Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1449/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 149 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 893/17 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej także: "WSA", "sąd I instancji") wyrokiem z 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 893/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi M. B. (dalej: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku (dalej: "Dyrektor NFZ", "organ II instancji") z [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora NFZ z [...] września 2017 r., nr [...].

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lipca 2017 r. Dyrektor NFZ ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie na obszarze powiatu k. od [...] października 2017 r. do [...] czerwca 2021 r. świadczeń opieki zdrowotnej – rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna. W ogłoszeniu podano wartość zamówienia nie większą niż 131.949,00 PLN na okres rozliczeniowy od [...] października 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. oraz wskazano, że po przeprowadzeniu postępowania zostaną zawarte maksymalnie dwie umowy. Termin składania ofert w postępowaniu upływał [...] lipca 2017 r.

W odpowiedzi wpłynęły dwie oferty: A. i skarżącego. Otwarcie ofert nastąpiło [...] lipca 2017 r. Obie oferty, po uzupełnieniu braków formalnych, zakwalifikowane zostały do części niejawnej postępowania. W związku zaś ze stwierdzeniem przez komisję konkursową niezgodności wybranych odpowiedzi ankietowych z danymi zawartymi w części szczegółowej formularza ofertowego oraz danymi znajdującymi się w posiadaniu NFZ w zakresie warunków rankingujących, komisja konkursowa podjęła decyzję o dokonaniu zmiany w systemie informatycznym w zakresie zawartych w ofercie odpowiedzi ankietowych udzielonych przez stronę na pytania o kryterium jakości w ten sposób, że: (1) odpowiedź "Nie" na pytanie: "2.2.2 Udzielenie świadczeń w sposób i w warunkach nieodpowiadających wymogom określonym w umowie – tylko na podstawie wyników kontroli" została zmieniona na odpowiedź "Tak" (1 punkt ujemny zgodnie z kryteriami oceny ofert); (2) odpowiedź "Nie" na pytanie: "2.2.3 Braki w sprzęcie i w wyposażeniu wykazanym w umowie - tylko na podstawie kontroli" została zmieniona na odpowiedź "Tak" (1,5 punktu ujemnego); (3) odpowiedź "Nie" na pytanie: "2.2.10 Przedstawienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, na podstawie których dokonano płatności nienależnych środków finansowych lub nieprawidłowe kwalifikowanie udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej – stwierdzone tylko na podstawie kontroli" została zmieniona na odpowiedź "Tak" (0,5 punktu ujemnego); (4) udzielona odpowiedź "Nie" na pytanie: "2.2.12 Niewykonanie w wyznaczonym terminie zaleceń pokontrolnych" została zmieniona przez komisję konkursową na odpowiedź "Tak" (1 punkt ujemny).

Ocenie została poddania również oferta A. w K., w której po stwierdzeniu rozbieżności pomiędzy odpowiedziami na pytania ankietowe zawarte w części VIII formularza ofertowego, a danymi posiadanymi przez NFZ, komisja konkursowa [...] sierpnia 2017 r. podjęła decyzję o dokonaniu zmiany w systemie informatycznym w zakresie odpowiedzi udzielonej przez A. na pytanie ankietowe w kryterium jakości w ten sposób, że odpowiedź "Nie" na pytanie: "2.2.2 Udzielenie świadczeń w sposób i w warunkach nieodpowiadających wymogom określonym w umowie - tylko na podstawie wyników kontroli" została zmieniona przez komisję konkursową na odpowiedź "Tak" (1 punkt ujemny). Jednocześnie, mając na uwadze pisemne wyjaśnienia A. z [...] i [...] sierpnia 2017 r. komisja konkursowa dokonała zmiany udzielonych przez niego odpowiedzi w dwóch innych pytaniach ankietowych w kryterium jakości: "2.1.3 Zapewnienie konsultacji lekarza specjalisty w dziedzinie rehabilitacji medycznej" zmieniając odpowiedź "Tak" na prawidłową i zgodną ze stanem faktycznym odpowiedź "Nie" (warunek oceniany na 4 punkty) oraz "2.4.3 Prowadzenie dokumentacji medycznej" zmieniając udzieloną odpowiedź "Indywidualnej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej, przy czym w przypadku wystawiania recept i skierowań co najmniej poprzez nanoszenie danych za pomocą wydruku." na odpowiedź zgodną ze stanem faktycznym ustalonym wskutek wyjaśnień – "żadna z powyższych" (warunek oceniany na 2 punkty zgodnie z kryteriami oceny ofert). W wyniku powyższej weryfikacji komisja zmniejszyła punktację obu ofert w kryterium jakości, przy czym ocena oferty strony uległa zmianie z 27 pkt na 23 pkt (otrzymując 4 punkty ujemne), a oferta A. w K. uległa zmianie z 30,5 pkt na 23,5 pkt (1 pkt ujemny i pomniejszenie punktacji za niespełnianie warunków o z pkt. 6.

Po dokonaniu oceny ofert pod kątem spełniania warunków wymaganych oraz dodatkowo ocenianych, obowiązujących w postępowaniu, komisja konkursowa podjęła decyzję o przeprowadzeniu negocjacji z obydwoma oferentami.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. rozstrzygnięto postępowanie i nastąpiło jego zakończenie. Do zawarcia umowy został wybrany A. w K., który zajął pierwsze miejsce w rankingu końcowym, uzyskując łącznie 44,5 pkt. Oferta strony w związku z podpisaniem rozbieżnego protokołu końcowego z negocjacji, nie została wybrana do zawarcia umowy.

Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], Dyrektor NFZ działając jako organ I instancji oddalił odwołanie złożone przez stronę uznając wniesione zarzuty za niezasadne.

W wyniku odwołania decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], Dyrektor NFZ utrzymał decyzję wydaną w I instancji w mocy.

Organ II instancji wyjaśnił, że podczas oceny warunków rankingujących w związku ze stwierdzeniem w obu ofertach rozbieżności pomiędzy odpowiedziami na pytania ankietowe a danymi posiadanymi przez NFZ oraz wynikającymi z oferty, ustalonymi po przeprowadzeniu wyjaśnień, komisja konkursowa zmieniła nieprawidłowo udzielone odpowiedzi, dostosowując je do stanu faktycznego, co skutkowało zmniejszeniem punktacji obu ofert w kryterium jakości. Takie działanie komisji konkursowej polegające na dostosowaniu ankiet do stanu faktycznego w celu uniknięcia bezpodstawnego przyznania punktów za warunki, których nie spełniono, organ uznał za przejaw dbałości o równe traktowanie i poszanowanie uczciwej konkurencji względem oferentów, którzy byli oceniani i porównywani w taki sam sposób. Organ II instancji podkreślił, że w pozaocenowych kryteriach rankingujących, na które nie miał wpływu wynik późniejszych negocjacji, oferta A. w K. została oceniona na 39,5 pkt, a oferta strony na 30 pkt. Ponadto, jak podkreślił organ, potencjał wykonawczy A. został oceniony przez komisję konkursową za wystarczający do zrealizowania całości zamówienia, tym bardziej, że oferta A. znajdowała się na pierwszym miejscu w rankingu. Zatem sytuacja strony w zakresie liczby punktów, którą mógł otrzymać w propozycji komisji, była w pełni uzależniona od negocjacyjnego zachowania oferenta z pierwszego miejsca rankingu, którego oferta była ofertą korzystniejszą.

Za uzasadniony Dyrektor NFZ uznał co prawda zarzut, że doszło do niezasadnego odjęcia stronie 4 punktów w kryterium jakości – wyniki kontroli, jednakże przeoczenie to nie miało wpływu na jego miejsce w rankingu ofert w żadnym stadium postępowania konkursowego, a tym samym na pozbawienie go szansy wyboru oferty.

Organ II instancji nie podzielił wątpliwości strony w zakresie potencjału kontroferenta, wynikających z faktu, iż oferta A. w K. nie została poddana weryfikacji w miejscu udzielania świadczeń. Rozpatrując podniesione w tym zakresie zarzuty wskazujące na prawdopodobieństwo niespełniania warunków wykazanych w ofercie A. w K., organ stwierdził, iż sam fakt wystąpienia takiego prawdopodobieństwa nie dowodzi nieprawidłowości działań komisji konkursowej ani wystąpienia naruszeń zasad postępowania konkursowego. Ponadto powołując się na § 17 ust. 2 rozporządzenia o pracach komisji, organ wyjaśnił, że komisja może przeprowadzić weryfikację oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości danych zawartych w ofercie, tym niemniej kontrola oferenta nie pociąga za sobą obowiązku kontroli u innych oferentów i nie jest związana z oceną złożonych ofert, a jedynie z okolicznością zweryfikowania przekazanych w toku postępowania konkursowego danych oraz informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę.

Sąd I instancji, wskazując na problematykę zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert, podał, że w sytuacji, gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu wówczas komisja konkursowa odrzuca ofertę (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"). Odrzuca się również ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Sąd podkreślił przy tym, że wypełnienie przez oferenta warunków musi znaleźć wyraz w złożonej ofercie i nie może podlegać uzupełnieniu na późniejszych etapach konkursu ofert. Oznacza to, że treść oferty wyznaczają wyłącznie zawarte w niej dane – dokumenty i złożone przez świadczeniodawcę oświadczenia – które w dacie otwarcia ofert nie mogą zostać przez oferenta zamienione, skorygowane, czy uzupełnione. W konkursie o zawarcie rzeczonej umowy konkurują bowiem ze sobą nie oferenci, lecz złożone przez nich oferty, których treść wyznaczają wyłącznie zawarte w nich dane, a więc dokumenty i złożone przez świadczeniodawcę oświadczenia. Przeprowadzana w części jawnej konkursu ocena ofert dokonywana jest wyłącznie w oparciu o wszystkie zawarte w nich dane, niepodlegające późniejszemu uzupełnieniu czy korekcie, z zastrzeżeniem art. 142 ust. 6 ustawa o świadczeniach. Pogląd o niedopuszczalności zmian (korekt) warunków oferty objętych pytaniami ankietowymi po upływie terminu do składania ofert, jak podniósł sąd I instancji, jest utrwalony w orzecznictwie. Dokonując rozwinięcia powyższego stanowiska należy zdaniem sądu dojść do wniosku, że złożone w ofercie oświadczenia nie mogą być po upływie terminu do składania ofert korygowane nie tylko przez samych oferentów, ale i przez komisję konkursową.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązują dwie podstawowe zasady, będące jednocześnie wytycznymi kierunkowymi przy ocenie zastosowania i przy interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Są to zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz obowiązek organu prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach).

Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym zaś z podstawowych warunków zapewnienia w postępowaniu konkursowym zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji jest przestrzeganie przez organ unormowań związanych z dopuszczeniem oferentów do udziału w postępowaniu i oceny złożonej oferty w szczególności z punktu widzenia wskazanej wyżej normy art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, obligującej organ do odrzucenia oferty w przypadku zawarcia w niej nieprawdziwych informacji. Pojęcie :nieprawdziwych informacji:, do którego odwołuje się wskazany przepis, oznacza takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Podaniem nieprawdziwych informacji będzie celowe działanie oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełniania określonych warunków, deklaruje taką możliwość. Przy czym nieprawdziwe informacje muszą odnosić się do takich danych i informacji podanych w ofercie, które wskazują, iż oferent nie gwarantuje zapewnienia świadczenia usług medycznych.

Analiza art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach prowadzi do wniosku, że komisja przeprowadzająca konkurs ofert oceniając treść złożonych dokumentów weryfikuje prawdziwość zawartych w nich informacji. W przypadku, w którym taka prawidłowo przeprowadzona weryfikacja dowiedzie, iż w ofercie podano nieprawdziwą informację w zakresie odpowiedzi na pytanie ankietowe będące jednym z pytań dodatkowo punktowanych ("rankingujących"), mającym wpływ na ostateczny kształt rankingu, a w rezultacie i na wynik postępowania konkursowego, komisja konkursowa zobowiązana jest do obligatoryjnego odrzucenia takiej oferty. Niedopuszczalne jest bowiem po upływie terminu do składania ofert dokonywanie korekty złożonych w ofercie oświadczeń zarówno przez oferentów, jak i przez komisję konkursową.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy w ocenie WSA należy zgodzić się ze skarżącym, że Dyrektor NFZ w sposób ewidentny naruszył analizowany przepis art. 149 ust 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Jak wynika z akt postępowania konkursowego A. w K. w ofertach złożonych w ramach postępowania konkursowego, podał bowiem (czego nie kwestionuje organ) nieprawdziwe informacje co do spełniania warunków dotyczących kryteriów jakości, wymienionych w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej: a) w załączniku nr 5 tabela nr 2 Rehabilitacja lecznicza – Część wspólna, II. Jakość – Pozostałe warunki, Lp. 4. Prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej, przy czym w przypadku wystawiania recept i skierowań – co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku, b) w załączniku nr 5 tabeli nr 1 Rehabilitacja lecznicza pkt 2 Przedmiot postępowania – Fizjoterapia ambulatoryjna, Pkt I Kryterium - Jakość, ppkt 1.3 - zapewnienie konsultacji lekarza specjalisty w dziedzinie rehabilitacji medycznej. W odpowiedzi na zapytanie komisji konkursowej o spełnianie powyższych warunków A. w pisemnych wyjaśnieniach z [...] i [...] sierpnia 2017 r. przyznał wprost, że warunków tych nie spełnia. Powyższe ustalenia komisji konkursowej co do złożenia nieprawdziwych danych w ofercie powinny skutkować jej odrzuceniem, na wstępnym etapie rozpoznania oferty, a nie jak uczyniono w postępowaniu przyznaniem punktów ujemnych. Ustawodawca, jak zaakcentowano to już wyżej, bardzo rygorystycznie podchodzi do podania przez oferenta nieprawdziwych informacji. Organy prowadzące postępowanie konkursowe opierają się bowiem w znacznej mierze na oświadczeniach oferentów. Złożenie zatem oferty zawierającej nieprawdziwe informacje, zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy, powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji.

Zdaniem sądu I instancji w okoliczności kontrolowanego postępowania trudno uznać, aby doszło do oczywistej omyłki lub błędu w ofercie w przypadku tych dwóch kryteriów i że oferent A. nie miał świadomości co oznaczają przedmiotowe kryteria, tym bardziej, że ich interpretacja nie powinna nasuwać żadnych wątpliwości. Zaznaczenie w ofercie nieprawdziwej informacji, która nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości było ewidentnie nastawione na uzyskanie pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia. W konsekwencji komisja nie miał podstawy prawnej do skorygowania złożonego w tym zakresie oświadczenia A., a jej działanie polegające na zmianie udzielonej odpowiedzi w pkt 2.1.3. i 2.4.3. z "TAK" na "NIE" stanowiło ewidentne naruszenie przepisów postępowania.

Wobec powyższego, skoro organ uznał, że w postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia zasad, o których mowa w art. 134 ustawy, a więc zasady równego traktowania oferentów i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, to takie stanowisko organu, w ocenie WSA jest błędne. Wydając sporne decyzje organ dopuścił się – mogącego mieć wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80, a także art. 107 § 3 K.p.a. – polegającego na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia zarzutów skarżącego.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, Dyrektor NFZ w powołaniu na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) błędną wykładnię art. 134 ust. 1 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, polegającą na mylnym przyjęciu, iż w toku postępowania konkursowego organ administracji dopuścił się naruszenia zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, przez nieodrzucenie oferty jego kontroferenta, czym naruszył interes prawny skarżącego, podczas gdy w ocenie organu brak było podstaw do zastosowania w sprawie sankcji przewidzianej w art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, a przez to nie powstał uszczerbek w interesie prawnym skarżącego;

2) błędną wykładnię art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w zw. z § 18 ust 4 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zw. z § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (dalej: "rozporządzenie o pracach komisji"), przez błędne przyjęcie, iż w toku postępowania konkursowego organ administracji zobligowany był do odrzucenia oferty złożonej przez kontroferenta skarżącego w związku z podaniem przez niego nieprawidłowych odpowiedzi na zadane pytania ankietowe, zaś komisji konkursowej nie przysługiwało prawo do wezwania tego oferenta do złożenia wyjaśnień z trybie § 17 ust. 1 rozporządzenia o pracach komisji oraz do dokonania oceny odpowiedzi na pytania ofertowe zgodnie ze rzeczywistym stanem faktycznym ustalonym na podstawie danych posiadanych w zbiorach organu oraz złożonych wyjaśnień oferenta;

3) niezastosowanie § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia o pracach komisji, w sytuacji gdy komisja konkursowa w oparciu o powołany przepis zasadnie wezwała kontroferenta skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących oferty, a także zażądała przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez tego oferenta.

II. naruszenie prawa procesowego to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez błędne przyjęcie, iż uzasadnienia obydwu decyzji Dyrektora NFZ nie spełniają wymogów należytego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, co utrudniło kontrolę sądową z punktu widzenia realizacji zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz na dokonaniu przez organ dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia zarzutów skarżącego, podczas gdy zarówno decyzja Dyrektora Podlaskiego NFZ z [...] września 2017 r., jak i decyzja z [...] września 2017 r., zawierają szczegółowe wyjaśnienia powodów nieuwzględnienia zarzutów skarżącego, a wyłącznie przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przez WSA doprowadziło do wydania skarżonego wyroku i uznania części zarzutów skarżącej za zasadne

Skarżący kasacyjnie wniósł jednocześnie o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 cytowanego artykułu. Wobec niestwierdzenia w rozpatrywanej sprawie żadnej z przesłanek nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku sąd II instancji pozostał związany granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana obecnie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach z art. 174 P.p.s.a., co uzasadnia w pierwszym rzędzie rozważenie podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań podkreślić trzeba, że bezsporne na obecnym etapie postępowania pozostają istotne dla sprawy – dotychczas ustalone przez organ NFZ – okoliczności faktyczne.

Niekwestionowane jest zwłaszcza to, że wobec skarżącego M. B. komisja konkursowa [...] sierpnia 2017 r. podjęła decyzję o zmianie w systemie informatycznym odpowiedzi udzielonych w części VIII formularza ofertowego, zatytułowanego "ankiety", w zakresie pytań: a) 2.2.2 "Udzielenie świadczeń w sposób i w warunkach nieodpowiadających wymogom określonym w umowie – tylko na podstawie wyników kontroli"; b) 2.2.3 "Braki w sprzęcie i w wyposażeniu wykazanym w umowie – tylko na podstawie kontroli"; c) 2.2.10 "Przedstawienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, na podstawie których dokonano płatności nienależnych środków finansowanych lub nieprawidłowe kwalifikowanie udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej – stwierdzone tylko na podstawie kontroli"; a także d) 2.2.12 "Niewykonanie w wyznaczonym terminie zaleceń pokontrolnych". Co natomiast kluczowe dla dalszych uwag, nie jest przy tym poddawane w wątpliwość także i to, że powyższe zmiany we wniosku skarżącego okazały się – jako wynikające z merytorycznego błędu komisji konkursowej – nieuzasadnione.

Nie jest ponadto kwestionowane to, że wobec drugiego z oferentów A. w K. komisja konkursowa [...] sierpnia 2017 r. podjęła decyzję o zmianie w systemie informatycznym odpowiedzi udzielonych w części VIII formularza ofertowego, zatytułowanego "ankiety", w zakresie pytania 2.2.2 "Udzielenie świadczeń w sposób i w warunkach nieodpowiadających wymogom określonym w umowie – tylko na podstawie wyników kontroli". Ponadto, mając na uwadze złożone przez tego oferenta już w toku konkursu wyjaśnienia, komisja konkursowa dokonała dalszych jeszcze zmian w zakresie dwóch innych pytań: a) 2.1.3 "Zapewnienie konsultacji lekarza specjalisty w dziedzinie rehabilitacji medycznej", b) 2.4.3 "Prowadzenie dokumentacji medycznej".

W zarzutach procesowym ujętych w skardze kasacyjnej organ NFZ nie zgadza się z uznaniem przez sąd I instancji, iż w sprawie doszło do uchybienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 K.p.a., podważając możliwość skorzystania z tego powodu przez sąd z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zarzut z pkt II. petitum skargi kasacyjnej). Z zarzutem tym nie można się zgodzić, albowiem sąd I instancji prawidłowo wskazał na niejednoznaczność stanowiska Dyrektora NFZ co do zachowania w ramach konkursu wymogów wynikających z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W tym miejscu zauważyć przede wszystkim trzeba, że organ NFZ uzasadniając brak naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach – co czyni zresztą nadal w skardze kasacyjnej – powołuje się na powyżej przywołane okoliczności zmiany formularzy ofertowych obydwu oferentów. Organ ten wywodzi wręcz, że podjęte w tym względzie działania komisji konkursowej, prowadząc do uniknięcia bezpodstawnego przyznania oferentom punktów, uznać należy za przejaw dbałości o równe traktowanie i poszanowanie uczciwej konkurencji względem tych oferentów. Dyrektor NFZ nie dostrzega jednak, że dalsze fragmenty tego samego uzasadnienia czynią tę argumentację – prezentowaną na potrzeby wykazania zachowania art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach – całkowicie bezzasadną. Przecież organ, w powołaniu na wyjaśnienia przewodniczącego komisji konkursowej, doszedł równocześnie do wniosku, że odjęcie punktów skarżącemu M. B. było merytorycznie niepoprawne (abstrahując w tym miejscu od formalnej prawidłowości takiego działania komisji konkursowej), bowiem wynikało z przeoczenia komisji, co do kryteriów oceny ofert. Skoro sam organ NFZ dostrzega, że zmiana we wniosku M. B. nie powinna w ogóle nastąpić – ze wskazanych przyczyn – to nielogicznym staje się powoływanie na tę okoliczność w innej części uzasadnienia celem wykazania działania komisji konkursowej w sposób zgodny z prawem. Takie uzasadnienie, w którym organ administracji publicznej w powołaniu na tą samą okoliczność faktyczną dochodzi do dwóch przeciwstawnych wniosków, w konsekwencji czego niewiadomym pozostaje, czy okoliczność ta jest przez organ aprobowana, czy też nie, prowadzi do ewidentnego uchybienia wymogom z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Powyższe, choć doniosłe dla rozpatrywanej sprawy – w dostatecznym stopniu uzasadniając prawidłowość uwzględnienia skargi przez sąd I instancji – nie jest wystarczające dla całościowego rozważenia problematyki związanej z realizacją art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Niezbędne pozostaje bowiem przeprowadzenie dodatkowej oceny, co do prawidłowości działań komisji konkursowej polegających na zmianie formularza ofertowego drugiego z oferentów A. w K.. Prowadzi to do kolejnego z wyrażonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Wbrew bowiem twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zarzut sformułowany w pkt I. 3) jej petitum, wskazujący na naruszenie przez sąd I instancji § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia o pracach komisji, nie może być uznany za zarzut naruszenia prawa materialnego, skoro ujęte w nim regulacje mają typowo procesowy charakter – dotyczą czynności wyjaśniających, jakie podjąć może komisja konkursowa. Pomimo tego błędu w konstrukcji rzeczonego zarzutu, okazał się on uzasadniony.

Zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia o pracach komisji w toku postępowania komisja konkursowa może żądać od oferenta złożenia wyjaśnień dotyczących oferty. Stosownie zaś z § 17 ust. 2 tegoż rozporządzenia komisja konkursowa może przeprowadzić weryfikację oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, w szczególności przez oględziny pomieszczeń i urządzeń przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego, przy pomocy którego wykonywana ma być umowa, a także zażądać przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta.

Choć z ostatnio przywołanych regulacji nie sposób wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ NFZ, aby komisja konkursowa była na ich podstawie uprawniona do jakiejkolwiek zmiany treści złożonej oferty, to nie można jednocześnie zaakceptować sytuacji, do której doprowadził w istocie sąd I instancji, gdzie znaczenie tych regulacji jest marginalizowane. Jak słusznie bowiem zauważa skarżący kasacyjnie organ w przypadku wystąpienia jakiejś niezgodności w złożonej ofercie, czy powstania innego rodzaju wątpliwości, cytowane regulacje dostarczają narzędzi, z których komisja konkursowa powinna skorzystać chcąc wątpliwości te wyjaśnić. Zwłaszcza w przypadku, w którym – jak w realiach rozpatrywanej sprawy – wątpliwość odnosi się do prawdziwości informacji zawartych w ofercie (por. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach), celem weryfikacji tych okoliczności komisja konkursowa sięgnąć powinna po § 17 ust. 1 lub ust. 2 rozporządzenia o pracach komisji. Sąd I instancji pomijając znaczenie podjętych tak czynności z góry przyjął tezę o potrzebie zastosowania w sprawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Tymczasem, bez dogłębnej analizy okoliczności faktycznych sprawy – z uwzględnieniem zastosowanego już przez organ § 17 rozporządzenia o pracach komisji i rozważenia zasadności podjęcia ewentualnych dalszych czynności wyjaśniających – uznanie konieczności zastosowania art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach jest przedwczesne.

Powyższe przedwczesnym czyni także odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w których organ NFZ stara się już wykazać naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Sąd I instancji, pomimo że prawidłowo spostrzegł istotne w sprawie uchybienie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co stanowiło dostateczną podstawę dla uwzględnienia skargi M. B., doszedł do przedwczesnych wniosków, co do konieczności zastosowania art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, pomijając § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia o pracach komisji. Chociaż zaskarżony wyrok prawidłowo zatem eliminuje z obrotu prawnego decyzje podjęte przez Dyrektora NFZ, czyni to z częściowo nieprawidłowym uzasadnieniem, które nie może być w tym zakresie uwzględnione przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dyrektor NFZ zobligowany będzie w tym względzie do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z niniejszego uzasadnienia, w tym zwłaszcza do przeprowadzenia ponownej oceny zachowania wymogów z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, po wyjaśnieniu – w razie potrzeby po uprzednim poszerzeniu materiału dowodowego sprawy – czy względem oferty A. w K. znajdował zastosowanie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.