Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1460/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art.10 ust.1 i art. 16
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 października 2016 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm. – dalej jako u.d.i.p.),

po rozpoznaniu odwołania K. W. od decyzji Burmistrza [...] z dnia 26 sierpnia 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia dzisiejszego pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokat M. W. (znak: [...] ),

uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia K. W. żądanej informacji publicznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] czerwca 2016 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek K. W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokat M. W. Wobec powyższego pismem z dnia [...] lipca 2016 r., Burmistrz [...] zwrócił się do adwokat M. W. z prośbą o poinformowanie, czy w związku z ww. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej będzie korzystała z tajemnicy przedsiębiorstwa i szczegółowe wyjaśnienie podstaw do korzystania z tej tajemnicy. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia[...] sierpnia 2016 r. adwokat M. W. podała, iż informacje objęte wnioskiem K. W. stanowią informacje przedsiębiorstwa chronione na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a w związku z tym z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa oświadczyła, że nie wyraża zgody na ujawnianie tych informacji osobom trzecim.

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r. (znak: [...] ), Burmistrz [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia wydania decyzji, pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokacką Adwokat M. W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że udostępnieniu wnioskodawcy żądanej informacji publicznej sprzeciwia się dyspozycja art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przewidująca ograniczenie dostępu do tej informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Organ wskazał przy tym, że zbadał treść umów zawartych w zakreślonym przez wniosek okresie i ustalił, że zostały w nich zawarte klauzule ochronne o treści, która uniemożliwia ujawnienie jakiejkolwiek treści umowy. Ponadto organ I instancji podkreślił, że umowy nie zostały zawarte na podstawie ustawy prawo zamówień publicznych, w następstwie czego – w ocenie organu I instancji – w umowach doszło do niebudzącego wątpliwości skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ I instancji przytoczył bardzo obszernie fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych podając, iż stan faktyczny i prawny w rozpatrywanej sprawie całkowicie odpowiada poczynionym w przytoczonych wyrokach przez Naczelny Sąd Administracyjny spostrzeżeniom i dokonanej wykładni przepisów, co zdaniem organu I instancji czyniło bezzasadnym dalsze wyjaśnianie przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej. Niemniej jednak Burmistrz [...] wskazał, że prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, w szczególności podkreślił, że prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy", które to pojęcie nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów u.d.i.p. Organ I instancji dodał, że definicja legalna zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawarta została natomiast w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Ponadto organ I instancji, powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwo wskazał, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji. Organ I instancji podkreślił, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny, którym w przedmiotowej sprawie była treść umów oraz formalny – wola przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Zdaniem organu I instancji, żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią inną informację, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a z uwagi na przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych – w ocenie organu – nie ma obowiązku ustalania czy informacja ta posiada wartość gospodarczą. Niemniej jednak zdaniem Burmistrza [...] żądana informacja (treść umów) posiada wartość gospodarczą, bowiem wpływa na pozycje rynkową wykonawcy. Organ I instancji podkreślił przy tym, że adw. M. W. podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności treści tych umów, bowiem w ocenie organu w tym zakresie wystarczającym działaniem było samo zastrzeżenie klauzuli ochronnej w treści umów. Organ I instancji dokonał również analizy skuteczności ustalenia tajemnicy przedsiębiorstwa i uznał, że informacje żądane przez wnioskodawcę stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która powstała z chwilą zawarcia umów. Tym samym zdaniem organu I instancji, regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. sprzeciwiała się udzieleniu wnioskodawcy informacji publicznej.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł K. W., domagając się uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy nie istnieją żadne przeszkody prawne przemawiające przeciwko możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej. W obszernym uzasadnieniu odwołujący zarzucił, że odmowa udostępnienia informacji publicznej stanowi całkowite zaprzeczenie zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi. Zdaniem odwołującego adw. M. W., zawierając umowy z Gminą [...] (jednostką sektora finansów publicznych), gdy wynikające z umów zobowiązania są realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, musiała liczyć się z tym, że umowy takie mogą zostać udostępnione. Tym samym w ocenie odwołującego przeciwne zapisy umowne przyjęte przez strony w przedmiotowych umowach dotyczących świadczenia obsługi prawnej należy w tej sytuacji uznać za nieważne, gdyż stoją w sprzeczności z treścią w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., który to przepis nie ma charakteru względnie obowiązującego i nie nadaje stronom możliwości przyjęcia odmiennego rozwiązania umownego. Ponadto, zdaniem K. W., przedmiotowe umowy, zawarte przez Gminę [...] z Kancelarią Adwokat M. W., dotyczą obsługi prawnej organów Gminy [...] (a nie np. obrony osób fizycznych – klientów – w postępowaniach karnych), w tym również reprezentowania przez Kancelarię organów Gminy [...] w sporach sądowych, a zatem mają związek z pełnieniem funkcji publicznych. Tym samym, w ocenie odwołującego, informacja publiczna jaką stanowią te umowy nie może podlegać ograniczeniom w udostępnianiu z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, niezależnie od okoliczności czy sam przedsiębiorca, który miał związek z pełnieniem funkcji publicznych chciałby skorzystać z takiej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Dodatkowo, zdaniem odwołującego się, adwokat reprezentujący organy gminy w sporach sądowych jest osobą związaną z pełnieniem funkcji publicznych oraz wynagradzaną ze środków publicznych, a zatem udostępnianie umów dotyczących obsługi prawnej zawartych przez jednostkę samorządu terytorialnego z takim przedsiębiorcą nie może doznawać ograniczeń zapisanych w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. Odwołujący zarzucił również, że Burmistrz Miasta [...] w sposób ostentacyjny ignoruje jednoznaczne orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczące spraw bezczynności tego organu właśnie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowy cywilnoprawne zawarte przez Gminę [...] z kancelariami prawnymi, gdzie Sąd w sposób jednoznaczny wskazał, iż brak jest jakichkolwiek przesłanek prawnych dla odmowy udostępnienia takich umów w trybie wnioskowym.

Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przywołując treść art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wskazało, że K. W. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. domagał się udostępnienia kopii wszystkich umów zawartych w okresie od [...] czerwca 2013 r. do dnia złożenia wniosku (tj. [...] czerwca 2016 r.) pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokat M. W., natomiast Burmistrz [...] zaskarżoną decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopie ww. umów z niewiadomych przyczyn wskazując na okres od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia wydania decyzji, tj. 26 sierpnia 2016 r., które to postępowanie organu I instancji, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], stanowiło bezpodstawną zmianę zakresu żądania wnioskodawcy.

W ocenie organu odwoławczego, za błędne należało uznać stanowisko organu I instancji powołujące jako materialnoprawną podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ odwoławczy wskazał, że poza sporem było i jest, że żądane przez stronę odwołującą informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 u.d.i.p., natomiast nadal sporna pozostawała okoliczność, czy możliwość udostępnienia tych informacji podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności organ II instancji podkreślił, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tą tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady, a w związku z tym nie może być on wykładany rozszerzająco. Organ odwoławczy zaznaczył, że opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, konieczne było odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się pierwsza z ww. ustaw, a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to pojęcia – zdaniem organu – pomimo podobieństw, nie są tożsame. Organ odwoławczy dodał również, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia, w szczególności ograniczenie w dostępie do informacji publicznej nie będzie obejmować kontrahentów władzy publicznej, otrzymujących korzyści pochodzące ze środków publicznych, jako że są to osoby mające związek z pełnieniem funkcji publicznej. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokat M. W., prawo dostępu do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 4 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze wskazał, że czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywanych w ramach umów przez adwokata wykonującego zawód w kancelarii adwokackiej nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło bowiem, że M. W. wykonując zawód adwokata w ramach umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego świadczy pomoc prawną zgodnie z ustawą Prawo o adwokaturze, opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, zastępuje w postępowaniu sądowym, a to właśnie świadczy o jej kompetencjach i wpływie na ostateczne załatwienie sprawy. Dlatego też zdaniem, organu odwoławczego, M. W. wykonując zawód adwokata w ramach zawartej z gminą umowy ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami tego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej, a w związku z tym w ocenie organu odwoławczego zasadne jest traktowanie adwokat M. W. świadczącej usługi w ramach umowy zawartej pomiędzy gminą [...] a Kancelarią Adwokat M. W. jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia K. W. żądanej informacji publicznej. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że taka treść rozstrzygnięcia wynika z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów k.p.a., a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej, która to możliwość istnieje jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Organ II instancji zaznaczył, że umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienie informacji publicznej oznacza, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] organ I instancji powinien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym – przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych – nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w zaskarżonej decyzji. Z drugiej zaś strony organ odwoławczy wskazał, że treść jego rozstrzygnięcia wynika z braku podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w ocenie organu odwoławczego w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że brak było również podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem – zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym – niedopuszczalne jest nakazywanie organowi administracji, przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym), udzielenia informacji znajdującej się w jego posiadaniu.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że organ I instancji rozpatrując ponownie złożony wniosek K. W. i udostępniając wnioskowaną informację nie jest zwolniony z przestrzegania przepisów obowiązującego prawa i pomimo zobowiązania go przez organ odwoławczy do udostępnienia informacji publicznej, której udostępnienia odmówiono zaskarżoną decyzją, czyli kopii wszystkich umów w okresie od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokat M. W., powinien – uwzględniwszy informacje zawarte w tej umowie – odmówić udostępnienia tych informacji, których udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący – K. W., domagając się poddania zaskarżonej decyzji kompleksowej kontroli ze strony Sądu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto wskazał, że o ile treść przedmiotowej decyzji organu odwoławczego pozostaje w pełni jasna i zrozumiała dla skarżącego, to ma on obawy, czy treść tej decyzji pozostaje równie jasna i zrozumiała dla dysponenta informacji publicznej żądanej przez skarżącego. W ocenie skarżącego, żądana informacja publiczna nie może doznawać żadnych ograniczeń w jej udostępnieniu z uwagi na wyraźne brzmienie art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., gdyż zdaniem skarżącego, działania adwokata świadczącego usługi na rzecz jednostek gminy są działaniami związanymi z pełnieniem funkcji publicznych. Dodatkowo, w ocenie skarżącego, okoliczność, iż adwokat jest wynagradzany ze środków budżetowych powoduje, że treść umowy zawartej przez tego adwokata z jednostką samorządu gminnego powinna pozostawać jawną dla obywateli. Skarżący podkreślił, że przeciwne wywody Burmistrza Miasta [...] ignorują stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z którym wszystkie umowy zawierane przez organy administracji publicznej z kancelariami prawnymi świadczącymi obsługę na rzecz tych organów, powinny być jawne. Ponadto skarżący wskazał na konieczność dokonania przez Sąd wnikliwej i kompleksowej oceny objętej skargą decyzji w zakresie skutków procesowych wynikających z decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podkreślił bowiem, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ścierają się dwie odmienne koncepcje proceduralne, co do tego jakie rozstrzygnięcie powinien wydać organ odwoławczy po rozpoznaniu sprawy z odwołania od odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie dostrzega żadnych przesłanek prawnych przemawiających przeciwko możliwości udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej. Mianowicie skarżący podał, że z jednej strony postuluje się, aby w takim przypadku organ odwoławczy stosował rozstrzygnięcie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. aby uchylając decyzję o odmowie udostępnienia informacji, organ odwoławczy umarzał jednocześnie postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, z drugiej zaś strony podnosi się, żeby organ ten w takiej sytuacji wydawał decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 k.p.a., a zatem decyzję uchylającą odmowę udostępnienia informacji publicznej i przekazującą sprawę odmowy udostępnienia informacji publicznej organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego, tylko koncepcja przyjmująca, iż organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku, gdy uchylając odmowę udostępnienia informacji organ odwoławczy nie dostrzega żadnych przesłanek prawnych przemawiających przeciwko możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej, jest zgodna z obowiązującym prawem, a w szczególności daje realną gwarancję, że dysponent informacji, po wydaniu takiego właśnie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, będzie zmuszony do udostępnienia wnioskodawcy posiadanej informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, przeciwna koncepcja jest niezgodna z obowiązującym prawem, a przede wszystkim z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, jakim jest spowodowanie aby pozostające w posiadaniu organu administracji publicznej informacje publiczne podlegały udostępnieniu obywatelom w trybie wnioskowym bez zbędnego formalizmu i bez zbędnej zwłoki. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie koncepcja ta nie daje bowiem wnioskodawcy żadnej gwarancji, iż dysponent informacji publicznej, po tym gdy organ odwoławczy uchyli niezgodną z prawem odmowę udostępnienia informacji publicznej i zwróci sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując na brak jakichkolwiek przeszkód prawnych przemawiających przeciwko udostępnieniu informacji, będzie zobowiązany do przyjęcia oceny prawnej wyrażonej w rozstrzygnięciu organu odwoławczego oraz do udostępnienia żądanej informacji wnioskodawcy. Koncepcja ta – zdaniem skarżącego – narusza również reguły wykładni systemowej wewnętrznej i zewnętrznej, gdyż nie uwzględnia różnic pomiędzy postępowaniem w sprawie udostępnienia informacji publicznej uregulowanym w sposób autonomiczny przepisami u.d.i.p. a postępowaniem w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej toczącym się w trybie regulowanym przepisami k.p.a. Dodatkowo zdaniem skarżącego koncepcja ta została dokonana contra legem, gdyż rażąco narusza reguły wykładni gramatycznej z uwagi na przekroczenie hipotezy normy prawnej zakodowanej w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego, nie można przyjmować, że w każdym przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jako nie znajdującej podstaw prawnych, rozstrzygnięcie organu odwoławczego musiałoby być połączone z przekazaniem sprawy toczącej się w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art.138 § 2 k.p.a., gdyż w przypadku, gdy organ odwoławczy nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych dla uzasadnienia odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, nawet innych niż wskazane przez organ I instancji w pierwotnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji, nie dochodzi do wypełnienia hipotezy normy prawnej zakodowanej w art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący wskazał bowiem, że w każdej sytuacji, gdy w wyniku wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, organ odwoławczy nie dostrzega żadnych podstaw prawnych dla odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie zachodzi potrzeba prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie, nie można wydać decyzji kasacyjnej opartej o art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto zdaniem skarżącego postulowanie, aby w każdym przypadku, gdy organ odwoławczy uchyla niezgodną z prawem decyzję o odmowie udostępnienia informacji, zachodziła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., rażąco urąga także zasadzie szybkości i prostoty postępowania zapisanej w art. 12 k.p.a. Skarżący podkreślił przy tym, że ewentualne wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych dla uzasadnienia odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, powodowałoby zatem, iż dysponent żądanej informacji publicznej, po zwrocie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, mógłby ponownie wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, opartą o takie samo uzasadnienie jak uchylona rozstrzygnięciem kasacyjnym organu odwoławczego pierwotna decyzja o odmowie udostępnienia informacji, bądź też opartą o nowe przesłanki przemawiające rzekomo przeciwko możliwości udostępnienia tej informacji, również nieznajdujące żadnego oparcia w obowiązującym prawie. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy powinien mieć możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odmowy udostępnienia informacji publicznej, szczególnie w sytuacji, gdy dysponent informacji publicznej uporczywie odmawia udostępnienia takich informacji, co do których nie ma żadnych wątpliwości, że nie powinny doznawać żadnych ograniczeń w obowiązku ich udostępnienia.

W odpowiedziach na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej zwana "P.p.s.a.".

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powołanego przepisu, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 6 października 2016 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - uchylająca decyzję Burmistrza [...] z dnia 26 sierpnia 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia dzisiejszego pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokat M. W. - w całości i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia K. W. żądanej informacji publicznej.

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg w takich sprawach wnika m.in. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku 16 u.d.i.p., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Zasady udzielania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Niewątpliwie w kontrolowanej sprawie Burmistrz [...] w świetle powołanego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o

sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Zgodnie jednak z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, informacja publiczna podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających dane osobowe. Nawet w sytuacji, gdy decyzje administracyjne zawierają takie właśnie dane – to mogą wówczas zostać udostępnione np. w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej, czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje z zasady. Bo mogą być wyjątki, nadania takiej informacji charakteru informacji przetworzonej.

W myśl przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (zob: M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. str. 78).

Zgodnie z przepisem art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2013.885) klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Przepis ten wprowadza regułę uznawania klauzul umownych sporządzanych w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, wyłączających jawność ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, za niezawarte. Warunkiem uznania klauzuli za niezawartą jest to, że wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Klauzule wyłączające jawność mogą dotyczyć jedynie tych umów lub ich fragmentów, w których określone są informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne mające wartość

gospodarczą dla przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Mogą to być informacje stanowiące know-how przedsiębiorstwa, patenty obejmujące wynalazki, wzory użytkowe, wzory przemysłowe i topografię układów scalonych oraz inne technologie, metody działalności a nawet informacje, co do których przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich w tajemnicy, w szczególności przed konkurencją. Zasadą jest również, że w drodze umów cywilnoprawnych nie można zmieniać zakresu uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa publicznego.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest burmistrz miasta, informację publiczną stanowią zatem umowy o obsługę prawną podpisane przez burmistrza.

Odnosząc się z kolei do prawidłowości decyzji organu odwoławczego w części, w jakiej organ orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji należy wskazać, że w ocenie Sądu skarga, mimo odmiennych wywodów, zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w części umarzającej postępowanie pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy wskazać, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Wskazując na powyższe należy podkreślić, że organ odwoławczy nie ma jednak pełnej swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Trzeba wskazać, że co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. inaczej niż przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i ustalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a. Oznacza to, że decyzje o umorzeniu postępowania wydaje się gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 948/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Podkreślić należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1263/16). Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że nie zachodzą w niej okoliczności uzasadniające powiedzenie, że po uchyleniu nieprawidłowej decyzji organu I instancji sprawa stała się bezprzedmiotowa. Punktem wyjścia jest tutaj stwierdzenie, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy K.p.a. Oznacza to, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, czyli chodzi o przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, jak i te, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r. I OW 161/11). Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach (tak m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2013r. II SAB/Bk 61/12, publ. Lex/el). Powstaje wobec tego pytanie, czy jest ono w tej sytuacji postępowaniem na tyle wyodrębnionym z całego postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, iż może to prowadzić do umorzenia tylko tego postępowania. W tej kwestii wyrażono w piśmiennictwie dwa przeciwstawne poglądy, niemniej w judykaturze za dominujący należy uznać pogląd przedstawiony w wyroku NSA z 30.11.2016r. I OSK 1263/16, publ. CBOSA, który Sąd w niniejszym składzie podziela - gdzie wskazano, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji, oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. W powołanym wyroku NSA zwrócił uwagę, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, iż w sytuacji, gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. NSA wskazał dalej, iż przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., II

SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r.,l OSK 1250/14). Podobne stanowisko wyrażono w wyroku NSA z dnia 28 października 2016r. I OSK 1226/15, publ. CBOSA.

W kontrolowanej sprawie skarżący K. W. wniósł wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. do Burmistrza [...] zawierający żądanie udostępnienia informacji publicznej, a następnie po wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia 26 sierpnia 2016 r. odmawiającej udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej złożył odwołanie podtrzymując swoje żądanie udzielenia jej wnioskowanej informacji. W związku z powyższym w sytuacji, gdy skarżący K. W. żądał rozpatrzenia wniosku i udzielenia ww. informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - fakt, iż odmowna decyzja organu I instancji została oceniona jako niezgodna z prawem, nie powoduje, w ocenie Sądu, że cała sprawa stała się bezprzedmiotowa. Wobec bowiem przyjętego wyżej poglądu prawnego, nie ma podstaw do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy, gdyż jest to cały czas jedno postępowanie. W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania przed organem pierwszej instancji z tej przyczyny, że Burmistrz [...] w sposób nieuzasadniony odmówił skarżącej udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że jedynym rodzajem orzeczenia jakie mógł wydać w sprawie uznając, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest błędne, było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, że organ odwoławczy nie był władny rozpoznać sprawy co do istoty, tj. udostępnić żądanej przez stronę informacji publicznej (gdyż nie jest jej dysponentem), w sytuacji, gdy uznał, iż istnieją postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej, przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, powinien wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a., o zasadności czego, już była mowa wyżej. Ograniczenia dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wynikające z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. - to jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części - nie stanowią, w ocenie Sądu, przeszkody w jego wydaniu w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej jest błędna, a sam nie jest jednocześnie władny rozstrzygnąć sprawy co do istoty. Jest to bowiem specyfika postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało tak, a nie inaczej, skonstruowane z woli ustawodawcy. Wobec tego przy stosowaniu przepisów proceduralnych koniecznym jest czynienie tego w sposób uwzględniający tę specyfikę (w tym wypadku brak możliwości wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego). Wbrew bowiem twierdzeniom organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, wskutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., nie mógłby w dalszym ciągu rozpatrywać tej sprawy, albowiem umorzenie postępowania pierwszej instancji oznaczałoby definitywne zakończenie postępowania zainicjowanego wnioskiem K. W. z dnia [...] czerwca 2016 r.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji uwzględni ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania z uwagi na brak wniosku strony w tym zakresie (art. 209 i 210 P.p.s.a.).