Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 311/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12b
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Protokolant: asystent sędziego Alicja Stelmach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego materiałów sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [..]r. Nr [..] Starosta [..], działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12b ust. 8 w związku z art. 7d pkt 1, art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 12a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.) w związku z przedłożeniem stanowiska przez wykonawcę pracy geodezyjnej K. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą firmy [..] K. K. z siedzibą w S. do wyników weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych opracowanych w ramach zgłoszenia pracy o identyfikatorze [..] ujętych w protokołach weryfikacji z dnia [..] r. i [..] r., orzekł o odmowie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [..].

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [..] r. wykonawca prac geodezyjnych: tj. firma [..] K. K., zgłosił Staroście [..], pracę geodezyjną na obiekcie oznaczonym jako działka ewidencyjna nr [..] położonym w obrębie [..], miasta [..] (pkt 13 formularza ZG). W pkt 9 tego formularza, jako zakładany cel lub zakładany wynik zgłaszanych prac geodezyjnych, wskazano "mapa do celów projektowych". W pkt 8 tego formularza, jako dane identyfikujące osobę, której przedsiębiorca lub kierownik jednostki organizacyjnej powierzył samodzielne wykonanie czynności składających się na zgłaszane prace geodezyjne lub funkcję kierownika tych prac, wskazano uprawnionego geodetę P. S.. Zgłoszeniu pracy geodezyjnej nadano identyfikator [..].

Pismem z dnia [..] r. (data wpływu do organu: [..] r.) wykonawca prac geodezyjnych, zawiadomił Starostę [..] o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych o identyfikatorze zgłoszenia prac: [..] w całości. Do zawiadomienia dołączył operat techniczny.

W dniu [..] r. Starosta [..] dokonał weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych, przekazanych przez wykonawcę prac geodezyjnych, co odnotowano w Protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W protokole tym wskazano pozytywny wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanej pracy geodezyjnej oraz negatywny wynik weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów zawartych w przekazywanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii.

W dniu [..] r. wykonawca prac geodezyjnych odebrał sporządzoną dokumentację i złożył do ponownej weryfikacji operat techniczny oraz pisemne wyjaśnienia, w których odniósł się do wyników weryfikacji.

W dniu [..] r. Starosta [..] dokonał ponownej weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych, przekazanych przez wykonawcę prac geodezyjnych. W protokole tym wskazano negatywny wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanej pracy geodezyjnej oraz pozytywny wynik weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów zawartych w przekazywanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii.

W związku z negatywną weryfikacją Starosta [..], przy piśmie z dnia [..] r., zwrócił wykonawcy przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem z dnia [..] r. zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. (Powyższej przesyłki nie podjęto w terminie).

Następnie pismem z dnia [..] r. Starosta [..] zawiadomił firmę [..] K. K. "o wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez Wykonawcę pracy geodezyjnej (...), w ramach pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod numerem [..]".

W dalszej części uzasadnienia Starosta [..] przedstawił szczegółowy opis czynności podjętych po zawiadomieniu organu przez wykonawcę przedmiotowych prac geodezyjnych o wykonaniu zgłoszonej pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod identyfikatorem [..] w całości i przekazaniu operatu technicznego, odwołując się przy tym do regulacji zawartych w art. 12b ust. 1, ust. 6 i ust. 7, art. 12 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 63 i § 71 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. poz. 1572).

W konkluzji swoich rozważań Starosta [..] stwierdził, że wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przedłożonej przez wykonawcę pracy geodezyjnej, przyjęcie wyników tej pracy do państwowego zasobu stanowiłoby w ocenie organu istotny brak poszanowania zasad wyrażonych w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji złożył wykonawca prac geodezyjnych, zarzucając naruszenie:

1) "art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a"), art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 k.p.a.;

2) art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101, dalej "Prawo geodezyjne");

3) § 63 ust. 1 pkt 2 i § 71 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. nr 263, poz. 1572, dalej "Rozporządzenia w sprawie standardów")".

Jednocześnie odwołujący wniósł "o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyjęcie do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego materiałów sporządzonych przeze mnie w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [..]".

Po rozpatrzeniu odwołania [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [..] r. Nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę a istotą sprawy w niniejszym postępowaniu odwoławczym nie jest rozstrzyganie o przyjęciu operatu lecz ocena zasadności odmowy przyjęcia tego operatu geodezyjnego do zasobu w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa.

Następnie organ orzekający wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) oraz aktów wykonawczych, w szczególności rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572).

Zgodnie z postanowieniami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a w szczególności art. 12a ust. 1, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując;

1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. la pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b;

2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie.

Ponadto stosownie do art. 12b ust. 1 ustawy, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Organ orzekający powołał się również na przepis art. 12b ust. 3 i 4 ustawy stanowiący, że wyniki weryfikacji utrwala się w protokole, a podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji (...). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, o czym stanowi art. 12b ust. 6 ustawy. Ponadto zgodnie z art. 12b ust. 7 ustawy, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji.

Natomiast jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (art. 12b ust. 8 ustawy).

Następnie w szczegółowym i zawierającym wyczerpującą argumentację, uzasadnieniu decyzji odwoławczej, organ przywołał przepis art. 4 ust. 1a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne regulujący sposób nakładania, prowadzenia baz danych w systemie teleinformatycznym i zakres danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz przepisy powoływanego wcześniej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. określające formę i zawartość operatu technicznego oraz sprawozdania technicznego, materiały stanowiące podstawę sporządzenia mapy do celów projektowych, formy osnowy pomiarowej oraz szczegółową regulację dotyczącą geodezyjnego pomiaru wysokościowego, uwarunkowania dotyczące przygotowania pod względem geodezyjnym inwestycji budowlanych, w tym tryb i standardy techniczne tworzenie mapy zasadniczej.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadzone przez Starostę [..] postępowanie zostało wszczęte z urzędu wobec nie uwzględnienia stanowiska wykonawcy do wyników weryfikacji zawartych w protokole z dnia [..] r. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [..] r. wykonawca prac geodezyjnych - firma [..] K. K., zawiadomił organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej o zakończeniu prac geodezyjnych, przekazując dokumentację zawierającą rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów w postaci operatu technicznego. Starosta [..], w dniu [..] r. dokonał negatywnej weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych, objętych zgłoszeniem prac o identyfikatorze [..]. Z akt sprawy również wynika, że organ nie zastosował się do art. 12b ust. 6 ustawy i nie zwrócił wykonawcy prac geodezyjnych przekazanych przez niego zbiorów danych lub innych materiałów wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Zatem, skuteczne doręczenie tej dokumentacji nastąpiło dopiero w dniu [..] r. tj. w siedzibie Starostwa Powiatowego w [..]. Jednocześnie, w tym dniu, wykonawca złożył pismo nazwane "Stanowisko wykonawcy ws. wyników weryfikacji zawartych w protokole zbiorów danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia [..] r." wraz z operatem technicznym. Starosta [..], nie uwzględniając stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych podjął w dniu [..] r. decyzję administracyjną "o odmowie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego materiałów sporządzonych przez Wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [..]". Zatem zakres przedmiotowego postępowania dotyczył odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę, przy czym organ drugiej instancji, ponownie rozpatruje sprawę, ale tylko w zakresie zasadności odmowy przyjęcia materiałów do zasobu.

Organ orzekający podał też – powołując się na pogląd przyjęty w judykaturze administracyjnej, że organu odwoławczego nie ograniczają uchybienia i nieprawidłowości wskazane przez organ, który sporządził protokół weryfikacji.

Następnie [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, że dokonał oceny dokumentacji przekazanej przez wykonawcę przedmiotowych prac geodezyjnych i stwierdził następujące nieprawidłowości, w szczególności:

"I. naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 ppkt a w związku z § 78 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (...), poprzez nie odniesienie się w sprawozdaniu technicznym, w jakim zakresie wykonawca wykorzystał materiały PZGiK w obszarze zbiorów danych dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie na dokumencie "Mapa do celów projektowych" będącym częścią operatu technicznego wykonawca umieścił informację "dane ewidencyjne wniesiono na podstawie operatu ewidencji gruntów i budynków";

II. naruszenie § 23 w związku z § 36 ust. 1 pkt 1 i § 10 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (...), poprzez nie wyznaczenie pomiarowej osnowy wysokościowej w postaci ciągów niwelacyjnych, nawiązanej do co najmniej dwóch punktów wysokościowej osnowy geodezyjnej. Wskazać należy, że wykonawca pracy geodezyjnej określił wysokości punktów osnowy pomiarowej metodą niwelacji satelitarnej wykonywanej metodą precyzyjnego pozycjonowania przy pomocy GNSS. Ta metoda nie zapewnia osiągnięcia dokładności położenia szczegółów terenowych z dokładnością określoną w § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wykonawca pracy geodezyjnej w "wykazie współrzędnych płaskich i wysokości z pomiaru kontrolnego", określił, że uzyskał odchyłkę liniową na punktach wysokościowej osnowy geodezyjnej, uzyskując pomiar kontrolny w odniesieniu do wysokości odpowiednio: 0,065 m i 0,078 m. Zatem, nie zostały spełnione wymagania określone w § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. że geodezyjny pomiar wysokościowy naziemnych szczegółów terenowych, w szczególności przekrojów poprzecznych ulic i dróg urządzonych, winien być wykonany w sposób zapewniający określenie wysokości tych szczegółów względem najbliżej położonych punktów wysokościowej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy wysokościowej z dokładnością nie mniejszą niż 0,05 m.

III. naruszenie § 4 ust. 1 zdanie 1 i § 5 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, w związku z § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (...), poprzez sporządzenie "mapy do celów projektowych" na kopi, nieaktualnej mapy zasadniczej. W szczególności, na "mapie do celów projektowych" nie przedstawiono obiektów, których położenie stwierdzono w terenie i udokumentowano na "mapie wywiadu terenowego". Dotyczy to następujących obiektów:

1) schody, usytuowane przy budynku mieszkalnym o numerze porządkowym [..] na działce ewidencyjnej nr [..], położonej w obrębie [..];

2) studzienka prostokątna telekomunikacyjna, usytuowana na działce ewidencyjnej nr [..], położonej w obrębie [..];

3) studzienka prostokątna telekomunikacyjna wraz z rzędną góry obiektu (271,07) i rzędną dołu obiektu (270,74), usytuowana na działce ewidencyjnej nr [..] położonej w obrębie [..];

4) drzewo liściaste, usytuowane na działce ewidencyjnej nr [..] położonej w obrębie [..] przy punkcie osnowy geodezyjnej nr [..];

IV. naruszenie § 4 ust. 1 zdanie 1 i § 5 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, w związku z § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (...), poprzez brak porównania treści materiałów PZGiK ze stanem faktycznym w zakresie objętym opracowaniem w części obiektów położonych na działce ewidencyjnej [..], położonej w obrębie [..];

V. naruszenie § 78 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (...), w związku z § 12 pkt 2 i 6 rozporządzenia w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej oraz rozdziałem 4 załącznika nr 7 do tego rozporządzenia poprzez brak obiektów stanowiących treść mapy zasadniczej w postaci znaków kartograficznych, a mianowicie- 1) opisanego pod pozycją: [..], -jednostka ewidencyjna - brak na "map.e do celów projektowych" granicy pomiędzy jednostką ewidencyjną [..], obręb [..] a jednostką ewidencyjną [..], obręb [..]. W przypadku, gdy granice jednostek podziało terytorialnego i ewidencyjnego pokrywają się na mapie należy przedstawiać tylko granicę wyższego rzędu. Wymieniony obiekt jest elementem zbioru danych zawartych w bazie danych [..];

2) opisanego pod pozycją: [..] - budynek-na "mapie do celów projektowych" budynki mieszkalne położone na działkach ewidencyjnych nr [..], [..], [..] w obrębie [..] oraz budynek mieszkalny położony na działce ewidencyjnej nr [..] w obrębie [..] nie posiadają opisu obiektu tj. liczby kondygnacji nadziemnej budynku, opisanego liczbą arabską oraz numeru porządkowego. Wymienione obiekty są elementami zbioru danych zawartych w bazie danych [..];

3) opisanego pod pozycją: [..] - woda płynąca - na "mapie do celów projektowych" na działce ewidencyjnej nr [..] w obrębie [..] oraz na działce ewidencyjnej nr [..] w obrębie [..] obiekt nie posiada opisu "[..]. Wymieniony obiekt jest elementem zbioru danych zawartego w bazie danych [..];

4) opisanego pod pozycją: [..] - ulica - na "mapie do celów projektowych" na działce ewidencyjnej nr [..] w obrębie [..] obiekt nie posiada opisu "[..]". Opis obiektu ulica stanowiący wartość nazwa umieszcza się równolegle do jego osi. Wymieniony obiekt jest elementem zbioru danych w bazie danych [..];

VI. naruszenie § 71 ust. 5 pkt 1 w związku z § 63 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (...), poprzez niespójność szczegółów terenowych objętych pomiarem będących treścią szkicu polowego nr 1, a ich opracowaniem w roboczej bazie danych na podstawie przetworzonych danych obserwacyjnych. Wskazać należy, że w przekazanej roboczej bazie danych wykonawca nie połączył pikiet [..], które są częścią obiektu opisanego pod pozycją [..] - skarpa nieumocniona, zgodnie z treścią szkicu polowego;

VII. naruszenie § 71 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (...), w związku z § 17 rozporządzenia w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej poprzez przekazanie w operacie technicznym pliku danych wygenerowanych z roboczej bazy danych zapisanych niezgodnie ze schematami aplikacyjnymi GML. Dokonano sprawdzenia pliku i wskazano następujące komunikaty błędów:

1) nie wypełniono lub wypełniono błędnie obowiązkowy atrybut "rodzaj Komun" Dopuszczalne wartości pola: ruchDrogowy lub ruchDrogowy/ruchLotniczy, w ilości 1; podstawa prawna: Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej, Załącznik nr 2, Rozdział 3, § 10: atrybut "rodzaj Komun" przyjmuje wartości ruch drogowy albo ruch drogowy i ruch lotniczy oraz Załącznik nr 3, Rozdział 3, § 20 ust. 7: atrybut rodzaj komunikacji przyjmuje wartości zgodnie ze słownikiem "BDZ_RodzKomun" jako ruch drogowy albo ruch drogowy i ruch lotniczy.

Wskazać należy, że pomierzony szczegół terenowy: jezdnia masa bitumiczna (pikiety: [..]), w atrybucie "rodzajKomun" wpisano "ruchPieszy", a dozwoloną wartością jest "ruch drogowy" albo "ruch drogowy i ruch lotniczy".

2) przecięcia się wzajemne granic danego obiektu (zapętlenia), w ilości 6;

Wskazać należy, że linie tworzące obiekt skarpy nieumocnionej, która powstała z pomiaru pikiet [..], przecinają się, a zatem obiekt jest niespójny topologicznie,

3) brak relacji obiektu "punktWysokosciowySztuczny " z innymi obiektami. Obiekt nie może występować samodzielnie, w ilości 167;

podstawa prawna: Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej, Załącznik nr 2, Rozdział 3, § 10: Obiekty klasy "BDZ_PunktOOkreslonejWysokosci" dla których atrybut "rodzajPunktu" przyjmuje wartość jako naturalny, mogą nje wchodzić w relację asocjacji z innymi obiektami BDOT500.

Wskazać należy, że punkty o określonej wysokości muszą wchodzić w relację z obiektem, dla którego określono wysokość. Relacja ta to nic innego jak powiązanie tych dwóch obiektów."

Zdaniem organu odwoławczego stwierdzone powyżej naruszenia przepisów stanowią podstawę do odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, objętych zgłoszeniem prac o identyfikatorze [..], zatem zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję Starosty [..] należało utrzymać w mocy, pomimo wskazania innych przesłanek, uzasadniających konieczność odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przedmiotowych zbiorów danych i innych materiałów przekazanych przez wykonawcę prac geodezyjnych.

W zakończeniu uzasadnienia [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odniósł się do zarzutów przedstawionych przez wykonawcę przedmiotowych prac geodezyjnych w odwołaniu i uznał je za niezasadne, przedstawiając stosowną argumentację.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w tym m.in. zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej i zasad postępowania dowodowego, organ odwoławczy wyjaśnił że wbrew tym zarzutom kwestionowana decyzja została podjęta na podstawie materiału dowodowego, który uzasadnia ocenę i rozstrzygnięcie orzekającego w tej sprawie organu.

Natomiast stwierdzając niezasadność zarzutu naruszenia art. 12b ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ odwoławczy przywołał regulacje zawarte w tym przepisie oraz w przepisie art. 12b ust. 6 i ust. 7 tej ustawy i wskazał, że Starosta [..], w dniu [..] r. dokonał negatywnej weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych, objętych zgłoszeniem prac o identyfikatorze [..]. W wyniku nieuwzględnienia stanowiska wykonawcy złożonego w dniu [..] r., organ pismem z dnia [..] r. zawiadomił strony o "wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych (...) w ramach pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod numerem [..]". Z tych względów, decyzją z dnia [..] r. nr [..] Starosta [..] orzekł "o odmowie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego materiałów sporządzonych przez Wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [..]".

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia § 63 ust. 1 pkt 2 i § 71 ust. 2 pkt 6 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie standardów technicznych [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że organ drugiej instancji z racji przyznanych mu ustawowo kompetencji nie kontroluje prawidłowości postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji lecz ponownie rozpatruje sprawę, czyli bada ją od nowa w oparciu o zgromadzone dokumenty oraz obowiązujące prawo. Organu odwoławczego nie ograniczają uchybienia i nieprawidłowości wskazane przez Starostę [..].

Zarzut sformułowany w pkt 1 uzasadnienia odwołania należy uznać za niezasadny. Zgodnie z art. 6 powyższej ustawy, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, natomiast art. 7 tej ustawy, dotyczący zasady prawdy obiektywnej, stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynikają dla administracji publicznej obowiązki. Po pierwsze, określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 15).

Prawidłowość decyzji wydanej w sprawie w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała [..] sp. z o.o. (dawnej [..] K. K.) poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi reprezentujący skarżącą Spółkę Wiceprezes Zarządu zarzucił zaskarżonej decyzji odwoławczej naruszenie:

1) prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 12b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101, dalej "Prawo geodezyjne") poprzez uznanie zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, że materiały stanowiące wynik pracy geodezyjnej Skarżącej nie są zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii;

- art. 12b ust. 7 Prawa geodezyjnego przez uniemożliwienie skarżącej realizacji jej uprawnienia do ustosunkowania się do wyników weryfikacji dokonanej przez organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji;

- norm prawnych zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r., nr 263, poz. 1572, dalej "Rozporządzenie w sprawie standardów") poprzez uznanie zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, że materiały stanowiące wynik pracy geodezyjnej skarżącej nie są zgodne z normami prawa zawartymi w przepisach tego aktu, w szczególności naruszenie § 63 ust. 1 pkt 2 i § 71 ust. 2 pkt 6 Rozporządzenia w sprawie standardów;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 12b ust. 6, 7 i 8 Prawa Geodezyjnego - polegającym na niedochowaniu przez organ pierwszej instancji (przy powtórnej weryfikacji prac geodezyjnych) oraz organ drugiej instancji w trakcie postępowania odwoławczego obowiązku umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do weryfikacji zgodności materiałów stanowiących wynik pracy geodezyjnej skarżącej z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, co uniemożliwiło skarżącej ustosunkowanie się do wskazanych tam uchybień i przekazanie swojego stanowiska w sprawie zgodności wyników pracy geodezyjnej z ww. normami prawa;

- art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "kpa") polegającym na niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebraniu i w konsekwencji nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego, co nastąpiło w szczególności poprzez: (i) nieustosunkowanie się organu drugiej instancji do raportu z walidacji pliku GML przeprowadzonej za pośrednictwem oprogramowania stosowanego u skarżącej i przedstawionego przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz (ii) uniemożliwienie ustosunkowania się przez skarżącą do wyników weryfikacji dokonywanej przez organ drugiej instancji i przekazania swojego stanowiska;

- art. 10 kpa polegającym na uniemożliwieniu skarżącej ustosunkowania się do wskazanych przez organ drugiej instancji uchybień i w konsekwencji wypowiedzenie się co do dowodów zebranych przez organ administracji publicznej drugiej instancji;

- art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa oraz art. 107 kpa;

Powołując się na tak sformułowane zarzuty przedstawiciel skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesowych według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została w odniesieniu do poszczególnych zarzutów szczegółowa argumentacja, stanowiąca ich rozwinięcie.

W doręczonej Sądowi w dniu 10 maja 2019 r. odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie. Ponadto odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, przedstawiając stosowną kontrargumentację.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego doręczone zostało Sądowi pismo procesowe z dnia [..] r., w którym działający imieniem Spółki [..] sp. z o.o. Prezes Zarządu oświadczył, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w skardze, a ponadto odniósł się do argumentów wskazanych w odpowiedzi na skargę, zarzucając m.in., że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu o zasadniczym znaczeniu tj. pozbawienia skarżącej prawa do ustosunkowania się do wyników weryfikacji dokonanej w toku postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 9 lipca 2019 r. Wiceprezes Zarządu Spółki oświadczył, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w skardze i w piśmie procesowym z dnia [..] r. w tym twierdzenie, że Spółka powinna mieć możliwość odniesienia się do ponownej weryfikacji operatu technicznego.

Pełnomocnik [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oświadczył, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym

w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1

i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302)

i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej,

a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala – odpowiednio –

w całości lub części (art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji

z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta narusza prawo w sposób, który obliguje Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Stosownie do przepisów art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 tej ustawy:

Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli. (ust.1)

Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, składający się z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych oraz powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. (ust. 2)

Prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacja opracowań przyjmowanych do zasobu należy do:

1) Głównego Geodety Kraju - w zakresie centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

2) marszałków województw - w zakresie wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych;

3) starostów - w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych. (ust. 3)

Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest m.in. utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b. Stosownie do art. 12a ust. 1 cytowanej ustawy, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując:

1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b;

2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie.

Natomiast stosownie do art. 12b ust. 1 ustawy, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Jednocześnie w przepisie art. 12b ust. 3 i 4 ustawy, prawodawca postanowił, że wyniki weryfikacji utrwala się w protokole, a podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Istotne też jest, że w myśl art. 12b ust. 6-8 cytowanej ustawy, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane do niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji.

Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę.

Do tej dyspozycji ustawodawcy zastosowały się organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, właściwe w rozpoznawanej sprawie, orzekając o odmowie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego materiałów sporządzonych przez Wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [..], której zakładanym celem było opracowanie mapy do celów projektowych.

Z materiału sprawy wynika, że działający jako organ pierwszej instancji Starosta [..], do którego zgłoszone zostały przez wykonawcę prace geodezyjne przed ich rozpoczęciem i który został zawiadomiony o zakończeniu tych prac z jednoczesnym przekazaniem zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych przed wydaniem decyzji wykorzystał tryb wymagany ustawą.

Po przekazaniu zbiorów danych i innych materiałów zawartych w dokumentacji Starosta [..] dokonał ich weryfikacji, utrwalonej w protokole odpowiadającym załącznikowi nr 4 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłoszenia prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W protokole ujawniono pozytywny wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanej pracy geodezyjnej oraz negatywny wynik weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów zawartych w przekazywanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. W tabeli zawierającej wykaz nieprawidłowości nie skonkretyzowano naruszonego przepisu prawa, wskazując jedynie, jako naruszone rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej z dnia 2 listopada 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 2028).

Uznając, że stanowisko wykonawcy przedmiotowych prac geodezyjnych wobec protokołu z dnia [..] r. zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości z dnia [..] r. wniesione zostało z uchybieniem czternastodniowego terminu, Starosta [..] dokonał ponownej weryfikacji zgłoszonych zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych, przekazanych przez ich wykonawcę, stosownie do opisanego wcześniej formularza załącznika nr 4 powołanego rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 r., stosując kryterium legalności tj. zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii.

W protokole weryfikacji sporządzonym przez Starostę [..] w dniu [..] r. wskazano negatywny wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanej pracy geodezyjnej oraz pozytywny wynik weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów zawartych w przekazywanej dokumentacji pod względem zgodności ze wskazanymi powyżej przepisami prawa.

Z akt sprawy wynika, że przesyłki zawierającej przekazaną organowi dokumentację oraz protokół weryfikacyjny z dnia [..] r., wykonawca prac geodezyjnych nie podjął w terminie.

Akta sprawy wskazują również, że Starosta [..] pismem z dnia [..] r. zawiadomił wykonawcę prac geodezyjnych o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod numerem [..]. (Decyzja odmowna została wydana w dniu [..] r.)

[..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, orzekający w sprawie jako organ drugiej instancji w uzasadnieniu negatywnej dla odwołującego się wykonawcy zgłoszonych prac geodezyjnych decyzji zamieścił wykaz stwierdzonych nieprawidłowości, oznaczając je kolejnymi punktami od I do VII (z podpunktami), wynikających z naruszenia podanych każdorazowo przepisów aktów wykonawczych.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem tego postępowania jest merytoryczna ocena zasadności odmowy przyjęcia do zasobu dokumentacji geodezyjnej przekazanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającej rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów, objętych zgłoszeniem prac o identyfikatorze [..].

Organ wskazał również – odwołując się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wynikającego z wyroku z dnia 25 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr [..]) – że organu odwoławczego nie ograniczają uchybienia i nieprawidłowości wskazane przez organ, który sporządził protokół weryfikacji. Stwierdził ponadto, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe uchylenie kwestionowanej odwołaniem decyzji i rozstrzygnięcie w przedmiocie przyjęcia materiałów do zasobu, bowiem przyjęcie dokumentacji technicznej do zasobu dokonywane jest wyłącznie w toku czynności materialno-technicznych.

Zdaniem Sądu przedmiotem postępowania prowadzonego w warunkach art. 12b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne jest ocena merytoryczna możliwości wprowadzenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych przy uwzględnieniu rangi tego zasobu, pośrednio określonej w przepisie art. 40 powołanej ustawy, wymagającej zachowania najwyższych standardów staranności i prawidłowości przy jego tworzeniu i uzupełnianiu.

Sąd w składzie obecnie orzekającym zwrócił też uwagę, że w wyroku, do którego odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wydanego w sprawie o sygnaturze II SA/Wr [..], Sąd wówczas orzekający stwierdził, że:

"Zdaniem Sądu procedura weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych jest przeprowadzana przy każdorazowym przedłożeniu ww. prac do ich weryfikacji. Zatem przy każdym złożeniu przez wykonawcę pracy na organie ciąży obowiązek jej zweryfikowania, gdyż zgodnie z art. 12b ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji dokumentu. Rolą organu odwoławczego nie jest badanie zasadności wniesionego odwołania, ale rozpatrzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 k.p.a."

Ponadto w uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd wyjaśnił również, że: "Organ II instancji potwierdził ustalenia organu I instancji i dodatkowo rozbudował argumentację w zakresie naruszeń prawa stwierdzonych w przedłożonej przez skarżącego dokumentacji".

W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, bowiem zakres i przedmiot nieprawidłowości stwierdzonych przez organ drugoinstancyjny i Starostę [..] są całkowicie zróżnicowane.

Kwestią o zasadniczym w sprawie znaczeniu była ocena dopuszczalności sporządzenia w postępowaniu odwoławczym protokołu weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którą [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego eliminuje w swoich rozważaniach oraz ocena prawidłowości pozbawienia wykonawcy prac geodezyjnych prawa do ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji w postępowaniu odwoławczym.

Poprzedzając przedstawienie dalszych motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić w tym miejscu uzasadnienia, że podziela pogląd prezentowany w judykaturze administracyjnej m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. (sygn. akt I OSK 425/16), zgodnie z którym przepisy ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy nie są przepisami prawa materialnego, bowiem nie określają praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego, ale określają sposób przeprowadzenia postępowania w zakresie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego rezultatów wykonanej pracy geodezyjnej lub kartograficznej tj. zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki tych prac.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie akceptuje również stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, sprawowanym w odniesieniu do przepisu art. 12b ust. 6-7 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, uprawniające do uznania, że w tym zakresie kształtuje się jednolita linia orzecznicza, zgodnie z którym dowolne i nie znajdujące uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym jest twierdzenie, iż weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może nastąpić tylko raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych.

Zdaniem Sądu nie można wyprowadzić takiego twierdzenia z treści art. 12b ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, bowiem organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych jest również organ drugiej instancji, któremu przekazane zostają akta sprawy wraz z odwołaniem od decyzji negatywnej dla wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych i który również – wobec powinności ponownego rozpatrzenia sprawy, stosownie do obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności – zobowiązany jest do niezwłocznej weryfikacji podlegających jej dokumentów zawartych w operacie technicznym i konsekwentnie do zastosowania procedury określonej w art. 12b ust. 6-8 powoływanej ustawy.

Można też w tym kontekście zwrócić uwagę, że w opisywanym wcześniej załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r., powyżej powoływanego, jest wzmianka o "wcześniejszym protokole weryfikacji", co oznacza, że prawodawca akceptuje niejednokrotność czynności weryfikacji i utrwalenie jej wyników w formie protokołu, zgodnie z wymogiem art. 12b ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie uznaje też za zasadne wskazanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gwarancyjny charakter uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszonej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślono też w judykaturze administracyjnej, że wyraźnie zarysowana w art. 12b ust. 8 powoływanej ustawy przesłanka odmowy przyjęcia wykonanej pracy do zasobu, odwołująca się wyłącznie do nieuwzględnienia stanowiska wykonawcy prac i wcześniej wskazany gwarancyjny charakter uprawnienia wykonawcy prac do złożenia wyjaśnień dotyczących nieprawidłowości uwzględnionych w protokole weryfikacji nie pozwalają uznać, iż drugi etap postępowania mógłby stanowić płaszczyznę kolejnej oceny prawidłowości zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej z pominięciem trybu, o którym mowa w art. 12b ust. 6 i 7.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też jednoznacznie, że brak jest podstaw do wykluczenia możliwości dokonania ponownej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych m.in. przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który jest organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (verba legis – art. 12 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne) i ma obowiązek sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego w przypadku stwierdzenia dalszych (innych niż dotychczas wykazane) wadliwości zgłoszonej pracy, a jej wykonawca powinien mieć zapewnioną ponowną możliwość odniesienia się na piśmie do nowych wyników weryfikacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych przeszkód, by ponowna weryfikacja dokonywana była przed organem drugiej instancji (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 702/17; 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 242/16; 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 425/16).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Akceptuje również stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze I OSK 425/16, zgodnie z którym określony w przepisie art. 12b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne schemat działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w sytuacji przekazania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych uprawnia do uznania konieczności współdziałania wyspecjalizowanego organu administracji i wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych, zatem podmiotu także profesjonalnego, posiadającego wiadomości specjalne po to, aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu. Istotnym elementem tego współdziałania jest przede wszystkim umożliwienie wykonawcy zgłoszonych prac wyeliminowania wad zarzuconych przedłożonej dokumentacji.

Taki cel – wobec wymogu perfekcyjnego charakteru zasobu geodezyjnego i kartograficznego – powinien być osiągany z jednej strony poprzez dokonanie przez właściwy organ precyzyjnej weryfikacji zgłoszonych do zasobu zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, z drugiej natomiast poprzez zapewnienie wykonawcy prac możliwości ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości i możliwości ich usunięcia po to, aby do zasobów geodezyjnych mogła być przyjęta niewadliwa dokumentacja.

W rozpoznawanej sprawie [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dostrzegając w przekazanych zbiorach danych i innych materiałach liczne nieprawidłowości nie sporządził protokołu weryfikacji w formie określonej powoływanym wcześniej rozporządzeniem, a w konsekwencji również nie zadośćuczynił obowiązkowi umożliwienia wykonawcy pracy geodezyjnej ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji, zatem nie zachował trybu określonego w art. 12b ust. 6-7 powoływanej ustawy.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.