Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1766/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Mariusz Kotulski / spr. / Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 21 lipca 2011r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę T. R. dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., c.o., gaz, enn), kanalizacją opadową ze zbiornikami bezodpływowymi na wody opadowe, zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne wraz z przyłączeniem do budynku, studnią kopalną wraz z przyłączeniem do budynku oraz wbudowanym garażem - na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. ".

Odwołanie od w/w decyzji złożył W. C. zarzucając organowi I instancji nierzetelne sprawdzenie projektu budowlanego w odniesieniu do sposobu odprowadzenia wód opadowych i drogi dojazdowej oraz niewłaściwe wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 2 września 2011r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 21 lipca 2011r.

W uzasadnieniu napisano, iż przedmiotem zgłaszanej inwestycji była budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...]. Jest to działka o wydłużonym zarysie położona na stoku, ze spadkiem w stronę północno-zachodnią tj. w stronę krótszego boku, w którym przewidziano wjazd na działkę. Inwestor do akt sprawy (strona 8 akt I instancji) dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do projektu budowlanego załączono decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...], z dnia 21 lipca 2010r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy (zwaną dalej decyzją WZ). Zgodnie z w/w decyzją WZ działka nr [...] obr. [...], przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, o wskaźniku powierzchni zabudowy do powierzchni działki 15%, natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wskazano na poziomie 70%. Jak wynika z opisu do projektu zagospodarowania działki, wskaźnik powierzchni zabudowy projektowanej inwestycji wynosił 5,84 %, a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosił 89,2%, zatem w ocenie organu odwoławczego projekt zagospodarowania działki był zgodny z ustaleniami decyzji WZ w zakresie zagospodarowania powierzchni działki. W odniesieniu do bryły budynku w decyzji WZ ustalono, że elewacja frontowa nie powinna przekraczać 11 m szerokości, kąt nachylenia dachu 35° ± 1°, dach wielopołaciowy, symetryczny a wysokość głównej kalenicy wyznaczono na poziomie do 10 m. Jak wynika z projektu budowlanego szerokość elewacji frontowej wynosiła 11 m, kąt nachylenia dachu wynosiła 34°, dach był dwupołaciowy, symetryczny, a główna kalenica znajdowała się na wysokości 8,585 m. Zatem w opinii Wojewody należało uznać, że bryła budynku była zgodna z wytycznymi decyzji WZ. Również zagadnienia związane z ujęciem wody i ze zbiornikiem na nieczystości płynne oraz ze zbiornikami na wody opadowe w projekcie zagospodarowania terenu zostały rozwiązane zgodnie z warunkami decyzji WZ.

Dalej wskazano, że w decyzji WZ była mowa o konieczności wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do dysponowania działkami nr [...], [...], [...] na potrzeby obsługi komunikacyjnej. Do projektu budowlanego zostało załączone oświadczenie Zarządu Infrastruktury Komunikacyjnej i Transportu w K. (ZIKiT) z dnia 1 września 2010 r., o warunkach przyłączenia do dróg lądowych i możliwości połączenia z drogą lądową, cyt.: "z zachowaniem następujących wymogów warunkujących wydanie pozwolenia na budowę: - dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr [...] obr. [...] zapewni droga publiczna ulicą [...] poprzez drogę wewnętrzną przebiegającą po terenie działek nr [...], [...], [...] obr. [...] (służebność drogowa prowadzącą na teren inwestycji kubaturowej; - służebność drogowa zgodnie z dołączoną przez inwestora opinią geodezyjno-prawną". W aktach sprawy (karta 20 projektu budowlanego) znajdowała się kopia opinii geodezyjno-prawnej z dnia 16 sierpnia 2010 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę, potwierdzona za zgodność z oryginałem przez projektanta, w której potwierdzono ustalone prawo służebności działek nr [...], [...], [...] dla przechodu, przejazdu i przegonu bydła dla każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajdował się także akt notarialny nr [...] z dnia 5 listopada 1999 stwierdzający nabycie działki nr [...], w którym była mowa o prawie służebności w/w działek na rzecz działki nr [...] ustalonym w 1903r. W aktach sprawy znajdowało się poświadczone notarialnie za zgodność z oryginałem pismo ZIKiT z dnia 12 lipca 2011r., o dopuszczeniu dojazdu do działki nr [...] przez działki nr [...], [...], [...], o ile inwestor uzyska tytuł prawny do dysponowania ww. terenem na cele obsługi komunikacyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z akt sprawy inwestor w dniu 8 lipca 2011r. uzyskał zgodę na przejazd od właścicieli działek nr [...], [...] i [...], obr. [...].

Kontynuując organ odwoławczy wyjaśnił, że do projektu budowlanego załączono: warunki przyłączenia do sieci energetycznej, informację o braku sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w sąsiedztwie działki nr [...], warunki przyłączenia do sieci gazowej, informację ZIKIT z dnia 4 listopada 2010r., o tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest kanalizacji opadowej, oraz o konieczności zagospodarowania wód opadowych na własnym terenie oraz dokumentację geotechniczną. Projektant do projektu budowlanego załączył kopie uprawnień budowlanych oraz aktualne na dzień sporządzenia projektu zaświadczenie o przynależności do [...] Okręgowej Izby Architektów oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ludzi. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego projekt budowlany został sporządzony zgodnie z art. 34 ustawy Prawo budowlane.

W odniesieniu do uwag skarżącego dotyczących sposobu odprowadzenia wód opadowych, Wojewoda stwierdził, że projektowany budynek usytuowano w odległości większej niż 4 m od granicy z działką skarżącego. Oznaczało to w ocenie organu odwoławczego, iż zarówno zagospodarowanie wód opadowych na terenie działki budowlanej (zgodne z wytycznymi decyzji WZ) jak i konfiguracja terenu decydowały o braku oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę stanowiącą własność skarżącego w zakresie odprowadzenia wód opadowych. Organ dodał, że zarzut dotyczący załączeniu do projektu budowlanego nieprawidłowo sporządzonego projektu odprowadzenia wód opadowych nie został poparty żadnym dowodem. Wojewoda podniósł, że odwołujący nie wskazał jako podstawy żadnych dokumentów, badań ani ekspertyz. Nie wykazał się również uprawnieniami do przeprowadzania takich analiz do celów projektowych.

Następnie organ II instancji odniósł się do zarzutów dotyczących drogi dojazdowej, wskazując, że na działce nr [...] ustanowiono służebność przejazdu dla właścicieli działki nr [...], objętej przedmiotową inwestycją. Zatem droga dojazdowa przebiegała poprzez działkę nr [...] do działki nr [...], oznaczało to w opinii Wojewody, że przedmiotowa inwestycja nie mogła utrudnić dostępu do drogi publicznej właścicielom działki nr [...], ponieważ działka nr [...] poprzedza działkę nr [...] w dostępie do drogi publicznej.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach organu I instancji (karta nr 61) znajdowała się mapa sytuacyjno-wysokościowa, na której zaznaczono przebieg projektowanej drogi wewnętrznej do planowanej inwestycji na działce nr [...] poprzez działki o nr [...], [...], [...]. Z mapy tej wynikało, że działka nr [...] sąsiadowała z działką nr [...] (ul. [...]). Projekt zjazdu z działki nr [...] na ul. [...] został zatwierdzony decyzją nr [...], z dnia 9 grudnia 2008r. Nie potwierdził się zatem zarzut odwołującego, że działka nr [...] nie graniczyła z działką nr [...].

Odnośnie podnoszonych argumentów dotyczących niewłaściwego ustalenia przez organ I instancji stron postępowania, Wojewoda wskazał na brzmienie art. 28 ust. 2 oraz z art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że skarżący nie dowiódł, iż przedmiotowa inwestycja na działce nr [...] wprowadziła ograniczenia w możliwości zagospodarowaniu terenu działki nr [...] w większym zakresie niż dotyczącym ustanowionej służebności przejazdu. Z uwagi na usytuowanie projektowanego budynku na działce budowlanej w odległości większej niż 4 m od granicy z działką nr [...] stanowiącą własność skarżącego oraz z uwagi na konfigurację terenu, która w naturalny sposób powodowała, że wody opadowe z działki nr [...] nie zalewały działki nr [...], strony postępowania ustalono tylko na podstawie ustanowionej służebności przejazdu do działki nr [...].

W dalszej kolejności organ II instancji stwierdził, że zarzut odwołującego się dotyczący niewłaściwie wprowadzonej korekty w opisie do projektu zagospodarowania działki w zakresie zmiany terminu "studnia chłonna" na "studnia szczelna", bez oznaczenia daty korekty i podpisu osoby wprowadzającej ją, potwierdził się. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., cyt.: "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Wojewoda podniósł, że w związku z tym organ odwoławczy udostępnił na miejscu projektantowi projekt zagospodarowania terenu, celem uzupełnienia wpisu. Projektant dokonał uzupełnienia dnia 30 sierpnia 2011r., co zostało odnotowane w protokole z tego dnia, załączonym do akt sprawy organu II instancji. Dodatkowo projektant pismem z dnia 1 września 2011r. wyjaśnił sposób zagospodarowania wód opadowych zebranych w studniach szczelnych na terenie działki nr [...] - zostaną one wykorzystane do podlewania trawników na terenie działki. Zdaniem organu II instancji uzupełnienia korekt w opisie do projektu zagospodarowania działki jak i wyjaśnienia projektanta, uznano za wystarczające.

W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w aktach organu I instancji znajduje się pismo znak: [...], stanowiące wezwanie inwestora do usunięcia braków z dnia 5 maja 2011r., oraz postanowienie z dnia 23 maja 2011r. znak: [...], którym nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wniosku w tym w zakresie projektowanych elementów odprowadzenia wód opadowych. Organ I instancji w dniu 6 czerwca 2010r. wydał postanowienie znak: [...], o nałożeniu na inwestor obowiązku uzupełnienia wniosku o dowód potwierdzający istnienie prawa służebności przejazdu przez działki: [...], [...], [...] obr. [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki [...]. W odpowiedzi na w/w pisma i postanowienia inwestor uzupełniał materiał dowodowy zgodnie z wskazanymi terminami. W opinii organu odwoławczego nie znalazł zatem uzasadnienia zarzut skarżącego, że organ I instancji nie podjął niezbędnego działania celem wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 września 2011r. znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. C. reprezentowany przez radcę prawnego A. M..

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika strony, czego konsekwencją było niewypełnienie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie;

2. naruszenie przepisów postępowania, a to art.10 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a to poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się w trakcie toczącego się postępowania z dokonaną przez projektanta korektą projektu budowlanego oraz ze złożonymi przez projektanta wyjaśnieniami w zakresie wykorzystania wód opadowych;

3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący i usuwający wszelkie wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a to:

a) nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącego z dnia 5 sierpnia 2011 roku;

b) nieprzeprowadzenie dogłębnej analizy kwestii dostępu do drogi publicznej z działki [...] obr. [...];

c) niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego odnoszącego się do całości interesów skarżącego w odniesieniu do działki [...] obr. [...], znajdującej się w strefie oddziaływania obiektu budowlanego określonego w skarżonej decyzji, i ograniczenie się do rozpatrzenia interesów skarżącego jedynie w zakresie drogi dojazdowej do działki [...] obr. [...];

d) nierozpatrzenie interesów innych właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania nieruchomości planowanej;

e) nieprzeprowadzenie dogłębnej analizy warunków hydrogeologicznych gruntu oraz analizy wpływu projektowanego obiektu na warunki hydrogeologiczne działki skarżącego;

f) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego zaskarżoną decyzją, oraz zapewnienia dostępu do drogi publicznej;

g) naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe oznaczenie stron postępowania, w tym oznaczenie strony postępowania - skarżącego - jedynie w zakresie drogi dojazdowej do działki [...] obr. [...], a nie w zakresie całości działki skarżącego;

6. naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie przez organ odwoławczy konieczności uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dla odstąpienia od zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia 9 grudnia 2008r. projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki nr [...] obr. [...], a dotyczącym ciągu dróg wewnętrznych wykonanych z elementów ażurowych, który nie został ujęty w projekcie zagospodarowania terenu.

W związku z powyższym wniesiono o :

a) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 21 lipca 2011 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

b) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości podwójnej minimalnej stawki opłat za czynności radców prawnych.

W uzasadnieniu skargi napisano, że:

1. Organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy doręczył decyzję skarżącemu, gdyż godnie z art. 40 § 2 k.p.a., w sytuacji ustanowienia pełnomocnika, wszelkie pisma doręcza się ustanowionemu pełnomocnikowi. Przepis artykułu 40 § 2 k.p.a nie dopuszcza żadnych wyjątków. Zdaniem skarżącego pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie prowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie.

2. Skarżący w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. zarzucił niezgodne z prawem dokonanie zmiany w projekcie budowlanym przez zmianę "studni chłonnej" na "studnię szczelną". Organ odwoławczy udostępnił projekt projektantowi celem uzupełnienia wpisu o datę i podpis, co zostało uczynione 30 sierpnia 2011 roku. Dodatkowo, pismem z dnia l września 2011 roku projektant wyjaśnił sposób zagospodarowania wód opadowych na terenie działki nr [...] wyjaśniając, że zostaną one wykorzystane do podlewania trawników na terenie działki. Organ zaniechał poinformowania skarżącego o wprowadzonej przez projektanta zmianie projektu budowlanego oraz o złożonych przez niego wyjaśnieniach, a skarżący dowiedział się o nich dopiero z decyzji organu odwoławczego, co uniemożliwiło mu zajęcie stanowiska w sprawie oraz odniesienie się do wprowadzonych zmian, a w konsekwencji uniemożliwiło mu czynny udział w postępowaniu.

3 Organ nie przeprowadził dogłębnej analizy kwestii dostępu do drogi publicznej z działki [...] obr. [...] i nie rozpoznał w tym zakresie zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu z dnia 5 sierpnia 2011 roku:

a) organ odwoławczy nie zbadał, czy służebność przejazdu, na którą powoływał się inwestor rzeczywiście istniała – zdaniem skarżącego przedłożony akt notarialny oraz opinia geodezyjno-prawna, na które powoływał się organ odwoławczy nie były dokumentami, na podstawie których można było stwierdzić, czy księga wieczysta dawna miała przymiot księgi wieczystej, czy utraciła moc prawną, a w konsekwencji, czy służebność przejazdu rzeczywiście istniała niezależnie od braku zgody właściciela działki nr [...] obr. [...]. Dodatkowo, wpis dotyczący służebności przechodu, przejazdu i przegonu bydła nie został przeniesiony do księgi wieczystej nieruchomości skarżącego rzekomo obciążonej służebnością, tj. księgi wieczystej nr [...];

b) organ odwoławczy zaniechał zbadania, czy zmiana przebiegu układu komunikacyjnego, tj. wyłączenia działki nr [...] obr. [...] oraz wyznaczenie drogi przez działki nr [...] i [...] obr. [...] było zgodne z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 21 lipca 2011r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę dla inwestycji na działce nr [...] obr. [...];

c) organ odwoławczy zaniechał zbadania, czy wydana została decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę w zakresie projektu zagospodarowania terenu dla działki [...] obr. [...] oraz czy wprowadzona zmiana układu komunikacyjnego nie naruszałą postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dotyczących powierzchni biologicznie czynnych.

4. Skarżący w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. zarzucił wprowadzenie istotnej zmiany do projektu budowlanego poprzez zmianę opisu do projektu zagospodarowania działki w zakresie zmiany studni "chłonnej" na "szczelną":

a) w ocenie skarżącego organ odwoławczy zdaje się nie dostrzegać, że zmiana studni "chłonnych" na "szczelne" nie była wyłącznie zmianą terminu, lecz stanowiła zmianę projektu budowlanego, której dopuszczalność i konsekwencje powinny zostać poddane dogłębnej analizie organu orzekającego. Dodatkowo, organ nie zbadał czy zaprojektowane zbiorniki posiadały wystarczającą objętość, aby były w stanie przyjąć skrajne opady. W toku sporządzania projektu dla działki [...] obr. [...] nie został dokonany bilans wód z dachów i nawierzchni utwardzonych, co nie pozwalało stwierdzić, czy przyjęta ilość i wielkość studni była wystarczająca dla przejęcia całości wód opadowych. Ponadto, w opinii skarżącego, organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnej analizy załączonej dokumentacji geotechnicznej. Organ odwoławczy powołując się na określenie rów geotechnicznych gruntu w dokumentacji geotechnicznej jako "prostych lub lekko złożonych" nie wziął pod uwagę treści § 5 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, zgodnie z którym rozróżnia się proste, złożone lub skomplikowane warunki gruntowe;

b) skoro organ odwoławczy nie ustalił, czy na inwestorze ciążył obowiązek sporządzenia opinii geologiczno-inżynierskiej to skarżący nie mógł zweryfikować podstaw wydania pozwolenia na budowę, które mogły mieć wpływ z jednej strony na treść pozwolenia na budowę, a z drugiej strony na prawa skarżącego ze względu na oddziaływanie nieruchomości inwestora na nieruchomość skarżącego.

5. Skarga nie podziela poglądu organu odwoławczego, że skarżący nie dowiódł, iż inwestycja na działce [...] obr. [...] nie wprowadzi ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu na działce nr [...] obr. [...] w większym zakresie, niż dotyczącym ustanowionej służebności przejazdu:

a) w ocenie skarżącego niewystarczające było ustalenie przez organ, że budynek usytuowany był w odległości większej niż 4 m od granicy z działką nr [...] obr. [...]. Samo zachowanie wymaganych odległości w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznaczało, że podmioty mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, aby być stroną postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 1 marca 2012r. połączono sprawę o sygnaturze akt II SA/Kr 1766/11 ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Kr 1805/11 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia by prowadzić obie te sprawy pod sygnaturą akt II SA/Kr 1766/11. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że skarżący złożył dwie skargi o tej samej treści na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 września 2011r. (jedną złożoną po doręczeniu decyzji organu II Instancji osobiście skarżącemu – sygn. akt II SA/Kr 1766/11, a druga po doręczeniu tej decyzji jego pełnomocnikowi – sygn. akt II SA/Kr 1805/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia 2 września 2011r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...], z dnia 21 lipca 2011r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., c.o., gaz, enn), kanalizacją opadową ze zbiornikami bezodpływowymi na wody opadowe, zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne wraz z przyłączeniem do budynku, studnią kopalną wraz z przyłączeniem do budynku oraz wbudowanym garażem - na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) wynika, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem ograniczenie prawa zabudowy stanowi wyjątek i jako taki nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Trzeba podkreślić, że rozpoczęcie robót budowlanych jest wprawdzie w większości przypadków obwarowane spełnieniem odpowiednich wymogów określonych w przepisach prawa, lecz nie zmienia to tego, iż istniejące w polskim systemie prawnym prawo zabudowy ma charakter wolnościowy. Oznacza to, że zasadą jest, iż jednostka ma prawo zabudowania nieruchomości, którą dysponuje, zaś ograniczenia tego prawa powinny jasno wynikać z przepisów ustawowych oraz wydanych na ich podstawie przepisów o niższej randze.

W kontrolowanym postępowaniu inwestor (T. R.) wnioskował o wydanie pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, kanalizacją opadową ze zbiornikami bezodpływowymi na wody opadowe, zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne wraz z przyłączeniem do budynku, studnią kopaną wraz z przyłączeniem do budynku oraz wbudowanym garażem. Ponieważ budowla ta nie została wymieniony w art. 29-31 Prawa budowlanego, to stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy rozpoczęcie robót budowlanych przy tej inwestycji mogło nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo budowlane w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 określa wymogi, które inwestor powinien spełnić, by uzyskać pozwolenie na budowę, a z treści art. 35 ust. 4 wynika, że spełnienie tych wymogów obliguje organy administracji architektoniczno – budowlanej do wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten podkreśla wolnościowy charakter prawa zabudowy, gdyż wskazuje, że organy nie mogą żądać od inwestora spełnienia innych wymogów niż wyraźnie wskazane w przepisach prawa.

Przechodząc do rozważań w niniejszej sprawie wskazać należy, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy z dnia 21 lipca 2010r. Nr [...], znak: [...]. Dodatkowo część działki inwestycyjnej, na której zlokalizowane będą elementy infrastruktury dla zaopatrzenia projektowanego budynku w media, położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" – Uchwała Nr LXXXIV/846/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005r.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały zgromadzony w sprawie materiał dowody.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nieprzeprowadzenia odrębnej analizy kwestii dostępu do drogi publicznej z działki nr [...] obr. [...], nierozpatrzenia materiału dowodowego odnoszącego się do całości interesów skarżącego w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] oraz nieprzeprowadzenia analizy warunków hydrogeologicznych gruntu inwestycyjnego oraz wpływu ich na działkę skarżącego, stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione.

Po pierwsze w decyzji organu II instancji znajduje się prawidłowa analiza w/w podniesionych kwestii. Sąd stwierdził, że droga dojazdowa (z drogi publicznej – ul. [...]) przebiega m. in. przez działkę nr [...] (należącą do skarżącego) do działki nr [...]. Na działce nr [...] ustanowiono służebność przejazdu dla właścicieli działki nr [...]. Przedmiotowa inwestycja nie utrudnia dostępu do drogi publicznej właścicielom działki nr [...], ponieważ, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, działka nr [...] poprzedza działkę nr [...] w dostępie do drogi publicznej. Dodać należy, że w aktach sprawy (karta 20 projektu budowlanego) znajduje się kopia opinii sporządzonej przez uprawnionego geodetę J. B. z dnia 16 sierpnia 2010r., w której potwierdzono ustalone prawo służebności wykonując ją po północno-zachodniej części działek nr [...], [...], [...] dla przechodu, przejazdu oraz przegonu bydła dla każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. W aktach sprawy znajduje się również akt notarialny (karta 39 akt organu I instancji) Rep. A nr [...] z dnia 5 listopada 1999r. stwierdzający nabycie działki nr [...], w którym to jest mowa o prawie służebności w/w działek na rzecz działki nr [...] ustalonym w roku 1903. Przedstawione zostało także aktualne zawiadomienie z sądu wieczystoksiegowego dotyczące KW nr [...]. Ponadto z akt sprawy wynika również, że inwestor uzyskał w dniu 8 lipca 2011r. zgodę na przejazd od właścicieli działek nr [...] i [...] obr. [...] (karta 42 akt organu I instancji). Na marginesie zauważyć należy także – w związku z podnoszoną przez skarżącego kwestią nieobowiązywania dawnych ksiąg wieczystych "LWH", że fakt, iż w księgach tych nie dokonuje się już wpisów, przenosząc wpisy do nowoutworzonych ksiąg wieczystych, ale nie oznacza to, że ujawnione w dawnych księgach prawa i ciężary nie obowiązują. Podkreślić należy, że w szczególności zarzut niezgodności ustalenia drogi dojazdowej w zaskarżonej decyzji z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy nie znajduje uzasadnienia. Określony w decyzji o warunkach zabudowy przebieg dojazdu do inwestycji (po wskazanych tam działkach) nie jest elementem samego rozstrzygnięcia określającego graniczne parametry planowanej inwestycji, lecz jest warunkiem dla wydania samej decyzji. Aby organ administracyjny mógł wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, teren inwestycji musi mieć zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej. Ponieważ taki dostęp do drogi publicznej został wykazany zaistniały podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że dostęp od planowanej inwestycji do drogi publicznej musi się później odbywać i być ustalony dokładnie po tych samych działkach jakie zostały wskazane w decyzji ustającej warunki zabudowy. W większości przypadków tak zapewne będzie, ale ustalenia w tym względzie nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego. Mogą więc one ulec zmianie np. wskutek wyznaczenia nowego traktu drożnego - innego od tego, który został wskazany w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie ma więc przeszkód, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, aby na etapie pozwolenia na budowę, dojazd do drogi publicznej został określony w części lub w całości w inny sposób (po innych działkach) niż uczyniono to w decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli jednocześnie zapewnia on prawne i faktyczne skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną. Oznaczenie działek w decyzji ustalającej warunki zabudowy, przez które ma biec dojazd, ma wiążący charakter tylko w przypadku, gdy droga dojazdowa jest elementem inwestycji, a tym samym jest objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie inwestycja obejmuje tylko: budowę budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., c.o., gaz, enn), kanalizacją opadową ze zbiornikami bezodpływowymi na wody opadowe, zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne wraz z przyłączeniem do budynku, studnią kopalną wraz z przyłączeniem do budynku oraz wbudowanym garażem", a więc bez budowy drogi dojazdowej. Okoliczność ta tym bardziej potwierdza, że w niniejszej sprawie wskazanie sposobu dojazdu do drogi publicznej był warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie elementem jej rozstrzygnięcia wiążącym na etapie pozwolenia na budowę. Zarzut niezgodności między decyzją ustalającą warunki zabudowy a decyzją pozwolenie na budowę jest więc nieuzasadniony.

Kontynuując należy wskazać, że działka nr [...] objęta inwestycją znajduje się na stoku, który nie jest nachylony w kierunku działki nr [...] należącej do skarżącego. Z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek usytuowano w odległości 4 metrów od granicy z działką skarżącego. Jak wynika natomiast z projektu instalacji kanalizacji deszczowej załączonego do opinii ZKUPSiUT z dnia 13 czerwca 2011r., na terenie działki nr [...] przewidziano odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku, z podjazdu oraz z przewodów drenażowych do zbiorników bezodpływowych. W ocenie Sądu, słusznie wskazał organ odwoławczy, że powyższe oznacza, iż tak zagospodarowanie wód opadowych na terenie działki nr [...] jak i ukształtowanie terenu przesądzają o braku oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę nr [...] stanowiącą własność skarżącego w zakresie odprowadzania wód opadowych. Dodatkowo wskazać trzeba na zaprojektowany na działce nr [...] drenaż opaskowy, studnie, do których będzie odprowadzana woda opadowa oraz rów melioracyjny zastąpiony kanałem drenażowym, mają za zadanie odprowadzanie i gromadzenie nadmiaru wód opadowych. Jak wynika z wyjaśnień architekta R. B. "zaproponowane dwa zbiorniki szczelne na wody opadowe są zupełnie wystarczające dla całej inwestycji i nie stanowią zagrożenia dla mienia sąsiednich działek. Należy również zaznaczyć, ze wspomniana w odwołaniu powierzchnia utwardzona stanowi jedynie 5,84% powierzchni całej działki, co dla gospodarki wodnej terenu jest powierzchnia w zasadzie pomijalna. (...) Zaprojektowana opaska drenażowa zastała przewidziana właśnie ze względu na grunty lessowe. To dzięki niej grunty te nie zmienia swoich parametrów nośności i nie będą się uplastyczniać. Rozsączanie wody opadowej na powierzchni terenu pozostaje bez zmian i nie zmieni istniejących parametrów gruntu. Dodatkowo w projekcie konstrukcyjnym przewidziano posadowienie budynku na warstwie II, zgodnie z zaleceniami dokumentacji geotechnicznej – zwietrzelinie gliniastej."

Biorąc powyższe pod uwagę oraz analizę warunków hydrogeologicznych przeprowadzonych przez uprawnionego S. J. (karta 41-70 projektu budowlanego), raz jeszcze należy podkreślić, że zarzuty skarżącego odnośnie warunków hydrogeologicznych oddziałujących na jego działkę w związku z inwestycją na działce nr [...], są nieuzasadnione.

Podkreślić należy, iż zgodnie z art.12 ust.6. prawa budowlanego osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy, jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość. Tym samym "organ wydający pozwolenie na budowę nie posiada uprawnienia do dokonania oceny wartości technicznej rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, bowiem za to odpowiadają projektant i osoba sporządzająca projekt." wyrok wsa w Poznaniu z 15.02.2007r., sygn. akt II SA/Po 658/06

W skardze zarzucono także naruszenie art. 10 k.p.a poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z pismem architekta z dnia 1.092011r. i "Opinią techniczną" A. M. z 31.08.2011r. (karta 17 i 15 akt organu II instancji), gdzie m.in. wyjaśniono sposób zagospodarowania wód opadowych zebranych w studniach szczelnych na działce nr [...]. Sąd zgodził się w tym zakresie ze skarżącym stwierdzając równocześnie, że w/w zarzut nie jest wystarczający do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W kontekście art.145 § 1 pkt 1c p.p.s.a tylko takie naruszenie przepisów procedury może skutkować uchyleniem decyzji, jeżeli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wyżej uchybienie miało charakter incydentalny, a przede wszystkim nie miało żadnego znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż przedłożone: "Wyjaśnienie" i "Opinia techniczna" mają charakter informacyjny, właśnie wyjaśniający, oparty na zgromadzonym już wcześniej przez organ I instancji materiale i do niego się odnoszący, a nie dowodowy czy też wpływający na zakres planowanej inwestycji i wydanego pozwolenia na budowę. W szczególności nie były to dowody, których przedstawienia żądał organ odwoławczy lub też były przez niego przeprowadzane. Zostały one złożonego do akt sprawy przez stronę przeciwną – inwestora i wyłącznie z jej inicjatywy.

Skarżący podniósł również, że nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu. W szczególności w skardze zarzucono także naruszenie art. 10 k.p.a poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z dokonaną przez projektanta korektą projektu budowlanego – z akt sprawy wynika, że korekta polegała na zmianie terminu "studnia chłonna" na "studnia szczelna". W odniesieniu Sąd stwierdził, że skarżący nie tylko, że miał możliwość, ale i z niej korzystał na różnych etapach postępowania, czy to w zakresie przeglądania akt, czy to w zakresie wszczęcia postępowania odwoławczego gdzie prezentował swoje stanowisko oraz zarzuty. Co więcej wspomnianej korekty dokonano w dniu 6.06.2011r., a skarżący miał o niej wiedzę, podnosząc w tym zakresie jeden z zarzutów już w odwołaniu z 5.08.2011r. Nadto jak wskazano wyżej zakres korekty nie dotyczy projektu zagospodarowania działki wobec czego nie podlega kontroli merytorycznej organu administracji architektoniczno-budowlanej i mieści się w zakresie uprawnień projektanta jako uczestnika procesu budowlanego odpowiedzialnego za przygotowanie projektu budowlanego. On to bowiem dysponując odpowiednimi kwalifikacjami, uprawnieniami budowlanymi dokonuje tego samodzielnie.

Całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art.36a ust.5 pkt 1 prawa budowlanego polegający na pominięciu konieczności uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dla odstąpienia dotyczącego ciągu dróg wewnętrznych wykonanych z elementów ażurowych na działce nr [...], który nie został ujęty w pierwotnym projekcie zagospodarowania terenu. Inwestor ma prawo modyfikowania swojego wniosku do czasu wydania ostatecznego pozwolenia na budowę, zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej związany jest podstawą faktyczną i prawną żądania według stanu istniejącego w chwili orzekania. Natomiast kwestia lokalizacji dróg wewnętrznych na działce nr [...] jest sprawą właściciela tej nieruchomości i ewentualnie właściwych organów nadzoru budowlanego, a nie kontroli w toku innego postępowania przez organy architektoniczno-budowlane, które nie mają w tym zakresie żadnych uprawnień.

W nawiązaniu do powyższego bezzasadny jest zarzut braku zbadania przez organy administracyjne zachowania odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej na działkach przez które ma przebiegać dojazd do działki nr [...]. Organy zobowiązane były wyłącznie do zbadania zachowania powierzchni biologicznie czynnej na działce nr [...] w zakresie inwestycji na które wydawane jest pozwolenie na budowę i zatwierdzany projekt budowlany – co też uczyniły. Inwestor nie wnosił, nie obejmował swoim zamiarem i nie zamierza (przynajmniej na tym etapie i w tej sprawie) realizować budowy drogi dojazdowej do działki nr [...]. skoro zatem inwestor nie przewiduje prowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek robót budowlanych nie było podstaw do badania zachowania odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej na działkach przez które ma przebiegać dojazd do działki nr [...] w odniesieniu do wielkości przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Następnie skład orzekający odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieprawidłowego ustalenia stron postępowania, stwierdził, że nie zasługuje on na uznanie. Sąd podzielił stanowisko organów administracyjnych w tej kwestii. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie zaś do brzmienia art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Skarżący nie przedstawił żadnego konkretnego argumentu przemawiającego za tym, iż przedmiotowa inwestycja na działce nr [...] powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki nr [...] (jak i pozostałych) w stopniu wyższym aniżeli wynikający z ustanowionej służebności przejazdu, o której była już mowa. W szczególności ani skarżący, ani żaden inny podmiot nie wskazał posiadania interesu prawnego (poza wyżej wskazanym zakresem) do występowania w przedmiotowej sprawie jako strona tego postępowania. Podkreślić należy, że interes prawny musi być realny (a nie potencjalny) i opierać się na obowiązującej normie prawnej. Co więcej art.28 ust.2 prawa budowlanego znacznie ogranicza w stosunku do art.28 k.p.a. krąg stron postępowania i nie można go rozszerzać w sposób dowolny, lecz jedynie wykazując, że planowana inwestycja wpływa na zagospodarowanie sąsiednich terenów (wprowadza ograniczenia) – co biorąc pod uwagę rodzaj, zakres i funkcje inwestycji nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 40 ust § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika skład orzekający stwierdził, że jest to uchybienie niemogące skutkować uchyleniem skarżonej decyzji. Dodać należy w tym miejscu, że organ odwoławczy pismem z dnia 17 października 2011 r. przesłał skarżoną decyzję pełnomocnikowi (karta 28 akt organu II instancji), naprawiając w ten sposób swój błąd, a rozpoznawana skarga jest właśnie skutkiem wniesienia jej przez pełnomocnika skarżącego w otwartym dla niego terminie do złożenia środka zaskarżenia.

Wreszcie nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24.09.1998r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych wymagających wykonania robót budowlanych. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geotechniczne warunki posadawiania obiektów budowlanych opracowuje się w formie ekspertyzy lub dokumentacji geotechnicznej. Jednocześnie jedynie dla obiektów budowlanych wymagających wykonania robót geologicznych, zaliczonych do trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych do drugiej kategorii, poza dokumentacją geotechniczną należy wykonać dokumentację geologiczno-inżynierską, opracowaną zgodnie z odrębnymi przepisami. Z załączonej do projektu budowlanego "Dokumentacji geotechnicznej dla budowy domu jednorodzinnego zlokalizowanego w K. przy ulicy [...] na działce nr [...]" wynika, że projektowany obiekt zaliczony został do pierwszej kategorii geotechnicznej. W podsumowaniu zawierającym wnioski i zalecenia wskazano warunki posadowienia budynku. Jednocześnie nie wynika z niej, aby przedmiot inwestycji został zaliczony do II kategorii geotechnicznej, warunki gruntowe wymagały ilościowej oceny danych geotechnicznych lub też sam obiekt budowlany wymagał robót budowlanych.

Podsumowując rozważania Sąd stwierdził, że nie jest zasadny zarzut skargi wskazujący na nierozpatrzenie przez Wojewodę [...] całości odwołania. Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje bowiem, że organ odwoławczy przytoczył zarzuty podniesione w odwołaniu, a następnie ustosunkował się do każdego z nich. W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy w wyniku wniesienia odwołania dokonał całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowo zastosował do ustalonego stanu faktycznego przepisy prawa. Skoro zaś w kontrolowanym postępowaniu inwestor spełnił wymogi konieczne do udzielenia mu pozwolenia na budowę, to organy, stosownie do przytoczonego wyżej art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, były zobowiązane do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż odmowa naruszałaby prawo inwestora do zabudowy swojej działki.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani też prawa materialnego, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.