Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 12/94
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1995-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Podatek dochodowy od osób fizycznych
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 1, art. 18 ust. 4
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
article: art. 26 ust. 1 pkt 5 lit. b-f
journal: Dz.U. 1993 nr 90 poz. 416
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 26 lipca 1993 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
article: art. 6 ust. 5
journal: Dz.U. 1995 nr 5 poz. 25
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw.
Teza: Artykuł 6 ust. 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. 1995 nr 5 poz. 25/, zmieniający w roku podatkowym 1995 sposób określania wysokości odliczeń na cele mieszkaniowe, przez utrzymanie w roku 1995 na poziomie roku 1994 kwoty odliczeń od podstawy opodatkowania z tytułu wydatków faktycznie poniesionych na cele mieszkaniowe określone w art. 26 ust. 1 pkt 5 lit. b.c.d.e i f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych /t.j. Dz.U. 1993 nr 90 poz. 416 ze zm./ jest zgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./.

TEZY

Artykuł 6 ust. 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. 1995 nr 5 poz. 25/, zmieniający w roku podatkowym 1995 sposób określania wysokości odliczeń na cele mieszkaniowe, przez utrzymanie w roku 1995 na poziomie roku 1994 kwoty odliczeń od podstawy opodatkowania z tytułu wydatków faktycznie poniesionych na cele mieszkaniowe określone w art. 26 ust. 1 pkt 5 lit. b.c.d.e i f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych /t.j. Dz.U. 1993 nr 90 poz. 416 ze zm./ jest zgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./.


UZASADNIENIE

Trybunał Konstytucyjny na wstępie, swoich rozważań zaznacza, iż badania zgodności z konstytucją art. 6 ust. 5 zakwestionowanej ustawy dokonano w trybie kontroli uprzedniej, przewidzianej w art. 18 ust. 4 Małej Konstytucji.

Determinuje to zakres rozpoznawania sprawy. W toku tej kontroli nie tylko Trybunał Konstytucyjny jest bezwzględnie związany zakresem wniosku, ten także wnioskodawca nie może rozszerzyć tego zakresu, o ile upłynął już termin 7 dni przewidziany w art. 18 ust. 4 Małej Konstytucji.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny zobowiązany był ograniczyć ocenę konstytucyjności ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r. jedynie do oceny art. 6 ust. 5 tej ustawy. Zarazem jednak ocena konstytucyjności art. 6 ust. 6 musiała być dokonana na tle prawnej i faktycznej sytuacji istniejącej w dniu wydania orzeczenia.

Uprawnione więc było podniesienie przez Wnioskodawcę dodatkowego zarzutu retroaktywności, zwłaszcza dlatego, że już pierwotne ujęcie wniosku zarzucało naruszenie art. 1 przepisów konstytucyjnych, a z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w tymże art. 1 wynika też zakaz lex retro non agit.

Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie opiera się w swoim orzecznictwie na założeniu, iż prawo stanowione w Rzeczypospolitej powinno odpowiadać doktrynalnym, wręcz modelowym kryteriom i wartościom demokratycznego państwa prawnego, wywiedzionym z treści art. 1 pozostawionych w mocy przepisów Konstytucji RP. /W. Sokolewicz - Państwo prawne - jego cechy i kryteria, BSE, sierpień 1992 r./.

Dotychczasowa praktyka orzecznicza dowodzi jednak, iż urzeczywistnienie zasady państwa prawnego w sytuacji, gdy w Polsce zachodzą jakościowe zmiany w stosunkach politycznych i społeczno-gospodarczych nie jest sprawą prostą. Stosunki te były /i są/ także regulowane przez prawo. Za zachowaniem mocy obowiązującej tego prawa przemawiałby wymóg stabilności prawa albo zasada ochrony praw nabytych. Oba te czynniki stanowią elementy zaufania obywateli do państwa, zaś budowa tego zaufania jest immanentną cechą państwa prawnego. Tymczasem polityczny i społeczny napór na zmianę istniejącego stanu rzeczy, na dostosowanie prawa do zmienionych warunków jest tak silny i uzasadniony społecznie, że wymaga szybkich zmian prawnych, a nawet rewizji określonych sytuacji prawnych w sferze praw nabytych.

Taka sytuacja otwiera drogę do możliwej ewolucji poglądów w kierunku dopuszczalności optymalizacji założeń państwa prawnego w procesie jego rozwoju /K. Działocha - Państwo prawne w warunkach zmian zasadniczych systemu prawa RP, Państwo i Prawo 1992 nr 1 str. 17/.

Należało zatem przede wszystkim rozważyć kwestię pojęcia derogacji i treści normy art. 6 ust. 5. Pojęcie derogacji jest zgodnie przyjmowane w doktrynie jako pozbawienie normy prawnej jej mocy obowiązującej przez inną normę w sposób wyraźny za pomocą tzw. klauzuli derogacyjnej, stwierdzającej uchylenie określonych przepisów bądź w sposób dorozumiany przez wejście w życie nowych przepisów, odmiennie regulujących dane stosunki społeczne /J. Bogucka, S. Bogucki - O derogacji i pojęciach pokrewnych, Państwo i Prawo 1992 nr 6 str. 80/.

Zasadniczym wymogiem stosowania takiej techniki legislacyjnej jest zasada takiego stanowienia norm, aby normy nie były stanowione jednocześnie i norma późniejsza nie była hierarchicznie niższa od normy wcześniejszej /J. Nowak, Z. Tabor - Wstęp do prawoznawstwa, W-wa 1993 r. str. 154/.

Zastosowanie zatem przez ustawodawcę - jakkolwiek niepożądanej - techniki legislacyjnej, nie polegającej na wyraźnym uchyleniu norm ustanowionych wcześniej /klauzuli derogacyjnej/, nie może być kwalifikowane, jako działanie niekonstytucyjne, niezgodne z zasadą państwa prawnego /por. P 1/94/.

Gdy chodzi o merytoryczną treść art. 6 ust. 5 TK stoi na stanowisku, że zastrzeżone w art. 20 zd. 1 Małej Konstytucji zasada wyłączności władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa jest zasadniczym elementem demokratycznego państwa prawnego /art. 1 przepisów konstytucyjnych/ i zasady podziału władz /art. 1 Małej Konstytucji/. W myśl tego porządku konstytucyjnego kształtowanie zasad prawnych systemu podatkowego stanowi domenę legislatywy. Kształtowanie dochodów Państwa jest w istocie nakazem konstytucyjnym wynikającym z art. 20, art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 52 ust. 2 pkt 5 Małej Konstytucji. Władza ustawodawcza ma w tej dziedzinie szeroką swobodę wyboru pomiędzy różnymi konstrukcjami zobowiązań podatkowych, w rozmaity sposób realizującymi politykę gospodarczą państwa, której konkretyzację stanowi przejawiająca się w treści tych regulacji polityka podatkowa /K 8/93 i K 1/94/.

Ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, zaś władztwo to nabiera szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych /K 7/93/.

Zadanie parlamentu polega zatem na kształtowaniu polityki podatkowej w taki sposób, aby ustanowiony system podatkowy zapewniał państwu systematyczne dochody umożliwiające realizację założonych wydatków, a jednocześnie wpływał na gospodarcze, socjalne i społeczne zachowania podatników. Za wybór właściwych celów i metod działania parlament ponosi odpowiedzialność przed swoim elektoratem. Zapewnienie równowagi budżetowej jest wartością konstytucyjną, gdy od niej zależy zdolność państwa do działania i rozwiązywania jego różnorodnych interesów /K 18/92/.

Swoboda władzy ustawodawczej jest wprawdzie ograniczona zasadami i przepisami konstytucyjnymi oraz obowiązkiem poszanowania chronionych przez te zasady i przepisy wartości, ale w wypadkach wątpliwych domniemanie powinno przemawiać na rzecz zgodności rozstrzygnięć ustawowych z Konstytucją, zaś obalenie tego domniemania wymaga bezspornego wykazania sprzeczności zachodzącej między ustawą i Konstytucją /K 1/94/. Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do oceny słuszności i celowości działania ustawodawcy lecz jedynie tego, czy stanowiąc prawo parlament przestrzegał norm, zasad i wartości ustanowionych w Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje wielokrotnie wypowiadany już pogląd, iż w prawie podatkowym, które odnosi się do działań gospodarczych obywateli, stanowiących często podstawę ich egzystencji i poczucia bezpieczeństwa socjalnego oraz przesłankę ich różnych decyzji majątkowych, obowiązują szczególne gwarancje ochrony interesu jednostki.

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że w procesie stanowienia norm prawa podatkowego ustawodawca nie może naruszyć kardynalnych zasad państwa prawa, a mianowicie: zakazu retroaktywności, odpowiedniej vacatio legis, ochrony praw niewadliwie nabytych oraz zakazu ingerowania w system podatkowy w toku roku podatkowego.

Trybunał Konstytucyjny, stwierdza, że uregulowanie zawarte w art. 6 ust. 5 noweli nie niweczy takiego stanowienia prawa i nie narusza chronionego dobra konstytucyjnego, a w szczególności ochrony praw słusznie nabytych. Trybunał podtrzymuje przy tym stanowisko zawarte w uzasadnieniu swego orzeczenia w sprawie K 1/94 o dopuszczalności ograniczenia praw niewadliwie nabytych przez obywateli. Takie ograniczenie jest dopuszczalne wówczas, gdy przemawia za tym inny konstytucyjnie chroniony interes publiczny, ale przy zastosowaniu procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami.

Ustawodawca, kierując się między innymi możliwościami finansowymi państwa, może stosować różnorodne instrumenty i regulacje zmierzające do realizacji założonych celów.

Ustawodawca, może zatem - przestrzegając konstytucyjne zasady stanowienia prawa - zarówno rozszerzać uprawnienia określone w art. 26 ustawy podatkowej oraz promować inne kierunki działania podatników, jak też te uprawnienia ograniczać, bądź nawet likwidować.