Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 309/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6 ust. 3, art. 19 ust. 1, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 29 czerwca 2007 roku Nr XII/59/07 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody - oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Łasku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 29 czerwca 2007 r. Nr XII/59/07 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczenia wody. Zaskarżając powyższą uchwałę w całości wraz z jej załącznikiem, skarżący podniósł następujące zarzuty naruszenia prawa:

I. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), oraz art. 19 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o zaopatrzeniu w wodę", polegające na:

- wskazaniu w § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2 regulaminu konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, tj. Urzędu Gminy Lutomiersk, podczas gdy brak jest w tym zakresie podstawy prawnej;

- braku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odwołanie się w tym zakresie do treści umowy;

- niedokładnym powtórzeniu i modyfikacji w § 6 pkt 3 regulaminu przepisu art. 6 ust.5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę; w § 6 pkt 4 regulaminu przepisu art. 6 ust. 6 ustawy, w § 14 i 22 regulaminu przepisu art. 15 tej ustawy, w § 16 regulaminu przepisu art. 27 powołanej ustawy;

- uregulowaniu w § 7 regulaminu okresu obowiązywania umowy i jej rozwiązania, co przekracza delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, który upoważnia organ stanowiący wyłącznie do unormowania szczegółowych warunków i trybu "zawierania" umów z odbiorcami usług, nie zaś kwestii dotyczących okresu obowiązywania umowy i rozwiązania umowy, co stanowi jednocześnie naruszenie zasady swobodnego zawierania umów określonej w art.353 § 1 kodeksu cywilnego;

II. naruszenie art. 29a i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zawarcie w § 21 pkt 5 regulaminu warunku koniecznego do przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych w postaci uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym;

III. naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wskazanie w § 43 regulaminu, iż w sprawach nieobjętych przedmiotowym regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy o zaopatrzeniu w wodę wraz z przepisami wykonawczymi na podstawie ustawy, co jest sprzeczne z konstytucyjną hierarchią źródeł prawa i wynikającego z niej wymogu zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy w Łasku wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i stanowi akt prawa miejscowego.

Zdaniem skarżącego Rada Gminy w sposób nieuprawniony dokonała w § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2 regulaminu konkretyzacji przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego mającego świadczyć usługi, wskazując, że pod określeniem "usługodawca" należy rozumieć Urząd Gminy Lutomiersk, który de facto takim przedsiębiorstwem nie jest. Tymczasem brak jest podstawy prawnej, zwłaszcza w treści art. 19 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, do wskazania w akcie prawa miejscowego konkretnego przedsiębiorstwa, albowiem akt taki mający charakter generalny i abstrakcyjny może dotyczyć kilku przedsiębiorstw istniejących, jak i mogących powstać w przyszłości. To z kolei może spowodować nierówne traktowanie odbiorców usług w zależności od tego, z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają.

W ocenie skarżącego Rada Gminy w Lutomiersku naruszyła również przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, albowiem nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Co istotne, § 10 regulaminu odsyła w tym zakresie do postanowień umowy, a zatem w sposób nieuprawniony dochodzi do odesłania do innych aktów prawnych.

Nadto zapis § 21 pkt 5 regulaminu jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami ustawy, w tym art. 29a i art. 30 ustawy Prawo budowlane, gdyż przepisy te nie przewidują nałożenia na inwestora obowiązku uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym.

Skarżący zwrócił również uwagę, że w uchwale Rady Gminy w Lutomiersku zmodyfikowano zapisy ustawy o zaopatrzeniu wodę, tj. w § 6 pkt 3 regulaminu przepisu art. 6 ust. 5 ustawy, w § 6 pkt 4 regulaminu przepisu art. 6 ust. 6 ustawy, w § 14 i 22 regulaminu przepisu art. 15 ustawy, w § 16 regulaminu przepisu art. 27 ustawy. Doszło w ten sposób do naruszenia także przepisu § 143 w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2016 r. poz. 282), zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący, tym bardziej w sytuacji, gdy doszło do nieuprawnionej modyfikacji zapisów ww. ustawy. Prokurator Rejonowy podkreślił przy tym, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji.

Argumentując kolejne zarzuty stawiane zaskarżonej uchwale skarżący stwierdził, że Rada Gminy nie była władna do unormowania kwestii wskazanych w §7 regulaminu w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy. Skarżący podkreślił, że z przepisu art. 6 ustawy o zaopatrzeniu w wodę wynika, że ustawodawca zdecydował, iż to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków", zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo -kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony.

Nadto - w ocenie Prokuratora Rejonowego - Rada Gminy naruszyła prawo poprzez wskazanie w § 43 regulaminu, iż w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy o zaopatrzeniu w wodę wraz z przepisami wykonawczymi na podstawie ustawy. Takie odesłanie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, albowiem uchwała jako akt prawa miejscowego jest aktem niższej rangi w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa i takie działanie może wskazywać na pierwszeństwo stosowania regulaminu przed aktami prawnymi wyższej rangi, jakimi są ustawa oraz akty wykonawcze do ustawy. Akt prawa miejscowego nie może być bowiem podstawą do obowiązywania i stosowania aktów normatywnych wyższego rzędu.

Podsumowując skarżący stwierdził, że skoro nie istnieje ogólna norma kompetencyjna do regulowania opisanych powyżej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego, a powołane w uchwale przepisy ustaw nie stanowiły podstawy do nałożenia takiego obowiązku, to w tym zakresie powinna zostać stwierdzona nieważność uchwały Rady Gminy w Lutomiersku w całości. Z uwagi bowiem na istotne naruszenia prawa, ich ilość i rozmiar, konieczne jest wyeliminowanie całej uchwały z obrotu prawnego.

Ponadto skarżący dodał, iż z uwagi na fakt, że kwestionowana uchwała została podjęta w 2007 r. brak jest obecnie ograniczenia czasowego co do możliwości stwierdzenia jej nieważności. Wynika to wprost z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 48, poz. 552), tj. od dnia 15 lipca 2000 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela organu lub jego pełnomocnika. W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę, iż dla oceny legalności zaskarżonej uchwały znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dacie podjęcia uchwały. Następnie odniósł się do ustawowego zakres regulaminu i wskazał, że wprawdzie materialnoprawną podstawę tego zakresu określa art. 19 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, to jego brzmienie wskazuje, iż katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty i wyznacza minimalny zakres regulaminu. Stało się tak poprzez użycie w art. 19 ust. 2 tej ustawy sformułowania: "w tym", przez co ustawodawca dopuścił wprowadzenie do regulaminu także zapisów spoza katalogu spraw wymienionych w tym przepisie.

Organ nie podzielił poglądu skarżącego jakoby wskazanie w § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2 regulaminu Urzędu Gminy Lutomiersk jako konkretnego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego było naruszeniem prawa, bo brak ku temu podstawy prawnej, a nadto z uwagi na fakt, iż Urząd nie jest takim przedsiębiorstwem. W tym zakresie organ wyjaśnił, że pojęcie gminnej jednostki organizacyjnej nie jest zdefiniowane w ustawie o zaopatrzeniu w wodę. W przypadku, gdy w gminie nie funkcjonuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, a tak jest w niniejszej sprawie - to zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym gminę traktuje się jak przedsiębiorstwo. Z uwagi zaś na fakt, iż w strukturze organizacyjnej Urzędu Gminy Lutomiersk konkretny Referat (Wydział) zajmuje się przedmiotowymi sprawami, wskazano w regulaminie Urząd Gminy Lutomiersk jako Usługodawcę. W ocenie skarżącego wobec powyższego trudno zgodzić się z zarzutem nierównego traktowania odbiorców usług w zależności od tego, z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają.

Organ wyjaśnił jednocześnie, że w rozdziale III regulaminu pt. "Obowiązki Usługodawcy" określił minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody, określając ciągłość i niezawodność dostaw wody, jej wymagane ciśnienie oraz przy zapewnieniu należytej jakości dostarczonej wody. Organ zaznaczył, że doktryna ocenia, iż interpretacja materii "minimalnego poziomu usług" nie jest precyzyjna, gdyż niektóre z regulowanych zagadnień wykraczają poza zakres art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, obejmując także zagadnienia objęte przez art. 19 ust. 2 pkt 7. Istnieje też przeciwny pogląd oparty na negowaniu potrzeby określenia w regulaminie minimalnego poziomu świadczenia usług. Zdaniem organu za niezasadne należy również uznać zarzuty dotyczące regulacji zawartych w § 7 regulaminu w kwestii odniesień do okresu obowiązywania umowy i jej rozwiązania.

Dalej w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że kwestia relacji między regulaminem a umową była także przedmiotem orzeczeń sądowoadministracyjnych. Nie wiadomo, z jakich względów zasadny miałby być wniosek, że wolno zamieścić w regulaminie zasady zawierania umów, a zasad rozwiązania umowy nie. W ocenie organu nie wydaje się wystarczające wskazanie w tym kontekście na okoliczność, że według art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zaopatrzeniu w wodę warunki wypowiedzenia mają być koniecznym elementem umowy. W przekonaniu organu relacje między regulaminem a umową nie są zbudowane na opozycji i wyłączeniach. Potwierdzają to tezy wyroków, w myśl których nie jest naganne dążenie do określania w regulaminie poziomu świadczonych usług kosztem szczegółowości umów. Tym samym należy przyjąć, że fakt wyliczenia w art. 6 ust. 3 elementów umowy nie pozbawia rady gminy prawa do normowania tych kwestii w regulaminie. Co więcej, regulamin może zastępować niektóre postanowienia umów. Zdaniem organu istotne znaczenie dla określenia granic materii regulaminowej ma art. 6 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, zawierający przykładowe elementy umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków. Wprawdzie granica między elementami regulaminu określonymi w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu a elementami umowy o dostawę, określonymi w art. 6 ust. 3 ustawy, nie jest ostra, niemniej jednak wydaje się, iż kwestie o charakterze indywidualnym, tj. odnoszące się do konkretnego stosunku prawnego, winny być regulowane w umowie, zaś o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w regulaminie. Organ zauważył przy tym, iż umowa jest czynnością w sposób szczegółowy i konkretny regulującą sytuację konkretnych stron, czynnością następczą w stosunku do regulaminu, który zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami. W ocenie organu teza o rozłączności materii regulaminu i umowy nie ma oparcia w brzmieniu konkretnych artykułów. Przede wszystkim jednak traktowanie regulaminu i umowy jako instrumentów wzajemnie się uzupełniających, a nie konkurencyjnych, jest zgodne z koncepcją modelu regulacji przyjętego w ustawie. Regulamin stoi niejako na straży praw odbiorców usług. Uznanie, że materia art. 6 ust. 3 powołanej ustawy to sfera regulacji wyłącznie umownych osłabiłoby pozycję jednostki wobec przedsiębiorstwa, korzystającego z przywilejów naturalnego monopolisty.

Następnie organ podniósł, że zarzut modyfikacji przepisów art. 6 ust. 5, ust.6, art. 15, art. 27 ustawy o zaopatrzeniu w wodę w regulaminie jest nieuprawiony, regulamin bowiem nie odsyła w tym zakresie do aktów wykonawczych czy zezwoleń. Skoro tak, to nie modyfikuje regulacji ustawowej. Regulamin nie modyfikuje także definicji ustawowych.

Z kolei kwestie uregulowane w § 6 pkt 3, pkt 4, § 14, § 22 i § 16 regulaminu wyczerpują regulacje ustawowe i upoważnienia ustawowe poczynione przez ustawodawcę dla Rady Gminy. Niezasadny jest więc zarzut niewyczerpania zakresu podstawowego art. 19 ust. 2 rzeczonej ustawy, który miałby skutkować jego ułomnością stanowiącą istotne naruszenie prawa.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądowym i doktrynie pogląd, iż rada gminy może także podjąć inne unormowania w regulaminie, o ile nie narusza to obowiązujących przepisów, a czynić będzie akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym.

Zdaniem Rady Gminy Lutomiersk błędną jest także interpretacja skarżącego w zakresie sprzeczności zapisu § 21 pkt 5 regulaminu z przepisami ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie organ wyjaśnił, że art. 29a i art. 30 ww. ustawy wskazują na konieczność zgłoszenia właściwemu organowi budowy m.in. przyłączy wodociągowych. Natomiast art. 20 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wskazuje na obowiązek uzyskania m.in. uzgodnień.

Organ wskazał również na tezę sformułową w orzecznictwie i doktrynie prawa, iż zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczalne, jeśli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym.

W końcowej części odpowiedzi na skargę organ zauważył, iż z treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granicą nieważności jest zaś ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała nie jest jednak dobrym przykładem takich nieprawidłowości. Organ zwrócił przy tym uwagę, że 11 lat obowiązywania regulaminu, w oparciu o który zawierano umowy na dostawę wody, wywołało nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem organu gdyby przyjąć, iż określone wyżej nieprawidłowości miały miejsce, to najbliższa tej sytuacji byłaby cywilnoprawna instytucja nieważności względnej, a w ramach tej konstrukcji ustawodawca dopuszcza w pewnych sytuacjach pozostawienie aktu w obrocie prawnym, np. właśnie ze względu na nieodwracalne skutki prawne, jakie akt wywołał. Organ nadmienił także, iż trwają zaawansowane prace nad nowym regulaminem dostarczania wody. Przygotowana uchwała Rady Gminy wyeliminuje zaś dotychczas obowiązujący akt prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Lutomiersk Nr XII/59/07 z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody, która w myśl art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest aktem prawa miejscowego. Skarga została złożona przez Prokuratora Rejonowego w Łasku, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy ona aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było także ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.).

Akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała zawierająca wskazany regulamin dostarczania wody, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, to rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ustawy o zaopatrzeniu w wodę (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), który w ust. 1 nakładał na Radę Gminy obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, to wszelkie odstępstwa od takich postanowień przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie nie można pominąć, że Prokurator w swej skardze wniósł wprawdzie "o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości", to uzasadnienie skargi koncentruje się na niezgodności § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2, § 6 pkt 3, pkt 4, § 7, § 10, § 14, § 16, § 22 regulaminu z art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę oraz niezgodności § 21 pkt 5 regulaminu z art. 29a i art. 30 ustawy Prawo budowlane, a ponadto niezgodności § 43 regulaminu z art. 87 ust.1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu podniesione zarzuty wskazujące na naruszenie powołanych norm ustawowych i konstytucyjnych nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę polegającego na wskazaniu w § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2 regulaminu konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, tj. Urzędu Gminy Lutomiersk, Sąd podziela stanowisko organu w tej mierze, iż pojęcie gminnej jednostki organizacyjnej nie jest zdefiniowane w ustawie o zaopatrzeniu w wodę i że w przypadku braku w gminie przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego za takowe należy uznać gminę. Zważywszy przy tym na fakt, iż w strukturze organizacyjnej Urzędu Gminy Lutomiersk konkretny Referat (Wydział) zajmuje się przedmiotowymi sprawami, w ocenie Sądu zasadnie – choć w uproszczeniu - wskazano w regulaminie Urząd Gminy Lutomiersk jako usługodawcę, a jeżeli tak, to trudno byłoby to uproszczenie (brak precyzji) uznać za istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością aktu. Co do zaś istoty zarzutu skargi, że akt prawa miejscowego nie może wskazywać konkretnego adresata (jednego przedsiębiorstwa świadczącego przedmiotowe usługi), to trzeba zauważyć, że adresatami spornego regulaminu są odbiorcy wody dostarczanej w ramach realizacji zadań publicznych przez Gminę, a ci nie są przecież skonkretyzowani (konkretnie wymienieni w regulaminie). Wskazana konkretnie jest jedynie Gmina Lutomiersk, a to przecież ona, a nie stosowne przedsiębiorstwa, bezpośrednio świadczy usługę, o której mowa i ma do tego prawo. Stosownie bowiem do regulacji art. 9 ust. 1 u.s.g. pozostające w jej właściwości zadania publiczne gmina może realizować sama lub za pośrednictwem wyodrębnionych jednostek organizacyjnych. Jednocześnie Sąd podziela zapartywanie organu, iż w zaskarżonej uchwale określił on minimalny poziom usług świadczonych w zakresie dostarczania wody, określając ciągłość i niezawodność dostaw wody, jej wymagane ciśnienie oraz przy zapewnieniu należytej jakości dostarczonej wody.

Odnosząc się z kolei do zarzutów niedokładnych powtórzeń i modyfikacji postanowień ustawy o zaopatrzeniu w wodę, co zdaniem skarżącego nastąpiło w § 6 pkt 3 i 4, § 14, § 16 i § 22 regulaminu i stanowi o naruszeniu postanowień przepisu § 143 w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2016 r. poz. 282), Sąd stwierdza, iż nie mogą one wywołać oczekiwanego przez skarżącego skutku. Powołany akt nie jest to bowiem aktem normatywnym, ale zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (zob. T. Bąkowski: "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Duniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46 oraz G. Wierczyński: "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej" [w:] T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński: "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017, sygn. akt I OSK 1055/17).

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługują też zarzuty dotyczące regulacji zawartych w § 7 regulaminu w kwestii odniesień do okresu obowiązywania umowy i jej rozwiązania jako przekraczających delagację ustawową zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Zdaniem Sądu organ trafnie stanął na stanowisku, że nie wiadomo, z jakich względów zasadny miałby być wniosek, iż wolno zamieścić w regulaminie zasady zawierania umów, a zasad rozwiązania umowy nie, podkreślając przy tym, że nie wydaje się wystarczające wskazanie w tym kontekście na okoliczność, że według art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zaopatrzeniu w wodę warunki wypowiedzenia mają być koniecznym elementem umowy. Zgodzić się przy tym należy z organem, że relacje między regulaminem a umową nie są zbudowane na opozycji i wyłączeniach. Tym samym należy przyjąć, że fakt wyliczenia w art. 6 ust. 3 powołanej ustawy elementów umowy nie pozbawia rady gminy prawa do normowania tych kwestii w regulaminie. Co więcej, regulamin może zastępować niektóre postanowienia umów. Zasadnie w tym kontekście organ wywodzi, że istotne znaczenie dla określenia granic materii regulaminowej ma art. 6 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, zawierający przykładowe elementy umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków. Wprawdzie granica między elementami regulaminu określonymi w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu a elementami umowy o dostawę, określonymi w art. 6 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, nie jest ostra, to jednak kwestie o charakterze indywidualnym, tj. odnoszące się do konkretnego stosunku prawnego, winny być regulowane w umowie, zaś te o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w regulaminie. Organ zauważył przy tym, iż umowa jest czynnością w sposób szczegółowy i konkretny regulującą sytuację konkretnych stron, czynnością następczą w stosunku do regulaminu, który zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami. W ocenie organu teza o rozłączności materii regulaminu i umowy nie ma oparcia w brzmieniu konkretnych artykułów. Przede wszystkim jednak traktowanie regulaminu i umowy jako instrumentów wzajemnie się uzupełniających, a nie konkurencyjnych, jest zgodne z koncepcją modelu regulacji przyjętego w ustawie. Regulamin stoi niejako na straży praw odbiorców usług. W konsekwencji należy więc podzielić stanowisko organu, że uznanie, iż materia art. 6 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę to sfera regulacji wyłącznie umownych osłabiłoby pozycję jednostki wobec przedsiębiorstwa, korzystającego z przywilejów naturalnego monopolisty. Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenie zasady swobodnego zawierania umów określonej w art. 3531 kodeksu cywilnego.

Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 29a i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zawarcie w § 21 pkt 5 regulaminu warunku koniecznego do przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych w postaci uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym. W tym względzie Sąd podziela stanowisko organu, że powołane regulacje ustawowe wskazują na konieczność zgłoszenia właściwemu organowi budowy m.in. przyłączy wodociągowych. Natomiast art. 20 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wskazuje na obowiązek uzyskania m.in. uzgodnień.

Ponadto zamierzonego przez skarżącego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wskazanie w § 43 regulaminu, iż w sprawach nieobjętych przedmiotowym regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy o zaopatrzeniu w wodę wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy. Tego typu norma, w istocie o charakterze informacyjnym, nie może być bowiem uznana za sprzeczną z konstytucyjną hierarchią źródeł prawa i wynikającym z niej wymogiem zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Przyjęta w powołanym paragrafie norma nie narusza zatem hierarchii źródeł prawa i wynikającego z niej wymogu zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu.

Z powyższych względów Sąd nie podziela zarzutów skargi wskazujących na istotną wadliwość (istotne naruszenie prawa) regulacji zawartej w powołanych w skardze paragrafach zaskarżonej uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności zgodnie z żądaniem skargi.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art.151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc