Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2553/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.),, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] dalej zwana "skarżącą" skargą z 22 lipca 2018 r. wniosła o o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...] (D.Urz. Woj. [...] , poz. [...]), dalej "zaskarżona uchwała" lub "Plan"

Zdaniem skarżącej w wyniku ustaleń Planu, w zakresie działek o nr ew. [...] i [...] doszło do naruszenia prawa własności ponieważ Skarżąca zamierzała na działce o nr ew. [...] wybudować budynek gospodarczo-składowy z chlewnią o obsadzie do 40 DJP. Wójt Gminy wydał Jej pozytywną decyzję nr [...], która się uprawomocniła. Po protestach mieszkańców wstrzymał wykonanie tej decyzji decyzją z [...] marca 2017 r. Następnie przystąpiono do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aby celowo uniemożliwić Jej budowę tego budynku. Skarżąca przed wstrzymaniem zaskarżonej decyzji złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i poniosła z tego powodu koszty.

W wyniku uchwalenia Planu i przeznaczeniu działki po uprawy rolne Skarżąca straciła możliwość jakiegokolwiek zagospodarowania działki, co wyklucza całkowicie funkcjonowanie gospodarstwa rolnego. Wójt Gminy nie uwzględnił jej Jej wniosków składanych w trakcie procedury planistycznej co do możliwości zabudowy a uwzględnił jedynie interes mieszkańców wsi którzy protestowali przeciwko budowie chlewni. Zdaniem Skarżącej nie uwzględniono art. 8 K.p.a., naruszono art. 36 ust 1 i 3 p.z.p. i 17 pkt 5 p.z.p. Skarżąca ma także wątpliwości co do przeprowadzenia przez organ planistyczny prognozy skutków ekonomicznych Planu.

Skarżąca wniosła do Rady wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez merytorycznej odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że obie działki zostały przeznaczone w Planie pod tereny rolnicze oznaczone symbolem 11 R, co jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...], nr [...] z [...] grudnia 2008 r. zmienionym uchwałą nr [...] z [...] grudnia 2008 r. i kolejną nr [...] [...] lutego 2017. Studium zakłada utrzymanie użytkowania rolniczego gruntów z możliwością rozwoju produkcji zwierzęcej z uwzględnieniem zasad zrównoważonego rozwoju całej gminy i minimalizowaniem skutków wynikających z lokalizacji tej funkcji w pobliżu zabudowy mieszkaniowej (a taką chce prowadzić skarżąca).

Organ planistyczny w tym wypadku uwzględnił interesy mieszkańców wsi którzy protestowali przeciwko budowie chlewni i przyznał prymat interesowi publicznemu tj. mieszkańcom wsi [...] a nie interesowi indywidualnemu, zachowując zasadę proporcjonalności. Interes prawy skarżącej nie został naruszony bowiem skarżąca może wybudować tego rodzaju obiekt na swych innych działkach w gminie [...]. Uchwałą nr [...] Rada Gminy w [...] uchwaliła plan miejscowy dla wsi [...], [...] i [...] a także dla miejscowości [...], gmina [...] - uchwała nr [...] Rady Gminy [...]. Plany te pozwalają na realizację inwestycji polegających na budowie chlewni.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że istotnie skarżąca złożyła pismo z 25 czerwca 2018 r. do Rady Gminy [...] jednakże wszystkie zarzuty dotyczyły postępowania Wójta tej Gminy a nie postępowania Rady która uchwaliła plan miejscowego. Jak chodzi o zarzut dotyczący prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego – została ona opracowana zgodnie z art. 17 pkt 5 p.z.p. Organ wskazał, że część zarzutów w istocie dotyczy postępowania wójta gminy [...] i nie ma związku z procesem uchwalania planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżąca a iż posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały gdyż jest właścicielką działek o nr ew. [...] i [...], które objęte są ustaleniami zaskarżonego Planu.

W obecnym stanie prawnym wniesienie skargi nie jest poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – co wynika z art. 53 § 2 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.Z. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", choć skarżąca takie wezwanie skierowała do Rady.

Kwestionując natomiast uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2018.994 ), dalej . "u.s.g"., trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. ( por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt OSK 1497/15, LEX nr 2283260).

Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Skarżąca w skardze wywodzi, że ustalenia planu naruszają jego prawo własności i prawo rozwoju gospodarczego gospodarstwa rolnego poprzez uniemożliwienie zabudowy jej działek, przede wszystkim budynkami przeznaczonymi pod chów zwierząt mimo, że uzyskała stosowną decyzję o warunkach zabudowy.

Sąd nie podziela tych argumentów.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p. stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.

- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p.);

- prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.).

Prawo własności jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą. Jedną z nich jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oczywistym jest, że w przypadku gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest w art. 140 kodeksu cywilnego, ale nie jest prawem absolutnym. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę aby nie doprowadzić do sytuacji w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.

Zgodnie z art. 31 ust 3 Konstytucji R.P. "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (por. wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07 w Lex). Zasada ta kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Rozważania czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wymagają odpowiedzi na 3 pytania: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana i czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (po. TK, wyrok z 26 stycznia 1993 r, sygn. akt U 10/92 w: OTK 1993, s. 32, wyrok z 26 kwietnia 1995 r, sygn. akt K 11/94).

Jak słusznie wskazuje NSA w wyroku z dnia 18 września 2012 r. (sygn. II OSK 1575/12): kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Zakaz zabudowy, choć dopuszczalny, musi mieć odpowiednie uzasadnienie. Wszelkie ograniczenia zasady swobody wykonywania prawa własności mogą być wprowadzane tylko ze względu na ważny interes publiczny, a i te ograniczenia mają tylko charakter wyjątku. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Gd21/12). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że naruszenie istoty prawa własności zachodzi wówczas gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r" P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego i nie naruszyła zasady proporcjonalności.

W tej konkretniej sprawie słusznie przyjęto, że interes ogółu tj. społeczności wsi [...] jest ważniejszy niż interes Skarżącej. Wynika to z tego, że:

- na terenie objętym Planem w ogóle zakazano lokowania inwestycji mogących nawet tylko potencjalnie oddziaływać na środowisko, co oznacza, że organy planistyczne w sposób jednakowy potraktowały wszystkich właścicieli;

- jednocześnie na terenach innych gmin (szczegółowo wymienionych w odpowiedzi na skargę) dopuszczono rozwój gospodarstw rolnych poprzez lokowanie inwestycji podobnych jak inwestycja skarżącej;

- nie było podstaw prawnych do przekształcenia gruntów skarżącej z gruntów o charakterze rolnym na grunty pod zabudowę zagrodową lub inną gdyż zgodnie ze Studium działki skarżącej (we wskazywanym przez Skarżącą) zakresie przeznaczone są pod uprawy rolne;

-organ z mocy art. 20 ust. 1 związany jest ustaleniami Studium i nie mógł dopuścić na tych terenach zabudowy.

Oznacza to, że nie tylko skarżąca ale i inni mieszkańcy wsi nie będą mogli w świetle postanowień Planu budować tego rodzaju inwestycji na swych działkach. W związku z tym nieuprawnione są twierdzenia skargi, że Rada Gminy w sposób wyjątkowy czy szczególny potraktowała skarżącą. Nie doszło zatem do przekroczenia przez organ planistyczny art. 32 Konstytucji (zasada równości wobec prawa).

Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowiło przeszkody do uchwalenia Planu w brzmieniu obowiązującym. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 p.z.p. ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie stanowią podstawy do ich uwzględnienia w planie miejscowym. Uchwalanie planów miejscowych dla poszczególnych terenów powinno być regułą gdyż tego rodzaju opracowania mają na celu stworzenie jasnych i jednakowych kryteriów zagospodarowania przestrzennego na danym terenie.

Podsumowując, zasadnym jest stwierdzenie, że Rada Gminy [...], uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wzięła pod uwagę interesy społeczności lokalnej jako priortetowe uznając, że skarżąca może prowadzić działalność rolniczą (chów) na innych działkach których jest właścicielką.

Niezasadny jest zarzut dotyczący sporządzenia prognozy skutków ekonomicznych planu. Jak wynika z dokumentacji planistycznej prognoza taka została sporządzona przez uprawniony podmiot.

Podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 36 p.z.p. – o ile nastąpią skutki wymienione w tym przepisie tj. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone- nie może być uwzględniony na etapie postępowania planistycznego. Wymaga odrębnego działania ze strony tego podmiotu który uważa, że spełnia warunki o jakich mowa w tym przepisie.

Zarzut dotyczący naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie może być uwzględniony. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego więc aktem stanowienia prawa a nie aktem stosowania prawa – art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P: Uchwała nie stanowi więc rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, ani innej o jakiej mowa w art. 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.