Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 862/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 12b
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Teza: Postępowanie dotyczące przyjęcia zbiorów danych  i innych materiałów do państwowego   zasobu   geodezyjnego   i   kartograficznego  jest   uregulowane   w przepisie  art.   12b  ustawy z dnia  17  maja  1989  r.  -  Prawo geodezyjne  i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725) jako przepisy szczególne, wyłączające w tym zakresie kodeks postępowania administracyjnego.

2.   Przepis art.   12b  ustawy z dnia  17  maja  1989  r.  - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725) - jak każdy przepis prawa - należy interpretować  przede wszystkim  względami  celowościowymi  (nazywanymi  też zwykłym zdrowym rozsądkiem), a celem prawidłowej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych jest   -   w   ogólności   -   utrzymywanie   państwowego   zasobu   geodezyjnego   i kartograficznego w stanie aktualności. Jest to także zadanie starosty, który albo na ten cel przeznacza pieniądze państwowe (działając „z urzędu"), albo korzysta z operatów - wyników prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonanych przez uprawnionych geodetów na koszt obywateli. Patrząc przez taki pryzmat starosta powinien  wszelkimi  sposobami  ułatwiać pracę geodetom wykonującym  prace geodezyjne „na wniosek", czyli na zlecenie i koszt osób fizycznych lub prawnych.

3.    Co   najmniej   dyskusyjne   jest   wywodzenie   obowiązku   wykonawcy   prac geodezyjnych lub prac kartograficznych pisemnego ustosunkowania się do wyników weryfikacji z uprawnienia, które wykonawcy przysługuje na mocy art. 12b ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., póz. 725- pgik) i uzależnianie od niego wydania decyzji, o której mowa w art. 12b ust. 8 pgik. Przepis art. 12b ust. 8 pgik takiego uzależnienia nie zawiera, albowiem nie jest sformułowany np.  „jeżeli organ nie uwzględni pisemnego stanowiska wykonawcy" lub „jeżeli organ nie uwzględni stanowiska wykonawcy wyrażonego na piśmie", a jedynie stanowi o nie uwzględnieniu „stanowiska wykonawcy", a to oznacza, że może to stanowisko wyrażone być w jakiejkolwiek formie, w tym w formie ponownego przesłania tych samych zbiorów danych lub innych materiałów, czy częściowego ich uzupełnienia.

4.  Co najmniej dyskusyjny jest pogląd, że postępowanie weryfikacyjne z art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., póz. 725) nie jest postępowaniem administracyjnym w ust. 1-7 tego przepisu, a zaczyna być takim dopiero wówczas, gdy wykonawca prac  skorzysta z uprawnienia (nie obowiązku) zawartego w ust. 8  tego artykułu.

TEZY

Postępowanie dotyczące przyjęcia zbiorów danych  i innych materiałów do państwowego   zasobu   geodezyjnego   i   kartograficznego  jest   uregulowane   w przepisie  art.   12b  ustawy z dnia  17  maja  1989  r.  -  Prawo geodezyjne  i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725) jako przepisy szczególne, wyłączające w tym zakresie kodeks postępowania administracyjnego.

2.   Przepis art.   12b  ustawy z dnia  17  maja  1989  r.  - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725) - jak każdy przepis prawa - należy interpretować  przede wszystkim  względami  celowościowymi  (nazywanymi  też zwykłym zdrowym rozsądkiem), a celem prawidłowej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych jest   -   w   ogólności   -   utrzymywanie   państwowego   zasobu   geodezyjnego   i kartograficznego w stanie aktualności. Jest to także zadanie starosty, który albo na ten cel przeznacza pieniądze państwowe (działając „z urzędu"), albo korzysta z operatów - wyników prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonanych przez uprawnionych geodetów na koszt obywateli. Patrząc przez taki pryzmat starosta powinien  wszelkimi  sposobami  ułatwiać pracę geodetom wykonującym  prace geodezyjne „na wniosek", czyli na zlecenie i koszt osób fizycznych lub prawnych.

3.    Co   najmniej   dyskusyjne   jest   wywodzenie   obowiązku   wykonawcy   prac geodezyjnych lub prac kartograficznych pisemnego ustosunkowania się do wyników weryfikacji z uprawnienia, które wykonawcy przysługuje na mocy art. 12b ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., póz. 725- pgik) i uzależnianie od niego wydania decyzji, o której mowa w art. 12b ust. 8 pgik. Przepis art. 12b ust. 8 pgik takiego uzależnienia nie zawiera, albowiem nie jest sformułowany np.  „jeżeli organ nie uwzględni pisemnego stanowiska wykonawcy" lub „jeżeli organ nie uwzględni stanowiska wykonawcy wyrażonego na piśmie", a jedynie stanowi o nie uwzględnieniu „stanowiska wykonawcy", a to oznacza, że może to stanowisko wyrażone być w jakiejkolwiek formie, w tym w formie ponownego przesłania tych samych zbiorów danych lub innych materiałów, czy częściowego ich uzupełnienia.

4.  Co najmniej dyskusyjny jest pogląd, że postępowanie weryfikacyjne z art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., póz. 725) nie jest postępowaniem administracyjnym w ust. 1-7 tego przepisu, a zaczyna być takim dopiero wówczas, gdy wykonawca prac  skorzysta z uprawnienia (nie obowiązku) zawartego w ust. 8  tego artykułu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie: WSA Halina Jakubiec WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

W dniu 5 maja 2016 r. geodeta A. N. dokonał w Starostwie Powiatowym zgłoszenia prac geodezyjnych na działkach nr [...] i [...], obręb P (nr zgłoszenia [...]). W treści zgłoszenia podał, że do wykonania zgłoszonych prac geodezyjnych są mu potrzebne: opis topograficzny szczegółowej osnowy geodezyjnej oraz zbiór danych bazy danych EGiB - dane przedmiotowe i podmiotowe. Starosta Powiatowy wydał A. N., prowadzącemu działalność pod nazwą Firma Usługowa "A" A. N. w K dwie licencje nr [...] w dniu 20 maja 2016 r. i w dniu 13 czerwca 2016 r. i ustalił wysokość opłat za udostępnione geodecie materiały. Pismem z dnia 4 lipca 2016 r. A. N. zawiadomił Starostę o wykonaniu prac geodezyjnych zgłoszonych pod numerem [...], przekazując jednocześnie operat techniczny opisany jako "Wyznaczenie punktów granicznych" dla działek nr [...] i nr [...], położonych w P, gmina N, zawierający wyniki tych prac. Starosta w sporządzonym w dniu 25 sierpnia 2016 r. "Protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" (dalej pzgik), stwierdził, że wyniki weryfikacji złożonego operatu pod względem jego zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz opracowywania wyników tych pomiarów - są negatywne. Natomiast pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych, operat został zweryfikowany pozytywnie. Pismem z dnia 19 września 2016 r. A. N. ustosunkował się do wyników weryfikacji i jednocześnie złożył operat techniczny do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podał, że usunął usterkę polegającą na podaniu błędnego identyfikatora jednostki ewidencyjnej w dziennikach pomiarowych i że data sporządzenia dziennika jest datą wykonania pomiaru. Natomiast w zakresie pozostałych uchybień wskazanych w protokole weryfikacji nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Podkreślił, że nie znajduje podstawy prawnej do załączania do operatu technicznego pozyskanych opisów topograficznych, za które zapłacił i tym samym stanowią one jego własność. Odnośnie nieprawidłowości wymienionych w protokole weryfikacji pod pozycją 3, 4, 5, dotyczących braku w operacie danych oraz oznaczenia dokumentów stanowiących podstawę do wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków stwierdził, że wyznaczono punkty na podstawie bazy danych EGiB (stanowiącej rejestr publiczny) - zgodnie z art. 39 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odpowiadając natomiast na zarzut braku analizy wykorzystanych materiałów archiwalnych zasobu geodezyjnego, braku wniosków, braku oceny ich przydatności wskazał, że przepisy rozporządzenia w sprawie standardów technicznych regulują prace związane z wykonywaniem pomiarów i opracowaniem ich wyników i nie upoważniają do ingerencji w istniejącą bazę danych. Ponadto, zdaniem skarżącego, powierzchnie działek w wykazie zmian danych ewidencyjnych są zgodne z danymi uzyskanymi z pliku SWD otrzymanymi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz z przepisami dotyczącymi prowadzenia bazy danych EGiB.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] Starosta odmówił przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej, zgłoszonej w Starostwie Powiatowym pod numerem [...] jako wyznaczenie punktów granicznych dla działek nr [...] i [...], położonych w P, sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. N. Uzasadniając swoją odmowę Starosta wskazał, że niepoprawione braki i uchybienia opisane w protokole weryfikacji nie pozwalają na pozytywną weryfikację przedłożonego operatu technicznego. Zdaniem organu, czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych, prowadzone w trybie art. 39 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne mają na celu odtworzenie położenia na gruncie tego znaku lub punktu granicznego na podstawie dokumentacji określającej jego pierwotne ustalone położenie. Przepis ten uszczegółowia § 30 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem w sprawie standardów technicznych), zgodnie z którym do wznowienia znaków granicznych (wyznaczenia punktów granicznych) jest wymagana dokumentacja pozwalająca na określenie ich pierwotnego położenia w postaci: danych obserwacyjnych i pomiarowych lub współrzędnych stanowiących wynik tych pomiarów po ich zharmonizowaniu z obecnym układem odniesienia określonym przez punkty poziomej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy sytuacyjnej. Organ stwierdził, że obowiązek analizy materiałów pzgik i oceny ich przydatności do wykonania pomiarów nakłada na wykonawcę prac geodezyjnych § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Ponadto, w opinii organu I instancji, wyniki analizy i zakres wykorzystanych materiałów, w tym przyczyny odrzucenia operatów technicznych stanowiących materiał zasobu i dotyczących przebiegu granic działek powinny zostać opisane w sprawozdaniu technicznym, o czym stanowi § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Starosta stwierdził ponadto, że nie można bezkrytycznie przyjmować danych z mapy numerycznej do wyznaczenia punktów granicznych, gdy dane te nie posiadają odzwierciedlenia w materiale źródłowym. Wykonawca prac do zgłoszonych prac otrzymał z pzgik zbiór danych bazy danych ewidencji gruntów i budynków w postaci pliku w formacie SWDE, z którego wynikało, że wyznaczane punkty graniczne mają określony atrybut pozyskania ZRD=7, czyli że ich współrzędne zostały pozyskane w wyniku digitalizacji mapy lub wektoryzacji rastra mapy z jednoczesnym wykorzystaniem wyników geodezyjnych pomiarów terenowych (miar liniowych), co powinno budzić wątpliwości wykonawcy co do słuszności przeprowadzania czynności wyznaczenia punktów granicznych. Organ wyjaśnił, że wykaz zmian danych ewidencyjnych w stanie dotychczasowym przedstawia powierzchnię działek z precyzją zapisu niezgodną z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Odpowiedź wykonawcy, że dane takie uzyskał w pliku SWDE nie jest zgodna z prawdą. W konsekwencji Starosta odmówił przyjęcia do pzgik wyników wymienionych wyżej prac geodezyjnych ze względu na naruszenie przepisów art. 39 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 30 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 oraz § 71 ust. 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.

Po rozpatrzeniu odwołania A. N., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] uchylił opisaną wyżej decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta co prawda prawidłowo uznał, że operat techniczny opracowany przez skarżącego posiada wady, które uniemożliwiają jego włączenie do pzgik, jednakże ze zgromadzonych w sprawie akt wynikało, iż wpływ na nieprawidłowe wykonanie prac geodezyjnych mogło mieć nierzetelne uzgodnienie materiałów zasobu pomiędzy wykonawcą a organem prowadzącym zasób. Materiały zasobu wydane wykonawcy prac i materiały wyszczególnione przez Starostę w Informacji o materiałach do wykonania pracy zarejestrowanej w ośrodku pod numerem [...] były bowiem ze sobą sprzeczne. W związku z tym organ odwoławczy podkreślił, że w toku ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy organ I instancji powinien podjąć czynności, które pozwolą na wykluczenie wątpliwości wynikających z niekompletnego uzgodnienia materiałów do realizacji prac geodezyjnych zgłoszonych pod numerem [...]. Przede wszystkim organ II instancji nakazał, aby Starosta przekazał wykonawcy pełną, spójną z danymi udostępnianymi, informację o faktycznych do wykorzystania materiałach zasobu tak, aby wykonawca mógł dokonać ich analizy pod względem dokładności, aktualności i kompletności i na podstawie tej analizy wykorzystać przydatne do wykonania pomiarów materiały pzgik.

II.

Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Starosta ponownie odmówił przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej zgłoszonej w Starostwie Powiatowym pod numerem [...] jako wyznaczenie punktów granicznych dla działek nr [...] i [...], położonych w P, sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. N. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że po zwróceniu całości akt sprawy przez organ odwoławczy, przed ponownym rozpatrzeniem przedmiotowej sprawy, przekazał pismem z dnia 24 marca 2017 r. geodecie uprawnionemu A. N. dodatkowe informacje, precyzując zagadnienia, które mogły budzić wątpliwości wykonawcy. W piśmie tym wyznaczono również wykonawcy termin 7 dni od daty otrzymania pisma informując, że po upływie tego terminu materiały stanowiące wynik pracy geodezyjnej [...] zostaną ponownie poddane weryfikacji zgodnie z art. 12b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, chyba że organ uzyska od wykonawcy informację o zamiarze wprowadzenia zmian w opracowaniu [...] w świetle uzyskanych informacji. Organ I instancji stwierdził, że do Starostwa Powiatowego nie wpłynęła odpowiedź na wysłane pismo, wobec czego 19 kwietnia 2017 r. operat został poddany weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Z weryfikacji został sporządzony protokół wraz z wykazem stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości zarejestrowany pod numerem [...]. W dniu 16 maja 2017 r. zwrócono wykonawcy dokumentację wraz z negatywnym protokołem weryfikacji. Starosta zaznaczył, że w dniu 4 sierpnia 2017 r. pocztą wpłynęło opracowanie [....], a zatem nie został zachowany termin 14 dni określony w art. 12b ust. 7 wymienionej wyżej ustawy, w związku z czym opracowanie zostało potraktowane jako złożone na nowo. Dnia 30 sierpnia 2017 r. operat został poddany weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Z weryfikacji został sporządzony protokół wraz z wykazem stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości zarejestrowany pod numerem [...]. W dniu 13 września 2017 r. zwrócono wykonawcy dokumentację wraz z negatywnym protokołem weryfikacji. W dniu 13 października 2017 r. A. N. ponownie przekazał dokumentację wraz z pisemną odpowiedzią do protokołu weryfikacji, że informacje podane w protokole z dnia 30 sierpnia 2017 r. otrzymanym w dniu 02.10.2017 są bezpodstawne i niezgodne z obowiązującymi przepisami. Po przeanalizowaniu odpowiedzi do protokołu weryfikacji organ I instancji nie uwzględnił zawartego w niej stanowiska wykonawcy podnosząc, że czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych, prowadzone w trybie art. 39 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, mają na celu odtworzenie położenia na gruncie tego znaku lub punktu granicznego na podstawie dokumentacji określającej jego pierwotne ustalone położenie. Zawarte w przepisie ustawowym ogólne zasady zostały uszczegółowione w § 30 ust. 1 i ust. 2 rozporządzeniu w sprawie standardów technicznych, w którym znajduje się zapis, że do wznowienia znaków granicznych (wyznaczenia punktów granicznych) jest wymagana dokumentacja pozwalająca na określenie ich pierwotnego położenia w postaci: danych obserwacyjnych i pomiarowych lub współrzędnych stanowiących wynik tych pomiarów po ich zharmonizowaniu z obecnym układem odniesienia określonym przez punkty poziomej osnowy geodezyjne oraz pomiarowej osnowy sytuacyjnej. Organ I instancji podniósł, że jak wynika z przedmiotowej dokumentacji, wykonawca jako postawę do wyznaczenia punktów granicznych przyjął dane zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu P, a w operacie technicznym brak jest informacji o materiałach zasobu wykorzystanych do wyznaczenia punktów granicznych, oraz ich analiz potwierdzających, że wykonane prace mają oparcie w materiale źródłowym. W ocenie Starosty, niewykonanie przez wykonawcę prac powyższych czynności przed pracami na gruncie może spowodować, że rezultaty zgłoszonych prac naruszą granice nie tylko działki przedmiotowej, ale również działek przylegających do tej działki, określonych w innych operatach technicznych. Stanowisko to, zdaniem organu I instancji, potwierdził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji z dnia [...] 2017 r. Organ I instancji wskazał, że wykonawca zamówił i otrzymał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej: "zbiór danych bazy danych EGIB - dane przedmiotowe i podmiotowe" w postaci pliku w formacie SWDE, a więc znana mu była informacja, że wyznaczane punkty graniczne mają określony atrybut pozyskania ZRD=7, czyli że ich współrzędne zostały pozyskane w wyniku digitalizacji mapy lub wektoryzacji rastra mapy z jednoczesnym wykorzystaniem wyników geodezyjnych pomiarów terenowych (miar liniowych), co powinno było wzbudzić wątpliwości wykonawcy co do słuszności przeprowadzania czynności wyznaczenia punktów granicznych. Starosta dodał przy tym, że nie poprawiono także wykazu zmian danych ewidencyjnych w przedmiotowej dokumentacji pomimo wiedzy o błędnym zapisie powierzchni działek w stanie dotychczasowym. Organ I instancji podał, że przez stan dotychczasowy rozumieć należy zgodny z ewidencją gruntów i budynków, a więc działka nr [...] ma powierzchnię 1,12 ha a działka nr [...] -1,74 ha, natomiast wykonawca wpisuje kolejno 1,1200 ha i 1,7400 ha. W przekazanym pliku SWDE była zawarta informacja odnośnie dokładności reprezentacji pola powierzchni działek ewidencyjnych. Jak wynika z pliku przekazanego w ramach zgłoszenia dla tych działek atrybut DZP przyjmuje wartość 2, co odpowiada reprezentacji pola powierzchni z precyzją zapisu do 0,01 ha. Zdaniem Starosty, znane było wykonawcy stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że dane zawarte w ocenianym operacie "budzą wątpliwości w zakresie ich wiarygodności i jednoznaczności, co do położenia wyznaczonych punktów" oraz "operat techniczny posiada wady, które uniemożliwiają jego włączenie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Organ I instancji zauważył, że wykonawca dysponując taką wiedzą w żaden sposób nie próbował dokonać poprawy ocenianego operatu, nie skorzystał również z możliwości zapoznania się z materiałami PZGIK, które mogły okazać się pomocne w przedmiotowej sprawie ani z oferowanej przez organ I instancji pomocy przy wyjaśnieniu wątpliwych kwestii. Organ I instancji stwierdził zatem, że mając na uwadze możliwość ujawnienia wyników pracy geodezyjnej w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, ze względu na zapisy § 85 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.), musi weryfikować czy dokumentacja przyjmowana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest wiarygodna i jednoznaczna. Z uwagi zatem na naruszenie w przedmiotowej dokumentacji art. 39 ust. 1-4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 30 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 oraz § 65 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych organ I instancji odmówił przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. N.

W wyniku odwołania A. N. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2017 r. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji wskazał, że zasady wykonywania tego rodzaju prac reguluje ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie w sprawie standardów technicznych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy - przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeśli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór, co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Określona zasada, stosownie do ust. 5 wymienionego wyżej przepisu, odnosi się także do wyznaczania położenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu odwoławczego, z przywołanej normy wynika jednoznacznie, że łączną przesłanką warunkującą możliwość podjęcia czynności wznowienia znaków, czy też wyznaczenia punktów granicznych, jest niesporny przebieg granic nieruchomości, jak i możliwość wskazania położenia znaków granicznych/punktów granicznych na podstawie zgromadzonych w pzgik dokumentów. Organ II instancji stwierdził, że dla określenia przesłanek uzasadniających podjęcie czynności wznowienia znaków, czy też wyznaczenia punktów granicznych, kluczowym zagadnieniem pozostaje wyjaśnienie znaczenia użytego w przywołanej normie prawnej samego pojęcia dokumentów stanowiących podstawę określenia pierwotnego położenia znaków/punktów granicznych. Aby tego dokonać w każdym indywidualnym przypadku niezbędne staje się dokonanie analizy danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących punktów wyznaczanych, gdyż jak wynika z wywołanych przepisów, wyznaczenie może dotyczyć wyłącznie punktów ujawnionych w tej ewidencji. W związku z tym w obecnym stanie prawnym wpływ na prawidłowość wykonania tego celu prac ma uzgodnienie pomiędzy organem a wykonawcą prac listy materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania tych prac, przewidziane w art. 12 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ II instancji podał, że w ocenianym przypadku, na skutek wskazania przez WINGiK w poprzednio wydanej decyzji nierzetelności w zakresie uzgodnienia listy materiałów zasobu do zgaszonych prac zgłoszonych, Starosta podjął czynności zmierzające do przekazania wykonawcy pełnej informacji o danych dotyczących działek będących przedmiotem tych prac. W ten sposób, w ocenie organu odwoławczego, Starosta wypełnił obowiązek wynikający z wskazanego wyżej przepisu, natomiast wykonawca prac nie wykorzystał otrzymanych informacji adekwatnie do celu realizowanych prac. Organ odwoławczy stwierdził, że ze sprawozdania technicznego tego operatu wynika, że wykonawca do wyznaczenia punktów granicznych dla przedmiotowych działek metodą biegunową w oparciu o osnowę pomiarową założoną w nawiązaniu do poziomej osnowy geodezyjnej wykorzystał otrzymany do prac zgłoszonych "zbiór danych bazy danych EGiB - dane przedmiotowe i podmiotowe" w pliku w formacie SWDE. Po dokonaniu analizy tych danych, z uwzględnieniem informacji odnośnie do sposobu utworzenia i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków na terenie jednostki ewidencyjnej N - obszar wiejski przekazanej wykonawcy przez Starostę, organ II instancji uznał, że nie pozwalają one na wiarygodne wyznaczenie punktów granicznych w trybie art. 39 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem organu odwoławczego, najistotniejsze jest to, że dane te nie zostały pozyskane na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków, lecz w ramach opracowania obiektowej mapy numerycznej ewidencji gruntów i budynków metodą skanowania istniejących map i wektoryzacji rastrów dla obrębów wiejskich gmin Powiatu oraz założenia bazy danych graficznych w systemie EWID 2000, która jest na bieżąco aktualizowana przez Starostę. Ponadto wśród wartości atrybutów punktów granicznych dla większości punktów wykorzystanych do wyznaczenia brak jest atrybutu określającego błąd ich położenia BPP, co uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie dokładności wyznaczenia położenia tych punktów. Natomiast w przypadku punktów, dla których atrybut BPP ma określoną wartość, ze względu na brak informacji o konkretnym źródle oraz dacie pozyskania danych odnoszących się do tych punktów, niemożliwe jest bezsprzeczne stwierdzenie wiarygodności tych informacji. Wartości parametru BPP na skutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) od 31 grudnia 2013 r. określane są bowiem w zależności od błędu średniego położenia punktu granicznego względem osnowy I klasy, a nie względem najbliższych punktów osnowy geodezyjnej, jak to miało miejsce wcześniej, co ma wpływ na zróżnicowanie wartości tego atrybutu w zależności od momentu ich określenia. Jednocześnie z pliku w formacie SWDE, w zakresie informacji o źródle danych o położeniu wyznaczanych punktów granicznych, można odczytać, że część z nich przyjmuje wartość ZRD=7, oznaczającą pozyskanie danych w drodze wektoryzacji analogowej mapy ewidencyjnej, która jest niewystarczającym źródłem danych w przypadku wyznaczania punktów granicznych. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w ocenianym przypadku niemożliwe jest wyznaczenie punktów granicznych bez dokonania analizy materiałów źródłowych pzgik określających położenie tych punktów, na co w zaskarżonej decyzji (wg § 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych) słusznie zwrócił uwagę Starosta. Tym samym, w kontekście art. 39 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku samo ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków punktów granicznych nie jest wystarczające, aby punkty te mogły być wyznaczone. Organ wskazał również, że dane ewidencji gruntów i budynków wykorzystane przy realizacji ocenianych prac nie są dyskwalifikowane z tego powodu, że zostały pozyskane w drodze geodezyjnego pomiaru kartometrycznego, lecz w związku z niekompletnością i niską jakością parametrów je charakteryzujących. Nawiązując dalej do podstaw podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zauważył, że z operatu nie wynika, aby wykonawca przed czynnościami wyznaczenia dokonał opisanej powyżej oceny wartości atrybutów punktów granicznych pod względem dokładności, aktualności i kompletności, do czego był zobowiązany § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Wynik analizy materiałów powinien bowiem wskazać, czy na podstawie danych z pzgik możliwe jest jednoznaczne wyznaczenie punktów granicznych w terenie i w konsekwencji determinować tryb, w jakim czynności te mogą zostać przeprowadzone. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, wyznaczenie punktów granicznych jest czynnością techniczną, która odbywa się na gruncie i polega na odtworzeniu położenia punktów w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków. Czynności geodety nie dotyczą zatem wprowadzenia zmian do materiałów znajdujących się w operacie ewidencji gruntów i budynków, ale dane wynikające z tych materiałów ujawniają na gruncie. W związku z tym wprowadzenie w ocenianym operacie nowych danych w stosunku do danych z pzgik, co wynika z wykazu zmian danych ewidencyjnych w zakresie punktów granicznych oraz wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących powierzchni, budzi wątpliwość co do wiarygodności wykorzystanych danych zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków lub zastosowanego trybu art. 39 ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne do określenia położenia punktów granicznych na podstawie tych danych. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro, jak wynika z operatu technicznego, współrzędne punktów granicznych ujawnione w ewidencji gruntów i budynków nie uległy zmianie w wyniku wykonanych prac, to przyczyna zmiany powierzchni działek powinna być przez wykonawcę prac określona, a tego w rozpatrywanym przypadku zabrakło. Zdaniem organu, nie bez znaczenia pozostaje również niezrozumiała dla organu odwoławczego kwestia wpisania w "wykazie zmian danych ewidencyjnych" w operacie dotychczasowej powierzchni działek z precyzją zapisu do 0,0001 ha podczas gdy, jak wynika z informacji przekazanej wykonawcy przez Starostę, powierzchnie te w ewidencji gruntów i budynków są wykazane z precyzją zapisu do 0,01 ha, a z operatu nie wynika, aby dotychczasowe powierzchnie były ujawnione błędnie. Oceniając dalej decyzję Starosty organ odwoławczy zauważył, że w jej uzasadnieniu nie powielono wszystkich nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji z dnia 30 sierpnia 2017 r. Z konstrukcji art. 12b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika natomiast, że w przypadku niezaakceptowania stanowiska wykonawcy prac w zakresie nieprawidłowości wykazanych w protokole, nieprawidłowości te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji o odmowie przyjęcia do pzgik zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę. Ponadto w rozstrzygnięciu tej decyzji organ zarzucił wykonawcy m.in. naruszenie § 65 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych podczas gdy, jak wynika z operatu technicznego, został on zastosowany przez skarżącego. Uchybienia te nie mają jednak, zdaniem organu II instancji, znaczenia dla istoty rozstrzygnięcia. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż operat techniczny opracowany przez skarżącego posiada wady, które uniemożliwiają jego włączenie do pzgik, natomiast argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 319/18 po rozpoznaniu skargi A. N. na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, to na organach administracyjnych spoczywa obowiązek uaktualnienia operatu ewidencyjnego i z tego względu nie mogą one przerzucać tego obowiązku na strony, które działają w zaufaniu do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Organy administracyjne wiedząc, że mające być udostępnionymi geodecie – działającym na zlecenie i koszt osób fizycznych czy prawnych - dane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego mogą nie pozwalać na wiarygodne wyznaczenie punktów granicznych powinny nie tylko geodetę o tym zawiadomić ale przede wszystkim z urzędu je uaktualnić. Tym bardziej organy administracyjne nie powinny obciążać geodety kasztami uzyskania materiałów, które mogą nie pozwalać na wiarygodne wyznaczenie punktów granicznych, a nawet nie powinny doprowadzić do ponoszenia przez geodetę kosztów wykonanych na podstawie takich materiałów prac. Sąd podkreślił, że w żadnym razie działania organów administracyjnych nie mogą stanowić pewnego rodzaju "pułapki", a właśnie tego rodzaju działanie Sąd dostrzegł w niniejszej sprawie. Sąd zauważył, że skoro skarżący wskazał, że zgodnie z § 62 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków pole powierzchni działek ewidencyjnych określa się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha, to obowiązkiem organu było wskazanie konkretnego przepisu, który na taką precyzję nie pozwala. Sąd podkreślił, że zaskarżone decyzje nie poddawały się rzetelnej kontroli Sądu, albowiem rozbieżności między stronami dotyczyły danych, których w aktach brak w postaci np. wydruku z pliku SWDE, jak również w postaci pełnej kserokopii materiałów wydanych skarżącemu. Również akta administracyjne sprawy oznaczone były różną numeracją w kolorze czerwonym i kolorze niebieskim, a kserokopia była operatu spięta częściowo, a częściowo stanowiła luźne kartki włożone w koszulkę, także oznaczoną różną numeracją w kolorze czerwonym i czarnym. Całość akt uniemożliwiła Sądowi kontrolę kolejności pozyskiwania materiałów przez organy administracyjne, co również organy powinny wyeliminować ze swej działalności. Sąd polecił, aby organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadały, czy dane i dokumenty sporządzone przez skarżącego są zgodne z danymi zawartymi obecnie w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a w przypadku uznania, że operat nie może być przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jednoznacznie wskazały z jakiego powodu zawinionego przez skarżącego, przy czym zawinienie to ma wynikać wprost z naruszenia przez skarżącego konkretnych przepisów prawa jak również wskazywać na sprzeczność z celami prowadzonego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odmowa przyjęcia operatu nie może wynikać z działania lub braku działania samych organów. Sąd zaznaczył, że ewentualne zarzuty stawiane skarżącemu w stosunku do złożonego przez niego operatu nie mogą być jakiekolwiek, ale muszą być konkretne, wynikające ze wskazanych przez organ przepisów, tak aby mogły poddawać się rzetelnej kontroli.

III.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta postanowieniem z dnia [...] 2019 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej, zgłoszonej w Starostwie Powiatowym pod nr [...] jako wyznaczenie punktów granicznych dla działek nr [...] i nr [...] położonych w P, sporządzonych przez geodetę A. N.

Na uzasadnienie organ I instancji podał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ten pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. przekazał wykonawcy prac [...] – A. N. dodatkowe informacje celem wykorzystania przy ewentualnej poprawie operatu. W dniu 29 stycznia 2019 r. operat został, zgodnie z art. 12b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1998 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zweryfikowany negatywnie pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Z weryfikacji sporządzono wraz z wykazem stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości zawinionych przez wykonawcę i w tym samym dniu zwrócono wykonawcy przekazane przez niego zbiory danych i inne materiały stanowiące wynik pracy geodezyjnej (operat techniczny) wraz z protokołem celem poprawy, które A. N. otrzymał 1 lutego 2019 r. Organ podał, że w dniu 8 lutego 2019 r. do Starostwa wpłynął operat techniczny [...] wraz z pismem A. N. informującym, że współrzędne w układzie [...] zostały uprzednio wysłane mailowo, jednak – zdaniem organu – geodeta "w żaden sposób nie ustosunkował się do wyników negatywnej weryfikacji oraz nie poprawił operatu". Organ zaznaczył, że w dniu 18 lutego 2019 r. poinformowano telefonicznie A. N., że "brak pisemnego stanowiska wykonawcy do negatywnego wyniku weryfikacji uniemożliwia wydanie przez organ decyzji o odmowie przyjęcia operatu do PZGiK". Zaznaczono, że geodeta nie zgodził się z takim stanowiskiem i wyraził opinię, że operat należy włączyć do PZGiK. Starosta, powołując się na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Go 221/17 uznał, że brak pisemnego stanowiska wykonawcy do negatywnego wyniku weryfikacji uniemożliwia "dalsze procedowanie", a to oznacza uniemożliwienie wydania decyzji w sprawie i powoduje, że postępowanie w sprawie nie może być wszczęte, zgodnie z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego".

Na powyższe postanowienie Starosty zażalenie wniósł A. N., który wniósł o uchylenie tego postanowienia. Na uzasadnienie podał, że - po pierwsze: zgodnie z pismem Starosty z dnia 10 stycznia 2019 r., baza danych punktów granicznych będących przedmiotem pracy geodezyjnej nie uległa zmianie, jedynie został zmieniony układ odniesienia na [...]" i należy dokonać transformacji punktów na obowiązujący układ odniesień przy użyciu programu TurboMap firmy Geomatyka. Po drugie: w dniu 23 stycznia 2019 r. przekazał na konto elektroniczne J. W. przetransformowane punkty z układu "[...]" na układ [...]. Jednocześnie geodeta nadmienił, że współrzędne były z małymi wyjątkami identyczne ze współrzędnymi podanymi w operacie technicznym, a pojedyncze współrzędne różniły się o 1 centymetr. Po trzecie: zarzucił, że w dniu 1 lutego 2019 r. otrzymał operat pomiarowy wraz z protokołem weryfikacji, który był sprzeczny z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz w punkcie 5 poświadczał nieprawdę, albowiem w operacie technicznym współrzędne punktów granicznych określone były w dwóch układach, a dodatkowo zostały przesłane elektronicznie w dniu 23 stycznia 2019 r. Po czwarte: zaznaczył, że operat pomiarowy wraz z kopią pisma oraz potwierdzeniem przekazania współrzędnych zwrócił Staroście, co jego zdaniem stanowi stwierdzenie nie respektowania protokołu weryfikacji, co potwierdził w rozmowie telefonicznej.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 20 lutego 2019 r. nr [...].

Na uzasadnienie organ odwoławczy podał, że "Starosta odpowiedź skarżącego z 23 stycznia 2019 r. uznał za ostateczną", przy czym organ podał, że "w odpowiedzi tej wykonawca nie wykazał zainteresowania pozyskaniem dodatkowych materiałów zasobu do zgłoszonych prac. Organ odwoławczy zaznaczył, że z tego względu "29 stycznia 2019 r. Starosta zweryfikował zbory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych zgłoszonych pod nr [...] z wynikiem negatywnym". Organ II instancji podał, że negatywny wynik weryfikacji nakłada na organ obowiązek zwrotu opracowania i protokołu zawierającego opis braków i nieprawidłowości wykonawcy, który może w ciągu dni 14 ustosunkować się do wyniku weryfikacji. Jeśli organ nie uwzględni stanowiska wykonawcy, to wówczas wydaje decyzję o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów (art. 12b ust. 6-8 pgik). Zdaniem organu odwoławczego, złożenie przez wykonawcę we wskazanym terminie ustosunkowania się do protokołu weryfikacji prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, zaś decyzja o odmowie przyjęcia opracowań wykonawcy do państwowego zasobu została zastrzeżona w art. 12b ust. 8 pgik jako forma rozstrzygnięcia tylko w sytuacji nieuwzględnienia przez organ pisemnego stanowiska wykonawcy, złożonego w terminie. Zdaniem organu, organ administracyjny zobowiązany jest wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w przypadku ustosunkowania się wykonawcy po terminie 14 dni, jak i wówczas, gdy wykonawca bez przedstawienia swego stanowiska w wyznaczonym terminie ponownie złoży swoje opracowanie w tym terminie bez usunięcia stwierdzonych braków. Organ odwoławczy powołał się na stanowiska sądownictwa administracyjnego w tym zakresie zawarte w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 221/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 484/18.

W skardze na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dnia 29 maja 2019 r. nr [...] A. N. wniósł o jego uchylenie i zobowiązanie organu I instancji do przyjęcia operatu technicznego nr [...] do Państwowego zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Na uzasadnienie skarżący podał, że dane ujawnione w bazie danych operatu ewidencji gruntów są zgodne z danymi, na podstawie których wykonano wyznaczenie punktów granicznych. Nadto podkreślił, że postępowanie dotyczące przyjęcia zbiorów danych i innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego regulują przepisy artykułu 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne jako przepisy szczególne, a nie kodeks postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd stwierdza z urzędu, że:

- pismo Starosty z dnia 10 stycznia 2019 r. skierowane do A. N. zostało doręczone w dacie, którą trudno jednoznacznie zidentyfikować (k. 2 akt adm.). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 29 maja 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że: "wnioskodawca prac otrzymał przedmiotowe pismo 15 stycznia 2019 r., co poświadcza kopia zwrotnego potwierdzenia jego odbioru dołączona do akt sprawy".

- Protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dotyczący zgłoszenia nr [...], opatrzony jest datą 29 stycznia 2019 r. i w pkt 1 stwierdza, że weryfikacją objęto przekazaną 4 sierpnia 2017 r. przez wnioskodawcę prac geodezyjnych dokumentację zawierającą zbiory danych i inne materiały podlegające weryfikacji (k. 4 akt adm.).

- na k. 8 akt adm. znajduje się pismo A. N. z daty 6 lutego 2019 r. wskazujące, że w dniu 23 stycznia 2019 r. przekazał on współrzędne punktów w układzie [...]. Pismo zawiera wygenerowany dowód nadania przez A. N. w dniu 23 stycznia 2019 r. na adres:[...] pliku danych w układzie [...] z podpisem elektronicznym - w 3 załącznikach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu, skarga A. N. jest uzasadniona, chociaż nie do końca ze względów w niej podanych.

Na wstępie Sąd zauważa, że ma rację skarżący, iż postępowanie dotyczące przyjęcia zbiorów danych i innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest uregulowane w przepisie art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725, zwanej dalej pgik) jako przepisy szczególne, wyłączające w tym zakresie kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi:

"Art. 12b. 1. Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

2. Weryfikacji nie podlegają zbiory danych lub inne materiały stanowiące wynik prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonanych w związku z realizacją zamówienia publicznego przez Głównego Geodetę Kraju lub organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, a także przez inne podmioty działające z upoważnienia tych organów.

3. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole.

4. Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.

5. Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek. Uwierzytelnienie polega na potwierdzeniu zgodności dokumentu z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób i w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 12d ust. 2.

6. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.

7. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji.

8. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę."

Powyższy przepis – jak każdy przepis prawa – należy interpretować przede wszystkim względami celowościowymi (nazywanymi też zwykłym zdrowym rozsądkiem), a celem prawidłowej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych jest - w ogólności - utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w stanie aktualności. Jest to także zadanie starosty, który albo na ten cel przeznacza pieniądze państwowe (działając "z urzędu"), albo korzysta z operatów - wyników prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonanych przez uprawnionych geodetów na koszt obywateli regulujących swoje sprawy. Patrząc przez taki pryzmat starosta powinien wszelkimi sposobami ułatwiać pracę geodetom wykonującym prace geodezyjne "na wniosek", czyli na zlecenie i koszt osób fizycznych lub prawnych.

Sąd dostrzega, że wydając zaskarżone postanowienia organy administracyjne powołały się na stanowisko orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, a nawet w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy cytował obszerne fragmenty uzasadnień tych orzeczeń. Należy jednak zauważyć, że są to stanowiska zajęte przez sądy w konkretnych sprawach, które podlegały ich kontroli i stanowiska tam zawarte wiążą jedynie te organy, których decyzje były przedmiotem kontroli. Co najmniej dyskusyjne jest – zdaniem Sądu – wywodzenie obowiązku wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych pisemnego ustosunkowania się do wyników weryfikacji z uprawnienia, które wykonawcy przysługuje na mocy art. 12b ust. 7 pgik i uzależnianie od niego wydania decyzji, o której mowa w art. 12b ust. 8 pgik. Przepis art. 12b ust. 8 pgik takiego uzależnienia nie zawiera, albowiem nie jest sformułowany np. "jeżeli organ nie uwzględni pisemnego stanowiska wykonawcy" lub "jeżeli organ nie uwzględni stanowiska wykonawcy wyrażonego na piśmie", a jedynie stanowi o nie uwzględnieniu "stanowiska wykonawcy", a to oznacza, że może to stanowisko wyrażone być w jakiejkolwiek formie, w tym w formie ponownego przesłania tych samych zbiorów danych lub innych materiałów, czy częściowego ich uzupełnienia. Zdaniem Sądu, co najmniej dyskusyjny jest pogląd, że postępowanie weryfikacyjne z art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725) nie jest postępowaniem administracyjnym w ust. 1-7 tego przepisu, a zaczyna być takim dopiero wówczas, gdy wykonawca prac skorzysta z uprawnienia (nie obowiązku) zawartego w ust. 8 tego artykułu.

Koncentrując się na zakresie sprawy poddanej kontroli Sądu, Sąd stwierdza, że organy administracyjne ponownie rozpoznając sprawę popełniły bezdyskusyjne liczne uchybienia:

Po pierwsze: Jak stwierdził to wprost Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - pismo Starosty z dnia 10 stycznia 2019 r. wnioskodawca prac otrzymał w dniu 15 stycznia 2019 r. Pismo to zawierało termin 14 dni od daty jego otrzymania i ten termin upływał z dniem 29 stycznia 2019 r., po którym organ mógł podjąć działania, takie jak np. poddanie weryfikacji przesłanych przez geodetę materiałów. Organ jednak nie zachował tego terminu i dokonał weryfikacji przed jego upływem, bo – jak wskazuje to protokół weryfikacyjny – już w dniu 29 stycznia 2019 r.

Po drugie: Ze sformułowania pisma nie wynika dość jasno czego termin 14 dni dotyczy i jakim rygorem jest opatrzony w sytuacji nie zachowania tego terminu. Można jedynie się domyślać, że w tym terminie powinna być jakaś "reakcja" skarżącego geodety (jak formułuje to organ w tym piśmie podpisanym przez Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej mgr inż. J. W.) wskazująca na zamiar wprowadzenia przez geodetę zmian w opracowaniu lub kontakt z urzędem starosty w godzinach pracy tego urzędu celem uzyskania wszelkich informacji.

Po trzecie: Organy całkowicie pominęły nadesłane przez skarżącego do organu na adres: [...] materiały w postaci pliku danych zawartego w 3 załącznikach. Skarżący nadesłał je w dniu 23 stycznia 2018 r., a więc w zakreślonym przez organ terminie 14 dni od daty doręczenia pisma z dnia 10 stycznia 2019 r., a nawet w terminie 14 dni od dnia sporządzenia tego pisma. O pominięciu materiałów z tego pliku świadczy protokół weryfikacji z dnia 29 stycznia 2019 r., z którego wynika, że weryfikacją objęto dokumentację zawierającą zbiory danych i inne materiały podlegające weryfikacji przekazane przez wnioskodawcę prac geodezyjnych w dniu 4 sierpnia 2017 r., a także – na co wskazuje skarżący – niezgodny z prawdą pkt 5 tego protokołu. Pomijając kwestię, na którą zwraca skarżący, zawarcia w operacie technicznym współrzędnych punktów granicznych w dwóch układach, to – jak wynika z korespondencji mailowej przekazanej przez skarżącego do starostwa w dniu 23 stycznia 2019 r. – skarżący przesłał drogą elektroniczna w tym dniu plik danych w układzie [...].

Po czwarte: Organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo braku pouczenia skarżącego o ewentualnych takich konsekwencjach w przypadku określonego zachowania lub braku działania. Zarówno z pisma z dnia 29 stycznia 2019 r. jak i z załączonego protokołu weryfikacji nie wynika, aby organ pisemnie pouczył skarżącego o takim skutku - w postaci odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - w przypadku braku w terminie dni 14 od dnia otrzymania protokołu weryfikacji jego ustosunkowania się pisemnego do negatywnego wyniku weryfikacji pracy geodezyjnej. Sąd zauważa, że pouczenie o takiej konkretnej treści powinno wynikać z przepisów prawa, które organ winien wskazać. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika jedynie, że w dniu 18 lutego 2019 r. poinformowano telefonicznie A. N., że "brak pisemnego stanowiska wykonawcy do negatywnego wyniku weryfikacji uniemożliwia wydanie przez organ decyzji o odmowie przyjęcia operatu do PZGiK" i zaznaczono, że geodeta nie zgodził się z takim stanowiskiem i wyraził opinię, że operat należy włączyć do PZGiK. Z zajętego przez geodetę stanowiska organy obu instancji nie wyciągnęły jednak właściwych wniosków pisząc niezgodnie z prawdą, że geodeta "w żaden sposób nie ustosunkował się do wyników negatywnej weryfikacji oraz nie poprawił operatu".

Tak więc Sąd uznał, ze organy obu instancji uchybiły przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszając w szczególności art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną powyżej wykładnię przepisów oraz stanowisko Sądu, zastosują się w pełni do wskazówek już udzielonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 319/18 i w szczególności:

- uznają, że postępowanie administracyjne jest w toku,

- przekażą geodecie informacje i materiały niezbędne do wykonania prac zgłoszonych do nr [...], o ile przekazane wcześniej straciły na aktualności,

- w przypadku przekazania przez geodetę materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych dokonają rzetelnej weryfikacji całego przekazanego materiału, co uwidocznią w protokole weryfikacji, przy czym w przypadku weryfikacji negatywnej dokładnie podadzą powody takiego stanowiska tak, aby informacje te mogły poddać się kontroli Sądu. Oznacza to, że organ ma wskazać konkretny przepis prawa, z którego wynika uchybienie geodety uniemożliwiające przyjęcie pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Sąd zwraca uwagę na to, że o ile w toku postępowania administracyjnego dla strony mogą wynikać negatywne konsekwencje związane z określonym działaniem lub brakiem działania w określonym terminie organ jest obowiązany pouczyć o tym stronę i udzielić jej wskazówek.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł – jak w pkt I wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt II wyroku.