Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1745/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka komandytowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 993/18 w sprawie ze skargi [...] spółka komandytowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. IV SA/Po 993/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] sp.k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], m.in. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) zwanej dalej także "u.p.z.p.", Burmistrz Gminy P., na wniosek [...] sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowych SN służących do przesyłu energii elektrycznej wraz z budową elektrowni wiatrowej o mocy 2MW, jako urządzenia niezbędnego do korzystania z tych przewodów, z drogą dojazdową, placem manewrowym, zatoką postojową, stacją kontenerową i pozostałymi obiektami infrastruktury technicznej na działce nr [...] i części działki nr [...] i [...] obręb [...], gmina [...].

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w części dotyczącej zapisu pkt 1 ppkt 3 wniosła skarżąca Spółka. Jednocześnie podniosła, że decyzja obarczona jest wieloma wadami, w tym naruszeniem właściwości rzeczowej.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. we wnioskowanej części. W uzasadnieniu wskazano, że skoro inwestycja zlokalizowana jest na terenie gminy P., to załatwianie spraw z zakresu planowania przestrzennego należy w sposób niebudzący wątpliwości do zakresu właściwości miejscowej Burmistrza Gminy P.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca Spółka.

Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że wydając decyzję o warunkach zabudowy Burmistrz Gminy P. nie naruszył przepisów o właściwości rzeczowej. Kolegium nie uznało także, by ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy średnicy wirnika do 90 m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125 m (pkt 1 ppkt 3 decyzji o warunkach zabudowy), stanowiło rażące naruszenia prawa. Decyzja nie jest obarczona żadną z innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej.

Skargę na opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. wniosła skarżąca Spółka, zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości) i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja została wydana bez podstawy prawnej). Jednocześnie Spółka wniosła o uchyleniu obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jej oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że skarżącej Spółce przysługuje legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2010r., albowiem Spółka ta stała się adresatem decyzji o warunkach zabudowy, na mocy decyzji z dnia [...] września 2015 r. o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, nie można uznać, że określenie w pkt 1 ppkt 3 decyzji o warunkach zabudowy parametru dotyczącego średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia nastąpiło bez podstawy prawnej. Podstawę stanowiły analizowane wyżej przepisy art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a u.p.z.p. oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). W decyzji o warunkach zabudowy kwestionowane parametry zostały zamieszczone w jej pkt 1, poświęconym "warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". Takie ich zaklasyfikowanie znajduje pewne oparcie w treści przywołanego wyżej § 2 pkt 3 rozporządzenia (nawiązującego do art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zgodnie z którym ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się m.in. poprzez określenie gabarytów (czyli głównych wymiarów zewnętrznych) projektowanej zabudowy – a te w przypadku elektrowni wiatrowej (rozumianej jako całość użytkowa) są z pewnością współwyznaczane m.in. przez wymiary średnicy wirnika i wysokość jego zawieszenia. Poza tym katalog wskaźników i parametrów, jakie mogą zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy ma charakter otwarty. Oznacza to, że w uzasadnionych przypadkach organ ma prawo wprowadzić do treści decyzji lokalizacyjnej dodatkowe, wyraźnie w ww. przepisach nie wymienione, parametry lub wskaźniki. Nadto Sąd zauważył, że kwestionowane parametry w postaci średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia nie zostały określone dokładnie, lecz przez wskazanie wielkości granicznych (maksymalnych) – odpowiednio: "do 90 m" oraz "nie większej niż 125 m", tym samym trudno uznać je za ostateczne. Nie są to także precyzyjne dane techniczne, bo z takimi mielibyśmy do czynienia w sytuacji podania np. typu czy modelu turbiny. Omawiany w decyzji o warunkach zabudowy zapis nie stanowi o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W sprawie nie został naruszony art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez właściwy – miejscowo i rzeczowo – organ. I to także w części obejmującej kwestionowane postanowienie pkt 1 ppkt 3 ww. decyzji, skoro – jak to już wyżej wyjaśniono – postanowienie takiej treści mogło zostać wprowadzone do decyzji o warunkach zabudowy.

Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, pomimo niepełnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Dostrzeżone braki uzasadnienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i mylne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że maksymalna średnica wirnika elektrowni oraz maksymalna wysokość jego zawieszenia stanowią istotne elementy "charakterystyki inwestycji", współkształtujące gabaryty projektowanego obiektu oraz że elementy te mieszczą się w pojęciu "rodzaj inwestycji", podczas gdy wirnik jest elementem technicznym elektrowni, który – zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez uszczerbku dla samej budowli, którą w przypadku elektrowni są wyłącznie jej części budowlane – można wymieniać, zmieniać jego parametry techniczne, co przesądza o tym, że jego parametry nie powinny być ujęte w decyzji o warunkach zabudowy, lecz wyłącznie w projekcie budowlanym, a co w konsekwencji oznacza, że to nie Burmistrz Gminy P., lecz Starosta S. był organem właściwym do określenia w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych parametrów technicznych inwestycji;

Powyżej opisane naruszenia spowodowały, że decyzja Burmistrza Gminy P. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego zachodziła podstawa do stwierdzenia jej częściowej nieważności, co nie zostało uznane przez Sąd pierwszej instancji.

W motywach skargi kasacyjnej na jej stronie 9 przedstawiono wobec wyroku Sądu pierwszej instancji kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej Spółki przepisy powyższe regulują właściwość organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. Orzekając w tej sprawie o średnicy śmigła elektrowni Burmistrz Gminy P. właściwy do ustalenia warunków zabudowy wkroczył w zakres kompetencji organu architektoniczno-budowlanego.

Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Zarządzeniem z dnia 8 lutego 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne, z uwagi na znaczną liczbę uczestników (art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem dokonywanej kontroli legalności przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja organu samorządowego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy P. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej zapisu pkt 1.3 tj. ustalenia średnicy wirnika do 90 m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125 m. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazywana część rozstrzygnięcia poddana weryfikacji w ramach postępowania nieważnościowego nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, pozwalającymi na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w ramach niniejszego postępowania. Stanowisko to jest kwestionowane we wniesionym środku odwoławczym, podniesionymi zarzutami naruszenia prawa materialnego, a generalnie sprowadza się ono do tego, iż decyzja Burmistrza Gminy P. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej zapisu pkt 1.3 tj w zakresie ustalenia średnicy wirnika do 90 m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125m wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Poglądu tego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można jednak podzielić.

Jak już wyżej zauważono, zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania nieważnościowego. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.

W tym postępowaniu zasadnicze znaczenie, jak formułuje to skarga kasacyjna w jej petitum, ma wada rozstrzygnięcia określona jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej – patrz: wyrok NSA z 8 lutego 2022 r. II OSK 513/21. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu decyduje łączne spełnienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący (kwalifikowany).

Przepisem, który może być rażąco naruszony, jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Wady postępowania stanowią bowiem, co do zasady, podstawę do wznowienia postępowania.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wówczas, gdy przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną decyzji, został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W tej sprawie skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności wskazywanej wyżej decyzji Burmistrza Gminy P. w części dotyczącej jej pkt 1.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji w części jest możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia mogą mieć w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony samodzielny byt prawny, a więc wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, z drugiej zaś, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawianym mocy wiążącej. Unieważnienie części decyzji może nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji – porównaj wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r. II OSK 2314/14.

Zdaniem Sądu odwoławczego, co jest niesporne, w realiach niniejszego postępowania dopuszczalne było złożenie żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] listopada 2010 r. w części dot. jej pkt 1.3, niemniej jednak żądanie to nie zasługiwało na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie tej nie doszło przy określeniu średnicy wirnika do 90 m zawieszonego na wysokości nie mniejszej niż 125 m (pkt 1.3 decyzji) do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w sposób opisany w skardze kasacyjnej.

Trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora - patrz: art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. I taki wniosek w przypadku przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został złożony – dnia 20 maja 2010 r. przez Inwestora ([...] sp. z o.o.). We wniosku tym, charakteryzując planowane przedsięwzięcie, Inwestor podał m.in. przywoływane dane dotyczące maksymalnej średnicy wirnika oraz maksymalnej wysokości jego zawieszenia – (w ramach "Charakterystyki inwestycji", w części określonej jako "Rodzaj, skala (...) i usytuowanie przedsięwzięcia"). Oznacza to, iż Inwestor uznał ww. dane za istotny element "charakterystyki inwestycji", której zamieszczenie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest wymagane w świetle art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu owa charakterystyka obejmuje m.in.: "określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej" (lit. b) oraz "określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko" (lit. c).

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż nie ulega wątpliwości, że wielkość średnicy wirnika i wysokość jego zawieszenia współkształtują gabaryty projektowanego obiektu, a także mają znaczenie dla oceny wpływu tej inwestycji na środowisko, w szczególności na awifaunę (wszak zmiana któregokolwiek z ww. parametrów przekłada się wprost choćby na zmianę wielkości lub usytuowania wycinka przestrzeni "omiatanego" mocowanym na wirniku zespołem łopat). Chodzi przy tym o obiekt elektrowni wiatrowej rozpatrywany jako całość użytkowa – obejmująca zarówno część budowlaną, jak i elementy techniczne – gdyż tylko takie "holistyczne" ujęcie jest relewantne z perspektywy wartości podlegających uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takich zwłaszcza jak: wymagania ładu przestrzennego i ochrony środowiska oraz walory krajobrazowe (zob. art. 1 ust. 2 pkt 1–3 u.p.z.p.). Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sporne parametry które znalazły się we wniosku Inwestora o ustalenie warunków zabudowy były istotne i zachodziła powinność ich odzwierciedlenia przez organ w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. jako charakterystycznych parametrów planowanej inwestycji, w sposób zgodny z tym wnioskiem (w szczególności jeśli idzie o wielkość poszczególnych parametrów).

Treść decyzji ustalającej warunki zabudowy ustala się w oparciu o odpowiednio stosowany przepis art. 54 u.p.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), który określa, w pkt 1 tej normy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tu odpowiednio: decyzja o warunkach zabudowy – określa rodzaj inwestycji. Oznaczenie rodzaju inwestycji, o jakim mowa w art. 54 pkt 1 u.p.z.p., stanowi element przedmiotowo istotny. Określenie rodzaju inwestycji oznacza wymienienie w treści decyzji lokalizacyjnej (tutaj o ustaleniu warunków zabudowy) konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku, "wraz z charakteryzującymi ją parametrami". Stąd też właściwie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w pojęciu "rodzaju inwestycji" użytym w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. – mieszczą się niewątpliwe kwestionowane parametry dotyczące średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia. Potwierdza to treść wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tj. decyzji Burmistrza Gminy P. z [...] października 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, znak: [...]), w której ww. parametry zostały wymienione właśnie w punkcie poświęconym określeniu rodzaju (i miejsca realizacji) inwestycji (pkt I).

Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazane wyżej parametry przywołane w pkt 1.3 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone zostały jako warunki graniczne (brzegowe), a nie w sposób szczegółowy jak na standardy decyzji lokalizacyjnej. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż nie można w tej sprawie przyjąć, by doszło w tym przypadku do ustalenia "ostatecznych, dokładnych i precyzyjnych danych technicznych planowanej zabudowy". Nie jest sporne, że kwestionowane parametry w postaci średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia nie zostały określone dokładnie, lecz przez wskazanie wielkości granicznych odpowiednio: "do 90 m" oraz "nie większej niż 125 m" – tym samym nie można je uznać za ostateczne. Nie są to także precyzyjne dane techniczne, bo z takimi mielibyśmy do czynienia w sytuacji podania np. typu czy modelu turbiny. Właściwe określenie, w tak podanych warunkach brzegowych, przedstawionych wyżej parametrów inwestycji nastąpi dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Dotąd powiedziane pozwala uznać, iż decyzja Burmistrza Gminy P. z dnia [...] listopada 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy w pkt 1.3 dot. średnicy wirnika do 90 m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125 m w tej części nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem w taki kwalifikowany sposób nie narusza ta część decyzji przepisów art. 54 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przywołanych w skardze kasacyjnej. Jak wyżej już zaznaczono w tym uzasadnieniu cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W tej sprawie proste zestawienie przywołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego w ich bezpośrednim rozumieniu z treścią rozstrzygnięcia w pkt 1.3 decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie pozwala na wyprowadzenie wniosku, iż w sprawie tej doszło do oczywistego nie budzącego jakichkolwiek wątpliwości wadliwego zastosowania ww. przepisów u.p.z.p. Całość argumentacji skarżącej Spółki wyprowadzona została z rozbudowanej wykładni przepisów powołanych w kasacji. Gdy tymczasem, jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu - przez rażące naruszenie prawa rozumie się oczywistość naruszenia prawa, polegającą na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa - patrz: w szczególności wyrok z dnia 7 września 2021 r. II OSK 3122/18. W rozpoznawanej sprawie takiej oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. w pkt 1.3 decyzji a przepisami art. 54 pkt 1 w zw. z art. 52 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w ich bezpośrednim rozumieniu nie ma, zaś wyprowadzona teza o rażącym naruszeniu tych przepisów w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika ze złożonej wykładni tych przepisów. Konieczność dokonania złożonej wykładni (jak w tej sprawie) wyklucza możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa - patrz: wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r. II OSK 2824/18. Skarżąca Spółka w motywach skargi kasacyjnej powołuje się na wyroki sądów administracyjnych podnosząc, że również odmienna jest interpretacja przepisów przywołanych w skardze kasacyjnej. Gdy tymczasem oczywistość naruszenia prawa wyklucza uznanie za rażące naruszenie takiego przepisu, którego treść pozwala na rozbieżne interpretacje zarówno co do wykładni, jak i zastosowania.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazujący jedynie w sposób opisowy na istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (choć ta podstawa nie została jednoznacznie podniesiona we wniesionej kasacji), bowiem w tej sprawie orzekając o średnicy śmigła elektrowni Burmistrz Gminy P. właściwy do ustalenia warunków zabudowy wkroczył w zakres kompetencji organu architektoniczno-budowlanego.

Przede wszystkim wskazany wyżej zarzut pozostaje nieusprawiedliwiony, gdyż skarżąca Spółka w ramach tak skonstruowanego zarzutu powołała się na przepis art. 28 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który nie obowiązywał w chwili wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. ocenianej w ramach postępowania nieważnościowego. Istotą postępowania nieważnościowego jest to, że w tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Podkreślić należy, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji - porównaj wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. I OSK 424/21. Zatem ocena przesłanek nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. dokonywana była na dzień wydania tej kwestionowanej decyzji. Gdy tymczasem przepis przywołany w tym ostatnim zarzucie w powiązaniu z innymi normami naruszenia art. 28 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie obowiązywał w dniu [...] listopada 2010 r. Przepis art. 28 ust. 1a ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej został wprowadzony do obrotu prawnego z dniem 1 stycznia 2017 r., gdyż art. 28 ust. 1a dodany został przez art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255) zmieniającej nin. ustawę Prawo budowlane właśnie z dniem 1 stycznia 2017 r. Tym samym tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie jednak od powyższego informacyjnie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, iż w sprawie tej nie został naruszony art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez właściwy – miejscowo i rzeczowo – organ w tym także w części obejmującej kwestionowane postanowienie pkt 1.3 przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, skoro postanowienie takiej treści mogło zostać wprowadzone do decyzji o warunkach zabudowy.

Przedstawione dotąd rozważania pozwalając na wyprowadzenie wniosku, iż wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.