Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1192/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...] działając na podstawie 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu złożonego przez skarżącego - Pana A. B. wniosku z dnia [...] kwietnia 2007r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych, utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007r.

Ustalono, że decyzją z dnia [...] września 2004 r. nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych. Podstawą faktyczną niniejszej decyzji był fakt wykonywania pojazdem transportu drogowego rzeczy bez posiadania wymaganej licencji oraz nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego w zakresie rejestracji wymaganych okresów jazdy. Powyższe ustalono podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2004 r., na drodze krajowej nr [...] w K. Podczas czynności kontrolnych ustalono, iż w pojeździe zainstalowany był tachograf [...], który rejestruje jedynie prędkość poruszania się pojazdu oraz przebyta drogę.

Skarżący wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W odwołaniu strona nie kwestionowała stwierdzonych naruszeń. Wnosił o zmniejszenie kary pieniężnej nałożonej w wysokości 10.000 złotych, gdyż nie był w stanie ponieść tak dużego obciążenia finansowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2005r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości.

Podaniem z dnia [...] listopada 2006r. uzupełnionym wnioskiem z dnia [...] lutego 2007r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu powyższych decyzji. Podniósł, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych została wprowadzona dopiero od dnia 21 grudnia 2005r. W związku z tym nie było podstaw do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych przed tą datą. Od wejścia Polski do Unii Europejskiej przepisy dotyczące czasu pracy kierowców są uregulowane w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3820/85 i 3821/85 z grudnia 1985r. Natomiast przepisy unijne dotyczące transportu drogowego zostały wprowadzone dopiero od 21 grudnia 2005r. Skarżący powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 27 września 2006r. sygn. akt OSKI 261/05.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności swej decyzji z dnia [...] marca 2005r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, iż na jego korzyść przemawiają takie fakty jak "niezatrudnienie kierowcy na podstawie umowy o pracę (do nich stosuje się ustawę o czasie pracy kierowców, a nie przepisy wspólnotowe) oraz prowadzenie pojazdu wyłącznie w kraju (do nich stosuje się umowę międzynarodową AETR). Wskazał, iż przepisy unijne nie przewidują możliwości nakładania kar pieniężnych za ich naruszenie, jedynie nakazują państwom członkowskim uregulowanych w nich kwestii w ustawodawstwie wewnętrznym. Podtrzymuje stwierdzenie, iż możliwość nakładania kar pieniężnych została wprowadzona dopiero z dniem 21 grudnia 2005r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 § 1 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznej. Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Jedną z możliwości uchylenia decyzji jest przewidziana w przepisie art. 156 § 1 kpa instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi takimi jak:

wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości,

wydana decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

wydanie decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie,

wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

wydanie decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

wydanie decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, iż kwestionowane przez stronę decyzje nie zostały wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przepisów czasu pracy kierowców została wprowadzona dopiero od dnia 21 grudnia 2005r., w związku z nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2005r., Nr 180, poz. 1497. Obowiązująca w chwili wydania kwestionowanych decyzji, treść przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym stanowiła podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozporządzeń wydanych przez organy Unii Europejskiej. Przepis ten stanowił, iż kto wykonywał transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych - podlegał karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Podstawą prawną obowiązywania wszystkich rozporządzeń unijnych była zatem umowa międzynarodowa. Niewątpliwie bowiem umową międzynarodową wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym jest Traktat Akcesyjny z 16 kwietnia 2003r. dotyczący przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Traktat Akcesyjny jest jednocześnie umową międzynarodową o szczególnych konsekwencjach prawnych wskazanych w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji. Stosownie bowiem do tego artykułu Ustawy Zasadniczej, gdy z ratyfikowanej umowy międzynarodowej konstytuującej organizacje międzynarodową, wynika że prawo stanowione przez tę organizację jest bezpośrednio stosowane, to w wypadku kolizji z ustawami, ma przed nimi pierwszeństwo. Zgodnie zaś z art. 2 Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia, postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami rozporządzeń. Zgodnie z jego treścią mają one ogólne zastosowanie i obowiązują we wszystkich swoich częściach oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. W związku z tym rozporządzenie unijne m.in. rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1885), które było podstawą do stwierdzenia zaistniałego naruszenia jest obecnie stosowane bezpośrednio w polskim prawie krajowym. Warunki określone w powyższym rozporządzeniu unijnym miały obowiązek przestrzegania podmioty na które stosownie do art. 3 ustawy o transporcie drogowym zostać mogła nałożona kara pieniężna zindywidualizowana w załączniku do ustawy o transporcie drogowym.

Główny Inspektor Transportu Drogowego uważa, iż w kwestionowanych przez stronę decyzjach karę pieniężną nałożono za dwa naruszenia, a tylko jedno z nich było konsekwencją naruszenia prawa wspólnotowego tj. naruszenie określone w przepisie lp. 1.11.7 pkt 2 załącznika do w/w ustawy (według brzmienia obowiązującego w chwili wydania obu kwestionowanych decyzji), który karą pieniężną w wysokości 2.000 złotych sankcjonował sytuację, gdy przyrząd kontrolny nie odpowiadał przepisom w zakresie rejestracji wymaganych okresów jazdy. Rozwinięciem tej regulacji jest przepis art.3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1885), według którego urządzenia rejestrujące powinno być zainstalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowani w Państwach Członkowskich i są wykorzystywane do transportu drogowego osób lub rzeczy z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 4 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia (EWG nr 3820/85. Stosownie do rozdziału III załącznika do rozporządzenia Rady nr 3821/85 lit pkt 4, urządzenie rejestrujące musi być tak skonstruowane, aby możliwa była, o ile jest to konieczne przy użyciu przełącznika, automatyczna i oddzielna rejestracja czterech różnych okresów aktywności wymienionych w art. 15 niniejszego rozporządzenia Wyraźne rozróżnienie różnych okresów aktywności musi być możliwe na podstawie cech wykreślonych linii, ich wzajemnego położenia i o ile zachodzi potrzeba również symbol określonych w art. 15 niniejszego rozporządzenia. Zapisy różnych okresów aktywność powinny różnić się między sobą grubością wykreślonych dla nich linii lub w inny sposób który jest co najmniej tak samo skuteczny pod względem czytelności i łatwości interpretacji zapisu. Jeżeli pojazd obsługuje załoga składająca się z więcej niż jednego kierowcy, wówczas zapisy przewidziane powyżej muszą być wykonywane na dwóch oddzielnych wykresówkach a każda wykresówka przeznaczona jest dla jednego kierowcy. W takim przypadku przesunięcie oddzielnych wykresówek musi być realizowane albo przez pojedynczy mechanizm albo przez oddzielne, zsynchronizowane mechanizmy.

Sankcją za naruszenie tych przepisów był przepis lp. 1.11.7 pkt 2 załącznika do w/ ustawy. W związku z tym, iż podstawą prawną obowiązywania rozporządzeń unijnych by umowa międzynarodowa, co powyżej zostało wykazane, to naruszenie umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym stanowi jednocześnie naruszenie obowiązków wynikających z rozporządzeń unijnych.

Wskazano, że nie można się zgodzić, ze stwierdzeniem, że nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji przewozowej możliwe jest dopiero z dniem 21 grudnia 2005r. Obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego bezpośrednio wynikał z przepisów prawa krajowego tj. art. 5 ustawy o transporcie drogowym. Stosownie do art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją". Z treści obu decyzji wynika, iż kontrolowany przewóz był wykonywany na trasie z K. G., a wiec w krajowym transporcie drogowym. Podczas przejazdu był wykonywa przewóz blachy i taśmy aluminiowej, ale kontrolowany kierowca nie był pracownikiem skarżącego, co stanowiło naruszenie art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowa a w konsekwencji stosownie do treści art. 4 pkt 3 ustawy stanowiło wykonywanie transportu drogowego. Konsekwencją naruszenia powyższych regulacji bezpośrednio wynikając z ustawy o transporcie drogowym był przepis lp. 1.1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który karą 8000 zł sankcjonował wykonywanie transportu drogowego posiadania wymaganej licencji. To, że naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym podlegało sankcjom o których mowa w załączniku do w/w ustawy jednoznacznie wynikają z redakcji przepisu art. 92 ust. 1, który miał następujące brzmienie: "kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikają z przepisów ustawy lub przepisów (...)". Przez sformułowanie "przepisy ustawy" należy rozumieć przepisy ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem organu okoliczność, iż ustawą z 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, przepis art. 92 otrzymał nowe brzmienie nie może mieć wpływu na sposób interpretacji wcześniejszego brzmienia regulacji wynikającej ze wskazanego przepisu, przyjętej w chwili wydania obu kwestionowanych przez stronę decyzji.

Zdaniem organu bezzasadne są twierdzenia strony, jakoby w sprawie miały zastosowanie przepisy umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087), gdyż przewóz w dniu kontroli był wykonywany między miejscowościami położonymi na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, a zatem wymieniona umowa nie mogła w ogóle zostać w sprawie zastosowana.

W skardze do sądu i na rozprawie skarżący podtrzymał argumentację.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej "Dla wykonywania swoich zadań i zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu, Parlament Europejski i Rada wspólnie, Rada i Komisja wydają rozporządzenie, dyrektywy i decyzje, wydają zalecenia lub zajmują stanowisko. Rozporządzenie ma zastosowanie ogólne. Jest ono we wszystkich swoich częściach wiążące i obowiązuje bezpośrednio w każdym Państwie Członkowskim". Zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikająca expressis verbis z art. 249 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wyprowadzona jest też w drodze wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 91 ust. 3 Konstytucji wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. Wyprowadza się regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego, a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm. W doktrynie podkreśla się, że "jeżeli po stronie prawa EU mamy do czynienia z normą prawa pochodnego, to kolizją z normami prawa krajowego rządzić będzie art. 91 ust. 3 ustanawiający pierwszeństwo wobec prawa stanowionego przez organizację międzynarodową w zakresie, w jakim to wynika z umowy konstytuującej tą organizację, więc w tym wypadku z traktatów założycielskich" (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s 460).

Dla wyprowadzenia dopuszczalności stosowania sankcji administracyjnej kary pieniężnej, znaczenie prawne ma również art. 91 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli tej ustawy nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji). Umową tą jest Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. miedzy Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej, a Rzeczypospolita Polską, dotyczący przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 894). Zgodnie z art. 2 Aktu Akcesyjnego, który stanowi integralną część Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że zgodnie z tym przepisem, prawo wspólnotowe (zarówno pierwotne, jak i wtórne) obowiązuje w stosunku do nowego państwa członkowskiego od momentu akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nie przewidują odmiennych rozwiązań.

Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych, odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, pochodzą sprzed daty akcesji, a więc na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte zostały do polskiego porządku prawnego. Daje to podstawę do wykładni, że powołane rozporządzenia stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. To rozwiązanie prawne przyjęte w art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, daje podstawę do wyprowadzenia sankcji za naruszenie obowiązków publicznoprawnych, wynikających z rozporządzeń, stanowi naruszenie obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej.

Wynikające z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej oraz z art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej reguły stosowania prawa wspólnotowego, mają zasadnicze znaczenie dla wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Według art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym, kto wykuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów enumeratywnie wyliczonych ustaw oraz wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej. Naruszenie obowiązków wynikających z powołanych rozporządzeń, to naruszenie obowiązków wynikających z umowy międzynarodowej. Wprowadzone nowe brzmienie art. 92 ust. 1 przez dodanie w enumeracji pozytywnej pkt 8 "lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych" ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie daje podstawy do wyprowadzenia wykładni, że naruszenie przepisów powołanych rozporządzeń Rady (EWG) nie było obwarowane sankcja kary pieniężnej. Warunkiem stosowania sankcji administracyjnej: kary pieniężnej, jest ustanowienie obowiązku publicznoprawnego. Przepisy prawa wspólnotowego aby były podstawą do stosowania sankcji administracyjnej, a zatem były bezpośrednio skuteczne, muszą nadawać się do stosowania w drodze autorytatywnej konkretyzacji, a zatem muszą spełniać zasadnicze elementy struktury normy prawnej, a więc zawierać reguły zachowania. Norma prawna określa adresata, warunki w jakich ma stosować regułę postępowania (hipoteza), sposób postępowania (dyspozycja). Te warunki normy prawnej spełnia art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE. L.85.370.1), reguluje reguły zachowania, wskazuje adresata, warunki, sposób postępowania. Spełnia więc wszystkie przesłanki bezpośredniego zastosowania. O bezpośredniej mocy wiążącej przepisów tego rozporządzenia stanowi expressis verbis art. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), który stanowi "Przepisy ustawy nie naruszają postanowień zawartych w rozporządzeniu Nr 3820/85/EWG i Umowie AETR". Zgodnie z art. 33 powołanej ustawy o czasie pracy kierowców, ustawa ta weszła w życie z dniem uzyskania przez Rzeczypospolitą Polską członkowstwa w Unii Europejskiej. Zastosowanie zatem miał też art. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, który stanowi "Państwa Członkowskie, w odpowiednim czasie i po konsultacji z Komisją, przyjmują i publikują takie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które okażą się konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia". Takie środki obejmują między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary nakładane w przypadku naruszenia. Art. 17 ust. 1 powołanego rozporządzenia nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek ustanowienia kar nakładanych za naruszenie nakazów ustanowionych w tym rozporządzeniu. Wynika to wprost ze sformułowania "przyjmują i publikują takie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które okażą się konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia". Obowiązek ustanowienia kar nakładanych za naruszenie nakazów ustanowionych w rozporządzeniu dotyczy Państwa Członkowskich, które w regulacji ustawowej nie wprowadziły kar za naruszenie tego rodzaju nakazów. W dniu uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkowska w Unii Europejskiej, w polskich przepisach ustawowych uregulowano kary pieniężne za naruszenie nakazów w zakresie czasu pracy kierowców oraz obowiązków wynikających z art. 15 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE.370.8). Załącznik do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, regulował rodzaj naruszonych obowiązków i wysokość kary za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców i stosowania wykresówek. Regulacja czasu pracy kierowców i stosowanie wykresówek jest zawarta w rozporządzenia Nr 3820/85/EWG i rozporządzeniu Nr 3821/85. Polskie przepisy powołanej ustawy zawierają jedynie regulację szczególną zasad stosowania norm prawa wspólnotowego. Stanowi o tym expressis verbis art. 1 pkt 3 powołanej ustawy o czasie pracy kierowców, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, według którego ustawa określa: zasady stosowania norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw w prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku, określonych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3820/85/EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz Umową europejską, dotyczącą pracy załóg wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzoną w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087)". Źródłem prawnym zatem nakazów administracyjnych jest powołane rozporządzenie Nr 3820/85/EWG, jak również z tego rozporządzenia wynika zagrożenie naruszenia tych nakazów karą, której wysokość określają przepisy prawa krajowego Wysokość kar regulował załącznik do powołanej ustawy o transporcie drogowym.

Powołane wyżej rozporządzenia wspólnotowe zawierają normy prawne określające obowiązki przedsiębiorców, dotyczące przestrzegania czasu pracy kierowców i stosowania urządzeń rejestrujących, związane z prowadzeniem transportu drogowego oraz zasadę obowiązku stosowania kar za ich naruszenie. Nie można zatem ze zmiany brzmienia art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym przez dodatnie punktu 6 w brzmieniu: wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, wyprowadzić wykładni, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisy polskiego prawa nie dawały podstaw do nakładania kar pieniężnych. Zasady wykładni prawa nie dopuszczają stosowania przepisu prawa w oderwaniu od całości regulacji prawnej, a tą regulacja od dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkowstwa w Unii Europejskiej są powołane przepisy prawa wspólnotowego, które określają rodzaj obowiązków publicznoprawnych i przyjmują zasadę zapewnienia ich wykonania karą pieniężną, której wysokość regulują przepisy prawa krajowego, obowiązujące w polskim systemie prawnym od dnia wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym. Taka wykładnia wynika również z wykładni celowościowej, której wartości wyprowadzić należy z treści preambuły powołanych rozporządzeń wspólnotowych. Powołane rozporządzenia przyjmują, że celem ustawodawstwa wspólnotowego jest poprawa warunków pracy i bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w tym celu wprowadzenie skutecznej kontroli przestrzegania nakazów przez pracodawców i kierowców. Skuteczna kontrola to kontrola, której naruszenie nakazu administracyjnego obwarowane jest sankcją administracyjną: karą pieniężną, której wysokość określają przepisy prawa polskiego.

Z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że przepisy prawa wspólnotowego mają moc obowiązującą w krajowym porządku prawnym. Zamieszczenie w przepisach prawa krajowego regulacji o mocy obowiązującej prawa wspólnotowego jest zatem zbędne, a nawet niedopuszczalne. Prowadzić może do wątpliwości w razie braku odesłania do przepisów prawa wspólnotowego, co do ich mocy obowiązującej. Z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej taka więc regulacja w krajowym porządku prawnym jest niedopuszczalna.

Tak więc należy uznać, że kwestionowane przez stronę decyzje nie zostały wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z powodów wskazanych wyżej nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przepisów czasu pracy kierowców została wprowadzona dopiero od dnia 21 grudnia 2005r., w związku z nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2005r., Nr 180, poz. 1497. Obowiązująca w chwili wydania kwestionowanych decyzji, treść przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym stanowiła podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozporządzeń wydanych przez organy Unii Europejskiej. Przepis ten stanowił, iż kto wykonywał transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych - podlegał karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Podstawą prawną obowiązywania wszystkich rozporządzeń unijnych była zatem umowa międzynarodowa. Niewątpliwie bowiem umową międzynarodową wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym jest Traktat Akcesyjny z 16 kwietnia 2003r. dotyczący przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Traktat Akcesyjny jest jednocześnie umową międzynarodową o szczególnych konsekwencjach prawnych wskazanych w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji. Stosownie bowiem do tego artykułu Ustawy Zasadniczej, gdy z ratyfikowanej umowy międzynarodowej konstytuującej organizacje międzynarodową, wynika że prawo stanowione przez tę organizację jest bezpośrednio stosowane, to w wypadku kolizji z ustawami, ma przed nimi pierwszeństwo. Zgodnie zaś z art. 2 Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia, postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami rozporządzeń. Zgodnie z jego treścią mają one ogólne zastosowanie i obowiązują we wszystkich swoich częściach oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. W związku z tym rozporządzenie unijne m.in. rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r.), które było podstawą do stwierdzenia zaistniałego naruszenia jest obecnie stosowane bezpośrednio w polskim prawie krajowym. Warunki określone w powyższym rozporządzeniu unijnym miały obowiązek przestrzegania podmioty na które stosownie do art. 3 ustawy o transporcie drogowym zostać mogła nałożona kara pieniężna zindywidualizowana w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 27 lutego 2007 r. (Sygn. akt I OSK 570/06 i podobnie z dnia 21 lutego 2007r. sygn. akt I OSK 490/06).

Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.