Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1214/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi C.W. i K.W. na decyzję Wojewody z dnia 12 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących C.W. i K.W. kwotę 457 zł ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Starosty K. z dnia 12 sierpnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 12 sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l. instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 12 sierpnia 2008 r. Starosta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz: B.L. W.L. ; H.Z. Ł.S. , M.B.-S. K.B.; G.B.; A.K.-T.; M.M.; M.K.-K. , ,B.K.-B.M.S. M.K.; K.K.; G.R.; Z.G. AC.-G., W.J. i S.G. , w imieniu którego działa kurator spadku M.S. w wysokości 1.032.321,13 zł (jeden milion trzydzieści dwa tysiące trzysta dwadzieścia jeden 13 /100), za udział wynoszący 553/625 części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0237 ha, nr [...] o pow. 0.2027 ha i nr [...] o pow. 0,0333 ha, położone w K. przy ul. [...], zajęte pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej której własność nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Miasto K. , na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2007 r. W decyzji tej organ l. instancji orzekł o wypłacie ww. odszkodowania na rzecz wymienionych osób uprawnionych oraz o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz C.W. i K.W. , którzy nabyli ww. udziały w 1999 r. i 2000 r. Organ l. instancji orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz A.C.-G. za udział wynoszący 72/626 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , nr [...] ,[...] w związku z ustaleniem, że ww. osoba nie była uprawniona do tego udziału na dzień 1 stycznia 1999 r.

Jako podstawę o ustalenia i wypłaty odszkodowania organ l, instancji wskazał art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, póz. 872 z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Właścicielom nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie ustalone i wypłacone wg zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właścicieli złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 r.

Po rozpoznaniu odwołań od ww. decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l. instancji. W ocenie Wojewody podstawą uchylenia było błędne przyjęcie, że sporządzony w dniu 21 lutego 2008 r. operat szacunkowy jest miarodajny i prawidłowy. Pomiędzy datą 21 lutego 2008 r. a datą 12 sierpnia 2008 r. minął tak długi okres, że mogło to rodzić obawy co do rzeczywistego ustalenia wartości tych działek. Nie zapewniono przy tym stronom czynnego udziału w postępowaniu.

Na tą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 420/09 uchylił decyzję organu II. instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień mógł dokonać oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe stosownie do art. 136 K.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

W ramach postępowania wyjaśniającego organ l. instancji zgromadził dostępne, a mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie materiały dowodowe i podstawowe ustalenia nie budzą wątpliwości organów. Nie ma wątpliwości, że pozostają we władaniu Skarbu Państwa przedmiotowe nieruchomości zajęte pod drogę publiczną - ul. [...] w K. , których własność następnie na mocy z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła Gmina Miasto K. , na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2007 r. w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ustalony został krąg właścicieli zajętych pod drogę nieruchomości zostały złożone wnioski o odszkodowanie przez właścicieli nieruchomości z zachowaniem ustawowego terminu w przedziale pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.

W ocenie Sądu, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, w formie operatu szacunkowego - określającej wartość nieruchomości, według jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero po upływie okresu 12 miesięcy od daty sporządzenia, operat szacunkowy może być wykorzystywany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponieważ w tej sprawie decyzje obu organów (l. instancji i II. instancji) zostały wydane przed upływem okresu 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego, tym samym ten operat powinien być wykorzystany na potrzeby postępowania. Sporządzony aneks do operatu szacunkowego nie dotyczył szybkiego wzrostu cen nieruchomości, ale sprostowania omyłki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał również, że słusznym był zarzut strony skarżącej, że nie doszło do istotnej zmiany czynników o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a organ odwoławczy nie dokonał analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego z naruszeniem art. 77 K.p.a. Gdyby zaś organ odwoławczy uznał potrzebę "aktualizacji" operatu szacunkowego, mógł zasięgnąć opinii biegłego przesłuchując rzeczoznawcę, co mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego art. 136 K.p.a. Drugim powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było brak rozpoznał odwołania C. i K.W. oraz odwołania A.c.-G. i brak odniesienia się do zarzutów zawartych w tym odwołaniach.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l. instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że minął już znacząco okres ponad 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego w tej sprawie, a dodatkowo wobec trendów zmiany cen nieruchomości gruntowych w latach 2008 2010 niezbędne jest ponowne opracowanie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy sporządzony w lutym 2008 r. jest już nieaktualny. W tym stanie sprawy organ odwoławczy nie może uzupełnić materiału dowodowego.

Ustosunkowując się do treści zarzutów zawartych w odwołaniach, Wojewoda wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie Starosta K. będzie zobowiązany do wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy poprzez uwzględnienie faktów mających istotne znaczenie w sprawie i rozważenie zasadności zastosowania poglądu prawnego zawartego w wyroku NSA z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt l OPS 3/09 i jego wpływu na ustalenie kręgu stron na rzecz których nastąpi ustalenie i wypłata odszkodowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta K. decyzją z [...] sierpnia 2011 r. znak [...] orzekł o ustaleniu na rzecz B.L. W.L. , H.Z. Ł.S. M.B-S. ,K.W. G.B. A.K.-T. ; M.M. , , B.K.-K. , M.S. M.K. K.K. G.R. Z.G. A.C.-G. i W..J. , w wysokości 841.289,86 zł za udział wynoszący 528/625 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ,[...] ,[...] zajętej pod ulicę [...] w K. , której własność nabyła z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Miasto K.

Organ l. instancji ustalił wysokość odszkodowania przysługującego każdemu z ww. uprawnionych. Zobowiązano Gminę Miasto K. do wypłaty odszkodowania wskazując termin wypłaty i skutki braku dokonania wypłaty. W pkt 5 tej decyzji odnowiono ustalenia odszkodowania na rzecz C.W. i K.W. i. W pkt 6 odmówiono ustalenia odszkodowania na rzecz A.C.-G. za udział wynoszący 72/625 w ww. nieruchomościach i w pkt 7 umorzono postępowanie na rzecz K.G.-P.

W uzasadnieniu decyzji organ l. instancji przytoczył dotychczasowy stan prowadzenia sprawy, wskazał na następstwa prawne stron, daty zawierania umów sprzedaży przez C. i K.W. . Organ wyjaśnił, że w tej sprawie rozstrzygnięto o odszkodowaniu za udział wynoszący [...] w nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] ,[...] ,[...] , natomiast rozstrzygnięcie sprawy w stosunku do udziału wynoszącego [...] stanowiącego własność S.G. nastąpi w terminie późniejszym. W ocenie organu l. instancji w sytuacji, w której na datę 1 stycznia 1999 r. właścicielami były konkretne osoby, które później zbyły nieruchomości na rzecz nabywców, te zbywające osoby mają prawo do domagania się odszkodowania 5 to nawet wówczas, gdy w zbiegu z nimi wniosek złożyłby kolejny nabywca. Skoro odebranie prawa własności nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. to na tą datę należy ustalać właścicieli uprawnionych do odszkodowania. Późniejsza decyzja potwierdzającą okoliczność przejścia prawa własności ma znaczenie tylko deklaratoryjne. Tym samym skarżący C. i K.W. są osobami nieuprawnionymi do skutecznego dochodzenia odszkodowania.

Co do A.C.-G. organ wskazał, że osoba ta stała się spadkobiercą zmarłego J.G. . Skoro w dniu 1 stycznia 1999 r. nieruchomość stała się własnością Gminy Miasto K. , a A.C.-G. nabyła spadek dopiero na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 11 sierpnia 1999 r. o dziale spadku, to postanowienie to nie może obejmować tej części spadku, którego właścicielem stała się Gmina.

Co do K.G.-P. organ wskazał, że osoba ta nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, a tym samym postępowanie wobec niej stało się bezprzedmiotowe.

Organ szczegółowo wyjaśnił zasady i podstawy szacowania w tej sprawie wartości nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli C. i K.W. , zarzucając organowi l. instancji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia przy ponownie rozpoznawanej sprawie okoliczności wskazanych w poprzedniej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Zarzucono naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie wykładni, że skutecznie nie może złożyć wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie powołanego art. 73 tejże ustawy właściciel, który stał się nim pod dacie 1 stycznia 1999 r. Zarzucono brak uwzględnienia stanowiska zajmowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny i wybiórcze oraz nieprawidłowe powoływanie się na inne wyroki.

Zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzje w pkt 5, a w pozostałym zakresie ją uchylił i orzekł merytorycznie w ten sposób, że: ustalił odszkodowanie na rzecz B.L. W.L. H.Z. Ł.S. M.B.-S., K.W. , G.B., A.K, -T. M.M, . M.K.-K, , B.K.-M. , M.S. M.K. K.K. G.R. Z.G. A.C.-G. i W.J. w wysokości 898 172,16 zł za udział wynoszący 720/750 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ,[...] ,[...] zajętej pod ulicę [...] w K. której własność nabyła z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Miasto K. . W pkt II Wojewoda orzekł o wypłacie odszkodowania na rzecz ww. osób wskazując na wartość przypadających każdej z tych osób udziałów. W pkt 3 zobowiązano Gminę Miasto K. do zapłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania. Wojewoda wskazał, że Starosta K. prawidłowo zdefiniował pojęcie właściciela. Podniósł, że prawidłowa wykładnia wyroku NSA z 11 stycznia 2010 r. sygn. akt l OPS 3/09 polega na tym, że może skutecznie złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania także osoba, która nabyła własność takiej nieruchomości » po dniu 1 stycznia 1999 r., ale tylko wtedy, gdy z prawa domagania się odszkodowania nie korzysta były właściciel. W przypadku zbiegu dwóch wniosków o odszkodowanie: właściciela z daty 1 stycznia 1999 r. i właściciela z daty późniejszej - pierwszeństwo należy przyznać wnioskowi właściciela z dnia 1 stycznia 1999 r.

Wojewoda wskazał, że nieprawidłowo organ l. instancji ustalił dla A.C.-G. odszkodowanie za udział w wysokości 18/625 części. Skoro z chwilą śmieci J.G. spadek po nim w części 4/5 nabyła K.G.-P. , która wprawdzie nie złożyła wniosku o przyznanie odszkodowania, ale z kolei spadek po K.G.-P. przypadł A.C.-G. . Skoro zaś A.C.-G. złożyła w terminie wniosek o ustalenie odszkodowania, to należało ustalić odszkodowanie za udział wynoszący 72/625 i w związku z tym Wojewoda uchylił pkt 6 zaskarżonej decyzji. Skoro K.G.-P. w ogóle nie składała wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie było podstaw do umarzania w tym zakresie postępowania przez organ l. instancji, a to oznacza, ze także pkt 7 zaskarżonej decyzji Starosty K. należało uchylić.

Wojewoda wskazał, że ustalając wartość odszkodowania zwrócił się do biegłego o zajęcie stanowiska co do aktualności operatu szacunkowego i złożenie wyjaśnień co do treści tego operatu. Biegła operatem z dnia 6 kwietnia 2012 r. określiła wartości ww. nieruchomości określając udział wnioskodawców jako 720/750 o łącznej wartości 898.127,16 zł.

Skargę na tą decyzję wnieśli skarżący C. i K.W. , domagając się uchylenia obu wydanych decyzji i zarzucając naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego, tzn. art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono liczne stanowiska zajmowane w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest właściciel nieruchomości nawet wtedy, gdy nabył taką nieruchomość pod dacie 1 stycznia 1999 r., a przed wydaniem decyzji potwierdzającej fakt nabycia prawa własności przez podmiot publiczny. Wskazano, że rozumienie pojęcia "właściciel" w zakresie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną powinno uwzględniać jego wykładnię funkcjonalną i cełowościową, a nie tyle językową. Właściciel bowiem to aktualny dysponent prawa własności. Wskazano na brak interesu ekonomicznego byłego właściciela w dochodzeniu odszkodowania za nieruchomość, którą sprzedał. Wskazano na nieprawidłowe powołanie się i w dodatku wybiórcze powołanie się przez organy administracji na orzecznictwo sądowe. Tym samym skoro skarżący ponieśli uszczerbek na skutek odjęcia im prawa własności ujawnionego w księdze wieczystej, to także przysługuje im prawo do odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2012 r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu.

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l. instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa dokonując błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, póz. 872 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "Przepisami wprowadzającymi".

Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie stanowiły ich własności, a zostały zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stawały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub* właściwych jednostek samorządu terytorialnego • za odszkodowaniem. W przypadku dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania stawała się gmina. Wprawdzie nabycie prawa własności wynikało z przepisu ustawy, to jednak podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność czy to Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną była ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających).

Powołany już art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, co do wykładni którego Sąd w tej sprawie uznał błędne stanowisko obu organów administracji stanowi, że odszkodowanie za tak zajętą pod drogę publiczną nieruchomość, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie to wygasa.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy znaczenia pojęcia właściciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w rozumieniu art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, działki nr [...] ,[...] ,[...] zostały zajęte pod drogę publiczną - ul. [...] w K. Na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielami tych działek byli: B.B. M.M., W.J., G.R. , Z.G., A.C.-G , , K.G.-P. , S.G. , A.K. , K.K. , L.S. , H.Z., A.L. . Po dniu 1 stycznia 1999 r. miały miejsca następstwa prawne w wyniku spadkobrania po niektórych z ww. osób.

Nie ulega także wątpliwości, że C.W. i K.W. zawarli umowy nabycia udziałów po ww. osobach w okresie od 1999 r. do 2000 r. i prawa nowych właścicieli zostały ujawnione w księdze wieczystej co najmniej 7 kwietnia 2002 r. (akta administracyjne sprawy, tom l, karta nr [...] ), Wojewoda wydał - na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających - decyzję stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności ww. nieruchomości obejmujących działki nr [...] ,[...] ,[...] w dniu 3 czerwca 2002 r. (akta administracyjne sprawy, tom [...] ). Wprawdzie decyzja ta została później w postępowaniu wznowieniowym uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...] maja 2007 r., ale w tej sprawie nie ma to istotnego znaczenia.

W okresie pomiędzy 1 stycznia 2001 r., a 31 grudnia 2005 r. wnioski o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na własność Gminy Miasto K. ww. nieruchomości wnieśli zarówno osoby będącej jej właścicielami w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i nabywcy tych działek z okresu 1999-2000 r. (C. i K.W. ).

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy osobą uprawnioną do złożenia wniosku i odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., czy osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających zawarła umowę w formie aktu notarialnego nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana, jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej.

Sąd w tej sprawie aprobuje kierunek wykładni zawarty w wyroku składu 7-sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt l OPS 3/09, opub. w ONSAiWSA 2010/3/44, zgodnie z którym "uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, póz. 872 ze zm.) może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej".

Zgodnie z tym stanowiskiem wniosek o ustalenie odszkodowania może złożyć osoba, która nie była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., ale stała się nią po tej dacie. Należy stwierdzić, że skoro na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających dokonane zostało odebranie z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, to jednak skutek w postaci ujawnienia tego odebrania prawa następował dopiero z chwilą nabrania mocy ostateczności decyzji właściwego wojewody stwierdzającego i konkretyzującego przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Tym samym dopóki wojewoda nie wydał decyzji stwierdzającej przejście prawa własności w rozumieniu art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, dopóty nie można było odmówić właścicielowi będącemu nim w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa do dysponowania i obrotu nieruchomością, a nabywcy działającemu w zaufaniu do stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nie można było odmówić prawa do nabycia takiej nieruchomości. Żaden przepis prawa nie zakazywał obrotu takimi nieruchomości, zwłaszcza do czasu wydania decyzji stwierdzającej przejście prawa własności na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego.

Osoba będąca właścicielem takiej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. mogła zatem ją zbyć, otrzymując w zamian określony ekwiwalent, najczęściej ekwiwalent pieniężny stanowiący wynagrodzenie za zbycie prawa •własności. Ponadto żaden przepis ani nie nakazywał takiemu właścicielowi zbywania nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, ani nie określał wysokości wynagrodzenia (zapłaty) za zbycie takiego prawa. Nie było więc żadnych przeszkód, aby cenę za zbycie takich nieruchomości można było określić mianem ceny rynkowej, a przynajmniej była to cena, którą obie strony zaakceptowały.

Z kolei nabywca nieruchomości zajętej pod drogę publiczną mógł nadal taką nieruchomość - do chwili wydania decyzji przez wojewodę stwierdzającą nabycie jej przez podmiot publiczny - zbywać. Sytuacja ta zmieniała się dopiero z chwilą, gdy nabrała cech ostateczności decyzja wydawana na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających. Z chwilą jej wydania, dotychczasowy właściciel definitywnie tracił prawo własności. Tym samym to temu "ostatniemu" właścicielowi powinno przysługiwać prawo do domagania się odszkodowania za nieruchomość utraconą na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a to dlatego, że poprzedni właściciele uzyskali ekwiwalent za zbycie prawa własności.

Odnosząc te ustalenia do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro C. i K.W., w dacie złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania (28 maja 2002 r.) byli ujawnieni w księdze wieczystej jako właściciele nieruchomości, nie było podstaw do odmówienia skarżącym prawa do odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną. Na mocy zawartych umów sprzedaży z dnia: 14 lipca 1999 r., 20 maja 1999 r., 23 września 1999 r., 17 lutego 2000 r. i 20 czerwca 2000 r. na skarżących przeszły wszelkie roszczenia przysługujące byłym (czyli w dniu 31 grudnia 1998 r.) właścicielom, w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez Gminę Miasto K. . Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r, sygn. akt l OSK 396/11, opub. w LEX nr 1136698, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt ł OSK 1543/10, opub. w LEX nr 1068426 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt l OSK 1403/10, opub. w LEX nr 1068398 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tej sprawie stanowisko to aprobuje.

Należy również wskazać, że w demokratycznym państwie prawa celem jaki musiał przyświecać ustawodawcy przy konstruowaniu art. 73 Przepisów wprowadzających musiało być stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o odszkodowanie. Według konstytucyjnej zasady ochrony własności, nie jest możliwe odebranie własności bez odszkodowania, dlatego też za "właściciela" w rozumieniu art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na własność Gminy Miasto K. , należy uznać osoby, których prawo do tych nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej jako prawo własności w wyniku zawarcia umowy przeniesienia własności z poprzednimi właścicielami nieruchomości. Skoro nie powinno budzić wątpliwości, że art. 73 Przepisów wprowadzających zawiera w istocie regulację przypominającą procedurę wywłaszczeniową, to przy wykładni tego przepisu nie można pominąć także znaczenia art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym artykułem wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem. To odszkodowanie należne jest temu, kto został pozbawiony prawa własności i w zamian za to nie uzyskał żadnego ekwiwalentu.

Analogiczne stanowisko zajął także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, opub. w OTK-A 2011/4/35. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził bowiem, że zastosowanie językowych reguł wykładni do art. 73 ust. 4 i 1 Przepisów wprowadzających nie pozostawia wątpliwości odnośnie do rozumienia sformułowania "na wniosek właściciela nieruchomości", ponieważ wniosek, o którym* mowa w tym przepisie ma formę żądania administracyjnoprawnego, dochodzonego na drodze administracyjnej i zmierza do udzielenia ochrony prawa majątkowego w rozumieniu prawa cywilnego. Taki wniosek zawierający roszczenie odszkodowawcze jest instrumentem służącym zaspokojeniu wierzytelności, która powstała po stronie uprawnionego wskutek odjęcia jego własności. Tym samym, jak wyraźnie podkreślił to Trybunał Konstytucyjny, chodzi tu o wniosek składany przez podmiot, który doznał uszczerbku w swoich dobrach prawnie chronionych. Skoro zaś nie powinno budzić wątpliwości, że legitymowanym do złożenia wniosku był również spadkobierca wywłaszczonego podmiotu, to z uwagi na istotę i treść stosunku odszkodowawczego legitymowanym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, może również być wpisany jako właściciel do księgi wieczystej przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających - podmiot, który w formie aktu notarialnego zawarł umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z właścicielem tej nieruchomości sprzed 1 stycznia 1999 r.

Również w uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obrót nieruchomościami objętymi art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, dokonywany przez wywłaszczonych, którzy legitymowali się wpisem w księdze wieczystej, nie może prowadzić do sytuacji, w której postępujący zgodnie z prawem i w zaufaniu do ksiąg wieczystych nabywcy - doznając uszczerbku w swych dobrach prawnie chronionych - zostaliby pozbawieni ochrony prawnej, a ich konstytucyjne prawa stałyby się iluzoryczne. Ta iluzoryczność praw miałaby miejsce, w którym tacy nabywcy (nabywcy po dniu 31 grudnia 1998 r, a przed wydaniem decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego) prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, zostaliby i pozbawieni nabytego prawa własności i jednocześnie pozbawieni odszkodowania za utracone w ten sposób prawo. Byłaby to niejako podwójna strata właścicieli, którzy nabyli nieruchomości po dacie 1 stycznia 1999 r. i podwójna korzyść właściciel zbywających takie nieruchomości. Ci pierwsi nie dość, że zostaliby pozbawieni prawa własności nieruchomości i to bez odszkodowania, to także utraciliby kwotę wynagrodzenia zapłaconą byłym właścicielom za nabytą własność. Natomiast osoby, które po dniu 31 grudnia 1998 r., a przed wydaniem decyzji "komunalizacyjnej" zbyliby taką nieruchomość zajętą pod drogę publiczną zyskaliby i wynagrodzenie od nabywcy, a dodatkowo później także odszkodowanie wypłacane na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających. Należy podnieść i to, że ani zbywcy nieruchomości po 1 stycznia 1999 r., ani nabywcy nie byli zobowiązani do zawierania umów przenoszących własność. W szczególności zbywcy znając treść art. 73 Przepisów wprowadzających, mogli nie zawierać umów sprzedaży i w okresie od 1 stycznia 2001 r. do końca 2005 r. złożyć wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wobec nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w razie dokonania jej skutecznego zbycia w okresie od 1 stycznia 1999 r. aż do dnia nabrania przymiotu ostateczności deklaratoryjnej decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ww. nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, do skutecznego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za taką nieruchomość w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. był uprawniony jej ostatni właściciel i to nawet wówczas, gdyby taki wniosek składał także poprzedni właściciel, który zbył tą nieruchomość po dacie 1 stycznia 1999 r.

W razie zbiegu obu wniosków, tj. pochodzących od ostatniego właściciela i wcześniejszego właściciela, zasadnym byłoby rozpoznanie merytoryczne wniosku tylko ostatniego właściciela.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że pozbawienie skarżących prawa do odszkodowania w tej sprawie było istotną wadą prawa materialnego, które uzasadnia uchylenie obu wydanych decyzji.

Pogląd zawarty w tej sprawie przez Sąd był uwzględniany także w toku postępowania w tej sprawie. Jak wynika z akt sprawy już Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 grudnia 2010 r., którą uchylono decyzję Starosty K. z dnia 12 sierpnia 2008 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l. instancji wyraźnie wskazał, aby organ l. instancji rozważył zasadność zastosowania poglądu prawnego zawartego w wyroku NSA z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt l OPS 3/09 i jego wpływu na ustalenie kręgu stron na rzecz których nastąpi ustalenie i wypłata odszkodowania. W ponownie wydanej w tej sprawie decyzji organu l. instancji nie znalazły się rozważania co do ww. poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zachodzi przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. tzn. naruszenie prawa materialnego (art. 73 ust. 1 i 4 Przepisów wprowadzających), mające wpływ na wynik sprawy, skutkiem czego obie wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ winien w szczególności uwzględnić okoliczność upływu czasu związaną z wykonaniem operatu szacunkowego, a to w związku z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 z późn. zm.) zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a jego dalsze wykorzystywanie wymaga potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Organy zobowiązane są zastosować się w tej sprawie do poglądu prawnego zawartego w tym wyroku. Po dokonaniu tych podstawowych ustaleń organ l. instancji winien sprawę załatwić zgodnie z obowiązującymi przepisami.