Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 688/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4, 18b, 20, 87, 89,92
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
article: art. 1, 7, 77, 80, 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: - opuszczenie przez pasażera pojazdu poza wyznaczonym przystankiem, które spowodowane było nagłym i nie dającym się przewidzieć złym stanem

zdrowia i nie wynikającym  z woli pasażera  korzystającego z transportu drogowego dowiezienia go do miejsca stanowiącego wyznaczony w rozkładzie

jazdy przystanek  oraz mającego świadomość, że pojazd dla umożliwienia wysiadania przez pasażerów może zostać zatrzymany tylko na wyznaczonych

przystankach-nie daje podstawy do przyjęcia, że odpowiedzialności za takie zdarzenie w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym. Nie wyczerpuje

to, bowiem pojęcia "wysiadania pasażera" w rozumieniu art.18b ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Taka okoliczność powinna być indywidualnie

rozważana skoro naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

- naruszenie ustawy z dnia 6 wrzesnia 2001r. o transporcie drogowym w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania decyzji, polegające na

wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych

przystanków, zgodnie z art.92 ust.1 oraz §9 rozporzadzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu

wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego, obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej i od obowiązku tego organ odstąpić nie może. Decyzje

administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów regulujących sprawy transportu drogowego nie pozwalają na zastosowanie uznania

administracyjnego. Odpowiedzialność administracyjna za wykonywanie transportu drogowego po drogach krajowych z naruszeniem warunków

wynikających z przepisów ustawy ma charakter obiektywny, niezależny od winy osoby wykonującego ten transport. Organy nie badają stwierdzonych

uchybień pod kątem umyślności bądź nieumyślności zachowania strony postępowania administracyjnego a kwestia winy w zachowaniu się strony tego

postępowania, lub jej braku, nie ma znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej. W postępowaniach tych organy

administracji ustalają jedynie czy doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nie bierze również pod uwagę stanu wyższej

konieczności na którą powoływał się skarżący.

W ocenie Sądu powyższe zasady nie zwalniają jednak organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przepisów ustawy o

transporcie drogowym od obowiązku stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z treści ustawy z dnia 14 czerwca 1960

roku Kodeks postępowania administracyjnego. W szczególności nie zwalniają organu od zachowania zasad wynikających z treści art.7 i 77 kpa,

statuujących zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

TEZY

- opuszczenie przez pasażera pojazdu poza wyznaczonym przystankiem, które spowodowane było nagłym i nie dającym się przewidzieć złym stanem

zdrowia i nie wynikającym  z woli pasażera  korzystającego z transportu drogowego dowiezienia go do miejsca stanowiącego wyznaczony w rozkładzie

jazdy przystanek  oraz mającego świadomość, że pojazd dla umożliwienia wysiadania przez pasażerów może zostać zatrzymany tylko na wyznaczonych

przystankach-nie daje podstawy do przyjęcia, że odpowiedzialności za takie zdarzenie w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym. Nie wyczerpuje

to, bowiem pojęcia "wysiadania pasażera" w rozumieniu art.18b ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Taka okoliczność powinna być indywidualnie

rozważana skoro naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

- naruszenie ustawy z dnia 6 wrzesnia 2001r. o transporcie drogowym w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania decyzji, polegające na

wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych

przystanków, zgodnie z art.92 ust.1 oraz §9 rozporzadzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu

wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego, obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej i od obowiązku tego organ odstąpić nie może. Decyzje

administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów regulujących sprawy transportu drogowego nie pozwalają na zastosowanie uznania

administracyjnego. Odpowiedzialność administracyjna za wykonywanie transportu drogowego po drogach krajowych z naruszeniem warunków

wynikających z przepisów ustawy ma charakter obiektywny, niezależny od winy osoby wykonującego ten transport. Organy nie badają stwierdzonych

uchybień pod kątem umyślności bądź nieumyślności zachowania strony postępowania administracyjnego a kwestia winy w zachowaniu się strony tego

postępowania, lub jej braku, nie ma znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej. W postępowaniach tych organy

administracji ustalają jedynie czy doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nie bierze również pod uwagę stanu wyższej

konieczności na którą powoływał się skarżący.

W ocenie Sądu powyższe zasady nie zwalniają jednak organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przepisów ustawy o

transporcie drogowym od obowiązku stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z treści ustawy z dnia 14 czerwca 1960

roku Kodeks postępowania administracyjnego. W szczególności nie zwalniają organu od zachowania zasad wynikających z treści art.7 i 77 kpa,

statuujących zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Tadeusz Wołek spr. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II określa , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] znak: [...] nałożył na M. K. łączną karę pieniężną w kwocie 5 000 złotych. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2088, z późn. zm.)

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego przeprowadzili w dniu [...] 2007 r. obserwację i kontrolę wykonywania przewozów z warunkami udzielonego przez Marszałka Województwa zezwolenia Nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K. – O..

Podczas obserwacji stwierdzono, że kierowca autobusu nr rej. [...] A. K. o godz. 11.05 wykonując kurs z K. do O. zatrzymał autobus na przystanku w miejscowości B. bezpośrednio po zjeździe z drogi krajowej nr [...] celem wysadzenia pasażerki, na którą ktoś oczekiwał. Przystanek ten nie figuruje w rozkładzie jazdy będącym załącznikiem do zezwolenia Nr [...]. Fakt ten został zarejestrowany kamerą oraz zostało zrobione zdjęcie. Na przystanku końcowym w O. o godz. 11.20 dokonano kontroli dokumentów oraz spisano protokół z kontroli. Do kontroli dokumentów kierowca przedstawił nieaktualny rozkład jazdy (formularz jazdy) stanowiący załącznik do zezwolenia. Aktualny rozkład jazdy został dowieziony przez przedsiębiorcę o godz. 11.33 w trakcie spisywania protokołu.

Według oświadczenia kierowcy zatrzymanie na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy było związane z wysadzeniem pasażerki na jej prośbę, gdyż źle się czuła, co zostało odnotowane w protokole.

W trakcie postępowania odbyło się przesłuchanie M. K. - przedsiębiorcy realizującego przewozy regularne na linii K. – O.. Według oświadczenia przedsiębiorcy w dniu [...] 2007 roku z uwagi na awarię pojazdu został podstawiony samochód zastępczy. Kierowca zapomniał aktualnego rozkładu jazdy, co zauważył w trakcie kontroli. W sprawie zatrzymania na przystanku w miejscowości B. złożył pisemne oświadczenie pasażerów, którzy podróżowali tym samochodem. Według oświadczenia kierowca autobusu wysadził pasażerkę na jej prośbę, bo mówiła, że się źle czuje.

Zdaniem organu prowadzone postępowanie wykazało, że nastąpiło naruszenie:

- art. 18b ust. 1 pkt 3, art. 20 ust. 1 pkt 33 ustawy z dnia 6 września 2001r o transporcie drogowym, co zagrożone jest karą w wysokości 3 000 zł,

- art. 20 ust. 1 a ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, co zagrożone jest karą w wysokości 2 000 zł.

Dlatego orzeczono jak w sentencji decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. K. wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że kierowca przez nieuwagę nie zabrał na trasę właściwego rozkładu jazdy, o czym poinformował go telefonicznie. W ciągu kilkunastu minut dotarł na miejsce z właściwym rozkładem jazy i przedstawił go kontrolującym. Wskazał, że przyczyną zatrzymania pojazdu na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy była nagła niedyspozycja pasażerki. Kierowca zatrzymując się w miejscu niedozwolonym nie spowodował zagrożenia w komunikacji a zapobiegł narażeniu pasażerki na zbędny stres.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] ([...]) po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1 i 2, ust. 3, 4 i 5, pkt 2.2.3 załącznika ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, § 4, § 5, § 6, § 7, § 9, § 10, załącznika Nr 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. z 2006 r., nr 19, poz. 193) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (...) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15 000 złotych.

Artykuł 93 ust. 1 ustawy stanowi, iż uprawnieni do kontroli mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.

Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto między innymi w transporcie drogowym osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie i formularz jazdy lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy (art. 87 ust. 1 ustawy).

W niniejszej sprawie w dniu [...] 2007 r. przeprowadzona została kontrola przewoźnika M. K., z której sporządzony został protokół. W opisie stwierdzonych naruszeń podano, że kierujący autobusem zatrzymał się na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy w celu wysadzenia pasażera. Kierowca oświadczył, iż na prośbę pasażerki, która się źle czuła, zatrzymał się na innym przystanku. Ponadto kierowca okazał nieaktualny rozkład jazdy. Przedsiębiorca dowiózł aktualny rozkład jazdy.

Przedsiębiorca M. K. posiada zezwolenie Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej O.- K. z ważnością do [...] 2010 roku. Na linii komunikacyjnej zwykłej przystanek, na którym zatrzymał się kierowca w miejscowości B. bezpośrednio po zjeździe z drogi krajowej nr [...] - nie był ujęty w dołączonym rozkładzie jazdy.

Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym, w którym strona uczestniczy w taki sposób, że reprezentuje ją kierowca. Dowód przeprowadzenia tego postępowania i dowód dokonanych w nim ustaleń stanowi protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu.

W trakcie przeprowadzania kontroli osoba kontrolowana –A. K. oświadczył, iż na prośbę pasażera, który się źle poczuł - zatrzymał się na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy. Potwierdzili ten fakt inni pasażerowie. A. K. nie wniósł żadnych uwag odnośnie przebiegu kontroli ani stwierdzonych naruszeń. Podpisał protokół kontroli i opis stwierdzonych naruszeń.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 a ustawy o transporcie drogowym, załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy. Jak wynika z dołączonego rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej regularnej K. – S. – B. - O. przystanek jest w B. Centrum. Tymczasem jak wynika z protokołu kontroli, przewoźnik zatrzymał się w B., ale na przystanku znajdującym bezpośrednio po zjeździe z drogi krajowej nr [...], przystanek ten nie jest ujęty w rozkładzie jazdy. Ponadto przewoźnik nie posiadał aktualnego rozkładu jazdy.

W odwołaniu przewoźnik potwierdził, iż zatrzymał się na innym przystanku na prośbę pasażerki z uwagi na jej nagłą niedyspozycję, co potwierdzają w oświadczeniu inni pasażerowie. Natomiast brak aktualnego rozkładu jazdy wyjaśnił awarią innego pojazdu, wskutek czego nie zabrano właściwego rozkładu jazdy.

Organ odwoławczy wskazał, że przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według m.in. zasady, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy, zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 2 ustawy o transporcie drogowym).

Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania oraz ustalenia dokonane podczas kontroli organ odwoławczy stwierdził, iż w dniu [...] 2007 roku o godz. 11:20 przewoźnik wysadził pasażerów poza przystankiem określonym w rozkładzie jazdy. Parking w B. po zjeździe z drogi krajowe nr [...] nie jest, bowiem ujęty jako przystanek w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Ponadto przewoźnik nie posiadał obowiązującego rozkładu jazdy.

Organ odwoławczy wskazał również na § 10 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 roku w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego, zgodnie z którym, jeżeli podczas przeprowadzania kontroli stwierdzono, co najmniej jedną nieprawidłowość uzasadniającą nałożenie kary pieniężnej, sporządza się protokół kontroli, o którym mowa w § 7, a następnie wydaje decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Decyzję, o której mowa w ust. 1, sporządza się według wzoru określonego w załączniku Nr 2 do rozporządzenia.

Załącznik zawiera wyszczególnienie naruszeń i wysokość kary za poszczególne naruszenia. I tak za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, kara wynosi 3.000 zł. Natomiast za brak aktualnego rozkładu jazdy wymierzono karę w wysokości 2000 zł

Wysokość kary nałożona na przedsiębiorcę jest zgodna z wysokością kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określoną w powołanym wyżej wykazie.

Załącznik Nr 2 do rozporządzenia zawiera wzór formularza decyzji. Organ pierwszej instancji powinien stosować ten wzór. Ponieważ zaskarżona decyzja zawiera większość elementów zawartych we wzorze oraz nie ma konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że materiał zgromadzony przed wydaniem zaskarżonej decyzji jest wystarczający do przyjęcia, iż przewoźnik – M. K. dokonał naruszenia warunków zezwolenia podczas wykonywania przez niego regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej regularnej K.-O.. Powyższe naruszenie wyczerpuje dyspozycję art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z L.p. 2.2.3. załącznika do tej ustawy, który karą 3.000 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków, natomiast kara za brak obowiązującego rozkładu jazdy wynosi 2000 zł.

Powyższe naruszenia zgodnie z art. 92 ust. 1 oraz § 9 rozporządzenia obliguje organ pierwszej instancji do nałożenia kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny i nie pozwalają na zastosowanie uznania administracyjnego.

Zdaniem SKO odpowiedzialność administracyjno-karna za wykonywanie transportu drogowego po drogach krajowych z naruszeniem warunków wynikających z przepisów ustawy ma charakter obiektywny, niezależny od winy osoby wykonującej ten transport. Organy administracji stosując przepisy prawa administracyjnego nie badają stwierdzonych uchybień pod kątem umyślności bądź nieumyślności zachowania strony postępowania administracyjnego. Dlatego kwestia winy w zachowaniu się strony tego postępowania, lub jej braku, nie ma znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej. W postępowaniach z zakresu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym organy administracji ustalają jedynie czy doszło czy nie doszło do naruszenia tych przepisów.

M. K. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zarzucając niewłaściwe zastosowanie L.p.2.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, niewłaściwe zastosowanie art.18 b ust. 2 pkt 3 w zw. z art.92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie kary pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że posiadał aktualny rozkład jazy i niezwłocznie dostarczył go kontrolującym w 13 minut od zatrzymania kierowcy. Przyznał, że nie wyposażył kierowcy w rozkład jazdy i dopuścił się przewinienia określonego jako "wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na własne potrzeby z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty". Za przewinienie to przewidziana jest kara w wysokości 500 zł.

Skarżący zarzucił też, że kierujący zatrzymał się poza przystankiem wyznaczonym w rozkładzie jazdy w celu wysadzenia pasażerki. Jednak wysadzanie pasażerów, o którym mowa w art. 18 b ust. 2 pkt 3 w zw. z art.92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym nie dotyczyło rozpatrywanej sprawy. Wysadzenie pasażerki spowodowane było jej chwilową niedyspozycją, co potwierdzone zostało m.in. oświadczeniami współpasażerów. Była to sytuacja stanu wyższej konieczności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i powtórzyło swoją dotychczasową argumentację.

Po otrzymaniu odpowiedzi na skargę skarżący złożył pismo procesowe z dnia [...] 2007 roku, w którym zarzucił, że SKO nie odniosło się do podniesionych w skardze zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz.1270). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145§ 1 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z ustawowymi kompetencjami – bada, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Bezspornym w niniejszej sprawie było, że w dniu [...] 2007 roku przeprowadzona została kontrola wykonywania przez przewoźnika M. K. regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K. – O., z której sporządzony został protokół kontroli Nr [...]. W opisie stwierdzonych naruszeń podano, że kierujący autobusem zatrzymał się na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy w celu wysadzenia pasażera. Kierowca oświadczył, iż na prośbę pasażerki, która się źle czuła zatrzymał się na innym przystanku. Ponadto kierowca okazał nieaktualny rozkład jazdy. Przedsiębiorca dowiózł aktualny rozkład jazdy w trakcie kontroli.

Bezspornym było również, że przedsiębiorca M. K. posiada zezwolenie Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej O.- K. przez B. –K. –S. – D.G. z ważnością do [...] 2010 roku. Zgodnie z dołączonym w trakcie kontroli rozkładem jazdy na linii komunikacyjnej zwykłej przystanek, na którym zatrzymał się kierowca w miejscowości B. bezpośrednio po zjeździe z drogi krajowej nr [...] - nie był ujęty w rozkładzie jazdy.

Zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto między innymi w transporcie drogowym osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie i formularz jazdy lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy.

Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy(...)

- podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15 000 złotych.

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art.92 ust 4 ustawy o transporcie drogowym).

Załącznik Nr 1 do tej ustawy L.p. 2.2.3. określa karą 2.000 złotych naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego przez posiadającego odpowiednie zezwolenie bez obowiązującego rozkładu jazdy.

Zgodnie z treścią art. 20. ust 1. pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w zezwoleniu określa się w szczególności: miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób.

Z treści ust 1a. powyższego przepisu wynika, że załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy.

Treść powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, więc, że rozkład jazdy jest odrębnym od zezwolenia dokumentem, którego posiadanie podczas wykonywania transportu drogowego jest obowiązkowe, stanowiąc załącznik do zezwolenia.

Ustawa o transporcie drogowym w art. 87 ust 3 określiła, że przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty.

Bezspornym w sprawie było, że skarżący jako przedsiębiorca posiadał oprócz zezwolenia także rozkład jazdy, w który nie wyposażył kierowcy wykonującego transport drogowy niezależnie od przyczyny tego zdarzenia a przedstawił go już w trakcie kontroli.

W tej sytuacji w ocenie Sądu nastąpiła niewłaściwa subsumcja prawidłowo ustalonego stanu faktycznego do ustawy o transporcie drogowym skoro w treści wskazanego Załącznika Lp.1.1.7 ustawy określono karę pieniężną w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, czym naruszono wskazane przepisy prawa materialnego.

Wprawdzie w Lp. 2.2.3 powyższego Załącznika określona została kara pieniężna w wysokości 2 000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób przez posiadającego odpowiednie zezwolenie bez obowiązującego rozkładu jazdy, jednakże nie odnosi się to do stanu faktycznego sprawy poddanej kontroli Sądu. W sprawie tej, bowiem skarżący bezspornie posiadał odpowiednie zezwolenie jak i aktualny rozkład jazdy stanowiący załącznik do tego zezwolenia, w który to rozkład jazdy nie wyposażył kierowcy.

W zakresie drugiego naruszenia polegającego na tym, że kierujący zatrzymał samochód poza przystankiem wyznaczonym w rozkładzie jazdy w celu wysadzenia pasażerki, trafnie w tym zakresie organy obu instancji wskazały, że zgodnie z treścią art. 18 b ust 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się (art. 18b ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym): zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy.

Bezspornym było, że przewoźnik wykonując transport drogowy zatrzymał samochód, który następnie opuścił jeden z pasażerów na przystanku w B., po zjeździe z drogi krajowej nr [...], który to przystanek nie jest ujęty jako przystanek w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym

Wskazany powyżej Załącznik Nr 1 do tej ustawy L.p. 2.2.2. określa karę 3.000 złotych za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Sąd podziela stanowisko SKO, że naruszenie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania decyzji, polegające na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, zgodnie z art. 92 ust. 1 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego, obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej i od obowiązku tego organ odstąpić nie może. Decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów regulujących sprawy transportu drogowego nie pozwalają na zastosowanie uznania administracyjnego. Odpowiedzialność administracyjna za wykonywanie transportu drogowego po drogach krajowych z naruszeniem warunków wynikających z przepisów ustawy ma charakter obiektywny, niezależny od winy osoby wykonującego ten transport. Organy nie badają stwierdzonych uchybień pod kątem umyślności bądź nieumyślności zachowania strony postępowania administracyjnego a kwestia winy w zachowaniu się strony tego postępowania, lub jej braku, nie ma znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej. W postępowaniach tych organy administracji ustalają jedynie czy doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nie bierze również pod uwagę stanu wyższej konieczności na którą powoływał się skarżący.

W ocenie Sądu powyższe zasady nie zwalniają jednak organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym od obowiązku stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z treści ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z p. zm.). W szczególności nie zwalniają organu od zachowania zasad wynikających z treści art.7 i 77 kpa, statuujących zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie, bowiem z treścią art. 1 Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:

1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych,

2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

W ocenie Sądu nie wyłącza tych zasad przepis § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 roku w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego, który stanowi, że ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. Nie wyłącza tych zasad także przepis §7 tego rozporządzenia stanowiący, że z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządza się protokół (...) według wzoru określonego w załączniku Nr 1 do rozporządzenia.

Należy przy tym mieć na uwadze, że przepis art. 89 ust.2 ustawy o transporcie drogowym stanowiący ustawową delegację do wydania powyższego rozporządzenia upoważniał do określenia w drodze rozporządzenia warunków i trybu przeprowadzenia kontroli w zakresie przewozu drogowego, a także wzorów dokumentów stosowanych przez uprawnionych do tej kontroli. Nie wyłączał, więc zakresu regulacji kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do zasad postępowania w tym kodeksie zawartych. Na marginesie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie właśnie przy zastosowaniu regulacji kodeksu postępowania administracyjnego miało miejsce przesłuchanie przez organ I instancji w charakterze strony skarżącego M. K..

Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym, w którym strona uczestniczy w taki sposób, że reprezentuje ją kierowca. Dowód przeprowadzenia tego postępowania i dowód dokonanych w nim ustaleń stanowi protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu. Sąd podziela to stanowisko z tą modyfikacją, że protokół kontroli pojazdu wykonującego przewóz drogowy w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, nie może stanowić jedynego dowodu dla ustalenia stanu faktycznego jeżeli okoliczności zdarzenia wskazują na konieczność i możliwość przeprowadzenia innych dowodów dla ustalenia czy i w jakim zakresie nastąpiło naruszenie przepisów wskazanej ustawy.

W sprawie poddanej kontroli Sądu, wobec podnoszenia przez kierowcę już podczas kontroli pojazdu oraz przez skarżącego okoliczności i przyczyn zatrzymania pojazdu poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem i wskazaniu tych okoliczności w protokole kontroli, nie było podstaw do pominięcia wyjaśnienia przez organ tych okoliczności zwłaszcza w sytuacji, gdy nie było żadnych przeszkód w przesłuchaniu w charakterze świadków osób-pasażerów pojazdu wskazanych z imienia i nazwiska oraz adresu miejsca zamieszkania, którzy złożyli na tę okoliczność pisemne oświadczenie. Na potrzebę wyjaśnienia tych okoliczności wskazywała także sprzeczność pomiędzy przyczyną podaną przez kierowcę, skarżącego i pasażerów-stan zdrowia pasażerki, która opuściła pojazd, a tym, że jak wynikało z protokołu kontroli na tę pasażerkę oczekiwała inna osoba.

Wyjaśnienie tej okoliczności było również konieczne dlatego, że zgodnie z dyspozycją art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym-krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób(...). Ta definicja ustawowa niewątpliwie znajduje uzupełnienie w treści art.18b ust. 1 pkt 3 ustawy- który stanowi, że przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym odbywają się według zasady, iż wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy.

Niewątpliwie odpowiedzialność za naruszenie tych zasad jak trafnie wskazało SKO jest niezależne od umyślności czy nieumyślności działania. Nie można jednak nie zauważyć, że aby taka odpowiedzialność mogła mieć miejsce powinny zaistnieć przesłanki powyżej określone a w szczególności, że zaistniała przesłanka zatrzymania samochodu poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem dla umożliwienia wsiadania czy wysiadania pasażerów w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym.

Nie można, bowiem uznać za wyczerpującą powyższe przesłanki sytuacji, w której opuszczenie pojazdu podczas wykonywania transportu drogowego osób uregulowanego ustawą z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, wynika nie z celu wykonywania tej działalności określonego w ustawie o transporcie drogowym, jakim było dowiezienie pasażera do miejsca przez niego wybranego i będącego wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem. Opuszczenie pasażera pojazdu poza wyznaczonym przystankiem, które spowodowane było nagłym i niedającym się przewidzieć złym stanem zdrowia i niewynikającym z woli pasażera korzystającego z transportu drogowego dowiezienia go do miejsca stanowiącego wyznaczony w rozkładzie jazdy przystanek oraz mającego świadomość, że pojazd dla umożliwienia wysiadania przez pasażerów może zostać zatrzymany tylko na wyznaczonych przystankach-nie daje podstaw do przyjęcia odpowiedzialności za takie zdarzenie w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym. Nie wyczerpuje to, bowiem pojęcia "wysiadania pasażera" w rozumieniu wskazanego powyżej art.18b ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu taka okoliczność powinna być indywidualnie rozważana skoro naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć

Dlatego też istotnym było zebranie w toku postępowania administracyjnego na powyższą okoliczność dowodów i wszechstronne ich rozważenie przy zachowaniu przez organ zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z treści art.80 kpa- czego w sprawie poddanej kontroli Sądu nie uczyniono.

Ponadto należy również podnieść, że SKO trafnie zauważyło, iż zgodnie z treścią § 10 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 roku w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego, jeżeli podczas przeprowadzania kontroli stwierdzono, co najmniej jedną nieprawidłowość uzasadniającą nałożenie kary pieniężnej, sporządza się protokół kontroli, o którym mowa w § 7, a następnie wydaje decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Decyzję sporządza się według wzoru określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia (§10 ust. 3 roporządzenia).

Załącznik nr 2 do rozporządzenia to wzór formularza decyzji. Zatem organ pierwszej instancji powinien stosować ten wzór, czego nie uczynił. SKO w zaskarżonej decyzji uznało jednak, że ponieważ zaskarżona decyzja zawiera większość elementów zawartych we wzorze oraz nie ma konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Sąd nie podziela tego stanowiska i zauważa, że niezastosowanie tego wzoru doprowadziło do naruszenia powyżej wskazanego przepisu oraz art. 89 ust 2 ustawy o transporcie drogowym, podobnie jak utrzymanie takiej decyzji w mocy przez SKO do naruszenia art.138 kpa.

Decyzja II instancji zawierać musi rozstrzygnięcie wymienione w art. 138 kpa. Decyzją tą rozstrzygnięta zostaje sprawa administracyjna, ale zawsze poprzez stosowne orzeczenie o decyzji I instancji, bowiem organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji.

W sytuacji stwierdzenia wielu podobnych naruszeń, z których każde podlega odrębnej karze, nałożenie jednej kary za całą grupę podobnych naruszeń bez ustalenia wysokości kary za pojedyncze naruszenie nie spełnia wymagań stawianych rozstrzygnięciu. Jeżeli decyzja zawiera rozstrzygnięcie, co do wielu przedmiotów (wielu kar pieniężnych za wiele naruszeń), to musi być tak skonstruowana, aby wynikała z niej zasadność nałożenia każdej kary składającej się na całość rozstrzygnięcia. Aby decyzja była jasna i precyzyjna z jej uzasadnienia musi wynikać, w jakiej wysokości i dlaczego za każde z wymienionych naruszeń zostaje nałożona konkretna kara (wyrok WSA w Warszawie z 20.07.2006 roku, sygn. akt VI SA/Wa 519/06, LEX nr 243067).

Decyzje organów obu instancji jak powyżej opisano w ocenie Sądu wymogów tych nie spełniają.

Należy, bowiem zauważyć, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z dołączonym w trakcie kontroli rozkładem jazdy na linii komunikacyjnej zwykłej przystanek, na którym zatrzymał się kierowca w miejscowości B. bezpośrednio po zjeździe z drogi krajowej nr [...] - nie był ujęty w rozkładzie jazdy, które to naruszenie wyczerpuje dyspozycję art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z L.p. 2.2.3. załącznika do tej ustawy, który karą 3.000 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków, natomiast kara za brak obowiązującego rozkładu jazdy wynosi 2000 zł.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, który stwierdził, że nastąpiło naruszenie:

- art. 18b ust. 1 pkt 3, art. 20 ust. 1 pkt 33 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym- co zagrożone jest karą w wysokości 3 000 zł,

- art. 20 ust. 1 a ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie r.- co zagrożone jest karą w wysokości 2 000 zł.

Dlatego orzeczono jak w sentencji, w której nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 zł.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja I instancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a oraz c ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi– orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobowiązane do uwzględnienia ocen prawnych i wskazań, co do dalszego postępowania powyżej wyrażonych.

Zgodnie z art.152 w/w ustawy uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 tej ustawy.