Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 411/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 798/13 w sprawie ze skargi U. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od U. B. na rzecz J. B. kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym obecnie skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18.07.2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 798/13) po rozpoznaniu skargi U. B. na wydaną w trybie autokontroli decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2013 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki, w pkt. I - uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt. II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, zaś w pkt. III zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] sierpnia 2006 r. Starosta Powiatu Garwolińskiego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce nr [...] przy ul. [...] w Garwolinie. Wskazana decyzja została zmieniona decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., którą udzielono pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną poprzez dobudowanie dwóch pomieszczeń w kształcie litery "L" w ostrej granicy działek. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego z częścią mieszkalną, bez ww. dobudowy.

Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu wniosku J. i U. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu Garwolińskiego z dnia [...].08.2008 r., decyzją z dnia [...].04.2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2009 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].04.2009 r. i stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji Starosty Garwolińskiego z dnia [...].08.2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16.11.2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1439/09) oddalił skargę J. B. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś a NSA wyrokiem z dnia 17.06.2011 r. (sygn. akt II OSK 456/10) oddalił skargę kasacyjną.

Decyzją z dnia [...].02.2012 r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Garwolinie nakazał rozbiórkę wskazanej wyżej dobudowanej części budynku. Decyzja ta jednak została uchylona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2012 r., zaś sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Garwolinie decyzją z dnia [...].06.2012 r. (nr [...]) nakazał rozbiórkę spornej dobudowy tj. budynku składającego się z dwóch pomieszczeń o wymiarach 6,34x12,9 m i 7,4 x 9,08 m. pełniących funkcje magazynową i garażową, zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].08.2008 r., której następnie stwierdzono nieważność.

Odwołanie od tej decyzji o nakazie rozbiórki złożyła J. B.. Do odwołania dołączyła kopię decyzji Starosty Powiatu Garwolińskiego z dnia [...].08.2012 r. ([...]), udzielającą S. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na sąsiedniej działce nr [...] w granicy z jej działką. Skarżąca dodała, że decyzją z dnia [...].10.2012 r. ([...]) Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy tę decyzję Starosty Powiatu Garwolińskiego. Składająca odwołanie podniosła, że sąsiadowi udzielono pozwolenia na budowę w granicy, a sama zmuszona będzie dokonać rozbiórki budynku, który do nowoprojektowanego budynku mógłby przylegać. J. B. wniosła o ewentualne rozpatrzenie sprawy przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, zbadanie czy działka [...] stanowi działkę budowlaną.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2012 r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...].06.2012 r. nr [...].

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. B..

Oceniając tę skargę, organ, którego akt został zaskarżony uznał, że zachodzą przesłanki do jej uwzględnienia i uchylenia obu rozstrzygnięć w trybie art. 54 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. własnej decyzji z dnia [...].12.2012 r. (znak: [...]) oraz decyzji PINB w Garwolinie z dnia [...].06.2012 r. (znak: [...]). Orzekł w tym przedmiocie decyzją z dnia [...].02.2013 r. nr [...] (znak: [...]).

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z uwagi na wydanie przez Starostę Garwolińskiego decyzji z dnia [...].08.2012 r. (nr [...]; znak: [...]) zmianie uległ stan faktyczny sprawy. Wskazaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla S. M.. Inwestycja ta dotyczy budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w Garwolinie. Ta zaś decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy (Wojewodę Mazowieckiego). Planowany budynek znajdował się będzie w granicy działki należącej do skarżącej. Przy ponownej analizie sprawy organ winien dokładnie ustalić wymiary przyszłego budynku i zbadać, czy będzie on w całości przylegał do budynku spornego (podlegającego rozbiórce), a także, czy nie będzie naruszał § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Następnie organ wyjaśnił, że jeśli okoliczności sprawy ulegną zmianie między wydaniem decyzji w II instancji, a złożeniem skargi do WSA organ odwoławczy, zachowując tożsamość sprawy, obowiązany jest uwzględnić nowy stan faktyczny.

Organ odwoławczy stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza art. 136 kpa. i ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należało zatem uchylić zapadłe rozstrzygnięcie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia odpowiedniego postępowania administracyjnego.

Skargę na opisaną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2013 r. nr [...] złożyła U. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 § 3 ppsa poprzez uchylenie decyzji z dnia [...].06.2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, do czego organ nie był uprawniony:

b) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w związku z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę na działce nr [...] uległ zmianie stan faktyczny sprawy, co może mieć wpływ na możliwość doprowadzenia obiektu J. B. do stanu zgodnego z prawem.

Skarżąca wskazała, że organ stosując art. 54 ust. 3 p.p.s.a. miał obowiązek orzec co do istoty albo poprzez umorzenie postępowania. Nie było zatem możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, nawet jeśli takie żądanie zawarto w skardze. Decyzja taka oznaczałaby bowiem otwarcie nowego toku instancji. W ten sposób strona otrzymywałaby decyzję kasacyjną cofającą sprawę do organu I instancji, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją.

Ponadto, w ocenie skarżącej, błędny był argument o zmianie stanu faktycznego sprawy, gdyż dokładnie w miejscu, w którym S. M. planuje budowę budynku od lat istnieje inny budynek.

Zdaniem skarżącej, uzyskanie przez S. M. pozwolenia na budowę nie ma żadnego wpływu na fakt, iż od strony działki skarżącej o nr [...], przeszło 4 lata temu na długości około 18 m wzniosła budynek J. B. (rażące naruszenie prawa potwierdził GINB, WSA i NSA). Wbrew § 12 ust. 1 rozporządzenia budynek ten nie przylega całą powierzchnią ściany do ściany budynku istniejącego lub projektowanego, gdyż w granicy działki skarżącej nie ma budynku i nie jest on planowany.

Skarżąca dodała, że decyzja z [...].08.2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę S. M. została zaskarżona do WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 40/13).

Na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. J. B. złożyła postanowienie Starosty Powiatu Garwolińskiego z dnia [...] lipca 2013r. udzielające zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Zaskarżonym obecnie skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 798/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2013 r. Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Odnośnie powołanej wyżej regulacji w orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowane są dwa stanowiska.

Zgodnie z pierwszym uwzględnienie skargi nie może ograniczyć się jedynie do uchylenia aktu, gdyż organ winien orzec bądź przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, uchylając w razie potrzeby decyzję wydaną w pierwszej instancji, bądź przez umorzenie postępowania (np. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07, oraz T. Kiełkowski, Uprawnienia autokontrolne..., s. 186). Uwzględnienie skargi co do istoty sprawy obejmuje uznanie zasadności zarzutów oraz wniosków, jak i wskazanej w skardze podstawy prawnej (por. B. Dauter, B. Gruszecki, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 182). A zatem, jeżeli organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje podaną podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. W przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd nie jest bowiem związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Natomiast zgodnie z drugim poglądem w ramach autokontroli możliwe jest również uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli takie żądanie strona zawarła w skardze (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 106; R. Mikosz Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, ZNSA 2007, nr 5-6, s. 7 i n.). Zwolennicy tej koncepcji nie podzielają zastrzeżeń, że w tym przypadku dochodzi do pozbawienia strony możliwości oceny jej stanowiska przez sąd, wskazują bowiem, że ocena taka może nastąpić w toku ewentualnego rozpatrywania przez sąd skargi na rozstrzygnięcie autokontrolne.

W niniejszej sprawie podzielenie zarówno pierwszej jak i drugiej z prezentowanych koncepcji prowadzi do uchylenia decyzji autokontrolnej, w związku z naruszeniem art. 54 § 3 ppsa.

Odnośnie pierwszego poglądu sąd podał, że rozstrzygnięciem autokontrolnym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jedynie uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz decyzję organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zamiast wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

W kontekście drugiego z poglądów, w ocenie sądu I instancji, organ błędnie uznał, że doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, w związku z wydaniem przez Starostę Powiatu Garwolińskiego decyzji udzielającej S. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w granicy działką J. B. nr [...], a pozwolenie to Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy. W konsekwencji organ nie miał podstaw do wydania decyzji autokontrolnej. W ocenie sądu I instancji, słusznie wskazywała skarżąca U. B., że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na sprzeczne z § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych - usytuowanie spornej części obiektu w granicy z jej działką nr [...], skoro na tej działce nie istnieje budynek, do którego całą swoją ścianą budynek inwestora mógłby przylegać. Fakt ten nie uległ zatem zmianie po wydaniu wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 456/10, w którym oddalając skargę kasacyjną J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.11.2009 r., VII SA/Wa 1439/09 Naczelny Sąd Administracyjny podał, że zatwierdzając projekt zamienny organ architektoniczno - budowlany w sposób rażący naruszył art. 35 ust. 1. pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych pozwalając na usytuowanie ściany budynku na działce nr [...] w ostrej granicy z działką nr [...]

Na zmianę stanu faktycznego i prawnego sprawy nie wpływa również - zdaniem Sądu I instancji - udzielenie J. B. pozwolenia na odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 ust. 2. Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., a zatem na etapie postępowania sądowego (postanowienie zostało złożone na rozprawie w dniu 18 lipca 2013r.).

Odnosząc się do tej kwestii podkreślono, że zastosowanie instytucji, o której mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego zostało poddane określonym rygorom. Zgoda na odstępstwo od warunków techniczno - budowlanych może być bowiem udzielona wyłącznie w szczególnie uzasadnionych (wyjątkowych) przypadkach i tylko wtedy, gdy odstępstwo nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4, ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Sąd podkreślił, że wniosek do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, składa się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jak stanowi art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego. W przepisie tym określono zatem jednoznacznie moment, do którego organ może udzielić zgody na odstępstwo. Takie też stanowisko przeważa w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 54/07, niepubl.; z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 590/07, niepubl.; z dnia 21 października 1993r. SA/Ka 563/93 z października 2000r., II SA/Ka 2223/08; z dnia 27 kwietnia 2007r., II OSK 689/06, LEX nr 339625; Wokanda 1994r Nr 7, s 31).

WSA w Warszawie podał, że za literalną wykładnią przytoczonego przepisu przemawia również sama specyfika tego postępowania ściśle określona w art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym wniosek o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo powinien zawierać: 1) charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy; 2) szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa; 3) propozycje rozwiązań zamiennych; 4) pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską; 5) w zależności od potrzeb - pozytywną opinię innych zainteresowanych organów.

Złożenie stosownego wniosku wiąże się zatem z koniecznością przedstawienia szczegółowych rozwiązań technicznych w zakresie planowanych inwestycji. Podkreślił sąd, że ratio legis omawianego przepisu, jak i elementy jakie powinien zawierać wniosek o wydanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, wyłączają możliwość prowadzenia takiego postępowania po wydaniu decyzji o pozwolenie na budowę, a tym bardziej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - na etapie postępowania sądowego.

Nadto, WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że postanowienie wydawane w trybie art. 9 ww. ustawy ma charakter uznaniowy. Rolą organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego jest wykazanie, że nie nosi ono znamion dowolności w stosowaniu władztwa administracyjnego, a podyktowane jest koniecznością ochrony obiektywnie pojmowanego interesu społecznego, której nie może naruszać nawet wzgląd na słuszny interes strony. Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Skoro postanowienie to nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, to w przypadku uznania przez strony, że jest ono nieprawidłowe, może być zaskarżone tylko wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że tylko na tym etapie procesu inwestycyjnego strona może bronić swojego interesu prawnego. Akceptacja stanowiska, że postanowienie udzielające zgody na odstępstwo, może być wydane po udzieleniu pozwolenia budowlanego zamknęłaby stronom drogę do kwestionowania postanowienia w toku ww. postępowania, a na dalszym etapie również kontroli sądowej.

Zdaniem Sądu I instancji, pozostawienie art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego w niezmienionej treści, po liberalizacji tej ustawy poprzez wprowadzenie instytucji legalizacji samowoli budowlanej, świadczy o celowym zamierzeniu ustawodawcy, aby zgoda na odstępstwo od warunków technicznych była udzielana jedynie na etapie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, ewentualnie na etapie postępowania o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w przypadku planowanego przez inwestora istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Nie ma również analogii, między omawianą instytucją, a możliwością następczego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w procesie legalizacyjnym, na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b Prawa budowlanego, o którym traktował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), powoływane w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, jako argument przemawiający za stosowaniem art. 9 cyt. ustawy również po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Trybunał Konstytucyjny wskazywał bowiem na niezgodne z zasadami konstytucyjnymi zróżnicowanie pozycji sprawców samowoli budowlanej według kryterium obowiązywania lub nieobowiązywania na danym terenie planu miejscowego, a w istocie uzależnienie możliwości legalizacji obiektu na terenie nieobjętym planem miejscowym od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji wskazał, że z treści postanowienia z dnia z dnia [...] lipca 2013r. wynika, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej upoważnił Starostę Garwolińskiego do wyrażenia zgody na odstępstwo zaznaczając, że "niniejsze upoważnienie może zostać wykorzystane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36 a". Nadto, udzielono zgody na odstępstwo od warunków wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 2, a nie § 12 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia.

Sąd I instancji zauważył także, że uszło uwadze organu wojewódzkiego, że obligatoryjnym składnikiem decyzji autokontrolnej jest jednoczesne rozstrzygnięcie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniosła J. B., zaskarżając wyrok ten w całości.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.:

- art. 134 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z przekroczeniem granicy przedmiotu zaskarżenia, wyrażającego się w negatywnej ocenie prawnej postanowienia udzielającego J. B. pozwolenia na odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, w konsekwencji uznanie, że wskazany akt administracyjny nie wpłynął na zmianę stanu faktycznego oraz prawnego sprawy;

- art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny wpływu inwestycji na sąsiedniej działce nr [...] na zmianę stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, uzasadniającą ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji.

W skardze kasacyjnej, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty podano w skardze kasacyjnej, że w toku postępowania sądowego J. B. przedłożyła postanowienie udzielające pozwolenia na odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji uznał, że powyższy akt administracyjny nie wpływa na zmianę stanu faktycznego i prawnego sprawy, ponieważ został wydany z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. W ocenie skarżącej takie działania sądu stanowi naruszenie art. 134 par. 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny związany jest bowiem granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową względem tej, która była lub powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanych w nim decyzji. Sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowany przez dany podmiot.

W ocenie skarżącej, sąd I instancji mógł uznać, że powyższy akt z określonych powodów nie miał wpływu na zmianę stanu faktycznego lub prawnego, nie był jednak uprawniony do uznania, że postanowienie udzielające pozwolenia na odstępstwo od warunków technicznych nie może wpływać na zmianę okoliczności ponieważ zostało wydane z naruszeniem przepisów. Sąd zobowiązany był do przyjęcia tego postanowienia i oceny ewentualnego jego wpływu na sprawę.

Skarżąca zaznaczyła, że aspekt sprawy związany z udzieleniem pozwolenia na odstępstwo od warunków technicznych pojawił się już w toku postępowania administracyjnego. Wniosek Starosty Garwolińskiego o upoważnienie do udzielenia zgody pochodzi bowiem z dnia 29.11.2012 r. natomiast decyzja Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w dniu [...] lutego 2013 r. Nie jest zatem tak, jak wskazuje sąd I instancji, że ten element sprawy pojawił się w toku postępowania sądowego. Jednocześnie powstałe zagadnienie ma na tyle istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ewentualnej rozbiórki obiektu, że w ocenie skarżącej wymaga głębszej analizy i wyjaśnienia wpływu tego aktu na sens dalszego postępowania. Niewątpliwie musi być ono oceniane z uwzględnieniem wydanego postanowienia, które wpływa na zmianę stanu prawnego.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że wykładnia art. 9 ust. 1-4 Prawa budowlanego dokonana przez Sąd I instancji, nie jest jednolita w orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 22.12.2009 r. (II OSK 1951/08) sąd uznał, że wykładnia funkcjonalna tego przepisu przemawia za możliwością stosowania instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ale także w postępowaniu dotyczącym samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

Zauważono, że podstawą decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2013 r. była zmiana stanu faktycznego wynikająca z inwestycji planowanej na działce [...], sąsiadującej z działką [...] – będącą własnością skarżącej kasacyjnie J. B.. Organ uznał, że konieczna jest analiza mająca na celu ustalenie wymiarów planowanego budynku oraz tego, czy będzie on przylegał w całości do budynku objętego niniejszym postępowaniem. Organ, wbrew temu co przyjął sąd I instancji nie przesądził, iż planowana inwestycja będzie miała wpływ na jej ocenę z punktu widzenia par. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – lecz jedynie, że te okoliczności wymagają dokładnego wyjaśnienia ażeby można było uznać, że postępowanie administracyjne w sposób wyczerpujący wyjaśniło wszystkie okoliczności sprawy. Uznanie, że planowana na działce [...] inwestycja nie będzie miała wpływu na przedmiot niniejszej sprawy jest co najmniej przedwczesne i z tego powodu ustalenia dokonane przez sąd I instancji uznać należy za nieprawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że przedmiotem oceny tego sądu mogły być zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę i przez nią uzasadnione, zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. Zwrócić należy także uwagę, że zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 par. 1 p.p.s.a. oraz art. 141 par. 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie zarzucała przekroczenie przez sąd I instancji granic zaskarżenia, poprzez wyrażenie oceny prawnej postanowienia udzielającego J. B. pozwolenia na odstępstwo od warunków technicznych i uznanie, że ten akt nie wpłynął na zmianę stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nadto, skarżąca kasacyjnie wskazywała, że sąd I instancji nie dokonał oceny wpływu inwestycji na działce nr [...] na zmianę stanu faktycznego sprawy.

Oceniając zaskarżony wyrok i jego uzasadnienie, w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, uznać należało, że skarga ta zawiera usprawiedliwione postawy. Przyjęty bowiem za podstawę zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie pogląd prawny, był w realiach ocenianej sprawy wyrażony z przekroczeniem granic rozstrzyganej przez sąd sprawy.

Podkreślenia bowiem w pierwszej kolejności wymaga, że z przedstawionego przez sąd i niezakwestionowanego przez skargę kasacyjną stanu faktycznego sprawy wynika, że nakaz rozbiórki budynku znajdującego się w Garwolinie na działce nr [...], składającego się z dwóch pomieszczeń, orzeczony decyzją PINB w Garwolinie z dnia [...].06.2012 r. (utrzymanej w mocy decyzją MWINB w Warszawie z dnia [...].12.2012 r.) był następstwem uznania, że usytuowanie tego budynku jest sprzeczne z par. 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organów nadzoru budowlanego, nie została zachowana wymagana odległość zrealizowanego budynku od granicy z działką sąsiednią, w tym z działką nr [...]. Bezsporne w sprawie tej było również, iż inwestorowi (J. B.) Starosta Powiatu w Garwolinie, w trybie art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, udzielił zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (postanowieniem z dnia [...].07.2013 r.). Zgoda ta, przedłożona do akt sądowych na rozprawie w dniu 18.07.2013 r. (k. 34) dopuszcza możliwość sytuowania, pod określonymi warunkami, na działce nr [...] budynku przy granicy z sąsiednią działką nr [...]. W ocenie sądu I instancji, postanowienie to nie zmienia stanu faktycznego i prawnego sprawy albowiem nie może ono zostać wydane na obecnym etapie postępowania. Wg WSA w Warszawie, momentem do którego można udzielić zgody na odstępstwo jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż trafnie wskazuje skarga kasacyjna, że w realiach sprawy zajęcie przez sąd stanowiska odnośnie do wpływu postanowienia Starosty wydanego w oparciu o art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego na postępowanie rozbiórkowe nie było przez sąd uprawnione. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 134 par. 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakresem rozpoznania sądu objęte są zatem wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zostały wydane, jednak zawsze tylko w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że sprawę administracyjną wyznaczał przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego, którym była autokontrolna decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budolanego w Warszawie, uchylająca własną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję o nakazie rozbiórki. Nadto, decyzją autokontrolną uchylono decyzję rozbiórkową (I instancji). Zatem zauważyć należy, iż postanowienie Starosty Powiatu w Garwolinie z dnia [...].07.2013 r. wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, nie zostało w ogóle wydane w ramach postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki obiektu, choć, co należy podkreślić, na to postępowanie może mieć niewątpliwy wpływ (por. niżej). Wyrażenie zatem przez sąd I instancji, w ramach kontroli decyzji wydanej w trybie art. 54 par. 3 p.p.s.a. - kategorycznego zapatrywania (oceny prawnej) odnośnie do braku wpływu wskazanego aktu administracyjnego na samo postępowanie legalizacyjne, wydanego poza tym postępowaniem i przez inny organ niż nadzoru budowlanego, świadczy o przekroczeniu granic ocenianej przez sąd sprawy, a zatem również o naruszeniu art. 134 par. 1 p.p.s.a. Zauważyć także należy, iż postanowienie Starosty Powiatu Garwolińskiego z dnia [...].07.2013 r., z uwagi na fakt, iż zostało wydane po dacie z której pochodzi zaskarżona do sądu decyzja autokontrolna, nie było w ogóle przedmiotem jakichkolwiek ocen organów nadzoru budowlanego w tej sprawie albowiem ujawnione zostało dopiero przed sądem I instancji. Jest niewątpliwe zarazem, że tego rodzaju postanowienie, w zależności od przyjętego poglądu prawnego, może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie kwestii legalizacji obiektu, względem którego stwierdzono, iż został wzniesiony z naruszeniem par. 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wbrew twierdzeniom sądu I instancji należy odnotować, że nie jest jednolite stanowisko odnoszące się do możliwości skorzystania w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego instytucji zgody na odstępstwo, o której mowa w art. 9 ust. 1-4 Prawa budowlanego (por. np. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r.; sygn. akt II OSK 1951/08, oraz wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 542/13 oraz wskazana tam literatura). Dokonanie zatem przez sąd administracyjny oceny prawnej, wykluczającej możliwość skorzystania z tego postanowienia w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym, w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w ogóle nie uczynił tego aktu elementem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, stanowiło w istocie orzekanie sądu w sprawie administracyjnej, niejako "w zastępstwie organu administracji", do czego sąd nie posiada kompetencji.

Powyższe nakazywało uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyroku WSA w Warszawie z dnia 18.07.2013 r. Jak już wyżej wskazano, stosowanie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Brzmienie tego przepisu ustalone zostało przez art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 9.04.2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015, poz. 658). Stosownie do art. 2 tej ustawy, przepis art. 188 w nowo ustalonym brzmieniu, stosuje się również do tych postępowań, które wszczęte zostały przed jej wejściem w życie. Obligowało to NSA do rozpatrzenia skargi U. B. na decyzję autokontrolą z dnia [...].02.2013 r. Zajmując w powyższym zakresie stanowisko, NSA uznał, iż trafny był pogląd MWINB w Warszawie zawarty w zaskarżonej decyzji wskazujący fakt zmiany stanu faktycznego i prawnego tej sprawy w związku z wydaniem przez Starostę Powiatu w Garwolinie decyzji z dnia [...].08.2012 r. o pozwoleniu na budowę dla budynku gospodarczego na działce nr [...] i związaną z tym koniecznością poczynienia przez organ nadzoru budowlanego dokładnych ustaleń odnośnie do spełnienia wymagań wynikających z par. 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy zauważyć, iż par. 12 ust. 3 wskazanego rozporządzenia stanowi, iż w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. W sprawie bezsporne jest, że budynek na sąsiedniej działce ([...]) nie istnieje, zaś decyzja Wojewody Mazowieckiego utrzymująca w mocy decyzję o Starosty Garwolińskiego z dnia [...].08.2012 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] pochodzi z dnia [...].10.2012 r. Zatem, w dacie podejmowania decyzji autokontrolnej ([...].02.2013 r.) – funkcjonowało już w obrocie prawnym ostateczne pozwolenie na budowę dla inwestycji na wskazanej wyżej działce. Ten fakt, czynił celowym przyjęcie zapatrywania aby organy nadzoru budowlanego dokonały jednoznacznych ustaleń, czy usytuowanie budynku objętego postępowaniem, nie będzie naruszało cytowanego wyżej przepisu techniczno-budowlanego. Zarzut zatem skargi U. B., wskazujący na naruszenie art. 7, 77 par. 1 i art. 80 K.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Tak samo ocenić należało zarzut naruszenia art. 138 par. 2 K.p.a. w zw. z art. 54 par. 3 p.p.s.a. W powyższym zakresie skarżąca wskazywała, iż organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania w trybie autokontroli orzeczenia polegającego na uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie z dnia [...].06.2012 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Należy zatem zauważyć, iż zgodnie z art. 54 par. 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż wskazany w cytowanym przepisie termin został przez organ odwoławczy zachowany. NSA w składzie orzekającym w tej sprawie podziela wypowiadany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej (wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a), polegającą na uwzględnieniu skargi w całości, może przy tym skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a., a więc również w sytuacji kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia (tak NSA w wyroku z dnia 8.08.2008 r.; sygn. akt II OSK 935/07). Jeżeli zatem organ odwoławczy uwzględnienia skargę w całości, to nie ma żadnych przeszkód do zastosowania przez tenże organ również art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej U. B., w realiach kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu decyzji, nie miałby możliwości uwzględnienia skargi w całości. Tak więc skarga U. B., jako kwestionująca trafne autokontrole stanowisko organu nadzoru budowlanego, podlegała oddaleniu. Skoro więc funkcjonującą w obrocie prawnym zaskarżoną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...].02.2013 r., uchylono m.in. rozbiórkową decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie z dnia [...].06.2012 r., zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organu będzie uwzględnienie zmiany stanu kontrolowanej sprawy, wynikającej z faktu wydania przez właściwe organy, powyżej już wskazanych aktów administracyjnych, mogących mieć wpływ na tę sprawę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 1 zw. z art. 188 p.p.s.a.