Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2175/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2546/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia

2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2546/12 oddalił skargę [...] S.A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Przedsiębiorstwo Państwowe - [...] w W. prawa użytkowania wieczystego stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej położonej w T. przy ul. [...] o łącznej powierzchni 7,4199 ha, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 1,8342 ha i nr [...] o pow. 5,5857 ha z obrębu nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] i będącej w dotychczasowym zarządzie tego Przedsiębiorstwa oraz nieodpłatne nabycie przez w/w państwową osobę prawną z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa własności wymienionych w decyzji budynków i budowli położonych na opisanej nieruchomości. Ponadto Wojewoda ustalił opłatę roczną za użytkowanie wieczyste działki nr [...] w wysokości [...] zł oraz potwierdził, iż nabycie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] jest zwolnione od opłat rocznych.

Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2011 r. Spółka Akcyjna [...] wystąpiła o zmianę, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej wykazu środków trwałych oraz ustanowienia opłaty za prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]. Wskazała, że wbrew ustaleniom dokonanym w powyższej decyzji na działce nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się środki trwałe stanowiące infrastrukturę kolejową, co uzasadniało zwolnienie uwłaszczonego podmiotu od opłat z tytułu użytkowania wieczystego tej działki. Jednocześnie podniosła, że na obecnej działce nr [...], powstałej z dawnej działki nr [...], znajdują się środki trwałe stanowiące infrastrukturę kolejową.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił zmiany decyzji Wojewody [...] wskazując, że tryb zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji deklaratoryjnych wydanych na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła Spółka Akcyjna [...], zarzucając naruszenie przez organ wojewódzki art. 155 kpa.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister podniósł, że zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o zmianę decyzji Wojewody [...] ma ustalenie, czy w stosunku do tej decyzji w zakresie objętym żądaniem może być skutecznie zastosowany art. 155 k.p.a. Wobec czego organ zważył, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III RN 101/98 (publ. OSNP 1999/20/637) wskazał, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Stanowisko takie oparte jest na akceptowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadzie, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, co oznacza, że nie mogą być stosowane zamiennie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został ugruntowany pogląd zgodnie z którym tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawa, określony w art. 155 k.p.a. służy do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. W żadnym przypadku tryb ten nie może jednak posłużyć jako podstawa do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Skoro natomiast we wniosku o zmianę decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] w części dotyczącej wykazu środków trwałych oraz ustanowienia opłaty za prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] odwołująca wskazała, iż Wojewoda [...] nie ustalił w sposób prawidłowy stanu zagospodarowania tej działki na dzień 5 grudnia 1990 r. w urządzenia infrastruktury kolejowej a tym samym niewłaściwie obciążył uwłaszczany podmiot opłatą z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...], to powyższe rozstrzygnięcie, w świetle powołanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie może podlegać zmianie na podstawie art. 155 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że uregulowany w art. 155 k.p.a. tryb zmiany decyzji jest trybem nadzwyczajnym. Jednocześnie uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w oparciu powołany przepis nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tym trybie nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych, gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności, co oznacza, że nie mogą być stosowane zamiennie. Po drugie, w oparciu o przepisy art. 155 k.p.a., mogą być zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne. Po trzecie omawiany przepis może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym.

Sąd podkreślił, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowym, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz celem takiego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej. Zatem uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). W związku z czym tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, określony w art. 155 k.p.a., służy do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych (wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych) jak też wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Tryb ten nie może jednak posłużyć jako podstawa do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że żądanie skarżącej dotyczące zmiany decyzji Wojewody [...] w części z powodu niewłaściwego ustalenia przez organ wykazu środków trwałych znajdujących się na działce nr [...] oraz ustanowienia opłaty za prawo użytkowania wieczystego w/w działki nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rażące naruszenie prawa nie może być oceniane przez organ rozpatrujący wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego została wydana decyzja uwłaszczeniowa, stanowi prawną przeszkodę wyłączającą zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Przyjęcie takiej możliwości prowadziłoby bowiem do sytuacji, że wolą stron zmieniona byłaby decyzja wydana na podstawie normy ustawowej bezwzględnie obowiązującej. Zatem w konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. do zmiany wskazanego rozstrzygnięcia Wojewody w zakresie wskazanym przez skarżącą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] S.A. z/s w W.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, a tym samym brak jego zastosowania, a zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwe wykonanie kontroli legalności decyzji organu administracyjnego, wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego uznającej, iż brak jest możliwości skutecznego zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. z uwagi na deklaratoryjny charakter tej decyzji wydanej na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji kiedy w ocenie skarżącej zmianami w trybie art. 155 k.p.a. objęte są również decyzje mieszane tj. deklaratoryjno-konstytutywne, a taki to właśnie ma charakter decyzja Wojewody [...] z dnia

[...] maja 1998 r., gdyż w zakresie ustalenia warunków użytkowanie wieczystego, w tym opłat rocznych decyzja ta ma charakter konstytutywny,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego prowadzącej do niezastosowania w sprawie trybu określonego w/w przepisie, w sytuacji kiedy brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji lub jej zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) z uwagi na upływ ustawowego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. a w konsekwencji tryb określony w art. 155 k.p.a. może być również zastosowany do decyzji ostatecznych wadliwych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazała na mieszany, tj. deklaratoryjno – konstytutywny charakter decyzji wydanej na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i możliwość zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

W ocenie skarżącej w sytuacji uznania, iż decyzja pierwotna wydana w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest decyzją deklaratoryjno – konstytutywną oraz istnieje możliwość jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a., zostały spełnione pozostałe przesłanki przemawiające za zastosowaniem tego trybu tj. słuszny interes strony, nabycie prawa przez stronę skarżącą oraz wyrażenie zgody skarżącej na taką zmianę bądź uchylenie decyzji.

Skarżąca podniosła, że nie odwoływała się w normalnym trybie od decyzji Wojewody [...] z 1998 r. z uwagi na brak takich podstaw i wiedzy w ustawowym terminie odwołania. Okoliczność wadliwego stanu faktycznym ujawnionego w decyzji z [...] kwietnia 1998 r. została powzięta przez skarżącą dopiero przy piśmie Prezydenta Miasta T. z dnia 20 października 2010 r., w którym to została wypowiedziana wieczystemu użytkownikowi [...] S.A. wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] (dz. nr [...]) i ustalona nowa opłata.

Brak jest ponadto, w ocenie skarżącej, możliwości wzruszenia decyzji w trybie przewidzianym w art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. z uwagi na upływ ustawowych terminów wynikających z art. 146 § 1 k.p.a. oraz 156 § 2 k.p.a.

W konsekwencji powyższego argument organów oraz Sądu, iż w pierwszej kolejności należy ewentualne wady kwalifikowane do trybu wznowienia postępowania administracyjnego, bądź stwierdzenia nieważności takiej decyzji wzruszyć poprzez wszczęcie tych postępowań jest prawidłowe co do zasady, jednakże niemożliwe do zrealizowania w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym. Zatem uniemożliwienie wzruszenia wadliwej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji kiedy skarżąca nie ma prawnej możliwości wzruszenia tej w trybie art. 145 i art. 156 k.p.a., powoduje usankcjonowanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji, niezgodnej ze stanem faktycznym, która to będzie pociągała za sobą skutki w sferze cywilnej dotyczącej zasad naliczania opłaty za użytkowanie wieczyste, w sytuacji kiedy w rzeczywistości na nieruchomości nie ma wymienionych w decyzji budynków i obiektów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy istniały podstawy do odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie art.155 k.p.a. Stosownie do wskazanego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika zatem, że decyzja ostateczna, na podstawie której strona nabyła prawo może być uchylona lub zmieniona, jeżeli: 1) strona wyraziła zgodę na uchylenie, zmianę decyzji, 2) przepisy szczególne nie wyłączają dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji, 3) przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Czyniąc rozważania dotyczące wskazanego zagadnienia przypomnieć należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują kilka trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tą określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby: stwierdzenia nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 k.p.a. oraz wznowienia postępowania, którego przesłanki określone są w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. Pozostałe tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych to zmiana lub uchylenie decyzji: na mocy, której strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.); na mocy, której strona prawo nabyła (art. 155 k.p.a.); zmiana lub uchylenie decyzji w warunkach nadzwyczajnych (art. 161 k.p.a.); uchylenie decyzji na skutek niedopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) oraz zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.). Wskazane tryby wzruszania decyzji ostatecznych opierają się na zasadzie niekonkurencyjności. Odnośnie zaś art.155 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowana jest już jednolicie linia orzecznicza według której art.155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony. Przesłanki wyznaczone w art.155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony. Ponadto uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". W orzecznictwie wskazuje się także na skutek ex nunc, jaki wywiera decyzja wydana na podstawie art.155 k.p.a. oraz na to, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności

Powyższe stanowisko zaprezentowano w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 maja 2005 r., sygn. OSK 1792/04; z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. OSK 1968/04; z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 339/10; z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. I OSK 607/10, publ.www.nsa.gov.pl oraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. III RN 101/98, publ. OSNP 1999/20/637.

Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Dodać należy, że tryb określony przepisem art.155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji deklaratoryjnych, skoro mowa w nim o nabyciu prawa przez stronę. Nawet jednak spełnienie wszystkich wyliczonych w art. 155 k.p.a. przesłanek nie zawsze otwiera możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, publ. www.nsa.gov.pl.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że powyżej opisane kryteria umożliwiające zastosowanie art.155 k.p.a. nie zostały spełnione.

Wniosek [...] dotyczył zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. wydanej na podstawie art. 200 ust.1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie art.20 ust.2 i art.42 ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym " Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 95, poz.474). W decyzji tej Wojewoda, zgodnie z wnioskiem [...], orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego określonych w decyzji działek oraz o nabyciu własności budynków na tych działkach posadowionych a także w odniesieniu do jednej z działek ustalił opłatę roczną za użytkowanie wieczyste. Od decyzji tej [...] nie złożyło odwołania.

Trzeba mieć na względzie, że prawo użytkowania wieczystego, o którym mowa w art.200 ustawy o gospodarce nieruchomościami powstaje ex lege z dniem 5 grudnia 1990 r., zaś wydana w tym przedmiocie decyzja administracyjna przez właściwy organ administracji publicznej jedynie potwierdza ten fakt. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej miał obowiązek wydać deklaratoryjną decyzję zawsze, ilekroć wystąpią przesłanki do jej wydania, a decyzja ta nie naruszy praw osób trzecich. Decyzja w tym zakresie nie kreuje nowego stanu prawnego, bowiem stan ten powstał z mocy ustawy, ale potwierdza nabycie prawa do gruntu i znajdujących się na nim naniesień. Deklaratoryjny charakter decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu dotyczy wyłącznie kwestii powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z nim własności budynków, innych urządzeń i lokali, natomiast w zakresie określenia opłat rocznych decyzja o uwłaszczeniu ma charakter konstytutywny( por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., I OSK 550/07, LEX nr 506369). Konstytutywny charakter decyzji uwłaszczeniowej wyłącznie w zakresie dotyczącym ustalenia opłaty rocznej, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie uzasadnia zastosowania art.155 k.p.a.

We wniosku z dnia 7 grudnia 2011 r. strona wnosiła o zmianę decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej wykazu środków trwałych oraz ustanowienia opłaty rocznej, wskazując jakie środki trwałe znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 r. na działce nr [...], a które nie zostały uwzględnione w decyzji uwłaszczeniowej. W tej sytuacji nie może być mowy o żądaniu zmiany decyzji wyłącznie w zakresie wywołanych skutków konstytutywnych. Ustalenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej było efektem poczynionych przez organ wydający tę decyzję ustaleń, że działka nr [...] "położona jest poza linią kolejową." Postępowanie prowadzone w trybie art.155 k.p.a. nie może prowadzić do weryfikacji decyzji w żądanym przez stronę zakresie. Decyzja uwłaszczeniowa w zakresie opłat za użytkowanie wieczyste ma ścisły związek z przyjętym przez organ ją wydający stanem budynków, naniesień i środków trwałych.

Jeszcze raz należy podkreślić, że przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł był podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest więc możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego.

W niniejszej sprawie zatem organy obydwu instancji prawidłowo uznały, że art. 155 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany kwestionowanej decyzji. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji przyjęcie możliwości zmiany w trybie art.155 k.p.a. decyzji uwłaszczeniowej wydanej na podstawie art.200 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłoby do sytuacji, że wolą stron zmieniona byłaby decyzja wydana na podstawie normy ustawowej bezwzględnie obowiązującej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że w decyzji uwłaszczeniowej wadliwie został ustalony stan faktyczny, a wiedzę o tej okoliczności skarżąca powzięła z pisma Prezydenta Miasta T. z dnia 20 października 2010 r. Z uwagi zaś na upływ terminów do wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych zachodzi konieczność zmiany decyzji w trybie art.155 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie podnosiła ponadto, że odmowa wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej w trybie art.155 k.p.a. powoduje pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji, w sytuacji gdy na nieruchomości nie ma wymienionych w niej budynków i obiektów.

Odnośnie do powyższej argumentacji strony skarżącej trzeba wyraźnie zaznaczyć, że sam fakt niemożności weryfikacji decyzji w trybie art.156 i 145 k.p.a. ( tak uważa skarżąca, co należy odróżnić od braku podstaw prawnych do takiej weryfikacji) nie oznacza, że zastosowanie może mieć zawsze art.155 k.p.a. Ponadto skarżąca [...] sama podkreśla, że kwestionuje zasadność objęcia decyzją uwłaszczeniową wymienionych w niej budynków i obiektów, nie zaś tylko ustalenia dotyczące wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Jest bowiem oczywiste, że ustalenie opłaty rocznej jest konsekwencją ustaleń co do środków trwałych przedsiębiorstwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarżąca kwestionuje zatem ustalenia faktyczne będące podstawą wydania decyzji uwłaszczeniowej. W tych okolicznościach prawidłowo wywiódł Sąd I instancji niedopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej w trybie art.155 k.p.a. i trafnie wskazał powody odmowy zastosowania w niniejszej sprawie tego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.