Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 525/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: par. 315
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 16,  art. 107 par. 3,  art. 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. W. i K. W. na decyzję Wojewody D. z dnia 18 czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 774 zł (słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2012 r. Starosta B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z decyzją kasacyjną Wojewody D., orzekł o udzieleniu M. S. i L. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- usługowego w B. przy ul. Ł. na działce nr [...] w obrębie 8 miasta B..

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i K. W., właściciele lokalu mieszkalnego znajdującego się na poddaszu w budynku mieszkalnym przy ul. Ł. [...], sąsiadującym z działką na której zaplanowano projektowany obiekt budowlany.

W odwołaniu zarzucono, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, gdyż zatwierdzono projekt budowlany, który nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano również, że projekt uchybia przepisom rozporządzenia w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem odwołujących się, organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania w szczególności art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając postawione zarzuty wskazano na destrukcyjny – a tym samym naruszający interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy) – wpływ planowanej inwestycji na znajdujący się w obszarze oddziaływania budynek sąsiedni, wynikający bezpośrednio z usytuowania obiektu a w szczególności z jego wysokości. Odwołujący się podnieśli, że okna ich lokalu mieszkalnego znajdują się zaledwie kilkanaście cm od zaprojektowanego płaskiego dachu obiektu, co może w istotny sposób naruszać ich interesy z dwóch względów. Po pierwsze, warunki atmosferyczne – w szczególności topniejący śnieg mogący w okresie zimowym zalegać nawet do kilkudziesięciu cm na płaskim dachu - mogą powodować wzrost zawilgocenia ściany zewnętrznej budynku a w konsekwencji również ścian lokalu odwołujących się. W ocenie skarżących standardowe rozwiązania w zakresie obróbki blacharskiej nie spełniają wymogów § 317 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki ich usytowanie. Po drugie, wyjście na dach projektowanego budynku, które musi być zapewnione zgodnie z § 308 ww. rozporządzania w sprawie warunków technicznych, spowoduje bardzo łatwy dostęp do mieszkania różnych ekip wykonujących prace na dachu, jak też innych osób niepowołanych. Tymczasem w projekcie brak jest jakichkolwiek rozwiązań zabezpieczających mieszkańców przed włamaniem. Nadto, zdaniem odwołujących się, projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 55 ust. 4 pkt 2 a uchwały z dnia 26 sierpnia 2009 r.), gdyż nie nawiązuje on do sąsiadujących budynków w zakresie geometrii dachów. Zaprojektowano dach płaski, podczas gdy na budynkach sąsiadujących, znajdują się dachy spadowe kryte dachówką.

Wojewoda D. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ wskazał, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego było uzasadnione, gdyż po dokonaniu sprawdzeń o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, organ nie stwierdzono niezgodności z obowiązującymi przepisami.

Badając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego terenów zlokalizowanych w mieście B. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta B. Nr [...], z dnia 26 sierpnia 2009 r. Wojewoda ustalił, że działka na której planowania jest inwestycja, znajduje się na terenach oznaczonych symbolem [...] dla której przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa śródmiejska wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią; jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano usługi publiczne. Według planu zabudowa śródmiejska to zabudowa wielorodzinna i usługi, uzupełniające się w dowolnych proporcjach lub będąca zamiennym sposobem zagospodarowania terenu oraz obiektów z nim związanych. Na tych terenach obowiązuje: "zabudowa zwarta, formę architektoniczną należy dostosować do formy istniejących sąsiadujących budynków ujętych w ewidencji zabytków, w zakresie geometrii dachu, bryły, kubatury i wysokości".

Zgodnie z § 55 pkt 3 ww. uchwały, "wysokość nowej zabudowy nie może przekraczać czterech kondygnacji nadziemnych, w tym: parter, dwa piętra i poddasze użytkowe oraz 15 m." "Dopuszcza się sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy sąsiedniej działki, bezpośrednio przy granicy działki z zachowaniem odległości zabudowy od drogi, wyznaczonych obowiązującymi lub nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Maksymalny wskaźnik zabudowy wynos 0,55 a minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na 15%".

Odnosząc powyższe ustalenia planu miejscowego do badanego projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja przewiduje budowę budynku mieszkalno-usługowego czterokondygnacyjnego, usytuowanego na granicy działki. Formę architektoniczną projektowanego budynku dostosowano do istniejących, sąsiadujących budynków przy ul Ł. [...] i Ł. [...]. Zwieńczenie fasady wykonano w formie dachu stromego, krytego dachówką ceramiczną o kącie nachylenia takim jak w budynku sąsiednim, około 57 stopni. Front budynku został usytuowany na wyznaczonej planem miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy, utrzymano obowiązujący wskaźnik zabudowy (0,55). Wysokość budynku nie przekracza 13,35 m. Przedmiotowa inwestycja, zgodnie z wymogiem art. 39 Prawa budowlanego została uzgodniona z konserwatorem zabytków postanowieniem z dnia 8 marca 2012 r.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ stwierdził, że wnioskowana inwestycja zgodna jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy spełnili też inne wymogi prawem wymagane. Złożyli oświadczenie o dysponowaniu działką nr [...] na cele budowlane. Uzyskali konieczne uzgodnienia i opinie, w tym właściwego organu na lokalizację zjazdu z drogi gminnej - działki nr [...] - oraz opinię powiatowego inspektora sanitarnego. Projekt jest kompletny pod względem wymogów art. 34 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Został również sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienie budowlane i legitymujące się zaświadczeniem właściwej izby zawodowej. Z tych też względów decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że przedmiotowy budynek został usytuowany na działce zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi gdyż § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dopuszcza sytuowanie obiektu 1,5 m od granicy, lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. W niniejszym przypadku plan miejscowy dopuszcza taką lokalizację. Istotne jest również to, że budynek zaprojektowany został poniżej poziomu parapetów okien mieszkania odwołujących znajdujących się na poddaszu budynku sąsiedniego. Tym samym nie będzie przesłaniać ani zacieniać tego mieszkania. Zachowane zostały odległości wymagane § 13 ust. 1 i 1 a rozporządzania w sprawie warunków technicznych. Natomiast roszczenia związane z ewentualnym negatywnym wpływem planowanej inwestycji na lokal mieszkalny stron odwołujących się, mają charakter cywilnoprawny. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obejmuje wyłącznie interesy prawne a nie interesy faktyczne. Wyznacznikiem zakresu w jakim organ wydający decyzję ma chronić uprawnienia osób trzecich są przepisy prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego rozumiane jest jako naruszenie konkretnych norm prawa materialnego obowiązujących w procesie inwestycyjnym. Zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji nie mogą być prawnie skuteczne, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych a nie konkretnych norm prawnych. Konkludując organ stwierdził, że każda inwestycja w zabudowie miejskiej powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, jednakże jeżeli uzyskano wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, to nie można tylko z tego względu uznać niezgodności z prawem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. W. i J. W. reprezentowani przez radcę prawnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1/ art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 55 ust. 4 pkt 2a i 3a uchwały Rady Miejskiej B. z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zlokalizowanych w mieście B., wskazując na niezgodność projektu z ustaleniami tego planu; 2/ art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 315 i § 317 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując na naruszenie tych przepisów i tym samym brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich;

3/ art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji w jakikolwiek sposób do wszystkich zarzutów odwołania i wskazania powodów odmowy ich wiarygodności.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano, że w odwołaniu nie zarzucono naruszenia przepisów ze względu na możliwość zacienienia. Organ II instancji skupił się natomiast wyłącznie na tym aspekcie sprawy i nie ustosunkował się do pozostałych zarzutów zgłoszonych przez skarżących kwalifikując je błędnie jako naruszenie interesu faktycznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak argumentacji wskazującej, że organ podjął się jakiejkolwiek analizy zapisów planu miejscowego i wskazanych w odwołaniu przepisów techniczno-budowlanych pomimo, że skarżący podnosili, iż powinny one być uwzględnione podczas projektowania tak, aby zapewniona została ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich.

Niezgodność projektu budowlanego z planem miejscowym wynika, zdaniem skarżących, z nie spełnienia wymogu dopasowania zaprojektowanej formy architektonicznej do istniejących sąsiadujących budynków w zakresie geometrii dachu tj. nawiązania do kształtu i formy dachu budynków sąsiednich o dachach spadowych krytych dachówką. Nadto zgodnie z planem wysokość nowej zabudowy nie może przekraczać czterech kondygnacji, w tym parteru, dwóch pięter i poddasza użytkowego, natomiast projekt przewiduje parter i trzy piętra, przy czym ostatnia kondygnacja nie ma charakteru poddasza, co potwierdza zaprojektowana płaska geometria dachu. Skarżący zauważyli, że projektant dowolnie interpretując i używając zamiennie takich pojęć jak: dach płaski, zwieńczenie fasady czy poddasze, podejmuje próbę dopasowania planu do projektu oraz wprowadza sprzeczne zapisy w części opisowej projektu. W części rysunkowej projektu stosuje bowiem pojęcie poddasza (rysunek A2), w części opisowej zmienia nazwę przykrycia kondygnacji trzeciej na dach płaski (pkt 4 opisu). Zdaniem skarżących zapis pkt 5 i 6 części opisowej projektu z którego wynika, że dach stanowić ma konstrukcję nośną żelbetową z płyt PIR o kącie nachylenia 10 stopni, pozostaje w sprzeczności z zapisem pkt 4 o tym, że zwieńczenie fasady należy wykonać w formie dachu stromego, krytego dachówką o kącie nachylenia 55 stopni. Wprowadzenie pojęcia dachu do elementu będącego jedynie zwieńczeniem fasady, (która nie jest przecież poddaszem), jest niezgodne z zapisem planu miejscowego. Zaprojektowanie dachu płaskiego wyklucza uznanie trzeciej kondygnacji za poddasze użytkowe.

Argumentując zarzut braku zgodności projektu zagospodarowania z przepisami techniczno-budowlanymi wskazano, że zaprojektowanie dachu płaskiego na projektowanej wysokości spowoduje zmianę bezpieczeństwa i warunków użytkowania sąsiedniego budynku a konkretnie lokalu skarżących. Zgodnie z § 315 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynek powinien być tak zaprojektowany i wykonany aby opady atmosferyczne (...) nie powodowały zagrożenia zdrowia i higieny użytkownika. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wskazuje, że chodzi o wyeliminowanie ww. zagrożeń również dla osób trzecich, będących w obszarze oddziaływania budynku. Niekorzystne rozwiązanie kształtu dachu jako dachu płaskiego i minimalna powierzchnia tego dachu od okien skarżących, powoduje niekorzystne oddziaływanie planowanego budynku na ich lokal, gdyż w przypadku opadów atmosferycznych stwarza zagrożenie zawilgocenia i zagrzybienia ścian ich mieszkania. Skarżący uważają, że rozwiązania materiałowo – konstrukcyjne zewnętrznych przegród, które powinny być zastosowane na ścianie (izolacja przeciwwilgociowa, obróbka blacharska) budynku istniejącego przy granicy z dachem nie gwarantują wyeliminowania tego zagrożenia.

W skardze podniesiono również, że obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zmierzają do sprawdzenia takich elementów całego projektu budowlanego, które mogą mieć wpływ na sytuację prawną sąsiadów znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie negując rozwiązań wysokości i kształtu dachu ze względu na przepisy o zacienieniu, skarżący wskazali na niezgodność inwestycji z innymi wymaganiami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczącymi ochrony przed zawilgoceniem i korozją biologiczną. Uważają, że organ zgodność z tymi przepisami też powinien sprawdzić. W tym kontekście zauważyli, że w projekcie brak rozwiązań zabezpieczających mieszkańców sąsiedniej nieruchomości przed włamaniem z dachu projektowanego budynku. Niekorzystny wpływ na zdrowie i komfort mieszkańców nieruchomości sąsiedniej będzie miała też możliwość rozgrzania pokrycia dachowego projektowanego budynku w okresie letnim. Nie bez znaczenia pozostaje sprawa kominów i sposobu wyprowadzenia ich ponad konstrukcję dachu.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle przywołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2012 r. Nr 271 – dalej u.p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 wymaga od organu architektoniczno – budowlanego dokonania sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.

W niniejszej sprawie na terenie objętym planowaną inwestycja obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zlokalizowanych w mieście B. przyjęte uchwałą Rady Miasta B. z Nr [...] z dnia 26 sierpnia 2009 r.

Istotne dla planowanej inwestycji zapisy planu szczegółowo przytoczone zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i powtórzone w części opisowej wyroku, zatem w tym miejscu nie ma potrzeby ponownego ich przytaczania. Z zapisów tych wynika, że w ustaleniach szczegółowych - w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy - na terenie oznaczonym symbolem [...] na którym planowana jest inwestycja, plan miejscowy wprowadził wymóg dostosowania formy architektonicznej do formy istniejących, sąsiadujących budynków ujętych w ewidencji zabytków, w zakresie geometrii dachu, bryły, kubatury i wysokości. Prawodawca lokalny formułując taki obowiązek nie określił zatem sam parametrów i wskaźników zabudowy w podanym wyżej zakresie, lecz odesłał w tym względzie do parametrów jakie występują w istniejących już budynkach sąsiadujących, ujętych w ewidencji zabytków, nakazując dostosowanie do nich formy architektonicznej planowanej zabudowy.

Przy takim zapisie planu miejscowego zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu wymagało od organu architektoniczno – budowlanego uprzedniego ustalenia, które z obiektów ujętych w ewidencji zabytków mogą być uznane za sąsiadujące oraz jaka jest ich bryła, kubatura, wysokość i geometria dachu. Dopiero po ustaleniu takiego wzorca możliwe jest porównanie czy forma architektoniczna projektowanej zabudowy jest do niego dostosowana. Konieczność przeprowadzenia takich działań wiąże się oczywiście z nieprecyzyjnymi zapisami planu miejscowego, w których prawodawca lokalny odstąpił od samodzielnego określenia przedmiotowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Niewątpliwie przedstawione zapisy planu wymagały odpowiedniej wyjaśnienia, które budynki i dlaczego uznano za "sąsiadujące" a następnie poczynienienia ustaleń faktycznych co do paramentów tak ustalonej istniejącej już zabudowy. Szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

W niniejszej sprawie – jak wynika z akt sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – organ przyjął, że budynki sąsiadujące ujęte w ewidencji zabytków do których powinna być dostosowana forma architektoniczna w zakresie geometrii dachu, bryły, kubatury i wysokości, to budynki znajdujące się przy ul. Ł. [...] i Ł. [...]. Przyjmując wskazane obiekty jako punkt odniesienia dla zbadania czy projektowana inwestycja dopasowana została do istniejącej zabudowy sąsiedniej, organ nie podał jednak jakie są szczegółowe parametry o których mowa w planie miejscowym.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda ocenę w tym zakresie ograniczył jedynie do stwierdzenia, "forma architektoniczna projektowanego budynku została dostosowana do istniejących sąsiadujących budynków przy ul. Ł. nr [...] i nr [...]. Zwieńczenie fasady wykonano w formie dachu stromego, krytego dachówką ceramiczną o kącie nachylenia takim jak w budynku sąsiednim".

Tymczasem w świetle zapisów planu miejscowego oraz postawionego w odwołaniu zarzutu wskazującego na niezgodność projektu z planem miejscowym w zakresie braku dopasowania geometrii dachu do budynku sąsiedniego, poprzestanie na takim stwierdzeniu należy uznać za niewystarczające. W odwołaniu zarzucono bowiem, że dach projektowanego obiektu jest płaski a dachy budynków zabudowy sąsiadującej strome. W tej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany był w sposób szczegółowy odnieść się do tak postawionego zarzutu, gdyż dotyczy on okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Konieczne było zatem dokładne przeanalizowane jaka jest geometria dachów budynków sąsiednich ujętych w ewidencji zabytków (z uwzględnieniem budynków przy ul. Ł. [...] i Ł. [...]), po uprzednim dokonaniu ustaleń faktycznych w tym zakresie. Zbadanie, czy planowana zabudowa dopasowana jest pod względem geometrii dachu do zabudowy sąsiedniej, wymagało określenia indywidualnych cech charakterystycznych dachów budynków sąsiednich, z uwzględnieniem takich elementów jak kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych. Takie elementy jako składające się na geometrię dachu wskazano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, jednak skoro plan miejscowy w niniejszej sprawie odsyła w kwestii geometrii dachu nowej zabudowy do zabudowy sąsiedniej (podobnie jak ma to miejsce w przypadku art. 61 u.p.z.p.), to zasadnym było określenie geometrii dachu zgodnie ze wskazówką interpretacyjną wynikającą z ww. rozporządzenia.

W zaskarżonej decyzji ustaleń w takim zakresie nie poczyniono. Również w aktach sprawy brak dowodów potwierdzających, że ta okoliczność była przedmiotem ustaleń i ocen organu. W takiej sytuacji stanowcze stwierdzenie organu odwoławczego o zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za przedwczesne. Uzasadnienie takiego stanowiska - zwłaszcza wobec postawionego w odwołaniu zarzutu – wymagało szczegółowych rozważań dla potwierdzenia, że planowany obiekt został dopasowany do zabudowy sąsiedniej również pod względem geometrii dachu. Z akt nie wynika w szczególności jak organy zakwalifikowały kształt i formę dachów budynków sąsiadujących. Rozważania te powinny objąć również ocenę, czy zwieńczenie fasady w formie dachu stromego z dachówki ceramicznej, mogło stanowić podstawę dla przyjęcia – co zdaje się wynikać z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji – że spełniony został wymóg dopasowania formy architektonicznej budynku do zabudowy sąsiedniej, również w zakresie geometrii dachu. Dach budynku i fasada budynku to odrębne pojęcia. Tych okoliczności organ II instancji nie badał i nie rozważał, tym samym zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 , art. 77 i art. 6 k.p.a.

W tym miejscu wskazać należy, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Wynika to wprost z treści art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności (postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne). Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (działanie to, nie sprowadza się tylko do wydania rozstrzygnięcia). W konsekwencji ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1418/09 - "Po to bowiem ustanowiono, mocą art. 78 Konstytucji RP, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić, to, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji ... . Organ odwoławczy może, bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 1552/04).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda powyższym obowiązkom uchybił i rozpatrując wniesione odwołanie, nie rozpoznał ponownie sprawy. Nie dokonał bowiem ponownej oceny materiału zebranego i zbadanego przez organ pierwszej instancji oraz dokonanych przez ten organ ustaleń. W konsekwencji organ odwoławczy, - po pierwsze, nie dokonał weryfikacji stanowiska organu I instancji; - po drugie, nie ustosunkował się i nie wyjaśnił zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów kwestionujących zgodność projektu z planem miejscowym ze względu na wprowadzenie innej, niż ustalona na podstawie planu, geometrii dachu. W ocenie Sądu bez wyjaśnienia i zbadania przez organ powyższych kwestii, w szczególności poprzez określenie geometrii dachów budynków sąsiednich ujętych w ewidencji zabytków na obecnym etapie postępowania nie jest możliwa jednoznaczna ocena zgodności inwestycji pod tym kątem z planem miejscowym.

Wojewoda nie odniósł się również do postawionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przepisów w sprawie warunków techniczno-budowlanych wprowadzających ochronę przed zawilgoceniem i korozją (§ 315 i następne rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego, kwalifikując je jako zarzuty świadczące o naruszeniu interesu faktycznego. Tymczasem skarżący wskazując na przysługujące im prawo własności lokalu znajdującego się budynku usytuowanego na granicy z nieruchomością na której planowana jest inwestycja podnosili, że z racji usytuowania ich lokal, pozostaje w obszarze oddziaływania planowanego obiektu które wynika z § 315 ww. rozporządzenia w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący uważają, że zaprojektowanie dachu płaskiego na wysokości 10-15 cm od parapetu ich okien narusza przepisy techniczno - budowlane (§ 315 rozporządzenia) nakładające obowiązek wykonywania obiektu w taki sposób aby opady atmosferyczne nie spowodowały zagrożenia zdrowia i higieny użytkowników, a tym samym narusza ich interes prawny. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do zarzutu niezgodności projektu z § 315 i następnymi. Tymczasem skoro strony wskazały na konkretny przepis techniczno – budowlany, których ich zdaniem został naruszony, z którego wywodzą swój interes prawny, organ drugiej instancji powinien się do takiego zarzutu konkretnie ustosunkować. Lakoniczne stwierdzenie, że mamy do czynienia z naruszeniem interesu faktycznego nie objętego ochroną z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nie może być uznane za wystarczające. Bez konkretnych rozważań w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego należy uznać za przedwczesne i nie poddające się kontroli.

Skoro w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, to na obecnym etapie postępowania przedwczesne byłoby odniesienie się przez Sąd do postawionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Powyższe świadczy również o naruszeniu art. Zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 7 k.p.a.

Mając na względzie przedstawione wyżej naruszenia prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Treść pkt II sentencji wyroku wynika z konieczności zastosowania przez Sąd przy wyroku uwzględniającym skargę, przepisu art. 152 u.p.p.s.a. O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 ww. ustawy.