Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3431/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...], z [...] lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania M. Z.

I utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w części dotyczącej:

1. odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej gruntów wykazanych po scaleniu pod pozycją rejestrową nr [...],

2. odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,08 ha i wartości 3,20 jednostki szacunkowej,

3. stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,03 ha i wartości 1,20 jednostki szacunkowej;

II. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w pozostałej części i w tym zakresie:

1. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,02 ha i wartości 0,80 jednostki szacunkowej,

2. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r. nr [...] w części dotyczącej działki [...] o powierzchni 0,02 ha i wartości 0,80 jednostki szacunkowej,

3. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,02 ha i wartości 0,50 jednostki szacunkowej.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie scaleniowe wsi [...] w gminie [...] zostało wszczęte na wniosek właścicieli gospodarstw rolnych postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1990 r. nr [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. nr 58, poz. 349). Postępowaniem scaleniowym objęte zostały między innymi grunty W. K., figurujące w rejestrze szacunkowym przed scaleniem pod pozycją rejestrową nr [...] o łącznej powierzchni 1,48 ha i ogólnej wartości 62,60 jednostek szacunkowych. W zamian za grunty dotychczas posiadane, W. K. wydzielone zostały grunty zamienne, oznaczone w rejestrze szacunkowym po scaleniu pod pozycją rejestrową nr [...] o łącznej powierzchni 1,73 ha i ogólnej wartości 83,70 jednostek szacunkowych. Projekt scalenia gruntów wsi [...] został zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. nr [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...] października 1993 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., dokonał zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...] stycznia 1994 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., dokonał kolejnej zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] oraz zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. nr [...].

Wnioskiem z 19 lutego 2010 r., M. Z. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej gruntów wykazanych po scaleniu pod pozycją rejestrową nr [...] oraz decyzji zmieniających tę decyzję, tj. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. nr [...] i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r. nr [...].

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. nr [...] w części dotyczącej gospodarstwa nr [...] oraz decyzji zmieniających tą decyzję, tj. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. nr [...] i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r. nr [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1169/14, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2014 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zanegował stanowisko organu pierwszej i drugiej instancji, iż pomimo braku zgody M. Z., udzielonej w trybie art. 155 k.p.a., na zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. nr [...], dokonanej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. nr [...], zasadnym było odstąpienie od stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu niekorzystnych skutków dla skarżącej w postaci utraty przez nią działek nr [...] i [...], wskazując, iż zakaz reformationis in peius (zakaz pogorszenia sytuacji podmiotu odwołującego się) określony w art. 139 k.p.a., odnosi się do organu odwoławczego.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...]:

1. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej gruntów wykazanych po scaleniu pod pozycją rejestrową nr [...],

2. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,08 ha i wartości 3,20 jednostki szacunkowej,

3. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,03 ha i wartości 1,20 jednostki szacunkowej,

4. stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,02 ha i wartości 0,80 jednostki szacunkowej, wydana została z rażącym naruszeniem prawa,

5. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r. nr [...].

Pismem z 28 stycznia 2016 r. M. Z. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r.

Rozpatrując odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że zgodnie z Aktem Własności Ziemi z [...] marca 1977 r. nr [...], W. K. był właścicielem nieruchomości o łącznej powierzchni 1,48 ha, położonych we wsi [...], gm. [...]. Postępowaniem scaleniowym objęte zostały między innymi grunty figurujące w rejestrze szacunkowym przed scaleniem pod pozycją rejestrową nr [...] o łącznej powierzchni 1,48 ha i wartości 62,60 jednostek szacunkowych. W zamian za grunty dotychczas wykazane pod pozycją rejestrową nr [...], wydzielone zostały grunty zamienne, oznaczone w rejestrze szacunkowym po scaleniu pod pozycją rejestrową nr [...] o łącznej powierzchni 1,73 ha i wartości 83,70 jednostek szacunkowych. Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymywali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, za równą wartość szacunkową uważana była również wartość o różnicy nie przekraczającej 3%. Powierzchnia gospodarstwa wykazana pod pozycją rejestrową nr [...] po scaleniu została zwiększona o 0,25 ha, natomiast jej wartość wzrosła o 21,1 jednostki szacunkowej, co stanowi + 33,7% wartości gruntów poddanych scaleniu. Zatem skarżącej w wyniku postępowania scaleniowego wydzielony został ekwiwalent znacznie przekraczający wartość gruntów wniesionych do tego postępowania.

Ponadto organ odwoławczy ustalił, że zgodnie z Aktem Własności Ziemi z [...] sierpnia 1978 r. nr [...], W. B. był właścicielem nieruchomości o łącznej powierzchni 5,11 ha, położonej we wsi [...], gm. [...], w tym działki ewidencyjnej nr [...]. Na podstawie umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z 9 czerwca 1979 r. nr [...], M. B. nabył od W. B. nieruchomość o łącznej powierzchni 5,11 ha, położoną we wsi [...], gm. [...], w tym działkę ewidencyjną nr [...]. Zgodnie z protokołem ustalenia stanu władania gruntami obrębu [...] z marca 1991 r., sporządzonego dla potrzeb aktualizacji ewidencji gruntów, pod pozycją rejestrową nr [...] M. B., była wykazana działka nr [...] o powierzchni 0,10 ha. Na podstawie dokonanej kontroli ewidencji gruntów, w pozycji rejestru szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem M. B., wykazana została działka nr [...] o powierzchni 0,10 ha. M. B. w zamian za wniesioną do scalenia działkę nr [...] o powierzchni 0,10 ha i wycenioną na 3,70 jednostki szacunkowej, otrzymał grunt zamienny wykazany w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu oraz wyznaczony na mapie ewidencji gruntów po scaleniu jako działka nr [...] o powierzchni 0,13 ha i wartości 5,20 jednostki szacunkowej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej pozbawienia własności gruntu oznaczonego po scaleniu jako działka nr [...] należy wskazać, że zgodnie z operatem technicznym kontroli ewidencji gruntów obrębu [...], sporządzonym dla potrzeb przeprowadzenia postępowania scaleniowego, pod pozycją rejestrową nr [...] S. B., była wykazana działka nr [...] o powierzchni 0,03 ha. S. B. w zamian za wniesioną do postępowania scaleniowego działkę nr [...] o powierzchni 0,03 ha, otrzymał grunt zamienny wykazany w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu oraz wyznaczony na mapie ewidencji gruntów po scaleniu jako działka nr [...] o powierzchni 0,04 ha. Skarżąca zarzuciła, że przed wszczęciem postępowania scaleniowego była właścicielką gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], które po scaleniu zostały oznaczone w ewidencji gruntów odpowiednio nr [...] i [...]. W ten sposób zakwestionowała pośrednio będący podstawą procesu scalenia rejestr ewidencji gruntów. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 20 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnia użytków i klasy gruntów były określane według danych ewidencji gruntów. Z cytowanego przepisu wynika, że podstawową dokumentacją do podjęcia prac scaleniowych był operat ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jako rejestr stale aktualizowany, powinna przedstawiać aktualny stan ewidencyjny, obejmujący także informacje o stanie prawnym nieruchomości. Podkreślić jednak należy, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Rejestr zawiera zapisy o charakterze technicznym i nie może rozstrzygać sporów co do prawa własności gruntu. Stan prawny nieruchomości uregulowany jest w księgach wieczystych, gdzie wpis co do osoby właściciela danej nieruchomości korzysta z domniemania prawdziwości oraz rękojmi wiary publicznej tych wpisów lub może także wynikać ze zbioru dokumentów dla nieruchomości, w przypadku braku założonych ksiąg wieczystych. W sprawie bezspornym jest, że podstawę ustaleń w postępowaniu scaleniowym stanowił zaktualizowany w okresie od 18 lutego 1991 r. do 18 marca 1991 r. operat ewidencji gruntów obrębu [...], którego dane w zakresie podmiotowym oraz przedmiotowym posłużyły do ułożenia rejestru szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem. Podnoszone w odwołaniu przez skarżącą kwestie odnośnie domniemanych nieprawidłowości ewidencji gruntów nie mogą mieć znaczenia dla oceny legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Ponadto proces scalania gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny, natomiast decyzja zatwierdzająca projekt scaleniowy ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że nie narusza podmiotowego zakresu prawa własności. W rezultacie decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności, a zaistniałe sprzeczności dotyczące stanu własności nieruchomości mogą być rozstrzygane w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia granicy działki zabudowanej nr [...] i granicy działki nr [...] poprzez ich zwężenie i pogorszenie warunków gospodarowania. Do postępowania scaleniowego wniesiona została działka zabudowana nr [...] o powierzchni 0,22 ha. W wyniku przeprowadzonych prac scaleniowych, w nowym stanie posiadania wydzielona została działka nr [...] o powierzchni 0,32 ha, która powstała w wyniku połączenia działki nr [...] o powierzchni 0,22 ha i działki nr [...] o powierzchni 0,11 ha. Z kolei działka nr [...] o powierzchni 0,37 ha w nowym stanie posiadania powstała w wyniku połączenia działek w starym stanie o numerach [...], [...] i [...] o łączonej powierzchni 0,36 ha. Różnica powierzchni - 0,01 ha pomiędzy działką nr [...] w nowym stanie posiadania a działkami nr [...] i [...] w starym stanie posiadania oraz różnica powierzchni + 0,01 ha pomiędzy działką nr [...] w nowym stanie posiadania a działkami nr [...], [...] i [...] w starym stanie posiadania, wynikła z faktu wykonania pomiarów kontrolnych działek siedliskowych, które miały na celu sprawdzenie faktycznej powierzchni tych działek i były mierzone przez geodetów według granic wcześniej wyznaczonych i utrwalonych stałymi punktami terenowymi. Ze szkicu polowego pomiaru niezmienników nr [...], L. Ks. Rob. [...], sporządzonego w marcu 1992 r. na etapie opracowania projektu scalenia wynika, że działki nr [...] i [...] usytuowane były w kompleksie działek siedliskowych, który został pomierzony w granicach dotychczasowych, tzw. niezmiennikach terenowych. Potwierdzeniem tego faktu jest znajdujący się w aktach sprawy szkic wyznaczenia projektowanych działek nr [...], sporządzony w październiku 1992 r. na etapie wyznaczenia projektu scalenia na gruncie, zgodnie z którym wyniki pomiarów granic działek nr [...] i [...] są zgodne z wynikami pomiarów tych działek na szkicu polowym z pomiaru niezmienników terenowych. Świadczy to o tym, że działki nr [...] i [...] powstałe w wyniku postępowania scaleniowego o łącznej powierzchni 0,69 ha odpowiadają na mapie obszaru scalenia działkom nr [...], [...], [...], [...] i [...] sprzed scalenia o łącznej powierzchni 0,69 ha. Analiza mapy ewidencji gruntów przed scaleniem oraz mapy ewidencji gruntów po scaleniu wskazuje, że przed scaleniem działka nr [...] posiadała szerokość około 6 metrów, a szerokość po scaleniu działki nr [...] wyniosła około 10 metrów. Natomiast analiza treści mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej w celu wykonania projektu zagospodarowania działki nr [...] wskazuje, że pomiędzy działkami nr [...] i [...] brak jest trwałych elementów sytuacji przygranicznej. Uwzględniając fakt, że obydwie wymienione działki stanowią obecnie przedmiot własności M. Z. , gdyż działkę nr [...] skarżąca nabyła umową darowizny w formie aktu notarialnego Rep. A [...], zawartego 29 sierpnia 2005 r., rzeczywista szerokość tych działek po scaleniu od strony drogi wojewódzkiej nr [...] do rzeki [...] wynosi około 21,5 metra. Scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny, a ich zasadniczym celem jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do dróg, urządzeń infrastruktury technicznej, rzeźby terenu oraz dostosowanie działek do wymaganych założeń technicznych projektu szczegółowego scalenia gruntów. Geometryczny kształt działki budowlanej nr [...] nie uległ zmianie. Doprojektowanie do jej granic działki nr [...] innego uczestnika scalenia i utworzenie działki nr [...] w nowym stanie, miało na celu zwiększenie szerokości działki zabudowanej, a tym samym polepszenie warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do znajdujących się na tej działce budynków. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, tak dokonany pomiar i przyjęcie granic działki zabudowanej nie narusza dyspozycji zawartej w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, uzależniającej poddanie scaleniu gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela budynków, bowiem jak wynika z akt operatu technicznego scalenia gruntów, proces scalenia gruntów nie ingerował w grunty zajęte pod budynki oraz obszar przyległy umożliwiający właściwe wykorzystanie tych budynków na działce nr [...] przed scaleniem, a oznaczonej nr [...] po scaleniu.

Z kolei odnosząc się do zarzutu bezprawnego podziału geodezyjnego działki nr [...] na działki nr [...] , [...] i [...] oraz przyznania M. B. działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], organ odwoławczy stwierdził następujący stan faktyczny i prawny. Z treści notatki służbowej sporządzonej 8 czerwca 1993 r. wynika, że M. B. zgłosił się do Urzędu Rejonowego w [...] w celu zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej działki nr [...]. M. B. wyraził zgodę na odprojektowanie części gruntu z działki nr [...] na rzecz faktycznych użytkowników - M. Z. oraz W. K., w celu dokonania zgodności zapisów w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym na gruncie. W dniu 8 czerwca 1993 r. do Urzędu Rejonowego w [...] zgłosiła się również M. Z., która oświadczyła, że w działce nr [...] użytkuje część gruntów od strony północnej, w związku z czym zachodzi konieczność zmiany decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów w części dotyczącej działki nr [...]. Pismem z 26 lipca 1993 r. nr [...], Urząd Rejonowy w [...] zlecił wykonanie podziału geodezyjnego działki nr [...] zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie przed wszczęciem postępowania scaleniowego. W dniu 3 grudnia 1993 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Urzędu Wojewódzkiego w [...], został przyjęty operat techniczny nr [...] z podziału działki nr [...], wykonany w dacie od 24 sierpnia 1993 r. do 15 września 1993 r. Zgodnie ze szkicem wyznaczenia projektu podziału oraz nowym wykazem obliczeń powierzchni działek i projektowanych wartości szacunkowych, w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni 0,13 ha i wartości 5,20 jednostek szacunkowych, została utworzona w nowym stanie działka nr [...] o powierzchni 0,08 ha i wartości 3,20 jednostek szacunkowych, działka nr [...] o powierzchni 0,02 ha i wartości 0,80 jednostek szacunkowych oraz działka nr [...] o powierzchni 0,03 ha i wartości 1,20 jednostki szacunkowej. Z treści notatki służbowej, sporządzonej 25 sierpnia 1993 r. wynika, że ustalenia granic działki nr [...] były dokonywane w obecności M. B. oraz M. Z. , która ostatecznie odmówiła podpisania zgodnego oświadczenia stron o zmianie projektu scalenia, a tym samym odmówiła wyrażenia zgody na wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Z treści tej notatki oraz oświadczenia spisanego 8 czerwca 1993 r. przed organem administracji publicznej wynika również, że oświadczenia woli zmiany projektu scalenia gruntów w części dotyczącej działki nr [...] nie wyraził także W. K., a podział geodezyjny działki nr [...] odbywał się bez jego udziału na gruncie. Pomimo to Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...] października 1993 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., dokonał zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. w części dotyczącej działki nr [...] w ten sposób, że działka nr [...] o powierzchni 0,08 ha i wartości 3,20 jednostek szacunkowych została przyznana M. B. w zamian za działkę nr [...], działka nr [...] o powierzchni 0,02 ha i wartości 0,80 jednostek szacunkowych została przyznana W. K., a działka nr [...] o powierzchni 0,03 ha i wartości 1,20 jednostek szacunkowych została przyznana M. Z.. Artykuł 155 k.p.a. chroniąc prawo nabyte ustanawia przesłankę materialnoprawną - zgody strony na zmianę decyzji. Zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób niebudzący wątpliwości, zgody strony nie można domniemywać. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jak również w literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, iż zgoda stron, stanowiąca podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 Kpa nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony". Brak zgody strony na zmianę decyzji stanowi rażące naruszenie prawa.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że brak zgody M. Z. na zmianę projektu scalenia w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,03 ha i wartości 1,20 jednostki szacunkowej oraz brak zgody W. K. na zmianę projektu scalenia w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,02 ha i wartości 0,80 jednostek szacunkowych, obliguje organ orzekający w postępowaniu nadzorczym do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r., zmieniającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie art. 155 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia. Z kolei zmiana projektu scalenia gruntów w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,08 ha i wartości 3,20 jednostek szacunkowych, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r., zmieniającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. w tej części w trybie art. 156 k.p.a., gdyż nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 155 k.p.a., na podstawie którego została wydana, bowiem decyzja o zmianie pierwotnej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, będąca następstwem podziału geodezyjnego działki nr [...] na działki nr [...] , [...] i [...], wydana została na wniosek właściciela działki nr [...] - M. B..

Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r., zmieniającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. oraz zmieniającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. w części dotyczącej gruntów oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...], organ odwoławczy stwierdził następujący stan faktyczny i prawny. Z treści protokołu sporządzonego 3 listopada 1993 r. wynika, że w tym dniu do Urzędu Rejonowego w [...] zgłosili się W. K. i M. Z. z prośbą o zmianę projektu scalenia gruntów wsi [...], a tym samym zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,04 ha. Prośbę swą uzasadnili tym, że działki te położone są w sąsiedztwie działek użytkowanych przez M. Z., dlatego też wnieśli o dopisanie tych działek do jej pozycji rejestrowej. Wnioskodawcy tj. M. Z. oraz W. K. podpisali zgodne oświadczenie stron o zmianie projektu scalenia gruntów w części dotyczącej działek [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,04 ha, tym samym wyrazili zgodę na wydanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r. w trybie art. 155 k.p.a. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Starostwa Powiatowego w [...] z 20 lipca 1999 r. nr [...] wynika, że w ewidencji gruntów i budynków nie zostały zarejestrowane zmiany będące następstwem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,04 ha. Po wykryciu tego faktu, zawiadomieniem z 13 kwietnia 1999 r., do ewidencji gruntów zostały wprowadzone zmiany o charakterze podmiotowym, polegające na wykreśleniu działek nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,04 ha z pozycji rejestrowej W. K., a dopisane do pozycji M. Z.. Wprowadzone w 1999 roku zmiany w ewidencji gruntów w żaden sposób nie wpłynęły na stan posiadania gruntów, a ich słusznym celem było doprowadzenie do zgodności danych podmiotowych ewidencji gruntów w stosunku do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r., o czym świadczy wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 18 lipca 2016 r., zgodnie z którym M. Z. widnieje jako właściciel przedmiotowych działek. Odnosząc się natomiast bezpośrednio do kontrolowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r. organ odwoławczy wskazał, że W. K., jako właściciel działek nr [...], [...], [...], przyznanych mu w wyniku zatwierdzenia projektu scalenia gruntów decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r., wyraził wolę zbycia prawa do tych działek na rzecz M. Z. , która udzieliła zgody na nabycie tego prawa poprzez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej w formie protokołu, z którego bezsprzecznie wynika również słuszny interes stron zmiany projektu scalenia gruntów w tej części. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r., zmieniająca decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. w części dotyczącej działek nr [...], [...]i [...], nie narusza prawa, w szczególności dyspozycji zawartej w art. 155 k.p.a. na podstawie której została wydana. Natomiast w ocenie organu drugiej instancji zachodzą uzasadnione przyczyny wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r. w części dotyczącej działki nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. w części dotyczącej działki nr [...], będąca podstawą jej wydania, podlega - w wyniku stwierdzenia wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 k.p.a. - usunięciu z obrotu prawnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2017 r. wniosła M. Z.. Skarżąca podniosła, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wykradł z działki nr [...] 0,02 ha i z działki nr [...] 0,01 ha, czyli łącznie 0,03 ha i uzupełnił tym powierzchnię do 0,08 ha działki nr [...] należącej do M. B.. Skarżąca zarzuciła, że decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r. do chwili obecnej nie jest wykonana. Skarżąca domaga się przywrócenia własności działek nr [...] i [...] oraz zarzuca naruszenie granic działek [...] i [...].

W konsekwencji powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że podlega ona uchyleniu ponieważ narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obiegu prawnego.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1169/14, nie podzielił stanowiska organu nadzoru, że brak zgody M. Z. na zmianę decyzji zatwierdzającej projekt scalenia dokonaną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] października 1993 r., to jednak należy odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na niekorzystne dla skarżącej skutki prawne. Zdaniem Sądu zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] o zmianie decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...]).

Artykuł 155 k.p.a. chroniąc prawo nabyte ustanawia przesłankę materialnoprawną - zgody strony na zmianę decyzji. Zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób niebudzący wątpliwości, zgody strony nie można domniemywać.

Zgadzając się z powyższym stanowiskiem, należy zauważyć, że organy orzekające w sprawie nie przeanalizowały, kto był uprawniony do wyrażenia zgody na zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...].

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] działka nr [...] została przyznana na własność M. B. Oznacza to, że na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. prawa do działki nr [...] nabył jedynie M. B. Żaden inny uczestnik postępowania scaleniowego nie nabył praw do tej działki na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. M. B. składając w dniu 8 czerwca 1993 r. ustnie wniosek o zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej działki nr [...] poprzez odprojektowanie części gruntu z działki nr [...] na rzecz faktycznych użytkowników - M. Z. oraz W. K., w celu dokonania zgodności zapisów w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym na gruncie, był jedynym podmiotem uprawnionym do wyrażenia zgodny na zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. w zakresie działki nr [...]. Zgoda M. Z. i W. K. nie była wymagana gdyż nie nabyli ono żadnych praw do działki nr [...] na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. Dopiero po skierowaniu do nich decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r., wydanej w trybie art. 155 k.p.a. mogli złożyć od niej odwołanie, czego nie uczynili zgadzając się z jej treścią.

Mając powyższe na uwadze, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,03 ha i wartości 1,20 jednostki szacunkowej oraz w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,02 ha i wartości 0,80 jednostki szacunkowej. Jak również nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r. nr [...] w części dotyczącej działki [...] o powierzchni 0,02 ha i wartości 0,80 jednostki szacunkowej.

Natomiast Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej podniesionych przez nią w skardze, gdyż nie przedstawiła żadnych dowodów na ich potwierdzenie. Natomiast organy orzekające w sprawie w oparciu o dokumentację znajdująca się w aktach administracyjnych postępowania scaleniowego wykazały, że działka nr ew. [...] przed scaleniem oznaczona nr ew. [...] stanowiła własność M. B., który nabył ja od W. B., na którego wystawiony był akt własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] obejmujący m. in. działkę nr ew. [...]. Z kolei działka nr ew. [...] przed scaleniem oznaczona nr ew. [...] stanowiła własność S. B..

Działka nr ew. [...] o pow. 0,13 ha została podzielona na trzy działki: nr [...] o pow. 0,08 ha, nr [...] o pow. 0,02 ha i nr [...] o pow. 0,03 ha. W wyniku decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r., wydanej w trybie art. 155 k.p.a., działka nr [...] została przyznana M. B. w zamian za działkę nr [...], działka nr [...] została przyznana W. K., działka nr [...] została przyznana W. K. (ojcu skarżącej).

Skarżąca zgłaszając w pozostałym zakresie roszczenia własnościowe do działek nr ew. [...] i [...] nie wykazała swojego tytułu własności.

Natomiast działka nr ew. [...] o pow. 0,32 ha powstała z działek oznaczonych przed scaleniem numerami: [...] o pow. 0,22 ha i nr [...] o pow. 0,11 ha. Z kolei działka nr ew. [...] o pow. 0,37 ha powstała z działek oznaczonych przed scaleniem numerami: [...], [...] i [...] o łącznej pow. 0,036 ha. Działki nr [...] i nr [...] położone są w rejonie działek siedliskowych i łączna ich pow. wynosi 0,69 ha. Powierzchnia ta odpowiada łącznej powierzchni działek, z których one powstały, wynoszącej 0,69 ha.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy wykazały brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącej dotyczących przebiegu postępowania scaleniowego i jego następstw prawnych.

Organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji uwzględni wyżej przedstawiony pogląd dotyczący prawidłowego zastosowania art. 155 k.p.a przed wydaniem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. i decyzji z [...] stycznia 1994 r.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.