Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 279/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50, art. 51 ust. 5, art. 68-75, art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej "GITD") decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] , nakładającą na A. B. (nazywanego dalej "skarżącym") karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za stwierdzone uchybienia w czasie kontroli jego przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1961/10 uchylił decyzję organu I i II instancji.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniach od [...] sierpnia do [...] września 2007 r. przeprowadzona została kontrola w siedzibie przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącego pod nazwą [...] A.B., obejmująca okres od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 31 lipca 2007 r. Wyniki kontroli ujęte zostały w protokole kontroli z dnia [...] września 2007 r.

W jej wyniku, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 30 000 złotych, za:

1) wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia;

2) skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego;

3) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego;

4) skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego;

5) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu drogowego na potrzeby własne:

6) nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 - godzinnego okresu - za każdy dzień;

7) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego w postaci zapisywania wykresówki zbyt długo;

8) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego w postaci nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem);

9) nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie;

10) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę;

11) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera przepisowych wpisów: stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu;

12) samowolna ingerencja w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi;

13) udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji organu I instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie:

1) art. 92 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów prawa wskutek uznania, że w wstanie faktycznym sprawy zachodzą podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 32.995,0 złotych - ograniczonej do 30.000 złotych,

2) art. 12 rozporządzenia (WE) 561/2006 umożliwiającego odstąpienie od przepisów art. 6 - 9 tego rozporządzenia w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu i ładunku,

3) art. 77 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy,

4) art. 6, 7, 11, 80, 103, 107 i 156 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z obowiązującym prawem, dowolną wykładnię przepisów prawa, dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania, całkowity brak samokontroli w przestrzeganiu prawa oraz sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego i pominięcie omówienia wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Nadto organ I instancji w ocenie skarżącego nie wykonał zaleceń GITD.

Rozpatrując zarzuty odwołania GITD odwołał się do przepisów ustawy o transporcie drogowym i ustaleń kontroli.

W oparciu o przedstawione wykresówki oraz wykaz tras i załóg sporządzony przez skarżącego organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji w sposób prawidłowo stwierdzono ośmiokrotnie wykonywanie przewozu regularnego na trasie M. – B. – M., na którą to trasę przedsiębiorca nie okazał stosownego zezwolenia. Za niewystarczające organ uznał wyjaśniania skarżącego, który stwierdził, że wykonywał przewozy na omawianej trasie w charakterze podwykonawcy.

W ocenie organu odwoławczego, podczas przeprowadzonej kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa prawidłowo określono naruszenia przepisów prawa w zakresie czasu pracy kierowcy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Analiza danych zawartych na wykresówkach poszczególnych kierowców wykazała skrócenie czasu odpoczynku tygodniowego u dziewięciu kierowców. Tym samym, zdaniem organu II instancji, za powyższe naruszenie została nałożona w sposób zgodny z prawem kara pieniężna.

GITD potwierdził zasadność nałożenia kary za brak odpoczynku dziennego kierowców w wymiarze 9 godzin i skrócenie dziennego okresu odpoczynku względem dopuszczalnej skróconej normy 9 godzin. Organ wskazał na wyniki kontroli poszczególnych kierowców i stwierdził, że w poszczególnych przypadkach nie znalazł uzasadnienia dla zastosowania art. 3 oraz art. 13 rozporządzenia 561/2006.

Odnośnie kolejnych naruszeń organ stwierdził, że w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, miało miejsce przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne. We wszystkich ustalonych sytuacjach faktycznych organ uznał, że poczynione w tym zakresie ustalenia przez organ I instancji zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 nie miał zastosowania ze względu na brak wykazania przez stronę, że przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy nastąpiło w warunkach opisanych w tym artykule.

Organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w zakresie samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek, której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił jednoznacznie stwierdzić, że miało miejsce naruszenie polegające na samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego.

Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny materiału dowodowego i karę pieniężną w wysokości 45.000 złotych za powyższe naruszenie naliczył niezgodnie z przepisami prawa.

Organ odwoławczy utrzymał natomiast zaskarżoną decyzję, w której suma kary pieniężnych za stwierdzone naruszenia wyniosła 329 950 złotych. Ze względu na art. 92 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie nie może przekroczyć kwoty 30000 złotych. W związku z powyższym nałożona kara pieniężna pozostała bez zmian.

GITD potwierdził, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji w sposób prawidłowy ustalono dwa przypadki nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 - godzinnego okresu, odrzucając wniosek skarżącego dotyczący przesłuchania w charakterze świadka kierowcy A.S. oraz R. C. na okoliczność stwierdzonych naruszeń. W ocenie organu odwoławczego, pozyskanie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków powyższych kierowców nie wniosłoby niczego nowego do sprawy, pozostając bez wpływu na odpowiedzialność skarżącego.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy nałożył na skarżącego karę pieniężną w związku z nieprawidłowym działaniem urządzenia rejestrującego w postaci zapisywania wykresówki zbyt długo. Tożsame ustalenia organ odwoławczy poczynił w zakresie nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego w postaci nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem). W zakresie tej kary organ wskazał, że skarżący nieprawidłowo interpretuje zapisy załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia naruszenia z lp. 11.2.4. nakłada się na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 100 złotych - za każdą wykresówkę, jednakże maksymalnie 1000 złotych. Ponieważ w sprawie stwierdzono 16 przypadków nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych, organ był uprawniony do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 złotych, a nie jak oczekiwałby tego skarżący karę pieniężną w wysokości 1600 złotych.

Zdaniem GITD, bezsporny w sprawie pozostaje fakt braku wykresówek lub zaświadczenia wskazującego przyczynę nieposiadania wykresówek albo potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu kierowcy w 6 przypadkach. Tylko w jednym przypadku organ kontrolny błędnie wskazał fakt jej nieokazania. Jednakże nałożenie kary pieniężnej w kwocie 500 złotych z tego tytułu nie zwolni skarżącego z odpowiedzialności za pozostałe naruszenia w obliczu łącznego nałożenia kary pieniężnej podczas przeprowadzonej kontroli w wysokości 329 950 złotych. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu nałożona kara pieniężna w wysokości 30 000 złotych pozostaje bez zmian.

Organ II instancji potwierdził również zasadność nałożenia kary w związku z okazaniem wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Organ stwierdził, że w istocie miało miejsce 331 przypadków okazania wykresówek, które nie zawierały wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy.

Okazana przez skarżącego wykresówka A. Ż. z dnia 14 lipca 2007 r. nie zawierała przepisowych wpisów stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu, podczas gdy ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jakie dane kierowca winien wpisać na swoją wykresówkę.

GITD stwierdził również istnienie naruszeń dotyczących nieprawidłowego operowania przełącznikiem cyfrowego urządzenia rejestrującego umożliwiającego zmianę rodzaju aktywności kierowcy – za każdy dzień. W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że kierowca M.J. w dniu 12 lipca 2007 r. czas dyspozycyjności w godzinach od 04:46 do 10:29 oznaczył jako czas wykonywania innej pracy. Kierowca w kwestionowanym okresie wykonywał przewozy na trasie ponad 50 km M. – L. – M.. Przewóz nie podlegał wyłączeniom określonym w art. 3 oraz art. 13 rozporządzenia 561/2006.

Jednocześnie organ zgodził się z organem I instancji w zakresie ustaleń dotyczących udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień. Organ potwierdził, iż kontrola wykazała 5 takich przypadków.

GITD podkreślił, że nie ma możliwości zmniejszania wymiaru kary w zależności od sytuacji finansowej przedsiębiorcy, gdyż są one ustalane w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego, nakładane są w przypadku stwierdzenia naruszenia w wysokości ściśle określonej w w/w załączniku do ustawy o transporcie drogowym.

GITD nie stwierdził w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego naruszenia zasad w nim obowiązujących, jak również art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do argumentów skarżącego zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne i wykazał naruszenie ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie wyjaśnił, że odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia przepisów transportowych wynika wprost z przepisów unijnych tj. z rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r., w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L.2006.102.1 z dnia 11 kwietnia 2006 r.). Podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności by była prowadzona ona zgodnie z przepisami prawa. Natomiast uchybienie przepisanym normom skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Tak więc, to na skarżącym ciąży szczególny obowiązek znajomości i przestrzegania obowiązujących regulacji, w szczególności tych odnoszących się do przedmiotu prowadzonej działalności. Fakt przeszkolenia pracowników w zakresie przewozu drogowego nie może stanowić okoliczności ograniczającej lub wyłączającej odpowiedzialność z tytułu naruszenia przepisów regulujących transport drogowy. Są one jedynie czynnikiem, który może prowadzić do zminimalizowania ryzyka popełnienia naruszeń przez kierowców, a tym samym uniknięcia ponoszenia kar pieniężnych przez przedsiębiorców wykonujących transport drogowy. Nie zwalnia jednak przedsiębiorcy z bieżącego egzekwowania przestrzegania norm czasu pracy jak i znajomości obowiązujących przepisów prawa. W przeciwnym razie przedsiębiorca naraża się na odpowiedzialność administracyjną.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, 7 i 107 § 1 k.p.a., art. 15 ust. 7a Rozporządzenia (EWG) 3821/85, naruszenie art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, rażące naruszenie art. 85 ust. 4 pkt 5 i 8 ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie skarżącego, inspektorzy przystępujący do kontroli przedsiębiorstwa okazali tożsame w treści 2 egzemplarze imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Okazane i doręczone upoważnienie, zdaniem skarżącego, poświadcza fakt, że inspektorzy w momencie rozpoczęcia kontroli nie dysponowali prawnie wymaganym dokumentem dającym im kompetencje do kontrolowania przedsiębiorstwa. Przedstawione bowiem skarżącemu przez kontrolujących dokumenty posiadają wady, które winny skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż w oparciu o te nieważne upoważnienia przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa i sporządzono protokół stanowiący podstawę nałożenia na niego kary pieniężnej. Zdaniem skarżącego imienne upoważnienia nie zawierają:

1) oznaczenie w polu B. 1.11 "Firma" - przedsiębiorstwa, które miało być kontrolowane. Ktoś, kogo tożsamość trudno ustalić (nie ma podpisu, parafki ani pieczęci funkcyjnej) odręcznie naniósł na nadrukowany tekst skreślenie i odręcznie wpisał nazwę przedsiębiorstwa A. B. [...]. Z powyższego wynika nie tylko samowolnie działanie bez zachowania należytej staranności, ale również płynie domniemanie, że w dniu kontroli kontrolowana miała być Spółka z o.o.

2) podpisu osoby udzielającej upoważnienia, co poświadcza działanie samowolne inspektorów bez ważnego upoważnienia i jednocześnie rażąco uchybia art. 85 ust 4 pkt 8. Ówczesny Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. Z. M. nie podpisał ww dokumentu, a zatem nie udzielił inspektorom upoważnienia do kontrolowania skarżącego.

W ocenie skarżącego, kontrola została przeprowadzona z naruszeniem czasu jej trwania. Skarżący należy bowiem do kategorii średnich przedsiębiorców, którzy mogą być kontrolowani przez 24 dni robocze. Tymczasem kontrola przedsiębiorstwa trwała 40 dni roboczych.

Skarżący wskazał, że w dniu rozpoczęcia kontroli mógł jedynie okazać tarcze tachografu za okres od 14 lipca 2007. Tak stanowi dyspozycja cytowanego przepisu. Skarżący podkreślił, że jeśli kierowca prowadzi pojazd - a więc jest w trakcie wykonywania zadania przewozowego, jest w trasie - wówczas ma obowiązek stosować wykresówki i mieć przy sobie wykresówki za okres bieżącego tygodnia oraz poprzednich 15 dni. Wykresówki za taki okres są niezbędne w trakcie wykonywania przewozu, ze względu na obowiązek ich okazania. Tymczasem kontrolujący inspektor zażądał w dniu 1 sierpnia 2007 r. absolutnie wszystkich tarcz i plików cyfrowych. Nie przyjął argumentacji, że część tarcz jest w pojazdach będących zagranicą. W ocenie skarżącego, okoliczności te świadczą o braku niezbędnej wiedzy kontrolującego z zakresu obowiązującego prawa.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja nie zawiera wystarczającego uzasadnienia prawnego i faktycznego, bowiem wymienia jedynie enumeratywnie przepisy prawa, w oparciu o które podęto zaskarżone rozstrzygniecie. Organ nie wytłumaczył, dlaczego zastosował dane przepisy jako podstawę decyzji oraz nie dokonał ich wykładni. Jednocześnie, w ocenie skarżącego, organ w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe, bowiem bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania kierowców. Ponadto organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości w mocy. Zdaniem skarżącego takie działanie jest niezgodne z prawem, bowiem organ odwoławczy po części uznał argumenty skarżącego za słuszne, tak więc winien decyzję organu I instancji uchylić i orzec co do meritum sprawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1961/10 uchylił decyzję organu I i II instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił wątpliwości odnośnie prawidłowości upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w jego przedsiębiorstwie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 85 ust. 1 u.t.d. "kontrolę przedsiębiorcy przeprowadza się po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli".

Zdaniem Sądu, wspomniane upoważnienie, o czym stanowi art. 85 ust. 4 ww. ustawy, powinno zawierać m.in. określenie firmy przedsiębiorcy objętego kontrolą oraz podpis osoby udzielającej upoważnienia. W sprawie, jak wynikało z wyjaśnień strony oraz z akt sprawy przed przystąpieniem do kontroli inspektorzy okazali tożsame w treści dwa egzemplarze upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W obecności skarżącego na obu egzemplarzach przekreślona została figurująca tam nazwa firmy "A." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, i wpisana nazwa "A.B. – [...]". Ponadto, brak było podpisu i pieczęci urzędowej osoby udzielającej upoważnienia. Z takimi wadami jeden egzemplarz upoważnienia został doręczony stronie, zaś drugi pozostał w aktach.

Sąd wskazał, że powyższe kwestie powinny być przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnione, albowiem prawidłowe oznaczenie podmiotu kontroli i podpis osoby udzielającej upoważnienie są bezwzględnymi warunkami, jakie musi spełnić dokument upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez inspektorów. W przeciwnym razie całość czynności kontrolnych, a następnie wydane decyzje w sprawie dotknięte będą wadą nieważności.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że forma rozstrzygnięcia, wydanego przez GITD z [...] lipca 2010 r. jest nieprawidłowa, aczkolwiek wadliwość ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. A mianowicie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] organ II instancji, powołując się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. mimo, że po rozpoznaniu odwołania stwierdził, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy co do 9 przypadków wypełniających znamiona naruszenia określonego w lp. 11.1, ust. 2 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym i nałożył na skarżącego z tego tytułu karę w wysokości 45.000 złotych oraz karę 500 zł za nieokazanie wykresówki. Jednakże według organu należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, w której suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia wynosi 329.950 złotych. Z uwagi na treść art. 92 ust. 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie nie może przekroczyć kwoty 30.000 złotych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, nałożona kara pieniężna pozostaje bez zmian.

To stanowisko organu Sąd I instancji uznał za nieprawidłowe. Wskazał natomiast, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 k.p.a. Skoro GITD stwierdził wadliwości w rozstrzygnięciu wydanym przez organ pierwszej instancji mimo, że uchybienia te w ostatecznym wyniku nie wpływają na wysokość wymienionej kary, mimo wszystko powinien dać temu wyraz wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, a uwagi odnośnie stwierdzonych wad zawrzeć w uzasadnieniu. Tak więc zaskarżona decyzja powinna być uchylona w całości, na skarżącego należy nałożyć karę pieniężną pomniejszoną o kwotę 45.500 złotych, którą następnie na mocy art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym ograniczyć do kwoty 30.000 złotych.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne, podzielając w tym względzie argumentację przedstawioną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przewidzianego ustawowo czasu kontroli. Ponadto nie doszło również do naruszenia art. 15 ust. 7 rozporządzenia (WE) 3821/08. Wykresówki za brak których wymierzona została kara pieniężna objęte były zakresem kontroli w przedsiębiorstwie tj. od 1 lipca 2007 r. do 31 lipca 2007 r. Żądane przez kontrolujących wykresówki, które zgodnie z ww. przepisem winny być na wyposażeniu kierowcy, wykonującego zadanie przewozowe zostały przedstawione na wezwanie bez uszczerbku dla realizacji obowiązku posiadania dokumentów przez kierowcę.

Co do wykresówek z początku sierpnia 2007 r., Sąd uznał, że zostały one pobrane przez kontrolujących w celu analizy i sprawdzenia zapisów dotyczących lipca 2007 r. Natomiast żadna kara administracyjna nie została nałożona na okresy aktywności obejmujące sierpień 2007 r.

Sąd I instancji zgodził się również ze stanowiskiem GITD, że skarżący dopuścił się wykonywania transportu drogowego osób na trasie M.-B.-M. bez wymaganego zezwolenia.

Za chybiony Sąd I instancji uznał zarzut skarżącego, że organ odwoławczy naruszył art. 93 ust. 7 u.t.d. Na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wspólnotowych dotyczących czasu pracy kierowcy za prawidłowe wykonywanie transportu drogowego odpowiada właściciel firmy transportowej. Odpowiedzialność przedsiębiorcy ma charakter obiektywny i może się on zwolnić od tej odpowiedzialności tylko w nadzwyczajnych sytuacjach. Ciężar wykazania, że w sprawie miały miejsce okoliczności, których nie mógł on przewidzieć spoczywają na wykonującym transport drogowy. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że zaszły przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność.

Nieskuteczne też - w ocenie Sądu - było powoływanie się przez skarżącego na art. 12 rozporządzenia (WE) 561/2006 co do możliwości odstąpienia od niektórych postanowień w zakresie czasu pracy kierowcy. Pracodawca unijny wymaga bowiem, aby w każdym takim przypadku kierowca naniósł odrębnie na wykresówce powody odstąpienia od przepisów o czasie pracy. Natomiast w niniejszej sprawie na wykresówkach brak jest jakichkolwiek adnotacji.

Pismem z dnia 5 czerwca 2011 r. GITD wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2011 r., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej nazywanej "p.p.s.a.") w związku z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) oraz w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a., a także w zw. z art. 50, art. 51 ust. 5 oraz art. 70 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 sierpnia 2007 r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że wyjaśnienia wymaga kwestia skutecznego udzielenia upoważniania do przeprowadzenia kontroli w siedzibie skarżącego, gdyż w ocenie Sądu ewentualne braki w tym dokumencie mogły spowodować, że całość czynności kontrolnych i następnie wydanie decyzji w sprawie dotknięte jest wadą nieważności, podczas gdy fakt ewentualnych nieprawidłowości w tym dokumencie jest zupełnie nieistotny dla oceny prawidłowości decyzji i zarazem wyniku sprawy, skoro z treści obowiązujących w dacie kontroli przepisów ustawy o transporcie drogowym (art. 70 ust. 1 i ust. 2) bezsprzecznie wynikało, że dla skutecznego wszczęcia i przeprowadzenia kontroli przez inspektorów transportu drogowego wystarczające było okazanie samej tylko legitymacji służbowej, zaś udzielenie jeszcze dodatkowo imiennego upoważniania do kontroli, jako nie wymaganego prawem, dla jej skuteczności było już całkowicie irrelewantne;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 85 ust. 1 i ust. 4 u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie przez Sąd I instancji i oparcie rozstrzygnięcia na tym właśnie przepisie, podczas gdy norma prawna wyrażona w tej jednostce redakcyjnej nie dotyczy kontroli w przedsiębiorstwie prowadzonej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, a ma za przedmiot regulacji wyłącznie zasady kontroli przeprowadzanej w trybie nadzoru przez organy udzielające licencji lub zezwolenia;

- art. 50, art. 51 ust. 5 i art. 70 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., polegające na niezastosowaniu w sprawie przez Sąd wskazanych norm prawnych w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącego, tj. w dniu 1 sierpnia 2007 r., z których to przepisów wprost wynikało, że we wskazanym okresie wyłączne upoważnienie do dokonania czynności kontrolnych przez inspektorów transportu drogowego w siedzibie przedsiębiorstwa stanowiła legitymacja służbowa.

Biorąc powyższe pod uwagę organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko autor skargi kasacyjnej wskazał, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji opiera się na dyspozycji przepisu art. 85 ust. 1 i ust. 4 u.t.d., i to w dodatku na treści tego przepisu w jego aktualnym brzmieniu, a nie w wersji obowiązującej w dacie kontroli, której wyniki stanowiły podstawę orzeczeń organów administracji. Ponadto wskazano, że przepis art. 85 u.t.d., zamieszczony w Rozdziale 10 ustawy, reguluje wyłącznie zasady i warunki przeprowadzania kontroli w przedsiębiorstwie przez uprawnione do tego na mocy art. 84 ust. 1 u.t.d. organy udzielające licencji, zezwolenia lub zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów. Pracownicy tych organów nie dysponując stosownymi legitymacjami do kontroli, zobowiązani byli do posługiwania się stosownym postanowieniem organu właściwego do przeprowadzenia kontroli (obecnie forma ta została zastąpiona upoważnieniem). W żadnym jednak wypadku, przepis ten nigdy nie dotyczył i nie dotyczy kontroli przedsiębiorców dokonywanych przez inspektorów transportu drogowego, której zasady i warunki zostały określone w sposób szczegółowy w Rozdziale 9 u.t.d.

Organ podkreślił, że z dyspozycji art. 70 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego, tj. w dniu 1 sierpnia 2007 r., a którego treść została całkowicie pominięta przez Sąd pierwszej instancji, rozpoczęcie kontroli przez inspektora poprzedzone jest okazaniem kontrolowanemu legitymacji służbowej, a legitymacja ta upoważnia inspektora do dokonania czynności kontrolnych.

Ponadto, jak dalej podnosi organ, obowiązujący również w tej dacie przepis art. 51 ust. 5 u.t.d. wskazywał, że czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 w zakresie określonym w art. 68-75 wykonują inspektorzy wojewódzkich inspektoratów transportu drogowego, zwani dalej "inspektorami".

Nie może zatem budzić najmniejszych wątpliwości fakt, iż do skutecznego wszczęcia i przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego w dniu 1 sierpnia 2007 r. wystarczające upoważnienie stanowiła już tylko legitymacja służbowa. Inspektorzy transportu drogowego byli ex lege umocowani do dokonywania czynności kontrolnych, określonych w art. 50 u.t.d., na zasadach przewidzianych w art. 68-75 u.t.d., ale nie na zasadach określonych w art. 85 u.t.d., który – co organ ponownie podkreślił – odnosił się do pracowników organów wydających uprawnienia przewozowe i prowadzących kontrolę w trybie nadzoru.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że kontrola wszczęta w przedsiębiorstwie była bezprawna i miała na celu wyeliminowanie skarżącego jako przewoźnika z branży.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1849/11 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1961/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny (nazywany dalej "NSA") podał, że skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż od ich oceny zależeć będzie w dalszej kolejności ocena zarzutów naruszenia prawa procesowego, NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 85 ust. 1 i 4 u.t.d.

Otóż zgodnie z art. 85 ust. 1 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia kontroli, tj. w dniu 1 sierpnia 2007 r. postępowanie kontrolne przeprowadza się na podstawie wydanego w tej sprawie postanowienia określającego zakres kontroli oraz osoby upoważnione do jej przeprowadzenia. Z kolei art. 85 ust. 4, który wskazuje elementy upoważnienia został dodany przez art. 37 pkt 4 lit. b) ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r. nr 18, poz. 97) z dniem 7 marca 2009 r., a zatem nie obowiązywał w dniu wszczęcia kontroli. Skoro art. 85 ust. 4 u.t.d. nie obowiązywał w dacie wszczęcia kontroli, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zarzucenia organom administracyjnym naruszenia tej regulacji. Przede wszystkim należy jednak wskazać, że kontrolę sprawowaną przez Inspekcję Transportu Drogowego reguluje rozdział 9 pt. Inspekcja Transportu Drogowego (art. 48 – 82), a nie rozdział 10 pt. Nadzór i kontrola (art. 83 – 91 u.t.d.). Stąd też w sprawie miały zastosowanie między innymi art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 5 oraz art. 70 u.d.t. Zgodnie z postanowieniami art. 50 ust. 1 pkt 4 u.t.d. do zadań Inspekcji należy kontrola przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy. Zgodnie z postanowieniami art. 51 ust. 5 u.t.d. czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 w zakresie określonym w art. 68-75 wykonują inspektorzy wojewódzkich inspektoratów transportu drogowego, zwani dalej "inspektorami". Natomiast zgodnie z postanowieniami art. 70 u.t.d. rozpoczęcie kontroli przez inspektora poprzedzone jest okazaniem kontrolowanemu legitymacji służbowej (art. 70 ust.1). Legitymacja, o której mowa w ust. 1, upoważnia inspektora do dokonania czynności kontrolnych (art. 70 ust. 2). Inspektor ma obowiązek zapoznać kontrolowanego z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy (art. 70 ust. 3). Inspektor wykonuje czynności kontrolne w obecności kontrolowanego, osoby zastępującej kontrolowanego lub przez niego zatrudnione (art. 70 ust. 4).

NSA podkreślił, że zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 79 ust.1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli działalności przedsiębiorcy, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość przeprowadzenia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy w terminie określonym w tych przepisach. Ze względu jednak na to, że ustawa o transporcie drogowym nie przewidywała takiego terminu, to konstrukcja prawna określona w art. 79 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie odnosiła się do art. 70 ust. 1 u.t.d.

NSA zauważył, że aktualnie, zgodnie z art. 70 ust. 1 u.t.d., czynności kontrolnych inspektor dokonuje po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Natomiast czynności kontrolnych przemieszczających się środków transportu inspektor dokonuje po okazaniu kierującemu legitymacji służbowej (art. 70 ust. 1a u.t.d.).

Zdaniem NSA, uwzględniwszy powyższe rozważania, doszedł do wniosku, że nieprawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, zarzucające organom administracyjnym naruszenie art. 85 ust. 1 i 4 u.t.d. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wszczęcia kontroli, czynność wszczęcia kontroli przez inspektorów transportu drogowego nie była uzależniona od posiadania jakiegokolwiek upoważnienia imiennego przez osoby zatrudnione w Inspekcji Transportu Drogowego.

Konsekwencją uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wskazanej regulacji materialnoprawnej jest również zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a., a także w zw. z art. 50, art. 51 ust. 5 oraz art. 70 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 sierpnia 2007 r. Trafnie bowiem w skardze wywiedziono, że nie wymagała wyjaśnienia kwestia skutecznego udzielenia upoważniania do przeprowadzenia kontroli w siedzibie skarżącego i ewentualne braki w tym dokumencie nie mogły spowodować, że całość czynności kontrolnych i następnie wydanie decyzji w sprawie dotknięte jest wadą nieważności. Fakt ewentualnych nieprawidłowości w tym dokumencie był bowiem, wobec powyższych rozważań, zupełnie nieistotny dla oceny prawidłowości decyzji i zarazem wyniku sprawy.

Zdaniem NSA, trafny był również zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 50, art. 51 ust. 5, art. 70 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., poprzez ich niezastosowanie w sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Wskazać jednak należy, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, że nie można naruszyć przepisu przez jego niezastosowanie (np. postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Jednakże zgodzić należy się z twierdzeniem, że choć przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyraźnie o tym nie stanowi, naruszenie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany. Innymi słowy, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (np. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 278/10, LEX nr 1071125). Taka też sytuacja zaistniała w tej sprawie. Kwestia konieczności zastosowania wskazanych regulacji została wykazana przy ocenie zarzutu naruszenia art. 85 ust. 1 i 4 u.t.d.

NSA stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji uwzględni dokonaną przez Sąd II instancji wykładnię przepisów ustawy o transporcie drogowym, a następnie w drodze subsumcji wyprowadzi z tak rozumianych przepisów prawa konsekwencje prawne dla stanu faktycznego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności.

Równocześnie stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że nie może się on kierować dowolnymi wnioskami wywiedzionymi z akt sprawy, musi postępować zgodnie ze wskazaniami dokonanymi przez Sąd II instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07).

Aktualne rozpoznanie sprawy jest związane z uchyleniem przez NSA wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1961/10 i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi.

Mając na uwadze wykładnię prawa dokonaną w sprawie przez NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga na decyzję GITD z dnia [...] lipca 2010 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd, dokonując oceny zarzutów podniesionych w skardze z dnia 10 sierpnia 2010 r., uczyni to na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia kontroli, tj. w dniu [...] sierpnia 2007 r. Podstawą rozważań będą więc przepisy ustawy o transporcie drogowym z dnia z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. Nr 125 poz. 874 ze zm.), której art. 50 stanowi, że do zadań Inspekcji należy kontrola:

1) dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne oraz przestrzegania warunków w nich określonych;

2) dokumentów przewozowych związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne, o których mowa w art. 1;

3) ruchu drogowego w zakresie transportu, o którym mowa w art. 1, na zasadach określonych w przepisach działu V ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a w tym stanu technicznego pojazdów;

4) przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy;

5) przestrzegania szczegółowych zasad i warunków transportu zwierząt;

6) przestrzegania zasad i warunków dotyczących przewozu drogowego towarów niebezpiecznych;

7) wprowadzonych do obrotu ciśnieniowych urządzeń transportowych pod względem zgodności z wymaganiami technicznymi, dokumentacją techniczną i prawidłowością ich oznakowania w zakresie określonym w ustawie z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.);

8) kontrola rodzaju używanego paliwa przez pobranie próbek paliwa ze zbiornika pojazdu mechanicznego.

Zgodnie z art. 51 ust. 5 u.t.d. czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 w zakresie określonym w art. 68-75 wykonują inspektorzy wojewódzkich inspektoratów transportu drogowego, zwani dalej "inspektorami".

Art. 68 u.t.d. określa katalog podmiotów kontrolowanych, podlegających czynnościom kontrolnym w zakresie określonym w art. 50 i 87 u.t.d., wśród których ustawodawca wymienił przedsiębiorców, jeżeli wykonują przewóz drogowy na potrzeby własne lub transport drogowy mieszczący się w zakresie przedmiotowym przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Z akt sprawy, jak również oświadczenia skarżącego zawartego w skardze z dnia 10 sierpnia 210 r., wynika, że w dniu kontroli prowadził przedsiębiorstwo pod nazwą [...] A. B., które z uwagi na liczbę zatrudnianych pracowników oraz osiągany roczny obrót netto należało zakwalifikować do średnich przedsiębiorców w rozumieniu art. 106 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807), zgodnie z którym za średniego przedsiębiorcę uważa się przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym z dwóch ostatnich lat obrotowych: zatrudniał średniorocznie mniej niż 250 pracowników oraz osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 50 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 43 milionów euro.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do przedsiębiorców, o których mowa w rozdziale 7 - 4 tygodni (w tym średnich przedsiębiorców), jednakże czas trwania kontroli określonego w upoważnieniu mógł być przedłużony (art. 83 ust. 3 cyt. ustawy). Wymogiem było jego pisemne uzasadnienie oraz doręczenie przedsiębiorcy, który to warunek został spełniony (zawiadomienie z dnia 27 sierpnia 2007 r. o przedłużeniu czasu trwania kontroli), na co wskazuje skarżący na stronie piątej skargi. Czynności kontrolne były przeprowadzone w firmie skarżącego od dnia 1 sierpnia 2007 r. do dnia wydania protokołu kontroli z dnia 25 września 2007 r.

Nadmienić należy, że ograniczenie czasu kontroli zostało wprowadzone do ustawy w wyniku znowelizowanego z dniem 7 marca 2009 r. art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który z przyczyn oczywistych nie mógł mieć zastosowania w sprawie.

Zgodnie z art. 70 u.t.d., w brzmieniu z dnia wszczęcia kontroli, rozpoczęcie kontroli przez inspektora poprzedzone było okazaniem kontrolowanemu legitymacji służbowej, która upoważniała go do dokonania czynności kontrolnych. Inspektor miał obowiązek zapoznać kontrolowanego z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy, zaś czynności kontrolne zobowiązany był wykonywać w obecności kontrolowanego, osoby zastępującej kontrolowanego lub przez niego zatrudnionej.

NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. podkreślił, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (w brzmieniu z dnia wszczęcia kontroli), czynności kontrolne mogły być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli działalności przedsiębiorcy, chyba że przepisy szczególne przewidywały możliwość przeprowadzenia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręczało się przedsiębiorcy w terminie określonym w tych przepisach. Ze względu jednak na to, że ustawa o transporcie drogowym nie przewidywała takiego terminu, konstrukcja prawna określona w art. 79 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie odnosiła się do art. 70 ust. 1 u.t.d.

Zatem, w stanie prawnym obowiązującym w dniu wszczęcia kontroli, czynność wszczęcia kontroli przez inspektorów transportu drogowego nie była, jak sugeruje skarżący, uzależniona od posiadania jakiegokolwiek upoważnienia imiennego przez osoby zatrudnione w Inspekcji Transportu Drogowego.

Wymóg dokonywania kontroli przez inspektorów transportu drogowego po okazaniu legitymacji służbowej oraz na podstawie indywidualnego upoważnienia do kontroli został wprowadzony do przepisów ustawy o transporcie drogowym dopiero z dniem 7 marca 2009 r. w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw – art. 37 (Dz.U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97).

Z punktu widzenia skuteczności i ważności ustaleń kontroli, a tym samym prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji wydanych w sprawie, bez znaczenia pozostają ewentualne braki w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli przez inspektorów [...] wojewódzkiego Inspektoratu transportu drogowego z dnia [...] lipca 2007 r., skoro dokument ten nie stanowił legalnej podstawy do jej podjęcia i przeprowadzenia. Dokument taki stanowiła natomiast wyłącznie legitymacja służbowa inspektora transportu drogowego realizującego na mocy upoważnienia ustawowego (art. 51 ust. 5 u.t.d.) zadania Inspekcji, określone w art. 50 u.t.d. W treści upoważnienia 54/07 z dnia 31 lipca 2007 r. podano dane kontrolujących wraz z numerami ich legitymacji służbowych.

Powyższe ustalenia pozwoliły Sądowi przejść do oceny pozostałych zarzutów skargi, w tym zarzutu naruszenia art. 15 ust. 7 Rozporządzenia Rady (EWG) NR 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, zgodnie z którym jeśli kierowca prowadzi pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące zgodnie z załącznikiem I, kierowca ten musi być w stanie okazać, na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych: wykresówki z bieżącego tygodnia oraz wykresówki używane przez kierowcę w ciągu poprzednich 15 dni, kartę kierowcy, jeśli ją posiada oraz wszelkie zapisy odręczne i wydruki sporządzone w ciągu bieżącego tygodnia oraz poprzednich 15 dni zgodnie z wymaganiami niniejszego rozporządzenia oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Wykresówki za brak których wymierzona została kara pieniężna objęte były zakresem kontroli w przedsiębiorstwie tj. od dnia 1 lipca 2007 r. do 31 lipca 2007 r. Żądane przez kontrolujących wykresówki, które zgodnie z ww. przepisem winny być na wyposażeniu kierowcy, wykonującego zadanie przewozowe zostały przedstawione na wezwanie bez uszczerbku dla realizacji obowiązku posiadania dokumentów przez kierowcę.

Co do wykresówek z początku sierpnia 2007 r. zostały one pobrane przez kontrolujących w celu analizy i sprawdzenia zapisów dotyczących lipca 2007 r. Natomiast żadna kara administracyjna nie została nałożona na okresy aktywności obejmujące sierpień 2007 r.

Sąd podzielił stanowisko GITD, że skarżący dopuścił się wykonywania transportu drogowego osób na trasie M.-B.-M. bez wymaganego zezwolenia. W toku postępowania administracyjnego skarżący początkowo wyjaśniał, że posługuje się zezwoleniem innej firmy a następnie, że świadczył przewozy jako podwykonawca. W skardze zaś zawarł informację, że w istocie miał zezwolenie na przewóz osób na trasie T.L. - C., które wydane zostało na spółkę rodzinną. W istocie nie było zezwolenia wydanego na kontrolowany podmiot, albowiem zezwolenie jest uprawnieniem związanym z konkretnym przewoźnikiem i nie przechodzi na inne podmioty. Należy w takim przypadku wystąpić o zmianę zezwolenia, czego skarżący nie uczynił.

Za chybiony Sąd uznał również zarzut skarżącego, że GITD naruszył art. 93 ust. 7 u.t.d. Na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wspólnotowych dotyczących czasu pracy kierowcy za prawidłowe wykonywanie transportu drogowego odpowiada właściciel firmy transportowej. Odpowiedzialność przedsiębiorcy ma charakter obiektywny i może się on zwolnić od tej odpowiedzialności tylko w nadzwyczajnych sytuacjach. Ciężar wykazania, iż w sprawie miały miejsce okoliczności, których nie mógł on przewidzieć spoczywają na wykonującym transport drogowy. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że zaszły przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność.

Nieskuteczne jest też powoływanie się przez skarżącego na art. 12 rozporządzenia (WE) 561/2006 co do możliwości odstąpienia od niektórych postanowień w zakresie czasu pracy kierowcy. Pracodawca unijny wymaga bowiem, aby w każdym takim przypadku kierowca naniósł odrębnie na wykresówce powody odstąpienia od przepisów o czasie pracy. Natomiast w niniejszej sprawie na wykresówkach brak jest jakichkolwiek adnotacji.

W świetle powyższego Sąd uznał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 6 i art. 7 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji GITD odpowiada wszelkim warunkom określonym w tym przepisie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.