Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1499/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 55, art. 57, art. 59, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. - dalej jako k.p.a.) udzielił dla T. Sp. z o. o. Zakład M. [...] B. ul. O. [...] pozwolenia na użytkowanie tymczasowej hali namiotowej o konstrukcji aluminiowej zlokalizowanej na działce nr. geod. [...] w miejscowości B., gmina B. Roboty budowlane wykonano na podstawie Decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany.

Decyzja stała się ostateczna.

II.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając z urzędu na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 §1-2, art. 157 §1-2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji PINB w O. z dnia [...] listopada 2015 r. z uwagi na wadę rażącego naruszenia prawa o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Relacjonując przebieg postępowania organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy T. sp. z o.o. w B. (dalej jako Spółka, Skarżąca)zgłoszeniem z dnia 16 września 2014 r. (uzupełnionym w dniu 19 września 2014 r.) notyfikowała Staroście [...] zamiar budowy na okres do 120 dni tymczasowego obiektu budowlanego - hali namiotowej o wymiarach 15mx20mx3m, na działce nr geod. [...] w B. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu.

Wobec braku rozbiórki obiektu tymczasowego po upływie 120 dni, Starosta [...] w dniu [...] marca 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy nakazujący rozbiórkę hali namiotowej.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. Spółka wystąpiła do PINB o legalizację hali namiotowej (aluminiowej) przedkładając m.in. projekt budowlany. W projekcie tym (na stronie 4) znajduje się zaświadczenie Burmistrza B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] o zgodności lokalizacji budynku magazynowego o nazwie haIa namiotowa, służącego do składowania materiałów i akcesoriów pomocniczych używanych w produkcji mebli (szkło, okucia, opakowania) na działce nr [...] w B. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 2005 r. zgodnie z którym przedmiotowa działka znajduje się na rysunku planu oznaczonym symbolem UPS-1 i przeznaczonym na "teren usług wielofunkcyjnych, uciążliwych, przemysłu i składów i niskiej intensywności".

Do powołanego projektu budowlanego (na str. 5) Spółka dołączyła mapę sytuacyjno-wysokościowa z inwentaryzacji powykonawczej budynku magazynowego z dnia 24 marca 2015 r. (odpowiadającej lokalizacji obiektu wskazanej na mapie dołączonej do zgłoszenia z dnia 16 września 2014 r.).

W opisie ogólnym obiektu (na str. 6 projektu budowlanego), zawarta jest informacja, że przedmiotowy obiekt powstał na podstawie zgłoszenia do Starosty Powiatowego w O. na okres 120 dni jako tymczasowy obiekt budowlany, który powinien być rozebrany. "Okres 120 dni minął i Inwestor postanowił pozostawić obiekt z zamiarem przekształcenia go na obiekt budowlany użytkowany w okresie dłuższym i zbliżonym do jego trwałości technicznej. Obiekt ten dla przewidywanego czasu użytkowania definiuje się jako budynek-hala namiotowa wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ściany z blachy trapezowej), dachu z pokryciem plandekowym i posiadający fundament w postaci płyty żelbetowej stanowiącej jednocześnie posadzkę hali. Stopy konstrukcji aluminiowej hali są mocowane trwale kotwami stalowymi rozprężnymi do płyty fundamentowej żelbetowej." W opisie konstrukcji obiektu (na str. 7 projektu budowlanego), podane są "wymiary zewnętrze hali namiotowej: szerokość 15,3 m; długość 20,3m; wysokość przy okapie 3 m; wysokość w kalenicy 6,09m; powierzchnia zabudowy 310,59 m2, powierzchnia użytkowa 300 m2; kubatura 1.360 m3.

Starosta Powiatowy w O. pismem z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] powiadomił PINB, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 19 lutego 2015 r. oraz 12 marca 2015r. wykazały brak rozbiórki obiektu w terminie określonym w zgłoszeniu.

Mając zatem na względzie wszczęcie przez PINB w O. postępowania legalizacyjnego wobec powołanego obiektu, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. znak [...] umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne w zakresie rozbiórki hali namiotowej.

Po nałożeniu opłaty legalizacyjnej postanowieniem, PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w trybie art. 51 ust. 4 P.b. zatwierdził projekt budowlany hali namiotowej o konstrukcji aluminiowej zlokalizowanej na działce nr [...] w B.

W dniu 26 października 2015 r. Spółka złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie hali namiotowej.

W dniu 29 października 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę obowiązkową obiektu budowlanego- hali namiotowej (kategorii XVIII) i decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w trybie art. 59 P.b. udzielił pozwolenie na użytkowanie "tymczasowej hali namiotowej" o konstrukcji aluminiowej zlokalizowanej na działce nr geod. [...] w B.

[...] WINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia budowa obiektu tymczasowego (zgodnie z art. 3 ust. 5 P.b.).

Jeśli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia (montażu)w okresie dłuższym niż 120 dni to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wybudowanie obiektu tymczasowego bez zgłoszenia (przy obiekcie na 120 dni) oraz pozwolenia na budowę (na okres powyżej 120 dni) wywołuje identyczne konsekwencje, bowiem obiekt taki wybudowany jest samowolnie, a skutki samowoli budowlanej rozpatrywane będą wg procedury wynikającej z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego (nie tylko budynku) lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Tym samym po upływie 120 dni przedmiotowy obiekt nie mógł zostać zakwalifikowany jako obiekt wymagający zgłoszenia wg art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Ponadto zarówno w dacie wszczęcia postępowania przez PINB w dniu [...] maja 2015r. jaki i w dacie wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. art. 29 P.b. nie przewidywał wobec budynku magazynowego -hali namiotowej istniejącej dłużej niż 120 dni, zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Pismo Starosty [...] z dnia 26 maja 2015r., jak i treść projektu budowlanego przedłożonego przez Spółkę (m.in. mapy sytuacyjno-wysokościowe z inwentaryzacji powykonawczej budynku magazynowego z dnia 24 marca 2015 r. odpowiadające lokalizacji obiektu wskazanej na mapie dołączonej do zgłoszenia Starosty [...] oraz oświadczenie Spółki ze str. 6 projektu)potwierdza, iż przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany na podstawie zgłoszenia na okres 120 dni jako tymczasowy obiekt budowlany, po tym czasie nie został rozebrany ("inwestor postanowił pozostawić obiekt z zamiarem przekształcenia go na obiekt budowlany użytkowany w okresie dłuższym, zbliżonym do jego trwałości technicznej").

Tym samym postępowanie PINB dotyczące legalizacji budynku magazynowego- hali namiotowej, który wbrew zgłoszeniu nie został jako obiekt tymczasowy rozebrany po 120 dniach, winno zostać przeprowadzone w trybie art. 48, a nie art. 49b P.b. jako obiekt zrealizowany bez pozwolenia na budowę.

Zarówno art. 28, art. 29, art. 48 i art. 49b P.b. są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, w związku z powyższym organy nadzoru budowlanego są nimi związane. Zapis redakcyjny tych przepisów w literalnym brzmieniu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (nie podlegają one wykładni czy uznaniu administracyjnemu).

Przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w trybie art. 49b, zamiast w trybie art. 48 P.b. wobec przedmiotowego obiektu budowlanego (który nie został z uwagi na swoje gabaryty oraz okres posadowienia powyżej 120 dni zwolniony w art. 29 P.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymaganego w art. 28), stanowi oczywiste naruszenie powołanych przepisów (bezwzględnie obowiązujących). Skutkiem tego naruszenia jest nie tylko rażące naruszenie prawa (tj. wyżej wymienionych norm), ale także racje ekonomiczne i gospodarcze, albowiem opłata legalizacyjna w trybie art. 48 winna wynosić nie 5.000 zł, a 250.000 zł (w przypadku budynku magazynowego kategorii XVIII obiektu budowlanego).

Zarówno w trybie art. 49b jak i art. 48 P.b. dokonanie uiszczenia przez inwestora ustalonej opłaty legalizacyjnej kończy dane postępowanie legalizacyjne (bez konieczności wydawania innych decyzji organu).

Tymczasem PINB w O., przy braku jakiejkolwiek podstawy prawnej wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w trybie art. 51 ust. 4 P.b. pomimo już rozpoczętej procedury legalizacyjnej z art. 49b.

WINB wskazał, że aby można było zastosować art. 51 ust. 4 P.b. przedmiot postępowania musiałby dotyczyć realizacji robót budowlanych innych niż budowa obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Spółka realizując przedmiotowy obiekt nie legitymowała się decyzją udzielającą pozwolenia na budowę (zatem nie mogła dokonać istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. w brzmieniu z 2015roku).

Tryby legalizacyjne określone w art. 48. art. 49b i art. 50-51 P.b. są ściśle określone (jako przepisy bezwzględnie obowiązujące) w zakresie innego typu obiektów/robót budowlanych. Nie mogą one się wzajemnie przenikać co do poszczególnych rozstrzygnięć.

Niezależnie zatem od kwestii wadliwego wdrożenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 49b zamiast art. 48 tej ustawy, wydanie w toku jednego postępowania legalizacyjnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. było oczywistym naruszeniem przepisów bezwzględnie obowiązujących.

WINB w innych postępowaniach stwierdził nieważność postanowienia PINB w O. z dnia [...] sierpnia 2015r. oraz decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2015r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015r. PINB w O., w trybie art. 59 P.b. udzielił T. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie hali namiotowej o konstrukcji aluminiowej zlokalizowanej na działce nr [...] w B.

Dyspozycja art. 59 ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były przedstawiane i podlegały ocenie na wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone.

W związku z powyższym konieczne jest wzruszenie decyzji z dnia [...] listopada 2015r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. bezpodstawnie udzielającej Spółce pozwolenia na użytkowanie hali namiotowej z naruszeniem powołanych przepisów. Dopiero po usunięciu z obrotu prawnego wszystkich wadliwie wydanych przez PINB w O. rozstrzygnięć w tej sprawie organ I instancji będzie mógł ponownie prawidłowo przeprowadzić tryb legalizacji przedmiotowego obiektu (co ma również skutki ekonomiczne, z uwagi na inną wartość opłaty legalizacyjnej dla XVIII kategorii obiektu budowlanego).

III.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WINB z dnia [...] maja 2020 r.

GINB odwołał się do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 w której wyrażono pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 k.p.a.

Ustalając powyższą okoliczność należy wziąć pod uwagę, że decyzja PINB w O. z dnia [...] listopada 2015 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie hali namiotowej została wydana w stosunku do inwestycji zrealizowanej na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją [...] WINB z dnia [...] maja 2020 r. (utrzymaną w mocy decyzją GINB z dnia [...] lipca 2020 r.), stwierdzającą jej nieważność, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 51 ust. 4 P.b., w związku z błędnym zastosowaniem przez organ powiatowy procedury legalizacyjnej uregulowanej w art. 50-51 P.b., w sprawie, w której ze względu na przekroczenie przez inwestora okresu 120 dni posadowienia budowli, zastosowanie mają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wobec powyższego, skoro decyzja PINB w O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. była niezgodna z obowiązującymi przepisami, to również decyzja organu powiatowego z dnia [...] listopada 2015 r. zezwalająca na użytkowanie hali namiotowej narusza przepisy w tym zakresie.

Jak wynika z powyższych rozważań, istniał bezpośredni związek pomiędzy decyzjami PINB w O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. i z dnia [...] listopada 2015 r., gdyż pozwolenie na użytkowanie (decyzja z dnia [...] listopada 2015 r.) zostało wydane dla hali namiotowej zrealizowanej na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Inaczej mówiąc, decyzja PINB w O. z dnia [...] listopada 2015 r. wydana została w oparciu o decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jeżeli chodziłoby o wznowienie postępowania administracyjnego. Jednak w tym przypadku doszło do wszczęcia postępowań o stwierdzenie nieważności obu decyzji PINB w O.

Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie może pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. - obie decyzje dotyczą tej samej inwestycji.

Jeśli więc, została stwierdzona nieważność decyzji zezwalającej na budowę (zatwierdzenie projektu budowlanego), to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę.

IV.

Skargę na powyższą decyzję wniósł T. Sp. z o.o. w B. zaskarżając ją w całości.

Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. utrzymanie w mocy decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2020 r. stwierdzającej nieważność decyzji PINB z dnia [...] listopada 2015 r. przy zajściu przesłanek, w których nie stwierdza się nieważności decyzji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] WINB, a także o orzeczenie o kosztach postępowania.

Zdaniem Skarżącej organ rozpoznając sprawę całkowicie pominął okoliczność, iż obiekt którego dotyczy decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. w chwili wydawania decyzji w dniu [...] maja 2020 r. przez [...] WINB już nie istniał. Po zakończeniu postępowania legalizacyjnego obiekt został rozebrany, zgodnie z przewidzianym terminem dla obiektów tymczasowych. O fakcie tym inwestor poinformował PINB w piśmie z dnia [...]kwietnia 2016 r.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w §1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji zachodzi w przypadku gdy przestał istnieć przedmiot, którego kreowane decyzją prawo dotyczyło, gdy dane prawo lub rzecz związane z decyzją obarczoną wadą nieważności już nie istnieją i unieważnienie decyzji tego prawa czy rzeczy nie przywróci. NSA wyrokiem z 23 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1406/86 stwierdził, że nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Okoliczności takie (przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło) zachodzą w niniejszej sprawie. Organ prowadzący postępowanie powinien zatem uchylić w całości decyzję WINB, a postępowania umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Zachodzi zatem naruszenie prawa.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest bezzasadna.

Procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajną procedurą weryfikacji tego rodzaju aktu administracyjnego i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji (postanowienia), w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i istotą trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę wady kwalifikowanej. Konkludując, w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania.

Jak wskazano, w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej (również postanowienia) z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W niniejszej sprawie chodzi przy tym o analizę przesłanki rażącego naruszenia prawa, na nią bowiem wskazują organy.

Zauważyć w związku z tym trzeba, że przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, na co słusznie wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazuje na to również wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracający uwagę na to, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).

VII.

W niniejszej sprawie organy stwierdziły nieważność decyzji zależnej, tj. pozwolenia na użytkowanie hali namiotowej z dnia [...] listopada 2015 r. wydanej w następstwie zatwierdzenia projektu budowlanego w trybie art. 51 ust. 4 P.b., co nastąpiło decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., której nieważność również została stwierdzona (por. sprawę VII SA/Wa 1500/20).

Nadto należy wskazać, że WINB i GINB stwierdziły również nieważność postanowienia PINB w O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o nałożeniu na Skarżącą opłaty legalizacyjnej w kwocie 5.000 zł na podstawie art. 49b ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 59g P.b., co miało zakończyć postępowanie legalizacyjne prowadzone przez organ względem hali namiotowej wybudowanej bez zgłoszenia.

Podstawowym argumentem na który powołuje się Skarżąca w niniejszym postępowaniu, w którym kontrolowane są decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie hali namiotowej jest naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Strona upatruje owych nieodwracalnych skutków prawnych w tym, że po otrzymaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozebrała budynek hali namiotowej, o czym poinformowała PINB w piśmie z dnia 20 kwietnia 2016 r. Skoro sporna hala - jak twierdzi - nie istnieje, to znaczy że nie ma przedmiotu postępowania nieważnościowego i jest ono zatem bezprzedmiotowe.

Przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy wszystkich przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosi się przy tym do skutków prawnych, a nie faktów. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o czym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy zatem rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest więc prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji.

Nieodwracalności skutków prawnych nie można zatem utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio. Zgodnie z uchwałą SN z [...] maja 1992 r. sygn. akt [...] wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego dotkniętej wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. samo przez się nie oznacza jeszcze, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zakres pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" odnosić jednak należy wyłącznie do skutków wywołanych bezpośrednio przez decyzję podlegającą weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności, zatem poza zakresem tej przesłanki pozostawać będą przypadki, dla których decyzja była tylko podstawą ich powstania, np. kolejna decyzja administracyjna czy czynność prawna podjęta na podstawie tego rodzaju następczej decyzji (podobnie wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1276/17).

Sąd nie podziela twierdzeń skargi jakoby zaszły nieodwracalne skutki prawne wywołane decyzją o pozwoleniu na użytkowanie hali namiotowej.

Najpierw należy jednak wskazać, że co do tego, że decyzja ta jest dotknięta wadą kwalifikowanego naruszenia prawa nie ma i nie może być jakichkolwiek wątpliwości. Została wydana w następstwie oczywiście wadliwej decyzji PINB zatwierdzającej bez żadnej podstawy faktycznej projekt budowlany w ramach procedury z art. 51 ust. 4 P.b. i stanowi jej wykonanie, wyraźnie wskazane w sentencji (nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie). To, że jest to działanie rażąco naruszające ten właśnie przepis prawa w wystarczający sposób wypowiedział się GINB wskazując, że tryb ten w ogóle nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania, gdyż Skarżąca nigdy nie odstąpiła od zatwierdzonego projektu budowlanego bowiem takim nigdy nie dysponowała. W konsekwencji pozwolenie na użytkowanie, jako decyzja zależna i wtórna względem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, musi podzielić jego losy.

Przechodząc do istoty twierdzeń skargi Sąd przypomina, że nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (tak powołany przez Stronę wyrok NSA z 23 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1406/86). Strona nie dostrzega jednak tego, że to właśnie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszającej prawo przywróci stan zgodności z przepisami. Istnienie w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu kreowało bowiem stan jego legalnego użytkowania (w danym czasie w przeszłości).

To, że jak twierdzi Skarżąca rozebrała obiekt i ponownie go postawiła (w ocenie Sądu dokładnie w tym samym miejscu - por. portal [...] oraz mapy załączone do zgłoszenia z 2014 roku oraz projektu budowlanego z 2015 roku) nie miało w sprawie znaczenia i słusznie zostało przez organ pominięte. Oświadczenie to stanowi jedynie dowód w sprawie, który tak jak każdy inny podlega ocenie, przy czym zdaniem Sądu twierdzenie to nie zostało w jakikolwiek sposób udowodnione. W obrocie prawnym nie może zatem pozostawać decyzja, która w sposób oczywiście i rażąco wadliwy upoważniała Spółkę do użytkowania obiektu w przeszłości, stwarzając pozory legalności takiego działania. Słusznie zatem została przez organ wyeliminowana z obrotu. Nadto, nieodwracalne skutki prawne nie wynikają w ogóle z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a z faktu rzekomego rozebrania i ponownego wzniesienia w innym miejscu obiektu przez Stronę.

Dodatkowo i zupełnie na marginesie należy wskazać, że nieodwracalność skutków prawnych nie jest przesłanką negatywną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, lecz negatywną przesłanką podjęcia decyzji o stwierdzeniu nieważności. W przypadku spełnienia przesłanki pozytywnej oraz zajścia nieodwracalnych skutków organ winien podjąć decyzję stwierdzającą wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa a nie jak wskazuje Skarżąca i czego się domaga umorzenia postępowania nieważnościowego.

Wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego jest konieczne celem realizacji zasady praworządności. Rozstrzygnięcie to ma przywrócić stan zgodności z prawem i stworzyć prawne warunki do gruntownej kontroli legalności obiektu wzniesionego na działce Inwestora, względem którego toczyły się inne postępowania administracyjne. Pozostawienie spornego pozwolenia na użytkowanie w obrocie prawnym, blokowałoby zatem ewentualne wzruszenie innych aktów względem tej inwestycji wydanych, jeżeli okazałoby się, że na skutek przeprowadzonego postępowania np. poprzez zebranie dowodów w postaci zdjęć lotniczych spornego terenu wykonywanych cyklicznie przez służby geodezyjno-kartograficzne kraju - Głównego Geodetę Kraju, przesłuchanie świadków pod rygorem poniesienia odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, czy wreszcie przeprowadzenia oceny, czy z uwagi na kształt i zabudowanie nieruchomości Skarżącej (por. [...]) było w ogóle możliwe wskazywane obecnie przez Spółkę rozebranie i przestawienie hali w inne miejsce działki, organy doszłyby do wniosku, że żadne rozbiórki i nowe wznoszenie obiektu nie miały w ogóle miejsca.

W powyższej sytuacji Sąd oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).