Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1186/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2001/14 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 lipca 2014 r. nr DIiO-420/530/2013/eg w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od N. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r., IV SA/Wa 2001/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi N. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. (zwanej dalej także "spółką") – uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska ("zwanego dalej "Inspektorem Głównym") z dnia 30 lipca 2014 r., DIiO-420/530/2013/eg oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia 7 listopada 2013 r., DBIN.7061.87.2013.PK. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wymienioną decyzją z dnia 7 listopada 2013 r. Inspektor Wojewódzki ustalił dla N. sp. z o.o. sp. k. wymiar kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Katowicach – Delegatura w Bielsku-Białej (zwany dalej "Inspektoratem Wojewódzkim") przeprowadził w dniach 9-23 sierpnia 2012 r. kontrolę w zakładzie N. sp. z o.o. sp. k., w trakcie której wykonano kontrolne pomiary poziomu hałasu w środowisku. Wyniki pomiarów wykonanych w dniu 12-13 sierpnia 2013 r. wykazały przekroczenie wartości dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku dla pory nocy wynoszącego 45 dB/A/, ustalonego dla spółki pozwoleniem zintegrowanym Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 5 lutego 2008 r., 233/0S/2008 r., zmienionym decyzjami z dnia 28 grudnia 2011 r., 3828/OS/2011, z dnia 29 grudnia 2011 r., 3889/OS/2011 oraz z dnia 28 maja 2012 r., 1410/0s/2012. Pomiary kontrolne hałasu wykonane zostały w 2 punktach pomiarowych: P1 o współrzędnych geograficznych [...] oraz [...], zlokalizowanym na terenie zabudowy zagrodowej w kierunku wschodnim od źródeł hałasu i P2 o współrzędnych geograficznych [...] oraz [...], zlokalizowanym na terenie zabudowy zagrodowej w kierunku północno-wschodnim od źródeł hałasu (sprawozdanie z pomiarów nr 410/2013).

Na podstawie ich wyników, wskazujących na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w porze nocy, wynoszących 3 dB/A/ – Inspektor Wojewódzki wydał decyzję z dnia 3 października 2013 r., DBIN.7061.64.2013.PK ustalającą wymiar kary biegnącej dla pory nocy, z terminem jej naliczania od dnia 13 sierpnia 2013 r.

W dniu 9 września 2013 r. do organu wpłynął wniosek spółki zawierający sprawozdanie z własnych pomiarów hałasu wykonanych w dniu 29 sierpnia 2013 r. w porze nocy, które nie wykazały przekroczenia wartości dopuszczalnych.

W związku z powyższym Inspektor Wojewódzki w dniach 25 września – 2 października 2013 r. przeprowadził ponowną kontrolę w zakładzie, w celu sprawdzenia zasadności złożonego wniosku.

W trakcie kontroli w dniach 25-26 września 2013 r. wykonano pomiary poziomu hałasu, które wykazały przekroczenie wartości dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku dla pory nocy ustalonych w pozwoleniu zintegrowanym. Wysokość przekroczenia w porze nocy wyniosła 5 dB/A/.

Wobec powyższego Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia 7 listopada 2013 r., DBIN.7061.87.2013.PK. ustalił wobec N. sp. z o.o. sp.k. wymiar kary biegnącej w drodze arytmetycznego przemnożenia wielkości stwierdzonego przekroczenia, które w porze nocy wynosi 5 dB/A/ i stawki kary (tj. 13,61 zł), według następującego wyliczenia: 5 dB/A/ x 13,61 zł/dB = 68,05 zł. Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia powołano art. 298 ust. 1 pkt 5, art. 299 ust. 1 pkt 1, art. 300, art. 301, art. 303 i art. 315 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (na datę decyzji tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 1232; aktualnie jest on opublikowany w Dz. U. z 2016 r., poz. 672 – uw. NSA, dalej "P.o.ś.") oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2012 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2013 (M.P. z 2012 r., poz. 705).

Jednocześnie – zgodnie z art. 303 P.o.ś. – po stwierdzeniu, że przekroczenie jest wyższe niż podane we wniosku strony – organ dwukrotnie podwyższył wymiar kary biegnącej na okres 60 dni, według następującego wyliczenia: 5 dB/A/ x 13,61 zł/dB = 68,05 zł x 2 = 136,10 zł. Ponadto określił, że termin naliczania kary pieniężnej rozpoczyna się od dnia 26 września 2013 r.

Na skutek wniesienia odwołania przez N. sp. z o.o. sp. k., Inspektor Główny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Inspektora Wojewódzkiego. Podkreślił, że wykonane w nocy z 25 na 26 września 2013 r. pomiary kontrolne hałasu powodowanego działalnością zakładu produkcyjnego w B. nie potwierdziły informacji zawartej w piśmie spółki z dnia 5 września 2013 r., że przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocy nie występuje. Inspektor Wojewódzki stwierdził, że poziom hałasu stwierdzony w punkcie pomiarowym P1, zlokalizowanym na terenie zabudowy zagrodowej położonej w kierunku wschodnim od źródeł hałasu, wynosił 50 dB i przekraczał dopuszczalny poziom hałasu określony w pozwoleniu zintegrowanym o 5 dB.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że analiza wniosku N. sp. z o.o. sp. k. z dnia 5 września 2013 r. wykazała, iż został on złożony w terminie, o którym mowa w art. 301 ust. 3 P.o.ś., oraz zawiera informacje o sposobie ograniczenia przekroczenia. Jednakże pomiary hałasu wykonane na zlecenie spółki w dniu 29 sierpnia 2013 r. w porze nocy przeprowadzone zostały nie w 2 punktach pomiarowych (jak w przypadku pomiarów z dnia 13 sierpnia 2013 r.), a tylko w 1 – o współrzędnych geograficznych [...] oraz [...]. Zdaniem organu nie został zatem spełniony warunek, o którym mowa z art. 301 ust. 4 P.o.ś. co do miejsca przeprowadzenia pomiarów hałasu. Ponadto stwierdził, że Spółka podejmowała wcześniej działania wyciszające, ale nie były one w pełni skuteczne, wobec czego należało za zasadne uznać działania Inspektora Wojewódzkiego mające na celu sprawdzenie informacji przedstawionych przez stronę we wniosku z dnia 5 września 2013 r.

Odwołując się do sprawozdania z pomiarów 483/2013 [noc z 25 na 26 września 2013 r.] Inspektor Główny stwierdził, że pomiary kontrolne hałasu przeprowadzone przez akredytowane laboratorium Inspektoratu Wojewódzkiego wykazały przekroczenia poziomu dopuszczalnego, zaś stwierdzony w porze nocy w punkcie P 1 poziom hałasu wynosił 50 dB i przekraczał dopuszczalny poziom o 5 dB; w punkcie pomiarowym P2 nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W tym zakresie Inspektor Główny nie uznał zarzutu spółki, że wykonane przez laboratorium Inspektoratu Wojewódzkiego pomiary hałasu w nocy z 25 na 26 września 2013 r. nie są miarodajne, gdyż były wykonane podczas awarii w zakładzie, a przyczyną ponadnormatywnego hałasu było zniszczenie się podłoża – stanowiska odbioru tzw. gąsek.

Inspektor Główny stwierdził, że pozostała argumentacja strony nie znajduje potwierdzenia w protokole kontroli BIB 233/2013 ani w protokole 45/2013/2 z pomiarów hałasu przenikającego do środowiska, które zostały podpisane przez przedstawiciela spółki bez zastrzeżeń i nie były później przez skarżącą kwestionowane.

Zdaniem Inspektora Głównego organ pierwszej instancji w ustalonych okolicznościach był zobowiązany do zastosowania art. 303 P.o.ś. i wymierzenia kary, skoro informacja spółki zawarta we wniosku z dnia 5 września 2013 r., że przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu ustało, nie potwierdziła się.

W skardze N. sp. z o.o. sp. k. zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji zaniechanie ustalenia prawdy materialnej;

2. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dopuszczanie dowodów w sposób wybiórczy i dowolny, a tym samym niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków oraz pominięcie treści notatki służbowej z dnia 26 września 2013 r.;

3. art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na dokonaniu dowolnej i sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oceny dowodów;

4. art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania;

5. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości w związku ze złożeniem wniosku z art. 301 ust. 2 P.o.ś. z naruszeniem wymogów wynikających z przepisów;

Nadto spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

6. metodyki referencyjnej wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego od instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsywnego, stanowiącej załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. Nr 206, poz. 1291), gdyż mikrofon pomiarowy podczas dokonywania pomiarów nie był wyposażony w osłonę przeciwwietrzną, a także nieprawidłowe ustalenie punktów pomiarowych P1 i P2;

7. art. 301 ust 2 i 4 oraz art. 298 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 303 P.o.ś. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę biegnącą oraz podwyższającą ją dwukrotnie na okres 60 dni, pomimo że skarżąca złożyła wniosek z naruszeniem wymogów ustawy, co powinno skutkować umorzeniem postępowania.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Główny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. Podniósł, że zarzut naruszenia art. 301 ust. 2 i 4 oraz art. 298 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 303 P.o.ś. jest bezzasadny. Nie zgodził się też, że wniosek spółki został złożony z naruszeniem P.o.ś.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r. IV SA/Wa 2001/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje obu instancji. Jako zasadniczą myśl stanowiącą punkt wyjścia dla rozważań wskazał, że Inspektor Wojewódzki nie mógł wdrożyć procedury przewidzianej w art. 301 ust. 2 P.o.ś. i rozstrzygnąć sprawy na podstawie art. 303 P.o.ś. w sytuacji, gdy wniosek o zmianę wymiaru tej kary nie spełniał wszystkich wymogów formalnych z art. 301 ust. 2 w zw. z ust. 4 P.o.ś. Czyniło to niecelowym sprawdzanie zasadności złożonego wniosku, a postępowanie to jako bezprzedmiotowe podlegało zatem umorzeniu.

Sąd stwierdził, że uprzednie pomiary kontrolne hałasu dokonane podczas kontroli Inspektoratu Wojewódzkiego przed złożeniem wniosku przez spółkę – przeprowadzone przez akredytowane laboratorium w Katowicach w dniu 13 sierpnia 2013 r. w porze nocy – wykonane zostały w 2 punktach pomiarowych: P1 o współrzędnych geograficznych [...] oraz [...], zlokalizowanym na terenie zabudowy zagrodowej w kierunku wschodnim od źródeł hałasu i P2 o współrzędnych geograficznych [...] oraz [...], zlokalizowanym na terenie zabudowy zagrodowej w kierunku północno-wschodnim od źródeł hałasu (sprawozdanie z pomiarów nr 410/2013). Na podstawie ich wyników, wskazujących na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w porze nocy, wynoszących 3 dB/A/ – wydana została decyzja z dnia 3 października 2013 r., ustalająca wymiar kary biegnącej dla pory nocy, z terminem jej naliczania od 13 sierpnia 2013 r.

Zdaniem Sądu, skoro wcześniejsze badania wykonano w 2 punktach pomiarowych, to do wniosku podmiotu korzystającego ze środowiska o zmianę wymiaru kary biegnącej, w myśl art. 301 ust. 2 w zw. z ust. 4 P.o.ś, powinny zostać dołączone pomiary przeprowadzone w miejscach i w sposób zgodny z pomiarami dokonanymi przez Inspektora Wojewódzkiego. Sąd stwierdził, że taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Spółka dołączyła do wniosku badania jedynie z 1 punktu pomiarowego o współrzędnych geograficznych [...] oraz [...]. Zdaniem Sądu Inspektor Główny błędnie zatem uznał, że postępowanie w przedmiocie ustalenia nowej kary biegnącej powinno zostać wszczęte wobec ukaranej. Sąd zarzucił organowi, że nie stwierdził, aby stało temu na przeszkodzie przeprowadzenie pomiarów w sposób odmienny od wcześniej zastosowanego przez Inspektora Wojewódzkiego przy wymierzaniu kary.

Zdaniem Sądu, na podstawie takiego wniosku organ bezzasadnie przystąpił do przeprowadzenia własnych ustaleń w tym przedmiocie (weryfikacji twierdzeń podmiotu składającego wniosek) poprzez wykonanie ponownych pomiarów kontrolnych hałasu przez akredytowane laboratorium Inspektoratu Wojewódzkiego (protokół pomiaru hałasu nr 45/2013/2 z dnia 26 września 2013 r.). W ocenie Sądu tego rodzaju ustalenia kontrolne organ mógłby uczynić jedynie na podstawie art. 155 K.p.a. za zgodą strony i przy spełnieniu pozostałych wymogów tej normy, zaś ewentualne wydanie nowej decyzji w żaden sposób nie mogłoby się wiązać z dwukrotnym podwyższeniem wysokości kary.

Zdaniem Sądu Inspektor Wojewódzki bezzasadnie zastosował art. 301 w zw. z art. 303 P.o.ś., wobec czego nie były uprawnione działania organu podjęte na skutek "kompletnego wniosku" strony z dnia 5 września 2013 r. (data wpływu do organu – 9 września 2013 r.), ale "nieodpowiadającego wymogom formalnym". Rozwijając tę myśl, Sąd stwierdził, że wniosek niespełniający wymogów formalnych z art. 301 ust. 4 P.o.ś., choć czynił zadość art. 63 § 2 K.p.a., nie uprawniał organu do prowadzenia postępowania o wydanie nowej decyzji ustalającej karę biegnącą. Stąd też w ocenie Sądu organ zobowiązany był do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego – w trybie art. 105 § 1 K.p.a. Sąd podkreślił również, że Inspektor Główny, ponownie rozpatrujący sprawę w trybie art. 15 K.p.a., nie dostrzegł tego uchybienia i również w sposób niewłaściwy zinterpretował przepisy prawa materialnego, to jest art. 301 oraz 303 P.o.ś.

Jednocześnie Sąd zgodził się z organem, że podmiot korzystający ze środowiska powinien w sposób rozważny inicjować postępowanie prowadzące do możliwości ustalenia nowej kary biegnącej, bowiem w razie stwierdzenia przez inspektora wojewódzkiego dalszych przekroczeń, wbrew danym wniosku, obowiązkowe zastosowanie znajduje sankcja z art. 303 P.o.ś., a mianowicie dwukrotne podwyższenie – na okres 60 dni – nowej wysokości kary biegnącej. Sąd uznał, że niewątpliwie wniosek dotknięty zasadniczym brakiem formalnym nie mógł prowadzić do wszczęcia nowego postępowania i zakończenia go wydaniem decyzji o nowej wysokości kary biegnącej, dwukrotnie podwyższonej na okres 60 dni.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji (a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego) organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA, dalej "P.p.s.a.") przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad, gdyż nie miało miejsca naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a. błędną wykładnię art. 301 ust. 4 i art. 301 ust. 2 P.o.ś. – przez przyjęcie, że dokonanie pomiarów zgodnie z zasadami określonymi w art. 301 ust. 4 P.o.ś. jest warunkiem formalnym wniosku, o którym mowa w art. 301 ust. 2 P.o.ś.;

b. błędną wykładnię art. 301 w zw. z art. 299 P.o.ś. i wobec tego niezastosowanie art. 301 ust. 1 P.o.ś., a następnie stwierdzenie, że jeżeli jest wymierzona kara biegnąca, to ponowne dokonanie ustaleń przez organ zmiany kary biegnącej może nastąpić tylko na podstawie art. 155 K.p.a. za zgodą strony;

c. niezastosowanie art. 303 P.o.ś. w zw. z błędną wykładnią art. 301 ust. 2 i 4 P.o.ś. – przez przyjęcie, że art. 303 P.o.ś. nie miał zastosowania w sprawie, gdyż wniosek nie był prawidłowy i organ nie był uprawniony do dokonania własnych ustaleń.

W uzasadnieniu, nie zgadzając się z wykładnią art. 301 ust. 4 P.o.ś. dokonaną przez Sąd pierwszej instancji Inspektor Główny stwierdził, że wypełnienie przez stronę dyspozycji zawartej w tym przepisie nie stanowi elementu niezbędnego do wszczęcia przez organ ewentualnej kontroli sprawdzającej. Odnosząc się do wymogów w formalnych wniosku, o którym mowa w art. 301 ust. 2 P.o.ś., skarżący kasacyjnie podniósł, że nie można twierdzić, iż złożony w sprawie wniosek nie spełniał wymogów formalnych, skoro zawierał wszystkie niezbędne elementy i komplet dołączonych dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego art. 301 ust. 4 P.o.ś. ma znaczenie przy dokonywaniu przez organ porównania wyników pomiarów, a dla strony jest wytyczną, jak mają być przeprowadzone pomiary, żeby można było uznać ich wyniki, a tym samym ograniczyć ryzyko narażenia się na dotkliwą sankcję. Zdaniem organu znaczenie tego przepisu polega na tym, że jeżeli pomiary strony byłyby prowadzone w sposób niezgodny z tym przepisem i organ w wyniku własnych pomiarów uzyska inny wynik, który nie potwierdzi zmniejszenia lub ustania naruszenia, to organ będzie musiał wydać decyzję wymierzającą nową karę biegnącą, podwyższoną na okres 60 dni. Niewłaściwe przeprowadzenie badań i zgłoszenie ustania naruszenia stanowi ryzyko strony do powiększenia wymiaru kary, w przypadku gdyby weryfikacja dokonana przez organ przedstawionych badań nie potwierdziła.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że gdyby przyjąć wykładnię tego przepisu, zastosowaną przez Sąd pierwszej instancji (że organ nie mógł wszcząć postępowania), to strona mogłaby stosownie do art. 301. ust. 5 P.o.ś. mieć przeświadczenie, że od momentu dokonania własnych pomiarów ustała kara biegnąca. Ponadto Inspektor Główny stwierdził, że dołączone do wniosku wyniki nawet nieprawidłowo dokonanych przez stronę pomiarów powinny być brane przez organ pod uwagę, gdyż przy prawidłowo wykonanych pomiarach sprawdzających organu mogłoby się okazać, że wniosek strony był słuszny i naruszenie rzeczywiście ustało. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przeprowadzenie pomiarów przez stronę niezgodnie z art. 301 ust. 4 P.o.ś. może być przyczyną kwestionowania przez organ ich wiarygodności; tak samo jak warunki dokonania pomiarów, czy też informacja o sposobie ograniczenia emisji.

Dalej organ wywodził, że strona działając prawidłowo powinna dokonać pomiarów w dwóch punktach, a dołączyła do wniosku tylko pomiary wykonane w jednym punkcie, a wobec tego organ miał podstawy do sprawdzenia, czy rzeczywiście nie ma już przekroczeń, skoro brak danych dotyczących drugiego punktu pomiarowego. Jeżeli w wyniku pomiarów sprawdzających stwierdzono przekroczenie większe niż to wynikało z wcześniejszej kontroli organu, to ustalenia organu wykazały, że nie nastąpiło ograniczenie emisji, lecz jej wzrost, a tym samym, że wniosek strony nie był uzasadniony.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska podniósł, że ratio legis art. 301 ust. 2 w zw. z art. 303 P.o.ś. zasadza się na założeniu, że strona (mając na uwadze dotkliwe konsekwencje nieuprawnionego złożenia wniosku) powinna decydować się na wystąpienie do organu, jeżeli zmniejszenie lub ustanie naruszenia będzie miało charakter trwały.

Ponadto Inspektor Główny argumentował, że zarzut Sądu o braku formalnym wniosku strony jest nieuprawniony i wynika z przyjęcia błędnej wykładni art. 301 ust. 4 w zw. z art. 301 ust. 2 P.o.ś. W tym zakresie skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że zarzut naruszenia przepisu art. 301 ust. 1 P.o.ś. przez jego niezastosowanie polega na tym, że Sąd w ogóle zaprzeczył istnienia możliwości dokonania przez organ pomiarów sprawdzających. Zdaniem organu nieuprawnione jest stwierdzenie Sądu, że organ może dokonać weryfikacji przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu tylko na podstawie art. 155 K.p.a. w przypadku, gdy strona wyrazi zgodę. W świetle part. 301 P.o.ś. takie stanowisko Sądu nie ma podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, że jako pierwsze w skardze kasacyjnej Inspektor Główny przedstawił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. "przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad, gdyż nie miało miejsca naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Zarzut ten – rozpatrywany samodzielnie – nie może być uznany za skuteczny, gdyż dotyczy on przepisu blankietowego. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. stanowi podstawę prawną uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, a podstawa ta aktualizuje się dopiero w przypadku stwierdzenia przez sąd "naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Z tych przyczyn zasadnicze znaczenie dla oceny skargi kasacyjnej miały dalsze zarzuty, które skarżący kasacyjnie organ odniósł właśnie do regulacji prawa materialnego.

Jako dalsze podstawy skargi kasacyjnej Główny Inspektor Ochrony Środowiska przedstawił trzy grupy przepisów materialnoprawnych P.o.ś.

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji dokonanie pomiarów zgodnie z zasadami określonymi w art. 301 ust. 4 P.o.ś. nie jest warunkiem formalnym wniosku z art. 301 ust. 2 P.o.ś. i przeszkodą prowadzenia postępowania w sprawie weryfikacji złożonych pomiarów (zarzut naruszenia art. 301 ust. 4 i art. 301 ust. 2 P.o.ś.). Wobec tego organ nie zgadza się z twierdzeniem, że w zaistniałych w sprawie okolicznościach wykonanie ponownych pomiarów kontrolnych hałasu mogłoby mieć wpływ na zmianę kary biegnącej co najwyżej w trybie art. 155 K.p.a. (zarzut naruszenia art. 301 w zw. z art. 299 przez błędną wykładnię i wobec tego niezastosowanie art. 301 ust. 1 P.o.ś.).

Inspektor Główny uznaje wreszcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewłaściwie przyjął, że w sprawie nie można było zastosować art. 303 (zarzut naruszenia art. 303 w zw. z błędną wykładnią art. 301 ust. 2 i 4 P.o.ś.).

Wszystkie wskazywane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty dotyczą wspólnego zagadnienia prawnego, stąd Naczelny Sąd Administracyjny – w celu zapewnienia przejrzystości wywodu – rozpozna je łącznie.

Zasadnicze zagadnienie, o którym mowa powyżej, dotyczy sposobu zastosowania (choć nie błędnej wykładni – jak to ujmuje Inspektor Główny) art. 301 ust. 2 i 4 P.o.ś. i sprowadza się do odpowiedzi na pytanie:

– czy wniosek z art. 301 ust. 2 P.o.ś. poparty pomiarami nie spełniającymi wymagań z art. 301 ust. 4 P.o.ś. nie może prowadzić do wszczęcia postępowania z art. 301 ust. 2-5 P.o.ś., z konsekwencjami określonymi w art. 303 P.o.ś.?

Zgodnie art. 301 P.o.ś. "1. Kara biegnąca jest naliczana, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 304, do czasu stwierdzenia, na zasadach określonych w art. 299 ust. 1, zmiany wielkości przekroczenia lub naruszenia. 2. Wymiar kary biegnącej może ulec zmianie na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, zawierający: 1) wyniki pomiarów lub sprawozdanie z własnych ustaleń; 2) termin przeprowadzenia pomiarów lub dokonania własnych ustaleń; 3) informacje o sposobie ograniczenia przekroczenia lub naruszenia. 3. Wniosek, o którym mowa w ust. 2, powinien być przedłożony wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie 30 dni od dokonania własnych pomiarów lub ustaleń. 4. Jeżeli przekroczenie zostało stwierdzone na zasadach określonych w art. 299 ust. 1 pkt 1, pomiary, o których mowa w ust. 2 pkt 1, powinny być przeprowadzone w miejscach i w sposób zgodny z pomiarami dokonanymi przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który stwierdził przekroczenie. 5. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska ustali, w drodze decyzji, wymiar nowej kary biegnącej, określając termin naliczania kary od pełnej godziny albo doby od terminu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, jeżeli w terminie 30 dni nie zakwestionuje zasadności złożonego wniosku".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Inspektor Główny trafnie wywodzi w skardze kasacyjnej, że wystąpienie przez podmiot korzystający ze środowiska z wnioskiem określonym w art. 301 ust. 2 i przedłożenie przezeń pomiarów, tyle że nie odpowiadających art. 301 ust. 4 P.o.ś., z całą pewnością nie może być traktowane jako złożenie wniosku dotkniętego brakami formalnymi.

Przez przystąpieniem do dalszych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne odniesienie się do fragmentu uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczącego omawianego zagadnienia, który jawi się jako niekonsekwentny w warstwie logicznej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że "działania organu podjęte na skutek kompletnego wniosku z dnia 5 września 2013 r. (data wpływu do organu – 9 września 2013 r.), ale nieodpowiadającego wymogom formalnym, nie były uprawnione". Dalej wskazał, iż "wniosek niespełniający wymogów formalnych z art. 301 ust. 4 P.o.ś., choć czynił zadość art. 63 § 2 K.p.a., nie uprawniał organu do prowadzenia przedmiotowego postępowania o wydanie nowej decyzji WIOŚ, ustalającej karę biegnącą. Organ I. instancji zobowiązany był zatem do umorzenia przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego, w trybie art. 105 § 1 K.p.a."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z cytowanym wyżej wnioskowaniem nie można się zgodzić. Z jednej strony Sąd pierwszej instancji wskazuje bowiem, że doszło do złożenia "kompletnego wniosku", by w kolejnych słowach dodać, że "nie odpowiadał on wymogom formalnym". Dwie zawarte w tych słowach tezy są zatem wzajemnie sprzeczne.

Analizowany wywód Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego można jedynie interpretować w ten sposób, że wniosek z art. 301 ust. 2 P.o.ś. powoduje wszczęcie postępowania w przedmiocie weryfikacji pomiarów, ale z uwagi na niepełny materiał dowodowy złożony organowi, niejako nie istnieje przedmiot postępowania (taką interpretację rozumowania Sądu zdaje się potwierdzać kategoryczne uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i wskazanie konieczności umorzenia go).

Stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji nie można zaakceptować z kilku powodów.

Po pierwsze, z zestawienia treści art. 301 ust. 2 pkt 1 oraz art. 301 ust. 5 P.o.ś. (stosowanych także odpowiednio do wniosku z art. 302 pkt 1 P.o.ś.) wyraźnie wynika, że istotą postępowania z art. 301 ust. 2-5 P.o.ś. jest umożliwienie pomiotowi korzystającemu ze środowiska, objętemu karą, przedstawienie danych dowodzących, iż przekroczenie bądź naruszenie zmniejszyło się lub ustało. Świadczy o tym wskazanie, że wniosek powinien zawierać przede wszystkim "wyniki pomiarów lub sprawozdanie z własnych ustaleń". Owe wyniki pomiarów lub sprawozdanie z własnych ustaleń stanowią punkt odniesienia (o ile organ ich nie zakwestionuje) dla treści żądanej przez korzystającego ze środowiska decyzji o nowym (korzystniejszym) wymiarze kary biegnącej (art. 301 ust. 5 P.o.ś.). Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że wniosek złożony na podstawie art. 301 ust. 2 P.o.ś., jeżeli w jego treści sprecyzowano wyniki pomiarów lub sprawozdanie z własnych ustaleń, jest wnioskiem bezprzedmiotowym. To bowiem właśnie wyniki pomiarów, które stanowić mają punkt wyjścia dla nowych ustaleń organu, są przedmiotem weryfikacji organu w postępowaniu, które wieńczy decyzja dla wnioskodawcy pozytywna (z art. 301 ust. 5 P.o.ś.) lub negatywna/sankcyjna (z art. 303 P.o.ś. – to jest kara liczona jako stawka dwukrotnie podwyższona wynikająca z ponownie zbadanego naruszenia/przekroczenia).

Po drugie, z art. 301 ust. 5 P.o.ś. wynika, że organ może zakwestionować zasadność wniosku jedynie w terminie 30 dni, co oznacza, że po tym terminie podmiot korzystający ze środowiska uzyskuje materialne prawo do żądania wydania decyzji zgodnej z treścią jego wniosku. Rację ma więc Inspektor Główny, że w świetle tego przepisu teza o nieskuteczności wniosku, w którym przedstawiono wyniki pomiarów, tyle tylko, że były one nienależycie przeprowadzone, jawi się jako nie do zaakceptowania. Jeżeli bowiem wyniki pomiarów zostały we wniosku sprecyzowane, to obowiązkiem organu jest wydanie albo zgodniej z nimi decyzji albo ich zakwestionowanie.

Po trzecie wreszcie należy pamiętać, że art. 302 ust. 2 i 5 P.o.ś. konstytuują uprawnienie po stronie podmiotu korzystającego ze środowiska – jest nim żądanie zmiany wymiaru kary biegnącej. Podmiot ten, składając wniosek, może domagać się wydania decyzji merytorycznej o jego rozpatrzeniu. Trudno więc zaakceptować pogląd, iż wniosek tego rodzaju może być zarazem "kompletny", jak i bezprzedmiotowy, bo "niespełniający wymogów formalnych". Dodać trzeba, że co do zasady, jeżeli dany wniosek nie spełnia wymogów formalnych (o tym niżej), to obowiązkiem organu jest jego uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 K.p.a.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny, w celu pełnego wyjaśnienia analizowanego problemu prawnego, podejmie próbę rozważenia zasadności stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy założeniu poddania go nieznacznej korekcie. Mianowicie należy zastanowić się, czy wniosek złożony na podstawie art. 301 ust. 2 P.o.ś., zawierający elementy określone w tym przepisie, ale dowodowo nie poparty pomiarami przeprowadzonymi w sposób wskazany w art. 301 ust. 4 P.o.ś., jest wnioskiem wymagającym uzupełnienia w trybie art. 63 § 2 K.p.a. i w tym sensie nieskutecznym.

Zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. "podanie powinno [...] czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych". Regulację tą uzupełnia art. 64 § 2 K.p.a. stanowiący, że "jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania".

Stosowanie powyższych przepisów w zakresie obejmującym pojęcie "innych wymagań ustalonych w przepisach szczególnych" ("przepisach prawa") od lat rodzi wątpliwości w praktyce – co zostało odnotowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Trudności odnoszą się zwłaszcza do wymogów ujętych przez prawodawcę w postaci, która nie sugeruje, iż mamy do czynienia z integralną treścią (częścią) podania. Nie budzi z reguły wątpliwości, że brak formalny wystąpi, gdy nie zostanie złożony wraz z podaniem element, który wymieniony jest w przepisie o treści: "Wniosek powinien zawierać... 1)..., 2...". O wiele trudniej jest natomiast zakwalifikować brak elementu, który został przez przepisy prawa wymieniony nie jako treść samego wniosku, ale jako wymóg, który musi dopełnić wnioskodawca. Z reguły w takim przypadku przyjmuje się, że mamy do czynienia z niedopełnieniem przez podmiot wymagań do uzyskania żądanego uprawnienia, które uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Przykładem takiej sytuacji jest nie dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o pozwolenie na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., II OSK 352/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że art. 301 ust. 4 P.o.ś. nie sposób rozumieć jako przepisu określającego formalne elementy wniosku. Przepis ten określa – jak to trafnie ujął Inspektor Główny – wymagania dowodowe, które mogą przyczynić się do uzyskania przez podmiot korzystający ze środowiska pozytywnej dla siebie decyzji o wymiarze kary biegnącej (art. 301 ust. 5 P.o.ś.). Wnioskodawca powinien liczyć się jednak z tym, że pochopne zgłoszenie zmniejszenia poziomu naruszenia/przekroczenia (art. 301 ust. 2 P.o.ś.) albo ich ustania (art. 302 ust. 1 pkt 1, ust. 2 w zw. z art. 301 ust. 2) powinno być oparte o rzetelne wyniki badań dokumentujące trwałe zmniejszenie albo ustanie naruszenia/przekroczenia – gdyż w przeciwnym razie kara biegnąca ulec może sankcyjnemu podwyższeniu (art. 303 P.o.ś.).

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje też za zasadny podniesiony przez Inspektora Głównego zarzut naruszenia art. 301 w zw. z art. 299 P.o.ś. poprzez przyjęcie przez Sąd, że w okolicznościach sprawy dokonanie zmiany wymiaru kary biegnącej mogło nastąpić tylko na podstawie art. 155 K.p.a. Wskazać należy, że samo zestawienie art. 155 K.p.a. z przepisami dotyczącymi kary biegnącej opiera się na niezrozumieniu istoty tej kary. Kara biegnąca jest to kara naliczana za naruszenie trwające w czasie i zależna jest od zidentyfikowanego okresu naruszenia. Dlatego wymiar kary biegnącej zgodnie z art. 300 ust. 2 P.o.ś. ustala się decyzją uwzględniając przekroczenie lub naruszenie w skali doby (niekiedy w skali godziny – art. 300 ust. 3 P.o.ś.) i następnie jest ona w tej stawce naliczana za kolejne doby, natomiast finalnie, kolejną decyzją, organ karę tę wymierza sumując jej stawki za okres trwania naruszenia do czasu ustania przekroczenia lub naruszenia lub do końca roku kalendarzowego (art. 302 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś.). Kara biegnąca zidentyfikowana i o ustalonym pierwszą decyzją wymiarze trwa zatem niejako w czasie. Z tego powodu prawodawca przyznał podmiotowi nią obciążonemu prawo do przedstawienia własnych wyników pomiarów w celu jej zmniejszenia (art. 301 ust. 2 pkt 1 P.o.ś.) albo stwierdzenia ustania przekroczenia lub naruszenia (art. 302 ust. 1 pkt 1 P.o.ś.). Aby uniknąć nadużyć polegających na przedstawianiu przez podmiot korzystający ze środowiska nierzetelnych (np. niepełnych) i zaniżonych wyników pomiarów (np. przeprowadzonych przy chwilowym zatrzymaniu zakładu) ustawodawca obwarował jego prawo wynikające z art. 301 ust. 2 i art. 302 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. ryzykiem ich zakwestionowania i przeprowadzenia urzędowej kontroli oraz naliczeniem kary sankcyjnej (art. 303 P.o.ś.). Mechanizm ten zmusza podmiot obciążony karą do złożenia wniosku dopiero wtedy, gdy ma pewność, że naruszenie lub przekroczenie rzeczywiście trwale zmniejszyło się lub ustało.

Regulacja dotycząca wnioskowej weryfikacji wymiaru kary biegnącej albo ustalenia daty ustania przekroczenia lub naruszenia jest regulacją kompletną i specjalistyczną. Stąd nie ma w tym przypadku pola do stosowania ogólnego art. 155 K.p.a.

Mając na uwadze przedstawione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości co do dopuszczalności oparcia zaskarżonej decyzji na art. 303 P.o.ś.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną Głównego Inspektora za zasadą i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.