Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1648/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 87/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz [...] S.A. w B. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 87/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] SA w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2008 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej SKO bądź Kolegium), na podstawie art. 6, art. 7, art. 12, art. 15, art. 17 pkt 1, art. 105 § 1, art. 125, art. 126, art. 127 § 2, art. 144, art. 145 § 1, 2, 3, art. 146 § 1, art. 148, art. 149, art. 150 § 2 i art. 151 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. P. i innych od decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2008 r.) Burmistrza Sokółki (dalej Burmistrz), o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] października 1996 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 1996 r.) o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu inwestycji polegającej na budowie punktu przeładunkowego gazu płynnego oraz rozlewni gazu, przewidzianej do realizacji na działce o nr. geod. [...] w Sokółce przy ulicy [...] 1. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości; 2. wznowiło postępowanie w przedmiotowej sprawie i wyznaczyło do jej załatwienia Burmistrza Czarnej Białostockiej; 3. odmówiło stwierdzenia w toku rozpoznawania przedmiotowego odwołania, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa; 4. umorzyło postępowanie w zakresie przyznania każdej osobie podpisującej się pod poprzednim i obecnym odwołaniem kwoty 50 złotych tytułem zwrotu kosztów sporządzenia odwołania - jako bezprzedmiotowe. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Sokółki uznał za niedopuszczalne wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 1996 r. z uwagi na to, że wznowienia postępowania domagają się osoby nie będące stronami, gdyż są właścicielami nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z działką na której zlokalizowany jest obiekt. Z oceny oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji w zakresie jakości powietrza i klimatu akustycznego wynika, że jej uciążliwość zamyka się w granicy działki inwestora; żądanie wznowienia postępowania złożono po upływie ustawowego terminu. Organ przyjął, że wnioskujący o wznowienie postępowania, o decyzji z [...] października 1996 r. dowiedzieli się w dniu 18 stycznia 2008 r. (data złożenia przez Nich wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczącej tej decyzji) a zatem termin do wniesienia wniosku upływał 18 lutego 2008 r. Wniosek został złożony w dniu 3 marca 2008 r.; nie przedłożono dowodu wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie sfałszowanego dowodu lub w wyniku przestępstwa. Tylko wyrok sądowy lub postanowienie prokuratora daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej nie ma kompetencji do rozstrzygania kwestii związanych z popełnieniem czynu zabronionego. Odwołujący się od powyższej decyzji zarzucili Burmistrzowi naruszenie: art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. - przez nieudostępnienie akt owej sprawy i zaniechanie wydania postanowienia, o jakim mowa w drugim z wymienionych przepisów; art. 75 § 1 k.p.a. - przez zaniechanie wydania postanowienia o dopuszczeniu wnioskowanego dowodu; art. 67 § 1 i art. 72 k.p.a. - przez niesporządzenie protokołu (lub innego dokumentu) z czynności zapoznawania się z aktami, w trakcie których zgłaszano zastrzeżenia, uwagi i wnioski a prowadzący sprawę pracownik rozpatrywał je podejmując ustne postanowienia; art. 76 § 3 k.p.a. - przez zaniechanie rozpoznania wniosku dowodowego przeciwko "wiarygodności dokumentu", zgłoszonego w piśmie z 23 czerwca 2008 r. w celu udowodnienia zaistnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a; art. 145 § 2 k.p.a. - przez jego niezastosowanie; art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - przez nieuznanie za okoliczność dającą podstawę do wznowienia postępowania udowodnionego faktu istnienia budynków mieszkalnych w "bezpośredniej strefie projektowanego zakładu", pominiętych na mapie projektowej; art. 148 k.p.a. - przez niezasadne uznanie, że nie zachowano terminu ustawowego do złożenia żądania wznowienia postępowania i przyjęcie za początek biegu terminu dnia, w którym strony dowiedziały się o oznaczeniu decyzji, a nie o jej treści i podstawach wznowienia. Zdaniem Odwołujących postępowanie organu I instancji należy uznać za rażąco naruszające prawo, czyniące decyzję wydaną w wyniku jego przeprowadzenia decyzją nieważną (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Nie zawarto jednak żądania stwierdzenia jej nieważności, lecz tylko stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym "bezwzględną przesłankę odwoławczą". Wskazując na te naruszenia wniesiono o: zmianę decyzji Burmistrza i "przejęcie sprawy do bezpośredniego rozpoznania przez SKO na zasadzie art. 150 § 2 k.p.a.; stwierdzenia bezczynności Burmistrza w rozpoznaniu wniosków dowodowych i formalnych zgłoszonych w piśmie z dnia 23 czerwca 2008 r.; rozpoznanie przez SKO wniosku o wstrzymanie wykonania owej decyzji; przyznanie każdej osobie podpisującej się pod poprzednim i obecnym odwołaniem kwoty 50 zł tytułem zwrotu kosztów sporządzenia odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję odmawiającą wznowienia i wznawiając postępowanie, z uwagi na niebezpieczeństwa grożące dla życia i zdrowia, z jakimi należy liczyć się w czasie eksploatacji takich obiektów jak zbiorniki na gaz płynny o pojemności 200 m3 i urządzenia do rozlewania takiego gazu, uznało żądanie wznowienia postępowania za uzasadnione prawnym interesem (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów Dz. U. nr 92, poz. 460 ze zm. i rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie Dz.U. nr 122, poz. 576 - oba dziś nie obowiązujące, ale w czasie podejmowania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy organ ją wydający winien kierować się przepisami pierwszego z nich, a drugie było już powszechnie znane, choć wchodziło w życie dopiero w styczniu 1997 r.). Argument, jakim posłużył się Burmistrz, że w ocenie oddziaływania na środowisko stwierdzono, że obszar szkodliwego oddziaływania zamyka się w granicach terenu inwestycji, nie może być podstawą odmowy wznowienia. Podstawą tą jest bowiem nie to, że strony postępowania nie brały udziału w sprawie bez własnej winy, lecz to, czy osoby żądające wznowienia czynią to w swym interesie prawnym. O tym, czy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną zostały pominięte, zbadać będzie musiał i wydać rozstrzygnięcie organ administracji w toku wznowionego postępowania.

Żądanie wznowienia postępowania nie zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. W tej sprawie termin winien być liczony od dnia doręczenia T. P. odpisu decyzji o warunkach zabudowy z 1996 r. W ocenie Kolegium niewłaściwie oceniono również znaczenie uzasadnienia poprzedniej decyzji Kolegium, podjętej w niniejszej sprawie. Zdaniem organu, nie było i nie jest niemożliwe ocenianie przez organ administracji publicznej, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Twierdząc, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 145 § 2 k.p.a., Kolegium miało na uwadze nieudowodnienie zaistnienia jednego z warunków, jaki musi być spełniony, by wznowienie postępowania administracyjnego mogło mieć miejsce przed wydaniem przez sąd lub inny właściwy organ prawomocnego orzeczenia o popełnieniu przestępstwa. Z brzmienia art. 145 § 3 k.p.a. faktycznie wynika, że organ administracji publicznej może wznowić postępowanie bez takiego orzeczenia, jeśli jego wydaniu stoi na przeszkodzie upływ czasu lub inna przesłanka procesowa, uniemożliwiająca jego wydanie. By to mogło nastąpić, fakt sfałszowania dowodu lub popełnienia innego przestępstwa musi być oczywisty. Sama rozbieżność między stanem faktycznym, a zapisami na mapie uzyskanej od organu administracji geodezyjnej to - w ocenie Kolegium - jeszcze nie dowód popełnienia przestępstwa. By mówić o sfałszowaniu dowodu należy uprzednio udowodnić, że nadanie dokumentowi urzędowemu innej treści, niż odpowiadająca faktom, jest wynikiem zamierzonego i świadomego (a zatem umyślnego) działania osoby, która taki dokument sporządza. Podobnie należy traktować działania polegające na posłużeniu się nie odpowiadającym prawdzie dokumentem w postępowaniu administracyjnym. Dopiero bezsporne dla wszystkich stron wykazanie, że uczyniono to w celu wprowadzenia w błąd innych osób i uzyskania określonej korzyści, uzasadniałoby uznanie takich działań za oczywiste popełnienie przestępstwa. W niniejszej sprawie nie wystąpił taki stan (nikt nie zwracał się w tej kwestii do Inwestora) i z tego względu Kolegium przyjęło, że art. 145 § 2 k.p.a. nie mógł być w niej zastosowany. Dlatego podjęcie przez Burmistrza samodzielnej oceny, czy decyzja została wydana na podstawie fałszywego dowodu, Kolegium uznało za niedopuszczalne przekroczenie właściwości organu administracji publicznej. Wskazane wady zdaniem Kolegium uzasadniały uchylenie kwestionowanej decyzji w całości. Organ podniósł przy tym, że decydując się na podjęcie w drugiej instancji postanowienia o wznowieniu postępowania kierowano się głównie tym, że kwestia podstaw do wznowienia postępowania w tej sprawie jest już wyjaśniona w sposób wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia. W takich okolicznościach organ odwoławczy nie powinien stosować art. 138 § 2 kpa i przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia, bo wystąpienie okoliczności obligujących do wznowienia postępowania nie wymaga już przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Od decyzji [...] listopada 2008 r. skargę do sądu administracyjnego wywiodła Spółka Akcyjna [...] w siedzibą w Białymstoku (dalej Spółka bądź [...]) i zarzuciła: 1) rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i wynikającej zeń zasady umożliwienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.); 2) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. przez usiłowanie doręczenia decyzji w toku postępowania stronie, która nie istnieje; 3) rażące naruszenie art. 7 k.p.a. i wynikającej zeń zasady prawdy obiektywnej przez niepodjęcie przez organ wszelkich działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; 4) naruszenie art. 150 § 2 w zw. z art. 149 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, bowiem w tym stanie faktycznym działalność organu administracji publicznej właściwego do wznowienia owego postępowania nie stanowi przyczyny wznowienia postępowania - SKO w Białymstoku jest organem niewłaściwym do wznowienia postępowania, co powoduje nieważność wydanej decyzji; 5) rażące naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że osoby składające wnioski o wznowienie postępowanie dowiedziały się o decyzji z 1996 r. dopiero od doręczenia jej odpisu; 6) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji faktycznej, nie pozwalającej na merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy; 7) naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez organ odwoławczy do stanu faktycznego w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej WSA) oddalił skargę uznawszy, że zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w szczególności wskazał, że instytucja wznowienia postępowania (art. 145-153 k.p.a.), jako postępowanie nadzwyczajne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, ma dwie wyodrębnione fazy postępowania: wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia (I faza) następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.); postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania (II faza) co do przyczyny wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wszczęciu postępowania jest tylko aktem procesowym i wywiera jedynie skutki procesowe; nie rozstrzyga sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwiera postępowanie w sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2006, s. 674). W wyroku z 13 listopada 1987 r., I SA 1326/86 NSA przyjął: 1. postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie; 2. stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. (ONSA 1987, nr 2, poz. 80).

Decyzja SKO z [...] listopada 2008 r., uchylająca decyzję organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania i postanawiająca wznowić postępowanie w przedmiotowej sprawie, jest równoznaczna z postanowieniem o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Rozstrzyga jedynie o samym wszczęciu (I faza) postępowania. Natomiast badanie przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nastąpi dopiero w toku postępowania prowadzonego przez wyznaczonego do jej załatwienia, Burmistrza Czarnej Białostockiej. Okoliczność ta powoduje, że część zarzutów skargi dotycząca zagadnień, które będą rozpoznawane dopiero w II fazie postępowania, nie może podważać legalności decyzji wszczynającej postępowanie wznowieniowe.

Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi WSA stwierdził, że bezzasadny jest przed wszystkim zarzut braku kompetencji SKO do wznowienia postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niewłaściwe przepisy k.p.a. (zarzuty 4 i 6 skargi). SKO wydało swe rozstrzygnięcie na skutek rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Sokółki odmawiającej wznowienia postępowania. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rodzaje decyzji podejmowanych przez organ odwoławczy określa wyczerpująco art. 138 § 1 i 3 k.p.a. Z konstrukcji przepisów zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że przy rozpoznawaniu sprawy w II instancji zasadą jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a wyjątkowo jedynie organ wydaje decyzje czysto kasacyjne. Gdy okoliczności decydujące o wszczęciu postępowania wznowieniowego były wyjaśniane i ustalane, organ odwoławczy miał wręcz obowiązek wydania rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stąd zarzut naruszenia prawa przez zastosowanie tego przepisu uznać należy za bezzasadny.

Za bezzasadne WSA uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez SKO przepisów art. 150 § 2 w zw. z art. 149 k.p.a. i art. 151 § 1 k.p.a. przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (zarzuty 4 i 7 skargi). Przepisy te nie znalazły zastosowania jako podstawa rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zostały jedynie przywołane przez SKO w decyzji jako pozostające "w związku" z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Jak wyjaśniło SKO w odpowiedzi na skargę, "ponieważ odwołujący się od decyzji odmawiającej wznowienia domagali się od organu odwoławczego rozstrzygnięć, które zapaść mogą dopiero po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, a Kolegium wykazywało w decyzji, że nie jest do tego uprawnione na tym etapie w zw. z brzmieniem art. 149 § 2 i 151 § 1 k.p.a., w podstawie prawnej decyzji umieszczono także te przepisy". Jeśli uznać umieszczenie takie za zbędne, to mamy co najwyżej do czynienia z naruszeniem przepisów postępowania, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Kolejny zarzut skargi (pkt 3) dotyczy rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., przez niepodjęcie przez organ wszelkich działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Z uzasadnienia skargi wynika, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego dotyczyć ma okoliczności określających status strony u osób występujących z żądaniem wznowienia postępowania. Skarżąca Spółka domaga się wyjaśnienia stanu faktycznego, jaki istniał w dniu podejmowania decyzji Burmistrza Sokółki w 1996 r. i ocenienia, czy osoby domagające się wznowienia winny być wówczas uznane za strony. Zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego jest bezzasadny. Jak trafnie stwierdza organ odwoławczy, "o dopuszczeniu złożenia żądania wznowienia postępowania opartego na podstawie niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu nie decyduje to, czy osoba zgłaszająca je była stroną uczestniczącą w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Wystarczy, że składa w terminie ustawowym żądanie oparte na takim zarzucie i czyni to mając w tym interes prawny". Odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może się opierać na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim, jedynym zresztą przypadku, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego (wyrok WSA w Gdańsku z 4.6.2008 r., SA/Gd 79/08, LEX nr 424799). Stan faktyczny, którego wyjaśnienia domaga się skarżąca Spółka, będzie dopiero wyjaśniony przez organ prowadzący wznowione postępowanie, czyli przez Burmistrza Czarnej Białostockiej. Kolejny zarzut skargi (pkt 5) dotyczy niezachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania przez osoby wnoszące to podanie. Zgodnie art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania, z przyczyny wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Okoliczność "dowiedzenia się o decyzji" może być różnie rozumiana. Stanowisko organu odwoławczego, że osoby żądające wznowienia uzyskały pełną wiedzę o swej sytuacji prawnej z dniem doręczenia odpisu decyzji i od tej daty należało rozpocząć obliczanie terminu do wniesienia podania, WSA uznało za prawidłowe. Słuszna jest ocena organu, że twierdzenie Spółki, że osoby te zapoznały się wcześniej z decyzją, bowiem przeciwstawiały się realizacji inwestycji, nie mogą być potraktowane jako dowody w sprawie. Organ odwoławczy trafnie ocenił, że o dopuszczalności złożenia żądania wznowienia postępowania, opartego na zarzucie niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu nie decyduje to, czy osoba zgłaszająca je była stroną uczestniczącą w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Wystarczy, że składa w terminie ustawowym żądanie oparte na takim zarzucie i czyni to mając interes prawny. Interes prawny w żądaniu wznowienia organ odwoławczy trafnie wywiódł z potrzeby ochrony życia i zdrowia osób żądających wznowienia. Na rozprawie sądowej uczestnicy postępowania podtrzymali twierdzenia o zagrożeniu życia i zdrowia funkcjonowaniem bazy przeładunkowej i rozlewni gazu. Zarzuty skargi (pkt 1 i 2), dotyczą naruszenia zasady umożliwienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). [...] podnosi, że SKO nie zapewniło Spółce udziału w sprawie, a wydana przez Kolegium decyzja ostateczna skierowana została do podmiotu nie będącego stroną i nieistniejącego – Spółki [...], będącej wnioskodawcą w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] października 1996 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie punktu przeładunkowego gazu płynnego oraz rozlewu gazu. SKO przyznało, że organy obu instancji nie ustaliły, kto jest następcą prawnym Spółki [...] i prowadziły postępowania bez zapewnienia mu możliwości czynnego w nim uczestniczenia. SKO podniosło, że prowadzone postępowanie w sprawie żądania wszczęcia postępowania o wznowienie nie dotyczyło interesów prawnych żadnej z ww Spółek, a nadto [...] nie wykazała w sposób jednoznaczny, że należy ją traktować jako następcę prawnego Spółki [...] w zakresie praw i obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z faktu nabycia przedsiębiorstwa należącego do strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy - Spółki [...] (będącej w stanie upadłości) nie wynika jeszcze, że nabywca przedsiębiorstwa - [...] SA winna być traktowana jako podmiot, który przejął także prawa i obowiązki wynikające z decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; zwłaszcza że 30 grudnia 1997 r. upłynął termin ważności tej decyzji.

Rozważywszy stanowiska obu stron WSA stwierdził, że zarzuty skarżącej Spółki są bezzasadne. Nieporozumieniem jest twierdzenie Spółki o rażącym naruszeniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez usiłowanie doręczenia decyzji w toku postępowania stronie, która nie istnieje - Spółce [...]. Umieszczenie Spółki [...] w wykazie podmiotów, które "otrzymują" decyzję ostateczną z [...] listopada 2008 r. nie oznacza, że decyzja "została skierowana" do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) bowiem decyzja ta nie przyznaje (upadłej już) Spółce [...] żadnych uprawnień ani nie nakłada nań żadnych obowiązków.

Co się tyczy udziału skarżącej Spółki "[...]" w postępowaniu przed organami obu instancji, podkreślić należy, że postępowanie to obejmowało pierwszą fazę - wszczęcie postępowania wznowieniowego. Czynności proceduralne organu po złożeniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego, nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania, aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego (wyrok NSA z 5.X.2007 r., I OSK 1390/06, LEX nr 366765). Zakończenie tych czynności wstępnych decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) dotyczy jedynie interesu prawnego wnoszącego podanie o wznowienie. Nie ma wątpliwości, że Spółce [...] nie przysługiwał status strony w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza Sokółki zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Ponieważ postępowanie odwoławcze zakończone decyzją z [...] listopada 2008 r. o wznowieniu postępowania funkcjonalnie jest postępowaniem w sprawie wszczęcia postępowania wznowieniowego (I faza wznowienia) i jako takie nie rozstrzygało o prawach lub obowiązkach Spółki [...], trudno przypisać Spółce status strony postępowania prowadzonego przez SKO. Bezpodstawnie SKO przyjmuje, że skoro skarżąca Spółka nie wykazała, że jest następcą prawnym Spółki [...], to legitymacja [...] do wnoszenia skargi jest co najmniej wątpliwa. WSA wskazało, że skoro wszczęcie postępowania wznowieniowego (I faza), ze względów proceduralnych, nastąpiło w formie ostatecznej decyzji administracyjnej, to zgodnie z ogólną regułą - na decyzję tę służy skarga do sądu administracyjnego. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zaskarżona decyzja otwiera postępowanie, w ramach którego rozpoznawany będzie zarzut, czy działalność prowadzonego przez Spółkę [...] przedsiębiorstwa na terenie określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] października 1996 r. zagraża życiu i zdrowiu okolicznych mieszkańców. Skarżąca Spółka ma zatem "własny" interes prawny w kwestionowaniu decyzji wszczynającej postępowanie mogące doprowadzić do zmiany jej sytuacji prawnej. Nie musi legitymować się interesem prawnym wywiedzionym od swego poprzednika prawnego - Spółki [...]. Z tych względów WSA uznał skargę za dopuszczalną i rozpoznał sprawę merytorycznie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 87/09, wywiodła [...] SA w Białymstoku, zaskarżając wyrok w całości.

Spółka skargę kasacyjną oparła na następujących podstawach:

I. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. art. 2 i 7 Konstytucji przez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania obywateli do państwa;

2. art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, nr 15, poz. 139) - obowiązującej w dacie wydawania decyzji z dnia 11.10.1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu inwestycji polegającej na budowie punktu przeładunkowego gazu płynnego oraz rozlewni gazu przewidzianej do realizacji na działce o nr geod. [...] w Sokółce przy ul. [...];

II. naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

3. art. 28 k.p.a. przez zrównanie interesu faktycznego z interesem prawnym;

4. art. 7 k.p.a. i wynikającej zeń zasady prawdy obiektywnej przez niepodjęcie przez organ wszelkich działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego;

5. art. 148 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że strona skarżąca dowiedziała się o przedmiotowej decyzji o wzizt z 1996 r. dopiero od doręczenia jej odpisu przedmiotowej decyzji;

6. art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;

7. art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę dowodów.

8. art. 6 k.p.a. przez pominięcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy zasady lex retro non agit;

9. art. 149 § 3 k.p.a. przez jego nieuwzględnienie.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. półka [...] wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie ze skargą,

ewentualnie o

2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia,

3) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym winno być jedynie zagadnienie zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2008 r., uchylającej decyzję Burmistrza Sokółki, podjętej na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania. Ów fakt wpływa w sposób decydujący na zakres kognicji organów obu instancji w postępowaniu administracyjnym, a w ślad za tym, na kognicję Sądu Administracyjnego I instancji.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania jak i regulują formę odmowy wszczęcia takiego postępowania, pozwalając na zastosowanie określonej formy w różnych okolicznościach sprawy. Uregulowanie formy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania ma kapitalne znaczenie dla ochrony praw jednostki, otwierając przed nią system obrony służącej na drodze administracyjnej (odwołanie i środki zaskarżenia nadzwyczajne) i na drodze sądowej (skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 543 nb 5).

Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) jest możliwe tylko, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145 a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia.

Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych zachodzi wówczas, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy jako podstawę wznowienia strona wskazuje przesłanki wyliczone w art. 156 k.p.a., czy wreszcie żąda wznowienia w innej sprawie aniżeli zakończonej decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przyczyn niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych.

Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych występuje wówczas, gdy żądanie złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie, lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny.

Natomiast z art. 149 § 2 k.p.a. wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, a więc braku przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a.

W decyzji z [...] sierpnia 2008 r. Burmistrz na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] października 1996 r. i nie wskazał żadnej z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wznowienia postępowania. Wskazał natomiast przyczyny podmiotowe – brak interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania po stronie T. P. i innych. Burmistrz uznał, że Wnioskodawcom nie przysługują prawa strony, bowiem działki Wnioskodawców nie graniczą bezpośrednio z działką, na której jest zlokalizowany obiekt, a oddziaływanie bazy mieści się w granicy działki, na której jest zlokalizowana inwestycja, a tylko strona może wnioskować o wznowienie postępowania (art. 147 k.p.a.). Nadto Burmistrz uznał, że T. P. i inni, uchybili miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Burmistrz przedstawił wywód dotyczący braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., która to czynność dopuszczalna byłaby dopiero po wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 i 2 k.p.a.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26.X.2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 nr 1 poz. 1 s. 35-37).

Należy podzielić pogląd, przedstawiony przez J. Borkowskiego w krytycznej glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.6.1988 r., IV SA 316/88 (OSP z 1991 r. nr 7-8 poz. 177), wskazujący na zasadniczą różnicę między postępowaniem głównym (którego przedmiotem są interesy prawne lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego), a postępowaniem nadzwyczajnym zakończonym decyzją o odmowie wznowienia postępowania (wydaną w wyniku procesu szczególnego; W.F. Dąbrowski "Procedura wznowienia postępowania administracyjnego" RPEiS z 1965 r. z. 3 s. 51-51), w którym rozpatruje się interesy prawne i obowiązki wynikające z przepisów prawnych zawartych w k.p.a. (J. Borkowski – op. cit. s. 342-343 cz. 4). Postępowanie kończące się decyzją o odmowie wznowienia postępowania jest zupełnie inną sprawą pod względem prawnym od postępowania głównego. Z tego względu w k.p.a. ustanowiono szczególny przepis o właściwości organu do orzekania o wznowieniu postępowania bądź o odmowie jego wznowienia (art. 150 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie jest to Burmistrz Sokółki. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną (B. Adamiak – op. cit. s. 548 nb 1). Przepisy k.p.a. określające kompetencje organów w przedmiocie wznowienia postępowania nie uprawniają organu wyższego stopnia ani do odmowy wznowienia postępowania, ani do wydania decyzji we wznowionym postępowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.X.1988 r., IV SA 632/88, PiŻ 1988, nr 48 s. 15, akceptowany przez B. Adamiak – op. cit. s. 549 nb 1). Organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, pozostaje właściwy do orzekania o dopuszczalności wznowienia postępowania również w wypadku, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość miejscowa lub rzeczowa i organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Nawet jeśli organ ten nie był właściwy w sprawie, w której wydał decyzję w ostatniej instancji, już w chwili orzekania, pozostaje właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wznowienia postępowania (E. Iserzon, J. Starościak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" W. Pr. 1970 s. 254 – pod rządem art. 131 w brzmieniu pierwotnym; aktualny pod rządem art. 150 k.p.a. w brzmieniu obecnie obowiązującym – J. Borkowski – op. cit. s. 343). Przepisy o właściwości są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, a przepisy k.p.a. ustanawiają sankcję nieważności decyzji za naruszenie przepisów o właściwości (J. Starościak "Prawo administracyjne" PWN 1977 s. 269-270 p. III; art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; B. Adamiak – op. cit. s. 102 nb 7). Przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco. Jeśli w art. 150 § 1 k.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiej wykładni przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego. W k.p.a. w odmienny sposób określono właściwość organu odwoławczego niż organu właściwego do rozpatrywania sprawy wznowienia postępowania. W art. 127 § 2 kryterium służącym określeniu właściwości organu odwoławczego jest jego miejsce w strukturze organów administracyjnych (w połączeniu ze szczególnymi regułami określania organu wyższego stopnia zawartymi w art. 17). W art. 150 § 1 kryterium określenia właściwości stanowi charakter decyzji administracyjnej wydanej przez organ w postępowaniu głównym (kryterium ostateczności decyzji, określany na podstawie art. 16 § 1 zdanie pierwsze). Nie miejsce organu w strukturze administracji publicznej ani jego miejsce w toku instancji administracyjnych, lecz zaskarżalność decyzji w drodze zwykłych środków prawnych przesądza o tym, który organ będzie właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania. Nie jest możliwe przenoszenie do trybów nadzwyczajnych postępowania przepisów dotyczących kompetencji organów administracyjnych uregulowanych odnośnie do trybu postępowania głównego. Brak takiej możliwości wynika z samej istoty sprawy, o której się rozstrzyga (J. Borkowski – op. cit. s. 342-343 pkt 4).

W decyzji z [...] listopada 2008 r. SKO z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 149 § 3 w zw. art. 149 § 1 i art.150 § 1 k.p.a., uchyliło decyzję z [...] sierpnia 1998 r. w całości i wznowiło postępowanie w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 150 § 1 k.p.a. wyłącznie właściwym dla w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a tym organem jest Burmistrz Sokółki. Tylko zatem Burmistrz Sokółki właściwy jest dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Wyłączenie organu a następnie wyznaczenie do załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia innego podległego sobie organu (art. 26 § 2 k.p.a.) może nastąpić wyłącznie w sytuacjach wyraźnie wskazanych w ustawie i winno nastąpić postanowieniem (odpowiednio – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.5.1990 r., SA/P 1555/89, ONSA 1990, 2-3, 44, akceptowany przez Zespół pod red. A. Wróbla "Kpa orzecznictwo piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 219 uw. 6; J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 151 nb 23, s. 167 nb 10), nie zaś decyzją zapadłą w toku instancji .

Z tych przyczyn zaskarżony wyrok nie mógł się ostać.

Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania (w II etapie) jest zgodnie z art. 149 § 2 kpa: 1) ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a; 2) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granice postępowania rozpoznawczego co do ustalenia podstaw wznowienia postępowania wyznacza art. 145 § 1 i art. 145a kpa. Ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym expressis verbis stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania w decyzji o odmowie wznowienia postępowania jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustalił wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit. s. 546 nb 12; wyrok WSA w Poznaniu z 5.11.2009 r. IV SA/Po 481/09).

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że badanie przesłanek merytorycznych z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., na tym etapie postępowania było niedopuszczalne – stanie się to możliwe i konieczne dopiero po wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) - w trybie art. 149 § 2 k.p.a.

Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia w tym również z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Z tychże przyczyn zarzuty opisane w punktach 1- 8 skargi kasacyjnej nie mogły być skutecznie podniesione, jako że nie mieściły się w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego, wywołanego wniesieniem skargi na decyzję z 17 sierpnia 2008 r., rozstrzygającą o odwołaniu od decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W szczególności na tym etapie postępowania nie były usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego. W dacie wydania decyzji z [...] października 1996 r. nie obowiązywał tekst jednolity ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 – jak to błędnie określono w zarzucie 2 skargi kasacyjnej), a pierwotny tekst ustawy opublikowany w Dz.U. z 1994 r. nr 89 poz. 415).

Jedynie na marginesie należy podnieść, że decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 66 § 1 i art. 127 § 3 kpa, uchyliło decyzję z [...] listopada 2008 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia w punkcie 4 i zawiadomiło Odwołujących się, że w zakresie przyznania każdej osobie podpisującej się pod poprzednim i obecnym odwołaniem kwoty 50 zł tytułem zwrotu kosztów sporządzenia odwołania, należy złożyć odrębne podanie do Burmistrza Sokółki.

Zaskarżony wyrok należało zatem uchylić w całości (art. 185 § 1 p.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. (jak w punkcie 2 sentencji wyroku).