Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 107/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1  pkt. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par.par.4, 5, 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. D. i S. J. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz R. decyzją z 19 maja 2017 r. znak [...], po rozpoznaniu wniosku M. J. i C. J. z 4 stycznia 2017 r., ustalił warunki zabudowy inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, budowa zjazdu z drogi, budowa studni, budowa zbiornika na ścieki oraz budowa miejsc postojowych – na działkach nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...], [...] położonych w R. przy ul. [...]". Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17 października 2017 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A. D. i S. J. (sąsiadów terenu inwestycji od strony zachodniej, właścicieli działki nr [...]), uchyliło zaskarżoną decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia było wadliwe opracowanie analizy i jej wyników, pominięcie części zabudowanych działek w obszarze analizy oraz naruszenie przepisów rozporządzenia wykonawczego (§ 3-8).

Kolejno Burmistrz R. decyzją z 11 lipca 2018 r. znak [...] ponownie ustalił warunki zabudowy ww. inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. D. i S. J., zarzucając naruszenie:

- art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej "u.p.z.p.", w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 166, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" - poprzez użycie nieaktualnych kopii mapy zasadniczej, stanowiących załączniki nr 1 i 2 do decyzji;

- § 3-7 rozporządzenia, z powodu przyjęcia skrajnie różnych parametrów nowej zabudowy w porównaniu z decyzją dla terenu sąsiedniego pod sygn. [...] (dz. nr [...]);

- art. 78 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 220 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "k.p.a.", z powodu nierozpatrzenia wniosku dowodowego (z zeznań świadka P. B.), niedołączenia dokumentów ze sprawy [...] (w tym projektu decyzji z 2017 r.), pisma I. Z. z 2 grudnia 2017 r. (z fotografiami), pisma organu z 19 października 2017 r. znak [...] do C. J., zaniechania przeprowadzenia dowodu na okoliczność braku dostępu do drogi publicznej;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., z powodu braku wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego, braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (głównie w przedmiocie dostępu do drogi publicznej, statusu i nieuregulowanego stanu prawnego i właścicielskiego działki nr [...], nieuregulowanego przebiegu granic działki nr [...], braku wskazania do jakiej drogi publicznej zapewniony jest rzekomy dostęp faktyczny i prawny przez działkę nr [...], a także przez niezastosowanie się do wskazań decyzji Kolegium z 17 października 2017 r.;

- art. 77 § 4 k.p.a. przez niezakomunikowanie stronom, że "dostęp faktyczny tj. poprzez nieurządzoną drogę wewnętrzną nie istnieje";

- art. 85 § 1 i art. 89 § 1-2 k.p.a., z przyczyny niezarządzenia oględzin działki i zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego działki nr [...] i sprawdzenia jej przejezdności;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez błędne przyjęcie, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], choć dostęp ten jest nieuregulowany prawnie (ani rzeczowo ani obligacyjnie), a nadto droga wewnętrzna - działka nr [...] sama nie posiada dostępu do drogi publicznej;

- art. 54 ust. 2d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez nierozpatrzenie uwag zgłaszanych przez S. J. i pełnomocnika odwołujących się i braku rzeczywistego odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji, a w konsekwencji naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niezapewnienie ochrony interesów odwołujących się, jak również art. 8 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 listopada 2018 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p., w zw. z § 3-8 rozporządzenia, utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z 4 stycznia 2017 r. M. J. i C. J. zwrócili się do Burmistrza R. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...], [...] i [...] oraz [...] (służebność dojazdu) na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego z garażem, z budową zjazdu z drogi [...], studni, zbiornika na ścieki oraz miejsc postojowych. Według przedstawionej charakterystyki inwestycji, wnioskodawcy zamierzają zrealizować dom parterowy z poddaszem mieszkalnym (z dobudowanym garażem) o wymiarach 15,1 m x 9 m, wysokości elewacji (do okapu) 2,68 i kalenicy na wysokości 7,85 m. Do wniosku dołączono:

- urzędową kopię mapy zasadniczej 1:1000 datowaną "03.01.2017r.",

- kopię mapy ewidencyjnej z wyciągami z rejestru gruntów,

- formę graficzną projektowanego budynku (elewacje, rzuty),

- promesę [...] (04.01.2017r.) na dostawę energii elektrycznej,

- koncepcję zagospodarowania z pokazaniem dojazdu do drogi [...], zastrzeżonego w KW na działkach [...] i [...].

Dalej organ II instancji wskazał, że organ I instancji uzyskał uzgodnienia Ministra Zdrowia (15 marca 2017 r.).

Następnie organ odwoławczy zreferował, że po poprzednim uchyleniu decyzji przez Kolegium, organ I instancji ponownie sporządził analizę, uwzględniając (jak twierdzi) wskazania Kolegium. Obszar analizy zakreślony został przy przyjęciu frontu terenu inwestycji od strony północnej działki nr [...], tam bowiem znajduje się wjazd na teren inwestycji. W toku analizy ustalono: linię zabudowy obowiązującą w odl. 4,0 m od północnej granicy działki; wskaźnik zabudowy w przedziale 0,04-0,10; szerokość elewacji frontowej średnia 11,6 m ± 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) w przedziale 2,8-3,5 m oraz wysokość kalenicy od 6,8 do 8,5 m.

W postępowaniu drugoinstancyjnym organ odwoławczy dokonał oceny prawidłowości wyznaczonych na podstawie analizy wskaźników i parametrów, uznając je za prawidłowe i wyznaczone zgodnie z przepisami rozporządzenia. Zakresowe ustalenie: wskaźnika zabudowy (zakres 0,06), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (zakres 0,7) oraz wysokość kalenicy (zakres 1,7m) - jest dopuszczone w orzecznictwie. W rozpatrywanej sprawie wielkość zakresów ("od-do") utrzymana jest w rozsądnych granicach, nie zagrażając ładowi przestrzennemu dowolnością w kształtowaniu cech i gabarytów projektowanego budynku.

Dnia 4 czerwca 2018 r. (a uprzednio 6 kwietnia 2018 r.) pełnomocnik skarżących wniósł uwagi i zastrzeżenia stwierdzając brak prawnego i faktycznego dostępu do terenu inwestycji. Podniósł brak księgi wieczystej dla działki drogowej oraz jej nieuregulowany stan prawny. Pełnomocnik podniósł m.in, że dowody w sprawie powinny być uzupełnione o przesłuchanie świadka P. B. (geodety). Zakwestionował ustalenie zawarte w projekcie decyzji o dostępie "przez projektowany zjazd z drogi wewnętrznej", bowiem dostęp ma istnieć w dniu orzekania. Dalej Kolegium stwierdziło, że kwestią podstawową (wiodącą) w odwołaniu skarżących jest sprawa dostępu do terenu inwestycji spełniającego wymagania art. 2 pkt 14 u.p.z.p., jednocześnie warunkującego wydanie decyzji wz (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji połączony jest z drogą [...] notarialne ustanowioną służebnością po działce [...] i [...]. Działka [...] stanowi wg rejestru gruntów drogę i pozostaje w samoistnym władaniu Gminy R.. Nieuregulowany stan prawny - co podnosi skarżący - nie jest przeszkodą w użytkowaniu drogi przez właścicieli (użytkowników, władających) sąsiadujących z nią nieruchomości. Przywołując wyrok NSA organ stwierdził, że standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej - nie może być podstawą do kwestionowania dostępu. W tej kwestii organ wyjaśnił nadto, że ów stan w dniu wszczęcia postępowania był zły (kamienisty "wąwóz", z którego nie było możliwości urządzenia zjazdu na przyległe nieruchomości). W toku postępowania odwoławczego droga ta została przez zarządcę (Gminę R.) przywrócona do stanu umożliwiającego jej użytkowanie oraz urządzenie zjazdu na sąsiadujące działki.

W odniesieniu do tezy skarżącego, jakoby zjazd na teren inwestycji winien istnieć w dacie orzekania Kolegium wskazało, że stwierdzenie takie nie ma żadnych podstaw. Zjazd na teren inwestycji jest obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę, jednakże nie wymagającym warunków zabudowy, a jego lokalizacja następuje w trybie niezależnym od postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy winna jedynie ustalić konieczność budowy zjazdu jako połączenie terenu inwestycji z drogą dojazdową. Zbadane mapy ewidencyjne obrębu Zaryte dowodzą także, iż nieprawdziwe jest twierdzenie skarżących, jakoby dz. [...] "sama nie posiadała dostępu do drogi publicznej". Działka ta posiada dwa takie dostępy:

- pierwszy bezpośrednio do drogi krajowej w rejonie działki [...] (obok budynków nr [...]

- drugi za pośrednictwem publicznej drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...], również łączącej się z drogą krajową.

Odnosząc się do kolejnych żądań i zarzutów organ II instancji wskazał, że mapa użyta w postępowaniu jest - wbrew zarzutowi - mapą aktualną (wydaną z państwowego zasobu 3 stycznia 2017 r. w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem oraz znajdującego się w obszarze analizy.

Nieuzasadnione jest żądanie, by do postępowania w przedmiotowej sprawie włączyć:

- akta sprawy pod sygn. [...] (dotyczącej decyzji wz dla działki [...]) w celu porównania parametrów projektowanych budynków w obu przypadkach,

- pisma I. Z. dotyczące stanu drogi [...] (z dokumentacją fotograficzną),

- pisma Urzędu Miasta R. z 5 stycznia 2018 r., znak [...],

- przesłuchania geodety P. B..

Po analizie ww. wniosków skarżących Kolegium uznało, że moc dowodowa ww. dokumentów jest bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, m. in. z przyczyny dezaktualizacji rozważań dotyczących stanu technicznego drogi nr [...]. Niecelowe i bez znaczenia jest także porównanie ustalonych parametrów w prowadzonych w sąsiedztwie warunkach zabudowy, w odrębnych i niezależnych postępowaniach. Także - ze względu na zmianę okoliczności faktycznych związanych z drogą wewnętrzną nr [...] - bezcelowe jest organizowanie wizji lokalnej (oględzin) i rozprawy administracyjnej.

W kwestii zarzutu, iż nie rozpatrzono wniosków i uwag pełnomocnika i S. J. – Kolegium, na podstawie akt sprawy stwierdziło, że:

- w aktach zalegają wnioski i uwagi pełnomocnika z 6 kwietnia 2018 r. i 4 czerwca 2018 r., które 11 czerwca 2018 r. zostały przekazane do rozpatrzenia projektantowi decyzji (K. G.-Z.), o czym pełnomocnik został poinformowany pismem organu z 29 czerwca 2018 r. W aktach nie ma wniosków i uwag składanych bezpośrednio przez S. J..

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez A. D. i S. J.. Skarżący powtórzyli zarzuty sformułowane w odwołaniu i opisane wyżej, a to:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia,

b) § 3, 4, 5, 6, 7 rozporządzenia, wnieśli również o dołączenie akt sprawy zawisłej przed Burmistrzem R. , znak: [...], a następnie SKO w N. S., znak: [...] i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zalegających w tych aktach, a dotyczących analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosowanych budynków do porównania, a także decyzji wz z 13 lipca 2018 r., na okoliczność przyjętych tam współczynników,

c) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.;

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.,

b) art. 8 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania poprzez brak ustosunkowania się w decyzji do zgłoszonych przez stronę postępowania uwag.

W oparciu o wskazane wyżej zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu l instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi, w którym przywołano liczne orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie formułowanych tez, podniesiono m.in., że w istocie w trakcie trwania postępowania odwoławczego został wykonany przez Gminę R. l etap prac dotyczących urządzenia działki numer [...], która z wąwozu stała się utwardzoną drogą, co w istocie sanowało zarzuty odwołania dotyczące jej stanu faktycznego. W żadnej mierze jednak nie wpłynęło to na brak dostępu prawnego do drogi publicznej, co zostało przez organ II instancji całkowicie pominięte i zignorowane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 9 kwietnia 2019 r. inwestor podniósł, że cały czas jeździ działką nr [...], korzystając z niej. Przedłożył decyzję GINB z 3 stycznia 2018 r. oraz Wojewody [...] z 22 czerwca 2017 r. na dowód, że działka ta stanowi drogę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.)- zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące sporządzenia załączników graficznych do decyzji organu I Instancji na mapie, która nie spełnia wymagań określonych w § 3 ust. 2, § 9 ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem jest to kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W niniejszej sprawie załączniki graficzne do decyzji zostały sporządzone na załączniku mapowym, jednak nie jest to mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, albowiem nie ma na niej stosownych pieczęci urzędowych. Dodatkowo mapa ta nie zawiera zorientowania mapy strzałką, wskazującą północ, co jest istotne z punktu widzenia ustalenia dostępu do drogi publicznej, co zostanie omówione poniżej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany sporządzić załączniki graficzne na mapie spełniającej wymogi przywołanych wyżej przepisów.

Odrębną kwestia jest natomiast podnoszona w skardze kwestia aktualności mapy. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zgodnie natomiast z § 3 tego przepisu nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi dokument urzędowy, jednak wszelkie dane zawarte w bazach danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mają jedynie charakter informacyjny, nie zaś prawotwórczy. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 118/15 i w Łodzi z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 480/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić. W odniesieniu do mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego konieczne jest jednakże dysponowanie inną mapa do zasobu tego przyjętą, o treści odmiennej. Jeśli zatem mapa, na której sporządzone zostaną złączniki graficzne do decyzji, będzie mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to zarzut braku jej aktualności nie może być gołosłowny.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przepisów rozporządzenia, poprzez przyjęcie skrajnie różnych parametrów nowej zabudowy w porównaniu z decyzją dla terenu sąsiedniego pod sygn. [...] (dz. nr [...]). W tym miejscu wskazać należy, że każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i tak też rozpatrywana jest przez organy administracyjne. Nadto Sąd administracyjny kontroluje konkretną, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postępowanie prowadzone przez organy administracji publicznej oraz orzeka na podstawie akt konkretnej sprawy, a nie poprzez porównywanie innych postępowań czy decyzji administracyjnych. Z tego względu nie ma uzasadnienia zarzut, że obecnie ustalone parametry nowej zabudowy są inne, niż w odrębnej sprawie zakończonej odrębną decyzją administracyjną.

W niniejszej sprawie Sąd wskazuje na wadliwie wyznaczoną linię zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wysokość budynku (głównej kalenicy i górnej krawędzi elewacji frontowej).

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza achitektoniczno – urbanistyczna stanowiąca podstawę ustaleń wskaźników nowej zabudowy zawartych w decyzji o warunkach zabudowy jest niedokładna, obarczona pomyłkami i błędami, choć w obszarze analizowanym znajduje się tylko sześć budynków.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. (ust.2) Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. (ust.3) Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust.4)

W kontrolowanej decyzji linia zabudowy została wyznaczona jako linia nieprzekraczalna w odległości 4,0 m od północnej granicy działki [...], na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia tj. zgodnie z zasada , że: "W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami." Jakie odrębne przepisy organ miał na myśli ustalając linię zabudowy w odległości 4 metry od granicy działki inwestycyjnej nie zostało wyjaśnione. Tymczasem z analizy wynika, że wyznaczając tę linię, autorka analizy wzięła pod uwagę zachodnią stronę inwestycji na którą odbywa się główny dojazd i dojście na teren inwestycji oraz to, że w obszarze analizowanym istniejąca linia zabudowy przebiega w odległości 4 do 15 metrów od granicy działek, wskazała przy tym jako podstawę ustalenia jej przebiegu § 4 ust. 1 rozporządzenia, czyli wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Ustalenia zawarte zarówno w analizie jak i w decyzji nie mają żadnego odniesienia do obowiązujących przepisów. Ponownie prowadząc postepowanie organ sporządzi analizę tak, aby jasno z niej wynikało czy i na jakiej podstawie ustala linię zabudowy.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia: 1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W niniejszej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono w decyzji przedziale od 0,04 do 0,10. Tymczasem z zestawienia tabelarycznego zawartego w analizie wynika, ze średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego to 0,12 a dla poszczególnych nieruchomości waha się on w przedziale od 0,09 do 0,23. Natomiast z części tekstowej analizy wynika coś zgoła odmiennego: że wskaźniki te wahają się od 0,06 do 0,23. Jednocześnie odstępując od wyznaczenia tego parametru jako reguły czyli według średniej z obszaru analizowanego, autorka analizy zdawkowo powołuje się na "charakter inwestycji, zachowanie ładu przestrzennego, dużą powierzchnię działek inwestycyjnych oraz wniosek inwestora". W żadnym wypadku z uzasadnienia tego nie wynika, dlaczego ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy odmiennie niż nakazuje to reguła zawarta w § 5 ust. 1 rozporządzenia czyli inaczej niż średnia wartość z obszaru analizowanego, bo ogólne sformułowania w rodzaju "ład przestrzenny" czy tym bardziej "wniosek inwestora" uzasadnieniem takim nie są.

W zakresie ustalenia parametru wysokości budynku, zgodnie z § 7 rozporządzenia: 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W kontrolowanej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) ustalono w przedziale od 2,80 m do 3,50 m natomiast wysokość głównej kalenicy od 6,80 m do 8,50 m.

Z zestawienia tabelarycznego zawartego w analizie wynika, że wysokości najbliżej położnych budynków tj. budynku na działce nr [...] to odpowiednio do okapu i kalenicy 2,5m i 7,5m; na działce nr [...] to odpowiednio do okapu i kalenicy 2,5 m i 7m oraz na działce nr [...] to odpowiednio do okapu i kalenicy 4,0m i 7m. Średni wskaźnik wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla obszaru analizowanego wynosi do okapu ok. 3 m natomiast do kalenicy ok. 7,20m. Jednak w części tekstowej analizy kolejny raz jej autorka podaje niespójne dane – w tym miejscu analizy wysokość budynków waha się od 5 m do 10 m.

Autorka analizy choćby jednym zdaniem nie uzasadnia powodu dla którego ustala parametr wysokości odmiennie od budynków najbardziej zbliżonych oraz odmiennie od średniej z obszaru analizowanego. Nadto nie jest jasne dlaczego ustala się wysokość w widełkach od 6,80 do 8,50 m.

Wszystkie te błędy analizy zaakceptowały organy obu instancji, naruszając tym samym zarówno przepisy postępowania jak i przepisy prawa materialnego. Ponownie prowadząc postępowanie, organ będzie zobligowany wydać decyzję na podstawie prawidłowo sporządzonej, nieobarczonej błędami i pomyłkami analizy architektoniczno – urbanistycznej.

Ostatnia grupa zarzutów i de facto największy spór w sprawie dotyczy dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W pierwszej kolejności Skarżący kwestionują możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną poprzez działkę nr [...], wskazując, że działka ta ma nieuregulowany stan prawny i właścicielski, nieuregulowany przebiegu granic oraz nie zapewnia dostępu faktycznego i prawnego, nadto podnoszą, że droga wewnętrzna - działka nr [...] sama nie posiada dostępu do drogi publicznej.

W decyzji organu I Instancji w pkt. 3.2 pt." Warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" ustalono dostęp do drogi publicznej w następujący sposób: " Dojazd - poprzez projektowany zjazd z drogi wewnętrznej dz. ew. nr [...], przez dz. ew. nr [...], poprzez ustanowioną służebność przejazdu, zgodnie pismem Zespołu Uzgodnień Drogowych Wydziału Geodezji, Mienia Komunalnego i Gospodarki Gruntami znak: [...] z dnia 05.01.2018: "Zespół Uzgodnień Drogowych Wydziału Geodezji, Mienia Komunalnego i Gospodarki Gruntami informuje, że stan istniejącej w terenie drogi wewnętrznej położonej na działce nr ewid. [...] oraz parametry techniczne, jakie powinien spełniać zjazd do obiektu użytkowanego indywidualnie, wykluczają na chwilę obecną możliwość lokalizacji zjazdu w miejscu wskazanym przez inwestora. Położenie terenu objętego przedmiotową inwestycją powyżej poziomu istniejącej w terenie drogi uniemożliwia spełnienie warunków lokalizacji zjazdu dotyczących pochylenia zjazdu względem drogi. Zjazd indywidualny powinien mieć długości nie mniejsza niż 5,0 m od krawędzi korony drogi, pochylnie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku nie większe niż 15%. Obecny stan techniczny drogi wyklucza również spełnienie warunków określających szerokość jezdni zjazdu, która powinna być nie mniejsza niż 3,0 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze."

Oznacza to, że tak ustalony dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej jest dostępem pośrednim – poprzez służebności oraz drogę wewnętrzną

Z zalegającego w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów (k. 26) wynika, że działka nr [...] jest działką drogową i pozostaje w samoistnym władaniu Gminy R. . Nadto z kserokopii mapy zasadniczej załączonej do wniosku oraz licznych map poglądowych znajdujących się w aktach sprawy, w tym również zdjęcia lotniczego (k. 27 akt organu II Instancji) wynika, że przy tej drodze położne są liczne zabudowane nieruchomości, których właściciele bez żadnych wątpliwości z drogi tej korzystają. Skoro jest to droga pozostająca we władaniu Gminy R. to oznacza to, że jest to droga publicznie dostępna, choć nie jest droga publiczną a drogą wewnętrzną. Drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr".

W świetle orzecznictwa sadowoadministracyjnego, w wypadku, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, a zatem posiadający dostęp tego rodzaju nie musi legitymować się dodatkowym tytułem prawnym, z którego wynikałoby uprawnienie do korzystania z drogi wewnętrznej. Powyższe oznacza, że dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną jest, zdaniem judykatury, "sam w sobie wystarczający". Podobny pogląd wypowiedziano w sytuacji, gdy inwestor teren nowego zamierzenia inwestycyjnego zamierza skomunikować z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną o powszechnej dostępności (ulicę).

Nadto nie istnieją żadne wymogi ustawowe co do rodzaju szlaku komunikacyjnego, który ten dostęp realizuje. Powyższe oznacza, że dla ustalenia warunków zabudowy nie ma znaczenia, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też chociażby za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej. Innymi słowy, standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Konsekwencją powyższego jest stanowisko, że dla oceny, czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest konieczne, aby droga przez którą będzie realizowany przedmiotowy dostęp spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ administracji nie ma obowiązku dokonywania oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Dokonywanie oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami ww. rozporządzenia nie jest możliwe na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od tych przepisów. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno–budowlanych. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji niedrogowej nie stosuje się także przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z treści § 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. wynika bowiem, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i wykonywaniu (budowie) dróg publicznych.

Znajdujące się w aktach sprawy pismo wydziału Geodezji, Mienia Komunalnego i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia 5 stycznia 2018 r., dotyczy głownie kwestii technicznych możliwości budowy zjazdu z drogi służebnej na drogę wewnętrzną tj. na działkę [...], którego budowa będzie możliwa po wykonaniu kompleksowej przebudowy drogi obejmującej swymi zakresem m. in. podniesienie poziomu drogi oraz poszerzenie jezdni. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 6 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym rozważanie na obecnym etapie procesu inwestycyjnego możliwości technicznych budowy zajadu jest bezprzedmiotowe. Istotne jest tylko czy teren inwestycji połączony jest z drogą wewnętrzną za pośrednictwem drogi służebnej.

W niniejszej sprawie organy jako pewnik przyjmują istnienie i przebieg służebności, jednak świadczy o niej tylko i wyłącznie znajdujący się na k. 20-21 wydruk dwóch stron KW nr [...], z których wynika, że dla działki [...] ustanowiono prawo przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę [...] pasem o szerokości 3,5 metra szlakiem drożnym przebiegającym wzdłuż jej zachodniej granicy. Mapa, jak już wskazywano na początku, nie została zorientowana co do stron świata, a aktualnie zobrazowany w aktach sprawy przebieg szlaku służebnego (stanowiącego o dostępie terenu inwestycji do drogi wewnętrznej) nie wydaje się przebiegać po zachodniej stronie działki [...], ale raczej po jej stronie południowej (na północ od działek inwestycyjnych).

Zatem w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, nie budzi wątpliwości Sądu możliwość jego zapewnienia przez działkę [...] jako drogę wewnętrzną, bez żadnych dodatkowych wymagań. Nie maja znaczenia także techniczne wymagania określone przez zarządcę drogi co do możliwości budowy zjazdu na drogę wewnętrzną – tylko rzeczą inwestora jest czy tak ustalone warunki zechce wypełnić. Wystarczająca jest jedynie potencjalna możliwość budowy zjazdu. Natomiast nie został wyjaśniony należycie przebieg szlaku służebnego – od terenu inwestycji do drogi wewnętrznej. Z urzędu badając przywołana wyżej księgę wieczysta w publicznie dostępnej bazie ( https://ekw.ms.gov.pl/eukw_ogol/menu.do) Sąd dostrzegł także, że w dziale I – Sp ww. księgi wpisanych jest łącznie sześć różnych służebności.

Dlatego obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie zobrazowanie na aktualnej mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w oparciu o dokumenty urzędowe, a nie gołosłowne twierdzenia, czytelnego przebiegu szlaku drożnego komunikującego teren inwestycji z drogą publiczną – z zaznaczeniem szlaku służebnego oraz drogi wewnętrznej, a także połączenia drogi wewnętrznej z drogą publiczną.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja jako naruszająca zarówno przepisy postępowania jak i prawa materialnego, została uchylona na zasadzie art.145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu i instancji została uchylona na zawadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).