Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1724/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 105 § 1 w z w. z art 5 ust 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo budowlane w zw. z art 50 ust 1 pkt 2 Prawa Budowlanego
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151 w zw z art 105 § 1 k.p.a w zw z art 7,77 § 1 i art 80 k.p.a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 185 i art 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/13 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz J. P. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 2691/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r., wydaną na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. do organu wpłynęło zawiadomienie J. P., właścicielki działki o nr ew. [...], w sprawie nieprawidłowości w prowadzeniu budowy budynku mieszkalnego na działce o nr [...] we wsi Natolin. Organ odwoławczy podkreślił, że PINB w Powiecie Grodziskim swoje rozstrzygnięcie uzasadnił ustaleniami podjętymi w toku postępowania oraz ustaleniami wynikającymi z przedstawionego w dniu [...] lipca 2013 r. przez inwestora M. Z. dokumentu – "Wznowienie punktów granicznych, wykonanego przez uprawnionego geodetę B. K., z którego wynika, że "istniejący fundament, na którym został posadowiony budynek przez inwestora M. Z., zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] lipca 2010 r., jest przesunięty względem granic ewidencyjnych w kierunku północnym. Spowodowane to jest błędnym wytyczeniem wykonanym przed zakupem działki przez inwestora." Z w/w dokumentacji wynika, że przesunięcie istniejących fundamentów w kierunku działki o nr ew. [...] (skarżącej) wynosi 0,13 m. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo organ I instancji stwierdził, że "przekroczenie granicy o ok. 0,13 m jest w granicach akceptowalnego błędu geodezyjnego przyjmowanego z tolerancją ok. 0,10 m (dla I grupy wymagań dokładnościowych pomiaru wg standardu technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 listopada 2011 r.- Dz. U. Nr 263 poz. 1572 rozdział 4 § 28 pkt 3 ppkt 1.). Zdaniem MWINB odstępstwa w zakresie zmiany usytuowania fundamentów przedmiotowego obiektu nie można uznać za istotne, które uzasadniałoby nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Odnosząc się do zarzutów niewykonania wszystkich prac budowlanych przy fundamentach MWINB wskazał, że z projektu budowlanego segmentu mieszkalnego w zabudowie szeregowej (na istniejących fundamentach) na dz. nr ew. [...] we wsi Natolin" Gmina Grodzisk Mazowiecki wynika, że "Przed przystąpieniem do prac budowlanych należy dokonać oględzin fundamentów przez osobę uprawnioną - inżyniera budownictwa lądowego". Organ zauważył, że zgodnie z Dziennikiem budowy [...] i zapisem z dnia [...] kwietnia 2013 r., dokonano "sprawdzenia istniejących fundamentów" przez inżyniera budownictwa lądowego M. Z. Ponadto w/w projekt zakłada "Wykonanie lokalnych odkrywek fundamentów w ilości określonej przez osobę dokonującą oględzin". Wskazane zalecenia również znajdują odzwierciedlenie w w/w Dzienniku budowy, z którego wynika, że w dniu 16 kwietnia 2013 r. nastąpiło "Wykonanie odkrywek fundamentów" oraz "Podjęto decyzje o wzmocnieniu fundamentów". Wykonanie wzmocnienia fundamentów przedstawia załączony do akt sprawy Aneks do projektu budowlanego – przekrój fundamentu sporządzony przez inż. budownictwa M. Z. Powyższe potwierdza zapis z Dziennika budowy z dnia 18 kwietnia 2013 r. wskazujący, że dokonano "Połączenia starych fundamentów (istniejących) z nowym fundamentem. Fundamenty połączono przy pomocy prętów żebrowanych 0 16. Grubość wylewki betonowej 45 cm." W ocenie organu odwoławczego stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że inwestycję wykonano zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami uprawniało organ I instancji do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wobec stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Organ podniósł, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek J. P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Żądanie wyrażone w tym piśmie nie zostało sprecyzowane w sposób umożliwiający odniesienie się do niego w sentencji decyzji, stąd postępowanie należało umorzyć. Odnosząc się do zarzutów odwołania MWINB wskazał, że wszelkie spory pomiędzy właścicielami wynikłe na tle naruszenia prawa własności nieruchomości nie należą do materii regulowanej przepisami prawa budowlanego i wykraczają poza granice właściwości organów administracji. Powyższe podlega kognicji sądów powszechnych na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że ocena organów w sprawie jest ogólnikowa, sposób prowadzenia budowy na sąsiedniej działce budzi jej obawy o jakość sztuki budowlanej, tym bardziej, że budynek jest posadowiony w inny sposób niż zapisany w projekcie; budynek przekroczył granicę działki inwestora, co znacząco utrudni skarżącej w przyszłości wybudowanie domu. Odkrywkowa ocena stanu kilkunastoletnich fundamentów segmentu, będącego przedmiotem sporu, została wykonana i poddana ocenie przez inż. M. Z., będącego jednocześnie kierownikiem tej budowy i inwestorem. Zdaniem skarżącej niepowołanie osoby bezstronnej, a wykonanie prac przez osobę zainteresowaną tą sprawą ( budową ), budzi podejrzenie o działania na korzyść przebiegu budowy, a nie działania dla jakości budowanego segmentu.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając decyzje administracyjne za zgodne z prawem. Sąd podniósł, że podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia jest art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można w sprawie wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej na działce nr [...] w miejscowości Natolin realizowany jest na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] lipca 2010 r. O rozpoczęciu robót budowlanych powiadomiono właściwy organ w dniu 9 lutego 2011 r. Budynek budowany jest na istniejących wcześniej fundamentach, przy czym fundamenty te zostały wzmocnione betonową ścianką dociskową o szerokości ok. 40 cm (od wewnątrz budynku). Jedynym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę, jakie stwierdził organ jest przesunięcie budynku o ok. 13 cm względem granic ewidencyjnych w kierunku działki o nr [...] stanowiącej współwłasność skarżącej. Fakt ten potwierdzają zapisy w Dzienniku budowy oraz przedstawiony do akt sprawy "Aneks do projektu budowlanego – przekrój fundamentu". Sąd podzielił stanowisko organu, że ustalenie, że inwestycję wykonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z jej warunkami i przepisami oraz zgodnie z projektem budowlanym, pozwala na uznanie, iż brak jest podstaw do wypełnienia dyspozycji zawartej w art. 51 ustawy Prawo budowlane – a więc zasadnym było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Przesunięcie budynku w kierunku działki skarżącej i spór w tym zakresie związany z naruszeniem prawa własności nieruchomości wykracza poza granice właściwości organów administracji orzekających w niniejszej sprawie i podlega kognicji sądów powszechnych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroki J. P., reprezentowana przez adw. T. D., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, dalej p.b. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 203 oraz 204 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690) poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że:

a) budynek budowany przez inwestora na działce nr [...] we wsi Natolin przy ul. W. jest budowany w sposób zgodny z przepisami prawa, w tym zgodny w przepisami techniczno-budowlanymi, z zasadami wiedzy technicznej i normami;

b) budynek spełnia podstawowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji w sytuacji, gdy budynek jest budowany z naruszeniem prawa, sprzecznie z normami, zaś jego konstrukcja grozi zawaleniem;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w błędnym i bezpodstawnym uznaniu, że nie występują przesłanki do wstrzymania robót budowlanych w inwestycji, a budynek wznoszony przez inwestora jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w sytuacji gdy zgromadzony w całym postępowaniu materiał dowodowy wskazuje, iż:

a) budynek został wzniesiony na starych kilkunastoletnich fundamentach pokrytych przez wiele lat gruntem, które zostały przez inwestora odkopane i rzekomo wzmocnione i na których w przeciągu kilku dni, na takich nieoczyszczonych fundamentach, inwestor wnosił już ściany budynku, która to okoliczność była przez skarżącą podnoszona już w pierwszym piśmie inicjującym postępowanie przed organem i udokumentowana, a którą to okoliczność faktyczną Sąd całkowicie zignorował;

b) Sąd, a także organ wydający decyzję w I instancji - pomimo wiedzy o niestandardowym procesie inwestycyjnym polegającym na wzniesieniu budynku na starych fundamentach nie przeznaczonych do zabudowy tego rodzaju, a także dysonując wiedzą o stwierdzonych licznych, istotnych nieprawidłowościach w procesie inwestycyjnym wskazanych w dokumencie prywatnym - w żaden sposób nie zweryfikował (np. poprzez dowód z opinii biegłego) czy wykonane przez inwestora rzekome wzmocnienia są wystarczające dla zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji całego budynku oraz bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a także nie sprawdził czy budynek z cegły, trzykondygnacyjny może być posadowiony na fundamentach, które przeznaczone były pod zabudowę lekką, kanadyjską, tym bardziej, że w pozwoleniu na budowę wskazano na ewentualną konieczność wyburzenia starych fundamentów;

c) budynek, który został wzniesiony na starych fundamentach, został wybudowany w miejscu, w którym wieją bardzo silne wiatry od strony południowej budynku, zaś budynek jest najwyższym budyniem w okolicy, którą to okoliczność skarżąca podnosiła już w pierwszym piśmie inicjującym postępowanie przed organem, co w połączeniu z "jakością" fundamentów obligowało Sąd i organ do dokonania szczególnej, wnikliwej i specjalistycznej oceny bezpieczeństwa wznoszonego budynku, tym bardziej, że jak wskazała skarżąca, przy średnio silnym wietrze ze spornego (najnowszego w okolicy) budynku w 2013 r. wiatr zerwał poszycie dachowe;

d) Sąd, a także już organ wydający decyzję w I instancji - pomimo wiedzy o niestandardowym procesie inwestycyjnym polegającym wzniesieniu budynku na starych fundamentach nie przeznaczonych do zabudowy tego typu oraz pomimo wiedzy o tym, że budynek będzie narażony na działanie bardzo dużych sił powietrza - w żaden sposób nie zweryfikował (np. poprzez dopuszczenie dowodu z opinii właściwego Instytutu Meteorologii) okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy tj.: - faktycznego natężenia wiatru w okolicy budynku, w sytuacji gdy siła wiatru posiada swoja normę i skoro fundamenty wzmocniono z założeniem "normalnych warunków", to obowiązkiem Sądu było sprawdzić czy siła wiatru mieściła się w normach czy też przekraczała te normy; - wpływu tych sił na konstrukcję budynku i trwałość konstrukcji niestandardowych fundamentów i związane z tym określenie minimalnych zabezpieczeń konstrukcji czy fundamentów;

e) Sąd, a także już organ wydający decyzję w I instancji w żaden sposób nie odniósł się, nie ocenił ani nie zbadał wskazanych przez skarżącą i potwierdzonych przez biegłego w prywatnej opinii biegłego rzeczoznawczy budowlanego A. B., następujących zagadnień technicznych i budowlanych wpływających na bezpieczeństwo budynku i ludzi:

- wykonane przez inwestora wzmocnienia fundamentów mogą budzić wątpliwości co do poprawności ich wzmocnienia, albowiem głębokość posadowienia jest za mała w stosunku do wymogów normowych dla II sfery klimatycznej, a także ze względu na sposób wzmocnienia przy zastosowaniu betonu niekonstrukcyjnego - zwykłego, w sytuacji gdy powinien być zastosowany beton konstrukcyjny;

- na podstawie odkrywek fundamentów pod wykonany budynek stwierdzono, że fundament jest zagłębiony na gruncie tylko na głębokość 70-80 cm, co jest niezgodne z warunkami technicznymi oraz obowiązującymi normami PN-81/3-03020 oraz PN-EN ISO 13793;

- przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych inwestor powinien dokonać oceny istniejących fundamentów pod względem ich przydatności, a ocena ta nie została wykonana przez projektanta, lecz przez kierownika budowy, który jest jednocześnie inwestorem;

- budynek trzypiętrowy został wybudowany na starych fundamentach, które zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym zostały przeznaczone do zabudowy o lekkiej konstrukcji, albowiem "fundamenty kanadyjskie" jakie zostały pierwotnie wybudowane są to fundamenty ze stropem drewnianym, nie przeznaczone do ciężej zabudowy aż trzy kondygnacyjnego budynku, która to okoliczność była podnoszona przez skarżącą już w pierwszym piśmie inicjującym postępowanie;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z 105 § 1 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie oraz brak oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności:

1. całkowicie pominięcie okoliczności faktycznych wynikających z dokumentacji fotograficznej załączonej do akt postępowania przez skarżącą, z której wynika, że:

a) inwestor wzniósł ściany budynku w tym samym dniu, w którym doszło do odkopania kilkunastoletnich fundamentów, a więc sprzecznie z prawem, normami, sztuką budowlaną i sprzecznie z pozwoleniem na budowę;

b) brak dokonania przez Sąd porównania dwóch sprzecznych ze sobą dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez skarżącą oraz wpisów w Dzienniku Budowy, w zakresie dotyczącym czasu wzniesienia ścian budynku, gdyż z Dziennika Budowy wynika, że pomiędzy odkopaniem fundamentów a wzniesieniem ścian minęło 4 dni, zaś dokumentacja fotograficzna stwierdza, że ściany wymurowano w tym samym dniu, w którym nastąpiło odkopanie fundamentów - ustalenie w sposób prawdziwy tej okoliczności ma fundamentalne znacznie dla uznania, czy inwestycja została wykonana w sposób zgodny z prawem czy nie;

2. brak dokonania przez Sąd oceny zeznań skarżącej jako strony postępowania, które to zeznania stoją w sprzeczności z zeznaniami inwestora M. Z.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd w procesie stosowania prawa nie zbadał bezpieczeństwa konstrukcji budynku wzniesionego na starych kilkunastoletnich fundamentach, w procesie budowlanym, który zgodnie z twierdzeniami skarżącej i dowodami zgromadzonymi w sprawie pełen był nieprawidłowości; nie zbadał czy inwestycja spełnia normy wskazane w rozporządzeniu; nie zbadał wpływu silnych wiatrów na bezpieczeństwo konstrukcji budynku, nie określił siły wiatru dla tej lokalizacji. Skarżąca podniosła, że z wniosków, jakie zostały zwarte w ekspertyzie sporządzonej na zlecenie skarżącej, wynika, że wykonane przez inwestora wzmocnienia fundamentów mogą budzić wątpliwości co do poprawności ich wzmocnienia, albowiem głębokość posadowienia jest za mała w stosunku do wymogów normowych dla II sfery klimatycznej. Powyższe wynika przede wszystkim z obowiązujących norm PN-81/3-03020 dotyczących posadowienia bezpośredniego budowli, a także z normy PN-EN ISO 13793 dotyczącej właściwości cieplnych budynków - projektowanie cieplne posadowień budynków w celu uniknięcia wysadzin mrozowych. Minimalna głębokość posadowienia fundamentów zależy od głębokości przemarzania gruntu, a więc od sfery klimatycznej, w której budowany jest budynek. W Polsce występują cztery takie sfery, gdzie głębokość fundamentów powinna wynosić w zależności od sfery: l-0,8m, ll-l,Om, lll-l,2m, IV-l,4m. Inwestycja znajduje się w II sferze klimatycznej. Zatem głębokość fundamentów powinna wynosić co najmniej 1 m. Jak wynika z załączonej ekspertyzy głębokość ta dla budynku wynosi zaledwie 70-80 cm, zatem jest niezgodna z obowiązującymi normami. Wykonane przez inwestora wzmocnienia fundamentów mogą budzić wątpliwości także ze względu na sposób wzmocnienia przy zastosowaniu betonu niekonstrukcyjnego - zwykłego, w sytuacji, gdy powinien być zastosowany beton konstrukcyjny. W ocenie skarżacej Sąd, a na wcześniejszym etapie organ, powinien zażądać do wykonawcy wykonania opinii przez niezależnego inżyniera budowlanego w powyższym zakresie. Skarżąca podkreśliła, że dodatkowym argumentem przemawiającym za wadliwą konstrukcją budynku, tym samym za niezgodnością inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa jest fakt, iż budynek trzypiętrowy został wybudowany na starych fundamentach, które zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym zostały przeznaczone do zabudowy o lekkiej konstrukcji. Organ i Sąd nie dokonali sprawdzenia, czy stare fundamenty ze stropem drewnianym pozwalają po 15 latach na wybudowanie na nich najwyższego w całej okolicy budynku. Sąd pominął okoliczności faktyczne wynikające z dokumentacji fotograficznej załączonej do akt postępowania przez skarżącą. Zaaprobowane przez Sąd błędy organu, tj. brak dokonania porównania dwóch sprzecznych ze sobą dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez skarżącą oraz wpisów w Dzienniku Budowy w zakresie dotyczącym czasu wzniesienia ścian budynku, nie powinno pozostać bez kontroli instancyjnej. Z Dziennika Budowy wynika, że pomiędzy odkopaniem fundamentów, a wzniesieniem ścian minęło 4 dni, zaś dokumentacja fotograficzna znajdująca się aktach postępowania stwierdza, że ściany wymurowano w tym samym dniu, w którym nastąpiło odkopanie fundamentów. Sąd zaaprobował też brak dokonania przez organy oceny podnoszonych przez skarżącą argumentów oraz zeznań skarżącej w świetle zeznań inwestora M. Z., które to zeznania stoją ze sobą w sprzeczności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Odnosząc się do zarzutu błędnego i bezpodstawnego uznania, że nie występują przesłanki do wstrzymania robót budowlanych w kontekście wzmocnienia fundamentów MWINB wskazał, że podnoszona przez skarżącą kwestia była przedmiotem rozważań przed organem II instancji, a tym samym Sąd nie miał podstaw, aby uchylić zaskarżoną decyzję. Akta postępowania administracyjnego nie dają podstaw do przyjęcia, że organy obu instancji, a także Sąd pominęły powyższe okoliczności.

Odnosząc się do kwestii silnych wiatrów i zdarzenia z 2013r. organ podniósł, że okoliczności te nie mogą mieć odniesienia w sprawie “jakości fundamentów" segmentu mieszkalnego w zabudowie szeregowej na istniejących fundamentach. Przyszłe i niepewne zdarzenia wnioskowane przez skarżącą nie mogą być podstawą do działań organów nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu zignorowania przez organy uprawnień wynikających z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zaaprobowanego przez Sąd, organ wskazał, że w zaistniałym stanie faktycznym nie wystąpiła przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ani pozostałe przesłanki wskazane w w/w przepisie. Jakkolwiek nie została zacytowana treść tego przepisu, to analiza wystąpienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1- 4 została dokonana przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Wynika to z argumentacji na okoliczność zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. wobec braku podstaw do wypełnienia dyspozycji z art. 51 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Rację ma bowiem skarżąca, iż Sąd pierwszej instancji bez należytego rozważenia sprawy przyjął za organami nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. U podstaw takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji legło przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż inwestycję wykonano zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę i przepisami oraz zgodnie z projektem budowlanym, a więc zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko organów, iż przesunięcie budynku w kierunku działki skarżącej ok. 13 cm i związany z tym spór o naruszenie prawa własności nieruchomości wykracza poza granice właściwości organów i podlega kognicji sądów powszechnych.

Tymczasem skarżąca konsekwentnie podnosiła w toku postępowania administracyjnego i przed Sądem pierwszej instancji, że przedmiotowy budynek inwestor wykonuje w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym oraz w przepisach, a nadto w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zarzuty skarżącej dotyczyły realizowania przedmiotowej inwestycji częściowo na działce stanowiącej własność skarżącej i na starych fundamentach bez należytego ich wzmocnienia, a przede wszystkim bez należytej oceny – zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym – stanu technicznego fundamentów i możliwości ich wykorzystania dla potrzeb inwestycji.

Podkreślić należy, iż nawet przyjęcie możliwości wznoszenia przedmiotowego budynku na starych fundamentach nie oznacza dopuszczalności budowy na terenie nieruchomości gruntowej stanowiącej własność skarżącej. Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Starosta Grodziski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na istniejących fundamentach na terenie działki o nr ewid. [...] we wsi Natolin. Powyższe pozwolenie na budowę nie uprawnia inwestora do budowy przedmiotowego budynku na terenie działki o nr ewid. [...] stanowiącej własność skarżącej. Jeśli zatem stare fundamenty znajdują się na terenie działki o nr ewid. [...] i działki o nr ewid. [...], to zgodnie z pozwoleniem na budowę inwestor może realizować budowę na starych fundamentach położonych wyłącznie na terenie działki o nr ewid. [...] i to pod warunkiem, że stan techniczny tych fundamentów pozwala na ich wykorzystanie do posadowienia przedmiotowego budynku.

Skoro pozwolenie na budowę uprawnia inwestora do realizowania inwestycji na terenie działki o nr ewid. [...], to realizacja tej inwestycji w części na terenie działki o nr ewid. [...] stanowiącej własność skarżącej jest naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] lipca 2010r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

Realizacja przedmiotowej inwestycji w części na terenie działki o nr ewid. [...] stanowiącej własność skarżącej - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji i organów nadzoru budowlanego - należy do właściwości organów nadzoru budowlanego w ramach tzw. postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50- 51 ustawy - Prawo budowlane. Należy mieć na uwadze, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego.

Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy -Prawo budowlane). Skoro zaś warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek ten dotyczy wszystkich nieruchomości gruntowych, na których realizowana jest inwestycja.

Z art. 50 ust.1 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że przepis ten znajduje zastosowanie m. in. do robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2 ) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach ( pkt 4).

Zwrócić przy tym należy uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. akt II OPS (ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz.22), w której wyjaśniono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie podkreślić należy, że przyjęcie takiego stanowiska przez skład siedmiu sędziów NSA nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych (por. wyroki NSA z dnia: 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14; 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13; 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11). Odmienna wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane mogłaby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa.

Nie znajduje zatem uzasadnienia stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią naruszenia prawa własności przez realizację przedmiotowej inwestycji częściowo na terenie działki o nr ewid. [...] stanowiącej własność skarżącej. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji błędnego stanowiska w tym zakresie skutkowało nienależytą oceną legalności zaskarżonej decyzji.

Nadto, niedostatecznie zostały rozważone przez Sąd pierwszej instancji kwestie dotyczące możliwości wykorzystania starych fundamentów do posadowienia przedmiotowego budynku.

Zatwierdzony projekt budowlany nakazuje: "dokonać oględzin fundamentów przez osobę uprawnioną – inżyniera budownictwa lądowego" oraz "wykonanie odkrywek fundamentów w ilości określonej przez osobę dokonującą oględzin. (...) W razie stwierdzenia złego stanu technicznego, należy wyburzyć fundamenty istniejące, ustabilizować grunt w miejscu rozbiórki i odtworzyć je ponownie w kształcie ujętym w projekcie."

Wprawdzie przepisy ustawy - Prawo budowlane zakazują jedynie łączenia funkcji kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego ( art. 24 ust. 1 ), to tym niemniej łączenie w jednej osobie wielu funkcji – jak w niniejszej sprawie: funkcji inwestora, kierownika budowy i projektanta co do " Aneksu do projektu budowlanego" oraz uprawnień dokonywania oględzin i oceny istniejących fundamentów a także decydowania o możliwości ich wykorzystania do celów posadowienia przedmiotowego budynku - winno obligować organy nadzoru budowlanego do wnikliwej i rzetelnej oceny prowadzonego procesu inwestycyjnego. Sąd pierwszej instancji winien rozważyć i ocenić, czy postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzono z zachowaniem reguł postępowania dowodowego, unormowanego w Rozdziale 4 - "Dowody" Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można pomijać faktu, iż w niniejszej sprawie inwestor łączący wiele funkcji i skarżąca są stronami postępowania, a zatem ich twierdzenia i argumenty winny być należycie rozważone i ocenione, a materiał dowodowy winien pozwalać na bezstronną ocenę okoliczności niniejszej sprawy w aspekcie zaistnienia bądź braku zaistnienia podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego i zasadności umorzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Kwestia oceny stanu technicznego fundamentów i możliwości ich wykorzystania do posadowienia przedmiotowego budynku jest istotna dla oceny zgodności realizowanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym nim projektem budowlanym jak też ma wpływ na ocenę sposobu prowadzenia robót budowlanych, który nie może powodować zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Skarżąca wskazywała na konieczność dokonania obiektywnej ekspertyzy, powoływała się na złożone fotografie i płyty CD, a nadto w toku postępowania sądowoadministracyjnego złożyła opinię rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. A. B. z grudnia 2013r., która – jej zdaniem - potwierdza naruszenie przez inwestora warunków pozwolenia na budowę oraz przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Powyższe kwestie pozostały poza oceną i rozważaniami Sądu pierwszej instancji, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 105 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.