Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 977/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak ( spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej inwestorowi oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23), po rozpatrzeniu zażalenia Spółki Akcyjnej P., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016r., nakładające na Inwestora – P. S.A. Oddział w [...], karę w wysokości 40 000,00 zł (słownie: czterdzieści tysięcy złotych) z tytułu przystąpienia do użytkowania sieci kablowej SN wraz ze stacją transformatorową słupową, dla zasilania w energię elektryczną salonu samochodowego [...], zlokalizowanego w [...], na działce nr [...], obręb [...] (kategoria obiektu XXVI), z naruszeniem art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Praw budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Sieć kablowa SN, na działce nr [...], obręb [...] została wykonana przez Inwestora – P. S.A. Oddział w [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn: "Budowa sieci kablowej SN wraz ze stacją transformatorową słupową dla zasilania w energię elektryczną Salonu samochodowego [...] w [...], na działce nr [...], obręb [...] (teren zamknięty|).

Zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji.

Pismem z dnia [...] października 2015r. (data wpływu do organu) Inwestor powiadomił [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy sieci kablowej.

W dniu 27 października 2015r. upoważnieni pracownicy Departamentu Inspekcji i Kontroli Budowlanej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili kontrolę w/w budowy na terenie zamkniętym (działka nr [...]) w trakcie, której nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych natomiast na podstawie ustnego oświadczenia przedstawiciela Inwestora stwierdzono użytkowanie sieci.

Fakt przystąpienia do użytkowania sieci kablowej SN, bez dopełnienia obowiązków określonych w art. 54 i 55 Prawa budowlanego potwierdza także oświadczenie kierownika budowy z dnia [...] listopada 2012r., załączone do złożonego w dniu [...] października 2015r. przez Inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, z którego wynika, że obiekt budowlany na terenie zamkniętym, na działce nr [...], obręb [...], został wykonany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011r. a teren budowy został uporządkowany. Nadto z dziennika budowy wynika, że sieć kablowa SN została wybudowana w okresie od [...] kwietnia 2012r. do [...] listopada 2012r.

Oznacza to, przedmiotowa sieć kablowa była użytkowana przed dniem [...] października 2015r., tj. przed dniem złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Dalej organ wskazał, że w ustawie Prawo budowlane brak jest definicji pojęcia " przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego". Ustawa zawiera pojęcia "użytkowanie" , "warunki użytkowe" , czy "zmiana sposobu użytkowania" ( art. 5 ust. 2, art.. 54 - 59, art. 61 - 66, art. 71 i 71 a ustawy Prawo budowlane). Na gruncie przywołanych przepisów, użytkowanie obiektu budowlanego, to korzystanie z tego obiektu, które stosownie do art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy powinno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem danego obiektu budowlanego, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Przesłanką wymierzenia kary określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 -Prawa budowlanego. Wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest obowiązkowe w każdym przypadku, gdy na stronie ciążyła powinność zawiadomienia o zakończeniu budowy lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem tego obowiązku samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Organ nadzoru nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia takiej kary. Jest to bowiem, niezależnie od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Kara z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowej sieci kablowej SN, ustalona została na podstawie art. 59f Prawa budowlanego i wynosi iloczyn stawki opłaty (s) - 500 zł, współczynnika kategorii obiektu (k) wg załącznika kat. XXVI (sieci) - 8,0 oraz współczynnika wielkości obiektu (w), długość w km ≤1 km - 1,0 - wysokość kary wynosi 500 x 8,0 x 1 x 10 = 40. 000,00 zł (słownie: czterdzieści tysięcy złotych).

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci kablowej SN w oparciu o art.. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r. poz. 613 ) organ wyjaśnił, że jeśli inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (zawiadomił o zakończeniu budowy) organ nadzoru budowlanego nie będzie mógł doręczyć postanowienia o wymierzeniu kary po upływie 3 lat od dnia przystąpienia do użytkowania.

Natomiast w przypadku, gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (nie zawiadomił o zakończeniu budowy), postanowienia o wymierzeniu kary nie można doręczyć po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie Inwestor złożył w dniu [...] października 2015r. (dzień przed zapowiedzianą kontrolą) zawiadomienie o zakończeniu budowy (budowy zakończonej w listopadzie 2012r.).

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ podkreślił, że w sytuacji, gdy inwestor miał obowiązek zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary, rozpoczyna bieg od daty złożenia takiego zawiadomienia. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów, prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Oznacza to, że przedawnienie kary za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane, w niniejszym przypadku upłynie w dniu [...] grudnia 2018r., a nie jak podnosi się w zażaleniu w dniu [...] grudnia 2015r. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyroki NSA z dnia:

- 8 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1110/09, LEX nr 580892; - 8 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1023/09, LEX nr 898197; - 8 grudnia 2010r" sygn. akt II OSK 1853/09, LEX nr 746829).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016r. wniosła P. S.A. z siedzibą w [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa oraz art. 136 kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak ustalenia kto (inwestor czy osoba trzecia) przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz w jakiej dacie nastąpiło przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy wskutek czego błędnie przyjęto, że skarżący nie dopełnił obowiązków określonych w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane a tym samym, że istnieją przesłanki z art. 57 ust. 7 do nałożenia na inwestora kary za użytkowanie obiektu bez wymaganego zawiadomienia.

Decyzji zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 29 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo wskazał adresata postanowienia z dnia 8 stycznia 2016r., "P. Oddział w [...] ul. [...]", podczas gdy tak określony podmiot, o takiej nazwie w sensie prawnym nie istnieje, albowiem zgodnie z odpisem KRS Inwestor działa pod nazwą P. S.A. z siedzibą w [...], ul. [...], a więc tak oznaczona osoba prawna powinna być wskazana w w/w postanowieniu jako strona;

art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wymierzenie przez organ I instancji kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego było prawidłowe, pomimo tego, że zobowiązanie uległo przedawnieniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia2016r. nakładające na inwestora P. S.A. Oddział w [...] karę w wysokości 40.000,00 zł za przystąpienie do użytkowania sieci kablowej SN wraz ze stacją transformatorową słupową do zasilania w energię elektryczną salonu samochodowego na działce nr [...] obręb [...], z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane.

Stosownie do art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Do wymiaru kary stosuje się odpowiednio art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego stanowiący, że "karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Do kar, o których mowa w art. 59g ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017r. poz. 201 ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1 tegoż artykułu, przysługują wojewodzie". Analiza wyżej wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, iż przez podwójne odesłanie zawarte w art. 57 ust. 7 zd. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego do kar nakładanych z tytułu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 54i 55 wymienionej ustawy stosuje się - odpowiednio - przepisy ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie tych przepisów nie dotyczy jednak tylko postępowania o egzekucję nałożonych kar, lecz również postępowania o ich wymierzenie, skoro przepis art. 59g ust. 1 używa sformułowania "do kar" a nie do "egzekucji kar".

Zobowiązania podatkowe, z zasady, ulegają przedawnieniu. Odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar nakładanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, że również zobowiązania z tytułu kar pieniężnych podlegają przedawnieniu, czyli przepisom rozdziału 8 działu III Ordynacji podatkowej. Terminy przedawnienia z Ordynacji zależą od rodzaju zobowiązania podatkowego (art. 68 i 70 § 1 tej ustawy). Zgodnie zaś z art.. 21 § 1 zobowiązania podatkowe powstają (pkt 1) z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania albo (pkt 2) z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania. Do powstania tego zobowiązania z tytułu wymierzenia przez właściwy organ administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego niezbędne jest wydanie i doręczenie odpowiedniego postanowienia, gdyż zobowiązanie to nie powstaje ex lege (jak w art. 1 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej). Dlatego odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji do kar pieniężnych oznacza odesłanie do art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej.

Zobowiązanie podatkowe z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie powstaje, gdy decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 1 Ordynacji). W rozpoznawanej sprawie zaistniał więc problem jak "odpowiednio" stosować ten przepis do kar wymierzonych z tytułu nielegalnego rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. Ponieważ przepisy ustawy - Prawo budowlane nakładanie kar wiążą z rozpoczęciem użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego, to początek terminu biegu przedawnienia orzekania kar należy również powiązać z brzmieniem tych przepisów.

Artykuł 54 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie uzyskania pozwolenia na budowę pozwala przystąpić do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, gdy organ ten w ciągu 21 dni nie wniesie sprzeciwu. Natomiast zgodnie z 55 - tej ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymienionego tym przepisem należy uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa.

Przyjęcie odmiennej wykładni wskazanych przepisów, w szczególności takiej, jaką zaprezentował skarżący prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógłby wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 Prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary.

Organ zatem niewadliwie uznał, iż w sprawie nie doszło do przedawnienia terminu do wymierzenia kary za niezgodne z prawem użytkowania obiektu.

Brak jest zdaniem Sądu, także podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego skierowania decyzji do podmiotu, który nie powinien być jej adresatem. W istocie zarzut ten można by odczytywać, jako kwalifikowaną wadliwość decyzji, choć nie został tak sformułowany. Z akt postępowania w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r., udzielił pozwolenia na budowę Inwestorowi – P. S. A. Oddział w [...] ul. [...], dla inwestycji polegającej na: "Budowie sieci kablowej SN wraz ze stacją transformatorową słupową dla zasilania w energię elektryczną salonu samochodowego [...] w [...], na działce nr [...], obręb [...] (teren zamknięty)", kategoria obiektu nr: XXVI.

W pouczeniu w/w decyzji pkt 5. 1 inwestor został zobowiązany do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (...).

Pismem z dnia [...] października 2015r. (data wpływu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor P. S.A. Oddział w [...], zawiadomił o zakończeniu budowy i jest to jedyny podmiot, który jest stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718) orzekł, jak w sentencji.