Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2277/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
657
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2665/20 w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o z siedzibą w R. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 kwietnia 2021 r., sygn. VI SA/Wa 2665/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2020r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła O. Sp. z o.o. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie, skarżąca kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz pozostawienie Sądowi pierwszej instancji rozstrzygnięcie w zakresie zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162; dalej: p.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych, podczas gdy przy prawidłowej wykładni przepisu ww. ograniczenia stanowią daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnosząc skargę kasacyjną, skarżąca zażądała rozpoznania tego środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; treść tych, jak i dalej powoływanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów

Skarga kasacyjna została oparta na jednym zarzucie określonym na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 34 ust. 1 p.p. polegającą na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w postaci danin publicznych, podczas gdy przy prawidłowej wykładni przepisu ww. ograniczenia stanowią daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa. Zarzut ten zakreślił zakres niniejszego postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.

W rozpoznawanej sprawie spór prawny dotyczył relacji pomiędzy ustawą – Prawo przedsiębiorców a ustawą z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1977; dalej "p.f.") w zakresie dopuszczalności złożenia przez skarżącą spółkę na podstawie art. 34 ust. 1 p.p. wniosku o interpretację wprowadzonych w art. 86a p.f. ograniczeń swobody działalności gospodarczej w korzystaniu z przysługujących podmiotom prowadzącym apteki ogólnodostępne praw, które w ocenie skarżącej stanowią niepieniężny obowiązek wynikający z ustawy, co w konsekwencji pozwala uznać to za daninę publiczną. Natomiast Minister Zdrowia zaskarżonym postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie interpretacji indywidualnej w zakresie wskazanym we wniosku, uznając że nie dotyczy on interpretacji przepisu, z którego wynika obowiązek świadczenia przed przedsiębiorcę daniny publicznej. Sąd pierwszej instancji zaakceptował w całości stanowisko organu. Po dokonaniu szczegółowej analizy pojęcia "danina publiczna" jednoznacznie stwierdził, że przepis art. 86a p.f. będący przedmiotem wniosku o udzielenie interpretacji indywidualnej określa zasady wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej. Regulacji tej nie można przypisać charakteru daniny publicznej. Sąd przyjął, że skoro wniosek dotyczy przepisu nie mieszczącego się w definicji daniny publicznej, organ prawidłowo na podstawie art. 61a § 1 zd. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania.

Ogólnie rzecz ujmując, wykładnia prawa to nic innego jak wyjaśnienie, objaśnienie, ustalenie znaczenia, sensu interpretowanej normy prawa, to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy. Wykładnia prawa to wypowiedź odnoszącą się do sposobu interpretacji przepisów prawnych, co do ustalenia jednoznacznego rozumienia określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, przypisywania im odpowiedniego znaczenia.

Wyjaśnić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni, że sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa albo nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 294/14, 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Przy zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego należy wskazać, w czym strona upatruje wadliwości interpretacji dokonanej przez sąd (czy błąd tkwi w treści zrekonstruowanej normy, przebiegu procesu wykładni, sposobie wykorzystania poszczególnych dyrektyw wykładni; wyroki NSA z: 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10; 15 marca 2011r., II OSK 540/10), a także przedstawić własną wykładnię przepisu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 p.p., stwierdzić należy, że zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Cytowany przepis stanowi jedynie fragment całości regulacji ujętej w ramach przepisów p.p., które odnoszą się do materii interpretacji indywidualnych. Dotyczy on w przeważającej mierze kwestii proceduralnych określających zasady składania przez przedsiębiorców wniosków o wydanie interpretacji. Ustawodawca przewidział możliwość przygotowania interpretacji indywidualnych w dwóch zakresach przedmiotowych. Po pierwsze, wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego, z którym przyszło zetknąć się przedsiębiorcy i który wzbudził jego wątpliwości. Wniosek może również dotyczyć zdarzeń przyszłych, czyli przedstawiać organowi jedynie hipotetyczną prognozę sytuacji faktycznej i prawnej, która może mieć miejsce. Udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, od której służy odwołanie. Interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia (ust. 5). Do postępowań o wydanie interpretacji indywidualnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Artykuł 34 ust. 1 p.p. określa właściwy organ, do którego przedsiębiorca powinien złożyć wniosek o indywidualną wykładnię. W celu określenia organu właściwego w konkretnej sprawie przedsiębiorcy należy mieć na uwadze zakres przedmiotowy interpretacji, czyli określenie przepisów, z których wynika zobowiązanie świadczenia daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Przez organ właściwy należy tu rozumieć podmiot egzekwujący obowiązek określony w tych przepisach.

Dla podkreślenia proceduralnego charakteru wyżej wymienionego przepisu przywołać należy kolejne jego ustępy. I tak ust. 3 i 4 art. 34 p.p. określają obligatoryjne elementy wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, a które przedsiębiorca powinien zawrzeć w jego treści. Wniosek musi identyfikować przedsiębiorcę, który zwraca się do organu ze swoją wątpliwością prawną poprzez uwzględnienie informacji o firmie przedsiębiorcy, numerze identyfikacji podatkowej (NIP) oraz ewentualnie adresie do korespondencji, w przypadku gdy jest on inny niż adres siedziby albo adres zamieszkania przedsiębiorcy.

Wydanie interpretacji indywidualnej podlega opłacie w wysokości określonej wprost w art. 34 ust. 6. W kolejnych jednostkach redakcyjnych znajdują się szczegółowe regulacje dotyczące opłaty (ust. 8,9,10,11).

Jeżeli wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej nie spełnia wymogów określonych w art. 34 ust. 1, 3, 4 lub 6 p.p., wzywa się przedsiębiorcę do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Jeżeli braki nie zostaną usunięte w tym terminie, wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. W sprawie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia wydaje się postanowienie, na które służy zażalenie (ust. 7).

Interpretację indywidualną wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia wpływu do organu lub państwowej jednostki organizacyjnej kompletnego i opłaconego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. W razie niewydania interpretacji indywidualnej w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji indywidualnej, została wydana interpretacja indywidualna stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej.

Ustawodawca w ust. 7 art. 34 p.p., wprost wskazuje, że wymogi określone w ust. 1 tego przepisu stanowią wymogi formalne, których niespełnienie wymaga podjęcia przez właściwy organ postępowania naprawczego i wezwania strony do ich uzupełnienia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Tymczasem organ, wydając zaskarżone postanowienie odmawiające wydania interpretacji indywidualnej, nie zakwestionował poprawności formalnej wniosku, lecz rozstrzygnął sprawę merytorycznie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ uznał, że wniosek skarżącej nie dotyczy interpretacji przepisu, z którego wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Przepis art. 86a p.f. określa zasady wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej w zakresie obrotu produktami leczniczymi, jednak przedmiot tej normy w żadnym zakresie nie odnosi się do daniny publicznej, a więc wniosek skarżącej spółki nie mieści się w zakresie art. 34 ust. 1 p.p.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wprowadza związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. W związku z tym profesjonalny pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zobowiązany jest do prawidłowego konstruowania nie tylko samych zarzutów kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z jej zarzutami. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zasadniczo zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum. Przy zarzucie błędnej wykładni autor skargi kasacyjnej oprócz wykazania, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenie treści przepisu, musi wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Zauważyć trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest lapidarne i powiela dotychczasową argumentację skarżącej, zawartą w odwołaniu jak również w skardze. Argumentacja skarżącej jest cały czas taka sama, a ta zaprezentowana w skardze kasacyjnej sprowadza się jedynie do polemiki z uzasadnieniem orzeczenia Sądu pierwszej instancji, który podzielił stanowisko organu. Autor skargi kasacyjnej odrzucił wykładnię pojęcia "danina publiczna" zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podnosząc, że "w przeważającej części, nauka i judykatura wskazują na bardzo szerokie rozumienie pojęcia "danina publiczna", które nie ograniczają się jedynie do świadczeń pieniężnych jak błędnie wskazał Sąd". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano żadnego poglądu prawnego doktryny, wymieniono tylko jedno orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3556/15), które dotyczyło interpretacji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1190 ze zm.), przewidującego obowiązek tworzenia rezerwy paliwa lotniczego. Skarżąca kasacyjnie powołała się zatem na wyrok NSA, w którym przedmiotem interpretacji była inna norma prawna niż w rozpoznawanej sprawie.

Autor skargi kasacyjnej wskazał na potrzebę ujednolicenia stanowiska w zakresie przedmiotu wniosku o interpretację tj. art. 86a p.f., poprzestając na wyrażeniu poglądu, że powyższy przepis, będący niepieniężnym obowiązkiem, wynikającym z ustawy, wiążący się z ograniczeniami swobody w korzystaniu z przysługujących praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego dla przedsiębiorcy, powinien być uznany za daninę publiczną. Z jednej strony pogląd ten nie zawiera bliższego uzasadnienia, natomiast z drugiej stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki nie przybrało postaci zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Opisana na wstępie istota spornego zagadnienia dotyczy wzajemnej relacji art. 86a p.f. i art. 34 ust. 1 p.p. i polega na określeniu charakteru prawnego nakazów zawartych w art. 86a p.f. w powiązaniu ze zwrotem użytym w art. 34 ust. 1 p.p. "zakres i sposób zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne". Innymi słowy chodzi o interpretację tych wszystkich przepisów prawa, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę. Zakres i przedmiot sprawy o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa konstytuuje treść wniosku wszczynającego postępowanie, a rolą organu prowadzącego to postępowanie jest ocena stanowiska strony w spornej kwestii, nie zaś przedstawienie poglądów i wykładni przepisów odnoszących się do różnych sytuacji faktycznych. Istotą tego postępowania jest uzyskanie przez stronę wyjaśnienia treści przepisów prawa i ich zastosowania w odniesieniu do indywidualnej sytuacji wskazanej we wniosku. Analiza treści wniosku o wydanie pisemnej interpretacji wskazuje, że skarżąca twierdzi, że z art. 86 a p.f., wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w jego indywidualnej sprawie. W treści zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 34 ust. 1 p.p skarżąca w ogóle nie wskazała tego przepisu prawa. Tymczasem dla skuteczności tego zarzutu powinien być on powiązany z naruszeniem art. 86a p.f.

Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do wskazywania za stronę wad zaskarżonego orzeczenia. Nie jest też rzeczą tego Sądu domyślanie się intencji skarżącej. Z powodu związania granicami skargi kasacyjnej, NSA oceniał zaskarżony wyrok tylko w granicach zarzutu kasacyjnego, a nie w całokształcie okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 p.p. zawiera istotną wadę konstrukcyjną, gdyż autor skargi kasacyjnej wadliwie zaliczył ten przepis do przepisów prawa materialnego, zamiast do przepisów proceduralnych. Zauważyć też należy, że podział przepisów na przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania może nasuwać pewne trudności, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego to przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a przepisy postępowania to normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09,ONSAiWSA z 2010r.,nr 5, poz.80, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06).

Przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej ma istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego, wskazanych w art.176 p.p.s.a. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. niezbędne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wykazanie, że sąd pierwszej instancji popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA z: 4 marca 2014r., II OSK 2387/12, 26 lutego 2014r., II OSK 2313/12).

Przede wszystkim skarga kasacyjna nie zawiera wymaganego prawem wykazania wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. Nie sposób więc domniemywać, w jaki sposób naruszenie tego przepisu rzutowało na treść zaskarżonego wyroku. Nie każde bowiem naruszenie przepisu prawa procesowego skutkuje uchyleniem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz tylko takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co wyraża się w przypuszczeniu, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów w sprawie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie innej treści niż wyrażone w skarżonym wyroku. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Celem tego przepisu jest bowiem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem.

Autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 p.p., powinien wykazać, że następstwa wadliwej wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd pierwszej instancji były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji nie musi mieć charakteru realnego, jednakże autor skargi kasacyjnej musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie. W związku z powyższym nie można uznać zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 p.p. za uzasadniony.

Opisana wyżej wadliwość skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń spowodowały ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednakże w stopniu pozwalającym na jego ocenę w ramach podstawy kasacyjnej.

Podkreślić także należy, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 223/07, 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10).

Poza tym wskazać należy na pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), a sprowadzającego się do stanowiska, że w opisanej wyżej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny może, na postawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Istnieje zatem możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej, która nie wskazuje wyraźnie podstaw i zarzutów kierowanych pod adresem skarżonego wyroku, jeżeli na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić, jakie naruszenia podnosi autor skargi kasacyjnej.

Przyjmując liberalne stanowisko dopuszczające objęcie przedmiotem kontroli sądowej każdego przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu (por. B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2012 r., s. 542), wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał treść przepisu art. 86a p.f., który można powiązać z zarzutem kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zasadniczego zagadnienia w rozpoznawanej sprawie, uznał, że w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wniosek skarżącej nie dotyczy interpretacji przepisu, z którego wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie.

Przepis art. 86a p.f. określa zasady wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej w zakresie obrotu produktami leczniczymi, jednak przedmiot tej normy w żadnym zakresie nie odnosi się do daniny publicznej.

Akceptując motywy rozstrzygnięcia przedstawione przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także na niżej przedstawione argumenty.

Zauważyć należy, że w stanie prawnym od 12 lipca 2015 r., przy nowelizacji art. 86 p.f. wprowadzono bezwzględny zakaz tzw. odwróconej dystrybucji leków, czyli prowadzenia przez apteki sprzedaży na rzecz hurtowni czy innych aptek ogólnodostępnych produktów leczniczych. Zakaz ten wynikał z całej systematyki p.f. jednakże nie został w sposób wyraźny wskazany (art. 68 ust. 1 p.f. i art. 87 ust. 2 pkt 1 p.f.). Wymieniony przepis wprowadzono w celu rozwiązania problemu polegającego na zwiększaniu się skali prowadzenia przez apteki sprzedaży leków na rzecz hurtowni, które następnie eksportowały leki za granicę. Zjawisko wywozu produktów leczniczych powodowało ich deficyt na polskim rynku farmaceutycznym. Występowanie tych niedoborów stanowiło przedmiot dezaprobaty zarówno ze strony społeczeństwa, jak i organów administrujących.

W orzecznictwie uznano, że dystrybucja leków w innym kierunku niż do pacjenta co do zasady wchodzi w zakres obrotu hurtowego, zastrzeżonego wyłącznie dla hurtowni farmaceutycznych. Prowadzenie obrotu z innymi podmiotami – uczestnikami obrotu produktami leczniczymi – naruszało fundamentalne zasady działania apteki ogólnodostępnej i obligowało właściwy organ administracyjny do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (por. wyroki NSA z: 21 maja 2014 r., II GSK 374/13; 13 lutego 2014 r., II GSK 2066/12; 13 lutego 2014 r., II GSK 1923/12; 16 stycznia 2007 r., II OSK 168/06). Obecne brzmienie przepisu obowiązujące od dnia 12 lipca 2015 r. zakłada, że zakazana jest nie tylko sprzedaż takich produktów, jak miało to miejsce w pierwotnej wersji przepisu, lecz także ich "zbywanie". Jak przyjmuje się w doktrynie, termin "zbycie" ma szerszy zakres niż sprzedaż i obejmuje wszystkie formy przeniesienia władania, w tym np. przez darowiznę lub zamianę, niezależnie nawet od tego, czy nastąpiło fizyczne przekazanie przedmiotu (por. A. Kidyba, Prawo handlowe, Warszawa 2005, s. 132; M. Kalitowski, Komentarz do art. 274 [w:] Kodeks Karny. Komentarz, red. M. Filar, LEX/el. 2014; wyrok SA w Katowicach z 27 kwietnia 2006 r., II AKa 73/06, KZS 2006, z. 11, poz. 62). Zmieniła się też treść art. 103 p.f. W ust. 1 pkt 2 tego artykułu przyjęto, że jeżeli apteka naruszyła przepis art. 86a to wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na jej prowadzenie.

W art. 36z p.f. nałożono na podmiot odpowiedzialny oraz przedsiębiorcę zajmującego się obrotem hurtowym produktami leczniczymi obowiązek zapewnienia, w celu zabezpieczenia pacjentów, nieprzerwanego zaspokajania zapotrzebowania podmiotów uprawnionych do obrotu detalicznego produktami leczniczymi i przedsiębiorców zajmujących się obrotem hurtowym produktami leczniczymi w ilości odpowiadającej potrzebom pacjentów. Z kolei w art. 78a p.f. wprowadzono procedurę kontrolowanego wywozu leków. Naruszenie zakazu zbycia produktów leczniczych z apteki ogólnodostępnej lub punktu aptecznego do hurtowni farmaceutycznej, innej apteki ogólnodostępnej lub innego punktu aptecznego, zgodnie z art. 126b p.f. podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Natomiast przepis art. 127 p.f. sankcjonuje przestępstwo prowadzenia bez wymaganego zezwolenia obrotu hurtowego.

Wprowadzone zmiany podyktowane były konkretnymi potrzebami. Ustawodawca uznał, że konieczne jest zapewnienie skutecznego nadzoru organów państwowych nad procesem dystrybucji produktów leczniczych, który osiągnął "nieakceptowany społecznie poziom patologii" i uniemożliwia zapewnienie stałego dostępu do ważnych produktów leczniczych, których brak może spowodować trwałe i niekorzystne następstwa zdrowotne. Zmiany legislacyjne zmierzały m.in. do ograniczenia zjawiska tzw. "dystrybucji odwróconej" produktów leczniczych, gdyż dotychczasowe środki, które miały mu przeciwdziałać okazały się niewystarczające. Za niezbędne do realizacji zamierzonych celów uznane zostało wyposażenie Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w kompetencje monitorowania, nadzoru i kontroli rozmieszczenia w łańcuchu dystrybucji produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (zob. Sejm RP VII kadencji druk sejmowy nr 2997).

Art. 86 ulegał też dalszym modyfikacjom. I tak, w ustawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 959) nadano art. 86a brzmienie, zgodnie z którym apteka lub punkt apteczny mogą zbyć produkty lecznicze wyłącznie w celu bezpośredniego zaopatrywania ludności, w tym nieodpłatnie pacjentowi – wyłącznie na potrzeby jego leczenia lub na podstawie zapotrzebowania wystawionego przez podmioty wykonujące działalność leczniczą – na zasadach określonych w relewantnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego (przede wszystkim Prawa farmaceutycznego i regulacji dotyczących cen urzędowych produktów leczniczych objętych refundacją). Ponadto, w art. 86a ust. 1 pkt 3 p.f. przewidziano, że apteki lub punkty apteczne będą mogły nieodpłatnie przekazywać produkty lecznicze (nieobjęte refundacją) jedynie w trzech enumeratywnie wymienionych przypadkach, tj. na rzecz domów pomocy społecznej – w zakresie zadań ustawowych związanych z pomocą w organizowaniu farmakoterapii, organowi władzy publicznej – w przypadku wystąpienia konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych oraz podmiotom wykonującym działalność leczniczą – wyłącznie w celu ich zaopatrzenia. W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji ustawodawca wskazał, że wprowadzenie omawianej regulacji ma przede wszystkim na celu usunięcie luk prawnych, które były w dotychczasowym stanie prawnym wykorzystywane do nielegalnego obrotu produktami leczniczymi. Zapewnia ona konieczne środki kontroli nad niestandardowymi przypadkami rozporządzenia produktem leczniczym (zob.: Sejm RP VIII kadencji druk sejmowy nr 3303). Warto jednak zwrócić uwagę, że wprowadzając kolejne zmiany p.f., ustawodawca podkreślał, że dostosowuje kształt regulacji do zmieniającej się rzeczywistości obrotu lekami. W zależności od potrzeb na danym etapie swych działań rozszerza zakazy albo eliminuje ograniczenia zbyt daleko idące w kontekście celu ustawy, tj. przeciwdziałania nieprawidłowościom w obrocie produktami leczniczymi (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne, Sejm RP VIII kadencji druk sejmowy nr 3653).

W rozpoznawanej sprawie należało ustalić, czy ze wskazanego przez skarżącą spółkę przepisu art. 86a p.f. wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej, w rozumieniu. 34 ust. 1 p.p.

Na wstępie tej części rozważań należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do pojęcia "danina publiczna". Dodatkowo zauważyć trzeba, że w przepisach ustawy p.p. ustawodawca nie wyjaśnił znaczenia tego pojęcia. Zostało ono natomiast zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.; dalej "u.f.p."). Daniny publiczne to podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Cechami danin publicznych są przede wszystkim: przymusowość, bezzwrotność, oparcie obowiązku ich ponoszenia o przepisy ustawowe. Daniny publiczne są ustanawiane jednostronnie przez właściwe organy państwa wyposażone we władztwo publiczne (por. Z. Ofiarski [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2019). W literaturze podnosi się, że warunkiem sine qua non określenia danego świadczenia pieniężnego mianem daniny jest wykazanie, że sprzyja ono realizacji przez państwo celów publicznych oraz określenie związku między ustanowieniem daniny a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej (por. A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne – podstawowe pojęcia konstytucyjne, ZNSA z 2011 r., zeszyt nr 2, s. 47 - 58). Podstawową funkcją realizowaną przez daniny publiczne jest więc funkcja fiskalna, gdyż ich celem jest dostarczanie państwu środków niezbędnych do realizacji zadań publicznych. Przyjęcie takiego rozumienia terminu "danina publiczna" oznacza, że nie obejmuje on wszelkich kar pieniężnych i grzywien, których cele i funkcje są inne.

Podkreślenia wymaga, że istotą sankcji pieniężnej jest pogorszenie sytuacji prawnej adresata przez nałożenie obowiązku zapłaty określonej kwoty. Sankcje pieniężne są wymierzane jako dolegliwość za działania bez wymaganego prawem zezwolenia organu administracji publicznej, za naruszenie zakazu lub nakazu określonego przepisami prawa, a także za spowodowanie stanu bezprawia administracyjnego trwającego w określonym przedziale czasu. Sankcje pieniężne (kary pieniężne) pełnią funkcje: prewencyjną, restytucyjną, kompensacyjną, a także represyjną.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 marca 2010 r. sygn. akt P 9/08 (OTK-A z 2010 r. Nr 3, poz. 26) stwierdził, że administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, chociaż wyrażone na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, odnosi się do administracyjnych kar pieniężnych w ogólności.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że uwzględniając cele ustanowienia sankcji administracyjnych i funkcje jakie pełnią, brak jest podstaw do zaliczenia kar pieniężnych do kategorii danin publicznych (por. wyroki NSA z: 24 października 2019 r., sygn. akt 792/19, 22 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 991/19).

Zdaniem A. Krzywonia, z aksjologicznego punktu widzenia trudno zaakceptować tezę, "(...) że prawodawca w demokratycznym państwie prawnym wprowadza sankcjonowane normami prawa publicznego nakazy i zakazy po to, by czerpać dochody z ich naruszenia. Oznaczałoby to, że ustawodawca przyjmuje założenie, iż państwo może być utrzymywane z niegodziwości obywateli, a nie powszechnych obciążeń finansowych, wynikających z legalnych czynności prawnych i faktycznych jednostek". Autor ten zauważa, że w ostatecznym rozrachunku wszelkie grzywny i kary pieniężne stanowią dochód władzy, lecz pod uwagę musi być brany przede wszystkim cel ustanowienia danej normy prawnej, a nie tylko późniejsze wydatkowanie zebranych środków na cele publiczne.

Niewątpliwie wpływy z kar pieniężnych są środkami publicznymi, stanowiącymi dochody publiczne, lecz nie ma uzasadnionych podstaw do zaliczenia ich do kategorii danin publicznych.

Kierując się przedstawionymi wyżej poglądami nt. kar pieniężnych, należy uznać, że skoro kar pieniężnych nie można zaliczyć do danin publicznych, to tym bardziej nie można do tej kategorii zaliczyć norm prawnych wytyczających pożądane działanie osób fizycznych i prawnych, których naruszenie wywołuje skutek w postaci nałożenia kar administracyjnych. Pamiętać bowiem należy, że sankcje administracyjne, w tym kary pieniężne, są dolegliwościami skierowanymi do uprawnionego podmiotu na podstawie norm prawnych przynależnych do tej części prawa za naruszenie danej normy. Zatem samych regulacji prawnych zawierających zakazy, nakazy skierowane do określonych podmiotów, które kształtują ich sytuację prawną w przypadkach naruszenia norm tego prawa, nie można uznać za "daninę publiczną".

Naczelny Sąd Administracyjny, z podanych wyżej przyczyn, stwierdza, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 86a p.f., przyjmując, że w pojęciu "danina publiczna" nie mieszczą się ograniczenia związane z funkcjonowaniem aptek ogólnodostępnych, de facto ograniczające swobodę działalności gospodarczej.

Należy zauważyć, że wyrażona w art. 20 Konstytucji wolność (swoboda) działalności gospodarczej jest zasadą ustroju gospodarczego i stanowi publiczne prawo podmiotowe. Z zasady tej wynikają dla władzy publicznej określone obowiązki, w tym zakaz wydawania aktów sprzecznych z zasadą wolności gospodarczej oraz zakaz dokonywania rozszerzającej interpretacji wyjątków od zasady wolności gospodarczej. Wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej (por. A.Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 12; Z.Leoński, Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998, s. 97). Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 269).

Przy definiowaniu zasady wolności działalności gospodarczej przyjmuje się, że obejmuje ona możliwości podejmowania decyzji gospodarczych, w tym przede wszystkim wyboru rodzaju (przedmiotu) działalności i wyboru prawnych form ich realizacji, oraz z natury rzeczy podejmowania różnego rodzaju działań faktycznych (prowadzenie produkcji, handlu, usług itp.) czy też dokonywania w sposób "zawodowy" określonych czynności (zob. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt SK 24/02).

Niekwestionowanym elementem tej wolności jest też swoboda umów i konkurencji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już w swoim orzecznictwie stwierdzał, że gwarantowana w art. 22 Konstytucji wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, a zatem może podlegać ograniczeniom (wyroki TK z: 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 10/97; 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02; 17 grudnia 2003 r., sygn. akt SK 15/02; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 7 maja 2001 r., sygn. akt K 19/00; 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01; 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02; 17 grudnia 2003 r., SK 15/02; 18 marca 2010 r., K 8/08; 27 lutego 2014 r., P 31/13, a także A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 49 i n.; Z. Witkowski, Zasada..., s. 10-11, L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Sejmowe 2016, Komentarz do art. 22). Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Trzeba też przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego został wyrażony pogląd, że art. 22 Konstytucji reguluje wprost w sposób wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Trybunał wyjaśnił, że jeżeli uznać, że wolność działalności gospodarczej należy do konstytucyjnych praw i wolności jednostki, to art. 22 Konstytucji, stanowiąc lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącza jego stosowanie jako adekwatnego wzorca kontroli ustawowych ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Trybunał dopuścił również przyjęcie, że z jednej strony, każdy wypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli "ważnego interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 Konstytucji. Uznał przy tym, że "patrząc z drugiej strony, stwierdzić należy, że w zakresie "ważnego interesu publicznego" mieszczą się również wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji". W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest, przynajmniej pod kątem materialnych podstaw (przesłanek) ograniczeń, szerszy od zakresu dopuszczalnych ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji (wyroki TK z: 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt SK 24/02; 19 stycznia 2010 r., sygn. akt SK 35/08). Nie oznacza to jednak zupełnego wyłączenia stosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji przy ocenie ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Przepis ten pozostaje bowiem adekwatnym wzorcem kontroli w zakresie, w jakim statuuje zasadę proporcjonalności, która mieści w sobie postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń (wyrok TK z 11 maja 1999 r., sygn. akt K 13/98).

Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn już podanych wyżej podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i zauważa, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd jest prawidłowy. Autor skargi kasacyjnej tego poglądu w skuteczny sposób nie podważył. Powołany przez skarżącą spółkę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3556/15, w którym przyjęto, że pojęcie daniny publicznej, na które wskazywał art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.), którego powtórzenie znalazło się w art. 34 ust. 1 p.p., uprawniające do uzyskania interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa, obejmuje nie tylko daniny o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki o charakterze niepieniężnym, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na ochronę interesu publicznego, dotyczy interpretacji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem interpretacji był natomiast art. 86a p.f. Mając na uwadze indywidualny charakter interpretacji podniesione w niej wywody prawne nie można w żaden sposób automatycznie odnosić do innych spraw. W powołanym wyroku NSA rozważał inny problem, stąd też powołany powyżej wyrok NSA nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Dodać należy, o czym była już mowa że celem wprowadzenia normy prawnej zawartej w powołanym wyżej przepisie jest wymuszenie na jej adresatach zachowań oczekiwanych przez ustawodawcę. W przypadku naruszenia ustanowionych w art. 86a p.f. nakazów i zakazów reakcją właściwego organu jest nałożenie sankcji administracyjnej, tj. cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub punktu aptecznego. W związku z tym należy przyjąć, że nakazy i zakazy określone w art. 86a p.f. nie mieszczą się w pojęciu "daniny publiczne".

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.