Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3047/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 188,184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta Stołecznego Warszawy oraz B.S., M.S. i J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1928/13 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i oddala skargę Miasta Stołecznego Warszawy; 2. oddala skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy; 3. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz B.S., M.S. i J.N. solidarnie kwotę 571 (pięćset siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2[...] maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1928/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], uchylił tę decyzję w punkcie 2 w części obejmującej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu 6-12-09 oraz w punkcie 3 w części obejmującej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu 6-12-09. Sąd stwierdził też, iż powyższa decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonym zakresie oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w Gromadzie Jelonki o pow. 1 ha 6000 m², stanowiącą rzekomo własność "P. S., S. i K. J.". Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 1969 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Urząd Spraw Wewnętrznych sprostowało ww. orzeczenie poprzez wpisanie w sentencji w miejsce słów "Gromada Jelonki o pow. 1 ha 6000 m²" słów "Gromada Jelonki o pow. 1 ha 7145 m²", w uzasadnieniu stwierdzono, iż całość wywłaszczonych nieruchomości na rzecz wojska, orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1953 r., wynosi 1,7145 ha, a nie 1,6000 ha, ponieważ orzeczenie to wydane było w okresie kiedy inwestor nie posiadał właściwego planu geodezyjnego omawianych nieruchomości, zaś mapa sytuacyjna, sporządzona została w 1967 r.

Pismem z dnia 22 marca 2009 r. spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości (działki należące do K. S. i J. S.) złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] czerwca 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej place nr 6 i nr 7 z bloku nr 38 podnosząc, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1953 r. – w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Gromadzie Jelonki, wskazując, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest właściwy wojewoda, jednak po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister decyzją z [...] czerwca 2013 r.:

1. uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r.

2. stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w Gromadzie Jelonki – w części obejmującej obecne działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] z obrębu 6-12-09, położone w m.st. Warszawie;

3. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia z dnia [...] czerwca 1953 r. w części obejmującej obecne działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu 6-12-09, położone w m.st. Warszawie;

4. umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1953 r. w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości położonej w Gromadzie Jelonki, obejmującej obecne działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu 6-12-09, położone w m.st. Warszawie;

5. stwierdził nieważność w całości decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1969 r. o sprostowaniu orzeczenia z dnia [...] czerwca 1953 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał: W toku postępowania organ wydający decyzję o wywłaszczeniu posługiwał się ogólną powierzchnią wszystkich nieruchomości (1 ha 6000 m²) oraz następującymi danymi osobowymi ich właścicieli: P. S., S. i K. J. Natomiast z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...] wynika, iż współwłaścicielami jednej z wywłaszczonych nieruchomości położonych na wywłaszczonym terenie, objętej księgą wieczystą nr 5416, a poprzednio stanowiącej nieruchomość hipoteczną "Miasto Ogród Jelonek blok nr 38 działka nr 6", byli K. S., A. U. oraz L. O. – na podstawie umowy sprzedaży z dnia 18 września 1948 r. K. S. własność tej nieruchomości nabył jeszcze wcześniej, tj. pod koniec 1942 r. Inna z kolei nieruchomość położona na terenie objętym wywłaszczeniem, uregulowana dawniej jako nieruchomość hipoteczna "Miasto Ogród Jelonek blok nr 38 działka nr 7", stanowiła własność J. S.. Oznaczało to, iż ani podmiot ubiegający się o wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości, ani organ prowadzący postępowanie, tj. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, nie posiadały wiedzy o rzeczywistym stanie prawnym tych nieruchomości. W rezultacie podmiot ubiegający się o wywłaszczenie nie dysponował danymi niezbędnymi do ustalenia właścicieli tych nieruchomości, a tym samym do skutecznego wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, mimo iż dla działki nr 6 istniała księga wieczysta KW Nr 5416, do której złożony został w dniu 24 września 1948 r. wniosek o przepisanie 1/4 prawa własności na rzecz A.U. i 1/4 na rzecz L. O.. Organ zaś posłużył się do ustalenia stanu prawnego nieruchomości oczywiście wadliwym zaświadczeniem Prezydium Gminnej Rady Narodowej w Jelonkach z dnia 14 lutego 1951 r., albowiem w zaświadczeniu tym brakuje oznaczenia nieruchomości według numeru księgi wieczystej, a także jako właściciel tej bliżej nieokreślonej nieruchomości figuruje "S." – osoba niemożliwa do zidentyfikowania na podstawie tych danych. Postępowanie wywłaszczeniowe, zakończone orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1953 r., nie zostało prawidłowo wszczęte w odniesieniu do nieruchomości Miasto Ogród Jelonek blok nr 38 działki nr 6 i 7, z uwagi na rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), po nowelizacji: art. 8 ust. 1. W jego toku organ w dalszym ciągu posługiwał się wadliwym zaświadczeniem z dnia 14 lutego 1951 r., kierując korespondencję w sprawie (w drodze obwieszczeń) do podmiotów, z których żaden nie był właścicielem ww. nieruchomości, zaś prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału żadnego ze współwłaścicieli stanowi rażące naruszenie art. 18 ust. 1 dekretu. Kontrolowane orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], albowiem właścicielem obecnych działek nr [...] i [...], położonych na terenie objętym wywłaszczeniem, jest Skarb Państwa, zaś działka nr [...] została nabyła z mocy prawa przez m.st. Warszawę. Nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. zaszły natomiast w odniesieniu do części orzeczenia obejmującej teren obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Działki nr [...] i [...] zostały bowiem zajęte pod drogę publiczną – ulicę S., z kolei działki nr [...] i [...] zajęte są pod ulicę P.. Jednocześnie w dacie wydania decyzji o sprostowaniu orzeczenia wywłaszczeniowego (decyzja z [...] kwietnia 1969 r.) obowiązywały już przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie wskazane w jej treści przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Art. 11 ww. dekretu z 26 kwietnia 1949 r., który stanowił, iż jeżeli dekret nie stanowi inaczej, w postępowaniu, prowadzonym na jego podstawie, stosuje się przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji, nie miał zastosowania z uwagi na jego uchylenie z dniem 5 kwietnia 1958 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70).

W skardze na powyższą decyzję Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 8 ust. 3, art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych; wnosiło o uchylenie decyzji w pkt 2 orzekającym nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1953 r.; uchylenie decyzji w pkt 3 stwierdzającym wydanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z naruszeniem prawa (pkt 3 decyzji) oraz o uchylenie decyzji w pkt 5 stwierdzającym nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1969 r.

Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Miasto Stołeczne Warszawa posiada przymiot strony w postępowaniu nadzorczym tylko w odniesieniu do działek ewidencyjnych, co do których legitymuje się tytułem własności, a więc oznaczonych nr [...] i [...], zatem w zakresie tych działek uprawnione jest do kwestionowania zaskarżonej decyzji poprzez wniesienie skargi i z tego względu skarga w części w jakiej domagała się uchylenia co do pozostałych działek ewidencyjnych, które nie składają się na działkę nr 78./5 i nr [...], podlegała oddaleniu. Niezasadnie Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 5, którym organ stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] kwietnia 1969 r. o sprostowaniu orzeczenia z [...] czerwca 1953 r. W dacie wydania decyzji o sprostowaniu obowiązywała ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 105 § 1, w brzmieniu na datę wydania kontrolowanej decyzji, stanowił, że organ administracji może z urzędu lub na wniosek strony sprostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Powołane w decyzji z [...] kwietnia 1969 r. przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym nie mogły być już stosowane z uwagi na to, że przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r., a w tym art. 11, zostały uchylone z dniem 5 kwietnia 1958 r., na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji prostującej nie mieści się w dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., w brzmieniu z daty jej wydania. Decyzja o sprostowaniu dotyczyła kwestii merytorycznych, bowiem powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, co przekracza ramy sprostowania zakreślone powołanym art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie może to być uznane ani za błąd pisarski, ani rachunkowy, ani za oczywistą omyłkę. Nie można natomiast podzielić stanowiska Ministra, który uznał, że decyzja z [...] czerwca 1953 r. rażąco naruszała art. 7 ust. 1 (art. 8 ust 1 po nowelizacji) i art. 18 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., bowiem postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się bez udziału żadnego ze współwłaścicieli, a organ wywłaszczeniowy nie ustalił prawidłowo właścicieli nieruchomości, posługując się wadliwym zaświadczeniem z dnia 14 lutego 1951 r. Wobec tego, że decyzja wywłaszczeniowa – odnosząca się do rzeczy w niej wskazanej, czyli nieruchomości – nie jest decyzją o charakterze osobowym, a więc nie nakłada obowiązków na konkretny podmiot, jak też nie przyznaje żadnych praw określonemu w niej podmiotowi, to fakt, że w postępowaniu wywłaszczeniowym błędnie wskazano właściciela nie stanowi o wystąpieniu przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającej stwierdzenie nieważności takiej decyzji Nieustalenie przez organ kręgu stron postępowania, a tym samym uniemożliwienie udziału tym stronom w postępowaniu bądź w jego części, stanowi wadę postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującą jego wznowieniem. Nadto ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniono dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r., zmiany weszły w życie z dniem 31 stycznia 1952 r. (art. 14 ustawy). W myśl art. 4 ustawy zmieniającej postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami tej ustawy. Nowelizacja dekretu wprowadziła możliwość dokonywania zawiadomień za pomocą obwieszczeń (art. 18 ust. 2, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1). Z akt sprawy wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 4 czerwca 1952 r., zostało dokonane za pomocą obwieszczenia, a również za pomocą obwieszczenia organ zawiadomił strony o terminie rozprawy, a także o orzeczeniu o wywłaszczeniu. Zachowały się również informacje o terminach w jakich obwieszczenia były wywieszone. Nie można zatem uznać, że doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Również nie został rażąco naruszony art. 7 ust. 1 dekretu (po nowelizacji art. 8 ust. 1), zgodnie z którym wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę. Nieustalenie przez organ wywłaszczeniowy wszystkich właścicieli nieruchomości wskazuje, że nie zostali oni wszyscy wezwani w trybie art. 7 ust. 1, jednakże to uchybienie należy zakwalifikować jako naruszenie prawa, ale nie w sposób rażący, uzasadniający stwierdzenie nieważności orzeczenia. Dla przyjęcia, że został rażąco naruszony art. 7 ust. 1 dekretu należałoby wykazać, że właściciele gotowi byliby odstąpić nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, brak jakiejkolwiek reakcji właścicieli na obwieszczenie dotyczące poszczególnych etapów postępowania wywłaszczeniowego, jak i samego orzeczenia o wywłaszczeniu wskazuje na brak podstaw, aby zaistniałe naruszenie prawa uznać za rażące.

Skargi kasacyjne wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, prawidłowo reprezentowane, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w punkcie 3 i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, a także reprezentowani przez adwokata B. S., M. S. i J. N., domagając się uchylenia wyroku w zakresie pkt 1 i 2 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów.

Miasto st. Warszawa zarzuciło:

1. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7 oraz art. 77 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na częściowym oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi w całości, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji w całości, pomimo dokonania przez organy obu instancji administracyjnych niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności oparcia poszczególnych rozstrzygnięć na sprzecznym materiale dowodowym nie mogącym potwierdzać okoliczności dotyczącej własności nieruchomości objętych weryfikowanym aktem, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, iż w stosunku do części z przedmiotowych nieruchomości, skarżącemu – Miastu Stołecznemu Warszawa nie przysługuje tytuł własności. Wskazane naruszenie mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, że w dacie wydawania decyzji przez skarżony organ i w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji nr: [...], [...], [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego 6-12-09 jest obecnie Skarb Państwa, co pozostaje w sprzeczności z danymi wynikającymi z wypisów z ewidencji gruntów znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego przez skarżony organ, a dotyczącymi prawa własności nieruchomości, w których zostało wskazane, że na datę 30 kwietnia 2010 r. właścicielem tych nieruchomości był skarżący – Miasto Stołeczne Warszawa. Powyższe naruszenie mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie części skargi, mimo rażącego naruszenia przez skarżony organ – Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności treści wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów oznaczonych w ewidencji nr: [...], [...], [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego 6-12-09 wskazujących, iż na datę 30 kwietnia 2010 r. właścicielem tych nieruchomości był skarżący – Miasto Stołeczne Warszawa. Powyższe naruszenie mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zebrano w całości materiał dowodowy, w przypadku, gdy organy administracji nie zebrały dostatecznego materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie jednoznacznych ustaleń w przedmiocie własności poszczególnych nieruchomości. Powyższe naruszenie mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy.

Barbara S., Mikołaj S., JoA. Nedelius zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. – przez jego błędną wykładnię, polegającą na rozróżnieniu stopnia naruszenia prawa w zależności od tego, czy miało miejsce przy wydaniu decyzji o charakterze rzeczowym, czy przy wydaniu decyzji o charakterze osobowym, pomimo braku podstawy prawnej dla takiego rozróżnienia, co prowadziło do przyjęcia, iż nie jest rażącym naruszeniem prawa wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez udziału właściciela nieruchomości;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 (po nowelizacji art. 8 ust. 1) zdanie pierwsze dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w brzmieniu nadanym obwieszczeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 1950 r., o sprostowaniu błędów m.in. w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r., opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 1950 r. Nr 53 poz. 489, dalej określanego jako Dekret) – przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa niewezwanie właścicieli nieruchomości do odstąpienia nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu gospodarczego w trybie art. 7 ust. 1 (po nowelizacji art. 8 ust. 1) zdanie pierwsze Dekretu, bez równoczesnego wykazania, że właściciele gotowi byliby odstąpić nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 Dekretu,

– a w konsekwencji uchybień wskazanych w pkt 1 i 2, przez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące nieuzasadnionym uwzględnieniem w części skargi Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a/ p.p.s.a.;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia i analizy prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny, na podstawie której Sąd I instancji przyjął, że brak reakcji właścicieli na obwieszczenia dotyczące poszczególnych etapów postępowania wywłaszczeniowego powoduje, że niewezwanie właścicieli nieruchomości do odstąpienia nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu gospodarczego w trybie art. 7 ust. 1 (po nowelizacji art. 8 ust. 1) zdanie pierwsze Dekretu, stanowi wprawdzie naruszenie tego przepisu prawa, ale nie w sposób rażący, uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1953 r. nr Sa.II.20-16/52), a także poprzez niewyjaśnienie, dlaczego, w ocenie Sądu I instancji, skutki wydania decyzji z naruszeniem powołanego przepisu są do zaakceptowania.

B. S., M. S., J. N., M. A., K. Z. i K. B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej m.st. Warszawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną B. S., M. S. i J. N. należało uwzględnić.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż błędna jest ocena organu, że orzeczenie o wywłaszczeniu rażąco narusza prawo, gdyż pomija osobę właściciela, wynikło z faktu przyjęcia przez Sąd koncepcji podziału decyzji administracyjnych na osobowe i rzeczowe i zaliczenie decyzji o wywłaszczeniu do tej drugiej grupy. Z takim poglądem Wojewódzkiego Sądu nie można się zgodzić.

Wywłaszczenie nieruchomości polegało zawsze i polega nadal na odjęciu tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, ale odjęciu tego prawa konkretnemu podmiotowi – osobie, której prawo to przysługuje, której jest przypisane i którym ona może się wylegitymować. Nie może być odjęte prawo własności do nieruchomości podmiotowi niewiadomemu, nieokreślonemu, gdyż takie odjęcie sprzeczne jest z istotą wywłaszczenia. Jeżeli już zatem nawet przyjąć, że istnieje podział na decyzje o charakterze osobowym i rzeczowym decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości należy zaliczyć do tej pierwszej grupy, gdyż już z samej definicji wywłaszczenie pozbawia osobę przysługującego jej tytułu prawnego do rzeczy. Niezapewnienie zatem właścicielowi rzeczy praw procesowych, służących mu w postępowaniu wywłaszczeniowym, należy zakwalifikować jako naruszenie prawa i to o charakterze, o jakim mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie wywłaszczenie nieruchomości odbyło się na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r.), "dekret", a Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że przepisy te zostały rażąco naruszone.

Przepisy dekretu nakładały zarówno na ubiegającego się o wywłaszczenie – wykonawcę narodowych planów gospodarczych, jak i organ wywłaszczeniowy określone obowiązki. Jednym z nich i podstawowym było zawiadomienie właściciela nieruchomości mającej być wywłaszczoną. Ubiegający się o wywłaszczenie, przed złożeniem wniosku o wdrożenie trybu wywłaszczeniowego, był obowiązany wezwać właściciela nieruchomości do odstąpienia mu jej za określoną cenę – art. 8 ust. 1 dekretu, zaś organ wywłaszczeniowy był zobligowany do zawiadomienia właściciela o wszczęciu postępowania – art. 18 ust. 1, do zapewnienia mu służących w postępowaniu praw – art. 18 ust. 3, do zawiadomienia o rozprawie – art. 20 ust. 1, do doręczenia orzeczenia o wywłaszczeniu – art. 24 ust. 1. Ustalenie osoby właściciela nieruchomości i jego miejsca zamieszkania było zatem obowiązkiem ubiegającego się o wywłaszczenie, jak i organu administracji.

Z akt sprawy wynika, że ani ubiegający się o wywłaszczenie nieruchomości położonej w Gromadzie Jelonki o powierzchni 1 ha 6000 m², ani dokonujący wywłaszczenia organ – Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nie podjęły żadnych czynności na celu ustalenia właścicieli nieruchomości. Ograniczyły się tylko i oparły w zaświadczeniu Prezydium Gminnej Rady Narodowej w Jelonkach z 14 lutego 1951 r., które, w odniesieniu do części nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, określił właściciela jako "S.", czego nie można uznać za wskazanie konkretnego podmiotu, któremu służy prawo własności do nieruchomości.

Nieustalenie osoby właściciela spowodowało w konsekwencji, że ubiegający się o wywłaszczenie nie wykonał obowiązku wezwanie właściciela do odstąpienia nieruchomości, zaś organ nie zapewnił właścicielom służących im praw procesowych.

Dekret przewidywał możliwość zawiadomienia właścicieli poprzez obwieszczenia – art. 8 ust. 3, art. 18 ust. 2, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1. Podkreślić jednak należy, że była to tylko możliwość w przypadku, gdy wywłaszczenie obejmowało większą liczbę nieruchomości, gdyż wszystkie te przepisy mówią o tym, że zawiadomienie właściciela może być dokonane za pomocą obwieszczenia (w przypadku nieznanego miejsca zamieszkania mogła być to konieczność zawiadomienia obwieszczeniem). Nadto zawiadomienie za pomocą obwieszczenia było skuteczne tylko pod warunkiem, że osoba właściciela została ustalona w sposób niebudzący wątpliwości. Natomiast nieustalenie właściciela, a mimo to wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i zawiadomienie obwieszczeniami nie było wykonaniem przez organ jego obowiązków.

W sprawie zasadnie Minister uznał, że rażąco zostały naruszone przepisy dekretu, a to art. 8 ust. 1, wobec niewezwania właścicieli nieruchomości do odstąpienia jej, a mimo to wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a także art. 18 ust. 1 przez niezawiadomienie właścicieli nieruchomości o wywłaszczeniu. Dawało to podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] czerwca 1953 r., w części, w której nie wywołało nieodwracalnych skutków, zaś w części, gdzie takie skutki zaistniały, do stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną B. S., M. S. i J. N. należało uwzględnić, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uchylił zaskarżoną przez Miasto Stołeczne Warszawa decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2013 r. i w tym zakresie skargę Miasta oddalić.

Z kolei skarga kasacyjna Miasta Stołecznego Warszawy nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprowadza się ona w istocie do błędnego ustalenia stanu faktycznego w tym znaczeniu, że część działek, co do których stwierdzono, iż stanowią własność Skarbu Państwa jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy, co ma wynikać z decyzji komunalizacyjnej, którą załączono do skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1953 r. odnosiło się do niego jako całości, bez względu na to czyją obecnie własność stanowią działki, wchodzące w skład nieruchomości objętej tym orzeczeniem. Jeśli zatem nawet błędnie w uzasadnieniu decyzji podano obecnego właściciela nie miało to żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w kwestii nieważności orzeczenia.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188, 184 i 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718).