Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 777/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu mieszkalnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) i art. 104 kpa nakazał Gminie W. rozbiórkę obiektu mieszkalnego znajdującego się na terenie działki nr 155/1, AM-4, obręb K., przy ul. [...] we W., oznaczonego na załączniku graficznym symbolem literowym "H", o wymiarach zewnętrznych 4,1 m x 2,9 m x 2,1 m, usytuowanego w południowej części zgrupowania obiektów objętych postępowaniem – zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że dnia 14 października 2015 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przeprowadzili kontrolę w sprawie obiektów mieszkalnych istniejących na terenie działki nr 155/1. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na tym terenie znajduje się skupisko 25 nietrwałych, prowizorycznych obiektów budowlanych. Ich usytuowanie w terenie oznaczono na mapie stanowiącej załącznik do protokołu z kontroli. W odniesieniu do 6 obiektów oznaczonych literami A,B,C,F,M,N ustalono, iż w czasie kontroli były już prowadzone względem nich postępowania administracyjne. Poza tymi obiektami stwierdzono istnienie 19 obiektów, które oznaczono literami E,G,H,l,J,K,L,Ł,0,P,Q,R,S,T,U,W,X,Y,Z. Obiekt oznaczony literą H posiada wymiary: 4,1 m x 2,9 m x 2,1 m. Ustalono, że wymienione obiekty, w których przebywają (zamieszkują) ludzie są prowizorycznymi, nietrwałymi obiektami, nie posiadającymi fundamentów. Zostały one wykonane w konstrukcji drewnianej, a ich ściany stanowią zużyte materiały drewnopochodne (pochodzące z odzysku), takie jak: płyty pilśniowe, kawałki desek, panele podłogowe, drzwi drewniane. Materiały tworzące ściany obiektów powiązano ze sobą w sposób nietrwały (prowizoryczny) i obłożono zużytymi dywanami, wykładzinami. Dachy wykonano z elementów drewnianych, pokrytych dywanami, wykładziną PCV, folią. Zostały one wykonane z materiałów łatwopalnych, niezgodnie ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej i przepisami prawa budowlanego (warunkami technicznymi) w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego oraz bezpieczeństwa użytkowania. Stwierdzono brak odpowiedniej wysokości obiektów, wyposażenia technicznego, pomieszczeń sanitarnych. Ustalono, że obiekty wyposażone są w piece stałopalne, co przy braku odpowiedniej wentylacji, konstrukcji obiektów (materiały łatwopalne) może stanowić zagrożenie pożarowe. Stwierdzono brak fundamentów, trwałego powiązania z gruntem, a także odpowiedniej wysokości, jednolitej i trwałej przegrody budowlanej. Obiekty nie posiadają instalacji wod.-kan., wyposażone są w prowizoryczną instalację elektryczną, która nie spełnia wymagań technicznych. Ustalono, że w opisanych obiektach zamieszkują Romowie pochodzenia rumuńskiego. Stwierdzono przy tym brak możliwości ustalenia inwestora/inwestorów robót związanych z budową opisanych obiektów, z uwagi na ciągłe przemieszczanie się społeczności romskiej zamieszkującej obiekty. Wskazano, że ilość i skład tych osób ulega ciągłej zmianie. Nie ustalono również tożsamości tych osób, wskazując, że w większości są to osoby niepełnoletnie. Z oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną.

Na podstawie poczynionych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu odrębne postępowania administracyjne w odniesieniu do każdego z obiektów znajdujących się na terenie działki nr 155/1. Niniejszym postępowaniem objęto obiekt mieszkalny oznaczony symbolem literowym "H". Wraz z zawiadomieniem o powyższym poinformowano strony o włączeniu do akt protokołu kontroli z dnia 14 października 2014 r.

Przywołując następnie art. 28 ust. 1, art. 29-31, art. 3 pkt 2, 3, 4 i 6, art. Art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zrealizowaną samowolnie, jednak przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę należy zbadać, czy nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej.

W celu ustalenia zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji pozyskał wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy [...] we W., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 18 czerwca 2009 r. Jak wynika z przepisów planu, działka nr 155/1 znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 11 AG, dla którego ustalano następujące przeznaczenie: "aktywność gospodarcza, usługi I, usługi II, bazy logistyczne, obiekty upowszechniania kultury, wystawy i ekspozycje, obiekty kongresowe i konferencyjne, obiekty naukowe i badawcze, stacje paliw, lądowiska, sport i rekreacja, wody powierzchniowe, bocznice kolejowe, telekomunikacja, urządzenia infrastruktury technicznej, infrastruktura drogowa".

Mając na uwadze niezgodność inwestycji (obiektu mieszkalnego) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również naruszenie przez sporny obiekt przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał legalizację obiektu za niedopuszczalną. Wobec prowizorycznego charakteru obiektu i tym samym braku możliwości doprowadzenia do stanu odpowiadającego przepisom techniczno-budowlanym, organ I instancji stwierdził brak podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, które jest pierwszym etapem procedury legalizacyjnej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego podjęto szereg działań zmierzających do ustalenia inwestora/inwestorów robót związanych ze wzniesieniem przedmiotowych obiektów. W ich wyniku uzyskano dokumenty dotyczące Romów zamieszkujących na terenie działki nr 155/1, w tym przekazaną przez Gminę listę osób zamieszkujących teren koczowiska, oraz udzieloną przez Stowarzyszenie [...] odpowiedź z dnia 19 sierpnia 2013 r., w której wskazano m.in., że "ustalenie liczby osób zamieszkujących w znajdujących się budowlach może być niemożliwe, gdyż ilość oraz skład grupy przebywającej w tym miejscu stale się zmienia. Tego samego typu utrudnienie wystąpi przy próbie ustalenia rzekomych inwestorów wykonanych robót budowlanych. Jak informowały osoby przebywające na terenie w czasie przeprowadzonych przez Państwa kontroli, przejęli oni już istniejące konstrukcje po innych osobach, które w nich wcześniej mieszkały. Dodatkowo większość pozostawionych konstrukcji jest nietrwała i zmieniają one swoje lokalizacje w zależności od tego, kto je obecnie zasiedla". W świetle powyższego nie udało się ustalić inwestora/inwestorów przedmiotowych robót.

Rozważając kwestię adresata wydawanej decyzji organ I instancji odwołał się do treści art. 52 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, po czym uznał, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli nie posiada on tytułu prawnego do nieruchomości. Wskazał, że mimo podjętych prób, nie udało się ustalić inwestora robót związanych ze wzniesieniem spornego obiektu. Niemniej jednak ustalono, że członkowie społeczności romskiej zamieszkujący prowizoryczne obiekty, zlokalizowane na działce nr 155/1 - nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, co jednoznacznie wynika z pisma Gminy W. z dnia 3 lipca 2014 r.

Mając na uwadze powyższe rozbiórkę przedmiotowego obiektu nakazano Gminie W. – właścicielowi działki, na której usytuowano obiekt.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina W. zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 52 w związku z art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i nakazanie w zaskarżonej decyzji Gminie (będącej właścicielem terenu), rozbiórkę obiektu mieszkalnego oznaczonego symbolem literowym "H", w sytuacji kiedy obowiązek ten powinien zostać nałożony bezpośrednio na inwestora, a samo postępowanie w sprawie samowolnie wzniesionego obiektu powinno być przede wszystkim ukierunkowane na ustalenie inwestora nielegalnych robót budowlanych. Według odwołującej się strony, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie objęło w żadnym stopniu inwestora nielegalnych robót budowlanych, bowiem organ odstąpił od ustalenia podmiotu, który był inwestorem nielegalnego obiektu. W jego ocenie – osoba inwestora ma znaczenie podstawowe i wyjściowe w stosunku do dalszych etapów postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, na co zwraca uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 253/14. Zdaniem odwołującej się strony, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał jakiego rodzaju czynności zostały podjęte w celu ustalenia inwestora nielegalnego obiektu, ale nie wskazał czy były to czynności wystarczające i możliwe do podjęcia w świetle obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego. Stwierdzenie przez organ I instancji, że "z uwagi na ciągłe przemieszczanie się społeczności romskiej zamieszkującej obiekty" i w sytuacji gdy "ilość i skład osób ulega ciągłej zmianie" jak również stwierdzenie, że "Nie można również ustalić tożsamości osób mieszkających w obiektach", ponieważ "w większości są to osoby niepełnoletnie", jest według Gminy nieprzekonywujące i niezrozumiałe. Skoro bowiem organ I instancji nie podjął wystarczających kroków zmierzających do ustalenia kto jest inwestorem robót stanowiących przedmiot postępowania, to całe postępowanie nie zostało przewodzone w sposób zgodny z przepisami. Na potwierdzenie tego stanowiska Gmina wskazała, że osoby przebywające na terenie nieruchomości przy ul. [...] były stronami w postępowaniach karnych o opuszczenie, opróżnienie i wydanie gruntów należących do Gminy W. i w tych sprawach zapadły wiążące wyroki Sądu Rejonowego dla W.F. X Wydziału Karnego. W przekonaniu odwołującej się Gminy, skoro Sąd Rejonowy w tych postępowaniach ustalił osoby stale przebywające na nieruchomości przy ul. Kamieńskiego, to nie jest zrozumiałe, dlaczego organ I instancji nie przeprowadził podobnych ustaleń w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Gmina wskazała również, że art. 52 Prawa budowlanego określa w sposób wiążący krąg stron w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48, 49b, 50a i 51 przywołanej ustawy. Podmioty wymienione w art. 52 są adresatami czynności określonych w decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie powołanych przepisów, a to oznacza, że są stronami w tych postępowaniach, gdyż decyzja nakładająca określony obowiązek niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego. Należy zatem przyjąć, że stronami postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego są wszystkie podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy to postępowanie, dlatego też nie ustalenie wszystkich stron postępowania czyni wydaną decyzję wadliwą. Według Gminy, to inwestor ponosi bezpośrednią odpowiedzialność za zgodny z prawem przebieg procesu budowlanego i pominięcie tego podmiotu w postępowaniu o rozbiórkę nielegalnie wzniesionego obiektu jest niedopuszczalne. Jest bezsprzecznym, że wykonaniem powyższych czynności powinien zostać obciążony podmiot, który sam dopuścił się lub na zlecenie którego dokonano samowoli budowlanej i to właśnie do niego powinien być skierowany nakaz dokonania powyższych czynności, natomiast decyzja o nakazie powinna zostać także dostarczona pozostałym dwóm podmiotom (właścicielowi i zarządcy obiektu budowlanego). Strona zwróciła przy tym uwagę na stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym wymienienie w art. 52 ustawy Prawo budowlane - jako pierwszego inwestora - nie jest przypadkowe i to do niego, jako w istocie do sprawcy samowoli, powinna być w pierwszej kolejności kierowana wydana decyzja, co nie jest możliwe jeżeli osoba inwestora nie została ustalona i w związku z tym jest stroną tego postępowania (zob. wyrok WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 506/13). W ocenie strony, organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu mieszkalnego oznaczonego symbolem literowym "H", bowiem osoba inwestora nielegalnych robót budowlanych nie została ustalona i tym samym nie była stroną postępowania administracyjnego. Zdaniem Gminy, w przedmiotowej decyzji organ I instancji nie przedstawił w sposób przekonywujący materiału dowodowego wskazującego, że podjęte przez niego próby ustalenia inwestora nielegalnych robót budowlanych były jedynymi możliwymi do przeprowadzenia.

Niezależnie od powyższego Gmina podała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji w kwestii nałożenia obowiązku rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu na podmiot posiadający tytuł do tej nieruchomości (właściciela nieruchomości). Odwołująca się strona podniosła, że legitymowanie się przez podmiot tytułem prawnym do nieruchomości może co prawda ułatwić wykonanie obowiązku dokonania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, natomiast nie stanowi determinujący wyznacznik nałożenia takiego obowiązku (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1046/07). Podzielając stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu Gmina uznała, że może ono znaleźć pełne zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ teren, na którym wzniesiono nielegalny obiekt budowlany pozostaje w pełnej dyspozycji sprawcy samowoli, a Gmina nie będzie podejmować żadnych czynności, które utrudniłyby inwestorowi, ustalonemu w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ I instancji, dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionego na gruncie Gminy obiektu. Zdaniem strony, zasadność jej stanowiska potwierdzają m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1085/11, z dnia 4 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1826/10, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1084/11.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną decyzji stanowi art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przywołując jego treść oraz art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 tej ustawy, Wojewódzki Inspektor uznał za prawidłową dokonaną przez organ I instancji kwalifikację prawną objętego nakazem rozbiórki obiektu jako budowli. Obiekt ten nie jest bowiem budynkiem, gdyż, jak ustalono w toku czynności kontrolnych, nie posiada on fundamentów. Wobec z kolei jego rozmiarów, przede wszystkim zaś funkcji mieszkalnej, nie można też zaliczyć go do obiektów małej architektury. Jednocześnie stanowi on całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami - jest wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian, jest zadaszony i posiada instalację elektryczną oraz piec stałopalny. Prawidłowo również organ I instancji przyjął, że przedmiotowy obiekt wymagał uzyskania na jego realizację zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę. Przytaczając z kolei treść art. 28 i art. 48 Prawa budowlanego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że opisany obiekt narusza zarówno przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i techniczno-budowlane. Powołując się na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwałę nr [...] z dnia 18 czerwca 2009 r., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zabudowa mieszkaniowa nie jest dopuszczona na tym terenie. Ponadto obiekt został wykonany z materiałów łatwopalnych, niezgodnie ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej, przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi (warunkami technicznymi), w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania. Brak odpowiedniej wysokości obiektu, wyposażenia technicznego, pomieszczeń sanitarnych. Obiekt wyposażony jest w piec stałopalny, co przy braku odpowiedniej wentylacji oraz jego konstrukcji wykonanej z materiałów łatwopalnych stanowi zagrożenie pożarowe. W konsekwencji legalizację tego obiektu uznać należy za niedopuszczalną z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych. W ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie jest możliwe, wobec prowizorycznego charakteru obiektu, doprowadzenie go do stanu odpowiadającego przepisom techniczno-budowlanym. Dlatego też Wojewódzki Inspektor zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie wypełnia żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a to wyklucza zastosowanie w stosunku do powyższego obiektu procedury legalizacyjnej, determinując nakaz rozbiórki.

Wskazując powody, dla których nakaz rozbiórki należało skierować do Gminy W., jako właściciela terenu, na którym obiekt się znajduje, organ odwoławczy uznał za niesłuszny zarzut Gminy, że obowiązkiem organu I instancji było ustalenie inwestora celem nałożenia na niego wyżej wymienionego obowiązku. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji podjął czynności wyjaśniające celem ustalenia inwestora, lecz nie przyniosły one rezultatu. Wskazał, że kolejność wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów, które mogą zostać zobowiązane do dokonania na własny koszt czynności nakazanych m. in. w decyzji z art. 48 ust. 1 tej samej ustawy (inwestor, właściciel, zarządca), nie jest przypadkowa. Nie oznacza to jednak, że obowiązek może być nałożony na właściciela dopiero wówczas, gdy inwestora w sposób bezsporny nie da się ustalić. Wojewódzki Inspektor podniósł, że w orzecznictwie administracyjnym ugruntowało się stanowisko, iż taki nakaz należy w pierwszej kolejności skierować do inwestora o ile dysponuje on tytułem prawnym do nieruchomości, to jest ma możliwość legalnego wykonania rozbiórki, bez naruszania cudzego posiadania. Najważniejszym kryterium przy wyborze adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane jest zatem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014r. sygn. akt II SA/Po 43/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 653/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 82/12, wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 167/12). Organ II instancji zaznaczył, że w rozpoznawanym przypadku właścicielem terenu, a więc także właścicielem obiektu, jest Gmina W., która może legalnie wykonać roboty rozbiórkowe.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina W..

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca Gmina, nie zgadzając się z przywołanym rozstrzygnięciem i przedstawioną argumentacją, podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nie podzieliła również stanowiska D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż "Niesłuszny jest zarzut Gminy, że obowiązkiem organu I instancji było ustalenie inwestora celem nałożenia na niego ww. obowiązku" i że "Organ powiatowy podjął czynności wyjaśniające celem ustalenia inwestora lecz nie przyniosły one rezultatu". W ocenie strony skarżącej doszło do naruszenia art. 52 w związku z art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i nakazanie w zaskarżonej decyzji Gminie (będącej właścicielem terenu) rozbiórkę obiektu mieszkalnego oznaczonego symbolem literowym "H", w sytuacji kiedy obowiązek ten powinien zostać nałożony bezpośrednio na inwestora, a samo postępowanie w sprawie samowolnie wzniesionego obiektu powinno być przede wszystkim ukierunkowane na ustalenie inwestora nielegalnych robót budowlanych. Powtórzono za odwołaniem argumentację dotyczącą pozycji inwestora i powołany tam wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 253/14. Według strony skarżącej, całe postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami, ponieważ organ nie podjął wystarczających kroków zmierzających do ustalenia kto jest inwestorem robót stanowiących przedmiot postępowania. Na potwierdzenie powołanego wyżej stanowiska Gmina raz jeszcze wskazała, że osoby przebywające na terenie nieruchomości przy ul. [...] były stronami w postępowaniach karnych o opuszczenie, opróżnienie i wydanie gruntów należących do Gminy. W sprawach tych zapadły również wiążące wyroki. Wobec powyższego, tak jak w odwołaniu, skarżąca Gmina uznała za niezrozumiałe, dlaczego organ I instancji nie przeprowadził podobnych ustaleń w prowadzonym przez siebie postępowaniu.

W skardze powtórzono również za odwołaniem argumentację dotyczącą wykładni art. 52 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej strony, organ nadzoru budowlanego niewłaściwie przeprowadził postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu mieszkalnego oznaczonego symbolem literowym "H", ponieważ osoba inwestora nielegalnych robót budowlanych nie została ustalona i tym samym nie była stroną postępowania administracyjnego, co jest niezgodne z art. 52 ustawy Prawo budowlane oraz obowiązującymi przepisami.

Niezależnie od powyższego, dodatkowo Gmina W. wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii nałożenia obowiązku rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu na podmiot posiadający tytuł do tej nieruchomości (właściciela nieruchomości). Zauważono przy tym, że treść wydanej decyzji determinuje kwestię wskazania podmiotu, na którego należy nałożyć obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, od posiadania przez ten podmiot tytułu prawnego do nieruchomości, z jednoczesnym wykluczeniem z kręgu osób zobowiązanych, tych podmiotów, które takowego tytułu nie posiadają. Skarżąca strona wskazała, że legitymowanie się przez podmiot tytułem prawnym do nieruchomości może co prawda ułatwić wykonanie obowiązku dokonania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, natomiast nie stanowi determinującego wyznacznika nałożenia takiego obowiązku. Tak jak w odwołaniu, na poparcie prezentowanego stanowiska powołano się na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1046/07. Powtórzono, że strona skarżąca nie będzie podejmować żadnych czynności, które utrudniłyby ustalonemu w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ I instancji inwestorowi, dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionego na gruncie Gminy W. obiektu. Podtrzymano również pogląd o konieczności ustalenia inwestora nielegalnych robot budowlanych i skierowanie do niego nakazu rozbiórki obiektu, bowiem chociaż nielegalny inwestor nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, na której obiekt jest posadowiony, to jednak nakaz ten będzie wykonalny, bowiem właściciel terenu - Gmina jest zainteresowana wykonaniem obowiązku przez inwestora i złoży stosowne oświadczenie, które umożliwi inwestorowi przeprowadzenie robót rozbiórkowych.

W dalszej części skargi wskazano na odmienne stanowisko D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu przez inwestora, a prezentowane w innej decyzji organu, to jest decyzji nr [...] z [...] r. wydanej po rozpatrzeniu odwołania J.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...] z dnia [...] r. nakazującej tej osobie rozbiórkę ogrodzenia na terenie działki nr 66/93 AM 2 obręb S. przy budynku przy ul. [...] we W., a utrzymującej w mocy zaskarżoną powyższą decyzję, gdzie zawarto następujące stanowisko: "W orzecznictwie niejednokrotnie przyjmuje się jednakże za uzasadnione kierowanie obowiązków wynikających z decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego, do inwestora wyłącznie wówczas, gdy ten dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości umożliwiającym mu wykonanie tychże obowiązków", ale w ocenie organu, "uzależnione jest to jednak od okoliczności konkretnego przypadku". W opinii organu, "interes w legalizacji przedmiotowego ogrodzenia, pomimo iż nie dysponuje tytułem prawnym do działki (....) miał w świetle okoliczności sprawy, właśnie inwestor, nie zaś będąca właścicielem działki, Gmina W.. Stąd właśnie w niniejszym przypadku legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej umożliwiona została przez organ I instancji właśnie inwestorowi". W przytoczonej sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za słuszne skierowanie zaskarżonej decyzji do inwestora przedmiotowego ogrodzenia, pomimo braku dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2016 r. skarżąca Gmina podtrzymując dotychczasowe stanowisko podkreśliła, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości, a nałożenie na właściciela nieruchomości nakazu rozbiórki byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, przy czym stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Do pisma tego dołączono materiał fotograficzny przedstawiający samowolnie wzniesione obiekty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Ustęp drugi tego artykułu stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ustępie poprzednim jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności (pkt 1) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lit. a) albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lit. b) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Z obu tych przepisów wynika, że przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to jest zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 316/12 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 945/12).

Jak wynika z bezspornych ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, których nie podważa również skarżąca Gmina W., na należącej do Gminy działce nr ewid. 155/1 przy ul. [...] we W. znajduje się skupisko 25 nietrwałych, prowizorycznych obiektów budowlanych, które na przestrzeni kilku lat zostały wzniesione przez Romów przybyłych z Rumunii. Usytuowanie tych obiektów oznaczono na mapie stanowiącej załącznik do protokołu z kontroli z dnia 14 października 2014 r., a następnie załącznik do decyzji organu I instancji. Wśród tych obiektów znalazł się obiekt mieszkalny oznaczony literą "H", o wymiarach zewnętrznych 4,1 m x 2,9 m x 2,1 m. Bezspornym jest również, że na realizację tego obiektu nie wydano stosowanego zezwolenia, a Gmina W. nie udzieliła zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Nie jest również przedmiotem sporu, że zgodnie z § 25 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ul. [...] we W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 18 czerwca 2009 r., działka nr 155/1 znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 11 AG, dla którego ustalono następujące przeznaczenie: "aktywność gospodarcza, usługi I, usługi II, bazy logistyczne, obiekty upowszechniania kultury, wystawy i ekspozycje, obiekty kongresowe i konferencyjne, obiekty naukowe i badawcze, stacje paliw, lądowiska, sport i rekreacja, wody powierzchniowe, bocznice kolejowe, telekomunikacja, urządzenia infrastruktury technicznej, infrastruktura drogowa". Powyższe oznacza, że zabudowa mieszkaniowa nie jest dopuszczalna na tym terenie. Opisany obiekt ze względu na prowizoryczny charakter narusza również przepisy techniczno-budowlane. Stad też zasadnie w sprawie przyjęto, że lokalizacja tego obiektu na działce nr 155/1 jest niedopuszczalna, jako stojąca w oczywistej sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

W tym stanie faktycznym organy obu instancji zasadnie podjęły decyzję o zastosowaniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wzniesionego na działce nr ewid. 155/1.

W niniejszym postępowaniu istota sporu sprowadza się do oceny czy w takim przypadku nakaz rozbiórki prawidłowo został skierowany do właściciela tej działki, to jest Gminy W., czy też takim obowiązkiem powinien zostać obciążony, wcześniej ustalony, inwestor nielegalnych robót budowlanych i do niego należało skierować nakaz rozbiórki. W ocenie strony skarżącej, chociaż nielegalny inwestor nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, na której obiekt jest posadowiony, to jednak nakaz ten będzie wykonalny. W tym względzie Gmina W. zadeklarowała, że jest zainteresowana wykonaniem obowiązku przez inwestora i złoży stosowne oświadczenie, które umożliwi inwestorowi przeprowadzenie robót rozbiórkowych.

W ocenie Sądu, stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem orzekające w sprawie organy prawidłowo rozstrzygnęły analizowaną sprawę i wydały należycie umotywowane decyzje. Przyjdzie zatem zauważyć, że krąg adresatów decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego wynika z art. 52 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W doktrynie trafnie wskazuje się, że stronami postępowań wszczętych na podstawie wyżej wymienionych przepisów i adresatami decyzji wydanych na podstawie tychże przepisów, mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz 2014, s. 677, uw. 4; s. 693, uw. 1). Gdy inwestor, mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a w dacie wydania decyzji na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a bądź art. 51 Prawa budowlanego utracił to prawo, wówczas decyzje wydawane na podstawie wyżej wymienionych przepisów winny być zawsze skierowane do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością budowlaną lub jest właścicielem (wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 232/99; z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Po 2107/00; z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1070/05, akceptowane przez A. Glinieckiego – op. cit., s. 694-695, uw. 3). Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest bowiem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 158/07). Co więcej, według powołanego Komentatora, wskazanie w art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowalnego jako adresatów decyzji umożliwia też organowi skierowanie do właściwego podmiotu decyzji, jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu lub siedziby (tenże, op. cit., s. 696, uw. 5).

Niewątpliwie z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom Gminy, w kontrolowanym postępowaniu organ I instancji podjął wystarczające czynności wyjaśniające, zmierzające do ustalenia tego, kto jest inwestorem robót stanowiących przedmiot postępowania. Takie działania zostały już podjęte w trakcie kontroli w dniu 14 października 2014 r. Przyjdzie również zauważyć, że już wcześniej organ I instancji zwrócił się do Gminy W., jako właściciela terenu, do wskazania inwestorów robót związanych ze wzniesieniem spornych obiektów, ilości obiektów i daty ich powstania. W odpowiedzi przedstawiono listę osób zamieszkujących teren koczowiska. W trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych okazało się jednak, że powyższa lista nie jest już aktualna. Stwierdzono, że część osób przeniosła się w inne miejsce lub opuściła terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Gminę. Niezależnie od powyższego Powiatowy Inspektor pismem z dnia 10 lipca 2013 r. zwrócił się także do Wojewody D. (Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców) z prośbą o wskazanie, czy posiada informację na temat rumuńskich Romów zamieszkujących nieruchomość przy ul. [...] we W., a w szczególności o wskazanie ich tożsamości, liczby oraz wskazanie danych, które umożliwiłyby identyfikację inwestorów robót. O udzielenie stosownych wyjaśnień wystąpiono również do Stowarzyszenia [...] (pismo z dnia 10 lipca 2013 r.). Powyższe działania nie pozwoliły jednak ustalić danych osób, które były związane z powstaniem spornych obiektów. W szczególności rozpytywane stowarzyszenie, w odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r., wskazało, że "ustalenie liczby osób zamieszkujących w znajdujących się budowlach może być niemożliwe, gdyż ilość oraz skład grupy przebywającej w tym miejscu stale się zmienia. Tego samego typu utrudnienie wystąpi przy próbie ustalenia rzekomych inwestorów wykonanych robót budowlanych. Jak informowały osoby przebywające na terenie w czasie przeprowadzonych przez Państwa kontroli, przejęli oni już istniejące konstrukcje po innych osobach, które w nich wcześniej mieszkały. Dodatkowo większość pozostawionych konstrukcji jest nietrwała i zmieniają one swoje lokalizacje w zależności od tego, kto je obecnie zasiedla".

Z przedstawionego stanowiska wynika zatem, że oczekiwanie przez Gminę, aby organ nadzoru budowlanego ustalił z imienia i nazwiska inwestora obiektu oznaczonego literą H, w tym konkretnym przypadku było nie tylko bardzo utrudnione, ale także niecelowe. Podyktowane jest to nie tylko samą łatwością wznoszenia takich obiektów z uwagi na dostępność i taniość materiałów, z których zostały zbudowane, ale także ich charakterem jako obiektów przeznaczonych do czasowego zamieszkiwania w nich cudzoziemskich przybyszów. Doświadczenie życiowe w takich przypadkach podpowiada, że w przypadku, przybyłych z Rumunii, członków społeczności romskiej trudno jest już ustalić ich aktualne miejsce zamieszkania lub pobytu, a co dopiero jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem konkretnego obiektu budowlanego, który mógł być zbudowany, odbudowany, przebudowany, rozbudowany lub nadbudowany w bardzo krótkim czasie, bo nawet w ciągu jednego dnia.

Zdaniem Sądu nie jest przy tym również możliwe, co zarzuca Gmina w odwołaniu i w skardze, utożsamianie osób, względem których wydane zostały wyroki nakazujące opuszczenie, opróżnienie i wydanie Gminie gruntu, z pojęciem inwestora. Wskazane w powołanych przez Gminę wyrokach sądu powszechnego osoby to z punktu widzenia prawa cywilnego posiadacze lub dzierżyciele obiektów budowlanych, którzy niekoniecznie muszą być inwestorami tych obiektów. Nie można wykluczyć, a wręcz należałoby wnioskować jako bardziej prawdopodobne, że osoby wobec których wydano wyroki zaoczne lub nakazowe, co samo już to świadczy o trudnościach w doręczeniu im pism sądowych, samodzielnie lub wespół z innymi przejęły istniejące na działce nr 155/1 konstrukcje, adaptując je co najwyżej do własnych potrzeb. Brak jest zatem wystarczających podstaw do twierdzenia, że mamy do czynienia z inwestorem.

Należy również w całości uznać za nieprzydatne w realiach badanej sprawy powoływanie się w odwołaniu, a później w skardze, na orzecznictwo sądowoadministracyjne, gdyż w przywołanych w tamtych wyrokach sprawach osoba inwestora była znana z imienia i nazwiska. Przywołana również przez skarżącą Gminę sprawa, zakończona wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] r. nr [...], dotyczyła inwestora, którego tożsamość była znana. Na marginesie zauważyć można, iż prawidłowość rozstrzygnięcia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującego w mocy wskazaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w tym przypadku potwierdził tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 499/15.

Gmina W. powinna zatem liczyć się z tym, że nie zabezpieczając terenu działki nr 155/1 oraz nie reagując odpowiednio wcześnie na sygnały pochodzące od mieszkańców zamieszkujących w najbliższej okolicy o powstaniu "koczowiska" (o czym szeroko donosiły media lokalne), będzie musiała się liczyć z konsekwencjami własnych zaniechań. Dysponowanie własnością komunalną to nie tylko uprawnienia wynikające z prawa własności, ale również obowiązek związany z właściwym zabezpieczeniem tej własności. W niniejszym przypadku tego niewątpliwie zabrakło, co odbyło się nie tylko ze szkodą dla samej Gminy, ale także mieszkańców zamieszkujących w pobliżu nielegalnie powstałego "koczowiska". W takim przypadku Gmina, jako właściciel terenu, nie może uchylać się od konsekwencji własnych zaniechań i oczekiwać od organów nadzoru budowlanego obciążenia obowiązkiem rozbiórki bliżej nie określonych członków społeczności romskiej przebywającej na terenie działki nr 155/1. Wobec zatem braku możliwości wiarygodnego ustalenia inwestora, decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego samowolnie wzniesionego na działce nr ewid. 155/1 powinna być skierowana do Gminy W., jako właściciela nieruchomości, na której została zrealizowana inwestycja.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i to w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.