Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2726/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par.4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 155/13 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 155/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględnił skargę W. K. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzją tego organu z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

D. Spółka z o.o. (obecnie D. Sp. z o.o.) w Poznaniu (dalej określana jako Spółka lub inwestor) pismem z dnia 17 grudnia

2003 r. wniosła do Prezydenta Miasta Poznania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – biurowo – handlowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m2 z dwiema podziemnymi kondygnacjami, w tym parkingiem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obręb Poznań, położonych z Poznaniu, przy ul. [...].

Po złożeniu tego wniosku pracownik organu w dniu 29 grudnia 2003 r. dokonał wizji w terenie, z której sporządził notatkę służbową. W punkcie 2 notatki, zatytułowanym jako analiza obecnego stanu zagospodarowania, jako funkcję obszaru objętego wizją wskazano pawilony handlowe i tak też określono cechy znajdującej się na nim zabudowy (tymczasowe pawilony handlowe). Odnotowano, że w sąsiedztwie znajdują się budynki wielorodzinne mieszkalno-usługowe bądź budynki wielorodzinne niskie i średniowysokie. Stwierdzono zgodność stanu faktycznego z mapą.

Dnia 22 stycznia 2004 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie (k. 58 akt), po czym wystąpiono z wnioskiem do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Poznaniu o wytyczne urbanistyczno-architektoniczne na podstawie projektu planu Śródmieścia.

Pismem z dnia 9 lutego 2004 r. Pracownia udzieliła odpowiedzi w tym zakresie, informując, że "w koncepcji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia przewiduje się w rejonie Placu [...] powrót do historycznej urbanistycznej formy Placu [...]". Zaznaczyła, że teren przeznaczony jest pod zabudowę i określiła zasady jej kształtowania. I tak ustalono obowiązek realizowania nowych elementów zagospodarowania niezbędnych do funkcjonowania usług, stanowiących planowaną podstawową funkcją terenu. Pismo wylicza też zakazy, m.in. budowy i rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń, które nie są ściśle związane lub kolidują z planowaną podstawową funkcją terenu, w tym obiektów budowlanych handlu hurtowego i półhurtowego czy obiektów generujących ruch samochodowy. Według niego na omawianym terenie nie przewiduje się wskaźnika intensywności zabudowy, ustala się natomiast obowiązek kształtowania zabudowy zwartej oraz parametry obiektów budowlanych i ich wygląd. I tak obowiązkowa wysokość zabudowy wynosi od 4 do 5 kondygnacji z dodatkową jedną kondygnacją pod dachem stromym, lecz sytuowany budynek należy w szczegółach zharmonizować z wysokością wartościowych, stałych budynków istniejących w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Wysokość dachu stromego nie może być większa niż jest to konieczne dla pomieszczenia jednej kondygnacji nie wyższej niż kondygnacje położone poniżej gzymsu dachowego budynku. Ponadto w piśmie z dnia 9 lutego 2004 r. zastrzeżono, że ze względu na położenie w rejonie ścisłej ochrony konserwatorskiej zabytkowego układu urbanistycznego należy uzyskać wytyczne uszczegółowiające i uzgodnienie projektu od Miejskiego Konserwatora Zabytków.

W aktach znajduje się również mapa terenu dostarczona przez inwestora, mająca postać wydruku z dnia 16 czerwca 2004 r. przedstawiającego mapę miejską Poznania z bliżej nieoznaczonego zasobu internetowego z zaznaczoną na niej lokalizacją projektowanej inwestycji i z naniesionym obszarem analizowanym, w ramach którego numerami 1 i 2 oznaczono dwie działki będące przedmiotem tej analizy, bez wskazania ich granic czy numerów. Mapę tę opatrzono odręcznymi adnotacjami wskazującymi wyliczenie powierzchni zabudowy czterech nieoznaczonych działek w wysokości kolejno 90%, 71%, 60%, 90% i wniosek, że działkę, zapewne jedną z tych przewidzianych pod planowaną inwestycję, można zabudować wyłącznie w 90%.

Dwie kolejne karty akt administracyjnych stanowią odręczne zapiski pracownika organu z uzgodnień dokonanych z inwestorem w dniach 14 czerwca i 19 lipca 2004 r. Inwestor miał zobowiązać się m.in. do korekty wniosku celem uwzględnienia tej wielkości powierzchni zabudowy oraz uzgodnienia m.in. z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Akta sprawy zawierają nadto: opis koncepcji programowo-przestrzennej przedłożony przez inwestora (bez daty i podpisu osoby, która go sporządziła, k. 33-37), projekt decyzji o warunkach zabudowy bez podpisu osoby, która go sporządziła (k. 118), notatkę pracownika organu z dnia [...] września 2004 r., zgodnie z którą po zapoznaniu się inwestora z projektem decyzji rozważono możliwość jej zmiany poprzez podniesienie powierzchni zabudowy do 95% oraz modyfikację w zakresie kondygnacji.

Decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] (dalej określana jako decyzja o warunkach zabudowy) Prezydent Miasta Poznania ustalił na rzecz Spółki warunki zabudowy dotyczące wskazanej wyżej inwestycji. W decyzji nawiązał do ustaleń poczynionych podczas wizji lokalnej, a następnie stwierdził, że po przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uznano możliwość realizacji tej inwestycji, gdyż przez kontynuację zabudowy wzdłuż ul. [...] i [...] oraz właściwą ekspozycję na działce stanowiącej narożną część kwartału ograniczonego skrzyżowaniem ulic przyczyni się ona do uporządkowania zabudowy występującej w obszarze inwestycji.

W części określającej wymagania dotyczące nowej zabudowy zaznaczono, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynika z wyznaczonego wskaźnika powierzchni zabudowy występującej w obszarze analizowanym, tj. minimum 40% i maksimum 95% powierzchni działki. Ustalono jednocześnie, że maksymalna wysokość budynku od poziomu terenu do gzymsu dachowego wyniesie 5 kondygnacji nadziemnych i maksymalnie 2 kondygnacje podziemne, dopuszczono jednak zwiększenie budynku o jedną kondygnacje w obszarze narożnika wyznaczonego przez ul. [...] i [...].

Załącznikiem do decyzji jest mapa terenu wykonana na bazie mapy dostarczonej przez inwestora.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2005 r. Spółka w związku z trwającymi pracami projektowymi zwróciła się do organu o wyjaśnienie postanowień decyzji w zakresie wysokości budynku, szczególnie dopuszczalnej liczby kondygnacji, i gzymsu dachowego oraz obowiązującej linii zabudowy, w tym sprzeczności pomiędzy treścią decyzji a jej załącznikiem graficznym, który "wskazuje obowiązującą linię zabudowy jako 100%".

W. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, zarzucając jej naruszenie m.in. 50 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80, poz. 717 ze zm., teksty jednolite ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2012 r., poz. 647 oraz Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) przez brak podpisu sporządzającego projekt decyzji, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 6-7 ustawy oraz § 3 ust. 1 i 3, § 5 ust. 1, § 8 § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie) odpowiednio przez: brak analizy urbanistycznej, błędne oznaczenie obszaru analizowanego, niewłaściwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, nieprawidłowe określenie geometrii dachu i brak niezbędnych załączników.

Powołaną już decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu nawiązało do treści art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) pozwalającego stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli narusza ona prawo w sposób rażący, czyli pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego przepisu. Zdaniem Kolegium kwestionowana decyzja jest wprawdzie nieprawidłowa, ale nie w stopniu rażącym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Niewątpliwie bowiem w sprawie można wskazać okoliczności wymienione w art. 61 ustawy pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji traktowanej szeroko jako funkcja usługowo-biurowo-handlowa, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyznaczony został też obszar analizowany, dla którego sporządzono dokumentację fotograficzną oraz analizę urbanistyczną, choć jest ona nieprecyzyjna. W jej świetle jednak planowana inwestycja nawiązuje do zabudowy dotychczasowej. Również parametry inwestycji nie musiały być ustalone w decyzji sztywno.

W. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z poglądem, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza rażąco prawa i podtrzymując wcześniej podniesione przeciwko niej zarzuty. Zaakcentował, że pogląd ten jest wyrazem oceny ogólnej, nieobejmującej podniesionych przez niego licznych naruszeń prawa tak procesowego, jak materialnego. Prezydent Miasta Poznania nie przeprowadził wszak analizy urbanistycznej i nie załączył jej do wydanej przez siebie decyzji, którą ustalił warunki zabudowy nieprecyzyjnie, stwarzając inwestorowi możliwość dowolnej realizacji inwestycji. Ustalił np. współczynnik powierzchni zabudowy na poziomie 45-95%, przy czym nie wiadomo z jakich powodów przyjął tę wartość, zwłaszcza że według akt sprawy wskaźnik ten miał początkowo wynosić 90%. Podobnie ustalono wysokość budynku, szerokość i wysokość elewacji frontowej czy kwestię geometrii dachu.

Przywołaną już decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną. W uzasadnieniu powtórzyło swoje wcześniejsze argumenty, w szczególności przyznało, że decyzja o warunkach zabudowy była dotknięta wadami, lecz uznało, iż nie miały one charakteru rażącego i mogły co najwyżej stanowić podstawę do uchylenia tej decyzji w toku instancji. Taką wadą jest niewątpliwie brak analizy urbanistycznej, gdyż nie oznacza on automatycznie naruszenia ładu przestrzennego. Organ zauważył, że nowa zabudowa powinna kontynuować istniejącą już zabudowę, a nie powielać dokładnie jej parametrów, stąd cechy ustalenia decyzji o warunkach nie muszą mieć charakteru sztywnego. W konsekwencji organ podejmujący tę decyzję działa w pewnych granicach swobodnego uznania, których w niniejszej sprawie nie przekroczono w sposób rażący. Podobnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło to, że decyzja z [...] września 2004 r. nie zawierała wszystkich niezbędnych załączników.

W. K. złożył skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podtrzymując zarzuty wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do swoich racji nawiązał też organ w odpowiedzi na skargę, w której wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przypomniał na wstępie zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej i wzruszania decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych, a także zarzuty przywołane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy . Stwierdził, że istotna część zarzutów zgłoszonych przez skarżącego znalazła potwierdzenie w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Rozwijając tę myśl przedstawił przesłanki umożliwiające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy, w tym wymóg dobrego sąsiedztwa wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i uszczegółowione w przepisach rozporządzenia, które za punkt wyjścia do weryfikacji tych przesłanek przyjmuje analizę urbanistyczną. W tym kontekście Sąd zaakcentował, że w niniejszej sprawie takiej analizy nie przeprowadzono, gdyż jedynym dokumentem potwierdzającym badanie cech i parametrów zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestora jest dokument z dnia 16 czerwca 2004 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dokument ten nie czyni zadość wymogom, jakie powinna spełniać analiza urbanistyczna. Wyznaczono w nim obszar analizowany w sposób niezgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia i nie zbadano wszystkich kwestii, które powinny być objęte analizą urbanistyczną, tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Rozważono w nim jedynie zagadnienie wskaźnika powierzchni zabudowy, przy czym uczyniono to wadliwie. Organ uwzględnił wszak w tej materii tylko cztery działki, z których wyłącznie dwie można zidentyfikować i w ogóle nie wyjaśnił takiego zakresu analizy urbanistycznej. Co więcej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy – który, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący, wbrew art. 50 ust. 4 ustawy nie zawiera jakiejkolwiek adnotacji wskazującej na to, że został sporządzony przez uprawnionego architekta lub urbanistę – wielkość powierzchni zabudowy została określona w przedziale 40-90% powierzchni działki, po czym zgodnie z propozycją inwestora została w decyzji o warunkach zabudowy podwyższona do 96%, co przyznano w notatce sporządzonej tego dnia. Sąd zaznaczył, że organ poprzestał na tej notatce i nie podjął żadnych działań, które miałyby na celu weryfikację możliwości spełnienia postulatu inwestora, w szczególności nie wykonał żadnego nowego badania czy analizy cech i parametrów zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. Tymczasem zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, zaś wyznaczenie wskaźnika w innej wysokości jest dopuszczalne, gdy wynika z analizy urbanistycznej. Tym samym wskaźnik ten został ustalony w decyzji o warunkach zabudowy w sposób zupełnie arbitralny, niemieszczący się w granicach uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że ustalenia w zakresie geometrii dachu oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie znajdują żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Te aspekty sprawy nie były w ogóle badane przez Prezydenta Miasta Poznania, nawet w ramach dokumentu z dnia 16 czerwca 2004 r. Wadliwe było więc zezwolenie inwestorowi na indywidualne kształtowanie geometrii dachu oraz określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zwłaszcza że dokonano tego przez wskazanie liczby kondygnacji bez podania maksymalnej wysokości w metrach. Sąd zwrócił uwagę, że takie rozstrzygnięcie przyznaje zbyt dużo dowolności inwestorowi, który skądinąd miał wątpliwości z interpretacją treści tej części decyzji o warunkach zabudowy, czego dowodzi pismo z dnia 12 kwietnia 2005 r. z wnioskiem o ich wyjaśnienie. Sąd dostrzegł nadto, że mapa załączona do decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera żadnych wyników analizy urbanistycznej, co niewątpliwie stanowi naruszenie § 9 rozporządzenia.

Podsumowując te wywody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że powyższe naruszenia prawa nie mają charakteru rażącego. Podkreślił, że o naruszeniu takim przesądza oczywista sprzeczność pomiędzy wydanym rozstrzygnięciem a treścią konkretnego przepisu, prawa tak materialnego, jak i procesowego, którego interpretacja nie powinna budzić wątpliwości. W jej wyniku decyzja stanowi zaprzeczenie w całości lub w części stanu prawnego, jaki znajdował zastosowanie w danej sprawie, i wywołuje skutki niemożliwe do pogodzenia z wymaganiami praworządności

W tym kontekście Sąd stwierdził, że istotą postępowania dotyczącego wydania decyzji warunkach zabudowy jest określenie funkcji, cech i parametrów, których spełnienie spowoduje zachowanie istniejącego na oznaczonym terenie ładu przestrzennego. W efekcie brak analizy, będącej podstawowym dokumentem umożliwiającym wykonanie tego zadania, nie może być uznany za nieistotne uchybienie procesowe w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, choć ocena, czy narusza on prawo w stopniu rażącym, musi być zindywidualizowana i uzależniona od konkretnych okoliczności. Z tego względu Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie nie można odnieść poglądu wypowiedzianego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, iż brak analizy stanowi rażące naruszeniu prawa dopiero wtedy, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji. W tamtej sprawie chodziło bowiem jedynie o inwestycję polegającą na rozbudowie już istniejącego budynku mieszkalnego i budowie garaży, która swoimi gabarytami nie odbiegała od otoczenia. Tymczasem decyzją o warunkach zabudowy ustalono te warunki dla dużego, wielokondygnacyjnego budynku usługowo-biurowo-handlowego, który ma być dopiero wzniesiony i nie stanowi prostej kontynuacji istniejącej zabudowy i ingeruje w ład przestrzenny, toteż nie nawiązuje do otoczenia architektonicznego w oczywisty sposób. Organ powinien więc dokonać całościowej, wielopłaszczyznowej oceny, na ile ta inwestycja będzie kontynuowała zabudowę już istniejącą, nie tylko poprzez swoją funkcję, lecz także poprzez pozostałe parametry. Tej oceny zaniechano, a nadto arbitralne, czyli poza zakresem uznania administracyjnego, ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kwestię geometrii dachu.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] maja 2012 r., zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Zobowiązał jednak zarazem organ, by podczas ponownego rozpatrywania sprawy rozważył, czy wykryte uchybienia nie kwalifikują się jako rażące naruszenie prawa.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe i materialnoprawne.

Pierwszy zarzut naruszenia przepisów postępowania został odniesiony do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. i podnosił naruszenie tych przepisów poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy w uzasadnieniu w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym, skutkujące niepełnym jej wyjaśnieniem, uznaniem, że decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest wadami pociągającymi za sobą konieczność stwierdzenia jej nieważności i nieoddaleniem skargi.

Z kolei pierwszy zarzut materialny dotyczył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 61 ust. 1 ustawy i z § 3-9 rozporządzenia. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów, przyjmując w jej wyniku, że decyzja z [...] września 2004 r. narusza prawo w stopniu rażącym. Wreszcie pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy, polegająca na uznaniu, że warunki zabudowy ustalone decyzją z [...] września 2004 r. naruszają zasady dobrego sąsiedztwa, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] maja 2012 r.

W oparciu powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji celem oddalenia skargi, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie przyjętego w nim stanu faktycznego, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jego autor zaakcentował, że do akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. należą w niniejszej sprawie także akta postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy i że m.in. w związku z regulacją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji powinien mieć na względzie wszystkie znajdujące się w nich dokumenty, w tym te świadczące o przeprowadzeniu analizy urbanistycznej i rozważeniu funkcji i cech dotychczasowej zabudowy w obszarze analizowanym. Przywołał w tym zakresie pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 9 lutego 2004 r. oraz notatkę służbową z dnia 29 grudnia

2003 r., które zostały pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Pełnomocnik przyznał, że dokumenty te nie były załącznikami decyzji o warunkach zabudowy i nie zostały nazwane analizą urbanistyczną, ale miały wpływ na ocenę tego, czy decyzja ta rażąco naruszała prawo. Przytoczył jednocześnie fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1637/10 (LEX nr 1132109), który wskazał na konieczność uwzględnienia zawartych w tego rodzaju dokumentach nawiązań do przeprowadzonej analizy. Wytknął też Sądowi pierwszej instancji, że wybiórczo potraktował materiał dowodowy sprawy, skoro odniósł się tylko do jednego z takich dokumentów, tj. do dokumentu z dnia 16 czerwca 2004 r., choć on również nie był załącznikiem decyzji i nie był nazwany analizą urbanistyczną. Zauważył, że na początku decyzji o warunkach zabudowy wspomniano o przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy, co dowodzi, iż dokonano tej czynności i odzwierciedlono to w dokumentach znajdujących się w aktach, których Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł.

Do powyższych spostrzeżeń pełnomocnik odwołał się uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 151 P.p.s.a. Podkreślił mianowicie, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek przywołać wspomniane dokumenty w uzasadnieniu wyroku i wypowiedzieć się na ich temat, czego nie uczynił. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał przy tym w jednym miejscu, że analiza nie została przeprowadzona prawidłowo, co sugeruje, iż jego zdaniem organ jednak analizy dokonał, w innym zaś, że analizy tej w ogóle nie było. Stanowisko Sądu jest zatem niejasne i nie obejmuje ważnych okoliczności faktycznych, w tym pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 9 lutego 2004 r., w świetle którego organ badał jednak parametry obiektów budowanych występujących na obszarze analizowanym. Pominięcie tego dokumentu stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W kolejnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor, szeroko powołując się na orzecznictwo i literaturę, przeszedł do zagadnień objętych zarzutami materialnoprawnymi. Wyraził najpierw pogląd, że stwierdzenie nieważności jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i ma na celu weryfikacje tej decyzji z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 K.p.a., a nie okoliczności branych pod uwagę w toku kontroli decyzji w toku instancji, kiedy następuje pełne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Podczas oceny zachodzi przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. tego, czy decyzja rażąco narusza prawo, należy zbadać trzy aspekty, które muszą wystąpić łącznie: oczywistość naruszenia, charakter naruszonego przepisu i skutki wywołane przez decyzję. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie rozważał tych aspektów, rozpoznając skargę w taki sposób, jakby zaskarżone rozstrzygnięcie było podjęte w trybie zwykłym, koncentrując się na nieprawidłowościach łączących się z analizą urbanistyczną.

Pełnomocnik nie zgodził się zaś z tezą, że brak analizy urbanistycznej w niniejszej sprawie świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Zaznaczył, że przepisy rozporządzenia mają charakter podustawowy, co sprawia, iż ich ewentualne naruszenie powinno być rozważane z przyjęciem łagodniejszych, mniej formalistycznych kryteriów niż jest to w przypadku ustaw. W związku z tym wytknął Sądowi pierwszej instancji brak wyjaśnienia, na czym polega oczywista sprzeczność decyzji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak również błędne konkluzje dotyczące parametrów wyznaczonych rozporządzeniem. Stwierdził brak przepisu nakazującego określenia w decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w metrach.

Pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał dostatecznie kwestii skutków wywołanych przez decyzję o warunkach zabudowy. Jego zdaniem te byłyby zaś niemożliwe do zaakceptowania tylko wówczas, gdyby decyzja ta dopuszczała do realizacji obiekt, którego lokalizacja byłaby wykluczona na terenie analizowanym. W decyzji tej zastrzeżono jednak, że planowana inwestycja znajduje się na terenie o przeznaczeniu mieszkalno-usługowym, gdzie występują już budynki o takiej samej liczbie kondygnacji i linii zabudowy.

W ostatniej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że skoncentrował się tylko na zagadnieniu analizy urbanistycznej i nie wykazał, iż decyzja o warunkach zabudowy narusza którąkolwiek z zasad dobrego sąsiedztwa wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Analiza urbanistyczna jest bowiem tylko jednym ze środków dowodowych w tym zakresie i jej brak nie może prowadzić automatycznie do uznania, iż wspomniana zasada nie została zachowana, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1637/10. W związku z tym pełnomocnik przywołał zapatrywania, w myśl których zasadę tę, służącą utrzymaniu ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji i cech zabudowy, należy traktować szeroko i bez zbędnego rygoryzmu. Zasada ta nie może mieć bowiem prymatu nad prawem własności, którego elementem jest prawo do zabudowy i uzasadniać nadmiernej ingerencji w to prawo, szczególnie w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym. Pełnomocnik nawiązał zarazem do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazującego na potrzebę kierowania się zasadą proporcjonalności podczas oceny ograniczeń konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej uwzględnienie, przychylając się do sformułowanych w niej wniosków. W uzasadnieniu podtrzymało swoje wcześniejsze poglądy, że uchybienia, jakimi dotknięta była decyzja o warunkach zabudowy, w tym wydanie jej bez analizy urbanistycznej, nie miały charakteru rażącego, oraz że określenie parametrów budynku w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie musi następować w sposób sztywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna na uwzględnienie nie zasługuje, gdyż skarżąca Spółka nie wykazała, iż zaskarżony wyrok narusza prawo we wskazany w niej sposób, w stopniu, który oznaczałby konieczność jego uchylenia.

W sprawie poza sporem pozostaje, że wyrokiem tych uchylono decyzje wydane w toku administracyjnego postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, która naruszała prawo i nie mogłaby się ostać w toku kontroli instancyjnej, przeprowadzonej w trybie zwykłym. Ta ostatnia konstatacja wydaje się oczywista tak dla Sądu pierwszej instancji, jak dla stron. Rozbieżność stanowisk dotyczy natomiast tego, czy skala tych naruszeń jest znaczna na tyle, by można było uznać ją za rażącą, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu udzielił w tym zakresie odpowiedzi twierdzącej, uchylając decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, z kolei Spółka ten pogląd zakwestionowała w skardze kasacyjnej. Uczyniła to przy tym w ramach zarzutów tak procesowych, jak i materialnoprawnych.

Zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania koncentrują się w istocie wokół jednej kwestii. Akcentują mianowicie, że Sąd stwierdził, iż materiał dowodowy, na podstawie którego Prezydent Miasta Poznania wydał decyzję o warunkach zabudowy, ograniczał się do dokumentu z dnia 16 czerwca 2004 r., podczas gdy akta sprawy obejmowały także inne dokumenty nieuwzględnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 9 lutego 2004 r. i notatkę służbową z dnia 29 grudnia 2003 r. Podkreślają przy tym, że te wszystkie dokumenty łącznie pozwalają przyjąć, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, iż decyzja z dnia [...] września 2004 r., była poprzedzona ustaleniami faktycznymi, które odnosiły się do zagadnień, jakie powinny być objęte analizą urbanistyczną. Drugorzędne z punktu widzenia tego problemu są pewne sprzeczności pomiędzy poszczególnymi spostrzeżeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mają charakter językowy czy redakcyjny i nie utrudniają, a na pewno nie uniemożliwiają zrozumienia całego wywodu. Stanowią one bowiem rezultat głównie tego, że Sąd używa pojęcia analiza urbanistyczna w dwóch różnych rozumieniach. Po pierwsze, jako odrębnego dokumentu, kiedy odnotowuje jego brak, i po drugie, jako procesu badania elementów ładu przestrzennego na danym terenie, który powinien znaleźć swój wyraz w tym dokumencie gdy akcentuje jego niedostatki. Z tego względu nie można przywiązywać wagi do tego, że w jednym fragmencie uzasadnienia Sąd konstatuje, że organ nie przeprowadził analizy urbanistycznej w ogóle, a w innym, że ją wprawdzie przeprowadził, lecz wadliwie. Podobnie należy traktować fakt, że w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd zobowiązał organ do rozważenia, czy dostrzeżone uchybienia mają charakter rażący, mimo iż wcześniej wyraźnie przesądził tę kwestie pozytywnie. Nie budzi wszak wątpliwości, że zdaniem Sądu podstawa faktyczna decyzji o warunkach zabudowy była niedostateczna, i to w takim zakresie, który uzasadniał stwierdzenie nieważności tej decyzji. To ta konkluzja powinna zatem podlegać weryfikacji podczas kontroli instancyjnej.

Na wstępie wypada przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że pominięcie przez Sąd pierwszej instancji części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, stanowiło naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Bezsprzecznie Sąd powinien wydać wyrok w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.), na podstawie jej akt (art. 133 § 1 P.p.s.a.), do których zaliczają się także akta postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy. Te dokumenty znajdujące się w aktach, które mają znaczenie dla sprawy, powinny być przez Sąd poddane ocenie, a ocena ta winna znaleźć należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Niemniej w świetle art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenia te mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku wówczas, jeżeli miały wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej trzeba więc wykazać, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści (por. np wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13, LEX nr 1583297). W niniejszej sprawie wymaga to dowiedzenia, że w przypadku uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wszystkich materiałów, jakimi dysponował organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, nie można byłoby stwierdzić, że decyzja ta rażąco narusza prawo. Pominięcie niektórych dokumentów tylko wtedy miałoby wszak istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby z ich treści oraz z treści dokumentu z dnia 16 czerwca 2004 r., który został wzięty pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji, wynikało, iż Prezydent Miasta Poznania przeprowadził analizę urbanistyczną lub choćby dokonał ustaleń faktycznych nie naruszających rażąco wymogów, jakim taka analiza musi odpowiadać. Tezę taką pełnomocnik Spółki formułuje jednak w związku z zarzutami materialnoprawnymi, toteż rozstrzygnięcie wspomnianego zagadnienia wymaga przejścia już w tym miejscu do tych zarzutów.

Oba zarzuty materialnoprawne zostały odniesione do art. 61 ust. 1 ustawy, choć uzasadnienie skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że jej autor miał na myśli wyłącznie pkt 1 tego przepisu, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalenia tych wymagań został określony w przepisach rozporządzenia, skądinąd w tych, które zostały wymienione pośród podstaw kasacyjnych rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

W ich świetle kluczowy jest § 3 ust. 1 rozporządzenia, zakreślający zasadnicze obowiązki spoczywające na organie w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W myśl jego treści w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wyliczonych w art. 61 ustawy. Pierwszą czynnością, którą powinien dokonać organ, jest zatem wyznaczenie obszaru analizowanego, mającego stanowić przedmiot dalszych badań. Znaczenie tej czynności, wskazującej w istocie punkt wyjścia analizy urbanistycznej, sprawia, że w § 3 ust. 2 rozporządzenia przewidziano surowe wymagania, jakie należy zachować w tej materii. Otóż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przywołanym art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy mowa z kolei o mapie, jaka powinna stanowić załącznik do wniosku o kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, o kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta Poznania całkowicie zignorował te przepisy. W trakcie postępowania skorzystano bowiem z mapy mającej formę wydruku z bliżej nieoznaczonego zasobu, z naniesioną na nim lokalizacją działki, której dotyczy wniosek, i granicami obszaru analizowanego bez podania skali mapy, odległości, numerów geodezyjnych działek znajdujących się na tak wyznaczonym obszarze, w tym działki przeznaczonej pod inwestycję. W oparciu o taki materiał niepodobna nie tylko zweryfikować sposobu wyznaczenia wspomnianych granic, ale i nawet stwierdzić, jaki obszar on obejmuje, a co za tym idzie jakie działki wzięto pod uwagę podczas analizy. Cyframi arabskimi oznaczono jedynie miejsce położenia dwóch spośród tych działek, nie wyodrębniając ich jednak dostatecznie na mapie od działek sąsiednich, natomiast podczas odręcznych wyliczeń naniesionych pod mapą uwzględniono dalsze dwie działki. Dostrzegalne na mapie niewyraźne linie dzielące obszar analizowany na liczne mniejsze przestrzenie pozwalają przypuszczać, że działek takich powinno być jeszcze więcej. Ponadto wspomniane wyliczenia, mające charakter luźnych, wręcz chaotycznych odręcznych adnotacji poczynionych pod wydrukiem mapy i na kolejnych odrębnych kartkach, odnoszą się jedynie do powierzchni zabudowy. Wartości przyjęte do tych wyliczeń nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w treści mapy czy też innego dokumentu, szczególnie wypisu z ewidencji gruntów i budynków, co wyklucza jakąkolwiek ich kontrolę. Stąd w pełni podzielić wypada ocenę Sądu pierwszej instancji, że ustalenia te są dowolne i arbitralne. Ocenę tę dodatkowo potwierdza fakt, również trafnie dostrzeżony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że wynikający z tych ustaleń wskaźnik powierzchni zabudowy stał się przedmiotem swoistych negocjacji z inwestorem, odnotowanych w zapiskach organu, w wyniku których organ zwiększył wielkość powierzchni, zgodnie z wnioskiem inwestora i bez żadnego uzasadnienia. Co więcej, organ uczynił tak mimo tego, że na początku tych negocjacji obstawał przy wyliczonym przez siebie wskaźniku, zobowiązując inwestora, by skorygował wniosek w sposób odpowiadający tej wartość, którą zresztą przyjęto w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Ta niespodziewana zmiana stanowiska jest wręcz zdumiewająca i pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 5 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1), chyba że analiza dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika (ust. 2).

Podzielić trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, że dokument z dnia 16 czerwca 2004 r., zawierający mapę wraz z adnotacjami, nie spełniał wymogów, jakie powinna zachować analiza urbanistyczna oraz pomijał większość kwestii, które muszą być przedmiotem takiej analizy. Brak w nim przecież uwag na temat: linii nowej zabudowy (§ 4), szerokości elewacji frontowej (§ 6) i wysokości jej górnej krawędzi, gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8). Dokument ten z pewnością nie mógł stanowić podstawy decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tego rodzaju decyzja musi być bowiem poprzedzona wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, znajdującą odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach, w oparciu o które ją opracowano, i zawierającą precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą oraz niezbędnych parametrów zabudowy zlokalizowanej na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu i planowanych funkcji zabudowy i w konsekwencji ich ocena zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11, LEX nr 1291874).

Te luki w materiale dowodowym sprawy nie zapełniają także inne dokumenty znajdujące się w aktach postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy, w tym te, których pominięcie wytknięto w skardze kasacyjnej.

I tak, notatka służbowa "z wizji w terenie" została sporządzona w dniu 29 grudnia 2003 r., czyli jeszcze przed wszczęciem tego postępowania, co nastąpiło w dniu [...] stycznia 2004 r. Ponadto zawiera ona ogólne spostrzeżenia na temat sposobu zagospodarowania terenu, również nieuwzględniające powyższych szczegółowych parametrów dotyczących zabudowy znajdującej się na tym terenie, poza jej wysokością. W efekcie dokument ten nie tylko nie może być potraktowany jako analiza, która powinna być dokonana w toku postępowania, a nie poza nim, np przed jego wszczęciem, ale i pozostawia bez odpowiedzi większość tych zagadnień, które powinny być analizie poddane.

Podobnie ocenić trzeba pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Poznaniu z dnia 9 lutego 2004 r. W piśmie tym nie przedstawiono przecież analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, lecz tylko założenia przyjęte w koncepcji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, omówiono w nim stan zagospodarowania, jaki był dopiero projektowany dla danego terenu, a nie stan, jaki wówczas na tym terenie występował i jako taki mógł służyć jako punkt odniesienia do ustalenia warunków nowej zabudowy.

Poza tymi materiałami organ dysponował również dokumentem o nazwie opis do koncepcji programowo przestrzennej, dostarczonym przez inwestora, choć nie opatrzonym podpisem ani datą. Jest jednak poza sporem, że tego rodzaju dokument nie może być uznany za sporządzony w ramach analizy urbanistycznej.

Podsumowując, zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie została poprzedzona analizą urbanistyczną, co powoduje, iż narusza ona prawo w stopniu rażącym. Nie oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny odstępuje od poglądu wyrażonego w uzasadnieniu powołanego w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1637/10, zgodnie z którym sam formalny brak analizy nie przesądza, iż do takiego naruszenia doszło. W uzasadnieniu tamtego wyroku zastrzeżono mianowicie, że w tego rodzaju przypadku stwierdzenie nieważności decyzji określającej warunki zabudowy jest wykluczone, jeżeli w świetle okoliczności sprawy nie można jednoznacznie ustalić, iż analiza taka w ogóle nie była przeprowadzona, co spowodowałoby oczywistą sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Niemniej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie tej decyzji, gdyż to w oparciu o nią ustala się warunki nowej zabudowy. Zauważyć przyjdzie, że w nieco wcześniejszym fragmencie uzasadnienia wyroku z dnia 18 listopada 2011 r. zaakcentowano, że stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. analiza ta powinna mieć odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. W efekcie brak analizy urbanistycznej mającej formę odrębnego dokumentu nie jest równoznaczny z rażącym naruszeniem prawa tylko wówczas, gdy okoliczności, które powinny być rozważone w toku tej analizy i przedstawione w jej wnioskach, wynikają z innych dowodów zgromadzonych w postępowaniu. Jak dowiedziono wyżej, akta niniejszej sprawy nie zawierają jednak żadnego dokumentu, który dowodziłby, że analiza urbanistyczna w rzeczy samej została przeprowadzona.

Powyższy stan nie pozostawał bez wpływu na prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy, która powinna być wydana w oparciu o analizę urbanistyczną. Skądinąd wedle § 9 ust. 2 wyniki takiej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, miały stanowić załącznik do tej decyzji, przy czym część graficzna analizy, tak samo jak część graficzna decyzji, winny być sporządzone na kopiach mapy, o której mowa w omówionym już art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Mapa załączona do decyzji o warunkach zabudowy w najmniejszym stopniu nie odpowiadała standardom obowiązującym w tym zakresie, co wykazano w toku wcześniejszych wywodów. Żaden z warunków zabudowy ustalonych tą decyzją nie wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie znajduje przez to jakiegokolwiek uzasadnienia w dokumentach, które powinny stanowić rezultat analizy dokonanej w trakcie postępowania. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji określił tę decyzję jako arbitralną, skoro na podstawie akt sprawy niepodobna doszukać się racjonalnych powodów, dla których poszczególne parametry projektowanej inwestycji określono w taki, a nie inny sposób. Decyzja o warunkach zabudowy właściwie w ogóle nie była poprzedzona postępowaniem dowodowym, które choćby nawiązywałoby do reguł obowiązujących w tym zakresie, gdyż znaczną jego część stanowiły czynności nieformalne, m.in. konsultacje z inwestorem, odnotowane w lakonicznych, nierzadko nieczytelnych zapiskach na luźnych kartkach papieru. Dodatkowo dokumenty pozyskane przez organ, jak mapa dostarczona przez inwestora czy informacja Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, nie miały istotnej wartości dowodowej z punktu widzenia potrzeb analizy urbanistycznej, a przez to nie mogły stanowić podstawy dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skala tych nieprawidłowości jest tak znaczna, że uprawnia do wyrażenia poglądu, iż w istocie decyzja o warunkach zabudowy stanowi pozór stosowania prawa i nie może być zaakceptowana jako akt pochodzący od organu administracji publicznej działającego zgodnie z zasadą praworządności na podstawie i w granicach prawa.

Z tego względu dalsze znaczenie ma sam sposób, w jaki w decyzji o warunkach zabudowy wskazano te dowolnie przyjęte warunki nowej zabudowy. Niemniej Sąd pierwszej instancji zasadnie dostrzegł rażący brak precyzji w zakresie wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy czy wysokości budynku. Ten ostatni mankament znajduje zresztą potwierdzenie w tym, że nawet inwestor miał trudności z ustaleniem treści decyzji, czego dowodzi pismo z dnia 12 kwietnia 2005 r., którym zwrócił się do organu o wyjaśnienie wątpliwości, jakie powziął w tej materii. Nie można również tracić z pola widzenia, że projekt decyzji nie zawiera wzmianki, iż został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną, oraz że przewidziane w nim rozwiązania zostały zmienione w decyzji z dnia [...] września 2004 r. o warunkach zabudowy bez wskazania przyczyn tego stanu rzeczy.

Zarzuty materialnoprawne są więc chybione, co oznacza, że podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy i jako takie nie pociągają za sobą konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku.

Mając na względzie wszystkie powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku przyczyn branych pod rozwagę z urzędu, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.