Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2937/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 183, art. 184, art. 189, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 9, art. 10 par. 1 i 2, art. 50 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 4, art. 12 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1, 2, 5
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 899/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [...]na rzecz Wojewody [...]kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 maja 2018r., sygn. akt IV SA/Wa 899/18, oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] w odniesieniu do § 17 pkt 4 uchwały w zakresie sformułowania (...) i za uzgodnieniem warunków z zarządcą drogi oraz części tekstowej i graficznej w zakresie terenów oznaczonych symbolami 3 MN/U i 2 U/MN. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że uregulowania zawarte w § 17 pkt 4 uchwały wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zdaniem Wojewody, nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód, dokonania uzgodnień, uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną Radzie Miasta mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane powyżej uregulowanie wkracza bowiem bezpodstawnie w materię rangi ustawowej i bezprawnie modyfikuje zakres zadań zarządców dróg. Organ nadzoru stwierdził również, iż część ustaleń przedmiotowego planu pozostaje w sprzeczności z wiążącymi Radę przy uchwalaniu planu unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z [...] grudnia 1999 r. Nr [...] podjętej w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Z analizy części tekstowej i graficznej studium z 1999 r. wynika, że teren oznaczony symbolem 3MN/U oraz w przeważającej części teren 2U/MN nie stanowi obszarów funkcjonalnie związanych z zabudową mieszkaniową oraz usługową, lecz stanowią obszar terenów zieleni tworzącej przyrodniczy system miasta, w odniesieniu do których, co warto podkreślić, studium uznaje, w ramach głównego kierunku działań, utrzymanie i wzmocnienie tegoż systemu, czego istotą jest wyłączenie określonych obszarów z intensywnej urbanizacji, polegającego na minimalizowaniu zainwestowania, co przekłada się zarówno na ograniczeniu zarówno samej zabudowy jak i przekształcaniu powierzchni biologicznie czynnych w powierzchnie sztucznie utwardzane. Skoro tym samym zarówno z części tekstowej jak i graficznej wynika, że tereny te stanowić mają tereny zieleni, to nie mogą być one przeznaczone pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług (teren 3MN/U), według ustaleń zawartych w § 15 uchwały; zabudowę usługowo-mieszkaniową (teren 2U/MN), według ustaleń zawartych w § 14 uchwały. Ponadto część terenu oznaczonego symbolem 2U/MN znajduje się w obszarze funkcjonalnym określonym jako tereny przemysłu, składów i obsługi technicznej miasta, co również nie zostało uwzględnione w przedmiotowym planie miejscowym. Powyższe zdaniem Wojewody oznacza, że plan miejscowy w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 2U/MN i 3MN/U, nie realizuje żadnych ustaleń studium, pozostając w sprzeczności przede wszystkim w zakresie wyznaczonych w nim obszarów funkcjonalnych, które faktycznie są jedynymi wiążącymi ustaleniami studium z 1999 r. W ocenie organu nadzoru, inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa - zasad sporządzenia planu miejscowego, o którym mowa w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kontekście powyższych naruszeń organ wskazał, że zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Skargą Miasto [...] zaskarżyło powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu naruszenie: art. 3 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, iż zapisy planu miejscowego w zaskarżonym zakresie są niezgodne z obowiązującym studium, w konsekwencji wkroczenie we władztwo planistyczne gminy; art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ww. ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie sprzeczności zapisów planu miejscowego w zaskarżonym zakresie ze studium; art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego i niewyjaśnienie okoliczności mających wpływ na interpretację studium, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Wojewodę, iż zapisy ww. uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczące obszarów 3MN/U i 2 U/MN są niezgodne z obowiązującym studium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie, bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. - zebrane w niniejszej sprawie materiały dowodowe opierają się tylko i wyłącznie na dowodach przekazanych przez stronę skarżąca tj. na podstawie podjętej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacji prac planistycznych przekazanej, w trybie art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu. Zdaniem Sądu nie można uznać za zasadne i niezbędne dla wyniku rozstrzygnięcia wypowiadanie się przez stronę skarżącą co do zgromadzonych materiałów dowodowych przekazanych przez stronę, które stanowią dowód na potwierdzenie wykonanych przez samą stronę skarżącą określonych czynności. Obowiązkiem organu nadzoru jest niedopuszczenie do wejścia w życie uchwał wadliwych prawnie, stąd nieodzowna jest szybka interwencja organu nadzoru eliminująca z jednej strony naruszenia prawa, z drugiej zaś umożliwiająca podjęcie przez stronę skarżącą szybkich działań naprawczych. W związku z tym organ nadzoru nie miał obowiązku zwracania się do Miasta [...] o wyjaśnienie podstaw przyjętych rozwiązań planistycznych. Organ nadzoru dokonywał oceny przedstawionych dowodów w postaci uchwały i materiałów zgromadzonych w toku postępowania planistycznego. To, że organ zawiadomił Miasto o wszczęciu procedury a następnie wystąpił o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowień planu (choć istotnie nie dotyczyło to kwestionowanych terenów) świadczy tylko i wyłącznie o tym, że organ nadzoru w zakresie wskazanym w wezwaniu miał wątpliwości co do zakresu przyjętych rozwiązań i liczył się z tym, że wątpliwości te zostaną wyjaśnione. Przyjmując koncepcję skarżącego co do konieczności wystąpienia przez organ o wyjaśnienie wątpliwości co do zapisów planu należałoby przyjąć, że organ nadzoru nie może skontrolować uchwały bez zajęcia stanowiska przez organ planistyczny. Tymczasem z żadnego przepisu prawa taki obowiązek nie wynika.

W ocenie Sądu brak jest także podstaw do uznania braku zasadności zarzutu organu nadzoru o niezgodności ze studium zapisów planu dotyczących terenów oznaczonych symbolami 3 MN/U i 2U/MN. W planie dla jednostki terenowej 2U/MN (§14) wskazano tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej o przeznaczeniu podstawowym – usługi i/lub zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Natomiast dla jednostki terenowej 3 MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. Przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna a przeznaczenie dopuszczalne - zabudowa usługowa nie zakłócająca funkcji mieszkaniowej terenu, urządzenia i obiekty towarzyszące m.in. drogi dojścia, dojazdy, obiekty małej architektury, zieleń. Zgodnie natomiast ze studium zagospodarowania przestrzennego, teren oznaczony w planie symbolem 3MN/U oraz przeważająca część terenu 2U/MN położone są na obszarze zieleni tworzącej przyrodniczy system miasta. W rozdziale nr 2 studium - Kierunki rozwoju przestrzennego wynikające z wartości środowiska przyrodniczego (str. 6 studium), dla tego rodzaju terenów proponuje się "jako podstawową zasadę utrzymanie dotychczasowych przeznaczeń. Dotyczy to: zieleni urządzonej, lasów, wód otwartych, zespołów roślinności naturalnej nadwodnej". Jak wynika z tych zapisów tylko dla pozostałych terenów w studium wskazano konieczność opracowania wskaźników dopuszczalnego zainwestowania oraz doprecyzowania standardów środowiska. Oznacza to, że studium wskazuje na konieczność zachowania tych elementów przyrodniczych na dotychczasowym poziomie. Powoływane przez skarżącego zapisy na stronie 48 studium pkt 3 i 4 nie wskazują na możliwość zainwestowania tych terenów. Jak wynika z pkt 3 jako preferowane kierunki przekształceń i rozwoju przemysłu w mieście przyjęto zasadę dezintegracji ale dzielnic przemysłowych a nie terenów zielonych. Poza tym istotnie wskazano na rezerwy terenowe pod rozwój mieszkalnictwa i innych funkcji jednakże bez szczegółowego ich określenia. W nawiązaniu jednak z wyżej powołanymi Kierunkami rozwoju nie dotyczy to terenów zieleni urządzonej, które obejmują tereny oznaczone symbolem 3MN/U oraz przeważająca część terenu 2U/MN. Fakt, że tereny te są wykorzystywane inaczej niż wynika to z zapisów studium czyli na składowisko odpadów, nie oznacza, że mają do niego zastosowanie zapisy dotyczące tzw. "pozostałych terenów" dla których studium ustala obowiązek opracowania wskaźników dopuszczalnego zainwestowania oraz doprecyzowania standardów środowiska. Przyjmując nawet, że biorąc pod uwagę obecny sposób zagospodarowania, zasadnym byłoby wykorzystanie tego terenu poprzez możliwość ich zagospodarowania (zabudowania), to zapisy te, zdaniem Sądu, musiałby znajdować potwierdzenie w ustaleniach studium a skoro nie znajdują konieczna jest zmiana jego treści, tym bardziej, że uchwała ta pochodzi z 1999 r. a więc sprzed blisko 19 lat. Oczywistym wydaje się w takiej sytuacji, że studium w dużej mierze stało się nieaktualne właśnie z powodu innego wykorzystywania danego terenu i innych kierunków rozwoju miasta niż to wynika z jego zapisów.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że zapisy na stronie 48 pkt 3 studium dopuszczają na części terenów 2U/MN zabudowę usługową. Jak wynika bowiem z zapisów studium część tych terenów to tereny przemysłu, składów i obsługi technicznej miasta podczas gdy w planie dla tych terenów przewidziano zupełnie inny rodzaj zagospodarowania – zabudowa usługowo-mieszkaniowa. Faktem jest, że zapis o terenach przemysłu, składu i obszarach technicznych miasta jest dość ogólny to jednak taki rodzaju zagospodarowania nie jest tożsamy z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej, nawet przyjmując że jest tożsamy z zabudową o charakterze usługowym. Z tego względu w ocenie Sądu zasadnie Wojewoda zakwestionował zapisy planu w odniesieniu do tej jednostki terenowej.

W związku z tym niezasadne są zarzuty skargi dotyczące wadliwej interpretacji zapisów studium w konsekwencji wadliwego przyjęcia tezy o niezgodności zapisów studium z planem. Sąd podkreślił, że powyższa niezgodność, jako sprzeczna z art. 9 pkt 4 ustawy o planowaniu, stanowi o istotnym naruszeniu trybu postępowania organu w trakcie sporządzania planu miejscowego. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 3, 28 ust. 1 ww. ustawy.

Skargą kasacyjną Miasto [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, iż zapisy planu miejscowego w zaskarżonym zakresie są niezgodne z obowiązującym studium;

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ww. ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie sprzeczności zapisów ww. planu miejscowego ze studium;

2) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 2 i 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 9 i art. 10 § 1 i 2 oraz art. 50 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających wpływ na interpretację studium, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, iż zapisy ww. uchwały Rady Miejskiej w części tekstowej i graficznej dotyczące obszarów 3MN/U i 2 U/MN są niezgodne z obowiązującym studium.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że zarówno Wojewoda jak i Sąd pominęli zapisy studium, z których wynika, iż proponuje się dla terenów tworzących system jako podstawową zasadę utrzymanie dotychczasowych przeznaczeń. Dotyczy to: zieleni urządzonej, lasów, wód otwartych, zespołu roślinności naturalnej nadwodnej, dla pozostałych terenów należy opracować wskaźniki dopuszczalnego zainwestowania oraz dopracować standardy środowiska co w procesie planowania przestrzennego doprowadzi do osiągnięcia zamierzonych celów polityki środowiskowej. Obszary o symbolach 2U/MN i 3MN/U są obecnie użytkowane jako składowisko odpadów budowlanych, w ewidencji gruntów stanowią klasoużytki pastwiska, stąd wypływa wniosek, że nie mieszczą się w katalogu terenów dla których studium proponuje utrzymanie dotychczasowych przeznaczeń, tj. zieleni urządzonej, lasów, wód otwartych, zespołu roślinności naturalnej nadwodnej. Zgodnie z ustawą o ochronie przyrody tereny zieleni to tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym (art. 5 pkt 21 tej ustawy). Zatem tereny zieleni muszą mieć formę zorganizowaną i pełnić funkcję publiczną. Zabudowa ekstensywna przewidziana w planie nie wyklucza wypełnienia uzupełniającej funkcji zorganizowania jej w zieleń urządzoną. Zapisy studium wkluczają jedynie zabudowę intensywną nie wykluczając zabudowy całkowicie. Tereny jednostek 2U/MN i 3 MN/U należy zaliczyć do terenów, dla których studium ustala, że należy opracować wskaźniki dopuszczalnego zainwestowania oraz doprecyzować standardy środowiska. W planie określono wskaźniki dopuszczalnego zainwestowania dla terenów 2 U/MN i 3 MN/U. Ponadto dla obszaru 2 U/MN zapisano częściowo w studium: tereny przemysłu, składów i obszary techniczne miasta. Zapis ten jest bardzo ogólny i nie określa zasad zagospodarowania tych obszarów. Zapis dotyczący tego obszaru dotyczy skupienia funkcji przemysłowych, składowych i obsługi miasta pomiędzy ulicą N... i O. Zakłada się porządkowanie i humanizację tego obszaru. Rozwiązaniem ma być nowa zabudowa, w tym zabudowa wystawienniczo-handlowa, a zatem usługowa. Na stronie 48 studium w pkt 3 wprost jest napisane, iż jako preferowane kierunki przekształceń i rozwoju przemysłu w mieście przyjęto zasadę dezintegracji obydwu przemysłowych dzielnic, ich ożywienie poprzez prowadzenie humanizujących funkcji wystawienniczych, usługowych, rekreacyjnych. W pkt 4 wskazano jako inne preferencje: rozwój mieszkalnictwa i innych funkcji typu wystawiennicze, handlowe, akademickie, regionalne centrum sportu. Również analiza funkcjonalna wskazuje na możliwość wprowadzenia innych funkcji na zakwestionowanych obszarach. Na mapce pn. Analiza terenów otwartych (zielonych) zwraca się uwagę na charakter zieleni w kwartałach mieszkaniowych i zieleń towarzyszącą funkcjom usługowym oraz drobne, rozrzucone w mieście tereny zielone. Na mapce pn. Analiza zakresu przekształceń przestrzennych studium obszar znajduje się w obszarze do przekształceń i modernizacji, a nie do zachowania. Zatem Sąd błędnie ustalił, iż teren ten podlega jakieś szczególnej ochronie przyrodniczej, podczas gdy leży on na terenie zielni towarzyszącej mieszkalnictwu. Błędnie Sąd przyjął też, iż do rozstrzygnięć nadzorczych nie stosuje się odpowiednio przepisów k.p.a. Stanowi o tym art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady miejskiej odpowiednie zastosowanie znajdą również przepisy określające postępowanie dowodowe - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz postępowanie wyjaśniające art. 9 i art. 10 § 1 i 2 i art. 50 § k.p.a. Uchybienie przepisom postępowania miało w tym zakresie istotny wpływ na wynik sprawy skoro skarżąca zapisy studium odczytuje inaczej niż organ nadzoru i Sąd. Zdaniem skarżącego, jeżeli zapisy studium mogą być odczytywane w dwojaki sposób, to trzeba w tym zakresie zapisy studium interpretować przy uwzględnieniu, iż władztwo planistyczne w tym zakresie należy do gminy (art. 3 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu).

W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2018 r. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że zapisy planu miejscowego w zaskarżonym zakresie są niezgodne z obowiązującym studium.

Jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 778 ze zm.) w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa (...) oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem - art. 9 ust. 2 ustawy.

Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 ustawy ). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 ustawy. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 20 ust. 1 tejże ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie – stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują, iż rygoryzm w zachowaniu zasad sporządzania dotyczy nie tylko planu miejscowego, ale i studium. Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej ( rysunku ) planu i studium.

W tym miejscu podkreślić należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia, czy plan miejscowy nie narusza bądź narusza ustalenia studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 778 ze zm.) stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Podnieść też należy, iż jak stanowi art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), dalej: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Niezgodność z prawem materialnym, tak jak niezgodność z prawem procesowym, może zatem dotyczyć tylko niektórych jednostek redakcyjnych (np. paragrafów lub ustępów) uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Generalną zasadą jest, że jeśli są podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części, to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

I tak też postąpił w niniejszej sprawie organ nadzoru, stwierdzając nieważność tych postanowień planu miejscowego, które są sprzeczne z prawem, co zasadnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji.

Jak zasadnie podnieśli Sąd pierwszej instancji i organ nadzoru w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym teren oznaczony symbolem 3 MN/U według tekstu i części graficznej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1999 r. Nr [...] – położony jest w całości na terenie oznaczonym jako "zieleń tworząca podstawowy system przyrodniczy miasta", a teren oznaczony symbolem 2U/MN położony jest w przeważającej części na terenie oznaczonym jako "zieleń tworząca podstawowy system przyrodniczy miasta". Tymczasem w planie miejscowym teren oznaczonym symbolem 3 MN/U jest terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług; przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna a przeznaczenie dopuszczalne - zabudowa usługowa nie zakłócająca funkcji mieszkaniowej terenu, urządzenia i obiekty towarzyszące m.in. drogi dojścia, dojazdy, obiekty małej architektury, zieleń. Natomiast teren oznaczony symbolem 2U/MN jest w planie miejscowym terenem zabudowy usługowo-mieszkaniowej o przeznaczeniu podstawowym – usługi i/lub zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W tym stanie rzeczy plan miejscowy pozostaje w ewidentnej sprzeczności z ustaleniami studium. Rację ma też Sąd pierwszej instancji, że fakt, że tereny przewidziane w studium jako "zieleń tworząca podstawowy system przyrodniczy miasta" są wykorzystywane inaczej niż wynika to z zapisów studium ( istnieje składowisko odpadów), nie oznacza, że mają do niego zastosowanie zapisy dotyczące tzw. "pozostałych terenów" dla których według studium należy opracować wskaźniki dopuszczalnego zainwestowania oraz doprecyzować standardy środowiska. Konkretnych zapisów studium nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych ustaleń studium zawartych w tekście studium i w jego części graficznej. Za główne kierunki działań w zakresie rozwoju przestrzennego wynikające z wartości środowiska przyrodniczego studium uznaje "utrzymanie i wzmocnienie systemu przyrodniczego gminy – istotą tego systemu jest wyłączenie określonych terenów z obszarów intensywnej urbanizacji w celu zwiększenia możliwości funkcjonowania przyrody w środowisku zurbanizowanym, a tym samym poprawienie jakości życia mieszkańców." Według studium proponowane kierunki rozwoju sprowadzają się do dwóch systemów kształtowania przestrzeni ekologicznej w dostosowaniu do istniejących warunków środowiska oraz planowanych funkcji obszaru: system przyrodniczy "zewnętrzny" – przestrzenie związane z rzeką i "wewnętrzny"- obejmujący tereny biologicznie czynne wewnątrz układu urbanistycznego (s. 6-7 studium).

Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zasada dezintegracji (s. 48 studium) nie dotyczy terenów zielonych. Wynika to jednoznacznie z brzmienia punktu 3:"przyjęto zasadę pewnej dezintegracji obydwu przemysłowych dzielnic". Także wskazanie w punkcie 4 (s. 48 studium), że "Generalnie w granicach zainwestowania miejskiego kryją się rezerwy terenowe pod rozwój mieszkalnictwa i innych funkcji" nie oznacza, że dopuszczalne jest w planie miejscowym przeznaczenie trenów oznaczonych w studium jako "zieleń tworząca podstawowy system przyrodniczy miasta" pod zabudowę mieszkaniową i usługową.

Podzielić należy też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wprawdzie część terenów oznaczonych w planie symbolem 2U/MN określono w studium jako tereny przemysłu, składów i obsługi technicznej miasta, to jednak w planie dla tych terenów przewidziano zupełnie inny rodzaj zagospodarowania – zabudowa usługowo-mieszkaniowa. Rodzaj zagospodarowania określony w studium jako tereny przemysłu, składu i obszary techniczne miasta nie może być utożsamiany z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej, nawet przyjmując, że jest tożsamy z zabudową o charakterze usługowym.

Podkreślić należy, iż w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z powyższych względów zamierzonego skutku nie może także odnieść zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 2 i 5 u.s.g. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 9 i art. 10 § 1 i 2 oraz art. 50 § 1 k.p.a. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż przy odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym należy zwrócić uwagę na szczególny charakter tego postępowania, które nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Pamiętać też należy, iż w toku procedury planistycznej nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Zatem stosowanie - z mocy art. 91 ust. 5 u.s.g. - odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 447/06 - LEX nr 265705). W tym stanie rzeczy trafna jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Z uwagi na powyższe należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.