Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 704/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32,  art. 33,  art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a,  art. 36a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji udzielającej pozwolenie na budowę bazy pomocy drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny i prawny sprawy rozpoznanej zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r. wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) przedstawia się następująco.

Kierownik Urzędu Rejonowego w B. w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na budowę Bazy Pomocy Drogowej na działce nr [...] w obrębie L., Gmina B. Z decyzji tej wynika, że pozwolenie to zostało wydane na realizację następujących obiektów: budynku zaplecza bazy, wiaty garażowej, parkingu na 10 stanowisk oraz placu manewrowo-postojowego. Następnie decyzją Starosty B. z dnia [...] r., nr [...] przeniesiono decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r., nr [...] na rzecz firmy "[...]" Sp. z.o.o.. Z kolei w dniu [...] r. Starosta B.wydał decyzję nr[...], którą zmienił wyżej opisaną decyzję z dnia [...] r., nr[...], w ten sposób, że dodano do treści orzeczenia o zatwierdzeniu projektu budowlanego słowa: ,,wraz z załączonym projektem zmian z dnia [...] r. przewidującym budowę stacji paliw, restauracji, i marketu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie miejscowości L., gmina B." oraz dodano do treści orzeczenia o udzieleniu pozwolenia na budowę słowa: ,,budowę obiektu realizować wraz z projektem zmian stanowiącym integralną część projektu budowlanego".

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane odwołaniem złożonym w imieniu[...] , (dalej –[...]) przez Zastępcę Dyrektora Oddziału we W. Rozpoznając wniesiony środek zaskarżenia Wojewoda D. w dniu [...]r. wydał decyzję nr[...], którą uchylił w/w decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Starosta B. ponownie rozpoznający sprawę w dniu [...] r., wydał decyzję nr [...], którą zmienił w/w decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r., nr [...] - w zakresie budowy stacji paliw, restauracji i marketu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w obrębie miejscowości L., gmina B. (obiekty kategorii XVII i XX) oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany. Również i to rozstrzygnięcie zostało oprotestowane zwykłym środkiem odwoławczym złożonym przez [...].

Badając środek odwoławczy Wojewoda D. w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą uchylił decyzję Starosty z dnia [...]r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ II instancji odwołał się do istniejącej konieczności usunięcia braków formalnych wniosku inwestora poprzez jednoznaczne określenie trybu postępowania (pozwolenie na budowę czy zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a Prawa budowlanego) oraz o wskazanie decyzji o pozwoleniu na budowę, której miałby dotyczyć wniosek o zmianę pozwolenia.

Starosta B. realizując wskazanie zawarte w rozstrzygnięciu organu odwoławczego w dniu [...]r. wydał postanowienie nr[...], którym zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie do dnia 9 lipca 2010 r. następujących nieprawidłowości:

- prawidłowo nazwać zadanie inwestycyjne (wskazać jednoznacznie czy wniosek dotyczy pozwolenia na rozbudowę w trybie art. 32 i 33 ustawy Prawo budowlane, czy zmiany pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane oraz wskazać decyzję, która ma być zmieniona,

- przedłożyć dziennik budowy aby wykazać, że inwestycja jest w trakcie realizacji,

- przedłożyć dokument potwierdzający, iż działka nr [...] w obrębie L. posiada trwały dostęp do drogi publicznej zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit.a ustawy Prawo budowlane.

Po usunięciu wątpliwości jakie istniały w sprawie poprzez przedłożenie wyżej wyspecyfikowanych dokumentów, Starosta B. w dniu dnia [...] r. orzekł w sprawie w formie decyzji nr[...], którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił w/w decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z [...] r., nr [...] - przewidując budowę stacji paliw, restauracji i marketu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w obrębie L., gmina B. (obiekty kategorii XVII i XX).

Również i to rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez [...], która poczyniła zarzut niezgodności inwestycji z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących autostrad płatnych, a w szczególności zlokalizowania w obszarze autostrady [...] obiektów takich jak stacja paliw, obiekty gastronomiczno-handlowe przypisanych do MOP-u kategorii II zlokalizowanego przy autostradach płatnych. Zdaniem autora odwołania realizacja inwestycji wpłynie na naruszenie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego, ponieważ na tym obszarze funkcjonuje już stacja paliw należąca do Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "J." z Ż. Ponadto sposób skomunikowania działek inwestora z drogą publiczną jest wadliwy, nadto Starosta prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie nie przeanalizował zakresu wnioskowanych robót budowlanych, które całkowicie zmieniają zakres robót zatwierdzonych decyzją z dnia [...] r., nr[...].

Wojewoda D. w dniu [...] r. decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji uznał, że art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się do korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie do całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia. Zastosowanie tego przepisu, czyli dokonanie zmiany pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Zastosowanie tej regulacji nie może prowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Decyzją z [...] r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na budowę Bazy Pomocy Drogowej w L. z obiektami: budynek zaplecza bazy, wiatę garażową, parking na 10 stanowisk, plac manewrowo-postojowy. Inwestycja ta zaplanowana została na działce nr [...] (obecnie[...]) z następującą powierzchnią zabudowy: budynek zaplecza bazy - 342 m2; , wiata garażowa - 379 m2, parking 500 m2, plac manewrowo - postojowy - 3200 m2. Budynek zaplecza usługowego zaplanowano jako połączony poprzez dylatację i ścianę p. poż. z wiatą garażową tworząc jeden zespół budynków. Powyższy budynek, zgodnie z projektem budowlanym ma być budynkiem dwukondygnacyjnym, niepodpiwniczonym. W parterze salon sprzedaży pojazdów, pomieszczenie rekreacyjne z bufetem i trzy pokoje wypoczynkowe z zapleczem sanitarnym. Na I piętrze zaplecze socjalno-sanitarne i biurowe na 5 osób zatrudnionych w bazie oraz dwa mieszkania inwestora. Bufet zaplanowano przy sali rekreacyjnej i składał się z: bufetu, zaplecza bufetowego (przygotowalnia), magazyn podręczny. Wiatę garażową, inwestor zaplanował jako wiatę stalową z lekką obudową, nie ogrzewaną, mieszczącą 4 stanowiska na samochody. Wielkość stanowisk i wymiary bram (4,80 x 4,80) pozwalają na garażowanie dowolnego samochodu. Nad każdym stanowiskiem przewidziano "wyrzutnię dachową wentylacyjną" z wyciągiem mechanicznym. Powierzchnia zabudowy budynku zaplecza pomocy drogowej wynosi 342,3 m3 a kubatura 2738 m3. Powierzchnia zabudowy wiaty garażowej wynosi 379,7 m2, a kubatura 2278,2 m3.

Wojewoda D. wskazał, że inwestor "[...]" Sp. z.o.o. wniósł o zmianę w/w decyzji z dnia [...] r., nr[...], poprzez rozbudowę, przebudowę i nadbudowę realizowanego budynku oraz zmianę funkcji inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w L. na przetwórczą, przedkładając projekt budowlany zamienny planowanej inwestycji. Z projektu tegoż wynika, że inwestor planuje realizację budynku zakładu garmażeryjnego z konsumpcją na miejscu (restauracja), marketu oraz stacji paliw. Budynek zakładu garmażeryjnego planuje się jako budynek dwukondygnacyjny, podpiwniczony o formie prostokąta, przeciętego świetlikiem. Główną funkcję budynku - przetwórczą stanowi zakład garmażeryjny z restauracją. Drugą funkcję budynku - handlowo - socjalną pełni market oraz stacja paliw. Ponadto inwestor planuje budowę stacji paliw wyposażonej w 3 zbiorniki magazynowe:

- Z1 jednokomorowy o pojemności 100 m3 (dla ON),

- Z2 dwukomorowy o pojemności 50 m3 (dla ON, ON Ultimate),

- Z3 dwukomorowy o pojemności 50 m3 (dla Euro Super 95 Pb, Ultimata 98 Pb).

Do tankowania paliw dla samochodów osobowych i dostawczych zainstalowane będzie 5 jednakowych odmierzaczy paliw (dystrybutory) [...] firmy D. Do tankowania zaś paliw do samochodów ciężarowych zainstalowanych będzie 18 jednakowych odmierzaczy paliw (dystrybutorów) [...] firmy D. Nad stacją paliw (zarówno dla samochodów osobowych jak i ciężarowych) zaplanowano wiatę wolnostojącą. Ponadto, na terenie zakładu garmażeryjnego z konsumpcją na miejscu (restauracja), marketu oraz stacji paliw planuje się dodatkowo samoobsługowe usługi odkurzania i pompowania kół. Odniesiono się także do powierzchni zabudowy budynku po przebudowie i rozbudowie i podano, że wynosić będzie 1025,5 m2, kubatura zaś 9058,2 m3. Zatem w ocenie organu II instancji przedstawiony w projekcie zamiennym zakres zmian jednoznacznie wskazuje, że jego przedmiotem jest w istocie zupełnie nowe przedsięwzięcie, o charakterystyce wyraźnie odmiennej od obiektu planowanego pierwotnie, gdy zgodnie z przepisem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego - "istotne odstąpienie", nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Projekt zamienny dotyczy innego zagospodarowania działki, wybudowania innego obiektu, jak i rozszerza inwestycję (w stosunku do pierwotnego pozwolenia na budowę) o działkę nr[...]. Także powierzchnia zabudowy, jak i kubatura nowoprojektowanego budynku ulega kilkukrotnemu zwiększeniu w stosunku do pierwotnie wnioskowanego budynku. Nowy projekt przewiduje całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego, a wobec tego podstawą jego zatwierdzenia nie może być - zdaniem organu odwoławczego przepis art. 36a Prawa budowlanego, który dotyczy jedynie korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia, mającego na celu realizację nowego projektu. Organ odwoławczy podkreślił również, iż funkcją obiektu pierwotnego tj. bazy pomocy drogowej były usługi warsztatu samochodowego oraz prowadzenie bufetu, nie zaś prowadzenie zakładu garmażeryjnego z restauracją, marketu oraz stacji paliw.

Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie może być mowy o tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu oznaczonego w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zmiana projektowanego przedsięwzięcia w istocie zmierza do realizacji całkiem odmiennego, nowego projektu. Zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie tej regulacji nie może także prowadzić do wybudowania innego obiektu w miejscu pierwotnie projektowanego, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Zmiana pozwolenia na budowę w omawianym trybie możliwa jest tylko wówczas, gdy zachodzi powyższa tożsamość np. co do kubatury czy usytuowania na działce. Z uwagi na fakt, iż wniosek inwestora dotyczy zarówno zmian architektoniczno-konstrukcyjnych budowy realizowanego budynku, jak i zmian projektu zagospodarowania terenu oraz wprowadza nową inwestycję tj. stację paliw, projektowane prace wymagają w ocenie organu odwoławczego - uzyskania nowego pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego obiektu budowlanego, a nie zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zamiennego. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że podstawą do zatwierdzenia projektu zamiennego nie może być art. 36a Prawa budowlanego.

Na powyższą decyzję została wywiedziona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 25 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 175/12) uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu nie ustalono, czy i w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji powinno zostać uzupełnione. Nie wykazano, że bez uzupełnienia postępowania w znacznej części, nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zebrany materiał dowodowy jest do tego niewystarczający. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ drugiej instancji nie wyjaśnił również z jakich powodów nie zastosował w sprawie art. 136 k.p.a. oraz nie wskazał jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte i w jakim zakresie postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia.

Jako nieprawidłowe uznano to, że organ odwoławczy zalecając organowi I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonanie szczegółowej analizy projektu budowlanego i dokonanie oceny czy tego rodzaju inwestycja, jaka została przewidziana w projekcie, jest zgodna z celem normy zawartej w art. 36 a Prawa budowlanego, sam nie podjął się oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Działanie takie zostało uznane za brak rozpoznania sprawy w jej całokształcie, i ograniczenie się do kontroli argumentacji organu pierwszej instancji.

Sąd rozpoznający sprawę za niedopuszczalne uznał, aby decyzja kasacyjna zawierała wskazania dla organu orzekającego w sprawie, które przesądzałyby o treści decyzji organu I instancji. Wojewoda D. nie uwzględnił, że z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika, aby organ pierwszej instancji związany był poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Skoro jednak organ odwoławczy dokonał interpretacji przepisu art. 36a ust.1 Prawa budowlanego, to nie miał on wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a jeżeli tak było, to organ odwoławczy nie był uprawniony do stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli w postępowaniu drugoinstancyjnym nie stwierdzona zostanie potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w myśl art. 136 k.p.a., a organ nie wskaże wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, to winien podjąć orzeczenie merytoryczne a nie uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po uchyleniu poprzednio wydanej decyzji przez sąd administracyjny Wojewoda D. skierował do stron postępowania zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania pisemnych i ustnych wyjaśnień, a następnie w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] r., nr [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W szczegółowych motywach rozstrzygnięcia przywołano dotychczasowy tok postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie, a następnie przystąpiono do analizy przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę prawną wydanych decyzji. Zgodnie z art. 36a ust 1 i 3 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio. Przyjmując, że art. 36a Prawa budowlanego dotyczy sytuacji, w których dokonywana jest korekta pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego w ramach zakresu przedsięwzięcia, wyznaczonego złożonym pierwotnie wnioskiem inwestora, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia Wojewoda D. dokonał szczegółowej analizy zamierzenia budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę oraz projektem zamiennym i dokonał ich porównania. Działanie to doprowadziło organ decyzyjny do następujących ustaleń.

W pierwotnie zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidywano realizację na działce nr [...] (obecnie[...]) w L., Bazy Pomocy Drogowej, w skład której wchodziły budynek zaplecza pomocy drogowej, wiata garażowa na 4 stanowiska, parking na 10 stanowisk i plac manewrowo-postojowy. Budynek zaplecza pomocy drogowej zaprojektowano jako obiekt dwukondygnacyjny, niepodpiwniczony o powierzchni zabudowy 342 m² i kubaturze 2738 m². Fundamenty konstrukcji budynku zaprojektowano w postaci ław żelbetowych wylewanych na mokro z betonu klasy B-15, zbrojonego prętami podłużnymi 4 Ø 12, a ściany zewnętrzne murowane z pustaków Alfa lub pustaków ceramicznych Max jako ściany warstwowe, z ociepleniem płytami styropianu i ścianką dociskową od zewnątrz z cegły dziurawki o grubości 12 cm. Parter budynku (I kondygnacja) przeznaczono na salon sprzedaży pojazdów i pomieszczenia rekreacyjne z bufetem. Wyższą, (II) kondygnację przeznaczono na pokoje wypoczynkowe z zapleczem socjalno-sanitarnym i biurowym dla 5 osób zatrudnionych w bazie oraz dwa lokale mieszkalne inwestora. Do budynku zaplecza pomocy drogowej miała przylegać wiata garażowa oddzielona od budynku dylatacją i ścianą oddzielenia przeciwpożarowego.

Wiatę określono w projekcie jako lekką z obudową, nieogrzewaną, o powierzchni zabudowy 379 m² i kubaturze 2278,2 m³, posadowioną za pośrednictwem słupów na stopach fundamentowych. We wnętrzu wiaty przewidziano 4 stanowiska postojowe dla samochodów, przy czym zaznaczono, że wielkość tych stanowisk jak i rozmiary bram wiaty 4,80 m x 4,80 m pozwalają na garażowanie samochodów dowolnego typu. Oprócz budynków zaplecza bazy i wiaty garażowej pierwotnie zatwierdzony projekt budowlany obejmował parking naziemny o powierzchni 500 m² oraz plac manewrowo-postojowy o powierzchni 3200 m². W projekcie podano, że ogółem projektowane obiekty zajmują powierzchnię 4421 m².

Odnosząc się zaś do przedłożonego projektu zamiennego organ odwoławczy podał, że obejmował on budowę obiektów takich jak budynek mieszczący zakład garmażeryjny i market, stację paliw z wiatą, mur oporowy od strony północnej obiektu, totem reklamowy, wiatę garażową, miejsca parkingowe ma 14 stanowisk, plac manewrowy dla samochodów ciężarowych na działkach nr [...] i[...]. Budynek zaprojektowano jako dwukondygnacyjny, podpiwniczony, o powierzchni zabudowy 1025 m² i kubaturze 9058,2 m³, wznoszony w konstrukcji żelbetowej, prefabrykowanej. Konstrukcję nośną budynku stanowią słupy żelbetowe 50/50 cm. Słupy i ściany opierać się mają na płycie i fundamentach żelbetowych. W projekcie zamiennym podkreślono, że budynek ten będzie pełnił funkcję przetwórczą realizowaną przez zakład garmażeryjny i funkcję handlową realizowaną przez market. Stacja paliw przewidziana w ramach zamierzenia zostanie wyposażona w 3 zbiorniki magazynowe, w tym 1 zbiornik jednokomorowy o pojemności 100 m³ i 2 dwukomorowe o pojemności 50 m³ każdy, 5 jednakowych dystrybutorów, urządzenia do pompowania kół i odkurzacze. Nad stacją paliw zaprojektowano wiatę wolnostojącą. Dodatkowo zaprojektowano wiatę garażową w konstrukcji stalowej, wspartą na fundamentach żelbetowych, wylewanych na mokro z betonu B 25, o wymiarach rzutu zadaszenia pod samochody osobowe 34,40 m x 10,52 m, pod samochody ciężarowe 33 m x 10,70 m. W projekcie zmiennym przewidziano także zasilanie projektowanej inwestycji w energię elektryczną za pomocą linii napowietrznej SN, doprowadzenie wody z sieci wodociągowej przez przyłącze oraz odprowadzanie ścieków do dwóch zbiorników bezodpływowych. Na działce nr [...] zaprojektowano plac manewrowy z kostki betonowej dla samochodów ciężarowych oraz zjazd na drogę gminną o szerokości 6,0 m i promieniach wyokrąglających R=5 m.

Porównanie projektu zamiennego z projektem wcześniej zatwierdzonym pozwoliło Wojewodzie D. na konkluzję, że inwestor w projekcie zamiennym przewidział wzniesienie obiektów odmiennie zlokalizowanych, o innych parametrach (liczba kondygnacji, powierzchnia zabudowy, kubatura), o innych cechach konstrukcji i o innym przeznaczeniu niż przewidziano to w projekcie pierwotnym. Różnice dotyczące lokalizacji i kubatury projektowanego obiektu czynią niedopuszczalnym uznanie danego projektu za projekt zamienny w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, natomiast w analizowanym przypadku lista rozbieżności pomiędzy projektem pierwotnym i projektem przedłożonym jako projekt zamienny dotyczy także liczby projektowanych obiektów, ich rodzaju i funkcji.

Wychodząc z założenia, że przebudowie, rozbudowie i nadbudowie może zostać poddany jedynie obiekt istniejący, czyli taki, którego budowę zakończono i który jest legalnie użytkowany nie zaś obiekt znajdujący się w budowie uznano, że organ I instancji wydając decyzję nie miał podstaw do wydania decyzji w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Z tego powodu decyzja ta została uznana za wadliwą. Oceniając zaś projekt zamienny stwierdzono, że nie przewiduje on zmiany pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie Bazy Pomocy Drogowej w zakresie rozbudowy, przebudowy i nadbudowy, jak to określił inwestor, lecz stanowi projekt nowego przedsięwzięcia, którego realizacja byłaby możliwa dopiero po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie decyzji zmieniającej wcześniej wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę innej inwestycji.

Organ odwoławczy odniósł się też w treści swojej decyzji do argumentacji odwołania. Nie uczynił jednak przedmiotem rozważań twierdzeń związanych z interesem faktycznym stron postępowania, uznając przy tym, że zagadnienie te posiadające charakter roszczeń cywilnoprawnych i podlegają kognicji sądów powszechnych. W sprawie skomunikowania inwestycji z drogą publiczną wskazano, że inwestor przewiduje komunikację inwestycji z drogą gminną nr[...], na co posiada stosowne uzgodnienie z zarządcą drogi, zaś w zakresie możliwości technicznych ruchu ciężkiego wskazano, że zagadnienie to nie leży w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wyżej opisaną decyzję Wojewody D. wniosła [...] Sp. z o.o. zastępowana przez radcę prawnego K. B., wnioskując m.in. o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

- art. 36a ust. 1, ust. 3 i ust. 5 oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że:

1) zastosowanie instytucji zmiany pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest dopuszczalne jedynie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu budowlanym, a inne projektowane prace, stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę winny być dokonywane wyłącznie w drodze uzyskania nowego pozwolenia na budowę w trybie art. 32 i nast. Prawa budowlanego,

2) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest ograniczone przez ustawodawcę w inny sposób, niż tylko przez nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego,

3) prawo zabudowy nieruchomości gruntowej przez osobę uprawnioną , posiadającą prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sposób pozostający w zgodności projektowanego zamierzenia budowlanego z wszystkimi przepisami prawa materialnego, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być ograniczone rodzajem zastosowanej procedury administracyjnej.

- art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez:

1) rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia całego materiału dowodowego, z pominięciem istotnych dowodów i okoliczności podnoszonych przez stronę, przeciwnych do twierdzeń[...],

2) wydanie decyzji bez wskazania w jej osnowie podstawy prawnej z prawa materialnego,

3) nieuchylenie decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co związane jest zdaniem autora skargi z prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego dotyczącym ustanowienia służebności drogi koniecznej na okres 10 lat.

Rozwijając zarzuty skargi podano, że organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu powołał się na orzeczenia sądownictwa administracyjnego dotyczące wynikającego z art. 36a Prawa budowlanego ograniczenia swobody właściciela nieruchomości w kształtowaniu tej nieruchomości i zabudowy, faktycznie częściowo potwierdzających owe ograniczenia, jednak zdaniem skarżącego sprawa winna zostać rozpoznana indywidualnie z uwzględnieniem okoliczności jej dotyczących, gdyż przywołane orzeczenia sądów administracyjnych uznano za niewiążące. Autor skargi powołując się na art. 36a Prawa budowlanego wskazując na przesłankę dotyczącą istotności odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego uznał, że ustawodawca nie wskazał kryteriów ograniczających możliwość zastosowania przepisu. Projektowane zmiany w trybie tego przepisu podlegają rygorom art. 32-35 Prawa budowlanego, zatem nie ma żadnych przesłanek ograniczających dopuszczalność zmiany pozwolenia na budowę w tym trybie. Na uzasadnienie podnoszonego twierdzenia przywołano orzeczenia sądów administracyjnych.

W zakresie przepisów procedury administracyjnej podano, że jeżeli organ administracyjny w osnowie decyzji powoła niewłaściwą podstawę prawną, ale w rzeczywistości właściwa podstawa prawna istnieje, to jest to uchybienie, które może być wystarczające do uchylenia decyzji. W oparciu o to twierdzenie podniesiono, iż wbrew twierdzeniom [...] zamierzenie budowlane nie polega na realizacji MOP-u kategorii II zlokalizowanego przy autostradach płatnych, lecz polega na budowie stacji paliw, restauracji i marketu na zasadach ogólnych, na nieruchomości, do których inwestor posiada tytuł prawny i która jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie występuje zatem naruszenie prawa, natomiast na okoliczność, że planowana inwestycja nie stanowi realizacji MOP-u wskazano szeroką argumentację wykluczającą możliwość wykonania zabudowy o takim charakterze.

W dalszej części skargi powołano się na ostateczne pozwolenie na budowę wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej w B. z 1994 r., które dotyczy inwestycji na działkach nr [...] i [...]. Wniosek inwestora dotyczy tylko zmiany tego pozwolenia. Istotnie zakres inwestycji ulega poszerzeniu jednak następuje to zgodnie z Prawem budowlanym. Rzeczywiście prawdą jest, że obiekty są nastawione na obsługę użytkowników drogi A-[...], która nie jest autostradą płatną, ale tak samo i na tych samych warunkach, jak także na tych użytkowników nastawione były obiekty planowane na podstawie pierwotnego projektu budowlanego dotyczącego bazy pomocy drogowej. Nie uległy też zmianom zasady komunikowania działki nr [...] z drogą A-[...], nadto skarżąca posiada prawomocne postanowienie sądu dotyczące służebności i ma ona prawo do zmiany swojego wniosku.

Zanegowano również zarzut [...] naruszenia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego poprzez twierdzenie, że zmieniony projekt budowlany jest całkowicie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jako sprzeczne z zasadą praworządności i Państwa Prawnego uznano stanowisko [...], iż jedynie ta instytucja reprezentuje interes publiczny, wskazując, że również inwestor reprezentuje ten interes realizując inwestycję służącą użytkownikom dróg i konsumentom, zaspokajając ich potrzeby, tworząc miejsc pracy i przyczyniając się do rozwoju gospodarczego terenów objętych inwestycją.

W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o oddalenie skargi oraz odnosząc się do jej poszczególnych twierdzeń uznał, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2013 r. odrzucił skargę wskazując na nieuzupełnienie braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie na powołane postanowienie, w dniu 17 września 2013 r. wydał postanowienie (sygn. akt II OSK 2107/13), którym uchylił rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Uznano bowiem, że należało wszcząć procedurę uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie przez osobę uprawnioną. Wykonując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwano skarżącą do usunięcia braków formalnych, co zostało zrealizowane przez skarżącą poprzez przesłanie przy piśmie z dnia 24 października 2013 r. podpisanej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz.U. 2012 , poz. 270) - zwana dalej "p.p.s.a."), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b" przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. "c" ww. przepisu).

Ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził bowiem naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 i § 2 u.p.p.s.a. dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Szczegółowe rozważania rozpocząć należy od wskazania, że w toku postępowania związanego ze zmianą wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wydanych było kilka rozstrzygnięć, przy czym akt administracyjny będący przedmiotem rozważań Sądu posiada odmienny od wcześniejszych charakter w sensie procesowym, gdyż jego podstawę prawną stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że niniejsze rozstrzygnięcie wydane zostało w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2012 r. (sygn. akt IISA/Wr 175/12). Z tego powodu należy przeprowadzić ocenę poczynań organu administracyjnego w świetle art. 153 p.p.s.a. z którego wynika, że organy decyzyjne i sąd związane są oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku. Zauważyć należy, że Wojewoda D. wywiązał się z zalecenia zawartego w orzeczeniu Sądu, gdyż wobec braku przesłanek do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia rozpoznał sprawę w oparciu o zebrany materiał dowodowy i merytorycznie orzekł w sprawie. W ocenie Sądu w składzie orzekającym nie istniała potrzeba przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego, czy wykonywania innych czynności wyjaśniających, ponieważ w kontekście wniosku inwestora możliwe było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Zatem Wojewoda D. nie uchybił zasadzie związania organu treścią prawomocnego wyroku sądu wydanego w sprawie.

Przechodząc do prawnomaterialnego aspektu sprawy zaznaczyć wypada, że w sensie materialnym zagadnienie rozpoznawane przez organy decyzyjne związane jest ściśle z regulacjami odnośnie procesu inwestycyjnego wynikającymi z ustawy Prawo budowlane. W ogólnym zarysie procesu inwestycyjnego nie sposób pominąć kluczowy akt administracyjny warunkujący prawidłowość poczynań inwestora jakim jest pozwolenie na budowę. Pozwolenie na budowę jest zawsze wydawane w trakcie postępowania prowadzonego na wniosek strony, to inwestor zlecając sporządzenie projektu budowlanego i występując z nim do organu wskazuje, co chce zrealizować i w tym zakresie otrzymuje pozwolenie. Rolą organu administracyjnego jest wyłącznie zbadanie czy planowana przez stronę inwestycja mieści się w zakreślonych przez ustawodawcę ramach prawnych, jest zgodna z wymogami planistycznymi, techniczno-budowlanymi, ochrony środowiska i wieloma innymi. W sytuacji pozytywnego rozpoznania wniosku, inwestor legitymowany jest do rozpoczęcia robót budowlanych. Istotne jest jednak to, że to właśnie przejaw władczej ingerencji w proces inwestycyjny organu administracyjnego przybierający formę decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wyznacza granice poczynań inwestora. Znamienne jednak pozostaje także to, że to inwestor zlecając sporządzenie projektu budowlanego sam zakreśla granice inwestycji. Jak jednak wskazuje praktyka, niejednokrotnie już w trakcie budowy z inicjatywy inwestora następuje zmiana koncepcji realizacji inwestycji. Ze względu na powszechność zjawiska ustawodawca wprowadził regulacje prawne po pierwsze sankcjonujące nieprawidłowości jakich dopuścił się inwestor, gdy działa on samowolnie, a po wtóre umożliwiające mu wprowadzenie zmian w obiekcie budowlanym, gdy przejawi w tym względzie inicjatywę. Ustawa Prawo budowlane przewiduje kilka możliwych sposobów postępowania zarówno inwestora jak też organów administracyjnych.

Jeżeli inwestor wprowadza odstępstwa i są one nieistotne, w sensie formalnoprawnym wystarczające jest dokonanie przez uczestników procesu budowlanego takich jak projektant i kierownik budowy, czyli osób o stosownym wykształceniu zawodowym i uprawnieniach, odpowiednich zapisów i adnotacji w dzienniku budowy. Gdy natomiast inwestor dokonuje odstępstw istotnych i nie zmienia pozwolenia na budowę interweniują służby nadzoru budowlanego, które prowadzą stosowne postępowanie w trybie art. 50 - 52 Prawa budowlanego. Efektem takiego postępowania z reguły bywa zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego lub wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a czasem nawet wydanie nakazu jego rozbiórki.

W analizowanych hipotezach teoretycznie możliwy jest jeszcze jeden przypadek, a mianowicie inwestor zmieniając zamiar co do obiektu występuje o udzielenie nowego pozwolenia na budowę lub też wnioskuje o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Ten ostatni przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie. [...] Sp. z.o.o. legitymując się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (przeniesioną na jej rzecz decyzją z dnia [...]r., nr[...]) występuje o jej zmianę, w trakcie prowadzonych robót budowlanych. Mimo pozytywnego dla spółki stanowiska zaprezentowanego przez Starostę B. w decyzji z dnia [...] r., nr[...], Wojewoda D. jako organ II instancji uznał, że nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę - a stanowisko to podzielił Sąd w składzie orzekającym.

Za słusznością stanowiska organu odwoławczego przemawiają w szczególności argumenty w postaci ustalenia ewidentnych rozbieżności pomiędzy rodzajem, powierzchnią, przeznaczeniem, lokalizacją i konstrukcją obiektów budowlanych objętych ostatecznie zatwierdzonym projektem budowlanym oraz wskazanych we wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Na szczególną uwagę zasługuje precyzyjne porównanie jakie przeprowadził organ decyzyjny w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nie pozostaje więc wątpliwe, że zamiarem inwestora jest wybudowanie innych obiektów niż wskazane w pierwotnej decyzji i projekcie budowlanym. Jak zdaje się wynikać z twierdzeń skargi osią sporu pomiędzy organem decyzyjnym, a inwestorem jest dopuszczalność zaakceptowania zmian w formie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu zamiennego. Jednoznaczna odpowiedź w tym względzie jest możliwa tylko, jeżeli sygnalizowane wyżej ewidentne rozbieżności poddane zostaną ocenie przez pryzmat pojęcia istotnych zmian, o którym traktują przepisy prawa materialnego. Innymi słowy należy wziąć pod uwagę, czy zamiar zmian proponowanych przez inwestora tak głęboko wpływa na objęte pierwotnym pozwoleniem obiekty, że miałyby powstać inne obiekty w sensie lokalizacji, kubatury, konstrukcji czy przeznaczenia. Przepis art. 36a. ust. 1 Prawa budowlanego stanowi wprost, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jako, że przepis ten stanowi podstawę wniosku spółki i orzeczenia organu należy to właśnie jemu przyznać kluczowe znaczenie. Zdaniem Sądu właściwe jest poddanie przywołanego normatywu regułom wykładni celowościowej. Ustawodawca wprowadzając wymóg uzyskania pozwolenia na budowę ograniczył dowolność poczynań inwestora, jednocześnie pozostawiając mu możliwość zmiany zamiaru inwestycyjnego, a nawet zmiany w znacznym zakresie dopuszczając istotne zmiany. Skoro dopuszczono istotne zmiany w zamierzeniu inwestycyjnym, należy oceniać je na gruncie już istniejącego pozwolenia. Zatem, gdy wolą inwestora jest dokonanie zmian, w tym zmian istotnych, jest on uprawniony do złożenia stosownego wniosku w trybie tego przepisu. Nie jest jednak właściwe takie rozumowanie, że wystarczające jest aby inwestor posiadał jakiegokolwiek pozwolenie na budowę i mógł skutecznie dokonywać zmian pozwolenia na budowę proponując dokonanie tego w trybie art. 36a Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu obejmującego inne obiekty w znaczeniu funkcji, konstrukcji czy lokalizacji. W takim przypadku właściwą drogą, na co zwracał uwagę Wojewoda D., jest złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w zwykłym trybie przewidzianych w przepisach 32-35 Prawa budowlanego. Zdaje się więc, że ustawodawca mając w polu widzenia uproszczenie procedur przewidział zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę gdy planowane są istotne odstępstwa w realizacji obiektu, gdy natomiast zmiany te są ,,więcej niż istotne" bo zmierzają do wybudowania w istocie innych obiektów zastosowanie musi mieć zwykły tryb wynikający z ustawy.

Za poprawnością takiego poglądu przemawia linia orzecznicza wypracowana przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1066/11), wyraził pogląd, że ,,Zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. "Istotne odstąpienie" w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne" - LEX nr 1155786. Podobne stanowiska wynikają z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2478/10) - LEX nr 996748 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Lu 358/10) - LEX nr 753793.

Zaznaczyć też trzeba, co ma szczególne znaczenie ze względu na stan faktyczny sprawy, że orzecznictwo opowiada się za niemożliwością zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, gdy istotność zmian wkracza w sferę kubatury obiektu czy jego lokalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1861/09) zawarł tezę, zgodnie z którą ,,Jeżeli pomiędzy dwoma projektami zachodzi rozbieżność w zakresie kubatury obiektów przedsięwzięcia, a przede wszystkim w zakresie ich lokalizacji, oznacza to, że nie może być mowy o tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu oznaczonego w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zmiana projektowanego przedsięwzięcia w istocie zmierza do realizacji całkiem odmiennego, nowego projektu" - LEX nr 1080211. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1703/10), mówiąc, że ,,W rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego "istotne odstąpienie" nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne" - LEX nr 760040

Co prawda autor skargi powołuje się w swojej argumentacji na orzeczenia sadów administracyjnych, jednak należy zaznaczyć, że już w tekście skargi zwrócono uwagę na to, że ,,organ II instancji w tym zakresie powołał niektóre judykaty sądownictwa administracyjnego, które faktycznie potwierdzają to rozumowanie". Mowa w tym miejscu o orzeczeniach wskazujących na granicę zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Badając z kolei orzeczenia przywołane przez skarżącego, mające odmiennie odnosić się do przedmiotowego zagadnienia stwierdzono, że jakkolwiek mowa jest w nich o istotnych odstępstwach, nie dotyczą one spraw rozpoznawanych w trybie art. 36a Prawa budowlanego i z tego powodu nie można przychylić się do zarzutów skargi wywiedzionych w oparciu o te orzeczenia. W orzeczeniu (II OSK 973/07) Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w sprawie rozpoznawanej przez organ nadzoru budowlanego i użyte określenie odnosiło się do istotności robót budowlanych wykonanych w odstępstwie od decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie (II SA Lu 362/10) orzekano w zakresie nakazu rozbiórki przez nadzór budowlany obiektu zrealizowanego z naruszeniem pozwolenia na budowę, zaś sprawa (II SA/Łd 963/07) dotyczy sprzeciwu na skutek zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, gdzie obiekt zlokalizowano odmiennie od pozwolenia na budowę.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących natury proceduralnej również uznano, ze pozostają one bez wpływu na legalność skarżonego aktu administracyjnego. Autor skargi podnosi, że organ uchylając rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i orzekając w sprawie nie podał w podstawie prawnej właściwego przepisu prawa materialnego ograniczając się do wskazania art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. Oczywiście, co do zasady zarzut jest trafny, gdyż art. 36a Prawa budowlanego próżno doszukiwać się w osnowie decyzji. Przepis ten jednak nie tylko został wskazany ale też omówiony w uzasadnieniu decyzji. Nie można zatem uznać, że został on przez organ decyzyjny pominięty, a skoro tak, to decyzja nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną. Także i w tym względzie sądownictwo administracyjne wyznaczyło jednolitą linię orzeczniczą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1769/10) wyraził stanowisko, że ,,Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie decyzją wydaną bez podstawy prawnej, a dotknięta będzie tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej" - LEX nr 1130445. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 12 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 956/10) wskazał, iż ,,Gdy organ w osnowie decyzji powoła niewłaściwą podstawę prawną, ale w rzeczywistości właściwa podstawa prawna istniała i powołano się na nią w uzasadnieniu decyzji, to jest to niewątpliwie naruszeniem prawa procesowego, lecz nie jest to wada, która skutkuje uchyleniem decyzji" - Wspólnota 2011/1/35.

Sąd nie podzielił także zarzutów braku wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego i pominięcia faktu, że skarżąca posiada służebność drogi koniecznej. Wojewoda D. odniósł się do zarzutów odwołania uznając je za nieistotne, gdyż uchylił decyzję z całkiem innych powodów, niż podnoszone w odwołaniu, zatem nie musiały one być poddane jakiejś szczególnej analizie w uzasadnieniu. Co do powoływanej przez skarżącą spółkę argumentów w zakresie służebności drogi koniecznej i stanowiska [...] jako strony postępowania, Sąd przyjął, że pozostaje ono bez znaczenia dla sprawy, gdyż skarga została oddalona z przyczyn już podanych, natomiast twierdzenia skarżącego mogą mieć ewentualnie znaczenie przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor z takim do organ wystąpi, a to z kolei nie może na obecnym etapie sprawy być objęte rozważaniami Sądu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.