Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 521/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 13, art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 63 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 537/10 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 521/11

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 6 grudnia 2010 r. (II SA/Gl 537/10), w wyniku rozpoznania skargi Gminy C. na decyzję Wojewody Śląskiego, z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżona decyzję.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Starosty L. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej typu [...], składającej się z: wieży kratowej typu M. o wysokości 41, 5 m, zespołu szaf telekomunikacyjnych [...] oraz przyłącza energetycznego. Przedmiotowa inwestycja była przewidziana do realizacji na działkach nr [...] i [...] położonych w C. przy ul. [...]. We wniosku zawarte zostało oświadczenie, że planowana do realizacji stacja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz nie wymaga ona uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Pismem z dnia 9 października 2009 r. Wójt Gminy C., poinformował Starostę, że Gmina C., będąca stroną postępowania, nie wyraża zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając to stanowisko Wójt wskazał, że w sprawie nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Inwestor ograniczył się bowiem jedynie do stwierdzenia, że budowa stacji nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, nie załączył jednak do wniosku analizy przedstawiającej charakterystykę funkcjonowania i oddziaływania stacji. Stwierdzenia zawarte w dokumentacji dołączonej do wniosku dotyczące braku potrzeby sporządzenia dla przedsięwzięcia raportu oddziaływania na środowisko – zdaniem Gminy - nie zwalniają inwestora z obowiązku zwrócenia się o wydanie decyzji środowiskowej, bowiem projektowana stacja ma stanąć w niewielkiej odległości od istniejącej już stacji bazowej [...]. Ponadto Wójt Gminy C. podał, że projektowana stacja ma graniczyć ze stanowiącymi własność gminy terenami przeznaczonymi w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową i usługową.

W oparciu o tę informację Starosta L. postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji. W podstawie prawnej tego orzeczenia organ powołał przepisy art. 123 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm) – dalej "k.p.a." oraz art. 32 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – dalej "Prawo budowlane". W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na lokalizację projektowanej stacji w sąsiedztwie istniejącej już innej stacji bazowej nie jest wystarczające wykazanie przez inwestora, że projektowane przedsięwzięcie nie będzie wymagało sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto organ podał, że dołączony do wniosku projekt budowlany nie uwzględnia położonych na południe od projektowanej stacji terenów przeznaczonych pod budowę osiedla mieszkaniowego. Z powyższych względów organ nakazał ponowne przeanalizowanie sumowanego oddziaływania projektowanej stacji i stacji istniejącej oraz ich oddziaływania na sąsiednie tereny mieszkaniowe.

Inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku. W piśmie z dnia 26 października 2009 r. pełnomocnik inwestora wskazał natomiast, że budowa planowanej stacji nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Powołał się w tej kwestii na dołączone do akt sprawy opracowanie pt.:" Wyniki weryfikacji anten wg rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 VIII. 2007 r. Dz. U. Nr 158, poz. 1105 wykonane dla stacji [...]". W piśmie tym wskazał także, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie narusza możliwości zabudowy sąsiednich działek zlokalizowanych na południe od terenu inwestycji. W tej kwestii inwestor powołał się na zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidujące dla tych terenów maksymalną wysokość zabudowy do 12 m n.p.t. dla budynków usługowych i do 9 m n.p.t. dla budynków mieszkalnych. Z kolei z przedłożonego opracowania wynika, że anteny pracujące w azymucie 180º będą emitować pole o wartościach przekraczających 0,1 w/m² w odległości nie większej niż 40 m od planowanej wieży i na wysokości powyżej 24 m n.p.t. Inwestor wyraził także gotowość podjęcia dodatkowego pisemnego zobowiązania do natychmiastowego rekonfigurowania anten w taki sposób, aby zapobiec ewentualnej i hipotetycznej kolizji mogącej powstać w przyszłości w związku z zabudową sąsiednich terenów.

W związku z takim stanowiskiem inwestora decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta L. powołując się na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji wraz z urządzeniami towarzyszącymi.

W odwołaniu od tej decyzji [...] Sp. z o.o. domagała się zmiany w drodze samokontroli zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenia przez organ odwoławczy i wydania pozwolenia na budowę. Spółka zarzuciła naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem odwołującej się zaskarżonym aktem zostały także naruszone przepisy art. 35 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Uzasadniając te zarzuty wskazała, że Starosta nie ustalił rzetelnie stanu faktycznego sprawy. W szczególności organ ten nie wyjaśnił podstawy prawnej wydanej decyzji, a w szczególności nie przytoczył przepisu prawa w oparciu, o który rozstrzygnął sprawę. Zdaniem odwołującej się wydana decyzja została nieprawidłowo oparta na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten winien być stosowany łącznie z ust. 1 tego artykułu. Organ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił także dlaczego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji środowiskowej oraz z jakich przyczyn uznał za niewiarygodny dokument przedstawiony przez inwestora. Nie odniósł się także do stanowiska strony przedstawionego w piśmie z dnia 26 października 2009 r. Rozwijając uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów Prawa budowlanego odwołująca się Spółka wskazała, że nie została wcześniej wezwana w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia nieprawidłowości, a zatem stosownie do art. 35 ust. 4 tej ustawy brak było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem odwołującej się w sprawie nie miała też miejsca sytuacja wynikająca z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem przedłożony przez nią projekt budowlany był kompletny oraz posiadał wszelkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Spółka wskazała wreszcie, że stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może, a nie musi wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Kwestię bowiem konieczności przeprowadzenia takiej oceny przesądzają unormowania wynikające z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. dalej – "ustawa". Przywołany przepis nie dawał Staroście uprawnień do nałożenia obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, a jedynie uprawnienie do weryfikacji, czy przedłożenie takiej decyzji było wymagane. Przy ustalaniu zaś obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej organ winien mieć na uwadze konstytucyjnie chronione prawo własności, a w wielu przypadkach także swobodę prowadzenia działalności gospodarczej i w konsekwencji nie mógł interpretować tego obowiązku rozszerzająco, lecz w sposób ścieśniający. W związku z powyższym Spółka zaskarżyła także na podstawie art. 142 k.p.a. postanowienie nakładające na nią obowiązek przedłożenia decyzji środowiskowej. Wskazała również, że organ mógł co najwyżej domagać się na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przeprowadzenia przez Spółkę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a nie przedłożenia decyzji środowiskowej.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Wojewoda Śląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej wraz z urządzeniami towarzyszącymi. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że po przeprowadzeniu analizy akt sprawy oraz uwzględniając w całości argumentację podniesioną w odwołaniu uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Przeprowadzając w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego badanie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego Wojewoda stwierdził jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości C., przyjętego uchwałą Rady Gminy w C. z dnia 21 marca 2006 r., Nr XXXVIII/290/2006 ( Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2006 r. Nr 71, poz. 2004). Działki, na których ma zostać zlokalizowana stacja bazowa leżą bowiem na terenie oznaczonym symbolem 1 PP– tereny przemysłowe przeznaczone do przekształceń. Zgodnie zaś z § 30 tekstu planu na tym terenie dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej. Sprawdzając zgodność projektu z wymaganiami ochrony środowiska Wojewoda uznał, że dla przedmiotowej inwestycji nie było wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Stwierdził, że stosownie do art. 72 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy decyzja taka jest wymagana dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl art. 173 ust. 2 tej ustawy są to do czasu wydania przepisów wykonawczych przedsięwzięcia określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie". W oparciu o przedłożone przez inwestora opracowanie dotyczące kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia pod kątem wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu Wojewoda stwierdził, że dla 3 anten sektorowych moc promieniowania izotropowego zawierać się będzie w przedziale 1000 – 2000 W, a dla 3 pozostałych anten od 2000 – 5000 W. Zatem zastosowanie do nich znajdą odpowiednio przepisy § 3 ust. 1 pkt 8 lit d i lit e rozporządzenia, zgodnie z którymi miejsca dostępne dla ludności winny znajdować się w przypadku pierwszych anten w odległości nie większej niż 70 m, a w przypadku drugiej grupy w odległości nie większej niż 150 m. Z opracowania przedłożonego przez inwestora wynika zaś, że pola elektromagnetyczne szkodliwe dla ludzi (o gęstości mocy równej lub większej niż 0,1 W/m²) wystąpią na wysokości powyżej 24 m n.p.t., a ich maksymalny zasięg nie przekroczy odległości od 39 m do 48,6 m liczonej od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania. Tak więc szkodliwe dla ludzi promieniowanie wystąpi tylko na znacznych wysokościach w miejscach niedostępnych dla ludzi. W tym stanie rzeczy należało uznać, że do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a organ I instancji nie miał podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia tej decyzji. Zdaniem organu na możliwość szkodliwego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi nie ma wpływu także lokalizacja w sąsiedztwie innej stacji bazowej. Wojewoda uznał również, że budowa przedmiotowej stacji nie narusza możliwości zabudowy terenów znajdujących się na południe od ul. [...]. W obszarze tym zlokalizowane są, zgodnie z zapisami planu miejscowego, tereny zieleni izolacyjnej, tereny usług nieprodukcyjnych i tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla terenów zabudowy usługowej przewidziano zaś wysokość budynków do 12 m n.p.t., a na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wysokość budynków nie powinna przekraczać 9 m n.p.t.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na tę decyzję wniosła Gmina C., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem prawa poprzez brak analizy środowiskowej dotyczącej planowanej stacji bazowej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez konsultacji ze społecznością lokalną. Decyzja ta nie uwzględnia także faktu istnienia zabudowań mieszkalnych w bliskiej odległości od miejsca projektowanej lokalizacji stacji. Zdaniem skarżącej gminy organ wydający decyzję odstąpił także od przeprowadzenia analizy wpływu kumulującego się promieniowania dwóch stacji bazowych na zdrowie okolicznych mieszkańców. Zdaniem skarżącej organ winien przeprowadzić także kwalifikację przedmiotowej inwestycji z udziałem Gminy oraz bezzasadnie wykluczył możliwość jej szkodliwego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi. W ocenie Gminy lokalizacja drugiej stacji bazowej przyczyni się wreszcie do obniżenia wartości należących do niej terenów, które zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W piśmie złożonym przez pełnomocnika Gminy w formie załącznika do protokołu rozprawy ponownie zgłoszono sprzeciw w stosunku do planowanej lokalizacji stacji bazowej. Podano także, że zwiększona została moc anten zainstalowanych na istniejącej już wieży telefonii komórkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarżąca Gmina była legitymowana do udziału w kontrolowanym postępowaniu "na prawach strony". Zauważył, że ochrona interesów prawnych uczestników postępowań o pozwolenie na budowę została uregulowana przepisami ustawy Prawo budowlane w sposób odrębny od uregulowań zamieszczonych w k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami tymi są bowiem tylko: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy zaś rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są zatem oprócz inwestora tylko właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny. W sytuacji, gdy przepisy odrębne nie wymagają określenia specjalnych obszarów czy też stref, indywidualne cechy projektowanej inwestycji po ustaleniu wymogów wynikających z tych przepisów umożliwiają wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. Sąd zauważył, że z dostarczonej przez inwestora analizy rozkładu pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny sektorowe projektowanej stacji wynika, że pola te będą przekraczać dopuszczalną dla miejsc dostępnych dla ludności gęstość mocy 0,1 W/m², określoną w tabeli nr 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów ( Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Zasięg pól przekraczających dopuszczalny poziom gęstości mocy liczony od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania wyniesie do 48,6 m, a zatem pola te wykraczać będą poza teren działek, na których ma być lokalizowana inwestycja i będą obejmować tereny m.in. stanowiące własność Gminy C. Zgodnie z przepisem art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega natomiast na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach; 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że nieruchomości objęte działaniem pól elektromagnetycznych o przekroczonych dopuszczalnych poziomach należy uznać za znajdujące się w obszarze oddziaływania projektowanej stacji bazowej w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Bez znaczenia dla takiego uznania jest zaś kwestia, na jakiej wysokości nad poziomem terenu pola takie będą występowały, a także, czy dla tego przedsięwzięcia został utworzony w trybie art. 135 Prawa ochrony środowiska obszar ograniczonego użytkowania.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Z kolei unormowanie zawarte w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje organowi administracji budowlanej sprawdzenie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub przed wydaniem odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Art. 60 ostatnio wskazanej ustawy zawiera delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie natomiast z zawierającym przepisy przejściowe art. 173 ust. 1 ustawy do czasu wydania tego rozporządzenia zachowało moc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – dalej "rozporządzenie". Przy czym stosownie do ust. 2 tego artykułu za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Natomiast za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony.

Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza – jak wynika z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W świetle tego uregulowania organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przywołany przepis upoważnia bowiem do tego organ wskazany w art. 75 ustawy. Zatem w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej dojdzie do przekonania, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest on uprawniony do domagania się od inwestora przedłożenia postanowienia, o jakim jest mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, na możliwość zastosowania obu tych rozwiązań wskazuje unormowanie zawarte w art. 32 ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd zauważył, że postanowienia o jakich jest mowa w art. 63 ust. 1 i ust. 2 ustawy wydawane są na wniosek inwestora. Natomiast, jeżeli w ocenie organu planowana inwestycja spełnia kryteria przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko może on nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu zarówno pierwszy, jak i drugi obowiązek może zostać nałożony na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Oczywistym przy tym jest, że postanowienie nakładające takie obowiązki może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę.

Głównym powodem uwzględnienia skargi Gminy był brak stosownego odniesienia się przez Wojewodę, w zaskarżonym akcie, do kwestii dotyczącej możliwości niekorzystnego dla środowiska i zdrowia ludzi sumowania się oddziaływań projektowanej stacji bazowej w związku z istniejącej już w jej bezpośrednim sąsiedztwie innej stacji bazowej. Z przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania działki wynika bowiem, że w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej lokalizacji wieży stacji bazowej (na działce nr [...]) znajduje się inna wcześniej już zrealizowana wieża stacji bazowej telefonii komórkowej innego operatora. Organ odwoławczy nie poczynił jednak żadnych ustaleń faktycznych dotyczących tej drugiej stacji bazowej poprzestając jedynie na lapidarnym stwierdzeniu, że okoliczność lokalizacji innej stacji bazowej w sąsiedztwie projektowanego obiektu nie miała żadnego wpływu na kwalifikację przedsięwzięcia do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stanowisko to nie zostało jednak poparte żadnymi ustaleniami faktycznymi, a w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek danych dotyczących charakterystyki tej zrealizowanej inwestycji, a zwłaszcza emitowanych przez nią pól elektromagnetycznych. Sąd zauważył też, że do tych kwestii nie odniesiono się w ogóle w przedłożonej dokumentacji projektowej. Dane dotyczące gęstości pól emitowanych przez anteny istniejącej w sąsiedztwie stacji bazowej nie zostały także opisane i uwzględnione w opracowaniu zatytułowanym "Wyniki weryfikacji dla anten wg rozporządzenia Rady Ministrów Dz. U. z 31 VIII 2007 r., Nr 158, poz.1105". W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy winny przy kwalifikacji projektowanego przedsięwzięcia zastosować przepisy § 5 pkt 1 lit b rozporządzenia, które, jak wyżej wskazano, miało zastosowanie w sprawie. Stosownie do tego przepisu szczegółowymi uwarunkowaniami, związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionego w § 3, do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko były: rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich. Brak wyjaśnienia tych kwestii uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia przez organ art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd zobowiązał organ odwoławczy do: uzupełnienia postępowania dowodowego w opisanym w wyroku zakresie; wezwania inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, która winna uwzględnić istnienie na sąsiedniej działce drugiej stacji bazowej; zastosowania się do unormowania wynikającego z § 4 rozporządzenia i ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie przepisu art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej "p.p.s.a." Skarżąca kasacyjnie oparła skargę na obu podstawach prawnych. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zarzuciła naruszenie:

normy art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez:

- niewystarczająco precyzyjne określenie podstawy faktycznej wyroku m.in. nie wskazanie numerów działek ewidencyjnych, do których przysługuje tytuł prawny gminie C., które mają się znajdować w obszarze oddziaływania obiektu,

- niewyjaśnienie podstaw prawnych wyroku, to jest brak odniesienia treści norm prawnych wynikających z § 4 i 5 rozporządzenia do stanu faktycznego sprawy; niewyjaśnienie czy Wojewoda dopuścił się naruszenia prawa procesowego oraz w jaki sposób rzekome naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy;

- błędne wskazanie co do dalszego postępowania przez Wojewodę Śląskiego, poprzez stwierdzenie, że: "wezwie on inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, która winna uwzględniać istnienie na sąsiedniej działce drugiej stacji bazowej", oraz "Wojewoda zastosuje się także do unormowania wynikającego z § 4 obowiązującego rozporządzenia"

- naruszenie normy art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. poprzez zastosowanie przez Sąd I instancji normy wynikającej z powyższego przepisu, pomimo braku naruszenia przepisów prawa procesowego przy wydawaniu decyzji.

Odnośnie naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie:

- normy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wspomniane normy upoważniają organ administracji architektoniczno budowlanej, w sytuacji, gdy uzna planowane przedsięwzięcie za potencjalnie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, do zażądania przedłożenia postanowienia, o jakim mowa w art. 63 ust. 2 ustawy;

- § 4 rozporządzenia poprzez uznanie, że Wojewoda winien był zastosować normę wynikającą z tego przepisu, pomimo że przedsięwzięcie planowane przez skarżącą nie będzie położone na terenie tego samego zakładu lub obiektu co istniejąca wieża telekomunikacyjna;

- § 5 rozporządzenia poprzez uznanie, że Wojewoda winien był zastosować normę wynikającą z tego przepisu, pomimo że przedsięwzięcie planowane przez skarżącą nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 rozporządzenia, a tylko do takich przedsięwzięć ma zastosowanie dyspozycja w/w normy prawnej.

W obszernych motywach skargi kasacyjnej zauważono, że rozporządzenie nie definiuje pojęć "obiekt" lub "zakład", zaś według art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska przez zakład rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Wskazano, że § 4 rozporządzenia nie miał w sprawie zastosowania, gdyż w sprawie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi zakładami. Planowana stacja telefonii komórkowej będzie na innej nieruchomości niż obecna i inny jest właściciel tej stacji.

Natomiast naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polega na błędnym wskazaniu co do dalszego postępowania, ale także na niewystarczająco precyzyjnym określeniu podstawy faktycznej kwestionowanego wyroku, bowiem ustalając kwestię czy Gminie C. przysługuje status strony Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę przesłanki wynikające z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).

Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają legalności wyroku Sądu I instancji.

Nieskuteczny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy.

Chybiony jest także zarzut błędnego wskazania co do dalszego postępowania przez Wojewodę Śląskiego. Uzasadnienie wyroku zawiera wskazania co do dalszego postępowania, tak w zakresie zastosowania § 4 i 5 rozporządzenia, jak i uzupełnienia przez inwestora przedłożonej dokumentacji. Nie mógł odnieść również zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ odwoławczy. Zgodnie z tym przepisem decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Podkreślić należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dostrzegł naruszenia przepisów postępowania i z tego powodu uchylił decyzję organu odwoławczego.

Chybione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Odnośnie zarzutu polegającego na błędnej wykładni art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy. Powołany art. 35 ust. 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z kolei według art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może na podstawie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożyć obowiązek przedłożenia postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy. Z przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wynika obowiązek organu administracji architektoniczno-budowlanej zbadania zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jest zatem oczywiste, że w sytuacji powzięcia wątpliwości co tego czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czy też nie, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien mieć prawo do zobowiązania inwestora do przedłożenia takiego postanowienia. Dodać należy, że według art. 63 ust. 2 ustawy postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W myśl art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie Prawa budowlanego. Ustawodawca przesądził więc, że w sekwencji prawem wymaganych aktów administracyjnych decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy uzyskać przed wydaniem pozwolenia na budowę. Ponadto, w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ ocenia zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, a więc musi mieć wiedzę czy w określonej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana. Jednym z warunków zgodnego z prawem wydania pozwolenia na budowę jest dołączenie przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile taka decyzja w świetle przepisów prawa jest wymagana. Organ administracji architektoniczno-budowalnej musi mieć możliwość oddziaływania na inwestora w celu wyegzekwowania aktów administracyjnych wymaganych przepisami prawa. Takim instrumentem jest powołany przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wydając pozwolenie na budowę bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy była ona wymagana, organ administracji architektoniczno-budowlanej naraża się na zarzut istotnej wadliwości decyzji.

Chybione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego – § 4 i 5 rozporządzenia, sprowadzające się do braku podstaw do zastosowania tych przepisów w sprawie. § 4 rozporządzenia stanowił, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Z kolei § 5 zawierał wskazanie szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionego w § 3, do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Istota zarzutów skargi sprowadza się do twierdzenia, że powołane przepisy nie mogły mieć zastosowania w sprawie bowiem znajdująca się w sąsiedztwie stacja telefonii komórkowej jest usytuowana na odrębnej nieruchomości i należy do innego podmiotu – jest to inne przedsięwzięcie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przepisy rozporządzenia należy interpretować w zgodzie z postanowieniami ustawy o dostępie do informacji o środowisku. Proces wykładni przepisów rozporządzenia, w myśl reguły hierarchicznej niesprzeczności aktów prawa powszechnie obowiązującego, musi uwzględniać ratio legis ustawy, na podstawie której zostało ono wydane. Powołane rozporządzenie wydano wprawdzie na podstawie delegacji zawartej w art. 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska i z mocy art. 173 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji o środowisku zachowało ono moc do czasu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych – nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy. Tym niemniej skoro w końcowej fazie swoje bytu prawnego było ono rozporządzeniem stosowanym w związku z ustawą o dostępie do informacji o środowisku, to wykładnia postanowień tego rozporządzenia nie może stać w sprzeczności z regulacją zawartą w ustawie. Zatem proces wykładni przepisów tego rozporządzenia musi uwzględniać postanowienia ustawy o dostępie do informacji o środowisku, bowiem to ta ustawa reguluje między innymi kwestie ocen oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy pod pojęciem przedsięwzięcia należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Ustawa nie definiuje pojęcia "powiązanie technologiczne". Zgodnie z dyrektywą wykładni literalnej, określanej jako dyrektywa domniemania języka potocznego, wobec braku ustawowej definicji użytemu przez prawodawcę pojęciu należy przypisać rozumienie przyjęte w języku potocznym. Należało uznać, odwołując się do rozumienia językowego tego pojęcia, że powiązanie technologiczne nie sprowadza się tylko do powiązania w sensie technicznego uwarunkowania możliwości funkcjonowania określonych przedsięwzięć w powiązaniu z innymi ale także, że są to powiązania, które wpływają na konsekwencje środowiskowe funkcjonowania powiązanych ze sobą (podobnych) przedsięwzięć. Obiekty o takim samym sposobie oddziaływania na środowisko, położone w bliskim sąsiedztwie, nawet należące do różnych podmiotów, należy uznać za powiązane technologicznie. W ocenie NSA stacje telefonii komórkowej, które należą do różnych podmiotów, ale są położone w bliskiej odległości względem siebie, dla potrzeb postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko należało kwalifikować jako jedno przedsięwzięcie (wyrok ETS z 21.09.1999 r. C-292/396, Komisja Wspólnot Europejskich v. Irlandia, ECR 1999, nr 8-9b, s.I-05901; M. Górski (w:) Prawo ochrony środowiska, red. M. Górski, Wolters Kluwer 2009, s. 105).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.