Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 68/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Zarządu [...] nr [...] w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd [...] nr [...] w T. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałej części, IV. zasądza od Zarządu [...] nr [...] w T. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 2 lipca 2014 r. M. L. wystąpił, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.) do Zarządu Koła Łowieckiego "[...]" nr [...] w T. o przekazanie informacji publicznej tj. tekstu jednolitego Uchwały Wieloletniej, protokołu ostatniego Walnego Zgromadzenia, protokołu Komisji skrutacyjnej ostatniego Walnego Zgromadzenia, uchwał podjętych na ostatnim Walnym Zgromadzeniu.

Pismem z dnia 15 lipca 2014 r. Koło Łowieckie przesłało zgodnie z wnioskiem skarżącego aktualny tekst Uchwały Wieloletniej. Ponadto poinformowano, że na podstawie § 60 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego (dalej: PZŁ) członkowie koła mogą przeglądać protokoły Walnego Zgromadzenia, w którym uczestniczyli. Ponadto wskazano, że powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej jest bezzasadne, gdyż jej art. 4 określa, że władze publiczne obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, a Koło Łowieckie jest zrzeszeniem osób fizycznych, kierującym się w swej działalności statutem i nie można go podporządkować ww. ustawie.

M. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Zarządu Koła Łowieckiego "[...]" nr [...] w T. w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku. Skarżący powołał przepisy art. 13 ust. 1, art. 14 u.d.i.p. i podniósł, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony, bądź przez udostępnienie żądanych informacji, bądź przez wydanie decyzji odmawiającej ich udostępnienia, jeżeli istnieją ku temu podstawy prawne. Zdaniem skarżącego, Zarząd Koła Łowieckiego pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku, ponieważ udostępnił wyłącznie tekst jednolity Uchwały Wieloletniej, w pozostałym zakresie dopuścił się bezczynności. Wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. PZŁ - w ocenie skarżącego - jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do których mają zastosowanie przepisy u.d.i.p. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie uznaje się, iż skoro koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy - Prawo łowieckie, to co do zasady, mogą być one zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w trybie u.d.i.p.

Z odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie wniosło o jej oddalenie. Wskazano na § 60 ust.3 statutu PZŁ, zgodnie z którym członkowie koła mogą przeglądać protokoły. Podano, że skarżący uczestniczył w Walnym Zgromadzeniu, przebieg i wynik głosowania jest mu znany. Wskazano też, że jednym z podstawowych obowiązków członka koła jest przestrzeganie Prawa łowieckiego, uchwał, zasad etyki , kierowanie się zasadami koleżeństwa, dbanie o dobre imię polskiego łowiectwa. W ocenie Koła Łowieckiego, etyka i koleżeństwo nakazują, aby sprawy organizacyjne rozstrzygać wewnątrz koła.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 86/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu wskazano, że bezsporne jest, że wniosek M. L. z 2 lipca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania tego rodzaju informacji. Sąd stwierdził, że koła łowieckie zalicza się do grona podmiotów objętych przepisem art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wyjaśnił, że koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), dalej: u.p.ł. Są one podstawowymi podmiotami wydzierżawiającymi obwody łowieckie, a zatem to na nich, na dzierżawionym obwodzie, spoczywa obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej rozumianej – w myśl art. 8 ust. 1 u.p.ł. – jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej.

W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości, że informacje objęte wnioskiem stanowiły informacje publiczne. Jednocześnie Sąd uznał, że istotne znaczenie ma fakt, że M. L. jest pełnoprawnym członkiem Koła Łowieckiego "[...]". Oznacza to bowiem, że dostęp do dokumentów i innych informacji będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, przysługuje mu w ramach uprawnień członka Koła. W myśl bowiem art. 32 ust. 3 u.p.ł., koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Statut PZŁ, przyjęty uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r., w § 52 stanowi natomiast, że członkowie koła tworzą walne zgromadzenie (ust. 1) i mogą w nim brać udział osobiście (ust. 2). W myśl zaś § 60 ust. 1 i 2 Statutu członkowie koła mogą przeglądać protokoły z przebiegu walnego zgromadzenia, a dodatkowo, stosownie do § 67, zarząd koła jest obowiązany zapoznać wszystkich członków z obowiązującymi uchwałami organów Zrzeszenia i koła, a na żądanie członka okazać je do wglądu.

Sąd przyjął, że skoro wszystkie informacje objęte wnioskami skarżącego, w formie odpowiadającej jego żądaniu, są zawarte w poszczególnych uchwałach walnego zgromadzenia Koła Łowieckiego "[...]", to skarżący, jako członek tego Koła, ma zapewniony do nich dostęp na podstawie art. 32 ust. 3 u.p.ł. w związku z powołanymi przepisami Statutu PZŁ, co w świetle normy kolizyjnej art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza możliwość udostępnienia mu tych informacji w żądanej formie w trybie przepisów u.d.i.p. W związku z powyższym Kołu Łowieckiemu "[...]" nie można zarzucić bezczynności w niniejszej sprawie. Podmiot ten, wobec wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie był bowiem zobowiązany do udostępnienia skarżącemu żądanych informacji.

Sąd stwierdził, że Koło Łowieckie nie było również zobowiązane do wydania w takiej sytuacji, na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., rozstrzygnięcia o odmowie udostępniania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z przyjętym w doktrynie poglądem, jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ ma obowiązek jedynie zawiadomić wnoszącego, że ze względu na odmienne tryby dostępu przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania co do jego wniosku (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2012, s. 206).

W wyniku skargi kasacyjnej M. L. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1013/15 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając rozstrzygnięcie sąd odwoławczy przyznał słuszność zarzutowi skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 32 ust. 3 u.p.ł. NSA przywołał treść art. 32 ust. 3 u.p.ł. i wskazał, że nie ulega wątpliwości, że statut PZŁ jest aktem podstawowym, uchwalanym na podstawie upoważnienia zawartego w Prawie łowieckim. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Regulacja ta jest wyrazem realizacji konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowiący podstawę zarzutu zawiera regułę kolizyjną, stanowi bowiem, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...). W ocenie sądu II instancji brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że przepisy podustawowe, a tym bardziej niemające waloru powszechnie obowiązującego regulacje wewnętrzne, nie mogą wykluczać, czy ograniczać dostępu do informacji publicznej przysługującego każdemu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Czynić to mogą bowiem tylko przepisy konstytucyjne lub zgodne z nimi przepisy ustawowe. Zaznaczył, że wykładnia ta koresponduje wprost z treścią art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Ustawa zasadnicza zalicza zatem materię dostępu do informacji publicznej do kategorii materii ustawowej (wprowadza w niej tzw. wyłączność lub zupełność ustawy). Oznacza to, że materia ta musi być co do zasady regulowana aktem co najmniej rangi ustawowej, zaś akty prawne niższe w hierarchii źródeł prawa nie mogą ograniczać prawa do informacji wynikającego z Konstytucji i ustaw. To ostatnie zastrzeżenie znajduje swoje potwierdzenie także w systemowej regule wykładni prawa lex superior derogat legi inferiori. W ten sposób obywatel posiada prawne bezpieczeństwo i pewność, kluczowe w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), że zakres jego dostępu do informacji publicznej określają tylko ustawy, a zatem akty nie tylko powszechnie obowiązujące, ale i takie, których treść jest powszechnie znana i obowiązująca, zaś tryb uchwalenia oraz zmiany – precyzyjnie określony prawnie. Wyklucza to uniemożliwianie obywatelowi dostępu do informacji w drodze aktów, których treść i sposób obowiązywania może być niejasny i trudno dostępny – np. w oparciu o przepisy wewnętrzne, regulaminowe, instrukcje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że przyjęte stanowisko znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Judykatura jednolicie prezentuje pogląd, że tylko jeśli inny akt rangi ustawowej reguluje kwestie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, to nie stosuje się w tym zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli więc odmienne niż w tej ustawie zasady lub tryb dostępu do informacji publicznej zostają uregulowane w rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego czy dowolnym akcie prawa wewnętrznego, to pierwszeństwo zachowuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Sąd odwoławczy wskazał, że przedstawione rezultaty wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. potwierdza uchwała z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13 (publ. ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38), w której przyjęto, że istnienie innych niż ujęte w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasad, czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie tej ustawy, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Naczelny Sąd Administracyjny wprost przy tym wskazał, że "tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie". Z uchwały tej wynika również, że wyjątki od stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – zaplanowanej przez projektodawców jako ustawa zrębowa, metaustawa w materii dostępu do informacji – muszą być ujmowane rygorystycznie i zawężająco.

Ponadto NSA zauważył, że kwestią dopuszczalności uregulowania trybu dostępu do informacji publicznej w akcie podustawowym (statucie gminy) zajmował się także Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/02 (publ. OTK ZU z 2002 r., seria A, nr 5, poz. 59) Trybunał potwierdził na tle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, że kwestia prawa obywateli do informacji publicznej należy do sfery wyłączności ustawy. Wskazał zarazem, że regulacje inne niż ustawowe nie mogą dotyczyć materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic, wyznaczonych przez Konstytucję i ustawy. Trybunał Konstytucyjny dopuścił regulowanie w aktach podustawowych tylko kwestii stricte techniczno-porządkowych i związanych z uwarunkowaniami lokalnymi. Wyjaśnił, że w przeciwnym razie takie "zasady" wynikające z aktów niższego rzędu stanowiłyby zagrożenie dla realizacji obywatelskiego prawa do informacji w takich formach prawnych, jakie przewidziała dlań Konstytucja oraz u.d.i.p. Trybunał stwierdził, że regulacje podustawowe nie mogą obejmować zagadnień dotyczących materialnych aspektów tego prawa obywatelskiego, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby mieć wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację. Należą tu natomiast takie reguły o charakterze porządkowym, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów.

Zdaniem NSA, ze stanowiskiem Trybunału koresponduje pogląd doktryny, że unormowania podustawowe (regulaminowe, statutowe) nie mogą zawierać przepisów wiążących obywateli lub odnoszących się do ich uprawnień, a tylko w charakterze najściślej porządkowym i wewnętrznym, np. określać porę udostępniania, jednostkę lub osobę odpowiedzialną za udostępnienie, sposób przechowywania dokumentów itp. (zob. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 46). Zwraca się w niej uwagę na zagrożenia dla zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) w sytuacji, gdyby poszczególne podmioty swoimi własnymi przepisami mogły modyfikować dostęp do informacji publicznej.

Następnie wskazano, że także na tle art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zaznacza się w literaturze, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw – a nie innych aktów z katalogu źródeł prawa – szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45).

W związku z powyższym sąd odwoławczy przyjął, że z tego, że skarżący może domagać się udostępnienia żądanych informacji w oparciu o przepisy Statutu PZŁ nie można wywodzić, że nie może on uzyskać tych informacji w trybie i na zasadach określonych u.d.i.p. Statut PZŁ jest bowiem aktem o charakterze wewnętrznym, a zatem nie może modyfikować czy wyłączać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym określających dostęp do informacji publicznej. W tej sytuacji wybór trybu uzyskania pożądanej informacji przez skarżącego (ustawowy lub statutowy) należał do niego, nie zaś do kompetencji adresata wniosku o informację.

W ocenie NSA konsekwencją dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 32 ust. 3 u.p.ł. i przyjęcia, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. było również pominięcie uregulowanego tą ustawą sposobu rozpatrzenia wniosku M. L., tj. zasadniczo bądź udostępnienia wnioskowanej informacji bądź wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia w oparciu o art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W tym kontekście sąd odwoławczy uznał za zasadny również drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Uwzględniając skargę kasacyjną, NSA nakazał sądowi I instancji, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy miał na uwadze powyżej przedstawioną ocenę.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sąd rozstrzygnął sprawę mając na uwadze, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.) przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wymaga przypomnienia, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie zogniskował się wokół zasadniczo dwóch zagadnień.

Po pierwsze, czy podmiot, do którego zwrócił się skarżący z wnioskiem z dnia 2 lipca 2014 r. tj. Zarząd Koła Łowieckiego "[...]" nr [...] w T. można uznać w świetle art. 4 u.d.i.p. za inny niż władze publiczne podmiot wykonujący zadania publiczne, zobowiązany do udostępniania informacji publicznych.

Po wtóre, czy fakt członkostwa M. L. w Kole Łowickim, do którego zwrócił się z przedmiotowym wnioskiem, a przez to w ramach uprawnień członka Koła możność dostępu do dokumentów i innych informacji będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, w świetle przepisu art. 32 ust. 3 u.p.ł. i przepisów Statutu PZŁ, wyłącza możliwość udostępnienia mu tych informacji w żądanej formie w trybie przepisów u.d.i.p.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, będąc na podstawie art. 190 P.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że co poniżej.

Po pierwsze, wbrew twierdzeniom Zarządu Koła Łowieckiego, przyjąć należało, że jest ono podmiotem, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty wskazane w punktach 1-5 tego przepisu. W judykaturze przyjmuje się, że koła łowieckie są właśnie "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu powyższej normy (przykładowo: postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1155/13, wyrok NSA z dnia z dnia 5 kwietnia 2013 r., OSK 89/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 u.p.ł. Są one podstawowymi podmiotami wydzierżawiającymi obwody łowieckie, a zatem to na nich, na dzierżawionym obwodzie, spoczywa obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej rozumianej – w myśl art. 8 ust. 1 u.p.ł. – jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. O publicznoprawnym charakterze działalności PZŁ świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 -7 u.p.ł.). Co istotne zadania określone w art. 34 u.p.ł. (tj. prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących) mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 u.p.ł.). W rezultacie podmiotem zobowiązanym do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być zatem zarówno PZŁ jak i jego jednostka organizacyjna w postaci zarządu okręgowego, a co za tym idzie zarówno PZŁ, jak i zarządy okręgowe i koła łowieckie uprawnione są do rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym do wydawania rozstrzygnięć o jakich mowa w art. 16 ust.1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2015 r., II SAB/Po 960/14, dostępny – j.w.).

Bez wątpienia zatem w okolicznościach niniejszej sprawie należało uznać, że Zarząd Koła Łowieckiego "[...]" nr [...] w T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Po wtóre zważyć należy, mając na względzie ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 3 lutego 2017 r., że skoro Koła Łowieckie uznawane są za podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej, to fakt członkostwa w Kole nie może na podstawie wewnętrznych regulacji PZŁ (np. statutu) ograniczać prawa do dostępu do informacji publicznej.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Regulacja ta jest wyrazem realizacji konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowiący podstawę zarzutu zawiera regułę kolizyjną, stanowi bowiem, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...). Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że przepisy podustawowe, a tym bardziej niemające waloru powszechnie obowiązującego regulacje wewnętrzne, nie mogą wykluczać czy ograniczać dostępu do informacji publicznej przysługującego każdemu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Czynić to mogą bowiem tylko przepisy konstytucyjne lub zgodne z nimi przepisy ustawowe. Oznacza to, że materia dostępu do informacji publicznej musi być co do zasady regulowana aktem co najmniej rangi ustawowej, zaś akty prawne niższe w hierarchii źródeł prawa nie mogą ograniczać prawa do informacji wynikającego z Konstytucji i ustaw. To ostatnie zastrzeżenie znajduje swoje potwierdzenie także w systemowej regule wykładni prawa lex superior derogat legi inferiori. W ten sposób obywatel posiada prawne bezpieczeństwo i pewność, kluczowe w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), że zakres jego dostępu do informacji publicznej określają tylko ustawy, a zatem akty nie tylko powszechnie obowiązujące, ale i takie, których treść jest powszechnie znana i obowiązująca, zaś tryb uchwalenia oraz zmiany – precyzyjnie określony prawnie. Wyklucza to uniemożliwianie obywatelowi dostępu do informacji w drodze aktów, których treść i sposób obowiązywania może być niejasny i trudno dostępny – np. w oparciu o przepisy wewnętrzne, regulaminowe, instrukcje.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że tylko jeśli inny akt rangi ustawowej reguluje kwestie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, to nie stosuje się w tym zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 2965/12; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1948/14; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., I OSK 2057/14, dostępne – j.w.). Jeżeli więc odmienne niż w tej ustawie zasady lub tryb dostępu do informacji publicznej zostają uregulowane w rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego czy dowolnym akcie prawa wewnętrznego, to pierwszeństwo zachowuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. W uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13 (publ. ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38) Naczelny sąd Administracyjny stwierdził, że istnienie innych niż ujęte w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie tej ustawy, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Naczelny Sąd Administracyjny wprost przy tym wskazał, że "tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie".

W związku z powyższym nie można zgodzić się z twierdzeniem Zarządu Koła Łowieckiego "[...]" jakoby fakt, że § 60 statutu PZŁ przyznaje członkom kół prawo przeglądania protokołów Walnego Zgromadzenia, protokołów Komisji Skrutacyjnej i podjętych uchwał Walnego Zgromadzenia, wynika, że członkowie kół nie mogą się domagać dostępu do tychże dokumentów w trybie dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu z tego, że skarżący może domagać się udostępnienia żądanych informacji w oparciu o przepisy Statutu PZŁ nie można wywodzić, że nie może on uzyskać tych informacji w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Statut PZŁ jest bowiem aktem o charakterze wewnętrznym, a zatem nie może modyfikować, czy wyłączać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym określających dostęp do informacji publicznej. W tej sytuacji wybór trybu uzyskania pożądanej informacji przez skarżącego (ustawowy lub statutowy) należał do niego, nie zaś do kompetencji adresata wniosku o informację.

Skoro M. L. zwrócił się do Zarządu Koła Łowieckiego z wnioskiem w trybie dostępu do informacji publicznej, to obowiązkiem tegoż podmiotu było rozpatrzyć wniosek w tym trybie. Sąd pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Co do zasady udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej (...) przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przy czym, jak stanowi art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Wobec powołanych przepisów i treści wniosku skarżącego z dnia 2 lipca 2014 r. (o przesłanie mu kopii: aktualnego tekstu jednolitego uchwały wieloletniej, protokołu ostatniego Walnego Zgromadzenia, protokołu Komisji Skrutacyjnej z ostatniego Walnego Zgromadzenia, uchwał podjętych na ostatnim Walnym Zgromadzeniu) nie można uznać, że odpowiedź Zarządu Koła z dnia 15 lipca 2014 r. wypełniła znamiona, czy to decyzji odmownej, czy udzielenia żądanej informacji publicznej. Zarząd Koła z jednej strony częściowo udostępnił żądaną przez skarżącego informację – zaktualizowaną uchwałę wieloletnią, z drugiej zaś zakwestionował obowiązek samego Koła Łowieckiego udostępniania informacji publicznych na podstawie u.d.i.p.

W związku z powyższym, uznając bezczynność Zarządu Koła, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał ten podmiot do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 lipca 2014 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I. sentencji wyroku).

Zważywszy zaś na okoliczność, że Koło Łowieckie nie jest organem władzy publicznej każdorazowo zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, a także na fakt, że na wniosek skarżącego z dnia 2 lipca 2014 r. Zarząd Koła Łowieckiego odpowiedział pismem z dnia 15 lipca 2014 r., Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. uznał, że bezczynność Zarządu Koła nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II. sentencji wyroku).

Uznawszy zaś, że Zarząd Koła Łowieckiego mógł mieć zasadnicze wątpliwości co do leżącego po jego stronie obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego, Sąd uznał za niecelowe nakładanie nań – zgodnie z żądaniem skargi – grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Stąd na podstawie tegoż przepisu skargę w pozostałej części oddalono (pkt III. sentencji wyroku).

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) oraz § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Sąd zasądził od Zarządu Koła Łowieckiego "[...]" nr [...] w T. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV sentencji wyroku).