Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 927/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 35 UST.2,3,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,8,9,10,77,80,107,138 par. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta P., po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 lipca 2014 r., decyzją z dnia 12 lutego 2015 r. nr [...], znak: [...], odmówił H. Spółce z siedzibą w S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pięciu wolnostojących budynków mieszkalnych, wielorodzinnych (dziewięćdziesiąt lokali mieszkalnych) wraz z zewnętrznymi instalacjami na terenie działki nr [...] oraz zjazdem publicznym z działki nr [...] na teren działki nr [...], położonej przy ulicy [...], obręb [...].

Od tej decyzji organu I instancji odwołanie wniósł inwestor - Spółka H., zarzucając organowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów:

* art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestor nie wykonał nałożonego postanowieniem z dnia 15 września 2014 r. obowiązku ustosunkowania się do wymagań wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. nr 52 poz. 315),

* art. 7 K.p.a. w wyniku zaniechania czynności zmierzających do prawidłowego załatwienia sprawy, tj. błędne sprecyzowanie nakazu z pkt 9 postanowienia z dnia 15 września 2014 r., poprzez zaniechanie ewentualnego żądania odstąpienia od wymagań zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej dot. usytuowania cmentarzy;

* art. 8 K.p.a. poprzez nieudzielenie pozwolenia Spółce, pomimo wcześniejszego wydania przez organ I instancji pozwolenia na budowę innemu podmiotowi, w zbliżeniu do cmentarza na odległość 6m, a tym samym narażenie odwołującej się Spółki na straty finansowe;

- art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie odwołującego się inwestora, o możliwości wystąpienia o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego;

- art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego;

* art. 77 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej dot. sytuowania cmentarzy przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie obejmującym uzyskanie lub brak sprzeciwu właściwego inspektora sanitarnego w sprawie dalszego korzystania z cmentarza w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji;

* art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że inwestor nie wykonał nakazu wynikającego z pkt 9 postanowienia organu I instancji z dnia 15 września 2014 r.; organ pominął brak sprzeciwu wobec planowanej inwestycji ze strony organów administracji sanitarnej. Spółka wskazała na brak konsekwencji organu I instancji wynikający z wcześniejszego udzielenia jej pozwoleń na budowę poszczególnych elementów infrastruktury technicznej, które dotyczą planowanej budowy budynków wielorodzinnych;

* art. 107 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego przez oparcie rozstrzygnięcia decyzji na nieobowiązującej podstawie prawnej, przy jednoczesnym braku prawidłowego przywołania podstaw prawnych decyzji.

Wojewoda decyzją z dnia 3 czerwca 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa czterech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych (budynki od A1 do A4), dwuklatkowych, podpiwniczonych o czterech kondygnacjach nadziemnych, mieszczących po 20 mieszkań każdy oraz jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego typu B, jednoklatkowego, podpiwniczonego o czterech kondygnacjach nadziemnych, mieszczącego 10 mieszkań.

Organ przywołał dalej treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i podał,

że inwestor przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę uzyskał decyzję Wójta Gminy D. z dnia 16 kwietnia 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy, która została zmieniona decyzją z dnia 13 stycznia 2014 r. nr [...].

W decyzjach tych nie określono obowiązującej linii zabudowy od strony istniejącego cmentarza. Natomiast w trakcie postępowania odwoławczego rzeczoznawca ds. sanitarnohigienicznych oświadczył, że zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia (Dz. U. nr 210 poz. 1792) rzeczoznawca nie uzgadnia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast sprawdza czy warunki sanitarno-higieniczne ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są spełnione w projekcie zagospodarowania terenu.

W ocenie Wojewody oznacza to, że opinia rzeczoznawcy

ds. sanitarnohigienicznych nie może być wiążąca dla organu wydającego decyzję

o pozwoleniu na budowę, w kwestii spełnienia wymagań dotyczących odległości projektowanych obiektów od granicy działek sąsiednich.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do wskazanych w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przepisów techniczno-budowlanych należy zaliczyć rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis § 12

ust. 1 ww. aktu stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować

w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m -

w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi

w stronę tej granicy (pkt 1), 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Przepisem odrębnym określającym odległość budowli od budynku jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), które w § 3 ust. 1 stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego, bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150m; odległość ta może być zmniejszona do 50m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Wojewoda, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 557/12 podkreślił, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej dot. sytuowania cmentarzy nakłada obowiązek respektowania istnienia strefy ochronnej pomiędzy budynkami mieszkalnymi, a cmentarzem, a także planowaną lokalizacją cmentarza, bowiem cel stworzenia takiej strefy (pasów izolujących teren cmentarza) był i jest nadal oczywisty - stworzenie bezpiecznych warunków sanitarnych, a wymagania w tym zakresie powinny być jednakowe zarówno w sytuacji, gdy w pobliżu cmentarza projektuje się budynek mieszkalny, jaki i wtedy, gdy projektuje się cmentarz w pobliżu budynku mieszkalnego.

Organ II instancji wskazał dalej, że z przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania wynika, że budynki mieszkalne zlokalizowane na działce nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną będą realizowane w odległości 30m od granicy istniejącego cmentarza na działce nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego, powyższe oznacza niezgodność inwestycji

z ww. przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej dot. sytuowania cmentarzy. Projekt budowlany nie spełnia zatem wymagań z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczącego odległości budynku od granicy działki. Ponadto, inwestor zgodnie z obowiązkiem nałożonym postanowieniem Starosty P. z dnia 6 października 2014 r. nie przedstawił projektu budowlanego zgodnego z wymaganiami § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej. Wobec powyższego organ I instancji prawidłowo odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez organ I instancji art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącego o możliwości odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, Wojewoda wskazał, że w takim przypadku inwestor powinien złożyć odpowiedni wniosek z proponowanymi odstępstwami od przepisów techniczno-budowlanych. W tej sprawie inwestor nie przedstawił odpowiedniego wniosku. Organ powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Gl 891/10 zaznaczył przy tym, że zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w żadnym razie nie można traktować jako zasady. Zgoda na odstępstwo winna mieć charakter jedynie wyjątkowy i wynikać z konieczności konkretnego sposobu zabudowy terenu.

Za niezasadne Wojewoda uznał stanowisko odwołującej się Spółki,

że zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w procedurze udzielania pozwolenia na budowę, sprzeczne jest z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy podał, że w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 557/12 NSA wskazał, iż "Przepis ten dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takim właśnie ograniczeniem jest m.in. niemożność sytuowania budynków mieszkalnych w odległościach mniejszych od tych, które wskazane zostały w ww. rozporządzeniu."

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ II instancji podniósł,

że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, co w ocenie Wojewody wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zebrane w toku postępowania dowody pozwalają ocenić stan faktyczny i prawny sprawy. Ponadto, strony wiedziały o toczącym się postępowania, a odwołująca się Spółka w jego toku składała dowody oraz miała możliwość odniesienia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wyżej opisaną decyzję H. Sp. z siedzibą w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że nie jest związany uzyskaną przez skarżącą decyzją o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, niedokonanie oceny jej znaczenia dla postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz pominięcie w postępowaniu faktu pozytywnej oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z decyzją o warunkach zabudowy dokonanej na wniosek Wojewody przez rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych;

2. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy wokół cmentarza zlokalizowanego na działce nr [...] została wyznaczona i funkcjonuje ochronna strefa sanitarna, a także zaniechanie ustalenia, czy wokół tego cmentarza istniała i nadal funkcjonuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa, kolidująca z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, co doprowadziło organ do błędnego przekonania, że przepis § 7 ww. rozporządzenia, wyłączający zastosowanie norm zawartych w tym rozporządzeniu, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie;

3. art. 8 K.p.a. poprzez uznanie w stosunku do skarżącej, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, stanowią przepisy techniczno-budowlane w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a także, że znajdują one zastosowanie do cmentarzy już istniejących, w sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zastosował tych samych zasad w stosunku do innych podmiotów realizujących inwestycje związane z posadowieniem budynków mieszkalnych i usługowych na nieruchomościach znajdujących się w odległości mniejszej niż 50 m od nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy cmentarz;

4. art. 19 K.p.a. poprzez dokonanie władczego rozstrzygnięcia, czy zamierzona przez skarżącą inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o czym winna przesądzić decyzja organu gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza tym samym, że organ zaskarżoną decyzją rozstrzygnął kwestię już przesądzoną decyzją organu gminy, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, w szczególności przepisów kompetencyjnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i niewydanie skarżącej Spółce pozwolenia na budowę, mimo spełnienia przez skarżącą wszystkich wymagań określonych przepisami ustawy Prawo budowlane;

2. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że przepisami odrębnymi w rozumieniu przedmiotowego przepisu, mającymi zastosowanie w procedurze udzielania pozwolenia na budowę nowej zabudowy są przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, mimo że treść przepisu art 35 ust 1 pkt 2 wyraźnie wskazuje na przepisy o charakterze techniczno-budowlanym;

3. art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r.

w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez uznanie, że te przepisy są odrębnymi przepisami technicznymi, określającymi odległość budowli od budynku i winno się je stosować niezależnie od tego, czy projektuje się cmentarz w pobliżu budynku mieszkalnego, czy też gdy projektuje się nową zabudowę w pobliżu czynnego cmentarza, jak również, że mają one zastosowanie na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę;

4. przepisu § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przepisy tego rozporządzenia, mimo wyraźnego wyłączenia zawartego w przedmiotowym przepisie, znajdują zastosowanie w odniesieniu do cmentarza już istniejącego, niespełniającego warunków przewidzianych w przepisach ww. rozporządzenia,

a wobec którego właściwy organ nie ustalił ochronnej strefy sanitarnej i wokół którego nie istnieje taka ochronna strefa sanitarna.

W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2016 r. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zaprezentowane wcześniej w skardze, w szczególności w zakresie w jakim wskazała, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, odnoszą się wyłącznie do zasad określania, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze - w ocenie Spółki - nie określają natomiast wymogów dotyczących lokowania nowej zabudowy mieszkaniowej w pobliżu cmentarzy.

Skarżąca ponownie podkreśliła, że z ograniczeń dla lokowania cmentarzy nie można wywodzić skutecznie ograniczenia dla zabudowy mieszkaniowej, zaś orzecznictwo sądów administracyjnych, w zakresie zmierzającym do wykazania,

że przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jak i wydanego do niej rozporządzenia wykonawczego, służą również do określania zasad lokalizacji nowej zabudowy w stosunku do istniejących cmentarzy, stanowi zdaniem strony wykładnię zmierzającą do nadania wskazanemu przepisowi nowego znaczenia celowościowego, wbrew jego wyraźnej wykładni językowej, w zupełności wystarczającej do prawidłowej interpretacji przepisu.

Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i zawarte w niej stanowisko oraz wniósł o nakazanie organowi wydania pozwolenia na budowę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko

w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym".

W myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu

- lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję

o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4 art. 35).

W rozpoznawanej sprawie odmowa udzielenia stronie skarżącej pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji uzasadniona jest tym, że - jak wskazał organ II instancji - inwestycja ta jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., nr 52, poz. 315, dalej: "rozporządzenie z 1959 r."). Z przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania wynika bowiem, że budynki mieszkalne zlokalizowane na działce [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną będą realizowane w odległości 30m od granicy istniejącego cmentarza na działce nr [...]. Ponadto, inwestor zgodnie z obowiązkiem nałożonym postanowieniem Starosty P. z dnia 6 października 2014 r. do dnia wydania decyzji nie przedstawił projektu budowlanego zgodnego z wymaganiami § 3 ust.1 ww. rozporządzenia.

Zdaniem strony skarżącej, przepisy ww. rozporządzenia nie mogą być uznawane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym także za przepisy, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (dalej: "warunki techniczne").

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "warunki techniczne"), a zatem czy przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie do inwestycji planowanych w sąsiedztwie terenu cmentarza.

Na wstępie zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu przez organ tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym nie tylko z przepisami techniczno-budowlanymi, ale również z innymi przepisami odrębnymi. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną powinna wynosić 4 lub 3 m, jeżeli "z przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania". Tym samym organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę mają obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących lokalizowania obiektu na nieruchomości, zawartych w obowiązujących przepisach.

Zasady sytuowania budynków na działce budowlanej reguluje nie tylko rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, ale również i przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., określający szerokość stref sanitarnych wokół cmentarzy, w których zabronione jest sytuowanie m.in. zabudowań mieszkalnych.

Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r. nr 118, poz. 687 ze zm.) nie daje bowiem podstaw do nieuwzględniania szerokości pasów izolujących teren cmentarny od mających powstać ściśle określonych obiektów budowlanych. Teren cmentarza wywiera bowiem szkodliwy wpływ na otoczenie, dlatego też w ww. § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. przewidziano obowiązek usytuowania cmentarzy w określonej odległości od zabudowań mieszkalnych.

Za przyjęciem jako prawidłowego stanowiska organów orzekających w sprawie, że przepisy ww. rozporządzenia mają zastosowanie zarówno do sytuacji wprost wskazanych w § 3 ust. 1, to jest w sytuacji sytuowania nowych cmentarzy na terenach, na których występuje zabudowa mieszkalna, zakłady produkujące żywność, zakłady żywienia zbiorowego, zakłady przechowujące artykuły żywności oraz studnie, źródła i strumienie służące do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, jak i do sytuacji odwrotnej, tj. że nowa zabudowa wymieniona w tym przepisie musi spełniać warunki w nim określone przemawia przede wszystkim treść § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że teren pod cmentarze powinien być zlokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywołania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie.

Z jego treści jednoznacznie wynika zatem, że ustanowienie nakazów i zakazów wymienionych w rozporządzeniu ma na celu ochronę otoczenia cmentarza przed jego szkodliwym wpływem, w szczególności związanym z bezpieczeństwem sanitarnym. Taki też cel został określony przez ustawodawcę w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który natomiast stanowi, że w rozporządzeniu, do którego wydania zobowiązano właściwy organ, określa się m.in. szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych.

Gdyby zatem przyjąć, jak twierdzi skarżąca Spółka, że to jedynie realizacja nowego cmentarza powinna spełniać odległości, o których mowa w § 3, to nie byłoby możliwe uniknięcie ww. zagrożenia i zachowanie pasów izolacyjnych. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym między innymi w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 557/12, w którym Sąd ten wskazał, że zagrożenie sanitarne związane z istnieniem cmentarza jest takie samo, niezależnie od tego, czy odległość między obiektem wymienionym w ww. przepisie, a cmentarzem liczona jest od cmentarza budynku, czy też od budynku do cmentarza. Taki pogląd wyraził również NSA w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3047/12 oraz z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

Nie może być bowiem tak, że nowe cmentarze będą posiadać strefę ochrony sanitarnej, a cmentarze już istniejące takiej strefy będą pozbawione. Ustawowe określenie szerokości strefy ochrony sanitarnej wokół cmentarza odnosi się bowiem,

w ocenie Sądu, zarówno do każdego planowanego cmentarza, jak i do każdego istniejącego cmentarza, z jedynym wyjątkiem zawartym w § 7 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Z treści ww. przepisu wynika, że jego przepisów nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, ale wymaga podkreślenia, że tylko i wyłącznie do takich, w których otoczeniu – w chwili wejścia w życie rozporządzenia – istniała zabudowa kolidująca z jego unormowaniami, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Chodzi więc tutaj o zachowanie pewnego stanu zastanego w chwili wejścia w życie przepisów rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r., tj. w dniu 16 września 1959 r. Zatem do wszystkich innych przypadków zastosowanie będą miały unormowania § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w tym do kontrolowanej sprawy (por: wyrok WSA we Wrocławiu z 28 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Wr 728/13) .

Tym samym Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, jest w niniejszej sprawie przepisem odrębnym, bowiem planowana inwestycja zaprojektowana została w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego cmentarza (30 m od granicy istniejącego cmentarza).

Podniesione w skardze zarzuty wadliwej interpretacji i niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania przez organy orzekające w sprawie przede wszystkim wykładni celowościowej ww. przepisów rozporządzenia, wskazać należy, że kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych w podobnych sprawach. W orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że dla prawidłowego zastosowania przepisów tego rozporządzenia należy dokonać ich wykładni celowościowej, tj. zgodnej z celem, jakim mają służyć, mianowicie zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

W kwestii zarzutu nieuwzględnienia przez organy uzyskanej przez Skarżącą decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wyjaśnić należy, że charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, jest odmienny od decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania jakoby pozytywna decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji określonego budynku, eliminowała inne wymogi co do jej lokalizacji, określone w przepisach mających zastosowanie do wydania pozwolenia na budowę. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organ ma za zadanie ustalić możliwość realizacji inwestycji z punktu widzenia przepisów zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem mówić o tożsamości spraw, pomimo że dotyczą tej samej inwestycji, skoro kompetencje organów rozstrzygających w tych sprawach są zupełnie inne.

Oznacza to, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy nie może przesądzić, że będzie wydana również pozytywna decyzja o pozwoleniu na budowę. Innymi słowy dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania planowanej inwestycji, nie zwalnia organu architektoniczno-budowlanego od dokonania swoich ustaleń, czy usytuowanie obiektu w konkretnym miejscu, spełnia wymogi prawne dotyczące odległości od sąsiednich nieruchomości (w tej sprawie cmentarza).

Sąd, po analizie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, dokonanej

w kontekście zarzutów skargi i uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdził, że materiał ten jest wyczerpujący, został w zaskarżonej decyzji wszechstronnie oceniony, a poczynione przez organ ustalenia faktyczne stanowią logiczną konsekwencję oceny dowodów.

W świetle powyższego, zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów oraz z przyczyn szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do zarzutów odwołania, tożsamych w istocie

z zarzutami skargi, Sąd uznał stawiane skargą zarzuty za chybione.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.