Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 551/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2012 r. sprawy ze skargi B. N. na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. w przedmiocie spraw dyrektorów szkół stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), po zasięgnięciu opinii [...] Kuratora Oświaty, Zastępca Prezydenta Miasta P. odwołał B.N. ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Gimnazjum Nr [...] w P..

W uzasadnieniu zarządzenia podano, że 18 lutego 2011 r. do organu wpłynął wniosek rady pedagogicznej Miejskiego Gimnazjum Nr [...] w P. w trybie art. 42 ust. 2 ustawy o systemie oświaty o odwołanie dyrektora szkoły. Wniosek podpisany został przez 28 członków rady, co stanowi ponad 63% jej składu. W tej sytuacji, zgodnie z art. 42 ust. 3 ww. ustawy. Prezydent wydał zarządzenie z dnia [...]r. w sprawie powołania komisji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w dniu następnym przekazał członkom tej komisji stosowne upoważnienie, o czym powiadomił odrębnym pismem dyrektora szkoły. Wskazano, że dyrektor poprzez składanie żądań, w tym dotyczącego uczestniczenia w postępowaniu dowodowym, mimo negatywnego w tym zakresie stanowiska organu prowadzącego, uniemożliwiła wszczęcie postępowania wyjaśniającego. Nadto, przedkładając przewodniczącemu komisji kolejne pisma z żądaniem udzielenia pisemnej odpowiedzi jeszcze przed rozpoczęciem pracy komisji, uniemożliwiła efektywne i sprawne przeprowadzenie postępowania. Zaznaczono, że okoliczności poruszone przez radę pedagogiczną we wniosku - z treścią którego strona miała okazję się zapoznać - wskazują na zachowania, mogące wyczerpywać znamiona mobbingu, któremu każdy pracodawca na mocy art. 94³ § 1 Kodeksu pracy zobowiązany jest przeciwdziałać. Dlatego też zachodziła konieczność wysłuchania przez komisję jak największej liczby członków ww. rady.

Nadto podniesiono, że organ prowadzący szkołę od dłuższego czasu otrzymywał niepokojące sygnały dotyczące sytuacji w kierowanej przez B.N. placówce, zarówno na tle szeroko pojętej organizacji pracy, jak i na tle dyscypliny finansów publicznych. Kilkukrotnie do Urzędu Miasta zwracali się o pomoc zatrudniani w tej placówce nauczyciele, zgłaszając szereg zastrzeżeń i uwag do złej w ich odczuciu atmosfery i organizacji pracy, co z kolei może przekładać się na jakość kształcenia i wychowywania młodzieży. Również prowadzona na bieżąco kontrola finansowa wykazała, iż - zawierając nieformalne porozumienie z Zespołem Szkół w W. – ww. przekroczyła swoje uprawnienia, zaciągając w imieniu szkoły, a tym samym Gminy P., zobowiązanie znacząco wykraczające poza zakres udzielonego umocowania. Zdaniem organu reprezentowana przez dyrektora postawa, polegająca na uporczywym kierowaniu do komisji bezpodstawnych żądań natury organizacyjnej i próbach wywarcia wpływu na tryb prac komisji, z ewidentnym przekroczeniem swoich uprawnień, całkowicie uniemożliwiała rozpoczęcie postępowania wyjaśniającego, zainicjowanego w zgodzie z obowiązującym prawem. Zachowanie, z jakim zetknęła się komisja, organ uznał, jako wpisujące się w przesłankę z art. 52 § 1 pkt 1 k.p. dającą podstawę do rozwiązania z stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika z powodu ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych.

W dalszej części organ przedstawił ustalenia komisji poczynione w toku postępowania, a wynikające z wypowiedzi nauczycieli oraz sformułowane przez tę komisję wnioski. W tym zakresie wskazano, na trwającą od 2 - 3 lat atmosferę strachu panującą wśród grona pedagogicznego, powodowaną przede wszystkim obawą o utratę pracy. Podkreślono, że dyrektor stale i uporczywie podsyca tę atmosferę przez wypowiedzi typu "Na każde wasze miejsce czeka parę osób", "Jak się Pani nie podoba, to ja mam sześć podań o pracę na Pani miejsce", jak również poprzez cykl szkoleń, głównie poświęconych odpowiedzialności nauczycieli oraz procedurze ich zwalniania. Ogłoszenie o szkoleniu i jego tematyce - mimo zastrzeżeń grona pedagogicznego - widniało w ogólnodostępnej gablocie, a uczniowie szeroko komentowali ten temat, co nie sprzyjało utrzymaniu należytej dyscypliny i nie służyło prawidłowemu wizerunkowi nauczyciela w oczach młodzieży w wieku gimnazjalnym. Zaznaczono, że powszechna obawa o pracę wzmożona postawą dyrekcji szkoły a także presja znajdującej się w trudnym pod względem wychowawczym wieku młodzieży nie przyczyniały się do kształtowania właściwej atmosfery pracy, w której nauczyciel winien mieć możliwość prawidłowego realizowania założeń programowych oraz skupienia się na swoim najważniejszym zadaniu, jakim jest przekazywanie wiedzy uczniom.

Powołując się na dalsze ustalenia wskazano, że znaczna część nauczycieli obawia się bezpośrednich kontaktów z dyrektorem i wicedyrektorem szkoły, ze względu na ich dotychczasowy nieprzyjemny charakter. Część rozmówców potwierdziła, że dyrektor miała w zwyczaju wzywać nauczycieli wtedy, kiedy zabierali na konferencji - w jej ocenie niepotrzebnie - głos lub, gdy zrobili coś samodzielnie - nie po myśli dyrektora. Stawiane przez dyrektora zarzuty wobec nauczycieli dotyczyły m.in. takich spraw, jak: robienie notatek lub wymiana zdań z osobą sąsiadującą podczas konferencji, rozmowa z innym nauczycielem podczas dyżuru na korytarzu. Ponadto w rozmowie dyrektor posługiwała się anonimowymi "donosami" i niesprawdzonymi plotkami, co wywarło negatywny wpływ na relacje pomiędzy znaczną częścią nauczycieli a dyrekcją placówki. Doprowadziło to również do wewnętrznego podziału grona pedagogicznego, a nawet w odczuciu niektórych nauczycieli do izolowania poszczególnych grup lub osób.

Pojawiły się głosy o kwestionowaniu przez dyrektora nauczycielskich kwalifikacji, czasem w obecności uczniów lub osób postronnych. Ośmiu nauczycieli stwierdziło, że wielokrotnie dyrektor podkreślała własne wszechstronne kwalifikacje mówiąc to w sposób wywołujący u rozmówców skrajnie niską samoocenę jako pedagoga. Wskazano, na przypadek zamieszczenia na ogólnodostępnej tablicy ogłoszeń komunikatu o nieobecności nauczyciela z podaniem przyczyny - "Sprawa na policji", co spowodowało, że uczniowie pozwalali sobie na niewybredne komentarze na ten temat. Zaznaczono, że początkowe sugestie ze strony dyrekcji że informacja o przyczynie nieobecności wypłynęła do młodzieży od innych nauczycieli stanowi przypadek wpisujący się w spotykaną w szkole praktykę zarządzania ludźmi poprzez "podburzanie" jednych nauczycieli przeciwko drugim, co potęgowało wzajemną nieufność i brak należytej współpracy.

Nadto wskazano, że dyrektor starała się ocenić pracę jednego z nauczycieli, mimo że poprzednia ocena jest ważna i nie można jej powtarzać przed upływem roku, a nadto rzekomo na wniosek Kuratorium Oświaty, które nie występowało z taką inicjatywą. Świadczy to o skrajnym nadużyciu kompetencji dyrektora i nieuprawnionym występowaniu w imieniu Kuratorium.

Dalej podano, że dwadzieścia siedem osób potwierdziło przed komisją, że część nauczycieli odchodząc we wcześniejszym okresie ze szkoły uczyniła to w pierwszym możliwym momencie głównie z powodu złej atmosfery pracy. W odczuciu nauczycieli panująca w szkole niewłaściwa atmosfera pracy odbiła się na zdrowiu niektórych osób. Wskazano, że dyrektor nie wykazała zrozumienia dla sytuacji, w jakiej znalazły się dwie nauczycielki języka niemieckiego, które próbując odmówić propozycji wyjazdu zagranicznego w ramach polsko-niemieckiej wymiany uczniów z uwagi na konieczność opieki nad małym dzieckiem deklarowały swój udział w przedsięwzięciu podczas rewizyty niemieckich uczniów w Polsce. Nauczyciele jako dokuczliwy i nękający odebrali sposób organizowania pracy. Wskazali przy tym na niezrozumiałe przydziały godzin dla nauczycieli na początku roku szkolnego, czasem postrzegane jako swoiste nagradzanie "uległych" i karanie "niepokornych". Trzynaście razy pojawiały się głosy o nagłym i czasem, jak się później okazało, zbędnym przeciążaniu pracownika nadmiernymi obowiązkami do wykonania w zbyt krótkim czasie (nauczyciele utrzymują, że zmuszeni byli poświęcić swój wolny czas do późnych godzin nocnych na wykonanie powierzonego im zadania). Piętnastu pedagogów określiło cotygodniowe, wtorkowe poranne narady grona jako niepotrzebne. Część nauczycieli mówiła o zdarzających się kontrolach, polegających na wejściu dyrektora na lekcję, obserwowaniu zajęć i wyjściu bez słowa. Przyczyna i skutek takich kontroli nigdy nie były wyjaśnione. Trzydziestu nauczycieli wskazało na niesprawiedliwy przydział płatnych zastępstw - głównie sobie i wicedyrektor, co potwierdza analiza wykazu płatnych zastępstw w roku szkolnym 2010/2011 – z której wynika, że od dnia 1 września 2010 r. do dnia 22 lutego 2011 r, dyrektor odbyła 56 płatnych zastępstw, a B.G. - 42, natomiast spośród pozostałych ponad 40 nauczycieli zaledwie trzech odbyło po kilkanaście płatnych zastępstw (17, 12, 11 godzin), a reszcie przypadło od 1 do 8 płatnych zastępstw. Podkreślono, że nauczyciele kwestionowali przydział płatnych zastępstw nie tylko z uwagi na wymiar finansowy, ale także ze względów dydaktycznych, tj. problemy z realizacją minimum programowego ze względu na mniejszą ilość godzin, jakie przypadają im na pracę z uczniami. Powyższe świadczy o złej organizacji planu zajęć i złej organizacji pracy.

Niektórzy nauczyciele uskarżali się na niezrozumiałe utrudnianie realizacji i organizacji zajęć. Kilku nauczycieli podnosiło, że plan lekcji uniemożliwiał im skorzystanie ze szkoleń. Prośby o zwolnienie z jednej lub dwóch lekcji spotykały się z odmową. Bardzo nisko ocenili pomoc udzielaną przez dyrektora młodym nauczycielom. Wskazano na okoliczność braku wśród nauczycieli informacji o tablicy interaktywnej, którą umieszczono w sali geograficznej wicedyrektora i brak dostępu do niej, co nauczyciele odebrali jako szczególnie oburzające i dyskryminujące. Podkreślono także częste stosowanie negatywnej motywacji do pracy poprzez straszenie przepisami, żądanie oświadczeń, wskazywanie na "obiektywne" warunki, które spowodować mogą utratę miejsca pracy. Szesnastu nauczycieli nie słyszało, by komuś personalnie pogratulowano lub podziękowano za dobrze wykonaną pracę. Nikt w zasadzie w szkole nie wie, kto i za co otrzymał nagrodę dyrektora szkoły. Nie wręcza się z tego tytułu uroczystych dokumentów, ale finansowe "paski" w sekretariacie (28 wypowiedzi).

Komisja odnotowała też głosy, że nauczyciele albo nie wiedzieli o istnieniu funduszu świadczeń socjalnych, albo nie znali jego regulaminu. Zwrócono uwagę na ograniczoną możliwość korzystania ze świadczeń socjalnych, co jest m.in. wynikiem niewłaściwego informowania pracowników o ich uprawnieniach z tym związanych (nauczyciele nie wiedzieli, że mogą składać wnioski o świadczenia socjalne). Jedenastu nauczycieli twierdziło, że do działań promujących Miejskie Gimnazjum nr [...] musiało angażować prywatne środki finansowe. Dwie nauczycielki języka niemieckiego za służbowy wyjazd do Niemiec zapłaciły po 750 zł. Część nauczycieli wyznała, że musiała na polecenie dyrekcji wypełniać, przed ewaluacją prowadzoną przez Kuratorium Oświaty, ankiety, które miały być wypełnione znacznie wcześniej. Kiedy do ankiet wstawili aktualną datę, musieli je przepisać jeszcze raz - bez daty. Większość nauczycieli zdecydowanie nisko oceniła umiejętności menedżerskie jako dyrektora placówki. Wskazano, że zastrzeżenia rady pedagogicznej zawarte w treści wniosku z dnia 18 lutego 2011 r. w przedmiocie odwołania dyrektora potwierdzone zostały przed komisją w całości lub częściowo przez trzydziestu dwóch pedagogów. Pięć wypowiedzi nie potwierdziło żadnego zarzutu. Komisja po przeprowadzeniu trzydziestu pięciu rozmów uzyskała w całości obraz sytuacji panującej w szkole. Zarządzanie placówką oraz stosowanie przez dyrektora w stosunku do bardzo dużej części grona pedagogicznego zasady "dziel i rządź!" doprowadziło do powstania i długotrwałego narastania "inteligentnej presji" i paraliżującej atmosfery strachu. Z rozmów wynikało, że uporczywie i długotrwale stosowano wobec znacznej części nauczycieli działania, polegające na nieuzasadnionej krytyce, zastraszaniu zwolnieniem z pracy, pomniejszaniu kompetencji, utrudnieniu w wykonywaniu pracy. Wypowiedzi w stosunku do nauczycieli były uszczypliwe, sarkastyczne a chwilami groźne. Wskazano, że zjawiska te można określić jako wypełniające znamiona mobbingu w rozumieniu art. 93³ § 2 Kodeksu pracy odnoszącego się do bardzo dużej grupy nauczycieli.

Powyższe, w ocenie organu prowadzącego, wraz z faktem zaistnienia wewnętrznego podziału wśród grona pedagogicznego szkoły, pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie, tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania. W tej sytuacji odwołanie ze stanowiska dyrektora jawi się jako konieczne i w pełni uzasadnione.

Wezwaniem z dnia 4 maja 2011 r. skierowanym do Prezydenta Miasta P., którego wpływ odnotowano w dniu 9 maja 2011 r., B.N. domagała się uchylenia powyższego zarządzenia, gdyż w jej ocenie w sprawie nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, na który powołał się organ prowadzący, zarządzenie zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną. Nadto zarządzenie o powołaniu komisji w sprawie odwołania dyrektora zostało unieważnione rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...].

W pisemnej odpowiedzi z dnia 7 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta P. uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione i odmówił jego uwzględnienia.

W dniu 19 maja 2011 r. B.N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Zastępcy Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 1 i art. 5c ust. 2 ustawy o systemie oświaty polegające na tym, ze zostało ono podpisane przez zastępcę prezydenta miasta, w sytuacji gdy organem, który powołuje i odwołuje dyrektora jest prezydent miasta ( wyrok WSA w Olsztynie z 12.03.2008 r. II SA/Ol 1044/07 oraz wyrok NSA z 13.06.2005 r. I OSK 69/05.) oraz brak pouczenia o możliwości odwołania się, co jest elementem każdej decyzji zgodnie z art. 107 k.p.a. Ponadto zarzuciła brak uzasadnienia zaistnienia szczególnych okoliczności, które wskazywałyby na to, że jej działania stanowią zagrożenie dla interesu publicznego, a co za tym idzie nie wystąpiła przesłanka odwołania jej ze stanowiska kierowniczego w trybie dyscyplinarnym. Na tej podstawie skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie bezskuteczności czynności będącej przedmiotem skargi.

W uzasadnieniu podniesiono, że rada pedagogiczna nie podjęła uchwały o odwołaniu skarżącej, w związku z tym wniosek rady skierowany do Prezydenta winien być traktowany jako skarga. Tym samym komisja powołana przez organ na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 w zw. z art. 34a ustawy o systemie oświaty działała niezgodnie z przepisami prawa. Ponadto komisja nie odnotowała ani razu swojej obecności w księdze kontroli, a jej członkowie podejmowali próby zakłócania toku pracy placówki narażając uczniów na niebezpieczeństwo. Natomiast pisma skarżącej kierowane do komisji stanowiły zapytania o podstawy formalne i prawne umocowania komisji.

Następnie wskazano, że nigdy nie zapoznano skarżącej z treścią skargi rady pedagogicznej, ukryto nazwiska nauczycieli pomimo jej wielokrotnych wystąpień pisemnych. Komisja badająca sprawę nie podjęła próby zapoznania się z dokumentacją szkolną, która pokazuje przejrzystość działań odwołanej. Nigdy z nią nie rozmawiano, nie przedstawiono jej zarzutów pomimo próśb kierowanych o ich udostępnienie. Nadto fakt wystąpienia do [...] Kuratora Oświaty [...], tj. w dwa dni od rozpoczęcia prac komisji, stanowi dowód bezprawnego działania ze strony urzędników Gminy. Zdaniem skarżącej uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym poprzez wypowiedzenie się i wysłuchanie, świadczy o pozbawieniu jej elementarnych praw do obrony zagwarantowanych w art. 2 Konstytucji. Wymóg ten potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 817/10). Wynika on z zasady demokratycznego państwa prawnego, a także z zasad wypracowanych na płaszczyźnie międzynarodowej (art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji z w dniu 6 września 2001 r., który statuuje prawo każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień). Tymczasem jej wnioski – pisma do komisji były traktowane jako próby zakłócenia prac komisji. Dalej podniesiono, że nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które wskazywałyby, że działania skarżącej stanowią zagrożenie interesu publicznego, co więcej kierowana przez nią placówka w badaniu ewaluacyjnym prowadzonym przez [...] Kuratora Oświaty w dniach 28 luty do 9 marca 2011 r. uzyskała najwyższe oceny. Wskazane przyczyny odwołania mają charakter pomówień, nie zostały szczegółowo wywiedzione i uargumentowane. Zaznaczono, że ani na skarżącą, ani na kierowaną przez nią placówkę nie wpłynęły żadne skargi, co potwierdza [...] Kurator Oświaty. Skarżąca nigdy nie była ukarana karą porządkową, dyscyplinarną, czy naganą, a kierowana przez nią placówka zdobyła liczne certyfikaty. Bardzo dobrą opinię wyraził także Naczelnik Wydziału Edukacji Urzędu Miata P. w rekomendacji skierowanej do Ministra Edukacji w piśmie z dnia 14 grudnia 2010 r.

Podniesiono również, iż Wojewoda [...] na wniosek skarżącej wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności skarżonego zarządzenia, argumentując, że wskazane w akcie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania art 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie wskazano, że Wojewoda odstąpił od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a powody zmiany stanowiska pozostają nieznane.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska względnie o odrzucenie skargi.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podkreślono, że skarga została złożona przedwcześnie, przed rozpoczęciem biegu 30- dniowego terminu, albowiem odpowiedź na wezwanie skarżącej z dnia 9 maja 2011 r. została udzielona przez organ 7 czerwca 2011 r., a doręczone w dniu 10 czerwca 2011 r. Tym samym pierwszym dniem, w którym możliwe było skuteczne złożenie skargi był dzień 10 czerwca 2011 r. Tymczasem skarga została złożona w dniu 19 maja 2011 r.

Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że podpisanie pisma o odwołaniu przez Zastępcę Prezydenta Miasta P. związane było z nieobecnością Prezydenta, który w tym czasie przebywał na urlopie wypoczynkowym. Pod nieobecność Prezydenta wszelkie kompetencje tego organu objął jego Zastępca posiadający stosowne upoważnienie z dnia [...]r. nr [...]. Za chybiony uznano zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., wskazując, że pismo stanowiące akt odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia nie może być postrzegany jako decyzja administracyjna. Argumentowano nadto, że do odwołania dyrektora w trybie natychmiastowym nie jest wymagany żaden wiążący wniosek czy stosowna uchwała rady pedagogicznej, a decyzję w tej materii może podjąć organ prowadzący szkolę z własnej inicjatywy. Natomiast podjęcie decyzji o odwołaniu skarżącej z zajmowanego stanowiska poprzedzone zostało uzyskaniem pozytywnej opinii [...] Kuratora Oświaty oraz przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego przez powołaną w tym zakresie komisję, z uwagi na obowiązek płynący z przepisu art. 42 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Opóźnienie w pracach komisji spowodowane było żądaniem skarżącej osobistego uczestnictwa w rozmowach z nauczycielami, co musiało spotkać się z odmową, albowiem obecność bezpośredniego przełożonego podczas takich rozmów uniemożliwiłaby zweryfikowanie argumentów podnoszonych we wniosku o odwołanie dyrektora placówki. Podniesiono, że rozmowy z nauczycielami zaczęły się odbywać, gdy dyrekcja zaprzestała czynności uniemożliwiających procedowanie, a rozmowy miały miejsce w czasie wolnym od zajęć rozmówców. Wyjaśniono, że nie można przyjąć, aby powodem odwołania ze stanowiska była "skarga" nauczycieli. Za co najmniej przedwczesny uznano zarzut, że komisja powołana zarządzeniem z dnia [...]r. działała niezgodnie z przepisami prawa, albowiem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...]r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego zarządzenia stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Jednocześnie zaznaczono, ze nadzór prawny Wojewody [...] decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie nadzorcze wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia będącego przedmiotem niniejszej skargi, uznając, że powołane w uzasadnieniu pisma organu prowadzącego szkołę podstawy stanowią szczególnie uzasadnionych przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nadto wskazano, że skarżącej odmówiono jedynie udostępnienia podpisów sygnatariuszy wniosku o jej odwołanie, co miało na celu ochronę pracowników szkoły przed konsekwencjami ze strony dyrektora. Za bezcelowe uznano zapoznanie skarżącej z całością dokumentacji sporządzonej przez komisję, bowiem, jak przyjmuje się w literaturze, postępowanie w sprawie wniosku ma charakter postępowania uproszczonego, zaś przymiot strony przysługiwał radzie pedagogicznej szkoły (ewentualnie nauczycielom podpisującym wniosek o odwołanie). Zdaniem organu nie jest prawdą, aby uniemożliwiono skarżącej ustosunkowanie się do stawianych jej zarzutów, gdyż postępowanie wyjaśniające trwało blisko miesiąc, a skarżąca w tym czasie miała pełną możliwość wypowiedzi, z której nie skorzystała z własnej woli. Dalej organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania ze stanowiska dyrektora. Następnie odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki NSA: z 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 2018/10, \ 9 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 525/2010, z 21 grudnia 2001 sygn. akt I SA 446/01; wyrok SN z 20 lutego 2008 r. sygn. akt III PK 69/2007), wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 lutego 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 48/2005) zawarł obszerną argumentację celem wykazania, iż okoliczności ujawnione w toku postępowania mieszczą się w zakresie pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków". Między innymi podniósł, że skoro, w świetle przywołanego orzecznictwa, szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być długotrwała absencja w pracy, to tym bardziej jest nim dopuszczenie się przez dyrektora wobec nauczycieli praktyk o cechach mobbinku. Nadto, jeżeli takim przypadkiem może być także dopuszczenie przechowywania na terenie szkoły alkoholu i papierosów, czy też nieprawidłowości w wystawianiu ocen, co może prowadzić do utraty zaufania organu i postawienia zarzutu braku nadzoru, to tym bardziej zawiera się w nim postawa skarżącej ujawniona w toku postępowania wyjaśniającego. Wskazał także organ na inne zdarzenie mające miejsce niedługo przed odwołaniem, tj. niepowołanie i nieprzeszkolenie w terminie członków zespołu egzaminacyjnego celem przeprowadzenia egzaminu gimnazjalnego, jak również pomówienia władz miasta, co do powodów odwołania jej ze stanowiska (wskazano na działania o charakterze antysemickim związane z jej wyjazdem do Izraela). Zdarzenia te, zdaniem organu, powinny utwierdzić w przekonaniu o istnieniu szczególnie uzasadnionych przypadków. W ocenie organu sytuacja panująca w gimnazjum, na tle utraty zaufania do osoby skarżącej i ze względu na słuszny interes publiczny, w tym dobro szkoły, uczniów oraz zatrudnionych tam nauczycieli, dawała podstawy do jej odwołania ze stanowiska dyrektora. Ustalony w toku postępowania wyjaśniającego stan faktyczny ukazał daleko posuniętą destabilizację w kierowaniu placówką zarówno w wymiarze zewnętrznym (spadek liczby uczniów) jak i wewnętrznym (skrajnie negatywne relacje na linii dyrektor-nauczyciel).

Ponadto w piśmie procesowym organu z dnia 14 września 2011 r. wskazano na ujawnienie nowych okoliczności świadczących o zasadności odwołania, powołując się na protokół z kontroli doraźnej przeprowadzonej w Gimnazjum nr [...] na przełomie sierpnia i września 2011 r. przez Kuratorium Oświaty w K., dotyczącej roku szkolnego 2009/2010 i 2010/2011 a więc okresu, w którym skarżąca do połowy roku szkolnego 2010/2011 r. pełniła funkcję dyrektora i w którego treści ujawniono szereg nieprawidłowości.

Postanowieniem z dnia 14 października 2011 r. IV SA/Gl 822/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę B.N. na przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r., z uwagi na to, że skarżąca uchybiła terminowi określonemu w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, pzoz.1270 ze zm,, w skrócie P.p.s.a.), do złożenia na piśmie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Z kolei postanowieniem z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 7/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie, gdyż uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), natomiast zgodnie z art. 102a tej ustawy w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 (art. 85-102a) nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Sąd ten podzielił pogląd, że do zaskarżenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. oraz, że przed wniesieniem skargi skarżący ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, nie musi natomiast czekać na odpowiedź organu.

Ponadto na wezwanie Sądu pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 11 października 2012 r. wskazał, że skarżącej umożliwiono czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym, bowiem została poproszona przez przewodniczącego komisji o ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w piśmie skierowanym do organu prowadzącego szkołę, z której to możliwości skarżąca nie skorzystała zastrzegając warunki i stawiając kolejne wymagania wobec komisji. W tym zakresie przedstawiono notatkę służbową z dnia 15 marca 2011 r. oraz pismo skarżącej z tej samej daty. W kwestii przekroczenia uprawnień w zakresie zaciągania zobowiązań finansowych dołączono pismo skarżącej z dnia 7 stycznia 2011 r. z prośbą o udzielenie dofinansowania na rzecz placówki spoza P., które wymagało dokonania wyjaśnień przez stosowne jednostki obsługujące placówki oświatowe miasta. Jednocześnie wyjaśniono, że znajdujące się w aktach pełnomocnictwo udzielone J.P. zachowuje swoją aktualność, bowiem nie dokonano żadnych zmian na stanowiskach zastępcy Prezydenta Miasta. Natomiast w świetle art. 29 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym po upływie kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jego zastępca pełni swoje obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę, ustawodawca zagwarantował w sposób wyraźny ciągłość funkcjonowania organu wykonawczego - nie zachodziła konieczność ponownego powoływania J.P. na stanowisko zastępcy Prezydenta Miasta, ani udzielania mu ponownie pełnomocnictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem złożonej w niniejszej sprawie skargi jest akt organu jednostki samorządu terytorialnego - zarządzenie Prezydenta Miasta, czyli inny niż mający walor aktu prawa miejscowego akt, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na tego typu akt stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności (por. art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uznał skargę za zasadną, bowiem dostrzegł w zaskarżonym zarządzeniu istotne naruszenie przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie ze skargi B.N. jest zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. w sprawie odwołania jej ze stanowiska dyrektora Gimnazjum nr [...] w P.. W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi, na podstawie art. 53 § 2 P.p.s.a., jako przedwczesnej. Otóż kwestia prawidłowości wniesienia skargi została przesądzona w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 7/12, który uchylił postanowienie tut. Sądu z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 822/11 o odrzuceniu skargi B.N. na przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta P., jako przedwczesnej, bo wniesionej przed udzieleniem odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z postanowienia tego wynika, że podstawę do wniesienia skargi w niniejszej sprawie stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten nie określa terminu, w jakim należy wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca pismem z dnia 4 maja 2011 r. wezwała organ do uchylenia zarządzenia z [...]r., a następnie pismem z dnia 19 maja 2011 r. wniosła skargę do WSA w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także pogląd, zgodnie z którym art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do zaskarżania w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz, że skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie musi natomiast czekać na odpowiedź organu. W świetle zaprezentowanej wyżej oceny prawnej Sądu wniosek organu o odrzucenie skargi jako przedwczesnej, bo wniesionej przed udzieleniem odpowiedzi na wezwanie z dnia 4 maja 2011 r. należało uznać za niezasadny. Nie ulega natomiast wątpliwości, że skarżąca posiadała legitymację do zaskarżenia zarządzenia organu gminy wydanego w jej sprawie, ponieważ - jak słusznie zauważono w judykaturze - akt odwołujący daną osobę ze stanowiska dyrektora szkoły przed upływem kadencji dotyka wprost jej uprawnień, mających swe źródło w przepisach prawa administracyjnego. Z tego względu przyjąć należy, że taka osoba ma własny interes prawny do skarżenia do sądu administracyjnego aktu odwołującego ze stanowiska dyrektora szkoły (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2008 r., I OSK 637/08, Lex nr 526646).

Powyższe ustalenia pozwoliły Sądowi na przejście do oceny merytorycznej skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Po myśli tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego), może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Z brzmienia przywołanego wyżej uregulowania wynika, że uchwała o odwołaniu w trybie natychmiastowym ze stanowiska dyrektora szkoły lub placówki podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, jednakże przy związaniu organu przesłanką formalną w postaci zasięgnięcia opinii kuratora oświaty oraz przesłanką materialną w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku". Łączne wystąpienie wskazanych przesłanek daje dopiero możliwość zastosowania dyspozycji określonej w tym przepisie, tj. odwołania ze stanowiska w trybie natychmiastowym.

W przedmiotowej sprawie spełniona została druga przesłanka, bowiem przed wydaniem zarządzenia organ wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii. Wprawdzie Kurator nie wydał opinii, to jednak w myśl art. 30 ust. 2 ustawy niewydanie opinii w terminie 5 dni roboczych od otrzymania wystąpienia organu jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej (ust. 2 art. 38 ustawy o systemie oświaty). Kwestią sporną jest natomiast czy wystąpiła pierwsza przesłanka odnosząca się do zaistnienia przypadków szczególnie uzasadnionych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła naruszenie zasad postępowania toczącego się w ramach odwołania jej ze stanowiska oraz to, że akt został wydany przez nieuprawnioną osobę. Odnośnie tego ostatniego zarzutu Sąd stwierdził, że jest on niezasadny, bowiem w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że na czas nieobecności Prezydenta Miasta P. spowodowanej przebywaniem na urlopie wypoczynkowym, wszystkie sprawy należące do kompetencji Prezydenta przejął jego zastępca J.P., który podpisał zaskarżone zarządzenie. Upoważnienie oraz jego zakres znajduje umocowanie w art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 49 Statutu stanowiącego załącznik do uchwały RM P. Nr XVI/144/03 z 29 grudnia 2003 r. publik. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2004 r. Nr 7, poz. 277. Zgodnie z tym ostatnim uregulowaniem Prezydent Miasta wyznacza jednego ze swoich zastępców do zastępowania go w okresie nieobecności we wszystkich sprawach zastrzeżonych do jego kompetencji, w tym również do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach. Wprawdzie upoważnienie to zostało udzielone w 2007 r., a więc w poprzedniej kadencji rady, to brak jego wypowiedzenia oraz pozostawanie J.P. nadal na stanowisku Zastępcy Prezydenta, w świetle art. 29 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie powodował konieczności ponownego udzielenia mu takiego upoważnienia.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd uznał, że w dużej mierze są one zasadne. Decydującym dla określenia zgodności z prawem odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego jest prawidłowe dokonanie wykładni niedookreślonego pojęcia, jakim są "przypadki szczególnie uzasadnione" i jego odniesienie do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez dodanie przysłówka "szczególnie" zostało zawężone do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów pozostaje ono nie do przyjęcia (wyrok WSA w Łodzi z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt IIISA/Łd 546/10, CBOSA). Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać nawet do zakończenia roku szkolnego, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji musi być podjęta natychmiast. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r. I OSK 933/10, Lex nr 602589; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10 Lex nr 745066).

W judykaturze zaprezentowano ponadto stanowisko, które ten Sąd podziela, wedle którego w uzasadnieniu zarządzenia organ winien zaprezentować sposób rozumienia zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek" pamiętając, że należy go interpretować wąsko, jako wyjątek od zasady pełnienia funkcji przez osobę powołaną wykonalnym aktem (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OSK 86/08, Lex nr 470925). Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z pojęciami niedookreślonymi wiąże się konieczność precyzyjnego ich wyjaśnienia, zaś sferę pojęć nieostrych należy odróżnić od sfery uznania administracyjnego (por. M. Mincer, "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 55 i nast., cytowane za B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", VIII wyd. Warszawa 2006, str. 471). Zaznaczyć należy także, że sądy administracyjne badają i oceniają, czy organ prawidłowo zinterpretował pojęcie nieostre na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, str. 383). Dlatego, zawsze tam, gdzie podstawę do wydania rozstrzygnięcia stanowi przepis zawierający pojęcie nieostre, organ stosując taki przepis winien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre.

Jak już wskazano, zwrot użyty w art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy zawiera pojęcie nieostre wymagające interpretacji, a ta została już wypracowana w procesie stosowania prawa. Przyjęto bowiem, że przewidziana we wskazanej normie prawnej instytucja jest instytucją wyjątkową, wymagającą ścisłej wykładni użytego w nim pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych". Sformułowanie to powinno być zatem rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Powinno mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być więc na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków. Innymi słowy musi mieć ono taką postać, że uniemożliwia nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej (tak z przyczyn od niego niezależnych, jak i leżących po jego stronie), pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie. Do okoliczności takich, co trzeba podkreślić, nie należą nieprawidłowości dotyczące organizacji pracy szkoły (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, Lex nr 818630, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 525/10, Lex nr 595413, wyrok NSA z 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 91/05, Lex nr 192086). W pojęciu tym nie mieści się też każde naruszenie prawa przez dyrektora (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00 – publik. w Internecie w CBOSA). Nawet wotum nieufności rady pedagogicznej nie stanowi uzasadnienia dla zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 (wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r. sygn. akt II SA 1657/01, Lex nr 50411). Mając na względzie powyższe należy podnieść, że z aktu o odwołaniu ze stanowiska powinno wynikać, jakie okoliczności stanowiły przyczynę odwołania, jak również to, dlaczego organ wydający zarządzenie uznał te okoliczności za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia jest jedynie opisem stanu faktycznego i przedstawieniem zarzutów wobec dyrektora szkoły będących odzwierciedleniem ustaleń zawartych w protokole komisji. Brak jest w nim natomiast wyjaśnienia, dlaczego dalsze kierowanie placówką przez skarżącą stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia celów tej placówki lub z innych obiektywnie ważnych względów jest uzasadnione i wymagało natychmiastowego pozbawienia jej pełnionej funkcji. Mówiąc inaczej, w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ nie dokonał wystarczającego omówienia wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w omawianym art. 38 ust. 1 pkt 2. Poza tym podnieść należy, że Prezydent nie zaprezentował własnego sposobu rozumienia zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek", co zdaniem Sądu było konieczne w sytuacji stosowania niedookreślonego pojęcia, jako podstawy prawnej zarządzenia.

Próba dokonania takiego omówienia i oceny w kontekście art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy została zawarta dopiero w odpowiedzi na skargę. Co więcej w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 14 września 2011 r. organ zawarł dodatkowe okoliczności, które w jego ocenie potwierdzać miały wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Tymczasem odpowiedź na skargę oraz składane w sprawie pisma procesowe nie mogą "uzupełniać" zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowe ustalenia i rozważania organu zawarte dopiero na etapie postępowania sądowego nie mogą mieć wpływu na ocenę przez Sąd wydanego w sprawie zarządzenia.

Jednocześnie wskazać przyjdzie, że nie wszystkie stawiane skarżącej zarzuty mogły być ocenianie w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Podkreślenia bowiem wymaga, że nie każde naruszenie, czy zaniedbanie przez dyrektora obowiązków może uzasadniać zastosowanie trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2. Z analizy przepisów art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, iż przepisy te mogą stanowić podstawę prawną do odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia, zarówno w razie negatywnej oceny jego pracy, jak i w przypadku naruszenia w działalności szkoły przepisów w zakresie spraw finansowych, administracyjnych i organizacyjnych, a także gdy w działalności szkoły brak dostatecznych efektów kształcenia lub wychowania (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 34 ust. 2a oraz art. 34a ust. 2 ustawy).

Z oczywistych względów odwołanie dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 nie może obejmować sytuacji uzasadniających przeprowadzenia trybu, o którym mowa w innych przepisach, a więc np. w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o systemie oświaty (por. np. wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1530/10, Lex nr 745066). Powyższe dotyczy formułowanych w stosunku do skarżącej zarzutów odnośnie przydziału godzin dla nauczycieli, przydzielania płatnych zastępstw, prawidłowego ułożenia planu lekcji (uniemożliwiającego kilku nauczycielom korzystanie ze szkoleń, czy utrudniającego korzystanie z sali gimnastycznej), zasadności organizacji cotygodniowych narad, niezapowiedzianych kontroli na lekcjach oraz brak wyjaśnienia przyczyn takiej kontroli, korzystanie tylko przez jednego z nauczycieli z tablicy interaktywnej, organizowanie pomocy młodym nauczycielom; naruszenia przepisów prawa pracy m.in. poprzez niewłaściwe informowanie pracowników o ich uprawnieniach w zakresie korzystania z funduszu socjalnego, wystąpienie o dokonanie oceny nauczyciela przed terminem ważności ostatniej oceny, nadmierne obciążanie obowiązkami w zbyt krótkim czasie. Wszystkie zarzuty w tym zakresie nie stanowiły o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, rozumianego w sposób podany wyżej. W zasadzie dotyczyły one negatywnej ocen pracy oraz negatywnej oceny wykonywanych zadań przez skarżącą i mogły stanowić ewentualnie przyczyny zastosowania innego trybu odwołania.

Natomiast część zarzutów, tj. odnoszących się do postawy dyrektora w stosunku do nauczycieli wskazującej na brak prawidłowego kształtowania stosunków ludzkich (brak oficjalnego wręczania nagród, podziękowań nauczycielom za wykonaną pracę, straszenie przepisami, żądanie oświadczeń, nieprzyjemny charakter indywidualnych rozmów z nauczycielami) oraz złą atmosferę spowodowaną obawą o utratę pracy (poprzez wypowiedzi dyrektora, organizację szkoleń dotyczących odpowiedzialności nauczyciela, w tym procedurę zwalniania nauczycieli), czy żądanie antydatowania ankiet wypełnianych przed ewaluacją prowadzoną przez kuratorium oświaty, organ oparł na ocenie i twierdzeniach części nauczycieli. Przy czym zauważyć można, że poza czterema przypadkami żaden nauczyciel nie potwierdził stosowania wobec niego mobbingu. Tymczasem za nieprawidłowy należy uznać taki sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego, który daje możliwość wypowiedzi tylko jednej stronie sporu, pozbawiając przy tym drugą stronę prawa do wypowiedzenia się i wykazania swoich racji. Tym samym za zasadny należy uznać zarzut skarżącej, iż organ nie zapewnił jej możliwości udziału w toczącym się postępowaniu wyjaśniającym poprzez zapoznanie jej z zebranym materiałem dowodowym, umożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, czy też chociażby do ustaleń komisji dokonanych na ich podstawie. Z akt wprost nie wynika, aby skarżącą zapoznano z treścią pisma nauczycieli z dania 17 lutego 2011 r. (traktowanego jako wniosek rady pedagogicznej). Natomiast o ile treść notatki służbowej z dnia 15 marca 2011 wskazuje, że przewodniczący komisji zaproponował ustosunkowanie się ustne lub pisemne do wskazanego wniosku rady pedagogicznej, a więc tym samym umożliwił zapoznanie się z nim, to jednocześnie pomimo ustalenia, o którym mowa w tej notatce, że dyrektor będzie się ustosunkowywać do wniosku na piśmie, nie zakreślono terminu do złożenia takiego pisma. Ponadto z akt nie wynika również, aby skarżąca została zapoznana co najmniej z ustaleniami komisji zawartymi w protokole celem ustosunkowania się do nich oraz do opisanych w nim zarzutów i sformułowanych wniosków, pomimo, iż już w piśmie z dnia 15 marca 2011 r. skierowanym do Prezydenta Miasta, Przewodniczącego komisji i Naczelnika Wydziału Edukacji Urzędu Miasta skarżąca poprosiła o przedstawienie jej zarzutów i zobowiązała się odnieść do nich w terminie 7 dni, a nadto wniosła o spotkanie z komisją celem udzielenia odpowiedzi na pytania. Wskazać natomiast przyjdzie, że protokół z prac komisji został opatrzony datą 17 marca 2011 r. Tymczasem już w dniu 18 marca 2011 r. skarżącej doręczono zaskarżone zarządzenie. Zestawienie powyższych dat wskazuje, iż w istocie skarżącą pozbawiono prawa wypowiedzenia się i wykazania swoich racji.

Uwzględniając charakter prawny zarządzenia o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora, obowiązek taki, jak słusznie podniosła skarżąca, należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (np. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 817/10 – Lex nr 737512). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1386/12 "w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym, niezależnie od formy aktu i jego nazwy – wymaga zapewnienia odwołanemu dyrektorowi przed podjęciem takiego aktu możliwości zgłoszenia swoich uwag na piśmie, ewentualnie ustne przedstawienie swoich spostrzeżeń i wyjaśnień. Tylko rzeczywiste respektowanie tych zasad przez organ zapewnia stronie realne gwarancje do ochrony praw i interesów w każdym postępowaniu dotyczącym tej jednostki" (publik. w Internecie - CBOSA). Za całkowicie chybione należy uznać zatem stanowisko organu, że postępowanie w przedmiocie odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej ma charakter postępowania wnioskowego, o jakim mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym, że wyłączną stroną tego postępowania są wnioskodawcy (nauczyciele składający pismo o odwołanie dyrektora), co czyni bezcelowym zapoznanie skarżącej z materiałami sprawy.

Odnosząc się do twierdzenia organu odnośnie otrzymywania "od dłuższego czasu" niepokojących sygnałów dotyczących sytuacji w kierowanej przez skarżącą placówce zarówno na tle szeroko pojętej organizacji pracy, jak i na tle dyscypliny finansów publicznych wskazać przyjdzie, że jest ono ogólnikowe a z materiału nie wynika, aby w związku z tym podjęte zostały już wcześniej przez organ czynności wyjaśniające czy kontrolne, a tym samym brak jest odwołania się do rezultatów takich czynności. Natomiast w aktach znajdują się dwie notatki służbowe z dnia 3 i 7 lutego 2011 r. z przyjęcia skarg dwóch nauczycieli, notabene podpisane wyłącznie przez Naczelnika Wydziału Edukacji. Nie wskazano natomiast, aby wcześniej skargi na działanie dyrektora były kierowane do organu prowadzącego. Jednocześnie, jak wskazuje skarżąca ani na nią, ani na kierowaną przez nią placówkę nie wpłynęły żadne skargi, co potwierdza [...] Kurator Oświaty w piśmie z dnia 28 marca 2011 r. (k - 37 akt sądowych), kierowana przez nią placówka zdobyła liczne certyfikaty, i jak podkreśla, bardzo dobrą opinię wyraził w rekomendacji Naczelnik Wydziału Edukacji UM P. skierowanej w piśmie z dnia 14 grudnia 2010 r. do Ministra Edukacji Narodowej. Wskazała, że w badaniu ewaluacyjnym prowadzonym w dniach 28 luty - 9 marca 2011 r. przez Kuratora Oświaty uzyskała najwyższe oceny. Jednocześnie wskazać można, że z dołączonego do skargi raportu z ewaluacji, wynika, że w trakcie ewaluacji zbierano informacje pochodzące z różnych źródeł – dyrektora, uczących w szkole nauczycieli, innych pracowników, uczniów, rodziców, partnerów szkoły i przedstawicieli samorządu lokalnego (k 44 – 61 akt sądowych). Także w znajdującym się w aktach administracyjnych protokole ze spotkania komisji z radą rodziców w kwestii twierdzeń nauczycieli zawartych we wniosku z 17 lutego 2011 r. o odwołanie dyrektora, że dyrektor nie potrafi nawiązać dialogu z rodzicami odnotowano, że pismo nauczycieli było dla nich zaskoczeniem, rada nie ma zarzutów pod adresem dyrektora, dyrektor jest do dyspozycji rodziców podczas spotkań w sprawie ocen uczniów, nadto wyrażono zadowolenie ze współpracy z dyrektorem.

Ponadto Prezydent nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że skarżąca dopuściła się przekroczenia uprawnień w zakresie zaciągania zobowiązań finansowych. Wszak zawarcie "nieformalnego porozumienia" z Zespołem Szkół w W., na które organ się powołuje trudno uznać za zaciągnięcie zobowiązania finansowego na rzecz Gminy. Natomiast, jak wynika z dodatkowych wyjaśnień organu, skarżąca pismem z dnia 7 stycznia 2011 r. wystąpiła z prośbą o dofinansowanie wyjazdu dzieci w ramach programu wymiany międzynarodowej, a załączona do pisma faktura nie jest wystawiona na Gminę P.. Jednocześnie w piśmie tym zwróciła się o zarówno o pomoc finansową jak i merytoryczną dotyczącą finansowych aspektów wymiany międzynarodowej. Organ stwierdził, że powyższe pismo skarżącej wymagało wyjaśnienia, lecz nie wskazał sposobu, w jakim zostało ono w ostateczności załatwione. W tym kontekście Prezydent nie wskazał naruszenia, jakich przepisów dopuściła się skarżąca, które uzasadniają natychmiastowe pozbawienie jej stanowiska dyrektora. Trudno natomiast przyznać, aby sam fakt wystąpienia o dofinansowanie wyjazdu dzieci w ramach programu, którego beneficjentem jest inna placówka oświatowa musiał od razu być czynem tego rodzaju, aby stanowić szczególnie uzasadniony przypadek. Również eksponowaną przez organ okoliczność, iż skarżąca utrudniała komisji rozpoczęcie postępowania wyjaśniającego polegające na kierowaniu do organu czy komisji pism z żądaniami, w tym z żądaniem uczestnictwa w postępowaniu, nie sposób kwalifikować jako ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych. Skoro kwestią sporną była początkowo procedura jej odwołania ze stanowiska dyrektora w trybie art. 42 ust. 2 ustawy o systemie oświaty (co potwierdza toczące się postępowanie przed organem nadzoru w przedmiocie powołania komisji w trybie art. 42 ust. 3 zakończone wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, zaskarżonego do tut. Sądu, który w wyroku z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 791/11 wprawdzie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, to jednak uznał, iż wniosek z 17 lutego 2011 r. zgłoszony przez grupę nauczycieli nie powininien inicjować postępowania, o którym mowa w art. 42 ust. 3 ustawy o systemie oświaty), a nadto skoro postępowanie dotyczyło bezpośrednio interesów skarżącej, zatem miała prawo wystąpić o wyjaśnienia, w tym w kwestii jej udziału w tym postępowaniu, pomimo, iż błędnie powoływała się na stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że wskazane wyżej istotne wady ocenianego aktu, podjętego z naruszeniem norm prawa materialnego oraz zasad postępowania czynią koniecznym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. Z powodu jednak upływu roku od jego podjęcia nie jest to możliwe (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), możliwe jest natomiast stwierdzenie jego niezgodności z prawem.

Natomiast, o ile dojdzie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ, należy uwzględnić przywołane wcześniej rozważania Sądu, w tym dotyczące zastosowania podstawowych reguł postępowania odnoszących się do szeroko pojętych praw skarżącej jako strony.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.