Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2121/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 174 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego S. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 250/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego S. w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 9 stycznia 2006 r. nr ... w przedmiocie nadania Statutu Teatrowi W. w S. 1) uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na § 5 ust. 3 Statutu Teatru W. w S. w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miasta S. z dnia 4 czerwca 2012 r. nr ... zmieniającą uchwałę w sprawie nadania Statutu Teatrowi W. w S., 2) stwierdza nieważność § 5 ust. 3 Statutu Teatru W. w S. w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miasta S. z dnia 4 czerwca 2012 r. nr ... zmieniającą uchwałę w sprawie nadania Statutu Teatrowi W. w S.


UZASADNIENIE

| Sygn. akt II OSK 2121/19 |

|UZASADNIENIE |

| |

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 250/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi |

|Prokuratora Rejonowego S. w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 9 stycznia 2006 r. nr ... w przedmiocie nadania Statutu Teatrowi W. w S., |

|oddalił skargę. |

| Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. |

|Pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. Prokurator Rejonowy S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Miasta S. |

|z dnia 9 stycznia 2006 r. Nr ... w sprawie nadania Statutu Teatrowi W. w S. – stanowiącego załącznik do uchwały, zarzucając skarżonej uchwale |

|istotne naruszenie prawa polegające na obrazie: |

|1) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1785 ze zm. - |

|dalej jako "u.s.g.") i art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. |

|U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm. - dalej jako "u.p.d.k.") poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zawarcie w § 6 ust. 4 Statutu |

|zasad odwołania dyrektora naczelnego, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. upoważnia Radę Miasta wyłącznie do określania sposobu |

|powołania dyrektora, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyła do trybu jego powołania, |

|2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 13 ust. 2 u.p.d.k. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i uregulowanie|

|w § 11 Statutu sposobu likwidacji Teatru, |

|3) art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. przez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i ujęcie w treści § 5 ust. 3 uchwały w sposób niewystarczający |

|postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez Teatr działalności innej niż kulturalna, |

|4) art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad |

|techniki prawodawczej" przez powtórzenie w § 7 ust. 4 Statutu treści art. 13 ust. 3 u.p.d.k. |

| Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały. |

| W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie. |

| |

| |

|Sygn. akt II OSK 2121/19 |

|Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały |

|stanowi art. 13 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w myśl którego instytucje kultury działają na podstawie |

|aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. |

|Artykuł 13 ust. 2 u.p.d.k. normuje zakres materii regulowanej statutem. |

| Sąd zgodził się ze skarżącym, że treść statutu musi odpowiadać delegacji ustawowej i regulować wszystkie wymienione w niej kwestie, a także |

|pozostawać w zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Oceniając na tej podstawie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd nie podzielił |

|zarzutów skargi. |

|Sąd ocenił jako chybiony zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego i zawarcia w § 6 ust. 4 Statutu zasad odwołania dyrektora naczelnego |

|przez przyznanie kompetencji w tym zakresie Prezydentowi Miasta, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. upoważnia Radę Miasta |

|wyłącznie do określania sposobu powołania dyrektora, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyła do trybu jego|

|powołania. |

|W § 6 ust. 4 Statutu postanowiono, że dyrektora naczelnego powołuje i odwołuje Prezydent Miasta w trybie przewidzianym ustawą o organizowaniu i|

|prowadzeniu działalności kulturalnej oraz rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy |

|samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu oraz w których odwołanie |

|dyrektora następuje po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (Dz.U. Nr 242, poz. 2422). |

|Oceniając ww. regulację Statutu Sąd podkreślił, że na mocy art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w|

|szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Do tych jednostek zalicza się m.in. instytucje kultury,|

|tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 15 ust. 1 u.p.d.k. stanowi, że "dyrektora instytucji kultury powołuje |

|organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz |

|stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w |

|tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia |

|kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o |

| |

|Sygn. akt II OSK 2121/19 |

|którym mowa w art. 16". Niewątpliwie organizatorem Teatru W. S. jest Gmina Miasto S., którą reprezentuje Prezydent jako organ wykonawczy ww. |

|jednostki |

|samorządu terytorialnego. Z zestawienia powyższych przepisów (tj. art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 15 u.p.d.k.) wynika wprost uprawnienie |

|Prezydenta do odwołania dyrektora samorządowej instytucji kultury, dlatego zbyt daleko idący jest wywód Prokuratora jakoby to Statut przyznawał|

|kompetencję do odwołania dyrektora naczelnego Prezydentowi Miasta. Uregulowanie § 6 ust. 4 Statutu nie kreuje zatem nowych kompetencji dla |

|organu wykonawczego gminy, lecz uwzględnienia kompetencje wynikające już z przepisów ustaw. |

|Rozważając zakres delegacji ustawowej Sąd wskazał, że z powołaniem organów zarządzających i doradczych nierozerwalnie związany jest również |

|fakt ich odwołania, do którego to zastosowanie znajduje art. 15 u.p.d.k. a także art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Stąd norma kompetencyjna zawarta w|

|art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. nie może być traktowana jako przeszkoda do uregulowania w statucie kwestii odwołania dyrektora przez wskazanie |

|organu właściwego do dokonania tej czynności. Z tych też względów Sąd nie ocenił, że zawarty w Statucie zapis, że "dyrektora naczelnego (....) |

|odwołuje Prezydent Miasta" stanowi o istotnym naruszeniu art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 u.s.g. i art. 13 ust. 2 u.p.d.k. |

|Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że regulacja § 11 Statutu przewidującego, że likwidacja Teatru może nastąpić na mocy uchwały Rady |

|Miasta jest regulacją naruszającą przepisy prawa. Sąd podkreślił, że w myśl art. 9 u.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują |

|działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym |

|(ust. 1). Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (ust. 2). |

|Jednostka samorządu terytorialnego, będąca organizatorem kultury, może decydować nie tylko o utworzeniu instytucji kultury, ale także o jej |

|likwidacji, zaś podstawą takich działań jest uchwała rady gminy (miasta). Nie budzi także wątpliwości, że art. 13 ust. 2 u.p.d.k. nie zawiera |

|wymogu wskazywania w statucie sposobu likwidacji instytucji i aczkolwiek kwestionowany przez Prokuratora zapis o charakterze informacyjnym |

|uznać należy za zbędny, to powyższa wada nie stanowi - w ocenie Sądu – o istotnym naruszeniu prawa będącą podstawą stwierdzenia nieważności. |

|Sąd rozpoznając zarzut niedopełnienia upoważnienia ustawowego w zakresie określania zasad prowadzenia przez Teatr działalności gospodarczej, |

|przytoczenia wymaga treść § 5 ust. 3 Statutu zgodnie z którą "Teatr może prowadzić działalność gospodarczą, zgodnie z |

| |

| Sygn. akt II OSK 2121/19 |

|obowiązującymi przepisami. Środki uzyskane z działalności gospodarczej mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację działalności statutowej". |

|Według Prokuratora, uregulowanie to nie wypełnia delegacji ustawowej, albowiem nie zawiera kompleksowego i precyzyjnego określenia zasad |

|prowadzenia działalności przez instytucje kultury działalności innej niż kulturalna, czym dopuszczono się istotnego uchybienia art. 13 ust. 2 |

|pkt 6 u.p.d.k. Sąd tego stanowiska nie podzielił. W świetle art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. w statucie zawiera się postanowienia dotyczące |

|prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Skoro ustawa nie nakazuje wskazanie w |

|statucie teatru szczegółowo rodzajów działalności innej niż kulturalna, określenie zawarte w § 4 Statutu (promocja lokalnego środowiska |

|teatralnego, edukacja w dziedzinie kultury i sztuki teatralnej) w kontekście zawartego w kwestionowanym przez Prokuratora § 5 ust. 3 Statutu |

|stwierdzenie o prowadzeniu działalności gospodarczej zgodnie z obowiązującymi przepisami, a uzyskane z tego środki mogą być przeznaczone |

|wyłącznie na realizację działalności statutowej, nie może być uznane za istotne naruszenie § 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. – przez niedopełnienie |

|upoważnienia ustawowego. |

|Zdaniem Sądu, niezasadny jest także ostatni z podniesionych przez Prokuratora zarzutów, tj. naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z §|

|137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przez powtórzenie w §|

|7 ust. 4 Statutu treści art. 13 ust. 3 u.p.d.k. stanowiącego, że organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny |

|nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i |

|stowarzyszeń twórców. Analizując § 7 ust. 4 Statutu Sąd przyjął, że w wyniku zastosowanego zabiegu powtórzenia, nie doszło do modyfikacji art. |

|13 ust. 3 u.p.d.k., a nadto samo powtórzenie nie wpływa negatywnie na czytelność aktu, skoro informuje tylko o tym, że organizację wewnętrzną |

|Teatru określa regulamin organizacyjny nadany przez dyrektora naczelnego, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w |

|Teatrze organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. |

| W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. |

| Prokurator Rejonowy S. – N. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia |

|prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. w związku z art. 87 Konstytucji RP przez błędną |

| |

| |

| Sygn. akt II OSK 2120/19 |

|wykładnię polegającą na przyjęciu, że wypełnieniem delegacji ustawowej w tym zakresie stanowi ogólne określenie w § 5 ust. 3 Statutu Teatru W. |

|w .S., możliwości prowadzenia działalności gospodarczej – zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy wymaga on takiego sformułowania |

|zakresu działalności innej niż kulturalna, aby dał się on jednoznacznie zidentyfikować jako działalność, która nie odbiega całkowicie od celu |

|instytucji kultury, a jednocześnie nie odsyła do przepisów prawa wyższej rangi. |

| Na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i |

|stwierdzenie nieważności § 5 ust. 3 Statutu Teatru W. w S. |

| Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. |

| W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm |

|przepisanych. |

| Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |

| Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze|

|zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.|

|W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki |

|nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami |

|skargi kasacyjnej. |

| W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok w całości. W określeniu podstaw kasacyjnych i żądaniu zastosowania środka wobec zaskarżonej uchwały, |

|ograniczono do żądania stwierdzenia nieważności § 5 ust. 3 Statutu Teatru W. w S.. Podstawy skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd |

|Administracyjny jest związany, wyznaczyły zakres rozpoznania i orzekania w postępowaniu kasacyjnym. |

|Skarga kasacyjna w zakresie wywiedzionych podstaw kasacyjnych została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 |

|pkt 6 u.p.d.k. jest zasadny. |

|Według § 5 w pierwotnym brzmieniu przyjętym w uchwale z dnia 9 stycznia 2006 r. Nr ... Rady Miasta S. w sprawie nadania Statutu Teatrowi W. w |

|S. (Dziennik Urzędowy Województwa Z. 2006, Nr ... poz. ...): "Teatr może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie działalności handlowej i |

|gastronomicznej, a także wynajmu i dzierżawy własnych składników majątkowych, zgodnie z |

| |

| |

|Sygn. akt II OSK 2121/19 |

|obowiązującymi przepisami. Środki uzyskane z działalności gospodarczej przeznaczone są na realizacji działalności statutowej". Po zmianie |

|uchwałą Rady Miasta S. z dnia 4 czerwca 2012 r. Nr ... o zmianie uchwały w sprawie nadania Statutu Teatrowi W. w S. (Dziennik Urzędowy |

|Województwa Z. 2012, poz. 1541, tekst jedn.: Dziennik Urzędowy Województwa Z. 2013 poz. 1667) nadano § 5 ust. 3 Statutu brzmienie: "Teatr może |

|prowadzić działalność gospodarczą, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Środki uzyskane z działalności gospodarczej mogą być przeznaczone |

|wyłącznie na realizację działalności statutowej". Uchwałą Rady Miasta S. z dnia 22 października 2019 r. Nr ...zmieniającą uchwałę w sprawie |

|nadania Statutu Teatrowi W. w S. (Dziennik Urzędowy Województwa Z. 2019, poz. 6100) nadano nowe brzmienie § 5 ust. 3 Statutu określając zakres |

|prowadzenia działalności gospodarczej. Koncepcja określenia zakresu przedmiotowego prowadzenia działalności innej niż kulturalna przez |

|szczegółowe uregulowanie została w § 5 ust. 3 Statutu wprowadzona. Brzmienie nadane § 5 ust. 3 Statutu uchwałą z dnia 4 czerwca 2012 r. narusza|

|prawo. Sąd dokonując oceny na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k., nie zważył, że wprawdzie inna działalność niż kulturalna, nie powinna |

|być wyczerpująco uregulowana, ale sformułowanie w treści Statutu powinno nie pozostawiać wątpliwości, że zakres tej działalności nie będzie |

|całkowicie odbiegał od celu dla którego instytucja ta została powołana. Skład orzekający podzielił stanowisko przyjęte w wyroku NSA z dnia 2 |

|marca 2017 r., II OSK 2864/16, że odmienna interpretacja art. 13 ust. 2 pkt 2 u.p.d.k. otwiera możliwość prowadzenia podwójnej działalności – |

|jednej wynikającej ze Statutu i drugiej, ustalonej autonomicznie przez instytucję na podstawie "odrębnych przepisów". Przyjmując takie |

|brzmienie § 5 ust. 3 Statutu w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 4 czerwca 2012 r. Nr ... Rada Miasta S. nie wypełniła upoważnienia ustawowego |

|wynikającego z przepisu prawa, gdyż nieuprawnione jest zastosowanie określenia działalności innej niż ta, do której została powołana |

|instytucja, w sposób nieokreślony i pozostawiający całkowitą swobodę interpretacyjną. |

|W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na |

|podstawie art. 147 § 1 i art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony|

|wyrok w części oddalającej skargę na § 5 ust. 3 Statutu Teatru W. w S. w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 4 czerwca 2012 r. |

| |

| Sygn. akt II OSK 2121/19 |

|zmieniającą uchwałę w sprawie nadania Statutu Teatrowi W. w S. i orzekł o stwierdzeniu jego nieważności. |

| |

| |