Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 876/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 i 1a, art. 31a, art. 31b, art. 31c
journal: Dz.U. 2011 nr 43 poz 226
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1903/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. na rzecz Telewizji Polskiej S.A. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2013 r. Stowarzyszenie "P." z siedzibą w O. wystąpiło do Telewizji Polskiej S.A. o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1) informacji o wartości wynagrodzenia, jakie zapłaciła Telewizja Polska S.A. za prawo do emisji serialu "N." (U.);

2) umowy przyznającej Telewizji Polskiej prawo do emisji ww. serialu.

Decyzją z dnia 1 lipca 2013 r. nr [...] Telewizja Polska S.A. odmówiła udostępnienia żądanej informacji. Wskazała, że posiada ona dla Spółki wartość gospodarczą i zawiera chronione informacje handlowe i organizacyjne, a jej udostępnienie godziłoby w interes Spółki. Wskazała też, że rzeczonym informacjom nadano klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa".

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło w dniu 15 lipca 2013 r. Stowarzyszenie "P.". Zwróciło ono uwagę na fakt realizacji misji publicznej przez Telewizję Polską S.A., co sprawia, że Spółka ta nie może być traktowana tak samo jak każdy inny podmiot działający na rynku komercyjnym. Stowarzyszenie zaznaczyło także, że nie ma żadnych przesłanek do stwierdzenia, iż Telewizja Polska S.A. faktycznie objęła przedmiotową informację działaniami zmierzającymi do zachowanie jej w poufności.

Telewizja Polska S. A. decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa oraz art. 5 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) utrzymała w mocy swoja poprzedzająca decyzję z dnia 1 lipca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Telewizja Polska S. A. wskazała, że całkowita odmowa udostępnienia żądanej informacji nastąpiła z uwagi na treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższe wynika z faktu nadania umowie, której przedmiot stanowi zakup licencji na emisję audycji "N.", klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa" i jest to zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, przede wszystkim z uwagi na zawarte w umowie informacje posiadające dla TVP S.A. wartość gospodarczą. Zgodnie zatem z postanowieniami Instrukcji Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwu w TVP S. A. (dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TYP S. A.), stanowiącej załącznik do Uchwały Nr 107/2013 Zarządu TVP S. A. z dnia 27 lutego 2013 r., Telewizja Polska S. A. podjęła niezbędnych kroków do utrzymania tej informacji w poufności.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono też, że Telewizja Polska S.A. – pomimo, iż jest spółką Skarbu Państwa, dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne – to jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej funkcjonowania. Zważywszy, iż na rynku działają podmioty prowadzące działalność konkurencyjną względem TVP S.A., upublicznienie pewnych informacji związanych z działalnością Spółki może mieć dla niej bardzo dotkliwe skutki. Aby zapobiec takim niekorzystnym następstwom Telewizja Polska S.A. nadaje pewnym dokumentom klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" w celu zachowania ich w poufności i zapobieżenia ich ujawnianiu osobom trzecim. Do takich wrażliwych informacji, udostępnienie których zagraża interesom Telewizji Polskiej S.A. zalicza się m.in. wszystkie umowy, których przedmiot stanowi zakup licencji do emisji audycji telewizyjnych, w tym seriali, które zawierają dane odnoszące się m. in. do kwestii produkcyjnych, finansowych i handlowych, a warunki jej zawarcia ustalono w wyniku przeprowadzonych negocjacji. Wiedza w tym zakresie udostępniona podmiotom konkurencyjnym spowodowałaby – zdaniem Spółki – możliwość wykorzystania informacji w sposób zagrażający interesom TVP S.A. w bardzo szeroki sposób np. poprzez użycie jej we własnej działalności. Ponadto udostępnienie pewnych informacji publicznie w sytuacji, gdy Telewizja Polska S.A. nie ma możliwości uzyskania od konkurencyjnych podmiotów tożsamych danych, spowodowałaby zachwianie równowagi na rynku telewizyjnym i przez to również zagroziłoby interesom TVP S. A.

Wobec powyższego Spółka uznała, że nie ma racji Stowarzyszenie twierdząc, iż Telewizja Polska S.A. nie jest podmiotem działającym na tynku komercyjnym, gdyż jest spółką Skarbu Państwa. O istnieniu konkurencyjności na rynku nie przesądza zdaniem Spółki status właściciela, ale rzeczywisty przedmiot działalności, rodzaj oferowanych usług, krąg odbiorców. W świetle powyższego stwierdziła, iż TVP S.A. jak i inne podmioty oferujące takie same usługi na tym samym rynku rywalizują o względy tej samej grupy odbiorców i z tego względu są wobec siebie przedsiębiorcami konkurencyjnymi.

Ponadto, zdaniem Spółki, nie ma racji Stowarzyszenie twierdząc, iż TVP S. A. nie jest spółką prawa handlowego, gdyż jest dofinansowywana ze środków publicznych, a także, iż nie prowadzi działalności zarobkowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przychodów Telewizji Polskiej S. A. nie stanowią wyłącznie środki publiczne (abonament), ale przychody te pochodzą także z innych źródeł, m.in. z obrotu prawami do audycji, z reklam i audycji sponsorowanych. Powyższe wynika z art. 31. ust. 1. ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji Dz. U. z 1993 r. Nr 7 poz. 34 ze zm.).

Stowarzyszenie "P." wniosło na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Telewizji Polskiej S. A. wydanie decyzji z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, pomimo iż:

- nie posiada ona wartości gospodarczej;

- dotyczy działalności publicznej, a nie komercyjnej Telewizji Polskiej S.A.;

- Telewizja Polska S.A. nie podjęła żadnych działań w celu zachowania tych informacji w poufności.

Wskazując na powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji.

W uzasadnieniu skargi oraz w dodatkowym piśmie procesowym z dnia 26 września 2013 r. Stowarzyszenie wskazało, iż nie można zgodzić się z TVP S. A., iż przedmiotowa informacja spełnia przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę Telewizja Polska S.A. wniosła o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 1903/13 oddalił skargę.

Jak wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, w niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Telewizja Polska S.A jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowana informacja, dotycząca treści umowy podpisanej przez TVP S.A. na emisję serialu "N." oraz kwoty jaką TVP S.A. zobowiązała się zapłacić za prawo do emisji tego serialu, stanowi informację publiczną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej to jest udostępnienia treści przedmiotowej umowy i podania kwoty, w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy – Telewizji Polskiej S. A.

WSA zaznaczył, że definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.). Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia zdaniem Sądu pierwszej instancji do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jak wskazał, jeżeli przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, można zdaniem WSA powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna.

Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy, Sąd pierwszej instancji zauważył, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu.

Do takich wrażliwych informacji, udostępnienie których zagraża interesom Telewizji Polskiej S.A., zalicza się – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – m. in. wszystkie umowy, których przedmiot stanowi zakup licencji do emisji audycji telewizyjnych, w tym seriali, które zawierają dane odnoszące się np. do kwestii produkcyjnych, finansowych i handlowych, a warunki jej zawarcia ustalono w wyniku przeprowadzonych negocjacji. Wiedza w tym zakresie udostępniona podmiotom konkurencyjnym spowodowałaby w ocenie Sądu pierwszej instancji możliwość wykorzystania jej w sposób zagrażający interesom TVP S.A. w bardzo szeroki sposób np. poprzez użycie jej we własnej działalności. Ponadto udostępnienie pewnych informacji publicznie w sytuacji, gdy Telewizja Polska S. A. nie ma możliwości uzyskania od konkurencyjnych podmiotów tożsamych danych, spowodowałoby zachwianie równowagi na rynku telewizyjnym i przez to również zagroziłoby interesom TVP S. A.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzasadnione jest stanowisko, że informacja o treści przedmiotowej umowy ma dla Telewizji Polskiej S.A. wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na tę wartość mogła zostać objęta tajemnicą tego przedsiębiorstwa. Sąd ten zgodził się z TVP S. A., że informacja o treści umowy na emisję serialu "N." i cenie za prawo do jego emisji posiada wartość wygenerowaną drodze negocjacji. Stanowi zatem cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych nadawców telewizyjnych i może wpływać na pozycję rynkową Telewizji Polskiej S.A. a także wpływać na kształtowanie ceny i innych warunków umownych w przypadku dokonywania zakupu przez TVP S. A. innych podobnych produktów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał, że samo sformułowanie "wartość gospodarcza" nie jest tu być może najlepszym sformułowaniem, jednakże jego zdaniem nie można odmówić poprawności takiego zakwalifikowania zakupionej produkcji, gdy zważy się na charakter serialu "N." i łączące się z tym serialem dyskusje natury historycznej i emocjonalnej. Pod tym względem serial ten, poprzez propagowanie innego, niż aprobowany w Polsce pogląd na najnowszą historię, jest ważną pozycją i pomocną dla poznania innego punktu widzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że daleki jest od dokonywania oceny prawidłowości historycznej serialu i nie o to chodzi w tej sprawie. Jednakże, jego zdaniem, ważne dla oceny zasadności objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa żądanych przez Stowarzyszenie P. informacji jest uzmysłowienie sobie pewnej wyjątkowości i specyfiki serialu "N.", faktu, iż – jak to twierdził komunikat TVP S. A. z dnia 3 czerwca 2013 r. (wskazywany zresztą w skardze) – emisja tego filmu miała na celu realizację misji publicznej TVP S.A., umożliwienia publiczności wyrobienia sobie zdania na temat kontrowersyjnego filmu, nie zaś osiągnięcia dochodu. Z punktu widzenia rynkowego każda tego typu produkcja telewizyjna stanowi rzecz oznaczoną co do tożsamości. Zatem, w przeciwieństwie do rzeczy oznaczonych co do gatunku, ich wartość i warunki emitowania są specyficzne i wprost uzależnione od immanentnych cech takiego produktu. Nie można nie dostrzegać, iż serial ten z pewnością będzie budził inne emocje w Polsce, w Niemczech czy np. w krajach arabskich. Zatem taka specyficzna cecha kontrowersyjnych programów musi również w sposób znaczący odbić się na jego cenie i warunkach dystrybucji. Zatem ujawnienie powyższych esentialii negotii umowy (a do tego sprowadza się w istocie żądanie strony skarżącej w zakresie udostępnienia informacji publicznej) może – zdaniem WSA – odnieść niekorzystny dla TVP S.A. skutek na przyszłość, w przypadku chęci zakupu innego podobnego i kontrowersyjnego programu, bądź sprzedaży dla innej obcej telewizji własnej produkcji TVP S.A., która mogła by być kontrowersyjna dla widzów obcej telewizji. Tym samym umożliwienie wykonywanie przez Telewizję Polską S. A. misji publicznej, zapoznawania widzów z innymi, nawet kontrowersyjnymi poglądami, w efekcie końcowym także sprowadza się do konkretnej ceny. Jeżeli Telewizja Polska S. A. ma za zadanie wykonywać misje publiczną, rozumianą także jako zapoznawanie widza z różnorodnymi poglądami, a nie tylko ograniczyć się do programów komercyjnych, musi zdaniem Sądu pierwszej instancji mieć prawo do zachowania w poufności danych dotyczących zasad emisji takich wyjątkowych programów. Dlatego ze specyficznych, wyżej wskazanych, cech przedmiotowego serialu "N.", w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasadne było wydanie w niniejszej sprawie decyzji odmownej, w oparciu o przepisy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd pierwszej instancji zważył też, iż nadawanie klauzul poufności, czy tajemnicy przedsiębiorstwa jest uznawane za na ogół wystarczające z uwagi na wykazanie zwykłego gospodarczego interesu przedsiębiorcy. W niniejszym przypadku interes ten jest nadto niejako kwalifikowany przez cechy specyficzne danego produktu.

WSA zaznaczył ponadto, że Telewizja Polska S. A. jest wprawdzie telewizją publiczną, a tym samym jednostką sektora finansów publicznych, ale nie można jednocześnie pomijać faktu, że jest spółką prawa handlowego, funkcjonującą na konkurencyjnym rynku nadawców telewizyjnych. O istnieniu konkurencyjności na rynku nie przesądza jednakże status właściciela, ale rzeczywisty przedmiot działalności, rodzaj oferowanych usług, krąg odbiorców i krąg przedsiębiorstw konkurencyjnych.

Zatem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie, gdy zważy się na charakter przedmiotowej umowy, nie można było w żaden sposób podzielić zarzutu skarżącego o naruszeniu w zaskarżonym rozstrzygnięciu administracyjnym zasady proporcjonalności pomiędzy prawem do informacji publicznej a tajemnicą przedsiębiorcy – TVP S.A. Wbrew zatem zarzutom skargi, w świetle przepisu - art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, dopuszczalne było wyłączenie jawności treści przedmiotowej umowy z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd pierwszej instancji przyznał natomiast rację Stowarzyszeniu w zakresie braku podjęcia przez Telewizję Polską S. A. odpowiednich działań na gruncie własnych przepisów wewnętrznych, w celu objęcia tajemnicą, czy poufnością treści umowy na emisję serialu "N.". Chodzi tu o prawidłowe wykonanie i zastosowanie wewnętrznych przepisów funkcjonujących w TVP S. A. - Instrukcji Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwu w TVP S. A. (dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TYP S. A.), stanowiącej załącznik do Uchwały Nr 107/2013 Zarządu TVP S.A. z dnia 27 lutego 2013 r. Telewizja Polska S. A. a ściślej brak informacji o wykonaniu procedury nadania odpowiedniej klauzuli. Zdaniem WSA można tu mieć zastrzeżenia co do naniesienia klauzuli poufności i braku daty nadania tej klauzuli. Telewizja Polska S.A. ograniczyła się w tym zakresie jedynie do umieszczenia na stronach umowy pieczątki powołującej się na tajemnice przedsiębiorstwa, ze wskazaniem na przepis art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Brak jest tu wskazania daty objęcia umowy klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, brak także protokołu z takich czynności oraz wskazania osoby, która o tym zdecydowała. Jednakże, w ocenie WSA, ochrona przed udostępnieniem określonych informacji istnieje niezależnie od przepisów wewnętrznych danego przedsiębiorcy i poprawności zastosowanie tych przepisów. Ochrona ta została bowiem wprost przewidziana w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a zatem ochrona ta istnieje niezależnie od jakości i poprawności wykonania procedur wewnętrznych w danym przedsiębiorstwie. Na ten też przede wszystkim przepis ustawy powołuje się Telewizja Polska S.A. w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Powołanie to Sąd uznał za trafne, mimo nieprawidłowego stosowania przez TVP S.A. własnych przepisów wewnętrznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie "P.", zaskarżając go w całości.

Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tzn. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo iż organ [TVP S.A.] naruszyły przepisy art. przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż w sprawie podjęte zostały niezbędne działania zmierzające do zachowania przedmiotowej informacji publicznej w poufności w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003r., Nr 153, poz. 1503) podczas gdy w sprawie materiał dowodowy nie zawiera żadnego dowodu potwierdzającego deklarację (twierdzenie) organu, iż przedmiotowa informacja objęta została klauzulą poufności;

2) naruszenie przepisu (błędna wykładnia i w konsekwencji błędne zastosowanie) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez:

a) zawężenie przesłanek uznania danej informacji za "tajemnicę przedsiębiorstwa", wykluczając – bezzasadnie i wbrew zobowiązaniom wynikającym z umów międzynarodowych – przesłankę podjęcia działań niezbędnych do zachowania informacji w poufności;

b) uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, przedmiotowa informacja posiada "wartość gospodarczą" w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, podczas gdy, ze względów podmiotowych (TVP S.A. jest spółką z udziałem jedynie Skarbu Państwa, finansowaną ze środków publicznych gromadzonych poprzez abonament telewizyjno-radiowy) informacja o wynagrodzeniu zapłaconym przez telewizję publiczną za prawo do emisji serialu w celu realizacji misji publicznej nie podlega ocenie według kryteriów ekonomicznych, a nadto nie podlega tym samym regułom rynkowym, jak podobne podmioty prywatne, pozbawione finansowania ze środków publicznych;

3) naruszenie przepisu (błędna wykładnia i w konsekwencji błędne zastosowanie) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" w sytuacji gdy, tajemnica ta dotyczy podmiotu właściwego do wydania w danej sprawie decyzji w przedmiocie udzielenia przedmiotowej informacji publicznej, podczas gdy przepis ten ma chronić osoby trzecie, nie będące ani organem ani stroną postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Telewizja Polska S.A. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazała, że o objęciu informacji klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa świadczą czynności i działania podjęte przez Spółkę zmierzające do nieudostępnienia żądanej informacji. Za niezrozumiałe uznała TVP S.A. także twierdzenia, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma na celu ochrony podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, lecz wyłącznie podmiotu trzeciego. Brak zdaniem Spółki do formułowania takich twierdzeń na gruncie obowiązującego prawa.

Zarządzeniem z dnia 21 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Telewizji Polskiej S.A. o udzielenie informacji, czy do zakupu praw do emisji serialu "N." doszło w ramach realizacji przez Spółkę misji publicznej, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji.

Pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. Telewizja Polska S.A. poinformowała, że w celu zapewnienia przejrzystości i jawności wykorzystania środków przeznaczonych na realizację ustawowych zadań, zgodnie z art. 31a ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, TVP S.A. prowadzi odrębną ewidencję przychodów i kosztów związanych z realizacją misji publicznej oraz pozostałej działalności. Pozwala to na dokładne rozróżnienie zadań, realizacja których następuje ze środków publicznych w ramach realizacji misji publicznej, i innych zadań, finansowanych ze źródeł komercyjnych. Spółka wskazał, że nie prowadzi ewidencji, z której wprost wynikałoby rozróżnienie na audycje misyjne i niemisyjne. Rozróżnia się natomiast audycje, na które przeznaczono środki abonamentowe na realizację misji publicznej, i te, do których prawa zostały nabyte ze środków uzyskanych z działalności komercyjnej.

Odnosząc powyższe wyjaśnienia do zadanego przez NSA pytania, Spółka wskazała, że licencja do serialu "N." ("U.", "G.") nie została sfinansowana ze środków publicznych, tj. abonamentu, lecz z uzyskanych przez TVP S.A. z działalności komercyjnej. Na dowód załączyła fakturę oraz oświadczenie dotyczące płatności, obie objęte klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Nie ulega wątpliwości, że Telewizja Polska Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie – jako podmiot wykonujący zadania publiczne – jest zobowiązany na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.i.p." ) do udostępniania informacji publicznej. Warto zaznaczyć, że jest to publiczna telewizja realizująca misję publiczną w rozumieniu art. 21 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226, ze zm.), której elementem jest np. tworzenie i rozpowszechnianie programów wyspecjalizowanych, na których rozpowszechnianie uzyskano koncesję (zob. art. 21 ust. 1a pkt 2 tej ustawy). W tym kontekście także żądana informacja – w postaci wartości wynagrodzenia za prawo do emisji serialu oraz w postaci umowy zakupu praw do jego emisji – ma zatem charakter informacji publicznej, a to na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "f" oraz pkt 5 lit. "d" u.d.i.p.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy Telewizja Polska S.A. mogła odmówić informacji w postaci umowy o emisję serialu oraz jej wartości majątkowej powołując się na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, tj. na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. To, czy przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności informacji musi być oceniane każdorazowo w warunkach danej, indywidualnej sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie musi to koniecznie polegać na formalnym objęciu danej informacji klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy bądź poufności (np. w drodze uchwały zarządu) czy przyjęciu określonego regulaminu. Mogą to być bowiem również jednoznaczne działania faktyczne. Analiza akt sprawy wskazuje, że takie podejmowała właśnie Spółka (np. przechowywanie żądanych dokumentów w kopertach z oznaczeniem "tajemnica przedsiębiorstwa", wielokrotne zaznaczanie, aby dokumentów Sąd nie udostępnił osobom trzecim, trzymanie dokumentów w sejfie itd.), przy tym jej działanie jest obiektywnie zrozumiałe z punktu widzenia jej interesu ekonomicznego i konieczności rywalizacji na rynku medialnym. Czynności Spółki jednoznacznie wskazują, że jej wolą od początku jest zachowanie przedmiotowej informacji dla siebie, a zatem – w poufności. Dla wykładni przepisów ustawowych nie ma przy tym decydującego znaczenia akt wewnętrzny – jakim jest Polityka Bezpieczeństwa Spółki – ani też to, że regulacje tego aktu nie są w praktyce działania Spółki przestrzegane. Istotne jest to, czy przedsiębiorca podjął w sposób jednoznaczny niezbędne działania w celu zachowania poufności żądanych informacji, uzewnętrzniając je wyraźnie w taki sposób, który umożliwia kontrolę sądowi administracyjnemu. Przyznaje to zresztą samo Stowarzyszenie w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej (zob. jej s. 6). Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że nie sama wartość gospodarcza informacji automatycznie przesądza o objęciu jej tajemnicą przedsiębiorcy, lecz podjęcie przez podmiot działań niezbędnych do zachowania informacji w poufności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że w sprawie takie działania Spółka podjęła w dostatecznym stopniu.

Nie jest także zasadna argumentacja skarżącego kasacyjnie, że żądana informacja nie posiada "wartości gospodarczej" w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Miałoby to wynikać z tego, że TVP S.A. ma kierować się misją publiczną, a nie rachunkiem zysków i strat, w związku z czym nie jest w istocie uczestnikiem rynku. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że argumentacja WSA, iż o "wartości gospodarczej" decyduje kontrowersyjność serialu jest zbędna. Ważne jest jednak to, że sam fakt otrzymywania zysków z abonamentu nie zmienia tego, że TVP S.A. jest spółką prawa handlowego i uczestnikiem rynku, prowadzi bowiem działalność gospodarczą (co prawda WSA w Warszawie błędnie określił TVP S.A. jako jednostkę finansów publicznych, lecz nie miało to znaczenia dla sprawy). Żądana informacja ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "wartość gospodarczą", gdyż jej ujawnienie przełożyłoby się na pozycję negocjacyjną Spółki w przyszłości, przy uzgadnianiu zakupu praw emisyjnych. Przyszli kontrahenci Spółki, znając jej dotychczasową praktykę w zakresie zawieranych umów, mogliby dzięki tej wiedzy przedstawiać mniej konkurencyjne oferty, niż gdyby nie znali dotychczasowego np. pułapu finansowania danych elementów przez Spółkę. Jak zaznaczył NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OSK 2810/13, objęcie tajnością ceny transakcji zastrzeżonej wprawdzie przez przedsiębiorcę publicznego, ale działającego na konkurencyjnym rynku mediów, uzasadnia odmowę udzielenia informacji publicznej.

Brak jest wreszcie podstaw do twierdzenia, jak czyni to skarżący kasacyjnie, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, ale rozumianego jako inny podmiot niż zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Podobnego zawężenia nie zawiera bowiem przepis ustawowy, brak jest również podstaw do jego wywodzenia z wykładni systemowej czy celowościowej tego przepisu.

W związku z zarzutami skargi kasacyjnej konieczne było jednak przede wszystkim rozważenie, czy w ogóle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. mógł mieć w sprawie zastosowanie, a to z uwagi na przepisy szczególne.

W pierwszej kolejności uwzględnić należy tu przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Stosownie do art. 1 pkt 4 ustawa ta określa zasady i tryb kontroli procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. W myśl zaś jej art. 4 ust. 1 pkt 2, przepisy ustawy stosuje się do innych niż jednostki sektora finansów publicznych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 środkami publicznymi są dochody publiczne. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada ta nie dotyczy tylko informacji o środkach, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych. W niniejszej sprawie nie ma przy tym klauzul umownych, wskazanych w art. 35 ustawy o finansach publicznych. W myśl art. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, pobiera się w celu umożliwienia realizacji misji publicznej, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że – wobec obowiązkowego charakteru ich pobierania – środki pozyskane z opłat abonamentowych mają charakter środków publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Są zatem objęte jawnością z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Stosownie zaś do art. 1 ustawy o opłatach abonamentowych mogą być one przeznaczone wyłącznie na realizację misji publicznej. Konsekwencją rozróżnienia wydatkowania środków na działania związane z misją publiczną i pozostałą działalność jest rozróżnienie w zakresie rachunkowości, wynikające z art. 31 ustawy o radiofonii i telewizji. Ma ono pozwolić na weryfikację sposobów wydatkowania wpływów z abonamentu przez zobowiązane do tego podmioty.

Dla określenia zakresu jawności informacji posiadanych przez TVP S.A. kluczowe znaczenie ma art. 31c ustawy o radiofonii i telewizji, który stanowi, że zarządy spółek Telewizji Polskiej przygotowują i publicznie udostępniają, do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy, sprawozdania z wykorzystania wpływów z opłat abonamentowych w rozumieniu ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, odsetek za zwłokę w ich uiszczaniu oraz kar za używanie niezarejestrowanych odbiorników, na realizację misji publicznej, ze wskazaniem środków przeznaczonych na wykonanie poszczególnych zadań wymienionych w art. 21 ust. 1a tej ustawy.

Z art. 31c ustawy o radiofonii i telewizji wynikają dwie konkluzje. Po pierwsze, że kwestie związane z gospodarowaniem wpływami abonamentowymi są ex lege informacją publiczną, jawną, podlegająca udostępnieniu – co obejmuje także dokumentację z tym gospodarowaniem związaną, a zatem również zawierane umowy. Po drugie, że informacja dotycząca wydatkowania środków z opłat abonamentowych na konkretne, zindywidualizowane cele ma zasadniczo charakter informacji prostej, skoro TVP S.A. jest ustawowo zobowiązana do jej wytworzenia. Jeżeli zaś jakiejś informacji z tego zakresu Spółka nie zamieści w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 31c ustawy o radiofonii i telewizji, to wówczas informacja ta podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Należy zaznaczyć, że przepis art. 31c ustawy o radiofonii i telewizji ma charakter szczególny (lex specialis) względem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Konkludując, z art. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 1 ustawy o opłatach abonamentowych w związku z art. 31c ustawy o radiofonii i telewizji wynika, że informacja dotycząca szczegółowego gospodarowania środkami pochodzącymi z opłat abonamentowych podlega udostępnieniu bez ograniczenia wynikającego z tajemnicy przedsiębiorcy, określonego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to także treści umów związanych bezpośrednio z wydatkowaniem środków finansowych pochodzących z opłat abonamentowych. A contrario, dostępność informacji dotyczącej gospodarowania przez telewizję publiczną środkami niepochodzącymi z opłat abonamentowych (komercyjnymi) może zatem podlegać ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy.

Jak wynika z informacji przekazanej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez TVP S.A. przy piśmie z dnia 30 stycznia 2015 r., środki wydatkowane na zakup praw do serialu "N." nie pochodziły z opłat abonamentowych, lecz z działalności komercyjnej Spółki. Przedstawione na tę okoliczność dokumenty Sąd uznaje za wiarygodne. Oznacza to, że zastosowanie do żądanych przez Stowarzyszenie informacji mogło mieć ograniczenie dostępności z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wcześniej wskazano, odmowa udostępnienia żądanej przez Stowarzyszenie informacji publicznej przez Spółkę z powołaniem się na tę podstawę w warunkach niniejszej sprawy może być określona jako dopuszczalna i legalna. Spółka podjęła bowiem działania świadczące jednoznacznie, że rzeczone informacje chce zachować dla siebie w poufności, zaś obiektywna ocena takiego działania przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż jest ono w pełni zrozumiałe. Tym samym Spółka legalnie zastosowała przy wydawaniu decyzji w sprawie art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś ocena jej działania przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.