Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 40/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6 i par. 3 w zw. z art. 3 par. 2  i  par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, , , po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 121/09 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z 13 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 121/09, odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniło uchwałę Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią - część I.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że zapisy planu miejscowego naruszają przepisy rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 grudnia 2007 r. nr 67 dotyczącego programu ochrony powietrza na terenie aglomeracji warszawskiej, który jest aktem prawa miejscowego. Wskazało, że powołane rozporządzenie nakazuje wprowadzać w planach zagospodarowania przestrzennego zapisy zakazujące zabudowywania klinów nawietrzających. Na terenie, który został objęty ustaleniami zaskarżonego planu "pod Skocznią - część I" wyznaczony jest obszar nawietrzania i regeneracji powietrza, tzw. klin nawietrzający. Ponieważ plan miejscowy nie uwzględnia ustaleń powołanego rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego, to zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, wniosek o uchylenie uchwały jest zasadny.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej odrzucenie.

Pismem z dnia 8 września 2009 r. Sąd wezwał skarżące Stowarzyszenie do wykazania legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią - część I. W piśmie zawarto pouczenie o treści art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wezwanie doręczono na zasadzie art. 73 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej również jako "ppsa".

W piśmie z dnia 5 października 2009 r., stanowiącym odpowiedź na opisane wezwanie, Stowarzyszenie wskazało, że przedmiotem jego działalności jest zgodnie z regulaminem ochrona środowiska. Podniosło, iż to, że istniejący stan środowiska i możliwości jego regeneracji wyznaczają ramy zmian planistycznych, wynika z przepisów prawa. Stwierdziło, że zaskarżona uchwała, której postanowienia stoją w jawnej sprzeczności z programem ochrony powietrza narusza prawa wszystkich mieszkańców Warszawy do oddychania niezatrutym powietrzem.

Powołując się na dyrektywę 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko oraz dyrektywę 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE, a także na Konwencję z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że w sprawach dotyczących ochrony środowiska stowarzyszenia ekologiczne mają interes prawny i uprawnienia do zaskarżenia wszelkich aktów prawnych naruszających normy środowiskowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę stwierdził, że wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest dopuszczalne, jeżeli skarżący działa w przekonaniu, iż został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie i na ten interes prawny lub uprawnienie się powołuje. Natomiast według art. 101 ust. 2a podmiot występujący w interesie mieszkańców gminy musi powołać się na zgodę poszczególnych mieszkańców do ich reprezentowania we wniesieniu skargi.

W sytuacji, gdy skargę na uchwałę rady gminy składa podmiot, który nie powołuje się na własny interes prawny lub uprawnienie, ani nie działa w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrazili na to zgodę, a - jak w przedmiotowej sprawie - powołuje się na naruszenie przez zaskarżoną uchwałę przepisów innego aktu prawa miejscowego, co w jego ocenie narusza interes prawny wszystkich mieszkańców danej gminy, to należy uznać, że skarga taka jest niedopuszczalna.

Sąd I instancji wskazał, że powołane w piśmie z dnia 5 października 2009 r. przepis dyrektywy 85/337/EWG Rady dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko w brzmieniu nadanym dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. U.E. L 156/17 z 25 czerwca 2006 r.), a także przepis Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, 706), nie stanowią podstawy do przyjęcia, że Stowarzyszenie [...] ma legitymację procesową do zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią - część I.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 3 § 2 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę odrzucił.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając postanowienie w całości. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. na:

1) naruszeniu prawa materialnego, a to art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 44 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organizacja ekologiczna nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy nie powołuje się na własny interes prawny lub uprawnienie, ani nie działa w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrazili na to zgodę,

2) naruszeniu prawa procesowego, a to art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tych podstawach skarżące stowarzyszenie wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 121/09 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stowarzyszenie podnosi, że skoro postępowanie planistyczne w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego należy do procedur wymagających udziału społeczeństwa, to należy się zastanowić, jak duży zasięg zastosowania ma art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. stanowiący przepis o charakterze lex specialis. Niewątpliwie, istotą przyznania przez ustawodawcę organizacjom ekologicznym szerokich uprawnień procesowych w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, ma na celu zapewnienie sprawowania przez te komórki społeczne efektywnej kontroli nad prawidłowością przebiegu tych postępowań z punktu widzenia zgodności podejmowanych w ich ramach rozstrzygnięć z przepisami ochrony środowiska. Organizacje ekologiczne, które biorą udział w takich postępowaniach administracyjnych działają samodzielnie na prawach strony. Oznacza to, że nie występują one w imieniu innych osób będących stronami postępowania. Organizacje te mogą także wnosić skargę do sądu administracyjnego bez konieczności wcześniejszego udziału w postępowaniu administracyjnym. Skoro tak, to należy przyjąć, że organizacja ekologiczna, która wnosi skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, na uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego podejmowaną w ramach postępowania wymagającego udziału społeczeństwa ze względu na poddanie go ocenie oddziaływania na środowisko, nie musi powoływać się na własny interes prawny lub uprawnienie bądź działać w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrazili na to pisemną zgodę. Należy bowiem zauważyć, ze celem statutowym organizacji ekologicznych jest ochrona środowiska. A zatem, organizacja ekologiczna, która wnosi skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, działa w interesie niesprecyzowanego kręgu osób, zamieszkujących teren danej gminy, której dotyczy uchwalany plan zagospodarowania przestrzennego, z których każda może mieć interes prawny w sprawach z zakresu ochrony środowiska, realizowany właśnie przez działalność wyspecjalizowanych organizacji ekologicznych. Niewątpliwie bowiem interes prawny takich osób może być naruszony w ten sposób, że uchwała w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta z naruszeniem przepisów prawa ochrony środowiska, które mają zastosowanie przy przeprowadzaniu procedury planistycznej (art. 46 i nast. Ustawy z 3 października 2008 r., a wcześniej art. 40 i nast. Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska). W sposób skuteczny może on zaś być chroniony przez organizację ekologiczną, która w interesie tych osób może wniść skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z założenia bowiem organizacja ekologiczna, która wnosi skargę w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, działa w interesie prawnym mieszkańców gminy, który został naruszony na skutek podjęcia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem przepisów ochrony środowiska. Wobec tego, w takich przypadkach organizacja ekologiczna jest legitymowana do samodzielnego wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał innej interpretacji prawa, która doprowadziła go do bezzasadnego odrzucenia skargi wniesionej przez skarżącą organizację ekologiczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rada Miasta Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ wskazuje, że strona skarżąca nie wykazała, że treść zaskarżonej uchwały, narusza jej interesy prawne lub uprawnienia. Samo twierdzenie strony skarżącej o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie może stanowić argumentu przemawiającego za istnieniem legitymacji skargowej. W ocenie organu, skarżące stowarzyszenie nie wykazało w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z zasadą skargowości, wszczęcie ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić tylko na żądanie legitymowanego podmiotu, braki w tym zakresie oznaczają naruszenie zasady skargowości.

Skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., wnosząc skargę do Sądu I instancji na uchwałę Rady Miasta Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, swojej legitymacji do wniesienia skargi upatrywało w ochronie interesu prawnego i interesu społecznego. Legitymację opartą na ochronie interesu prawnego (własnego) wywodzono z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Żeby stwierdzić w sprawie istnienie interesu prawnego po stronie wnoszącego skargę, podmiot wnoszący skargę powinien wykazać związek między indywidualną sferą swoich praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, przy czym prawa i obowiązki skarżącego muszą wynikać z konkretnych norm przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że skarżące stowarzyszenie, mimo skierowanego do niego wezwania, nie wykazało konkretnego, własnego interesu prawnego, wynikającego z określonej normy prawa materialnego, uprawniającego do skutecznego wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Wskazywane przez skarżące stowarzyszenie uchybienia w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią samoistnej przesłanki uprawniającej przyjęcie legitymacji skargowej skarżącego stowarzyszenia w sprawie, przysługującej na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca nie wykazała, które z jej praw lub obowiązków zostały realnie naruszone, wskazywanymi uchybieniami proceduralnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 2a powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Skarżące stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu prawnego, nie wykazało również swojego umocowania do reprezentacji grupy mieszkańców, tj. zgody tych mieszkańców.

Powoływany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 44 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) nie jest usprawiedliwiony. Sąd I instancji nie stosował wyżej wymienionego przepisu, nie można zatem zarzucić jego błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, jak czyni to pełnomocnik skarżącego stowarzyszenia. Przepis ten nie był również powoływany w skardze do Sądu I instancji, dla wykazania legitymacji skargowej skarżącego stowarzyszenia w sprawie. Jednak powyższy przepis stanowi transpozycję m.in. Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706), zwanej dalej "Konwencją z Aarhus" (oraz przepisów dyrektywy 2003/35/WE w identycznym brzmieniu), na której przepisy powoływała się strona skarżąca, wnosząc skargę do Sądu I instancji. Przepisy Konwencji z Aarhus regulując legitymację skargową stowarzyszenia korespondują w tym zakresie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności wskazać należy, że art. 9 Konwencji z Aarhus "Dostęp do wymiaru sprawiedliwości", przesłanki w skutecznym wniesieniu skargi do sądu upatruje m.in. w "wystarczającym interesie" lub "naruszeniu uprawnień" podmiotu występującego do Sądu, jeśli krajowe przepisy regulujące postępowanie administracyjne, wymagają tego jako przesłanki (art. 9 ust. 2 lit. a i b Konwencji z Aarhus).

Wobec nie wykazania przez skarżące stowarzyszenie legitymacji skargowej w sprawie, Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę skarżącego stowarzyszenia. Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 i § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 44 ust. 3 powołanej ustawy – o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko "Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej ...". Przepis ten precyzyjnie wskazuje, że przedmiotem zaskarżenia mogą być tylko decyzje, nie można zatem wywodzić, że zaskarżeniu na podstawie art. 44 ust. 3 powołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko podlegają akty prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.