Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1425/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1131/15 w sprawie ze skargi S. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od S. S. na rzecz Wojewody [...] kwotę 180 zł ( sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1131/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Ł. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] września 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), Wojewoda Ł. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w P. S. S.

W uzasadnieniu powyższego zarządzenia Wojewoda Ł. wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2015 r. Wojewoda Ł. został poinformowany o naruszeniu przez radnego Rady Miejskiej w P. S. S. zakazu określonego w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z informacji tych wynikało, że S. S. jest Prezesem Zarządu Oddziału [...] w P., a Oddział ten prowadzi działalność gospodarczą, przy czym siedziba [...] mieści się w budynku należącym do gminy.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego zarządzenia Sąd nie stwierdził, aby Wojewoda Ł. dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Tym samym skarga, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz.113) Kodeks wyborczy wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, a zatem z dniem 1 sierpnia 2011r.

Stosownie do treści art. 383 § 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz.112 ze zm.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku:

1) śmierci;

2) utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów;

3) odmowy złożenia ślubowania;

4) pisemnego zrzeczenia się mandatu;

5) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności;

6) wyboru na wójta;

7) niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym.

Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 ustawy).

W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu (art. 383 § 6 ustawy).

Natomiast zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24 b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

W myśl art. 98 a ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Przepis art. 98 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

W ocenie Sądu, spełnione zostały wymogi formalne do wydania przez Wojewodę Ł. zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego radny S. S. w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ślubowanie miało miejsce 1 grudnia 2014 r.) nie zrzekł się mandatu radnego. Natomiast Rada Miejska w P. nie podjęła uchwały w tym przedmiocie w trybie określonym w art. 383 § 6 Kodeksu wyborczego. Organ nadzoru pismem z dnia 18 czerwca 2015 r. wezwał Radę Miejską w P. do podjęcia uchwały w terminie 30 dni od otrzymania wezwania i uchwała taka nie została podjęta, co wynika z treści pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w P. z dnia 13 lipca 2015 r. Pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r. Wojewoda Ł. powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Wobec powyższego, spełnione zostały przesłanki do wydania zarządzenia zastępczego określone w art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu, organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z ww. przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Celem wprowadzenia zakazu wynikającego z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym było ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze ustawa o samorządzie gminnym zawiera regulacje, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Służą temu instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobodę wykonywania działalności gospodarczej.

Ustanawiając zatem zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Przy wykładni tego ustawowego zakazu należy pamiętać, że w świetle standardów wyprowadzonych z prawa europejskiego oraz z zasad przyjętych w Konstytucji RP nie można pominąć zasady rzetelności instytucji publicznych, która zakazuje nierzetelnego wykorzystywania mienia wspólnego dla korzyści jednostki, czy grupy osób. Wskazywana przez radnego bezinteresowność jego działalności w K. sportowym nie może prowadzić do podważenia obowiązywania rozwiązań antykorupcyjnych. Artykuł 24 f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza praw wyborczych z naruszeniem zasady proporcjonalności, bowiem nakazuje dokonanie wyboru co do podjęcia funkcji radnego zobowiązanego do rzetelnego działania, która obejmuje zakaz prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., II OSK 2292/14).

Wprowadzony w art. 24 f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym zakaz opiera się na łącznym wystąpieniu następujących przesłanek: po pierwsze, prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzanie taką działalnością lub bycie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego lub wydanie zarządzenia zastępczego może nastąpić tylko, gdy rada gminy (miasta) lub wojewoda ustali wystąpienie ww. dwóch przesłanek łącznie.

Stwierdzenie zatem wygaśnięcia mandatu radnego, z tego powodu, że naruszył on zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, niewątpliwie wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu.

Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Niewątpliwie wygaśnięcie mandatu jest sankcją najdalej idącą oddziałująca na sferę biernego prawa wyborczego, albowiem mamy tu do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom, również w procesie ich stosowania, powinna podlegać procedura, stanowiąca gwarancję tego wkroczenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 26/3/A/2007; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2094/12, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3087/14).

Jak już wyżej wskazano, wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego.

Zakaz wynikający z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, jest jednocześnie w składzie zarządu oddziału stowarzyszenia (organizacji pozarządowej), który to zarząd zarządza majątkiem stowarzyszenia i dysponuje jego funduszami i ma zawartą lub zawarło z gminą umowę najmu nieruchomości stanowiącej własność gminy, uzyskując w ten sposób tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do nieruchomości gminnej, zaś w czasie trwania umowy najmu, dzierżawy gmina bez rozwiązania tej umowy nie mogła zawierać z innymi podmiotami umów najmu, dzierżawy, użyczenia (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 415/14).

W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne nie są sporne. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący jest Prezesem Oddziału [...], tj. organizacji pozarządowej, stowarzyszenia, prowadzącego działalność gospodarczą, które ma zawartą z gminą umowę najmu lokalu użytkowego, stanowiącego własność gminy.

Zgodnie z art. 3 Statutu [...] posiada osobowość prawną i jest wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego. W myśl art. 7 ust. 5 Statutu [...] może prowadzić działalność gospodarczą w różnych formach organizacyjnych, z której dochód służy realizacji celów statutowych. Stosownie do treści art. 86 ust. 1 pkt 2 i 3 Statutu majątek [...] powstaje z dochodów z własnej działalności, dochodów z mienia nieruchomego i ruchomego. Przedmiotem praw majątkowych [...] są w szczególności: nieruchomości, ruchomości, dobra niematerialne i środki pieniężne (art. 86 ust. 2 statutu). Oddział [...] jest jednostką organizacyjną [...]. Zarząd oddziału (w skład, którego wchodzi prezes) zarządza majątkiem oddziału i dysponuje funduszami, uchwala budżet oddziału i przyjmuje sprawozdanie z jego wykonania (art. 60 ust. 1 pkt 5 Statutu). Prezes lub upoważniony przez niego członek komisji rewizyjnej oddziału ma prawo brać udział w posiedzeniach zarządu oddziału z głosem doradczym (ar. 65 ust. 1 Statutu).

Zatem S. S., jako Prezes Zarządu Oddziału [...], zarządza działalnością tego Oddziału. Stowarzyszenie prowadziło swoją działalność w oparciu o mienie gminne, korzystając z lokalu użytkowego (na podstawie umowy z dnia 24 stycznia 2003 r.).

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Bezsporne jest to, że działalność skarżącego, kierującego stowarzyszeniem, była odpłatna i miała charakter zarobkowy.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje teza, iż radny zarządzając działalnością gospodarczą stowarzyszenia, narusza zakaz określony w art. 24 f ust. 1 u.s.g., bez względu na to, czy czyni to na własny rachunek, bądź odnosi z tej działalności osobiste korzyści. To, że dochody stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczone na takie czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 527/10). Podobne jest stanowisko Sądu Najwyższego, który w wielu orzeczeniach wyjaśniał, że stowarzyszenie podejmując działalność gospodarczą prowadzi tę działalność na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego tylko to, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia jest przeznaczony na realizację celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków (przykładowo: uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 18 czerwca 1991 r., III CZP 40/91, OSNCP 1991, nr 2, poz. 17 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z 19 czerwca 1996 r., III CZP 66/06, OSKC 1996, nr 10, poz. 133 i wyrok Sądu Najwyższego z 22 października 2003 r., II CK 161/02, OSNC 2004, nr 11, poz. 186).

Sankcją za złamanie zakazu wynikającego z art. 24 f ust. 1 u.s.g. jest, zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego.

Zasadnie uznał organ nadzoru, że skoro skarżący nie zaprzestał, w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem wynajmowanego od Gminy P. lokalu użytkowego oraz wobec niezastosowania się przez Radę Miejską w P. do art. 383 § 6 ustawy z 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy, zachodzi podstawa do stwierdzenia wobec skarżącego wygaśnięcie mandatu radnego.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 132/07: "Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy".

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na zasadzie art. 3 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego: "czy przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa są zgodne z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP, Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Między postępowaniem sądowym a postępowaniem przed Trybunałem musi istnieć taki związek, że wydanie orzeczenia przez TK jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skład Sądu orzekający w tej sprawie samodzielnie dokonał wykładni zastosowanych w powyżej przedstawionym stanie faktycznym przepisów prawa materialnego i uznał, że brak jest podstaw prawnych do wystąpienia w tej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, w konsekwencji czego wniosek strony w tym przedmiocie nie mógł zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.

S. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię, w szczególności przez wykładnię niekonstytucyjną i brak uwzględnienia kwestii, że korzystanie przez Oddział [...] w P. z mienia gminnego odbywa się na takich samych zasadach jak innych stowarzyszeń.

Na tych podstawach wnosił o:

1. zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 3 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z następującym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego: "czy przepis art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa są zgodne z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP",

2. o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania pytania prawnego,

3. o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości o przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania,

3. o rozpoznanie sprawy na rozprawie

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Ł. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności przez wykładnię niekonstytucyjną nie jest zasadny. Przeprowadzona wykładnia w zaskarżonym wyroku odpowiada w pełni wykładni konstytucyjnej. Rzetelność działania władzy publicznej jest wartością, o której stanowi Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej już w preambule przez przyjęcie, że podstawową wartością jest dążenie do zagwarantowania działania instytucji publicznych rzetelnie. Obowiązek działania rzetelnego instytucji publicznych wyklucza wprowadzenie uprzywilejowania ze względu na inne wartości. Podważenie rzetelności działania władzy publicznej, do której należy władza samorządu terytorialnego, jest sprzeczna z regułami konstytucyjnymi rzetelności działania instytucji publicznych. Gwarancji rzetelnego działania władzy samorządowej nie mogą podważać zatem takie wartości jak wyprowadzone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a zatem wynikające z ograniczenia biernego prawa wyborczego osób, czy ograniczenia pełnienia funkcji społecznych. To, że w ustawie o samorządzie gminnym obowiązują również inne instytucje o charakterze antykorupcyjnym, nie podważa znaczenia podstawowego regulacji art. 24 f ust. 1 tej ustawy.

W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził konstytucyjną wykładnię art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle standardów unijnych, zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie można pominąć zasady rzetelności instytucji publicznych, która zakazuje nierzetelnego wykorzystywania mienia wspólnego dla korzyści jednostki, czy grupy osób. Dotyczy to też i działania stowarzyszeń. W sprawie nie można zatem obalić prawidłowości konstytucyjnej wykładni argumentacją, że lokale komunalne wynajmowane są też na takich samych zasadach innym stowarzyszeniom. Zasadnicze jest bowiem spełnienie przesłanek w sprawie wyznaczonych w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. S. S. jest Prezesem Zarządu Okręgowego Oddziału [...] w P., a Oddział prowadzi działalność gospodarczą, przy czym siedziba [...] mieści się w budynku należącym do Gminy P., w której S. S. jest radnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny wniosek do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o konstytucyjność regulacji art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.