Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 157/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 152,  art. 200,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 10, 15, 77 par. 1, 80 i 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 119, 120 par. 2 oraz  art. 122 par. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Sędziowie Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. Ł. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał M. Ł. - inwestorowi robót budowlanych realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - doprowadzenie budynku przy ul. S. [...] we W. do stanu poprzedniego, poprzez odtworzenie w ww. budynku w osiach A-C/3-4 (zgodnie z oznaczeniami w zatwierdzonym projekcie budowlanym), samowolnie zdemontowanego drewnianego stropu nad parterem oraz części drewnianej konstrukcji więźby dachowej wraz z poszyciem. Wobec niewniesienia środka zaskarżenia powyższa decyzja stała się ostateczna.

W dniu 31 sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przeprowadził kontrolę ww. obiektu stwierdzając, że budynek posiada "przekrycie dachowe – widoczne są zamontowane krokwie dachowe, łaty, kontrałaty oraz izolacja z papy – ww. elementy konstrukcji dachu nie wskazują na zużycie czasowe, pokryte są środkiem zabezpieczającym przed korozją biologiczną". W protokole z kontroli odnotowano, że nie doprowadzono przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie samowolnie zdemontowanych elementów.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. podjął czynności zmierzające do wyegzekwowania nałożonego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. W dniu 7 września 2010 r. wystosowano do inwestora upomnienie, wzywając go do wykonania w zakreślonym terminie obowiązku wynikającego z decyzji wydanej w dniu [...]r. Następnie, wszczęto postępowanie egzekucyjne kierując do zobowiązanego tytuł wykonawczy z dnia [...]r. oraz wydane w tym samym dniu postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł.

Jako podstawę prawną ww. postanowienia wskazano przepisy art. 119, art. art. 120 § 2 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie możliwe do zastosowania były dwa środki egzekucyjne: grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Wybór środka egzekucyjnego uzasadniono koniecznością stosowania zasady wynikającej z art. 7 § 2 ww. ustawy tj. zasady celowości i najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Zdaniem organu, nie można też pominąć regulacji wynikającej z art. 122 § 2 wskazanego wcześniej aktu. Przepis ten nie ustanawia wprost kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego ale określa elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, w tym między innymi, wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem – w przypadku obowiązku wynikającego z prawa budowlanego - zastosowania wykonania zastępczego. W ocenie organu wykładnia systemowa ww. przepisu pozwala wykluczyć tezę o bezwzględnym obowiązku stosowania wykonania zastępczego. Ponadto zobowiązanemu służy prawo wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym a zagadnienie zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może być przedmiotem zarzutu. Jeżeli wykazane zostanie, że grzywna jest środkiem zbyt dolegliwym, organ rozpatrujący zarzut może zastosować środek mniej dolegliwy – czyli w przypadku przedmiotowych obowiązków: wykonanie zastępcze. Z tych przyczyn uznano, że w pierwszym rzędzie należało zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, gdyż jest to środek mniej dolegliwy niż wykonanie zastępcze. Za zastosowaniem tego środka przemawia również i to, że istnieje możliwość umorzenia nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w trybie art. 125 § 1 i 2 ww. ustawy lub też zwrócenia grzywny uiszczonej lub ściągniętej na podstawie art. 126 wskazanego aktu.

Natomiast wysokość wymierzonej grzywny w kwocie 10.000 zł. organ uzasadnił tym, że ustalenie grzywny w maksymalnej wysokości pozwoli skutecznie zmobilizować inwestora do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Na najwyższy wymiar grzywny ma wpływ zakres robót jakie mają być wykonane aby doprowadzić budynek do stanu poprzedniego. Zdaniem organu, tylko taka wysokość grzywny może wywrzeć skutecznie presję na inwestorze i zmobilizować go do wykonania obowiązku. Istotne również jest, że zobowiązany może skutecznie uchylić się od jej uiszczenia o ile we wskazanym terminie wykona nałożone obowiązki.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł M. Ł. podnosząc, że decyzja z dnia [...] r. nie została mu skutecznie doręczona –zgodnie z art. 42 k.p.a. oraz, że zaskarżony akt nie uwzględnia całokształtu okoliczności sprawy, gdyż wszystkie wykonane przez niego roboty budowlane są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym – co szczegółowo uzasadniał - a organ pierwszej instancji błędnie odczytał projekt budowlany oraz w sposób nierzetelny przeprowadził kontrolę obiektu opisaną w protokole z [...]r. Zdaniem strony nie można czynić mu zarzutu z faktu wymiany spróchniałych i zmurszałych elementów konstrukcji dachu na nowe, zwłaszcza jeżeli takie rozwiązanie przewidywał projekt budowlany.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] (powinno być [...]r.) D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżony akt nie budzi wątpliwości pod względem prawidłowości i zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Motywując powyższe stanowisko, organ drugiej instancji w pierwszym rzędzie wyjaśnił, że w postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie może badać prawidłowości decyzji nakładającej obowiązki objęte tytułem wykonawczym a także badać możliwości jej wzruszenia w trybach nadzwyczajnych. Według art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny, z urzędu, bada jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie będąc uprawnionym do kontroli zasadności i wymagalności tytułu wykonawczego. Tym samym, zarzuty zażalenia dotyczące prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r., z oczywistych względów pozostają bez wpływu na prawidłowość orzeczenia podjętego w postępowaniu egzekucyjnym.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje natomiast, że zobowiązany M. Ł. nie podjął żadnych czynności mających na celu wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] r. Wbrew twierdzeniom zażalenia decyzja ta została doręczona stronie postępowania w sposób prawidłowy w formie tzw. doręczenia zastępczego, na podstawie art. 44 § 1 k.p.a., o czym świadczą zawarte na druku potwierdzenia odbioru oraz widniejące na kopercie adnotacje, pieczęci i parafki poczynione przez doręczyciela przesyłki (tak NSA w wyroku z dnia 16.11.2010 r., sygn. akt II OSK 1754/09). Z treści zażalenia wynika, że kwestionowana jest zasadność nałożonego decyzją obowiązku i autor domaga się wręcz ponownego porównania wykonanych prac z projektowanymi. W zaistniałym stanie rzeczy – przy braku zamiaru po stronie zobowiązanego wykonania obowiązku – wszczęcie postępowania egzekucyjnego było uzasadnione i konieczne.

Oceniając zasadność nałożonego środka egzekucyjnego organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, co do tego, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym niż wykonanie zastępcze, które pociąga za sobą dla zobowiązanego nieodwracalne skutki natury finansowej. Grzywna w celu przymuszenia nie stanowi też takiej ingerencji w prawo własności żalącego się, jaka miałaby miejsce, gdyby wskazana przez organ egzekucyjny firma budowlana, wykonała zlecone prace a strona musiałby znosić na swojej nieruchomości obecność osób trzecich i sprzętu budowlanego oraz ich działania. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika żalącego się, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą ale formą nacisku przez dolegliwość finansową mającą na celu skłonienie strony do określonego zachowania się. Zgodnie z art. 125 i art.126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu a ściągnięte lub uiszczone, mogą być zwrócone.

Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny organ stwierdził, że zgodnie z art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, każdorazowo nałożona na osobę fizyczną grzywna nie może przekraczać 10.000 zł. Przepis ten pozostawia organowi egzekucyjnemu znaczny zakres luzu decyzyjnego co do wysokości grzywny. Stosując go, organy muszą jednak ustalać grzywnę mając na uwadze cel jakiemu służy ten środek – z jednej strony należy kierować się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka, a z drugiej strony - zasadą uwzględniania słusznego interesu obywatela. Wysokość grzywny nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Natomiast z art. 121 ww. ustawy nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego.

Zdaniem organu drugiej instancji kwota nałożona na zobowiązanego nie narusza powyższych wytycznych wynikających z przepisów ustawy. Organ pierwszej instancji należycie umotywował wysokość wymierzonej grzywny. Przedstawione argumenty, w tym zwłaszcza to, że inwestor nie jest zainteresowany dobrowolnym wykonaniem obowiązku, czego wyraz daje w uzasadnieniu zażalenia, pozwalają zdaniem organu odwoławczego na przyjęcie, że tylko najwyższy wymiar grzywny może skutecznie zmobilizować stronę do natychmiastowego przystąpienia do wykonania obowiązku. Mając świadomość, że w razie jego niewykonania będzie musiał uiścić grzywnę a następnie ponieść koszty wykonania zastępczego, powinien on być zainteresowany samodzielnym wykonaniem obowiązku.

W konkluzji organ drugiej instancji stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie jak też i samo postępowanie egzekucyjne nie narusza obowiązujących przepisów.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. Ł. – reprezentowany przez pełnomocnika – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu "skargę na decyzję", zarzucając:

1/ naruszenie przepisów postępowania tj.

- art. 7, art. 9, art. 10 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań bez należytego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy a ponadto niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;

- art. 42 § 1 k.p.a. poprzez brak skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...]r.;

- art. 80 k.p.a. poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego a przede wszystkim z zasadami sztuki budowlanej;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, gdy w rzeczywistości brak było ku temu podstaw, jako że zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz zatwierdzonym projektem budowlanym, wykonał należne prace budowlane w całości.

Podnosząc powyższe wniesiono o:

1/ uchylenie orzeczeń obu instancji;

2/ zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podobnie jak w zażaleniu podkreślono, że zaskarżone orzeczenia jak też wydana wcześniej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nie uwzględnia całokształtu okoliczności sprawy i wszystkie te akty wydane zostały w oparciu o błędnie odczytany projekt budowlany. Skarżący podniósł, że wykonane przez niego roboty budowlane związane z rozbudową domu są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym na potwierdzenie czego przedstawił porównanie konkretnie wykonanych prac z ustaleniami wynikającymi z projektu. Wyjaśnił, między innymi, że w trakcie prowadzonych prac rozbiórkowych wyburzył żelbetowe elementy budynku metodami udarowymi i cięcia betonu, a prace takie przewidywał projekt budowlany. Również zgodnie z projektem dokonano wymiany krokwi na nowe deskownice. Niezbędność wymiany deskownic wynikała z faktu występowania ognisk zagrzybienia w konstrukcji dachu mansardowego i była w pełni akceptowana przez projekt budowlany. Prace rozbiórkowe stropu i dachu wymagały pełnego demontażu, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do zawalenia całej konstrukcji. Wymieniając zagrzybiałe elementy dachu inwestor nie uchybił w żaden sposób nałożonemu na niego obowiązkowi, gdyż w miejsce starych i częściowo spróchniałych desek stropowych zastosował bele o tych samych właściwościach i wymiarach. Zdaniem strony nie można czynić mu zarzutu z faktu wymiany wszystkich spróchniałych i zmurszałych elementów konstrukcji drewnianej na nowe, tym bardziej, że takie rozwiązanie przewidywał i akceptował projekt budowlany. Przebieg postępowania – zdaniem pełnomocnika skarżącego – wskazuje, że zaskarżony akt wydany został bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie, przy czym pełnomocnik strony skarżącej w drodze sprostowana skargi oświadczył, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie a nie decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania stanowiące naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ocenie Sądu poddane zostało postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o wymierzeniu grzywny w wysokości 10.000 zł. z tytułu niewykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r. Materialno-prawną podstawę zaskarżonego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z poźn. zm. – zwanej dalej u.p.e.a), zwłaszcza przepis art. 119 i następne.

Przy kontroli zaskarżonego aktu należało mieć na uwadze, że celem administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest, aby zobowiązany zachował się zgodnie z treścią nałożonych na niego obowiązków, poprzez przymuszenie go do ich wykonania. Jeżeli właściwy organ administracji (wierzyciel) pozyska wiedzę o tym, że stan faktyczny nie odpowiada treści istniejącego obowiązku (np. nałożonego decyzją administracyjną), winien zastosować przymus administracyjny i stosować go tak długo aż uzyska stan zgodności – doprowadzi do wykonania obowiązku (por. R. Suwaj [w:] Praktyka administracyjnego postępowania egzekucyjnego, Presscom Wrocław 2008). Powyższe spostrzeżenie znajduje swoje potwierdzenie w treści art. 6 § 1 u.p.e.a. zgodnie z którym, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązków, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Z treści przywołanego przepisu wynika, że istotną czynnością przygotowującą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest ustalenie, czy obowiązek istnieje oraz czy został wykonany. Wyjaśnienie tej okoliczności jest powinnością organów bezpośrednio zainteresowanych realizacją obowiązku przez zobowiązanego. W przypadku stwierdzenia, że obowiązek nie został zrealizowany lub też został zrealizowany częściowo albo nieprawidłowo, właściwy organ administracji obowiązany jest wszcząć postępowanie egzekucyjne. Ustalenie powyższych okoliczności ma podstawowe znaczenie dla możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zatem konkluzje w tym zakresie powinny być przez organy należycie wyjaśnione i wykazane przed wszczęciem postępowania.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji występujący w tym przypadku w roli wierzyciela i organu egzekucyjnego, stwierdził niewykonanie przez skarżącego obowiązku wynikającego z decyzji wydanej w dniu [...]r. na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w której to decyzji – po stwierdzeniu faktu realizowania obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w projekcie budowlanym – nałożono na inwestora obowiązek doprowadzenia tegoż obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, poprzez odtworzenie samowolnie zdemontowanego stropu nad parterem oraz części drewnianej konstrukcji dachowej wraz z poszyciem.

Fakt uchylania się przez inwestora od wykonania obowiązku stwierdzono na podstawie oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu [...] r. Porównując jednak zakres obowiązków nałożonych ww. decyzją ze stanem faktycznym przedstawionym przez organ pierwszej instancji w protokole a następnie przyjętym w postanowieniu, stwierdzić należy, że nie wyjaśnia on w sposób jednoznaczny jaki był stan wykonania przedmiotowego obowiązku przez inwestora przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Z protokołu sporządzonego w dniu 31 sierpnia 2010 r. wynika jedynie, że budynek na całej długości posiadał elementy konstrukcji dachu (którego wcześniej w ogóle nie było), takie jak krokwie dachowe, łaty, kontrałaty wykonane z nowych materiałów oraz "przekrycie" dachowe. Na marginesie zauważyć należy, że w uzasadnieniu postanowienia o wymierzeniu grzywny, organ pierwszej instancji przedstawiając stan faktyczny podał, że obiekt posiadał "pokrycie" dachowe. W protokole brak natomiast jakichkolwiek informacji dotyczących stropu, brak również konkretnego odniesienia wykonanych już robót, do robót które zgodnie z decyzją z dnia [...]r. powinny być wykonane i oceny, czy zdaniem organu ustalony stan faktyczny świadczy, że w ogóle nie wykonano obowiązku, czy wykonano tylko część obowiązków, czy też może wykonano je niezgodnie z decyzją. Niewątpliwie na tym etapie powinnością organu było precyzyjne wykazanie - poprzez porównanie - jakie prace powinny być wykonane, jakie zostały wykonane a jakich nie wykonano. Zrozumiałe i precyzyjne wyjaśnienie tej okoliczności jest szczególnie ważne, jeżeli mówimy o pracach specjalistycznych związanych z budową obiektu budowlanego. Lakoniczność ustaleń zawartych w protokole z dnia [...]r. oraz posługiwanie się przez organ niejasną i niejednolitą terminologią fachową uniemożliwia – zdaniem Sądu – przyjęcie za organami, że skarżący uchyla się od wykonana obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]r.

Pomimo przedstawionych niejasności, organ drugiej instancji w ogóle nie podjął czynności zmierzających do oceny, czy wykazane zostały okoliczności faktyczne uprawniające do stosowania środków przymusu, przyjmując bezkrytycznie, że inwestor w ogóle nie przystąpił do wykonania obowiązku. Nie wyjaśnił również dlaczego uznał, że inwestor nie wykonał (a nawet nie przystąpił do wykonania) obowiązku. Nie jest również jasne, na czym w ocenie organu, miałoby polegać odtworzenie samowolnie zdemontowanych elementów – czy chodzi o zamontowanie konkretnie tych samych części które zostały zdemontowane (jak zdaje się odczytywać stanowisko organów skarżący podkreślając brak możliwości zamontowania elementów pierwotnych ze względu na stopień ich zniszczenia), czy też chodzi o zamontowanie takich samych elementów, nawet z wykorzystaniem innych materiałów. Wyjaśnienie takie jest niezbędne, jeżeli zważy się, że na moment kontroli obiekt budowlany posiadał już elementy konstrukcji dachu opisane przez organ. Kwestia ta wiąże się również z prawidłową interpretacją obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...]r. Akt ten wymaga przecież od strony przywrócenia stanu poprzedniego budynku poprzez odtworzenie elementów, które zostały usunięte poza zakresem udzielonego pozwolenia. Istotą nałożonego obowiązku jest zatem "odtworzenie" zdemontowanego stropu oraz części drewnianej konstrukcji więźby dachowej wraz z poszyciem. Słowo "odtworzenie" oznacza "stworzyć coś na nowo, powtórnie (...) zregenerować, odrodzić, odnowić" lub też "przywrócić czemuś dawny wygląd, stworzyć coś na nowo według zachowanych fragmentów, wzorów, zrekonstruować" (Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 1981). Organ powinien był zatem wyjaśnić na czym konkretnie – w świetle rozstrzygnięcia zawartego w decyzji - miało polegać wykonanie obowiązków i dlaczego uznano, że nie zostały one wykonane. Jeżeli skarżący miał "odtworzyć" samowolnie zdemontowane (rozebrane) elementy budynku, to oceny wymagało, czy wykonane już prace mieszczą, czy też nie mieszczą się w zakresie owego odtwarzania.

Zaniechanie w tym zakresie powoduje, że kontroli nie poddaje się w niniejszej sprawie celowość i zasadność zastosowania środka przymusu w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak też wysokość nałożonej grzywny. Tymczasem jedną z podstawowych zasad jaką muszą kierować się organy egzekucyjne jest zasada celowości. Wynika ona pośrednio z całokształtu postanowień ustawy egzekucyjnej a jej istota sprowadza się do stwierdzenia, że celem postępowania egzekucyjnego jest przymuszenie do wykonania obowiązku a nie wyrządzenie dolegliwości zobowiązanemu. W takim ujęciu z zasadą celowości wiąże się również zasada niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.), która zezwala na stosowanie egzekucji administracyjnej, tylko gdy jest to niezbędne dla zrealizowania celu egzekucji, jakim jest wykonanie obowiązku. Jeżeli zatem cel egzekucji został już osiągnięty, gdyż egzekwowany obowiązek został wykonany, a także jeśli cel egzekucji nie może zostać zrealizowany, ze względu na to, że obowiązek stał się bezprzedmiotowy, to stosowanie środków egzekucyjnych jest niedopuszczalne (por. M. Masternak [w:] Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2002 r., s. 48). Przywołane zasady powinny mieć zastosowanie na każdym etapie postępowania egzekucyjnego, również przed organem drugiej instancji. Oznacza to, że rozpatrując zażalenie organ wyższego stopnia winien był swojej ocenie poddać przedstawione wyżej kwestie w kontekście omówionych zasad. Mają one bowiem zasadnicze znaczenie dla sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynika jednak aby podniesione okoliczności były przedmiotem rozważań tego organu. Nie badano i nie oceniano, czy organ pierwszej instancji wykazał, że w ogóle nie przystąpiono do wykonywania obowiązku (jak ujął to organ drugiej instancji), nie mówiąc już o nie wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]r. poprzez doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Powyższe kwestie wymagały zinterpretowania treści rozstrzygnięcia decyzji – o czym była już mowa. Zupełnie pominięto również podniesiony w zażaleniu zarzut nierzetelności kontroli obiektu, która przeprowadzona została przez organ pierwszej instancji w dniu [...]r., pomimo, że w kontekście wykonania obowiązku mógł on mieć istotne znacznie. Organ odwoławczy nie rozważał też, czy dla oceny stopnia wykonania obowiązku wystarczające było przyjęcie stanu istniejącego w dniu [...]r. Według D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r. doręczona została stronie w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. (a więc przy przyjęciu tzw. fikcji prawnej doręczenia). W takiej sytuacji należało ustalić od jakiego dnia można mówić o wymagalności decyzji, co wiąże się ze wskazaniem daty w której nastąpił skutek prawny doręczenia decyzji, z czym z kolei należałoby wiązać przymiot jej ostateczności i wymóg wykonania. Ze względu na zakres prac, które należało przeprowadzić – a których niewątpliwie nie można wykonać w ciągu jednego dnia - organ powinien był też ocenić, czy w okresie pomiędzy powstaniem po stronie skarżącego obowiązku wykonania decyzji a dniem kontroli obiektu, realne było (z punktu widzenia sztuki budowlanej), wykonanie w całości określonych decyzją robót budowlanych.

Przedstawione zagadnienia wiążą się nie tylko z kwestią celowości i niezbędności stosowania w realiach niniejszej sprawy środka egzekucyjnego, ale również z kwestią wysokości w jakiej została w tym przypadku wymierzona grzywna w celu przymuszenia. Wobec tego, że prowadzona w niniejszej sprawie egzekucja dotyczyła spełnienia przez osobę fizyczną obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego i nie dotyczyła obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lecz przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, wysokość grzywny, częstotliwość jej nakładania i skutki niezapłacenia winny być dostosowane do wymogów art. 121 § 2, § 4 i § 5 oraz art. 122 § 2 u.p.e.a.

Według art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny w przypadku obowiązków wynikających z prawa budowlanego ma możliwość jednokrotnego wymierzenia osobie fizycznej grzywny w celu przymuszenia z zastrzeżeniem, że wymierzona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Jednocześnie przepis ten, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, określił sposób obliczania kwoty grzywny, pozbawiając organ egzekucyjny jakiegokolwiek wyboru (§ 5). Powyższe wskazuje, że poza przypadkiem określonym w art. 121 § 5 u.p.e.a. o wysokości grzywny organ orzeka w ramach uznania administracyjnego (por. orzeczenia NSA z 16 lutego 2005 r., sygn. OSK 1148/2004 - LEX nr 164945, czy też wyrok z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. II OSK 510/2005, ONSAiWSA 2006/6 poz. 168 oraz NSA z 20 lutego 2008 II OSK 43/07). Ustawodawca określił tylko górne stawki grzywny pozostawiając organom swobodę co do ustalenia wysokości grzywny w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę celowości (art. 7 § 2) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a. - wyrok WSA Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn.akt II SA/Bk 311/06). Co jednak najistotniejsze, uznanie to podlega kontroli instancyjnej, a następnie sądowej kontroli aktów administracyjnych (tak NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2006 r. sygn.akt II OSK 510/05). Ocena dokonana w tym zakresie przez organ drugiej instancji okazała się jednak niewystarczająca.

Wysokość nałożonej zaskarżonym postanowieniem grzywny powinna być przede wszystkim dostosowana do celu w jakim prowadzona jest egzekucja. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy - grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, mającym na celu zmuszenie do wykonania obowiązku, a nie sankcją karną. W tym kontekście nie budzi wątpliwości Sądu, że aby grzywna przyniosła oczekiwany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku powinna być nałożona w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla skarżącego jedynie symboliczna. Przy ustalaniu wysokości grzywny nie można jednak pomijać takich okoliczności jak zachowanie zobowiązanego zmierzające do rzeczywistego dobrowolnego wykonania obowiązku lub też uporczywe uchylenie się od wykonania obowiązku. Fakt częściowego wykonania obowiązku świadczy niewątpliwie o pewnej dyscyplinie podmiotu zobowiązanego oraz o woli dobrowolnej realizacji obowiązku (por. powołany wcześniej wyrok II SA/Bk 311/06). Taki fakt nie może być obojętny dla wymiaru wysokości grzywny, podobnie jak postawa przeciwna, wykazująca absolutny brak zamiaru wykonania obowiązku i uporczywe, często wieloletnie, uchylanie się od obowiązku.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego akceptując maksymalną wysokość grzywny jaką zastosował w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przyjął, że kwota nałożona na skarżącego nie narusza wskazanych wyżej zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego (zasady celowości i niezbędności) a ponieważ skarżący nie jest zainteresowany dobrowolnym wykonaniem obowiązku, czemu wyraz daje w zażaleniu, tylko najwyższy wymiar grzywny skutecznie zmobilizuje go do natychmiastowego przystąpienia do wykonania obowiązku. Z przedstawioną argumentacją nie można się zgodzić, gdyż nie znajduje ona wsparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, co wskazuje na przekroczenie granic dowolności działania i swobody uznania administracyjnego. Jak już to wykazano na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach nie można stwierdzić, że strona w ogóle nie przystąpiła do wykonania obowiązku. Materiał zgromadzony w aktach sprawy świadczy o tym, że w chwili prowadzenia przez organ czynności wyjaśniających (sierpień 2010 r.) wykonywane były roboty budowlane przy konstrukcji dachu - a więc dotyczące tej samej części obiektu budowlanego, o której mowa w decyzji z dnia [...]r. Jak już wcześniej wykazano, organ nie określił w jaki sposób obowiązek powinien być wykonany, nie ocenił w tym kontekście zrealizowanych robót i nie wykazał, że nie można traktować ich jako przystąpienie do wykonywania obowiązku (w całości lub w części). Tymczasem gdyby wykazane zostało, że strona przystąpiła do wykonywania obowiązku ale nie wykonała go w całości pomimo, że mogła, to okoliczność ta powinna być uwzględniona przy wymiarze grzywny. Również z treści zażalenia, nie można zdaniem Sądu wywieść, że skarżący nie ma zamiaru dobrowolnie wykonać obowiązku. Wręcz przeciwnie wynika z niego, że strona prowadzi roboty budowlane przy obiekcie, zaś fakt, że uważa je za zgodne z projektem budowlanym, nie oznacza jeszcze, że nie stanowią one równocześnie wykonywania nałożonego obowiązku. To czy tak jest powinno być ocenione przez organ. Dodatkowo organ drugiej instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie w dniu [...] r. nie miał wiedzy na temat aktualnego stanu robót (pomimo, że obiekt jest w trakcie budowy) lecz kierował się ustaleniami zawartymi w protokole z oględzin z [...] (niedoskonałość tych ustaleń wcześniej wykazano).

Wykazane wyżej braki i uchybienia wskazują, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 15 k.p.a w związku art. 18 u.p.e.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl ostatniego z przywołanych przepisów do postępowania egzekucyjnego mają bowiem odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to między innymi, że postępowanie egzekucyjne, podobnie jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, stosownie do art. 7 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 510/05). Zaakceptować również należy poglądy orzecznictwa i doktryny, co do tego, że w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie znajduje zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) przy czym odpowiedniość jej stosowania polega na stosowaniu jej wprost, tym samym organ drugiej instancji uprawniony jest do korzystania z wszystkich rodzajów rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2009 r. sygn.akt III SA/Wa 964/09, z dnia 7 sierpnia 2009 r. III SA/Wa 397/09; D. Dąbek: Zażalenie w egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 533). Przypomnieć wypada, że zasada dwuinstancyjności nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie – tak jakby była rozpatrywana po raz pierwszy. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z tej racji ciążą na nim nie mniejsze obowiązki niż na organie pierwszej instancji również w przypadku rozpatrzenia środka zaskarżenia na postanowienie (art. 140 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.).

Przedstawione uchybienia, stwierdzone przez Sąd z urzędu, obligują Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 145 § 1 lit. c u.p.p.s.a., aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż przedstawione w skardze.

Zasadnym okazał się bowiem zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (lecz tylko w związku z art. 18 u.p.e.a.) pomimo, że skład orzekający nie podzielił argumentacji przedstawionej na poparcie tego zarzutu. Nie są natomiast zasadne te zarzuty, które wprost odnoszą się do prawidłowości wykonywanych robót budowlanych polegających na całkowitej rozbiórce konstrukcji dachu i stropu nad parterem, gdyż są zgodne z projektem budowlanym. Tak sformułowane zarzuty dotyczą kwestii merytorycznych, które legły u podstaw wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.z dnia [...] r. na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. - Prawo budowlane. Przedmiotowa argumentacja na etapie stosowania środka egzekucyjnego jest spóźniona. Powinna być ona podnoszona na etapie postępowania jurysdykcyjnego, które zakończone zostało ww. decyzją. Wynika to przede wszystkim z art. 29 u.o.p.e.a. – zgodnie z którym – co trafnie podkreślono w zaskarżonym postanowieniu – organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego działając już na etapie wykonania decyzji, w ramach kompetencji wyznaczonych im przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać poprawności merytorycznej i legalności decyzji nakładającej na inwestora obowiązek przywrócenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - a więc de facto dokonywać ponownej merytorycznej kontroli decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy. W postępowaniu egzekucyjnym jest to niedopuszczalne ze względu na zupełnie inne cele tego postępowania niż postępowania jurysdykcyjnego. Zakwestionowanie istnienia obowiązku w stosunku do określonej osoby powinno, co do zasady, dokonywać się bądź w postępowaniu zwykłym w drodze odwołania, bądź w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. Dlatego też Sąd nie zgodził się z argumentacją przedstawioną na poparcie zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazującą na pominięcie faktu wykonania robót zgodnie z projektem budowlanym, pomimo, że uwzględnił go z innych przyczyn.

Co do zarzutu wydania postanowienia o wymierzeniu grzywny w celu wymuszenia z naruszeniem art. 42 § 1 k.p.a. przez brak skutecznego doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. zauważyć należy, że w postępowaniu egzekucyjnym - zobowiązanemu, który chce zakwestionować prawidłowość postępowania organów egzekucyjnych - przysługują odrębne środki prawne: zażalenie (art. 17 u.p.e.a.) oraz zarzuty (art. 33). Podnoszona przez skarżącego okoliczność braku prawidłowego doręczenia decyzji ustalającej obowiązek, a w konsekwencji braku jej ostateczności i wymagalności, może być podstawą zarzutu niedopuszczalności egzekucji (art. 33 pkt 6 ustawy), czyli innego środka zaskarżenia niż zażalenie. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł zarzuty przeciwko toczącemu się postępowaniu egzekucyjnemu, zatem kwestia ta powinna być rozstrzygnięta w ramach postępowania wszczętego tym środkiem zaskarżenia. Natomiast zarzut naruszenia art. 42 k.p.a. niniejszym postępowaniu nie jest zasadny choćby z tego względu, że organ II instancji w ogóle tego przepisu nie stosował przyjmując, że doręczenie decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, miało miejsce w trybie art. 44 k.p.a. (przy zastosowaniu tzw. fikcji prawej doręczenia) a nie w trybie art. 42 k.p.a.(doręczenia właściwego). W skardze nie podniesiono żadnych zarzutów wskazujących, że doręczenie w tym trybie było nieskuteczne.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Jak już bowiem wyjaśniono, zgodnie z art. 18 u.p.e.a. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym stosowane są odpowiednio - to jest z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania polegającej przede wszystkim na przymusowym charakterze, szybkości i skuteczności dążenia do wykonania obowiązków. Z tego też powodu stosowanie zasady czynnego udziału strony w tym postępowaniu doznawać musi ograniczeń. W literaturze przedmiotu wręcz nie wymienia się tej zasady jako znajdującej odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. łączy go z uniemożliwieniem mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań oraz z brakiem prawidłowego poinformowania go o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy (dodatkowo odwołuje się do przepisu art. 9 i 8 k.p.a.). Co istotne, nie wykazuje jednak żadnych wniosków i dowodów, których z tej przyczyny nie mógł złożyć w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. W skardze nie wykazano, że brak powiadomienia strony o jego prawach mogło istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast nie ulega wątpliwości, że skarżący został powiadomiony o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym - doręczono mu upomnienie, tytuł wykonawczy i postanowienie o wymierzeniu grzywny. Mógł zatem skorzystać i skorzystał ze środka zaskarżenia od tego postanowienia, również wniósł zarzuty.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy przede wszystkim rozważy – uwzględniając zawarte w niniejszym wyroku uwagi - czy w okolicznościach niniejszej sprawy wykazane zostały podstawy do uruchomienia procedury dla przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku a jeżeli tak, czy wysokość nałożonej grzywny mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Wobec przestawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a w związku z art. 152 oraz art. 200 tej ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.