Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 57/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 74 ust. 1, art. 75, art. 76 ust. 2, art. 78  ust. 1-3
journal: Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...]r.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 78, art. 81, art. 83 ust. 5 pkt 3b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm.; dalej jako u.PSP) oraz § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 241, poz. 2033; dalej jako rozporządzenie), stwierdził brak uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez T. K. i orzekł o wstrzymaniu wypłaty tego równoważnika z dniem uprawomocnienia się decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał, że w celu poprawnego ustalenia należności w zakresie uprawnień mieszkaniowych w dniu 26 marca 2018 r. zwrócono się do T. K. o udzielenie wyjaśnień co do ilości osób zamieszkujących w zajmowanym lokalu mieszkalnym, powierzchni mieszkalnej zajmowanego lokalu oraz tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. strona wyjaśniła, że w lokalu zamieszkuje z czterema osobami, z czego dwie są członkami rodziny w rozumieniu ustawy o PSP, oraz z teściową, która jest emerytką z orzeczonym stopniem niepełnosprawności i wymaga pomocy. Powierzchnia mieszkalna wynosi ok. 100 m2. Lokal mieszkalny jest własnością teściowej. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej pozbawienia uprawnienia do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. strona poinformowała, iż zamieszkuje w domu należącym do teściowej, która posiada tytuł prawny do nieruchomości. Strażak oświadczył, że wraz z żoną i córką zajmuje w nim jeden pokój o powierzchni mieszkalnej 13,67 m2.

Mając to wszystko na uwadze organ uznał, iż T.K. nie przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i wskazał, że zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", tylko wtedy jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Organ zauważył przy tym, iż przepis ten nie odnosi się jedynie do tytułu własności lokalu mieszkalnego, ale również do wszelkich innych tytułów prawnych, stąd także nieodpłatna umowa użyczenia lokalu mieszkalnego stanowi tytuł prawny do lokalu mieszkalnego.

Odnośnie spełniania przez zajmowany lokal przysługujących stronie norm zaludnienia organ uznał, że teściowa strażaka - emerytka z orzeczonym stopniem niepełnosprawności - jest członkiem jego rodziny w myśl art. 75 u.PSP, zgodnie z którym członkami rodziny strażaka, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający ze strażakiem we wspólnym gospodarstwie domowym rodzice małżonka strażaka, jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia. Dlatego stwierdzono, że strażak wraz z członkami rodziny (żoną, dzieckiem oraz matką żony) zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni 100 m2. Lokal ten ma powierzchnię spełniającą przysługujące stronie normy zaludnienia i tym samym zaspokaja jej potrzeby mieszkaniowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. K., zarzucając organowi błędne ustalenie ilości zamieszkujących z nim osób, a także błędne uznanie, iż teściowa wymaga pomocy oraz że jest ona członkiem rodziny w rozumieniu ustawy o PSP. Zaznaczył, iż nie jest związany z teściową umową użyczenia. Do domu, w którym mieszka nie posiada żadnego tytułu prawnego, nie może rozporządzać lokalem ani o nim decydować. W jego ocenie w decyzji doszło do mylenia i łączenia przepisów dotyczących równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z przepisami dotyczącymi sytuacji zapewnienia lokalu zastępczego. Organ pominął też, że w domu zameldowane jest dwoje z czwórki rodzeństwa żony strony.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 11a ust. 2 pkt 1, art. 27, art. 77 ust. 1, art. 83 ust. 5 pkt 3b u.PSP oraz § 3 i § 5 rozporządzenia – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dostrzegł błędy w postępowaniu organu I instancji tj. organ ten nie zgromadził w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który pozwoliłby mu na prawidłową i rzetelną ocenę statusu teściowej odwołującego się jako członka jego rodziny. Organ I instancji uznał, że teściowa strażaka - emerytka z orzeczonym stopniem niepełnosprawności - jest członkiem jego rodziny nie weryfikując uprzednio czy prowadzi ona wspólnie z odwołującym się gospodarstwo domowe, co jest niezbędną przesłanką do uznania ją za członka rodziny w rozumieniu art. 75 u.PSP. Na podstawie zebranego materiału stwierdzono jedynie, że strażak wraz z członkami rodziny (żoną, dzieckiem oraz matką żony) zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni około 100 m2. Komendant Miejski PSP uznał, iż lokal zajmowany przez stronę ma powierzchnię spełniającą normy zaludnienia i tym samym zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe. Mając to wszystko na uwadze organ II instancji aby zweryfikować tę okoliczność, pismem z [...] listopada 2018 r. zwrócił się do strony celem wyjaśnienia kwestii dotyczących pomocy udzielanej teściowej czy też opłat, które ponosi w związku z zamieszkiwaniem wraz z teściową. Z wyjaśnień z dnia [...] listopada 2018 r. wynika, iż pomoc udzielana teściowej przejawia się między innymi w rąbaniu drewna na opał, wrzucenia węgla do kotłowni, zawiezienia teściowej do kościoła czy zrobienia zakupów. Teściowa w przeszłości sprawowała opiekę nad córką strony. W piśmie wskazał również, iż w mieszkaniu oprócz strażaka, jego żony, córki oraz teściowej pokoje mają jeszcze inne dzieci teściowej. Powyższe twierdzenie stoi jednak w ocenie organu odwoławczego w wyraźnej sprzeczności z pierwotnym oświadczeniem strażaka z dnia [...] kwietnia 2018 r., w którym oświadczył on, że mieszkanie zamieszkują wyłącznie 4 osoby. Strażak zapytany o metraż pokoi, w których rzekomo mieszkają inne osoby nie udzielił informacji zasłaniając się ochroną życia prywatnego tych osób. Ponadto strażak oświadczył, iż nie ponosi opłat za możliwość korzystania z mieszkania. W związku z tym, że w poprzednim piśmie udzielił on innej odpowiedzi organ odwoławczy ponownie wezwał stronę do ustosunkowania się do rozbieżności. W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2018 r. strażak oświadczył, iż we wcześniejszym piśmie napisał niezgodnie z prawdą, że zamieszkuje lokal mieszkalny na podstawie umowy ustnej z teściową. Dodał również, że jego oświadczenia nie były w jego opinii rozbieżne. Dodał, że ponosi jednak wspólnie z teściową opłaty za mieszkanie takie jak - woda, prąd, gaz, opał, zużycie mediów oraz jedzenie.

Te wyjaśnienia w opinii organu odwoławczego w sposób wyczerpujący wykazały, iż strażak prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z teściową, a ponadto teściowa ze względu na wiek oraz inwalidztwo jest niezdolna do wykonywania zatrudnienia, a więc spełnia przesłanki by zakwalifikować ją jako członka rodziny w rozumieniu art. 75 u.PSP Organ nie poparł również stanowiska strony, iż umowa użyczenia, chociażby była ona bezpłatna, nie stanowi zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego i wskazał, że przepis art. 78 ust. 1 u.PSP nie odnosi się jedynie do tytułu własności lokalu mieszkalnego, ale również do wszelkich innych tytułów prawnych typu najem, użyczenie itp. Również nieodpłatna umowa użyczenia lokalu mieszkalnego stanowi tytuł prawny do lokalu mieszkalnego o jakim mowa w przywołanym przepisie ustawy o PSP. Dlatego, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał słusznej subsumpcji oceniając, iż stronie postępowania przysługuje tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. Słusznie również ocenił, iż zajmowany przez stronę lokal ma powierzchnię spełniającą przysługujące stronie postępowania normy zaludnienia. Uwzględniając powyższe organ II instancji uznał, iż strona nie spełnia przesłanek do uzyskania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł T. K., zarzucając jej naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 75 pkt 3 u.PSP przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż drobna pomoc rodzinna świadczy o prowadzeniu gospodarstwa domowego, a przebywanie na emeryturze i posiadanie ustalonego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności świadczy o niezdolności do wykonywania zatrudnienia, a następnie niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu, skutkujące przyjęciem, że matka żony skarżącego jest jego członkiem rodziny, w sytuacji gdy skarżący nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego, a jedynie świadczy na jej rzecz drobną pomoc rodzinną, a matka skarżącego nie ma ustalonego stopnia niezdolności do pracy,

b) art. 78 ust. 1 u.PSP przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że jakikolwiek tytuł prawny będący podstawą do zamieszkania w danym lokalu, skutkuje odmową wypłaty równoważnika za mieszkanie, w sytuacji gdy może winien to być tylko taki tytuł, który daje prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym, a nie tylko możliwość faktycznego z niego korzystania, na skutek prawa pochodnego od innego mocniejszego prawa np. prawa własności;

2. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że matka żony skarżącego jest jego członkiem rodziny, a nadto, że pomieszczenie, w którym zamieszkuje skarżący ze swoja rodziną spełnia normy zaludnienia, również przez przyjęcie, że skarżącego łączy umowa użyczenia lokalu z teściową, bez uwzględnienia, iż przysługuje mu prawo do korzystania z pomieszczenia o pow. 13,67 m2 - bez prawa dysponowania nim, arbitralne przyjęcie, ze teściowa skarżącego nie ma możliwości zarobkowania, a nadto niewyjaśnienie na jakich dowodach organ się oparł, a jakim odmówił wiarygodności, lakoniczne uzasadnienie decyzji niepozwalające na zrozumienie jednoznaczne czym organ się kierował czyniąc tak dowolne ustalenia,

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezasadne zastosowanie przez organ II instancji tego przepisu i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji powinno polegać na zastosowaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchyleniu decyzji i wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy, stwierdzającej uprawnienia do otrzymywania skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a., tj. na uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie zmianę i orzeczenie co do istoty sprawy, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wskazał, iż pierwotna decyzja Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], która została w późniejszym czasie zmieniona przez ten organ decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] jest decyzją wydaną na czas określony od stycznia do 31 grudnia 2018 r., a co za tym idzie nie przyznaje ona uprawnienia na rok 2019. Kolejna decyzja w tym przedmiocie zostanie wydana po złożeniu przez stronę kolejnego oświadczenia mieszkaniowego na rok 2019.

Na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. skarżący oświadczył, że w mieszkaniu teściowej są zameldowane dodatkowo dwie osoby, rodzeństwo żony, które co prawda nie zamieszkują w tym lokalu, ale każda z nich zajmuje po jednym pokoju, gdzie mają swoje rzeczy. Teściowa prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest niezależna finansowo, otrzymuje aktualnie emeryturę i posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Z kolei pełnomocnik organu wskazał, że zaliczono teściową skarżącego jako osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym i z tego tytułu uznano, że zachodzi brak przesłanki do przyznania skarżącemu spornego równoważnika pieniężnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Materialnoprawną podstawę wydanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.PSP

Zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 u.PSP strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 76 ust. 2 u.PSP strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Art. 78 ust. 1 u.PSP stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 (tj. gdy nastąpiło otrzymanie kwatery tymczasowej przez strażaka delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości). Z kolei art. 75 u.P.S.P stanowi, że członkami rodziny strażaka, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający ze strażakiem we wspólnym gospodarstwie domowym:

1) małżonek;

2) dzieci, o których mowa w art. 67 ust. 2;

3) rodzice strażaka i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.

W art. 78 ust. 2 u.PSP zostały uregulowane sytuacje, w których nie przysługuje strażakowi równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, nie miały one zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia (art. 78 ust. 3 u.PSP).

W związku z faktem, że służbę pożarniczą cechuje dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, polegająca na gotowości do wykonywania zadań w każdym czasie i o każdej porze, wymusza to konieczność zamieszkiwania tych funkcjonariuszy w pobliżu jednostki w której pełnią służbę. W związku z tym prawo otrzymania przez strażaka równoważnika pieniężnego związane jest z nieposiadaniem przez niego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, aby strażak mógł zapewnić sobie we własnym zakresie zamieszkiwanie w pobliżu jednostki pełnienia służby (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., I OSK 1222/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako CBOSA). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że interpretacja art. 78 ust. 1 u.PSP nie może opierać się wyłącznie na literalnym brzmieniu tego przepisu (czyli przy samodzielnym zastosowaniu wykładni językowej), ale musi być uzupełniona wykładnią celowościową i systemową (zob. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., I OSK 1714/11; z dnia 15 czerwca 2012 r., I OSK 2094/11, CBOSA). Z tych względów przewidziane w art. 78 ust. 1 u.PSP uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 zatytułowanym: "Mieszkania strażaków w służbie państwowej". Innymi słowy, przepis art. 78 ust. 1 ustawy należy rozumieć jako element instytucji prawnej, jaką stanowią uregulowania prawne odnoszące się do resortowych form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy (strażaków). Podstawowe znaczenie mają unormowania zawarte w art. 74 ust. 1, art. 75 w związku z art. 76 ust. 1 i 2 u.PSP, które przyznają strażakowi mianowanemu na stałe prawo do (przydziału) lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych. W przypadku natomiast nie otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje pomoc finansowa realizowana w formie świadczeń pieniężnych, t.j.: 1) prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (art. 80 u.PSP); a także 2) prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 78 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe, stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyżej wskazane świadczenia pieniężne. Równoważnik pieniężny jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże jest uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 74 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 76 u.PSP Prawo do zastępczej (subsydiarnej) formy realizacji potrzeb mieszkaniowych strażaka mianowanego na stałe z uwagi na nieposiadanie przez niego lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej - jakim jest prawo do równoważnika za brak lokalu - przysługuje tylko i wyłącznie, gdy w przypadku strażaka są spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie mu prawa do przydziału lokalu mieszkalnego. Należy zatem przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 81 u.PSP. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez strażaka lub członków jego rodziny, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 81 pkt 2 i 3 u.PSP). Mając powyższe na uwadze należy dojść do wniosku, że w sytuacji, gdy strażak jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych, o których mowa w art. 76 ust. 1 u.PSP mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego (lub członków jego rodziny w rozumieniu art. 75 u.PSP) mieszkanie lub dom nie zapewnia przysługujących mu norm zaludnienia. Oznacza to, że sam fakt posiadania przez strażaka (członków jego rodziny) w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego (do czego prowadziłaby literalna wykładnia art. 78 ust. 1 u.PSP) nie jest wystarczający do odmowy przyznania strażakowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Dla utraty omawianego uprawnienia konieczne jest dodatkowo ustalenie, że posiadany przez strażaka (członków jego rodziny) lokal mieszkalny (lub dom) zaspokaja potrzeby mieszkaniowe niezbędne do prawidłowego wykonywania przez strażaka obowiązków. Należy przyjąć, że potrzeby te są zaspokojone tylko wówczas, gdy funkcjonariusz posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (domu), który spełnia określone kryteria, czy to natury technicznej (tj. posiadany lokal mieszkalny/dom znajduje się w stanie nadającym się do zamieszkania), czy też z uwagi na przyjęte resortowe normy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy (tj. posiadany lokal mieszkalny/dom odpowiada liczbie przysługujących norm zaludnienia przypadających na strażaka i członków jego rodziny) (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2016 r., III SA/Gd 747/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ust. 1 u.PSP oznacza faktyczną, realną możliwość zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym mu niezakłócone dysponowanie (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 1125/11, CBOSA). Ustawodawca w art. 78 ust. 1 u.PSP posłużył się ogólnie pojęciem "tytuł prawny". Dlatego uzasadniony jest wniosek, że chodzi o każdy rodzaj władztwa strażaka nad lokalem mieszkalnym (domem), wynikający zarówno ze stosunku prawnorzeczowego, jak również obligacyjnego, jakim jest np. umowa użyczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., I OSK 1222/08, CBOSA). Zasadnie zatem orzekające w sprawie organy uznały, że nieodpłatna umowa użyczenia lokalu mieszkalnego stanowi tytułu prawny do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ust. 1 u.PSP Zdaniem Sądu Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej był uprawniony do wydania decyzji stwierdzającej brak uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Skoro z przepisów u.PSP wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że strażak traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że posiada on tytuł prawny do odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., I OSK 1714/11, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., I OSK 3112/15, CBOSA).

Należy wskazać, że przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69; wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć trzeba, że ocena zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga uprzedniego stwierdzenia, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, po wszechstronnym rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., II GSK 2740/15, CBOSA). Rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego.

Zdaniem Sądu organy nie zebrały wyczerpującego materiału dowodowego i w konsekwencji również nie ustaliły faktów prawnie relewantnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Należy zauważyć, że ustalenia organów opierają się wyłącznie na wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania przez skarżącego. Organy nie przeprowadziły jakichkolwiek innych dowodów. Skarżący podnosił, że nie ponosi opłat za korzystanie z lokalu mieszkalnego, partycypuje jedynie wraz z teściową w opłatach za media. W ocenie Sądu uznanie przez organ, iż skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z teściową jest dowolne. W orzecznictwie wskazuje się, że wspólne gospodarowanie oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, dla którego cechami charakterystycznymi może być ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą gospodarstwo domowe się prowadzi, a wszystko to uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuacje charakteryzują (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95, OSNP1996/16/240, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., I OSK 1947/12, CBOSA). Zasadnie zwrócono uwagę, że wspólne zamieszkiwanie finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r., I OSK 156/17, CBOSA). Skarżący w toku postępowania podnosił, że matka jego żony pobiera emeryturę. Nie można zatem wykluczyć, że teściowa skarżącego może prowadzić odrębne gospodarstwo domowe, gdyż posiada własne dochody na swoje utrzymanie. Sam fakt udzielania przez skarżącego drobnej pomocy (robienie zakupów, rąbanie drewna, zapewnienie transportu), czy partycypacja w opłatach za media nie przesądza o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego. Zważyć należy, że organ nie ustalił w jakim wieku jest wskazana osoba i w jakiej wysokości otrzymuje emeryturę. Wskazać również trzeba, że w świetle treści art. 75 u.PSP dla uznania rodzica strażaka (rodzica jego małżonka) za członka rodziny, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, konieczne jest ustalenie, iż rodzic pozostający we wspólnym gospodarstwie domowym jest na wyłącznym utrzymaniu strażaka lub jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności jest niezdolny do wykonywania zatrudnienia. Zdaniem Sądu również ocena orzekających w sprawie organów, że teściowa strażaka z uwagi na inwalidztwo (orzeczoną niepełnosprawność) jest niezdolna do wykonywania zatrudnienia jest dowolna i tym samym narusza art. 80 k.p.a. Należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1996 r. o zmianie niektórych ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym i ubezpieczeniu społecznym (Dz.U. nr 100, poz. 461), która weszła w życie z dniem 1 września 1997 r., "ilekroć przepisy regulujące sprawy zaopatrzenia emerytalnego pracowników, zaopatrzenia emerytalnego twórców, ubezpieczenia społecznego, zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych oraz zaopatrzenia inwalidów wojskowych objętych przepisami o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych uzależniają określone prawo od warunku inwalidztwa, należy przez to rozumieć całkowitą lub częściową niezdolność do pracy". Organy nie ustalił jaki stopień niepełnosprawności posiada teściowa (na rozprawie skarżący podał, że jest to umiarkowany stopień niepełnosprawności). Wymaga podkreślenia, że niezdolność do pracy nie jest tożsama z niepełnosprawnością. Każda osoba niezdolna do pracy jest osobą niepełnosprawną, ale nie każda osoba niepełnosprawna jest niezdolna do pracy. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm., dalej jako ustawa o rehabilitacji zawodowej) wiąże zaliczenie do stopnia niepełnosprawności ze zdolnością do wykonywania zatrudnienia, a przede wszystkim z możliwością wypełniania ról społecznych jako elementu uczestnictwa w życiu społecznym. Stąd art. 2 pkt 10 ustawy o rehabilitacji zawodowej definiuje niepełnosprawności jako trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy. Ustawodawca charakteryzuje zatem niepełnosprawność za pomocą trzech elementów: 1) biologicznego (zdrowotnego) w postaci naruszenia sprawności organizmu, 2) społecznego, pojmowanego jako niezdolność do wypełniania ról społecznych i 3) ekonomicznego (zawodowego), będącego szczególną postacią niezdolności do wypełniania ról społecznych, jaką jest niezdolność do pracy. Z przytoczonego uregulowania wynika, że niepełnosprawność nie jest odpowiednikiem niezdolności do pracy rozumianej jako utrata zdolności do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i brak rokowań co do odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu (art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1270), gdyż zdefiniowana została jako spowodowana naruszeniem sprawności organizmu niezdolność do wypełniania ról społecznych. Skutkiem niezdolności do wypełniania ról społecznych może być, ale nie musi, niezdolność do pracy. Niepełnosprawność, jako niemożność wypełniania ról społecznych, może bowiem również powodować obniżenie zdolności do wykonywania pracy, ograniczenia w pełnieniu ról społecznych, dające się kompensować przy pomocy wyposażenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze lub środki techniczne (art. 4 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej), zdolność do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub konieczność korzystania z czasowej lub częściowej pomocy innych osób, w celu pełnienia ról społecznych (art. 4 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej), bądź zdolność do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i konieczność, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej). Każda osoba, która uzyskała orzeczenie o stopniu niezdolności do pracy na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest uznawana za osobę niepełnosprawną w rozumieniu przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej, ale nie odwrotnie. Z tych wszystkich względów pojęcie niepełnosprawności jest szersze od pojęcia niezdolności do pracy. Obowiązujące przepisy prawa socjalnego posługują się zarówno pojęciem niezdolności do pracy, jak i pojęciem niepełnosprawności, przy czym to pierwsze występuje w przepisach prawa ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, natomiast drugie w przepisach dotyczących innych świadczeń socjalnych, w tym w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Na gruncie obowiązującego prawa nie ma podstaw do utożsamiania wymienionych pojęć, względnie negowania występowania między nimi różnic, skoro posiadają odmienną definicję legalną, a ocena niezdolności do pracy, jej stopnia i ustalanie innych wymaganych w tym zakresie okoliczności oraz orzekanie o stopniu niepełnosprawności należy do innych organów oraz stanowić ma konieczną przesłankę prawną dla ustalenia prawa do korzystania z różnego rodzaju świadczeń i uprawnień (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 sierpnia 2018 r., I UK 228/17, LEX nr 2542292 i cyt. tam orzecznictwo).

Zdaniem Sądu organy nie przeprowadziły wszechstronnego, wnikliwego postępowania w celu ustalenia jaką powierzchnię przedmiotowego lokalu faktycznie zajmuje skarżący wraz z żoną i córką, i czy część ta odpowiada przysługującej mu normie zaludnienia. Organ II instancji zasadnie zwrócił uwagę, iż w tym zakresie twierdzenia skarżącego w toku postępowania uległy zmianie, ale nie dokonał wnikliwej oceny tej kwestii. Wskazać trzeba, że organy - poza zwróceniem się do skarżącego na etapie postępowania odwoławczego - nie podjęły innych czynności w celu zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie tego, że zajmuje wraz z żoną i dzieckiem jedynie jeden pokój o pow. 13,67 m2 i że w przedmiotowym lokalu są zameldowane inne osoby. Jednocześnie należy podkreślić, że osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego winna przekazać organowi rozpoznającemu jej wniosek wszelkie dane potrzebne do jego załatwienia. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 78 u.PSP ma charakter konstytutywny. Prawo do równoważnika pieniężnego nie powstaje bowiem z mocy prawa, a na podstawie decyzji, w której organ przyznaje należną pomoc finansową określając ściśle jej rodzaj oraz wysokość (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2016 r., III SA/Gd 747/16, CBOSA). Należy także podnieść, że organy w sposób lakoniczny stwierdziły, że zajmowany przez skarżącego i członków i jego rodziny lokal ma powierzchnię spełniającą przysługujące mu normy zaludnienia. Zgodnie z art. 76 ust. 2 u.PSP strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W myśl natomiast § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 241, poz. 2035), lokal mieszkalny przydziela się z uwzględnieniem liczby przysługujących norm zaludnienia (ust. 1), przy czym strażakowi i każdemu członkowi jego rodziny przysługuje po jednej normie zaludnienia (ust. 2), natomiast strażakowi pozostającemu w związku małżeńskim, który nie posiada dzieci, przysługuje dodatkowo jedna norma zaludnienia (ust. 6). Nie można tracić z pola widzenia, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza straży pożarnej, niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków, następuje zaś wówczas, gdy posiada on lokal mieszkalny, spełniający określone kryteria.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim należy wyjaśnić jaką powierzchnię zajmuje skarżący wraz z żoną i dzieckiem w przedmiotowym lokalu i czy odpowiada ona przysługującej normie zaludnienia. Należy również wyjaśnić czy rodzic małżonki skarżącego może zostać zakwalifikowany jako członek rodziny strażaka w rozumieniu art. 75 u.PSP. Po zebraniu całego materiału dowodowego organ dokona wnikliwej jego analizy a następnie wyda rozstrzygnięcie w sprawie.