnie nawet przy niemożności odwrócenia skutków danego zdarzenia prawnego przez organ administracji przyjmowano, że nieodwracalne skutki prawne nie występują tam, gdzie osoba trzecia-nabywca nieruchomości nie korzysta z ochrony wynikającej z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wymienione uchwały NSA, z uwagi na przedmiot spraw, w których były podejmowane, pozostawiły otwartą kwestię oceny nieodwracalnych skutków prawnych w tych sytuacjach, w których dotknięta nieważnością decyzja administracyjna wywołała bezpośredni skutek w sferze prawa cywilnego przenosząc własność nieruchomości na rzecz Państwa, a jej dalszym skutkiem było wydanie deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej oraz rozporządzenie nieruchomością, polegające na jej obciążeniu prawem użytkowania wieczystego wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnej, bez uprzedniego umocowania tej czynności w decyzji administracyjnej. W takim przypadku, zdaniem składu orzekającego, skoro kwestionowana decyzja nacjonalizacyjna wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego, to stwierdzenie jej nieważności skutek ten uchylałoby. Wprawdzie decyzja nacjonalizacyjna nie stanowiła wprost podstawy do obciążenia nieruchomości prawem użytkowania wieczystego, jednakże w łańcuchu zdarzeń prawnych była elementem podstawowym, gdyż na skutek przejęcia własności nieruchomości przez Państwo nastąpiła zmiana podmiotu uprawnionego do rozporządzenia tą nieruchomością. Możliwość rozporządzania nieruchomością, z wyłączeniem poprzednich właścicieli, może być rozumiana jako powstanie skutku prawnego, którego organ administracji nie może własnym działaniem odwrócić. Obejmuje to także przypadek, gdy po wydaniu takiej decyzji skutki prawne wywołały czynności cywilnoprawne, które nie podlegają uchyleniu czy zniesieniu aktem administracyjnym. Zdaniem składu orzekającego, w takim przypadku, czynności cywilnoprawne nie będące wprost skutkami aktów administracyjnych należy rozważać w sferze nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 par. 2 Kpa.

Dotychczasowe orzecznictwo, w ocenie składu orzekającego przedstawiającego wątpliwość prawną, kwestię nieodwracalności skutków prawnych decyzji silnie wiąże z tym, że organ administracji nie może powstałych zdarzeń prawnych odwrócić własnymi środkami prawnymi w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Przyjęcie tej koncepcji daje daleko idącą ochronę osobom trzecim, które na mocy czynności cywilnoprawnej nabyły określone prawo, poprzednim właścicielom pozostaje zaś tylko dochodzenie roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 Kpa. Priorytet ochrony osób trzecich przed interesem poprzednich właścicieli budzi jednak zastrzeżenia /krytyczna glosa do powołanej uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98, Z. Czarnika, Samorząd Terytorialny 1999 nr 6 str. 69-71/. Szczególne wątpliwości powstają wówczas, gdy - tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - do powstania prawa na rzecz osoby trzeciej dochodzi w toku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności aktu nacjonalizacyjnego a osoba ta jest uczestnikiem tego postępowania. Nasuwa się bowiem pytanie, czy w takich sytuacjach stosowanie instytucji prawnej "nieodwracalnych skutków" nie prowadzi do akceptowania w państwie prawa transakcji dokonanych w złej wierze z pokrzywdzeniem poprzednich właścicieli. Skład orzekający opowiada się za korektą dotychczasowej wykładni art. 156 par. 2 Kpa przyjmującej, że nieodwracalne skutki prawne to takie skutki, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Należałoby przyjąć, że podjęcie czynności cywilnoprawnej, mocą której nastąpiło przeniesienie lub obciążenie prawem rzeczowym przedmiotu, którego dotyczy nieważny akt administracyjny, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 156 par. 2 Kpa. Przyjęcie tej koncepcji dawałoby poprzednim właścicielom nieruchomości legitymację do występowania z akcjami cywilnymi i sąd powszechny jako do tego powołany rozstrzygałby, czy i jakie skutki w sferze prawa cywilnego wywołały zdziałane czynności. Dotychczasowa wykładnia art. 156 par. 2 Kpa pozbawia w zasadzie poprzedniego właściciela nieruchomości takiej legitymacji w postępowaniu cywilnym, co w sytuacjach ewidentnego braku dobrej wiary nabywców wydaje się być nie do pogodzenia z zasadami praworządności.

Wyjaśniając wątpliwość prawną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozważając przedstawione zagadnienie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do rozpoznania sprawy, w której powstała wątpliwość prawna, przede wszystkim należy odnieść się do samej istoty instytucji stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej, odwołując się do uzasadnienia powołanej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92. Decyzja administracyjna obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 par. 1 Kpa wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięte ułomnościami o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 par. 1 Kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne /art. 156 par. 2 Kpa/ nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, oznacza bowiem pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz konsekwencji pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności.

W uzasadnieniu powołanej uchwały Sądu Najwyższego zwraca się uwagę na to, że w ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności.

Również z uzasadnienia powołanej uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konsekwencji w uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ powoduje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa, natomiast późniejsza sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Takie stanowisko zostało przyjęte także w powołanej uchwale NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98. Podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję.

Głównym argumentem, który przemawia za trafnością takiego założenia jest to, że przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy. Jeżeli przykładowo wcześniejsza decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to nie stwierdzenie jej nieważności i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, będzie oznaczać, że nie zostanie wzruszony wadliwy stan prawny ukształtowany tą decyzją, a tym samym może zostać wyłączona możliwość wzruszenia późniejszej decyzji nawiązującej do tego wadliwego stanu prawnego. Dlatego też w przypadku, którego dotyczy uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98 przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiącej o przejściu na Skarb Państwa własności budynku w związku z odmową ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego na rzecz poprzedniego właściciela, wykazało, że Skarb Państwa nie stał się właścicielem budynku, co z kolei może być podstawą do oceny, że sprzedaż lokalu w tym budynku przez Skarb Państwa była działaniem wbrew zakazowi rozporządzania nieruchomością, będącą w rzeczywistości stale cudzą własnością. Gdyby w takim przypadku ograniczyć się do stwierdzenia, że wcześniejsza decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutek prawny tej decyzji nie zostałby cofnięty, a wobec tego Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości był uprawniony do rozporządzania nią, pomimo że decyzja o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Podzielając pogląd przyjęty w tych uchwałach należy stwierdzić, że tylko to, iż nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji, często o charakterze deklaratoryjnym, było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na rzecz Państwa. W przypadku kwestionowania takiej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, jeżeli decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku. Chodzi o to, czy w drodze stwierdzenia nieważność takiej decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej.

Inne, szczególne zagadnienie prawne dotyczące dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji ujawniło się w sprawie, w której podjęta została uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 /ONSA 1998 Nr 2 poz. 40/. Również w uzasadnieniu tej uchwały, uwzględniając okoliczności konkretnej sprawy, podniesiono, że należy odróżnić skutki prawne wywołane decyzją o sprzedaży lokalu i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz zawartą w wykonaniu tej decyzji umową, od skutków prawnych wywołanych decyzją na podstawie, której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości.

Nie jest trafny pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego występującego o wyjaśnienie wątpliwości prawnej w tej sprawie, że już sama możliwość rozporządzania nieruchomością w następstwie wydania decyzji o przejściu własności nieruchomości na własność Państwa jest skutkiem prawnym tej decyzji, którego organ administracji nie może własnym działaniem odwrócić, a więc "nieodwracalnym skutkiem prawnym" w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa. Nie ulega przecież kwestii, że dopóki Skarb Państwa nie rozporządzi nieruchomością, stwierdzenie nieważności takiej decyzji spowoduje, że nieruchomość będzie własnością poprzedniego właściciela. Wątpliwości co do skutków decyzji o przejęciu własności nieruchomości na własność Państwa powstają dopiero po rozporządzeniu nieruchomością na rzecz osoby trzeciej.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny. Należy podzielić szeroko umotywowane stanowisko wyrażone w powołanej już uchwale NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, że skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Nie chodzi więc o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności.

Trzeba mieć na uwadze także to, czy następstwa późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach albo innych zdarzeń prawnych powodujące dalsze skutki prawne mogą być przedmiotem oceny w innych postępowaniach. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98 trafnie podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. W tej kwestii należy podzielić także stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1964 r., III CO 12/64 /OSNIC 1964 z. 12 poz. 244/.

Wątpliwość prawną co do nieodwracalnych skutków prawnych, które wywołała kwestionowana decyzja nacjonalizacyjna skład orzekający wiąże ze szczególnymi okolicznościami sprawy, a mianowicie, po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji nastąpiła komunalizacja przedmiotowej nieruchomości oraz zawarcie umowy o oddaniu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z akt sprawy administracyjnej wynika bowiem, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej zostało wszczęte w lipcu 1990 r., pismem z dnia 6 lutego 1991 r. organ wezwał Wojewodę K., Burmistrza Miasta i Gminy W. oraz Gminną Spółdzielnię "S.-Ch." w W. do udziału w tym postępowaniu, decyzję komunalizacyjną na rzecz Miasta i Gminy W. wydał Wojewoda K. w dniu 22 kwietnia 1991 r., zaś umowa o oddaniu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste Gminnej Spółdzielni "S.-Ch." w W. została zawarta przez Miasto i Gminę W. ze Spółdzielnią w dniu 24 stycznia 1992 r. Oznacza to, że stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez gminę oraz obciążenie tej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni nastąpiło w toku postępowania, toczącego się z udziałem gminy i Spółdzielni. Uwzględniając przytoczone wcześniej wywody należy stwierdzić, że są to skutki prawne wywołane nie przez decyzję nacjonalizacyjną, ale późniejsze zdarzenia, które nie mogą stanowić podstawy do oceny, że tym samym decyzja nacjonalizacyjna wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa.

Z tych względów, wyjaśniając wątpliwość prawną w takim zakresie, w jakim została przedstawiona przez skład orzekający, należało dojść do wniosku, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.