Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1255/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania sporządzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje radcy prawnemu M. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań Z. J. oraz S. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak: [...] nakładającej na S. F. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia [...] r., projektu budowlanego zamiennego, tj. projektu zagospodarowania terenu zawierającego część rysunkową i opisową, sporządzonego na kopii aktualnej mapy do celów projektowych wraz z inwentaryzacją oraz opinią techniczną opracowaną przez osoby uprawnione - uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, dotyczących zjazdu z drogi gminnej nr [...] relacji [...] (działka o nr ewid.[...] obręb geod. "[...]") na działkę o nr ew. [...], położoną w [...] - gm. N. D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 290) odmówił nałożenia na S. F. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie zjazdu z drogi gminnej nr [...] relacji [...] (działka o nr ewid.[...] obręb geod. "[...]") na działkę o nr ew. [...], położoną w [...] - gm. N. D..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] r. znak : [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., nałożył na S. F. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia [...] r., projektu budowlanego zamiennego, tj. projektu zagospodarowania terenu zawierającego część rysunkową i opisową, sporządzonego na kopii aktualnej mapy do celów projektowych wraz z inwentaryzacją oraz opinią techniczną opracowaną przez osoby uprawnione - uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, dotyczących zjazdu z drogi gminnej nr [...] relacji [...] (działka o nr ewid.[...] obręb geod. "[...]") na działkę o nr ew. [...], położoną w [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołań Z. J. oraz S. F. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie.

Uzasadniając powyższe stanowisko organ II instancji stwierdził, że S. F. wykonał zjazd z działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości M. S., na drogę gminną oznaczoną nr [...], relacji [...], na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Starosty [...] dnia [...] r. znak: [...] [...]. W trakcie oględzin, przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] r. stwierdzono, że zjazd o nawierzchni ścieralnej z mieszanki bitumicznej żwirowo - piaskowej, został wykonany niezgodnie z wydanym pozwoleniem, tj. zamiast projektowanej szerokości przy brzegu jezdni 5,00 m wykonany zjazd posiada szerokość 6,80 m. Ponadto zmieniono długość przepustu pod zjazdem z projektowanej - 7,00 m na 8,00 m. Szerokość jezdni asfaltowej drogi gminnej w miejscu wykonanego zjazdu wynosi 5,00 m. Podczas wykonywania zjazdu został naruszony na długości ok. 1,40 m istniejący przepust o wym. ok. 40 x 40 cm, usytuowany pod zjazdem na działkę sąsiednią o nr ewid. [...], stanowiącą własność Z. J.. W trakcie oględzin ustalono także, że został skuty fragment płyty przykrywającej przepust pod zjazdem na działkę nr [...]. W dniu oględzin roboty przy budowie zjazdu zostały zakończone. Według oświadczenia właściciela działki nr ew. [...] S. F., zjazd wraz z przepustem został wykonany około 10 lat temu, w okresie ważności pozwolenia na jego budowę. Na przełomie marca i kwietnia 2014 r. S. F. dokonał przedłużenia przepustu pod zjazdem o 1,00 m, naruszając istniejący stary przepust pod zjazdem na działkę nr ew. [...]. W miejscu starego przepustu wykonał rów wyłożony betonowymi płytami ażurowymi o wym. 60 x 40 cm. Pozostały przepust pod zjazdem na działkę nr [...] posiada długość 5,80 m. Według oświadczenia biorącej udział w oględzinach Z. J., stary przepust pod zjazdem na jej nieruchomość został naruszony na długości ok. 2,50 m.

PINB w K. decyzją z dnia [...] r., powołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakazał S. F. wykonanie określonych robót budowlanych, w terminie do [...] r., które doprowadzą zjazd do zgodności z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Określone w sentencji decyzji roboty budowlane to :

1. zmiana szerokości zjazdu z drogi gminnej nr [...] na działkę o nr ew. [...] położoną w [...] - gm. N. D. przy brzegu istniejącej jezdni z 6,80 m na 5,00 m z usytuowaniem pośrodku ww. działki;

2. skrócenie przepustu pod ww. zjazdem i dojściem do furtki z 8,00 m na 7,00 m,

W wyniku rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym organ II instancji decyzją z dnia [...] r. znak : [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu, że nie wiadome są przesłanki, dla których PINB w K. uznał, iż w celu doprowadzenia zjazdu do stanu zgodnego z prawem należy inwestorowi nakazać doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy - powołaną na wstępie decyzją -zaskarżoną przez strony, PINB w K. nałożył na S. F. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia [...] r., projektu budowlanego zamiennego, tj. projektu zagospodarowania terenu zawierającego część rysunkową i opisową, sporządzonego na kopii aktualnej mapy do celów projektowych wraz z inwentaryzacją oraz opinią techniczną opracowaną przez osoby uprawnione - uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, dotyczących zjazdu z drogi gminnej nr [...] relacji [...] (działka o nr ewid.[...] obręb geod. "[...]") na działkę o nr ew. [...], położoną w [...].

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Natomiast art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Organ administracji wskazał, że analiza materiału dowodowego, zebranego przez PINB w K. wskazuje, iż S. F. wybudował zjazd po 2002 r. na podstawie pozwolenia na budowę, z istotnymi odstępstwami od jego warunków, ponieważ projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. przewidywał wykonanie zjazdu o szerokości przy bramie 4,1 m przy brzegu istniejącej jezdni 5,0 m, długości od brzegu jezdni do bramy 4,7 m (punkty styczne brzegów zjazdu z drogą wyokrąglone łukami o R=3,0 m) oraz dojścia do furtki o szerokości 1,0 m i o długości od furtki do załuczenia zjazdu, natomiast pod zjazdem w odległości 1,5 m od brzegu jezdni w kierunku bramy zaprojektowano przepust rurowy betonowy o śr. 40 cm i długości 7,0 m.

W toku postępowania odwoławczego upoważnieni pracownicy organu II instancji dokonali w dniu [...] r. oględzin zjazdu z drogi gminnej na działkę nr ewid. [...], w celu zweryfikowania argumentów podnoszonych przez S. F. w odwołaniu. Skarżący twierdził, że odnośnie długości przepustu, to skrócił go o 1,40 m, obecnie długość ta wynosi 6,60 m, zaś szerokość zjazdu zmniejszył do ok. 5 m.

W trakcie oględzin dokonano pomiarów na gruncie i ustalono, że obecnie długość przepustu wynosi ok. 7,0 m, długość zjazdu od skraju jezdni do lewego słupka bramy wynosi ok. 5,1 m, zaś do prawego słupka bramy długość wynosi ok. 4,8 m, szerokość zjazdu to ok. 5,80 m.

Zdaniem organu administracji w rezultacie dokonanych ustaleń potwierdziły się twierdzenia inwestora oraz Z. J., że S. F. wykonywał roboty budowlane przy zjeździe po dacie oględzin, przeprowadzonych przez PINB w K. z dnia [...] r. Dokonane pomiary podczas oględzin organu odwoławczego świadczyły o tym, że istniejący zjazd nie odbiega w sposób istotny od zjazdu określonego w warunkach udzielonego pozwolenia na jego budowę w zakresie jego charakterystycznych parametrów, w związku z czym - zdaniem organu administracji - brak było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Wobec braku uznania istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę zjazdu (o którym mowa w art. 3 6a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) organ II instancji postępowanie w tym zakresie uznał za bezprzedmiotowe i decyzją z dnia [...] r. znak : ZOA- [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

Rozpoznając skargę Z. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt: II SA/Lu 170/15 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że przekonujący jest argument opierający się na zarzuceniu organom niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w konsekwencji zaś nieuzasadnione umorzenie postępowania organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu istotne wątpliwości budzi możliwość umorzenia postępowania naprawczego opartego na przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, w tym art. 51 ust. 1 pkt 3. Sąd wskazał, że powyższa kwestia nie jest wykładana jednolicie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 138/11 NSA wywiódł, że wydanie decyzji merytorycznej - negatywnej, odmownej jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty (art. 104 kpa) i powinno mieć zawsze pierwszeństwo przed umorzeniem postępowania, co kończy postępowanie tylko procesowo. Nie są to nigdy sposoby załatwiania sprawy administracyjnej względem siebie konkurencyjne, gdyż inne są przyczyny wydania decyzji odmownej (negatywnej), a inne decyzji umarzającej postępowanie. Zdaniem Sądu należy odróżnić przypadki bezprzedmiotowości postępowania od przypadków braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Możliwość wydania decyzji odmownej, negatywnej, nie musi wynikać każdorazowo z konkretnego postanowienia przepisu, gdyż najczęściej to wynika z ratio legis danego przepisu, chyba, że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że organ nie może wydać decyzji odmownej albo wynika to z redakcji samego przepisu, np. art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Odmienne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził z kolei w wyrokach z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2083/10 i dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2989/13 dowodząc, że w sytuacji, gdy wszystkie czynności, jakie można ewentualnie nakazać w sprawie zostały już wykonane lub, gdy nie ma potrzeby ich wykonania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno - budowlanym, prowadzone postępowanie należy umorzyć. Nawet jednak przyjmując dopuszczalność takiego rozwiązania, zdaniem Sądu, okoliczności niniejszej sprawy nie dają wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że postępowanie w sprawie należało zakończyć w ten sposób. Sąd wyjaśnił, że zdaniem organu odwoławczego uzasadnieniem dla takiej decyzji jest ustalenie, iż obecnie zjazd nie odbiega w sposób istotny od zjazdu określonego w warunkach udzielonego pozwolenia na budowę. Jednak z opisu robót jakie zostały wykonane przez inwestora po dacie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wynika, że szerokość zjazdu przy brzegu istniejącej drogi wynosi 8,4 m zamiast przewidywanych w projekcie 5 m. Nie wiadomo także na jakiej podstawie przyjęto za poprawną szerokość zjazdu 5,8 m, podczas gdy w projekcie mowa jest jedynie o szerokości przy bramie wynoszącej 4,1 m. Nic też nie wspomina się o zachowaniu osi zjazdu, która w projekcie została wytyczona w odległości 2,05 m od lewego brzegu istniejącego ogrodzenia. Nie wiadomo też, jaka jest obecnie średnica przepustu pod przejazdem, który w założeniu wynosił 40 cm i czy naprawiono przepust pod zjazdem na działkę skarżącej, skoro w oględzinach z dnia [...] r. stwierdzono jego naruszenie na długości 1,4 m. Według skarżącej zjazd na jej działkę został w ten sposób zmniejszony na długości 2,5 m. Nie odniesiono się ponadto do kwestii skucia fragmentu płyty przykrywczej starego przepustu, wykonania w tym miejscu rowu i wyłożenia go betonowymi płytkami ażurowymi o wymiarach 60x40 cm. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść, czy te odstępstwa zostały uznane jako nieistotne w rozumieniu art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, skutkujące brakiem podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, czy też zostały usunięte przez inwestora. W ocenie Sądu brak ustaleń w tym zakresie nie pozwalał na odparcie zarzutów skarżącej dotyczących trwającego nadal istotnego odstąpienia przez inwestora od udzielonego pozwolenia na budowę i domagającej się przywrócenia zjazdu na swoją działkę do stanu z 1972 r.

Rozpatrując sprawę po uprawomocnienie się wyroku WSA w Lublinie, organ II instancji wskazał, że przepis art. 153 ppsa, stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Organ II instancji wskazał, że przeprowadził w dniu [...] r. ponowne oględziny zjazdu przy udziale stron postępowania, w tym również przedstawicieli zarządcy drogi gminnej - Wójta G. W., w trakcie których ustalono, że szerokość jezdni drogi gminnej wynosi 5 m (według przedstawiciela zarządcy drogi). Dokonano pomiarów szerokości zjazdu przy teoretycznej krawędzi drogi, którą ustalono poprzez odmierzenie 5 m od krawężnika, znajdującego się po drugiej stronie drogi na wysokości przedmiotowego zjazdu - szerokość ta wynosi 6,0 m. Z pozostałych pomiarów wynika, że szerokość bramy wraz ze słupkami, na których jest umocowana wynosi 4,25 m, szerokość furki wraz ze słupkami wynosi 1,0 m, długość przepustu pod zjazdem wynosi 7,0 m.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w opisie technicznym do projektu budowlanego zjazdu z drogi gminnej na działkę nr [...], uzgodnionego z zarządcą drogi, autor projektu opisał następujący stan istniejący (pkt III) - "Działka nr [...] stanowiąca własność S. F., od strony drogi gm. nr [...] jest ogrodzona siatką stalową na cokole betonowym, z bramą i furtką, cofniętą w głąb działki na odległość od brzegu drogi 4,7 m. Szerokość bramy 4,1 m, szerokość furtki 1,0 m. Na powierzchni zjazdu do bramy i furtki, na długości 2,7 m od osi bramy w kierunku drogi gminnej jest wykonana podbudowa z betonu grubości 20 cm na podsypce piaskowej grubości 15 cm oraz przepust z rur stalowych śr. 15 i 20 cm, który przewiduje się do rozbiórki. W pkt IV ww. opisu opisano sytuację projektowanego zjazdu - "Przedmiotem opracowania dokumentacji technicznej jest budowa zjazdu na dz. nr [...], podłączonego drogi gminnej nr [...] w [...] oraz dojścia do furtki. Szerokość zjazdu przy bramie 4,1 m. Szerokość przy brzegu istniejącej jezdni 5,0 m. Długość od brzegu jezdni do bramy 4,7 m. Punkty styczne brzegów zjazdu z drogą wyokrąglono łukami o R = 3,0 m. Szerokość chodnika 1,0 m o długości od furtki do załuczenia zjazdu. Oś zjazdu wytyczyć w terenie w odległości 2,05 m od lewego brzegu istniejącego ogrodzenia". W pkt V opisano przekrój konstrukcyjny - "Przyjmuje się następującą konstrukcję zjazdu :

- warstwa ścieralna z mieszanki bitumicznej żwirowo - piaskowej grub. 3-9 cm.

- podbudowa z chudego betonu grub. 20 cm

- podsypka piaskowa grub. 15 cm.

Na długości 2,80 - 0,15 - 2,70 to jest od bramy w kierunku jezdni, warstwę ścieralną położyć na istniejącej podbudowie betonowej grubości 20 cm. Nawierzchnia chodnika o konstrukcji jak zjazd. Podbudowę betonową pod zjazd i chodnik, wykonać szerszą o 10 cm po obu stronach zjazdu i chodnika.

Pkt VI opisu technicznego dotyczy odwodnienia - "Wodę opadową z powierzchni zjazdu i chodnika odprowadza się powierzchniowo spadkiem podłużnym 4,9% i poprzecznym, na długości od brzegu jezdni do 2,45 m w kierunku istniejącej jezdni i istniejącego rowu. Z pozostałej części zjazdu i chodnika, woda opadowa będzie spływać spadkiem podłużnym 1,3% w kierunku bramy na działkę nr [...]. Pod zjazdem w odległości 1,5 m od brzegu jezdni w kierunku bramy, projektuje się przepust rurowy betonowy o śr. 40 cm i L=7,0 m o rzędnej posadowienia dna w osi przekroju A-A 236,40 m. Przepust wykonać na ławie żwirowej 50 x 50 cm. projektowanym przepustem będzie przepływać woda opadowa z istniejącego rowu przy drodze gminnej".

Organ odwoławczy wskazał, że z cytowanego opisu technicznego wynika, że nad projektowanym zjazdem i chodnikiem brak jest uzbrojenia podziemnego, istniejący słup energetyczny przy ogrodzeniu działki od strony furtki nie koliduje z projektowanym zjazdem. Z projektu budowlanego zjazdu, sporządzonego na mapie do celów projektowych wynika, że w pasie drogi gminnej nr [...] (obecnie o nr 108346L) istnieje rów odwadniający. Na ww. rowie odwadniającym zaprojektowany został przepust pod przedmiotowym zjazdem o długości 7,0 m i średnicy 40 cm. Z dokonanych ustaleń podczas oględzin organu II instancji z dnia [...] r. wynika, iż przepust o takich parametrach został przez inwestora wykonany.

Organ II instancji wskazał, że zjazd wykonany został ok. 2004 r. w okresie ważności pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., a przytoczony opis techniczny projektu budowlanego, zatwierdzonego ww. decyzją, wskazuje, iż pozwoleniem na budowę objęto zjazd o szerokości 4,10 m + 10 cm podbudowy szerszej niż zjazd, dojście do furtki (chodnik) o szerokości 1,0 m + 10 cm podbudowy oraz przebudowę istniejącego przepustu. Warstwa ścieralna zjazdu i chodnika wykonana jest z mieszanki bitumicznej żwirowo-piaskowej (mieszanka kruszywa i wypełniacza mineralnego). Zjazd i chodnik nie posiadają ustabilizowanych obrzeżami bądź krawężnikami brzegów (nie były przewidziane w projekcie), co sprawiło, w ocenie organu II instancji, iż mieszanka bitumiczna żwirowo - piaskowa mogła rozproszyć się (zostać rozjechana) poza podbudowę. Organ odwoławczy stwierdził, że brak ustabilizowanych brzegów zjazdu i chodnika, a także brak wyraźnej granicy pasa drogowego w terenie powoduje, iż pomiary dokonane przez organy nadzoru budowlanego w toku czynności dowodowych mogą nie być precyzyjne. Jednakże pomiary dokonane podczas oględzin z dnia [...] r. i z dnia [...] r. wskazują, iż wykonana, istniejąca od ponad 10 lat inwestycja, nie obiega w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie z dokonanymi podczas oględzin z dnia [...] r. i z dnia [...] r. pomiarami szerokość bramy wynosi 4,10 m, szerokość furtki 1,0 m (zgodnie z projektem), długość zjazdu mierzona od brzegu jezdni do bramy wynosi: 5,1 m do lewego słupka bramy i 4,80 m do prawego słupka bramy (w projekcie długość ta to 4,7 m), długość przepustu 7,0 m (zgodnie z projektem). Szerokość zjazdu wraz z chodnikiem pomierzono przy teoretycznej krawędzi jezdni i jest to 6,0 m, natomiast według projektu szerokość zjazdu przy brzegu istniejącej jezdni to 5,0 m + szerokość chodnika 1 m (zgodnie z projektem).

Jakkolwiek długość zjazdu mierzona od brzegów jezdni do bramy różni się od długości zjazdu, przewidzianej w projekcie, to zdaniem organu odwoławczego nie stanowi to istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę o którym mowa w art. 36 a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2527/10, że stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczących wymienionych w art. 36 a ust. 5 prawa budowlanego parametrów, nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. W danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1-7 art. 36 a, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy. W ocenie NSA, za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości - przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu. Należy bowiem zwrócić uwagę, zaznaczył Sąd, że dokonanie wykładni gramatycznej (językowej), prowadziłoby do wniosku, że każde, nawet nieznaczne odstępstwo wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe mogłoby w praktyce skutkować wręcz paraliżem inwestycji biorąc pod uwagę, że zmiana niektórych parametrów np. podwyższenie obiektu o kilka centymetrów może być spowodowana li tylko nienormatywnym wykonaniem materiału budowlanego przez producenta. Za taką wykładnią tego przepisu przemawia także treść ust. 6 art. 36a. Zgodnie z jego treścią projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. Przepis ten w obecnym brzmieniu został nadany ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 163, poz.1364). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska, że każda, nawet najmniejsza zmiana któregokolwiek z podstawowych parametrów budynku, wymienionych w art. 36a ust. 5, dokonana z naruszeniem obowiązku wymienionego w art. 36a ust. 1, w każdym przypadku pociąga za sobą skutki wymienione w art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane to jest konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności - zdaniem organu odwoławczego - brak jest podstaw do przyjęcia, iż S. F. realizując przedmiotowy zjazd wraz z dojściem do furtki odstąpił w sposób istotny od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, a tym samym brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Z. J., a także zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest inwestycja objęta pozwoleniem na budowę, udzielonym przez Starostę [...] to znaczy budowa zjazdu z drogi gminnej na działkę nr [...] wraz z dojściem na ww. posesję a także roboty budowlane związane z przebudową przepustu pod przedmiotowym zjazdem. Inne roboty, nie związane z przedmiotową budową, a polegające na skuciu i zniszczeniu przepustu, należącego do skarżącej, wykopaniu niebezpiecznego rowu oraz betonowego kręgu z rowu odwadniającego, niezwiązane z budową przedmiotowego zjazdu mogą być przedmiotem odrębnego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. J., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez:

- błędne, niezgodne z prawdą i niepełne ustalenia stanu faktycznego sprawy i wzięcie pod uwagę tylko tych wymiarów zjazdu i okoliczności, które były potrzebne do wydania przedmiotowej decyzji; błędne przyjęcie nieistotnego odstąpienia od planu budowy, ustalenia organu II instancji są nieprecyzyjne bowiem osoby, które dokonywały oględzin w dniu [...] r. nie chciały w ogólne dokonać pomiaru przedmiotowego zjazdu;

- naruszenie art. 7 i 77 kpa - organ nie rozpatrzył całego materiału we wzajemnej łączności ze sobą;

- naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa - naruszenie art. 8 kpa;

- naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania - art. 12 kpa

- naruszenie art. 36 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w terminie,

- naruszenie art. 107 kpa poprzez błędne i niepełne ustalenia faktyczne, co za tym idzie wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

Zdaniem skarżacej organ rozpatrzył merytorycznie decyzję organu I instancji, która była wydana z rażącym naruszeniem prawa zamiast stwierdzić jej nieważność, ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ administracji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy oraz nie odniósł się w decyzji do niektórych kwestii, na które zgodnie z wyrokiem WSA w Lublinie powinien był się odnieść (m.in. kwestia wybetonowanego rowu). Zdaniem skarżącej S. F. dokonał robót budowlanych wskutek, których zniszczył przejazd, zwiększył istotnie wymiary swojego zjazdu z szosy, a zwiększenie nastąpiło z przesunięciem od strony furtki, tj. w kierunku zjazdu skarżacej. Ponadto wykopał niebezpieczny rów w miejscu skutego przejazdu przy szosie gminnej.

Skarżaca wskazała, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawił niezabezpieczony rów stwarzający realne zagrożenie dla użytkowników szosy. Przeprowadzone prace budowlane w 2014 r. i później spowodowały istotne odstępstwa od projektu z 2001 r.

Na dowód powyższych twierdzeń skarżąca przedstawiła w skardze tabelę wskazującą na wymiary zjazdu S. F. oraz dokumentację fotograficzną.

Skarżąca wskazała, że wykonany projekt zjazdu z drogi gminnej Nr [...] w [...] oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. wyraźnie ustalały wymiary zjazdu, natomiast obecnie zjazd S. F. przekracza wymiary oznaczone pozwoleniem oraz przedstawia przeprowadzone roboty w następujący sposób:

- zwiększenie o 1,70 m szerokości zjazdu przy bramie;

- zwiększenie o 3,40 m szerokości przy zjeździe przy brzegu istniejącej jezdni;

- założenie betonowych kołnierzy na przepustach;

- wycementowanie rowu;

- wykopanie niebezpiecznego rowu;

- zniszczenie przejazdu;

Zdaniem skarżącej różnica 1,70 m przy 4 m na zjeździe jest ogromna ponieważ nastąpiło zwiększenie wymiarów prawie o połowę, co jest istotnym odstępstwem.

W ocenie skarżacej organ w ogóle nie odniósł się do wymiarów zjazdu przy brzegu jezdni, gdzie zostały wykonane prace zwiększające 3,40 m szerokości przy zjeździe przy brzegu istniejącej jezdni. Zgodnie z pozwoleniem na budowę ta szerokość miała wynosić 5 m. Zatem nastąpiło znaczące zwiększenie wymiarów w tym zakresie. Organ w ogóle nie wziął pod uwagę tego, że S. F. wykonał inne prace: założenie betonowych kołnierzy na przepustach, wycementował rów, wykopał niebezpieczny rów, zniszczył przejazd. Również przesunięcie zjazdu w kierunku furtki powoduje, że jest on niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy ponieważ narusza interesy skarżacej, a przesunięcie w jej stronę spowodowało, że prace budowlane zostały wykonana na działce skarżącej.

Zdaniem skarżącej zapisy art. 51 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie odnoszą się do niniejszej sprawy. Art. 51 ust. 1 pkt 3 stanowi: "Art. 51. 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".

W rozstrzyganej sprawie nie było wydane żadne postanowienie, o którym mowa w art. 51 ustawy, dotyczy to postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Również art. 51 ust. 7 prawa budowlanego wskazuje, że: "7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1." Cytowany przepis nie ma zastosowania w podstawie prawnej na którą powołuje się organ - czyli w art. 51 ust. 1 pkt 3.

Zdaniem skarżącej decyzja z dnia [...] r. została wydana bez podstawy prawnej, a art. 83 ust. 1 ustawy Prawa budowlane odnosi się do kompetencji i zadań LWINB.

W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, dlatego stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna może dotyczyć również braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę charakter wiążący ma ocena prawna pozostająca w związku i mieszcząca się w ramach kognicji tego sądu, a więc ocena, która zdeterminowała stanowisko sądu w rozpatrywanej sprawie. Natomiast związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Mając na uwadze treść i skutki zapadłego przed tut. Sądem wyroku z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 170/15, w świetle regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a. stwierdzić należy, że organ administracji rozpoznając ponowne odwołanie Z. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1października 2014 r., obowiązany był m.in. do ustalenia następujących parametrów: szerokości zjazdu przy brzegu istniejącej drogi, odległości osi zjazdu od lewego brzegu istniejącego ogrodzenia oraz średnicy przepustu pod przejazdem.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy przeprowadził w dniu [...] r. oględziny robót budowlanych, z których sporządzono protokół. W oględzinach brały udział strony postępowania Z. J. oraz S. F.. Ze sporządzonego protokołu wynika, że "(...) wg oświadczenia przedstawiciela UG W. szerokość jezdni drogowej drogi gminnej wynosi 5,0 m. Szerokość zjazdu mierzono przy teoretycznej krawędzi jezdni i wynosi ona 6,0 m, szerokość bramy wynosi 4,25 m, szerokość furtki wynosi 1,10 m, długość zjazdu od krawędzi jezdni do bramy wynosi 5 m, przepust posiada długość 7,0 m.

Wymienione powyżej parametry prowadzą do uznania, że nadal aktualne pozostają uwagi wskazane w uzasadnieniu wyroku, którym związany był organ administracji, a w szczególności nie wiadomo na jakiej podstawie przyjęto za poprawną szerokość zjazdu 6,0 m, podczas gdy w projekcie mowa jest jedynie o szerokości przy bramie wynoszącej 4,1 m. Nic też nie wspomina się o zachowaniu osi zjazdu, która w projekcie została wytyczona w odległości 2,05 m od lewego brzegu istniejącego ogrodzenia.

Nie ustalono też, jaka jest obecnie średnica przepustu pod przejazdem, który w założeniu wynosił 40 cm i czy naprawiono przepust pod zjazdem na działkę skarżącej skoro w oględzinach z dnia [...] r. stwierdzono jego naruszenie na długości 1,4 m.

Nie odniesiono się ponadto do kwestii skucia fragmentu płyty przykrywczej starego przepustu, wykonania w tym miejscu rowu i wyłożenia go betonowymi płytkami ażurowymi o wymiarach 60x40cm, do czego również zobowiązał Sąd organ administracji w powołanym wyroku.

Powyższe wskazuje, że wadliwie przeprowadzono w dniu [...] r. oględziny, nie dokonując pomiarów wskazanych przez Sąd, jak również nie dokonano prawidłowego opisu przeprowadzonych robót budowlanych, czego skutkiem jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszaniem art. 153 p.p.s.a.

Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie wskazany w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim podkreślić należy, że powyższa kwestia została również przesądzona w powołanym uzasadnieniu wyroku z dnia [...] r., w którym Sąd wyjaśnił, że "(...) nie można przede wszystkim podzielić zapatrywania skarżącej co do braku możliwości zastosowania art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sytuacji zakończenia robót budowlanych, co ma miejsce właśnie w niniejszej sprawie. Rzeczywiście art. 51 ust.7 powyższej ustawy wskazuje na odpowiednie stosowanie jedynie ust.1 pkt.1 i 2 oraz ust.3, nie wspomina natomiast o ust.1 pkt 3, co może prowadzić do wniosku, że w sytuacji zakończenia robót wykonanych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę nie jest możliwe zobowiązanie inwestora do przedstawienia zamiennego projektu budowlanego oraz w razie potrzeby do wykonania określony czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Takie rozumienie omawianego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za błędne. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1173/10 stwierdził, że jakkolwiek art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, to z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego. Tym samym odmienna wykładnia art. 51 Prawa budowlanego, oparta jedynie na brzmieniu ust. 7 tego artykułu, jest nieprawidłowa (podobnie NSA w wyroku z dnia 8 października 2013 r. II OSK 1061/12, oraz w wyrokach z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2286/12 i 22 października 2015 r., II OSK 388/14 w których dopuścił możliwość zastosowania wspomnianego przepisu w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę). Przy przyjęciu powyższego założenia oczywista jest nietrafność również kolejnego zarzutu skarżącej, według której wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt.3 w związku z art. 50 ust.7 prawa budowlanego powinna zostać poprzedzona postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust.1 pkt 4. Jeśli bowiem z ust. 7 art. 51 prawa budowlanego wnosić można, że zakres art. 51 dotyczy nie tylko postępowania, w którym wcześniej wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1, lecz także przypadków, kiedy roboty budowlane zostały już wykonane, to jasne jest, że w takim przypadku wydawanie postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych jest zbędne (tak NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1287/13).

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.