Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 588/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 14, 10 a ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 32, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 25 lutego 2013 r. nr XXXIX/468/13 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 588/14

UZASADNIENIE

Rada Miasta Białegostoku w dniu 25 lutego 2013 r. podjęła uchwałę nr XXXIX/486/13 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Białystok. Treść Regulaminu stanowi załącznik do uchwały. W § 24 Regulaminu postanowiono m.in., że:

"ust. 1 Osoby utrzymujące lub sprawujące opiekę nad zwierzętami domowymi są zobowiązane do zachowania środków ostrożności, mających na celu ochronę zdrowia i życia ludzi, wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla otoczenia;

ust. 2. Do obowiązków osób utrzymujących lub sprawujących opiekę nad zwierzętami domowymi należy:

1). stały i skuteczny dozór nad zwierzętami domowymi. Zwolnienie od tego obowiązku może nastąpić tylko wówczas, gdy zwierzęta te znajdują się na terenie ogrodzonym, w sposób uniemożliwiający jego opuszczenie;

2). w miejscach publicznych - prowadzenie psów na uwięzi;

3). prowadzenie psów agresywnych - w tym wszystkich psów ras wymienionych w przepisach odrębnych tj. w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687) oraz mieszańców z tymi rasami - wyłącznie na uwięzi oraz w założonych kagańcach;

4) podczas wyprowadzania psów w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia i w miejscach mało uczęszczanych, dopuszcza się czasowe uwolnienie psa z uwięzi, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, za wyjątkiem psów wymienionych w pkt 3. Na wezwanie funkcjonariuszy Straży Miejskiej opiekun psa zobowiązany jest do założenia psu uwięzi;

5) niezwłoczne usuwanie zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na terenach publicznych i częściach nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego oraz wyrzucanie nieczystości spowodowanych przez zwierzęta do oznakowanych pojemników lub pojemników na odpady komunalne;

6) zachowanie bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi, a także wyeliminowanie uciążliwości dla otoczenia;

7) przekazywanie padłych zwierząt domowych specjalistycznym firmom posiadającym stosowne zezwolenia. Padłe zwierzęta nie mogą być gromadzone z odpadami komunalnymi".

W piśmie z dnia 3 marca 2014 r. M. W. wezwał Radę Miasta Białegostoku do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą, bowiem, w jego ocenie, jej treść jest niezgodna z: art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.), dalej u.p.c.g.; art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Zdaniem wzywającego, uchwała narusza jego interes prawny, bowiem jest (a wcześniej był) podmiotem szeregu postępowań w sprawach o wykroczenia, w których zarzucano mu niezachowanie zwykłych bądź nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Wskazane naruszenie polega na wprowadzeniu kategorycznego brzmienia § 24 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, w którym nie zezwala się na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego generalnego nakazu wyprowadzania psa na spacer jedynie na uwięzi.

Nadto wzywający wskazał, że ustawodawca w art. 77 Kodeksu wykroczeń przewidział sankcje za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, natomiast zapis § 24 ust. 2 Regulaminu wprowadza konieczność stosowania tych samych zasad do wszystkich psów bez wyjątków. Jak wyjaśnił, założenie identycznych obostrzeń i reperkusji dla każdego właściciela czworonoga jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości. Wzywający wskazał, że w analogicznej kwestii wypowiadał się już NSA (II OSK 1492/12) oraz WSA w Białymstoku (II SA/Bk 919/12), który stwierdził nieważność § 33 poprzednio obowiązującego na terenie Gminy Białystok Regulaminu utrzymania czystości i porządku (załącznik do uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006r. nr LVII/678/06), podważając tę regulację jako niepozwalającą na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierną, prowadzącą do zastosowania sankcji karnych, zwłaszcza gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki ustawowe i wynikające z innych aktów prawa miejscowego. Zdaniem strony, obecnie obowiązujący § 24 Regulaminu (uchwały z dnia 25 lutego 2013 r.) również nie wprowadza zróżnicowania środków stosowanych wobec zwierząt, poza odstąpieniem od konieczności każdorazowego wyprowadzania zwierzęcia na smyczy i w kagańcu oraz wprowadzeniem w to miejsce pojęcia "uwięzi" zdefiniowanej w art. 4 pkt 14 ustawy o ochronie zwierząt. Jak wyjaśniono w wezwaniu, rozwiązanie nakładające każdorazowo obowiązek prowadzenia psów na uwięzi w miejscach publicznych jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości z uwagi na traktowanie właścicieli zwierząt niewielkich i niegroźnych w sposób analogiczny do właścicieli psów stwarzających realne zagrożenie dla społeczeństwa. W ocenie strony narusza także ustawę o ochronie zwierząt, co w konsekwencji może prowadzić do działań niehumanitarnych, a więc całkowicie sprzecznych z jej treścią i podstawowymi założeniami. Wzywający wskazał nadto, że Regulamin, będąc aktem prawnym niższej rangi niż ustawa, nie może rozszerzać zakazów z niej wynikających.

Organ w piśmie z dnia 15 kwietnia 2014 r. udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie uznając je za nieuzasadnione.

Skargę na uchwałę z dnia 25 lutego 2013 r. złożył do sądu administracyjnego M. W. zarzucając, że treść § 24 Regulaminu narusza:

1). art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. poprzez uchybienie powinności różnicowania zasad utrzymania psów i dostosowania obowiązków ich właścicieli do cech osobniczych zwierzęcia, jego stanu fizjologicznego, okoliczności zewnętrznych, miejsca spaceru, a więc elementów obiektywnie charakteryzujących zagrożenie;

2). art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie nakazów niezgodnych z ustawą o ochronie zwierząt, a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności, które powodują penalizację przeciwnych tym nakazom zachowań;

3). art. 2 i 32 Konstytucji RP polegające na naruszeniu konstytucyjnej zasady równego traktowania oraz uchybieniu zasadzie państwa prawa, na terenie którego obowiązują te same przepisy;

4). art. 1 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe lub sprawujące nad nimi opiekę obowiązku wyprowadzania psa na uwięzi, podczas gdy nakazanie takiego sposobu jego trzymania (zgodnie z definicją z art. 4 pkt 14 tej ustawy) może przysparzać zwierzęciu cierpienia i uszkadzać jego ciało, a jej stosowanie może prowadzić do wyczerpania znamion znęcania się nad zwierzęciem.

Wniósł o stwierdzenie nieważności § 24 Regulaminu.

Uzasadnienie zarzutów skargi stanowi w przeważającej części powtórzenie uzasadnienia zarzutów wezwania. Skarżący jeszcze raz podkreślił, że § 24 ust. 2 Regulaminu nie różnicuje zwykłych oraz nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co zostało spenalizowane w art. 77 Kodeksu wykroczeń. Tym samym, jego zdaniem, wprowadzono konieczność stosowania tych samych zasad do wszystkich psów bez wyjątków, a to z kolei jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości. Pominięto konieczność zbadania elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie stwarzane przez psa, zależne od "cech osobniczych zwierzęcia" (mają na nie wpływ odbyte szkolenia z zakresu posłuszeństwa, psychiki zwierzęcia i jego właściciela oraz ich wzajemnych relacji, czy dane zawarte we wzorcach ras FCI dostępnych w Polskim Związku Kynologicznym). Przypomniał skarżący o wskazanych w wezwaniu wyrokach w sprawach II SA/Bk 919/12 oraz II OSK 1492/12, w których wyjaśniono, że: "generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od cech i innych uwarunkowań psa (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych". Jak podkreślił, we wskazanych wyrokach nakazano również zwracanie uwagi na zachowanie zasady proporcjonalności we wprowadzaniu nowych obowiązków dotyczących utrzymywania zwierząt oraz podkreślono, że nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia nie powinny być bardziej rygorystyczne niż środki ustawowe i wynikające z innych aktów prawa miejscowego. Skarżący wskazał, że sądy administracyjne we wskazanych sprawach wyjaśniały, iż humanitarne traktowanie psów, uwzględniające potrzeby zwierzęcia, jest do pogodzenia z określeniem środków właściwego utrzymania w sposób nienaruszający zasady proporcjonalności tj. adekwatnych do zagrożenia, jakie poszczególne rasy psów mogą stwarzać dla otoczenia oraz to, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Skarżący przedstawił również sposób rozumienia w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i wskazał, że obecnie obowiązujący § 24 w żadnej mierze tej zasady nie realizuje, bowiem nie spełnia tego wymagana odstąpienie jedynie od konieczności każdorazowego wyprowadzania zwierzęcia na smyczy i w kagańcu, w które to miejsce wprowadzono pojęcie "uwięzi" (art. 4 pkt 14 ustawy o ochronie zwierząt). Zdaniem skarżącego wprowadzone rozwiązanie jest również niezgodne z konstytucyjną zasadą równości z uwagi na traktowanie właścicieli zwierząt niewielkich i niegroźnych w sposób analogiczny do właścicieli psów stwarzających realne zagrożenie dla społeczeństwa, a także narusza treść ustawy o ochronie zwierząt, co w konsekwencji może prowadzić do działań niehumanitarnych, a więc całkowicie sprzecznych z jej treścią i podstawowymi założeniami.

Organ postulował oddalenie skargi. W odpowiedzi na nią wskazywał, że zaskarżony Regulamin inaczej niż poprzedni konstruuje obowiązki dotyczące właścicieli psów, różnicując te obowiązki ze względu na cechy osobnicze zwierząt (psy agresywne, służące do celów specjalnych i pozostałe psy). Także wskazał, że ustawa o ochronie zwierząt nie zabrania używania uwięzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W sprawie niniejszej skarga została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), dalej jako u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W ocenie składu orzekającego, wniesiona przez M. W. skarga spełnia warunki formalne wymagane przez art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem zakwestionowana uchwała niewątpliwie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaś skargę złożono w terminie trzydziestu dni od dnia udzielenia stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie wpłynęło do organu w dniu 4 marca 2014 r., udzielono na nie odpowiedzi w piśmie z dnia 15 kwietnia 2014 r. doręczonym stronie w dniu 17 kwietnia 2014 r., zaś skarga wpłynęła do organu w dniu 19 maja 2014 r.; w tej sytuacji termin trzydziestodniowy liczony według art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) upływał w dniu 17 maja 2014 r.; z uwagi jednak na to, że dni 17 i 18 maja 2014 r. były ustawowo wolne od pracy, ostatnim dniem na złożenie skargi był 19 maja 2014 r. i w tej dacie skargę wniesiono). Powyższy sposób liczenia terminu na złożenie skargi jest zgodny ze stanowiskiem zawartym w uchwale NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Innym warunkiem złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego (subiektywnego) interesu prawnego, a warunkiem uwzględnienia skargi – ustalenie tego naruszenia tzn. ustalenie, że stanowiło jednocześnie nieprzestrzeganie norm prawa powszechnie obowiązującego (vide wyroki z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13 oraz z dnia 25 września 2013 r., II SA/Wa 1173/13, CBOSA).

Niewątpliwie skarżący posiada interes prawny do podważania przed sądem uchwały z dnia 25 lutego 2013 r. w zakresie, w jakim reguluje ona obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Jest właścicielem psa, a zatem podmiotem, do którego skierowane są wprost zakazy i nakazy sformułowane w zakwestionowanym § 24 Regulaminu. Jego interes prawny wynika również z faktu posiadania statusu strony obwinionej w postępowaniach o wykroczenie (art. 77 Kodeksu wykroczeń), w których zarzucono mu nieprzestrzeganie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia (jak wskazał skarżący, w sprawach o sygnaturach: [...] został uniewinniony).

Nieuprawniona jest jednak ocena, że interes prawny skarżącego został brzmieniem §24 Regulaminu, a w szczególności brzmieniem jego ust. 2 pkt 2 naruszony w sposób uchybiający jednocześnie obiektywnemu porządkowi prawnemu, a w konsekwencji, że uzasadnione jest uwzględnienie skargi.

Przede wszystkim zauważyć należy, że wskazany Regulamin, w tym budzący szczególne zastrzeżenia strony § 24 ust. 2 pkt 2, ma charakter aktu podustawowego (normy podustawowej), co ma określone konsekwencje. Jego zadaniem jest realizacja celu zawartego w upoważnieniu ustawowym do jego wydania, który dla regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie sformułowano jako określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na względzie zapewnienie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.), dalej jako u.c.p.g.). Jako akt podustawowy, każdy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie realizujący powyższy cel ustawowy, nie może - w zakresie w jakim dotyczy utrzymywania zwierząt domowych - wprowadzać takich środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia domowego, które byłyby bardziej rygorystyczne niż przewidziane w innych ustawach lub też niezgodne z nimi. Oznacza to, że regulacje regulaminowe dotyczące utrzymywania zwierząt powinny mieć na uwadze w szczególności normy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm.), w której wprowadzono jednoznaczny zakaz znęcania się nad zwierzętami tj. używania uprzęży, pęt, stelaży, więzów lub innych urządzeń zmuszających zwierzę do przebywania w nienaturalnej pozycji, powodujących zbędny ból, uszkodzenia ciała albo śmierć (art. 6 ust. 1a, ust. 2 pkt 7). Niewątpliwie zatem regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie może wprowadzać regulacji prowadzących do takich zachowań lub je umożliwiających.

Zdaniem składu orzekającego, zakwestionowane przez skarżącego normy Regulaminu (§ 24 ust. 2, w szczególności pkt 2) w sposób zasługujący na akceptację realizują zamierzony przez ustawodawcę cel art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. oraz nie są niezgodne z normami ustawy o ochronie zwierząt, w tym bez naruszenia zasady proporcjonalności zobowiązują do sprawowania kontroli nad zwierzęciem (art. 10a ust. 3 tej ustawy), jak również poprzez użycie ustawowo zdefiniowanego terminu "uwięzi" wskazują dopuszczalny i obowiązujący sposób jego rozumienia, wykluczający znęcanie się czy niehumanitarne traktowanie zwierzęcia.

Niewątpliwie zapewnienie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g.) realizuje Regulaminowe zobowiązanie osób utrzymujących lub sprawujących opiekę nad zwierzętami do zachowania środków ostrożności, mających na celu ochronę zdrowia i życia ludzi, wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla otoczenia (§ 24 ust. 1 Regulaminu). Wskazać w tym miejscu należy, że wymagane w § 24 ust. 1 Regulaminu "zachowanie środków ostrożności" podlega ocenie prawnokarnej z punktu widzenia art. 77 Kodeksu wykroczeń, który za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia przewiduje karę grzywny do 250 zł lub nagany. W piśmiennictwie wskazuje się, że środki ostrożności zwykłe to środki tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla trzymania danego gatunku, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego potencjalnego zagrożenia, zaś środki nakazane to sposoby ostrożnego postępowania, które dla zwierząt zostały określone w obowiązujących przepisach prawa (vide W. Jankowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex, teza 3). Zarówno jedne jak i drugie mają na celu zapewnienie panowania nad zwierzęciem w miejscu publicznym celem wyeliminowania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 października 2014 r., I SA/Gd 268/14, CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego, w § 24 ust. 2 Regulaminu, stanowiącym rozwinięcie ogólnego obowiązku zachowania środków ostrożności wynikającego z ust. 1 tego paragrafu, czytelnie uszczegółowiono obowiązki osób utrzymujących lub sprawujących opiekę nad zwierzętami. Sposób tej regulacji, wbrew stanowisku skarżącego, nie narusza konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości wobec prawa, a tym samym nie ingeruje nadmiernie w prawa właścicieli psów, w tym w prawa skarżącego.

Przede wszystkim w § 24 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Regulaminu wyodrębniono sytuacje wymagające szczególnego postępowania, tj. uwzględniono sposób postępowania z psami agresywnymi (chodzi o wszystkie psy agresywne, w tym psy ras wymienionych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu psów uznawanych na za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687 z późn. zm.), które to psy należy utrzymywać wyłącznie na uwięzi i w założonych kagańcach oraz uwzględniono sposób postępowania ze zwierzętami (psami) wykorzystywanymi do celów specjalnych, do których stosuje się specjalne przepisy (§ 24 ust. 3 Regulaminu). W pozostałym zakresie przewidziano, dla sytuacji niewymagających zachowania szczególnych, wyjątkowych środków ostrożności i procedur, obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi (za wyjątkiem przebywania zwierząt w ogrodzeniu uniemożliwiającym jego opuszczenie) - § 24 ust. 2 pkt 1 Regulaminu; utrzymywania w miejscach publicznych psów na uwięzi (§ 24 ust. 2 pkt 2), możliwość uwolnienia z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia i gdy opiekun psa sprawuje nad nim bezpośrednią kontrolę (§24 ust. 2 pkt 4).

Zdaniem sądu, powyżej opisane rozróżnienie uwzględnia zasadę równości (art. 32 Konstytucji), bowiem odmiennie uregulowano kwestie, które dotyczą odmiennych sytuacji faktycznych umożliwiających zróżnicowanie pod względem prawnym. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zróżnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (i nie narusza zasady równości) pod warunkiem sine qua non jasno sformułowanego kryterium (stanowiącego podstawę zróżnicowania), które można w świetle zasad i wartości konstytucyjnych uzasadnić odpowiednio przekonującymi argumentami. Kryterium stanowiące podstawę zróżnicowania powinno być zatem, w świetle orzecznictwa Trybunału: relewantne (pozostawać w związku z celem i zasadniczą treścią przepisów), proporcjonalne (w zakresie interesów podmiotów rozróżnianych) oraz pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych (vide wyroki TK w sprawach SK 47/08, K 63/07, P 6/12, dostępne na stronie internetowej http://trybunal.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że powyższe kryteria spełnia rozróżnienie nakazów i zakazów w stosunku do właścicieli psów agresywnych z natury lub uznanych za takie przez prawodawcę (wymagających szczególnych środków ostrożności), uznanych za wykorzystywane do celów specjalnych (których traktowanie wymaga specjalnego podejścia) oraz psów, które do żadnej z tych grup nie należą, a więc dla których zachowanie zwykłych środków ostrożności jak staranny dozór i kontrola właściciela (osoby utrzymującej zwierzę) sprawowane w sposób przewidziany Regulaminem są wystarczające dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia w przestrzeni publicznej.

Zdaniem składu orzekającego, regulacja § 24 ust. 2 i 3 Regulaminu uwzględnia również konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), z którą wiążą się trzy rodzaje nakazów: nakaz odpowiedniości (przydatności), wymagający by dany środek był przydatny do realizacji danego celu; nakaz konieczności (niezbędności) związany z indywidualizowaniem ingerencji i sprowadzeniem jej do poziomu najłagodniejszego oraz nakaz proporcjonalności, zgodnie z którym cel powinien być proporcjonalny do podejmowanych środków (proporcjonalność sensu stricte) (vide D. Kijowski, Zasada adekwatności w prawie administracyjnym, "Państwo i Prawo" 1999, Nr 4, s. 59).

Należy zauważyć, że wprowadzone w § 24 ust. 2 i 3 Regulaminu ograniczenia dla właścicieli i osób utrzymujących psy agresywne lub wykorzystywane do celów specjalnych uczynione zostało ze względu na konieczność zapewnienia porządku publicznego, jak też dla ochrony wolności i praw innych osób (np. prawa do swobodnego poruszania się w przestrzeni publicznej w poczuciu bezpieczeństwa). Ograniczenia te odwołują się do cech zwierzęcia i regulacji prawnych, na podstawie których te grupy zwierząt zostały wyodrębnione do szczególnego potraktowania, a jednocześnie Regulamin nie wprowadza nakazów czy obowiązków zakazujących w sposób generalny utrzymywania czy przebywania tych zwierząt w miejscach publicznych. Wprowadzone ograniczenia spełniają zatem wymagania proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), co w powiązaniu z pozytywnym wynikiem oceny tego uregulowania w kontekście konstytucyjnej zasady równości nakazuje stwierdzić, iż regulacje § 24 Regulaminu nie pozostają w sprzeczności z ogólną ideą demokratycznego państwa prawa sformułowaną w art. 2 Konstytucji. Stąd też zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły prowadzić do jej uwzględnienia.

Sąd dostrzega natomiast, że choć zarzuty sformułowane w pkt 1 – 4 skargi zostały poprzedzone stwierdzeniem o naruszeniu prawa przez treść § 24 Regulaminu, to jednak w ich uzasadnieniu skarżący skoncentrował się na treści ust. 2 pkt 2 tej regulacji, dopatrując się w szczególności w tej normie zagrożenia i naruszenia swojego interesu prawnego – poprzez wprowadzenie obowiązku utrzymywania psów na uwięzi w miejscach publicznych. Stanowiska strony nie sposób jednak podzielić.

Zauważyć należy, że prawodawca gminny posłużył się w § 24 ust. 2 pkt 2 Regulaminu terminem ustawowym, bowiem w art. 4 pkt 14 ustawy o ochronie zwierząt zdefiniowano pojęcie "uwięzi" jako wszelkie urządzenia mechaniczne krępujące swobodę ruchów zwierzęcia w zakresie możliwości przemieszczania się ponad ustalony zakres, jak też niektóre urządzenia do kierowania ruchami zwierzęcia w sposób zamierzony przez człowieka. Prawodawca gminny wprowadzając tę kwestionowaną przez stronę regulację (tj. § 24 ust. 2 pkt 2 Regulaminu) wypełnił jednak normę art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którą zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Dalej wskazać trzeba, że pojęcie uwięzi według jego definicji ustawowej – wbrew stanowisku skarżącego – nie jest tożsame w skutkach z zakwestionowaną regulacją § 33 poprzedniego Regulaminu (uchwała z dnia 29 maja 2006 r.) pozwalającego na wyprowadzanie psów wyłącznie na smyczy i w kagańcu. Zatem obecnie kontrolowanej regulacji gminnej nie można stawiać takich samych zarzutów jak uczyniono to w sprawie II SA/Bk 919/12 (na którą powołuje się skarżący) tj. o niezróżnicowaniu obowiązków osób utrzymujących psy - ze względu na cechy osobnicze psów - w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych. Jak wynika z definicji ustawowej, pojęcie uwięzi to nie wyłącznie smycz i kaganiec, ale również inne urządzenia mechaniczne, w tym zdaniem sądu uwzględniające cechy osobnicze zwierzęcia (np. różnego rodzaju szelki). Ustawowa definicja uwięzi pozwala zatem, wbrew zarzutom skargi, na dostosowanie sposobu sprawowania kontroli nad zwierzęciem wymaganego przez art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt - także do zwierząt niewielkich i niegroźnych, a także schorowanych lub w inny sposób wymagających szczególnego traktowania, pod warunkiem realizacji celu w postaci ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Innymi słowy, ustawowa definicja uwięzi jest pojęciem stosunkowo elastycznym, w którym chodzi o stosowanie urządzeń mechanicznych zapewniających panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo w miejscu publicznym, a jednocześnie niepowodujących niehumanitarnego traktowania zwierzęcia, czy też znęcania się nad nim, co zostało wyraźnie zakazane w art. 6 ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt i zakaz ten obowiązuje także przy stosowaniu § 24 ust. 2 pkt 2 Regulaminu.

Przedstawiony wyżej sposób interpretowania spornego przepisu Regulaminu nie uchybia zasadom równości i proporcjonalności, bowiem nie wymaga identycznego traktowania wszystkich zwierząt (w zakresie rodzaju użytego urządzenia mechanicznego w postaci uwięzi), a pozwala na jego dostosowanie do cech osobniczych zwierzęcia oraz do specyfiki sytuacji (stosowanie różnorodnych urządzeń).

Natomiast niewątpliwie nie można wymagać od prawodawcy gminnego, aby w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie enumeratywnie i kazuistycznie regulował przypadki możliwego niestosowania wobec zwierząt urządzeń ułatwiających nad nimi kontrolę oraz by szczegółowo normował konkretne wyjątki od takiej kontroli. Podkreślić bowiem należy cel zakwestionowanej części Regulaminu, a w szczególności ustawowy nakaz wprowadzenia obowiązku ochrony przed zagrożeniem ze strony zwierząt (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g.) i obowiązku zapewnienia nad nimi kontroli (art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). Należy też zauważyć, że w § 24 ust. 2 pkt 4 Regulaminu dopuszczono możliwośc czasowego uwolnienia psa z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia i w miejscach mało uczęszczanych, gdy opiekun psa ma możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli na jego zachowaniem, z wyjątkiem psów agresywnych.

Reasumując stwierdzić trzeba, że zastosowane przez prawodawcę gminnego środki, w tym rozróżnienie sposobu traktowania w miejscach publicznych psów agresywnych, wykorzystywanych do celów specjalnych i pozostałych, jak też obowiązek utrzymywania psów na uwięzi rozumianej według definicji z art. 4 pkt 14 ustawy o ochronie zwierząt i w sposób przedstawiony w niniejszym uzasadnieniu – nie wykraczają poza miarę niezbędną i uzasadnioną indywidualną sytuacją zwierzęcia oraz nie umożliwiają stosowania środków niewspółmiernych do celu, który ma być osiągnięty wprowadzeniem w szczególności regulacji § 24 ust. 2 pkt 2 Regulaminu. Nie umożliwiają zatem wspomniane regulacje działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Zrealizowany zostaje zatem postulat sformułowany w uzasadnieniu wyroku tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 919/12, w którym domagano się unormowania zasad wyprowadzania psów w sposób zróżnicowany, dostosowany do celu ochrony wymaganej przez przepisy u.p.c.g. w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz ochrony przed uciążliwościami i zanieczyszczeniami powstającymi w związku z utrzymywaniem lub sprawowaniem opieki nad zwierzęciem domowym (psem). Tym samym można stwierdzić, że oceniany w sprawie niniejszej prawodawca gminny zrealizował w sposób prawidłowy i nienaruszający indywidualnego interesu prawnego skarżącego wymóg działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Na marginesie wskazać można, że sugerowane przez skarżącego wyłączenie stosowania uwięzi w miejscach publicznych w grupie psów nie zaliczających się do odrębnie potraktowanych (psy agresywne oraz psy do zadań specjalnych) z uwagi na ich cechy osobnicze nie jest możliwe, naruszałoby bowiem cel ustawy – ochronę bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz ochronę przed zanieczyszczeniami. Nawet łagodny, niewielkich rozmiarów pies wolno biegający w miejscach publicznych - może stworzyć takie zagrożenie przykładowo w stosunku do małych dzieci lub dokonując wtargnięcia na jezdnię. Poza tym nie sposób jest przewidzieć i unormować kazuistycznie, według klarownych kryteriów, wszystkich sytuacji dających podstawę do ewentualnego zróżnicowania uregulowania kwestii utrzymania zwierząt w miejscach publicznych.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.