Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 268/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M.S. i A.S. na decyzję Wojewody z dnia 17 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M.S. i A.S. kwotę 200.00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 lutego 2001 r. (data wpływu do organu: 12 lutego 2001r.) Z. L. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za grunt, stanowiący jej własność, a obecnie przejęty pod drogę publiczną. Wnioskiem z dnia 21 października 2005r. M. S. i A. S. wystąpili o wypłatę odszkodowania za grunt - działkę ewidencyjną nr 1, o powierzchni 0,0265 ha, położoną w S., przejętą pod drogę publiczną.

Decyzją z dnia [...] marca 2008r., znak: [...] Wojewoda stwierdził nabycie przez Powiat z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa własność działki ewidencyjnej nr 1, o powierzchni 0,0265 ha, położonej w S., gm. B. (powstałej z podziału dz. Nr 1, objętej KW Nr [...]) stanowiącej w dniu [...] grudnia 1998r. współwłasność Z. L. c. F. i M. w 4/16 cz. oraz i M. S. c. J. i Z., J. L. s. J. i Z., J. L. s. J. i Z., R. L. s. J. i Z. - po 3/16 cz. każde z nich. Potwierdza to postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] września 2001r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku.

Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 15 kwietnia 2008r.

Następnie aktem notarialnym - umową działu spadku - z dnia [...] listopada 2003r. Rep. [...] prawo własności działki nr 1 zostało przeniesione na M. S. c. J. i Z.

Na podstawie aktu notarialnego - umowy majątkowej małżeńskiej z dnia [...] grudnia 2003r. Rep. A Nr [...] - M. i A. S. rozszerzyli wspólność ustawową małżeńską na przedmioty majątkowe nabyte przez nich w czasie trwania małżeństwa.

W sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za działkę nr 1, o powierzchni 0,0265 ha, położonej w S., zajętej pod fragment drogi powiatowej nr [...] "S." orzeczono na podstawie decyzji z dnia [...] października 2008r. znak: [...] w oparciu o regulację art. 73 ust. 2 pkt 2, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, oraz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przyznając odszkodowanie Z. L. za udział 4/16 i M. S. za udział 3/16. A. S. odmówiono ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli M. i A. S., wnosząc o jej zmianę i orzeczenie odszkodowania na ich rzecz.

Wojewoda decyzją z dnia 17 grudnia 2008r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), w związku z art. 9a, 132 i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż stosownie do postanowień art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) -odszkodowanie za przekazany pod drogę publiczną grunt ustalane jest i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Artykuł 73 ust. 2 pkt 2 wyżej cytowanej ustawy stanowi, że odszkodowanie wypłaca Skarb Państwa, natomiast zgodnie z zapisem ust. 5 art. 73 tejże ustawy podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie ustawy. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami -j.t. Dz.U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.).

Podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie jest podmiot, któremu przysługiwał tytuł własności najpóźniej w dniu [...] grudnia 1998r. lub jego spadkobiercy. Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania składa się do starosty właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Do wniosku winny być dołączone dowody potwierdzające przysługiwanie przymiotu strony oraz ostateczna decyzja wojewody wydana w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Odszkodowanie ustalane jest przez starostę w drodze decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 129 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami).

Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu (w znaczeniu faktyczno-technicznym) z dnia wejścia w życie tejże ustawy, a więc z dnia 29 października 1998r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

W myśl przepisów § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109 z późn.zm.) - do określania wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art.73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia.

Określona w operacie wartość gruntu - w wysokości [...] zł. - ustalona została w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, według stanu na dzień [...] października 1998r. i poziomu cen na dzień ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Do zebrania danych do wyceny nieruchomości przeprowadzono analizę rynku lokalnego - w oparciu o zawarte akty notarialne - umowy sprzedaży w przeciągu ostatnich dwóch lat. Rzeczoznawca majątkowy wybrał [...] nieruchomości porównywalnych, które najlepiej odwzorowują lokalny rynek oraz zakres wahań ceny jednostkowej. Przyjęte do wyceny transakcje miały miejsce w okresie od stycznia 2007r. do lipca 2008r.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, brak jest, zdaniem organu odwoławczego podstaw do uwzględnienia podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących ustalenia innych osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania oraz wzruszenia odszkodowania ustalonego decyzją.

Na powyższą decyzję wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Wojewody (data nadania w UP: 20.01.2009r.) skarga M. S. i A. S.

Skarżący nie zgodzili się z rozstrzygnięciem, iż odszkodowanie należy się tylko osobom, które w dniu [...].12.1998r. były współwłaścicielami działki nr 1. Wskazano ponadto, iż zarówno w postępowaniu spadkowym jak i w przedmiotowym postępowaniu o odszkodowanie M. S. i Z. L. były pełnomocniczkami pozostałych członków rodziny będących spadkobiercami po J. L. Skarżący podnieśli, że pełnomocnictwa te były przedstawione przy podjęciu przez Wojewodę decyzji o przejęciu przedmiotowej działki na rzecz Skarbu Państwa.

Podniesiono, ze do czasu wydania decyzji przez Starostę nikt nie kwestionował prawa skarżących do odszkodowania za zajęty grunt. Ponadto nie zawiadomiono skarżących, ani pozostałych spadkobierców - J., J. i R. L. o konieczności złożenia odrębnych wniosków o odszkodowanie. Skarżący wskazali, iż przedmiotowa działka została nabyta przez organ administracyjny w całości, natomiast odszkodowanie rozdysponowano za udział wynoszący 4/16 i 3/16, a w części 9/16 odmówiono jego wypłaty. Skarżący i ich rodzina mają poczucie krzywdy, gdyż dobrowolnie oddali ziemię pod drogę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wniesiona skarga jest zasadna, aczkolwiek nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd jednak nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, a dostrzeżone naruszenia prawa uwzględnił z urzędu. Przeprowadzona sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji przypomnieć należy, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu, warunkującym wydanie zgodnej z prawem decyzji, jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). W tym zakresie organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania za grunt położony w S., gm. B., zajęty pod drogę publiczną. Materialnoprawną podstawę wydanego orzeczenia stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.).

Zgodnie z ust. 1 w/w ustawy - nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające decyduje zatem jej przynależność do wyznaczonej generalnymi przesłankami kategorii gruntów. Przesłanki te mają charakter tak pozytywny - pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, jak i negatywny - Skarb Państwa bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie może być właścicielem danej nieruchomości. Podstawą zaś ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których była mowa wyżej, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 omawianej ustawy).

Zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r. Termin "właściciel" jest terminem języka prawnego i prawniczego. Dyrektywy interpretacyjne związane z językiem zalecają, aby w przypadku terminu o ustalonym rozumieniu w języku fachowym, w tym prawniczym, przyjmować fachowe (prawnicze) rozumienie terminu. Zastosowanie tej reguły w niniejszym przypadku nie prowadzi jednak do sensownego rozumienia normy. Od dnia 1 stycznia 2001r., który otwiera okres do składania wniosków przez właścicieli, z mocy prawa właścicielem działek zajętych pod drogi jest już Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność ta, przy językowym podejściu, zmusza do przyjęcia, że wniosek o ustalenie odszkodowania winien zostać złożony przez Skarb Państwa lub gminę, albowiem tym podmiotom przysługuje prawo własności. Jeżeli przez właściciela rozumieć zatem wyłącznie podmioty, którym przysługuje prawo własności, to za pomocą wykładni językowej nie da się uzasadnić, że wniosek ten powinien pochodzić od "poprzedniego właściciela". Takie rozumienie przepisu art. 73 ust. 4 jest dopiero wynikiem wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Niewątpliwie przepis ten odnosi się do instytucji odszkodowania, której zadaniem jest rekompensata uszczerbku majątkowego. Jeżeli zatem uwzględnić cel instytucji odszkodowania, wówczas można uzasadnić, że "właściciel" w rozumieniu art. 73 ust. 4 to nie "aktualny dysponent prawa własności", lecz dysponent poprzedni, ten, który poniósł szkodę, doznał uszczerbku majątkowego.

Stosując reguły wykładni funkcjonalnej i systemowej nie powinno ulegać jednak wątpliwości, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania winna złożyć osoba, której w dniu [...] grudnia 1998r. przysługiwało prawo własności przejętej nieruchomości drogowej.

W sprawie niespornym jest, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu [...] grudnia 1998r. współwłasność: Z. L. w 4/16 cz. oraz M. S., J. L., J. L., R. L. - po 3/16 cz. każde z nich. Potwierdza to postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] września 2001r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku.

Z powyższego wynika zatem, iż skarżąca M. S. mogła wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie w imieniu własnym (ponieważ była współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998r.) - mogła też działać w imieniu uprawnionych J., J. i R. L. - jako ich pełnomocnik. W skardze podniesiono bowiem, iż Z. L. i M. S. w postępowaniu o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę były pełnomocnikami pozostałych członków rodziny. Wskazano, iż pełnomocnictwa te były przedstawione i zostały wykorzystane przez Wojewodę przy podjęciu decyzji o przejęciu tej działki na rzecz Skarbu Państwa. W dołączonej do akt sądowych kserokopii pełnomocnictwa J. L., R. L. i J. L. oświadczyli, iż ustanawiają swoim pełnomocnikiem siostrę M. L. i upoważniają ją m.in. do składania wszelkich wniosków, oświadczeń (...) występowania przed organami władzy i administracji, urzędami, instytucjami, sądami (...)

Wobec powyższego należy podnieść, iż w kontrolowanej sprawie nie została wyjaśniona kwestia, mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, czy skarżąca w przedmiotowym postępowaniu o odszkodowanie występowała również jako pełnomocnik J., J. i R. L., czy działała tylko w imieniu własnym. W celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy orzekające w sprawie organy administracyjne powinny przeanalizować znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy pełnomocnictwo, jak również ewentualne pełnomocnictwa złożone toczącym się przed Wojewodą postępowaniu stwierdzającym przejecie prawa własności gruntu na rzecz Powiatu przeznaczeniem pod drogę publiczną.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż skarżąca mogła także działać w imieniu w/w uprawnionych - jako ich pełnomocnik na zasadzie art. 33 § 4 k.p.a., kwestia ta również podlega wyjaśnieniu przez organ administracyjny.

Rozważenie powyższych okoliczności przez organy administracji publicznej jest istotne, gdyż może się wiązać z zarzutami naruszenia art.8, art.9 i art.10 k.p.a.

Należy wskazać również na brak uzasadnienia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz A. S.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organy administracji pominęły materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie oceniły go w aspekcie gwarancji ochrony słusznego interesu strony, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.).

W toku ponownego postępowania organy winny zebrać i rozpatrzyć cały materiał sprawy i ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W szczególności organ powinien ustalić czy skarżąca działała w imieniu uprawnionych - J. L., J. L. i R. L. - jako ich pełnomocnik.

Wobec wskazanych powyższej argumentów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.