Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 28/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie samowoli budowlanej I. oddala skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki z dnia "[...]"; II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie wniosku skarżącej Spółki z dnia ‘[...]" w okresie od dnia "[...]" do dnia "[...]"; III. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. nie wymierza organowi grzywny; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z "[...]"r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S (dalej: PINB, organ I instancji), B Sp. z o.o. w G wystąpiła o przeprowadzenie pilnej kontroli parkingu dla samochodów ciężarowych przy ul. P w S w zakresie użytkowania budowli zlokalizowanej na działkach "[...]" oraz "[...]" i "[...]". Podniesiono, że Spółka jest współwłaścicielem działki nr "[...]" obr. "[...]" w S zlokalizowanej przy parkingu, zaś samochody ciężarowe znajdujące się na wskazanym parkingu użytkują go niezgodnie z przeznaczeniem oraz planem zagospodarowania. W ocenie wnioskodawcy doszło bowiem do samowolnego rozebrania wysepek wcześniej istniejących, istotnie zmieniono sposób zagospodarowania działek oraz przebudowano parking bez pozwolenia na budowę.

W dniu "[...]"r. (pismo z "[...]"r.) B Sp. z o.o. w G złożyła skargę na bezczynność oraz pozorne działania organu nadzoru budowlanego w zakresie zgłoszonej samowoli budowlanej w związku z przebudową/rozbudową parkingu bez pozwolenia na budowę, gdzie po uzyskaniu zgłoszenia Spółki z "[...]"r. dotyczącego nieprawidłowości w użytkowaniu parkingu przy ul. P w S nie podjęto działań mających na celu wyjaśnienie sprawy dotyczącej użytkowania ww. parkingu.

Kolejnym pismem z "[...]"r. Spółka wniosła skargę na brak podjęcia przez PINB w S działań w sprawie nielegalnego parkingu na działkach nr "[...]" i "[...]" obr "[...]" w S wyjaśniając, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w zawiadomieniu z "[...]"r. nr "[...]" aby PINB w S bez zbędnej zwłoki podjął działania mające na celu rozpatrzenie sprawy nielegalnie przebudowanego parkingu na ww. działkach.

Nadto pismem z "[...]"r. B Sp. z o.o. w G wystąpiła z ponagleniem w trybie art. 37 par. 1 KPA dot. prowadzenia sprawy nielegalnego parkingu dla samochodów ciężarowych na ww. działkach, skoro mimo upływu 5 miesięcy organ I instancji przeprowadził jedynie działania pozorne - nie związane z przedmiotem sprawy.

Decyzją z "[...]"r. nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S, działając w trybie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego i użytkowania parkingu zlokalizowanego na działkach nr "[...]" i "[...]" obr "[...]" w S. W motywach uzasadnienia wskazano, że na wniosek z "[...]"r. przedstawiciela B Sp. z o.o. przeprowadzona została kontrola parkingu samochodów ciężarowych przy ul. P w S. Ustalono, że wnioskodawca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej z działek wchodzących w skład parkingu, natomiast jest wieczystym użytkownikiem działki nr "[...]", która przylega do parkingu od strony południowej i jest częściowo zabudowana budynkiem gospodarczym. W ocenie organu Spółka nie ma żadnego interesu prawnego w użytkowaniu wskazanego parkingu, a nadto żaden przepis prawa budowlanego nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do kontroli sposobu organizacji parkowania na parkingu.

Od decyzji tej Spółka wniosła odwołanie, natomiast pismem z "[...]" r. po raz kolejny wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na działanie PINB w S żądając zdyscyplinowania organu w zakresie merytorycznego rozpoznania sprawy i nie utrudniania postępowania.

W dniu "[...]"r. do PINB w S wpłynęło pismo B Sp. z o.o stanowiące zawiadomienie o nielegalnej przebudowie i rozbudowie parkingu na działkach nr "[...]" i "[...]" obr "[...]" w S bez wymaganego pozwolenia. Wniesiono o przeprowadzenie pilnego postępowania w tej sprawie. Odrębnym pismem z tej samej daty ("[...]"r.) wystąpiono o przeprowadzenie postępowania dotyczącego nielegalnej budowy parkingu dla samochodów ciężarowych na działce nr "[...]" obr. "[...]" w S, której to działki nie wskazano w pierwszym piśmie.

Pismem z "[...]"r. Spóła skierowała do PINB ponaglenie w sprawie samowoli budowalnej w postaci przebudowy i rozbudowy parkingu dla samochodów ciężarowych.

Postanowieniem z "[...]"r. nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S, na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku B Sp. z o. o., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej przebudowy i rozbudowy parkingu na działkach nr "[...]" i "[...]" obr "[...]" w S.

Na skutek wniesionego zażalenia przez Spółkę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) postanowieniem z "[...]" r. nr "[...]", na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Postanowieniem zaś z "[...]"r. nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S, na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku B Sp. z o. o., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy parkingu dla samochodów osobowych na działce nr "[...]" obr "[...]" w S.

Na to postanowienie organu I instancji także wniesiono zażalenie, zaś WINB postanowieniem z "[...]"r. nr "[...]" uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji .

W dniu "[...]" r. B Sp. z o.o. w G wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S zarzucają organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniesiono o:

1) zobowiązanie PINB do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu lub na wniosek strony w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2) zobowiązanie organu do przeprowadzenia rzetelnego postępowania administracyjnego obejmującego:

- wyznaczenie obszaru zajmowanego przez pierwotny parking wraz z ilością miejsc postojowych i ich przeznaczenia (auta osobowe czy auta ciężarowe),

- ustalenie obszaru obecnie zajmowanego parkingu użytkowanego przez samochody ciężarowe wraz z określeniem jego powierzchni oraz dokładnej liczby miejsc postojowych oraz dojazdu do tych miejsc,

- ustalenie wszelkich robót budowlanych wykonanych na terenie działek, na których znajduje się parking wraz z określeniem inwestora, datą wykonanych robót, datą rozpoczęcia i zakończenia robót, oraz dokładnego zakresu,

- ustalenia czy w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych nastąpiła przebudową lub rozbudowa parkingu, a także czy przedmiotowa inwestycja została zakończona,

- uwzględnienia w postępowaniu przepisów dotyczących bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowalnego - art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego;

3) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego;

4) zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

5) na podstawia art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenia prawa, w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o orzeczenie, czy bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

6) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

7) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu szczegółowo opisano przebieg dotychczasowego postępowania wyjaśniając, iż pierwotnie nie zwróciła Spółka uwagi, że postępowanie organu nadzoru budowlanego prowadzone było w przedmiocie stanu technicznego oraz użytkowania parkingu dla samochodów ciężarowych przy ul P w S, mimo że intencją skarżącej była konieczność zweryfikowania, czy poprzez nową zmianę organizacji ruchu na parkingu oraz zlikwidowanie istniejących dotychczas wysepek nie doszło do samowolnej przebudowy/rozbudowy parkingu oraz czy roboty budowalne w tym zakresie były poprzedzone uzyskaniem stosownych zezwoleń. Zarzucono, że postępowanie było prowadzony w sposób przewlekły wobec czego wielokrotnie Spółka występowała ze skargami oraz ponagleniami. W efekcie prowadzono postępowanie w trybie art. 66 prawa budowlanego, nie zwrócono zaś uwagi, że pierwotny wniosek obejmował także żądanie aby organ w tym zakresie przeprowadził postępowanie w trybie art. 50-51 prawa budowlanego. Dopiero w późniejszym czasie wydane rozstały formalne rozstrzygnięcia organu o odmowie wszczęcia postępowania co do spraw, o których Spółka wspominała we wniosku z "[...]" r. i kolejnych. Takie działanie, w ocenie skarżącej, wyczerpuje przesłanki do stwierdzenia zarówno bezczynności organu, jak również jego przewlekłości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w s przekazując akt sprawy wyjaśnić, że na skutek działania skarżącej wielokrotnie przeprowadzane były kontrole na parkingu, w tym z udziałem przedstawiciela skarżącej, które nie wykazały by dokonano przebudowy lub rozbudowy parkingu. Stwierdzono jedynie, że kilka istniejących wcześniej wysepek zostało rozjeżdżonych przez samochody ciężarowe zaś miejsca po nich utwardzono gruzem lub żwirem. Organ podał, że "[...]"r. i "[...]"r. wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy parkingu dla samochodów osobowych oraz w sprawie nielegalnej przebudowy i rozbudowy parkingu. Oba te akty zostały zaskarżone do WINB, który w dniu "[...]"r. uchylił postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zarzut co do bezczynności organu jest nieuzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się częściowo uzasadniona.

Podnieść należy, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2107, ze zm) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, ze zm.) dalej: p.p.s.a., wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punkcie 1 - 4, a więc w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy i jej zakończeniu w formie procesowej.

W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Nadto zgodnie z art. 120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Po myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2096) dalej: k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.

W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37).

Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucić organowi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania należy wpierw ustalić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (decyzji-czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia.

Nadto z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Poza tym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Trzeba mieć na uwadze nadto, że zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z 16 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) dalej: k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2 tego przepisu).

W niniejszej sprawie Sąd nie podzielił zarzutu skargi, co do pozostawania PINB w S w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Spółki, natomiast podzielił zarzut co do przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie od"[...]"r. do "[...]"r.

W tym miejscu należy przypomnieć, że Spółka pismem z "[...]"r. nie wyartykułowała wprost o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie samowolnej rozbudowy/przebudowy parkingu dla samochodów ciężarowych zlokalizowanego przy ul. P w S, gdyż z treści tego pisma wynika, że dotyczy on "wniosku o przeprowadzenie pilnej kontroli parkingu". W dalszej treści pisma wskazano na okoliczność użytkowania parkingu niezgodnie z przeznaczeniem oraz niezgodnie z planem zagospodarowania terenu, co oznacza jego nielegalne użytkowanie. Wobec takiej treści żądania nie można podzielić stanowiska skarżącej, że przekazanie tego wniosku do Burmistrza Miasta S pismem z "[...]"r. stanowiło działanie niezgodne z przepisami prawa. Skoro bowiem w treści pisma skarżącej pojawiły się stwierdzenia dotyczące nieprawidłowego użytkowania parkingu poprzez zmianę zagospodarowania terenu, to mogło ono uzasadniać konieczność oceny, czy faktycznie nie doszło do zmiany zagospodarowania wskazanego terenu parkingu, a w tym zakresie organem właściwym pozostawał Burmistrz S na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1073, ze zm). Dopiero ocena tego organu wyrażona w piśmie z "[...]"r. skierowanym do skarżącej Spółki oraz przekazanie wniosku skarżącej do PINB pismem z "[...]"r. nr "[...]" pozwala na stwierdzenie, że intencją wniosku Spółki z "[...]"r. była potrzeba przeprowadzenia postępowania dotyczącego sposobu użytkowania obiektu budowlanego - parkingu zlokalizowanego na działkach nr "[...]" oraz "[...]" obr "[...]" w S oraz ewentualnego dalszego postepowania dotyczącego legalności urządzeń umożliwiających określone parkowanie pojazdów. Pismo to wpłynęło do organu nadzoru budowlanego "[...]"r. i dopiero od tej daty rozpoczął bieg termin określony w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego dla wszczęcia postępowania oraz jego przeprowadzenia i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem okresu od "[...]"r. (kiedy pismo wpłynęło do PINB) do "[...]"r. nie można rozpoznawać w kontekście naruszenia zasad postępowania administracyjnego dotyczących załatwienia sprawy przez organ. Z przekazanej informacji organu wynika, że "[...]"r. PINB przeprowadził kontrolę wskazanego parkingu, w której uczestniczył przedstawiciel Spółki oraz prokurent Przedsiębiorstwa K Spółka z o.o., a następnie "[...]"r. wszczęto postępowanie w sprawie stanu technicznego i użytkowania parkingu w efekcie którego decyzją z "[...]"r. umorzono postępowanie w sprawie stanu technicznego oraz użytkowania parkingu zlokalizowanego na ww. działkach.

Reasumując nie można podzielić stanowiska skarżącej, że w dacie wniesienia skargi do Sądu tj. "[...]"r. PINB w S pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej odnośnie kwestii stanu technicznego oraz użytkowania parkingu na działkach nr "[...]" i "[...]" oraz "[...]" obr "[...]" w S. Odnośnie zaś podnoszonej w skardze także kwestii dokonywanych przez właścicieli parkingu samowolnych działań, bądź robót budowalnych w przedmiocie samowolnej jego przebudowy/rozbudowy należy wyjaśnić, że pierwotnie kwestia ta nie była we wniosku z "[...]"r. wyartykułowana w sposób oczywisty i jednoznaczny, dlatego też zakres żądania Spółki skierowany do organa nadzoru budowlanego został odczytany jako niezbędność oceny stanu technicznego oraz użytkowania obiektu budowlanego jakim jest parking dla samochodów ciężarowych na wskazanych wyżej działkach. Działanie organu nadzoru ukierunkowane było na wymaganiach z art. 66 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1202) i nie można takiemu działaniu postawić zarzutu bezprawności.

Dopiero w piśmie z "[...]"r. Spółka jednoznacznie określiła zakres koniecznego postępowania przez PINB w kierunku oceny czy nie doszło do samowoli budowlanej, która winna być oceniona na podstawie art. 50-51 pr. budowlanego obejmującego konieczność poczynienia ustaleń co do zakresu zmian jakie zostały dokonane oraz wykonanych prac budowlanych w efekcie których doszło do zmiany organizacji na wskazanym parkingu oraz wykonanych robót budowlanych z tym związanych.

Konsekwencją tych nowych zgłoszeń, stanowiących doprecyzowanie pierwotnego wniosku, była reakcja organu nadzoru budowlanego, który odpowiednio postanowieniem z "[...]"r. nr "[...]", na podstawie art. 61a k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Spółki, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy parkingu dla samochodów osobowych na działce nr "[...]" obr "[...]" w S oraz postanowieniem z "[...]"r. nr "[...]" odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej przebudowy i rozbudowy parkingu na działkach nr "[...]" i "[...]" obr "[...]" w S.

Mając powyższe na względzie nie jest zasadny zarzut bezczynności organu, który w dacie wystąpienia ze skargę nie pozostawał w bezczynności co do rozpoznania wniosku w zakresie użytkowania i stanu technicznego parkingu oraz ewentualnej jego rozbudowy czy też przebudowy istniejącego parkingu. W zakresie samowolnej rozbudowy parkingu wniosek został formalnie skonkretyzowany dopiero "[...]"r., wpłynął do organu "[...]"r., zaś postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydano odpowiednio "[...]" i "[...]"r., a zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 35 § 1 k.p.a.,

W związku z powyższym w pkt I sentencji wyroku orzeczono o oddaleniu skargi na bezczynność organu.

Inaczej natomiast przedstawia się kwestia dotycząca przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego.

Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji - PINB - toczyło się na podstawie przepisów k.p.a. , stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zarówno zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a., jak i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz sygn. akt II SAB/Wr 7/16).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania w okresie od "[...]"r. do "[...]"r., a zatem w okresie kiedy upłynął okres jednego miesiąca od dnia przekazania wniosku Spółki przez Burmistrza Miasta S do dnia wydania decyzji przez organ tj. "[...]"r. W tym przedziale czasu bowiem organ nadzoru budowalnego przeprowadził jedynie kontrolę obiektu budowlanego "[...]"r. oraz formalnie zawiadomił o wszczęciu postępowania w dn. "[...]"r., po czym bez dokonywania jakichkolwiek innych ustaleń wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Skoro we wskazanym wyżej przedziale czasu nie były dokonywane żadne inne ustalenia faktyczne ani przeprowadzane dowody, to nie można zaakceptować takiego postępowania organu, iż potrzebował tak znacznego upływu czasu dla podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. Na marginesie jedynie pozostaje wyjaśnić, że Sąd nie posiada uprawnienia w tym postępowaniu do kontroli legalności wydanej decyzji.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu we wskazanym okresie czasu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co skutkowało orzeczeniem jak w pkt II sentencji wyroku

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W ocenie Sądu, omówiona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. III sentencji wyroku, jak również w efekcie takiej oceny zachowania organu Sąd nie wymierzył organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W ocenie Sądu, nie można przypisać organowi złej woli, skoro - jak wynika z wyjaśnień organu - miał on problem z jednoznacznym określenie zakresu pisma Spółki co do działań organu dotyczących zarówno stanu technicznego parkingu, jak również ewentualnej potrzeby sprawdzenia czy nie doszło do samowolnej jego rozbudowy czy też przebudowy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na względzie wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu w wysokości "[...]" zł.