Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 777/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 777/22 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 listopada 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek, WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Sekretarz sądowy Maksymilian Krzanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r., sprawy ze skargi E.S. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r. Dyrektora Małopolskiego Centrum Przedsiębiorczości w Krakowie, określono przypadającą do zwrotu przez Beneficjenta – E. S. kwotę dofinansowania w łącznej wysokości 154 006,98 zł wraz z należnymi odsetkami, liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Dofinansowanie to zostało przyznane wW. na podstawie zawartej w dniu 3 sierpnia 2017 r. Umowy o dofinansowanie w projekcie pn. "[...]".

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Zarząd Województwa Małopolskiego na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r, poz. 818 z późn. zm.) w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 6 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), dalej "u.f.p.", w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powodem rozstrzygnięcia były stwierdzone przez MCP nieprawidłowości w zakresie: kosztów związanych z cateringiem oraz kosztów związanych z najmem nieruchomości pod działalność przedszkolną.

Na stronach 13-25 organ przedstawił szczegółowo dokonane w sprawie ustalenia.

Odnosząc się do nieprawidłowości w zakresie cateringu organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor MCP słusznie zakwestionował prawidłowość przeprowadzonej przez Beneficjenta rekrutacji do projektu uczestniczących w nim dzieci, a w konsekwencji również kwalifikowalność wydatków poniesionych na wyżywienie nieprawidłowo zrekrutowanych uczestników. Odwołując się do odpowiednich regulacji zawartych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.) i zapisów Regulaminu rekrutacji do projektu określonych przez Beneficjenta, organ zaznaczył, że dla uznania spełnienia kryterium wieku przedszkolnego konieczne było, aby dane dziecko w momencie rozpoczęcia udziału w projekcie ukończyło 2,5 roku i nie ukończyło 7 lat. Analiza dokumentów rekrutacyjnych potwierdza, że rekrutacja do projektu nie została przeprowadzona prawidłowo w przypadku 14 dzieci, które nie spełniały regulaminowego kryterium bycia w wieku przedszkolnym. Okoliczność niespełnienia kryteriów podmiotowych powoduje, że wydatki związane z udziałem ww. dzieci w projekcie nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. W konsekwencji za niekwalifikowalne zostały uznane wydatki związane z wyżywieniem dzieci nieprawidłowo zrekrutowanych, które korzystały z cateringu stanowiącego wkład własny Beneficjenta w projekcie. Organ podał, że pozostałe koszty związane z udziałem ww. dzieci w projekcie nie podlegają obniżeniu, gdyż dotyczą one stałych opłat związanych z funkcjonowaniem przedszkola. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na fakt, że koszty wyżywienia zostały sfinansowane ze środków własnych Beneficjenta i stanowiły jego wkład własny w projekt, organ I instancji prawidłowo przyjął, że odzyskiwaniu podlegają więc wyłącznie koszty pośrednie w wysokości 25% wartości wydatków uznanych przez organ za niekwalifikowalne. Zgodnie bowiem z §10 ust. 5 Umowy o dofinansowanie stwierdzenie wydatków niekwalifikowanych w projekcie, a więc poniesionych nieprawidłowo związanych z wyżywieniem dzieci stanowiącym wkład własny Beneficjenta w projekt, wiąże się z proporcjonalnym obniżeniem o 25% kosztów pośrednich rozliczonych stawką ryczałtową w stosunku do skorygowanych kosztów bezpośrednich. Zakwestionowane zostały także wydatki związane z wyżywieniem dla uczestnika nieobecnego w przedszkolu.

Jeśli natomiast chodzi o nieprawidłowości dotyczące najmu nieruchomości, organ podzielił je na kwestię czynszu najmu i czynszu administracyjnego. Wskazał, że z dokonanych ustaleń wynika, że Beneficjent pomimo tego, że sam określił kwotę przewidzianą na najem lokalu, w którym prowadzone miało być przedszkole w wysokości 7 600 zł miesięcznie, akceptował, że ponoszone z tego tytułu koszty były znacząco wyższe, gdyż wynosiły 14 145 zł brutto miesięcznie. Co istotne, Beneficjent mając świadomość wysokości przewidzianych kosztów najmu lokalu w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie stanowiącym załącznik do umowy o dofinansowanie zawartej w dniu 3 sierpnia 2017 r., równocześnie zawarł umowę najmu datowaną także na 3 sierpnia 2017 r, której zapisy dotyczące wysokości czynszu najmu odbiegały od założeń budżetowych projektu. W konsekwencji wydatki poniesione przez Beneficjenta z tego tytułu powyżej kwoty wskazanej we wniosku dofinansowanie, tj. przekraczające kwotę 7600 zł i w liczbie miesięcy tam przewidzianych zasadnie zostały uznane przez organ I instancji za niekwalifikowalne.

Również w odniesieniu do kwestii nieprawidłowości w zakresie wydatków z tytułu czynszu administracyjnego, organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji. Podał, że Beneficjent uwzględnił w harmonogramie rzeczowo-finansowym projektu wydatki związane z energią elektryczną, wodą, gazem, wywozem śmieci zarówno w ramach zadania nr 1 pn. Adaptacja, jak również zadania nr 3 pn. Bieżące funkcjonowanie. Organ odwoławczy wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w większości przypadków kwota faktycznie poniesionych kosztów przekracza założenia z wniosku o dofinansowanie. W związku z tym analogicznie jak to miało miejsce w przypadku wydatków związanych z czynszem najmu, również w odniesieniu do wydatków poniesionych na opłaty związane z gospodarką odpadami, zimną woda i ściekami oraz centralnym ogrzewaniem miarodajne przy ocenie ich kwalifikowalności są wysokości kwot wskazane we wniosku o dofinansowanie.

Podsumowując dokonane w sprawie ustalenia organ odwoławczy podał, że działanie Beneficjenta polegające na:

1) poniesieniu wydatków związanych z cateringiem dla uczestników niekwalifikujących się do udziału w projekcie oraz dla uczestnika nieobecnego w przedszkolu stanowiło naruszenie § 8 ust. 2 i 3 Umowy o dofinansowanie w związku z podrozdziałem 8.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 września 2016 r. oraz z dnia 19 lipca 2017 r. (dalej "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków"),

2) poniesieniu wydatków związanych z najmem dwóch lokali pod działalność przedszkola w zakresie czynszu najmu oraz czynszu administracyjnego w kwotach przekraczających kwoty założone na ten cel we wniosku o dofinansowanie projektu stanowiło naruszenie § 2 ust. 2 oraz § 8 ust. 2, 3, 8 lit. b) Umowy o dofinansowanie w związku z podrozdziałem 6.2 pkt 3 lit. d). e) i g) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków.

W związku z tym organ stwierdził, że przyznane Beneficjentowi w ramach projektu dofinansowanie, zostało wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków dofinansowania pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa wart. 184 u.f.p. Tym samym Beneficjent swoim działaniem wypełnił przesłankę do zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków określoną w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Organ odwoławczy podał, że w sprawie doszło również do wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.(Dz.U.EU.L.2013.347.320 ze zm.) skutkującej koniecznością zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków. W sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, których łączne zaistnienie warunkuje wystąpienie "nieprawidłowości". Beneficjent, tj. E. S. .prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Ż., zgodnie z zawartą Umową o dofinansowanie, jest beneficjentem pomocy z Europejskiego Funduszu Społecznego, a zatem jest podmiotem gospodarczym w rozumieniu art. 2 pkt 37 rozporządzenia nr 1303/2013. W ocenie organu w sprawie niewątpliwie doszło również do naruszenia prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego. Beneficjent naruszył ww. postanowienia Umowy o dofinansowanie w związku z zapisami Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, a także zrealizował przesłanki do zwrotu środków, wynikające z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Organ zaznaczył, że wbrew twierdzeniom strony zawartym w odwołaniu, w sprawie doszło do wystąpienie szkody w budżecie UE. Zarzuty postawione w odwołaniu koncentrują się na próbie wykazania, że poniesienie kosztów najmu w wysokości przewyższającej pierwotnie zakładaną kwotę, czy też skorzystanie z wyżywienia przez dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym, które nie znajdowały się w wieku od dwóch i pół do sześciu lat, nie spowodowało jakiejkolwiek (nawet potencjalnej) szkody w budżecie UE. W ocenie organu argumentacja Beneficjenta w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle ustaleń stanu faktycznego sprawy, biorąc pod uwagę, że przedmiotowe wydatki związane bezpośrednio z realizacją zadań nr 1 i 3 zostały zakwestionowane z uwagi na naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., tj. Umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, okolicznością bezsporną w ocenie organu odwoławczego jest wystąpienie szkody rzeczywistej w budżecie ogólnym UE, gdyż środki finansowe zostały nieprawidłowo wydatkowane przez Beneficjenta. Organ podkreślił, że zgodnie z wykładnią TSUE szkoda powstaje w każdym przypadku, gdy podmiot otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem. Co więcej, wyrazem przyjmowania szerokiej wykładni wystąpienia szkody w budżecie UE w związku z działaniem lub zaniechaniem podmiotu gospodarczego, jest stanowisko TSUE, wskazujące, że do powstania szkody w budżecie UE nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego w budżecie Unii.

Ponadto zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury: "szkodą w interesach finansowych Unii Europejskiej jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, z kolei nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony , został z naruszeniem zasad prawa unijnego lub krajowego " (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. II GSK 841/16).

W związku z tym organ stwierdził, że naruszenie przez Beneficjenta wskazanych zapisów Umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, spowodowało niewątpliwie szkodę, zatem wypełniało przesłanki "nieprawidłowości", o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, skutkując koniecznością zwrotu przyznanego i wypłaconego w tym zakresie dofinansowania.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wyjaśnił także, że wydatkowanie środków na pokrycie kosztów związanych z realizacją projektu czy też terminowe uiszczanie należności z faktur nie stanowiło kryterium przy ocenie prawidłowości ponoszonych przez Beneficjenta wydatków. Decydujące znaczenie odegrało naruszenie zapisów Umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, polegające na ponoszeniu wydatków na wyżywienie dla uczestników niekwalifikujących się do udziału w projekcie oraz wydatków związanych z najmem lokalu pod działalność przedszkola w sposób niezgodny z wnioskiem o dofinansowanie. W następstwie dopuszczenia przez Beneficjenta do wskazanych w decyzji nieprawidłowości, doszło do sfinansowania wydatków w nieuzasadnionej wysokości, a tym samym do wystąpienia szkody rzeczywistej w budżecie unijnym. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji przedstawił szczegółowe wyliczenie kwoty do zwrotu oraz prawidłowo uzasadnił przyjęty sposób wyliczenia tej kwoty.

W skierowanej do WSA w Krakowie skardze na decyzję z dnia 25 kwietnia 2022 r. zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 6, 8 i 9 k.p.a., poprzez pominięcie w fazie procedowania przez organ II instancji zastosowania się do zasady określającej podstawę jego działania na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie przepisów, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, a także przeprowadzenie postępowania w sprawie zobowiązania do zwrotu środków w związku ze stwierdzeniem przez Instytucję Pośredniczącą Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014 - 2020 nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków europejskich w ramach Programu w sposób niestaranny, o co za tym idzie niepoprawny merytorycznie, z naruszeniem zasady zaufania, która powinna się przejawiać nie tylko w bezstronności rozstrzygnięć i dbałości o wyjaśnienie wszelkich - głównie prawnych - aspektów sprawy, lecz także przeciwko naruszaniu interesów stron postępowania oraz innych osób. Ponadto działania organów administracji powinny prowadzić obywateli do przekonania, iż odnoszące się doń działania organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu, co nie znalazło odzwierciedlenia w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na:

a) fakt, że zarówno Zarząd Województwa Małopolskiego, jak i Małopolskie Centrum Przedsiębiorczości nie uprawdopodobniły, że poniesienie kosztów najmu w wysokości przewyższającej pierwotnie zakładaną kwotę, czy też skorzystanie z wyżywienia przez dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym, które nie znajdowały się w wieku od dwóch i pół do sześciu lat, lecz przykładowo w wieku 2 lat i 5 miesięcy powoduje nawet potencjalną szkodę w budżecie UE,

b) odmowę zmiany kwoty wydatków kwalifikowanych przez Małopolskie Centrum Przedsiębiorczości dniu 10 kwietnia 2019 roku (a więc już po upływie okresu rozliczeniowego umowy o dofinansowanie), w sytuacji gdy Beneficjent w dniu 31 stycznia 2019 roku, złożył wniosek o zmianę kwoty wydatków kwalifikowanych, poprzez zmianę wydatków z zajęć dodatkowych na czynsz najmu, a zajęcia dodatkowe nie odbyły się z przyczyn obiektywnych - niezależnych od Beneficjenta, co de facto pozbawiło Beneficjenta możliwości zmian w Projekcie, skutkując tym samym koniecznością zwrotu części dofinansowania, prowadzących do wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy nawet gdyby przyjąć, że wydatki związane z usługami cateringowymi oraz kosztami najmu lokalu przedszkola, są formalnie wydatkami niekwalifikowalnymi, to w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie ma podstaw do uznania, że ich poniesienie spowodowało jakąkolwiek, nawet potencjalną szkodę w budżecie UE.

2. art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady, zgodnie z którą organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością oraz zobowiązane są rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego.

3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie decyzji ostatecznej w sposób naruszający przedmiotowe przepisy. Jako że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób przekonywujący, że poniesienie kosztów najmu w wysokości przewyższającej pierwotnie zakładaną kwotę, czy też skorzystanie z wyżywienia przez dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym, które nie znajdowały się w wieku od dwóch i pół do sześciu lat, lecz przykładowo w wieku 2 lat i 5 miesięcy powoduje nawet potencjalną szkodę w budżecie UE, w sytuacji gdy decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a to pierwsze zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa, a strona z treści decyzji (osnowa i pozostające w korelacji z nią uzasadnienie) winno uzyskać pełny, wyczerpujący i precyzyjny obraz przysługujących jej praw i obowiązków; nie może być zdana na domyślanie się intencji organu lub poszukiwanie uzasadnienia w zawartości akt administracyjnych i nie jest dopuszczalna sytuacja, aby w motywach decyzji poszukiwać lub też dopatrywać się sensu rozstrzygnięcia, albowiem czyni to taką decyzję nieczytelną dla strony.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisów prawa materialnego określonych w u.f.p., a w szczególności:

- art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, jako podstawy wydanej decyzji i zobowiązanie skarżącej do zwrotu środków w związku ze stwierdzeniem przez Instytucję Pośredniczącą Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014 - 2020 nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków europejskich w ramach Programu, w sytuacji gdy zarówno Zarząd Województwa Małopolskiego, jak i Małopolskie Centrum Przedsiębiorczości nie uprawdopodobniły, że poniesienie kosztów najmu w wysokości przewyższającej pierwotnie zakładaną kwotę, czy też skorzystanie z wyżywienia przez dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym, które nie znajdowały się w wieku od dwóch i pół do sześciu lat, lecz przykładowo w wieku 2 lat i 5 miesięcy powoduje jakąkolwiek (nawet potencjalną) szkodę w budżecie UE, zaś środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem na realizację projektu objętego umową o dofinansowanie, a faktury zostały zapłacone w terminie do ich zapłaty, zatem zmiana w wysokości wydatków czynszowych, czy też wieku dzieci korzystających w ramach wychowania przedszkolnego z wyżywienia cateringowego, w stosunku do postanowień umowy, miała jedynie charakter formalnego uchybienia i nie powinna wywołać skutków materialnych.

III. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisów prawa materialnego określonych w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rody (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rody (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. UE.L.2013.347.320 z dnia 2013.12.20), a w szczególności:

- art. 2 pkt 36 w związku z ort 143 ust 2 w zw. z art 122 ust 2 Rozporządzenia, poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Instytucję Pośredniczącą Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014 - 2020, że poniesienie przez Beneficjenta kosztów najmu w wysokości przewyższającej pierwotnie zakładaną kwotę, czy też skorzystanie z wyżywienia przez dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym, które nie znajdowały się w wieku od dwóch i pół do sześciu lat, lecz przykładowo w wieku 2 lat i 5 miesięcy powoduje nawet potencjalną szkodę w budżecie UE, w sytuacji gdy środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, na realizację projektu objętego umową o dofinansowanie, a faktury zostały zapłacone w terminie do ich zapłaty, zatem zmiana w wysokości wydatków czynszowych, czy też wieku dzieci korzystających w ramach wychowania przedszkolnego z wyżywienia cateringowego, w stosunku do postanowień umowy, miała jedynie ewentualnie charakter formalnego uchybienia i nie powinna wywołać skutków materialnych.

W związku z ww. zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora MCP i umorzenie postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę, Zarząd Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j., Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz.U. z 2021 r. poz. 329), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt.5, podejmowane z zakresu administracji publicznej.

Istotą sporu jest ocena realizacji przedmiotowej umowy przez skarżącą i w konsekwencji ocena legalności, nałożenia przez organ na beneficjenta obowiązku zwrotu dofinansowania w oparciu o przepis art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p.

Zgodnie z art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa z ust.9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie zaś z art. 184 ust.1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Interpretując pojęcie "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu", w ocenie Sądu należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu ‘’procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że procedury, o których mowa w art. 184 ust.1 u.f.p. to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. p.z.p., ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3597/15, LEX nr 2389918, a także wyroki NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, LEX nr 2345825, z dnia 12 kwietnia 2017 r.,sygn.akt. II GSK 2389/15, LEX nr 2301514, z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3026/15, LEX nr 2267348, I GSK 1404/21 z dnia 5 kwietnia 2022r. LEX nr 3357252, I GSK 2560/18 z dnia 24 maja 2022r.LEX nr 3363086, III SA/GI 1242/21 z dnia 18 maja 2022r. LEX nr 3356660, I SA/Op 454/21 z dnia 30 marca 2022r. LEX nr 3339540).

A zatem, naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie należy traktować jak naruszenie procedur, o którym mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Zgodnie natomiast z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi Umowa o dofinansowanie projektu zawarta przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą z beneficjentem. Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem, uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Wyłącznie niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi. Reasumując, w ramach procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. mieszczą się procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą projektem.

Takie procedury określa też rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz.UE L 347.Z20 grudnia 2013 r.,str.320).

Zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego "nieprawidłowość"’ oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Z powyższych regulacji wynika, że naruszeniu procedury nie musi towarzyszyć powstanie rzeczywistej szkody, bowiem wystarczająca jest potencjalna możliwość spowodowania takiej szkody. Oznacza to, że szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, a do stwierdzenia, że miała miejsca nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie powstania szkody.

Z kolei korektom finansowym poświęcony jest art. 143 rozporządzenia. Stosownie do jego ust.1 zd.1 odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. Ust.2 stanowi, że państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu.

Na gruncie krajowym zadania w zakresie korekt finansowych w przypadku regionalnego programu operacyjnego zostały powierzone Instytucji Zarządzającej , którą w rozpatrywanej sprawie jest Zarząd Województwa Małopolskiego zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Art. 9 ust.2 pkt 7, 8 i 9a ustawy wdrożeniowej wskazuje, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów, nakładanie korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w u.f.p. albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu.

Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia działań przez właściwą instytucję, o których mowa w ust. 9 lub 11. Ustęp 9 stanowi, że w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej:

1) przed zatwierdzeniem wniosku o płatność - instytucja zatwierdzająca wniosek o płatność dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowanych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo;

2) w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a w przypadku programu EWT- zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu.

Wreszcie, zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu z 3 sierpnia 2017 r. beneficjent zobowiązał się m.in. do realizacji projektu zgodnie z jej treścią oraz wnioskiem o dofinansowanie. Ponadto m.in. zobowiązał się poddać kontroli dokonywanej przez IZ oraz inne uprawnione podmioty w zakresie realizacji projektu, która może prowadzić do korekty wydatków kwalifikowalnych rozliczanych w ramach projektu. Wobec powyższego należy podkreślić iż skarżąca zobowiązała się do przestrzegania warunków umowy o dofinansowanie i mimo to do obowiązków tych się nie zastosowała a w konsekwencji nie utrzymała trwałości projektu.

W powołanym kontekście prawnym oraz w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, skarga E. S. nie zasługiwała na uwzględnienie. Takie stanowisko Sądu oparte jest o potwierdzony fakt zaistnienia nieprawidłowości w realizacji przedmiotowego projektu które w oparciu o ustalony ww. stan faktyczny i prawny znalazło finał w przyjętym rozstrzygnięciu. Co więcej, zaistnienia okoliczności, które w niniejszym postępowaniu uznane zostały za nieprawidłowość sama skarżąca nawet nie kwestionowała. Zwalczała jedynie twierdzenia o możliwym wpływie zaistniałej nieprawidłowości na szkodę w budżecie unijnym oraz fakt nie wyrażenia przez IŻ zgody na zmianę przeznaczenia przyznanych środków.

Analizując zgłoszone zarzuty sąd wziął pod uwagę, iż samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu tych środków w całości lub części. Konieczna jest bowiem ocena skutków stwierdzonego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 i art. 143 ust 2 rozporządzenia 1303/2013. Środki unijne podlegają bowiem zwrotowi tylko wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie jednocześnie musi stanowić "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Z koiei "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło lub mogło dojść do powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Przez możliwość powstania szkody należy rozumieć możliwość uszczuplenia środków budżetowych - unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia konieczne jest ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych wystąpiło co najmniej zagrożenie, że szkoda powstanie.

Zatem dla powstania obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki:

1) działanie lub zaniechanie beneficjenta pomocy,

2) które powoduje jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa krajowego lub unijnego,

3)które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W rozpoznawanej sprawie, Sąd w składzie orzekającym nie podzielił stanowiska skarżącej lecz przyznał rację organowi podzielając jego argumentację, że zawarta umowa o dofinansowanie projektu wraz z wyszczególnionymi na jej wstępie przepisami unijnymi i krajowymi obowiązywała beneficjenta do realizacji projektu z należytą starannością zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowieniem obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego. Ponieważ warunki te nie zostały zachowane w konsekwencji należy dojść do wniosku, że zarzuty skarżącej nie są zasadne, ponieważ naruszyła ona zapisy umowy, a organ prawidłowo nałożył na stronę obowiązek zwrotu dofinansowania.

Sąd podzielił stanowisko organu, że naruszenie procedur określonych w umowie o dofinansowanie projektu stanowi naruszenie zasady realizacji projektu określonych w przepisie art.184 ust.1 u. f. p., w zw. z art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p.

Stwierdzone naruszenia stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, a skutkiem jej stwierdzenia jest uznanie spornych wydatków za niekwalifikowalne. W takim razie są to środki pobrane w nienależnie o których mowa w art. 207 ust.1 pkt 3 u. f. p., a zatem podlegające zwrotowi.

Należy wskazać, że przepis art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 nie przewiduje formy formalnego naruszenia prawa - każde bowiem naruszenie prawa unijnego lub krajowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrożenie EFSI (Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych), które może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii nieuzasadnionym wydatkiem jest kwalifikowalne, jako nieprawidłowość w rozumieniu art.2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.

Zdaniem Sądu, organ nie popełnił błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych w podstawie zaskarżonej decyzji, ponieważ naruszenia wskazanych wyżej zapisów umowy o dofinansowanie, są ewidentne i nie były nawet - co do zasady - kwestionowane przez skarżącą.

Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów art.7, art.77, art.80 kpa. ponieważ ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy pozwalał na jej rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcia organów obydwu instancji zostały też należycie uzasadnione. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej co do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. skoro zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ II instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił powstanie szkody dla budżetu UE, do której doszło na skutek sfinansowania wydatków w nieuzasadnionej wysokości. Organ odnosił się przy tym do szkody rzeczywistej a tymczasem tożsame skutki wywołuje tzw. szkoda potencjalna, polegająca choćby na tym, że na skutek sfinansowania kosztów niekwalifikowanych nie doszło do sfinansowania innych uzasadnionych wydatków z budżetu UE. Okoliczności sprawy nie pozwalają na kwestionowanie by w badanej sprawie taka potencjalna szkoda w budżecie UE zaistniała.

Organ wydając zaskarżoną decyzję szczegółowo przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a swoje ustalenia oparł o ten materiał. Szczegółowo również uzasadnił swoją decyzję wskazując, w oparciu o jakie dowody uznał, iż doszło do naruszenia procedur, jak również iż naruszenie to miało wpływ na budżet unijny. Sąd rozważania te podziela.

Trafnie też organ podkreślał, iż fakt, że środki zostały wykorzystane na działalność "przedszkola", nie znaczy, iż zostały one wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, jak również, że wydatkowanie środków na pokrycie kosztów związanych z realizacją projektu czy też terminowe uiszczanie należności z faktur nie stanowiło kryterium przy ocenie prawidłowości ponoszonych przez Beneficjenta wydatków.

Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6, 8 i 9 k.p.a., poprzez nie uprawdopodobnienie, że poniesienie kosztów najmu w wysokości przewyższającej pierwotnie zakładaną kwotę, czy też skorzystanie z wyżywienia przez dzieci, które nie powinny być objęte projektem na który wnioskodawca otrzymał dofinansowanie (jak również dzieci, które nie skorzystały z wyżywienia ponieważ nie były obecne w przedszkolu), powoduje choćby potencjalną szkodę. Kwestie te zostały jednak szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji wraz ze wskazaniem podstawy prawnej w oparciu o którą została oparta wydana decyzja administracyjna.

Sam fakt złożenia stosownego wniosku o zastosowanie zmian w projekcie w terminie wynikającym z Umowy o dofinansowanie nie stanowi wystarczającej przesłanki obligującej organ do przyjęcia i zaakceptowania takiej zmiany. Skarżąca złożyła taki wniosek w dniu 31 stycznia 2019r., a więc miesiąc przed zakończeniem realizacji projektu, którego termin już był wydłużony. Tymczasem, skarżąca od początku realizacji projektu miała wiedzę o problemie niedoszacowania wydatków kwalifikowalnych w zakresie najmu lokalu, a pomimo to z propozycją zmian w projekcie zwlekała ponad 1,5 roku. Takie działanie trudno uznać za racjonalne, co trafnie podkreśliły w uzasadnieniu decyzji organy, wskazując, że złożenie wniosku odpowiednio wcześniej dawałoby znacznie większe szanse na znalezienie rozwiązania dobrego dla Projektu jako całości, dla Beneficjenta i równocześnie akceptowalnego przez MCP, gdyż dawałoby znacznie więcej możliwości i czasu do podjęcia optymalnej decyzji. Beneficjenci środków unijnych powinni mieć świadomość, że przyjęcie takich środków stwarza liczne formalne obowiązki, do których przestrzegania nie można podchodzić dowolnie lecz należy wypełniać je konsekwentnie i ściśle, w pełnej zgodności z zawartą umową.

W konsekwencji - biorąc wszystkie wyżej wskazane okoliczności pod uwagę - Sąd nie stwierdził zarzucanego przez skarżącą naruszenia przez organ wskazanych przepisów.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.

-----------------------

Sygn. akt I SA/Kr 777/22

Sygn. akt I SA/Kr 777/22

i