Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1315/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 32
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b), art. 53 ust. 4 i 5, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 ust. 1, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 10 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2012 roku sprawy ze skargi U. D. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz U. D. i Z. D. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 200r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) oraz art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., w skrócie u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę stacji paliw płynnych, autogazu LPG oraz myjni bezdotykowej wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na części działki o nr ewid. 779/1, położonej w Ł. przy ulicy B.

W toku postępowania ustalono, iż z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wystąpiła A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. Z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji wyznaczył wokół działki, objętej planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z ustaleń organu I instancji wynikało, iż teren części działki, na której ma powstać planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej z ulicy C. i nie podlega przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez co nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Następnie projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. oraz Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w S.

Wobec powyższego Burmistrz Ł. w decyzji z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61, art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określając: 1. rodzaj zabudowy, jako usługowo-handlową; 2. linię zabudowy nieprzekraczalną w odległości 8 metrów od granicy terenu z ulicą C.; 3. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją – maksymalnie 40,8 % powierzchni terenu stanowiącego część działki nr 779/1; 4. szerokość elewacji frontowej dla budynków dla 18,75 metrów z tolerancją 20%, szerokość wiaty do 35 metrów; 6. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki maksymalnie 6,5 metra od poziomu terenu; 7. geometrię dachu jako jedno, dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia do 20 stopni, a wysokość kalenicy od poziomu terenu nie wyżej niż 8,5 metra. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji uznał, iż zmiana sposobu zagospodarowania terenu oraz ustalone parametry i wskaźniki nowej zabudowy pozwolą na realizację wnioskowanej inwestycji, która będzie kontynuacją występującego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania i funkcji jaką jest zabudowa usługowo-handlowa.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł pełnomocnik U. D. i Z. D., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

– art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. polegające na braku wskazania w decyzji wjazdu i zjazdu z drogi publicznej i związany z tym brak wszechstronnej analizy postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], uzgadniającego warunki planowanej inwestycji, w zakresie jej wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego;

– art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. oraz w zw. z art. 64 i art. 54 u.p.z.p., a także w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na pominięciu w analizie funkcji oraz cech zabudowy informacji o stancji benzynowej zlokalizowanej na działce nr 640/2 i związanego z tym braku analizy, iż planowana stacja benzynowa będzie trzecią stacją, zlokalizowaną na obszarze 500m oraz braku analizy wpływu inwestycji na środowisko, jak również na wyznaczeniu w zaskarżonej decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy w sytuacji, gdy w przypadku inwestycji, której dotyczy przedmiotowa decyzja należałoby wyznaczyć obligatoryjną linię zabudowy;

– art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. polegające na wydaniu przedmiotowej decyzji w oderwaniu od poprzednio wydanej decyzji Burmistrza Ł. nr [...] z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołów pawilonów handlowych branży spożywczej oraz budowlanej z ogrodem wystawienniczym, z parkingami, miejscami postojowymi wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i drogowej na działce nr 779/1;

– art. 109 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia Z. D. i U. D. decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów stawianych w odwołaniu i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, iż bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś analiza urbanistyczna sporządzona została zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 68,5m, natomiast obszar analizowany wyznaczony został w odległości trzykrotności tej szerokości tj. 205,5m. Sąsiednie działki objęte granicą obszaru analizowanego zabudowane są budynkami usługowo-handlowymi z częścią mieszkalną, mieszkalnymi jednorodzinnymi i mieszkalnymi wielorodzinnymi. Planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z istniejącą zabudową o różnorodnej funkcji. Ponadto z analizy zawierającej część graficzną i opisową wynika bezsprzecznie, że na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa umożliwiająca określenie parametrów dla planowanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego.

Następnie Kolegium zauważyło, iż organ I instancji wskazał, że ulica C. nie ma wyraźnie ukształtowanej linii zabudowy. Zabudowa istniejąca na działce o nr ewid. 778, graniczącej z terenem objętym wnioskiem usytuowana jest nierównolegle do ul. C. w odległości od 2,5m do 8m, dlatego określono linię zabudowy jako nieprzekraczalną w odległości 8,0m od granicy terenu z ul. C. jako kontynuację linii zabudowy na działce sąsiedniej. Powyższe pozostaje w zgodzie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, bowiem art. 61 ust. 7 u.p.z.p. stanowi o konieczności wyznaczenia linii zabudowy i taka też została wyznaczona w niniejszej sprawie.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji podniósł, iż linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza zatem konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy powoduje zatem wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych określającymi warunki położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wyniósł 40,8% i taki też zgodnie z § 5 ust. 1 wskaźnik został przyjęty dla planowanej inwestycji. Natomiast stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 18,75m i taką też szerokość przyjęto dla planowanej inwestycji. Ponadto w obszarze analizowanym przeważają budynki dwukondygnacyjne, choć występują też budynki jednokondygnacyjne oraz czterokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne. Na działce o nr ewid. 778, graniczącej z terenem inwestycji znajduje się budynek usługowo-handlowy z częścią mieszkalną, którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 6,0m. W związku z tym poziom górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku określono na maksymalnie 6,0m, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei dach projektowanej zabudowy powinien być realizowany jako dach jedno, dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych nie przekraczającym 20 , o wysokości kalenicy nie przekraczającej 8,5m i kierunku podstawowej kalenicy równoległym lub prostopadłym do elewacji tej . Powyższe ustalenia znajdują uzasadnienie w zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym, gdzie przeważają dachy dwu lub wielospadowe, występuje też dach jednospadowy. Wobec dokonanych ustaleń, przyjęte w decyzji wielkości w ocenie Kolegium wyznaczono w sposób zgodny z prawem, gdyż wynikają one z wartości średnich zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

W związku z powyższym organ II instancji, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w sprawie stwierdził, iż niewątpliwie planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usługowej i zachowuje cechy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, co w konsekwencji stanowi, iż spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Projektowana zabudowa odpowiadać będzie charakterystyce urbanistycznej (w zakresie kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i charakterystyce architektonicznej (w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej, zatem planowana inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego określonego w tym obszarze.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium uznało je za nieuzasadnione bądź pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do kwestii uzgodnień, organ zaznaczył, że wydane przez organy współdziałające postanowienia w przedmiocie uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p., są wyrażeniem określonego stanowiska, a treść takich postanowień jest wiążąca dla organów do chwili, kiedy pozostają one w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie w toku postępowania zostały dokonane niezbędne uzgodnienia w trybach art. 53 ust. 4 pkt 2, 6 i 9 u.p.z.p., postanowienia uzgodnieniowe pozostają w obrocie prawnym, są wiążące dla organu wydającego decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń z nich wynikających w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnił warunki zabudowy dla planowanej na działce nr 779/1 inwestycji, uznając tym samym, że przy założeniu skomunikowania poprzez drogę gminną tj. ul. C., ruch generowany przez obiekt nie będzie oddziaływał negatywnie na ruch na drodze krajowej. Postanowienie zarządcy drogi jest ostateczne i wiążące organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast zaskarżona decyzja określa, iż obsługa komunikacyjna będzie odbywać się przez projektowane zjazdy z drogi gminnej - ulicy C.

Z kolei zarzuty dotyczące braku analizy wpływu inwestycji na środowisko naturalne Kolegium uznało za niezasadne, bowiem kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w ramach którego to postępowania sporządzany był raport oddziaływania na środowisko. Natomiast co do braku doręczenia odwołującym się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ odwoławczy wskazał, że powyższa okoliczność może być podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, nie ma zaś wpływu na rozstrzygniecie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającego na wydaniu decyzji w oderwaniu od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pawilonów handlowych wraz z parkingami, miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą przewidzianych na działce nr 779 organ II instancji podniósł, iż dla tego samego obszaru może być wydanych wiele decyzji o różnej treści, w zależności od zamiaru inwestycyjnego, byle zamiar ten spełniał wymogi wynikające z art. 61 u.p.z.p. Podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu z tym, że nie tych samych inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, iż co prawda wpływ na środowisko inwestycji polegającej na budowie pawilonów handlowych jak i będącej przedmiotem niniejszego postępowania stacji paliw płynnych, autogazu i myjni bezdotykowej, określających planowany przez inwestora sposób zagospodarowania działki 779, badany był łącznie, o czym świadczy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...], jednakże nie ma przeciwwskazań co występowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla poszczególnych zamierzeń inwestycyjnych odrębnymi wnioskami (takie działanie daje inwestorowi np. możliwość prowadzenia inwestycji etapami). Taka też sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Każde zamierzenie inwestycyjne badane jest w ramach odrębnych postępowań administracyjnych w zakresie łącznego spełniania przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł pełnomocnik U. D. i Z. D., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 64 oraz art. 54 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na błędnym jego zastosowaniu i uznaniu za prawidłowe wyznaczenia w decyzji Burmistrza Ł. nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy w sytuacji, gdy w § 4 ww. rozporządzenia mowa jest o obowiązującej linii zabudowy i nie ma podstaw do wyznaczenia linii zabudowy w inny sposób, a także naruszenie przepisów postępowania wyrażonych w art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 K.p.a. polegające na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizy wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego i natężenie ruchu w obrębie planowanej inwestycji i związany z tym brak wszechstronnej analizy postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] znak: [...], uzgadniającego warunki planowanej inwestycji, w zakresie wpływu planowanej inwestycji i związanego z tym zwiększenia natężenia ruchu drogowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, zwłaszcza w aspekcie przewidywanej likwidacji włączenia się drogi gminnej przebiegającej obok planowanej inwestycji do drogi krajowej, jak również pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż decyzją nr [...] z dnia [...] Burmistrz Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pawilonów handlowych branży spożywczej oraz budowlanej z ogrodem wystawienniczym, z parkingami, miejscami postojowymi wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i drogowej na działce o nr ew. 779/1 położonej przy ul. B. w Ł., a inwestycje objęte decyzją nr [...] i decyzją nr [...] de facto stanowią jeden kompleks handlowo-usługowy, tak więc ich wpływ na środowisko i ład przestrzenny nie powinien być analizowany oddzielnie.

Na tej podstawie pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając zatem skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakreślonej wyżej kognicji Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły zarówno przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dopuściły się obrazy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p. oraz aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Nie budzi przy tym wątpliwości, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust.1 cytowanej ustawy).

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż organy administracji nie wyjaśniły czy A. C., który złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania został w sposób należyty umocowany przez inwestora do reprezentowania jego interesów. W myśl art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W sytuacji gdy stroną jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością kluczowe znaczenie ma, czy pełnomocnictwo zostało udzielone przez podmioty uprawnione do reprezentowania tejże osoby prawnej. Jak wynika z akt administracyjnych pełnomocnictwo dla A. C. było pełnomocnictwem dalszym, bowiem udzielone zostało przez M. I., który legitymował się jako Pełnomocnik Zarządu A Sp. z o.o. z siedzibą w P., powołując się jednocześnie na pełnomocnictwo udzielone mu w dniu 16 grudnia 2008r. przez podmiot uprawniony do reprezentowania inwestora. Jednakże w aktach administracyjnych sprawy nie znalazł się żaden dokument z którego mogłoby wynikać czy i w jakim zakresie M. I. jest umocowany do reprezentowania inwestora, a także czy może on udzielać dalszych pełnomocnictw. Tym samym nie można ustalić, czy w istocie M. I. był uprawniony do udzielenia pełnomocnictwa dla A. C.

Po drugie sam wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dotknięty jest wadami. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 2 pkt b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Tymczasem na załączonej do wniosku mapie zostały zaznaczone wyłącznie granice terenu objętego planowaną inwestycją. Brak jest natomiast graficznego rozplanowania projektowanych obiektów budowlanych z uwzględnieniem ich gabarytów.

Co prawda wskazane wyżej uchybienia są uchybieniami usuwalnymi, co należy stanowczo podkreślić, to jednak obowiązkiem organów administracji jest przestrzeganie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, bowiem stoją one na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.). W związku z tym organ I instancji powinien był wezwać pełnomocnika inwestora po pierwsze złożenia dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynikałoby, że M. I. jest upoważniony do reprezentowania inwestora oraz do udzielania w jego imieniu dalszych pełnomocnictw. Po drugie organ powinien zobowiązać wnioskodawcę (pełnomocnika) do uzupełnienia wniosku w zakresie spełniającym wymogi art. art. 52 ust. 2 pkt 2 pkt b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, nie jest także wiadome w jaki sposób w niniejszej sprawie organy ustaliły krąg stron postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu zasadą jest, iż stroną tego postępowania jest inwestor (wnioskodawca) oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Natomiast

ustalenie pozostałych stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Innymi słowy uznanie za stronę postępowania w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy właściciela nieruchomości sąsiedniej nie sprowadza się do prostego sprawdzenia sąsiedztwa. Konieczna jest także ocena ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości sąsiedniej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt II OSK 917/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2011r., sygn. akt II SA/Gd 428/09 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z akt sprawy nie sposób wywieść przymiotu strony osób biorących udział w postępowaniu. Brak jest jakichkolwiek dokumentów (np. wypisów z rejestru gruntów), na podstawie których organy ustaliły krąg uczestników postępowania. Jak już zostało wyżej wskazane o przymiocie strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji decyduje wykazanie, że to postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, natomiast samo doręczenie określonym osobom wydanej w sprawie decyzji nie oznacza, że osoby te mają interes prawny w tej sprawie.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest prawidłowość dokonania niezbędnych uzgodnień z właściwymi organami. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z powyższego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone stosownymi uzgodnieniami z innymi organami. W tym celu organ sporządza projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który następnie przesyłany jest do odpowiednich organów, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z ust. 5 powołanego przepisu uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji dokonał uzgodnień w zakresie planowanej inwestycji z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (w zakresie uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego), Marszałkiem Województwa [...] (w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami) oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł. (w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków). Jednakże w aktach sprawy brak jest projektu uzgadnianej decyzji, w związku z czym nie można ustalić, czy faktycznie przedmiotem uzgodnienia był projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a także kiedy ów projekt był sporządzony i przedstawiony do uzgodnienia właściwym organom. Pamiętać bowiem należy, iż projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji sporządzany jest po uprzednim przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki tej analizy znajdują odzwierciedlenie w części tekstowej i graficznej oraz stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy - § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U nr 164, poz. 1588). Tymczasem, jak wynika to z akt sprawy, postanowienie Marszałka Województwa [...] zostało wydane w dniu [...], natomiast postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...], zaś analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy, została sporządzona w kwietniu 2011r. Porównanie wskazanych dat nasuwa istotne zastrzeżenia co do przedmiotu uzgodnienia (w szczególności, co do możliwości uzgodnień w 2010r. projektu decyzji, sporządzonej w oparciu o analizę urbanistyczną pochodzącą z 2011r.).

Niezależnie od powyższego wątpliwości budzi, zdaniem sądu, zasadność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, dokonanego postanowieniem z dnia [...] znak: [...]. Jak wynika z powyższego postanowienia organ uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych, autogazu oraz myjni bezdotykowej wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na części działki o nr ewid. 779/1, położonej w Ł. przy ulicy B. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, iż ww. działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej Nr 1 (klasy GP), natomiast inwestycja ma być skomunikowana z projektowanym zjazdem z drogi gminnej (ulica C.). Należy jednak zwrócić uwagę na to, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że uzgodnienie planowanej inwestycji z właściwym zarządcą drogi następuje w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Podobne uregulowanie zawiera art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy min. z analizy urbanistycznej ani też z przedłożonych map nie wynika, aby teren inwestycji przylegał do drogi krajowej. Skoro zatem zarówno ulica B., przy której położona jest nieruchomość objęta zamierzeniem inwestycyjnym, jak również ulica C., z której zgodnie z wnioskiem ma odbywać się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji są drogami gminnymi, a nie krajowymi to oznacza, że w tym zakresie uzgodnienie zostało przeprowadzone z organem niewłaściwym.

W tym miejscu na uwagę zasługuje okoliczność, iż w piśmie organu I instancji z dnia [...] znak: [...], przekazującym organowi II instancji odwołania od decyzji z dnia [...]. wskazano, iż decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] nr [...], działającego jako zarządca drogi gminnej, zezwolono na lokalizację zjazdu z drogi gminnej – ulicy C. na działkę 779/1. Ponadto wskazano, iż przed wydaniem ww. decyzji organ dokonał analizy wpływu tej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a szczegółowa lokalizacja zjazdów (wjazd i wyjazd) oraz kompleksowa organizacja ruchu zostanie określona na etapie projektu budowlanego. Niestety w aktach sprawy brak jest decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...], jak również brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej decyzji w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, to w związku z tym należy uznać, że organ I instancji nie dopełnił obowiązków jakie nakłada na niego art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Co prawda w niniejszej sprawie organem do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest Burmistrz Ł., który jednocześnie jest zarządcą drogi gminnej, jednakże nie oznacza to, że organ w decyzji ustalającej warunki zabudowy uprawniony był do zamieszczenia w jej treści jedynie lakonicznego stwierdzenia, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji odbywać się będzie przez projektowane zjazdy z drogi gminnej – ulicy C.

Na marginesie należy również wskazać, że w postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] organ ten wskazuje, iż planowana inwestycja realizowana jest na wniosek M. B. w imieniu A Sp. z o.o. w P. Ta okoliczność razem z przedstawionymi wyżej uwagami, zarówno co do braków w zakresie pełnomocnictwa jak i zakresu uzgodnienia nasuwa i potwierdza kolejne wątpliwości, kto w niniejszej sprawie reprezentuje inwestora, jak również jaki był przedmiot uzgodnień.

Następnym uchybieniem , jakiego dopatrzył się sąd jest brak uwzględnienia w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji treści uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...], dokonanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...]. Powyższe uzgodnienie zostało wydane w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych i zawierało warunek umieszczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy zapisu, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia na przedmiotowym obszarze urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, występujących w ewidencji wód, urządzeń wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, kolidujących z realizowaną inwestycją, inwestor zobowiązany jest we własnym zakresie do rozwiązania kolizji w sposób zapewniający prawidłowy odpływ wód. Skoro zatem uzgodnienie w zakresie melioracji miało charakter warunkowy, to treść powyższego zapisu, w jego dosłownym brzmieniu, powinna znaleźć się w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem Burmistrz Ł. w decyzji z dnia [...] ograniczył się do stwierdzenia, że projekt ww. decyzji został uzgodniony z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. (co może sugerować bezwarunkowość uzgodnienia).

Odnosząc się do argumentów skargi, sąd nie podzielił natomiast zarzutów dotyczących linii zabudowy oraz zarzutów dotyczących ustalenia warunków zabudowy tylko dla części inwestycji, która zdaniem skarżących obejmuje również budowę zespołu pawilonów handlowych branży spożywczej oraz budowlanej z ogrodem wystawienniczym, z parkingami, miejscami postojowymi wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i drogowej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określił m.in. wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy. W myśl § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wynika z ww. przepisu rozporządzenie posługuje się pojęciem "obowiązującej linii zabudowy". Pojęciem tym nie posługuje się natomiast ustawa na podstawie, której rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. zostało wydane. Skoro zatem rozporządzenie jest aktem niższej rangi, nie może ono wprowadzać definicji pojęć, których nie zna ustawa. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy należy rozumieć jako wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, której celem jest ustalenie minimalnej odległości zabudowy od granicy pasa drogowego. Odmienne rozumienie pojęcia obowiązującej linii zabudowy, w szczególności jako konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, sprzeciwiałoby się zasadzie swobodnego zagospodarowania terenu. To do inwestora należy natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji a linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wznoszone fronty budynków lub inne obiekty, lecz jedynie wskazaniem granicy tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008r. sygn. akt II OSK 967/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 488289, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r. sygn. akt II OSK 789/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 447867).

Natomiast zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Oznacza to, że o ustalenie warunków zabudowy do tego samego terenu można złożyć nieograniczoną przez żadną normę prawną liczbę wniosków. W związku z tym dopuszczalne jest toczenie się równolegle kilku postępowań odnośnie tego obszaru, i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Uzyskanie decyzji przez jednego wnioskodawcę nie wstrzymuje możliwości wnioskowania przez inne podmioty o ustalenie warunków zabudowy danego terenu, także jeśli jest to ten sam typ inwestycji. Co więcej, wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może, po raz kolejny, złożyć wniosek dotyczący tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Z powołanego przepisu można zatem wywieść, iż ustawa nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń co do możliwości wystąpienia przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy tylko do części planowanej inwestycji, nawet jeżeli składa się na pewną całość większego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1570/05 – dostępne w CBOiSA).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie zbadać wniosek zarówno w aspekcie wymogów wynikających z K.p.a. jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do zakresu wniosku przeprowadzić postępowanie mające na celu prawidłowe ustalenie kręgu stron tegoż postępowania, wszechstronne wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w szczególności celem należytego ustalenia przesłanek art. 61 ust.1 u.p.z.p., w tym dokonania prawidłowych uzgodnień, z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c ) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

j.m.

-----------------------

16