Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 482/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkalno - usługowej tj. obiektu mieszkalnego i budynku gospodarczego z przeznaczeniem na agroturystykę.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r. Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku Z. G. z dnia 2 października 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego i budynku gospodarczego z przeznaczeniem na agroturystykę na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym G., gmina U. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 1,3, 4 i 5, art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) W decyzji określono parametry nowej zabudowy, ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym, ustalono powierzchnię zabudowy - budynku mieszkalnego i gospodarczego do 160 m2, powierzchnię biologicznie czynną - minimum 70 % powierzchni działki. Szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego ustalono do 15,0 m, wysokość budynku mieszkalnego - do II kondygnacji nadziemnych (parter + poddasze użytkowe), wysokość głównej kalenicy budynku mieszkalnego - do 9,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego (mierzona do okapu) - do 3,8 m, rodzaj dachu i kąt nachylenia połaci - dach stromy, symetryczny, dwuspadowy, o kącie nachylenia połaci 25° - 45°,usytuowanie budynku mieszkalnego - kalenicą główną równolegle lub prostopadle do frontu działki. Dopuszczono budynek gospodarczy wolnostojący, przy czym ustalono szerokość elewacji frontowej budynku gospodarczego - do 7,0 m, wysokość kalenicy budynku gospodarczego - maksymalnie 5,5 m, geometria dachu budynku gospodarczego - dach dwu lub wielospadowy o spadku połaci od 25° do 45° w nawiązaniu do geometrii dachu na budynku mieszkalnym. Wskazano, że architektura budynku gospodarczego powinna harmonizować z architekturą budynku mieszkalnego (taki sam rodzaj dachu, materiałów budowlanych, podobna kolorystyka). Dodatkowo w ramach planowanej inwestycji dopuszczono lokalizację elementów małej architektury oraz 3 oczka wodne. W uzasadnieniu, powołując się na sporządzoną w sprawie, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ wskazał na spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiających ustalenie warunków zabudowy. Inwestor dołączył do wniosku dokumenty potwierdzające, że jest rolnikiem w świetle ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego i tym samym może ubiegać się o realizację zabudowy mieszkaniowej z przeznaczeniem na agroturystykę. Na podstawie analizy cech, parametrów i wskaźników zabudowy, istniejącej w analizowanym obszarze, określono cechy, parametry oraz wskaźniki dla nowej zabudowy. Szerokość frontu działki wynosi ok. 65,0 m, obszar analizowany nie mniej niż 50 m, obejmuje budynki mieszkalne jednorodzinne i gospodarcze na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Działki znajdujące się w obszarze analizy leżą w południowo części zainwestowanego obszaru wsi G. Zlokalizowana jest na nich zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, a także towarzyszące tej zabudowie budynki gospodarcze. Działka, której dotyczy wniosek jest zabudowana i sąsiaduje pośrednio z drogą publiczną (krajową) poprzez dz. nr [...]. Istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przedstawionego we wniosku. Działka nr [...] o powierzchni 0,5396 ha oznaczona jest w ewidencji gruntów jako R III a-0,03 ha,PslV-0,4618 ha - tereny rolnicze oraz tereny B —0,0478 ha- tereny zabudowy mieszkaniowej. W związku z powyższym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, stosownie do przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Działka objęta wnioskiem jest położona częściowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki S. Część działki znajduje się na obszarze zagrożonym wodami powodziowymi od rzeki S. o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%. Rzędne wody dla rzeki S. wynoszą: dla wody 1%(H1) = 4,87 m n.p.m Na obszarze poniżej ww. rzędnej obowiązują zakazy określone w art. 88I ust.1 i art. 40 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo wodne m. in.: zakaz wprowadzania nowej zabudowy kubaturowej, zmiany ukształtowania terenu czy lokalizowania inwestycji mogących zanieczyścić w przypadku wystąpienia powodzi (Prawo wodne - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ). Przedmiotowa inwestycja jest realizowana wyłącznie na obszarze, którego rzędna terenu jest wyższa niż ww. rzędna wody stuletniej, tj. obszarze MN/U zgodnie z załącznikiem graficznym.

Wyjaśniono ponadto, że działka nr [...] nie jest zlokalizowana na terenie objętym formą ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 pkt. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zmianami), jak również że jest zlokalizowana na terenach objętych ochroną przyrody (korytarz ekologiczny pojezierny północny) oraz że teren planowanej inwestycji leży w granicach strefy ochrony uzdrowiskowej "C", a w związku z tym obowiązują ustalenia, zawarte w Statucie Uzdrowiska U., uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia 28 maja 2009 r. Rady Miasta w sprawie statutu Uzdrowiska U. (Dziennik Urzędowy Woj. z 2009 r. Nr 102, poz. 2020) zmienionej uchwałą nr [...] z dnia 29 grudnia 2011 r. (Dziennik Urzędowy Woj. 2012 r. poz. 351), a także że teren planowanej inwestycji znajduje się poza Obszarem Chronionego Krajobrazu.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia B. W. (właściciel sąsiednich działek nr [...] i [...]) wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji w całości. W ocenie strony Wójt Gminy wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał żadnych ustaleń w przedmiocie intensywności wykorzystania terenu. Dołączona do decyzji kopia mapy ilustrująca wyniki analizy nie spełnia wymogów § 3 ust. 1 i 2 w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem mapa ta nie stanowi ani kopii mapy zasadniczej, ani kopii mapy katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego. Tym samym utrudnione jest stwierdzenie rzędnych posadowienia projektowanej budowy. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ, z racji skomplikowanego ukształtowania terenu, winien wskazać czy dopuszcza do modyfikacji terenu. Dodatkowo Wójt powinien ustalić rzędne posadowienia posadzki budynku. Końcowo wskazano, że organ pominął analizę dotyczącą miejsc postojowych i parkingowych dla potencjalnych klientów inwestora w zakresie funkcji usług związanych z agroturystyką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana prawidłowo. Obszar analizowany oraz parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone zgodnie z § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie wyników analizy ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioskowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zachowana została kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, w związku z czym Wójt, stosownie do art. 56 w związku z art. 64 wskazanej ustawy, nie mógł odmówić ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Kolegium wyjaśniło również, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do podjęcia robót budowlanych, wiąże jednak organ wydający pozwolenie na budowę. Dlatego decyzji tej przypisuje się w utrwalonym orzecznictwie sądowym charakter promesy udzielonej inwestorowi przez właściwy organ, czyli przyrzeczenia, że ustalone w niej warunki przesądzą o treści pozwolenia na budowę.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie warunkują wydania decyzji o warunkach zabudowy uzyskaniem zgody współwłaścicieli nieruchomości (w tym także sąsiednich) a więc sprawa uprawnień do terenu nie ma w tym postępowaniu żadnego znaczenia. Sprawa ta będzie rozstrzygana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Rozbudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie planowane obiekty posiadają funkcję mieszkalną stanowiącą funkcję dominującą, to można przyjąć, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, albowiem da się z nią w praktyce pogodzić.

SKO podkreśliło, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazuje prostego powielania funkcji zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Podstawy ustalenia warunków zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji nie stanowi wszak poszukiwanie odniesień do zabudowy o wyłącznie tym samym charakterze. Rozważenia wymaga każdorazowo możliwość pogodzenia funkcji o podobnym charakterze.

Wobec braku planu miejscowego, na terenie objętym wnioskiem, istotne było skonfrontowanie planowanej zabudowy z rzeczywistym sposobem wykorzystywania działek sąsiednich.

Końcowo Kolegium wyjaśniło, że lokalizacja obiektu (w tym ustalenie rzędnych posadowienia projektowanej zabudowy) następuje dopiero na kolejnym etapie procesu budowlanego tj. przy zatwierdzeniu projektu budowlanego. Usytuowanie obiektu w terenie i na określonej rzędnej następuje na etapie projektowania budynku. Działanie to odbywa się w oparciu o przepisy prawa budowlanego a nie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do lokalizacji parkingu i miejsc Kolegium wskazało, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy powinna ustalać ilość miejsc parkingowych, gdyż art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje sposobu określenia ilości takich miejsc dla nowych inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. W. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że dokonana analiza dla zamierzonej inwestycji spełnia warunki określone we wskazanych powyżej przepisach. W ocenie skarżącego w zaskarżonych rozstrzygnięciach organy wadliwie ustaliły, że kopia mapy stanowiąca część graficzną analizy jest zgodna z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 3 rozporządzenia. W uzasadnieniu powtórzono argumentację podniesioną w odwołaniu odnośnie wadliwości kopii mapy stanowiącej część graficzną analizy. W dalszej kolejności skarżący podniósł, że Wójt występując o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej pominął okoliczność, że usytuowanie budynku gospodarczego przecinałoby linię granicy wody stuletniej, w związku czym znalazłby się on w bezpośrednim zagrożeniu powodziowym.

Zdaniem skarżącego posłużenie się przez Wójta pojęciem "nieprzekraczalna linia zabudowy" nie odpowiada kryteriom wynikającym z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący zauważył ponadto, że Studium uwarunkowań i kierunki rozwoju Gminy przyjęte uchwałą [...] Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2002 r. nie przewiduje na analizowanym terenie usług związanych z agroturystyką, tym samym organ I instancji powinien był wydać decyzję negatywną. Następnie skarżący podniósł, że organy obu instancji pominęły kwestię wykorzystania terenu, na co już skarżący zwracał uwagę zarówno w zastrzeżeniach złożonych przed wydaniem decyzji jak i w postępowaniu odwoławczym. Końcowo skarżący zwrócił uwagę na sprzeczność treści decyzji z jej załącznikiem, w szczególności wskazał, że z załączonej przez niego dokumentacji fotograficznej dotyczącej działek [...] i [...] oraz [...] wynika, iż pracownik organu I instancji zlokalizował dom w miejscu istniejącego zbiornika wodnego (stawu) przy spadku terenu ok. 2 metrów. Jakakolwiek zmiana ukształtowania terenu przy planowanej w miejscu oznaczonym na załączniku graficznym zabudowie naruszy przepisy Prawa wodnego. Dodatkowo skarżący zauważył, ze z uwagi na skomplikowane ukształtowanie terenu organ powinien wskazać czy dopuszcza do modyfikacji terenu, a jeśli dopuszcza to do jakiej wysokości wskazując rzędne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Kontrolowane postępowanie administracyjne, wszczęte na skutek wniosku inwestora Z. G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego z przeznaczeniem na agroturystykę, odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz przepisach wykonawczych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Na wstępie należy podkreślić, że w sytuacji braku na określonym terenie miejscowego planu zagospodarowania terenu zmiana zagospodarowania terenu wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Mówi o tym dyspozycja art. 59 ustawy stanowiąc, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja ta określa podstawowe warunki, z punktu widzenia dbałości o ład przestrzenny, pod jakimi określona inwestycja będzie mogła zostać zrealizowana. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi etap wstępny procesu inwestycyjnego, który poprzedza ocenę inwestycji w świetle przepisów prawa budowlanego.

Zauważyć trzeba, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności oraz przepisy wykonawcze winny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych.

W świetle brzemienia przepisów Konstytucji RP oraz wykładanych z ich uwzględnieniem norm rangi ustawowej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile w obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 ustawy to brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Celem regulacji art. 61 ustawy jest powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem w sposób zawężający interpretować pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06, LEX nr 394807).

Powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej (obejmującej gabaryty i formy architektoniczne) zabudowy już istniejącej. Cechy nowej zabudowy zostały określone w powołanym wcześniej rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do treści § 9 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Z powyższego wynika, że analiza urbanistyczna, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, którą należy przeprowadzić przed sporządzeniem projektu decyzji o warunkach zabudowy, obowiązkowo składa się z części tekstowej (opisowej) i części graficznej. Z kolei same, literalnie rzecz ujmując odrębnie sformułowane, wyniki analizy (składające się z części tekstowej i graficznej) stanowią obligatoryjny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, nie ma żadnych przeszkód, by załącznikiem do decyzji była cała analiza (w części opisowej i graficznej), jeżeli tylko zawiera ona wyodrębnione wyniki analizy i nie wpływa na umniejszenie czytelności, jednoznaczności decyzji administracyjnej. Wobec powyższego zarzuty formalne kierowane pod adresem załącznika graficznego do decyzji o warunkach należało uznać za nieskuteczne. W przedmiotowej sprawie bowiem część graficzną analizy funkcji sporządzono zgodnie z wymaganiami § 9 ust. 3 rozporządzenia na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii. W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się wymagana mapa opatrzona pieczęcią Starostwa Powiatowego z podpisem osoby uprawnionej potwierdzającą jej zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 2011 r. i zaewidencjonowanym pod nr [...]. Tak sporządzona część graficzna analizy funkcji spełnia cel określony w rozporządzeniu i może stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy uczyniono natomiast fragment opisanej wyżej kopii mapy zasadniczej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którą opatrzono pieczęcią i podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji o warunkach zabudowy, czyniąc ją tym samym integralną częścią tej decyzji. Raz w postępowaniu potwierdzona zgodność kopii mapy zasadniczej, którą wykorzystuje organ przy rozpoznaniu sprawy, z oryginałem pochodzącym z zasobu państwowego, obowiązuje przez cały czas trwania tego postępowania i nie wymaga powtarzania tej czynności przy każdym użyciu mapy.

W tej sytuacji opisany wyżej materiał dowodowy nie potwierdza zastrzeżeń skarżącego skierowanych co do strony formalnej kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem podkreślić, że najważniejsza jest, z punktu widzenia istoty sprawy o ustalenie warunków zabudowy, należycie wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego sąsiedztwo wobec działki objętej inwestycją, a ta sporządzona w przedmiotowej sprawie nie budzi zastrzeżeń Sądu. Mogła wobec tego stanowić punkt wyjścia do ustalenia szczegółowych warunków zabudowy (wymagań dotyczących nowej zabudowy), wskazanych w przepisach § 4-8 rozporządzenia wykonawczego.

Kontrolując merytorycznie poprawność zaskarżonego aktu Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko organów, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustalenia decyzji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności w sporządzonych dla potrzeb sprawy mapach. Organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, stosownie do postanowień § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru analizowanego wyznaczył bowiem na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nr [...] wynoszącego około 65 m, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wciągnięte w ten sposób w granice obszaru analizowanego działki sąsiednie o nr [...], [...], [...], [...] i [...] poddano analizie z punktu widzenia wymogów określonych w art. 61 § 1 pkt 1 ustawy. Zbadano realizowane na nich funkcje ustalając, że zlokalizowana jest na nich zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i towarzyszące tej zabudowie budynki gospodarcze.

W ocenie Sądu ustalenia poczynione w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, geometrii dachu, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, czy wysokość planowanej zabudowy potwierdzają zgodność wyznaczonych dla inwestycji warunków, wymagań i zasad zabudowy. Uwzględniając charakter, zakres i przedmiot inwestycji ocenić należy, iż organ podjął wszystkie niezbędne kroki celem ustalenia wymaganych warunków zabudowy. W rezultacie nie budzi wątpliwości Sądu, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy.

Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności z jej części graficznej, wynika w sposób czytelny, jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji. Pozwala to na wniosek, że organy ustalając paramenty i wskaźniki dla nowej zabudowy uwzględniły istniejący stan zagospodarowania zarówno na zabudowanej części działki nr [...], jak i na pozostałych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Świadczy o tym chociażby wyznaczona linia nowej zabudowy przeprowadzona zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Linia nowej zabudowy na działce nr [...] ustalona została jako kontynuacja istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek istniejący już na tej działce. Przy tym zwrócić należy uwagę na terminologię właściwą przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego odnoszącą się do pojęcia "linii zabudowy". W urbanistyce i architekturze przyjmowane jest odrębne rozumienie pojęć "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy.

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się jedynie terminem "linia zabudowy". Natomiast przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia posługuje się terminem "obowiązująca linia zabudowy". W konsekwencji pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 ustawy zawiera w sobie zarówno pojęcie "obowiązującej linii zabudowy", jak i "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Za dopuszczalnością przyjęcia takiego rozróżnienia i ustalenia w decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 1218/11 (Lex nr 1291855).

Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje w tej sytuacji posłużenie się przez organ terminem "nieprzekraczalna linia zabudowy", która oznacza w istocie obowiązującą linię zabudowy, co potwierdza analiza urbanistyczno-architektoniczna.

Organy określiły wszystkie obligatoryjne wymogi dotyczące parametrów nowej zabudowy, w tym linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, czyli wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej i wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu, układ połaci dachowych i wysokość kalenicy.

Organy nie były zobligowane do określania wskaźnika intensywności wykorzystania terenu, na co wskazuje skarżący, podobnie zresztą jak i do podania dokładnej lokalizacji, czy ustalenia rzędnych posadowienia nowej zabudowy, na działce nr [...]. Oznaczenie planowanych obiektów na mapie stanowiącej część graficzną analizy służyło wyłącznie celom jej przeprowadzenia i miało charakter orientacyjny i pomocniczy. Obiekty te nie zostały natomiast (prawidłowo zresztą) naniesione na fragmencie tej mapy uczynionej załącznikiem do decyzji organu I instancji. Dokładna lokalizacja planowanych obiektów budowlanych jest bowiem kompetencją przypisaną wyłącznie organom administracji architektoniczno – budowlanej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Z tych powodów na uwzględnienie nie zasługuje zarzut usytuowania budynku gospodarczego na granicy wody stuletniej, czyli na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego, gdzie zabudowa nie jest dopuszczalna. Wskazane położenie budynku gospodarczego na mapie z oznaczeniem granic obszaru analizowanego służyło wyłącznie celom prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Charakter wiążący dla stron i organu architektoniczno – budowlanego ma wynik analizy załączony do decyzji w postaci fragmentu mapy z naniesionym oznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy i terenu wyłączonego z zabudowy.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która determinuje możliwość rozpoczęcia prac budowlanych. Oznacza to, iż należy oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, że każdy z nich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich.

Wbrew również twierdzeniom skarżącego bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają zapisy obowiązującego Studium i projekt planu będącego w toku procedury planistycznej. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W doktrynie, jak i orzecznictwie wskazuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada - podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1439/11, LEX nr 1318028). Organy orzekające zatem prawidłowo kierowały się przy ocenie kontynuacji funkcji nowej zabudowy funkcją faktycznie realizowaną dotychczas na działce objętej inwestycją oraz na działkach objętych granicami obszaru analizowanego. W ocenie Sądu planowana funkcja agroturystyczna nie sprzeciwia się realizowanej na wskazanym terenie funkcji mieszkaniowej z uzupełniającymi zabudowaniami gospodarczymi. Pamiętać bowiem należy, że oceniając kontynuację funkcji w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami ochrony własności nie można rozumieć jej wąsko jako planowania funkcji tożsamej z istniejącą, ale należy dopuścić realizację funkcji również podobnej, dającej pogodzić się z funkcją dotychczasową.

Reasumując powyższe, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Drobne uchybienia organów administracji nie stanowią natomiast naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.