Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 780/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 i 4  ust. 1 pkt 2, pkt 4 i 5,  art. 12 pkt 8 lit. i, art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 44, art. 21 ust. 1 i 7 , art. 79,  art. 82
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 5,6,8 ust. 1 pkt 3, art. 14 ust.  art. 2, 36, 43,60 ust. 4b pkt  3i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
article: art. 147 par. 1,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 88 ust. 1, art. 68 ust. 1 i 2,  art. 59
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1i 2,  art. 6,7 ust. 1, art. 8, 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 3 i 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M.S., P.W., H.S. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 3) zasądza od Powiatu [...] na rzecz skarżących kwotę po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu [...]w dniu [...]podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą Zespół Opieki Zdrowotnej w K. poprzez ograniczenie rodzajów jego działalności i udzielanych świadczeń zdrowotnych, na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 14 ust. 2, art. 36, art. 43 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3, art. 53 a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.).

Zgodnie z zapisem § 1 przedmiotowej uchwały, Rada Powiatu postanowiła dokonać przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. polegającego na ograniczeniu jego działalności i udzielanych świadczeń zdrowotnych przez zniesienie wymienionych w tym paragrafie jednostek organizacyjnych. Przepis § 2 uchwały wskazał zakres świadczeń zdrowotnych realizowanych przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej utworzone przez: spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą "Szpital w K." Sp. z o. o. z siedzibą w K. (nr [...]), K. C. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" oraz spółkę partnerską "[...] B., G., G., G. Spółka Partnerska" z siedzibą w P. (nr[...]). Oznaczony również został termin zakończenia działalności Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. na dzień 31 grudnia 2009 r. (§ 3). Dodatkowo Rada Powiatu przekazała w celu używania mienie ruchome stanowiące własność Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. oraz mienie ruchome i nieruchomości Powiatu [...] wymienionym powyżej niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej, na zasadach określonych w odrębnej uchwale (§ 4). Przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, a jej wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu [...] (§ 5 i 6).

Na wniosek Zarządu Powiatu [...] projekt powyższej uchwały został zaopiniowany przez: - Rady Miast: K., P., G., R., Z., T., S., R., M.; - Rady Gmin i Miast: C., R., W., Z., K.; - Rady Powiatów:[...], [...], [...],[...] i [...](ościenne jednostki samorządu terytorialnego), jak również właściwy organ nadzoru.

Wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 11 czerwca 2010 r., (przesłanym przesyłką poleconą w dniu 23 czerwca 2010 r.), pełnomocnik trzech mieszkańców Powiatu [...] w osobach: M. S., zamieszkałego w K.; P. W., zamieszkałego w K. i radnego Rady Powiatu [...] H. S., zamieszkałego w P., działając w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zarzucił przedmiotowej uchwale obrazę przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w związku z art. 68 Konstytucji RP, art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 19 ust. 1, 2 i 21 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z póź. zm.) oraz w związku z tym naruszeniem domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na wezwanie, Przewodniczący Rady Powiatu [...] w piśmie z dnia [...] poinformował, iż uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada zleciała Komisji Rewizyjnej przygotowanie opinii w sprawie złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Kolejnym pismem z dnia [...] Przewodniczący Rady Powiatu [...] poinformował, iż uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Powiatu [...] odrzuciła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i w załączeniu przedłożył kserokopię tej uchwały wraz z załącznikiem w postaci opinii Komisji Rewizyjnej.

W rozpoznawanej sprawie jednym pismem procesowym z dnia [...] wniesiono skargę, w której pełnomocnik M. S., P. W. i H. S. domagał się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, zarzucając jej naruszenie:

- art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w związku z art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na niewłaściwym określeniu sposobu zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu, dalszego nieprzerwanego udzielania takich świadczeń i istotnego jego ograniczenia, poprzez zapewnienie realizacji tych świadczeń wyłącznie przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, a tym samym brak zapewnienia równego dostępu do świadczeń zdrowotnych i ich ciągłości przez jednostkę samorządu terytorialnego bez względu na sytuację materialną pacjentów (mieszkańców);

- art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 166 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego realnego wpływu na warunki oraz jakość udzielanych świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych;

- art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 32 Konstytucji RP polegające na tym, że w głosowaniu nad uchwałą brał udział radny A. M., którego interesu dotyczyła treść uchwały, bowiem przed jej podjęciem głosował w sprawie uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą "Szpital w K." i objął w tej spółce udziały, tym samym przejął część świadczeń udzielanych wcześniej przez zlikwidowany publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w K.;

- naruszenie art. 19 ust. 1, 2 i 21 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z póź. zm.), poprzez jego niezastosowanie w trakcie procedury przekształcania publicznego zakładu opieki zdrowotnej i pominięcie trybu konsultacji z reprezentatywną organizacją związkową przewidzianą w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zagwarantowana konstytucyjnie ochrona zdrowia nakłada na władze publiczne, w tym również radę powiatu, nie tylko obowiązek zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej, promocję zdrowego trybu życia poprzez popieranie rozwoju kultury fizycznej, eliminowanie zagrożeń dla zdrowia, ale także równy i nieuzależniony od sytuacji materialnej mieszkańców, dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (por. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Podjęta uchwała w sposób zasadniczy ogranicza obowiązek jednostki samorządowej do prowadzenia zakładu opieki zdrowotnej w formie przewidzianej w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Przekazanie podmiotom prywatnym wymienionym w zakwestionowanej uchwale, wszystkich rodzajów działalności i udzielanych świadczeń zdrowotnych zlikwidowanego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą Zespół Opieki Zdrowotnej w K., skutkuje brakiem dostępności mieszkańców powiatu [...] do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gwarantowanych treścią art. 68 Konstytucji RP. Chociaż normy konstytucyjne obligują władze publiczne do stworzenia rozwiązań najbardziej optymalnych, umożliwiających każdemu obywatelowi należytą realizację jego prawa do ochrony zdrowia (a podobne stanowisko prezentuje Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 października 2004 r. o sygn. akt K 31/02, publ. OTK-A 2004/9/91). Powiat [...] ma jedynie 21 % udziału w kapitale zakładowym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "Szpital w K.", co stwarza niebezpieczeństwo iluzorycznej kontroli nad działalnością tej spółki. Brak jednostki publicznej, która świadczyłaby podobne usługi medyczne, nie pozostaje bez wpływu na terminowość, jakość oraz dostępność świadczeń medycznych dla mieszkańców powiatu i rodzi obawy o braku możliwości skorzystania ze świadczeń osób najbardziej potrzebujących, a przy tym niezamożnych. Pozbawienie realnego wpływu na zakres, warunki oraz jakość wykonywania świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej uchybia również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 166 Konstytucji RP. Na potwierdzenie powyższego zarzutu powołano się na uzasadnienie wyroku WSA w Szczecinie z dnia 29 listopada 2006 r. o sygn. akt II SA/Sz 523/06. Zdaniem pełnomocnika skarżących, działalność niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej oparta jest na rynkowych zasadach prowadzenia działalności gospodarczej. Brak środków z Narodowego Funduszu Zdrowia przyznawanych w okresach rocznych w ramach zawieranych kontraktów nie zapewnia wykupienia pełnego koszyka gwarantowanych świadczeń zdrowotnych. Nie każdy pakiet usług jest opłacany, a to determinować może konieczność likwidacji niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, a co za tym idzie pozbawi mieszkańców ciągłości udzielania świadczeń. Sytuacja taka dla okolicznych mieszkańców powiatu oznacza konieczność przemieszczania się do pozostałych prywatnych placówek służby zdrowia, co dla osób obłożnie chorych stanowi znaczne utrudnienie i koszt, gdyż nie każda usługa zdrowotna jest we wszystkich placówkach realizowana nieodpłatnie. Z tego powodu jest pewnym, że brak nadzoru powiatu nad niepublicznymi zakładami opieki zdrowotnej, świadczącymi usługi na zasadach rynkowych, skutkować będzie ograniczeniem liczby zakontraktowanych świadczeń z NFZ-tu na rzecz świadczeń całkowicie odpłatnych, by w ten sposób podnieść ich standard. Z kolei brak wyceny, tzw. koszyka gwarantowanych świadczeń medycznych spowoduje, iż niepubliczne zakłady będą dokonywać selekcji świadczonych usług medycznych pod kątem ich racjonalności ekonomicznej, oczywiście kosztem zdrowia każdego pacjenta. Odnosząc się do treści art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym pełnomocnik skarżących zaznaczył, iż zakwestionowana uchwała narusza prawo jednostki o charakterze publicznoprawnym, jakim jest zapewnienie każdemu mieszkańcowi powiatu [...] równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, bez względu na jego sytuację materialną. Obowiązek istnienia publicznego zakładu opieki zdrowotnej rodzi dla świadczeniobiorców publiczne prawo podmiotowe wyrażone w art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, które stanowi walor interesu prawnego wszystkich skarżących w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z tego powodu każdy mieszkaniec powiatu ma interes prawny do złożenia w stosownym trybie skargi na uchwałę, obiektywnie naruszającą porządek prawny. Dodatkowo, jeden ze skarżących pełni funkcję radnego powiatu i z tego powodu jest szczególnie zobowiązany kierować się dobrem mieszkańców społeczności lokalnej. Uzasadniając kolejny zarzut skargi wywiedziono, że Rada Powiatu [...] naruszyła normy konstytucyjne zawarte w art. 32 Konstytucji RP, poprzez dopuszczenie radnego A. M. do głosowania nad przedmiotową uchwałą, co stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem osoba pełniąca funkcję publiczną ma obowiązek, w myśl art. 21 ustawy o samorządzie powiatowym, wyłączyć się z głosowania nad uchwałą, której rozstrzygnięcie ma wpływ na przysporzenie tej osobie majątku. Powołane również zostało orzecznictwo w zakresie udział u związków zawodowych w procesie opiniowania aktów prawnych organów samorządu terytorialnego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2006 r. o sygn. akt IV SA/Wr 805/04 i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 maja 2008 r. o sygn. akt II SA/Go 204/08).

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Rady Powiatu [...] uznał wszystkie zarzuty za bezpodstawne i wniósł o jej odrzucenie skargi z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżących, ewentualnie jej oddalenia z przyczyn merytorycznych wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. Ustosunkowując się kolejno do zarzutów sprecyzowanych w skardze pełnomocnik zaznaczył, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ale indywidualnym aktem wewnętrznym zawierającym normy skierowane do samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Na poparcie stanowiska powołał uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Sz 523/2006, Lex Polonica nr 2052758), w którym Sąd uznał, iż uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie likwidacji czy przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Podobne wnioski, zdaniem pełnomocnika, płyną z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2004 r. (sygn. akt II SA/Wr 2027/2003), w odniesieniu do którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r. II OSK 332/2005 oddalił skargę kasacyjną. Dodatkowo, z uwagi na upływ 1 roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem pełnomocnika organu, skarżący nieprawidłowo posługują się instytucją regulowaną w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skargę do sądu administracyjnego na uchwałę może na tej podstawie złożyć osoba, której interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem z zakresu administracji publicznej. Skarżący winni zatem wykazać swój interes prawny bądź uprawnienie (konkretne i indywidualne) oraz fakt i sposób jego naruszenia (por. pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2001 r. i z dnia 24 listopada 2006 r.), a tymczasem tego nie wykazali stwierdzając ogólnie, że działanie władzy godzi w interes mieszkańca rozumiany jako prawo do szerokiego dostępu placówek opieki zdrowotnej. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje, że jednostka ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje jej legitymacji do zaskarżenia uchwały organów powiatu. Z rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej również nie można wyprowadzić interesu prawnego jednostki, co do form wykonywania zadań ochrony zdrowia przez powiat. Podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego nie dają też przepisy ustaw regulujących zasady finansowania świadczeń zdrowotnych, które regulują prawo do finansowania świadczeń ze środków publicznych podmiotowo - zakresem podmiotów, którym to prawo przysługuje, a nie uzależnia od formy organizacyjnej podmiotów świadczących usługi. W treści uchwały (§ 2) zapewniono osobom korzystającym ze świadczeń likwidowanego zakładu prawo do nieodpłatnych świadczeń rodzajowo odpowiadających świadczeniom realizowanym przez jednostkę publiczną, a sam interes faktyczny nie podlega w tym przypadku ochronie prawnej. Świadczenia będą dalej wykonywane przez podmioty przejmujące, w tym zorganizowaną z udziałem powiatu spółkę z o. o. prowadzącą "Szpital w K.". W ten sposób zapewnione zostało dalsze, nieprzerwane udzielanie tych świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości, co w pełni odpowiada normie z art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w związku z art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Powiat ma 21 % udział w tworzonej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, przez co ma realny wpływ na działalność tej spółki, zaś wszelkie uchwały w sprawie rozwiązania spółki lub istotnej zmiany przedmiotu działalności w związku z przyjętą kwalifikowaną większością głosów nie będą podjęte bez jego akceptacji.

Rada Powiatu wskazała, iż, prowadzącą zakład opieki zdrowotnej, Cytując pogląd Sądu Najwyższego zaprezentowany w uchwale z dnia 22 września 2004 r. (sygn. akt I PZP 6/04, OSNP 2005/1/1), zgodnie z którym spółka z o.o., utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, ma - w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia - status samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, choćby działalność tę prowadziła przez wewnętrzną jednostkę organizacyjną nazwaną niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej, wywiedziono, iż brak jest podstaw do kwestionowania zapisów przedmiotowej uchwały. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, Rada Powiatu wskazała, iż uczestniczenie radnego będącego jednocześnie wspólnikiem spółki prowadzącej niepubliczny zakład opieki zdrowotnej w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą nie wpłynęło na wynik głosowania. Z protokołu obrad wynika, iż łącznie w głosowaniu oddano 21 głosów, przy czym za uchwałą oddano 15 głosów, przeciwko uchwale odnotowano 4 głosy, natomiast 2 były głosami radnych się wstrzymujących. Mając na uwadze, iż w radzie powiatu podczas głosowania obowiązuje zasada zwykłej większości głosów (art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym), powstrzymanie się wymienionego w skardze radnego od udziału w czynności głosowania w żaden sposób nie zmieniłoby wyniku głosowania, co oznacza, że naruszenie art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym nie było istotne i nie miało nawet marginalnego wpływu na wynik głosowania. Dodatkowo wyrażony został pogląd, iż obowiązek konsultacji związkowej, o którym mowa w art. 19 ustawy o związkach zawodowych, nie obejmuje spraw rozpoznawanych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych, jakim jest przedmiotowa uchwała. Co więcej, w niniejszej sprawie organ nadzoru, tj. Wojewoda [...] nie zakwestionował uchwały, co oznacza, że nie doszukał się jej wadliwości.

W piśmie procesowym z dnia [...] pełnomocnik skarżących ustosunkował się do treści odpowiedzi na skargę. Zaakcentował, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji nie ma znaczenia prawnego powoływanie się na przeszkodę w stwierdzeniu jej nieważności, z powodu upływu jednego roku od dnia jej podjęcia oraz powtórzył tezy zawarte w wyrokach NSA z dnia 28 lipca 2005 r. o sygn. akt OSK 1832/04, z dnia 28 lipca 2005 r. o sygn. akt OSK 1827/04. Dodatkowo upatrywał naruszenia interesu prawnego skarżących w treści zarówno art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz przepisach ustawy o samorządzie powiatowym, co uzasadnia żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Rada Powiatu [...] w piśmie procesowym z dnia [...] podnosiła, że zaskarżona uchwała nie stanowi prawa miejscowego, bowiem regulacja zawarta w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym dotyczy spraw uregulowanych w statucie jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat a nie statutu regulującego strukturę organizacyjną i sposób działania m.in. zakładów opieki zdrowotnej, spółek akcyjnych czy stowarzyszeń. W kwestii posiadania interesu prawnego przez wnoszących skargę wskazała, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że należy wykazać, że istnieje związek pomiędzy ich prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia skarżących jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (zob. wyrok Sądu Naczelnego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex, nr 80699). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1623/2008), treścią interesu prawnego będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane, jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które może realizować na podstawie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje, że jednostka ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje jej legitymacji do zaskarżenia uchwały organów powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2002 r. (sygn. akt II SA 2503/2001), stwierdził brak interesu prawnego w odniesieniu do osoby korzystającej z usług świadczonych w ramach zaspokajania potrzeb publicznych przez władzę publiczną, a w wyroku z dnia 24 listopada 2006 r. (sygn. akt II OSK 1274/2006) stwierdził, iż zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał powiatu na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, że nie można wykładni art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie). W ocenie wyrażonej w przywołanym wyroku, norma ustrojowa, a taką jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym również nie daje podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego skarżących do złożenia skargi.

Kolejnym pismem z dnia [...] Rada Powiatu [...] nawiązywała do argumentacji świadczącej o zapewnieniu mieszkańcom powiatu świadczeń zdrowotnych i w związku z tym braku naruszenia art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Na potwierdzenie załączyła plik kserokopii informacji prasowych oraz kserokopie pisma z dnia [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "Szpital w K.", mających obrazować aprobatę pacjentów wobec ich dostępności do usług medycznych w ramach ubezpieczenia zdrowotnego finansowanego ze środków publicznych (akta sądowe karty 93-118).

Pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia [...] zaznaczył, iż Powiat [...] ma jedynie 21 % udziałów w spółce z o.o. "Szpital w K." i ma realny wpływ na działalność tej spółki tylko poprzez konieczność uzyskania akceptacji na podjęcie uchwały w przedmiocie rozwiązania spółki lub zmiany przedmiotu działalności, ale nie ma wpływu na konieczność dokapitalizowania w razie osiągania przez nią ujemnego wyniku finansowego. Zatem utworzona spółka podlega tylko i wyłącznie prawom rynku, mimo że prowadzi działalność w sferze opieki zdrowotnej, jako szpital. Jednocześnie już teraz spółka ma opóźnienia w terminowej płatności wynagrodzeń pracowniczych oraz opłatami składek na ubezpieczenie społeczne jej pracowników, co wynika z doniesień prasowych z dnia 26 lipca 2011 r. (akta sądowe karty 126-128). Dodatkowo, zakres obecnie wykonywanych przez spółkę świadczeń medycznych ulega ograniczeniu, co zdaniem skarżących, wskazuje na działanie wyłącznie w celu osiągnięcia zysku kosztem podstawowych praw pacjentów, co wynika z załączonej kserokopii pisma spółki z dnia 17 grudnia 2009 r., w którym sugeruje się odsyłanie pacjentów z ciężkimi urazami i ofiar wypadków komunikacyjnych do innych placówek poza teren powiatu (R., B., Z.), bowiem spółka nie posiada oddziału chirurgii urazowej i naczyniowej oraz aparatury diagnostycznej TK i NMR umożliwiającej pełną ocenę stanu pacjenta (k- 129-130). W tej sytuacji, spółka nie może realizować podstawowych świadczeń zdrowotnych związanych z usuwaniem skutków wypadków przy pracy lub komunikacyjnych, chociaż w obrębie jej działania znajduje się kopalnia i dwie autostrady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Przystępując do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności ocenił, że skarżący byli uprawnieni do wniesienia niniejszej skargi na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą Zespół Opieki Zdrowotnej w K. poprzez ograniczenie rodzajów jego działalności i udzielanych świadczeń zdrowotnych, biorąc pod uwagę treść art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Przed wniesieniem skargi wyczerpali tryb wezwania rady powiatu do usunięcia naruszenia oraz wnieśli skargę z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.

Ustawa o samorządzie powiatowym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia, bądź też datą podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności jednostki samorządu terytorialnego (na co wskazuje treść odpowiedzi na skargę). Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu jest uprzednie bezskuteczne wezwania do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne.

O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia, jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (opubl. ONSAiWSA 2007/3/60).

W rozpatrywanej sprawie wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia nastąpiło w dniu 24 czerwca 2010 r. Zatem 60-cio dniowy termin do wniesienia skargi upływał z dniem 23 sierpnia 2010 r. (poniedziałek) i w tym też ostatnim dniu terminu została wniesiona skarga za pośrednictwem Rady Powiatu [...] (k-52 akt sądowych).

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy), a jej zakres obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i na inne akty jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a.

Brak legalności wspomnianych aktów może doprowadzić do stwierdzenia ich nieważności albo stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Kontrola Sądu ogranicza się jednak do zbadania, czy organ jednostki samorządu terytorialnego, wydając akt lub uchwałę, działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Z istoty wspomnianej kontroli wynika, iż zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przede wszystkim przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego podejmowania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola sprawowana jest w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Ponadto z zasady legalności wynika konsekwencja, iż wojewódzki sąd administracyjny ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 - Lex nr 37180). Zatem późniejsze zmiany stanu prawnego nie mają wpływu na ocenę legalności aktu poddanego kontroli sądu.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły wskazane w niej przepisy art. 12 pkt 8 lit i ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 14 ust. 2, art. 36, art. 43 ust. 1-3 i art. 53 a ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.).

Bezspornie przedmiot jej regulacji dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 2, pkt 4 i 5 w związku z art. 12 pkt 8 lit. i oraz pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym.

W kwestionowanym przez Radę Powiatu [...] zagadnieniu interesu prawnego skarżących do wystąpienia ze skargą zauważyć przyjdzie, że wszyscy skarżący są niewątpliwie mieszkańcami powiatu [...]. Uchwała, mocą której pozbawiono mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego prawa korzystania z usług dotychczas funkcjonującego na jej terenie publicznego zakładu opieki zdrowotnej niewątpliwie narusza interes prawny mieszkańca, mającego prawo do korzystania z opieki zdrowotnej zapewnianej dotychczas przez taki zakład. Nie ulega wątpliwości, że uchwały o przekształceniu i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, dotyczą zakresu objętego zadaniami publicznymi powiatu, określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Co więcej, likwidacja lub przekształcenie publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie ogranicza się jedynie do wewnętrznych, technicznych lub organizacyjnych aspektów funkcjonowania tego zakładu, lecz może pociągać za sobą skutki w postaci dostępności świadczeń zdrowotnych dla obywateli. Stąd też w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż uchwały podejmowane w tym przedmiocie odnoszą się do administracji publicznej, a zatem są objęte normą art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zaskarżona uchwała dotyczy likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, dlatego w związku z art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2 i 4 - 5, art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym oraz treścią ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.) zawierającą regulację materialną prawa jednostki do świadczeń opieki zdrowotnej, zasadnie wywodzić należy legitymację skarżących do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego.

Art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji przewiduje, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Z uwagi na charakter prawny uchwały w sprawie likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jej regulacje skierowane są także na zewnątrz do ogółu mieszkańców powiatu, korzystających ze świadczeń zdrowotnych, a więc uchwała dotyka sfery ich praw w zakresie opieki zdrowotnej. Reguluje bowiem materię z zakresu administracji publicznej, związaną ze świadczeniem usług medycznych dla nieograniczonej liczby osób, w tym rownież każdego mieszkańca powiatu, który ma konstytucyjnie zagwarantowane obywatelskie prawo do ochrony zdrowia i równego dostępu do tych świadczeń. Likwidacja utworzonego przez powiat publicznego zakładu opieki zdrowotnej (por. art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 5 i art. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej) skutkuje wyzbyciem się zadania publicznego. Takie działanie godzi w interes prawny skarżących rozumiany jako prawo do szerokiego i niczym nie ograniczonego dostępu do placówek opieki zdrowotnej zapewnianej przez powiat (por. art. 5 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd dministracyjny w wyrokach: z dnia 10 marca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1623/08 i z dnia 8 lipca 2010 r. o sygn. akt II OSK 889/10.

W celu zaś dalszych rozważań zasygnalizować należy, że Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego, w zakresie przyznanych im uprawnień, samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji RP ochronie sądowej. To jednak działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach upoważnień w nich zawartych (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom, zaś niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały.

Z przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 36) wynika, że każde działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej przez jednostkę samorządu terytorialnego, wymaga uchwały właściwego organu takiej jednostki, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

W myśl art. 38 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej rozporządzenie, zarządzenie lub uchwała o utworzeniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej, określa nazwę zakładu, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem. Wreszcie, unormowanie art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi, że przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy wydawaniu rozporządzenia i podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Każde zatem działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej wymaga, w przypadku utworzenia go przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3), uchwały właściwego organu takiej jednostki, co w odniesieniu do powiatu oznacza stosowną uchwałę jej rady z zachowaniem warunków i trybu określonego w art. 43 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

W ocenie składu orzekającego, normy prawne przekształcające bądź likwidujące publiczny zakład opieki zdrowotnej mają charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny oraz dotyczą zakresu dostępności do różnego rodzaju świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych skierowanych do wszystkich obywateli, jak też innych adresatów - organów, organizacji publicznych i prywatnych. W praktyce są to osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub też przebywające na określonym terytorium, a ich wyodrębnienie jest dokonywane w oparciu o określone kryterium udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który mówi, iż: "Na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu.". Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Cechą przepisów aktu prawa miejscowego jest to, że są to przepisy prawa regulujące generalnie uprawnienia lub obowiązki jednostek, bez cechy podwójnej konkretności, a zatem mające zastosowanie do każdego, kto znajduje się w sytuacji objętej przedmiotową regulacją.

Nie może budzić wątpliwości, że w tej kategorii mieści się zaskarżona uchwała. Po pierwsze została ona wydana z wyraźnego upoważnienia ustawowego, określonego omówionymi powyżej przepisami ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zarówno, co do organu właściwego, jak i materii objętej regulacją. Jednocześnie obejmuje swoim zakresem bliżej nieokreśloną liczbę osób.

Uwzględniając przedmiot zaskarżonej uchwały stwierdzić wypadnie, że zawiera ona wszystkie cechy i elementy prawa miejscowego i z tego powodu nie stanowi aktu czysto wewnętrznego, czy też jedynie organizacyjnego. Charakter normy generalnej i abstrakcyjnej o cechach normatywnych zaskarżonej uchwały kierowany jest do wszystkich potencjalnych pacjentów publicznego zakładu opieki zakładu zdrowotnej. Zatem zarówno uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jak i o jego przekształceniu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych, ze względu na charakter norm określonych w art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, powinna być podejmowana w drodze aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 i art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jak też podlegać zasadom oraz trybowi ogłaszania takich aktów, określonym w art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym, niezbędnym do wejścia w życie uchwały, a tym samym dla jej ważności.

Uwzględniając wskazane okoliczności, Sąd nie podzielił argumentacji odpowiedzi na skargę zmierzającej do wykazania wyłącznie wewnątrz organizacyjnego charakteru zaskarżonej uchwały.

Przedstawione stanowisko, co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 2 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 1894/07; z dnia 27 lipca 2010 r. o sygn. akt II OSK 1060/10; z dnia 12 grudnia 2001 r. o sygn. akt II OSK 1532/07; z dnia 10 marca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1623/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2004 r. o sygn. akt II SA/Wr 3095/01; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/Op 77/08; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009 r. o sygn. akt III SA/Kr 159/09).

Pogląd o normatywnym charakterze uchwał o tworzeniu i likwidacji jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego został nawet wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. o sygn. akt I OPS 2/10, dotyczącej zasadniczo likwidacji szkół, ale formułującej też szereg uwag natury ogólnej, przydatnych również w niniejszej sprawie, jak chociażby odnośnie pozycji i uprawnień związków zawodowych.

Kwalifikacja prawna zaskarżonej uchwały, uznająca ją za akt normatywny mający charakter prawa miejscowego powoduje, wynikającą z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), konsekwencję polegającą na tym, że taka uchwała musi podlegać dla swojej ważności opublikowaniu w dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, jeżeli dany akt normatywny nie określa innego dłuższego terminu, zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta przez w dniu 26 marca 2009 r. i zgodnie z zapisem § 6 weszła w życie z dniem podjęcia, zatem nie skierowano jej do ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

Niezachowanie względem zaskarżonej uchwały wymagań przewidzianych w Konstytucji RP (art. 88 ust. 1), w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2) i w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 44), narusza przywołane regulacje, co stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a., musi prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, bowiem doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie procedury jej podejmowania.

Badając legalność zaskarżonej uchwały sąd dopatrzył się także innych naruszeń. W przypadku aktów prawa miejscowego (por. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), wymagane jest wyłącznie działanie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Dlatego też, uchwała stanowiąca przepisy prawa miejscowego musi być niesprzeczna z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której została ona wydana, a także z Konstytucją RP. W związku z powyższym, rada powiatu powinna treść regulacji zawartych w zakwestionowanej uchwale dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego jej upoważnienia i kompetencji, a w razie wątpliwości, co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r. o sygn. akt SA/Wr 310/92 - dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń NSA).

Uwzględniając powyższe unormowania oraz stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym i doktrynie, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, stwierdzić należy, że wadliwość interpretacji zastosowanych w zaskarżonej uchwale przepisów skutkuje wyzbyciem się przez powiat obowiązków wynikających z ustawy o samorządzie powiatowym.

Powiat, jako jednostka samorządu terytorialnego, ma obowiązek prowadzenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej, co wynika z treści art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku art. 33 ust. 1, art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i to w formie przewidzianej w art. 35 c tej samej ustawy, przy czym zarówno powiaty, jak i sam publiczny zakład opieki zdrowotnej, mogą udzielać zamówień na świadczenia zdrowotne podmiotom określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-3 i w trybie wynikającym z treści art. 35 a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Wprawdzie przepisy zezwalają jednostkom samorządu terytorialnego na tworzenie spółek kapitałowych, to jednak ta okoliczność nie świadczy o możliwości wyzbycia się i przekazania realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, gdyż w celu realizacji tych zadań przez powiat, ustawodawca określił prawną formę działania, w postaci publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Przepis art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi o likwidacji publicznego zakładu z zachowaniem określonego w tym przepisie trybu i warunków, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, że można zlikwidować funkcjonujący publiczny szpital w powiecie, wyzbywając się zadań publicznych a tym samym pozostawiając te zadania bez zapewnienia świadczeń zdrowotnych, nawet jeśli zadania te mają przejąć wymienione w zaskarżonej uchwale niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej.

Żaden z powołanych przepisów nie daje podstaw do likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej i przeniesienia jego ustawowo i statutowo określonych zadań na niepubliczny zakład utworzony przez spółkę z o.o. z siedzibą w K. pod nazwą "Szpital w K.", bądź też inne podmioty działające w formie wpisu do działalności gospodarczej bądź też spółki jawnej.

Zdaniem Sądu, przekazanie obowiązkowych zadań powiatu, wynikających z mocy ustawy o samorządzie powiatowym (por. art. 4 ust. 1 pkt 2, 4 i 5) do niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, który jest już utworzony przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z 21 % udziałem powiatu, nie ma podstaw prawnych a szukanie w drodze interpretacji rozszerzającej podstaw do takiego działania jest błędne. W konsekwencji zaskarżona uchwała stanowi obejście obowiązujących przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Powyższe znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r, sygn. akt II OSK 1532/07 oraz wyroku z dnia 10 marca 2010 r ,sygn. akt II OSK 1623/08.

Sąd nie uwzględnił wniosku Rady Powiatu [...] o odrzucenie skargi z powodu upływu roku od podjęcia zaskarżonej uchwały, albowiem materia regulowana treścią zaskarżonej uchwały kwalifikuje ją do kategorii aktów prawa miejscowego i w myśl art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym roczny termin nie ma do niej zastosowania. Dodatkowo w chwili wniesienia skargi do sądu zaskarżona uchwała już obowiązywała, naruszając interes prawny skarżących.

Zadania publicznego zakładu należą do powiatu, zatem powiat powinien sam zapewnić ich realizację, a przekazanie tych zadań pozbawia ich charakteru publicznego, a wówczas ich realizacja wymyka się spod kontroli powiatu i brak jest "zapewnienia", o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie można wyprowadzić wniosku, że powiat może poprzez likwidację bądź przekształcenie publicznego zakładu, dla którego jest organem założycielskim, wyzbyć się realizacji zadania własnego powiatu. Można dodać, że nieprecyzyjność upoważnienia musi być interpretowana, jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji uchwałodawczej.

Nie można pominąć dokonanej oceny prawnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1532/07, w zakresie istoty i znaczenia określenia "publiczny" zakład opieki zdrowotnej. Sąd bowiem nawiązując do konstytucyjnego prawa do świadczeń zdrowotnych wynikającego z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, wskazał, że to właśnie na władze publiczne został nałożony obowiązek zapewnienia obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jak również upoważnił ustawodawcę do określenia warunków i zakresu udzielania świadczeń. Z przepisu art. 8 ust. 2 tej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, jednoznacznie wynika, jaki organ może utworzyć publiczny zakład (art. 8 ust. 1 pkt 1-3b). O tym, jakie instytucje i osoby mogą utworzyć niepubliczny zakład stanowi art. 8 ust. 1 pkt 4-8 ustawy. Rozróżnienie zakładów opieki zdrowotnej na publiczne i niepubliczne - ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, bowiem te publiczne zakłady ustawodawca podporządkował rządowym lub samorządowym organom państwa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił tę okoliczność, wskazując na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r., K 20/99 (OTK 2000, nr 5, poz. 140) stwierdził, że "Okoliczność, iż w odniesieniu do publicznych, samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej organami tworzącymi są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, stwarza gwarancję i zabezpieczenie, że zakłady te będą mogły realizować cele, dla których je utworzono (...). W ten sposób zabezpiecza się możliwość realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia, o których mowa w art. 68 Konstytucji". O "zapewnieniu" powyższego zabezpieczenia stanowi art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, do którego stosowania odsyła przepis art. 36 tej ustawy.

W obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały stanie prawnym brak jest jednoznacznej podstawy prawnej do prywatyzacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, czy też przekształceń polegających na utworzeniu przez powiat niepublicznego zakładu w miejsce publicznego np. na bazie mienia zlikwidowanego zakładu. Tymczasem stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienia takiego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni ( por. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. o sygn. akt I OSK 1035/06 Lex nr 28127). Tylko w stosunku do publicznych zakładów opieki zdrowotnej ustawa o zakładach opieki zdrowotnej określa wymogi i tryb likwidacji (art. 43 i art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Świadczenie usług medycznych przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej nie jest obwarowane żadnymi przesłankami i wymogami, można w każdej chwili zaprzestać udzielania świadczeń lub znacząco ograniczyć ich zakres (wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1623/08, wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 1453/10, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r. o sygn. akt II OSK 1532/07).

W zapisach zaskarżonej uchwały brak jest określeń i precyzyjnych sformułowań, również nie ma żadnych kryteriów np. co do wartości składników mienia oraz obwarowań w zakresie zadysponowania tymi składnikami. Ogólne stwierdzenie, zawarte w jej § 4, iż: "Mienie ruchome stanowiące własność samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. oraz mienie ruchome i nieruchomości Powiatu [...], dotychczas użytkowane przez Zakład w zakresie działalności jednostek organizacyjnych wskazanych w § 1, udostępnić niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej wymienionym w § , w celu używania z przeznaczeniem do udzielania świadczeń zdrowotnych, na zasadach określonych w odrębnej uchwale Rady Powiatu[...]." nie spełnia wymogu zapisu art. 60 ust 4b pkt 3 i 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z faktyczną likwidacją poszczególnych rodzajów działalności publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zakres świadczonych przez publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. usług nie pokrywa się z funkcjonującym w P. Szpitalem Powiatowym (dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Powiatowego w P.).

Zdaniem Sądu, również z tego powodu zaskarżona uchwała nie może być uznana za zgodną z prawem, bowiem narusza prawo i ma istotne konsekwencje z punktu widzenia uprawnień odbiorców świadczeń o charakterze publicznoprawnym. Skoro ustawodawca zawarł szczególną regulację w stosunku do publicznych zakładów, które powinny być spełnione przy podejmowaniu aktów w sprawie ich likwidacji bądź przekształcenia, to brak realizacji ustawowych wymogów należy poczytać za sprzeczne z prawem.

Należy również wskazać na poglądy doktryny (wskazane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu I SA/Wr 94/07), a więc na pogląd wyrażony przez M. Dercza i T. Reka w Komentarzu do (art. 8) ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Wyd. ABC a Wolters Kluwer business, 2007 r. s. 58), że: "Obecnie ZOZ nie może być utożsamiany ze spółką z o.o. czy fundacją jako jego założycielem, stanowi bowiem odrębną jednostkę organizacyjną od podmiotu, który go utworzył.". Powyższe znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 r. o sygn. akt II OSK 1623/08.

Nie ulega wątpliwości, co już przywołano, że przedmiot zaskarżonej uchwały dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych powołanych do obrony praw oraz interesów zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych pracowników, bowiem wywołuje skutki zewnętrzne przez zawarte w niej rozwiązanie organizacyjne dotyczące przekształcenia poprzez likwidację publicznego zakładu opieki zdrowotnej (§ 1 uchwały). Niewątpliwie likwidacja powoduje konieczność zmian w strukturze zatrudnienia, tym samym wkracza w sferę praw pracowniczych, a więc tej sfery, która leży w bezpośrednim zainteresowaniu związków zawodowych ustawowo reprezentujących wszystkich pracowników, nawet niezrzeszonych w tych związkach z tego powodu koniecznym było opiniowanie projektu zaskarżonej uchwały przez związki zawodowe. Stanowisko takie jednolicie prezentuje orzecznictwo sądowe (m. in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2010 r. o sygn. akt III SA/Łd 103/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 621/11, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 16 czerwca 2010 r. o sygn. akt II OSK 119/10; z dnia 8 lipca 2010 r. o sygn. akt II OSK 889/10; z dnia 6 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 1453/10; z dnia 17 marca 2011 r. o sygn. akt II OSK 2393/10; z dnia 30 marca 2011 r. o sygn. akt II OSK 2597/10 - wszystkie dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Naruszenie tego wymogu kwalifikować należy jako naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Szeroki przedmiot i charakter zadań związków zawodowych sprecyzowany został w art. 1 ust. 1, jak i art. 2, art. 6, art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy o związkach zawodowych. Pozwala to na sformułowanie wniosku, że chodzi o reprezentację i obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o związkach zawodowych), obronę ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4), jak też współuczestniczenie w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku nie tylko pracowników, emerytów, rencistów, ale i bezrobotnych oraz ich rodzin (art. 6 w związku z art. 2). Zatem szeroko pojętych praw i interesów zbiorowych nie tylko pracowników. Rozwinięcie takiej roli związków zawodowych znajduje się w postanowieniach statutowych poszczególnych związków zawodowych.

Na tle przytoczonych powyżej unormowań ustawy o związkach zawodowych przyjdzie stwierdzić, że ochrona praw i interesów wchodząca w zakres działalności związkowej, musi być rozumiana szeroko, także jako reprezentacja ogółu zbiorowości, a wobec tego, uprawnienia związków dotyczą sfery reprezentowania i obrony nie tylko indywidualnych interesów ludzi pracy (a więc nie tylko samych związkowców), lecz i zbiorowych, przy czym przedmiotowy krąg tych interesów obejmuje sprawy zatrudnienia, czyli np. zachowania dotychczasowych miejsc pracy w likwidowanym zakładzie pracy, co wpływa w oczywisty sposób na warunki chociażby materialne osób wymienionych w art. 2 ustawy o związkach zawodowych, jak również podmiotowy krąg tych interesów dotyczy dbania o właściwy poziom usług medycznych świadczonych dla ogółu obywateli, w tym mieszkańców powiatu.

Sfera ustawowych zadań i obowiązków skarżących związków zawodowych potwierdzona jest konstytucyjną zasadą zapewnienia wolności zrzeszania się w związkach zawodowych, wyrażoną w art. 59 Konstytucji RP, jak również umowami międzynarodowymi (por. art. 11 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm. - sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2). Treść ostatniego przepisu potwierdza prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów, które nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Już z tych przywołanych norm wynika doniosła rola związków zawodowych, powołanych do reprezentowania interesów bytowych i socjalnych nie tylko samych pracowników, ale także interesów obywatelskich. Skoro bowiem z konstytucyjnie i ustawowo ukształtowanej pozycji i statusu związków zawodowych, wynika prawo reprezentowania grupowych interesów, to w przypadku uchwały samorządu powiatowego podjętej w przedmiocie objętym działalnością tych związków, w celu zaskarżenia uchwały nie muszą one uzyskiwać zgody, o jakiej mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż dysponują własnym interesem prawnym, opartym właśnie na ustrojowej roli związków zawodowych, polegającej na wyrażaniu i obronie praw oraz interesów pracowników, jak też innych osób. Projekt uchwały o likwidacji bądź przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej podlega opiniowaniu przez związki zawodowe, w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, co jest w orzecznictwie jednolicie przyjmowane (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2005 r. o sygn. akt OSK 1827/04, dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń NSA).

Dodatkowo podzielić należy prawidłowe rozważania skargi w zakresie zastosowania art. 21 ust. 1 i 7 ustawy o samorządzie powiatowym.

Podsumowując, zaskarżona uchwała zawiera powszechnie obowiązujące przepisy gminne i ma charakter normatywny oraz niewątpliwie dotyka sfery objętej interesem prawnym mieszkańców powiatu jako pacjentów, a wykazane wcześniej istotne wady skutkują stwierdzeniem jej nieważności.

Sąd uznał zatem, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, które uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wprawdzie od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już okres dłuższy niż jeden rok, to jednak w przypadku prawa miejscowego nie obowiązuje ograniczenie wynikające z treści art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W tym, stanie rzeczy, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 i art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które składają się: wynagrodzenie pełnomocnika skarżących wg stawki minimalnej w kwocie 240,- zł., zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), koszt opłaty skarbowej od udzielonych przez skarżących pełnomocnictw w kwocie 17,- zł. (x3) i substytucji (17,- zł.) oraz zwrot wpisu w kwocie 300,- zł., przy czym łącznie wskazane koszty przysługują każdemu ze skarżących.