Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 579/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 529/16 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 529/16, oddalił skargę R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

R. R. wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, trzech studni do poboru wody dla własnych celów, trzech zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...] w obrębie[...] , w gminie[...].

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr[...] , znak:[...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz.199, z późn.zm.) - u.p.z.p. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 3 256 m2. Po wydzieleniu terenu przeznaczonego na Zachodnie Drogowe Obejście Miasta[...] , ustalonego na podstawie map przekazanych przez Marszałka Województwa, pozostała możliwa do zabudowy część działki nr[...] , posiada powierzchnię ok. 2 300 m2. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – drogi gminnej na działkach nr[...] , poprzez drogę wewnętrzną nr[...]. W obszarze analizowanym wyznaczonym dla przedmiotowej inwestycji znajdują się dwie działki (nr[...] ), na których zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne, średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni tych działek wynosi ok. 15%. W związku z przebiegiem planowanego Zachodniego Drogowego Obejścia Miasta[...] , teren możliwy do zabudowy planowaną inwestycją stanowiłaby 26% działki. Nie jest zatem możliwa realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z uwagi na brak spełnienia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ zaznaczył, że teren działki nr [...] sklasyfikowany jest jako grunt rolny Ł III (pow. 0,0082 ha), Ł IV (pow. 0,1419ha) i Ps V (pow. 0,1755 ha) i nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego gminy[...] , który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie organ odwołał się do treści art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909) - u.o.g.r.l., a także podał definicje: "obszaru zwartej zabudowy" określoną w art. 4 pkt 29 powołanej ustawy i "zwartej zabudowy" - art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. Na tej podstawie organ stwierdził, że teren działki nr [...] położony jest w odległości ok. 130m od drogi gminnej na działkach nr [...] (ul.[...]). W sąsiedztwie terenu inwestycji istnieją dwa budynki, które nie stanowią "zwartej zabudowy" według przytoczonej definicji. W związku z powyższym, teren planowanej inwestycji nie spełnia warunków określonych w ust. 2a pkt 1 i 3 u.o.g.r.l. oraz warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

R.R. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

SKO podzieliło stanowisko zaprezentowane przez organ pierwszej instancji, wskazując, iż brak spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2a pkt 1 i 3 u.o.g.r.l. wyklucza zastosowanie tego przepisu w całości. Stwierdziło, że skoro określona działka gruntu składa się z gleby różnych klas, w tym klasy III, co do której zmiana przeznaczenia na cel nierolny może nastąpić tylko w planie miejscowym, inwestor nie może twierdzić, że teren inwestycji nie obejmuje gruntu tej klasy, gdyż inwestycja ma być realizowana na gruntach pozostałych klas. Terenem inwestycji w sensie prawnym jest bowiem cała działka gruntu, a nie jej część, mimo tego, że zabudowane mogą być jedynie grunty innych klas.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję wniósł R. R., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2, art. 107 § 1 i § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji było niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p, którego regulacja koresponduje z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Teren działki nr[...], na której ma być realizowana inwestycja, o powierzchni 0,3256 ha sklasyfikowany jest jako grunt rolny Ł III (pow. 0,0082ha), Ł IV (pow. 0,1419ha i Ps V (pow. 0,1755ha). Grunt ten nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego gminy[...], który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i z tego względu wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika, że grunt objęty wnioskiem nie spełnia warunku wynikającego z art. 7 ust. 2a pkt 1 i 3 u.o.g.r.l. Położony jest on bowiem w odległości ok. 130 m od drogi gminnej nr [...] (ul.[...]), i nie wchodzi w skład zwartej zabudowy, albowiem w sąsiedztwie terenu inwestycji istnieją jedynie dwa budynki mieszkalne na działce nr[...] , zamiast wymaganych pięciu. Powyższe ustalenia i oceny organów zostały oparte na dowodzie w postaci mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na której w sposób prawidłowy wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50m. Sąd podkreślił, że organy dokonały prawidłowej interpretacji art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. uznając, że "zwartym obszarem projektowanym" w rozumieniu tego przepisu jest obszar całych działek, na których realizowana ma być planowana inwestycja. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowania. Nie jest przy tym istotne jaką część tego "zwartego obszaru" stanowią grunty klas szczególnie chronionych, tj. I-III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. R., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a.:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię w niniejszej sprawie i bezpodstawne przyjęcie, że terenem inwestycji objęty jest obszar całej działki nr [...] i w związku z tym wymaga on zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w sytuacji gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, a w szczególności załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że inwestycja w żaden sposób nie ingerowałaby we fragment działki sklasyfikowany jako grunt rolny ŁIII, stanowiący zaledwie niewielki fragment przedmiotowej działki (ok. 2 %), a wykładnia zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w istocie stanowi niewspółmierną ingerencję w konstytucyjnie gwarantowane prawo własności i w praktyce uniemożliwia poczynienie na przedmiotowym gruncie jakiejkolwiek inwestycji;

b) art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że teren inwestycji obejmuje grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I - III wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, w sytuacji gdy inwestycja w żadnej mierze nie będzie oddziaływać na niewielki fragment działki sklasyfikowany jako grunt rolny ŁIII i nie stanowi jakiegokolwiek zagrożenia dla zmiany przeznaczenia tego fragmentu działki;

2. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 oraz art. 77 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewyczerpujące przeanalizowanie materiału dowodowego przejawiające się w:

- braku przeanalizowania statusu drogi nr[...], która to informacja ma istotne znaczenie w kontekście spełnienia warunku przewidzianego w art. 7 ust. 2a pkt 1 oraz 3 u.o.g.r.l.;

- braku przeanalizowania możliwego wpływu inwestycji na przeznaczenie fragmentu działki [...] stanowiącego grunt rolny klasy Ł III;

- braku przeanalizowania materiału w zakresie warunku przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tj. objęcia terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, a dotyczących w szczególności spełnienia warunku odległości terenu działki nr [...] od drogi publicznej oraz błędnego ustalenia braku spełnienia warunku dotyczącego zwartej zabudowy oraz nienależytego zebrania i przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego;

c) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarówno do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia.

Jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący wskazał naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie zostały powiązane z naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarżący kasacyjnie sformułował zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że terenem inwestycji objęty jest obszar całej działki nr [...] i w związku z tym wymaga on zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a także art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że teren inwestycji obejmuje grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I - III wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał: art. 7 oraz art. 77 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewyczerpujące przeanalizowanie materiału dowodowego przejawiające się w: braku przeanalizowania statusu drogi nr[...], która to informacja ma istotne znaczenie w kontekście spełnienia warunku przewidzianego w art. 7 ust. 2a pkt 1 oraz 3 u.o.g.r.l.; braku przeanalizowania możliwego wpływu inwestycji na przeznaczenie fragmentu działki [...] stanowiącego grunt rolny klasy ŁIII; braku przeanalizowania materiału w zakresie warunku przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tj. objęcia terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również: art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie warunków zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 (ONSAiWSA z 2013 r. nr 2 poz. 20) przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A mianowicie: po pierwsze, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bądź po drugie, teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszym przypadku, strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może uzyskać pozytywną decyzję, jeśli teren, na którym ma być realizowana inwestycja w ogóle nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Inaczej mówiąc, w części pierwszej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. chodzi o sytuacje, gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Istota tej części przepisu sprowadza się do stwierdzenia, czy w obowiązującym stanie prawnym istnieje przepis nakładający obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ta część przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie, gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie nakłada takiego obowiązku, a więc istnieje możliwość zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bez konieczności uzyskiwania wcześniejszej zgody właściwego organu. Wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga przede wszystkim ustalenia znaczenia pojęcia "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia" gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Takie sformułowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nawiązujące do określeń użytych w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oznacza, że w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mamy do czynienia z przedmiotowym określeniem terenu. Przedmiotowe określenie terenu świadczy o tym, że ustawodawca dla celów planowania przestrzennego – w ślad za przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – wyróżnił dwie kategorie terenów: 1) tereny wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia i 2) tereny nie wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia.

Wyjaśnienie dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymusza nawiązanie do przepisów u.o.g.r.l., albowiem przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb uzyskania takiej zgody. Według art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie znaczenie ma art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie z ust. 2a powołanego artykułu nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m. od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Pod pojęciem "zwartej zabudowy" rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m (art. 4 pkt 20 u.o.g.r.l.), z kolei "obszar zwartej zabudowy" należy rozumieć jako obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. (art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.). Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji oraz załącznika graficznego do tej analizy, teren działki nr [...] położony jest w odległości ok. 130 m. od drogi gminnej na działkach nr [...] (ul.[...]), a dwa istniejące budynki w sąsiedztwie tej działki (na działkach nr[...] ) nie stanowią "zawartej zabudowy" zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.

Powyższego prawidłowego ustalenia organów oraz Sądu pierwszej instancji nie zmienia dołączona do skargi kasacyjnej kopia mapy ewidencyjnej wykonana w dniu 9 stycznia 2017 r., według której na działce nr [...] zaznaczono budynek mieszkalny. Nie świadczy to bowiem o spełnieniu przesłanki istnienia "zwartej zabudowy", która wymaga zgrupowania nie mniej niż pięciu budynków. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w analizie urbanistycznej wskazano działki, które były brane pod uwagę przy uwzględnianiu warunku zwartej zabudowy, a mianowicie: nr[...]. Na tej podstawie nieuprawniony jest zarzut niesprawdzenia przez Sąd pierwszej instancji precyzyjności i aktualności analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że organy nie dokonały sprawdzenia statusu drogi - działki nr[...] , z akt sprawy wynika bowiem, że jest to droga wewnętrzna, a działka skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej znajdującej się na działkach nr [...] (ul.[...]) poprzez ww. drogę. Droga ta nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.). Załącznik do analizy urbanistycznej został sporządzony na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę[...], za numerem[...], spełnia zatem wymogi określone w art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Brak jest podstaw do kwestionowania aktualności i prawidłowości powyższych dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzające prawidłowość ustaleń organów, które zostały oparte na dowodzie w postaci mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na której w sposób prawidłowy wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Bezsprzecznie, wbrew twierdzeniem inwestora, wynika z niej wskazana przez organ odległość działki od drogi publicznej, którą stanowi droga gminna (ul.[...]) oraz sąsiedztwo dwóch budynków mieszkalnych. Tym samym słusznie wywiedziono, że teren ten nie spełnia definicji "zwartej zabudowy" zawartej w art. 4 pkt 30 powołanej u.o.g.r.l.

Sąd pierwszej instancji dokonał również prawidłowej interpretacji art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, co do zasady, przesądza jedynie że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, z określonymi jego parametrami, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej (por. wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2328/14, [w:] CBOSA).

Chybiony jest zarzut wskazujący na brak przeanalizowania spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tj. objęcia terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z powołaną już wcześniej uchwałą NSA z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, część druga przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu: "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1" dotyczy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.z.p.) - utracił moc obowiązującą odpowiednio z dniem 2 stycznia 2003 r. (art. 67 ust. 1), bądź z dniem 2 stycznia 2004 r. (art. 67 ust. 1a). Teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 u.z.p. utracił moc obowiązującą. Podkreślić przy tym należy, iż z woli ustawodawcy za teren objęty zgodą w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uważa się wyłącznie taki teren, którego przeznaczenie zmieniono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą w trybie art. 67 u.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie dotyczy natomiast miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc obowiązującą w innym trybie niż art. 67 u.z.p. Taki pogląd jest również prezentowany w doktrynie. W uchwale NSA wywiódł, że ideą przyświecającą zamieszczeniu w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. sformułowania "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" było to, aby decyzje o warunkach zabudowy w przypadku braku planów można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, a zmiana przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach. Odmienny pogląd w tym zakresie nie uwzględnia w stopniu wystarczającym wskazanych wyżej zasad oraz znaczenia części drugiej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - jako regulacji mającej złagodzić skutki utraty mocy przez "stare" plany - i kładzie nazbyt duży akcent na aspekty własnościowe.

W świetle powyższego nie jest trafny zarzut wskazujący na niewyjaśnienie kwestii, czy działka nr [...] była objęta zgodą udzieloną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r. Jak wynika z analizy urbanistycznej teren działki nr [...] nie jest objęty powyższą zgodą. Skarżący w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie podnosił ani nie wykazał, aby dysponował zgodą na zmianę przeznaczenia działki nr [...] na cele nierolnicze. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie został, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyczerpująco uzasadniony i z tych wszystkich powodów nie mógł doprowadzić do skutecznego podważania niewadliwego stanowiska Sądu pierwszej instancji i organów. W warunkach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do uznania, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i art.7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., a także właściwie je zastosował, a w konsekwencji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że teren inwestycji obejmujący całą działkę nr[...] , z której część stanowi grunt rolny klasy III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia, której dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również, że nie został objęty zgodą udzieloną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Błędne jest powiązanie naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Powołane przepisy postępowania administracyjnego odnoszą się do prawidłowości prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zasad gromadzenia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, z kolei przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. odnosi się do granic rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ nie został przez skarżącego należycie uzasadniony i brak jest podstaw do uznania, że WSA wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że nie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. i w konsekwencji zasadne było oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., dlatego przepisy te nie zostały naruszone.

W świetle powyższych uwag i analiz chybiony jest zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, a dotyczących w szczególności spełnienia warunku odległości terenu działki nr [...] od drogi publicznej oraz błędnego ustalenia braku spełnienia warunku dotyczącego zwartej zabudowy oraz nienależytego zebrania i przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09 dostępna [w:] CBOSA). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Przedstawiony tok rozumowania jest przejrzysty i wyczerpująco uargumentowany. Natomiast polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji, zwłaszcza z oceną stanu prawnego, nie może mieć miejsca w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.