Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1149/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Janina Kosowska ( spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Otwock od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2554/07 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta Otwock z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2554/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na uchwalę Rady Miasta Otwocka z dnia 1 marca 2005 r., Nr XXX/257/05, w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren pomiędzy ulicami Pułaskiego, Poniatowskiego, 3 – go Maja, Partyzantów w obrębie 143 w Otwocku - stwierdził nieważność § 18 ust. 5 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], położonej w obrębie 143 w zakresie dotyczącym wysokości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż w dniu 1 marca 2005 r. Rada Miasta Otwocka podjęła uchwałę Nr XXX/257/05 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren pomiędzy ulicami Pułaskiego, Poniatowskiego, 3-Maja, Partyzantów w obrębie 143 w Otwocku. Uchwala ta według M. S. została podjęta z naruszeniem prawa i dlatego pismem z dnia 16 września 2007 r. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku określenia w planie dopuszczalnej wysokości zabudowy dla działki nr [...] położonej w obrębie 143 w Otwocku przy ul. Pułaskiego, z którą to działką graniczy bezpośrednio działka nr [...] stanowiąca jej własność. Zdaniem skarżącej, brak określenia dopuszczalnej wysokości projektowanej zabudowy na wskazanej działce doprowadził do sytuacji, iż zaprojektowano ma niej budowę 9-kondygnacyjnego budynku, pomimo iż znajduje się ona na terenie zabudowy rezydencjalnej, gdzie zabudowa nie przekracza 3 kondygnacji. Skarżąca podniosła ponadto, iż opublikowana treść uchwały różni się od tekstu uchwały, jaki został wyłożony do wglądu publicznego, który przewidywał wyraźne ograniczenie wysokości zabudowy na działce nr [...] do 12 metrów. Dodatkowo wskazała, iż dla strefy w obrębie, której położona jest działka nr [...] wprowadzono niezgodne z prawem oznaczenie 5U/M.

W dniu 20 listopada 2007 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr XVII/96/2007 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą, Nr XXX/257/05, w stosunku do terenu działek nr [...] i nr [...] w obrębie 143 w Otwocku.

W skardze z dnia 19 listopada 2007 r. na uchwałę Nr XXX/257/05 w zakresie dotyczącym określenia parametrów wysokości dopuszczalnej zabudowy na działce nr [...], skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz zwróciła uwagę na samowolną zmianę przeznaczenia działki nr [...] na funkcję parkingową oraz na nieprawidłowości jakie jej zdaniem miały miejsce w Urzędzie Miasta.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi, podnosząc iż zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca uzależnił możliwość wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Mając natomiast na uwadze to, że w dniu 20 listopada 2007 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr XVII/96/2007, stanowiącą odpowiedź na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa nie można mówić o bezskutecznym jej wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. wskazała na brak interesu prawnego skarżącej do kwestionowania zaskarżonej uchwały z uwagi na to, że nie jest ona właścicielką działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 18 ust. 5 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ewid. [...], położonej w obrębie 143 w Otwocku w zakresie dotyczącym wysokości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W uzasadnieniu wyroku, odnosząc się do kwestii legitymacji skarżącej do wywiedzenia skargi w niniejszej sprawie podniósł, iż zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jednak wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Sąd zauważył jednocześnie, iż z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia będziemy mieli do czynienie wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarżąca wykazała, że jest legitymowana do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jest bowiem właścicielką działki zabudowanej nr [...], położonej w obrębie 143 w Otwocku, bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...]. Sąd wskazał, iż zasadniczym zarzutem skargi jest naruszenie przez Radę Miasta prawa własności nieruchomości skarżącej, naruszenie godzące w uprawnienia właściciela określone w art. 140 kc. Zdaniem skarżącej, brak ograniczenia dopuszczalnej wysokości zabudowy na działce nr [...] w istotny sposób wpływa na korzystanie przez nią z jej nieruchomości, prowadzi bowiem do sytuacji gdy na działce, która sąsiaduje z terenem gdzie funkcjonuje zabudowa rezydencjalna, jednorodzinna zaprojektowany został 9-kondygnacyjny budynek wielorodzinny. Sąd podkreślił jednocześnie, iż wbrew stanowisku pełnomocnika organu skarżąca nie kwestionuje ustaleń planu co do przeznaczenia działki nr [...], lecz wyłącznie brak określenia na tej działce dopuszczalnej wysokości projektowanej zabudowy. W ocenie Sądu, interes prawny skarżącej znajduje uzasadnienie w przepisach kodeksu cywilnego, chroniących prawo własności i uzasadnia legitymację czynną skarżącej do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd I instancji nie podzielił jednocześnie stanowiska Rady Miasta zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, iż podjęcie uchwały Nr XVII/96/2007 stanowiło uwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, iż stosownie do treści art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W świetle powyższego organ gminy ma zatem maksymalnie 30 dni na udzielenie odpowiedzi na skargę. W niniejszej sprawie organ gminy nie udzielił odpowiedzi we wskazanym terminie, a zatem skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi między trzydziestym, a sześćdziesiątym dniem licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Przechodząc do oceny zaskarżonego aktu, Sąd I instancji podkreślił, iż zaskarżona uchwała powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Nie każde jednak naruszenie prawa powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Sąd wskazał, iż stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Pojęcie to skonkretyzowane zostało w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z powyższych przepisów Sąd wywiódł, iż w planie określić należy obowiązkowo m.in. wysokość projektowanej zabudowy na obszarze objętym planem, a w konsekwencji, brak ustaleń w tym zakresie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu.

Sąd zauważył, iż stosownie do § 7 ust. 2 pkt 2c planu miejscowego działka nr [...] znajduje się na obszarze kwartału II na terenie oznaczonym symbolem 5U/M z przeznaczeniem pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. W § 18 planu zawarto szczegółowe ustalenia dla kwartału II, wskazując w ust. 5, iż parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania dla tego terenu ustala się zgodnie z § 12 planu. Sąd wskazał, iż w § 12 planu określono parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie dla zabudowy jednorodzinnej. W stosunku do kwartału II powołany § 12 planu w zakresie określenia wysokości zabudowy będzie miał zatem zastosowanie wyłącznie w przypadku realizacji zabudowy jednorodzinnej. Zwrócił jednocześnie uwagę na to, że kwartał II, w tym działka nr [...], przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, co może oznaczać zarówno zabudowę jednorodzinną, jak i wielorodzinną. Odesłanie w § 18 ust. 5 planu do § 12 w zakresie określenia wysokości zabudowy nie pozwala zatem, zdaniem Sądu, na określenie wysokości zabudowy wielorodzinnej. Sąd podkreślił przy tym, iż uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego staje się prawem miejscowym, czyli aktem powszechnie obowiązującym, zawierającym normy bezwzględnie obowiązujące. Wykluczone jest więc zawieranie w jego przepisach norm otwartych pozwalających na dowolną interpretację jego zapisów. Wobec powyższego określenie parametrów dopuszczalnej wysokości projektowanej zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej, która może być zgodnie z planem realizowana na działce nr [...] poprzez odesłanie w § 18 ust. 5 planu do § 12 w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy oraz zasady uchwalania planu, dlatego też w warunkach niniejszej sprawy zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności powołanego przepisu w tym zakresie. Sąd nie odniósł się natomiast do zarzutu posłużenia się w planie symbolem niezgodnym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznając, iż ustalenia planu w tym zakresie nie naruszają interesu prawnego skarżącej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej, wskazała:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dla wystąpienia przez skarżącą do sądu ze skargą w trybie tego przepisu wystarczające jest wykazanie posiadania interesu prawnego znajdującego ochronę w przepisach kodeksu cywilnego dotyczących prawa własności,

2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 kpc poprzez brak rozważenia przez Sąd, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne Rada Miasta wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, iż stanowisko Sądu upatrującego legitymację czynną skarżącej w wykazaniu jedynie istnienia jej interesu prawnego narusza art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wymaga bowiem dla skutecznego zaskarżenia uchwały nie tylko legitymowania się przez wnoszącego skargę interesem prawnym, ale także wykazania, iż interes prawny został przez ten akt naruszony.

Rada Miasta wskazała, iż skarżąca podniosła zarzut braku określenia wysokości zabudowy na działce nr [...], twierdząc, że narusza to jej uprawnienia właścicielskie. Twierdzenie to nie jest jednak uprawnione bowiem brak określenia wysokości zabudowy, czy też nieprawidłowe jej określenie, dotyczy działki, która nie stanowi jej własności. Samo ustalenie, że zapis § 18 ust. 5 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z prawem nie uzasadnia natomiast przyjęcia, iż narusza on interes prawny skarżącej. Według Rady Miasta, zapis ten nie ogranicza jej uprawnień właścicielskich, gdyż nie ingeruje w prawo własności i nie ogranicza sposobu korzystania z należącej do niej działki. Zapis ten mógłby ewentualnie naruszać interes prawny właściciela działki nr [...] praktycznie uniemożliwiając mu zabudowę działki budynkiem wielorodzinnym. Rada Miasta podniosła, iż Sąd I instancji rozpatrując skargę nie zajął się problemem ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącej na skutek sprzecznego z prawem ustalenia w przedmiotowej uchwale wysokości zabudowy na działce nr [...]. Nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń przyjmując, bez dokonania oceny oddziaływania zapisu § 18 ust. 5 na sytuację prawną skarżącej, iż samo naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale jest równoznaczne z naruszeniem jej interesu prawnego. Takie działanie Sądu narusza natomiast art. 233 § 1 kpc w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Rady Miasta kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu podzielając stanowisko Sądu I instancji podniosła, iż teza, że lokalizacja w bezpośrednim sąsiedztwie jej domu budynku wielorodzinnego o nieograniczonej wysokości, nie narusza jej interesu prawnego jest nielogiczna i sprzeczna z obowiązującym prawem. Stwierdziła, iż posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń planu miejscowego dotyczących działki sąsiedniej, nie stanowiącej jej własności, gdyż wprowadzenie na tej działce przeznaczenia uciążliwego w stosunku do przewidzianego planem przeznaczenia jej działki powoduje naruszenie jej interesu prawnego. Wskazała ponadto, iż przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – § 4 pkt 1 w związku z § 9 ust. 1, wyraźnie rozróżniają pojęcia zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, wymagając wzajemnego odizolowania tych rodzajów zabudowy. Łączenie lub dopuszczenie lokalizacji zamiennej obu rodzajów zabudowy mieszkaniowej na jednym terenie dopuszcza się tylko pod warunkiem ograniczonej wysokości zabudowy wielorodzinnej, nie przekraczającej wysokości budynków jednorodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenia przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu przytoczonych wyżej podstawach ustawowych. Przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty podniesione w jej podstawach kasacyjnych są usprawiedliwione.

Za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania cywilnego, tj. art. 233 § 1 kpc. Wskazać należy, że skarga kasacyjna, zgodnie z art. 173 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest środkiem odwoławczym wnoszonym od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania powinno łączyć się ze wskazaniem w jej podstawie konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym sąd uchybił. Zauważyć należy, iż badając zaskarżoną decyzję w zakresie jej legalności Sąd I instancji stosuje przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) mają w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko odpowiednie zastosowanie i to tylko w zakresie określonym przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, iż przepis art. 233 § 1 kpc, zgodnie z którym sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, stosuje się odpowiednio w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko na mocy art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji przeprowadzania przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów w warunkach, o których stanowi art. 106 § 3, jak również na mocy art. 296 § 2 powołanej ustawy w postępowaniu prowadzonym w razie zaginięcia lub zniszczenia akt w zakresie określonym w art. 296 § 1. W postępowaniu przed Sądem administracyjnym I instancji, postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej zakresie nie było prowadzone, w konsekwencji zarzut naruszenia art. 233 § 1 kpc uznać należy za całkowicie chybiony, gdyż wskazany przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

W dalszej kolejności, odnieść należy się do zarzutu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięciu naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści przytoczonego przepisu wynika bezspornie, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż Rada Miasta interpretując art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym słusznie wskazała w skardze kasacyjnej, że dla skutecznego zaskarżenia uchwały nie wystarczy legitymowanie się przez podmiot wnoszący skargę interesem prawnym lub uprawnieniem, lecz konieczne jest jeszcze wykazanie, że ten interes prawny lub uprawnienie zastały przez zaskarżoną uchwałę naruszone. Zauważyć jednak należy, iż zaprezentowana przez Radę Miasta wykładnia omawianego przepisu jest zgodna z wykładnią przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji. Sąd ten wskazał bowiem wyraźnie, iż w warunkach niniejszej sprawy przesłanką dopuszczalności skargi do sądu jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, bowiem w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

W konsekwencji, stwierdzić należy, iż zarzut błędnej wykładni omawianego przepisu jest nieuzasadniony. W części uzasadniony okazał się jednak zarzut Rady Miasta dotyczący jego niewłaściwego zastosowania.

Na wstępie wskazać należy, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości – art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80., poz. 717 ze zm.). Plany miejscowe ustalają bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jako takie przesądzają o ograniczeniach tego prawa. Ustalenia tych planów wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a wpływ ten nie ogranicza się często do działki objętej ustaleniami planu. Powyższe oznacza, że ustalenia planu miejscowego dotyczące określonej działki mogą w sposób istotny wpływać nie tylko na uprawnienia właściciela tej działki, lecz również na uprawnienia właścicielskie podmiotu władającego działką sąsiadującą z działką objętą ustaleniami planu. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż skarżąca w określonych sytuacjach mogłaby legitymować się interesem prawnym w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnienia właścicielskie skarżącej nie zostały jednak naruszone w takim zakresie jak uznał Sąd I instancji.

Wskazać należy, mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż Sąd I instancji łączy naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącej z zapisem § 18 ust. 5 uchwały Rady Miasta Otwocka z dnia 1 marca 2005 r., Nr XXX/257/05, w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w ocenie Sądu dopuszcza na działce nr [...], czyli na działce sąsiadującej z działką skarżącej, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną bez ograniczenia jej wysokości. Sąd uznał, że przepis ten, nie określając w sposób wyraźny wysokości zabudowy, narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy, wymagający obowiązkowego określenia w planie miejscowym m.in. parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy.

Zauważyć natomiast należy, iż zgodnie ze stanem faktycznym przyjętym do wyrokowania przez Sąd I instancji działka nr [...] znajduje się na obszarze kwartału II na terenie oznaczonym symbolem 5U/M z przeznaczeniem pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Szczegółowe ustalenia dla kwartału II określone zostały w § 18 zaskarżonej uchwały. Stosownie zaś do § 18 ust. 5, parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania dla tego terenu określa się zgodnie z ustaleniami § 12. Wskazać należy, iż w § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w zakresie parametrów wysokościowych zabudowy jednorodzinnej, ustalona została m.in. maksymalna ilość kondygnacji na 3, w tym poddasze użytkowe oraz maksymalna wysokość zabudowy na 12 m, a minimalna na 8 m.

W ocenie Sądu I instancji, odesłanie w § 18 ust. 5 zaskarżonej uchwały do § 12 w zakresie określenia wysokości zabudowy nie pozwala na określenie wysokości zabudowy wielorodzinnej, gdyż w § 12 określono parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu wyłącznie dla zabudowy jednorodzinnej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, § 12 zaskarżonej uchwały będzie miał zastosowanie wyłącznie w przypadku realizacji zabudowy jednorodzinnej. Działka nr [...], przeznaczona została natomiast pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, co może oznaczać zarówno zabudowę jednorodzinną, jak i wielorodzinną. Sąd nie zgodził się jednoczenie z Radą Miasta, iż § 12 ma odpowiednie zastosowanie także do zabudowy wielorodzinnej. Wskazał bowiem, iż w planie miejscowym wykluczone jest zawieranie norm otwartych pozwalających na dowolną interpretację jego zapisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przytoczonego wyżej stanowiska Sądu I instancji. Zauważyć należy, iż w tekstach prawnych poza przepisami konkretnymi, które bezpośrednio i w sposób pełny regulują określoną materię prawną, ich autorzy posługują się często również przepisami odsyłającymi, które służą unikaniu kilkakrotnego powtarzania tych samych postanowień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, § 18 ust. 5 jest tego typu przepisem prawa. W konsekwencji, odesłanie w tym przepisie w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu do ustaleń z § 12 oznacza, że określone w tym przepisie ustalenia w zakresie parametrów, a w tym wysokościowych, odnoszą (§ 12 ust. 2) w sytuacji działki nr [...], przeznaczonej pod zabudowę usługowo-mieszkaniową, i mają zastosowanie zarówno w przypadku planowanej na niej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i mieszkaniowej wielorodzinnej a także usługowej. Zauważyć jednocześnie należy, iż zgodnie z regułą zawartą w § 12 ust. 8 zaskarżonej uchwały, ustalenia wymienione w ust. 1-7 obowiązują na całym obszarze działania planu, chyba że ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów stanowią inaczej. Z uwagi na to, że § 18 dotyczy ustaleń nie tylko dla terenów pod zabudowę usługową – 3U, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – 4MN i pod zabudowę usługową lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – 6U(MN), lecz również dla terenu pod zabudowę usługowo-mieszkaniową – 5U/M, odesłanie z § 18 ust. 5 zaskarżonej uchwały potwierdza, że wolą Rady Miasta było aby ustalenia z § 12 w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym w zakresie parametrów wysokościowych, miały odpowiednie zastosowanie również do terenu pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. W zakresie parametrów wysokościowych brak jest bowiem dla tego terenu jakichkolwiek ustaleń szczegółowych. W konsekwencji, mając na uwadze treść omawianych postanowień zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, iż wynika z nich, że na terenie 5U/M w zakresie zabudowy mieszkaniowej obowiązują parametry i wskaźniki jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co w istocie ogranicza wykorzystanie tego terenu pod wysoką zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zauważyć więc należy, iż zapisy planu miejscowego w tym zakresie są zgodne z intencją skarżącej, natomiast uzyskana przez nią interpretacja co do możliwości nieograniczonej wysokości zabudowy na działce nr [...] w świetle analizowanych zapisów planu nie może być uznana za uprawnioną.

Mając na uwadze powyższe, wskazać tym samym należy, iż w warunkach niniejszej sprawy ustalenie przez Radę Miasta dla kwartału II parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu poprzez odesłanie w tym zakresie do § 12 zaskarżonej uchwały nie stanowi naruszenia prawa i wbrew twierdzeniom Sądu I instancji jest czytelne. W granicach tzw. władztwa planistycznego, Rada Miasta mogła bowiem dla terenu przeznaczonego pod zabudowę usługowo-mieszkaniową wprowadzić takie parametry i wskaźniki w zakresie zabudowy mieszkaniowej jak dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie wykazał, że interes prawny lub uprawnienie skarżącej, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zostały w warunkach niniejszej sprawy naruszone omawianym zapisem kontrolowanej uchwały. Zauważyć jednocześnie należy, iż analizując interes prawny skarżącej i jego naruszenie, Sąd I instancji skoncentrował się wyłącznie na § 18 ust. 5 z związku z § 12 zaskarżonej uchwały, pozostawiając całkowicie poza sferą rozważań kwestię trybu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać natomiast należy, iż w przeciwieństwie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną związany jest granicami skargi kasacyjnej, wojewódzki sąd administracyjny, stosownie do art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że kontrolując zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem wojewódzki sąd administracyjny poddaje kontroli działalność organów administracji publicznej w pełnym zakresie. Po stwierdzeniu dopuszczalności skargi sąd przystępuje zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W rozpoznawanej sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Sąd winien najpierw zbadać czy skarżonym aktem naruszony został interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia dokonać pełnej analizy treści zaskarżonej uchwały, w tym w zakresie prawidłowości użytych w niej symboli, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również trybu jej uchwalenia, czego mimo uznania naruszenia interesu skarżącej Sąd nie uczynił.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał omawianą podstawę kasacyjną za uzasadnioną we wskazanym wyżej zakresie, a będąc związany wnioskiem skargi kasacyjnej nie skorzystał z możliwości zastosowania art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd ten w toku ponownego jej rozpoznawania rozważy, uwzględniając powyższe, czy istotnie doszło do naruszenia chronionych prawem uprawnień właścicielskich skarżącej. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, w tym fakt braku zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w I instancji, na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił jednocześnie od zasądzenia od skarżącej na rzecz Rady Miasta zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.