Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 31/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Asesor WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2005r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Z. H. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt VI SA/Wa 31/ 06

UZASADNIENIE

Zaskarżoną Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2005r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w sprawie stwierdzenia, iż skarżący Z. H. podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w okresie od dnia 01.01.1999 r. do nadal.

Powyższe decyzje wydano na podstawie następujących ustaleń faktycznych: w dniu [...] czerwca 2005r. Z. H. zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z prośbą o zajęcie stanowiska w zakresie okresu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Wyjaśnił, iż od dnia 1 stycznia 2005r. jest zatrudniony w pełnym wymiarze godzin i z tego tytułu jest ubezpieczony. Ponadto prowadzi sezonowo działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży towarów na odpustach , straganach i targowiskach w okresie od 1 maja 2004r. do 30 września 2004r.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpoznaniu w/w wniosku, wydał decyzję Nr [...] w dniu [...] czerwca 2005r., w której stwierdził, iż Z. H. podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w okresie od dnia 01.01.1999 r. do nadal.

Pismem z dnia [...] lipca 2005r. Z. H., złożył odwołanie, wnosząc

o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż Dyrektor [...] Oddziału NFZ wydając zaskarżoną decyzję powołał się na przepisy już nie obowiązujące. Ponadto decyzja ta pomija w ogóle fakt, iż odwołujący się w okresie objętym decyzją tj. w okresie od dnia 1 stycznia 1999r. do 31 grudnia 2004r. objęty był ubezpieczeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w S. Zwrócił również uwagę, iż decyzja wydana została bez żadnej możliwości ustosunkowania się odwołującego do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czym naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] października 2005r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 i art. 110 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. H., od decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., wydanej przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w sprawie stwierdzenia, iż Pan Z. H., podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w okresie od dnia 01.01.1999 r. do nadal, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, iż na podstawie art. 66 ust.1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U. Nr 120 poz.2135) obowiązującej od dnia 1 października 2004r. zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia ( Dz.U. Nr 45 poz. 391 z póź. zm.) obowiązującej do dnia 30 września 2004r. oraz art. 8 ust.1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym ( Dz.U. Nr 28 poz. 153 z póź. zm.) obowiązującej do dnia 31 marca 2003r. – obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego (podlegały) i podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są:

- rolnikami lub ich domownikami w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników,

- osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi.

Według stanu prawnego, obowiązującego w okresie kiedy Z. H. wykonywał pozarolniczą działalność gospodarczą w świetle art. 22 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 z późn.zm.) oraz art. 24 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. Nr 45, poz.391 z późn.zm.) - jeżeli spełnione były przesłanki do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 9 ust. 1, z więcej niż jednego tytułu, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana była z każdego z tych tytułów odrębnie, z zastrzeżeniem ust. 4-8. Jak również zgodnie z art. 82 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135) - w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art.66 ust. 1, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą stosownie do art. 11 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz.153 z późn. zm.), oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.), oraz art. 69 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135), -(powstawał i wygasał), powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Przy określeniu znaczenia pojęć "rozpoczęcie" i "zakończenie" prowadzenia działalności gospodarczej zasadnicze znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101 poz. 1178 z późn. zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173 poz. 1807 z późn. zm). Wyżej wymienione ustawy, określają zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. W konsekwencji znaczenie prawne dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej powiela ww. przepisy. Jednocześnie obowiązujące, jak i uchylone przepisy prawne nie przewidują pojęcia "zawieszenia" prowadzenia działalności gospodarczej, które miałoby polegać na faktycznym zaprzestaniu prowadzenia tej działalności bez wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Organ stwierdził ponadto, że z interpretacji powyższych przepisów nie wynika, iż rolnicy prowadzący pozarolniczą działalność gospodarczą są zwolnieni z obowiązku dokonania zgłoszenia i opłacania składki na ubezpieczenia zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej.

Pismem z dnia [...] listopada 2005r. Z. H. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia przepisów prawa. Ponownie zarzucił oparcie rozstrzygnięcia na przepisach nie obowiązujących w dacie zdarzenia. W ocenie skarżącego nie może mieć zastosowania ustawa z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych do zdarzeń mających miejsce od dnia 1 stycznia 1999r., gdyż narusza to zasadę niedziałania prawa wstecz. Nie zgodził się również ze stanowiskiem organu, iż dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia ustalenie czy faktycznie nastąpiło zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Zwrócił również uwagę na tryb "załatwienia" niniejszej sprawy. Skarżący bowiem zwracając się do organu I instancji o zajęcie stanowiska "został złapany w swoistą pułapkę" czym naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. art. 7-9 k.p.a. Pismem z dnia [...] marca 2006r. strona skarżąca uzupełniła swoją skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego. W piśmie tym strona skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego E. C. podniosła, iż kwestie ubezpieczenia społecznego rolników reguluje ustawa z dnia 20 grudnia 1990r.

o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis art. 5a ustawy pozwala rolnikowi

w przypadku prowadzenia równolegle z działalnością rolniczą, pozarolniczej działalności gospodarczej – wybór rodzaju ubezpieczenia. Jeżeli wybierze ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego, to z tytułu prowadzenia dodatkowo pozarolniczej działalności gospodarczej nie opłaca składek ani na ubezpieczenie społeczne ani na ubezpieczenie zdrowotne. Na poparcie swojego stanowiska strona załączyła stanowisko Ministerstwa Pracy [...] maja 2002r., pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] marca 2006r., z których wynika, że osoba spełniająca warunki do podlegania ubezpieczeniu społecznym rolników przy jednoczesnym prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej, jeśli wybrała ubezpieczenie społeczne rolników z działalności gospodarczej nie podlega ubezpieczeniu społecznemu ani obowiązkowo ani dobrowolnie, tym samym nie opłaca również składki na ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto z pisma ZUS Oddział w B. wynika że takie stanowisko reprezentuje również Ministerstwo Zdrowia.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł

o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Rozpoznając zatem sprawę pod tym kątem stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7- 9 kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika obowiązek organów administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli ( art. 8 k.p.a.). Jednocześnie organy administracji z mocy art. 9 k.p.a. mają obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać mają im niezbędnych wyjaśnień

i wskazówek.

Skarżący Z. H. w dniu [...] czerwca 2005r. skierował do Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pismo w którym zwrócił się o zajęcie stanowiska odnośnie podlegania dodatkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej. Nawet jeżeli pismo to potraktowane zostało jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego organ nie był zwolniony z ciążących na nim obowiązków dokładnego wyjaśnienia sprawy, zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania administracyjnego, możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień, czy też zapoznania się z materiałem dowodowym jakim dysponował organ. Strona musi mieć bowiem zagwarantowany czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego, zaś organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień. Przeciwne działanie organu narusza art. 81 KPA i zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wynikającą z art.10 § 1 KPA. Powyższe potwierdza orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1992r. sygn. akt SA/Ka 963/91, iż "Załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia /decyzje administracyjne/, koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 par. 1 Kpa." W przedmiotowej sprawie organ nie prowadząc jednak jakiegokolwiek postępowania administracyjnego wydał decyzję.

Przede wszystkim jednak zdaniem Sądu w niniejszej sprawie naruszono zasadę wyrażoną w art. 8 k. p. a., zgodnie z którą "organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa". Organy administracji rozpoznające sprawę w I i II instancji uznały, iż rolnik podlegający ubezpieczeniu społecznemu rolników i prowadzący pozarolniczą działalność gospodarczą zobowiązany jest opłacać składkę na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Jednak z załączonych przez stronę skarżącą pism zawierających stanowisko Ministerstwa Pracy, jak i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. w sprawie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne przez rolników prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą - wynika , iż osoby takie zwolnione są z obowiązku uiszczania składki na ubezpieczenie zdrowotne o ile wybrały ubezpieczenie społeczne rolników. A przecież bezsporne w sprawie jest, iż skarżący Z. H. podlegał ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu z tytułu prowadzonej działalności rolniczej w okresie od 1 stycznia 1999r. do 31 grudnia 2004r. Z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika ponadto, iż powyższe stanowisko reprezentuje też Ministerstwo Zdrowia. Dlatego też w ocenie Sądu istnienie takich rozbieżności w interpretacji przepisów przez organy które współuczestniczą w pobieraniu składek na ubezpieczenie zdrowotne i nadzorujących Narodowy Fundusz Zdrowia wymaga jednoznacznego i precyzyjnego wyjaśnienia kwestii podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu osób, które podlegają. Wobec powyższego niewystarczające wydaje się stwierdzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, iż z przepisów nie wynika aby rolnicy prowadzący pozarolniczą działalność gospodarczą byli zwolnieni z obowiązku zgłaszania i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Niezależnie od powyższego Sąd podziela stanowisko organu w części, iż przy określeniu znaczenia pojęć "rozpoczęcie" i "zakończenie" prowadzenia działalności gospodarczej zasadnicze znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101 poz. 1178 z późn. zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173 poz. 1807 z późn. zm). W konsekwencji znaczenie prawne dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji. Jednocześnie obowiązujące, jak i uchylone przepisy prawne nie przewidują pojęcia "zawieszenia" prowadzenia działalności gospodarczej, które miałoby polegać na faktycznym zaprzestaniu prowadzenia tej działalności bez wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym

i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania i działając na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zważywszy, że z uchylonymi decyzjami wiąże się kwestia wykonalności Sąd orzekł o ich niewykonywaniu stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z § 18 ust.1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu Dz. U. Nr 163 poz. 1349).