Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 644/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014r. sprawy ze skargi A. K., R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) zwanej dalej jako "Prawo budowlane" oraz art. 104 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej jako "K.p.a." nałożył na A. K. i R. K. (skarżący)-inwestorów robót budowlanych polegających na: rozbiórce dwóch słupków ceglanych znajdujących się w otworze okiennym (okno skrajne na parterze elewacji frontowej od strony działki nr 10) oraz osadzeniu 2 szt. okien w ramach z PCV w lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym, w m. C. ul. D. , gm. C. na działce o nr geod. 13, obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu :

- w otworze okiennym od strony działki nr 10 (okno lewe) wymurowania dwóch słupków ceglanych o wymiarach 0,14m x 0,14m i wysokości 1,86m oraz demontażu stolarki okiennej z pcv i osadzenia stolarki okiennej drewnianej zwieńczonej łukowo w kolorze białym, stosując jako wzór odtworzenia stolarki (proporcje, podziały i profile) okna II kondygnacji elewacji frontowej,

- w otworze okiennym od strony działki nr 14 (okno prawe) demontażu stolarki okiennej z pcv i osadzenia stolarki okiennej drewnianej zwieńczonej łukowo w kolorze białym, stosując jako wzór odtworzenia stolarki (proporcje, podziały i profile) okna II kondygnacji elewacji frontowej-w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do 30.07.2014 r.

W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 22.10.2009 r. 11.03.2010 r., 18.05.2010 r., oraz 16.05.2012 r. ustalił, że skarżący wykonali roboty budowlane polegające na rozbiórce dwóch słupków ceglanych o wym. 0,14m (szerokość), 0,14m (głębokość), 1,86m (wysokości). Przedmiotowe słupki ceglane stanowiły podparcie dla łukowego zwieńczenia otworu okiennego (podział na trzy skrzydła - elementy). Ponadto dokonali oni w dwóch istniejących otworach okiennych wymiany skrzydeł drewnianych o wym. 1,86mx 1,62m, na skrzydła wykonane z pcv, zmieniając jednocześnie kolor z białego na brązowy. Jak wskazał PINB, pierwotnie zamontowane skrzydła okienne były wykonane z drewna, były w kolorze białym, miały łukowe zwieńczenia w górnej części ramy okiennej (w tym jedno okno łukowe zwieńczenie z podziałem na trzy pola). Rozbiórka słupków ceglanych spowodowała zmianę układu przenoszonych z nadproża okiennego (w omawianym wypadku łukowego) obciążeń na istniejący otwór. Natomiast nowe skrzydła okienne z pcv wykonane zostały w kolorze brązowym, nie powtarzają podziałów okien historycznych (pierwotnie zamontowanych) w tym historycznie przechodzącego ślemienia i wykroju otworu. Pierwotnie przechodzące poziome ślemię stanowiło element dzielący skrzydła okienne na dwie części. Nowo zamontowane okna posiadają skrzydła okienne składające się z jednego elementu na całej wysokości okna. Skarżący zmienili wymiar skrzydła okiennego osadzonego w otworze od strony działki nr 14, osadzając skrzydło o wysokości ok. 2-3cm mniejszej niż wysokość otworu okiennego, a brakującą przestrzeń wypełniając pianką uszczelniającą. Dalej organ wyjaśnił, że nowe zamontowane okna winny być odwzorowaniem skrzydeł zamontowanych na II kondygnacji w elewacji frontowej, co potwierdza pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. (dalej jako Wojewódzki Konserwator Zabytków) znak: [...] z dnia [...] r. Przedmiotowa nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwałą Rady Miasta Chełmża nr XXX/250/06 z dnia 13.06.2006 r.). Teren przedmiotowej działki położony jest w strefie B ochrony konserwatorskiej.

PINB zakwalifikował wykonane przez skarżących roboty budowlanego polegające na rozbiórce dwóch słupków ceglanych jako przebudowę i uznał, że na ich wykonanie niezbędnym było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast roboty polegające na wymianie stolarki okiennej powinny być zgłoszone właściwemu organowi architektoniczno budowlanemu. Ponadto prowadzenie prac stosownie do § 6 ust. 3 pkt 2 lit. e ww. uchwały z dnia 13.06.2006 r. wymagało uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Jak ustalił PINB, skarżący na wykonanie ww. robót budowlanych nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę co implikuje uznanie, że zaistniał akt samowoli budowlanej określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. PINB powołując się na pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazał, że wymiana stolarki winna mieć charakter odtworzeniowy tj. polegać na odtworzeniu oryginalnych elementów historycznych, zastosowaniu materiału, z którego wykonana jest stolarka, wymiarów, proporcji i wewnętrznych podziałów, profili oraz wszelkich elementów zdobniczych, a nadto rozebrane słupki ceglane odtworzone powinny być poprzez wymurowanie ich z cegieł o maksymalnie zbliżonej kolorystyce do ceglanego lica, ewentualnie dopuszcza się otynkowanie słupków.

W odwołaniu od decyzji PINB skarżący zarzucili organowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ich bezzasadne pominięcie, w tym pominięcie obiektywnych przesłanek, jakimi kierowali się oni przy realizacji wymiany stolarki okiennej, w szczególności pominięcie faktu, że dokonana przez skarżących zmiana stolarki okiennej powodowana była względami estetycznymi i finansowymi natomiast uszkodzone słupki stwarzały zagrożenie bezpieczeństwa osób przebywających na zewnątrz budynku. Zarzucili również decyzji PINB naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dotyczącego uwzględnienia całokształtu przesłanek, jakimi kierowali się skarżący przy realizacji swojego przedsięwzięcia, m.in. faktu, że brązowy kolor stolarki okiennej dobrze komponuje się z kolorem lica budynku, natomiast stolarka okienna była zniszczona, nieestetyczna oraz nieszczelna. Ponadto, zdaniem skarżących, PINB pominął fakt, że decyzja o usunięciu słupków nastąpiła w wyniku oględzin, które skarżący wykonali przed remontem, a w wyniku których okazało się, że słupki nie spełniają swojej roli.

W dalszej części odwołania skarżący wskazali, że wydanie decyzji PINB nastąpiło z pominięciem istotnych dla sprawy faktów:

- w otworze okiennym od strony działki nr 14 nie zmieniając wymiarów i kształtu tego otworu skarżący zamontowali stolarkę okienną nie naruszając ceglanego lica, wybierając kolor pasujący do ceglanego lica, zwieńczoną łukowo stosując pierwotny podział okna na trzy szyby, zachowując dekoracyjne poziome ślemię, które nie wpływa na sposób użytkowania okna i zapewnia połączenie z charakterystyką okna z pierwszej kondygnacji.

- wymianę stolarki okiennej w otworze od strony działki nr 10 skarżący przeprowadzili nie zmieniając parametrów otworu okiennego oraz zachowali podział na trzy szyby, stosując dekoracyjne poziome ślemię mając na celu ingerencję z oknem z 1 kondygnacji. Prace nie naruszyły lica, kolor skarżący dopasowali do lica budynku. wystrój okna, tzn. jego łukowe zwieńczenie było zaledwie kilku centymetrowe, mając ograniczone zasoby finansowe skarżący zdecydowali się na zastąpienie go wypełnieniem, które to rozwiązanie zauważyli w innych budynkach przy ul. D.

Skarżący wskazali również na wewnętrzną sprzeczność ustaleń dokonanych przez PINB w uzasadnieniu skarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, ".(..) wykonane roboty budowlane polegające na wymianie stolarki okiennej w drugim z istniejących otworów okiennych należy zakwalifikować jako wykonanie robót remontowych, które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2, przed ich realizacją winny być zgłoszone właściwemu organowi architektoniczno - budowlanemu " z tym, co ustalił ten sam organ w piśmie z dnia [...] roku, znak [...], w którym wskazał, iż "Wymiana stolarki okiennej wykonana w budynku bez ingerencji w obiekt budowlany polegającej np. na zmianie kształtu lub wielkości otworów okiennych lub drzwiowych - w ocenie PINB w T. nie stanowi robót budowlanych objętych zakresem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ".

Zarzucili również decyzji PINB naruszenie przepisu art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji trzech istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy pism kierowanych do inwestorów, tj. pisma PINB w T. z dnia [...] r., znak [...], decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r., co odegrało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący podnieśli, iż wydaną decyzją PINB naruszył zasadę równości obywateli wobec prawa przewidzianą w art. 32 Konstytucji RP i 74 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którą władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska, poprzez wydanie decyzji nie biorąc pod rozwagę faktu, iż w budynkach na tej samej ulicy stolarka budowlana jest zarówno brązowa jak i biała, wykonana zarówno z drewna jak i pcv, co spowodowało pogwałcenie zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne. Wskazali również na pominięcie przez PINB faktu, iż nieprawdziwa jest adnotacja z protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 22.10.2009 r., sugerująca zmianę wymiaru skrzydła okna o 2-3 cm i wypełnienie pianką tej przestrzeni, a jednocześnie przywołanie powyższego faktu w uzasadnieniu decyzji co de facto spowodowało wydanie decyzji opartej na dokumentacji fotograficznej, która była niekompletna, gdyż została złożona przed ostatecznym wykończeniem montażu.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia faktyczne poczynione przez PINB w zakresie wykonanych robót budowlanych. Wskazał, że zgodnie z zapisem § 6 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały z dnia 13.06.2006 r. dom przy ul. D. znajduje się w wykazie obiektów objętych ochroną i przeprowadzenie wszelkich robót budowlanych wymaga uzgodnienia w Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Budynek ujęty jest w wojewódzkiej ewidencji zabytków, zastosowanie ma więc przepis art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, jednak skarżący przed przystąpieniem do przedmiotowych robót budowlanych nie uzyskali pozwolenia od właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej, wykonali więc roboty w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem WINB, PINB prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie procedurę naprawczą w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego, że roboty zostały zakończone PINB prawidłowo odstąpił od zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie wstrzymując postanowieniem prowadzonych robót budowlanych. Odpowiednie zastosowanie miały, zdaniem WINB, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. PINB wydał decyzją mając na uwadze zapisy uchwały dotyczące uzgodnienia wszelkich prac z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz wyrażone w pismach z dnia 18.11.2009 r., 17.03.2010 r., 08.07.2010 r., 02.05.2011r. i 30.11.2012 r. stanowisko konserwatora, który stwierdził, że istnieje konieczność przywrócenia drewnianej stolarki okiennej w kolorze białym, a jako wzór do odtworzenia mają posłużyć okna II kondygnacji elewacji frontowej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu WINB wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego nie obligują organu nadzoru budowlanego do badania przyczyn samowolnego wykonania robót budowlanych. Ponadto wygląd innych budynków nie stanowi analizy organu w przedmiotowej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. i R. K. wnieśli o uchylenie decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, wstrzymanie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji mających istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia poprzez:

- błędne przyjęcie, iż skarżący zmienili wymiar skrzydła okiennego w otworze od działki nr 14, osadzając skrzydło o wysokości ok. 2-3 cm mniejszej niż wysokość otworu okiennego,

- błędne przyjęcie, iż nowe skrzydła okienne z PCV nie powtarzają podziałów okien historycznych, w tym historycznie pochodzącego ślemienia i wykroju stworu,

- błędne ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany wielkości otworów okiennych, a przez to przyjęcie dalej idącej kwalifikacji prawnej wykonanych robót

- błędne uznanie, że dla oceny inwestycji dokonanej przez skarżących nie mają znaczenia obiektywne przesłanki jakimi kierowali się skarżący wykonując wymiany okien, tj. stan techniczny starych okien, względy estetyczne, finansowe (oszczędność ciepła) i bezpieczeństwa (uszkodzone trupki stwarzały zagrożenie dla osób przebywających na zewnątrz budynku),

- błędne uznanie, iż nowe skrzydła okienne z pcv nie powtarzają okien historycznych, w tym historycznie przechodzącego ślemia.

Zarzucili również decyzji WINB rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a mianowicie naruszenie art. 138 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się do zarzutów zawartych przez skarżących w odwołaniu.

W dalszej części skargi, skarżący powtórzyli zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji PINB. Skarżący wnieśli również o przeprowadzenie postępowania dowodowego, m.in poprzez powołanie biegłego, przesłuchanie skarżących.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący nie podnieśli okoliczności i zarzutów, które mogły by mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżących wskazał dodatkowo, iż błędnym jest stanowisko organu, jakoby na wykonanie przedmiotowych prac niezbędny było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę. Podniósł, że prace wykonane przez skarżących winny zostać uznane za bieżącą konserwację, mającą na celu zniesienie stanu zużycia okien i zapewnienie użytkowania ich zgodnie z przeznaczeniem. Wskazał, że celem bieżącej konserwacji jest utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Wykonane przez skarżących prace nie mieszczą się w pojęciu remontu i nie wymagają do ich wykonania ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Pełnomocnik skarżących powołał się również na pismo PINB z dnia 30 września 2009 r., w którym organ ten wskazuje, że wymiana stolarki okiennej wykonana bez ingerencji w obiekt budowlany polegająca na zmianie kształtu lub wielkości otworów okiennych nie stanowi robót budowlanych objętych zakresem Prawa budowlanego. Na potwierdzenie takiego stanowiska pełnomocnik skarżących powołał się również na interpretację prawną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zamieszczoną na stronie internetowej tego organu. Zdaniem pełnomocnika skarżących wymiana stolarki okiennej w niniejszej sprawie została dokonana bez ingerencji w obiekt budowlany.

W dalszej części pisma pełnomocnik skarżących podniósł, że okoliczności przez niego przywołane wyłączały możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, a samo postępowanie winno być przez organ umorzone jako bezprzedmiotowe. Zakwestionował również stanowisko organu w zakresie uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, bowiem to wymagane jest tylko w przypadku robót budowlanych, do wykonania których niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nadto podkreślenia wymaga, że rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła decyzja WINB z dnia z dnia [...] r., utrzymująca decyzję PINB z dnia [...] r. nakładającą na skarżących obowiązek robót budowlanych polegających na wykonaniu :

- w otworze okiennym od strony działki nr 10 (okno lewe) wymurowania dwóch słupków ceglanych o wymiarach 0,14m x 0,14m i wysokości 1,86m oraz demontażu stolarki okiennej z pcv i osadzenia stolarki okiennej drewnianej zwieńczonej łukowo w kolorze białym, stosując jako wzór odtworzenia stolarki (proporcje, podziały i profile) okna II kondygnacji elewacji frontowej,

- w otworze okiennym od strony działki nr 14 (okno prawe) demontażu stolarki okiennej z pcv i osadzenia stolarki okiennej drewnianej zwieńczonej łukowo w kolorze białym, stosując jako wzór odtworzenia stolarki (proporcje, podziały i profile) okna II kondygnacji elewacji frontowej, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do 30.07.2014 r.

Z bezspornych ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że skarżący wykonali roboty budowlane polegające na rozbiórce dwóch słupków ceglanych o wymiarach 0,14 m x 0,14m i wysokości 1,86 m stanowiących podparcie dla łukowego zwieńczenia otworu okiennego, znajdujących się w otworze okiennym na parterze elewacji frontowej od strony działki nr 10 oraz na wymianie skrzydeł w drewnianych na skrzydła PCV w 2 istniejących otworach okiennych, jednocześnie zmieniając ich kolor z białego na brązowy. Roboty powyższe wykonane zostały w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym, w m. C. ul. D. , gm. C. na działce o nr geod. 13. Organy ustaliły również, że powyżej wskazane roboty budowlane zostały wykonane przez skarżących bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji budowlanej. Wynika to z pisma Starosty T. z dnia 31 stycznia 2011 r. Z prawidłowych ustaleń organów wynika, że przedmiotowy budynek, zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXX/250/06 Rady Miejskiej w Chełmży z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełmża dla terenu położonego pomiędzy ul. Dworcową, a północną granicą administracyjną miasta, Chełmińskim Przedmieściem i brzegiem Jeziora Chełmińskiego) znajduje się w strefie B ochrony konserwatorskiej (§6 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały), dla której ustala się ochronę obiektów historycznych według ustaleń podanych w ust. 3 i 4 (§ 6 ust. 2 lit e). Budynek zlokalizowanych przy ul. D. znajduje się w wykazie obiektów objętych ochroną i zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 lit e prowadzenie wszelkich prac i robót budowlanych wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim konserwatorem Zabytków. Ponadto z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 października 2010 r. wynika, że przedmiotowy budynek figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Skarżący również potwierdzają fakt, iż przedmiotowe roboty wykonane zostały bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Jak wskazują w skardze wynikało to z okoliczności, iż w budynkach umiejscowionych przy ul. D. stolarka okienna ma kolor zarówno biały jak i brązowy, wykonana jest zarówno z drewna jak i PCV. Decyzję swoją podjęli kierując się przesłankami estetycznymi. W skardze przyznali również, że w trakcie remontu usunięte zostały dwa słupki ceglane, a decyzja o ich demontażu nastąpiła w wyniku oględzin, których dokonali przed remontem. W ich ocenie słupki te nie spełniały swojej roli, a nadto jako niekompletne stwarzały zagrożenie bezpieczeństwa dla osób przebywających na zewnątrz budynku.

W art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego ustawodawca zdefiniował pojęcie robót budowlanych wskazując, że należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W pkt 7a wyjaśnił, że przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W pkt 8 wskazanego powyżej artykułu ustawodawca wyjaśnił natomiast, że remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Wobec powyższego Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, iż roboty budowlane polegające na rozbiórce dwóch słupków ceglanych w otworze okiennym należy zakwalifikować jako przebudowę, bowiem nastąpiła zmiana parametrów użytkowych istniejącego otworu okiennego, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Również prawidłowe, w ocenie Sądu, było uznanie przez PINB, iż roboty budowlane polegające na wymianie stolarki okiennej należy zakwalifikować jako wykonanie robót remontowych, które stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagało zgłoszenia właściwemu organowi administracji budowlanej. Zauważyć bowiem należy, że usuwając ceglane słupki skarżący zmienili kształt i wielkość otworów okiennych. Do takiej zmiany doszło również w przypadku drugiego okna, gdzie skarżący zmienili wymiar skrzydła okiennego, a brakującą przestrzeń wypełnili pianką uszczelniającą, co wynika z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu z kontroli z dnia 22 września 2009 r. Tym samym wskazać w tym miejscu należy na bezzasadność zarzutu skarżących, iż roboty te winy być uznane za bieżącą konserwację. Skarżący pomijają niezwykle istotną w rozpatrywanej sprawię kwestię, mianowicie, iż przedmiotowa wymiana okien nastąpiła po uprzednim usunięciu ceglanych słupków. Wbrew twierdzeniom skarżących, usunięcie słupków zmieniło kształt i wielkość otworów okiennych. Usuwając ceglane słupki skarżący dokonali ingerencji w obiekt budowlany. Ich usunięcie, a następnie usytuowanie w ten sposób w nowo powstałym, większym otworze okiennym, w żadnym wypadku nie może zostać uznane za bieżąca konserwację. Ponadto skarżący sami przyznali, że łukowe zwieńczenie było zaledwie kilku centymetrowe, a mając ograniczone zasoby finansowe zdecydowali się na zastąpienie go wypełnieniem.

Tak ustalony stan faktyczny obligował organ I instancji przeprowadzenia postępowania mającego na celu legalizację wykonanych robót budowlanych uregulowanego w przepisach art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Z przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Podkreślić należy, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji gdy roboty budowlane są faktycznie wykonywane. W sytuacji natomiast, gdy roboty budowlane nie są wykonywane i inwestor nie ma zamiaru ich kontynuować, albowiem roboty te zostały już zakończone, bezprzedmiotowym jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, bowiem brak jest prac, które podlegałyby wstrzymaniu (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1524/11, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r. r. sygn. akt II OSK 861/06, wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt II OSK 629/07 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe nie oznacza jednak braku możliwości wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa Budowlanego w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że roboty budowlane zostały już wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 tej ustawy. W takiej sytuacji przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 Prawa budowlanego.

W przepisie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przewidziano natomiast, że w omawianym postępowaniu organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję , której:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W sytuacji, gdy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ wydaje decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego, a postępowanie naprawcze kończy się wydaniem decyzji określonej przepisem art. 51 ust. 3 ww. ustawy. Z kolei, jeżeli nie jest możliwym doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ wydaje decyzję w której nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Niezależnie od tego, którą z możliwości prowadzenia postępowania zastosowanie znajdzie w konkretnym postępowaniu, decyzja taka w przypadku obiektów ujętych w ewidencji zabytków, podlegać powinna uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko WINB, iż przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Stosownie do wskazanego przepisu w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 października 2010 r. wynika, że przedmiotowy budynek figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków, natomiast z przepisu art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 Nr 162 poz. 1568) , że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że przepis art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie również do postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Skoro bowiem ustawodawca wymaga, w przypadku legalnie wykonywanych prac budowlanych, uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę z wojewódzkim konserwatorem zabytków, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. (por. wyroki NSA dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 153/09, z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 524/11).

W przedmiotowej sprawie prawidłowo PINB uzgadniał więc zakres prac objętych decyzją z dnia [...] r. z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który pismami z dnia 18 listopada 2009 r., 17 marca 2010 r., 8 lipca 2010 r., 2 maja 2011r., 30 listopada 2012 r. wyrażał swoje stanowisko w zakresie robót budowlanych, których wykonanie jest niezbędne do zakończenia postępowania naprawczego. W piśmie z dnia 18 listopada 2009 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał m.in., że należy przywrócić stolarkę okienną drewnianą w jej pierwotnej formie z odtworzeniem podziałów wewnętrznych i profili. Jako wzór do odtworzenia stolarki należy przyjąć dwa historyczne okna na II kondygnacji elewacji frontowej, a w lewym otworze okiennym należy odtworzyć słupki, które należy wymurować z cegieł o maksymalnie zbliżonej kolorystyce do ceglanego lica. Ponadto w piśmie z dnia 17 marca 2010 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że w zakresie wymiany stolarki okiennej i likwidacji ceglanych słupków wiążące pozostają ustalenia zawarte w piśmie z dnia 18 listopada 2009 r. Z kolei w piśmie z 8 lipca 2010r. Wojewódzki Konserwator Zabytków, odnosząc się do opinii technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych prac wskazał, że nie jest prawidłowym stwierdzenie, iż przy wymianie okien drewnianych na PCV zachowano ich historyczny podział oraz utrzymano kolor biały, a słupki ceglane zastąpiono słupkami w oknach. Nie jest możliwe zastąpienie słupków ceglanych drewnianymi, nowe okna nie powtarzają podziałów okien historycznych i wykroju otworów (okno z lewej strony). Ponadto okna wymieniono na brązowe, a nie jak wskazano w opinii na białe. Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że wykonane prace doprowadziły do zatracenia przez budynek historycznego charakteru i przywrócenie zatraconych wartości powinno nastąpić zgodnie z wytycznymi zawartymi w piśmie z dnia 17 marca 2010 r. Prawidłowo PINB zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie decyzji. Sąd nie podziela stanowiska zajętego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w decyzji nr [...] z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego, iż w postępowaniu niniejszym nie znajduje zastosowania przepis art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Decyzja ta nie jest jednak objęta kontrolą Sądu w niniejszej sprawie i z uwagi na zajęcie stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków m.in. w piśmie z dnia 18 listopada 2009 r. pozostaje bez wpływu na wynika postępowania.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy do nałożenia na inwestorów obowiązków określonych w decyzji PINB. W sytuacji stwierdzenia, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia właściwemu organowi administracji budowlanej obowiązkiem PINB było wszczęcie postępowania naprawczego. Prawidłowo PINB nakazując wykonanie określonych w decyzji robót uwzględnił stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W tym miejscu Sąd wskazuje, że w podstawie prawnej decyzji organu I jak i II instancji błędnie wskazały art. 51 ust. 1 pk 2 Prawa budowlanego, bowiem zakres nakazanych do wykonania robót w swojej treści odpowiada art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc nakazaniu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Skoro bowiem organ w zakresie koniecznych do wykonania robót za wiążące uznał stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, PINB winien wydać decyzję o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W piśmie z dnia 17 marca 2010 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał na brak możliwości legalizacji robót budowlanych w zakresie wymiany stolarki okiennej i likwidacji ceglanych słupków. Powyższe naruszenie prawa materialnego nie może jednak skutkować uchyleniem decyzji. Pozostaje ono bowiem bez wpływu na wynika sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. obliguje sąd do uchylenia decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Błędne uznanie przez organ, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji winien być przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, a nie pkt 1 Prawa budowlanego nie miało wpływu na treść zakres koniecznych do wykonania robót budowlanych.

Sąd uznał zarzuty zawarte w skardze za niezasadne. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do wydania decyzji w postępowaniu naprawczy został ustalony przez organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowo. Skarżący wskazują, że organ wydał decyzję na niekompletnym materiale dowodowym, podnosząc że nie zostały wyjaśnione istotne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, ale jednocześnie nie wskazują, co jeszcze miałby ustalić organ oraz jakie fakty istotne dla rozstrzygnięcia miałyby jeszcze zostać ustalone.

Ponadto wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Żaden z przepisów Prawa budowlanego regulującego postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nie nakłada na organ obowiązku badania motywów, jakimi kierował się inwestor dokonując robót budowlanych, jak również oceny estetyki tych robót, czy też konsekwencji finansowych, jakie pociągałyby wykonanie tych robót zgodnie z przewidzianą w przepisach procedurą. Nie może stanowić skutecznego zarzutu w sprawie subiektywne przekonanie skarżących o tym, że brązowy kolor stolarki okiennej pasuje do lica budynku. Przepisy prawa obowiązują natomiast organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania naprawczego w sytuacji, w której organ ten stwierdzi, iż roboty budowlane zostały wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego.

Również niezasadny jest zarzut w zakresie błędnego przyjęcie, że nowe skrzydła okienne z PCV nie powtarzają podziałów okien historycznych, a wynika to jednoznacznie z opinii zajmowanej w sprawie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Nie może również odnieść zamierzonego przez skarżących skutku zarzucane naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 oraz art. 74 ust. 4 Konstytucji poprzez nie uwzględnienie, iż w innych budynkach przy ul. D. stolarka okienna jest zarówno biała jak i brązowa. Okoliczność przywołana przez skarżących pozostaje bez znaczenia w sprawie. Przedmiotem postępowanie są bowiem roboty budowlane wykonane w budynku przy ul. D. , a powoływanie się na powyższe okoliczności nie może stanowić usprawiedliwienia dla uchybienia przewidzianej prawem procedurze.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji trzech istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy pism kierowanych do inwestorów, tj. pisma PINB w T. z dnia [...] r., znak [...], decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r., co ich zdaniem odegrało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wskazali jednak, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcie miałoby mieć powyższe naruszenie przepisów. Ponadto postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zapadło w nieobjętym niniejszą skargą postępowaniu.

Sąd nie uwzględnił również zawartych w skardze wniosków dowodowych. Istotą sądowej kontroli jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na ocenie zgodności działania organów administracji publicznej z przepisami prawa i nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Stosowanie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. W prawdzie w przepisie 106 § 3 P.p.s.a. przewidziano możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jednakże dotyczy ona przeprowadzenia dowodu z dokumentów. Sąd nie ma więc prawnej możliwości przesłuchania świadków czy też powołania biegłego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w piśmie z 21 sierpnia 2014 r., wyjaśnić należy, że Sąd nie podziela stanowiska skarżących w zakresie braku konieczności uzgodnienia robót z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Kwestia zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego została omówiona we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszego wyroku. Dodać jednak należy, że skarżący w swych rozważaniach całkowicie pominęli okoliczność, iż kwestia uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkich prac i robót budowlanych uregulowana została również w obowiązującym dla danej nieruchomości miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który ustalił taki akt.

Sąd nie podzielił również argumentacji skarżących w zakresie bezprzedmiotowości postępowania, co wynika z akceptacji stanowiska organów nadzoru budowlanego w zakresie kwalifikacji wykonanych przez skarżących robót.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB z dnia [...] r. nie naruszają przepisów prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynika postępowania, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.