Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 107/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności
oddalono skargę w pozostałym zakresie
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, ale nie miały one miejsca z rażacym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art 35 , art 37
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi A. I. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie realizacji stacji transformatorowych I. stwierdza, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego A. I. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie realizacji stacji transformatorowych, domagając się zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania wskazując, że:

1. w dniu 29 sierpnia 2008 r. skarżący złożył podanie zawierające wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o zbadanie legalności posadowienia słupa energetycznego niskiego napięcia P-10 oznaczonego nr [...], przy ul. [...] w B.. Zaznaczono przy tym, że sprawę prowadziła inż. inspektor R. K..

2. w dniu 21 listopada 2017 r. skarżący złożył odwołanie, które wpłynęło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 5 grudnia 2017 r., od decyzji z dnia 14 listopada 2017 r., nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., którą zatwierdziła inż. inspektor R. K., umarzając w całości postępowanie.

3. w dniu 5 lutego 2018 r. za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., skarżący wezwał do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 1442/13), zgodnie z wykładnią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2626/15) bez błędów prawnych w terminie prawem określonym, bez zbędnej zwłoki. W tym zakresie skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia wezwania sprawa nie została załatwiona stosownie do ww. wykładni prawa, stąd też – w jego ocenie – wezwanie należało uznać za w pełni uzasadnione. Ponadto skarżący wskazał, że – na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. – złożył również do Główny Urząd Nadzoru Budowlanego ponaglenie i wezwanie do wykonania wyroku oraz załatwienia sprawy w terminie ustawowym.

4. w dniu 20 marca 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił, zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy znak: [...] do dnia 31 maja 2018 r.

5. w dniu 13 kwietnia 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał postanowienie (znak: [...]), w którym odmówił wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. dodatkowego terminu załatwienia sprawy argumentując, że organ wojewódzki, prowadząc postępowanie w związku z odwołaniem A. I. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 14 listopada 2017 r., nie zachował terminów obowiązujących organy administracji publicznej dotyczących załatwienia spraw (art. 35 § 3 k.p.a.), jednak w dniu 20 marca 2018 r. wydał zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – do dnia 31 maja 2018 r. Dlatego też organ uznał, że z uwagi na powyższe, wobec faktu, iż postępowanie prowadzone przez organ powiatowy zostało wszczęte w związku z pismem skarżącego z dnia 29 sierpnia 2008 r., podanie z dnia 5 lutego 2018 r., zostało rozpatrzone jako zażalenie na niezałatwienie przez organ wojewódzki sprawy w terminie.

6. następnie skarżący wskazał, że za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożył, na podstawie art. 154 w zw. z art. 286 p.p.s.a., wezwanie o zastosowanie się do prawomocnego wyroku sądu i załatwienia sprawy, co jednak – zdaniem skarżącego – nie pozbawiało go prawa złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym zakresie skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał bowiem, że warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., przy czym warunek ten należy uznać za spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ww. środek prawny. Zwrócono również uwagę, że złożenie takiego zażalenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skarżący podkreślił również, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dalszym ciągu nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co zdaniem skarżącego oznaczało, że od dnia złożenia przez skarżącego podania do dnia wniesienia skargi jego wniosek nie został rozpoznany. Tym samym w ocenie skarżącego, organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., określający maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, skarżący podniósł, że za uzasadnione należy zatem uznać zobowiązanie organu do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a.

Następnie skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące pojmowania bezczynności organu, zwracając przy tym szczególną uwagę na sytuację, w której organ wydałby rozstrzygnięcie w sprawie po wniesieniu skargi na bezczynność. W tym zakresie skarżący podkreślił, że o ile wydanie przez organ na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia w sprawie czyniłoby niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalniałoby to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodziły podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Wyjaśniono bowiem, że podjęcie przez organ czynności procesowych spowodowałoby w takim przypadku ustanie stanu ewentualnej bezczynności organu, co uzasadniałoby umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowiłoby podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Następnie skarżący przypomniał, że wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 1409/14) ze skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1442/13 przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wymierzono organowi grzywnę w wysokości [...] zł, stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzono od organu na rzecz skarżącego A. I. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący podniósł, że wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 1442/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekając w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A. I. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z kolei wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2626/15) Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w przedmiocie nakazu dostosowania posadowienia słupa energetycznego do udzielonego pozwolenia na budowę, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 524/15) oraz uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 lutego 2015 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 2 września 2014 r. (znak: [...]), odstępując przy tym w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem skarżącego, niezastosowanie się przez organy administracyjne w pełni do ww. wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1442/13 skutkowało uchyleniem decyzji i nakazem ponownego ich wydania, ale już bez błędów prawnych. Podkreślono przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2626/15) wskazał bowiem, że plan sytuacyjny z października 1987 r. był dokumentem wystarczającym do wskazania prawidłowej lokalizacji słupa nr [...], gdyż w dokumentacji przebieg linii energetycznej i usytuowanie słupów energetycznych były identyczne w tym załączniku, jak i uzgodnionej wcześniej dokumentacji, przy czym należało uznać, że lokalizacja słupa nr [...] w stanie faktycznym różniła się od lokalizacji słupa wskazanego na planie sytuacyjnym z października 1987 r. Skarżący wyjaśnił też, że znak graniczny został umieszczony przez Biegłego Sądowego Sądu Okręgowego w T. z zakresu geodezji i kartografii mgr inż. Z. S. i wskazywał dokładnie prawidłowe miejsce posadowienia słupa nr [...] według załącznika nr 1 z października 1987 r. Dodano także, że szkic sytuacyjny w skali 1:200 (sygn. akt [...]) i opinia biegłego geodety dołączona została do akt sprawy 8 stycznia 2018 r. wraz z postanowieniem nr [...] z dnia 28 października 2016 r. (znak: [...]). Skarżący podniósł przy tym, że na zdjęciu tym widać było, że na słupie nr [...] przewody energetyczne doprowadzające prąd do domów były o wiele dłuższe i nawinięte przy słupie, co zdaniem skarżącego świadczyło, że w ten sposób [...] S.A., Oddział w T., Rejon Dystrybucji B., przygotowywała się do przesunięcia słupa o 3 m, czyli wykonania wyroków sądowych. Stąd też w ocenie skarżącego, należało uznać, że organy administracyjne w tej sytuacji całkowicie ignorują prawomocne wyroki sądowe, wydając akty prawne niezgodne z obowiązującym prawem, a wręcz poświadczając nieprawdę, która to sytuacja – według skarżącego – powinna być uznana za niedopuszczalną i karalną.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że w dniu 7 czerwca 2018 r. została wydana decyzja nr [...] (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 14 listopada 2017 r. (znak: [...]), którą umorzono w całości postępowanie w sprawie realizacji 2 stacji [...] wraz z nawiązaniem do linii 15 kV i sieci n.n. na os. [...] przy ul. [...] w B.. Organ podniósł przy tym, że odwołanie A. I. zostało przekazane do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. przez organ I instancji w dniu 5 grudnia 2017 r., zaś w dniu 7 marca 2018 r. skarżący A. I. wniósł ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie podniesiono, że w dniu 20 marca 2018 r. na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. zawiadomiono strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. do dnia 31 maja 2018 r. Organ podkreślił również, że udzielił Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wyjaśnień dotyczących przebiegu sprawy, który to organ następnie postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2018 r. (znak: [...]) odmówił wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

W dalszej kolejności organ zwrócił uwagę na cel skargi na bezczynność, tj. doprowadzenie do usunięcia niepożądanych przez ustawodawcę stanów, jakimi jest przekroczenie ustawowych terminów do zakończenia sprawy i w oparciu o powyższe podniósł, że wobec wydania dzień po wpływie skargi decyzji z dnia 7 czerwca 2018 r., zakończył on prowadzone postępowanie administracyjne, nie pozostając tym samym w chwili obecnej bezczynnym. Ponadto organ wyjaśnił, że opóźnienie w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy spowodowane było bardzo dużą ilością postępowań administracyjnych rozpatrywanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. W tym zakresie podkreślono trudną sytuacje organizacyjna Wydziału Orzecznictwa Budowlanego w roku 2017. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uwzględnienie wskazanych okoliczności przy ocenie czy bezczynność zachodziła, a jeśli tak, to czy wydanie decyzji po upływie kilku miesięcy od wniesienia odwołania, przy uwzględnieniu realiów pracy organu, stanowiło bezczynność mającą charakter rażący. Dodatkowo organ wniósł także o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, gdyż postępowanie zostało już zakończone poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a w związku z tym – zdaniem organu – nie ma obecnie potrzeby zastosowania środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. W ocenie organu, nie zachodził zatem szczególnie drastyczny przypadek zwłoki organu w załatwieniu sprawy, który można by ocenić jako celowe unikanie podjęcia decyzji w sprawie, uzasadniające sankcję w postaci grzywny, w szczególności, iż opóźnienie wynikało z ww. obiektywnych okoliczności, niezależnych od organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanym poniżej, albowiem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, które jednak w ocenie Sądu, o czym będzie mowa odpowiednio poniżej, nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu z uwagi na wyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 29 sierpnia 2008 r. a zatem miał do niego zastosowanie przepis art. 37 k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., które to brzmienie wymagało wniesienia zażalenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 935 ze zm.). Zażalenie takie na brak działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nazwane ponagleniem, skarżący złożył w dniu 5 lutego 2018 r. za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Pismem tym skarżący wezwał do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 1442/13), zgodnie z wykładnią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2626/15) bez błędów prawnych w terminie prawem określonym, bez zbędnej zwłoki.

Wzorcem kontroli w rozpatrywanej sprawie, z punktu widzenia zakresu kompetencji Sądu, jest treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą:

§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z kolei wzorcem do badania przedmiotowej bezczynności i przewlekłości są normy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu przed ww. nowelizacją, o czym była mowa odpowiednio powyżej.

W myśl art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23t.j.): " § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu".

Z kolei art. 36 k.p.a. stanowi, że: " § 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. § 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu".

Zgodnie z art. 37 k.p.a. § 1. Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. § 2. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa".

Zgodnie z art. 38 k.p.a.: "Pracownik organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa".

Z treści skargi i terminu wniesienia zażalenia na bezczynność organu odwoławczego wynika, że kwestionowana jest bezczynność i przewlekłość postępowania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w okresie po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 14 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2626/15) Nie ulega również wątpliwości, że skarga na bezczynność i przewlekłość organu odwoławczego została zaopatrzona datą na dzień 4 czerwca 2018 r. i w tym samym dniu za pośrednictwem poczty nadana do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. (data wpływu do organu w dniu 6 czerwca 2018 r.), a decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kończąca postępowanie, którego sposób prowadzenia kwestionuje skarżący, została wydana w dniu 7 czerwca 2018 r. Oznacza to bezsprzecznie, że postępowanie zostało zakończone na etapie administracyjnym po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania.

Stan bezczynności jest sytuacją niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., z przepisów szczególnych lub w terminie wskazanym w art. 36 k.p.a., co wynika z art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Zatem jeżeli sprawa nie została załatwiona do dnia wyrokowania przez sąd o bezczynności, sąd jest zobligowany do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Kiedy z kolei, na datę wyrokowania postępowanie administracyjne zostało zakończone stosownym aktem/czynnością i zapadły one po wniesieniu skargi, brak jest podstaw do wydania wyroku zobowiązującego. Nałożenie przez sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane.

W kontrolowanej sprawie, w momencie wyrokowania przez tut. Sąd, organ odwoławczy nie pozostawał już w bezczynności w zakończeniu postępowania o sygnaturze [...], bowiem po wniesieniu skargi przez A. I. a przed wyrokowaniem przez Sąd kontrolowane postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej (w dniu 7 czerwca 2018 r.). Należało zatem postępowanie sądowe umorzyć w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (punkt 1 sentencji), co też nastąpiło w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Bezprzedmiotowe było bowiem orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązywanie organu do wydania aktu. Z przebiegu postępowania wynika w ocenie Sądu, że w kontrolowanym postępowaniu nastąpiła zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Zdaniem Sądu, wskazana bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Sąd jednak zaznacza, że okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że zzałatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W kontrolowanym postępowaniu, PINB działając po ww. wyroku NSA w Warszawie wydał w dniu 14 listopada 2017 r. decyzję pierwszoinstancyjną. Odwołanie A. I. zostało przekazane do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. przez organ I instancji w dniu 5 grudnia 2017 r., zaś w dniu 7 marca 2018 r. skarżący A. I. wniósł ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dniu 20 marca 2018 r. na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. organ odwoławczy zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. do dnia 31 maja 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po wyjaśnień dotyczących przebiegu sprawy, który to postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2018 r. (znak: [...]) odmówił wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

Zgodnie z treścią art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 57 § 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze powinno się zakończyć wydaniem decyzji najpóźniej w dniu 5 styczna 2018 r., tymczasem pomimo upływu tego dnia decyzja nie została wydana i dopiero po wniesieniu ponaglenia przez skarżącego w dniu 7 marca 2018 r., organ odwoławczy zainspirowany tym ponagleniem - w dniu 20 marca 2018 r., na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. do dnia 31 maja 2018 r. Co więcej pomimo upływu wyznaczonego przez siebie terminu w ww. zawiadomieniu, tj. upływu dnia 31 maja 2018 r. organ odwoławczy nie wydał decyzji, czyniąc to dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność w dniu 7 czerwca 2018 r. W tych okolicznościach przebiegu czynności procesowych organu odwoławczego jego bezczynność jest oczywista i nie wymagająca dalej większego uzasadnienia.

Odnośnie podnoszonej przewlekłości postępowania wskazać należy, że mamy z nią do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co doprowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (vide wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., II GSK 3444/17 oraz z dnia 21 lipca 2016 r., II OSK 2630/15, dostępne w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem jak wskazuje się także w doktrynie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, iż przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności niezmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe, a nie jakiekolwiek), albo co prawda organ podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania - co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma bowiem na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Jak wynika z przedstawionego powyżej opisu zachowania organu odwoławczego, wydanie zawiadomienia wobec A. I. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. do dnia 31 maja 2018 r., służyło organowi do przesunięcia

zakończenia postępowania w czasie, przy czym samo zawiadomienie zostało wydane z opóźnieniem, kiedy już upłynął ustawowy termin/czas do wydania decyzji i jednocześnie po wniesieniu ponaglenia przez A. I.. Zawiadomienie to, w ocenie Sądu, służyło organowi jako instytucja wyjaśniająca - wobec wniesionego ponaglenia - przyczyny nie wydania decyzji w terminie i wyznaczająca nowy termin załatwienia sprawy. Treść tego zawiadomienia nie została jednak przez organ wykonana/dotrzymana, zatem zawiadomienie to nie odniosło swojego skutku procesowego w zakresie wyznaczenia terminu załatwienia sprawy z perspektywy sytuacji prawnej strony postępowania. W tej sytuacji Sąd stwierdza, że organ odwoławczy działał także przewlekle, nie respektując terminów dodatkowych, które sam sobie wyznaczył.

Stosownie do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność czy przewlekłość jest bowiem naruszeniem prawa, ale nie każda ma cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynnośc i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od dnia otrzymania odwołania do dnia wyrokowania organ odwoławczy aczkolwiek przy spełnieniu przesłanek bezczynności i przewlekłości - wydał jednak rozstrzygnięcie/decyzję, a także podejmował czynności w sprawie, takie jak przekazanie akt do organu wyższego stopnia w związku z ponagleniem/zażaleniem, co automatyczie przesunęło w czasie rozpatrzenie sparwy. Organ odwolawzcy poinformował także, choć w sposób uzasadniający przewleklość, stronę o przyczynach niedotrzymania terminu oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Oceniając całokształt czynności procesowych kontrolowanego oragnu i ich spóźnione podejmowanie w czasie, Sąd jednak nie dopatrzyl się w tej bezczynności i przewlekłości celowego, przemyślnego, zawinionego braku podejmowania w ustawowym terminie rozstrzygnięcia, bądź celowego, zawinionego lekceważenia praw strony domagającej się czynności organu. W tym zakresie Sąd przyjmuje jako uzasadniające brak rażącego naruszenia prawa wyjaśnienia organu podnoszące, że opóźnienie w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy spowodowane było bardzo dużą ilością postępowań administracyjnych rozpatrywanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. W tym zakresie podkreślono, że według stanu na koniec 2017 r. w Wydziale Orzecznictwa Budowlanego w roku 2017 prowadzonych było 2252 sprawy, z czego zakończono 837 postępowań, wydając ogółem 1175 rozstrzygnięć. Z kolei odnosząc się do danych z 2018 r. (według stanu na dzień 31 maja 2018 r.) organ wskazał, że prowadzonych jest 2047 spraw, w bieżącym roku zakończono 255 postępowań, wydano 339 rozstrzygnięć, a wpłynęły 426 sprawy. Mając na uwadze powyższe podano, że na jednego pracownika w Wydziale Orzecznictwa Budowlanego przypada 100-120 spraw, z czego w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie taki stan natomiast nie występował. Ponadto organ podniósł, że sytuacja kadrowa w Inspektoracie jest bardzo trudna, bowiem istnieje bardzo duża rotacja pracowników i nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwieniu spraw. Dodano, że Wydział Orzecznictwa Budowlanego liczy średnio 21 osób, łącznie z kadrą kierowniczą, a w ciągu ostatnich kilku miesięcy 7 osób rozwiązało stosunek pracy, zaś zatrudniono jedynie 4 osoby, w tym 1 osoba po kilku dniach wypowiedziała stosunek pracy. Podkreślono również, że prowadzone nabory w [...] Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. często nie zostają rozstrzygnięte z uwagi na nieadekwatne do zakresu obowiązków, odpowiedzialności i wymaganych uprawnień, warunki pracy i płacy. Dodatkowo wskazano, że postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są często skomplikowane i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nie da się uzyskać w ciągu kilku miesięcy. Podniesiono także, że ciągłe zmiany kadrowe powodują konieczność przekazywania spraw między pracownikami, którzy muszą zapoznawać się z nowo otrzymanymi sprawami, co niewątpliwie wpływa na zachowanie przez organ terminów przewidzianych w k.p.a. W ocenie Sądu, ww. okoliczności obiektywizują tezę, że zamiarem organu nie było celowe naruszanie praw procesowych skarżącego. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest w sprawie przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja z przyczyn wskazanych powyżej w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny Sąd oddalił skargę w tym zakresie. Sąd nie posiada natomiast kompetencji ustawowych do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Jednocześnie Sąd kontrolując przewlekłość i bezczynność organów, co wynika z przywołanych powyżej podstaw prawnych działania Sądu, nie kontroluje kwestii merytorycznych dot. legalności wydanych aktów administracyjnych pod kątem spełniania przez nie oczekiwań skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 149 § pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II. wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie III. wyroku, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w punkcie IV. wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie. O kosztach procesu zawartych w punkcie V. sentencji wyroku Sąd orzekł stosownie do art. 201 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł.