Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 403/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 82/21 w sprawie ze skargi [...] na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z dnia 7 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargą kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 82/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z 7 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu w pkt 1 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia [...]. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] – dalej: strona, wnioskodawca lub beneficjent - złożył w dniu 13 lipca 2020 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...] poprzez zakup specjalistycznego sprzętu", oznaczony nr [...]

We wniosku charakteryzując przedmiot swojej działalności strona podała, że polega ona na wynajmie maszyn budowlanych do prac ziemnych, budowlanych i drogowych. Firma specjalizuje się w wynajmie maszyn z operatorami – zarówno krótko jak i długoterminowym. Świadczy usługi budowlane: wykopy pod zbiorniki, wykopy pod fundamenty, ogrodzenia, skarpowanie oczyszczanie rowów, niwelacja terenu, korytowanie i budowa nasypów, rozbiórki i wyburzenia budynków, budowa dróg gruntowych, załadunki, usuwanie drzew i korzeni, ściąganie humusu, wymiana gruntu, transport, wywóz oraz przywoź wszelkiego rodzaju kruszyw, kompleksowe roboty ziemne związane z przygotowaniem terenu pod hale i budynki. Podał, że posiada szereg uprawnień do obsługi urządzeń budowlanych i sprzęt: 2 koparki o masie 22 tony i 17 ton, wywrotki: [...]3 osiową. Zdobyte doświadczenie pozwala mu na szybkie i profesjonalne wykonywanie zleconych prac i posiada też wykwalifikowany personel. Do tej pory głównymi jego zleceniodawcami byli: grupa ZUE – jeden z czołowych podmiotów budownictwa branży kolejowej i miejskiej infrastruktury szynowej i energetycznej, [...]. Klienci indywidualni byli obsługiwani sporadycznie i stanowili marginalne znaczenie w obrotach firmy, która nadal chce działać w branży budowlanej, jednak chciałaby rozszerzyć działalność także o usługi transportu maszyn budowlanych i usługi spycharki. Udział % w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży usług to w 56% przychody z działalności 43.12.Z Przygotowanie terenu pod budowę i w 44% z działalności 42.12.Z Roboty związane z budową dróg szynowych i kolei podziemnej .

Przedstawiając sytuację firmy w wyniku epidemii COVID-19 (sekcja B3) wnioskodawca wskazał na spadek obrotów gospodarczych wyjaśniając, że świadczył do tej pory głównie usługi jako podwykonawca dla dużych ogólnopolskich firm budowlanych, które w dużym stopniu realizowały zlecenia dla sektora publicznego. Po rozpoczęciu pandemii zamówienia publiczne zostały praktycznie wstrzymane, co przełożyło się na zlecenia kierowane do wnioskodawcy. Ogłaszanie przetargów zostało prawie całkowicie wstrzymane i nawet jak sytuacja zacznie się poprawiać, to nie można będzie liczyć na takim sam poziom zamówień jak wcześniej. Planowane do zakupu urządzenia mogą obsłużyć zarówno zamówienia publiczne jak i prywatne, a jedynie podmioty, które zdywersyfikują swoja ofertę są w stanie zabezpieczyć się przed ryzykiem zastoju w inwestycjach publicznych. Planowana inwestycja jest niezbędna aby firma mogła przetrwać kryzys, w którym się znalazła. Przedstawił jak wyglądał spadek obrotów w 2020 r. w stosunku do 2019 r. Planowane przedsięwzięcie w postaci zakupu spycharki oraz niskopodłogowej przyczepy jest odpowiedzią na zdiagnozowane potrzeby rynku i daje szansę na rozwój firmy i utrzymanie jednego miejsca pracy. Firma będzie mogła uatrakcyjnić swoją ofertę zgodnie z zapotrzebowaniem rynku robót budowlanych. Pozwoli to zdywersyfikować źródła dochodów i pozwoli na zdobycie nowych klientów. Obecny sprzęt nie jest wystarczająco wydajny by obsłużyć np. prace przy budowie hal magazynowych. Inwestycja pozwoli obsługiwać nie tylko prace budowlane zlecane przez podmioty publiczne, ale także pochodzące z sektora prywatnego.

Charakteryzując projekt (sekcja E) wnioskodawca podał, że jego celem jest wzmocnienie pozycji konkurencyjnej firmy przez dywersyfikację świadczonych usług i poszerzenie profilu działalności firmy a także zminimalizowanie wpływu pandemii COVID-19 na ilość realizowanych zleceń. W celu utrzymania firmy na rynku oraz utrzymania miejsc pracy konieczne jest poszerzenie profilu działalności firmy. W obecnej chwili działalność firmy jest bardzo ograniczona sprzętem, którym dysponuje. Wnioskodawca opisał produkt, przedstawił analizę klientów, rynku i konkurencji wskazując m.in., że po rozszerzeniu oferty pozyska nowy rynek zbytu – dotychczas koncentrował się na rynku lokalnym, a zakup przyczepy do transportu maszyn pozwoli mu na świadczenie usług na terenie całego województwa.

Pismem z dnia 9 listopada 2020 r., Instytucja Pośrednicząca poinformowała wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny merytorycznej projektu, w związku z czym projekt nie został rekomendowany do dofinansowania.

W uzasadnieniu wskazano, że projekt został negatywnie oceniony pod względem zgodności z kryteriami dostępu. Niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu nr 1-7 powoduje, że projekt nie podlega ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i uzyskuje ocenę negatywną. Wniosek został negatywnie oceniony pod względem zgodności kryteriami merytorycznymi dostępu [...]i w związku z powyższym nie podlegał dalszej ocenie.

Odnośnie kryterium nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" wskazano, że wpływ planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19 nie jest dla oceniających wystarczające. Nawet jeżeli uznamy Wnioskodawcę za podmiot dotkniętym epidemią COVID-19 to trudno uznać zgłoszony projekt jako działanie mające na celu przeprofilowanie prowadzonej działalności lub zmianę branży. Główna grupa odbiorców produktu pozostanie niezmieniona. Wnioskodawca będzie naddał wynajmował sprzęt budowlany. Pomoc w konkursie skierowana jest głównie do przedsiębiorców zainteresowanych szeroko rozumianym przeprofilowaniem prowadzonej działalności wymuszone wystąpieniem epidemii COVID-19. Wnioskodawca nie wpisał się w typ projektu. "Konkurs jest kierowany do przedsiębiorców, którzy muszą wprowadzić zmiany w prowadzonej działalności wymuszone wystąpieniem epidemii COVID-19. Zmiana polegająca jedynie na zakupie nowoczesnej spycharki oraz przyczepy niewystarczający."

Co do kryterium nr 4 "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność"' stwierdzono, że obie pozycje kosztowe w pliku budżet tj. Przyczepa trzyosiowa niskopodwoziowa oraz Spycharka gąsiennicowa są niezasadne, przez co kryterium nr 4 uznaje się za niespełnione

Co do kryterium nr 5 "Zgodność poziomu i wnioskowanej kwoty dofinansowania z regulaminem konkursu" z uwagi na niespełnienie kryterium nr 4 nie można poddać ocenie zgodności poziomu i wnioskowanej kwoty dofinansowania z regulaminem konkursu.

Gdy chodzi o kryterium nr 7 "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu" oceniający stwierdzili, że brak jest możliwości oceny, w jaki sposób projekt wpłynie na przeprofilowanie z uwagi na COVID. Wątpliwe jest, iż inwestycja zabezpieczy Wnioskodawcę w przyszłości przed problemami, jakie dotknęły jego firmę. Realizacja projektu nie będzie mieć wpływu na polepszenie sytuacji przedsiębiorcy.

Orzekając na skutek protestu strony, COP w Łodzi informacją z 7 stycznia 2021 r. nie uwzględniło wniesionego środka zaskarżenia.

W uzasadnieniu wskazano, że kryterium nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" uznano ze niespełnione, ponieważ planowane w ramach projektu działania trudno uznać za działania mające na celu przeprofilowanie prowadzonej działalności lub zmianę branży. W ramach projektu planowany jest zakup dwóch środków trwałych: przyczepy do transportu maszyn budowlanych oraz spycharki gąsienicowej. Taka zmiana jest niewystarczająca, aby uznać ją za zmianę wymuszoną wystąpieniem epidemii COVID-19. Zgodnie z opisem kryterium nr 1 warunkiem jego spełnienia jest nie tylko pozytywna weryfikacja, że dane MŚP faktycznie zostało dotknięte negatywnymi skutkami epidemii COVID-19, co odbywa się na podstawie złożonych dokumentów księgowych potwierdzających spadek obrotów, wzrost zapasów, etc., ale także pozytywna ocena wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. W tym wypadku kluczowe znaczenie ma przedstawione we wniosku uzasadnienie potrzeby realizacji projektu, z którego w sposób niebudzący żadnych wątpliwości będzie wynikać, że realizacja projektu wpłynie na poprawę sytuacji przedsiębiorcy dotkniętego negatywnymi skutkami wystąpienia COVID-19 i potencjalnie zapobiegnie jego likwidacji lub zmniejszeniu zatrudnienia w przedsiębiorstwie. Stosownie do treści kryteriów wyboru projektu, które stanowią Załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu, badanie wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii jest jednym z obligatoryjnych elementów oceny w ramach kryterium nr 1. Ponadto zgodnie z Regulaminem konkursu, konkurs kierowany jest głównie do przedsiębiorców zainteresowanych szeroko rozumianym przeprofilowaniem prowadzonej działalności, jak również do tych, którzy muszą wprowadzić zmiany w prowadzonej działalności wymuszone wystąpieniem epidemii COVID-19. Pomimo, że z opisu kryterium nr 1 nie wynika wprost, że dofinansowaniu podlegają głównie projekty, w których wnioskodawca planuje przeprofilowanie, to jednak mając na uwadze całość dokumentacji konkursowej - wnioskodawca winien jednoznacznie wykazać, że realizacja jego projektu, czy to przez przeprofilowanie, czy poprzez wprowadzenie zmian w dotychczas prowadzonej działalności spełni określone wymogi konkursowe. Wnioskodawca niewątpliwie odczuł negatywne skutki epidemii COVID-19, jednakże zaplanowane w projekcie inwestycje dotyczą jedynie wzbogacenia parku maszynowego. Ponowna analiza dokumentacji aplikacyjnej (sekcja E.1 wniosku) potwierdza, że planowany zakup maszyn to inwestycja w firmę, która pozwoli na pozyskanie większej ilości zleceń, obniży koszty (rezygnacja z wynajmu obcego środka transportu), zwiększy dyspozycyjność firmy uniezależniając ją od terminów obcego transportu, zwiększy konkurencyjność firmy oraz skróci czas realizacji usługi. Planowana inwestycja w sprzęt specjalistyczny będzie stanowić dla wnioskodawcy niepodważalną przewagę konkurencyjną na rynku budowlanym, przyczyni się obniżenia kosztów produkcji, podniesie wartość firmy, ale nie będzie stanowiła zabezpieczenia w sytuacji kryzysowej w branży budowlanej, nie zapewnia bowiem alternatywnego źródła przychodu na czas zastoju w branży związku z epidemią COVID-19. Jeżeli bowiem branża budowlana zostanie dotknięta skutkami reżimu gospodarczego, to nastąpi zastój nie tylko w sektorze publicznym, który obecnie obsługuje wnioskodawca ale także w sektorze prywatnym, który zamierza obsługiwać. Wnioskodawca może utracić zlecenia, które chce pozyskać dzięki realizacji przedmiotowego projektu, co było już przyczyną spadku przychodów w czasie epidemii COVID-19. Nie ma zatem przesłanek do tego, aby uznać, że utrata zleceń dotknie tylko sektor publiczny, a nie dotknie sektora prywatnego. Planowana inwestycja to dodatkowe źródło przychodów w normalnym trybie funkcjonowania, a poszerzenie usług budowlanych nie stanowi zabezpieczenia na wypadek likwidacji firmy, czy zmniejszenia zatrudnienia przedsiębiorstwie.

Organ odwoławczy uznał, że projekt to kontynuacja dotychczasowej działalności i świadome jej rozwinięcie bez uwzględnienia ryzyka przestojów w branży budowlanej. Konkurs został skierowany do przedsiębiorców, którzy muszą wprowadzić zmiany w prowadzonej działalności wymuszone wystąpieniem epidemii COVID-19 ale nie muszą zmieniać profilu swojej działalności lub branży. Zmiana polegająca na zakupie dodatkowego sprzętu jest niewystarczająca, aby zabezpieczyć przedsiębiorstwo przed ryzykiem utraty zleceń oraz zniwelowaniem skutków epidemii.

Organ II instancji podał, że weryfikując prawidłowość przeprowadzonej oceny w ramach kryterium nr 4 "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność" oceniający podali w wątpliwość zasadność zakupu przyczepy trzyosiowej niskopodwoziowej oraz spycharki gąsienicowej jako jedyne składniki budżetu projektu. Powtórna analiza dokumentacji aplikacyjnej wykazała, że zaplanowane w wydatki przedstawione w pliku "Budżet projektu" są zgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020, Szczegółowym opisem osi priorytetowych RPO WŁ na lata 2014-2020 oraz z przepisami o pomocy publicznej lub pomocy de minimis lub pomocy w formie dotacji lub pomocy zwrotnej w ramach programów operacyjnych na lata 2014-2020 w celu wspierania polskiej gospodarki w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19, jednakże nie można uznać ich za zasadne, bowiem projekt nie wpisuje się w przewidziany Regulaminem konkursu typ projektu. Pomimo, iż same założenia projektu oraz wydatki są poprawne i w normalnych okolicznościach oraz przy innym charakterze konkursu pomogłyby wnioskodawcy być bardziej konkurencyjnym na rynku, to w kontekście przedmiotowego konkursu stają się nieuzasadnione.

Weryfikując prawidłowość przeprowadzonej oceny w ramach kryterium nr 6 "Realność wskaźników COP wyjaśniło, że zachodzi ścisła zależność pomiędzy poszczególnymi kryteriami a możliwością pozytywnej oceny realności wskaźników przedstawionych przez wnioskodawcę. Pomimo, że wskazane we wniosku wskaźniki można uznać za adekwatne, to jednak z uwagi na fakt, że projekt nie spełnia kryterium nr 1, 4 i 7 w konsekwencji i tak nie będą mogły zostać osiągnięte. Negatywna ocena ww. kryteriów merytorycznych, skutkująca brakiem możliwości otrzymania dofinansowania w znaczący sposób wpływa na przyjęte przez wnioskodawcę założenia w zakresie realizacji projektu, co powoduje, że kryterium nr 6 "Realność wskaźników" uznano za niespełnione.

Odnosząc się do wyniku oceny kryterium nr 7 "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu" wskazano, że wnioskodawca w dokumentacji aplikacyjnej przedstawił, w jaki sposób przedmiotowy projekt wpłynie na jego sytuację gospodarczą oraz w jaki sposób przyczyni się do polepszenia sytuacji przedsiębiorstwa. Zdaniem wnioskodawcy realizacja projektu pozwoli na realizację małych zleceń - eliminacja przestojów w pracy, świadczenie usług na większym obszarze, nie tylko lokalnie, wynajmowanie przyczepy transportowej oraz spycharki gąsienicowej, transportu słupów konstrukcji stalowych, pracy przy budowie zbiorników retencyjnych oraz elastycznego zarządzania czasem i sprzętem posiadanym w firmie. W sprawie nie można stwierdzić, jak nowa inwestycja umożliwi wnioskodawcy uzyskanie przychodów w czasie zastoju gospodarczego wywołanego epidemią COVID-19. Planowana inwestycja nie ma wpływu na likwidację firmy, ani na zmniejszenie zatrudnienia w przedsiębiorstwie. Projekt nie zawiera elementów, które zostały wprowadzone na skutek wystąpienia epidemii COVID-19. Wnioskodawca zamierza rozszerzyć zakres usług w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a podjęte przez niego działania nie przyczynią się do zniwelowania negatywnych skutków pandemii. Sytuację, w której istnieje konieczność wprowadzenia zmian w przedsiębiorstwie należy interpretować jako okoliczności, gdzie zagrożona jest przyszłość firmy, grozi jej upadłość, czy likwidacja miejsc pracy. Wprowadzone przez wnioskodawcę zmiany muszą zaowocować efektem ciągłości działania przedsiębiorstwa, alternatywą uzyskania dochodu z zachowaniem miejsc pracy, powstaniem nowego produktu lub kanału sprzedaży, będącego szansą na zniwelowanie następstw epidemii COVID-19. Brak wykazania kluczowych założeń projektu skutkuje brakiem możliwości uznania, że realizacja projektu wpłynie na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19, co w konsekwencji powoduje negatywną ocenę obu kryteriów.

Odnosząc się do zarzutu braku wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień lub informacji w sytuacji wątpliwości ekspertów, COP wskazało, że stosownie do treści § 15 ust. 4 Regulaminu konkursu, zwracanie się o dodatkowe wyjaśnienia jest możliwie tylko w przypadku spełnienia wszystkich pozostałych kryteriów merytorycznych dostępu. Możliwość wezwania do złożenia wyjaśnień/uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej jest ponadto uprawnieniem fakultatywnym i w szczególności nie może służyć następczemu dopasowywaniu treści wniosków o dofinansowanie do wymagań kryteriów konkursowych. W świetle zapisów Regulaminu konkursu, zwracanie się o dodatkowe wyjaśnienia ma charakter nieobowiązkowy i jest zasadne jedynie wówczas, gdy członek KOP uzna to za konieczne (np. gdy sformułowania wniosku są niezrozumiałe). Zatem, jeśli oceniający projekt dysponuje danymi, które jego zdaniem są wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, to o takie dodatkowe wyjaśnienia, czy informacje nie występuje. Ocena projektu dokonywana jest przez członków KOP, którzy wyrażają swoje stanowisko w stosownej opinii i z racji posiadania specjalistycznej wiedzy w określonych dziedzinach potrafią stwierdzić, jakie dane są niezbędne do jej wydania w określonym zakresie.

WSA w Łodzi zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę strony.

Sąd I instancji podkreślił, że organ naruszył art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej ustawa wdrożeniowa), gdyż ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem wymogu rzetelności i przejrzystości. Przede wszystkim organ uznał, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego dopuszczającego nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" oceniając te cechy projektu wnioskodawcy, które nie powinny podlegać ocenie przy tym kryterium.

Sąd odnosząc się do negatywnej oceny kryterium merytorycznego nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" wskazał, że w ramach tego kryterium ocenie podlegać miało, czy projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19. W opisie tego kryterium podano, że, przez MŚP negatywnie dotknięte skutkami epidemii COVID-19 należy rozumieć przedsiębiorstwa będące w trudnej sytuacji finansowej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Ocena, czy MŚP są dotknięte negatywnie skutkami epidemii COVID-19 miała zostać dokonana na podstawie dokumentów księgowych potwierdzających spadek obrotów, wzrost zapasów, dokumentów księgowych lub umów potwierdzających zerwanie łańcucha dostaw, dokumentów księgowych lub innych dokumentów potwierdzających zerwanie/rozwiązanie współpracy z dotychczasowymi partnerami finansowymi i klientami lub innych dokumentów wskazujących negatywne skutki dla przedsiębiorstwa w skutek epidemii COVID-19. Przy dokonaniu oceny należało także wziąć pod uwagę uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. Dokonując pierwotnej oceny projektu w ramach kryterium merytorycznego dostępu nr 1 oceniający stwierdzili, że uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 jest wystarczające. Jednak wpływ planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19 nie był w ich ocenie wystarczający. Oceniający wskazali, że nawet jeśli uznać wnioskodawcę za podmiot dotknięty epidemią COVID-19, to trudno jest uznać zgłoszony projekt jako działanie mające na celu przeprofilowanie prowadzonej działalności lub zmianę branży. W ramach projektu planowany jest zakup dwóch środków trwałych: przyczepy do transportu maszyn budowlanych i spycharki gąsiennicowej. Główna grupa odbiorców produktu pozostaje niezmieniona. Wnioskodawca nadal będzie wynajmował sprzęt budowlany. Tymczasem pomoc w konkursie, jak wskazali oceniający skierowana jest głównie do przedsiębiorców zainteresowanych szeroko rozumianym przeprofilowaniem prowadzonej działalności lub zupełną zmianą branży, w której działają. Konkurs został również skierowany do przedsiębiorców, którzy muszą wprowadzić zmiany w prowadzonej działalności wymuszone wystąpieniem epidemii COVID-19. Zdaniem oceniających projekt nie wpisuje się w typ projektu. Konkurs jest kierowany do przedsiębiorców, którzy muszą wprowadzić zmiany w prowadzonej działalności wymuszone wystąpieniem epidemii COVID-19. W konkluzji powyższej oceny oceniający stwierdzili, że zmiana polegająca jedynie na zakupie nowoczesnej spycharki gąsiennicowej oraz przyczepy jest niewystarczająca. W trakcie procedury odwoławczej, tj. badania zasadności zarzutów zgłoszonych w proteście został powołany dodatkowy ekspert.

Sąd I instancji podniósł, że dokonując ponownej oceny projektu ekspert na wstępie odwołał się do treści Wprowadzenia i zaznaczył, że oceniając projekt należy wziąć pod uwagę uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. W ramach natomiast ponownej oceny merytorycznej kwestionowanego kryterium nr 1 dodatkowy ekspert stwierdził m.in., że planowana inwestycja to dodatkowe źródło przychodów w normalnym trybie funkcjonowania gospodarki, a rozszerzenie usług budowlanych nie stanowi dla wnioskodawcy koła ratunkowego w przypadku epidemii. Projekt nie zapobiegnie likwidacji przedsiębiorstwa ani zmniejszeniu zatrudnienia w przedsiębiorstwie. Zdaniem oceniającego projekt opisany we wniosku to kontynuacja dotychczasowej działalności i świadome jej rozwinięcie, bez uwzględnienia ryzyka przestojów w branży budowlanej. Ekspert zgodził się z pierwotną oceną i uznał, że projekt wnioskodawcy nie wpisuje się w typ projektu konkursowego. Projekt jednak został oceniony przez dodatkowego eksperta negatywnie nie dlatego, że wnioskodawca nie zmienił profilu prowadzonej działalności gospodarczej, czy branży lecz dlatego, że planowana inwestycja nie wpłynie na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. Zdaniem eksperta zgodnie z Regulaminem konkursu, wnioskodawca nie musi zmieniać ani profilu prowadzonej działalności gospodarczej ani branży, musi jednak wprowadzić takie zmiany w prowadzonej działalności, które zniwelują skutki epidemii COVID-19 i pozwolą na osiąganie przychodów podczas zastoju gospodarczego. Ekspert nie podzielił stanowiska oceniających wyrażonego w pierwotnej ocenie, że wnioskodawca był zobligowany zgodnie z Regulaminem konkursu do przeprofilowania prowadzonej działalności gospodarczej lub zmiany branży, w której funkcjonuje lub jest specjalistą. Przedstawioną argumentację uznał za błędną. Zdaniem dodatkowego eksperta Regulamin konkursu nakłada na wnioskodawców chcących pozostać w swojej branży konieczność dokonania takich zmian, które zniwelują skutki epidemii COVID-19 i zabezpieczą ich tym samym przed kryzysem gospodarczym, utratą w przyszłości klientów i zleceń.

WSA podał, że w ramach kryterium nr 1 ocenie podlega, czy projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19, a ocena ta dokonywana jest m.in. na podstawie dokumentów księgowych potwierdzających spadek obrotów, wzrost zapasów, dokumentów księgowych lub umów potwierdzających zerwanie łańcucha dostaw, itp. Przy dokonaniu oceny należy także wziąć pod uwagę uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. Aby spełnić powyższe kryterium wnioskodawca był zatem zobligowany wykazania, że projekt dotyczy wsparcia inwestycji w firmie (MŚP) negatywnie dotkniętej skutkami epidemii COVID-19, przedstawienia dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową przedsiębiorstwa spowodowaną wyłącznie negatywnymi skutkami epidemii COVID-19 i wyjaśnienia, aby na etapie oceny merytorycznej kryterium dostępu możliwe było zweryfikowanie, jak planowana w ramach projektu inwestycja wpłynie na zmniejszenie wpływu negatywnych skutków epidemii COVID-19. W ramach kryterium nr 1, zgodnie z opisem sposobu jego oceny, weryfikacji nie podlegała natomiast kwestia szeroko rozumianego przeprofilowania prowadzonej działalności gospodarczej lub zmiany branży, jak również konieczności wprowadzenia zmiany w prowadzonej działalności wymuszonych wystąpieniem epidemii COVID-19, wynikająca z Wprowadzenia. Powyższe kryteria, które nie zostały sformułowane w sposób wystarczająco przejrzysty i zrozumiały (w Regulaminie konkursu brak jest np. definicji, jak należy rozumieć "szeroko rozumiane przeprofilowanie prowadzonej działalności gospodarczej") zostały zawarte we Wprowadzeniu do Regulaminu konkursu, co oznacza, że nie mogły być przedmiotem oceny w ramach oceny kryterium merytorycznego dostępu nr 1, które takich wymogów nie zawierało. Treść Wprowadzenia (Preambuły) do Regulaminu do konkursu jest częścią umowy zawieranej przez strony i podlega wykładni, tak jak i same postanowienia regulujące dany stosunek umowny, jednak określone we Wprowadzeniu do Regulaminu niniejszego konkursu nieostre kryteria dotyczące przedsiębiorców, do których konkurs jest kierowany nie mogły być elementem oceny w ramach kryterium merytorycznego dostępu nr 1. Ocena, czy projekt spełnia powyższe cele, tj. czy dotyczy szeroko rozumianego przeprofilowania prowadzonej działalności gospodarczej lub zmiany branży mogła i powinna być przedmiotem oceny merytorycznej na kolejnym etapie oceny, pod warunkiem oczywiście, że spełnione zostałyby pozostałe kryteria dostępu. Nie było natomiast podstaw do uznania, że projekt nie wpisuje się we właściwy typ projektu skoro projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP, jakim jest firma skarżącego, a oceniający nie mieli wątpliwości, że przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty potwierdzają trudną sytuację finansową przedsiębiorstwa spowodowaną wyłącznie negatywnymi skutkami epidemii COVID-19. Gdyby dokumenty nie były w tym zakresie wystarczające istniał obowiązek wezwania wnioskodawcy do poprawienia kryterium merytorycznego dostępu nr 1 przez załączenie dokumentów i informacji w takim zakresie, o jakim mówi § 15 ust. 8 Regulaminu. Ocena kryterium merytorycznego dostępu nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" została przeprowadzona niezgodnie z opisem sposobu oceny tego kryterium wynikającym z Załącznika nr 3 do Regulaminu konkursu, co rzutowało na ocenę spełnienia przez projekt pozostałych kryteriów dostępu.

WSA podkreślił, że zmiana polegająca na zakupie nowoczesnej spycharki gąsiennicowej oraz przyczepy jest niewystarczająca aby zabezpieczyć przedsiębiorstwo przed ryzykiem utraty zleceń w sytuacji zastoju branży budowlanej. Zdaniem eksperta zastój i brak zleceń dotknął wszystkie firmy budowlane bez względu na posiadany park maszynowy, dlatego zaplanowana przez przedsiębiorcę inwestycja nie spełnia powyższego kryterium. Planowana inwestycja nie ma wpływu na likwidację firmy, ani na zmniejszenie zatrudnienia w przedsiębiorstwie. Projekt nie zawiera elementów, które zostały wprowadzone na skutek wystąpienia epidemii COVID-19. Wnioskodawca zamierza rozszerzyć zakres usług w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a podjęte przez niego działania nie przyczynią się do zniwelowania negatywnych skutków epidemii. Konieczność wprowadzenia zmian w przedsiębiorstwie należy interpretować jako okoliczności, gdzie zagrożona jest przyszłość firmy, grozi jej upadłość, czy likwidacja miejsc pracy. Wprowadzone przez wnioskodawcę zmiany muszą zaowocować efektem ciągłości działania przedsiębiorstwa, alternatywą uzyskania dochodu z zachowaniem miejsc pracy, powstaniem nowego produktu lub kanału sprzedaży, będącego szansą na zniwelowanie następstw epidemii COVID-19. Zakup nowego sprzętu spowoduje rozszerzenie zakresu świadczonych usług i pozyskanie nowych zleceń, jednakże zmiana polegająca na zakupie nowoczesnej spycharki oraz przyczepy, jest zdaniem COP niewystarczająca aby zabezpieczyć przedsiębiorstwo przed ryzykiem utraty zleceń w sytuacji zastoju w branży budowlanej. W konkluzji jednoznacznie stwierdzono, że w wyniku realizacji projektu nie polepszy się sytuacja finansowa wnioskodawcy. Przedstawioną powyżej ocena przedmiotowego kryterium jest bardzo ogólnikowa. Zarówno na etapie pierwotnej oceny merytorycznej projektu, jak i na etapie procedury odwoławczej nie wyjaśniono w sposób szczegółowy, dlaczego uznano, że planowany w ramach projektu zakup dwóch środków trwałych o cechach przedstawionych przez wnioskodawcę nie zagwarantuje zniwelowania lub poprawy sytuacji firmy będącej skutkiem epidemii COVID-19. We wniosku strona uzasadniła dlaczego zakup nowego sprzętu spowoduje rozszerzenie zakresu świadczonych usług, zwiększy konkurencyjność, dyspozycyjność przedsiębiorstwa i przyczyni się do pozyskania nowych zleceń, które dotąd nie mogły być obsługiwane. COP uznał, że projekt nie zabezpieczy wnioskodawcy na sytuacje kryzysowe w branży budowlanej ale, w ocenie sądu nie uzasadnił tego stanowiska i uzasadnienie takie nie wynika z opinii ekspertów. Pierwotna opinia sprowadza się do dwóch ogólnych zdań, a jej uzasadnienie odwołuje się do kryteriów zawartych we Wprowadzeniu. Z opisu sposobu oceny tego kryterium nie wynika wymóg, że projekt powinien zapewnić wnioskodawcy alternatywne źródło przychodu na czas zastoju w branży podczas pandemii COVID-19.

Sąd I instancji podniósł, że w ramach oceny nie wyjaśniono również na jakiej podstawie przyjęto, że jeżeli branża budowlana zostanie dotknięta skutkami reżimu gospodarczego to nastąpi zastój w równym stopniu nie tylko w sektorze publicznym ale również prywatnym. Powyższa teza nie została poparta jakąkolwiek argumentacją opartą na analizie chociażby przybliżonych, aktualnych danych dotyczących sytuacji ekonomicznej w sektorze budowlanym. Ocena powyższego kryterium jest niespójna, nielogiczna i nie została przeprowadzona w sposób rzetelny i wyczerpujący. Dokonując oceny projektu nie odniesiono się w sposób kompleksowy do okoliczności mających na celu zniwelowanie skutków epidemii COVID-19 podanych przez wnioskodawcę m.in. pkt B.3., C.3., E.1. i E.10 wniosku o dofinansowanie.

W ocenie WSA brak należytego uzasadnienia wyniku oceny narusza art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, uniemożliwia wnioskodawcy zrozumienie przyczyn, dla których jego wniosek nie został wybrany do dofinansowania, a ponadto uniemożliwia Sądowi dokonanie prawidłowej kontroli, czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Sąd podniósł, że informacja o ocenie merytorycznej projektu, jak i rozstrzygnięcie protestu nie zawiera szczegółowej, jednoznacznej, rzetelnej i przejrzystej analizy zakwestionowanych kryteriów. Nie wyjaśniono w sposób wystarczająco jasny powodów negatywnej oceny merytorycznej projektu co daje podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Naruszenie zasad postępowania konkursowego polegało zatem nie tylko na braku precyzyjnych, jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów kwalifikowania projektów ale również na braku rzetelnej oceny projektu, tj. przeprowadzonej zgodnie z ustanowionymi regułami (tj. sposobem oceny kryteriów) określonymi w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu.

Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi, ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowe poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem wymogu rzetelności i przejrzystości wskutek uznania, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego dopuszczającego nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" oceniając te cechy projektu wnioskodawcy, które nie powinny podlegać ocenie przy tym kryterium, w sytuacji, gdy

- organ dokonał prawidłowej oceny, iż projekt nie spełnia kryterium nr 1, które zostało szczegółowo w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu albowiem nie wpisuje się w typ projektu podlegający dofinansowaniu;

- swoje preferencje i wymagania konkursowe jasno i precyzyjne określił w dokumentacji konkursowej, w szczególności w zakresie kwestionowanego przez Sąd opisu kryterium nr 1 w brzmieniu: "W ramach kryterium ocenie podlegać będzie, czy projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID", a nadto poprzez doprecyzowanie iż: "Ocena, czy MŚP są dotknięte negatywnie skutkami epidemii COVID-19 zostanie dokonana na podstawie dokumentów księgowych potwierdzających spadek obrotów, wzrost zapasów, dokumentów księgowych lub umów potwierdzających zerwanie łańcucha dostaw, dokumentów księgowych lub innych dokumentów potwierdzających zerwanie/rozwiązanie współpracy z dotychczasowymi partnerami finansowymi i klientami lub innych dokumentów wskazujących negatywne skutki dla przedsiębiorstwa w skutek epidemii COVID-19. Przy dokonaniu oceny należy także wziąć pod uwagę uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19;

- ocena projektu została dokonana w sposób rzetelny i przejrzystym albowiem uzasadnieniem negatywnej oceny spełnienia kryterium nr 1 było niespełnienie ww. wymogów wynikających wprost z opisu kryterium, wedle którego projekt winien przedstawiać uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19, których to elementów wniosek strony nie zawierał;

- organ oceniający projekt, uzasadniając niespełnienie przez projekt wnioskodawcy kryterium nr 1 wskazuje wprost, jest to kontynuacja dotychczasowej działalności poprzez świadome jej rozwinięcie bez uwzględnienia ryzyka wywołanego skutkami epidemii COVID-19. Kolejne inwestycje w sprzęt będą stanowić dla wnioskodawcy przewagę konkurencyjną, planowana inwestycja bez wątpienia podniesie wartość firmy, ale nie zabezpieczy jej na sytuacje kryzysowe związane z epidemią

b) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i de facto podważenie merytorycznej oceny dokonanej przez ekspertów w sytuacji, gdy Sąd nie jest do tego uprawniony

c) art. 48 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, że przyjęcie, że w rozważanych okolicznościach Organ wadliwie ocenił projekt strony w zakresie kryterium nr 1 mimo, że odmienna ocena oznaczałaby wybór do dofinansowania projektu, który nie spełnia kryteriów wyboru projektów wiążących zarówno Organ, jak i wnioskodawców, zatwierdzony przez Komitet Monitorujący;

d) art. 61 ust. 8 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawnej przyjęcie, że Organ wadliwie ocenił projekt strony, mimo, że do przeciwnych wniosków prowadzi materiał dowodowy zgromadzony w sprawie;

e) 15 ust. 4 i §15 ust. 15 Regulaminu konkursu poprzez ich błędną wykładnię, tj. nieprawidłową rekonstrukcję wynikającej z nich normy prawnej - polegającą na przyjęciu, że jeżeli strona we wniosku nie przedstawił wystarczającej argumentacji czy nie dokonał prawidłowej analizy wpływu planowanej inwestycji na poprawę jego sytuacji na rynku w związku z trwającym stanem epidemii, to obowiązkiem instytucji było wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia/poprawienia omawianego kryterium, w sytuacji, gdy literalne brzmienie §15 ust. 4 regulaminu konkursu wskazuje na to, że instytucja możliwości poprawienia wniosku o dofinansowanie dopuszczalna jest wyłącznie w zakresie kryteriów merytorycznych dostępu 2-7i ma jedynie charakter uprawnienia ekspertów, które może być wykorzystane, aby umożliwić rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości co do treści wniosku, zrozumienia intencji wnioskodawcy, nie zaś do korygowania jasnych i zrozumiałych treści wniosku, czy też usuwania braków wniosku, które potwierdzały jednoznacznie, iż projekt nie wpisuje się we właściwy typ projektu (kryterium nr 1), a nadto stosownie do §15 ust. 15 Regulaminu konkursu, niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu 1-7 powoduje, że projekt i tak nie mógłby podlegać ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i tym samym uzyskuje ocenę negatywną;

f) §15 ust. 15 Regulaminu konkursu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że wnioskodawca winien zostać wezwany do poprawy wniosku wobec niespełnienia kryterium 1 w sytuacji, gdy niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu 1-7 powoduje, że projekt i tak nie mógłby podlegać ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych tym samym uzyskuje ocenę negatywną;

II. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.)oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i podważenie merytorycznej oceny dokonanej przez ekspertów w sytuacji, gdy Sąd nie jest do tego uprawniony, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, iż ocena projektu strony dokonana została z naruszeniem ustawowych kryteriów oceny, a tym samym do niezasadnego uwzględnienia skargi;

b) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej informacji i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w sytuacji, gdy przez wzgląd na uzasadnienie rozpatrzenia protestu należało przyjąć, że organ kierował się przejrzystymi i jasnymi kryteriami, a oceny dokonał w oparciu o precyzyjnie sformułowane dokumenty konkursowe, a nadto zgodnie z zasadami równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i podważenie merytorycznej oceny dokonanej przez ekspertów w sytuacji, gdy Sąd nie jest do tego uprawniony.

Przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym, jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy Sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub, jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020r., sygn. akt II GSK 2966/17). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Sądu kasacyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Najistotniejsze jest, aby z treści uzasadnienia wyroku wynikało, dlaczego Sąd uznał, że w sprawie nie doszło lub doszło do naruszenia prawa i dlaczego skarga została uwzględniona lub oddalona.

Odnosząc powyższe do kwestionowanego orzeczenia należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd I instancji, jak również zawarte są w nim rozważania dotyczące zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. WSA wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że skarga strony zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnienie to umożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie dlaczego zarzucane uchybienie natury procesowej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może też służyć kwestionowaniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. Stąd też brak jest podstaw do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił też wskazania, co do dalszego postępowania. Okoliczność zaś, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec tego zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł prowadzić do jego uchylenia.

Z kolei przepisy art. 1 i 3 § 1 i 2 p.p.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tych przepisów mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, pomimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Zgodnie z ww. przepisami, wyznaczającymi zakres kompetencji, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie (art. 3 § 1), przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (§ 3 ust. 2 pkt 1). Taka właśnie kontrola decyzji administracyjnej została dokonana w sprawie niniejszej. Nawet fakt wadliwości takiej kontroli (co nie miało miejsca w tej sprawie) nie stanowi o naruszeniu tych przepisów.

W tym kontekście trzeba zauważyć, że art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej zawiera ogólną normę, stanowiącą podstawę oddalenia skargi przez Sąd, jeśli brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Przepis ten ma charakter wynikowy i znajduje zastosowanie, jako podstawa rozstrzygnięcia, jeśli Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez organ. Zgodnie z zaś z treścią art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi Sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie jak zasadnie zauważył WSA, stąd Sąd ten nie mógł naruszyć ww. przepisów.

Bezzasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz § 15 ust. 4 i 15 Regulaminu konkursu.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie samego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37ust. 1ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości co do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania. Kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane, co ma tę konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów wyboru projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyroki NSA z: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17).

Podnosząc zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej autor skargi kasacyjnej wskazał, że WSA wadliwie przyjął, iż ocena projektu dokonana została z naruszeniem wymogu rzetelności i przejrzystości wskutek uznania, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego dopuszczającego nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu", gdyż projekt nie wpisuje się w typ projektu podlegający dofinansowaniu jak i tego, że uzasadnieniem negatywnej oceny spełnienia kryterium nr 1 było niespełnienie ww. wymogów wynikających wprost z opisu kryterium, wedle którego projekt winien przedstawiać uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19, których to elementów wniosek strony nie zawierał. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Trafnie w tej mierze Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w ramach kryterium nr 1 zawartego w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu ocenie podlega, czy projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19, a ocena ta dokonywana jest m.in. na podstawie dokumentów księgowych potwierdzających spadek obrotów, wzrost zapasów, dokumentów księgowych lub umów potwierdzających zerwanie łańcucha dostaw, itp. Przy dokonaniu oceny należy wziąć pod uwagę uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. Aby spełnić powyższe kryterium wnioskodawca był zatem zobligowany wykazania, że projekt dotyczy wsparcia inwestycji w firmie (MŚP) negatywnie dotkniętej skutkami epidemii COVID-19, przedstawienia dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową przedsiębiorstwa spowodowaną wyłącznie negatywnymi skutkami epidemii COVID-19 i wyjaśnienia, aby na etapie oceny merytorycznej kryterium dostępu możliwe było zweryfikowanie, jak planowana w ramach projektu inwestycja wpłynie na zmniejszenie wpływu negatywnych skutków epidemii COVID-19. W ramach kryterium nr 1 weryfikacji nie podlegała natomiast kwestia szeroko rozumianego przeprofilowania prowadzonej działalności gospodarczej lub zmiany branży, jak również konieczności wprowadzenia zmiany w prowadzonej działalności wymuszonych wystąpieniem epidemii COVID-19, wynikająca z Wprowadzenia. Powyższe kryteria, które nie zostały sformułowane w sposób wystarczająco przejrzysty i zrozumiały (w Regulaminie konkursu brak jest np. definicji, jak należy rozumieć "szeroko rozumiane przeprofilowanie prowadzonej działalności gospodarczej") zostały zawarte we Wprowadzeniu do Regulaminu konkursu, co oznacza, że nie mogły być przedmiotem oceny w ramach oceny kryterium merytorycznego dostępu nr 1, które takich wymogów nie zawierało. Treść Wprowadzenia (Preambuły) do Regulaminu do konkursu jest częścią umowy zawieranej przez strony i podlega wykładni, tak jak i same postanowienia regulujące dany stosunek umowny, jednak określone we Wprowadzeniu do Regulaminu niniejszego konkursu nieostre kryteria dotyczące przedsiębiorców, do których konkurs jest kierowany nie mogły być elementem oceny w ramach kryterium merytorycznego dostępu nr 1. Ocena, czy projekt spełnia powyższe cele, tj. czy dotyczy szeroko rozumianego przeprofilowania prowadzonej działalności gospodarczej lub zmiany branży mogła i powinna być przedmiotem oceny merytorycznej na kolejnym etapie oceny, pod warunkiem oczywiście, że spełnione zostałyby pozostałe kryteria dostępu. Nie było natomiast podstaw do uznania, że projekt nie wpisuje się we właściwy typ projektu skoro projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP, jakim jest firma wnioskodawcy, a oceniający nie mieli wątpliwości, że przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty potwierdzają trudną sytuację finansową przedsiębiorstwa spowodowaną wyłącznie negatywnymi skutkami epidemii COVID-19. Gdyby dokumenty nie były w tym zakresie wystarczające istniał obowiązek wezwania wnioskodawcy do poprawienia kryterium merytorycznego dostępu nr 1 przez załączenie dokumentów i informacji w takim zakresie, o jakim mówi § 15 ust. 8 Regulaminu. Tym samym zasadnie wywiódł WSA, że ocena kryterium merytorycznego dostępu nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" została przeprowadzona niezgodnie z opisem sposobu oceny tego kryterium wynikającym z Załącznika nr 3 do Regulaminu konkursu, co rzutowało na ocenę spełnienia przez projekt pozostałych kryteriów dostępu. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tą podziela.

Również trafnie wskazał Sąd I instancji, że organ w sposób ogólnikowy ustalił, że planowana inwestycja nie ma wpływu na likwidację firmy, ani na zmniejszenie zatrudnienia w przedsiębiorstwie. Projekt nie zawiera elementów, które zostały wprowadzone na skutek wystąpienia epidemii COVID-19. Wnioskodawca zamierza rozszerzyć zakres usług w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a podjęte przez niego działania nie przyczynią się do zniwelowania negatywnych skutków epidemii. Konieczność wprowadzenia zmian w przedsiębiorstwie należy interpretować jako okoliczności, gdzie zagrożona jest przyszłość firmy, grozi jej upadłość, czy likwidacja miejsc pracy. Wprowadzone przez wnioskodawcę zmiany muszą zaowocować efektem ciągłości działania przedsiębiorstwa, alternatywą uzyskania dochodu z zachowaniem miejsc pracy, powstaniem nowego produktu lub kanału sprzedaży, będącego szansą na zniwelowanie następstw epidemii COVID-19. W wyniku realizacji projektu nie polepszy się sytuacja finansowa wnioskodawcy. Zarówno na etapie pierwotnej oceny merytorycznej projektu, jak i na etapie procedury odwoławczej nie wyjaśniono w sposób szczegółowy, dlaczego uznano, że planowany w ramach projektu zakup dwóch środków trwałych o cechach przedstawionych przez wnioskodawcę nie zagwarantuje zniwelowania lub poprawy sytuacji firmy będącej skutkiem epidemii COVID-19. We wniosku strona uzasadniła dlaczego zakup nowego sprzętu spowoduje rozszerzenie zakresu świadczonych usług, zwiększy konkurencyjność, dyspozycyjność przedsiębiorstwa i przyczyni się do pozyskania nowych zleceń, które dotąd nie mogły być obsługiwane. COP uznał, że projekt nie zabezpieczy wnioskodawcy na sytuacje kryzysowe w branży budowlanej ale nie uzasadnił tego stanowiska i uzasadnienie takie nie wynika z opinii ekspertów. Pierwotna opinia sprowadza się do dwóch ogólnych zdań, a jej uzasadnienie odwołuje się do kryteriów zawartych we Wprowadzeniu. Z opisu sposobu oceny tego kryterium nie wynika wymóg, że projekt powinien zapewnić wnioskodawcy alternatywne źródło przychodu na czas zastoju w branży podczas pandemii COVID-19. W sprawie nie wyjaśniono również na jakiej podstawie przyjęto, że jeżeli branża budowlana zostanie dotknięta skutkami reżimu gospodarczego to nastąpi zastój w równym stopniu nie tylko w sektorze publicznym ale również prywatnym.

Reasumując brak należytego uzasadnienia wyniku oceny narusza art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, uniemożliwia wnioskodawcy zrozumienie przyczyn, dla których jego wniosek nie został wybrany do dofinansowania, a ponadto uniemożliwia Sądowi dokonanie prawidłowej kontroli, czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji zarzuca organowi brak zdefiniowania pojęcia "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności", wskazując przy tym, że dokonując oceny projektu eksperci, a za nimi Instytucja Pośrednicząca skoncentrowali się wyłącznie na zakupie środka trwałego w sposób nieuprawniony przyjmując, że posłuży on wyłącznie do rozwinięcia dotychczasowej działalności skarżącego, całkowicie pomijając zaprezentowany we wniosku sposób jego kompleksowego wykorzystania. Uczestnik tego postępowania nie może ponosić konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych regulacji. Umieszczenie zatem w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru) niejednoznacznych postanowień stanowić będzie naruszenie zasady przejrzystości. Jednoznacznym postanowieniem jest takie, które jest wyraźne, ma jednoznaczne znaczenie dopuszczające jedną tylko możliwą interpretację. Skoro nigdzie w dokumentacji konkursowej nie została zawarta definicja "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności", zatem pojęcie to należy rozumieć w znaczeniu potocznym. Zgodnie z definicją Słownika Języka Polskiego przeprofilować to tyle co zmienić profil prowadzonej działalności, zaś profilem działalności jest rodzaj lub zakres tej działalności. Zatem przeprofilowanie to zmiana rodzaju lub zakresu działalności wnioskodawcy, przy czym zmiana ta nie musi polegać na całkowitym przebranżowieniu czyli zmianie branży w której działał wnioskodawca.

WSA słusznie zwrócił uwagę, że eksperci oceniający projekt oceniając kryterium nr 1 odwołują się do elementów zawartych w kryterium nr 7 "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu", wskazując, że ich zdaniem projekt nie odpowiada na zdiagnozowane problemy przedsiębiorstwa i nie przyczyni się do polepszenia sytuacji przedsiębiorcy dotkniętego skutkami COVID. Jak wynika to z treści załącznika nr 3 do Regulaminu konkursu Kryterium nr 7 podlegało poprawie. Jeśli więc zdaniem ekspertów skarżący we wniosku nie przedstawił wystarczającej argumentacji czy nie dokonał prawidłowej analizy wpływu planowanej inwestycji na poprawę jego sytuacji na rynku w związku z trwającym stanem epidemii, wówczas istniała możliwość wezwania skarżącego do uzupełnienia/poprawienia omawianego kryterium. W ocenianym postępowaniu wezwania tego jednak zaniechano. Wnioskodawca zaś zaproponował rozwiązania na trudności, które dotknęły go w miesiącach utraty obrotów gospodarczych, a które mogą wystąpić ponownie. Zatem w kontrolowanej sprawie trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że nie wiadomo na jakiej podstawie oceniający uznali, że zmiany polegająca na poszerzeniu oferty przedsiębiorstwa o kompleksowe zakup nowych urządzeń budowlanych są niewystarczające aby zabezpieczyć przedsiębiorcę w razie kolejnego zamknięcia gospodarki.

Bezzasadny jest tym samym również zarzut naruszenia § 15 ust. 4 i 15 Regulaminu konkursu poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Za niezasadne należało też uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 48 ust. 5, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej. Dokonana bowiem przez Sąd I instancji ocena stanowiska organu była w okolicznościach omówionych postanowień konkursowych prawidłowa. Nie było podstaw prawnych do zakwestionowania wniosku spółki, czego dokonał organ. Co za tym idzie trafnie wywiódł WSA, że organ wadliwie ocenił projekt strony w zakresie kryterium nr 1 W rezultacie Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia ww. przepisów.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.