Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1718/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 1/13 w sprawie ze skargi V. sp. z o.o. z siedzibą w C. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółki V. Spółki z.o.o na uchwałę Rady Miejskiej w J. – L. z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie C., gmina J. – L. –"MPZP C. [...]".

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Rada Miejska w J.-L. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2011 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie C. -,,MPZP C. [...]".

Pismem z dnia 18 września 2012 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy w J.-L. w dniu 28 września 2012 r., działająca przez pełnomocnika adw. J. P.-K. V. Sp. z o.o. z siedzibą w C. wezwała Radę Miejską w J.-L. do usunięcia naruszeń prawa. W wezwaniu wskazano, że żądanie dotyczy zakresu w jakim ustala się przeznaczenie działki [...] zlokalizowanej w C. pod usługi komercyjne oraz nieuciążliwe obiekty produkcyjne, składy, magazyny - oznaczenie na rysunku planu symbolem ,,1U." W ocenie wnioskodawcy postanowienia uchwały są niezgodne z powszechnie obowiązującym przepisem art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spółka prowadząca działalność gospodarczą na przedmiotowej nieruchomości została ograniczona w swoich prawach, nie mogąc w dalszym ciągu prowadzić i rozwijać swojego przedsiębiorstwa, które to przedsiębiorstwo ma charakter produkcyjny, a nie usługowy.

Pismem z dnia 27 listopada 2012 r. Rada Miejska w J.-L. przekazała pełnomocnikowi Spółki uchwałę Rady Miejskiej w J.-L. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania V. Sp. z o.o. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] października 2011 r. , która uznała za bezzasadne wezwanie V. Sp. z o.o. do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w J.-L. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie C. -,,MPZP C. [...]" w zakresie w jakim ustala się przeznaczenie działki [...] pod usługi komercyjne oraz nieuciążliwe obiekty produkcyjne, składy, magazyny, oznaczony na rysunku planu symbolem "1U" wniosła w imieniu V. Sp. z o.o. pełnomocnik J. P.-K.. Żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W skardze zarzucono, że uchwała narusza art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647; dalej: u.p.z.p.), poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, a także nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z potrzeb i możliwości rozwoju gminy oraz sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób "abstrahujący od treści uchwalonego studium".

Zdaniem skarżącej Spółki, uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] listopada z 2003 r. w sprawie uchwalenia studium, nie uwzględnia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Studium nie uwzględniało tego, że działka nr [...] była dotychczas przeznaczona w ewidencji jako 1P (przemysłowa). Na nieruchomości tej zlokalizowany jest zakład produkcyjny, a nie usługowy, który jest modernizowany i rozbudowywany. Ustalenia planu nie pozwalają na jakikolwiek jego rozwój, natomiast wprowadzono cały szereg ograniczeń, o których mowa w § 18 uchwały, które w sposób jednoznaczny uniemożliwiają dalszą działalność skarżącego. Ograniczenia jakie wynikają ze studium polegają na ograniczeniu kondygnacji budynków, wymaganiach dotyczących charakterystyki dachu oraz ograniczenia powierzchni zabudowy nieruchomości. Studium nie zawierało definicji terenów komercyjnych oraz nieuciążliwych obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, a zatem skarżący nie mógł nawet przypuszczać, że ograniczenia o jakich mowa w § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostaną wprowadzone. Z powyższego autor skargi wywiódł naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, iż § 18 uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odpowiada treści studium, gdyż studium nie przewidywało ograniczeń dla terenów usługowych jakie zawiera sam plan.

W dalszej części skargi podniesiono, że studium nie uwzględnia potrzeb i możliwości rozwoju gminy, gdyż skarżący uiszcza znaczne daniny publiczne na rzecz Gminy, zatrudnia mieszkańców Gminy, a więc działalność ta odznacza się pozytywnym wpływem na potrzeby i rozwój Gminy. Zmiana przeznaczenia gruntu doprowadzi w końcowym efekcie do zmuszenia skarżącego do zlikwidowania działalności produkcyjnej, zwolnienia pracowników, co będzie miało wymierne straty dla Gminy.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz literaturę z zakresu zagospodarowania przestrzennego autor skargi uzasadniał zasadność wskazywania nieprawidłowości dotyczących studium w chwili oprotestowania planu zagospodarowania przestrzennego, podając jednocześnie, iż podczas badania prawidłowości samej uchwały winny zostać zbadane również relacje studium z uwarunkowaniami wynikającymi z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Wykazując z kolei uprawnienia V. Sp. z o.o. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 522/10), z którego wynika, że nie tylko właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty, ale również dzierżawca nieruchomości może, w zależności od konkretnych okoliczności, mieć interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego. Odnośnie dysponowania przez V. Sp. z o.o. działką [...] do skargi załączono kopie umów dzierżawy z [...] listopada 2002 r., [...] stycznia 2006 r., [...] stycznia 2007 r., [...] czerwca 2011 r. zawarte z W. K.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w J.-L. radca prawny S. B.-G. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości, a także o obciążenie skarżącego pełnymi kosztami postępowania w niniejszej sprawie.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu warunków formalnych określonych w cytowanym wyżej przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Zatem skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego.

Sąd I instancji podkreślił, że V. Sp. z o.o. bezskutecznie wzywała organ gminy do usunięcia naruszenia. Ta przesłanka została więc zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełniona. Sąd I instancji zwrócił uwagę na wypracowany w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodne z którym pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Ponadto cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie więc interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku.

Sąd I instancji podkreślił, że do skargi załączone zostały kopie umów, jak wskazuje nagłówek dzierżawy działki [...] w C., chociaż z samej treści tych umów wynika, że raczej jest to umowa najmu. Bez względu jednak na charakter umowy Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fakt, że uchwała została oprotestowana przez podmiot, który dysponuje nieruchomością jako posiadacz zależny. Zdaniem Sądu I instancji posiadacz zależny nieruchomości dla której m.in. został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego nie jest legitymowany do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że nieruchomość stanowi własność W. K., natomiast V. Sp. z o.o. w oparciu o umowę cywilną prowadzi działalność gospodarczą w budynkach zlokalizowanych na tej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji ani fakt dzierżawy gruntu, ani prowadzenia na nim działalności gospodarczej nie uprawniają Spółki do uruchomienia trybu sądowej kontroli ustaleń planu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego interes dzierżawcy, bądź innego podmiotu należy zakwalifikować wyłącznie jako tzw. interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny. Nie jest to także interes prawnie chroniony w tym rozumieniu, że organ planistyczny nie ma obowiązku go uwzględnić (nie jest zatem prawnie chroniony). Nie jest to również interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu (właściciela nieruchomości).

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że ani dzierżawca nieruchomości, ani jej użytkownik nie są legitymowani do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie można przyjąć, że plan narusza ich interesy prawne. Ustalenia planu mogą oddziaływać na stosunki prawne łączące wzajemnie dzierżawcę, użytkownika i właściciela, ale są to kwestie odnoszące się do zawartych umów i podlegające jej uregulowaniom. Nie bez powodu prawa obligacyjne to prawa skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego (inter parens) w przeciwieństwie do praw bezwzględnych czyli skutecznych względem wszystkich (erga omnes).

Przywołany w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i w skardze wyrok NSA z 10 maja 2010 r. w sprawie II OSK 522/10 (Lex nr 597664) - zdaniem Sądu I instancji - nie świadczy ani o zmianie dotychczasowego orzecznictwa, ani o istnieniu jakichkolwiek rozbieżności w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła V. Spółka z.o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że V. Spółka z.o.o. jako dzierżawca nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie posiada interesu prawnego lub uprawnienia do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia tego planu,

- art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędna wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji gdy generuje on interes prawny skarżącej w zakresie, w jakim przewiduje, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach,

- art. 22 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji poprzez jego nieuwzględnienie i pominięcie, że zaskarżona uchwała ogranicza skarżącą w prowadzeniu działalności gospodarczej, w sytuacji gdy zgodnie z powołanym przepisem ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, a także pominięcie że ustawa zasadnicza gwarantuje ochronę nie tylko prawa własności, ale i innych praw majątkowych, do których zaliczyć należy także prawo obligacyjne, w tym wynikające z umowy najmu czy dzierżawy.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, to jest rozważenia, czy w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające interes prawny lub uprawnienia V. Spółki z.o.o. do zaskarżenia uchwały rady miejskiej, poza stwierdzeniem, ze sytuacja faktyczna powyższej spółki jest inna niż opisana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w J. L. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sposób wybiórczy przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W szczególności Sąd I instancji nie rozważył w sposób należyty treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r. Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła, ze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował wynikających z tego wyroku wytycznych, nakazujących w każdej sprawie rozważenie czy pomimo braku stosunku prawno – rzeczowego doszło do naruszenia prawa skarżącego.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że swój interes prawny wywodzi także z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto skarżąca kasacyjnie poddała pod rozwagę przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego dotyczącego wątpliwości związanych z istnieniem interesu prawnego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który nie jest wywodzony z rzeczywistego prawa własności, a ze stosunku obligacyjnego pomiędzy stronami czynności prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przyczyną oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było ustalenie, że skarżąca Spółka nie jest legitymowana do zaskarżenia uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie można przyjąć, że plan narusza jej interes prawny.

Stosownie do treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę, wywołującą dla niego negatywne konsekwencje prawne. Składający skargę musi zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien bowiem, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Interes prawny, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. to bowiem interes chroniony prawem. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu w zakresie dotyczącym interpretacji pojęcia interes prawny. Właściwie też uznał, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługuje nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych planem, a więc ich właściciele i użytkownicy wieczyści. Przepisy kodeksu cywilnego, określające treść tych praw, stanowią bowiem źródło interesu prawnego tych podmiotów. Trafnie więc Sąd I instancji wskazał, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest utrwalony już pogląd, zgodnie z którym interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem. Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika bowiem wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treści i jest przede wszystkim kształtowane przez postanowienia umowy cywilnoprawnej, zawartej między jej stronami. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć zatem jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości i dlatego też, podmioty te mogą mieć więc wprawdzie interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes chroniony prawem, ale interes faktyczny.

Odnosząc się więc do zarzutu naruszenia art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym za całkowicie słuszne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca Spółka - będąca dzierżawcą nieruchomości, położonej na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą, nie może z tego tytułu wyprowadzić interesu prawnego, umożliwiającego wykazanie jego naruszenia przed sądem administracyjnym w trybie powołanego przepisu. Interes ten ma bowiem ten, kto wykaże, że jego obiektywnie rozumiany interes prawem chroniony, został naruszony ustaleniami uchwały, a może to uczynić właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca (podobnie: wyroki NSA z 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1468/07 oraz z 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 312/08 - Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zwraca się słusznie uwagę w powołanych orzeczeniach nie można zresztą wykluczyć, że interesy właściciela i dzierżawcy gruntu z punktu widzenia rezultatu procedury planistycznej będą rozbieżne.

Interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. Jest to bowiem interes faktyczny, a ten nie daje legitymacji do skarżenia planu na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym i dlatego słuszne było oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji wskutek stwierdzenia, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, toczącym się w trybie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przejawem interesu faktycznego właśnie jest bowiem wola skarżącej spółki, by w dotychczasowy sposób wykorzystywać dzierżawione grunty.

Wskazać należy na jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie. Nie ma więc podstaw do zastosowania w sprawie art. 187 § 1 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że orzeczenie na które w toku całego postępowania powołuje się skarżąca kasacyjnie spółka dotyczy odmiennego stanu faktycznego, niż zaistniały w rozplanowanej sprawie. W orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2010 r., na które powołuje się skarżąca kasacyjnie, interes prawny do zaskarżenia uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został wywiedziony z umowy dzierżawy, lecz z przepisów prawa materialnego – prawa telekomunikacyjnego.

Za źródło interesu prawnego skarżącej kasacyjnie nie mógł być uznany również art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wskazać należy, iż przepis ten w warunkach niniejszej sprawy nie ma zastosowania. Statuuje on bowiem prawo do ochrony interesu prawnego osoby trzeciej przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, które to zagospodarowanie może mieć wpływ na jej interes prawny, czyli interes chroniony prawem. W warunkach niniejszej sprawy skarżąca kasacyjnie wykazuje natomiast, że do naruszenia jej interesu doszło nie w wyniku zagospodarowania (planów zagospodarowania) terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, lecz na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego, który swoim zasięgiem obejmuje działkę, wydzierżawioną przez skarżącą kasacyjnie.

Nie posiada usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zawarte w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odesłanie do innych przepisów określających warunki podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, potwierdzają jego ustrojowy charakter (por. wyrok NSA z dnia 2[...] listopada 2007 r.) Każdy podmiot prowadzący działalność gospodarcza musi się zatem liczyć z faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które wynikają z innych przepisów prawa. Przepis art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest więc przepisem prawa mogącym stanowić podstawę do skutecznego wywodzenia interesu prawnego przez podmiot prowadzący działalność gospodarcza, w przypadku ograniczenia wynikającego z innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 r., I OSK 5/11).

W konsekwencji więc, jeśli w warunkach niniejszej sprawy zapisy planu miejscowego pośrednio mogły wpływać na możliwość prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, to w świetle powyższych uwag skarżąca kasacyjnie nie może wywodzić legitymacji skargowej z przywołanych w podstawie kasacyjnej przepisów Konstytucji RP odnoszących się do wolności działalności gospodarczej, gdyż ewentualne naruszenie interesu skarżącej związanego z prowadzeniem przez nią działalności gospodarczej na działce, objętej planem miejscowym, ma wyłącznie charakter naruszenia interesu faktycznego. Jak bowiem wskazano już wyżej, zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej do nieruchomości, objętych planem. Przesądza to, że ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.