Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 747/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "S." sp. jawna z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Miasta O. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa i przebudowa w tym zmiana sposobu użytkowania hali magazynowej skupu złomu na obiekt stacji demontażu pojazdów, w tym budowa nowych placów składowo-magazynowych oraz instalacji i infrastruktury technicznej na potrzeby inwestycji" planowanego do realizacji na działce nr 14 AM-67, obręb O.. Decyzja ta nie była kwestionowana w administracyjnym toku instancji i stała się ostateczna z dniem 28 lutego 2013 r.

Pismem z dnia 30 października 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. zawiadomił Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., że decyzja ta została wydana w sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia 28 stycznia 2002 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...] w O.. Zlokalizowanie stacji demontażu pojazdów zaplanowano na terenie oznaczonym w planie symbolem 23 ZI – tereny zieleni izolacyjnej wysokiej.

Organ ten nadmienił, że zwracał uwagę na tę niezgodność w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] r.

W dniu 25 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. z urzędu wszczęło postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności przywołanej wyżej decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium szczegółowo wyjaśniło, że przedmiotowa inwestycja, przewidziana do realizacji na działce oznaczonej w ewidencji nr 14, AM-67, obręb O. jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...] w O. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia 28 stycznia 2002 r. Opisana niezgodność z kolei spowodowała, że decyzja z dnia [...] r. - zdaniem Kolegium - rażąco narusza przepisy prawa.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Spółka Jawna "S" z siedzibą w S.. Strona zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie przepisów prawa, przede wszystkim przepisów postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Spółki, w obowiązującym na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego występuje zapis o orientacyjnej linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu, która to linia może podlegać "korekcie" w toku procesu inwestycyjnego. Taka dopuszczalna zmiana przysługuje inwestorowi przy współudziale projektanta oraz właściwych organów administracji publicznej oraz przy zachowaniu przepisów odrębnych. Natomiast jedynym niezmiennym zapisem miejscowego planu jest obowiązek wykonania szpaleru zieleni izolacyjnej na obwodzie terenów przemysłowych, co też ma miejsce w analizowanym przypadku. Uzasadnienie stanowiska Kolegium o niezgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu nie jest podparte zewnętrznymi opiniami. Ponadto, w ocenie Spółki Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. różnicuje podmioty inwestujące na terenach objętych wyżej wymienionym planem, co jest przejawem stronniczej postawy tego organu. Z uwagi na podniesione zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu tego wniosku na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 §3 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, co następuje:

Orzekając w sprawie z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło żadnych możliwości prawnych i podstaw do uwzględnienia zarzutów sformułowanych przez wnioskodawczynię, wobec czego mogło tylko utrzymać w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium w niniejszym składzie

w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r.

Zważyć trzeba, że stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. dalej "ustawa"), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wydane na podstawie art. 60 pkt 1 ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 - zwane dalej rozporządzeniem), w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego aktu (a taki stan prawny jest miarodajny w sprawie nadzorczej), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w § 2 ust. 1 pkt 42 i 44 zaliczała stacje demontażu w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, z późn. zm.) oraz miejsca demontażu pojazdów inne niż wymienione w pkt 42 oraz miejsca demontażu statków. Niewątpliwie zatem rozpatrywane zamierzenie inwestycyjne wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wobec powyższego zważyć trzeba, że kwestionowaną decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta O. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przez Spółkę jawną przedsięwzięcia. Co jednak istotne stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących. Ponieważ w rozpatrywanym przypadku opisane w powołanym przepisie zwolnienia z ustawowego obowiązku oceny zgodności lokalizacji projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu nie znajdowały zastosowanie, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązkiem organu była więc konieczność dokonania takiej oceny.

Za poprzednio orzekającym składem Kolegium musi podkreślić, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. II OSK 2628/11 LEX nr 1337407).

Kolegium zbadało jakie jest planistyczne przeznaczenie działki nr 14 w obrębie O., na której Strona przewiduje realizację przedmiotową inwestycji. Dla tejże działki obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...] w O., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia 28 stycznia 2002 r. (dalej jako m.p.z.p.) zgodnie z którym teren tej nieruchomości oznaczony jest symbolem:

-12 P - przeznaczony na skoncentrowaną działalność produkcyjną,

- 23 Zl - tereny zieleni izolacyjnej wysokiej.

Ponownie zatem wyjaśnić trzeba, że teren oznaczony symbolem 23 Zl (usytuowany wzdłuż ul. [...] oraz [...]), zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały z dnia 28 stycznia 2002 r. (zob. Rysunek nr 1), stanowi pas o szerokości ok. 24 m. Zważyć trzeba, że teren o takim przeznaczeniu wyznaczony został na rysunku planu w sposób jednoznaczny przerywaną linią. Istotnym przy tym jest, że wbrew twierdzeniom Spółki, w żadnej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...] w O. nie wskazano, aby linia wyznaczająca tereny zieleni izolacyjnej wysokiej była linią orientacyjną, którą można dowolnie kształtować. Nie można zatem uznać, że intencją planistów było pozostawienie inwestorom jakiejkolwiek dowolności, czy swobody w określaniu ostatecznej granicy tego obszaru. W szczególności nie uzależniono jego wielkości od ewentualnie przyjętych na etapie projektowania danej inwestycji rozwiązań chroniących środowisko. Z treści miejscowego planu wyraźnie bowiem wynika, że teren oznaczony symbolem 23 Zl został wprowadzony celem ochrony (i to nie tylko akustycznej) sąsiadujących z nim terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (np. 3 MN/U). W § 9 pkt 26 miejscowego planu zastrzeżono, że zasady kształtowania tego obszaru określa § 4 pkt 2b uchwały. W myśl tej regulacji natomiast "tereny zabudowy produkcyjno-usługowej otoczone będą na pełnym obwodzie działek szpalerami zieleni wysokiej". Nadto jak zasadnie wskazało Kolegium w decyzji z dnia [...] r., w ramach przedmiotowego zamierzenia budowlanego na tej części działki nr 14, która jest położona na obszarze oznaczonym symbolem 23 Zl, Spółka planuje wykonać roboty budowlane, które niemal całkowicie wyeliminują możliwość lokalizacji terenów zieleni izolacyjnej (a więc nie tylko ograniczą szerokość tego pasa). Ze znajdującego się w aktach sprawy Raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko (zob. str. 13, a także Załącznik nr 2 do Raportu - Mapa zagospodarowania terenu) wyraźnie wynika, że teren ten zostanie wybetonowany (przeznaczony pod "rezerwę", "Sektor nr 6 Składowania Metali", "Miejsca postojowe - P2"). Poprzez taki zakres zamierzenia uniemożliwiono więc pełną realizację zapisów § 9 pkt 26 oraz § 4 pkt 2b miejscowego planu.

Podkreślić trzeba, że sposób zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach oznaczonych w miejscowym planie symbolem 23 Zl został określony w uchwale zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny i kategoryczny. Co najważniejsze, ustalenia obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Oznacza to, jak wskazano w decyzji Kolegium z dnia [...] r., że jeżeli dla całości lub części terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jest to okoliczność co do zasady determinująca możliwość określenia uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. W praktyce obliguje to organ wydający decyzję w tym zakresie do przeanalizowania zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano powyżej, stwierdzenie sprzeczności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu determinuje wynik końcowy postępowania, czyniąc zbędnym podejmowanie kolejnych czynności procesowych. Planowana inwestycja musi być zatem bezwzględnie zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu.

W świetle powyższego spostrzec trzeba, że planowana przez Spółkę inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego na terenie zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niespełniony jest zatem podstawowy warunek wydania decyzji pozytywnej - warunek zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem. Gdyby kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. odpowiadała prawu miejscowemu, to nie mogłaby być decyzją pozytywną.

Odnosząc się w tym miejscu jednocześnie do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii braku "zewnętrznych opinii" potwierdzających stanowisko Kolegium odnośnie niezgodności inwestycji z m.p.z.p., wskazać trzeba, że zgodnie art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Z kolei stosownie do art. 17 pkt 1 Kpa organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Na mocy powołanych przepisów prawa ustawodawca przyznał zatem Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu kompetencję oceny zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na danym terenie m.p.z.p. Tym samym stwierdzić trzeba, że w sprawie brak było konieczności uzyskiwania "zewnętrznych opinii" na poparcie W stanowiska Kolegium, wobec czego podnoszone zarzuty, są bezzasadne. Kolegium zebrało i rozpatrzyło cały materiał dowodowy w tej sprawie.

Podkreślić także trzeba, że skutki wydanej decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Decyzja ta będąca jednym z etapów procesu inwestycyjnego umożliwia bowiem realizację inwestycji w miejscu do tego nieprzeznaczonym w m.p.z.p. W konsekwencji taka okoliczność bezpośrednio wpływa na stan środowiska, gdyż wyklucza w istotnej części powstanie przewidzianego dla ochrony poszczególnych komponentów środowiska elementu - pasa zieleni izolacyjnej wysokiej.

Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie zachodzi więc jawna sprzeczność pomiędzy badaną decyzją a przepisem art. 80 ust. 2 ustawy. A tak oczywista sprzeczność aktu administracyjnego z przepisem prawa, nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. Opisana przesłanka wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Odnosząc się do pozostałych kwestii podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnić trzeba, że pozostają one bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. W szczególności wskazać trzeba, że w niniejszym postępowaniu Kolegium rozpatrywało wyłącznie, czy decyzja z dnia [...] r. jest decyzją nieważną, wobec czego wskazywanie przez Spółkę na inne, okoliczne inwestycje czy też postawę w sprawie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. jest prawnie obojętne.

Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia wniosku Spółki. Mając powyższe okoliczności na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, jak w osnowie.

Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu "S" spółka jawna w S. zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w związku z art. 77 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności oparcie decyzji jedynie na argumentach wskazanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O.,

- art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. w sytuacji gdy nie można jej uznać za rażąco naruszającą prawo,

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. jako rażąco naruszająca prawo jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O..

Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze mylnie oceniło stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Mianowicie, w planie miejscowym występuje zapis o orientacyjnej linii rozgraniczającej. W zapisach planu nie ma żadnej wzmianki o zakresie korekty tychże linii. Ta kwestia została pozostawiona każdorazowo Inwestorowi przy współudziale projektanta oraz organów uczestniczących w procesie inwestycyjnym, oczywiście przy zachowaniu przepisów odrębnych, chociażby w odniesieniu do hałasu, czy też emisji pyłów i gazów. Jedynym sztywnym parametrem pozostaje obowiązek wykonania szpaleru zieleni izolacyjnej na obwodzie terenów przemysłowych - co zostało wykonane przez skarżącego. Należy zauważyć, że w przypadku korekty - przesunięcia linii i wielkości powierzchni terenu ZI 23 nie może być mowy o realizacji Inwestycji niezgodnie z MPZP. W przypadku tym inwestycja realizowana już będzie w terenie 12P, dla którego dana inwestycja jest zgodna.

Nie bez znaczenia w sprawie jest również okoliczność, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. nie dopatrzył się naruszenia prawa w przypadku inwestycji realizowanych w sąsiedztwie działki skarżącego. W sąsiedztwie skarżącego jest bowiem prowadzona działalność w zakresie obróbki papieru. Działalność tego rodzaju charakteryzuje się zdecydowanie większym obciążeniem środowiskowym niż proponowana zabudowa skarżącego. Dla wspomnianych inwestycji została wydana publiczna zgoda Państwowego Inspektora Sanitarnego w O. i w przypadku tym nie kwestionowano zapisów MPZP.

Inwestycja w sąsiedztwie jest również lokalizowana, kontynuując rozumowanie SKO oraz PPIS w O. w terenie 23 ZI wg MPZP. Tak nierówne traktowanie uczestników procesu budowlanego budzi zdecydowany sprzeciw skarżącego.

Skarżący nie zgadza się ze wszelkimi argumentami SKO, który opiera się jedynie na tezach przedłożonych przez PPIS w O. bez oglądania się na dokumentację techniczną. Bazowanie jedynie na argumentach PPIS w O. doprowadziło do niepełnego zbadania sprawy, a co gorsza do niewłaściwej oceny "Orientacyjnej linii rozgraniczającej funkcje" określonej w MPZP. Skarżący został pokrzywdzony poprzez pozbawienie go możliwości

O naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławczy we W. zasady pogłębiania zaufania świadczy okoliczność, że skarżący dla celów realizacji inwestycji pn. "Rozbudowa i przebudowa w tym zmiana sposobu użytkowania hali magazynowej skupu złomu na obiekt stacji demontażu pojazdów, w tym budowa nowych placów składowo- magazynowych oraz instalacji i infrastruktury technicznej na potrzeby inwestycji" dopełnił wszelkich obowiązków formalnych i uzyskał od organów administracyjnych niezbędne decyzje administracyjne, w szczególności decyzję środowiskową i pozwolenie na budowę. Wracanie do całej sprawy po czterech latach od wydania decyzji środowiskowej z powodu rzekomych nieznaczących niezgodności z miejscowym planem jest niezrozumiałe. Takie postępowanie podważa zaufanie do organów administracji publicznej, ponieważ skarżący otrzymał od nich pierwotnie zapewnienie o legalności inwestycji, które następnie zostało przez te organy podważone. Skarżący nie jest stroną, która jakkolwiek uchybiła prawu, chociaż ponosi tego dotkliwe konsekwencje.

Naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 KPA świadczy także okoliczność, że w odniesieniu do sąsiednich działek skarżącego PPIS w O. nie dopatrzył się żadnych niezgodności z miejscowym planem i konsekwencje w tym zakresie poniósł wyłącznie skarżący. Z całą pewnością mamy tu do czynienia z nierównym traktowaniem podmiotów prawa, którzy znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej.

Zdaniem skarżącego, o ile nawet przyjąć zupełnie nieprawdopodobną tezę o niezgodności decyzji środowiskowej Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. z art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), to naruszenie prawa w tym zakresie nie jest rażące.

W tej sprawie skutki naruszenia prawa, o ile przyjąć, że w ogóle występują są do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jeszcze raz należy podkreślić, że w planie miejscowym występuje zapis o orientacyjnej linii rozgraniczającej. W zapisach planu nie ma żadnej wzmianki o zakresie korekty tychże linii. Ta kwestia została pozostawiona każdorazowo Inwestorowi przy współudziale projektanta oraz organów uczestniczących w procesie inwestycyjnym, oczywiście przy zachowaniu przepisów odrębnych, chociażby w odniesieniu do hałasu, czy też emisji pyłów i gazów. Jedynym sztywnym parametrem pozostaje obowiązek wykonania szpaleru zieleni izolacyjnej na obwodzie terenów przemysłowych - co zostało wykonane przez skarżącego. Założenie zatem miejscowego planu zostało w ten sposób osiągnięte. Skarżący wykonał na swojej działce pas zieleni, co nie zostało zakwestionowane. Stan taki występuje od kilku lat i nie wzbudza żadnej dezaprobaty w okolicy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga strony nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

Podstawą prawną skarżonych decyzji były przepisy art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Należy zauważyć, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym. Zgodnie zaś z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania ma podmiot, który wykaże, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego czy stroną ta uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, czy nie. W niniejszej sprawie postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W..

Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 1 i 2 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie zaś z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (będącej podstawą żądania stwierdzenia nieważności w rozpoznawanej sprawie), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia, lecz należy również wykazać "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując oceny rażącego charakteru naruszenia przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję, przy czym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zasadne jest tutaj również odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie NSA o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8, Warszawa 2006, s 745-746).

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego, choć stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym. Art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zawęża bowiem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Ponieważ jednak dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wskazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. "Rażące naruszenie prawa" stanowi bowiem kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lipca 2006 r., VII SA/Wa 1399/05, Lex nr 243791 oraz NSA z 13 sierpnia 2008 r., I OSK 1433/07).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa, nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na których organ orzekający w sprawie oparł ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 marca 2013 r., II SA/OL 71,13, Lex nr 1303547 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Wr 815/12, Lex nr 1330038 i podane tam orzecznictwo sądowoadministracyjne).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne stwierdzić należy, że decyzja Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r., określająca warunki środowiskowe realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia zawiera wady, które należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tym samym stwierdzenie jej nieważności zaskarżoną decyzją jest uzasadnione. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Kolegium oraz przedstawioną przez ten organ argumentację.

Wbrew zarzutom skargi organ w skarżonej decyzji obszernie i wnikliwie rozpatrzył wszystkie podstawy (przesłanki) stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej na tle zasady zawartej w art. 16 kpa. Także racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja przemawiają za trafnością stwierdzenia jej niewłaściwości, skoro waga rażących naruszeń przepisów prawa już opisanych wyżej, a zawartych w ustawie o udostępnianiu informacji, realizujących podstawowe zasady konstytucyjne (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP) jest nie do zaaprobowania w demokratycznym państwie prawa, tworzącym właściwe relacje prawne dla życia społeczno-gospodarczego społeczeństwa. Racje te w takiej sytuacji muszą mieć pierwszeństwo przed indywidualnym interesem inwestora. Zdaniem Sądu stwierdzone naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku miały znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, dlatego uzasadnione i konieczne było odstąpienie od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu, zajęte w obu decyzjach, że istotną część planowanej inwestycji zlokalizowano na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 23 Zl. Teren ten, zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały z dnia 28 stycznia 2002 r. (zob. Rysunek nr 1), stanowił pas o szerokości ok. 24 m, usytuowany wzdłuż ul. [...] oraz ul. [...]. Granice tego pasa wyznaczała co prawda linia przerywana (od strony terenu zainwestowania), jednak w żadnym miejscu uchwały (ani w jej części rysunkowej, ani w tekście planu) nie wskazano, aby ten sposób określenia linii rozgraniczających omawianą jednostkę strukturalną miał charakter nietrwały (zmienny). Nie można zatem było uznać, że intencją planistów było pozostawienie inwestorom jakiejkolwiek dowolności, czy swobody w określaniu ostatecznej granicy tego obszaru. W szczególności nie uzależniono jego wielkości od ewentualnie przyjętych na etapie projektowania danej inwestycji rozwiązań chroniących środowisko (np. ekranów akustycznych). Z treści miejscowego planu wyraźnie bowiem wynikało, że teren oznaczony symbolem 23 Zl został wprowadzony celem ochrony (i to nie tylko akustycznej) sąsiadujących z nim terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (np. 3 MN/U). W § 9 pkt 26 miejscowego planu zastrzeżono, że zasady kształtowania tego obszaru określa § 4 pkt 2b uchwały. W myśl tej regulacji natomiast "tereny zabudowy produkcyjno-usługowej otoczone będą na pełnym obwodzie działek szpalerami zieleni wysokiej".

Co istotne, w ramach przedmiotowej inwestycji, na tej części działki nr 14, która jest położona na obszarze oznaczonym symbolem 23 Zl, Spółka planowała przeprowadzić prace, które niemal całkowicie wyeliminują możliwość lokalizacji terenów zieleni izolacyjnej (a więc nie tylko ograniczą szerokość tego pasa). Ze znajdującego się w aktach sprawy Raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko (zob. str. 13, a także Załącznik nr 2 do Raportu - Mapa zagospodarowania terenu) wyraźnie wynikało, że teren ten zostanie wybetonowany (przeznaczony pod "rezerwę", "Sektor nr 6 Składowania Metali", "Miejsca postojowe - P2 a także przebudowywaną i rozbudowywaną halę stacji demontażu pojazdów - H1 i H2). Poprzez taki zakres zamierzenia uniemożliwiono więc pełną realizację zapisów § 9 pkt 26 oraz § 4 pkt 2b miejscowego planu.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że naruszenie przez organ administracji publicznej w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej przepisu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.) jest tak istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, że stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis ten już w zdaniu pierwszym zawiera normę, która wprowadza podstawowe kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 48/14 i glosa K. Gruszeckiego w Gdańskich Studiach Prawniczych – Przegląd Orzecznictwa 2015, Nr 1, str. 31 in.).

Świadczy to o znaczeniu tego warunku w toku tego rodzaju postępowania administracyjnego i dlatego naruszenie tej normy musi pociągać za sobą taki radykalny skutek. Charakter i doniosłość niniejszego przepisu powodują, że nie jest możliwe zaakceptowanie przywoływanej decyzji środowiskowej jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa tym bardziej, że decyzja środowiskowa stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego potwierdzający drogę do realizacji przedsięwzięcia w miejscu do tego w planie miejscowym nie przewidzianym eliminując możliwość powstania w tym miejscu pasa zieleni ochronnej.

Z tych względów nie może być mowy w niniejszej sprawie o naruszeniu przepisu art. 8 kpa, co nietrafnie zarzuca strona w skardze. Wbrew skardze organ nie oparł się jedynie na poglądzie PPIS w O., ale samodzielnie przeanalizował plan miejscowy oraz dane zawarte w raporcie. Wszystko to zaprzecza zarzutowi naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa tym bardziej, że organ w należyty sposób rozważył i wyjaśnił powody stwierdzenia nieważności decyzji z uwzględnieniem zasady trwałości decyzji ostatecznej, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach obu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., II OSK 627/15).

Sąd nie może ustosunkować się do podnoszonego w skardze zarzutu zgody PPIS w O. na prowadzenie w sąsiedztwie skarżącego zakładu w zakresie obróbki papieru, albowiem pozostaje on poza zakresem przedmiotowej sprawy.

Z tych też powodów skargę jako nietrafną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.