Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 659/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 732/09 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Go 732/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi [...] – [...] sp. z o.o. uchylił postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebowie z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żaganiu, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1 118 z późn. zm.), wymierzył inwestorowi "[...] – [...]" Sp. z o.o. w Trzebowie karę z tytułu nielegalnego użytkowania, z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane, części mieszkalnej (lokali mieszkalnych nr [...]-[...] przy ul. [...]) kamienicy mieszkalno – usługowej, położonej w Żaganiu przy ul. [...], [...] i Placu [...] na działkach ew. nr 956/5, 956/6 i 956/7, w kwocie 50.000 zł.

Od powyższego postanowienia zażalenie wniosła Spółka "[...] – [...]", kwestionując zasadność wymierzenia jej kary z tytułu nielegalnego użytkowania mimo, iż nie jest podmiotem legitymowanym, by być adresatem tego rozstrzygnięcia. Spółka zarzuciła, że ustalenia dokonane w czasie oględzin lokali mieszkalnych są nieprawidłowe, natomiast zaskarżone postanowienie wydano bez przeprowadzenia dokładnych ustaleń, co do faktycznego użytkowania wskazanych w postanowieniu lokali. Organ administracji, zdaniem Spółki, "dowolnie ustalił fakt rzekomego zasiedlenia i użytkowania wszystkich 29 lokali (...), gdy tymczasem kontrolę przeprowadzono w czterech lokalach mieszkalnych". Spóła stwierdziła, że lokale te nie stanowią własności Spółki i zostały wydane nabywcom jedynie w celu ich wykończenia. Spółka stwierdziła również, że przestrzegała przed korzystaniem z nich w sposób sprzeczny z prawem budowlanym.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, iż nałożenie kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, po stwierdzeniu zaistnienia sytuacji określonej w tym przepisie, jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Przepisy prawa nie przewidują możliwości odstąpienia od nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ze względu na przykład na złą sytuację materialną inwestora. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzone w sprawie dowody potwierdziły fakt przystąpienia do użytkowania określonych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] 18, 20, 22 w Żaganiu (oświadczenia kilku osób zamieszkujących w tych lokalach). W ocenie organu II instancji bezspornym jest również, że przystąpienie do użytkowania lokali mieszkalnych wskazanych w oświadczeniach ich właścicieli nastąpiło pomimo, iż budynek nie został przyjęty do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji właściwego organu.

Na podstawie przedstawionych dokumentów ustalono, że inwestor budowy zespołu budynków mieszkalno – usługowych przy ul. [...], [...], Plac [...] w Żaganiu, objętej pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 roku "[...] - [...]" Sp. z o.o. uzyskał pozwolenie na użytkowanie jedynie części tego obiektu, to jest pięciu lokali usługowych przy ul. [...] 18/1, 18/2, 20/1, 20/2, 22/2 oraz sześciu lokali mieszkalnych przy ul. [...] 24/3, 24/6, 24/7 i przy Placu [...] 4/3, 4/5, 2/8.

Wcześniej wydane również zostały decyzje o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie konkretnych lokali mieszkalnych znajdujących się w ww. zespole budynków mieszkalno - usługowych. Wśród przyjętych do użytkowania lokali mieszkalnych nie ma lokali, które jako użytkowane są wymienione w oświadczeniach złożonych w dniu 20 marca 2009 roku do protokołu.

Organ odwoławczy stwierdził, iż sytuacja taka wypełnia hipotezę art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, to jest użytkowanie części obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55, co obliguje do zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie, niezależnie od tego jak "duża" część obiektu (w tym przypadku – ile lokali) jest nielegalnie użytkowana. Tym samym bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia pozostaje okoliczność, że wymieniono w nim większą liczbę nielegalnie użytkowanych lokali, niż to wynika z dowodów zebranych w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty kary organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie rzeczywisty użytkownik (określone osoby fizyczne zamieszkujące lokale mieszkalne) nie jest inwestorem budowy obiektu. Zdaniem organu, takie sytuacje występują najczęściej w działaniach deweloperskich i w budownictwie komercyjnym, kiedy inwestor dokonał sprzedaży obiektu budowlanego, bądź poszczególnych lokali w nim się znajdujących w trakcie budowy, a wszystkie obowiązki, jako uczestnika budowy nadal na nim spoczywają, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz. U. z 2000 roku Nr 80, poz. 903 z poz. zm.) wywiódł, że nie można mówić o akcie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych wznoszonych przez deweloperów wobec braku dopełnienia podstawowych wymogów formalnych warunkujących skuteczność umowy sprzedaży, jakimi są między innymi: uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i zaświadczenie starosty. Tym samym sytuacja opisana w zażaleniu, czyli sprzedaż w trakcie budowy, wydaje się być bezprzedmiotowa (z uwagi na brak możliwości takiej konstrukcji prawnej; można tu mówić jedynie o umowach zobowiązujących do sprzedaży). Organ II instancji stwierdził, że wydanie lokalu mieszkalnego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie znajduje podstaw prawnych. Deweloper, który pozostaje dysponentem lokalu do momentu zakończenia inwestycji, podejmuje w tym względzie decyzję na własne ryzyko. Gdyby bowiem doszło do faktycznego przeniesienia stosownych praw do nieruchomości w toku budowy, to na mocy cesji nabywca wszedłby w prawa inwestora ze wszystkimi wynikającymi z tego skutkami, w tym przypadku to nie nastąpiło.

Dokonując interpretacji ust. 7 art. 57 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy wskazał, że cały przepis art. 57 adresowany jest do inwestora, na którym ciążą obowiązki związane z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, określone także w art. 54 i 55 ustawy. Poza sporem w ocenie organu odwoławczego pozostaje, że o tym czy budynek wznoszony w ramach inwestycji deweloperskiej będzie użytkowany przed uzyskaniem stosownego zezwolenia decyduje w rzeczywistości deweloper. Do momentu posiadania przez dewelopera statusu inwestora jest on zobowiązany dopełnić wszystkich powierzonych mu ustawowo obowiązków i zarządzać prowadzoną inwestycją w sposób zgodny z prawem. Jeżeli zatem inwestor, którym jest deweloper, przedwcześnie wydaje lokal potencjalnemu nabywcy, to za brak dopełnienia ustawowych wymagań umożliwiających jego legalne użytkowanie odpowiada inwestor. Odpowiedzialnością taką nie powinien być obciążony podmiot, którego zajmowanie lokalu w tym momencie jest bezpodstawne (nie ma podstaw umownych ani ustawowych).

Zdaniem organu drugiej instancji, wysokość wymierzonej kary naliczona została zgodnie z powyższym przepisem.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosła Spółka z o.o. "[...]-[...]" w Trzepowie, podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, iż w kamienicach nr 18, 20 i 22 w Żaganiu przy ul. [...],[...] i Placu [...] użytkowanych (zamieszkanych) w dniu wydania [...] marca 2009 roku było 29 lokali, podczas, gdy z przeprowadzonej przez organ kontroli obiektu wynika, iż w budynku użytkowane i zasiedlone były, co najwyżej cztery lokale,

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez uznanie, iż wydanie właścicielom lokali przez spółkę w celu ich wykończenia może być utożsamione z udostępnieniem lokali do ich użytkowania i zasiedlenia, oraz błędne ustalenie, iż "[...]-[...]" sp. z o.o. odpowiada za zasiedlenie lokali pomimo, że faktycznie i prawnie na podstawie aktów notarialnych została przeniesiona własność tych lokali na nowych właścicieli,

3. błąd w ustaleniach faktycznych, iż na mocy zawartych umów sprzedaży lokali, nie doszło de facto do przeniesienia własności lokali, lecz były to umowy zobowiązujące do sprzedaży.

W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Go 732/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebowie z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sporu pomiędzy organami administracji publicznej, a Spółką z o.o. "[...]-[...]" w Trzebowie, zwanej dalej "spółką" koncentruje się zasadniczo wokół dwóch kwestii. Po pierwsze oceny wymaga, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniały przesłanki nałożenia na skarżącą spółkę, jako inwestora, opłaty z tytułu użytkowania części mieszkalnej (lokali mieszkalnych przy ul. [...] nr 18/4, 18/5, 18/8, 20/3, 20/4, 20/5, 20/6, 20/8 i 22/6) kamienicy mieszkalno-usługowej, położonej w Żaganiu przy ul. [...],[...] i Placu [...] na działkach ewid. nr 956/5, 956/6 i 956/7 z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane. Drugą sporną kwestię stanowi wysokość wymierzonej kary.

Sąd I instancji wskazał, iż przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, jak również zasady działania organów administracji publicznej w tych sprawach unormowane zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane.

Głównym uczestnikiem procesu inwestycyjnego jest bez wątpienia inwestor, aczkolwiek ustawa Prawo budowlane nie definiuje tego pojęcia. W art. 18 ustawy określono obowiązki inwestora. Zgodnie z art. 28 ust. 2 jest on jedną ze stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, które wszakże inicjowane jest jego wnioskiem. W myśl przepisu art. 41 ust. 4 ustawy inwestor jest obowiązany zawiadomić o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, na które jest wymagane pozwolenie na budowę, właściwy organ oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem. Przepis art. 57 ust. 1- 4 ww. ustawy wymienia dokumenty, które inwestor zobowiązany jest dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Inwestor obowiązany jest także do uczestniczenia w obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego (art. 59c ust. 2). Wreszcie zgodnie z art. 60 Prawa budowlanego inwestor, oddając do użytkowania obiekt budowlany, przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą oraz inne wskazane dokumenty. W świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane inwestorem jest podmiot, który posiadając prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, realizuje inwestycję poprzez podejmowanie właściwych dla danego etapu procesu inwestycyjnego czynności np. inicjuje postępowanie w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację zgodnie z obowiązującymi przepisami, a po zakończeniu budowy wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia legalnego użytkowania obiektu budowlanego (zespołu obiektów). Należy zatem, zdaniem Sądu I instancji, zasadniczo podzielić wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pogląd, zgodnie z którym inwestor jest podmiotem, na którym ciąży odpowiedzialność za zapewnienie zgodnego z prawem przebiegu całego procesu budowlanego od jego rozpoczęcia do oddania obiektu do użytkowania włącznie. Nie jest jednak, zdaniem Sądu, wykluczone, iż na różnych etapach procesu inwestycyjnego status inwestora będzie przysługiwał innym podmiotom np. w wyniku przeniesienia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Wskazaną w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu organu pierwszej instancji decyzją Starosty Powiatu Żagańskiego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 roku na wniosek inwestora P.B.[...] sp. z o.o. w T. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę "inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalno-usługowych wraz z przyłączem wod.-kan. przewidzianą do realizacji w Żaganiu przy ul. [...] -[...]-Plac [...] na działce nr [...]". Zgodnie z pkt 4 decyzji, inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego.

Następnie decyzją Starosty Żagańskiego z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] (znak [...]), na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane oraz art. 155 Kpa, powyższa decyzja nr [...] została przeniesienia na rzecz [...]-[...] Sp. z o.o. w T. nr [...]. Decyzja nr [...] była wielokrotnie zmieniana, w trybie przepisu art. 36a Prawa budowlanego, poprzez zatwierdzenie kolejnych aneksów do projektu budowlanego (decyzje Starosty Żagańskiego nr [...] (2005) z: [...] lutego 2004 r., [...] maja 2004 r., [...] lipca 2004 r., [...] października 2004 r., [...] sierpnia 2005 r. i [...] listopada 2005 r.).

W ocenie Sądu, w pełni zasadne jest twierdzenie organów nadzoru budowlanego, iż inwestorem dla inwestycji polegającej na "budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych wraz z przyłączem wod.-kan. przewidzianej do realizacji w Żaganiu przy ul. [...]-[...]-Plac [...] na działce nr [...] " do momentu zakończenia realizacji inwestycji (budowy) i uzyskania pozwolenia na użytkowanie wszystkich obiektów budowlanych (budynków) objętych tym pozwoleniem jest Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]-[...]" w Trzebowie.

Nie można, zdaniem Sądu, uznać za zasadne stanowiska skarżącej spółki, zgodnie z którym przez sam fakt wyodrębnienia – ustanowienia odrębnej własności lokali i ich zbycia przed zakończeniem procesu budowlanego spółka (deweloper) wyzbyła się odpowiedzialności za udostępnienie innym poza inwestorem podmiotom wyodrębnionych (pod względem prawnym) części obiektu budowlanego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poszczególnych obiektów w ramach zespołu kamienic – tj. budynków. W ocenie Sądu inwestor odpowiada za cały proces inwestycyjny od jego rozpoczęcia do zakończenia. Dlatego też, zdaniem Sądu, co do zasady podzielić nalezy stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż dopiero po ustaleniu przez właściwy organ, iż obiekt budowlany (zwłaszcza budynek o charakterze mieszkalno-usługowym, zatem przeznaczony do stałego przebywania ludzi), wybudowany został w całości zgodnie z przepisami prawa budowlanego i normami wynikającymi z przepisów wykonawczych (pozwolenie na użytkowanie budynku), winno nastąpić wyodrębnienie samodzielnych lokali mieszkalnych i ustanowienie odrębnej własności lokali (zgodnie z przepisem art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), a następnie ewentualne przeniesienie odrębnej własności na osoby trzecie. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w treści przepisów ww. ustawy, w szczególności art. 2 i art. 9 ust. 1 (dotyczący tzw. umów deweloperskich), zgodnie z którym odrębna własność lokalu może powstać także w wykonaniu umowy zobowiązującej właściciela gruntu do wybudowania na tym gruncie domu oraz do ustanowienia – po zakończeniu budowy – odrębnej własności lokali i przeniesienia tego prawa na drugą stronę umowy lub na inną wskazaną w umowie osobę.

Zdaniem Sądu nie budzi zasadniczo wątpliwości, iż "rola" i odpowiedzialność inwestora za prawidłowy przebieg procesu inwestycyjnego tego rodzaju obiektu, zamyka się dopiero po zawiadomieniu o prawnie zakończonej budowie, bądź wystąpieniu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie – uzyskaniem ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie całego obiektu budowlanego (budynku). Należy zatem uznać za trafne stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że o tym czy budynek wznoszony w ramach inwestycji deweloperskiej będzie użytkowany przed uzyskaniem stosownego zezwolenia decyduje w rzeczywistości deweloper. Do momentu posiadania przez dewelopera statusu inwestora jest on zobowiązany dopełnić wszystkich powierzonych mu ustawowo obowiązków i zarządzać prowadzoną inwestycją w sposób zgodny z prawem. Jeżeli zatem inwestor – deweloper przedwcześnie wydaje lokal potencjalnemu lub rzeczywistemu nabywcy, to za brak dopełnienia ustawowych wymagań umożliwiających jego legalne użytkowanie, a także za faktyczne umożliwienie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części odpowiada inwestor.

Sąd stwierdził, że ustanowienie odrębnej własności lokali (co nastąpić powinno po zakończeniu budowy) nie oznacza, że lokal taki (mieszkanie) przestaje być częścią składową budynku, a budynek współwłasnością właścicieli lokali. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego i to zarówno na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, jak i udzielonego pozwolenia na użytkowanie nie ma znaczenia dla stosunków własnościowych. Przesądza jedynie o tym, że z technicznego punktu widzenia przeprowadzone roboty budowlane można zaakceptować.

Nieuprawnione jest, zdaniem Sądu, postrzeganie budynku mieszkalno-usługowego, w którym wyodrębnione ma zostać lub już wyodrębniono kila lokali mieszkalnych i usługowych jedynie, jako prostej "sumy" tychże lokali. Nie można pominąć oczywistej okoliczności, iż z punktu widzenia warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać winny budynki nader istotne znaczenie ma ocena takich ich elementów konstrukcyjnych jak np. fundamenty, dach, ściany zewnętrzne, spełnianie norm przeciwpożarowych itd. W konsekwencji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, wskazać należy, iż nawet w przypadku ewentualnego udzielenia przez właściwy organ pozwolenia na użytkowanie wszystkich "wyodrębnionych" lokali w ramach danego budynku, nie byłoby to równoznaczne z obowiązkiem uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 55 Prawa budowlanego.

Oceniając czy w sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia inwestorowi – Spółce z o.o. "[...]-[...]" kary z tytułu nielegalnego użytkowania spornych lokali mieszkalnych, jako części obiektu budowlanego, organ winien w pierwszej kolejności w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie jego wszechstronnej oceny ustalić stan faktyczny i prawny sprawy.

Zdaniem Sądu zasadny jest zarzut skargi, iż organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do dowolnego kwestionowania treści dokumentów urzędowych (zaświadczeń starosty), ani też podważania ważności, czy też skuteczności czynności prawnych (ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży tego prawa) dokonywanych w formie aktu notarialnego. Przedłożone przez skarżącą spółkę dokumenty (tj. kopie aktów notarialnych dotyczących ustanowienia odrębnej własności lokali i umów sprzedaży, protokołów zdawczo-odbiorczych, odpisów z ksiąg wieczystych) jednoznacznie potwierdzają fakt ustanowienia odrębnej własności lokali w spornym obiekcie budowlanym (obiektach) i zbycie tych praw, wraz z odpowiadającymi im udziałami we wspólnych częściach budynku i w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na rzecz osób trzecich, jeszcze przed zakończeniem formalnym budowy. Nie budzi wątpliwości, iż lokale wydano kupującym. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ administracji nie podał jakichkolwiek dowodów, które mogłyby prowadzić do kwestionowania powyższych faktów. Przeciwko dopuszczalności zupełnie dowolnej oceny charakteru umów pomiędzy Spółką, jako deweloperem i nabywcami poszczególnych lokali mieszkalnych przemawia w szczególności charakter dokumentów urzędowych (sporządzone przez powołane do tego organy państwowe, w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone) i ich szczególna moc dowodowa w rozumieniu art. 76 Kpa. Nie wyłącza to wszakże możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu.

Nadto organy administracji pominęły w swych rozważaniach obowiązek ustalenia aktualnego w dacie orzekania stanu prawnego budynku, stosunków własnościowych i sposobu dysponowania obiektem budowlanym, chociażby poprzez ustalenie podmiotów dysponujących tytułem prawnym do nieruchomości i sposobu zarządu budynkiem.

Zasadność powyższego zarzutu, zdaniem Sądu I instancji, wobec niedopełnienia przez organy orzekające obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie oznacza jednak "automatycznie", iż samo ustanowienie przez inwestora przed zakończeniem budowy odrębnej własności lokali, sprzedaż tych praw i wydanie lokali ich nabywcom na etapie procesu budowlanego – oznacza, po pierwsze, iż Spółka utraciła przymiot inwestora, a po wtóre, iż brak jest podstaw do wymierzenia jej kary z tytułu przystąpienia do użytkowania poszczególnych lokali mieszkalnych z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane.

Artykuł 54 Prawa budowlanego formułuje ogólną zasadę, w myśl której do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Zdaniem Sądu, powołane przepisy wskazują, że jakakolwiek forma korzystania z obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę nie stanowiąca już etapu budowy wymaga uprzedniego oddania obiektu budowlanego do użytkowania poprzez wyczerpanie procedury przewidzianej w art. 54 i art. 55 ww. ustawy, nawet przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Analizując przesłanki wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zdaniem Sądu I instancji, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż w istocie ustawodawca nie określił jednoznacznie podmiotu, wobec którego należy wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, iż wykładnia celowościowa i funkcjonalna wskazanych wyżej przepisów ustawy dotyczących przebiegu procesu inwestycyjnego oraz obowiązków jego uczestników pozwala na wywiedzenie zasady, zgodnie z którą podmiotem tej kary winien być inwestor. Nie oznacza to jednakże, iż w sytuacji stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 lub 55 Pb, organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku wszechstronnego ustalenia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, także w zakresie ustalenia podmiotu, który na danym etapie procesu budowlanego (formalnie nie zakończonego), z uwzględnieniem rodzaju i charakteru zamierzenia inwestycyjnego, ma realny wpływ na dalszy jego przebieg, dostęp do właściwej dokumentacji, możliwość zarządzania inwestycją itp. Nie można bowiem wykluczyć arbitralnie zaistnienia takich okoliczności, iż np. pierwotny inwestor (określony w decyzji udzieleniu o pozwolenia na budowę) po wykonaniu robót budowlanych a przed zgłoszeniem lub wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wyzbędzie się lub utraci wszelkie prawa do przedmiotowej inwestycji, lub z innych powodów pozbawiony będzie rzeczywistej możliwości podjęcia czynności niezbędnych do wykonania obowiązków określonych w art. 54 lub 55 i 57 Prawa budowlanego. Gdyby w takiej sytuacji osoba trzecia przystąpiła do nielegalnego użytkowania obiektu, na co inwestor nie miałby żadnego wpływu, to należałoby, zdaniem Sądu, uznać brak podstaw do wymierzenia kary pierwotnemu inwestorowi.

W ocenie Sądu, na podstawie analizy akt administracyjnych i treści zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji należy stwierdzić, iż organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który umożliwiałby na obecnym etapie sprawy dokonanie przez sąd jednoznacznej oceny, czy prawidłowo ustalono podmiot odpowiedzialny za przystąpienie do nielegalnego użytkowania wskazanych w postanowieniu lokali mieszkalnych stanowiących cześć kamienicy mieszkalno-usługowej. Uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji koncentruje się na zasadzie, iż karę należy wymierzyć inwestorowi, abstrahując zupełnie od okoliczności niniejszej sprawy. Organ odwoławczy z kolei bez wnikliwej analizy treści zgromadzonych dokumentów, podważając ich moc dowodową, opierając się na wadliwie ustalonym stanie faktycznym dowolnie stwierdził, iż inwestor odpowiada za przystąpienie do użytkowania lokali z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego, bowiem przedwcześnie wydał lokale potencjalnym nabywcom bez dopełnienia ustawowych wymagań umożliwiających użytkowanie legalne. Jednocześnie uznał, że "odpowiedzialnością taką nie powinien być obciążony podmiot, którego zajmowanie lokalu w tym momencie jest bezpodstawne (nie ma podstaw umownych ani ustawowych) i który nie posiada legitymacji do konwalidowania zaistniałego stanu rzeczy." W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, bez wątpienia doszło do ustanowienia odrębnej własności lokali i ich sprzedaży przed zakończeniem inwestycji (abstrahując od prawidłowości, czy też przedwczesności tych czynności). Bezpodstawne są zatem stwierdzenia o "potencjalnym nabywcy", czy też "bezpodstawnym", "bezumownym" zajmowaniu lokali przez ich właścicieli (ujawnionych wszakże w księgach wieczystych wyodrębnionych dla poszczególnych nieruchomości lokalowych).

Uwzględniając powyższy stan prawny nieruchomości, zdaniem Sądu, organ administracji winien dokonać analizy i oceny sytuacji faktycznej pod kątem stosunków prawnych i rzeczywistego wpływu określonych podmiotów i uczestników procesu inwestycyjnego na przebieg robót budowlanych, co do całego obiektu budowlanego po wyodrębnieniu, sprzedaży i wydaniu poszczególnych lokali. W tym zakresie w kontekście cytowanych wyżej przepisów regulujących obowiązki inwestora, należy ocenić zapisy umów i protokołów zdawczo-odbiorczych, co do wzajemnych obowiązków inwestora oraz nabywców lokali oraz obowiązków inwestora w dalszym procesie inwestycyjnym. Nadto wobec zgłaszanych przez spółkę zarzutów, co do wadliwego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za przystąpienie do użytkowania części obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, którym według skarżącej winni być właściciele poszczególnych lokali, rozważania wymaga także kwestia przymiotu stron w przedmiotowym postępowaniu właścicieli odrębnych nieruchomości, których prawa, obowiązki i sposób reprezentacji ustalić należy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, pisemnego poinformowania nabywców o zobowiązaniach wobec inwestora oraz zagrożeniu karą z tytułu użytkowania (zamieszkania) lokali, bez dopełnienia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie można ocenić jako dowód potwierdzający ewentualne zwolnienie inwestora z obowiązku wynikającego z art. 55 Prawa budowlanego wobec wyodrębnionych lokali, które zbył na mocy umów zawartych w okresie pomiędzy 4 czerwca 2007 roku a 26 sierpnia 2008 roku.

Wykładnia językowo logiczna art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zdaniem Sądu I instancji, wskazuje, że taką samą karę wymierza się zarówno w wypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 54, jak i naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane oraz, że jej wysokość nie jest zależna od tego, czy użytkowanie dotyczy całego obiektu budowlanego, czy jego części. Taka interpretacja wynika z braku zróżnicowania poszczególnych stanów faktycznych, objętych hipotezą analizowanej normy oraz w niej przewidzianej sankcji, które to zróżnicowanie wprowadzono np. w art. 48 ust. 1, art. 50a lub art. 51 ust. 1 pkt 1, w zależności od tego, czy samowola budowlana dotyczy całości, czy części obiektu budowlanego. Także przepisy, do odpowiedniego stosowania których odsyła art. 57 ust. 7 nie stwarzają podstaw do wprowadzania w tym zakresie zróżnicowania. Przy zastosowaniu wykładni gramatycznej brak przy tym podstaw prawnych do uznania, że kara zależna jest od rodzaju prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności, nie zaś od rodzaju obiektu budowlanego, którego samowolne użytkowanie dotyczy. Ze względów natury konstrukcyjnej i technicznej, użytkowanie li tylko z niektórych pomieszczeń w budynku wymaga korzystania z obiektu budowlanego jako całości, zaś prezentowana wykładnia językowo-logiczna pozostaje w zgodzie z względami celowości.

Pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej zespół 13 kamienic mieszkalno-usługowych w Żaganiu udzielone zostało decyzją Starosty Żagańskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 roku. Na podstawie pkt 4 decyzji, inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie budzi wątpliwości, iż powyższe przedsięwzięcie budowlane wymaga po jego zakończeniu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czy to na mocy przepisu art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, czy to z uwagi na zapis pkt 4 decyzji.

Zdaniem Sądu, za częściowo zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, tj. wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 Kpa, poprzez dowolne ustalenie, iż w dniu dokonania oględzin (20 marca 2009 roku) "części budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...], [...] i Placu [...] w kamienicach nr 18, 20 i 22 użytkowane i zasiedlone były wszystkie wskazane w sentencji orzeczenia lokale mieszkalne (tj. lokale nr 18/4, 18/5, 18/8, 20/3, 20/4, 20/5, 20/6, 20/8, 22/6). Wprawdzie zarzut nie znajduje uzasadnienia w świetle treści zaskarżonych rozstrzygnięć, co do rzekomego ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, iż w tych kamienicach użytkowanych (zamieszkanych) było 29 lokali jednakże, jak zasadnie podnosi strona skarżąca, przeprowadzone przez organ postępowanie i zgromadzone dowody nie dają dostatecznych podstaw do przyjęcia za udowodniony faktu przystąpienia do użytkowania wszystkich spośród wskazanych lokali np. nr 18/4 i 18/8, co do których w protokole oględzin wskazano, iż były one niedostępne. Nadto brak jest zeznań osób dysponujących tytułem prawnym lub pochodnym uprawnieniem do użytkowania, iż lokale te były w dacie kontroli użytkowane. Podkreślić należy, zdaniem Sądu, iż przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego skutkuje wymierzeniem przez właściwy organ kary niezależnie od rozmiaru "części" obiektu budowlanego nielegalnie użytkowanego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla ustalenia przesłanek wymierzenia kary i jej wysokości nie ma znaczenia, czy stwierdzono przystąpienie do użytkowania 1, 6 czy większej liczby lokali. Ten fakt jednak nie zwalnia organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy (zatem również części obiektu budowlanego nielegalnie użytkowanych), tym bardziej, że wskazanie konkretnych lokali mieszkalnych, do których użytkowania zdaniem organu doszło, nastąpiło w sentencji postanowienia organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy organ odwoławczy, na podstawie własnej oceny materiału dowodowego, dokonał ustaleń odmiennych co do użytkowanych nielegalnie lokali, winien dostrzeżony błąd w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji naprawić, chociażby w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kpa. Jako wadliwe, zdaniem Sądu, należy w tej sytuacji uznać orzeczenie o utrzymaniu w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zaniechanie przez organ odwoławczy samodzielnego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i konwalidowania stwierdzonego uchybienia organu pierwszej instancji, wobec treści zarzutów zażalenia, naruszało także zasadę zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa).

Sąd stwierdził, iż urzędu dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości ustalenia wysokości kary wymierzonej skarżącej Spółce, zgodnie z przepisami art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 59f ust. 1-4 tejże ustawy, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. Nadto, zgodnie z art. 57 ust. 7 zd. drugie, stawka tak ustalonej opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w przypadku obiektu budowlanego stanowiącego budynek wielorodzinny mieszkalno-usługowy, w sytuacji gdy nielegalne użytkowanie dotyczy tyko części o przeznaczeniu mieszkalnym, przy obliczaniu przedmiotowej kary należało uwzględnić jedynie współczynnik właściwy dla kategorii budynków mieszkalnych wielorodzinnych – kategorii XIII tj. 4,0. Zgodnie z załącznikiem do ustawy, dla obiektów budowlanych zaliczanych do kategorii XIII współczynnik wielkości obiektu (w) uzależniony jest od kubatury obiektu w m3 i wynosi odpowiednio: 1,0 - dla obiektów o kubaturze ≤ 2.500 m3, 1,5 – dla obiektów o kubaturze > 2.500 - 5.000 m3, 2,0 – dla obiektów o kubaturze > 5.000 - 10.000 m3 i 2,5 dla obiektów o kubaturze powyżej 10.000 m3.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż przedmiotowy budynek, zgodnie z dokumentacją projektową, posiada kubaturę 13 870 m3, a dla obiektów kategorii XIII o kubaturze powyżej 10.000 m3 współczynnik wynosi 2,5. Na podstawie przyjętych przez organ pierwszej instancji ustaleń faktycznych można zatem dokonać prostego obliczenia matematycznego wymierzonej, na podstawie ww. przepisów kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego w wysokości 50.000 zł (s×k×w×10 = 500×4×2,5×10 = 50.000zł.). Z kolei Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu postanowieniu z [...] lipca 2009 roku, nie odniósł się do podstawy faktycznej, prawnej i sposobu wyliczenia wysokości wymierzonej przez organ pierwszej instancji kary. Organ drugiej instancji, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ograniczył się do stwierdzenia, iż wysokość wymierzonej kary naliczona została zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w aktach sprawy nie znajduje się jakikolwiek dowód, w szczególności dokument, który umożliwiałby ocenę prawidłowości i podstaw dokonania przez organ pierwszej instancji ustalenia kubatury "przedmiotowego budynku" – 13 870 m3. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żaganiu wskazał, że taka kubatura budynku zgodna jest z dokumentacją projektową. W pierwotnie przekazanych Sądowi aktach administracyjnych na karcie 14 znajduje się kserokopia jedynie części jakiegoś dokumentu projektowego opracowanego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane. W treści tego dokumentu określono kubatury 13 kamienic oznaczonych nr od I-XIII, "kubaturę ogółem – 13 870 m3" oraz bilans terenu. Na tej podstawie nie można ustalić, z jakiego dokumentu owa kserokopia pochodzi, czy na pewno z dokumentacji projektowej spornego obiektu (obiektów budowlanych). Co jednak istotniejsze, wobec braku analizy organu, zupełnie wymyka się spod kontroli Sądu podstawa przyjęcia, iż wszystkie wskazane przez organ lokale mieszkalne (o zróżnicowanej numeracji 18/4, 18/5, 18/8, 20/3, 20/4, 20/5, 20/6, 20/8 i 22/6) znajdują się w jednym obiekcie budowlanym – budynku (położonym przy ul. [...], [...] i Placu [...]), a nie w kilku odrębnych obiektach budowlanych, a nadto z jakich dowodów wynika, że kubatura tego właśnie budynku, jako odrębnego obiektu budowlanego w ramach zespołu 13 kamienic, wynosi 13870 m3. Na podstawie analizy treści przedłożonego na wezwanie Sądu projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Starosty Żagańskiego nr 93/2002 o pozwoleniu na budowę, zdaniem Sądu, można przypuszczać, iż omawiana kopia odnosi się do tego projektu. Jednak już tylko pobieżna jego analiza wskazuje, iż kubatury poszczególnych "kamienic" projektowanych w ramach zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych wraz z przyłączem wod.-kan. przewidzianej do realizacji w Żaganiu przy ul. [...]-[...]-Plac [...] na działce nr [...] " kształtują się w granicach od 840 (nr I) do 1980 m3 (nr V), a suma kubatur 13 kamienic wynosi 13870 m3. Organy administracji zarzucają skarżącej spółce jako inwestorowi przystąpienie do nielegalnego użytkowania, z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane, części mieszkalnej (9 lokali mieszkalnych) kamienicy mieszkalno-usługowej położonej w Żaganiu przy ul. [...], [...] i Placu [...] na działkach nr ew. 956/5, 956/6 i 956/7. Takie określenie użytkowanego obiektu, zdaniem Sądu, nie umożliwia Sądowi dokonania samodzielnej oceny, ewentualnie której z kamienic, oraz jednej, czy kilku oznaczonych w projekcie jedynie nr I-XIII, postępowanie administracyjne dotyczy. Okoliczność ta ma nader istotne znaczenie dla wymiaru kary. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest dopuszczalne dla ustalenia "wielkości obiektu nielegalnie użytkowanego" uwzględnianie ogólnej kubatury kilku budynków wchodzących w skład zespołu. W przypadku natomiast przyjęcia innego współczynnika wielkości obiektu (w) z kategorii XIII kara byłaby odpowiednio niższa, tj. dla (w) 1,0 – 20.000 zł, dla (w) 1,5 – 30.000 zł, a dla (w) 2,0 – 40.000 zł. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, iż prawidłowe, oparte na analizie dokumentów źródłowych ustalenie kubatury obiektu lub obiektów, do których użytkowania przystąpiono z naruszeniem art. 55, może mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (wysokość wymierzonej kary).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniósł Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że wymierzenie kary za przystąpienie do użytkowania, bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, poszczególnych lokali w budynku mieszkalno – usługowym, którego inwestorem jest deweloper, może nastąpić wobec podmiotu innego niż inwestor. W konsekwencji, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną naruszone zostały, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który umożliwiłby dokonanie przez sąd jednoznacznej oceny, czy prawidłowo ustalony został podmiot odpowiedzialny za przystąpienie do nielegalnego użytkowania wskazanych w rozstrzygnięciu organu administracji lokali mieszkalnych.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 57 ustawy Prawo budowlane adresowany jest do inwestora, na którym ciążą obowiązki związane z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Do momentu posiadania przez dewelopera statusu inwestora zobowiązany jest on dopełnić wszystkich ciążących na nim obowiązków i zarządzać prowadzoną inwestycją zgodnie z prawem. Inwestor wydając przedwcześnie lokal potencjalnemu nabywcy odpowiada tym samym za brak dopełnienia ustawowych wymagań umożliwiających jego legalne użytkowanie.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjna w sprawie bezsporne jest, że podmiotem odpowiedzialnym za dopuszczenie do samowolnego użytkowania jest inwestor. Tym samym brak jest podstaw do formułowania zarzutu, że nie zostało przeprowadzone dostateczne postępowanie w celu prawidłowego ustalenia podmiotu, na który należało nałożyć karę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka z o.o. "[...] – [...]" wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargą kasacyjną istotą sprawy nie jest rozstrzygnięcie zagadnienia, czy podmiotem, na którego może być nałożona kara pieniężna za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia może nie być inwestor. W przedmiotowej sprawie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy Sąd I instancji, uchylając zaskarżone do tego Sądu postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, zasadnie nałożył na organ administracji obowiązek dokonania analizy materiału dowodowego, w celu ustalenia, czy podmiotem, na który może być nałożona kara pieniężna za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia może być inny podmiot niż inwestor. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do nakładania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na organ administracji tego obowiązku.

Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organy administracji nie były uprawnione do dowolnego kwestionowania treści dokumentów urzędowych (zaświadczeń starosty), ani też podważania ważności, czy też skuteczności czynności prawnych (ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży tego prawa) dokonywanych w formie aktu notarialnego. Stwierdzając to uchybienie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien jednak dokonać oceny, czy mogło ono mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem Sąd I instancji tego nie uczynił. Zamiast tego Sąd I instancji poczynił ogólne rozważania, w których wskazał, że: " (...) Nie można wykluczyć arbitralnie zaistnienia takich okoliczności, iż np. pierwotny inwestor (określony w decyzji udzieleniu o pozwolenia na budowę) po wykonaniu robót budowlanych a przed zgłoszeniem lub wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wyzbędzie się lub utraci wszelkie prawa do przedmiotowej inwestycji, lub z innych powodów pozbawiony będzie rzeczywistej możliwości podjęcia czynności niezbędnych do wykonania obowiązków określonych w art. 54 lub 55 i 57 Prawa budowlanego. Gdyby w takiej sytuacji osoba trzecia przystąpiła do nielegalnego użytkowania obiektu, na co inwestor nie miałby żadnego wpływu, to należałoby uznać brak podstaw do wymierzenia kary pierwotnemu inwestorowi (...)". Nadto Sąd I instancji wskazał, że: (...) na podstawie analizy akt administracyjnych

i treści zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia PINB w Żaganiu należy stwierdzić, iż organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który umożliwiałby na obecnym etapie sprawy dokonanie przez sąd jednoznacznej oceny, czy prawidłowo ustalono podmiot odpowiedzialny za przystąpienie do nielegalnego użytkowania wskazanych w postanowieniu lokali mieszkalnych stanowiących cześć kamienicy mieszkalno – usługowej. Uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji koncentruje się na zasadzie, iż karę należy wymierzyć inwestorowi, abstrahując zupełnie od okoliczności niniejszej sprawy (...)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że: "(...) Uwzględniając stan prawny nieruchomości organ winien dokonać analizy i oceny sytuacji faktycznej pod kątem stosunków prawnych i rzeczywistego wpływu określonych podmiotów i uczestników procesu inwestycyjnego na przebieg robót budowlanych, co do całego obiektu budowlanego po wyodrębnieniu, sprzedaży i wydaniu poszczególnych lokali. W tym zakresie w kontekście cytowanych wyżej przepisów regulujących obowiązki inwestora, należy ocenić zapisy umów i protokołów zdawczo-odbiorczych, co do wzajemnych obowiązków inwestora oraz nabywców lokali, oraz obowiązków inwestora w dalszym procesie inwestycyjnym. Nadto wobec zgłaszanych przez spółkę zarzutów, co do wadliwego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za przystąpienie do użytkowania części obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, którym według skarżącej winni być właściciele poszczególnych lokali, rozważenia wymaga także kwestia przymiotu stron w przedmiotowym postępowaniu właścicieli odrębnych nieruchomości (...)".

Przytoczone wyżej fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazują, że Sąd nie nałożył na organy administracji obowiązku uzupełnienia materiału dowodowego, tylko obowiązek oceny prawnej tego materiału. Sąd w istocie przerzucił na organ administracji czynność, którą powinien wykonać samodzielnie. Skoro nie istnieje potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, to nic nie stało na przeszkodzie, by Wojewódzki Sąd Administracyjny samodzielnie ocenił materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji. Nic też nie stało na przeszkodzie, by Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, czy mimo niezasadnego zakwestionowania przez organy administracji ważności określonych dokumentów prawidłowo ustalono podmiot, na którego nałożona została kara administracyjna. Materiał dowodowy pozwala bowiem na dokonanie takiej oceny. Obowiązkiem Sądu I instancji było też dokonanie oceny zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji związanej udostępnieniem przez inwestora lokali, w celu ustalenie, czy mogą one mieć wpływ na treść wydanego przez organy administracji rozstrzygnięcia.

Dokonując ustalenia podmiotu, na którego nakładana jest kara pieniężna z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego należy mieć na względzie, że nie jest dopuszczalne przeniesienie na inny podmiot uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego na mocy czynności cywilnoprawnej. Uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego mogą być przenoszone na inne podmioty tylko wówczas, jeśli możliwość taka wynika z tych przepisów. Tytułem przykładu wskazać można na możliwość przeniesienia na inny podmiot decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane), czy też na możliwość przeniesienia na inny podmiot decyzji o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zgodnie z treścią art. 57 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, to na inwestorze ciąży obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Tym samym to inwestor jest zobowiązany do uzyskania takiego zezwolenia. W konsekwencji, to inwestor odpowiada za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie.

W przypadku obiektów wymagających pozwolenia na budowę inwestorem jest podmiot na rzecz którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie przewidują możliwości przeniesienia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie na inny podmiot. Inwestor może się od tego obowiązku uwolnić tylko wówczas, gdy przestanie być inwestorem, to jest wówczas, gdy przeniesie na inny podmiot pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Spółka, która zrealizowała inwestycję jest podmiotem, na rzecz którego wydane zostało pozwolenie na budowę. Ustanowienie odrębnej własności lokali nie skutkowało przeniesieniem na nabywców tych lokali obowiązku uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie. Spółka doskonale zdawała sobie z tego faktu sprawę. Przykładowo wskazać można na zapis zawarty w protokole zdawczo – odbiorczym lokalu z dnia 4 lipca 2007 roku. W punkcie 14 tego protokołu zawarte jest stwierdzenie, iż inwestor zastrzega, że przekazanie Zamawiającemu lokalu mieszkalnego do użytkowania nastąpi po uzyskaniu przez Spółkę pozwolenia na użytkowanie tego lokalu. Z kolei warunkiem uzyskania przez Spółkę pozwolenia na użytkowanie było wykonanie przez Zamawiającego wszystkich robót wykończeniowych zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz dostarczenie wszelkich niezbędnych dokumentów wymienionych w punkcie 8 protokołu. Spółka kierowała też do nabywców lokali informacje, że bez dostarczenia przez nich określonych dokumentów nie jest możliwe wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie oraz, że nabywcy lokalu nie mają prawa zamieszkiwać i użytkować lokalu mieszkalnego, bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść przytoczonych powyżej zapisów świadczy o tym, że Spółka zawarła umowy cywilne z nabywcami lokali, na mocy których nabywcy zobowiązali się do wykonania określonych czynności niezbędnych do tego, by Spółka uzyskała pozwolenie na użytkowanie. Spółka w postępowaniu przed sądem cywilnym może dochodzić roszczeń z tytułu niewykonania tej umowy. W postępowaniu cywilnym może dowodzić, że nabywcy lokali nie wywiązali się ze zobowiązania nieużytkowania lokalu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie w wyniku czego, Spółka jako inwestor została ukarana w postępowaniu administracyjnym karą pieniężną, ponosząc w ten sposób szkodę. Oceny zasadności tych roszczeń dokona Sąd cywilny. Zawarte przez Spółkę umowy nie mają natomiast znaczenia dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za przystąpienie do użytkowania lokali bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Podmiotem tym jest Spółka, gdyż to ona nadal pozostaje inwestorem. To Spółka na skutek swoich działań doprowadziła do wydania nabywcom lokali przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, umożliwiając tym samym ich nielegalne użytkowanie. Organy administracji prawidłowo więc ustaliły, że to Spółka jest podmiotem, który winien być ukarany karą administracyjną, aczkolwiek błędnie uzasadniły ten pogląd. Nie było więc podstaw do nakładania na organy administracji obowiązku, by w ponownym postępowaniu dokonywały oceny materiału dowodowego i ustalały, kto winien być podmiotem, na który winna być nałożona kara administracyjna. Organy administracji nie będą więc związane tym zaleceniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tę część uzasadnienia wyroku Sądu I instancji zastępuje uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji brak było podstaw do jego uchylenia do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowień były nie tylko wątpliwości Sądu I instancji odnośnie do podmiotu, na który należy nałożyć karę administracyjną. Powodem uchylenia tychże postanowień były także wątpliwości, co do prawidłowości określenia kubatury budynku, który to parametr ma istotne znaczenie przy określaniu wysokości kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej, co do tego powodu uchylenia rozstrzygnięć organów administracji, nie zostały podniesione jakiekolwiek zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny może więc jedynie stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wskazał, że organy administracji nienależycie wyjaśniły tę kwestię, naruszając art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji należycie też wykazał, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (str. 22 do 26 uzasadnienia wyroku). Konieczność wyjaśnienia wątpliwości, co do prawidłowości określenia kubatury budynku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sama w sobie mogła być podstawą uchylenia przez Sąd I instancji rozstrzygnięć organów administracji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.