Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2698/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 1 i 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 224/12 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu jednostanowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz J. M. kwotę 1.400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 2698 / 12

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy przeprowadził w dniu 28 listopada 2008 r. oględziny w wyniku, których ustalił, iż na działce przy ul. S. w O. w sąsiedztwie działki nr [-A-] oraz [-B-] wybudowany został garaż murowany w stanie surowym, obiekt przykryty. Inwestor dysponował nieostateczną decyzją Starosty Powiatu Oleśnickiego z dnia [...] listopada 2008 r. o pozwoleniu na jego budowę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. organ wstrzymał roboty budowlane związane z przedmiotowym garażem oraz nałożył na J. M. obowiązek wykonania i przedstawienia inwentaryzacji oraz ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych przy budowie garażu.

W dniu 5 czerwca 2009 r. przesłuchany w charakterze strony J. M. wyjaśnił, iż przystąpił do wykonywania robót budowlanych związanych z budową garażu w dniu 17 listopada 2008 r. Wcześniej sprowadził materiały na budowę i rozmieścił je na terenie nieruchomości. W dniach od 17 do 22 listopada 2008 r. garaż został wybudowany w takim stanie, jaki został udokumentowany w dniu 28 listopada 2008 r. Pismem z dnia 19 czerwca 2009 r. Burmistrz Oleśnicy poinformował, że dla działki nr [-C-] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu jednostanowiskowego na tej działce. W dniu 25 czerwca 2009 r. organ dokonał ponownych oględzin przedmiotowej działki i ustalił, że budynek od strony działki nr [-B-] zlokalizowany jest w odległości 59 cm, natomiast od granicy działki nr [-A-] odległość budynku wynosi 56 cm. Od strony działki nr [-B-] okap dachowy budynku zlokalizowany jest na granicy działki. Natomiast odległość okapu od granicy działki nr [-A-] wynosi 20 cm. Powierzchnia zabudowy obiektu: 4,00 m x 7,49 m wynosi 29,96 m. Dach budynku jest jednospadowy. Wysokość obiektu wynosi 312 cm. Ściany budynku garażowego nie posiadają otworów okiennych. Przesłuchany w charakterze świadka Z. H. wyjaśnił, iż płyta betonowa pod garaż została wykonana latem 2007 r., natomiast mury rozpoczęto wznosić w połowie września 2008 r. Mury wraz z konstrukcją dachu zostały ukończone w pierwszej dekadzie listopada 2008 r. Pokrycie dachu blachą zostało wykonane 6 grudnia 2008 r.

Organ wskazał też, iż decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. M. pozwolenia na budowę garażu została wydana po uzyskaniu zgody Ministra Infrastruktury na odstępstwo od warunków technicznych, jednak decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. została uchylona przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Starosta Oleśnicki decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu. Od decyzji tej złożono odwołanie, po rozpoznaniu którego Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił decyzję Starosty Oleśnickiego o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie organu I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nakazał J. M. rozbiórkę przedmiotowego garażu jednostanowiskowego, ale rozstrzygnięcie te uchylił organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2009 r. z uwagi na braki w materiale dowodowym.

Prowadzone następnie postępowanie naprawcze w oparciu o przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej zwanej Prawem budowlanym) zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. umorzone. W toku postępowania odwoławczego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nałożono na organ I instancji obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego, w związku z czym w dniu 17 maja 2010 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. Przesłuchany w charakterze świadka J. F. zeznał, iż ok. 14- 15 listopada 2008 r. pożyczał inwestorowi betoniarkę, który przystąpił do budowy garażu 2 do 3 dni później. Dostarczając betoniarkę stwierdził, że na budowie były zgromadzone materiały budowlane. J. G. zeznał, iż wykonał dokumentację zdjęciową tego obszaru w dniu 4 października 2008 r. J. G. podała, iż nie jest w stanie określić dokładnego terminu przystąpienia przez inwestora do budowy garażu niemniej pamięta, że w drugiej połowie października 2008 r. i w dniu 1 listopada 2008 r. widziała, że na terenie przedmiotowej nieruchomości jest prowadzona budowa garażu (widziała wzniesione mury garażu wystające ponad ogrodzenie). S. J. oświadczył, iż brał udział przy wznoszeniu murów spornego garażu. Budowa rozpoczęła się w dniu 17 listopada 2008 r., mury były wznoszone na wylanej ławie, nie ma jednak wiedzy, kiedy powstała ława fundamentowa. J. M., odpowiadając na pytanie Z. H. oświadczył, że ława fundamentowa powstała wcześniej, tj. w 2007 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji z dnia 11 marca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednak decyzja ta została uchylona wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 526/10). Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r.

Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na przystąpieniu do budowy garażu jednostanowiskowego na terenie działki nr [-C-] w O. przy ul. S. przez J. M., bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 14 lipca 2011 r. ustalono, iż budynek garażowy od czasu kontroli w dniu 25 czerwca 2009 r. nie został przebudowany bądź rozbudowany. W toku postępowania organ ustalił, iż stroną niniejszego postępowania winna być także L. M. jako współwłaściciel działki nr [-C-]. Pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r. organ zawiadomił strony, w tym L. M., o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiale dowodowym i zamiarze wydania decyzji w tej sprawie.

W dniu 30 sierpnia 2011 r. J. M. złożył oświadczenie, w którym zakwestionował swoje wyjaśnienia złożone w dniu 17 maja 2011 r., wskazując na zapis, iż "pustaki położone są na wylewce, co można było w sposób niebudzący żadnych wątpliwości stwierdzić w ciągu przeprowadzonych trzech wizji lokalnych". Ponadto wniósł o przesłuchanie Z. H. oraz o umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał J. M. rozbiórkę garażu jednostanowiskowego wybudowanego na terenie działki nr [-C-] w O. przy ul. S., do budowy którego inwestor przystąpił bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na organ I instancji obowiązek przeprowadzenia dodatkowych oględzin w celu umożliwienia wszystkim stronom postępowania wzięcia czynnego udziału w czynności dowodowej. W dniu 21 grudnia 2011 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego garażu z udziałem stron, stwierdzając, że jego stan od czasu wcześniejszej kontroli nie uległ zmianie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. Zdaniem organu odwoławczego bezspornym w sprawie jest fakt realizacji przez J. M. jednostanowiskowego garażu bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 17 maja 2010 r. inwestor podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż "pierwsze pustaki zostały położono na ławie fundamentowej w dniu 17 listopada 2008 r., natomiast ława fundamentowa została wykonana wcześniej, tj. w 2007r.". Ustalenia te jednoznacznie wskazują, że roboty budowlane związane z budową spornego garażu zostały rozpoczęte w 2007 r., co potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. (akt II SA/Wr 526/10). Wskazując na decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. Starosty Oleśnickiego, organ odwoławczy uznał, że inwestor naruszył art. 28 w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania z art. 48 ust. 2 tej ustawy. Garaż nie spełnia warunków wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie usytuowania od granicy z sąsiednimi działkami, gdyż odległość garażu w stosunku do działki sąsiedniej nr [-B-] oraz od działki nr [-A-] wynosi 55 cm. Udzielona w sprawie zgoda na odstępstwo nie może sankcjonować samowoli budowlanej, zaś przedmiotowy garaż jest niezgodny również z pkt 3c decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Burmistrza Miasta Oława o warunkach zabudowy, gdzie wysokość garażu ustalono w przedziale od 2,5 do 3,0 m, natomiast pomiary dokonane w dniu 14 lipca 2011r. wykazały, że najwyżej położony punkt konstrukcji rzeczonego budynku garażowego wynosi 3,15 m.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. M., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do wydania decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego garażu i wskazał na brak przeszkód do legalizacji obiektu. Nadto skarżący podał, iż pozwolenie na budowę garażu otrzymał dwukrotnie.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną.

Sąd pierwszej instancji wskazując na swoje związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku tegoż Sądu z dnia 3 grudnia 2010 r., zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) stwierdził, iż w wyroku tym przesądzono, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zasadnie została wydana w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 48 ust.1 Prawa budowlanego i jest prawidłowo uzasadniona. Skoro w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uprawniające organ do wdrożenia procedury legalizacyjnej (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego), to tym samym zachodziła podstawa do nakazania przez organ I instancji rozbiórki przedmiotowego garażu w oparciu o art. 48 ust. 1 tej ustawy. Sąd w całej rozciągłości podzielił rozstrzygnięcie organu odwoławczego wraz z jego uzasadnieniem. Wobec prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego i braku konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego lub dowodowego, trafnie organ odwoławczy rozpatrzył sprawę merytorycznie odwołując się tak do § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Burmistrza Oleśnicy z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla lokalizacji spornego garażu.

Analizując przepis art. 48 ust. 1- 3 Prawa budowlanego, Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, iż umiejscowienie spornego garażu nie spełnia wymogów §12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Nie jest także trafne powoływanie się skarżącego na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, gdyż zgoda na odstępstwo była udzielona na etapie ubiegania się przez skarżącego o pozwolenie na budowę. Obecne postępowanie jest od niego odrębne, prowadzone w innym przedmiocie i przed innymi organami. Zachodziła, zatem w ocenie Sądu podstawa do wydania decyzji o nakazaniu jego rozbiórki na mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wyjaśnienia skarżącego złożone podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 17 maja 2010 r. odnoszące się do daty rozpoczęcia robót budowlanych związanych z garażem stanowiły wystarczającą podstawę do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, tym bardziej, że kwestię tę przesądził Sąd w wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r. (art. 153 i art. 170 P.p.s.a.). Wyniki oględzin, w tym ustalona odległość przedmiotowego obiektu od granicy z sąsiednimi działkami w zestawieniu z treścią § 12 ust.1 pkt 2 oraz ust. 2, a także dokonany przez organ w obecności inwestora obmiar tegoż garażu w zakresie jego gabarytów i odniesienie tych wielkości do postanowień decyzji Burmistrza Oleśnicy, zgodnie z którą całkowita wysokość przedmiotowego garażu ustalona została w przedziale od 2,5 m do 3,0 m, świadczą o zasadności wydanego nakazu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji strony miały możliwość zapoznania się z dowodami tym bardziej, że organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego. Co prawda trafnie zauważył skarżący, że na przeprowadzaną w dniu 17 maja 2010 r. rozprawę administracyjną nie została zgodnie z art. 91 § 2 K.p.a. wezwana jego małżonka, czym niewątpliwie organ naruszył ten przepis, jednakże uchybienie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem strona miała możliwość zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego i złożenia ewentualnych wyjaśnień. Pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r. została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiale dowodowym, brała udział w oględzinach w dniu 14 lipca 2011 r. i miała możliwość wzięcia udziału w przeprowadzanych w dniu 21 grudnia 2011 r.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na wadliwej kontroli ustawowego obowiązku pod względem zgodności z prawem wydanej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy skarga bezsprzecznie zasługiwała na uwzględnienie;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być w dalszym ciągu niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły zdecydować o rozstrzygnięciu na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że pozostał materiał dowodowy w postaci zeznań świadka (małżonki skarżącego) mogący jednoznacznie określić datę wybudowania przedmiotowego obiektu oraz zdjęć satelitarnych, z których wynika, że do czasu uzyskania decyzji pozwolenia na budowę ([...].11.2008 r.) skarżący nie wykonywał robót budowlanych, a przedmiotowy obiekt nie istniał; Sąd ponadto nie zwrócił uwagi na liczne rozbieżności i nieścisłości w materiale, czego wynikiem było wydanie błędnego rozstrzygnięcia;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4

K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zarzut ten opiera się na tym, że skarżący pozostaje we wspólności ustawowej, co nakazywało organom kierować decyzję do małżonków.

- prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki także w stosunku do inwestora, który posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że organy odmówiły rozważania istotnej części dowodów, jakie strona przedstawiła w toku postępowania administracyjnego, tj. zdjęć satelitarnych z czerwca 2008 r. oraz zeznań małżonki skarżącego. Organ w przedmiotowej sprawie nie ustalił, zatem ostatecznie, kiedy rozpoczęto roboty budowlane polegające na budowie garażu. W tym zakresie oparto się na treści protokołu rozprawy z dnia 17 maja 2011 r., która nie ujednoliciła stanowiska stron, pominięto przy tym dowody stojące w sprzeczności z zeznaniami świadków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie przedstawione w niej podstawy uznać można za zasadne.

Pozbawiony zasadności jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Zauważyć trzeba, iż w tak przedstawionym zarzucie autor kasacji nie podważał tego, iż wymieniony w niej adresat (skarżący) został ustalony prawidłowo, ale to że brakuje w niej wskazania jako adresata obowiązku wykonania nakazu rozbiórki również małżonki skarżącego, która jest współwłaścicielem działki, na której wybudowano przedmiotowy garaż. Tak sformułowana argumentacja nie przystaje jednak do przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wystąpienie tej kwalifikowanej wady prawnej decyzji wymaga bowiem, aby decyzja została skierowana "do osoby niebędącej stroną w sprawie". Jest to, zatem taka sytuacja, w której określenie praw lub obowiązków nastąpiło wobec podmiotu innego niż strona postępowanie. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 484/11 oraz z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2079/11). Zważywszy na powyższe nie można upatrywać, jak chce tego autor kasacji, zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w "nieskierowaniu decyzji" do określonego podmiotu. Stanowiłoby to faktyczne rozszerzenie zamkniętego katalogu przypadków kwalifikowanych wad prawnych decyzji z art. 156 § 1 K.p.a. o dalsze przypadki w nim nieuwzględnione. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, iż katalog adresatów decyzji wydawanych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego został określony w art. 52 tej ustawy. Nieprzypadkowa jest przy tym kolejność wymienianych podmiotów. W pierwszej kolejności obowiązek wykonania rozbiórki nielegalnie zrealizowanego obiektu budowlanego winien obciążać sprawcę samowoli budowlanej, a więc inwestora, któremu przysługuje władztwo nad rzeczą. Stąd też, skoro w prowadzonym postępowaniu ustalono, iż przedmiotowy garaż został samowolnie wybudowany jedynie przez współwłaściciela działki, na której posadowiono przedmiotowy garaż – J. M., to nie było podstaw do nakładania obowiązku jego rozbiórki na podmioty inne niż inwestor, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego.

Nie podlegał uwzględnieniu również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Przede wszystkim wskazać trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy konieczność precyzyjnego określenia daty wybudowania przedmiotowego garażu nie wynikała tyle z potrzeby ustalenia właściwych przepisów mających zastosowanie w sprawie, ale określenia, czy skarżący realizował będący przedmiotem niniejszej sprawy obiekt budowlany przed uzyskaniem waloru ostateczności wydanego na jego rzecz pozwolenia na budowę. Z przyjętego w skarżonym wyroku stanu faktycznego wynika, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalono warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu jednostanowiskowego na tej działce. Następnie nieostateczną decyzją Starosty Powiatu Oleśnickiego z dnia [...] listopada 2008 r. udzielono pozwolenia na jego budowę. W dniach od 17 do 22 listopada 2008 r. garaż został wybudowany w takim stanie, jaki został udokumentowany w dniu 28 listopada 2008 r. Przyjęto też, iż ława fundamentowa dla przedmiotowego obiektu została wykonana w 2007 r. Istotnym dla niniejszej sprawy jest też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r., w którym to wyroku zawarto ocenę wiążącą w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a., poprzez wskazanie, iż przedmiotowy obiekt zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej w wyniku czego w sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.

Przedstawiony we wniesionej kasacji zarzut niewłaściwego zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego należało uznać za zasadny, chociaż z innych przyczyn niż zostało to przedstawione w kasacji, a mianowicie z uwagi na brak wyjaśnienia kwestii dopuszczalności legalizacji obiektu, będącego przedmiotowej kontrolowanej w sprawie decyzji. Poza sporem pozostaje, bowiem fakt, iż ostateczną decyzją organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylono decyzję Starosty Powiatu Oleśnickiego z dnia [...] czerwca 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a postępowanie w tym przedmiocie umorzono z uwagi na zrealizowanie obiektu. Wyjaśnić trzeba, iż wcześniejsza decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. o pozwoleniu na budowę została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 20 maja 2009 r. na mocy art. 138 § 2 K.p.a. Istotnym jest jednak to, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek inwestora, organ wystąpił do Ministra Infrastruktury o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na lokalizację przedmiotowego garażu w odległości 0,55 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [-A-] i [-B-]. Po uzyskaniu upoważnienia Ministra, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Starosta Oleśnicki udzielił zgody na powyższe odstępstwo.

Uwzględniając przedstawiony wyżej stan rzeczy stwierdzić trzeba, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r. przesądzono niewątpliwie fakt, że w warunkach przedmiotowej sprawy podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia winien stanowić art. 48 Prawa budowlanego. Do kwestii ewentualnej legalizacji obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy nie odniesiono się jednak w sposób wiążący w powyższym wyroku. Natomiast w skarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż usytuowanie spornego garażu nie spełnia wymogów § 12 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., a nadto wskazał, że "nie jest trafne powoływanie się skarżącego na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, gdyż owe odstępstwo było udzielone na etapie ubiegania się przez skarżącego o pozwolenie na budowę, gdy zaś prowadzone obecnie postępowanie jest odrębnym postępowaniem - prowadzonym w innym przedmiocie i przed innymi organami." W konsekwencji Sąd w skarżonym wyroku uznał, że w niniejszej sprawie z uwagi na naruszenie warunków techniczno-budowlanych i postanowień zawartych w decyzji Burmistrza Oleśnicy z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla lokalizacji spornego garażu nie zaistniały przesłanki uprawniające organ do wdrożenia procedury legalizacyjnej (art.48 ust.2 Prawa budowlanego), a tym samym zachodziła podstawa do nakazania rozbiórki przedmiotowego garażu - w oparciu o przepis art. 48 ust.1 Prawa budowlanego. Z powyższy stanowiskiem nie sposób się zgodzić i to z następujących przyczyn.

Z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że co do zasady projekt budowlany może być zatwierdzony tylko wówczas, gdy jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno - budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Jeśli jednak osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na budowę uzyska zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, to otwiera to możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego, który nie spełnia wynikających wprost z tych przepisów wymogów. Zgoda na odstępstwo, będąca częścią porządku prawnego zastępuje wówczas przepis rozporządzenia. Uwzględnienie udzielonej zgody powoduje, że przepisy rozporządzenia, w danej konkretnej sytuacji, zostaną zastąpione normą indywidualną dostosowaną do konkretnej sytuacji. Organ administracji ocenia wówczas zgodność projektu budowlanego z tą indywidualną normą techniczno - budowlaną. Zauważyć należy, iż decyzja legalizująca samowolę budowlaną ma stanowić swoisty odpowiednik decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie winno budzić wątpliwości, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana jest uprzednia kontrola inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym jej kontrola następcza. Dokonując kontroli następczej, organ administracji ocenia czy, gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję, jaką zrealizował, czy też nie. Zasadnicze przesłanki legalizacji samowoli budowlanej wymienione w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego są tożsame z przesłankami zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wymienionymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy. Przesłanki te, to zgodność z przepisami normującymi zagadnienie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność z przepisami, w tym przepisami techniczno - budowlanymi. Skoro prowadzona w postępowaniu o pozwolenie na budowę ocena inwestycji bierze pod uwagę uzyskaną przez inwestora zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, to ocena następcza prowadzona w postępowaniu legalizacyjnym powinna brać także pod uwagę fakt udzielenie takiej zgody we wcześniej prowadzonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, które w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji umorzono. Stwierdzić trzeba, iż dokonywana na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, winna uwzględniać instytucję udzielonej zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ust. 1 - 4 Prawa budowlanego. Obiekt budowlany może być, bowiem zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi lub naruszać te przepisy zarówno wtedy, gdy jest jeszcze w fazie projektu jak też wówczas, gdy został już zrealizowany. Nie ma, więc przeszkód do dokonywania, na etapie postępowania legalizacyjnego, oceny zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w powiązaniu z uzyskaną wcześniej zgodą na odstępstwo od tych przepisów. Wymaga wyraźnego podkreślenia, iż w niniejszej sprawie zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych została wydana inwestorowi na etapie postępowania o udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie żadne takie okoliczności, które pozwalałyby na stwierdzenie, iż postanowienie udzielające tej zgody, mające przymiot ostateczności (niezaskarżalne) nie obowiązuje, bowiem jego treść merytoryczna w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie została zakwestionowana. Zważywszy na powyższe nie ma żadnych przeszkód, aby organ nadzoru budowlanego oceniający spełnienie, w odniesieniu do zrealizowanego obiektu, wymogów zawartych w przepisach techniczno – budowlanych, dokonał takiej oceny przy uwzględnieniu treści postanowienia udzielającego zgodę na odstępstwo od tych przepisów.

Kolejna kwestia, uniemożliwiająca dokonanie legalizacji przedmiotowego obiektu dotyczyła naruszenia ustaleń decyzji Burmistrza Oleśnicy z dnia [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy dla lokalizacji spornego garażu. Sąd pierwszej instancji zaaprobował dokonane w sprawie ustalenie organów, iż wysokość przedmiotowego garażu jest niezgodna z pkt 3c decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., gdzie ustalono ją w przedziale od 2,5 do 3,0 m, natomiast pomiary wykazały, że najwyżej położony punkt konstrukcji budynku garażowego wynosi 3,15 m.

Stwierdzić trzeba, iż w myśl art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego możliwość legalizacji zrealizowanego samowolnie obiektu istnieje, gdy określona budowa "jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego....". Tak, więc dopiero w sytuacji braku planu do oceny, o jakiej mowa we wskazanej wyżej normie bierze się pod uwagę ustalenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Powyższa kwestia nie była przedmiotem analizy ani skarżonego wyroku, ani też kontrolowanej w sprawie decyzji.

W kontekście uwag wyżej przedstawionych, nie może być uznana za prawidłową prezentowana w zaskarżonym wyroku interpretacja przepisu art. 48 Prawa budowlanego, a sprowadzająca się do tego, iż z uwagi na naruszenie poprzez realizację przedmiotowego obiektu przepisów techniczno – budowlanych i decyzji o warunkach zabudowy, brak jest w rozpoznawanej sprawie podstaw do przeprowadzenie procedury legalizacyjnej.

Ponieważ sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się usprawiedliwiony, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na mocy art. 188 P.p.s.a. i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., decyzje organów obu instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organ uwzględni poczynione wyżej uwagi.

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a.