Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 542/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 31a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 146 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 26,  art. 16
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 66  ust. 4 pkt 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Okręgowego w Kielcach sprawy ze skargi P. Z. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie gospodarki odpadami I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] na rzecz P. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...], skierowanym do P. Z., [...], zwanego dalej także przedsiębiorcą, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...], zarządził:

1. uporządkować teren kontrolowanej nieruchomości, odpady gromadzić w sposób zorganizowany - wyznaczając termin realizacji bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzenia;

2. wycofać ze sprzedaży oraz przekazać do odzysku lub unieszkodliwiania przedmioty wyposażenia i części wymontowane z pojazdów wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz. U. z 2005 r. nr 201 poz. 1666), zwanego dalej rozporządzeniem - wyznaczając termin realizacji bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzenia;

3. pojazdy i części przekazać do stacji demontażu pojazdów lub punktu zbierania pojazdów, zgodnie z terminem wyznaczonym przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska określonym w toku dalszego postępowania, wyznaczając termin realizacji zgodnie z terminem określonym przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Dodatkowo wyznaczono przedsiębiorcy termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń - na dzień 14 maja 2021 r. W podstawie prawnej powołano art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 995 ze zm.), dalej jako "u.i.o.ś".

Uzasadniając wydane zarządzenie organ powołał się na ustalenia kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w okresie 4 lutego - 10 marca 2021 r. na terenie nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości [...], użytkowanej przez przedsiębiorcę, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Odnosząc się do poszczególnych punktów zarządzenia wskazano, że:

Ad 1. Przedsiębiorca magazynuje wytwarzane odpady pochodzące z prowadzonych napraw pojazdów w sposób niezorganizowany i nieuporządkowany, co stanowi naruszenie art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o odpadach". Gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt. Odpady należy magazynować w sposób zgodny z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady należy przekazywać podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów, wpisanym przez właściwego marszałka województwa do rejestru - Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO).

Ad 2. Przedsiębiorca oferuje do sprzedaży przedmioty wyposażenia i części wymontowane z pojazdów wymienione w rozporządzeniu, co stanowi naruszenie art. 66 ust. 4 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.), dalej jako "P.r.d.", w związku z czym elementy te należy przekazać jako odpady podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów, wpisanym przez właściwego marszałka województwa do rejestru o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Czynności tej należy dokonać za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Kartę przekazania odpadów sporządza posiadacz odpadów, który przekazuje odpady do następnego posiadacza odpadów albo do prowadzonych przez siebie miejsc zbierania odpadów lub miejsc przetwarzania odpadów, przed rozpoczęciem ich transportu.

3. Na terenie kontrolowanej nieruchomości stwierdzono:

- trzy wyszczególnione pojazdy (marki Nissan, Honda oraz BMW), stanowiące własność przedsiębiorcy, sprowadzone z Wielkiej Brytanii, do których nie okazano umów kupna-sprzedaży oraz kompletnych dowodów rejestracyjnych (V5C) uprawniających do rejestracji na terenie Polski; według oświadczenia P. Z. pojazdy stanowiące jego własność zostały zakupione przez niego osobiście w Wielkiej Brytanii, a następnie przywiezione do kraju;

- duże ilości części, m.in.: elementy karoserii (w tym: drzwi, klapy, maski, nadkola i zderzaki), elementy układu zawieszenia, chłodnice, silniki, skrzynie biegów, tarcze sprzęgłowe, przewody gumowe, sprowadzane (zgodnie z oświadczeniem przedsiębiorcy) w okresie od 2013-2014 r. za pośrednictwem J. Z. z Wielkiej Brytanii, nie okazano natomiast żadnych faktur dokumentujących nabycie przedmiotowych części przez kontrolowanego; ponadto pośród przywożonych części znajdowały się przedmioty wyposażenia i części wymontowane z pojazdów wymienione w rozporządzeniu.

Biorąc powyższe pod uwagę zdaniem organu należało uznać, że pojazdy, co do których brak jest wymaganych dokumentów uprawniających do ich rejestracji i użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, a także części wyszczególnione w ww. rozporządzeniu, stanowią odpady. Organ powołał się na art. 18 i 23 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 2056), dalej jako "ustawa o recyklingu", z których wynika, że właściciel pojazdu wycofanego z eksploatacji przekazuje go wyłącznie do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów. Przedsiębiorca prowadzący stację demontażu jest obowiązany do przyjęcia pojazdu wycofanego z eksploatacji, dla którego brak jest dowodu rejestracyjnego lub który nie posiada cech identyfikacyjnych pojazdu, o których mowa w art. 66 ust. 3a pkt 1 P.r.d., a także odpadów pochodzących z pojazdów wycofanych z eksploatacji, jeżeli obowiązek przekazania tych odpadów do stacji demontażu wynika z postanowienia albo decyzji wydanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1792).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. Z. zakwestionował w całości ww. zarządzenie pokontrolne, domagając się jego uchylenia i podnosząc zarzuty:

- naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez niepełne uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego, w szczególności poprzez brak nadania przedmiotowemu aktowi organu administracji publicznej o charakterze władczym takiej treści, która pozwoliłaby stronie jasno odczytać, jakie naruszenia są jej zarzucane, z jakiego powodu oraz jakie obowiązki wynikające wprost z przepisów ustawy Prawo o ochronie środowiska zostały naruszone

;

- naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez nałożenie obowiązków, które nie wynikają wprost z przepisów prawa, a w pkt 2 i 3 zarządzenia pokontrolnego obowiązki te wchodzą w materię zastrzeżoną dla decyzji administracyjnych, podczas gdy w punkcie 3 tego zarządzenia dodatkowo przewidują wydanie decyzji przez inny organ (Głównego Inspektora Ochrony Środowiska) i nakazują zastosować się do treści niewydanej jeszcze decyzji oraz poinformować WIOŚ o wykonaniu takiej decyzji do dnia 14 maja 2021 r. – która to decyzja nie została jeszcze wydana (nie zostało nawet wszczęte żadne postępowanie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska).

Dodatkowo, z ostrożności procesowej (gdyż zdaniem skarżącego ww. zarzuty powinny doprowadzić od uchylenia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości) skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez:

- brak powołania w treści zarządzenia pokontrolnego – które dotyczy gospodarowania odpadami – choć raz tego przepisu;

- w związku z tym brak wyjaśnienia pojęcia "odpadów";

- brak wskazania, które z części, którymi handluje skarżący, mają być odpadami;

- brak wyjaśnienia dlaczego pojazdy wskazane w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego (w miejsce sentencji), zostały uznane za odpady – w świetle definicji "odpadów", której organ nawet nie przytoczył.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i wyjaśniając że specyfika postępowania kontrolnego polega na ustalenia stanu faktycznego na moment kontroli, a następnie na jego porównaniu ze stanem oczekiwanym przez prawodawcę. Zarządzenie pokontrolne to akt przypominający kontrolowanemu o jego powinnościach wynikających z ustaw, w tym m.in. ustawy o odpadach, ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1792), P.r.d. oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1013/2 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, których niedopełnienie ujawniła prawidłowo przeprowadzona i udokumentowana kontrola. W jej wyniku uznano, że teren nieruchomości wymaga uporządkowania, wskazując jednocześnie, że naruszony został przepis art. 16 ustawy o odpadach. Odpady i części samochodowe są gromadzone w pojemniku na zużyty sorbent, a także w kwasoodpornym pojemniku przeznaczonym do magazynowania zużytych akumulatorów. W odniesieniu do zarzutu braku wskazania naruszenia, jakiego dopuścił się skarżący przytoczono przepis art. 16 ustawy o odpadach, który stanowi jedną z zasad gospodarki odpadami i – jak każdy przepis prawa – ma walor normatywny, co oznacza, że zawiera dyrektywy postępowania, w tym przypadku związane z obowiązkiem ochrony określonych wartości. W odniesieniu do zarzutu braku wskazania konkretnych elementów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, które należy wycofać z sprzedaży i przekazać do odzysku lub unieszkodliwiania, organ wskazał, że skarżący oferuje sprzedaż przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów wymienionych w rozporządzeniu, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko. Z uwagi na sposób magazynowania tych części brak było możliwości określenia ich ilości na kontrolowanym terenie nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie miał obowiązku (a nawet możliwości) sporządzenia listy ww. przedmiotów wyposażenia i części. Tym samym w punkcie 2 zarządzenia pokontrolnego uczyniono zadość obowiązkowi precyzyjnego wskazania ww. przedmiotów. Załącznik do rozporządzenia zawiera enumeratywny wykaz przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko. Co więcej organ wskazał, że elementy te należy przekazać jako odpady wyszczególnionym podmiotom i wyjaśnił jak należy tę czynność wykonać. Kwestionowane zarządzenie pokontrolne jest zatem czytelne i wykonalne. Nie nakłada na skarżącego konkretnych obowiązków. Zalecenia w nim zawarte stanowią konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości i wskazują działania jakie kontrolowany winien podjąć, aby doprowadzić do wyeliminowania naruszeń. W punkcie 3 zarządzenia nie wyznaczono terminu przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń, lecz wyraźnie wskazano, że termin ten zostanie wyznaczony przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w toku dalszego postępowania. W przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów kompetencję w tym zakresie posiada bowiem ten organ. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W toku kontroli ustalono, że kontrolowany podmiot posiada pojazdy sprowadzane z zagranicy (na jego polecenie), nie posiadając żadnych uzgodnień w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Argumentem przemawiającym za uznaniem, że pojazdy nie zostały zakupione w celu ich wykorzystywania do poruszania się po drogach jest brak dokumentów pozwalających na zarejestrowanie pojazdów na terenie Polski oraz dowodów nabycia pojazdów, brak kompletnych dowodów rejestracyjnych – wobec czego bezsprzecznie doszło do zmiany sposobu ich wykorzystywania. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez odpady oraz w świetle celów szczegółowych wynikających z zasad gospodarki odpadami. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że pojęcie "pozbycia się", jako przesłanka determinująca uznanie danego przedmiotu za odpad (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy), nie może być rozumiane jedynie jako utrata kontroli nad przedmiotem, lecz jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać; pozbyciem się przedmiotu jest też przekazanie innemu podmiotowi, który to podmiot będzie dany przedmiot wykorzystywał w ten zasadniczo odmienny sposób. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10), niniejsze pojazdy, do których skarżący, wbrew art. 72 ust. 1 P.r.d., nie posiadał wszystkich dokumentów wymaganych do rejestracji na terenie Polski, zakwalifikowano jako odpady o kodzie 16 01 04* "Zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy". Natomiast ww. części należy zakwalifikować jako odpady o kodach m.in.: 16 01 17 - Metale żelazne, 16 01 19 – Tworzywa, 16 01 22 - Inne niewymienione elementy i 16 01 99 - Inne niewymienione odpady, gdyż ich ponowne użycie może zagrażać bezpieczeństwu w myśl art. 66 ust. 4 pkt 1a P.r.d. Wobec powyższego te przedmioty wyposażenia i części uznano za odpady – gdyż utraciły swoje pierwotne przeznaczenie. Zakwalifikowanie danego przedmiotu lub substancji jako odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy ogranicza możliwość jej składowania lub magazynowania do miejsc spełniających wymogi określone w art. 25 ustawy. Z uwagi na fakt, że skarżący nie jest podmiotem zbierającym odpady, zgodnie z art. 26 ust. 1 ww. ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

W piśmie procesowym z 21 czerwca 2021 r. skarżący podniósł dodatkowo, że organ dopiero na tym etapie próbuje przedstawić uzasadnienie faktyczne i prawne (z którym skarżący się nie zgadza) do wydanego zarządzenia pokontrolnego, a jest to niedopuszczalne na tym etapie postępowania. Na poparcie swojego stanowiska odwołał się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zwrócił uwagę, że organ postanowieniem z dnia 20 maja 2021 roku zawiesił postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej do czasu rozpoznania sprawy przez GIOŚ - czy w ogóle doszło do międzynarodowego przemieszczania odpadów. Potwierdza to tylko nieprawidłowość zarządzenia pokontrolnego w punkcie 3. W odniesieniu do punktu 1 tego aktu skarżący podniósł, że organ nie wyjaśnił w zarządzeniu pokontrolnym w jaki sposób może to naruszać wymogi wynikające z art. 16 ustawy o odpadach. Posiada stosowne wpisy do BDO (co jest bezsporne) a odpady przekazuje do uprawnionych podmiotów, co jest przedmiotem bieżącej kontroli na podstawie właśnie BDO, a co zostało potwierdzone w protokole kontroli. Posiada pojemnik na akumulatory, a wszystkie problemowe odpady zostały przekazane do uprawnionych podmiotów. W odniesieniu do rzekomej sprzedaży części samochodowych (punkt 2 zarządzenia pokontrolnego), które miałby stanowić odpady, skarżący wskazał, że po pierwsze w zarządzeniu pokontrolnym nie ma żadnego wskazania jakiego rodzaju części, które mają stanowić odpady, są przez niego wprowadzane, a powinno być to ujęte w zarządzeniu pokontrolnym. Po drugie nie dokonuje również rozbierania pojazdów lub części samochodowych na nieruchomościach będących przedmiotem kontroli, co zostało potwierdzone w protokole kontroli. Po trzecie organ w zarządzeniu pokontrolnym ani razu nie powołał się na definicję odpadów zawartą w ustawie o odpadach (art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy). Obowiązkiem organu jest wyjaśnić w zarządzeniu pokontrolnym również podstawę prawną konkluzji. Brak takich wyjaśnień pozbawia go szansy na podjęcie "obrony" w stosunku do ustaleń organu państwowego.

Na rozprawie sądowej w dniu 22 września 2021 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, a Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach, który uprzednio zgłosił swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Skoro przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Jednocześnie zarządzenie pokontrolne nie stanowi jedynie przypomnienia o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 789/10). Brak poinformowania o jego wykonaniu lub udzielenie niezgodnej z prawdą informacji zostały obwarowane sankcją karną (art. 31a ust. 1 u.i.o.ś.). Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane i jakie działania powinien podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia i jednocześnie nie narazić się na odpowiedzialność karną. Z drugiej strony właściwe sformułowanie w zarządzeniu pokontrolnym treści obowiązku ułatwi organowi kontrolującemu weryfikację, czy obowiązek ten został prawidłowo wykonany (wyrok WSA w Rzeszowie z 22 listopada 2017 r., sygn. II SA/Rz 1080/17).

Na podstawie art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli". Powyższe nie oznacza jednak, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakie działania powinien wykonać podmiot będący adresatem tego zarządzenia. Słusznie zauważa się w orzecznictwie, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego "rozliczalnego", "dyrektywalnego" zachowania się podmiotu zobowiązanego a nadto, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Jednocześnie nie jest dopuszczalne wskazanie naruszeń poprzez podanie aktu prawnego, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2011 r., II SA/Po 980/10, wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2019 r., sygn. II SA/Kr 160/19, wyrok WSA w Białymstoku z 4 października 2018 r., sygn. II SA/Bk 360/18).

Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. bada przede wszystkim, czy:

1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;

2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;

3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Z powyższych wywodów wynika również, że nałożone obowiązki winny znajdować jednoznaczne oparcie w przepisach prawa – jeśli to do nich nawiązuje wydane zarządzenie – a wywodzone z tych przepisów obowiązki musząc być interpretowane w sposób ścisły.

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie spełnia powyższych wymogów i dlatego podlegało w całości uchyleniu.

Odnosząc się do poszczególnych punktów tego aktu należy zauważyć, że w punkcie 1. nałożono na skarżącego obowiązek uporządkowania terenu kontrolowanej nieruchomości, nakazując gromadzenie odpadów w sposób zorganizowany. W uzasadnieniu w tym zakresie stwierdzono jedynie, że firma skarżącego magazynuje wytwarzane odpady pochodzące z prowadzonych napraw pojazdów w sposób niezorganizowany i nieuporządkowany, co stanowi naruszenie art. 16 ustawy o odpadach. Następnie przytoczono kolejno treść tego przepisu, jak również (częściowo) treść art. 25 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Po pierwsze należy zauważyć, że przepisy te odnoszą się tylko i wyłącznie do sposobu postępowania z odpadami. Tymczasem nałożony w zarządzeniu obowiązek dotyczy m.in. "uporządkowania terenu kontrolowanej nieruchomości", co nawiązuje do ustaleń protokołu kontroli, gdzie wśród naruszeń stwierdzono m.in., że teren nieruchomości wymaga uporządkowania, bowiem odpady i części samochodowe gromadzone są w sposób niezorganizowany, w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych. Konieczność uporządkowania nieruchomości odniesiono zatem w równym stopniu do odpadów i części samochodowych, odróżniając je tym samym wyraźnie od samych odpadów. We wcześniejszej części protokołu kontroli wymienia się tu m.in. elementy karoserii (w tym drzwi, klapy, maski, nadkola, zderzaki), elementy układu zawieszenia itd. Przytoczone w zaskarżonym akcie przepisy art. 16, 25 ust. 1 czy 26 ust. 1 ustawy o odpadach nie mogły zatem stanowić podstawy prawnej dla nałożenia obowiązku uporządkowania terenu nieruchomości w tym zakresie. Organ nie wskazał tu zaś innej podstawy prawnej. Ponadto poza przytoczeniem treści wspomnianych przepisów organ w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym miało polegać naruszenie ich dyspozycji, w tym w szczególności art. 16 ustawy o odpadach – bo to konkretnie na jego "naruszenie" powołał się organ. Zgodnie z treścią tego przepisu gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może:

1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;

2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach;

3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym.

Organ nie wyjaśnił, poza powołaniem się na nieuporządkowanie terenu, czy i w jaki sposób okoliczność ta miałaby powodować wymienione w tym przepisie zagrożenia bądź uciążliwości, z odwołaniem się zresztą do konkretnych odpadów, nie zaś części samochodowych, które takich odpadów nie stanowią. Próba konkretyzacji w tym zakresie (ze wskazaniem wyłącznie na gromadzenie odpadów i części samochodowych w pojemniku na zużyty sorbent i w kwasoodporny pojemnik przeznaczony do magazynowania zużytych akumulatorów) pojawiła się dopiero w odpowiedzi na skargę, która jednak stanowi wyłącznie pismo procesowe i nie może konwalidować braków zaskarżonego aktu. Także i tutaj zresztą, wskazując na naruszenie przepisu art. 16 ustawy o odpadach, odwołano się do pojęcia "odpady i części samochodowe", co potwierdza okoliczność, że organ podstawą prawną mogącą odnosić się wyłącznie do odpadów obejmuje także części samochodowe, które takich odpadów nie stanowią.

Jeśli chodzi o punkt 2. rozstrzygnięcia, nakazano w nim "wycofać ze sprzedaży oraz przekazać do odzysku lub unieszkodliwiania przedmioty wyposażenia i części wymontowane z pojazdów wymienione w rozporządzeniu (...)". W uzasadnieniu aktu w tym zakresie stwierdzono, że firma skarżącego "oferuje do sprzedaży przedmioty wyposażenia i części wymontowane z pojazdów wymienione w rozporządzeniu (...)", co stanowi naruszenie art. 66 ust. 4 pkt 1a P.r.d. Nałożony obowiązek dotyczy zatem nade wszystko "wycofania ze sprzedaży (...)". Tymczasem powołane rozporządzenie określa wykaz przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko. Z kolei przepis art. 66 ust. 4 pkt 1a P.r.d. stanowi, że zabrania się stosowania w pojeździe przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko. Nawiązując do poczynionych wyżej wywodów dotyczących tego, że nałożone zarządzeniem pokontrolnym obowiązki mają znajdować ścisłe oparcie w przepisach prawa, należy zauważyć, że nałożony w punkcie 2. zaskarżonego zarządzenia obowiązek nie polega na zakazaniu stosowania określonych przedmiotów wyposażenia i części w pojazdach, ale zakazaniu ich sprzedaży, co nie znajduje odzwierciedlenia w powołanych przepisach. Sama sprzedaż nie oznacza bowiem stosowania w pojeździe tych przedmiotów i części, a o tym stanowi wprost art. 66 ust. 4 pkt 1a P.r.d. W odniesieniu do drugiej części nałożonego obowiązku, tj. przekazania przedmiotów i części do odzysku lub unieszkodliwienia, należy zauważyć, że kwestia usuwania odpadów została uregulowana w powoływanym przez organ art. 26 ustawy o odpadach, gdzie w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1 przewidziano odrębny tryb procedowania w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Z kolei jeśli chodzi o obowiązek nałożony w punkcie 3. zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że nawiązuje on – jak słusznie zauważa skarżący – wprost do "dalszego postępowania" Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Odnosi się zatem – przede wszystkim w kwestii terminu wykonania obowiązku, ale de facto także kwalifikacji przedmiotowych pojazdów – do postępowania, co do którego nie wiadomo, czy się toczy, czy będzie się toczyć, nie mówiąc już o decyzji jaka w tym postępowaniu zapadnie. Co zaś istotne, w zarządzeniu wyznaczono przecież "termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń", który określono na dzień 14 maja 2021 r. Jak słusznie zwrócił uwagę skarżący, znajdującym się w aktach postanowieniem z 20 maja 2021 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego – do czasu rozpoznania sprawy przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, jako organu właściwego w sprawach przywozu odpadów spoza granic kraju. Powyższe potwierdza tylko zastrzeżenia co do prawidłowości określenia obowiązku przewidzianego w punkcie 3 zaskarżonego zarządzenia.

Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu również sama treść obowiązku, mającego polegać na przekazaniu pojazdów i części do stacji demontażu pojazdów lub punktu zbierania pojazdów, może budzić uzasadnione zastrzeżenia. Po pierwsze, jeśli chodzi o części samochodowe, na terenie nieruchomości – co już wyżej zauważono – stwierdzono nie tylko odpady czy części objęte rozporządzeniem z dnia 28 września 2005 r., a bezspornym jest, że skarżący prowadzi działalność polegającą m.in. na sprzedaży używanych części samochodowych. Organ nie uzasadnił dlaczego wszystkie "części", o jakich ogólnie mowa w punkcie 3. zarządzenia pokontrolnego, miałyby być przekazywane do stacji demontażu. Również w tym zakresie w uzasadnieniu zarządzenia wymienia się takie części jak elementy karoserii (drzwi, klapy, maski, nadkola, zderzaki), elementy układu zawieszenia, chłodnice, silniki, skrzynie biegów, tarcze sprzęgłowe itd., gdzie jako powód potraktowania ich jako odpady organ zdaje się podawać brak okazania faktur dokumentujących nabycie tych części. Trudno zresztą jednoznacznie ustalić na podstawie treści zarządzenia, czy organ za "części" objęte pkt. 3 zarządzenia uznaje również te właśnie elementy, czy wyłącznie przedmioty i części objęte rozporządzeniem z 28 września 2005 r. Jak słusznie zauważył skarżący, organ nie odwołuje się zresztą w treści zarządzenia do ustawowej definicji odpadów, nie wyjaśnia w tym kontekście w żaden sposób poczynionych ustaleń. Ma to miejsce dopiero w odpowiedzi na skargę, co jednak – jak wspomniano – nie może prowadzić do skutecznej konwalidacji aktu.

Podobne zastrzeżenia dotyczą również pojazdów, o których mowa w punkcie 3. zarządzenia pokontrolnego. Chodzi tu mianowicie o 3 pojazdy – marki Nissan Navara, Honda CR-V i BMW 520d – które organ zakwalifikował jako odpady z uwagi na fakt, że skarżący nie okazał umów kupna-sprzedaży i kompletnych dowodów rejestracyjnych uprawniających do rejestracji na terenie Polski. Zdaniem organu pojazdy te należy zakwalifikować jako odpady o kodzie 16 01 04* - "Zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy". Przy czym organ nie odniósł się w ogóle do stanu tych pojazdów, zaś analiza dokumentacji fotograficznej nie pozwala sądzić, by były to pojazdy pozbawione istotnych cech czy zdekompletowane – pojazdy Nissan Navara i Honda CR-V opisano jako "pojazdy kompletne", a w przypadku pojazdu BMW stwierdzono wymontowany silnik, przy czym jak wyjaśnił skarżący został on wyciągnięty w celu dokonania naprawy, czego organ nie zweryfikował. Z dołączonych do pisma procesowego z 21 czerwca 2021 r. zaświadczeń o badaniu pojazdów (k. 93-95) można wnioskować, że są one sprawne technicznie. Nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest m.in. od tego, czy w momencie przekroczenia granicy może on być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem czy może on poruszać się po drogach (por. m.in. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1476/16). Organ nie odniósł się w żaden sposób do tych okoliczności.

Z wyżej przedstawionych względów zaskarżone zarządzenie Sąd ocenił jako wadliwe, dlatego uwzględniając skargę na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku i uchylił zaskarżony akt.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt II wyroku. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a nadto kwota wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł.