Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt SA/Bk 1411/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2004-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1, art. 143-148
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Teza: Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ - przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy rozumie się między innymi urządzenie lub modernizację drogi. Zatem, o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich. Opłaty te mają charakter obligatoryjny, wynikający bezpośrednio z ustawy, a ich obowiązek istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości korzysta, bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń /drogi/.

Art. 145 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką jest wydawana po urządzeniu lub modernizacji drogi.

TEZY

Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ - przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy rozumie się między innymi urządzenie lub modernizację drogi. Zatem, o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich. Opłaty te mają charakter obligatoryjny, wynikający bezpośrednio z ustawy, a ich obowiązek istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości korzysta, bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń /drogi/.

Art. 145 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką jest wydawana po urządzeniu lub modernizacji drogi.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Józefy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie opłat adiacenckich - oddalił skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 8.07.2003 r. ustalił Józefie B. opłatę adiacencką w kwocie 542,26 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wskutek odwołania Józefy B., decyzją z dnia 3.10.2003 r. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości opłaty adiacenckiej i ustaliło ją na kwotę 492,53 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 par. 1 pkt 2 oraz art. 17 pkt 1 Kpa, a nadto art. 145 i art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

W 2001 roku dokonano modernizacji ulicy Z. Z. w B., przy której znajduje się działka o (...) stanowiąca współwłasność Józefy B. Z uwagi na wzrost wartości nieruchomości, spowodowanej modernizacją drogi, Prezydent Miasta B. obciążył poszczególnych mieszkańców opłatami adiacenckimi na podstawie art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny wartości nieruchomości, składając operat szacunkowy. Zdaniem organów obydwu instancji, wycena została dokonana prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami: art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz par. 51 i par. 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 230 poz. 1924/. Kolegium uznało za niezasadny zarzut odwołania, iż rzeczoznawca do wyceny brał pod uwagę transakcję sprzedaży nieruchomości przy ul. B. za wygórowaną /zdaniem skarżącej/ cenę, albowiem biegły wykorzystywał wszelkie dostępne dane o nieruchomościach, zgodnie z art. 155 ustawy. Rzeczoznawca miał też na względzie to, że zmodernizowana ulica jest wąska i jednokierunkowa. Z operatu szacunkowego wynika, że biegły przeprowadził oględziny nieruchomości w dniu 22 maja 2003 r., trudno zatem uznać, że parametry tej ulicy oraz obowiązujące na niej zasady ruchu nie były mu znane. Zgodnie z zasadą określoną w par. 51 rozporządzenia, biegły zobowiązany jest do ustalenia wartości nieruchomości zgodnie z jej stanem, przez który rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny i stan techniczno-użytkowy nieruchomości. Pojęcie to obejmuje zarówno szerokość ulicy, rozwiązania komunikacyjne, natężenie ruchu jak i fakt zmodernizowania tylko fragmentu ulicy Z. Z., na który została wydana decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 29 czerwca 2001 r. o pozwoleniu na budowę nawierzchni wraz z kanalizacją deszczową w ulicy Z. Z., odcinek II- III. Za nieuzasadniony Kolegium uznało również zarzut, dotyczący przyjęcia przez biegłego niewłaściwych metod szacowania. W myśl art. 154 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. W ocenie składu orzekającego Kolegium biegły słusznie wybrał - dopuszczalną z punktu widzenia przepisów rozporządzenia - metodę korygowanej ceny średniej w podejściu porównawczym.

Niezależnie od powyższego, Kolegium postanowiło skorygować prawidłowość wyliczenia wysokości ciążącej na skarżących opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy na poczet tych opłat zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela na rzecz budowy danego urządzenia. Z akt sprawy wynika, że jedna ze współwłaścicielek działki (...) - Maria Cz., w 2002 r. wpłaciła w imieniu swoim i pozostałych współwłaścicieli, w ramach Komitetu Mieszkańców na rzecz przedmiotowej inwestycji kwotę 1.000 zł. Suma wpłat dokonanych przez wszystkich członków Komitetu wyniosła 14.651 zł. Z przeprowadzonych wyliczeń matematycznych wynikało, że wpłata dokonana przez właścicieli nieruchomości na konto Komitetu stanowiła 19,21 procent całości wydatków na zmodernizowanie ulicy Z. Z. Wobec powyższego należało uznać, że skarżąca mogła być zobowiązana decyzją organu I instancji do partycypowania w kosztach modernizacji jedynie w kwocie nie przekraczającej 30,79 procent wzrostu wartości nieruchomości. Nakłady zainwestowane przez gminę i przez właścicieli posesji położonych przy ul. Z. Z. w B. spowodowały wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o 6.411 zł /zgodnie z danymi wskazanymi w operacie szacunkowym/. W przedmiotowej sprawie opłata adiacencka powinna wynosić 492,53 zł, a nie jak orzekł organ I instancji - 542,26 zł. Wynikało to z wyliczenia: 6.411 zł x 30,79 procent = 1.970,10 zł, z czego wielkość udziału 1/4 przypada na Józefę B.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO z dnia 3.10.2003 r., Józefa B. wnosiła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów.

Zasadniczym zarzutem skargi było to, że na datę wydania zaskarżonej decyzji nie powstał obowiązek uiszczenia opłat adiacenckich z tytułu modernizacji drogi, gdyż inwestycja nie została zakończona, co stanowi sprzeczność z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Zdaniem skarżącej, nie doszło też do podwyższenia parametrów technicznych drogi, ale do ich pogorszenia w porównaniu ze stanem sprzed modernizacji: tylko na części położono nawierzchnię z polbruku, dojazd na odcinku 100 m nie został wykonany, ustalono ruch jednokierunkowy pogarszający warunki poruszania się, wyjazd z ul. Z. Z. na ul. L. jest zbyt ostry i nieutwardzony /doły uszkadzające samochody/. Skarżąca zarzuca organowi, że nie ustosunkował się do tych okoliczności, jak też do warunków zmodernizowanego odcinka ulicy tj. do faktu, że ulica jest bardzo wąska - nieco ponad 3 m /niezwykle utrudniony dojazd sprzętu odśnieżającego/, iż zmniejsza atrakcyjność nieruchomości również ustalenie jednokierunkowości drogi. Dodatkowe koszty związane z koniecznością wielokrotnego w ciągu dnia pokonywania dodatkowej odległości /było 100 m teraz jest ok. 600 m/ zmusza właścicieli do ponoszenia dodatkowych znacznych kosztów /5 razy dziennie x 0,5 km = 2,5 km x 365 dni = 912,5 km x 0,76 zł/1 km = 693,50 zł dodatkowych kosztów rocznie/.

Skarżąca zarzuca, że przyjęte przez biegłego metody doprowadziły do wniosków daleko odbiegających od rzeczywistych cen rynkowych nieruchomości istniejących w danej okolicy. Przyjęcie ceny spornej działki = 184,90 zł/m2 /przed modernizacją/ i 192,08 zł /po modernizacji/ stoi w jawnej dysproporcji do cen, za które Urząd Miejski wykupuje w bezpośrednim sąsiedztwie /przy ul. D./ nieruchomości pod budowę drogi = 60 zł/m2. Ponadto drastycznie odbiega od maksymalnych cen przy sąsiedniej ulicy J. /60,30 zł/m2/, która ma znacznie więcej atutów użytkowych /dwukierunkowa o szerokości ok. 10 m/ i dokończoną nawierzchnię drogową.

Nie zastosowanie przez biegłego współczynników korygujących związanych z powyższymi ułomnościami nieruchomości uzasadnia zarzut, iż operat jest sporządzony niezgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r.

Kolegium odnosząc się do tych zarzutów poprzestało na gołosłownym stwierdzeniu, iż "biegły przeprowadził oględziny nieruchomości w dniu 22.05.2003 r., trudno zatem uznać, że parametry tej ulicy oraz obowiązujące na niej zasady ruchu nie były mu znane".

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosiło o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi Kolegium stwierdziło, że: Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że istniała konieczność zastosowania przez biegłego współczynników korygujących, związanych - jak pisze skarżąca - ze wskazanymi w skardze ułomnościami jej nieruchomości, jak również tego, że biegły nie uwzględnił faktu, iż zmodernizowana ulica jest wąska i jednokierunkowa. Z operatu szacunkowego wynika, że biegły przeprowadził oględziny nieruchomości w dniu 22 maja 2003 r., trudno zatem uznać, że parametry tej ulicy oraz obowiązujące na niej zasady ruchu nie były mu znane. Zgodnie z zasadą określoną w par. 51 rozporządzenia, biegły zobowiązany jest bowiem do ustalania wartości nieruchomości zgodnie z jej stanem, przez który rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny i stan techniczno-użytkowy nieruchomości. Pojęcie to obejmuje zarówno szerokość ulicy, rozwiązania komunikacyjne, natężenie ruchu jak i fakt zmodernizowania tylko ulicy Z. Z., na który została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nawierzchni wraz z kanalizacją deszczową. Nieuzasadniony jest również zarzut, dotyczący nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę "nietypowych warunków Z. Z. i naruszenia tym samym zasad określonych w cyt. rozporządzeniu". W ocenie składu orzekającego Kolegium biegły słusznie wybrał - dopuszczalną z punktu widzenia przepisów rozporządzenia - metodę korygowanej ceny średniej w podejściu porównawczym i wykazał w sposób bezsprzeczny w sporządzonej opinii, że wartość wycenianej nieruchomości wzrosła.

Zdaniem Kolegium, B. przywołuje w skardze zdania z decyzji oderwane od kontekstu i pisze, że są one gołosłowne. Twierdzi, według własnego zdania, że wykonanie nowej nawierzchni ulicy nie jest w znaczeniu ustawowym "modernizacją drogi". Jej zdaniem wykonany zakres prac nie tylko nie podwyższył parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi, ale wręcz je pogorszył. Jako przykład pogorszenia tych parametrów przywołuje fakt jednokierunkowego ruchu, co w przypadku większości mieszkańców jest niedogodnością, bowiem muszą oni pokonywać duże odcinki drogi kilkakrotnie w ciągu dnia. Ponadto wyjazd z Z.Z. jest możliwy jedynie przez ul. L., a ta na odcinku do ul. D. /po wykonaniu analogicznych prac/ jest w dużo gorszym stanie niż przed modernizacją. Trudno jest dać wiarę przytoczonym argumentom, bowiem niemożliwym prawie jest, aby prace modernizacyjne spowodowały pogorszenie się nawierzchni drogi. Każde rozwiązanie techniczne w omawianym zakresie, jak słusznie wykazuje biegły w piśmie z dnia 19 września 2003 r., ma swoje wady i zalety. To co jednym wydaje się atrakcyjne, drugim może wydać się /w jego subiektywnym odczuciu/ nie do przyjęcia. Dlatego zrealizowane w ramach modernizacji rozwiązania komunikacyjne /ruch jednokierunkowy, brak modernizacji odcinka przy ul D./ wynikły po części - jak wyjaśnia biegły - z sytuacji zastanej /wąskie uliczki gruntowe i ruch wahadłowy, o którym wspomina zainteresowana, wcale nie "bezkolizyjny"/, a także z faktu budowy w miejscu mniej więcej ul. D. - tzw. Trasy K.

Do zalet można zaliczyć w szczególności: mniejsze natężenie ruchu, eliminacja ruchu tranzytowego oraz samochodów użytkowych, mniejsza kolizyjność. Dlatego też - jak pisze biegły - w szerszym kontekście, rozwiązania komunikacyjne w tej części miasta wymagają więc kolejnych nakładów inwestycyjnych, które w dłuższej perspektywie polepszą lub pogorszą ogólne warunki lokalizacyjne wycenianej działki. Nie zmienia to jednak faktu, że w wyniku przeprowadzonej modernizacji ul. Z. Z. wyceniana działka uzyskała bezpośredni dostęp do zmodernizowanej ulicy, jej wartość z tego tytułu wzrosła, co zostało wykazane w operacie, znajdującym się w aktach sprawy, opartym o ceny gruntu na lokalnym rynku. Organy obu instancji uznały wywody rzeczoznawcy za całkowicie słuszne i w pełni podzieliły jego argumenty uzasadniające sposób wyceny i ustosunkowujące się do zarzutów skarżącej.

Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw prawnych by twierdzić, że nie powstał jeszcze obowiązek partycypacji mieszkańców, których nieruchomości sąsiadują z modernizowanym odcinkiem drogi, w kosztach poniesionych przez Gminę B. z tego tytułu. Wykonanie nawierzchni z "polbruku" jest niewątpliwie modernizacją w pełnym tego słowa znaczeniu i trudno jest ze zdaniem odrębnym polemizować. Wykonano pewien odcinek nawierzchni drogowej, a prace te zakończono, na dowód czego można wskazać protokół odbioru prac modernizacyjnych, znajdujący się w aktach niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż w związku z powstaniem z dniem 1 stycznia 2004 r. dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, skargi wniesione przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego są rozpoznawane przez wojewódzkie sądy administracyjne, co ma miejsce również w niniejszym przypadku, zgodnie z zapisem art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/.

Skarga niniejsza podlegała oddaleniu.

Art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gmin opłat adiacenckich.

Zgodnie z art. 143 ust. 2 tej ustawy - przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy rozumie się między innymi urządzenie lub modernizację drogi. Zatem, o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich. Opłaty te mają charakter obligatoryjny, wynikający bezpośrednio z ustawy, a ich obowiązek istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości korzysta, bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń /drogi/.

Art. 145 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką jest wydawana po urządzeniu lub modernizacji drogi.

Nie jest słuszny zarzut skargi, iż decyzja nakładająca obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej wydana została przedwcześnie, gdyż ulica Z. Z. nie została w całości zmodernizowana. Jak wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29.06.2001 r. pozwoleniem została objęta część długości tej ulicy - odcinek II-III - w zakresie ułożenia nawierzchni i kanalizacji deszczowej, co też zostało wykonane, a działka skarżącej przylega do części zmodernizowanej ulicy. Brak zaplanowania modernizacji drogi przy ul. D. wynikał z okoliczności budowy, w przyszłości na tym odcinku Trasy K. Fakt ten organy wzięły pod uwagę na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Zaplanowany odcinek drogi został zmodernizowany, na co wskazuje protokół odbioru prac, a więc zadanie budowlane zostało wykonane w całości. Wbrew przekonaniu skarżącej, nie doszło do naruszenia przepisu art. 145 ust. 1 ustawy. Zakres prac modernizacyjnych został określony w pozwoleniu na budowę, zaś ta decyzja nie była kwestionowana przez skarżącą.

Trudno też podzielić pogląd skarżącej, iż wykonanie nawierzchni drogi z polbruku i kanalizacji deszczowej nie stanowi modernizacji ulicy, która wcześniej miała nawierzchnię żwirową. Utrudnienia w komunikacji pozostają poza sferą inwestycji, dotyczą bowiem zjazdu do ul. D. Należy zgodzić się z uwagą SKO, że ruch jednokierunkowy na wąskiej ulicy, poczytywany przez skarżącą jako niedogodność, pozostaje jej oceną subiektywną, albowiem taki sam lub podobny dostęp do ulicy mają również inni jej mieszkańcy.

Następstwem zmodernizowania ulicy jest wzrost wartości zlokalizowanej przy niej nieruchomości, o czym stanowi art. 146 ustawy. Jak słusznie podkreśla SKO w uzasadnieniu swojej decyzji, nie można zgodzić się z zarzutem, że operat szacunkowy rzeczoznawcy jest nierzetelny. Skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających taki zarzut. Natomiast, z analizy operatu szacunkowego wynika, iż zawiera on wszelkie normy wyceny określone w art. 146 i art. 155 ww. ustawy oraz zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 230 poz. 1924/. Zgodnie z par. 51 ww. rozporządzenia biegły zobowiązany był do ustalenia wartości nieruchomości zgodnie z jej stanem: zagospodarowania, prawnym, techniczno-użytkowym - co obejmuje szerokość ulicy, rozwiązania komunikacyjne, natężenie ruchu i fakt zmodernizowania tylko jej fragmentu, zgodnie z decyzją pozwalającą na budowę. Szerokość ulicy /zauważyć należy/ była wielkością zastaną, a w zakresie modernizacji nie było przewidziane jej poszerzenie. Zatem element szerokości ulicy, uznawany za mankament przez skarżącą, który winien rzutować na wycenę - jest chybiony. Wybór metody szacowania nieruchomości, zgodnie z art. 154 ustawy, zależy od rzeczoznawcy. Biegły wybrał metodę dopuszczalną rozporządzeniem: metodę korygowanej ceny średniej w podejściu porównawczym. Wbrew twierdzeniom skarżącej, biegły brał pod uwagę ceny sprzedaży wielu okolicznych nieruchomości, a nie tylko wysoką cenę sprzedaży działki przy ulicy B. Operat szacunkowy zawiera dokładny opis danych i parametrów, które posłużyły do końcowej wyceny wartości działki skarżącej przed modernizacją ulicy i po modernizacji.

Organ II instancji słusznie dokonał korekty wysokości opłaty adiacenckiej /poprzez jej obniżenie/, albowiem w decyzji pierwszoinstancyjnej nie zaliczono wartości wpłaty wniesionej dotychczas na rzecz modernizacji ulicy przez współwłaścicielkę działki o nr geodezyjnym - (...).

Wysokość opłaty adiacenckiej w sprawie niniejszej została ustalona zgodnie z wymogami art. 143-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. i z zachowaniem wymogów procedury administracyjnej, w tym zapewnienia skarżącym udziału w sprawie poprzez realizację obowiązków z art. 10 ust. 1 Kpa - dlatego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.