Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 45/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...]listopada 2009 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody W.o na rzecz skarżącego Miasta P. kwotę 1134 złote ( tysiąc sto trzydzieści cztery ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta P. na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanego dalej kpa), art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 113,poz.872, zwanej dalej u.r.a.p.) oraz art.128,129 ust.1 i 130, 132 ust.1a,2,3,4 i art.134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2004r, Nr 261, poz.2603 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) w pkt 1 decyzji z dnia [...] listopada 2009r. ustalił na rzecz B. i P. G. odszkodowanie w łącznej kwocie 29.225 zł za prawo własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P. S., arkusz mapy [...],działka nr [...] o pow.... m.kw. zapisanej w Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. S. M. w P., która z dniem 01 stycznia 1999r. stała się własnością Miasta P., jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę gminną. W pkt 2 tej decyzji zapisano, że ustalone w pkt 1 odszkodowanie zostanie wypłacone B. i P. G. przez Miasto P. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość zostało wszczęte na wniosek B. i P.G.. Organ wskazał, że zgodnie z art.73 ust.1 u.r.a.p. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 01 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Dowodem przejścia prawa własności na powyższej podstawie jest ostateczna decyzja wojewody.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] orzekł, że wyżej opisana działka z dniem 01 stycznia 1999r. stała się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Miasta P., jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę gminną.

Starosta wskazał, że zgodnie z art.73 ust.5 u.r.a.p. podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (tj. z dnia 29 października 1998r.), przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. W myśl art.73 ust.4 tej ustawy do należnego odszkodowania stosuje się przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, a więc art.128 i nast. u.g.n. oraz art.149-159 u.g.n. Dalej Starosta podał, iż zgodnie z art.130 u.g.n. odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości z daty decyzji ustalającej odszkodowanie.

Starosta podkreślił, że wartość przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2009r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (biegłą) A. P., która zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Ustaliła ona wartość tej nieruchomości wg stanu na dzień [...] października 1998r. oraz wg cen z [...] sierpnia 2009r. na kwotę [...] zł. ([...] zł za m.kw.) Biegła zastosowała § 36 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W opinii biegła, wyjaśniła że brak było transakcji dotyczących dróg publicznych, gdyż nie nosiły one znamion wolnorynkowych, dlatego wartość nieruchomości wyliczono w oparciu o § 36 ust.2 pkt 2 rozporządzenia.

Dalej Starosta szczegółowo opisał wspomniany operat szacunkowy. Starosta podkreślił, że biegła prawidłowo sporządziła istotny w sprawie operat szacunkowy, w szczególności dokonała wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Starosta powołał się także na art.134 ust.2 i 3 oraz art.151 u.g.n.

Organ podał, że Miasto P.o oraz P. i B. G. nie zawarli ugody w toku postępowania. Biegła A. P. na rozprawie administracyjnej w dniu [...] września 2009r. wyjaśniła, że przeanalizowała transakcje na terenie Gminy P. nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi w okresie ostatnich 2 lat. Analiza wykazała, że transakcji tych było zbyt mało dla przeprowadzenia prawidłowej procedury szacowania. Na terenie powiatu p. nie ma miasta porównywalnego do P., które można by uznać za rynek równoległy. Dlatego w ocenie biegłej niemożliwe było zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia i wartość oszacowano w oparciu o działki przyległe.

W operacie z dnia [...] sierpnia 2009r. biegła wskazała, że w okresie 2 ostatnich lat występowały na terenie P transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych zajętych pod drogi publiczne, jednakże nie spełniały one warunków transakcji wolnorynkowych. Dlatego biegła postanowiła oszacować wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o § 36 ust.2 pkt 2 rozporządzenia stosując podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. W obowiązującym w dniu 29 października 1998r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporna działka przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Starosta P. przyjął operat szacunkowy z dnia [...]sierpnia 2009r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. P. jako podstawę do ustalenia odszkodowania na rzecz P. i B. G.. Wskazał, że ustalona w w/w operacie kwota realizuje zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczone prawo własności. W ocenie Starosty operat ów był zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania oraz wskazywał i uzasadniał metodę zastosowaną do wyceny, a także uwzględniał nieruchomości występujące na rynku regionalnym. wartość przedmiotowej działki ustalona przez biegłą wskazuje najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku nieruchomości po uwzględnieniu cen transakcyjnych. Ponadto organ wskazał, że trudno stwierdzić, że transakcje nieruchomościami drogowymi, gdzie jako jedna ze stron występuje jednostka samorządu terytorialnego posiadają cechy rynkowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz Miasta P. zarzucając, że sporna działka w dniu 31 grudnia 1998r. przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, a nie budownictwo mieszkaniowe. W ocenie skarżącego biegła wyceniając wartość nieruchomości powinna zastosować § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Burmistrz wskazał też, że transakcje drogowe zawierane są w sytuacji, gdy obydwie strony umowy są pod przymusem i mają ograniczone pole manewru.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda podzielił stanowisko i argumentację organu I instancji. Szczegółowo opisał przepisy mające tu zastosowanie, a także wskazał m.in., że rzeczoznawca miał obowiązek zastosowania - dokonując tej wyceny – podejścia porównawczego i je zastosował. Biegła zastosowała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Organ wskazał, że wolą ustawodawcy było stosowanie w pierwszej kolejności § 36 ust.1 rozporządzenia, a dopiero w razie braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne możliwe jest zastosowanie § 36 ust.2 pkt 2 rozporządzenia. Wyjaśnienia biegłej w tej kwestii uznano za wyczerpujące i uznano, że biegła prawidłowo zastosowała § 36 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ II instancji podkreślił, że wyjaśnienia biegłej złożone na rozprawie administracyjnej były wyczerpujące. Biegła wyjaśniła, iż przeanalizowała wszystkie transakcje drogowe jakie były dostępne w okresie ostatnich dwóch lat. Analiza ta wykazała, że ilość transakcji tego typu nieruchomości była zbyt mała dla przeprowadzenia prawidłowej procedury szacowania. Poza tym na rynku p.nie ma drugiego takiego miasta jak P., które można by traktować jak rynek równoległy. Dlatego rzeczoznawca oszacował przedmiotową nieruchomość w oparciu o transakcje nieruchomościami o funkcji przeważającej wśród gruntów przyległych. Zdaniem organu biegła podjęła kroki w celu uzyskania dostatecznej liczby transakcji nieruchomościami pod drogi. Z tych względów biegła prawidłowo zastosowała § 36 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewoda uznał to wyjaśnienie za wyczerpujące wskazując, że biegła w sposób logiczny i przejrzysty wyjaśniła przesłanki, którymi się kierowała przy sporządzaniu przedmiotowego operatu szacunkowego. W ocenie Wojewody wyjaśnienia biegłej uzasadniały zastosowanie przez nią § 36 ust.2 pkt 2 w/w rozporządzenia i oparcie analizy porównawczej na transakcjach dotyczących rynku nieruchomości gruntowych przyległych do gruntu zajętego pod drogę, tj. przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Reasumując organ II instancji przyjął, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, a sporządzony w sprawie operat szacunkowy został wykonany zgodnie z treścią art.175 ust. u.g.n. i spełniał warunki określone w art. 156 ust.3 u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Burmistrz Miasta P. wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty P.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art.130 i art.134 u.g.n. oraz § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W szczególności zdaniem skarżącego odszkodowanie zostało zawyżone wskutek wadliwej wyceny rzeczoznawcy. Zarówno Wojewoda, jak i Starosta, błędnie uznali, że możliwe w tym przypadku było zastosowanie § 36 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżący wskazał, że biegła całkowicie zarzuciła ustalenie wartości odszkodowania na podstawie § 36 ust.1. Wbrew twierdzeniu biegłej na rynku odnotowano wiele transakcji, których przedmiotem były działki drogowe. Skarżący wielokrotnie stawał do umów sprzedaży działek drogowych, lecz transakcje te nie zostały zaliczone do rynku porównawczego, gdyż biegła umowy te zakwalifikowała jako umowy nie spełniające definicji transakcji wolnorynkowej zawartej w art.151 ust. 1 u.g.n. Pominęła jednak, że przepis ten należy interpretować w związku z art.134 ust.1 z zastrzeżeniem art.135 u.g.n. W przekonaniu skarżącego biegła nie wysiliła się, by wskazać dlaczego brak jest miejscowości podobnej do P.. Skarżący podkreślił, że przecież z Parkiem Narodowym sąsiaduje przecież także np. K. i R.. W ocenie skarżącego biegła arbitralnie stwierdziła, że brak jest rynku równoległego dla P.. Przypomniał, że sporna działka już przed dniem [...] grudnia 1998r. zajęta była pod drogę publiczną, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego także była przeznaczona pod drogę. Skarżący wskazał, że w analogicznych stanach faktycznych Wojewoda uchylał decyzje organu I instancji stwierdzając, że na rynku po. istniały transakcje umożliwiające zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Dlatego niedopuszczalne było zdaniem skarżącego zastosowanie § 36 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto skarżący zarzucił, że Wojewoda nie odniósł się do zarzutu, iż sporna działka była już zajęta pod drogę publiczną, a także że podstawą wyceny spornej działki powinny być ceny transakcji drogowych w gminie P..

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Ponownie podkreślił, że biegła wyczerpująco wyjaśniła, że na terenie P. w analizowanym okresie brak było wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne oraz nie nosiły one charakteru transakcji wolnorynkowych. Biegła w jego ocenie wyjaśniła dlaczego nie ma rynku podobnego do rynku P.. Ustosunkowując się do zarzutu niespójności orzeczniczej wskazał na potrzebę dokonania indywidualnej oceny w każdej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają – jak już wspomniano - charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była prawidłowość ustalenia wysokości odszkodowania należnego za grunt zajęty pod drogę publiczną.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że rację miał zarówno organ I, jak i II instancji, przyjmując, że działka nr [...] z dniem [...] stycznia 1999r. stała się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Miasta P., jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę gminną. Miasto P. nabyło bowiem prawo własności tej działki na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...].

Ponadto z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w przewidzianym do tego terminie. Zatem ziściły się przesłanki do ustalenia odszkodowania za przejęta działkę.

Zasadne było zatem ustalenie na rzecz poprzednich współwłaścicieli tej działki B.i P. G. odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (działki wydzielone pod drogi publiczne), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Wysokość takiego odszkodowania ustala się odpowiednio według stanu w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Zgodnie z art. 134 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości ( ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3).

Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości. Wynika to z art. 150 ust. pkt 1 ugn.: "W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej".

Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust. pkt 1 i 2 ustawy i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.( art. 152 ust. 1 i 2 ustawy).

Przy czym wskazać należy, że do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stosuje się odpowiednio przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), co wynika z regulacji zawartej w przepisie § 36 ust. 5 rozporządzenia.

Stosownie do przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

Jak wynika z analizy akt sprawy oraz wniesionej skargi, istota sporu sprowadza się do sposobu wyliczenia należnego B. i P. G. odszkodowania, a w konsekwencji do ustalenia jego kwoty.

Należy podkreślić, że kluczowy dla niniejszej sprawy przepis § 36 wspomnianego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 października 2012r. wydanym w sprawie K 4/10 TK stwierdził, że § 36 ust.1 i 4 rozporządzenia jest zgodny z Konstytucją. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał przedstawił pogląd, że "w wyniku zmian legislacyjnych w otoczeniu prawnym kwestionowanych przepisów, w szczególności zaniku umownego trybu nabywania nieruchomości, ziszczenie się hipotezy § 36 ust.1 rozporządzenia w sprawie wyceny w kwestionowanym brzmieniu stało się praktycznie niemożliwe. Konsekwencją tego spostrzeżenia nie jest jednak negatywna ocena konstytucyjnoprawna, lecz stwierdzenie faktu, że – mimo obowiązywania przepisu – przewidziany w nim (jako dyspozycja) sposób określania wartości gruntów nie powinien być stosowany przez rzeczoznawców."

Podkreślić należy, że dla sądu wiążąca jest jedynie sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nie jego uzasadnienie. W tym przypadku Sąd zobligowany jest do zaakceptowania zgodności z Konstytucja przepisu § 36 ust.1 rozporządzenia. Natomiast Sąd nie w podziela przytoczonego wyżej poglądu Trybunału zawartego w uzasadnieniu orzeczenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stanowisko wyrażone przez Trybunał dotyczy stanu faktycznego, a nie prawnego. Pamiętać należy, że zasadniczą kompetencją Trybunału jest ocena konstytucyjności przepisów prawa. W tym wypadku w omawianym zakresie ocena Trybunału w istocie rzeczy sprowadza się do stwierdzenia, że okoliczności faktyczne w postaci braku rynku transakcji niezbędnych do stosowania § 36 ust.1 rozporządzenia uniemożliwiają jego zastosowanie. W ocenie Sądu to, czy norma § 36 ust. 1 rozporządzenia znajduje zastosowanie zależy od specyfiki danego rynku lokalnego, czy też regionalnego, na którym funkcjonuje dana nieruchomość. To, że na danym rynku lokalnym nie występują transakcje umowne dotyczące nieruchomości przeznaczonych lub już zajętych pod drogi nie musi oznaczać, że nie może istnieć sytuacja odmienna na innym rynku lokalnym. Każdy przypadek należy oceniać indywidualnie, a generalizacja stanu faktycznego wskazana przez Trybunał Konstytucyjny może prowadzić do wydawania orzeczeń sprzecznych z prawem w sytuacji, gdy w danym przypadku wspomniany rynek istnieje. Ponadto należy uwzględnić fakt, że roszczenia odszkodowawcze dotyczą różnych okresów czasu, co też wpływa na istnienie - bądź nie - na danym lokalnym rynku transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Reasumując ten wątek Sąd w tym składzie stoi na stanowisku, że ustalając wysokość odszkodowania należało stosować w pełni § 36 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. W konsekwencji rzeczoznawca majątkowy miał obowiązek zbadać, czy w omawianym przypadku istniał rynek lokalny umożliwiający zastosowanie § 36 ust.1 rozporządzenia.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że czynności organów orzekających w ramach prowadzonego postępowania pozostają w sprzeczności z wyżej cytowanymi przepisami prawa i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 7, 77 i 80 Kpa.

Operat szacunkowy stanowi opinię ustalonego stanu faktycznego sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumcji pod właściwe przepisy prawa. Operat zatem stanowi jako dowód pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Na organie natomiast spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 Kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii ( operatu szacunkowego). Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 Kpa wartość dowodową operatu szacunkowego

W ocenie Sądu sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, w świetle argumentów i dokumentów przedstawionych przez skarżącego nie mógł stanowić podstawy orzekania.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie rzeczoznawca zbyt pochopnie i bezpodstawnie pominął dyspozycję § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Sąd miał przy tym na uwadze, że – jak już wspomniano - § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., wyrokiem TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, został uznany za zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ugn, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W ocenie TK, mechanizm określania wysokości odszkodowania przewidziany w § 36 rozporządzenia z 2004 r. odpowiadał konstytucyjnemu standardowi słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), stwarzając podstawę prawną do szacowania nieruchomości odpowiednio do ich wartości rynkowej i - w następstwie tego - przyznawania słusznych rekompensat za wywłaszczane nieruchomości.

Istota problemu w niniejszym przypadku sprowadzała się do oceny, czy rzeczoznawca majątkowy mógł w tym przypadku dokonać wyceny w oparciu o § 36 ust.2 rozporządzenia, czy też miał obowiązek zastosowania w tym przypadku § 36 ust.1. Sąd podziela bowiem stanowisko, że nie jest zasadny pogląd, iż w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109); vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012 r. o sygn.I OSK 1468/11, publ. LEX nr 1113245.

W omawianym przypadku rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że brak jest możliwości oszacowania nieruchomości w oparciu o § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ wprawdzie w okresie 2 lat poprzedzających wycenę zawierane były akty notarialne obejmujące transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi, lecz co do zasady nie są to transakcje rynkowe. Dlatego biegła postanowiła oszacować wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o § 36 ust.2 pkt 2 rozporządzenia, stosując podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej.

Z kolei na rozprawie administracyjnej w dniu[...] września 2009r. biegła wyjaśniła, że przeanalizowała transakcje na terenie Gminy P. nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi w okresie ostatnich 2 lat. Analiza ta wykazała, że transakcji tych było zbyt mało dla przeprowadzenia prawidłowej procedury szacowania. Na terenie powiatu p.nie ma miasta porównywalnego do P., które można by uznać za rynek równoległy. Dlatego w ocenie biegłej niemożliwe było zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia i wartość oszacowano w oparciu o działki przyległe.

W świetle powyższego widoczna jest niespójność stanowiska biegłej, która najpierw wyjaśnia, że zastosowała § 36 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, gdyż transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych zajętych pod drogi publiczne nie spełniały warunków transakcji wolnorynkowych, a później wyjaśnia że transakcji tych było zbyt mało dla przeprowadzenia prawidłowej procedury szacowania i dlatego zastosowała § 2. Niespójność ta podważa samoistnie rzetelność wydanej opinii ponieważ obydwie przesłanki wzajemnie się wykluczają. Oczywistym jest bowiem, że w operacie biegła przyjęła, że co do zasady analizowane transakcje nie miały przymiotu wolnorynkowych. Natomiast z protokołu rozprawy administracyjnej wynika, że biegła nie kwestionuje, iż analizowane przez nią transakcje nie miały przymiotu transakcji wolnorynkowych, lecz podnosi, że było zbyt mało analizowanych transakcji drogowych umożliwiających dokonanie prawidłowego szacunku. Z jej wypowiedzi nas rozprawie nie wynika, że kwestionuje ona "rynkowość" transakcji co do zasady, lecz jedynie stwierdza, że takich transakcji było zbyt mało. Podkreślić należy, że biegła nie podniosła obydwu tych argumentów łącznie stwierdzając, że wymaganych transakcji było zbyt mało dla dokonania prawidłowego szacunku, a także iż nie mają one waloru transakcji wolnorynkowych.

Orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla prymat metody porównawczej przewidzianej w § 36 ust.1 rozporządzenia, jednakże stosowanie tej metody jest warunkowane istnieniem rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Sąd w pełni podziela pogląd, że jeżeli rzeczoznawca uzasadni brak odpowiedniego materiału porównawczego (§36 ust.1) właściwe jest ustalenie odszkodowania na podstawie § 36 ust.2 rozporządzenia. Tą właśnie zasadą kierował się Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Sąd w pełni podziela także ugruntowany już pogląd, że opinia biegłego rzeczoznawcy jest dowodem podlegającym weryfikacji dokonywanej przez organy administracji, a w dalszej kolejności w razie potrzeby przez sąd administracyjny. Obowiązek oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego dotyczy zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10).

Sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest więc zbadać czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 k.p.a. dokonał oceny tego dowodu, a więc co za tym idzie również sąd administracyjny winien dokonać takiej oceny.

W ocenie Sądu operat szacunkowy w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą zawiera istotne uchybienia. Przypomnieć w tym miejscu należy omówioną wcześniej sprzeczność pomiędzy treścią operatu szacunkowego oraz treścią wyjaśnień biegłej przedstawionych na rozprawie administracyjnej. Jak już wspomniano biegła w swym operacie wskazała, że w okresie 2 lat poprzedzających wycenę zawierano transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, lecz transakcje te nie spełniały warunków transakcji wolnorynkowych. Podkreślić należy, że obowiązkiem biegłego jest dokładne zbadanie rynku nieruchomości pod kątem występowania w/w transakcji. Biegła w opinii winna wskazać konkretnie jaką ilość tego typu transakcji stwierdziła, opisać je oraz dokładnie i wyczerpująco wskazać dlaczego w jej ocenie nie mają one waloru transakcji rynkowych, względnie dlaczego ich ilość jest zbyt mała. Biegła powinna skonkretyzować te transakcje i się do nich odnieść argumentując dlaczego mogły one stanowić rynek niezbędny w niniejszym przypadku, bądź dlaczego nie mogły stanowić takiego rynku. Co więcej, biegła winna wskazać jakie czynności podjęła w celu zbadania lokalnego rynku nieruchomości. Tymczasem biegła ograniczyła się w operacie do ogólnikowego i enigmatycznego stwierdzenia, że nie było wymaganych transakcji rynkowych, a na rozprawie administracyjnej do równie ogólnikowego stwierdzenia, że było zbyt mało tego rodzaju transakcji, by dokonać prawidłowego oszacowania. Również twierdzenie biegłej, że rynek w P. ma charakter specyficzny i nie posiada rynków równoległych nie zostało w żaden sposób wyjaśnione i ma charakter ogólnikowy. Co trzeba podkreślić biegła użyła w omawianym zakresie samych ogólników. Nie wskazała uszczegółowionych – i niezbędnych w tym przypadku – danych, które pozwoliłyby skutecznie ocenić prawidłowość bądź nieprawidłowość jej tez. Biegła w żaden sposób nie wskazała jakie konkretnie transakcje poddała analizie. W rezultacie analizy uznała, że ilość transakcji jest zbyt mała dla prawidłowego przeprowadzenia procesu wyceny, lecz nawet nie wskazała ile transakcji przeanalizowała już nie wspominając o podaniu jakichkolwiek danych dotyczących tych transakcji. Biegła wskazała również, że tzw. transakcje drogowe nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych. Nie wskazała jednak jakie konkretnie transakcje oceniła i w oparciu o jakie skonkretyzowane przesłanki wysnuła powyższy wniosek. Z uwagi na ogólnikowość i brak konkretów w zakresie analizy rynku lokalnego twierdzeń biegłej nie można było poddać rzeczowej weryfikacji. Jest to uchybienie na tyle istotne w omawianym przypadku, że podważa rzetelność opinii i prawidłowość jej wniosków. Jeśli bowiem twierdzenia biegłego są nieweryfikowalne, to nie poddają się żadnej kontroli, a w wyniku tego nie mogą stanowić dowodu stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że lakoniczne stwierdzenie, iż "transakcje te nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych" nie zostało w operacie potwierdzone żadnymi konkretnymi danymi.

Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie podnosi się, iż skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 ugn (zob. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r. , sygn, akt II SA/Bd 1253/10, baza orzeczeń NSA). W podobnym duchu wypowiedział się też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 97/10; baza orzeczeń NSA) wskazując, że brak jest podstaw do twierdzenia, że cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 u.g.n.

Dodatkowo Sąd chce podkreślić, że podziela pogląd judykatury zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r. o sygn. I OSK 309/11. W orzeczeniu tym stwierdzono, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Na aprobatę zasługuje również zawarte w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2011r. w sprawie I OSK 98/11 (LEX nr 1110747) stanowisko, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2007, poz. 2109) jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca musi jednak wykazać, że takiego rynku nie było. Takim wykazaniem nie jest samo stwierdzenie, że rynek takich transakcji nie istnieje bez wyjaśnienia na podstawie jakich dokonanych czynności i analiz biegły wywodzi taki wniosek.

W rezultacie należy przyjąć, że zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka powinna być ich kolejność. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2011r., sygn. I SA/Wa 1573/11 publ. LEX nr 1150731 oraz z dnia 08 listopada 2011 o sygn. I SA/Wa 1322/11 LEX nr 1150696)

Zgodzić się trzeba z tezą, że pogląd, iż przepis § 36 ust.1 rozporządzenia nie ma zastosowania, gdyż nie określa on ceny rynkowej jest nieprawidłowy. Jak już wspomniano szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Określa ono m.in. kolejność stosowania podejść dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwala na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Wyjaśnienie więc kwestii czy były przeprowadzone transakcje na rynku lokalnym, o których mowa w ust. 1, ma kapitalne znaczenie w niniejszej sprawie. Jeszcze raz podnieść należy, że to przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 406/09; z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1749/09; z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10.

Ponadto należy wskazać, iż brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności a priori założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1548/09).

Reasumując sąd stanął na stanowisku, że operat szacunkowy sporządzony przez A. P. nie spełnia wszystkich wymogów stawianych takiemu dowodowi oraz że niedopuszczalna jest w tym przypadku arbitralna odmowa sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego bez szczegółowego wyjaśnienia przyczyny dla której to uczyniono.

Sąd podziela również pogląd organów administracji, że operat szacunkowy, w myśl art.130 ust. 2 u.g.n., jest podstawowym dowodem w sprawie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Z tego względu operat taki należy weryfikować szczególnie wnikliwie. W rozpoznawanym przypadku weryfikacja taka była w znacznym i istotnym dla sprawy stopniu niemożliwa z uwagi na duży poziom ogólności sformułowań zawartych w operacie. W sytuacji, gdy jest niemożliwa całościowa weryfikacja operatu szacunkowego w istocie rzeczy jest on nieprzydatny do prawidłowego rozpoznania sprawy. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanym przypadku.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że operat na którym oparto istotne w sprawie decyzje nie został prawidłowo sporządzony i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W rezultacie doszło do naruszenia prawa materialnego, gdyż nie wyjaśniono w pełni, czy zaistniały przesłanki do zastosowania § 36 ust.2 pkt 2 rozporządzenia. Dlatego też z tego względu należało uchylić decyzję II i I instancji, po to, by w oparciu o obowiązujące przepisy prawa został sporządzony prawidłowy i rzetelny operat, a na jego podstawie organ I instancji wydał prawidłową decyzję.

Mając powyższe na uwadze - ponieważ doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w pkt 1 wyroku uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...]stycznia 2010r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego i w oparciu o nowy operat wydać stosowną decyzję, mając na uwadze wykładnię przytoczonych przepisów przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Na podstawie art. 152 Ppsa w pkt 2 wyroku określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W tym stanie rzeczy, wobec oparcia rozstrzygnięcia na dowodzie, który nie mógł stanowić z wyżej wskazanych przyczyn podstawy ustalenia odszkodowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego i w oparciu o nowy operat wydać stosowną decyzję, mając na uwadze wykładnię przytoczonych przepisów przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Przy czym należy mieć na uwadze, że przepis § 36 rozporządzenia uległ zmianie od dnia 26 sierpnia 2011 r.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 podniósł, że ponieważ Rada Ministrów w rozporządzeniu zmieniającym z 14 lipca 2011 r. określiła wyłącznie datę wejścia w życie nowych przepisów (§ 2 rozporządzenia), natomiast nie zawarła żadnej regulacji intertemporalnej, dalsze stosowanie kwestionowanego przepisu musi być ocenione z uwzględnieniem ogólnych reguł prawa międzyczasowego. Oznaczało to potrzebę ustalenia, jakie przepisy należy stosować w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych związanych z decyzją o inwestycji drogowej, wydaną przed zmianą rozporządzenia w sprawie wyceny. To, że postępowania takie toczą się jeszcze, zostało potwierdzone na rozprawie.

Ustalenie, jakie przepisy należy stosować w sprawach wszczętych pod rządem § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny w dawnym brzmieniu, po jego zmianie, zależy od charakteru zmienionych przepisów i etapu postępowania. Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, trzeba stwierdzić, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny – jako określający sposób ustalenia odszkodowania – jest przepisem materialnoprawnym, a nie proceduralnym. Nie ma więc do niego zastosowania zasada bezpośredniego działania nowego prawa, którą przyjmuje się jako podstawową dla określenia skutku zmian proceduralnych. W przypadku zmiany regulacji o charakterze materialnoprawnym ocena jej skutków jest zróżnicowana. Dalej Trybunał wskazał, że jeśli zmiana prawa nastąpiła przed wydaniem decyzji administracyjnej, organ, wydając decyzję, jest zobowiązany uwzględnić nowy stan prawny, choćby postępowanie było wszczęte przed zmianą. Wynika to wprost z wyrażonej w art. 6 Kpa zasady legalizmu. Także organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym musi orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia, a zatem – z uwzględnieniem zmian prawa, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i akceptowane przez doktrynę (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kpa, Lex/El oraz wyroki powołane przez autora).