Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1396/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Giżycko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 137/16 w sprawie ze skargi [...] Zakładów [...] S.A. na uchwałę Rady Gminy Giżycko z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Gminy Giżycko A. K. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 137/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Zakładów [...] S.A. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Giżycko z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Gminy Giżycko A. K. oraz zasądził od Rady Gminy Giżycko na rzecz skarżącej spółki kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

W piśmie z dnia 3 czerwca 2015 r., [...] Zakłady [...] S.A., działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm., dalej jako: u.s.g.) zwróciły się do Rady Gminy Giżycko o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z A. K., radną Rady Gminy Giżycko, podając jako przyczynę wypowiedzenia likwidację stanowiska pracy, zajmowanego przez A. K..

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Rada Gminy Giżycko nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną A. K. przez [...] Zakłady [...] S.A., wskazując w uzasadnieniu, że pracodawca nie uprawdopodobnił okoliczności likwidacji stanowiska pracy, ograniczając się do stwierdzenia, że przyczyna wypowiedzenia (likwidacja stanowiska pracy) zaistniała wcześniej, przed wyborami A. K. na radną i nie została zrealizowana z uwagi na okres ochronny, wynikający z faktu rodzicielstwa. Rada wskazała ponadto, że kilkunastoletnie doświadczenie radnej w spółce jest dowodem, że dotychczas pracodawca nie miał zastrzeżeń do jej pracy, a z pisma pracodawcy i wyjaśnień radnej nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, jaki wpływ na podjęcie decyzji o zwolnieniu pracownika miała informacja o objęciu przez A. K. tej funkcji. W ocenie Rady w świetle powyższych argumentów należy przyjąć, że decyzję tę pracodawca podjął po powzięciu informacji o wyborze na radną. Ponadto pracodawca zajmuje wysokie miejsce wśród największych firm z polskim kapitałem, co - jak podkreśliła w swych wyjaśnieniach Radna - przekłada się na dużą presję na wynik sprzedaży i dyspozycyjność pracowników, będących przedstawicielami handlowymi. Ratio legis ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zaś zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu. Radny nie może obawiać się utraty pracy, ponieważ z tego powodu mógłby zaniedbywać swoje obowiązki.

W konsekwencji Rada Gminy Giżycko doszła do wniosku, że na decyzję

o rozwiązaniu stosunku pracy z radną miała wpływ informacja o wykonywaniu przez radną mandatu ponieważ wniosek taki wynika logicznie z wyjaśnień radnej

w zestawieniu z wcześniejszym brakiem zastrzeżeń do jej pracy i faktem jej długotrwałego zatrudnienia u tego pracodawcy. Wobec ustalenia, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z objęciem przez radną mandatu, Rada Gminy Giżycko postanowiła odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy

z A. K..

Pracodawca [...] Zakłady [...] S.A., w piśmie

z dnia 16 października 2016 r., wezwały Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z A. K.

z powodu likwidacji stanowiska pracy. W związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie, spółka złożyła w dniu 22 grudnia 2015 r. (data wysłania skargi do organu), skargę do Sądu na uchwałę Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Gminy Giżycko A. K..

W skardze spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wskazując, że we wniosku z dnia 3 czerwca 2015 r. uprawdopodobniła, że już w IV kwartale 2013 r. stanowisko A. K. uległo likwidacji, zaś wypowiedzenie umowy o pracę nie mogło wówczas nastąpić z uwagi na rodzicielstwo. Rada Gminy nie żądała od spółki żadnych dokumentów dodatkowo potwierdzających stan faktyczny, a pełną dokumentację w tym zakresie Rada otrzymała od spółki

z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pomimo tego, wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Spółka podniosła, że stanowisko A. K. zostało zlikwidowane już we wrześniu 2013 r. oraz, że rozwiązanie umowy o pracę nie ma najmniejszego związku z wykonywaniem od listopada 2014 r. mandatu radnego. Tym samym, zaskarżona uchwała - w ocenie skarżącej - narusza art. 25 ust. 2 u.s.g. Skarżąca podniosła, że wskutek odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z A. K., skarżąca spółka została faktycznie zmuszona do sztucznego i niepotrzebnego wydzielenia stanowiska dla radnej. Niekorzystne skutki tej sytuacji odczuli przedstawiciele handlowi, którzy nieprzerwanie, także w okresie długotrwałej nieobecności A. K., pracowali z klientami na tym terenie.

W związku z tym, że spadły obroty poszczególnych przedstawicieli oraz ilość obsługiwanych klientów, skarżąca musiała podjąć decyzję o nieprzedłużeniu umowy o pracę jednemu z przedstawicieli handlowych.

Zdaniem skarżącej, istnieje prawdziwa, rzeczywista, konkretna, istniejąca już w IV kwartale 2013 r., nadal aktualna i niezwiązana z wykonywaniem mandatu radnego, przyczyna uzasadniająca wypowiedzenie umowy o pracę A. K..

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, wskazując, że nie dopuściła się rażącego naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. Rada Gminy uznała, że pracodawca nie uprawdopodobnił likwidacji stanowiska pracy zajmowanego przez radną. Nie wskazał również, dlaczego akurat A. K. została wybrana do zwolnienia. Rada wyjaśniła, że zgodnie z art. 5 ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników, ochrona trwałości stosunku pracy radnego uregulowana w art. 25 ust. 2 u.s.g., została wyłączona tylko w razie rozwiązania z radnym stosunku pracy

w ramach zwolnień grupowych, a nie likwidacji pojedynczego etatu. Ponadto, immamentną cechą uzasadnienia wypowiedzenia umowy o pracę z powodu likwidacji stanowiska jest wskazanie, dlaczego do zwolnienia został wybrany konkretny pracownik, jeżeli na podobnych stanowiskach pracują jeszcze inni pracownicy. Rada wzięła pod uwagę fakt, że w 2013 r. pracodawca zamierzał zlikwidować stanowisko pracy radnej, ale jednocześnie w tym samym okresie na takim samym stanowisku zatrudnił innego pracownika. W tej sytuacji Rada uznała, że pracodawca wcale nie wykazał, że nastąpiła faktyczna likwidacja stanowiska pracy i to już w 2013 r. Zatrudnienie kolejnego pracownika w tej samej grupie sprzedaży, na pokrywającym się rejonie, wskazuje na pozorność likwidacji stanowiska w 2013 r. Przerwa

w zatrudnieniu Radnej wynikała z uprawnień przewidzianych k.p. w związku ze stanem ciąży i rodzicielstwem. Powoływanie się na ten fakt może być odebrane jedynie jako dyskryminacja z powodu rodzicielstwa. Okoliczność ta nie może stanowić kryterium doboru pracowników do zwolnienia. Rada Gminy Giżycko, wskazała, że zwolnienie radnej nie powinno nastąpić na skutek jej powrotu do pracy po urlopie macierzyńskim. Radna A. K. jest długoletnim pracownikiem,

z doświadczeniem na wielu stanowiskach w firmie, nigdy nie była karana żadną karą porządkową. Ma doświadczenie w wykonywanej pracy, magisterskie wykształcenie ekonomiczne i przez okres swego zatrudnienia w spółce była awansowana.

Rada wskazała, że niewątpliwie praca radnego odbywa się kosztem czasu poświęconego na pracę zawodową. W dniach, gdy odbywają się posiedzenia komisji i sesje rady gminy, pracownik nie jest w pełni dyspozycyjny, nie może np. udać się na spotkanie, czy szkolenie. Okoliczności takie mogą być dla pracodawcy "niewygodne", stąd wynika szczególna ochrona stosunku pracy radnego określona w art. 25 u.s.g. Rada uznała, że wyżej opisane okoliczności zamiaru wypowiedzenia radnej umowy

o pracę "z powodu likwidacji etatu" budzą wątpliwości co do rzeczywistych przyczyn zwolnienia radnej. Rada uznała, że pracodawca nie uprawdopodobnił okoliczności likwidacji stanowiska radnej, ani nie uzasadnił dlaczego akurat radna została wybrana do zwolnienia. Rada doszła do wniosku, że na decyzję pracodawcy miała wpływ informacja o wykonywaniu przez A. K. mandatu radnej

i podkreśliła, że nadrzędnym celem art. 25 ust. 2 u.s.g. jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby to się miało odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Ochrona ta nie ogranicza się do bezwzględnego zakazu wyrażenia zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika, a rozciąga się również na wszystkie inne wnioski pracodawcy o wyrażenie zgody przez radę na zwolnienie pracownika.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie

w dniu 10 marca 2016 r., pełnomocnik skarżącej spółki stwierdziła, że po dokonaniu reorganizacji w IV kwartale 2013 r. i likwidacji stanowiska A. K., spółka nie zatrudniła żadnych innych przedstawicieli. Podkreśliła, że wykonywanie mandatu radnej nie miało żadnego związku z wypowiedzeniem stosunku pracy.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Olsztynie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wskazał, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Sąd wyjaśnił, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia poprawnego sposobu rozumienia treści art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem - rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten zawiera normę nakazującą pracodawcy uzyskanie zgody rady na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, będącym radnym. Tym samym, prawodawca powierzył radzie funkcję kontrolną uprawniającą do ingerencji w stosunek pracy łączący pracodawcę

z pracownikiem. W ten sposób przyznał pracownikom, będącym radnymi specyficzną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobodnego wykonywania mandatu, ale nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie ochrony stosunku pracy. Sformułowanie art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazuje jednoznacznie, że możliwość odmowy przez radę udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, uzależniona jest od istnienia związku przyczynowego pomiędzy planowanym zwolnieniem z pracy, a wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego.

W sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada jest zobowiązana odmówić wyrażenia zgody. Ta bezwzględna ochrona stosunku pracy radnego może mieć miejsce tylko w tym jednym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przy zamiarze rozwiązania z radnym stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych

z wykonywaniem mandatu radnego, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3133/13, który stwierdził "(...) skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozstania się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane

z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak więc w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę."

Sąd I instancji zgodził się z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny i wskazał, że zestawiając ją z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały uznać należało, że organ rażąco naruszył prawo. Dopuścił się bowiem ingerencji

w uprawnienia pracodawcy do kształtowania polityki kadrowej mimo, iż nie ustalił, by planowane zwolnienie radnej miało związek z wykonywaniem przez nią mandatu. Organ co prawda stwierdził w uzasadnieniu uchwały, że doszedł do wniosku, iż na decyzję pracodawcy o rozwiązaniu z radną stosunku pracy miała wpływ informacja

o wykonywaniu przez radną mandatu i stanowisko to potwierdził w odpowiedzi na skargę. Nie potwierdza tego jednak w żaden sposób zgromadzony w sprawie materiał. Przeciwnie, wynika z niego, że pracodawca zlikwidował stanowisko radnej już w IV kwartale 2013 r., tj. w okresie, gdy A. K. nie posiadała jeszcze mandatu radnej Rady Gminy [...], a cofnięcie wypowiedzenia spowodowane było wyłącznie faktem, że wypowiedzenie nie mogło nastąpić z uwagi na szczególną ochronę stosunku pracy wynikającą z rodzicielstwa. Organ przyjął więc, że podstawą rozwiązania z radną stosunku pracy jest wykonywanie przez nią funkcji radnej, ale

w żaden sposób tego nie wykazał i wnioski w tym zakresie pozostają gołosłowne.

Sąd wyjaśnił, że kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego nie daje prawa do tej odmowy w każdej sytuacji. Musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Rada tymczasem podjęła decyzję w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Rada nie posiada uprawnień do tego, aby oceniać konieczność, czy zasadność ruchów personalnych podejmowanych przez Spółkę. Winna się jedynie skupić na zbadaniu istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem, a wykonywaniem mandatu przez radną. Pozostałe okoliczności merytoryczne, dotyczące np. doboru pracowników do zwolnienia, nie należą do właściwości rady.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy Giżycko, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 25 ust. 2 u.s.g., polegającą na:

a/ uznaniu, że przepis ten daje radzie gminy prawo odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jedynie w sytuacji istnienia związku przyczynowego pomiędzy planowanym zwolnieniem z pracy, a wykonywaniem mandatu radnego;

b/ przyjęciu, że zgoda na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie została pozostawiona uznaniu rady gminy;

c/ uznaniu, że rada gminy nie ma prawa ingerować w prawo pracodawcy do rozstania się z pracownikiem-radnym;

d/ przyjęciu, że w świetle oświadczenia pracodawcy, iż rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego, rada gminy miała obowiązek podjąć uchwałę o określonej treści, tj. wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a odmowa zgody rażąco naruszyła prawo;

2/ naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz.1647 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej poprzez nierozważenie całości zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza pominięcie okoliczności, ustalonej i podnoszonej przez organ, że mimo wskazania przez pracodawcę, iż przyczyną rozwiązania umowy o pracę ma być likwidacja stanowiska, pracodawca na "zlikwidowanym" stanowisku radnej zatrudnił innego pracownika; oznacza to, że przedstawiona przez Sąd I instancji ocena stanu faktycznego może budzić uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu przeprowadzona przez Sąd I instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, co miało wpływ na rozstrzygnięcie i doprowadziło do uwzględnienia skargi i naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., który w niniejszej sprawie nie powinien być zastosowany;

b/ art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym, tj. całkowite pominięcie okoliczności, ustalonej przez organ, że mimo wskazania przez pracodawcę, iż przyczyną rozwiązania umowy o pracę ma być likwidacja stanowiska, pracodawca na "zlikwidowanym" stanowisku radnej zatrudnił innego pracownika; oznacza to, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich argumentów organu, tj. do "stanowisk pozostałych stron" co nakazuje przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie i doprowadzić do uwzględnienia skargi.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o:

1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, stosownie do przepisu art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, stosownie do przepisu art. 185 p.p.s.a.;

2/ zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej Rady wskazał, że pogląd, iż rada gminy odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy

z radnym tylko w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a w pozostałych przypadkach na radzie gminy ciąży obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy zaprzecza nadrzędnemu celowi art. 25 ust. 2 u.s.g., jakim jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Ochrona ta nie ogranicza się do bezwzględnego zakazu wyrażania zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi w wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika. Ochrona rozciąga się również na wszystkie inne wnioski pracodawców o wyrażenie przez radę gminy zgody na zwolnienie pracownika. Błędna jest wykładnia art. 25 ust. 2 u.s.g., przyjęta przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, iż przepis ten nie daje radzie gminy uprawnień do niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy

z radnym na innej podstawie niż takiej, która jest związana z wykonywaniem przez niego mandatu.

Zdaniem Rady wykładnia przyjęta przez Sąd prowadzi do niedopuszczalnego wniosku, że zbędne jest zdanie pierwsze w art. 25 ust. 2 u.s.g. Gdyby wykładnia Sądu I instancji była trafna, to wystarczałoby zdanie drugie: "Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Skoro jednak "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem" (art. 25 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g.), oznacza to, że zgoda ta jest pozostawiona uznaniu rady gminy. Gdyby ustawodawca chciał narzucić radzie gminy dodatkowe ograniczenia w rozpatrywaniu wniosków pracodawców, to wyraźnie zaznaczyłby to w treści art. 25 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g. Skoro takiego ograniczenia nie ma, to nie można go domniemywać. Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g., co do zasady nie określa żadnych warunków, ani kryteriów jakimi miałaby się kierować rada przy podejmowaniu decyzji o odmowie wyrażenia zgody (wyrażeniu zgody) na rozwiązanie stosunku pracy radnego. Wyjątkową sytuację określa zdanie drugie art. 25 ust. 2 u.s.g. regulujące przypadek, kiedy rada gminy nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Dzieje się tak wówczas, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy radnego są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu.

W ocenie Rady prawidłowa wykładnia w/w przepisu winna być następująca: wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem jednej sytuacji - gdy podstawą jego rozwiązania będzie zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, kiedy to rada musi odmówić zgody. Rada zaakcentowała, że w sytuacji pracownika - radnego, ustawodawca zobowiązał pracodawcę nie do zasięgnięcia opinii, czy poinformowania rady gminy, ale do uzyskania zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Tym samym powierzył organowi stanowiącemu samorządu gminnego funkcję kontrolną, uprawniającą w tym zakresie do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem. Na potwierdzenie swojego stanowiska Rada przywołała następujące orzecznictwo sądowe, m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. II OSK 625/15, z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 193/13, z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2522/12, z dnia 22 maja 2012 r. sygn. II OSK 644/12, z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 336/12, z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1074/10, z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. II OSK 1747/08.

Rada wskazała, że szczegółowo rozpatrzyła wszystkie okoliczności, jakie zostały jej przedstawione (fakt, że w 2013 r. pracodawca zamierzał wprawdzie zlikwidować stanowisko pracy radnej, ale jednocześnie zaraz potem na takim samym stanowisku w regionie radnej zatrudnił innego pracownika). Uznała, że pracodawca wcale nie wykazał, że nastąpiła faktyczna likwidacja stanowiska pracy

i to "już w 2013 r.". Przyznał to pracodawca, który w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa powołał się na dodatkową okoliczność, pisząc że: "wobec braku zgody na rozwiązanie umowy z radną K., pracodawca będzie zmuszony zlikwidować stanowisko innego przedstawiciela i rozwiązać umowę o pracę z osobą, która od 2013 r. i nadal nieprzerwanie wykonywała pracę". Według pracodawcy to ten inny przedstawiciel, zatrudniony w 2013 r. (wg wyjaśnień A. K. na czas określony do końca 2015 r.) miał mieć pierwszeństwo w pozostaniu

w zatrudnieniu, a nie radna A. K., która zatrudniona jest od 13 lat, na podstawie umowy na czas nieokreślony. Zatrudnienie kolejnego pracownika w tej samej grupie sprzedaży, na pokrywającym się rejonie, wskazuje na nieprawdziwość likwidacji stanowiska w 2013 r. Także w 2015 r. - zdaniem Rady - nie doszło do likwidacji stanowiska radnej, gdyż w zatrudnieniu miał pozostać pracownik zatrudniony na jej miejscu (w związku z korzystaniem przez radną z urlopu macierzyńskiego).

Rada wskazała jednocześnie, że gdyby nawet uznać, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy były inne okoliczności, takie jak na marginesie wskazywane przez pracodawcę - przerwy w pracy spowodowane rodzicielstwem, to nie zasługiwałyby one na aprobatę i uprawniały Radę do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Rada powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała, że "rada gminy nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności

i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r" II OSK 193/13 i z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 644/12). Ponadto wyjaśniła, że "nie przekracza swych kompetencji rada, która na korzyść radnego - pracownika rozstrzyga wszelkie wątpliwości

i trudności w wyjaśnieniu motywów, jakimi kieruje się wnioskujący prawodawca. "Nadrzędnym celem art. 25 ust. 2 u.s.g. jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Ochrona ta nie ogranicza się do bezwzględnego zakazu wyrażania zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi w wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika. Ochrona rozciąga się również na wszystkie inne wnioski pracodawców o wyrażenie przez radę gminy zgody na zwolnienie pracownika. Błędna jest wykładnia art. 25 ust. 2 u.s.g., iż przepis ten nie daje radzie gminy uprawnień do niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na innej podstawie niż takiej, która jest związana z wykonywanym przez niego mandatem. Nieprawidłowa jest interpretacja art. 25 ust. 2 u.s.g. dopuszczająca odmowę rady wyłącznie w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy

z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu,

a w pozostałych przypadkach - odmawiająca radzie gminy kompetencji do odmówienia zgody." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. II OSK 1747/08).

Zdaniem Rady, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji oparł się na stwierdzeniu pełnomocnika pracodawcy, że wypowiedzenie nie miało związku

z wykonywaniem mandatu radnej, nie ustosunkował się jednak do wyjaśnień radnej, która podała, że w momencie jak odeszła na urlop macierzyński zatrudniono na jej miejsce innego pracownika w 2013 r. Nie ustosunkował się też do wyjaśnień samego pracodawcy, który podniósł, że w związku z odmową zgody na zwolnienia radnej, musi zwolnić pracownika zatrudnionego w 2013 r., który u niego pracuje "nieprzerwanie" od 2 lat. Ustalenia poczynione przez radnych Rady Gminy podważyły wiarygodność odmiennego zapewnienia pracodawcy, że pełnienie funkcji radnej nie miało żadnego wpływu na zwolnienie radnej. Rozważenie tych okoliczności mogło doprowadzić zatem Sąd do innego rozstrzygnięcia.

Tymczasem, zdaniem Rady, Sąd nie może ograniczyć się przy rozpatrywaniu sprawy do zapewnienia pracodawcy o braku związku wypowiedzenia z pełnieniem funkcji radnej, lecz powinien ustosunkować się do wszystkich podniesionych przez Radę argumentów i ustaleń oraz wskazać które ustalenia przyjął, a które nie

i dlaczego. W konsekwencji, przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd naruszył także art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że nie zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż stwierdzone przez pracodawcę powody rozwiązania stosunku pracy nie były rzeczywiste i prawdziwe, co uzasadniało odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy i winno skutkować oddaleniem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych wyjaśnić należy, że art. 3 § 1 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. to tzw. "przepisy wynikowe". Stawiając zarzut ich naruszenia należy wskazać, jakie przepisy postępowania lub prawa materialnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej, którego działanie zaskarżono, a które to naruszenie skutkować powinno uwzględnieniem skargi. Tymczasem skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku.

O uchybieniu tym wymogom mówić jednak można jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny nie spełni jednego z warunków ustawowych (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 9/09; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 672/09). Przede wszystkim jednak uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie wymogi formalne uzasadnienia zaskarżonego wyroku zostały zachowane. Uzasadnienie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano

i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W konsekwencji kwestionowanie stanowiska Sądu poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 u.s.g. Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane

z wykonywaniem przez radnego mandatu. Celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Zdaniem Sądu powinno się wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego -pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuję się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy

z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16).

Rada Gminy w Giżycku odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Gminy [...] A. K. wskazała, że na decyzję pracodawcy o rozwiązaniu z radną stosunku pracy miała wpływ informacja

o wykonywaniu przez radną mandatu.

W takim stanie sprawy Sąd I instancji nie mógł uznać, że zaskarżona uchwała wydana została zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. bowiem z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności z załączników do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które złożyły [...] Zakłady [...] S.A. wynika, że przyczyna rozwiązania umowy o pracę ujawniła się już we wrześniu 2013 r., czyli przed objęciem przez A. K. mandatu radnej. Wypowiedzenie umowy o pracę zostało doręczone A. K., jednakże wobec uzyskanej od pracownicy informacji, o przeszkodzie w postaci rodzicielstwa, pracodawca cofnął oświadczenie o wypowiedzeniu umowy o pracę.

Zdaniem Sądu, Rada nie wykazała przyczyn usprawiedliwiających odmowę wyrażenia zgody. Wskazanie w pełni pozytywnej oceny pracy radnej, zapewnienie stabilności stosunku pracy i ogólnikowe stwierdzenie, że "na decyzję pracodawcy

o rozwiązaniu z radną stosunku pracy miała wpływ informacja o wykonywaniu przez radną mandatu" nie można uznać za usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną.

Za słuszne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że Rada dopuściła się ingerencji w uprawnienia pracodawcy do kształtowaniu polityki kadrowej. Powyższe, potwierdzają argumenty zawarte w skardze kasacyjnej, w której Rada Gminy dokonała porównania radnej i innych pracowników, w kontekście zatrudniania

i zwalniania pracowników przez [...] Zakłady [...] S.A. Powyższa argumentacja Rady prowadzi do zachwiania równości pomiędzy sytuacją radnego - pracownika i pozostałych pracowników, stawiając radnego

w uprzywilejowanej pozycji, co pozostaje w sprzeczności z ratio legis art. 25 ust. 2 u.s.g.

Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając

w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.