Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 75/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par.2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

11Sygn. akt II SA/Gd 75/13 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 września 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010, nr 243, poz.1623 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "ustawą - Prawo budowlane", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Gminie rozbiórkę samowolnie wykonanej sieci kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na działkach o numerach: [...] w miejscowości O., gmina K.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że na działce nr [...], której właścicielami są L. i A. B., znajduje się staw. Od stawu wykonano drenaż z rur ceramicznych drenarskich (Ø 100) do stawu znajdującego się na działce nr [...], należącej do J. S. Następnie drenaż przebiegał od ww. stawu poprzez działki: nr [...], której właścicielem jest E. B.; nr [...], której właścicielami są R. i S. Ś.; nr [...], której obecnym właścicielem jest K. Ś.; nr [...], której właścicielem jest E. L.; nr [...], której właścicielem jest Gmina; pod drogą gminną - działka nr [...] (ul. K.), do działki nr [...], której obecną właścicielką jest Z. M. W ocenie organu, pismo Wójta Gminy z dnia 21 maja 1999 roku (do S. Ś.) potwierdza, że ciąg drenarski istniał w latach 90-tych.

Organ wyjaśnił również, że ustalił, iż Gmina (jako inwestor) w 2001 roku wykonała sieć kanalizacji deszczowej z rur PCV (Ø 200). Początek przedmiotowej sieci znajduje się na działce nr [...], a jej koniec stanowi tzw. wylot na działce nr [...]. Organ stwierdził, że według oświadczeń właścicieli działek, na których znajduje się odcinek ww. sieci, na działce nr [...] był rów melioracyjny odbierający wody z ich działek i odprowadzający je do kolejnych rowów. Zaznaczył przy tym, że Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] - pismem z dnia 20 maja 2011 roku - poinformował go, że na działkach o numerach [...] nie występują urządzenia melioracyjne. Organ stwierdził także, że Gmina "nie posiada w zasobach gminnej ewidencji środków trwałych oraz nie otrzymała żadnych dotacji z zewnątrz w związku z sytuacją kryzysową występującą w 2001 r. w sprawie wykonania przedmiotowej sieci kanalizacji deszczowej".

Organ stwierdził nadto, że w sprawie zastosowanie ma art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ Gmina nie wypełniła obowiązków nałożonych na nią postanowieniem organu z dnia 23 lipca 20012 r., nr [...], wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. W postanowieniu tym organ nałożył na Gminę, jako na inwestora ww. robót, obowiązek przedłożenia w określonym terminie następujących dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy sieci kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na działkach o nr: [...] w miejscowości O., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę uprawioną oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. W uzasadnieniu ww. postanowienia z dnia 23 lipca 20012 r., organ stwierdził również, że wykonane roboty budowlane nie były remontem, lecz nową inwestycją, polegającą na budowie odcinka sieci kanalizacji deszczowej, zrealizowaną przez Gminę bez wymaganego pozwolenia na budowę albowiem zastąpiono system drenarski odcinkiem sieci kanalizacji deszczowej.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: Gmina, R. i S. Ś. oraz J. S.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 7, art. 19, art. 20 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.". Zdaniem Gminy, organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu wykazania, że przedmiotem postępowania jest sieć kanalizacji deszczowej, a nie urządzenie wodne lub melioracyjne (a to ustalenie może mieć wpływ na właściwość organu). Gmina wskazała na treść art. 2 pkt 7 i pkt 8 lit. c ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858 ze zm.), z których wynika, że sieć kanalizacji deszczowej to przewody kanalizacyjne z uzbrojeniem i urządzeniami odprowadzającymi ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego; przy czym ściekami są tu wody opadowe lub roztopowe - pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, wprowadzone do wód lub do ziemi. W ocenie Gminy, przedmiot postępowania nie spełnia żadnej z przesłanej wskazanych w tej definicji, a zatem nie jest siecią kanalizacji deszczowej. Gmina wskazała również na treść art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i stwierdziła, że zaskarżona decyzja w zasadzie nie zawiera uzasadnienia, a jedynie opis czynności przeprowadzonych w sprawie. Zauważyła nadto, że decyzja jest niewykonalna, ponieważ Gmina nie ma możliwości wejścia na teren należący do osób trzecich.

R. i S. Ś. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnili, że Gmina w 2001 roku dokonała remontu istniejącej sieci melioracyjnej po powodzi, wymieniając dotychczasowy system drenarski na rury PCV, co umożliwiło swobodny odpływ wód gruntowych i osuszenie terenu po powodzi przez istniejący drożny system melioracyjny. Był to remont "w ramach interwencji" mającej na celu uregulowanie stosunków wodnych, wykonany za ich zgodą. Oświadczyli nadto, że nie udostępnią swojej nieruchomości w celu wykonania nakazanych Gminie robót.

J. S. w odwołaniu oświadczył, że nie wyraża zgody na wykonanie jakichkolwiek robót związanych z likwidacją urządzeń wodnych zabezpieczających jego nieruchomość przed zatapianiem. Wyjaśnił, że istniejący od czasów [...] ceramiczny dren działający w systemie melioracyjnym został naprawiony w kilku miejscach podczas powodzi w latach 2001-2002. Dren - stanowiący część systemu melioracyjnego - zabezpiecza jego teren przed zatapianiem i odprowadza nadmiar wód pomiędzy naturalnymi zbiornikami wodnymi do Jeziora O.

Do odwołań ustosunkowała się krytycznie uczestniczka postępowania – Z. M., która w piśmie z dnia 24 października 2012 r. podzieliła argumentację organu I instancji. Podkreśliła przy tym, że przedmiotem postępowania jest nielegalne, bez stosownych pozwoleń, wykonanie robót budowlanych polegających na budowie kanalizacji deszczowej z rur PCV w miejscu istniejącego kiedyś (być może) drenażu składającego się z rur drenarskich. Fakt wykonania tych robót przez Gminę bez pozwolenia i niewykonania obowiązków nałożonych przez organ na inwestora jest bezsporny. Stwierdziła również, że wykonany, sporny obiekt, nie stanowi urządzenia melioracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "ustawą - Prawo wodne", urządzenia melioracyjne, w tym ciągi drenarskie, służą do odprowadzania wód z terenów rolniczych, a nie z terenów zabudowanych (działek budowlanych). Z art. 77 tej ustawy wynika nadto, że ich utrzymanie należy do właścicieli nieruchomości.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził brak podstaw do rozstrzygania w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w sprawie odbudowanego w 2001 roku odcinka urządzenia melioracji wodnych szczegółowych tj. drenowania, biegnącego przez teren działek oznaczonych numerami [...] w miejscowości O., gmina K.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał treść wydanych w sprawie orzeczeń organu I instancji (postanowienia i decyzji) oraz odwołań, a następnie stwierdził, że za przedmiot postępowania organ I instancji winien był przyjąć wykonanie w 2001 roku robót budowlanych, polegających na odbudowie odcinka melioracji wodnej szczegółowej. O takiej bowiem funkcji użytkowej omawianego urządzenia świadczy stan faktyczny, potwierdzony zebranym przez organ I instancji materiałem dowodowym. Organ wskazał na treść art. 73 ust. 1 pkt 1, pkt 1a i pkt 2 ustawy - Prawo wodne. Wyjaśnił również, że roboty budowlane polegające na wykonaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych co do zasady wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 2 pkt 9 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). Organ stwierdził nadto, że wykonane w 2001 roku roboty budowlane stanowiły odbudowę odcinka melioracji wodnej szczegółowej w O., a miejscowość ta ujęta została w wykazie miejscowości dotkniętych powodzią zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 września 2001 r. (Dz. U. z 2001 r., nr 95, poz. 1046). Zatem do robót tych ma zastosowanie art. 7 ust. 2 w zw. z ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. z 2001 r., nr 84, poz. 906 ze zm.) - zwalniający odbudowę urządzeń wodnych z obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem organu zatem roboty zostały wykonane legalnie.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego Z. M. wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 73 w zw. z art. 70 ustawy - Prawo wodne, poprzez pominiecie, że rurociągi i drenowania stanowią urządzenia melioracji wodnych szczegółowych tylko w sytuacji, gdy służą poprawie regulacji stosunków wodnych, mającej na celu polepszenie zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienie jej uprawy oraz ochronę użytków rolnych przed powodziami. Co za tym idzie, muszą znajdować się na nieruchomościach przeznaczonych na cele produkcji rolnej, a sporna sieć zlokalizowana jest na terenie działek budowlanych, na co skarżąca wskazywała w piśmie z dnia 24 października 2012 r., a do czego organ się nie odniósł.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez:

- pominiecie faktu, że nieruchomości stron postępowania stanowią tereny zabudowane i przeznaczone są pod zabudowę zgodnie z planem miejscowym, nie stanowią zatem terenów rolnych, co ma decydujący wpływ na kwalifikację znajdujących się na tych terenach obiektów służących odprowadzaniu wody;

- błędne ustalenie, że przedmiotem postępowania jest wykonana w 2001 odbudowa odcinka melioracji wodnej szczegółowej, w sytuacji gdy roboty wtedy wykonywane polegały na zastąpieniu zniszczonego systemu drenarskiego rurami PCV w celu odprowadzenia wód z terenów zabudowanych, a nie w celu polepszenia zdolności produkcyjnej terenów rolnych, a nadto ich wykonanie całkowicie zmieniło charakter i funkcję sieci, ponieważ zastosowanie rur PCV spowodowało, że sieć nie ma możliwości odbierania wody z gruntu na całej swej długości, czemu służy sieć drenarska, a wyłącznie odprowadza wody ze studzienek kanalizacyjnych; fakt, że przebudowę wykonano w 2001 roku po powodzi, nie oznacza, że automatycznie mają do niej zastosowanie przepisy szczególne służące usuwaniu jej skutków;

- pominiecie w zebranym materiale dowodowym faktu, że w trakcie prowadzonej przez Gminę, na podstawie zgłoszenia robót z dnia 9 lipca 2008 r., przebudowy ul. K. (działka nr [...]), dokonano przebudowy przepustu pod tą drogą na wysokości działki nr [...] oraz wykonano na tej działce wylot kanalizacji deszczowej; fakt ten ma znaczenie dla określenia zakresu wykonanych w 2001 roku robót, jak i oceny ich charakteru.

Skarżąca stwierdziła nadto, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. albowiem zawiera jedynie ogólnikowe uzasadnienie, w którym organ odwoławczy nie odnosi się w jakikolwiek sposób do stanowiska skarżącej wyrażonego w piśmie z dnia 24 października 2012 roku. Kwestionowana decyzja wydana została również z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem organ, stwierdzając w niniejszej sprawie brak podstaw do orzekania w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powinien postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiwsa 2004, nr 3, poz. 56).

Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mógł zatem jedynie zbadać prawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.). Dokonując tej ocenie Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

W ocenie Sądu uzasadnienie prawne decyzji nie może przy tym polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

Należy również zauważyć, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 września 2007 roku, sygn. IV SA/Wa 594/07, Baza Orzeczeń LEX nr 399423).

W niniejszej sprawie zasadnie skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów art. 107 k.p.a., nie wyjaśnił bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w szczególności nie uzasadnił z jakich przyczyn, na podstawie takiego samego materiału dowodowego jakim dysponował organ I instancji, doszedł do diametralnie odmiennych wniosków dotyczących przedmiotu niniejszego postępowania. Organ nie wskazał na jakich dowodach się oparł, nie ocenił całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a nadto w żaden sposób nie odniósł się do treści złożonego w postępowaniu odwoławczym pisma skarżącej z dnia 24 października 2012 r., w którym skarżąca prezentowała odmienne stanowisko od odwołujących się, zbieżne natomiast ze stanowiskiem organu I instancji.

Należy w tym miejscu podkreślić, że organ I instancji przyjął, że w 2001 roku Gmina wykonała bez pozwolenia na budowę odcinek sieci kanalizacji deszczowej, co w jego ocenie uzasadniało zastosowanie w sprawie przepisów art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast organ odwoławczy przyjął, że w 2001 roku odbudowano odcinek urządzenia melioracji wodnych szczegółowych tj. drenowania, przy czym dla uzasadnienie swojego stanowiska co do zmiany kwalifikacji przedmiotu postępowania stwierdził jedynie, że "o takiej bowiem funkcji użytkowej omawianego urządzenia świadczy stan faktyczny, potwierdzony zebranym przez organ I instancji materiałem dowodowym." Organ odwoławczy dodatkowo przyjął, że odbudowany odcinek urządzenia melioracji został zniszczony przez powódź, co uzasadniało zastosowanie w sprawie przepisów szczególnych ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu.

W ocenie Sądu należy zgodzić się ze skarżącą, że stanowisko organu odwoławczego w zasadzie w ogóle nie zostało uzasadnione. W szczególności z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób, na podstawie jakich dokumentów, czy też innych dowodów, organ ustalił, że:

- roboty wykonano w 2001 roku, a nie w innym terminie (niewątpliwie w materiale dowodowym przedmiotowego postępowania znajdują się różne informacje na temat daty wykonania robót, nie jest to zatem fakt bezsporny; przykładowo - podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się w niniejszej sprawie w dniu 2 marca 2012 roku, uczestniczka postępowania E. L. twierdziła, że roboty wykonano w 2000 roku, a uczestnik postępowania S. Ś., że w 2001 r.; natomiast uczestnik postępowania A. S. w piśmie z dnia 15 listopada 2011 roku stwierdził, że roboty wykonano w latach 2001 - 2004, a podczas rozprawy administracyjnej stwierdził, że było to w 2001 roku; w protokole rozprawy znajduje się także zapis "ustalono, że w 2004 roku została zmieniona trasa sieci ze względu na budowę przepompowni i nastąpiła zmiana rury betonowej na rurę PCV w trakcie przebudowy ul. K."; również skarżąca wskazywała organom, m. in. w piśmie z dnia 16 maja 2012 roku, że przynajmniej część robót - na działkach nr 26 i nr 22/47, została wykonana przez Gminę samowolnie w 2008 roku, co zdaje się potwierdzać Wójt Gminy w piśmie z dnia 30 września 2011 roku);

- w miejscu wykonanych robót istniało wcześniej urządzenie melioracji szczegółowej, które zostało odbudowane (skarżąca zaprzecza, że na jej działce istniały tego typu urządzenia, a w aktach znajduje się - przywoływane przez organ I instancji - pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] z dnia 20 maja 2011 roku, w którym stwierdza się, że na działkach o numerach [...] nie występują urządzenia melioracyjne);

- urządzenie melioracji szczegółowej zostało zniszczone na skutek powodzi (warunek zastosowania przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu).

Wszystkie ww. okoliczności sprawy są niezwykle istotne, ponieważ wpływają na ocenę prawną wykonanych robót. Zarówno bowiem zakres wykonanych robót, jak i ich termin, a także ustalenia dotyczące tego co istniało w danym miejscu przed ich wykonaniem, oraz w jaki sposób zostało zniszczone, miały znaczenie w niniejszej sprawie dla ustalenia czy, a jeżeli tak, jakie przepisy ustawy - Prawo budowlane należało zastosować, a także czy w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy szczególne, w tym przepisy ustawy - Prawo wodne, a przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu.

Stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organ odwoławczy ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. z 2001 r., nr 84, poz. 906 ze zm. - wszystkie przepisy tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2001 roku, przyjętym przez organ jako data wykonania robót), dotyczy jedynie odbudowy, remontów i rozbiórek takich obiektów budowlanych, które zostały zniszczone lub uszkodzone w wyniku powodzi, wiatru, osunięcia ziemi lub działania innego żywiołu (art. 1 ustawy). Z przepisu art. 4 pkt 1 tej ustawy wynika przy tym, że ilekroć w ustawie jest mowa o odbudowie - należy przez to rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub części, w miejscu i o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przywołany przez organ odwoławczy art. 7 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy stanowi:

Art. 7. 1. Nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę odbudowa zniszczonych w wyniku działania żywiołu:

1) obiektów liniowych, z wyjątkiem linii kolejowych o znaczeniu państwowym, określonych na podstawie ustawy o transporcie kolejowym,

2) budowli regulacyjnych na wodach oraz urządzeń wodnych,

3) obiektów budowlanych o kubaturze mniejszej niż 1.000 m3 i nie wyższych niż 12 m nad poziomem terenu.

2. Zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga odbudowa obiektów wymienionych w ust. 1 pkt 1 i 3, z wyjątkiem obiektów gospodarczych i składowych, usytuowanych na działkach siedliskowych."

Z powyższej regulacji wynika zatem, że aby przyjąć, że roboty stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały wykonane legalnie, ponieważ były objęte zwolnieniem wynikającym z art. 7 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 tej ustawy, organ odwoławczy musiałby w sposób niewątpliwy ustalić, że w 2001 roku (taką datę budowy przyjął organ odwoławczy) Gmina odtworzyła urządzenie wodne w miejscu

i o wymiarach urządzenia wodnego zniszczonego w wyniku działania żywiołu. Musiałby zatem stwierdzić również, że w 2001 roku na wskazanych w decyzji działkach istniało przed powodzią urządzenie wodne. Przy czym dla oceny tego co istniało na ww. działkach w 2001 roku (czy było to urządzenie wodne) organ II instancji nie mógł zastosować wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów art. 73 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne albowiem ustawa ta weszła w życie co do zasady dopiero 1 stycznia 2002 roku (niektóre jej przepisy zaczęły obowiązywać później). Natomiast do tego czasu obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne

(Dz. U. nr 38, poz. 230, ze zm.), która zawierała własne definicje zarówno urządzenia wodnego (art. 18 ust. 1 pkt 3), jak i urządzenia melioracji wodnych (art. 90 ust. 1), a także wskazywała jakie urządzenia melioracji wodnych zaliczają się do podstawowych, a jakie do szczegółowych (art. 91.).

Oczywistym ponadto - w ocenie Sądu - powinno być, że nawet gdyby organ ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czego nie uczynił, że w 2001 roku istniało na przedmiotowych działkach urządzenie wodne, to musiałby jeszcze ustalić, że:

- urządzenie to zostało zniszczone w wyniku żywiołu (powodzi), a nie np. uległo zwyczajnej degradacji spowodowanej czasem;

- urządzenie to zostało odbudowane w sposób przewidziany w cytowanej powyżej ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, czyli odtworzone w miejscu i o wymiarach urządzenia wodnego zniszczonego.

Dopiero po dokonaniu takich ustaleń, organ mógłby stwierdzić, że w sprawie można zastosować zwolnienie wynikające z art. 7 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu.

Dodatkowo należy stwierdzić, że organ nie powinien powoływać się w niniejszej sprawie na wykaz miejscowości dotkniętych powodzią - stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 września 2001 r. (Dz. U. z 2001 r., nr 95, poz. 1046). Wykaz ten został bowiem sporządzony na potrzeby innej ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych rozwiązaniach prawnych związanych z usuwaniem skutków powodzi z lipca i sierpnia 2001 r. oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 84, poz. 907). Tymczasem powołana przez organ ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu przewidywała w art. 2, że to Prezes Rady Ministrów na podstawie danych przekazywanych przez właściwych wojewodów, uwzględniając rodzaj żywiołu oraz skutki przez niego wyrządzone, na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, określi, w drodze rozporządzenia, gminy lub miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych. W dniu 10 września 2001 roku weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 września 2001 r. w sprawie ustalenia wykazu gmin i miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. nr 96, poz. 1047). W wykazie tym jest O. Sam fakt umieszczenia miejscowości w tym wykazie pozwala jednak jedynie stwierdzić, że jest to miejscowość, w której stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych, a nie przesądza powodu zniszczenia danego urządzenia, który i tak wymagałby ustalenia.

Opisane powyżej braki w ustaleniach spowodowały, że organ odwoławczy nie mógł prawidłowo zbadać czy w niniejszej sprawie należy, czy też nie, zastosować przepisy ustawy - Prawo budowlane, a w szczególności art. 48 tej ustawy. Zaskarżona decyzja została zatem wydana również z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z treści przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze ww. przepisy organ odwoławczy rozpatrujący niniejszą sprawę winien był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, czego - jak wykazano powyżej - nie uczynił. Tym samym organ odwoławczy - wydając zaskarżoną decyzję, naruszył również 80 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisu obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału zgromadzonego w danej sprawie niewątpliwie nie został przez organ II instancji wypełniony.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organ II instancji rozstrzygający niniejszą sprawę naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił.

Dodatkowo Sąd stwierdził, że zarzut skargi, zgodnie z którym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem organ, stwierdzając w niniejszej sprawie brak podstaw do orzekania w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powinien postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, był niezasadny. Zgodnie bowiem z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo umarzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że w sprawie zachodzi szczególna okoliczność wyłączająca stosowanie przepisów ustawy - Prawo budowlane. W takiej sytuacji organ powinien orzec merytorycznie, co uczynił, stwierdzając brak podstaw do stosowania w sprawie przepisów ustawy - Prawo budowlane. Dał zatem wyraz temu, że uważa, iż wykonane roboty budowlane są legalne.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał także na uwadze, że zgodnie z treścią art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Może zatem również dokonać oceny decyzji organu I instancji wydanej w danej sprawie i ewentualnie orzec o jej uchyleniu. Z art. 134 § 2 ww. ustawy wynika jednak, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z tej przyczyny Sąd uznał, że korzystną dla skarżącej decyzję organu I instancji może ocenić jedynie przez pryzmat naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji (vide art. 156 k.p.a.) i takich uchybień się nie doparzył.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł (wynagrodzenie - 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł). Wynagrodzenie pełnomocnika Sąd ustalił jako dwukrotność stawki minimalnej z uwagi na znaczny wkład pracy pełnomocnika skarżącej w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, jak również rodzaj i stopień zawiłości sprawy.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła stwierdzenia braku podstaw do rozstrzygania w niniejszej sprawie w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i w związku z tym nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy uwzględni treść art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.