Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1916/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
Teza: Kompetencja wojewody do wydania, na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, zarządzenia zastępczego w sprawie zmiany nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, ma charakter czasowy, gdyż aktualizuje się tylko w przypadku bezskutecznego upływu 12-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, liczonego od dnia wejścia w życie tej ustawy tj. od dnia 2 września 2016 r., a wygasa po 3 miesiącach od jej aktualizacji, tj. w dniu 2 grudnia 2017 r.

TEZY

Kompetencja wojewody do wydania, na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, zarządzenia zastępczego w sprawie zmiany nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, ma charakter czasowy, gdyż aktualizuje się tylko w przypadku bezskutecznego upływu 12-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, liczonego od dnia wejścia w życie tej ustawy tj. od dnia 2 września 2016 r., a wygasa po 3 miesiącach od jej aktualizacji, tj. w dniu 2 grudnia 2017 r.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 1060/18 w sprawie ze skargi Gminy i Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy i Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 1060/18, po rozpoznaniu skargi Gminy i Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie zmiany nazwy ulicy – w punkcie 1 sentencji uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze, a w punkcie 2 zasądził od Wojewody [...] na rzecz Gminy i Miasta [...] kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...]. Zaskarżając go w całości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - w oparciu o przepis art. 185 § 1 P.p.s.a., zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą dekomunizacyjną", poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nazwa ulicy "[...]", nie jest sprzeczna z ustawą, stąd na jednostce samorządu terytorialnego nie ciążył obowiązek dekomunizacyjny,

- art. 6 ust. 2 w związku z ust. 1 i 3 oraz z art. 2 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że organ nadzoru nie wykazał istnienia obowiązku dekomunizacyjnego, ciążącego na właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego a w konsekwencji swojego uprawnienia do ingerencji nadzorczej polegającej na wydaniu zarządzenia zastępczego Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy,

- art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że określony w tym przepisie termin ma charakter zawity, a w konsekwencji uznaniu, że kompetencja wojewody do wydania zarządzenia zastępczego miała charakter terminowy (czasowy).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w ramach kompetencji nadzorczych nie jest uprawniony do oceny czy dana nazwa, tu: nazwa ulicy, mieści się w katalogu, wymienionym w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, bez uprzedniego uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, potwierdzającej niezgodność danej nazwy z ustawą. Ustawodawca przyjął expressis verbis, że zniesienie w trybie nadzorczym nazwy upamiętniającej osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, bądź w inny sposób taki ustrój propagujące wymaga opinii IPN, przy czym jej uzyskanie jest warunkiem sine qua non wydania zarządzenia zastępczego. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że jest to jedyny wskazany wprost, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, wymóg formalny warunkujący prawidłowość wydania zarządzenia zastępczego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w kompetencja wojewody do wydania zarządzenia zastępczego miała charakter czasowy i wygasła w terminie określonym w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, czyli w dniu 2 grudnia 2017 r. Zakładając racjonalność ustawodawcy uznać należy, że termin na wydanie przez wojewodę zarządzeń zastępczych w sprawie zmian m.in. nazw ulic, określony w art. 6 ust. 2 ustawy, czyli 2 grudnia 2017 r., należy traktować, jako termin instrukcyjny, mający na celu jedynie zapewnienie sprawności i szybkości przeprowadzenia postępowań dekomunizacyjnych. Inaczej niż termin przewidziany w art. 6 ust. 1, który to przepis nakazał właściwym organom jednostek samorządu terytorialnego albo ich związków dokonać zmian sprzecznych z ustawą nazw w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Bezskuteczny upływ tego terminu sprawiał, że organy samorządu utraciły kompetencję do dokonania zmian nazw w oparciu o przepisy ustawy, a zadanie to przekazane zostało wojewodzie. W przypadku terminu określonego w art. 6 ust. 2 ustawodawca nie przewidział żadnej sankcji za jego przekroczenie, co świadczy o tym, że należy go traktować, jako termin załatwienia sprawy, a więc termin procesowy (instrukcyjny).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 34405, LEX nr 218087). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżone zarządzenie zastępcze, ale na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany skargą kasacyjną wyrok, mimo błędnego w części uzasadnienia, odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji rozpatrywał skargę Gminy i Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie zmiany nazwy ulicy "[...]", położonej na terenie Miasta [...] na całym jej przebiegu, na "Główną". Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił przepis art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Stanowi on, że w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W myśl art. 6 ust. 1 obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Poza sporem pozostaje fakt, że ustawa dekomunizacyjna weszła w życie w dniu 2 września 2016 r. i Rada Miejska zobowiązana była, do dnia 2 września 2017 r., do zmiany nazwy ulicy, gdyby założyć, że nazwę tą można ocenić jako sprzeczną z ustawą dekomunizacyjną. W przypadku niewykonania przez gminę powyższego obowiązku Wojewoda mógł, w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu, wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej (art. 6 ust. 2). Wydanie zarządzenia wymagało uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu (art. 6 ust. 3).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu termin do wydania zarządzenia zastępczego nie jest terminem instrukcyjnym, ale materialnoprawnym. Termin ten jest określony ustawowo i wynosi 3 miesiące od dnia, w którym upłynął termin na podjęcie stosownej uchwały o zmianie nazwy przez organ jednostki samorządu terytorialnego, i nie może być przedłużany. Oznacza to, że w ciągu 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin na podjęcie stosownej uchwały, wojewoda jest związany ustawowo określoną kompetencją i terminem na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast po upływie tego terminu wojewoda nie może już wydać zarządzenia zastępczego, w którym nadaje nową nazwę budowlom, obiektom i urządzeniom użyteczności publicznej, w tym drogom, ulicom, mostom i placom.

Wykładając treść normy art. 6 ust. 2, przewidującej ramy temporalne dla kompetencji wojewody, trzeba też uwzględnić brzmienie normy art. 2 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, że stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały nadającej nazwę ulicy, budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z art. 1, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu, potwierdzającej tę niezgodność. Ustawodawca wyznaczył również wiążący termin dla przedłożenia opinii. Mianowicie opinia, jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na wydanie zarządzenia zastępczego.

Kompetencja wojewody do wydania, na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, zarządzenia zastępczego w sprawie zmiany nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, ma charakter czasowy, gdyż aktualizuje się tylko w przypadku bezskutecznego upływu 12-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, liczonego od dnia wejścia w życie tej ustawy tj. od dnia 2 września 2016 r., a wygasa po 3 miesiącach od jej aktualizacji, tj. w dniu 2 grudnia 2017 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...] wydał zarządzenie zastępcze w dniu [...] września 2018 r., czyli z uchybieniem ustawowego terminu. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje fakt zwrócenia się do IPN o uznanie nazwy ulicy [...] za niezgodną z art. 1 ustawy co skutkowało tym, że trzymiesięczny termin na wydanie zarządzenia zastępczego został wstrzymany; na czas oczekiwania przez wojewodę na opinię IPN (art. 2 ust. 3 zd. drugie w zw. z art. 6 ust. 3 zd. ustawy), w sytuacji, gdy wystąpienie o wspomniana opinię nastąpiło już po upływie terminu określonego w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Na gruncie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni trzeba przyjąć, że ustawodawca, posługując się w ustawie dekomunizacyjnej relewantnym pojęciem czasu, jako elementem składowym aktualizacji kompetencji wojewody do wydania zarządzenia zastępczego, miał na względzie konsekwencje ustrojowo-prawne dotyczące ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i związaną z tym konieczność podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych w ściśle określonej procedurze.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że niedopuszczalne jest dowolne interpretowanie normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Przyjęcie, w wyniku dowolnej interpretacji, rozszerzającej wykładni normy kompetencyjnej, mogłoby powodować nadużycie w stosowaniu instytucji nadzoru wobec jednostki samorządu terytorialnego. Konstytucyjna zasada działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) oraz sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji), oznacza nakaz działania wojewody wyłącznie na podstawie prawa. Wykonując uprawnienia nadzorcze, na podstawie ustawy dekomunizacyjnej, wojewoda musi, więc przestrzegać terminów ustawowych i liczyć się z tym, że ich upływ pozbawia go prawa do władczej ingerencji w działalność gminy. Niedopuszczalne jest więc stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi, że skoro przepis art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej nie przewiduje żadnej sankcji za jego przekroczenie, to oznacza, że należy go traktować, jako termin procesowy (instrukcyjny). Istota i charakter nadzoru nad samorządem terytorialnym wykluczają możliwość stosowania, w procedurze nadzorczej, terminów instrukcyjnych, gdyż prowadziłoby to do nadużycia prawa.

Ubocznie wskazać trzeba, że Miasto [...] nie dokonało zmiany nazwy ul. [...], w wymaganym terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej, albowiem nie uznało tej nazwy za wymagającą zmiany. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Miasto zwróciło się do Dyrektora Oddziału IPN w [...] prosząc o weryfikację nazw ulic podlegających zmianie na podstawie ustawy dekomunizacyjnej. Wskazało 8 nazw ulic, które uznawano za prawdopodobnie podlegające obowiązkowi zmiany i dołączyło treść uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia brzmienia nazw ulic i placów w Gminie i Mieście [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2012 r., poz. [...]), gdzie wymieniono także nazwę ulicy [...]. IPN, w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wskazał ulice wymagające zmiany, jednak nie było wśród nich ulicy [...]. Natomiast w opinii z dnia [...] maja 2018 r., wydanej w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę, IPN uznał, że nazwa ulicy [...] jest niezgodna z przepisem art. 1 ustawy. W tych okolicznościach faktycznych, mając do czynienia ze sprzecznymi opiniami IPN dotyczącymi nazwy ulicy [...], Wojewoda powinien dogłębnie rozważyć potrzebę zmiany tej nazwy w drodze zarządzenia zastępczego. Całość materiału dowodowego w sprawie, szczególnie opinia IPN, powinna podlegać wnikliwej ocenie przez Wojewodę. Tym bardziej, że w sprawie osoby [...] są sprzeczne wypowiedzi IPN co do tego, czy osoba ta stanowi symbol komunizmu lub propaguje komunizm. Swoją drogą nie do zaakceptowania w państwie prawa jest sytuacja, że IPN, który na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575, z późn. zm.), jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie między innymi ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczenia, udostępniania i publikowania dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. zbrodni komunistycznych (art. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie ww. ustawy), wydaje sprzeczne opinie odnośnie potrzeby dekomunizacji ulicy [...] w mieście [...]. Na wniosek Miasta nie widzi potrzeby dekomunizacji tej ulicy, a na wniosek Wojewody, uznaje, że: "nazwa propaguje komunizm i jako taka jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy". Podważa to zaufanie do rzetelności instytucji publicznej.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie ustawowy termin do wydania zarządzenia zastępczego nie został dochowany przez Wojewodę. Dlatego tylko z tego powodu powinien uchylić zaskarżone zarządzenie. W realiach tej sprawy nie była zatem konieczna merytoryczna analiza, czy nazwa ulicy [...], jest sprzeczna z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej. Nie było też potrzeby rozważania, w uzasadnieniu wyroku, czy organ nadzoru wykazał dostatecznie argumentacyjnie, istnienie obowiązku dekomunizacyjnego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna zgodnie z art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego przed Sądem pierwszej instancji. W tej sprawie od Wojewody [...] zasądzono na rzecz Gminy i Miasta [...] kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.