Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 39/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, 77, 138 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...]Spółka Jawna z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] sp. j. z siedzibą w [...], zwanej dalej również "skarżącą", od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, częściowo zmienił zaskarżoną decyzję i ponownie rozstrzygnął w tej materii, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. udzielił Prezydentowi Miasta [...], reprezentowanemu przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w [...] i zwanemu dalej "inwestorem", zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa i rozbudowa ulic: podniesienie konkurencyjności [...] Województwa [...] i jego potencjału gospodarczego poprzez poprawę spójności komunikacyjno-terytorialnej - budowa przedłużenia Al. [...] do ul. [...] oraz rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...],[...],[...]) - drogi kategorii wojewódzkiej, klasy "G" główna" (dalej: "inwestycja drogowa"). Inwestycja miała obejmować następujące czynności i akty: (1) określenie linii rozgraniczające teren inwestycji drogowej, (2) zatwierdzenie podziału nieruchomości wyznaczonego liniami rozgraniczającymi teren, (3) stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, (4) zatwierdzenie projektu budowlanego, (5) nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, (6) ustalenie obowiązku dokonania przebudowy dróg innych kategorii oraz sieci uzbrojenia terenu, określenie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków oraz zezwolenie na wykonanie tych obowiązków.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie działając na podstawie art. 11a ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Wymieniona decyzja organu pierwszej instancji została doręczona wszystkim osobom uznanym za strony na skutek publicznego ogłoszenia. W rezultacie, w dniu [...] stycznia 2016 r., spółka [...] sp. j. z siedzibą w [...] złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania.

Skarżąca wskazała, ze w wyniku decyzji Wojewody [...] nieruchomości należące do skarżącej znalazły się w liniach rozgraniczających pasa drogowego i z mocy zaskarżonej decyzji zostały podzielone. Działka o numerze ewidencyjnym [...] została podzielona na działki o numerze [...] (pod drogę) oraz [...], natomiast działka o numerze [...] na działki o numerze [...] (pod drogę) oraz [...]. Z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgadza się. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest obarczona błędami i narusza uzasadniony interes skarżącej, gdyż koliduje z jej planami dotyczącymi inwestowania na tych nieruchomościach i narusza przysługujące jej prawo własności.

Ponadto, organ administracyjny przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględnił, iż w sprawie względem wskazanych wyżej nieruchomości należących do skarżącej toczą się dwa postępowanie administracyjne prowadzone przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego:

1) w sprawie wznowienia postępowania w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miejskiemu Zarządowi Dróg w [...] pozwolenia na przebudowę skrzyżowania ul. [...] z ulicami [...] i [...] na skrzyżowanie małe rondo w [...] w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] jako drugi etap realizacji inwestycji pn. "Budowa drogi dojazdowej i parkingu wraz z odwodnieniem i oświetleniem przy Szkole Podstawowej nr [...] w dzielnicy [...]" na działkach nr ewid. [...], obręb [...] , [...] km 1 [...]" (znak sprawy [...]) oraz

2) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miejskiemu Zarządowi Dróg w [...] pozwolenia na przebudowę skrzyżowania ul. Powstańców [...] z ulicami [...] i [...] na skrzyżowanie małe rondo w [...] w pasie drogi wojewódzkiej nr [...], jako drugi etap realizacji inwestycji pn. "Budowa drogi dojazdowej i parkingu wraz z odwodnieniem i oświetleniem przy Szkole Podstawowej nr [...] w dzielnicy [...]" na działkach nr ewid. [...], obręb [...][...], [...], [...] km 1 [...]".

W ocenie skarżącej wynik powyższych postępowań, dotyczących tych samych nieruchomości, które są przedmiotem również niniejszego postępowania powinien w istotny sposób wpłynąć na projekty budowlane w niniejszej sprawie, a w konsekwencji na wynik całego postępowania w ogóle. Uwzględnienie bowiem wniosków w wyżej wymienionych sprawach spowoduje konieczność przebudowy istniejącego tam ronda.

Ponadto, skarżąca wskazała, że w toku postępowania, w ramach którego została wydana zaskarżona decyzja, nie wpłynęły na adres jej siedziby żadne pisma w tej sprawie. Art. 11f ust. 3 specustawy drogowej przewiduje, że doręczenie dokonane na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Jednak faktycznie adres ten jest nieaktualny i nawet jeśli organ doręczał pisma na adres podany w katastrze, to doręczenia te były nieskuteczne. Zgodnie bowiem z § 44 pkt 2 rozporządzenia ministra rozwoju regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowym, a z kolei z § 46 wynika, iż dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, lecz z urzędu wprowadza się zmiany wynikające prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych (pkt 1), a także ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów np. z zawiadomienia o wpisie do ksiąg wieczystych (pkt 4). Aktualny adres siedziby spółki jest także dostępny w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2016 r. częściowo zmienił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] i orzekł w tym zakresie, natomiast w pozostałej części utrzymał kwestionowane rozstrzygnięcie w mocy.

Organ drugiej instancji wydał powyższą decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej.

W ocenie organu drugiej instancji Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, wypowiadania się co do zebranych materiałów i dowodów, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją oraz składać wnioski i zastrzeżenia, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W szczególności, wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej zostali zawiadomieni przez Wojewodę [...], pismem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...].

Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o toczącym się postępowaniu w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] w dniach od 9 do 24 września 2015 r., i w Urzędzie Miasta [...] w dniach od 18 września do 2 października 2015 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie, a także w prasie lokalnej. Strony zostały więc prawidłowo poinformowane o miejscu zapoznania się z dokumentacją dotyczącą inwestycji.

W toku postępowania przed Wojewodą [...] strony postępowania wniosły też liczne zastrzeżenia i wnioski, które organ pierwszej instancji przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do zagadnień poruszonych przez strony postępowania.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ drugiej instancji stwierdził, iż wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno - reformacyjnej.

W odpowiedzi na odwołanie skarżącej, organ odwoławczy wskazał, że zarówno wojewoda orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Ponadto, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej.

Brak zgody skarżącej spółki na podział należących do niej działek, wynikający z zaproponowanego przez inwestora i ustalonego w decyzji Wojewody [...] położenia pasa drogi wojewódzkiej nr [...], nie stanowi o wadliwości tej decyzji. Przepisy obowiązującego prawa nie uzależniają bowiem udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości. Przejęcie części działek skarżącej spółki pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej jest zatem uzasadnione.

Odnosząc się do nieruchomości skarżącej Minister Infrastruktury i Budownictwa podzielił argumentację przedstawioną przez inwestora, że nie ma możliwości zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji poprzez ominięcie działek stanowiących własność skarżącej spółki. Inwestor szczegółowo wyjaśnił bowiem, że na fragmencie działki o nr ewid. [...], z obrębu [...][...] przeznaczonym pod pas drogowy znajduje się skarpa brzegowa rowu i umocnienie mostku. Podział tej działki i przejęcie wydzielonej z niej działki o nr ew. [...] jest niezbędne w celu zabudowania ścianki czołowej przebudowywanego przepustu, wykonania umocnienia wylotu oraz wykonania wylotu kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z pasa drogowego do rowu.

Natomiast na zajmowanym fragmencie działki o nr ewid. [...], z obrębu [...][...] znajduje się rów przydrożny (częściowo w zaniku), sieć teletechniczna i napowietrzna sieć elektroenergetyczna, na której zainstalowane jest oświetlenie uliczne. Projekt budowlany zakłada wykonanie na wydzielonej działce o nr ewid. [...] m.in. separatora podczyszczającego wody opadowe z pasa drogowego, zatoki dla pojazdów służbowych do obsługi tego separatora i przebudowę sieci elektroenergetycznej wraz z oświetleniem.

Inwestor podkreślił, że pod pas drogowy zostały wydzielone fragmenty ww. działek tylko w niezbędnym zakresie pozwalającym na zbudowanie ww. elementów układu drogowego oraz na dostęp do nich na etapie eksploatacji, a przewidziane ograniczenie w korzystaniu z pozostającej własnością skarżącej spółki działki o nr ewid. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...]) jest niezbędne w celu dokonania przebudowy sieci energetycznej oraz kanalizacji deszczowej.

Za chybiony organ odwoławczy uznał także zarzut skarżącej spółki, iż decyzja Wojewoda [...] "w oczywisty sposób narusza przysługujące jej prawo własności". Rzeczywiście, prawo własności jest przedmiotem szczególnej ochrony przewidzianej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem bezwzględnym, gdyż art. 64 ust. 1 Konstytucja RP przewiduje możliwość ograniczenia tego prawa, w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Natomiast zapewnienie właściwych proporcji między interesami właścicieli i interesem publicznym należy do ustawodawcy, który w normach ustawowych określa zasady i tryb ograniczenia prawa własności. Dotyczy to m.in. specustawy drogowej, której celem było stworzenie warunków do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a więc celu publicznego uzasadniającego wprowadzenie ograniczeń prawa własności.

Bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji Wojewody [...] pozostają podnoszone przez skarżącą spółkę zarzuty dotyczące toczących się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowań w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Miejskiemu Zarządowi Dróg w [...] pozwolenia na przebudowę skrzyżowania ul. [...] z ulicami [...] i [...] na skrzyżowanie małe rondo w [...] oraz stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Odnośnie zarzutu skarżącej spółki, że w toku całego postępowania, w ramach którego została wydana zaskarżona decyzja, na adres jej siedziby nie wpłynęły żadne pisma w tej sprawie organ drugiej instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zwrócona korespondencja potwierdzająca, że na wynikający z rejestru gruntów adres skarżącej spółki, tj. al. [...],[...], wysłane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Zawiadomienie mimo prawidłowego dwukrotnego awizowana nie zostało odebrane, a w konsekwencji zwróconą korespondencję pozostawiono w aktach sprawy, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., uznając za doręczoną z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w tym przepisie. Na ww. adres wynikający z katastru nieruchomości wysłane zostało również zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...], a jego odbiór w dniu [...] grudnia 2015 r. potwierdza zawarte w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru.

W opinii Ministra Infrastruktury i Budownictwa całkowicie niezasadne są twierdzenia skarżącej spółki, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, wysłane na nieaktualny adres wskazany w katastrze nieruchomości, jest nieskuteczne.

Charakter unormowań specustawy drogowej wskazuje, że ustawodawca dążył do zapewnienia szybkości i skuteczności prowadzonego postępowania, mając na uwadze cel ustawy jakim jest realizacja sieci drogowej. Przepisy przewidujące doręczenie zawiadomień nie na aktualny adres zamieszkania lub siedziby strony, lecz na adres ujawniony w katastrze nieruchomości, jest przez ustawodawcę zamierzona. Jej celem jest usunięcie wątpliwości co do aktualnego adresu właściciela nieruchomości i zapobieżenie poszukiwaniu tego adresu, co wpłynęłoby na przedłużenie prowadzonego postępowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. spółka [...] sp. j. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przede wszystkim prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak merytorycznego patrzenia sprawy przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W ocenie skarżącej rozpatrując niniejszą sprawę organ doszedł do mylnego wniosku, iż przejęcie części działek skarżącej spółki pod realizację przedmiotowej inwestycji jest w niniejszej sprawie uzasadnione. W ocenie skarżącej istnieje możliwość zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji przez ominięcie działek stanowiących własność skarżącej spółki. Skarżąca nadal stoi na stanowisku, że decyzja Wojewody [...] w oczywisty sposób narusza jej konstytucyjne prawo własności.

Ponadto skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że w toku postępowania nie otrzymała korespondencji dotyczącej postępowania w sprawie planowanej inwestycji. W związku z czym strona nie miała możliwości realizacji przysługujących jej uprawnień procesowych określonych przepisami k.p.a., poprzez wpływanie na ustalanie stanu faktycznego i prawnego. Skarżąca nie mogła również podjąć stosownych działań.

Zdaniem skarżącej błędnym było również założenie organów administracyjnych, że zajęcie części działek skarżącej spółki jest niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi z dnia 3 stycznia 2017 r. na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że uzasadnienie zawarł w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku niestwierdzenia takich naruszeń prawa przez organ administracji skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi nie są trafne w szczególności z tego powodu, że całkowicie pomijają specyfikę postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. "specustawy drogowej", w oparciu o którą wydano kwestionowane decyzje.

Należy zatem podkreślić, że celem wskazanej specustawy drogowej, było stworzenie podstaw prawnych do sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Odmienność uregulowań w tej ustawie polegała na skróceniu i uproszczeniu procedury planistycznej, podziałowej, jak i procedury nabywania nieruchomości lub ich części pod inwestycję drogową. Niewątpliwie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż ww. specustawa drogowa ma charakter specjalny, a jej działanie ogranicza się w czasie do dnia 31 grudnia 2023 r. (art. 45 ustawy). Ustawa ta ma zatem charakter epizodyczny. Istotne jest również to, że specyfika postępowania przewidzianego w specustawie drogowej polega na skumulowaniu w nim kilku postępowań regulowanych w odrębnych ustawach. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie nie tylko rozstrzygnięcia kilku różnych kwestii administracyjnych i odnosi skutek w stosunku do licznej grupy podmiotów, ale – jeżeli chodzi o skutki cywilnoprawne – rodzi je w odniesieniu do wielu nieruchomości, przez które ma przebiegać droga. Zauważyć w tym miejscu należy również, że o konstytucyjności poszczególnych rozwiązań specustawy drogowej wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. K 23/05 oraz z dnia 16 października 2012 r. sygn. K 4/10 i uznał zaskarżone normy tej ustawy za rozwiązania zgodne z Konstytucją (patrz też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15). W szczególności, pozyskiwanie gruntów pod budowę dróg publicznych mieści się w tzw. klauzuli interesu publicznego zawartej w art. 31 ust 3 Konstytucji ("zasada proporcjonalności"). Wyraził to m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1841/15 a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 524/16, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku sądu wojewódzkiego.

W świetle powyższych uwag ogólnych, należy stwierdzić, że przedstawione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżąca spółka zarzuciła decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przede wszystkim trzech przepisów postępowania: (1) art. 15 k.p.a., czyli zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; (2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; a także (3) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez – jak można się domyślać – nieuchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Wobec trzeciego zarzutu można przypuszczać, że skarżąca za błędne rozwiązanie uznaje wydanie decyzji o charakterze reformatoryjno-kasacyjnym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pierwsze dwa zarzuty łączą się z sobą w ten sposób, że zdaniem skarżącej naruszenia zasady dwuinstancyjności polegało na niezbadaniu samodzielnie przez organ drugiej instancji i nierozpatrzeniu w sposób wnikliwy całego materiału dowodowego. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela jednak oceny prezentowanej w skardze przez skarżącą.

Z treści skargi wynika, że kluczowym zaniechaniem organu drugiej instancji było nieuwzględnienie nieaktualności adresu skarżącej zawartego w katastrze nieruchomości. Należy jednak wyjaśnić, że w chwili zakończenia przez organ pierwszej instancji postępowanie w sprawie obowiązywał już art. 11d ust. 5 specustawy drogowej. Przepis ten jednoznacznie przesądzał, że "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości (...) Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne".

Powyższy przepis obowiązywał już wcześniej, jest bowiem zawarty już w tekście jednolitym specustawy drogowej z 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 687). Późniejsze uzupełniały go jeszcze ale nie zmieniały zasady kierowania się adresem wskazanym w katastrze nieruchomości. Organ pierwszej instancji, a także Minister Infrastruktury i Budownictwa nie mieli zatem prawa poszukiwać innych adresów stron postępowania, ani tym bardziej kierować korespondencji na inne adresy, w tym wskazane w Krajowym Rejestrze Sądowym. Powyższy przepis specustawy drogowej stanowi przepis wprowadzający wyjątek (lex specialis), który powoduje, że nie stosuje się przepisów ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, ani innych ustaw przewidujących odmienną treść obowiązku doręczania korespondencji.

Zarzuty skarżącej spółki są w tym zakresie chybione i nie można działania organu w tym zakresie uznać za naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i konsekwentnie art. 15 k.p.a.

Zasada dwuinstancyjności postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] a następnie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa została też prawidłowo zrealizowana w odniesieniu do dziesiątków innych zmian dokonanych przez organ drugiej instancji. Zmiany te są wynikiem uwag zgłoszonych przez różne strony. Z tego punktu widzenia fakt wprowadzenia licznych zmian w treści decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stanowi potwierdzenie urzeczywistnienia zasady dwuinstancyjności, a nie jej zaprzeczenie.

Znacząca liczba zmian wprowadzonych przez organ drugiej instancji w pozwoleniu na realizacji inwestycji drogowej potwierdza również, że organ odwoławczy w pełni prawidłowo zastosował też art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wyżej wskazano, postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej powinno się toczyć w miarę możliwości sprawnie i szybko. Przy takim założeniu, fakt wprowadzenia zmian do treści decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji bezpośrednio przez organ drugiej instancji zamiast przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji świadczy o sprawnym i rzetelnym prowadzeniu postępowania, zamiast przedłużania go poprzez przesyłania innemu organowi.

W powyższym sensie zarzut skarżącej naruszenia przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. jest całkowicie chybiony, jako niezgodny z treścią obowiązujących przepisów oraz ratio legis ustawy formułowaną poprzez zastosowanie wykładni funkcjonalnej.

Sąd nie podziela opinii skarżącej spółki, że naruszenie prawa polegało na niezapewnieniu przez organy administracji aktualność wpisów w rejestrach i ewidencjach publicznych, w szczególności ewidencji gruntów i budynków. Trzeba bowiem pamiętać o zasadzie legalizmu i przestrzegania zasad państwa prawa, potwierdzoną przez art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. Każdy organ działa w ramach, jasno wskazanych oraz ściśle interpretowanych kompetencji. Co do zasady żaden organ władzy publicznej nie może wykonywać kompetencji innego organu, nie można też czynić mu zarzutu, że nie zrealizował cudzych kompetencji. Tymczasem jeden organ odpowiedzialny jest za wydawanie zezwoleń na realizacje inwestycji drogowych, a inne organy za prowadzenie rejestrów i ewidencji.

W pozostałym zakresie Sąd, po zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, nie dopatruje się naruszenia innych przepisów prawa procesowego lub prawa materialnego, w sposób który miałby wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej nie doszło – zdaniem Sądu – do naruszenia prawa, które miałoby charakter rażący, a więc pozwalałoby stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, bądź poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji