Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 334/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 4 ust. 1 pkt 4, art 1 ust. 1, art. 6 ust. 1pkt 4 i 5, art. 3 ust. 1, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant Referent stażysta Marta Sacher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Prezesa A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 19 czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego T. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotów kosztów postepowania sądowego


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 18 maja 2018 r., złożonym drogą elektroniczną, T. H., zwany dalej również wnioskodawcą lub skarżącym, wystąpił do A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanego dalej też Spółką lub Przedsiębiorstwem) o wskazanie rejestru i udostępnienie - w ramach dostępu do informacji publicznej, zestawienia wszelkich podpisanych przez Spółkę umów cywilnoprawnych, w tym umów o pracę, zawieranych w okresie od 1 stycznia do 30 kwietnia 2018 r. włącznie, zawierających co najmniej informacje takie jak: data i numer zawarcia umowy, podmiot z którym zawarto umowę, przedmiot umowy oraz wartość umowy. Wnioskodawca wskazał przy tym, aby wszelką korespondencję kierować do niego na adres e-mail.

Dnia 24 maja 2018 r. Prezes Zarządu Spółki poinformował skarżącego, że Przedsiębiorstwo nie prowadzi rejestru umów.

W odpowiedzi na powyższe, w wiadomości e-mail z dnia 24 maja 2018 r., wnioskodawca wskazał, że nie wnosił o udostępnienie rejestru umów jako dokumentu, lecz zwrócił się o udostępnienie informacji zawartych w umowach podpisanych przez Spółkę, proponując jedynie formę udostępnienia informacji (rejestr, zestawienie).

W odpowiedzi na wyjaśnienia wnioskodawcy, dnia 5 czerwca 2018 r. Prezes Zarządu Spółki poinformował skarżącego, że żądana informacja, z uwagi na jej zakres, jest informacją publiczną przetworzoną i stąd też wezwał go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji, w terminie 7 dni pod rygorem odmowy jej udostępnienia.

Odpowiadając na wezwanie, dnia 5 czerwca 2018 r. T. H. odmówił wykazania interesu publicznego wskazując, że żądana informacja jest informacją prostą.

W dniu 8 czerwca 2018 r. wnioskodawca przesłał wyjaśnienie, że nie domagał się udostępnienia informacji w formie tabelarycznej, a jego żądanie dotyczy udostępnienia informacji zawartych w umowach, które zostały wymienione w pierwotnym wniosku i są informacjami prostymi, a które mogą być udostępnione poprzez przesłanie kopii tych umów.

Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. Prezes Zarządu A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], odmówił T. H. udostępnienia informacji publicznej w zakresie zestawienia wszelkich podpisanych przez A Sp. z o.o. w [...] umów cywilnoprawnych oraz umów o pracę zawieranych w okresie od 1 stycznia do 30 kwietnia 2018 r. włącznie, zawierających co najmniej informacje takie jak: data i numer zawarcia umowy, podmiot z którym zawarto umowę, przedmiot umowy oraz wartość umowy. W uzasadnieniu wskazał, że informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień, jest informacją przetworzoną. Dla potrzeb jej stworzenia szczególnie istotnym czynnikiem jest intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Rozpoznając żądanie wnioskodawcy na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ uznał, że nie wykazał on interesu publicznego w celu uzyskania informacji wynikającej z wniosku, która jest informacją przetworzoną. Podkreślił, że Spółka na dzień sporządzenia wniosku nie prowadzi zestawienia umów, a udostępnienie wszelkich umów cywilnoprawnych oraz umów o pracę za okres wskazany we wniosku wymaga przetworzenia informacji prostych w celu utworzenia informacji jaka ma zostać udostępniona. Związane jest to z koniecznością przeprowadzenia pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste, co czyni z informacji prostej informację przetworzoną. Organ wskazał, że Spółka zawiera szereg umów cywilnoprawnych, a wnioskodawca nie sprecyzował jakich umów się domaga, tj. nie wskazał jakichkolwiek danych umożliwiających ograniczenie zakresu żądanej informacji. Przetworzenie informacji prostych pod kątem utworzenia zestawienia jakiego żąda wnioskodawca wymagałoby natomiast zaangażowania kilku pracowników zawierających umowy cywilnoprawne. Byłoby to związane z oderwaniem ich od pracy na nieokreślony czas, co spowodowałoby zakłócenie prawidłowego funkcjonowania poszczególnych działów Spółki. Charakter koniecznych czynności jaki muszą zostać przeprowadzone to szczegółowa analiza każdej umowy cywilnoprawnej oraz wydobycie z nich cząstkowych informacji takich jak: data i numer zawarcia umowy, podmiot z którym zawarto umowę, przedmiot umowy oraz wartość umowy. Ponadto, szereg umów cywilnoprawnych zawieranych jest ustnie lub jedynie w wyniku złożenia zamówienia oraz wystawienia lub otrzymania dokumentu księgowego w postaci faktury. Zebranie wszystkich objętych zapytaniem informacji wymagałoby więc nie tylko analizy umów zawieranych na piśmie, ale również znacznej ilości dokumentów księgowych, a także uzyskiwania koniecznych do rzetelnego sporządzenia informacji wyjaśnień/oświadczeń od poszczególnych pracowników Spółki.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie jakim przepisy te zawierają normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 r. poz. 1764, ze zm. - dalej jako "u.d.i.p.") poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, wobec której nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257, dalej jako "K.p.a."), poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności zaś niepodjęcie przez organ niezbędnych korków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewykazanie, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej;

- art. 11, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., przez brak wyjaśnienia dlaczego żądana informacja jest informacją przetworzoną oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, przeprowadzenie dowodu z załączonej odpowiedzi Prezesa Spółki z dnia 29 sierpnia 2017 r., uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Kwestionując stanowisko organu o uznaniu informacji objętej wnioskiem za informację przetworzoną, na podstawie poglądów orzecznictwa sądowego podkreślił, że nowa jakościowo informacja nie jest jedynie innym zestawieniem posiadanych informacji - innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji, ale inną, jakościowo nową informacją, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny danego zjawiska czy określonej interpretacji, znalezienia różnic albo podobieństw. Dlatego, informacją przetworzoną nie jest inne uszeregowanie posiadanych informacji, ale nowa jakość tkwiąca immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji. Takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie zwalniają zobowiązanego podmiotu z obowiązku udostępnienia informacji publiczne. Zarzucając organowi manipulowanie stanem faktycznym skarżący wskazał, że w odpowiedzi udzielonej przez Spółkę dnia 29 sierpnia 2017 r. na inny wniosek wskazano, iż zbiór umów z przedsiębiorcami jest prowadzony w formie papierowej, podczas gdy w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że na dzień sporządzenia wniosku Spółka nie prowadzi zestawienia umów. W zaskarżonej decyzji nie uwzględniono też jego oświadczenia z dnia 8 czerwca 2018 r. Ponadto skarżący podniósł, że w decyzji nie wskazano jakie konkretnie czynności trzeba byłoby wykonać, aby zrealizować wniosek, co doprowadziło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdził, że uzasadnienie decyzji jest ogólne i pozorne co uniemożliwia jej kontrolę.

W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany do udzielenia informacji - A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] podtrzymał stanowisko co do uznania żądanej informacji za informację przetworzoną, a w związku z tym także ocenę co do konieczności wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji i wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że Spółka podzielona jest na działy, z których każdy zawiera szereg umów cywilnoprawnych w tym takie, które nie mają formy pisemnej i których odzwierciedleniem jest dokumentacja księgowa lub które nie znajdują odzwierciedlenia nawet w tej dokumentacji. Jednocześnie Spółka nie prowadzi jako takich rejestrów zawieranych umów i nie posiada informacji o globalnej ilości umów zawartych w okresie objętym wnioskiem. Średnio umów cywilnoprawnych dotyczących np. usług związanych z prowadzonymi cmentarzami w roku, w okresie kwartalnym, zawieranych jest ok. 100, a umów dotyczących przekazania odpadów średnio dziennie zawieranych jest ok. 6-7. Udzielenie informacji objętej wnioskiem wymaga zatem nie tylko szczegółowej analizy zapisów systemu księgowego, ale również analizy dokumentów znajdujących się w poszczególnych działach oraz odebrania od poszczególnych pracowników wyjaśnień dotyczących tych dokumentów. Konieczne jest przeprowadzenie weryfikacji znajdujących się w spółce dokumentów i zestawienie ich z istniejącymi zapisami księgowymi. Prace te należy uznać za bardzo pracochłonne choć brak jest możliwości ustalenia na tym etapie jakiego dokładnie czasowego nakładu pracy zatrudnionych w Spółce pracowników będzie wymagało sporządzenie informacji. W wyniku takich prac powstanie jednak zupełnie nowe zestawienie danych, nieistniejące dotychczas i zawierające informacje będące wynikiem przeprowadzonych czynności. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu "manipulowania stanem faktycznym" organ wyjaśnił, że Spółka nigdy nie twierdziła, iż część umów nie jest prowadzona w formie papierowej i siłą rzeczy tworzą te umowy jakiś zbiór, ale nie jest to zbiór ani ujednolicony, ani uporządkowany i bez znacznego nakładu pracy brak jest możliwości jego wykorzystania do udzielenia informacji objętych wnioskiem.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, w piśmie z dnia 14 sierpnia 2018 r. skarżący podtrzymał twierdzenia zawarte w skardze. Powołując się na orzecznictwo sądowe, w tym wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1062/16 - wydany w sprawie z jego skargi na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, przytaczając obszerną argumentację na poparcie swojego stanowiska stwierdził, że spółka nie uprawdopodobniła, aby nakład pracy, dokonanie analiz, zestawień i wyciągów miało taką skalę, że informacje proste stają się informacją przetworzoną, a przynajmniej brak jest możliwości zweryfikowania tych twierdzeń przez Sąd. Z kolei wskazywaną ilość zawieranych umów tj. 100 kwartalnie, trudno uznać za ilością skutkującą kwalifikacją informacji jako przetworzonej. Ponadto, Przedsiębiorstwo bardzo ogólnikowo, wręcz szablonowo uzasadniło, dlaczego uważa żądane przez skarżącego informacje publiczne za informacje przetworzone. Przede wszystkim nie wyjaśniło w wyczerpujący sposób jakie to konkretne analizy, zestawienia czy wyciągi musi przeprowadzić, aby udzielić żądanej informacji. Brak też jakiegokolwiek uprawdopodobnienia, nawet samej deklaracji, by ilość dokumentacji, którą Przedsiębiorstwo posługuje się była tak duża, że w istocie wykraczała poza nakład pracy wymagany do udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej. Brak także nawet orientacyjnego określenia czasu potrzebnego do przygotowania takowej informacji. W konsekwencji, prezentowana argumentacja musi być uznana za dalece niewystarczającą. Tym bardziej, że czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać obowiązanych podmiotów z tego obowiązku bowiem są to zwykłe czynności techniczne związane z rozpatrywaniem danego wniosku. Skarżący zwrócił też uwagę na to, że Spółka całkowicie pominęła okoliczność, iż w wiadomości wysłanej drogą elektroniczną dnia 8 czerwca 2018 r. zmienił zakres wniosku oświadczając, iż żąda udostępnienia informacji zawartych w umowach, które zostały wymienione w pierwotnym wniosku, a które są informacjami prostymi nawet jeśli są zawarte w wielu dokumentach i nie dokonywaniu przez organ ich przetworzenia. Jeżeli wynotowanie tych danych z umów jest dla organu uciążliwe istnieje możliwość udostępnienia wnioskowanych informacji poprzez przesłanie kopii umów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Na wstępie zauważyć należy, że na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżący zgłosił taki wniosek bezpośrednio w skardze, a organ po zapoznaniu się z treścią skargi nie zajął stanowiska procesowego w tym przedmiocie. Z uwagi na zasadę szybkości postępowania (art. 7 P.p.s.a.) Sąd nie dokonał zawiadomienia o wniosku podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej sprawa została jednak skierowana do rozpoznania na rozprawie.

Przedmiotem niniejszej sprawy stanowiło żądanie udzielenia informacji publicznej. Prawo do uzyskania informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm. - aktualnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1330) zwanej dalej ustawą. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, który określa zakres podmiotowy realizacji obowiązku w granicach prawa do informacji publicznej nie budzi wątpliwości, że Prezes A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], jako reprezentujący gminną osobę prawną, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że Spółka realizuje zadania gminne, w tym m.in. z zakresu gospodarki ściekami i odpadami, a jej jedynym wspólnikiem jest Gmina Nysa. Oznacza to, że jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, a informacje związane z działalnością spółki podlegają udostępnieniu.

Ponadto, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Oznacza to, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej również na podstawie tego przepisu, ponieważ nie ulega najmniejszej wątpliwości, że dysponuje majątkiem publicznym, jak również realizuje zadania z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym gminy.

Nie jest również w niniejszej sprawie sporne to, że żądane przez skarżącego informacje o umowach cywilnoprawnych i umowach o pracę zawartych przez Spółkę w okresie od 1 stycznia do 30 kwietnia 2018 r., których udostępnienia skarżący domagał się przez przekazanie określonych danych zawartych w tych umowach lub udostępnienie kopii tych umów, mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, ustalonym w art. 1 ust. 1 ustaw i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych we wskazanej ustawie. Zauważyć wszak trzeba, że z uwagi na charakter działalności Spółki oraz dysponowanie przez nią mieniem gminnym, umowy te służą wykonywaniu zadań publicznych lub są z nimi związane oraz odnoszą się do dysponowania majątkiem publicznym.

Dla dokonania wyczerpującej oceny wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przez informację publiczną należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 ustawy zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wśród których wymienione są m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4.), a także o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Informacją publiczną jest więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podzielić należy pogląd, na który powołuje się skarżący, że informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Tym samym umowy cywilnoprawne z podmiotami wskazanymi w art. 4 ust. 1 ustawy są informacją publiczną.

Przechodząc do istoty sporu wskazać natomiast trzeba, że w niniejszej sprawie dotyczy on dokonanej w zaskarżonej decyzji kwalifikacji żądanej przez skarżącego informacji publicznej, jako informacji przetworzonej.

Rozstrzygając tę kwestię dostrzec w pierwszej kolejności należy, że na gruncie ustawy wyróżnia się informację tzw. prostą, która stosownie do art. 2 ustawy – z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, podlega udostępnieniu każdemu, niezależnie od posiadania interesu prawnego czy faktycznego, jak również informację przetworzoną, której udostępnienie, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy zostało ograniczone tylko do tych przypadków, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu społecznego.

Wskazując wprost w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy na informację przetworzoną ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Do zdefiniowania tego pojęcia doszło w licznych orzeczeniach sądowych. Na podstawie utrwalonych poglądów sądów administracyjnych przyjąć należy, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Inaczej mówiąc udostępnienie żądanej informacji nie stanowi tylko technicznego przeniesienie danych, lecz wymaga potrzeby przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną. Informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu) w związku z czym, jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Informacją prostą jest z kolei informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych.

Przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji musi się zatem wiązać z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze jednak należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2124/16, wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 386/18, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sadów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki: NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08, WSA w Opolu z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 570/14, WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1149/14 i WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 247/14). Odpowiednio do tego, za informację prostą uznać należy taką informację, która podlega udostępnieniu - z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy w takiej formie w jakiej posiada ją organ zobowiązany do jej udostępnienia, a jej przygotowanie nie jest związane z koniecznością poniesienia znacznych nakładów kosztem bieżących działań podejmowanych przez ten organ. Niemniej jednak należy też mieć na uwadze, że w określonych okolicznościach zakres realizacji prawa do informacji publicznej, związany z zaspokojeniem zainteresowania podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej, może przybrać taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądanej informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Taka sytuacja występuje, gdy ilość czynności jakie musiałby podjąć podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący zdezorganizować pracę tego podmiotu. Nie jest jednak przetworzeniem zwyczajne sporządzenie spisu wyszukanych dokumentów szczególnie, gdy jest on sporządzony jedynie w celu ułatwienia przygotowania przez organ żądanej informacji. Od przetworzenia informacji należy odróżnić proces "przekształcenia", który jest jedynie technicznym zabiegiem, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu, zgodnie z wnioskiem strony, głównie poprzez wykonanie kserokopii czy też sporządzenie skanu treści dokumentu. (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Op 446/17). Informacja przetworzona wymaga z kolei jej wytworzenia w wyniku przeprowadzenia pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż dla dokonania prawidłowej kwalifikacji informacji publicznej organ, powołując się na zakres wniosku i szereg czynności, które zmuszony jest podjąć aby rozpoznać wniosek, winien z dużą starannością i rzetelnością wykazać i uzasadnić dlaczego i z jakich przyczyn uznaje, że szereg informacji prostych stanowi informację przetworzoną. Uzasadnienie takiej oceny ma istotne znaczenie z tego względu, że w przypadku kwalifikacji informacji jako przetworzonej prowadzi do ograniczenia do niej dostępu, w związku z koniecznością wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu.

W niniejszej sprawie rozpoznając wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej organ uznał, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną i wobec braku wykazania przez skarżącego interesu publicznego w jej uzyskaniu, zaskarżoną decyzją, odmówił jej udostępnienia. W ocenie Sądu, podejmując takie rozstrzygnięcie nie dokonał jednak organ wyczerpujących ustaleń i oceny, czym w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej znajdują zastosowanie zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy.

Dokonana ocena charakteru żądanych informacji jest niepełna i nie uzasadnia wystarczającą podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji też kontrolowana decyzja nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizuje zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a. oraz zasady ustalonej w art. 8 K.p.a. Wszystkie te naruszenia, zdaniem Sądu, są przy tym tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nastąpiły na skutek braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie i rozważania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest przy tym tego rodzaju, że nie pozwala na dokonanie przez Sąd kontroli w zakresie zaistnienia podstaw do uznania żądanej informacji publicznej za informację przetworzoną.

Podkreślić trzeba, że ciężar wykazania przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej spoczywa na właściwym organie. W niniejszej sprawie nie wykazano natomiast w sposób wyczerpujący przyczyn stanowiący podstawę uznania żądanych przez skarżącego informacji publicznych za informację przetworzoną.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że informacje w postaci kopii umów cywilnoprawnych zawartych przez Spółkę w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 kwietnia 2018 r., stanowią informację prostą, niewymagającą przetworzenia, a tym samym wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednocześnie też, takie czynności organu jak selekcja dokumentów i ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. Spółka w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podała, nawet w przybliżeniu ilości zawartych w ww. okresie umów. Natomiast rozmiar niezbędnych do podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania może przemawiać za uznaniem, że w istocie żądana informacja nabierze charakteru informacji przetworzonej..

Stosownie do tego podkreślić należy również, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie odniósł się do wyjaśnień skarżącego z dnia 8 czerwca 2018 r., z których jednoznacznie wynika, że udostępnienie danych wynikających z umów zawartych przez Spółkę, a wskazanych we wniosku skarżącego, może nastąpić przez udostępnienie kopii tych umów. Skupił się jedynie na wskazanych przez skarżącego określonych danych wynikających z umów i dokonał oceny wyłącznie w zakresie sporządzenia ich zestawienia. Oznacza to, że nie uwzględnił okoliczności faktycznej związanej z modyfikacją wniosku skarżącego. Tymczasem w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej to wniosek strony wyznacza zakres postępowania. Dlatego, organ powinien rozpoznać wniosek uwzględniając wszystkie wyjaśnienia strony co do skonkretyzowania treści żądania.

Ponadto, należy dostrzec, że wskazując ogólnie na bliżej nieokreślone czynności analityczne, organizacyjne i intelektualne, konieczne w celu udostępnienia informacji organ nie dokonał rozróżnienia pomiędzy "przetworzeniem" informacji, a jej "przekształceniem". Sama natomiast konieczność odnalezienia odpowiednich dokumentów - w tym wielostronicowych umów zgromadzonych w różnych działach Spółki, a także dokonanie ich analizy w celu wyselekcjonowania żądanych danych, wykonanie kopii, dokonanie anonimizacji danych prawnie chronionych i związany z tym nakład pracy nie prowadzi jeszcze do wytworzenia nowej jakościowo informacji i nie czyni z informacji prostej informacji przetworzonej. Są to zwykle zabiegi związane z procesem udostępniania informacji publicznej. W celu dokonania kwalifikacji informacji jako przetworzonej organ powinien wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swoje stanowisko o przetworzonym charakterze informacji publicznej, a nie powielać w tym zakresie jedynie abstrakcyjne tezy, jak uczyniono w niniejszej sprawie, bez odniesienia do realiów konkretnego wniosku. W tym celu organ powinien wyjaśnić jakie konkretnie zabiegi potrzebne są do przetworzenia informacji prostych, liczbę zawartych umów i rozmiar niezbędnych do podjęcia czynności, a także wskazać na potrzebę lub nie zaangażowania do tych czynności określonej liczby pracowników i ewentualnego wpływu oddelegowania tych pracowników do przygotowania żądanej informacji na funkcjonowanie podmiotu i wykazać, że na skutek ich podjęcia powstanie informacja przetworzona.

W zaskarżonej decyzji Spółka nie wykazała aby utworzenie zestawienia zawierającego wskazane pierwotnie przez skarżącego dane, których udostępnienia się domaga, takich jak data i numer umowy, podmiot z którym zawarto umowę, przedmiot umowy oraz jej wartość, wymagało dokonywania szczegółowych ocen i analiz dokumentów. Nie uwzględniła również, że wniosek dotyczy informacji wynikających z umów, których zasadnicza treść nie powinna ulegać zmianie, a skarżący oświadczył, że udostępnienie informacji publicznej w postaci żądanych danych, może polegać na wydaniu kopii umów. Stosownie do tego organ nie wskazał też ile umów zawarł we wnioskowanym okresie i nie wskazał okoliczności z których wynikałoby, że szeroki zakres wniosku wymaga do zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych umów, takich działań organizacyjnych i zaangażowania tak dużych środków osobowych, że zakłócą one normalny tok działania podmiotu.

Zauważyć ponadto trzeba, że w zaskarżonej decyzji wskazano, że część zawieranych przez Spółkę umów nie miała formy pisemnej i znajduje potwierdzenie wyłącznie w dokumentacji księgowej. Ogólnikowe uzasadnienie w tym zakresie, co do konieczności zebrania i analizy dokumentacji księgowej, nie pozwala jednak na zweryfikowanie prawidłowości stanowiska organu co do kwalifikacji informacji wynikających z tych umów jako informacji przetworzonej. Przede wszystkim nie wynika z uzasadnienia, czy dokumenty zawierające informacje, których udostępnienia domagał się skarżący, znajdują się w jednym zbiorze, czy są odnotowywane w rejestrach oraz jaką ilość spraw one obejmują, bądź czy żądane informacje są rozproszone, a jeśli tak to w jakich dokumentach należy ich poszukiwać i jaka jest przybliżona liczba tych dokumentów oraz jakie informacje te dokumenty obejmują i czy ich zakres jest tożsamy z zakresem informacji żądanych przez skarżącego.

Powołując się z kolei na czasochłonność koniecznych do podjęcia czynności oraz zaangażowanie dodatkowych środków osobowych organ nie wskazał w decyzji konkretnych czynności jakie należy podjąć w celu udostępnienia skarżącemu żądanych informacji publicznych, liczby osób potrzebnych do ich przeprowadzenia oraz przypuszczalnego czasu ich realizacji. Nie wiadomo też na czym miałyby polegać podjęte przez organ czynności. Brak jest również informacji ile umów, we wskazanym przez skarżącego okresie, Spółka zawarła w formie ustnej.

Zaznaczyć przyjdzie, że Sąd nie kwestionuje tego, iż utworzenie zbioru informacji w odniesieniu do umów, które nie zostały zawarte w formie pisemnej, może wymagać stosunkowo dużego nakładu i zaangażowania pracowników, które w jakimś stopniu negatywnie wpłyną na funkcjonowanie Spółki i w konsekwencji wymagać będzie wytworzenia informacji przetworzonej. Jednakże zaskarżona decyzja jest w tym zakresie nieprecyzyjna i nie wyjaśnia dostatecznie stanu faktycznego. Nie pozwala na zweryfikowanie przez Sąd prawidłowości oceny w zakresie przetworzenia informacji w odniesieniu do poszczególnych, żądnych przez skarżącego danych wynikających z umów zawartych w formie ustnej. Dopiero bowiem konkretne okoliczności sprawy mogą doprowadzić do ustalenia, iż mamy do czynienia z informację przetworzoną.

Reasumując, brak wyczerpującego wyjaśnienia wskazanych powyżej istotnych kwestii uniemożliwia kontrolę Sądu, co do prawidłowości dokonanej przez organ kwalifikacji informacji z punktu widzenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jej dokonanie wymaga bowiem właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., czego w niniejszej sprawie zabrakło. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zatem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W realiach niniejszej sprawy uzasadnienie kontrolowanej decyzji narusza natomiast przepis art. 107 § 3 k.p.a., a to na skutek braku prawidłowego rozważenia, czy żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Dokonywanie w tym zakresie wyjaśnień w odpowiedzi na skargę nie prowadzi przy tym do skutecznego usunięcia tego naruszenia, gdyż podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej winny zostać wskazane w decyzji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., w pkt 2 orzekł natomiast o kosztach, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie omawianej ustawy, w tym przy uwzględnieniu wyjaśnień skarżącego zawartych w wiadomości e-mail z dnia 8 czerwca 2018 r., co do zakresu i formy udostępnienia żądanych informacji. Organ uwzględni również przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz dokona wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego (liczby umów objętych wnioskiem, zakresu dokumentów wymagających ich ewentualnej analizy oraz możliwości udostępnienia żądanych informacji w sposób wskazany we wniosku, wymaganego nakładu pracy, konieczności bądź nie oderwania pracowników od codziennych obowiązków i wpływu tej czynności na funkcjonowanie Spółki). Rozważając udostępnienie informacji dotyczącej umów zawartych w formie pisemnej oraz w formie ustnej przyjmie, że umowy cywilnoprawne z podmiotami wskazanymi w art. 4 ust. 1 ustawy są informacją publiczną, której udostępnieni podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ustawy. Ewentualne ustalenie, że udostępnienie informacji zakłóci pracę w Spółce, wymagać będzie z kolei wyczerpującego uzasadnienia z wykazaniem jaka liczba pracowników zostałaby przez organ skierowana do wykonania tego zadania i przez jaki okres czasu. Dopiero też w przypadku stwierdzenia, że żądana we wniosku informacja ma charakter informacji przetworzonej, organ obowiązany będzie ponownie wezwać skarżącego do wykazania w zakreślonym terminie szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego.