Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 867/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.78 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] na rzecz skarżącego Z. F. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 11 kwietnia 2013 r. Z. F. (dalej: skarżący) wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., deklarując do pakietu Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, obszar 18,53 ha. Rolnik wystąpił o przyznanie pomocy w wysokości 22.236 zł, do wniosku załączając materiał graficzny, na którym zaznaczono działki rolne objęte tym wnioskiem.

W dniach 2-11 grudnia 2013 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego, której wyniki zawarto w raporcie. W wyniku kontroli ustalono, że powierzchnia stwierdzona działek rolnych B, G, I wyniosła odpowiednio 0,52 ha, 3,83 ha, 5,61 ha, zaś działki rolnej C wyniosła 5,46 ha. W przypadku działki rolnej D powierzchnia stwierdzona była równa powierzchni zadeklarowanej we wniosku, tj. 0,88 ha, zaś w odniesieniu do działek rolnych B, G, I zastosowano kod DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej), a do działki rolnej C zastosowano kod DR13- (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej). Ponadto do działki rolnej B przypisano kod DR37 (identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS), zaś do działki rolnej I kod DR51 (stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności). Jednocześnie działki rolne B, C, D, G, I oznaczono kodem DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), a działkę rolną G oznaczono kodem DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania). W uwagach wskazano, że część działki rolnej I jest bardzo zabagniona i podmokła, natomiast w formularzu kontroli na działce rolnej C stwierdzono, że rolnik pozostawił nieskoszoną właściwą część działki rolnej. Do protokołu załączono oświadczenie wnioskodawcy, że umowa dotycząca wywozu nieczystości stałych dotycząca zajmowanego gospodarstwa znajduje się w biurze Nadleśnictwa C..

Decyzją z dnia 20 lutego 2014 r. Kierownik BP ARiMR w W. przyznał Z. F. płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 z tytułu wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, w wysokości 14.208 zł, do powierzchni 16,30 ha. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności a stwierdzoną została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r.), a także w oparciu o wyniki kontroli na miejscu i wyniosła 13,6810%. Zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, s. 8 ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie nr 65/2011" płatność została więc pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, stwierdzając że o tym, iż pomiary powierzchni gospodarstwa wypadły źle dowiedział się dopiero z decyzji z dnia 20 lutego 2014 r. Strona zarzuciła, że pomiarów gruntów dokonano bez udziału zainteresowanego i nie poinformowano o rozbieżnościach. Skarżący komisyjnie pomierzył ponownie działki i wyniki pomiarów okazały się być inne niż przedstawione w protokołach kontrolerów. W związku z powyższym wniósł o wykonanie powtórnych pomiarów w jego obecności.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że organ pierwszej instancji, wydając decyzję, niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy. Decyzja organu odwoławczego, wobec braku jej zaskarżenia, stała się ostateczna.

Decyzją z dnia 24 lipca 2014 r. organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 z tytułu wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 10.986 zł do powierzchni 16,30 ha. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że płatność została pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności, a stwierdzoną. Ponadto, w związku ze stwierdzeniem podczas kontroli na miejscu na działce rolnej C nieprawidłowości w postaci pozostawienia nieskoszonej właściwej części działki rolnej, organ na tę działkę nałożył sankcję w wysokości 50%, stosownie do § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) – dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe".

Decyzją z dnia 22 grudnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G., po rozpatrzeniu odwołania Z. F., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia działek rolnych została przez organ pierwszej instancji ustalona w oparciu o stan faktyczny na gruncie, wynikający z raportu z czynności kontrolnych. Organ drugiej instancji potwierdził prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji w odniesieniu do działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. Zasadnie zatem przyjęto powierzchnie stwierdzone podczas kontroli na miejscu, a dostrzeżone w toku kontroli nieprawidłowości stanowiły w konsekwencji o zmniejszeniu powierzchni gruntów rolnych. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo nałożono sankcję w wysokości 50% powierzchni działki rolnej C, z uwagi na stwierdzenie podczas kontroli na miejscu na działce rolnej C nieprawidłowości oznaczonej kodem P020 (skarżący pozostawił nieskoszoną właściwą część działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym).

Zdaniem organu odwoławczego pomiary wykonane przez beneficjenta nie mogą posłużyć do aktualizacji danych LPIS, ponieważ obejmują one obszary, które inspektorzy terenowi podczas kontroli uznali za nieużytkowane rolniczo oraz obszary niedeklarowane na załącznikach graficznych.

Organ odwoławczy podkreślił, że kontrolowany podmiot może zgłaszać na piśmie zastrzeżenia przed podpisaniem raportu, w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, natomiast skarżący nie skorzystał z tego prawa i nie zakwestionował wyników czynności kontrolnych weryfikujących powierzchnię działek rolnych. Strona zaakceptowała zatem raport z czynności kontrolnych, w którym stwierdzono powierzchnie działek rolnych mniejsze od zadeklarowanych. Protokół został wypełniony w obecności beneficjenta, wyniki zostały szczegółowo omówione ze skarżącym, poinformowano o zastosowanych kodach pokontrolnych, zarówno do działek rolnych jak i całego protokołu.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. F. zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 78, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a." Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący wskazał na wadliwość dotyczącą przebiegu kontroli w gospodarstwie i jakości pomiarów.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 328/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że ustalenia powierzchni działek organ pierwszej instancji dokonał w oparciu o czynności kontrolne. Zdaniem Sądu organy nie miały obowiązku ponownego przeprowadzenia w gospodarstwie rolnym w 2014 r. kontroli na miejscu w zakresie sprawy dotyczącej przyznania płatności na rok 2013 r. W związku z powyższym za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 78 k.p.a. Z kolei w zakresie pomiarów dokonanych samodzielnie przez stronę co do dwóch działek rolnych, Sąd przypomniał, że odbiegają one od wielkości wskazanych we wniosku o płatności. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 80 k.p.a. wskazując, że organ zbadał wszechstronnie sprawę i rozpatrzył cały materiał dowodowy, mając na uwadze konieczność prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie podjął właściwe, oparte na tak ustalonym stanie faktycznym rozstrzygnięcie. Uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji jest przy tym wyczerpujące.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji – w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz wyniki kontroli na miejscu - prawidłowo ustalił, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły nieprawidłowości skutkujące stwierdzeniem zawyżenia powierzchni deklarowanej działek rolnych w stosunku do powierzchni stwierdzonej o 13,6810%. W konsekwencji, na podstawie art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 zmniejszono płatność o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Sąd wskazał ponadto, że wobec stwierdzenia podczas kontroli na miejscu na działce rolnej C nieprawidłowości oznaczonej kodem P020, organ zasadnie nałożył na tę działkę sankcję w wysokości 50%, stosownie do § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Z. F., wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2318/15, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi za częściowo uzasadnione, stwierdził w pierwszej kolejności, że podstawą do zakwestionowania przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych nie może być okoliczność, że skarżący nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych w terenie. Z art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1856) – dalej jako: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a nadto z przepisów rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2007 r., w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 101, poz. 685) wynika, że kontrole na miejscu nie wymagały zawiadomienia, ani udziału w nich producenta, natomiast sporządzone z tej kontroli raporty muszą być doręczone. Prowadzący postępowanie organ może zawiadomić rolnika o przeprowadzeniu kontroli na miejscu, ale nie ma takiego prawnego obowiązku. Zawiadomienie rolnika o kontroli jest wykonywane zwykle wtedy, gdy jego obecność jest potrzebna do przeprowadzenia kontroli.

Natomiast jako zasadny Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenił zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istoty wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie dokonano w wystarczający sposób oceny stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. WSA jedynie ogólnikowo odniósł się do wywodów skarżącego prezentowanych w zakresie potrzeby przeprowadzenia powtórnego pomiaru nieruchomości, wobec zaistniałych w tym zakresie rozbieżności stanowisk strony i organu. Sąd powołał jedynie art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zaznaczając, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę, jednak nie wyjaśnił w jaki sposób strona miałaby zakwestionować przeprowadzony przez organ pomiar działek i uzupełnić w tym zakresie materiał dowodowy, inaczej niż to uczynił skarżący wskazując własne (lub wykonane na jego zlecenie) pomiary. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że nawet gdy wyniki pomiarów przeprowadzonych przez stronę odbiegają od wielkości wskazanych we wniosku o płatności, to jednak różnią się także od pomiarów dokonanych przez organ, a kwestia wielkości tych różnic może mieć potencjalnie istotne znaczenie w zakresie oceny, czy płatność powinna zostać pomniejszona i w jakim zakresie. Sąd powinien rozważyć, czy w sytuacji gdy beneficjent podnosi wątpliwości co do prawidłowości uzyskanych wyników pierwszego pomiaru i przedstawia własne dowody w tym zakresie, to organ może w świetle art. 78 k.p.a. odmówić uwzględnienia wniosków dowodowych strony uznając, że przeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez stronę nie miałoby znaczenia dla sprawy, gdyż stan faktyczny sprawy odzwierciedlały wyniki przeprowadzonej na miejscu kontroli. Sąd drugiej instancji podkreślił, że to organ uważał, że okoliczności sprawy są wyjaśnione w sposób wynikający z raportu z kontroli, natomiast strona zgłaszając wnioski dowodowe, zmierzała do udowodnienia, iż stan faktyczny sprawy jest inny niż to wynika z raportu z kontroli. Raport z czynności kontrolnych jest niewątpliwie ważnym dowodem w sprawie dotyczącej przyznania pomocy finansowej na określone działania, przepisy nie stanowią jednak, że jest to jedyny środek dowodowy, a wręcz przeciwnie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zobowiązuje organ do rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym, jak stanowi art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zatem w rozpoznawanej wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2318/15.

Związanie, o jakim mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć jako wiążące wskazanie co do tego, jak w precyzyjny sposób ustalić treść i zakres norm prawnych. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA obejmuje związanie ustaleniami interpretacyjnymi NSA odnośnie do poszczególnych elementów norm prawnych (materialnych, procesowych oraz ustrojowych) znajdujących zastosowanie w danej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone są zatem te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się NSA w wyroku kasacyjnym, przez dokonanie samodzielnej oceny lub wyraźne zaaprobowanie stanowiska sądu pierwszej instancji. Jak przy tym zwraca się uwagę w orzecznictwie, na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1793/12, z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1427/10, z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I FSK 730/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1692/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie w trybie art. 269 p.p.s.a. zawierająca odmienną wykładnię prawa albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych (por. wyrok NSA z dnia 31maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1814/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oznacza zatem, że Sąd ten ma obowiązek rozpoznać skargę w całości, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Sąd kasacyjny we wskazanym zakresie.

Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonana w oparciu o ww. kryterium prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 22 grudnia 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał, że raport z czynności kontrolnych jest niewątpliwie ważnym dowodem w sprawie dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej, przepisy nie stanowią jednak, że jest to jedyny środek dowodowy, a wręcz organ zobowiązany jest do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Niezbędnym jest zatem rozważenie, czy w sytuacji gdy beneficjent podnosi wątpliwości co do prawidłowości uzyskanych wyników pierwszego pomiaru i przedstawia własne dowody w tym zakresie, to organ może w świetle art. 78 k.p.a. odmówić uwzględnienia wniosków dowodowych strony uznając, że przeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez stronę nie miałoby znaczenia dla sprawy, gdyż stan faktyczny sprawy odzwierciedlały wyniki przeprowadzonej na miejscu kontroli.

Sąd, rozpoznając sprawę w warunkach związania ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie przywołanego art. 190 p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana został z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, naruszenie art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, naruszenie art. 78 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez stronę dowodu z powtórnego pomiaru nieruchomości przy udziale strony oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wnikliwego rozpatrzenia wszystkich zarzutów formułowanych w odwołaniu i nie odniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do formułowanych przez skarżącego wniosków dowodowych, które nie zostały rozpatrzone w toku postępowania.

Przeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez stronę postępowania w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej ma istotne znaczenie wobec treści art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z tymi przepisami z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1); w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2); strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).

Wprowadzone w ww. przepisie istotne modyfikacje zasad postępowania w porównaniu z tymi przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, osłabiają pozycję procesową stron postępowania, na których spoczywa ciężar dowodu. Tym bardziej zatem, jeżeli strona zgłasza określone wnioski dowodowe, organ w omawianym postępowaniu, jest obowiązany je przeprowadzić. Rolą organu rozpatrującego wniosek nie jest aktywne poszukiwanie dowodów, co nie oznacza jednak jego bierności, skoro zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 powyższej ustawy na organie ciąży obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego przez wnioskodawcę.

Niewątpliwie w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak i zrezygnował z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Powyższe nie uprawnia jednak organów do bierności i niewspółdziałania ze stroną w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i wyjaśniania stanu faktycznego sprawy. Na mocy powołanej wyżej regulacji, organ jest zobowiązany stać na straży praworządności i cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzeć.

Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jednak jest związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia, co też znajduje potwierdzenie w treści powołanego w skardze art. 78 § 1 k.p.a., w myśl którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Ograniczenie tego prawa strony jest dopuszczalne, gdy przemawiają za tym względy ekonomii procesowej (uniknięcie przewlekania postepowania), na warunkach wskazanych w art. 78 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeśli żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Żądanie strony rodzi zatem, co do zasady po stronie organu obowiązek przeprowadzenia dowodu, o ile tylko okoliczności, na które został zgłoszony wniosek dowodowy są istotne dla rozstrzygnięcia i brak jest na nie wystarczających dowodów przeciwnych. Nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony wymaga od organu wyczerpującego uzasadnienia poprzez podanie powodów, dla których przyjęto, że nie miał on znaczenia dla sprawy lub wskazanie dowodów na okoliczności przeciwne od powoływanych przez stronę. Podobnie w przypadku odmowy dania wiary dowodom dostarczonym przez stronę, organ jest zobligowany do uzasadnienia swojego stanowiska, co musi obejmować ocenę tych dowodów oraz wyczerpującą argumentację podważającą ich wiarygodność lub znaczenie dla sprawy.

W realiach rozpoznawanej sprawy dla organu podstawowe znaczenie miał dowód z kontroli na miejscu, przeprowadzonej na działkach rolnych skarżącego, której wyniki utrwalono w formie raportu z czynności kontrolnych. Wartości w/w dowodu nie sposób nie docenić. Nie oznacza to jednak dopuszczalności - niejako automatycznego - przyjęcia dowodu tego rodzaju przez organ, bez odniesienia się do tych przeciwdowodów przedstawionych przez stronę, w świetle których powstaje wątpliwość co do zasadności wykorzystania w sprawie jedynie ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzania wspomnianej kontroli na miejscu.

Podkreślić należy, że w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia prawidłowo podano przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 324), a to z uwagi na zawarty w § 2 ww. rozporządzenia zmieniającego przepis przejściowy, nakazujący stosowanie przepisów dotychczasowych m.in. w postępowaniach wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzję przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, tj. przed dniem 15 marca 2014 r.

W świetle § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, we wskazanym wyżej brzmieniu, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej: 1) działek rolnych lub 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu (ust. 1); wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2).

Z uwagi na zakwestionowanie przez organ w toku kontroli na miejscu powierzchni działek rolnych B, G, I oraz C, objętych realizowanym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, obowiązkiem organu było przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie rzeczywistej powierzchni tychże działek. Oparcie się w tym zakresie wyłącznie na wynikach pomiarów dokonanych w toku czynności kontrolnych było niewystarczające w sytuacji, gdy skarżący konsekwentnie, zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 lipca 2014 r., jak i poprzednio wydanej decyzji tego organu z dnia 20 lutego 2014 r., wskazywał na dokonane przez siebie pomiary działek rolnych przy wykorzystaniu urządzeń pomiarowych. Wyniki tychże pomiarów były inne niż w raporcie z kontroli. Obowiązkiem organu było dopuszczenie pomiarów dokonanych przez skarżącego jako dowodu w sprawie i porównanie ich wyników z wynikami pomiarów wykonanych w toku kontroli na miejscu, a następnie dokonanie ponownych pomiarów działek rolnych objętych programem rolnośrodowiskowym realizowanym przez skarżącego. Skarżący wskazywał przy tym na wątpliwości co do prawidłowości dokonanych w toku czynności kontrolnych pomiarów. Odmowa przeprowadzenia ponownych pomiarów, jedynie z powołaniem się na nieprzydatność pomiarów przedstawionych przez skarżącego do aktualizacji danych LPIS, nie jest uzasadniona. Istotna jest bowiem okoliczność odmiennych wyników pomiarów dokonanych przez skarżącego. Zaniechanie w tym zakresie tych dowodów należy ocenić jako naruszenie art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże sprawy. Trzeba się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, kiedy ten twierdzi, że organ bezzasadnie zaniechał zlecenia ponownych pomiarów działek.

Rzeczą organu jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia po należytym rozważeniu wniosków płynących ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza po szczegółowym odniesieniu się do dowodów zaoferowanych przez stronę w oparciu o treść art. 78 § 2 k.p.a. Dodać należy, że w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Wnioski organu wyprowadzone z zebranego w sprawie materiału dowodowego wykraczają poza swobodną ocenę dowodów (art. 80 k.p.a.) czyniąc ją dowolną, albowiem dokonana ocena nie jest oparta na materiale dowodowym zebranym w sposób wyczerpujący. Swobodna ocena dowodów nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów dowolnie i niekonsekwentnie. Ocenę dowodów organ obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów nie ma nic wspólnego z dowolną oceną dowodów. Ta ostatnia jest najczęściej następstwem zaniedbań w toku postępowania dowodowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym, czy też ocenionym w sposób niejednoznaczny przy braku konsekwencji co do dania wiary konkretnym dowodom.

Dlatego też konieczne jest wyjaśnienie wątpliwości dotyczących prawidłowości pomiaru działek B, G oraz I (pod kątem zadeklarowania większej powierzchni działki), działki C (pod kątem zadeklarowania mniejszej powierzchni działki) zadeklarowanych do płatności i ocen kwalifikowalności ich powierzchni. Wyjaśnienie tych wątpliwości będzie miało istotne znaczenie dla właściwych ustaleń (na podstawie prawidłowej powierzchni działki) co spełnienia wymogów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w konsekwencji przyznania płatności rolnośrodowiskowej w prawidłowej wysokości. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie zatem, mając na względzie dyspozycję art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wyżej wątpliwości, a następnie dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wyjaśnić szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygniecie.

Mając powyższe na uwadze Sąd - stwierdzając, że wskazane wyżej naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie w art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).