Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1833/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, 174, 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant : asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1096/11 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1096/11 oddalił skargę [...]Spółki z o.o. w P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] Starosta G. na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 36 a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) oraz na podstawie art. 104 Kpa - wobec nieusunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie zamiennym budynku handlowo-mieszkalnego wraz z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, oświetleniem terenu, przebudową kanalizacji sanitarnej i deszczowej z wykonaniem wylotu do rzeki R., przebudową linii napowietrznej na kablową, parkingami i drogami manewrowymi, utwardzeniem terenu, wiatą na wózki oraz zjazdami przy ul. K. w Trzebiatowie na działkach nr [...] obr. T. - odmówił inwestorowi [...] Sp. z o.o. w P. zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. o pozwoleniu na budowę ww. obiektu w zakresie istotnych zmian architektonicznych, konstrukcyjnych, instalacyjnych oraz funkcji i podziałów pomieszczeń poddasza użytkowego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w ramach postępowania z wniosku Spółki o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę ww. obiektu, postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. zobowiązano inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym zamiennym projekcie budowlanym poprzez dokonanie w nim zmian w zakresie wymaganej ilości kondygnacji użytkowych oraz funkcji pomieszczeń poddasza budynku celem doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Trzebiatowa - uchwałą Nr XLIII/420/06 Rady Miejskiej w Trzebiatowie z dnia 30 marca 2006 r. Ponadto zobowiązano inwestora do wykazania w sposób jednoznaczny zakresu projektowanych zmian z jednoczesnym wyłączeniem zrealizowanych elementów budynku oraz jego części, dla których Wojewoda Zachodniopomorski w Szczecinie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie, przedłożenia projektu zamiennego wewnętrznych instalacji sanitarnych i elektrycznych oraz do uzupełnienia projektu konstrukcji budynku o określenie założeń przyjętych do obliczeń, w tym dotyczących obciążeń oraz podstawowych wyników tych obliczeń i zapewnienia sprawdzenia projektu zamiennego branży konstrukcyjnej przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane wraz ze złożeniem przez nią oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z wymaganymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Inwestor uzupełnił projekt wyłącznie w zakresie zobowiązania określonego w punktach 2, 3, 4 oraz 5 postanowienia.

Organ I instancji wyjaśnił dalej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, w którym zlokalizowano przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, w § 2 ust. 3 ustala kategorie przeznaczenia terenów, w tym dla jednostki elementarnej oznaczonej jako SM ustala "śródmiejskie tereny mieszkaniowe". Dział III powyższego planu, w zakresie ustaleń dla jednostki elementarnej SM.10 w § 30 pkt 3 d określa dopuszczalną maksymalną wysokość zabudowy od 2 do 3 kondygnacji, lecz nie więcej niż HZ=12 m.

Tymczasem przedłożony projekt zamienny nie wypełnia w tym zakresie wymogu planu, zwłaszcza że użyte w projekcie określenie "piętra" jest w istocie poddaszem o powierzchni użytkowej 205,67 m2, w tym pomieszczenia nie posiadające funkcji mieszkalnej (pokój socjalny, szatnia, pokój kierownika), przy powierzchni usług w parterze wynoszącym 713,27 m2. Projekt zamienny eliminuje w istocie pierwotnie zaprojektowaną funkcję mieszkalną nad częścią usługową w parterze. Dotychczasowa realizacja obiektu, w tym również w zakresie uzyskanego już pozwolenia na użytkowanie oraz przedłożony projekt zamienny wskazują na odstąpienie przez inwestora od zamiaru wykonania części mieszkalnej na całej powierzchni poddasza.

W ocenie organu, określony w planie miejscowym warunek zaprojektowania budynku minimum dwukondygnacyjnego z podstawową funkcją mieszkalną i nieuciążliwymi usługami w parterze, jako funkcją uzupełniającą, nie został spełniony, co w myśl art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego.

Spółka [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, uzupełniła pkt 1 powoływanego postanowienia, przedłożyła bowiem oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z uchwałą Nr XLIII/420/06 Rady

Miejskiej w Trzebiatowie z dnia 30 marca 2006 r. Projekt załączony do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę spełnia wymagania z Działu III planu w zakresie szczegółowych ustaleń, dla jednostki elementarnej SM10, w związku z czym, jego modyfikacja nie była konieczna, a żądanie uzupełnienia tego braku było bezprzedmiotowe. Interpretacja organu, że poddasza o powierzchni użytkowej 205,67 m2, nie można nazwać osobną kondygnacją, jest całkowicie błędna. Definicja kondygnacji zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 roku (Dz. U. Nr 75 poz. 690) stanowi, że przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia (art. 3 ust 16). Tak więc przedłożony projekt posiada dwie kondygnacje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt: II OSK 158/05). Odwołująca się podniosła również, że Starosta Powiatu G. bezzasadnie uznał, iż w projekcie zamiennym odstąpiono od budowy mieszkań, podczas gdy w projekcie zamiennym, na pierwszym piętrze, oprócz pomieszczeń gospodarczych znajdują się dwa mieszkania. Funkcja mieszkalna została zatem zachowana. Poza tym przedstawione twierdzenia Starosty stoją w sprzeczności ze stanowiskiem Burmistrza T. zawartym w piśmie z dnia 21 kwietnia 2011 r., w którym jednoznacznie stwierdzono, iż sporządzony zamienny projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż posiada dwie kondygnacje i funkcję mieszkalną na piętrze.

Wojewoda Zachodniopomorski, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] czerwca 2011 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że budynek handlowo-mieszkalny, na który Starosta G. wydał pozwolenie na budowę, jest obiektem L-kształtnym dwukondygnacyjnym z usługami w parterze budynku i czterema mieszkaniami i z częścią zaplecza sklepu (pokój socjalny i pokój kierownika) na poddaszu. Jak wynika z opisu technicznego do projektu zamiennego przedmiotem zmiany m.in. jest likwidacja większości pomieszczeń na poddaszu na dłuższej części budynku wraz z likwidacją stropu użytkowego. Na poddaszu, w krótszej części obiektu, pozostaje tylko zaplecze socjalne marketu wraz z dwoma mieszkaniami, natomiast centrala wentylacyjna przeniesiona zostanie w dłuższą część budynku. Dostęp do centrali odbywać się będzie poprzez pomost roboczy, na który wchodzić się będzie przez drzwi z komunikacji poddasza użytkowego. Cała powierzchnia użytkowa poddasza projektowa będzie na jednym poziomie, a dodatkowo strop w tym miejscu wykonany zostanie jako strop teriva [..]. Wprowadzenie zmian na poddaszu wraz z likwidacją komórek lokatorskich i mieszkań oraz okien połaciowych, pociąga za sobą zmiany w wyglądzie zewnętrznym budynku.

Z powyższego wynika, że obiekt, po wprowadzeniu zmian, będzie obiektem w większej części (ok. 2/3 powierzchni zabudowy), jednokondygnacyjnym i w mniejszej części (ok. 1/3 powierzchni zabudowy) - dwukondygnacyjnym.

W projekcie nie podano jednoznacznie jaką powierzchnię zajmują mieszkania, a jaką sklep z zapleczem socjalnym, zatem organ dokonał wyliczeń we własnym zakresie.

Z tabeli na str. 5 opisu technicznego architektonicznego wynika, że powierzchnia użytkowa całkowita budynku wynosi 918,96 m2, w tym powierzchnia użytkowa sklepu wraz z zapleczem socjalno- biurowym sklepu wynosi 713,27 m2 (parter) + 96,73 m2 (poddasze) = 810 m2, co stanowi 88,14 % powierzchni użytkowej całkowitej, a powierzchnia mieszkalna wynosi (31,67 m2 mieszk.+ 65,5 m2 mieszk. + 11,77 m2 komórka lokatorska) = 108.96 m2, co stanowi 11,95 % powierzchni użytkowej całkowitej.

W dniu [...]maja 2011 r. organ postanowieniem z dnia [...]maja 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości występujących w projekcie zamiennym budynku handlowo-mieszkalnego, opisanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Wojewoda ustalił na podstawie akt sprawy, że inwestor częściowo uzupełnił projekt, spełniając warunki nr 2, 3, 4 i 5 postanowienia. Natomiast nie uzupełnił projektu budowlanego w zakresie dostosowania go do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji oraz funkcji pomieszczeń na poddaszu budynku.

W wykonaniu pkt 1 postanowienia inwestor przedstawił jedynie oświadczenie projektanta i sprawdzającego, że projekt zamienny budowlany został sporządzony zgodnie z uchwałą Nr XLI M/420706 Rady Miejskiej w Trzebiatowie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Trzebiatów w obrębach geodezyjnych nr 1 i nr 2.

Zdaniem organu odwoławczego, z § 30 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że funkcją terenu SM. 10, na którym znajduje się przedmiotowa budowa, tj. na śródmiejskich terenach, jest zabudowa mieszkaniowa z usługami nieuciążliwymi lokalizowanymi na niższych kondygnacjach. W § 29 ust. 1 mpzp ustalono, że SM śródmiejskie tereny mieszkaniowe służą celom mieszkaniowym oraz lokalizacji usług właściwych dla tej strefy miasta, zatem funkcją dominującą jest mieszkalnictwo. W § 29 ust. 2 mpzp dopuszczono lokalizowanie budynków mieszkalnych z usługami nieuciążliwymi lokalizowanymi na niższych kondygnacjach o wysokości zabudowy ustalonej w § 30 pkt 3 d mpzp jako "od 2 do 3 kondygnacji".

Według Wojewody, w sytuacji gdy powierzchnia mieszkaniowa stanowi 11,96 % całkowitej powierzchni użytkowej, usługowa zajmuje przeważającą powierzchnię, bo 88,14 % całkowitej powierzchni użytkowej obiektu, to budynek w związku z wprowadzoną zmianą traci funkcję mieszkalno-usługową na rzecz usługowej z dwoma mieszkaniami, a przeznaczenie terenu pod zabudowę usługowo-mieszkalną jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Trzebiatowa.

W odniesieniu do pisma Burmistrza T. z dnia [...]kwietnia 2011 r., organ wyjaśnił, że pismo to nie odnosi się do zmiany objętej decyzją, ponieważ po wprowadzeniu zmian powstanie budynek jednokondygnacyjny na 2/3 powierzchni zabudowy o funkcji dominującej usługowej. Funkcja usługowa i jednokondygnacyjna wysokość obiektu są sprzeczne z ustaleniami § 29 ust. 1, 2, § 30 pkt 1 oraz § 30 pkt 3 lit. d planu. Dokonanie opisanych zmian w projekcie budowlanym wymaga dokonania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy są wiążące dla organu wydającego pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego Spółka z o. o. [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podając, że decyzja ta narusza jej interes prawny poprzez błędne ustalenie niezgodności projektu budowlanego zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Trzebiatowa i nie wydanie decyzji o zamiennym pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w

sprawie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo

budowlane, w zakresie ilości kondygnacji projektowanego budynku oraz w zakresie

funkcji terenu na którym znajduje się ten budynek,

prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w

sprawie przepisu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia

2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i

ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że uchwała Nr XUII/420/06 Rady Miejskiej w Trzebiatowie przewiduje w § 30 pkt 3 ppkt d, iż maksymalna wysokość zabudowy może wynosić 12 m, przy czym obiekt musi posiadać od 2 do 3 kondygnacji. Zamienny projekt budowlany przewiduje likwidację części pomieszczeń na poddaszu na dłużej części budynku wraz z likwidacją stropu użytkowego. Na poddaszu, w krótszej części obiektu pozostanie zaplecze socjalne marketu oraz dwa mieszkania, centrala wentylacyjna zostanie przeniesiona w dłuższą część obiektu. Projekt ten nie zakłada więc likwidacji całej kondygnacji (piętra), a jej większej części. Błędny jest stąd wniosek, jaki wywiódł organ II instancji, iż po wprowadzeniu zmian, obiekt będzie w większej części obiektem jednokondygnacyjnym, zaś w mniejszej części dwukondygnacyjnym. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawierające definicję "kondygnacji" stanowi, że "... za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą cześć budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia". Za kondygnacje nie są więc uznawane nadbudówki, które pełnią wyłącznie funkcję zaplecza technicznego, a nie są przeznaczone na pobyt ludzi. Natomiast na drugiej kondygnacji obiektu, zgodnie z projektem budowlanym zamiennym, będą się znajdować 2 mieszkania oraz zaplecze socjalne marketu, co oznacza, że ta część budynku nie należy do żadnej z wyłączonych kategorii, a zatem spełnia wszystkie ustawowe wymogi do zaliczenia jej do kategorii kondygnacji. Pojęcie "kondygnacji" jest pojęciem normatywnym, precyzyjnie zdefiniowanym w powołanym przepisie, co oznacza, że organ nie może dowolnie rozumieć tego pojęcia. Przedstawione powyżej stanowisko potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 275/09 wydany w tożsamym stanie faktycznym sprawy. Jak zauważył Sąd w przywołanym wyroku, bez znaczenia pozostaje fakt, że powierzchnia drugiej kondygnacji stanowi mniejszą część powierzchni użytkowej całego budynku. Natomiast uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera innej, niż w powołanym powyżej rozporządzeniu definicji "kondygnacji", która uzależniałaby potraktowanie danej powierzchni za kondygnację w zależności od jej wielkości (stosunku) do całego obiektu. Istotne jest, zgodnie z przywołaną definicją "kondygnacji", że wysokość piętra budynku w świetle przekracza 2 m, pomieszczenia znajdujące się na nim są przeznaczone na pobyt ludzi.

Podsumowując, skarżąca wskazała, że decyzje organów obu instancji w zakresie odmowy uznania, w świetle zamiennego projektu budowlanego, obiektu za dwukondygnacyjny, należy uznać za bezpodstawne.

Następnie skarżąca podała, że uchwała nr XLI 11/420/06 Rady Miejskiej w Trzebiatowie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Trzebiatowa w § 29 ust. 1 stanowi, że śródmiejskie tereny mieszkaniowe służą celom mieszkaniowym oraz lokalizacji usług właściwych dla tej strefy miasta. W § 30 pkt 1 uchwały ustala się funkcję terenu dla terenu SM.10, na którym znajduje się obiekt, tj. zabudowa mieszkaniowa z usługami nieuciążliwymi lokalizowanymi na niższych kondygnacjach. Żaden z przywołanych wyżej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje na dominującą funkcję terenu oznaczonego w planie symbolem SM.10. Przepis ogólny zawarty w art. 29 ust. 1 uchwały wskazuje na możliwość zabudowy zarówno mieszkaniowej jak i usługowej. Uchwała nie wskazuje wprost, ani pośrednio, że funkcją dominującą jest mieszkaniowa. Nie można takiego wniosku wyprowadzić w świetle zapisów innych postanowień uchwały dotyczących ustalenia funkcji terenu. Skarżąca zwróciła również uwagę na § 24 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym tereny ogólno mieszkaniowe OM wyznaczone w planie służą głównie celom mieszkaniowym. Funkcja mieszkaniowa jest na tych terenach funkcją podstawową, lecz nie jedyną. Inne przeznaczenie terenu dopuszcza się pod warunkiem nie powodowania uciążliwości mogącej ograniczyć funkcję mieszkaniową. W tym przepisie, autor planu wskazuje wyraźnie, która funkcja jest dominująca. Jeżeli dalej w § 24 ust. 2 pkt. 3 dopuszcza się lokalizowanie usług nieuciążliwych, w tym usług handlu i gastronomii lokalizowanych w budynkach mieszkalnych, to zapis ten nie pozostawia wątpliwości, że w budynku mieszkalnym funkcja mieszkaniowa musi być dominującą w stosunku do funkcji usługowej. Tymczasem w § 29 ust. 1 uchwały autor planu nie wskazuje, jak to uczynił w § 24 ust. 1, funkcji dominującej dla terenów oznaczonych symbolem SM. Skoro więc nie umieścił w § 29 zapisów tożsamych jak w § 24, to jest oczywistym, że jego celem nie było wprowadzanie funkcji dominującej, a pozostawienie swobody zabudowy odnośnie stosunku powierzchni mieszkalnej do powierzchni usługowej. Za takim stanowiskiem przemawia również treść szczegółowego przepisu zawartego w § 30 pkt 1 uchwały. Jeśli na rozpatrywanym terenie dopuszcza się zabudowę od 2 do 3 kondygnacji, a w § 30 pkt 1 uchwały zezwala się lokalizowanie usług na niższych kondygnacjach (a nie "najniższej kondygnacji"), to zapis ten oznacza zezwolenie na przeznaczenie dwóch niższych kondygnacji pod zabudowę usługową, a trzeciej kondygnacji pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem strony z powyższego wynika wniosek potwierdzający stanowisko, że dla terenu SM.10 dopuszcza się również dominującą zabudowę usługową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowo zarzut naruszenia art. 8 Kpa w związku z pismem Burmistrza T. z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną, wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej Spółki o zmianę decyzji Nr [...] z dnia [...]marca 2010 r. o pozwoleniu na budowę objętego nią obiektu w zakresie istotnych zmian architektonicznych, konstrukcyjnych, instalacyjnych oraz funkcji i podziałów pomieszczeń poddasza użytkowego. Inwestor przedłożył projekt zamienny budynku handlowo-mieszkalnego wraz z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, oświetleniem terenu, przebudową kanalizacji sanitarnej i deszczowej z wykonaniem wylotu do rzeki R., przebudową linii napowietrznej na kablową, parkingami i drogami manewrowymi, utwardzeniem terenu, wiatą na wózki oraz zjazdami przy ul. K. w Trzebiatowie na działkach nr [...] obr. T.

Sąd I instancji zaznaczył, że złożenie wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę uruchamia procedurę określoną w art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w ramach której, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Kwestionowane skargą rozstrzygnięcie o odmowie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi konsekwencję ustalenia przez organy orzekające w sprawie, że inwestor- [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. nie wykonała pkt 1 postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. zobowiązującego do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym zamiennym projekcie budowlanym poprzez dokonanie w nim zmian w zakresie wymaganej ilości kondygnacji użytkowych oraz funkcji pomieszczeń poddasza budynku celem doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Trzebiatowa - uchwała Nr XLIII/420/06 Rady Miejskiej w Trzebiatowie z dnia 30 marca 2006 r. W rezultacie organy obu instancji stwierdziły, że przedłożony projekt zamienny nie odpowiada wymaganiom przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem na jego podstawie nie może być wydana decyzja o zmianie udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie tej części inwestycji, co do której nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Na tle oceny projektu zamiennego w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstał spór w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu I instancji, w sporze tym trzeba przyznać rację organom administracji architektoniczno-budowlanej orzekającym w sprawie.

Przed przystąpieniem do szczegółowego odniesienia się do zarzutów skargi należy na wstępie przypomnieć, że art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane odnosi się zarówno do decyzji o pozwoleniu na budowę jak i do decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest konsekwencją prawną ustalenia, że projekt budowlany jest niezgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy taki obowiązuje dla terenu, na którym jest planowana inwestycja lub z decyzją ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy planu takiego nie uchwalono (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

Sąd I instancji wskazał, że dla terenu stanowiącego obręby geodezyjne nr [...] miasta Trzebiatowa, w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji ostatecznej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony 3 marca 2006 r. uchwałą Rady Miejskiej w Trzebiatowie Nr XLIII/420/06, której tekst zamieszczony został w aktach administracyjnych.

Wynikającym z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązkiem organu, do którego wpłynął przedmiotowy wniosek o zmianę decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, było sprawdzenie czy zamienny projekt budowlany jest zgodny z tym planem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie jednostki samorządu terytorialnego, której organ stanowiący akt ten uchwalił. Uchwała taka, jak każdy akt prawa powszechnego posiada swoją systematykę charakteryzującą się między innymi wyróżnieniem przepisów ogólnych lub przepisów wstępnych i ogólnych, tak jak ma to miejsce w omawianej uchwale, które należy respektować przy dokonywaniu wykładni poszczególnych przepisów szczegółowych. Nie można natomiast z treści poszczególnych uregulowań szczegółowych wyprowadzać wniosków co do ich wykładni z pominięciem tych założeń planu, które zawarte zostały w przepisach ogólnych lub wstępnych, co w analizowanym planie wyrażone zostało w Rozdziale 2 Działu I określającym "Główne zasady konstrukcji ustaleń planu". Dlatego za chybione uznać, w ocenie Sądu I instancji trzeba wywody skargi zmierzające do podważenia, zawartej w zaskarżonej decyzji analizy ustaleń przedmiotowego planu zawartych w § 29 obowiązujących w zakresie funkcji terenu oznaczonego symbolem SM -śródmiejskie tereny mieszkaniowe. Skarżący interpretacji tej dokonał bowiem przez pryzmat innego przepisu o charakterze szczegółowym nie dostrzegając, że przyjęty dla dokonania wykładni § 24 planu jest przepisem szczególnym, dotyczącym innej kategorii przeznaczenia terenu, a mianowicie terenu oznaczonego symbolem OM -tereny ogólno mieszkaniowe i nie może stanowić przesłanki interpretacyjnej odnośnie do § 29.

Przyjęta w analizowanym akcie normatywnym systematyka wskazuje, że dla prawidłowego, a więc zgodnego z tym planem, odczytania założeń obowiązujących dla terenu oznaczonego symbolem SM 10 na terenie którego, co jest bezsporne, znajduje się objęta wnioskiem inwestycja niezbędne jest wzięcie pod uwagę przepisów Działu I zatytułowanego "Ustalenia wstępne", obejmującego Rozdział 1 regulujący Przedmiot i zakres opracowania planu (§ 1, 2) oraz Rozdział 2 zawierający Główne zasady konstrukcji ustaleń planu (§ 3, 4), a także przepisy Działu II zatytułowanego: "Ustalenia ogólne" i jego Rozdziału 1 zatytułowanego: "Ustalenia ogólne dotyczące zasad zagospodarowania przestrzennego i inwestowania" (§ 5-15).

Postanowienia części wstępnej omawianego planu nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że pozostają w zgodzie z planem miejscowym ustalenia organów orzekających w sprawie, stwierdzających, że funkcją dominującą dla jednostki 10 SM położonej na terenie określonym w planie jako śródmiejskie tereny mieszkaniowe jest mieszkalnictwo, a usługi nieuciążliwe zlokalizowane na niższych kondygnacjach stanowią jedynie funkcję towarzyszącą i uzupełniającą. Mianowicie, z § 2 ust. 2 pkt 1 planu wynika, że akt ten reguluje przeznaczenie terenów i kształtowanie ładu przestrzennego. Natomiast ust. 3 tego paragrafu wskazuje, jakie kategorie przeznaczenia terenów ustala się na terenie objętym planem. I tak: w pkt 1 ustalono dla terenów przeznaczonych pod zabudowę trzy kategorie: OM-tereny ogólno mieszkaniowe, SM-śródmiejskie tereny mieszkaniowe, UT-tereny urządzeń turystycznych i sportowych. Definicja kategorii przeznaczenia terenu w rozumieniu planu została sformułowana w § 4 pkt 9, zgodnie z którym przez kategorię przeznaczenia terenu należy rozumieć "ustalenie dominującej funkcji oraz zasad i standardów zagospodarowania terenu, określenie w planie kategorii przeznaczenia terenów stanowi ustalenie obowiązującej struktury funkcjonalno-przestrzennej". Dlatego trafnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie posiadają przepisy Rozdziału 2 ("Ustalenia dla śródmiejskich terenów mieszkaniowych") Działu III ("Ustalenia szczegółowe dla terenów elementarnych"). Z otwierającego ten Rozdział § 29 ust.1 i ust. 2 pkt 1 wynika, że śródmiejskie tereny mieszkaniowe SM służą celom mieszkaniowym oraz lokalizacji usług właściwych dla tej strefy miasta i dopuszcza się na nich lokalizowanie budynków mieszkalnych z usługami nieuciążliwymi lokalizowanymi na niższych kondygnacjach. Najistotniejszy jednak w tej analizie okazuje się § 30 pkt1), który precyzuje, że funkcją terenu SM.10 jest: "teren przeznaczony na cele zgodne z ustaleniami dla kategorii śródmiejskiej terenów mieszkaniowych-zabudowa mieszkaniowa z usługami nieuciążliwymi lokalizowanymi na niższych kondygnacjach."

To zaś w ocenie Sądu I instancji oznacza, że prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji przyjmujących, że uwzględnienie wniosku doprowadziłoby do zatwierdzenia projektu zamiennego pozostającego w sprzeczności z przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania terenu funkcją zabudowy poprzez uczynienie dominującą funkcji usługowej.

W powyższej konkluzji nie czyni wyłomu okoliczność, że Burmistrz Trzebiatowa na zapytanie inwestora udzielił pisemnej informacji, że projektowana zmiana jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 35 ustawy prawo budowlane nie przewiduje w uregulowanej w nim procedurze współdziałania organów administracji publicznej ani jakiejkolwiek innej formy związania organu decyzyjnego opinią innego organu. Oceny zgodności projektu zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonuje samodzielnie organ architektoniczno-budowlany.

W takiej zaś sytuacji, nawet gdyby przyjąć (czego Sąd nie podziela), że utrzymanie dotychczasowej konstrukcji budynku dwukondygnacyjnego w jego krótszej części (budynek L-kształtny) spełnia, jak twierdzi strona skarżąca, wymóg planu w zakresie wysokości budynku, a zwłaszcza liczby kondygnacji i usytuowania usług w dolnej kondygnacji (na parterze), to i tak nie byłoby możliwe przyjęcie za prawidłowe stwierdzenie zgodności z prawem ustalenia, że funkcją dominującą spornego obiektu jest funkcja mieszkaniowa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o.o. w P. i zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 29 i § 30 pkt 1 w

zw. z § 24 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez

przyjęcie, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla

nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej o wydanie zamiennego pozwolenia na

budowę, funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa,

2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 8, 76 ust. 1, 77 ust. 1 i 80

kpa poprzez niepostrzeżenie przez Sąd I instancji, że decyzją nr [...] z dnia [...]

marca 2010 r. Starosta G. udzielił skarżącej pozwolenia na budowę obiektu o

powierzchni użytkowej 1220,20 m2, w tym część mieszkalna o powierzchni 414,35

m2 i część usługowa o powierzchni 805,85 m2, a więc obiektu o dominującej funkcji

usługowej, co uznano za zgodne z obowiązującym miejscowym planem

zagospodarowania przestrzennego, a tym samym bezpodstawnie odmówiono

udzielenia zamiennego pozwolenia na budowę z tej przyczyny, że miejscowy plan

zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na wybudowanie obiektu o

dominującej funkcji usługowej

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak

wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w jego uzasadnieniu co do zarzutu naruszenia

przepisu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Szczecinie nie uwzględnił argumentacji skarżącej zawartej w skardze, uznając, że istotne dla określenia możliwości zabudowy nieruchomości położonej w Trzebiatowie są wyłącznie postanowienia § 30 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że istotne dla interpretacji § 29 i 30 planu są postanowienia § 24 będącego swoistym odpowiednikiem § 29. Porównanie tych dwóch paragrafów jest o tyle istotne, ze w przypadku § 24 autor planu wprost wskazuje funkcję dominującą dla danego terenu. W § 29 zaś brak takiego wskazania, co należy interpretować, jako dopuszczalność zarówno zabudowy mieszkaniowej jak i usługowej, a także mieszkaniowo-usługowej.

Za takim stanowiskiem zdaniem skarżącego kasacyjnie przemawia także treść § 30 pkt.1 mpzp, zgodnie z którym teren oznaczony symbolami SM.10 przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową z usługami uciążliwymi na niższych kondygnacjach. Stąd przyjąć należy istnienie zezwolenia na przeznaczenie dwóch niższych kondygnacji pod zabudowę usługową, trzecią pod zabudowę mieszkaniową. Możliwa jest zatem także i dla tego terenu dominująca zabudowa usługowa. W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, iż już w obecnym kształcie, na podstawie pierwotnego pozwolenia na budowę przedmiotowy budynek ma charakter obiektu o dominującej funkcji usługowej. Wydając decyzję w dniu [...] marca 2010r. Starosta G. uznał zatem obiekt o dominującej funkcji usługowej za zgodny z tym samym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię

lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć

istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Dokonując oceny pod kątem ewentualnych naruszeń Sądu I instancji, wskazać należy na okoliczności bezsporne. Taką w przedmiotowej sprawie jest na pewno fakt, że w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji ostatecznej, dla terenu stanowiącego obręby geodezyjne nr [...] miasta Trzebiatowa, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dnia 3 marca 2006 r. uchwałą Rady Miejskiej w Trzebiatowie Nr XLIII/420/06, której tekst zamieszczony został w aktach administracyjnych.

Ponieważ zaskarżona decyzja organu wydana została w trybie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 36a ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, zasadnym jest odwołać się do brzmienia przepisu art. 35. Zgodnie z nim przed wydaniem wnioskowanej decyzji o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył sąd I instancji, konsekwencją ustalenia przez organy orzekające w sprawie, że inwestor nie wykonał zobowiązania do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym zamiennym projekcie budowlanym, musiało być wydanie rozstrzygnięcia o odmowie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Za Sądem I instancji podkreślić trzeba, że ustalenia i rozważania organów orzekających w sprawie pozostają w zgodzie z postanowieniami części wstępnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z nich, że funkcją dominującą dla jednostki 10 SM położonej na terenie określonym w planie jako śródmiejskie tereny mieszkaniowe jest mieszkalnictwo, a usługi nieuciążliwe zlokalizowane na niższych kondygnacjach stanowią jedynie funkcję towarzyszącą i uzupełniającą. Plan reguluje przeznaczenie terenów i kształtowanie ładu przestrzennego (§ 2 ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z § 2 ust. 3 planu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę ustalono trzy kategorie: OM-tereny ogólno mieszkaniowe, SM-śródmiejskie tereny mieszkaniowe, UT- tereny urządzeń turystycznych i sportowych. Kategorią przeznaczenia terenu w myśl § 4 pkt 9 planu jest "ustalenie dominującej funkcji oraz zasad i standardów zagospodarowania terenu, określenie w planie kategorii przeznaczenia terenów stanowi ustalenie obowiązującej struktury funkcjonalno-przestrzennej". Prawidłowo uznał zatem Sąd I instancji, za kontrolowanym organem, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie posiadają przepisy Rozdziału 2 ("Ustalenia dla śródmiejskich terenów mieszkaniowych") Działu III ("Ustalenia szczegółowe dla terenów elementarnych"). Śródmiejskie tereny mieszkaniowe SM służą celom mieszkaniowym oraz lokalizacji usług właściwych dla tej strefy miasta, dopuszcza się na nich lokalizowanie budynków mieszkalnych z usługami nieuciążliwymi lokalizowanymi na niższych kondygnacjach ( § 29 ust. 1 i ust. 2 pkt 1). A skoro także z § 30 pkt 1), wynika, ze funkcją terenu SM.10 jest: "teren przeznaczony na cele zgodne z ustaleniami dla kategorii śródmiejskiej terenów mieszkaniowych-zabudowa mieszkaniowa z usługami nieuciążliwymi lokalizowanymi na niższych kondygnacjach", ocena Sądu I instancji pozostaje w tej kwestii właściwa. W istocie bowiem zatwierdzenie projektu zamiennego, który pozostawał w sprzeczności z przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania funkcją zabudowy, spowodowałoby uczynienie sprzecznie z planem funkcji usługowej jako dominującej.

W odniesieniu do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 29 i 30 pkt 1 w zw. z § 24 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w normach art. 145§1 pkt. 1 lit.c. p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 76 ust.1, 77 ust.1 , 80 kpa poprzez odmowę udzielenia zamiennego pozwolenia na budowę budynku z dominująca funkcją usługową w sytuacji gdy w pierwotnej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę tego budynku w istocie zaakceptowana została jako dominująca funkcja usługowa.

Legalność decyzji z dnia [...]marca 2010r. nie ma bowiem wpływu na ocenę późniejszej decyzji, którą wydano w oparciu o nowy wniosek, odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Skoro zatem brak było podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wskutek. sprzeczności z prawem miejscowym zawartych w nim rozwiązań, słusznym było wydanie decyzji odmownej w zakresie wniosku spółki o zmianę pozwolenia na budowę. Kontrolowany wyrok, akceptujący dokonaną przez organy ocenę zgodności zmienionego projektu z planem już tylko z tego względu zasługuje na pełną aprobatę sądu II instancji.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracji zaniechał badania pozostałych zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała zatem oddaleniu.