Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 419/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2005-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie NSA as. sąd. WSA Jerzy Małecki (spr.) Włodzimierz Zygmont Katarzyna Nikodem Protokolant: sekr. sąd. Magdalena Rossa po rozpoznaniu w dniu sprawy ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 21 grudnia 2004 r. w przedmiocie 19 maja 2005 r. Gminy Miasto Ostrów Wlkp. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu Nr 1002/2004 nieważności uchwały Nr XXV/341 Rady Miejskiej Ostrowa Wlkp. z dnia 30 listopada 2004 r. w sprawie przyjęcia zobowiązania w zakresie dofinansowania inwestycji pn. "Budowa hali sportowej przy zespole Szkół Sióstr Salezjanek w Ostrowie Wlkp.". oddala skargę. /-/K.Nikodem /-/ W.Zygmont /-/ J.Małecki


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu uchwałą nr 1002/2004 z dnia 21.12.2004 r. orzekło nieważność uchwały Nr XXV/34l/2004 Rady Miejskiej Ostrowa Wlkp. z dnia 30.11.2004 r. w sprawie przyjęcia zobowiązania w latach 2005-2007 w zakresie dofinansowania inwestycji pn. "Budowa sali sportowej przy Zespole Szkół Sióstr Salezjanek w Ostrowie Wlkp.", jako podjętej sprzecznie z przepisami art, 5 ust. 7 pkt. 2 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze m).

W uzasadnieniu orzeczenia nadzorczego wyjaśnia się, iż ową uchwałę Rada Miasta Ostrowa Wlkp. podjęła powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r.. Nr 142, poz. 1591 ze zna), art. 118 ustawy z 26.11.1998 r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz uchwałę Nr X5G/301/2004 z dnia 20.07.2004 r. w sprawie określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku na realizację zadań publicznych, innych niż określone w ustawie z dnia 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego o wolontariacie, zmienionej uchwałą Nr XXII/314/2004 z dnia 21.09.2004 r. W uchwale tej zobowiązano się do dofinansowania inwestycji "Budowa sali sportowej przy Zespole Szkół Sióstr Salezjanek w Ostrowie Wlkp," z dochodów własnych budżetu miasta w latach 2005-2007 w łącznej wysokości 850.000 zł.

W dalszej części swego uzasadnienia organ nadzorczy, wskazując na treść przepisu art. 80 ust2 i 3 ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty, iż przedszkola i szkoły publiczne prowadzone przez inne podmioty aniżeli jednostka samorządu terytorialnego otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach i szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz art. 5 ust. 7 pkt. 2 tejże ustawy, że to organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a w szczególności za wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Skoro organem prowadzącym zespół szkół jest Zgromadzenie Córek Maryi Wspomożycielki Siostry Salezjanki Inspektoria Wrocławska - to na tym organie ciąży, w myśl przepisu art. 5 ust.7 pkt.2 ustawy o systemie oświaty, obowiązek prowadzenia i finansowania inwestycji szkolnych".

Kolegium izby wskazuje następnie na treść art. 111 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który przewiduje katalog wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego przeznaczonych na realizację zadań określonych w ustawach. Podnosi też, iż decydowanie o przeznaczeniu środków finansowych z budżetu samorządowego musi mieć podstawę prawną w przepisach ustawy o finansach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Nie stanowią tej podstawy wskazane w przedmiotowej uchwale przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 118 ustawy o finansach publicznych.

Konkludując, organ nadzoru stwierdza, że mając na uwadze uregulowania art. 111 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 5 ust7 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty - dofinansowanie budowy obiektów szkolnych, tj. inwestycji realizowanej przez inny organ prowadzący szkołę aniżeli jednostka samorządu terytorialnego nie jest zadaniem jednostki samorządu terytorialnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu — Gmina Miasto Ostrów Wlkp., reprezentowana przez prezydenta - wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego jako naruszającego art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 4 i art. 42 ust. 1 i ust.2 pkt.4 ustawy z 18.01.1996 r. o kulturze fizycznej ( Dz. U. z 2001 r., Nr 81, poz. 889 ze zm.) poprzez naruszenie kompetencji gminy do wykonywania zadań własnych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnia się, iż ustawa o kulturze fizycznej przyjmuje, że jednostki samorządu terytorialnego tworzą warunki prawno-organizacyjne i ekonomiczne dla rozwoju kultury fizycznej. Realizacja zadań z zakresu kultury fizycznej jest zadaniem własnym gminy. Organizowanie działalności w dziedzinie rekreacji ruchowej oraz tworzenie odpowiednich warunków materialno-technicznych dla rozwoju jest obowiązkiem min. organów jednostek samorządu terytorialnego. Zadania te są realizowane w szczególności poprzez tworzenie, utrzymywanie i udostępnianie bazy sportowo-rekreacyjnej.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wyjaśnia, iż skarżący zarzucając organowi nadzorczemu naruszenie przepisów ustawy o kulturze fizycznej - próbuje ominąć przepisy ustawy o systemie oświaty. Budowa hali sportowej przy szkole, przez organ prowadzący szkołę jest niewątpliwie inwestycją oświatową, co nie przeszkadza udostępnianiu tego obiektu mieszkańcom gminy w celu upowszechnienia kultury fizycznej. Z ustawy o kulturze fizycznej nie wynika, aby zadanie tworzenia bazy sportowo-rekreacyjnej poprzez dofinansowanie inwestycji prowadzonych przez niezależne od gminy jednostki, w wyniku których powstanie majątek trwały tych jednostek, było zadaniem gminy. Zgodnie z przepisem art. 69 ust.4 pkt. l lit. d w związku z art. 111 ust. 3 — dotacje celowe jako podlegające szczególnym zasadom rozliczania wydatki budżetów samorządowych przeznaczone są na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji jednostkom niezaliczonym do sektora finansów publicznych. Jednakże dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych, mogą być udzielane jedynie z budżetu państwa na podstawie art. 69 ust. 4 pkt. 1 lit. e i art. 74 ust.2 pkt.3 ustawy o finansach publicznych i to na podstawie odrębnego upoważnienia zamieszczonego w ustawie budżetowej lub innej ustawie. W wydatkach, jakimi są dotacje celowe udzielane w oparciu o art. 118 ust. l ustawy o finansach publicznych — nie mieszczą się wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji podmiotów niezaliczanych do sfery finansów publicznych w celu realizacji przez te jednostki zadań publicznych.

Zlecanie zadania publicznego zarówno w zakresie nauki, edukacji, oświaty i wychowania, jak i upowszechniania kultury fizycznej i sportu oraz udzielenie dotacji na jego realizację podmiotowi niezaliczonemu do sektora finansów publicznych i nie działającemu w celu osiągnięcia zysku - przy braku unormowań szczególnych w tym zakresie - w myśl art. 118 ustawy o finansach publicznych musi nastąpić zgodnie z przepisami ustawy z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a nie w trybie określonym w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjętej na podstawie art. 118 ust.2 pkt.2 ustawy o finansach publicznych. Zadania te należą bowiem do sfery zadań publicznych wymienionych w art. 4 ust.1 pkt. 11 i 14 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Oznacza to, że wspieranie i powierzanie tych zadań organizacjom pozarządowym oraz podmiotom działającym min. na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert (art. 11 ust.2). Przekazanie w oparciu o tą ustawę jednostkom niezaliczonym do sektora finansów publicznych dotacji celowych może nastąpić jedynie na realizację zadania zleconego w rozumieniu art. 69 ust. 4 pkt. l lit. d oraz art. 71 ust. l ustawy o finansach publicznych (art. 5 ust.4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). Wyklucza to finansowanie zadań inwestycyjnych, gdyż zostało ono objęte odrębnym uregulowaniem.

W dodatkowym piśmie wyjaśniającym z dnia 23.05.2005 r., złożonym z wykonania postanowienia Sądu na rozprawie - Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu podtrzymała swe dotychczasowe stanowisko, iż brakuje podstaw prawnych dofinansowania przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepis art. 118 ustawy o finansach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, zważył co następuje:

W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca tetyczne umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn, zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami wniesionej skargi, ani zawartą w skardze argumentacją - zobowiązany jest natomiast do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu nadzoru w sprawie dotyczącej gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, Z drugiej natomiast strony winien mieć na względzie zakaz pogarszania dotychczasowej sytuacji prawnej strony skarżącej (zakaz refhrmationis mpeins).

Zasadniczym przedmiotem sporu między stronami jest to, czy art. 118 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2003 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowi podstawę prawną dla podjęcia przez Radę Miejską Ostrowa Wlkp. w sprawie dofinansowania kwotą 850.000 zł inwestycji pn. "Budowa sali sportowej przy Zespole Szkół Sióstr Salezjanek w Ostrowie Wlkp.".

Sąd rozstrzygając powyższy spór prawny, między stronami wyjaśnia na początku, iż samorząd terytorialny istnieje i działa z woli państwa, w jego ramach i pod jego nadzorem, a byt swój opiera na państwowym porządku prawnym. To państwo w Konstytucji oraz w ustawach decyduje o powstaniu samorządu terytorialnego, formach samorządu, szczeblach zarządzania, zakresie działania, funkcjach i zakresie uprawnień oraz o środkach materialnych i finansowych. Jednym z przejawów samodzielności jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej przez art. 16 ust.2 Konstytucji RP z 1997 r. oraz ustawy zwykłe jest tzw. samodzielność finansowa tych jednostek. Samodzielność finansowa jednostki samorządu terytorialnego obejmuje swoim zakresem w szczególności: gwarancje dochodów, w tym władztwa podatkowego ograniczonego prawem oraz możliwość pozyskiwania innych środków finansowych; samodzielność w zakresie uchwalania budżetów; dokonywania wydatków w ramach gospodarki budżetowej; określania w granicach prawa metod i form działania. Samodzielność finansowa gminy jest jednocześnie instytucją prawa publicznego, a w prawie publicznym obowiązuje zasada, iż dozwolone jest tylko to, na co wyraźnie zezwala ustawa ( por. np. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt III SA 534/96, "Monitor Podatkowy" 1997, nr 12, s. 374). Samodzielność finansowa jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza zatem ani autonomii finansowej, ani samofinansowania takiej jednostki. Także Trybunał Konstytucyjny w swym wyroku z 24 marca 1998 r. sygn. akt 40/97, OTK 1998, nr 2, poz. 12 podkreślał, że samodzielność finansowa jednostki samorządu terytorialnego nie może być absolutyzowana, interpretowana według swobodnego uznania, jako pełna autonomia w zakresie gospodarowania pozyskanymi środkami prawnymi. Nie ma ona charakteru bezwzględnego, a granice jej wyznacza określony Konstytucją RP i ustawami zakres działania. Samodzielność finansowa doznaje zatem wielu ograniczeń dotyczących procedury planowania i dysponowania środkami pieniężnymi, władztwa podatkowego, zarządzania długiem publicznym, finansowania deficytu budżetowego oraz ich limitów wraz z procedurami ostrożnościowymi i sanacyjnymi, czy też ograniczeń z zakresu dyscypliny finansów publicznych, nadzoru i kontroli nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Skład sądzący wskazuje zatem, że art. 118 ustawy o finansach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 2004 r.) wyznacza zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres dotowania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wskazując, że dotacje mogą dotyczyć tylko finansowania celów publicznych i to związanych z realizacją zadań danej jednostki oraz że może je otrzymać tylko podmiot niemieszczący się wśród wymienionych w art. 5 ustawy o finansach publicznych (ten niezaliczony do sektora finansów publicznych), bez względu na formę organizacyjno-prawną i niedziałąjący w celu osiągnięcia zysku. Zlecanie i udzielanie takich dotacji winno następować zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.). Jeżeli natomiast zlecenie dotyczy innych zdań publicznych niż określone w powyższej ustawie, to zlecenie zadania i udzielenie dotacji winno nastąpić na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem niezaliczonym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku. Umowa ta powinna określać szczegółowy opis zadania i termin jego wykonania, dotację celową należną jednostce wykonującej zadanie i tryb płatności, tryb wykonywania zadania oraz sposób rozliczenia udzielonej dotacji celowej i zasady zwrotu niewykorzystanej części dotacji; tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, zapewniając jawność postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenie. Zgodnie też z wyrażoną w art. 25 ustawy o finansach publicznych zasadzie równości w dostępie do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych - podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację takiego wyodrębnionego zadania powinien przedstawić ofertę jego wykonania, zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującą wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy, a organ udzielający tych środków winien sprawdzić, czy ubiegający się spełnia te wymogi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono już min. stanowisko, że powyżej omawiany przepis art. 118 ustawy o finansach publicznych ma zastosowanie tylko i wyłącznie wówczas, gdy brak szczegółowych uregulowań w tym zakresie (wyrok z dnia 17 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 31/00). W doktrynie natomiast prawa finansowego (por. np. C. Kosikowski, Z. Szpringer, Finanse publiczne, Komentarz do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r., Zielona Góra 2000, s. 267 i n.) podnoszono zbieżność regulacji wynikających z art. 118 i art. 71 ustawy o finansach publicznych. Wskazywano, że w art. 71 ustawy o finansach publicznych chodzi o dotacje celowe na realizację zadań zleconych przez administrację rządową jednostkom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych (wydatki o których mowa w art. 69 ust.4 pkt. l lit d ustawy o finansach publicznych), podczas gdy art. 118 możliwość udzielania dotacji nie wiąże z realizacją zadań zleconych, lecz z finansowaniem celów publicznych związanych z realizacją zadań jednostek samorządu terytorialnego przez podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych i nie działające w celu osiągnięcia zysku.

Należy także wskazać na to, że postanowienia ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r., NR 256, poz. 2572) w kwestii finansowania zadań inwestycyjnych szkół prowadzonych przez podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych stanowią tzw. lex specialis w stosunku do zapisów art. 118 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 7 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty - wykonywanie zadań inwestycyjnych w zakresie obiektów szkolnych (w tym i budowy sali sportowej w takiej szkole) należy do zadania organu prowadzącego szkołę. Państwo poprzez subwencję oświatową dla samorządu terytorialnego współfinansuje jedynie działalność bieżącą szkoły prywatnej. Takie było ratio legis dopuszczenia do funkcjonowania w Polsce szkół prywatnych. - przejęcie w zakresie określonym tą ustawą finansowania zadań przez założycieli tych jednostek oświatowych.

Chybione jest również powoływanie się w skardze na to, iż wydane rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepisy art. 4 ust. l, art. 5 ust.4 i art. 42 ust. 1 i ust. 2 pkt.4 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 81, poz. 889 ze zm.). Trafnie w tym zakresie RIO wskazuje, iż z ustawy o kulturze fizycznej nie wynika, by tworzenie bazy sportowej szkoły prywatnej przez jej dofinansowanie ze środków gminy, w wyniku czego powstanie nowy majątek trwały podmiotów prywatnych — było zadaniem gminy.

Z tych zatem powodów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.

K. Nikodem J. Małecki W. Zygmont

KS