Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 949/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 949/21

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kole (dalej jako PINB w Kole) postanowieniem z dnia [...].07.2021 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1333 z późn. zm., dalej p.b.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 735, dalej k.p.a.), w wyniku wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudowy budynku magazynowo-biurowego w części biurowej, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...], arkusz mapy [...] w mieście K., stanowiącej własność A. R. postanowił :

1. Wstrzymać rozbudowę budynku biurowo-magazynowego w części biurowej na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...], arkusz mapy [...] w mieście K., stanowiącej własność A. R..

2. Poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kole, w wyniku kontroli w dniu [...].10.2020 ustalił, iż na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...], arkusz mapy [...] w mieście K., stanowiącej własność A. R. (dalej jako skarżący), właściciel dokonał rozbudowy istniejącego budynku magazynowo-biurowego w części biurowej. Właściciel nie posiada pozwolenia na budowę, którą jak oświadczył, zrealizował w 2003 roku. W przedmiotowej rozbudowie znajduje się wejście do części biurowej budynku. Rozbudowa posiada wymiary [...] wg rysunku załącznika do protokołu z dnia [...].10.2020 r.

W związku brakiem pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu - obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 48 p.b.

W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację na podstawie art. 48a ust. 1 p.b. Złożenie wniosku o legalizację skutkuje koniecznością wniesienia opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna obliczana jest na podstawie art. 49d ust. 1 pkt. 1 i art.59f ust. 1 p.b. W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia.

Organ uznał, że budowa wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem do dokumentów legalizacyjnych należą:

1. zaświadczenie burmistrza miasta i gminy o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. dwa egzemplarze projektu technicznego oraz dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 tj.:

- trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

Dalej organ poinformował, że wniesienie opłaty legalizacyjnej oraz przedłożenie wyżej wymienionych dokumentów jest warunkiem legalizacji samowoli budowlanej. Niespełnienie powyższych warunków powoduje powstanie obowiązku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego (art. 49e p.b.).

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł A. R. wnosząc o jego unieważnienie bądź zawieszenie i zarzucając, że został pomówiony o samowolę budowlaną. Kontrola była inspirowana przez osobę, która na niego doniosła. Wskazał, że w jego przypadku, jest to kawałek ściany i kilka m2, a w innych milionowe inwestycje. Dalej zarzucił, że na terenie całej Gminy nie przestrzega się do końca Planów Zagospodarowania Przestrzennego, warunków zagospodarowania działki, nie przeprowadza się oceny oddziaływania na środowisko i inne warunki na jakich powinna powstać inwestycja.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") postanowieniem z dnia [...].09.2021 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie orzekł:

1. wstrzymał właścicielowi - A. R. roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku biurowo-magazynowego w części biurowej na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...], arkusz mapy [...] w mieście K.;

2. poinformował A. R. o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia wniosku o legalizację budynku biurowo-magazynowego w części biurowej na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...], arkusz mapy [...] w mieście K., stanowiącej własność A. R.;

3. poinformował A. R. o konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego, która obliczana jest zgodnie z art. 49d ust. 1 p.b. Zgodnie bowiem z art. 49d p.b. w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę opłatę legalizacyjną oblicza się zgodnie z art. 59f p.b., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesiątkrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59 f ust, 1, 2, 3 i 4 w związku z art. 49d p.b. stanowi, że: opłatę legalizacyjną stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że do PINB w Kole w dniu [...].10.2020 r. wpłynęło pismo z Komisariatu Policji w K. z zapytaniem, czy organ nadzoru budowlanego wydawał pozwolenia na budynek oraz wiatę (na działce nr [...] ) położonych blisko granicy działki geodezyjnej nr [...] należącej do T. O..

W odpowiedzi na w/w pismo, PINB w piśmie z dnia [...].10.2020 r. wskazał, że z bazy elektronicznej organu wynika, że na nazwisko A. R. i J. R. zostały wydane następujące decyzje:

- Decyzja nr [...] (znak: [...]) z dnia 6.05.2019 r.- pozwolenie na budowę wiaty nad dystrybutorami (A. R.)

- Decyzja nr [...] (znak: [...]) z dnia [...].05.2020 r. - pozwolenie na budowę wagi samochodowej ([...]).

PINB zawiadomił, że w dniu [...].10.2020 r. nastąpi kontrola nieruchomości zlokalizowanej na działce nr ewid.[...] arkusz [...] w K., stanowiącej własność A. R., po przeprowadzeniu której został sporządzony protokół kontroli. Następnie, PINB pismem z dnia [...].11.2020 r. poinformował Komisariat Policji w K. o wynikach kontroli.

Dnia [...].06.2021 r. odbyła się kolejna kontrola zabudowy w miejscowości K., arkusz mapy [...], działka nr ewid.[...]

W dniu [...].06.2021 r. wpłynęła wiadomość mailowa od A. R., w której odniósł się do przebiegu kontroli.

Następnie PINB wezwał J. K. - jako prezesa G. S. "S. C." (ówczesnego właściciela obiektu) oraz właściciela działki sąsiedniej - do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy obiekt magazynu zbożowego wybudowany przez G. S. "S. -C." w K. na w/w działce w dniu jego sprzedaży istniał w takiej formie jak obecna, tzn. czy przy obiekcie istniały dwa urządzenia zsypowe wraz z zadaszającymi je wiatami.

W odpowiedzi na w/w pismo J. K. w piśmie z dnia [...].07.2021 r. wskazał, że kadencję prezesa G. S. "S. C." zakończył w 1990 r., a sprzedaż obiektów nastąpiła w połowie lat 90. W latach jego prezesury zadania inwestycyjne w danych jednostkach prowadził W. Z. G. S. w K..

PINB pismem z dnia [...].07.2021 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowania bez wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku magazynowo - biurowego w części biurowej zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów [...], arkusz mapy [...] w mieście K., gm. K. stanowiącej własność A. R., a następnie w dniu [...].07.2021 r. PINB wydał zaskarżone postanowienie.

Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z generalną zasadą prawa budowlanego wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. ".

W aktualnym stanie prawnym "rozbudowa" (art. 3 pkt 6 p.b.) należy do budowy, a "przebudowa" zakwalifikowana jest do robót budowlanych (art. 3 pkt 7 p.b.), co powoduje zupełnie inne, istotne różnice w skutkach prawnych samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji. Do robót budowlanych ustawa zalicza zatem pięć rodzajów czynności (działań), przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane: budowa, przebudowa i remont. Pojęcie "budowa" zostało określone w art. 3 pkt 6 p.b. jako "wykonanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją legalną przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego."

W orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym pojęcie zwiększenia kubatury użyte w art. 3 pkt 7a p.b. należy rozumieć zgodnie ze znaczeniem potocznym, jako zmianę co do objętości bryły budynku, domknięcie bryłą budynku otwartej przestrzeni niewydzielonej do tej pory za pomocą żadnych przegród budowlanych (np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2015 r. II OSK 793/14). Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie legalnej definicji pojęcia rozbudowy jednak w związku z tym, że należy ona do zbiorczej kategorii budowy i stanowi kategorię inną niż "przebudowa", należy - w drodze wykładni językowej i systemowej przyjąć, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a p.b., tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. Rozbudowa obiektu prowadzi więc zawsze do powstania nowej substancji budowlanej, natomiast przy przebudowie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, jednakże "parametry charakterystyczne" pozostają niezmienione (wyrok NSA z dnia 14.03. 2019 r. II OSK 1117/17). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r. o sygn. Akt: II OSK 2484/14: "Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość" Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r. II SA/Bd 398/08, CBOSA).

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem prowadzonego przez organ I instancji postępowania, były roboty budowlane wykonane przez skarżącego - właściciela budynku magazynowo - biurowego na działce zlokalizowanej na ewid. gruntów [...], arkusz mapy [...] w mieście K..

Jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...].10.2020 r. oraz dokumentów zgromadzonych w sprawie Starosta [...] decyzją z dnia [...].09.202 r. nr [...] udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych i budynku socjalnego położonego przy ul. B. - T. w K. na działce oznaczonej nr ewidencyjnym gruntu [...].

Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym w 2001 r. dołączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w/w stacji wraz z budynkiem socjalnym - obiekt miał wymiary w rzucie: [...] m. Natomiast w dniu [...].10.2020 r. w trakcie kontroli pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. stwierdzono, że część administracyjno - socjalna została poszerzona na szerokość: [...] m. Powyższe zostało naniesione przez pracowników powiatowego organu nadzoru budowlanego na szkicu, stanowiący integralną część protokołu kontroli (k. 4 akt organu powiatowego).

Także mapka dołączona do protokołu kontroli z dnia [...].06.2021 r. (k. 13 akt organu powiatowego) obrazuje rozbudowaną część budynku biurowo-magazynowego o kształcie budynku zobrazowanego przez pracowników Powiatowego Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Kole na szkicu sporządzonym podczas kontroli w dniu [...].10.2020 r. (k.4 akt organu powiatowego).

Z treści protokołu kontroli z dnia [...].10.2020 r. wynika, że: "Rozbudowa części administracyjno - socjalnej zgodnie z oświadczeniem właściciela nastąpiła w 2003 r. o część wskazaną powyżej około [...] m 2. " Zgodnie z ustaleniami PINB, inwestor - A. R. nie posiada pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia na wykonanie w/w robót budowlanych.

W ocenie WWINB, uwzględniając mapki, wypisy z rejestru gruntów oraz szkic budynku, PINB prawidłowo ustalił, że doszło do rozbudowy istniejącego budynku.

Z uwagi na fakt, że rozbudowa nie jest ujęta w katalogu robót zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę określonych w art. 29-31 p.b. do jej budowy wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, którego skarżący nie otrzymał.

Skoro do rozbudowy obiektu, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, PINB słusznie zastosował w niniejszym postępowaniu art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodne z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 5 p.b.: "Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy."

Natomiast w myśl art. 52 p.b.: "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego."

Zaskarżone postanowienie nie zawierało w sentencji postanowienia wskazania adresata postanowienia i w tym zakresie wymagało doprecyzowania. Zwrócono także uwagę na fakt, że pomimo tego, że PINB w sentencji postanowienia nie skonkretyzował adresata obowiązku to z treści uzasadnienia postanowienia wynikało, że to na A. R., jako inwestora i właściciela w/w obiektu, został nałożony obowiązek wynikający z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.

Zatem w ocenie WWINB organ I instancji prawidłowo zastosował art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. na gruncie niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b: "W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. "

PINB w sentencji zaskarżonego postanowienia poinformował zobowiązanego o etapach postępowania legalizacyjnego, tj. o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji, jednak nie określił zasad obliczania opłaty legalizacyjnej.

W związku z powyższym, WWINB uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie jak w sentencji swego postanowienia.

WWINB nie widział podstaw do "zawieszenia aktu prawnego", gdyż zgodnie art. 48 a ust. 3 p.b. "Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia w którym to postanowienie stało się ostateczne ".

W zakresie żądania unieważnienia zaskarżonego postanowienia, WWINB wyjaśnił, że w literaturze i orzecznictwie przyjmuje, się że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważność postanowienia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Dla załatwienia zażalenia powinno zostać wydane jedno rozstrzygnięcie wskazane w art. 138 k.p.a., zatem to sąd w przypadku, gdy na wydane postanowienie WWINB zostanie złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, będzie badał z urzędu przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2014 r. o sygn. akt: II OSK 537/14, zgodnie z którym: "Gdy decyzja podlega kontroli organu odwoławczego, zbędne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zarzuty dotyczące nieważności decyzji mogą być również podnoszone przez stronę w postępowaniu odwoławczym i choć organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., to, uwzględniając takie zarzuty strony, może wyeliminować taką decyzję z obrotu prawnego, orzekając na podstawie art. 138 k.p.a.". Powyższe ma zastosowanie także do postanowień.

WWINB odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego przeprowadza kontrole obiektów budowlanych wykonując kompetencje nadane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na wniosek lub z urzędu. Okoliczności, które stanowiły dla organu impuls do działania nie mają znaczenia dla oceny stan faktycznego i prawnego danej sprawy - i nie wpływają na wynik kontroli. Według WWINB brak jest podstaw, by odnosić się także do innych inwestycji realizowanych lub zrealizowanych w Kole, oprócz konkretnych - będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższe postanowienie ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. R. zarzucając nieścisłości co do rzeczywistych faktów. Zwrócił uwagę na "donosiciela", który "zafundował" kontrolę w działalności gospodarczej, który zapomniał jednak, w jaki sposób prowadzi swoją działalność gospodarczą - np. kolejne inwestycje. Zdaniem skarżącego stanowione prawo dotyczy wszystkich w równej mierze. Nie może być tak, że niewielka rzecz przekroczenia powierzchni, stanowi samowolę budowlaną, a w innym przypadku gdy chodzi o milionową inwestycję, o samowolę budowlaną, jest wszystko w porządku. Dalej skarżący przedstawił obszerne uwagi natury ogólnej.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na podstawie art.119 pkt 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, którego skarżący nie kwestionował. W istocie rzeczy w kontrolowanej sprawie nie było sporu co do ustaleń faktycznych, jak i co do zastosowania wskazanych przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa i ich wykładni. Skarżący nie kwestionował faktu rozbudowy wejścia do części biurowej budynku o wymiarach [...] wg rysunku załącznika do protokołu z dnia [...].10.2020 r. Nie twierdził także, iż posiada pozwolenie na budowę (bądź zgłoszenie) dotyczące tej rozbudowy, jak również nie podnosił, że pozwolenie takie nie jest wymagane. Zarzuty skarżącego dotyczyły w istocie tego, że w jego przypadku wszczęto postępowanie w trakcie którego wydano zaskarżone postanowienie wstrzymujące przedmiotową rozbudowę, a w przypadku innych – bliżej nieokreślonych inwestycji budowlanych – nie wszczęto analogicznych postępowań. Taka argumentacja – pomijając nawet jej ogólnikowość – nie ma jednak żadnego wpływu na niniejszą sprawę, gdyż jej przedmiotem było konkretne postępowanie administracyjne i tylko ono jest przedmiotem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Słusznie wyjaśnił WWINB, że organ nadzoru budowlanego przeprowadza kontrole obiektów budowlanych wykonując kompetencje nadane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na wniosek lub z urzędu. Okoliczności, które stanowiły dla organu impuls do działania nie mają znaczenia dla oceny stan faktycznego i prawnego danej sprawy. Ani WWINB, ani Sąd nie są uprawnione w tym postępowaniu do oceny prawidłowości bądź nieprawidłowości innych inwestycji oprócz tej konkretnej, będącej przedmiotem tego postępowania administracyjnego.

Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej p.b., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. Należy podkreślić, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.

Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1).

W takim postanowieniu organ informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.

Przy tym w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa. gov.pl).

Oznacza to, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności, czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy niespornym jest, że Starosta [...] decyzją z dnia [...].09.202 r. nr [...] udzielił A. R. pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych i budynku socjalnego położonego przy ul. B. - T. w K. na działce oznaczonej nr ewidencyjnym gruntu [...].

Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym w 2001 r. dołączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w/w stacji wraz z budynkiem socjalnym - obiekt miał wymiary w rzucie: [...] m. Natomiast w dniu [...].10.2020 r. w trakcie kontroli pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kole stwierdzono, że część administracyjno - socjalna została poszerzona na szerokość: [...] m. Powyższe zostało naniesione przez pracowników powiatowego organu nadzoru budowlanego na szkicu, stanowiący integralną część protokołu kontroli.

Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami PINB, inwestor - A. R. nie posiada pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia na wykonanie w/w robót budowlanych. W ocenie Sądu stanowią one niewątpliwie rozbudowę w rozumieniu Prawa budowlanego, gdyż w rezultacie ich wykonania powiększona została powierzchnia i kubatura części administracyjno – socjalnej budynku. Wymóg uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku rozbudowy obiektu istniał także w 2003 r.

Ustawa Prawo budowlane w art. 3 pkt 6 stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie legalnej definicji pojęcia rozbudowy jednak – jak trafnie wyjaśnił organ odwoławczy - w związku z tym, że należy ona do zbiorczej kategorii budowy i stanowi kategorię inną niż "przebudowa", należy - w drodze wykładni językowej i systemowej przyjąć, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a p.b., tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. Rozbudowa obiektu prowadzi więc zawsze do powstania nowej substancji budowlanej, natomiast przy przebudowie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, jednakże "parametry charakterystyczne" pozostają niezmienione (wyrok NSA z dnia 14.03. 2019 r. II OSK 1117/17). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r. o sygn. akt: II OSK 2484/14: "Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość". Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r. II SA/Bd 398/08, CBOSA).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie niespornym jest, że dokonano rozbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, co prawidłowo skutkowało wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 p.b.: "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".

W myśl art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Według art. 48 ust. 5 p.b.: "Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy."

W sytuacji, gdy fakt rozbudowy i braku pozwolenia na budowę (tu rozbudowę) był niesporny, organ nadzoru budowlanego był zobligowany zastosować normy zawarte w art.48 p.b., gdyż zaistniała przesłanka określona w art.48 ust.1 pkt 1 p.b.

Brak jest uzasadnionych zarzutów w skardze. Skarżący wręcz przyznał, że dokonał rozbudowy: "Nie może być tak, że niewielka rzecz przekroczenia powierzchni, stanowi samowolę budowlaną i w tym przypadku zgadzam się [...]"

Na etapie odwołania pojawił się też wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że Sąd podczas kontroli z urzędu oceni wystąpienie przesłanek nieważnościowych określonych w art.156 § 1 k.p.a., stanowiącym, że "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. "

Żadna z w/w przesłanek nieważności określonych w art.156 § 1 k.p.a. nie występuje w niniejszej sprawie.

W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. O ile postanowienie organu I instancji było częściowo wadliwe, ponieważ nie zawierało w sentencji postanowienia wskazania adresata postanowienia oraz sposobu wyliczenia opłaty i w tym zakresie wymagało doprecyzowania, to organ II instancji uchybienie to uzupełnił.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd nie dopatrzył się przy jego wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organy nadzoru budowanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowo zastosowały przepisy prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości, jako nieuzasadnioną