Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1067/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 2 pkt 2, art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1 lit. a, art. 3 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] J. z dnia [...] 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania M. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy J. (zwany dalej "Burmistrzem") z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania M. M. prawa do świadczenia wychowawczego na pierwszą córkę N. M..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Wnioskiem złożonym w Gminny Ośrodku Pomocy Społecznej w J. dnia [...] maja 2018 r. M. M. wystąpiła o przyznanie na jej rzecz prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci N. M. (pierwsze dziecko) oraz N. M. (drugie dziecko) (wniosek oznaczono w aktach administracyjnych jako k. 6, natomiast załączniki jako k. 9-19). Do wniosku załączono kopię PIT-R – "Informacji o wypłaconych podatnikowi kwotach z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich" wystawionego dla M. M. (męża wnioskodawczyni). W dokumencie tym wskazano, że podatnik otrzymywał w roku 2016 r. regularnie od Sądu Rejonowego w J. kwoty wolne od podatku na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (dalej "u.p.d.o.f.") (k. 11 akt administracyjnych). Drugi przedłożony PIT-R, zawierający takie same informacje o wypłaconych kwotach (z zastrzeżeniem nieznacznej różnicy w ich wysokości) dotyczył także M. M. (k. 15 akt administracyjnych).

Po dokonaniu weryfikacji wysokości dochodu (zob. adnotacje urzędowe na k. 7 i 8 akt administracyjnych), decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 2, art. 4, art. 5, art. 13, art. 27 ust. 3, art. 28, art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1851, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm. – dalej "u.p.p.w.d."), odmówił przyznania M. M. świadczenia wychowawczego na okres [...] r. na pierwsze dziecko N. M. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Wyjaśnił, że na dochód istotny z punktu widzenia prawa do świadczenia wychowawczego złożyły się dochód męża wnioskodawczyni M. M. z tytułu zatrudnienia w [...] Bazie Lotnictwa Taktycznego, a nadto dochód obu małżonków z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich w Sądzie Rejonowym w J. [w tym miejscu należy zaznaczyć, że organ błędnie wskazał rok uzyskania dochodów jako "2017", podczas gdy powinno być "2016" – uw. Sądu; zostało to sprostowanie postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2018 r. – k. 2 akt administracyjnych]. Dochód M. M. z tytułu zatrudnienia w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w G. został uznany za utracony. Burmistrz obliczył, że suma dochodów przeliczona na członków rodziny wyniosła miesięcznie [...] zł [kwota wskazana po sprostowaniu decyzji – k. 2 akt administracyjnych], co przekracza kryterium dochodowe w wysokości [...] zł. Kryterium takie przyjęto z uwagi na posiadanie przez wnioskodawczynię niepełnosprawnego dziecka.

Odwołanie od decyzji złożyła M. M. wskazując, że błędnie ustalono jej dochód za 2016 r. Zaakcentowała, że posiada niepełnosprawną córkę, a opieka nad nią wiąże się koniecznością korzystania z środowiskowego wsparcia oraz opieki lekarskiej. Sama wnioskodawczyni pozostaje na bezpłatnym urlopie wychowawczym, natomiast jej mąż pracuje w Resorcie Obrony Narodowej, a jego roczny dochód [za rok 2016 – uw. Sądu] wynosił netto [...], co w przeliczeniu na miesiąc wynosi [...] zł, a na osobę w rodzinie [...] zł.

Dalej M. M. wyjaśniła, że ona i mąż są społecznymi kuratorami sądowymi w Sądzie Rejonowym w J.. Otrzymywane przez nich świadczenia związane były ze pełnieniem funkcji jako społecznie użytecznej i nie miały charakteru zarobkowego. Kwoty jakie otrzymywali to ekwiwalent w związku ze zwrotem za poniesione koszty dojazdu do skazanych. Odwołująca się nadmieniła, że z uzyskanych przez nią informacji z Powiatowego Ośrodka P. Społecznej w P. wynika, iż kwoty uzyskane za pełnienie obowiązków społecznych i obywatelskich nie są wliczane do dochodu w programie "500+". Zwróciła także uwagę, że otrzymywane przez nią i małżonka kwoty z Sądu Rejonowego w J. mają charakter doraźny i różnią się w poszczególnych miesiącach.

Decyzją z dnia 20 września 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ – przedstawiwszy istotne w sprawie regulacje prawne dotyczące ustalenia dochodu – wskazał, że z informacji z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów wynika, że na dochód rodziny M. M. w 2016 r. złożyły się dochody M. M. oraz dochody jej i małżonka z tytułu pełnienia funkcji społecznych. Ich z sumowanie pozwala określić dochód miesięczny na osobę w rodzinie w kwocie [...]zł, co przekracza kryterium dochodowe uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

Dalej organ rozważył, czy diety z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich można uznać za "inną pracę zarobkową", o której mowa w art. 2 pkt 19 lit. c u.p.p.w.d. i czy w związku z tym można rozważać ewentualność "utraty" dochodu z tego tytułu. Powołał się następnie na art. 2 pkt 21 u.p.p.w.d. dochodząc ostatecznie do konkluzji, że dochód tego rodzaju nie może być uznany za "inną pracę zarobkową", a w konsekwencji nie może być też potraktowany jako dochód utracony.

W skardze M. M. podkreśliła, że środki finansowe otrzymywane za pełnienie funkcji kuratora społecznego nie były dietą, lecz ryczałtem z tytułu zwrotu kosztów ponoszonych w związku ze sprawowanym dozorem lub nadzorem w rozumieniu art. 90 ustawy z dnia 27 lipca 2011 r. o kuratorach sądowych (tekst jednolity z 2018 r., poz. 1014 ze zm. – dalej "u.k.s.").

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie zaznaczając, że kwota diet z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich nie może być uznana za "inną pracę zarobkową", stąd nie można jej traktować jako dochodu utraconego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza, mocą której odmówiono skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na pierwszej dziecko N. M. w okresie zasiłkowym [...] z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego w odniesieniu do dochodu ustalonego za rok 2016.

W tym miejscu należy przypomnieć, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł (art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d.). "Dochód" oznacza natomiast dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych; a "dochód członka rodziny", to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (z określonymi zastrzeżeniami) (art. 2 pkt 1 i 2 u.p.p.w.d.).

Z kolei zgodnie z ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej "u.ś.r.") przez dochód rozumie się kwoty, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, obejmujące przede wszystkim: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych (pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne), a także wiele innych kategorii dochodów, w tym nieopodatkowanych, takich miedzy innymi, jak "kwoty diet nieopodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich" (zob. art. 3 pkt 1 lit a oraz lit. c tiret 16 u.ś.r.).

Wedle niespornych ustaleń organów poczynionych w niniejszej sprawie rodzina M. M. w 2016 r. uzyskała kwoty z zatrudnienia jej męża M. M. (niekwestionowany co do wysokości) oraz kwoty nieopodatkowane z tytułu pełnienia przez obojga małżonków obowiązków społecznych jako kuratorów sądowych w Sądzie Rejonowym w J..

Analiza akt niniejszej sprawy, a zwłaszcza argumentacji Kolegium i kontrargumentacji M. M. prowadzi do wniosku, że pomiędzy skarżącą a organami doszło sporu, którego źródłem jest nieporozumienie.

M. M. podkreślała bowiem, że kwoty z tytułu pełnienia funkcji kuratora sądowego są jedynie kwotami stanowiący zwrot kosztów dojazdu do skazanych i nie powinny być wliczane do dochodu obliczanego na potrzeby kryterium dochodowego. Kolegium z kolei nie odnosiło się do powyższego, natomiast konsekwentnie określało powyższe wpływy "dietami z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich" i rozważało możliwość zakwalifikowania ich do kategorii dochodów z "innej pracy zarobkowej", które mogłyby ewentualnie zostać potraktowane jako "utracone". Z powyższego wynika, że argumenty M. M. i organu odwoławczego zupełnie rozmijały się.

W okolicznościach sprawy obowiązkiem organów było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie kwalifikacji prawnej należności otrzymywanych przez skarżącą i jej męża z tytułu sprawowania społecznej funkcji kuratora sądowego. Rozważyć przede wszystkim należało, czy podlegają one wliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. (stosowanego na podstawie odesłania z art. 2 pkt 1 u.p.p.w.d.).

Analiza wydanych w sprawie decyzji w zakresie, w jakim powinna odnosić się do istoty sporu, wskazuje, iż decyzje te sprowadzają się jedynie do stwierdzenia, że należności otrzymywane przez M. M. i M. M. z tytułu sprawowania funkcji kuratora społecznego podlegają – jako dochód - wliczeniu do dochodu rodziny za rok 2016.

Należy w związku z tym jeszcze raz podkreślić, że M. M. w odwołaniu i skardze zaznacza, że kwoty otrzymane przez nią i męża z Sądu Rejonowego w J., to ryczał z tytułu zwrotu kosztów w rozumieniu art. 90 u.k.s.

Powyższe oświadczenia skarżącej mają zasadnicze znaczenie dla sprawy.

Na gruncie u.k.s. wyróżnić można dwa rodzaje ryczałtów otrzymywanych przez kuratorów społecznych. Pierwszy z nich, zgodnie z art. 90 ust. 1 u.k.s., to ryczałt z tytułu zwrotu kosztów ponoszonych w związku ze sprawowanym przez niego nadzorem lub dozorem, drugi natomiast w myśl art. 91 u.k.s. to ryczałt za: 1) przeprowadzenie wywiadu środowiskowego określonego w art. 214 § 1 Kodeksu postępowania karnego, 2) przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sprawach o unieważnienie małżeństwa, ustalenie istnienia lub nieistnienia małżeństwa, rozwód, separację, 3) obecność przy kontaktach rodziców z dziećmi, ustalonych przez sąd opiekuńczy.

Z kolei w u.ś.r. zapisano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to między innymi "kwoty diet nieopodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich".

W ocenie Sądu pojęcie "dochodu" należy zasadniczo wiązać z określonym przysporzeniem majątkowym. Skoro z założenia dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania, to oznacza to, że dochodem są wszelkie przysporzenia majątkowe uzyskane faktycznie. Jeżeli celem u.p.p.w.d. jest wsparcie rodzin o niskich dochodach, gdy chodzi o przyznanie świadczenia wychowawczego (500+) na pierwsze dziecko, to ocena możliwości finansowych rodziny w tym zakresie powinna być oparta o rzeczywiste dochody, a nie dochody hipotetyczne.

Z faktycznym przysporzeniem majątkowym mamy do czynienia jedynie w sytuacji, gdy stan majątkowy określonej osoby po uzyskania danych należności ulega zwiększeniu. Nie można mówić o takim zwiększeniu w sytuacji, gdy osoba taka – sprawując funkcję kuratora społecznego – z własnych środków finansowych pokrywa koszty dojazdu do nadzorowanego czy dozorowanego, a następnie uzyskuje zwrot zaangażowanych własnych środków finansowych. W takiej sytuacji wypłacenie ryczałtu, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 u.k.s., rekompensuje jedynie ponoszony czasowo przez kuratora uszczerbek finansowy, nie dając po jego stronie żadnego rzeczywistego przysporzenia majątkowego. Należy mieć również na uwadze to, że ryczałt ten jest jedynie zwrotem poniesionych kosztów, dlatego jego wysokość może być uzależniona jedynie od nich.

Sąd nadmienia, że nie jest zrozumiałe, dlaczego Kolegium z determinacją określa dochód nieopodatkowany otrzymywany przez M. M. i M. M. w 2016 r. mianem "diet", skoro żadna dokumentacja w sprawie nie potwierdza takiej kwalifikacji tego dochodu.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu wyprzedzająco, że jedyną wskazówką co do kwalifikacji nieopodatkowanych kwot otrzymywanych przez wymienione wyżej osoby, jest oznaczenie rubryki w formularzu PIT-R (k. 11 i 15 akt administracyjnych), gdzie wpisano, że wymienione osoby otrzymywały "kwoty wole od podatku dochodowego na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy" [u.p.d.o.f.]. Ostatni z wymienionych tu przepisów stanowi, że wolne od podatku dochodowego są "diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich".

Mając na uwadze powyższe samo podpadanie dochodu pod art. 21 ust. 1 punkt 17 u.p.d.o.f. nie może stanowić wyłącznego determinantu kwalifikowania uzyskanego świadczenia jako dochodu nieopodatkowanego w rozumieniu art. 3 punkt 1 tiret 16 u.ś.r. Ten ostatni przepis zawiera autonomiczną regulację wskazującą jak na gruncie u.ś.r. należy pojmować słowo "dochód" (oczywiście w tym przypadku w odniesieniu do pewnej tylko kategorii kwot, spośród wielu innych wymienionych w art. 3 pkt 1 u.ś.r.,).

Mając na uwadze powyższe uwypuklić należy, że w art. 3 punkt 1 tiret 16 u.ś.r. ustawodawca nie używa pojęcia "diety oraz koszty stanowiące zwrot kosztów" (którego to użyto w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych), lecz stanowi o "dietach nieopodatkowanych podatkiem dochodowym". Zasadnym jest nadto wskazanie, że pojęcie "diety" odnieść należy do świadczeń stanowiących zwrot kosztów utrzymania (np. w podróży służbowej, przy wykonywaniu obowiązków poza miejscem zamieszkania). Z kolei, jak już wyżej wyjaśniono, "ryczałt z tytułu zwrotu kosztów" (zob. art. 90 ust. 1 u.k.s.) stanowi nic innego jak sui generis zwrotne świadczenie pieniężne należne za poniesienie kosztów osobistego wykonania zleconych czynności, w realiach sprawy najpewniej związanych z pełnieniem określonych obowiązków społecznych.

Należy ponadto wskazać uzupełniająco, że w art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. ustawodawca przewidział, iż do dochodu wliczane są przychody pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z tej regulacji wywieść można zatem pewną wskazówkę co do ratio legis przepisów dotyczących ustalania dochodu na potrzeby u.ś.r., a także innych ustaw, do których mają one zastosowanie (u.p.p.w.d.). Otóż przyjąć można, że ustawodawca uznaje, iż wliczeniu do dochodu powinny podlegać jedynie kwoty "netto", czyli dodatnio wpływające na budżet rodziny. Przyjmując, że M. M. i jej mąż (jak twierdzi skarżąca) otrzymywali właśnie ryczałt z tytułu funkcji społecznej kuratora, to tak rozumiany zarobek jest w istocie równy zeru, bo z zasady stanowi równowartość poniesionych przez kuratora kosztów.

W kontekście poczynionych rozważań stwierdzić należy, że bardzo istotny w sprawie jest podnoszony przez M. M. zarzut, że skoro otrzymywane przez nią w 2016 r. kwoty z tytułu pełnionej funkcji kuratora to ryczałt w rozumieniu art. 90 u.k.s., to kwoty te nie powinny być wliczane do dochodu.

Sąd podkreśla, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie podjęły żadnych ustaleń (poprzez pozyskanie dokumentów od strony lub ewentualnych wyjaśnień ze strony Sądu Rejonowego w J.) mających na celu weryfikację, jaki charakter mają kwoty ujawnione w złożonych do akt informacjach PIT-R. W tym celu postępowanie należy uzupełnić.

Jednocześnie Sąd zaznacza, że jeżeli kwoty otrzymywane przez M. M. oraz M. M. w roku 2016 z tytułu pełnienia funkcji kuratora społecznego okażą się być ryczałtem z tytułu zwrotu kosztów ponoszonych przez kuratora, to oznaczać będzie, że kwoty te nie powinny być wliczane do dochodu na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Przy takim założeniu M. M. będzie uprawniona do świadczenia wychowawczego na N. M., gdyż jedynym dochodem rodziny za 2016 r. (nie utraconym) będzie dochód M. M. ([...] zł), a ten przeliczony na miesiące i członka rodziny wyniesie [...] zł. Skarżąca nie przekroczy więc kryterium dochodowego, które w przypadku jej rodziny wynosi [...] zł (art. 5 ust. 4 u.p.p.w.d.) z uwagi na niepełnosprawność drugiego dziecka – N. M..

Końcowo Sąd nadmienia, że przedstawiona w niniejszej sprawie ocena prawna została po części zaczerpnięta z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., I OSK 2848/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl), z którym Sąd w niniejszym składzie w pełni się zgadza.

Mając zatem na uwadze, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), a także przy braku należytego uwzględnienia dyrektyw wynikających z prawa materialnego (art. 3 pkt 1 tiret 16 u.ś.r. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.p.w.d.) Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uchylił decyzje obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wykonać wskazania Sądu oraz uwzględnić przedstawioną wykładnię u.p.p.w.d. oraz u.ś.r., do których ta pierwsza odsyła (art. 153 P.p.s.a.).