Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 491/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 300 ust. 1, art. 301 ust. 1, art. 309 ust. 1 pkt 1, art. 313 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi L. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru administracyjnej biegnącej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska znak [...] z [...] grudnia 2016 r. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, GIOŚ) wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 672, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania L. S.A., [...] (dalej: strona, Spółka, skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji, [...] WIOŚ) z [...] maja 2016 r., znak [...] ustalającej wymiar administracyjnej biegnącej kary pieniężnej w kwocie 3,10 zł/h za przekroczenie dopuszczalnych ilości [...], [...] i [...] wprowadzanych do powietrza z emitora [...] z pieca wypałowego w Zakładzie nr [...], określonych decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r., znak [...] - pozwolenie zintegrowane, przy obciążeniu pieca 100% oraz ustalającej termin, od którego ta kara będzie naliczana, na dzień [...] września 2015 r. godz. 1200.

W decyzji z [...] grudnia 2016 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W okresie od [...] września 2015 r. do [...] listopada 2015 r. [...] WIOŚ przeprowadził kontrolę L. S.A., [...], w trakcie której w dniu [...] września 2015 r. wykonane zostały pomiary kontrolne emisji gazów oraz pyłu do powietrza, na emitorze nr [...] - odprowadzenie gazów odlotowych z pieca w zakładzie nr [...]. Pomiary powyższe wykonane zostały przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] , posiadające certyfikat akredytacji [...]. Podczas pomiarów prowadzona była produkcja [...] przy obciążeniu pieca 100%.

Powyższe pomiary emisji gazów oraz pyłu do powietrza wykazały przekroczenie dopuszczalnych emisji [...] (o 0,0313 kg/h), [...] (o 0,0027 kg/h) i [...] (o 0,0230 kg/h), określonych w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r., znak [...] - pozwolenie zintegrowane. Informacje dotyczące stwierdzonych przekroczeń [...] WIOŚ zawarł w protokole kontroli Nr [...], sygnatura protokołu [...], który strona kontrolowana podpisała bez uwag w dniu [...] listopada 2015 r.

Sprawozdanie z kontrolnych pomiarów zanieczyszczeń pyłowo-gazowych do powietrza nr [...] z [...] września 2015 r. stanowi załącznik Nr [...] do powyższego protokołu kontroli.

Z uwagi na stwierdzone przekroczenia dopuszczalnej emisji gazów do powietrza [...] WIOŚ w piśmie z [...] grudnia 2015 r., znak [...], powołując się na art. 61 § 1 k.p.a., art. 298 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz obwieszczenie Ministra Środowiska z 11 sierpnia

2014 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2015 (M.P.

z 2014 r., poz. 790), wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej biegnącej kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli przekroczenie dopuszczalnych ilości [...], [...] i [...] wprowadzanych do powietrza z emitora [...] z pieca wypałowego w Zakładzie nr [...], określonych decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015r., znak [...] - pozwolenie zintegrowane

W piśmie z [...] kwietnia 2016 r., znak [...] [...] WIOŚ, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym dotyczącym toczącego się postępowania. Z przysługującego jej prawa strona nie skorzystała.

[...] WIOŚ w decyzji z [...] maja 2016 r., wydanej na podstawie przepisów: art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 300 ust. 1, art. 301 ust. 1, art. 309 ust. 1 pkt 1 i art. 313 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 672, ze zm., dalej: p.o.ś.), ustalił Spółce wymiar administracyjnej biegnącej kary pieniężnej w kwocie 3,10 zł/h za przekroczenie dopuszczalnych ilości [...], [...] i [...] wprowadzanych do powietrza z emitora [...] z pieca wypałowego w Zakładzie nr [...], określonych decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015r., - pozwolenie zintegrowane, przy obciążeniu pieca 100 %, jak również ustalił termin, od którego ta kara będzie naliczana, na dzień [...] września 2015 r. godz. 1200.

Strona w piśmie z [...] maja 2016 r. odwołała się od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji strona zarzucono naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr. 78 poz. 483, dalej Konstytucja RP) oraz przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia określającego wysokość kary biegnącej;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego;

- art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie i uznanie za udowodnione, że w wyniku przeprowadzonego postępowania należy ustalić karę.

Uzasadniając odwołanie strona podniosła, że wymierzanie kar pieniężnych, w przypadku gdy zmierzona wielkość emisji gazów lub pyłów do powietrza nie powoduje przekroczenia 10% dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu, albo 10 % wartości odniesienia, uśrednionych dla godziny - podmiotom, które wymagają pozwolenia zintegrowanego, w odniesieniu do podmiotów, które takiego pozwolenia nie wymagają - narusza art. 32 ust, 1 Konstytucji RP który mówi, że "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". W uzasadnieniu odwołania strona porównuje sytuację dwóch podmiotów: podmiotu A, który zgodnie z p.o.ś. nie wymaga posiadania decyzji w postaci pozwolenia zintegrowanego, natomiast wymaga posiadania decyzji obejmującej pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, dla instalacji, dla której nie określono standardów oraz podmiotu B, który zgodnie z p.o.ś., wymaga posiadania decyzji w postaci pozwolenia zintegrowanego, dla instalacji, dla której nie określono standardów. W przypadku podmiotu A w uzyskanym pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza wartości dopuszczalne ustala się na poziomie niepowodującym przekroczeń wartości odniesienia substancji w powietrzu (art. 222 ust. 1, lit. a), przy czym zgodnie

z art. 224 ust. 3 "W pozwoleniu nie określa się wielkości emisji dla tych rodzajów gazów lub pyłów, które wprowadzone do powietrza ze wszystkich wymagających pozwolenia instalacji położonych na terenie jednego zakładu nie powodują przekroczenia 10 % dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu albo 10% wartości odniesienia, uśrednionych dla godziny; w takim przypadku w pozwoleniu wskazuje się rodzaje gazów i pyłów, których wielkości emisji nie określono". W przypadku podmiotu B

w uzyskanym pozwoleniu zintegrowanym wartości dopuszczalne ustala się na poziomie niepowodującym przekroczeń wartości odniesienia substancji w powietrzu, przy czym dla takiego podmiotu, zgodnie z art. 202 ust. 2, nie obowiązuje zasada, którą stosuje się w przypadku podmiotu A "Do instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego nie stosuje się przepisów art. 224 ust. 3 i 4; dla tych instalacji ustała się w szczególności dopuszczalną wielkość emisji gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza: 1) wymienionych w konkluzjach BAT, a jeżeli nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej - w dokumentach referencyjnych BAT; 1) objętych standardami emisyjnymi".

Zdaniem strony, powyższe porównanie wykazuje, że w przypadku podmiotu A, który ma w pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza wymienione rodzaje gazów i pyłów emitowanych z instalacji, jednak nie ma określonych wartości dopuszczalnych - wojewódzki inspektor ochrony środowiska, po wykonaniu pomiaru kontrolnego gazów i pyłu do powietrza nie może nałożyć ewentualnej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnej wielkości emisji. W takiej samej sytuacji podmiotowi B, wymagającemu pozwolenia zintegrowanego wymierzana jest kara za przekroczenie dopuszczalnej wielkości emisji. W ocenie Spółki, powyższe rozważania wskazują, że wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych w przedstawionej sytuacji narusza nakaz jednakowego traktowania podmiotów w sytuacjach podobnych, poprzez faworyzowanie podmiotu A, który w tym przypadku narusza przepisy szczegółowe, ale nie można mu tego udowodnić z powodu braku zapisów w wydanym pozwoleniu na emisję gazów lub pyłów do powietrza, a dyskryminuje podmiot B, który pomimo tego, że nie łamie przepisów szczegółowych może być ukarany ze względu na figurowanie takich zapisów w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym. Strona stwierdza, że

w niniejszym postępowaniu mamy właśnie do czynienia z taką sytuacją. Emisje [...], [...] i [...] w wielkości pomierzonej w trakcie kontroli [...] WIOŚ nie powoduje przekroczenia 10% dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu, albo 10% wartości odniesienia, uśrednionych dla godziny.

Według strony, opisana w odwołaniu sytuacja dyskredytuje samą ideę nakładania kar pieniężnych w ochronie środowiska oraz narusza art. 7 k.p.a., który nakazuje uwzględnienie interesu publicznego i słusznego interesu obywateli, poprzez podejmowanie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Strona podnosi również, że w przypadku innych komponentów środowiska (odpadów, ścieków, hałasu), takie sytuacje nie występują. W prawie nie ma dodatkowych zapisów, które organowi ochrony środowiska wydającemu pozwolenie zintegrowane nakazywałby inny sposób ustalania warunków korzystania ze środowiska podmiotowi podlegającemu obowiązkowi uzyskania pozwolenia zintegrowanego (podmiotowi B), niż podmiotowi, który takiemu obowiązkowi nie podlega. Spółka podnosi, że organ I instancji ustalając wysokość kary biegnącej, wydał decyzję, która nie mieści się w granicach uznania administracyjnego, a jej wydanie nie było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, bowiem organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zdaniem strony, uznanie w prawie administracyjnym nie oznacza dowolności organu, w związku z czym organ swoim działaniem naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W decyzji z [...] grudnia 2016 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko GIOŚ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja, wydana w trybie art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 300 ust. 1, art. 301 ust. 1, art. 309 ust. 1 pkt 1 i art. 313 ust. 1 p.o.ś. jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami. Według organu II instancji, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie dokumentów zebranych podczas trwania postępowania administracyjnego przed organem I instancji, które obejmują: decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r., - pozwolenie zintegrowane, protokół kontroli Nr [...], przeprowadzonej przez [...] WIOŚ

w okresie od [...] września 2015 r. do [...] listopada 2015 r., sygnatura protokołu [...], który strona kontrolowana podpisała w dniu [...] listopada 2015 r. oraz sprawozdanie

z kontrolnych pomiarów zanieczyszczeń pyłowo-gazowych do powietrza nr [...] wykonanych w dniu [...] września 2015 r., stanowiących załącznik Nr [...] do powyższego protokołu kontroli Nr [...].

W kwestii zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, organ odwoławczy stwierdził, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska zgodnie z przepisami ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1688) są powołane do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. Naruszenie wymagań ochrony środowiska zostało bezspornie stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli Nr [...], do którego strona nie wniosła zastrzeżeń.

W piśmie z [...] stycznia 2017 r. skarżąca reprezentowana przez r. pr. M.R. zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji. W skardze wniesiono o:

I. uchylenie decyzji GIOŚ z [...] grudnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] WIOŚ z [...] maja 2016, w sprawie ustalenia dla Spółki, kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnych ilości [...], [...] i [...] wprowadzanych do powietrza z pieca wypałowego nr [...] poprzez emitor [...], określonych w pozwoleniu zintegrowanym, tj. decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r.,

w wysokości 3,10 zł/godz. (trzy złote i 10/100) oraz

II. poprzedzającej ją decyzji [...] WIOŚ z [...] maja 2016 r.

III. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia przepisów prawa materialnego, a to

- art. 299 ust. 2 p.o.ś. przez jego niezastosowanie i nie zbadanie, że [...] WIOŚ

w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, nie dokonał zawiadomienia Spółki przekazując wyniki pomiarów.

Przepisów postępowania, a to:

- art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia określającego wysokość kary biegnącej;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie przekroczenia 21 dniowego terminu dla przekazania wyników pomiaru, co skutkuje brakiem wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego

- art. 80 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie i uznanie za udowodnione, że w wyniku przeprowadzonego postępowania należy ustalić kary, podczas gdy brak było podstaw do ich ustalenia że względu na naruszenie art.299ust.2 ustawy o ochronie środowiska,

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ze względu na upływ 21-dniowego terminu określonego w art. 299 ust. 2 p.o.ś. brak było podstaw prawnych do wydania decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że [...] WIOŚ w decyzji z [...] maja 2016 r. ustalił dla Spółki wymiar kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnych ilości [...], [...] i [...] wprowadzanych do powietrza z pieca wypałowego nr [...] poprzez emitor [...]. Decyzja została wydana na po przeprowadzeniu kontroli i wyników pomiarów kontrolnych wykonanych w dniu [...] września 2015 r. Skarżąca w skardze podnosi, że otrzymała wyniki w dniu [...] października 2015 r., a więc w 28 dniu od dnia wykonania pomiarów dostarczono je do siedziby Spółki osobiście. W ocenie skarżącej, mając na uwadze fakt, że "Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] " nie dopełnił ustawowego obowiązku przekazania w terminie 21 dni wyników pomiarów, to przyjąć należy, że po tym terminie wygasło uprawnienie po stronie organu, do wymierzenia kary, a co za tym idzie do wydania decyzji. Według skarżącej, kontrola, w trakcie której są przeprowadzane pomiary, powinna odbyć przed wszczęciem postępowania. Oznacza to, że dopiero na podstawie wyników kontroli organ administracji dokonuje oceny, czy zachodzi konieczność wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie. Według skarżącej, należy przyjąć, że termin 21 dni został ustalony dla podjęcia czynności, na podstawie których postępowanie dopiero może zostać wszczęte. Oznacza to, że termin określony wart. 299 ust. 2 p.o.ś. ma charakter materialnoprawny, ponieważ został określony w przepisie prawa materialnego, zatem nie będzie on mógł być przywrócony na zasadach określonych w art. 58 k.p.a., a organ administracji, który nie doręczył wyników kontroli w terminie 21 dni, chcąc wszcząć postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, będzie w zasadzie musiał powtórzyć czynności kontrolne.

W ocenie skarżącej, organ nieprawidłowo ustalił, że przy posiadaniu pozwolenia zintegrowanego jak to ma miejsce w tym konkretnym przypadku można nałożyć karę pomimo nie przekroczenia 10% dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu albo 10% wartości odniesienia, uśrednionych dla godziny. Według Spółki, takie postępowanie organów administracji, skutkuje naruszeniem zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to że organy stosujące prawo są zobowiązane do jednakowego traktowania podmiotów pozostających w tej samej sytuacji prawnej. Dla niektórych podmiotów, zgodnie z prawem ochrony środowiska nie jest wymagane posiadanie decyzji - pozwolenie zintegrowane, ale istnieje wymóg posiadania decyzji pozwolenie sektorowe czyli pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, dla instalacji

Dochodzi do sytuacji, że jeden z podmiotów, który emituje gazy i pyły na poziomie powodującym przekroczenie jakości powietrza takich kar nie płaci, zaś podmiot posiadający pozwolenie zintegrowane, emitując zanieczyszczenia na poziomie nie powodującym przekroczeń jakości powietrza taka karę płaci.

Według skarżącej, wydanie decyzji organu I instancji nie było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, bowiem organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nie rozpatrzył właściwie materiału dowodowego bowiem nie sprawdził, że doszło do naruszenia 21 dniowego terminu określonego ustawą do przekazania wyników pomiarów. Sprawdzenie tej okoliczności skutkować winno umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Również organ II instancji, utrzymujący w mocy decyzję naruszył przepisy. Uznanie w prawie administracyjnym nie oznacza dowolności organu. Organ swoim działaniem naruszył zapisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym znak [...] z [...] marca 2017 r. skarżąca reprezentowana przez r. pr. M.R. w związku z otrzymaną odpowiedzią na skargę podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty i twierdzenia skargi jak również podniosła, że twierdzenia GIOŚ przedstawione w odpowiedzi na skargę, że pobór próbek nie kończy procesu wykonania pomiaru, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 21 p.o.ś., przez pomiar rozumie się również obserwacje i analizy, należy uznać za pozbawione podstaw prawnych. Skarżąca wskazuje, że pomiar wykonano w dniu [...] września 2015r., skarżąca otrzymała wyniki w dniu [...] października 2015 r., a więc w 28 dniu, licząc od dnia wykonania pomiarów. Według Spółki, naruszenie terminu ustalonego w "art. 299 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska" stanowi jedną z negatywnych przesłanek wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie dotychczasowych ustaleń, zatem stwierdzić należy, że organy zarówno I jak i II instancji bezpodstawnie i bez podstawy prawnej prowadziły postępowanie w sprawie.

W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2017 r. GIOŚ w związku z wniesieniem przez skarżącą pisma procesowego [...] marca 2017 r., znak [...], wyjaśnił, że zaistniała oczywista pomyłka w udzielonej przez GIOŚ odpowiedzi na skargę z [...] lutego 2017 r. znak [...], na stronie 4 w akapicie 2, poprzez omyłkowe wpisanie dwukrotnie dat zakończenia pomiaru w dniu [...] października 2015 r. podczas gdy powinna być wpisana prawidłowa data: [...] września 2015 r. Organ II instancji wyjaśnił również, że data właściwa, czyli [...] września 2015 r. jest wskazywana kilkakrotnie w ww. piśmie

z [...] lutego 2017 r. na str. 3 oraz na str. 4. Ponadto w aktach załączonych do ww. odpowiedzi na skargę jest sprawozdanie z badań nr [...] z [...] września 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga wraz ze stanowiskiem skarżącej przedstawionym w piśmie procesowym

z [...] marca 2017 r., nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca

2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji w sposób wyczerpujący

i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz p.o.ś.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty dotyczące prawa procesowego

i prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny przepisów postępowania, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego zostały wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności.

Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały

i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie okoliczności związanych z ustaleniem dla skarżącej wysokość kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnych ilości [...], [...] i [...] wprowadzanych do powietrza z emitora [...] z pieca wypałowego w Zakładzie nr [...], określonych w pozwoleniu zintegrowanym wydanym przez Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r., przy obciążeniu pieca 100%, z L. S.A., [...]. W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również

w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie decyzji ustalającej wysokość kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnych ilości [...], [...] i [...] wprowadzanych do powietrza, określonych w pozwoleniu zintegrowanym.

W przedmiotowej sprawie GIOŚ w decyzji z [...] grudnia 2016 r. ustosunkował się do twierdzeń skarżącej wynikających z treści odwołania z [...] maja 2016 r., a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając decyzję z [...] maja 2016 r. Należy stwierdzić, że ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji GIOŚ z [...] grudnia 2016 r. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez organ I instancji w decyzji z [...] maja 2016 r. GIOŚ w decyzji z [...] grudnia 2016 r. uzasadnił także fakt nieuwzględnienia zarzutów wynikających z odwołania skarżącej.

Organ odwoławczy w decyzji z [...] grudnia 2016 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w odwołaniu, a decyzją z [...] maja 2016 r. wydaną przez organ I instancji. Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest ustalenie dla skarżącej wysokości kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnych ilości [...], [...] i [...] wprowadzanych do powietrza z emitora [...] z pieca wypałowego w Zakładzie nr [...], określonych

w pozwoleniu zintegrowanym wydanym przez Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r., przy obciążeniu pieca 100%, z L. S.A., [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ szczegółowo wyjaśnił także przesłanki, które spowodowały wydanie decyzji ustalającej dla skarżącej wysokości kary biegnącej. Organ prawidłowo przywołał przepisy prawne, które stosował wydając rozstrzygnięcie oraz wyjaśnił dlaczego miały zastosowanie w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, GIOŚ także wnikliwie przeanalizował cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a uzasadnienie decyzji z [...] grudnia 2016 r. przedstawia argumentację podjętego rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia wysokości kary biegnącej dla Spółki. Należy wyjaśnić, że kontrola przeprowadzona w Spółce, przez [...] WIOŚ w okresie od [...] września 2015 r. do dnia [...] listopada 2015 r., podczas której w dniu [...] września 2015 r. wykonane zostały pomiary kontrolne emisji gazów oraz pyłu do powietrza, na emitorze nr [...] - odprowadzenie gazów odlotowych z pieca

w zakładzie nr [...] - wykazała przekroczenie dopuszczalnych emisji [...] (o 0,0313 kg/h), [...] (o 0,0027 kg/h) i [...] (o 0,0230 kg/h), określonych w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r., - pozwolenie zintegrowane. Jak wynika z akt sprawy sprawozdanie z powyższych kontrolnych pomiarów, zanieczyszczeń pyłowo gazowych do powietrza nr [...], zostało sporządzone w dniu [...] września 2015 r.

i przekazane bezpośrednio stronie w dniu [...] października 2015 r., co potwierdza pieczątka Spółki na tym dokumencie, zawierająca datę jego odbioru. Zdaniem Sądu, dokumenty te potwierdzają dotrzymanie przez [...] WIOŚ terminu przekazania wyników pomiarów, określonego w art. 299 ust. 2 p.o.ś.

Wskazać jednocześnie należy, że od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] października 2015 r. upłynęło 13 dni, a zatem wbrew twierdzeniom skarżącej ustawowy termin 21 dni na przekazanie wyników pomiarów został dotrzymany. Sprawozdanie powyższe stanowi także załącznik Nr [...] do protokołu kontroli Nr [...], sygnatura protokołu [...], który strona kontrolowana podpisała bez uwag w dniu [...] listopada

2015 r.

W związku z ustaleniami kontroli [...] WIOŚ w decyzji z [...] maja 2015 r., prawidłowo zatem ustalił dla skarżącej wymiar administracyjnej biegnącej kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie oraz ustalił termin, od którego kara będzie naliczana. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia 21-dniowego terminu przekazania wyników pomiarów kontrolnych, ustalonego w art. 299 ust. 2 p.o.ś., należy stwierdzić, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska, aby wszcząć postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonych pomiarów kontrolnych emisji pyłów i gazów do powietrza miał obowiązek zawiadomić stronę o stwierdzonym naruszeniu w terminie 21 dni od wykonania tych pomiarów oraz w tym terminie doręczyć stronie ich wyniki. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 pkt 21 p.o.ś., przez pomiar rozumie się również obserwacje i analizy. Celem pomiaru jest zatem uzyskanie określonych informacji obejmujących w szczególności parametry i wielkości. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "Zgodnie z wymaganiem zawartym w treści definicji z art. 3 pkt 21 we wszystkich sytuacjach, w których przepisy dotyczą «pomiarów», należy przepisy te stosować również do obserwacji i analiz. Także i te pojęcia nie zostały dookreślone, tak więc i tu należy się odwołać do potocznego ich rozumienia. «Obserwacja» to metoda badawcza polegająca na bezpośrednim badaniu stanu danego obiektu czy zjawiska, zaś «analiza» to badanie poszczególnych części składowych obiektu czy zjawiska. Wskazany w pkt 21 sposób rozumienia pojęcia «pomiary», włączający do niego i działania o charakterze obserwacji i analiz oznaczałoby, że nałożenie obowiązku prowadzenia pomiarów oznacza, iż zobowiązany podmiot ma równolegle prowadzić i działania o charakterze obserwacji oraz analiz. Praktycznie jednak zakres konkretnego obowiązku określają przepisy do niego się odnoszące, w tym wymagania związane

z koniecznością zastosowania wskazanej metodyki referencyjnej" (zob. M. Bar, M. Górski, J. Jendrośka, J. Jerzmański, M. Pchałek, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 69).

W niniejszej sprawie pobór próbek wykonany w dniu [...] września 2015 r. rozpoczął proces pomiaru, który został zakończył się w dniu [...] września 2015 r.

i sporządzenie sprawozdania nr [...]. W konsekwencji termin 21 dni wskazany w art. 299 ust. 2 p.o.ś. rozpoczął swój bieg od dnia [...] października 2015 r. Skarżąca otrzymała wyniki pomiarów w dniu [...] października 2015 r., czyli przed upływem tego terminu. Tym samym pozbawiony jest również podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Nie ma racji skarżąca podnosząc, że ze względu na upływ 21-dniowego terminu określonego w art. 299 ust. 2 p.o.ś. brak było podstaw prawnych do wydania decyzji. Wbrew stanowisku skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy były podstawy do ustalenia dla Spółki wysokości kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnych ilości [...], [...] i [...] wprowadzanych do powietrza

z emitora [...] z pieca wypałowego w Zakładzie nr [...], określonych w pozwoleniu zintegrowanym wydanym przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] kwietnia

2015 r., przy obciążeniu pieca 100%, z L. S.A., [...].

Podkreślić należy, że kontrola przeprowadzona w Spółce, przez [...] WIOŚ

w okresie od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] listopada 2015 r., podczas której

w dniu [...] września 2015 r. wykonane zostały pomiary kontrolne emisji gazów oraz pyłu do powietrza, na emitorze nr [...] - odprowadzenie gazów odlotowych z pieca

w zakładzie nr [...] - wykazała przekroczenie dopuszczalnych emisji [...] (o 0,0313 kg/h), [...] (o 0,0027 kg/h) i [...] (o 0,0230 kg/h), określonych w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r., - pozwolenie zintegrowane. Jak wynika z akt sprawy sprawozdanie z powyższych kontrolnych pomiarów zanieczyszczeń pyłowo gazowych do powietrza nr [...], zostało sporządzone w dniu [...] września 2015 r.

i zostało przekazane skarżącej w dniu [...] października 2015 r.

Oznacza to, że [...] WIOŚ przekazał skarżącej sprawozdanie z kontrolnych pomiarów zanieczyszczeń pyłowo gazowych do powietrza, na podstawie których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych emisji [...], [...] i [...] po 13 dniach od dnia wykonania tych pomiarów (tj. od dnia sporządzenia sprawozdania po wykonaniu niezbędnych analiz pobranych próbek i wykonaniu koniecznych obliczeń), a więc

z zachowaniem ustawowego terminu przekazania wyników pomiarów.

Odpowiadając na zarzut dotyczący naruszenia konstytucyjnego nakazu jednakowego traktowania podmiotów w sytuacjach podobnych, należy wyjaśnić, że Sąd podziela w tym zakresie stanowisko przedstawione przez GIOŚ w decyzji z [...] grudnia 2016 r. Skarżąca uważa, że organy niesłusznie zastosowały wobec niej przepisy, które są bardziej restrykcyjne niż dla podmiotów, które legitymują się pozwoleniem sektorowym, a nie jak Spółka pozwoleniem zintegrowanym. Stanowisko Spółki nie uwzględnia jednak obowiązujących podstaw prawnych eksploatacji instalacji na podstawie pozwolenia zintegrowanego.

Zgodnie z art. 201 p.o.ś., pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego, pod względem rodzaju instalacji nim objętych, ograniczony został z woli prawodawcy do instalacji stosunkowo najpoważniej oddziaływujących na środowisko, uznawanych za mogące powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska jako całości bądź jego poszczególnych elementów. Założenie przyjęte przez polskiego ustawodawcę w art. 201 ust. p.o.ś. wynika z treści dyrektywy RADY 96/61/WE z 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz. U. UE. L. 1996. 257. 26 z dnia 1996.10.10, dyrektywa IPPC – akt ten został uchylony z dniem 18 lutego 2008 r.) zmodyfikowanej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola)- (Dz.U.UE.L.2010.334.17 z dnia 2010.12.17, dyrektywa: IED). W art. 201 ust. 2 p.o.ś. zobligowano ministra właściwego do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia rodzaju instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości.

Dla określenia, które instalacje zostały objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego decydujące zatem znaczenie, ma lista ustalona w drodze rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 201 ust. 2 p.o.ś., a nie uznanie organu administracji. Oznacza to, że obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego nie jest ustalany w odniesieniu do danej instalacji indywidualnie poprzez sprawdzanie, czy nie ma cech określonych w art. 201 ust. 1 p.o.ś., ale wprowadzany jest w drodze aktu powszechnie obowiązującego, ustalającego rodzaje instalacji uznanych za mogące powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska. Wobec konkretnej instalacji wymagane jest więc jedynie sprawdzenie, czy mieści się w jednej z kategorii określonych rozporządzeniem. Pokreślenia wymaga w okolicznościach niniejszej sprawy, że obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego objęte są instalacje powodujące istotne emisje, mogące skutkować zanieczyszczeniem znacznym, a więc w poważny sposób przekraczającym typowe, o wielokierunkowym charakterze, mogące oddziaływać na różne elementy środowiska, ale także tylko na jeden z nich i tylko pośrednio oddziaływujące na pozostałe. Zakres emisji może wynikać z rodzaju i skali prowadzonej działalności, a również ze sposobu oddziaływania eksploatacji instalacji na środowisko. Wytyczne w tym zakresie są zgodne założeniami dyrektywy powołanych wyżej dyrektyw. Wskazać należy, że dyrektywa IED poszerzyła zakres obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego, w stosunku do dyrektywy IPPC. Dyrektywa IPPC ukształtowała model prawny instytucji prawnej pozwolenia zintegrowanego, który został przyjęty w ustawie p.o.ś. Zalecenia wynikające z treści dyrektywy IPPC zostały przeniesione do polskiego prawa ustawą p.o.ś. oraz ustawą z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz. 1085 ze zm.). Pozwolenie zintegrowane z chwilą wejścia w życie ustawy p.o.ś. było nowym instrumentem prawnym realizującym założenia zasady kompleksowości ochrony środowiska uregulowanej w art. 5 p.o.ś. Wprowadzenie pozwolenia zintegrowanego do prawa polskiego było konsekwencją wdrożenia postulatów dyrektywy IPPC. Zasadniczym celem tego pozwolenia jest skoncentrowanie wysiłków na problemie oddziaływania instalacji na środowisko jako całość, tj. na wszystkie jego elementy, ściśle ze sobą powiązane i wzajemnie się warunkujące. Ustawodawca przewidział w tym celu obowiązywanie podwyższonych wymagań stawianych przed instalacjami objętymi wymogiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Dla instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego obowiązują zatem zaostrzone wymagania dotyczące m. in. standardów emisyjnych.

Uzasadnione jest to przede wszystkim tym, że to właśnie funkcjonowanie tego rodzaju instalacji ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Uzasadnienie wprowadzenia bardziej rygorystycznych wymagań dla instalacji objętych obowiązkiem eksploatacji na podstawie pozwolenia zintegrowanego wynika wprost z treści art. 201 ust. 1 p.o.ś.

Celem wprowadzonego do prawa polskiego systemu pozwoleń zintegrowanych jest doprowadzenie do znaczącej i systematycznej poprawy stanu środowiska. Głównym celem pozwolenia zintegrowanego jest zapobieganie powstawaniu zanieczyszczeń oraz osiągnięcie ochrony środowiska rozumianego jako całość – bez preferowania ochrony jednego komponentu środowiska kosztem zwiększenia zanieczyszczenia innego komponentu.

Z treści art. 298 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wynika, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska w przypadku stwierdzenia wystąpienia czynów opisanych w art. 298 ust. 1 pkt 1-5 p.o.ś. mających charakter deliktów administracyjnych ma obowiązek wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. W przedmiotowej sprawie deliktem administracyjnym było przekroczenie ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Ustalenie kary biegnącej nastąpiło ponieważ ilości

i rodzaje gazów lub pyłów zostały dla skarżącej uprzednio określone w pozwoleniu zintegrowanym z [...] kwietnia 2015 r. Przekroczenie ilości należy rozumieć jako wprowadzanie do powietrza większej ilości gazów lub pyłów niż określona

w pozwoleniu. Przekroczenie zaś rodzaju oznacza wprowadzenie do powietrza takich gazów lub pyłów, które nie zostały wymienione w pozwoleniu jako dopuszczone do wprowadzenia. Sąd z powodów wyżej wymienionych w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszenia konstytucyjnego nakazu jednakowego traktowania podmiotów w sytuacjach podobnych.

Wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że działalność prowadzona przez skarżącą naruszała warunki korzystania ze środowiska, w zakresie emisji pyłów i gazów do powietrza. [...] WIOŚ, po stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnych ilości [...], [...] i [...] wprowadzanych do powietrza z emitora [...] z pieca wypałowego w Zakładzie nr [...], określonych decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r., - pozwolenie zintegrowane, przy obciążeniu pieca 100 %., był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji, w trybie art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 300 ust. 1, art. 301 ust. 1, art. 309 ust. 1 pkt 1 i art. 313 ust. 1 p.o.ś.

Z uwagi na to, że kara wymierzana z trybie powyższych przepisów nie jest karą uznaniową, zatem po stwierdzeniu naruszenia [...] WIOŚ był zobligowany do jej wymierzenia.

Stwierdzenie takiego stanu powoduje powstanie po stronie organu obowiązku wydania decyzji ustalającej wysokość kary biegnącej. Decyzja taka ma charakter prewencyjno-interwencyjny i realizuje założenia zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Zasada prewencji w prawie ochrony środowiska funkcjonuje poprzez system instytucji oraz instrumentów prawnych, których celem jest ograniczanie powodowania przekroczenia określonych w pozwoleniach ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Jednym z takich instrumentów prawnych przewidzianych w prawie ochrony środowiska jest ustalenie wysokości kary biegnącej. Zasada prewencji zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE. L. 2016. 200.137.), jest jedną z podstawowych zasad polityki w dziedzinie ochrony środowiska UE realizującej cel zapewnienia wysokiego poziomu ochrony.

Kierowanie się zasadą prewencji oznacza dla wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska nakaz podejmowania działań mających na celu ochronę środowiska ma każdym etapie korzystania ze środowiska, a w szczególności

w przypadku stwierdzenia powodowania przekroczenia określonych w pozwoleniu zintegrowanym ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.