Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1802/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt. 2, art. 134, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105  pkt. 10
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 143/11 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 143/11 oddalił skargę D. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Izby Celnej w B., działając na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa o Służbie Celnej) w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.- dalej w skrócie kpa), decyzją z dnia [...] maja 2010 r. orzekł o zwolnieniu D. G. ze służby w Izbie Celnej w B. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że funkcjonariusz został zawieszony w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym. Skoro takie przyczyny zawieszenia nie ustąpiły i upłynęło 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, to zaistniały przesłanki do rozwiązania z celnikiem stosunku służbowego na podstawie w ar. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej.

Szef Służby Celnej po rozpatrzeniu odwołania D. G., decyzją z dnia [...] października 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Szef Służby Celnej stwierdził m.in., że w art. 138 § 2 kpa. przewidziano możliwość kasacyjnego (a więc niemerytorycznego) załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ może również wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrywaniu. Podniesione przez organ pierwszej instancji argumenty, przemawiające za zwolnieniem skarżącego ze służby nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentacji dowodowej przedmiotowej sprawy. Przytoczone argumenty, wskazujące na dezorganizację pracy Służby Celnej przez funkcjonariuszy zawieszonych w pełnieniu obowiązków służbowych są zbyt ogólne, by mogły odnieść się do konkretnego, rozpatrywanego przypadku. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy nie może ocenić rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego obowiązuje wyrażona w art. 11 kpa zasada przekonywania, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uznanie administracyjne, chociaż jest uprawnieniem organu administracyjnego, to nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy.

Decyzję Szefa Służby Celnej D. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie -jak podał- w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem D. G. rozstrzygnięcie organu II instancji w części uchylającej decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. jest prawidłowe, gdyż brak jest podstaw do rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego. Jednakże Szef Służby Celnej uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, powinien umorzyć postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, a nie przekazywać sprawę Dyrektorowi Izby Celnej w B. do ponownego rozpoznania. Z powyższych względów skarżący domagał się by WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Służby Celnej i decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] maja 2010 r. oraz nakazał umorzenie postępowania pierwszej instancji.

W dodatkowym w piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2011 r. nazwanym "uzupełnieniem do uzasadnienia skargi" skarżący wyraził pogląd, iż Szef Służby Celnej w sposób nieprawidłowy przyjął, iż w przedmiotowej sprawie należy ponownie przeprowadzić postępowanie w znacznej części. Decyzja Szefa Służby Celnej w ocenie skarżącego zawiera również niedopuszczalne w świetle prawa sugestie tego organu co do sposobu ponownego rozpatrzenia sprawy, zebrania dowodów oraz przedstawienia argumentacji. Tymczasem decyzja kasacyjna nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji. Szef Służby Celnej nie wyjaśnił dlaczego uważa, że w przedmiotowej sprawie nie zostały zgromadzone wszystkie dowody. Fakt, iż dowody powołane przez organ I instancji organ odwoławczy uznał za niewystarczające nie może stanowić przyczyny zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu poszukiwania dalszych dowodów. Takie postępowanie niewątpliwie wykazuje cechy działania na niekorzyść strony.

W odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie, Szef Służby Celnej podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę D. G. oddalił, uznając że zaskarżona przez niego decyzja prawa nie narusza.

W uzasadnieniu swego wyroku Sąd I instancji podkreślił przede wszystkim, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Cywilnej została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Orzekanie w tym trybie jest dopuszczalne wyjątkowo, gdyż stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa.

Sąd stwierdził ponadto, że stosunek służbowy został rozwiązany ze skarżącym na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Użyty w przytoczonym przepisie zwrot "można zwolnić" oznacza, że decyzja podejmowana na tej podstawie ma charakter fakultatywny (uznaniowy).

Prowadząc postępowanie administracyjne, organ zobowiązany przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powinien również należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.

W sprawie bezspornym jest, że organ zasadnie wszczął postępowanie w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej w związku z zaistnieniem przesłanek określonych w tym przepisie. Natomiast kwestią sporną jest, czy decyzja organu pierwszej instancji o zwolnieniu skarżącego ze Służby Celnej została wydana z zachowaniem wymogów przewidzianych we wskazanych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i nie nosi cechy dowolności.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Szef Służby Celnej uznał, że organ pierwszej instancji wydając swą decyzję, naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 11 kpa, co przesądziło o wydaniu decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zdaniem WSA w Warszawie takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest wadliwe. Działając w trybie odwoławczym, organ administracji publicznej zakwestionował bowiem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mimo że nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego (art. 136 kpa). W takim przypadkach organ odwoławczy ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, przesądzając przy tym o treści przyszłego rozstrzygnięcia. Stosowanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej – poza sytuacją określoną w art. 138 § 2 kpa – prowadzi do przewlekłości prowadzonego postępowania i nie daje się pogodzić z zasadą szybkości postępowania (art. 12 kpa).

Pomimo stwierdzonego uchybienia w ocenie WSA w Warszawie skargę należało jednak oddalić, gdyż zgodnie z art. 134 § 2 P.p.s.a, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że ujawni naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Takiego naruszenia Sąd jednak nie stwierdził.

Odnosząc się do zarzutów i żądań skarżącego zawartych w skardze oraz w piśmie procesowym skarżącego z dnia 7 kwietnia 2011 r., Sąd wskazał że, nie jest możliwe zrealizowanie żądania uchylenia zaskarżonej decyzji w części zaskarżonej i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego jest bowiem niepodzielna w tym znaczeniu, że rozstrzyga jednocześnie o bycie prawnym decyzji organu pierwszej instancji i załatwieniu sprawy co do istoty. Zatem uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji tylko w części dotyczącej przekazania sprawy co do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji doprowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji niepełnej, przez co rażąco naruszającej art.138 § 1 pkt.2 kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1802/10). Z oczywistych powodów nie mogło zostać również uwzględnione żądanie skarżącego dotyczące nakazania organowi umorzenia postępowania w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Służbie Celnej. Organ odwoławczy uchyla bowiem zaskarżoną decyzję w całości i umarza postępowanie pierwszej instancji, jeżeli postępowanie przed organem pierwszej instancji stało się z jakichkolwiek powodów bezprzedmiotowe. Taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż wbrew twierdzeniu skarżącego istniała i istnieje podstawa do zwolnienia go ze służby, o czym przesądza treść art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. G., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Powołał się na podstawę przewidziana w art.174 pkt.2 P.p.s.a. i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną interpretację treści skargi złożonej do WSA w Warszawie z dnia14 lutego 2010 r. tj. wadliwe przyjęcie, iż skarżący żądał "uchylenia zaskarżonej decyzji w części zaskarżonej i umorzenia postępowania w pierwszej instancji" podczas, gdy w petitum skargi skarżący w sposób wyraźny wyartykułował swe żądanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej i decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. i nakazanie umorzenia postępowania w I Instancji.

2. art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku istnienia faktycznych podstaw, czego konsekwencje stanowi nieuchylenie decyzji organu II Instancji pomimo przeświadczenia Sądu I Instancji o zasadności wydania przez organ II Instancji orzeczenia reformacyjnego w oparciu o dyspozycję art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.,

3. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez naruszenie zasady wynikającej z dyspozycji wskazanego przepisu, w świetle której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że D. G. samodzielnie sporządził skargę złożoną do WSA w Warszawie. Skoro skarżący działał wówczas bez pomocy fachowego pełnomocnika, to uwzględniając unormowanie zawarte w art.134 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji, powinien ustalić "realną wolę" skarżącego, a nie określać przedmiot zaskarżenia wyłącznie przez pryzmat niefortunnych sformułowań, których D. G. użył w opracowanej przez siebie skardze. Rzeczywistą intencją skarżącego było uchylenie decyzji Szefa Służby Celnej, a nie jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku- uchylenie tej decyzji jedynie w części. Taką wolę D. G. potwierdza zawarty w petitum skargi wniosek, w którym domagał się on uchylenia zaskarżonej decyzji a nie jej uchylenia w zaskarżonej części.

Ponadto zdaniem kasatora w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku bezpodstawnie przesądzono treść przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, mimo że sądy administracyjne powołane są jedyne do kontroli legalności działań organów administracji publicznej i nie mogą przewidywać treści przyszłych rozstrzygnięć takich organów wydanych w następstwie uwzględnienia skargi. Tymczasem Sąd I instancji wywiódł, że Szef Służby Celnej powinien orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Mimo faktycznego przyjęcia, że organ II instancji niewłaściwie nie zastosował dyspozycji art.138 § 1 pkt.2 kpa, WSA w Warszawie skargę oddalił, uznając, że inne rozstrzygnięcie stanowiłoby orzeczenie na niekorzyść skarżącego. Takie przeświadczenie Sądu jest nie tylko nieuprawnione, ale przede wszystkim nie znajduje umocowania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2010 r. Chybiony jest pogląd WSA w Warszawie, jakoby organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji jednoznacznie wynika bowiem, iż ustalenia organu I instancji są niepełne i w konsekwencji nie mogą stanowić podstawy zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zwłaszcza, że rozwiązanie stosunku służbowego na mocy art.105 pkt.5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego, co skutkuje koniecznością zbadania wszystkich okoliczności i wnikliwego wyważenia sprawy także pod katem słusznego interesu skarżącego. Mając na uwadze całokształt argumentacji organu II instancji, nieuzasadniony jest lakoniczny pogląd Sądu I instancji, jakoby ewentualne uwzględnienie skargi prowadziłoby do wydania decyzji organu odwoławczego niekorzystnego dla odwołującego się, a tym samym uczyniłoby orzeczenie uwzględniające skargę orzeczeniem wydanym na niekorzyść skarżącego. Analiza wywodów organu II instancji, w szczególności ilość i charakter stwierdzonych przez niego uchybień, przy założeniu, iż wydałby on decyzje co do istoty sprawy, pozwala z dużym prawdopodobieństwem przyjąć, że byłaby to decyzja uchylająca decyzję organu I instancji. Oznacza to, że uwzględnienie skargi w żadnej mierze nie stanowiłoby orzeczenia wydanego na niekorzyść skarżącego.

WSA w Warszawie stwierdzając, że uchylenie przez niego decyzji organu II instancji, byłoby orzeczeniem wydanym na niekorzyść skarżącego, faktycznie uznał, że decyzja organu I instancji zostałaby utrzymana w mocy. Taki wyrażony w sposób dorozumiany pogląd, zdaniem kasatora należy uznać za niedopuszczalny. Sąd I instancji faktycznie wyraził swoje merytoryczne stanowisko co do istoty sprawy (słuszność zwolnienia skarżącego ze służby), co stanowi bezpośrednią ingerencje w kompetencję Szefa Służby Celnej. Tymczasem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Przedmiotem rozważań sądu nie powinno być merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a jedynie stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia naruszeń przepisów przez organ rozpoznający sprawę. W przeciwnym wypadku Sąd narusza kompetencje organów administracji publicznej, a nawet zastępuje je w procesie decyzyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Rozpoznawaną skargę oparto na podstawie przewidzianej w art.174 pkt.2 P.p.s.a. i została ona ograniczona wyłącznie do wytyku złamania zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153,poz.1269 ze zm.- dalej w skrócie P.u.s.a.) oraz art.134 § 1 i art.134 § 2 P.p.s.a.

Zarzut odnoszący się do pierwszego z powołanych przepisów jest całkowicie chybiony. Art.1 § 2 P.u.s.a. jest normą ustrojową określającą zakres sądowej kontroli administracji publicznej a nie przepisem postępowania. Wytyk jego złamania może odpowiadać zarzutowi naruszenia przepisów postępowania pod warunkiem jednoczesnego wskazania konkretnych norm procesowych, a takiego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Powołanie art.1 § 2 P.u.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej, bez powiązania go z przepisami postępowania, którym miał uchybić Sąd I instancji, nie może być zatem uznane za usprawiedliwioną, a tym samym skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że WSA w Warszawie, wbrew zarzutom kasatora, nie próbował nawet merytorycznie rozstrzygnąć sprawy. Sąd ten zrealizował określoną przez ustawę kontrolę administracji publicznej przez ocenę zaskarżonej doń decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Sam fakt, że wynik takiego badania nie satysfakcjonuje skarżącego, nie oznacza, że zaskarżonym wyrokiem naruszono przedmiotowe unormowanie. W przeciwnym razie należałoby przyjąć, że funkcja kontrolna sądu jest realizowana jedynie wówczas, gdy jego orzeczenie jest zgodne z oczekiwaniem strony wnoszącej skargę. Taka zaś teza w sposób oczywisty niemożliwa jest do zaakceptowania. To czy ocena legalności zaskarżonego aktu administracyjnego była prawidłowa czy błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art.1 P.u.s.a. Tak więc brak jest możliwości zakwestionowania zaskarżonego wyroku w oparciu o omawiana podstawę kasacyjną.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut dotyczący art.134 §1 P.p.s.a., gdyż WSA w Warszawie nie mógł naruszyć tej normy w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Złamania tej normy skarżący kasacyjnie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji nieprawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że D. G. żądał uchylenia decyzji Szefa Służby Celnej tylko w części, podczas gdy skarżący w petitum skargi wnosił o uchylenie decyzji organu odwoławczego, czyli domagał się jej uchylenia w całości a nie jedynie w części. Tego rodzaju argumentacja mogłaby być rozważana, ale w odniesieniu do zarzutu naruszenia innych przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art.141 § 4 P.p.s.a. Jednakże zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu w skardze kasacyjnej nie sformułowano.

Dodać przy tym należy, że art.134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. W orzecznictwie i w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o granice sprawy w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Oznacza to, że o naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, czyli rozpoznał inną sprawę niż ta, w której złożono skargę, albo gdyby – mimo ciążącego na nim obowiązku- nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie zostały powołane przez skarżącego, a których dopuściły się organy. W tym ostatnim przypadku z właściwym postawieniem zarzutu złamania art.134 § 1 P.p.s.a. można mieć do czynienia jedynie wówczas, gdy kasator powiąże naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania z dokonaną przez ten Sąd oceną działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów procedury obowiązujących ten organ. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, gdyż autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art.134 § 1 P.p.s.a., nawet nie powoływał się na pominięcie przez Sąd przy wyrokowaniu jakichkolwiek uchybień popełnionych przez organy. Sugerował jedynie zawężenie granic orzekania, co w sprawie w ogóle nie miało miejsca. Mimo, że skarga D. G. w zakresie określenia przedmiotu zaskarżenia w sposób oczywisty nie została precyzyjnie i jednoznacznie zredagowana, to jednak WSA w Warszawie- co potwierdza sentencja zaskarżonego wyroku, przedmiotem swego rozpoznania zasadnie uczynił całą decyzję Szefa Służby Celnej a nie jedynie kwestionowaną przez skarżącego część odnoszącą się do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Taki zakres orzekania był prawidłowy, gdyż powołana decyzja stanowiła rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte na podstawie art. 138 § 2 kpa. Nie składała się ona z kilku odrębnych rozstrzygnięć, które mogłyby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, lecz stanowiła niepodzielną całość. Rozstrzygała ona bowiem jedną sprawę w znaczeniu zarówno materialnym jak i procesowym, uchylając decyzję organu I instancji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby i przekazując tę sprawę organowi do ponownego rozpoznania. Skoro Sąd I instancji prawidłowo w istocie oznaczył przedmiot, a co za tym idzie i granice sprawy sądowoadministracyjnej, to także i z tego powodu zarzut naruszenia art.134 § 1 P.p.s.a. uznać należy za nieuzasadniony.

Przechodząc do zarzutu dotyczącego art.134 § 2 P.p.s.a. na wstępie trzeba przyznać autorowi skargi kasacyjnej rację, że stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie pozbawione jest jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej. Kasator zwracając uwagę na powyższe mankamenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polemizował również ze stanowiskiem Sądu I instancji w kwestii właściwego zastosowania w sprawie art.138 § 2 kpa, a w konsekwencji z przekonaniem tego Sądu, iż oddalenie skargi D. G. na decyzję Szefa Służby Celnej spowodowane było wyłącznie zakazem orzekania na niekorzyść strony. Ocena takich zastrzeżeń w postępowaniu kasacyjnym wymagałaby sformułowania w skardze kasacyjnej dodatkowo odpowiednich zarzutów procesowych, a nie tylko ograniczenia się do wytyku złamania przez WSA w Warszawie art.134 § 2 P.p.s.a. Brak odpowiednich zarzutów w tym zakresie i związanie Sądu odwoławczego podstawami kasacyjnymi wyklucza możliwość merytorycznego ustosunkowania się do takich wywodów.

Niezależnie od powyższego i tak trudno uznać zarzut złamania art.134 § 2 P.p.s.a. za skuteczny. Jest to bowiem wytyk naruszenia przepisów postępowania , a na gruncie art.174 pkt.2 P.p.s.a. zamierzony skutek może odnieść jedynie taki zarzut, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia sądowego, a ponadto wykazanie przez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treść tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daję podstawę do rozważenia zasadności tego zarzutu przez sąd kasacyjny. W przypadku omawianego zarzutu autor skargi nie wykazał, by wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powołanej normy procesowej a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi taki związek przyczynowy, że gdyby nie to uchybienie to rozstrzygnięcie sądowe mogłoby być inne. Przeciwnie z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że jej autor w ostatecznym rozrachunku pośrednio przyznaje, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Szefa Służby Cywilnej w istocie odpowiadała prawu, gdyż ilość i charakter ujawnionych przez ten organ uchybień oraz wskazane przez niego braki w ustaleniach faktycznych sprawy, wymagały przeprowadzenia dodatkowego i to w istotnym zakresie postępowania wyjaśniającego.

Dodatkowo na brak podstaw do podważenia zaskarżonego wyroku wskazuje również unormowanie zawarte w art.184 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga podlega więc oddaleniu, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie, co dotyczy również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. W razie oddalenia skargi kasacyjnej, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego (lub częściowo błędnego) uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna zawarta w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego przestaje wiązać w określonym zakresie. Zostaje ona zastąpiona (w całości lub części) oceną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem w przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną na podstawie art. 184, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd I instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

D. G. został zwolniony ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Wydanie przez właściwy organ celny decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby jest zatem po pierwsze ograniczone ustawową przesłanką upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, po drugie zaś trwaniem w dalszym ciągu przyczyny zawieszenia. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie, czy wystąpiły okoliczności składające się na wspomniane ustawowe przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Jednakże takie ustalenia nie mogą być jedynym powodem rozwiązania z celnikiem stosunku służbowego. Samo stwierdzenie, że omawiane przesłanki zachodzą, wbrew sugestiom Sądu I instancji, nie może więc jeszcze dowodzić, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a materiał dowodowy nie wymaga żadnego uzupełnienia. To, że uznaniowy daje organowi celnemu pewien zakres swobody decyzyjnej (tzw. władzy dyskrecjonalnej) nie oznacza bowiem, że decyzja może posiadać cechy dowolności. Organ zamierzając skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, musi wykazać, że dokonał wyboru sposobu załatwienia sprawy po zebraniu w sprawie niezbędnego materiału dowodowego oraz po dokonaniu wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, a następnie stanowisko zajęte w podjętej decyzji uzasadnić w sposób wymaganych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Szef Służby Celnej w zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Uchylając na podstawie art.138 § 2 kpa decyzję pierwszoinstancyjną oraz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w dostateczny sposób wykazał zaistnienie przesłanek przewidzianych w powołanym przepisie. Wykazał bowiem, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji nie odpowiadało omówionym standardom oraz wymagało uzupełnienia w znacznej części. Nie wszystkie bowiem okoliczności powołane przez ten organ znalazły odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Takie braki dowodowe dotyczyły między innymi istotnych kwestii organizacyjno-kadrowych, mających dezorganizować funkcjonowanie jednostki, w której skarżący pełnił służbę przed zawieszeniem go w czynnościach kadrowych.

Dodać należy, że decyzja kasacyjna oparta o przepis art.138 § 2 kpa dotyczy przypadków, gdy powstaje konieczność ponownego rozpoznania sprawy w związku z wymogiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a przez to wynik sprawy uzależniony jest od rezultatu tego postępowania. Ponadto art.138 § 2 kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które są podstawą materialną sprawy administracyjnej i wydania decyzji administracyjnej. Ustalenie stanu faktycznego pozwalającego organowi skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a wymogu tego organ I instancji nie dopełnił. Zatem wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art.138 § 2 kpa było zgodne z prawem.

W związku z powyższym wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę D. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2010 r., mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z uwagi na zasadność rozstrzygnięcia Sądu I instancji zawartego w zaskarżonym wyroku skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.