Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 349/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Dnia 23 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 roku sprawy ze sprzeciwu C. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej C. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia [...] grudnia 2019 r. (data wpływu do Urzędu Miasta i Gminy S.: [...] grudnia 2019 r.) A. B. – pełnomocnik C. sp. z o.o. z siedzibą w S. (zwana dalej "inwestorem" lub "Skarżącą") złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na wykonaniu ujęcia wód podziemnych z utworów [...] na działce nr [...] w miejscowości J.. Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia, wersję elektroniczną tej karty, kopię mapy ewidencyjnej obejmującej teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar oddziaływania tej inwestycji, a także wypis z ewidencji gruntów.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o dostarczenie czterech egzemplarzy mapy w postaci papierowej i elektronicznej w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięciem oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem znajdującym się w odległości 100 m od granicy tego terenu, działki na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska lub działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Ponadto wezwano inwestora o wskazanie dokładnej daty sporządzenia karty informacyjnej przedsięwzięcia.

Dnia [...] stycznia 2020 r. zawiadomiono wszystkie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Tego samego dnia przekazano wniosek wraz z aktami sprawy Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w P. (zwanemu dalej "PPIS"), Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. (zwanemu dalej "RDOŚ") oraz Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie w P..

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. stwierdził, że nie ma potrzeby oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. PPIS stwierdził, że wniosek dotyczy pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego. W związku z tym PPIS nie jest właściwy do opiniowania tej inwestycji.

RDOŚ w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. stwierdził, że nie ma potrzeby dokonywania oceny oddziaływania na środowisko, wskazując jednocześnie na konieczność prowadzenia poboru wód z dwóch otworów naprzemiennie o maksymalnej wydajności Qhmax= 16,0 m3/h każdy oraz nie zakaz prowadzenia wycinki drzew.

Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Burmistrz poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Burmistrz stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Jednocześnie organ I instancji określił następujące warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia:

1) pobór wód z dwóch otworów prowadzić naprzemiennie o maksymalnej wydajności Qhmax= 16,0 m3/h każdy;

2) nie prowadzić wycinki drzew;

3) wodę z planowanego ujęcia wykorzystywać wyłącznie na cele socjalno-bytowe technologiczne oraz przeciwpożarowe inwestora oraz zakładów pokrewnych tj. na potrzeby własne, bez świadczenia usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Burmistrz wskazał w uzasadnieniu decyzji, że wzięto pod uwagę treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zmianami, zwanej dalej "u.u.i.o.ś."). Przeanalizowano rodzaj, skalę i charakter inwestycji, wielkość zajmowanego terenu, zakres robót związanych z jej realizacją, prawdopodobieństwo, czas trwania, zasięg oddziaływania oraz odwracalność oddziaływania, a także wykorzystanie zasobów naturalnych, emisję i uciążliwości związane z eksploatacją inwestycji, gęstość zaludnienia wokół inwestycji oraz usytuowanie przedsięwzięcia względem obszarów wymagających specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt, ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszarów [...]

Organ I instancji podkreślił, że z akt sprawy wynika zamiar zaopatrywania zbiorowego w wodę w przyszłości w związku z zamiarem wybudowania osiedla domów jednorodzinnych. Z tego względu Burmistrz powołał art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.o.ś. i nałożył na inwestora warunek korzystania ze środowiska w fazie eksploatacji, w zakresie sposobu wykorzystania pobranej z ujęcia wody.

Pobór godzinowy wody z leja będzie się odbywać na głębokości 122 m. Sam lej nie będzie się pokrywać z depresją innych lejów w okolicy studni. Nie będzie zatem kumulowania oddziaływania inwestycji. Sąsiedztwo terenu inwestycyjnego tj. nieużytkowanej działki stanowią obszary przemysłowe w odległości ok. 70 m od planowanego przedsięwzięcia. Otwory zostaną zabezpieczone w sposób, który nie doprowadzi do powstania zanieczyszczeń i znacząco negatywnego oddziaływania na stan wód podziemnych i powierzchniowych. Nie będzie wytwarzania odpadów, nie będzie emitowany hałas. Inwestycja nie może generować katastrofy budowlanej oraz katastrofy naturalnej. Inwestycja nie będzie także oddziaływać na bioróżnorodność, ani na siedliska zwierząt.

Odwołanie zostało wniesione w terminie przez pełnomocnika inwestora – r. pr. K. D.. Inwestor zakwestionował decyzję organu I instancji w części dotyczącej warunku określonego w pkt 3 decyzji dotyczącego wykorzystania wody wyłącznie na cele socjalno-bytowe, technologiczne i przeciwpożarowe przedsiębiorstwa oraz zakładów pokrewnych tj. na potrzeby własne bez świadczenia usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Inwestor podniósł zarzut:

1) rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 84 ust. 1a oraz art. 71 ust. 1 u.u.i.o.ś przez ustalenie zaskarżoną decyzją warunku nie stanowiącego istotnego warunku korzystania ze środowiska w fazie użytkowania przedsięwzięcia w myśl art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.o.ś., w tym przez ustalenie w pkt 3 decyzji przedmiotowego warunku mimo, że nie wynika on w żadnej mierze z przeprowadzonego przez organ I instancji w niniejszej sprawie postępowania (w tym w szczególności nie znajduje oparcia w treści opinii i stanowisk organów opiniujących i uzgadniających tj. Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. czy RDOŚ) oraz poprzez ustalenie przedmiotowego warunku w pkt 3 zaskarżonej decyzji pomimo, że w świetle art. 71 ust. 1 u.u.i.o.ś. nie rozstrzyga kwestii zbiorowego zaopatrzenia w wodę, o którym mowa w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1437);

2) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

a) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności polegającej na wydaniu przez Burmistrza zaskarżonej decyzji w sposób rażąco naruszający przepisy prawa materialnego i procesowego,

b) art. 8 k.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej polegające na wydaniu przez organ I instancji decyzji rażąco naruszającej przepisy prawa,

c) art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi się kierował organ I instancji przy jej wydawaniu, a w szczególności w zakresie ustalenia warunku w pkt 3 zaskarżonej decyzji.

W związku ze sformułowanymi zarzutami, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej jej pkt 3.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. inwestor uzupełnił odwołanie. Stwierdził, że w wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organ administracji publicznej jest zobowiązany do rozstrzygania o kwestiach związanych z ochroną środowiska. Obowiązek określony w pkt 3 zaskarżonej decyzji nie stanowi w żaden sposób warunku (tym bardziej – istotnego) korzystania ze środowiska w fazie użytkowania ujęcia wód podziemnych na działce [...]. Jest to warunek bez jakiegokolwiek związku z ewentualnym oddziaływaniem projektowanego ujęcia na środowisko. Burmistrz nie mógł zatem wykraczać poza postępowanie i regulować coś, co leży w sferze innego reżimu normatywnego. Przepis art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.o.ś. dotyczy tylko warunków minimalizujących negatywne oddziaływanie na środowisko. Ponadto organy opiniujące także nie wskazały na konieczność uregulowania tej materii.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w P.", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło w całości decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia sprawy organowi I instancji. Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji, że jest związane wyłącznie granicami powszechnie obowiązującego prawa. Kolegium powołało się na wyeksponowany przez inwestora problem warunku, jaki został nałożony na niego. Organ II instancji uznał, że Burmistrz nie mógł prewencyjnie odmówić inwestorowi świadczenia usługi, gdyby w przyszłości ten podjął chęć zaopatrywania osiedla domów jednorodzinnych. Oczywistym jest to, że inwestor powinien postarać się o stosowne zezwolenie na podstawie odrębnych przepisów.

Ponadto SKO w P. wskazało na rozbieżność pomiędzy treścią karty informacyjnej a brzmieniem wniosku. Zdaniem organu II instancji, wniosek dotyczy innego przedsięwzięcia, co powoduje rozbieżność w dokumentacji, a ta potencjalną próbę ukrycia konkretnych rozwiązań.

Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego złożyła sprzeciw od decyzji Kolegium. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, w tym w szczególności uwzględniając, że decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu jedynie w części, co zobowiązywało organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie do wydania decyzji kasacyjnej. W związku z tym Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO w P. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca stoi na stanowisku, że pogląd SKO w P., co do uznania wadliwości pkt 3 decyzji organu I instancji był prawidłowy, jednakże organ odwoławczy był władny wydać decyzję reformatoryjną i uchylić decyzję Burmistrza w zakresie pkt 3, a w pozostałym – utrzymać ją w mocy. Wydając decyzję kasatoryjną naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia sprzeciwu powołano istotę decyzji kasatoryjnej i jednoznacznie stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające jej wydanie.

Według Skarżącej organ II instancji w ogóle nie wyjaśnił jaki zakres sprawy, którego wyjaśnienia wymagają przepisy prawa procesowego, powinien zostać zbadany w zakresie pkt 3 decyzji organu I instancji. Ponadto, rozbieżność pomiędzy brzmieniem wniosku a kartą informacyjną przedsięwzięcia podlegała uzupełnieniu przez SKO w P. w trybie art. 136 k.p.a. Sam organ odwoławczy nie wyjaśnił na czym polega owa rozbieżność.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO w P. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jego oddalenie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw od decyzji jest uzasadniony.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów." W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] września 2021 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Wniesiony sprzeciw od decyzji Kolegium został sporządzony w sposób, w jaki obejmuje wyłącznie zagadnienie prawidłowości zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

1) gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję Burmistrza z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że miało miejsce naruszenie prawa procesowego, które uzasadniałoby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez Kolegium.

Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 84 u.u.i.o.ś., w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zaskarżenie tej decyzji w części obejmującej zastosowanie na podstawie art. 82 ust .1 pkt 1 lit. b u.u.i.o.ś. ograniczeń w realizacji inwestycji spotkało się z aprobatą ze strony Kolegium. Organ II instancji zasadnie stwierdził, że rozstrzygnięcie spornego zagadnienia stanowiło wykroczenie poza ramy prowadzonego postępowania, gdyż wniosek o jego wszczęcie dotyczył realizacji inwestycji o znaczeniu dla środowiska – wykonanie ujęcia wód podziemnych z utworu [...] na działce nr [...] w miejscowości J.. Brzmienie pkt 3 decyzji organu I instancji uniemożliwiono na przyszłość prowadzenie działalności w kierunku zbiorowego zaopatrywania w wodę, które wymaga uzyskania zezwoleń na podstawie odrębnych przepisów. Zakwestionowanym rozstrzygnięciem wykroczono poza ramy tego postępowania, a więc rozstrzygnięto, zdaniem Kolegium o materii, która nie podlegała normowaniu przez organ administracji publicznej.

W takiej sytuacji, mając na względzie doniosłość decyzji kasatoryjnej, która jest wydawana, gdy organ I instancji nie rozpozna sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na przebieg sprawy i jej rozstrzygnięcie, niniejsza sprawa dotyka sytuacji odwrotnej. Organ I instancji rozstrzygnął ponad to, co powinien uregulować. Nie było zatem w tej materii zagadnienia niewyjaśnionego, mającego wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy jest zobowiązany do rozstrzygania sprawy administracyjnej tak, jakby nie było organu I instancji (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1239/18, dostępny w CBOSA). To oznacza, że rolą Kolegium niezwiązanego granicami odwołania, tylko granicami sprawy administracyjnej, do której mają zastosowanie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jest rozstrzyganie o całokształcie tej sprawy według jej ram wyznaczonych we wniosku inicjującym postępowanie. Jeżeli więc organ I instancji wyszedł poza te ramy, rolą SKO w P. było wydanie rozstrzygnięcia, które reguluje przedmiotową sprawę zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego obejmującymi zakres tejże sprawy (argumentum a maiori ad minus). Ponieważ w tej kwestii nie było zagadnienia nierozpoznanego przez Burmistrza, Kolegium mogło podjąć rozstrzygnięcie reformatoryjne przez uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie pkt 3 oraz utrzymać w mocy w pozostałym zakresie, tak jak podkreślił to pełnomocnik Skarżącej. Pełnomocnik Skarżącej zasadnie podkreśliła, że uchylając decyzję organu I instancji, Kolegium nie wskazało, co w tym zakresie będzie wymagało ponownego wyjaśnienia, a jest to element obowiązkowy w ramach decyzji kasatoryjnej.

Drugie zagadnienie, które zdaniem SKO w P. uzasadniało uchylenie decyzji Burmistrza w całości i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpoznania była rzekoma rozbieżność pomiędzy zakresem sprawy wyznaczonym przez wniosek inicjujący postępowanie administracyjne a kartą informacyjną przedsięwzięcia. Kolegium uznało bowiem, że wniosek dotyczy wykonania ujęcia wód podziemnych z utworu [...] na działce nr [...] w miejscowości J., natomiast karta informacyjna dotyczy przedsięwzięcia mającego polegać na wykonaniu dwóch otworów hydrogeologicznych z przeznaczeniem na studnie mające stanowić ujęcie wód podziemnych wykorzystywanych na potrzeby przedmiotowego przedsiębiorstwa i zakładów pokrewnych oraz mające w przyszłości służyć zaopatrzeniu projektowanego osiedla domów jednorodzinnych.

Sąd w składzie orzekającym podkreśla, że zarówno wniosek (k. 6 akt administracyjnych organu I instancji), jak i karta informacyjna (jej strona tytułowa [k. 1 akt administracyjnych organu I instancji]) zawierają to samo oznaczenie przedmiotu postępowania – wykonanie ujęcia wód podziemnych z utworu [...] na działce nr [...] w miejscowości J.. Zarzucana przez Kolegium rozbieżność nie dotyczy istoty przedsięwzięcia, tylko materii technicznej, która z uwagi na specyfikę terminologiczną może wprowadzać wątpliwości interpretacyjne. Na s. 3 karty informacyjnej przedstawiono, w jaki sposób ma być zrealizowane przedsięwzięcie – dwa otwory hydrogeologiczne z przeznaczeniem na studnie mające stanowić ujęcie wód podziemnych wykorzystywane na potrzeby przedmiotowego przedsiębiorstwa i zakładów pokrewnych oraz mające w przyszłości służyć zaopatrzeniu projektowanego osiedla domów jednorodzinnych. Oznaczenie inwestycji we wniosku i na stronie tytułowej karty stanowi cel, natomiast wykonanie dwóch otworów hydrogeologicznych jest formą tego działania, których nie można ze sobą utożsamiać. Zagadnienia techniczne przedstawione w karcie informacyjnej nie prowadzą do ukrycia mankamentów tej inwestycji, tylko stanowią rozwinięcie i uszczegółowienie wszystkich czynności, które mają doprowadzić do wykonania ujęcia wód podziemnych. Złożoność języka technicznego, który jest specyficzny dla omawianej materii nie może prowadzić do wniosku, że intencją projektanta, a także inwestora jest próba ukrycia rozwiązań towarzyszących inwestycji docelowej.

Warte podkreślenia jest to, że karta informacyjna przedsięwzięcia musi być sporządzona zgodnie z art. 62a ust. 1 u.u.i.o.ś. Powołany przepis wymaga, aby karta informacyjna ukazywała sposób wykonania inwestycji, dla zobrazowania organom decydującym, jak i organom opiniującym całego procesu technologicznego. Każdy z tych etapów, jak i ostateczny kształt powinny oznaczać się poszanowaniem ochrony środowiska. Sąd w składzie orzekającym nie dostrzega rozbieżności pomiędzy wnioskiem a kartą informacyjną. Nie wynika to tylko i wyłącznie z tożsamości tytułu wniosku i karty informacyjnej, ale także z całej treści tej karty, która dostatecznie jasno wykłada istotę tej inwestycji.

Jeżeli SKO w P. miało wątpliwości, w myśl powołanego już art. 15 k.p.a. mogło wezwać inwestora w trybie art. 136 § 1 k.p.a. celem wyjaśnienia tych wątpliwości. Organ II instancji nie jest jedynie organem kontrolującym zapadłe rozstrzygnięcie. Jego rolą jest rozwiązanie sprawy administracyjnej według tej samej metodyki działania, co orzekający przed nim organ I instancji.

Podsumowując, Kolegium powinno mieć na względzie, że rozwiązania techniczne wskazane w karcie informacyjnej stanowią opis procesu realizacji inwestycji. Forma, w jakiej ma nastąpić urzeczywistnienie zamierzenia inwestycyjnego nie prowadzi do zaprzeczenia celowi opisanemu w karcie informacyjnej. Realizacja "dwóch otworów hydrogeologicznych z przeznaczeniem na studnie mające stanowić ujęcie wód podziemnych" odpowiada "wykonaniu ujęcia wód podziemnych z utworu [...]". Otwory hydrogeologiczne są formą/drogą wykonania celu – ujęciu wód podziemnych.

Skoro Burmistrz prowadząc postępowanie administracyjne wykroczył poza zakres sprawy, Kolegium mogło podjąć działania zmierzające do zmiany tego rozstrzygnięcia w sposób, aby mieściło się ono w jej ramach. Organ II instancji powinien stać na straży prawidłowości prowadzonego postępowania, w tym dbać o zgodność sprawy administracyjnej z materią normatywną, która jest predystynowana do jej uregulowania w procesie stosowania prawa.

Wydając decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium powinno wskazać Burmistrzowi zakres sprawy, który jest niezbędny do wyjaśnienia sprawy w każdym elemencie, który został zakwestionowany w odwoławczym postępowaniu administracyjnym. Tego wymogu Kolegium nie spełniło.

Zarzucane uchybienia są zasadne i prowadzą do wniosku, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało miejsce z naruszeniem prawa. Kolegium posiada wystarczające możliwości do rozpoznania merytorycznego niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w sprzeciwie od zaskarżonej decyzji. Doszło bowiem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu prowadzącym do konieczności uchylenia decyzji organu II instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił decyzję SKO w P. (pkt I. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 535) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł, na które złożyło się: [...] zł – wpis od sprzeciwu od decyzji, [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w I instancji oraz [...] zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ II instancji uzna, że pomiędzy wnioskiem a kartą informacyjną zachodzi zgodność, a rozstrzygnięcie Burmistrza w pkt 3 jego decyzji wykraczało poza granice sprawy administracyjnej.