Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 610/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29, art. 30, art. 36, art. 38
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie Sędzia WSA – Wanda Wiatkowska-Ilków Asesor WSA – Ewa Kamieniecka Protokolant apl. prok. Katarzyna Błońska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. przy udziale --- sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi wojewódzkiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), art. 29, art. 30, art. 36 i art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm. przed 11 sierpnia 2003r.), art. 3 pkt 1 lit. b, pkt 3 i pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji z dnia [...]r. Nr [...]wydanej z upoważnienia Zarządu Województwa D. przez Zastępcę Dyrektora ds. Zarządzania Drogami i Mostami w D. Zarządzie Dróg Wojewódzkich we W., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości M.D. na wysokości działki Nr [...], będącej własnością Z. H., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazało, że decyzją z dnia [...]r. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem A. J.. We wniosku tym A. J. stwierdził, że wybudowanie zjazdu nastąpiło samowolnie, więc organ pierwszej instancji ma obowiązek, w myśl art. 36 ustawy o drogach publicznych, wszcząć postępowanie administracyjne w celu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zdaniem wnioskodawcy, jeżeliby właściciel działki Nr [...]wystąpił o zgodę zarządcy drogi na budowę zjazdu, zezwolenie nie powinno zostać udzielone, gdyż zjazd ten nie służy dojazdowi z drogi wojewódzkiej Nr [...] do zabudowań na działce Nr [...], lecz jako miejsce postojowe dla pojazdów osób kupujących u Z. H. płody rolne. W ocenie A. J. istnienie tego zjazdu jest sprzeczne z interesem społecznym, gdyż ogranicza płynność ruchu pojazdów na drodze i zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zjazd ten jest położony na łuku drogi, a prowadzenie przez Z. H. działalności gospodarczej powoduje zatrzymywanie się pojazdów po drugiej stronie drogi – na zjeździe do jego działki Nr [...]. Na działce tej A. J. prowadzi gospodarstwo rolne, a przy tej działalności wymagany jest wyjazd maszyn rolniczych o szerokości do 3 m. Prowadzi to do sytuacji kolizyjnych i pozbawienia go wjazdu na swoją nieruchomość.

Organ I instancji uzasadnił umorzenie postępowania administracyjnego niewykazaniem przez A. J., że jest on stroną we wszczętym postępowaniu administracyjnym. W momencie złożenia pisma żądającego wszczęcia postępowania o usunięcie zjazdu na działkę Nr [...]organ I instancji nie mógł stwierdzić, czy A. J. jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Szereg czynności podjętych w toku postępowania wykazało jednak, że nie ma on w ocenie organu I instancji interesu prawnego w sprawie, gdyż interes prawny wymaga ustalenia związku materialnoprawnego między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Taka sytuacja, zdaniem organu I instancji, nie występuje w przedmiotowej sprawie albowiem zjazd na działkę Nr [...]nie sąsiaduje bezpośrednio ze zjazdem na działkę Nr [...]. Rozdziela je droga szerokości [...] m.

W toku postępowania badano kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego na odcinku drogi w km [...] + [...] do [...] + [...]. Marszałek Województwa D., zarządzający ruchem na drogach wojewódzkich, po oględzinach drogi i naradzie koordynacyjnej z udziałem przedstawiciela Komendy Wojewódzkiej Policji we W. poinformował, że nie znajduje podstaw do ustawienia znaku zakazu zatrzymywania się i postoju pojazdów na zjeździe z drogi wojewódzkiej na działkę Nr [...]. Komenda Wojewódzka Policji poinformowała, że w latach [...] -[...] zarejestrowano na wskazanym odcinku drogi [...]wypadki drogowe i [...] kolizji drogowych z przyczyn leżących wyłącznie po stronie kierowców pojazdów. Policja nie otrzymywała sygnałów o rażącym utrudnianiu ruchu drogowego na tym odcinku drogi wojewódzkiej. Nie ma więc związku tych wypadków i kolizji ze zjazdami na działki Nr [...]i Nr [...].

Poszukiwania w dokumentach archiwalnych nie pozwoliły na ustalenie, od kiedy istniał zjazd na działkę Nr [...]. Uzyskana mapa zasadnicza z Powiatowego Zakładu Katastralnego we W. przedstawia stan zaktualizowany we [...]r. Dostarczone przez A. J. dwa czarno - białe zdjęcia fragmentów drogi wojewódzkiej Nr [...], pochodzące według twierdzeń A. J. z [...]r., mające dowodzić jego zdaniem, że wówczas zjazdu na działkę Nr [...]nie było, nie obejmują miejsca usytuowania tego zjazdu.

Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego organ I instancji przyjął, że zjazd na działkę Nr [...]istniał przed nabyciem tej działki przez Z.H. od (nieżyjących obecnie) małżonków G., aktem notarialnym (Rep. A. nr [...]) sporządzonym [...]r. w Państwowym Biurze Notarialnym we W.. Organ ten uznał, że nie występuje żadna przesłanka do nakazania z urzędu Z. H. likwidacji zjazdu na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych. Nie ustalono, kto miałby zajmować pas drogowy bez zezwolenia. Organ I instancji zwrócił uwagę, że w myśl art. 38 ust. 1 tej ustawy istniejące w pasie drogowym dróg publicznych obiekty budowlane, które nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

W odwołaniu od tej decyzji A. J. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zarzucił rażące naruszenie art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że nie jest stroną postępowania administracyjnego. Podniósł, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera przepisu analogicznego do przepisu Prawa budowlanego ograniczającego pojęcie strony do właścicieli lub użytkowników nieruchomości sąsiedniej lub znajdującej się w zasięgu oddziaływania obiektu. Należy w tej sytuacji zdaniem odwołującego się stosować zasady ogólne. Wskazał, że jego interes oparty jest na potrzebie ochrony prawa własności naruszanego przez klientów przeciwległego punktu sprzedaży i regularnych zagrożeń ruchu drogowego, powodowanych przekraczaniem jezdni przez pieszych i blokowaniem wjazdu do jego nieruchomości. Według jego twierdzeń celem zjazdu na działkę Nr [...]jest umożliwienie funkcjonowania punktu sprzedaży owoców, a oddziaływanie tego zjazdu na jego nieruchomość jest oczywiste. Uważa za nieobiektywne sugerowanie mu, że pojazdy mogą zatrzymywać się w celu zakupów na jego nieruchomości albowiem od wielu lat nie prowadzi sprzedaży produktów rolnych. Podniósł, że nieuzasadnione jest stanowisko organu I instancji, że zjazd na działkę Nr [...]nie zakłóca i nie stanowi zagrożenia dla ruchu drogowego, bo został tak usytuowany, aby klienci jadący od strony W. zatrzymali się na jego zjeździe.

Odwołujący się zarzucił także rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 75 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez przyjęcie jako dowodu w sprawie oświadczeń Z. H. oraz innych osób postronnych, niezłożonych pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Naruszenie art. 76 k.p.a. przez dokonanie ustaleń pozostających w sprzeczności z treścią dokumentów urzędowych w postaci mapy z [...]r. i informacji o braku zezwolenia na budowę zjazdu na działkę Nr [...]oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów. Podniósł, że punkt sprzedaży owoców jest prowadzony przez Z.H. od [...]r.

Powołał się na dwa czarno-białe zdjęcia z roku [...] oznaczone nr [...] i [...], które jego zdaniem dowodzą, że naprzeciwko jego zjazdu na działkę Nr [...]nie było zjazdu na działkę Nr [...].

Podkreślił, że celem jego działań jest doprowadzenie do takiej organizacji ruchu drogowego i odpowiedniego bezpiecznego posadowienia zjazdu na nieruchomość Z. H., aby miejscem postoju pojazdów klientów przeciwległego punktu sprzedaży była jej nieruchomość, a nie zjazd na jego działkę Nr [...].

W dodatkowym piśmie z dnia [...]r. wywiódł swój interes prawny i status strony postępowania administracyjnego z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 w związku z art. 140 i art. 144, a także art. 344 kodeksu cywilnego, zabraniających właścicielom nieruchomości działań, które zakłócałyby korzystnie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Swój interes prawny w sprawie wywiódł także z art. 38 Konstytucji RP oraz art. 3 w związku z art. 46 i art. 49 ust. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, zakazujących zatrzymywania się i postoju w sposób powodujący zagrożenie i utrudnienie w ruchu drogowym, w tym utrudnienie wjazdu i wyjazdu z bramy odwołującego się. Podał, że jego interes prawny polega na spokojnym i bezpiecznym korzystaniu wspólnie z Z. H. z drogi wojewódzkiej i niezakłóconym zjeździe z tej drogi, a odległości dzielące obie działki nie mają znaczenia.

Zarzucił także naruszenie art. 9 i art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. przez to, że organ I instancji nie wskazał normy prawnej, z której wywodzi zawężenie kręgu stron w postępowaniu administracyjnym. Wskazał też na art. 72 Kodeksu wykroczeń nakazujący odpowiednie zabezpieczenia miejsca stanowiącego zagrożenie dla zdrowia lub życia.

W kolejnym dodatkowym piśmie z dnia 26 marca 2005r. wniósł o przesłuchanie M. L. na okoliczność nieistnienia do 1997r. zjazdu na działkę Nr [...] i na okoliczność kiedy zrobiono przedstawione do akt sprawy czarno-białe zdjęcia nr 1 i 2 oraz przesłuchanie D. S. na okoliczność zatrzymywania się na jego zjeździe do działki Nr [...] klientów Z. H. i zagrożenia dla ruchu drogowego.

Rozpatrując sprawę w związku ze złożonym odwołaniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło co następuje.

Zarządca drogi publicznej jest obowiązany umożliwić dostęp do tej drogi przez zjazd z drogi lub poprzez drogę niższej kategorii właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych przy drodze. Zjazd jest obiektem budowlanym, a ściślej budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Obiekty budowlane mają, zgodnie z przepisami art. 5 Prawa budowlanego, zapewnić między innymi przewidziany w ust. 1 pkt 5 wymóg poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W myśl art. 3 pkt 2 tej ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ograniczenia te w ogólności mogą wynikać między innymi z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przepisów o ochronie środowiska, ochronie przyrody itp. W przypadku zjazdów z dróg publicznych ograniczenia te wynikają przede wszystkim z przepisów normujących warunki techniczne dróg publicznych, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

W postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektów budowlanych, w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy dane postępowanie administracyjne. Ten sam krąg podmiotów jest uwzględniany w charakterze stron postępowania administracyjnego dotyczącego obiektów budowlanych, jakimi są drogi publiczne, skrzyżowania, zjazdy, i gdy chodzi o inne urządzenia znajdujące się na tych drogach.

Zjazd na działkę Nr [...] położony jest po drugiej stronie pasa drogowego w stosunku do działki A. J.. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapki terenu, wydanej przez Powiatowy Zakład Katastralny we W. w dniu [...]r. wynika, że zjazdy nie są usytuowane naprzeciw siebie. Oddziela je droga wojewódzka Nr [...] o szerokości około [...] m, w tym [...] dwupasmowa jezdnia z częściami poboczy po obu stronach. Z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dotyczących badania bezpieczeństwa w ruchu drogowym w [...]r. i w [...]r. wynika, że jezdnia jest rozdzielona znakiem poziomym P-2, czyli białą linią ciągłą zakazującą przekraczania pieszo lub pojazdem, stosownie do § 86 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393).

Zdaniem Kolegium istnienie zjazdu do działki Nr [...], jako obiektu budowlanego, w żaden sposób nie oddziaływa ujemnie na uprawnienia A. J. do działki Nr [...]lub do zjazdu na tę działkę.

Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od 1994r. do 10 lipca 2004r. stanowił, iż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. 1 pkt 9, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie dostępu do drogi publicznej,

2) ochronę przed pozbawieniem:

a) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i

cieplnej oraz ze środków łączności,

b) dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na

pobyt ludzi,

3) ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje,

zakłócenia elektryczne, promieniowanie,

4) ochronę przed zanieczyszczaniem powietrza lub gleby.

Przepis ten nie został powtórzony w tej postaci po zmianie brzmienia art. 5 przez ustawę z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), którego treść normatywną skonstruowano odmiennie. Przytoczenie wcześniejszego brzmienia tego przepisu ilustruje jednak, zdaniem Kolegium, jakie naruszenia interesów właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiednich przez obiekt budowlany mogłyby być naruszeniami interesu prawnego, czyli interesu chronionego prawem, dającymi legitymację strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sąsiednich obiektów budowlanych. Kolegium podkreślił, że zjazd z drogi publicznej sam przez się nie wywiera takich lub podobnych oddziaływań na inne nieruchomości w jego otoczeniu.

Wskazało dalej, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym objętym wnioskiem A. J. nie wynika z ogólnych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani z przepisów kodeksu cywilnego dotyczących ochrony prawa własności, ani też z ogólnych zasad k.p.a. Ustalenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego dotyczącego obiektu budowlanego musi wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego, odnoszących się wprost do sytuacji danego podmiotu, to znaczy jeśli z tego przepisu wynikają obowiązki dla budującego lub posiadającego obiekt budowlany lub wynikają określone uprawnienia dla podmiotu, na którego uprawnienia obiekt budowlany oddziaływa. Musi to być więc oddziaływanie obiektu, a nie osób z niego korzystających.

Organ podkreślił, że uprawnienia A. J. do zjazdu na działkę Nr [...]są naruszane, lecz nie przez istnienie zjazdu do działki Nr [...], ale przez osoby, które bez jego zgody zatrzymują pojazdy samochodowe na tym zjeździe, co może mieć związek z punktem sprzedaży płodów rolnych na działce Nr [...]. Jednakże ochrony przed tymi naruszeniami A. J. może – zdaniem organu odwoławczego - domagać się od Policji, skoro - jak sam wskazuje - zachowania takie naruszają przepisy Prawa o ruchu drogowym. Może także zastosować inne środki leżące w jego mocy, np. wywieszanie na bramie zakazu zatrzymywania się pojazdów lub inne środki uniemożliwiające wjazd na teren jego zjazdu. Może również wobec właścicieli pojazdów zastosować środki ochrony cywilnoprawnej.

Zdaniem organu odwoławczego względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie wchodziły w niniejszej sprawie w rachubę, skoro Wydział Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji przekazał w dniu [...]r. dane statystyczne dotyczące zdarzeń drogowych na odcinku km [...] + [...] do [...] + [...] z systemu SEWIK, ilustrujące fakt, że w latach [...] - [...] zaistniały tam [...] wypadki drogowe wskutek nieprawidłowego wymijania i niedostosowania prędkości pojazdu do warunków ruchu oraz [...]kolizji drogowych z przyczyn leżących po stronie kierowców.

Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że aby organ I instancji mógł z urzędu wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego stanu pasa drogowego przed zaistnieniem zjazdu prowadzącego na działkę Nr [...]na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych (który te kompetencję zarządcy drogi przewidywał do dnia [...]r.), musiałby wykazać, że zjazd nie istniał przed dniem [...]r., tj. przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy o drogach publicznych. Konieczne również byłoby wykazanie, że przedmiotowy zjazd Z. H. lub jej poprzednicy prawni w prawach do działki Nr [...]wybudowali samowolnie, oraz że nie spełniał on warunków przewidzianych w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tj., że zjazd powoduje zagrożenia i utrudnienia w ruchu drogowym i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Postępowanie w tej sprawie musiałoby być dyktowane wyłącznie interesem publicznym, tj. bezpieczeństwem na drodze publicznej i dla zachowania porządku prawnego, a nie żądaniem A. J.

Jakiekolwiek zaś czynności w kierunku likwidacji zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr [...] do działki Nr [...]stały się bezcelowe w sytuacji, gdy właścicielowi działki należy zapewnić dostęp do drogi publicznej, a Z. H. wystąpiła o zezwolenie na przebudowę istniejącego zjazdu i decyzją ostateczną z dnia [...]r. ([...]) organ I instancji zezwolił, na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, na jego przebudowę.

Organ odwoławczy podał, że nie uwzględnił żądania A. J. o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania M. L. i D. S. zgłoszonego w piśmie z dnia [...]r. z uwagi na to, że wnioski dowodowe mogą pochodzić tylko od strony postępowania administracyjnego, a w sprawie bezspornie ustalono, że A. J. taki status nie przysługuje.

W skardze na powyższą decyzję A. J. wniósł o jej uchylenie, a także zobowiązanie Policji w K. W. do przedłożenia notatki policyjnej wypadku komunikacyjnego, który zdarzył się w drugiej połowie czerwca przy ul. P. w M.D. na wysokości zjazdu do działki Nr [...]oraz Nr [...], a także przedłożenia informacji o wypadkach, które miały miejsce w roku [...] na drodze wojewódzkiej w miejscowości M. D. oraz na odcinku od M. D. do zjazdu do Z..

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 29, art. 30, art. 36 i art. 38 ustawy o drogach publicznych;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

-art. 7, art. 28, art. 105 i art 110 k.p.a.

- art. 75, art. 76 , art. 77 i art. 80 k.p.a.

Nadto zarzucił sprzeczność ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności, że:

- zjazd skarżącego nie znajduje się naprzeciw zjazdu do działki Nr [...],

- zjazd do działki Nr [...] istniał przed rokiem [...],

- posadowienie zjazdu do działki nie zagraża prawidłowości ruchu

drogowego.

W uzasadnieniu skargi dodatkowo podniósł, że w dniu [...]r. został mu doręczony odpis zaskarżonej decyzji, poświadczony za zgodność z oryginałem, tymczasem zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. stronie należy doręczyć oryginał decyzji z podpisami, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zdaniem skarżącego doręczenie mu odpisu zaskarżonej decyzji narusza dyspozycję powyższego przepisu, bowiem brak jest w kodeksie postępowania administracyjnego istniejącej w postępowaniu cywilnym możliwości doręczania odpisów orzeczeń. Zgodnie z art. 110 k.p.a. strona jest związana decyzją, a zatem oryginałem, a nie jej odpisem. W tym stanie rzeczy uznał, iż jako strona nie jest związany wydaną w sprawie decyzją.

W skardze podtrzymał zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu, a ponadto dodał, że nie zgadza się z poglądem organu, że jedynie przepis materialnego prawa administracyjnego stanowi podstawę do przyznania statusu strony w tym postępowaniu. Zarzucił, że powyższy pogląd oparty jest na niejednolitej linii orzeczniczej NSA, który w innych orzeczeniach wskazuje, że podstawą do wywiedzenia interesu prawnego może być też każdy inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także prawa cywilnego dotyczącego ochrony własności. Podniósł ponadto, że z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż stronami postępowania są właściciele nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której jest wznoszony obiekt. Zaś pas drogowy przy drodze wojewódzkiej Nr [...]nie wchodzi w skład działki nr [...], lecz jest częścią nieruchomości, którą stanowi droga publiczna. Tym samym skarżący, jako właściciel działki Nr [...], spełnia dyspozycję normy powyższego przepisu.

W ocenie skarżącego brak jest podstaw do stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów Prawa budowlanego. Zastosowanie winny w niej znaleźć jedynie przepisy ustawy o drogach publicznych, która nie zawiera przepisu ustalającego krąg stron. W jego przekonaniu w niniejszej sprawie należy stosować przepis art. 28 k.p.a.

Zdaniem A. J. biorąc pod uwagę to, że zjazd znajduje się na nieruchomości sąsiedniej, a także biorąc pod uwagę powołane w odwołaniu przepisy prawa cywilnego, prawa o ruchu drogowym oraz Konstytucji RP uznać należy, że przysługuje mu status strony postępowania. Podniósł, że bezsporna jest w spawie okoliczność, że droga sąsiaduje z jego działką.

Nadto zaznaczył, iż oprócz niego stroną postępowania był także prokurator rejonowy, który podobnie jak skarżący nie był powiadamiany o żadnych wizjach lokalnych, a także badaniach bezpieczeństwa ruchu drogowego, na które powołuje się organ I instancji.

Zdaniem A. J. fakt uczestnictwa prokuratora w niniejszym postępowaniu nie mógł spowodować umorzenia postępowania ze względu na brak strony postępowania (naruszenie art. 105 k.p.a.).

W jego opinii przedmiotowy zjazd utrudnia i zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zaznaczył, iż w [...]r. miał tu miejsce wypadek związany z włączeniem się parkujących na zjedzie kierowców do ruchu, w [...]r. na krótkim dwukilometrowym odcinku miały miejsce kolejne wypadki z uczestnictwem samochodów ciężarowych. Statystyki policyjne zaś wskazują, że kierowcy zachowują na tym odcinku wysoką nieostrożność, nie przestrzegają ograniczenia prędkości i ulokowanie zjazdu na łuku drogi tylko to niebezpieczeństwo potęguje. Skarżący jako właściciel nieruchomości wjeżdżający i wyjeżdżający z niej kilkakrotnie w ciągu dnia, jest szczególnie narażony na to niebezpieczeństwo, w związku z czym domaga się stosownej ochrony.

Z kolei, jak twierdzi skarżący, wskazywane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze środki ochrony cywilnoprawnej nie mogą być, wobec nieograniczonej liczby klientów, stosowane.

Skarżący podniósł również, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I i II instancji w zakresie ustalenia istnienia zjazdu przed rokiem [...] zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów, w szczególności art. 75 § 1 k.p.a. przez oparcie się jedynie na oświadczeniu Z. H. (bez zastosowania rygoru odpowiedzialności za fałszywe zeznania), ustaleniach poczynionych na podstawie mapy z roku [...], co stanowi przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i wyprowadzenie z tego zbyt daleko idących wniosków, bowiem treść dokumentu wskazuje jedynie na okoliczność, iż zjazd ten istniał w tym roku, co skarżący zresztą przyznaje.

Dowód ze zdjęć przekazanych przez skarżącego ukazuje właściwy odcinek drogi, do ustalenia czego wystarczy porównanie ze zdjęciami współczesnymi.

Ponadto, zdaniem A. J., organ pominął jego oświadczenie złożone w tym samym trybie, co oświadczenie Z. H. i W. H.. Podał, że wnioskował także o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka adwokata M. L., który jest ukazany na przedstawionych przez niego zdjęciach.

Podsumowując wskazał, że usiłował wszelkimi dostępnymi mu środkami dowieść, iż przedmiotowy zjazd nie istniał przed rokiem [...].

Nadto podkreślił, iż organ II instancji nie zbadał ponownie bezpieczeństwa posadowienia zjazdu lecz uznał, że zostało to zweryfikowane przez organ i instancji, choć zobowiązany jest do ponownego rozpoznania całości sprawy, czym naruszył przepis art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem materialnym, a także badanie zgodności tych aktów z przepisami procedury administracyjnej. W razie stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uchyla zaskarżony akt w całości lub w części.

Rozpatrując niniejszą skargę Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa powyżej. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy skarżący ma interes prawny w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi wojewódzkiej, a zatem, czy ma on w tej sprawie przymiot strony.

Problematyka interesu prawnego oraz pojęcia strony była wielokrotnie przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ich świetle nie budzi wątpliwości, że pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzanym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, to wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu.

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania dokonania przez organ administracyjny określonych czynności (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999r. sygn. akt IV SA 1285/98 – LEX nr 47898, wyrok z dnia 6 września 1999r. sygn. akt IV SA 2473/98 – LEX nr 47873, wyrok z dnia 17 sierpnia 1999r. sygn. akt I SA 1984/98 – LEX nr 48525).

O tym, czy interes będący treścią żądania określonego podmiotu ma charakter prawny, decyduje treść obowiązujących w zakresie przedmiotu żądania przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 28 stycznia 1999r. sygn. akt II SA/Gd 1563/96 – LEX nr 44195).

Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Ma być to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1999r. sygn. akt IV SA 1693/97 – LEX 48702).

Pojęcie interesu prawnego nie różni się od pojęcia prawnie chronionego interesu. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999r. sygn. akt I SA 1189/98 – LEX nr 47969).

Treścią pojęcia interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej (por. J. Borkowski, w B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 194).

Naruszenie interesu faktycznego nie daje osobie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok z dnia 5 stycznia 2001r. sygn. akt II SA/Ka 564/99 – OSS 2001/2/42).

Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000r. sygn. akt III SA 1876/99 – LEX nr 47938).

Zarządca drogi publicznej obowiązany jest umożliwić dostęp do drogi przez zjazd z drogi lub przez drogę niższej kategorii właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych przy drodze. W myśl art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) zjazd jest obiektem budowlanym, a ściślej budowlą. Zgodnie z art. 5 ust. 1 obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in., jak wynika z pkt 9 omawianego przepisu prawa, poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W myśl art. 3 pkt 20 – Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że ograniczenia te mogą wynikać w ogólności między innymi z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przepisów o ochronie środowiska, przepisów o ochronie przyrody itp. W przypadku zjazdów z dróg publicznych ograniczenia te wynikają przede wszystkim z przepisów normujących warunki techniczne dróg publicznych, to jest przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43. poz. 430).

W postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektów budowlanych w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy dane postępowanie administracyjne. Trafnie zauważa organ odwoławczy, że ten sam krąg podmiotów jest uwzględniany jako strony postępowania administracyjnego dotyczącego obiektów budowlanych, jakimi są drogi publiczne, skrzyżowania, zjazdy, a także gdy chodzi o inne urządzenia na tych drogach.

Z prawidłowych ustaleń organów decyzyjnych wynika, że zjazd prowadzący do działki Nr [...] ., będącej własnością Z. H., położony jest po przeciwnej stronie pasa drogowego w stosunku do działki Nr [...], będącej własnością skarżącego. Ze znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej mapy terenu wydanej przez Powiatowy Zakład Katastralny we W. w dniu [...]r. wynika, że zjazdy do obydwu działek (Nr [...] i Nr [...]) oddziela droga wojewódzka Nr [...] o szerokości około [...] m, w tym [...] dwupasmowa jezdnia z częściami poboczy z obydwu stron. Jezdnia rozdzielona jest znakiem poziomym P-2, czyli w myśl przepisu § 86 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. Nr 170, poz. 1393) – linią pojedynczą ciągłą zakazującą przejeżdżanie przez tę linię i najeżdżanie na nią.

Tak więc, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, organy decyzyjne prawidłowo przyjęły, że zjazd do działki Nr [...] będącej własnością Z. H. w żaden sposób nie oddziaływa ujemnie na uprawnienia skarżącego do działki Nr [...]lub do zjazdu do tej działki. Nie narusza zatem uprawnień A. J. związanych z wykonywaniem prawa własności działki Nr [...], ani też z korzystaniem z niej.

Z powołanych na wstępie rozważań niniejszego uzasadnienia licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonymi z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego.

Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem A. J. nie może zatem wynikać z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z przepisów prawa cywilnego, czy z ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Normy zawarte w Konstytucji RP znajdują konkretyzację z przepisach ustaw szczególnych. Ustalenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego dotyczącego obiektu budowlanego musi wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego odnoszących się wprost do sytuacji, w której znajduje się dany podmiot. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy z konkretnego administracyjnego przepisu prawa materialnego wynikają obowiązki dla budującego lub posiadającego obiekt budowlany lub wynikają określone uprawnienia dla podmiotu, na którego uprawnienia obiekt oddziaływuje. Musi to więc być oddziaływanie obiektu, a nie osób z tego obiektu korzystających, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, co trafnie podkreśla w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ decyzyjny.

Z przeprowadzonego w sprawie postępowania wynika co prawda, że uprawnienia A. J. do zjazdu na działkę Nr [...]są naruszane, lecz jak trafnie zauważają organy decyzyjne, nie przez samo istnienie zjazdu do działki Nr [...], ale przez osoby, które bez zgody skarżącego parkują pojazdy na zjeździe do działki będącej jego własnością, co może mieć związek, jak zauważa organ odwoławczy, z zakupem płodów rolnych u Z. H.. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że ochrony przed tymi naruszeniami A. J. może domagać się od Policji, skoro - jak wskazuje – zachowania takie stanowią naruszenie Prawa o ruchu drogowym.

Wskazać należy również, że skoro skarżący swój interes prawny wywodzi m. in. z unormowania zawartego w art. 140 kc, to ochrony tego interesu winien poszukiwać w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w trybie postępowania administracyjnego przed organem administracyjnym. W rozumieniu zaś prawa administracyjnego w realiach wskazywanych przez skarżącego można jedynie mówić o interesie faktycznym, co w świetle art. 28 k.p.a., zgodnie z którym: stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, nie jest wystarczające do uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym.

Nie zasługuje także na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut konieczności weryfikacji położenia spornego zjazdu do działki Nr [...]pod względem bezpieczeństwa z tego względu, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w punkcie 1 lit. a), b) oraz c), odwołuje się do bezpieczeństwa ale samej konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, użytkowania jako wymagań podstawowych w procesie budowlanym, to jest przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego, a w pkt 5 oraz pkt 10 odwołuje się do bezpieczeństwa i higieny pracy oraz bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy. Jeśli natomiast idzie o względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, to także nie wchodziły one w rachubę, jak to trafnie podkreśla organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skoro Wydział Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji przekazał w dniu [...]r. dane statystyczne dotyczące zdarzeń drogowych na odcinku km [...] + [...]do [...] + [...] z systemu SEWIK ilustrujące fakt, że w latach [...] - [...] zaistniały na tym odcinku drogi [...] wypadki drogowe, ale wskutek nieprawidłowego wymijania i niedostosowania prędkości pojazdu do warunków ruchu oraz [...] kolizji drogowych ale z przyczyn leżących po stronie kierowców. Nie można w tej sytuacji przyjąć, że przyczyną owych wypadków i kolizji był sporny zjazd na działkę Nr [...].

Zgodzić się także należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że brak było w sprawie podstaw do działania przez organ decyzyjny z urzędu z tego względu, że postępowanie w tej sprawie musiałoby być podyktowane wyłącznie interesem publicznym, to jest bezpieczeństwem na drodze publicznej i dla zachowania porządku prawnego, które to przesłanki w sprawie nie występują, a nie żądaniem skarżącego.

Nie bez znaczenia także w sprawie pozostaje okoliczność, że właścicielka działki Nr [...]Z. H. legitymuje się ostateczną decyzją z dnia [...]r. Nr [...], którą organ pierwszej instancji, na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zezwolił w związku z jej wnioskiem na przebudowę przedmiotowego zjazdu na stanowiącą jej własność działkę Nr [...]. W postępowaniu toczącym się w związku z w/w wnioskiem została zweryfikowana zgodność lokalizacji zjazdu w tym miejscu z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.).

Skoro zatem skarżący nie posiada przymiotu strony tego postępowania, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w związku z czym trafnie organ orzekający nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego na podane okoliczności i prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...]r. W tej sytuacji podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 75 § 1 k.p.a., art. 776, art. 77 i art. 80 k.p.a. uznać należy za chybiony.

W związku z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wskazać należy, że przed wydaniem decyzji organ I instancji pismem z dnia [...]r. pouczył skarżącego o jego prawach i treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz wezwał do złożenia w zakreślonym terminie końcowego oświadczenia. Po powyższym zawiadomieniu skarżący złożył dwa pisma procesowe. Następnie po uzupełnieniu materiału dowodowego organ ponownie pismami z dnia [...]r. zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania w sprawie i pouczył o treści art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący złożył wówczas pismo uzupełniające z dnia [...]r., do którego dołączył zdjęcia. Prawa jego jako strony postępowania nie zostały naruszone. Zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie podnosił też w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W świetle wyżej powołanych okoliczności zarzut ten uznać należy za nietrafny.

Za nietrafny także uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. przez doręczenie skarżącemu odpisu zaskarżonej decyzji a nie jej oryginału. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 12.12.2003r. sygn. akt III RN 135/03 (OSNP 2004/16/274) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. 109 § 1 k.p.a.)." Podobnie w wyroku z dnia 10.10.2003r. sygn. akt II SA 13/03 (LEX nr 149501) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Ani art. 109 § 1 kpa, ani inny przepis prawa nie warunkuje skuteczności doręczenia decyzji od doręczenie jej oryginału."

Z uwagi na treść art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie uwzględnił zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych.

Skoro zatem wydane w sprawie decyzje nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.