Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 531/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 6, art. 1 ust. 1, art. 13, art. 14, art 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61 ust. 1, 2, 3, 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Olga Żurawska – Matusiak (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "K." [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Przedsiębiorstwa Eksploatacji Rurociągów Naftowych "[...]" S.A. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Przedsiębiorstwo Eksploatacji Rurociągów Naftowych "[...]" S.A. z siedzibą w P. do rozpatrzenia wniosku "K." [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia [...] marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Przedsiębiorstwa Eksploatacji Rurociągów Naftowych "[...]" S.A. z siedzibą w P. na rzecz "K." [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] marca 2014 r. [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako skarżąca) zwróciła się do Przedsiębiorstwa Eksploatacji Rurociągów Naftowych "[...]" S.A. z siedziba w [...] (dalej jako PERN) o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii decyzji administracyjnych, protokołów (w tym odbioru technicznego), umów oraz oświadczeń właścicieli nieruchomości dotyczących ograniczenia własności, lokalizacji, budowy oraz eksploatacji, konserwacji i usuwania awarii rurociągów na nieruchomości:

1. położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], obejmującej działkę ewidencyjną o numerze [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...],

2. położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], obejmującej działkę ewidencyjną o numerze [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...],

3. położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], obejmującej działkę ewidencyjną o numerze [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...],

jak również załączników do wskazanych decyzji i umów, w tym map obrazujących przebieg przedmiotowych urządzeń przesyłowych i wykazów właścicieli nieruchomości.

Nadto skarżąca zwróciła się o określenie odległości, w jakiej musi znajdować się skraj wyrobiska od rurociągu.

Skarżąca wnioskowała o przesłanie powyższej informacji w formie kopii dokumentów oraz pisemnej informacji na adres Spółki, w terminie 14 dni od daty doręczenia wniosku.

Pismem z 16 kwietnia 2014 r. PERN podał, że możliwe jest udostępnienie do wglądu posiadanej informacji w siedzibie Spółki.

Uwzględniając powyższe skarżąca ponowiła wniosek o przesłanie kopii dokumentów i pisemnej informacji na jej adres.

Pismem z 12 czerwca 2014 r. PERN zauważył, iż nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a informacje o udostępnienie których wystąpiła skarżąca nie stanowią informacji o sprawach publicznych.

W skardze na bezczynność, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o zobowiązanie PERN do rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii decyzji administracyjnych, protokołów (w tym odbioru technicznego), umów oraz oświadczeń właścicieli i nieruchomości dotyczących ograniczenia własności, lokalizacji, budowy oraz eksploatacji, konserwacji i usuwania awarii rurociągów na nieruchomości wraz z aktami sprawy oraz o zwrot kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej PERN jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy. Jedynym bowiem akcjonariuszem jest Skarb Państwa, który ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 pkt 3 i 4 lit. a ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów).

Żądane informacje stanowią natomiast informację publiczną.

Zakresem tego pojęcia objęta jest bowiem m.in. treść decyzji administracjach na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ww. ustawy, podobnie jak inne dokumenty związane z budową, przebudową czy eksploatacją linii przesyłowej, w tym protokoły odbioru.

Skarżąca, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministacyjnego wskazała, że także żądanie odpowiedzi na poszczególne pytania jest dopuszczalne w sprawach dotyczących uzyskania informacji publicznej. Wyraziła również przekonanie, że sposób sformułowania żądania wniosku został dostatecznie uszczegółowiony, co pozwala na udzielenie odpowiedzi zgodnie z wnioskiem.

Wskazując na treść art. 14 ust. 1 ustawy skarżąca zwróciła uwagę, że PERN nie wskazał, aby udostępnienie informacji w żądany sposób nie było możliwe. Jest zatem związany formą udostępnienia żądanej informacji wskazaną we wniosku. Możliwość wglądu do dokumentacji w siedzibie Spółki nie stanowi załatwienia sprawy o udostępnienie informacji poprzez przesłanie kopii dokumentów, co świadczy o tym, że Spółka pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku.

W odpowiedzi na skargę PERN wniosła o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie w całości i zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Strona nie zgodziła się z założeniem skarżącej, że jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Jak podała spółka akcyjne wykonuje jedynie taką działalność, jaka została wskazana w jej statucie, a ze statutu PERN nie wynika, aby zakres działalności Spółki obejmował wykonywanie zadań publicznych. Ponadto za realizację zadań związanych z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą odpowiedzialności nie ponosi ani Państwo, ani samorząd terytorialny, tylko Zarząd PERN. Usługi świadczone przez PERN mają wyłącznie wymiar biznesowy i są wykonywane odpłatnie, na podstawie umów, na rzecz kontrahentów. Spółka nie jest również objęta działaniem ustawy o finansach publicznych i nie otrzymuje ze Skarbu Państwa dotacji na prowadzoną przez siebie działalność.

Nie została utworzona w drodze ustawy, ani nie dysponuje władztwem zakładowym, gdyż Zarząd Spółki nie jest uprawniony do kształtowania w sposób jednostronny i władczy sytuacji prawnej kontrahentów, na rzecz których świadczone są usługi.

Zdaniem PERN zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy odwołanie do pozycji dominującej należy interpretować w taki sposób, że ustawa znajduje zastosowanie wyłącznie do tych osób prawnych, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego "uczestniczą majątkowo" i które to osoby prawne mają pozycję dominującą na rynku właściwym. Dlatego też należało wykazać, że PERN posiada pozycję dominującą na rynku właściwym, czego skarżąca nie uczyniła.

Nadto, Spółka oceniła, że informacje, o których udostępnienie zwróciła się skarżąca we wniosku, nie stanowią informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. W zakresie żądanych dokumentów ważne jest, by dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Istotne jest przede wszystkim to, co dana informacja zawiera, a więc, czy dotyczy sprawy publicznej.

Wobec tego, że PERN nie wykonuje zadań publicznych informacje, o których udostępnienie zwróciła się skarżąca, nie są informacjami o sprawach publicznych i dlatego PERN nie był zobowiązany do ich przekazania.

Zdaniem Spółki nawet przy założeniu, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie do PERN, spółka akcyjne nie ma uprawnień, ani możliwości wydawania decyzji administracyjnych z wszystkimi obostrzeniami co do formy i treści takich decyzji, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zarząd Spółki nie ma bowiem kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych. W związku z tym, skoro zgodnie z przepisem art. 17 ustawy, art. 16 ustawy winien być wobec Spółki zastosowany odpowiednio, to oznacza, że forma w jakiej PERN powinien wydać rozstrzygnięcia w sprawie wniosku, może być dowolna. W szczególności dla zachowania formy wystraczającej powinno być pismo zawierające odmowę udostępnienia informacji z podaniem przyczyn takiej odmowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że podmiot, do którego zwraca się z żądaniem jest objęty działaniem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr z 2014 r., poz.782 dalej jako u.d.i.p.) i że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie tej ustawy. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności rozstrzyga jednak, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest tym, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Podkreślenia przy tym wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż wniesienie do sądu administracyjnego skargi w przedmiocie bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Powyższy przepis stanowi zatem, że obowiązek udostępniania informacji spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka nie kwalifikuje się do władz publicznych w rozumieniu powołanego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do podmiotów zobowiązanych zalicza również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenia zawierają punkty od 1 do 5. Spółka Akcyjna Przedsiębiorstwo Eksploatacji Rurociągów Naftowych "[...]" podlega tej regulacji, gdyż jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Skarb Państwa posiada 100 % akcji, co oznacza, że posiada pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) W judykaturze przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40% w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu tej cechy (por. wyroki NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 877/11, 18 października 2013 r., I OSK 1680/13, z 1 października 2014 r., I OSK 403/14, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Już zatem tylko z przywołanych względów PERN jest podmiotem objętym działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dodatkowo wskazać należy, że w wyroku z 5 września 2014 r., I OSK 2931/13 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl ) Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż Spółka jako przedsiębiorstwo energetyczne w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059) wykonuje zadania publiczne, których nie można utożsamiać z zadaniami władzy publicznej. Do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w Prawie energetycznym. Eksploatacja rurociągów, transport ropy, chociaż wykonywane w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, pozostają w bezpośrednim związku z bezpieczeństwem energetycznym kraju (o czym mowa jest też w statucie spółki). Jak przyjął NSA dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (por. wyrok TK z 25 lipca 2006 r. P 24/05, OTK-A 2006/7/87, wyroki NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OS 851/10 i z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Uwzględniając normy konstytucyjne oraz fakt, że powyższy katalog ma charakter otwarty należy stwierdzić, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, publ. LEX nr 196314).

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w [...] z 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697, wyrok WSA w [...] z 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, LEX nr 459987). Analogiczny charakter ma dokumentacja znajdująca się w posiadaniu podmiotów nie będących organami władzy publicznej, które jednak wykonują zadania publiczne.

W świetle powyższego uznać należy, że żądanie udostępnienia kopii decyzji i administracyjnych wraz z załącznikami, protokołów odbioru technicznego, umów wraz z załącznikami oraz oświadczeń właścicieli nieruchomości dotyczących ograniczenia własności, lokalizacji, budowy oraz eksploatacji, konserwacji i usuwania awarii rurociągów jak również map obrazujących przebieg przedmiotowych urządzeń przesyłowych na wskazanych we wniosku nieruchomościach jest zasadniczo żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Związane jest bowiem z lokalizacją i posadowieniem oraz eksploatacją infrastruktury technicznej, ze pośrednictwem której następuje transport ropy. Przedstawione stanowisko nie oznacza jednak, że wszystkie dokumenty dotyczące określonych we wniosku nieruchomości stanowią informacje publiczną.

Odpowiadając na wniosek strony organ nie przeprowadził analizy tego wniosku od strony przedmiotowej, nie zidentyfikował też żądanych dokumentów, stojąc zasadniczo na stanowisku, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Oznacza to, że rozpoznając wniosek skarżącej Spółki z [...] marca 2014 r. PERN winien ocenić, czy poszczególne, żądane od niego dokumenty wypełniają kryterium informacji publicznej, uwzględniając poczynione powyżej uwagi.

Ocena ta poczyniona być także powinna co do ograniczeń w dostępie informacji publicznej, zwłaszcza z uwagi na ochronę prywatności, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. PERN winien także rozważyć czy do informacji odnoszących się do właścicieli nieruchomości nie przysługuje inny tryb dostępu, co wyłączałoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też są to informacje znajdujące się w dokumentacji będącej w posiadaniu Spółki. Oceny również wymaga czy żądanie udzielenia informacji o odległości w jakiej musi znajdować się skraj wyrobiska od rurociągi nie jest informacją o prawie, albowiem trybowi udzielenia informacji publicznej nie podlegają informacje o prawie, jego stosowaniu i interpretacji. Istotne jest zatem gdzie tego rodzaju informacje są zawarte. Brak odniesienia się Spółki do poszczególnych wnioskowanych informacji uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny w powyższym zakresie.

Informacja publiczne, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek podlega bowiem realizacji, jeżeli informacja publiczna nie została udostępniona i zainteresowany nie ma innej możliwości zapoznania się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, czyli niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Oznacza to również i to, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formach zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

W rozpoznawanej sprawie PERN w odpowiedzi na wniosek z [...] marca 2014 r. deklarowała gotowość udostępnienia do wglądu w siedzibie Spółki dokumentacji będącej w jej posiadaniu, Skarżąca zasadnie jednak uznała, że nie stanowi to realizacji jej wniosku, tym bardziej, że PERN nie wykazała, aby nie było możliwe udostępnienie informacji w określonej we wniosku formie.

PERN omówiła zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, błędnie uznając, że nie znajduje się w kręgu podmiotów objętych działaniem tej ustawy.

Tym samym wniosek skarżącej nie został zrealizowany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zainteresowana nie uzyskała bowiem żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji. Wbrew sugestiom zawartych w odpowiedzi na skargę pismo PERN z 12 czerwca 2014 r., nie stanowi decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, do której wydania stanowiłby podstawę art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przeczy temu wyraźna treść pisma, z której wynika, że wniosek nie mieści się w żadnej z przewidzianych w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. kategorii uprawnień, które mogą być realizowane w ramach prawa do informacji publicznej.

W sprawach z zakresu informacji publicznej decyzje można wydać tylko wówczas gdy został spełniony zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro Spółka przyjmuje, że nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a wnioskowane informacje nie stanowią informacji o sprawach publicznych, to nie może twierdzić, że pismo zawierające taką informację stanowi decyzję administracyjną. Zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzje wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmowa jej udostępnienia następuje z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie informacji o charakterze przetworzonym, wymaganym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po drugie decyzje wydaje się w sytuacji, gdy żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawem chronione (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Po trzecie decyzje wydaje się w przypadku umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art.16 ust. 2). Z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Uznać zatem należy, że przywołane pismo stanowi powiadomienie o braku zastosowania w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe ocenić trzeba, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, PERN pozostawał w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Przedsiębiorstwo Eksploatacji Rurociągów Naftowych "[...]" do rozpatrzenia wniosku skarżącej z [...] marca 2014 r., bądź poprzez udzielenie informacji publicznej, bądź poinformowanie, że ściśle określona (skonkretyzowana) informacja nie stanowi informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych bądź też z uwagi na prywatność osoby fizycznej, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzona bezczynność PERN nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę datę złożonego wniosku, jak również udzielone skarżącej odpowiedzi przez Spółkę, choć nieprawidłowe, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Prezentowane przez PERN stanowisko wynika z błędnej interpretacji przepisów, a nie na lekceważenie strony.

O kosztach orzeczona na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 P.p.s.a.