Postanowienie NSA, sygn. akt II FSK 43/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Opłata targowa
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 1, art. 31, art. 39 ust. 1, art. 54 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 28 par. 1, art. 50 par. 1-2, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sylwester Marciniak (spr.), Stanisław Bogucki, Sędziowie NSA Jacek Brolik, Protokolant Ewa Głowacka, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. w Wydziale II Izby Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt SA/Sz 1426/03 w sprawie ze skargi Gminy- Miasta S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 16 czerwca 2003 r., (...) w przedmiocie określenia wysokości zaległości podatkowej z tytułu opłaty targowej. postanawia: uchyla zaskarżony wyrok w całości i odrzuca skargę.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2004 r. /SA/Sz 1426/03/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 16 czerwca 2003 r. (...) w przedmiocie określenia wysokości zaległości podatkowej z tytułu opłaty targowej uchylił zaskarżoną decyzję.

2. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji ustalił, iż decyzją z dnia 5 lipca 2002 r. wydaną z powołaniem się na przepisy art. 15 i art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, Prezydent Miasta S. ustalił Zbigniewowi G. na kwotę 478,50 zł zaległość podatkową w opłacie targowej za okres 17 dni. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w dniach 29-30 marca 2002 r., 3-6 kwietnia 2002 r., 8-13 kwietnia 2002 r., 15-18 kwietnia 2002 r. i 22 kwietnia 2002 r. Krzysztof W., działający w imieniu Zbigniewa G., dokonywał sprzedaży targowej przed sklepem przemysłowym przy ul J. S. 7D w S., odmawiając uiszczenia inkasentowi obowiązującej opłaty targowej. W świetle art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, przedsiębiorcy prowadzący działalność handlową w sklepach, kioskach, kontenerach i uiszczający podatek od nieruchomości, podlegają obowiązkowi zapłaty opłaty targowej, gdy z ofertą sprzedaży wychodzą poza stałe miejsca sprzedaży, targowiskiem są bowiem w myśl tego przepisu "wszelkie miejsca", w których prowadzony jest handel, a więc nie tylko targowiska, lokalizację których ustaliła gmina, ale również każde inne miejsce takie jak: chodnik, plac, pas przydrożny itp.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego od tej decyzji przez Zbigniewa G., w którym to odwołanie kwestionował on ustalenie co do prowadzenia przezeń sprzedaży targowiskowej poza budynkiem mieszczącym prowadzony przezeń sklep i wskazywał, iż wystawiony przezeń na chodniku przed sklepem towar nie był tam sprzedawany, lecz jedynie wystawiany, do zawarcia transakcji sprzedaży dochodziło zaś każdorazowo w pomieszczeniu sklepowym, gdzie znajduje się kasa fiskalna, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją, wydaną z powołaniem się na przepisy art. 233 par. 1 pkt 23 lit. "a" Ordynacji podatkowej oraz art. 16 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i sprostowana postanowieniem z dnia 24 lipca 2003 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzeniu postępowania w sprawie.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż nie podzielając zapatrywania odwołania w kwestii rozumienia pojęcia "targowiska" użytego w ustawie podatkowej organ ten za wadliwe uznał ustalenie organu pierwszej instancji, że wystawiając towar /rowery/ na chodniku przed wejściem do budynku sklepowego odwołujący się podatnik prowadził w tym miejscu sprzedaż podlegającą opłacie targowej. Uznając, że wystawienie przed sklepem towaru oznaczonego ceną stanowiło jego oferowanie do sprzedaży, organ odwoławczy uznał jednak zarazem, że takie umieszczenie towaru miało "charakter wystawowy" i że wyjście przez sprzedającego z ofertą sprzedaży przed lokal sklepowy nie zmienia faktu, że działalność handlowa prowadzona jest w lokalu przedsiębiorstwa podlegającym podatkowi od nieruchomości i że w konsekwencji odwołująca się strona nie podlega opłacie targowej na mocy przepisu art. 16 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

3. Powyższa decyzja ostateczna zaskarżona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie przez Gminę Miasta S. z powodu jej niezgodności z prawem. Domagając się jej uchylenia skarżąca gmina wskazuje na swój interes prawny we wniesieniu skargi i zarzuca, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 16 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego. Podkreślając, że zgodnie z tym przepisem zwolnieniem podatkowym w opłacie targowej objęte są podmioty będące podatnikami podatku od nieruchomości, ale jedynie w zakresie prowadzenia sprzedaży na powierzchni opodatkowanej tym podatkiem, skarżąca gmina odwołuje się w uzasadnieniu swej skargi do dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przytaczając na wsparcie swego stanowiska zapatrywania wyrażone we wskazanych przez siebie orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu.

4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, wywodząc, że z przepisu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wynika, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia do sądu skargi na decyzję organu administracji publicznej nie może być organ administracji, który wydał w pierwszej instancji decyzję uchyloną następnie w postępowaniu odwoławczym.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając skargę stwierdził, iż rozpatrując sprawę w granicach skargi rozstrzygnąć w pierwszym rzędzie należało o jej dopuszczalności, a to w związku ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w odpowiedzi na skargę.

Jak wynika z przepisu art. 50 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, który ma w tym interes prawny. Podobną regulację zawierał przepis art. 33 ust. 2 obowiązującej do 31 grudnia 2002 r. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga wniesiona została przez Gminę Miasto S., reprezentowaną przez jej organ wykonawczy jakim jest prezydent miasta, uznanie jej dopuszczalności wymaga wykazania, iż posiadająca osobowość prawną wskazana gmina ma interes prawny we wniesieniu tej skargi, tzn. że zaskarżona decyzja taki jej interes narusza.

Interesu prawnego gminy w zaskarżeniu konkretnej decyzji podatkowej organu odwoławczego nie sposób upatrywać, tak jak czyni to skarżąca w uzasadnieniu swej skargi, w samej ustawowej powinności zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców, obejmujących m.in., sprawy targowisk i hal targowych /art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym/ względnie powinności podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych w granicach określonych w odrębnych ustawach /art. 18 ust. 2 pkt 8 tejże ustawy/ powinności te mają bowiem charakter ogólny, dotyczący całej wspólnoty samorządowej na terytorium gminy, a nie spraw o charakterze indywidualnym. Interesu prawnego gminy w zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji podatkowej organu odwoławczego wydanej w indywidualnej sprawie w przedmiocie podatków i opłat lokalnych upatrywać należy w tym, że decyzja taka dotyka jej interesu majątkowego, skoro podatki i opłaty lokalne są jednym ze źródeł jej dochodów /por. art. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 - Dz.U. nr 150 poz. 983 ze zm., a także art. 4 obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - Dz.U. nr 203 poz. 1966/.

Skoro zatem skarga na decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniesiona została nie przez organ, który wydał decyzję podatkową w pierwszej instancji, lecz przez Gminę - Miasto S., którego interesu majątkowego w postaci wpływu budżetowego decyzja ta dotyczy, to nie winno budzić wątpliwości ustalenie, że wniesienie takiej skargi nastąpiło w interesie prawnym tego skarżącego, co czynność tę czyni dopuszczalną bez względu na to, że skarga ta podpisana została przez Prezydenta Miasta, jako organ wykonawczy gminy wyłącznie uprawniony do jej reprezentowania na zewnątrz /art. 31 ustawy o samorządzie gminy/, wcześniej występującego w postępowaniu podatkowym w roli organu podatkowego pierwszej instancji /art. 13 par. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej/.

Stosownie do przepisu art. 15 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej pobiera się opłatę targową gdy dokonują one sprzedaży na targowiskach, za które uważa się wszelkie miejsca, w których prowadzony jest handel, w szczególności z ręki, koszów, stosik, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodów, a także sprzedaż zwierząt, środków transportowych i części do środków transportowych. W myśl przepisu art. 16 tejże ustawy od opłaty targowej zwolnione są osoby i jednostki, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z nieruchomościami lub obiektami budowlanymi nie złączonymi trwale z gruntem, położonymi na terenie targowiska. Wynika z tych przepisów, iż opłacie targowej podlega każda działalność handlowa prowadzona poza obszarem nieruchomości lub obiektów budowlanych nie związanych trwale z gruntem, powierzchnie których stanowią podstawę wymiaru podatku od nieruchomości. Prowadzenie handlu, jako przedmiot opłaty targowej, nie oznacza wyłącznie zawierania i wykonywania umów sprzedaży, tj. wydawania towarów i pobierania należnej ceny, ale wszelkie czynności zmierzające bezpośrednio do tego celu, a więc także demonstrowanie przeznaczonego do sprzedaży towaru. Wyjście z ofertą także demonstrowanie przeznaczonego do sprzedaży towaru. Wyjście z ofertą sprzedaży określonego towaru poza teren obiektu, od powierzchni użytkowej którego naliczony jest podatek od nieruchomości, oznacza niewątpliwie, że handel prowadzony jest także w miejscu, w którym czynność taką nie jest wolna od opłaty targowej w myśl art. 16 ustawy o opłatach lokalnych. Tak więc, zgodzić się należy z leżącym u podstaw skargi zapatrywaniem, iż wystawienie towaru przed lokalem sklepowym na powierzchni nie objętej podatkiem od nieruchomości jest prowadzeniem handlu na targowisku, a więc czynnością podlegającą opłacie targowej po myśli art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Sąd I instancji uznając w tych warunkach, że zaskarżona decyzja ostateczna wydana została z naruszeniem przepisów art. 15 i art. 16 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, orzekł o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem materialnym w stopniu mający wpływ na wynik sprawy /art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270/.

6. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. reprezentowanie przez radcę prawnego Aleksandrę C. i powołując się na art. 174 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /t.j. Dz.U. 2002 nr 9 poz. 84 ze zm./ - przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. przyjęcie, iż wyjście z ofertą sprzedaży określonego towaru poza teren obiektu, od powierzchni użytkowej którego naliczany jest podatek od nieruchomości stanowi sprzedaż opodatkowaną opłatą targową,

2. naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 16 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /t.j. Dz.U. 2002 nr 9 poz. 84 ze zm./ - poprzez niezastosowanie obligatoryjnego zwolnienia z opłaty targowej w stosunku do podatnika będącego podatnikiem podatku od nieruchomości,

3. naruszenie przepisów postępowania - art. 50 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ poprzez przyznanie, iż Gmina Miasto S. reprezentowana przez jej organ wykonawczy - prezydenta, ma interes prawny we wniesieniu skargi, co czyni jej skargę dopuszczalną.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż zaskarżonym wyrokiem doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 50 par. 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawnym, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym /par. 1/, jak również inny podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi /par. 21/.

W świetle powyższej regulacji organ odwoławczy podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie Gmina Miasto S. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi.

W utrwalonym już orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie prezentowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych /vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 2001 r. III RN 189/01 - OSNAPU 2002 nr 8 poz. 177; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., ; OPS 1/03 - ONSA 2004 nr 1 poz. 10; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 sierpnia 2004 r. SA/Sz 489/04; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2001 r. SA/Sz 1963/03: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2004 r. SA/Sz 14/04/.

Przepisy obowiązującego prawa nie przewidują legitymacji organu gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie dotyczącej innego podmiotu do samodzielnego występowania w takiej sprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Okoliczność, że gmina co do zasady dba o interes publiczny, jakim są wpływy do budżetu gminy z tytułu podatków i opłat nie daje temu organowi legitymacji do złożenia skargi na decyzje organu drugiej instancji w sprawie z zakresu podatków lokalnych, której adresatem jest inny podmiot.

Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w której decyzję wydaje prezydent - organ gminy któremu przyznano właściwość do orzekania w formie decyzji administracyjnej w sprawach podatkowych. Organ ten - prezydent miasta, ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem, niezależnie do tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji.

W roli organu nie ma miejsca na jego własny interes lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków.

Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji.

Przyjęcie za słuszny poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 28 października 2004 r. prowadziłoby do naruszenia zasady wyrażonej w art. 121 par. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./ zgodnie z którą to zasadą postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Uznanie, iż gmina działająca przez uprawnionego jej reprezentowania prezydenta, burmistrza lub wójta, ma interes majątkowy w wydaniu decyzji zapewniającej wpływy środków pieniężnych na rachunek gminy, burzy zaufanie podatnika do organu podatkowego. W efekcie konieczne byłoby w takiej sytuacji zastosowanie przepisu art. 140 par. 1 powołanej wyżej ustawy. Ponadto wskazano, iż zaskarżony wyrok narusza również przepisy prawa materialnego, tj. art. 15 i art. 16 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

Zgodnie z przepisem art. 16 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /t.j. Dz.U. 2002 nr 9 poz. 84 ze zm./ zwalnia się z opłaty targowej osoby, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z przedmiotami opodatkowania położonymi na targowiskach.

W toku postępowania organy podatkowe obu instancji ustaliły, iż Zbigniew G. jest podatnikiem podatku od nieruchomości, w której prowadzi działalność handlową /sklep rowerowy położony w S. przy ul. J. S. 7 d./ Przed sklepem nie prowadził działalności handlowej, a jedynie oferował do sprzedaży towar znajdujący się w sklepie - co do tego nie istnieje spór pomiędzy organami podatkowymi. Towar umieszczony przed sklepem stanowił jedynie wystawę, w tym miejscu nie dochodziło do zawarcia umów sprzedaży.

Przyjęcie przez Sąd I instancji poglądu, iż działalnością handlową, o której mowa w art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, jest nie tylko zawieranie i wykonywanie umowy sprzedaży, ale wszelkie czynności zmierzające bezpośrednio do tego celu, a więc także demonstrowanie przeznaczonego do sprzedaży towaru stanowi rażące naruszenie art. 15 ustawy.

Uznanie, iż pogląd ten jest zgodny z prawem oznaczałoby konieczność opodatkowania opłatą targową również nośników reklamowych zawierających informację o danym towarze znajdującym się w danej placówce handlowej - jest to bez wątpienia czynność do celu sprzedaży stanowiąca wyjście z ofertą.

W efekcie prowadziłoby to do podwójnego opodatkowania tej samej działalności handlowej - podatkiem od nieruchomości i opłatą targową.

7. Gmina-Miasto S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o oddalenie jej w całości, z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.

W odpowiedzi podkreślono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie orzekł o dopuszczalności skargi, gdyż wniesiona została przez Gminę-Miasto S. czyli przez osobę prawną w jej interesie prawnym. Skarga została podpisana przez Prezydenta Miasta czyli organ wykonawczy gminy, wyłącznie uprawniony do jej reprezentowania na zewnątrz. Z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r. III RN 104/00 - OSNP 2002 nr 1 poz. 4 wynika wprost, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest gmina mająca w tym interes prawny, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy. Trudno zatem zgodzić się z poglądem strony przeciwnej, że skargę wniósł organ, który wydał decyzję podatkową w pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył również przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 i art. 16 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Z utrwalonego bowiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że tylko podmioty będące podatnikami podatku od nieruchomości są zwolnione z opłaty targowej, jednakże dotyczy to tylko powierzchni objętej podatkiem od nieruchomości - wyrok NSA we Wrocławiu z 12 kwietnia 1994 r. SA/Wr 26/94 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 12 kwietnia 1994 r SA/Wr 20/94. W przedmiotowej zaś sprawie mamy do czynienia z prowadzeniem działalności gospodarczej przed sklepem, czyli poza miejscem, od którego płacony jest podatek od nieruchomości. Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie każda działalność handlowa prowadzona poza obszarem nieruchomości lub obiektów, od których płacony jest podatek od nieruchomości, podlega opłacie targowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie poczynić należy pewne uwagi natury ogólnej. Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem /art. 1 par. 1 i par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153 poz. 1269 oraz art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Dokonując tej kontroli sąd związany jest jedynie granicami danej sprawy /art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, jest też władny stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia /art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Poczynienie tych uwag wydaje się niezbędne w celu ustalenia pozycji i roli, jaką organ administracji publicznej pełni w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Sądową kontrolę decyzji administracyjnej inicjuje wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skargę tę, zgodnie z art. 50 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie do wniesienia skargi wynikać może także z przepisów szczególnych /art. 50 par. 2 powołanej wyżej ustawy/. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi /art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Mimo zatem, iż postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter kontradyktoryjny, dwustronny, a strony mają w nim zapewnione równe prawa /por. T. Woś w pracy zbiorowej, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 19/ i że obecnie obowiązujące przepisy nie używają w odniesieniu do organu /jak czyniła to np. w art. 41 ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ określenia strona przeciwna, to i tak pozycja organu administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, została określona jako strony podejmujące obronę, a nie inicjującej postępowanie poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego /por. też pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993 r. III AZP 8/93 - OSNC 1994 nr 1 poz. 3/. Zauważyć należy, iż w postępowaniu administracyjnym /podatkowym/ organowi przysługują uprawnienia władcze, których wykonanie wsparte jest przymusem państwowym. Organ ten nie staje się więc stroną postępowania administracyjnego /podatkowego/ również po wydaniu decyzji w I instancji, chociażby z tego względu, iż może on w razie odwołania wzruszyć swoją decyzję /art. 132 Kpa, art. 226 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j. Dz.U. 2005 nr 8 poz. 60 ze zm./ czy też może domagać się wykonania decyzji w drodze egzekucji administracyjnej. Wydając decyzję administracyjną organ administracji publicznej ma obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa /art. 7 Konstytucji RP, art. 6 Kpa, art. 120 Ordynacji podatkowej/, nie może się więc kierować własnym interesem czy obowiązkiem /por. też uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 17/.

W niniejszej sprawie organem podatkowym, wydającym w pierwszej instancji decyzję w przedmiocie zobowiązania podatkowego Zbigniewa G. opłacie targowej był Prezydent Miasta S. Prezydent ten jest jednocześnie organem wykonawczym Gminy Miasta S. /art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, uprawnionym do reprezentowania jej na zewnątrz /art. 31 ustawy o samorządzie gminnym/, w tym również do składania środków prawnych w jej imieniu /art. 28 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2000 r. I SA 720/99 - Lex nr 78947/ oraz do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych /art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. On też podpisał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu, sporządzającemu skargę kasacyjną w imieniu Gminy. W istocie zatem, choć formalnie inny podmiot, niż wydający decyzję wniósł skargę na decyzję, to z uwagi na powiązania i zależność obu tych podmiotów /Gminy i jej organu Prezydenta/ uznać należy, iż wniesienie skargi przez Gminę, której Prezydent wydał decyzję w pierwszej instancji, jest niedopuszczalne. Sąd orzekający w tej sprawie podziela tym samym pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90 /ONSA 1990 Nr 4 poz. 7/ oraz powołanej już uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r.

Podnieść ponadto należy, iż w tym przypadku strona skarżąca - Gmina Miasta S. wywodziła swoje uprawnienie do wniesienia skargi z faktu, iż posiadała interes prawny - opłata targowa jako opłata lokalna stanowi dochód jej budżetu /art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym/. Z faktu, iż opłata targowa stanowi dochód Gminy nie można jednak wywieść wniosku, iż ma ona interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającą decyzję prezydenta tej gminy, ustalającą wysokość zaległości podatkowej w tej opłacie. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się bowiem w tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenia o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku /por. A. Kabat w pracy zbiorowej, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 131/. Dochód Gminy stanowią tylko wpływy z opłat, opłat pobranych należnie. Gmina /jako podmiot/ nie ma jednak żadnego uprawnienia do żądania od konkretnego podatnika zapłaty opłaty, wierzycielem uprawnionym do przymusowego wykonania decyzji w przedmiocie zobowiązania podatkowego jest bowiem organ podatkowy, czyli prezydent /art. 5 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./. Z normy prawnej wynika zatem bezpośrednio dla gminy prawo do wpływów z opłat. Skutki wydanych decyzji podatkowych odnoszą się zaś do jej sytuacji tylko pośrednio, poprzez zwiększenie bądź zmniejszenie jej dochodów /por. też pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r. II SA 2637/02 - Lex pod nr 80699/.

Odnosząc się do zarzutu niejednolitości orzecznictwa dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi w sprawie, w której decyzję w pierwszej instancji wydawał prezydent tej gminy, wskazać należy, iż stan faktyczny w sprawie, na którą powołał się skarżący /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r./ był odmienny od stanu faktycznego w tej sprawie. Sprawa dotyczyła bowiem uprawnień gminy jako właściciela i nie budziło wątpliwości, iż gdyby sprawę rozpoznawał inny organ administracji publicznej, gminie przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.

Z tych względów na podstawie art. 189 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro skarga złożona przez Gminę do Sądu I instancji podlegała odrzuceniu /i to na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 powołanego Prawa/ Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wydany w sprawie wyrok i odrzucił skargę.

Z uwagi na powyższe nie było konieczności ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie wskazanych przepisów prawa materialnego.

Nadto mając na uwadze treść art. 200 i art. 203 oraz art. 204 powyższego Prawa nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania w tym kasacyjnego.