Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1848/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: ar 182 § 2 i 3, art 188, art 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 61 ust.2 pkt 2, ust. 2e, ust. 2f, art 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 68/21 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz G. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 maja 2021 r., IV SA/Wr 68/21, oddalił skargę G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] października 2018 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (dalej: organ I instancji), skierował I. G. do Domu Pomocy Społecznej "P." w J. (dalej: DPS), a decyzją z [...] listopada 2018 r. została w placówce umieszczona z dniem 20 listopada 2018 r.

Decyzją z [...] października 2018 r. organ I instancji ustalił odpłatność za pobyt w placówce w sposób następujący:

- I. G. W. (dalej: matka skarżącej) ponosi odpłatność za swój pobyt w wysokości 70% dochodu,

- jej córka G. B. (dalej: skarżąca) w wysokości 2.100zł miesięcznie,

- jej syn E. G. (dalej: brat skarżącej) został zwolniony z odpłatności z uwagi na dochody nieprzekraczające 300% ustawowego kryterium dochodowego.

Z uwagi na dokonaną w marcu 2019 r. przez skarżącą, działającą w imieniu matki, czynność sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w J. (akt notarialny Rep. A nr [...] z [...] marca 2019 r.) za kwotę 50.000 zł, organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2019 r. ustalił, że matka skarżącej w okresie od kwietnia 2019 do marca 2020 r. ponosi odpłatność w wysokości 3.265,71 zł miesięcznie, a skarżąca w tym okresie została zwolniona z ponoszenia odpłatności. W decyzji tej wskazano również, że od kwietnia 2020 r. odpłatność zarówno matki skarżącej jak i osób zobowiązanych zostanie ustalona odrębną decyzją.

Pismami z 9 kwietnia 2020 r. organ I instancji wystąpił do skarżącej oraz jej brata z prośbą o kontakt celem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego na rzecz ich matki przebywającej w domu pomocy społecznej. Jak ustalił organ I instancji dochód brata skarżącej nadal nie przekracza 300% ustawowego kryterium dochodowego, co uniemożliwia obciążenie go odpłatnością za pobyt matki w placówce. Natomiast dochód skarżącej przekroczył 300% ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie o kwotę 3.540,68 zł. W związku z tym organ I instancji sporządził w dniu 29 kwietnia 2020 r. protokół negocjacji wskazując kwotę odpłatności w wysokości 2.512,26 zł, w ramach którego strona podniosła, że z uwagi na pomoc na rzecz syna i teściów może wnosić opłatę w wysokości 2.400 zł. W dniu [...] maja 2020 r. organ I instancji sporządził umowę nr [...], wg ustaleń której skarżąca od 1 kwietnia 2020 r. ponosiłaby odpłatność w kwocie 2.400 zł miesięcznie, przy uwzględnieniu, że koszt pobytu mieszkańca wynosi 3.498,74 zł i ponoszonej przez matkę skarżącej odpłatności w kwocie 986,48 zł miesięcznie. Skarżąca nie wyraziła zgody na zawarcie tej umowy, co wynika z jej oświadczenia z 20 maja 2020 r. Wyraziła gotowość na ponoszenie odpłatności w wysokości 1.500 zł miesięcznie.

Decyzją z [...] lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 62 ust. 2, art. 64, art. 106, art. 109 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.; dalej: u.p.s.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.), organ I instancji orzekł o ustaleniu wysokości miesięcznej odpłatności za pobyt matki skarżącej w DPS, jaką zobowiązana jest ponosić skarżąca jako córka, w wysokości 2.294,83 zł miesięcznie, zastrzegając jednocześnie, że odpłatność skarżącej za pobyt jej matki w DPS ulegać będzie zmianie wraz ze zmianą wysokości otrzymywanych przez nią dochodów.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że ustalił krąg podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt matki skarżącej w DPS, a to: 1) matkę skarżącej jako mieszkankę domu, 2) brata skarżącej jako syna, 3) skarżącą jako córkę oraz poczynił następujące ustalenia:

- decyzją z [...] maja 2020 r. matka skarżącej miała ustaloną odpłatność za pobyt DPS w wysokości 986,48 zł miesięcznie od kwietnia 2020 r.,

- matka skarżącej jest wdową i ma dwoje dzieci: syna i córkę ,

- brat skarżącej mieszka w J. i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną; obydwoje utrzymują się ze świadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w łącznej wysokości 3.028,21 zł miesięcznie (wywiad środowiskowy cz. III z 23 kwietnia 2020 r.), zatem, dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.514,11 zł, a więc nie przekracza ustawowego 300% kryterium dochodowego; w związku z powyższym brat skarżącej został zwolniony z obowiązku ponoszenia odpłatności na rzecz matki za pobyt w DPS do czasu, w którym uzyska dochód przekraczający 300% kryterium dochodowego,

- w marcu 2020 r. skarżąca wraz z mężem osiągnęli dochód w łącznej wysokości 10.249,36 zł, co w przeliczeniu na osobę daje dochód w wysokości 5.124,68 zł na osobę i przekracza ustawowe 300% kryterium dochodowego o kwotę 3.540,68 zł,

- różnica pomiędzy średnim kosztem utrzymania mieszkańca w DPS, a odpłatnością matki skarżącej w wysokości 986,48 od kwietnia 2020 r. (zgodnie z decyzją z [...] maja 2020 r.) wynosiła 2.512,26 zł,

- w dniu [...] maja 2020 r. sporządzono umowę Nr [...], na podstawie której skarżąca była zobowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS w kwocie 2.400,00 zł miesięcznie począwszy od kwietnia 2020 r.,

- w dniu 21 maja 2020 r. do organu wpłynęło pismo strony, która oświadczyła, że nie jest w stanie ponosić co miesiąc takiej kwoty i zaproponowała kwotę w wysokości 1.500,00 zł; swoją propozycję uargumentowała wysokimi wydatkami jakie jest zmuszona ponosić w związku z zapewnieniem opieki teściom, którzy również są ludźmi w podeszłym wieku, kosztami związanymi z leczeniem syna, który cierpi na cukrzycę typu 1 i wspomaga się pompą insulinową oraz wydatkami związanymi z zakupem leków i produktów higienicznych dla mamy czy utrzymaniem domu.

W tej sytuacji organ stwierdził, że nie można mówić o zastosowaniu w sprawie art. 61 ust. 2e u.p.s., gdyż nie było braku zgody na ponoszenie odpłatności osoby obowiązanej czy niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Kwestię sporną jest tylko wysokości miesięcznej kwoty jaką winna jest ponosić strona. W związku z czym przepis ten nie ma zastosowania. Z uwagi na to, że do końca marca 2020 r. matka skarżącej ponosiła pełną odpłatność za pobyt w DPS, należało decyzją z [...] lipca 2020 r. zmienić odpłatność w wysokości 1.203,91 zł od kwietnia 2020 r. Wobec zmiany dochodu matki skarżącej i wysokości odpłatności za pobyt, zmianie uległa także różnica pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca a ponoszoną odpłatnością, która obecnie wynosi 2.294,83 zł. Jak ustalił organ, miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS od marca 2020 r. wynosił 3.498,74 zł. Różnicę między pełną miesięczną odpłatnością, a ponoszoną przez stronę, pokryją zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.p.s., inne osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności oraz gmina.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła zarzut:

- naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 61 ust. 2d i art. 103 ust. 2 u.p.s. i niezastosowanie ograniczeń dotyczących ustalania odpłatności, o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.;

- błędu w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że strona nie chciała przystąpić do zawarcia umowy, podczas gdy proponowała odpłatność w kwocie 1.500 zł miesięcznie;

- braku w sentencji decyzji brata skarżącej;

- braku oznaczenia w decyzji stron postępowania;

- naruszenia zasad ochrony danych osobowych strony, jej rodziny i rodziny brata wobec siebie nawzajem i wobec DPS.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium za bezsporny w sprawie uznało fakt, że od dnia 20 listopada 2018 r. matka skarżącej przebywa w DPS, zaś średni miesięczny koszt pobytu w tej placówce od marca 2020 r. wynosi 3.498,74 zł miesięcznie. Za swój pobyt matka skarżącej ponosi odpłatność w wysokości równiej 70% jej dochodu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.s. Opłata ta od kwietnia 2020 r. wynosi 1.203,91 zł miesięcznie. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., do wniesienia pozostałej części opłaty zobowiązani są jej zstępni, którymi jest jej dwoje dzieci: skarżąca i jej brat. W sprawie nie ulega również wątpliwości, że skarżąca odmówiła zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie strony z 20 maja 2020 r., w którym nie wyraża zgody na ponoszenie odpłatności w wysokości 2.400 zł i wskazuje na kwotę 1.500 zł. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącej, wedle którego nie była to odmowa podpisania umowy, a jedynie propozycja ponoszenia innej kwoty odpłatności. Jak wynika bowiem z literalnego brzmienia przepisu art. 103 ust. 2 u.p.s. to organ I instancji ustala wysokość ponoszonej odpłatności przez osoby do tego ustawowo zobowiązane. Nie jest również kwestionowane, że strona wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, co uczyniono w maju 2020 r. W takiej sytuacji organ, w oparciu o dyspozycję art. 61 ust. 2d u.p.s. dokonał analizy sytuacji majątkowej rodziny strony (w kontekście spełnienia kryterium dochodowego z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), w wyniku której stwierdzono przekroczenie 300% kryterium dochodowego o kwotę 3.540,68 zł. Kolegium wskazało również, że zasadę proporcjonalności normuje przepis art. 61 ust. 2f u.p.s., którego analiza wskazuje, że może on być zastosowany jedynie w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 2e u.p.s., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca odmówiła wprawdzie podpisania umowy, ale nie odmówiła przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a jej brat nie odmówił przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W tym zakresie Kolegium powołało się na uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, którą wprowadzono normę prawną ust. 2f u.p.s. (ustawa z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego – Dz. U. z 2019 r. poz. 1690, druk nr 3524 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego). W uzasadnieniu do zmiany projektodawca wskazywał, że "W przypadku, gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata (stanowiąca różnicę między średniomiesięcznym kosztem a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca oraz innymi osobami, których odpłatność została ustalona w drodze umowy lub decyzji podjętej w wyniku ustalenia odpłatności po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego) obciąża te osoby proporcjonalnie (w częściach równych)". Wobec tego, zdaniem Kolegium, nie można było zastosować art. 61 ust. 2f u.p.s. do istniejącego stanu faktycznego sprawy. Kolegium nie zgodziło się również z zarzutem, że wobec brata skarżącej zastosowano instytucję zwolnienia uregulowaną w przepisie art. 64 u.p.s. Kolegium przyznało, że wprawdzie organ I instancji posługuje się pojęciem "został zwolniony z obowiązku ponoszenia odpłatności", ale w dalszej części zdania wyjaśnia, że do czasu gdy dochody jego przekroczą 300% ustawowego kryterium dochodowego. Ustawodawca w przepisie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) u.p.s. wyraźnie wprowadził warunek dochodowości przy ustalaniu odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej i organ administracji publicznej musi przestrzegać tego unormowania. Natomiast art. 64 u.p.s. wymienia inne przesłanki będące podstawą do zwolnienia z odpłatności, która wcześniej została ustalona bądź na mocy umowy bądź w decyzji administracyjnej. Kolegium nie podzieliło też zarzutów dotyczących badania sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej, jak również jej brata i zamieszczania tych okoliczności w uzasadnieniu decyzji, co zdaniem skarżącej może prowadzić do naruszenia ochrony danych osobowych. Kolegium stwierdziło, że nie można uznać, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej doszło do naruszenia ochrony danych osobowych. Końcowo Kolegium nie zgodziło się z argumentacją, że w decyzji nie zostały oznaczone strony postępowania. Sam fakt, że jedna ze stron – skarżąca – złożyła odwołanie od decyzji wskazuje odmiennie. Ponadto, do skarżącej ten sam organ I instancji już wcześniej skierował dwie inne decyzje (w roku 2018 i 2019), gdzie w podobny sposób oznaczał strony i nie było to wówczas kwestionowane przez skarżącą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła :

1. naruszenie prawa materialnego przez organ I instancji przez niezastosowanie przepisu art. 103 ust. 2 u.p.s. w kontekście przepisu art. 61 ust. 2d u.p.s. przez nieuwzględnienie, że ustalona w decyzji opłata nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa;

2. naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a to:

- zasady polegającej na równym traktowaniu stron oraz proporcjonalności (art. 8 § 1 k.p.a.),

- zasady ochrony słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.),

- zasady rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do normy prawnej (art. 7a k.p.a.),

- zasady informowania stron o ich uprawnieniach (art. 9 k.p.a.);

3. nieuwzględnienie zarzutu, że brat skarżącej powinien być objęty sentencją decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z ujawnionych okoliczności sprawy skarżąca – pomimo skutecznie doręczonego wezwania – nie podpisała przedstawionej jej umowy, natomiast w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego poinformowała organ o wysokości dochodu osiąganego przez jej rodzinę. W takiej sytuacji organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61 ust. 2d u.p.s., o którego to treści skarżąca została prawidłowo pouczona w piśmie organu z 23 czerwca 2020 r. zawiadamiającym o wszczęciu z urzędu postępowania, a którego odbiór osobiście potwierdziła 29 czerwca 2020 r. W związku z tym nieuprawniony był zarzut naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że jeśli mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie pokryć pełnej odpłatności za pobyt w tej placówce, organ pomocy społecznej uprawniony i zobowiązany jest poszukiwać innych osób, które będą partycypować w tej odpłatności. Zasadniczo są to członkowie rodziny mieszkańca domu pomocy społecznej w kolejności sformułowanej w art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.s. Z treści przepisów u.p.s. wynika, że jako podstawową formę ustalenia opłaty ustawodawca wskazał umowę i z tego powodu kwestie dotyczące odpowiedniej umowy zostały w tej ustawie skodyfikowane.

Sąd I instancji podkreślił, że wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. obowiązek zstępnego, chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. Dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.

Sąd I instancji podkreślił, że z art. 61 ust. 2d u.p.s. wynika jednoznacznie, że w razie gdy nie doszło do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., organ ustala odpłatność w drodze decyzji, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., jak i wynikających z art. 103 ust. 2 u.p.s. W konsekwencji oznacza to, że odpłatność może być ustalona tylko wówczas, gdy "w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie", a jednocześnie z uwzględnieniem "wysokości dochodów i możliwości" danej osoby. Co więcej, w takiej sytuacji ustawodawca wprost wyłączył stosowanie zasady proporcjonalności. Regułę proporcjonalności przewidział wyłącznie dla osób (zstępnych, wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który przecież służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności. Ustawodawca tylko w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością "w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2" i "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia".

Zdaniem Sądu I instancji skoro skarżąca nie odmawiała przeprowadzenia z nią wywiadu środowiskowego, to organ wydając decyzję ustalającą jej jako córce odpłatność za pobyt matki w domu pomocy społecznej, powinien uwzględniać nie tylko dochód wyliczony w sposób określony w art. 6 i art. 8 u.p.s., który określa górne granice tej odpłatności, ale także faktyczne możliwości skarżącej ponoszenia tej odpłatności. Tym samym organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że na skarżącej ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS w wysokości stanowiącej różnicę między kosztem utrzymania podopiecznego w DPS a opłatą ponoszoną przez mieszkańca tej placówki. Również w zakresie szczegółowych wyliczeń dokonanych przez organy, decyzja nie nasuwa żadnych wątpliwości Sądu. W związku z tym nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 7a k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że pomimo posłużenia się przez organ I instancji wobec brata skarżącej pojęciem "został zwolniony z obowiązku ponoszenia odpłatności" de facto nie stosowano wobec niego instytucji zwolnienia, o której mowa przepisie art. 64 u.p.s., wobec braku – w realiach badanej sprawy – podstawy prawnej do jej zastosowania. Ustawodawca uzależnił bowiem obowiązek odpłatności osoby zobowiązanej za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej wyłącznie od osiągania wskazanego w u.p.s. kryterium dochodowego. Z kolei zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć wyłącznie sytuacji, w której osoba zobowiązana ponosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa.

Zdaniem Sądu I instancji z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku, bowiem organ I instancji wprost wskazał, że dochody brata skarżącej nie przekraczają 300% ustawowego kryterium dochodowego. A ten warunek dochodowości przy ustalaniu odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej został wskazany w przepisie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) u.p.s. Zatem nie tylko nie było postawy prawnej do zastosowania wobec brata skarżącej instytucji zwolnienia, ale również podstawy faktycznej do wszczęcia przeciwko niemu postępowania o ustalenie odpłatności za pobyt matki w DPS z uwagi na niespełnianie przez niego kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s. W konsekwencji nie było podstaw do uczynienia go adresatem decyzji ustalającej innemu zstępnemu (w tym przypadku skarżącej) opłaty za pobyt członka rodziny w DPS. Natomiast ustalenie okoliczności związanych z wysokością dochodów rodziny brata skarżącej wymagało jednak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ wydający decyzję o ustaleniu odpłatności innych osób zobowiązanych i poczynienie ustaleń w tym zakresie, gdyż są one jedynie niezbędnym elementem stanu faktycznego, znajdującym wyraz w uzasadnieniu decyzji, wskazującym na to, że obecnie poza skarżącą – z uwagi na niespełnienie wymaganego przez ustawodawcę kryterium dochodowego – nie ma innych wśród zstępnych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Nie byłoby prawnie i logicznie uzasadnione ustalenie zakresu obowiązku ponoszenia opłaty względem jednego zstępnego w sytuacji, gdy organ nie ustalił sytuacji dochodowej pozostałych zstępnych oraz zakresu ich partycypacji w obowiązku ponoszenia opłaty. W związku z tym, Sąd I instancji stwierdził, że nie zachodziła potrzeba wskazania w rubrum decyzji brata skarżącej jako adresata decyzji i w realiach analizowanej sprawy nie mamy do czynienia z przypadkiem zwolnienia z odpłatności z mocy prawa. W każdym razie niespełnienie wskazanego przez ustawodawcę kryterium dochodowego, pozwalającego na ustalenie osobie zobowiązanej odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej nie może być utożsamiane ze zwolnieniem opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 64 i art. 64a u.p.s. Przepisy te wymieniają przesłanki będące podstawą do zwolnienia z odpłatności, która wcześniej została ustalona bądź na mocy umowy bądź w decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji zgodził się natomiast ze skarżącą, że w kontrolowanej sprawie w sposób wadliwy (niepełny) określono adresata decyzji, jednak nie miało to istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Jako adresata decyzji oznaczono matkę skarżącej, która nie była stroną postępowania, ponieważ postępowanie nie dotyczyło jej obowiązku w zakresie odpłatności za pobyt w DPS. Sąd I instancji zauważył, że imię i nazwisko skarżącej zostało wprost wymienione w rozstrzygnięciu decyzji oraz jako podmiot, któremu doręczono decyzję. Postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt matki skarżącej w DPS zostało wszczęte z urzędu w stosunku tylko do skarżącej i w tenorze decyzji pierwszo-instancyjnej wyłącznie w stosunku do skarżącej ustalono wysokość obciążającej ją miesięcznej odpłatności za pobyt matki w DPS. Tym samym skonkretyzowano i zindywidualizowano w rozstrzygnięciu decyzji ustawowy obowiązek skarżącej jako osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty. Przy braku spójności między oznaczeniem adresata w rubrum decyzji a prawidłowym oznaczeniem w tenorze decyzji osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, rozstrzygające i przesądzające znaczenie ma treść tenoru decyzji. Z kolei powoływanie się przez organ na analogiczną, dotychczasową praktykę w oznaczaniu adresat decyzji jest chybione. Sąd I instancji przywołał w tym miejscu uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17 i wyjaśnił, że organy prowadząc postępowanie w trybie art. 61 u.p.s., powinny jako strony tego postępowania ustalić wszystkie osoby mieszczące się w kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i wydać jedną decyzję w stosunku do wszystkich tych osób, mając na względzie ograniczenia z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. w decyzji. Celem obu tych instytucji jest przecież pokrycie należności wobec domu pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji przestrzegając unormowania z art. 61 u.p.s. doręczył decyzję każdemu z podmiotów wskazanych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu jako zainteresowanym i mającym swój własny interes odnoszący się do zakresu nałożenia obowiązku pokrywania kosztów pobytu pensjonariusza w domu pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

a) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2f u.p.s. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy osoba nie wyraziła zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie w każdej sprawie dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS;

b) prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 u.p.s. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji) przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji zobowiązanie skarżącej do pokrywania kosztów pobytu matki w DPS w wysokości różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania a opłatą ponoszoną przez mieszkańca DPS, pomimo, że zgodnie z przywołanym przepisem przedmiotowa opłata nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa;

c) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że na skarżącej ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS w wysokości całej różnicy między kosztem utrzymania podopiecznego w DPS a opłatą ponoszoną przez mieszkańca tej placówki, zamiast w wysokości połowy tej różnicy, skutkiem czego doszło do naruszenia zasady praworządności, proporcjonalności oraz zasady równego traktowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. określa krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Przy czym reguła kolejności nie ma znaczenia w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe. Organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Z żadnego przepisu ustawy, ani z innego przepisu funkcjonującego systemie prawnym, nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W niniejszej sprawie matka skarżącej posiada dwoje dzieci, a zatem w świetle art. 61 ust. 1 u.p.s. każde z nich jest zobowiązane do partycypowania w kosztach utrzymania podczas jej pobytu w DPS. Istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma art. 61 ust. 2f u.p.s., który stanowi, że wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w DPS powinna być podzielona proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Dodatkowo, w myśl art. 103 ust. 2 u.p.s. zmiana wysokości opłaty ustalonej w drodze umowy lub w drodze decyzji nie może powodować zwiększenia kwoty opłaty ustalonej od innych osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2a. W tym miejscu skarżąca kasacyjnie przywołała wyroki: WSA w Poznaniu za 14 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 261/21; WSA w Poznaniu z 30 kwietnia 2021 r., II SA/Po 650/20; WSA w Białymstoku z 25 maja 2021 r., II SA/Bk 258/21. W ocenie skarżącej kasacyjnie, organ I instancji powinien był podzielić odpłatność za pobyt matki skarżącej w DPS proporcjonalne pomiędzy skarżącą i jej brata, bowiem jako zstępni mieszkańca DPS są z mocy ustawy zobowiązani do ponoszenia przedmiotowych kosztów. Następnie organ powinien był zbadać sytuację finansową każdego zstępnego, a po ustaleniu, że brat skarżącej jest zwolniony z odpłatności na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., obciążyć skarżącą połową ww. opłaty, zgodnie ze wskazaną powyżej zasadą proporcjonalności. Wniosek taki wynika również z art. 103 ust. 2 u.p.s., który stanowi, że zwolnienie jednej osoby z odpłatności nie może powodować zwiększenia odpłatności innej osoby zobowiązanej do partycypowania w kosztach utrzymania członka rodziny w DPS. Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja przepisu art. 61 ust. 2f u.p.s., zakładająca, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy osoba nie wyraziła zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, narusza zasadę praworządności, proporcjonalności oraz zasadę równego traktowania, bowiem stawia w gorszej sytuacji osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, niż osoby, które takiej zgody nie wyraziły. Z pewnością nie było to intencją ustawodawcy, aby różnicować sytuację prawną ww. osób i prowadzić do ich nierównego traktowania. W niniejszej sprawie skarżąca umożliwiła przeprowadzenie z nią rodzinnego wywiadu środowiskowego, ujawniła wysokość swoich dochodów oraz współpracowała z organem I instancji w toku prowadzonego postępowania, a zatem nie może być traktowana w sposób mniej korzystny, niż osoby odmawiające takiej współpracy. W związku z tym, organ I instancji po ustaleniu sytuacji finansowej skarżącej i jej brata powinien był podzielić pozostałą część opłaty za pobyt matki w DPS proporcjonalnie pomiędzy oboje zstępnych, skutkiem czego na skarżącą powinna przypadać połowa przedmiotowej opłaty, a nie jej całość. Okoliczność zwolnienia brata skarżącej z odpłatności na podstawie art. 61 ust. 2 pkt. 2 u.p.s., nie może powodować zwiększenia odpłatności po stronie skarżącej, co wynika wprost z art. 103 ust. 2 u.p.s., który to przepis powinien być stosowany zarówno do ustalania odpłatności za pobyt w DPS w drodze umowy, jak i w drodze decyzji administracyjnej. Takie stanowisko zajął również WSA w Warszawie w wyroku z 12 października 2018 r., I SA/Wa 438/18.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna, niezależnie od jej uzasadnienia, okazała się skuteczna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 61 ust. 2f) u.p.s. przez błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano naruszonych przez Sąd I instancji dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast przepis art. 61 ust. 2f) u.p.s. w swej treści zawiera wyraźne odesłanie do art. 61 ust. 2e) u.p.s. Ustalenie wysokości opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej ponoszenia może mieć miejsce wyłącznie w przypadku opłaty, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2e) u.p.s. Opłata, o jakiej mowa w tym przepisie, to opłata ustalana w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Do ustalenia decyzją opłaty w tej wysokości dochodzi wyłącznie w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przez taką odmowę, skutkującą brakiem ustalenia sytuacji dochodowej osoby lub osób zobowiązanych, osoby te pozbawione są ochrony przewidzianej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ponoszona przez te osoby opłata jest niezależna od osiąganego przez nie dochodu (dochodu na osobę w rodzinie), a jeżeli takich osób jest więcej, ponoszą ją w częściach proporcjonalnych. Natomiast osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, objęte są ochroną, albowiem w ich przypadku, w zależności od wysokości dochodu, albo nie mają obowiązku ponoszenia opłaty, albo ponoszą ją w limitowanej wysokości, albo też przy zawarciu umowy lub w wydanej decyzji możliwe jest uwzględnienie przy zawarciu umowy wysokości dochodów i możliwości ponoszenia opłaty (art. 103 ust. 2 u.p.s.). Nie jest zatem uzasadniona teza skargi kasacyjnej, że odmawiając przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, skarżąca byłaby w dogodniejszej sytuacji. W takim przypadku, gdyby druga z osób zobowiązanych również odmówiła wywiadu, oboje proporcjonalnie byliby zobowiązani do poniesienia różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu. Gdy zaś brat skarżącej umożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który wykazał, że ze względu na kryterium dochodowe, nie jest on zobowiązany do ponoszenia opłaty, w przypadku odmowy przeprowadzenia wywiadu ze strony skarżącej, byłaby ona obciążona obowiązkiem poniesienia różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu.

Analogiczne stanowisko w analizowanej kwestii prezentowane jest w piśmiennictwie. Zwraca się uwagę, że opłat nie dzieli się po równo na wszystkich zobowiązanych. Na wysokość opłaty nie ma zasadniczego wpływu liczba osób obowiązanych do jej ponoszenia, gdyż głównym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy jest ich sytuacja dochodowa. Jeżeli osoby zobowiązane do wnoszenia odpłatności za pobyt małżonka lub krewnego odmówią zawarcia umowy, organ właściwy dla mieszkańca DPS ustali wysokość ich obciążenia w drodze decyzji, uwzględniając ograniczenia wynikające z dochodu tych osób oraz zwolnienia ustawowe i zastosowane przez organ wobec innych zobowiązanych. Znacznie bardziej restrykcyjnie ustawodawca potraktował postawę osób bliskich mieszkańca, którzy odmówią zawarcia umowy i nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zostanie wówczas ustalona w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W takiej sytuacji organ nie bierze pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej ani rodzinnej tych osób. Ratio legis tych unormowań sprowadza się do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. Taka okoliczność powinna być uznana za wystarczającą do ustalenia opłaty w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Z dodanych do ustawy przepisów wynika, że wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W przypadku gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata stanowiąca dopełnienie średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej obciąża te osoby proporcjonalnie, a więc w równych częściach. Wymaga podkreślenia, że proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w ust. 2f, dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zwarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych (tak I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 61).

Za uzasadniony należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 u.p.s. przez jego niezastosowanie (co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada zarzutowi niewłaściwego zastosowania), choć z innych względów, niż wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Negatywnego wpływu na skuteczność tego zarzutu nie ma również wskazanie w zarzucie, że chodzi o przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu I instancji, albowiem brzmienie to nie uległo zmianie w dacie orzekania przez organ odwoławczy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, że zawarte w art. 103 ust. 2 u.p.s. zastrzeżenie, iż opłata nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b u.p.s., świadczy o proporcjonalnym względem ilości zobowiązanych podziale opłaty na poszczególne osoby. Kryteria ustalenia wysokości opłaty określone w art. 103 ust. 2 u.p.s. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie dotyczą wysokości dochodów i możliwości osoby zobowiązanej. Zakaz zwiększania w przypadku zwolnienia części zobowiązanych oznacza jedynie, że takie zwolnienie nie może być powodem zwiększenia opłat dla osób pozostałych. Jak wyjaśnia komentatorka ustawy, "(...) niezwiększanie opłaty ma miejsce w sytuacji, gdy po zawarciu umowy lub wydaniu decyzji któraś z jej stron zostanie zwolniona (z mocy prawa lub na podstawie decyzji) ze swojego zobowiązania. Wtedy zobowiązanie osoby zwalnianej przejmuje podmiot zobowiązany w dalszej kolejności, do tej pory niezwiązany umową i niebędący adresatem decyzji lub gmina. Przepisy zapewniają zatem stabilność sytuacji prawnej małżonka i krewnych, których obowiązki uległy konkretyzacji i przeciwdziałają przerzucaniu na nich obciążeń innych osób, które utraciły zdolność partycypowania w kosztach pobytu osoby bliskiej w DPS" (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 103). Również uzasadnienie do projektu ustawy z 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. 2021, poz. 803 ze zm.), którą nadano art. 103 u.p.s. aktualne brzmienie obowiązujące od 30 maja 2021 r. wskazuje, że dokonana zmiana polegająca na wyróżnieniu odrębnego ustępu 3 miała na celu "doprecyzowanie brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s., dzieląc go na dwie jednostki redakcyjne, tak aby wyeliminować wątpliwości, jakie reguły są stosowane przy ustalaniu odpłatności, a jakie przy jej ewentualnej zmianie".

Stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany. Natomiast niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 103 ust. 2 u.p.s. pozostaje w związku z faktem, że w dacie orzekania przez organy, od dnia 4 października 2019 r. zastosowany w sprawie jako podstawa prawna decyzji przepis art. 61 ust. 2d u.p.s. stanowi, że w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Przepis art. 61 ust. 2d u.p.s. obliguje zatem przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa zarówno w art. 61 ust. 2 pkt 2, jak też w art. 103 ust. 2 u.p.s., a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s., ale również możliwości skarżącej, który to aspekt został pominięty w sprawie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy poddał analizie ograniczenia z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i dokonał analizy sytuacji majątkowej rodziny skarżącej w kontekście spełniania kryterium dochodowego, czemu dano wyraz z uzasadnieniu. Poza zakresem analizy pozostały natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., a które także wymagają uwzględnienia. Z naruszeniem art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 3 u.p.s. organ przyjął, że kwestia możliwości ponoszenia wyliczonej opłaty pozostaje do rozważenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 64 u.p.s. o zwolnienie z opłaty. W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że w odniesieniu do możliwości zobowiązanego należy mieć na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z przytoczonych regulacji (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 103). W rezultacie do organu należy również ocena możliwości ponoszenia opłaty przez konkretnego zobowiązanego już na etapie jej określania, która to ocena powinna być poczyniona zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a.

Zaniechanie w tym zakresie stanowi naruszenie przez organ art. 7 k.p.a. w zakresie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego relewantnego dla sprawy, a pominięcie tego naruszenia przez Sąd I instancji świadczy o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wskazania dla organu administracji co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej argumentów. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.