Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 650/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28 ust. 2 w zwiazku z art. 49"b"
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 724/05 w sprawie ze skargi T. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

T. Ł. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 724/05, oddalającego jego skargę wniesioną na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze prowadzone w sprawie nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., na podstawie art. 104 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał Przyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" przy GZE [...] w G., w terminie do dnia [...] lipca 2005 r., przedłożyć inwentaryzację powykonawczą z orzeczeniem technicznym wykonanej zabudowy przejścia, uzgodnioną przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że T. Ł. pismem z dnia [...] listopada 2004 r. domagał się likwidacji wykonanej samowolnie zabudowy przejścia pomiędzy budynkami oznaczonymi numerami [...] a [...] przy ul. [...] w G.. Wizja lokalna przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2005 r. potwierdziła wykonanie w roku 1998 zabudowy przedmiotowego przejścia. Uzyskane w wyniku tej zabudowy pomieszczenie jest obecnie użytkowane jako pomieszczenie gospodarcze przez lokatorów budynku. W związku z powyższym organ I instancji z uwagi na dokonaną samowolę budowlaną, nałożył obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. Ł. posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] – domagając się zmiany decyzji i wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej zabudowy. W ocenie odwołującego się decyzja jest niesłuszna i krzywdząca, a ponadto organ I instancji wziął pod uwagę jedynie wyjaśnienia prezesa Spółdzielni, pomijając całkowicie wyjaśnienia odwołującego się. Odwołujący wskazał, że zabudowa mająca służyć wszystkim mieszkańcom stała się siedliskiem występku i pijackich burd, co zakłóca porządek i spokój.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego G. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie rozpatrzenia odwołania T. Ł.. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji służy stronie, zaś T. Ł. nie jest stroną w postępowaniu w sprawie samowolnej zabudowy przejazdu w budynku przy ulicy [...] w G.. W ocenie organu II instancji skoro T. Ł. posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie będąc współwłaścicielem gruntu, nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym samowolnej zabudowy przejazdu. Organ II instancji wskazał, że odwołujący się kieruje się interesem faktycznym, czyli stanem, w którym wprawdzie zainteresowany jest rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisem obowiązującego prawa, a zatem nie posiada atrybutu strony w postępowaniu i tym samym tytułu prawnego do podważenia decyzji.

W skardze na wskazaną wyżej decyzję skarżący T. Ł. zarzucił, że pozbawienie go statusu strony jest niezgodne z prawdą i stanem prawnym. Skarżący wskazał, że zgodnie z umową z dnia [...] października 1995 r. zawartą ze skarżącym przez PHU [...] Spółkę z o.o. w G. oraz Spółdzielnią Mieszkaniową [...] w G., skarżący posiada mieszkanie na zasadzie odrębnej własności lokalu, a co za tym idzie jest stroną w niniejszej sprawie.

Wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazany w tym przepisie "interes prawny" wywodzić należy w każdej sytuacji z konkretnego przepisu prawa materialnego, np. prawa cywilnego regulującego stosunki własnościowe lub prawa budowlanego.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, ż jakiego przepisu prawa materialnego wywodzi swój interes prawny, który uzasadniałby przyznanie skarżącemu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Skarżącemu przysługuje jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr 1 położonego w budynku przy ul. [...] w G.. Postępowanie administracyjne dotyczy zaś przedłożenia dokumentacji związanej z zabudową przejścia pomiędzy budynkami przy ul. [...]. Skoro z przysługującym skarżącemu prawem spółdzielczym nie jest związane jakiekolwiek prawo do gruntu, na którym posadowione są wskazane budynku to – zdaniem WSA – należało uznać, że skarżący nie posiada interesu prawnego w domaganiu się rozbiórki przedmiotowej zabudowy. Wskazywane przez skarżącego okoliczności wskazują jedynie na istnienie po jego stronie interesu faktycznego w rozstrzygnięciu sprawy. Skarżący podał bowiem, że zabudowa, której rozbiórki się domagał, służy osobom, które zakłócają obowiązujący porządek i spokój skarżącego. Interes faktyczny nie uzasadnia jednak przyznania skarżącemu prawa strony w postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał następnie, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł być podstawą do podważenia zaskarżonej decyzji, skoro przepis ten ustanawia obowiązek organów administracji publicznej zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań jedynie stronom. Ponieważ skarżący nie był stroną w postępowaniu administracyjnym, nie miał również uprawnień określonych art. 10 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2006 r. przez pełnomocnika skarżącego, iż w postępowaniu w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące procedury wydawania pozwolenia na budowę, a w szczególności art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane Sąd wskazał, iż powyższy zarzut jest nietrafny. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem, który w sposób szczególny, w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., reguluje kwestię strony w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jako przepis szczególny, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie podlega wykładni rozszerzającej, a zatem brak jest podstaw do jego stosowania w ramach postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Nawet jednak, gdyby dopuścić stosowanie w niniejszej sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie stanowiłby on podstawy do przyznania skarżącemu uprawnień strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Skarżącego nie można bowiem uznać za właściciela, użytkownika wieczystego ani zarządcę nieruchomości, która pozostaje w obszarze oddziaływania dokonanej zabudowy przejścia pomiędzy budynkami przy ul. [...], bowiem za takie oddziaływanie nie można uznać hałasów wywoływanych działaniami osób przebywających w tym pomieszczeniu.

Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną T. Ł., zastąpiony przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zarzucił mu naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię:

a) art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez nieuznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku za stronę T. Ł. w postępowaniu dotyczącym samowolnej zabudowy przejazdu pomiędzy budynkami przy ulicy [...] w G., pomimo posiadania przez skarżącego ekspektatywy odrębnej własności lokalu przysługującej mu na podstawie umowy o budowę lokalu zawartej w dniu [...] października 1995 r. pomiędzy T. Ł. a PPHU "[...]" sp. z o.o. w G.;

b) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 49b ustawy Prawo budowlane – poprzez przyjęcie, że w postępowaniu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót nie stosuje się odpowiednio przepisów dotyczących uzyskiwania pozwolenia na budowę, a tym samym, że właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o legalizację samowoli budowlanej.

Skarżący wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sygn. akt [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia [...] sygn. [...];

b) zasądzenie na rzecz radcy prawnego P. M. O. od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu wg norm przepisanych, które to opłaty nie zostały uiszczone w całości

względnie

c) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku w innym składzie;

d) zasądzenie na rzecz radcy prawnego P. M. O. od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu wg norm przepisanych, które to opłaty nie zostały uiszczone w całości.

Uzasadniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty skarżący podał, że na podstawie umowy zawartej w dniu [...] października 1995 r. z PPHU "[...]" przysługuje mu ekspektatywa odrębnej własności lokalu, stanowiąca sui generis prawo podmiotowe. Fakt ten uzasadnia jego prawo udziału jako strona w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Mimo składania przez skarżącego w toku postępowania rozbieżnych w swojej treści twierdzeń co do przysługującego mu prawa do lokalu w budynku przy ul. [...] w G. ostatecznie zostało bezspornie ustalone, że przysługuje mu spółdzielcze, własnościowe prawo do lokalu nr [...] w tym budynku. Przedmiotem niniejszego postępowania są obowiązki nałożone na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w G., które mają doprowadzić do stanu zgodnego z prawem roboty budowlane wykonane niezgodnie z prawem przez tę Spółdzielnię. Postępowanie jest prowadzone na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W postępowaniu tym przymiot stron postępowania jest ustalony na podstawie ogólnego przepisu art. 28 k.p.a., a nie – jak żąda tego skarżący – na podstawie szczególnej normy zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obecnie obowiązującym. Ostatnio wymieniony przepis określa bowiem strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę i jako przepis stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w takich postępowaniach. W sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Warszawie z 2 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1238; NSA z 16 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 339/06, niepubl.). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 prawa budowlane należy uznać więc za nieuzasadniony.

Tak samo należy też ocenić zarzut obrazy art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest ugruntowane stanowisko, że w sprawach dotyczących nieruchomości gruntowych należących do Spółdzielni mieszkaniowych spółdzielnie te, jako podmioty, którym przysługuje prawo własności lub wieczystego użytkowania, mają uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę. Spółdzielnie te są też reprezentantami interesów swoich członków, którzy ze względu na ograniczone prawo rzeczowe do lokali mieszkalnych mają jedynie interes faktyczny, co oznacza, że nie mają one przymiotu strony (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2001 r. SA/Sz 1628/99, niepubl. i wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 935/05, niepubl.). Pogląd ten należy uznać za aktualny również w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W sprawie o doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wykonanych na gruncie spółdzielni mieszkaniowej, członkowie tej spółdzielni nie są stronami postępowania, bowiem wynik tego postępowania nie dotyczy ich praw czy obowiązków. Postępowanie to dotyczy sfery prawnej spółdzielni mieszkaniowej, która też reprezentuje swoich członków w tym postępowaniu. Ewentualną niezgodność interesów spółdzielni i jej członków strony sporu mogą rozstrzygnąć w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym. Natomiast konflikty z powodu zakłócania ciszy i porządku przez użytkowników wybudowanego budynku mogą zostać rozpoznane przez sąd powszechny.

Dlatego skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy za sporządzenie skargi kasacyjnej przyzna natomiast Sąd I instancji. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.