Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1636/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 306
journal: Dz.U. 2015 poz 678
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 7 ust. 1, art 17ust 1 , art 8 ust 1 i 3
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Protokolant Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na zalecenia pokontrolne [...] w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowego oznakowania produktów spożywczych 1. uchyla w całości zaskarżone zalecenia pokontrolne; 2. zasądza od [...] w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z [...] r., nr [...] , "A" w K. (zwany dalej Inspektorem lub Organem kontrolnym) sformułował zalecenia pokontrolne wobec "B" S.A.(dalej określanej mianem Kontrolowanego lub Spółki). W dokumencie tym sformułowano zastrzeżenia co do prawidłowości oznakowania wyrobów (tłuszczów roślinnych) znalezionych u Kontrolowanego.

Zalecenia pokontrolne zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniach 11, 23 i 24 maja 2016 roku przeprowadzono w Spółce kontrolę, podczas której Inspektor stwierdził nieprawidłowości w oznakowaniu różnego rodzaju produktów. Należało do nich: 7128 litrów tłuszczu roślinnego do smażenia, gotowania i pieczenia 82% tł. o smaku masła. [...] jak szef kuchni. Maślany smak, nr partii [...] , 27740 litrów tłuszczu roślinnego do smażenia, gotowania i pieczenia 82% tł. [...] jak szef kuchni. Klasyczna, nr partii [...] oraz 17496 litrów tłuszczu roślinnego do smażenia, gotowania i pieczenia 82% tł. [...] jak szef kuchni. Z oliwą z oliwek., nr partii [...] . W przekonaniu Inspektora było ono niezgodne z postanowieniami art. 17 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz.UE L 304 z 22.11.2011, str.18 z późn. zm. – dalej zwanym rozporządzeniem 1169/2011), który stanowi że nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach.

Ponadto, zastrzeżenia Organu kontrolnego wywołało oznakowanie 7128 litrów tłuszczu roślinnego do smażenia, gotowania i pieczenia 82% tł. o smaku masła. [...] jak szef kuchni. Maślany smak, nr partii [... ] oraz 27740 litrów tłuszczu roślinnego do smażenia, gotowania i pieczenia 82% tł. [...] jak szef kuchni. Klasyczna, nr partii [...] . W ocenie Inspektora, było ono sprzeczne z postanowieniami art. 22 ust 1 lit b rozporządzenia 1169/2011 zgodnie z którym oznaczenie ilości składnika lub kategorii składników użytych do wytwarzania lub przygotowania danego środka spożywczego jest obowiązkowe, gdy dany składnik lub dana kategoria składników są podkreślone w etykietowaniu słownie, obrazowo lub graficznie. Tymczasem, na frontowej stronie zakwestionowanych opakowań zamieszczono informację o treści: "Mix olejów - olej rzepakowy, olej słonecznikowy", natomiast w wykazie składników wskazano tylko ilość kategorii składników "oleje roślinne" bez podania ilości poszczególnych olejów wchodzących w skład produktu. Nie wskazano zatem, jaki jest udział oleju rzepakowego oraz oleju słonecznikowego w produkcie.

Z przedstawionych powodów, Organ kontrolny, powołując się na art. 30 b ustawy z dnia 21 grudnia 2000 roku o jakości handlowej artykułów rolno -spożywczych (Dz.U. 2015 poz. 678 – zwana dalej ustawą o jakości handlowej) wezwał Kontrolowanego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w terminie 90 dni od dnia otrzymania pisma tego organu (zaleceń pokontrolnych). Miałoby to nastąpić poprzez dokonanie takich zmian w oznakowaniu produktów, które zapewnią, że opisane w zaleceniach nieprawidłowości zostaną wyeliminowane, a oznakowanie produktów będzie zgodne z postanowieniami rozporządzenia 1169/2011. Ponadto, Kontrolowany został zobowiązany do poinformowania Organu kontrolnego o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych, niezwłocznie po ich wykonaniu, nie później niż w terminie 7 dni od daty upływu terminu wskazanego do usunięcia nieprawidłowości. Pouczono go również o treści art. 40a ust. 2 ustawy o jakości handlowej. Przepis ten stanowi, że kto nie usunął nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, w terminie określonym w zaleceniach pokontrolnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia za rok poprzedzający rok nałożenia kary.

Skarżący, nie zgadzając się z zaleceniami pokontrolnymi i dopatrując się dopuszczalności drogi sądowej w ich zaskarżaniu, w piśmie z [...] r. wezwał Organ kontrolny do usunięcia naruszenia prawa. W jego ocenie, zalecenia nie miały podstaw prawnych i dlatego w wypełnieniu obowiązku przewidzianego w art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt. i art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (określanej dalej jako p.p.s.a.), wezwał Inspektora do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wydanych zaleceń, ewentualnie - poprzez stwierdzenie ich bezskuteczności. Na wypadek zaś niepodzielenia przez Organ kontrolny stanowiska Spółki zaprezentowanego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł on o zmianę terminu wykonania zaleceń poprzez jego wydłużenie z wyznaczonych 90 dni na 180 dni. Wniosek ten został uzasadniony zbyt krótkim czasem na wykonanie zaleceń przez Kontrolowanego, biorąc pod uwagę skomplikowany proces modyfikacji oznaczeń kontrolowanego produktu.

Spółka wyraziła przekonanie, że całość oznakowania kontrolowanego produktu jest zgodna z przepisami i nie wprowadza w błąd konsumentów. Dzieje się tak, ponieważ umieszczony na froncie opakowania (jak to określono) komunikat hasłowy "Mix olejów - olej rzepakowym olej słonecznikowy" nie jest nazwą finezyjną i nie wyczerpuje informacji o całkowitym jego składzie. W opinii Skarżącego określenie to należy natomiast klasyfikować jako informację umożliwiającą identyfikację produktu – jego odróżnienie od innych produktów, dostępnych na rynku. Dzieje się tak, ponieważ etykietowanie to wszelkie napisy, dane szczegółowe, znaki handlowe, nazwy marek, ilustracje lub symbole. Nazwą w rozumieniu przepisów prawa jest zaś sformułowanie: "tłuszcz roślinny do smażenia, gotowania i pieczenia 82% tłuszczu". Zdaniem Spółki, w żadnej sposób nie wprowadza ona w błąd konsumentów. Jeżeli nabywca zaznajomi się z informacjami umieszczonymi na całym opakowaniu produktu (tj. nie tylko na jego przedniej części, ale i na tyle opakowania), bez trudu dostrzeże tam informację o zawartości produktu. Zresztą, w opinii Spółki, świadczy o tym również kolorystyka opakowania – w oczywisty sposób nawiązująca do opakowań margaryny i – tym samym – rozwiewająca wątpliwości co do składu wyrobu - tego, że nie zawiera on wyłącznie mieszaniny olejów roślinnych, ale również inne komponenty wskazane na opakowaniu.

Skarżący wywiódł ponadto, że w przepisach prawa regulujących opisy handlowe w grupie asortymentowej - Tłuszcze do smarowania (por. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/200), dla produktów otrzymywanych z mieszaniny tłuszczów roślinnych lub zwierzęcych przewiduje się nazwę prawną "Miks (mix) tłuszczowy". W jego przekonaniu, oznacza to, że określenie "Mix" informuje o podstawowym charakterze produktu, czyli o wyrobie zawierającym od 10 do 90% tłuszczu oraz inne komponenty, które obowiązkowo wyszczególnione są na liście składników. Powyższe rozumowanie można zastosować w odniesieniu do produktu typu “[...] jak szef kuchni", gdzie słowa “Mix olejów" nie oznaczają, że produkt zawiera jedynie oleje (podobnie jak ww. miksy (mix) tłuszczowe nie zawierają jedynie tłuszczu). Tym samym nie mozna mówić o wprowadzaniu konsumentów w błąd.

Skarżący odniósł się również do zastrzeżeń Inspektora dotyczących braku dokładnego wskazania proporcji olejów tworzących mieszankę będącą produktem. W jego ocenie oznaczenie ilości składnika lub kategorii składników użytych do wytwarzania lub przygotowania danego środka spożywczego jest obowiązkowe, gdy dany składnik lub dana kategoria składników są podkreślone w etykietowaniu słownie, obrazowo lub graficznie. W przypadku produktów zakwestionowanych przez Organ kontrolny, na opakowaniu podkreślona została kategoria składników - oleje roślinne, a nie poszczególne oleje, które wymienione są dodatkowo w drugiej kolejności. Zdaniem Spółki, w takiej sytuacji ma zastosowanie wyłączenie obejmujące określone przypadki, gdy w odniesieniu do pewnych składników nie jest wymagane oznaczenie ilościowe, uregulowane w Załączniku VIII - Oznaczenie ilościowe składników" do rozporządzenia 178/2012 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (zwanego dalej rozporządzeniem 178/2012).

Podniesiono wreszcie okoliczność skierowania zaleceń pokontrolnych do podmiotu, który w przekonaniu Skarżącego nie powinien być ich adresatem. Jak wyartykułowała Spółka, w protokole kontroli nr [...] z [...] roku Organ kontrolny prawidłowo ustalił, że podmiotem wskazanym na opakowaniu kontrolowanych produktów, a tym samym odpowiedzialnym za ich znakowanie jest inna niż Skarżący spółka należąca do grupy Unilever, a mianowicie "B" sp. z o.o. Mimo to Inspektor skierował swoje zalecenia do Skarżącego. Tymczasem, podmiot ten świadczył jedynie usługę produkcji na zlecenie (na rzecz "B" sp. z o.o.) i na żadnym etapie wytwarzania nie był właścicielem surowca oraz gotowego produktu. Co za tym idzie, jak podkreślono w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, Skarżący nie prowadził sprzedaży zakwestionowanych wyrobów (na żadnym szczeblu obrotu) i nie wprowadzał ich do obrotu. Mając zaś powyższe na uwadze, w swoim przekonaniu Spółka nie ponosi odpowiedzialności za wprowadzenie do obrotu kontrolowanego produktu w rozumieniu ustawy oraz rozporządzenia 178/2012.

Wreszcie, przez wzgląd na zasadę proporcjonalności wyartykułowaną w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, Skarżący wywiódł konieczność zmodyfikowania 90 dniowego terminu na wykonanie Zaleceń. Należy bowiem wziąć pod uwagę charakterystykę Spółki, która jest częścią międzynarodowego koncernu, gdzie decyzję o oznaczeniu produktu zapadają na szczeblu międzynarodowym. Sam proces projektowania, a następnie wdrożenia etykiet jest zaś złożoną procedurą, która może trwać przez kilka miesięcy tj. przez okres dłuższy od wskazanego w zaleceniach.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Inspektor podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W jego przekonaniu , oznakowanie wyrobów będących przedmiotem kontroli może wprowadzać konsumentów w błąd w rozumieniu art. 7 pkt 1 lit a rozporządzenia 1169/2011 sugerując, że te środki spożywcze składają się wyłącznie z mieszaniny olejów roślinnych podczas gdy w rzeczywistości są to emulsje tłuszczowe typu woda w oleju, zawierające wodę i inne składniki. Organ kontroli podkreślił, że przeciętny konsument podejmując decyzję o zakupie zakwestionowanych partii tłuszczów mógł uznać, że wyrażenie "Mix olejów.." jest właściwą, prawnie przewidzianą nazwą tych produktów oraz, że zawiera pełną informację o produkcie w tym o jego składzie. Podnoszona przez Skarżącego okoliczność, iż na każdym opakowaniu wskazany jest skład wyrobu pozostaje zaś bez istotnego znaczenia.

Ponadto, Inspektor powtórzył swój pogląd, że sprzeczne z postanowieniami art. 22 ust 1 lit b rozporządzenia 1169/2011 było wskazanie na opakowaniach, że wyroby są mieszanką oleju rzepakowego i słonecznikowego, któremu nie towarzyszyło określenie ilości (parytetu) obydwu tych olejów (poprzestano na wskazaniu, że w skład produktu wchodzą oleje roślinne). Tym samym, Organ kontrolny nie zgodził się z tezą formułowaną przez Skarżącego, że oznaczenie ilości składnika lub kategorii składników użytych do wytwarzania lub przygotowania danego środka spożywczego jest obowiązkowe, gdy dany składnik lub dana kategoria składników są podkreślone w etykietowaniu słownie, obrazowo lub graficznie. W przekonaniu Inspektora, w art. 22 ust 1 lit b rozporządzenia 1169/2011 nie uzależnia się bowiem obowiązku oznaczenia ilości składnika od miejsca oraz kolejności jego podkreślenia w oznakowaniu wyrobu.

Organ kontrolny nie zgodził się także z zarzutem skierowania zaleceń pokontrolnych do niewłaściwego podmiotu. Stało się tak, ponieważ w myśl art. 3 pkt 4 5a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz.U. 2016 poz. 1604), obrót to czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia, o którym mowa w pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002 – zwane dalej rozporządzeniem 178/2002). Tym samym, "obrót" (wprowadzanie na rynek) oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.

Dodatkowo, stosownie do art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności oraz kontrolowania przestrzegania tych wymogów. Z kolei, zgodnie z art. 8 pkt 3 rozporządzenia 1169/2011 podmioty działające na rynku spożywczym, które nie mają wpływu na informacje na temat żywności, nie mogą dostarczać żywności, o której wiedzą lub w stosunku do której mają podejrzenia - w oparciu o informacje posiadane w ramach działalności zawodowej - że jest niezgodna z mającym zastosowanie prawem dotyczącym informacji na temat żywności oraz z wymogami odpowiednich przepisów krajowych.

Nie zgadzając się z tymi tezami, Spółka wniosła do Sądu skargę datowaną na 16 listopada 2016 r. W piśmie tym raz jeszcze powtórzono wcześniej formułowane argumenty przemawiające przeciwko treści zaleceń pokontrolnych. W związku z tym, wspomnianemu aktowi zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego:

1) art. 3 pkt 8 Rozporządzenia 178/2012 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego Powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.02.20002, str. 1, z późń zm.: Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t.6, str. 463 z późn. zm.) (dalej zwane "Rozporządzenia 178/2012") w zw. z art. 40a ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "wprowadzenie do obrotu" i uznanie, że Skarżący, który jedynie świadczy usługę produkcji na zlecenie i na żadnym etapie produkcji nie jest właścicielem surowca oraz gotowego produktu, a co za tym idzie nie prowadzi ich sprzedaży, jest "wprowadzającym na rynek" i co za tym idzie "wprowadza do obrotu", co w konsekwencji prowadziło do błędnego zastosowania art. 30b ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i skierowania do Skarżącego Zaleceń pokontrolnych;

2) art. 17 ust. 1 Rozporządzenia 178/2012 w zw. z art. 40a ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu i uznanie, że Skarżąca odpowiada za wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji, podczas gdy odpowiedzialność ta została ograniczona do spełnienia wymogów prawa żywnościowego właściwych dla działalności Skarżącego, czyli takich, które pozostają pod jego kontrolą, co w konsekwencji prowadziło do błędnego zastosowania art. 30b ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i skierowania do Skarżącego Zaleceń pokontrolnych;

3) art. 17 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (dalej "Rozporządzenie 1169/2011") - poprzez dokonane błędnej wykładni przepisu i uznanie, iż oznaczenie "Mix olejów" stanowi nazwę w rozumieniu ww. przepisów, podczas gdy nazwą prawna przedmiotowego produktu jest "tłuszcz roślinny do smażenia, gotowania i pieczenia 82% tłuszczu", co doprowadziło do błędnego uznania przez Organ kontrolny, iż oznaczenie "Mix olejów" wprowadza w błąd konsumentów w rozumieniu art. 7 pkt 1 lit a Rozporządzenia 1169/2011;

4) art. 7 ust. 1 lit. a Rozporządzenia 1169/2011 - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu Zaleceń pokontrolnych w oparciu o ww. przepis prawa materialnego, podczas gdy brak byto podstaw do jego zastosowania, albowiem oznakowanie kontrolowanych produktów nie narusza ww. przepisu prawa, w szczególności nie sugeruje konsumentom, iż produkt składa się wyłącznie z mieszaniny olejów roślinnych;

5) art. 22 ust. 1 lit b Rozporządzenia 1169/2011 - poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu i uznanie przez Organ kontrolny, iż w wykazie składników należy podać poszczególną ilość olejów wchodzących w skład produktu w przypadku, gdy wyróżniona została kategoria składników w postaci "oleje roślinne";

6) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 KPA – poprzez zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez Organ kontrolny oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, w szczególności poprzez zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie statusu prawnego Skarżącej względem trzech kontrolowanych przez Organ partii produktów, w szczególności w zakresie animus rem sibi habendi;

7) art. 8 KPA - poprzez dokonanie subiektywnych i nakierowanych na z góry przyjęte założenie oględzin, znajdujących wyraz w protokole kontroli nr 1247/2016 z dnia 17 czerwca 2016, będącym podstawą wydania Zaleceń pokontrolnych, polegające na uwypukleniu jedynie elementu oznakowania produktów w postaci "Mixu olejów" i uznaniu, że oznaczenie to stanowi nazwę, która może wprowadzać błąd, przy jednoczesnym braku uwzględnia, że jedyną nazwą prawną produktu jest "tłuszcz roślinny do smażenia, gotowania i pieczenia 82% tłuszczu" i że oznaczenia te należy oceniać łącznie;

8) naruszenie zasady proporcjonalności, polegające na nakazaniu Skarżącemu usunięcia naruszeń poprzez dokonanie zmian w oznakowaniu kontrolowanych produktów w terminie 90 dni od daty otrzymania Zaleceń pokontrolnych, podczas gdy Organ kontrolny winien był rozważyć i ewentualnie zastosować mniej dolegliwe dla Skarżącego sankcje, pozwalające jednocześnie na osiągnięcie zamierzonego rezultatu, w szczególności powinien uwzględnić, że wprowadzanie zmian na opakowaniu jest procesem kosztownym i czasochłonnym, który trwa dłużej niż wyznaczone 90 dni.

W konsekwencji, wniesiono o uchylenie zaskarżonych zaleceń pokontrolnych w całości lub stwierdzenie ich bezskuteczności oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Inspektor, odpowiadając na skargę, podtrzymał całe swoje dotychczasowe stanowisko. Uznał on bowiem za udowodnione, że Spółka wyprodukowała, opakowała, zmagazynowała a następnie poddała dystrybucji partie tłuszczów jadalnych wskazane w zaskarżonych zaleceniach pokontrolnych. Tym samym, Skarżący wprowadził do obrotu wspomniane wyroby. Podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają zaś - na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą - zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności oraz kontrolowania przestrzegania tych wymogów. Jeżeli natomiast nie mają one wpływu na informacje na temat żywności, nie mogą dostarczać produktów o których wiedzą lub w stosunku do których mają podejrzenia - w oparciu o informacje posiadane w ramach działalności zawodowej - że są niezgodne z mającym zastosowanie prawem dotyczącym informacji na temat żywności oraz z wymogami odpowiednich przepisów krajowych.

Tak samo, jak we wcześniejszych pismach procesowych, Organ kontrolny przyjął, że przeciętny konsument (w rozumieniu art. 2 pkt. 8 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym), podejmując decyzję o zakupie zakwestionowanych partii tłuszczów mógł uznać, że wyrażenie "Mix olejów.." jest właściwą, prawnie przewidzianą nazwą tych produktów oraz, że zawiera ona pełną informację o wyrobie, w tym o jego składzie. W przekonaniu Inspektora, nie można się zgodzić z twierdzeniem Skarżącej, iż słowo "miks" ujęte w nazewnictwie tłuszczów do smarowania przewidzianym w dodatku II załącznika VII do Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. może stanowić generyczne wytyczne do zastosowania słowa "miks" do opisu produktu typu "[...] jak szef kuchni". W powołanym przepisie określenie "miks" występuje z przymiotnikiem tłuszczowy bądź z określeniem "o zawartości % tłuszczu" i zarezerwowane jest dla produktów w formie stałej w temperaturze 20°C, a kwestionowane produkty oferowane są w formie płynnej. Połączenie słowa "miks" z przymiotnikiem "tłuszczowy" bądź z wyrażeniem "o zaw. tłuszczu" wyraźnie wskazuje, że produkty opatrzone takimi nazwami nie składają się wyłącznie z tłuszczów. Natomiast połączenie słowa “Miks" z dopełniaczem liczby mnogiej "olejów" jednoznacznie wskazuje na to, że produkt składa się wyłącznie z olejów zwłaszcza, że określenie to jest poszerzone o wyrażenie "olej rzepakowy, olej słonecznikowy", które może być nawet traktowane przez konsumenta jako przewidziany w przepisach obowiązkowy wykaz składników.

W przekonaniu Inspektora, w toku postępowania kontrolnego udowodniono, że zakwestionowane produkty na pewno nie są "miksem" czyli mieszaniną wyłącznie olejów roślinnych. Zawierają one natomiast także inne składniki nie będące olejami, w tym wodę i tłuszcze utwardzone. Jeżeli zaś chodzi o kwestię procentowego udziału oleju rzepakowego i słonecznikowego w produkcie, Organ kontrolny jednoznacznie stwierdził, że w oznakowaniu wyrobu podkreślono obecność konkretnych olejów tj.: słonecznikowego i rzepakowego. Tym samym, do oznakowania zakwestionowanych partii tłuszczów jadalnych ma zastosowanie przepis art. 22 ust 1 lit b rozporządzenia 1169/2011 . Stanowi on, że oznaczenie ilości składnika lub kategorii składników użytych do wytwarzania lub przygotowania danego środka spożywczego jest obowiązkowe, gdy dany składnik lub dana kategoria składników są podkreślone w etykietowaniu słownie, obrazowo lub graficznie. Nie uzależniono natomiast obowiązku oznaczenia ilości składnika od miejsca oraz kolejności jego podkreślenia w oznakowaniu (czyli, jak można przypuszczać, także od tego, na której stronie opakowania znajduje się informacja). Już samo wyartykułowanie na opakowaniu, że produkt jest mieszanką implikuje powinność wskazania jego dokładnego składu .

Akceptacji Organu kontrolnego nie znalazły też zarzuty procesowe Skarżącego. Podkreślił on legalność swojego działania oraz prawidłowość ustaleń dowodowych. Organ kontrolny wyartykułował ponadto, że wskazując Spółce 90 dniowy termin realizacji zaleceń pokontrolnych w pierwszej kolejności kierował się interesem konsumentów. Naczelnym celem działalności Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych jest bowiem eliminowanie z rynku artykułów nieodpowiadających przepisom o jakości handlowej., a wyznaczony termin w zupełności wystarczał na wprowadzenie stosownych zmian. Dodatkowo, Inspektor podkreślił, iż wydał postanowienie o wstrzymaniu w całości wykonania Zaleceń pokontrolnych do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wszystkich wskazanych w niej powodów. Szereg ustaleń poczynionych przez Organ kontrolny znalazło zaś akceptację Sądu.

Podstawową kwestią, z jaką zmierzył się Sąd orzekając w przedmiotowej sprawie była konieczność odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność drogi sądowej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Jak wynika z protokołu kontroli oraz z Zaleceń pokontrolnych, wspomniana procedura była prowadzona w oparciu o ustawę z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1604). Art. 30b tego aktu prawnego stanowi, że jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Jednocześnie, każdy kto nie usunął nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, w terminie określonym w zaleceniach pokontrolnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia za rok poprzedzający rok nałożenia kary (por. art. 40a ust. 2 ustawy o o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych). Tym samym, zalecenia pokontrolne są wiążącym poleceniem administracji w stosunku do kontrolowanego. Niezastosowanie się do nich jest bowiem obwarowane sankcją. Dlatego, w przekonaniu Sądu zasadne było sklasyfikowanie zaleceń pokontrolnych jako innego aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.) i uznanie kognicji sądu administracyjnego w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2014 r., sygn. akt, II GSK 2522/14, LEX nr 1533882).

W tym stanie rzeczy Sąd rozważał dalsze kwestie będące zagadnieniem spornym w relacjach pomiędzy Inspektorem oraz Skarżącym. Należało do nich ustalenie, czy wyroby spożywcze będący przedmiotem kontroli istotnie zawierały oznaczenia wprowadzające konsumentów w błąd. Dodatkowo, istotne stało się zbadanie, czy zalecenia pokontrolne mogły być kierowane do Skarżącego jako podmiotu, który jedynie wytworzył zakwestionowane wyroby na zlecenie innej osoby. W tym zakresie, regulacja prawna z zakresu prawa materialnego w znacznym stopniu determinowana jest przez przepisy prawa unijnego (rozporządzenia), które są bezpośrednio stosowane do zaistniałych stanów faktycznych, bez potrzeby ich implementowania do polskiego porządku prawnego.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Jednocześnie, w myśl art. 17 ust. 1 tego samego aktu prawnego nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach. W przypadku braku takiej nazwy, nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego. Z kolei, w art. 22 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 wskazano, iż oznaczenie ilości składnika lub kategorii składników użytych do wytwarzania lub przygotowania danego środka spożywczego jest obowiązkowe, gdy dany składnik lub dana kategoria składników:

a) występują w nazwie środka spożywczego lub są zwykle kojarzone z tą nazwą przez konsumenta;

b) są podkreślone w etykietowaniu słownie, obrazowo lub graficznie; lub

c) są istotne w celu scharakteryzowania danego środka spożywczego i odróżnienia go od produktów, z którymi mógłby być mylony ze względu na jego nazwę lub wygląd.

Jedynie w przypadkach wskazanych w załączniku VIII do rozporządzenia 1169/2011, w odniesieniu do pewnych składników nie jest wymagane oznaczenie ilościowe (por. art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011).

Odnosząc tę regulację prawną do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie nietrudno zauważyć, że określenie "Mix olejów - olej rzepakowym olej słonecznikowy", umieszczone na froncie opakowania może wprowadzać konsumenta w błąd. Należy bowiem przyjąć, że danych o produkcie szuka on przede wszystkim na przedniej części opakowania eksponowanego w lokalu, w którym dokonywana jest sprzedaż i nie jest standardowym zachowaniem odnajdywanie dodatkowych informacji na tylnej części butelki, czy innego pojemnika zawierającego produkt. Tymczasem, w stanie faktycznym analizowanym przez Sąd, informacja o mieszance olejów znalazła się na froncie opakowania, a swoistej jej "korekty" (wskazania, że olejów w wyrobie jest 82 %) dokonano tam, gdzie przeciętny konsument raczej nie sięga, tzn. na tyle opakowania. Jednocześnie, na frontowej części opakowania produktu nie zamieszczono odesłania do innej etykiety (umieszczonej na tylnej ściance butelki), zawierającej precyzyjne określenie składu wyrobu (por. zdjęcia opakowań w aktach kontroli). W przekonaniu Sądu taka praktyka stanowi naruszenie wcześniej powołanego art. 17 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 i Inspektor słusznie wyartykułował tę nieprawidłowość, wprowadzając konsumenta w błąd (por. także art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1169/2011).

Podobny zarzut, oparty na tej samej podstawie prawnej) postawić można innej informacji zakwestionowanej przez inspektora – wskazaniu, że wyroby są mieszanką oleju słonecznikowego i rzepakowego ("miksem olejów"), bez dokładnego określenia proporcji tych składników. Tymczasem, dla konsumenta nie jest obojętne poznanie, czy zawartość np. oleju słonecznikowego w produkcie wynosi 1 %, czy może 50 %. Tego rodzaju dane są dla niego z pewnością przydatne podczas podejmowaniu decyzji o nabyciu takiego, a nie innego wyrobu. Samo określenie "oleje roślinne", z dodatkowym wskazaniem, że jest to olej rzepakowy i słonecznikowy w zmiennych proporcjach, umieszczone na opakowaniu (w tylnej jego części), nie jest zaś w tym względzie wystarczające.

Nie znajduje też uzasadnienia argument Skarżącego, że określenie "miks olejów" nie jest mylące, bo przecież w prawie unijnym funkcjonuje termin "miks tłuszczów". W przekonaniu Sądu Inspektor trafnie wyartykułował, że połączenie słowa "miks" z przymiotnikiem "tłuszczowy" bądź z wyrażeniem "o zaw. tłuszczu" wyraźnie wskazuje na to, że produkty opatrzone takimi nazwami nie składają się wyłącznie z tłuszczów. Natomiast połączenie słowa “Miks" z dopełniaczem liczby mnogiej "olejów" jednoznacznie wskazuje na to, że produkt składa się wyłącznie z olejów zwłaszcza, że określenie to jest poszerzone o wyrażenie "olej rzepakowy, olej słonecznikowy", które może być nawet traktowane przez konsumenta jako przewidziany w przepisach obowiązkowy wykaz składników.

Sąd podzielił także zapatrywanie Organu kontrolnego co do rozumienia art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002. Przepis ten stanowi, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Analiza dokumentacji kontrolnej nie potwierdziła zaś zasadności zarzutów procesowych podnoszonych w skardze. Dotyczy to zwłaszcza naruszenia zasady proporcjonalności poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego, 90 dniowego terminu na usunięcie nieprawidłowości w oznakowaniu wyrobów.

W przekonaniu Sądu, Inspektor trafnie wywiódł, iż zasadnicze znaczenie w kształtowaniu terminu realizacji zaleceń pokontrolnych ma interes konsumentów. Istotne jest bowiem eliminowanie z rynku artykułów nieodpowiadających przepisom o jakości handlowej. Kierując się tymi względami, wyznaczony termin 90 dniowy należy uznać za wystarczający dla wprowadzenia stosownych zmian, a jednocześnie chroniący prawa nabywcy wyrobów. Odnosząc się do argumentacji Skarżącego podniesionej na wcześniejszym etapie postępowania (w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa) należy także zwrócić uwagę na fakt, że – jak to określono - charakterystyka Spółki, która jest częścią międzynarodowego koncernu, gdzie decyzję o oznaczeniu produktu zapadają na szczeblu międzynarodowym, nie może być brana pod uwagę podczas wyznaczania terminu realizacji zaleceń pokontrolnych. Skarżący jest bowiem spółką prawa polskiego, z siedzibą w Polsce i mającą własny zarząd kierujący jego sprawami. To od tego organu rezydującego w Polsce zależy bieżące decydowanie o sprawach spółki.

W tym stanie rzeczy należy postawić pytanie, dlaczego przy daleko idącej akceptacji dla poczynań Inspektora, Sąd uchylił zaskarżone zalecenia pokontrolne. Stało się tak przez wzgląd na treść art. 8 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 oraz konsekwencje tego przepisu w sferze prawa polskiego. Zgodnie z powołaną regulacją, podmiotem działającym na rynku spożywczym odpowiedzialnym za informację na temat żywności jest podmiot, pod którego nazwą lub firmą jest wprowadzany na rynek dany środek spożywczy lub - jeżeli ten podmiot nie prowadzi działalności w Unii - importer danego środka na rynek Unii. Nie ulega zaś wątpliwości, iż zakwestionowane przez Inspektora wyroby były wprowadzane na rynek pod nazwą "B" Sp. z o.o., a nie pod firmą Skarżącego (świadczą o tym oznaczenia znajdujące się na opakowaniach wyrobu – por. zdjęcia znajdujące się w aktach kontroli). W przekonaniu Sądu, Inspektor analizując sprawę na nowo powinien zbadać relację prawną istniejącą pomiędzy Skarżącym a "B" Sp. z o.o. Skarżący konsekwentnie twierdzi bowiem, że nie wprowadzał zakwestionowanych wyrobów na rynek i nie był ich właścicielem, a jedynie świadczył usługę na rzecz właściciela surowców oraz wytworzonego produktu, tj. "B" Sp. z o.o.. Zdaniem Sądu, powoływanego przez Organ kontrolny art. 8 ust. 3 rozporządzenia 1169/2011 nie można analizować w oderwaniu od wskazanego powyżej art. 8 ust. 1 tego samego aktu prawnego. Dzieje się tak również dlatego, że w demokratycznym państwie prawnym, kierując się ustawową zasadą legalizmu trudno sobie wyobrazić zobowiązanie podmiotu będącego jedynie usługodawcą do tego, aby modyfikował informacje zawarte na opakowaniach naruszając tym samym warunki umowy zawartej ze swoim partnerem handlowym i narażając się na odpowiedzialność cywilnoprawną. Dlatego, przedstawione okoliczności powinny zostać wyjaśnione.

Z przedstawionych względów Sąd uchylił zaskarżone zalecenia pokontrolne w całości. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – ze zm.). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 oraz art. 205 tej samej ustawy, a także w oparciu o § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800, zm. Dz.U. z 2016 r., poz. 1668).