Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1005/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] maja 2019r. na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym ustalił M. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego do magazynowania owoców i warzyw z zapleczem socjalnym i hali namiotowej, magazynowej do magazynowania owoców i warzyw oraz budowie parkingu i placu manewrowego, na terenie położonym w [...], działka nr [...] (obręb [...]). W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły M. W. i T. W.. M. W. wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z przepisami ustawy, zasadami współżycia społecznego i dobrego sąsiedztwa. Dodała, że celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zachowanie porządku i ładu przestrzennego, zapewnienie obywatelom zdrowego otoczenia do życia. Odwołująca wskazała, że prowadzona działalność na działce inwestycyjnej od lat przynosi uciążliwości trudne do zniesienia. W jej ocenie nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy polega w istocie na dostosowaniu ich do zamiaru inwestora. Odwołująca się nie zgadza ze stanowiskiem Wójta Gminy [...] w kwestii parametru intensywności zabudowy. Jej zdaniem parametr ten został przekroczony. Podkreśliła, że rozmiar planowanej inwestycji wpływa negatywnie na wszystkie działki sąsiednie, jak również na działki znajdujące się po drugiej stronie drogi gminnej [...]. Planowana inwestycja nie jest zgodna ze szczegółowymi przepisami określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które zabudowa ma się wkomponować. W jej ocenie w przypadku inwestycji o dużej uciążliwości dla otoczenia, przy podejmowaniu decyzji szczególnie uważnie należy się kierować dobrem mieszkańców danego terenu, Odwołująca T. W. podała, że planowana inwestycja nie powinna powstać na przedmiotowym terenie, ponieważ nic można łączyć funkcji zabudowy zagrodowej z funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a tym bardziej z zabudową usługową. Dodała, że planowana inwestycja jest jedyna w obszarze analizowanym. Wskazała, że zostanie przekroczony wskaźnik intensywności zabudowy. Odwołująca podkreśliła, że realizacja inwestycji spowoduje zwiększenie uciążliwości dla terenów sąsiednich, ponieważ obejmie prawie całą działkę inwestycyjną. W ocenie odwołującej inwestycja powinna być realizowana na innym obszarze. Odwołująca wniosła o wzięcie pod uwagę interesów życiowych wszystkich osób mieszkających na przedmiotowym terenie, a nie tylko interesu inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2019r. utrzymało zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2019r. w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło stan faktyczny sprawy i wskazało, że w dniu [...] stycznia 2018 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek M. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego do magazynowania owoców i warzyw z zapleczem socjalnym i hali namiotowej, magazynowej do magazynowania owoców i warzyw oraz budowie parkingu i placu manewrowego, na terenie położonym w [...], działka nr [...] (obręb [...]). Organ I instancji w dniu [...] marca 2018 r. wszczął postępowanie i zawiadomił strony o możliwości czynnego udziału w sprawie. Organ I instancji przeanalizował wniosek o ustalenie warunków zabudowy i dokumentów do niego załączonych pod kątem spełnienia wszystkich wymaganych prawem warunków. Ustalił, że dla terenu wskazanego we wniosku nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, ale muszą być spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Na powyższą decyzję odwołanie złożyły M. W. i T. W., właścicielki sąsiedniej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazało m.in. na konieczność sporządzenia ponownej analizy urbanistycznej oraz uzupełnienie akt o dokument świadczący o uprawnieniach urbanisty. Organ I instancji po przeanalizowaniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2019 r. ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Odwołanie złożyły M. W. i T. W..

Przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Kolegium, które decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało m. in. na wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności brak uzasadnienia dla zastosowanych odstępstw od ogólnej reguły. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organ I instancji zastosował się do wytycznych zawartych w w/wym. decyzji oraz prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa.

Następnie Kolegium przywołało treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w świetle tego przepisu stwierdził, że dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji, jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania warunków dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia organ na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy zakreślił teren analizowany o promieniu około 66 m z uwagi na trzykrotność szerokości frontu działki, która wynosi 22 m, nieznacznie go powiększając, tak aby objąć pewną całość urbanistyczną. Organ stwierdził, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowy w całym obszarze. W oparciu o tak ustalony obszar analizowanym organ przyjął, że występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych (budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garaże), zabudowa usługowa oraz obiekt infrastruktury technicznej. Na działce inwestycyjnej znajduje się budynek magazynowo - składowy. W związku z tym, że planowana inwestycja polega na budowie m.in. budynku magazynowego spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Z zasady kontynuacji funkcji wynika, wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z istniejącymi obiektami. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że warunek ten nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić, nie wymaga się natomiast przy projektowaniu nowych inwestycji powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenach sąsiednich. W tym miejscu należy podkreślić, iż na terenie inwestycji występuje już zabudowa usługowa, tj. budynek magazynowo - składowy, na którą to zabudowę inwestor otrzymał już wcześniej decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Następnie Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych. W pierwszej kolejności ustalił dla planowanej inwestycji linię zabudowy. Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie zaś z § 4 ust. 3, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Istniejące budynki w obszarze analizowanym, usytuowane po tej samej stronie drogi, co planowana inwestycja, zlokalizowane są w różnych odległościach od tej drogi. Budynki mieszkalne znajdują się w odległości ok. 8 m od tej drogi, a budynki gospodarcze i garażowe w odległości od 2 m do 35 m, a zatem ich linia zabudowy tworzy uskok. W istniejącym obszarze analizowanym budynki o funkcji niemieszkalnej są usytuowane w różnej odległości, w związku z tym organ 1 instancji zastosował odstępstwo z § 4 ust. 4 i wyznaczył dla planowanej inwestycji linię zabudowy w oparciu o budynki mieszkalne, usytuowane w odległości 8 m od pasa drogowego. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą wynosi 0,10. Intensywność zabudowy na terenie inwestycji, po zrealizowaniu planowanej zabudowy, wyniesie 0,16, a zatem nieznacznie przekroczy średnią wartość tego wskaźnika. W przedmiotowej sprawie intensywność zabudowy w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowana i wynosi od 0,05 do 0,24. W przypadku planowanej inwestycji organ 1 instancji zastosował odstępstwo od ogólnej zasady uregulowane w § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Kolegium przeanalizowało sprawę pod kątem możliwości zastosowania odstępstwa. Jak wynika z analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym występuję zabudowa o zbliżonym lub większym parametrze intensywności zabudowy, jak np. działka nr [...] - 0,24, działka nr [...] - 0,13. Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, że na obniżenie wartości intensywności zabudowy wpływa intensywność zabudowy w zabudowie zagrodowej, która jest związana z większą powierzchnią działek zagrodowych. W ocenie tut. Kolegium ustalona intensywność zabudowy nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. W odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej organ I instancji ustalił, że średnia wartość tego parametru dla budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 11,8 m. Po uwzględnieniu 20 % tolerancji szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji powinna mieścić się w przedziale od 9,4 m do 14,2 m. Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku magazynowego oraz hali namiotowej wynosi odpowiednio 22 m i 15 m, a zatem przekracza wskazany wyżej przedział. Na analizowanym obszarze występują budynki o szerokości przekraczającej przedział od 9,4 m do 14,2 m. Przykładem jest działka nr [...]. W związku z tym organ I instancji mógł zastosować odstępstwo od ogólnej zasady i ustalić dla planowanego budynku szerokość do 22 m. Nadto organ I instancji uzasadnił to tym, że na działce inwestycyjnej znajduje się budynek magazynowo - składowy o szerokości elewacji frontowej 34 m, a planowane budynki będą usytuowane za tym budynkiem i nie będą widoczne. W związku z tym nie zaburzy to harmonii obszaru analizowanego. Zgodnie z § 7 ust, I w/wym. rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na działkach sąsiednich, tj. na działce nr [...] i [...] wysokość górnej krawędzi elewacji frotowej istniejących budynków wynosi 5 m i 3 m (działka nr [...]) oraz 5 m i 5 m (działka nr [...]). Zatem budynki tworzą uskok. W takiej sytuacji wylicza się średnią tego parametru. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 4,4 m. Wnioskowane wysokości budynku magazynowego i hali namiotowej wynoszą odpowiednio 7 m i 6 m, a zatem przekraczają średnią wartość. Jednakże z uwagi na to, że wysokość górnej krawędzi elewacji frotowej budynków w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od 3,5 m (działki nr [...] i [...]) do 8 m (działka nr [...]), to można dopuścić większą wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej planowanych budynków, lecz nie większą niż wysokość istniejącego budynku magazynowo - składowego, tj. 6 m. Spełniony został również parametr związany z geometrią dachu. W obszarze analizowanym występują w przeważającej mierze budynki mieszkalne z dachami stromymi dwu i wielospadowymi o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45° oraz budynek z dachem płaskim. Wysokość budynków do głównej kalenicy wynosi od 5,0 m do 9,0 m. Przeważa kierunek głównej kalenicy równoległy do drogi, ale znajdują się budynki o kalenicy prostopadłej do drogi. Budynki gospodarcze i garażowe posiadają głównie dachy płaskie, jednospadowe, ale występują również budynki z dachami dwuspadowymi i wielospadowymi, o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°, głównej kalenicy prostopadłej lub równoległej do frontu działki. Wysokość do głównej kalenicy dachu tych budynków wynosi od 4 m do 8 m. Stąd przyjęcie dla planowanych budynków dachu jedno - lub dwuspadowego o kącie nachylenia połaci dachowych do 30 kalenicy prostopadłej do frontu działki i wysokości do głównej kalenicy do 9 m spełnia warunek kontynuacji. Planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę dojazdową. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). Organ pierwszej instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. W tym zakresie również zostały spełnione wszystkie przesłanki.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących należy stwierdzić, że jeżeli są spełnione przesłanki z art. 61 wskazanej wyżej ustawy, organ administracyjny nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia, zwiększeniem hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty te mogą być zbadane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o zatwierdzenie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2019r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła T. W. i M. W. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżące zarzuciły wydanie decyzji niezgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadami współżycia społecznego i dobrego sąsiedztwa.

Skarżące wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych zarzuciły naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz kontynuacji funkcji. Zdaniem skarżących warunek powyższy nie został spełniony. Planowane zamierzenie musi być zatem nie tylko zbieżne z gabarytami i formą architektoniczną istniejących obiektów budowlanych, linią zabudowy, intensywnością wykorzystania terenu, ale obligatoryjnym jest również dostosowanie funkcji projektowanego obiektu, jak dostosowanie funkcji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego do funkcji obiektów już istniejących. Dopiero zgodność tychże aspektów zapewnia poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa.

Skarżące zakwestionowały stwierdzenie organów, że projektowana inwestycja nawiązuje do istniejącego na terenie inwestycyjnym budynku magazynowo-składowego. Wskazały, że budynek ten nie posiada legalnej zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na magazyn warzyw i owoców, gdyż postępowania to umorzono.

Skarżące podnosiły, że istniejący budynek do którego ma nawiązywać projektowana zabudowa został zaadoptowany w ramach samowoli budowlanej z budynku składu cementu i wapna na magazyn (chłodnię) warzyw i w ten sposób Kolegium stworzyło nową funkcję na tym terenie.

Następnie skarżące wskazały, że analiza parametrów została dopasowana do wnioskowanej inwestycji z zaakceptowaniem odstępstw od średnich wartości wszystkich parametrów inwestycji, w szczególności w zakresie intensywności zabudowy. Zdaniem skarżących do intensywności zabudowy zaliczyć należy teren przeznaczony na place manewrowe, parkingi, co oznacza że cała powierzchnia działki zostanie zabudowana budynkami i budowlami, zatem wskaźnik zabudowy będzie wynosił 100 %.

Następnie skarżące zarzuciły naruszenie ładu przestrzennego poprzez wielki bałagan i nieład na posesji, uciążliwości wynikające z hałasu i zanieczyszczenie środowiska: manewry, parkowanie, uruchamianie silników, podjazdy, parkowanie z włączonym silnikiem, ciągła praca od piątku do niedzieli chłodni przez cała dobę. Praca wentylatorów znajdujących się przy budynku magazynowym uruchomionych cała dobę jest słyszalna w domu na działce [...] przy zamkniętych szczelnie oknach.

Dalej skarżące zarzuciły odstępstwo od średnich parametrów istniejącej zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu, attyki, gdzie średnie wysokości wynoszą 4,4 m, a dla projektowanej inwestycji przewidziano odpowiednio 6 m i 7m. Zakwestionowały prawidłowy dostęp do drogi publicznej poprzez drogę dojazdową, gdyż jej szerokość wynosi tylko 3 m.

Skarżące nadto zarzuciły, że wody opadowe spływają na teren ich działki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do motywów uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Skarga T. W. została prawomocnie odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] stycznia 2020r. z uwagi na jej wniesienie po terminie.

Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca M. W. i uczestniczka postępowania T. W. podtrzymały zarzuty skargi, podkreślając, że na skutek inwestycji zabudowana zostanie prawie cała działka oraz błędne jest nawiązanie do funkcji istniejącego budynku na terenie inwestycyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego decyzji, jak w niniejszej sprawie.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2019r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego do magazynowania owoców i warzyw z zapleczem socjalnym i hali namiotowej, magazynowej do magazynowania warzyw i owoców oraz budowie parkingu i placu manewrowego, na terenie położonym w [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...]).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Na terenie planowanej inwestycji brak jest bowiem planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor planuje wykonać prace, które wymagają decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Przy czym podkreślić należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Przepis ten nawiązuje do art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skierowany jest więc do podmiotu mającego tytuł prawny do terenu, który ma być zainwestowany, a nie do osób trzecich. Stąd też osoba trzecia (skarżąca i uczestniczka postępowania) z unormowania tego, co wymaga podkreślenia - o ogólnym charakterze, nie może wywodzić swoich uprawnień. Na tym etapie procesu inwestycyjnego "uciążliwość" nie mająca oparcia w przepisach prawa nie podlega ochronie (wyr NSA z 22 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 385/15, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5).

Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p. jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej.

Zgodnie z tzw. zasadą "dobrego sąsiedztwa" przeprowadzana jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – zwana potocznie analizą architektoniczno-urbanistyczną – której przeprowadzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy zgodnie z § 9 rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 72/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym.

W myśl przywołanego § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, parametrów oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W przedmiotowej sprawie sporządzona została i przeprowadzona analiza w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzona przez uprawnionego urbanistę i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z § 3 rozporządzeniem w odległości 66 m wokół działki budowlanej, gdyż szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 22 m. Z analizy wynika, że wyznaczony obszar jest wystarczający, ponieważ jest spójny pod względem funkcjonalnym i urbanistycznym. Organ przy tym zasadnie wskazał, że nieznacznie poszerzył teren analizowany celem lepszego ujęcia całości urbanistycznej. Sąd potwierdza prawidłowość w świetle § 3 rozporządzenia zakreślonego w ten sposób obszaru analizowanego stanowiącego podstawę do dalszej analizy w zakresie funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy.

W obszarze analizowanym organ ustaliły, że dominuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych (budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garaże) oraz obiekt infrastruktury technicznej. Nadto organy wskazały, że teren inwestycji posiada funkcję usługową (istniejący budynek magazynowo-składowy) i funkcja ta nie zmieni się w wyniku budowy projektowanej inwestycji, zatem można uznać że projektowana zabudowa usługowa kontynuuje funkcję zabudowy w obszarze analizowanym. Ustalenie powyższe kwestionowała skarżąca i uczestniczka postępowania. W ocenie Sądu zarzut ten jest o tyle zasadny, że przedwczesne i niepoparte dowodami jest twierdzenie organu, że na terenie inwestycji znajduje się rzeczywiście budynek o funkcji usługowej magazynowo-składowej. Skarżące przedłożyły bowiem do skargi odpis decyzji Wójta Gminy [...] [...] marca 2017r., z której wynika, że umorzone zastało postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków i zagospodarowania terenu działki nr [...] w miejscowości [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na magazyn warzyw oraz dobudowie budynku socjalno-biurowego. Z powyższego wynika, że istniejący budynek pełni funkcję gospodarczą, a nie usługową, o ile ten sposób użytkowania budynku nie został zmieniony w okresie późniejszym, co wymaga dokonania pogłębionych ustaleń przez organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zarzuty w tym względzie podnosiły już odwołujące się w odwołaniu, a organ odwoławczy nie ustosunkował się do nich wyczerpująco i jednoznacznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Konkretne ustalenia organów w tym zakresie poparte dowodami, że istniejący budynek posiada zgodną z prawem funkcję usługową magazynowo-składową pozwala dopiero na prawidłowe i skuteczne nawiązanie do tej funkcji dla projektowanej inwestycji. Niedopuszczalne jest bowiem odniesienie się do rzeczywistej funkcji, jeżeli nie jest ona zgodna z prawem budowlanym i realizowana jest w ramach samowoli budowlanej w zakresie sposobu użytkowania istniejącego budynku.

Stanowisko powyższe odnieść należy także do parametrów i cech istniejącego budynku. Dopuszczalne jest nawiązywanie do nich, jak to czynią organy w zakresie chociażby wysokości górnej krawędzi, jeżeli z akt sprawy wynika, że jest to budynek wybudowany zgodnie z prawem budowlanym, co kwestionowała skarżąca na całym etapie postępowania administracyjnego. Zarzuty te wymagają konkretnego i jednoznacznego stanowiska organów architektoniczno-budowlanych, którego zabrakło zwłaszcza w rozstrzygnięciu organu II instancji.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu nawet jeżeli istniejący budynek pełni funkcję gospodarczą, a nie usługową, to w świetle funkcji istniejących na terenie analizowanym można przyjąć, że projektowana funkcja usługowa magazynowo-składowa jest dopuszczalna na terenie inwestycyjnym.

Jak już wskazano powyżej, w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określono tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa", która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji projektowanej zabudowy. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejącej zabudowy, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W orzecznictwie podkreśla się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyr. NSA z 18 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 58/07; wyr. NSA z 08 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 3043/14; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji następuje, zatem poprzez porównanie funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Podkreślić należy, że pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanej zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13). Zbyt daleko idące jest zatem wnioskowanie skarżącej, że dopuszczalna jest tylko taka funkcja projektowanej inwestycji, która jest zgodna z dominującą funkcją istniejącą na danym obszarze analizowanym.

Dopuszczalna jest zatem w okolicznościach niniejszej sprawy funkcja projektowanej zabudowy, jeżeli nie jest ona wyraźnie sprzeczna z funkcją istniejącą, rażąco nie koliduje z istniejącą funkcją zabudowy na danym terenie. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem dopuszczalność tylko takiej funkcji, jaka już na danym terenie występuje i tylko funkcji zbieżnej z istniejącą. Do zaakceptowania jest bowiem funkcja uzupełniająca i wpisująca się w istniejącą funkcję na danym terenie analizowanym, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy prawidłowo ustaliły, że na przedmiotowym terenie występuje funkcja zagrodowa w gospodarstwach rolnych, okoliczności tej nie kwestionowała, a nawet podkreślała, skarżąca oraz uczestniczka postępowania. Wobec tego za uzupełniającą istniejącej funkcji zabudowy zagrodowej - w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotowa sprawę – uznać należy projektowaną funkcję usługową magazynowo-składową, zwłaszcza że dotyczyć będzie ona magazynowania owoców i warzyw, zatem płodów rolnych z gospodarstw rolnych, które stanowię dominującą funkcje na analizowanym terenie.

W ocenie Sądu spełniony jest warunek kontynuacji funkcji na analizowanym terenie w ramach zasady "dobrego sąsiedztwa". Przy czym wbrew temu co podnosi skarżąca i uczestniczka postępowania subiektywne odczucia w tym zakresie nie mogą przesądzać o braku kontynuacji funkcji dla projektowanej zabudowy.

Zasadne natomiast okazały się zarzuty skarżącej i uczestniczki co do przyjętych parametrów projektowanej zabudowy.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że organ uwzględnił, że na terenie analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarcza oraz garażowa. Organ następnie ustalił parametry tej zabudowy oddzielnie dla zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu i attyki oraz geometrii dachów budynków.

Słusznie zatem podnosi skarżąca i uczestniczka postępowania, że większość istotnych parametrów nowej zabudowy została ustalona w zupełnym oderwaniu od wartości średnich w obszarze analizowanym.

Godzi się zauważyć, że samo występowanie w obszarze analizowanym danego parametru w określonej wielkości (zwłaszcza maksymalnej) samo w sobie nie uzasadnia "powielania" tego parametru w nowoprojektowanym zamierzeniu. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela bowiem pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1515/17 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że z powyżej wskazanego rozporządzenia wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości innych niż średnie (zwłaszcza najwyższych / maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako – co do zasady – nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do określonych, innych niż średnie, wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, a z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie parametry nowej zabudowy z wyłączeniem wskaźnika intensywności zabudowy określono jako maksymalne, skutkiem czego na terenie planowanej inwestycji doszło do skumulowania maksymalnych parametrów istniejącej zabudowy, co w rezultacie stworzyło projektowaną zabudowę o gabarytach odbiegających od jakiejkolwiek zabudowy istniejącej na całym obszarze analizowanym. W istocie mimo, że poszczególne maksymalne parametry przyjęte dla projektowanej zabudowy występują na terenie analizowanym, to ich uwzględnienie dla projektowanej zabudowy spowodowało, że nowa inwestycja rzeczywiście nie wpisuje się w zastany ład urbanistyczny pod względem gabarytów nowej zabudowy.

Należy zauważyć, że w przypadku następujących parametrów:

- szerokość elewacji frontowej – jej średnia wielkość w obszarze analizowanym dla budynków mieszkalnych wyniosła 12,2 m, a dla gospodarczych i garaży wyniosła 11,5 m, łącznie średnia szerokości wyniosła 11,8 co z uwzględnieniem normatywnej tolerancji ± 20 % daje przedział wielkości od 9,4 m do 14,2 m. Tymczasem dla projektowanej zabudowy parametr ten ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia na maksymalny 22 m dla budynki i 15 m dla hali, przy czym maksymalna szerokość linii frontowej 22 m ustalona została dla występującego na terenie analizowanym budynku mieszkalnego,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – średnia wysokość dla budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wyniosła 4,6 m, dla gospodarczych i garażowych 4,1 m, łącznie średnia wynosi 4,4 m. Maksymalna wysokość na terenie analizowanym wynosi 8 m i to dla budynku mieszkalnego, a dla zabudowy gospodarczej i garażowej 5 m. Tymczasem dla projektowanej zabudowy parametr ten ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia na 6 m tylko dlatego, że istniejący budynek ma taką właśnie wysokość 6 m. Podkreślić należy, że przyjęta wysokość 6 m przekracza wysokość maksymalną dla zabudowy gospodarczej istniejącej na analizowanym terenie, która to funkcjonalnie jest najbardziej zbliżona do projektowanej funkcji usługowej. Nadto aktualne są w tym miejscu uwagi dotyczące dopuszczalności nawiązywania na potrzeby projektowanej zabudowy do parametrów istniejącej zabudowy, gdy ma ona charakter bezsprzecznie zgodniej z prawem;

- wysokość budynków do głównej kalenicy dla dachów spadzistych – wysokość dla budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wyniosła od 5 m do 9 m, dla gospodarczych i garażowych od 4 m do 8 m. Tymczasem dla projektowanej zabudowy organ przyjął maksymalną występująca na terenie analizowanym wysokość głównej kalenicy 9 m, z taką argumentacje że taka wysokość występuje na ternie analizowanym, przy czym jak poprzednio dla projektowanej zabudowy uwzględniono ten maksymalny parametr pochodzący z znów z zabudowy mieszkaniowej.

W każdym przypadku dla uzasadnienia powyższych odstępstw organ I instancji odwołał się do odnośnych parametrów występujących na działkach z zabudową mieszkaniową i oparł się na wartościach maksymalnych tylko dlatego, że takie występują na poszczególnych wskazanych działkach na terenie analizowanym.

Wbrew temu co podnoszą organy, jest to uzasadnienie z pewnością zbyt ogólnikowe i lakoniczne, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy, odbiegające od wartości średnich, wielkości ustalonych parametrów będą zapewniać zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 06.12.2017 r., II OSK 806/16, CBOSA). Niezależnie jednak od tego, zdaniem Sądu, wyniki analizy sporządzonej w kontrolowanej sprawie nie uprawniają do takiego wniosku. Trudno bowiem uznać, że rzeczywiście "wpisują się" w wymagania ładu przestrzennego parametry nowej zabudowy ustalone w całkowitym oderwaniu od parametrów średnich w obszarze analizowanym, a jedynie w nawiązaniu do parametrów wprawdzie występujących na terenie analizowanym, ale na różnych działkach.

W istocie organ dopasował istniejące na różnych działkach parametry do tych o jakie wnioskował inwestor.

Podobnie odnieść należy się do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, który wprawdzie organ nie określił na poziomie maksymalnym, ale z przekroczeniem średniego stosując § 5 ust. 2 rozporządzenia. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy na danym terenie wynosi 0,10, maksymalny - 0,24, a organ przyjął dla projektowanej zabudowy 0,16, tylko dlatego, że taki wskaźnik tyko nieznacznie przekracza średni, zwłaszcza że działki zagrodowe mają większy areał i zdaniem organu nie narusza to ładu przestrzennego. Tymczasem w ocenie Sądu i skarżącej, parametry przyjęte łącznie wykreowały, zwłaszcza dla projektowanego budynku magazynowego, gabaryty odbiegające od budynków, zwłaszcza gospodarczych i garażowych, występujących na terenie analizowanym. W ocenie Sądu brak także i w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy należytego uzasadnienia w decyzji organu dla zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, mając na uwadze w szczególności obowiązek zachowania ładu przestrzennego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając parametry i cechy istniejącej zabudowy zwłaszcza gospodarczej i garażowej na analizowanym terenie, w świetle zasady "dobrego sąsiedztwa" i zachowania "ładu przestrzennego" uprawnione wydaje się przyjęcie tych parametrów na poziomie co najwyżej średnim.

Przy czym wskazać należy, że organ I instancji prawidłowo do analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy uwzględnił wszystkie działki zabudowane znajdujące się w obrębie powyżej wyznaczonego obszaru analizowanego.

Zasadna jest zatem ponowna ocena i analiza cech zabudowy istniejącej na terenie analizowanym i następnie odniesienie tych parametrów, cech i gabarytów do projektowanej zabudowy. Prawidłowe ustalenia w zakresie cech zabudowy winny znaleźć się w analizie urbanistycznej, z której w ten sposób wynikać będzie, że spełnione są przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza z poszanowaniem zasady "ładu przestrzennego".

Nadto Sąd wskazuje, że na potrzeby określenia powierzchni zabudowy dla zastosowania § 5 rozporządzenia pomocne może być rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018r., poz. 1935), gdzie w § 8 ust. 2 pkt 9 wskazano, że część opisowa projektu zagospodarowania działki powinna zawierać w przypadku budynków – powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. Pojęcie "powierzchni zabudowy" nie zostało ustawowo zdefiniowane, ale jest ono jednym z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997r., uchwała nr 33/97-o). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Polskie Normy nie są, co prawda przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz.1386 ze zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (wyrok z dnia 6 maja 2008r. sygn. akt I OSK 785/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się, że niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2010r. sygn. akt II SA/Po 58/10; i z dnia 27 października 2011r., sygn. akt IV SA/Po 648/11 dostępne w bazie orzeczeń NSA). Zgodnie, zatem z punktem 5.1.2.1 omawianej Polskiej Normy przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie zaś z punktem 5.1.2.2. Polskiej Normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się : powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). W świetle powyższej definicji do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni zabudowy niekubaturowej, jak również powierzchni utwardzonych przestrzeni obsługujących i ciągów komunikacyjnych (wyr. WSA w Poznaniu z 09 marca 2016r., sygn. akt IV SA/Po 951/15, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powierzchnię zabudowy działki inwestycyjnej wyznacza zatem rzut wymiarów zewnętrznych projektowanego budynku i obiektu kubaturowego na powierzchnię terenu.

Posługując się powyższymi wskazaniami organ ponownie ustali powierzchnię zabudowy na działce inwestora i wyliczy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. Wbrew temu co podnosi skarżąca i uczestniczka postępowania do powierzchni zabudowy nie wlicza się terenu parkingów, planów manewrowych i ciągów komunikacyjnych. Zwrócić należy uwagę skarżącej, że w decyzji Wójt wskazał, że powierzchnia parkingów dla samochodów osobowych do 350 m˛, dla ciężarowych do 250 m˛ (punkt II.1.lit. d i e), co łącznie z zabudową kubaturową nie daje 100 % powierzchni działki inwestycyjnej. Zauważyć przy tym należy, że w decyzji organ określił na działce inwestycyjnej także powierzchnię biologicznie czynną (punkt II.1 lit c), zatem chybiony jest zarzut o 100 % zabudowie działki inwestycyjnej.

Nadto, Sąd zauważa, że organy co najmniej przedwcześnie uznały, że w sprawie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., uzależniający wydanie decyzji o warunkach zabudowy od stwierdzenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia niezbędnego uzbrojenia terenu, a jedynie zagwarantowanie, że powstanie takie uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z projektowanych obiektów budowlanych. Przy czym wystarczające jest przedłożenie przez inwestora zapewnienia gestorów sieci o możliwości podłączenia do sieci (por. wyrok NSA z 30.11.2012 r., II OSK 1371/11, CBOSA).

W niniejszej sprawie z wniosku inwestora wynika zapotrzebowanie na wodę oraz energię elektryczną. Ogrzewanie inwestor zapewni z własnej kotłowni, a ścieki odprowadzane będą do szczelnego zbiornika bezodpływowego do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej i wywożone przez uprawnioną do tego firmę, natomiast odpady będą zbierane selektywnie i również usuwane przez wyspecjalizowana jednostkę. Wprawdzie organ I instancji wskazał, że zapotrzebowanie na wodę zapewnione zostanie z istniejącej sieci wodociągowej po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez Gminny Zakład Komunalny oraz zapotrzebowanie na energię elektryczną – z istniejącej sieci elektroenergetyczne w uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządcę sieci, to takich uzgodnień i zapewnień brak w aktach sprawy. Tymczasem uszło uwagi organów, że takie aktualne zapewnienia dostawców mediów winny być dołączone już do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, albo uzupełnione przed wydaniem decyzji I instancji, bowiem na etapie wydania decyzji w aktach sprawy winno znajdować się aktualne zapewnienie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W związku z tym należy wezwać inwestora do uzupełnienia akt sprawy o aktualne zapewnienia dostawców mediów dotyczące zaopatrzenia w wodę oraz energię elektryczną, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Wszystko to uszło uwagi organu I instancji oraz organu odwoławczego, skoro żaden z nich nie zażądał od wnioskodawcy przedłożenia wymaganych zapewnień, co wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących projektowanych parkingów dla samochodów osobowych i ciężarowych to podkreślić należy, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej "warunki techniczne") organ ustalający warunki zabudowy co do zasady nie bada zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanym, w tym zawartymi w powyższym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Z tego względu przepisy warunków technicznych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i zasadniczo nie znajdują zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3335/14, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjątek w zakresie uwzględnienia warunków technicznych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć jedynie tych przepisów, które zawierają wyraźne odesłanie do decyzji lokalizacyjnych. Chodzi tu o przepis § 18 ust. 2 warunków technicznych w zakresie dotyczącym zapewnienia miejsc postojowych. Wymóg określenia tego parametru w decyzji o warunkach zabudowy nie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - materię tą reguluje właśnie przepis § 18 warunków technicznych, zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2). Przyjmuje się zatem, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać zasady i sposób zapewnienia miejsc postojowych, co prawidłowo uczyniły organy w punkcie II. 3 lit i) decyzji Wójta Gminy.

Chybione są także pozostałe zarzuty skarżącej dotyczące uciążliwości projektowanej inwestycji. Zagadnienie to nie jest przedmiotem oceny w toku ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wymogi w tym zakresie określa się na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Organ prowadzący postępowanie ma bowiem obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, ustalenia m.in. czy budowa danego obiektu zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania budynku, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dokonywanie takiej analizy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie kompetencji organów budowlanych.

Przy czym podkreślić należy, że organ w decyzji o warunkach zabudowy zawarł zasady w zakresie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych także z terenów dróg i parkingów, w tym ścieków przemysłowych, co do nasadzeń zieleni zimozielonej od strony działki nr [...], a także wskazania, że projektowana działalność nie może powodować przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu przy zabudowie mieszkaniowej w zabudowie zagrodowej w porze nocnej i dziennej oraz powodować uciążliwości w zakresie zewnętrznego oświetlenia (punkt II.2 lit a-l decyzji). Jak wskazano powyżej istotą postępowania o warunki zabudowy jest ustalenie, czy i w jaki sposób dopuścić można na danym terenie projektowaną przez wnioskodawcę inwestycję oraz szczegółowe ustalenie warunków nowej zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że dana inwestycja rzeczywiście powstanie, jest dopiero etapem wstępnym, aczkolwiek koniecznym do dalszej realizacji zamierzenia budowlanego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja z jej funkcją oraz parametrami jest dopuszczalna na danym terenie.

Niezrozumiałe jest natomiast kwestionowanie przez skarżącą oceny organu, że układ komunikacyjny jest wystarczający dla zapewnienia dostępności dla planowanej inwestycji. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika jedynie obowiązek zapewnienia dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej. W tym zakresie organ ustalając warunki zabudowy nie bada stanu i jakości oraz parametrów drogi dojazdowej, a jedynie zapewnienie dostępu działki inwestycyjnej do tej drogi publicznej. W treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ustawodawca definiuje, że przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Chodzi bowiem o dostęp do drogi publicznej w sensie prawnym, a taki jest w niniejszej sprawie zapewniony, z drogi gminnej, poprzez drogę dojazdową (działka nr [...]) i istniejący zjazd (punkt 3 lit g decyzji organu I instancji).

Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nie mogą być zasadne zarzuty sprowadzające się do naruszenia interesu faktycznego skarżącej (utrudnienia w ruchu, zwiększenie uciążliwości dla użytkowników drogi). Jednolite jest w tym względzie stanowisko sądów administracyjnych, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego, o czym było już powyżej (por. wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ze wskazanych wyżej względów należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jako naruszającą art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

W ponownym postępowaniu organy obu instancji uwzględnią powyżej wskazane motywy wyroku Sądu i ponownie rozpoznając sprawę ustalą zgodną z prawem funkcję istniejącego budynku na działce inwestycyjnej, parametry i cechy projektowanej zabudowy oraz ustalą i ocenią kontynuację przyjętych wskaźników zabudowy dla nowej zabudowy. Organ uzyska także od inwestora zapewnienia gestorów sieci, że wymagane istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wszystko to organy w sposób szczegółowy wskażą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - swoje ustalenia i rozważania szczegółowo opiszą w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącej M. W. kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości [...] zł (§2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.)