Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1580/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, ust. 3a
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1580/08 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 stycznia 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Asesor: WSA Maja Chodacka (spr.), Asesor: WSA Inga Gołowska, Protokolant: Małgorzata Celińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009r., sprawy ze skargi A. U., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 24 lipca 2008r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2008r. Skarżący A. U. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu zaległych składek za okres od września 2001 r. do lutego 2004r. Wniosek o umorzenie uzasadniony został brakiem informacji o obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia, trudną sytuacją finansową związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz złym stanem zdrowia.

Po przeprowadzeniu postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]. nr [...] odmówił umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami.

W obszernym uzasadnieniu decyzji organ przywołując okoliczności faktyczne i podstawy prawne, na których oparł rozstrzygnięcie, stwierdził, iż Skarżący znajduje się w trudnej sytuacji, nie uzyskuje własnych dochodów, jednak ze zgromadzonych dokumentów nie wynika jednoznacznie, że zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości. Skarżący jest właścicielem rachunku bankowego i ruchomości w związku z czym istnieje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nie zachodzi więc przesłanka warunkująca możliwość umorzenia z tytułu składek, a to ich całkowita nieściągalność.

W złożonym przez Skarżącego do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Skarżący zwrócił się o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek.

Zdaniem Skarżącego przywołane przez organ przepisy stwarzają możliwość umorzenia wnioskowanych należności w takiej sytuacji, w jakiej znajduje się Skarżący.

Skarżący choruje, nie ma żadnego zatrudnienia, nie prowadzi również działalności gospodarczej. Żona Skarżącego również leczy się i jest osobą bezrobotną. Skarżący znajduje się w ciężkiej sytuacji, wraz z żoną jest utrzymywany przez rodzinę i córkę. Jedyną rzeczą jaką posiada jest samochód, którym Skarżący wraz z żoną jeździ do lekarza i na rehabilitację. Skarżący nie korzysta z pomocy społecznej, bo może liczyć na pomoc rodziny, która opłaca bieżące rachunki, zakup leków oraz wydatki związane z codziennym utrzymaniem.

Decyzją z dnia 24 lipca 2008r. nr [....] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie art. 28 ust. 3a tej ustawy dopuszczono w uzasadnionych przypadkach umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności zawiera rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Do przesłanek uzasadniających umorzenie należności określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia należą sytuacje:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W stosunku do zaległości Skarżącego nie prowadzono postępowania egzekucyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W związku z tym istnieje możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, a co za tym idzie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia zadłużenia określone w art. 28 ust. 2 powołanej wyżej ustawy.

Rozpatrując wniosek pod względem zastosowania umorzenia należności na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. organ stwierdził, że uzasadnienie okoliczności przemawiających za możliwością zastosowania ulgi leży po stronie płatnika składek. Po analizie przedłożonych przez Skarżącego dokumentów i dokonanych ustaleniach organ stwierdził, iż nie ma podstaw do zastosowania rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Stwierdzono, iż Skarżący nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej, nie zostało również udokumentowane, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwiła uzyskiwanie dochodu pozwalającego na opłacenie należności.

Żaden z przedłożonych do sprawy dokumentów nie zawierał informacji o operacjach lub zabiegach szpitalnych, a także stwierdzenia, że obecny stan zdrowia uniemożliwia Skarżącemu podjęcie pracy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedłożono tylko faktury za wykorzystane media. Nadal brak jest dokumentów, które jednoznacznie potwierdzałyby, że zachodzą przesłanki do umorzenia.

Organ uznał zatem, że dokonana w pierwszej instancji ocena materiału dowodowego oraz ustalenia dotyczące braku okoliczności uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek były prawidłowe.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący domagając się jej uchylenia zarzucił naruszenie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W skardze, podobnie, jak we wcześniejszych pismach Skarżący szczegółowo przedstawił okoliczności faktyczne związane z powstaniem zaległych należności z tytułu składek i stwierdził, iż obecnie sytuacja zdrowotna Skarżącego nie pozwala na podjęcie pracy. Skarżący jest w ciągłym leczeniu i rehabilitacji na kręgosłup, oprócz tego leczy się na nadciśnienie, wrzody żołądka, jak również w poradni otolaryngologicznej, ponieważ nie słyszy na jedno ucho, a w drugim postępuje utrata słuchu. Ze względu na stan zdrowia i na sytuację materialną stan psychiczny Skarżącego jest bardzo zły, leczy się na depresję. Obecnie Skarżący nie uzyskuje żadnego dochodu. Jest wraz z żoną na utrzymaniu córki i pozostałych członków rodziny, którzy pomagają opłacać rachunki oraz dają środki na lekarstwa i rehabilitację. Skarżący nie posiada żadnych środków, aby mógł spłacić tak duży dług wobec ZUS.

Skarżący stwierdził, że nawet zdaniem ZUS obecnie znajduje się w trudnej sytuacji, dlatego też nie może pogodzić się z decyzja odmawiającą umorzenia. Nadto Skarżący podniósł, iż przywołane rozporządzenie zawiera w § 3 przypadki, w których ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jednak nie jest to katalog zamknięty. Świadczy o tym użyty w rozporządzeniu zwrot: "w szczególności w przypadku", a zatem możliwość umorzenia przez ZUS należności z tytułu składek nie jest ograniczona do przypadków określonych w § 3 pkt 1-3 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W dniu [...] października 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo Skarżącego, stanowiące polemikę z odpowiedzią na skargę sporządzoną przez organ.

Postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016).

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez m. in. kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem wydawanych przez nią decyzji, postanowień bądź innych aktów.

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa materialnego ani przepisów postępowania, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku Skarżącego z dnia [...] marca 2008r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości.

Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006r. sygn. akt: II SA/Wa 2427/06 LEX nr 328895).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Skarżącego. Organ orzekający ustalił, że Skarżący nie wykazał, iż obecny stan zdrowia uniemożliwia Mu podjęcie pracy zarobkowej. Stwierdzono także, iż w stosunku do zadłużenia nie prowadzono postępowania egzekucyjnego. Skarżący nie korzysta z pomocy opieki społecznej.

Nie było zatem pozbawione podstaw twierdzenie organu, iż w takim stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że istnieje stan całkowitej nieściągalności, zwłaszcza, gdy jeszcze organ nie prowadził postępowania egzekucyjnego. Sam Skarżący nie próbował przy tym w ogóle wykazywać, iż spełniona została przesłanka całkowitej nieściągalności.

W ocenie Sądu zostało prawidłowo ustalone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do Skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium.

Z kolei w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie, jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym.

Ustawodawca, używając - w powołanych przepisach zarówno ustawy, jak i rozporządzenia - zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla wnioskodawcy sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. W takim przypadku sądowa kontrola decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, nie zaś rozstrzygnięcie będące wynikiem wyboru dokonanego przez organ administracji.

W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów podatkowych zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści tzw. kierunkowe dyrektywy wyboru (w tym przypadku: całkowita nieściągalność podatku, czy okoliczności przedstawione w § 3 rozporządzenia), stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dysponuje organ - zatem może on, ale nie musi umorzyć te należności wraz z odsetkami za zwłokę.

Należy ponownie, zdaniem Sądu, podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek zawartych w przepisach.

Uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za zwłokę oznacza, że z woli ustawodawcy nawet stwierdzenie istnienia przesłanek, których wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentualnego umorzenia, organ ma możliwość dokonania swobodnego wyboru w ocenie tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający zastosowanie ulgi.

Kontrola przez Sąd legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych oraz czy w ramach swego uznania nie naruszyły one zasady swobodnej oceny dowodów.

Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007r. sygn. akt: II GSK 141/07 LEX nr 368197, wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007r. sygn. akt: II GSK 141/07 LEX nr 368197).

Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu.

Oceniając sprawę pod tym kątem organ odwoławczy, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, stwierdził, iż Skarżący nie wykazał zaistnienia okoliczności, o których mowa w przepisach rozporządzenia. Organ stwierdził, iż wprawdzie Skarżący znajduje się w trudnej sytuacji, nie uzyskuje własnych dochodów, jednak ze zgromadzonych dokumentów nie wynika jednoznacznie, że zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości. Skarżący jest właścicielem rachunku bankowego i ruchomości w związku z czym istnieje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W konsekwencji należy stwierdzić, iż organy orzekające w sprawie wskazały na podjęte ustalenia i istniejące elementy stanu faktycznego, a także wyciągnęły z nich wniosek, iż nie zostały spełnione przesłanki umorzenia.

Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpatrując skargę i badając sprawę zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), tj. w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.