Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 3455/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2005 r. nr[...], 2) stwierdza, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr[...], która była przedmiotem skargi R.Z. , zwanego dalej "Skarżącym", Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej "Prezesem Zakładu", utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] stwierdzającą brak podstaw do umorzenia należności w łącznej kwocie 11.918,16 zł z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami liczonymi na dzień wniesienia podania, tj. na dzień 4 maja 2005 r., oraz dalszymi odsetkami za zwłokę liczonymi do dnia zapłaty włącznie.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej "Zakładem", stwierdził brak podstaw do umorzenia ww. należności wyjaśniając między innymi, że zgodnie z art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast w myśl art. 28 ust. 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.", Zakład może umorzyć należności z tytułu składek osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zdaniem organu choć sytuacja Skarżącego jest trudna, nie oznacza to, że nie może ulec poprawie, gdyż Skarżący może podjąć w przyszłości lepiej płatną pracę. Również wiek małżonki umożliwia podjęcie zatrudnienia. Poza tym dwoje dzieci Skarżącego już się usamodzielniło, córka odbywa staż, a pozostała dwójka dzieci uczy się w szkole. Organ orzekający wskazał przy tym, iż Skarżący nie podjął jakiejkolwiek próby spłaty zadłużenia, nawet w układzie ratalnym. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono ponadto, że Zakład "może" umarzać składki, która to możliwość oznacza, iż nawet w przypadku wystąpienia przesłanek umorzenia Zakład nie ma obowiązku ich umorzenia. Dodatkowo podkreślono, że składki mogą być dochodzone przez okres 10 lat, licząc od terminu ich wymagalności. Przez cały ten czas - według Zakładu - muszą być podejmowane wszelkie czynności zmierzające do wyegzekwowania zadłużenia.

Odnosząc się do wniosku Skarżącego z dnia 21 lipca 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu w zaskarżonej decyzji podniósł, iż do wniosku tego nie przedłożono nowych istotnych okoliczności w sprawie, które nie zostały ujęte przy podjęciu decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Zdaniem Prezesa Zakładu, zebrany materiał dowodowy nie potwierdził, iż zachodzą okoliczności uniemożliwiające spłatę zadłużenia. Zwracając uwagę na 10-letni okres dochodzenia należności organ ten wskazał, iż osiągany przez Skarżącego stały dochód, przy braku innych obciążeń finansowych, pozwala uregulować zadłużenie w formie układu ratalnego. Podsumowując, Prezes Zakładu podniósł, że poczynione ustalenia faktyczne w zakresie zarówno stanu majątkowego, jak też rodzinnego są prawidłowe, a w konsekwencji brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2005 r.

Na decyzję Prezesa Zakładu Skarżący złożył skargę z dnia 15 listopada 2005 r., w której zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Wskazując na te naruszenia Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi Skarżący dowodził, iż spełnia przesłanki do umorzenia należności w oparciu o przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Podnosił, iż wbrew błędnym twierdzeniom Prezesa Zakładu, przedstawiony przez niego materiał dowodowy z całą pewnością potwierdza, iż powyższa regulacja znajduje zastosowanie w jego sprawie. W tym zakresie powołał się na sytuację mieszkaniową, rodzinną i koszty utrzymania, w tym opłaty za media. Wskazał, iż nie posiada żadnych nieruchomości, samochodu, rzeczy wartościowych, ani też oszczędności. Sam utrzymuje całą rodzinę. Wyjaśnił, iż ze względu na wiek i brak wyższego wykształcenia nieuprawnione jest twierdzenie, iż może znaleźć lepiej płatną pracę, zwłaszcza, że tę która ma poszukiwał przez dłuższy okres czasu. W ocenie Skarzacego Prezes Zakładu dokonał błędnej analizy jego sytuacji majątkowej. Organ stosując przepisy ww. rozporządzenia powinien oceniać bieżącą (aktualną) sytuację finansową zobowiązanego i sprzeczne w tym względzie jest powoływanie się przez Prezesa Zakładu na ewentualne zmiany, jakie mogą nastąpić w ciągu 10 lat. Przy takim bowiem rozumieniu, które prezentują organy, powołany wyżej przepis nie znalazłby nigdy zastosowania. Skarżący wskazał również, że nie podjął próby spłaty zadłużenia w układzie ratalnym, gdyż całe miesięczne zarobki przeznacza na utrzymanie rodziny - jedzenie i rachunki. Nawet minimalne zmniejszenie tej sumy spowodowałoby - w ocenie Skarżącego - znaczne pogorszenie sytuacji jego rodziny i oznaczałoby konieczność ograniczenia wydatków związanych z codziennym życiem.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, argumentując zbieżnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek częściowo tylko z powodów w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione.

Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, które skutkowały wadliwością wydanych w sprawie decyzji, wymagającą ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W kontekście rozpoznanej sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej przejawia się w sformułowaniu jej sentencji. Zakład, zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami, może umorzyć w całości lub w części określone należności. Orzeka zatem o "umorzeniu należności" lub "odmowie umorzenia należności", zależnie od ustaleń, jakich dokona w sprawie. Przepisy nie przewidują odrębnego orzekania o tym, czy są podstawy do umorzenia, czy też jest ich brak. Ten element wiąże się z ustaleniami faktycznymi, które poprzedzają wydanie decyzji o umorzeniu należności - gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do umorzenia, albo o odmowie umorzenia należności - gdy stwierdzi brak takich podstaw. W konsekwencji wadliwa jest decyzja, która zamiast załatwiać sprawę umorzenia należności w sposób pozytywny - poprzez umorzenie stosownych należności lub negatywny - poprzez odmowę takiego umorzenia, poprzestaje tylko w istocie na ustaleniu, czy wystąpiły podstawy do wydania wskazanych rozstrzygnięć i orzeka o istnieniu lub nieistnieniu tychże podstaw, do czego brak jest należytego umocowania prawnego.

Ponadto, przepisy u.s.u.s. dotyczące umarzania należności nie przewidują możliwości orzekania o odsetkach, które dopiero powstaną. Wadliwość decyzji Prezesa Zakładu przejawia się zatem i w tym, iż utrzymano nią w mocy decyzję, która orzekała także o odsetkach nieistniejących w dniu jej wydania. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Zakład stwierdził bowiem brak podstaw do umorzenia nie tylko odsetek za zwłokę od poszczególnych składek, które był w stanie wyliczyć na dzień wniesienia podania, lecz także "dalszych odsetek za zwłokę liczonych do dnia zapłaty włącznie" (podkreśl. Sądu). Niedopuszczalne było wydanie, a następnie utrzymanie w mocy, orzeczenia w przedmiocie tych odsetek, które w dacie orzekania w ogóle nie istniały, czyli odsetek okresu przyszłego. Instytucję umarzania należności można bowiem odnosić wyłącznie do takich należności, które są znane i wymagalne, a więc jedynie odsetek już powstałych. Orzeczenie w przedmiocie umorzenia należności nie może mieć charakteru orzeczenia co do zasady, lecz winno przybierać postać skonkretyzowaną, odnosić się do ściśle określonych należności i to ujętych kwotowo. Tylko wówczas jest możliwe ustalenie zakresu praw i obowiązków o charakterze pieniężnym, które wynikają z wydanej decyzji.

Decyzje wydane w sprawie Skarżącego naruszają więc przepis art. 28 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 u.s.u.s., w stopniu, który miał wpływ na wynika sprawy.

Odnośnie natomiast zarzutów skargi należy stwierdzić, że - zdaniem Skarżącego - po pierwsze, naruszony został § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., poprzez uznanie, iż sytuacja Skarżącego nie mieści się w dyspozycji tego przepisu i po drugie, że naruszony został art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia poprzez nie umorzenie należności mimo, iż ziściła się wskazana przesłanka umorzenia.

W ocenie Sądu pierwszy zarzut jest trafny. W świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego nie sposób się bowiem zgodzić z twierdzeniami organów, iż utrzymywanie pięcioosobowej rodziny z jednego wynagrodzenia w wysokości około 1.000 zł (brutto) nie powoduje, iż w takiej sytuacji opłacenie jeszcze należności z tytułu składek w stosunkowo wysokiej kwocie (około 12.000 zł) nie wpłynie na pozbawienie zobowiązanego możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Same zresztą organy równocześnie przyznają, iż sytuacja Skarżącego jest trudna, nie podważając przy tym twierdzeń Skarżącego odnośnie braku wartościowych rzeczy ruchomych, czy też oszczędności, z których mogłyby być zaspokojone przedmiotowe należności. Poza tym, dla oceny, czy wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia przesłanka wystąpiła nie mają znaczenia zdarzenia przyszłe, np. ewentualne rokowania co do możliwości uzyskania lepiej płatnego zatrudnienia, czy inne potencjalne okoliczności mogące wpłynąć na poprawę warunków finansowych w późniejszym czasie. Nie ma też znaczenia okres przedawnienia tych należności. Prawodawca bowiem, jak słusznie podnosi Skarżący, wiąże stwierdzenie ziszczenia się warunku wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. z istniejącą w dacie orzekania sytuacją rodzinną i majątkową osoby zobowiązanej. Organy orzekające w powyższym zakresie dokonały zatem błędnej interpretacji wskazanego przepisu, a także przekroczyły zakres swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, naruszając art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako "Kpa".

Powyższe nie oznacza, że podnoszone przez organ argumenty nie mają żadnego znaczenia w sprawie umorzenia należności. Mogą one bowiem mieć znaczenie na etapie dalszym, tj. etapie rozważania sprawy w zakresie tzw. uznania administracyjnego. Ten etap następuje jednak dopiero po stwierdzeniu, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Jeśli bowiem organ ustali, iż przesłanki umorzenia nie występują, wówczas w ogóle nie przechodzi do rozważania "możliwości" umorzenia należności. Warunkiem sine qua non zastosowania uznania administracyjnego jest istnienie przesłanek umorzenia. Jeśli ich brak - organ musi odmówić umorzenia należności, jeśli natomiast przesłanki te występują - organ może odmówić umorzenia należności, w ramach uznania. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają one uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 Kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 Kpa zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Skoro, jak to wyżej wykazano, w sprawie Skarżącego nie zostało w istocie wydane rozstrzygnięcie odmawiające umorzenia należności, jak również wadliwie oceniono istnienie przesłanki umorzenia, to w takim stanie rzeczy przedwczesnym stała się ocena drugiego zarzutu skargi, odnosząca się do odmowy umorzenia należności.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia należności Skarżącego i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, czego w rozpoznanej sprawie również nie uczyniono. Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są bowiem zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe w przypadkach określonych w art. 10 § 2 Kpa.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub też, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a.

Uwzględniając stan faktyczny i prawny rozpoznanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Skarżący wnosił o zasądzenie kosztów postępowania. Należy jednak zwrócić uwagę, że kosztów sądowych nie poniósł, gdyż był z nich zwolniony na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a. Z kolei na etapie postępowania sądowego Skarżący nie korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, z którym wiązałby się zwrot kosztów, jak również nie brał udziału w rozprawie, a zatem nie poniósł także kosztów przejazdu do Sądu. W tej sytuacji wniosek o zwrot kosztów należało uznać za bezzasadny.