Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 120/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 1, § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1140/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia I. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 14 maja 2020 r., nr. DZF-XII.025.2.2020.IM.3 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu ze środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia I. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 5400 (słownie: pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r., sygn. V SA/Wa 1140/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia I. (dalej zwanego skarżącym lub stowarzyszeniem), na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 14 maja 2020 r., nr DZF-XII.025.2.2020.IM.3, w przedmiocie określenia stowarzyszeniu przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych, oddalił skargę.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Minister Funduszy i Polityki Regionalnej stwierdził, że stowarzyszenie nieprawidłowo wydatkowało środki przekazane mu na podstawie umowy z [...] października 2016 r., zawartej z Centrum Projektów Europejskich (Instytucja Pośrednicząca) o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój, na realizację projektu pt.: "Zarządzanie aktywnością zawodową pracowników 50+".

Stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła środków wydatkowanych bez zachowania wymaganego trybu, w wyniku zawarcia umowy zlecenia z [...] lipca 2016 r. z J.K., dotyczącą powołania jej na stanowisko konsultanta merytorycznego projektu. Obejmowały one wydatki dotyczące wynagrodzenia ww. osoby, w łącznej kwocie 325 923,60 zł. Organy obu instancji stwierdziły w omawianym zakresie uchybienie w szczególności postanowieniom sekcji 6.5.3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 10 kwietnia 2015 r. (dalej "Wytyczne"), polegające na naruszeniu zasady konkurencyjności poprzez zawarcie ww. umowy zlecenia bez dochowania procedury ofertowej, z osobą wchodzącą w skład personelu projektu, mimo że wartość zlecenia przekraczała kwotę 50 000 zł, a zwłaszcza poprzez powierzenie realizacji zadania osobie powiązanej osobowo z beneficjentem, bez uzyskania w tym zakresie zgody Instytucji Pośredniczącej. W zaskarżonej decyzji zaznaczono, że J.K. pełni funkcję członka zarządu stowarzyszenia (wiceprzewodnicząca).

WSA w Warszawie po rozpatrzeniu skargi stowarzyszenia, wyrokiem z 25 marca 2021 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że z mocy art. 184 ust. 1 u.f.p. (ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z poźn. zm., Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm.) wydatki związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem środków unijnych są dokonywane w szczególności zgodnie z "innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu". Nie budziło wątpliwości Sądu to, że postanowienia umowy o dofinansowanie (w szczególności § 4 ust. 4), jak też Wytycznych, stanowią owe "inne procedury" w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Stąd też naruszenie tychże procedur obligowało do zwrotu środków wydatkowanych z ich uchybieniem, stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jak też art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej (ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm.). Przy czym dodatkowym warunkiem materialnym, wynikającym z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 jest, by stwierdzona nieprawidłowość miała lub mogła mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Sąd zauważył, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie nasuwa zastrzeżeń, a kwestionowana przez skarżące stowarzyszenie jest natomiast, co do zasady, ocena zgromadzonych dowodów i dokonana na skutek powyższego subsumpcja ustaleń faktycznych pod znajdujące zastosowanie w sprawie normy materialno-prawne. Tak zakreślony w skardze kierunek sporu obejmuje zasadniczo fakty, a nie prawo, z jednym wyjątkiem omówionym dalej (s. 7 in fine niniejszego uzasadnienia). Punkt wyjścia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinno zatem stanowić wskazanie ustaleń niespornych, jak też tych, co do których nie ma zgody między organami, a stowarzyszeniem. Przy czym na gruncie przedmiotowego sporu ustalenia te odnoszą się do następujących zagadnień: możliwości i warunków realizacji zadania przez wykonawcę zaliczonego do personelu projektu, z zastosowaniem zasady konkurencyjności, a w tym konieczności wyrażenia zgody przez instytucję pośredniczącą na podpisanie umowy z wykonawcą, będącym podmiotem powiązanym (członek zarządu beneficjenta), jak również wpływu stwierdzonej nieprawidłowości na budżet UE.

Sąd stwierdził, że ustaleniami spornymi, wynikającymi z dokonanej przez organy oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, są kwestie związane z: ceną wartości zamówienia, tj. że w przypadku usług wykonanych przez wykonawcę mamy do czynienia z jednym, kompleksowym zamówieniem; nie jest to szereg odrębnych usług, co ma wpływ na konieczność uruchomienia procedury ofertowej (powyżej 50 tys. zł), zgodnie z zasadą konkurencyjności, cena wartości zamówienia, nieudzielenie przez instytucję pośredniczącą zgody na podpisanie umowy z wykonawcą, będącym podmiotem powiązanym, z pominięciem procedur, wykazanie przez organ szkodliwego wpływu na budżet UE.

W tym aspekcie Sąd stwierdził, że dostrzeżone przez organ rozbieżności w postępowaniu stowarzyszenia, wyrażające się w zastosowaniu trybu ofertowego wobec pierwszego konsultanta merytorycznego, tj. A. G., jak też pierwotny zamiar stosowania zasady konkurencyjności również wobec J. K. (vide notatka z rozeznania rynku w ramach projektu "Zarządzanie aktywnością pracowników 50+", jak też załączone szacowanie wartości zamówienia; s. 15 zaskarżonej decyzji, k. 376-379 akt adm., t. II), potwierdzają, że stowarzyszeniu znane były zasady, z których wynikała konieczność wyboru usługodawców do realizacji przedmiotowego zadania z zastosowaniem procedur ofertowych (wynikające z sekcji 6.5.3. Wytycznych).

Poza tym zadania konsultantów merytorycznych były tożsame, co potwierdza przede wszystkim przedmiot zawartych z nimi umów". W tej sytuacji niezrozumiała jest próba różnicowania powierzonych czynności w odniesieniu do zamówienia powierzonego J. K., zwłaszcza że skarżące stowarzyszenie nie neguje w istocie ustalenia o tożsamości zadań obu konsultantek – z których pierwsza została wyłoniona w procedurze ofertowej, druga zaś już nie

Zasadnie też, według Sądu, w tym kontekście wywiedziono w spornej decyzji, że zadania powierzone konsultantom merytorycznym stanowiły jedną funkcjonalną całość dotyczącą tematyki aktywności zawodowej pracowników 50 + i miały to samo przeznaczenie, wobec czego mimo szerokiego zakresu świadczeń mogły też zostać wykonane przez jednego wykonawcę, a przy tym realizowane były w horyzoncie czasowym zakreślonym przez projekt (tj. daty rozpoczęcia i zakończenia). Tego zasadniczego spostrzeżenia nie podważa odrębność kodów CVP dla poszczególnych usług. W rezultacie podnoszone przez stowarzyszanie argumenty nie podważają oceny organów, wynikającej z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, zgodnie z art. 80 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), a wyrażającej się w tezie, że stowarzyszenie faktycznie przeprowadziło przedmiotowe postępowanie dotyczące wyłonienia jednego konsultanta merytorycznego w skarżonym projekcie zgodnie z zasadą konkurencyjności i tryb ten zobowiązane było zastosować także w przypadku wyboru drugiego konsultanta merytorycznego. W tym drugim przypadku powierzone zadania również stanowiły bowiem jedno, całościowe zamówienie o łącznej wartości przekraczającej 50 tys. zł (s. 16 zaskarżonej decyzji).

Sąd stwierdził także, że zarzuty skargi, wskazujące na "duży stopień lakoniczności" stanowiska organu w ww. zakresie, w istocie same zostały sformułowane w sposób ogólnikowy, bądź selektywny, tj. z pominięciem wniosków wynikających z globalnej oceny materiału dowodowego (s. 9 i n. skargi), a w konsekwencji – jak trafnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę (s 2) – kontrfaktyczny.

WSA w Warszawie nie podzielił także stanowiska strony skarżącej odnośnie wadliwości ustalenia organu, że instytucja pośrednicząca nie wyraziła zgody na podpisanie umowy z wykonawcą, będącym podmiotem powiązanym, z pominięciem procedury ofertowej (s. 15 i n. skargi). Sedno stanowiska stowarzyszenia zasadza się w tym zakresie na twierdzeniu, że J. K. we wniosku o dofinansowanie została wymieniona jako członek zarządu, który będzie w projekcie pełnił funkcję konsultanta merytorycznego, zaś Instytucja Pośrednicząca akceptując tenże wniosek i podpisując umowę o dofinansowanie wyraziła zgodę na realizację projektu wedle zasad wynikających z tychże dokumentów. Innymi słowy, zgoda została wyrażona już na etapie podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu, co wg strony potwierdza też brak zastrzeżeń do wydatkowania środków w toku jego realizacji.

WSA w Warszawie stwierdził także, że przebieg realizacji kolejnych etapów projektu, pozostaje bez znaczenia dla oceny ww. spornej okoliczności. Przede wszystkim bowiem przypomnieć należy, w nawiązaniu do zarzutu niekonsekwencji organów, że stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy wdrożeniowej niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust 9 lub 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia. Ponadto nie można zgodzić się ze stroną, że instytucja pośrednicząca wyraziła zgodę na pełnienie funkcji konsultanta merytorycznego przez J.K. w sposób dorozumiany, tj. w szczególności zawierając umowę o dofinansowanie. Nie można przyjmować takiej domniemanej zgody z faktu pozytywnej weryfikacji wniosku i zawarcia umowy.

Jak zauważono w spornej decyzji, na etapie składania wniosku o dofinansowanie instytucja pośrednicząca "nie wskazuje a priori beneficjentowi, czy przy udzieleniu każdego z zamówień będzie on zobowiązany do stosowania zasady konkurencyjności czy rozeznania rynku – w zależności od całkowitej szacowanej wartości danego zamówienia." Niemożność przyjęcia wskazanego domniemania wynika także z treści Wytycznych, gdzie mowa jest o jej wyrażeniu "w przypadku, gdy pomimo właściwego upublicznienia zapytania ofertowego nie wpłynie żadna oferta"; wówczas to dopiero, tj. gdy "nie wpłynie żadna oferta", "dopuszcza się zawarcie umowy z wykonawcą wybranym bez zachowania procedury".

Wytyczne wskazują więc czas, w którym beneficjent występuje o udzielenie zgody. Trudno też zakładać dorozumiane wyrażenie powyższej zgody, gdy zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji przeczy tej okoliczności (s. 22 i n. decyzji drugo-instancyjnej, s. 4 decyzji pierwszo-instancyjnej), a bezsporne jest, że nie został w tym zakresie złożony stosowny wniosek.

Ustalenia powyższe są istotne w optyce postanowień podrozdziału 6.5 (pkt 2 lit. b tiret pierwsze), sekcji 6.5.3 (pkt 8 lit. c oraz pkt 13 lit. b), jak też 6.16.2 (pkt 1) Wytycznych. W świetle wskazanych regulacji wydatki poniesione na wynagrodzenie personelu zaangażowanego na podstawie stosunku cywilnoprawnego (umowa zlecenie, umowa o dzieło, kontrakt menadżerski) są kwalifikowalne, z zastrzeżeniem warunków określonych w niniejszej sekcji oraz w podrozdziale 6.5.

Zastrzeżenie powołane in fine w cyt. pkt 1 sekcji 6.16.2 oznacza, jak trafnie zauważył organ w spornej decyzji (s. 21 i n.), że J.K. mogła zostać zaangażowana w realizację projektu jako członek personelu projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, bez zastosowania specjalnych procedur tylko w przypadku, gdy wartość zlecanej tej osobie usługi nie przekraczała 50 000 zł netto. Stosownie bowiem do pkt 2 lit. b tiret pierwsze podrozdziału 6.5, udzielanie zamówienia publicznego w ramach projektu następuje zgodnie z zasadą konkurencyjności, o której mowa w podrozdziale 6.5.3, w przypadku beneficjenta nie będącego podmiotem zobowiązanym zgodnie z art. 3 ustawy P.z.p. (ustawa z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1710 z późn. zm.) do jej stosowania, w przypadku zamówień publicznych przekraczających wartość 50 000 PLN netto, tj. bez podatku od towarów i usług.

Za niezrozumiały we wskazanym zakresie Sąd I instancji uznał wywód skargi wskazujący na brak konieczności stosowania zasady konkurencyjności, a to wobec braku zlecenia usługi, z uwagi na konieczność osobistego wykonywania zadania przez ww. osobę w ramach projektu, jako podmiotu gospodarczego. Okoliczność że wykonawca zamówienia należy do personelu projektu, w rozumieniu rozdziału 3 pkt 1 lit. s Wytycznych, nie zwalnia strony od przestrzegania zasady konkurencyjności przy udzielaniu zamówienia, zaś twierdzenie o braku zlecenia usługi, jawi się w świetle akt sprawy jako nadużycie. Zastosowanie zasady konkurencyjności oznacza z kolei, że zamówienie takie, jak oceniane, co do zasady nie mogło być udzielone podmiotowi powiązanemu z beneficjentem osobowo lub kapitałowo, przez co rozumie się w szczególności "pełnienie funkcji członka organu ... zarządzającego" (pkt 8 lit. c podrozdziału 6.5.3). Dopiero w sytuacji gdy nie wpłynie żadna oferta dopuszczalne było "zawarcie umowy z wykonawcą wybranym bez zachowania procedury, o której mowa w niniejszej sekcji, przy czym zawarcie umowy z podmiotem powiązanym, o którym mowa w pkt 8, jest dopuszczalne wyłącznie za zgodą właściwej instytucji będącej stroną umowy" (pkt 13 lit. b ww. podrozdziału).

Sąd I instancji podkreślił również, że nie sposób jest podzielić twierdzenia skargi, że organ nie wykazał szkodliwego wpływu uchybienia na budżet UE, w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 1303/2013). Nie jest bowiem tak, że ograniczono się do gołosłownej tezy o potencjalnym szkodliwym wpływie uchybień na tenże budżet. Z zaskarżonej decyzji wynika, że przeprowadzono operację myślową, w ramach której organ przedstawił logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE (vide wyrok NSA o sygn. I GSK 1192/20, CBOSA). W szczególności dokonał tego wyjaśniając, że szkoda może być również potencjalna. Podkreślono bowiem, że beneficjent otrzymując bezzwrotną pomoc finansową powinien środki wydatkować w zgodzie z przepisami prawa. Tymczasem "postępowanie beneficjenta ograniczające konkurencję poprzez wybór wykonawcy zamówienia z pominięciem zasady konkurencyjności w trybie z tzw. wolnej ręki i bez wymaganej zgody Instytucji Pośredniczącej, mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE", tak z uwagi na naruszenie procedur, jak też ze względu na możliwy wpływ na ceny zakupu usług.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 25 marca 2021 r. wniosło stowarzyszenie, zaskarżając go w całości. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego

– tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzone przez organ uchybienie stanowi nieprawidłowość skutkującą nałożeniem korekty finansowej, tj. przyjęcie, że w kontrolowanych zamówieniach udzielonych J. K. doszło do naruszenia zasady konkurencyjności oraz że to naruszenie może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej; uznanie że nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu występuje zawsze, o ile dojdzie do jakiegokolwiek naruszenia prawa przez beneficjenta; uznanie, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości oraz szkody w budżecie UE; uznanie, że pomiędzy

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń; uznanie że taryfikator korekt stanowiący załącznik do rozporządzenia o korektach jest podstawą do nakładania korekt w razie stwierdzenia uchybień, bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek analizy z punktu widzenia definicji nieprawidłowości oraz oceny wagi i charakteru stwierdzonych naruszeń: czyli uznanie, że każde potencjalne naruszenie regulacji w zakresie procedur musi prowadzić do nałożenia korekt finansowych: niezastosowanie płynącej z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 zasady proporcjonalności,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u. f.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stowarzyszenie wykorzystało środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, skutkujących obowiązkiem ich zwrotu, tj. naruszeniem Wytycznych, gdy tymczasem do naruszenia ww. procedur dochodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie posiada status nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 oraz gdy wystąpiły przesłanki do nałożenia korekty finansowej w rozumieniu art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 3 oraz § 7 rozporządzenia o korektach, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ dokonał weryfikacji poszczególnych naruszeń w ramach każdego zamówienia, pod kątem okoliczności przemawiających za ewentualnym obniżeniem korekty, w sytuacji gdy organ takiej weryfikacji nie dokonał i w konsekwencji uznanie, że organ nie ma obowiązku dokonywania oceny wagi i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości odrębnie dla każdego zamówienia, a obniżenie korekty finansowej leży w gestii wyłącznie uznania administracyjnego bez konieczności uzasadniania okoliczności leżących u podstaw tego uznania i bez konieczności analizy okoliczności pozwalających zastosować niższą wartość korekty finansowej dla każdego zamówienia osobno,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wniesionej przez stowarzyszenie skargi, mimo iż w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 K.p.a., bowiem nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie ustaleń, czy wskazane przez organ naruszenie stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013; nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności związanych z nałożeniem korekt finansowych (wagą i charakterem stwierdzonych nieprawidłowości) i nie uzasadnił należycie swojej decyzji ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń odnoszących się do: potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej; oceny charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości; okoliczności mogących uzasadnić obniżenie zastosowanej korekty finansowej - co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

- art. 1 §1 i § 2 w związku z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 zd. 1 i art. 153 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, w oparciu o przedstawione dokumenty, a także w oparciu o postępowanie przeprowadzone przez organ administracji z naruszeniem przepisów art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77§ 1 w zw. z ar. 80 K.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy, tj. szacowania wartości zamówień udzielonych J. K.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ dokonał niejako mechanicznego przyporządkowania stwierdzonego naruszenia do wysokości korekty wynikającej z taryfikatora, pomijając analizę skutków naruszeń, tj. to czy prowadziły one lub też mogły prowadzić do wyrządzenia szkody oraz jej ewentualnych rozmiarów.

Według skarżącej korekty powinny być adekwatne do charakteru naruszenia oraz sytuacji beneficjenta. Poza tym to, że w taryfikatorze jest uwzględniona konkretna korekta, to nie musi być bezwzględnie stosowana.

W celu dokonania ustaleń, w zakresie obowiązku stosowania zasady konkurencyjności, konieczne było przeprowadzenie przez organ analizy i oceny prawidłowości szacowania wartości udzielanych przez skarżącą zamówień dokonanego przed wszczęciem w tym zakresie procedury wyboru wykonawcy, którego organ nie dokonał. Organ błędnie ustalił, że dokument "Notatka z rozeznania rynku w ramach projektu "zarządzanie aktywnością pracowników 50+" z dnia 14 lipca 2016 r. powołana na s. 15 zaskarżonej decyzji oraz str. 5 uzasadnienia wyroku Sądu stanowiła szacowanie wartości zamówienia skoro dokument ten nie zawierał pełnego zakresu usług objętych zamówieniem.

Według skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia organ nie wyjaśnił prawidłowości lub nieprawidłowości przyjętego szacowania wartości zamówień udzielanych J. K., stanowiących podstawę przyjęcia obowiązku stosowania przez skarżącą zasady konkurencyjności. Ustalenia organu dotyczące naruszenia przez skarżącą zasady konkurencyjności były, więc co najmniej przedwczesne i w związku z tym bezpodstawne.

Sąd dokonując ustaleń z pominięciem dokonania ustalenia przez organ prawidłowości szacunkowej wartości zamówienia, a także zasad jego dokonywania, za wystarczające przyjął twierdzenie organu opierające się na wywodzie, że "zadania powierzone konsultantom merytorycznym stanowiły funkcjonalną całość dotyczącą tematyki aktywności zawodowej pracowników 50 + i miały to samo przeznaczenie, wobec czego mimo szerokiego zakresu świadczeń mogły też zostać wykonane przez jednego wykonawcę", a wnioski takie zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu wynikają z faktu zawartych z konsultantami merytorycznymi umów.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwalał na wykazanie, że wskazane przez organ uchybienie w ogóle istniało, wobec czego w przedmiotowym postępowaniu nie można było stwierdzić "nieprawidłowości", w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i w konsekwencji nałożyć określonej w zaskarżonej decyzji korekty finansowej.

Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia skarżącego kasacyjnie odnośnie mających miejsce uchybień.

W niniejszej sprawie skarżące kasacyjnie stowarzyszenie oparło swoją skargę kasacyjną zarówno na zarzutach związanych z naruszeniem przepisów prawa formalnego, jak i materialnego. W zakresie tych pierwszych, powołując się na naruszenie przez Sąd I instancji z art. 141 § 1 i § 4 P.p.s.a. w zw. z 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 K.p.a., zarzuciło niepodjęcie wszelkich kroków, zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, nieprawidłową ocenę dowodów, a także nieprzedstawienie właściwego uzasadnienia swojego stanowiska.

W tej mierze zwrócić należy uwagę, że stowarzyszenie zarzuciło wskazane wyżej uchybienia w kontekście niezbędnego, w jego ocenie, stwierdzenia czy zarzucone nieprawidłowości mogą być zakwalifikowane jako nieprawidłowość, w kontekście znaczenia tego terminu, przewidzianego w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że to nie sąd administracyjny był obarczony obowiązkiem dokonania ustaleń faktycznych w konkretnej sprawie, jaka przed nim zawisła. Jego rola ogranicza się bowiem do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, obejmującej nie tylko sprawdzenie ich zgodności z regulacjami materialnoprawnymi, ale również w zakresie dochowania wymogów proceduralnych, a w tym także tych dotyczących zbierania dowodów i ich oceny.

Tak więc zarzuty dotyczące uchybień związanych z naruszeniem prawa procesowego, winny być rozpatrywane w zakresie dochowania przez organ wymogów proceduralnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczącej tej właśnie materii stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom przywołanym na ich poparcie, Sąd dokonał prawidłowej oceny stanowiska organu, w szczególności sposobu jego procedowania w niniejszej sprawie, w zakresie zarzucanego stowarzyszeniu dopuszczenia się, na skutek uchybienia właściwym procedurom, naruszenia interesów finansowych Unii Europejskiej. W sposób właściwy, z punktu widzenia art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnił też swoje stanowisko, stwierdzając, że organ wydający zaskarżoną decyzję przeprowadził operację myślową, w ramach której przedstawił logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem właściwych procedur, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. W szczególności dokonał tego wyjaśniając, że szkoda w budżecie Unii Europejskiej może być również potencjalna.

W tej materii stwierdzić należy, że Sąd zasadnie zaakceptował stanowisko organu, w myśl którego beneficjent otrzymując bezzwrotną pomoc finansową powinien wydatkować środki w zgodzie z przepisami prawa. Tymczasem postępowanie beneficjenta ograniczające konkurencję, poprzez wybór wykonawcy zamówienia z pominięciem zasady konkurencyjności, w trybie z tzw. wolnej ręki i bez wymaganej zgody Instytucji Pośredniczącej, mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Uchybienie regułom konkurencyjności ze swej istoty prowadzi bowiem do narażenia finansującego zamówienie na ryzyko poniesienia zawyżonych kosztów zakupu towarów i usług.

Tak więc Sąd rozważył wskazywane przez organ istotne, z punktu widzenia oceny wystąpienia szkody, przesłanki, w kontekście uwarunkowań związanych z działalnością stowarzyszenia. W dalszej kolejności przedstawił przyczyny, z punktu widzenia których stanowisko takie uznał za zasadne. W związku z powyższym nie można zasadnie twierdzić, że Sąd zbagatelizował naruszenia przepisów K.p.a. przez Ministra, jak to sugeruje stowarzyszenie, a tym bardziej, że jego ocena w tym zakresie nie była oparta na przekonujących argumentach.

Przeprowadzona przez WSA w Warszawie ocena prawidłowości sposobu procedowania organu w niniejszej sprawie nie może być więc kwalifikowana jako wyraz naruszenia przez Sąd I instancji przepisów, o których mowa, w ramach sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

W kwestii wadliwości ustalonego w sprawie stanu faktycznego nadmienić należy, iż twierdzenia skarżącego kasacyjnie w tym względzie są ogólnikowe i gołosłowne. Za takie uznać należy bowiem uznać stwierdzenia odnoszące się do nieprawidłowości w zakresie szacowania podstaw zamówienia. Skarżące kasacyjnie stowarzyszenie nie wyjaśniło bowiem w sposób jasny i jednoznaczny na czym te nieprawidłowości konkretnie polegały. Nie podało również z jakich względów należało przyjąć fakt udzielenia J. K. nie jednego, a wielu zamówień. W tej sytuacji nie można w oparciu o te argumenty zakwestionować zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, a co za tym idzie ostatecznej decyzji Ministra.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, akceptując stanowisko organu, że zadania obu konsultantów merytorycznych programu stanowiły jedną całość, gdyż mogły być wykonywane przez jeden podmiot, a przy tym realizowane były w horyzoncie czasowym projektu. W tej sytuacji nie sposób jest więc ich rozdzielać, w oparciu jedynie o listę zadań wykonywanych przez danego konsultanta. Poza tym brak jest podstaw prawnych do takiego ich rozdzielenia.

Zarzuty dotyczące uchybień regulacji prawa procesowego, zawarte w treści skargi kasacyjnej, łączą się z tymi, odnoszącymi się do naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez kwestię rozumienia istoty nieprawidłowości, w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, a także tego skutków. W tym zakresie skarżące kasacyjnie stowarzyszenie wytknęło, że Sąd niezasadnie nie zakwestionował zaprezentowanej przez organ, a błędnej w jego ocenie wykładni terminu nieprawidłowości, a także zastosowania wyinterpretowanej z tego przepisu normy, do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Ustosunkowując się do przedmiotowych twierdzeń zaznaczyć należy, że brak jest podstaw do podważenia przedstawionej w zaskarżonej decyzji, a zaakceptowanej przez Sąd I instancji, wykładni pojęcia nieprawidłowości, w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, a także wyinterpretowanej normy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Tym samym Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych mu przez stowarzyszenie uchybień. Prawidłowo bowiem przyjął, że z nieprawidłowością mamy do czynienia w sytuacji, w której doszło do naruszenia procedur, wynikających z umowy, stanowiącej w tym wypadku element prawa krajowego, następstwa którego mają lub mogą mieć potencjalny negatywny wpływ na budżet Unii Europejskiej.

Wbrew twierdzeniom stowarzyszenia organ prawidłowo przyjął, że naruszenie zasad konkurencji niesie za sobą ten ciężar gatunkowy, który właśnie może skutkować wskazanymi wyżej następstwami. Tego rodzaju stwierdzeń nie sposób podważyć w oparciu o gołosłowne w istocie stwierdzenia strony, oparte na bagatelizowaniu tego rodzaju następstw, w okolicznościach niniejszej sprawy.

Samo wystąpienia naruszenia procedur przez stowarzyszenie – prawa krajowego, na gruncie niniejszej sprawy, również nie budzi wątpliwości. Wątpliwości nie budzi również to, że wskazane wyżej naruszenie, godzące w zasady konkurencji, mogło skutkować interesom finansowym Unii Europejskiej, chociażby poprzez wygenerowanie wyższych wydatków z jej budżetu. W stanie faktycznym sprawy nie mamy więc do czynienia z takim naruszeniem prawa, które pozostaje bez wpływu na budżet Unii, jak to zasugerowano w skardze kasacyjnej.

Na akceptację nie zasługują również te zarzuty skargi kasacyjnej, w której jej autor zarzucił naruszenie przez organ prawa materialnego, w związku z nierozważeniem wagi naruszeń, co Sąd I miał zaakceptować. Jak to już wyżej zasygnalizowano, wagę naruszenia zasad konkurencji, odzwierciedla taryfikator korekt, na podstawie którego określono skarżącemu przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania. W stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w odniesieniu do niniejszej sprawy, brak jest podstaw do podważania jego zapisów. Sam taryfikator został oparty także na zobiektywizowanych kryteriach, o charakterze generalnym, wobec czego nie sposób jest kwestionować jego zapisów w oparciu o konkretne i zindywidualizowane cechy jednostkowej sprawy, odpowiadającej przesłankom dokonania korekty.

Na gruncie niniejszej sprawy, w oparciu o jej okoliczności, brak jest podstaw do podważenia przewidzianej w taryfikatorze wysokości korekt. Jak to już wyżej zaznaczono, nie można w tym wypadku przyjąć, co sugeruje skarżące kasacyjnie stowarzyszenie, że skutki naruszenia prawa krajowego, nie miały wpływu na budżet Unii Europejskiej. To stowarzyszenie w trakcie trwania postępowania administracyjnego, ale także sądowego, bagatelizowało jego skutki, co jednak pozbawione było podstaw. Naruszenie zasad konkurencji ze swej istoty zakłóca proces efektywnego wydatkowania środków, w następstwie czego budżet Unii Europejskiej może doznać uszczerbku.

Określając wysokość korekty, organ nie działał w granicach uznania, co zarzuca skarżący, ale kierował się właściwymi regulacjami w tym względzie. Stąd też twierdzenia stowarzyszenia odnośnie dowolności w tym względzie nie zasługują na akceptację.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że również zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od stowarzyszenia na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 5 400 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, w tej właśnie wysokości.