Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 543/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 139
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik [...] po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 344/18 w sprawie ze skarg D. Ł., M.S. i A. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi D. Ł., M. S. i A. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących.

Wyrok ten został wydany przy ustaleniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

Nieruchomość położona w Poznaniu przy ulicach C. i W., stanowiąca działki [...], zapisane w księdze wieczystej [...] jako własność K. Z. i E. Z. z dniem 5 marca 1968 r. na postawie art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm., dalej: ustawa z 1961 r.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy Nowe Miasto w Poznaniu za obszar urbanizacyjny (Dz. U. Nr 6 poz. 35, dalej: rozporządzenie z 1968 r.) z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa. Na tych samych podstawach prawnych z dniem 5 marca 1968 r. przeszła także na własność Skarbu Państwa nieruchomość położona w Poznaniu przy ulicach W. i K., oznaczona geodezyjnie jako działki [...], zapisane w księdze wieczystej [...][...] oraz nieruchomość położona w Poznaniu przy ul. W., oznaczona geodezyjnie jako działki [...], zapisana w księdze wieczystej [...],[...].

Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania uchwałą z 18 października 1963 r. zatwierdziło szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w dzielnicy Poznań - Nowe Miasto (tzw. plan [...]). Decyzją z [...] 1969 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań - Nowe Miasto w Poznaniu zatwierdziło lokalizację szczegółową budowy osiedla mieszkaniowego dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" - [...], zaś decyzją z [...] 1971 r. zatwierdziło poszerzenie granic lokalizacji osiedla [...] o nieruchomość przy ul. P. W ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1966 r. działka [...], odpowiadająca części przejętych działek, znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem G52MW - mieszkalnictwo o intensywności 0,80 brutto, garaże na 340 stanowisk i parking na 390 stanowisk. Natomiast w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MW - teren intensywnego inwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Z oględzin nieruchomości stanowiącej działkę [...], przeprowadzonych w latach: 2002-2005 oraz w 2010 r. wynika, iż na działce zlokalizowany jest parking niestrzeżony z nawierzchnią asfaltową oraz posadowione są pawilony handlowe wolnostojące jak i zlokalizowane w zaadaptowanym zapleczu budowy osiedla. Zgody na tymczasowe wykorzystanie terenu pod pawilony handlowe oraz adaptację w tym celu obiektu zaplecza budowy wydane zostały przez Miasto Poznań.

Starosta Poznański decyzją z [...] 2012 r. orzekł między innymi o zwrocie na rzecz spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości stanowiącej część działki [...] (projektowanej jako działka [...]) oraz o odmowie zwrotu części tej nieruchomości jako projektowane działki odpowiednio: [...] i [...].

Decyzją z [...] 2013 r. Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania Miasta Poznań, uchylił decyzję Starosty z [...] 2012 r. i postanowił o zwrocie na rzecz D. Ł., M. S., A. G., P. G., J. Ł., T. Ł., R. K., H. S., J.J., W. F., R. F., P. F., A. H., M. F., I. J., T. S., S. Ł., Z. T., D. B., odpowiednich udziałów w nieruchomości stanowiącej część działki [...] o powierzchni 3480 m2 w granicach projektowanej działki [...] o powierzchni 2993 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1004/13 uchylił opisane wyżej decyzje obu instancji. Sąd podkreślił, że art. 139 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej: u.g.n.) przewiduje możliwość "zwrotu" wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy w sytuacjach szczegółowo opisanych w rozdziale 6 ustawy. Zdaniem Sądu, określenie to odnosi się wyłącznie do tej nieruchomości (lub jej części), która została wywłaszczona, stąd przepis ten nie pozwala na orzeczenie zwrotu nieruchomości, który miałby polegać na przyznaniu wnioskodawcy udziału we własności innej nieruchomości aniżeli wywłaszczona. Sąd uznał za niedopuszczalną rekonstrukcję celu wywłaszczenia, która miałaby nastąpić w oparciu o dokumenty powstałe po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie. Z uwagi więc na tryb wywłaszczenia kluczowe znaczenie miał plan realizacyjny z 1966 r. Plan ten przewidywał utworzenie na terenie, na którym znajduje się między innymi działka [...], 390 miejsc parkingowych, 340 stanowisk garaży oraz mieszkalnictwa rodzinnego o intensywności 0,80 brutto. Na działce [...] powstał parking samochodowy na ok. 60-100 miejsc. Orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły jednak, czy rozważany parking powstał w warunkach samowoli budowlanej. Sąd zważył, iż przeprowadzenie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nie może być uznane jako zrealizowanie celu wywłaszczenia, chyba że owa samowola budowana podlegała następnie legalizacji. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje bowiem, iż nie podlega zwrotowi nieruchomość, na której zrealizowano cel wywłaszczenia.

Wyrokiem z 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 3071/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. G., W. F. i I. J., którzy kwestionowali pogląd Sądu pierwszej instancji o braku możliwości zwrotu poszczególnym uprawnionym udziałów w obecnie istniejącej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że skoro celem wywłaszczenia było powstanie parkingu, a parking ten powstał, słusznie Sąd I instancji nakazał ustalenie, czy parking został wybudowany legalnie bądź czy jego budowa została zalegalizowana.

Decyzją z [...] 2017 r. Starosta Poznański orzekł o:

1) zwrocie na rzecz D. Ł. w 1/2 części i M. S. w 1/2 części nieruchomości będącej fragmentem działki [...], o powierzchni 3480 m2, oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji, jako działka [...] o powierzchni 937 m2;

2) odmowie zwrotu na rzecz D. Ł. i M. S. nieruchomości będącej fragmentem działki [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji jako działka [...] o powierzchni 224 m2;

3) nie zobowiązywaniu D. Ł. i M. S. do zwrotu na rzecz Miasta Poznania należności, określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.;

4) zwrocie na rzecz A. G. w 1/2 części i P. G. w 1/2 części nieruchomości będącej fragmentem działki [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji jako działka [...] o powierzchni 272 m2;

5) odmowie zwrotu na rzecz A. G. i P. G. nieruchomości będącej fragmentem działki [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji jako część działki [...] o powierzchni 244 m2;

6) nie zobowiązywaniu A. G. i P. G. do zwrotu na rzecz Miasta Poznania należności, określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.;

7) zwrocie na rzecz J.Ł. w 9/16 części, D. G. w 1/16 części, R. K. w 1/16 części, H. S. w 1/16 części, J. J. w 1/16 części, W. F. w 1/80 części, R. F. w 1/80 części, P. F. w 1/80 części, A. H. w 1/80 części, M. F. w 1/80 części, I. J. w 1/32 części, T. S. w 1/32 części, S. Ł. w 1/48 części, Z. T. w 1/48 części, D. B. w 1/48 części, nieruchomości będącej fragmentem działki [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji jako działka [...] o powierzchni 1762 m2;

8) odmowie zwrotu na rzecz J. Ł., D. G., R. K., H. S., J. J., W. F., R. F., P. F., A. H., M. F., I. J., T. S., S. Ł., Z. T. i D. B. nieruchomości będącej fragmentem działki [...], o powierzchni 3480 m2, oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji jako część działki [...] o powierzchni 244 m2;

9) nie zobowiązywaniu J. Ł., D. G., R. K., H. S., J. J., W. F., R. F., P. F., A. H., M.F., I. J., T. S., S. Ł., Z. T., D. B. do zwrotu na rzecz Miasta Poznania należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.

10) zatwierdzeniu podziału działki [...] na działki: [...],[...],[...],[...] zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik do decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto Poznań.

Decyzją z [...] 2018 r. Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił rozstrzygnięcie Starosty i orzekł co do istoty sprawy odmawiając zwrotu na rzecz D. Ł. i innych części nieruchomości stanowiącej fragmenty działki [...]. Wojewoda uznał za kwestię kluczową w niniejszej sprawie ustalenie, czy parking, który powstał na działce [...], został wybudowany w sposób legalny. Stwierdził, że parking przy ul. [...] nie stanowi samowoli budowlanej. Zauważył, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, dalej: P.b. z 1974 r.), obowiązującej na dzień wywłaszczenia nieruchomości obejmującej działkę [...] – "roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę". Zakres, warunki i tryb uzyskania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia, określało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48, dalej: rozporządzenie z dnia 20 lutego 1975 r.). W oparciu o § 19 rozporządzenia "uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązywało w razie: 1) inwestycji, dla których zgodnie z przepisami § 9 jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji". Z kolei w § 9 rozporządzenia stwierdzono, że w jakich przypadkach wymagane jest "ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej". Wojewoda wskazał dalej, że budową w rozumieniu P.b. z 1974 r. jest wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowa i rozbudowa (art. 2 ust. 2 P.b. z 1974 r.), a jako obiekt budowlany należy rozumieć stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji (art. 2 ust. 1 P.b. z 1974 r.).

Kontynuując ten wątek Wojewoda uznał, że zachodzi konieczność wyjaśnienia, czy parking przy ul. [...] stanowi lub stanowił obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego. Organ wywiódł, że P.b. z 1974 r. oraz ówczesne orzecznictwo nie precyzowały pojęcia obiektu budowlanego, zwłaszcza nie analizowano go pod kątem parkingu. Uznał jednak, że wybetonowany lub wyasfaltowany bądź wyłożony warstwą kamienno-żużlową związaną betonem parking, biorąc pod uwagę treść art. 3 pkt 1 P.b. z 1994 r. i zawarty w nim podział obiektów budowlanych, należy zaliczyć do budowli. Stwierdził zarazem, że z kolei samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem nie można uznać na obiekt budowlany, a jego wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy Wojewoda stwierdził, że ze zdjęć lotniczych zebranych w aktach wyraźnie wynika, że w 1976 r. obecna działka [...] była pustym, niewykorzystanym placem, natomiast w 1982 r. istniał tam już wyodrębniony obszar, przeznaczony na parking dla samochodów. Nie był on jednak ani wybetonowany, wyasfaltowany, ani jakkolwiek utwardzony. Ze zdjęć lotniczych wynika, że miał co najwyżej strukturę żużlową, co potwierdziła również Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Poznaniu w piśmie z [...] 2016 r. Zdaniem organu powyższe oznacza, że ten obiekt budowlany, w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów, nie wymagał zezwolenia lub pozwolenia na budowę. W świetle powyższego stwierdził, że sporny parking został wybudowany zgodnie z prawem.

Skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego wnieśli: D. Ł. i M. S. oraz A. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że stanowisko organu odwoławczego dotyczące kwalifikacji spornego parkingu jest zbyt daleko idące i nieprzekonujące. Analizując uzasadnienie wyroku o sygn. akt II SA/Po 1004/13, Sąd podkreślił, że zawarte w nim wypowiedzi dotyczyły parkingu rozumianego jako obiekt budowlany (z perspektywy niegdysiejszych i współczesnych przepisów) i przedstawiono dwie alternatywy, gdy chodzi o uznanie, że może on stanowić realizację celu wywłaszczenia: to jest, że zostanie ustalone, iż powstał legalnie, względnie, że został zalegalizowany. Ani słowem w wyroku nie wspomniano, że organy powinny doszukiwać się jakiś wcześniejszych postaci parkingu, nie jako obiektu budowlanego, ale jako ogólnie rozumianego zamierzenia, istniejących przed realizacją na obszarze działki [...] budowli asfaltowej. Po drugie, Sąd I instancji zauważył, że wywód Wojewody dotyczący braku reglamentacji w świetle prawa budowlanego przedsięwzięcia polegającego na realizacji określonej postaci parkingu (wyłożeniu terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem) jest wywodem o charakterze prawnym. Tymczasem Sąd w wyroku II SA/Po 1004/13 odnotował, że dnia [...] 1979 r. Wojewódzki Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Poznaniu udzielił zgody na realizację na części działki [...] parkingu, a pomimo to nie przyjął ewentualności, że mogło dojść już wówczas do realizacji celu wywłaszczenia (parkingu) w postaci innej aniżeli wykonanie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 P.b.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji doszedł do przekonania, że argumentacja Wojewody zmierzająca do obrony tezy o legalności wyłożenia terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem, co miało nastąpić przed rokiem 1982, a tym samym o realizacji w ten sposób celu wywłaszczenia, nie jest spójna ze wskazaniami zawartymi w wyroku II SA/Po 1004/13.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał także, że budzi istotne wątpliwości fakt, jakoby stan uwidoczniony na fotografii z [...] 1982 r. był parkingiem stworzonym jako zorganizowane zamierzenie realizujące cele osiedla mieszkaniowego. Na fotografii widać jedynie kilka chaotycznie zaparkowanych na stosunkowo dużej przestrzeni pojazdów, a sama powierzchnia domniemanego "parkingu" zdaje się być jedynie nieznacznie ciemniejsza (w granicach nieregularnego kształtu), co tylko nasuwa przypuszczenie, że być może znajduje się tam posypka żużlowa. Sąd odnotował przy tym, że na k. 216 tomu III akt znajduje się współczesne pismo Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z [...] 2016 r., w którym stwierdza się, że "przedmiotowy teren został zagospodarowany w latach 80-tych ubiegłego stulecia jako żużlowy parking wykonany w czynie społecznym przez mieszkańców Spółdzielni". Jednak poza wskazanym w nim oświadczeniem aktualnego Zastępcy Prezesa Zarządu Spółdzielni okoliczność ta w żaden sposób nie została dalej udokumentowana.

Biorąc pod uwagę przytoczone ustalenia, Sąd uznał za trafne argumenty A. G., że nawet gdyby uznać, iż wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem miało miejsce przed 1982 r., to z uwagi na niesformalizowany i spontaniczny (niezorganizowany) charakter tego przedsięwzięcia, zrealizowanego w czynie społecznym, nie można uznać, że doszło w ten sposób do realizacji celu wywłaszczenia. Sąd podkreślił, że z tego samego zdjęcia lotniczego, którym posłużył się Wojewoda (a także fotografii z 1976 r.) wynika, że jeżeli na terenie spółdzielni decydowano się realizować parkingi, to miały one jednoznacznie uporządkowany i zorganizowany charakter. Odnosząc się do zarzutów skargi D. Ł. i M.S., Sąd wyjaśnił, że relacja pomiędzy przepisami § 19 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. a art. 2 P.b. z 1974 r. budziła w judykaturze wątpliwości. Wyjaśniono je po części w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1990 r., III AZP 3/90 (OSNC 1991/1/2), w której Sąd ten uznał, iż analiza przywołanego aktu wykonawczego wskazuje, że "nie zawiera ono zupełnego wyliczenia zarówno robót budowlanych, wymagających pozwolenia budowlanego, jak również robót, które mogą być rozpoczęte bez uprzedniego uzyskania tego pozwolenia. Dlatego pozytywne wyszczególnienie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę należy traktować jako niewyczerpującą egzemplifikację robót budowlanych, o których mowa w art. 28 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego [z 1974 r.] oraz konkretyzację art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego [z 1974 r.], zawierającego ogólne określenie pojęcia robót budowlanych". Mając to na uwadze Sąd przyznał rację D. Ł. i M. S., iż z przepisów tych wynika, że zlokalizowanie parkingu w postaci wyłożenia żużlem terenu w celu przeznaczenia go na miejsce postoju samochodów (w miejscu dotychczas nie użytkowanym jako parking) nie uchylało się od reglamentacji prawa budowlanego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że po pierwsze kierunek postępowania wyjaśniającego i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń Wojewody nie jest spójny ze wskazaniami wynikającymi z wyroku II SA/Po 1004/13; po drugie, fakt wyłożenia żużlem terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów w obrębie działki przed 1982 r. – nawet gdyby przyjmować, że jest to forma realizacji celu wywłaszczenia – nie został należycie udokumentowany. Sąd ubocznie zauważył, że zorganizowanie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów w miejscu dotychczas w ten sposób nie użytkowanym (według przepisów P.b. z 1974 r. i rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. obowiązujących w latach 1979–1982) wymagało pozwolenia na budowę, a żadna okoliczność wynikająca z akt sprawy nie wskazuje, by takowe zostało udzielone.

W skardze kasacyjnej od wniesionej powyższego wyroku Miasto Poznań, reprezentowane przez radcę prawnego, podniosło następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r. oraz § 19 i § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec uznania, iż dla inwestycji tj. posadowienia na działce nr [...] miejsc postojowych wyłożonych żużlem konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy dla przedmiotowej inwestycji nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ww. Prawa budowlanego i ww. rozporządzenia;

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie się przez Sąd I instancji do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1004/13 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 3071/14, tj. uznanie, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa wybetonowanego lub wyasfaltowanego parkingu dla samochodów, podczas gdy celem wywłaszczenia były miejsca postojowe dla samochodów na 60-100 miejsc bez określenia z jakich materiałów i jaką technologią ma być wybudowany ten cel, a więc posadowienie parkingu w ramach czynu społecznego przez mieszkańców osiedla poprzez wyłożenie tego terenu żużlem należy uznać za realizację celu wywłaszczenia i co za tym idzie brak jest przesłanek prawnych do uznania, iż w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany nielegalnie i co za tym idzie są podstawy do zwrotu nieruchomości. Nadto cel wywłaszczenia został już określony i przesądzony w ww. prawomocnych wyrokach, a więc niezrozumiałym jest jego ponowne badanie przez Sąd I instancji.

II. Naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2018 r. uznając, że dotychczas prowadzone przez organy postępowanie administracyjne nie wykazało i nie zostało udokumentowane, iż na działce nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia tj. miejsca postojowe chociażby w postaci wyłożenia żużlem, podczas gdy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w szczególności w postaci dokumentacji zdjęciowej oraz pisma Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z [...] 2016 r. potwierdzają realizację celu wywłaszczenia w postaci posadowienia miejsc parkingowych wyłożonych żużlem w ramach czynu społecznego, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem Sąd uznał, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia, podczas gdy cel ten został zrealizowany a potwierdza to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy;

2) art. 153 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie się do wskazań co dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 sierpnia 2014 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2015 r., tj. Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny związania organu i sposobu realizacji wytycznych zawartych w ww. wyrokach i uznał, że Wojewoda Wielkopolski nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego uznając, że do wyłożenia terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, który potwierdza, iż celem wywłaszczenia była realizacja miejsc postojowych dla samochodów mieszkańców osiedla bez uszczegółowienia jaką metodą i jakim sposobem ma zostać zrealizowany cel wywłaszczenia i co za tym idzie posadowienie miejsc postojowych dla samochodów poprzez wyłożenie żużlem jest realizacją celu wywłaszczenia, jednocześnie nie wymaga pozwolenia na budowę i zostało wykazane i udokumentowane w ramach dotychczasowego postępowania, nadto kwestia celu wywłaszczenia została już przesądzona prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych.

Wskazując na powyższe wniesiono o "zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego jest prawidłowa i zgodna z prawem", ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. podzielił stanowisko Sądu I instancji wskazując, że samo twierdzenie organu, że taki parking istniał to zdecydowanie za mało, by uznać to stwierdzenie za prawidłowe.

D. Ł. i M.S., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zaskarżony bowiem wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Sąd zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2617/11, z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10 oraz z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2297/17, CBOSA). W wypowiedziach doktryny podkreśla się, że sformułowanie w danej sprawie po raz pierwszy oceny prawnej oraz wiążących wskazań w takim samym stanie faktycznym i prawnym powinno zamykać dalszą możliwość konstruowania kolejnych wskazań o odmiennej treści. Związanie sądu, o którym stanowi art. 153 p.p.s.a. nie ma na celu skrępowania sędziego w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, tylko wydanie zgodnego z prawem orzeczenia przy uwzględnieniu takich wartości jak: zaufanie do wymiaru sprawiedliwości, zachowanie należytego poziomu jednolitości orzecznictwa oraz szybkości postępowania. (tak: R.Hauser, W.Piątek, glosa do wyroku NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10, ZNSA 2013/3/234-240)

Powyższe oznacza, że postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

W wiążącym Sąd I instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3071/14, przyjęto, że "skoro celem wywłaszczenia było powstanie parkingu, a parking ten powstał, to słusznie Sąd I instancji nakazał ustalenie, czy parking został wybudowany legalnie bądź czy jego budowa została zalegalizowana". Stwierdzenie to było konsekwencją zaakceptowania poglądu Sądu I instancji wyrażonego w wyroku z 13 sierpnia 2014 r., że przeprowadzenie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nie może być uznane jako zrealizowanie celu wywłaszczenia.

W związku z powyższym zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, iż kwestia identyfikacji celu wywłaszczenia pozostaje przesądzona, co wyklucza ponowne badanie tego aspektu sprawy. W tym zakresie zasadnym pozostaje zatem zarówno zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., jak i zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie w jakim zmierza do wykazania braku potrzeby dokonywania ustaleń faktycznych w odniesieniu do celu wywłaszczenia, skoro kwestia ta została już przesądzona przywołanymi wyżej wyrokami wydanymi w tej sprawie. Zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, iż ponowne badanie realizacji celu wywłaszczenia nie jest możliwe wobec wyraźnych stwierdzeń poczynionych w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 października 2015 r.

Powyższa wadliwość stanowiska Sądu I instancji pozwała uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec zasadności zarzutów naruszenia przepisów procesowych niecelowe było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Powyższe względy nakazują uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji dokona pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy przy uwzględnieniu wydanych w tej sprawie wyroków sądów administracyjnych.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie mając na uwadze okoliczności sprawy, uznając niniejszą sprawę jako przypadek szczególnie uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od obciążenia skarżących zwrotem kosztów postępowania kasacyjnego.