Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1477/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt1 lit a,c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.73 ust1 i 3, art.28, 7,77 § 1, art.80, art.145 § 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.693 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant: st. asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1762/14 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1762/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Łódzki (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2008 r.), na podstawie art. 73 ust. 1 [i 3] ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej pwur), stwierdził nabycie przez Łódź - miasto na prawach powiatu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonych w Łodzi przy ul. P. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. [...] ha, obręb [...]; [...] o pow. [...] ha, obręb [...]; [...] o pow. [...] ha, obręb [...]; [...] o pow. [...], obręb [...]; nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...].

M. R. (dalej wnioskodawczyni) wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2008 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa, jako wydanej z naruszeniem prawa wobec uprzedniego przejęcia przez Skarb Państwa praw do przedmiotowego gruntu. Wnioskodawczyni wskazała, że jej interes prawny do żądania wznowienia postępowania wynika z roszczeń Urzędu Miasta Łodzi z tytułu bezumownego korzystania przez nią z przedmiotowego gruntu. Wnioskodawczyni wskazała, że o przesłance wznowienia dowiedziała się dnia 14 maja 2013 r. na rozprawie przed Sądem Rejonowym dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi.

Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 149 § 1 i 2, i art. 145 § 1 pkt 5 kpa, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wznowił, na wniosek wnioskodawczyni, postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] lutego 2008 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.] Wojewoda Łódzki uchylił decyzję ostateczną z [...] lutego 2008 r. i stwierdził nabycie przez Łódź - miasto na prawach powiatu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonych w Łodzi przy ul. P. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...]; [...] o pow. [...] ha; odmówił stwierdzenia nabycia przez Łódź - miasto na prawach powiatu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej Łodzi przy ul. P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.) Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Łodzi od decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] grudnia 2013 r. nr [...] I. uchylającej ostateczną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Łódź - miasto na prawach powiatu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonych w Łodzi przy ul. P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. [...] ha, obręb [...]; [...] o pow. [...] ha, obręb [...]; [...] o pow. [...] ha, obręb [...]; [...] o pow. [...], obręb [...]; [...] o pow. [...] ha, obręb [...]; II. stwierdzającej nabycie przez Łódź - miasto na prawach powiatu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonych w Łodzi przy ul. P. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. [...] ha, obręb [...]; [...] o pow. [...] ha, obręb [...]; [...] o pow. [...], obręb [...], nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...]; III. odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Łódź - miasto na prawach powiatu z mocy prawa z dniem 01 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej Łodzi przy ul. P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] - uchylił w całości decyzję z [...] grudnia 2013 r. i umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji.

Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda wznowił na żądanie wnioskodawczyni postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] lutego 2008 r., jednakże w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie dokonał prawidłowej oceny interesu prawnego wnioskodawczyni do żądania wznowienia tego postępowania. Wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny z faktu prowadzenia kiosku handlowego posadowionego na działce ew. nr [...] i roszczeń Miasta Łodzi w stosunku do wnioskodawczyni o zapłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z działki nr [...]. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 zd. 1 kpa). Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). W postępowaniu o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne interes prawny winien wynikać z art. 73 ust. 1 pwur. Wnioskodawczyni nie wywodzi swego interesu prawnego z jakichkolwiek praw rzeczowych do działki nr [...]. Opiera go na użytkowaniu tej działki i związanych z tym użytkowaniem roszczeniach jej właściciela do użytkownika o bezumowne korzystanie. Zdaniem Ministra wnioskodawczyni wskazuje co najwyżej na interes faktyczny do podważania prawidłowości decyzji z [...] lutego 2008 r. gdyż skutki prawne przedmiotowej decyzji nie odnoszą się w żaden sposób do sytuacji prawnej skarżącej. Żądanie zapłaty za bezumowne korzystanie z przedmiotowej działki nie wynika bezpośrednio z kwestionowanej decyzji, a jest związane z wykonywaniem prawa własności przez właściciela. W opinii Ministra, wnioskodawczyni nie dysponowała w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również obecnie nie dysponuje, prawem własności ani innym prawem rzeczowym do działki nr [..] zajętej pod drogę publiczną, a zatem nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do zainicjowania postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lutego 2008 r. Tym samym należało uchylić decyzję z [...] grudnia 2013 r. i umorzyć wznowione na wniosek wnioskodawczyni postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lutego 2008 r.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniosła M. R.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 kpa przez uznanie, że skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania w rozumieniu owego przepisu;

2. przepisów postępowania: a. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa - mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; b. art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; c. art. 9 i 11 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji z [...] grudnia 2013 r.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że Minister przyjął, że skarżąca nie dysonowała w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również nie dysponuje obecnie prawem własności, ani innym prawem rzeczowym do działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną, a zatem nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do zainicjowania postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lutego 2008 r. Minister jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa może mieć miejsce w następujących sytuacjach: decyzja pierwszej instancji wydana została w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe; decyzja pierwszej instancji wydana została na podstawie przepisu, który utracił moc obowiązującą, albo sprawa rozstrzygnięta została inną, ostateczną decyzją administracyjną (przykładowo wyrok NSA z 6.8.1999 r. IV SA 1167/97, Lex 47913). Taka możliwość istnieje w przypadku wystąpienia kryteriów umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem wtedy, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania stanowi art. 105 kpa. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa). Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które podzielić można na podmiotowe i przedmiotowe. Analizując niniejszą sprawę należało stwierdzić, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w momencie wszczęcia postępowania, jak również w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, wnioskodawczyni nie miała interesu prawnego do zainicjowania postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lutego 2008 r. Interes prawny wynikać musi z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie jest to art. 73 ust. 1 pwur, na podstawie którego prowadzone było postępowanie - po jego wznowieniu - przed organem I instancji. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Minister słusznie podnosi, że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości drogowej, oparty na art. 73 ust. 1 pwur, ma dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz nowy jej właściciel, to jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Inny podmiot może być stroną tego postępowania jedynie wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Skoro skarżąca nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielką działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną, a organ I instancji wszczął z jej wniosku postępowanie, to prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Skarżąca nie będąc w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielką przedmiotowej nieruchomości, nie miała przymiotu strony w rozumieniu art. 73 ust. 1 pwur w zw. z art. 28 kpa do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Skoro – jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy - postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte na skutek wniosku osoby nie będącej stroną, to decyzję I instancji jako wadliwą należało uchylić i umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Minister trafnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa. A contrario, niezasadne są zarzuty skargi co do naruszenia art. 28 kpa. Skarżąca nie wykazała, że do skomunalizowanej działki nr [...] przysługuje jej jakiekolwiek prawo rzeczowe. Wnioskodawczyni swój interes prawny opiera na użytkowaniu działki i związanych z tym użytkowaniem roszczeniach Miasta Łódź w stosunku do skarżącej o zapłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z działki nr [...]. Te fakty nie mają znaczenia dla oceny posiadania przez nią interesu prawnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa jest kategorią prawną, a nie faktyczną; musi mieć swoje źródło w konkretnej normie prawa materialnego, z której dla powołującego się na swój interes prawny wynikają konkretne uprawnienia lub obowiązki prawne. Istnienia swojego interesu prawnego w sprawie o komunalizację przedmiotowego gruntu skarżąca nie wykazała.

Minister prawidłowo przedstawił stan faktyczny sprawy i dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej, odniósł się do wszystkich niezbędnych kwestii koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stanowisko organu znajduje potwierdzenie w zebranych dowodach. Przedmiotem sprawy administracyjnej, której dotyczyła skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, było wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności zainicjowania postępowania wznowieniowego przez wnioskodawczynię w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lutego 2008 r., a nie ocena tej decyzji pod kątem przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Do stosowania tego przepisu na tym etapie sprawy w ogóle nie doszło. Nie mogą zostać uwzględnione podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1762/14 wywiodła M. R., reprezentowana przez r. pr. E. C., zaskarżając ów wyrok całości i zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię – art. 693 § 1 kc przez przyjęcie, że stosunek prawny o charakterze obligacyjnym uniemożliwia skarżącej uzyskanie statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa;

2. przepisów postępowania majace istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 28 kpa przez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie dysponowała w dniu 31 grudnia 1998 r. jakimkolwiek prawem rzeczowym do działki nr [...], położonej Łodzi przy ul. P., a zatem nie posiada interesu prawnego do zainicjowania postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lutego 2008 r.;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez oddalenie skargi, mimo że w toku administracyjnego postępowania odwoławczego przed organem II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 28 kpa przez odmowę przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu "w wznowienia" [s. 2 skargi kasacyjnej] postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2013 r. z uwagi na przyjęcie, że skarżąca nie miała interesu prawnego w rozumieniu powołanych przepisów;

c. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji w toku administracyjnego postępowania odwoławczego uchybił dyspozycjom art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewzięcie pod uwagę i nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego świadczącego o legitymacji skarżącej w tym postępowaniu;

d. art. 145 § 1 pkt 1 kpa przez przyjęcie, że wyłączną i jedyną przesłanką wprowadzenia postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją z [...] grudnia 2013 r. był wniosek skarżącej, nie zaś, że postępowanie, którego dotyczyło postępowanie wznowieniowe było oparte na fałszywych dowodach.

Skarżąca wniosła o: uchylenie powyższego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (art. 188 ppsa); alternatywnie - uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; nadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 416 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie utrwalonym jest pogląd, że art. 28 kpa jest przepisem prawa materialnego (przykładowo – wyroki NSA z 12.7.2005 r., I OSK 1261/04, Lex nr 190713; 27.6.2006 r., I OSK 641/05, Lex nr 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222). Zarzut ten winien być podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), nie zaś w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa; zarzut 2a).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 28 kpa. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa winien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyrok NSA z 30.8.2012 r., II OSK 1588/12, Lex 1218392).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest, że art. 73 ust. 1 pwur wywiera skutki prawne wyłącznie w stosunku do dotychczasowego właściciela gruntu zajętego pod drogę publiczną oraz wobec nabywających ten grunt Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem prawo do występowania w charakterze strony w sprawie dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntu zajętego pod drogę publiczną przysługuje tym podmiotom. Inny podmiot może skorzystać z prawa strony, jeśli wykaże, że to jemu przysługuje prawo własności danego gruntu, bądź inne prawo rzeczowe będące źródłem jego interesu prawnego (wyrok NSA z: 20.3.2008 r., I OSK 2016/06, Lex 505371; 14.11.2008 r., I OSK 1571/07, Lex 526642; 7.10.2016 r., I OSK 2118/15,cbosa). Interes prawny w kwestionowaniu decyzji wojewody stwierdzającej nabycie przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości, pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiących ich własności, z zajętych pod drogi publiczne (art. 73 ust. 1 pwur), przysługuje wyłącznie byłemu właścicielowi tej nieruchomości bądź jego następcy prawnemu. Umowy dzierżawy, jako dotyczące zobowiązań, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie pozwalały na przyjęcie, że "skarżąca legitymowała się natomiast prawem rzeczowym do władania działką nr 563/3 w Łodzi" (s. 4 akapit 1 skargi kasacyjnej).

Pojęcie właściciel ma utrwalone od ponad 2000 lat znaczenie. Właścicielem jest osoba, której przysługuje prawo własności. Ustawodawca posłużył się techniką przyznania właścicielowi uprawnień bezpośrednich. Właściciel ex natura bez pośrednictwa innych osób korzysta z rzeczy, rozporządza rzeczą i jest uprawniony do jej posiadania (E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001, uw. 2.6; 3.3 i 3.4 do art. 140; G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, Wolters Kluwer 2016, s. 49-52, uw. 2, 3).

Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, który organy administracji publicznej obu instancji miały obowiązek przeprowadzić, a go nie przeprowadziły z naruszeniem wskazanych jako normy dopełnienia art. 7 i 77 § 1 kpa, ani dowodu, który oceniły z naruszeniem art. 80 kpa. Skarżąca kasacyjnie nie przedkłada wypisu księgi wieczystej, potwierdzającego jej tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości ani odpisu prawomocnego wyroku o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, potwierdzającego przysługujące jej prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 693 § 1 kc. Umowa dzierżawy należy do prawa zobowiązań, nie zaś prawa rzeczowego. W doktrynie powszechnie przyjęte jest, że dzierżawa poza używaniem cudzej rzeczy (jak to jest w przypadku najmu), pozwala na pobieranie z niej pożytków. Odmienne są społeczne i gospodarcze funkcje obu tych stosunków prawnych. Przedmiotem dzierżawy są w praktyce nieruchomości lub ich części. Podobnie jak przy najmie, wydzierżawiający nie musi być właścicielem rzeczy oddanej w dzierżawę i nie musi przysługiwać wobec niej jakieś prawo (H. Ciepła w: G. Bieniek; H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Zychowicz, T. Wiśniewski, Cz. Żuławska, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga trzecia. Zobowiązania, LexisNexis 2011, t. 2, s. 435-436, uw. 1, 2). Tym samym to, że dzierżawa nieruchomości, której dotyczy postępowanie, może w przypadku niektórych postępowań być źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2016, s. 215, nb 14; także przywołany w skardze kasacyjnej Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2011, s. 192, [nb 11, 3.B]), nie oznacza, że umowa dzierżawy nieruchomości rodzi po stronie wnioskodawczyni takie uprawnienia w postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym decyzji ostatecznej, opartej na dyspozycji art. 73 ust. 1 pwur.

Przykładowo - utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że w postępowaniu uwłaszczeniowym jego stronami – prócz Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości i państwowej osoby prawnej [odpowiednio – gminy i komunalnej osoby prawnej] legitymującej się prawem zarządu do tego gruntu, może być tylko podmiot, który wykaże, że to jemu, a nie osobie prawnej, która domagała się uwłaszczenia, przysługuje prawo do gruntu, bądź osoba, która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa [gminy] do gruntu obciążonego prawem zarządu, a także osoba legitymująca się prawem rzeczowym do części nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu (wyrok WSA w Warszawie z 23.5.2007 r., I SA/Wa 237/07; postanowienie NSA z 18.11.1999 r., I SA 1750/98; wyrok NSA z 19.12.2003 r., I SA 2521/02, cbosa, akceptowane przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 1177, nb 23).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 28 kpa (zarzut 2b). W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6).

Nie zasługiwał na uznanie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Autor skargi kasacyjnej przeinacza stanowisko Wojewody, zaprezentowane w decyzji z [...] grudnia 2013 r., bowiem w decyzji tej Wojewoda nie stwierdził, że “decyzja ta została wydana wyłącznie w wyniku pozyskania informacji o tym, iż uprzednia decyzja ostateczna z dnia [...] lutego 2008 r., której dotyczyło postępowanie wznowieniowe, była decyzją wydaną na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe" (s. 5 skargi kasacyjnej). Wojewoda w decyzji [...] grudnia 2013 r. ustalił, że zaskarżona decyzja [z [...] lutego 2008 r.] jest wadliwa, lecz nie z przyczyn wskazanych przez skarżącą. Decyzja z [...] lutego "2007" [winno być “2008"] r. wydana została m. in. na podstawie pisma Zarządu Dróg i Transportu z 17 maja 2007 r. informującego, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość położona w Łodzi przy ul. P., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] stanowiła drogę publiczną kategorii wojewódzkiej (obecnie powiatowej). W trakcie wznowionego postępowania Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi przedstawił zaświadczenie z 26 sierpnia 2013 r. i pismo z 14 października 2013 r., potwierdzając jednoznacznie, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewoda, powołując orzecznictwo Sądów administracyjnych, trafnie wskazał, że przy wznowieniu postępowania w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie jest istotne, czy ujawnione okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań (np. niedokłądnego wyjaśnienia stanu faktycznego), czy z innych powodów (s. 3-4 deczyzji z [...] grudnia 2013 r.; wszystkie powołane odpisy dokumentów w aktach Wojewody).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa ograniczone jest wystąpieniem łącznym dwu warunków: w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu (B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2016, s. 655-657, nb 17), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Słusznie zatem Sąd I instancji aprobował badanie przez organy obu instancji przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wobec braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 kpa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.