Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 947/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1275/06 w sprawie ze skargi S. Spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2003 r. nr XXII/190/03 w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w Krakowie uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania;


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r. (III SA/Kr 1275/06) stwierdził nieważność § 1, 3, 8 i 10 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2003 r. Nr XXII/190/03 w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków i orzekł, że przepisy zaskarżonej uchwały określone w pkt 1 nie mogą być stosowane. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. S. Spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2003 r. nr XXII/190/03 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego nr 303, poz.3523), zmienioną uchwałą z dnia 14 kwietnia 2004 r., nr XLIV/411/04 (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego 2004, nr 90, poz. 1210) i uchwałą z dnia 24 maja 2006 r., nr CX/1099/06 (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego nr 382, poz. 2428). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2001, nr 142 poz.1591 ze zm.) w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2000, nr 46, poz.543 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejskiej Kraków wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zważył, iż S. Sp. z o.o. posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulacja, zawarta w uchwale zaskarżonej przez Spółkę, ogranicza możliwości wykonywania przez Spółkę prawa własności w stosunku do nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w Krakowie. Uchwała potencjalnie może utrudnić realizację uprawnienia z art.210 k.c., tj. żądania zniesienia współwłasności poprzez przyznanie Spółce całości nieruchomości, z obowiązkiem spłaty drugiego współwłaściciela - Gminy Miejskiej Kraków. Interes prawny skarżącej Spółki może doznać uszczerbku w wyniku zastosowania przepisów zaskarżonej uchwały i dlatego zasadne było uznanie legitymacji skargowej Spółki S. w niniejszej sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Rada Miasta Krakowa przekroczyła zakres delegacji ustawowej z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten przewiduje wyłącznie pierwszeństwo osób fizycznych i prawnych, co czyni niedozwolonym ustanowienie przez Radę wyłączności tej grupy podmiotów prawa. Ustawa zezwala na ustanowienie pierwszeństwa, czyniąc wyjątek od zasady równości podmiotów prawa. W przypadku, gdy osoba dysponująca pierwszeństwem nie skorzysta ze swego uprawnienia, gmina może skierować nieruchomość do sprzedaży na zasadach ogólnych w drodze przetargu. Dlatego w interpretacji art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie ogólna reguła wykładni prawa, iż wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, tj. skoro ustawa wyjątkowo dopuszcza pierwszeństwo, to znaczy, że ustawa wykluczyła uprawnienie mocniejsze - wyłączność, jaką zapisano w zaskarżonej uchwale.

Prawo nabycia lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym § 1, 3 i 10 zaskarżonej uchwały zastrzegły wyłącznie na rzecz najemców tych lokali mieszkalnych, zaś w trybie przetargowym — dla najemców lokali mieszkalnych oraz współwłaścicieli tych nieruchomości. Wykluczono możliwość ubiegania się o nabycie przez inne podmioty. Powyższe uregulowanie wykracza zaś poza delegację z art. 34 ust.1 pkt 3 ustawy, co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 1, 3 i 10 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Prawidłowo w preambule zaskarżonej uchwały Rada zadecydowała, że "celem sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków jest racjonalne gospodarowanie zasobami mieszkaniowymi Gminy Miejskiej Kraków, szeroka prywatyzacja zasobów mieszkaniowych, pozyskiwanie środków na rzecz mieszkalnictwa". Ograniczenie się jednak do tak zakreślonego katalogu zasad sprzedaży mieszkań komunalnych implikuje zarzut sprzeczności § 8 uchwały w powyższymi celami z preambuły uchwały, jakie determinować mają sprzedaż mieszkań komunalnych w Gminie Miejskiej Kraków. Sąd zgodził się z zarzutem skarżącego, iż wyzbycie się przez Gminę swych lokali mieszkalnych za ich 10% wartości stanowi istotne odejście od zasad starannej gospodarki mieniem komunalnym. Za fakt notoryjny uznano opinię diametralnie przeciwną, przypomnianą przez skarżącą, że na wolnym rynku Gmina Miejskiej Kraków może otrzymać znacznie większe kwoty pieniędzy z tytułu sprzedaży mieszkań w drodze przetargu (art. 67 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skoro zadeklarowanym w preambule celem podjęcia uchwały było pozyskiwanie środków na rzecz mieszkalnictwa, to nie należało całkowicie wykluczać mieszkań objętych uchwałą ze sprzedaży w brodze otwartych przetargów.

W konsekwencji Sąd stwierdził naruszenie przez uchwałę zasad poprawnej legislacji będącej integralną zasadą zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) przez zamieszczenie w uchwale przepisów wzajemnie wykluczających się: z jednej strony § 1, 3 i 10 wykluczają z grona potencjalnych nabywców mieszkań komunalnych osoby niebędące najemcami tych mieszkań, a z drugiej strony - celami zadeklarowanymi w preambule uchwale jest pozyskiwanie dodatkowych środków finansowych na rzecz mieszkalnictwa. § 1 ust. 1 zastrzega, iż upoważnienie zapisane w uchwale ma zastosowanie do lokali mieszkalnych stanowiących wyłączną własność Gminy Miejskiej Kraków, ale już w § 10 ust. 4 uchwały "dopuszcza się możliwość sprzedaży udziału Gminy Miejskiej Kraków we współwłasności nieruchomości". Adresaci uchwały, zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące na terenie Gminy Miejskiej Kraków otrzymują dwie, rozbieżne informacje na temat zakresu przedmiotowego tego aktu.

Jednocześnie z przyznaniem najemcom wyłączności w nabywaniu lokali mieszkalnych, Rada Miasta Krakowa ustanowiła bonifikaty przy zakupie owych lokali, nie uzależniając tego uprawnienia od zabytkowego charakteru nieruchomości. Dla oceny zgodności zacytowanego § 8 uchwały z ustawą podstawowe znaczenie ma kilka reguł. Art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 67 ust. 3 ustawy stanowi, iż właściwy organ za zgodą rady może udzielić bonifikaty od ceny lokalu, ustalonej w wysokości nie niższej niż jego wartość. Punktem wyjścia jest więc cena ustalona na poziomie nie niższym niż wartość nieruchomości i od tej ceny udziela się bonifikaty. Jeżeli sprzedawana nieruchomość lub jej części jest wpisana do rejestru zabytków, cenę obniża się o 50% z możliwością podwyższenia lub obniżenia tej ustawowej bonifikaty (art. 68 ust. 3). Z mocy ustawy mieszkania zabytkowe mają być sprzedawane z bonifikatą 50% ceny lokalu, ustalonej w wysokości nie niższej niż jego wartość. W razie zbiegu praw do bonifikat z tytułów zakupu lokalu mieszkalnego i zakupu lokalu zabytkowego, stosuje się jedną bonifikatę korzystniejszą dla nabywcy (art. 68 ust. 4 ustawy). Określona 50 procentowa bonifikata jest minimalna, a nie sztywna, tj. pierwszeństwo ma bonifikata korzystniejsza dla nabywcy. Z art. 68 ust. 4 ustawy wynika również dopuszczalność stosowania bonifikat przekraczających 50%. Ustawodawca przewiduje możliwość zbiegu prawa do 50% bonifikaty z tytułów zakupu zabytkowego mieszkania z inną korzystniejszą bonifikatą. W przepisie tym nie ma żadnego ograniczenia na temat źródeł owej korzystniejszej bonifikaty, to znaczy, że ustawa dopuszcza ustalenie w uchwale rady gminy, bonifikat wyższych niż wspomniana obligatoryjna ustawowa 50% bonifikata, jaką musi respektować każda gmina przy sprzedaży mieszkania zabytkowego. W tym katalogu podstawowych dyrektyw niezbędnych do oceny § 8 uchwały należy sięgnąć ponownie do art. 68 ust. 1 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 50 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie wprowadzono nakaz, aby rada wyznaczając zasady udzielania bonifikat zachowała szczególną troskę o mienie komunalne, zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami jego ochrony. Rada powinna więc ustalić reguły jakim ma się kierować organ wykonawczy, nie zostawiając mu w tym zakresie absolutnej swobody i dyskrecjonalności. Udzielając tej zgody na sprzedaż lokali rada jest skrępowana regułami szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem komunalnym. Skoro bonifikaty są oczywistym odejściem od sprzedaży mieszkań komunalnych po cenach wolnorynkowych, to rada jest zobowiązana określić kryteria przydzielania owych bonifikat. W ocenie Sądu, § 8 zaskarżonej uchwały nie odpowiada wszystkim powyższym zasadom, a tym samym należało stwierdzić jego nieważność. Wątpliwości budzi § 8 pkt 1 uchwały (sprzedaż lokali mieszkalnych położonych w budynkach niewpisanych i wpisanych do rejestru zabytków) w zestawieniu z art. 68 ust. 3 ustawy różnicującym zasady przyznawania bonifikat w zależności od wartości historycznej lokalu. Ustawodawca uważa to za istotne kryterium różnicujące prawo do bonifikaty, natomiast w zaskarżonej uchwale uznano, że w Mieście w Krakowie zabytkowy charakter lokalu nie będzie miał żadnego znaczenia prawnego w stosowaniu bonifikaty.

Rozstrzygające znaczenie dla oceny § 8 uchwały ma art. 68 ust. 1 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 50 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te nałożyły na Radę Miasta Krakowa obowiązek uregulowania zasad przyznawania bonifikat przy zakupie mieszkań komunalnych z uwzględnieniem szczególnej staranności w gospodarowaniu mieniem komunalnym, zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami jego ochrony. Nie wymaga odrębnego dowodu, ani wyjaśnienia, że uzyskanie prawa własności lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w nieruchomości gruntowej za dziesięć procent rzeczywistej ceny jest uzyskaniem korzyści majątkowej daleko odbiegającej od wzorcowej transakcji kupna sprzedaży. W przypadkach takich następuje radykalne odejście od ekwiwalentności świadczeń wymaganej dla umów wzajemnych w prawie cywilnym, w szczególności umowy sprzedaży. Nowy nabywca uzyskuje tą korzyść kosztem poprzednich właścicieli, jeżeli zostali oni przed laty wywłaszczeni bez godziwego odszkodowania oraz kosztem dzisiejszych pozostałych członków wspólnoty samorządowej, których potrzeby publiczne mogłyby być sfinansowane ze sprzedaży mieszkań komunalnych na rynku wtórnym. Dlatego w zaskarżonej uchwale należało precyzyjnie określić zasady przyznawania bonifikaty, aby nie można było zarzucić Radzie niedochowania szczególnej staranności w gospodarowaniu mieniem komunalnym, zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami jego ochrony. Przyznanie prawa do 90% bonifikaty przy zakupie mieszkań komunalnych generalnie wszystkim bez żadnego wyjątku najemcom jest sprzeczne z ustawowym obowiązkiem Rady zachowania szczególnej staranności przy gospodarowaniu mieniem komunalnym, zgodnie z przeznaczeniem i wymogami jego ochrony. Skoro taka bonifikata przy sprzedaży zamkniętemu kręgowi najemców owych mieszkań nie może być usprawiedliwiona celami wskazanymi w preambule, czyli szeroką prywatyzacją zasobów mieszkaniowych i pozyskiwaniem środków na rzecz mieszkalnictwa, to należało wskazać inne wartości, chronione w porządku prawnym, które mogłyby usprawiedliwiać odejście od zasady równości (wykluczenie innych osób niż najemcy) i od najbardziej racjonalnej metody sprzedaży, czyli w drodze otwartych przetargów.

Ponieważ § 8 zaskarżonej uchwały całkowicie abstrahuje od nakazu różnicowania uprawnienia do bonifikat przy nabyciu mieszkań od Gminy Miejskiej Kraków, a ogranicza się do jednego tylko kryterium — stosunku najmu, Sąd uznał, że § 8 jest niezgodny z art. 68 ust. 1 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 50 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd uznał też, że § 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy, w myśl, którego w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje osobie, która jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1. Inaczej niż tego chce ustawa, § 10 ust.4 uchwały mówi jedynie o obecnych współwłaścicielach, a milczy o poprzednich właścicielach.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rada Miasta Krakowa wniosła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego:

a) przez naruszenie przepisu postępowania - art. 50 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd orzekający w punkcie A pisemnego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia twierdzenia, iż strona przeciwna wnosząc skargę posiadała legitymację skargową;

b) przez naruszenie przepisu postępowania art. 147 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy w związku z art. 34 ust 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd w punkcie C pisemnego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia twierdzenia, iż Rada Miasta Krakowa przekroczyła zakres delegacji ustawowej wyrażonej tym przepisem, przekształcając ustawowe pierwszeństwo najemców w wyłączność;

c) przez naruszenie przepisów prawa materialnego, a to błędną wykładnię § 1, 3, i 10 uchwały Rady Miasta z dnia 27 sierpnia 2003 r. w związku z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 12690) polegającą na przyjęciu w punkcie D pisemnego uzasadnienia wyroku twierdzenia, iż zostały naruszone zasady poprawnej legislacji, będącej zasadą praworządności poprzez zamieszczanie w uchwale przepisów wzajemnie wykluczających się;

d) przez naruszenie przepisów prawa materialnego, a to błędną wykładnię art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 67 ust 3 i ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych polegającą na przyjęciu w punkcie E pisemnego uzasadnienia wyroku, twierdzenia mówiącego, iż uzyskanie prawa własności lokalu mieszkalnego za 10% rzeczywistej ceny jest uzyskaniem korzyści majątkowej daleko odbiegającej od wzorcowej transakcji kupna sprzedaży, a nowy nabywca uzyskuje korzyść kosztem poprzednich właścicieli, jeżeli zostali oni przed laty wywłaszczeni bez godziwego odszkodowania oraz kosztem dzisiejszych pozostałych członków wspólnoty samorządowej;

e) przez naruszenie przepisów prawa materialnego, a to błędną wykładnię art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 67 ust 3 i ust 4 oraz w związku z art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, a to w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu w punkcie E pisemnego uzasadnienia wyroku twierdzenia, iż udzielona bonifikata jest de facto pomocą społeczną Gminy. Jak również twierdzenia, iż zasady udzielania bonifikat dla nabywców mieszkań komunalnych winny być skorelowane z kryterium dochodowym;

f) przez naruszenie przepisów prawa materialnego, a to błędną wykładnię art. 34 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na przyjęciu w punkcie F. pisemnego uzasadnienia wyroku twierdzenia, iż § 10 ust 4. zaskarżanej uchwały jest sprzeczny z art. 34 ust 1 pkt 2 cytowanej ustawy, albowiem zaskarżana uchwała odmiennie reguluje kwestię prawa pierwszeństwa na rzecz osób, które są poprzednimi właścicielami zbywanej nieruchomości, pozbawionymi prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990r. albo ich spadkobiercami, jeżeli złożyły wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust 1 cyt. ustawy.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wątpliwości strony skarżącej budzi już sama legitymacja skargowa dla S. Sp. z o.o. przyznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Weryfikując legitymację skargową skarżącego Sąd odwołał się jedynie do art. 50 p.p.s.a., co w ocenie skarżącego doprowadziło do obrazy przepisów prawa procesowego, polegającej na nie zastosowaniu normy prawnej wynikającej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd, pomimo tego, że był zobligowany do zbadania przesłanek wypływających wprost z cytowanego wyżej przepisu, ponieważ skarga dotyczyła aktu z zakresu administracji publicznej nie uczynił tego, przez co bezpodstawnie przyznał legitymację stronie skarżącej do wniesienia skargi.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenie przepisu postępowania, a to art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami strona skarżąca podnosi, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał wykładni całości przedmiotowej uchwały wyłącznie poprzez pryzmat postanowień jej preambuły. Rada Miasta Krakowa wyrażając wolę zbywania lokali mieszkalnych wyłącznie na rzecz najemców dała wyraz swoim preferencjom w tym zakresie podejmowanych przez Gminę czynności cywilno-prawnych wynikających z istoty prawa własności, bowiem wyłącznie w gestii właściciela, z wyjątkiem ograniczeń wskazanych w ustawowych przepisach pozostaje wybór ewentualnego nabywcy. Rada Miasta Krakowa podejmując zaskarżoną uchwałę uregulowała jedynie sposób wykonywania pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przysługującego z nocy ustawy najemcom, którzy legitymują się umową najmu lokalu mieszkalnego zawartą na czas nieoznaczony, czego dowodem jest powołanie w podstawie prawnej niniejszej uchwały art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który takie pierwszeństwo przyznaje.

Podniesiono, iż Sąd orzekający dokonując oceny przedmiotowej uchwały w wyżej wymieniony sposób również naruszył art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych albowiem stwierdzając nieważność § 1, 3, i 10 uchwały Rady Miasta z dnia 27 sierpnia 2003 r. rozpoznając skargę w zakresie wymienionych. paragrafów nie kierował się kryterium legalności, lecz jedynie kryterium celowościowym badając stronę finansową w zakresie pozyskiwania przez Gminę Miejską Kraków środków finansowych na rzecz mieszkalnictwa.

Trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że władze publiczne stosownie do art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Jest to wartość tak istotna, że ustawodawca zdecydował się na odejście od obowiązującej w obrocie zasady ekwiwalentności świadczeń na rzecz zastosowania bonifikaty, która w swojej istocie polega na obniżeniu ceny nieruchomości poniżej jej rzeczywistej wartości. Stanowisko Sądu nakazujące Gminie racjonalne ustalenie wysokości bonifikat z jednoczesnym zachowaniem ekwiwalentności świadczeń przy umowie sprzedaży lokalu mieszkalnego jest zadaniem z góry skazanym na niepowodzenie bowiem tak określone cele nawzajem się wykluczają. Istotnym jest również fakt, iż przywilej w postaci zastrzeżenia bonifikaty stanowi element umowy sprzedaży lokalu, a zatem Gmina jako właściciel zbywanych lokali i strona umowy cywilnoprawnej może określać jej warunki, w tym miedzy innymi cenę. W tym zakresie Gmina korzysta z ochrony zagwarantowanej przepisami ustawy zasadniczej.

Podniesiono, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 1999 r. (K.6/98, OTK ZU 1999/6), zaskarżona uchwała odpowiada zawartym w wyroku kryteriom zróżnicowania podmiotów. Przyjęte przez Gminę Miejską Kraków reguły dysponowania lokalami mieszkalnymi, stanowiącymi jej własność mają w istocie wymiar społeczny, stanowiąc propozycję rozwiązania skomplikowanej sytuacji społecznej oraz własnościowej powstałej na skutek przeobrażeń ustrojowych i ekonomicznych. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż Konstytucja RP w art. 64 zapewnia ochronę prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, stanowisko reprezentowane w omawianej sprawie przez Gminę Miejską Kraków znajduje więc uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie bowiem z art. 165 Konstytucji gospodarka nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego musi być prowadzona z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad samodzielności i ochrony majątku jednostek samorządu terytorialnego. Przyznanie pierwszeństwa określonemu kręgowi podmiotów jest przypadkiem szczególnym, kiedy to ustawodawca nad korzy-i wynikające z pomnożenia majątku publicznego przedkłada interes jednostek, który został oceniony jako zgodny z systemem wartości respektowanych przez ustawodawcę. Pierwszeństwo, zatem jest próbą pogodzenia zasad gospodarności i obiektywizmu z zasadami słuszności i sprawiedliwości. Nie znajduje także prawnego uzasadnienia stwierdzenie przez Sąd nieważności § 8 zaskarżonej uchwały. Nie ma przeszkód prawnych, aby uprawniony organ określił w sposób generalny, kiedy może być zastosowana bonifikata, a także jej wysokość. Ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani żaden inny akt prawny nie określa ustawowych granic bonifikaty. Zdaniem strony skarżącej ocena szczególnej staranności w gospodarowaniu mieniem komunalnym powinna być dokonywana przez pryzmat funkcji, jaką ma spełniać własność publiczna. Przyjęcie takiego stanowiska pozwala stwierdzić, że sprzedaż nieruchomości stanowiących własność gminy, w tym lokali mieszkalnych nie może być wyłącznie nastawiona i osiąganie zysków, bowiem aspekty ekonomiczne w realizacji polityki mieszkaniowej gminy nie zawsze można pogodzić z interesem społecznym oraz wymaganiami wolnego rynku. Racjonalność gospodarowaniu lokalami komunalnymi przejawia się przede wszystkim treści § 1 enumeratywnie wymieniającego przypadki, których Sąd nie wziął pod uwagę, a które wyłączają ze sprzedaży określonego rodzaju lokale ze względu na ich stan, funkcję oraz położenie, a także § 8 pkt 1 lit a dotyczącego zwrotu wartości poniesionych nakładów przez GMK z tytułu remontu.

Podniesiono również, iż przedmiotowa uchwała nie pozbawia możliwości nabycia lokali mieszkalnych innych podmiotów, którym przysługuje pierwszeństwo na mocy art. 34 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dowodem na to jest każdorazowe umieszczenie w zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa dotyczącym sprzedaży lokalu mieszkalnego uprawnionemu na podstawie tej uchwały najemcy załącznika w formie wykazu sporządzonego zgodnie z art. 35, informującym o przysługującym pierwszeństwie osobom określonym w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2. W świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami pierwszeństwo przysługujące najemcy zawsze jest wyłączone w przypadku skorzystania z pierwszeństwa osób, którym przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy ustawy lub odrębnych przepisów lub są poprzednimi właścicielami zbywanej nieruchomości pozbawionymi prawa własności tej nieruchomości przed 5 grudnia 1990 r. albo ich spadkobiercami, a które złożą wniosek o nabycie w terminie określonym w wykazie. Zaskarżona uchwała uprawnień tych osób w żaden sposób nie narusza, co potwierdza paragraf 4 uchwały. Jeżeli ta grupa podmiotów nie korzysta z przysługującego im pierwszeństwa to wówczas właściwy organ gminy, w ramach swoich uprawnień właścicielskich, może podjąć zamiar przeznaczenia tych nieruchomości do zbycia w drodze przetargowej. Interpretacja sądu zaskarżonej uchwały została dokonana w oderwaniu od przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które są zasadniczą regulacją w zakresie obrotu nieruchomościami publicznymi, a ich stosowanie ma charakter bezpośredni.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na swoją rzecz

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Pierwszym zagadnieniem, które winno być rozpoznane przez Sąd, a jednocześnie pierwszym zarzutem skargi kasacyjnej, jest kwestia zbadania czy wnosząca skargę Spółka S. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie posiadała legitymację do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2003 r. nr XXII/190/03 w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą, po uprzednim wezwaniu rady do usunięcia zarzucanego naruszenia w sytuacji, gdy wezwanie to okaże się bezskuteczne. W rozpoznawanej sprawie wezwanie takie było przez skarżąca Spółkę złożone w dniu 3 sierpnia 2006 r., a Spółka została poinformowana w dniu 5 września 2006 r., że Prezydent Miasta nie znalazł podstaw do uchylenia przedmiotowej uchwały. Tak wiec należy zbadać, czy Spółka posiadała legitymację do złożenia skargi do Sądu związaną z naruszeniem jej interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na istotna różnice pomiędzy postępowaniem administracyjnym ogólnym uregulowanym w k.p.a., a postępowaniem w sprawie zaskarżania uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. W pierwszym z tych postępowań stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek – art. 28 k.p.a. Wystarczy więc na gruncie kodeksu, iż w ocenie organu w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu, lub we własnej ocenie podmiotu żądającego wszczęcia postępowania będzie ono dotyczyło interesu prawnego - opartego o konkretny przepis prawa materialnego – danego podmiotu. Odmienna jest sytuacja w odniesieniu do składania skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Może ją bowiem złożyć wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez skarżoną uchwałę – wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2. Naruszenie więc interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć charakter obiektywny, rzeczywisty – musi wiec uchwała, czy też konkretne jej postanowienia naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Skarżący musi więc w swojej skardze, o ile nie wykazać to przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa próbować wykazać, iż zaskarżona uchwala naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Takie wąskie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02 - OTK-A 2003 nr 8 poz. 4). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała może potencjalnie utrudnić Spółce realizację uprawnienia z art. 210 k.c. to jest żądania zniesienia współwłasności nieruchomości przy ul. Dietla nr 57 w Krakowie. Przyjął więc Sąd I instancji, iż dla uznania legitymacji skargowej Spółki wystarczające jest naruszenie potencjalnego – przyszłego interesu prawnego. Z poglądem takim nie można się z wyżej przedstawionych względów zgodzić. Zresztą trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż skarżąca Spółka i Sąd I instancji błędnie założyły, że zaskarżona uchwała mogłaby utrudniać zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości poprzez przyznanie prawa własności jednemu z współwłaścicieli z równoczesnym nałożeniem obowiązku spłaty na rzecz drugiego współwłaściciela.

Tych aspektów kwestii legitymacji skargowej S. Sp. z o.o. w Krakowie do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXII/190/03 na nie wziął pod uwagę Sąd I instancji. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania dotykające owej legitymacji skargowej są całkowicie niewystarczające. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten winien precyzyjne i wnikliwie rozważyć kwestię rzeczywistego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Spółki. Ze względu na to, że zagadnienie posiadania przez skarżącą Spółkę legitymacji do wniesienia skargi ma pierwszoplanowe zagadnienie dla dopuszczalności skargi uznać trzeba rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej za przedwczesne.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.