Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2454/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3 ust. 1 pkt 30
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Przerobu Odpadów [...] sp. j. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 156/15 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Przerobu Odpadów [...] sp. j. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2015r., sygn. akt II SA/Gl 156/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] sp. j. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 kwietnia 2014 r. do Urzędu Miasta Myszków wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa [...] sp. j. w M. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą; płyta rekultywacyjna oczyszczania gleby i ziemi, przewidzianego do realizacji na działce nr [...], położonej w M. przy ul. P. [...]. Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia, w której podano m. in. kody odpadów i wskazano, że płyta składa się z utwardzonej płyty, zbiornika na odcieki, namnażalnika preparatu, bioreaktora i systemu zraszania odpadu.

Po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, organ I instancji wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Myszkowie oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach o wyrażenie opinii w kwestii obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wyraził opinię, iż dla w/w przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarnym w Myszkowie w opinii sanitarnej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] zajął stanowisko o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania w/w przedsięwzięcia na środowisko.

Po uzyskaniu opinii, Burmistrz Myszkowa postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn. "Płyta rekultywacyjna oczyszczania gleby i ziemi".

Następnie Burmistrz Myszkowa decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]:

orzekł o realizacji przedsięwzięcia pn: "Płyta rekultywacyjna oczyszczania gleby i ziemi",

stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla w/w przedsięwzięcia.

Jednakże pismem z dnia 3 lipca 2014 r, Burmistrz Myszkowa zawiadomił SKO w Częstochowie o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przedsięwzięcie zostało błędnie zakwalifikowane do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem ze względu na występowanie w dowożonych do oczyszczania odpadach (glebie i ziemi) substancji niebezpiecznych, przedsięwzięcie winno być zaliczone do mogących zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko.

W związku z uzyskaniem powyższej informacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r. zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Myszkowa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, decyzji Burmistrza Myszkowa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] o realizacji przedsięwzięcia pn: "Płyta rekultywacyjna oczyszczania gleby i ziemi" oraz stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla w/w przedsięwzięcia.

Następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kolegium:

- postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] stwierdziło nieważność postanowienia Burmistrza Myszkowa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...],

- decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Myszkowa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...].

Jako podstawę prawną decyzji Kolegium podało przepisy art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcia, planowana inwestycja polegać będzie na oczyszczaniu odpadów ziemi i gleby o kodach 17 05 03 i 17 05 05, które należą do grupy odpadów niebezpiecznych zgodnie z rozp. Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206). Zatem instalację do ich oczyszczania należy kwalifikować jako przedsięwzięcie wymienione w § 2 ust.1 pkt 41 rozp. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), które jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymagało obligatoryjnie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stąd też decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a zatem podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Przedsiębiorstwa [...] sp. j. w M., zarzuciła naruszenie § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez błędne przyjęcie, że przedsięwzięcie pn. "Płyta rekultywacyjna oczyszczania gleby i ziemi" jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis tego rozporządzenia dotyczy instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowisk odpadów niebezpiecznych oraz miejsc retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Powołując się na definicję legalną "instalacji", zawartą art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wywiedziono, że planowane przedsięwzięcie nie jest instalacją, gdyż nie jest stacjonarnym urządzeniem technicznym, ani budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego. W konsekwencji nie może być zaliczone do inwestycji, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 41 w/w rozporządzenia.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony także do sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] października 2014 r.

Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją po ponownym rozpoznaniu sprawy w innym składzie, orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji Kolegium i wyjaśniło, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Kluczowym dla niniejszej sprawy jest ustalenie, czy przedsięwzięcie pn. "Płyta rekultywacyjna oczyszczania gleby i ziemi" zaliczane jest do mogących potencjalnie, czy też zawsze oddziałujących na środowisko. Tym samym stwierdzić należao, czy w odniesieniu do tego przedsięwzięcia istniał bezwzględny obowiązek przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko. Kolegium uznało, że w toku prowadzonego postępowania organ administracji, najprawdopodobniej sugerując się kwalifikacją planowanego przedsięwzięcia przedstawioną przez Spółkę, przyjął, iż jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które zostało opisane w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - zwane dalej r.p.o.ś. Wskazany przepis dotyczy instalacji związanych z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, innych niż wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 41-47 r.p.o.ś., z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsc retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacji składowisk odpadów. Wprowadzone zastrzeżenie w § 3 ust. 1 pkt 81 r.p.o.ś., iż jest to instalacja inna niż opisana w § 2 ust. 1 pkt 41-47 r.p.o.ś., wyłącza jego zastosowanie do przypadków prowadzenia odzysku odpadów niebezpiecznych. Tym samym instalacje, w których przeprowadza się proces przetwarzania odpadów niebezpiecznych (odzysk), zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Przepis § 2 ust. 1 pkt 41 r.p.o.ś. dotyczy instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. Zwrócono jednak uwagę, że także § 3 ust. 1 pkt 80 r.p.o.ś. mówi o instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, przy czym co do zasady należy mieć na uwadze w tym przypadku odpady inne niż niebezpieczne. Zatem prawodawca wiąże zagrożenie dla środowiska z funkcjonowaniem wszelkiego rodzaju instalacji lub urządzeń służących przetwarzaniu odpadów (niebezpiecznych, jak również innych niż niebezpieczne). Takie podejście do tego zagadnienia podyktowane jest uregulowaniami prawnymi dotyczącymi zasad gospodarowania odpadami, zawartymi w szczególności w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2012 r. poz. 21 z późn, zm.) - zwana dalej u.o.o. Zgodnie bowiem z art, 30 ust. 1 u.o.o. zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Ponieważ pod pojęciem przetwarzania rozumie się również odzysk odpadów, a więc i ten proces co do zasady winien być przeprowadzany przy zastosowaniu instalacji i urządzeń. Nie jest to zakaz bezwzględny, gdyż ustawodawca przewidział od niego wyjątki w art. 30 ust. 1 u.o.o. Jednocześnie wprowadzone zostały warunki dokonywania przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami (art. 30 ust. 3 u.o.o.). Wśród nich zastrzega się to, że takie przetwarzanie może dotyczyć tylko ściśle określonych odpadów. Katalog takich odpadów został określony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 356). Rozporządzenie to, choć wydane w oparciu o podstawę prawną zawartą w nieobowiązującej już ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) zachowało moc obowiązującą (art. 250 ust. 1 u.o.o.). § 2 tego rozporządzenia stanowi, że rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku R14 - "Inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części" są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W myśl art. 222 u.o.o. określone w dotychczasowych przepisach procesy odzysku R14 i R15 stają się odpowiednio procesami odzysku R3, R5, R11 i R12, określonymi w załączniku nr 1 do niniejszej ustawy. W załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami wymienione zostały m.in. odpady o kodach: 17 05 03* oraz 17 05 05*, przy czym ten pierwszy poprzedzony został słowem "ex". W chwili obecnej brak jest prawnego objaśnienia znaczenia słowa "ex" przy kodzie odpadu, lecz uznaje się, iż litery "ex" przy kodzie odpadu oznaczają wyłączenie (wyodrębnienie) z całego kodu tylko części odpadów, a więc jego ograniczenie tylko do danego odpadu pod wskazaną pozycją w katalogu odpadów. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyjaśnieniu znaczenia tych liter w projekcie z dnia 15 lipca 2014 r. rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (objaśnienia pod załącznikiem do projektu rozporządzenia), które znajduje się na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska. W związku z tym, jeżeli chodzi o odpad ex 17 05 03* to zgodnie z jego opisem zawartym w obowiązującym rozporządzeniu w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami jest to gleba i ziemia zawierająca substancje ropopochodne. Oznacza to, że odzysk odpadu o kodzie 17 05 03* w pełnym jego znaczeniu nadanym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) - zwane dalej r.k.o. - jest niedopuszczalny poza instalacjami i urządzeniami.

Kolegium uznało, że bezspornym jest, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na odzysku odpadów o kodzie 17 05 03* (Gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne - np. PCB) oraz 17 05 05* (Urobek z pogłębiania zawierający lub zanieczyszczony substancjami niebezpiecznymi). Indeks górny w postaci gwiazdki "*" przy kodzie odpadu oznacza, iż jest to odpad niebezpieczny (§ 3 ust. 2 r.k.o.). Odpady, które mają być poddawane odzyskowi wymienione zostały wprost w karcie informacyjnej przedsięwzięcia pn. "Płyta rekultywacyjna oczyszczania gleby i ziemi", załączonej do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Tymczasem odzysk odpadu o kodzie 17 05 03*, nie może być prowadzony poza instalacjami i urządzeniami. Przyjmując, że płyta rekultywacyjna nie jest instalacją, jak twierdzi strona, to zdaniem Kolegium, brak było podstaw do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z racji tego, że jeden z odpadów nie może być poddany odzyskowi poza instalacjami i urządzeniami. Niemniej jednak Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem strony, że w/w przedsięwzięcie nie jest instalacją. Pojęcie instalacji wyjaśnione zostało w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. z 2013 r. Dz. U. poz. 1232 z późn. zm.). Zgodnie z ową delicją legalną, instalacja to: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami; których eksploatacja może spowodować emisję. Aczkolwiek sama płyta remediacyjna może nie być instalacją, to jednak jest ona jednym z elementów pewnej całości służącej oczyszczeniu gleby i ziemi. Proces usuwania zanieczyszczeń z gleby i ziemi wymaga również, aby obok płyty istniał: system drenaży, który odprowadza odcieki; namnażalnik preparatu bakteryjnego ("produkujący" koncentrat bakteryjny), bioreaktor (wytwarzający roztwór z koncentratu bakteryjnego, aplikowany następnie na płytę remediacyjną), system zraszania odpadu. Każdy z wymienionych elementów stanowi stacjonarne urządzenie techniczne, natomiast jako zespól tworzą instalację do oczyszczania gleby i ziemi. Powołując się na doktrynę wywiedziono w odwołaniu, że urządzenie techniczne to pewien przedmiot (narzędzie, mechanizm lub zespół mechanizmów, osprzęt), przewidziany do spełnienia określonej funkcji użytkowej, wykonania określonego działania, przeprowadzenia danego procesu. Zdaniem Kolegium namnażalnik jest urządzeniem technicznym, które pozwala na przeprowadzanie procesów doprowadzającego do wytworzenia kultur bakteryjnych wykorzystywanych w procesie oczyszczania gleby i ziemi. Bioreaktor służy z kolei wytwarzaniu roztworu przy z użyciem wcześniej powstałego materiału bakteryjnego, wykorzystywanego w procesie oczyszczania gleby i ziemi. System drenażu oraz system zraszający odpad również należy zakwalifikować jako urządzenie techniczne, gdyż rury są kwalifikowane jako osprzęt, który zawiera się w zakresie wspomnianego pojęcia. Co do cechy stacjonarności to nawet urządzenie "przewoźne", które ze względu na swój charakter przeznaczone jest do użycia w określonym miejscu i jest eksploatowane w jednym miejscu przez dłuższy czas, np.: kilka lat - jest stacjonarnym urządzeniem technicznym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/l Ce 860/13, Lex nr 1426835).

Podsumowując stwierdzono, że instalacja pn. "Płyta rekultywacyjna oczyszczania gleby i ziemi" mająca służyć do odzysku odpadów niebezpiecznych winna być zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które zostało opisane w § 2 ust. 1 pkt 41 r.p.o.ś. W konsekwencji jest to przedsięwzięcie, które bezwzględnie wymaga przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko. Brak takiej oceny w stosunku do tego rodzaju przedsięwzięcia stanowi o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Nadto, wyjaśniono, że postanowienie Burmistrza Myszkowa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] stwierdzające brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko w/w przedsięwzięcia, które niejako determinowało treść decyzji kończącej postępowanie w sprawie, jest niezaskarżalne. Konsekwencją tego jest to, że nie znajdują do niego zastosowania przepisy art. 156-159 kpa (art. 126 kpa). Zdaniem Kolegium, postanowienie to nie wiąże zatem nadal organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej. Skoro bowiem eliminuje się z obrotu prawnego decyzję, która odstępuje od oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym nie określa warunków jego realizacji, o których mowa w art. 82 ust. 1 u.i.o.ś., to oznacza to, że założenia poczynione w postanowieniu stwierdzającym brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia również były nieprawidłowe. Inne stanowisko prowadziłoby do sytuacji sprzecznej z zasadą praworządności, gdyż niezgodne z prawem postanowienie uniemożliwiałoby wydanie decyzji odpowiadającej obowiązującemu porządkowi prawnemu.

Kolegium dostrzegło jeszcze jedno naruszenie prawa, które również może być uznane za rażące. Otóż, art. 85 ust. 3 u.i.o.ś. wymaga, aby organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podał do publicznej wiadomości informację o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78 u.i.o.ś. Zdaniem Kolegium, obowiązek ten dotyczy każdej decyzji środowiskowej, tj. pozytywnej jak i negatywnej dla wnioskodawcy, jak również bez względu na to, czy była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. K. Gruszecki. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz. LEX/el. 2013. Komentarz do art. 85 u.i.o.ś.). Analiza akt prowadzi do wniosku, że informacja o wydanej decyzji Burmistrza Myszkowa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] nie została podana do publicznej wiadomości. Oznacza to, iż doszło do naruszenia art. 85 ust. 3 u.i.o.ś.

Nadto, Kolegium rozpatrując przedmiotową sprawę nie stwierdziło istnienia innych wad określonych w art. 156 § 1 kpa niż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, ustalono, iż nie zachodzą przesłanki negatywne określone w art, 156 § 2 kpa.

Odrębnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekło o uchyleniu własnego postanowienia z dnia [...] października 2014 r. i umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Myszkowa z dnia [...] maja 2014 r., bowiem nie ma do niego zastosowania tryb z art. 156-159 kpa z uwagi na niezaskarżainość w formie zażalenia (art. 126 kpa).

W skardze na decyzję ostateczną Przedsiębiorstwa [...] sp. j. w M., ponawiając zarzuty i argumentację, zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagało się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Myszkowa z dnia [...] maja 2014 r. Skarżąca Spółka zarzuciła błędną kwalifikację przedsięwzięcia jako zaliczonego do kategorii wymienionej w § 2 pkt 41 rozp., bowiem przedsięwzięcie nie stanowi instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jako że żaden z elementów płyty nie jest stacjonarnym urządzeniem technicznym, ani też budowlą, zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Podkreślono, że organy opiniujące również zakwalifikowały przedmiotowe przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga nie jest uzasadniona. Prawidłowo bowiem Kolegium stwierdziło, że decyzja Burmistrza Myszkowa z dnia [...] maja 2014 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadniło stwierdzenie jej nieważności z braku przesłanek negatywnych, wymienionych w § 2 tego przepisu. Sąd administracyjny w pełni podzielił też stanowisko Kolegium, że sporne przedsięwzięcie wymienione jest w § 2 ust. 1 pkt 41 cyt. wyżej rozp., a zatem jego realizacja wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z mocy art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji..., wyżej powołanej, jak również decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 85 ust. 3 tej ustawy, wymaga niezależnie od treści podania do publicznej wiadomości, czego w niniejszej sprawie zaniechano. Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo też Kolegium uznało, że przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi instalację zdefiniowaną w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia dołączonej do wniosku, płyta remediacyjna oczyszczania gleby i ziemi, składa się z utwardzonej płyty jako izolowanej od podłoża powierzchni, zaś izolację stanowi np. płyta ze stabilizowanego cementem gruntu (stabilizacja chemiczno-hydrauliczna) lub płyty betonowe z geomembraną uszczelniającą, a ponadto, składa się z systemu drenażu, zbiornika na odcieki, namnażalnika preparatu, bioreaktora i systemu zraszania odpadu. Wg informacji, zawartych w karcie, zamknięty układ pracy instalacji oraz szczelna płyta zapewni eliminację niekorzystnego wpływu na środowisko.

Zatem już w karcie informacyjnej posłużono się terminem "instalacja", co koreluje ze stanowiskiem Kolegium, że każdy z elementów (oprócz samej płyty), stanowi urządzenie techniczne, a ich całość - to zespół takich urządzeń, przy czym przymiot ich stacjonarności wynika nie tyle z faktu ich trwałego połączenia z podłożem, lecz przeznaczenia do użytkowania w dłuższym okresie czasu, a nie tylko - jednorazowo. Sama płyta z uwagi na funkcję izolacyjną od podłoża, stanowi zaś budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jako część budowlana urządzeń technicznych.

Co więcej, dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia prawnego fakt, czy sporne przedsięwzięcie stanowi instalację, czy też miejsce retencji powierzchniowej odpadów, jak podano we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Istotne jest jedynie, że chodzi o proces odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych zgodnie z rozp. Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206). Zarówno instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, jak i miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych, stanowią bowiem przedsięwzięcia zaliczone do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 41 rozp. Skarżąca Spółka nie dostrzegła faktu, że gdyby przedsięwzięcie nie stanowiło instalacji, lecz miejsce rentencji powierzchniowej odpadów, to w żadnym wypadku, a więc nawet po przeprowadzeniu oceny na środowisko nie byłoby możliwe wydanie decyzji środowiskowej w przypadku odzysku odpadu niebezpiecznego o kodzie 17 05 03*, który to proces nie może być prowadzony poza instalacjami i urządzeniami. Zatem z punktu widzenia interesu Spółki zakwalifikowane przedsięwzięcia do kategorii instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jest korzystne, lecz nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy przedsięwzięcie zawsze wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bo w tym względzie decydujący jest fakt, że chodzi o odzysk odpadów niebezpiecznych. Kwestia ta niewątpliwie została przeoczona i pominięta, zarówno przez Burmistrza Myszkowa, jak i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Myszkowie. Treść postanowień obydwu tych organów nie ma jednak waloru wiążącego dla sądu administracyjnego, ani też Kolegium w toku niniejszej sprawy, skoro akty te nie mogły być zaskarżone w drodze zażalenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Przedsiębiorstwa [...] sp. j. w M. zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,

Ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 u.p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił: 1.naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.) w związku z § 2 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że brak przeprowadzanie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w każdym przypadku stanowi rażące naruszenie prawa,

- art. 33 ust. 1 pkt 2 oraz 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) poprzez pominiecie faktu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie nie podało do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Myszkowa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], o wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 nr [...] oraz o wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2014 r. nr [...], które to zaniechania stanowią rażące naruszenie prawa,

- art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. z 2013 r. Dz. U. poz. 1232 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowane przedsięwzięcie stanowi instalację,

- art. 3 ust. 1 pkt 30) ustawy o odpadach (Dz. U. 2013r. poz. 21 ze zm.) poprzez przyjęcie że Płyta rekultywacyjna oczyszczania gleby i ziemi jest równoznaczna z miejscem retencji powierzchniowej odpadu, która jest procesem opisanym w pozycji D4 w Załącznika Nr 2 do ustawy o odpadach i stanowi np. umieszczanie odpadów ciekłych i szlamów w dołach, poletkach osadowych lub lagunach co jednoznacznie wskazuje na umieszczanie takich o odpadów w stanie naturalnym środowiska,, podczas gdy Płyta rekultywacyjna oczyszczania gleby i ziemi jest procesem odzysku opisanym w Załączniku Nr 1 pozycja R3 - Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania) oraz R5 - Recykling łub odzysk innych materiałów nieorganicznych; obejmuje oczyszczanie gruntu prowadzące do odzysku gruntu i recykling nieorganicznych materiałów budowlanych.

- art. 29 ust 1 ustawy o odpadach (Dz. U. 2013r. poz. 21 ze zm.) poprzez przyjęcie, ze odpady niebezpieczne mogą być odzyskiwane wyłącznie w instalacjach, podczas gdy odzysk takich opadów może być dokonywany także w urządzeniach nie będących instalacjami w rozumieniu art. 3 pkt 6) ustawy Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. z 2013 r. Dz. U. poz. 1232 ze zm.).

2. naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 8 K.p.a. poprzez pomięcie, że wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Myszkowa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] nastąpiło z naruszeniem zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej, w tym także z uwagi na fakt, iż Burmistrz Myszkowa nie będzie mógł wydać decyzji rozstrzygającej w inny sposób wniosek Skarżącej niż uczynił to w ww. decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b u.p.p.s.a. poprzez brak orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, oraz poprzez ograniczenie stronom postępowania prawa do składania ewentualnych uwagi i wniosków jedynie do pierwszych 7 dni postępowania, w sytuacji gdy postępowanie było prowadzone przez okres 2 miesięcy.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie wskazał, że w pierwszej kolejności należało dokonać analizy treści art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji "rażącego naruszenia prawa". Pojęcie to budzi zatem szereg wątpliwości interpretacyjnych. Zwrócić jednak należy uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r. II OSK 1521/10, z dnia 27 września 2011 r. I OSK 1381/10). Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana". Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Planowane przedsięwzięcie, co jednoznacznie wynika z treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], nie będzie w żaden sposób negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000 oraz transgranicznie oddziaływać na środowisko. Co więcej, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach podkreślił, że "brak jest przesłanek wskazujących na jakąkolwiek możliwość negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na osiągnięcie celów środowiskowych jednolitych części wód powierzchniowych i podziemnych w obrębie, których jest zlokalizowana inwestycja". Natomiast z postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Myszkowie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] wynika, że " planowana inwestycja nie powoduje zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi". Powyższe jednoznaczne opinie wyspecjalizowanych organów świadczą o ty, iż nawet w przypadku zrealizowania przedmiotowej inwestycji bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, cele szerokorozumianego prawa ochrony środowiska zostaną spełnione. Innymi słowy, planowana inwestycja niezależnie od tego czy poprzedzona ww. oceną czy też nie, nie będzie wpływać w żaden sposób negatywnie na środowisko. Tym samym w wyniku naruszenia prawa przez Burmistrza Myszkowa nie wystąpiły skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, a także nie wystąpiły niemożliwe do zaakceptowania społeczne skutki wywołane decyzją. Zwrócić tez należy uwagę na dominujący w doktrynie pogląd, zgodnie z którym "odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie może być utożsamiane z brakiem zbadania jego wpływu na środowisko. Ocena taka została bowiem przeprowadzona i wynikało z niej, że już na podstawie karty informacyjnej oraz dowodów będących w dyspozycji organu administracji ustalono, że konkretne przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, jak i WSA w Gliwicach błędnie przyjęły, że decyzja Burmistrza Myszkowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy to rzekome naruszenie prawa nawet gdyby miało miejsce, nie wypełniłoby przesłanek pozwalających na uznanie go za rażące.

Zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko istnieje obowiązek podawania do publicznej wiadomości m.in, informacji o wszczęciu postępowania (art. 33 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy). Skoro zgodnie z art. 85 ust. 3 ww. ustawy organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, to winno się też podawać do publicznej wiadomości także informację o stwierdzeniu nieważności takiej decyzji. Tym samym WSA w Gliwicach nie dostrzegł oczywistego naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie. Niezrozumiałe jest przy tym, że skoro w ocenie sądu pierwszej instancji brak podania do publicznej wiadomości informacji o decyzji Burmistrza Myszkowa stanowi rażące naruszenie prawa, to dlaczego takim samym naruszeniem prawa nie jest zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie polegające na braku podania do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu i sposobie zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Myszkowa. W aktach sprawy, i na stronie internetowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie brak jest pism lub ogłoszeń wskazujący na podanie przez ten organ do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu i sposobie zakończenia przedmiotowego postępowania.

Dalej skarżący kasacyjnie wskazał definicję "stacjonarnego urządzenia technicznego", podkreślając, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r II GSK 379/13 wskazał, iż "stacjonarność" urządzenia technicznego (art. 3 pkt 6a cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska), podobnie jak pozostałych rodzajów instalacji, o których mowa w art. 3 ust. 6 ww. ustawy, pozostają w ścisłym związku z możliwością powodowania emisji przy ich eksploatacji. Pojęcie emisji jest zatem kluczowe w sprawie, by rozstrzygnąć czy mamy do czynienia z instalacją. Emisja, zaś to konsekwencje, jakie korzystanie z instalacji może powodować dla środowiska.

W przedmiotowej sprawie nie mamy czynienia z instalacją ('stacjonarnym urządzeniem technicznym) albowiem Płyta remediacyjna oczyszczania (uzdatniania) gleby i ziemi składa się z utwardzonej płyty, zbiornika na odcieki, namnażalnika preparatu, bioreaktora i systemu zraszania odpadu, a żaden z wymienionych elementów nie jest więc stacjonarnym urządzeniem technicznym, ponieważ a trakcie ich działania nie występuje z nich emisja. Płyta rekultywacyjna oczyszczania ziemi i gleby sama w sobie nie emituje ciepła, hałasu, wibracji lub poła elektromagnetycznego jak również substancji.

Nadto płyta rekultywacyjna ziemi i gleby nie stanowi także budowli, gdyż nie mieści się w zakresie określonym w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, który ma charakter zamknięty.

Płyta rekultywacyjna ziemi i gleby jest co prawda stacjonarnym urządzeniem technicznym jednak nie jest instalacją bowiem nie powoduje emisji do środowiska.

Przedmiotowe przedsięwzięcie nie stanowi instalacji, o której mowa w § 2 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), a więc nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga obligatoryjnie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wobec tego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Płyta rekultywacyjna oczyszczania gleby i ziemi jest procesem odzysku EX SITU opisanym w Załączniku Nr 1 pozycja R3 - Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania) oraz R5 - Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych; obejmuje oczyszczanie gruntu prowadzące do odzysku gruntu i recykling nieorganicznych materiałów budowlanych. Płyta jest wytworem sztucznym, wytworem człowieka.

Sąd Wojewódzki wskazał, iż odzysk odpadów niebezpiecznych następować może wyłącznie w instalacjach. Twierdzenie takie jest nieprawdziwe bowiem zgodnie z art. 29 ust 1 ustawy o odpadach, odpady niebezpieczne mogą być przetwarzane w instalacjach lub urządzeniach nie będących instalacjami w rozumieniu art. 3 pkt 6) ustawy Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. z 2013 r. Dz. U. poz. 1232 ze zm.).

Przy przyjęciu iż Płyta rekultywacyjna oczyszczania ziemi gleby nie jest instalacją w sprawie nie będziemy mieli do czynienia z przedsięwzięciem mogącym zawsze czy potencjalnie oddziaływać na środowisko, bowiem Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010.213.1397 ze zm.) tylko w przypadku instalacji przewiduje przeprowadzenie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, o których mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Myszkowa należy kwalifikować, jako wydane z naruszeniem art. 8 K.p.a. Postępowanie przed organem pierwszej instancji tyczyło się około pół roku, w tym czasie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Myszkowie i Burmistrz Myszkowa wskazali, że planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skarżący miał zatem podstawy do uznania, iż ww, organy prawidłowo przeanalizowały sprawę i dokonały prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia. Niewątpliwie stwierdzenie, iż wszystkie trzy wymienione wyżej organy dokonały błędnej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia burzy zaufanie Skarżącej do organów administracji publicznej. Co więcej, w sytuacji gdy stwierdzenie nieważności było zbyt pochopne i nie poprzedzone wyczerpującą analizą pojęcia "rażące naruszenie prawa" oraz skutków naruszenia prawa jakiego dopuścił się Burmistrz Myszkowa w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] stwierdzenie nieważności ww. decyzji stanowi ewidentne i rażące naruszenie zasady budzenia zaufania.

Po stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Myszkowa ma on obowiązek wydania nowej decyzji merytorycznej, przy uwzględnieniu dotychczas uzyskanych uzgodnień. Ponieważ z postanowień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Myszkowie wynika, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko Burmistrz Myszkowa nie będzie mógł wydać decyzji sprzecznej z tymi uzgodnieniami. Ewentualne wskazanie przez Burmistrza Myszkowa, że wnioskowane przedsięwzięcie będzie wymagało przeprowadzenia ww. oceny, nie będzie modyfikacją stanowiska organu uzgadniającego lecz zaprzeczeniem tego stanowiska.

Dodatkowo skarżący wskazał, że zarówno organ administracji publicznej jak i WSA w Gliwicach wydały rozstrzygnięcie z pominięciem art. 156 § 1 pkt 3. Po stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Myszkowa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w obrocie prawnym pozostało postanowienie tegoż organu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, iż nie istnieje potrzeba przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji. W przypadku innej kwalifikacji planowanej inwestycji (tj. takiej jak postuluje SKO w Częstochowie) konieczne będzie wydanie kolejnego postanowienia w przedmiocie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji. Tym samym w obrocie prawnym będą znajdować się dwa wzajemnie sprzeczne z sobą postanowienie.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Myszkowa zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 7 lipca 2014 r. W ocenie Skarżącej wszczęcie przez kolegium odwoławcze postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winno nastąpić postanowieniem. Ponadto ustawa z dnia z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych wskazuje, że Kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (vide. art. 18 ust. 1 tejże ustawy). Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 2. prezes kolegium wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego. Przepisy te nie przewidują zatem możliwości wydawania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które to zawiadomienie podpisywane jest przez przewodniczącego składu orzekającego. Przede wszystkim jednak w powyższym zawiadomieniu wskazano, iż "ewentualne uwagi i wnioski w przedmiotowej sprawie można składać w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia". Taki zapis stanowi oczywiste naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez uniemożliwienie im składania uwag i wniosków po upływie ww. terminu. Jest to o tyle istotne, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie prowadziło postępowanie (jako organ pierwszej instancji) przez okres 2 miesięcy, a przed wydaniem decyzji nie wystosowało do stron postępowania zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uchybienia jakich dopuściło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie stanowią oczywiste naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu , a tym samym winny zostać uwzględnione przez WSA w Gliwicach z urzędu jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (vide: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b u.p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że WSA w Gliwicach był zobowiązany uchylić obydwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Mając na uwadze, iż zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Analizując zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania w tym art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiającego się w ostatecznym zaaprobowaniu decyzji organu administracji należy przyznać rację skarżącej kasacyjnie spółce, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji "rażącego naruszenia prawa". Pojęcie to może zatem budzić szereg wątpliwości interpretacyjnych. Zwrócić jednak należy uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Planowane przedsięwzięcie, na co zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie zostało zaopiniowane przez RDOŚ i PPIS jako przedsięwzięcie, które, nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Należy jednak zauważyć, iż stanowiska tych organów opiniujących nie są wiążące dla organu wydającego decyzję i nie muszą być wzięte przez niego pod uwagę, bowiem to do organu administracyjnego wydającego decyzję należy rozpoznanie wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska i dopiero na tej podstawie określenie wpływu planowanej inwestycji na środowisko. O kwalifikacji inwestycji i uznaniu jej jako mogącej zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co skutkuje koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i oceny oddziaływania na środowisko zawsze decyduje organ administracji na podstawie całokształtu okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie organ sam zakwestionował swoją decyzję i wystąpił o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zatem wcześniejsza kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko rażąco naruszała § 2 ust.1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Niezasadne tym samym okazały się zarzuty naruszenia art. 8 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b u.p.p.s.a.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowane przedsięwzięcie stanowi instalację; art. 3 ust. 1 pkt 30) ustawy o odpadach poprzez przyjęcie że Płyta rekultywacyjna oczyszczania gleby i ziemi jest równoznaczna z miejscem retencji powierzchniowej odpadu; art. 29 ust 1 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, ze odpady niebezpieczne mogą być odzyskiwane wyłącznie w instalacjach, podczas gdy odzysk takich opadów może być dokonywany także w urządzeniach nie będących instalacjami w rozumieniu art. 3 pkt 6) ustawy Prawo ochrony środowiska, należy wskazać iż i te zarzutu kasacyjne okazały się niezasadne. Przedmiotowe przedsięwzięcie dotyczyło procesu odzysku i unieszkodliwiania odpadów przy czym odnosiło się do procesu oczyszczania gleby i ziemi. Nie ulega wątpliwości, że odpady oznaczone kodami podanymi przez skarżącego i zakwalifikowanymi przez organ, czy to zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2008r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U.2006.49.356), czy też zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U.2001.112.1206) zakwalifikowane były jako urobek zawierający substancje niebezpieczne, zawierające substancje ropopochodne. Jako odpady niebezpieczne nie mogą być odzyskiwane poza instalacjami (§ 2 ust.1 pkt 41 powołanego rozporządzenia). Jeśli na co wskazuje skarżący kasacyjnie, płyta rekultywacyjna ziemi i gleby stanowi stacjonarne urządzenie techniczne jednak nie jest instalacją bowiem nie powoduje emisji do środowiska, a jednak dotyczy odzysku wydobytej gleby i ziemi polegającego na usunięciu z niej substancji niebezpiecznych - ropopochodnych, to odpady takie nie mogą być unieszkodliwiane poza instalacjami.

Rację ma zatem Sąd I instancji, że przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi instalację zdefiniowaną w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia dołączonej do wniosku, płyta remediacyjna oczyszczania gleby i ziemi, składa się z utwardzonej płyty jako izolowanej od podłoża powierzchni, zaś izolację stanowi np. płyta ze stabilizowanego cementem gruntu (stabilizacja chemiczno-hydrauliczna) lub płyty betonowe z geomembraną uszczelniającą, a ponadto, składa się z systemu drenażu, zbiornika na odcieki, namnażalnika preparatu, bioreaktora i systemu zraszania odpadu. Wg informacji, zawartych w karcie, zamknięty układ pracy instalacji oraz szczelna płyta zapewni eliminację niekorzystnego wpływu na środowisko.

Zatem już w karcie informacyjnej posłużono się terminem "instalacja", co koreluje ze stanowiskiem Sądu I instancji i organów administracji, że każdy z elementów (oprócz samej płyty), stanowi urządzenie techniczne, a ich całość - to zespół takich urządzeń, przy czym przymiot ich stacjonarności wynika nie tyle z faktu ich trwałego połączenia z podłożem, lecz przeznaczenia do użytkowania w dłuższym okresie czasu, a nie tylko - jednorazowo.

Również niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 2 oraz 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) poprzez brak podania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Myszkowa. Należy wskazać, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym, a jego celem jest wyeliminowanie wadliwej decyzji, a ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne. Również w postępowaniu zwykłym ewentualne naruszenie zasad postępowania administracyjnego musi najpierw podlegać ocenie, pod kątem ustalenia, czy owe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.