Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 150/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 3 pkt 3, art. 8 ust. 1, art. 24 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 17 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązków przewoźnika oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga R. H. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: A (zwanej dalej też "skarżącą") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej również "organ drugiej instancji" lub "organ odwoławczy") z dnia 17 marca 2020 r. (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu (dalej również "organ pierwszej instancji") z dnia 22 maja 2019 r. (nr [...]), którą wymierzono skarżącej karę pieniężną w kwocie 10.000 zł w związku z naruszeniem obowiązku przewoźnika, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, w jej brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli (Dz. U. z 2018 r. poz. 2332, z późn. zm.), zwanej dalej też "ustawą".

Wyżej wymieniona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 13 marca 2018 r. o godz. 8:15 na opolskim odcinku autostrady A4 (MOP w [...]) funkcjonariusze Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu, w ramach kontroli przewozu towarów, o której mowa w art. 13 ustawy, zatrzymali do kontroli zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego Volvo o nr. rejestracyjnym [...] i naczepy ciężarowej Krone o nr. rejestracyjnym [...]. Właścicielem ciągnika była R. H., natomiast właścicielem naczepy ciężarowej była B S.A. z siedzibą w [...]. Przedmiotem przewozu był towar o kodzie CN 3811 w ilości 9758 kg brutto, dodatki do olejów smarowych, beczki metalowe. Przewożony towar został zgłoszony do rejestru służącego monitorowaniu drogowego przewozu towarów pod numerem [...]. Według danych zawartych w tym zgłoszeniu, podmiotem wysyłającym był C LTD, [...], [...], [...], [...], przy czym załadunek towaru odbył się w miejscowości [...] ([...]), a podmiotem odbierającym D Sp. z o.o., [...]. Przewozu dokonywała firma: A z siedzibą w [...], która posiadała zezwolenie drogowe nr [...]. Rozpoczęcie przewozu zestawem pojazdów o numerach rejestracyjnych [...] (ciągnik) i [...] (naczepa) nastąpiło w [...] dnia 9 marca 2018 r. o godz. 10:18, a wjazd na terytorium Polski w dniu 10 marca 2018 r. o godz. 6:53. Zestaw pojazdów przybył do bazy przy ul. [...] w [...] dnia 10 marca 2018 r. o godz. 10:07. Tam podstawiono ciągnik o nr rej. [...] dnia 12 marca 2018 r. o godz. 16:17, który połączono z naczepą o nr rej. [...] pomiędzy godz. 16:17 tego dnia a godz. 4:39 dnia 13 marca 2018 r. Tak utworzony zestaw pojazdów wyjechał z bazy z dnia 13 marca 2018 r. - godz. 4:39, a zakończenie przewozu w miejscu rozładunku miało miejsce dnia 13 marca 2018 r. - godz. 16:55.

Przeprowadzona kontrola udokumentowana została w protokole z dnia 13 marca 2018 r., w którym stwierdzono, że w zgłoszeniu o numerze [...] wskazano dane niezgodne ze stanem faktycznym co do numeru rejestracyjnego ciągnika, braku numeru rejestracyjnego naczepy, nieprawidłowego nr licencji oraz braku dokumentu CMR [...].

W związku ze stwierdzoną nieprawidłowością Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu, postanowieniem z dnia 7 maja 2018 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Następnie, decyzją z dnia 5 lipca 2018 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie 5.000 zł z tytułu niewykonania obowiązków przewoźnika, wynikających z art. 6 ust. 3 ustawy o systemie monitowania drogowego i kolejowego towarów. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], decyzją z dnia 18 stycznia 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało zawężone i prowadzone jedynie w kierunku naruszenia art. 6 ust. 3 ustawy, a więc przepisów podlegających sankcji 5.000 zł i nie obejmowało swoim zakresem wszystkich stwierdzonych naruszeń. Powyższe spowodowało, iż postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w całości, a wydana decyzja nie uwzględniała wszystkich okoliczności sprawy.

Uwzględniając powyższe, Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu ponownie rozpatrzył sprawę w zakresie nieprawidłowości dotyczącej braku danych w zgłoszeniu SENT (tj. niewykonania obowiązków przewoźnika wynikających z art. 6 ust. 3 ustawy) i zakończył ją w dniu 7 maja 2019 r. decyzją nr [...].

Natomiast postępowanie dotyczące nieprawidłowości polegającej na stwierdzeniu w zgłoszeniu przewozu nr [...] danych niezgodnych ze stanem faktycznym, organ wyłączył do odrębnego postępowania i postanowieniem z dnia 14 marca 2019 r., nr [...], wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, z tytułu niewykonania obowiązków przewoźnika, wynikających z art. 8 ust. 1 tej ustawy.

W toku prowadzonego postępowania do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo skarżącej z dnia 25 marca 2019 r., w którym zarzuciła, że w postanowieniu o wszczęciu postępowania brak jest informacji, jakiego konkretnie naruszenia ma dotyczyć przedmiotowa sprawa, ani czy chodzi o naruszenie określone w art. 24 ust. 1 pkt 1, czy w pkt 2 ustawy. Wskazała, że przed organem pierwszej instancji toczy się sprawa odnośnie do naruszenia dotyczącego braku danych w zgłoszeniu nr [...], zatem wszczęcie kolejnego postępowania uznała za próbę nałożenia podwójnej kary w zakresie tego samego zgłoszenia, prowadzące do podwójnego karania za to samo zachowanie. Dodatkowo skarżąca podniosła, że oznaczałoby to postawienie w lepszej sytuacji tych podmiotów, które lekceważą obowiązki i w ogóle nie wypełniają zgłoszenia, bowiem w ich przypadku mogłaby na nich zostać nałożona tylko jedna kara - za brak zgłoszenia. Uznając, że sprawa dotyczy danych w zakresie nr. rej. środka transportu niezgodnych ze stanem stwierdzonym w trakcie kontroli, wniosła o przeprowadzenie dowodów z:

- wydruku z systemu [...] na okoliczność dokonania zgłoszenia, historii dokonywania wpisu, ich aktualizacji, w tym godziny jej dokonania,

- załączonego do pisma wydruku czasu pracy kierowcy na okoliczność rozpoczęcia przewozu w dniu 13 marca 2018 r. o godz. 4.41, czyli w czasie, w którym przewoźnik nie mógł, z przyczyn niezależnych od niego, zaktualizować danych.

W zakresie niezgodności nr. rej. ciągnika skarżąca wyjaśniła, że dane te były zgodne z danymi pojazdu, jakim pierwotnie wykonywany był transport. W trakcie wykonywania przewozu do Spółki D kierowca wykonujący przewóz odbywał obowiązkową przerwę w [...] przy ul. [...], gdzie dotarł w dniu 12 marca 2018 r., po godzinach pracy spedytora (godz. 8.00-16.00), obowiązanego do dokonywania zgłoszeń w systemie SENT, czyli również aktualizacji. W tym miejscu doszło do przeładowania samochodu na inny pojazd o nr [...], a kierowca ruszył w dalszą drogę w dniu 13 marca 2018 r. o godz. 4:41. Dlatego zaktualizowanie danych w systemie SENT możliwe było dopiero w momencie rozpoczęcia pracy przez spedytora. Przeprowadzona kontrola rozpoczęła się o godz. 8:15, a zatem w czasie, kiedy spedytor przystępował do wykonywania obowiązków zawodowych. Zdaniem skarżącej, aktualizacja danych w zakresie nr rej. ciągnika nastąpiła w momencie, który winien być uznany za termin natychmiastowy, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Odwołując się do wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt VIII SA/Wa 750/18, stwierdziła, że niezasadne jest nakładanie kary pieniężnej w przypadku, gdy przewoźnik, który pierwotnie nie uzupełnił zgłoszenia, uczynił to następnie w toku kontroli, a organ podatkowy nie wykaże, że ujawnione uchybienie formalne mogło służyć uniknięciu odpowiedzialności związanej i wprowadzaniem do obrotu gospodarczego nielegalnego paliwa. Zdaniem skarżącej, powołane orzeczenie należy uznać za adekwatne co do aktualizacji nr ciągnika (i to w terminie odpowiadającym pojęciu "niezwłocznie"), jak również co do sytuacji poprawienia w toku kontroli zgłoszenia numeru licencji. Podniosła też, że wymierzenie kary pieniężnej w niniejszej sprawie należałoby uznać za sprzeczne z celem przyświecającym ustawie. W jej ocenie, główny cel ustawy ulega zatarciu, staje się wręcz nieistotny, a pierwszorzędne znaczenie przyznaje się celowi fiskalnemu, który takiej funkcji nie miał pełnić. Stoi to w sprzeczności z interesem publicznym, który nakazuje takie postępowanie, które nie prowadzi do wykorzystywania sytuacji w celach fiskalnych, bowiem prowadzi do zachwiania zaufania obywateli do Państwa. Powyższe okoliczności przemawiają zatem za umorzeniem postępowania bądź - co najmniej - za odstąpieniem od wymierzenia kary.

W związku z powyższym, pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. organ zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze, który administruje systemem SENT, o przekazanie informacji dot. zgłoszenia nr [...], w szczególności o przesłanie informacji o datach i godzinach wszystkich zarejestrowanych w systemie prób uzupełnienia lub aktualizacji ww. zgłoszenia przez przewoźnika, w zakresie danych dotyczących numeru rejestracyjnego ciągnika oraz numeru licencji czy zezwolenia drogowego, ze wskazaniem osób ich dokonujących, jak również udzielenia informacji o niedostępności rejestru w tym czasie.

Udzielając odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 4 kwietnia 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze nie stwierdził okoliczności mogących powodować brak możliwości wykonania aktualizacji zgłoszenia nr [...]. Wskazał, że zgłoszenie zostało zarejestrowane dnia 9 marca 2018 r. o godzinie 8:26 przez użytkownika logującego się z domeny [...] (podmiotu odbierającego). Pierwsze uzupełnienie zgłoszenia nastąpiło w tym samym dniu o godzinie 10.50 przez użytkownika J. K. logującego się z domeny [...] (przewoźnika) - wpisano numer ciągnika ([...]) i numer zezwolenia ([...]). Drugie uzupełnienie zgłoszenia zostało dokonane w dniu 13 marca 2018 r. o godzinie 9:14 przez użytkownika M. N. logującego się z domeny [...] (przewoźnika) - wpisano numer ciągnika ([...]), numer naczepy ([...]) i numer zezwolenia ([...]). Zgłoszenie zostało zamknięte w dniu 13 marca 2018 r. o godzinie 19:20.

Ponadto, pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r., organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień dotyczących szczegółowego przebiegu transportu towaru, zgłoszonego pod nr [...], a w szczególności wskazania dokładnego miejsca i czasu rozpoczęcia przewozu z miejsca załadunku, wjazdu na terytorium kraju, wszelkich postojów, przeładunków przy ul. [...] w [...] oraz o podanie dokładnej daty i godziny dokonania przeładunku na środek transportu o nr rej. [...].

W odpowiedzi z dnia 15 kwietnia 2019 r. skarżąca szczegółowo opisała przebieg transportu, potwierdzony wydrukami raportów z systemu monitoringu GeoNavi dla pojazdów o numerach [...] (za okres od godziny 7:30 dnia 09 marca 2018 r. do godziny 23.59 dnia 10 marca 2018 r.) oraz [...] (za okres od godziny 0.00 dnia 12 marca 2018 r. do godziny 23:59 dnia 13 marca 2018 r.).

W tak ustalonym stanie faktycznym, decyzją z dnia 22 maja 2019 r., nr [...], Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu, działając na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1, art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, z tytułu niewykonania obowiązków przewoźnika, wynikających z art. 8 ust. 1 ustawy, w zgłoszeniu przewozu o numerze [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ stwierdził, że zgłoszenie SENT zawierało dane niezgodne ze stanem faktycznym dotyczące numeru rejestracyjnego ciągnika, za pomocą którego dokonywany był przewóz. W tym zakresie nie uznał wyjaśnień skarżącej i wskazał, że podlega ona karze pieniężnej w kwocie 10.000 zł, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy. Natomiast co do nieprawidłowych danych odnośnie do numeru licencji organ pierwszej instancji uznał, że dokument o nr [...] jest kontynuacją uprawnienia nr [...]. Organ nie dopatrzył się też w sprawie zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

W odwołaniu od ww. decyzji R. H. podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego zastosowanie na skutek przyjęcia, że przewoźnik nie dokonał niezwłocznie aktualizacji danych;

2) art. 8 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że przewoźnik nie wypełnił w ustawowym terminie nałożonych na niego obowiązków w zakresie aktualizacji danych;

3) art. 24 ust. 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od wymierzenia kary na skutek niewyjaśnienia, czy zaszła przesłanka "interesu publicznego";

4) art. 121 §1 oraz art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, z późn. zm.), zwanej dalej "O.p.", poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu i:

- brak wskazania w postanowieniu o wszczęciu postępowania, jakiego naruszenia dotyczy postępowanie,

- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co do godziny zakończenia kontroli,

- brak ustalenia, czy w związku z wykonywanym przewozem doszło do uszczuplenia należności w podatku akcyzowym i w podatku od towarów i usług,

- brak ustalenia, czy zaszła przesłanka "interesu publicznego".

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o zmianę decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o zmianę decyzji i odstąpienie od wymierzenia kary lub uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zarzuciła, że nie została poinformowana, czego dotyczy przedmiotowe postępowanie i to nie tylko w zakresie informacji, czy dotyczyło ono naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 1, czy pkt 2. Podkreśliła, że nie wskazano, jakich nieprawidłowości dotyczy postępowanie, albowiem przed organem pierwszej instancji toczyło się drugie postępowanie dotyczące przewozu o nr [...]. Tym samym musiała "domyślać się", czego dotyczy niniejsza sprawa, co należy uznać za sposób prowadzenia postępowania, który nie budzi zaufania do organów administracji. Podała również, że wypełniła obowiązek z art. 8 ust. 1 ustawy, a osią sporu jest interpretacja pojęcia "niezwłocznie", które jest nieostre, ale nie można go utożsamiać z terminem "natychmiastowy". Argumentowała, że "niezwłocznie" oznacza termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca i czasu. Natomiast przepisy odnoszące się jedynie do kryterium niezwłoczności nie wskazują, by aktualizacja musiała być dokonana przed dalszą jazdą pojazdu. Dlatego taką interpretację należy uznać za nieprawidłową, jako rozszerzającą stosowanie przepisów sankcyjnych. Za nieuzasadnione uznała także stanowisko organu, że przewoźnik musiał dysponować wiedzą o konieczności zmiany ciągnika już wcześniej, a tym samym już wcześniej musiał posiadać wiedzę co do aktualizacji danych. Nie zgodziła się również z organem pierwszej instancji, że mogła zorganizować pracę w taki sposób, by czas pracy spedytora był skorelowany z godzinami pracy kierowców. Następnie wskazała, że kierowca ruszył w dalszą drogę o godzinie 4:41 w dniu 13 marca 2019 r., w związku z czym nie było możliwe zaktualizowanie danych już w tym czasie, lecz możliwe to było do zrealizowania najwcześniej w momencie rozpoczęcia pracy przez spedytora. Przeprowadzona kontrola rozpoczęła się o godzinie 8:15, w czasie, kiedy spedytor dopiero przystępował do wykonywania obowiązków służbowych. Aktualizacja danych w zakresie numeru rejestracyjnego ciągnika nastąpiła natomiast w momencie, który winien być uznawany za termin niezwłoczny w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy. Za niezasadne uznała nadto twierdzenia organu, że do aktualizacji doszło dopiero wtedy, gdy transport został zatrzymany do kontroli. Podniosła, że kontrola nastąpiła w czasie zbieżnym z czasem rozpoczęcia pracy spedytora, a tym samym z czasem, kiedy mógł on zaktualizować dane. Dodała również, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż w przypadku, gdy doszło do uzupełnienia wszystkich danych, to brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej, bowiem sprzeciwia się temu wykładnia językowa art. 22 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą karę pieniężną wymierza się za brak zgłoszenia, a nie za brak zgłoszenia (odpowiednio aktualizacji) przed przystąpieniem do wykonania przewozu, co jest istotną, kluczową różnicą. Zaznaczyła , że system norm o charakterze sankcyjnym ma zbliżony charakter do norm zawartych w prawie karnym, dlatego nie może być tu mowy o dowolności w nakładaniu kar. Jest tak w przypadku stosowania przez organ wykładni rozszerzającej i nakładania kary w sytuacji, gdy ustawodawca nie wskazuje wprost, że aktualizacja zgłoszenia musi być dokonana przed kontynuowaniem jazdy. Taka wykładnia rozszerzająca prowadzi do zaprzeczenia podstawowej zasadzie, obowiązującej również w przypadku administracyjnych kar pieniężnych, tj. nullum crimen sine lege. Akcentowała ponadto, że celem ustawy jest zapobieganie uszczupleniu należności publicznoprawnych. Dlatego nałożenie kary pieniężnej, gdy nie doszło do uszczuplenia, ale gdy wszystkie obowiązki zostały spełnione, należy uznać za wypaczenie i przyznanie głównego zaznaczenia samemu nałożeniu kary, a nie spełnieniu celów ustawy. Zauważyła, że nie można każdorazowo i automatycznie przyjmować, iż naruszenie obowiązków ustawowych będzie powodować naruszenie celu ustawy, którym jest uszczelnienie systemu podatkowego. Przyjęcie takiego automatyzmu i wywodzenie z niego usprawiedliwienia dla nakładania kary pieniężnej w przypadku, gdy doszło do aktualizacji, należy uznać za błędne. W toku postępowania nie zostało podane, czy na skutek uchybień doszło do uszczuplenia w podatku akcyzowym oraz należnym podatku od towarów i usług, a ryzyko uszczupleń należności publicznoprawnych było głównym powodem wprowadzanych przepisów ustawy. Poza tym organ nie odniósł się należycie do przesłanki interesu publicznego. Wykładnia językowa art. 24 ust. 3 ustawy wskazuje przy tym na wielość przypadków, w których możliwie jest odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Tymczasem organ określił interes publiczny jako pewną potrzebę, której zaspokojenie powinno służyć społecznościom lokalnym lub całemu społeczeństwu i jednocześnie ograniczył się do wskazania wyłącznie jednego przypadku. Tak niejasne pojęcie wymaga jednak bardziej dokładnej analizy i uszczegółowienia tak, by móc je odnieść następnie do strony postępowania i jej przypadku.

Decyzją z dnia 17 marca 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w zakresie wymierzenia kary administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o systemie monitorowania nie jest postępowaniem podatkowym, lecz postępowaniem administracyjnym, do którego jedynie odpowiednio stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Dalej odnotował, że ustawa o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów określa zasady monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, obowiązki podmiotów uczestniczących w tym przewozie oraz odpowiedzialność za naruszenie tych obowiązków (art. 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu 13 marca 2018 r.). Wyjaśnił definicję przewoźnika oraz pojęcie przewozu towarów oraz podał, które towary podlegają systemowi monitorowania przewozu oraz systemowi teleinformatycznemu SENT. Opisał również obowiązki przewoźnika oraz odbierającego w zakresie rejestracji przewozu towaru. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy zauważył, że na podstawie pozyskanych w toku kontroli drogowej dokumentów ustalono, iż przedmiotowe zgłoszenie SENT nie zawierało aktualnego numeru rejestracyjnego ciągnika. W zgłoszeniu wskazano bowiem jako numer rejestracyjny ciągnika, którym miał być wykonywany przewóz numer: [...], natomiast faktycznie w momencie kontroli przewóz dokonywany był przy pomocy środka transportu o nr. rej. [...]. Organ odwoławczy, odnosząc się do wyjaśnień skarżącej, że aktualizacja danych nastąpiła "niezwłocznie", w terminie realnym z uwagi na okoliczność miejsca i czasu, zauważył, że rozpoczęcie przewozu nastąpiło w dniu 13 marca 2018 r. o godz. 4:39, zaś kontrola drogowa rozpoczęła się w tym samym dniu o godz. 8:15, a zatem do aktualizacji danych doszło niemal po pięciu godzinach, czego nie sposób uznać za działanie niezwłoczne. Organ zauważył nadto, że zmiana ciągnika nie była wynikiem jakichś niespodziewanych zdarzeń, lecz działaniem zaplanowanym. Ciągnik o nr. rej. [...] został podstawiony w bazie w [...] w dniu 12 marca 2018 r. o godz. 16:17, więc zlecenie jego wysłania w celu zastąpienia poprzedniego ciągnika (o nr. rej. [...]) musiało zostać dokonane odpowiednio wcześniej. Oznacza to, że przewoźnik z wyprzedzeniem mógł przygotować się do aktualizacji stosownych danych w zgłoszeniu SENT, w tym w szczególności odpowiednio zorganizować pracę swoich spedytorów. Natomiast wcześniejsza aktualizacja danych nie mogła wywołać żadnych negatywnych konsekwencji dla strony, ponieważ od dnia 10 marca 2018 r. od godz. 10:07 do dnia 13 marca 2018 r. do godz. 4:39 środek transportu nie poruszał się po drogach publicznych, gdyż przebywał w bazie w [...]. Dostrzegł organ, że do aktualizacji doszło dopiero o godz. 9:14, dlatego trudno uznać, że spedytor potrzebował aż 59 minut, aby zalogować się do systemu i dokonać aktualizacji danych oraz że nie nastąpiło to właśnie w wyniku trwającej kontroli, która wykazała nieprawidłowości w przedmiotowym zgłoszeniu SENT. Wyjaśnił też, że powołane przez skarżącą orzeczenia zostały uchylone oraz stwierdził, że skoro zgłoszenie pierwotne musi być dokonane przed rozpoczęciem przewozu, to również aktualizacja zgłoszenia w trakcie trwania przewozu winna być warunkiem jego kontynuacji. Stąd uznał zarzuty naruszenia art. 8 ust. 1 i art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy za chybione. W sprawie zaistniała bowiem podstawa do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, w związku z niedokonaniem przez spedytora niezwłocznej aktualizacji danych dotyczących numeru rejestracyjnego środka transportu (ciągnika) w zgłoszeniu nr [...]. Dalej organ dowodził, odnosząc się do argumentacji skarżącej, że dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie ma znaczenia ustalenie, czy na skutek stwierdzonych uchybień doszło na uszczuplenia należności publicznoprawnych (w podatku akcyzowym i podatku od towarów i usług). Nie ma tu bowiem zastosowania art. 30 ust. 4 ustawy. Za nieuzasadniony uznał również zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 ustawy. Podkreślił, że przewidziane w tym przepisie odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej jest uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. Wyjaśnił, że wskazany w tym przepisie ważny interes strony (w realiach niniejszej sprawy - przewoźnika) należy rozumieć jako nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami jej egzystencji czy stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia. Z kolei pojęcie interesu publicznego to dyrektywa postępowania nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji i tym podobne. Odnosząc tak rozumiane pojęcia do okoliczności rozpoznawanej sprawy, organ zauważył, że skarżąca na żadnym etapie postępowania w obu instancjach nie wskazywała na zaistnienie ważnego interesu przewoźnika, a może to zostać wykazane w zasadzie wyłącznie przez ten podmiot, zaś badając tę przesłankę z urzędu, organ pierwszej instancji nie dopatrzył się jednak jej zaistnienia. W kwestii interesu publicznego akcentował, że każdy uczestnik realizowanego przewozu, gdy przewóz ten jest objęty systemem monitorowania, w sytuacji nieprzestrzegania przepisów prawa winien mieć świadomość konsekwencji, a przede wszystkim sankcji, które są istotnym elementem ustawy uruchamianym w przypadku nieprzestrzegania przyjętych zasad. Ponadto nieuchronność, katalog i wysokość kar mają przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na sposób realizowanego przewozu towarów. Nie ma też - zdaniem organu - racji skarżąca, że nałożenie na nią kary służy celom fiskalnym, gdyż przedmiotowa sankcja ma przede wszystkim zapewnić rzetelne wykonywanie obowiązków przez wszystkich uczestników dokonywanego przewozu. Natomiast w realiach sprawy skarżąca dokonała aktualizacji zgłoszenia SENT dopiero w wyniku kontroli i po upływie niemal pięciu godzin od rozpoczęcia przewozu drogowego "nowym" środkiem transportu (ciągnikiem). Takiego działania nie można uznać za staranne i "niezwłoczne", jakiego należy oczekiwać od profesjonalnego podmiotu gospodarczego, którym niewątpliwie jest skarżąca. W tym zakresie dodał jeszcze organ, że skoro sama ukarana nie powołała się na własne trudne warunki ekonomiczne, tzn. nie przedstawiła konkretnych, indywidualnych okoliczności, w oparciu o które organ mógłby powziąć przypuszczenie, że uiszczenie kary z wysokim prawdopodobieństwem uczyni z ukaranej beneficjenta pomocy publicznej - brak jest podstaw do wymagania od organu, aby takich okoliczności poszukiwał z urzędu. Podkreślił też organ, że brak niezwłocznej aktualizacji w zgłoszeniu SENT numeru rejestracyjnego środka przewozowego, którym przewożony jest towar objęty systemem monitorowania, godzi w bezpieczeństwo społeczeństwa jako nadrzędnej wartości wspólnej. Już sam ustawodawca uznał bowiem, że dane dotyczące numeru rejestracyjnego środka transportu są danymi o szczególnym znaczeniu dla procesu monitorowania, a więc skuteczności kontroli i bezpieczeństwa przewozu. Numery rejestracyjne to główne i podstawowe dane umożliwiające sprawowanie właściwego monitoringu drogowego przewozu towarów i zapewnienie bezpieczeństwa całego przewozu. W interesie publicznym jest to, by system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, bez możliwości omijania go, a także by podmioty trudniące się przewozem towarów objętych systemem monitorowania dochowywały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków. Końcowo organ wyjaśnił, że w postanowieniu inicjującym przedmiotowe postępowanie nie można było stwierdzić jeszcze, który z dwóch deliktów przewidzianych w art. 24 ust. 1 ustawy będzie miał zastosowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu R. H. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dołączonego dowodu z dokumentów. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że przewoźnik nie dokonał niezwłocznie aktualizacji danych, a także przyjęcia, że aktualizacja nie mogła być dokonana również w trakcie prowadzonej kontroli, a nadto taką wykładnię przepisu, która prowadzi do sytuacji, w której celem przepisu jest kara dla samego karania, a nie zapobieganie nadużyciom;

2) art. 8 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że przewoźnik nie wypełnił w ustawowym terminie nałożonych na niego obowiązków w zakresie aktualizacji danych;

3) art. 24 ust. 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieodstąpienie od wymierzenia kary, pomimo że w zgodzie z interesem publicznym pozostaje w szczególności niekaranie podmiotów działających legalnie i to w sytuacji, gdy nie doszło do uszczuplenia należności w podatku akcyzowanym i w podatku od towarów i usług, a sam obowiązek został wypełniony, a także zgodne z interesem publicznym jest zapewnienie zaufania do organów państwowych;

4) art. 121 § 1 oraz art. 122 w zw. z art. 187 § 1 O.p. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu, brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wyjaśnienia, czy w sprawie zaszła przesłanka interesu publicznego oraz czy istniało realne zagrożenie uszczuplenia należności w podatku akcyzowym i w podatku od towarów i usług, a także czy w interesie publicznym leży karanie podmiotów działających legalnie;

5) art. 121 § 1 O.p. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu i bezpodstawne przyjęcie, że do aktualizacji danych doszło z uwagi na prowadzoną kontrolę i było to wynikiem tej kontroli;

6) art. 233 § 1 pkt 1 O.p. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że odwołanie było zasadne i brak było podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Uzasadniając podniesione zarzuty, powtórzyła skarżąca argumentację przedstawioną w odwołaniu i zakwestionowała ustalenie, że w sprawie nie doszło do "niezwłocznej" aktualizacji danych, w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie zaś z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wniesiona skarga jest niezasadna.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowiły obowiązujące w dacie kontroli przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. poz. 708, z późn. zm.), nadal zwanej "ustawą". Wyjaśnienia wymaga, że w wyniku nowelizacji tej ustawy zmianie uległy zarówno regulacje prawne, jak również tytuł ustawy, który obecnie brzmi "o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi".

W przedmiotowej sprawie poza sporem jest to, że w dniu 13 marca 2018 r. skarżąca realizowała przewóz drogowy z [...] do Polski towaru, który podlega monitorowaniu stosownie do wyżej wymienionej ustawy. W toku przeprowadzonej kontroli inspektorzy Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu stwierdzili, że w systemie SENT transport ten miał odbywać się ciągnikiem o numerze rejestracyjnym [...], a faktycznie realizowany był pojazdem o numerze rejestracyjnym ciągnika [...]. Rozpoczęcie przewozu nastąpiło w [...] w miejscowości [...] zestawem pojazdów o numerach rejestracyjnych [...] (ciągnik) i [...] (naczepa) dnia 9 marca 2018 r. o godz. 10:18, a wjazd na terytorium Polski nastąpił w dniu 10 marca 2018 r. o godz. 6:53. Zestaw pojazdów przybył do bazy przy ul. [...] w [...] dnia 10 marca 2018 r. o godz. 10:07. Tam podstawiono ciągnik o nr rej. [...] dnia 12 marca 2018 r. o godz. 16:17, który połączono z naczepą o nr rej. [...] pomiędzy godz. 16:17 tego dnia a godz. 4:39 dnia 13 marca 2018 r. Tak utworzony zestaw pojazdów wyjechał z bazy z dnia 13 marca 2018 r., godz. 4:39, a zakończenie przewozu w miejscu rozładunku miało miejsce dnia 13 marca 2018 r., godz. 16:55. Aktualizacji danych w systemie SENT dokonano dopiero w toku kontroli o godzinie 9:14 w dniu 13 marca 2018 r.

Stosownie do art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy, w przypadku przewozu towaru objętego monitorowaniem przewoźnik ma obowiązek przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju uzupełnić zgłoszenie o numery rejestracyjne środka transportu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, podmiot wysyłający, podmiot odbierający oraz przewoźnik są obowiązani niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani do ich zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie dopełniła tego obowiązku, ponieważ po zmianie pojazdów realizujących zgłoszony przewóz, aktualizacji danych dokonała dopiero w trakcie kontroli. Natomiast wedle art. 24 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 - czyli niezwłocznie nie zaktualizuje danych zawartych w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim był obowiązany do ich zgłoszenia (pkt 1), zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru (pkt 2) - odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, w oparciu o wyczerpująco zebrany i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy, prawidłowo uznały, że skarżąca naruszyła obowiązek określony w art. 8 ust. 1 ustawy i w konsekwencji prawidłowo zastosowały sankcję przewidzianą w art. 24 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, czyli nałożyły karę pieniężną w kwocie 10.000 zł.

Przedmiotem sporu jest kwestia, czy skarżąca dokonała niezwłocznie aktualizacji danych w systemie SENT. W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne sprawy bezsprzecznie wskazują, że działanie skarżącej pozbawione było cechy niezwłoczności. Określenie "niezwłocznie" oznacza, że działanie powinno zostać podjęte w jak najkrótszym czasie, natychmiast, od razu, bez zwlekania (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN, pod. red. S. Dubisza, t. II, Warszawa 2008, s. 998). Niezwłoczność działania przedsiębiorcy wykonującego działalność transportową w zakresie obrotu paliwami co do obowiązku aktualizacji danych objętych zgłoszeniem SENT jest szczególnie istotna z uwagi na przedmiot ochrony i cel regulacji ustawowej, którym jest skuteczne, bieżące i nieprzerwane monitorowanie rynku paliw. Skoro celem regulacji ustawowej jest zabezpieczenie sprawności i skuteczności systemu monitorowania obrotu paliwami, to niezmiernie ważne jest, aby każda zmiana danych była natychmiast wprowadzana do systemu SENT. Pozwala to bowiem zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszania obowiązujących przepisów. Z uwagi na charakter działalności transportowej ustawodawca uczynił odpowiedzialnym za aktualizację tych danych przedsiębiorcę. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy niezwłoczność (natychmiastowość) dokonania aktualizacji danych objętych zgłoszeniem oznacza również jej uprzedniość. Zespół pojazdów przewożący towar z [...] przybył bowiem do bazy w [...] już w dniu 10 marca 2018 r. Natomiast planowana zamiana ciągnika - jak przyznaje skarżąca - nastąpiła dopiero pomiędzy godz. 16:17 dnia 12 marca 2018 r. a godz. 4:39 dnia 13 marca 2018 r. Skarżąca miała zatem wystarczająco dużo czasu, aby dalszy przewóz przygotować rzetelnie od strony formalnej. Zdaniem Sądu, ta uprzedniość działania przedsiębiorcy w zakresie zgłoszenia powinna być normą. Z uwagi na monitoring i bezpieczeństwo obrotu paliwami nie powinno być bowiem tak, że przedsiębiorca dokonuje zgłoszenia (aktualizacji) dopiero w trakcie zdarzenia gospodarczego. Co więcej, jak wynika z materiału dowodowego zebranego przez organy administracji, dostępne i wykorzystywane środki techniczne umożliwiają aktualizację danych w systemie SENT na bieżąco w czasie rzeczywistym przez 24 godziny na dobę, a więc w realiach rozpoznawanej sprawy mogło to nastąpić w każdym czasie (nawet najkrótszym) przed rozpoczęciem transportu z bazy w [...]. Poza tym od przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w tak newralgicznym obszarze jak obrót paliwami należy oczekiwać takiego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa, aby możliwe było wykonanie wszelkich obowiązków nałożonych przepisami powszechnie obowiązującymi. Dlatego nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącej o tym, że spedytor odpowiedzialny za dokonywanie zgłoszeń pracuje tylko w godzinach 8:00 - 16:00, a więc nie mógł dokonać aktualizacji. Tym bardziej, że z materiału dowodowego wynika, iż poprzednie zgłoszenia do systemu SENT dokonywane były przez skarżącą lub w imieniu skarżącej poza tak określonymi godzinami pracy spedytora.

Przedmiotem sporu jest też kwestia odstąpienia przez organ od nałożenia kary pieniężnej. Kwestia ta pozostaje w granicach materialnych sprawy nałożenia kary w tym znaczeniu, że ilekroć organ stwierdzi, iż ustalony stan faktyczny daje podstawy do nałożenia kary administracyjnej, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, tylekroć z urzędu musi rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej nałożenia. Ustawodawca dopuścił zatem możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, ponieważ w art. 24 ust. 3 ustawy postanowił, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Przytoczony przepis warunkuje zatem tę możliwość, o ile odstąpienie nie stanowi pomocy publicznej (pkt 1 ust. 3 art. 26) albo stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej (pkt 2 ust. 3 art. 26), albo stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 (pkt 3 ust. 3 art. 26). Na dzień przeprowadzenia kontroli, tj. 13 marca 2018 r., jak i w dacie wydania niniejszego orzeczenia, Rada Ministrów nie określiła, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych, stosownie do art. 26 ust. 4 ustawy. Oznacza to, że możliwość odstąpienia od nałożenia kary rozpatrywać trzeba w odniesieniu do przesłanek "ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego". W związku z tym, że definicja tych pojęć nie została uregulowana ustawowo, należy odwołać się do orzecznictwa. Przesłankę "interesu publicznego" scharakteryzowano w orzecznictwie, w którym interes ten określono jako "dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itp.". Wprowadzenie przesłanki interesu publicznego do art. 24 ust. 3 ustawy, tak jak i do art. 67a § 1 O.p., oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej będzie zbieżne z tym interesem. Ustalenie przez orzekający w takiej sprawie organ kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest płacenie należności w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego (dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi). Dokonując "ważenia" obu wartości, organ powinien uwzględnić także inne dyrektywy, wspólne dla całego społeczeństwa, jak sprawiedliwość, zasady etyki, zaufanie do organów państwa itp. (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2013 r., II FSK 1351/11; z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 360/19; z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 629/19; z 7 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1696/19, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, oznacza, że rezygnacja z dochodzenia takich należności będzie zbieżna z tym interesem.

Natomiast odnośnie do pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" w orzecznictwie przyjmuje się, że należy je interpretować analogicznie do "ważnego interesu podatnika", którą to kategorią ustawodawca posługuje się na gruncie art. 67a § 1 O.p. Pojęcia tego nie należy ograniczać jedynie do sytuacji nadzwyczajnych, losowych, na które strona postępowania nie miała wpływu. Ważny interes podatnika (przewoźnika) to również sytuacja ekonomiczna, życiowa, możliwość zarobkowania itp. (wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20).

W ocenie Sądu, organy obu instancji, wartościując i oceniając podstawy (mierniki) do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie nosi cech dowolności, bowiem organy te prawidłowo, wyczerpująco i wielowątkowo rozważyły i "wyważyły", a następnie uzasadniły przesłanki interesu publicznego oraz ważnego interesu przewoźnika jako okoliczności uzasadniające odmowę odstąpienia od nałożenia kary. Skarżąca nie wykazała zaistnienia słusznego interesu w odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej, zaś organy administracji obu instancji wykazały w dostateczny sposób, że nie zaistniały takie okoliczności, które mieściłyby się zarówno w pojęciu "słusznego interesu podmiotu" i "interesu publicznego".

Sąd zwraca uwagę, że przedstawione wyżej przesłanki z uwagi na nadzwyczajny charakter instytucji odstąpienia od odpowiedzialności administracyjnej za naruszenia przepisów ustawy należy interpretować w sposób ścisły, nie zaś rozszerzający. Trzeba przy tym uwzględnić konstrukcję odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy, której elementem jest obligatoryjne nakładanie kary, w określonej jednoznacznie kwocie, za naruszenia o charakterze formalnym. Interes publiczny nie powinien być przedkładany ponad nadrzędną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 120 O.p.). Pojęcia tego nie można zatem interpretować w sposób, który podważałby samą istotę obiektywnej odpowiedzialności i kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenia. Ustawodawca nie przewiduje też możliwości miarkowania nakładanej kary. W tej sytuacji odstąpienie od nałożenia kary stanowi jej darowanie, a więc może nastąpić tylko w całości lub nie nastąpić w ogóle. Nadzwyczajny charakter okoliczności wypełniających pojęcie "ważny interes podmiotu" również wyklucza uwzględnienie okoliczności takich, na zaistnienie których - tak jak w przedmiotowej sprawie - podmiot ten ma wpływ. A zatem, w pojęciu tym nie mogą być uwzględnione okoliczności wskazujące na winę w naruszeniu przepisów ustawy, niedbalstwo w dokonywaniu zgłoszenia, niestaranność w prowadzeniu przedsiębiorstwa, jak również waga naruszenia czy jego wpływ na nieuczciwy obrót towarami wrażliwymi. Nie należy zapominać bowiem o tym, że mowa tu o karze nakładanej za naruszenie przepisów prawnych, przyjętych dla walki z szarą strefą i wyłudzeniami podatkowymi o charakterze obrotowym, oraz o prewencyjnym i odstraszającym charakterze kary pieniężnej za naruszenie przepisów o systemie monitorowania przewozu towarów wrażliwych. Ustawowa konstrukcja odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy nie pozwala przyjąć, że dopuszczalne jest różnicowanie odpowiedzialności podmiotów w zależności od przyczyn niedopełnienia obowiązków wynikających z tej ustawy.

Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej zawsze leży w interesie strony postępowania, prowadząc do zmniejszenia jej obciążeń finansowych, bądź spożytkowania środków z nałożonej kary na inne cele strony (wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1464/19). Nie jest to jednak równoważne z przesłanką "ważnego interesu podmiotu". Obowiązkiem każdego obywatela jest przestrzeganie norm prawnych, a konsekwencją ich naruszenia jest właśnie nałożenie kary. Kara pieniężna wiąże się z wypełnieniem nałożonych przez ustawodawcę wymogów, ważnych z punktu widzenia właściwego funkcjonowania życia społecznego. Podkreślenia wymaga, że zasadą jest płacenie należności publicznych, w tym kar, a odstąpienie od nich jest wyjątkiem i powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, które realnie zagrażają bytowi osoby wnioskującej. Należy więc unikać sytuacji, w której odstąpienie od kary stawiałoby stronę w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do innych podmiotów, które znalazły się w podobnej lub gorszej sytuacji.

Nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut, że o naruszeniu przepisu art. 24 ust. 3 ustawy świadczy niezastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy nie doszło do uszczuplenia należności w podatku akcyzowym oraz w podatku od towarów i usług, a sam obowiązek został wypełniony (w trakcie kontroli - dop. Sądu). W tej sprawie naruszenie nie dotyczyło bowiem towaru jako takiego, lecz środka transportu. Z tego to względu trudno rozważać sporne naruszenie w kontekście uszczuplenia należności budżetu państwa, jak tego oczekuje skarżąca. Sankcja za tego rodzaju naruszenia ma zapobiegać sytuacji, w której nie można byłoby ustalić, czy towar załadowany w jednej miejscowości na określony środek transportu, a dostarczony do miejscowości przeznaczenia innym środkiem transportu, jest tym samym towarem, który został nadany, a więc czy na trasie jego przewozu nie został zamieniony na inny towar, przykładowo niewiadomego pochodzenia. W tym miejscu odnotować trzeba, że ratio legis omawianej ustawy polega m.in. na zwiększeniu skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Nielegalny obrót paliwem to najczęściej obrót paliwem nieznanego pochodzenia, o niemonitorowanych parametrach jakości, które potem jest oferowane do sprzedaży. W celu zapewnienia bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania (kontroli) przewozu towarów, w tym wyrobów akcyzowych, wskazane jest, by przewóz niektórych towarów był rejestrowany. Istnieje więc konieczność powiązania przepływu dokumentów oraz faktycznego przepływu towaru (druk sejmowy nr VIII.1244 - rządowy projekt ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów). Przy czym, jak wyżej wyjaśniono, przewidziane w art. 24 ust. 1 ustawy naruszenia są też naruszeniami formalnymi, a więc takimi, które dotyczą podania wadliwych danych w zgłoszeniu lub niezgodnie ze stanem faktycznym.

Nieuprawniony jest także zarzut skarżącej o wadliwości wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia o wszczęciu postępowania. Organ ten prawidłowo powołał w podstawie prawnej art. 24 ust. 1 ustawy, nie precyzując, czy chodzi o delikt administracyjny przewidziany w punkcie 1, czy w punkcie 2 tego przepisu. Stan faktyczny ustalony w wyniku kontroli w dniu 13 marca 2018 r. pozwalał na kwalifikację w zakresie obu deliktów. Dopiero przeprowadzone dalsze szczegółowe postępowanie rozpoznawcze pozwoliło ustalić, że chodzi o delikt administracyjny przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Oceniając z kolei zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, Sąd stwierdził, że postępowanie przed organami obu instancji odpowiadało standardom postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, określonym w przepisach Ordynacji podatkowej, zarówno w zakresie zabezpieczenia podstawowych uprawnień uczestników procesu, jak i realizacji odpowiadających im obowiązków organu. W postępowaniu tym organy wypełniły naczelną zasadę czynnego udziału strony (art. 123 i art. 200 O.p.) i zgodnego z prawem ustalenia stanu faktycznego (art. 122 O.p.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Końcowo, wobec faktu złożenia przez skarżącą wniosku dowodowego, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przedstawiony przez skarżącą dokument nie był natomiast konieczny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ wątpliwości Sądu nie budziła prawidłowość ustaleń organów co do okoliczności związanych z dokonaniem przedmiotowego zgłoszenia przewozu, a poza tym - jak trafnie zauważył organ - wskazane w komunikacie Ministerstwa Finansów prace serwisowe w dniu 12 marca 2018 r. od godz. 22:00 do godz. 23:00 w żaden sposób nie uniemożliwiły skarżącej niezwłocznego dokonania aktualizacji zgłoszenia SENT.