Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1816/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 PAR 1, 145 PAR 1 PKT 2, 138
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 847/17 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...],[...],[...],[...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. T. na rzecz A. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r., II SA/Po 847/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...],[...],[...],[...], w przedmiocie "umorzenia postępowania odwoławczego i warunki zabudowy", w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 2, w pkt 2. "w pozostały" zakresie skargę oddalił, w pkt 3. zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, [...] (inwestor) wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – gęsiarni do 38 DJP i budynku gospodarczego z infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działce [...] w [...] przy ul. [...], przy czym pismem z dnia 8 września 2015 r. skorygowała wniosek w zakresie obsady "gęśnika", deklarując wartość 38 DJP. Starosta [...]uzgodnił planowaną inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych, zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...] umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia RDOŚ w [...] dokumentacji środowiskowej inwestycji ze względu na potencjalne oddziaływania na obszar Natura 2000.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. RDOŚ w [...] postanowił nie nakładać na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Jak wynika dalej z wyroku, w wyniku wniesienia odwołań od decyzji organu gminy przez szereg osób, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., SKO w [...] uchyliło powyższą decyzję Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 art., 61 ust. 1 i 4 oraz art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., Upzp), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez R. T.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli: W. P., S. M., A.S., J. G., A. Z., R. Z., D. Z., B. S. i M. S., N. W., G. W. oraz I. Z.

Jak wynika z akt sprawy (tej okoliczności w części faktograficznej wyroku II SA/Po 847/17 nie ujawniono – uwaga Sądu) rozpoznając powyższe odwołania opisaną na wstępie decyzją SKO w [...] powołując się m. in. na art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 i 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie podejmowania tej decyzji Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej K.p.a.), w pkt 1. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem S. M., natomiast w pkt 2. w odniesieniu do odwołań W. P., A. S., A. Z., B. S. i M. S., N. W., G. W. oraz I. Z. – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wnieśli S. M., A.S., N. W., I. Z. i G. W. reprezentowani wspólnie przez adw. M. K. Zarzucili w niej naruszenie przepisów:

– art. 128, 63, 64, 140 i 127 K.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania B. S. i M. S. (w uzasadnieniu wyroku błędnie podano nazwiska powyższych osób – uwaga Sądu), w sytuacji, gdy odwołanie to posiadało brak formalny w postaci niezłożenia nań podpisu przez M. S.;

– art. 61 ust. 4 Upzp na skutek błędnego, bezpodstawnego zastosowania, albowiem planowana inwestycja nie może być uznana za zabudowę zagrodową, skoro obejmuje wyłącznie budynek związany z produkcją rolną, bez budynku mieszkalnego, nie służy trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu, a nadto na terenie zainwestowania występuje zabudowa jednorodzinna, co wyklucza wprowadzenie na tym samym terenie zabudowy zagrodowej;

– art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego bezzasadne pominięcie.

Z ostrożności skarżący wskazali ponadto na zarzut naruszenia:

– art. 7 i 138 § 2 K.p.a. (w wyroku oczywiście błędnie wskazano na "art. 139 § 2" – uwaga Sądu) na skutek co najmniej przedwczesnego stwierdzenia, że gospodarstwo rolne inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie P.,

– art. 7, 7b, 10, 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wójta w sytuacji, gdy nie ustalono w sposób rzetelny i prawidłowy kręgu stron postępowania,

– art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w sposób lakoniczny, niepełny i nie spełniający wymogów określonych wymienionymi przepisami.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i przedstawiło polemikę z jej zarzutami. W końcowej części swych wywodów organ odwoławczy wskazał, że jest prawdą, że nie wszystkie odwołania zostały podpisane, jednakże wezwano osoby, które nie złożyły podpisów, do uzupełnienia tych braków. Kolegium nadmieniło wreszcie, że brak podpisów na odwołaniach sprawia wrażenie celowego, skierowanego na przedłużenie postępowania, końcowo zaznaczając, że mając na uwadze, iż każde z odwołań podpisane było przynajmniej przez jedną osobę, uznało je za skuteczne i poddało merytorycznej analizie.

Postanowieniem z dnia 26 października 2017 r., WSA w Poznaniu odrzucił skargi S. M., N. W., I. Z. i G. W. ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych. Postanowienie to nie zostało zaskarżone.

W toku rozprawy przed sądem wojewódzkim pełnomocnik A.S. wniósł jak w skardze, natomiast w odpowiedzi pełnomocnik uczestnika postępowania – [...] – wystąpił o odrzucenie skargi jako złożonej przez osobę do tego nieuprawnioną. Przedłożył także wyjaśnienia w formie załącznika do protokołu wskazujące, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności ze skutkiem wobec osób nie będących stronami kontrolowanego postępowania administracyjnego. Spośród uczestników N. P. wniósł o oddalenie skargi popierając stanowisko [...]. Pozostali uczestnicy biorący udział w rozprawie zażądali uwzględnienia skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r. WSA w Poznaniu uwzględnił skargę w części dotyczącej pkt 2 zaskarżonej decyzji, w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Sąd ten wpierw wyjaśnił, że punkt 1 zaskarżonej decyzji obejmował umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem S. M., rozstrzygnięcie to ma charakter formalny, zakończyło ono postępowanie ze skutkiem wobec tej osoby bez rozpoznania merytorycznego, gdyż zasadzało się na przekonaniu Kolegium, że ta odwołująca się nie była w ogóle uprawniona do złożenia odwołania. Podkreślono, że takie odrębne rozstrzygnięcie mogło być zatem z tych powodów kwestionowane tylko przez samą S. M., ale jej skarga została odrzucona. Z tych względów uznano, że skarga A.S. domagającej się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, nie była uzasadniona, przeto w tej części ją oddalono.

Sąd wojewódzki wskazał dalej, że o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji w oznaczonej części zadecydowały wyłącznie względy proceduralne. Z akt sprawy wynikało bowiem, że organ odwoławczy rozpoznał kilka odwołań, które w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji nie zostały podpisane. Kolegium już po wydaniu swej decyzji podjęło się próby uzupełnienia wymienionych braków, w ten sposób tylko potwierdzając, że rozpoznało odwołania dotknięte brakiem formalnym w postaci braku podpisu. Ubocznie zauważono, że M. S. swego odwołania w ogóle nie podpisał, złożenie zaś podpisów pod odwołaniem przez R. Z. i D. Z. nie było skuteczne, gdyż zostali oni wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych odwołania już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Sąd a quo wytknął ponadto Kolegium, że nie rozpoznało odwołania J.G., które zostało skutecznie formalnie wniesione.

WSA w Poznaniu wywodził, że skoro Kolegium rozpoznało odwołania pomimo braku podpisu niektórych osób, to stanowiło to naruszenie przepisów postępowania. Uruchomienie kompetencji organu II instancji bez odwołania jest bowiem działaniem dotkniętym wadą, z reguły uznawaną nawet za wadę kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Eksponując obowiązki organu odwoławczego odnośnie sprawdzenia wszystkich wymogów formalnych odwołania i wskazując, że prawidłowym działaniem powinno być wezwanie o usunięcie braków odwołania zanim zostanie wydana decyzja odwoławcza, wyłuszczano iż brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania. W przypadku odwołania powoduje więc niemożność rozpoznania go przez organ, a jeżeli to nastąpi – działanie organu odwoławczego kwalifikować się będzie jako rażąco naruszające prawo. Argumentację tę wspierano judykaturą oraz poglądami doktrynalnymi. Zdaniem sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie z całą pewnością Kolegium naruszyło prawo w opisany wyżej sposób, sąd ten nie uznał jednak, że naruszenie to miało charakter rażący, gdyż doszło do skutecznego (przynajmniej co do warunków formalnych) złożenia odwołania przez pozostałe osoby wymienione w decyzji. Organ odwoławczy był zatem generalnie uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w drugiej instancji. W tej konkretnej sprawie Kolegium wydając decyzję ujmującą w kręgu odwołujących się niektóre osoby, które nie dopełniły formalnych warunków do złożenia odwołań, dopuściło się więc istotnego, ale nie rażącego naruszenia prawa.

Stwierdzając raz jeszcze brak rozpoznania odwołania wniesionego przez J. G. w wyroku podkreślano konieczność wydania jednej decyzji w postępowaniu odwoławczym, w której organ II instancji powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Zdaniem sądu wojewódzkiego, jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania jednego odwołującego się (względnie nie wszystkich), to podjęte w takiej sytuacji rozstrzygnięcie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego (pozostałych) odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego uznano, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi zaś na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, zarzuty skarżącej nie mogły zostać poddane przez ten sąd merytorycznej ocenie.

Sąd wojewódzki wskazał, że Kolegium ponownie rozpoznając sprawę powinno po pierwsze dokładnie zweryfikować odwołania pod kątem formalnym, po drugie powinno sprawdzić, czy osoby je wnoszące są do tego uprawnione.

Wreszcie sąd pierwszej instancji zaznaczył, że powyższe wskazanie dotyczące weryfikacji legitymacji odwołujących się nie dotyczy A.S., a jej sytuacja prawna jako strony postępowania nie może zostać pogorszona na skutek wyroku ze względu na zasadę wynikającą z "art. 138 § 2" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., "Ppsa"). Zdaniem tegoż sądu status A.S. jako strony postępowania nie budzi większych wątpliwości, gdyż z akt wynika, że jest ona właścicielem działki [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną [...].

Końcowo odnosząc się do żądań i twierdzeń zaprezentowanych na rozprawie przez R. T. sąd orzekający nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi, wywodząc że skarżąca była z całą pewnością legitymowana do złożenia skargi i to chociażby z tego powodu, że Kolegium rozpoznało między innym jej odwołanie. Oznaczało to, że zaskarżona decyzja – formalnie ujmując – była do niej adresowana. Podkreślono jednocześnie, że zarzuty [...] odnoszące się do formalnych aspektów prowadzonego postępowania administracyjnego nie były pozbawione racji. Dalej wytknięto Kolegium zbyt długotrwałe i nierzetelne działania w aspekcie rozpoznawania wniesionych odwołań.

Z uwagi na powyższe WSA w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, natomiast w pozostałym (w sentencji wyroku oczywiście omyłkowo użyto określnika "w pozostały" – uwaga Sądu) zakresie (punkt II wyroku) skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa powyższemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuca rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 50 § 1 Ppsa poprzez bezzasadne jego zastosowanie w stosunku do A.S., albowiem nie powinien on był zostać zastosowany w stosunku do tej osoby,

2) art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa poprzez "błędne ich zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie ich zastosowania".

Ponadto na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 Ppsa skarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa polegające na bezzasadnej odmowie jego zastosowania, co miało decydujący wpływ na wynik sprawy,

2) art. 138 Ppsa (wskazanego na s. 11 akapit 2 od góry zaskarżonego wyroku), który w niniejszej sprawie w ogóle nie ma zastosowania.

Z powyższych względów wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2018 r. [...] zaskarża: 1) "w części dotyczącej uznania przez sąd pierwszej instancji za stronę A.S.", oraz 2) "w części odnoszącej się do nakazania zidentyfikowania ewentualnych innych stron postępowania w przedmiotowej sprawie" oraz wnosi o: 1. jego uchylenie w "ww. części"; 2. orzeczenie o kosztach postępowania w tym i o kosztach zastępstwa procesowego; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 50 § 1 Ppsa wywiedziono, że zgodnie z nim uprawnionym do wnoszenia skargi kasacyjnej do sądu administracyjnego nie jest ten, kto na etapie postępowania odwoławczego w administracyjnym toku instancji złożył pismo nazwane odwołaniem i którego "odwołanie" zostało omyłkowo rozpoznane i rozpatrzone przez Kolegium, jako takie, nawet wówczas jeżeli decyzja Kolegium została do niego zaadresowana, lecz jedynie ten, kto ma w tym interes prawny w danej sprawie. Omyłkowe zaadresowanie przez organ odwoławczy decyzji do podmiotu, który nie posiadając legitymacji procesowej strony – wniósł pismo nazwane "odwołaniem" od decyzji organu I instancji, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, nie czyni takiego podmiotu stroną, lecz skutkuje wydaniem w stosunku do niego decyzji dotkniętej wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Dalej wywiedziono, że argumentacja zawarta w zaskarżonym wyroku o tyle byłaby uzasadniona, gdyby na A. S. decyzja Kolegium nakładała jakiś obowiązek, albo odmawiała jej przyznania oznaczonego uprawnienia, tylko wówczas miałaby ona własny interes prawny w sprawie. Tymczasem A.S. dążyć ma wyłącznie do zakwestionowania przysługującego inwestorowi prawa do zabudowy własnej nieruchomości.

W dalszym uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że status strony postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych w sprawach o ustalenie warunków zabudowy nie jest kształtowany wg tzw. kryterium "geograficznego", tj. według położenia nieruchomości podmiotu zgłaszającego się do postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego w charakterze strony, a takie to właśnie kryterium przyjąć miał WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku. Dopiero wkroczenie, albo nawet tylko możliwość wkroczenia w sferę praw lub obowiązków właściciela lub użytkownika wieczystego określonej nieruchomości może stanowić przesłankę uzasadniającą traktowanie takiego podmiotu, jako legitymowanego do tego, by był traktowany jako strona postępowania administracyjnego i ewentualnie sądowoadministracyjnego.

Postanowieniem z WSA w Poznaniu sprostował omyłkę w uzasadnieniu swego wyroku w ten sposób, że użyte przezeń określenie na s. 11 "art. 138 § 2" Ppsa winno brzmieć "art. 134 § 2" Ppsa.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podtrzymał zarzuty kasacyjne, wyjaśniając przy tym, że skargą kasacyjną zaskarża zarówno pkt 1. jak i pkt 2. kwestionowanego wyroku. Do protokołu złożono załącznik zawierający stanowisko tej strony, w którym raz jeszcze eksponuje się kwestie statusu strony postępowania w aspekcie skuteczności zaskarżenia decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie A.S. nie posiadała prawa do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na decyzję SKO w [...].

Pełnomocnik skarżącej wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. A.S. wniosła także o oddalenie skargi kasacyjnej domagając się zwrotu kosztów postępowania w postaci wydatków z tytułu stawiennictwa na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

A. Zarzut naruszenia art. 138 Ppsa nie mógł odnieść skutku. Zarzut ten w istocie sformułowano z uwagi na oczywisty błąd sądu pierwszej instancji popełniony w motywach uzasadnienia wyroku na s. 11, gdzie powoływano się na "zasadę wynikającą z art. 138 § 2" Ppsa. Jest niesporne, co słusznie autor skargi kasacyjnej wytknął, że art. 138 Ppsa nie dzieli się na paragrafy, stanowiąc jedynie, że "Sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu". Kontekst wypowiedzi sądu a quo na s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że wolą tego sądu było powołanie się na zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mającym swe źródło w przepisie art. 134 § 2 Ppsa. W takim kierunku zaskarżony wyrok został sprostowany stosownym postanowieniem, którego nie zaskarżono. W tych okolicznościach przyjdzie zatem uznać, że zarzut kasacyjny naruszenia art. 138 Ppsa nie może zostać uznany za skuteczny, na marginesie wypadnie zauważyć, że sentencja zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w cyt. przepisie.

B. Zarzuty kasacyjne naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa jako przepisu prawa procesowego poprzez błędne jego zastosowanie oraz tego samego przepisu jako przepisu prawa materialnego sprowadzające się do "błędnego jego zastosowania polegającego na bezzasadnej odmowie jego zastosowania", nie rozwinięto bliżej w uzasadnieniu samej skargi kasacyjnej. W art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa określono jeden z obligatoryjnych elementów skargi kasacyjnej, jest nim "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie", zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom zwykle uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. W skardze kasacyjnej wniesionej imieniem [...] brak jest uzasadnienia powyżej wyłuszczonych podstaw kasacyjnych, Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w oznaczonym przypadku miałby jednak obowiązek odniesienia się do takich zarzutów, które nie zostałyby wadliwie pod względem formalnym skonstruowane i wskazywałyby na czym miałoby polegać naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji. W sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 Ppsa (por. motywy wyroku NSA z 14 sierpnia 2018 r., II FSK 2271/16, LEX nr 2537049). Biorąc pod uwagę sposób sformułowania zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa przyjdzie uznać, że chodzi o naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, nie zaś jako naruszenie przepisu prawa materialnego.

W cyt. art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa ustawodawca ogranicza się jedynie do wskazania formy wyroku uwzględniającego skargę na decyzję lub postanowienie, wskazując iż sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa ma charakter przepisu wynikowego, sam nie może stanowić wyłącznej podstawy kasacyjnej, skoro określa jedynie formę wyroku w razie ziszczenia się uprzednio innych naruszeń przepisów prawa przez zaskarżony organ, które skutkować winny stwierdzeniem nieważności przez sąd. Innymi słowy do naruszenia cyt. przepisu doszłoby jedynie wtedy, gdyby zaistniała chociażby jedna z przyczyn dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny określona w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach, a sąd ten nie orzekł w ten sposób. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa tylko wtedy okazałby się zasady, gdyby uzasadnione okazały się naruszenia innych przepisów wskazane w podstawach kasacyjnych.

C. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 50 § 1 Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje interes prawny A.S. do wniesienia skargi. W nauce procesu sądowoadministracyjnego wskazywano, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej, np. decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego (M. Bogusz, Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 35-36). O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (por. A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX/el. 2018, komentarz do art. 50 Ppsa). W najnowszych judykatach nie budzi także wątpliwości, że interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania (dopuszczenia do udziału w postępowaniu), ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r., I OSK 2685/16, LEX nr 2364770, z dnia 20 października 2017 r., II OSK 282/16, LEX nr 2404339, z dnia 1 sierpnia 2018 r., II OSK 2082/16, LEX nr 2539766).

Przekładając to na realia kontrolowanej sprawy za niesporne uznać przyjdzie, że organ I instancji doręczył wydaną przez siebie decyzję A.S. uznając ją za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy pod projektowaną inwestycję. Niesporne także jest, że A.S. wniosła odwołanie do SKO w [...], a organ ten rozpoznał pochodzący od niej środek zaskarżenia. W tej sytuacji A.S. posiadała interes prawny w zaskarżeniu decyzji Kolegium wydanej w następstwie wniesionego przez nią odwołania. Nie można zatem skutecznie wywodzić o "omyłkowym zaadresowaniu" zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy.

D. Nie jest w konsekwencji powyższych uwag uzasadniony także zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., z którego wynika nakaz stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Odróżnić jednak wypadnie sytuację braku posiadania przymiotu strony w rozumieniu prawa materialnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, od interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu II instancji wydanej po rozpoznaniu wniesionego przez taki podmiot odwołania. W tym przypadku A.S. miała interes prawny do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej z uwagi na to, że SKO w [...] rozpoznało wniesione przez nią odwołanie.

E. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się w kwestii posiadania przez A. S. przymiotu strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, albowiem podstawy skargi kasacyjnej nie dają temu Sądowi możliwości do formułowania wypowiedzi w tym zakresie. W skardze kasacyjnej nie sformułowano bowiem podstawy kasacyjnej, która umożliwiałaby, a zarazem zobowiązywała Sąd do stanowiska w tej kwestii, nie podnosząc zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. definiującego stronę postępowania administracyjnego. Uczyniono to dopiero w piśmie stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy przed NSA, skoro jednak z mocy art. 183 § 1 zd. 2 Ppsa wynika, że strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, to nie mogą w istocie już po sporządzeniu i wniesieniu skargi kasacyjnej stawiać nowych podstaw kasacyjnych. Nie sformułowano w skardze kasacyjnej także zarzutów naruszenia innych przepisów prawa materialnego, chociażby art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zdaniem Sądu w judykaturze najczęściej w tej materii prezentowane jest stanowisko, które zajął Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 917/09 (LEX nr 597957), wedle którego w przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów nie sąsiadujących z terenem inwestycji, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. Niewątpliwie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego interesu prawnego podmiotów, które twierdzą, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na ich prawa i obowiązki, jako właścicieli lub mających inny tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 854/12, LEX nr 1559920). Sam fakt braku nakładania na właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną oznaczonego obowiązku lub brak uzyskania przezeń decyzją w przedmiocie warunków zabudowy oznaczonych uprawnień, nie może zatem oznaczać a priori, że nikt oprócz inwestora, nie będzie posiadać interesu prawnego w takim postępowaniu.

E. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono jak w pkt 1. sentencji niniejszego wyroku.

F. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o uwzględnienie w zasądzonych kosztach wydatków na jej dojazd do sądu, skoro skarżąca była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika koszty z tego tytułu należałyby się w razie nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa (art. 205 § 2 in fine Ppsa), czego w przedmiotowej sprawie nie zarządzano.