Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 376/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 476/18 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 476/18, oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A.G. (dalej jako: skarżący/inwestor/wnioskodawca) wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na chowie drobiu brojlera kurzego o obsadzie początkowej 4154 DJP, budowie naziemnych zbiorników do magazynowania gazu płynnego o łącznej pojemności ok. 205 m3 oraz budowie studni głębinowej do poboru wód podziemnych o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 10 m3 na godzinę, budowie dróg o nawierzchni twardej o długości ok. 2 km w obrębie projektowanej fermy drobiu na działkach o nr ew. [...] o łącznej powierzchni ok. 22,3 ha w miejscowości O., gmina Z. Inwestycja ma obejmować budowę etapową łącznie 18 budynków inwentarskich wraz z instalacjami technologicznymi oraz niezbędną infrastrukturą w dwóch sektorach.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] Wójt Gminy Z. odmówił przedmiotowego ustalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie uzyskało negatywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (dalej PPIS) z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz pozytywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej RDOŚ) z dnia [...] czerwca 2017 r. Dokonując oceny stanowisk ww. organów współdziałających Wójt wskazał, że pozytywne uzgodnienie RDOŚ nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Organ I instancji uznał, że zaproponowany przez inwestora wariant alternatywny, z uwagi na minimalną różnicę polegającą jedynie na zwiększeniu cykli chowu w stosunku do wariantu podstawowego, nie jest alternatywnym, odrębnym wariantem, a potencjalne zagrożenia wynikające z planowanej inwestycji mogą w sposób negatywny oddziaływać na środowisko, w tym na zdrowie ludzi i ochronę przyrody.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji Wójta decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzja Wójta została wydana w sposób prawidłowy, przy czym SKO nie podzieliło stanowiska Wójta odnośnie większości przesłanek, tj.: co do faktu wniesionych protestów, które w ocenie organu nie mają znaczenia, gdyż twierdzenia mieszkańców o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na środowisko, nie zostało poparte żadnym dowodem. W ocenie SKO przeprowadzona analiza uciążliwości obiektu dla powietrza wskazuje, że nie zostaną przekroczone dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń w powietrzu; podobnie oddziaływania hałasowe, których poziom nie pogorszy w sposób znaczący tzw. ponadnormatywnych istniejących warunków akustycznych w środowisku. Również kwestia zbyt bliskiego usytuowania inwestycji względem nieruchomości sąsiedzkich nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują bowiem regulacji w tym zakresie, zaś poszczególne parametry inwestycji są określane dopiero w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. SKO uznało natomiast za zasadne stanowisko organu I instancji w zakresie braku wariantu alternatywnego planowanego przedsięwzięcia w przedmiotowym raporcie. Raport sporządzony w grudniu 2016 r, zawiera przedstawienie wariantu proponowanego przez skarżącego, racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Jednakże alternatywny wariant polegać miałby jedynie na zwiększeniu liczby cykli chowu w stosunku do wariantu podstawowego, tj. z 6 na 7 cykli chowu (po 41 dni każdy) w ciągu roku. Zdaniem SKO analiza obu tych wariantów wskazuje na minimalne różnice co powoduje, że przedstawiony wariant alternatywny jest w istocie wariantem pozornym, a to z kolei stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.i.o.ś.), skutkujące nieuwzględnieniem przedmiotowego wniosku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie przedstawiono odmiennego od inwestorskiego wariantu alternatywnego, bowiem wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z minimalną różnicą technologiczną. Stąd też, przedstawienie tego samego przedsięwzięcia różniącego się wyłącznie mniejszą lub większą skalą hodowli, tj. w zakresie jednego cyklu chowu w skali roku, jako dwa warianty przedsięwzięcia, nie może stanowić podstawy do uznania, że są to dwa rożne warianty inwestycji w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.i.ś. Z pkt 7.2 raportu wynika, że alternatywny wariant polegać miałby na zwiększeniu liczby cykli chowu w stosunku do wariantu podstawowego. Wskazano także, że prowadzenie 7 cykli chowu spowoduje zwiększenie emisji substancji w skali roku w stosunku do wariantu proponowanego o ok. 17%, a stężeń średniorocznych (w tym amoniaku, siarkowodoru, odorów i pyłu) w stosunki wariantu podstawowego o ok. 16%. W pkt 7.3 raportu znajduje się ocena wpływu na środowisko dla wariantu inwestorskiego i wariantu alternatywnego w zakresie wielkości produkcji rocznej brojlerów, zużycia wody do pojenia i mycia kurników, zużycia paszy, energii, gazu płynnego, słomy i produkcji obornika. Z zestawienia zawartego w raporcie wynika, że zużycie w/w mediów w obu przypadkach byłoby na podobnym poziomie, a różnice w tym zakresie są bardzo niewielkie. Jedyną większą różnicą byłaby ilość wytwarzanych odpadów, tj. większa przy wariancie alternatywnym o 1900 Mg/rok produkcja obornika w porównaniu do wariantu inwestorskiego, a także większa o 4,9 Mg/rok emisja amoniaku w stosunku do wariantu inwestorskiego. Zatem, z porównania obu wariantów zawartych w raporcie jednoznacznie wynika, że racjonalny wariant alternatywny nie różni się w zasadzie od wariantu inwestycyjnego oddziaływaniem na takie elementy środowiska jak: klimat, krajobraz, dziedzictwo kultury, zabytki, walory przyrodnicze, faunę, pola elektromagnetyczne, zagrożenie awarią przemysłową, a jedynie ilością wytwarzanego amoniaku w powietrzu. Zmiana wyłącznie ilości cyklów chowu drobiu w stosunku do ilości podstawowej jest w istocie zmianą jednego elementu w zakresie funkcjonowania tego samego przedsięwzięcia; nie stanowi jednak zupełnie innego wariantu danego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na pozorny, lakoniczny opis wariantu alternatywnego, niemożliwe jest dokonanie oceny, czy zasadne jest realizowanie przedmiotowego przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora.

Sąd I instancji stwierdził również, że wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się jedynie w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego oraz w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Natomiast pozytywne stanowisko organu uzgadniającego nie obliguje automatycznie organu prowadzącego postępowanie główne, w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli ten ostatni organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Organ występujący o uzgodnienie powinien bowiem za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię i zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.i.o.ś. polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, w ślad za organami obydwu instancji, że inwestor nie wskazał w raporcie oddziaływania na środowisko racjonalnego wariantu alternatywnego i uznaniu przedstawionego wariantu za wariant pozorny, podczas gdy:

- wariant alternatywny przedstawiony w niniejszej sprawie przewiduje inną skalę hodowli i co za tym idzie inną wielkość emisji substancji, inny poziom zużycia wody energii, gazu, a także paszy, słomy i produkcji obornika oraz inną ilość wytwarzanych odpadów, a więc zawiera różnice w stosunku do wariantu podstawowego,

- wyżej wskazany przepis u.i.o.ś. nie precyzuje w jakim stopniu i w jakim zakresie wariant alternatywny powinien różnić się od wariantu podstawowego, a brak jest również jednolitej praktyki orzeczniczej, która dawałaby podstawy do uznania, że pomiędzy tymi wariantami muszą występować różnice o ściśle określonym charakterze,

- inwestor przy ustalaniu wariantu alternatywnego zobowiązany jest do przyjęcia w tym wariancie takich parametrów, aby zachować tożsamość przedsięwzięcia; skarżący w ramach realizowanych inwestycji stosuje technologię BAT (najlepsze dostępne techniki), zarówno w wariancie podstawowym jak i w alternatywnym, co w istocie wymusza na nim ograniczenie sposobu wariantowania inwestycji do kwestii intensywności produkcji, tj. różnicowania liczby cykli hodowlanych, co w konsekwencji nie może prowadzić do wniosku, że wariant alternatywny tak jak określony w przedmiotowej sprawie jest pozorny, przewiduje on bowiem inną skalę przedsięwzięcia, a co za tym idzie – inne współczynniki oddziaływania na środowisko;

2) błędną wykładnię i zastosowanie art. 81 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.i.o.ś. przez przyjęcie, że organ ma zawsze możliwość wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia oraz że wariant alternatywny powinien być zawsze korzystniejszy dla środowiska niż podstawowy, co z kolei miałoby zawsze uprawniać organ do wyboru wariantu alternatywnego, podczas gdy zgodnie z przepisem art. 81 ust. 1 ustawy możliwość wskazania przez organ w decyzji wariantu dopuszczonego do realizacji, odmiennego od proponowanego przez inwestora, jest dopuszczalna wyłącznie, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie niż podstawowy; w przypadku, gdyby inwestor był

zobowiązany do wskazania w wariancie alternatywnym rozwiązań, które będą zawsze korzystniejsze dla środowiska, to należy zakładać, że organ zawsze dokonywałby wyboru wariantu alternatywnego i w konsekwencji realizacja przedsięwzięcia w kształcie założonym przez inwestora nie byłaby możliwa.

Tymczasem z przywołanych przepisów – art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.i.o.ś. nie wynika sugerowana przez Sąd I instancji zasada, jakoby wariant alternatywny musiał być zawsze korzystniejszy dla środowiska niż wariant podstawowy, a w związku z czym, jeżeli wariant alternatywny nie jest korzystniejszy dla środowiska niż podstawowy to logiczne jest, że organ administracji nie ma podstaw do zastosowania art. 81 u.i.o.ś. Wybór co do tego który z wariantów jest korzystniejszy dla środowiska należy wyłącznie do inwestora, a nie do organu wydającego decyzję środowiskową.

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta powinny zostać uchylone z uwagi na to, że organ wydał decyzję z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dowodów, tj. postanowienia RDOŚ w W. z dnia [...] czerwca 2017 r. Zauważyć bowiem należy, że Sąd, w ślad za organem II instancji, kwestionując sposób opisu w treści raportu ooś wariantu alternatywnego nie wziął od uwagę, że w toku postępowania przed organem powyższa okoliczność była przedmiotem analizy ze strony wyspecjalizowanych w tym zakresie organów ochrony środowiska. RDOŚ w W. nie miał wątpliwości co do tego, że przedstawiony przez inwestora wariant alternatywny zasługuje na przyznanie mu przymiotu racjonalności. W takim wypadku twierdzenia organów o nieprawidłowościach w raporcie są gołosłowne i wykraczają poza kompetencje organu, a w związku z tym wydana przez organ decyzja powinna zostać uchylona przez WSA;

2) naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na tym, że:

- uzasadnienie nie pozwala na ustalenie motywów rozstrzygnięcia, ponieważ przytoczone przez sąd przesłanki rozumowania w postaci np. "Wskazać należy, że opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. Wszystkie rzeczywiste i odrębne warianty powinny zawierać analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska z uwzględnieniem zasady kompleksowości ochrony środowiska określonej w art. 5 p.o.ś." w takim samym stopniu mogą uzasadniać oddalenie skargi, jak i uchylenie zaskarżonych w skardze decyzji administracyjnych;

Powyższe motywy sądu mają na tyle ogólnikowy charakter, że uniemożliwiając stronie postępowania wywnioskowanie z tego rodzaju uzasadnienia jakie konkretnie błędy w opisie wariantów przedsięwzięcia zostały popełnione;

- Sąd nie odniósł się do treści wskazanego przez skarżącego wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. IV SA/Wa 3078/16, który wprost stwierdza, że sposób określenia wariantu alternatywnego w sposób różniący się od wariantu podstawowego ilością cykli hodowlanych w ciągu roku – musi być co do zasady uznany za prawidłowy, o ile nic innego nie wynika z ewentualnego "kontrraportu" przygotowanego na zlecenie organu rozstrzygającego sprawę. W powyższym wyroku WSA potwierdziło, ze wariantowanie może w określonych sytuacjach ograniczać się do różnic w liczbie cykli hodowlanych. Sąd w zaskarżonym wyroku pominął treść orzeczenia tego samego sądu wydanego w innym składzie, pomimo tego, że skarżący powoływał się na to orzeczenie. W przypadku rozstrzygania sprawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym jak już rozstrzygnięta we wcześniejszym orzeczeniu tego samego sądu i w związku z powoływaniem się na ten wcześniejszy wyrok sądu przez skarżącego Sąd miał obowiązek uzasadnić, dlaczego to wcześniejsze rozstrzygnięcie uważa za nieprawidłowe;

3) Sąd błędnie ocenił materiał dowodowy i pomimo tego, że z materiału dowodowego wynikało istotne zróżnicowanie wariantu podstawowego od wariantu alternatywnego polegające m.in. na większej ilości cykli w roku, a co za tym idzie większym zużyciem paszy, wody, gazu, środków dezynfekcyjnych, różnicą w zakresie ilości produkowanego obornika, intensywności ruchu pojazdów oraz stopnia emisji rocznej, a w konsekwencji – w innym zakresem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – to Sąd I instancji uznał, że wariant alternatywny ma charakter pozorny, tj. że w istocie niczym istotnym nie różni się od wariantu podstawowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

W pierwszym rzędzie rozpoznany zostanie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego kwestionujący prawidłowość wyroku Sądu I instancji w związku z błędnym ustaleniem stanu faktycznego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa).

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta powinny zostać uchylone z uwagi na to, że organ wydał decyzję z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dowodów, tj. postanowienia RDOŚ w W. z dnia [...] czerwca 2017 r., jest nieuzasadniony.

Sąd I instancji słusznie uznał, że organy orzekające w niniejszej zebrały i oceniły poprawnie materiał dowodowy, który upoważniał je do odmowy ustalenia dla planowanego przedsięwzięcia środowiskowych uwarunkowań. Organy wydające decyzję środowiskową oparły swoje ustalenia i oceny przede wszystkim o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który jest kluczowym dowodem w sprawie. Stwierdzona pozorność wariantu alternatywnego, wykluczała możliwość wydania pozytywnej decyzji w sprawie, gdyż nie pozwalała organowi na dokonanie wymaganej prawem oceny skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Braku tego nie mogła konwalidować pozytywna opinia RDOŚ w W. Postanowienia RDOŚ w W. z dnia [...] czerwca 2017 r. było tylko jednym z dowodów w sprawie, które podlegało swobodnej ocenie, dokonywanej przez pryzmat całości zgromadzonego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie PPIS wydało negatywną opinię odnośnie do planowanego przedsięwzięcia. Obie opinie nie mają charakteru wiążącego dla organu orzekającego, ale niepodzielenie którejkolwiek z nich wymaga pogłębionej analizy i właściwego uzasadnienia. Organy słusznie dokonując krytycznie oceny ustaleń zawartych w raporcie pozbawiły wartości dowodowej postanowienia RDOŚ w W., opierając się na treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ są upoważniony do samodzielnej oceny kompletności i merytorycznej zawartości raportu złożonego przez inwestora. Negatywny wynik tej oceny pozwala im na wydanie decyzji wbrew treści opinii PPIS lub RDOŚ. Z tych przyczyn brak jest podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Zauważyć w tym miejscu należy, iż zarzut naruszenia przepisów procesowych nie został skierowany przeciwko raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mimo iż był to kluczowy dowód, w oparciu o który organy dokonały istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Skuteczne zwalczanie przez autora skargi kasacyjnej poprawności ustaleń faktycznych powinno być związane ze sformułowaniem stosowanego zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Brak skuteczności powyższego zarzutu oznacza również, iż Sąd II instancji związany jest stanem faktycznym przyjętym za podstawę wyrokowania w sprawie.

Zarzut naruszenia przepisów art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.i.o.ś. przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, w ślad za organami obydwu instancji, że inwestor nie wskazał w raporcie oddziaływania na środowisko racjonalnego wariantu alternatywnego i uznaniu przedstawionego wariantu za wariant pozorny, jest nieuzasadniony.

Kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest ocena, czy przedłożony w niniejszej sprawie raport, w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, spełnia wymogi z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 252 z późn. zm.),dalej jako "ustawa".

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ww. ustawy, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać:

5) opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:

a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,

b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska

- wraz z uzasadnieniem ich wyboru;

6) określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i katastrofy naturalnej i budowlanej, na klimat, w tym emisje gazów cieplarnianych i oddziaływania istotne z punktu widzenia dostosowania do zmian klimatu, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko, a w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej, także wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Z powyższej regulacji wynika, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych, co najmniej trzech wariantów jego realizacji. Są to po pierwsze, wariant proponowany przez wnioskodawcę, po drugie racjonalny wariant alternatywny, po trzecie wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru. Raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6). Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zaakceptowany przez niego. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora. Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej (por. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 813/16; z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 89/16, publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich kluczową rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających chronić środowisko w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty powinny odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ale nigdy nie może być tożsamy z wariantem alternatywnym. W takiej bowiem sytuacji nie ma żadnego wyboru - żadnej alternatywy. Wobec tego brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny musi oznaczać, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia takiego samego w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1871/17, dostępny w Internecie). "Alternatywność" oznacza bowiem, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. "Alternatywność" wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Należy bowiem podkreślić, że na gruncie obowiązujących przepisów wybór wariantu do realizacji przedsięwzięcia należy do organu. Aby to było możliwe konieczne jest szczegółowe opisanie w raporcie nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, który może być tożsamy z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ale i racjonalnego wariantu alternatywnego, tak aby organ mógł sam dokonać porównania, a nawet wyboru innego niż zaproponowany przez inwestora wariant realizacji przedsięwzięcia. Powyższe wynika wprost z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś., który stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Należy mieć przy tym na względzie, że środowisko stanowi dobro publiczne, natomiast jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.d.ś., a nie tylko wariantu, którym inwestor jest zainteresowany (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 190/14, www.nsa.gov.pl). Zatem brak w raporcie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego musi być uznane za wadę pozbawiającą raportu przydatności dla postępowania. W przypadku zaś oparcia się przez organy na tego rodzaju wadliwym raporcie za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Słusznie Sąd I instancji uznał, podzielając w tym zakresie stanowisko organów, że znajdujący się w aktach sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera w istocie wariantu alternatywnego. Zaproponowany w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalny wariant alternatywny, który wobec wariantu inwestorskiego polega jedynie na zwiększeniu cykli chowu drobiu z 6 do 7 rocznie, nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a u.i.o.ś. Wariant wskazany jako alternatywny ma charakter pozorny, gdyż dotyczy wyłącznie zwiększenia emisji substancji w skali roku w stosunku do wariantu podstawowego o 17 %, a stężeń średniorocznych w stosunku do wariantu podstawowego o 16%, a nie zawiera żadnych alternatywnych rozwiązań technologicznych związanych z planowaną fermą drobiu. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że znajdująca się w pkt 7.3 raportu ocena wpływu na środowisko dla wariantu inwestorskiego i wariantu alternatywnego w zakresie wielkości produkcji rocznej brojlerów, zużycia wody do pojenia i mycia kurników, zużycia paszy, energii, gazu płynnego, słomy i produkcji obornika, wskazująca, że zużycie w/w mediów w obu przypadkach byłoby na podobnym poziomie, a różnice w tym zakresie są bardzo niewielkie, potwierdza w pełni pozorność wariantu alternatywnego, zaś oceny tej nie może zmienić większa różnicą w ilości wytwarzanych odpadów (tj. większa przy wariancie alternatywnym o 1900 Mg/rok produkcja obornika w porównaniu do wariantu inwestorskiego, a także większa o 4,9 Mg/rok emisja amoniaku w stosunku do wariantu inwestorskiego). Słusznie Sąd I instancji uznał, że z porównania obu wariantów zawartych w raporcie jednoznacznie wynika, że racjonalny wariant alternatywny nie różni się w zasadzie od wariantu inwestycyjnego oddziaływaniem na takie elementy środowiska jak: klimat, krajobraz, dziedzictwo kultury, zabytki, walory przyrodnicze, faunę, pola elektromagnetyczne, zagrożenie awarią przemysłową, a jedynie ilością wytwarzanego amoniaku w powietrzu. Zmiana wyłącznie ilości cyklów chowu drobiu w stosunku do ilości podstawowej jest w istocie zmianą jednego elementu w zakresie funkcjonowania tego samego przedsięwzięcia; nie stanowi jednak zupełnie innego wariantu danego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę wyrażoną w zaskarżonym wyroku, że przedstawiony wariant alternatywny jest w istocie wariantem pozornym. W rezultacie nie było również możliwości dokonania rzeczywistej oceny, który z wariantów jest najkorzystniejszy dla środowiska.

Brak jest tym samym podstaw do uznania zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt. I 1, jak i w pkt. I.2.

Zarzut naruszenia naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na tym, że uzasadnienie nie pozwala na ustalenie motywów rozstrzygnięcia, że Sąd nie odniósł się do treści wskazanego przez skarżącego wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. IV SA/Wa 3078/16, że Sąd błędnie ocenił materiał dowodowy, jest nieuzasadniony.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi formalne uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie (wyrok NSA z dnia 10.07.2012 r., sygn. II GSK 1807/11), i co najistotniejsze, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 01.08.2012 r., sygn. II OSK 2012/11).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera także stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści skargi kasacyjnej wynika, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w istocie próbuje zwalczać prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czego jak wskazano wyżej ze względu na treść tego przepisu, a co jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutecznie uczynić nie może (por. wyrok NSA z dnia 27.07.2012 r., sygn. I FSK 1467/11). To zaś, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu. Sąd I instancji nie miał obowiązku wydawać rozstrzygnięcie podobnego do innego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, ani też uzasadniać dlaczego orzekł odmiennie. Jego obowiązkiem było wydać wyrok odpowiadający jego rozumieniu prawa i uzasadnić go w sposób przewidziany w art. 141 § 4 P.p.s.a., co uczynił. Z tej przyczyny zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. i mając na uwadze powyższe orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).