Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2074/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 30 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1150/09 w sprawie ze skarg J. K. i T. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie przywrócenia sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1150/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi J. K. i T. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], nakazał J. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części przyziemnej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...]. Powyższą decyzję doręczono J. K. do rąk pełnomocnika W. K. oraz W. J.. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania J. K., postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę J. K. na postanowienie ostateczne oddalono na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 449/08.

Pismem z dnia 3 stycznia 2009 r. T. J. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu o wyjaśnienie, czy w sprawach o numerze [...] zostały wydane jakiekolwiek decyzje i czy zostały jej przesłane z pouczeniem o przysługujących prawach zaskarżenia. W odpowiedzi, pismem z dnia 27 stycznia 2009 r., Powiatowy Inspektor poinformował o wydaniu trzech decyzji, w tym z dnia [...] stycznia 2008 r., wyjaśniając że w związku z wniesieniem skargi, nie posiada akt postępowania. Jednocześnie pouczono T. J. o możliwości żądania wznowienia postępowania.

Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2009 r., nadanym za pośrednictwem poczty w dniu 2 lutego 2009 r., T. J. osobiście wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 i 2 K.p.a., postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu, na mocy art. 151 § 1 K.p.a., orzekł o odmowie uchylenia powyższej decyzji. Ustalił, że T. J., postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w Bielsku – Białej z dnia 27 czerwca 1996 r., została częściowo ubezwłasnowolniona. Jej kuratorem ustanowiono w dniu 25 września 1996 r. J. K., będącą współwłaścicielką działki nr [...]. Zdaniem organu, skoro zarówno ubezwłasnowolniona, jak i jej kurator, zamieszkują w tym samym lokalu jest mało prawdopodobne, aby T. J. nie miała informacji o toczącym się od 2004 r. postępowaniu oraz o wydanej przez organ decyzji.

W odwołaniu T. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 10 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 150 § 2 K.p.a. Podniosła, że jako osoba ubezwłasnowolniona jedynie częściowo, mogła uczestniczyć w postępowaniu nawet bez zgody kuratorki. Tymczasem organ administracji nie zapewnił jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, według którego strona nie została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia 1 stycznia 2008 r. Zgodnie bowiem z art. 30 § 2 K.p.a., osoby fizycznie nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez przedstawicieli ustawowych. Stąd też wydane w sprawie pisma organ I instancji doręczył J. K., będącej jednocześnie kuratorem odwołującej się, jak i stroną postępowania, a następnie ustanowionemu pełnomocnikowi W. K.. Nadto, organ odwoławczy podniósł, że zobowiązaną do wykonania obowiązku była tylko J. K..

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosły w odrębnych pismach J. K. oraz T. J., domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji. J. K. zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 7-10, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. Wnosząc o dopuszczenie dowodu z wyroku w sprawie II SA/Gl 9/09, skarżąca podniosła, że rozpatrując skargę na inną decyzję w sprawie zabudowań na przedmiotowej działce, sąd administracyjny wskazał na pominięcie w postępowaniu T. J. jako jednej z jej współwłaścicieli. Nadto, skarżąca zarzuciła, że dopiero w trakcie postępowania wznowieniowego organy ustaliły, że T. J. jest częściowo ubezwłasnowolniona, co jednak nie oznacza, że nie może działać bez kuratora.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi J. K., akcentując że fakt ubezwłasnowolnienia częściowego T. J. wynika z akt postępowania, dotyczącego przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

Skarżąca T. J. ponawiając argumentację i wnioski, zawarte w skardze J. K., dodatkowo wskazała na zdolność procesową w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może samodzielnie dokonywać (art. 65 § 2 K.p.c.), co jej zdaniem świadczy o możliwości samodzielnego działania w postępowaniu administracyjnym.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę T. J. wniósł o oddalenie tej skargi z przyczyn podniesionych w odpowiedzi na skargę J. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zarządzeniem z dnia 23 lutego 2010 r., połączył sprawy z obydwu skarg do wspólnego rozpoznania i orzekania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie narusza prawa. W ocenie Sądu, organy obydwu instancji zasadnie nie stwierdziły w niniejszej sprawie przesłanki wznowieniowej w postaci pozbawienia skarżącej T. J. udziału w postępowaniu administracyjnym, zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie nakazania J. K. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku, stanowiącego współwłasność skarżących oraz W. J..

Sąd pierwszej instancji na podstawie akt postępowania administracyjnego ustalił, że wskutek zawiadomienia Wójta Gminy w Ujsołach, pismem z dnia 12 października 2004 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu powiadomił J. K. o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy obiektów na posesji nr 22 w [...]. Następnie, w dniu 5 listopada 2004 r. przeprowadzono oględziny, zaś w protokole z tej czynności odnotowano, że właścicielami terenu są J. K., T. J. (zam. [...]) oraz W. J. (zam. [...]). W aktach postępowania administracyjnego, za protokołem oględzin (k.12), znajduje się kserokopia postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Bielsku – Białej z dnia 27 czerwca 1996 r., sygn. akt [...], o ubezwłasnowolnieniu częściowym T. J. (k. 14) oraz kserokopia zaświadczenia Sądu Rejonowego w Żywcu z dnia 25 września 1996 r. o ustanowieniu J. K. kuratorem dla częściowo ubezwłasnowolnionej T. J. (k.13). Na kserokopii postanowienia w lewym górnym rogu widnieje odręczna adnotacja "J. K., [...]", zaś w prawym górnym rogu znajduje się prezentata Powiatowego Inspektoratu w Żywcu z adnotacją o wpływie w dniu 10 listopada 2004 r. i rejestracji pod poz. [...] oraz nieczytelnym podpisem "RK" (k. 14 akt adm.). Następnie organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], nakładające na J. K. obowiązek dostarczenia szeregu dokumentów m.in. decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego nr 22 na "małą gastronomię" (k. 15 adm.), które doręczono J. K. i jego odbiór potwierdziła T. J. (k. 19) oraz W. J. (k.18). Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił nadto, że w odpowiedzi na doręczone postanowienie J. K., pismem, które wpłynęło do organu w dniu 7 grudnia 2004 r., powiadomiła o ustanowieniu pełnomocnika w osobie W. K., podając, że zgłosił się on do sprawy (k. 24 akt adm.). W. K. zgłosił się jako pełnomocnik J. K. w dniu 2 listopada 2004 r. (k. 7 i 5 akt adm.). Wówczas organ I instancji doręczył postanowienie z dnia 23 listopada 2004 r. W. K. (k. 26 akt adm.). Następnie doszło do rozdzielenia postępowania na poszczególne obiekty budowlane, w efekcie czego wydano szereg odrębnych decyzji, m.in. objętą zaskarżoną decyzją, którą doręczono W. K. jako pełnomocnikowi J. K..

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, chronologia akt administracyjnych, a przede wszystkim prezentata organu I instancji widniejąca na kserokopii postanowienia o ubezwłasnowolnieniu T. J., potwierdzają fakt, że już w postępowaniu, zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., były znane fakty, że T. J. jako współwłaścicielka nieruchomości została częściowo ubezwłasnowolniona, zaś jej kuratorem jest J. K., która ustanowiła pełnomocnika w osobie W. K.. Prawidłowo w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego doręczał korespondencję do rąk pełnomocnika J. K..

Ocenę tę Sąd oparł na następującej analizie prawnej. Z mocy art. 30 § 2 K.p.a., osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. W tym względzie procedura administracyjna nie rozróżnia pozycji osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej od ubezwłasnowolnionej jedynie częściowo, co koreluje z treścią art. 65 § 2 K.p.c. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd majątkiem. Podjęcie zobowiązań lub rozporządzanie swoim prawem przez osobę ubezwłasnowolnioną wymaga zgody jej przedstawiciela ustawowego, o ile nie dotyczy to umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego, przedmiotów majątkowych oddanych do swobodnego użytku, czy rozporządzania zarobkiem (art. 17 – 22 K.c.). Powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w postanowieniach z dnia 8 września 1970 r. II CZ 115 70, OSNCP 1971, poz. 104 oraz z dnia 30 września 1997 r. III CRN 132/77, OSNCP 1978, poz. 204), Sąd pierwszej instancji wywodził, że kurator którego sąd opiekuńczy nie upoważnił do reprezentowania ubezwłasnowolnionego częściowo, jest jednak w takim zakresie jego przedstawicielem ustawowym i zastępuje go, czyli reprezentuje w takich sprawach. Tymczasem z mocy art. 30 § 1 K.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się wg przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W konsekwencji, w postępowaniu administracyjnym czynności osoby częściowo ubezwłasnowolnionej mogą być uznane za ważne, jeżeli nie prowadzą do zaciągania zobowiązań lub rozporządzenia swoimi prawami, w innych przypadkach konieczne jest uzyskanie na nie zgody przedstawiciela tej osoby, mając na uwadze treść art. 17 K.c. T. J., jako osoba częściowo ubezwłasnowolniona, nie mogła więc bez zgody kuratora zaciągać żadnych zobowiązań ani podejmować czynności w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, co winno skutkować przyjęciem, że w postępowaniu administracyjnym w takich sprawach winna być reprezentowana przez kuratora. Udział kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej w postępowaniu administracyjnym nie może być, zdaniem Sądu pierwszej instancji, traktowany jako pozbawienie możliwości działania takiej osoby jako strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Sąd nie podzielił twierdzenia skarżących, według którego ustanowiony przez J. K. pełnomocnik działał w postępowaniu administracyjnym jedynie w jej imieniu jako strony, a nie równocześnie jako kuratora innej strony. Zauważył, ze kurator uprawniony jest do ustanowienia pełnomocnika dla strony (podopiecznego). Sąd przyjął, że J. K. działała z pełną wiedzą, że reprezentuje w postępowaniu administracyjnym T. J. i ustanowiła pełnomocnika zarówno w imieniu własnym, jak i działając jako kurator. Skutki podejmowanych przez pełnomocnika działań dotyczą obu skarżących, jako stron postępowania administracyjnego, skoro ubezwłasnowolniona częściowo T. J. z mocy art. 17 kc w zw. z art. 65 § 1 K.p.c. i art. 30 § 1 i 2 K.p.a., nie mogła samodzielnie działać w sprawie, przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem.

Sąd pierwszej instancji skonstatował, iż powyższego stanowiska składu orzekającego nie podważa przywołany w skargach wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 9/09. Faktem jest, że uchylając decyzje w sprawie nakazu rozbiórki jednego z obiektów na posesji nr 22 w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na pominięcie w postępowaniu T. J. jako współwłaścicielki. Jednak z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sądowi znany był fakt ubezwłasnowolnienia częściowego strony i ustanowienia dla niej kuratora w osobie J. K., która brała udział w postępowaniu. W sytuacji rozdzielenia postępowania i wydania odrębnych decyzji w stosunku do poszczególnych obiektów na wspólnej nieruchomości, nie można wykluczyć, iż brak było wszystkich dokumentów w przedstawionych wówczas aktach administracyjnych, na co wskazuje brak rozważań w kwestii ubezwłasnowolnienia T. J..

W podsumowaniu Sąd stwierdził, że z uwagi na brak przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organy nadzoru budowlanego zasadnie odmówiły uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wbrew zarzutom skarg, we wznowionym postępowaniu nie doszło też do naruszenia reguł procedury administracyjnej (gwarancji procesowych stron).

Skargę kasacyjną złożyła T. J.. Zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ewentualnie uchylenie przedmiotowego wyroku oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię treści art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 K.c. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 28, 33 § 2, 30 K.p.a. oraz w związku z art. 183 § 1 K.r.o. przejawiającą się w uznaniu przez Sąd, że organ zasadnie odmówił uchylenia skarżonej decyzji, gdyż opinia sądowa stwierdzająca częściowe ubezwłasnowolnienie skarżącej oznacza brak zdolności do udziału w postępowaniu administracyjnym i stanowi obowiązkową podstawę do działania skarżącej przez kuratora, czy nawet pełnomocnika osoby kuratora, pomimo, że skarżąca nie ustanowiła w skarżonym postępowaniu pełnomocnika w osobie pełnomocnika swojego kuratora, ani jakiegokolwiek innego, a zatem nie brała udziału w skarżonym postępowaniu – co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 183 § 1 K.r.o. i przepisów art. 10 § 1 K.p.a., art. 28 K.p.a., art. 33 § 2 K.p.a. i art. 30.

2. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w toku postępowania, to jest art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 K.c. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 28, 33 § 2, 30 K.p.a. oraz w związku z art. 183 § 1 K.r.o. przejawiającą się w uznaniu przez Sąd, że organ zasadnie odmówił uchylenia skarżonej decyzji, gdyż orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające częściowe ubezwłasnowolnienie skarżącej oznacza brak zdolności do udziału w postępowaniu administracyjnym i stanowi obowiązkową podstawę do działania skarżącej przez kuratora, czy nawet pełnomocnika osoby kuratora, pomimo, że skarżąca nie ustanowiła w skarżonym postępowaniu pełnomocnika w osobie pełnomocnika swojego kuratora, ani jakiegokolwiek innego, a zatem nie brała udziału w skarżonym postępowaniu – co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 183 § 1 K.r.o. i przepisów art. 10 § 1 K.p.a., art. 28 K.p.a., art. 33 § 2 K.p.a. i art. 30 a, co skutkowało oddaleniem skargi przez Sąd,

3. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, to jest dowodach i faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, a wskutek tego błędne przyjęcie w świetle treści dokumentów w aktach sprawy, a szczególnie treści pełnomocnictwa udzielonego przez J. K. W. K. – iż J. K. działała w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. jako przedstawiciel ustawowy T. J. i udzielając pełnomocnictwa W. K. udzieliła go także jako przedstawiciel ustawowy skarżącej T. J., a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 K.c. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 28, 33 § 2, 30 K.p.a. oraz w związku z art. 183 § 1 K.r.o., a co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi wobec uznania przez Sąd, że organ zasadnie odmówił uchylenia skarżonej decyzji, gdyż opinia sądowa stwierdzająca częściowe ubezwłasnowolnienie skarżącej oznacza brak zdolności do udziału w postępowaniu administracyjnym i stanowi obowiązkową podstawę do działania skarżącej przez kuratora, którym była J. K., czy nawet pełnomocnika ustanowionego przez kuratora.

4. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270),

poprzez zaniechanie ustalenia czy – w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. i mając na uwadze treść art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 K.c. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 28, 33 § 2, 30 K.p.a. oraz w związku z art. 183 § 1 K.r.o. – konieczne było działanie T. J. przez J. K. jako przedstawiciela ustawowego T. J., wskutek czego naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., a co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi wobec uznania przez Sąd, że organ zasadnie odmówił uchylenia skarżonej decyzji, gdyż opinia sądowa stwierdzająca częściowe ubezwłasnowolnienie skarżącej oznacza brak zdolności do udziału w postępowaniu administracyjnym i stanowi obowiązkową podstawę do działania skarżącej przez przedstawiciela ustawowego – kuratora, którym była J. K., czy nawet pełnomocnika w osobie W. K. ustanowionego przez kuratora.

5. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie podstawy prawnej nieuwzględnienia zarzutu błędnej wykładni art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 K.c. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 28, 33 § 2, 30 K.p.a. oraz w związku z art. 183 § 1 K.r.o., to jest nie odniesienia się przez Sąd do zarzutu skargi błędnej wykładni art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 K.c. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 28, 33 § 2, 30 K.p.a. oraz w związku z art. 183 § 1 K.r.o. wedle, którego w ocenie skarżącej nie było konieczne działanie T. J. przez J. K. jako przedstawiciela ustawowego T. J..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

Przed szczegółową analizą zasadności skargi kasacyjnej konieczna jest uwaga, że zarzuty materialne i proceduralne zostały w skardze kasacyjnej wyartykułowane wadliwie. W obu podstawach powołano szereg przepisów natury procesowej i materialnej, a sposoby naruszenia nawiązują jednocześnie do uchybień proceduralnych i materialnoprawnych, niezależnie od tego, w której podstawie skargi występują. Odnotować należy także ewidentne błędy. W podstawie materialnej skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w powiązaniu z przepisami materialnymi i procesowymi, przejawiającą się w uznaniu przez Sąd, że organ zasadnie odmówił uchylenia skarżonej decyzji (dalej skarżąca wskazała na okoliczności, które jej zdaniem nie powinny doprowadzić do odmowy uchylenia decyzji). W związku z tym należy stwierdzić, że przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. ma charakter procesowy. Odmowa uchylenia decyzji powinna być określona jako uchybienie proceduralne. Można zgłaszać zarzut błędnej odmowy uchylenia (a raczej błędnego oddalenia skargi na decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej) z powodów materialnych, ale zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. powinien być wyartykułowany w podstawie kasacji, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Brak spójności dotyczy także drugiej podstawy kasacji: naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego – dalej następuje wyliczenie szeregu przepisów o różnym charakterze oraz wskazanie, że błędna wykładnia przejawiła się w uznaniu przez Sąd, że organ zasadnie odmówił uchylenia skarżonej decyzji. Niezależnie więc od zauważonych już niedokładności dochodzi jeszcze pomieszanie sposobów naruszenia prawa, tj. błędna wykładnia jest określana jako niewłaściwe zastosowanie.

Tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione już z powodu wadliwości konstrukcyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania, uściślania, czy uzupełniania podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 146732; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2042/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 988142).

Możliwe jest natomiast odczytanie zarzutu sformułowanego w kolejnej proceduralnej podstawie kasacji, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na faktach i dowodach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy i błędne ustalenie, że J. K., udzielając pełnomocnictwa W. K., udzieliła go także jako przedstawiciel ustawowy T. J.. Dokonując oceny zasadności procesowej części tego zarzutu, stwierdzić należy, iż jest on bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł się aktach sprawy, tak jak przewiduje to dyspozycja z art. 133 § 1 P.p.s.a. Nadto, Sąd pierwszej instancji, przedstawiając szczegółowo ustalenia w tym zakresie oraz wskazując precyzyjnie dowody z akt administracyjnych, wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że pełnomocnictwa W. K. udzieliła J. K.. Uznając, że pełnomocnictwo dotyczyło także ubezwłasnowolnionej częściowo T. J., Sąd oparł się na całokształcie okoliczności postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim na przedłożeniu wcześniej do akt dokumentu – postanowienia o ubezwłasnowolnieniu i późniejszym udzieleniu pełnomocnictwa przez kuratora osoby ubezwłasnowolnionej. Zaistnienie czynności procesowej udzielenia pełnomocnictwa przez kuratora w imieniu osoby ubezwłasnowolnionej częściowo było więc rezultatem oceny prawnej Sądu, wynikającej z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, a nie ustaleniem poczynionym wskutek przeprowadzenia postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej przedstawiona w pkt 4, naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia czy konieczne było działanie T. J. przez J. K. jako przedstawiciela ustawowego, wskutek czego doszło do naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ustalił charakter czynności prawnej do której odnosiło się postępowanie administracyjne i przyjął, że w postępowaniu tym osoba ubezwłasnowolniona częściowo, z uwagi na charakter tej czynności, musi być reprezentowana przez kuratora. Stanowisko Sądu zostało przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w formie obszernego wywodu.

Bezzasadny jest także zarzut wyartykułowany w ostatniej podstawie kasacji opatrzonej numerem 5, sformułowany jako naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej poglądu dotyczącego działania T. J. przez J. K. jako przedstawiciela ustawowego T. J.. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał normy materialne i procesowe z których wywiódł konieczność reprezentowania T. J. przez jej kuratora J. K. w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Już z tego powodu tak zgłoszony zarzut proceduralny nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do ostatniej podstawy skargi kasacyjnej i do uzasadnienia skargi kasacyjnej, z których wynika istota sporu, odnieść się merytorycznie do zagadnienia reprezentacji osoby ubezwłasnowolnionej częściowo w postępowaniu administracyjnym o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jest niewątpliwe, że w postępowaniach nadzwyczajnych znajdują zastosowanie przepisy Rozdziału 6 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 30 § 2 K.p.a., osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli, przy czym, zgodnie z art. 30 § 1 K.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z obu norm wynikają dla niniejszej sprawy następujące wnioski: sytuacja materialna osoby ubezwłasnowolnionej częściowo jest w postępowaniu administracyjnym regulowana przepisami art. 17-22 Kodeksu cywilnego w związku z art. 30 § 1 K.p.a., zaś zdolność procesowa, w tym zakres samodzielnego działania oraz działania przez przedstawiciela ustawowego jest konsekwencją zastosowania art. 30 § 2 K.p.a. w związku z art. 17-22 K.c., art. 65 § 2 w związku z art. 66 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 181 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Reprezentacja osoby ubezwłasnowolnionej częściowo została unormowana w art. 181 § 1 K.r.o. W myśl tego przepisu, kurator osoby ubezwłasnowolnionej częściowo jest powołany do jej reprezentowania i do zarządu jej majątkiem tylko wtedy, gdy sąd opiekuńczy tak postanowi. Jak jednak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, wykładnia art. 66 w związku z art. 65 § 2 K.p.c. prowadzi do wniosku, że zdolności procesowej nie posiada nie tylko osoba pozbawiona całkowicie zdolności do czynności prawnych, ale także osoba ograniczona w tej zdolności w sprawach wynikających z czynności prawnych, których osoba ta nie mogłaby wykonywać samodzielnie. W tym zakresie przedstawicielem osoby ubezwłasnowolnionej częściowo jest jej kurator, ustanowiony zgodnie z art. 16 § 2 K.c., któremu nie jest w tym celu potrzebne szczególne upoważnienie sądu opiekuńczego (patrz: postanowienie SN z dnia 30 września 1977 r., sygn. akt III CRN 132/77, OSNC 1978/11/204; postanowienie SN z dnia 8 września 1970 r., sygn. akt II CZ 115/70, OSNC 1971/6/104; Stanisława Kalus [w:] "Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz", pod red. Kazimierza Piaseckiego, LexisNexis 2009, s. 1111-1114; Henryk Dolecki "Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz", LEX 2010, teza 5 do art. 181).

Osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może bez zgody przedstawiciela ustawowego podejmować czynności prawne wymienione w art. 20-22 K.c. Natomiast do czynności prawnych, przez które osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązania lub rozporządza prawem, potrzebna jest zgoda przedstawiciela ustawowego tej osoby (art. 17 K.c.).

Konieczność reprezentowania ubezwłasnowolnionej częściowo T. J. przez kuratora zależy zatem od tego, czy udział w sprawie administracyjnej, w której ta reprezentacja ma mieć miejsce, w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na bar, należy do czynności określonych w art. 17 K.c., czy też do czynności określonych w art. 20-22 K.c.

W tym zakresie uprawnione jest sięgnięcie, w drodze wykładni systemowej do podziału na czynności prawne przekraczające zwykły zarząd i nieprzekraczające zakresu zwykłego zarządu (art. 199 i art. 201 K.c.), przy czym pamiętać trzeba, iż czynności rozporządzające są, według art. 199 K.c., czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu. Warto odnotować, że budowa budynku, przebudowa, a nawet kosztowny remont, są czynnościami faktycznymi uznawanymi za przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, zaś czynnościami zwykłego zarządu są czynności związane z normalną eksploatacją rzeczy wspólnej, np. pobieranie pożytków, konserwacja, administracja oraz czynności zachowawcze, w tym także dotyczące sposobu korzystania z rzeczy. Inaczej ocenić należy czynność polegającą na zmianie przeznaczenia terenu, czy też, jak w niniejszej sprawie, zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu rzeczą (por. Stanisław Rudnicki, Grzegorz Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", LexisNexis 2011, s. 298, 300-301). Realizacja czynności faktycznych nie stanowi czynności prawnych w rozumieniu prawa cywilnego, jakkolwiek wiąże się ze skutkami w zakresie aktywów inwestora. Jednak możliwość legalnego wykonania tych czynności faktycznych jest uwarunkowana dochowaniem obowiązujących procedur i akceptacją organów administracji architektoniczno-budowlanej. O ważności zmiany sposobu użytkowania świadczy podleganie tej czynności szczególnej regulacji administracyjnej, jaką jest reglamentacja wynikająca z przepisów powszechnie obowiązujących, w tym wypadku norm art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego. Nadto zauważyć trzeba, że akceptacja organu administracyjnego dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest możliwa bez wniosku inwestora. Wniosek do organu stanowi zatem czynność procesową wywierającą skutki w zakresie praw administracyjnych strony oraz może doprowadzić do skutków cywilnoprawnych – zmiany w prawie korzystania z rzeczy. W obu płaszczyznach (administracyjnej i cywilnoprawnej), w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie można mówić o drobnej bieżącej sprawie życia codziennego, czy też o czynności zmierzającej jedynie do bieżącego utrzymania rzeczy. Ta sama ocena odnosi się do udziału w postępowaniu kontrolnym organu nadzoru budowlanego, którego przedmiotem jest legalność dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Udział ten nie jest zwykłą czynnością zachowawczą.

Zarówno zatem z punktu widzenia dyspozycji przepisu art. 30 § 2 K.p.a., odnoszącego się do reprezentacji osób niemających pełnej zdolności do czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym, jak i uwzględniając kontekst cywilnoprawny, należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, współwłaściciel budynku będący osobą ubezwłasnowolnioną częściowo, powinien być reprezentowany przez kuratora.

Fakt, że korespondencja organów była kierowana do J. K., bez wskazania, że jest ona adresatem nie tylko jako strona, ale także jako przedstawiciel strony ubezwłasnowolnionej, był uchybieniem, ale niemającym wpływu na wynik sprawy. Skoro kurator T. J. był powiadamiany o czynnościach podejmowanych w postępowaniu administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu, to nie można przyjąć, by osoba, którą reprezentował, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie została więc spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Należało zatem wydać decyzję opartą o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 K.p.a., oddalił skargę kasacyjną.