Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 952/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust.  6 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2277
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 532
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza D. z dnia 21 maja 2020 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego G.G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 29 kwietnia 2020 r. G. G. (zwany dalej także "stroną", "skarżącym"), prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A. ul. [...] K. złożył do Burmistrza D. wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych: do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, o zawartości powyżej 4,5% alkoholu do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz o zawartości powyżej 18% alkoholu, w lokalu nr [...] położonym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w D. Do wniosku dołączono umowę najmu lokalu użytkowego przy ul. [...] zawartą z właścicielem lokalu - G. K., decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z 11 maja 2020 r. o zatwierdzeniu zakładu - sklepu monopolowego w D. [...] oraz uchwałę Nr [...] z dnia 6 kwietnia 2020 r., w której właściciele lokali tworzący Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w D. wyrazili zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu nr [...], którego właścicielem jest K. K.

Burmistrz D. decyzją z dnia 21 maja 2020 r. (nr[...]) – działając na podstawie art. 18 ust. 1-3 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2277 ze zm. - zwanej dalej "ustawą") oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 27 grudnia 2018 r. w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów na terenie gminy D. - orzekł o odmowie wydania G. G. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu położonym przy ul. [...] w D., ze względu na brak udzielenia wnioskodawcy stosownej zgody przez zarządcę budynku.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez burmistrza właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży na podstawie wniosku przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia, do którego należy dołączyć określone dokumenty, w tym zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy).

Organ zaznaczył, ze do wniosku co prawda dołączono uchwałę Nr [...] z dnia 6 kwietnia 2020 r. właścicieli Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w D. o wyrażeniu zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu [...], jednakże w trakcie postępowania, w dniu 8 maja 2020 r. do organu zezwalającego (Burmistrza D.) wpłynęła uchwała Nr [...] tej samej Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 21 kwietnia 2020 r. o uchyleniu wcześniejszej uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu usytuowanym przy ul. [...] w D. Biorąc pod uwagę stan faktyczny istniejący w chwili orzekania organ stwierdził, że wobec wskazanej okoliczności musiał przyjąć, że wnioskodawca nie posiada zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na prowadzenie sprzedaży alkoholu w lokalu znajdującym się w tym budynku, a w związku z tym złożony wniosek nie spełnia wymagań określonych w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, co implikowało konieczność wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia.

G. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że wspólnota mieszkaniowa nie miała możliwości uchylenia jednej uchwały przez drugą. Jedyną możliwością uchylenia uchwały było bowiem jej zaskarżenie zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: z 2020 r., poz. 532 ze zm. – dalej w skrócie: "u.w.l."). Pierwotna uchwała o Nr [...] nie została jednak w tym trybie zakwestionowana. Zmiana uchwały nie może natomiast prowadzić do utraty praw nabytych.

Decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli tego budynku stanowi rażące naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1812/17).

Dalej wskazano, że czynność polegająca na wyrażeniu wnioskodawcy zgody na sprzedaż alkoholi w lokalu na spornej nieruchomości, będącej przedmiotem współwłasności kilku podmiotów, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, nie zawsze mieści się w zakresie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością (lub jej częścią), a jedynie wówczas gdy prowadzi ona do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania tej nieruchomości (lub jej części). Taki wniosek znajduje pośrednio wsparcie w treści art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali, normującym zarząd nieruchomością, stanowiącą wspólnotę mieszkaniową. Stosownie bowiem do tegoż przepisu czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności - zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że będąca przedmiotem sporu nieruchomość (lokal) jest użytkowana jako sklep, w którym sprzedawany jest alkohol zaś wniosek o zezwolenie na sprzedaż alkoholu był - w związku z czasowym charakterem zezwoleń na sprzedaż alkoholu - kolejnym wnioskiem o udzielenie spornego zezwolenia i miał na celu kontynuowanie dotychczasowej działalności gospodarczej przez wnioskodawcę. Wobec tego nie sposób przyjąć, że sposób korzystania z części nieruchomości, tj. wyodrębnionego prawnie lokalu, w konsekwencji udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu uległ zmianie (zob. wyrok NSA z dnia 31 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2819/17).

Uwzględniając art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali, a nadto art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zasadne jest wysnucie wniosku, że interes członków wspólnoty mieszkaniowej ma prawo, w określonych sytuacjach, decydować o prawach innych członków tej wspólnoty nawet poprzez ich pewne ograniczenie. Wspólnota mieszkaniowa jest "zbiorem" podmiotów, które w ramach tej wspólnoty muszą funkcjonować w sposób możliwie racjonalny, uwzględniający wzajemne interesy, prawa i obowiązki, nie naruszając tych interesów, praw i obowiązków w sposób nieuprawniony. Z uwagi na to, że wspólnota musi funkcjonować jako całość, uzasadnione interesy większości członków muszą pozostać nadrzędnymi w stosunku do interesów, praw i obowiązków pojedynczych członków wspólnoty. Prawo do korzystania z lokalu musi ustąpić interesowi i prawom pozostałych członków pozwanej wspólnoty gdy tego wymagają zasady współżycia społecznego, które pozwalają na ograniczenie korzystania z prawa własności rzeczy (art. 140 k.c.). Niedopuszczalne jest bowiem, by prawo korzystania z własnej nieruchomości danej osoby uznać za absolutne i niepodlegające żadnym ograniczeniom, podczas gdy sprzeciwiają się temu, nie gorzej chronione, prawa innych osób do korzystania z ich rzeczy (zob. wyrok SA w G. z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt I ACa 353/18 ).

Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że strona w dniu 29 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, o zawartości powyżej 4,5% alkoholu do 18% (z wyjątkiem piwa), o zawartości powyżej 18% zawartości alkoholu w lokalu położonym przy ul. [...] w D. Do wniosku została dołączona umowa najmu lokalu użytkowego nr [...] przy ul. [...], zawarta z właścicielem lokalu (KW[...], działka nr [...]o pow. 922 m²). Do wniosku dołączono także decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z dnia 11 maja 2020 r. o zatwierdzeniu zakładu - sklepu monopolowego w D., ul. [...] oraz uchwałę Nr [...] z dnia 6 kwietnia 2020 r. właścicieli Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w D. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu użytkowym nr [...], którego właścicielem jest K. K. Zgodnie z powyższą uchwałą za jej przyjęciem głosowali właściciele posiadający 699/1000 udziałów.

Kolegium zaznaczyło, że w aktach znajduje się także uchwała Nr [...] z dnia 21 kwietnia 2020 r. właścicieli Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w D. w sprawie uchylenia uchwały dotyczącej wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu użytkowym nr [...], którego właścicielem jest K. K. Zgodnie z powyższą uchwałą za jej przyjęciem głosowali właściciele posiadający 632/1000 udziałów.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił udzielenia wnioskowanej zgody ponieważ wnioskodawca nie uzyskał zgody właściciela. Udzielona zgoda została cofnięta poprzez uchylenie uchwały Nr [...] uchwałą Nr [...]. Kolegium stwierdziło, że z powołanego powyżej orzecznictwa sądowego wynika, iż doktryna w zależności od konkretnego przypadku dopuszcza wyrażenie zgody jedynie przez zarząd wspólnoty lub też wymaga zgody każdego ze współwłaścicieli w zależności czy w danym przypadku czynność ta ma charakter czynności zwykłego zarządu czy też przekracza jego zakres. W niniejszej sprawie podjęte zostały uchwały, w związku z tym wskazać należy, że mieszkańcy złożyli oświadczenie woli w tej sprawie. Zgodnie z treścią ww. uchwał łączna liczba współwłaścicieli posiadających udziały to 32. Wśród współwłaścicieli został wymieniony także właściciel lokalu nr [...] - K. K. Wskazać należy, że uchwała Nr [...] podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 2 ustawy o własności lokali zaskarżona uchwała podlega wykonaniu, chyba że sąd wstrzyma jej wykonanie do czasu zakończenia sprawy. Właściciel posiada uprawnienie zaskarżenia uchwały zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali. Jednakże wspólnota posiada także możliwość uchylania własnych uchwał (np. w sprawie zmiany stawek opłat na poczet funduszu remontowego, kosztów eksploatacji, zmiany składu zarządu itp.). Natomiast to czy dana uchwała jest niezgodna z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy, ocenia sąd powszechny w przypadku zaskarżenia uchwały zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali, a nie organ administracji.

Mając powyższe na uwadze Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, ponieważ w chwili orzekania wnioskodawca nie legitymował się zgodą wspólnoty mieszkaniowej.

G. G. zaskarżył ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i wniósł o jej uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia prawa obejmujące:

1) art. 18 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali - poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nie posiada zgody zarządcy na sprzedaż alkoholu, w okoliczności, gdy do wniosku została dołączona uchwała Nr [...] z dnia 6 kwietnia 2020, w której to właściciele lokalu, tworzący Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w D., wyrazili zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu nr [...], z pomięciem tego, że uchwała wyrażająca zgodę nie została zaskarżona przez żadną z uprawnionych osób i jest to jedyny prawem przewidziany sposób na uchylenie tej uchwały;

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP) - poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wnioskodawca nie posiada wymaganej prawem zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu nr [...], z pomięciem tego, że uchwała wyrażająca zgodę nie została zaskarżona przez żadną z uprawnionych osób i jest to jedyny prawem przewidziany sposób na uchylenie tej uchwały;

3) art. 18 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm. – dalej w skrócie: "k.c.") - poprzez pominięcie tego, że oświadczenie woli wyrażone w uchwale Nr [...] - uchylającej uchwałę wyrażającą zgodę na sprzedaż alkoholu - dotarło do adresata po uchwale Nr [...], a zatem w świetle przepisów prawa odwołanie zgody nie było możliwe.

W ocenie skarżącego uchwała Nr [...]- na mocy której udzielono zgody na sprzedaż alkoholu w lokalu - jest prawomocna i ważna w związku z bezskutecznym upływem terminu w jakim mogła zostać zaskarżona w trybie art. 25 ustawy o własności lokali. Nie istnieje prawna możliwość uchylenia jednej uchwały drugą. W przedmiotowej sprawie w ocenie skarżącego z uwagi na wadliwość działań wspólnoty, należało zatem przyjąć, że dysponował on zgodą, o jakiej stanowią przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Powołując się na orzecznictwo sądów powszechnych skarżący wskazał, że zgodnie z wolą ustawodawcy jedynym sposobem, jakim dysponuje członek wspólnoty mieszkaniowej, aby wyeliminować uchwałę z obrotu, jest jej uchylenie orzeczeniem sądu, przy realizacji przesłanek opisanych przez art. 25 ustawy o własności lokali. Możliwe jest skuteczne sformułowanie żądania stwierdzenia nieważności uchwały wspólnoty ale jedynie w zupełnie wyjątkowych przypadkach, kiedy zakres wadliwości uchwały jest tak oczywisty, jako niezgodny z powszechnie obowiązującymi normami prawnymi, że nie można akceptować dalszego jej obowiązywania. To wyjątkowe, w zakresie stosowania narzędzie służy podmiotom nieprzynależącym do wspólnoty.

Skarżący podzielił także wyrażony w dwóch powołanych w uzasadnieniu wyrokach sądów powszechnych pogląd, że zmiana uchwały nie może pozbawiać członka wspólnoty mieszkaniowej nabytych praw. Jeśli bowiem uchwała walnego zgromadzenia stanowi podstawę nabycia przez członka konkretnych praw, to nie może być dowolnie zmieniona lub uchylona, gdyż jest to niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Zakaz uchylania lub zmiany podjętych wcześniej uchwał stanowiących źródło indywidualnych praw członków nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego i nie dotyczy sytuacji, gdy zachodziły podstawy prawne uzasadniające jej zmianę (np. bezwzględna nieważność poprzedniej uchwały). W chwili podjęcia uchwały Nr [...] skarżący uzyskał zatem zgodę o jakiej stanowią przepisy prawa. Dalsze działania Wspólnoty spowodowały natomiast, że doszło do naruszenia praw nabytych.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, by wspólnota posiadała uprawnienie do uchylania własnych uchwał. W ocenie skarżącego stanowisko organu nie zostało poparte podstawą prawną. Przykładowo wskazane przez organ czynności, takie jak zmiana opłat na poczet stawek funduszu remontowego, nie wymaga uchylenia pierwotnej uchwały podjętej przez wspólnotę w tym przedmiocie.

Skarżący nie zgodził się ponadto z tezą organu odwoławczego, aby organ administracji nie był władny do oceny czy uchwała w oparciu, o którą została wydana zaskarżona decyzja jest poprawna. To stanowisko "wypacza" sens odwołania się od decyzji organu I instancji i zdaje się zamykać stronie możliwość dochodzenia swoich praw na drodze postępowania administracyjnego. Nie można zgodzić się z tym, że organ nie ocenia dokumentów (tutaj uchwały Wspólnoty), w oparciu o które wydaje decyzję. Przeto zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tym pojęciu niewątpliwie mieści się też uprawnienie organu do oceny treści, okoliczności sporządzenia, zgodności z prawem dokumentów (tutaj uchwały), będących podstawą wydania decyzji merytorycznej wobec strony. Skarżący podkreślił, że organy obu instancji nie badały zgodności uchwały z art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali, ale pominięta została zasada z art. 61 § 1 k.c. Uchwała wspólnoty jest oświadczeniem woli członków wspólnoty.

W skardze wskazano dodatkowo, że skarżący G. G. nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały Wspólnoty, stąd swoich praw może dochodzić jedynie na drodze administracyjnej, w postępowaniu którego jest stroną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że wspólnota jest umocowana aby uchylać własne uchwały i podejmować w ich miejsce uchwały o odmiennej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja bądź postanowienie może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W świetle natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast – stosownie do art. 135 p.p.s.a. – sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 lipca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza D. z dnia 21 maja 2020 r., którą organ orzekł o odmowie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu nr [...] położonym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w D.

Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2277 ze zm. – dalej zwanej "ustawą").

Przepis art. 18 ust. 1 ustawy stanowi, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym".

Ustawodawca w sposób znaczący reglamentuje detaliczny obrót napojami alkoholowymi. Niewątpliwie jest to uzasadnione rodzajem dobra chronionego przepisami tejże ustawy oraz jej celem, wyrażonym w preambule, jakim jest życie obywateli w trzeźwości. Realizacja celu ustawy znajduje swoje odzwierciedlenie m.in. w sposobie uregulowania procedury uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a w szczególności w ustawowych wymogach wniosku o jego wydanie.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie wniosku przedsiębiorcy, zaś – stosownie do ust. 6 tego artykułu – do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć następujące dokumenty: dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych (pkt 2); zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (pkt 3) oraz decyzję właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - Dz. U. z 2019 r. poz. 1252 (pkt 4).

W przypadku zatem zlokalizowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - wymóg w postaci zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku (art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy) został zrównany z tak istotnymi wymogami, jak wykazanie tytułu prawnego do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży oraz decyzja państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu (art. 18 ust. 6 pkt 2 i pkt 4 ustawy). Jest to zatem niewątpliwie istotny wymóg ustawowy, dlatego rzeczą organu administracji rozpatrującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż alkoholu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym jest niewątpliwe ustalenie czy do wniosku – poza dokumentami wskazanymi w punkcie 2 i 4 art. 18 ustawy – dołączony został także dokument odzwierciedlający zgodę podmiotów wskazanych w punkcie 3 art. 18 ustawy na sprzedaż napojów alkoholowych w tym budynku.

Ponieważ – jak wynika z akt sprawy - budynek położony w D. przy ul. [...], w którym ma być prowadzona sprzedaż alkoholu, jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (liczba współwłaścicieli posiadających udziały wynosi 32), to do spraw związanych z zarządem tą nieruchomością znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz. U. z 2020 r. , poz. 532 ze zm. – dalej zwanej w skrócie: "u.w.l."). I tak, stosownie do art. 20 ust. 1 u.w.l., jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l. zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W myśl natomiast art. 22 u.w.l. czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie (ust. 1), jednakże do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności (ust. 2), przy czym do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu zaliczona została m.in. zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej (ust. 3 pkt 4).

Mając to na uwadze Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wyrażenie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych i tym samym wprowadzenie działalności polegającej na sprzedaży alkoholu do budynku, którego zasadniczą funkcją jest funkcja mieszkalna jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, bowiem może to prowadzić do zmiany warunków użytkowych oraz wpływać na dotychczasowy sposób korzystania z lokali w tym budynku. Sprzedaż alkoholu, jako działalność reglamentowana o szczególnym charakterze, może prowadzić do znacznego ograniczenia uprawnień właściciela lokalu mieszkalnego i jego najbliższych do spokojnego, niezakłóconego i umożliwiającego odpoczynek korzystania z lokalu, z zachowaniem prawa do prywatności i intymności życia rodzinnego, co wskazuje na to, że wyrażenie zgody na prowadzenie takiej działalności przez członków wspólnoty mieszkaniowej jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1812/17, a także wyrok WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Go 467/09 oraz w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 145/19).

Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że dokumentem, o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, potwierdzającym wyrażenie zgody na lokalizację w budynku punktu sprzedaży alkoholu, jest - w przypadku Wspólnoty Mieszkaniowej właścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w D. przy ul.[...]– musi być podjęta przez właścicieli tej nieruchomości uchwała (art. 23 u.w.l.).

W tym miejscu Sąd pragnie jedynie nadmienić, że z materiału dowodowego – wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego – nie wynika, by będąca przedmiotem sporu nieruchomość (lokal) była dotychczas użytkowana jako sklep, w którym sprzedawany jest alkohol, dlatego pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, w przywołanym przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 października 2019 r. (sygn. akt II GSK 2819/17), odnoszący się do charakteru czynności wyrażenia zgody na sprzedaż alkoholu przez wspólnotę mieszkaniową – polegający na wnioskowaniu, że skoro udzielenie zezwolenia ma na celu kontynuowanie dotychczasowej działalności gospodarczej przez wnioskodawcę, to sposób korzystania z nieruchomości (wyodrębnionego prawnie lokalu) nie ulega zmianie, a w konsekwencji wyrażenie zgody przez wspólnotę na sprzedaż alkoholu nie stanowi czynności przekraczającej zwykły zarząd rzeczą wspólną – nie przystaje do zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by w przedmiotowym lokalu nr [...] (czy też budynku), była uprzednio już prowadzona działalność handlowa związana ze sprzedażą alkoholu, a założony przez skarżącego wniosek o wydanie zezwolenia – w związku z czasowym charakterem zezwoleń na sprzedaż alkoholu – był kolejnym wnioskiem o udzielenie spornego zezwolenia i miał na celu kontynuowanie dotychczasowej działalności gospodarczej przez skarżącego (wnioskodawcę).

W rozpoznawanej sprawie w dniu 6 kwietnia 2020 r. właściciele Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w D. podjęli uchwałę o Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu użytkowym nr [...], którego właścicielem jest K. K., nadając jej moc obowiązującą od dnia 6 kwietnia 2020 r. (do uchwały załączony został wykaz właścicieli uprawnionych do udziału w głosowaniu wraz z wartością przysługującego każdemu z właścicieli udziału oraz potwierdzeniem oddania głosu za podjęciem uchwały – wynik głosowania: "za" zgłosowało 699/1000). Następnie natomiast w dniu 21 kwietnia 2020 r. właściciele tej samej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w D. podjęli uchwałę o Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na uchylenie - z dniem 21 kwietnia 2020 r. - uchwały dotyczącej wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu nr [...], którego właścicielem jest K. K. (do uchwały załączony został wykaz właścicieli uprawnionych do udziału w głosowaniu wraz z wartością przysługującego każdemu z właścicieli udziału oraz potwierdzeniem oddania głosu za podjęciem uchwały – wynik głosowania: "za" zgłosowało 632/1000).

W ocenie organów, w opisanym stanie faktycznym, nie jest możliwe przyjęcie, że skarżący (wnioskodawca) uzyskał zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej na prowadzenie sprzedaży alkoholu w lokalu znajdującym się w budynku przy ul. [...] w D., gdyż zgoda udzielona uchwałą o Nr [...] została cofnięta poprzez podjęcie kolejnej uchwały o Nr [...] uchylającej "pierwotną uchwałę"; organy wyraziły przy tym pogląd, że wspólnota mieszkaniowa posiada możliwość uchylania własnych uchwał, natomiast to czy dana uchwała jest niezgodna z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo narusza zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza ich interesy, ocenia nie organ administracji lecz sąd powszechny w przypadku zaskarżenia takiej uchwały zgodnie z art. 25 ust. 1 u.w.l.

Z kolei skarżący wskazywał, że uchwała o Nr [...] wyrażająca zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych w przedmiotowym budynku, nie została zaskarżona przez żadną z uprawnionych osób w trybie art. 25 ust. 1 u.w.l., a jest to jedyny prawem przewidziany sposób na jej uchylenie, a zatem biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych, a także zważywszy na okoliczności i specyfikę rozpoznawanej sprawy organy administracji winny stwierdzić, że skarżący (wnioskodawca) posiada wymaganą prawem zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu o nr [...] w budynku przy ul. [...] w D., tym bardziej, że oświadczenie woli wyrażone w uchwale o Nr [...] uchylającej uchwałę wyrażającą zgodę na sprzedaż alkoholu, dotarło do skarżącego po uchwale o Nr [...],a zatem odwołanie zgody - w świetle art. 61 § 1 k.c. - nie było możliwe, gdyż uchwała wspólnoty jest oświadczeniem woli członków wspólnoty.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko prezentowane przez skarżącego.

W ocenie Sądu, wspólnota mieszkaniowa podejmując określoną uchwałę i wyrażając w niej tym samym oświadczenie woli w przedmiocie, którego dotyczy uchwała (tutaj: udzielenia zgody na sprzedaż alkoholu w lokalu o nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w D. przy ul.[...]), nie możne następnie w sposób dowolny cofnąć złożonego w ten sposób już uprzednio oświadczenia woli poprzez wydanie nowej uchwały, tym bardziej w sytuacji, gdy treść "pierwotnej" uchwały, a zatem wyrażone w niej przez wspólnotę oświadczenie woli doszło do wiadomości adresata tego oświadczenia przed "nową" uchwałą, zawierającą oświadczenie woli wspólnoty o odwołaniu uprzednio złożonego oświadczenia woli (o uchyleniu podjętej uprzednio uchwały). Stosownie bowiem do treści art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Innymi słowy, odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. Oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane równocześnie z jego złożeniem, a po tym jak doszło do wiadomości adresata, tylko za jego zgodą (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 718/17). Podkreślenia wymaga także, że uchylenie złożonego oświadczenia woli musi mieć określone podstawy prawne, nie może być dowolne. Uchylenie się bowiem od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w ściśle określonych przypadkach, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli określona w art. 82-87 k.c.

W orzecznictwie sądów powszechnych zwraca się natomiast uwagę na związanie wspólnoty uchwałą, która nie została skutecznie podważona. Przyjmuje się, że uchwały wspólnot mieszkaniowych, stanowiące podstawę nabycia przez członka wspólnoty konkretnych praw, nie mogą być dowolnie zmieniane ani uchylane, gdyż jest to niezgodne z zasadą ochrony praw nabytych. Uchwały od chwili ich podjęcia wiążą wszystkich właścicieli lokali i są natychmiast wykonalne (zob. wyrok SA w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I ACa 118/08, OSA 2009/8/35-44; wyrok SO w Olsztynie z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt I C 373/14, LEX nr 1835922; wyrok SA w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt I ACa 700/15, LEX nr 1954620). Zgodnie z wolą ustawodawcy jedynym sposobem, jakim dysponuje członek wspólnoty mieszkaniowej, aby wyeliminować uchwałę z obrotu jest jej uchylenie orzeczeniem sądu, przy realizacji przesłanek opisanych przez art. 25 u.w.l. (por. wyrok SA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I ACa 1216/17, LEX nr 2668642). Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sprawach co prawda dotyczących prawa budowlanego, jednakże w zakresie porównywalnej do spornej w niniejszej sprawie kwestii wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na określone cele, w tym przypadku budowlane, wskazuje się, że "zgoda współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie jest oświadczeniem o charakterze procesowym, które można swobodnie cofać w toku postępowania. Jako oświadczenie woli w rozumieniu prawa cywilnego, co do zasady, jest nieodwołalna. Jeżeli stanowisko współwłaścicieli ulega zmianie po wyrażeniu zgody nie zmienia to faktu, że określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wymóg został spełniony. Ewentualne spory pomiędzy współwłaścicielami na tym tle dotyczą stosunków cywilnoprawnych i podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Po 566/07).

W rozpoznawanej sprawie właściciele Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w D. podjęli w dniu 6 kwietnia 2020 r. uchwałę o Nr [...] którą złożyli oświadczenie woli o wyrażeniu zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu użytkowym nr [...], którego właścicielem jest K. K. Uchwała ta – co wynika z akt sprawy – nie została zaskarżona w trybie art. 25 u.w.l., a zatem stała się wykonalna. Zwrócić ponadto należy uwagę, że zarówno treść tej uchwały, jak również okoliczności jej podjęcia – co wynika z przekazanych akt sprawy – nie wskazują na jakąkolwiek oczywistą, niezgodną z powszechnie obowiązującymi normami prawnymi, jej wadliwość; w szczególności uchwała o Nr [...] została przyjęta większością głosów właścicieli Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w D. – w stosunku 699/1000 głosów "za", a więc zgodnie z wymogiem art. 23 ust. 2 u.w.l.

Z uwagi zatem na to, że uchylenie uchwały o Nr [...] i odwołanie wyrażonego nią oświadczenia woli Wspólnoty Mieszkaniowej nie mogło zostać dokonane w sposób dowolny, z pominięciem wskazanych powyżej uregulowań prawnych wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali, to okoliczności te winny zostać należycie rozważone i wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu przez organy niniejszej sprawy.

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzająca ja decyzja Burmistrza D. zostały wydane z naruszeniem art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy w zw. z art. 25 u.w.l. oraz art. 61 § 1 k.c. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a co w konsekwencji uzasadniało uchylenie ww. decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1. sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł, wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 i ograniczone możliwości techniczne Sądu uzasadniają stwierdzenie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).