Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1535/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 2 pkt 1, art. 54
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, art. 106 par. 2 i 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1008/13 w sprawie ze skargi T.N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz T.N. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., II SA/Kr 1008/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T.N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] maja 2013 r., [...] (znak [...]).

Wymienioną wyżej decyzją Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej zwanego "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] listopada 2012 r., [...] w przedmiocie sprzeciwu względem zamierzonego przez inwestora przystąpienia do użytkowania obiektu.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym.

Inspektor Powiatowy w dniu [...] listopada 2012 r. wydał decyzję [...], którą na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz.1623 ze zm.) (obecnie tekst jednolity ustawy opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – uw. NSA; dalej "P.b.") wniósł sprzeciw do zamierzonego przez inwestora – T.N. przystąpienia do użytkowania objętego zawiadomieniem obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości M., gmina S., działka [...] - z uwagi na to, iż Inspektor Powiatowy prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym przez Urząd Gminy w S. dnia [...] lipca 1990 r., [...] w związku z pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 1979 r., [...] przy budowie tegoż budynku, a postępowanie to nie zostało zakończone.

Inspektor Powiatowy wskazał, że w dniu [...] października 2012 r. wpłynęło do kancelarii Inspektoratu zawiadomienie T.N. o zakończeniu budowy (w rozumieniu art. 54 P.b.) budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości w M., gmina S. - działka nr ewid. [...]. Do zawiadomienia załączono między innymi kserokopię postanowienia wydanego z upoważnienia Inspektora Wojewódzkiego dnia [...] marca 2011 r., [...], którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] października 2010 r., [...] wstrzymujące inwestorowi T.N. roboty budowlane w zakresie budowy: "budynku mieszkalnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi - budowlanymi na nieruchomości w miejscowości M., gmina S. - działka o nr ewid. [...]", wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym przez Urząd Gminy w S. dnia [...] lipca 1990 r., [...] w związku z pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 1979 r., [...].

Ponadto do zawiadomienia o zakończeniu budowy załączono kopię decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2011 r., [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "K.p.a.") uchylono decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2010 r., [...] nakładającą na inwestora T.N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia [...] marca 2012 r. projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu budowlanego, uwzględniającego doprowadzenie wykonanych dotychczas robót budowlanych zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu na budowę do stanu zgodnego z prawem i uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Uzasadniając decyzję o sprzeciwie Inspektor Powiatowy wskazał dalej, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r., [...] przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Inspektor Wojewódzki nie rozstrzygnął zatem sprawy poprzez wydanie orzeczenia, jednocześnie sprawa nie została umorzona. Oznacza to, że nie zostało zakończone postępowanie administracyjne [...] (nowy znak [...]) w sprawie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym przez Urząd Gminy w S. dnia [...] lipca 1990 r., [...] (w związku z pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 1979 r., [...]) przy budowie budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości M., gmina S. - działka o [...]. Wobec powyższego, stosownie do art. 54 P.b. Inspektor Powiatowy wniósł sprzeciw w drodze decyzji do zamierzonego przez inwestora przystąpienia do użytkowania.

Odwołanie od decyzji Inspektora Powiatowego zawierającej sprzeciw złożyła T.N.

Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] maja 2013 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 54, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. – utrzymał sprzeciw w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle materiału dowodowego T.N. stosownie do art. 54 P.b. dokonała zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości M., gmina S. - działka [...].

Inspektor Wojewódzki wyjaśnił dalej, że w myśl art. 54 P.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Ustanawiając 21 dniowy termin dla właściwego organu do zgłoszenia sprzeciwu wobec zamierzonego użytkowania obiektu budowlanego ustawodawca daje organowi możliwość wypowiedzenia się w kwestii spełnienia kryteriów umożliwiających przystąpienie do użytkowania danego obiektu, w tym jego zgodności z przepisami i warunkami pozwolenia na budowę. Termin do wniesienia sprzeciwu ustala się według art. 57 § 5 K.p.a. Organ stwierdził, że termin 21 dniowy uważa się za zachowany, jeżeli decyzja o sprzeciwie została przed upływem tego terminu nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wpłynęło na dziennik podawczy Inspektora Powiatowego w dniu [...] października 2012 r., a zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2012 r. i w dniu [...] listopada 2012 r. została wysłana. Oznacza to, że sprzeciw wniesiono z zachowaniem terminu określonego w art. 54 P.b.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że inwestorzy legitymują się decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Urząd Gminy w S. z dnia [...] lipca 1990 r., [...] obejmującą kontynuowanie budynku mieszkalnego według projektu indywidualnego o powierzchni zabudowy - 95 m2 , powierzchni użytkowej- 76,5 m2 i kubaturze 522 m na działce położonej w M., [...]. Inspektor Wojewódzki zauważył też, że istotą prowadzenia postępowania w sprawie zgłoszenia obiektu jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie obiektu stanowi końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia na budowę, a więc z tym co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Organ wyjaśnił, że zakończenie budowy jest pewnym stanem faktycznym związanym z zaprzestaniem prowadzenia prac obejmujących wznoszenie obiektu budowlanego. Dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest bowiem uznaniem przez organ, iż proces budowlany został zakończony. Zakończenie budowy nastąpi więc przede wszystkim, gdy zostało złożone zawiadomienie spełniające warunki określone w ustawie i organ nie złoży sprzeciwu do tak dokonanego zgłoszenia.

Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego obowiązkiem organu administracji publicznej każdorazowo jest ustalenie stanu faktycznego sprawy i dopiero w oparciu o te ustalenia podjęcie decyzji co do dalszych czynności urzędowych. Na organie administracji spoczywa obowiązek oceny, czy wymogi te zostały spełnione i ewentualnie podjęcia działań w celu usunięcia braków, jeżeli one zaistniały.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy jest decyzją, która z zasady wydawana w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony przez inwestora, a termin jej wydania przez organ jest ściśle wyznaczony. Wyjaśnił też, że w rozpoznawanej sprawie Inspektor Powiatowy zgłosił sprzeciw kierując się własną wiedzą (toczące się pod sygnaturą [...] postępowanie związane z realizacją budowy z istotnymi odstępstwami od projektu) oraz odnotował przyczyny jego zgłoszenia, co należy uznać za prawidłowe w okolicznościach prowadzenia postępowania naprawczego.

Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego w świetle art. 77 § 4 K.p.a. fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmując zasadę ogólną prawdy obiektywnej stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Kodeks nie wyłącza dopuszczalności ustalenia stanu faktycznego na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w innej sprawie administracyjnej. Na fakty znane organowi z urzędu nie ma obowiązku prowadzenia dowodów.

Inspektor Wojewódzki wywiódł dalej, że zachodziły podstawy do wydania decyzji o sprzeciwie, gdyż Inspektor Powiatowy posiadał wiedzę co do tego, że inwestycja zrealizowana została z istotnymi odstępstwami i trwa odpowiednie postępowanie naprawcze. Ustalenia stanu faktycznego w prowadzonym przez organ postępowaniu w innej sprawie, ale mające znaczenie prawne dla rozpatrywanej sprawy nie wymagały natomiast ponawiania dowodów.

Inspektor Wojewódzki zauważył także, że inwestor zignorował fakt, iż przed organami nadzoru budowlanego toczy się z jego udziałem postępowanie administracyjne w sprawie związanej z istotnymi odstępstwami oraz powinnościami i zawiadomił o ukończeniu budowy przed zakończeniem postępowania naprawczego. W takim przypadku organ pierwszej instancji miał prawo rozpatrzyć sprawę korzystając z art. 77 § 4 K.p.a., kierując się również dyrektywą z art. 12 K.p.a. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego zasadniczym celem postępowania naprawczego jest zbadanie, czy zrealizowany obiekt budowlany został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami prawa. Nie było zatem możliwe przyjęcie do użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce [...] w trybie art. 54 P.b.

W skardze T.N. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 K.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, brak umożliwienia zapoznania się skarżącej z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Zarzuciła również naruszenie art. 54 P.b. poprzez wydanie decyzji zawierającej sprzeciw, podczas gdy nie istnieją istotne odstępstwa od projektu. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że postępowanie związane z ustaleniem czy doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie zostało zakończone, a więc nie istnieje decyzja stwierdzająca, czy takie odstępstwa faktycznie istnieją, a jeżeli tak, to czy są to odstępstwa istotne. Zdaniem skarżącej w takiej sytuacji wniesienie sprzeciwu jest przedwczesne. Ponadto podniesiono, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie odstępstw w sposób przewlekły, bowiem w ciągu 17 miesięcy od wydania decyzji kasatoryjnej przez Inspektora Wojewódzkiego, to jest od [...] marca 2011 r. nie podejmował żadnych działań. Dopiero po dokonaniu zgłoszenia przystąpienia do użytkowania rozpoczęły się liczne kontrole u skarżącej.

Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, że organ pierwszej instancji naruszył art. 10 K.p.a. uniemożliwiając jej zapoznanie się z całością zebranego w sprawie materiału. W ten sposób została ona pozbawiona prawa udowodnienia swoich twierdzeń, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i w podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., II SA/Kr 1008/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że istotą sporu w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy możliwe jest tzw. "milczące" przyjęcie do użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, gdy równocześnie toczy się wobec tego obiektu postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące jego budowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Opowiedział się następnie za negatywną odpowiedzią na tak postawione pytanie.

Przechodząc do wyjaśnień prawnych Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 54 P.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W myśl natomiast z art. 55 P.b. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; względnie gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe przepisy oznaczają, że użytkowanie obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie, dozwolone jest – co do zasady – pod warunkiem braku sprzeciwu właściwego organu wyrażonego w drodze decyzji administracyjnej w terminie 21 dni od doręczenia mu zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 P.b.). Natomiast w odniesieniu do określonych kategorii obiektów budowlanych, a także w pewnych sytuacjach, nie jest wystarczające uzyskanie "dorozumianej zgody", lecz ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 P.b.). Niedopełnienie wymienionych obowiązków, a więc niezawiadomienie organu o zakończeniu budowy, przystąpienie do użytkowania przed upływem 21 dni od doręczenia mu stosownego zawiadomienia bądź nieuzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, skutkuje wymierzeniem kary.

Sąd wskazał następnie, że w odniesieniu do obiektu, którego dotyczy sprawa (domu jednorodzinnego) art. 54 P.b. wymaga się zawiadomienia o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do jego użytkowania. Zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jej ustaleniami. Prawnie skuteczne jest zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., II OSK 34/10 i podzielił pogląd, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzenia czy obiekt budowlany może być użytkowany w sposób określony w wydanych wcześniej decyzjach. Toteż prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tych warunków. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza to, że gdy toczy się postępowanie naprawcze w odniesieniu do obiektu budowlanego, co do którego równocześnie inwestor złożył zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania, nie jest możliwe "milczące" przyjęcie do użytkowania obiektu budowlanego, gdyż oba te postepowania się wykluczają.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wyjaśnił, że wobec obiektu T.N. toczy się postepowanie dotyczące wzniesienia go z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę, a postępowanie to nie zostało zakończone. Dowody na tę okoliczność przedstawiła zresztą organowi sama skarżąca, choć wyciągnęła z nich inne wnioski niż organ. Sąd podkreślił, że sam fakt uchylenia przez Inspektora Wojewódzkiego postanowienia Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2010 r., [...], wstrzymującego T.N. roboty budowlane budowy obiektu budowlanego jak również uchylenie decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2010 r., [...], nakładającej na T.N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego – nie powoduje, że postępowanie w tym przedmiocie zostało zakończone. Sam fakt uchylenia obu powołanych wyżej aktów przez organ drugiej instancji oznacza tylko tyle, że postępowanie przed organem pierwszej będzie toczyło się od początku. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza tylko tyle, że organ ten dostrzegł błędy w postępowaniu, które są tego rodzaju, że nie było możliwe ich naprawienie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie w sprawie odstępstw pozostaje zatem w toku, skoro nie zostało umorzone.

Zdaniem Sądu nie ma natomiast znaczenia okoliczność, że Inspektor Powiatowy nie podjął w sprawie żadnych działań przez okres 17 miesięcy. Bezczynność organu czy też przewlekłe prowadzenie postępowania może być bowiem przedmiotem osobnego postepowania.

Zajmując wreszcie stanowisko w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. przez organ pierwszej instancji Sąd wskazał, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. (tak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., IV SA/Po 1109/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r. złożyła T.N. Zaskarżając to orzeczenie w całości zarzuciła naruszenie:

1. art. 54 P.b. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nie dostrzeżeniu przez Sąd błędu popełnionego przez Inspektora Wojewódzkiego i nie znalezieniu podstaw do uchylenia decyzji o sprzeciwie wobec przystąpienia do użytkowania, a także polegające na uznaniu zasadności sprzeciwu z uwagi na to, że toczy się inne postępowanie administracyjne przeciwko stronie T.N. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że w tym ostatnim postępowaniu zbierano materiał dowodowy na okoliczność "odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę". Co więcej, postępowanie to w chwili wydania wyroku było już zakończone ostateczną decyzją Inspektora Wojewódzkiego;

2. art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że utrzymanie w mocy decyzji o sprzeciwie przez Inspektora Wojewódzkiego było zasadne. Skarżąca podniosła, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. (tj. wszczęte w trakcie budowy obiektu i ze względu na które wniesiono sprzeciw – uw. NSA) dotyczyło "odstępstw", a nie "istotnych odstępstw". W dotychczasowym sporze wskazano tylko na jedno odstępstwo w postaci odległości budynku od granicy działki, która wynosi 2 m a powinna wynosić 3 m zgodnie z planem i pozwoleniem na budowę oraz przepisami prawa co wynika wprost z postanowienia Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2011 r, [...];

3. art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 6 oraz art. 106 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") (zarzut nieważności postępowania sądowego) podnosząc, że skarżąca została pozbawiona możności obrony swych praw poprzez nie udzielenie jej przez sąd (jako stronie działającej bez adwokata i radcy prawnego) stosownych pouczeń po myśli art. 6 P.p.s.a. Nadto Sąd – wbrew art. 106 § 2 i 3 P.p.s.a. – uniemożliwił skarżącej złożenie wniosków i wyjaśnień na rozprawie i nie dopuścił z urzędu lub na wniosek strony skarżącej dowodu uzupełniającego z dokumentów, które są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do rzeczywistej odległości budynku od granicy (kserokopii znajdujących się w aktach sprawy, na które wskazuje postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2011 r.). Ponadto nie zażądano w postępowaniu sądowym złożenia oryginałów tych dokumentów mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy zgodnie zasadą prawdy materialnej z art. 7 K.p.a. Dokumenty te wskazywały, że budynek skarżącej jest posadowiony 3 metry od granicy a więc zgodnie z planem i przepisami prawa;

4. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Inspektora Wojewódzkiego, w sytuacji gdy decyzja ta wydana była bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w szczególności bez ustalenia właściwego przebiegu granicy między działkami [...] i [...], która nie pokrywa się z istniejącym ogrodzeniem. W ocenie skarżącej należało w sprawie dopuścić dowód z opinii biegłego geodety, który w sposób nie budzący wątpliwości powinien po dokonaniu stosownych pomiarów wyznaczyć granicę odpowiadająca rzeczywistemu stanowi rzeczy;

5. art. 6 P.p.s.a. poprzez "niepouczenie skarżącej o konieczności wskazania jakie konkretne dowody chciałaby przedstawić" w trakcie postępowania administracyjnego oraz przed sądem administracyjnym. Skarżąca zwróciła uwagę, że w uprzednim wydanym w sprawie wyroku sąd administracyjny wskazał, iż koniecznym jest ustalenie jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać i jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć takie stwierdzone uchybienie. T.N. zaznaczyła, że w istocie w sprawie chciała wnioskować o przeprowadzenie dowodu z dokumentów z archiwum geodezyjnego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. i w K. oraz z Urzędu Gminy w S. oraz chciała wnioskować o przesłuchanie świadków S. K. i R.P. na okoliczność w jakiej odległości od granicy jest zbudowany dom skarżącej. Skarżąca dodała też, że jej zdaniem sąd powinien ją pouczyć stronę o możliwości przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego skoro istnieje spór o przebieg granic, a nawet w tym celu zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.;

6. art. 3 w zw. z art. 145 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 i 6 K.p.a. w sytuacji, gdy oddalenie skargi pozbawia skarżącą możliwości zamieszkania w spornym budynku, a decyzja z dnia z [...] marca 2013 r .o postępowaniu naprawczym jest niewykonalna trwale, ponieważ skarżącą nie ma możliwości przedstawienia planu zamiennego w ramach zakończonego już postępowania naprawczego;

7. art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. zawierających zasadę prawdy obiektywnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i mogło prowadzić do uchylenia przedmiotowej decyzji o sprzeciwie poprzez nie wyjaśnienie rozbieżności w materiale dowodowym zalegającym w aktach sprawy;

8. art. 145 par. 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiały poczynienie prawidłowych ustaleń stanu faktycznego zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej T.N. podniosła, że postępowanie administracyjne, ze względu na które wniesiony został sprzeciw od zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego skarżącej położonego w M. zostało zakończone wydaniem przez Inspektora Powiatowego decyzji z dnia [...] marca 2013 r., która została utrzymana w mocy przez Inspektora Wojewódzkiego dnia [...] listopada 2013 r. ([...]) ze zmianą w zakresie wykonania obowiązku naprawczego. Zaznaczyła, że w chwili wydawania wyroku postępowanie administracyjne, które według sądu było przyczyną oddalenia skargi w sprawie sprzeciwu z powodu zbierania materiału dowodowego i nie zakończenia postępowania administracyjnego było ostatecznie zakończone.

Wraz z pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył w Naczelnym Sądzie Administracyjnym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 61/15, którym Sąd uchylił decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2013 r. ([...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Powiatowego decyzji z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie nałożenia na T.N. obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w gruncie rzeczy do pytania: czy dopuszczalne jest wniesienie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu względem zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy złożonego na podstawie art. 54 P.b. ze względu na to, że w odniesieniu do obiektu budowanego objętego zawiadomieniem toczy się postępowanie naprawcze w oparciu o przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Organy nadzoru budowlanego jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku nie miały wątpliwości, że toczące się postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę uzasadnia zgłoszenie sprzeciwu względem zamiaru przystąpienia przez inwestora o zakończeniu budowy.

T.N., reprezentowana przez pełnomocnika, ze stanowiskiem organów i Sądu zdecydowanie się nie zgodziła, a w ramach polemiki sformułowała w skardze kasacyjnej szereg zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest w tym miejscu zaznaczyć, że zarzuty te przedstawione zostały w sposób tak dalece nieczytelny językowo i chaotyczny, że samo ich przedstawienie w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia wymagało pewnych zabiegów zmierzających do uporządkowania myśli przedstawionych pisemnie przez autora skargi kasacyjnej. Na potrzeby przejrzystości dalszego wywodu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzuty skargi kasacyjne można podzielić na pewne grupy, dotyczące poszczególnych zagadnień.

Jako najdalej idący jawi się zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 6 i art. 106 § 2 i 3 P.p.s.a., a więc zarzut nieważności postępowania sądowego. Skarżąca twierdzi, że została pozbawiona możności obrony swych praw poprzez nie udzielenie jej przez sąd stosownych pouczeń zgodnie z art. 6 P.p.s.a. Pouczenia te miały dotyczyć praw skarżącej w zakresie inicjatywy dowodowej i wykazania, że w trakcie budowy nie doszło do istotnych odstępstw uzasadniających wniesienie sprzeciwu. Bardzo podobny charakter do przedstawionego wyżej zarzutu ma odrębnie wysunięty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 P.p.s.a. poprzez "niepouczenie skarżącej o konieczności wskazania jakie konkretne dowody chciałaby przedstawić" w trakcie postępowania administracyjnego oraz przed sądem administracyjnym.

Kolejna grupa zarzutów dotyczyła przepisów art. 54 P.b. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 36 a ust. 5 pkt 1 P.b. W gruncie rzeczy zarzuty odnoszące się do tych regulacji dotyczyły braku podstaw do wniesienia sprzeciwu oraz wadliwego przyjęcia przez organy i Sąd pierwszej instancji, iż istnieje relacja pomiędzy postępowaniem naprawczym a podstawami wniesienia sprzeciwu z art. 54 P.b. T.N. skoncentrowała się przede wszystkim na wykazaniu, że toczące się względem budowy domu mieszkalnego w M. postępowanie naprawcze nie dotyczyło wcale "istotnych odstępstw" i nie ma uzasadnienia, aby sam fakt prowadzenia tego postępowania miał uzasadniać automatyczne wniesienie sprzeciwu z art. 54 P.b.

Trzecią grupę zarzutów stanowią te, które odnoszą się do postępowania dowodowego organów administracji – wadliwie ocenionego (zaaprobowanego) zdaniem skarżącej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zarzuty te obejmują: naruszenie art. 151 P.p.s.a. (poprzez oddalenie skargi na decyzję Inspektora Wojewódzkiego, w sytuacji gdy decyzja ta wydana była bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy z uchybieniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.) oraz odrębnie sformułowane naruszenia "art. 7 i art. 77 K.p.a.", a także "art. 145 par. 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.".

Wreszcie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 w zw. z art. 145 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 i 6 K.p.a. w sytuacji, gdy oddalenie skargi pozbawia skarżącą możliwości zamieszkania w spornym budynku.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów – zarzutu nieważności postępowania sądowego – Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że jest on całkowicie niezasadny. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 § 2. "nieważność postępowania zachodzi [...] jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw [...]". Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie "naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. może nastąpić, jeżeli zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Przyjąć zatem wypada dopuszczalność tego stwierdzenia, jedynie w razie kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym" (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., II OSK 136/12, Lex 1116290). Przy analizie, czy doszło do pozbawienia strony możności działania należy najpierw rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, a w drugiej kolejności trzeba sprawdzić, czy uchybienie to wpłynęło na możność strony do działania w postępowaniu, a w końcu trzeba zbadać, czy pomimo realizacji tych przesłanek strona mogła bronić swych praw, mimo uchybień procesowych. Tylko w razie kumulatywnego spełnienia wszystkich trzech przesłanek można odpowiedzieć twierdząco, że strona została pozbawiona możności działania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r., II OSK 1114/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wywiedziony w tej sprawie w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji miał nie pouczyć skarżącej (jak należy mniemać – na rozprawie) o możliwości wskazania konkretnych dowodów uzupełniających, względnie miał nie podjąć z urzędu inicjatywy dowodowej na jej rzecz. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju okoliczność nie może być przyczyną stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. Skarżąca brała udział w rozprawie i nie doznawała żadnych ograniczeń w zakresie możliwości składania oświadczeń i wniosków. Sama treść skargi – podpisanej przez skarżącą osobiście – nie wskazuje, że jest to osoba, która nie rozumie istoty postępowania i zagadnień, których ono dotyczy. Wręcz przeciwnie, ze skargi wynika, że T.N. zdaje sobie sprawę ze znaczenia poszczególnych okoliczności w sprawie.

Niezależnie od powyższego zaznaczyć trzeba, że okoliczności, co do których T.N. miała rzekomo nie podjąć inicjatywy dowodowej poprzez brak pouczenia jej o takiej możliwości, zostały wzięte przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę. Nie jest zatem tak jak twierdzi skarżąca, że zostały one całkowicie pominięte. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd ten wiedział o przedmiocie postępowania naprawczego toczącego się względem budynku mieszkalnego skarżącej w M. i zaakceptował stanowisko organów nadzoru, że fakt, iż takie postępowanie się toczy, uzasadnia wniesienie sprzeciwu od złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. Pośrednio można zatem wyprowadzić z tego wniosek, że Sąd pierwszej instancji nie widział potrzeby udowodnienia w postępowaniu z art. 54 P.b. istotnych odstępstw od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, natomiast dopuszczenie obiektu do użytkowania uzależniał od pozytywnego zakończenia wszczętego (i nie zakończonego) postępowania naprawczego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty o charakterze procesowym dotyczące naruszenia obejmujące art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 6 i art. 106 § 2 i 3 P.p.s.a. oraz odrębnie zarzut naruszenia art. 6 P.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Jak już wskazano, druga grupa zarzutów kasacyjnych dotyczyła przepisów art. 54 P.b. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te dają podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Przed przedstawieniem dalszych wyjaśnień przypomnieć należy, że zgodnie z art. 54 P.b. (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonych w sprawie decyzji) "do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji".

Z kolei art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. (również na datę wydania zaskarżonych decyzji) stanowi "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Z kolei w dalszej kolejności "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji [...] w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że występuje pomiędzy nimi swoista relacja – charakterystyczna zresztą dla prawa budowlanego. Łatwo zauważyć, że prawo budowlane reguluje szereg procedur, które wdrażane są albo mogą być wdrożone na różnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego. Procedury te – takie jak chociażby procedura naprawcza z art. 50 i 51 P.b. oraz procedura oddania obiektu budowlanego do użytkowania (art. 54, art. 55 i nast. P.b.) – mogą nadto niekiedy dotyczyć dokładnie tych samych okoliczności faktycznych, mających tą samą kwalifikację prawną i odnoszących się do tego samego obiektu, różniąc się jedynie tym, że regulują obowiązki i prawa inwestora na różnych etapach procesu inwestycyjnego (np. budowy obiektu i oddania go do użytkowania).

Tego rodzaju zbieżność przedmiotowa procedur uregulowanych w przepisach ustawy Prawo budowlane zachodzi w niniejszej sprawie. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że względem budynku mieszkalnego T.N. pobudowanego na działce [...] w M. toczy się postępowanie naprawcze wszczęte na etapie budowy tego obiektu, którego powodem wszczęcia jest prowadzenie budowy z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak wynika to jednoznacznie z prawomocnego już obecnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2015 r., II SA/Kr 61/15, który przedłożył Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełnomocnik skarżącej (wyrok ten znany jest także Sądowi z urzędu), postępowanie naprawcze zostało zwieńczone decyzją [...] z dnia [...] listopada 2013 r., [...]. W toku tego postępowania za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego uznano zmianę usytuowania obiektu budowlanego na terenie działki. Decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylona (II SA/Kr 61/15). Z wyroku tego nie wynika, że Sąd przesądził albo zakwestionował jakoby okoliczność zmiany usytuowania budynku objętego postępowaniem nie mogła być traktowana jako istotne odstępstwo. Przyczyną uchylenia decyzji Inspektora Wojewódzkiego i decyzji ją poprzedzającej były natomiast stwierdzone przez Sąd uchybienia dowodowe i niekonsekwentne działania organów nadzoru. Sąd uznał za konieczne bardziej dokładne zbadanie kwestii odległości budynku od granicy, jako że jest to zagadnienie zasadnicze dla sprawy.

Mając na względzie powyższe nie ulega wątpliwości, że toczące się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze związane jest z rzeczywistą i poważną wątpliwością co do tego, czy budynek mieszkalny skarżącej nie uchybia w sposób istotny założeń wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego.

W takiej sytuacji – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – organy nadzoru budowlanego, którym inwestor składał zawiadomienie o zakończeniu budowy miały podstawę, aby brać pod uwagę fakt, iż w sprawie nadal toczy się postępowanie naprawcze oraz to, że dotyczy ono zagadnień istotnych z punktu widzenia zgodności obiektu budowlanego z prawem.

W tym miejscu trzeba jednak zaznaczyć, że sposób postępowania organów nadzoru budowlanego, a w szczególności Inspektora Wojewódzkiego, powinien być inny, aniżeli taki jaki miał miejsce w niniejszej sprawie.

Jak już wyżej wyjaśniono, art. 54 P.b. stanowi podstawę do wniesienia przez Inspektora Powiatowego sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy. A contrario w braku takiego sprzeciwu zgłoszonego we wskazanym w tym przepisie terminie inwestor uzyskuje milczącą zgodę organu na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Specyfika regulacji zawartej w art. 54 P.b. polega na tym, że organ nadzoru budowlanego musi w sposób niezwłoczny rozważyć, czy przedłożona dokumentacja uprawnia inwestora do przystąpienia do użytkowania obiektu, a jeżeli tak nie jest, powinien wnieść sprzeciw w drodze decyzji, wskazując jaki powody legły u jego podstaw. Zwrócić należy uwagę, że w trakcie procedury weryfikacyjnej wywołanej zawiadomieniem o zakończeniu budowy organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji ma ograniczone możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sprzeciw w reakcji na to zawiadomienie musi bowiem zgłosić w krótkim terminie pod rygorem powstania po stronie inwestora uprawnienia do przystąpienia do użytkowania obiektu. Specyfika postępowania z art. 54 P.b. (wyrażająca się w skutku "milczącej zgody") skłania – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – do wniosku, że z formalnego punktu widzenia sprzeciw powinien być zgłoszony przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w każdej sytuacji, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy oddawany do użytkowania obiekt budowlany jest zgodny z pozwoleniem na budowę oraz przepisami prawa. Dotyczy to także sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie, to jest gdy w odniesieniu do obiektu toczy się postępowanie naprawcze mające za przedmiot odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie może bowiem oczekiwać z wniesieniem sprzeciwu do czasu jego zakończenia.

Zupełnie inaczej kształtować się będą obowiązki organu nadzoru budowlanego drugiej instancji w sytuacji, gdy inwestor podważa zasadność wniesienia sprzeciwu. Z uwagi na uproszony charakter postępowania z art. 54 P.b. obowiązek gruntownego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem zasad praworządności i prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 § 1 K.p.a.), obarczać będzie w tym przypadku organ odwoławczy w szerszym zakresie, aniżeli to ma miejsce w innych postępowaniach.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając generalny kierunek argumentacji skarżącej kasacyjnie, doszedł do przekonania, że organ nadzoru budowlanego drugiej instancji rozstrzygając o zasadności sprzeciwu względem zawiadomienia o zakończeniu budowy musi zweryfikować, czy rzeczywiście doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub naruszenia przepisów, które uzasadniałoby jego wniesienie. Inspektor Wojewódzki nie może przy tym ograniczyć się li tylko do stwierdzenia, że względem obiektu toczy się postępowanie naprawcze.

Jak już wcześniej wyjaśniono zagadnienie istotnego odstępstwa od projektu rozważane jest w postępowaniu prowadzonym na etapie budowy obiektu. Wynik tego postępowania ma zatem zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia istnienia bądź nieistnienia podstaw do wniesienia sprzeciwu z art. 54 P.b.

Z tych wszystkich względów uznać należy, że Inspektor Wojewódzki przedwcześnie utrzymał w mocy sprzeciw z dnia [...] listopada 2012 r., [...] w mocy. Obowiązkiem tego organu było bowiem zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania naprawczego, które toczyło się względem obiektu skarżącej (a obecnie toczy się ponownie po wyroku II SA/Kr 61/15). Dopiero ostateczny wynik tego drugiego postępowania pozwoli bowiem przesądzić, czy zachodziły podstawy do wniesienia sprzeciwu od złożonego przez T.N. zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W tym miejscu można dopowiedzieć, że z niektórych przepisów prawa budowlanego wywnioskować można, iż ustawodawca przyznaje pierwszeństwo procedurom naprawczym, w sytuacji gdy następuje proces oddania obiektu do użytkowania. Na przykład z art. 59 ust. 5 P.b. wynika, że w sytuacji odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru "powraca" niejako do procedury naprawczej z art. 51 P.b. Przepis ten odnosi się co prawda wprost do pozwolenia na użytkowanie, jednakże jednoznacznie wskazuje on, że intencją ustawodawcy jest nadanie pierwszeństwa procedurom naprawczym, natomiast do użytkowania mogą być oddane tylko te obiekty, co do których nie ma wątpliwości, iż są zgodne z projektem (w każdym razie w zakresie istotnym) i z przepisami prawa.

Z wymienionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 54 P.b. (przedstawiony w kontekście art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 36 a ust. 5 pkt 1 P.b.), uznając, że sam fakt toczącego się postępowania naprawczego dotyczącego obiektu objętego zawiadomieniem o zakończeniu budowy nie zwalniał Inspektora Wojewódzkiego od obowiązku merytorycznych podstaw wniesienia sprzeciwu. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie postępowanie naprawcze dotyczyło w gruncie rzeczy tego samego zagadnienia, które mogło decydować o wniesieniu sprzeciwu, Inspektor Wojewódzki obowiązany był do zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania naprawczego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zarazem o uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jak i o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Trzecia grupa zarzutów kasacyjnych odnosi się do postępowania dowodowego organów administracji – wadliwie ocenionego (zaaprobowanego) zdaniem skarżącej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zarzuty te obejmują naruszenie art. 151 P.p.s.a. (poprzez oddalenie skargi na decyzję Inspektora Wojewódzkiego, w sytuacji gdy decyzja ta wydana była bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy z uchybieniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.) oraz odrębnie sformułowane naruszenia "art. 7 i art. 77 K.p.a.", a także "art. 145 par. 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.".

Przystępując do oceny tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że art. 77 K.p.a. zawiera 4 paragrafy, a autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, którą jednostkę redakcyjną ma na myśli. Jednak z uwagi na obszerne wyjaśnienia skargi kasacyjnej, gdzie treść normatywna przepisów jest powoływana, można przyjąć, że zarzut kasacyjny obejmuje art. 77 § 1 K.p.a.

Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nakierowana jest na uzasadnienie tezy, że wniesienie sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego nie powinno zostać zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy nie dokonano dokładnej weryfikacji i nie udowodniono, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Autor skargi kasacyjnej koncentruje się zwłaszcza na spornym zagadnieniu przebiegu granicy działki i odległości tej granicy od budynku mieszkalnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że dotąd nie wyjaśniono definitywnie kwestii przebiegu granicy działki [...] i położenia w relacji do niej budynku mieszkalnego (co z kolei może przesądzać o wyniku postępowania naprawczego – zob. II SA/Kr 61/15), potwierdza tylko, że zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania odwoławczego mającego za przedmiot sprzeciw względem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Oddanie obiektu do użytkowania będzie możliwe dopiero, gdy zostanie wydana decyzja z art. 51 ust. 4 P.b., względnie decyzja umarzająca postępowanie naprawcze (jeżeli okazałoby się, że obiekt budowlany jest zgodny z projektem). Można więc zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie powinien był oddalać skargi (art. 151 P.p.s.a.), gdyż rzeczywiście w dacie wydawania decyzji Inspektora Wojewódzkiego (utrzymującej sprzeciw w mocy) zagadnienie dotyczące zgodności obiektu z projektem pozostawało otwarte (postępowanie naprawcze).

Jako odrębny zarzut skarżąca przedstawiła naruszenie art. 3 w zw. z art. 145 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 i 6 K.p.a. w sytuacji, gdy oddalenie skargi pozbawia skarżącą możliwości zamieszkania w spornym budynku. W odniesieniu do tego zarzutu trzeba uczynić uwagę, że art. 3 P.p.s.a. jest przepisem zawierającym kilka paragrafów, stąd Naczelny Sąd Administracyjny – związany zarzutami kasacyjnymi – nie może tego zarzutu rozpoznać. Nie może bowiem czynić domniemań, co do tego, który przepis skarżąca chciała zaskarżyć. Jeśli natomiast chodzi o zarzut nie zastosowania środków z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., a więc nie uchylenia decyzji z powodów materialnych bądź formalnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za niezrozumiały. Trudno stwierdzić sobie z jakich przyczyn wniesienie sprzeciwu miałoby być uznane za dokonane "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) (autor skargi kasacyjnej tego nie wyjaśnia), a już na pewno nie można się zgodzić z twierdzeniem, że o sprzeciwie z art. 54 P.b. można mówić, iż "w razie jego wykonania wywołałby on czyni zagrożony karą".

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma w części usprawiedliwione podstawy, dlatego na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania wywołanego skargą kasacyjną orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., natomiast w odniesieniu do postępowania pierwszoinstancyjnego (w związku z rozpoznaniem skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.) o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.