Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 911/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 360/14 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. (II SA/Sz 360/14) oddalił skargę A. C. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 15 lutego 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wpłynęło pismo M.P. o sprawdzenie legalności wybudowania podwójnego garażu na miejscu postojowym przy ul. O. 3 w Szczecinie. W dniu 26 kwietnia 2011 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny tej nieruchomości w trakcie których ustalił, że na dotychczasowym miejscu postojowym, od strony nieruchomości nr [...] wybudowano wiatę składającą się z dwóch oddzielnych symetrycznych części. Inwestorem wiaty znajdującej się od strony budynku przy ul. O. 3 była A. C.. Druga wiata wybudowana została przez A. P. Inwestorzy przedłożyli kserokopie zgłoszeń dokonanych właściwemu organowi na wykonanie wiat garażowych. Treść tych zgłoszeń była zgodna z wykonanymi robotami. W trakcie kontroli organ I instancji stwierdził, że drzwi garażowe nie były do tych wiat zamontowane.

W związku z ponownymi zgłoszeniami o zamontowaniu w ww. obiektach wrót garażowych, osoby mieszkające w sąsiedztwie złożyły w siedzibie organu I instancji dodatkowe wyjaśnienia zwracając równocześnie uwagę, że wiata garażowa należąca do A. C. została wybudowana przed datą dokonania zgłoszenia. Organ I instancji przeprowadził dalsze postępowanie wyjaśniające, które potwierdziło okoliczność, iż obiekt wybudowany przez A. C. istniał już w dacie dokonanego przez inwestorkę zgłoszenia. Ta bowiem czynność miała miejsce w dniu 6 kwietnia 2012 r. (data wysłania zgłoszenia właściwemu organowi), natomiast fotografia dołączona do zawiadomienia z dnia 15 lutego 2011 r. dowodzi, że w tym dniu sporna wiata już istniała. Zatem obiekt, którego zgłoszenie dotyczyło był już wybudowany. W oparciu o dokonane ustalenia, z których wynikało, że wiata została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów koniecznych do doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. A. C. przedłożyła dokumenty wymienione w postanowieniu, w tym między innym rysunki wybudowanej wiaty. Z ich opisu wynikało, że słupy nośne wiaty posadowione są na kotwach osadzonych w betonowym podłożu. Organ I instancji po analizie dokumentów stwierdził, że wygląd powstałego obiektu, różni się od przedłożonych rysunków, w związku z tym w dniu 20 listopada 2012 r. przeprowadził ponowne oględziny. Na podstawie dokonanych ustaleń i zebranego materiału dowodowego stwierdził, że na nieruchomości przy ul. O. 3 w Szczecinie A. C. wybudowała drewniany garaż o wymiarach 5,0 m x 2,96 m i wysokości w kalenicy 3,42 m, który powstał na dotychczas wydzielonym miejscu postojowym. Drewniane słupy nośne za pośrednictwem metalowych kotew przytwierdzone zostały do utwardzonego terenu z kostki betonowej zaś na płatwi oparto krokwie dachu jednospadowego pokrytego gontem. Garaż przylega podłużną ścianą do drugiego garażu o bliźniaczej konstrukcji. Pozostałe ściany obudowane są deskami, w których znajdują się otwory wypełnione pleksi, a od frontu zamontowana jest brama garażowa. W oparciu o powyższe organ I instancji uznał, iż wybudowany obiekt nie jest wiatą lecz obiektem garażowym. Wybudowany został przez A. C. bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, a wybudowanie obiektu garażowego bez takiej decyzji jest samowolą budowlaną, w stosunku do której zastosowanie mają przepisy art. 48 Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie nałożył na A. C. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. dokumentów wymaganych tym przepisem, jednocześnie pouczając o konsekwencjach wynikających z nieprzedłożenia żądanych dokumentów.

A. C. nie przedłożyła wyszczególnionych przez organ dokumentów, natomiast pismem z dnia 1 października 2013 r. wystąpiła o przeprowadzenie ponownych oględzin wybudowanego obiektu. Do pisma tego dołączyła zdjęcie wybudowanego garażu po zdemontowaniu wrót garażowych. Organ I instancji uznał, iż przedstawiony na zdjęciu garaż bez wrót garażowych nie zmienia kwalifikacji przedmiotu postępowania i po stwierdzeniu, że strona nie przedłożyła wymaganych dokumentów do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, decyzją z dnia 29 października 2013 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał A. C. rozbiórkę budynku garażu przy ul. O. 3 w Szczecinie.

A. C. złożyła odwołanie od tej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę garażu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że z przeprowadzonych w dniu 7 stycznia 2014 r. przez PINB w Szczecinie oględzin wynikało, że w garażu zdemontowano wrota, natomiast pozostałe elementy są bez zmian. Sporny obiekt posiada trzy szczelne ściany i dach. Posadowiony (ustawiony) jest na utwardzonym gruncie - miejscu parkingowym wyłożonym kostką betonową. Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem odwołującej się, iż wybudowany obiekt nie jest budynkiem (z uwagi na brak trwałego powiązania z gruntem) tylko wiatą, która podlega przepisom art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy powołał art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 2 i pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślił, że przepisy nie zawierają legalnej definicji pojęcia "wiata". Wg słownika języka polskiego wiatą jest konstrukcję składającą się z dachu i wspierających go podpór, chroniącą od deszczu, śniegu i wiatru (słownik języka polskiego pod redakcją M. Bańko; tom 6, Wydawnictwo Naukowe PWN, s. 18). "Wiata" jest więc obiektem budowlanym nie obudowanym ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawionym. Organ odwoławczy podkreślił, że obiekt będący przedmiotem postępowania wybudowany został na utwardzonym miejscu parkingowym dla pojazdów, nadto jest obudowany ze wszystkich stron przegrodami i w jednej ze ścian ma zamontowane wrota garażowe. Jest zatem obiektem w pełni zamkniętym, czego dowodzi dokumentacja zdjęciowa wykonana przez PINB w Szczecinie oraz przedłożona przez inicjatorów postępowania. W ocenie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sporny obiekt nie posiada cech charakterystycznych dla wiaty. Na podstawie art. 29-30 Prawa budowlanego, budowa takiego obiektu, o funkcji garażu niezależnie od sposobu połączenia z gruntem, nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Niezaprzeczalnym faktem jest, że A. C. przed rozpoczęciem budowy ww. obiektu nie posiadała takiego pozwolenia. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r., PINB w Szczecinie nałożył na A. C. obowiązek przedłożenia wskazanych w tym postanowieniu dokumentów, umożliwiając tym samym inwestorowi skorzystanie z możliwości legalizacji. Zobowiązana tych dokumentów nie przedłożyła, co nakazywało orzec o rozbiórce spornego obiektu, na podstawie art. art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Samodzielna rozbiórka części obiektu garażowego przez inwestora (demontaż bramy garażowej zamontowanej w ścianie frontowej obiektu) nie zmienia jego kwalifikacji prawnej.

Na opisaną powyżej decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2014 r. A. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez uznanie, że posadowiona na działce nr [...] wiata jest budynkiem (garażem) wymagającym pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie spełnia ona żadnych warunków wymaganych dla garażu, w szczególności wiata posiada tylko trzy ściany i dach i nie jest trwale związana z gruntem;

2. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki wiaty garażowej, która nie wymagała pozwolenia na budowę oraz rozbiórki elementów wchodzących w skład wiaty sąsiedniej, nie objętej zaskarżoną decyzją;

3. art.61 § 4 K.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu decyzji, iż budowa garażu jest przedmiotem oddzielnego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie takie nie zostało wszczęte, ponieważ skarżąca nie otrzymała zawiadomienia o tym postępowaniu;

4. art. 7 K.p.a, i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. przez dowolną i naruszającą zasadę prawdy obiektywnej i praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej ocenę, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uznania wiaty za budynek garażowy, a także przez niezebranie, nieprzeprowadzenie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego dotyczącego niniejszej sprawy,

5. art. 107 § 3 K p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, w którym organ I instancji nie wskazał dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również nieprzytoczenie w podstawie prawnej decyzji przepisów ustawy - Prawo budowlane mających zastosowanie w sprawie;

6. art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, brak poinformowania o podejmowanych w sprawie czynnościach, w tym przeprowadzeniu dowodu ze zdjęć obiektu oraz jego oględzin;

7. art. 79 i 85 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie udziału w przeprowadzonych w dniu 7 października 2014 r. oględzinach wiaty garażowej.

W uzasadnieniu skargi A. C. podała, że nie zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w decyzjach organów obu instancji albowiem wzniesiona na nieruchomości położonej w Szczecinie przy ul. O. 3, na dotychczasowym miejscu postojowym wiata składa się z trzech ścian oraz dachu i nie jest złączona w sposób trwały z gruntem, co oznacza, że w świetle art. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy — Prawo budowlane jest budowlą, a nie budynkiem. Skarżąca powołała się na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12.10.2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 783/10). Podkreśliła, że art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zawiera jedynie przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących budowle. Zakresem tego pojęcia objęte są również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, nie będące budynkami lub obiektami małej architektury. Dlatego do budowli należy co do zasady zaliczyć wiaty. Budowa wiaty ogrodowej o powierzchni zabudowy do 25 m2, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę również faktu, że wiata stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji stanowi "wiatę bliźniaczą" przylegającą bezpośrednio do posadowionej na tej samej działce wiaty postawionej na podstawie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę i ma z nią wspólną kalenicę oraz słupy podtrzymujące konstrukcję - dwa słupy wchodzą w skład tej wiaty, a dwa następne podtrzymują konstrukcję wiaty bliźniaczej. Dokonanie rozbiórki wiaty objętej postępowaniem spowoduje w efekcie zagrożenie konstrukcji wiaty bliźniaczej. Ponadto sam fakt, że jest to wiata identyczna z wiatą przyległą prowadzi do wniosku, że nie może być takiej sytuacji, iż posadowienie jednej z wiat wymagać ma pozwolenia na budowę, a drugiej zgłoszenia. Wg skarżącej, nie jest prawdą też to, że wiata posiada 4 ściany oraz, że ma fundamenty. Stwierdzenia takie niezgodne są ze stanem faktycznym. Podkreśliła skarżąca, że organ nadzoru budowlanego nie podjął kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zbadał konstrukcji wiaty bliźniaczej, posiadającej z wiatą stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji - wspólne słupy i kalenicę. Nie zbadał tez na podstawie jakich dokumentów posadowiona została wiata bliźniacza. Nie uwzględniono dowodów zgłoszonych przez stronę, w tym zdjęć wiaty, odpisów zgłoszenia oraz dowodu z oględzin wiaty z udziałem strony.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 79 § 1 i § 2 K.p.a. skarżąca zarzuciła, że nie została powiadomiona o mających mieć miejsce w dniu 7 stycznia 2014 r. oględzinach wiaty, przez co uniemożliwiono jej tym samym udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań oraz złożenia wyjaśnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 360/14) oddalił skargę A. C..

Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia 5 czerwca 2013 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2013 r. określonych dokumentów, wymaganych do legalizacji spornego obiektu (garażu). A. C. nie wykonała tego obowiązku, a nadto kwestionowała prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego w związku ze zrealizowaniem przez skarżącą budowy garażu twierdząc przy tym, że obiekt zrealizowany na działce przy ul. O. 3 w Szczecinie jest wiatą oraz, że dokonała zgłoszenia jej budowy. Zauważył sąd I instancji, że w sytuacji gdy nastąpi zgłoszenie zamiaru wykonania określonego obiektu, to samowola budowlana nie staje się przez to legalna. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca dokonała w dniu 6 kwietnia 2011 r. zgłoszenia budowy wiaty garażowej już po jej wybudowaniu, jednakże organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie w sprawie legalizacji wiaty uznając, że wybudowany obiekt budowlany jest garażem i wymaga pozwolenia na budowę (prawomocna decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2013 r.). PINB w Szczecinie w dniu 16 maja 2013 r., zawiadomił skarżącą o wszczęciu nowego postępowania administracyjnego i wbrew twierdzeniom skarżącej zawiadomienie to zostało doręczone na adres "Kancelarii Radców Prawnych [...]" w Szczecinie. Istotą sporu w niniejszej sprawie stała się zatem konieczność rozstrzygnięcia, czy obiekt budowlany zrealizowany przez skarżącą jest - tak jak twierdzi - wiatą, do której posadowienia niezbędne jest zgłoszenie, czy też jest to - tak jak twierdzi organ - garaż, do którego posadowienia niezbędne jest pozwolenie na budowę oraz, czy w sytuacji niedopełnienia przez skarżącą jako inwestora wymogów Prawa budowlanego, zachodziły podstawy do wdrożenia procedury legalizacyjnej. Sąd podkreślił, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej "garaż", ani "wiata", jak również wskazanego w zgłoszeniu pojęcia "wiata garażowa". Rzeczą organu było zatem ustalenie, jaki obiekt budowlany skarżąca wzniosła na swojej działce. A. C. zgłosiła budowę wiaty garażowej, a zatem już w samym zgłoszeniu wskazała, jaką funkcje przewidziała dla zgłaszanego obiektu. Z akt administracyjnych sprawy wynika (protokół oględzin z dnia 18 października 2011), że sporny obiekt jest konstrukcji drewnianej, pokryty gontem, wyposażony w bramę garażową i nie jest trwale związany z gruntem. Nadto, został on posadowiony na dotychczasowym miejscu postojowym wyłożonym kostką brukową (dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu). WSA w Szczecinie powołał definicję "obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz "budowy" (art. 3 pkt 6). Podkreślił, że nawet roboty polegające na ustawieniu gotowej konstrukcji, czy gotowych elementów objęte są pojęciem "budowy" w rozumieniu Prawa budowlanego i podlegają jego rygorom. Na podstawie art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zauważył WSA w Szczecinie, że w 2011 r., gdy skarżąca zgłaszała, wprawdzie post factum, budowę wiaty garażowej, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tylko budowa wolnostojących wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymagała pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia. Gdyby zatem skarżąca - tak jak twierdzi, wykonała roboty budowlane polegające na wybudowaniu wiaty, byłaby zobowiązana do zgłoszenia tej budowy odpowiedniemu organowi, tym bardziej, że brak jest precyzyjnego rozgraniczenia pomiędzy obiektami budowlanymi stanowiącymi garaż otwarty i wiatę. Z akt administracyjnych sprawy oraz ustaleń dokonanych przez orzekające organy wynika jednak, że przedmiotu budowy nie stanowiła wiata, lecz garaż (określany jako wiata garażowa) będący obiektem do przechowywania i bieżącej obsługi samochodów osobowych (§ 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie - Dz.U. Nr 75, poz. 690). Garaż, wg tego przepisu, może być garażem zamkniętym z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami, bądź garażem otwartym – bez ścian albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi. Do zakwalifikowania zatem obiektu jako garażu istotna jest jego funkcja, nie zaś jego konstrukcja. Funkcję spornego obiektu, jako przeznaczonego do przechowywania samochodu, określiła sama skarżąca. Z powyższych względów, niezależnie od tego jaka jest powierzchnia zabudowy, konstrukcja, czy rodzaj obiektu (zamknięty lub otwarty), obiekt wybudowany przez skarżącą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego podlegał wymogom w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 tej ustawy. Nie zmienia tego faktu osadzenie drzwi garażowych, czy ich demontaż, albowiem funkcja obiektu pozostała niezmieniona. WSA w Szczecinie podkreślił, iż skarżąca miała możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, jednakże nie przedłożyła w zakreślonym przez organ terminie dokumentów które wymienione były w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2012 r. Stąd też, w ocenie sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że niespełnienie wymogów określonych w art. 48 ust. 3 musiało skutkować wydaniem nakazu rozbiórki.

Sąd I instancji nie uznał zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślił, iż skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu, brała udział w czynnościach procesowych (oględziny w dniu 18.10.2011 r.), a przeprowadzenie kolejnych oględzin organ słusznie uznał za zbędne, skoro w toku kontroli z dnia 7.10.2014 r., do której uprawniony jest z mocy art. 81a Prawa budowlanego, oprócz demontażu wrót garażowych, nie stwierdził zaistnienia nowych okoliczności w sprawie. Przepis art. 81a jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów K.p.a., w związku z czym do czynności kontrolnych nie mają zastosowania ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego uregulowane w K.p.a. (tak w wyroku NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2681/11).

W ocenie Sądu I instancji, nie ma również w tej sprawie znaczenia to, że nakaz rozbiórki dotyczy obiektu wybudowanego w zabudowie bliźniaczej ze wspólnymi częściami konstrukcyjnymi. Jest to kwestia, która winna zostać rozstrzygnięta na etapie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Nadto, sąd zwrócił uwagę, że organ nadzoru budowlanego winien rozważyć zweryfikowanie zgłoszenia budowy wiaty garażowej przez właścicielkę wiaty bliźniaczej.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 360/14) wniosła A. C..

W ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazała na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że stanowiąca przedmiot postępowania konstrukcja stanowi obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę;

b) art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że stanowiąca przedmiot postępowania konstrukcja nie stanowi wiaty w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym nie jest zwolniona z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę;

c) § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że posadowiona na działce 4/20 konstrukcja stanowi garaż będący obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę podczas, gdy nie spełnia ta konstrukcja warunków określonych tym przepisem dla garażu;

d) art. 3 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że stanowiąca przedmiot postępowania konstrukcja jest obiektem budowlanym będącym budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, podczas gdy jest to jedynie część obiektu.

W ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazała skarżąca na naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., pomimo, że zaskarżona decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącej ze względu na fakt, iż stanowiąca przedmiot postępowania konstrukcja jest częścią (połową) całej konstrukcji wiaty i jako taka nie może być rozebrana bez konieczności rozebrania jej drugiej części, co do której nie toczy się żadne postępowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Ewentualnie, w razie uznania, iż nie zachodzą naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Uzasadniając skargę kasacyjną podkreślono, że ustalenia organów nadzoru budowlanego są wewnętrznie sprzeczne. Przede wszystkim PINB stwierdził, że na nieruchomości przy ul. O. 3 w Szczecinie na dotychczasowym miejscu postojowym od strony nieruchomości o nr [...] ustawiono wiatę składającą się z dwóch oddzielnych symetrycznych części. Dalej zaś organ stwierdził, że skarżąca wybudowała na spornej nieruchomości garaż o wymiarach 5x2,96 i wysokości 3,42 w kalenicy. Podkreślała skarga kasacyjna, że raz organ stwierdza, iż wybudowana została jedna wiata składająca się z dwóch części aby następnie uznać, że są to dwie wiaty wybudowane przez dwie osoby. Ostatecznie, bez wyjaśnienia zmiany kwalifikacji, PINB w Szczecinie uznał, że wybudowany obiekt jest garażem, nie odnosząc się do drugiej, bliźniaczej konstrukcji, której kwalifikacja nie została zmieniona. Wg skargi kasacyjnej, w sprawie winien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego celem wyjaśnienia konstrukcji całej budowli, jej właściwości i możliwości rozbiórki jednej części oraz wpływu tej czynności na stabilność pozostałej konstrukcji. Objęta nakazem rozbiórki część obiektu, jest połączona z drugą częścią wspólnymi słupami i kalenicą. Brak zweryfikowania powyższego powoduje, że decyzja jest niewykonalna dla skarżącej. Rozbiórka spowoduje zagrożenie bliźniaczej konstrukcji.

Zwrócono w skardze kasacyjnej uwagę na nieprawidłową kwalifikację prawną spornego obiektu. W szczególności jako wadliwe skarga kasacyjna wskazywała przyjęcie przez sąd I instancji, że funkcja obiektu przesądza o jego kwalifikacji niezależnie od parametrów technicznych obiektu. Podkreślono, że garaż stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Obiekt będący budynkiem przeznaczonym do przechowywania samochodów powinien spełniać warunki z par. 102 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wiata zaś, to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach z lekkimi ścianami lub bez nich. Funkcja wiaty pełni rolę pomocniczą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej ustawa powoływana jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły, enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Analiza zaś podniesionych zarzutów prowadzi do wniosku, że oceniany środek odwoławczy nie zawierał usprawiedliwionych podstaw. Podlegał zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Z uwagi na przedstawioną w skardze kasacyjnej konstrukcję zarzutów, nie kwestionujących przyjętej w zaskarżonym wyroku WSA w Szczecinie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (por. niżej), w pierwszej kolejności ocenić należało zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 3 pkt 1b Prawa budowlanego oraz par. 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzuty przedstawione w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej koncentrują się na zakwestionowaniu przyjętej przez sąd I instancji i organy nadzoru budowlanego – kwalifikacji prawnej obiektu będącego przedmiotem postępowania. Skarga kasacyjna we wskazanym zakresie akcentuje bowiem, iż niepoprawne było przyjęcie przez WSA, że sporny obiekt stanowi garaż, a nie wiatę.

Zajmując stanowisko względem powyższego zagadnienia należy wskazać, że przez "wiatę" rozumieć należy lekką, otwartą konstrukcję, wspartą na słupach, nieposiadającą ścian zewnętrznych lub dysponującą ścianami maksymalnie z trzech stron. Wiata może być zadaszona lub nie. Należy zatem zauważyć, że z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy na kartach 22-24 a.a. wynika niezbicie, że zrealizowany przez skarżącą kasacyjnie obiekt nie charakteryzuje się wskazanymi powyżej cechami właściwymi dla "wiaty". W żadnym bowiem razie nie można uznać, że w sprawie mamy do czynienia z lekką konstrukcją, pozbawioną ścian lub części ścian, wspartą na słupach. Uwidoczniony na zdjęciach obiekt pozwala natomiast zakwalifikować go jako "garaż". Wskazać bowiem należy, że zamierzona lub też faktycznie pełniona funkcja danego obiektu, służyć może pomocniczo do określenia jego charakteru prawnego. W tej zaś sprawie, skarżąca kasacyjnie dokonując zgłoszenia z dnia 6.04.2011 r. podała, iż zamierza wybudować "wiatę garażową" (k. 17 a.a.). Abstrahując obecnie od tego, że dokonane zgłoszenie miało niespornie miejsce po zrealizowaniu obiektu, podkreślić trzeba, że podana przez zgłaszającego "garażowa" funkcja inwestycji, powiązana dodatkowo z jej parametrami technicznymi i sposobem wykonania (zrealizowania) jednoznacznie przemawia za poprawnością kwalifikacji prawnej obiektu, przyjętej przez sąd I instancji. Sporny obiekt jest bowiem związany z gruntem w sposób pozwalający przeciwstawiać się siłom przyrody, posiada dach i przegrody oddzielające go z każdej strony od otoczenia, zaś nadana mu funkcja i faktyczne jego przeznaczenie determinuje przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z garażem. Kwalifikacji powyższej nie może zmieniać fakt zdemontowania przez inwestora w toku postępowania uchylnej bramy wjazdowej do spornego garażu. Demontaż bowiem jednego z elementów obiektu dokonany w toku postępowania rozbiórkowego/legalizacyjnego, nie zmienia poprawnie przyjętej kwalifikacji prawnej tego obiektu. Demontaż powyższego elementu dokonany we wskazanych warunkach, nie przekształca garażu w wiatę, w szczególności wobec stwierdzenia innych cech tego obiektu, różnicujących go od wiaty. Reasumując, ocena wyrażona przez sąd I instancji w analizowanym zakresie nie była wadliwa. Stosownie zaś do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że budowa garażu, a zatem obiektu budowlanego (por. art. 3 pkt 1 ustawy) o funkcji polegającej na przechowywaniu samochodów, mogła być rozpoczęta wg stanu prawnego z daty realizacji inwestycji, wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc stanowisko WSA w Szczecinie również i w przedstawionym zakresie było poprawne.

Zajmując stanowisko wobec zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że konstrukcja tego zarzutu nie zakwestionowała podstawy faktycznej orzekania sądu I instancji. Jedynie pobocznie został ten aspekt zaakcentowany w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 par. 1 pkt 5 K.p.a. Zwrócić jednak należy uwagę, że zarzutem samoistnego naruszenia wskazanych przepisów nie można skutecznie zakwestionować przyjętego przez sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Zarzut zaś naruszenia powyższych przepisów skarżąca kasacyjnie argumentowała niewykonalnością decyzji rozbiórkowej z powodu tego, iż część obiektu objęta nakazem rozbiórki jest częścią całej konstrukcji (dwóch "wiat"). Oznacza to wg skargi kasacyjnej, że wykonanie nakazu objętego kwestionowaną decyzją spowoduje konieczność rozebrania także tej części "wiaty", co do której nie toczy się żadne postępowanie.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Jak trafnie wskazał bowiem sąd I instancji, kwestia rozbiórki obiektu wybudowanego w tzw. zabudowie bliźniaczej, mogącego posiadać pewne elementy konstrukcyjne wspólne z obiektem sąsiednim, winna zostać należycie rozstrzygnięta na etapie wykonania decyzji rozbiórkowej. Przeciwne stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, prowadzi do nieakceptowanego założenia, że nie jest właściwie możliwe orzekanie o rozbiórce obiektów wybudowanych we wskazanym rodzaju zabudowy. Takie założenie, pozwalałoby przy tym wyłączać spod działania przepisów ustawy Prawo budowlane określoną kategorię obiektów, co nakazuje uznać analizowany zarzut za nietrafny.

Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie przytoczonego wyżej art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.