Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2326/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1615/14 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1615/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania – oddalił skargę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (zwaną też dalej "Decyzją WZ") Prezydent Miasta Tarnobrzega ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie placu parkingowego na działkach nr ewid. [...] i [...] w [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], po przeprowadzonym z urzędu postępowaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej też jako "SKO" lub "Organ") odmówiło stwierdzenia nieważności Decyzji WZ.

Podaniem z 12 czerwca 2014 r. [...] sp. z o.o. w [...] (dalej też jako "Spółka", "Skarżąca" lub "Skarżąca kasacyjnie") wystąpiła do SKO z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją tego organu z [...] kwietnia 2014 r., argumentując, że została pominięta w postępowaniu jako strona. Postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ zostało najpierw zawieszone, a następnie podjęte bez poinformowania o tym fakcie Spółki, podobnie jak nie powiadomiono jej o wydanej decyzji.

Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. nr [...], SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie, uznając, że Spółce nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej w skrócie "k.p.a."). Nie legitymuje się bowiem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interesem prawnym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka, kwestionując stanowisko organu, wskazała, że złożenie wniosku o wznowienie powinno doprowadzić do zbadania tylko formalnych podstaw wznowienia, zachowania terminu do zgłoszenia żądania i faktu ostatecznego zakończenia postępowania zwykłego. Na tym wstępnym etapie nie powinno dochodzić do badania przymiotu strony wnioskodawcy, ponieważ powinno to nastąpić dopiero w fazie rozpoznawczej wznowionego postępowania, podobnie jak ocena przyczyn wznowienia. Podkreślono również, że przed Sądem Okręgowym w Krakowie toczy się aktualnie postępowanie o zawarcie umowy przyrzeczonej w wykonaniu umowy przedwstępnej zawartej pomiędzy adresatem Decyzji WZ i Spółką. W postępowaniu tym zostanie rozstrzygnięte, czy żądanie adresata decyzji wobec Spółki o zawarcie umowy sprzedaży rzeczywiście istnieje, a więc czy Spółka powinna zawrzeć taką umowę i nabyć nieruchomość, dla której ustalono warunki zabudowy. Zawarcie umowy było uwarunkowane szeregiem przesłanek, w tym uzyskaniem przez zbywcę, decyzji niezbędnych do realizacji inwestycji. Spółka kwestionuje spełnienie tych wymagań przez zbywcę, dlatego też w jej interesie leży, aby zweryfikować legalność Decyzji WZ, od której m.in. uzależnione jest zawarcie umowy przyrzeczonej. Przedmiotowa nieruchomość miała być również objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec tego wydanie dla tego samego terenu decyzji o warunkach zabudowy było niedopuszczalne. W postępowaniu tym konieczne jest ponadto ustalenie, czy rzeczona nieruchomość nie ma charakteru gruntu rolnego, ponieważ Spółka jako cudzoziemiec, w myśl ustawy cudzoziemcach, powinna uzyskać zgodę na jej nabycie, a o taką jak dotychczas się nie ubiegała. Brak tej zgody pociągnąłby za sobą nieważność zawartej umowy. Źródłem interesu prawnego Spółki ma być zatem umowa przedwstępna i toczący się proces cywilny o zawarcie umowy przyrzeczonej.

Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] września 2014 r., SKO utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2014 r., podtrzymując stanowisko o braku statusu strony Spółki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a przez to w postępowaniu o wznowienie tego postępowania. Nadto SKO zwróciło uwagę, że w kwestii interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 27 listopada 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 927/13 oddalającym skargę Spółki na takie rozstrzygnięcie. Ponieważ, jak dotychczas, Spółka nie dysponuje nieruchomością, której mają dotyczyć ustalone warunki zabudowy, zasadne było odmówienie wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony. Zawarcie umowy przyrzeczonej dotyczy stosunku obligacyjnego, a nie rzeczowego. Brak interesu prawnego wynikał już z samego wniosku i prowadzenie fazy rozpoznawczej postępowania wznowieniowego było zbędne.

Na opisane postanowienie SKO z [...] września 2014 r. skargę do WSA w Rzeszowie złożyła Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: (1) art. 149 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Spółce nie przysługuje status strony postępowania o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ, w którym została pominięta jako strona, przed jego wszczęciem, podczas gdy ustaleń takich można dokonywać dopiero w toku postępowania; (2) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej w skrócie: "pr.bud.") poprzez przyjęcie, że regulacja ta może znaleźć zastosowanie jako wytyczna do oceny kręgu stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a przez to do ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności; (3) art. 149 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez brak wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ i braku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności tej decyzji, na skutek błędnego przyjęcia, że Spółce w postępowaniu tym nie służy status strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Rz 1615/14, WSA w Rzeszowie zaznaczył, że wszczęte z urzędu postępowanie nieważnościowe w niniejszym przypadku nie zakończyło się decyzją SKO z [...] kwietnia 2014 r., lecz wobec złożenia przez strony: A. S. i A. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – decyzją SKO z [...] maja 2014 r. nr [...], która także nie została doręczona skarżącej Spółce.

Dalej Sąd ten wskazał, że na chwilę orzekania przezeń w niniejszej sprawie prawomocnie zakończyło się także postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące zaskarżonego przez Spółkę postanowienia SKO z [...] maja 2013 r. wydanego po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółki w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek tej Spółki o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ. Wyrokiem z 10 lutego 2015 r. o sygn. akt II OSK 696/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki. NSA podzielił stanowisko WSA, i w konsekwencji stanowisko SKO, co do braku posiadania interesu prawnego Spółki w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, tak w oparciu o przepisy art. 390 § 1 oraz art. 389 § 1 i 2 k.c., jak i art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1759, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.n.n.c."). Sąd pierwszej instancji nadmienił, że mimo ww. odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek Spółki, takie postępowanie zostało przez SKO wszczęte z urzędu, z tym że Spółka konsekwentnie nie była traktowana w nim jako strona.

Dalej Sąd ten podkreślił, że wniosek Spółki o wznowienie postępowania nieważnościowego został oparty na tym samym uzasadnieniu i podstawach rzekomego interesu prawnego Spółki, które miały uzasadniać legitymację procesową w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ. Tym samym, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., okoliczności prawomocnego rozstrzygnięcia przez NSA o braku interesu prawnego Spółki, opartego na umowie przedwstępnej z 17 grudnia 2009 r. zawartej w formie aktu notarialnego, tj. na przepisach art. 390 § 1 i art. 389 § 1 i 2 k.c. oraz art. 8 ust. 2 pkt 1 u.n.n.c., Sąd pierwszej instancji, jak stwierdził, musiał wziąć pod uwagę, mimo iż ww. wyrok NSA zapadł po wydaniu przez SKO zaskarżonego postanowienia z 19 września 2014 r.

Niezależnie od tego Sąd Wojewódzki nadmienił, że w całości podziela stanowisko, iż Spółka na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności Decyzji WZ. Skutkiem prawnym zawartej umowy przedwstępnej nie jest przecież nabycie prawa rzeczowego, np. prawa własności, tylko powstanie stosunku obligacyjnego. Umowa przedwstępna stwarza wyłącznie ekspektatywę prawa rzeczowego, stąd brak jest wymaganego przez art. 28 k.p.a. interesu prawnego, który nie może być potencjalny lub hipotetyczny. Przepisy art. 389 § 1 w zw. z art. 390 § 1 i 2 k.c., które regulują instytucję prawną umowy przedwstępnej, nie są w żadnym przypadku tymi przepisami prawa materialnego, z których strona skarżąca mogłaby wywodzić w tej sprawie swój interes prawny, jak to byłoby w przypadku np. przepisu art. 140 k.c. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika Skarżącej, nadal Spółce nie przysługuje prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowych działek – co więcej w toczącym się nadal procesie cywilnym broni się ona przed uwzględnieniem roszczeń wynikających z umowy przedwstępnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w istocie co do zasady ustalenie, czy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania posiada interes prawny, a tym samym czy powinien być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją, winno nastąpić po wznowieniu postępowania. Jednakże judykatura dopuszcza możliwość odmowy wznowienia postępowania wówczas, kiedy jest oczywiste, że podmiot składający podanie takiego interesu nie posiada. W tym kontekście Sąd Wojewódzki wskazał, że w chwili wydawania przez SKO postanowień obu instancji odmawiających wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ, w obrocie prawnym były postanowienia tegoż organu z [...] marca 2013 r. i ostateczne z [...] maja 2013 r., a także nieprawomocny, ale jednak wyrok WSA w Rzeszowie z 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 926/13 – odmawiające Spółce przymiotu strony w ww. postępowaniu nieważnościowym. Tymczasem oba wnioski Skarżącej, tj. o wszczęcie postępowania nieważnościowego i o jego wznowienie, wywodziły interes prawny Spółki z tych samych okoliczności i tych samych przepisów prawa, które już zostały ocenione z negatywnym skutkiem dla Spółki nie tylko przez ten sam organ, ale także przez WSA. Powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, dawało Organowi możliwość odmowy wznowienia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. A nawet gdyby powyższe uznać za uchybienie przepisom postępowania, to w tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z kolei podniesione przez Spółkę okoliczności dotyczące wszczęcia egzekucji związanej z zapłatą kar umownych zastrzeżonych w akcie notarialnym zaistniały już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Ale i tak, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie uzasadniałyby one w żaden sposób interesu prawnego Skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ. Obowiązek ich zapłaty wynika z niewykonania przyjętych na siebie przez Spółkę w umowie przedwstępnej zobowiązań i poddania się w akcie notarialnym egzekucji w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej Spółka, zastępowana przez adw. K. K., wniosła o uchylenie wyżej opisanego wyroku WSA w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o orzeczenie o kosztach sądowych według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach:

a) naruszenia prawa materialnego, tj.:

i) art. 149 § 2 i 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie, spełniającego formalne wymogi, wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., tj. bez wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie,

ii) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 64, art. 389 § 1 oraz art. 390 § 1 i 2 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dochodzenie na drodze sądowej przez właściciela nieruchomości wskazanej w Decyzji WZ zawarcia umowy przyrzeczonej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości poprzez zastąpienie oświadczenia woli Skarżącego orzeczeniem Sądu w trybie art. 64 k.c. ze względu na spełnienie się warunku tej umowy m.in. w postaci uzyskania ww. decyzji nie uzasadnia istnienia interesu prawnego Spółki w udziale w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ;

iii) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 2 pkt 1 u.n.n.c. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi materialnoprawnej podstawy uzasadniającej istnienie interesu prawnego Spółki w udziale w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ.

b) naruszenia przepisów postępowania, tj.:

i) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie zobowiązania do złożenia oświadczenia woli zastępującego oświadczenie Skarżącej o zawarciu umowy przyrzeczonej sprzedaży dotyczącej nabycia nieruchomości wskazanej Decyzji WZ, interes prawny Skarżącej jest, zdaniem Sądu, wystarczająco skonkretyzowany, jak również niewyjaśnienie, czy poprzez przyjętą interpretację interesu prawnego Spółka nie zostaje pozbawiona możliwości obrony swych praw, w szczególności ze względu na upływ terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, wynikający z art. 148 § 1 k.p.a. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez istotne ograniczenie możliwości kontroli zaskarżonego orzeczenia w zakresie dotyczącym istnienia interesu prawnego Spółki uzasadniającego uznanie za stronę postępowania zakończonego Decyzją WZ;

ii) art. 170 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że SKO wydając oba postanowienia w sprawie, mogło uznać brak interesu prawnego Spółki na podstawie nieprawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z 27 listopada 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 927/13 oraz poprzez niewłaściwe przyjęcie, że wydając wyrok zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną Sąd był związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 10 lutego 2015 r. o sygn. akt II OSK 696/14.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania [...] sp. z o.o. oraz W. J., jednym pismem z 20 lipca 2015 r., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z 27 kwietnia 2017 r. ww. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 16 maja 2017 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał wnioski i wywody skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznawszy, w tak zakreślonych granicach, skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w tej sprawie ogniskowała się wokół kwestii, czy skarżąca [...] sp. z o.o. posiadała interes prawny w żądaniu wznowienia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie załatwionej decyzją SKO z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (utrzymaną w mocy decyzją SKO z [...] maja 2014 r. nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Tarnobrzega z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ("Decyzji WZ").

Jest poza sporem, że wcześniej Spółka spotkała się z odmową wszczęcia, na jej wniosek, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ – również z uwagi na stwierdzony brak interesu prawnego, który legitymowałby Spółkę do występowania z takim żądaniem – a odnośne postanowienia SKO zostały poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 926/13 oddalił skargę Spółki. Z kolei wywiedzioną od tego wyroku przez Spółkę skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 696/14.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w poddanym kontroli stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn zm.; w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 390 § 1 oraz art. 389 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; w skrócie: "k.c.") odnośnie do braku posiadania przez skarżącą Spółkę interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności Decyzji WZ. Przepisy art. 389 § 1 w zw. z art. 390 § 1 i § 2 k.c., które regulują instytucję prawną umowy przedwstępnej, nie są bowiem w żadnym przypadku tymi przepisami prawa materialnego, z których strona skarżąca może wywodzić w tej sprawie swój interes prawny, jak to byłoby w przypadku przepisu art. 140 k.c. Ponadto NSA ocenił, że Sąd I instancji również prawidłowo stwierdził, iż takiego interesu prawnego skarżąca Spółka nie może wywodzić z dyspozycji art. 1 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758, z późn. zm.; w skrócie: "u.n.n.c."), ponieważ w istocie nie nastąpiło w tym przypadku nabycie przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą Spółkę, lecz tylko zawarcie umowy przedwstępnej.

W związku z powyższym w niniejszym postępowaniu sądowym podstawowe znaczenie należy przypisać temu spośród zarzutów skargi kasacyjnej, który dotyczył naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 170 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że wydając swój wyrok Sąd ten był związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 696/14. Ów zarzut Skarżąca kasacyjnie oparła na twierdzeniu, że w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. wiążący charakter ma jedynie sentencja wyroku.

Stanowisko to jest nietrafne, a sam zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. chybiony.

Przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (zob. wyrok NSA z 25.03.2013 ., II GSK 2322/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Jeżeli więc w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, a stan faktyczny tej sprawy wykazuje istotne podobieństwo ze stanem zaistniały wcześniej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku.

Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądowego nie ogranicza się bynajmniej do jego sentencji. Przeciwnie, przejawia się ona na różne sposoby i w różnym stopniu, zależnie od istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi sprawami sądowymi. W szczególności moc wiążąca danego orzeczenia może rozciągać się pośrednio także na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tzw. prekluzja faktów tudzież prekluzja stanu faktycznego sprawy). Ograniczenie mocy wiążącej orzeczenia tylko do wąsko rozumianego związania treścią jego sentencji, z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu, zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania (tak trafnie W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, nr 9, poz. 88, s. 1303–1304).

W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, która prowadziłaby do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu naruszałaby art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25.02.2014 r., II GSK 1939/12; z 30.01.2014 r., II FSK 47/12; z 20.10.2016 r., II GSK 262/15 – CBOSA).

Jak z powyższego wynika, skoro w wyroku z 10 lutego 2015 r. o sygn. akt II OSK 696/14 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że Spółka nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym (odmowy) stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, gdyż nie sposób wyprowadzić tego interesu ze wskazywanych przez Spółkę przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących umowy przedwstępnej, ani z przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców – a istniejący ówcześnie stan faktyczny sprawy i jej podstawy prawne nie uległy istotnym zmianom, w szczególności nie doszło do nabycia przez Spółkę nieruchomości, której dotyczyła Decyzja WZ – to Sąd pierwszej instancji nie był władny sformułować odmiennej oceny prawnej w ww. kwestii. W rezultacie zasadnie przyjął, że skarżąca Spółka na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności Decyzji WZ.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 64, art. 389 § 1 oraz art. 390 § 1 i 2 k.c., a także naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 2 pkt 1 u.n.n.c. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Również chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 2 i 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie rzeczywiście w przypadku żądania wznowienia postępowania administracyjnego opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu") badanie interesu prawnego wnioskodawcy następuje, co do zasady, już po wznowieniu postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na jej szczególne okoliczności – a zwłaszcza wobec zapadłych już wcześniej orzeczeń SKO i WSA w Rzeszowie odmawiających Spółce przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ – istniały dostateczne podstawy do uznania, że brak tego interesu w przypadku Spółki jest na tyle oczywisty, iż uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Godzi się zauważyć, że taką kwalifikację braku interesu prawnego Spółki potwierdził także przywołany już wcześniej wyrok NSA o sygn. akt II OSK 696/14, gdyż zapadł on w sprawie, w której Organ również odmówił Spółce wszczęcia postępowania (w tamtym przypadku: nieważnościowego) na jej wniosek. Wprawdzie podstawę prawną owego odmownego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., ale także na kanwie tego przepisu przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna jedynie wówczas, jeśli brak przymiotu strony jest u wnioskodawcy oczywisty (por. wyroki NSA: z 25.02.2014 r., II OSK 2271/12; z 30.06.2014 r., II OSK 150/13; z 19.09.2014 r., II OSK 641/13; z 18.11.2014 r., II OSK 1045/13; z 27.08.2015 r., II OSK 2302/14; z 18.11.2016 r., II OSK 330/15; z 07.02.2017 r., II OSK 1625/15; z 24.02.2017 r., II OSK 1572/15 – CBOSA).

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok posiada wszystkie wymagane tym przepisem elementy, a jego treść nie nastręcza jakichkolwiek trudności w poznaniu motywów, jakimi kierował się Sąd podejmując to rozstrzygnięcie. Nie jest zaś rzeczą sądu administracyjnego instruowanie strony, i to reprezentowanej przez zawodowego pełnomocnika, w jakim momencie może dojść do dostatecznej konkretyzacji interesu prawnego Spółki, uzasadniającego uznanie jej za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ. W rozpoznawanej sprawie zadaniem Sądu było jedynie zweryfikowanie prawidłowości stanowiska Organu, iż dotychczas posiadanie takiego interesu nie zostało przez Spółkę wykazane. I z tego obowiązku Sąd pierwszej instancji wywiązał się należycie.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargą kasacyjną oddalił.