Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1535/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Wieprz na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r., nr: [...] w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji [...] skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 8 grudnia 2005 r. Wojewoda Małopolski, działając jako organ administracji zespolonej, wydał na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - akt prawa miejscowego – Rozporządzenie nr 65/05 w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, zlokalizowanej w powiecie oświęcimskim, o równoważnej liczbie 26 979 mieszkańców, z oczyszczalnią ścieków w miejscowości Podolsze. W skład aglomeracji Zator weszły zgodnie z tym rozporządzeniem następujące miejscowości:

- w gminie Babice: Mętków, Babice, Wygięzłów, Olszyny, Rozkochów, Jankowice;

- w gminie Zator: Smolice, Podolsze, Zator, Łowiczki, Palczowice, Rudze, Graboszyce, Grodzisko, Trzebieńczyce, Laskowa;

- w gminie Wieprz: Gierałtowice, Przybradz, Gierałtowiczki, Nidek, Wieprz, Frydrychowice.

Rozporządzenie powyższe opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2006 r., Nr 111, poz. 693.

Pismem z dnia 26 lipca 2011 r. Wójt Gminy Wieprz wezwał Sejmik Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższym Rozporządzeniem. Sejmik ten bowiem, na skutek nowelizacji przepisu art. 43 ust. 2a ustawy Prawo Wodne, przez ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 Nr 199, poz. 1227), stał się organem właściwym do wyznaczania obszaru aglomeracji i dokonywania zmian w tym zakresie. W wezwaniu wskazano na naruszenie przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. Nr 283, poz. 2841). Jako przepis bezpośrednio naruszony Rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego nr 65/05 wskazano § 3 ust. 4 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wyznaczania obszaru aglomeracji. Zgodnie z tym przepisem "przy wyznaczeniu obszaru aglomeracji bierze się pod uwagę, że realizacja sieci kanalizacyjnej na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków powinna być uzasadniona finansowo i technicznie, przy czym wskaźnik długości sieci obliczany jako stosunek przewidywanej do obsługi przez system kanalizacji zbiorczej liczby mieszkańców i niezbędnej do realizacji długości sieci kanalizacyjnej (łącznie z kolektorami i przewodami tłocznymi doprowadzającymi ścieki do oczyszczalni) nie może być mniejszy od 120 mieszkańców na 1 km sieci". Gmina zarzuciła, że przedstawiona w sprawie dokumentacja jest błędna, gdyż zawiera obliczenia oparte na niewłaściwym ustaleniu długości sieci. Po przeprowadzeniu prawidłowych obliczeń uwzględniających korektę sumowania długości sieci dla sołectw Gminy Zator: Zator – 1.99 km, Smolice – 16.1 km, Rudze – 0.2 km, Łowiczki – 0.3 km, Graboszyce – 19.12 km, Grodzisko 9.34 km, rzeczywista długość sieci dla tych sołectw wynosi 47.05 km. W przedmiotowym rozporządzeniu Wojewody dotyczącym tej sprawy podano natomiast odpowiednio długość 37 km. W związku z tym po dokonaniu powyższej korekty rzeczywisty wskaźnik koncentracji obliczony w stosunku do planowanej liczby osób do podłączenia wynosi 17 685/148.35 tj. ok. 119 mieszkańców/km, a więc poniżej wymaganego przez rozporządzenie wskaźnika koncentracji (120).

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Przewodniczący Sejmiku Województwa Małopolskiego przesłał skarżącemu stanowisko Marszałka Województwa Małopolskiego. Marszałek (nie wezwany organ) zajął negatywne stanowisko wobec wezwania skierowanego przez gminę Wieprz, przedstawiając dane historyczne dotyczące utworzenia aglomeracji Zator i akcentując pogląd (zdaniem skarżącego całkowicie błędny) o wnioskowym charakterze postępowania w sprawie wyznaczenia granic aglomeracji; poza tym nie zajmując w żaden sposób stanowiska wobec zarzutów skarżącego.

Skargę na powyższe rozporządzenie Wojewody Małopolskiego nr 65/05 z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Wieprz, zarzucając naruszenie przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie wyznaczania obszaru i granic aglomeracji.

Gmina zarzuciła, że obliczenia, na podstawie których ustalono całkowitą sumę długości sieci kanalizacyjnej, a co za tym idzie wskaźnik koncentracji (będący stosunkiem planowanej liczby osób do podłączenia) wynosi w rzeczywistości 17 685/148.35 czyli ok. 119 mieszkańców na 1 km sieci, a zatem w sposób oczywisty narusza wskazany powyżej przepis, w którym ów wskaźnik koncentracji został określony co najmniej na poziomie 120 mieszkańców na 1 km sieci.

Ponadto Gmina podniosła zarzut, że rozporządzenie Wojewody w sposób ewidentny narusza jej interes prawny, ponieważ zostało wydane pomimo negatywnej opinii sformułowanej przez organ stanowiący tej gminy. Taka opinia wynikała z krytycznej oceny zaproponowanych przez Wojewodę rozwiązań, które zdaniem skarżącej w świetle przytoczonych przez nią faktów, są niezgodne z prawem i powodują, że wykonanie ustawowego obowiązku Gminy Wieprz w zakresie zapewnienia zbiorowego systemu oczyszczania ścieków jest niewykonalne ze względów finansowych. Dodatkowo mogłoby dojść także do narażenia Gminy na szkodę przez ewentualne sankcje finansowe za niewypełnienie zobowiązań akcesyjnych w zakresie zapewnienia systemu kanalizacji zbiorczej.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie.

Organ opisał procedurę wyznaczania aglomeracji Zator, wyjaśniając m.in., że ówczesna procedura wymagała uzyskania od Zarządu Województwa Małopolskiego oraz zainteresowanych gmin opinii projektu rozporządzenia w sprawie wyznaczenia aglomeracji. Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą Nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. zaopiniował pozytywnie projekt rozporządzenia. Podobnie pozytywne opinie wydały: Rada Gminy Bibice uchwałą z dnia 30 czerwca 2005 r. nr XXXIV/269/2005, jak również Rada Miejska w Zatorze uchwałą z dnia z dnia 30 czerwca 2005 r. Nr XXXVII/231/05. Natomiast Rada Gminy Wieprz uchwałą z dnia 6 lipca 2005 r. nr XXXIV/195/05 zaopiniowała negatywnie projekt rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, wskazano, że obliczanie wskaźnika długości sieci nie ma zastosowania w sytuacji, gdy teren objęty aglomeracją znajduje się na obszarze Natura 2000, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W związku z powyższym wskaźnik ilości mieszkańców dla długości sieci nie musiał być zachowany na poziomie 120 mk/km.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1645/11), po rozpoznaniu skargi Gminy Wieprz, stwierdził nieważność rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 65/05 z dnia 8 grudnia 2005 r. w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że podstawę prawną zaskarżonego rozporządzenia stanowił art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019), który w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego rozporządzenia stanowił, że aglomeracje, o których mowa w ust. 1, wyznacza, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa, wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego. Jeżeli aglomeracja obejmowałaby tereny położone w 2 lub więcej województwach, właściwy do wyznaczenia aglomeracji jest wojewoda tego województwa, na którego terenie znajdować się będzie największa część aglomeracji. Zgodnie z ust. 1 wskazanego przepisu aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2.000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zakończone oczyszczalniami ścieków, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych. Sąd przyjął, że organem administracji występującym w niniejszej sprawie jest ostatecznie Sejmik Województwa Małopolskiego, który na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, przejął kompetencje przysługujące uprzednio Wojewodzie w zakresie wyznaczania aglomeracji.

Wskazano w uzasadnieniu wyroku, że zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz.U. z 2004 r., Nr 283, poz. 2841) przy wyznaczaniu obszaru aglomeracji bierze się pod uwagę, że realizacja sieci kanalizacyjnej na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków powinna być uzasadniona finansowo i technicznie, przy czym wskaźnik długości sieci obliczany jako stosunek przewidywanej do obsługi przez system kanalizacji zbiorczej liczby mieszkańców aglomeracji i niezbędnej do realizacji długości sieci kanalizacyjnej (łącznie z kolektorami i przewodami tłocznymi doprowadzającymi ścieki do oczyszczalni) nie może być mniejszy od 120 mieszkańców na 1 km sieci. Przepis § 3 ust. 5 przesądza natomiast, iż ust. 4 nie stosuje się, w przypadku gdy sieć kanalizacyjna będzie zlokalizowania na terenie:

1) o znacznym spadku w kierunku istniejącej lub przewidywanej oczyszczalni ścieków;

2) stref ochronnych ujęć wody dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia w wodę;

3) objętym formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087) lub obszaru, ujętego w projekcie listy obszarów Natura 2000, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy.

Sąd zauważył, że wprawdzie wskaźnik ilości mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnej wynosi w przedmiotowej sprawie 119 mieszkańców na 1 km sieci, a więc poniżej wskazanego w rozporządzeniu wskaźnika koncentracji wynoszącego 120 mieszkańców na 1 km, jednak wbrew stanowisku strony skarżącej niezachowanie powyższego wskaźnika nie ma w tym przypadku charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że we wskazanym przepisie § 3 pkt 4 mowa jest o tym, że wskaźnik obliczany jest jako stosunek przewidywanej liczby mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnej - a zatem liczba mieszkańców nie musi być stała i bezwarunkowa, skoro przepis wskazuje na wartości przynajmniej częściowo prognozowane. Samo przekroczenie wskaźnika jest przy tym minimalne. Wskazano, iż jak wynika z załączonych do akt administracyjnych map aglomeracji i naniesionych na nią obszarów chronionych przyrodniczo, teren aglomeracji tylko w stosunkowo niewielkiej części pokrywa się z obszarem Natura 2000: PLB 120005 Dolina Dolnej Skawy. Zdaniem sądu zatem zarzut strony przeciwnej, iż przepis § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji nie ma zastosowania, należy uznać za chybiony. Jak mowa bowiem w § 3 pkt 5 w/w rozporządzenia przepis dotyczący wielkości wskaźnika stosunku długości sieci do przewidywanej przez system liczby mieszkańców nie stosuje się jedynie w sytuacji gdy sieć kanalizacji jest zlokalizowana (a zatem pokrywa się) między innymi z terenami objętymi ochroną przyrodniczą. Jedynie częściowa zbieżność tych obszarów nie powinna, w ocenie sądu, wpływać na zastosowanie przepisu § 3 pkt 4.

Jako przyczynę stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia Sąd wskazał niezgodność treści obowiązującego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. z projektem tego rozporządzenia, jaki został przedłożony do zaopiniowania zarządowi województwa.

Zgodnie z powołanym art. 43 ust. 2a ustawy Prawo wodne, Wojewoda wyznacza aglomeracje w drodze aktu prawa miejscowego po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa. Przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji stanowi z kolei, że zweryfikowana przez wojewodę propozycja planu aglomeracji przedkładana jest właściwej miejscowo radzie gminy lub właściwym miejscowo radom gmin i zarządowi województwa do zaopiniowania jako projekt planu aglomeracji. Zgodnie natomiast z ust. 3 nie złożenie opinii, o której mowa w ust. 2, w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu planu aglomeracji, uznaje się za jego pozytywne zaopiniowanie.

Wskazano, że z akt przedmiotowej sprawy (pisma Wojewody Małopolskiego z dnia 24 czerwca 2005 r. i załączonego projektu (k.339) wynika, że Wojewoda przekazał Marszałkowi Województwa Małopolskiego do zaopiniowania w trybie powołanego § 4 ust. 3 projekt rozporządzenia, w którym nie została wskazana miejscowość Laskowa w gminie Zator. Miejscowość ta została natomiast wymieniona w § 1 ust. 2 pkt 1 wydanego rozporządzenia. Zmiana treści projektu rozporządzenia przedłożonego do zaopiniowania w stosunku do rozporządzenia ostatecznie przyjętego i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 111, poz. 693 stanowi rażące naruszenie prawa, powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia.

Sąd podkreślił też, że poza wskazaną wyżej główną różnicą merytoryczną, kwestionowane rozporządzenie różni się również w zakresie formalnym (innym układem treści). Stwierdził sąd, że zasięganie opinii gmin i zarządu województwa jest formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa, mającą w tym przypadku zapewnić właściwym radom gmin, a także Marszałkowi Województwa możliwość weryfikacji ustaleń Wojewody. Nie jest zatem dopuszczalne działanie Wojewody, który po uzyskaniu właściwych opinii, następnie zmienia treść już zaopiniowanego rozporządzenia. Okoliczność ta przesądza o tym, iż procedura stanowienia prawa miejscowego została przez uprawniony organ naruszona w stopniu poważnym, skutkującym koniecznością wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Małopolskiego, wyrokiem z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1982/12 uchylił powyższy wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1645/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał zarzut naruszenia art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten sprowadzał się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że Wojewoda Małopolski nie przedstawił projektu rozporządzenia do zaopiniowania Zarządowi Województwa Małopolskiego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, że jedyną przyczyną stwierdzenia nieważności rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator jest niezgodność treści obowiązującego rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2005 r. z projektem tego rozporządzenia, jaki został przedłożony, stosownie do art. 43 ust. 2a Prawa wodnego do zaopiniowania zarządowi województwa.

Podano, że zgodnie z art. 43 ust. 2a Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydanie zaskarżonego rozporządzenia, warunkiem koniecznym do wydania rozporządzenia w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji jest przedłożenie do zaopiniowania projektu takiego rozporządzenia zainteresowanym gminom i zarządowi województwa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie uwzględnia całokształtu materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji nie ocenił bowiem do tego, że z akt sprawy wynika, że w dniu 20 czerwca 2005 r. (data prezentaty - k. 339) do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego wpłynął projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który nie obejmował miejscowości Laskowa. Następnie w dniu 29 czerwca 2005 r. (data prezentaty, k. 317) wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego kolejny projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował już miejscowość Laskowa. Zarząd Województwa Małopolskiego zaopiniował zaś projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r.

Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przekonywujących argumentów do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia na tej tylko podstawie, że nie został przedstawiony do zaopiniowania zweryfikowany przez Wojewodę Małopolskiego projekt planu aglomeracji. Sąd odwoławczy podzielił zatem stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, iż Sąd pierwszej instancji nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy i nie miał na uwadze tego, że w dniu 29 czerwca 2005 r. wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował miejscowość Laskowa. Tym samym nie można z góry przyjąć, że projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator nie został przedstawiony do zaopiniowania Zarządowi Województwa Małopolskiego. Nie jest wystarczająca do takiego ustalenia ta tylko okoliczność, że w aktach sprawy znajduje się również inny projekt rozporządzenia, który także został przedstawiony Zarządowi Województwa Małopolskiego do zaopiniowania, a który odbiega treścią (nie obejmuje miejscowości Laskowa) od ostatecznie przyjętego i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego rozporządzenia. Zatem stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, że Wojewoda już po uzyskaniu właściwych opinii, zmienił treść zaopiniowanego rozporządzenia nie zostało właściwie uzasadnione ponieważ nie ustala, który z przedłożonych projektów został ostatecznie zaopiniowany przez Zarząd Województwa Małopolskiego.

Wskazano, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji powinien wyjaśnić, czy z uwagi na to, że z akt sprawy wynika, że w dniu 29 czerwca 2005 r. wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego kolejny projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował miejscowość Laskowa, to można przyjąć, że właśnie ten projekt został zaopiniowany przez Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien mieć również na uwadze przepis art. 22 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19.02.2013 r. (II SA/Kr 1774/12) stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) aglomeracje wyznaczone przed dniem 15 listopada 2008 r. stają się aglomeracjami w rozumieniu art. 43 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), przy czym aglomerację wyznaczoną przed dniem 15 listopada 2008 r. sejmik województwa może zlikwidować w drodze uchwały i z dniem likwidacji takiej aglomeracji, traci moc akt prawa miejscowego, którym ta aglomeracja została wyznaczona.

Aglomeracja, której dotyczy zaskarżone rozporządzenie została wyznaczona przed dniem 15 listopada 2008 r. i nie została zlikwidowana uchwałą sejmiku województwa, co oznacza, że akt prawa miejscowego, którym ta aglomeracja została wyznaczona nie utracił mocy, a zatem w obrocie prawnym pozostaje rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r., nr 65/05 w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Oznacza to również, że aglomeracja wyznaczona zaskarżonym rozporządzeniem jest aglomeracją w rozumieniu art. 43 ust. 2a ustawy Prawo wodne z 2001 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W konsekwencji należy przyjąć, że organem administracji legitymowanym w niniejszej sprawie jest obecnie Sejmik Województwa Małopolskiego, który na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przejął kompetencję przysługujące uprzednio Wojewodzie w zakresie wyznaczania aglomeracji, a rozporządzenie podlega weryfikacji z punktu widzenia regulacji zawartej w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590).

Z treści art. 82 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie województwa wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Analogiczną regulację zawierają pozostałe dwie ustawy samorządowe. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932).

Zaskarżone rozporządzenie zostało podjęte na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn.: Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019), zgodnie z którym aglomeracje, o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2.000 wyznacza, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa, wojewoda (a obecnie sejmik województwa) w drodze aktu prawa miejscowego.

Opinia zainteresowanych gmin i zarządu województwa jest zatem niezbędnym elementem procedury poprzedzającej wyznaczenie aglomeracji w drodze aktu prawa miejscowego. Z istoty opinii jako aktu współdziałania organu wynika, że nie jest ona wprawdzie wiążąca dla organu kompetentnego do wyznaczenia aglomeracji, musi jednak odnosić się do tego samego przedmiotu postępowania, który następnie jest uwzględniany w treści aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu wyznaczenie aglomeracji w kształcie, który nie był wcześniej przedmiotem opiniowania właściwego organu stanowi istotne naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Konieczne jest zatem porównanie na gruncie konkretnej sprawy przedmiotu opiniowania i przedmiotu aktu prawa administracyjnego.

Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, jaki był przedmiot opiniowania przez Zarząd Województwa Małopolskiego w niniejszej sprawie. Dla ustalenia tego przedmiotu konieczna jest w pierwszej kolejności analiza uchwały nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie zaopiniowania projektu rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Z treści tej uchwały, jak i jej uzasadnienia wynika jednak jedynie to, że w dniu 21 lipca 2005 r. Zarząd Województwa Małopolskiego zaopiniował pozytywnie projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Z akt sprawy wynika jednak, że przed dniem podjęcia tej uchwały, Wojewoda Małopolski zwrócił się do Zarządu Województwa Małopolskiego z dwoma projektami planu aglomeracji Zator z wnioskiem o ich zaopiniowanie, przy czym obydwa projekty zostały przedłożone Zarządowi Województwa Małopolskiego przed dniem 21 lipca 2005 r., a treść tych projektów nie była tożsama. Projekt rozporządzenia, który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 20 czerwca 2005 r. (k. 339) nie obejmował miejscowości Laskowa, natomiast projekt, który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 29 czerwca 2005 r. (k. 317) obejmował miejscowość Laskowa. Analiza treści obydwu projektów wraz z ich załącznikami, zdaniem sądu wykazuje na to, że kwestia pominięcia lub niepominięcia w nich miejscowości Laskowa nie miała charakteru ewentualnej oczywistej omyłki, gdyż w projekcie który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 20 czerwca 2005 r. (k. 339) konsekwentnie nie wymienia się miejscowości Laskowa zarówno w części testowej, jak i części graficznej (w załącznikach) rozporządzenia, ani też w jego uzasadnieniu. Z kolei w projekcie który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dniu 29 czerwca 2005 r. (k. 317) miejscowość Laskowa jest konsekwentnie wymieniana zarówno w części testowej, jak i części graficznej (w załącznikach) rozporządzenia, a także w jego uzasadnieniu.

Sąd zaznaczył, że w sytuacji, kiedy Wojewoda Małopolski wystąpił o zaopiniowanie dwóch projektów różniących się w swej treści spoczywał na nim obowiązek szczególnej staranności w ustaleniu, który z tych projektów był przedmiotem opiniowania przez Zarząd Województwa Małopolskiego, zwłaszcza, gdy z treści i uzasadnienia uchwały nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie zaopiniowania projektu rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator nie wynika, który z projektów został zaopiniowany. Stanowisko, według którego zaopiniowano projekt przedłożony w późniejszym terminie opiera się wyłącznie na nieweryfikowalnych przypuszczeniach zwłaszcza w sytuacji, gdy oba projekty zostały przedłożone przed dniem podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia opinii przez Zarząd Województwa Małopolskiego. W ocenie Sądu, posługiwanie się konstrukcją jakichkolwiek domniemań nie znajdujących podstaw prawnych i faktycznych dla oceny zachowania trybu przyjęcia aktu prawa miejscowego jest niedopuszczalne i nie pozwala na przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania rozporządzenia. Dla stwierdzenia, że przy uchwalaniu zaskarżonego rozporządzenia nie doszło do naruszenia trybu określonego w art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne konieczne byłoby jednoznaczne wykazanie, że Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą nr 730/05 z dnia 21 lipca 2005 r. zaopiniował projekt rozporządzenia, który w swojej treści obejmował również miejscowość Laskowa, gdyż właśnie aglomerację obejmująca również miejscowość Laskowa wyznaczono zaskarżonym rozporządzeniem.

W ocenie Sądu, wydanie przez Wojewodę Małopolskiego aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżone rozporządzenie bez jednoznacznego ustalenia przez ten organ spełnienia koniecznej przesłanki wydania tego aktu określonej w art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn.: Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019), tj. zaopiniowania projektu tego rozporządzenia przez zarząd województwa w wersji następnie przyjętej w zaskarżonym rozporządzeniu powoduje sprzeczność tego rozporządzenia z prawem, a zwłaszcza nie może być rozpatrywane w kontekście nieistotnego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mają rozstrzygającego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozporządzenia. W odniesieniu do tych zarzutów Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1645/11 – co do zachowania wymogów określonych w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz.U. z 2004 r., Nr 283, poz. 2841), zgodnie z którym przy wyznaczaniu obszaru aglomeracji bierze się pod uwagę, że realizacja sieci kanalizacyjnej na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków powinna być uzasadniona finansowo i technicznie, przy czym wskaźnik długości sieci obliczany jako stosunek przewidywanej do obsługi przez system kanalizacji zbiorczej liczby mieszkańców aglomeracji i niezbędnej do realizacji długości sieci kanalizacyjnej (łącznie z kolektorami i przewodami tłocznymi doprowadzającymi ścieki do oczyszczalni) nie może być mniejszy od 120 mieszkańców na 1 km sieci. W ocenie Sądu regulacja § 3 pkt 4 rozporządzenia wskazująca na konieczność "wzięcia pod uwagę" określonych uwarunkowań i wprowadzająca kryterium wskaźnika długości sieci obliczanego w oparciu o dane prognozowane nie pozwala na przyjęcie, że zaskarżone rozporządzenie w sposób istotny narusza prawo z tego względu, że wskaźnik ilości mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnej wynosi w przedmiotowej sprawie 119 mieszkańców na 1 km sieci, a więc w sposób minimalny odbiega od wskazanego w rozporządzeniu wskaźnika koncentracji wynoszącego 120 mieszkańców na 1 km. Sąd podziela również pogląd, że w sprawie nie miał zastosowania przepis § 3 ust. 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przepisu ust. 4 nie stosuje się, w przypadku gdy sieć kanalizacyjna będzie zlokalizowania na terenie: 1) o znacznym spadku w kierunku istniejącej lub przewidywanej oczyszczalni ścieków; 2) stref ochronnych ujęć wody dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia w wodę; 3) objętym formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087) lub obszaru, ujętego w projekcie listy obszarów Natura 2000, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy. Jak bowiem wynika z załączonych do akt administracyjnych map aglomeracji i naniesionych na nią obszarów chronionych przyrodniczo, teren aglomeracji tylko w stosunkowo niewielkiej części pokrywa się z obszarem Natura 2000: PLB 120005 Dolina Dolnej Skawy. Zgodnie z § 3 pkt 5 w/w rozporządzenia przepisu dotyczącego wielkości wskaźnika stosunku długości sieci do przewidywanej przez system liczby mieszkańców nie stosuje się jedynie w sytuacji kiedy sieć kanalizacji jest zlokalizowana (a zatem pokrywa się) między innymi na terenach objętymi ochroną przyrodniczą. Jedynie częściowa zbieżność tych obszarów nie powinna, w ocenie Sądu, wpływać na zastosowanie przepisu § 3 pkt 4.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wskazanego wyroku z dnia 19.02.2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17.09.2013 r. (II OSK 1277/13) uchylił wyrok sądu I instancji. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia, aglomeracje, o których mowa w ust. 1, wyznacza, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa, wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego (...). Jak stanowił § 4 ust. 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz.U. Nr 283, poz. 2841) niezłożenie opinii w terminie 30 dni od daty otrzymania projektu planu aglomeracji uznaje się za jego pozytywne zaopiniowanie.

Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione, w pierwszej kolejności NSA podkreślił, że Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę związany był, na zasadzie wyrażonej w art. 153 p.p.s.a., oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1982/12 i zawartymi tam wskazaniami co do dalszego postępowania. W wyroku tym NSA stwierdził, że brak jest przekonywujących argumentów dla przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności rozporządzenia tylko na tej podstawie, że nie został przedstawiony do zaopiniowania zweryfikowany przez Wojewodę Małopolskiego projekt planu aglomeracji. Akcentując, że do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego wpłynęły dwa projekty rozporządzenia, z których jeden był identyczny z ostatecznie przyjętym i opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego rozporządzeniem, NSA zobowiązał Sąd I instancji do wyjaśnienia, czy można przyjąć, iż to właśnie ten projekt został zaopiniowany przez Zarząd Województwa uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r.

Mając powyższe na uwadze NSA wskazał, że dokonana obecnie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ponowna kontrola zaskarżonego rozporządzenia nie została przeprowadzona w powyższym zakresie. Nie uwzględnia bowiem istotnego w sprawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Podkreślono, że Sąd I instancji pominął znajdujące się w aktach sprawy (złożone wraz ze skargą kasacyjną oraz na rozprawie przed Sądem I instancji) oświadczenia o zaopiniowaniu projektu w wersji przyjętej ostatecznie przez Wojewodę. Nie rozważył również sąd I instancji sprawy, w kontekście domniemania prawnego pozytywnej konsultacji przez Zarząd Województwa przesłanego projektu rozporządzenia po upływie 30 dni. Wskazano także, iż wobec wątpliwości co do faktów wynikających z akt sprawy, a dotyczących ustalenia, która z dwóch wersji projektu została przedstawiona do opiniowania, Sąd powinien był skorzystać z uprawnienia, jakie daje art. 106 § 3 p.p.s.a. i dopuścić dowód z pisemnego oświadczenia pełnomocnika Sejmiku w powyższej kwestii. Tymczasem Sąd I instancji, wyraził jedynie wątpliwość co do okoliczności przedstawienia do opiniowania wersji projektu w jej ostatecznym kształcie, nie podejmując nawet próby wyjaśnienia, do czego był zobowiązany, który z nadesłanych projektów w rzeczywistości był opiniowany. Pomimo istnienia w tej kwestii wątpliwości Sąd w sposób nieuprawniony rozstrzygnął je na niekorzyść Sejmiku Województwa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany będzie ocenić istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego, korzystając – w razie istniejących wątpliwości – z uprawnienia jakie przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. przeprowadzenia dowodu uzupełniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest ocena legalności (zgodności z prawem) rozporządzenia Wojewody Małopolskiego Nr 65/05 z dnia 8.12.2005 r. w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2006 r., Nr 111, poz. 693).

Dokonana dotychczas przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola wymienionego aktu prawa miejscowego (wyrok z dnia 3.04.2012; II SA/Kr 1645/11 oraz z dnia 19.02.2013 r.; II SA/Kr 1774/12) doprowadzała do stwierdzenia jego nieważności. Powodem takiego stanowiska było, przyjęte przez sąd, naruszenie procedury opiniowania tego aktu. Wadliwość w tym zakresie polegać miała na możliwości przedłożenia przez organ stanowiący (Wojewodę Małopolskiego) podmiotowi opiniującemu (Zarządowi Województwa Małopolskiego) projektu rozporządzenia o treści innej, niż ostatecznie przyjęta (opiniowany projekt mógł pomijać jedną z miejscowości wchodzącej w skład tworzonej aglomeracji).

Obecnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, przeprowadzając kontrolę wskazanego rozporządzenia, stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2013 r., poz. 270), związany jest oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.09.2013 r. (sygn. akt II OSK 1277/13) uchylającym wyrok sądu I instancji z dnia 19.02.2013 r. (II SA/Kr 1774/12).

Z analizy treści uzasadnienia wskazanego wyroku NSA wynikają dla rozstrzygnięcia tej sprawy następujące konsekwencje:

Pierwsza, to wyrażone przez NSA stanowisko, iż brak jest przekonywujących argumentów dla przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności spornego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego tylko na tej podstawie, że nie został przedstawiony do zaopiniowania zweryfikowany przez Wojewodę Małopolskiego projekt planu aglomeracji. NSA, odwołując się do wydanego uprzednio w tej sprawie wyroku tego sądu z dnia 31.10.2012 r. (sygn. akt II OSK 1982/12) zaakcentował, że do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego wpłynęły dwa projekty rozporządzenia, z których jeden był tożsamy z rozporządzeniem ostatecznie przyjętym i opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Rolą sądu I instancji winno być zatem wyjaśnienie, czy można przyjąć, iż to właśnie ten projekt został zaopiniowany przez Zarząd Województwa uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r.

Druga, to zajęcie przez sąd I instancji stanowiska wobec znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego w postaci oświadczenia pełnomocnika Sejmiku Wojewódzkiego o przyjęciu do zaopiniowania projektu rozporządzenia w wersji przyjętej ostatecznie przez Wojewodę.

Trzecia, to ocena skutku, jaki wiązał się z ewentualnym uznaniem, że opiniowana wersja rozporządzenia nie odpowiadała wersji, która ostatecznie przyjęta została przez Wojewodę Małopolskiego. Ocena tego skutku winna zostać dokonana także przy uwzględnieniu domniemania prawnego, iż pozytywna konsultacja projektu ma miejsce po upływie 30 dni od przesłania tego projektu do opiniowania Zarządowi Województwa (par. 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji; Dz. U. Nr 283, poz. 2841).

Czwarta, to konieczność przeprowadzenia przez sąd I instancji dowodu uzupełniającego (art. 106 par. 3 p.p.s.a.), jeżeli istnieć będą w sprawie wątpliwości, co do oceny istotnych elementów jej stanu faktycznego.

Analizując okoliczności przedmiotowej sprawy, w kontekście wskazanych wyżej ocen prawnych sądu II instancji należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna, w związku z czym podlega oddaleniu.

Podstawą prawną kontrolowanego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 65/05 w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator – jest art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn.: Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019). Przepis ten, w dacie wydania wskazanego rozporządzenia stanowił, że aglomeracje, o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2.000 wyznacza, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa, wojewoda (obecnie sejmik województwa) w drodze aktu prawa miejscowego.

Z przepisu tego wynika zatem, że opinia wskazanych w tym przepisie podmiotów – jest obligatoryjnym elementem procedury mającej na celu wyznaczenie przez Wojewodę aglomeracji. W kontekście dostrzeżonego przez sąd I instancji uchybienia proceduralnego skutkującego stwierdzeniem nieważności spornego rozporządzenia nr 65/05 oraz mając na uwadze przedstawione wyżej wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotna dla tej sprawy jest zatem ocena charakteru prawnego "opinii" wydawanej w procesie stanowienia aktu prawa miejscowego (rozporządzenia Wojewody). Prawidłowa bowiem ocena charakteru prawnego tego rodzaju aktu współdziałania organów, wpływać będzie na ocenę skutku prawnego jaki związany może być z ewentualnym uznaniem, że opiniowana przez Zarząd Województwa Małopolskiego wersja rozporządzenia nie odpowiadała wersji, która ostatecznie przyjęta została przez Wojewodę Małopolskiego.

W literaturze wskazuje się, że opiniowanie projektu uchwały (lub innego rodzaju aktu prawa miejscowego) polega na wyrażeniu przed podmiot opiniujący poglądu w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianego w projekcie rozstrzygnięcia. Opinia jest wydawana w sprawach leżących w zakresie działania podmiotu opiniującego, a więc w sprawach, w których dysponuje on odpowiednim zasobem wiedzy i doświadczenia. Wprawdzie formalnie opinia nie wiąże organu podejmującego akt prawa miejscowego, niemniej jednak stanowisko podmiotu kompetentnego w danej dziedzinie może i powinno wpływać na rozstrzygnięcie, stwarza bowiem gwarancję jego prawidłowości. Stosowane przez opiniującego kryteria mogą być różnorodne. Może to być zarówno ocena projektu z punktu widzenia jego formalno-prawnej zgodności, jak też z merytorycznego punktu widzenia np. zgodności projektu ze standardami społecznymi, technicznymi, ekonomicznymi (tak D. Dąbek Prawo miejscowe samorządu terytorialnego; Bydgoszcz-Kraków 2003 r. s. 281, 282). Zauważyć przy tym należy, że opiniowanie aktów prawa miejscowego, włącza opiniujące organy i instytucje w proces tworzenia prawa, pozwalając na uwzględnienie w nim merytorycznych uwag tych podmiotów.

Jednocześnie, jak wyżej już wskazano, opinia współdziałającego organu nie jest wiążąca dla organu uchwalającego akt prawa miejscowego. Opinia jest najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej, a organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. Z. Duniewska (red.), M. Stahl (red.) Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka; Lex 2012). W przypadku opinii stanowisko organu, bez względu czy będzie ono pozytywne czy też negatywne w przedmiocie ocenianego aktu, jest jedynie elementem materiału dowodowego zebranego w sprawie. Organ stanowiący, będzie zatem mógł – nie naruszając prawa – rozstrzygnąć sprawę wbrew stanowisku organu współdecydującego (tak: W. Chróścielewski, J.P. Tarno Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wyd. V, s. 130). Należy przy tym dokonać rozróżnienia między nieuwzględnieniem przez organ stanowiący uwag zgłoszonych w przedłożonej opinii organu współdziałającego, a całkowitym jej niezasięgnięciem tj. brakiem wdrożenia procedury opiniowania aktu. W tym drugim przypadku, nie ulega wątpliwości, że doszłoby do istotnego naruszenia prawa, mogącego skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności procedowanego aktu prawa miejscowego.

Mając na uwadze przedstawione poglądy i rozważania należy wskazać, że bezsporne w sprawie jest, iż Wojewoda Małopolski wszczął procedurę opiniowania projektu rozporządzenia dotyczącego utworzenia aglomeracji Zator, przesyłając projekt tego aktu wszystkim podmiotom biorącym udział w jego opiniowaniu. We wskazanym zakresie, dochowany więc został wymóg proceduralny wynikający z cytowanego powyżej art. 43 ust. 2a Prawa wodnego. Nie ulega też wątpliwości, że wszystkie podmioty uczestniczące w procesie opiniowania wskazanego rozporządzania – wyraziły swoje (niewiążące Wojewody) stanowisko tym przedmiocie. Zwrócić należy także uwagę, że kwestionowana opinia Zarządu Województwa Małopolskiego (uchwała nr 730/05 z dnia 21.07.2005 r.) pozytywnie oceniała planowane przez Wojewodę zamierzenie (utworzenie aglomeracji Zator). Wymieniony podmiot nie zgłosił bowiem, we wskazanym przedmiocie, żadnych uwag, ani też zastrzeżeń. W tych okolicznościach, mając na uwadze, wskazane wyżej, niewiążące Wojewody prawne znaczenie stanowisk wydawanych przez podmioty uczestniczące w procesie uchwalania rozporządzenia dotyczącego utworzenia aglomeracji Zator, uznać należy, iż nawet wyznaczenie aglomeracji w kształcie, który niezupełnie był zgodny z wcześniej opiniowanym przez właściwy organ, nie musi przesądzać o istotnym naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania tego aktu prawa miejscowego. Mieć przy tym należy na uwadze, że nawet negatywne stanowisko organu opiniującego nie stałoby na przeszkodzie uchwaleniu aktu prawa miejscowego w kształcie przyjętym ostatecznie przez organ stanowiący. Jednocześnie, na gruncie kontrolowanej sprawy zauważyć należy, że oceniana opinia Zarządu Województwa Małopolskiego, co do samego kierunku rozstrzygnięcia (tj. celowości utworzenia aglomeracji) zbieżna była ze stanowiskiem zaproponowanym i przyjętym przez Wojewodę. Sam zaś wskazany organ opiniujący, także już po wydaniu przez Wojewodę spornego rozporządzenia, nie kwestionował w żaden sposób ustaleń w tym rozporządzeniu przyjętych (w tym terenu obejmującego obszar aglomeracji). Oznacza to, iż dla Zarządu Województwa Małopolskiego treść przyjętych przez Wojewodę ustaleń, we wskazanym wyżej zakresie, nie była i nie jest sporna. Zdaniem sądu, opisany wyżej charakter prawny aktu opiniowania rozporządzenia, jak również powyżej wskazane okoliczności, przemawiają za wnioskiem, że nawet ewentualnie mogące mieć miejsce uchybienie w zakresie treści przedłożonego do opiniowania aktu prawa miejscowego, nie mogą być ocenione jako na tyle istotne, by prowadziły do stwierdzenia nieważności wydanego rozporządzenia.

Przede wszystkim jednak i niezależnie od powyższego, należy wskazać, iż z akt sprawy, w sposób całkowicie pewny nie wynika, iż przesłany Zarządowi Województwa Małopolskiego projekt rozporządzenia tworzącego aglomerację Zator, był opiniowany przez wymieniony organ w wadliwej wersji (tj. takiej, która nie zawierała miejscowości Laskowa). Z akt sprawy wynika jedynie, iż wskazany organ opiniujący otrzymał od organu stanowiącego dwa projekty rozporządzenia (przy pismach przewodnich z dnia 15.06.2005 r. oraz z dnia 24.06.2005 r.), z czego jeden (wcześniejszy) nie uwzględniał spornej miejscowości. Na podstawie analizy akt sprawy, należy natomiast przyjąć, iż to właśnie prawidłowy projekt rozporządzenia tworzącego aglomerację Zator był przedmiotem ocen organu opiniującego. Uzupełniony przez organ, na wezwanie sądu, materiał dowodowy w postaci protokołu z obrad Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 21.07.2005 r. – nie potwierdza wadliwej treści opiniowanego rozporządzenia. Mowa jest w tym dokumencie o tym, że taka czynność (podjęcie uchwały w sprawie zaopiniowania projektu rozporządzanie Wojewody Małopolskiego) miała miejsce. Zatem, na podstawie powyższego, nie można uznać i definitywnie przesądzić, że Zarząd Województwa Małopolskiego opiniował wadliwy projekt.

Zauważyć przy tym także należy, iż z uwagi na znaczny upływ czasu od daty podjęcia spornej uchwały (prawie 9 lat), nie byłoby miarodajne przeprowadzanie oferowanych w sprawie dowodów, w postaci oświadczeń członków Zarządu Województwa Małopolskiego podejmujących sporną uchwałę. Wątpliwe jest bowiem aby obecnie, właśnie z uwagi na znaczny upływ czasu, możliwe byłoby rzetelne stwierdzenie omawianej okoliczności. Nie byłoby to także celowe ani konieczne, mając na uwadze dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy (niewykluczający, iż opiniowano właściwą wersje projektu) oraz przedstawiony wyżej, charakter prawny uchwały opiniującej projekt rozporządzenia.

Przy tym nadto, dla oceny kontrolowanej sprawy, dużą wagę i znaczenie przypisać trzeba znajdującemu się w aktach sprawy (k. 251 a.s.) oświadczeniu - Dyrektora Departamentu Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Geodezji Zarządu Województwa Małopolskiego. Z oświadczenia tego wynika jednoznacznie, iż przedmiotem obrad Zarządu i podjęcia uchwały opiniującej projekt rozporządzenia (nr [...], z dnia 21.07.2005 r.) była druga wersja projektu rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Oświadczenie to uznać należy za miarodajne przy ustalaniu istotnego dla sprawy faktu. Oświadczenie to bowiem złożone zostało przez osobę, która z uwagi na zakres uprawnień i obowiązków posiadała istotne i bezpośrednie wiadomości co do rozpatrywanej obecnie kwestii faktycznej. Oświadczenie to przy tym ma jednoznaczną i wyraźną treść. Brak jest w związku z tym podstaw by oświadczenie to traktować jako niewystarczające do przyjęcia wskazanego w nim faktu.

Zarzuty skargi, powołane przez skarżącą Gminę, zdaniem sądu nie zasługują na uwzględnienie.

Podstawowy zarzut skargi sprowadzał się do naruszenia par. 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. Nr 283, poz. 2841). Zgodnie z tym przepisem "przy wyznaczeniu obszaru aglomeracji bierze się pod uwagę, że realizacja sieci kanalizacyjnej na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków powinna być uzasadniona finansowo i technicznie, przy czym wskaźnik długości sieci obliczany jako stosunek przewidywanej do obsługi przez system kanalizacji zbiorczej liczby mieszkańców i niezbędnej do realizacji długości sieci kanalizacyjnej (łącznie z kolektorami i przewodami tłocznymi doprowadzającymi ścieki do oczyszczalni) nie może być mniejszy od 120 mieszkańców na 1 km sieci".

Strona skarżąca argumentowała, że stosunek długości sieci do liczby mieszkańców jest na terenie planowanej aglomeracji mniejszy niż mówi o tym cytowany przepis i wynosi 119 mieszkańców na 1 km sieci. W ocenie Sądu, regulacja § 3 pkt 4 rozporządzenia wskazująca, że przy wyznaczaniu aglomeracji należy "wziąć pod uwagę" wskazane w tym przepisie uwarunkowania oraz uwzględnić należy kryterium wskaźnika długości sieci, który obliczany jest w oparciu o dane jedynie prognozowane dla danego terenu, nie pozwala na przyjęcie, że zaskarżone rozporządzenie w sposób istotny narusza prawo jedynie z tego względu, że wskaźnik ilości mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnej wynosi w przedmiotowej sprawie 119 mieszkańców na 1 km sieci. Zwrócić bowiem należy uwagę, że wskazywana przez stronę skarżącą wartość (119 mieszkańców na 1 km sieci) jedynie w sposób minimalny odbiega od zawartego w rozporządzeniu wskaźnika koncentracji. Sam zaś cytowany przepis, co już podkreślono, odwołuje się do wartości jedynie prognozowanych, a nie ściśle i bezwzględnie określonych. Oceniając tę kwestię należy nadto mieć na uwadze par. § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym, przepisu cytowanego powyżej ust. 4 nie stosuje się, w przypadku gdy sieć kanalizacyjna będzie zlokalizowania na terenie objętym formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087) lub obszaru, ujętego w projekcie listy obszarów Natura 2000, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy. Wskazać w związku z powyższym należy, że analiza map złożonych do akt sprawy prowadzi do wniosku, że część obszaru aglomeracji jest objęta listą obszarów Natura 2000. Zdaniem sądu, okoliczność ta jest wystarczająca do wyłączenia stosowania wskaźników długości sieci o których mowa w § 3 ust. 5 rozporządzenia. Zwrócić bowiem należy uwagę, że sieć kanalizacyjna jest inwestycją liniową, a zatem nie sposób zasadnie przyjmować, że sieć kanalizacyjna musi pokrywać cały teren (obszar) objęty ochroną przyrodniczą. Wystarczające jest jeżeli jej fragment (pewna jej część) przebiega przez obszar objęty ochroną.

Mając powyższe na uwadze, sąd uznał skargę Gminy Wieprz za nieuzasadnioną i dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.