Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1553/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 9 art. 10 art. 11 art. 12 art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 987/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Stawiguda z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXVI/219/2013 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Stawiguda na rzecz [...] S.A. w Olsztynie kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 987/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Stawiguda z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXVI/219/2013 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

W dniu 27 czerwca 2013 r. Rada Gminny Stawiguda podjęła uchwałę Nr XXVI/219/2013 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stawiguda.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosły, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013, poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), [...] Spółka Akcyjna w Olsztynie (dalej jako: "Spółka", "Skarżąca") zarzucając zaskarżonej uchwale:

1) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz § 4 ust. 1 i § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) polegające na niezgodności części tekstowej studium z częścią graficzną,

2) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm., dalej jako: u.p.g.g.) poprzez oznaczenie w pkt 9 studium obszaru występowania złoża (tereny górnicze) jako obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez brak oznaczenia obiektów lub obszarów, dla których gmina zamierzała wyznaczyć filar ochronny,

4) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 15 u.p.g.g. poprzez między innymi wytyczenie obszaru problemowego obejmującego strefę potencjalnych uciążliwości i negatywnego oddziaływania eksploatacji kopalin Ruś,

5) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez brak w części tekstowej studium określenia obszarów, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

6) naruszenie § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez brak określenia w studium wpływu uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p.,

7) wprowadzenie nieuzasadnionych i nieuprawnionych nakazów uwzględniania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szeregu uwarunkowań zarówno dla terenu górniczego, jak i obszaru problemowego,

8) naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem wynikających m.in. z art. 72 i art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 104 u.p.g.g., art. 10 ust. 1 u.p.z.p.,

9) istotne naruszenie trybu uchwalania studium tj. art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

Jednocześnie Spółka wskazała, że jej interes prawny w zakwestionowaniu uchwały znajduje swoje źródło w art. 21 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.p.g.g. oraz art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała m.in., że jest właścicielem nieruchomości położonej w Rusi, gmina Stawiguda, o powierzchni 47,4785 ha, na której zalega część złoża kruszywa naturalnego "Ruś". Spółka legitymuje się przy tym ostateczną decyzją koncesyjną na wydobywanie kruszywa ze złoża "Ruś" wydaną w dniu 21 kwietnia 1997 r. przez Wojewodę Olsztyńskiego (znak: OS.II.7512/44/96). Wskazaną wyżej koncesją Spółka nabyła prawo do wykonywania działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża "Ruś" w oznaczonej przestrzeni tj. w obszarze górniczym. Teren, na którym zalega złoże do dnia 31 grudnia 2003 r. objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy w Stawigudzie z dnia 13 lipca 1991 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Olsztyńskiego. W planie tym przedmiotowe grunty oznaczone były jako teren zalegania złóż kruszywa naturalnego do eksploatacji. Wskazania ww. planu w odniesieniu do przestrzeni terenu górniczego i uwarunkowań prowadzenia działalności eksploatacyjnej przewidywały: realizację drogi ruchu ciężkiego z ominięciem wsi (od drogi Bartąg - Ruś do drogi krajowej nr 598), sukcesywną rekultywację po eksploatacyjną, zachowanie 50-metrowej strefy od zabudowy mieszkaniowej R 6MU. Plan ten utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. W roku 2012 r. Spółka uzyskała zatwierdzenie kolejnego planu ruchu dla Zakładu Górniczego Ruś, co potwierdza decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r.

W ocenie Spółki zapisy studium w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy Stawiguda z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stawiguda, a w szczególności zapisy punktu 9.1 studium oznaczonego jako obszary występowania złoża (tereny górnicze) ingerują w uprawnienia właścicielskie Spółki, a także w prawa nabyte decyzją koncesyjną w sposób przekraczający władztwo planistyczne gminy, którego granice określają powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wskazano, że zapisy studium postulują uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zarówno dla terenu górniczego, jak również dla obszaru problemowego):

1) możliwości lokalizowania obiektów budowlanych zgodnie z przepisami odrębnymi, bez możliwości rozszerzania zakresu inwestycji (np. w zakresie przeróbki) - przeznaczenie powinno być rozstrzygnięte na etapie planu miejscowego,

2) aktualnego sposobu użytkowania terenów - zasięg potencjalnych uciążliwości i negatywnego oddziaływania związanych z ewentualną eksploatacją kopalin nie może obejmować istniejącej i projektowanej w obowiązujących planach miejscowych zabudowy mieszkaniowej,

3) wyznaczenie pasów ochronnych - minimalna szerokość pasów ochronnych powinna wynikać z wytycznych polskich norm,

4) występowania obszaru ochronnego udokumentowanego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 123 oraz ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, w tym również zalecenia wynikające z "Dokumentacji określającej warunki hydrogeologiczne dla ustalenia obszaru ochronnego Zbiornika Wód Podziemnych Olsztyn",

5) wyników specjalistycznych badań i analiz mających na celu określenie wpływu na środowisko (przed rozpoczęciem eksploatacji, w trakcie trwania oraz po jej zakończeniu).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Stawiguda wniósł o jej oddalenie, kwestionując przede wszystkim istnienie interesu prawnego domagania się przez skarżącą stwierdzenia nieważności uchwały. Wójt wskazał, że Spółka powinna wykazać, iż zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. W ocenie organu skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego. Skarżąca w skardze podnosi, że studium nie daje pewności co do intencji planistycznych organu w przyszłości, jak również wskazuje na próbę ograniczenia jej uprawnień właścicielskich, przy czym nie wskazuje, jakie ograniczenie nastąpiło na skutek uchwalenia studium. Organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Studium nie ma zatem mocy powszechnie wiążącej i jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącego jedynie organy gminy. Zatem jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem studium nie jest źródłem prawa.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego na brak oznaczenia obiektów i obszarów, dla których gmina zamierza wyznaczyć filar ochronny organ wyjaśnił, że studium w punkcie 14.2 wskazuje w formie opisowej dla jakich obiektów powinno się wyznaczyć filar ochronny. Dodał, że parametry filaru powinny być wyznaczone na etapie realizacji planu miejscowego. W ocenie Wójta na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 15 u.p.g.g. poprzez między innymi wytyczenie obszaru problemowego obejmującego strefę potencjalnych uciążliwości i negatywnego oddziaływania eksploatacji kopalin Ruś.

Wójt wyjaśnił, że na rysunku studium zostały wprowadzone oznaczenia, które wskazują tereny, na których jest lub nastąpi inny kierunek: wykorzystania niż rolnicze lub leśne. Docelowo wskazane tereny, w tym tereny położone w granicach "terenu górniczego" zmienią swoje przeznaczenie w wyniku opracowania planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stawiguda w sposób kompleksowy uwzględnia uwarunkowania wskazane w pkt. 10 ust. 1 u.p.z.p. Realizacja nowego załącznika graficznego oraz zmiany w tekście wymagały uwzględnienia wszelkich uwarunkowań wskazanych w ustawie. Z kolei w skardze nie sprecyzowano, których uwarunkowań nie uwzględniono.

Wójt wskazał również, że zgodnie z art. 95 u.p.g.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. W studium została uwzględniona treść "Dokumentacji określającej warunki hydrologiczne dla ustalenia obszaru ochronnego Zbiornika Wód Podziemnych Olsztyn". Celowo zostało sprecyzowane, w jakim dokumencie zostały wyznaczone obszary ochronne i jakie wytyczne są postulowane. Wymieniony dokument nie ma jednak charakteru normatywnego i nie stanowi podstawy do wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu danego obszaru.

Ustosunkowując się do zarzutu wskazującego na naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem organ wskazał, że nie jest możliwe wyznaczenie obszarów wyłączonych z zabudowy dla terenu złoża i terenu górniczego bowiem mogłoby to skutkować uniemożliwieniem eksploatacji zgodnej z wydaną koncesją.

Ponadto organ, za niezasadny uznał zarzut naruszenie trybu uchwalania studium tj. art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Wójt wyjaśnił w tym względzie, że w trakcie procedury sporządzenia zmiany studium odbyły się trzy wyłożenia do publicznego wglądu. W związku z uwzględnieniem uwag z pierwszego i drugiego wyłożenia, procedura została ponowiona w niezbędnym zakresie (uzgodnienia i opinie). Po ostatnim wyłożeniu odrzucono wszystkie uwagi (zostały nieuwzględnione). W konsekwencji projekt zmiany studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag został przedstawiony radzie gminy. Nie można jednocześnie zgodzić się z treścią skargi, gdzie wskazane jest, że zostały przedłożone radzie gminy zarówno uwagi nieuwzględnione jak i uwzględnione, gdyż uwagi uwzględnione zostały wprowadzone do ustaleń studium w trakcie prowadzonej procedury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. oddalił powyższą skargę Spółki.

Sąd I instancji wskazał, że na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Sąd I instancji stwierdził, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie należało również wyjaśnić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Podkreślenia wymaga, że nie jest to akt prawa miejscowego – studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy.

Uwzględniając znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych Sąd I instancji zaaprobował stanowisko, zgodnie z którym dopuszcza się potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Mając na uwadze ten fakt nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na studium trzeba widzieć też różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. To oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zobowiązany, ustalić czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym z prawnie wymaganą procedurą planistyczną i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić. Innymi słowy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa bowiem tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od przyjętego w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a). W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że Spółka nie wykazała, aby doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Sąd I instancji przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowego studium. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy o uchwaleniu studium lub planu miejscowego powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub panu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości w tym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji opisaną w skardze sytuację należało rozważać w odniesieniu do przesłanki istotnego naruszenia trybu sporządzania studium.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie typizuje jakie naruszenia trybu sporządzania studium lub planu stanowią naruszenia istotne, nakazujące ze względu na zaistniałą wadliwość zastosowanie sankcji nieważności uchwały w całości lub w części. Sąd I instancji podzielił stanowisko, że za tak kwalifikowane uchybienie w zakresie czynności wymaganych dla prawidłowości sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy należy uznawać te naruszenia trybu, które gdyby nie zaistniały, to do studium wprowadzono by odmienne ustalenia niż ostatecznie przyjęte (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, CH.Beck Warszawa 2005, s. 251; podobnie WSA w wyroku z dnia 28 marca 2008 r. II SA/Wr 99/07, Legalis). Jak wskazał Sąd w przywołanym wyroku z dnia 28 marca 2008 r., skutku takiego nie można domniemywać.

W niniejszej sprawie Spółka wskazała na istotne naruszenie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Uzasadniając powyższy zarzut podnosi, że radni głosowali zbiorczo nad uwagami zgłaszanymi przez poszczególne osoby fizyczne i prawne i nie przedstawiono im nieuwzględnionych uwag. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala studium rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. Jak wynika z art. 11 u.p.z.p. uwagi takie mogą być wnoszone w wyznaczonym przez wójta terminie liczonym od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium (pkt 11). Uwagi te podlegają w pierwszym rzędzie rozpatrzeniu przez organ opracowujący studium (wójta) i mogą być przez niego uwzględnione lub nie. Wniosek taki wynika z wykładni systemowej art. 11 pkt 12 i art. 7 u.p.z.p., pomimo, że ustawodawca wprost tego etapu procedury planistycznej nie odnotował. Jeżeli wójt uwag nie uwzględni (wszystkich lub części) listę uwag nieuwzględnionych zobowiązany jest przedstawić radzie gminy (art. 11 pkt 12 ustawy), która rozstrzyga co do nich, jednocześnie z uchwaleniem studium. Zauważyć jednak należy, że ustawa nie określa formy, w jakiej wójt przedstawia radzie listę nieuwzględnionych uwag do studium. Może zatem uczynić to przez przedstawienie listy uwag nieuwzględnionych w całości lub w części w formie załącznika, w którym przedstawi poszczególne uwagi - podając przez kogo zostały wniesione i czego dotyczą - wraz ze sposobem rozpatrzenia tych uwag - który dla Rady jest tylko propozycją. Przepisy nie zawierają zakazu takiej formy przedstawienia uwag, przy czym proponowany sposób rozpatrzenia nie jest dla Rady w żadnym względzie wiążący - Rada po zapoznaniu się ze stanowiskiem Wójta może się do niej przychylić lub nie. Istotne jest, aby uwagi nieuwzględnione poddane zostały pod głosowanie Rady.

W ocenie Sądu I instancji, Spółka w skardze nie wykazała, aby w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której Rada Gminy nie głosowałaby nad sposobem rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag. Ponadto nie dowiodła, że Wójt nie przedstawił Radzie Gminy Stawiguda listy uwag nieuwzględnionych ani też nie wykazał, że Rada na sesji w dniu 27 czerwca 2013 r. nie głosowała nad sposobem ich rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy zauważyć, iż z protokołu sesji wynika, że wyodrębniono formalnie punkt przewidujący rozpatrzenie uwag do projektu studium -punkt ten zawarty był w pozycji VII. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych. Zmiana stanu prawnego miała bowiem na celu usprawnienie procesu uchwalania aktów planistycznych gminy (tak NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2007 r., II OSK 1622/06). W takiej sytuacji dopuszczalne było aby Rada Gminy Stawiguda głosowała jednocześnie na tej samej sesji nad projektem zmiany studium i nad sposobem rozpatrzenia uwag. Nic też nie stało na przeszkodzie aby głosować nad wszystkimi uwagami jednocześnie skoro treść wniesionych uwag jest w istocie tożsama i dotyczy takich samych propozycji rozwiązań planistycznych. Z protokołu sesji wynika, że przed głosowaniem odbyła się dyskusja radnych, a następnie przyjęto uchwałę Nr XXVI/212/2013 w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stawiguda. W powyższej uchwale - załącznik nr 1 - wymieniono uwagi nieuwzględnione przez Wójta w całości lub w części ze wskazaniem czego dotyczą, przez kogo zostały wniesione, rozstrzygnięciem i uzasadnieniem ich nieuwzględnienia. Dodać należy, że załącznikiem tym uczyniono w istocie przedstawioną przez Wójta listę uwag nieuwzględnionych w całości lub części z jego argumentacją. Ostateczne opowiedzenie się za przyjęciem przedłożonego projektu zmiany studium i głosowanie za projektem uchwały, której integralną część stanowił załącznik nr 3 (lista nieuwzględnionych uwag), było więc równoznaczne z niepodzieleniem zgłoszonych uwag. Rada podzieliła natomiast stanowisko Wójta i zaaprobowała zaproponowany przez niego sposób rozpatrzenia uwag. W tym stanie rzeczy nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 11 i 12 u.p.z.p.

Przechodząc dalej, Sąd I instancji przypomniał, że Skarżąca wskazywała, że zaskarżona uchwała o zmianie studium narusza jej interes prawny w ten sposób, iż Studium w ogóle nie wzięto pod uwagę uprawnienia Skarżącej do swobody w dysponowaniu nieruchomością, co jest zasadniczą treścią prawa własności i wynika z jego istoty (art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji). Ponadto, Skarżąca uzasadniając interes prawny wskazała, że zaskarżony akt narusza jej interes prawny wynikający z koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża "Ruś" (art. 25 ust. 5 u.p.g.g. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.p.g.g.).

Sąd I instancji wskazał, że poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym nieruchomości Skarżącej nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego, w szczególności ograniczenia prawa własności, w stosunku do dotychczasowego sposobu jego wykonywania. Trzeba zaznaczyć, że aby można było stwierdzić, że przedmiotowa uchwała w jakikolwiek sposób ingerowała w treść prawa własności Skarżącej, musiałby ona wykazać, że doszło do zasadniczej zmiany przeznaczenia tego terenu, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w Rusi, gmina Stawiguda, o powierzchni 47,4785 ha, na której zalega część złoża kruszywa naturalnego "Ruś". Spółka legitymuje się przy tym ostateczną decyzją koncesyjną na wydobywanie kruszywa ze złoża "Ruś" wydaną w 1997 r. przez Wojewodę Olsztyńskiego (znak: OS.II.7512/44/96). Wskazaną wyżej koncesją Spółka nabyła prawo do wykonywania działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża "Ruś" w oznaczonej przestrzeni tj. w obszarze górniczym. Teren, na którym zalega złoże do dnia 31 grudnia 2003 r. objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z treści Studium (pkt 9.1) wynika z kolei, że plan miejscowy powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego wyznaczonego w koncesji wydanej przez Wojewodę Olsztyńskiego z dnia 21 kwietnia 1997 r. w celu m.in. wykonania działalności określonej powyższą koncesją. Zatem studium nie narusza postanowień koncesji (zarzut naruszenia art. 21 ust. 5 u.p.g.g.). Wobec powyższego przeznaczenie w niniejszej uchwale nieruchomości Spółki (pod eksploatację kruszywa) nie wprowadza zmian w zakresie dotychczasowego wykonywania prawa własności. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie wprowadza istotnych zmian w zakresie wykorzystania nieruchomości Skarżącej. Fakt utrzymania dotychczasowego przeznaczenia, wbrew wywodom skargi wskazuje, że interes prawny Skarżącej nie został naruszony.

Sąd I instancji wskazał, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (i zmiana) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 9 u.p.z.p. Przepisy te umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne). Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania. Należy mieć na uwadze, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego ograniczenia takiego prawa można dokonać, ale jedynie w drodze ustawy. Właśnie u.p.z.p. jest jedną z takich ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Jakkolwiek bezsprzecznym jest, że polityka przestrzenna gminy może ingerować w prawo własności jednostek, to w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego o ingerencji takiej nie można mówić. Studium nie zawiera postanowień jednoznacznie uniemożliwiających Skarżącej wykonywania przysługującego jej prawa własności. Wskazuje jedynie na ogólny, postulowany kierunek rozwoju, który w opinii Rady jest najbardziej pożądany (np. obowiązek uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczenia filarów ochronnych czy też wytyczenie obszaru problemowego albo uwzględnienia przyszłego kierunku rekultywacji – zmiana przeznaczenia gruntów). Trzeba też mieć na względzie, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy przy sporządzaniu planów miejscowych. Toteż należy wyraźnie podkreślić, że czym innym jest upatrywanie interesu Skarżącej do zaskarżenia zmiany Studium, a czym innym zarzut naruszenia przez zmianę Studium art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 Konstytucji RP. W ocenie Sądu I instancji kwestionowana w skardze uchwała żadnego ze wskazanych przepisów nie narusza.

Również fakt powoływania się przez Skarżącą na przepisy u.p.g.g. celem wykazania istnienia interesu prawnego do wniesieniu skargi, nie przesądza, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

W myśl przepisu art. 23 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy wydobywanie kopalin ze złóż (...) wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7. Stosownie natomiast do treści art. 7 ust. 1 ustawy podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 29 u.p.g.g. jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji.

Tak więc z woli ustawodawcy przedsięwzięcia o charakterze górniczym i geologicznym, w tym polegające na eksploatacji złóż, co do zasady wymagają zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku ze studium kierunków i zagospodarowania terenu. Jednakże powyższa regulacja w ocenie Sądu I instancji nie wskazuje na naruszenie interesu prawnego Skarżącej. Brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu Spółki nie narusza, w świetle powyższej regulacji, jej interesu prawnego.

Sąd I instancji nie zgodził, się ze Skarżącą, że zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z przepisami u.p.g.g. Fakt uzależnienia wykonywania działalności określonej u.p.g.g. w zgodności ze studium nie oznacza, że studium narusza powyższą regulację. Sąd I instancji przypomniał, że z treści art. 95 ust. 1 u.p.g.g. wynika obowiązek dokumentowania w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin złóż kopalin. Powyższy artykuł, jak też stanowiący jego swoisty odpowiednik art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa ochrony środowiska (nakazujący w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego m.in. uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż) wymagają uwzględnienia w studium faktu istnienia złoża i płynących z tego uwarunkowań przy przyjmowaniu odpowiednich rozwiązań planistycznych. W świetle powyższego niezasadny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] S.A. w Olsztynie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj;:

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 134, art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez ich nieuwzględnienie i w konsekwencji oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia w związku z naruszeniem przez Radę Gminy trybu uchwalania studium i przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności Rady Gminy Stawiguda,

- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wyprowadzenie oceny prawnej na gruncie faktów niewynikających z akt sprawy oraz tym samym wykroczenie przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów i twierdzeń skargi,

II) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj:

- art. 101 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżąca nie wykazała, iż jej indywidualny interes został naruszony, podczas gdy doszło do takiego naruszenia, bowiem zapisy studium mają istotne znaczenie w kwestii sposobu wykorzystania nieruchomości będących własnością skarżącej Spółki,

- art. 7 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. u.p.g.g., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, iż z powołanych przepisów nie wynika interes prawny skarżącej w sytuacji gdy legitymuje się ona ostateczną decyzją koncesyjną,

- art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż z powyższych przepisów nie wynika interes prawny skarżącej, w sytuacji gdy posiada ona nieruchomości objęte studium, a zapisy studium w istotny sposób wpływają na sposób korzystania z nieruchomości,

- art. 20 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy zapisy studium w znaczący sposób ograniczają możliwość prowadzenia przez skarżącą Spółkę działalności gospodarczej zagwarantowanej decyzją koncesyjną,

5) art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż przekazanie przez Wójta Gminy do rozstrzygnięcia Radzie Gminy uwag nieuwzględnionych jak i uwzględnionych oraz rozstrzyganie przez Radę Gminy uwag uprzednio uwzględnionych przez Wójta Gminy, jak też rozstrzyganie przez Radę Gminy uwag w sposób, który nie gwarantował ich rozpoznania, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania studium,

6) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania studium i istotnego naruszenia trybu sporządzania studium tj. art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p.,

7) art. 23 ust. 2 pkt 2 i art. 29 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca legitymuje się ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym decyzją koncesyjną.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, ocena prawidłowości trybu sporządzania przez Radę Gminy Stawiguda studium dokonana została wadliwie. Formalne wyodrębnienie w protokole sesji punktu przewidującego rozpatrzenie uwag do projektu studium nie świadczy jeszcze, aby głosowanie to przeprowadzone zostało prawidłowo i w sposób gwarantujący należyte rozpatrzenie uwag. Rozstrzygnięcie Rady Gminy ma charakter merytoryczny i towarzyszyć mu winna ocena zasadności każdej indywidualnej uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że nie wiadomo w jakiej części uwagi zgłoszone do studium zostały uwzględnione przez Wójta Gminy Stawiguda, a w jakiej odrzucone. Treść uwag zawartych w zarządzeniach Wójta Gminy Stawiguda oraz przedstawionych do rozstrzygnięcia Radzie Gminy jest bowiem identyczna.

Ponadto niepodjęcie przez Radę Gminy dyskusji nad uwagami w trakcie sesji Rady Gminy Stawiguda, brak indywidualnego rozstrzygnięcia każdej uwagi, a także brak merytorycznego uzasadnienia stanowiska Rady Gminy, w ocenie skarżącej Spółki wskazuje jednoznacznie, iż doszło do naruszenia trybu sporządzania studium.

Zdaniem skarżącej Spółki, ocena kwestii legitymacji skargowej Spółki dokonana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wadliwie. Wskazane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapisy studium bez wątpienia będą miały wpływ na przyszły kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym na możliwość korzystania przez skarżącą Spółkę z własnych nieruchomości oraz możliwość prowadzenia działalności gospodarczej i korzystania z uprawnień przyznanych uzyskaną decyzją koncesyjną. Spółka podniosła, że poprzedni akt prawa miejscowego i studium nie zawierały zapisów, które wykluczałyby możliwość przeróbki (frakcjonowania) wydobytej kopaliny i ograniczały teren eksploatacji. Twierdzenie zatem, że zaskarżona uchwała nie zmienia w istotny sposób przeznaczenia przedmiotowego terenu, jest całkowicie błędne.

W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że Spółka uprawniona jest do wydobywania kruszywa naturalnego ze złoża "Ruś". Jest to uprawnienie zagwarantowane nie tylko decyzją koncesyjną, ale również przepisami art. 21 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. u.p.g.g. Pod kątem analizy tego właśnie uprawnienia i powołanych przepisów, jak również uregulowań dotyczących prawa własności, oceniać należy zaistnienie przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skoro zatem koncesja umożliwia Spółce wydobywanie kruszywa, zaś wskazane w skardze i szczegółowo tam omówione zapisy Studium ograniczają, a nawet uniemożliwiają prowadzenie działalności wydobywczej, to bez wątpienia naruszają one interes prawny lub uprawnienie o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymowanie się zaś przez skarżącą Spółkę ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym koncesją na wydobywanie kruszywa, na podstawie której Spółka rozpoczęła prowadzenie działalności eksploatacyjnej i zamierza taką działalność kontynuować, świadczy, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, iż naruszenie interesu prawnego jest realne, bezpośrednie i aktualne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Stawiguda wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że uchwalając wymienione studium Gmina naruszyła prawem chronione uprawnienia Skarżącej wynikające z decyzji koncesyjnej, a naruszenia te zostały błędnie ocenione przez Sąd I instancji. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności poczynić spostrzeżenia natury ogólnej. Wskazać należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa tryb zainicjowania kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny, przyjmując, iż legitymacja do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie to musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne. Ewentualnie naruszony interes prawny musi przy tym wynikać z konkretnej normy prawa materialnego.

Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie wynikające z przepisów prawa. Naruszenie interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że trudne jest wykazanie, iż uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu, albowiem nie wywołuje ona skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 829/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 574/12; z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2563/12; z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2856/12).

Specyfika rozpoznawanej sprawy polega na tym, że według Skarżącej postanowienia kwestionowanego studium ograniczają jej uprawnienia w zakresie prawa do wydobywania kopalin w miejscowości Ruś ze złoża kruszywa naturalnego "Ruś". W sprawie nie jest sporne, że Skarżąca jest właścicielem gruntu w miejscowości Ruś, o powierzchni 47,47 ha w odniesieniu do którego legitymuje się ostateczną decyzją koncesją na wydobywanie kruszywa ze złoża "Ruś" z dnia 21 kwietnia 1997 r. W myśl art. 21 ust. 1 pkt 1a u.p.g.g. działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Z kolei według art. 21 ust. 5 u.p.g.g. koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni. Natomiast art. 7 ust. 2 u.p.g.g. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Powołane przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze wymagają oceny ich relacji w stosunku do postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszących się do charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Według art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest uchwalane w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie art. 10 ust. 1 ustawy stanowi, że w studium uwzględnia się różne uwarunkowania a w punktach tego ustępu zawarto wyliczenie uwarunkowań, między innymi takich jak: dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu; stan ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony. Natomiast art. 10 ust. 2 ustawy wskazuje elementy jakie powinny być określone w studium. Ustawodawca stanowi, że określa się w szczególności: obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, obszary ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej czy kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jednocześnie w art. 9 ust. 5 ustawodawca zastrzega, że studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu treść art. 10 ust. 1, 2 i 2a u.p.z.p. wyznacza materialny zakres regulacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Art. 10 ust. 1 dotyczy uwarunkowań, które muszą być wzięte pod uwagę, a art. 10 ust. 2 i 2a dotyczy kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wyznaczenia obszarów zagospodarowania (Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komentarz do art. 10, Lex). Niewątpliwie więc w tekście studium można wyodrębnić dwa zasadnicze elementy – informacyjno - sprawozdawczy, o którym stanowi art. 10 ust. 1 ustawy, oraz określający postanowienia w zakresie realizacji polityki przestrzennej gminy - art. 10 ust. 2 i następne ustawy.

Zdaniem składu orzekającego niezależnie od treści art. 9 ust. 5 u.p.z.p. art. 7 ust. 2 u.p.g.g. w odniesieniu do obszaru wydobywania kopalin ze złóż w jakimś sensie zastępuje postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca w powołanym przepisie stanowi bowiem, że wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium. Jakkolwiek postanowienia studium różnią się od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie charakteru wypowiedzi normodawcy, jak i stopnia precyzyjności tej wypowiedzi to jednak nie ulega wątpliwości, że postanowienia studium oprócz części informacyjnej zawierają też część regulacyjną, o czym stanowi powołany art. 10 ust. 2 ustawy i następne ustępy tego artykułu. Zatem w odniesieniu do obszaru przeznaczonego według Prawa geologicznego i górniczego do wydobywania kopalin ze złóż, a więc wykonywania działalności określonej tą ustawą rozumieniu jej art. 7 ust. 2, postanowienia studium nie mają jedynie charakteru instrukcyjnego i wiążącego organ planistyczny na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale mogą określać w sposób bezpośredni sposób wykorzystywania nieruchomości w zakresie działalności określonej ustawą Prawo geologiczne i górnicze. Z powyższych względów za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut ten uznaje się za skuteczny w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie ocenił wszystkich zarzutów skargi przez pryzmat art. 7 ust. 2 u.p.g.g. wychodząc z błędnego założenia, że postanowienia studium nie mogą bezprawnie naruszać uprawnień lub obowiązków Spółki z uwagi na wynikający z ustawy charakter postanowień studium.

Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia procedury sporządzania studium. Według art. 12 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala studium rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. Jak wynika z art. 11 u.p.z.p. uwagi takie mogą być wnoszone w wyznaczonym przez wójta terminie liczonym od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium (pkt 11). Uwagi te podlegają w pierwszym rzędzie rozpatrzeniu przez organ opracowujący studium (wójta) i mogą być przez niego uwzględnione lub nie. Jeżeli wójt uwag nie uwzględni (wszystkich lub części) listę uwag nieuwzględnionych zobowiązany jest przedstawić radzie gminy (art. 11 pkt 12 ustawy), która rozstrzyga co do nich, jednocześnie z uchwaleniem studium. Rację ma Sąd I instancji, że ustawa nie określa formy, w jakiej wójt przedstawia radzie listę nieuwzględnionych uwag do studium. Może zatem uczynić to przez przedstawienie listy uwag nieuwzględnionych w całości lub w części w formie załącznika, w którym przedstawi poszczególne uwagi - podając przez kogo zostały wniesione i czego dotyczą - wraz ze sposobem rozpatrzenia tych uwag - który dla Rady jest tylko propozycją. Przepisy nie zawierają zakazu takiej formy przedstawienia uwag, przy czym proponowany sposób rozpatrzenia nie jest dla Rady wiążący. Rada po zapoznaniu się ze stanowiskiem wójta może się do niego przychylić lub nie. Istotne jest, aby uwagi nieuwzględnione poddane zostały pod głosowanie rady. Spółka w skardze nie wykazała, aby w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której Rada Gminy nie głosowałaby nad sposobem rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag. Ponadto nie dowiodła, że Wójt nie przedstawił Radzie Gminy Stawiguda listy uwag nieuwzględnionych ani też nie wykazała, że Rada na sesji w dniu 27 czerwca 2013 r. nie głosowała nad sposobem ich rozstrzygnięcia. Z protokołu sesji wynika, że wyodrębniono formalnie punkt przewidujący rozpatrzenie uwag do projektu studium - punkt ten zawarty był w pozycji VII (w aktach administracyjnych jest oczywisty błąd pisarski przypisujący tej części obrad pozycję VI – strona 4 Protokołu nr XXVI/2013). Ze wspomnianego protokołu wynika, że przed przystąpieniem do dyskusji i głosowania nad poszczególnymi uwagami Urbanista poprawnie wyjaśnił procedurę dotyczącą rozstrzygania o uwagach. Z załączonego protokołu wynika, że każda uwaga była poddana odrębnemu głosowaniu. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych. Dopuszczalne było aby Rada Gminy Stawiguda głosowała na tej samej sesji nad projektem zmiany studium i nad sposobem rozpatrzenia uwag. Ostateczne opowiedzenie się za przyjęciem przedłożonego projektu zmiany studium i głosowanie za projektem uchwały, której integralną część stanowił załącznik nr 3 (lista nieuwzględnionych uwag), było więc równoznaczne z niepodzieleniem zgłoszonych uwag. Rada podzieliła natomiast stanowisko Wójta i zaaprobowała zaproponowany przez niego sposób rozpatrzenia uwag. W tym stanie rzeczy nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 11 pkt 12 i 12 ust. 1 u.p.z.p.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.