Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 776/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 roku sprawy ze skargi M. T. i H. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. W.-S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy alei [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. LS


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania M., H. B. i G. T., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], nr [...], zatwierdził W. P. projekt budowlany zamienny i nałożył na W. P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na skutek wniosku B. T., przeprowadził w dniu [...] oględziny na nieruchomości w miejscowości D. 54, w toku których ustalono, że na działce znajduje się budynek o konstrukcji murowanej, wybudowany według oświadczenia W. W. w latach 1979 – 1980 na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...], znak: [...] udzielającej W. i E. W. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego [...] o kubaturze 237 m3, powierzchni zabudowy 63 m2, powierzchni mieszkalnej 49 m2. Organ ustalił, że obiekt ma wymiary po największym obrysie zewnętrznym 6,40 x 17,87 m, w tym dobudówka pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 2,0 x 4,47 m, zrealizowana na podstawie zgłoszenia z dnia [...].

Organ powiatowy decyzją z dnia [...], nr [...] umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego tj. obory wraz z przybudówką w miejscowości D. 54. Rozstrzygnięcie organu szczebla powiatowego zostało utrzymane w mocy decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...], nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007 roku, sygn. II SA/Łd 954/06 uchylił ww. decyzje obu instancji wskazując, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem inwentarskim, na budowę którego wydane było w 1979 roku pozwolenie na budowę i który zrealizowany został z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organy zobligowane są do prowadzenia postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 roku, w tym także do oceny zgodności usytuowania obiektu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...], nr [...] – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane – nałożył na W. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia [...], projektu budowlanego zamiennego budynku inwentarskiego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, organ wojewódzki decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 roku, sygn.: II SA/Łd 170/08 oddalił skargę B. T.

W dniu [...] W. P. złożyła projekt budowlany zamienny sporządzony przez techn. bud. A. K. Organ powiatowy decyzją z dnia [...], nr [...], zatwierdził W. P. projekt budowlany zamienny, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu. Po przeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego, zainicjowanego odwołaniem H. B. T., organ wojewódzki decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, iż analiza przedłożonego przez inwestorkę projektu budowlanego zamiennego nie upoważniała do stwierdzenia, że projekt budowlany zamienny odpowiada wymaganiom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), a w szczególności § 8 ust. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 roku, sygn. II SA/Łd 650/09 oddalił skargę.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ powiatowy pismem z dnia [...] wezwał W. P. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku inwentarskiego, spełniającego wymagania określone w art. 32 – 35 Prawa budowlanego w terminie trzech miesięcy. Wspomniany termin, na wniosek inwestorki, został przedłużony do dnia [...], po czym ponownie do dnia [...], a następnie postępowanie w sprawie zostało zawieszone.

W dniu [...] W. P. przedłożyła projekt budowlany zamienny sporządzony przez techn. bud. A. K. oraz techn. M. R. oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w D. z dnia [...] o warunkach zabudowy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].

W tak ustalonym stanie faktyczno – prawnym organ powiatowy decyzją z dnia [...], nr [...] – na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku inwentarskiego, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył na W. P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Organ drugiej instancji decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił w całości ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powiatowy postanowieniem z dnia [...], nr [...] – na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – nałożył na W. P. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym w zakresie:

1. zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w D. z dnia [...], bowiem udział powierzchni terenu biologicznie czynnej winien wynosić nie mniej niż 60%;

2. inwestycja powinna być zgodna z przepisami techniczno – budowlanymi, w szczególności określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności z § 12 rozporządzenia;

3. projekt zagospodarowania działki powinien zostać sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W zakreślonym terminie W. P. złożyła w organie pierwszej instancji poprawiony projekt budowlany zamienny. W Opisie technicznym do projektu zagospodarowania działki wskazano, że budynek usytuowano w bezpośredniej granicy działki i budynku gospodarczego sąsiada. Takie samo usytuowanie obiektu uwidoczniono na mapie zagospodarowania działki, stanowiącej część projektu budowlanego zamiennego.

W tak ustalonym stanie faktyczno – prawnym organ powiatowy decyzją z dnia [...], nr [...], zatwierdził W. P. projekt budowlany zamienny budynku inwentarskiego (obiekt kategorii II) o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie ok. 6,40 m x 17,87 m, usytuowanego na działce nr ewid. 298 w miejscowości D. 54 gm. D., opracowany przez techn. bud. A. K. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno- budowlanej i architektonicznej, mgr inż. sieci i instalacji elektrycznych M. R. oraz nałożono na W. P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła M., H. B. i G. T., nie zgadzając się z jej treścią i zarzucając m.in. naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako że budynek usytuowany jest w odległości około 30 cm od granicy z działką sąsiednią.

Organ odwoławczy stwierdzając, że przekazany materiał dowodowy jest niewystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, postanowieniem z dnia [...], nr [...] zlecił organowi powiatowemu uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych celem protokolarnego potwierdzenia zgodności projektu zamiennego ze stanem rzeczywistym, w szczególności poprzez dokonanie pomiarów budynku inwentarskiego, jak również pozostałych budynków na wskazanej nieruchomości a także istniejących dróg, placów, chodników utwardzonych oraz utrwalenie poczynionych ustaleń w formie protokołu oraz szkicu obrazującego dokonane pomiary. W dniu [...] organ powiatowy przekazał protokół czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] wraz ze szkicem obrazującym pomiary.

Organ drugiej instancji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił ww. decyzję organu powiatowego w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 roku, sygn. II SA/Łd 828/15 uchylił ww. decyzję z dnia [...] wskazując, że organ szczebla wojewódzkiego nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i winien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ wojewódzki pozyskał od Burmistrza Miasta i Gminy w . odpis decyzji z dnia [...], znak: [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w miejscowości D., gm. D., oznaczonych geodezyjnie numerami działek 502 i 298 wraz z załącznikami oraz mapę sytuacyjną – uzupełnioną pomiarem budynków wraz ze szkicem polowym, sporządzoną przez geodetę uprawnionego L. W., przyjętą do zasobów geodezyjnych w dniu [...], nr [...].

W tej sytuacji, organ wojewódzki decyzją z dnia [...], nr [...] ponownie uchylił w całości decyzję organu powiatowego z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi stwierdzając, że w dniu [...] Burmistrz Gminy i Miasta w D. wydał decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Decyzja ta uprawomocniła się w dniu [...], a w dniu [...] Starosta [...] przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] operat techniczny wraz z mapą sytuacyjną uzupełnioną pomiarem budynków. Opracowanie to polegające na pomiarze i wyznaczeniu punktów granicznych ustaliło ostatecznie przebieg granicy między rozgraniczanymi nieruchomościami. Przebieg granicy ustalony ostatecznie decyzją Burmistrza Gminy i Miasta w D. z dnia [...], jak i usytuowanie budynków ustalone w operacie technicznym były odmienne od przyjętych przez organy obu instancji i wskazywanych dotychczas przez strony postpowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 marca 2017 roku, sygn. II SA/Łd 577/16 uchylił ww. decyzję organu szczebla wojewódzkiego wskazując, że wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 roku, sygn. II SA/Łd 828/15 Sąd przesądził, że jeśli istotą stwierdzonej przez organ odwoławczy nieprawidłowości jest okoliczność, która była objęta postanowieniem nakładającym obowiązek jej usunięcia w zakreślonym terminie, to po bezskutecznym upływie tego terminu organ winien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), nie zaś uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym organ zobligowany był do wydania decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.

W dniu [...] do organu drugiej instancji wpłynął wniosek W. P. o zatwierdzenie złożonego projektu budowlanego zamiennego, bądź nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie usytuowania budynku do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wnosząca podniosła, że w dniu [...] w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych wykryto rażącą nieprawidłowość na szkicu granicznym w protokole rozgraniczeniowym do decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Szkic, niezgodnie ze stanem faktycznym i protokołem kontroli, przedstawia wymiary budynku oraz posadowienie go względem granicy posesji nr 298. W pierwotnie sporządzonym szkicu granicznym odległość między budynkami została oznaczona na 0,3 do 0,45 m podczas kiedy faktycznie (i zostało to potwierdzone również przez organ powiatowy) odległość między budynkami wynosi 0,22 do 0,27 m.

W dniu [...] W. P. złożyła w organie drugiej instancji uzupełniony projekt zamienny budynku inwentarskiego opracowany w czerwcu 2017 roku przez techn. bud. A. K. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – budowlanej i architektonicznej oraz mgr inż. sieci i instalacji elektrycznych M. R.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania:

1. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], nr [...] w całości,

2. zatwierdził W. P. projekt budowlany zamienny budynku inwentarskiego (obiekt kategorii II) o wymiarach zewnętrznych 6,60 m x 17,86 m, usytuowanego na działce o nr ewid. 298 w miejscowości D. 54 gm. D., opracowany w czerwcu 2017 roku przez techn. bud. A. K. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – budowlanej i architektonicznej oraz mgr inż. sieci i instalacji elektrycznych M. R.,

3. nałożył na W. P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku inwentarskiego.

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 roku o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 roku, poz. 2255), w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Sięgając do treści art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, organ stwierdził, iż inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi na zmianie powierzchni zabudowy, długości, szerokości i kubatury obiektu oraz zmianie jego usytuowania w stosunku do granicy nieruchomości, z związku z czym nastąpiła zmiana zagospodarowania działki. Kwestie te zostały ostatecznie przesądzone orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłymi w sprawie.

Stwierdzenie takie obliguje organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Cytując przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ napisał, iż przed zatwierdzeniem projektu zamiennego zobowiązany jest sprawdzić projekt budowlany w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust 1 Prawa budowlanego. Przedstawiany projekt budowlany zamienny musi odpowiadać ogólnym wymogom stawianym projektom budowlanym, a dodatkowo uwzględniać zmiany z dotychczas wykonanych robót. Przed jego zatwierdzeniem organ bada kompletność projektu oraz zgodność ze stanem rzeczywistym.

W sprawie organ powiatowy uznał, że przedstawiony projekt odpowiada ww. wymogom. Po analizie przekazanych akt sprawy organ szczebla wojewódzkiego powziął wątpliwości co do zgodności przedstawionego projektu budowlanego zamiennego z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ze zgromadzonych materiałów dowodowych wynika, że budynek usytuowany jest w odległości od 10 cm od granicy (narożnik północny) do 15 cm od granicy (narożnik południowy). Pierwotnie złożony projekt budowlany zamienny nie uwzględniał takiego usytuowania obiektu, w związku z faktem, że przebieg granicy nie został ustalony. Organ powiatowy, opierając się na dokumentacji projektowej i przebiegu ogrodzenia międzyposesyjnego przyjął, że budynek zlokalizowany jest w granicy nieruchomości, a w konsekwencji nie kwestionował projektu budowlanego zamiennego w części dotyczącej zgodności dokumentacji z normami rozporządzenia w zakresie norm odległościowych. Jakkolwiek w treści postanowienia z dnia [...], nr [...] organ pierwszej instancji wskazał na konieczność usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym zamiennym wskazując, że inwestycja powinna być zgodna z przepisami techniczno-budowanymi, w szczególności określonymi w rozporządzeniu, tj. z § 12 rozporządzenia, jednak przebieg granicy nie był wówczas ustalony. Tym samym inwestor nie miał możliwości usunięcia nieprawidłowości dokumentacji projektowej w tym zakresie, skoro nie był znany faktyczny przebieg granicy.

W toku postępowania odwoławczego W. P. złożyła uzupełniony projekt budowlany zamienny, uwzględniający przebieg granicy nieruchomości ustalony ostatecznie decyzją Burmistrza Gminy i Miasta w D. z dnia [...] oraz operatem technicznym sporządzony przez geodetę uprawnionego L. W. wraz z mapą sytuacyjną uzupełnioną pomiarem budynków, przyjętym przez Starostę [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Sięgając do zasady dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy stwierdził, iż nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan prawny istniejący w dacie rozpoznawania odwołania. W sprawie kluczowy jest fakt, że jakkolwiek w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez organ powiatowy przedstawiony projekt budowlany zamienny nie odpowiadał normie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem pomijał kwestię niezgodności inwestycji z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia, to jednak w toku postępowania inwestor złożył uzupełniony projekt budowlany zamienny, który odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w D. z dnia [...] o warunkach zabudowy oraz odpowiada wymogom określonym przepisami rozporządzenia.

Złożenie przez inwestorkę projektu budowlanego zamiennego odpowiadającego wymogom prawa, obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

W związku z faktem, że decyzja organu powiatowego dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego złożonego w ramach pierwotnie toczącego się postępowania, nieuwzględniającego ostatecznie ustalonego przebiegu granicy między nieruchomościami, organ drugiej instancji orzekł korzystając z treści art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a.").

Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia, jakkolwiek w dacie składania środka zaskarżenia był trafny, to jednak obecnie jest nieuprawniony. Złożony projekt budowlany zamienny opracowany z czerwcu 2017 roku przewiduje, w związku z usytuowaniem budynku w odległości od 10 do 15 cm od granicy, konieczność wybudowania ściany w linii granicznej oraz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. T. i H. B. T. domagając się uchylenia w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] oraz zasądzenia na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Autorzy skargi zarzucili ustalenie błędnego stanu faktycznego sprawy, naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału w sprawie poprzez uniemożliwienie im zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mimo prośby skarżącego o ustanowienie pełnomocnika w sprawie, gdyż ze względu na wiek i choroby nie jest w stanie samodzielnie zapoznać się z obszernymi aktami sprawy, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez wydanie decyzji na podstawie dowodów, złożonych przez inwestorkę dopiero w postępowaniu odwoławczym, w tym poprawionego projektu zamiennego bez wiedzy o tych dowodach po stronie skarżących, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, tj. ustalenie, że granica pomiędzy działkami nr ewid. 298 i 502 i usytuowanie budynków na działkach zostały ostatecznie ustalone na podstawie operatu technicznego wraz z mapą sytuacyjną uzupełnioną pomiarem budynków przyjętym w dniu [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mimo że operat ten jest sprzeczny z prawomocną decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia [...] i nie stanowi jej części, nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w tym nie wyjaśnienie mimo zarzutów skarżących na czyje zlecenie i dlaczego powstał operat techniczny sporządzony przez geodetę, który zmienia ostateczną decyzję administracyjną o rozgraniczeniu oraz nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego organ drugiej instancji oparł się na tym operacie wydając decyzję.

Ponadto skarżący wskazali na nowe okoliczności w sprawie akcentując, iż postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta w D. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] o rozgraniczeniu nieruchomości oraz upoważnił geodetę L. W. do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granicy nieruchomości położonej w miejscowości D. oznaczonych nr 502 i 298. W związku ze wznowieniem postępowania rozgraniczeniowego, w wyniku którego ulec może zmianie decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, kwestionowana decyzja, która opiera się na decyzji rozgraniczeniowej winna ulec uchyleniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369, dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, sąd skargę oddala w całości lub w części.

W pierwszej kolejności wskazać, iż stosownie do aktualnego brzmienia art. 153 P.p.s.a. cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu Sądu tracą moc, gdy przepisy prawne uległy zmianie. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych

W tym miejscu przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi kilkakrotnie zajmował się oceną zgodności rozstrzygnięć organów wydawanych w odniesieniu do spornej inwestycji.

Spośród wyroków Sądu Wojewódzkiego, które miały wpływ na rozstrzygnięcie odnotować wypada prawomocny wyrok z dnia 5 kwietnia 2007 roku, sygn. akt: II SA/Łd 954/06, którym to uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego. Sąd w przywołanym wyroku wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z budową budynku inwentarskiego na budowę, którego wydane było w 1979 roku pozwolenie na budowę i który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, zatem organy nadzoru budowlanego zobligowane są prowadzić postępowanie w sprawie ww. budynku.

Kolejnym wyrokiem mającym istotny wpływ na prowadzone aktualnie postępowania jest także prawomocny wyrok z dnia 20 listopada 2015 roku, sygn. akt: II SA/Łd 828/15 uchylający decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. W przywołanym wyroku skład orzekający zarzucił organowi odwoławczemu, że tenże nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i winien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne.

W końcu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 marca 2017 roku, sygn. II SA/Łd 577/16 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], nr [...] wskazując, że wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 roku, sygn. II SA/Łd 828/15 Sąd przesądził, że jeśli istotą stwierdzonej przez organ odwoławczy nieprawidłowości jest okoliczność, która była objęta postanowieniem nakładającym obowiązek jej usunięcia w zakreślonym terminie, to po bezskutecznym upływie tego terminu organ winien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), nie zaś uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Organ zobligowany był do wydania decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.

Podsumowując – z wyroków wydanych w sprawie, którymi organy administracji, jak i Sąd są związani na mocy art. 153 P.p.s.a. – wynika, iż wobec rozpoczęcia zrealizowania obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Jednakże w sprawie dostrzec wypada, iż w sprawie po wydaniu przez Sąd prawomocnego wyroku z dnia 14 marca 2017 roku, sygn. II SA/Łd 577/16, nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, bowiem inwestorka złożyła w organie nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego poprawiony i uzupełniony projekt budowlany zamienny. Jak natomiast wskazano wcześniej, ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż kwestionowana w skardze decyzja organu nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego odpowiada prawu. Organ ten uchyliwszy decyzję organu pierwszej instancji – na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego – zatwierdził projekt budowlany zamienny i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W tym miejscu wskazać wypada, iż inwestorka w toku postępowania – na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – zobowiązana została do sporządzenia i złożenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego spornego obiektu z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W wykonaniu tego obowiązku, inwestorka złożyła wymagany dokument. A ponieważ złożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny nie był kompletny, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym w dniu [...] zobowiązał inwestorkę do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Następnie organ powiatowy uznawszy, że inwestorka złożyła uzupełniony i poprawiony projekt budowlany zamienny, decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] po rozpoznaniu odwołań, uchylił decyzję pierwszej instancji i orzekł w sprawie, zatwierdzając projekt budowlany zamienny oraz nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, powodem wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego była okoliczność, iż w toku postępowania odwoławczego inwestorka złożyła ponownie uzupełniony i poprawiony projekt budowlany zamienny.

Podstawą prawną poddanych kontroli sądu administracyjnego rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego był m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi, iż właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Tymczasem, zgodnie z regulacją art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 in fine Prawa budowlanego).

Podkreślić trzeba, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Dopiero w razie spełnienia tych wymagań organ na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Sam fakt przedłożenia żądanego projektu w żadnej mierze nie obliguje organu nadzoru budowlanego do automatycznego jego zatwierdzenia. Jeżeli bowiem okaże się, że zatwierdzenie projektu jest niemożliwe (czy to ze względu na jego sprzeczność z przepisami techniczno – budowlanymi, czy z uwagi na sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzją o warunkach zabudowy) organ wydaje decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, czyli decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zatem także na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno – budowlanymi, a nie tylko jego kompletności.

Postępowanie przeprowadzone przez organ odwoławczy wykazało, iż tenże przeprowadził analizę dokumentów złożonych przez inwestora pod względem kompletności formalnej, jak i poprawności merytorycznej. Złożony w dniu [...] projekt posiadał wszystkie niezbędne elementy, a wśród nich konieczne uzgodnienia i potwierdzenia posiadanych przez projektantów uprawnień. Projektanci złożyli stosowne oświadczenia w przedmiocie zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym ze sztuką budowaną i przepisami. Wiedza organu, jak i sądu administracyjnego nie pozwala na szczegółową ocenę rozwiązań technicznych, ale te kwestie, które nie wymagają wiadomości specjalnych były przedmiotem uwagi. Wskazana ocena kompletności formalnej, jak i prawidłowości merytorycznej projektu znalazła swoje odzwierciedlenie w treści kontestowanej w skardze decyzji, czyli decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

W sprawie dostrzec wypada, iż w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego zmianie uległ przebieg granicy między działką, na której posadowiony jest będący przedmiotem postępowania budynek oraz nieruchomością sąsiednią. Okoliczność ta zyskała swoje uwzględnienie w projekcie zagospodarowania terenu będącym elementem projektu budowlanego zamiennego. Lektura wspomnianych dokumentów w kontekście dokumentów rozgraniczeniowych, nie pozwala na kwestionowanie zapisów projektu budowlanego zamiennego. W tym miejscu wyjaśnić wypada, iż w treści skargi jej autorzy podnieśli, że organ wznowił postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Okoliczność ta jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w chwili obecnej, bowiem gdyby doszło do ponownej zmiany przebiegu granicy okoliczność tą będzie można rozpatrywać w kategoriach podstawy do wznowienia postępowania.

W konkluzji wyjaśnić należy, iż przeprowadzona przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie odpowiada wymaganiom z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia skonstruowanego odpowiednio do regulacji art. 107 § 3 K.p.a. Stosownie do treści art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ w sposób wyczerpujący winien zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 10 K.p.a. organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Lektura akt administracyjnych pozwala potwierdzić, iż organ odwoławczy pismem z dnia [...] zawiadomił strony postępowania, w tym także skarżących, o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w przedmiocie zgromadzonych materiałów dowodowych. Odnotować wypada, iż w toku postępowania administracyjnego organy nie mają kompetencji i możliwości ustanowienia dla strony postępowania pełnomocnika z urzędu, ale – sięgając do treści art. 10 K.p.a. i innych zasad ogólnych postępowania – organy mają obowiązek, na wniosek strony, udzielenia stronom postępowania stosownych pouczeń i wyjaśnień. W sprawie należy dostrzec, że skarżący w toku całego postępowania wykazywali dużą aktywność i na bieżąco brali w nim udział. Z opisanych powodów skład orzekający ocenił, iż w sprawie nie wystąpiło naruszenie przepisu art. 81 K.p.a.

Naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) autor skargi dopatruje się w wydaniu przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Odnosząc się do tej kwestii wyjaśnić wypada, iż niewątpliwie organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji reformatoryjnej, a zważywszy na charakter tej zmiany, nie można podzielić zarzutu skargi, iż takie działanie narusza wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zmiana dokonana przez organ odwoławczy odnosiła się do zmiany dokumentu podlegającego zatwierdzeniu (bowiem ten zatwierdzony przez organ pierwszej instancji był niekompletny, a nadto na skutek zaistniałych w toku postępowania okoliczności uległ dezaktualizacji). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy, co oznacza, że organ odwoławczy nie może orzekać w innym zakresie, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. W szczególności bowiem zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji także zasadę dwuinstancyjności. W sprawie takie sytuacje jednak nie wystąpiły, dlatego nie można organowi skutecznie zarzucić naruszenia art. 15 K.p.a.

Wbrew argumentom skargi, lektura akt administracyjnych nie potwierdziła także zarzutu uchylania się przez organy od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. Podkreślić należy, iż zakres postępowania wyjaśniającego powiązany jest nierozerwalnie z przedmiotem tego postępowania, co oznacza, że organ powinien podejmować działania w celu ustalenia i wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Takie działania – zdaniem Sądu – organy podjęły, zatem nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a.

W kontekście tych uwag nie zasługuje także na uwzględnienie kolejny argument skargi dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Niewątpliwie – także w świetle powyższych uwag – nie można stanąć na stanowisku, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego przybrała cechy dowolnej, zatem sprzecznej z art. 80 K.p.a.

Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W sprawie lektura uzasadnienia decyzji drugiej instancji nie budzi wątpliwości w zakresie oceny, jakie fakty organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji odpowiada ustawowym wymogom, a organ w sposób przekonujący przedstawił argumenty potwierdzające – zdaniem Sądu – trafność podjętego rozstrzygnięcia.

Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku o oddaleniu skargi w całości.

O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi w osobie adwokata orzeczono, jak w punkcie drugim wyroku, na mocy art. 250 P.p.s.a. oraz § 3, § 4 ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1714 ze zm.).

M.K.