Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2142/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2 i 2c
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Wójta Gminy K. kwotę 1520 (jeden tysiąc pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], którym uchylono postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. nr [...], wymierzające Wójtowi Gminy K. (określanemu dalej jako "skarżący") karę w wysokości 19 000 zł za 38 dni zwłoki w wydaniu decyzji i w którym orzeczono o wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 8 000 zł za 16 dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji, a w pozostałej części utrzymano w mocy postanowienie z [...] maja 2012 r.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Skarżący [...] kwietnia 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku Gminy K., (powoływanej dalej jako "inwestor"), wydał decyzję nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej z przyłączami we wsiach: Z., K., N. i G. gm. K., na terenie obejmującym działki oznaczone nr geodezyjnymi: Obręb Z. gm. K.: [...], Obręb P. gm. Z.: [...], Obręb K. gm. K.: [...], Obręb N. gm. K.: [...], Obręb G. gm. K.: [...], Obręb P. gm. T.: [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...], nałożył na Wójta Gminy K. karę w wysokości 19 000 zł za wydanie ww. decyzji Wójta Gminy K. z naruszeniem terminu wskazanego w art. 52 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2012 r. Nr 647, określanej dalej: "u.p.z.p.").

Organ I instancji uznał, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpływu wniosku inwestora, tj. [...] listopada 2010 r., i zakończyło się [...] kwietnia 2011 r., tj. w dniu, w którym została wydana ww. decyzja lokalizacyjna. Przedmiotowe postępowanie trwało więc 161 dni. Po odliczeniu terminu przewidzianego przepisami prawa na dokonanie uzgodnień projektu decyzji tj. 58 dni, Wojewoda [...] stwierdził, że ww. decyzja skarżącego została wydana 38 dni po terminie.

Skarżący w zażaleniu na ww. postanowienie z [...] maja 2012 r. Wojewodzie [...] zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., określanej dalej jako "K.p.a."), poprzez brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy.

W ocenie skarżącego w odliczeniu od 65-dniowego terminu ustawowego określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. podlega okres niezbędny na uprawomocnienie się postanowień organów uzgadniających projekt przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Podniósł, że na wydłużenie postępowania miało wpływ wystąpienie przez inwestora z pismem z [...] lutego 2011 r. o zmianę przebiegu trasy przedmiotowej inwestycji, spowodowaną brakiem możliwości uzyskania zgody właścicieli nieruchomości położonych we wsiach Z. i G. na przejście wodociągu przez te nieruchomości oraz zmianę numeracji działek objętych zakresem przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący wyjaśnił, iż przedmiotowa inwestycja nie zostałaby zrealizowana na podstawie pierwotnego wniosku, gdyż właściciele działek nr [...] położonych we wsi Z. oraz działki nr [...] ze wsi G. nie wrazili zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, koniecznej do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zatem inwestor musiałby ponownie wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji, co trwałoby znacznie dłużej, niż zmiana przedmiotowego wniosku o wydanie ww. decyzji lokalizacyjnej. Wobec powyższego wpływ [...] lutego 2011 r., pisma o zmianę przedmiotowego wniosku spowodował, iż w sprawie pojawiły się nowe okoliczności i należało podjąć od nowa wszystkie niezbędne czynności, w tym przygotować nowy projekt rozstrzygnięcia oraz dokonać jego ponownego uzgodnienia i zawiadomić o tym fakcie strony przedmiotowego postępowania, co oznacza, że z winy strony powstało opóźnienie w wydaniu ww. decyzji.

Skarżący zaznaczył, iż w przypadku opóźnienia wydania ww. decyzji lokalizacyjnej, Gmina K. mogłaby się nie zmieścić w terminie przewidzianym na złożenie wniosku o dofinansowanie inwestycji z ww. programu unijnego, co spowodowałoby znaczne straty finansowe w przypadku braku możliwości refundacji kosztów realizacji przedmiotowej inwestycji z środków unijnych.

Skarżący w zażaleniu wskazał również, iż odliczeniu od 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie przedmiotowej decyzji powinien podlegać okres doręczeń pism i choroby pracownika. Zdaniem skarżącego, organ orzekający w sprawie nie miał wpływu na dostarczanie korespondencji wysyłanej pocztą.

Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. o wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 19 000 zł za 38 dni zwłoki w wydaniu decyzji i orzekł w tym zakresie o wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 8 000 zł za 16 dni zwłoki, w wydaniu ww. decyzji, utrzymując w mocy w pozostałej części zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy przywołał przebieg postępowania, wyrażając stanowisko, że odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji w ww. sprawie podlega okres od [...] listopada 2011 r., tj. dnia następnego po dniu wysłania pism o uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] Wydziału Spraw Terenowych w [...] oraz Powiatowego Zarządu Dróg w K., do [...] grudnia 2010 r., tj. dnia, wpływu do Urzędu Gminy w K. najpóźniej wydanego postanowienia uzgadniającego Starosty K. z [...] grudnia 2010 r., tj. 42 dni.

Stwierdził, że odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega także okres ponownego uzgodnienia projektu decyzji po zmianie ww. wniosku inwestora, liczony od [...] marca 2011 r., tj. dnia następnego po dniu wysłania ponownego pisma o uzgodnienie projektu decyzji do Powiatowego Zarządu Dróg w K., do [...] kwietnia 2011 r., czyli momentu wpływu do Urzędu Gminy w K. postanowienia uzgadniającego Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. z [...] kwietnia 2010 r.

Ponadto organ uznał za zasadne odliczenie od terminu 65-dni okresu przeznaczonego na zawiadomienie stron postępowania o zmianie ww. wniosku przez inwestora pismem z [...] lutego 2011 r. Podał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący pismem z [...] lutego 2011 r., zawiadomił strony postępowania o modyfikacji wniosku dokonanej przez inwestora. Najwcześniejsze nadanie ww. zawiadomienia, listem poleconym nastąpiło [...] lutego 2011 r., a najpóźniejsze skuteczne doręczenie G. G. miało miejsce [...] marca 2011 r., zatem odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega również okres od [...] lutego 2011 r., tj. od dnia następnego po dniu najwcześniejszego nadania pisma z [...] lutego 2011 r., do [...] marca 2011 r., tj. 24 dni.

Zdaniem organu, mając na względzie powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., nie wlicza się okresu wynoszącego łącznie 80 dni, a nie - jak to ustalił organ I instancji - okresu 58 dni. W związku z powyższym, określony w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., 65-dniowy termin na wydanie decyzji w ww. sprawie został przekroczony przez skarżącego o 16 dni, a nie jak to ustalił Wojewoda [...] o 38 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł.

Podał, że mający znaczenie dla przedmiotowej sprawy błąd organu I instancji w zakresie ustalenia okresu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., polegał na nieprawidłowym wskazaniu początków okresów podlegających wyłączeniu, w związku z dokonywanymi uzgodnieniami projektu przedmiotowej decyzji, jak również na nieodliczeniu od terminu ustawowego okresu przeznaczonego na zawiadomienie stron postępowania o zmianie wniosku przez inwestora, co należy potraktować - odmiennie aniżeli niepodlegający odliczeniu od 65-dniowego terminu okres zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania po wpływie pierwotnego wniosku inwestora - jako przyczynę niezależną od organu. Organ wywodził, że modyfikacja wniosku przez inwestora nie jest okolicznością, którą organ orzekający w postępowaniu lokalizacyjnym jest w stanie przewidzieć bądź ma na nią wpływ, bowiem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku, w tym również do jego modyfikacji w toku postępowania. Jeżeli zmodyfikowany wniosek zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego, np. obejmuje nowe działki, to wówczas powtórzenie procedury informacyjnej w stosunku do stron postępowania jest działaniem niezbędnym, ale podlegającym odliczeniu, gdyż konieczność podjęcia dodatkowych czynności w postępowaniu wyniknęła z inicjatywy samego inwestora, a nie z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania przez wójta.

Wojewoda [...] niewłaściwie przyjął, iż dzień [...] listopada 2010 r. był pierwszym dniem okresu podlegającego wyłączeniu w związku z uzgodnieniami projektu decyzji. Co więcej, organ I instancji błędnie wywiódł, iż bieg 65-dniowego terminu, w związku z ponownym uzgodnieniem projektu decyzji, został wstrzymany od [...] marca 2011 r. Terminy te Wojewoda [...] policzył od dnia wysłania pism z prośbą o uzgodnienie przez Kancelarię Ogólną Urzędu Gminy K..

Dlatego też, w opinii organu odwoławczego, stwierdzić należy, iż za pierwszy dzień okresów podlegających wyłączeniu z 65-dniowego terminu na wydanie ww. decyzji nie może być przyjęty dzień [...] listopada 2010 r. oraz dzień [...] marca 2011 r., czyli dni wysłania przez Kancelarię Ogólną Urzędu Gminy w K. pism skarżącego o uzgodnienie projektu decyzji.

Ponadto podniósł, że w aktach przedmiotowej sprawy, brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, z jakim dniem ww. wystąpienia skarżącego o uzgodnienie projektu decyzji zostały złożone w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, względnie adnotacji świadczącej, że ww. pisma zostały złożone osobiście do urzędu. Na ww. pismach znajdowała się jedynie adnotacja wskazująca datę wysłania ww. wystąpień przez Kancelarię Ogólną Urzędu Gminy w K.

Skarżący w piśmie z [...] lutego 2013 r. wskazał jedynie, iż ww. pisma z adnotacją Kancelarii Ogólnej o ich wysłaniu zostały przekazane do Urzędu Pocztowego w K. jako przesyłki zwykłe, bez zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Zatem w ocenie organu odwoławczego, zasadnym jest przyjęcie, iż zamieszczone na ww. pismach adnotacje Kancelarii Ogólnej Urzędu Gminy w K. potwierdzające daty wysłania tych wystąpień o uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji są równoznaczne z datą ich pocztowego nadania.

Wskazał także, że odliczeniu od terminu 65-dni na wydanie decyzji podlega również okres przeznaczony na zawiadomienie stron postępowania o zmianie przedmiotowego wniosku przez inwestora, liczony od [...] lutego 2011 r. do [...] marca 2011 r., co stanowi niezależną od organu przyczynę opóźnienia w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Argumentował, że fakt dokonania przez inwestora zmiany wniosku już w trakcie trwania postępowania, po przeprowadzeniu wymaganych prawem uzgodnień, nie może stawiać organu w sytuacji, w której organ ten - przeprowadzając postępowanie zgodnie z przepisami K.p.a. - ryzykuje wydaniem decyzji lokalizacyjnej z uchybieniem terminu ustawowego.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania przeprowadzonego przez skarżącego nie zaistniały, poza wspomnianymi powyżej, inne czynności ani zdarzenia, które wypełniałyby dyspozycję art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego stwierdził, że zasługują one na uwzględnienie w części, w której dotyczą nieodliczenia przez Wojewodę czynności procesowych podejmowanych przez skarżącego, w związku z modyfikacją przez inwestora w toku postępowania zakresu pierwotnego wniosku.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, dotyczącego obowiązku odliczenia od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji okresu przeznaczonego na uostatecznienie się wydawanych w toku postępowania postanowień uzgadniających wyjaśnił, że postanowienia administracyjne z zasady podlegają natychmiastowemu wykonaniu, zaś stosownie do art. 143 K.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje ich wykonania, a zatem sam dzień wpływu postanowienia uzgadniającego do organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powoduje zakończenie zawieszenia biegu terminu 65 dni na wydanie decyzji w sprawie, chyba że zaszły okoliczności, o których mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. W konsekwencji brak jest przesłanek do uznania, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres oczekiwania na uostatecznienie się postanowień uzgadniających.

Na uwzględnienie, w opinii organu odwoławczego, nie zasługuje również twierdzenie skarżącego, zgodnie z którym od [...] lutego 2011 r., tj. wpływu pisma inwestora w sprawie zmiany przedmiotowego wniosku do dnia wydania decyzji, odliczając okres 11 dni poświęconych na ponowne uzgodnienia projektu decyzji, minęło jedynie 62 dni, co świadczy o braku naruszenia 65-dniowego terminu, określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Zwrócił uwagę, że [...] lutego 2011 r. wpłynęło pismo inwestora w sprawie zmiany przedmiotowego wniosku w zakresie przebiegu przedmiotowej inwestycji i numeracji geodezyjnej nieruchomości objętych jej zakresem. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, iż pismem tym inwestor nie wycofał swojego pierwotnego wniosku z [...] listopada 2010 r. o wydanie decyzji. Bezzasadnie zatem skarżący domaga się, by bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie liczony był od dnia wpływu do Urzędu Gminy K. ww. pisma z [...] lutego 2011 r. modyfikującego wniosek inwestora.

Organ odwoławczy nie zgodził się także ze stanowiskiem skarżącego, iż okresy doręczeń korespondencji oraz choroba pracownika stanowią okoliczności podlegające odliczeniu od ustawowego terminu 65 dni na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Podniósł także, iż wewnętrzne problemy organizacyjne organu nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie określonym w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do stwierdzenia, iż skarżący nie miał wpływu na doręczenie korespondencji wysyłanej pocztą organ podkreślił, iż jeżeli w ocenie skarżącego Poczta Polska S.A. niewłaściwie wywiązywała się ze swoich obowiązków, to powinien on podejmować czynności (np. reklamacyjne) zmierzające do poprawy jakości świadczonych usług.

Odnosząc się zaś do twierdzenia skarżącego, iż podejmowane przez niego w toku postępowania działania były korzystne dla inwestora i że w związku z wydaną decyzją inwestor nie poniósł żadnej szkody stwierdził, iż powołana okoliczność nie ma wpływu na zasadność wymierzenia kary. Organ właściwy do wymierzenia kary za niewydanie decyzji lokalizacyjnej w 65-dniowym terminie dokonuje ustaleń na podstawie akt dotyczących wydania takiej decyzji, ale tylko w takim zakresie, jaki wynika z regulacji odnoszących się do tego szczególnego postępowania. Nie jest natomiast uprawniony do oceny merytorycznej postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani też innych aktów wydanych przez organ w toku takiego postępowania.

Skarżący na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2014 r., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem Wojewody [...] z [...] maja 2012 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

art. 51 ust. 2 i 2c, w zw. z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. i w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie poprzez niewyłączenie z biegu terminu 65 dni okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu tj. okresów przygotowania pierwotnego projektu decyzji przez osobę, o której mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p., jak również okresu przygotowania projektu ww. decyzji po zmianie wniosku przez inwestora;

art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieodliczeniu od biegu ustawowego terminu 65 dni okresu dokonywania przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu;

art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. wskutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędnego wnioskowania w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, nieustalenia okresów opóźnienia postępowania niezawinionych przez skarżącego, związanych z przygotowywaniem projektów decyzji przez architekta, wykonywaniem przez organ analiz zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., zwiększonym wpływem wniosków o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z wyjątkowym i niemożliwym do przewidzenia zmniejszeniem sprawności działania organu wskutek nagłej choroby pracownika Urzędu Gminy prowadzącego postępowania lokalizacyjne i niemożność szybkiego zastąpienia jego osoby innym pracownikiem;

art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 144 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez częściową zmianę i w części utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] zamiast, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylenia postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania;

art. 10 i art. 35 § 3 K.p.a., polegające na niezagwarantowaniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Podniósł, że Minister [...] marca 2013 r. wystosował do skarżącego pismo, informujące o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od otrzymania ww. pisma. Jednak z nieznanych powodów po wystosowaniu ww. pisma z [...] marca 2013 r., w którym nie podano przyczyny wydłużenia terminu czasu trwania postępowania, organ odwoławczy nadal prowadził postępowanie wyjaśniające wielokrotnie, aż do [...] sierpnia 2014 r. przedłużając termin do załatwienia sprawy.

Wskazał, że w okresie prowadzenia przez skarżącego postępowania o wydanie decyzji wpłynęło dodatkowo 5 innych wniosków o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmujących 478 stron postępowania i 17 wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, obejmujących 135 stron postępowania. Urząd Gminy K. zatrudnia tylko jednego pracownika do prowadzenia ww. spraw, który w tym okresie nagle zachorował i był nieobecny w pracy, a w budżecie Gminy brak było środków na zatrudnienie i dodatkowego pracownika na czas zastępstwa. Tych okoliczność organ odwoławczy nie ustalił i nie wziął pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Ponadto podał, że w Urzędzie Gminy K. nie ma zatrudnionego architekta. Przygotowanie analiz i projektów decyzji wydawanych w oparciu o przepisy u.p.z.p. zleca architektowi na podstawie zawartej z nim umowy, a okres konieczny na wystosowanie korespondencji i przygotowanie projektu decyzji nie został ustalony i odliczony od okresu zwłoki.

Zdaniem skarżącego bardzo istotnym aspektem w niniejszej sprawie jest zmiana trasy przebiegu projektowanej sieci wodociągowej w końcowej fazie postępowania, która to zmiana spowodowała wydłużenie czasu trwania postępowania. Po wpłynięciu ww. wniosku korygującego przebieg inwestycji wiele czynności należało przeprowadzić ponownie. Skarżący wskazał, iż co prawda organ odwoławczy odliczył od czasu trwania postępowania okres samego powtórnego zawiadomienia stron o zmianie wniosku, jednakże nie wziął pod uwagę konieczności przygotowania treści pism informujących strony o zmianie wniosku, powtórnego przygotowania projektu decyzji przez architekta, przygotowania treści pism o ponowne uzgodnienie projektu decyzji oraz powtórnej wysyłki korespondencji z tym związanej. Podkreślił, że wszystkie ww. czynności w przedmiotowej sprawie miały istotny wpływ na ostateczną datę wydania decyzji przez skarżącego.

Ponadto podniósł, że organy nie uwzględniły również okresu przeznaczonego na wykonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację ww. inwestycji oraz jego zabudowy.

Po odliczeniu od czasu trwania postępowania ww. zdarzeń, w ocenie skarżącego, postępowanie o wydanie przedmiotowej decyzji trwało łącznie jedynie 62 dni.

W końcowej części skargi wskazał, że odliczeniu od terminu podlega także okres 7 dni na ewentualne wniesienie zażalenia na postanowienia organów uzgadniających, jak również dodatkowo okres 2-3 dni przeznaczony na wystosowanie korespondencji w tej sprawie.

Skarżący ponadto wniósł o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z następujących dokumentów: zaświadczenia o chorobie pracownika, wyciągu z rejestru prowadzonych jednocześnie postępowań i ilości stron w tych postępowaniach, zlecenia uprawnionemu architektowi przygotowania decyzji, pisma jednej ze stron o zmianę trasy wodociągu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu stwierdził, że zwłoki w załatwieniu sprawy skarżący nie może tłumaczyć kwestiami związanymi z przygotowaniem projektu decyzji przez uprawnionego architekta lub urbanistę. Podał, iż czynności związane z przygotowaniem projektu decyzji lokalizacyjnej przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów mieszczą się w 65 - dniowym terminie ustalonym przez ustawodawcę na wydanie końcowej decyzji. Organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne zobowiązany jest monitorować przebieg prowadzonych czynności związanych z przygotowaniem projektu decyzji tak, by usprawnić i tym samym zachować przewidziany termin 65 - dni na wydanie decyzji w sprawie. Tak więc okres przeznaczony na przygotowanie projektu decyzji Wójta Gminy K. przez uprawnionego architekta, z którym Gmina K. współpracuje, przed i po zmianie wniosku dokonanej przez inwestora, tj. samą Gminę K., nie polega odliczeniu od terminu ustawowego 65-dni.

Za bezzasadny uznał także zarzut skarżącego dotyczący nieodliczenia przez organ odwoławczy od terminu ustawowego 65-dni okresu przeznaczonego na dokonanie przed wydaniem decyzji przez skarżącego analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z odrębnych przepisów (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.). W ocenie organu odwoławczego odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji nie podlega okres przeznaczony na zbadanie przez organ wydający decyzję zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. Zwrócił uwagę, iż gdyby wszystkie standardowe czynności organu wydającego decyzję lokalizacyjną podlegały odliczeniu od terminu ustawowego 65-dni, wówczas wyznaczenie przez ustawodawcę ww. terminu byłoby zbędne.

Odnosząc się natomiast do kwestii problemów z uzyskaniem przez inwestora zgody na dysponowanie na cele budowlane nieruchomościami objętymi ww. inwestycją wyjaśnił, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może zostać wydana każdemu, niezależnie od tego czy wnioskodawcy przysługuje prawo względem nieruchomości objętej wnioskiem. Tak więc dla uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest konieczne dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez wnioskodawcę. Ww. okoliczność nie usprawiedliwia zatem przekroczenia przez skarżącego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji.

W ocenie Ministra na nieuwzględnienie zasługuje także zarzut dotyczący niepoinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i nieumożliwieniu skarżącemu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i analizą prawną, po wystosowaniu przez Ministra pism wyznaczających terminy rozpatrzenia, sprawy na podstawie art. 36 K.p.a.. Wskazał, iż organ odwoławczy pismem z [...] marca 2013 r. poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, i możliwości wypowiedzenia się przez strony co do zebranych dowodów i materiałów. Po wystosowaniu ww. pisma z [...] marca 2013 r., Minister skierował do skarżącego pisma wyznaczające dodatkowy termin zakończenia niniejszej sprawy, jednakże nie podejmował już dodatkowych czynności wyjaśniających, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – dalej jako P.p.s.a.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 wymienionej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga jest zasadna.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 51 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Sposób liczenia terminu precyzuje art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wskazując, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Kwestię sporną stanowi sposób liczenia terminu.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że nałożony w przywołanym przepisie obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, stąd ów wniosek powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu.

Odnosząc się do poszczególnych argumentów, Sąd zauważa na wstępie, iż fakt, że wniosek był kompletny na etapie jego składania nie oznacza, że inwestor nie ma prawa w toku postępowania dokonywać w nim zmian, korekt lub uzupełnień. Przepis art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie może służyć wymuszaniu działania organu niezgodnego z interesem strony. W sytuacji gdy inwestor zmienia projekt, to okres konieczny do dokonania niezbędnych czynności, np. ponowienia uzgodnień należy odliczyć od terminu 65 dni przewidzianego w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Czas ten należy zakwalifikować jako okres opóźnienia spowodowany przyczynami niezależnymi od organu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10, dotyczący analogicznej sytuacji przewidzianej w art. 35 ust. 6 powoływanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Do okresów podlegających odliczeniu, o których mowa w art. 51 ust. 2 c u.p.z.p. należą także terminy przewidziane przez przepisy prawa na uzyskanie przez organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego uzgodnienia lub opinii. Zakres przedłużenia terminu uzależniony będzie od dokonania czynności przez organ uzgadniający (opiniujący).

W ocenie Sądu odmienną od standardowej sytuację tworzy modyfikacja wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Istotna zmiana wniosku (tj. wymagająca podjęcia szeregu czynności dodatkowych przez organ) powoduje konieczność dokonania wykładni art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w związku z art. 51 ust. 2c tej ustawy. Ponowienie przez organ czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, m.in. takich jak: zredagowanie pism z zawiadomieniami stron o zmianie wniosku, przygotowanie kolejnego projektu decyzji przez architekta posiadającego odpowiednie uprawnienia, przygotowanie treści pism o ponowne uzgodnienia kolejnego projektu decyzji oraz ponowne zaopiniowanie projektu, łącznie z okresami wysyłki korespondencji w tej sprawie, jako mające istotny wpływ na ostateczną datę wydania decyzji, spowodowane jest działaniem inwestora, a zatem nie powstaje z przyczyn niezależnych od organu. Ponieważ powoduje dodatkowy nakład pracy i czasu, to nie może być traktowane tak samo jak prowadzenie postępowania bez modyfikacji wniosku, w którym nie wyłącza się z biegu 65-dniowego terminu zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy zapoznania się z dokumentacją i oczekiwania na doręczenie korespondencji, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, czy też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2 i art. 81 K.p.a.), gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu. Stanowisko o niewliczaniu czasu potrzebnego na dokonanie tych czynności do zwykłego postępowania aktualne jest w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07, z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06, z 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08, dostępne w dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Również z faktu, że termin nie został zróżnicowany w zależności od liczby modyfikacji wniosku, daty ich dokonania i zakresu ich jakościowej zmiany, powodującej konieczność powtórzenia czynności organu nie można wywodzić, że w zamierzeniach ustawodawcy było ustalenie jednego terminu, uniwersalnego dla wszystkich postępowań, niezależnie od liczby zmian wniosku i ich zakresu.

Odmienne rozumienie powyższych kwestii prowadziłoby do korzystania przez organ wyższego stopnia z przedmiotowego środka (wymierzenia organowi załatwiającemu sprawę kary grzywny) w sposób sprzeczny z celem regulacji prawnej, wyrażonym w art. 51 ust. 2c przedmiotowej ustawy.

W związku z powyższym w ocenie składu orzekającego nie zasługuje na aprobatę twierdzenie, że czynności związane z załatwieniem zmienionego wniosku (tj. ponowne czynności) nie mogą być uznane za zaliczające się do terminu załatwienia sprawy. Czasu potrzebnego na ich realizację nie powinno wliczać się do terminu 65-dniowego, ponieważ termin ten przeznaczony jest – co do zasady – na rozpatrzenie wniosku bez jego istotnych modyfikacji, będących źródłem powtarzania szeregu czynności.

Nie jest natomiast trafna argumentacja skarżącego, dotycząca wpływu na bieg 65-dniowego terminu zmian organizacyjnych w organie, czy uwarunkowań związanych z niedostateczną obsługą rzeczową lub obsadą kadrową na bieg tego terminu. Jak słusznie wywodzi się w orzecznictwie przesłanka "przyczyn niezależnych od organu" dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody, działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego (A. Matan (w:) G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Wydanie 3, Warszawa 2010 r., str. 417- 418 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2001 r. sygn. akt SAB 1/01, LEX nr 54739 i z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1364/11, LEX nr 1149161). Stwierdzić trzeba, iż realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu tzw. trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych, przekonanie że powierzona organowi kompetencja "nie ma nic wspólnego z realizacją jego zadań ustawowych" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1999 r. sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). Również aktualnie wskazuje się, że co do zasady problemy braków obsady urzędu stanowiącego aparat pomocniczy organu rozpatrującego daną sprawę, nie stanowią przesłanki "przyczyn niezależnych od organu" (tak NSA w wyroku z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2338/13, LEX nr 1452851, na gruncie analogicznej regulacji dotyczącej art. 35 § 5 K.p.a.). Z tego względu Sąd nie przeprowadził wnioskowanych dowodów, jako niemających wpływu na przyjęte stanowisko.

Na aprobatę nie zasługuje również stanowisko o konieczności odliczenia od 65-dniowego terminu okresu przeznaczonego na bezskuteczny upływ terminu na rozpatrzenie zażaleń od postanowień wydawanych w toku postępowania głównego, zmierzającego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Termin (7 dni) przewidziany do wniesienia zażalenia na postanowienia wydawane w toku postępowania nie może być wliczony do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., gdyż jest to jeden z terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności (wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 959/10, Lex nr 760179; wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1589/10, Lex nr 1070353). Ponadto dla poparcia tego stanowiska należy odwołać się do względnej suspensywności zażalenia, wynikającej z art. 143 K.p.a., zgodnie z którą wniesienie zażalenia na postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania, a jedynie organ administracji, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Postanowienia administracyjne z zasady podlegają bowiem natychmiastowemu wykonaniu. W konsekwencji słusznie organ wywodził, że brak jest przesłanek do uznania, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres oczekiwania na uostatecznienie się postanowień uzgadniających.

Z przedstawionych wyżej względów uznając, że doszło do naruszenia art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w zw. z art. 51 ust. 2 c u.p.z.p. i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., Sąd postanowił uchylić zaskarżone postanowienie. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, a o kosztach orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.