Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1819/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1-3, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 7,art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2, art. 124 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 772/17 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 772/17, oddalił skargę K. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 15 maja 2013 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do gruntów o łącznej powierzchni 75,33 ha. Następnie, w dniu 30 lipca 2013 r. wycofał z gruntów zadeklarowanych do płatności działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni gruntów rolnych 14,88 ha, stanowiącą położenie działki rolnej C.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. umorzył postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej działki rolnej C (pow. 14,88 ha), odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej do działek [...] i [...] położonych w obr. B., gm. K. i przyznał jednolitą płatność obszarową w łącznej kwocie 25.185,68 zł obejmującej jednolitą płatność obszarową. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący nie był posiadaczem działek [...] i [...], bowiem nie miał możliwości decydowania o sposobie ich użytkowania bądź czynienia tego na własną rzecz oraz nie przedstawił dowodów potwierdzających fakt ich użytkowania.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 25 września 2014 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wobec niewystarczającego materiału dowodowego dla poparcia wniosków o braku posiadania przez stronę działek [...] i [...].

Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej działki rolnej C o pow. 14,88 ha oraz odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w kwocie 50.191,64 zł z powodu rozmiaru ustalonych nieprawidłowości.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, że płatności do gruntów nie zostały przyznane z uwagi na to, że skarżący nie był posiadaczem gruntów – działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazywał na fakt dzierżawy wymienionych działek przez pełnomocnika strony, który przejął sporne grunty w określonej dacie od [A], przy czym nie zostało wykazane, aby poczynił dalsze działania w celu ich późniejszego poddzierżawienia kolejnej osobie, w tym skarżącemu.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1238/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. K. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4232/16, uchylił zaskarżony wyrok, uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2015 r. oraz uchylił decyzję z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu NSA wskazał na przynależne organowi odwoławczemu prawo do rozpatrzenia odwołania od decyzji w zakresie wskazanym w odwołaniu. W odwołaniu strona zakwestionowała jedynie część decyzji organu I instancji, dotyczącą działek [...] i [...] oraz wysokość końcową przyznanego dofinansowania jako nieobejmującą płatności do tych działek.

Organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy wydał w dniu [...] lipca 2017 r. decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania płatności do działek [...] i [...]. Wskazał, że płatności do gruntów rolnych położonych na ww. działkach nie zostały przyznane, bowiem skarżący ich nie posiadał w okresie objętym wnioskiem za rok 2013. Zdaniem organu odwoławczego świadczą o tym dowody przedłożone w trakcie postępowania i wyjaśnienia S. K. (ustawowego przedstawiciela strony) oraz wynik przesłuchania drugiego z wnioskujących producentów i świadków potwierdzających wykonanie zabiegów agrotechnicznych w terminie do końca lipca 2013 r. Organ podkreślił, że uwzględnił nowe dowody (przez wzgląd na brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji) i istnienie dowodów na okoliczności dotyczące przedmiotu sporu zgromadzone na późniejszym etapie postępowania o istotnym znaczeniu dowodowym.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż skarżący był zobowiązany do wykazania dowodami posiadania działek [...] i [...] i przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych mających na celu ich utrzymanie w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy, jednak tego nie uczynił. Ponadto organ uznał, że dowody złożone w odpowiedzi na wezwanie, dotyczące: dzierżawy działek przez S. K. oraz jego wcześniejsze działania zmierzające do uzyskania takiej możliwości, oględziny gruntów, ustalenie położenia punktów granicznych, badanie stanu upraw czy pobieranie próbek gleby do badań, a także zeznania złożone przed organami w S. i Ś., nie dowodzą, aby to strona była posiadaczem gruntów uprawnionym do płatności.

Organ wskazał ponadto, że umowy dzierżawy nr [...] i [...] pomiędzy [A] a S. K., choć dotyczą gruntów objętych kontrolą krzyżową i pozostałych wskazanych we wniosku, nie przesądzają o posiadaniu działek przez skarżącego. W związku z powyższym organ uznał, że to S. K. przejął sporne grunty w określonej dacie (przekazanie gruntów w dzierżawę przypadało na dzień [...] września 2013 r.) od [...] i nie wykazał, aby doprowadził do poddzierżawienia ich skarżącemu, który z kolei nie przedstawił dokumentu poświadczającego jego prawo do użytkowania gruntów w jakiejkolwiek formie, jak również nie potwierdził dowodami przeprowadzenia jakichkolwiek czynności agrotechnicznych czy poprzedzających uprawę działek, w tym badania gleby, ustalania punktów granicznych, czy poniesienia kosztów utrzymania nieruchomości. Strona nie udokumentowała ponoszonych kosztów utrzymania i gospodarowania na nieruchomości (np. poprzez opłaty za usługi świadczone na gruntach przez osoby trzecie czy potwierdzenie przez osoby inne niż jej domownik i ustawowy przedstawiciel).

Pomimo wezwania skarżący nie stawił się na przesłuchanie. Zeznania złożył S. K. jako jego przedstawiciel ustawowy. Podkreślił, że na spornych gruntach skarżący prowadził działalność rolniczą w 2013 r. – osobiście oraz z pomocą osób trzecich, w tym S. K. W tym zakresie organ odwoławczy uznał, że złożone do akt sprawy oświadczenie W. W. z informacją o czasie, jaki przeznaczono na koszenie działek i sprzęcie do tego wykorzystanym (dwóch ciągnikach z maszynami koszącymi należących do S. K.), potwierdza współpracę i istnienie parku maszynowego gospodarstwa S. K., gospodarującego bez udziału małoletniego syna.

Organ wskazał, że ocena zeznań drugiego producenta i świadków potwierdziła użytkowanie spornych działek przez A. M. Na ich podstawie ustalił termin wykonywania zabiegów agrotechnicznych (do końca lipca 2013 r.), ich rodzaj (koszenie i zbiór siana) oraz rolnika, na rzecz którego wskazane czynności przeprowadzono. Zdaniem organu odwoławczego logiczne i uzasadnione jest przypisanie przymiotu posiadacza i użytkownika działek [...] i [...] drugiemu z producentów, a nie skarżącemu.

W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie był rolnikiem, albowiem nie posiadał gospodarstwa rolnego z parkiem maszynowym do uprawy gruntów znajdujących się w jego posiadaniu, nie czynił działań zarządczych ani nie prowadził działalności rolniczej. Poza informacją ustawowego przedstawiciela S. K., żaden inny dowód nie świadczy o spełnieniu przez niego ww. definicji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. K. na powyższą decyzję.

Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy wykonał w całości wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4232/16, także w zakresie wskazówek co do ponownego rozpoznania odwołania jedynie w części działek [...] i [...].

Wskazał, że w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Obowiązki organu w zakresie poprowadzonego postępowania w oparciu o tę ustawę sprowadzają się do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Ustawodawca zrezygnował jednak z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a., ponieważ na organ został nałożony obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, bez obowiązku podejmowania z urzędu wszelkiej inicjatywy, co do zebrania materiału dowodowego.

Rozwiązania przyjęte w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy ARiMR wskazują, że to strona musi wykazać się wzmożoną aktywnością w gromadzeniu oraz przedstawianiu dowodów i nie może oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował i poszukiwał wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie

Sąd podkreślił, że nie można w sprawie dotyczącej jednolitej płatności obszarowej postawić skutecznie zarzutu braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organy administracji, skoro przepisy na organy takiego obowiązku nie nakładają.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest ocena posiadania przez skarżącego gruntów zgłoszonych do płatności. Stosownie bowiem do treści art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy o płatnościach, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony.

Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 tej ustawy, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Wysokość płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach – jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi, i stawek płatności obszarowej na 1 ha tej powierzchni. Czynnikiem decydującym o przyznaniu płatności nie są jedynie zapisy w umowach, czy ewidencji gruntów i budynków, ale rzeczywisty sposób użytkowania działek.

Stosownie natomiast do treści art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/206, (WE) 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/203 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r. str.16-99) pod pojęciem "rolnika" należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych i prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, która prowadzi działalność rolniczą.

Natomiast pod pojęciem "gospodarstwa" rozumieć należy wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009). "Działalność rolnicza" zgodnie z art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymanie gruntów dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6.

Istotą przedmiotowych płatności jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej.

W niniejszej sprawie spór dotyczy posiadania przedmiotowych działek przez skarżącego. Zdaniem WSA, materiał dowodowy wskazuje, że skarżący nie posiadał działek [...] i [...] w okresie objętym wnioskiem za 2013 r., w tym na dzień 31 maja 2013 r., a ponadto wystąpiła okoliczność uprawy gruntów przez innego producenta.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i wywiódł z niego prawidłowe wnioski. Stan faktyczny sprawy ustalony został na podstawie wyjaśnień przedstawiciela ustawowego skarżącego (S. K.), dowodów złożonych w odpowiedzi na wezwanie (potwierdzających dzierżawę działek przez S. K.) oraz informacji o wcześniejszych działaniach zmierzających do uzyskania takiej możliwości czy okoliczności: oględzin gruntów, ustalenia położenia punktów granicznych, stanu upraw czy pobierania próbek gleby do badań (nieudokumentowane jakimkolwiek materiałem dowodowym), a także zeznań złożonych przed organami w S. i Ś.

Ponadto, z umów dzierżawy nr [...] i [...] zawartych pomiędzy [A] i S. K. wynika przypadający na dzień [...] września 2013 r. termin przekazania gruntów w dzierżawę oraz warunki uzyskania zgody [A] na ich poddzierżawę osobie trzeciej. Zatem to przedstawiciel ustawowy skarżącego przejął sporne grunty w określonej dacie od [A] i nie poddzierżawił ich skarżącemu.

Sąd wskazał, że skarżący nie podejmował jakichkolwiek czynności agrotechnicznych, czy poprzedzających uprawę działek, w tym badania gleby, ustalenia punktów granicznych czy ponoszenia kosztów utrzymania nieruchomości. Nie stawił się on także na wezwanie organu i skorzystał z zastępstwa swojego przedstawiciela ustawowego, który złożył wyjaśnienia w charakterze strony w dniu [...] sierpnia 2013 r. i [...] marca 2015 r. Sąd zauważył, że S. K., który w swych pierwszych wyjaśnieniach (złożonych w charakterze strony) stwierdził, iż jest dzierżawcą i nie przeprowadzał żadnych zabiegów na działkach do czasu przesłuchania. W kolejnych wyjaśnieniach informował, że to jego ówcześnie niepełnoletni syn (skarżący) czynnie uczestniczył w uprawie gruntów i zwracał koszty ich utrzymania. Co istotne, okoliczność udziału skarżącego w pracach polowych czy prowadzeniu gospodarstwa nie została udokumentowana dowodami.

Zdaniem Sądu I instancji, postawa taka świadczy o braku należytej staranności przy udowadnianiu okoliczności posiadania działek [...] i [...] przez skarżącego i uzasadnia odmowę mu przymiotu posiadacza.

W postępowaniu o przyznanie płatności organy ustaliły nie tylko, czy dany producent rolny posiada działki w rozumieniu kodeksu cywilnego, lecz również czy użytkuje je rolniczo. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że materiał dowodowy nie wykazał, iż skarżący był posiadaczem spornych działek na dzień 31 maja 2013 r., a tym samym, że nie spełnił on przesłanki do przyznania wnioskowanych płatności za rok 2013.

WSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 68 § 1 k.p.a., który wskazuje na wymogi formalne i materialne protokołu, bowiem z protokołów przesłuchania S. K. wynika czytelny i zrozumiały charakter kwestii podlegających wyjaśnieniu, na okoliczność ustalenia których dowody zostały przeprowadzone. Nadto, protokoły te zwierają wszystkie elementy wskazane w wymienionym powyżej przepisie. Skarżący, choć nie osobiście, lecz przez ustawowego przedstawiciela, uczestniczył w postępowaniu, składał wnioski dowodowe, korzystał z przysługującego prawa do zapoznania z aktami sprawy i udzielał wyjaśnień. W ocenie Sądu, na żadnym etapie postępowania, przed wydaniem decyzji w sprawie płatności, nie doszło do naruszenia, czy też ograniczenia jego praw w toku prowadzonego postępowania.

Zdaniem Sądu organy logicznie i przekonująco oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, czyniąc to zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów. Odmienne, subiektywne twierdzenia skarżącego co do poszczególnych okoliczności faktycznych, pozostają w oczywistej sprzeczności z wnioskami, jakie nasuwa analiza źródeł dowodowych. O prawidłowości podjętych rozstrzygnięć przekonują sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienia decyzji. W związku z tym niezasadnie są zarzuty naruszenia przepisów art. 8, 9 i 11 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.):

1. Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

a. art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśnienia zasadności przesłanek, w szczególności na podważeniu zaufania skarżącego do organów państwa, a w szczególności bezkrytyczne przyjęcie, iż organ administracyjny posiadał wiedzę wystarczającą do ustalenia, iż skarżący nie był w posiadaniu działek nr [...] oraz [...] w B., w sytuacji gdy już w październiku 2012 roku złożył on wniosek do Agencji Nieruchomości Rolnej Oddział w Szczecinie Filia K. o dzierżawę obu tych działek, dokonał ich oględzin, odnalazł punkty graniczne, na przełomie lutego i marca 2013 roku usunął kretowiska, pobrał próbki gleby celem przygotowania planu zabiegów agrotechnicznych, następnie kilkakrotnie dokonywał lustracji działek w celu oceny wegetacji roślin, zasięgał na bieżąco informacji w Agencji Nieruchomości Rolnych, która w maju 2013 roku dokonała lustracji, wskazując, że działki na dzień 31 maja 2013 roku nie były użytkowane (pismo z dnia [...] marca 2014 r.) oraz zlecił w lipcu 2013 roku lustrację wykonaną przez ornitologa Urbana Bagińskiego, który nie stwierdził koszenia przed terminem wskazanym w zasadach prowadzenia zabiegów agrotechnicznych i pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy wyżej wskazane okoliczności prowadzą do jednoznacznego wniosku, że w 2013 roku wnoszący odwołanie był w posiadaniu obu działek i zabiegi agrotechniczne wykonał w prawidłowych terminach;

b. art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, o czym strona w toku postępowania administracyjnego w związku z procedurą uzyskiwania dopłat nie została poinformowana przez organ administracyjny, a w szczególności że na początku 2013 roku wypłacono dotację innemu rolnikowi, który złożył wniosek dotyczący tych samych działek;

c. art. 68 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenie protokołu z przesłuchania świadków i stron niniejszego postępowania w sposób wadliwy, albowiem S. K. został pozbawiony możliwości swobodnego wypowiedzenia się na zadawane mu pytania wprowadzający go w błąd i uniemożliwiający dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie;

d. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przedstawionego przez stronę;

e. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku czego została wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie;

f. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

przez dokonanie nieprawidłowej oceny przez Sąd administracyjny pierwszej instancji powyżej wyszczególnionych przepisów prawnych,

2. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 3 ust. 3, art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 60 ust. 2 tej ustawy, art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w zw. z art. 336 k.c., art. 2 rozporządzenia nr 73/2007 – przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja odmawiająca przyznania płatności bezpośrednich do działek [...] i [...] położonych w obr. B., gm. K., nie jest niezgodna z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie podniesione w środku prawnym zarzuty okazały się chybione. W tym miejscu wskazać należy, iż zakres niezbędnych ustaleń co do przesłanek przyznania albo odmowy przyznania płatności bezpośrednich wyznaczają przepisy prawa materialnego.

W sprawie niniejszej określa je ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie art. 7 ust 1 tego aktu rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 jeżeli spełnione zostały określone tym przepisem dalsze warunki.

Ustawodawca w tym przepisie posługuje się pojęciem posiadania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, że wskazując na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku, ustawodawca odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Jednak poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy. Wnioskodawca musi zatem wykazać, że faktycznie posiada wnioskowane grunty i utrzymuje je zgodnie z normami.

Natomiast w art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 zawarto definicje legalne pojęć, takich jak m.in. "rolnik" (pkt a), "gospodarstwo" (pkt b), "działalność rolnicza" (pkt c), które mają zastosowanie do celów tego rozporządzenia, a także do celów ustawy o płatnościach – na podstawie art. 2 tej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w podstawie prawnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzuty o charakterze procesowym nie okazały się trafne. Sąd I instancji zasadnie uznał, akceptując przeprowadzone przed organami Agencji postępowanie, jako zgodne z obowiązującymi regułami prawa określonymi art. 3 ust 1-3 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Organy ARiMR zebrały w sposób prawidłowy materiał dowodowy i na jego podstawie dokonały właściwej, niewadliwej interpretacji przepisów tego aktu co do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności do przedmiotowych działek za 2013 r. Zarzuty skargi kasacyjnej, iż w celu ustalenia stanu faktycznego zebrane w sprawie dowody okazały się niewystarczające i nie zostały wyczerpująco rozpoznane, a strona w trakcie postępowania pozbawiona została czynnego w nim udziału, okazały się chybione.

W tym miejscu wskazać należy, iż przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (...) nieco inaczej aniżeli zasady procedury administracyjnej określone w k.p.a. statuują pozycję strony w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej.

Art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, iż do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania płatności bezpośredniej organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie w ust. 3 tego artykułu zostało ustanowione, iż to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. To strona w postępowaniu o przyznanie pomocy została zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków.

Jednakże w myśl pkt 3 powyższego przepisu (art. 3 ust 2) organ administracyjny udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jak również (pkt 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Tym samym w zakresie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu powyższa regulacja ograniczyła stosowanie tego przepisu do przypadków wystąpienia przez strony z żądaniem czynnego udziału w postępowaniu lub udzielenia informacji.

Mając powyższe na uwadze jako niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 ust 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. ustawy o płatnościach bezpośrednich (nota bene błędnie wskazany przez autora skargi kasacyjnej jako zarzut o charakterze materialnym). Zdaniem NSA Sąd I instancji zasadnie podzielił pogląd wyrażony przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z którym skarżący nie przedstawił dowodów na to, że był posiadaczem gruntów położonych na działkach nr [...] i [...] uprawnionym do płatności.

Z akt sprawy wynika, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ odwoławczy na podstawie wyjaśnień przedstawiciela skarżącego S. K. będącego jego ojcem, na podstawie dowodów złożonych w odpowiedzi na wezwanie (potwierdzających dzierżawę działek przez S. K.) oraz informacji o wcześniejszych działaniach zmierzających do uzyskanie takiej możliwości czy też na podstawie oględzin gruntów, ustalenia położenia punktów granicznych, stanu upraw czy pobierania próbek gleby do badań (nieudokumentowane jakimkolwiek materiałem dowodowym), a także na podstawie zeznań złożonych przed organami w S. przez S. K. i A. M. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na podstawie umów dzierżawy nr [...] i nr [...] zawartych pomiędzy [...] i S. K. w przypadającym na dzień [...] września 2013 r. terminie przekazania gruntów w dzierżawę oraz warunków uzyskania zgody [A] na ich poddzierżawę osobie trzeciej przedstawiciel ustawowy skarżącego S. K. przejął sporne działki od [A] w posiadanie nie przekazując posiadania skarżącemu. Za słusznością tego stanowiska przemawia fakt, że skarżący nie podejmował żadnych czynności agrotechnicznych, czy też czynności poprzedzających uprawę ww. działek, w tym badania gleby, ustalenia punktów granicznych czy też ponoszenia kosztów utrzymania nieruchomości. Słusznie też zwrócił uwagę Sąd I instancji na bierną postawę skarżącego, który nie stawiał się na wezwane organu i skorzystał z zastępstwa swojego przedstawiciela ustawowego, który złożył wyjaśnienia w charakterze strony w dniu [...] sierpnia 2013 r. i [...] marca 2015 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe dowodzi braku wykazania przez skarżącego okoliczności posiadania działek nr [...] i [...]. Słusznie więc Sąd I instancji odmówił mu przymiotu posiadacza wnioskowanych działek w okresie objętym wnioskiem za 2013 r. Spełnienie kryterium posiadania gruntów jest, jak już wyżej wskazano, jednym z podstawowych kryteriów ubiegania się o płatność bezpośrednią. Przedstawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący nie stawiał się na wezwania, wobec czego nie osobiście, ale przez przedstawiciela ustawowego uczestniczył w postępowaniu, składał wnioski dowodowe i udzielał wyjaśnień. Skarżący został skutecznie zawiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego, zapoznał się z aktami w dniu [...] maja 2015 r. i nie wniósł uwag. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na żadnym etapie postępowania, przed wydaniem decyzji w sprawie płatności, organ nie naruszył obowiązującego prawa. Nie wynika też, by organ w jakikolwiek sposób ograniczył prawa skarżącego w toku prowadzonego postępowania. Twierdzenia przedstawione w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie zgadzają się z analizą źródeł dowodowych, którą przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny. Organ po dokonaniu kontroli krzyżowej stwierdził, że wskazane przez skarżącego działki [...] i [...] są objęte deklaracją innego producenta. O ustaleniu tym organ poinformował skarżącego. Przeprowadzone w rezultacie powyższego postępowanie nie dowiodło, bo skarżący posiadał sporne grunty na dzień 31 maja 2013 r.

Co do zarzutu błędnego zaakceptowania przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", o czym stanowi niemający w sprawie zastosowania art. 7 k.p.a., wskazać należy, iż nie można utożsamiać go z "wyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego". Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. uznać należy za bezskuteczny, a skoro w złożonym środku prawnym jego autor nie postawił zarzutu naruszenia przepisów art. 3 ust 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich, to nie można skutecznie zarzucić organom braku bezstronnego wyczerpującego zweryfikowania zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy obu instancji wywiązały się z obowiązków procesowych co do ustalenia posiadania spornych działek w zakresie upoważniającym do płatności za rok 2013.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 68 § 1 k.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten wskazuje na wymogi formalne i materialne protokołu. Zdaniem NSA, protokoły w niniejszej sprawie zawierają wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Wynika z nich, że S. K. w sposób jasny i czytelny oraz zrozumiały wyjaśniał wszystkie kwestie dotyczące ustaleń i dowodów, które zostały przeprowadzone. Nie można więc uznać, że ustawowy przedstawiciel skarżącego został pozbawiony możliwości swobodnego wypowiedzenia się na zadawane mu pytania, bądź by był wprowadzany w błąd przez organ, a tym samym by wypowiadał się w sposób uniemożliwiający dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie. Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przez organ art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i który określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. został powiązany z pominięciem określonych okoliczności i zdaniem skarżącego stronniczej oceny zeznań świadków i nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów. Stanowisko strony sprowadza się zasadniczo do polemiki z poczynionymi ustaleniami. Skarżący swoją aktywność procesową ograniczył istotne do gołosłownych zarzutów kwestionujących ustalenia. Tymczasem uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Podzielić w tym zakresie należy zatem stanowisko Sądu I instancji, który trafnie podkreślił, że skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie swoich twierdzeń w zakresie ustalonego przez organ stanu faktycznego co do przyjęcia, że był na dzień 31 maja 2013 r. posiadaczem spornych działek w zakresie uprawniającym go do uzyskania płatności bezpośrednich. Wyłącznie negowanie przyjętych faktów i zgłaszanie ogólnych zastrzeżeń co do przeprowadzonych dowodów nie spełnia wymogu wykazania, że ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle przytoczonego na wstępie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko tego typu zarzut naruszenia przepisów postępowania może być zarzutem skutecznym.

Jako zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący – oprócz błędnie, co wyżej wyjaśniono, powołanego art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach – wskazał art. 7 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 2 tej ustawy oraz art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w zw. z art. 336 k.c., art. 2 rozporządzenia nr 73/2007 – przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że skarżący nie wyjaśnił, na czym polegało, jego zdaniem, błędne rozumienie powyższych przepisów, ani nie dokonał odmiennej niż przyjęta ich wykładni. Natomiast co do zarzutu błędnego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej norm prawa materialnego wyjaśnić należy, że zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można uzasadniać, kwestionując ustalenia stanu faktycznego. Jest to dopuszczalne jedynie w ramach drugiej podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania pozostają w związku z ustaleniami dotyczącymi okoliczności faktycznych, niemniej jednak dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego niezbędne jest jednoczesne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez niedostateczne czy błędne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Jeżeli podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć, że ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia są prawidłowe

W niniejszej sprawie oznacza to, że zarówno stanowisko organu, jak i Sądu I instancji co do tego, że skarżący nie wykazał, aby na dzień 31 maja 2013 r. posiadał i rolniczo użytkował, utrzymując zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożony został wniosek działki rolne o nr [...] i [...] zgłoszone przez niego do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – nie zostało zakwestionowane, a tym samym nie doszło do naruszenia mającego w sprawie zastosowanie art. 7 ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak też art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2007.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., należało oddalić.