Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1151/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 2, art. 27, 18 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Teza: Przepis art. 85 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym

TEZY

Przepis art. 85 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Zabierzów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 693/07 w sprawie ze skargi W. G. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 19 stycznia 2007 r. nr IV/13/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów w części obejmującej sołectwa: B., R., S. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Zabierzowie uchwałą Nr XXV/137/92 z dnia 15 maja 1992 r. uchwaliła miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów. Kolejną uchwałą z dnia 21 listopada 1997 r. Nr XLVII/271/97 Rada Gminy Zabierzów przystąpiła do zmiany ww. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów.

W zakresie procedury planistycznej, zgodnie z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ogłoszono w miejscowej prasie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z poinformowaniem o możliwości składania wniosków, zawiadomiono na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu, dokonano zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, zwrócono się o opinie właściwych organów administracji rządowej. W toku postępowania uzyskano uzgodnienie projektu planu z Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym; z Nadleśnictwem Krzeszowice (Lasy Państwowe); z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej; z Komendą Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej; z Zakładem Energetycznym Kraków S.A; z PGNiG S.A.; z Telekomunikacją Polska S.A. oraz z Międzynarodowym Portem Lotniczym im. Jana Pawła II Kraków - Balice sp. z o.o; z Wojewodą Małopolskim; z Zarządem Województwa Małopolskiego; z Zarządem Miejskim w Krzeszowicach. Ponadto uzyskano pismo z Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego (z dnia 25.04.2001 r.) oraz uzgodniono projekt planu miejscowego z Generalną Dyrekcją Dróg Publicznych (z dnia 27.04.2001 r.) oraz z Zarządem Dróg Powiatu Krakowskiego (uzgodnienie z 12.04.2001 r.).

Mimo skierowania wniosku o uzgodnienia, Wójt Gminy Zabierzów nie otrzymał odpowiedzi od Starosty Powiatu Krakowskiego; Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych; Południowej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych; Komendy Powiatowej Policji; przedsiębiorstwa państwowego "Porty Lotnicze", MPWiK Kraków S.A.; Głównego Architekta Miasta Krakowa; Zarządu Gminy Liszki; Zarządu Gminy Wielka Wieś; Urzędu Ochrony Państwa oraz Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie. Dyrekcja Zarządu Jurajskich Parków Krajobrazowych w Krakowie pismem z dnia 10.05.2001 r. negatywnie zaopiniowała projekt planu miejscowego.

Tak uzgodniony projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 10 września 2001 r. do 3 października 2001 r. Na tak wyłożony projekt wniesiono zarzuty i zgłoszono wnioski, które były przedmiotem odrębnych postępowań przed organami Gminy Zabierzów oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym - Ośrodkiem Zamiejscowym w Krakowie i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie.

Dnia 30 grudnia 2005 r. uzyskano zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolne gruntu o pow. 79,53 ha; a dnia 15.11.2005 r. oraz uzyskano zgodę Wojewody Małopolskiego na zmianę przeznaczenia na cele nierolne gruntu o pow. 64,68 ha.

Rada Gminy Zabierzów uchwałą Nr IV/13/07 z dnia 19 stycznia 2007 r. uchwaliła, na podstawie art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów w części obejmującej sołectwa: Balice, Rząska, Szczyglice.

W dniu 22 maja 2007 r. na powyższą uchwałę skargę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. G., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesienie skargi poprzedziło wezwanie Rady Gminy Zabierzów do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem działek nr 151/1, 151/3 i 151/4 położonych w Balicach. Podniósł, że częściowe przeznaczenie tych działek w planie miejscowym, określone jako RP, narusza jego interes prawny, bowiem stanowi ograniczenie korzystania z prawa własności wraz z ograniczeniem zabudowy ww. działek. Skarżący zarzucił również, że zaskarżona uchwała narusza art. 25 i art. 18 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że zaskarżony plan miejscowy różni się od planu "wyłożonego" do publicznej konsultacji poprzez wprowadzenie szeregu ograniczeń w zakresie zagospodarowania wynikających z rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 83/06 z dnia 17 października 2006 r. dotyczącego Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. Ponadto po "wyłożeniu" planu na skutek zgłoszenia szeregu zarzutów dokonano zmiany przeznaczenia niektórych nieruchomości bez powtórzenia procedury planistycznej i bez dokonania powtórnego "wyłożenia" wbrew art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wskazano, że zaskarżony plan miejscowy jest sprzeczny ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zabierzów.

Zdaniem skarżącego, Rada Gminy nie dokonała, wbrew art. 18 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Urzędem Lotnictwa Cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Zabierzów wniósł o jej oddalenie, kwestionując legitymację skarżącego do skutecznego wniesienia skargi, wymaganej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu interes prawny skarżącego w tej sprawie może dotyczyć tylko tej części zaskarżonej uchwały, która określa dopuszczalność zabudowy działek skarżącego. Pozostałe zarzuty skarżącego (uwzględnienia rozporządzenia Wojewody, braku uzgodnienia z Urzędem Lotnictwa Cywilnego) nie dotyczą skarżącego bezpośrednio.

Wbrew twierdzeniom skarżącego obszar jego działek przeznaczony na cele rolne nie tworzy enklawy w obszarze przeznaczonym pod budownictwo. To dotychczas istniejące przeznaczenie działek skarżącego jako obszaru budowlanego tworzyło enklawę wśród terenów rolnych należących do otuliny parku krajobrazowego o znacznej wartości przyrodniczej, stanowiącej środowisko naturalne Jury Krakowsko-Częstochowskiej. Umieszczenie na tym obszarze terenów budowlanych jest skutkiem albo historycznego osadnictwa wsi Balice, albo wynika z orzeczeń sądu administracyjnego. Ograniczenie strefy zabudowy stanowi element władztwa planistycznego gminy, uwzględniającego potrzebę ochrony istotnych dla społeczeństwa wartości.

Co do zarzutu naruszenia procedury planistycznej wyjaśniono, że plan miejscowy uchwalany na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie musiał być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2a ww. ustawy wystarczyło, żeby plan miejscowy był spójny ze studium i tą spójność zachowano. Nie było obowiązku uzgadniania projektu planu miejscowego z Urzędem Lotnictwa Cywilnego, ponieważ uzgodnienia zaskarżonego planu miały miejsce w latach 2000 - 2001, a ustawa wprowadzającą obowiązek uzgodnienia weszła w życie 16 listopada 2002 r. Ponadto art. 32 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określał zakres oddziaływania na procedurę planistyczną w przypadku zmiany ustaw szczególnych. Zgodnie z tym przepisem tylko wówczas, gdy w wyniku zmiany ustawy szczególnej zachodziła konieczność zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, procedurę planistyczną przeprowadzało się w zakresie niezbędnym do dokonania takiej zmiany. Rada Gminy wykonała te czynności, podjęto uchwałę w przedmiocie zmiany planu miejscowego i zobowiązano Wójta Gminy do uzyskania stosownego uzgodnienia.

Stwierdzono dalej, że niezasadny jest również zarzut wprowadzenia ograniczeń wynikających z rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 83/06. Rozporządzenie to jako akt wyższej rangi niż uchwała rady gminy obowiązuje niezależnie od planu miejscowego, a ponadto zaskarżony plan miejscowy nie obejmuje obszarów podlegających regulacji ww. rozporządzeniem nr 83/06 ponieważ Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność planu miejscowego w zakresie już objętym tym rozporządzeniem.

Przyznano, że zmieniono na skutek protestów przeznaczenie niektórych działek, ale takie zmiany pozostały bez wpływu na przeznaczenie działek sąsiednich skarżącego. Nie było potrzeby ponownego wykładania planu miejscowego, skoro uwzględniono przeznaczenie niektórych działek i interes prawny właścicieli tych działek został uwzględniony. Ponadto kolejne wyłożenie planu miejscowego miałoby miejsce tylko wówczas, gdyby było ono konieczne, a odnośnie tego planu taka konieczność nie zachodziła.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi. Pełnomocnik Przewodniczącego Rady Gminy Zabierzów wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej dodając, że przyjęto prawidłową procedurę wynikającą z zastosowania kolejności w podejmowaniu poszczególnych etapów uchwalania planu miejscowego i ta kolejność nie przewiduje możliwości ponowienia lub uzupełnienia poprzednio przyjętych czynności.

Wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 693/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzekł, że nie może ona być wykonana.

W uzasadnieniu WSA w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania lub właściwości organów powoduje nieważność uchwały Rady Gminy w całości lub w części. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organy administracyjne dopuściły się wielu uchybień proceduralnych, które w konsekwencji powodują konieczność wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. W tym zakresie Sąd wskazał m.in. na brak wymaganych prawem uzgodnień projektu planu z właściwymi organami administracyjnymi. Sąd podkreślił również, że treść początkowego projektu z 2001 r. w istotny sposób różni się od przyjętej ostatecznie w 2007 r. wersji. Sąd zwrócił również uwagę na liczne zmiany stanu prawnego w tym okresie. W tej sytuacji, zdaniem WSA w Krakowie, wobec istotnych zmian w części tekstowej planu, pociągających za sobą odpowiednie korekty w rysunku planu miejscowego, projekt planu miejscowego powinien zostać powtórnie przedłożony do wglądu, w odpowiednim trybie przewidzianym w ustawie. Zdaniem Sądu uchwalenie planu bez ponownego przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej oraz przedłożenia zmienionego projektu do publicznego wglądu doprowadziło do przedwczesności jego uchwalenia.

WSA wskazał ponadto, że uchwalając plan miejscowy Gmina Zabierzów dokonała zmiany przeznaczenia niektórych działek bez uzyskania wymaganej w tym zakresie zgody. Dotyczy to przede wszystkim zgody Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia działek na cele nieleśne, którą Gmina uzyskała po upływie 4 lat od wyłożenia planu do publicznego wglądu oraz zgody ministra ds. środowiska odnośnie do gruntów leśnych należących do Skarbu Państwa, w stosunku, do których zgoda na zmianę przeznaczenia wydana została po upływie 5 miesięcy od uchwalenia planu miejscowego.

Ponadto WSA w Krakowie wskazał, że ze zgromadzonych akt sprawy nie sposób ustalić, czy w przedmiotowej sprawie pozytywnie zakończyły się uzgodnienia projektu planu miejscowego z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym. WSA w Krakowie stwierdził również, że wprowadzone w planie ograniczenia w wykonywaniu prawa własności zostały nadmiernie zwiększone, co zdaniem Sądu należy ocenić jako nieuzasadnione nadużycie przysługującego organom gminy władztwa planistycznego.

Stwierdzenie powyższych naruszeń uzasadniało w ocenie WSA w Krakowie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że ograniczenie uprawnienia do stwierdzenia nieważności terminem określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, jako że kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Rada Gmina Zabierzów wniosła o uchylenie wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zwrot kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa materialnego: tj. art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz z naruszeniem norm postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 141 § 4 ppsa.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że określona w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym kolejność poszczególnych czynności składających się na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest dla Rady Gminy wiążąca. Przepisy prawne nie przewidują możliwości ponowienia lub uzupełnienia podjętych uprzednio czynności. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie wszystkie wymagane prawem uzgodnienia zostały dokonane w latach 2000 - 2001. Wskazana przez Sąd I instancji konieczność dokonania dodatkowych uzgodnień z Wojewodą Małopolskim oraz Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego wynikła już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Zdaniem skarżącej dokonanie dodatkowych uzgodnień na tym etapie postępowania stanowiłoby naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Dodatkowo skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem sądu o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze przed wyłożeniem do publicznego wglądu projektu planu. Zdaniem skarżącej, brzmienie ustawy z 1994 r., mającej zastosowanie w sprawie, nie precyzuje momentu, w którym należy taką zgodę uzyskać. Powoduje to, w ocenie skarżącej, że dla zachowania wymogów proceduralnych wystarczające jest uzyskanie stosownej zgody przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podkreśliła również, że sąd administracyjny bada prawidłowość podjęcia zaskarżonej uchwały na dzień jej uchwalenia przez Radę Gminy, a w przedmiotowej sprawie w tym dniu Gmina posiadała już wymagane zgody.

Skarżąca nie zgodziła się również z ustaleniem Sądu, co do kwalifikacji braku uzgodnień z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym. Zdaniem skarżącej, WSA w Krakowie nie wykazał jednoznacznie, jakie przepisy prawa zostały przez Radę Gminy naruszone i czy to naruszenie ma wpływ na istotną wadliwość zaskarżonej uchwały.

Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniami Sądu odnośnie do kwestii dopuszczalności ustalenia w planie miejscowym minimalnych powierzchni działek budowlanych. W tym zakresie, skarżąca podkreśliła, że odpowiednie zapisy planu (m.in. § 40 ust. 4) zapewniają możliwość zabudowania działek o powierzchni innej niż minimalna ustalona w planie, a ich celem jest dążenie do uniknięcia nadmiernego zagospodarowania obszarów przeznaczonych pod zabudowę. W ocenie strony skarżącej takie działania mieszczą się

w przyznanym gminie prawie do kształtowania przestrzeni publicznej.

Skarżąca przyznała, że w momencie uchwalania planu nie posiadała zgody na zmianę przeznaczenia działek nr [...], [...] i [...] ob. B. na cele nieleśne. Brak takiej zgody, w ocenie skarżącej, oznacza, że nieważność uchwały mogła być stwierdzona tylko w stosunku do tych działek, a nie całości planu. Podobnie zdaniem Skarżącej, wskazane przez Sąd zarzuty odnośnie § 45 planu powinny skutkować unieważnieniem wyłącznie tego przepisu, gdyż jego usunięcie nie ma wpływu na możliwość stosowania pozostałych postanowień planu.

W podsumowaniu skarżąca podniosła, że WSA w Krakowie błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały Gminy Zabierzów w całości. Zdaniem skarżącej wszelkie działania organu dokonane zostały z poszanowaniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca wskazała również, że powołany przez WSA w Krakowie wyrok SN z dnia 7 maja 1997 r. (sygn. akt III RN 21/97) dotyczy innego stanu faktycznego

i w związku z tym nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Pismem z dnia 4 grudnia 2008 r. pełnomocnik skarżącej gminy wniósł uzupełnienie skargi kasacyjnej i i wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte są ponadto o: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że uchwała Rady narusza interes prawny W. G. oraz o naruszenie przepisu postępowania (art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), poprze brak należytego zbadania kwestii posiadania interesu prawnego we wniesieniu skargi przez W. G..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa).

Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazać też należy, że sformułowanie przez pełnomocnika gminy, wskazanym wyżej pismem, nowych podstaw kasacyjnych nie może stanowić podstaw dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do ich rozpoznania. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że w dodatkowym piśmie procesowym składanym po wniesieniu skargi kasacyjnej możliwe jest formułowanie nowych elementów uzasadnienia, w szczególności nowej argumentacji, ale nie jest już na tym etapie dopuszczalne formułowanie nowych podstaw kasacyjnych. Stąd przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny była pierwotnie wniesiona skarga kasacyjna.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA w Krakowie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 ppsa), jak i naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

W ramach zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa procesowego, skarżący podnosi, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 147 § 1 ppsa.

Dodatkowo zdaniem skarżącego, WSA w Krakowie nie wyjaśnił w sposób dostateczny motywów podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czym naruszył art. 141 § 4 ppsa.

Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, skarżący podniósł, że WSA w Krakowie błędnie przyjął, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., i w konsekwencji, błędnie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 27 tej ustawy.

Naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że Gmina Zabierzów naruszyła przewidzianą tym przepisem kolejność czynności prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez stwierdzenie, że projekt planu nie został uzgodniony z Wojewodą Małopolskim oraz Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że w ramach procesu projektowania i uchwalania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów w części obejmującej sołectwa: Balice, Rząska, Szczyglice, organ samorządu gminnego nie dopełnił wszystkich przewidzianych prawem wymagań odnośnie do procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Spór w sprawie dotyczy tego, czy w świetle charakteru stwierdzonych uchybień, WSA w Krakowie uprawniony był do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Zabierzów w całości.

W istocie tego dotyczą wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty, zarówno odnośnie naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego.

Dla rozstrzygnięcia wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej konieczne jest więc dokonanie oceny, czy WSA w Krakowie właściwie ocenił, że w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Zabierzów w przedmiocie uchwalenia przestrzennego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów w części obejmującej sołectwa: Balice, Rząska, Szczyglice.

Dla oceny podniesionych w sprawie zarzutów istotna jest przede wszystkim prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – z uwzględnieniem chronologii czynności materialno-technicznych, jaką precyzyjnie wskazują art. 18 ust. 2 i art. 27 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej: "ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym"). Zastosowanie tych norm prawa materialnego w rozpatrywanej sprawie znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle bowiem wskazanego przepisu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W pierwszej kolejności należy podkreślić jako niesporny fakt, że gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to zapisy precyzyjne (plan szczegółowy) bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym muszą odznaczać się legalnością, czyli inaczej mówiąc jest ona zobowiązana działać zgodnie z prawem.

Zrównoważeniu szerokiego zakresu przyznanego gminie władztwa planistycznego służy szczegółowe uregulowanie poszczególnych etapów uzgadniania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, precyzyjnie określił kolejne etapy procedury planistycznej związanej ze sporządzaniem i uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gwarancją zapewnienia zachowania się organów zgodnie z przewidzianą kolejnością czynności materialno-technicznych jest wprowadzenie sankcji nieważności uchwały w całości lub w części z mocy prawa, w przypadku niedopełnienia warunków proceduralnych przyjmowania planu (art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Nieważna zatem jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalona w sposób nieodpowiadający normie art. 18 ustawy. Art. 18 ustawy zobowiązał organ gminy do wystąpienia o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu, uzgodnienia projektu planu, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych, zawiadamiania na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu etc. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem przewidzianego ustawą trybu uzgadniania i uchwalania powoduje w konsekwencji konieczność wyeliminowania takiej uchwały z obrotu prawnego. Ustanowienie tego rodzaju zasady jest ze wszech miar uzasadnione. Skoro bowiem plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane. Stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego. Nie można przy tym pominąć, że ustalenia miejscowego planu kształtują sposób wykonywania prawa własności, a w rezultacie niejednokrotnie ograniczają prawo własności (por.: R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, s. 73).

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, procedura uchwalania przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana została w sposób budzący istotne wątpliwości co do prawidłowości zachowania wymogów proceduralnych określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podkreślić, że stwierdzone przez WSA w Krakowie nieprawidłowości mają zróżnicowany charakter. Po pierwsze, chodzi tu o brak wymaganych prawem uzgodnień z właściwymi organami administracyjnymi na zmianę przeznaczenia niektórych terenów (w szczególności działek nr [...],[...] i [...]) w zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego, z czym zresztą skarżąca częściowo zgadza się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ponadto, jak trafnie podnosi WSA w Krakowie, zmiany w części tekstowej planu oraz związane z nimi korekty w rysunku planu miejscowego powodują, że uchwalona wersja planu zagospodarowania przestrzennego różni się w istotny sposób od wersji wyłożonej do publicznego wglądu.

Trafnie więc, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, przyjął WSA w Krakowie, że wobec tak istotnych zmian w rysunku planu winien on być po zmianach ponownie przedłożony do opiniowania i uzgodnienia przez odpowiednie służby. W świetle akt planistycznych za konieczne wydaje się także wyłożenie zmodyfikowanego planu do publicznego wglądu. Ponowienie procedury w tym zakresie winno nastąpić z uwzględnieniem ustawowego trybu.

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również stosunkowo długi okres czasu jaki upłynął od wyłożenia planu do publicznego wglądu (2001 r.) do uchwalenia go w 2007 r. W tym miejscu należy podkreślić, że dokonanie zmian już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu uniemożliwia zapoznanie się z nowymi ustaleniami, a tym samym ogranicza prawo do ich zakwestionowania. Podobnie w przypadku uzyskanych uzgodnień – jeżeli do uzgodnienia przedstawiony jest projekt w określonym kształcie, to jego zmiana już po uzyskaniu uzgodnienia oznacza, że nie dopełniono obowiązku wynikającego z ustawy i nie zapoznano uprawnionego podmiotu z nowymi ustaleniami, które mogły nie uzyskać jego aprobaty.

Nie budzi więc wątpliwości, że dokonanie istotnych zmian w projekcie planu (wynikające m.in. z konieczności dostosowania jego postanowień do zmieniającego się stanu prawnego) obligowało organ do powtórzenia tych czynności planistycznych, które umożliwiłyby zainteresowanym podmiotom zapoznanie się z projektem planu w nowym kształcie i dokonanie oceny, czy wprowadzone zmiany oddziaływają na ich uprawnienia w ten sposób, że wymagają skorzystania z prawa do obrony ich interesu w drodze protestu lub zarzutu. Warto w tym miejscu podkreślić, że aby dokonać właściwej oceny zaistniałego stanu faktycznego trzeba wskazać, że w myśl art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Niesporne jest, że w rozpatrywanej sprawie, że w rozpatrywanej sprawie takie powtórzenie niezbędnych czynności nie miało miejsca.

Trzeba podkreślić, że gdyby wskazane naruszenia procedury opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały ponowione przed uchwaleniem planu, to można by było wówczas mówić o ich wyeliminowaniu, jednakże pozostaje poza sporem, że do tego nie doszło.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w efekcie końcowym mamy do czynienia z sytuacją przedwczesności uchwalenia planu, więc wobec niezachowania bezwzględnych wymogów ustawowych z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Za nietrafne należy więc uznać zarzuty skarżącej, że charakter stwierdzonych przez WSA w Krakowie naruszeń nie uprawniał Sądu pierwszej instancji do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Oceniając wpływ charakteru stwierdzonych naruszeń prawa na możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały należy wskazać na istotne w tym względzie postanowienia ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy ustrojowej uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy.

Rozpoznając sprawę Sąd podziela pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, według którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa, ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z 24 marca 1992 r., sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r., poz. 148) należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, każde naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 skutkuje nieważnością uchwały rady gminy. Do takich naruszeń doszło w tej sprawie, co wyżej wykazano.

Za nietrafny należy uznać również zarzut skarżącego, że w zaistniałym stanie faktycznym, powtórzenie określonych czynności naruszałoby obligatoryjną kolejność dokonywania czynności materialno-technicznych określoną w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyżej wykazano, przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidują taką możliwość, co więcej – w przypadku tak istotnych zmian w treści planu zagospodarowania przestrzennego, gmina zobowiązana była do umożliwienia zainteresowanym podmiotom ustosunkowanie się do planu zagospodarowania przestrzennego w jego zmienionej wersji.

Ponadto, za niezasadny należy uznać zarzut, że wymóg w zakresie uzgodnień niektórych postanowień projektu planu zagospodarowania przestrzennego z określonymi organami (w szczególności z Urzędem Lotnictwa Cywilnego) powstał, w związku ze zmianą stanu prawnego, już po wyłożeniu projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego do wglądu.

Przyjęcie takiego sposobu rozumowania oznaczałoby, że norma art. 85 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym z 2003 r., przewidująca stosowanie przepisów ustawy o 1994 r., powodowałaby dodatkowy skutek, w postaci braku konieczności dostosowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego do zmieniającego się prawa. Z poglądem takim nie można się zgodzić. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 85 ust. 2 dotyczy w szczególności stosowania dotychczasowych przepisów proceduralnych w ramach procedury przyjmowania lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, nie oznacza jednak, że organy samorządu są zwolnione z obowiązku dostosowania postanowień projektowanego planu do zmieniających się wymogów wynikających z każdorazowo obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Za nieuzasadnione należy również uznać zarzuty skarżącego odnośnie do naruszeń prawa procesowego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego wyroku przez WSA w Krakowie pozwala stwierdzić, że sąd ten trafnie uznał, że stwierdzone w toku postępowania administracyjnego uchybienia uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji prawidłowo zastosował ten Sąd jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia art. 147 § 1 ppsa. Dodatkowo, podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, WSA w Krakowie w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadnił z jakich względów stwierdzone przezeń uchybienia w procedurze uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego przemawiały za podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia, czym spełnił w tym zakresie wymogi wynikające z art. 141 § 4 ppsa.

W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.