Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 147/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Komornicy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3, art. 11, art. 15b
journal: Dz.U. 2006 nr 167 poz 1191
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Izby Komorniczej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1590/09 w sprawie ze skargi Rady Izby Komorniczej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na nowoutworzone stanowisko komornika sądowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 12 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1590/09, oddalił skargę Rady Izby Komorniczej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia komornika na nowoutworzone stanowisko komornicze.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] maja 2002 r. K. Ł. został powołany na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. W latach 2003-2007 kilkakrotnie występował do Ministra Sprawiedliwości o przeniesienie go na stanowisko komornika w W. Uzasadniał to względami rodzinnymi wskazując, że jego żona jest lekarzem, pracuje w jedynym szpitalu w G., w stosunku do którego wnioskodawca, jako komornik, prowadził czynności egzekucyjne. Minister Sprawiedliwości odmawiał K. Ł. uwzględnienia wniosku.

Pismem z 6 stycznia 2009 r. Minister Sprawiedliwości zawiadomił wnioskodawcę, że z dniem 2 grudnia 2008 r. zostały utworzone w W. dwa nowe stanowiska komornicze przy Sądzie Rejonowym dla W. M. i W. P. i można ubiegać się o przeniesienie na jedno z nich.

K. Ł. wystąpił 4 marca 2009 r. z wnioskiem o przeniesienie go na nowoutworzone stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla W. M. Poinformował, że kupił mieszkanie w W., żona w stolicy mieszka i pracuje jako lekarz, a syn podjął naukę w szkole podstawowej w W.; co sprawia, że centrum życia wnioskodawcy już jest w W. Dojazdy 200 km do pracy w G. są niezmiernie uciążliwe, a o przeniesienie do W. stara się od 2003 r. Wyraził zgodę na przeniesienie go na dowolne stanowisko komornika sądowego w W. Prezes Sądu Apelacyjnego w G. oraz Rada Izby Komorniczej w G. zaopiniowali pozytywnie wniosek o przeniesienie K. Ł. do W. Krajowa Rada Komornicza odmówiła wydania opinii i wskazała, że nowoutworzone stanowiska komornicze nie mogą być obsadzane w trybie przeniesienia.

Decyzją z [...] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 15b znowelizowanej ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.; dalej ustawa o komornikach) przeniósł K. Ł. ze stanowiska komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. na nowoutworzone stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla W. M. w W.

Decyzją z [...] lipca 2009 r., nr [...] Minister Sprawiedliwości - po rozpoznaniu wniosku Rady Izby Komorniczej w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że zgodnie z przepisami art. 1 i 11 ustawy komornik jest funkcjonariuszem publicznym powoływanym przez Ministra Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego. Tak więc to Minister Sprawiedliwości decyduje o powołaniu danej osoby na konkretne stanowisko komornicze. Z kolei, zgodnie z art. 8 ustawy o komornikach Minister Sprawiedliwości po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, zarządza utworzenie wolnego stanowiska komorniczego, po czym wszczyna procedurę z art. 11 ustawy o komornikach. Z tego zdaniem Sądu wynika, że to do Ministra Sprawiedliwości należy utworzenie nowego stanowiska komorniczego, przeprowadzenie procedury doprowadzającej do jego obsady oraz na jej zakończenie powołanie komornika na utworzone przez siebie stanowisko.

Sąd stwierdził, że art. 15b ustawy o komornikach, dodany ustawą z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 112 z 2007 r. poz. 769), stworzył możliwość obsadzenia wolnego stanowiska komorniczego w drodze przeniesienia komornika. Ustawa nie różnicuje stanowisk nowoutworzonych i zwolnionych, zatem należy przyjąć, że obsadzone w trybie przeniesienia mogą być wszelkie wolne stanowiska komornicze przed skierowaniem obwieszczenia do publikacji. Sąd stwierdził, że ustawa nie zawiera uregulowania, które nakazywałoby Ministrowi bezwzględne i niezwłoczne kierowanie obwieszczenia o wolnym stanowisku do publikacji, w sytuacji gdy oczekują na realizację wnioski komorników o przeniesienie.

W sprawie Minister wiedział, iż komornik K. Ł. od wielu lat ze względów rodzinnych zabiegał o przeniesienie do W. W ocenie Sądu zasadnie zatem Minister Sprawiedliwości zawiadomił oczekującego na przeniesienie komornika o utworzeniu wolnego stanowiska komorniczego i po złożeniu przez niego wniosku o przeniesienie na to właśnie stanowisko, obsadził je na podstawie art. 15b ustawy, ustaliwszy uprzednio, że przemawia za tym zarówno interes komornika, jak i potrzeby prawidłowego i sprawnego prowadzenia czynności.

W konkluzji Sąd stwierdził, że treść art. 15b ustawy wskazuje, iż nie ogranicza on możliwości przeniesienia komornika tylko na zwolnione stanowisko komornicze, ale i stwarza tryb, który jest zawsze możliwy do przeprowadzenia przed obwieszczeniem o każdym wolnym stanowisku komorniczym. Zatem od Ministra zależy, czy skieruje wolne stanowisko do obwieszczenia (konkurs), czy też obsadzi je w trybie przeniesienia, zaś postawi do konkursu stanowisko po komorniku przeniesionym.

Rada Izby Komorniczej w W. wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzuciła naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 15b w związku z art. 8 ust. 3 i art. 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, polegającą na przyjęciu, iż Minister Sprawiedliwości może w trybie tego przepisu przenieść komornika na nowoutworzone na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o komornikach stanowisko komornicze, bez przeprowadzenia trybu określonego w art. 11 ustawy o komornikach, nakazującego Ministrowi Sprawiedliwości skierowanie informacji o wolnym stanowisku w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski" i przeniesienie komornika na wolne stanowisko bez przeprowadzenia tego trybu po zawiadomieniu komornika o utworzeniu wolnego stanowiska i po złożeniu przez niego wniosku o przeniesienie; podczas gdy zdaniem skarżącej Minister Sprawiedliwości po wydaniu zarządzenia o utworzeniu wolnego stanowiska winien wszcząć postępowanie w trybie art. 11 ustawy o komornikach;

b) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w związku art. 7, 8 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający, gdyż Krajowa Rada Komornicza odmówiła wydania opinii podnosząc, iż przepisy ustawy nie przewidują procedury przeniesienia komornika na nowoutworzone stanowisko, oraz mimo to, iż organ nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych skupiając się jedynie na interesie komornika, jak również nie uwzględnił, że organ naruszył zasadę zaufania poprzez to, iż wziął pod uwagę jedynie interes komornika, przez co ograniczył możliwość dostępu do wolnych stanowisk komorniczych innym osobom, które mogłyby się ubiegać o to stanowisko, oraz zasadę prawdy obiektywnej przejawiającej się naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu strony polegające na niewyjaśnieniu, jakie okoliczności zadecydowały, że godnym ochrony prawnej jest interes powołanego komornika i dlaczego interes ten będzie zaspokojony przez powołanie K. Ł. na stanowisko komornika. Zdaniem skarżącej, interes społeczny będzie zaspokojony przez powołanie na wolne stanowisko komornika w trybie art. 11 ustawy o komornikach, gdyż tylko taki wybór daje gwarancję zabezpieczenia prawidłowego i sprawnego prowadzenia czynności egzekucyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że przepis art. 11 ustawy o komornikach sądowych nie przewiduje wyłączenia trybu wskazanego w tym przepisie w stosunku do instytucji przeniesienia komornika, o której mowa w art. 15b ustawy.

Przepis ten dotyczy przeniesienia komornika za jego zgodą lub na jego wniosek na stanowisko komornika w innym rewirze komorniczym, przy czym pod pojęciem stanowiska w innym rewirze komorniczym nie można rozumieć nowoutworzonego stanowiska, w takim bowiem wypadku należy zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy stosować tryb wynikający z art. 11 ustawy. Nie można zatem przyjąć, że przepis art. 15b stwarza możliwość pewnej mobilności zawodowej komorników i pozwala na zmianę rewiru bez stawania do konkursu wraz z kandydatami na komorników. Twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż art. 15b ustawy o komornikach sądowych stworzył nową możliwość obsadzania wolnego stanowiska komorniczego w drodze przeniesienia, polega na błędnej wykładni tego przepisu.

Zdaniem strony skarżącej Sąd pominął fakt, że Krajowa Rada Komornicza odmówiła wydania opinii podnosząc, iż przepisy ustawy nie przewidują procedury przeniesienia komornika na nowoutworzone stanowisko. Sąd nie dostrzegł również, iż organ w toku postępowania administracyjnego nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych skupiając się jedynie na interesie komornika pomijając okoliczność, iż wolne stanowisko komornika zostało utworzone 2 grudnia 2008 r., co oznacza, iż w chwili utworzenia stanowiska brak było podania o przeniesienie. Sąd nie wziął też pod uwagę, że organ powołując się na interes społeczny i słuszny interes strony nie dokonał wykładni znaczeniowej tych pojęć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca wytknęła naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w związku art. 7, 8 i 77 K.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności administracji publicznej w sytuacji, gdy na skutek braku opinii Krajowej Rady Komorniczej zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający, a także wobec skupienia się przez organ wyłącznie na jednostkowym interesie konkretnego komornika, w ten sposób ograniczając innym osobom dostęp do wolnego stanowiska.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego ze wskazanych przepisów; skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym.

Przywołując jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z ww. przepisami procedury administracyjnej, autor skargi kasacyjnej w istocie nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie oceny przyjętego stanu faktycznego oraz co do wykładni i stosowania przepisów prawa, jednakże nie formułuje bliżej w tej kwestii żadnych tez w powiązaniu z konkretnymi normami prawnymi.

Zarzuty braku opinii Krajowej Rady Komorniczej i nierozpisania w konkretnej sytuacji konkursu, które podnoszone były już w skardze, wiążą się ściśle z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, sprowadzającym się do kwestionowania przyjętej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy w zakresie trybu przenoszenia komornika na nowoutworzone stanowisko komornicze.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skarżącej, które w istocie wydają się zmierzać do utożsamienia interesu społecznego z interesem grupy zawodowej reprezentowanej przez konkretną Izbę Komorniczą.

Zgodnie z przepisami art. 1 i art. 11 ustawy o komornikach sądowych komornik jest funkcjonariuszem publicznym powoływanym przez Ministra Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego. W myśl art. 8 ustawy Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, zarządza utworzenie wolnego stanowiska komorniczego, po czym wszczyna procedurę z art. 11 ustawy o komornikach.

Do tego organu należy przeprowadzenie procedury doprowadzającej do obsady stanowiska komornika oraz powołanie komornika na utworzone przez siebie stanowisko, a koniecznym warunkiem powołania jest wniosek pochodzący od zainteresowanego.

Procedura z art. 11 ustawy o komornikach dotyczy powoływania na wolne stanowiska komornicze, przy czym przepis różnicuje procedury obsadzania stanowisk komorniczych, w zależności od tego, czy są to stanowiska nowoutworzone, czy zwolnione po poprzedniku. Obwieszczenie w Monitorze Polskim o wolnym stanowisku komorniczym otwiera możliwość ubiegania się o to stanowisko i oznacza zaproszenie do składania wniosków przez kandydatów. Przed obwieszczeniem wolne stanowisko nie jest przedmiotem ubiegania się o nie przez kandydatów na komorników, może być natomiast przedmiotem wniosków o przeniesienie komorników już działających.

Dodany ustawą z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych przepis art. 15b stworzył możliwość obsadzenia wolnego stanowiska komorniczego - w drodze przeniesienia komornika. W myśl powołanego przepisu Minister Sprawiedliwości może przenieść komornika na stanowisko komornika w innym rewirze komorniczym, jeżeli przemawiają za tym potrzeby prawidłowego i sprawnego prowadzenia czynności, o których mowa w art. 2 (egzekucyjnych) lub uzasadniony interes komornika.

Istota sporu sprowadza się do interpretacji art. 15b ustawy o komornikach. Wykładnia przyjęta przez stronę skarżącą, iż Minister Sprawiedliwości nie może przenieść komornika na nowoutworzone stanowisko, oraz że musi w sytuacji nowoutworzonego stanowiska przeprowadzić postępowanie z art. 11 tej ustawy, nie jest właściwa.

Po pierwsze z przepisu wynika, że Minister może przenieść komornika na stanowisko komornika w innym rewirze. Z regulacji nie wynika, jakie to ma być stanowisko, czy już istniejące czy nowoutworzone. Z tego samego artykułu wynika, że dowolność organu nie jest dopuszczalna, bowiem muszą być spełnione warunki w postaci potrzeby prawidłowego i sprawnego prowadzenia czynności lub uzasadnionego interesu komornika.

Po drugie, nie ma konieczności przeprowadzania postępowania z art. 11 ustawy w każdym przypadku zwolnienia stanowiska komornika lub utworzenia nowego stanowiska. To stwierdzenie wynika z art. 15b ust. 2 ustawy, który stanowi, że nie jest dopuszczalne przeniesienie komornika na stanowisko, co do którego Minister Sprawiedliwości skierował uprzednio do publikacji w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" obwieszczenie o wolnym stanowisku komornika, do czasu zakończenia postępowania o powołanie na to stanowisko.

Tym samym, a contrario, skoro nie jest możliwe przeniesienie komornika po ogłoszeniu obwieszczenia do czasu zakończenia postępowania, to jest dopuszczalne takie przeniesienie przed ogłoszeniem, a więc bez tego ogłoszenia, a zatem z pominięciem trybu z art. 11 ustawy.

Wskazana interpretacja jest uzasadniona nie tylko brzmieniem przepisów, ale także ich celem. Chodziło o to, aby z uwagi na potrzeby prawidłowego i sprawnego prowadzenia czynności egzekucyjnych lub uzasadniony interes komornika, istniała szansa na zmianę dotychczasowego rewiru przez pracującego już komornika, bez konieczności ogłaszania konkursu i rywalizacji z osobami, które jeszcze komornikami nie są, tym samym stworzenie możliwość pewnej mobilności zawodowej.

Minister Sprawiedliwości, który jako organ powołujący odpowiada za prawidłowe obsadzenie stanowisk komorniczych, ma w ten sposób zapewnioną sprawną i szybką procedurę przemieszczania komorników i obsadzania trudnych rewirów lub nowych stanowisk. Wynikający ze znowelizowanej ustawy tryb powoływania odpowiednio zabezpiecza interes społeczny. Wynika to z faktu, że na stanowisko komornika zostaje powołana doświadczona osoba, co zapewnia sprawne funkcjonowanie nowoutworzonego stanowiska.

Z przewidzianym ustawą trybem postępowania ściśle wiąże się uprawnienie wydania opinii przez Krajową Radę Komorniczą. Zgodnie z art. 15b ust. 1 Krajowa Rada Komornicza przedstawia opinię w terminie wyznaczonym, nie krótszym niż 14 dni; jednakże nienadesłanie opinii w tym terminie nie wstrzymuje wydania decyzji w przedmiocie przeniesienia. Minister występował dwukrotnie do Rady o opinię dotyczącą uczestnika postępowania, jednakże opinii tej nie uzyskał. Zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, iż "Krajowa Rada Komornicza odmówiła wydania opinii podnosząc, że przepisy nie przewidują procedury przeniesienia komornika na nowoutworzone stanowisko", jest polemiką ze stanowiskiem organu i nie znajduje oparcia w ustawie. Ponadto należy mieć na względzie, iż opinia ta nie jest dla Ministra przy wydawaniu decyzji wiążąca, a jej nienadesłanie w zakreślonym terminie nie wstrzymuje wydania decyzji w przedmiocie przeniesienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.