Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 235/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 7 pkt 1 i art. 58 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91, art. 30
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie Jolanta Rajewska NSA Marek Stojanowski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 773/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K.-P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie zmiany siedziby szkoły podstawowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 773/07 oddalił skargę Prezydenta Miasta B. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody K.-P. z [...] nr [...], stwierdzające nieważność zarządzenia w sprawie zmiany siedziby szkoły podstawowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę legalności zaskarżonego aktu stwierdzając, co następuje:

Prezydent Miasta B. zarządzeniem nr [...] z [...] dokonał zmiany siedziby Szkoły Podstawowej nr [...] w B. z ul. [...] na ul. [...], ustalając termin opuszczenia do dnia [...] sierpnia 2007 r.

Prezydent powołał się na swe kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. W budynku przy ul. [...] oprócz Szkoły Podstawowej nr [...] znajduje się szkoła dla dzieci międzynarodowej kadry Centrum Szkolenia Sił Połączonych (JFTC), która wyprowadza się z tego budynku. Pozostawienie tylko Sz. P. nr [...] spowoduje wykorzystanie budynku w niewielkim stopniu, a opuszczone pomieszczenia planuje się przekazać na rzecz Uniwersytetu [...].

Wojewoda [...] po wszczęciu postępowania rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stwierdził nieważność powyższego zarządzenia.

W ocenie organu nadzoru powołana podstawa prawna zarządzenia nie może stanowić upoważnienia dla Prezydenta do przeniesienia siedziby szkoły. Zadania Prezydenta, wynikające z art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a polegające na zapewnieniu warunków działalności szkoły w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, odnosi się do określonej, działającej szkoły i nie może być realizowane poprzez zmianę jej siedziby. Przepis art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty zobowiązuje organ prowadzący do zapewnienia szkole lub placówce warunków działalności, w ocenie organu nadzoru, z czego nie można wywodzić upoważnienia do przenoszenia siedziby szkoły. Zmiana siedziby szkoły związana jest ze zmianą statutu funkcjonującej już szkoły.

Zgodnie z przepisem art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę może nadać tej szkole tylko pierwszy statut, natomiast zmiany statutu lub niektórych jego postanowień mogą dokonywać już tylko organy szkoły, tj. rada pedagogiczna i rada szkoły. Kompetencje organów szkoły określają art. 42 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Uchwalenie statutu szkoły jest najważniejszą kompetencją rady szkoły, którą to kompetencję rada dzieli z radą pedagogiczną. Organy gminy nie są uprawnione do uchwalania zmian statutu funkcjonującej już szkoły.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K.-P. złożył Prezydent Miasta B..

Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił naruszenie:

– art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zw. dalej u.s.g., w związku z art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 98, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) przez przyjęcie, iż Wojewoda K.-P. posiada uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do zarządzenia nr [...],

– art. 30 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że Prezydent Miasta nie jest uprawniony do gospodarowania mieniem komunalnym polegającym na wskazaniu jednostkom organizacyjnym gminy nieruchomości przeznaczonych na ich siedzibę,

– art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zw. dalej u.o.s.o., polegające na błędnym przyjęciu, iż obowiązek Prezydenta Miasta zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki nie może być zrealizowany poprzez zmianę jej siedziby,

– art. 58 ust. 6 u.o.s.o., polegające na błędnym uznaniu, iż zmiana siedziby szkoły może odbywać się wyłącznie poprzez zmianę jej statutu, a do takiej zmiany jedynym organem kompetentnym jest rada szkoły współdziałająca z radą pedagogiczną.

Prezydent B. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Uzasadniając skargę Prezydent podniósł, że nie wszystkie akty nazwane "zarządzeniem" podlegają kontroli, a tylko te, co do których przepisy ustawy o samorządzie gminnym expressis verbis wskazują na taką formę działania organu. Są to czynności wymienione w art. 26a ust. 1, art. 316 ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2, art. 98 ust. 3 u.s.g. Zdaniem skarżącego po nowelizacji z 2002 r. zakres uprawnień Wojewody na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. jest węższy niż przed zmianą, ponieważ zakres spraw załatwianych przez wójta w formie zarządzenia jest znacznie węższy niż spraw przez zarząd gminy. Wskazanie szkole nowej siedziby nie wymagało formy zarządzenia, gdyż ani art. 30 u.s.g., ani art. 5 u.o.s.o. nie wymaga, aby gospodarowanie mieniem gminy odbywało się w formie zarządzenia, a zatem czynność ta nie jest objęta zakresem nadzoru Wojewody. Ponadto zdaniem skarżącego Szkoła Podstawowa nr [...] nie posiada żadnego tytułu prawnego do zajmowania budynku przy ul. [...]. Rada Miasta nie wyposażyła Szkoły w budynek. W tym stanie rzeczy do kompetencji Prezydenta należy ustalenie sposobu wykorzystania nieruchomości gminnej. Nowa siedziba spełnia wszelkie wymogi w zakresie wielkości, ilości pomieszczeń do nauki i zachowania higieny. Błędnie organ uznał, iż zmiana siedziby szkoły publicznej może nastąpić wyłącznie przez zmianę statutu szkoły.

Wojewoda K.-P. wniósł o oddalenie skargi i odniósł się do zarzutów odmawiając im słuszności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonego aktu stwierdził, iż rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego kompetencje Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd ocenił go jako niezasadny.

Sąd powołał się na przepisy Konstytucji RP, które gwarantują samorządowi terytorialnemu samodzielność (art. 16), podlegająca ochronie sądowej (art. 165). Przyznanie samodzielności znajduje wyraz w prawnej konstrukcji nadzoru, której zasadnicze elementy unormowane są również w Konstytucji. Według jej art. 171 "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1)". "Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe". Przepis ten powtórzony jest w art. 86 u.s.g.

Konstytucja unormowała zatem dwa zasadnicze elementy konstrukcji nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego: po pierwsze, kryterium ingerencji nadzorczej – z punktu widzenia legalności (zrezygnowano z kryterium celowości przy zadaniach zleconych, jedynym kryterium nadzoru jest legalność), po drugie, organy powołane do sprawowania nadzoru, przyznając w tym zakresie kompetencje wojewodzie.

Termin "nadzór", którym posługuje się ustawa o samorządzie gminnym określa się jako określone procedury dające odpowiednio organom państwowym wyposażonym w odpowiednie kompetencje w prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowanie działalności organu nadzorowanego (J. Oniszczuk, Samorząd terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2002, s. 374), albo też jako "układ zależności między organami sprawującymi funkcje administracji publicznej", albo też jako "sumę uprawnień organu wyższego rzędu do ingerencji w działalność organów niższego rzędu, między nadzorującym zaś a nadzorowanym zachodzi stosunek prawny, którego treścią jest suma wymienionych uprawnień" (Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s. 136). Przepis art. 90 u.s.g. określa procedurę umożliwiającą wykonywanie nadzoru. Zgodnie z art. 90 ust. 1 wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich ustanowienia. Obowiązek przedłożenia odnosi się także do uchwały budżetowej, dot. absolutorium oraz innych uchwał objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej.

Skarżący trafnie podnosi, że w myśl uregulowań ustawowych wójta obowiązuje nakaz przedłożenia wojewodzie uchwał, a nie zarządzeń, z wyjątkiem ustanawiających przepisy porządkowe. Nie oznacza, co trafnie podnosił pełnomocnik Wojewody, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta) nie podlegają nadzorowi Wojewody.

Nadzorowi Wojewody podlega bowiem działalność komunalna.

W dalszej kolejności Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r. sygn. W 10/93 (OTK 1994, nr 2, poz. 46), w którym wyrażony został pogląd, że działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i 87 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gminy oraz innych wymienionych w ustawie jednostek samorządu terytorialnego oraz przytoczył istotne fragmenty z motywów tego wyroku uzasadniających to stanowisko.

Ponadto przytoczył wyrok Trybunału z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02 (OTK-A nr 9, poz. 100) nie stwierdzający niezgodności art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. z art. 177 Konstytucji.

W uzasadnieniu tego wyroku zastanawiano się m.in. nad istotą nadzoru nad samorządem terytorialnym stwierdzając, że musi on z jednej strony respektować prawnie chronioną swobodę wyboru przez organ samorządu określonych wariantów działań, bez względu na stanowisko organu nadzorującego, z drugiej jednak strony musi on dostosować działalność administracji samorządowej do całości administracji państwa (funkcje integracyjne).

Stwierdzono m.in., że skoro ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę, w szczególności nie określił tego zakresu ani w sposób pozytywny, ani negatywny, to wojewoda może orzec o nieważności każdej uchwały (i odpowiednio zarządzenia wójta), którą uzna za sprzeczną z prawem (także B. Adamiak, Rozstrzygnięcia nadzorcze a środki nadzoru w postępowaniu administracyjnym [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku, Przemyśl 2000, s. 39).

Nie budzi wątpliwości, że prowadzenie szkół podstawowych jest zadaniem z zakresu administracji publicznej. Jest to element działalności komunalnej i tym samym podlega nadzorowi Wojewody w pełnym zakresie. Możliwość stwierdzenia nieważności zarządzenia jest przewidziana wprost w art. 91 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym i nie jest ograniczona przedmiotowo. Podzielając przytoczone wyżej wywody zawarte w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych za nietrafne Sąd uznał wywody skargi dotyczące naruszenia wskazanych na wstępie przepisów.

Rozważając zakres nadzoru nad szkołami, wynikający z u.o.s.o. Sąd stwierdził, iż przebiega on dwutorowo:

– jako nadzór pod względem pedagogicznym i

– jako nadzór administracyjny.

Określone uprawnienia posiada organ stanowiący – rada gminy, wójt (prezydent, burmistrz), rada pedagogiczna i rada rodziców.

Rozgraniczenie zakresu kompetencji organu stanowiącego gminy oraz prezydenta miasta (wójta, burmistrza) zawiera art. 5c ustawy.

W art. 34b ustawy ustanowiono ogólną regułę: organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Jest to przepis realizujący konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji).

Sąd podzielił pogląd Wojewody K.-P., że powołana w zarządzeniu Prezydenta Miasta B. podstawa prawna nie upoważnia do przeniesienia szkoły.

Powołano się bowiem na przepis art. 5 ust. 7 pkt 1 u.o.s.o. wskazujący, że do zadań organu prowadzącego szkołę należy zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, wychowania i opieki. Przepis ten należy rozpatrywać łącznie z uprawnieniami nadzorczymi, o jakich mowa w przepisach art. 34a ustawy, a który wskazuje, że organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów.

W przepisie tym wskazano, co w szczególności podlega nadzorowi:

a) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowanie mieniem;

b) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

c) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Sąd nie kwestionuje faktu uprawnień do dysponowania mieniem szkoły przez organ prowadzący szkołę, które wchodzi w skład mienia komunalnego (art. 104 ust. 5 ustawy), ani też konieczności zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Przepis ten nie może jednak stanowić podstawy prawnej do zmiany siedziby szkoły. Przy odczytaniu treści tego przepisu należy mieć na uwadze istotę przeniesienia siedziby szkoły, która w swej warstwie faktycznej jest równoznaczna z likwidacją szkoły oraz inne uregulowania ustawy i konieczność działania z zachowaniem określonych standardów proceduralnych. Decyzje w tym zakresie nie powinny osłabiać zaufania użytkowników szkoły do organu prowadzącego szkołę. Nadto należało najpierw zmienić siedzibę szkoły w sposób przewidziany prawem, a dopiero potem przydzielić jej odpowiednie środki materialne.

Podane w skardze argumenty, przemawiające za przeniesieniem szkoły Sąd ocenił jako argumenty natury celowościowej nie negując ich. Jednakże w ocenie Sądu czynności te należy dokonać z poszanowaniem zasad praworządności i zasad demokratycznego państwa prawa.

Stwierdzając, iż przestrzeganie przepisów bhp pracowników i uczniów podlega nadzorowi organu prowadzącego szkołę, a zapewnienie ich należy do dyrektora szkoły, widzi konieczność skierowania tych spraw do organu odpowiedzialnego za sieć szkół.

Sąd przywołuje w tym miejscu przepisy o likwidacji szkoły, nakładające obowiązek zawiadomienia, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, lub przekształcenia szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty, organ wykonawczy j.s.t. właściwy do prowadzenia szkół danego typu (art. 59 ust. 1).

Wymogi informowania dotyczą także programów nauczania, szkolnego zestawu podręczników, zaś w trakcie roku szkolnego nie może nastąpić ich zmiana. Utworzenie zespołu szkół wymaga rocznego wyprzedzenia (art. 62 ust. 3 w zw. z art. 58 u.o.s.a.).

Zdaniem Sądu uregulowania ustawy świadczą o tym, że działania organizacyjne podejmowane w stosunku do szkół, a nawet zmiany treści nauczania, muszą być dokonane z odpowiednim wyprzedzeniem. U podstaw wskazanych uregulowań leży jedna i ta sama myśl legislacyjna – adresaci tych czynności nie mogą być zaskakiwani nagłymi działaniami organizacyjnymi, które zmieniają status szkoły. Ustawa o systemie oświaty nie jest luźnym zbiorem przepisów i nakłada na organy prowadzące spełnienie określonych tą ustawą celów. Jej postanowienia wskazują na określony model działania.

Sąd podkreślił, że przepisy te tworzą określony standard proceduralny likwidacji i przekształceń. Likwidacja szkoły, czy jej przekształcenie musi być przewidywalna dla jej użytkowników. Przeniesienie siedziby szkoły jest zmianą adresu szkoły, (adres szkoły określony jest w statucie szkoły i jest jego elementem) i nie ma powodów, aby nie zachować ustalonych ustawowych standardów proceduralnych.

W rozpatrywanej sprawie w ocenie Sądu te standardy postępowania nie zostały zachowane.

Likwidacja szkoły polega na całkowitym zaprzestaniu działalności tej jednostki. W powyższej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, ponieważ szkoła w sensie prawnym istnieje nadal. Jednakże z punktu widzenia użytkowników szkoły – uczniów, nauczycieli, rodziców – faktycznie szkoła została zlikwidowana w danym miejscu. Sytuacja ta praktycznie niewiele się różni od faktycznej likwidacji. Przenosząc siedzibę szkoły w sposób będący przedmiotem sprawy ominięto obowiązujące standardy związane z likwidacją szkoły. Interpretując przepisy prawa nie należy kierować się tylko jednym pojedynczym przepisem, ale należy go interpretować w powiązaniu z ogólnymi celami ustawodawcy i ogólną ideą ustawy o systemie oświaty, inaczej mówiąc, dokonując wykładni przepisów należy uwzględnić ich kontekst językowy, systemowy, społeczny, aksjologiczny oraz cel przepisów.

W sprawie pominięto radę pedagogiczną, która jest kolegialnym organem szkoły w zakresie jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. To rada pedagogiczna przygotowuje projekt zmian statutu szkoły (art. 42 ustawy) a organ społeczny, jakim jest rada szkoły m.in. uchwala statut szkoły (art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy). Tym samym uprawniona jest do jego zmiany. Należy przyjąć, że z odpowiednimi wnioskami, w ramach współdziałania, może wystąpić do rady szkoły organ prowadzący szkołę.

Szereg uprawnień posiada także kurator oświaty, który w tej sprawie został pominięty (art. 31 ustawy). Do jego uprawnień nadzorczych należy m.in. przestrzeganie statutu szkoły. Pracownicy wykonujący czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego mają wspólne uprawnienia kontrolne z organem prowadzącym szkołę określonymi w art. 41 ust. 3, 33 ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4, 5 i 6.

Sąd zwrócił uwagę na to, że nie ma żadnych przepisów prawa dotyczących przeniesienia siedziby szkoły. Należy więc dojść do wniosku, że przeniesienie siedziby szkoły nie jest możliwe. Do takich też wniosków, na gruncie powołanych w zarządzeniu Prezydenta B. przepisów, doszedł Wojewoda K.-P.. Nawet przy takim założeniu należałoby rozważyć, czy podstawą działań nie są normy prawa ustrojowego (A. Błoś, Prawne formy działania administracji publicznej [w:] Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Wrocław 1996/1997, s. 256–262).

Rozważając czym w istocie jest zmiana siedziby szkoły, Sąd doszedł do wniosku, że w tym przypadku mamy do czynienia ze zmianą sieci szkół. W ustawie o systemie oświaty brak jest definicji sieci szkół. W art. 17 ust. 4 ustawy mowa jest jedynie o tym, że rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2 ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na terenie gminy, z zastrzeżeniem art. 58 ust. 2 (niemającym zastosowania w sprawie). Ustalając sieć szkół ustawa nakazuje jej zorganizowanie w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego, z tym że droga z domu do szkoły nie może przekraczać 3 km w przypadku uczniów klas I–IV szkół podstawowych i 4 km w przypadku uczniów klas V i Vi szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów. Usytuowanie budynku szkoły nie jest zatem obojętne. Siedziba szkoły jest elementem sieci szkół. Zmiana siedziby szkoły powoduje zmiany odległości drogi dziecka z domu do szkoły (nie poczyniono w tym zakresie żadnych konkretnych ustaleń). Prowadzi to do wniosku, że zmiana siedziby szkoły jest elementem zmiany dotychczasowego układu – sieci szkół. Poglądu tego nie zmienia fakt, że obwód szkolny nie uległ zmianie.

Za powyższym poglądem przemawia także interpretacja gramatyczna. W języku polskim pojecie "sieć" jest wieloznaczne. Jest to m.in. "plecionka z nici lub sznurka służąca do łapania", "system krzyżujących się przewodów, dróg, ulic itp.", "drobne przecinające się linie rysujące się na czymś", "ogół placówek określonego typu obejmujących swym zasięgiem jakiś teren" (komputerowy słownik języka polskiego, www.sjp.pwn.pl). Mówi się o sieci ciepłowniczej, sieci gazowniczej, komputerowej, sieci ulic itp. Pierwotnie sieć to wyrób ludzki lub pająka o strukturze siatki (Wikipedia). W każdym przypadku chodzi o określony układ, system zależności i zmiana jednego ogniwa jest zmianą sieci. Przykładowo w potocznym języku zamkniecie ulicy jest zmianą sieci ulic. Ustalenie planu sieci szkół należy do kompetencji rady gminy i tym samym do kompetencji rady gminy należą zmiany w sieci szkół. Wymagane jest także uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 17 ust. 4 i 6 ustawy). Należy także rozważyć konieczność udziału w tej czynności zakładowej organizacji związkowej (art. 19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). Z konieczności uzyskania uchwały rady gminy zdawał sobie sprawę Prezydent B. ponieważ dwukrotnie występował o uzyskanie uchwały rady gminy w sprawie przeniesienia szkoły, jednakże ze skutkiem negatywnym.

Sąd podzielił pogląd Wojewody P.-K., że ustanowienie aktu założycielskiego i nadanie szkole pierwszego statutu należy do rady gminy, co wynika z treści art. 58 ust. 6 ustawy. Zmiany statutu mogą nastąpić tylko przez organ uprawniony do jego zmiany. Koncepcja ta zakłada współdziałanie między organem wykonawczym gminy a organem uprawnionym do zmiany statutu.

W demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji) prawo należy traktować jako formę rozmowy ze społeczeństwem wszędzie tam, gdzie dotyka się istotnych elementów związanych z powinnościami obywatelskimi, m.in. takimi, jak realizacja obowiązku szkolnego. Rzeczpospolita jest dobrem wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji RP), a oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa i kieruje się m.in. zasadami zawartymi w Konstytucji RP (preambuła do ustawy o systemie oświaty). Nie bez znaczenia jest zatem aksjologia konstytucyjna i poszanowanie wartości demokratycznego państwa prawa w sprawowaniu administracji publicznej. W tym pojęciu mieści się m.in. zasada pewności prawa, w tym stabilizacja stosunków prawnych.

Sąd stwierdził, że użytkownicy szkoły mają prawo do tego, aby działania organu prowadzącego szkołę zostały dokonane z zachowaniem wartości ogólnosystemowych, aby nie być zaskakiwanym nagłym przeniesieniem siedziby szkoły, z naruszeniem zasady bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa.

Zarządzeniem Prezydenta B. zachwiano poczuciem bezpieczeństwa prawnego użytkowników zakładu publicznego jakim jest szkoła. Rodzice uczniów mogli bowiem tak organizować swoje miejsce zamieszkania, aby ich dzieci miały blisko szkoły i w tym celu zmienić miejsce zamieszkania bliżej szkoły, działając w zaufaniu do obowiązujących uregulowań. Zachowanie organu prowadzącego szkołę winno być przewidywalne. Wprowadzając istotne zmiany, których celowości Sąd nie kwestionuje, adresaci tych zmian nie dysponowali stosownym czasem do ich poznania, aby mogli zaplanować swoje zachowanie. Tym samym zarządzenie Prezydenta B., w ocenie Sądu, nie odpowiada standardom demokratycznego państwa prawa.

Sąd wspomniał, że Polska jest członkiem Rady Europy i w działaniach organów administracji należy respektować jej zalecenia. Chodzi w szczególności o rezolucję (77) 31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi przyjętej 28 września 1977 r. Wskazano m.in., że w prowadzając w życie określone w rezolucji zasady należy uwzględniać wymagania dobrej i skutecznej administracji, jak również interesy osób trzecich i ważne interesy publiczne. Zastosowanie będzie miała także rekomendacja nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy, dotycząca wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji przyjęta 11 marca 1980 r. Należy także podkreślić ogólną tendencję administrowania wyrażającą się w tym, że procedura będzie odgrywać zasadniczą rolę w legitymizacji praworządności.

Sąd powołał się także na preambułę Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) uznającej prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi za jedną z zasad demokratycznych, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta B., prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że Prezydent Miasta nie jest uprawniony do gospodarowania mieniem komunalnym, polegającego na wskazywaniu jednostkom organizacyjnym gminy nieruchomości przeznaczonych na ich siedzibę,

b) art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegające na błędnym przyjęciu, iż obowiązek Prezydenta Miasta do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki nie może być zrealizowany poprzez zmianę jej siedziby,

c) art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, polegające na błędnym uznaniu, iż zmiana siedziby szkoły może odbywać się wyłącznie poprzez zmianę jej statutu, a do takiej zmiany jedynym organem kompetentnym jest rada szkoły współdziałająca z radą pedagogiczną.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ew. uchylenia wyroku i zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtarza się argumentacje ze skargi do WSA, że wskazane przepisy nakładają na Prezydenta obowiązek właściwego gospodarowania mieniem, zaś art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych – dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Sąd znając stan techniczny budynku i nie negując argumentów przemawiających za przeniesieniem szkoły nie uwzględnił, że kilkakrotne próby zlikwidowania szkoły w trybie art. 59 u.o.s.o. nie uzyskały poparcia ze strony Rady Miasta. W tym stanie rzeczy Prezydent będąc odpowiedzialny za skutki zaniechania zmuszony był do wydania zarządzenia na podstawie art. 5 ust. 7 pkt 1 u.o.s.o., działając w szczególnych warunkach. Przyjmując stanowisko WSA nie byłaby możliwa zmiana siedziby szkoły nawet w przypadku zagrożenia dla życia i zdrowia bez przeprowadzenia przez radę szkoły procedury zmiany zapisów statutu.

Zaprezentowana przez WSA wykładnia przepisów będących podstawą do wydania zarządzenia nr [...] budzi w ocenie strony skarżącej zasadniczy sprzeciw z powodów aksjologicznych. Swoje stanowisko Skarżący opiera na stanowisku zawartym m.in. w pracach A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994, stanowiącym: "jeśli językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować praktycznie jednoznacznej normy postępowania w jakiejś sprawie, postaje sytuacja, w której trzeba wybrać jedno z kilku, czy nawet licznych dopuszczalnych językowo znaczeń normatywnych danego tekstu. W takiej sytuacji odwołujemy się zwykle do założenia aksjologicznej racjonalności «prawodawcy», kierując się wówczas funkcjonalnymi regułami interpretacyjnymi, według których spośród dopuszczalnych językowo znaczeń danego zespołu przepisów należy przyjąć takie znaczenie, przy którym wyinterpretowana norma miałaby najlepsze uzasadnienie aksjologiczne (...). Właśnie z punktu widzenia praworządności szczególne problemy wiążą się z takimi przypadkami, w których norma wyinterpretowana według językowych reguł interpretacyjnych wyraźnie nie odpowiada przyjmowanemu systemowi wartości. W przypadkach takich postaje niezgodność pomiędzy założeniem racjonalności językowej oraz założeniem racjonalności aksjologicznej «prawodawcy» – i to ostatnie założenie uznaje się niekiedy za silniejsze" (str. 206–207). W dalszej części autorzy ww. pracy wskazują, iż w takich przypadkach za celowe należy uznać prześledzenie "celów ustawy" zawartych np. w dołączonej do niej preambule. Taka preambuła znajduje się w ustawie o systemie oświaty i wprost stwierdza, iż: "oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa (...). Szkoła winna zapewnić każdemu uczniowi warunki niezbędne do jego rozwoju". W takim kontekście proste zestawienie warunków prowadzenia procesu edukacyjnego, istniejących w obydwóch budynkach – wskazuje na zasadność podjętych przez stronę skarżącą kroków prawnych.

Skarżący podkreśla, iż zmiana siedziby SP [...] nie może zostać utożsamiona z działaniem "będącym w istocie likwidacją owej szkoły". Przeniesienie siedziby SP [...] nie łączy się przecież ani "z przeniesieniem uczniów do innej szkoły publicznej w celu kontynuowania nauki" (art. 59 ust. 1 ustawy), ani "z przekazaniem dokumentacji zlikwidowanej szkoły organowi prowadzącemu" (art. 59 ust. 3), ani ze zwolnieniami jakichkolwiek pracowników SP [...] (vide np. art. 20 ust. 1 Karty Nauczyciela).

Przeniesienie szkoły do innego budynku nie narusza również art. 62 u.o.s.o. Zdaniem skarżącego o tym jaka jest dana szkoła nie decyduje jej adres, czy budynek. O jakości szkoły decyduje grono pedagogiczne oraz jakość współpracy pomiędzy nauczycielami a rodzicami dzieci uczęszczających do szkoły. Przeniesienie szkoły było wprawdzie działaniem wyjątkowym, lecz jedynie możliwym i optymalnym.

Skarżący kwestionuje zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, aby Prezydent Miasta:

– zwrócił się do rady pedagogicznej Szkoły Podstawowej nr [...] z wnioskiem o dokonanie zmiany statutu szkoły polegającej na zmianie siedziby szkoły,

– skierował argumenty o konieczności zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów SP [...] do organu odpowiedzialnego za sieć szkół (tj. Rady Miasta B.).

Powyższe zalecenia w ocenie Prezydenta Miasta B. są przede wszystkim sprzeczne ustaleniami tego samego Sądu. Jeżeli bowiem zmiana siedziby szkoły dokonana przez Prezydenta Miasta jest niezgodna z prawem z tej przyczyny, iż prowadząc do zmiany sieci szkół wymaga współdziałania z Radą Miasta, to na jakiej podstawie uznać można, iż zmiana siedziby szkoły dokonana przez jej radę pedagogiczną – byłaby już zgodna z prawem? Drugie zalecenie, iż argumenty obejmujące kwestie bhp należy przedstawić Radzie Miasta – jest również niezasadne. Taka bowiem argumentacja była już przedstawiana ww. organowi. Kilkukrotne powtarzanie tych samych argumentów w dyskusji nad projektem uchwały o zamiarze likwidacji szkoły nie rozwiązuje problemu stanu technicznego budynku przy ul. [...].

Skarżący podważa stanowisko Wojewody zaakceptowane przez WSA, że zmiana siedziby szkoły publicznej może nastąpić wyłącznie przez zmianę zapisów w statucie owej szkoły. Organ prowadzący może nadać tylko pierwszy statut natomiast zmiany statutu lub tylko jego niektórych postanowień mogą dokonywać tylko organy szkoły. Przyjmując to stanowisko uznać by należało, iż o tym gdzie mają uczyć się dzieci decydują wyłącznie nauczyciele w niej zatrudnieni (rada pedagogiczna) oraz rada szkoły. Żadnych kompetencji nie miałaby już ani Rada Miasta, ani Prezydent, co nie znajduje uzasadnienia w przytoczonych przepisach.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym udział w postępowaniu zgłosił Wolny Związek Zawodowy "[...]" Zarząd Krajowy w B., który zarówno w piśmie procesowym, jak i dopuszczony do udziału na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 ustawy P.p.s.a. na rozprawie w dniu 18 lipca 2008 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny – stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, zachodzącą w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca, a w takiej sytuacji Sąd odwoławczy ocenia tylko zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna odpowiada warunkom formalnym, przewidzianym w art. 176 ustawy P.p.s.a., zaś niezbyt poprawnie językowo sformułowanie zarzutów Sąd odwoławczy uznał za nieistotną wadę i rozpoznał te zarzuty jako naruszenie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów powołanych ustaw.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 30 u.s.g. należy stwierdzić, iż został on sformułowany w sposób nieprecyzyjny. Przepis ten bowiem dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, a mianowicie zbudowany jest z trzech ustępów, z których ust. 2 został podzielony na pięć punktów.

Skarga kasacyjna nie wskazuje, o którą jednostkę redakcyjną chodzi autorowi skargi, zaś Sąd odwoławczy – będąc związany granicami skargi kasacyjnej – nie jest uprawniony domyślać się intencji skarżącego, bądź też dokonywać interpretacji wniesionego środka prawnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny pominął badanie tego zarzutu skargi kasacyjnej, jako niespełniającego wymogu prawidłowego wskazania naruszonego przepisu prawa materialnego.

Za chybiony uznał Sąd zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 5 ust. 7 pkt 1 u.o.s.o.

W myśl tego przepisu organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły (lub placówki), w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśniając stosowanie tego przepisu połączył go z przepisem art. 34a, który określa zakres nadzoru nad działalnością szkoły. Nadzór ten obejmuje sprawy finansowe i administracyjne, a w szczególności prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz gospodarowania mieniem, przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. Oba omawiane przepisy nie mogą stanowić podstawy do zmiany siedziby szkoły przez organ wykonawczy gminy, co trafnie ocenił Sąd Wojewódzki.

Stosując wykładnię systemową warto zwrócić uwagę, iż ustawodawca powierzając dość szeroką sferę działalności szkoły nadzorowi organu prowadzącego w art. 34b u.o.s.o. zawarł jednak dość istotny warunek. Mianowicie organ prowadzący szkołę może ingerować w jej działalność wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.

Zmiana siedziby szkoły nie jest więc tylko kwestią poprawy istniejących warunków bhp (chociaż mogą one stanowić podstawę do rozpoczęcia prawem przewidzianej procedury), czy też sprawą z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym, lecz musi korelować z regulacjami ustawowymi, którym ustawodawca podporządkował funkcjonowanie szkół i placówek.

Trafnie Sąd pierwszej instancji, odwołując się do ustawy o systemie oświaty, kwestię zmiany siedziby szkoły powiązał ze zmianą sieci szkół, o której stanowi przepis art. 17 u.o.s.o. Przepis ten określa wymogi prawne, jakim powinna odpowiadać sieć szkół, aby umożliwiać wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego. Ustawodawca nie poprzestał w tym względzie na sformułowaniach ogólnych, lecz zawarł ścisłe wskazanie co do odległości od miejsca zamieszkania uczniów do szkoły, a więc do jej siedziby.

Szczegółowe wymagania co do drogi, dzielącej dziecko od szkoły, zawarto w ust. 2, zaś w dalszych – obowiązki gminy wiążące się z zapewnieniem dzieciom dostępności do szkoły w przypadku przekroczenia odległości lub niepełnosprawności dziecka.

Szczególnego podkreślenia wymaga to, iż kompetencje stanowiące w tym przedmiocie ustawodawca w art. 17 ust. 4 u.o.s.o. przypisał radzie gminy. To ona w drodze uchwały ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów tych szkół, przy czym uchwała ta podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ustalenie planu sieci szkół wymaga współdziałania z właściwym kuratorium oświaty, który winien wyrazić pozytywną opinię co do zgodności planu z wymaganiami ustawy (art. 17 ust. 6). Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, iż takie same wymogi winny być spełnione przy zmianie sieci szkół, brak jest bowiem w ustawie przepisu, który pozwalałby na przyjęcie odstępstwa od ustalonej zasady tworzenia sieci szkół.

Wkroczenie w kompetencje stanowiące Rady Miasta B. przez Prezydenta naruszało prawo i przesądzało o wadliwości wydanego przez niego zarządzenia zmieniającego sprzecznie z prawem siedzibę Szkoły Podstawowej nr [...].

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty z uwagi na podniesione wyżej uwagi dot. sieci szkół błędna interpretacja tego przepisu przez Wojewodę i Sąd nie miała wpływu na wynik sprawy. Przepis ten określa kompetencje organu prowadzącego, który uprawniony jest do podpisania aktu założycielskiego i nadania pierwszego statutu. Akt założycielski w myśl art. 58 ust. 1 określa typ szkoły, nazwę i siedzibę. Ustawa o systemie oświaty nie określa wprawdzie sposobu nadania statutu, lecz w innych przepisach ustawy przypisuje radzie pedagogicznej kompetencje do przygotowania projektu statutu szkoły albo jego zmian i przedstawienia do uchwalenia radzie szkoły (art. 42 ust. 1). Z przepisem tym koresponduje art. 50 ust. 2 ustawy, upoważniający radę szkoły do uchwalenia statutu.

Przedstawione przepisy, chociaż sformułowane w sposób mogący wywoływać wątpliwości nie uprawniają do przyjęcia – jak to uczynił Wojewoda, a zaakceptował WSA – różnego trybu przy nadawaniu statutu i przy jego zmianach. Wynika to zwłaszcza z wcześniej omawianego art. 42 ust. 1 ustawy, który jednakowo traktuje przygotowywanie projektu statutu szkoły jak i zmian do statutu, przy czym oba te akty muszą być uchwalone przez radę szkoły. Zmiana statutu w zakresie zmiany siedziby szkoły może jednakże nastąpić tylko na podstawie uchwały rady gminy, zmieniającej sieć szkół na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy. Wątpliwości co do znaczenia art. 58 ust. 6 ustawy należy uzupełnić więc o powyższe uwagi, uznając jednakże za trafne spostrzeżenie Sądu I instancji, iż konieczne jest w takim razie współdziałanie między organem wykonawczym gminy (który winien zainicjować podjęcie stosownej uchwały przez radę gminy zmieniającej sieć szkół) a organami szkoły uprawnionymi do zmiany statutu. Zmiana statutu w zakresie siedziby szkoły będzie zawsze sprawą wtórną.

Z powyższych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.