Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3255/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. i K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1483/17 w sprawie ze skargi W.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdów publicznych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1483/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdów publicznych.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Zarząd Województwa [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z "2017 r. poz. 2222" [winno być "2016 r. poz. 1440"] ze zm., dalej udp), zezwolił na przebudowę istniejących zjazdów publicznych stanowiących wjazd i wyjazd dla obsługi jednego kierunku ruchu z ul. [...] w [...] na działki nr [...] i [...] w odcinku [...] drogi wojewódzkiej nr [...] na wjazd w odcinku [...] i wyjazd w odcinku [...] wraz z przebudową drogi wojewódzkiej w odcinku [...] polegającą na wyznaczeniu pasów ruchu do szerokości [...] m w celu utworzenia pasa środkowego w odcinku [...] celem dojazdu do działek nr [...] i [...] zabudowanych stacją paliw płynnych, na czas nieokreślony, na warunkach podanych w decyzji.

W.K. i K.K. (dalej skarżący) odwołali się od powyższej decyzji, podnosząc że nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu, a projektowany dojazd do działek nr [...] i [...] ma zostać zrealizowany w bezpośredniej kolizji z zatwierdzoną lokalizacją dojazdu do ich działki. Organ I instancji nie zwrócił uwagi na to, że rok wcześniej wydano decyzję zatwierdzającą rozwiązania kolidujące obecnie z projektowanym wjazdem na działki przy ul. [...]. Odwołujący podnieśli, że oba zjazdy są zjazdami publicznymi o ogromnym natężeniu ruchu, co stwarza potencjalne zagrożenie dla uczestników ruchu, a z załącznika graficznego nie wynika, który zjazd ma zostać zlikwidowany. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2017 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 [§ 1] kpa umorzyło postępowanie odwoławcze.

Kolegium przytoczyło treść art. 29 ust. 1 udp, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W orzecznictwie podkreśla się zgodnie, że stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zezwoleń na budowę lub przebudowę zjazdu są wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi (wyrok NSA z 12.3.2008 r. I OSK 401/07, LexPolonica 2062934).

Wnioskiem z 23 czerwca 2017 r. H.K. i A.K. (dalej wnioskodawcy) wystąpili o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr DW [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] 23 dotyczącym działek nr [...] i [...]. Skarżący, którym doręczono ww. decyzję wydaną z wniosku A. i H. K. są właścicielami działki nr [...], tj. działki sąsiadującej. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot wydanie decyzji zezwalającej na przebudowę istniejących zjazdów publicznych. Jedyną stroną postępowania toczącego się w oparciu o art. 29 ust. 1 udp, jest inwestor (tj. A. i H. K.), użytkujący działki nr [...] i [...] na cele gospodarcze.

Decyzję w przedmiocie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej wydano w oparciu o art. 29 ust. 1 i 3 udp, które w sposób wyczerpujący określają krąg stron postępowania o wyrażenie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi. Decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 udp nie jest równoznaczna z pozwoleniem na budowę. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę (przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej) w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, właściciele działki nr [...] jak i nr [...] i [...] będą mogli korzystać z przymiotu strony.

Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Z odwołania, a także pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, by skarżący posiadali interes prawny uzasadniający przyznanie im statusu strony powyższego postępowania.

Nawiązując do poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok WSA w Krakowie z 27.11.2012 r. II SA/Kr 1000/12), Kolegium podniosło, że przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego. To, że organ I instancji doręczył decyzję osobom, które nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym z wniosku A. i H. K., nie uprawnia ich do nabycia statusu strony. W związku z powyższym zasadnym było umorzenie postępowania odwoławczego.

Na decyzję z [...] września 2017 r. skargę wnieśli W.K. i K.K. W uzasadnieniu skargi wskazywali, że w przedmiotowym postępowaniu przysługuje im status strony bowiem przedmiotowe postępowanie dotyczy ich interesu prawnego wywodzonego z prawa własności nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem III SA/Kr 1483/17 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do uznania, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu. W ocenie Kolegium skarżący jako właściciele sąsiedniej nieruchomości, przymiotu takiego nie mają. Zgodnie z art. 29 ust. 1 udp budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 2 udp, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Skoro art. 29 udp nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu, to ustalenie kręgu stron winno być dokonane na podstawie art. 28 kpa zgodnie z którym stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy art. 29 ust. 1 udp jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty i ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Podstawowym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody przez zarządcę drogi publicznej (lub w imieniu zarządcy przez zarząd drogi publicznej) jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi: bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Czynniki te mają istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Skarżący, by byli stronami w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie przebudowy zjazdu musieliby wykazać, że mają interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu (art. 28 kpa), który to interes musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Art. 29 udp ani żaden inny przepis nie wskazuje, by właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości z której zjazd ma być przebudowany lub wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu (wyrok WSA w Łodzi z 26.1.2012 r. III SA/Łd 1113/11).

Żadna ustawa nie przyznaje prawa właścicielom nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] do tego, by mogli oni ingerować w możliwość wyrażenia zezwolenia na [prze]budowę zjazdu na działce sąsiedniej. Także w tym postępowaniu w żadnym zakresie nie ma miejsca ingerencja w prawo własności skarżących, ponieważ wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu nie skutkuje ingerencją w zakres i sposób wykonywania prawa własności skarżących do działki nr [...]. Podnoszone w skardze argumenty dotyczące lokalizacji sieci wodociągowej lub sieci światłowodowych nie mają znaczenia, ponieważ ta sprawa w ogóle nie obejmuje jakiejkolwiek przebudowy takich sieci.

Zajęty przez Sąd w tej sprawie pogląd, ograniczający krąg stron w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 udp jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z: 13.4.1999 r. II SA 318/99; 12.3.2008 r. I OSK 401/07; 30.4.2010 r. I OSK 932/09; wyrok WSA w Rzeszowie z 19.10.2011 r. II SA/Rz 610/11; wyrok WSA w Łodzi z 17.11.2010 r. III SA/Łd 504/10). W orzeczeniach tych Sądy przesądziły, że stroną postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi.

Kolegium poprawnie uznało, że w świetle przedłożonych w postępowaniu dowodów skarżący nie byli stronami postępowania, a w związku z tym nie mogli skutecznie wnieść odwołania od decyzji I instancji. Tym samym zasadnie Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze. Nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżący nie byli właścicielami lub współwłaścicielami nieruchomości stanowiących działki nr [...] lub [...].

Argumenty dotyczące akcentowanych przez skarżących zasad bezpieczeństwa korzystania z projektowanej przebudowy zjazdów na działkach nr [...] i [...] nie pozwalają na przyznanie skarżącym statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Również argumenty dotyczące finansowego zaangażowania skarżących w budowę zjazdu do ich działki nie mogą stanowić podstawy do przyznania im w tej sprawie statusu strony. Kolegium trafnie stwierdziło, że kwestie finansowe dotyczące wpływu przebudowy zjazdów na działkach A. i H. K., na zakres i dochodowość działalności gospodarczej prowadzonej przez samych skarżących mogą uzasadniać co najwyżej posiadanie przez skarżących interesu faktycznego w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdów na działach nr [...] i [...]. Interes faktyczny to taki interes, który nie wynika z przepisu prawa, a którego źródłem jest subiektywne odczucie danej osoby która uważa, że dana sprawa dotyczy jej praw. Kwestia zaangażowania przez skarżących w budowę zjazdu do ich działki nie stanowi o posiadanym interesie prawnym w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdów na działki nr [...] i [...].

Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i trafnie Kolegium uznało, że skarżącym nie przysługuje w tej sprawie administracyjnej przymiot stron. Samo doręczenie do wiadomości decyzji I instancji nie mogło spowodować uznania ich za strony w tej sprawie.

Sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny decyzji I instancji, ponieważ zaskarżona decyzja Kolegium obejmowała jedynie kwestie proceduralne i tylko w tym zakresie Sąd dokonał jej oceny. Warunkiem dokonania merytorycznej oceny decyzji I instancji byłoby stwierdzenie, że w tej sprawie skarżący mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym (k. 42, 48-53 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiedli W.K. i K.K., reprezentowani przez adw. K.W., zaskarżając wyrok III SA/Kr 1483/17 w całości, zarzucając mu naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 udp przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje status strony, a tym samym uniemożliwienie im obrony słusznego interesu prawnego.

Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w niniejszej skardze, w tym dowodu z dokumentów i opinii biegłych specjalistów (k. 95-100, 103-106 akt sądowych).

Pismem z 11 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżących oświadczyła, że skarżący zrzekają się rozprawy i wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (k. 122 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, mimo że te właśnie normy dopełnienia zostały prawidłowo zastosowane w zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji tę podstawę rozstrzygnięcia trafnie aprobował. Tylko skuteczne podważenie w skardze kasacyjnej prawidłowości aprobowania przez Sąd I instancji zastosowania przez Kolegium w kontrolowanej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że "nie mógł dokonać merytorycznej oceny decyzji pierwszej instancji, ponieważ zaskarżona decyzja SKO obejmowała jedynie kwestie proceduralne i tylko w tym zakresie Sąd dokonał jej oceny" (s. 6 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 1483/17).

Niezasadny był wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi kasacyjnej, tj. decyzji z [...] marca 2016 r. (k. 103-106 akt sądowych). Wskazana decyzja zalega bowiem w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 ppsa, k. 27-28 akt administracyjnych). Do skargi kasacyjnej nie dołączono opinii żadnego biegłego.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że autor skargi kasacyjnej oczekuje dopuszczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji, zalegającej w aktach sprawy nr [...] Zarządu Województwa [...] i dowodów z opinii biegłego: 1. geodety, połączonej z oględzinami, na okoliczność rzeczywistego położenia na gruncie projektowanego zjazdu wraz z projektowaną wysepką i pasami służącymi do wjazdu na stację paliw, względem zjazdu na działkę skarżących; 2. biegłego do spraw budowy dróg; 3. biegłego do spraw organizacji i bezpieczeństwa ruchu drogowego (s. 1 tiret czwarte wniosków; s. 5-6 skargi kasacyjnej).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stanowisko, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 7.2.2006 r. II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/5/145, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 293-294, uw. 7, 8). Zgłoszenie obszernych wniosków dowodowych w skardze kasacyjnej, prowadziłoby do przeniesienia postępowania dowodowego przed Sąd kasacyjny, do czego art. 106 § 3 ppsa, uzależniający przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, nie daje podstaw. W żadnym stopniu Sąd administracyjny nie jest władny prowadzić dowodu z opinii biegłych, w tym połączonych z oględzinami nieruchomości (art. 106 § 3 in princ. ppsa). Zgłoszone w postępowaniu kasacyjnym wnioski dowodowe nie mogły być przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnione, bowiem wnioski o dowody z opinii biegłych, w tym połączone z oględzinami nieruchomości, były niedopuszczalne a dowód z dokumentów zgromadzonych w aktach nr [...] Zarządu Województwa [...], był bezprzedmiotowy, skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy - obejmujących akta sądowe, jak i przedstawione akta administracyjne (wyrok NSA z 9.9.2005 r. FSK 1925/04, cbosa, aprobowany przez J. P. Tarno - op. cit., s. 344, uw. 3).

Pismo z 20 kwietnia 2018 r., którym Dyrektor Wydziału Organizacji i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego ustosunkował się do wniosku skarżących kasacyjnie o spotkanie z Wojewodą, nie zawiera treści istotnych dla niniejszego postępowania.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 udp.

W pierwszej kolejności warto zauważyć, że prawomocnym wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r. III SA/Kr 38/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.K. i K.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt. Spór między skarżącymi a Kolegium sprowadzał się do oceny, czy skarżącym przysługuje, przymiot strony w postępowaniu [...] dotyczącym decyzji Zarządu Województwa [...] z [...] lipca 2017 r. w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdów działki nr [...] i [...] w [...] wraz z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] w celu utworzenia pasa środkowego, a w konsekwencji czy mogą żądać udostępnienia im akt sprawy (art. 73 kpa).

Sąd podniósł, że art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi m. in., że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1) a w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2).

Art. 29 udp nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu. Przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wziąć pod uwagę należy art. 28 kpa, wedle którego stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy art. 29 ust. 1 udp, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi: bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podmioty te mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego tj., w postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.2.2012 r. II SA/Bd 131/11, cbosa). Skarżący, by byli stroną w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu, musieliby wykazać że mają interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu (art. 28 kpa), a interes ten musi wynikać z przepisu prawa. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie, brak bowiem przepisu, z którego wynikałby interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W konsekwencji zdaniem Sądu organ słusznie uznał, że skarżący nie są podmiotem uprawnionym do skutecznego domagania się udostępnienia uwierzytelnionych akt sprawy dotyczącej zezwolenia na przebudowę zjazdów z działki nr [...] i [...] w [...] wraz z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] w celu utworzenia pasa środkowego, bowiem nie są i nie byli w dacie wydania decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na której organ I instancji zezwolił na budowę zjazdu, a jedynie właścicielami nieruchomości sąsiedniej.

Skoro skarżący nie byli uznani za stronę w postępowaniu głównym, to nie mogli korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku III SA/Kr 38/18, że skarżący kasacyjnie nie byli stroną postępowania [...]. Nie mogli tym samym wnieść skutecznie odwołania od decyzji z [...] lipca 2017 r. Prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję z [...] września 2017 r. umarzającą postępowanie odwoławcze.

"Interes prawny" w rozumieniu art. 28 kpa to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Normy takiej w niniejszym postępowaniu nie można wywieść z art. 29 ust. 1 udp. Z regulacji tej wynika, że stroną postępowania w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi (wyrok NSA z 12.3.2008 r. I OSK 401/07, który opiera się na stanie prawnym na dzień 5 lipca 2004 r., Dz. U. z 2000 r. nr 71 poz. 838 ze zm. - pozostaje relewantny w normatywnie istotnym zakresie dla niniejszej sprawy).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego w - powołanym w skardze kasacyjnej - wyroku NSA z 29.6.2016 r. II OSK 2665/14 (cbosa), w którym Sąd uznał, że "Jeśli budowa zjazdu będzie skutkowała prawnym ograniczeniem możliwości zagospodarowania innej nieruchomości, to właściciel tej nieruchomości także będzie stroną postępowania w sprawie zezwolenia na budowę zjazdu". Pogląd ów Naczelny Sąd Administracyjny wyraził nie w sprawie o zezwolenie na przebudowę zjazdu publicznego, a w sprawie, której przedmiotem była odmowa uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego, dziewięciokondygnacyjnego budynku mieszkalnego z usługami w parterze wraz z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym. W sprawie kontrolowanej wyrokiem II OSK 2665/14 organy rozważały w szczególności oddziaływanie, chociażby w zakresie dojazdów i nasłonecznienia, na nieruchomość sąsiednią, znajdującą się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie II OSK 2665/14, zasadnie uznano, że Wspólnocie przysługiwał status strony postępowania. Zrealizowanie planowanego obiektu miałoby wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości należących do Wspólnoty. Nieruchomości te wprawdzie są obecnie zabudowane jednakże znaczenie ma również potencjalna przyszła możliwość ich zagospodarowania. Nie można wykluczyć sytuacji, że zabudowa ta mogłaby być rozebrana a w jej miejsce zrealizowana nowa. Wówczas, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, parametry budynku zrealizowanego na działce o nr ew. [...] miałyby wpływ na ustalenie parametrów budynku lub budynków, które byłyby posadowione na nieruchomościach Wspólnoty. Z materiału dowodowego wynika, że inwestycja na działce o nr ew. [...] będzie znajdowała się w niedużej odległości od działek należących do Wspólnoty. Wspólnota winna mieć prawo udziału w postępowaniu administracyjnym już na etapie ustalania warunków zabudowy, a jej interes prawny wynika z konieczności wyjaśnienia, czy roboty ziemne miałyby wpływ na stabilność budynków posadowionych na nieruchomościach Wspólnoty i wyjaśnienia, czy będzie dochodzić do zacienienia lokali w tych budynkach na skutek realizacji budynku na działce o nr ew. [...] (uzasadnienie wyroku II OSK 2665/14). Uszło uwagi autora skargi kasacyjnej, że o interesie prawnym Wspólnoty w sprawie II OSK 2665/14 decydowały inne przepisy materialnoprawne niż art. 29 ust. 1 udp.

W niniejszej sprawie Kolegium trafnie podniosło, że skarżący dopiero na etapie przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, właściciele działki ne [...] jak i [...] i [...], będą mogli korzystać z prawa strony (s. 2/3 decyzji z [...] września 2017 r.)

Skarżący kasacyjnie nie są właścicielami ani użytkownikami działek nr [...] i [...], lecz znajdującej się w sąsiedztwie działki nr [...] (mapy zalegające w aktach administracyjnych, k. 1, 12). Nie mogli być przeto stroną postępowania administracyjnego (w rozumieniu art. 28 kpa) dotyczącego zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego na działki [...] i [...] w trybie art. 29 ust. 1 udp.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.