Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 223/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 6 lit b, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 18 par. 1 pkt 6, art. 183 par. 2 pkt 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Łukasz Krzycki Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. Spółka jawna z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 490/13 w sprawie ze skargi H. Spółka jawna z siedzibą w L. na uchwałę Rady Gminy Chojnice z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 490/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Hurtowni A. Spółki jawnej w L. na uchwałę Rady Gminy Chojnice z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² we wsi P., gmina C.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. Rada Gminy w Chojnicach podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m².

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, orzekając w składzie sędzia WSA Jolanta Górska /przewodniczący/, sędzia WSA Tamara Dziełakowska i sędzia WSA Wanda Antończyk /sprawozdawca/ wyrokiem z 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 31/12, na skutek wniesionej na powyższą uchwałę skargi przez Hurtownię A. Spółkę jawną w Lipieniach, stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały.

W wyroku tym Sąd uznał legitymację Skarżącej do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę oraz stwierdził, że postanowienia zaskarżonej uchwały planistycznej nie odpowiadają warunkom wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1587), bowiem zawarte w nich ustalenia są zbyt ogólnikowe i nie precyzują warunków podziału, jak i scalania nieruchomości. Wskazano także na naruszenie art. art. 16 ust. 1 ww. ustawy bowiem ustalono, że plan został sporządzony w niewłaściwej skali. Uchybienie to Sąd uznał za istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Wobec dostrzeżonych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego stwierdzono jego nieważność. Sąd zaznaczył wówczas, że stwierdzenie nieważności planu nastąpiło bez dokonania merytorycznej oceny planu (części tekstowej i kontroli trybu sporządzania planu). Zarzuty skargi w odniesieniu do dokumentacji planistycznej nie miały wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały i nie były przedmiotem kontroli sądowej wywołanej skargą Hurtowni A. Spółka jawna w L. na uchwałę planistyczną z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2444/12 oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy w Chojnicach od powyższego wyroku.

Po częściowym ponownym przeprowadzeniu procedury planistycznej stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy w Chojnicach w dniu [...] lutego 2013 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² we wsi P., gmina C.

Uwagę do projektu planu wniosła Hurtownia A. Spółka jawna w L. (dalej jako Spółka), kwestionując przyjęte w planie rozwiązanie komunikacyjne polegające na budowie ronda na części działki nr [...], która jest własnością Spółki i dojazdu do projektowanych wielkopowierzchniowych obiektów handlowych ulicą P.. Wskazano, że uniemożliwi ono realizację planów inwestycyjnych Spółki, a nadto w sposób istotny ograniczy możliwości działalności Spółki wynikające z korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób oraz wiązać się może z utratą wielu klientów.

Uwaga nie została uwzględniona. W stanowiącym załącznik do uchwały rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu wskazano, że położenie skrzyżowania ulicy P. z drogą wojewódzką nr [...] w odległości około 200 m od włączenia łącznicy obwodnicy C. do drogi wojewódzkiej nr [...] wykluczyło możliwość dojazdu do planowanej inwestycji z pominięciem ulicy P., a tylko wariant z przebudową skrzyżowania na skanalizowane typu rondo o średnicy zewnętrznej 40 m uzyskał akceptację zarządcy drogi krajowej nr [...] oraz zarządców dróg powiatowej i wojewódzkiej, jako jedyne możliwe rozwiązanie komunikacyjne uwzględniające planowany wzrost ruchu i odpowiednią przepustowość skrzyżowania. Budowa skrzyżowania skanalizowanego typu rondo drogi wojewódzkiej nr [...] z ulicą P. stanowić będzie realizację inwestycji celu publicznego, usprawniającą ruch komunikacyjny na drogach wojewódzkiej i powiatowej w tej części gminy C. Rada Gminy Chojnice wskazała, iż w przypadku planowanej budowy nowego obiektu handlowego na działce nr [...], obsługa komunikacyjna tej działki nie będzie możliwa bez modernizacji skrzyżowania ulicy P. z drogą wojewódzką nr [...], a więc budowa ronda umożliwi obsługę komunikacyjną także dla tego terenu. Istniejąca konstrukcja nawierzchni ul. P. jak również istniejące skrzyżowanie nie jest dostosowane dla ruchu ciężkich pojazdów zaopatrzenia do istniejącej hurtowni, tym bardziej dla planowanej inwestycji rozbudowy tej hurtowni. Ponadto Rada Gminy Chojnice wskazała, iż w celu umożliwienia realizacji planów inwestycyjnych na działce nr [...] i działkach bezpośrednio sąsiadujących, Gmina Chojnice wyraziła zgodę na dodatkową obsługę komunikacyjną działki nr [...] (obecnie nr [...]) od strony zachodniej, tj. z ulicy C.

W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Spółka, powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 lutego 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższej uchwały. Stwierdzono, że uchwała ta narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 3 ust. 1 poprzez przekroczenie zakresu władztwa planistycznego gminy. Zdaniem Spółki, przyjęte w planie rozwiązanie komunikacyjne wpłynie negatywnie na prowadzoną przez nią działalność gospodarczą, uniemożliwi jej realizację planów inwestycyjnych, ograniczy dotychczasowy sposób korzystania z jej nieruchomości.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Rada Gminy w Chojnicach powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznała za bezzasadne. Odpis tej uchwały doręczono skarżącej w dniu [...] maja 2013 r.

Wobec powyższego skargę na uchwałę Rady Gminy w Chojnicach z dniu [...] lutego 2013 r. Nr [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Hurtownia A. Spółka jawna w L. (dalej jako skarżąca), domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia kosztów postępowania. Spółka zarzuciła, że uchwalony plan narusza art. 3 ust. 1 poprzez przekroczenie zakresu władztwa planistycznego gminy; art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 poprzez nieuwzględnienie zasady poszanowania własności, art. 1 ust. 2 pkt 5 poprzez nieuwzględnienie zasady wymogów bezpieczeństwa ludzi, art. 14 ust. 5 poprzez podjęcie uchwały bez analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez nieokreślenie w części tekstowej planu parametrów dróg.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca stwierdziła między innymi, że projektowane rozwiązanie komunikacyjne ograniczy w sposób istotny działalność Spółki, prognozowane natężenie ruchu związane z dojazdem klientów do projektowanych obiektów handlowych utrudni lub wręcz uniemożliwi dojazd i wyjazd pojazdów klientów Spółki z jej nieruchomości. Wiązać się to będzie z utratą klientów, którzy wybiorą hurtownie zapewniające swobodny dojazd, nie narażający pojazdów na kolizje drogowe.

Skarżąca zarzuciła, że uchwała nie uwzględnia wymogów bezpieczeństwa ludzi, bowiem zwiększony ruch pojazdów na wąskiej ul. Podmiejskiej stworzy zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Planowane natężenie ruchu w godzinach szczytu wynosi [...] pojazdów w ciągu godziny, co doprowadzi do paraliżu komunikacyjnego miasta C.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy stwierdziła, że Skarżąca nie wykazała, by przy podjęciu uchwały Rada Gminy Chojnice dopuściła się naruszenia norm prawnych lub też nadużyła władztwa planistycznego. Władztwo to użyte zostało w celu zapewnienia bezpieczeństwa ogółowi i w związku z tym uznano za uzasadnione poświęcenie dla tego celu niewielkiego fragmentu nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.

Rada Gminy wyjaśniła, że w toku procedury planistycznej Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku w piśmie z dnia [...] października 2010 r., jako zarządca drogi krajowej, wypowiedziała się negatywnie w kwestii obsługi komunikacyjnej terenu objętego wywołanym planem bezpośrednio z drogi krajowej nr [...], wyjaśniając, że obwodnica C. ma za zadanie prowadzenie ruchu tranzytowego poza centrum miasta C. i nie służy do obsługi terenów do niej przyległych. W tej sytuacji, z uwagi na położenie skrzyżowania ulicy P. z drogą wojewódzką nr [...], wykluczone było zaplanowanie dojazdu do planowanej inwestycji z pominięciem ulicy P. Rozwiązanie komunikacyjne skrzyżowania musiało zostać zaplanowane w sposób zapewniający uzyskanie odpowiedniej przepustowości. Rada Gminy stwierdziła, że jedynie wariant z przebudową skrzyżowania na skanalizowane typu rondo wraz z prawoskrętami uzyskał akceptację zarządców dróg Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr [...], Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku w zakresie drogi wojewódzkiej nr [...] oraz Powiatowego Zarządu Dróg w Chojnicach w zakresie drogi powiatowej – ul. P., jako jedyne możliwe rozwiązanie komunikacyjne, uwzględniające planowany wzrost ruchu i odpowiednią przepustowość skrzyżowania.

Dodatkowo wskazała, że budowa skrzyżowania wraz z przebudową ulicy P. stanowić będzie realizację inwestycji celu publicznego, usprawniającą ruch komunikacyjny na drogach wojewódzkiej i powiatowej w tej części gminy C.. Przygotowanie realizacji tej inwestycji dokona się na zasadach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (D. U. z 2008, Nr 193, poz. 1194 ze zm.), a więc z wyłączeniem władztwa planistycznego gminy. Poszerzenie ulicy P. umożliwi budowę chodnika, a planowana przebudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z ulicą P. na skanalizowane typu rondo wpłynie na poprawę bezpieczeństwa, w szczególności pieszych przy przechodzeniu na drugą stronę drogi wojewódzkiej nr [...].

Rada Gminy stwierdziła, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Naruszenie interesu prawnego skarżącej następuje wyłącznie wtedy, gdy w trakcie uchwalania planu następuje naruszenie obiektywnego porządku prawnego, co w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło. Rada Gminy wskazała, że gmina dopełniła wszystkich wymogów określonych w ustawie, a przepisy ustawy wyznaczają gminę jako podstawową jednostkę w sprawach planowania przestrzennego, która poprzez swoje organy określa przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Nadto stwierdziła ona, że interes publiczny związany z podniesieniem bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego winien przeważać nad interesem indywidualnym właścicieli nieruchomości, kosztem której ma dojść do modernizacji skrzyżowania. Organ wskazał, że istniejąca konstrukcja nawierzchni ul. P., jak i istniejące skrzyżowanie nie są dostosowane do ruchu pojazdów do planowanej przez Skarżącą inwestycji, a w celu umożliwienia realizacji planów inwestycyjnych Skarżącej Gmina wyraziła zgodę na dodatkową obsługę komunikacyjną działki nr [...] od strony zachodniej – ul. C.

Rada Gminy wskazała, że obecnie na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wydano ostateczną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zakresu dotyczącego rozbudowy drogi powiatowej nr [...] na długości 400 m i wszczęto postępowanie na podstawie przepisów tej ustawy w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...] wraz z rozbudową drogi powiatowej na długości 400 m. Na skarżonym planie wyznaczono linie rozgraniczające ulicy P., a szczegółowe rozwiązania poszczególnych elementów drogi zostały określone w projekcie technicznym, opracowanym zgodnie z wymogami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Wyrokiem 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 490/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę stwierdzając, że zarzuty skargi odnośnie do wad decydujących o jego nieważności okazały się bezzasadne.

Na początku rozważań Sąd I instancji dokonał oceny dopuszczalności wniesienia skargi przez Skarżącą i uznał, że posiadała ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem złożoną skargę należy rozpoznać merytorycznie.

Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała została podjęta z uwzględnieniem przewidzianej w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej jako ustawa) zasady, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi.

Na wstępie rozważań Sąd I instancji wskazał, co w myśl art. 28 ust. 1 ustawy stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd I instancji uznał, iż zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, jest niezasadny. Sąd zauważył, że brak jest podstaw do twierdzenia, że przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązanie komunikacyjne stwarza niebezpieczeństwo dla uczestników ruchu drogowego. Przeciwnie z treści uchwały i dokumentacji planistycznej wynika, że zmiana istniejącego układu drogowego przez budowę skrzyżowania typu rondo wpłynąć ma na usprawnienie ruchu drogowego w tym rejonie. Przyjęte rozwiązanie zostało zaakceptowane jako jedno z kilku rozwiązań i uznane za najlepiej spełniające funkcję komunikacyjną i zapewniające przepustowość drogi dostosowaną do wielkości natężenia ruchu drogowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. uzgodnił bez uwag projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając takie rozwiązanie za właściwe. Przyjęta koncepcja drogowa została zaakceptowana przez zarządców dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych.

Podobnie Sąd I instancji ocenił zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy poprzez przekroczenie zakresu władztwa planistycznego gminy oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy poprzez nieuwzględnienie zasady poszanowania własności.

Sąd stwierdził, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy, władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Sąd podkreślił, ze ustawodawca powierzył gminom kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Z art. 3 ust. 1 ustawy wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołane przepisy statuują tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu.

Sąd wskazał, że cel na jaki przeznaczono nieruchomość skarżącej – budowa drogi publicznej, jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) Przebudowa skrzyżowania usprawnić ma ruch komunikacyjny na drogach wojewódzkiej i powiatowej w tej części gminy C., w tym ruch związany z budową planowanego obiektu wielkopowierzchniowego.

Sąd zaznaczył ,że takie rozwiązanie komunikacyjne zostało przez gminę przyjęte po analizie możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji objętej planem ze stanowiącej obwodnicę C. drogi krajowej nr [...]. Ten sposób komunikacji nie uzyskał jednak akceptacji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako organu właściwego w sprawach uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej Sąd nadmienił, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. uzgodnił bez uwag projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając kwestionowane przez Skarżącą rozwiązanie za właściwe. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że projekt ten uwzględnia zastrzeżenia organu przekazane postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. W postanowieniu tym wskazano, że zagospodarowanie terenu 1 UC nastąpić może wyłącznie po przebudowie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową, zgodnie z koncepcją drogową uzgodnioną z zarządcami dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych oraz wprowadzono wymogi dotyczące lokalizowania infrastruktury niezwiązanej z gospodarką drogową.

Zajęcie nieruchomości skarżącej pod planowaną inwestycję, zdaniem Sądu, nastąpiło w niewielkim zakresie, a zakres przeznaczenia terenu skarżącej pod inwestycję drogową związany jest z koniecznością przebudowy istniejącego skrzyżowania na skrzyżowanie skanalizowane typu rondo o średnicy zewnętrznej 40 m. Sąd podkreślił, że jedynie takie rozwiązanie uzyskało akceptację zarządców dróg krajowej, wojewódzkiej i powiatowej, jako uwzględniające planowany wzrost ruchu i odpowiednią przepustowość skrzyżowania. Przyjęte rozwiązanie komunikacyjne wykorzystuje już istniejącą drogę – ul. P., wprowadzając konieczność przebudowy skrzyżowania tej drogi z ulicą B.

Sąd stwierdził, że przyjęte rozwiązania planistyczne nie likwidują zjazdu z ulicy P. do nieruchomości skarżącej, nadto Skarżąca posiada możliwość dojazdu do swojej nieruchomości z ulicy równoległej do ulicy P. od strony wschodniej – ul. C.

Zdaniem Sądu, zarzuty Skarżącej dotyczące wzmożenia ruchu na ulicy P. graniczącej z jej nieruchomością nie zasługują na uwzględnienie. Organ planistyczny w granicach posiadanego władztwa planistycznego może wprowadzać nowe rozwiązania komunikacyjne na danym terenie. Przepisy prawa nie gwarantują właścicielowi nieruchomości położonej przy drodze publicznej, że stan natężenia ruchu na tej drodze nie ulegnie zmianie, a przyjęte rozwiązanie zostało ocenione przez zarządców dróg za właściwe. Sąd zauważył, że budowa obiektu wielkopowierzchniowego na terenie objętym jednostka planistyczna oznaczona 1 UC została przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chojnice uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Realizacja tego typu obiektu wpływa na sieć komunikacyjną miasta i często skutkuje koniecznością przebudowy istniejącego układu komunikacyjnego.

Sąd zwrócił uwagę, że realizacja rozwiązania komunikacyjnego na części nieruchomości skarżącej spowoduje konieczność wywłaszczenia nieruchomości skarżącej, jako przewidzianej na cel publiczny i wiązać się będzie z zapłatą należnego odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 nr 102 poz. 651 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zmniejszenia wartości pozostałej części jej nieruchomości oraz utrudnień w prowadzeniu na nieruchomości działalności gospodarczej w związku z utrudnionym dojazdem do nieruchomości, Sąd wskazał, że ustawodawca w art. 36 ust. 1 i 3 ustawy przewidział roszczenia dla właścicieli nieruchomości związane z wpływem treści planu na nieruchomość. Z treści tych przepisów wynika, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, nadto jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Sąd podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z istoty swej przewiduje możliwość negatywnego wpływu treści planu na prawo własności nieruchomości i wprowadza stosowną instytucję prawną w celu wyrównania strat właściciela nieruchomości z tym związanych.

Sąd zauważył, że w sytuacji braku naruszenia przez gminę granic władztwa planistycznego, naruszenie prawa własności przez ustalenia planu nie uzasadnia stwierdzenia jego nieważności, a skarżącej przysługuje prawo dochodzenia stosownych roszczeń w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd uznał za chybione także pozostałe zawarte w skardze zarzuty przedstawiając stosowne uzasadnienie na poparcie swojego stanowiska.

Sąd uznając postawione w skardze zarzuty za niezasadne na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), oddalił wniesioną skargę.

Od powyższego wyroku Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) powołano art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na przyjęciu, że ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają prawa własności i nie przekraczają przyznanego gminie władztwa planistycznego.

Natomiast naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) Skarżąca upatruje w naruszeniu art. 183 § 2 pkt 4 w związku z art. 18 § 1 pkt 6, wobec udziału w rozpoznaniu sprawy sędziego podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy, skutkujące nieważnością postępowania (niewątpliwie chodzi o P.p.s.a.).

Wobec tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej Skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zwrócono się o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że o ile stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, to nie można jednak przyjąć, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie norm prawnych zawartych we wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisach ustawy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd wyprowadził wadliwe wnioski co do rzeczywistych skutków zaskarżonego miejscowego planu dla skarżącej. Stwierdzono, iż bezspornym jest, że organom Gminy były znane plany inwestycyjne Spółki, ulica C. zapewniająca dojazd do nieruchomości skarżącej jest drogą polną, a także, że projektowane rondo ma średnicę 40 m. To w konsekwencji prowadzi do wywłaszczenia skarżącej z nieruchomości o powierzchni ok. 800 m2. Tym samym uznanie przez Sąd, że zajęcie nieruchomości skarżącej pod planowaną inwestycję nastąpiło w niewielkim zakresie, nie zasługuje na akceptację.

Wskazano, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i mogą prowadzić do jego ograniczenia. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Przywołując stosowne orzecznictwo skarżąca wskazała, że na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia tylko cel publiczny i tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. W ocenie Skarżącej, władztwo planistyczne gminy nie może polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu. Konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Skarżąca podniosła, że zaskarżony miejscowy plan nie kieruje się interesem publicznym w rozumieniu ustawy. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym i wręcz wyłącznym celem uchwały jest umożliwienie budowy wielkopowierzchniowego sklepu właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością Skarżącej. Sąd podkreślając, że cel na jaki przeznaczono nieruchomość skarżącej – budowa drogi publicznej, jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zwrócił uwagi, że koncepcja budowy ronda na drodze wojewódzkiej, z wykorzystaniem nieruchomości skarżącej, została przygotowana przez biuro projektowe działające na zlecenie przedsiębiorcy budującego galerię handlową. Akceptacja stanowiska, że obsługi komunikacyjnej inwestycji nie może zapewnić droga krajowa [...] nie zwalniała Rady Gminy Chojnice od szukania rozwiązań komunikacyjnych nie naruszających interesów Skarżącej. Nawet pobieżna analiza przebiegu sieci dróg publicznych w pobliżu terenu objętego planem wskazuje, że mogły być rozważane i zaproponowane zarządcom dróg jeszcze inne rozwiązania. Organy Gminy Chojnice przyjęły bez zastrzeżeń koncepcję przygotowaną przez inwestora, który - co oczywiste - kierował się jedynie własnym interesem. Inwestor, w związku z treścią art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) zmuszony do finansowania przebudowy dróg publicznych poszukiwał najprostszego i najtańszego rozwiązania.

Skarżąca uważa, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz z dokumentacji planistycznej nie wynika, że interes Skarżącej był rzeczywiście ważony z interesem inwestora.

Zdaniem Skarżącej okoliczność, że na przebudowę ulicy P. uzyskano już ostateczną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może usprawiedliwiać zakładanej w miejscowym planie ingerencji w nieruchomość Skarżącej. To samo dotyczy okoliczności wszczęcia w tym samym trybie postępowania w sprawie budowy ronda. Usprawiedliwieniem ograniczenia prawa własności nie są też przysługujące Skarżącej roszczenia odszkodowawcze wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając drugi z zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że w myśl art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. zachodziła nieważność postępowania, bowiem w rozpoznaniu niniejszej sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Sędzia WSA Jolanta Górska rozpoznawała sprawę ze skargi Hurtowni A. Spółka jawna w L. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy w Chojnicach z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 we wsi P. gm. C. – sygn. akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku II SA/GD 31/12. Sąd wyrokiem z 30 maja 2012 r. stwierdził nieważność tej uchwały. Po częściowym ponownym przeprowadzeniu procedury planistycznej, stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy, Rady Gminy w Chojnicach podjęła uchwałę stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Przywołując orzeczenia NSA Skarżąca wskazała, że wyłączenie, o którym mowa wart. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. dotyczyć winno również tych sytuacji, gdy w tej samej sprawie dwukrotnie orzekał ten sam sędzia – raz wydając wyrok uwzględniający skargę, a następnie biorąc udział w rozpoznawaniu skargi na kolejny akt, wydany w tym postępowaniu, wskutek wcześniejszego wyroku sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut nieważności zaskarżonego wyroku gdyż z mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. NSA rozpoznając skargę kasacyjną bierze pod uwagę tę okoliczność z urzędu. Zdaniem Skarżącej, WSA w Gdańsku dopuścił się naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. bowiem w składzie orzekającym brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy tj. stosownie do art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a., co jest przesłanką stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku. Skarżąca uznała, że okoliczność, iż Sędzia WSA Jolanta Górska rozpoznawała sprawę o sygn. akt II SA/Gd 31/12 ze skargi Hurtowni A. Spółka jawna w L. na uchwałę nr [...] Rady Gminy w Chojnicach z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 we wsi P. gm. C., gdzie wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r. stwierdzono nieważność tej uchwały, jest okolicznością wskazaną w art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a., która z mocy ustawy powoduje wyłączenie tego sędziego od orzekania w niniejszej sprawie z jej skargi na uchwałę Rady Gminy Chojnice z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² we wsi Pawłówko, gmina Chojnice. W ocenie NSA rozumowanie to jest błędne.

Z treści art. 183 § 2 pkt 4 wynika, że nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Wyłączenie sędziego z mocy ustawy zachodzi w przypadkach wskazanych w art. 18 § 1 P.p.s.a. W pkt 6 tego przepisu stwierdza się, iż sędzia jest wyłączony z mocy ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy uznać należy, że sędzia Jolanta Górska WSA w Gdańsku biorąc udział w wydaniu wyroku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 31/12 oraz rozpoznając skargę złożoną w niniejszej sprawie nie spełniała wymogów wyłączenia sędziego stawianych w art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sędzia na podstawie tej regulacji będzie wyłączony od orzekania jeśli brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Chodzi więc o sytuację kiedy ten sam sędzia będzie rozpoznawał tą samą sprawę jako skład Sądu wyższej instancji albo jako skład sądu tej samej instancji ale po uchyleniu wydanego orzeczenia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Nic nie wskazuje na to, by wskazana sędzia brała udział w sporządzaniu zaskarżonej uchwały lub rozpoznawała ją w postępowaniu administracyjnym a następnie wypowiadała się co do jej ważności. Nie była też prokuratorem w sprawie dotyczącej zaskarżonej uchwały. Fakt, że Sędzia Jolanta Górska orzekała co do poprzednio wydanej uchwały Rady Gminy Chojnice nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 we wsi P. gm. C., którą w następstwie wydanego wyroku z dnia 30 maja 2012 r. uchylono, nie oznacza, że nie może rozpoznać skargi na nową uchwałę Rady Gminy Chojnice z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² we wsi P., gmina C. Co prawda przedmiot podjętych uchwał wskazuje na identyczny ich zakres ale nie oznacza to, że uchwały te są takie same. Postanowienia tych uchwał są odmienne a zatem kontrola sądowa dotyczyć będzie innych aktów administracyjnych, innych spraw. Okoliczność, że procedura planistyczna prowadząca do podjęcia obecnie zaskarżonej uchwały z dnia [...] lutego 2013 r., nie musiała być prowadzona od początku a wystarczyło jedynie ją uzupełnić wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 28 ust. 2 u.p.z.p.). Zatem w obu wskazanych przez Skarżącą przypadkach mamy do czynienia z odrębnymi aktami administracyjnymi a co za tym idzie z odrębnymi sprawami. Jednocześnie należy zaznaczyć, że obligatoryjne podstawy wyłączenia sędziego od rozpoznania sprawy wymienione w art. 18 P.p.s.a. nie przewidują wyłączenia sędziego z racji rozpoznania sprawy ze skargi na uchwałę, której zakres dotyczy tej samej kwestii regulowanej już poprzednio inną uchwałą, która została zmodyfikowana stosownie do zaleceń wyroku sądu, kontrolującego jej legalność i w wyniku stwierdzenia nieważności jej postanowień została zastąpiona inną uchwałą dotyczącą tego samego przedmiotu. W tym stanie rzeczy zarzut skargi kasacyjnej o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku należało uznać za chybiony.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem został naruszony art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na przyjęciu, iż ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają prawa własności i nie przekraczają przyznanego gminie władztwa planistycznego, NSA stwierdza, że zarzut ten jest nieuzasadniony.

W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. stwierdza się, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się szereg wartości, które mają wpływ na kształtowanie polityki przestrzennej przez uprawniony do tego organ. Uznaje się, że akt planistyczny, który został wydany zgodnie z tymi wartościami jest zgodny z uregulowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określonym w tym przepisie wartościom przypisuje się rangę zasad kształtowania polityki przestrzennej. W punkcie 7 wskazano na konieczność uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym prawa własności. Ogólnie rzecz biorąc pod pojęciem prawa własności rozumie się prawo do korzystania z rzeczy, w tym pobierania z niej pożytków oraz prawo dysponowania rzeczą według upodobań właściciela. Oczywiście realizacja tych uprawnień musi odpowiadać obowiązującym regulacjom prawnym oraz zasadom współżycia społecznego. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej jako Konstytucja RP) ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym prawa własności) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przepis ten ustanawia zasadę proporcjonalności, którą należy rozumieć w ten sposób, że zakazana jest nadmierna ingerencja w stosunku do chronionej wartości w sferę praw i wolności jednostki. Jednocześnie wskazuje wartości jakie upoważniają do ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności jednostki. Uzasadnieniem ingerencji w te prawa jest wykazanie, że ograniczenie ma funkcjonalny związek z wartością wskazaną w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, stwierdzenie istnienia w danym stanie faktycznym konieczności dokonania ingerencji w chronione prawa i wolności, wykazanie, że zastosowany środek jest niezbędny, jedyny i racjonalnie uzasadniony do zapewnienia ochrony wartościom, które według art. 31 ust. 1 Konstytucji RP podlegają ochronie i dopuszczają ingerencje w prawa i wolności jednostki. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie.

W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zatem z planu jako aktu powstałego zgodnie z postanowieniami ustawy mogą wynikać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. W ust. 2 tego artykułu wskazano, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Z powyższego wynika, że dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności, w tym prawa zabudowy własnej nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli przemawia za tym chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich.

Z art. 3 ust 1 u.p.z.p. wynika, że gmina posiada wyłączną kompetencję do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy poprzez ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy. Uprawnienie to określa się mianem władztwa planistycznego gminy. Oczywiście nie jest ono absolutne i podlega ocenie w zakresie zgodności z prawem, w tym z regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Rada Gminy może w ramach ustawowych kompetencji według własnych potrzeb ukształtować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie danego terenu. Rada musi jednak tego dokonać zgodnie z procedurą sporządzania planu a nadto uwzględnić wartości wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Możliwe jest ograniczenie prawa własności innych podmiotów lecz zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji musi to mieć związek z prawnie chronioną wartością. Powinno to nastąpić w sposób, który będzie racjonalnie uzasadniony ze względu na chronioną wartość. Nadto zaproponowane kosztem ograniczenia prawa własności zagospodarowanie terenu będzie realizować cel w jakim zostało ustalone.

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała planistyczna Rady Gminy Chojnice z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], przewiduje ograniczenie prawa własności Skarżącej do działki [...] bowiem ujęte w planie ustalenia dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (§ 6 ust. 10 uchwały planistycznej) prowadzą do przeznaczenia około 800 m2 tej nieruchomości na wybudowanie drogi publicznej.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że z treści uchwały i dokumentacji planistycznej wynikało, że zmiana istniejącego układu drogowego przez budowę skrzyżowania typu rondo uzasadnione jest potrzebą usprawnienia ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej i powiatowej w tej części Gminy C. Temu celowi służyć ma także przebudowa ul. P.

Zdaniem NSA przywołane rozwiązanie ma na celu stworzenie warunków dla prawidłowej, bezpiecznej i płynnej komunikacji uwzględniającej wzmożony ruch komunikacyjny wynikający z dojazdu klientów do powstającego obiektu wielkopowierzchniowego. Gmina Chojnice wbrew temu co uważa Skarżąca nie preferowała tego rozwiązania. Z dokumentacji sprawy wynika, że przedstawiała opcję organizacji komunikacji bezpośrednio z obwodnicy C. (droga krajowa nr [...]), jednak zarządca tej drogi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia [...] października 2010 r. wypowiedziała się negatywnie w kwestii obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem z tej drogi. Uznano wówczas, że obwodnica ma za zadanie prowadzenie ruchu tranzytowego poza centrum miasta C. a nie służyć do obsługi terenów przyległych.

W tej sytuacji Gmina zobligowana była przedstawić rozwiązanie, które zostałoby zaakceptowane przez zarządców dróg wchodzących w zakres terenu objętego planem. Z uwagi na wzajemne położenie ul. P. i drogi wojewódzkiej nr [...] jedynym możliwym i racjonalnym rozwiązaniem zapewniającym obsługę komunikacyjną w tym rejonie, uwzględniającym przyszłe obłożenie ruchem, było zmodyfikowanie istniejącego skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] i ul. P. tak by uzyskało ono odpowiednią przepustowość. Wśród kilku możliwości zaproponowanych przez Gminę akceptację wszystkich zarządców dróg (GDDKiA – droga krajowa nr [...], Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku – droga wojewódzka nr [...] oraz Powiatowy Zarząd Dróg w Chojnicach – ul. P.), uzyskał projekt komunikacji przewidujący budowę skrzyżowania skanalizowanego typu rondo wraz z prawoskrętami. Należy podkreślić, że Rada Gminy Chojnice podejmując się uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była zobligowana przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym by uzyskać uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogły mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę (art. 17 pkt 6 lit b u.p.z.p.). Pominięcie przez Gminę stanowiska organów uzgadniających (zarządców dróg) mogłoby spowodować, że tak uchwalony plan z uwagi na istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, zostanie unieważniony w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że uchwalenie przedmiotowego planu miejscowego nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawnymi. Nie naruszono również zasad określonych w art. 1 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. Gmina działała w zakresie swoich kompetencji wynikających z władztwa planistycznego. Określiła przeznaczenie gruntów należących do Skarżącej na cel publiczny, którym jest budowa drogi publicznej w postaci skrzyżowania typu rondo oraz poszerzenie ul. P. Niewątpliwie zatem nastąpiła ingerencja w prawo własności Skarżącej. Jednak ingerencja ta była zgodna z prawem bowiem uprawnienie Gminy wynika wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Oczywiście Skarżąca ma prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości według własnego uznania, jednak tylko w granicach określonych ustawą, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z drugiej strony, jak już wcześniej była o tym mowa, Gmina może ingerować w prawo własności pod warunkiem, gdy ingerencja ta uzasadniona jest ochroną innej wartości prawnie chronionej (art. 31 ust 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w tym przypadku zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego w zakresie komunikacji drogowej. Oczywiście chroniąc to dobro ma obowiązek znaleźć takie rozwiązanie, które zminimalizuje zakres tej ingerencji. Ustalone rozwiązanie obiektywnie rzecz biorąc będzie adekwatne do celu, który uzasadniał jego zastosowanie.

W ocenie NSA, Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego ograniczając prawo własności Skarżącej do jej działki a tym samym pozbawiając ją możliwości zagospodarowania tej działki według zgłoszonych już wcześniej planów inwestycyjnych. Modernizacja układu komunikacyjnego ul. P. i drogi wojewódzkiej [...] było uzasadnione potrzebą zapewnienia przepustowości uwzględniającej ruch samochodowy z powstającego obiektu wielkopowierzchniowego i bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku drogi. Zatem to potrzeba ochrony bezpieczeństwa w ruchu drogowym uzasadniała dokonaną ingerencję. Właściwe organy uznały to rozwiązanie za optymalne zatem Gmina przy braku innych racjonalnych koncepcji przyjęła, że takie zagospodarowanie tego terenu będzie właściwe i uzasadnione. Okoliczność, że przyjęte rozwiązanie zostało zaproponowane przez firmę projektową inwestora powstającego centrum handlowego nie ma istotnego znaczenia. Potwierdza jedynie fakt, że Gmina korzystała w tej sprawie z opinii podmiotów wyspecjalizowanych w dziedzinie projektowania dróg. Z pisma T. Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2013 r. adresowanego do Gminy Chojnice wynika, że przyjęte rozwiązanie jest optymalne ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu.

Skarżąca kwestionuje zasadność przyjętego rozwiązania komunikacyjnego wskazując na możliwe konsekwencje dla prowadzonej działalności gospodarczej w postaci hurtowni. Twierdzi, że budowa ta przyczyni się do ograniczenia ilości potencjalnych klientów poprzez utrudnienie dojazdu do jej firmy. Nie będzie mogła również rozbudować posiadanych obiektów i rozwijać działalności gospodarczej. Zdaniem NSA argumentacja ta jest pozbawiona podstaw. Z analiz ruchu na przeznaczonej do przebudowy arterii wynika, że dojazd będzie ułatwiony. Zachowane pozostaną dotychczasowe dojazdy do nieruchomości Skarżącej, nastąpi poprawa jakości użytkowanej ul. Podmiejskiej, a nadto zmieniając kąt skrzyżowania wlotu ul. Podmiejskiej uzyskano efekt zmniejszenia zajętości działki Skarżącej pod budowę skrzyżowania co sprawi, że Skarżąca będzie mogła realizować swoje plany inwestycyjne. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że Skarżąca posiada możliwość dojazdu do swojej nieruchomości z ulicy równoległej do ul. P. tj. ul. C. Z kolei z odpowiedzi Gminy na uwagi Skarżącej do projektu przedmiotowego planu stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały wynika, że przyjęte rozwiązanie komunikacyjne w przypadku budowy nowego obiektu handlowego o powierzchni 800 m2 wraz z parkingiem na działce Skarżącej nr [...] umożliwi obsługę komunikacyjną również tej działki, co nie byłoby możliwe bez planowanej przebudowy.

Wobec powyższego twierdzenia Skarżącej, że usytuowanie ronda o wskazanych w planie parametrach w rejonie jej siedziby spowoduje paraliż komunikacyjny a przede wszystkim narazi bezpieczeństwo publiczne w zakresie ruchu drogowego są bezzasadne.

Wbrew temu co podnosi Skarżąca w skardze kasacyjnej z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz z dokumentacji planistycznej jednoznacznie wynika, że interes skarżącej był ważony z interesem publicznym. Świadczy o tym chociażby fakt przedstawienia przez Gminę pierwotnie koncepcji komunikacyjnej zakładającej połączenie centrum handlowego z obwodnicą bezpośrednim łącznikiem. To rozwiązanie jednak nie znalazło akceptacji w oczach właściwych zarządców dróg. Samo to, że Gmina wyraziła zgodę na dodatkową obsługę komunikacyjną nieruchomości Skarżącej poprzez ul. C. umożliwiając tym samym realizację jej planów inwestycyjnych sprawia, że zarzuty Skarżącej nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu jakoby Sąd I instancji niesłusznie uznał, że ingerencja w prawo własności Skarżącej jest nieznaczna, NSA stwierdza, że działka nr [...], której powierzchnia zostanie przeznaczona pod przebudowę skrzyżowania ul. P. i drogi wojewódzkiej nr [...] przekracza ponad 11 000 m2 i w części przeznaczonej pod drogę jest niezabudowana. W tych warunkach za prawidłowe uznać należało stwierdzenie Sądu I instancji, że uszczuplenie działki Skarżącej na potrzeby poszerzenia ul. P. oraz budowy ronda, poprzez zajęcie pod budowę około 800 m2, jest nieznaczne.

Z zaprezentowanej wyżej argumentacji, zdaniem NSA, wynika, że zaskarżona uchwała w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności. Sąd analizując zgromadzoną w sprawie dokumentację nie dopatrzył się by zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności tej uchwały zawarte w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W związku z powyższym Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok oddalający skargę postąpił prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolujący ten wyrok w zakresie zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej uznał, że są one niezasadne, a zatem zgodnie z art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.