Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 51/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par 9 ust 2 pkt 2 lit a), par 9 ust 5
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Teza: Za niedopuszczalne w świetle art. 2 konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy uznać, dokonanie wykładni § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.), która prowadzi do nałożenia na beneficjenta pomocy obowiązków niemożliwych do zrealizowania. Prawo, jak i jego wykładnia nie może bowiem, zgodnie z zasadą impossibilium nulla obligatio, nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia.

TEZY

Za niedopuszczalne w świetle art. 2 konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy uznać, dokonanie wykładni § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.), która prowadzi do nałożenia na beneficjenta pomocy obowiązków niemożliwych do zrealizowania. Prawo, jak i jego wykładnia nie może bowiem, zgodnie z zasadą impossibilium nulla obligatio, nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 845/11 w sprawie ze skargi G. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od G. N. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 845/11, , w sprawie ze skargi [...], na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzje oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji orzekającego w sprawie.

Organ ten wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) przyznanych [...] (strona, beneficjent) na mocy prawomocnych decyzji wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M.: w dniu [...] maja 2006 r. (płatność na 2005 r. w wysokości [...] zł – wypłacona beneficjentowi w [...] czerwca 2006 r.) w dniu [...] listopada 2006 r. (płatność na 2006 r. w wysokości [...] zł do działek o powierzchni 29,86 ha),w dniu [...] kwietnia 2008 r., w kwocie [...] zł, do działek o powierzchni 23,04 ha, w dniu [...] maja 2009 r., (płatność za rok 2008 r., w wysokości [...] zł do działek o powierzchni 18,03 ha).

Ze względu na zadeklarowanie we wniosku o przyznanie płatności ONW mniejszej powierzchni użytkowanej rolniczo w stosunku do powierzchni objętej 5-letnim zobowiązaniem do beneficjanta organ wystosował wezwanie do złożenia wyjaśnień w tej mierze. W odpowiedzi na powyższe strona złożyła w dniu [...] kwietnia 2009 r. korektę wniosku, jednak błąd kontroli zobowiązań wieloletnich pozostał bez wyjaśnienia.

Organ poinformował o możliwości złożenia oświadczenia przejmującego posiadanie dziełek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, w przypadku kontynuowania zobowiązania przez nowego posiadacza działek rolnych. [...] nie odpowiedział na powyższe wezwanie i nie złożył wyjaśnień.

W efekcie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], działając na mocy upoważnienia Prezesa ARiMR decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...] ustalił [...] kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW w wysokości [...] zł. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym strona wskazała, że powierzchnia objęta zobowiązaniem ONW uległa zmniejszeniu w 2008r. ponieważ właściciel wypowiedział umowę dzierżawy w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego córce, która złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR oświadczenie o kontynuowaniu zobowiązania ONW, Prezes ARiMR decyzja z [...] lutego 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podkreślił, że wspomniane przez stronę oświadczenie nie zostało złożone. W aktach sprawy widnieje jedynie oświadczenie [...] z dnia [...] marca 2008 r. o użytkowaniu działek ewidencyjnych nr [...]. Zdaniem organu użytkowanie tych działek przez [...]nie jest jednoznaczne z przejęciem zobowiązań ONW. Nawet gdyby takie oświadczenie wpłynęło nie rodziłoby ono skutków prawnych, ze względu na to, że przejęcie zobowiązań nastąpiłoby pomiędzy przejmującym i przekazującym, których nie łączy żadna umowa.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podkreślił, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.; dalej: ustawy) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. [...] we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał, że [...] kontynuuje jego zobowiązanie z tytułu ONW do końca okresu objętego tymże zobowiązaniem. Twierdzi, że złożyła oświadczenie o przejęciu, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych wymagań i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 11 marca 2009 r). Temu ostatniemu organ zaprzecza i w tym zakresie dowód przeciwny obciąża skarżącego. Dowód ten, mimo wzywania i pouczania, nie został przez skarżącego przeprowadzony.

Sąd wskazał, przy tym, aby organ przeprowadził dowód ze znajdującego się w jego posiadaniu dokumentu w postaci wniosku [...]o przyznanie płatności za rok 2008. Z wniosku tego będzie wynikało czy [...]kontynuuje zobowiązanie strony czy też podjęła własne zobowiązanie, albo też zobowiązania ONW w ogóle nie podjęła.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm; dalej: rozporządzenie z 11 marca 2009 r);

a) naruszenie wskazanego przepisu polegało na jego niewłaściwym zastosowaniu, tj. na jego zastosowaniu w sytuacji, gdzie nastąpiło przeniesienie posiadania działek rolnych objętych zobowiązaniem ONW w wyniku wypowiedzenia umowy dzierżawy przez wydzierżawiającego;

b) naruszenie wskazanego przepisu polegało na jego błędnej wykładni, tj. na uznaniu, iż hipoteza § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. odnosi się do osoby innej, niż przejmującego posiadanie działek rolnych objętych zobowiązaniem ONW bezpośrednio od beneficjenta płatności ONW. Błędna wykładnia doprowadziła WSA w warszawie do nakazania organowi przeprowadzenia dowodu ze znajdującego się w jego posiadaniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej osoby niebędącej przyjmującym posiadanie gospodarstwa rolnego w rozumieniu tego przepisu.

2. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku przez WSA na konieczność przeprowadzenia dowodu z wniosku o przyznanie pomocy finansowej osoby niebędącej przyjmującym posiadanie gospodarstwa rolnego, które jest bezprzedmiotowe w świetle prawidłowej wykładni § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że przeniesienie przez beneficjenta posiadania działek objętych płatnościami ONW jest równoznaczne z niedotrzymaniem pięcioletniego zobowiązania ONW. Powoduje tym samym konieczność zwrotu płatności. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której posiadanie działek zostanie przeniesione w wyniku umowy (sprzedaży, dzierżawy lub innej) zawartej z drugim podmiotem, który przejmie zobowiązanie ONW. Przejęcie zobowiązania ONW powinno nastąpić w ten sposób, że podmiot, na rzecz którego zostało przeniesione posiadanie gruntów powinien złożyć oświadczenie zawierające zobowiązanie do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem oraz do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty pomocy ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza - w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma Agencji wzywającego do złożenia wyjaśnień.

Organ podkreślił, że na gruncie tej sprawy posiadanie działek rolnych nie zostało przeniesione w wyniku zawarcia ww. umowy. Wypowiedzenie umowy dzierżawy przez wydzierżawiającego jest jednostronną czynnością prawną, wskutek której ustają prawa i obowiązki wynikające z tej umowy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej rozwiązanie umowy dzierżawy nie powoduje konieczności żądania zwrotu pomocy finansowej, pod warunkiem, że zostało zgłoszone przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie w właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Kasator podkreślił, że przepisy regulujące płatności ONW nie wymagają kontynuowania zobowiązania ONW przez osobę wchodzącą w posiadanie działek rolnych, aby organ mógł odstąpić od żądania zwrotu płatności ONW. W związku z tym nakazanie organowi przeprowadzenia dowodu, czy podmiot wchodzący w posiadanie gruntów rolnych na miejscu beneficjenta podjął jego zobowiązanie ONW jest bezprzedmiotowe.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że przepis § 9 ust 2 rozporządzenia z 11 marca 2009 r., stanowi, że umowa, w wyniku której zostało przeniesione posiadanie działek rolnych powinna zostać zawarta między beneficjentem, a podmiotem, który zobowiąże się do kontynuowania zobowiązania ONW. W tej sprawie umowa taka nie została zawarta. Można jedynie domniemywać, jej istnienia. Natomiast WSA nakazuje organowi przeprowadzić dowód z dokumentu dotyczącego podmiotu, który w ogóle nie przejął posiadania gruntów rolnych od skarżącego.

W ocenia autora skargi kasacyjnej najistotniejszą zasadą działania ONW jest to, aby beneficjent płatności utrzymywał zobowiązanie ONW przez pięć lat. Jeśli powierzchnia gruntów objętych zobowiązaniem ulegnie zmniejszeniu z przyczyn nie leżących po stronie beneficjenta wówczas organ odstępuje od żądania zwrotu pomocy. Natomiast jeśli powierzchnia ulegnie zmniejszeniu z przyczyn leżących po strome beneficjenta, to powinien on odpowiednią część płatności ONW zwrócić, chyba, że zadba o to, aby jego zobowiązanie będzie kontynuowane przez nabywcę tych gruntów. Błędnie WSA w Warszawie przyjął, że jakikolwiek podmiot posiadający objęte zobowiązaniem ONW beneficjenta grunty, mógłby złożyć oświadczenie o kontynuowaniu tego zobowiązania. Takie rozstrzygnięcie odbiega od literalnego brzmienia przepisu § 9 ust 2 rozporządzenia z 11 marca 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że skutecznie w stanie faktycznym sprawy postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem ONW, a konkretnie zastosowanie tego przepisu do sytuacji, gdy doszło do wypowiedzenia umowy dzierżawy przez wydzierżawiającego. Za zasadny należy tez uznać zarzut błędnej wykładni tego przepisu poprzez uznanie, że przepis ten odnosi się do osoby przejmującej działki rolne od osoby innej niż beneficjent. Także, naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), zwanej dalej u.w.r.o.w., poprzez wskazanie konieczności przeprowadzenia dowodu z wniosku o przyznanie pomocy finansowej osoby niebędącej przyjmującym posiadanie gospodarstwa rolnego w rozumieniu § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW.

Wskazane zarzuty kasacyjne związane są głównie z błędną wykładnią § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW. W myśl § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia ONW, jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, zwraca płatność ONW w części, która została przyznana do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, których posiadanie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, chyba że rolnik złożył niezwłocznie do kierownika biura powiatowego Agencji, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie podmiotu, na którego rzecz zostało przeniesione posiadanie tych działek lub ich części, zawierające zobowiązanie tego podmiotu do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW oraz zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty pomocy ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych lub ich częściach - w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach, położonych na obszarach ONW, w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w tiret pierwszym.

W przekonaniu Sądu kasacyjnego § 9 ust. 2 pkt 2 obejmuje swą treścią tylko takie przypadki, gdy dochodzi do transakcji działkami rolniczymi pomiędzy beneficjentem pomocy a przejmującym te działki w oparciu o stosowną umowę.

Przekonuje do takiego wniosku jednoznaczna treść przywołanego przepisu, który wprost stanowi o "przeniesieniu posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy". Potwierdzają zasadność takiej interpretacji omawianego przepisu także przepisy prawa wspólnotowego, do których odsyła § 9. W art. 44 ust. 1 rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368/15 z dnia 23 grudnia 2006) postanowiono, że w przypadku, gdy podczas trwania zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przejęte, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie. Z powołanego przepisu także jednoznacznie wynika, że do przejęcia gospodarstwa lub jego części dochodzi pomiędzy beneficjentem pomocy a osobą która przejmuje gospodarstwo lub jego część.

Zauważyć dalej należy, co zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że sytuacja, w ramach której dochodzi do wypowiedzenia umowy dzierżawy przez wydzierżawiającego uregulowana została w odrębny przepisie. Nie mieści się ona w analizowanym § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia ONW płatność ONW nie podlega zwrotowi, zgodnie z art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej, o którym mowa w ust. 1, nastąpiło na skutek rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone objęte zobowiązaniem działki rolne lub ich części w granicach obszarów ONW, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności. Na podkreślenie zasługuje fakt, że w przypadku wypowiedzenia umowy dzierżawy przez wydzierżawiającego w ogóle nie można mówić o przekazaniu działek rolnych kolejnemu posiadaczowi w wyniku umowy zawartej pomiędzy beneficjentem a podmiotem przejmującym grunty na mocy porozumienia zawartego z wydzierżawiającym. Przeniesienie posiadania działek rolnych na kolejnego posiadacza następuje bowiem poza wiedzą i wpływem na taką transakcję beneficjenta.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości twierdzenie, że w ramach § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW, nie mieści się stan faktyczny, w ramach którego doszło do wypowiedzenia umowy dzierżawy przez wydzierżawiającego.

Motywując podjęte rozstrzygniecie podkreślić zdecydowanie należy, że § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW i § 9 ust. 5 pkt 1 tego aktu, regulują różne, niezależne od siebie sytuacje faktyczne. Pierwszy z przepisów dotyczy umownego przekazania działek rolnych. Drugi zaś odnosi się do sytuacji faktycznej rozwiązania umowy dzierżawy przez wydzierżawiającego. Tylko w pierwszym przypadku możliwe jest kontynuowanie zobowiązania zaciągniętego przez beneficjenta. Wskazać należy, że w ramach tej sytuacji beneficjent ma wpływ na wybór przejmującego i wpływ na kontynuację zobowiązania. W przypadku rozwiązania umowy dzierżawy przez wydzierżawiającego beneficjent takiego wpływu już nie posiada, bo osoba trzecia przejmująca przedmiot dzierżawy od wydzierżawiającego jest od niego niezależna.

Z przepisów rozporządzenia ONW, a mianowicie z § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 9 ust. 3 jednoznacznie wynika, że rolnik (beneficjent) ma obowiązek złożyć niezwłocznie kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenie podmiotu, na którego rzecz zostało przeniesione posiadanie działek lub ich części, o kontynuacji zobowiązania beneficjenta, zobowiązany jest także dołączyć dokumenty potwierdzające przeniesienie posiadania działek rolnych lub ich części. W przypadku, gdy przejmującym działki lub ich części jest osoba trzecia niezwiązana z beneficjentem żadną umową, rolnik może nie mieć żadnej możliwości przedstawienia oświadczenia i dokumentów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można dokonywać wykładni prawa, której rezultat prowadziłby do nałożenia na podmiot obowiązków niemożliwych do wykonania. Nie można zatem interpretować przepisów w taki sposób, aby ich efektem było nałożenie na beneficjenta obowiązków niemożliwych do zrealizowania. Takie działanie prowadzi wprost do naruszenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady zaufania do państwa i prawa. W myśl wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07 – "należy zaznaczyć, że ustawodawca nie może nakładać na adresatów prawa obowiązków niemożliwych do wykonania". Inaczej rzecz ujmując, prawo nie może, zgodnie z zasadą impossibilium nulla obligatio, nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia. Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie przyjął, że nie ogranicza on zakresu oddziaływania zasady ochrony zaufania wyłącznie do procesu stanowienia prawa, gdyż wyraźnie akcentuje potrzebę ochronę zaufania obywateli również w procesie stosowania prawa. TK ustalił, że ochronie konstytucyjnej podlega nie tylko zaufanie obywateli "[...] do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa" (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 349, także wyroki TK z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt U 11/97, OTK ZU Nr 5-6 (14-15)/1997, s. 475 oraz z dnia 9 października 2001 r., sygn. akt SK 8/00, OTK ZU Nr 7(45)/2001, s. 1035). Nie mogą zatem ani organy administracji, ani też sądy dokonywać wykładni przepisów prawa, która prowadziłaby do nałożenia obowiązków niemożliwych do wykonania.

Za niedopuszczalne w świetle art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy uznać, dokonanie wykładni § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, która prowadzi do nałożenia na beneficjenta pomocy obowiązków niemożliwych do zrealizowania. Prawo, jak i jego wykładnia nie może bowiem, zgodnie z zasadą impossibilium nulla obligatio, nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia. Tym samym za uzasadnione należy uznać twierdzenie skargi kasacyjnej, że w ramach powołanego przepisu rozporządzenia nie mieści się sytuacja faktyczna w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy przez wydzierżawiającego. Omawiany przepis obejmuje swą treścią wyłącznie stany faktyczne, w ramach których doszło do zawarcia umowy pomiędzy beneficjentem pomocy a przejmującym działki lub ich części.

Końcowo warto też zwrócić uwagę na wyrok NSA, w którym Sąd kasacyjny przyjął, że § 9 ust. 2 dotyczy sytuacji faktycznej, gdy doszło do zawarcia umowy pomiędzy beneficjentem pomocy a przejmującym działki lub ich części (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 250/11, CBOSA).

W ponownym postępowaniu Sąd I instancji zobowiązany będzie do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem przedstawionej powyżej argumentacji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.