Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 550/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. U. i Z. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 grudnia 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A. U. i Z. U. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 3 sierpnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. U. i Z. U., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 14 grudnia 2015 r., nr [...] w sprawie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z 13 maja 2014 r., ustalającej warunki zabudowy dla działek nr [..]-[..] przy ul. S. w G., na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlową o powierzchni sprzedaży do 1700 m2, z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną.

Decyzje powyższe zostały wydane w następujących okolicznościach:

Decyzją nr [..] z 13 maja 2014 r., wydaną na wniosek A., Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...]-.[..] przy ul. S. w G., na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlową o powierzchni sprzedaży do 1700 m2, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną (likwidacja istniejącego zainwestowania). Organ ustalający warunki zabudowy uznał, że ww. zamierzenie inwestycyjne oddziaływać będzie na działki bezpośrednio sąsiadujące, graniczące z wnioskowaną nieruchomością, tj. działki nr [..],[..] KM [..] stanowiące własność prywatną (S.), działkę nr [..] w użytkowaniu wieczystym B., działkę nr [..] w użytkowaniu wieczystym C., działkę nr [..], stanowiącą własność A., a także na działki nr [..]-[..], przez które przebiegają drogi publiczne (własność Gminy), a na których realizowana będzie infrastruktura techniczna i komunikacyjna.

O wznowienie postępowania w sprawie wydania powyższej decyzji wystąpili A. U. i Z. U. Jako podstawę wznowieniową wskazali przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie jako "k.p.a.", argumentując, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, nie będąc w nim uznani za jego stronę. Wnioskodawcy domagali się uchylenia decyzji z 13 maja 2014 r., uprawdopodobniając jednocześnie, że dowiedzieli się o niej 14 września 2015 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania złożyli w siedzibie organu 21 września 2015 r.

W odpowiedzi na wniosek, postanowieniem z 24 września 2015 r., organ wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z 13 maja 2014 r. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, w decyzji z 14 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy na realizację wyżej opisanej inwestycji.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wyraził pogląd, że wnioskodawcom nie służy przymiot stron tego postępowania. We wniosku o wznowienie postępowania nie wskazano bowiem żadnego związku o charakterze materialno - prawnym między wydaną decyzją o warunkach zabudowy, a sytuacją prawną wnioskodawców, polegającego na tym, że ustalenia decyzji będą miały wpływ na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości przy ul. B. nr [..] przez ich właścicieli. Żądanie wznowienia postępowania nie zostało poparte żadnym przepisem prawa materialnego, z którego wynikałby przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [..]-[..] przy ul. S., to znaczy takim przepisem, którego "złamanie" godziłoby w prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących praw.

Zdaniem organu, możliwość ewentualnego występowania uciążliwości zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", jest przedmiotem badania na etapie wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadzonego w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego ustalane są strony postępowania. Natomiast nie znajduje uzasadnienia w sprawach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie, przewidywane przez wnioskodawców niesprecyzowane uciążliwości nie podlegają żadnym przepisom prawnym, odnoszącym się do warunków zabudowy. Funkcja mieszkalno-usługowa odnosi się, w ocenie organu, do inwestycji, których uciążliwość nie wykracza poza granice własnej działki. Mimo, że realizacja takiej inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla osób korzystających np. z tej samej drogi publicznej, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. U. i Z. U., polemizując ze stanowiskiem organu odnośnie odmowy przyznania im statusu strony w przedmiotowym postępowaniu.

W następstwie rozpatrzenia ich odwołania, w decyzji z 3 sierpnia 2016 r.,

nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

Analizując podmiotową przesłankę wznowienia postępowania, stanowiącą zasadniczy przedmiot sporu między odwołującymi się a organem, a więc kwestię statusu odwołujących się jako stron w postępowaniu, Kolegium powołało regulację art. 28 k.p.a. Jednocześnie, w kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, Kolegium podzieliło poglądy przyjęte w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, że stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Mogą to być także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek, które nie graniczą bezpośrednio z działkami objętymi inwestycją, lecz pozostają w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. W każdym jednak przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba posiada interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Właściciele nieruchomości niepozostających w bezpośredniej styczności z terenem planowanej inwestycji mogą być stroną takiego postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek, oparty na przepisach prawa materialnego.

W konsekwencji, jak wskazało Kolegium, dla prawidłowego ustalenia kręgu stron takiego postępowania niezbędne jest poczynienie przez organ ustaleń odnośnie do sposobu i zasięgu oddziaływania danej inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 ., poz. 778) – w skrócie jako "u.p.z.p.". W przepisach tej ustawy ustawodawca określił z jednej strony uprawnienie swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z drugiej strony, wskazał na uprawnienie do ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie terenów nienależących do nich. Do osób tych zalicza się m.in. właścicieli sąsiednich działek. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że poddanie w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy kwestii ochrony własności regulacjom prawa administracyjnego, wbrew twierdzeniu odwołujących się, wyłącza jej ochronę na zasadach ogólnych wyznaczonych normami art. 222 § 1 w zw. z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380), w skrócie jako "k.c.". Dodało też, że organ administracji, orzekając w sprawie warunków zabudowy, musi mieć na uwadze zarówno interes publiczny (zachowanie ładu architektonicznego, walorów krajobrazowych) jak i ochronę interesu prywatnego właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Jednocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z jednej strony określa zatem ramy dopuszczalnej zabudowy działki w kontekście uprawnienia właściciela (innej osoby mającej tytuł do nieruchomości), z drugiej zaś gwarantuje zakres korzystania z nieruchomości już zabudowanych w kontekście uciążliwości związanych z zagospodarowaniem terenów przyległych. Treść zasad kształtowania ładu przestrzennego, jak i zakres uprawnień właścicieli przyległych nieruchomości, trzeba rozważać mając jednocześnie na uwadze generalne zasady ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

- m.in. regułę uwzględniania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), rozumianego jako kształtowanie przestrzeni tak, aby tworzyła ona harmonijną całość. Środkiem służącym zapewnieniu realizacji celów ustawy, co do kształtowania ładu przestrzennego wyrażonego m.in. zasadą dobrego sąsiedztwa, jest określenie na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wymaganych parametrów zabudowy, z zachowaniem zasad wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Jak wskazało Kolegium, w niniejszej sprawie warunki zabudowy ustalono dla realizacji inwestycji na działkach nr [..]-[..] przy ul. S. w G., polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlową o powierzchni sprzedaży do 1700 m2, z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną. Nieruchomość, będącą własnością odwołujących się, stanowi działka nr [..], położona przy ul. B., znajdująca się na terenie, gdzie dominuje zabudowa jednorodzinna. Nie przylega ona bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji, oddzielona jest od niej działkami nr [..]-[..] oraz pasem drogi publicznej - ul. N. Odwołujący się swój przymiot strony postępowania wywodzą z okoliczności związanych z realizacją planowanej inwestycji i jej wpływem na sąsiednią zabudowę związanym z jej charakterem i rozmiarami – chodzi o budowę wielopiętrowego budynku mieszkalnego z funkcją handlową, na terenie, na którym dominuje niska, jednorodzinna zabudowa mieszkalna. Nadto, odwołujący się zwracają uwagę na możliwości zaistnienia różnego rodzaju immisji m.in. związanych ze zwiększonym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, czy też ograniczeniami w dopływie światła dziennego na nieruchomości sąsiednie znajdujące się w obszarze oddziaływania, w tym przede wszystkim na ich nieruchomość, co uzasadnia uznanie ich za stronę przedmiotowego postępowania.

Oceniając powyższe okoliczności wskazane przez odwołujących się, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że możliwość ewentualnego wystąpienia uciążliwości, podnoszonych przez wnioskodawców, zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane jest przedmiotem badania na etapie wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadzonego w odrębnym postępowaniu, na podstawie przepisów prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych. To właśnie na tym etapie postępowania przedmiot oceny mogą stanowić podnoszone przez nich ewentualne immisje. W ocenie Kolegium, bez znajomości projektu budowlanego, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie można ustosunkować się do tych kwestii w sposób wiążący. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi pokrywać się z kręgiem podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W każdym z tych postępowań należy oddzielnie badać interes prawny w oparciu o odpowiednie przepisy. Kolegium podkreśliło, że w sprawach dotyczących decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zastosowania nie znajduje art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, a więc unormowanie o podstawowym znaczeniu dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Z dołączonej do odwołania kopii decyzji Wojewody z 21 kwietnia 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 23 listopada 2015 r. odmawiającej inwestorowi A. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji wynika, że w postępowaniu tym odwołujący się zostali uznani za strony postępowania o pozwolenie na budowę, a więc mogli czynnie uczestniczyć w nim, zgłaszając swoje zastrzeżenia, uwagi i wnioski.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wnieśli A. U. oraz Z. U., zaskarżając ją w całości i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili skarżonej decyzji:

1) obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 61 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich łączną wadliwą wykładnię i uznanie (za organem I instancji), że interes prawny warunkujący przyznanie statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może opierać się na innym przepisie prawa materialnego, określającym prawa lub obowiązki jednostki aniżeli przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym uznaniu, iż nie jest możliwe wywodzenie takiego interesu prawnego z przepisów art. 140 i art. 144 k.c., oraz że kwestia potencjalnego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią przez inwestycję nie ma znaczenia przy ustalaniu interesu prawnego skarżących, co skutkowało wadliwym przyjęciem przez Kolegium, że skarżący nie posiadają legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i udziału we wznowionym postępowaniu na prawach strony a ochrony swoich interesów mogą poszukiwać dopiero w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 151 § 1 pkt 1 w związku

z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z 14 grudnia 2015 r. i ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z 13 maja 2014 r. ustalającej warunki zabudowy, w sytuacji gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący - jako strona postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z 13 maja 2014 r.;

3) naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 w związku

z art. 140 k.p.a. poprzez powielenie argumentacji organu I instancji i brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Kolegium do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych m.in. w postaci stwierdzenia, że zasięg oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżących, a także arbitralnego przyjęcia, że "funkcja mieszkalno-usługowa należy do inwestycji, których uciążliwość nie wykracza poza granice własnej działki".

W uzasadnieniu skargi podkreślono w szczególności, że całkowicie błędna jest ocena istnienia lub braku interesu prawnego, warunkującego możliwość przyznania określonemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, poczyniona wyłącznie na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które - zdaniem organu - wyłączają zastosowanie przepisów prawa cywilnego i nie pozwalają na przyznanie statusu strony skarżącym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera regulacji szczególnej, wyłączającej stosowanie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy art. 28 k.p.a., określającego kto może być stroną postępowania administracyjnego. Przywołany przepis k.p.a. nie wskazuje na to, czy interes prawny może być wywodzony wyłącznie z przepisów prawa administracyjnego czy też innych przepisów materialnych, w tym norm cywilnoprawnych. Powszechnie przyjmuje się, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym może być wywodzony również z norm prawa cywilnego. Dotyczy to również postępowań w przedmiocie warunków zabudowy, w których - indywidualnie w każdej sprawie - o przymiocie strony decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem i rozmiarem zamierzonej inwestycji oraz stopniem i zakresem oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie.

Skarżący podkreślili nadto, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy, w granicach określonych ustawą, ma prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, co oznacza, że ochrona interesów osób trzecich aktualizuje się nie tylko na etapie pozwolenia na budowę - jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzi organ - lecz już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla mającej powstać w przyszłości inwestycji, w którym organy administracji publicznej mają obowiązek brać pod uwagę nie tylko prawa inwestora, ale również prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości, w sytuacji gdy planowana zabudowa może (choćby potencjalnie) w nie ingerować. W niniejszej sprawie, z całą pewnością należy przyjąć, że planowana inwestycja wpłynie na nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie, z uwagi na charakter i rozmiar planowanej inwestycji - budowa wielopiętrowego budynku mieszkalnego z funkcją handlową (o wysokości elewacji frontowej powyżej 30 m), na terenie, na którym dominuje niska, jednorodzinna zabudowa mieszkalna (o wysokości elewacji frontowej nieprzekraczającej 8 m). Jednocześnie, inwestycja ta spowoduje wystąpienie różnego rodzaju immisji m.in. związanych ze zwiększonym hałasem (poprzez zwiększenie ruchu samochodowego, w tym ulicą B.; w związku z instalacją i funkcjonowaniem urządzeń wentylacyjnych niezbędnych w przypadku budowy garaży podziemnych w mającym powstać budynku), zanieczyszczeniem powietrza, czy też ograniczeniami w dopływie światła dziennego (z uwagi na rażąco odstającą od występującej w najbliższej okolicy inwestycji wysokość planowanej zabudowy), a także związanych ze znacznym stałym zwiększeniem ruchu samochodowego (generowanego przez nowych mieszkańców mającego powstać budynku oraz klientów lokali usługowych, które mają być lokalizowane w budynku), na nieruchomości sąsiednie znajdujące się w obszarze oddziaływania. W tym obszarze znajduje się m.in. nieruchomość skarżących, co uzasadnia uznanie ich za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W skardze podkreślono jednocześnie, że nieruchomość skarżących uznać należy za sąsiadującą z działkami, dla których wydano kwestionowane warunki zabudowy. Nieruchomość skarżących - składająca się z dwóch działek: o nr [..] (wcześniej [..] - ul. B. ) i nr [..] (wcześniej [..] - ul. B. ) - choć nie przylega bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji, to jest od terenu, na którym przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana, oddzielona jedynie działką nr [..] - wcześniej nr [..], i jest dostępna z tych samych dróg publicznych, co działki składające się na teren inwestycji, m.in. z ul. B. (droga gminna), przy której działka skarżących się znajduje. Skarżący, jako właściciele nieruchomości sąsiadującej z mającą powstać inwestycją, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy, z uwagi na możliwe niekorzystne oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomość, powinni być stronami zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z 13 maja 2014 r. postępowania administracyjnego. Brak uznania ich za stronę tego postępowania i uniemożliwienie czynnego w nim udziału należy uznać za okoliczność uzasadniającą, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienie postępowania w ww. sprawie i ponowienie z ich udziałem czynności przeprowadzonych we wznowionym postępowaniu. Jednocześnie skarżący zarzucili automatyzm w zakresie ocen formułowanych przez organ odwoławczy, który bezkrytycznie powielił stanowisko organu I instancji, tym samym naruszając podstawowe zasady postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Zdaniem skarżących w szczególności, organy administracji nie tylko nie poczyniły ustaleń w przedmiocie zasięgu oddziaływania inwestycji, to jeszcze wadliwie ustaliły (dotyczy to organu odwoławczego) numery działek sąsiadujących z inwestycją, w tym nieruchomości skarżących (opierając się na numeracji sprzed 9 listopada 2015 r.), nie dostrzegając, że od inwestycji nieruchomość skarżących dzieli tylko bardzo wąska działka o aktualnym numerze [..]. Takie działanie organów narusza ww. zasady postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się jej oddalenia, powołują argumenty przytoczone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. uczestnik postępowania A. wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organów.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066).

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - w skrócie jako "p.p.s.a.". Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na to, że składający wniosek o wznowienie postępowania nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z 13 maja 2014 r.

Wniosek o wznowienie postępowania dotyczył ostatecznej decyzji z 13 maja 2014 roku, którą Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlową o powierzchni sprzedaży do 1700 m2, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną na działkach nr [..]-[..] przy ul. S. w G. Z ustaleń tej decyzji dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego wynika m.in., że planowana zabudowa ma posiadać szerokość elewacji maksymalnie do 54 m, zaś wysokość elewacji frontowej do gzymsu lub attyki – maksymalnie do 31 m od naturalnej warstwicy terenu. Ponadto w decyzji wskazano, że obowiązująca linia zabudowy ma stanowić kontynuację obecnej linii na sąsiednich nieruchomościach (budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego), i ma zostać przeprowadzona równolegle do przebiegu pasa drogowego ulicy B.

Wniosek o wznowienie postępowania złożyli skarżący – A. U. i Z. U. Jako podstawę wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Domagając się wznowienia postępowania wnioskodawcy argumentowali, że w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta w przedmiocie warunków zabudowy nie brali udziału jako strony tegoż postępowania, mimo że ich nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że legitymację do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania ma podmiot, który ma interes prawny lub obowiązek w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. "Z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 roku, sygn. akt II OSK 2146/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1138088). W sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu głównym - podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowienie następuje tylko na żądanie strony. Tylko bowiem podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2009 roku, sygn. akt

II OSK 51/08, Baza Orzeczeń LEX nr 509705).

W niniejszej sprawie było bezsporne, że wnioskodawcy, tj. skarżący A. U. i Z. U., nie brali udziału w postępowaniu głównym (zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji z 13 maja 2014 r.) i dlatego domagają się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestią sporną było natomiast, czy przysługuje im interes prawny w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zdaniem Sądu, stanowisko organów obu instancji o nieprzyznaniu wnioskodawcom statusu stron postępowania jest błędne. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z punktu widzenia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy stanąć na stanowisku, że są one niezgodne z prawem, albowiem materiał dowodowy sprawy dawał podstawy do przyznania wnioskodawcom statusu strony postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji o warunkach zabudowy z 13 maja 2014 roku. Odmienne stanowisko organów stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Podkreślić należy, że z chwilą wniesienia do organu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na organie prowadzącym postępowanie ciąży - zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. - obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o jego wszczęciu. Ustalenie stron postępowania w tej sprawie następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem uzyskania statusu strony jest zatem posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie, albo zgłoszenie żądania czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W każdej zatem sprawie organ ma obowiązek przeanalizować zebrany w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie ustalić krąg stron postępowania, których interesu prawnego ono dotyczy. Zaniechanie przez organ prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, a następnie zawiadomienia wszystkich stron o wszczętym postępowaniu i pozbawienie przez to strony bez jej winy w nim udziału stanowi - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - podstawę do żądania wznowienia postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest ustalone, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przysługuje inwestorowi, właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu terenu, na którym planowana jest inwestycja, a także właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z tymże terenem. Powszechnie przyjmuje się także, iż w przypadku tego postępowania administracyjnego jego stronami są: zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, oraz inne podmioty, które - powołując się na konkretny przepis prawa - wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 8 października 1998 roku, sygn. akt II SA/Gd 1095/98, Baza Orzeczeń LEX nr 44159). Co za tym idzie, nie powinno budzić wątpliwości, że stroną postępowania w sprawach dotyczących warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, zarówno właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, jak również właściciele działek niegraniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2012 roku, sygn. akt

II OSK 135/11; z dnia 24 stycznia 2012 roku, sygn. akt II OSK 2105/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl; z dnia 29 czerwca 2001 roku, sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 roku, sygn. akt OSK 394/04, LEX nr 160631). W orzecznictwie wskazuje się również, że właściciele nieruchomości niepozostających w bezpośredniej styczności z terenem planowanej inwestycji mogą być stroną takiego postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek, oparty na przepisach prawa materialnego. Przykładowo w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2008 roku, sygn. akt II SA/Po 68/08 (Baza Orzeczeń LEX nr 493251), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 115/07 (Baza Orzeczeń LEX nr 35532), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2005 roku, sygn. akt II SA/Bk 901/05 (Baza Orzeczeń LEX nr 173675) przyjęto, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być - w zależności od okoliczności sprawy - także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, o ile zamierzona inwestycja wywołuje dla nich uciążliwe skutki.

W każdej zatem sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony, innych - poza inwestorem - osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem i rozmiarem zamierzonej inwestycji oraz stopniem i zakresem oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Przy czym należy podkreślić, że przymiotu strony w tym postępowaniu nie określa się poprzez odniesienie do obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, który w tym postępowaniu nie znajduje zastosowania. Oddziaływanie planowanej inwestycji należy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy ustalać biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p.") oraz wskazywany przez skarżących art. 140 k.c.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o ładzie przestrzennym - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przepis art. 140 k.c. stanowi natomiast, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Należy dodać, że w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na istnieniu co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Z określonej w cytowanym przepisie zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że przez działkę sąsiednią w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć nieruchomość zabudowaną, położoną w najbliższym otoczeniu nieruchomości objętej inwestycją, a przede wszystkim dostępną z tej samej drogi publicznej. Nie może zatem mieć decydującego znaczenia dla rozumienia pojęcia działki sąsiedniej okoliczność, czy graniczy ona z nieruchomością objętą inwestycją bezpośrednio, czy też przez drogę albo inną wąską, niezabudowaną działkę. Tego typu działki nie mogą bowiem stanowić odniesienia dla ustalenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, skoro odniesieniem tym są jedynie działki zabudowane.

Zasada dobrego sąsiedztwa, jak z samej jej nazwy wynika, odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości.

Wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, w sąsiedztwie nieruchomości, rozumianym jako najbliższa okolica nieruchomości, w rzeczywistości wywiera skutek w postaci ochrony interesów właścicieli nieruchomości w zakresie tożsamości funkcji nieruchomości położonych w pobliżu. Dlatego też w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odmienność funkcji położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, wskazywać może (tak jak w tej sprawie) na kolizję interesów właścicieli nieruchomości, zarówno bezpośrednio graniczących z tą nieruchomością, jak i położnych w pewnej odległości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 447/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Interesu prawnego skarżących (wnioskodawców) w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji należy zatem dopatrywać się w opisanych powyżej normach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określających zasady kształtowania ładu przestrzennego z wykorzystaniem elementów zasady dobrego sąsiedztwa, oraz w normach prawa cywilnego, dotyczących prawa własności i granic korzystania z tego prawa.

Po poanalizowaniu akt administracyjnych niniejszej sprawy, w tym treści wniosku skarżących o wznowienie postępowania, a także treści wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, Sąd doszedł do przekonania, że organy w niniejszej sprawie nieprawidłowo ustaliły, gdzie znajduje się nieruchomość skarżących. Z treści wniosku o wznowienie postępowania wynika bowiem, że skarżący zamieszkają w G., przy ul. B. [..]. We wniosku tym skarżący wskazali numer księgi wieczystej swojej nieruchomości KW nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., wyjaśniając, że należąca do nich nieruchomość graniczy bezpośrednio z działką, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał jedynie, że wnioskodawcy zamieszkują w G., przy ul. B. [..], nie ustalił (nie opisał) jednak dokładnie gdzie znajduje się należąca do nich nieruchomość, natomiast organ drugiej instancji stwierdził, że nieruchomość, będącą własnością odwołujących się, stanowi działka nr [..], położona przy ul. B. [..], znajdująca się na terenie, gdzie dominuje zabudowa jednorodzinna. Organ odwoławczy stwierdził, że nie przylega ona bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji, oddzielona jest od niej bowiem działkami nr [..]-[..] oraz pasem drogi publicznej - ul. N.

W ocenie Sądu powyższe ustalenia organów są błędne i wynikają najprawdopodobniej z niedokładnego odczytania wniosku skarżących, gdzie raz podano jako ich adres – ul. B. [..], a raz ul. B. [..]. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że prawidłowym adresem nieruchomości skarżących jest adres – G., ul. B. [..], ponieważ pod tym adresem znajduje się nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o wskazanym we wniosku skarżących o wznowienie postępowania numerze [..]. Natomiast wskazany także we wniosku adres – ul. B., jest adresem reprezentującego skarżących w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika.

Organ I instancji opisanych powyżej rozbieżności dotyczących adresu skarżących nie wyjaśnił, w szczególności poprzez zbadanie treści księgi wieczystej wskazywanej przez skarżących (powszechnie dostępnej w internecie). Tym samym organ naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przedmiotowe uchybienie doprowadziło do błędnego ustalenia, gdzie znajduje się nieruchomość skarżących. Błąd ten powielił organ drugiej instancji także przyjmując, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonej przy ul. B. [..]. Tymczasem dokonanie ustaleń w zgodzie z treścią wyżej wymienionych przepisów (określających zasady postępowania dowodowego), w szczególności polegające na zbadaniu treści wskazanej przez skarżących księgi wieczystej, pozwoliłoby organom jednoznacznie ustalić, że nieruchomość skarżących składa się z dwóch działek położonych w G.: o numerze [..] (wcześniej [..] - ul. B. [..]) i o numerze [..] (wcześniej [..] - ul. B. [..]). Nieruchomość ta wprawdzie nie ma wspólnej granicy z terenem planowanej inwestycji, tj. działkami o numerach: [..]-[..] obręb W. [..] (wcześniej [..]-[..]), jednak z mapy znajdującej się w aktach sprawy zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (k. 2) wynika, że jest od nich oddzielona jedynie jedną, wąską, niezabudowaną działką nr [..] (wcześniej nr [..]) i jest dostępna z tych samych dróg publicznych, co działki składające się na teren inwestycji, m.in. z ul. B. (droga gminna), przy której działka skarżących się znajduje.

Należy przy zauważyć, że działka oddzielająca nieruchomość skarżących od inwestycji (nr [..] – według numeracji z decyzji, obecnie nr [..]) pozostaje w tej samej linii z działką objętą planowaną inwestycją, tj. działką nr [..] (według numeracji z decyzji) oraz działką nr [..] (według numeracji z decyzji), której właściciel (E.) został uznany za stronę w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy. Skoro zatem działka nr [..] została uznana przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy za objętą oddziaływaniem inwestycji (jako bezpośrednio granicząca z inwestycją), podobnie jak granicząca z nią działka nr [..] (według numeracji z decyzji), której właściciele także zostali uznani za strony postępowania (R. P., W. P.), to trudno znaleźć powody, dla których działki skarżących, analogicznie usytuowane w stosunku do nieruchomości objętej inwestycją co ww. działki nr [..] i nr [..], należałoby wyłączyć z tego oddziaływania i odmówić ich właścicielom takiego samego statusu stron postępowania.

W ocenie Sądu również charakter planowanej inwestycji - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z funkcją handlową, jak i charakter postępowania, którego dotyczy zaskarżona decyzja, przemawiają za tym aby uznać działki stanowiące własność skarżących za nieruchomość sąsiadującą z działkami nr [..]-[..] (obecnie [..]-[..]), na których ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, znajdującą się w obszarze jej oddziaływania. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika bowiem, że działki skarżących, dostępne z tej samej drogi, co działki objęte inwestycją, powinny być w istocie traktowane jako działki bezpośrednio z nimi sąsiadujące i objęte oddziaływaniem inwestycji na nich realizowanej, mimo że nie mają one wspólnej granicy z tymi działkami lecz graniczą z nimi przez wąską, niezabudowaną działkę.

Za taką oceną tego stanu faktycznego przemawia także to, że w postępowaniu zmierzającym do wydania warunków zabudowy problem stron trzeba analizować także przez pryzmat art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w ramach tego postępowania każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego (w którym zresztą skarżący za stronę postępowania zostali uznani), lecz już na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że organ administracyjny ma obowiązek w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Podstawowe znaczenie ma w tym zakresie przywoływany powyżej art. 140 k.c. który – poza tym, że daje właścicielowi pewne uprawnienia, także ogranicza treść przysługującego mu prawa własności, w szczególności zobowiązując właściciela, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do korzystania, z wyłączeniem innych osób, z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Prawo zabudowy, niezależnie od tego, czy traktowane jako oczywisty element prawa własności nieruchomości, czy też uprawnienie wynikające z publicznoprawnych aktów zgody organów administracji publicznej, podlega ocenie jego zgodności z przepisami prawa, w tym w szczególności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stąd też – zdaniem Sądu - należy przyjąć, że charakter, rozmiar i gabaryty planowanej inwestycji (budynek mieszkalny wielorodzinny z funkcją usługową o powierzchni sprzedaży do 1700 m2 o szerokości elewacji do 54 m i wysokości elewacji frontowej do gzymsu lub attyki do 31 m), uzasadniają przekonanie o możliwości zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na nieruchomości sąsiednie, znajdujące się w obszarze oddziaływania, do których należą nieruchomości skarżących (wnioskodawców). Sam fakt, że taka możliwość istnieje – chociażby w związku ze zwiększonym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, czy też potencjalnymi ograniczeniami w dopływie światła dziennego - uzasadnia uznanie statusu właścicieli tych nieruchomości jako stron postępowania.

Należy przy tym wskazać organowi I instancji, że wbrew jego przekonaniu, to nie konieczność naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich uzasadnia, w myśl art. 28 k.p.a., przyznanie statusu strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, lecz już sama możliwość zaistnienia takiego naruszenia. W ocenie Sądu, jak to już zresztą wskazano powyżej, taka możliwość w odniesieniu do skarżących istnieje, a to uzasadnia przyznanie im statusu stron w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, objętych decyzją z 13 maja 2014 r.

Należy także dodać, że analizując kwestię statusu skarżących jako stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z 13 maja 2014 r., organy ograniczyły się w istocie, na co wskazują zresztą skarżący w swojej skardze, jedynie do pobieżnej analizy kwestii bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości skarżących w odniesieniu do nieruchomości objętych planowaną inwestycją. Nie poddały tym samym rozważeniu jakichkolwiek innych możliwych oddziaływań przedmiotowej inwestycji na ich działki i sposób wykonywania przysługującego skarżącym w stosunku do nich prawa własności. Potrzeba przeprowadzenia takiej pogłębionej analizy legitymacji procesowej wnioskodawców uzasadniona była na gruncie niniejszej sprawy tym bardziej, że jak wskazano powyżej, usytuowanie nieruchomości skarżących było analogiczne do nieruchomości, których właściciele zostali uznani za strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Ponadto, charakter planowanej w niniejszej sprawie inwestycji tj. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową o powierzchni do 1700 m2 usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (taka zabudowa występuje także na nieruchomości skarżących) wymagała szczegółowego rozważenia, w kontekście określenia kręgu stron postępowania, możliwego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym w szczególności pod kątem uciążliwości związanych ze znacznie zwiększonym ruchem drogowym. Nie przesądza to jednocześnie tego, że negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących rzeczywiście wystąpi. Przesłanki uznania za stronę postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. nie stanowi jednak wykazanie naruszenia interesu prawnego danego podmiotu (wbrew stanowisko wyrażonym w decyzji organu I instancji). Brak naruszenia interesu prawnego oznacza, że działania innych podmiotów lub organów nie przekraczają granic wyznaczonych przez prawo, jednakże nie jest to okoliczność uzasadniająca pominięcie strony w postępowaniu. Prawo do ochrony swego interesu prawnego polega bowiem na możliwości uczestniczenia w postępowaniu i możliwości weryfikowania rozstrzygnięć, wyrażania stanowiska, zgłaszania uwag i wniosków. Poszanowanie interesów właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu planowanej inwestycji, poprzez zapewnienie im możliwości obrony swoich praw w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy nieruchomości mogących na nie oddziaływać, jest bowiem elementem stosunków sąsiedzkich. Stosunki te reguluje z kolei przepis art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych i dalsze przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego, do których bezpośrednio nawiązuje publicznoprawna norma

art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., przyznająca prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 roku, sygn. akt II SA/Gd 247/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Przepis art. 144 k.c. stanowi podstawę ochrony uprawnień właściciela nieruchomości przed wpływem niekorzystnych czynników z innych nieruchomości i może stanowić materialnoprawną podstawę interesu, o którym jest mowa w art. 28 k.p.a.

Pozbawiając wnioskodawców - będących właścicielami nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie planowanej inwestycji - prawa udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z 13 maja 2014 r. organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w szczególności w art. 7, art. 8

i art. 10 § 1 k.p.a. oraz materialnego w postaci art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 i art. 144 k.c. w związku z art. 28 k.p.a., jak również przepisów art. 21 i art. 64 Konstytucji RP wprowadzających konstytucyjną ochronę prawa własności. Przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy ochrony przez Państwo prawa własności. Rozwinięcie treści prawa do własności znajduje się w art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1); własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2);własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Ustawą ograniczającą, w dozwolonym zakresie, chronione konstytucyjnie prawo własności jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy przy tym zaznaczyć, że z przepisów tej ustawy nie wynika aby prawo do swobodnej zabudowy nieruchomości (element prawa własności nieruchomości) miało prymat nad prawem do swobodnego korzystania z nieruchomości sąsiadujących z planowaną zabudową (także element prawa własności). Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy musi mieć na uwadze, że zgodnie z przywoływanym już wyżej art. 6 ust. 2 u.p.z.p., poszanowania wymagają zarówno konstytucyjne prawa inwestora, jak również właścicieli sąsiednich nieruchomości, o ile planowana zabudowa może (potencjalnie) ingerować w ich prawa. W sytuacji gdy wnioskodawcy wyraźnie wskazywali na różne uciążliwości, jakie w ich ocenie planowana inwestycja spowoduje dla ich działek, a co za tym idzie, jak wpłynie na ich prawo własności, organy winny okoliczności te wnikliwie zbadać i przeanalizować, czego nie uczyniły.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie organy błędnie przyjęły, że w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 13 maja 2014 r. nie powinni wziąć udziału jako strony postępowania wnioskodawcy, tj. skarżący – A. U. i Z. U. W ocenie Sądu byli oni bowiem stronami postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji, w sprawie zakończonej jej wydaniem zaistniała zatem przesłanka wznowieniowa, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy obu instancji, nie uznając wnioskodawców za strony postępowania, naruszyły omówione powyżej przepisy prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Należy w tym miejscu wyjaśnić skarżącym, że dopiero w przypadku stwierdzenia, iż przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (przyczyna wznowienia) rzeczywiście zaistniała i doszło do pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, rzeczą organu jest ponowienie czynności postępowania, w tym czynności dowodowych z udziałem pominiętej strony, a następnie, po rozpoznaniu podnoszonych przez tę stronę zarzutów i wniosków, dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 528/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W niniejszej sprawie organy uznały, że przesłanka wznowieniowa nie zaistniała, nie rozpatrywały zatem ponownie sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności nie badały z udziałem pominiętych stron postępowania, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Co za tym idzie, Sąd w tej kwestii również nie mógł się wypowiedzieć. Sąd administracyjny jest bowiem w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny co do zasady nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiwsa 2004, nr 3, poz. 56). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mógł zatem jedynie zbadać prawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie był natomiast uprawniony do zbadania legalności decyzji Prezydenta Miasta z 13 maja 2014 roku o warunkach zabudowy.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji, mając na uwadze przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów prawa, winien dokonać jej rozstrzygnięcia z uwzględnieniem okoliczności, że wnioskodawcy jako strony postępowania nie brali bez swojej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z 13 maja 2014 roku o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co powinno skutkować przeprowadzeniem postępowania wznowieniowego z ich udziałem.