Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2057/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 203 poz 1966
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
article: art. 25, art. 146 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 15 poz 148
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych
article: art. 144, art. 145 ust. 1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: par. 7, par. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2615/10 w sprawie ze skargi Miasta Ł. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od miasta Ł. na rzecz Ministra Finansów kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2615/10, oddalił skargę Miasta Ł. na decyzję Ministra Finansów z [...] września 2010 r., nr [...], o zwrocie do budżetu dotacji celowych pobranych w nadmiernej wysokości, w okresie od 1 maja 2004 r. do 30 września 2008 r. w łącznej kwocie 12.947.751,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...], Wojewoda Ł. zobowiązał Miasto Ł. do zwrotu dotacji celowych udzielonych w okresie od 1 maja 2004 r. do 30 września 2008 r. w łącznej kwocie 12.947.751 zł udzielonych z budżetu państwa na podstawie art. 87 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.) na dofinansowanie kosztów utrzymania mieszkańców skierowanych do domów pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r., umieszczonych w domach pomocy społecznej prowadzonych przez W. P. i J. O. Wojewoda stwierdził, że Miasto zleciło wykonanie zadań z zakresu pomocy społecznej m.in. dwóm osobom fizycznym – W. P. i J. O., które nie były podmiotami uprawnionymi do otrzymania takiego zlecenia. Osoby fizyczne, którym zlecano wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej na podstawie art. 12a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1994 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) utraciły uprawnienie do przyjmowania tych zleceń z dniem 1 maja 2004 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.).

W odwołaniu Miasto Ł. wskazało, że dotacje pobrało w należytej wysokości zgodnie z ustawą i zużyło w całości zgodnie z przeznaczeniem.

Decyzją z [...] września 2010 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W ocenie Ministra wykorzystanie dotacji na cel, na który została przyznana nie daje podstaw do stwierdzenia, że nie podlega ona zwrotowi, jako pobrana w nadmiernej wysokości. Wyjaśnił, że Miasto Ł. z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zlecało wykonanie zdania polegającego na prowadzeniu ponadgminnych domów pomocy społecznej podmiotom do tego nieuprawnionym i przekazywało im część dotacji z budżetu państwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Miasto Ł. wniosło o uchylenie decyzji obu instancji w części zobowiązującej do zwrotu dotacji w kwocie 12.947.751,00 zł i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zarzuciło naruszenie prawa procesowego tj. art. 6, 105 § 1 i 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a." poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo materialne i procesowe, wydanie decyzji o zwrocie w sytuacji, gdy zobowiązanie co do zwrotu dotacji za 2004 r. wygasło, oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wybiórcze ustosunkowanie się do dowodów i dowolną ocenę dowodów.

Zarzuciło też naruszenie prawa materialnego:

- art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 87 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przez przyjęcie, że obowiązek dofinansowania pobytu mieszkańców domów pomocy społecznej spoczywa na samorządach;

- art. 25 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez uznanie, że realizacja zadań z zakresu pomocy społecznej została udzielona podmiotom nieuprawnionym;

- art. 146 w związku z art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez brak uznania, że skierowania do domów pomocy społecznej zachowały moc, a do umów zlecenia stosuje się przepisy dotychczasowe do dnia 31 grudnia 2008 r.;

- art. 144 i 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podlega zwrotowi dotacja wykorzystana na cel, na który została udzielona;

- art. 176 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych przez uznanie, że osoby fizyczne nie znajdują się w kręgu osób, którym można zlecać zadania z zakresu pomocy społecznej udzielając dotacji;

- art. 87 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego polegające na przyjęciu, że przepis ten zakazuje wykorzystania dotacji na dofinansowanie pobytu mieszkańców w domach pomocy społecznej prowadzonych przez osoby fizyczne;

- art. 32 Konstytucji RP przez przyjęcie, że osoby fizyczne nie mogą wykonywać zadań z zakresu pomocy społecznej.

Minister Finansów odpowiedział na skargę. Podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

II

Wyrokiem z 27 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynika, iż powiat, który prowadzi lub zleca prowadzenie ponadgminnych domów pomocy społecznej, otrzymuje dotacje celowe z budżetu państwa, według zasad określonych m.in. w ust. 2. Stosownie do ust. 2 dotacja przysługuje powiatowi, który prowadzi lub zleca prowadzenie domu, w którym przebywają mieszkańcy przyjęci do tego domu przed dniem 1 stycznia 2004 r., a także powiatowi, który przyjmie do domu osoby ze skierowaniami wydanymi przed tym dniem.

Na powyższej podstawie prawnej w latach 2004-2008 przyznano Miastu Ł., jako miastu na prawach powiatu, dotacje celowe na pomoc społeczną.

W przypadku, gdy powiat zleca prowadzenie ponadgminnego domu pomocy społecznej jest obowiązany zastosować się do art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która weszła w życie od 1 maja 2004 r. W brzmieniu obowiązującym w latach 2004-2008 art. 25 ust. 1 ustawy stanowił, że organy administracji rządowej, zwane dalej "organami", mogą zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania:

1) organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej,

2) osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancji wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie pomocy społecznej

- zwanym dalej "podmiotami uprawnionymi".

Zlecenie zadań z zakresu pomocy społecznej podlega ograniczeniom przedmiotowym i podmiotowym. W cyt. art. 25 ust. 1 ustawy nie wymieniono osób fizycznych, które wymienia art. 2 ust. 2 jako podmioty współpracujące z organami publicznymi w wykonywaniu zadań z zakresu pomocy społecznej. Art. 25 ust. 1 ustawy względem art. 2 ust. 2 stanowi lex specialis. Oznacza to, że osobom fizycznym nie można zlecać realizacji zadań w sferze pomocy społecznej połączonej z dotacją finansową. Art. 25 ust. 1 zawiera zamknięty katalog podmiotów, którym można zlecić zadanie, udzielając w tym celu dotacji, co oznacza, że wszyscy niewymienieni uprawnionymi nie są.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dalej, że do umów zawartych przed 1 maja 2004 r. zastosowanie znajduje art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym umowy w sprawie zlecenia realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej zawarte przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc do czasu ich wygaśnięcia lub rozwiązania, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2008 r.

Umowę z W. P. zawarto od 10 września 2002 r. do 31 grudnia 2004 r., a następnie przedłużano kolejnymi aneksami. Zatem organ prawidłowo uznał za dotację pobraną w nadmiernej wysokości dotację przekazaną W. P. od dnia 1 stycznia 2005 r.

Umowę z J. O. zawarto na jeden dzień przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. 30 kwietnia 2004 r. na czas określony do 30 czerwca 2007 r., ale zgodnie z § 5 umowy jest ona zawarta na okres od 1 lipca 2004 r. i z tym dniem "wchodzi w życie", pod warunkiem uzyskania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej. W dniu wejścia w życie ustawy J. O. nie miał więc uprawnień do prowadzenia domu pomocy społecznej, toteż umowa nie została skutecznie zawarta przed 1 maja 2004 r. Dlatego też organy słusznie przyjęły, że nie ma do niej zastosowania art. 146 ust. 2 i prawidłowo uznały za dotację pobraną w nadmiernej wysokości dotację przekazaną J. O. od 1 lipca 2004 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro dotacja została przekazana podmiotowi nieuprawnionemu do realizacji zadania zleconego z zakresu pomocy społecznej, to niezależnie od tego, że zużyto ją na właściwy cel – została pobrana w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Ponadto żądania zwrotu dotacji przekazanej podmiotom nieuprawnionym w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie można uznać za sprzeczne z art. 16 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą. Nie jest to przerzucanie ciężaru finansowania opieki społecznej wyłącznie na powiat, gdyż obowiązek zwrotu dotacji jest sankcją za naruszenie prawa przy dysponowaniu środkami budżetowymi.

Sąd pierwszej instancji ocenił zarzuty naruszenia art. 144 ust. 4 i art. 176 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych jako całkowicie chybione, ponieważ przepisy te w stanie faktycznym sprawy nie miały zastosowania, natomiast decyzję wydano po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i nie narusza ona prawa.

Nietrafny był także zarzut przedawnienia dotacji udzielonych w 2004 r. bowiem termin przedawnienia zaczął swój bieg od końca 2005 r. i do dnia wydania decyzji ostatecznej nie upłynął.

III

Skargę kasacyjną złożyło Miasto Ł., zaskarżając wyrok w całości.

Wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." Miasto Ł. zaskarżonemu wyrokowi zrzuciło:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 106 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze ustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji tylko co do niektórych dowodów zgromadzonych w postępowaniu i w konsekwencji rażące odstępstwo od zasady swobodnej oceny dowodów, która przybrała formę oceny dowolnej, przy czym stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 87 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez uznanie prezentowanej w zaskarżonej decyzji Ministra Finansów argumentacji, że wojewoda nie ma obowiązku przekazywania dotacji na dofinansowanie pobytu mieszkańców domów pomocy społecznej skierowanych na podstawie decyzji wydanych przed 1 stycznia 2004 r. i w konsekwencji uznanie, że obowiązek dofinansowania ich pobytu spoczywa na organach samorządu terytorialnego,

2. art. 25 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędne jego zastosowanie, w sytuacji gdy zlecanie realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej,

3. ewentualnie art. 25 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez uznanie, że realizacja zadań z zakresu pomocy społecznej udzielona została podmiotom, które nie miały usprawnienia do otrzymania zlecenia wyżej wymienionego zadania,

4. art. 146 w związku z art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez uznanie, iż powyższy przepis nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy z brzmienia przepisu wynika wprost, iż:

- warunkiem decydującym o zachowaniu mocy obowiązującej umów w sprawie zlecenia realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej jest zawarcie tych umów przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a nie data wejścia w życie tych umów,

- brak jest przeciwwskazań do aneksowania umów w sprawie zlecenia realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności przedłużanie czasu obowiązywania umowy do 31 grudnia 2008 r.,

5. art. 144 w związku z art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ostateczne wykorzystanie dotacji na cel, na który została przyznania nie daje podstaw do stwierdzenia, że nie podlega ona zwrotowi, jako pobrana w nadmiernej wysokości,

6. art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dla zwrotu dotacji udzielonych z budżetu państwa wystarczającym jest spełnienie jednej z przesłanek z pkt 1 lub pkt 2 ust. 1 niniejszego artykułu, podczas gdy z brzmienia wskazanego przepisu nie wynika, aby przesłanki te mogły być stosowane rozdzielnie,

7. art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ostateczne wykorzystanie dotacji na cel, na który została przyznana nie daje podstaw do stwierdzenia, że nie podlega ona zwrotowi, jako pobrana w nadmiernej wysokości,

8. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dla zwrotu dotacji udzielonych z budżetu państwa wystarczającym jest spełnienie jednej z przesłanek z pkt 1 lub pkt 2 ust. 1 niniejszego artykułu, podczas gdy z brzmienia wskazanego przepisu nie wynika, aby przesłanki te mogły być stosowane rozdzielnie,

9. art. 176 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez uznanie, iż osoby fizyczne nie znajdują się w kręgu uprawnionych podmiotów, którym jednostka samorządu terytorialnego mogła zlecić realizację zadania z zakresu pomocy społecznej udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania,

10. art. 87 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o odchodach jednostek samorządu terytorialnego polegające na niezasadnym przyjęciu, że przepis ten zakazuje wykorzystania dotacji na dofinansowanie pobytu mieszkańców domu pomocy społecznej prowadzonego przez osoby fizyczne, podczas gdy przepis ten nie statuuje żadnych warunków co do podmiotu prowadzącego dom pomocy społecznej ani też żadnych warunków co do trybu wydatkowania dotacji przez powiat,

11. art. 32 w związku z art. 20 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą nie mogą wykonywać zadań z zakresu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok Sądu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności zarówno z wykładnią literalną, jak i funkcjonalną i celowościową przepisu art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem art. 146 § 2 tej ustawy umowy w sprawie zlecenia realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej zawarte przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc do czasu ich wygaśnięcia lub rozwiązania, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Oznacza to, że umowy na realizację zadania z zakresu pomocy społecznej zawarte w oparciu o poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej zachowały ważność, nawet jeżeli zmieniano (przedłużano) je aneksami, ponieważ zostały zawarte przed dniem wejścia w życie "nowej" ustawy. Umowy te powinny być więc ocenione przez organy w oparciu o ustawę z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, gdyż nie ograniczała ona kręgu podmiotów uprawnionych do realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej. W konsekwencji powyższe prowadzi do wniosku, że sporne dotacje celowe udzielono zgodnie z prawem i nie było podstaw do nakazania ich zwrotu, jako pobranych w nadmiernej wysokości.

Skarżące kasacyjnie Miasto Ł. podkreśliło również, że dotacje wykorzystało zgodnie z przeznaczeniem i z tego powodu nie polegają one zwrotowi.

Minister Finansów skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących przekazywania dotacji na dofinansowanie pobytu mieszkańców domów pomocy społecznej po dniu 1 maja 2004 r. oraz udzielania tych dotacji przez organy samorządu osobom fizycznym prowadzącym domy pomocy społecznej po tej dacie.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dotacja przysługuje powiatowi, który prowadzi lub zleca prowadzenie domu, w którym przebywają mieszkańcy przyjęci przed dniem 1 stycznia 2004 r. lub który przyjmie do domu osoby ze skierowaniami sprzed 1 stycznia 2004 r.

Art. 25 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej precyzuje w jaki sposób ta, wyżej określona dotacja, otrzymana przez powiat może być wykorzystana. Zgodnie z powołanym przepisem powiat może zlecać zadania z zakresu pomocy społecznej udzielając dotacji tylko podmiotom wymienionym w tym przepisie. Wśród tych podmiotów nie ma osób fizycznych. Oznacza to, że co do zasady, od daty wejścia w życie ustawy tj. od 1 maja 2004 r., dotacje na wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej nie mogą być przekazywane osobom fizycznym.

Oczywiście osoby fizyczne mogą wykonywać zadania z zakresu pomocy społecznej, ale nie mogą na tę działalność otrzymywać dotacji budżetowych.

Aby to uregulowanie nie odbiło się niekorzystnie na wykonywaniu przez powiaty dotychczas realizowanych zadań z zakresu pomocy społecznej ustawodawca, po pierwsze w cytowanym wyżej art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego utrzymał dotacje dla osób przebywających w domach już istniejących, jak również dla osób, które mają skierowania sprzed 1 stycznia 2004 r. Po drugie natomiast, w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ustanowił przepis przejściowy, który reguluje sytuację domów już istniejących, także tych prowadzonych przez osoby fizyczne. Zgodnie z art. 146 ust. 2 powołanej ustawy, umowy w sprawie zlecenia zadań z zakresu pomocy społecznej zawarte przed dniem 1 maja 2004 r. zachowują moc do czasu ich wygaśnięcia lub rozwiązania, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Zakreślone więc zostały wyraźne ramy, w których dotacje budżetowe na wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej mogą nadal być udzielane powiatom i mogą być przekazywane przez powiaty osobom fizycznym realizującym zlecone im zadania.

Zatem dla oceny, czy dotacje budżetowe przekazane przez samorządy osobom fizycznym na wykonywanie zleconych im zadań z zakresu pomocy społecznej po dniu po 1 maja 2004 r. były przekazywane zgodnie z prawem, należało ustalić w postępowaniu dowodowym, czy umowy zawarte z tymi osobami fizycznymi mieszczą się w granicach wytyczonych art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

W postępowaniu dowodowym ustalenia co do treści umów zawartych z W. P. i J. O. zostały poczynione prawidłowo i prawidłowo zostały zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji.

Zauważyć należy, że w aktach znajdują się dwie umowy z W. P. Pierwsza, z dnia 10 września 2002 r. zgodnie z § 21 została zawarta na czas określony do dnia 31 grudnia 2004 r. Umowa ta była wielokrotnie aneksowana, jednak nie w kwestii terminu jej obowiązywania. Natomiast w dniu 20 października 2004 r. (tj. po dniu wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej nie pozwalającej na przekazywanie dotacji budżetowych osobom fizycznym) zawarta została druga, nowa umowa z W. P. na okres od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., przewidująca finansowanie jego działalności z dotacji budżetowych. W tym stanie rzeczy oczywiście trafny jest pogląd, że pierwsza umowa wygasła z dniem 31 grudnia 2004 r., zaś druga nie mieściła się w granicach wytyczonych art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, bowiem została zawarta po dniu 1 maja 2004 r.

Umowa z J. O. została podpisana w dniu 30 kwietnia 2004 r. tj. na dzień przed wejściem w życie nowych przepisów nie pozwalających na zawieranie takich umów. Jak wynika z treści tej umowy w dacie jej podpisania nie mogła ona wiązać stron, ponieważ J. O. nie miał uprawnień do prowadzenia domu opieki społecznej. Umowa została podpisana warunkowo i weszła w życie dopiero od 1 lipca 2004 r. tj. po wejściu w życie ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że omawiana umowa nie może być uznana za umowę zawartą przed dniem 1 maja 2004 r. bowiem w tej dacie została ona jedynie podpisana, ale zawarta skutecznie tj. w sposób wiążący strony, dopiero 1 lipca 2004 r. Zatem i ta umowa nie mieściła się w granicach cytowanego wyżej art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, bowiem została zawarta po dniu 1 maja 2004 r. Omawiany przepis przejściowy nie miał zresztą na celu umożliwienia powstawania nowych domów opieki społecznej działających na starych zasadach, tylko umożliwienie działania dotychczas istniejących domów opieki społecznej i spokojne przygotowanie się przez powiaty do nowych uregulowań ustawowych. Co oczywiste w ramach powołanego przepisu nie mieściła się także druga umowa z J. O. zawarta dnia 28 czerwca 2007 r. na okres od dnia 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2010 r.

Mając na uwadze powyższe za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego oraz naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego bowiem zostały one prawidłowo zrozumiane i prawidłowo zastosowane przez organy administracji i przez Sąd pierwszej instancji.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 144 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, który to przepis dotyczy zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego i nie znajduje zastosowania w sprawie niniejszej.

Nie są także usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wykorzystanie dotacji na cel, na który została ona przyznana nie daje podstaw do uznania, że nie podlega ona zwrotowi.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dotacje przysługiwały powiatom, które zlecały prowadzenie domów opieki społecznej, w których przebywali mieszkańcy przyjęci przed 1 stycznia 2004 r. lub ze skierowaniami wydanymi przed tym dniem. Wskazane uregulowanie nie uchybia przepisom ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która precyzuje w art. 25 oraz w art. 146 ust. 2 w czyje ręce mogą przejść dotacje budżetowe na prowadzenie domów opieki społecznej przyznane samorządom. Jak to wyjaśniono wyżej, wskazane przepisy ograniczyły krąg podmiotów, którym po 1 maja 2004 r. mogły być zgodnie z prawem przekazywane omawiane dotacje oraz uregulowały możliwość przekazywania dotacji także osobom fizycznym w okresie przejściowym. Przekazywanie dotacji budżetowych osobom fizycznym prowadzącym domy pomocy społecznej poza ramami określanymi wyżej przywołanymi przepisami jest sprzeczne z prawem, niezależnie od tego na co środki z dotacji zostały wydane. Zatem pobranie i wydatkowanie środków z dotacji na prowadzenie domów pomocy społecznej prowadzonych przez osoby fizyczne na mocy umów zawartych po dniu 1 maja 2004 r. stanowiło pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, gdyż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w takiej sytuacji nie przysługiwała dotacja na prowadzenie domów przez osoby fizyczne.

Za oczywiście nietrafny uznać należy pogląd, że przesłanki zwrotu dotacji zawarte w art. 145 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych muszą występować łącznie. Z § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) wynika, że zdania w ustawie redaguje się zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego. Zaś § 56 ust. 1 stanowi, że w obrębie artykułu (ustępu) zawierającego wyliczenie wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia oraz punkty. Wyliczenie może kończyć się częścią wspólną dla wszystkich punktów. Nie ulega wątpliwości, że w art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych mamy do czynienia z wyliczeniem ujętym w punkty, kończące się częścią wspólną. Wyliczenie to wymienia różne i zupełnie niezależne od siebie przyczyny powodujące obowiązek zwrotu dotacji. Pogląd, że przyczyny te muszą współistnieć, aby dotacja podlegała zwrotowi nie znajduje żadnego uzasadnienia w tekście ustawy, a jego akceptacja przekreślałby możliwość realizacji dyscypliny budżetowej.

Za nieusprawiedliwiony musi być uznany zarzut naruszenia art. 32 w związku z art. 20 Konstytucji RP z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej nie zamieszczono żadnego uzasadnienia dla omawianego zarzutu, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany zarówno zarzutami, jak i ich uzasadnieniem. Brak uzasadnienia nie pozwala na merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutu kasacyjnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.