Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 34/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 107  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 134,art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi A. M. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1470 (tysiąc czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A. Ł.-R. oraz J. R. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem ewid. 93/5 położonej w miejscowości K., w gminie N. spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy N. ustalił dla A. Ł.-R. oraz J. R. jednorazową opłatę w wysokości 40.431,75 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem ewid. 93/5, położonej w miejscowości K., w gminie N. spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nowosolna nr XXXIII/225/2005 z dnia 13 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Łódz. nr 260 z 2005 r., poz.2592) oraz zbyciem tej nieruchomości na rzecz osób trzecich.

W odwołaniu od tej decyzji A. Ł.-R. i J. R. reprezentowani przez adwokata Z. W. zarzucili naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na powyższe uchybienia strony wniosły o wyłączenie biegłego rzeczoznawcy majątkowego A. T., dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Kolegium działając między innymi w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm. – przywoływanej w tekście jako "ustawa" lub "ustawa o planowaniu") - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium podniosło, że nieruchomość oznaczona numerem ewid. 93/5 położona w miejscowości K., w gminie N. znajdowała się pod rządem poprzedniego ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. przyjętego uchwałą Rady Gminy Nowosolna Nr VI/33/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Łódz. nr 14, poz. 124 z 16 grudnia 1994 r.) na terenach upraw polowych i użytków zielonych. Plan ten utracił swoją moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Od dnia "1 kwietnia 2004 r." dla omawianego terenu gmina nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla wspomnianej działki nie była również wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku, gdy przed uchwaleniem planu miejscowego, nie obowiązywał plan miejscowy, a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została wydana, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów opłaty planistycznej, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu oraz zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 270, poz. 2109 – dalej w tekście "rozporządzenie"), przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nowosolna Nr XXXIII/225/2005 z dnia 13 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Łódz. nr 260, poz. 2592 z dnia 19 sierpnia 2005 r.), tj. w dniu 19 września 2005 r., według jej faktycznego wykorzystywania była nieruchomością rolną. Zgodnie bowiem z wypisem z rejestru gruntów, według stanu na dzień 18 września 2005 r. działka nr ewid 93/5 była niezabudowana, posiadała powierzchnię 0,3869 ha i stanowiła użytek rolny oznaczony symbolem RIVb i RV. W wyniku uchwalenia nowego planu, wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Nowosolna Nr XXXIII/225/2005 z dnia 13 czerwca 2005 r. uległo zmianie przeznaczenie tego terenu i przedmiotowa działka znajduje się na terenie o symbolu 2.MN.28 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Od północnej granicy rzeczonej działki przewidziano poszerzenie drogi wewnętrznej KDW, natomiast od południowej granicy przewidziano drogę dojazdową oznaczoną symbolem 21 KDD o szerokości 10m.

Okolicznością bezsporną - w ocenie Kolegium – jest, iż w wyniku określenia przeznaczenia nieruchomości w nowym planie na cel korzystniejszy inwestycyjnie od rolniczego nastąpił wzrost wartości nieruchomości uprawniający organ administracji do naliczenia opłaty planistycznej. Nie budzi również wątpliwości, że A. Ł.-R. oraz S.R. w dniu 19 grudnia 2007 r., a więc po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, aktem notarialnym Rep. A. 5267/2007, zbyli stanowiącą ich własność nieruchomość.

Istotą sporu między stronami postępowania jest więc ustalenie wielkości wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma zasadnicze znaczenie zarówno ze względu na samą możliwość wymierzenia opłaty (konieczność zbadania czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości), jak również ze względu na konieczność obliczenia wysokości opłaty. Podstawą obliczenia opłaty jest bowiem różnica wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nie pozostawił w tym względzie organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartości te muszą być określane przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie, czyli przez rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości, którzy sporządzają na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W przedmiotowej sprawie na dowód wzrostu wartości działek na skutek uchwalenia planu, organ I instancji w zaskarżonej decyzji powołał wnioski wynikające ze sporządzonego w dniu 18 maja 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. T. sprostowania operatu szacunkowego z dnia 29 września 2010 r., który w opinii Kolegium nie budzi żadnych zastrzeżeń, co do jego prawidłowości. Zarówno podejście wyceny (tj. podejście porównawcze), jak i metoda zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego przy dokonaniu oszacowania wartości gruntu, są dopuszczone obowiązującymi normami prawa, zatem trudno uznać, by przedłożony w sprawie operat szacunkowy w tym zakresie był wadliwy i nie mógł być uznany za skuteczny dowód w sprawie. Określając wartość działki nr ewid. 93/5 rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan nieruchomości. Analizę rynku ograniczył przy tym do nieruchomości przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy polowe (stan przed uchwaleniem planu) oraz na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego (stan po uchwaleniu planu) znajdujących się w granicach administracyjnych gminy N., położonych na terenie Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. Przedmiotem badania objęto transakcje kupna-sprzedaży zrealizowane na rynku lokalnym w okresie od 02.2006 r. do 08.2007 r. dla gruntów rolnych oraz od 06.2007 r. do 10.2007 r. dla działek budowlanych. W rezultacie dla segmentu działek przeznaczonych pod uprawy polowe odnotowano tylko kilka transakcji. Z uwagi na stan rynku dla wyceny wartości rynkowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (kilka transakcji na rynku) rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami. Analiza rynku dla segmentu działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wykazała, że większość zawartych transakcji na rynku lokalnym dotyczyła działek gruntu o powierzchni do 2000m2. Odnotowano jednak dostateczną ilość transakcji dotyczących działek o powierzchniach większych, dlatego dla wyceny wartości rynkowej nieruchomości po uchwaleniu planu została zastosowana metoda korygowania ceny średniej. Do porównań przyjęto z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości 11 transakcji spełniających kryteria wyceny w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości. Dane o nieruchomościach przyjętych do analizy zostały przedstawione w tabeli nr 2 (budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne). Obszar obu rynków rzeczoznawca ograniczył do obrębów możliwie najbliżej położonych wycenianej nieruchomości. Dodatkowo z uwagi na dość krótki okres badania rynku i brak w tym okresie wyraźnych tendencji do zmian cen dla badanego okresu monitorowania rynku przyjęto trend czasowy w wysokości 0%. Na podstawie dokonanej analizy rynku i preferencji inwestorów rzeczoznawca przyjął pięć głównych cech rynkowych mających wpływ na wartość nieruchomości oraz określił ich udziały w wartości. Dla zrealizowania wyceny wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego rzeczoznawca zakwalifikował 3 transakcje kupna-sprzedaży zawarte w badanym okresie na lokalnym rynku, określił procentowy wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości, ocenił nieruchomości przyjęte do porównania i nieruchomość wycenianą w aspekcie cech rynkowych oraz zestawił nieruchomości w parach porównawczych. Ostatecznie rzeczoznawca wyliczył wartość rynkową 1m2 wycenianej działki na 17,86 zł/m2 oraz wartość rynkową prawa własności działki gruntu na kwotę 69.100,00 zł dla stanu przed uchwaleniem planu. Następnie rzeczoznawca dokonał oceny nieruchomości (przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) o najniższej i najwyższej uzyskanej cenie jednostkowej za 1m2, według przyjętych atrybutów oraz przedstawił procentową kwalifikację wpływu poszczególnych cech rynkowych, zakres współczynników korygujących oraz wartość współczynników korygujących odpowiadających rynkowym cechom nieruchomości dla działki nr ewid. 93/5 po uchwaleniu planu. Wskutek tak wykonanych, poszczególnych działań rzeczoznawca wyliczył wartość rynkową 1m2 działki na 95,36 zł i określił wartość rynkową działki na kwotę 368.950,00 zł dla stanu po uchwaleniu planu.

W ocenie organu odwoławczego biorąc pod uwagę treść § 50 ust. 1 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy prawidłowo do wyceny przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, tj. 19 września 2005 r., a ceny - z dnia zbycia nieruchomości, a więc z dnia 19 grudnia 2007 r.

Organ II instancji uznał zatem, że pod względem merytorycznym operat szacunkowy A. T. nie budzi zastrzeżeń, zwłaszcza w kontekście obszernych wyjaśnień złożonych w pismach z dnia 23 września 2011 r., 24 marca 2011 r. i 6 grudnia 2010 r., stanowiących odpowiedź rzeczoznawcy na zarzuty stron kierowane pod adresem sporządzonego przez niego operatu szacunkowego. Oceniając natomiast operat pod względem formalnym, Kolegium stwierdziło, że zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać, ani za zaniżoną przed uchwaleniem planu, ani za zawyżona po jego uchwaleniu. Dokonując bowiem wyceny gruntu rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które mają wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, że zmiana przeznaczenia terenu spowodowała oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszystko to sprawia, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniając wartość dowodową przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego z punktu widzenia jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, szczególnie w kontekście wyjaśnień rzeczoznawcy zawartych w toku całego postępowania uznało, iż przedłożona w sprawie opinia jest prawidłowa i stanowi wystarczający dowód zasadności ustalenia opłaty planistycznej.

Nadto, jak podkreślił organ odwoławczy stosownie do § 217 uchwały nr XXXIII/225/05 Rady Gminy Nowosolna z dnia 13 czerwca 2005 r. wartość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości określono na 15% dla terenów oznaczonych na rysunku planu m.in. symbolem MN, zaś dla terenów oznaczonych symbolem KDD oraz KDW stawka nie została ustalona. Zgodnie z rysunkiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powierzchnia działki przeznaczonej pod drogę dojazdową 21 KDD oraz na poszerzenie drogi wewnętrznej KDW na działce nr ewid. 93/5 stanowi obszar o powierzchni około 391m2. Po odliczeniu powierzchni, dla której nastąpił wzrostu wartości, czyli powierzchni przeznaczonej pod drogi oraz pod poszerzenie dróg, wzrost wartości wykazała tylko część działki o powierzchni 3478m2, która zgodnie z planem ogólnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. była przeznaczona pod uprawy polowe, natomiast zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna zyskała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określono biorąc pod uwagę wyłącznie powierzchnię nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 93/5, która wykazała wzrost wartości - 3478m2, wartość rynkową 1m2 wycenianej działki przed wejściem w życie planu - 17,86 zł, wartość rynkową 1m2 działki po wejściu w życie planu - 95,36 zł. Wobec powyższego wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wyniosła - 62.117,08 zł (3478m2x 17,86 zł), zaś po jego uchwaleniu 331.662,08 zł (3478m2x 95,36 zł). Z powyższych obliczeń wynika zatem, że wzrost wartości części działki nr ew. 93/5 o powierzchni 3478m2 w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniósł 269.545,00 zł, co przy zastosowaniu stawki 15% daje kwotę opłaty planistycznej w wysokości 40.431,75 zł.

Odnosząc się następnie do zarzutów odwołania organ II instancji zauważył, że strony mając udzielony stosowny termin nie przedstawiły żadnego dowodu uzasadniającego twierdzenie, że operat został sporządzony wadliwie. Samo twierdzenie o jego wadliwości, w sytuacji gdy rzeczoznawca w sposób spójny, logiczny i rzeczowy odniósł się do kierowanych zarzutów, nie daje – według SKO - podstaw do zdyskwalifikowania operatu jako skutecznego dowodu w sprawie dającego podstawę do ustalenia opłaty planistycznej, tylko i wyłącznie z tego powodu, że strona nadal kwestionuje jego ustalenia i nie godzi się z oszacowaną wartością gruntu. Zarzuty do operatu winny mieć charakter obiektywny, a nie wynikać jedynie z samego niezadowolenia strony. Subiektywne przekonanie stron co do innej wartości gruntu nie może stanowić podstawy zakwestionowania faktu wzrostu wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono opłatę planistyczną, nie został skutecznie zakwestionowany, choćby przez złożenie innego operatu, czy też poprzez złożenie przeciwdowodu w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Gdyby strona taki dokument przedłożyła, to na mocy art. 75 k.p.a. Kolegium zobowiązane byłoby do dopuszczenia tego dowodu w sprawie. Zatem zarzut odwołujących sprowadzający się do kwestionowania wartości gruntu jako niepoparty żadnym dowodem w sprawie Kolegium oceniło jako gołosłowny, zwłaszcza, że wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę po uchwaleniu planu została określona na poziomie niższym niż cena przedmiotowej nieruchomości uzyskana w drodze transakcji kupna sprzedaży, co dobitnie świadczy o tym, iż jest to wartość realna i możliwa do uzyskania na wolnym rynku.

Operat szacunkowy jest opinią osoby dysponującej specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości. Proces szacowania, w tym dobór ilości i rodzajów transakcji w określonym przedziale czasowym, jest sprawą rzeczoznawcy majątkowego, który przebieg wnioskowania przy wycenie obowiązany jest przedstawić w operacie. Zdaniem Kolegium, proces ten i jego wyjaśnienie nie nasuwa zastrzeżeń.

Ustosunkowując się do wniosku pełnomocnika strony o dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego celem określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kolegium kierując się dyrektywami wynikającymi z art. 78 § 1 k.p.a. uznało, że przedmiotem wnioskowanego dowodu są okoliczności nie mające znaczenia dla sprawy, a to w kontekście wyjaśnień uzyskanych od rzeczoznawcy majątkowego w toku postępowania. Kolegium nie dopatrzyło się również w działaniach rzeczoznawcy majątkowego nierzetelności w zakresie zbadania lokalnego rynku nieruchomości. Nie została nadto spełniona żadna z przesłanek wyłączenia biegłego od szacowania w przedmiotowej sprawie. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do usunięcia z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. M. i J. R. reprezentowani przez adwokata Z. W. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 11 k.p.a., poprzez pogwałcenie zasady przekonywania;

2. art. 8 k.p.a., poprzez uchybienie zasadzie zaufania jednostki do organów administracji;

3. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące, a w konsekwencji błędne, dokonanie oceny operatu szacunkowego i przyjęcie wskazanej w nim kwoty jako podstawy do wydania decyzji;

4. art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji oparcie decyzji tylko na nieprawidłowo sporządzonym operacie;

5. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych do operatu w odwołaniu od decyzji organu I instancji,

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, poprzez nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, że wskutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości skarżących,

2. art. 156 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm. - zwanej dalej "u.g.n.") w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji dopuszczenie jako dowodu w sprawie "sprostowania operatu szacunkowego"- instytucji nieznanej prawu,

3. art. 153 ust. 1 u.g.n., poprzez nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

4. art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niewyłączenie biegłego od udziału w postępowaniu,

5. § 50 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w dacie wydania decyzji powyższy przepis nie obowiązywał.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. stawił się pełnomocnik skarżących, który poparł skargę wraz z zawartymi w niej wnioskami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej poniesione.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - przywoływanej dalej w treści jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, normującymi prawa i obowiązki stron oraz prawa formalnego, regulującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy czym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia dla A. Ł.-R. i J. R. opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr 93/5, położonej w miejscowości K. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna stwierdził, że oba rozstrzygnięcia zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, zaś waga stwierdzonych uchybień, jako że miała istotny wpływ na wynik sprawy obligowała Sąd do usunięcia ich z obrotu prawnego.

Problematyka ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą lub uchwaleniem planu miejscowego i jej zbyciem zwanej potocznie "opłatą planistyczną" unormowana została w przepisach art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z tym że w myśl art. 37 ust. 11 w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

A zatem wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Rozważana opłata jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, przy czym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu). Określenie wartości nieruchomości przed zmianą lub uchwaleniem planu oraz po zmianie lub uchwaleniu planu, a w rezultacie ustalenie, o ile wzrosła wartość nieruchomości następuje w wyniku wyceny nieruchomości dokonywanej przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 150 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.).

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w sprawie ustalenia spornej opłaty sporządzone zostały przez rzeczoznawcę majątkowego – A. T. dwa operaty, przy czym przedmiotem zainteresowania Sądu wobec uchylenia przez Kolegium w dniu [...] 2011 r. decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi z uwagi na stwierdzone wadliwości sporządzonego we wrześniu 2010 r. operatu szacunkowego był operat szacunkowy sporządzony w maju 2011 r. opatrzony tytułem "sprostowanie operatu szacunkowego z dnia 29.09.2010 r." Jakkolwiek ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak słusznie wywodził pełnomocnik skarżących, nie zna pojęcia "sprostowania" operatu szacunkowego, tym niemniej rzeczony operat jest w istocie nowym operatem w rozumieniu art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aktualnym w dacie orzekania przez organy administracyjne obu instancji, zawierającym wszystkie wymogi formalne i materialnoprawne objęte ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wobec czego nie mógł on zostać zdyskwalifikowany, jako dokument stanowiący podstawę ustalenia opłaty planistycznej, tym bardziej, że skarżący pomimo konsekwentnego podważania jego wiarygodności i rzetelności nie przedłożyli własnego operatu, czy też kontropinii.

W ocenie Sądu poza wszelką wątpliwością organy orzekające w sprawie wykazały, iż wobec uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nowosolna nr XXXIII/225/2005 z dnia 13 czerwca 2005 r. uległo zmianie na cel korzystniejszy inwestycyjnie przeznaczenie terenu, na którym znajdowała się działka nr 93/5 położona w miejscowości K. i w rezultacie wzrosła wartość tej nieruchomości, zaś w dniu 19 grudnia 2007 r., a więc przed upływem 5 lat, liczonych od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący skarżący ją zbyli. Jak wynika z akt sprawy w świetle uchwalonego w 2005 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporna działka znajduje się na terenie o symbolu 2.MN.28 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Od północnej granicy rzeczonej działki przewidziano poszerzenie drogi wewnętrznej KDW, natomiast od południowej granicy przewidziano drogę dojazdową oznaczoną symbolem 21 KDD o szerokości 10m. Okolicznością niekwestionowaną przez skarżących jest nadto fakt, że owa działka według postanowień poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna przyjętego uchwałą Rady Gminy Nowosolna nr VI/33/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. znajdowała się na terenach upraw polowych i użytków zielonych. Od 1 stycznia 2004 r. dla omawianego terenu gmina nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dla wspomnianej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec czego przy określeniu wartości nieruchomości dla celów opłaty planistycznej organ prawidłowo przyjął faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości (na cele rolne) przed uchwaleniem planu powołując się na regulacje art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 50 ust. 3 rozporządzenia, który to przepis jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżących z dniem 26 sierpnia 2001 r. utracił moc i nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wskazane uchybienie - w przekonaniu składu orzekającego - nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a to z tego względu, że w mocy pozostał powołany przez Kolegium przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) zawierający tożsamą regulację, co uchylony § 50 rozporządzenia.

O ile zatem poza wszelką wątpliwością organy administracyjne posiadały podstawy prawne do ustalenia opłaty planistycznej w drodze decyzji administracyjnej, w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, tak jak stanowi o tym przepis art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to warunkiem koniecznym dla zapewnienia skutecznego wykonania podjętego rozstrzygnięcia było przede wszystkim nałożenie na skarżących obowiązku uiszczenia tejże opłaty, czy też innymi słowy obowiązku jej "pobrania" w rozumieniu art. 36 ust. 4 w/w ustawy. Tymczasem wydane w sprawie decyzje organów obu instancji warunku tego nie spełniają. Nie nakładają bowiem na strony obowiązku zapłaty ustalonej opłaty, co - w ocenie Sądu - mogłoby stanowić podstawę skutecznego zarzutu w toku postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.). Rozważany obowiązek zapłaty, nie wynika z mocy prawa, lecz warunkiem sine qua non jego powstania winna być decyzja administracyjna, która oprócz tego, że będzie ustalała wysokość opłaty planistycznej będzie również zobowiązywała skarżących do jej zapłaty.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym uwagi jest nieprawidłowe – w ocenie Sądu - określenie zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Wójta Gminy N. podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty planistycznej. Organy administracji publicznej obciążając właścicieli nieruchomości, w tym wypadku skarżących obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty planistycznej w postaci jednej całościowej kwoty bez bliższego wyjaśnienia, czy odpowiedzialność ich ma charakter solidarny, czy też indywidualny, a jeśli tak to w jakich częściach współwłaściciele winni ustaloną kwotę uiścić, naruszyły w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 107 § 1 k.p.a. Powołany przepis art. 107 § 1 k.p.a. określa niewątpliwie elementarne składniki każdej decyzji administracyjnej, zaliczając do nich w szczególności oznaczenie stron i rozstrzygnięcie, co w przypadku stron będących osobami fizycznymi polega na wskazaniu imienia i nazwiska adresata decyzji, na którego owa decyzja nakłada obowiązek określonego zachowania lub przyznaje konkretne uprawnienie. Fakt ten ma bowiem decydujące znaczenie przy ewentualnej egzekucji takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji więc organ wymierzając jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec wielości podmiotów zobowiązanych musi bardzo precyzyjnie określić czy wymierzona opłata nakładana jest na podmioty solidarnie, czy też na każdy podmiot z osobna, wskazując indywidualnie wysokość opłaty planistycznej, którą należy uiścić. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że istotą odpowiedzialności solidarnej jest zwolnienie z odpowiedzialności każdej osoby zobowiązanej z chwilą zaspokojenia wierzyciela przez jedną z osób zobowiązanych.

Tożsame stanowisko w tej kwestii zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 160/05 (Lex nr 196677) uznając, że jeżeli w sprawie ustalenia opłaty planistycznej występuje dwóch współwłaścicieli nieruchomości, to organ wymierzając jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec wielości podmiotów zobowiązanych musi bardzo precyzyjnie określić czy wymierzana opłata nakładana jest na każdego z osobna czy też solidarnie na każdego z nich.

Według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zresztą tutejszy Sąd w pełni aprobuje, nie można określić osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dopiero w decyzji odwoławczej, prowadziłoby to do pozbawienia tych osób prawa do dwuinstancyjnego postępowania (vide: wyrok z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1965/06 - Lex nr 437689).

Podkreślić dodatkowo trzeba, że decyzja Wójta Gminy N. oprócz wspomnianych wyżej uchybień w punkcie 2 i 3 sentencji określa termin uiszczenia opłaty planistycznej i wskazuje, że nieuregulowanie określonej należności spowoduje jej ściągnięcie w trybie egzekucji administracyjnej, co - w ocenie Sądu – nie znajduje żadnego oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Określenie daty wykonania obowiązku nałożonego na stronę dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku, co w tym wypadku nie miało miejsca.

Uwzględniwszy wobec tego fakt, że stwierdzone wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego i procedury administracyjnej nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji, którego obowiązkiem było niewątpliwie ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej, należało usunąć z obrotu prawnego zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W świetle poczynionych wyżej rozważań Sąd uznał za niezasadne pozostałe zarzuty skargi dotyczące zarówno naruszeń prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej organ I instancji zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi i wydać stosowne rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, bacząc przy tym na to, aby wydana decyzja była możliwa do wykonania przez jej adresatów.

Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 134, art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu rozstrzygnięto w trybie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na powyższą kwotę składają się wpis sądowy od skargi -1213 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa -17 zł i wynagrodzenie pełnomocnika – 240 zł.

B.C.