Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1351/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 60; art. 70 ust. 1; art. 2 pk 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art. 25; art. 26
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1 pkt 2; art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. w S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na podstawie umowy o dofinansowanie projektu (dalej: "umowa") w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia [...] kwietnia 2012 r. numer: [...] Państwowa Wyższa Szkoła [...] im. [...] w [...] (dalej: "Strona", "Beneficjent", "Skarżąca") realizowała projekt [...] pn.: "[...]". Dofinansowanie wyniosło 270.243,30 zł.

Minister Rozwoju - Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (dalej: "Minister", "IZ") przeprowadził kontrolę, której celem było zweryfikowanie zgodności zaangażowania A. N. P. w ramach projektów Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (NSRO) z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Podstawą rozpoczęcia weryfikacji było pismo Instytucji Koordynującej Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (IK NSRO) z [...] czerwca 2015 r. przekazujące prośbę o skontrolowanie tych kwestii w ramach PO KL. W rezultacie kontroli stwierdzono wystąpienie nieprawidłowości w zakresie wydatków kwalifikowanych z tytułu przyznania dodatku projektowego A. N. P..

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Marszałek Województwa [...] (dalej: "Marszałek", "Instytucja Pośrednicząca", "IP") przeprowadził kontrolę doraźną w siedzibie Beneficjenta. W toku czynności kontrolnych sprawdzono prawidłowość wykorzystania środków z Europejskiego Funduszu Społecznego oraz budżetu państwa i oceniono prawidłowość realizacji projektu, a w szczególności zbadano kwalifikowalność wydatków dotyczących personelu projektu, tj. A. N. P..

Pismem z [...] lipca 2016 r. zostały przekazane Stronie zalecenia pokontrolne, z informacją o wydatkach niekwalifikowalnych oraz informacją o obowiązku zwrotu kwoty w wysokości 4400,04 zł w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń. Strona nie zwróciła środków we wskazanym terminie.

Pismem z [...] sierpnia 2016 r. (przekazanym według właściwości do IP) Strona zwróciła się do Ośrodka Rozwoju Edukacji z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków i wydania stosownej decyzji administracyjnej.

Instytucja Pośrednicząca zawiadomiła Beneficjenta o wszczęciu [...] sierpnia 2016 r. postępowanie administracyjnego, mające na celu wydanie decyzji w sprawie zwrotu środków w ramach Projektu.

Strona pismem zwróciła się do IP z wnioskiem o umorzenie postępowania oraz o przesłuchanie w charakterze świadka A. N. P. i A. F. oraz M. Ż. na okoliczność prawidłowości wykorzystania dofinansowania udzielonego w ramach przedmiotowego projektu.

Marszałek nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania w sprawie, natomiast [...] listopada 2016 r. przesłuchał A. F. oraz M. Ż., a [...] grudnia 2016 r. A. N. P..

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] zobowiązał Państwową Wyższą Szkoła [...] im. [...] w [...] do zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu nr [...] wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach PO KL w kwocie 4.400,04 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania transzy dofinansowania do dnia zwrotu.

Strona odwołała się od tego rozstrzygnięcia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Rozwoju i Finansów obecnie kontrolowana decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] uchylił i umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu kwoty 2.400,05 zł wraz z odsetkami, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu IZ wskazała, że A. N. P. była zatrudniona na pełen etat w PWSZ w [...] na podstawie umowy o pracę z dnia [...] września 2008 r., która to umowa była wielokrotnie zmieniana.

W ramach projektu projekt [...] pn.: "[...]" A. N. P. powierzono obowiązki:

1. Specjalisty ds. ewaluacji i rozliczeń projektu na podstawie aneksu do umowy z dnia 1 lutego 2012 r. z wynagrodzeniem miesięcznym w kwocie 1.000,00 zł w okresie od 1 lutego 2012 r. do 31 marca 2012 r. (w sumie przedstawiono do rozliczenia 1.999,99 zł);

2. Obsługi kadrowej projektu na podstawie aneksu do umowy z dnia 5 lutego 2013 r. z wynagrodzeniem miesięcznym w kwocie 400,00 zł w okresie od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 31 lipca 2013 r. (w sumie przedstawiono do rozliczenia 2.400,00 zł).

Jak ustaliła IZ, Strona wypłaciła łącznie A. N. P. 4.400,04 zł w ramach dodatku do wynagrodzenia w projekcie [...].

Jednocześnie w okresie realizacji projektu tj. od 1 lutego 2012 r. do 31 lipca 2013 r. A. N. P. była zaangażowana m.in. w realizację projektu nr [...], w ramach którego przyznano jej dodatek projektowy na podstawie aneksów do umowy o pracę z [...] września 2009 r. i z [...] grudnia 2009 r. W okresie od dnia 1 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. A. N. P. otrzymywała dodatkowe wynagrodzenie w formie dodatku projektowego, jako Asystent kierownika w ramach realizacji projektu (stanowisko ujęte we wniosku o dofinansowanie w zadaniu "Zarządzanie projektem" i rozliczane w kosztach bezpośrednich).

Zdaniem IZ w tej sytuacji przyznanie A. N. P. w lutym 2012 r. kolejnego dodatku projektowego w ramach zaskarżanego projektu nr [...] na okres od dnia 1 lutego 2012 r. do dnia 31 marca 2012 r. było niezgodne z podrozdziałem 4.5.1 Wytycznych pkt 7, który stanowi, że: "(...) w przypadku wykonywania zadań w kilku projektach u tego samego Beneficjenta personelowi projektu przyznawany jest wyłącznie jeden dodatek".

Zdaniem Ministra w sprawie doszło do naruszenia przywołanego zapisu Wytycznych, gdyż A. N. P. w projekcie nr [...] przyznano dodatek projektowy pomimo tego, że w tym samym czasie przyznano jej już wcześniej dodatek w innym projekcie PO KL, który był wypłacany w okresie realizacji projektu nr [...], również realizowanego przez Odwołującą. W związku z tym Beneficjent naruszył pkt 7 podrozdziału 4.5.1 Wytycznych i wydatki dotyczące przyznania dodatku projektowego A. N. P. w przedmiotowym projekcie w wysokości 1.999,99 zł należało uznać za niekwalifikowalne, a tym samym podlegające zwrotowi.

Minister podniósł również, że w okresie od 1 lutego 2013 r. do 31 lipca 2013 r. A. N. P. otrzymywała dodatek projektowy za obsługę kadrową projektu. Zakres obowiązków dla osoby zajmującej się taką obsługą został zdefiniowany we wniosku o dofinansowanie w części 3.7 Opis sposobu zarządzania projektem, jako "umowy z wykładowcami, ewidencja i rozliczanie czasu pracy", a także wskazany w budżecie projektu w części 4.1.2 jako element kosztów pośrednich.

Organ odwoławczy zgodził się z argumentacją Beneficjenta, że A. N. P. w ramach obsługi kadrowej, zaangażowana była w przedmiotowy projekt w ramach kosztów pośrednich, a w związku z tym nie obowiązywały przepisy Wytycznych dotyczące przyznawania dodatków personelowi projektu. Wskazał iż, z wniosku o dofinansowanie oraz aneksu do umowy o pracę z [...] lutego 2013 r. jasno wynika jakie obowiązki wykonywała A. N. P. jako osoba do obsługi kadrowej projektu. Uwzględniono to w kosztach pośrednich i w ramach tych kosztów była rozliczana.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że obowiązki Głównego specjalisty ds. Współpracy i Funduszy Zewnętrznych oraz Zastępcy Kanclerza nie zawierają w sobie obowiązków obsługi kadrowej projektu, bowiem dotyczą podstawowej działalności jednostki, a nie realizacji konkretnego projektu. Z tego względu jego zdaniem nie można mówić w tym przypadku o nieracjonalności lub nieefektywności zatrudnienia A. N. P. dodatkowo w ramach kosztów pośrednich. Minister uznał, że zaangażowanie A. N. P. w przedmiotowym projekcie, jako osoby odpowiedzialnej za obsługę kadrową projektu, za którą przysługiwał jej dodatek do wynagrodzenia, oznaczało realizację projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a tym samym Odwołująca nie naruszyła § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie z [...] kwietnia 2012 r., który stwierdza, że "beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu na podstawie wniosku". Z tego względu organ odwoławczy uznał wydatki dotyczące przyznania dodatku projektowego w wysokości 2.400,05 zł za kwalifikowalne.

Minister zauważył wreszcie, że wyniki kontroli IZ PO KL opisane w dokumencie "Podsumowanie wyników kontroli na dokumentach zaangażowania A.N. P. w ramach projektów NSRO z 3 marca 2016 r." wskazują, że przy zatrudnieniu tej osoby do wykonywania zadań w ramach projektów PO KL doszło do szeregu innych naruszeń przepisów, co w konsekwencji stało się podstawą do wszczęcia przez Prokuraturę Rejonową w [...] śledztwa w sprawie poświadczania nieprawdy w dokumentach, co do okoliczności mających znaczenie prawne w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej przez kanclerz PWSZ w [...] A. N. P. w okresie od 2012 r. do 12 czerwca 2015 r. w Suwałkach, tj. o czyn z art. 271 § 1 w zw. z § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 2204).

Kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach projektu Minister uznał za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Beneficjent rozliczył niekwalifikowalny wydatek w ramach projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Niekwalifikowalność wydatku wynikała natomiast zdaniem IZ z działania Beneficjenta, które spowodowało naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz.1870), dalej: "u.f.p.".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów w części utrzymującej w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

1) art. 7, art. 73 § 1 i § 2 art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej: "K.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na dowolnej ocenie materiału dowodowego, a także z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, wyrażające się zwłaszcza w:

a) pominięciu faktu, iż A. N. P., wykonując w ramach projektu pt. "Wykwalifikowany nauczyciel przedmiotów zawodowych" obowiązki specjalisty ds. rozliczeń projektu, nie stanowiła personelu projektu, o którym mowa w podrozdziale 4.5.1. Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, obowiązujących od 15 grudnia 2011 r., od 14 sierpnia 2012 r. oraz od 2 kwietnia 2014 r.,

b) zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z akt osobowych A. N.P. oraz jej zakresów obowiązków obowiązujących na czas realizacji projektu,

c) pominięciu treści zeznań świadków złożonych przez M. Ż. (pełniącej funkcję koordynatora projektu w okresie od 1.08.2012 r. do 31.03.2013 r.), A. F. (pełniącej funkcję koordynatora projektu w okresie od 1.02.2012 r. do 31.07.2012 r.) i A. N. P., według których realizacja projektu odbyła się zgodnie z umową o dofinasowanie oraz wnioskiem o dofinasowanie projektu,

d) niewłaściwym przyjęciu charakteru poniesionych przez Skarżącą wydatków mieszczących się w katalogu kosztów pośrednich;

2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez przeprowadzenie oceny w sposób dowolny, wyłącznie na podstawie wyników kontroli Instytucji Zarządzającej PO KL,

3) art. 7 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

4) art. 8 K.p.a., polegające na:

a) niedokonaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do twierdzeń strony oraz nieuwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli,

b) zaniechaniu zgromadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do poczynienia ustaleń faktycznych, w szczególności nie przeprowadzenia dowodu z całości akt osobowych A.N. P.,

c) przeprowadzeniu postępowania dowodowego w szczątkowym zakresie.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. poprzez pominięcie opracowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, obowiązujących od 21 grudnia 2010 r. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,

2) art. 184 u.f.p. poprzez bezpodstawne uznanie przyznanego dodatku projektowego A. N. P. jako nieuzasadnionego wydatku, a tym samym jako niekwalifikowalnego, podlegającego zwrotowi,

3) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.; dalej: "rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006") poprzez bezpodstawne uznanie wystąpienia nieprawidłowości powodujących szkodę w budżecie Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, ani takiego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. realizowała projekt pn.: "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności oraz Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.; zwane dalej: "rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006"), instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Z kolei art. 70 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań:

a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 i że funkcjonują skutecznie;

b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych

W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, państwa członkowskie odpowiadają za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego UE, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony (art. 70 ust. 2).

Przepisy tego rozporządzenia regulują także zasady odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy Unijnych, w tym także kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie (art. 98).

W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowane zostały też terminy i pojęcia, którymi się ono posługuje. I tak, zgodnie z art. 2 pkt 3, dla jego celów terminowi "operacja" nadano znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.

Natomiast w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zatem definicja "nieprawidłowości" zawiera trzy elementy: (i) musi wystąpić działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, (ii) które powoduje naruszenie przepisu prawa Unii oraz (iii) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zarówno Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii.

Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98). Powyższe, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa nie budzi żadnych wątpliwości, gdyż w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE.L z 20 grudnia 2013r., nr 347, s. 320) prawodawca unijny uwzględnił orzecznictwo TSUE i prezentowane stanowisko Komisji Europejskiej i zaznaczył wprost, że nieprawidłowością będzie także naruszenie prawa krajowego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Mimo, że powołany przepis nie dotyczy przedmiotowej sprawy, to jednak potwierdza prawidłowość dotychczas prezentowanej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W krajowym porządku prawnym zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, określone zostały w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.); dalej: "u.z.p.p.r.".

Zgodnie z art. 25 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada: instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa (pkt 1); w przypadku programu rozwoju – odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa (pkt 2).

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1, 5-8, 10, 11, 14, 15 i 15a u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (...); zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2; określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego; określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem; określenie systemu realizacji programu operacyjnego; zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W myśl art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przewidzianej w art. 207 ust. 9 u.f.p. – wydanej po bezskutecznym upływie terminu (zakreślonego w wezwaniu, w trybie określonym w ust. 8 tego przepisu) zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.

Zgodnie z przepisem art 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – pkt 2 oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 – pkt 3), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W ocenie Sądu, pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13, zgodnie z którym, procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. NSA stwierdził, że sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. także wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, w którym wskazano, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Rozwijając tę tezę NSA wskazał dodatkowo, że wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r."). Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd i przyjmuje w rozpoznawanej sprawie za własny.

Reasumując powyższe Sąd stwierdza, iż naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. może wynikać z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach, co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p. stanowiły zapisy umowy o dofinansowanie projektu, zawartej w dniu 12 kwietnia 2012 r. pomiędzy Skarżącą a Województwem [...]. Zgodnie z § 3 ust. 1 tej umowy Skarżąca zobowiązała się do zrealizowania projektu na podstawie wniosku. Jednocześnie Skarżąca oświadczyła, że zapoznała się z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL i zobowiązała się do ich stosowania (§ 3 ust. 2, ust. 4 umowy).

Zgodnie z Rozdziałem 3 Wytycznych – Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają warunki określone m.in. w podrozdziale 3.1, w tym są zgodne ze szczegółowymi zasadami określonymi w Wytycznych (podrozdział 3.1 pkt 1 lit. i Wytycznych).

W podrozdziale 4.5.1 pkt 7 Wytycznych zawarto zapis, iż w przypadku wykonywania zadań w kilku projektach u tego samego beneficjenta personelowi projektu przyznawany jest wyłącznie jeden dodatek.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, kontrolując realizację projektu organ zasadnie powziął wątpliwości, co do prawidłowości poniesionych przez Skarżącą wydatków w związku z zatrudnieniem A. N. P. w projekcie nr [...] pn.: "[...]".

Z akt sprawy wynika, że osoba ta była zatrudniona w Państwowej Wyższej Szkole [...] w [...] na pełen etat na podstawie umowy o pracę z [...] września 2008 r. zmienianej aneksami do tej umowy.

Dodatkowo w ramach przedmiotowego projektu wskazana osoba zatrudniona była w ramach Projektu na podstawie Aneksu do umowy o pracę z [...].02.2012 r. jako Specjalista ds. ewaluacji i rozliczeń projektu w okresie od 01.02.2012 r. do 31.03.2012 r. W związku z powierzeniem pełnienia tej funkcji przyznany został A. N. P. dodatek projektowy w kwocie 1.000,00 zł/m-c.

W okresie realizacji opisywanego projektu A. N. P. otrzymywała również dodatek projektowy w ramach innego realizowanego przez PWSZ w [...] projektu:

- [...] "[...]" (na podstawie Aneksu do umowy o pracę z dnia [...].12.2009 r. w okresie od [...].09.2009 r. do [...].12.2012 r.);

W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organów, że w sprawie doszło do naruszenia Wytycznych, polegające na przyznaniu A. N. P. w projekcie [...] dodatku projektowego pomimo przyznania wcześniej dodatku w innym wskazanym projekcie PO KL. W szczególności działanie takie było niezgodne z podrozdziałem 4.5.1 pkt 7 mających zastosowanie w sprawie Wytycznych, który stanowi, że: "(...) w przypadku wykonywania zadań w kilku projektach u tego samego Beneficjenta personelowi projektu przyznawany jest wyłącznie jeden dodatek". Takie działanie Skarżącej narusza wskazane procedury realizacji programu PO KL, a sfinansowanie tych wydatków powoduje szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Jednocześnie za nieuzasadniony Sąd uznaje zarzut Skarżącej, iż koszty pracy specjalisty ds. rozliczeń projektu należy rozliczyć jako koszty pośrednie, a przyznanie dodatku projektowego nie narusza opisanej powyżej zasady pojedynczego dodatku dla personelu projektu.

Pojęcie "personel projektu" zostało zdefiniowane na potrzeby przedmiotowego projektu w Wytycznych (podrozdział 3 – słowniczek): "personel projektu – osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby samozatrudnione, osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby współpracujące w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205 poz.1585 z późn. zm.) oraz osoby wykonujące świadczenia w formie wolontariatu."

Osoba zatrudniona na stanowisku specjalisty ds. rozliczeń projektu niewątpliwie stanowi personel projektu, a koszty jej wynagrodzenia mieszczą się w katalogu kosztów bezpośrednich. Ponadto, na co należy wskazać, stanowisko to zostało opisane przez Skarżącą we wniosku o dofinansowanie projektu w zadaniu 7 w pozycji 51.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu działające w sprawie organy prawidło przyjęły, iż Skarżąca naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p., bowiem dokonywał wydatków, w sposób naruszający zasady określone w Wytycznych. Stanowisko takie znajduje oparcie w materiale dowodowym.

Sąd nie dopatrzył się przy tym, aby organy naruszyły zapisy umowy, czy też inne przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie. W szczególności organ prawidłowo dokonał oceny kwalifikowalności wydatków, zgodnie z zasadami wynikającymi z umowy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, z jakich przyczyn określone wydatki poniesione przez Skarżącą przy realizacji projektu nie mogły zostać uznane za kwalifikujące się do objęcia wsparciem, jak również dokonano ich szczegółowego wyliczenia. W konsekwencji Sąd stwierdza, iż w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Przechodząc natomiast do kontroli samego procesu odzyskiwania wypłaconego dofinansowania, przypomnieć na wstępie należy, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, Państwa Członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Ponadto, Państwo Członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez Państwo Członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo Członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

Definicja pojęcia "nieprawidłowości" została zawarta w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Przez "nieprawidłowość" należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Uzupełnieniem regulacji w zakresie postępowań kontrolnych prowadzonych przez organy w ramach udzielonych dofinansowań z budżetu Unii Europejskiej jest rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1; zwane dalej: "rozporządzeniem nr 2988/95"). Stosownie do art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, stwierdzenie w wyniku kontroli nieprawidłowości z reguły prowadzi do cofnięcia bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych nienależnych lub bezprawnie uzyskanych. Rozporządzenie to w art. 2 ust. 4 określa, że – z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego – procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu państw członkowskich. Zawarta także w art. 1 ust. 2 rozporządzenia konstrukcja nieprawidłowości oraz jej normatywne skutki zostały przeniesione na grunt przepisów prawa polityki rozwoju. Przepisami tymi uregulowano kompetencje do ustalania i nakładania na beneficjentów sankcji w związku z powstałymi w toku realizacji projektów nieprawidłowościami. Również, w prawie krajowym znajdują się normy precyzujące przesłanki zwrotu środków oraz tryb ich dochodzenia. Kwestie te regulują wskazane już przepisy u.f.p.

Powyższe regulacje wskazują, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji, w której wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1984/15, zgodnie z którym, "nieprawidłowością" jest zatem nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (szkoda potencjalna). Taki zaś charakter należy przypisać naruszeniu prawa polegającemu na braku wykazania, że wydatkowała ona środki publiczne z zachowaniem wymaganych zasad, w tym zwłaszcza wyboru oferty najbardziej korzystnej ekonomicznie. Tego rodzaju naruszenie mogło wywołać potencjalną szkodę w budżecie Unii Europejskiej. Ponadto, zgodnie z wyjaśnieniami Komisji nr 2006/C 179/02 oraz orzecznictwa ETS, do beneficjenta, którego nie obowiązują przepisy o zamówieniach publicznych, powinny być stosowane podstawowe zasady zaczerpnięte z traktatów Unii Europejskich, w tym także zasada przejrzystości, równego traktowania i uczciwej konkurencji czyli te zasady, które są wymienione w treści § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie, a których Spółka nie dochowała (por. także wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 173/13).

Niezasadny jest także, jak to już wyżej wskazano, zarzut naruszenia art. 7, art. 80, art. 107 § 3, art. 8 K.p.a. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone przez organy w rozpoznawanej sprawie było zgodne z prawem. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, postępowania były prowadzone z poszanowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zaś wydane decyzje spełniają wymogi określone w art. 107 k.p.a.

Należy również wskazać, że wbrew twierdzeniom Skarżącej analiza całości akt osobowych świadka A. N. P. nie miałyby wpływu na poprawność ustaleń organu co do występujących naruszeń . Organ dokonał ustaleń w tym zakresie na podstawie zgromadzonych już dowodów (umów), które wobec treści podrozdziału 4.5.1 pkt 1 lit c Wytycznych były w tym zakresie w pełni miarodajne.

Odnosząc się do kwestii pominięcia treści zeznań świadków A. N. P., A. F. oraz M. Ż. należy wyjaśniać, że dowody te nie odnoszą się do naruszeń Wytycznych, których wynikiem było uznanie dodatku projektowego A. N. P. z wydatek niekwalifikowalny.

Sąd nie stwierdza również innych naruszeń procedury, które mogłyby mieć wpływ na legalność kontrolowanej decyzji.

Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.