Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2095/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 77/13 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 77/13 oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], Wojewoda Mazowiecki ustalił lokalizację dla inwestycji, jaką jest "budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A2 (Południowa Obwodnica Warszawy) - odcinek: węzeł "Opacz" (bez węzła) - węzeł "Lotnisko" (bez węzła) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej".

Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa oraz udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie odrębnej własności lokalu nr [...], znajdującego się w budynku wielomieszkaniowym przy ul. [...] w Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy o powierzchni użytkowej [...]m2 wraz z pomieszczeniem przynależnym i udziałem 0,1374 w prawie użytkowania wieczystego gruntu (działki ew. nr [...] o pow. [...]ha z obrębu [...]) i w częściach wspólnych posadowionego na ww. działce budynku. Przedmiotowa nieruchomość lokalowa stanowiła, na podstawie księgi wieczystej nr [...], własność K. K.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], Wojewoda Mazowiecki orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. K. w wysokości 234.568 zł, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja podlegać będzie wykonaniu.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją K. K. złożył odwołanie.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 5 kwietnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. Minister oceniając ww. operat szacunkowy podniósł, że został on sporządzony prawidłowo. Biegły rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż na analizowanym rynku odnaleziono niewielką ilość odpowiednich lokali mieszkalnych, jednakże była to ilość wystarczająca do utworzenia zbioru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wskazane przez biegłego transakcje dotyczyły nieruchomości lokalowych usytuowanych w budynkach wybudowanych do 1980 r., w których liczba lokali nie przekraczała 10. Wszystkie uwzględnione lokale posiadały ponadto pomieszczenia przynależne o zbliżonych parametrach do nieruchomości szacowanej. Analizowane działki charakteryzowały się także podobnym, wysokim ułamkiem udziału w nieruchomości wspólnej. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zgodnie z dotychczasowym jej sposobem użytkowania i przeznaczeniem. Wziął również pod uwagę stanowisko zaprezentowane przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej w protokole końcowym z dnia 19 kwietnia 2011 r. dotyczące wyceny wskazanej nieruchomości, sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. w uprzednio prowadzonym postępowaniu. Przy analizie operatu szacunkowego A. G. szczególną uwagę poświęcono ocenie, czy nieruchomości porównawcze przyjęte przez biegłego spełniają kryterium podobieństwa do szacowanej nieruchomości, w tym przede wszystkim uwzględniono uwagi Komisji Odpowiedzialności Zawodowej dotyczące kwestii ilości lokali w budynku. Ponadto zwrócono uwagę na sposób wyceny nieruchomości lokalowej wraz z pomieszczeniem przynależnym. Nieruchomości przyjęte do porównań spełniają kryteria podobieństwa wynikające z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Jednocześnie Minister stwierdził, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie szkód, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele nieruchomości.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Minister wskazał, że z odpisu księgi wieczystej wynika, że do lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ul. [...] przynależy pomieszczenie, tj. piwnica nr [...] o pow. [...]m2. Powołując się na art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz art. 47 § 1 k.c., Minister stwierdził, że bezspornym jest, iż piwnica stanowi pomieszczenie przynależne do wywłaszczonego lokalu mieszkalnego nr [...] i w efekcie dzieli jego byt prawny, przez co nie może być przedmiotem odrębnej własności.

Organ odwoławczy podniósł również, że kwestie związane z przeprowadzką nie stanowią przedmiotu postępowania administracyjnego, którego celem było jedynie przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i ustalenie odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

Na powyższą decyzję K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając m.in. niezastosowanie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz niewypełnienie dyspozycji art. 18 ust. 1e oraz 1f wskazanej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w pierwszej kolejności, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji wszystkie uwzględnione w operacie szacunkowym lokale posiadały pomieszczenia przynależne o zbliżonych parametrach do pomieszczenia przynależnego nieruchomości szacowanej (piwnicy). Analizowane działki charakteryzowały się także podobnym, wysokim ułamkiem udziału w nieruchomości wspólnej. Operat został zatem sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zgodnie z dotychczasowym jej sposobem użytkowania i przeznaczeniem. Przy analizie operatu szacunkowego rzeczoznawca szczegółową uwagę poświęcił ocenie, czy nieruchomości porównawcze przyjęte przez biegłego spełniają kryterium podobieństwa do szacowanej nieruchomości, w tym przede wszystkim uwzględniono uwagi Komisji Odpowiedzialności Zawodowej dotyczące kwestii ilości lokali w budynku. Ponadto zwrócił szczególną uwagę na sposób wyceny przedmiotowej nieruchomości lokalowej wraz z pomieszczeniem przynależnym.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ewentualne zarzuty dotyczące wiadomości specjalistycznych skarżący mógł realizować w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę merytoryczną złożonego operatu szacunkowego.

Za niezasadny uznano również zarzut niezastosowania art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w art. 6 ust. 3 wprowadzono zasadę bezpośredniego stosowania nowych przepisów wobec postępowań dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte dotychczas z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przepis dotyczy postępowań, w których odszkodowanie jest ustalana za nieruchomości przejęte z mocy prawa w oparciu o decyzje lokalizacyjne wydane na podstawie ustawy drogowej w wersji obowiązującej jedynie po noweli dokonanej ustawa z dnia 18 października 2006 r. a nie przed tą nowelizacją. Nieruchomość lokalowa stanowiąca własność K. K. objęta była decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., którą Wojewoda Mazowiecki ustalił lokalizację dla inwestycji, jaką jest "budowa drogi ekspresowej". Do wskazanej nieruchomości znajdowały zatem zastosowanie przepisy w dotychczasowym brzmieniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. K., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie że piwnica (przedtem suterena mieszkalna) będąca pomieszczeniem przynależnym do lokalu mieszkalnego skarżącego znajduje się jedynie w użytkowaniu skarżącego a nie stanowi jego własności, tj. naruszenie art. 174 pkt 2 k.p.a. oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, a także art. 234 k.p.c. poprzez pominięcie domniemania publicznej wiary ksiąg wieczystych wynikającego z treści księgi wieczystej nr [...] założonej dla wspomnianego lokalu na podstawie aktu notarialnego z dnia 30 maja 2000 r.;

2) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że wobec skarżącego nie ma zastosowania przepis art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958 ze zm.);

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uznanie za zasadną skargę z dnia 10 grudnia 2012 r.;

względnie o:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie - art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym polegało naruszenie prawa i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to pełne związanie określonymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego, który z własnej inicjatywy nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia, niż wskazane w skardze kasacyjnej. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 174 pkt 2 k.p.a., art. 233 § 1 k.p.c., art. 234 k.p.c. oraz art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jednakże zarzuty te nie mogą odnieść żądanego skutku.

Przepis art. 233 § 1 k.p.c. w postępowaniu cywilnym jest wyrazem zasady swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów odnosi się do wyboru określonych środków dowodowych i do sposobu ich przeprowadzenia. Mają być one ocenione konkretnie i w związku z całym materiałem dowodowym (T. Ereciński [w:] T. Ereciński [red.], J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, część pierwsza Postępowanie rozpoznawcze, Tom I, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 493). Warunkiem zastosowania tego przepisu w postępowaniu sądowo-administracyjnym - z upoważnienia art. 106 § 5 P.p.s.a. - jest jednakże prowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, stosownie do brzmienia art. 106 § 3 P.p.s.a. Niemniej jednak zastosowanie art. 233 § 1 k.p.c. jest możliwe dopiero w przypadku zastosowania art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. Przepis art. 233 § 1 k.p.c., jako regulujący zasady oceny przeprowadzonych dowodów, jest wtórny w stosunku do regulacji ustanawiającej kompetencję do przeprowadzenia dowodu. Oznacza to, że powoływanie go w sytuacji, kiedy w sprawie nie przeprowadzono dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., jest bezprzedmiotowe. Strona chcąc zarzucić Sądowi I instancji naruszenie reguł postępowania dowodowego winna zatem wskazać art. 106 § 3 P.p.s.a., który ustanawia kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Poza tym zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy Sąd I instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez Sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2011, wyd. IV; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2010r. akt I FSK 2133/08).

W rozpoznawanej autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. i art. 234 k.p.c., bez powiązania go z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, ponieważ nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 174 k.p.a., który to przepis został uchylony ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926).

W pozostałym zakresie skarżący kasacyjnie powołuje się wyłącznie na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis ten, zgodnie z którym w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 25 lipca 2008 r., wprowadził zasadę bezpośredniego stosowania nowych przepisów wobec postępowań dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa w oparciu o decyzje lokalizacyjne wydane na podstawie ustawy drogowej w wersji obowiązującej po nowelizacji. Skoro zatem postępowanie w sprawie o ustalenie lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji, jaką jest "budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A2 (Południowa Obwodnica Warszawy) - odcinek: węzeł "Opacz" (bez węzła) - węzeł "Lotnisko" (bez węzła) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej", zostało zakończone do dnia 10 września 2008 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 25 lipca 2008 r. (decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r.) i postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, to w sprawie nie miał zastosowania art. 6 ust. 3 ustawy nowelizującej.

Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a.