Wyrok Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OSA 4/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 5 ust. 2, art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
article: par. 12 ust. 7
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 lutego 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 143
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Teza: 1. Brak jest podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego co do usytuowania budynku, poza postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę oraz wydawania odrębnego postanowienia, o którym stanowił zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis par. 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/.

2. W decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ orzeka o usytuowaniu budynku na gruncie, uwzględniając wszystkie przesłanki rozstrzygnięcia, w tym także przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/, przy czym brak jest wystarczających podstaw do formułowania poglądu, że zakresem orzekania w tym postępowaniu nie jest objęte rozstrzyganie o usytuowaniu budynku przy granicy działki.

TEZY

1. Brak jest podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego co do usytuowania budynku, poza postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę oraz wydawania odrębnego postanowienia, o którym stanowił zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis par. 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/.

2. W decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ orzeka o usytuowaniu budynku na gruncie, uwzględniając wszystkie przesłanki rozstrzygnięcia, w tym także przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/, przy czym brak jest wystarczających podstaw do formułowania poglądu, że zakresem orzekania w tym postępowaniu nie jest objęte rozstrzyganie o usytuowaniu budynku przy granicy działki.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale na rozprawie sprawy ze skargi Marka P. na postanowienie Wojewody M. z dnia 5 marca 1999 r. (...) w przedmiocie usytuowania budynku w granicy nieruchomości - uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; (...).


UZASADNIENIE

Marek P. wniósł skargę na postanowienie z dnia 5 marca 1999 r. wydane przez Wojewodę M., którym zostało utrzymane w mocy postanowienie wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 22 grudnia 1998 r., orzekające o dopuszczeniu usytuowania budynku mieszkalnego, który zamierzają wybudować Jolanta i Marek T. na działce nr 24 przy ul. 3 M. 31 w S. "przy granicy działek o nr geod. 23/5 i 23/2". W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że projektowany budynek będzie przylegał do garażu znajdującego się na działce nr 23/5 a ponadto działki stron znajdują się na terenie o najwyższej intensywności wykorzystania gruntu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis par. 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/, zwanego dalej rozporządzeniem, który przewidywał, że w razie braku zgody właściciela sąsiedniej działki na budowę przy granicy, orzeka w tej kwestii organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę w formie postanowienia, na które służy zażalenie.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił, że projektowana zabudowa uniemożliwi mu "racjonalną i sensowną zabudowę", zaś inwestorzy mogą zrealizować projektowany budynek bez potrzeby jego budowy w granicy.

Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2001 r. IV SA 558/99 skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów z uwagi na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne.

Sąd zauważył, iż organy orzekły o dopuszczalności usytuowania budynku przy granicy dwóch działek, przy czym właściciele jednej z nich /nr 23/2/ zgodę na budowę przy granicy ich działki wyrazili, natomiast brak było w sprawie zgody właściciela działki nr 23/5. Ponadto podniósł, że wyrokiem z dnia 11 maja 1999 r. P 9/98 wydanym na skutek pytania prawnego postawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis par. 12 ust. 7 rozporządzenia /będący podstawą prawną do orzekania przez organ administracji/ jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 / przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia.

Skład orzekający nie ma wątpliwości, jakie rozstrzygnięcie powinno być wydane, jednakże uznał, że występują nadal istotne wątpliwości prawne co do uzasadnienia rozstrzygnięcia. Orzeczenie sądu administracyjnego obejmuje zarówno sentencję jak i uzasadnienie /art. 54 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjny /. Orzeczenie powinno przy tym zawierać wiążącą, między innymi organ administracji, ocenę prawną.

W niniejszej sprawie tego rodzaju ocena powinna sprowadzać się do odpowiedzi na pytanie co do dalszego toku postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również na pytanie co do możliwości usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej z ewentualnym wskazaniem podstawy prawnej oraz podmiotu podejmującego takie rozstrzygnięcie. Zajęcie zaś w tej mierze stanowiska budzi w ocenie Sądu istotne wątpliwości prawne. Istnieją one tym bardziej, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r. P 11/00 /OTK 2001 nr 2 poz. 33/, również wydanym na skutek pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że także przepis par. 12 ust. 6 rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Z uzasadnień powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego wynika, że podstawą zawartych w nich rozstrzygnięć było przede wszystkim przyjęcie założenia, że przy istniejącym konflikcie interesów właścicieli nieruchomości a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu. Skoro zaś ograniczenia te wiążą się z prawem własności, mogą być one wprowadzone jedynie w ustawie. Niedopuszczalne było natomiast wkroczenie w materię ustawową w drodze aktu normatywnego podustawowego. Ustawodawca nie mógł też upoważnić żadnego organu do wprowadzenia ograniczeń w akcie podustawowym. Gdyby zaś takie upoważnienie miało miejsce, byłoby ono sprzeczne z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika to z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie P 9/98.

W związku z tym w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2001 r. podniesiono wątpliwość, czy na tle przepisów ustawy - Prawo budowlane budowa bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej jest dopuszczalna zwłaszcza, że w przepisach tzw. prawa sąsiedzkiego, zawartych w kodeksie cywilnym, nie ma również regulacji dotyczącej usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy. Na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 143 Kc dotyczącego przestrzennych granic własności nieruchomości można uznać, że usytuowanie budynku w granicy nieruchomości nie jest budową na cudzym gruncie. Przyjęcie tego założenia pozwala z kolei na sformułowanie wniosku o istnieniu po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganego przez art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, co pozwala na wyrażenie poglądu o możliwości usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy. Skoro istnieje taka możliwość i to w świetle powołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego dotyczących pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie o tym może być zawarte w pozwoleniu na budowę. Wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z upoważnieniem ustawowym przepisów par. 12 ust. 6 rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody sąsiada na budowę przy granicy działki oraz par. 12 ust. 7, udzielenie pozwolenia na budowę nie musi być poprzedzone trybem postępowania, który określały te przepisy. W pozwoleniu na budowę, a zwłaszcza w pozwoleniu zawierającym rozstrzygnięcie o usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy, organ administracji uwzględnia przesłanki wymienione w art. 5 Prawa budowlanego. Dotyczy to szczególnie przesłanki w postaci ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jest to ochrona bardzo szeroka, gdyż wyliczenie zawarte w ust. 2 art. 5 ma charakter jedynie przykładowy. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może więc obejmować również zakazy, przynajmniej niektórych, immisji określonych w art. 144 kodeksu cywilnego. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że wydanie pozwolenia na budowę z usytuowaniem budynku bezpośrednio przy granicy działki może dotyczyć sytuacji zupełnie wyjątkowych, jest jednak dopuszczalne.

Można by także prezentować inny pogląd. Skoro usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wiąże się z możliwością ograniczenia prawa własności, co jednoznacznie wynika z poglądu wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P. 9/98, to dotyczy materii będącej przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Jak wiadomo zaś, do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne /art. 2 Kpc/. W tej sytuacji możliwe jest zajęcie stanowiska, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usytuowanego przy granicy, wymagałoby uprzedniego rozstrzygnięcia sądu powszechnego. Wadą takiego stanowiska, jest to, że poza niewątpliwym wpływem na przedłużenie czasu trwania /i tak długiego/ procesu inwestycyjnego, w przepisach kodeksu cywilnego /ani w Kpc/ nie ma regulacji stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięcia o budowie bezpośrednio przy granicy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przepisu par. 12 ust. 7 rozporządzenia /wyrok TK z dnia 11 maja 1999 r., P 9/98 - OTK 1999 nr 4 poz. 75/, stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia powoduje, że zaistniała w sprawie przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145a Kpa Z tej przyczyny zarówno postanowienie zaskarżone, jak również utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji należało uchylić na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Stwierdzić należy, że brak jest podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego co do usytuowania budynku, poza postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę oraz wydawania odrębnego postanowienia, o którym stanowił zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis par. 12 ust. 7 rozporządzenia. Z tego względu w toku rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na takie postanowienie nie jest dopuszczalne wyrażenie przez sąd oceny prawnej co do dalszego toku postępowania administracyjnego. O usytuowaniu budynku na gruncie orzeka bowiem organ administracji właściwy do rozpoznania sprawy z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę w drodze decyzji, tymczasem w tej sprawie nie została wydana jeszcze decyzja nawet przez organ pierwszej instancji. W decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ orzeka o usytuowaniu budynku na gruncie, uwzględniając wszystkie przesłanki rozstrzygnięcia, w tym także przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, przy czym brak jest wystarczających podstaw do formułowania poglądu, że zakresem orzekania w tym postępowaniu nie jest objęte rozstrzyganie o usytuowaniu budynku przy granicy działki.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.