Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 460/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 - 4, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 10 w zw. z art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21, art. 64 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Romała Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Sz. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 9 lipca 2009 r. E. B. i J. S. złożyły do Wójta Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy w stosunku do istniejącego obiektu budowlanego – domku letniskowego położonego na działce nr [...] w K. B., gm. K.

W decyzji z dnia 3 listopada 2010 r. nr [...], z powołaniem na treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 53 , art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 63 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), Wójt odmówił wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wójt podał, że wniosek stron został pierwotnie załatwiony jego decyzją z dnia 10 grudnia 2009 r., na mocy której odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek wniesionego odwołania jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 12 kwietnia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W efekcie wskazań zawartych w uzasadnieniu w/w decyzji kasacyjnej wiosek stron został uzupełniony w dniu 17 września 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji – jak wskazano powyżej - w decyzji z 3 listopada 2010 r. - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powołując się na treść art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że zmiana zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dalej organ podał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.. U. Nr 164, poz. 1588) w odległości minimum 54 m od granic działki - nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Następnie organ dokonał analizy stanu faktycznego przez pryzmat regulacji art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy. W jego ocenie, nie zostały spełnione wymagania sprecyzowane w pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy - żadna z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce. Jak wynika z analizy map: ewidencyjnej i wysokościowej - sąsiednie dziatki dostępne z tej samej drogi publicznej w analizowanym obszarze są niezabudowane /grunty rolne/. W analizowanym obszarze brak jest terenów z jakąkolwiek - legalną zabudową - oznaczanych w rejestrze gruntów symbolami B, Bi, Bz, B-R, a tylko taka legalna zabudowa spełniająca jednocześnie warunek dostępności z tej samej drogi publicznej mogłaby stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" dla wnioskowanego zamierzenia. Następnie organ wyjaśnił, że art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy wskazuje zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniając możliwość zabudowy działki od zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Celem tej zasady jest zagwarantowanie pożądanego przez ustawodawcę ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy. W toku postępowania organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości. Na jego podstawie ustalono, że w sąsiedztwie działki występuje zabudowa gospodarcza i letniskowa o zróżnicowanych formach - na działkach nr [...]. W stosunku do działki objętej wnioskiem Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego (pismo z dnia 13.05.2008 nr [...]) prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy. Nadto, organ ustalił, że w stosunku do przedmiotowej inwestycji, a także zabudowy znajdującej się na działkach położonych w obszarze analizowanym (pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. nr [...] z dnia 27 lipca 2010 r.) nie zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym zabudowa ta nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" dla działki nr [...] w myśl art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ wyjaśnił przy tym, że zlokalizowana w analizowanym obszarze zabudowa - obiekty wzniesione bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego - nie mogą posłużyć za podstawę ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Po pierwsze, stanowiłoby to przejaw akceptacji dla samowoli budowlanej, po wtóre zaś – budynki samowolnie pobudowane nie posiadają zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem ich parametry budowlane nie mogą być punktem odniesienia dla kolejnej zabudowy. W związku z powyższym nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce. Z uwagi na fakt, że ustalenia warunków zabudowy w sposób pozytywny możliwe jest jedynie przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5, a jak wskazano powyżej, przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku określonego w pkt 1 cytowanego przepisu, wniosek inwestorów nie mógł zostać uwzględniony. Załącznikami do decyzji uczyniono: załącznik graficzny do decyzji i analizy urbanistycznej na mapie w skali 1:1000, analizę urbanistyczną z wynikami - część opisowa oraz analiza urbanistyczną z wynikami - część graficzna, na mapie w skali 1:1000.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły E. B. i J. S., domagając się uchylenia decyzji organu I instancji w całości.

Po rozpatrzeniu tegoż odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 24 marca 2011 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności opisało stan faktyczny, na tle którego doszło do wydania przedmiotowej decyzji. W przedmiotowej sprawie planowane zamierzenie polega na ustaleniu warunków zabudowy dla istniejącego budynku letniskowego na działce nr [...] w K. B. II. Następnie, w rozważaniach, organ odwoławczy wskazał na treść art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 59, 60 i 61 ust. 1 tejże ustawy. Organ ten podał, że w przypadku braku planu, zgodnie z treścią art. 61 ust. l ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Następnie Kolegium podkreśliło, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie warunkuje wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy od tego, czy zamierzenie inwestycyjne zostało już zrealizowane. Wykładnia przepisów omawianej ustawy wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić także w przypadku zrealizowania inwestycji. W treści cytowanych wyżej norm prawnych, jak i art. 60-65 ustawy, regulujących szczegółowo wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ustawodawca nie wprowadził bowiem zakazu wydania takiej decyzji w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego.

Dalej organ odwoławczy argumentował, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym - w postępowaniu legalizacyjnym samowolę budowlaną należy przedłożyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, bez względu na termin jej uzyskania. Dlatego też dla celów legalizacji samowoli budowlanej niezbędne jest uprzednie wydanie decyzji bądź ustalającej warunki zabudowy w przypadku spełnienia warunków wynikających z art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bądź odmawiającej ustalenia tychże warunków. Cytowany przepis, jak wskazało Kolegium, nie tylko określa jeden z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale również wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa wytycza kierunek określenia warunków dla nowej inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W oparciu o sporządzoną analizę i na podstawie przepisów ww. rozporządzenia ustala się m.in. takie parametry inwestycji jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu. Kolegium podkreśliło w tym miejscu, że w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji konieczne jest istnienie w sąsiedztwie, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co najmniej jednej działki zabudowanej w taki sposób, aby mogła stanowić swoisty wzorzec na podstawie którego można określić parametry dla planowanej inwestycji i w ten sposób stworzyć pewną spójną urbanistycznie całość.

Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] stanowi łąki trwałe, klasa gruntów ŁV. W sprawie wyznaczono obszar analizowany w odległości 54 m. W ocenie Kolegium obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Jak wynika z analizy w obszarze analizowanym znajdują się działki, na których występuje zabudowa gospodarcza i letniskowa o zróżnicowanych formach. W analizie powołano się na ustalenia, poczynione w oparciu o informacje uzyskane od innych organów, z których wynika, że w stosunku do działek nr [...] oraz dla wnioskowanej działki prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy. Ponadto, w odniesieniu do przedmiotowej działki oraz działek znajdujących się w obszarze analizy nie zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę.

Z powyższego wynika, w ocenie Kolegium, że w obszarze analizowanym, istniejąca w sąsiedztwie przedmiotowej działki zabudowa to samowole budowlane. W związku z powyższym zabudowa ta nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla działki [...], gdyż wszelka zabudowa istniejąca w analizowanym terenie nie jest zabudową legalną. Należy przy tym zauważyć, iż działki zabudowane, leżące poza wyznaczonym obszarem analizowanym również stanowią samowolę budowlaną, zatem obszar przyjęty do analizy jest wystarczający do określenia oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką nr [...]. Kolegium wyraźnie podkreśliło przy tym, że jego zdaniem analiza warunku tzw. dobrego sąsiedztwa możliwa jest wyłącznie w oparciu o "legalną" zabudowę. Przeciwna interpretacja przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowiłaby obejście prawa i mogła doprowadzić do powstawania obiektów budowlanych, w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która wymagania dotyczące nowej zabudowy określałaby na podstawie zabudowy pozbawionej cech legalności, co z kolei w ocenie tut. składu Kolegium stanowiłoby zaprzeczenie zasady zagwarantowania ładu przestrzennego i poszanowania istniejącego porządku prawnego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. l pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec braku spełnienia warunków określonych we wskazanym wyżej przepisie, w aktualnym stanie prawnym i faktycznym, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Niespełnienie jednego z wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy jest podstawą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Nadto, Kolegium wskazało, że pismo z dnia 18 grudnia 2010 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 63 ust. 3 i 3a k.p.a. (podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego, zaś podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne). Wobec powyższego Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutów w nim podniesionych.

W skardze na powyższą decyzję J. S. i E. B. wskazały, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło już raz decyzję wójta odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla ich inwestycji, po czym wydało kolejną decyzję w dniu 24 marca 2011 r., w której taką samą odmowną decyzję organu I instancji już utrzymało w mocy, tymczasem, zdaniem skarżących nic merytorycznie nie zmieniło się w sprawie, co mogłoby skutkować utrzymaniem w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Skarżące wskazały, że domek letniskowy wybudowany został 14 lat temu i dopiero po 6 latach organ nadzoru budowlanego dopatrzył się samowoli budowlanej. Zdaniem skarżących problem "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej nie powinien mieć wpływu na pozytywne załatwienie ich wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżące dopatrują się złej woli ze strony władz gminy, które zezwoliły na podział nieruchomości i sprzedaż drobnych działek (około 500 m), jednocześnie utrudniając realizację prawa własności w sposób sprzyjający ich beneficjentom. Jednocześnie skarżące wskazały na rozporządzenie Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, z którego przepisami przedmiotowa inwestycja również powinna być zgodna.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że skarżące nie zamierzają wznosić nowej zabudowy, lecz chcą zalegalizować istniejącą. W ocenie skarżących, organ powinien wziąć pod uwagę istnienie nielegalnej zabudowy oraz możliwość uporządkowania prawnego istniejącego stanu rzeczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa, a powołane w skardze zarzuty okazały się bezzasadne.

Kontrolowane postępowanie administracyjne, wszczęte na skutek wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy, odbywa się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz przepisach wykonawczych - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W art. 59 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2 ustawy, określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane (warunków zabudowy).

Z kolei, będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia Kolegium przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określony w punkcie 1 art. 61 ust. 1 ustawy wymóg kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie, a zostało to zaakceptowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Słuszny jest przy tym pogląd Kolegium na temat interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", które to pojęcie może być rozumiane w szerokim kontekście, lub węższym. I tak, działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście, nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329).

Trzeba także zauważyć, że wolność zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy ograniczona jest przede wszystkim obowiązującym prawem, w tym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej (obejmującej gabaryty i formy architektoniczne) zabudowy już istniejącej. Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do omawianej ustawy, którym jest przywołane już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Stosownie do treści § 9 tego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4).

Z kolei przepis § 3 omawianego rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem" (minimalna odległość – 50 m). Trzeba jednak przepis ten wykładać w taki sposób, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki, nie musi być w kształcie koła (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, Baza orzeczeń Lex nr 486229), ale w każdym kierunku w odległości co najmniej równiej trzykrotnej szerokości frontu działki.

Przenosząc powyższe unormowania na grunt niniejszej sprawy jako słuszne należy ocenić stanowisko organu odmawiające wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak kontynuacji cech kształtowania zabudowy.

Prawidłowo ustalony przez organ administracji stan faktyczny sprawy jest zasadniczo niesporny. Wynika z ustaleń i akt sprawy, że wnioskiem datowanym 9 kwietnia 2008 r., uzupełnionym następnie w dniu 26 czerwca 2009 r. oraz pismem z dnia 17 września 2009 r. (vide: wniosek i pismo uzupełniające k. 1 z załącznikami i 45 akt administracyjnych I instancji), strony zwróciły się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie istniejącego budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...] w K. B., gm. K.. We wniosku określono parametry inwestycji w sposób następujący: wymiaru obrysu zewnętrznego budynku – 85 x 4,3 m, powierzchnia zabudowy – 36,5 m2, ilość kondygnacji – 1, kąt nachylenia dachu – do 45 stopni, układ połaci dachu – dwuspadowy, wysokość do kalenicy – 2,5-2,6 m.

Organ I instancji w trakcie postępowania przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki (część opisowa) wraz z częścią graficzną zostały załączone do decyzji z dnia 3 listopada 2010 r. Jak zasadnie oceniło Kolegium, obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przy jego wyznaczeniu zachowany został wymóg odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu przedmiotowej działki (szerokość frontu przedmiotowej działki pod zabudowę wynosi 18 m), przy czym objął on swoim zasięgiem obszar w odległości 54 m od granic działki, co w okolicznościach niniejszej sprawy można zaaprobować. Jak prawidłowo ustaliło Kolegium, przedmiotowa działka jest zabudowana budynkiem letniskowym, wybudowanym w sposób samowolny na obszarze, stanowiącym łąki klasy V. W sąsiedztwie występuje zabudowa letniskowa, przy czym wymienione przez organ w części opisowej analizy urbanistycznej działki sąsiednie stanowią samowole budowlane, obejmujące zabudowę letniskową i gospodarczą. Część działek sąsiednich stanowi niezabudowane grunty orne. Działki nr [...] oraz [...] stanowią drogi, zaś ulica W. położona poza terenem analizowanym stanowi pas drogowy drogi powiatowej.

Analiza powyższych okoliczności w kontekście ustalonego przez organ i niekwestionowanego przez strony faktu, iż zarówno inwestycja skarżących, jak też znajdujące się na działkach objętych obszarem analizy, pobudowane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, pozwalają przyjąć jako trafną ocenę organu o braku kontynuacji cech istniejącej zabudowy, a zatem braku istnienia na obszarze analizowanym "dobrego sąsiedztwa" dla wnioskowanej inwestycji. Ocena taka wynika zresztą wprost z analizy urbanistycznej (vide: pkt 3 załącznika do decyzji - k. 49 akt I instancji). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 943/09 (Baza orzeczeń Lex nr 597974), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, "wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine u.p.z.p. może nastąpić tylko wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji lokalizacyjnej". Taka sytuacja występuje w kontrolowanej sprawie i z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym nie może bowiem w niniejszej sprawie wyznaczyć cech i parametrów dla nowej planowanej zabudowy. Przepis 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa wymogi związane z zachowaniem ładu przestrzennego, tak by nowa zabudowa odpowiadała charakterystyce urbanistycznej zabudowy już istniejącej. Sąsiedztwo, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza pozostawanie działki podlegającej zagospodarowaniu w otoczeniu urbanistycznym charakteryzującym się atrybutami, z których można wyprowadzić ściśle określone cechy podobieństwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (por. wyrok NSA, j.w.).

W kontekście powyższych rozważań, w ocenie Sądu, sporządzona w niniejszym postępowaniu administracyjnym analiza urbanistyczna jest prawidłowa, a w ślad za nią również stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, które wskazuje na brak w obszarze analizowanym obiektów budowlanych w postaci budynków, które mogłyby określać warunki kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy dla planowanej budowy, w tym w szczególności gabarytów i formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ustosunkowując się do wyrażonego na rozprawie stanowiska pełnomocnika skarżących, wskazującego na powinność organu wzięcia pod uwagę faktu istnienia nielegalnej zabudowy i stworzenia możliwości uporządkowania takiego stanu rzeczy podkreślić należy, że wprawdzie dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy nie zakazuje przy ocenie spełnienia tegoż warunku uwzględniania obiektów wzniesionych w sposób nielegalny, to jednak interpretacja taka wynika przede wszystkim z celu tegoż uregulowania. Podstawowym celem wyrażonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie i zachowanie ładu przestrzennego. Stąd też, ustawodawca zakłada konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, stanowiących wzorzec dla nowej zabudowy. Nakaz kontynuacji zastanego stanu zabudowy zawiera w sobie też wymóg kontynuacji uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na dane cele. Ta wola wynika nie tylko z planów zagospodarowania przestrzennego, ale także z decyzji o warunkach zabudowy. Problem nielegalnej zabudowy na K. B. jest znany sądowi z urzędu i ma bardzo szeroki wymiar, także społeczny. Dlatego też powinien zostać rozwiązany w sposób kompleksowy przez organy gminy poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, przesądzającego wolę organów gminy odnośnie przeznaczenia przedmiotowych terenów. Niemniej jednak, jest to wyłączna kompetencja organów gminy do decydowania o przeznaczeniu terenów w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, związana z uprawnieniem gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 10 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy).

Podkreślić jednak w tym miejscu należy, że uwzględnienie prawa własności, czego domaga się strona skarżąca, w sposób sprzeczny do warunków ustawowej zasady "dobrego sąsiedztwa", nie może podlegać aprobacie. Ochrona prawa własności zagwarantowana zarówno w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art.140 k.c.), podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności. Szczegółowe zaś warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przytoczony wyżej przepis art. 61 tej ustawy, wprowadzając ograniczenie wykonywania prawa własności w zakresie prawa do zabudowy, poprzez wprowadzenie zasady dobrego sąsiedztwa, co szerzej zostało opisane powyżej.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie przepisów prawa, prawidłowo zastosowanych i wyłożonych. Decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, z odniesieniem się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Nie naruszył organ ani zasady nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym, ani zasady prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zaufania do organów administracyjnych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej a także przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i rozstrzygnięte na podstawie prawidłowo wskazanych przepisów prawa materialnego; ustalenia są wszechstronne i wyczerpujące, tyle że zarówno ustalenia jak i ocena materiału nie odpowiadają koncepcji strony skarżącej. To zaś nie jest wystarczające, by uznać słuszność zarzutów naruszenia wymienionych przepisów prawa. Zaskarżona decyzja podjęta została bowiem w sposób zasadny na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.