Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1051/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Burmistrz [...] decyzją z dnia 28 marca 2013r. znak: [...], ustalił na wniosek B. K. i T. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego na działce nr [...] położonej przy ul. G. w D..

Odwołanie od tej decyzji złożyła M. G. która zarzucając, iż od udziału w postępowaniu powinien zostać wyłączony J. J., który poprzednio wydawał, uchyloną przez Kolegium, decyzję z dnia 18 listopada 2011 r. W odwołaniu zarzucono również, iż w sprawie nie jest spełniona przesłanka dotycząca dostępu do drogi publicznej, gdyż służebność ustanowiona w formie aktu notarialnego nie ma nic wspólnego z służebnością jako prawem rzeczowym związanym z nieruchomością. Wskazano także, iż brak jest zjazdu z drogi publicznej (ulicy G.), co potwierdza zarzut nieprawidłowo ustanowionej służebności oraz konieczność zaprojektowania i wykonania zjazdu. Zarzucono także, iż linia zabudowy określona została w sposób wadliwy, bowiem powinna zostać ustalona w odległości 6 metrów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 czerwca 2013r. znak: [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż organ l instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku tej analizy ustalił, iż zabudowa sąsiednia charakteryzuje się różnorodnością form architektonicznych i gabarytów zabudowy. W obszarze analizowanym bryły budynków to konstrukcje przeważnie proste o wysokości od 1 do 2 kondygnacji naziemnych w przewadze 2 kondygnacja w poddaszu budynku. W formie tabeli przedstawione zostały wyliczenia dla poszczególnych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, które to wyliczenia dotyczą: średniej wysokości górnej elewacji frontowej, średniej wysokości zabudowy, średniej szerokości elewacji frontowej, średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, średniej wielkości terenu biologicznie czynnego, a także zawierają ustalenia dotyczące geometrii dachu w tym: kąta nachylenia połaci dachowych, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych. Poszczególnymi oznaczeniami literowymi określono również rodzaj zabudowy przyjmując m.in., iż litera "M", to zabudowa pełniąca funkcję mieszkaniową, a litera "G", to zabudowa pełniąca funkcję gospodarczą. W oparciu o te ustalenia organ l instancji przyjął w zaskarżonej decyzji warunki zabudowy ustalając je dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dla budynku garażowego. W odniesieniu do tych warunków każdorazowo w sposób precyzyjny przyjęte zostały ustalone wcześniej średnie, w tym dotyczące szerokości elewacji frontowej i górnej krawędzi elewacji frontowej. Natomiast jeżeli chodzi o geometrię dachu, to w obszarze analizowanym kąty nachylenia dachów kształtują się w przedziale od 25 do 45 stopni. Organ przyjął w związku z tym średnią mieszczącą się w przedziale 32-34 stopnie. Jeżeli chodzi o wysokość kalenicy , to w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego wysokość tą ustalono na poziomie maksymalnie 8,56 m, a w przypadku budynku gospodarczego 6,33 m. Są to wysokości odpowiadające wysokościom kalenic budynków odpowiednio mieszkalnych i gospodarczych znajdujących się w obszarze analizowanym. Ustalona została również linia zabudowy. Linię tę ustalono w odległości 4m od granicy działki nr [...] z działką nr [...] wskazując przy tym, iż między innymi na działce nr [...] ustanowiona jest służebność gruntowa dla działki nr [...]. Zawarte w zaskarżonej decyzji warunki zabudowy uznał organ odwoławczy za prawidłowe i znajdujące odzwierciedlenie w części tekstowej przeprowadzonej analizy, w szczególności w części, gdzie w ujęciu tabelarycznym przedstawiono kształtujące się w obszarze analizowanym wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki pozostałe wynikające z treści art. 61 ust. 1 ustawy są w niniejszej sprawie spełnione, albowiem działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowione służebności gruntowe. Pozostaje to w zgodzie z treścią art. 2 pkt 14 ustawy w którym to przepisie określono, iż przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem art. 2 pkt 14 ustawy daje możliwość przyjęcia, że dostęp do drogi publicznej odbywa się poprzez ustanowioną służebność. Taka służebność obciąża działki nr [...] i [...] na rzecz działki nr [...]. Nieokreślenie szerokości służebności gruntowej nie jest przeszkodą do przyjęcia, iż możliwy jest dojazd za pomocą ustanowionej służebności. Zgodnie z art. 287 kc zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania oznacza się, w braku innych danych, według zasad współżycia społecznego przy uwzględnieniu zwyczajów miejscowych. Zatem szerokość służebności gruntowej będzie zdeterminowana przez sposób wykorzystania nieruchomości, na rzecz której ta służebność została ustanowiona. Co do warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy to w aktach sprawy znajdują się oświadczenia dysponentów sieci: Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w D., [...]Spółki Gazownictwa Sp. z o.o w T. oraz "E" SA Oddział w T. o możliwości podłączenia planowanych budynków do istniejących sieci: wodno-kanalizacyjnej, gazowej i energii elektrycznej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy jest w niniejszej sprawie spełniony, gdyż teren działki nr [...] znajduje się w granicach administracyjnych miasta D., co powoduje, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustawa o ochronie gruntów rolnych leśnych (art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. 2004 r. Nr 121 poz. 1266). Brak jest również przepisów odrębnych, które sprzeciwiałyby się realizacji inwestycji, co daje podstawę do przyjęcia, iż również warunek z art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy jest w niniejszej sprawie spełniony.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, iż w zakresie linii zabudowy dopuszczalnym jest wyznaczenie tej linii od, będącej drogą dojazdową, drogi ustanowionej w formie służebności, natomiast szerokość tej linii uwarunkowana jest szerokością działki nr [...]. Określenie innej linii zabudowy, w szczególności oddalenie budynków 6 m od drogi dojazdowej ustanowionej w formie mogłoby spowodować, że budynki na działce nr [...] mogłyby nie zostać zlokalizowane. Niniejsza decyzja była przedmiotem uzgodnień z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat Rejonowy w T. Rejon Nadzoru Urządzeń w D. oraz z Zarządem Drogowym w D.. Organy uzgadniające, do których przesłano wnioski o uzgodnienie pismami z dnia 8 lutego 2013r, w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia tych wniosków nie zajęły stanowiska. Stosownie do treści art. 53 ust. 5 ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Brak jest w niniejszej sprawie podstaw do wyłączenia z udziału w postępowaniu pracownika Urzędu Miasta i Gminy w D. – J. J., bowiem jak wynika z treści poprzedniej decyzji z dnia 1 września 2011 r. decyzję tą wydawała wówczas Kierownik Referatu Planowania Przestrzennego i Architektury – M. G.. Nie zachodzi tu zatem taka sytuacja o jakiej mowa w odwołaniu, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy ponownie przez tego samego pracownika. Nawet jednakże gdyby taka sytuacja miała miejsce, to przepisy kpa nie przewidują obowiązku wyłączania każdorazowo pracowników organów administracji, którzy już wcześniej rozstrzygali sprawy w szczególności w formie decyzji, uchylonej następnie przez organ II instancji. W odwołaniu nie wskazano na żadne okoliczności podważające rzetelność, czy też bezstronność pracownika organu l instancji – J. J..

Kwestia uzgodnienia planowanej inwestycji w zakresie możliwości włączenia ruchu do drogi publicznej - ulicy G. została już wyżej wyjaśniona. Organ l instancji przesłał do zarządcy drogi - Zarządu Drogowego w D. projekt decyzji. W projekcie tym wskazano, iż dostępność do drogi publicznej zagwarantowana jest poprzez zjazd z drogi powiatowej (ulicy G.) i następnie poprzez ustanowioną służebność gruntową obciążającą działki nr [...] i [...] w D.. Organ uzgadniający w przewidzianym - dwutygodniowym terminie - nie zajął stanowiska w tej sprawie, co powoduje, iż uzgodnienie takiego sposobu zjazdu zostało przez zarząd drogi zaaprobowane. Wskazać również należy, iż nawet w przypadku wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym zażalenie na takie postanowienie przysługuje wyłącznie inwestorowi, zatem odwołująca nie mogłaby skorzystać z trybu określonego w art. 106 § 5 kpa. Zastosowanie tego przepisu wyłącza, przywołany wyżej art. 53 ust. 5 ustawy, który stanowi, iż uzgodnień, dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła M. G. zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędy w analizie w zakresie wymagań nowej zabudowy wobec faktu, iż działki nr [...], [...], [...] nie mają uregulowanego dostępu do drogi publicznej,

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego ocenę wobec faktu, iż służebność ustanowienia na działce nr [...] i [...] dla działki [...] nie odpowiada wymogom prawa administracyjnego wobec braku zjazdu na działce nr [...] oraz wymagań przeciwpożarowych dla szerokości drogi,

- zasady równości przy określaniu linii zabudowy.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga skutkuje uchyleniem tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie sądowa kontrola dotyczy decyzji, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 647, dalej oznaczona jako u.p.z.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy. Zarówno same przepisy ustawy, jak i ich wykładnia, dokonana przez pryzmat omówionych wyżej norm, nie pozostawia organom, orzekającym w tym przedmiocie, żadnej możliwości rozstrzygania w sposób uznaniowy.

Dalej wskazać należy, że w myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: "rozporządzeniem"), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W myśl § 2 pkt 5, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki, należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10).

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczyniły temu obowiązkowi i recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie. Już pobieżne zapoznanie się z przedmiotową analizą pozwala na ustalenie, iż została ona sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie wynika z niej nawet w jaki sposób został ustalony obszar analizowany. Organ wydający decyzje o warunkach zabudowy powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż to determinuje wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy działki. W tym miejscu wskazać należy, że sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy też podkreślić, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Przechodząc do konkretnych okoliczności kontrolowanego postępowania administracyjnego, należy w pierwszej kolejności wskazać, że obszar analizowany został wyznaczony niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Uwzględniając treść § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy uznać, że frontem działki [...], jest jej część granicząca z działką [...]. Ta jej część przylega do ustanowionej dla niej służebności drogowej i od tej strony odbywać ma się główny (i zresztą wyłącznie możliwy) wjazd na działkę [...]. Tak więc obszar analizowany powinien być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki [...], w części, w której graniczy ona z działką [...]. Tymczasem wyznaczony w sprawie obszar analizowany ma nieregularne kształty i w kierunku działek [...] i [...], jego odległość nie wynosi nawet dwukrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z akt administracyjnych nie wynika ani to, dlaczego tak wyznaczono obszar analizowany, ani też jaka zabudowa znajduje się na terenie, który znalazłby się w granicach obszaru analizowanego, gdyby wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Powyższe uchybienie skutkuje tym, że nie są znane parametry wszystkich obiektów budowlanych jakie winny być uwzględnione w analizie, a co za tym idzie, wskazane w decyzji parametry dla planowanej inwestycji, nie mogą być uznane za obliczone prawidłowo.

Podkreślić ponadto należy, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano wszystkich obligatoryjnych parametrów planowanych obiektów budowlanych. § 1 rozporządzenia określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W zaskarżonej decyzji nie określono natomiast wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a dla budynku mieszkalnego nie określono kompletnej geometrii dachu, tj układu połaci dachowych.

W ponownym postępowaniu, organ uzupełni dotychczasową lub przeprowadzi ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, która będzie wyczerpująco opisywać istniejącą zabudowę, przy czym w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wydana decyzja winna przy tym obejmować wszystkie obligatoryjne parametry planowanej zabudowy, które jeśli określone będą jako wyjątek od reguł wskazanych w rozporządzeniu, winny być wyczerpująco uzasadnione.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, należy ocenić je jako nieuzasadnione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej, należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Taka służebność obciąża działki nr [...] i [...] na rzecz działki nr [...]. Trafnie przy tym uznał organ, że nieokreślenie szerokości służebności gruntowej nie jest przeszkodą do przyjęcia, iż możliwy jest dojazd za pomocą ustanowionej służebności. Zgodnie bowiem z przywołanym art. 287 kc, zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania oznacza się, w braku innych danych, według zasad współżycia społecznego przy uwzględnieniu zwyczajów miejscowych. Zatem szerokość służebności gruntowej będzie zdeterminowana przez sposób wykorzystania nieruchomości, na rzecz której ta służebność została ustanowiona. Kwestia zgody na zjazd oraz pozwolenia na jego budowę ma natomiast znaczenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które jest następnym etapem procesu inwestycyjnego. Sposób wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, należy natomiast uznać za wyczerpująco uzasadniony, a określenie tego parametru w sposób wskazany w decyzji nie narusza żadnej normy prawnej.

Również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa, podniesiony w piśmie z 24.01.2014 r. jest nietrafny. Zgodnie ze znowelizowanym art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik podlega wyłączeniu z udziału w sprawie, w której uczestniczył w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, a ponadto przepis wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 i 4). Taka sytuacja w przedmiotowym wypadku nie występuje.

Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.