Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 204/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 3 pkt 20, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 21 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Ł. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2010 r. A Sp. z o.o. w [...] (dalej: Spółka A) wystąpiła do Starosty Namysłowskiego o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej B, składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 60 m z antenami sektorowymi i radioliniowymi, urządzeniami sterującymi pracą anten oraz przyłącza energetycznego na działce ewidencyjnej nr a, obręb [...], [...]. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 12 kwietnia 2010 r.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Starosta Namysłowski wydał decyzję z dnia 16 sierpnia 2010 r., którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Opolskiego decyzją z dnia 30 listopada 2010 r.

Na skutek skargi wniesionej przez Ł. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 703/10, uchylił ww. rozstrzygnięcia organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że organy nie wyjaśniły powodów ograniczenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyłącznie do wskazanych w decyzji nieruchomości nr a, b, c i d w obrębie [...], [...], podczas gdy z wyrysu mapy ewidencyjnej wynika, że w obszarze oddziaływania inwestycji potencjalnie znajdują się dalsze nieruchomości np. działki e, f, g czy h. Sąd zarzucił, że organ pierwszej instancji nie odniósł się też do zgłoszenia udziału w postępowaniu mieszkańców wsi [...] i zauważył, że w związku ze zmianą od dnia 31 sierpnia 2007 r. treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573, z późn. zm. - zwanego dalej rozporządzeniem z 2004 r.), nastąpiła zmiana kryteriów, według których kwalifikuje się daną inwestycję z zakresu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, jako wymagającą sporządzenia raportu obligatoryjnie, czy też fakultatywnie i obecnie o wymogu sporządzenia raportu nie przesądza sam fakt spełnienia przez inwestycję określonych parametrów technicznych. Po nowelizacji kryterium kwalifikującym inwestycję z przedmiotowego zakresu do sporządzenia raportu nie jest już tylko wartość równoważnej mocy promieniowania izotropowego oraz częstotliwość emitowanego pola elektromagnetycznego, ale również odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Sąd odnotował też wejście w życie rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397), jednak wykluczył możliwość jego zastosowania w sprawie, a to z uwagi na treść regulacji z § 4 tegoż rozporządzenia. Stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym sprawy rozstrzygająca jest lokalizacja wokół terenu inwestycji miejsc dostępnych dla ludności, a zatem możliwość rzeczywistego negatywnego oddziaływania emisji przedsięwzięcia, podczas gdy w tym zakresie organy nie przeprowadziły wymaganych dowodów, co skutkowało uznaniem, że ich rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. Sąd uznał, iż organy przyjmując, że wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten wchodzących w skład planowanej inwestycji nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, powołały się na ustalenia faktyczne oparte na dowodach, których przeprowadzenia nie można stwierdzić na gruncie akt sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Końcowo Sąd wskazał na konieczność odniesienia się przez organ do zarzutu nałożenia się pól promieniowania z istniejącej stacji telefonii sieci C na promieniowanie obecnie planowanej inwestycji sieci telefonii B.

W toku prowadzonego ponownie postępowania Spółka A w piśmie z dnia 23 czerwca 2012 r. przedstawiła stanowisko w kwestii ewentualnego kumulowania się oddziaływań pochodzących od planowanej inwestycji w związku z istniejącą już w jej sąsiedztwie inną stacją bazową. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Spółka stwierdziła, że aktualna regulacja prawna, wynikająca z rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r., wprost wyłącza konieczność badania kumulacji pól.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Namysłowski decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr [...], powtórnie zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce A pozwolenia na budowę w zakresie wnioskowanej inwestycji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. nr 138, poz. 1554). W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ stwierdził, że wniosek jest kompletny oraz że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje następujące nieruchomości położone w [...]: [...] - działka nr a; [...] - działka nr b; [...] - działka nr c oraz [...] - działka nr d. Poza tym uznał, że projektowana inwestycja jest zgodna miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...], [...], zatwierdzonym uchwałą Nr XXVIII/415/2001 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 29 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. Województwa Opolskiego nr 69, poz. 552), zgodnie z którym działka nr a, położona w miejscowości [...], zlokalizowana jest na terenie, oznaczonym symbolem Rp, tj. na terenie gruntów ornych. Stosownie do § 4 ust. 11 planu dopuszczalna jest na niej lokalizacja przedmiotowej stacji.

Następnie Starosta wskazał, że z przeprowadzonej analizy przewidywalnych rozkładów pól elektromagnetycznych w płaszczyźnie poziomej i pionowej dla anten sektorowych (o mocy promieniowania izotropowego dla 3 anten po 1706 W), montowanych na stalowej wieży na wysokości 55,5 m n.p.t. wynika, iż zgodnie ze standardami określonymi w rozporządzeniu z 2004 r., przedmiotowa stacja bazowa nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, gdyż w odległości do 70 m brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności, a pola elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy równej lub większej 0,1 W/m² wystąpią tylko na znacznej wysokości powyżej 40,9 m n.p.t. (na głównych kierunkach promieniowania anten), przy czym ich maksymalny zasięg nie przekroczy odległości 40 m (licząc od środka elektrycznego anten sektorowych). Promieniowanie o wartościach ponadnormatywnych wystąpi zatem tylko i wyłącznie na znacznych wysokościach, w miejscach niedostępnych dla ludzi, tzn. nie wystąpi w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania.

Stosownie do tego organ uznał, że na realizację przedmiotowej stacji bazowej nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odnośnie kwestii ustalonego obszaru oddziaływania organ wskazał, że będą znajdować się w nim tylko te nieruchomości, które objęte są działaniem pól elektromagnetycznych o przekroczonych dopuszczalnych poziomach emitowanych przez anteny sektorowe montowane na stalowej wieży. Z analizy projektu zagospodarowania terenu oraz części rysunkowej (przedstawiającej przewidywany obszar i rozkład pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla 3 anten sektorowych - stanowiący załącznik graficzny dołączony do projektu budowlanego - część telekomunikacyjna) wynika natomiast, iż dla projektowanej stacji bazowej maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy równej lub większej 0,1 W/m² dla przewidzianych do zamontowania anten sektorowych G, H i I o mocy E1RP 1706 W (pracujących w systemie GSM) nie przekroczy odległości 36,9 m - licząc od środka elektrycznego anteny. Pola elektromagnetyczne o wartościach mocy równej lub większej 0,1 W/m² swoim zasięgiem obejmą tylko działki o numerach ewidencyjnych b, d, c oraz a, na których zgodnie z obowiązującym planem miejscowym ustalono przeznaczenie terenów, oznaczone na rysunku symbolem Rp - grunty orne, Mr - zabudowa zagrodowa i Rz - łąki i pastwiska. Jedynie na terenie oznaczonym jako Mr dopuszcza się zabudowę mieszkalną o wysokości do 10 m od poziomu terenu do szczytu kalenicy z miejscami dostępnymi dla ludzi, a na pozostałych terenach brak jest możliwości takiej zabudowy. Nie ma zatem możliwości budowy obiektów o wysokości 55,5 m, w których mogłyby znajdować się miejsca dostępne dla ludności.

Odnośnie występowania nakładania się pól promieniowania ze stacji istniejącej telefonii sieci C na promieniowanie przedmiotowej inwestycji organ wskazał, że na podstawie "Wyrysu z mapy ewidencyjnej skala 1: 5000" (zał. nr 3) wydanego przez właściwy organ z dnia 10 kwietnia 2012 r. ustalono, iż odległość w linii prostej pomiędzy istniejącą stacją a projektowaną stacją telefonii komórkowej wynosi ok. 656 m. Jako materiały dowodowe wykorzystano zgłoszenia instalacji wytwarzających pola elektroenergetyczne złożone do Starosty Namysłowskiego przez operatorów tych instalacji, tj. D Sp. z o.o. z dnia 24 czerwca 2011 r. oraz E S.A. z dnia 17 czerwca 2011 r., dotyczące eksploatacji instalacji w [...], a także dołączone do zgłoszeń dokumenty w postaci przedłożonego przez D Sp. z o.o. sprawozdania nr [...] z pomiarów pól elektroenergetycznych zakresu 10MHz - 38GHz, wykonanych dla celów ochrony ludności i środowiska przez Laboratorium Badawcze SUNDOOR oraz przedłożonego przez E S.A. sprawozdania nr [...] z pomiarów natężenia pól elektroenergetycznych dla celów ochrony środowiska, wykonanych w otoczeniu Stacji Bazowej BT 24505 [...] przez F Sp. z o.o., Ośrodek Badań Środowiska i Zagrożeń Naturalnych. Organ wskazał, że jednostki badawcze dokonały łącznie pomiarów w 73 punktach (pionach pomiarowych) usytuowanych wokół stacji na wysokości 0,3-2 m od terenu oraz wysokości zainstalowania środka anten nad poziomem terenu 54,4 m i nie stwierdzono występowania promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej poziom dopuszczalny 0,1 W/m². Skoro zatem promieniowanie elektromagnetyczne emitowane z istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej w odległości pionowej ok. 54 m od środka anteny nie przekracza dopuszczalnych norm, to tym bardziej nie będzie negatywnie oddziaływać na projektowaną stację zlokalizowaną w odległości ok. 656 m. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany, w tym również w kwestii ewentualnego kumulowania się oddziaływań, sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Nie godząc się nadal z powyższą decyzją Ł. P. wniósł odwołanie, podnosząc zarzuty naruszenia art. 8, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez rozpatrywanie materiału dowodowego, który nie zawiera obrazu głównych wiązek promieniowania wszystkich anten, bez których dokonywanie ustaleń jest niemożliwe, gdyż bez ich widoku nie wiadomo jak dokonuje się ich analizy; zaakceptowanie ustaleń przedłożonych przez inwestora niezawierających uzasadnienia, w jaki sposób linia poprowadzona w bliżej nieokreślonym połączeniu głównej wiązki promieniowania może stanowić zagrożenie dla środowiska, w tym ludzi oraz nie wskazanie, w jaki sposób ustalono obszar występowania pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych, jaką metodą dokonywano obliczeń ze wskazaniem jej błędu i odbić. Poza tym zarzucił naruszenie art. 63 ust 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...) w związku z § 4 rozporządzenia z 2004 r., poprzez jego pominięcie, pomimo że konieczność stosowania powyższego przepisu potwierdzona jest w orzecznictwie NSA (wyroki z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1695/10 oraz z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10).

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdził, że w zaskarżonej decyzji szczegółowo uzasadniono sposób ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji oraz przeprowadzono wyczerpujące postępowanie wyjaśniające co do ewentualnych miejsc dostępnych dla ludności, które znajdują się w polu promieniowania poszczególnych anten projektowanej inwestycji, powołując się na zapisy planu miejscowego. W świetle § 4 ust. 1 pkt 4 lit. a, ust. 11 lit. a i ust. 12 lit. a planu, oznaczenie części działki nr b k.m. [...] symbolem Mn powoduje, że Ł. P. jako jej właściciel, będzie mógł w tej części sytuować nowe budynki (np. mieszkalne) lub modernizować istniejące, o ile ich wysokość nie przekroczy 8 m. W częściach oznaczonych symbolem Rp i Rz nie będzie natomiast mógł sytuować w ogóle obiektów gabarytowych niezwiązanych z produkcją rolną.

Odnosząc się do zarzutu związanego z sumowaniem się energii anten z różnych źródeł, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zaleceniem Sądu, organ pierwszej instancji odniósł się do kwestii nakładania się pól promieniowania ze stacji istniejącej telefonii sieci C na działce nr i k.m. [...], na promieniowanie projektowanej inwestycji sieci telefonii B. Zdaniem Wojewody, zjawisko ewentualnego nakładania się pól nie pojawi się, gdyż odległość pomiędzy maksymalnymi zasięgami promieniowania wskazanej anteny C oraz projektowanej anteny B wynosi ok. 581,47 m. Ponadto organ wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397) nie wymaga badania wzajemnego oddziaływania sąsiadujących instalacji radiokomunikacyjnych, a przedmiotowa inwestycja nie będzie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z tego też względu organ nie mógł zobowiązać inwestora do przeprowadzenia badania tego zjawiska, natomiast w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. Sąd nie zobowiązał organu do zbadania zjawiska nakładania się pól elektromagnetycznych, a jedynie do odniesienia się przez organ pierwszej instancji do tego zarzutu.

Z kolei, co do zarzucanego przyjęcia przez organ pierwszej instancji błędnego obrazu wiązek promieniowania wszystkich anten oraz zaakceptowania ustaleń przedłożonych przez inwestora, organ odwoławczy wyjaśnił, że w zakresie kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej nie mieści uprawnienie do żądania od inwestora przedłożenia analiz promieniowania w sytuacji, gdy inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W projekcie zagospodarowania terenu osoby posiadające stosowne uprawnienia (m.in. o specjalności telekomunikacyjnej) naniosły przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych, stosowanie do § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133, z późn.).

Skargę na powyższą decyzję złożył Ł. P., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie:

- art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z uwagi na nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania w sposób merytoryczny;

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw z art. 144 ust. 1, 144 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nie dokonanie żadnych własnych ustaleń w zakresie oddziaływania inwestycji, a w szczególności nie ustalenie mocy wszystkich anten, w tym radioliniowych, nie zsumowania ich mocy, nie wskazania innych źródeł, nie określenia metody obliczeniowej ze wskazaniem jej maksymalnego błędu, nie uwzględnienia odbić w terenie;

- art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez dokonywanie kwalifikacji inwestycji w zakresie wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organ nieuprawniony, który nie może nałożyć obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i to w dodatku nie na podstawie karty informacyjnej, która zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...) stanowi podstawę kwalifikacji inwestycji.

- art. 5 pkt. 1 lit. b ustawy oraz § 4 rozporządzenia z 2004 r. poprzez odstąpienie od zbadania zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych (PEM) w środowisku;

- art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. rozporządzenia z 2004 r. poprzez przywołanie całego normatywu bez konkretnej jednostki prawnej;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niedokonanie oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, a w szczególności niepodanie, czy dopuszcza on budowę wysokich obiektów budowlanych zaliczanych do budowli.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Postanowieniem tut. Sądu z dnia 7 maja 2013 r. do udziału w postępowaniu dopuszczone zostało G z siedzibą w [...].

Wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Op 87/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał na wynikające z art. 153 P.p.s.a. związanie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 703/10, a nadto stwierdził, że stan faktyczny nie został ustalony przez organ wszechstronnie w trybie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., stąd brak było podstaw do podjęcia przez organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, według Sądu, wydając decyzje organy obu instancji nie zastosowały się w pełni do wskazań określonych w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., czym naruszyły art. 153 P.p.s.a., gdyż analizując przewidywalne rozkłady pól elektromagnetycznych dla anten sektorowych (uwzględniając moc promieniowania izotropowego dla 3 anten) w świetle § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2004 r., organy uznały, że przedmiotowa stacja bazowa nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, przy czym ograniczyły się wyłącznie do anten sektorowych, nie dokonując oceny wpływu na kwalifikację przedsięwzięcia, a tym samym wyznaczenie obszaru oddziaływania spornego obiektu w kontekście w kontekście § 4 rozporządzenia i bezzasadnie pominęły fakt, że stacja bazowa obejmuje także anteny radioliniowe (RL1 - RL5) i nie uwzględniły kwestii radiolinii, w tym ich wpływu na obszar oddziaływania spornego obiektu. Organy nie dostosowały się do wskazań z wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., czyniąc ustalenia wyłącznie co do trzech anten sektorowych, podczas gdy kryterium kwalifikującym inwestycję z przedmiotowego zakresu do sporządzenia raportu nie jest tylko wartość równoważnej mocy promieniowania izotropowego oraz częstotliwość emitowanego pola elektromagnetycznego, ale również odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Sąd ocenił też jako błędne stanowisko organów o braku podstaw do badania kwestii kumulacji pól w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. i wskazał, że akt ten nie ma zastosowania w sprawie.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1911/13, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną Spółki A, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. NSA zauważył, że na gruncie § 2 i § 3 rozporządzenia z 2004 r. sąd pierwszej instancji uznał, iż przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się tylko gdy inwestycja obejmuje wyłącznie wykonanie radiolinii, zaś w sytuacji odwrotnej istnienie i parametry radiolinii należy uwzględnić przy stosowaniu regulacji z § 4 rozporządzenia z 2004 r. NSA skonstatował, że zasadniczym i właściwie jedynym powodem do uchylenia zaskarżonej decyzji było przyjęcie, iż na skutek pominięcia oddziaływania radiolinii doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a., chociaż w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 703/10, w ogóle nie rozważano ewentualnego wpływu radiolinii. Zdaniem Sądu odwoławczego, sąd wojewódzki winien wyjaśnić z czego wywodzi przyjęty sposób rozumienia przepisów tj. § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 4 rozporządzenia z 2004 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy analizowały sytuację prawną i faktyczną sprawy w świetle przepisów tego rozporządzenia, stosując się do wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku tego Sądu. Kwestionując stanowisko sądu pierwszej instancji dotyczące obowiązku uwzględnienia w rozważaniach organów radiolinii, NSA zauważył, że w § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2004 r. nie występuje sformułowanie, które dawałoby podstawę do przyjęcia poglądu, że anteny linii radiowej samodzielnie nie podlegają przepisom tego rozporządzenia, co miałoby prowadzić do wyłączenia zakresu regulacyjnego rozporządzenia do sytuacji związanej z wykonaniem przedsięwzięcia złożonego z samej radiolinii. NSA przedstawił analizę prawną ww. unormowań i stwierdził, że wymieniono w nich trzy rodzaje instalacji, tj. radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, przy czym rekonstrukcja językowa tych przepisów w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie wskazuje, że legislator wyłączył badanie emisji promieniowania radiolinii z tych trzech rodzajów instalacji. Za takim rozumieniem przepisu przemawia również i to, że funkcją radiolinii jest zapewnienie transmisji pomiędzy stacją bazową, a kontrolerem stacji bazowej za pośrednictwem innych stacji, nie zaś emitowanie promieniowania odbieranego przez telefony komórkowe. Poza tym Sąd dostrzegł, że § 4 rozporządzenia z 2004 r. odnosi się do parametrów tego samego rodzaju, przy czym w rozporządzeniu tym mowa jest o przeprowadzaniu oceny promieniowania każdej z anten, jednak z uwagi na treść § 4 rozporządzenia nie jest to jedyna podstawa zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, emitujących pola elektromagnetyczne do rzędu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jeśli bowiem umieszcza się anteny sektorowe pracujące na tych samych azymutach, to zawsze należy zbadać czy nie zachodzi zjawisko kumulowania się promieniowania, gdyż wartości mocy anten są tu porównywalne i mogą wpływać na wyższą łączną wartość promieniowania, niż w przypadku anteny pojedynczej, a zatem mogą wpływać na inną kwalifikację zakresu szkodliwego promieniowania, a tym samym udział stron postępowania. Z tych też względów Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 4 rozporządzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd administracyjny nie jest natomiast kolejną instancją odwoławczą od ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, zatem nie zastępuje organów administracji w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia ani nie wyręcza organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że specyfiką niniejszego postępowania jest orzekanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w warunkach związania wynikającego z rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych wydanych w sprawie. Przypomnieć trzeba, że zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej B, składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 60 m z antenami sektorowymi i radioliniowymi, urządzeniami sterującymi pracą anten oraz przyłącza energetycznego na działce ewidencyjnej nr a, obręb [...], [...] wydana została w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku Spółki A z dnia 8 kwietnia 2010 r. W wyniku kasacyjnego wyroku tut. Sądu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 703/10, decyzje wydane przez Wojewodę Opolskiego oraz Starostę Namysłowskiego w pierwszym obrocie sprawy zostały wyeliminowane z porządku prawnego, a sprawa została ponownie rozstrzygnięta w toku instancji przez organ pierwszej instancji decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r., a następnie przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r. Dokonując kontroli rozstrzygnięć wydanych w drugim obrocie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r. po raz kolejny uchylił decyzje obu instancji, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1911/13, uwzględnił skargę kasacyjną wywiedzioną od powyższego wyroku. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należało zatem mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 oraz w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei według drugiego z nich - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tych przepisach, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10, LEX nr 1104099). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 153 i art. 190 ustawy P.p.s.a., to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji, należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 ustawy P.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W świetle poczynionych powyżej rozważań odnotować należy, że w prawomocnym wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 703/10, wyrażona została ocena prawna odnośnie przepisów mających zastosowanie w sprawie. Sąd wskazał, że pomimo wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397), które zastąpiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 z późn. zm. - zwane nadal rozporządzeniem z 2004 r.), w sprawie zastosowanie ma rozporządzenie z 2004 r. Sąd wskazał na konieczność dokonania, w kontekście zapisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 pkt 8 tego rozporządzenia, czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Ponadto nakazał prawidłowe określenie stron postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz odniesienie się do zarzutu nałożenia się pól promieniowania ze stacji istniejącej telefonii sieci C na promieniowanie obecnie planowanej inwestycji sieci telefonii B. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA z dnia 20 maja 2013 r., ponieważ nie podzielił wyrażonego w nim poglądu Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego odnośnie możliwości uwzględniania efektu kumulacyjnego radiolinii i anten sektorowych. W wyroku z dnia 10 marca 2015 r. NSA uznał, że w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 pkt 8 rozporządzenia z 2004 r. nie występuje sformułowanie dające podstawę do stwierdzenia, że anteny linii radiowej, jako takie, samodzielnie podlegają przepisom tego rozporządzenia i że wyłączone jest badanie emisji promieniowania radiolinii ze wszystkich rodzajów instalacji wymienionych w rozporządzeniu (radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych). NSA wywiódł, że brak jest podstaw do badania efektu kumulacyjnego promieniowania anten sektorowych i promieniowania radiolinii, gdyż trudno dopatrzyć się cech pozwalających na porównanie wartości parametrów technicznych (różna częstotliwość, moc, promieniowania, specyfika połączenia - kształt wiązki promieniowania, kąt pochylenia). Podkreślił też, że przepis § 4 rozporządzenia z 2004 r. nie jest jedyną podstawą zakwalifikowania ww. rodzajów instalacji emitujących pola elektromagnetyczne, do rzędu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w razie umieszczenia anten sektorowych pracujących na tych samych azymutach, zawsze należy zbadać czy nie zachodzi zjawisko kumulowania się promieniowania, gdyż wartości mocy anten są tu porównywalne i mogą wpływać na wyższą łączną wartość promieniowania, niż w przypadku anteny pojedynczej, a zatem mogą wpływać na inną kwalifikację zakresu szkodliwego promieniowania, a tym samym udział stron postępowania.

Wyrażona w powołanych wyrokach ocena prawna wiązała Sąd rozpoznający niniejszą sprawę i musiała zostać uwzględniona przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz - z mocy art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji - Sąd stwierdził, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1). Poza tym organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2) oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6 (pkt 3). Zagadnieniem kontrowersyjnym w niniejszej sprawie była m.in. konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i rzeczą organu było, wobec związania wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., dokonanie tego wyłącznie pod kątem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), zwanego nadal rozporządzeniem z 2004 r., określającego przedsięwzięcia, które wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 2) oraz przedsięwzięcia, które mogą wymagać sporządzenia takiego raportu (§ 3).

W pierwszej kolejności rozróżnić należy dwie odrębne kwestie wymagające ustalenia w postępowaniu, tj. pierwszą - dotyczącą wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, co ma znaczenie dla ustalenia stron postępowania oraz drugą - dotyczącą ustalenia, czy inwestycja może oddziaływać na środowisko w stopniu wymagającym przeprowadzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Oddziaływanie na środowisko na danym obszarze nie oznacza bowiem automatycznie, że jest to obszar oddziaływania inwestycji, gdyż zgodnie z § 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Obszarem oddziaływania inwestycji może być tylko obszar, na którym będą przekroczone normy promieniowania przewidziane dla zagospodarowania nieruchomości w dany sposób, tj. określone dla danych terenów w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883), zwanym dalej rozporządzeniem z 2003 r.

Odnośnie pierwszej z ww. kwestii, zaakceptować należy stanowisko organów, że w obszarze oddziaływania mogły znaleźć się jedynie nieruchomości będące w zasięgu pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy większej lub równej 0,1 W/m2 dla obszaru dostępnego dla ludzi. Przyjąć też należy, że źródłem ograniczenia zagospodarowania nieruchomości (a tym samym wpływu na ustalenie stron postępowania) nie jest moc promieniowania, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2004 r., gdyż ma ona znaczenie dla kwalifikacji inwestycji jako mogącej oddziaływać na środowisko. Dlatego ustalenia wymaga, na jakim terenie występuje moc pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy większej lub równej 0,1 W/m2 (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., II OSK 2376/13 dostępny na stronie internetowej - Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla ustalenia zasięgu oddziaływania inwestycji nie ma więc znaczenia wysokość, na jakiej występuje pole o podanej wartości (w niniejszej sprawie 55,5 m).

Dla ustalenia stron postępowania organy powinny zatem ustalić i jednoznacznie wyjaśnić w decyzji, czy projektowana inwestycja obejmuje emisję pól elektromagnetycznych o mocy równej lub przekraczającej 0,1 W/m2 i jaki teren znajdzie się w zasięgu pól o takiej mocy.

Z decyzji wynika, że w sprawie maksymalny zasięg pola o podanej wartości nie przekracza 36,9 m, co oznacza, że prawidłowo organy przyjęły, że tylko nieruchomości tej odległości są w zasięgu oddziaływania inwestycji. Niemniej jednak zauważyć należy, że organy nie wyjaśniły, na jakiej podstawie ustaliły, że zasięg pola elektromagnetycznego o wartości co najmniej równej 0,1 W/m2 będzie wynosił 36,9 m, organ pierwszej instancji wskazał tylko, że oparł się na analizie projektu zagospodarowania terenu. Co więcej, zauważyć należy, że wg rozporządzenia z 2003 r. zróżnicowane są dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludzi i dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. W decyzjach, wskazując, że działki uznane za będące w obszarze oddziaływania są przeznaczone pod uprawę, nie wyjaśniono natomiast, czy dalej nie znajdują się tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, co do których należałoby ustalić, czy na tym terenie dopuszczalne dla nich wartości nie przekroczą norm. Ponadto z załączonego rysunku mapy wynika, że w pobliżu są natomiast tereny oznaczone MR, dla których jest dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa. Dodać poza tym trzeba, że organ dość chaotycznie uzasadniał dokonaną ocenę, mieszając okoliczności istotne dla zasygnalizowanych wyżej, dwóch różnych zagadnień.

Przechodząc do drugiej ze wskazanych kwestii należy zaznaczyć, że przed wydaniem decyzji organ winien zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób bowiem rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji i dokonać prawidłowej jej kwalifikacji pod kątem oddziaływania na środowisko. Wyniki dokonania przez organ takiej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., II OSK 419/13, LEX nr 1582119), kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w niniejszej sprawie rozporządzenia z 2004 r.), jakie organ powinien wyjaśnić w tym postępowaniu to takie kwestie jak azymuty, możliwość pochylenia anteny (TILT), możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury) bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry), odległość na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowania izotropowo) uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. Dokumentacja ta, jak cały materiał dowodowy, na gruncie art. 80 K.p.a. podlega swobodnej ocenie organu. Organ może oprzeć się także na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie inwestora, ale musi poddać tę kwalifikację ocenie i wypowiedzieć się dlaczego zgadza się bądź nie zgadza się z taką kwalifikacją planowanej inwestycji.

W zakresie dokonanej kwalifikacji przedsięwzięcia, co do zasady zgodzić się, że w przypadku instalacji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej emitującej pole elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz d o 300.000 MHz, w której równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1.000 W inwestycja jest "inwestycją mogąca oddziaływać na środowisko" wówczas jedynie, gdy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W niniejszej sprawie projektowana inwestycja posiada parametry częstotliwości pola elektromagnetycznego i mocy promieniowana wynoszące odpowiednio 900 MHz i 1706,32 W. Kwalifikacji w tym zakresie organ powinien dokonać samodzielnie, przedstawiając w decyzji przedstawić jego ocenę materiału dowodowego i końcowe wnioski. W niniejszej sprawie nie został zaprezentowany tok rozumowania, jaki doprowadził organ do przekonania, że w odległości do 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Zgodnie z definicją, zawartą w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, rozumie się przez to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Z całą pewnością grunty, które mogą być przeznaczone pod zabudowę zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są miejscami dostępnymi dla ludzi w rozumieniu rozporządzenia z 2003 r.

Dostrzec przyjdzie, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dokonały oceny przedłożonej dokumentacji, ograniczając się do powtórzenia stwierdzeń i wniosków zawartych - jak to wynika z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji - w opisie projektu zagospodarowania terenu, nie przeprowadzając jednak weryfikacji zgromadzonych w sprawie dowodów, gdyż nie znalazło to odzwierciedlania w uzasadnieniu wydanych decyzji, w których brak jest nawiązania do treści dokumentacji. W żadnej z decyzji nie wskazano na podstawie jakich dokumentów zostały przez organ dokonane ustalenia i oceny, co należy uznać za naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

Należy przyjąć, iż dla dokonania kwalifikacji inwestycji jako mogącej oddziaływać na środowisko należy uwzględnić równoważną moc promieniowania izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny. Niemniej jednak, uwzględniając ocenę wyrażoną w wyroku NSA z dnia 10 marca 2015 r., należy dostrzec, że organy powinny dokonać oceny w kontekście § 4 rozporządzenia z 2004 r., ale nie co do efektu kumulacyjnego promieniowania radiolinii i promieniowania anten sektorowych, lecz co do efektu kumulacyjnego samych anten i wyjaśnić, czy jest konieczne, a jeśli nie - to dlaczego jest zbędne - zsumowanie parametrów anten. Organy powinny zatem na podstawie § 4 rozporządzenia z 2004 r. zbadać zjawisko kumulowania się promieniowania trzech anten sektorowych, w tym ustalić, czy anteny będą pracowały na różnych azymutach i czy zakresy ich promieniowania będą się pokrywały, zwłaszcza, że w części rysunkowej projektu przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych, wykreślonych jako kształty zbliżone do elipsy, wskazuje, że tak ustalone zakresy poszczególnych anten będą się częściowo pokrywały.

W ocenie Sądu, dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotna jest także wynikająca z projektu możliwość sterowania antenami i związana z tym możliwość pochylenia anteny (tzw. TILT) powodująca zmianę kierunku wiązki promieniowania. Okoliczność ta powinna podlegać wyjaśnieniu, w tym należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie stwierdzić w jakim zakresie wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Również tego rodzaju ustaleń organów zabrakło w niniejszej sprawie.

Poza tym, analizując wykonanie zaleceń wynikających z wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., dotyczących odniesienia się do zarzutu dotyczącego nakładania się pól promieniowania ze stacji istniejącej sieci telefonii C na promieniowanie obecnie planowanej inwestycji sieci telefonii B, należy stwierdzić, że oceny tej należało dokonać w kontekście § 4 rozporządzenia z 2004 r. Organ przedstawił wprawdzie rozważania w tym zakresie, ale wyłącznie w oparciu o przedłożone badania promieniowania sieci C i na tej podstawie ustalił, że w poszczególnych punktach pomiarowych nie występuje promieniowanie większe niż 0,1 W/m2. Dokonanej oceny nie można uznać za dogłębną i prawidłową, gdyż z decyzji wynika, że organ analizował jedynie, czy nie zachodzi ewentualne nakładanie się pól elektromagnetycznych o wartościach przekraczających dopuszczalne normy. Nie można natomiast wykluczyć, że w przypadku nakładania się pól, z których każde posiada odpuszczalne normy promieniowania, ich skumulowana wartość może przekroczyć normatywną wielkość. Ponadto, organ odwoławczy nie wyjaśnił, na jakiej podstawie zbudował tezę, że z uwagi na odległość wynoszącą 581,47 m kumulacja ta nie będzie zachodzić. Zauważyć też należy, że organy wskazały różne wartości odległości wzajemnej stacji istniejącej i projektowanej, gdyż organ pierwszej instancji podał wartość 656 m. Ponadto, oceny w omawianym zakresie organy obu instancji dokonały w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, czym ewidentnie naruszyły art. 153 P.p.s.a., gdyż w ww. wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., przesądzono jednoznacznie, iż ten akt prawny nie ma w sprawie zastosowania. Zignorowanie przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Uwzględniając dotychczas powiedziane, tj. brak prawidłowej oceny kumulacji na podstawie § 4 rozporządzenia z 2004 r. i wnikliwego zbadania parametrów inwestycji, w konsekwencji uznać należało, że wątpliwości budzi prawidłowość wyznaczenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i przez to również kręgu stron postępowania, gdyż nie zbadano wartości pól elektromagnetycznych i zasięgu pola o wartości równej lub większej 0,1 W/m2 w związku z możliwością ich kumulacji z trzech anten sektorowych oraz kumulacji istniejącej stacji bazowej sieci C i planowanej instalacji sieci B, co stanowi naruszenia art. 7, art. 77 1 i art. 80 K.p.a.

Omówione dotychczas uchybienia nie były jedynymi, jakich dopatrzył się Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Istotne zastrzeżenia budzi sposób rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. W odniesieniu do postępowania przed tym organem podkreślić należy, że zgodnie z określoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ drugiej instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny powinien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, lecz także może rozszerzyć granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancyjny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi też wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wymogu tego nie spełnia sama tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak też tylko weryfikacja zaskarżonej decyzji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2014, s. 89 oraz 543 i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć swej kontroli jedynie do oceny decyzji organu pierwszej instancji, gdyż decyzja obarczona tego rodzaju wadami jest podjęta z naruszeniem art. 15 K.p.a. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w tej sprawie, gdyż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania organu odwoławczego sprowadzają się wyłącznie do analizy decyzji pierwszej instancji.

Ponadto, zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do dokonania przez organy oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, tj. w zakresie określonym przepisem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organy skoncentrowały uwagę na punkcie 1 tego przepisu, dokonały też oceny w aspekcie art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jedną z części projektu budowlanego jest projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Organ architektoniczno-budowlany przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę jest zobligowany z mocy prawa do dokonania oceny przedłożonego projektu budowlanego w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że niedopełnienie przez organ określonego w nim obowiązku stanowi naruszenie prawa. W wydanych przez organy obu instancji decyzjach nie sposób doszukać się wypowiedzi dotyczącej powyższego zagadnienia. Żaden z organów nie wskazał, czy w jego ocenie projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. W tych warunkach prezentowane stanowisko organów wymyka się spod kontroli Sądu, który nie może domniemywać, czy zatwierdzając przedłożony projekt budowlany organ zbadał go i zaakceptował jego zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, czy też pominął dokonanie oceny projektu w omawianym aspekcie. Sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznych, nie zastępuje organu w rozstrzyganiu spraw, a jedynie kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych, dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego, tj. zgodnego z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienia decyzji.

Jak wskazano na wstępie, uchylenie decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym następuje z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, jeśli mogło to rzutować na wynik sprawy, a sądowi uniemożliwia ocenę przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast w punkcie 3, o kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i z uwagi na kasacyjny charakter niniejszego wyroku, sprowadzają się do konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, przy uwzględnieniu oceny prawnej przedstawionej przez Sąd w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 703/10 oraz w wyroku NSA z dnia z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1911/13.