Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1328/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 6 lit c
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 31
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 lipca 2019 r. Stowarzyszenie "A." z siedzibą w B. (dalej: "Stowarzyszenie"), powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), wystąpiło do Marszałka Województwa Śląskiego (dalej: "organ I instancji") z wnioskiem o dopuszczenie, w charakterze podmiotu na prawach strony, do postępowania uzgodnieniowego wszczętego z urzędu przez Wójta Gminy B., w oparciu o art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 293, w skrócie: "p.z.p."), w procedurze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własność Skarbu Państwa, obejmujących rejon góry K. w B.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku, działając na podstawie art. 28 oraz art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenie do opisanego postępowania administracyjnego. W jego uzasadnieniu wskazał, że sprawa wniosku rozstrzygana jest już kolejny raz i ponowna ocena łącznie wszystkich przesłanek występujących w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wykazała brak po stronie Stowarzyszenia posiadania uprawnienia do żądania dopuszczenia do postępowania dotyczącego "innej" osoby, chociaż posiada właściwy status organizacji społecznej i osobowość prawną, to jednak postępowanie uzgodnieniowe nie dotyczy praw i obowiązków Stowarzyszenia, ale obowiązków "innej osoby", czyli w tym przypadku Wójta Gminy B. jako strony postępowania.

Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji i w terminowo złożonym zażaleniu akcentowało naruszenie art. 7 ust. 3a w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 oraz z art. 3 ust. 2 pkt 1-5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm., dalej: "o.g.r.l.") w związku z art. 17 pkt 6 lit. c) p.z.p., jak też art. 6-8, art. 11, art. 28, art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, art. 107 § 3, art. 144 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własność Skarbu Państwa, nie może uczestniczyć na prawach strony organizacja społeczna, której cele statutowe wykazują merytoryczny związek z przedmiotem postępowania, a za jej udziałem w tym postępowaniu przemawia interes społeczny. Zdaniem Stowarzyszenia, wykładnia językowa, celowościowa, jak i systemowa tychże przepisów jest odmienna, a lakoniczne, niewyczerpujące, niejasne uzasadnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ I instancji, nie wyjaśnia rozstrzygnięcia. Z tego powodu, wniosło o zmianę postanowienia organu I instancji i wydanie przez organ II instancji postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w wyżej opisanym postępowaniu, bądź też jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach ("organ II instancji") postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. W jego uzasadnieniu podało, iż postępowanie administracyjne toczy się z wniosku Wójta Gminy B. w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne, w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. Wniosek Stowarzyszenia wymaga rozpatrzenia w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki zawarte w tym przepisie muszą być spełnione kumulatywnie, tzn. niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość podjęcia przez organ I instancji pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Z przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uprawnienie żądania do dopuszczenia do postępowania dotyczącego innej osoby ma jedynie podmiot, który posiada status organizacji społecznej. W rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Podstawą prawną działania innych organizacji społecznych może być również ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach. Aby ustalić status prawny Stowarzyszenia organ I instancji przeprowadził dowód z wydruku z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS), zawierającego informację odpowiadające aktualnemu odpisowi z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej według stanu na dzień [...] r. Z załączonego do wniosku wydruku z KRS ([...]), który organ I instancji potwierdził w rejestrze KRS zamieszczonym na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości, wynika, że "A." z siedzibą w B. działa w formie stowarzyszenia posiadającego osobowość prawną. Z punktu widzenia podmiotowego Stowarzyszenie posiada status uprawniający je do złożenia wniosku, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i jest reprezentowane przez zarząd w osobie prezesa. Wniosek w imieniu Stowarzyszenia został zatem prawidłowo złożony i podpisany podpisem elektronicznym. W ocenie organu II instancji, postępowanie nie dotyczy praw i obowiązków Stowarzyszenia, ale obowiązków "innej osoby", czyli strony postępowania (Wójta Gminy B.). Pozostaje zatem do ustalenia, czy w sprawie zaistniały pozostałe przesłanki z przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc: czy dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu jest uzasadnione jego celami statutowymi, oraz czy za jego dopuszczeniem przemawia interes społeczny. Dla dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie jest wystarczającym powołanie się tylko na cele statutowe, lecz niezbędnym jest również wykazanie związku pomiędzy przedmiotem tego konkretnego postępowania, a celami statutowymi oraz obszarem działania. Do wykazania takiego dochodzi, gdy wskazane zostaną konkretne potencjalnie negatywne skutki, jakie to postępowanie ze względu na swój przedmiot oraz wydana w jego wyniku decyzja, mogą wywołać dla dziedzin objętych celem i zakresem działania Stowarzyszenia. Ocenić zatem należy, czy sprawa rozpoznawana w tym postępowaniu mieści się w granicach celów określonych w statucie Stowarzyszenia. Aby ustalić cele statutowe Stowarzyszenia organ I instancji przeprowadził dowód z jego statutu. Cele organizacji społecznej jaką jest Stowarzyszenie zostały określone w § 9 pkt 1 - 9 statutu i są one następujące: 1) zachowanie, ochrona i odtwarzanie środowiska naturalnego; 2) zachowanie, ochrona i odtwarzanie środowiska oraz dziedzictwa kulturowego jeżeli nie spowoduje to degradacji środowiska naturalnego; 3) zachowanie, ochrona i odtwarzanie ładu przestrzennego oraz krajobrazu naturalnego i kulturowego; 4) samorealizacja człowieka w zgodzie ze środowiskiem przyrodniczym oraz przeciwdziałanie skutkom światopoglądu mechanicystycznego (działania na rzecz wszystkich istot); 5) propagowanie i poszerzenie wiedzy o funkcjonowaniu środowiska naturalnego w tym o istniejących i potencjalnych zagrożeniach i mechanizmach jego degradacji; 6) szeroko pojmowana proekologiczna działalność edukacyjna; 7) pobudzanie i rozwój świadomości oraz postaw proekologicznych społeczeństwa w tym promocja i organizacja wolontariatu; 8) działalność wspomagająca technicznie, szkoleniowo, informacyjnie lub finansowo organizacje pozarządowe w wyżej wymienionej działalności; 9) współpraca z podmiotami mającymi wpływ na stan środowiska przyrodniczego i kulturowego. Stowarzyszenie realizuje swoje cele za pomocą środków wymienionych w postanowieniach § 10 pkt 1-16 statutu. Każdy cel działania określony w statucie może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej ze względu na czynności postępowania lub z uwagi na jego wynik (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1331/17, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Analiza wniosku Stowarzyszenia z dnia 9 lipca 2019 r. pozwala na konkluzję, że w ogólny sposób uzasadnia ono dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu, powołując się na cele statutowe i interes społeczny. Tym niemniej, jak wynika z wyżej przywołanych postanowień statutu do celów działania Stowarzyszenia należy m. in.: zachowanie, ochrona i odtwarzanie środowiska naturalnego; zachowanie, ochrona i odtwarzanie środowiska oraz dziedzictwa kulturowego jeżeli nie spowoduje to degradacji środowiska naturalnego; zachowanie, ochrona i odtwarzanie ładu przestrzennego oraz krajobrazu naturalnego i kulturowego. Stosownie do postanowień § 10 pkt 7 statutu Stowarzyszenie swoje cele realizuje m. in. poprzez udział w postępowaniach administracyjnych, planistycznych, sądowych, legalizacyjnych i innych dotyczących spraw związanych z ingerencją w środowisko naturalne i kulturowe, poprzez składanie do organów administracji i podmiotów zarządzających uwag, zastrzeżeń, wniosków, propozycji zmian do projektów, skarg, zażaleń i odwołań w sprawie działań i przedsięwzięć (w tym inwestycji) mogących oddziaływać na środowisko, na wszelkich etapach ich planowania, projektowania, realizacji, eksploatacji i likwidacji (w tym rozbiórki). Co do zasady, można przyjąć, że Stowarzyszenie spełniło przesłankę dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, z uwagi na jego cele statutowe. Kolejną przesłanką dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jest, aby przemawiał za tym interes społeczny. Pojęcie interesu społecznego należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ administracji nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Należy przy tym zauważyć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo pewnego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni przepisów prawa. W przedmiotowym postępowaniu interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem do udziału w nim Stowarzyszenia. Pojęcie interesu społecznego nie jest, a ze względu na swoją naturę również nie może być, w sposób wyczerpujący opisane w ogólnych i abstrakcyjnych przepisach prawa. Jednak przy rozstrzyganiu tego, czy dane interesy można uznać w kontekście konkretnego postępowania za wyraz interesu społecznego, często istotne może być ustalenie, czy zmierzają one do osiągnięcia celów wykraczających poza partykularne interesy podmiotów biorących w nim udział, czy też dają się one do tych partykularnych interesów zredukować, przez co trudno przypisać im charakter interesu społecznego w rozumieniu, w jakim stanowi on przesłankę zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. W sytuacji gdy ustawodawca, w uzasadniony merytorycznie sposób, odmówił w określonej procedurze statusu strony (uczestnika na prawach strony) pewnej kategorii podmiotów, jednak przewidział inną procedurę pozwalającą na uwzględnienie interesów tych podmiotów w odrębny sposób, wówczas dążenie do tego, by interesy te były reprezentowane jako rzekomy interes społeczny przez organizację ubiegającą się o uczestniczenie w danej procedurze na prawach strony, w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a., będzie nosiło znamiona działań o charakterze obejścia ustawy, ta bowiem przewidziała inny sposób uwzględnienia tych interesów w danym postępowaniu. O interesie, warunkującym wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej, powinno świadczyć autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy można mieć poważne obawy co do zagrożenia konkretnych wartości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 295/17, CBOS). Kontrola społeczna racjonalna to kontrola niezbędna dla osiągnięcia uzasadnionych społecznie celów, a także kontrola nie naruszająca innych celów uznanych w danym przypadku za ważniejsze. Postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, ma na celu uzyskanie stanowiska organu administracji i nie prowadzi bezpośrednio do zmiany przeznaczenia gruntów, ponadto Stowarzyszenie ma możliwość realizacji zakładanych przez siebie celów w innych właściwych ku temu trybach, w tym w procedurze pianistycznej sensu stricto. Powyższe oznacza, że dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu, na prawach strony, nie można będzie przypisać znamion racjonalności. Na gruncie art. 7 ust. 3a o.g.r.l. oczywiste jest, że status strony w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych posiada wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawodawca wprowadzając ten przepis do porządku prawnego zdecydował się na radykalne ograniczenie podmiotów, którym przysługuje status strony w tym postępowaniu. Taki był cel, który ustawodawca chciał osiągnąć poprzez wprowadzenie w życie tego przepisu. Realizując ten cel ustawodawca zdecydował o tym, że stroną postępowania nie będzie podmiot mający największe uprawnienia do nieruchomości, to jest jej właściciel. Tym bardziej w tym przypadku uczestnikiem postępowania na prawach strony nie może być organizacja społeczna. Aczkolwiek nie wyłączono wprost możliwości zastosowania w postępowaniu, o którym mowa w art. 7 o.g.r.l., treści art. 31 § 1 i § 3 k.p.a., to jednak wykładnia celowościowa przemawia za tym, że nie może być on w tym postępowaniu stosowany (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1431/16, CBOS). Wynika to stąd, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych rozstrzyga wprost jedynie o prawach i obowiązkach właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Interesy innych podmiotów, które mogą być również istotne, są jednak uwzględniane w odrębnym trybie, w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach p.z.p. i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, w skrócie: "u.s.g."). W wyroku z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 468/12 (CBOS), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził słuszny pogląd, że procedura uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest procedurą sformalizowaną, przewidującą udział społeczeństwa w procesie planistycznym, m.in. poprzez składanie wniosków, uwag i udział w dyskusji publicznej nad projektami tych aktów prawnych. W tych procedurach może uczestniczyć każdy, niezależnie od tego czy posiada interes prawny czy faktyczny i czy interes ten został naruszony.

W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...), która wprowadziła art. 7 ust. 3a o.g.r.l. w obecnym brzmieniu (druk Nr 688) podkreślono, że "nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie zmiany art. 7 poprzez dodanie ust. 3a wskazującego w sposób enumeratywny, kto jest stroną w postępowaniu o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów jest konieczne". W uzasadnieniu do projektu ustawy podniesiono również, że "dopuszczalność uregulowania kwestii legitymacji procesowej strony w akcie normatywnym, jako regulacji lex specialis wobec regulacji art. 28 k.p.a. nie budzi wątpliwości ani w doktrynie prawniczej, ani w orzecznictwie sądowym. W doktrynie prawa A. Wróbel, w komentarzu do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, słusznie wskazuje, że w przypadku gdy przepisy ustaw szczególnych wymieniają osoby lub inne podmioty, które są stronami postępowania administracyjnego określonego w ustawie, organ administracji publicznej jest tymi przepisami związany. W takim przypadku, gdy ustawodawca wprost określił jaki był jego cel, nieuzasadnionym, a nawet nieuprawnionym jest sięganie do innych rodzajów wykładni i próbowanie odczytywania przepisu wbrew zamierzeniu ustawodawcy. Takie ukształtowanie katalogu stron w postępowaniu uzgodnieniowym, ma uzasadnienie właśnie w określonej ocenie ustawodawcy, co do istnienia ważnego interesu społecznego, ale nie tyle w rozszerzeniu, ale w zawężeniu katalogu podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu. Zgodnie z uzasadnieniem ustawy nowelizującej przepisy o.g.r.l. z 2013 r., zawężenie kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu uzgodnieniowym, było uzasadnione między innymi: potrzebą zapewnienia płynnej i bezkolizyjnej realizacji przez gminy polityki przestrzennej, potrzebą zapewnienia samodzielności gmin i szybkiej procedury uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego; specyficznym charakterem prawnym postępowania uzgodnieniowego na gruncie polskiego systemu prawa, oraz zapewnioną możliwością obrony interesów osób, których ewentualne zmiany przeznaczenia gruntów dotkną, w ramach innych właściwych narzędzi, tj. w ramach wniosków, uwag, i skarg składanych w procedurze planistycznej. Skoro sam właściciel/użytkownik wieczysty nieruchomości, która jest objęta postępowaniem uzgodnieniowym, nie jest traktowany przez ustawodawcę jako posiadający dostatecznie ważny interes prawny czy społeczny w udziale w tym postępowaniu, to należy uznać, że tym bardziej taki interes społeczny nie występuje w ewentualnym udziale organizacji społecznej. Dodatkowo, w orzecznictwie i literaturze prawniczej podnosi się, iż podlegający ochronie interes społeczny udziału organizacji społecznej, nie może przeważać nad interesem samych stron postępowania. Interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, zwłaszcza że interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej przystępującej do postępowania (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2161/10, CBOS). Wynika to ze specyfiki postępowania uzgodnieniowego, w którym strona postępowania to jednocześnie organ administracji samorządowej będący w trakcie przeprowadzania procedury planistycznej. Stowarzyszenie może w tej procedurze uczestniczyć i bronić interesów uznawanych przez siebie za słuszne, na ogólnych i równych zasadach określonych przepisami p.z.p. W tym może składać określone wnioski, uwagi do projektu planu oraz środki prawne na poparcie zasadności swoich racji. Dopuszczenie Stowarzyszenia dodatkowo, poza możliwościami wynikającymi z przepisów p.z.p., do udziału charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym, stwarzałoby de facto dodatkowe, nieprzewidziane prawem możliwości uczestniczenia tej organizacji w procedurze pianistycznej (której postępowanie uzgodnienie jest jedynie wstępnym etapem). Naruszałoby to w tym przypadku, w sposób niedopuszczalny, interes strony postępowania, to jest organu gminy. Interes ten powinien być zatem w postępowaniu uzgodnieniowym chroniony w zakresie przewyższającym potencjalny interes społeczny w udziale organizacji społecznej (jeżeli w danym przypadku taki interes społeczny zostałby w ogóle stwierdzony). Zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cel nierolnicze i nieleśne, które wymaga zgody marszałka województwa, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie na podstawie zgody marszałka województwa. Zgoda tego organu nie stanowi zatem decyzji sprawczej ani obligującej do zmiany przeznaczenia danego gruntu. Oznacza jedynie własną ocenę organu współdziałającego, wydawaną z punktu widzenia realizowanych przez niego zadań, co do zakresu planów przestrzennych jednostki samorządu terytorialnego. Wyrażenie zgody następuje w formie decyzji administracyjnej, która wszakże nie zmienia sama w sobie przeznaczenia gruntu, gdyż musi zostać "skonsumowana" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tak: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, CBOS). Z tego względu ewentualny zamiar Stowarzyszenia przekonywania organów administracji do niedokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na terenie gminy, albo do zatrzymania ewentualnych inwestycji ingerujących w ochronę gruntów leśnych mija się z celem postępowania uzgodnieniowego. Taki ewentualny zamiar powinien być realizowany w innych właściwych ku temu postępowaniach. Skoro, zgoda marszałka województwa nie prowadzi do zmiany przeznaczenia gruntów, to nie można twierdzić, iż w postępowaniu uzgodnieniowym uzasadnionym interesem społecznym przemawiającym za udziałem Stowarzyszenia będzie np. ochrona środowiska czy ochrona gruntów rolnych i leśnych przed szkodą. Postępowanie uzgodnienie jest elementem szerszej procedury planistycznej, co wynika z art. 17 pkt 6 lit. c) p.z.p. w związku z art. 7 o.g.r.l. W procedurze planistycznej, której jednym z celów jest wiążące określanie na danym terenie przeznaczenia gruntów, ukształtowane są też konkretne zasady udziału organizacji społecznych, wynikające z potrzeby zapewnienia szerokiej kontroli i udziału społecznego w takich procedurach. Zasady te obejmują m.in. prawo wnoszenia uwag do projektu planu miejscowego, zaskarżania uchwał w sprawie planów miejscowych do sądów administracyjnych, a także prawa udziału w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko projektów planów miejscowych. W takim świetle, dodatkowe uczestnictwo organizacji społecznej w ubocznym postępowaniu uzgodnieniowym, przebiegającym na wstępnym etapie procedury pianistycznej, nie jest objęte uzasadnionym interesem społecznym. Przeciwnie, narusza wręcz ten interes, poprzez dodatkowe skomplikowanie i wydłużanie procedury pianistycznej. Należy mieć na względzie, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 o.g.r.l. nie jest typową decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 329/09 (CBOS), w którym zauważył, że decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele dokonująca się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter "specyficzny", wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako pewnego rodzaju instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenia pianistyczne. Jest to w istocie akt swoim celem zbliżony do wymaganej procesem legislacyjnym zgody innego, współdziałającego organu, na wydanie aktu normatywnego lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałania wyspecjalizowanych organów. Sąd w tym wyroku wskazał, że przedmiotowa decyzja jest wydawana w procesie dochodzenia do ustalenia treści projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc de facto w procesie legislacyjnym. W związku z powyższym, rozstrzygając kwestię udziału stowarzyszenia na prawach strony, należy mieć na względzie specyfikę wskazanego postępowania, która nie jest skierowana do osoby fizycznej, a na celu ma jedynie umożliwienie prowadzenia dalszego procesu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgoda marszałka województwa wyrażana jest na wniosek organu gminy, po uzyskaniu opinii izby rolniczej, czym zapewniona zostaje dostateczna, dodatkowa zewnętrzna konsultacja decyzji marszałka województwa. Jeżeli organizacja społeczna uważa, że w interesie społecznym leży przekazanie organowi dodatkowej wiedzy czy informacji, może to uczynnić, w ramach normalnego współdziałania społecznego, kierując do organu pismo z informacjami. Nie jest do tego niezbędny udział w postępowaniu uzgodnieniowym na prawach strony, i udział taki nie przyczyni się do lepszego rozpoznania sprawy. Na marginesie trzeba także wskazać, że Wójt Gminy B. poinformował organ I instancji, iż Stowarzyszenie zgłosiło także chęć udziału w innym postępowaniu dotyczącym planowanej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w planie zagospodarowania Gminy B., mianowicie postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym przed Ministrem Klimatu, ale dotyczącym gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. W powyższej sprawie, Minister Klimatu rozpatrujący wniosek Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...]([...]), także odmówił Stowarzyszeniu prawa udziału w sprawie na prawach strony. Postępowanie to może budzić wątpliwości co do działania Stowarzyszenia w słusznym interesie społecznym w niniejszej sprawie. Może to wręcz świadczyć, że zamierzeniem Stowarzyszenia, nie jest w generalnie ochrona gruntów leśnych na terenie Gminy B. przed zmianami ich przeznaczenia, ale w rzeczywistości przeciwstawianie się określonej inwestycji prywatnej, co nie powinno mieć miejsca w ramach postępowania uzgodnieniowego.

W skardze z dnia 25 września 2020 r., pełnomocnik Stowarzyszenia przedstawił tożsame zarzuty jak w zażaleniu, tj. naruszenie art. 7 ust. 3a w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 oraz art. 3 ust. 2 pkt 1-5 o.g.r.l. w związku z art. 17 pkt 6 lit. c) p.z.p., jak też art. 6-8, art. 11, art. 28, art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, art. 107 § 3, art. 144 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię językową, celowościową, jak i systemową, polegającą na uznaniu, iż w przedmiotowym postępowaniu nie może uczestniczyć na prawach strony organizacja społeczna posiadająca interes społeczny i statutowy związek z tym postępowaniem, oraz poprzez lakoniczne, niewyczerpujące, niejasne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Z tego powodu, domagało się jego uchylenia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego. Stowarzyszenie podnosiło, że jest organizacją uznaną i doświadczoną, działającą od 30 lat i mającą status organizacji pożytku publicznego, a przedmiot postępowania jest ściśle związany z ochroną środowiska, w tym ochroną przyrody, co jest zbieżne z jego celami statutowymi. Dzięki posiadaniu profesjonalnego zespołu i współpracy ze specjalistami z różnych dziedzin związanych z ochroną środowiska, udział Stowarzyszenia w postępowaniu gwarantuje podjęcie decyzji uwzględniającej w bardziej adekwatny sposób wszystkie aspekty związane z prawem środowiskowym i ochroną przyrody.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o normę zawartą w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wykazała, że odpowiada ono wymogom prawa. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Na wstępie nadmienić należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie w odpowiedzi na skargę zostało skutecznie poinformowane o wniosku organu II instancji o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i nie wniosło o przeprowadzenie rozprawy, stąd wspomniany tryb mógł znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu było zaskarżone postanowienie organu II instancji z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] r.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy organizacja społeczna może być dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Generalna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a. sprowadza się do tego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Rozszerzenie tej zasady stanowi art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przy czym stosowanie do art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy wówczas w postępowaniu na prawach strony. Tak więc, udział organizacji społecznej uzależniony jest przede wszystkim od tego czy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innej osoby będącej stroną tego postępowania. W sytuacji, gdy postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby, która mogła uzyskać status strony w danym postępowaniu - udział organizacji ze względu na cele statutowe i wskazanie interesu społecznego jest wykluczony. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jakkolwiek jest obwarowane przesłankami określonymi w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest oderwane od unormowań regulujących udział samych stron w postępowaniu administracyjnym. Jak wprost stanowi art. 31 § 3 k.p.a., organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Podmiot występujący na prawach strony nie ma w nim ani własnego interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiot taki nie może dysponować samym postępowaniem, ani prawami lub obowiązkami, których to postępowanie dotyczy. Może wykorzystywać jedynie takie uprawnienia jakimi dysponuje strona postępowania administracyjnego (patrz: Barbara Adamiak/Janusz Borkowski "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 259; oraz wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 191/07; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 641/07; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 225/13 i orzecznictwo oraz piśmiennictwo tam przywołane, CBOS). Organizacja społeczna nie może zatem być traktowana jak podmiot, którego uprawnienia są oderwane od uprawnień stron postępowania, czy też wręcz podmiot o statusie specjalnym, mającym uprawniania szersze, niż inne podmioty roszczące sobie prawo uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na materialnoprawny charakter instytucji interesu prawnego oraz pojęcia strony, nie jest poddawane w wątpliwość uprawnienie ustawodawcy do wprowadzania unormowań zacieśniających krąg stron postępowania, uwarunkowanych przedmiotem tego postępowania (patrz: B. Adamiak/J. Borkowski, op. cit. s. 233). W sytuacji, w której ustawodawca w określonym postępowaniu ogranicza stosowanie art. 28 k.p.a., stanowiąc, że stroną może być jedynie wyraźnie określony podmiot, inne podmioty, nawet powołujące się na swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie są stronami postępowania. W konsekwencji, organizacja społeczna, powołująca się na interes prawny tych osób, nie może uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony.

Zasadniczym elementem oceny poczynionej przez Sąd był charakter postępowania, do którego organizacja społeczna zamierzała przystąpić. Postępowanie to dotyczyło wyrażenia przez organ I instancji zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własność Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 o.g.r.l. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych, wymagająca zgody, jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach p.z.p. Brzmienie natomiast art. 17 pkt 6 lit. c) p.z.p. stanowi, iż to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Obligatoryjność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 i 3 o.g.r.l., stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej, skutkujące nieważnością uchwały rady gminy.

Wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne następuje w drodze decyzji, jednakże nie jest to typowa decyzja administracyjna. Przedmiotowa decyzja nie jest rozstrzygnięciem organu w sprawie indywidualnej, w której to rozstrzyga się o prawach i obowiązkach właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntu. Specyficzny charakter tej decyzji wiązać należy z usytuowaniem zgody w systemie prawa jako instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, pozwalające dopiero gminie na realizację swych zamierzeń planistycznych. Decyzja dotycząca wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rozstrzyga bowiem o uprawnieniach gminy, mieszczących się w sferze stanowienia prawa, w związku z czym dotyczy podmiotu niepozostającego formalnie "na zewnątrz" administracji publicznej. Co więcej, akt ten jest skierowany do organu gminy i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością określonego projektu przeznaczenia gruntów objętych planem miejscowym. Władczość i jednostronność tej decyzji wynika zaś z tego, że uprawnienie gminy do przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w planie uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Ukształtowanie sytuacji prawnej gminy w omawianym zakresie nie jest uzależnione zatem od jej woli. To, iż na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego gmina może nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia, odstępując od przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nie zmienia reglamentacyjnego charakteru analizowanej instytucji. Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 3a o.g.r.l., stroną w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gurtów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). W przepisach o.g.r.l. wskazano jedynie na ten organ, przyznając mu prawo do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Stanowisko ustawodawcy nie jest rezultatem nieuzasadnionego pominięcia interesów prawnych innych osób. Na układ podmiotowy tego postępowania poprzez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów, aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta), wpływa ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych z procedurą planistyczną (por.: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt II OPS 1/13; postanowienie NSA z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II OZ 1063/16, CBOS). Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2279/15 (CBOS), adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach p.z.p. i u.s.g. Podmioty faktycznie zainteresowane (pozytywnie lub negatywnie) zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, przed wystąpieniem gminy o udzielenie zgody, mogą swoją intencję w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości wyrażać poprzez składanie do gminy wniosków planistycznych. W efekcie, trafne jest stanowisko organu II instancji, według którego, w postępowaniu w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może uczestniczyć organizacja społeczna działająca na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1431/16, CBOS). W zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencję tę w zakresie gruntów leśnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny. Nadanie wskazanemu środkowi prawnemu takiego charakteru wymusza stanowisko, zgodnie z którym instrumenty procesowe służące poddaniu kwestii udzielenia zgody ponownej ocenie, jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny w tym postępowaniu - z woli prawodawcy - ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją.

Decyzja o udzieleniu zgody rozstrzyga wyłącznie o uprawnieniach gminy dotyczących stanowienia prawa miejscowego i daje jej możliwość wprowadzenia konkretnych rozwiązań planistycznych w uchwalanym planie. Przyjęte rozwiązanie, co do podmiotów biorących udział w tego rodzaju postępowaniu (wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent miasta), kreuje zatem konkretne uprawnienia tych podmiotów na przyszłość. Taka wykładnia znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie wyznaczonej roli samorządu terytorialnego oraz konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych w układzie zdecentralizowanym (por. art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Co więcej, norma prawna wyrażona w art. 7 ust. 3a o.g.r.l. w sposób bezpośredni rozstrzyga kwestię zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (por. wspomniana już wcześniej uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt II OPS 1/13, CBOS).

Prawodawca zdecydował się zatem na restrykcyjne ograniczenie podmiotów, którym przysługuje status strony w omawianym typie postępowania. Przepis ten wyklucza tym samym udział w postępowaniu osoby najbardziej zainteresowanej, tj. właściciela nieruchomości, której potencjalna zmiana przeznaczenia ma dotyczyć. Ochronę interesu prawnego związanego ze zmianą przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego podmioty, którym przysługuje interes prawny, w tym właściciele, mogą uzyskać w drodze wykorzystania środków prawnych przewidzianych w przepisach p.z.p. i u.s.g. Skoro, postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne toczy się wyłącznie z udziałem składającego wniosek o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, a więc wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a prawodawca z grupy podmiotów mogących być stroną tego postępowania wyeliminował właściciela nieruchomości, której to postępowanie ma dotyczyć, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu tym mogłaby uczestniczyć inna osoba, w tym organizacja społeczna działająca na prawach strony, a więc podmiot którego nie dotyczy wprost tego rodzaju postępowanie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że co prawda w przepisach o.g.r.l. nie ma wprost wyłączenia stosowania art. 31 k.p.a., to jednak wykładnia celowościowa za takim wyłączeniem przemawia. Niewątpliwie organizacja społeczna nie mogłaby żądać wszczęcia tego rodzaju postępowania, skoro uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym w tego rodzaju postępowaniu nie występuje taki interes innych osób, który mógłby podlegać ochronie i uzasadniać udział organizacji społecznej w tym postępowaniu. Skoro, art. 7 ust. 3a o.g.r.l. wyklucza wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej, ponieważ legitymację w tym zakresie daje wyłącznie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to oczywistą konsekwencją tego jest również brak możliwości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu, na podstawie art. 31 k.p.a.

Skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że organ II instancji uzasadniając odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w toczącym się przed organem I instancji, z wniosku Wójta Gminy B., postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, prawidłowo zauważył, że Stowarzyszenie jest organizacją społeczną i spełnia przesłankę do dopuszczenia go do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony z uwagi na jego cele statutowe. Przy czym, w przedmiotowej sprawie, za dopuszczeniem organizacji społecznej, czyli Stowarzyszenia do opisanego postępowania nie przemawia interes społeczny, gdyż krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z takimi wnioskiem jest zamknięty, a w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu nie występuje interes innych osób, który mógłby podlegać ochronie i uzasadniać udział organizacji społecznej. Stroną w tym postępowaniu nie jest nawet właściciel przedmiotowych gruntów, a w takim przypadku, uprawnienia strony nie mogą przysługiwać innym podmiotom, w tym Stowarzyszeniu. Interesy innych podmiotów, które mogą być również istotne, są uwzględniane w odrębnym trybie, w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach p.z.p. i u.s.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1431/16, CBOS).

Nadmienić też należy, że w przypadku, gdyby udział organizacji społecznej ze względu na spełnienie pierwszej przesłanki był dopuszczalny, to nadal byłby on uzależniony od istnienia uzasadnionej podstawy jaką stanowią cele statutowe organizacji społecznej. Oznacza to, że dla oceny dopuszczalności udziału organizacji w postępowaniu administracyjnym znaczenie mają nie tylko określone w statucie jej cele, ale istnienie merytorycznego związku między przedmiotem postępowania, a celami i działaniem organizacji. W postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, które dotyczy interesu publicznoprawnego i kształtuje sytuację prawną gminy w zakresie jej uprawnienia dotyczącego władztwa planistycznego, nie jest możliwy tego rodzaju związek pomiędzy przedmiotem postępowania a celami statutowymi organizacji społecznej. Co do zasady, żaden cel organizacji nie może dotyczyć takiego przedmiotu postępowania. Wskazane przez Stowarzyszenie cele statusowe nie stanowiły wyjątku od tej reguły.

W świetle powyższego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie zaistniały wszystkie przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawodawca poprzez unormowanie art. 7 ust. 3a o.g.r.l. w związku z art. 28 i art. 31 § 3 k.p.a., wykluczył udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne.

Organ II instancji w sposób prawidłowy dokonał wykładni art. 7a ust. 3a o.g.r.l. i zasadnie uznał, że nie ma podstawy do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Niezasadne okazały się, więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Implikowało to również stwierdzenie, że organ II instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, tj. art. 80, art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Co więcej, organ II instancji kompleksowo wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się, w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, przez co nie naruszył art. 8 w związku z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy, wynikające z treści art. 124 § 1 i § 2 oraz art. 107 w związku z art. 126 k.p.a., tj. prawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne obejmujące opis przebiegu postępowania oraz analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, ze wskazaniem przesłanek wydanego rozstrzygnięcia. Dodatkowo, zawiera szczegóły opis przebiegu postępowania i dokonuje wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa, oraz oceny zebranego materiału dowodowego, jak też rozważania związane z dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, w oparciu o art. 31 k.p.a.

W tym stanie sprawy, skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.