Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 844/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 105 par. 1, art. 145 par 1 pkt 4, 5, art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego - J. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] roku Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2MW w S. na działce Nr [...], obręb [...].

Została ona podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 127 § 3 i art. 105 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego.

Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 25 listopada 2011 roku J. L. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Postanowieniem z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. zawiesiło postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem J. L.

o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowych uwarunkowaniach. Po rozpoznaniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., postanowieniem z dnia [...] roku, uchyliło własne postanowienie z dnia [...] roku o zawieszeniu postępowania.

W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] roku, umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, uznając, że J. L. nie przysługuje przymiot strony.

Po rozpoznaniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] roku, utrzymało

w mocy własne wcześniejsze rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, iż w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W takiej sytuacji organ orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, który legł u podstaw wydania kwestionowanej decyzji. Nie gromadzi sam nowych dowodów, lecz dokonuje oceny decyzji wyłącznie w aspekcie przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kontekście ustalenie istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej winno być oparte przede wszystkim na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się dany podmiot. Dokonywanie nowych ustaleń może dotyczyć okoliczności bezpośrednio odnoszących się do oceny interesu prawnego wnioskodawcy, nie może natomiast prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Tymczasem, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, żądania zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwłaszcza zaś żądanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków oraz wnioskodawcy, zmierzają w istocie do weryfikacji ustaleń dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie, co

w rezultacie prowadziłoby do ponownego rozpatrzenia sprawy, które może mieć miejsce w postępowaniu odwoławczym. Z tej przyczyny wniosek dowodowy zgłoszony przez stronę nie mógł być uwzględniony.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że podstawę do działania właściwego organu administracji publicznej w trakcie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 roku

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 roku Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Na podstawie tych przepisów dokonana została ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przymiot strony w postępowaniu

o wydanie decyzji środowiskowej należy oceniać, w stosunku do podmiotów postępowania, w kontekście ewentualnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, wynikających z konkretnego przepisu prawa administracyjnego. Interes prawny

w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej ma podmiot, który wykaże, iż wydanie decyzji stworzy po jego stronie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wynikające z konkretnych przepisów administracyjnego prawa materialnego. Jeżeli zatem planowane przez inwestora przedsięwzięcie powodować będzie emisje substancji lub energii, to kryterium oceny, czy podmiotowi będącemu właścicielem nieruchomości sąsiedniej przysługuje przymiot strony, będzie zakres oddziaływania tych emisji oraz ich szkodliwość dla środowiska, zaś oceny zakresu oddziaływania tych emisji na nieruchomości sąsiednie należy dokonywać na gruncie prawa administracyjnego, w oparciu o przepisy prawa materialnego kształtujące dopuszczalne normy emisji do środowiska. Innymi słowy, badaniu podlega zachowanie normatywnie przyjętych standardów jakości środowiska. Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (up. normy hałasu, normy stężenia substancji wprowadzanych do powietrza i ziemi) stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, także

w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania.

Jak wskazał organ, przedmiotem kwestionowanej decyzji jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW. Źródłem uciążliwości w przypadku tego rodzaju przedsięwzięcia może być hałas emitowany przez pracę generatora i szum obracających się skrzydeł wiatraka. Teren, na którym przewidziana została realizacja elektrowni wiatrowej, jest terenem rolnym niezabudowanym (działka Nr ewid. [...]

o gruntach rolnych klasy Rlllb, RIVa i RV). W promieniu około 480 m wokół terenu inwestycji znajdują się wyłącznie grunty rolne niezabudowane, które nie podlegają ochronie akustycznej. Zgodnie bowiem z art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. "a" – "f" ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska, do obszarów akustycznie

chronionych zaliczane są tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno – wypoczynkowe oraz na cele mieszkaniowo – usługowe. Dla wskazanych terenów ustawodawca określił dopuszczalne poziomy hałasu dla pory dziennej i dla pory nocnej, których wielkości wskazane zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Na kopii mapy ewidencyjnej załączonej do wniosku o wydanie decyzji inwestor wskazał izolinie poziomu dźwięku w otoczeniu planowanej elektrowni wiatrowej, z której wynika, że przewidziany przez postanowienia powołanego rozporządzenia najbardziej restrykcyjny dopuszczalny poziom hałasu dla pory nocnej (40 dB), tj. dla terenów strefy ochronnej "A" w uzdrowiskach, terenów szpitali

w miastach i poza miastem, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenów związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży oraz terenów domów opieki społecznej, rozciąga się na tereny rolne niezabudowane.

Tak więc w zasięgu oddziaływania hałasu o takim natężeniu, emitowanego przez wiatrak, nie ma żadnej zabudowy, a w jego bliższym i dalszym otoczeniu nie występują tereny o wskazanym przeznaczeniu. Działki o nr ewid.: [...],[...],[...],[...] i [...], stanowiące własność wnioskodawcy, znajdują się w dalszym sąsiedztwie planowanej zabudowy (nie graniczącym, ani bezpośrednio, ani pośrednio z terenem działki objętej zabudową), poza zasięgiem oddziaływania hałasu emitowanego przez planowany wiatrak o natężeniu powyżej 40 dB, co wynika z mapy przedstawiającej izolinie poziomu dźwięku. Skoro zatem działki stanowiące własność skarżącego położone są poza granicami terenu chronionego akustycznie, to nie można mówić, iż są one narażone na oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia.

Kolegium podniosło, iż za błędne należy uznać stanowisko wnioskodawcy, że organ administracji winien był zbadać uprawnienie strony do kwestionowania decyzji środowiskowej w kontekście norm art. 140 i art. 144 kodeksy cywilnego. Wskazane przepisy prawa cywilnego nie mogą stanowić podstawy działania organu administracji

w sprawie, ponieważ odnoszą się do stosunków cywilnoprawnych. Oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko poddawane jest – jak wskazał organ – ocenie na podstawie norm prawa administracyjnego określających szczegółowe warunki, jakie powinno spełniać planowane przedsięwzięcie, aby jego realizacja była dopuszczalna z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. Skoro więc wpływ planowanego przedsięwzięcia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej, oceniany jest przez pryzmat określonych w przepisach prawa administracyjnego dopuszczalnych norm emisji substancji i energii, to w oparciu o te same normy prawne winien być oceniany interes prawny podmiotów postępowania,

w którym dokonywana jest ta ocena. Ograniczenia w zakresie emisji substancji i energii do środowiska, wynikające z przepisów szczególnych ustanawiających normy emisji, znajdują symetryczne odbicie w zakresie ochrony prawnej osób trzecich przed skutkami tych emisji. Zastosowanie przepisów art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego do oceny istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego prowadzić będzie do naruszenia owej symetrii, ponieważ zakres ochrony własności przewidziany w powołanych przepisach prawa cywilnego jest znacznie szerszy, niż ochrona wynikająca

z odpowiednich przepisów prawa administracyjnego. Jest bowiem oczywiste, że działania inwestora dotyczące planowanego przedsięwzięcia oraz ewentualne ograniczenia w ich zakresie nie mogą być oceniane przez pryzmat wymagań

określonych w art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, lecz wyłącznie w oparciu

o odpowiednie przepisy z zakresu ochrony środowiska. Te same przepisy z zakresu ochrony środowiska stanowią podstawę do oceny interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołał się wnioskodawca, dotyczą kwestii związanych z pozwoleniem budowlanym, wobec czego nie mogą stanowić punktu odniesienia w sprawie.

W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, iż strona nie posiada interesu prawnego związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, ponieważ nie jest właścicielem nieruchomości położonych

w przewidywanym zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawca nie wykazał w sposób przekonujący, aby planowane przedsięwzięcie mogło mieć wpływ na sferę jego praw lub obowiązków regulowanych przepisami prawa. Przesłanki istnienia interesu prawnego nie może stanowić subiektywne przekonanie skarżącego o negatywnym wpływie planowanego przedsięwzięcia na środowisko,

a w szczególności na prowadzoną przez niego hodowlę trzody chlewnej. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że wpływ planowanego przedsięwzięcia należy oceniać również w zakresie normatywnego oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji należałoby przyznać prymat subiektywnemu pojęciu interesu prawnego, co

w istocie niweczyłoby wypracowaną przez doktrynę i orzecznictwo koncepcję interesu prawnego jako kategorii obiektywnej, rozumianej jako rzeczywista potrzeba ochrony interesu prawnego, dająca się obiektywnie stwierdzić.

Przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 roku

w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochronne zostały określone zgodnie z przepisami Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 56, poz. 344), których naruszenie zarzucił wnioskodawca, adresowane są do osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, wobec czego organ, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, nie mógł dopuścić się ich naruszenia.

Zdaniem Kolegium - wbrew twierdzeniom strony - za źródło interesu prawnego

w sprawie nie można uznać art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego prawną gwarancję ochrony własności, ponieważ wnioskodawca nie wykazał, aby jego prawo własności doznało ograniczeń na skutek realizacji przedsięwzięcia, zaś argumenty przytoczone we wniosku nie przemawiają za jego naruszeniem.

W konkluzji motywów rozstrzygnięcia organ wskazał, iż skoro wnioskodawca nie jest stroną postępowania, to nie przysługuje mu legitymacja do złożenia wniosku

o stwierdzenie nieważności, zaś postępowanie wywołane jego wnioskiem podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze do WSA na powyższą decyzję J. L. wniósł o jej uchylenie

oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi powtórzył argumentację zaprezentowaną w treści wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W szczególności skarżący wskazał na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, tj. kwestii interesu prawnego skarżącego, a co za tym idzie - jego pozycji jako strony postępowania, brak poczynienia własnych ustaleń i oparcie się

w rozstrzygnięciu wyłącznie na dokumentach złożonych przez inwestora oraz decyzji innego organu, bez ustalenia, jaki faktycznie zasięg mogą mieć oddziaływania planowanych inwestycji ze względu na ich rodzaj oraz położenie i ukształtowanie terenu oraz nieruchomości pozostające pod wpływem pochodzących z niej emisji, jak również kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego wszystkich usytuowanych wokół nich elektrowni wiatrowych, co miało wpływ na wynik postępowania.

Skarżący wskazał także na uchybienie treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony

w postępowaniu oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji bez rzeczywistego istnienia podstawy umorzenia, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi jej autor, powołując się na orzecznictwo sądów

administracyjnych, wywodził, że organ administracji wskazał na podstawie map ewidencyjnych, w jakiej odległości znajdują się elektrownie wiatrowe od nieruchomości skarżącego i na tej podstawie uznał, że znajdują się one poza ich oddziaływaniem. Nie uwzględnił kumulatywnego oddziaływania czterech elektrowni, przez co nie zachował należytej dbałości i staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ administracji nie udzielił żadnych wyjaśnień i wskazówek, w jaki sposób skarżący ma wykazać swój interes prawny. Działka stanowiąca własność skarżącego, o nr. ewid. [...], znajduje się w odległości około 160 m od działki nr ewid. [...], na której znajduje się wiatrak, natomiast należące do niego działki o nr. ewid. [...],[...],[...] i [...] położone są w odległości około 600 m i około 400 m od działek nr ewid. [...] i [...], na których także znajdują się wiatraki, wobec czego położone są w zasięgu ich oddziaływania. W ocenie skarżącego, za oddziaływanie należy również uważać uciążliwości mieszczące się w granicach norm określonych w przepisach prawa lub w decyzjach wydanych na ich podstawie. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do przekraczającego określone normy, to należałoby dla takiego terenu wyznaczyć obszar ograniczonego oddziaływania na podstawie art. 135 – 136 Prawa ochrony środowiska. W związku z tym skarżący winien być uznany za stronę postępowania nawet wtedy, gdyby emisja hałasu emitowanego przez elektrownie wiatrowe na jego nieruchomości nie przekraczała dopuszczalnych norm, a uciążliwości akustyczne występowały wyłącznie na terenach upraw rolnych. Kwestia wielkości narażenia jest zagadnieniem wtórnym, nie mającym znaczenia przy ustalaniu kręgu stron postępowania, a zatem nie ma tylko i wyłącznie znaczenia to, czy emisja mieści się w przewidzianej prawem normie, lecz czy wpływa na zdrowie i warunki życia ludzi. Skarżący podniósł, że prowadzi wysoko wyspecjalizowaną hodowlę zarodowej trzody chlewnej, dlatego oddziaływanie monotonnego hałasu, jaki emitują turbiny wiatrowe, będzie miało wpływ na prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Budowa elektrowni wiatrowej uniemożliwi skarżącemu prowadzenie hodowli trzody chlewnej zgodnie ze standardami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 roku w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochronne zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Skarżący wskazał również, że jego interes prawny wynika z art. 140 oraz art. 144 Kodeksu cywilnego, co potwierdza powołane orzecznictwo sądów administracyjnych oraz powszechnych. W konkluzji skarżący podniósł, że ochronę jego praw gwarantuje również art. 64 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącego,

w osobie adwokata, poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego. Złożył ponadto kserokopie map akustycznych, zwracając uwagę na konieczność uwzględnienia kumulacji oddziaływania wszystkich wiatraków usytuowanych w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. Nr 153, poz. 270), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność

z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy własną wcześniejszą decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej.

Jak wynika z uzasadnienia powołanych decyzji, u podstaw umorzenia postępowania legło uznanie, iż skarżącemu, który wnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W tym miejscu zwrócić uwagę należy na to, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że skarżący oprócz złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wnosił także o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Jako podstawę prawną wniosku o wznowienie postępowania jego autor wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 KPA.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej jako KPA. Zgodnie z treścią przepisu art. 105 § 1 KPA, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo

w części.

Należy podnieść, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie art. 105 § 1 KPA słowa "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne. Przedstawione rozważania ogólne są zgodne

z poglądem wielokrotnie wyrażanym w licznych orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku, III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 roku, II SA 1223/00, Lex Nr 77609; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 roku, 1167/97, Lex Nr 47913; wyrok NSA z dnia 17 lutego 1999 roku, IV SA 2249/96, Lex Nr 48253 i inne, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są także

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 roku

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) nie regulują w sposób szczególny problematyki podmiotów uczestniczących w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a zatem znajdować tu muszą zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z regulacją art. 28 KPA stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się konsekwentnie, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Warto więc przypomnieć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu

z zamierzeniem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji" (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 roku, I SA 1748/83). W judykaturze interes prawny utożsamia się też z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą, potrzebą ochrony prawnej. Interes prawny tak pojmowany cechuje się tym, że jest osobisty, własny, indywidualny i realny. Musi więc istnieć rzeczywiście w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, a nie może być tylko przewidywany

w przyszłości ani hipotetyczny (por. np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2000 roku, I SA/Gd 992/99, Lex Nr 44317 oraz z dnia 19 marca 2003 roku, IV SA 11320/00, Lex Nr 81670).

Ustalenie stron postępowania, w którym podejmowana jest decyzja

o środowiskowych uwarunkowaniach, w zasadzie powinno być możliwe już na jego wstępie, na podstawie dołączonej do wniosku inwestora mapy ewidencyjnej

z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Szczególnie istotne znaczenie dla prawidłowych ustaleń w tym zakresie mają również informacje i dane zawarte

w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2005 roku (IV SA 2586/03, Lex Nr 179130), iż obowiązkiem organu jest ustalenie w oparciu o raport oddziaływania inwestycji na środowisko, kto jest stroną tego postępowania oraz kto nie ma tego przymiotu i dlaczego. Niemniej jednak obowiązek złożenia raportu nie zawsze jest obligatoryjnym elementem postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W przypadku, gdy w postępowaniu nie dojdzie do opracowania raportu, jak w przedmiotowej sprawie, szczególnego znaczenia nabiera treść dokumentów złożonych wraz z wnioskiem wszczynającym postępowanie przez inwestora, czyli przede wszystkim Karta informacyjna przedsięwzięcia, która na dalszym etapie postępowania stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W tym miejscu, powracając na grunt niniejszej sprawy, podnieść należy, iż organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ocenił, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tymże postępowaniu. Postępowanie to zakończyło się wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla inwestora.

Skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, wskazując jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Przepis ten stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie wynika, by postępowanie wznowieniowe zakończyło się wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia. Kilka dni po złożeniu wniosku

o wznowienie postępowania skarżący złożył także wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, będący przedmiotem niniejszego rozpoznania, wskazując jako podstawę prawną tegoż wniosku przepis art. 156 § 1 pkt 2 KPA, stanowiący, iż organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu stwierdzić należy, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 KPA, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ( por. np. wyroki NSA z dnia 29 marca 1988 roku, I SA 636/87, ONSA 1998/1/45 oraz z dnia 9 sierpnia 1990 roku, IV SA 543/90, ONSA 1991/1/1). W doktrynie prawa wskazuje się, iż wobec braku uregulowania w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego zbiegu nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji - stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania - stwierdza się, że te dwa postępowania uregulowane są na zasadzie wyłączności, co oznacza, że usunięcie określonego rodzaju wady decyzji może nastąpić tylko i wyłącznie we właściwym trybie. W efekcie pomiędzy tymi postępowaniami nie występuje konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę lub działający z urzędu organ administracji. Zastosowanie zaś niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Ze względu na to, że do prowadzenia postępowania w tych dwóch trybach weryfikacji decyzji są właściwe w zasadzie inne organy oraz z tego powodu, że następstwa prawne zastosowania któregoś z omawianych trybów są różne, organy administracji nie mogą wyeliminować z obrotu prawnego decyzji, przyjmując podstawy prawne innego trybu postępowania aniżeli tego, do którego zastosowania są właściwe

(por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 1990 roku, IV SA 543/90, OSP 1992/5/120). W związku z tym podnieść należy, że wznowienie postępowania administracyjnego służy do usunięcia skutków wad procesowych, w tym wady polegającej na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 KPA), zaś postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji służy usunięciu wad samej decyzji.

Tego rodzaju uchybienie, jak pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu, to wada postępowania, która podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, które w niniejszej sprawie też zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Nie oznacza to jednak, że bez znaczenia dla ochrony interesu prawnego strony jest to, w jakiej kolejności powinny być prowadzone poszczególne postępowania w trybach nadzwyczajnych, jeżeli zostały wszczęte w stosunku do jednej i tej samej decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji pierwszeństwo powinien mieć ten tryb postępowania, który daje stronie najdalej idące gwarancje ochrony jej interesów prawnych, a takim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i nie ma co do tego rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 roku, IV SA 543/90, ONSA 1991/1/1 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1992/5/120; wyrok NSA z dnia 18 marca 1998 roku, II SA 4/98; wyrok NSA z dnia 6 listopada 1998 roku, I SA/Ka 216/97, Lex Nr 35504; wyrok NSA z dnia 18 listopada 1998 roku, I SA 1262/98, Lex Nr 45879; wyrok NSA z dnia 1 lutego 1999 roku, II SA 1646/98, Lex Nr 46241; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 roku, II OSK 406/05, Lex Nr 196451; wyrok NSA z 20 maja 2009 roku, III SA/Kr 389/08, Lex Nr 550468; B. Adamiak [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7. wyd., Warszawa 2005, str. 624–626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, str. 368).

W niniejszej sprawie istotne jest jednak, że przyczyną, dla której organ nie zajął się rozpoznaniem wskazanej przez J. L. przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 KPA, było uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dwuetapowe.

W pierwszym etapie organ otrzymawszy żądanie, o którym mowa w art. 157 § 2 KPA, uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego bada istnienie podmiotowych

i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.

Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 KPA, właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 KPA, który ma zastosowanie w miejsce obowiązującego wcześniej art. 157 § 3 KPA.

Ponadto, jeżeli istnieje podejrzenie występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA, organ ten może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom ( por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 2012r., sygn. I OSK 402/11 – Lex nr 1169138 ).

W przedmiotowej sprawie doszło do wszczęcia postępowania, bez badania, czy skarżącemu służy przymiot strony, o czym świadczy brak postanowienia wydawanego

w trybie art. 61a § 1 KPA, jak również postanowienia organu wydane w przedmiocie zawieszenia i podjęcia postępowania. Skoro zatem organ wszczął postępowanie, to -

w ocenie sądu - nie powinien umarzać postępowania jedynie z powodu braku interesu skarżącego, lecz winien zbadać istnienie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 KPA.

W świetle art. 105 § 1 KPA postępowanie winno być umorzone, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, czego organ nie wykazał, także ze względu na przedwczesne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, skoro w sposób szczegółowy organ nie odniósł się do podnoszonych przez niego zarzutów.

W tej sytuacji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych mających istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7, 8, 77 § 1,

105 § 1 i 107 § 3 KPA, dlatego też orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., przy jednoczesnym zastosowaniu art. 135 tejże ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę stanowisko, które Sąd zaprezentował w niniejszym wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., z uwzględnieniem regulacji wynikających

z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U nr 163, poz. 1058 ze zm. ).

ko