Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2317/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 2; art. 53 ust. 4a, 4b;
journal: Dz.U. 2013 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi - tekst jedn.
article: art. 73
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 6; art. 8 § 1; art. 28; art. 138 § 1 pkt 3;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia WSA Monika Barszcz asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2020 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ II instancji") decyzją z [...] sierpnia 2020 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą we [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka") umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek" lub "organ I instancji") z [...] stycznia 2019 r., [...] z odwołania ww. spółki w zakresie unieważnienia dokumentów DPR: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...] oraz DPO: [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (dalej: "dokumenty DPR i DPO").

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości [...] poinformowała Marszałka o nieprawidłowości dokumentów DPR o numerach [...],[...],[...],[...],[...], potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych z drewna wystawionych na rzecz poszczególnych organizacji odzysku opakowań przez [...] sp.j. z siedzibą w miejscowości [...] (dalej: "[...]"). Przedmiotowe dokumenty opiewały na łączną masę 44 600 000 kg, a o ich wystawienie rzekomo wnioskowała [...] sp. z o.o. W powyższym piśmie [...] sp. z o.o. wskazała, iż w latach 2015-2016 nie przekazała [...] odpadów opakowaniowych z drewna w ilości 44 600 000 kg i nie wnioskowała o wystawienie przedmiotowych dokumentów. Ponadto karty przekazania odpadów, widniejące na wymienionych w piśmie dokumentach DPR nigdy nie zostały sporządzone przez [...] sp. z o.o.

Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r., [...] orzekł o unieważnieniu dokumentów DPR i DPO wystawionych za 2014 r. przez [...]. Organ I instancji przedmiotową decyzję przekazał do wiadomości skarżącej.

W dniu [...] lutego 2019 r. do Marszałka wpłynęło odwołanie spółki od decyzji z [...] stycznia 2019 r., [...], w którym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając Marszałkowi wydanie decyzji z naruszeniem:

1. art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a."), poprzez brak uznania spółki za stronę postępowania, pomimo faktu, iż wydawana decyzja dotyczy praw i obowiązków, a także art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji poprzez wydanie niezmiernie istotnej decyzji dla spółki, bez jej udziału w postępowaniu;

2. art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie spółce możliwości udziału w postępowaniu z uwagi na brak informacji o jego wszczęciu i prowadzeniu. Nadto z uwagi na fakt, że nie przekazano skarżącej informacji o poczynionych co do okoliczności faktycznych ustaleniach, które mogły mieć wpływ na wynik tego postępowania i w efekcie wpłynęły na prawa i obowiązki spółki, co uniemożliwiło skarżącej skuteczne odniesienie się do ustaleń organu istotnych dla rozstrzygnięcia. Tym samym spółka została pozbawiona prawa czynnego udziału w postępowaniu;

3. art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 81 k.p.a. polegające na braku zebrania przez organ kompletnego materiału dowodowego, z uwagi na brak udziału w postępowaniu spółek. W konsekwencji materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie stanowił obiektywnej podstawy dla ustalenia całości stanu faktycznego istotnego dla treści rozstrzygnięcia;

4. art. 53 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1114; dalej: "u.g.o.") poprzez unieważnienie dokumentów DPR i DPO, z pominięciem udziału spółki, jako strony w postępowaniu oraz jej praw, jako prawnego dysponenta dokumentów DPR i DPO.

GIOŚ decyzją z [...] sierpnia 2020 r. (wskazaną na wstępie), po rozpatrzeniu odwołania spółki umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Marszałka z [...] stycznia 2019 r. z odwołania skarżącej w zakresie unieważnienia dokumentów DPR i DPO. Jak wskazał organ II instancji, w niniejszej sprawie rozpoznanie odwołania skarżącej zależy od tego, czy na gruncie niniejszego postępowania spółka ma status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem GIOŚ, spółka nie spełniła przesłanki interesu prawnego, która wynikałaby z powyższego przepisu. Chociaż z art. 53 ust. 4b u.g.o. wynika m.in., że organizacja odzysku opakowań, której zostały przekazane dokumenty DPO lub DPR, które zostały unieważnione, jest obowiązana do złożenia skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797; dalej: "u.o.o."), tzn. rocznego sprawozdania o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami, m.in. w zakresie określenia wysokości należnej opłaty produktowej, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 53 ust. 4a u.g.o., stała się ostateczna, to nie można z tego powodu przyjąć, iż decyzja wydawana na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o. dotyczy interesu prawnego organizacji odzysku opakowań wywodzonego z obowiązku zapłaty opłaty produktowej na podstawie art. 34 ust. 2 u.g.o. Zdaniem GIOŚ, nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku rodzi obowiązek zapłaty opłaty produktowej, a nie unieważnienie dokumentu DPR lub DPO. Poza tym dalej organ II instancji wskazał, że unieważnienie dokumentu DPR lub DPO niewątpliwie wpłynie na postępowanie dowodowe prowadzone w przedmiocie ustalenia opłaty produktowej, niemniej spółka może w tym postępowaniu za pomocą wszelkich środków dowodowych wykazywać, że osiągnęła w danym roku wymagany poziom recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku. Skarżąca może w szczególności wykazywać, iż na podstawie zawartej przez nią umowy o świadczenie usług w zakresie odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych [...] wykonała wymagany poziom odzysku.

Zdaniem GIOŚ, powyższe pozwala twierdzić, że spółka może mieć w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o. interes faktyczny, a nie prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie ma on uzasadnienia w normie prawa materialnego, a w szczególności w art. 34 ust. 2 u.g.o. Organ uznał bowiem, że postępowania te są od siebie niezależne i dotyczą innych podmiotów oraz różnych przedmiotów. Interes faktyczny na takiej samej zasadzie w tym postępowaniu może mieć wprowadzający produkty w opakowaniach, za którego organizacja odzysku opakowań zgodnie z art. 17 ust. 2 u.g.o. wykonuje obowiązek zapewnienia odzysku, w tym recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadzający produkty w opakowaniach wprowadził produkty. W obu jednak przypadkach jest to jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny.

W ocenie GIOŚ, sam interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym nie jest wystarczający do uznania spółki, jak i wprowadzającego produkty w opakowaniach, za stronę postępowania prowadzonego na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o.

GIOŚ podniósł także, że na takiej samej zasadzie ukaranie administracyjną karą pieniężną przedsiębiorcy prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych na podstawie art. 56 pkt 9 u.g.o. za wystawienie nierzetelnego dokumentu DPR lub DPO, nie czyni organizacji odzysku opakowań, jak i innych podmiotów, stroną tego postępowania, mimo tego, iż postępowanie to może wpływać na interes faktyczny organizacji odzysku opakowań, dla której zostały wystawione nierzetelne dokumenty DPR lub DPO.

Poza tym organ II instancji wskazał, że art. 53 ust. 4a u.g.o. nie stanowi ogólnej i jedynej podstawy do kwestionowania wszystkich niezgodności informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumentach DPO oraz DPR ze stanem faktycznym, a dotyczy jedynie, jak wyraźnie wynika z art. 53 ust. 4a u.g.o., sytuacji, gdy stwierdzono rażące nieprawidłowości w działalności prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 53 ust. 2 lub 2a u.g.o. Z tego faktu nie można jednak wyciągnąć wniosku, że w przypadku niestwierdzenia rażących nieprawidłowości w działalności prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych nie ma możliwości kwestionowania informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumentach DPO oraz DPR ze stanem faktycznym, gdy takie w rzeczywistości występują. Według GIOŚ, nawet w przypadku niestwierdzenia rażących nieprawidłowości, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 53 ust. 2 lub 2a u.g.o., a ustaleniu na przykład w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 u.g.o. występowania mimo tego niezgodności informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumentach DPO oraz DPR ze stanem faktycznym, stan taki może być podstawą do wykazywania nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku, bez konieczności unieważniania tych dokumentów, a nawet jak wynika z art. 53 ust. 4a u.g.o. bez takiej możliwości. Organ zwrócił uwagę, że dokumenty DPO oraz DPR podlegają normalnej ocenie dowodowej w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 u.g.o.

Organ II instancji wskazał także, że art. 53 ust. 4b u.g.o. nakłada jedynie obowiązek na organ administracji poinformowania organizacji odzysku opakowań o unieważnieniu dokumentu DPR oraz DPO. W przypadku jednak, gdy organizacja odzysku opakowań, której zostały przekazane dokumenty DPO lub DPR, które zostały unieważnione, nie złoży skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 u.o.o., jedynym sposobem ustalenia opłaty produktowej zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.o. jest wszczęcie odrębnego postępowania w stosunku do postępowania określonego w art. 53 ust. 4a u.g.o., w którym taka opłata ewentualnie zostanie ustalona. Dopiero postępowanie dotyczące ustalenia ewentualnej wysokości opłaty produktowej, o którym mowa w art. 37 ust. 1 u.g.o., będzie dotyczyło interesu prawnego oraz obowiązku organizacji odzysku opakowań. W tym postępowaniu jednak spółka może, za pomocą wszelkich środków dowodowych, wykazywać, że osiągnęła w danym roku wymagany poziom recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku.

W tych okolicznościach, GIOŚ stwierdził, że spółka w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o. powołuje się nie na własny interes prawny, ale na interes prawny wystawcy dokumentu DPR oraz DPO, których nieważność została stwierdzona w niniejszym postępowaniu. W postępowaniu tym nie nakłada się także żadnych dodatkowych obowiązków na spółkę. Zdaniem organu II instancji, samo tylko prawdopodobieństwo powstania dla spółki obowiązku zapłaty opłaty produktowej, stanowić może wyłącznie o interesie faktycznym wynikającym z przedmiotowego postępowania. Powyższe przesądza o braku legitymacji skarżącej do bycia stroną w niniejszym postępowaniu.

GIOŚ zwrócił również uwagę, że skarżąca nie jest przedsiębiorcą prowadzącym recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, ani eksportującym odpady opakowaniowe oraz dokonującym wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych. Przedmiotowa sprawa dotyczy unieważnienia dokumentów DPR i DPO, które zostały wystawione za 2014 r. przez [...]. Wskazał również, że spółka jest organizacją odzysku opakowań i fizycznie nie zajmuje się ani nie zajmowała się odzyskiem i recyklingiem odpadów opakowaniowych. W związku z powyższym, GIOŚ za chybiony uznał zarzut dotyczący naruszenia przez Marszałka przepisów k.p.a. Zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją organ I instancji podjął wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a prowadzone postępowanie prowadzone było zgodnie obowiązującymi przepisami k.p.a.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję GIOŚ z [...] sierpnia 2020 r. wskazując na naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1, 2 i 4, art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 1 i 3 u.g.o. w ten sposób, że normy prawne wywodzone z tych przepisów nie zostały przez GIOŚ uwzględnione w konsekwencji prowadząc do błędnego połączenia przez organ II instancji interesu prawnego skarżącej z postępowaniem w sprawie ustalenia opłaty produktowej, podczas gdy interes prawny spółki wynika z obowiązku zapewnienia poziomów odzysku i recyklingu realizacji obowiązku z postępowaniem następującym po niespełnieniu obowiązku, zaś unieważnienie dokumentu realnie, bezpośrednio i konkretnie wpływa na wykonanie tego obowiązku, przez co organ II instancji błędnie dokonał oceny interesu prawnego w powiązaniu ze skutkiem następczym niewykonania obowiązku, a nie z samą możliwością pierwotnego niewykonania obowiązku uzyskania poziomów odzysku i recyklingu, co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 u.g.o. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że unieważnienie dokumentów potwierdzających odzysk (DPO) lub recykling (DPR) nie będzie prowadziło do obowiązku zapłaty opłaty produktowej, który miałby powstać po wydaniu decyzji o której mowa w art. 37 ust. 1 tej ustawy, podczas gdy obowiązek zapłaty opłaty produktowej istnieje już z mocy samego prawa od momentu niewykonania obowiązku z art. 17 i 20 za dany rok kalendarzowy, wobec czego skarżąca posiada aktualny konkretny i bezpośredni interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tych dokumentów, jako środek ochrony przed doprowadzeniem stanu prawnego ustalającego niespełnienie obowiązku z art. 17 i 20 u.g.o., co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3. art. 11 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 1228; dalej: "p.u.") w zw. z art. 28 k.p.a. i z art. 37 ust. 1 u.g.o. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy obowiązek zapłaty opłaty produktowej prowadził będzie do zagrożenia upadłością spółki w związku z koniecznością uiszczenia tej opłaty, co w konsekwencji doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

4. art. 551 pkt 9 k.c. i art. 140 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że dokumenty DPO i DPR, jako część przedsiębiorstwa spółki stanowią przedmiot jej własność, zaś stwierdzenie ich nieważności oznacza brak możliwości korzystania z niego zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, wobec czego skarżącej przysługuje interes prawny dający jej legitymacje do udziału w postępowaniu, wynikający z prawa cywilnego, a w szczególności prawa rzeczowego, co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału spółki bez jej zawinienia, tj. powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

5. art. 28 k.p.a. w zw. art. 23 ust. 3 u.g.o. i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że unieważnienie dokumentu DPO i DPR nie ma wpływu na sytuację prawą skarżącej z uwagi na możliwość udowodnienia spełnienia obowiązku za pomocą innego dowodu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do uznania, że art. 23 ust. 3 u.g.o. wyłącza zastosowanie art. 75 § 1 k.p.a., co oznacza że unieważnienie dokumentów DPO i DPR zupełnie wyłącza prawo skarżącej do udowodnienia wykonania obowiązku z art. 17 i 20 tej u.g.o., a nawet w przypadku ewentualnego zastosowania art. 75 § 1 k.p.a., unieważnienie tych dokumentów naruszałoby interes prawny skarżącej w ten sposób, że zostałaby ona zmuszona do dowodzenia swoich twierdzeń innymi dowodami niż dokumentu DPO i DPR ograniczając przez to zakres dostępnych dowodów, co w każdym z obu tych przypadku powinno prowadzić do uznania, że skarżąca jest stroną postępowania, co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału spółki bez jej zawinienia, tj. powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

6. art. 28 k.p.a. w zw. art. 23 ust. 3, art. 53 ust. 4a i art. 40 i art. 55 u.g.o. oraz w zw. z art. 110 § 1 k.p.a., jak i art. 53 ust. 4b u.g.o. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że spółka nie posiada aktualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania z uwagi na fakt, że w późniejszych postępowaniach będzie mogła podważać ustalenia przedmiotowej decyzji unieważniającej i dowodzić spełnienia obowiązków z art. 17 i 20 u.g.o., podczas gdy ostateczność decyzji z art. 53 ust. 4a oznacza związanie tą decyzją tych samych organów które wydały tę decyzję w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty produktowej, bez możliwości dowodzenia przeciwnego, co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a;

7. art. 53 ust. 4a i 4b u.g.o. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na jego błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że z przepisu tego wynika wyłączne uprawnienie podmiotu prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku do bycia stroną postępowania oraz że przepis art. 53 ust. 4b u.g.o. stanowi jedynie źródło obowiązku powiadomienia organizacji odzysku przez organ o wydaniu decyzji unieważniającej, podczas gdy przepisy te w żaden sposób nie wskazują kręgu stron postępowania, nie zawierają nawet otwartego katalogu storn postępowania, a także w żaden sposób nie wyłączają z udziału w postępowaniu innych podmiotów niż [...], w tym nie wyłączają udziału w postępowaniu organizacji odzysku opakowań, jak również nie zawierają jakiegokolwiek postanowienia o obowiązku zawiadomienia organizacji odzysku o unieważnieniu dokumentów dopiero po zakończeniu postępowania (co miałoby oznaczać w rozumieniu GIOŚ, że organizacja odzysku nie jest stroną w tym postępowaniu, a jest jedynie następczo informowana o jego wyniku) co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

8. art. 28 k.p.a. polegający na błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że stroną postępowania jest podmiot który żąda ustalenia swoich praw i obowiązków, a przez to wykluczającej jako stronę podmiot na którego sytuację wpływ ma decyzja wydawana z urzędu lub na nie jego wniosek, oraz z pominięciem że stroną postępowania administracyjnego jest także podmiot, na który nakładane są obowiązki, jak również podmiot którego prawa i obowiązki są kształtowane bez jego żądania oraz błędnej wykładni wymagającej, aby decyzja odnosiła się bezpośrednio do obowiązków organizacji odzysku, podczas gdy art. 28 k.p.a. nie przewiduje takiego koniecznego wymogu a obejmuje także sytuacje, gdy wydana decyzja oddziałuje na obowiązki innej strony niż ta, której obowiązki są bezpośrednio kształtowane, co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

9. art. 9 k.p.a., jak i art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 zdanie 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 15 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. polegające na braku ustalenia przez GIOŚ dokumentów z którym skarżąca wiąże swój interes prawny, mimo posiadania informacji i dowodów w tym zakresie z urzędu, a przez to pominięciu ustalenia z urzędu kluczowej informacji o tym, które z dokumentów zostały wystawione na rzecz skarżącej, mimo że informacje te były w oczywisty sposób wiadome z urzędu GIOŚ, jako że powinien on posiadać akta postępowania organu I instancji oraz biorąc pod uwagę, że organ II instancji obowiązany jest do kompletnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W oparciu o powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2107 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Spór w niniejszej sprawie, sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy GIOŚ zasadnie odmówił uznania skarżącej za stronę w postępowaniu dotyczącym unieważnienia przedmiotowych dokumentów DPR i DPO wystawionych dla tej spółki przez [...].

Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko skarżącej, że podmiot ten posiadał status strony we wspomnianym postępowaniu. Należy też wskazać, że podobno stanowisko w analogicznej sprawie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 707/20 i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony w powołanym rozstrzygnięciu.

W pierwszej kolejności należy wskazać na art. 53 ust. 4a u.g.o., w świetle którego w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie ust. 2 lub 2a, marszałek województwa unieważnia, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, dokumenty DPO, DPR, EDPO lub EDPR, wobec których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym.

W powołanym przepisie, ani innej jednostce redakcyjnej u.g.o., nie uregulowano w sposób odrębny od zasad ogólnych kwestii statusu strony w postępowaniu w sprawie unieważnienia wspomnianych dokumentów. Oznacza to, że zastosowanie znajdzie tutaj art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W ocenie Sądu, istotą wspomnianego interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy tyle, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1899/09, z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 724/11, z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1791/10, z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1759/16, CBOSA).

Stwierdzenie posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga zatem ustalenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu, a obowiązującym systemem prawa.

W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że o interesie prawnym skarżącej przesądza art. 53 ust. 4b u.g.o. Zgodnie z tym przepisem, wprowadzający produkty w opakowaniach, organizacja odzysku opakowań, organizacja samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1, lub wnioskodawca określony w art. 23 ust. 5, którym zostały przekazane dokumenty DPO, DPR, EDPO lub EDPR, które zostały unieważnione, są obowiązani do złożenia skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 u.o.o., w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w ust. 4a, stała się ostateczna. Zatem skarżąca, jako odbiorca (beneficjent) unieważnionych dokumentów DPR i DPO, zobowiązana jest do dokonania korekty sprawozdania z dniem, kiedy decyzja Marszałka stała się ostateczna. Z tym dniem powstaje zatem po stronie skarżącej skonkretyzowany obowiązek prawny z zakresu prawa administracyjnego. Już ta okoliczność przesądza o tym, że spółka winna być uznana za stronę w postępowaniu dotyczących unieważnienia przedmiotowych dokumentów wystawionych na rzecz skarżącej. Innymi słowy, już w świetle art. 53 ust. 4b u.g.o. skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że skoro przedmiotowe postępowanie przed Marszałkiem może prowadzić do unieważnienia dokumentu DPR, bądź DPO (czyli pozbawienia tego dokumentu mocy prawnej), którego imiennym beneficjentem jest skarżąca, to nie sposób twierdzić, że postępowanie to nie dotyczy praw i obowiązków tej spółki w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu zarzutu Spółki wskazującym na naruszenie art. 55(1) pkt 9 k.c. i art. 140 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a., to należy wskazać, że częściowo ten zarzut należy uznać za zasadny, w tej sprawie mamy bowiem do czynienia z naruszeniem interesu prawnego, albowiem – jak już wyżej wskazano - skarżąca na skutek decyzji organu traci uprawnienie istotne z uwagi na prowadzoną przez nią działalność gospodarczą, przy czym jest to uprawnienie imienne, tj. na nią wystawione.

W tym aspekcie także tylko uzupełniająco należy stwierdzić, że również konsekwencję w postaci nałożenia na spółkę opłaty produktowej (art. 34 u.g.o.) Sąd uznaje za okoliczność determinującą interes prawny skarżącej. Warto zauważyć, że nałożenie tej opłaty nie zostało pozostawione uznaniu organu. Jeżeli organ stwierdzi, że organizacja odzysku opakowań, jaką jest skarżąca, nie wykonała obowiązku określonego w art. 17 ust. 1 u.g.o., jest obowiązany nałożyć obowiązek wniesienia opłaty produktowej obliczonej oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu (art. 34 ust. 2 u.g.o.).

W realiach niniejszej sprawy spółka, w związku z ewentualnym nabraniem waloru ostateczności decyzji Marszałka o unieważnieniu dokumentów, winna zatem dokonać korekty sprawozdania, a Marszałek, bazując na skorygowanym sprawozdaniu i kierując się zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), winien nałożyć obowiązek zapłaty opłaty produktowej.

Jednocześnie, Sąd nie podzielił stanowiska GIOŚ, że spółka będzie mogła wykazywać, że spółka [...] w danym okresie rozliczeniowym wykonała rzetelnie proces recyklingu na zlecenie spółki. GIOŚ zdaje się nie dostrzegać, że w ten sposób organ podważa w istocie związanie ewentualną ostateczną decyzją Marszałka unieważniającą dokumenty wystawione dla skarżącej w tym okresie (wydaną bez udziału spółki). Innymi słowy, GIOŚ zdaje się sugerować, że Marszałek w postępowaniu dotyczącym nałożenia na spółkę obowiązku zapłaty opłaty produktowej nie będzie związany wcześniejszą decyzją tego organu unieważniającą dokumenty wystawione na rzecz tej spółki oraz poczynionym wcześniej ustaleniem o nierzetelności tych dokumentów. Taki pogląd GIOŚ pozostaje w sprzeczności z zasadą zaufania (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.).

Sąd nie podziela również drugiego z argumentów organu dotyczącego obowiązku nałożenia opłaty produktowej, a dotyczącego możliwości zrównoważenia przez skarżącą wymaganego poziomu recyklingu poprzez okazanie innych dokumentów za dany okres. Twierdzenie o takiej możliwości, jakkolwiek teoretycznie prawdziwe, to jest jednak oparte na założeniu, że organizacja odzysku opakowań winna dysponować swoistym "zapasem" dokumentów za dany okres, niejako z góry zakładając nieuczciwość recyklerów, z którymi współpracuje. Oczywiście ma rację GIOŚ, że to organizacja odzysku opakowań winna ponosić negatywne konsekwencje majątkowe (w tym na gruncie prawa administracyjnego oraz prawa cywilnego) nawiązania współpracy z nierzetelnym recyklerem. Zaskarżona decyzja GIOŚ nie dotyczy jednak tej kwestii, a wyłącznie prawa spółki do obrony w postępowaniu zmierzającym do unieważnienia dokumentów wystawionych na rzecz tej spółki, czego normalnym następstwem będzie również nałożenie na spółkę opłaty produktowej.

Reasumując, zasadnie skarżąca zarzuciła GIOŚ odmowę uznania jej za stronę, a tym samym bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego w zakresie odnoszącym się do dokumentów wystawionych dla Spółki, wobec czego doszło do naruszenia art. 138 § § pkt 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem, wobec powyższych uchybień organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, a przede wszystkim przyjmie, że skarżącej przysługuje przymiot strony w sprawie i rozpozna merytorycznie - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - odwołanie spółki od decyzji Marszałka z [...] tycznia 2019 r.