Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 817/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art.37, 55 §1, art. 141 § 4, art. 149, art. 160
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt VII SO/Wa 3/11 oddalającego skargę o wymierzenie grzywny Instytutowi Psychiatrii i Neurologii w Warszawie w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt VII SO/Wa 3/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. H. w przedmiocie wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dyrektorowi Instytutu Psychiatrii i Neurologii w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu 14 lutego 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga na bezczynność Dyrektora Instytutu Psychiatrii i Neurologii w Warszawie w przekazaniu skargi na bezczynność i przewlekłość z dnia 3 stycznia 2011 r. sporządzona przez J. H. W petitum skargi wniesiono również o wymierzenie grzywny dla skarżonego organu za nieprzekazanie przedmiotowej skargi (z dnia 3 stycznia 2011 r.) w terminie 30 dni, a także o wyznaczenie dodatkowego terminu na przekazanie powyższej skargi oraz o ustalenie przyczyn i osób winnych tej nieprawidłowości. Jak podano w uzasadnieniu skarga z dnia 3 stycznia 2011 r., skierowana do WSA w Warszawie za pośrednictwem ww. organu, dotyczyła przewlekłości i bezczynności ww. organu w załatwieniu wniosku z dnia 17 sierpnia 2010 r., w odniesieniu do którego J. H. pismami z dnia 2 i 25 października 2010 r. upominał i wzywał do załatwienia jego wniosku z dnia 17 sierpnia 2010 r. Dopiero złożenie skargi z dnia 3 stycznia 2011 r. wywołało reakcję organu, który pismem z dnia 31 stycznia 2011 r. poinformował, że pismo z dnia 17 sierpnia 2010 r. nie dotarło do adresata, w związku z czym nie można było udzielić na nie odpowiedzi.

Dyrektor Instytutu Psychiatrii i Neurologii w Warszawie w odpowiedzi na skargę z dnia 14 lutego 2011 r. wyjaśnił, że po wpływie do Instytutu powyższej skargi podjęto działania poszukiwawcze pisma z dnia 17 sierpnia 2010 r., jednakże pisma z taką datą nie odnaleziono, natomiast wszystkie inne pisma skarżącego, w których zgłaszano żądanie doręczenia kserokopii dokumentów związanych z leczeniem J. H., w tym pismo z dnia 16 sierpnia 2010 r. zostały załatwione przez Instytut. Wobec tego, że pismo z dnia 17 sierpnia 2010 r., którego dotyczyła skarga z dnia 3 stycznia 2011 r., nigdy do Instytutu nie wpłynęło, w ocenie Dyrektora wnioski J. H. są nieuzasadnione.

Do odpowiedzi na skargę załączono plik dokumentów, w tym odpowiedź Instytutu z dnia 31 stycznia 2011 r. na skargę J. H. z dnia 3 stycznia 2011 r., z której wynika, że pismo z dnia 17 sierpnia 2010 r. nie dotarło do Dyrekcji, w związku z czym nie można było udzielić odpowiedzi. Dołączono także kopię powyższego pisma z dnia 17 sierpnia 2010 r., nie zawierająca jednak ani prezentaty wpływu do Instytutu, ani też innego dowodu, że pismo takie zostało do Instytutu wysłane. W piśmie tym skarżący domagał się wydania zaświadczenia o jego chorobie i pobycie w szpitalu w oparciu o art. 217-220 k.p.a. niezbędnego do przedłożenia w postępowaniu sądowym toczącym się przed Sądem Rejonowym we Włodawie, a także poinstruowania, gdzie należy zgłosić podejrzenie o chorobę psychiczną sędziego. Do akt dołączono również kopię skargi J. H. z dnia 3 stycznia 2011 r., w której powołując się na art. 37 § 1 k.p.a. wnioskowano także o wyznaczenie 7-dniowego terminu dla Dyrektora Instytutu na załatwienie wniosku z 17 sierpnia 2010 r. oraz ustalenie przyczyn i osoby winnej bezczynności.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten kreuje zatem obowiązek przekazania sądowi dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli sądowej. O ile nie budzi wątpliwości zakres obowiązku przekazania skargi, to omówienia wymaga kwestia przekazania odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy w terminie trzydziestu dni. Termin przewidziany na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy ma istotne znaczenie. Organ administracji publicznej musi dochować terminu, gdyż w przeciwnym razie naruszy art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekroczenie terminu nie powoduje wprawdzie bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono zasadnicze znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że ze skargi z dnia 3 stycznia 2011 r. – pisma zaadresowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które wpłynęło do organu, wynika, że powołano w nim jako podstawę prawną uzasadniającą żądanie art. 37 § 1 k.p.a., nie zaś art. 54 p.p.s.a., który stanowi podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Analiza pisma zatytułowanego jako skarga do Sądu doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wniosku, że J. H.domagał się w niej, zgodnie z powołaną przez siebie podstawą prawną, usunięcia bezczynności organu w załatwieniu jego pisma z dnia 17 sierpnia 2010 r.

Jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie tego pisma, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei § 2 tego przepisu stanowi, że organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji takie też żądanie zawarte zostało w treści i uzasadnieniu skargi z dnia 3 stycznia 2011 r., a więc przerwania bezczynności organu przez wyznaczenie nowego 7-dniowego terminu dla Dyrektora Instytutu na załatwienie sprawy, a nadto ustalenie przyczyn i osób winnych bezczynności. Niesporna jest też okoliczność, że Dyrektor Instytutu nie nadał dalszego biegu temu pismu, ani po myśli art. 37 § 1 k.p.a., ani też art. 54 § 2 p.p.s.a., podjął natomiast działania poszukiwawcze pisma z dnia 17 sierpnia 2010 r., którego załatwienia domagał się skarżący, i w odpowiedzi z dnia 31 stycznia 2011 r. poinformował skarżącego, że takie pismo do niego nie wpłynęło.

Skarżący, w obecnie rozpatrywanej przez Sąd skardze, ponowił wcześniejsze żądanie stwierdzenia bezczynności i przewlekłości w działaniu organu, żądając jednocześnie zastosowania sankcji wobec organu za nie przekazanie skargi z dnia 3 stycznia 2011 r. Uwzględnienie najdalej idącego żądania, tj. sankcji zawartej w art. 55 § 1 p.p.s.a., wobec wyżej przytoczonego stanu faktycznego i sformułowania skargi wymaga zajęcia przez Sąd stanowiska i oceny treści skargi, tj. pisma z dnia 3 stycznia 2011 r. oraz działań podjętych przez organ w następstwie otrzymania ww. skargi. Mówiąc bowiem o ukaraniu grzywną organu za niedopełnienie obowiązku przekazania skargi do sądu należy dokonać oceny, czy organ w istocie obowiązku tego nie dopełnił, czego nie sposób ustalić bez oceny treści skargi z dnia 3 stycznia 2011 r. Sposób sformułowania żądań zawartych w tym piśmie, a także podstawa prawna powołana przez skarżącego mogła, i to niezależnie od wskazania w tym piśmie jako adresata – sądu administracyjnego, wywołać wątpliwość co do charakteru tego pisma. Organ winien w takiej sytuacji niezwłocznie wyjaśnić wolę skarżącego co do charakteru tego pisma, a mianowicie, czy ma rozpatrywać je w administracyjnym toku instancji jako zażalenie na bezczynność (zgodnie ze wskazaną przez skarżącego podstawą prawną z art. 37 § 1 k.p.a.), czy też zgodnie z nagłówkiem adresowym, skierować je do sądu administracyjnego. Jak wynika z odpowiedzi na skargę z dnia 28 marca 2011 r. czynności takiej organ nie dokonał, udzielił jednak, przed upływem 30 dni od daty wpływu pisma odpowiedzi skarżącemu stwierdzając, że nie otrzymał pisma z dnia 17 sierpnia 2010 r., które było przedmiotem skargi. W reakcji na tę odpowiedź, skarżący w dniu 7 lutego 2011r. wystosował zaś obecnie rozpoznawaną skargę.

Sąd podkreślił, że ważną okolicznością sprawy jest również to, że nie ma w aktach sprawy pisma z dnia 17 sierpnia 2010 r. w aktach sprawy ani też z żadnego pisma skarżącego nie wynika, aby posiadał on dowód nadania tego pisma. Okoliczności otrzymania pisma nie potwierdził adresat pisma, zatem Sąd uznał, że nie ma dowodu, aby pismo takie do Instytutu wpłynęło, a co za tym idzie, aby Dyrektor Instytutu miał podstawy faktyczne do jego rozpoznania.

Sąd stwierdził, że oceniając powyższe i nie tracąc z pola widzenia okoliczności, które poprzedzały podstawy wywiedzenia skargi na bezczynność (z dnia 3 stycznia 2011 r.) w odniesieniu do ww. pisma, które do organu nie dotarło, a także do obecnie rozpoznawanej skargi stanowiącej jego konsekwencję, trudno jest skutecznie zarzucić organowi przewlekłość w zakresie przekazania Sądowi skargi z dnia 3 stycznia 2011 r., a tym bardziej niedopełnienie obowiązku w terminowym jej przekazaniu, jako że mogły istnieć usprawiedliwione wątpliwości co do charakteru tego pisma. Zarzut bezczynności i przewlekłości należało zatem oddalić. Nawet gdyby Sąd ocenił nieprzekazanie skargi z dnia 3 stycznia 2011 r. jako niedopełnienie obowiązku organu, to również ze względu na wyrażone wyżej wątpliwości, a także nieznaczny okres od wpływu ww. skargi do jej przekazania do Sądu, nie ma podstaw do oceny takiego naruszenia jako wymagającego zastosowania środka represyjnego i dyscyplinującego. Dlatego też Sąd uznał, że w okolicznościach tej sprawy nie zachodzą również podstawy do zastosowania środka w postaci grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. wniósł J. H., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

– art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo skarżącego z dnia 3 stycznia 2012 r. było zażaleniem i w związku z tym Dyrektor Instytutu Psychiatrii i Neurologii nie był zobowiązany do jego przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w terminie wskazanym w art. 54 § 2 p.p.s.a.;

– art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i niewymierzenie Dyrektorowi Instytutu Psychiatrii i Neurologii w Warszawie grzywny na postawie art. 54 § 2 p.p.s.a.;

– art. 160 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w formie wyroku, podczas gdy w przedmiocie wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. winno zapaść postanowienie;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jasnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie, przez co orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 czerwca 2012 r., I OZ 432/12 rozpoznał powyższą skargę kasacyjną jako zażalenie od wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. i zażalenie to odrzucił na podstawie art. 178 i 180 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie dotyczyło wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., zaś zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z art. 173 § 1 in fine p.p.s.a., w związku z art. 194 § 1 pkt 10 tej ustawy służy zażalenie, a nie skarga kasacyjna. W takiej sytuacji wniesiona w sprawie skarga kasacyjna powinna być uznana za zażalenie, błędnie nazwane skargą kasacyjną, co też Sąd uczynił. Ponieważ zażalenie to wniesione zostało z uchybieniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 194 § 2 ustawy, zostało ono odrzucone. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył jednak, że błędne oznaczenie formy orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może powodować, że stronie przysługuje inny środek odwoławczy niż to wynika z przepisów ustawy. Jeżeli na skutek błędnych działań sądu administracyjnego strona uchybi terminowi do złożenia środka odwoławczego, to jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej, co pozwoli na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybień powstałych bez jej winy.

W dniu 2 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącego wystąpiła o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, wnosząc jednocześnie zażalenie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., zawierające zarzuty i wnioski, jakie zamieszczone były w skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 lipca 2012 r. przywrócił skarżącemu termin do złożenia zażalenia od orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając zawarty w piśmie z dnia 14 lutego 2011 r. wniosek J. H. dotyczący wymierzenia Dyrektorowi Instytutu Psychiatrii i Neurologii w Warszawie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. i oddalając to żądanie naruszył w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Spośród zarzutów podniesionych w zażaleniu w pierwszej kolejności wymaga omówienia zarzut dotyczący naruszenia art. 160 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w formie wyroku, podczas gdy w przedmiocie wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. powinno zapaść postanowienie.

Kwestia powyższa na obecnym etapie postępowania nie ma istotnego znaczenia, skoro uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wytknięte zostało w postanowieniu Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., I OZ 432/12, a następnie powołanym wyżej postanowieniem z dnia 31 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia rozpoznawanego obecnie zażalenia.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie, nie można podzielić poglądu skarżącego, że orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Sąd pierwszej instancji nie uchybił też art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 w związku z art. 37 § 1 k.p.a.

Jakkolwiek w motywach Sąd rozważał treść skargi J. H. z dnia 3 stycznia 2011 r., podnosząc m.in., że w piśmie tym powołano jako podstawę prawną uzasadniającą żądanie art. 37 § 1 k.p.a., a nie art. 54 p.p.s.a., który stanowi podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to Sąd nie uznał – jak to twierdzi skarżący – że pismo to było zażaleniem. Zauważył jedynie, w wyniku analizy treści tej skargi, że zostało w niej zawarte żądanie przerwania bezczynności organu przez wyznaczenie nowego 7-dniowego terminu dla Dyrektora Instytutu na załatwienie sprawy, a nadto ustalenie przyczyn i osób winnych bezczynności. Stwierdził, że sposób sformułowania żądań i powołana przez skarżącego podstawa prawna mogła niezależnie od wskazania jako adresata Sądu, wywołać wątpliwości co do charakteru tego pisma. Sąd stwierdził ponadto, że niesporna jest okoliczność, że Dyrektor Instytutu nie nadał dalszego biegu temu pismu ani po myśli art. 37 § 1 k.p.a., ani też art. 54 § 2 p.p.s.a., podjął natomiast działania poszukiwawcze pisma z dnia 17 sierpnia 2010 r., którego załatwienia domagał się skarżący i w odpowiedzi z dnia 31 stycznia 2011 r. poinformował skarżącego, że takie pismo do niego nie wpłynęło.

Powyższe stwierdzenie nie uchybiało wskazanym wyżej przepisom, rozważania te poczynione zostały w celu oceny zasadności żądania wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu: "W razie niezastosowania się do obowiązku, o których mowa w art. 54 § 2 sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym". Odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego uzasadniona została podniesionymi przez Sąd usprawiedliwionymi wątpliwościami co do charakteru pisma z dnia 3 stycznia 2011 r. i nieznacznym okresem od wpływu skargi do jej przekazania do Sądu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma w sprawie podstaw do oceny naruszenia organu jako wymagającego zastosowania środka represyjnego i dyscyplinującego w postaci grzywny.

Wobec przedstawienia w zaskarżonym postanowieniu powyższych rozważań nieuzasadniony jest także zarzut dowolności kwestionowanego rozstrzygnięcia, skoro Sąd przedstawił powody nieuwzględnienia wniosku, a przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. pozostawia Sądowi ocenę celowości zastosowania tego środka.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.