Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 382/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. i A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. S. i A. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. S. i A. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2018 r., , którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 marca 2018 r., stwierdzającą brak podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w odniesieniu do budowy przesłony o konstrukcji stalowej (przegrodzenia) na terenie działek nr [..] i [..], położonej w P. przy ul. M.

Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Ostateczną decyzją z 1 października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 49b, art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) w sprawie budowy przesłony w konstrukcji stalowej (przegrodzenia) na terenie działki nr [..] położonej w P. przy ulicy M. Jak wynikało z ustaleń organu sporny obiekt został wykonany na początku maja 2010 r. na terenie działki nr [..]. Stanowi on konstrukcję stalową składającą się z 4 słupków wykonanych z rury 2-calowej, zabetonowanych na głębokość ok. 60 cm, do których zamontowano trzy poziome stężenia z profilu kwadratowego, do których przymocowano blachę trapezową. Wykonana konstrukcja miała wysokość w najwyższym punkcie, liczonym od strony działki inwestorów - 215 cm i pełniła, według ich oświadczenia, funkcję ogrodzenia (przegrodzenia). Konstrukcja ta natomiast od strony działki nr [..] (będącej własnością M. S. i A. S.) - z uwagi na różnice w poziomie terenu - w najwyższym punkcie miała wysokość 285 cm.

Decyzją z dnia 23 lutego 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2010 r. Decyzja WINB została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 kwietnia 2016 r.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 22 września 2017 r. dokonał oględzin terenu, podczas których wykonał pomiary ogrodzenia zarówno od strony działek nr [..] i [..], jak i od strony działki nr [..], należącej do M. S. i A. S. Podczas tych czynności organ stwierdził, że inwestorzy spornego obiektu dokonali obniżenia przesłony, obcinając jej górny fragment. W konsekwencji, w dniu oględzin przesłona ta w najwyższym punkcie od strony działki [..] posiada wysokość 1,7 m, natomiast od strony działki nr [..] w najwyższym punkcie posiada wysokość 2,19 m. W dniu kontroli inwestor przedłożył do protokołu Aprobatę Techniczną oraz Atest Higieniczny na wbudowane materiały potwierdzający możliwość stosowania ich w budownictwie. Organ ustalił też, że przesłona jest zamontowana około 18 cm od istniejącego ogrodzenia wybudowanego na granicy działek nr [..]-[..], wykonanego z cegły silikatowej, a zatem nie stanowi ogrodzenia działki. Nie mniej jednak za zasadne organ uznał zastosowanie poprzez analogię przepisów dotyczących ogrodzeń i stwierdził, że w momencie budowy przedmiotowego ogrodzenia pomiędzy działkami o wysokości powyżej 2,20 m (jak ustalono przedmiotowe ogrodzenie posiadało wysokość 2,85 m), jego wykonanie wymagało zgłoszenia do Starosty. Natomiast na mocy obecnie obowiązujących przepisów budowa ogrodzeń poniżej 2,20 m również pomiędzy działkami nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, (przedmiotowe ogrodzenie w najwyższym punkcie posiada wymiar 2,19 m). Dodatkowo organ powiatowy uznał, że wykonane przegrodzenie spełnia wymogi bezpieczeństwa określone w § 41 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz podkreślił, że żaden z przepisów prawa nie wymaga, aby ogrodzenie było szczelne, a nie ażurowe, jak twierdzi strona skarżąca.

Z tych przyczyn Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 9 marca 2018 r. stwierdził bark podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w sprawie budowy przesłony o konstrukcji stalowej (przegrodzenia) na terenie działek nr [..] i [..], położonej w P. przy ul. M.

Na skutek rozpoznania odwołania małżonków S. od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności, dokonując analizy przepisów Prawa Budowlanego obowiązujących w dacie wykonania spornego przegrodzenia (maj 2010 r.) oraz aktualnej ich treści, organ odwoławczy stwierdził, że sporną przegrodę należy traktować jako urządzenia budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 9 tej ustawy, tj. urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym m.in. ogrodzenia. Stanowisko to zgodne jest z wyrażonym przez GINB w decyzji z dnia 28 kwietnia 2016 r. Dalej organ wojewódzki wskazał, że skoro zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga jedynie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, a sporna przegroda od strony nieruchomości skarżących mierzy 2,19 m w najwyższym punkcie, to przepisy Prawa budowalnego nie obejmują swoim zakresem jej budowy. Ponadto organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe ogrodzenie nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz zwierząt.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli dotychczasową argumentację dotyczącą przewlekłości i nieprawidłowości przedmiotowego postępowania. Odnosząc się do przedmiotu sprawy potwierdzili, że sporne ogrodzenie ma w najwyższym punkcie wysokość 2,19 m, przy czym wynika to z faktu, iż dzień przed zapowiedzianą kontrolą inwestor obciął blachę do wysokości, którą organ uznał za spełniającą wymogi prawa. Niemniej jednak, w chwili jego wykonania, przez całe postępowanie ogrodzenie to miało wysokość 2,85 m. Ponownie także skarżący wskazali na szkodliwość dla zdrowia przedmiotowej przegrody z uwagi na materiał, z jakiego została wykonana – blacha tworzy bowiem w upalne dni zaporę dla przepływu powietrza, nagrzewa się, przesłania obiekt i jest nieestetyczna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. skarżący ponownie podkreślili zarzut dotyczący niebezpieczeństwa zdrowia i życia z uwagi na wielkość przegrodzenia oraz materiał, z jakiego został wykonany, wpływający na przepływ powietrza oraz nadmierne ogrzewanie się w upalne lato.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania sąd wojewódzki uznał, że skarga jest częściowo zasadna, niemniej dostrzeżone wadliwości postępowania przed organami nadzoru budowlanego miały istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2018 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2018 r., orzekającą o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane w odniesieniu do budowy przez I. i E. K. przesłony o konstrukcji stalowej (przegrodzenia) na terenie działek nr [..] i [..] w P.

Materialnoprawną podstawę wymienionych decyzji stanowiły art. 50 i 51 Prawa budowlanego, regulujące instytucję tzw. postępowania naprawczego. Przepis art. 50 tej ustawy dotyczy sytuacji, gdy roboty budowlane są w toku i przewiduje możliwość ich wstrzymania. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie, bowiem roboty związane z wykonaniem przedmiotowego urządzenia zostały wykonane w maju 2010 r., przy czym pozostaje niewątpliwe i niesporne, że przed datą oględzin przeprowadzonych w dniu 22 września 2017 r. inwestor zmniejszył wysokość ogrodzenia od strony działki skarżących (nr [..]) do wysokości 2,19 m.

W okolicznościach wymienionych w przepisie art. 50 ustawy Prawo budowlane, tj. gdy roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę, projektu lub określonych w przepisach, zgodnie z art. 51 ustawy organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przedmiotem analizy z punktu widzenia zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego stała się budowa przez I. i E. K., na stanowiących ich własność działkach nr [..] i [..] konstrukcji stalowej o wysokości w najwyższym punkcie – 2,19 m od strony działki nr [..] (własność M. i A. S.). Konstrukcja ta posadowiona została w odległości 18 cm od istniejącego ogrodzenia, wykonanego z cegły silikatowej o wysokości 1,2 m, oddzielającego nieruchomości I. i E. K. oraz M. i A. S., na granicy działek [..]-[..].

Co do kwalifikacji przedmiotu robót budowlanych – sąd podziela stanowisko, że przegrodzenie to stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Ogrodzenie działki już zabudowanej stanowi urządzenie budowlane związane z istniejącymi na działce zabudowaniami. Gdyby natomiast ogrodzenie wybudowano na działce niezabudowanej, to mielibyśmy do czynienia z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W omawianych okolicznościach faktycznych istotne jest też to, że wybudowana konstrukcja w zasadzie nie pełni funkcji ogrodzenia – takie zostało bowiem wybudowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymagającej zatwierdzenia projektu z dnia 20 kwietnia 1972 r., wydanej dla skarżących przez Prezydium Rady Narodowej, które powstało z cegły sylikatowej jako konstrukcja ażurowa. Natomiast, będąca przedmiotem niniejszego postępowania konstrukcja stalowa, będąca urządzeniem budowlanym, jest konstrukcją alternatywną w stosunku do istniejącego ogrodzenia i powstała w celu odgrodzenia się inwestorów od skarżących, ukierunkowanego na wizualne odseparowanie nieruchomości sąsiednich.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w sytuacji powstania wątpliwości (czy to na skutek informacji od podmiotu żądającego kontroli, czy też gdy organ sam dojdzie do takiego przekonania) co do prawidłowości wykonywania robót budowlanych obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dokonanie kontroli zgodności ich wykonywania zarówno przepisami prawa budowlanego, z projektem budowlanym, jak i z warunkami wynikającymi z decyzji o zatwierdzeniu tego projektu i pozwoleniu na budowę. Taki obowiązek wynika wprost z art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego. Jeżeli w wyniku czynności kontrolnych wykonywanych robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego okaże się, że są one wykonywane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, projektu budowlanego lub odrębnych przepisów (w tym także warunków technicznych) organ ma obowiązek postanowieniem wstrzymać dalsze roboty (art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego).

W wypadku wstrzymania robót budowlanych, organ może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia już wykonanych robót do zgodności z prawem lub nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

W analizowanym stanie faktycznym, jak wskazano powyżej, budowa przedmiotowej konstrukcji na już zabudowanej nieruchomości stanowi urządzenie budowlane, którym – zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Budowa tego urządzenia, która miała miejsce w maju 2010 r., wymagała zgłoszenia, co zresztą prawidłowo oceniły organy. Urządzenie to pierwotnie miało bowiem wysokość powyżej 2,20 m, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w jej brzmieniu obowiązującym w maju 2010 r.) zgłoszenia właściwemu organowi wymagała m. in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W konsekwencji, realizacja tego urządzenia bez zgłoszenia, uzasadniała ingerencję organów nadzoru budowlanego w oparciu o cytowany wyżej art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń powyżej 2,20 m. Jak wynika z protokołu oględzin nieruchomości z dnia 22 września 2017 r. zamontowana przesłona (przegrodzenie) znajduje się na całej długości działki E. i I. K. i ma wysokość 1,7 m, mierząc od strony ich działki, natomiast mierząc od strony działki M. i A. S. – ma wysokość 2,17 m. Powyższe oznacza, że inwestorzy – E. i I. K. obniżyli pierwotną wysokość konstrukcji, która nie przekracza obecnie 2,20 m. Przesłona zamontowana jest przy granicy z działką nr [..], według niekwestionowanych ustaleń organów nadzoru, w odległości 18 cm od już istniejącego ogrodzenia.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m. in. ogrodzeń, natomiast – stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy – zgłoszenia organowi architektoniczno – budowlanemu wymaga budowa ogrodzeń powyżej 2,20 m. Biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowa konstrukcja ma charakter zbliżony do ogrodzenia, zasadnie jej oceny, jako urządzenia budowlanego, dokonano z uwzględnieniem przepisów dotyczących ogrodzeń. Powyższe zaś oznacza, że w analizowanych okolicznościach faktycznych, ze względu na obniżenie przez inwestorów jej wysokości poniżej 2,20 m, jej wykonanie zostało dostosowane do wymogów formalnoprawnych w tym zakresie, wynikających z obowiązujących przepisów prawa, zgodnie z którymi nie wymaga ono uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Zdaniem sądu nie oznacza to jednak, że realizacja przedmiotowego urządzenia budowlanego jest całkowicie wyłączona z oceny z punktu widzenia zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Już z art. 5 tej ustawy wynika, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. spełnienie wymagań dotyczących higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, ochrony przed hałasem, oszczędności energii i izolacyjności cieplnej. Istotnym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie budowlanym są też interesy osób trzecich. Proces budowlany jest obszarem, na którym dochodzi do koncentracji interesów o bardzo zróżnicowanym charakterze. Wśród takich można wyróżnić interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, które przejawiają się zarówno w sferze stosunków administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych. Dzieje się tak dlatego, że działalność budowlana, unormowana przez przepisy Prawa budowlanego, realizuje się w sferze określonego istniejącego stanu faktycznego i zwykle wywiera wpływ na jego zmianę, a jednocześnie dokonuje się w sferze istniejących stosunków prawnych, dotyczących przeważnie prawa do rzeczy, i może powodować naruszenie tych stosunków czy tego prawa.

Powołana regulacja prawna – art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ma charakter zasady ogólnej tego prawa, o czym świadczy zarówno jego usytuowanie w przepisach ogólnych, jak i zdanie wstępne ust. 1, odnoszące się do całości problematyki regulowanej Prawem budowlanym. Poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 643/05, LEX nr 198341).

W ocenie sądu, na powyższą normę ogólną należy patrzeć z punktu widzenia interesów osób trzecich, inkorporowanych do treści konkretnych przepisów prawnych, którymi w szczególności mogą być te, które wynikają z przepisów techniczno-budowlanych. W odniesieniu do analizowanego urządzenia budowlanego, do którego ze względu na jego funkcję zastosowano przepisy dotyczące ogrodzeń, zastosowanie znajdują zatem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, dotyczące ogólnych wymogów stawianych ogrodzeniom. Z § 41 rozporządzenia wynika, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. W szczególności zabronione jest umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione. Zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, o którym mowa w powołanym przepisie, stanowi klauzulą generalną, która wymaga wykładni na tle konkretnych okoliczności badanego stanu faktycznego, uwzględniającej również specyfikę badanej rzeczywistości. Zdaniem sądu, oceniając przedmiot niniejszego postępowania i charakter wykonanych robót w zakresie wykonanej przegrody przez pryzmat przesłanek, jakie ustanowiono w przepisach prawa dla możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, organy administracji w sposób niedostatecznie zindywidualizowany i skonkretyzowany oceniły powołaną przesłankę, ujętą w konstrukcję klauzuli generalnej "zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi".

Z akt administracyjnych organów obu instancji w żaden natomiast sposób nie wynika, aby organy te dokonywały jakichkolwiek ustaleń, w zakresie wpływu materiałów użytych do wykonania urządzenia na warunki życia ludzi tam mieszkających. Warto w tym miejscu podkreślić, że przedmiotowa przegroda, choć z prawnego punktu widzenia oceniana jest jako ogrodzenie, w istocie w okolicznościach badanego przypadku takiej funkcji nie pełni. Jest to bowiem urządzenie alternatywne w stosunku do istniejącego od 1972 r. ażurowego ogrodzenia, oddzielającego nieruchomości inwestorów i skarżących oraz wybudowane zostało w całości na nieruchomości inwestorów – w odległości 18 cm od tegoż ogrodzenia. Jej celem jest, jak to już sąd zaznaczył, nie tyle oddzielenie nieruchomości w terenie (wskazanie na granice pomiędzy działkami sąsiednimi), ale raczej odseparowanie od wzroku sąsiadów, co z kolei wpłynęło na wybór inwestora w zakresie wykorzystanego materiału budowlanego, który jest nieprzejrzysty (jednolita blacha).

Zasady doświadczenia życiowego pozwalają sądowi na stwierdzenie, że materiał budowlany w postaci blachy falistej trapezowej do budowy przedmiotowego przegrodzenia nie jest typowym materiałem, wykorzystywanym do budowy ogrodzeń (istniejące ogrodzenie jest ażurowe i ma 1,20 m wysokości). I choć brak jest przepisów, które wykluczałyby możliwość wykorzystania tego materiału do budowy ogrodzeń, to jednak – w okolicznościach takich jak dostarczył stan faktyczny niniejszej sprawy – w kontekście zgłaszanych przez skarżących uciążliwości (nagrzewanie, brak przewietrzania nieruchomości, ograniczenie widoczności, zacienienie) – niewątpliwie wymagał refleksji organów prowadzących postępowanie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że przedłożone przez inwestora certyfikaty – Aprobata techniczna na blachę trapezową oraz Atest Higieniczny potwierdzający możliwość stosowania jej w budownictwie potwierdzają jedynie, że materiał użyty do wykonania przedmiotowej przegrody nadaje się do budownictwa. Z Atestu higienicznego wynika natomiast wprost, że jest to materiał przeznaczony do stosowania na ściany zewnętrzne i pokrycia dachowe. Nie przesądza to jednak, że materiał ten jest adekwatny do tej konkretnej budowy lub konkretnych robót budowlanych i okoliczności istniejących na danym terenie. Takich rozważań brak w analizowanej sprawie. Tymczasem stanowiłyby one odpowiedź i wyjaśnienie podstawowych zarzutów kierowanych przez skarżących wobec wykonanych przez inwestorów robót budowlanych, a sprowadzających się do kwestionowania prawidłowości tych robót z punktu widzenia użytego materiału budowlanego, który wywołuje konkretne uciążliwości, przede wszystkim w zakresie bezpieczeństwa dla zdrowia. W konsekwencji, powyższe dokumenty: certyfikat i atest nie są, zdaniem sądu, wystarczające do przyjęcia, że przegroda, ze względu na użyty materiał, nie zagraża bezpieczeństwu ludzi. Zdaniem sądu, przedłożony materiał dowodowy wskazuje na brak ustaleń w tym zakresie, a w sytuacji gdy stanowią one podstawę zasadniczego zarzutu skarżących, ustalenia te powinny być objęte refleksją organów prowadzących postępowanie. W szczególności, nie można wykluczyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ta mogłaby być przedmiotem ekspertyzy, z której wynikałaby odpowiedź na pytanie, czy przedmiotowa przegroda odpowiada warunkom, wyszczególnionym w art. 5 ustawy – Prawo budowlane oraz wynikającym z § 41 rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych dla ogrodzeń w zakresie bezpieczeństwa użytych materiałów dla życia i zdrowia ludzi. Elementem tej analizy powinna być kwestia wpływu konstrukcji tej przegrody oraz użytego do jej budowy materiału na przewietrzanie nieruchomości, ewentualne ograniczenie dostępu do światła (kwestia widoczności) oraz nagrzewania blachy, uwzględniającego parametry nieruchomości oraz parametry przegrody.

Brak dokonania powyższych ustaleń sprawił, że wydana decyzja o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i 51 Prawo budowlane jest co najmniej przedwczesna. Niewyjaśnienie istotnych dla treści podejmowanych przez organy kroków prawnych okoliczności stanowiło więc naruszenie nie tylko ww. przepisów Prawa budowlanego, ale również naruszało zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), gdyż trudno mówić o działaniu zgodnym z prawem, jeżeli organ nie ustala stanu rzeczy, od którego zależy zastosowanie konkretnego przepisu. Trudno też uznać – wobec analizy akt sprawy – aby organy nadzoru obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na uwadze nie tylko interes obywateli, ale również interes społeczny. W ocenie sądu zaniechanie przez organy administracji wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego naruszyło też zaufanie skarżących do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie dowodów – w sposób wyczerpujący. Organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji obowiązek ten naruszyły, bo – jak była już mowa – nie zebrały wszystkich dowodów na okoliczności związane z podnoszonymi przez skarżących okolicznościami, wpływającymi na ocenę zrealizowanego urządzenia z punktu widzenia jego wpływu na bezpieczeństwo zdrowia i życia ludzi. Zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy, nie wyjaśniając poprawnie w uzasadnieniu swych decyzji przesłanek, ustalonych w postaci faktów, przemawiających za podjętym rozstrzygnięciem, jak również poprzez zaniechanie wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, pozbawiły się możliwości poprawnego sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), tak prawnego, jak i faktycznego. Organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., który może mieć zastosowanie tylko w wypadku prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji.

Natomiast zarzuty skargi odnoszące się do przewlekłości czy opieszałości prowadzonego postępowania nie mają rozstrzygającego znaczenia w sprawie, skoro w rezultacie sąd wojewódzki skontrolował wydane w sprawie decyzje administracyjne. Również zarzuty odnośnie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1482/16 nie są trafne. Przypomnieć trzeba, że wyrokiem tym oddalono skargę inwestorów – małżonków K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2010 r. – po praz pierwszy orzekającej o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 49b, art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane odnośnie do spornego przegrodzenia. Prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego ex tunc tej ostatniej decyzji doprowadziło w rezultacie do ponowienia postępowania administracyjnego w trybie przepisów naprawczych, przy czym istotne dla sprawy okoliczności uległy zmianie o tyle, że przegrodzenie uzyskało inne parametry wysokości, co też należało uwzględnić przy rozstrzygnięciu.

Co do zarzutów dotyczących braku estetyki przedmiotowego przegrodzenia, organy nadzoru budowlanego ani też Prawo budowlane kwestią tą generalnie się nie zajmują. W tym względzie spór miałby wyłącznie charakter cywilnoprawny, a właściwym dla jego rozstrzygnięcia byłby sąd powszechny. Wyjątkiem byłaby sytuacja, gdyby na terenie obejmującym nieruchomości stron niniejszego postępowania obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego regulujący kwestię materiałów budowlanych, z których można wykonywać ogrodzenia. W decyzji obu organów zabrakło jednak tego rodzaju ustaleń, co zdaniem sądu powinno zostać uzupełnione w ponowionym postępowaniu administracyjnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc ponownie postępowanie, związany oceną prawną dokonaną w niniejszym wyroku, dokona własnych ustaleń w zakresie oceny charakteru wykonanej przegrody oraz materiału użytego do jej budowy z punktu widzenia jej wpływu na bezpieczeństwo ludzi i ich zdrowia, uwzględniającej podnoszone uciążliwości, jak ograniczenie przewietrzania nieruchomości, widoczności i dostępu do światła oraz nadmierne nagrzewanie. W braku możliwości poczynienia własnych ustaleń organ przede wszystkim wezwie inwestora do przedstawienia w tym zakresie ekspertyzy bądź jeśli to będzie niezbędne, dopuści dowód z opinii biegłego, który jednoznacznie oceni powyższą kwestię. Następnie organ ustalenia te odniesie do prawnych okoliczności niniejszej sprawy i na tej podstawie podejmie rozstrzygnięcie, w oparciu o przesłanki z art. 50 – 51 Prawa budowlanego, uzasadniając je stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji. O kosztach sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. S. i A. S. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w wysokości kwoty uiszczonego wpisu od skargi.