Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 788/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.174 pkt. 1 , art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 799/15 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 799/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 25 maja 2015 r. (powinno być [...] Prezydent Miasta Leszna na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 1, 5, i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 1 i 4, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r. poz. 163), dalej u.p.s., art. 104, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a. przyznał L.W. (powinno być R.S.), dalej skarżący, zasiłek celowy na zakup artykułów żywnościowych – na przygotowanie obiadów we własnym zakresie na miesiąc maj w wysokości 150 zł (za koszt obiadu przyjęto koszt wsadu do kotła w kwocie 4,90 zł x 31 dni).

Organ I instancji na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że skarżący samodzielnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zajmuje lokal mieszkalny dwupokojowy wraz z kuchnią, łazienką i wc. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Pobiera zasiłek stały w wysokości 423,96 zł oraz otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 117,91 zł. Organ uznał, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji wadliwe uzasadnienie decyzji podnosząc, że brak jest wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wysokości przyjętej przez organ I instancji kwoty jako średniego kosztu, tzw. wsadu do przygotowania jednej kolacji i śniadania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 1, 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1, ust. 2, art. 48 ust. 1 i 4, art. 106 u.p.s., uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego w zakresie dożywiania na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r., poz. 1024), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2012 r., poz. 823) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. S. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w związku z niewyjaśnieniem przez organ odwoławczy sposobu ustalenia przez organ I instancji kwoty przyznanego zasiłku celowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd ten podał, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39 a ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.).

Sąd I instancji wskazał, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia.

W ocenie Sądu I instancji, organy rozpatrujące sprawę nie uchybiły wskazanym powyżej przepisom, w wystarczającym stopniu zebrały i oceniły materiał dowodowy. Zdaniem tego Sądu, skarżący spełnia kryteria wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., jednak rozpoznając niniejszą sprawę na uwadze należało mieć w szczególności podstawowe cele, jakie spełniać ma instytucja pomocy społecznej. Z art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. A nadto z art. 3 ust. 1 u.p.s. wynika, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.).

W ocenie Sądu I instancji, z prawidłowo poczynionych ustaleń organu wynika, że skarżący prowadzi samodzielnie jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zajmuje lokal mieszkalny dwupokojowy wraz z kuchnią łazienką i wc. Z tytułu zajmowanego mieszkania skarżący obciążony jest opłatami z tytułu czynszu w wysokości 258,44 zł, energii elektrycznej w kwocie 26,32 zł oraz zużycia gazu w wysokości 29,00 zł. Skarżący pozostaje bierny zawodowo, pobiera zasiłek stały w wysokości 423,96 zł. Poza tym na mocy decyzji Prezydenta Miasta Leszna wydanej w dniu [...] ma przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 117,91 zł na okres sześciu miesięcy od 1 marca 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r. Skarżący posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności do 31 października 2017 r. Kwestią sporną pozostaje natomiast wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego.

Sąd I instancji w pełni podzielił przywołany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. I OSK 407/12, zgodnie z którym, wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. stanowiącymi iż rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych.

Sąd I instancji podał, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniło, iż kwota pomocy udzielonej skarżącemu w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 1 maja 2015 r. wyniosła kwotę 4.672,08 zł (co w przeliczeniu daję kwotę 1.168,02 zł miesięcznie). Wskazało też, że w roku 2015 budżet organu pomocy społecznej na zadania własne wyniósł 3.830.900,00 zł. Z czego kwota przeznaczona na zasiłki celowe i okresowe wynosi 1.550.000,00 zł. W okresie od stycznia 2015 r. do maja 2015 r. pomocą w zakresie dożywiania objęto 2.590 osób, wydatkując na ten cel kwotę 551.274.94 zł., co daje średnią na 1 osobę w wysokości około 213 zł na jedną osobę. Skarżącemu w tym okresie przyznano pomoc społeczną w średniej miesięcznej wysokości 1.168 zł, co jak słusznie zauważyło Kolegium oznacza, że skarżący otrzymywał pomoc na zakup artykułów żywnościowych znacznie wyższą aniżeli średnia wartość pomocy przyznanej w tym okresie.

Reasumując Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Organy w sposób wystarczający zebrały i oceniły materiał dowodowy. Organy wskazały też, że skarżący regularnie otrzymuje świadczenia z pomocy społecznej, które znacznie przekraczają średnią wysokość świadczeń udzielanych przez organ I instancji.

W skardze kasacyjnej, R.S. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Opierając skargę "na podstawie art. 174 paragraf 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie."

Powołując się na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji rozpatrywał inny przedmiot sprawy, niż będący przedmiotem zaskarżenia, który nie dotyczył zaskarżonego przedmiotu sprawy. Kolegium prowadziło postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] zaś Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja SKO w Lesznie z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Leszna z dnia [...], a zatem przedmiot kontroli odbył się w niewłaściwym kierunku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono kwestionowane w całości czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym są także podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów, które miały być naruszone zaskarżonym wyrokiem lub postanowieniem kończącym postępowanie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się złamania przez Sąd I instancji każdej wytykanej mu normy prawnej.

Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. W myśl tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Oznacza to, że kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia sądowego, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd kasacyjny może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono i uzasadniono. Nie jest on natomiast uprawniony do wyręczania strony skarżącej kasacyjnie oraz formułowania za nią, konkretyzowania, czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Tym samym z własnej inicjatywy nie może rozpatrywać innych wad lub w innym zakresie niż naruszenia określone w skardze kasacyjnej. Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą zatem odnosić się do zaskarżonego orzeczenia oraz należy je sformułować precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Z uwagi na omówione wymogi dotyczące sporządzenia skargi kasacyjnej ustawodawca zdecydował się na ustanowienie tzw. przymusu radcowsko-adwokackiego, czyli wprowadzenie obowiązku sporządzenia omawianego środka zaskarżenia przez profesjonalnych pełnomocników. Ich doświadczenie i umiejętności miały z założenia chronić stronę nieposiadajacą wiedzy prawniczej przed negatywnymi konsekwencjami niewłaściwie skonstruowanej skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została sporządzona przez radcę prawnego. Sposób jej skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika jest jednak wadliwy. W podstawie skargi kasacyjnej jej autor podał, że opiera skargę kasacyjną na podstawie "art. 174 paragraf 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzut zatem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania odniósł do "art. 174 paragraf 1" p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał natomiast jakiegokolwiek przepisu prawa, który jego zdaniem miał naruszyć Sąd I instancji.

Przepis art. 174 p.p.s.a. nie ma paragrafu. Zgodnie z jego treścią: "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy."

Przepis ten określa jedynie podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną. Zadaniem zaś wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega nie tylko na przytoczeniu treści art. 174 p.p.s.a., ale także na wskazaniu konkretnych przepisów, które zostały naruszone, przypisaniu ich do właściwej podstawy kasacyjnej i wskazaniu formy naruszenia (w przypadku naruszenia prawa materialnego) lub wpływu na wynik sprawy (w przypadku uchybienia przepisom procedury). Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem są m.in. wyroki tego Sądu: z dnia 7 września 2016 r., sygn. I OSK 755/16; z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. II OSK 722/14; z dnia 15 maja 2013 r., sygn. I GSK 227/12; z 29 sierpnia 2012 r., I FSK 1560/11 (wszystkie dostępne w CBOSA).

W wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. II FSK 4064/14 (LEX nr 2276565) Naczelny sąd Administracyjny wskazał, że: "Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne."

Skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie oparto, jak to już wyżej wspomniano, "na podstawie art. 174 paragraf 1" (powinno być: pkt 1) p.p.s.a. Przepis ten dotyczy pierwszej podstawy kasacyjnej, jaką jest naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Tymczasem, opierając skargę kasacyjną na ww. podstawie, autor skargi kasacyjnej nie powołał żadnego z ww. przepisów p.p.s.a. i nie powiązał ich z żadnymi przepisami prawa materialnego, które jego zdaniem Sąd I instancji naruszył, a także nie wskazał, w jakiej formie i dlaczego przepisy te zostały naruszone.

Powyższe braki formalne wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej i niemożność jej uzupełniania przez Naczelny Sąd Administracyjny czyniły niemożliwym prawidłowe jej rozpoznanie i skutkowały konieczność jej oddalenia, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.