Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 445/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 61, art. 152 ust. 3, art. 251 ust. 4 i ust. 5, art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i  lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji i odsetek do budżetu miasta I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...]; II. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 152 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2013 r. poz. 885 ze zm. - dalej: "ustawa o finansach publicznych") oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu sprawy:

1). ustalił kwotę dotacji [...] zł przypadającą do zwrotu do budżetu [...] przez Stowarzyszenie [...] "A." w [...],

2). określił termin naliczania odsetek należnych od kwoty z pkt. 1 - naliczanych jak od zaległości podatkowych - liczonych od dnia [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego przeanalizowania sprawy organ I instancji nie znalazł podstaw prawnych i faktycznych do zmiany swojego stanowiska, które mogłoby wpłynąć na zmianę dotychczasowej decyzji.

Odnosząc się do kwestii reprezentacji Stowarzyszenia w umowie z dnia [...] maja 2013 r., w której drugą stroną była Prezes Stowarzyszenia, organ stwierdził, że zgodnie z zapisami wynikającymi ze statutu Stowarzyszenia, jak również zgodnie z zawartą umową w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie chodzi o zagadnienie reprezentacji i przedmiotu umowy. Organ zauważył, że prawo o stowarzyszeniach w odróżnieniu od prawa spółdzielczego czy zapisów K.s.h. dotyczącego spółek kapitałowych, nie reguluje kwestii zawierania umów (i ich reprezentacji) przez członków organów stowarzyszenia z jednej strony, a osobą fizyczną, która jest jednocześnie członkiem organu osoby prawnej z drugiej strony.

Uwarunkowania faktyczne i prawne związane z zawarciem umowy Miasta ze Stowarzyszeniem, po wyczerpaniu trybu i według zasad przewidzianych ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz w konsekwencji, jak się okazuje pozornych i nieuprawnionych działań Stowarzyszenia i członków jego władz, które w istocie zmierzały lub zmierzać mogły do obejścia prawa (m.in. ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie), mającego na celu pozyskanie środków publicznych z wykonania zadania w sytuacji, o której mowa, a w której takie działanie nie powinno być uważane za wykonywanie prawa i które nie korzysta z ochrony. Zdaniem organu ten aspekt sprawy także powinien znaleźć odzwierciedlenie przy konstruowaniu decyzji o zwrocie dotacji jako przesłanki przemawiającej za zasadnością takiej decyzji administracyjnej.

Organ stwierdził, że ponieważ zawarta umowa pomiędzy Firmą "A." a Stowarzyszeniem [...] "A." w [...] nie miała mocy prawnej, to wydatek poniesiony na jej podstawie nie może zostać uznany i zaliczony do rozliczenia dotacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie m.in. art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przyznał rację organowi I instancji, iż w świetle przytoczonych przepisów prawa oraz ujawnionych okoliczności umowa zawarta pomiędzy Stowarzyszeniem [...] "A." reprezentowanym jednoosobowo przez wiceprezesa [...] z firmą "A." - [...] na tłumaczenie migowe szkolenia na kwotę [...] zł nie miała mocy prawnej, albowiem strona umowy tj. Stowarzyszenie [...] "A." była nienależycie reprezentowane. Podpisy bowiem pod umową nie zostały złożone przez Prezesa i Wiceprezesa, a jedynie przez Wiceprezesa [...]. Zapis w KRS, Dział 2 Rubryka 1 pkt 2 stanowi o sposobie reprezentacji podmiotu - dla ważności oświadczenia woli w sprawach majątkowych wymagane są podpisy dwóch osób z zarządu: Prezesa i Wiceprezesa.

Zdaniem organu uzasadnionym jest twierdzenie, iż brak podpisu Prezesa Stowarzyszania [...] stanowi o zamiarze ukrycia konfliktu interesów, gdzie Prezes [...] podpisuje umowę z właścicielem firmy "A." [...]. Słusznie uznał zatem organ, iż skoro wyżej opisana umowa nie miała mocy prawnej to wydatek poniesiony na jej podstawie nie może zostać uznany i zaliczony do rozliczenia dotacji.

W skardze z dnia [...] kwietnia Stowarzyszenie "A." wniosło o uchylenie decyzji I i II instancji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżącą zaznaczyła, iż umowa zlecenia została skutecznie zawarta, zatem wywołuje skutki prawne w niej określone. Wprawdzie przy jej zawarciu Stowarzyszenie nie było właściwie reprezentowane, co powodowało, że jej skuteczność była zawieszona, jednakże poprzez potwierdzenie jej przez organ statutowy - Walne Zgromadzenie, będą w pełni skuteczne z mocą wsteczną od daty ich zawarcia.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że każda decyzja organu administracji publicznej - bez względu na to, czy jest to decyzja organu I instancji, czy też jest to decyzja organu II instancji - powinna zawierać wszystkie elementy, które są wprost określone w art. 107 § 1 k.p.a. Posiadanie przez decyzję administracyjną wszystkich elementów wskazanych w powołanym przepisie stanowi gwarancję jej zgodności z przepisami prawa procesowego

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze.

Jako podstawę prawną decyzji organu I instancji wskazano art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 152 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Dodatkowo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano się na art. 251 ustawy.

W tym miejscu należy wskazać, że art. 152 ust. 3 ustawy o finansach publicznych został zamieszczony w rozdziale 5 w/w ustawy zatytułowanym "Wykonywanie ustawy budżetowej", znajdującym się w Dziale III "Wieloletni Plan Finansowy Państwa i ustawa budżetowa".

Skoro sprawa niniejsza dotyczy zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, to właściwą podstawą prawną decyzji powinny być przepisy zamieszczone w rozdziale 4 "Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego", znajdującym się w Dziale V "Budżet, wieloletnia prognoza finansowa i uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego".

W świetle powyższych rozważań nie sposób ustalić, na podstawie których przepisów Działu V rozdział 4 ustawy o finansach publicznych organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r.

Jeśli sugerować się tym, iż za podstawę prawną naliczania odsetek od kwot niewykorzystanej dotacji przyjęto w uzasadnieniu decyzji art. 251 (bez wskazania właściwego tu ustępu 5), to przyjąć by należało, że w ogóle podstawą do orzekania w przedmiocie zwrotu dotacji jest właśnie art. 251. W samej decyzji brak jednak na ten temat jakichkolwiek rozważań.

Powyższe jest o tyle istotne, że w ust. 4 w/w artykułu ustawodawca wskazuje, co należy rozumieć przez określenie "wykorzystanie dotacji". Jest to – w szczególności – zapłata za zrealizowanie zadania, na które dotacja była udzielona albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach ( por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 159/13, System Informacji Prawnej LEX nr 1485494 )..

Jeśli natomiast organ chciał orzec o zwrocie dotacji w przypadkach opisanych w art. 252 ust. 1 w punktach 1 i 2 ustawy o finansach publicznych (wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, dotacje pobrane nienależnie, dotacje pobrane w nadmiernej wysokości), co sugeruje powołanie się w decyzji na art. 152 ust. 3 ustawy, według którego zwrot dotacji następuje po stwierdzeniu, iż została ona wykorzystana w części lub w całości niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrana w nadmiernej wysokości, to powinno to również znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W samej decyzji organu I instancji (a w ślad za nią i w decyzji SKO) skupiono się wyłącznie na zagadnieniu właściwej reprezentacji skarżącego Stowarzyszenia w umowie nr [...] z [...] maja 2013 r. Sporą część uzasadnienia decyzji poświęcono dywagacjom o ważności bądź nieważności w/w umowy oraz zamiarze ukrycia konfliktu interesów w sytuacji, gdy prezes Stowarzyszenia i jedna ze stron umowy to ta sama osoba.

Wobec wcześniejszych rozważań Sądu należy uznać, że powyższe wywody nie powinny w ogóle znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu zarówno I jak i II instancji.

W tym miejscu wypada wskazać, że § 18 umowy zawartej między Miastem [...] a Stowarzyszeniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wyraźnie wskazuje, że w zakresie nieuregulowanym umową stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego oraz ustawy o finansach publicznych. Z kolei w § 19 strony – w przypadku sporu – przewidziały właściwość sądu powszechnego właściwego dla siedziby zleceniodawcy.

W dalszym postępowaniu organ powinien:

- po pierwsze – zdecydować, poprzez wskazanie właściwych przepisów ustawy o finansach publicznych, czy orzeka w sprawie zwrotu niewykorzystanej dotacji (art. 251), czy w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie bądź w nadmiernej wysokości (art. 252),

- po drugie – analizując materiał dowodowy, przy jego ocenie kierować się ustawowymi kryteriami rozliczenia dotacji, o których mowa w w/w przepisach ustawy. W szczególności organ musi mieć na uwadze, że "przeznaczenie" – to, słownikowo – "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowane, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (por. L. Lipiec-Warzecka "Ustawa o finansach publicznych. Komentarz" ABC, 2011, komentarz do art. 169),

- po trzecie – w przypadku dokonania ustaleń, o których mowa wyżej – zastosować ewentualnie przepisy o naliczaniu odsetek (art. 251 ust. 5 albo art. 252 ust. 6 ustawy o finansach publicznych).

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o zasądzeniu kosztów na podstawie art. 200 w/w ustawy.