Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 277/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 11, § 12 i § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXIX/257/2017 z dnia 19 grudnia 2017 r. Rada Gminy Fabianki przyjęła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Fabianki, stanowiący załącznik do uchwały (dalej powoływany również jako "Regulamin").

Powyższa uchwała zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego we Włocławku, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie obejmującym § 11, § 12 i § 14 Regulaminu, zarzucając wskazanym zapisom rażące naruszenie art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP"), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g."), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, dalej powoływanej jako "u.c.p.g.") oraz § 115, § 118 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, dalej powoływanego również jako "rozporządzenie"), poprzez przekroczenie zakresu ustawowego, polegające na:

- nałożeniu w § 11 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności,

- nałożeniu w § 12 pkt 1 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psa na uwięzi, a psów rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającej otoczeniu również w nałożonym kagańcu,

- nałożeniu w § 12 pkt 2 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku: stałego i skutecznego dozoru (lit. a), zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi na terenach zielonych i specjalnie oznakowanych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem (lit. b), usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku publicznego (lit. c),

- określeniu w § 14 Regulaminu, że obowiązkowej deratyzacji podlega zabudowany obszar Gminy, mimo że regulacja ta nie odpowiada celowi art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., jakim jest określenie konkretnych obszarów na terenie gminy, wymagających ze względu na usytuowanie i charakterystykę poddania deratyzacji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał w szczególności, że obowiązek zapewnienia przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe "stałego i skutecznego dozoru" jest określeniem nieostrym, niedookreślonym i rodzącym wątpliwości interpretacyjne i podniósł – powołując się przy tym na odpowiednie zapisy Kodeksu wykroczeń oraz ustawy o ochronie zwierząt – iż sposób postępowania ze zwierzęciem jest już przedmiotem regulacji o randze ustawowej, co czyni niedopuszczalnym uregulowanie tychże kwestii w drodze uchwały. Zaznaczył ponadto, iż bezwzględny nakaz, nieprzewidujący żadnego wyjątku w kwestii prowadzenia psów na smyczy w stanach faktycznych wskazanych w normie, w określonych sytuacjach prowadzić może do działań niehumanitarnych, gdyż regulacja ta nie uwzględnia cech i innych uwarunkowań zwierzęcia (chorób, wieku, rozmiaru) i w związku z tym może naruszać zasadę proporcjonalności, przy czym – jak wskazał – stanowisko to znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Prokuratora ww. środki ostrożności wprowadzone w § 12 Regulaminu należy zatem uznać za nadmierne, nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Odnosząc się do regulacji dotyczącej usuwania przez osoby utrzymujące zwierzęta zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta (§ 12 pkt 2 lit. c Regulaminu) Prokurator wskazał, iż w sposób nieprecyzyjny formułuje ona obowiązek określony względem adresata, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". W zakresie § 14 Regulaminu, zaznaczył natomiast, że celem regulacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. jest zobligowanie rady gminy do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, nie zaś do objęcia tym obowiązkiem całego zabudowanego obszaru Gminy Fabianki, tak jak w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ w całości uwzględnił zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.

Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa w ww. rozumieniu mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie obejmującym zaskarżone zapisy, tj. § 11, § 12 i § 14 Regulaminu.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 u.c.p.g.). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 u.c.p.g. upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 u.c.p.g., tj:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Uchwała Rady Gminy Fabianki nr XXIX/257/2017 z dnia 19 grudnia 2017 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza, że Rada Gminy uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego, nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc także - odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona została do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Kontrola zaskarżonej uchwały w świetle poczynionych powyżej uwag wykazała, że objęta skargą uchwała w określonym poniżej zakresie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, a ponadto, w części przypadków powtarza i modyfikuje ustawowe regulacje.

Przechodząc zatem do analizy poszczególnych zarzutów, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd podzielił argumentację Prokuratora w zakresie dotyczącym regulacji zawartych w Rozdziale 6. Regulaminu - tj. zapisów § 11 i § 12 - i uznał je za wadliwe w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do ustalenia wytycznych w zakresie postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Przy czym, przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11; NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 638/18, WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1545/19 – dostępne jw.). Mając powyższe na uwadze wskazać należy zatem, iż wynikający z § 11 Regulaminu obowiązek - zachowania przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego - jest sformułowany zbyt ogólnie i nieprecyzyjnie, aby możliwym było rzeczywiste wyegzekwowanie jego spełnienia. Niemożliwym staje się bowiem jednoznaczne zdekodowanie tejże normy przez jej adresatów oraz dokonanie tym samym wykładni tego, czym w rzeczywistości będzie zachowanie "bezpieczeństwa" oraz "środków ostrożności", na które wskazał organ uchwałodawczy. Z podobnej przyczyny za wadliwy uznać należy zapis § 12 pkt 2 lit. a Regulaminu, w którym to Rada Gminy nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek "stałego i skutecznego dozoru". Co więcej, analiza treści przytoczonych wyżej przepisów Regulaminu wskazuje, że nie stanowią one realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowane przepisy pozbawione są bowiem doniosłości normatywnej i stanowią w rzeczywistości postulaty, gdyż określają w sposób ogólny i niesprecyzowany wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nich niedookreślone sformułowania: "skuteczny dozór" czy też "zachowanie bezpieczeństwa i środków ostrożności" mogą budzić wątpliwości co do zakresu ich zastosowania. Postulatywność powyższych zapisów Regulaminu - tj. § 11 i § 12 pkt 2 lit. a - w ocenie Sądu, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Odnosząc się następnie do zapisów § 12 pkt 1 oraz pkt 2 lit. b Regulaminu, Sąd podzielił w całości zarzuty i argumentację wyrażoną w tym zakresie przez Prokuratora. W ocenie Sądu, Rada Gminy Fabianki - nakładając na właścicieli psów obowiązek prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażający otoczeniu również w nałożonym kagańcu (§ 12 pkt 1 Regulaminu) oraz zezwalając osobom utrzymującym zwierzęta domowe na zwolnienie tych zwierząt z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych i oznakowanych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem (§ 12 pkt 2 lit. b Regulaminu) - wykroczyła poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i tym samym przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Z treści wyżej już przytoczonego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wynika bowiem, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania generalnego nakazu prowadzenia psów czy też innych zwierząt domowych na uwięzi, czy w kagańcu. Zdaniem Sądu wskazaną regulacją organ nałożył na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). Ponadto, wskazać należy, że generalny i bezwarunkowy obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi i w kagańcu oraz dopuszczenie zwalniania z uwięzi zwierząt domowych jedynie na terenach zielonych i oznakowanych może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa czy też innego zwierzęcia domowego bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyroki: NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne jw.). Co więcej, zauważyć należy, że w art. 77 Kodeksu wykroczeń, mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa czy innego zwierzęcia na uwięzi lub w kagańcu. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zdaniem Sądu środki ostrożności wprowadzone § 12 pkt 1 i pkt 2 lit. b Regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne i bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, a tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ponadto, należy podkreślić, że w § 12 pkt 1 Regulaminu Rada Gminy posłużyła się określeniem "psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażający otoczeniu", które jest sformułowaniem niedookreślonym i może być interpretowane w wieloraki sposób.

Za zasadny Sąd uznał także zarzut Prokuratora, dotyczący § 12 pkt 2 lit. c Regulaminu, którym to organ uchwałodawczy wprowadził obowiązek usuwania przez osoby utrzymujące zwierzęta zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na terenach przeznaczanych do wspólnego użytku. Przepis ten bowiem w sposób nieprecyzyjny formułuje określony w nim obowiązek względem adresata normy, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawiane przez zwierzęta domowe rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał za konieczne stwierdzić nieważność całego Rozdziału 6 - zawierającego zaskarżone zapisy § 11 i § 12 - uznając, że sformułowane w nim obowiązki osób utrzymujących zwierzęta ze wskazanych powyżej przyczyn wykraczają poza upoważnienie ustawowe oraz mogą budzić poważne, co do przedmiotu i zakresu zastosowania normy prawnej, wątpliwości.

Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 14 Regulaminu. I tak, w ramach przyjętych rozwiązań Rada Gminy wskazała w ust. 1, że obowiązkowej deratyzacji podlega zabudowany obszar Gminy, a w ust. 2 określiła terminy przeprowadzania deratyzacji tj. od dnia 1 kwietnia do 30 kwietnia i od 1 października do 31 października oraz na bieżąco w przypadku wystąpienia gryzoni na terenie nieruchomości. Zauważyć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., upoważnia radę gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przepis ten wprost wymaga zatem "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. W ocenie Sądu celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak uczyniono to w § 14 ust. 1 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem całego obszaru zabudowanego gminy (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2875/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 837/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17 – dostępne jw.). Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich zabudowanych nieruchomości (całego zabudowanego obszaru na terenie gminy), ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji (tj. konkretnie, kazuistycznie, precyzyjnie wskazanych obszarach na terenie gminy, które ze względu na określone okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji). Z powyższych względów Sąd uznał, że przepis § 14 ust. 1 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej i w konsekwencji stwierdził jego nieważność. Za niemogący się ostać w obrocie prawnym, a zarazem niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Sąd uznał również zapis § 14 ust. 2 Regulaminu, w ramach którego określono terminy deratyzacji obszarów wskazanych w § 14 ust. 1 Regulaminu, poprzez wskazanie na konkretne okresy – tj. od dnia 1 kwietnia do 30 kwietnia i od 1 października do 31 października - oraz na wymóg przeprowadzania deratyzacji na bieżąco w przypadku wystąpienia gryzoni na terenie nieruchomości. Wskazać należy bowiem, iż po pierwsze regulacja ta nie może funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, (tj. bez § 14 ust. 1), gdyż wskazuje ona na termin konkretnie określonej deratyzacji, która - zgodnie z tym co przyjął organ uchwałodawczy w przedmiotowym regulaminie - dotyczy całego obszaru zabudowanego Gminy, a co jak już wyżej wskazano, stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z ustawy i musi w konsekwencji skutkować stwierdzeniem nieważności zapisu § 14 Regulaminu w całości. Co więcej, przedmiotowa regulacja w ust. 2 odwołuje się do przypadku wystąpienia gryzoni na terenie nieruchomości. Tego rodzaju regulacja niewątpliwie nie realizuje delegacji ustawowej, która upoważnia jedynie do określenia konkretnego terminu deratyzacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 404/14 – dostępny jw.). Podkreślić należy przy tym, że kwestia dodatkowej deratyzacji w przypadku pojawienie się gryzoni wynika z regulacji art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w ramach której ustawodawca nałożył na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności zwalczania gryzoni. Tym samym, to na właścicielu (posiadaczu, zarządcy) nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Nie istnieje zatem konieczność umieszczania takiej regulacji w przedmiotowej uchwale (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK991/17 – dostępny jw.), zwłaszcza że Rada Gminy nie została upoważniona do nakładania na adresatów uchwały obowiązku dokonywania rozeznania czy zaistniała potrzeba deratyzacji, lecz do wyznaczenia konkretnego obszaru i terminu deratyzacji. Z tych więc względów Sąd stwierdził nieważność § 14 Regulaminu w całości, jako istotnie naruszającego delegację ustawową.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że zaskarżone przez Prokuratora przepisy § 11, § 12 i § 14 Regulaminu - jako wykraczające poza zakres delegacji ustawowej oraz powtarzające i modyfikujące przepisy ustawowe, a tym samym istotnie naruszające prawo - dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności.