Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 685/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3 pkt 5, art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Pindel (spr.), Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2017 r. sprawy ze skargi C. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymano nią w mocy rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (dalej: ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm. [obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 963] ; dalej: u.s.u.s.) – po ponownym rozpatrzeniu sprawy C.C. decyzją z dnia [...], nr [...] – utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję nr [...] z dnia [...].

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie następującego stanu faktycznego.

W dniu [...] do Oddziału ZUS wpłynął wniosek skarżącego C.C. o umorzenie całości zadłużenia nieopłaconych składek, w którym powołał się on na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Podał, że wymaga całodobowej opieki, zaś po śmierci jego opiekunki, zabraniu mu dodatku mieszkaniowego i konieczności spłaty zadłużenia wobec gminy, jego dalsza egzystencja została zagrożona.

ZUS, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 u.s.u.s., po rozpatrzeniu ww. wniosku wydał w dniu [...] decyzję, którą:

I. na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. odmówiono umorzenia:

a) należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika składek na:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres: 01/01, 06/01-08/01, 10/01,04/02, 08/0211/02, 08/03 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek ([...] zł), odsetek liczonych na dzień 4.11.2015 r. ([...] zł),

- Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres: 08/00-06/04, 12/04 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek ([...] zł), odsetek liczonych na dzień 4.11.2015 r. ([...] zł), kosztów upomnienia ([...] zł),

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: 01/Ol, 06/01-08/01, 10/01-04/02, 08/02-11/02, 08/03, w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek [...] zł), odsetek liczonych na dzień 4.11.2015 r. ([...] zł),

b) należności z tytułu odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres: 01/01, 06/01-08/01, 10/01-04/02, 08/0211/02, 08/03 w kwocie [...] zł,

- Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 09/00-11/00, 01/01, 10/01-11/01, 01/0204/02, 08/02-11/02, 08/03 w kwocie [...] zł.

II. na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., którego zakres określono w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. umorzono należności za ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenie na:

- Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres: 08/00-06/04, 12/04 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek ([...] zł), odsetek liczonych na dzień 4.11.2015 r. ([...] zł), kosztów upomnień ([...] zł).

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zadłużenie figurujące na kontach skarżącego obejmuje również składki w części finansowanej przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne, wobec których nie stosuje się przepisu art. 28 i art. 29 u.s.u.s., dlatego na podstawie art. 30 u.s.u.s w tej części odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego decyzją nr [...] z dnia [...].

Dalszym postępowaniem objęto należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika składek. Na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) umorzeniu podlegają tyko składki za osoby będące jednocześnie osobami ubezpieczonymi i płatnikami, natomiast nie podlegają umorzeniu składki za pracowników.

W dniu [...] skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podał, że został poinformowany w Inspektoracie w P., że nie posiada zaległości a dopiero kiedy złożył dokumenty dotyczące choroby zawodowej poinformowano go o zadłużeniu. Wniosek uzupełnił o dokumenty złożone przy piśmie z dnia [...].

Ponownie rozpoznając sprawę ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podał, że analizy sprawy dokonano na podstawie dokumentacji złożonej przez skarżącego:

- oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, z którego wynikało m.in., że nie pracuje zarobkowo, pobiera świadczenie emerytalne w wys. [...] zł netto, stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą [...] zł miesięcznie, koszty związane z leczeniem wynoszą [...] zł, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zobowiązania pieniężne z tytułu zaległości za wodę wynoszą: rata w wysokości [...] zł miesięcznie, rata dotycząca spłaty grzywny [...] zł, pożyczka Provident [...] zł, pożyczka PKO [...] zł, pożyczka Profit kredyt [...] zł, ponadto posiada mieszkanie o pow. [...] m2 położone w G. oraz działkę o powierzchni [...] m2;

- kserokopii orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...], z której wynikało, że od dnia [...] stwierdzono całkowitą niezdolność do pracy,

- kserokopii opinii biegłego sądowego z zakresu chirurgii urazowej i ortopedii z dnia [...], z której wynikało, że stwierdzono u skarżącego schorzenia układu kostno-stawowego, co zakwalifikowano do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności,

- kserokopii orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...], z której wynikało, że jest niezdolny nadal do samodzielnej egzystencji,

- dowodów wpłaty do kasy Sądu Rejonowego wraz z postanowieniem z dnia [...] Sądu Rejonowego w P. o rozłożeniu na 12 rat grzywny w wysokości [...] zł,

- nakazu zapłaty z dnia [...] Sądu Rejonowego w W. na kwotę [...] zł,

- porozumienia zawartego w dniu [...] z Gminą G. o rozłożenie na 12 rat zaległości w łącznej wysokości [...] zł z tytułu opłat za wodę i odprowadzanie ścieków wraz z wystawionymi fakturami i dowodami wpłat,

- dowodów wpłat dokonanych za energię oraz na rzecz Provident Polska wraz z wezwaniem do zapłaty z dnia [...],

- zestawienie operacji za okres 2.04.2014-26.11.2015 z rachunku bankowego w PKO BP,

- faktur dotyczących zakupu lekarstw.

Analizy sprawy dokonano również na podstawie ustaleń własnych ZUS, z urzędu ustalono, że:

- w stosunku do zadłużenia z tytułu składek nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne,

- zadłużenie z tytułu składek zostało zabezpieczone wpisem hipoteki na nieruchomości będącej własnością skarżącego,

- zgodnie z pismem z dnia [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w G. potwierdzono, że aktualnie nie figuruje w ewidencji osób korzystających z pomocy Ośrodka, jednakże korzystał z pomocy w formie pracy socjalnej.

ZUS stwierdził, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt. 1, 2, 4, 4a i 5 u.s.u.s. W zakresie pkt 3 i 6 wymienionego przepisu wzięto pod uwagę, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże w stosunku do zadłużenia z tytułu składek aktualnie nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne i Naczelnik Urzędu Skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, zaś skarżący jest właścicielem nieruchomości na której dokonano zabezpieczenia na poczet należności i z którego można prowadzić egzekucję. Zatem nie można zakwalifikować zaległości jako całkowicie nieściągalnej. Przedwczesnym jest również stwierdzenie, że w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Biorąc pod uwagę § 3 ww. rozporządzenia, ZUS stwierdził, że przedłożone dokumenty wykazały okoliczności wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. uzasadniające umorzenie zadłużenia z tytuły składek wyłącznie za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i w tej części umorzył należności z tytułu składek, gdyż skarżący:

- jest osobą schorowaną w wieku [...] lat, wymagającą leczenia ortopedycznego i przedmiotów ortopedycznych takich jak gorset i kula, co wiąże się z koniecznością ponoszenia kosztów z tego tytułu; stwierdzono, że trudna sytuacja finansowa ma charakter trwały, z uwagi na stan zdrowia ma ograniczone możliwości podjęcia dodatkowej pracy, co zostało potwierdzone orzeczeniem lekarskim z dnia [...] stwierdzającym trwałą i całkowitą niezdolność do pracy. Ponadto w dniu [...] lekarz orzecznik potwierdził dalszą niezdolność do samodzielnej egzystencji;

- źródłem utrzymania jest dochód z emerytury, która aktualnie wynosi [...] zł netto, w tym dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł, z którego dokonywane są potrącenia egzekucyjne przez Komornika Sądowego w kwocie [...] zł (ustalono z urzędu),

- miesięczne koszty utrzymania kształtują się na poziomie około [...] zł a koszty leczenia w wysokości [...] zł. Ponadto posiada szereg zobowiązań pieniężnych z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek w łącznej kwocie około [...] zł miesięcznie oraz w innych instytucjach (Sąd i Urząd Gminy), które są spłacane w ratach.

Ponownie rozpoznając sprawę ZUS jako organ II instancji, akceptując wyżej wskazane ustalenia, dodatkowo potwierdził, że:

- wobec skarżącego nadal nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne,

- należności z tytułu składek na FUS za okres 10/2000-08/2003, na FUZ 08/2000-11/2007 oraz na FP/FGŚP 0912003-11/2007 są zabezpieczone wpisem do hipoteki na nieruchomości, dla której prowadzona jest Księgą Wieczystą nr [...].

Stwierdził, że skarżący nie wniósł nowych dowodów przemawiających za zmianą decyzji organu I instancji, tym samym zaakceptował dotychczas poczynione ustalenia. Podkreślił, że umorzeniu podlegają tylko składki za osoby będące jednocześnie osobami ubezpieczonymi i płatnikami tj. należności z tytułu nieopłaconych składek za osoby prowadzące działalność i w tej części decyzją z dnia [...] umorzono skarżącemu należności z tytułu składek.

Odpowiadając na dalsze zarzuty skarżącego podał, że nie jest winą urzędników późne informowanie płatników o ciążącym na nich zadłużeniu. Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.s.u.s. płatnik składek jest obowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy, a rozliczenie składek następuje w deklaracji rozliczeniowej (zasada samoobliczenia składek), zatem nie można przypisać winy za czas opóźnienia organowi rentowemu.

Wskazał, że art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przyznaje organowi rentowemu co najmniej 10 letni okres sprawdzenia prawidłowego obliczenia składek przez płatnika i w razie wykrycia nieprawidłowości ustalenia decyzją administracyjną tych składek w prawidłowej wysokości. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 24 pkt 5b tej ustawy bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Dodatkowo zgodnie pkt 5 nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, co ma miejsce w badanej sprawie.

W skardze C.C. odniósł się do decyzji ZUS z dnia [...] w części odmawiającej umorzenia zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz z tytułu odsetek w części finansowanej przez ubezpieczonych.

Ponownie podkreślił, że nie był świadomy istnienia tego zadłużenia i zwrócił się o uwzględnienie jego trudnej sytuacji ekonomicznej i zdrowotnej.

W odpowiedzi organ rentowy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyraził przy tym przekonanie, co do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w sprawie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego (wyznaczony z urzędu) podtrzymał jedynie skargę i wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegała decyzja ZUS z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję odmawiająca skarżącemu umorzenia składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz w części należności z tytułu odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych (pkt I decyzji).

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych; nie zostały one także wskazane w toku postępowania.

Kontrolowana przez Sąd w niniejszej sprawie odmowa umorzenia zaległości skarżącego dotyczy należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych a zatem mogą być one umorzone wyłącznie w razie stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności.

Wbrew twierdzeniom samego skarżącego, do tej kategorii zaległości nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym warunek całkowitej nieściągalności nie odnosi się jedynie do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia i wyłącznie w odniesieniu do tych należności znajduje zastosowanie Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że określony w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wyjątek przewidujący możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności "jest ustawowo ograniczony do jednej tylko grupy zobowiązanych i jednej kategorii zadłużenia tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Chodzi o składki na ubezpieczenie społeczne małych przedsiębiorców, którzy sami płacą składki za swoje ubezpieczenie i są jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi. To właśnie te należności tej grupy dłużników mogą być umarzane mimo braku całkowitej nieściągalności, z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej, czyli z uwagi na konieczność ochrony małych i słabych ekonomicznie podmiotów gospodarczych" (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2006/11, LEX nr 1298464). Zauważyć także należy, że w § 2 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. prawodawca wskazał, że użyte w nim określenie "należności z tytułu składek" oznacza należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek. Skoro pojęcie należności z tytułu składek, na mocy art. 24 ust. 2 u.s.u.s., obejmuje składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę, to rozporządzenie nie może być stosowane w odniesieniu do należności z tytułu składek innych niż składki na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek.

Przechodząc do całkowitej nieściągalności, która – jak wykazano wyżej – warunkuje objęte skargą umorzenie należności z tytułu składek, wskazać należy, że zamknięty katalog przesłanek uzasadniających stwierdzenie owej nieściągalności zawarty jest w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Przepis ten określa, że całkowita nieściągalność zachodzi gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, oznacza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Odnosząc poczynione w sprawie ustalenia faktyczne do wspomnianych ustawowych kryteriów całkowitej nieściągalności organ odwoławczy stwierdził jedynie, że nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Obecnie nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne (z wniosku ZUS), co skutkuje brakiem możliwości uznania za spełnioną przesłankę przewidzianą w pkt 5 ww. przepisu poprzez uznanie, że właściwy organ egzekucyjny stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Organ ponadto powołał się na ustalony w toku postępowania majątek nieruchomy skarżącego. Jednocześnie do akt sprawy załączono korespondencję email (karta 11 akt organu odwoławczego), z której wynika, że przeciwko skarżącemu było prowadzone postępowanie egzekucyjne dotyczące należności za okres 01/01-08/03 (za pracowników) w okresie od 17 marca 2005 r. do 27 listopada 2010 r. przez US w P. Z uwagi na zbieg egzekucji dalsze postępowanie prowadził komornik sądowy, który umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na nieściągalność.

Do akt sprawy nie załączono jakiejkolwiek dokumentacji, w tym postanowienia organu egzekucyjnego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. ZUS natomiast nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do tej okoliczności, podał jedynie, że obecnie takie postępowanie nie jest prowadzone. Organ winien załączyć do akt stosowną dokumentację i ponownie wypowiedzieć się w zakresie spełnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Przy czym w tym zakresie organ wykazał się brakiem konsekwencji bowiem z jednej strony prowadzone postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącemu wymienia jako okoliczność skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.), zaś z drugiej strony stwierdza, że nie zachodzi przesłanka nieściągalności.

Konieczna jest zatem ponowna ocena sytuacji materialnej skarżącego, pod kątem przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Wskazać w tym miejscu należy (za wyrokiem NSA z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/2006, LEX nr 321267), że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Nie ulega też wątpliwości, że "zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia" (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/2001, LEX nr 116545).

Ponownie należy także przypomnieć, że decyzje dotyczące umorzenia zaległości wobec ZUS wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1079/09, LEX nr 586630). Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, w ramach którego organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie zaległości.

Kontrola ta, przeprowadzona z uwzględnieniem przedstawionych powyżej kryteriów, wykazała, że organ ocenił sytuację materialną skarżącego z naruszeniem art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.

Niezależnie od powyższego odnieść się do wskazanych w uzasadnieniu organu odwoławczego przepisów art. 24 ust. 4 i art. 24 pkt 5 u.s.u.s.

W zakresie pierwszego z wymienionych przepisów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjęto, że organowi przysługuje "co najmniej 10 letni okres sprawdzenia prawidłowego obliczenia składek przez płatnika i w razie wykrycie nieprawidłowości ustalenia decyzją administracyjną tych składek w prawidłowej wysokości".

Obecnie przepis art. 24 ust. 4 stanowi: "należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6".

Składki, w zakresie których organ odmówił umorzenia, dotyczą okresu od sierpnia 2000 r. do czerwca 2004 r. Ww. przepis był nowelizowany. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas – przedawnieniu 5-letniemu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08 – Lex nr 396253 i z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt I UZP 4/08 – Lex nr 396249.

Mocą powołanej ustawy został także zmieniony przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s., do którego dodano ust. 5a-5d. Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na postawie art. 10 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego."

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (tak: w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353).

Przedawnienie, jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania przez organ przed którym toczy się postępowanie. W toku niniejszego postępowania organ II instancji w uzasadnieniu powołał się na przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s., podnosząc zawieszenie biegu terminu przedawnienia w sprawie, lecz nie załączył do akt jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej tą okoliczność, co podniesiono już wyżej. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego ma znaczący charakter ponieważ dla zobowiązanych wywiera podwójny skutek. Po pierwsze nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności – pozostaje ono w toku (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.), po drugie następuje zawieszenie biegu terminu przedawnienia do dnia jego zakończenia. Wymienione uregulowania organ musi uwzględnić przy ocenie istnienia lub nieistnienia przedawnienia należności z tytułu składek objętych wnioskiem skarżącego.

Ponadto organ powołując przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. stwierdził, że składki nie uległy przedawnieniu, bowiem zostały zabezpieczone hipoteką, co skutkuje możliwością dochodzenia tych należności z przedmiotu hipoteki. Zgodnie z tym przepisem "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia". Jedynym dokumentem, który zaoferował organ na potwierdzenie ustanowienia hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego jest fragment wydruku (kserokopia) z Działu IV księgi wieczystej wygenerowanej z Systemu Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, bez podpisu i uwierzytelnienia (karta 12 akt organu odwoławczego).

Ustalenie czy doszło do przedawnienia składek ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Wskutek upływu terminu przedawnienia zobowiązanie bowiem wygasa i w takim przypadku nie można ani umorzyć ani odmówić umorzenia należności z tytułu składek.

Zdaniem Sądu wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. powinna zostać dokonana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. Trybunał przyjął, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że art. 70 § 6 ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., stanowił: "Nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki". Obecnie (po zmianach dokonanych przez art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie innych ustaw, Dz. U. Nr 169, poz. 1387, ze zm.; dalej: nowelizacja ordynacji podatkowej z 2002 r.) odpowiednikiem tego przepisu jest art. 70 § 8 wskazanej ustawy: "Nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu".

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny cecha niekonstytucyjności odnosi się także do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym na dzień ustanowienia hipoteki. Można więc w tej sytuacji mówić o oczywistej niezgodności z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej także art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w zakresie, o którym mowa w omawianym orzeczeniu Trybunału. Oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę pytań prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 808/16 i przywołane tam: R. Hauser, A. Kabat, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., I PA/Po 461/01- OSP z 2003/2 s. 73-75, M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 20011, s. 269, uchwała NSA z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, ONSAiWSA 2007/1/3, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 maja 2015 r., I FSK 185/14, z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 1764/14, z dnia 16 września 2014 r., I FSK 317/14).

Przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. objęty jest takimi samymi zastrzeżeniami co do jego konstytucyjności jak uregulowanie art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, który brzmi analogicznie jak obowiązujący do 31 grudnia 2002 r. art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej. Sąd, biorąc pod uwagę wyżej wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdza, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego nie wyklucza przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności składkowych biegł na zasadach ogólnych.

ZUS w powtórnie prowadzonym postępowaniu przeanalizuje wniosek strony o umorzenie jej zobowiązań w zakresie wyżej wskazanym, wyjaśniając także kwestię przedawnienia tych zobowiązań.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wyczerpana została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji (w zaskarżonej przez samego skarżącego części) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i zobowiązania właściwego organu, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił powyższą argumentację i wynikające z niej zalecenia.

-----------------------

15