Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 212/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 93 ust. 1, art. 147, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego ku na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 października 2006 r., nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia 25 października 2006 r., działając na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.), uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 12 lutego 2007 r., nr 38, poz. [...].

Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 31 stycznia 2007 r. zmieniono uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 25 października 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta S.. Uchwałę zmieniającą opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 15 maja 2007 r., nr 94, poz. [...]. Uchwalony regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. określał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S. na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Okręgowy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku czystości w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ) oraz § 137 w zw.iązku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 10, poz. 908), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz powtórzenie przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych w tym:

1/ art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. a poprzez powtórzenia w § 2 i § 4 pkt 5 i 6 uchwały zasad zbierania i odbierania zużytych baterii i przeterminowanych leków, które zostały określone w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. 2005 r. Nr 180, poz. 1495 ) oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie sporządzenia planów gospodarki odpadami (Dz.U. Nr 66, poz. 620),

2/ art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit b poprzez powtórzenie w § 6, § 7, § 8, § 9 uchwały zagadnień uregulowanych w przepisach art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 3, art. 5 ust. 4 pkt 1, 2, 3 oraz częściowo w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236 , poz. 2008 ze zm.),

3/ w art. 4 ust 2 pkt. 6 poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 25 uchwały nakazu, iż w miejscach publicznych zwierzęta domowe, zwłaszcza psy, mogą przebywać wyłącznie pod nadzorem osoby dorosłej, która jest zdolna do kontroli zachowania zwierzęcia przy przestrzeganiu zasady, że pies powinien być prowadzony na smyczy, psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającego otoczeniu należy prowadzić w kagańcu, zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest jedynie na terenie mało uczęszczanym przez ludzi i tylko w przypadku, gdy właściciel lub opiekun psa ma możliwości kontroli nad jego zachowaniem, co stanowi częściowe powtórzenie przepisu art. 77 Kodeksu wykroczeń, który określa zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia,

4/ art. 4 ust. 2 pkt 2 poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 13 uchwały normatywów odpadów oraz uregulowanie kwestii związanych ze sposobem ustalania ilości odpadów produkowanych na terenie nieruchomości,

5/ art. 4 ust. 2 pkt 8, poprzez nie określenie w § 31 uchwały obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustawowe upoważnienie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje radę gminy do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących jedynie kwestii wyliczonych w tym przepisie w pkt od 1-8. Oznacza to, że regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego i regulować jedynie zagadnienia, które wynikają z tego przepisu. Podkreślono przy tym, że postanowienia te, ponieważ mają na celu uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Podjęta uchwała natomiast wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz narusza zasady techniki prawodawczej. Skarżący stwierdził, iż odnośnie wymagań prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów (art. 4 ust 2 pkt 1 lit. a) w uchwale w sposób nieuprawniony zawężono pojęcie odpadów niebezpiecznych do wskazania dwóch przykładów. Ponadto, w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami (Dz.U. Nr 66, poz. 620 ze zm.) wskazano podmioty zobligowane do przekazywania odpadów, takich jak zużyte baterie. W kontekście postanowień ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. 2005 r. Nr 180, poz. 1495 ), obligujących mieszkańców do oddania zużytego sprzętu każdego typu i w każdej ilości (w tym zużytych baterii) do jednego z punktów zbiórki prowadzonej przez miasto lub w sklepie RTV przy kupnie nowego sprzętu tego samego rodzaju stwierdzono, że zapisy regulaminu, które określają miejsca gromadzenia zużytych baterii, wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a.

W zakresie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b) uznano, że regulacja zawarta w uchwale stanowi naruszenie zakazu powtarzania przepisów innych aktów normatywnych i wprowadzenie do zaskarżonej uchwały uregulowań ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, i dotyczy powtórzenia dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 3, art. 5 ust. 4 pkt 1, 2, 3, art. 5 ust. 5 powołanej wyżej ustawy.

W odniesieniu do zarzutu przekroczenia w § 25 uchwały delegacji ustawowej do określenia szczegółowych zasad dotyczących obowiązków osób otrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku wskazano, że w sposób nieuprawniony ograniczono regulacje uchwały do psów, podczas gdy winny się one odnosić do wszystkich zwierząt domowych, przez które rozumienie się w myśl art. 3 ust 1 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 103 poz. 1002 ) zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Nadto, dopuszczono się powtórzeń regulacji art. 77 Kodeksu wykroczeń, który określa zwykłe środki ostrożności przy utrzymaniu zwierząt. Ograniczając natomiast postanowienia § 25 uchwały wyłącznie do miejsc publicznych nadużyto upoważnienia ustawowego, w którym takiego ograniczenia nie ma.

W ocenie skarżącego w § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie ustalając normatywy nieczystości wytwarzanych przez gospodarstwa domowe przez jednego mieszkańca (65 l odpadów komunalnych) zaś w § 13 pkt 4 normatywy tygodniowe wytwarzania odpadów przez inne podmioty - pomimo braku stosownego upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Ze wskazanego przepisu wynika upoważnienie rady gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń. Przy określeniu tych zagadnień rada gminy jest obowiązana uwzględnić, a nie ustalać, średnią ilość odpadów. Norma kompetencyjna zawarta w art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy nie może stanowić upoważnienia do regulowania kwestii związanych ze sposobem ustalania ilości odpadów produkowanych na terenie nieruchomości. Nie jest ona równoznaczna z prawem ustalania norm ilościowych odpadów produkowanych przez każde gospodarstwo domowe, gdyż każdy zleceniodawca, który korzysta z usługi wywozu odpadów ma prawo do określonego jej zakresu tj. ustalenia wyboru wielkości pojemnika na odpady, który będzie adekwatny do potrzeb gospodarstwa domowego.

W zakresie zasad wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania nie wypełniają one ustawowego upoważnienia, albowiem nie określono w rozdziale X uchwały, które obszary podlegają deratyzacji.

W podsumowaniu skarżący stwierdził, iż zakres i waga stwierdzonych istotnych naruszeń prawa uzasadniania stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. skarżący dodatkowo zarzucił przekroczenie przez regulację zawarta w § 30 w zw. z § 28 ust. 3 regulaminu delegacji ustawowej poprzez określenie liczby zwierząt gospodarskich, które mogą być utrzymywane na terenie nieruchomości. Zarzucił także, że delegację ustawową przekroczył § 4 ust. 3 regulaminu i w tym zakresie powołał się na wyrok WSA w Gliwicach, wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Gi 531/07.

Na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. skarżący wskazał także na sprzeczność regulacji zawartej w § 6 regulaminu, dotyczącej definicji chodnika, z regulacją art. 4 pkt. 6 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty i wnioski tam sformułowane nie są uzasadnione, postanowienia regulaminu nie wykraczają bowiem poza upoważnienie ustawowe. Regulamin nie powtarza przepisów ustawowych, w szczególności w sposób, który może być uznany za istotne naruszenie prawa. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono, że powtórzenie przepisów ustawy stanowi jedynie superfluum ustawowe, które nie może być jednak oceniane jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową. W ocenie Rady Miejskiej zawarte w uchwale powtórzenia wskazanej ustawy były uzasadnione, czyniły tą uchwałę aktem prawnym czytelnym i zrozumiałym, jak również spowodowało przekształcenie obowiązków o charakterze administracyjnym w obowiązki (czyny) zagrożone odpowiedzialnością wykroczeniową. Nadto w odpowiedzi na skargę wskazano, iż podniesione zarzuty nie mogłyby powodować nieważności uchwały w całości, a jedynie skutkować nieważnością konkretnych postanowień regulaminu.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów Rada Miejska wyjaśniła, że w § 2 oraz w § 4 ust. 5 i 6 regulaminu nie miało miejsce przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz nie dopuszczono się niezgodnych z prawem powtórzeń przepisów ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami, albowiem postanowienia regulaminu dotyczą selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, a nie tylko zużytych baterii i przeterminowanych leków, a ponadto materie regulaminu i wskazanego rozporządzenia są różne. Rozporządzenie dotyczy gospodarowania odpadami na poziomie całej jednostki samorządu terytorialnego (województwa, powiatu, gminy), a postanowienia regulaminu dotyczą zbierania i odbierania odpadów z nieruchomości.

Zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez powtórzenie w § 6 i 7 odpowiedni art. 5 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 3 ustawy uznano za nieuzasadniony ze względu na celowość przekształcenia obowiązku ustawowego w obowiązek regulaminowy zagrożony odpowiedzialnością wykroczeniową z art. 10 ust. 2 ustawy, a wskazanie w § 8 regulaminu Zarządu Dróg Miejskich jako podmiotu zobowiązanego do utrzymania czystości i porządku na ulicach z ramienia miasta stanowi konkretyzację przepisu ustawy.

Zdaniem Rady Miejskiej zarzuty dotyczące postanowień § 13 regulaminu i ustalenia w nim normatywów odpadów są niesłuszne. Ustalone w regulaminie wielkości to średnie ilości wytwarzanych odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych i w innych źródłach, które uwzględnia się przy określeniu rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i drogach publicznych. Określenie normatywów odpadów nie wykracza poza upoważnienie ustawowe, gdyż służy wyłącznie ustaleniu minimalnej pojemności urządzeń do zbierania odpadów komunalnych.

W zakresie naruszenia przez § 25 regulaminu dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz art. 77 Kodeksu wykroczeń niezasadność powyższego zarzutu uzasadniono odmiennością materii regulowanych przez przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – obowiązki administracyjne i Kodeks wykroczeń – odpowiedzialność za wykroczenia. Ujęcie w regulaminie nakazanych środków ostrożności powoduje, że ich niezastosowanie pociągnie sankcje przewidziane w art. 10 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Rada Miejska uznała za nieusprawiedliwiony zarzut ograniczenia regulacji do psów i miejsc publicznych. Obowiązki posiadaczy psów w miejscach publicznych zostały uregulowane regulaminem, ponieważ pies jest najbardziej rozpowszechnionym zwierzęciem domowym, a ewentualne zagrożenie ze strony psów jest najbardziej powszechne w miejscach publicznych.

Odnosząc się do braku wyznaczenia miejsc podlegających obowiązkowi deratyzacji wyjaśniono, że zamiarem uchwałodawcy było objęcie deratyzacją całego obszaru Miasta S.

Odnośnie zarzutu odmiennej definicji pojęcia chodnika, zawartej w § 6 regulaminu pełnomocnik Gminy stwierdził, że zapis ten jest powtórzeniem definicji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Rada Miejska wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały jest nieuzasadniony, bowiem abstrahując od zasadności podniesionych zarzutów, dotyczą one jedynie kilku spośród 31 paragrafów regulaminu.

W piśmie z dnia 10 kwietnia 2009 r. Rada Miejska wyjaśniła, że uchwała w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta S. z dnia 25 października 2006 r., jak i uchwała ją zmieniająca z dnia 31 stycznia 2007 r., były opiniowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i wskazała, iż podany w § 13 regulaminu wskaźnik nagromadzenia odpadów w wysokości 65 l na 1 mieszkańca wynika z danych w planie gospodarki odpadami dla miasta S. z dnia 22 lutego 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd [...] stwierdził nieważność § 4 ust. 1, 2, 3, 5 i 6, § 28 pkt 3 oraz § 31 zaskarżonej uchwały a w pozostałej części oddalił skargę. Sąd ten wskazał, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała organu gminy istotnie sprzeczna z prawem jest nieważna. Uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 25 października 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S., została podjęta w oparciu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 236, poz. 2008 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wyliczenie zamieszczone w art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy ma charakter wyczerpujący, w uchwalonym przez radę gminy regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy, a z drugiej strony w uchwale tej winny znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy.

Sąd uznał, iż główny podniesiony zarzut naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908) poprzez niedopuszczalne powtórzenia w regulaminie przepisów ustawy i innych aktów normatywnych nie jest uzasadniony. Powołując sie na stanowisko doktryny prawa i judykatury, Sąd wskazał, że zasady techniki prawodawczej są zespołem reguł (dyrektyw) wskazujących, jak poprawnie konstruować akty normatywne i włączać je do systemu prawa lub eliminować z niego. Dyrektywom techniki prawodawczej nadano rangę rozporządzenia w przekonaniu, że nakazując ich respektowanie aktem powszechnie obowiązującym, zapewni się im większą skuteczność. Ujęcie tych dyrektyw w rozporządzenie jest wyrazem przekonania ustawodawcy, że spełniają one doniosłą rolę w staraniach o dobre prawo, ale nie zmienia ich charakteru, pozostają one regułami konstruowania poprawnych aktów normatywnych i rzetelnego dokonywania zmian w systemie prawa, a nie regułami konstruowania "ważnych" aktów normatywnych. Ich naruszenie powoduje, że akt normatywny staje się wadliwy - złej jakości, ale jest ważny. Sąd powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, iż powtórzenie przepisów rangi ustawowej w przepisach aktów podstawowych stanowi superfluum prawodawcy, które, będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak oceniane jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową. W związku z powyższym zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 3, art. 5 ust. 4 pkt 1, 2, 3 i częściowo art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez powtórzenie ich treści w postanowieniach § 6 - § 9 regulaminu Sąd uznał za niezasadne. Normy zawarte w kwestionowanych paragrafach regulaminu powtarzając wiernie kwestie ustawowe dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego nie kreują bowiem żadnych nowych norm powszechnie obowiązującego prawa, a zatem niczego nie normując nie mogą naruszać przepisów upoważniających do ich uchwalenia. Zaistniałe powtórzenia mogą być kwalifikowane jedynie jako uchybienie Zasadom techniki prawodawczej, co nie czyni jednak postanowień wskazanych paragrafów nieważnymi, a wpływa jedynie na ocenę jakości uchwały o regulaminie jako aktu powszechnie obowiązującego z punktu widzenia zasad techniki ustawodawczej.

Podobnie Sąd ocenił § 2 regulaminu, który stanowiąc, że prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych dotyczy papieru i tektury, szkła, tworzyw sztucznych oraz innych odpadów powstających w gospodarstwach domowych, odpadów roślinnych, odpadów niebezpiecznych takich, jak zużyte baterie i przeterminowane leki, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, powtarza częściowo regulację zawartą w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz.U. nr 219, poz. 1858), a w szczególności § 1 rozporządzenia. Taki zabieg legislacyjny, wadliwy z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej, nie przesądza jednak o nieważności powołanego postanowienia regulaminu.

Sąd wskazał, iż naruszenie delegacji ustawowej zachodzi, gdy postanowienia aktu niższego rzędu wprowadzają do systemu prawnego nowe normy, bądź regulują zagadnienia pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulują określone zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego i stwierdził, iż sytuacja taka zachodzi w przypadku uregulowania z § 4 ust. 1, 2, i 3 regulaminu oraz § 4 ust. 5 i 6 regulaminu. Zgodnie z § 4 ust. 1, 2 i 3 regulaminu odpady z papieru i tektury należy zbierać do pojemników w kolorze niebieskim, szkło należy zbierać do pojemników w kolorze zielonym, a tworzywa sztuczne należy zbierać do pojemników w kolorze żółtym. Z postanowienia § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz.U. nr 219, poz. 1858), wynika, że odpady opakowaniowe z papieru zbiera się do pojemników w kolorze niebieskim, oznakowanych napisem "PAPIER", wykonanych z materiałów trudnopalnych, zabezpieczonych przed zawilgoceniem, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że odpady opakowaniowe ze szkła, z wyłączeniem ampułek, zbiera się do dwóch rodzajów pojemników: szkło bezbarwne do pojemników w kolorze białym, oznakowanych napisem "SZKŁO BEZBARWNE", oraz szkło kolorowe do pojemników w kolorze zielonym, oznakowanych napisem SZKŁO KOLOROWE. W myśl § 8 rozporządzenia odpady opakowaniowe z metali i tworzyw sztucznych oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe zbiera się do pojemników w kolorze żółtym, oznakowanych napisem "METALE, TWORZYWA SZTUCZNE", wykonanych z materiałów trudnopalnych. Z zestawienia dyspozycji wskazanych postanowień regulaminu oraz odpowiednich przepisów rozporządzenia wynika, że regulamin w sposób odmienny od rozporządzenia reguluje szczegółowe kwestie dotyczące pojemników przeznaczonych na zbieranie odpadów z papieru, szkła oraz metali i tworzyw sztucznych. Sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym - rozporządzeniem, skutkuje nieważnością wskazanych postanowień.

§ 4 ust. 5 regulaminu stanowi, że do gromadzenia przeterminowanych leków przeznaczone są pojemniki ustawione w aptekach, co narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz.U. z 2004 r., nr 16, poz. 154 ze zm.). Wskazane rozporządzenie określa rodzaje odpadów, których zbieranie lub transport nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów oraz podstawowe wymagania dla zbierania lub transportu tych rodzajów odpadów. Z załącznika do rozporządzenia określającego szczegółowe rodzaje odpadów wynika, że należą do nich również odpady w postaci "leków cytotoksycznych i leków cytostatycznych – 20 01 31 oraz innych leków – 20 01 32". Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika zasada, że zbieranie odpadów odbywa się w placówkach handlowych prowadzących sprzedaż wyrobów przemysłowych oraz produktów w opakowaniach, po zużyciu których powstają odpady określone w załączniku do rozporządzenia oraz w § 2 ust. 2. Odnosząc te postanowienia do odpadów w postaci leków stwierdzić należy, że zgodnie z rozporządzeniem ich zbiórka odbywać winna się w placówkach handlowych prowadzących sprzedaż wyrobów przemysłowych oraz produktów w opakowaniach, po zużyciu których powstają odpady z leków. Dyspozycja tego przepisu nie ogranicza miejsc zbiórki odpadów z leków wyłącznie do aptek, jak to uczyniono w regulaminie. Taki zapis regulaminu narusza postanowienia rozporządzenia prowadząc w konsekwencji do nieważności § 4 ust. 5 regulaminu. Dodatkowo, zapis ten po raz kolejny ograniczono odnosząc go wyłącznie do leków przeterminowanych, czym naruszono przepisy ustawy z dnia 27 września 2001 r. o odpadach (tj.: Dz.U. z 2007 r., nr 39, poz. 251 ze zm.). Ustawa ta bowiem odnosi się nie tylko do produktów, których termin przydatności do właściwego użycia upłynął (Q3), ale również do pozostałości z produkcji lub konsumpcji, niewymienionych w pozostałych kategoriach (Q1), produktów nieodpowiadających wymaganiom jakościowym (Q2) oraz substancji lub przedmiotów, które zostały rozlane, rozsypane, zgubione lub takie, które uległy innemu zdarzeniu losowemu, w tym zanieczyszczone wskutek wypadku lub powstałe wskutek prowadzenia akcji ratowniczej (Q4).

Sąd uznał za niezasadny zarzutu naruszenia przez § 13 regulaminu postanowień art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten obliguje uchwałodawcę m.in. do ustalenia minimalnej pojemności zbiorników na odpady komunalne przy uwzględnieniu dwóch wartości: średniej ilości odpadów komunalnych oraz liczby osób korzystających z tych urządzeń. Oprócz ustalenia norm określających minimalny rozmiar urządzenia przypadającego na konkretną liczbę osób w gospodarstwie domowym rada gminy (miasta) powinna także ustalić współczynnik ilości odpadów przypadających na 1 mieszkańca, co jest jest potrzebne po to, by każdy wytwórca odpadów (właściciel nieruchomości) wiedział, jakiego rozmiaru pojemnik ma zastosować. W § 13 ust. 1 regulaminu ustalono, że pojemniki i kontenery do zbierania odpadów komunalnych w zabudowie mieszkaniowej powinny być rozmieszczone w ilości wynikającej z tygodniowej normy 65 l odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwie domowym na 1 mieszkańca i częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, z zastrzeżeniem ust. 2-3. W świetle ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach postanowienie § 13 ust. 1 regulaminu nie stanowi naruszenia przepisu upoważniającego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, a jedynie jego prawidłowe i racjonalne wykonanie i uszczegółowienie.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez § 25 regulaminu upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz powtórzenia art. 77 Kodeksu wykroczeń. Z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika, że rada gminy ma określić w regulaminie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta S. traktują o tym postanowienia rozdziału VIII. W § 24 regulaminu określono obowiązki właścicieli bądź opiekunów zwierząt domowych w sposób ogólny, a w § 25 regulaminu wskazano, że w miejscach publicznych zwierzęta domowe, zwłaszcza psy, mogą przebywać wyłącznie pod nadzorem osoby dorosłej, która jest zdolna do kontroli zachowania się zwierzęcia przy przestrzeganiu następujących zasad: pies powinien być prowadzony na smyczy, psy rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającego otoczeniu należy prowadzić w kagańcu, zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest jedynie na terenie mało uczęszczanym przez ludzi i tyko w przypadku, gdy właściciel lub opiekun psa ma możliwość kontroli nad jego zachowaniem. Sąd wskazał, iż postanowienia § 25 regulaminu mają charakter szczegółowy, podyktowany rzeczywistymi potrzebami gminy i jej mieszkańców. Regulując w sposób szczególny obowiązki właścicieli psów oraz sposób sprawowania opieki nad psami, które w świetle art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2003 r., nr 103, poz. 1002 ze zm.) są zwierzętami domowymi, prawidłowo wypełniono upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Regulując obowiązki właścicieli i opiekunów psów na terenie gminy uchwałodawca kierował się największym stopniem upowszechnienia tych zwierząt domowych wśród mieszkańców gminy, by w optymalny sposób zadbać o realizację celów określonych w upoważnieniu, czyli zapewnić ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sąd, powtórzenia dyspozycji przepisu art. 77 Kodeksu wykroczeń nie ma miejsca, nadto powtórzenie takie nie mogłoby stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności postanowień § 25 regulaminu. Zgodnie z przepisem art. 77 Kodeksu wykroczeń kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. W art. 77 Kodeksu wykroczeń znajdujemy rozróżnienie między środkami ostrożności "zwykłymi" i "nakazanymi". Te nakazane to właśnie środki wskazane w uchwale rady gminy (regulaminie) podjętej na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mogą one dotyczyć stosowania kagańców, prowadzenia psów na smyczy, umieszczania ostrzeżeń itp. Jeżeli stosowanie tego rodzaju środków zostanie ujęte w uchwale rady gminy jako obowiązek, to jego niewykonywanie będzie wykroczeniem z art. 77 Kodeksu wykroczeń pozostającym w jednoczesnym zbiegu eliminacyjnym ze znacznie poważniejszym, bo zagrożonym karą grzywny do 5000 zł (a nie do 250 zł) wykroczeniem z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Karę wymierzać się będzie na podstawie tego ostatniego jako surowszego. Jeżeli rada gminy nie nakazałby stosowania przez siebie wskazanych środków ostrożności, to niezachowanie "zwykłych", tj. wymaganych ze względu na zdrowy rozsądek i doświadczenie życiowe, środków ostrożności wyczerpywałoby znamiona wykroczenia z art. 77 Kodeksu wykroczeń. Skłania to do wniosku, że postanowienie § 25 regulaminu nie jest powtórzeniem norm prawnych zawartych w art. 77 Kodeksu wykroczeń. Przepis powyższy wprowadza jedynie dychotomiczny podział na środki ostrożności "zwykłe" i "nakazane", czyli przewidziane w przepisach prawa. Art. 77 Kodeksu wykroczeń nie określa "nakazanych" środków ostrożności.

Sąd nie podzielił zarzutu przekroczenie przez regulację zawartą w § 30 w związku z § 28 ust. 3 regulaminu delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez określenie liczby zwierząt gospodarskich, które mogą być utrzymywane na terenie nieruchomości. Z ustawy wynika nakaz szczegółowego uregulowania kwestii utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. W przekonaniu Sądu określenie maksymalnej liczby zwierząt gospodarskich, które mogą być utrzymywane na terenie nieruchomości położonych na terenie zabudowy jednorodzinnej reguluje powyższe zgodnie z upoważnieniem ustawowym.

Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez § 31 regulaminu. Ustawa upoważnia organ gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przepis wyraźnie określa, co w przedmiotowej materii w regulaminie znaleźć się powinno, a mianowicie obszary i terminy deratyzacji. W § 31 regulaminu określono wyłącznie terminy obowiązkowej deratyzacji pomijając kwestię obszarów podlegających deratyzacji. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Z analizy całego art. 4 ustawy wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, gdyż – jak wskazuje Rada Miasta– sam regulamin odnosi się do całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Uchwałodawca winien zrealizować upoważnienie ustawowe pozostając ściśle w jego granicach, co oznacza, nie tylko zakaz regulowania materii nie określonych w upoważnieniu, ale i nakaz uregulowania wszystkiego, co zostało w nim wskazane. Tym samym, zapis § 31 regulaminu naruszył ustawę i jako taki jest nieważny.

Sąd uznał, że postanowienie § 28 pkt 3 regulaminu jest sprzeczne z powszechnie obowiązującym prawem, albowiem wykracza poza materię upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie ze wskazanym paragrafem regulaminu istnieje możliwość utrzymywania zwierząt gospodarskich w nieruchomościach o zabudowie jednorodzinnej o powierzchni działki co najmniej 500 m2, m.in. w razie uzyskania pisemnej zgody właścicieli działek sąsiednich. Sąd wskazał, iż przepisy ustawy nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, ze swej istoty będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Wyłącznie bowiem prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a w ich ramach kwestie tzw. immisji. Nałożenie w § 28 obowiązku uzyskania pisemnej zgody właścicieli działek sąsiednich nadaje sąsiadom oderwane od konkretnych okoliczności faktycznych uprawnienie do ingerowania w sferę uprawnień właścicielskich osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie. Przepisy regulaminu nie mogą natomiast regulować stosunków sąsiedzkich. Mają tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, ale nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego. Mogą to czynić wyłącznie za pomocą regulacji administracyjnoprawnych. Sąd wskazał, iż nadrzędnym celem ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach jest czystość i porządek na terenie gminy, a jego którego realizacja nie może być uzależniona od czyjejkolwiek zgody. Uzależnienie przyznanego przez ustawodawcę prawa do utrzymywania zwierząt gospodarskich od zgody właścicieli działek sąsiednich w sposób nieuprawniony wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach, co czyni postanowienie § 28 pkt 3 regulaminu nieważnym.

Z oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zakresie, w którym Sąd nie stwierdził nieważności pozostałych postanowień regulaminu wskazanych w skardze, nie zgodził się Prokurator Okręgowy, który wniósł skargę kasacyjną, zarzucając, iż zaskarżony wyrok został wydany:

1. z naruszeniem przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej oceny aktu będącego przedmiotem skargi pod kątem jego zgodności z prawem; w ocenie Prokuratora Sąd będąc organem wymiaru sprawiedliwości powołanym do kontroli legalności działań administracji publicznej jest obowiązany zbadać, czy uchwała Rady Miejskiej, będąca przedmiotem skargi narusza prawo nie tylko w zakresie przytoczonych podstaw skargi, ale czy jest zgodna w szerszej perspektywie z całym porządkiem prawnym; natomiast, dokonana przez Sąd ocena nie była pełna, o czym świadczy nie odniesienie się w pełnym zakresie do zawartych w regulaminie powtórzeń definicji ustawowych;

2. z naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 ust. 1 – 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, gdyż przepis ten wskazuje na wszystkie niezbędne elementy, które rada gminy zobowiązana jest zawrzeć w uchwalonym przez siebie regulaminie i dlatego nie mogą w nim znaleźć się postanowienia wykraczające poza ramy tam określone;

3. z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegającą na uznaniu, że zawarte w § 13 zaskarżonego regulaminu unormowanie ustalające współczynnik ilości odpadów przypadających na 1 mieszkańca nie przekracza delegacji ustawowej wynikającej z przepisu upoważniającego; zdaniem Prokuratora średnia ilość odpadów komunalnych wytwarzana w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach nie powinna stanowić treści konkretnego przepisu regulaminu, gdyż brak jest podstawy ustawowej do określania w regulaminie powyższego wskaźnika;

4. z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegającą na uznaniu, że zawarte w § 25 regulaminu unormowanie nie przekracza delegacji ustawowej wynikającej z przepisu upoważniającego; zdaniem Prokuratora zawarte w § 25 regulaminu ograniczenia wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Skarżący wskazał, iż z przepisu tego nie wynika prawo do nałożenia obowiązku, by w miejscach publicznych zwierzęta domowe mogły przebywać wyłącznie pod nadzorem osoby dorosłej. Podzielając wyrażony w uzasadnieniu Sądu pogląd dotyczący stosunku normy § 25 regulaminu do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Prokurator wskazał, iż przykładowo wątpliwości budzi możliwość penalizacji zachowania osoby, która ukończyła 17 lat i wyprowadza psa rasy agresywnej w kagańcu, nadto wskazał on, iż określenie osoba dorosła, "która jest zdolna do kontroli zachowania zwierzęcia", jest trudne do obiektywnej oceny i nie powinno być zamieszczone w katalogu nadzwyczajnych środków ostrożności, o których jest mowa w art. 77 Kodeksu wykroczeń.

5. z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegającą na uznaniu, że zawarte w § 30 w związku z § 28 ust. 3 regulaminu unormowanie dotyczące liczby zwierząt gospodarskich, które mogą być utrzymywane na terenie nieruchomości, nie przekracza delegacji ustawowej wynikającej z przepisu upoważniającego; Prokurator wskazał, że w wymienionym przepisie nie wymieniono wszystkich gatunków zwierząt gospodarskich, a ponadto regulacją objęto gołębie, których definicja zwierząt gospodarskich nie obejmuje; z zawartej we wskazanych przepisach regulacji nie wynika czy w określonej w postanowieniach regulaminu liczbie można hodować wszystkie wymienione tam zwierzęta łącznie, czy tylko określone gatunki;

6. z naruszeniem § 118, 137, 116 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że zwarte w regulaminie powtórzenia przepisów ustawowych nie naruszają prawa w sposób istotny powodujący nieważność normy; Prokurator wykazał, że uchwała rady nie może regulować raz jeszcze tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący; natomiast zaskarżony regulamin w sposób istotny narusza prawo, ponieważ zawiera postanowienia, w których powtórzono definicje ustawowe, postanowienia regulujące zagadnienia wynikające wprost z poszczególnych ustaw i zawierające niedopuszczalne powtórzenia i definicje ustawowe; Prokurator nie podzielił stanowiska Sądu, że zawarte w regulaminie powtórzenia przepisów ustawowych nie naruszają prawa w sposób istotny powodujący nieważność normy. Nadto wskazał on, iż dopuszczalne powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych musi mieć charakter dosłowny i może nastąpić jedynie z jednoczesnym powołaniem się na przytoczony przepis ustawy. Skarżący wskazał, iż w zakresie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, regulacja zawarta w § 6-§ 9 Regulaminu stanowi naruszenie zakazu powtarzania przepisów innych aktów normatywnych, wprowadza bowiem do zaskarżonej uchwały uregulowania ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powtarzając dyspozycję art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 3, art. 5 ust. 4 pkt 1, 2, 3, i częściowo art. 5 ust. 5 tej ustawy.

7. Prokurator zarzucił, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do podniesionego zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej w § 6 regulaminu poprzez zdefiniowanie pojęcia chodnika niezgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U. Nr 19, poz. 115 z 2007 r.) w regulaminie wskazano, iż "za chodnik uznaje się wydzieloną cześć drogi publicznej służąca dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości" podczas gdy w ustawie pojęcie chodnika zdefiniowano jako "cześć drogi przeznaczoną dla ruchu pieszych".

8. ponadto Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności § 4 ust. 1, 2, 3, 5, 6, § 28 pkt 3 oraz § 31 zaskarżonej uchwały, podczas gdy sama uchwała zawiera tylko cztery postanowienia; Prokurator stwierdził, że Sąd faktycznie stwierdził nieważność postanowień regulaminu, który stanowi załącznik do uchwały

9. nadto Prokurator zarzucił, że domagał się stwierdzenia nieważności całego aktu, zaskarżony akt powinien być w całości opracowany od nowa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie twierdząc, że poszczególne zarzuty tej skargi nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności wskazała ona, iż wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności całej uchwały jest niezasadny, bowiem podniesione zarzuty dotyczą tylko poszczególnych punktów regulaminu, a po ich usunięciu pozostała niekwestionowana część regulaminu może być stosowana.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 września 2009 r i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Sąd ten stwierdził, iż uznanie, że konieczne jest usunięcie kilku przepisów zaskarżonego aktu powoduje, że akt ten winien być w całości opracowany od nowa. Sąd uznał za w pełni uzasadniony zarzut skargi, iż wyrok winien być uchylony w całości, bowiem konieczne jest przygotowanie nowego regulaminu.

Sąd ten wskazał, iż jest powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez Radę Gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach czy też aktach wykonawczych albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na zamieszczenie w zaskarżonej uchwale regulacji, dla których brak jest upoważnienia ustawowego, np. ustalenia współczynnika odpadów na mieszkańca, wskazując, iż kwestia wielkości odpadów pochodzących od jednego mieszkańca ma znaczenie dla określenia wielkości pojemników na te odpady, nie może być jednak przedmiotem odrębnego ustalenia w regulaminie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ponownym ustalaniu regulaminu należy poddać ocenie proponowane zakazy czy nakazy. Za nieuzasadniony i nierealny Sąd uznał zakaz wyprowadzania zwierząt domowych pod nadzorem "dorosłych domowników", wskazując, iż brak jest ustawowej definicji "dorosłego", a ponadto, nie zawsze zwierzę domowe musi być wyprowadzane przez "domownika".

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie orzekł o uchyleniu wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały zamiast stanowiącego załącznik do tej uchwały regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym sankcją nieważności skutkuje naruszenie prawa o charakterze istotnym. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 25 października 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S., podjęta w oparciu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 236, poz. 2008 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd ponownie rozpoznający sprawę wziął pod uwagę, iż, Sąd któremu sprawa została przekazana, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wydanym w sprawie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale. Sąd rozpoznający sprawę, uznaje zatem w całości za własną, ocenę tych zarzutów dotyczących istotnego naruszenia prawa, uznając za niecelowe, w związku ze szczegółowym przytoczeniem powyżej wszystkich zarzutów wraz z ich uzasadnieniem, ponowne ich opisywanie. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż § 13 Regulaminu narusza przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, § 25 Regulaminu narusza przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, § 30 regulaminu w związku z § 28 ust. 3 narusza przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, § 2, § 6-9 regulaminu naruszają przepisy § 118, 137, 116 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 3, art. 5 ust. 4 pkt 1, 2, 3, i częściowo art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sprzeczność z prawem powyższych postanowień regulaminu ma charakter istotny i uzasadnia stwierdzenie ich nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wydanym wyroku z dnia 10 września 2009 r. wskazał na nieważność § 4 ust. 1, 2, 3, 5 i 6, § 31 i 28 pkt 3 regulaminu. Sąd podziela stanowisko w tym zakresie, podzielając i uznając za własną przytoczoną wyżej argumentację, dodatkowo uściślając, iż § 4 ust. 1, 2 i 3 załącznika do regulaminu narusza postanowienia rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz.U. nr 219, poz. 1858) w zakresie odpadów opakowaniowych.

Istotne naruszenie prawa w § 2, § 4 ust. 1, 2 ,3 , 5 i 6 , § 6-§ 9 , § 13, § 25, § 28 pkt 3, § 30 i § 31 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały skutkuje ich nieważnością i eliminacją szeregu postanowień regulaminu dotyczących m.in. kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b, pkt 6, pkt 7 i pkt 8 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

W wydanym w sprawie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny prawnej zaskarżonej uchwały, stwierdzając, iż uchwała ta jest sprzeczna z prawem, sprzeczność ta ma charakter istotny i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż konieczność usunięcia części przepisów zaskarżonego aktu powoduje, że akt ten winien być w całości opracowany od nowa, konieczne jest zatem przygotowanie przez Gminę nowego regulaminu. Z oceny tej wynika, iż nieważność szeregu postanowień uchwały, skutkować winna stwierdzeniem w całości nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd rozpoznający niniejsza sprawę związany jest dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną w tym zakresie.

Wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach regulamin stanowi prawo miejscowe i winien kompleksowo regulować zawartą w nim materię. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. W wyroku z dnia 8 listopada 2007 r. II SA/Gl 531/2007 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż z literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Rada winna ująć w przedmiotowym regulaminie wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, bowiem zawiera on normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym. (Lex Polonica 2117632) W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2006 r. II SA/Bd 845/2006 stwierdzono, iż wykładnia gramatyczna art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje wyraźnie, że z jednej strony wyliczenie zamieszczone w tym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale rady gminy (regulaminie) nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4, z drugiej zaś strony w uchwale rady gminy (regulaminie) muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. (LexPolonica nr 2117621) Rada gminy jest zatem nie tylko uprawniona, lecz zobligowana do uregulowania kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy. Brak uregulowania kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy, podobnie jak i przekroczenie upoważnienia uznawany jest za istotne naruszenie prawa (vide: Kazimierz Bandarzewski, Paweł Chmielnicki, Bogusław Dziadkiewicz Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Lexis Nexis Warszawa 2007 str. 155,156, wyrok WSA w Opolu z 7 listopada 2006 r. II SA/Op 445/2006 niepubl.)

Zatem sytuacja, w której cześć uchwały w sprawie regulaminu dotyczącego zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ze względu na jej istotną sprzeczność z prawem dotknięta jest nieważnością, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, z uwagi na istotne naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa przez zaskarżona uchwałę, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.