Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 871/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 48 ust.1-4, art. 49 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6 i 7
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 roku sprawy ze skargi C. A. i P. A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] ustalające opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 3 grudnia 2013r. C. i P. małżonkowie A. oraz E. i K. małżonkowie M. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o wstrzymanie prac remontowo – budowlanych prowadzonych w segmencie przy ul. A w Ł., oraz o przywrócenie ww. segmentu do stanu sprzed rozpoczęcia prac remontowo – wyburzeniowycznak.

Następnie pismami z dnia 6 grudnia 2013r. i z dnia 16 grudnia 2013r. ponownie C. i P. A. oraz E. i K. M. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z prośbą o natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy ul. A w Ł. oraz podjęcia stosownych działań w kierunku prowadzonej tam samowoli budowlanej.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał T. P. i S. P. wstrzymać roboty budowlane związane z samowolną rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego w Ł. przy ul. A oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 30 marca 2014r. następujących dokumentów: zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów zgodnie z art. 33 ust. 22 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), dalej powoływanej jako "Pr.bud.", tj. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr.bud. – aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczących rozbudowy i przebudowy ww. budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A.

W dniu 20 stycznia 2014r. do siedziby organu stopnia powiatowego wpłynęła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], którą, po rozpatrzeniu odwołania C. i P. A. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na "wykonanie robót budowlanych obejmujących rozbudowę i przebudowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych ze zmianą sposobu użytkowania części piwnicy na usługi (gabinety stomatologiczne) oraz połączenie ich w jeden budynek mieszkalny jednorodzinny", na terenie nieruchomości przy ul. B i A, działki nr 230 i 231 w obrębie [...], w Ł., uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie organu I instancji w tym zakresie.

Następnie przy piśmie z dnia 21 lutego 2014r. T. i S. P. oraz M. i M. P. przedłożyli 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego zgodnie z postanowieniem z dnia [...] nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 Pr.bud. ustalił dla T. i S. P. wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50.000zł z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego w Ł. przy ul. A o pomieszczenie o długości około 5,10m, szerokości 10m i wysokości od 2,70m do 3m – na całej szerokości budynku w poziomie piwnic. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ stopnia powiatowego.

W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 Pr.bud. ustalił dla T. i S. P. wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50.000zł z tytułu samowolnej rozbudowy ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie o długości około 5,10m, szerokości 10m i wysokości od 2,70m do 3m – na całej szerokości budynku w poziomie piwnic. Ww. rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ stopnia powiatowego. Organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego wskazał m.in., iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ stopnia powiatowego winien pozyskać oryginały dokumentacji projektowej objętej decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...], co pozwoli na ustalenie, czy roboty przygotowawcze objęte były udzielonym pozwoleniem na budowę czy też wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...] nałożył na T. P. i S. P. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sporządzonym projekcie dotyczącym rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A, poprzez jego uzupełnienie polegające na załączeniu:

- aktualnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A (działka nr 213, obręb [...]);

- zakresu robót do wykonania dotyczących północnej ściany części rozbudowanej tarasu z ogrodem zimowym z uwzględnieniem doświetlenia pomieszczeń na działce sąsiedniej – ściana w granicy z nieruchomością w Ł. przy ul. B jest ścianą oddzielenia p.poż. i nie może posiadać otworów drzwiowych; w terminie do dnia 31 października 2015r.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zmienił własne ostateczne postanowienie z dnia [...] nr [...] w taki sposób, że uchylił określony termin wykonania zobowiązania do dnia 30 marca 2014r. i określił nowy termin do dnia 31 grudnia 2015r. oraz po sformułowaniu "przy ul. A" dodał "rozbudowa ww. budynku zlokalizowana jest na dz. 231 i częściowo na dz. 230". Pozostałe warunki postanowienia z dnia [...] nr [...] pozostały bez zmian.

Następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ stopnia powiatowego uchylił w całości własne ostateczne postanowienie z dnia [...] nr [...] zobowiązujące T. P oraz S. P. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sporządzonym projekcie dotyczącym rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A poprzez jego uzupełnienie.

Przy piśmie z dnia 30 grudnia 2015r. pełnomocnik M. i M. P. oraz T. i S. P. przedłożył: decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta Ł., cztery egzemplarze wielobranżowego projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na T. P., S. P., M. P. i M. P. obowiązek usunięcia w terminie do dnia 29 lutego 2016r. stwierdzonych nieprawidłowości w sporządzonym projekcie dotyczącym rozbudowy i przebudowy, ze zmianą sposobu użytkowania, dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w Ł. przy ul. B i ul. A oraz połączeniu ich w jeden budynek mieszkalny z usługami (gabinety stomatologiczne), polegających na: braku projektu klimatyzacji pomieszczeń piwnicznych; braku w projekcie zagospodarowania terenu potwierdzenia geodety o zgodności mapy do celów projektowych z oryginałem i szczegółowego zwymiarowania obiektu, zaznaczenia obowiązującej linii zabudowy od ulicy C i ulicy D (na rysunku jest oznaczona jako regulacyjna tylko od strony ul. D), nieczytelne oznaczenie przyłączy mediów; brak oznaczenia miejsc postojowych dla pracowników i pacjentów; w części rysunkowej dotyczącej architektury brak oznaczenia robót do wykonania; w części opisowej dotyczącej architektury brak odniesienia do wysokości pomieszczeń i zastosowania w nich klimatyzacji, brak rozwiązania ogrzewania ogrodu zimowego; brak pisuaru w WC męskim; w garażach brak oznaczenia nawiewu do pomieszczeń (rys. A-03); w ogrodzie zimowym brak zwymiarowania schodów (rys. A-03); brak rozmieszczenia urządzeń w pomieszczeniu łazienki; brak opisu przegród zewnętrznych i wewnętrznych na przekroju (rys. A-07 i Rys. 08); brak balustrad na tarasie (h>50cm); brak zwymiarowania schodów zewnętrznych na rys. A-03; w części instalacyjnej: niezgodność obliczeń zużycia wody i odprowadzenia ścieków z ilością zaprojektowanych urządzeń sanitarnych; inwentaryzacja budowlana bez autoryzacji; w projekcie konstrukcyjnym brak orzeczenia o stanie technicznym budynku; brak opisu w części architektonicznej zakresu prac do wykonania przy przebudowie i rozbudowie; brak projektu instalacji gazu; w projekcie instalacji co. brak obliczeń dotyczących ilości zapotrzebowania na ciepło i c.w.u. dla obu budynków wraz ze wskazaniem rodzaju zastosowanego pieca gazowego i wymiennika ciepła oraz zastosowanego wkładu kominowego kwasoodpornego z uwzględnieniem zastosowania klimatyzacji pomieszczeń ze względu na wysokość pomieszczeń; w projekcie instalacji co., brak rozwiązania ogrzewania ogrodu zimowego; w projekcie instalacji elektrycznych brak opisu oraz części graficznej dotyczącej ogrodu zimowego.

Ww. braki zostały uzupełnione przez zobowiązanych przy piśmie z dnia 29 lutego 2016r.

Pismem z dnia 10 marca 2016r. organ stopnia powiatowego wezwał M. i M. P. do złożenia pisemnych wyjaśnień, czy są i byli współinwestorami spornej inwestycji. W odpowiedzi, pismem z dnia 23 marca 2016r. pełnomocnik T. i S. P. oraz M. i M. P. poinformował, iż oczywistym jest ustalenie inwestora w sytuacji wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] nr [...] przez Prezydenta Miasta Ł. oraz decyzji Prezydenta w Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...]. W uzupełnieniu do powyższego, pismem z dnia 1 kwietnia 2016r. pełnomocnik poinformował ponadto, że powyższe decyzje zostały wydane dla M. i M. P. oraz T. i S. P., jednakże roboty budowlane zostały wszczęte jedynie przez S. P.

W dniu 26 kwietnia 2016r. uzupełniono w siedzibie organu stopnia powiatowego dokumentację projektową.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 Pr.bud. organ I instancji ustalił dla T. P., S. P., M. P. i M. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000zł z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego w Ł. przy ul. A oraz częściowo budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego w Ł. przy ul. B o pomieszczenie o długości około 5,10m, szerokości 10m i wysokości od 2,70m do 3m – na całej szerokości budynku w poziomie piwnic. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie postanowieniem organu stopnia wojewódzkiego z dnia [...] nr [...] uchylone w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wątpliwość budzi zgodność przedmiotowej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] wydaną przez Prezydenta Miasta Ł., co powinno być wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji.

Kontynuując postępowanie organ stopnia powiatowego pozyskał poświadczone za zgodność z oryginałem kopie wszystkich dokumentów związanych z wydaniem inwestorom decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, a następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy Pr.bud. ustalił dla T. P., S. P., M. P. i M. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000zł z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego w Ł. przy ul. A o pomieszczenie o długości około 5,10m, szerokości 10m i wysokości od 2,70m do 3m oraz częściowo na działce o nr 230.

Powołanym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia T. i S. P. oraz M. i M. P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wykonana dobudowa stanowi budowę, którą zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr.bud. można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Wskazał, iż rozpoczęcie robót budowlanych przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę jest objęte dyspozycją art. 51 Pr.bud. Jednakże zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przepis ten nie będzie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Inwestorzy legitymowali się bowiem nieprawomocną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na: "wykonanie robót budowlanych obejmujących rozbudowę i przebudowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych ze zmianą sposobu użytkowania części piwnicy na usługi (gabinety stomatologiczne) oraz połączenie ich w jeden budynek mieszkalny jednorodzinny", na terenie nieruchomości przy ul. B i A, działki nr 230 i 231 w obrębie [...] w Ł., która później po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego została, decyzją Wojewody [...] z dnia [...]nr [...], uchylona, a postępowanie organu I instancji w tym zakresie umorzone.

W dalszej kolejności organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w toku prowadzonego postępowania przesłuchał świadków na okoliczność ustalenia daty rozpoczęcia przedmiotowych robót budowlanych. Według jednego z inwestorów (S. P.) roboty budowlane rozpoczęto w dniu 22 listopada 2013r., natomiast wcześniejsze prace przygotowawcze prowadzone przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę polegały na rozbiórce tarasu, demontażu płyt chodnikowych, wewnątrz budynku zerwano posadzkę lastrico, zdemontowano ściany działowe z karton – gipsu oraz ścianę ceglaną. Pozostali przesłuchani świadkowie również wskazali, iż już od końca maja 2013r. na przedmiotowej posesji były prowadzone prace budowlane, wywożony był gruz oraz było słychać odgłosy prowadzonych prac budowlanych.

Zdaniem organu rozpatrującego zażalenie, biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, bezsprzecznym jest zatem fakt, iż inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Nadto – jak zresztą wskazuje sam S. P. – prace przygotowawcze rozpoczęte przed dniem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli przed dniem 22 listopada 2013r., polegające na rozbiórce tarasu, demontażu płyt chodnikowych, wewnątrz budynku zerwano posadzkę lastrico, zdemontowano ściany działowe z karton – gipsu oraz ścianę ceglaną, były objęte projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...].

Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt, iż w terminie późniejszym inwestorzy wystąpili o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, iż byli oni w pełni świadomi, iż na planowane przez nich roboty budowlane związane ze sporną rozbudową i przebudową pozwolenie jest wymagane. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nie można zatem mówić, iż działania inwestorów wynikały z nieświadomości. Nadto po uzyskaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorzy nie czekali na jej uprawomocnienie, ale jak to wynika z zeznań, od razu w dniu [...] przystąpili do realizacji inwestycji, nie występując ani o dziennik budowy, ani też nie zawiadamiając odpowiedniego organu o planowanym terminie rozpoczęcia prac budowlanych, pomimo, iż w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] wskazane było, iż inwestor zobowiązany jest zawiadomić właściwy organ oraz projektanta sprawującego nadzór autorski o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych co najmniej 7 dni przed ich rozpoczęciem.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zasadnie wskazał, iż w przedmiotowym postępowaniu znajdzie zastosowanie tryb art. 48 Pr.bud. Nie można bowiem w niniejszym postępowaniu postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, aczkolwiek nieostateczną, rozpoczyna roboty budowlane, objęte ww. pozwoleniem po jego uzyskaniu, a inwestorem, który przystępuje do realizacji prac objętych pozwoleniem na budowę przed jego uzyskaniem, natomiast po wydaniu decyzji od razu je kontynuuje, nie czekając na jej uprawomocnienie, nie zawiadamia również o planowanym terminie rozpoczęcia prac, ani nie występuje o dziennik budowy czyli nie wypełnia ciążących na inwestorze obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa.

Następnie organ zażaleniowy wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego, po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr.bud., traktowanych jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, stosownie do treści art. 49 ust. 1 Pr.bud. jest zobowiązany zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W przypadku gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w ww. zakresie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał inwestorów do przedstawienia określonych dokumentów i w wyniku ich oceny ustalił, iż zachodzą pozytywne przesłanki przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, w konsekwencji czego na inwestora nałożono opłatę legalizacyjną. Jak dalej wyjaśnił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w związku z tym, że w przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z samowolną rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przedmiotowy obiekt zaliczyć należy do I kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca ustalił współczynnik kategorii (k) – 2,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) – 1,0, zaś stawka opłaty wynosi – 500zł, co oznacza iż opłata legalizacyjna wynosi 50.000zł.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestorzy przedłożyli wszystkie dokumenty, do których przedłożenia zostali zobowiązani i które wymagane są przez przepisy prawa. Przedłożenie zaś przez inwestorów dokumentów koniecznych do legalizacji robót budowlanych, jest równoznaczne – w świetle art. 48 ust. 5 Pr.bud. – z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, co czyniło koniecznym wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

W postanowieniu z dnia [...]nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. inwestorzy zostali poinformowani o konieczności poniesienia opłaty legalizacyjnej w razie pozytywnej oceny dokumentacji projektowej oraz dokumentacji koniecznej do sprawdzenia zgodności lokalizacji kontrolowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest uznaniowa, gdyż sposób jej wyliczenia określają przepisy Pr.bud., a prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej w rozpatrywanej sprawie nie nasuwa zastrzeżeń i jest zgodna z przepisem art. 49 ust. 2 Pr.bud.

Odnosząc się do wniesionego przez C. i P. A. zażalenia organ wskazał, iż na realizację spornej inwestycji inwestorzy uzyskali decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta Ł., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz ich połączeniu w jeden budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami (gabinety stomatologiczne), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B i A, na działkach o nr 230 i 231 w obrębie [...]. Zgodnie ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zawartym w decyzji z dnia [...] znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Ł., planowana inwestycja mieści się w funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Organ jednocześnie wyjaśnił, że faktycznie decyzja o warunkach zabudowy nie stanowiła o sytuowaniu obiektu w granicy działki, jednakże w niniejszej sprawie w obszarze analizowanym mamy do czynienia z zabudową szeregową wypełniającą teren inwestycji do pełnych szerokości frontów działek, zatem zabudowa w granicy działki nie burzy w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Zdaniem organu stopnia wojewódzkiego badana inwestycja jest zgodna z wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] nr [...]. Rozbudowa mieści się bowiem w liniach rozgraniczających teren inwestycji, nadto ww. decyzja dopuszcza możliwość lokalizacji spornej rozbudowy w granicy działki, czego nie można uznać za niezgodne z przepisami techniczno – budowlanymi, a w szczególności z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U. z 2015r. poz. 1422), bowiem na nieruchomościach sąsiednich segmenty również są rozbudowane o tarasy usytuowane na całej szerokości działki. Nadto organ stopnia wojewódzkiego wskazał, iż w jego ocenie przekroczenie dokonanej rozbudowy o około 1m granicy działki nr 230 nie czyni spornej inwestycji niedopuszczalną, ponieważ warunki zabudowy określone dla badanej inwestycji zostały określone dla obu ww. nr działek o nr 230 i 231.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] wywiedli C. A. i P. A. zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23), dalej powoływanej jako "K.p.a.", art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że samowolnie wykonana inwestycja na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. B i A jest zgodna z wydaną w dniu [...] decyzją Prezydenta Miasta Ł.nr [...] o warunkach zabudowy podczas, gdy:

warunki zabudowy dotyczą m.in. rozbudowy polegającej na wykonaniu podpiwniczonego tarasu z ogrodem zimowym w poziomie parteru na działce nr 231, zaś przedmiotowy podpiwniczony taras został wykonany w taki sposób, że jego cześć o powierzchni około 6 m2 znajduje się na działce nr 230;

warunki zabudowy dotyczą m.in. zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych, znajdujących się w piwnicy budynku przy ul. A, na pomieszczenia usługowe – gabinety stomatologiczne i pomieszczenia towarzyszące, zaś według aktualnego projektu budowlanego w przedmiotowej piwnicy znajduje się część usługowa i część mieszkalna zamiast pomieszczeń towarzyszących, co stanowi sprzeczność z pkt I decyzji Prezydenta Miasta Ł.nr [...] z dnia [...]o warunkach zabudowy;

rozwiązania zawarte w dostarczonym przez inwestorów projekcie budowlanym są niezgodne z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi (Dz.U. z 2006r., Nr 180, poz. 1325) i tym samym są niezgodne z pkt 11.5.1. decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy;

w toku robót budowlanych wykonanych w 2013r. w ramach samowolnie wykonywanej inwestycji na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. B i A usunięto z ogrodu posesji przy ul. A drzewa bez uzyskania wymaganego prawem zezwolenia, co stanowi sprzeczność z pkt 11.2.3. decyzji Prezydenta Miasta Ł.nr [...] z dnia [...]o warunkach zabudowy;

nie można wykluczyć, że został przekroczony maksymalny dopuszczalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynoszący 0,49%, wyznaczony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), o czym stanowią wyniki analizy urbanistycznej stanowiące załącznik nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta Ł.nr [...] z dnia [...]o warunkach zabudowy;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy dopuszcza możliwość lokalizacji spornej rozbudowy w granicy działki i w konsekwencji błędne ustalenie, że inwestycja na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. B i A nie może być uznana za niezgodną z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422), dalej powoływanego jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", podczas gdy brak jest stwierdzenia w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]nr [...] o dopuszczeniu możliwości lokalizacji przedmiotowej spornej rozbudowy w granicy działki;

3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że samowolnie wykonana inwestycja na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. B i A jest zgodna z przepisami techniczno- budowlanymi, podczas gdy:

a) w pasie o szerokości 3m wzdłuż granicy działek o nr 231 i 232 wymiary rozbudowywanego budynku nie zostały zachowane, ponieważ w obszarze tym w wyniku rozbudowy zwiększona została długość budynku, co stanowi sprzeczność z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a tym samym stanowi sprzeczność z pkt 11.5.1 decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]nr [...];

b) poziom podłogi w gabinetach stomatologicznych zaplanowanych w nowopowstałym budynku powstałym z połączenia budynków przy ul. B i A w Ł., oznaczonych w projekcie budowlanym numerami od 1 do 5 znajduje się znacznie poniżej terenu urządzonego przy budynku, co stanowi sprzeczność z § 73 ust. 2 rozporządzenia warunków technicznych, a tym samym stanowi sprzeczność z pkt 11.5.1 decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]nr [...].;

c) samowolnie wybudowany podpiwniczony taras wraz z połączonym z nim murem został wykonany w taki sposób, że stanowi zagrożenie dla higieny i zdrowia użytkowników i sąsiadów w szczególności w wyniku występowania wilgoci w elementach budowlanych i na ich powierzchniach, co stanowi sprzeczność z § 309 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a tym samym stanowi sprzeczność z pkt 11.4.1 decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]nr [...], a ponadto przedmiotowy mur ogranicza nasłonecznienie i oświetlenie naturalne w pomieszczeniach oraz na tarasie i w ogrodzie budynku przy ul. D 6 w Ł., co stanowi sprzeczność z § 309 ust. 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a tym samym stanowi sprzeczność z pkt 11.4.1 decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...];

4) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że przedłożona przez inwestorów dokumentacja, w tym projekt budowlany jest kompletny i odpowiada przepisom prawa, a inwestorzy posiadają wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, podczas gdy:

w aktach sprawy brak jest zgody właściwego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wydanej w porozumieniu z właściwym Okręgowym Inspektorem Pracy na oświetlenie wyłącznie światłem sztucznym w pomieszczeniach stałej pracy w gabinetach stomatologicznych znajdujących się w piwnicy, która to zgoda jest wymagana na podstawie § 58 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

brak jest projektu pracowni lub gabinetu (rzuty pomieszczeń) wraz z projektem i opisem osłon starych oraz wentylacji, zatwierdzonego przed uruchomieniem aparatu rentgenowskiego przez właściwego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego przy uzgadnianiu dokumentacji projektowej, co jest wymagane na podstawie § 22 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi (Dz. U. Nr 180 poz. 1325), dalej powoływanym jako "rozporządzenie w sprawie warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi";

brak jest zgody właściwego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na lokalizację poniżej poziomu terenu przy budynku powstałego z połączenia budynków przy ul. B i A w Ł. gabinetów stomatologicznych;

brak jest zezwolenia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na uruchomienie i stosowanie aparatów rentgenowskich do celów diagnostyki medycznej oraz na uruchomienie pracowni stosującej takie aparaty, które to zezwolenie jest wymagane na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 2000r. Prawo atomowe (Dz. U. z 2014r. poz. 1512 ze zm.);

brak jest dokumentów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2015r. w sprawie dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego albo przy zgłoszeniu wykonywania tej działalności (Dz. U. z 2015r. poz. 1355);

brak jest informacji w przedmiocie wyposażenia gabinetu RTG w sprzęt ochronny przed promieniowaniem, o którym mowa w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi;

brak jest bliższych informacji w przedmiocie aparatów rentgenowskich w gabinecie RTG, co może świadczyć o niezachowaniu przez inwestorów wymogów z § 7 i § 26 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi;

h) inwestorzy robót budowlanych przy ul. A w Ł. nie udowodnili pochodzenia materiałów, z których do końca października 2013r. po wylaniu betonu na strop wybudowany został podpiwniczony taras w ogrodzie i nie okazali stosownych certyfikatów ani nie wykazali również składu betonu wykorzystanego do budowy tarasu, co wskazuje na sprzeczność aktualnego stanu budynku przy ul. A w Ł. z § 309 oraz z § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a ponadto inwestorzy załączyli do aktualnego projektu budowlanego mapę posiadającą braki i nieprzedstawiającą stanu rzeczywistego, gdyż brak jest na niej zaznaczonej wolnostojącej konstrukcji wsporcza podświetlanego nośnika reklamowego oraz zewnętrznej instalacji elektrycznej, znajdującej się na nieruchomości przy ul. B(działka nr 230) oraz w pasie drogowym ul. C (działka nr 12/32 w obrębie [...]), a taka konstrukcja stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr.bud. i podlega obowiązkowi naniesienia na mapę, zaś powyższe braki wpływają na wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, który dla przedmiotowej inwestycji wykazuje wartość podprogową w stosunku do maksymalnej dopuszczalnej, przy czym wyliczenia te nie uwzględniały obecności przedmiotowej wolnostojącej konstrukcji wsporcza podświetlanego nośnika reklamowego, co sprawia, że nie można wykluczyć, iż w rzeczywistości maksymalny dopuszczalny wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu został w niniejszej sprawie przekroczony, co uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej;

5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia względem samowolnie wybudowanego wykopu ziemnego czynności określonych w art. 48 Pr.bud.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] oraz o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]nr [...]ustalającego dla T. P., S. P., M. P., M. P. opłatę legalizacyjną celem dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego w kierunku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej w Ł. przy ul. A z uwagi na opisaną w skardze sprzeczność budowy z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Ł.nr [...] o warunkach zabudowy oraz z uwagi na naruszanie przez budowę opisanych w skardze przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i braku wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Jednocześnie autorzy skargi wnieśli o wstrzymanie na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. wykonania w całości przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] (znak: [...], [...]); zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 16 listopada 2016r. C. A. i P. A. podnieśli, że oględziny na terenie posesji przy ul. A w Ł., które miały miejsce w dniu 23 grudnia 2013r. zostały przeprowadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., co uniemożliwiło im udział w przedmiotowych oględzinach oraz wypowiedzenie się co do sposobu ich przeprowadzenia. Postępując w ten sposób Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. naruszył przepisy postępowania tj. art. 10 § 1 K.p.a., art 79 K.p.a. i art. 81 K.p.a., a także naruszył zasadę praworządności z art. 6 K.p.a. i zasadę prawdy obiektywnej art. 7 K.p.a. Ponadto skarżący podkreślili, że dopuszczenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do udziału w tych oględzinach M. i M. P., czyli właścicieli posesji przy ul. D, świadczą o uznaniu ich w trakcie oględzin za stronę postępowania. To z kolei prowadzi do wniosku świadczącego o naruszeniu prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie przyznał bowiem prawa do uczestniczenia w oględzinach właścicielom posesji przy ul. D, czyli skarżącym, chociaż z mocy prawa powinni być traktowani na równi z właścicielami posesji przy ul. D . Powyższe – zdaniem skarżących – prowadzi do wniosku, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dał prawa do udziału w oględzinach osobom posiadającym status strony postępowania albo gromadził dowody przed wszczęciem postępowania. Obie sytuacje stanowią rażące naruszenie prawa.

Skarżący wyjaśnili, że oględziny zostały przeprowadzone na posesji przy ul. A, podczas gdy roboty budowlane prowadzono samowolnie także na posesji przy ul. D. Późniejszy bieg postępowania jest dowodem na to, że oględziny te powinny dotyczyć obu ww. posesji, a nie tylko jednej. Wszelkie rozstrzygnięcia w sprawie oparte są m.in. na dwukrotnych oględzinach przeprowadzonych jednak tylko na jednej posesji (przy ul. A), a nie dwóch, na których prowadzone były roboty budowlane (czyli przy ul. B i A). Formalnie nigdy więc nie zostały przeprowadzone oględziny na terenie posesji przy ul. B (działka nr 230), na której również samowolnie prowadzone były roboty budowlane, co stanowi naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. Z powyższych względów C. A. i P. A. wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oględzin dotyczących posesji przy ul. A i D w Ł., czyli działek nr 231 i 230 i zapewnienie im możliwości czynnego uczestniczenia w tych oględzinach.

Ponadto autorzy pisma podnieśli, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) nie zawiera informacji o tym, że samowolnie wybudowany podpiwniczony taras usytuowany jest na dwóch działkach (nr 231 i 230). Z treści postanowienie wynika, że taras ten znajduje się wyłącznie na działce nr 231. Skutkowało to niewłaściwym biegiem postępowania przez prawie 2 lata – aż do dnia 19 października 2015r., czyli do dnia wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowienia nr [...] (znak: [...]). Poza tym – w ocenie skarżących – w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.nr [...](znak: [...]) nie ma jakiejkolwiek wzmianki o samowolnie wykonaniu na obu działkach wykopie ziemnym, a w konsekwencji o wstrzymaniu robót budowlanych związanym z powstaniem tego wykopu oraz o wdrożeniu procedury legalizacyjnej dla tego wykopu. Co więcej, w postanowieniu tym procedurę legalizacyjną dotyczącą samowolnie wybudowanego podpiwniczonego tarasu wdrożono wyłącznie w stosunku do T. i S. P.. Postanowienie to w dalszym toku postępowania nigdy nie zostało ani zmienione w tym zakresie, ani nie zostało uchylone. W związku z tym późniejsze ustalenie opłaty legalizacyjnej i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych dla czwórki inwestorów stanowi naruszenie art. 6 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. Opłata legalizacyjna została bowiem nałożona także na dwóch inwestorów, w stosunku do których procedura legalizacyjna nigdy nie została zainicjowana.

Dalej skarżący wskazali, że w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.nr [...] z dnia [...] (znak: [...]) wskazano, że przedmiotowy samowolnie wybudowany taras, usytuowany jest na posesjach przy ul. B i A w Ł., a nie tylko przy ul. A. Postanowienie to nie zawiera jednak żadnych uzupełniających informacji o tym, że na terenie obu posesji znajduje się samowolnie wykonany wykop ziemny i tym samym nie zawiera zapisu o wdrożeniu procedury legalizacyjnej względem tego wykopu, pomimo potwierdzenia samowolnego prowadzenia robót budowlanych na obu posesjach nie wskazano jednak, że za inwestorów uznani zostali także właściciele posesji przy ul. B (czyli M. i M. P.) i że procedura legalizacyjna dotycząca podpiwniczonego tarasu obejmuje także te osoby. Stanowiło to naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art 78 § 1 K.p.a. Ponadto w postanowieniu tym uchylono pierwotny termin wykonania zobowiązania do dnia 30 marca 2014r., nałożony na inwestorów w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]. Termin ten został "zrealizowany" i tym samym zachowany, ponieważ inwestorzy T. i S. P. spełnili wówczas przedstawione im wymagania. Skarżący podkreślili, że uchyleniu podlega jedynie termin, który nie został "zrealizowany", w którym strona do tego zobligowana nie spełniła określonych czynności, a więc termin, który został "uchybiony". Powyższe działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. stanowiło więc naruszenie art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a., a także art. 77 § 2 K.p.a. Przepis, na który powołał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w postanowieniu z dnia [...] nr [...], uzasadniając zmianę wcześniejszego postanowienia z dnia [...] nr [...] – zezwala bowiem na zmianę swojego postanowienia dotyczącego dowodu, ale nie terminu.

Nadto autorzy pisma podnieśli, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) odmówiono ponownego przesłuchania w charakterze świadków osób wskazanych przez nich. Przedmiotowe osoby były wprawdzie dokładnie tymi samymi osobami, które składały zeznania na wcześniejszym etapie postępowania, ale wszystkie te osoby składały zeznania jeszcze przez wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowienia nr [...] z dnia [...]. Oznacza to, że przedmiotowe osoby składały swoje zeznania w sprawie dotyczącej samowolnie prowadzonych robót budowlanych jedynie na terenie posesji przy ul. A. Tymczasem później, po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowienia nr [...] z dnia [...] (znak: [...]) przedmiotowe postępowanie dotyczyło i dotyczy do chwili obecnej robót wykonywanych na dwóch działkach: na terenie posesji przy ul. B i A w Ł.. Zdaniem skarżących nie jest dopuszczalne wydanie ostatecznych rozstrzygnięć w sprawie dotyczącej dwóch posesji (postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i decyzja zatwierdzającej projekt budowlany oraz zezwalającej na wznowienie robót) w oparciu o zeznania składane wcześniej de facto w innej sprawie – dotyczącej jednej posesji. Takie wykorzystywanie w konkretnym postępowaniu zeznań złożonych "wstecznie" w rzeczywistości w innym postępowaniu stanowi naruszenie prawa. Zaniechania stanowiły więc naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art 78 § 1 K.p.a.

Ponadto skarżący zauważyli, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...](znak: [...]), w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił przeprowadzenia dowodu z oględzin w ogrodzie posesji przy ul. A w Ł. i w ogrodzie posesji przy ul. D, mających na celu określenie dokładnych wymiarów wykopu ziemnego nie uwzględniało faktu, że dokonanie tych czynności mogłoby pozwolić na częściowe zniwelowanie wcześniejszych zaniechań i błędów. Tym samym – w ich ocenie – doszło do naruszenia art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art 78 § 1 K.p.a. Z kolei postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...], w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił zmiany własnego postanowienia z dnia [...] r [...], zniweczyło rozpoznanie w niniejszym postępowaniu wniosków dotyczących obecności wykopu ziemnego i objęcia go procedurą legalizacyjną oraz precyzujących usytuowanie podpiwniczonego tarasu na dwóch działkach, z przyleganiem do budynku przy ul. D. Opisane zaniechanie również stanowiło naruszenie 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art 78 § 1 K.p.a.

Podsumowując autorzy pisma stwierdzili, że niezauważenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazanych naruszeń przepisów postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oznacza, że [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżone postanowienie naruszył zasadę praworządności z art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a., ponieważ do organu prowadzącego postępowanie należy przestrzeganie, aby prawo nie było naruszone.

Pismem z dnia 27 lutego 2017r. uczestnicy postępowania M. P. i M. P. odnieśli się do zarzutów podniesionych przez skarżących. Wyjaśnili, że choć inwestorzy nie zgadzali się ze stanowiskiem organu, ostatecznie wykonali zaskarżone postanowienie i dokonali zapłaty kwoty 50.000zł ustalonej przez organ jako opłata legalizacyjna, po wcześniejszym złożeniu dokumentów, o których stanowi art. 48 ust. 3 ustawy Pr.bud. Zgodnie zaś z art. 49 ust. 4 Pr.bud., po spełnieniu wymagań określonych w ust. 1, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą T. P., S. P., M. P. i M. P. projekt budowlany rozbudowy i przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz ich połączeniu w jeden budynek mieszkalny z usługami (gabinety stomatologiczne) zlokalizowanymi na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. B i A, będący załącznikiem do decyzji i stanowiącym jej integralną część i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił także wstrzymania wykonania własnej decyzji, o której mowa powyżej, o co wnosili skarżący, uznając brak uzasadnionych przesłanek do jej wstrzymania.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze M. P. i M. P. wskazali na ich bezzasadność, bowiem nie można podzielić zarzutu skarżących co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., a uprzednio Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo ustalił, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania przed organami nadzoru jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] o warunkach zabudowy, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz ich połączeniu w jeden budynek mieszkalny, jednorodzinny z usługami (gabinety stomatologiczne), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B i A. Zdaniem uczestników postępowania w sprawie istotnym jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy uznając, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami wykonawczymi do ustawy, co powoduje brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Słusznie stwierdził również organ nadzoru w zaskarżonym postanowieniu, że przedmiotowa rozbudowa mieści się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, nakreślonych w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja dopuszcza także możliwość lokalizacji spornej zabudowy w granicy działki, czego nie można uznać za niezgodne z § 12 ust. 3 pkt. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przekroczenie przez inwestora o około 1m granicy z nieruchomością przy ul. B nie powoduje niedopuszczalności rozbudowy, bowiem warunki zabudowy pozwalają na realizację inwestycji na analizowanym obszarze. Nadto, co podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w obszarze analizowanym występuje zabudowa szeregowa, wypełniająca teren inwestycji do pełnych szerokości frontów działek co sprawia, że zabudowa w granicy działki nie burzy ładu przestrzennego. Negując stanowisko skarżących autorzy pisma wskazali, że z części rysunkowej planu zagospodarowania terenu (załącznik do decyzji o warunkach zabudowy) wynika, że rozbudowa ma być realizowana z przekroczeniem granicy z nieruchomością przy ul. D, co też zostało zrealizowane. Nadto, na działce nr 230 część przedmiotowego tarasu nie zajmuje – jak wskazali skarżący – powierzchni około 6m lecz 1,1m.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów skargi M. P. i M. P. podnieśli, że skarżący niezgodnie z prawdą wskazali na wystąpienie rozbieżności sformułowań zawartych w pkt. 1 decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o warunkach zabudowy i złożonym projekcie budowlanym. Istotnym bowiem jest, że w projekcie budowlanym wskazano, że program funkcji mieszkalnej obejmuje poziom parteru, piętra oraz poddasza, a część usługowa znajduje się w poziomie piwnic. W piwnicy również zlokalizowano pomieszczenia techniczne dla całego budynku, a nie jak wskazują skarżący, że według projektu budowlanego w piwnicy znajduje się część usługowa i część mieszkalna, zamiast pomieszczeń towarzyszących.

Niezasadnym jest także zarzut skarżących o niezgodności rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi i tym samym z pkt. 2.5.1. decyzji o warunkach zabudowy. W pkt. 4.3 – część medyczna projektu wskazano bowiem, że część medyczną zlokalizowano w piwnicy budynku jednorodzinnego. W skład części medycznej z pomieszczeniami, w których realizowane są świadczenia zdrowotne, wchodzi między innymi istniejący gabinet RTG wyposażony w niskoemisyjny aparat rentgenowski do wykonywania zdjęć w technice cyfrowej.

Autorzy pisma podkreśli następnie, że projekt budowlany dotyczy rozbudowy, przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz ich połączenia w jeden budynek mieszkalny z usługami (gabinety stomatologiczne), a nie budowy nowego budynku. Powyższe sprawia, że skarżący błędnie przyjmują i prowadzą wywody w zakresie zarzutu, o którym powyżej, skoro z dokumentacji projektowej wyraźnie wynika, że nie powstanie nowe pomieszczenie o tym przeznaczeniu, lecz funkcjonować będzie już istniejący w budynku przy ul. B gabinet rentgenowski z jednym aparatem RTG, do odbioru którego [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. postanowieniem z dnia [...] nie wniósł uwag i który tymże postanowieniem został dopuszczony do użytkowania. Podkreślono, że istniejący gabinet RTG spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi, który w § 3 pkt. 1 określa, iż konstrukcja ścian i stropów oraz okien i drzwi pracowni rentgenowskiej, znajdujących się w budynkach mieszkalnych zapobiega otrzymaniu przez osoby z ogółu ludności w roku kalendarzowym dawki skutecznej (efektywnej) związanej z wykorzystywaniem promieniowania jonizującego w pracowni rentgenowskiej, przekraczającej wartość 0,1 mSv.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, a dotyczącego usunięcia z ogrodu posesji przy ul. A drzewa bez uzyskania wymaganego prawem zezwolenia autorzy pisma wskazali, że kwestia wycinki drzewa na działce inwestora, jeżeli nawet miałaby miejsce, to nie jest przedmiotem postępowania w przedmiotowej sprawie i objęta jest regulacją ustawy o ochronie przyrody.

W ocenie uczestników postępowania niezasadnym jest również zarzut przekroczenia maksymalnego dopuszczalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, objętego wnioskiem, który to wskaźnik określony został zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z projektu budowlanego wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla przedmiotowej inwestycji wynosi 0,4876, co potwierdzili także skarżący w złożonej skardze (str. 14 skargi), podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy, która znajduje się w obiegu prawnym przyjęto, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem wynosić będzie nie więcej niż 0,49.

M. P. i M. P. za bezpodstawne uznali także zarzuty skarżących dotyczące rozbudowy budynku zlokalizowanego w Ł. przy ul. D, co znajduje potwierdzenie w wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] decyzji nr [...] umarzającej w całości postępowanie w sprawie rozbudowy budynku od strony ogrodu, o podpiwniczone pomieszczenie.

W piśmie z dnia 27 lutego 2017r. podkreślono ponadto, że niezasadnymi są także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o warunkach zabudowy dopuszcza możliwość lokalizacji spornej rozbudowy w granicy działki i uznania, że nie narusza to § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skarżący całkowicie pomijają bowiem stanowisko, jakie zajęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w której Prezydent Miasta Ł. ustalił, iż nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega od strony ul. D, jako przedłużenie linii istniejącej, a podobnie jest od strony ul. C. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza jedynie – jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.– wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym mamy do czynienia z zabudową szeregową, wypełniającą teren inwestycji do pełnych szerokości frontów działek. Zatem zabudowa w granicach działki, jak podnosi organ, nie burzy w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Fakt, że rozbudowa mieści się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, potwierdza także załącznik graficzny do decyzji i materiał zebrany w sprawie. Słusznym jest więc stanowisko organu nadzoru budowlanego w zaskarżonym postanowieniu, że realizowana inwestycja jest zgodna z wydaną decyzją o warunkach zabudowy.

Bezpodstawnym jest także – w ocenie autorów pisma – zarzut skarżących dotyczący naruszenia § 12 ust. 3 pkt. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przy ul. D występuje zabudowa szeregowa do pełnej szerokości frontu działek, podczas gdy szerokość działek wynosi 9 metrów. Powyższe, jak słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nadzoru sprawia, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajduje przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016r. sygn. akt: II OSK 57/15; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009r. sygn. akt: II OSK 629/08 ). Na marginesie autorzy pisma podnieśli fakt, że nieruchomości sąsiednie, tj. przy ul. D i D również zostały rozbudowane w taki sposób, że nie pozostawiono pasa ochronnego wzdłuż granicy działek o szerokości 3m.

Za bezpodstawny uznano także zarzut dotyczący naruszenia przez organ nadzoru § 73 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uszło bowiem uwadze skarżących, że przywołanym przez nich § 73 ust. 2 rozporządzenia Minister Infrastruktury określił warunki w zakresie poziomu podłogi dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku zakładu opieki zdrowotnej, opieki społecznej, oświaty, wychowania i nauki, podczas gdy, jak wynika z ww. decyzji o warunkach zabudowy i projektu budowlanego, przedmiotem sprawy jest rozbudowa, przebudowa i zmiana sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz ich połączenia w jeden budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami, w którym działalność usługowa nie będzie prowadzona w formie zakładu opieki zdrowotnej. W sprawie istotnym jest nadto, że funkcja mieszkalna jednorodzinna jest funkcją podstawową, podczas gdy usługi w postaci leczenia dentystycznego, stanowią funkcję uzupełniającą, nieprzekraczającą 30% powierzchni całkowitej budynku. Program funkcji mieszkalnej obejmuje poziom parteru, piętra i poddasza, a usługi znajdują się na poziomie piwnic – II.3.1 projektu budowlanego.

Niezasadnym jest także zarzut naruszenia przez organ nadzoru w wydanym postanowieniu § 309 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych co do zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników i sąsiadów oraz ograniczenia nasłonecznienia i oświetlenia naturalnego w pomieszczeniach, tarasie i ogrodzie. Inwestycja bowiem nie będzie powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich ani wpływać na ograniczenie ich prawa własności. Wszelkie uciążliwości wynikające z funkcjonowania budynku nie będą przekraczać granic nieruchomości inwestorów. Realizacja inwestycji nie utrudni, ani nie uniemożliwi osobom trzecim dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz środków łączności, dostępu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie spowoduje uciążliwości spowodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektrycznej i promieniowanie (punkt 2.2 projektu budowlanego).

W dalszej kolejności wskazano również, że pozbawionym uzasadnienia jest także zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że przedłożona przez inwestorów dokumentacja, w tym projekt budowlany, jest niekompletna i nie odpowiada przepisom prawa. Autorzy pisma podkreślili, że z projektu budowlanego wynika, że gabinety stomatologiczne wchodzące w skład części medycznej nie są oświetlane wyłącznie światłem sztucznym, ale także oświetlane są światłem dziennym. Wskazanie przez skarżących na naruszenie § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych nie zachodzi zatem w przedmiotowej sprawie, bowiem przepis, którego naruszenia dopatrują się skarżący, dotyczy wyłącznie pomieszczeń, które oświetlane są tylko światłem sztucznym, a nie jak w przedmiotowej sprawie, także światłem dziennym. Nadto w skład części medycznej wchodzi istniejący już w budynku przy ul. B gabinet RTG wyposażony w jeden niskoemisyjny aparat rentgenowski do wykonywania zdjęć w technice cyfrowej, który spełnia wymagania prawne. Podkreślono, że gabinet RTG został już odebrany i dopuszczony do użytkowania przez uprawniony do tego organ (postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia [...]), natomiast decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 listopada 2015r. wyrażona została zgoda na lokalizację poniżej poziomu terenu urządzonego przy budynku trzech pomieszczeń gabinetów stomatologicznych w budynku w Ł. przy ul. B i A i decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie segmentu mieszkalnego jednorodzinnego oraz gabinetu stomatologicznego z aparatem radiologicznym na terenie posesji w Ł. przy ul. D.

Bezpodstawnym jest także zarzut skarżących nieudowodnienia pochodzenia materiałów, które wykorzystane zostały w wykonanych robotach budowlanych. Już bowiem w projekcie budowlanym, w orzeczeniu technicznym z dnia 25 marca 2014r. wskazano, że zastosowane materiały i technologie wykonania w zakresie ścian, stropów, izolacji przeciw wilgociowych są prawidłowe i wykonane zostały w sposób niebudzący zastrzeżeń.

Autorzy pisma podkreślili dalej, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie, w ramach którego wydane zostało zaskarżone postanowienie od 2013r., ustalając ponad wszelką wątpliwość, że w sprawie mamy do czynienia z jedną inwestycją, dla której Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i przebudowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych ze zmianą sposobu użytkowania części piwnicy na usługi oraz połączenie ich w jeden budynek mieszkalny, jednorodzinny na terenie nieruchomości przy ul. B i A w Ł..

Odnosząc się natomiast do pisma skarżących z dnia 16 listopada 2016r. i wskazanych w nim zarzutów M. P. i M. P. wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pismem z dnia 13 grudnia 2013r. zawiadomił uczestników postępowania o mających się odbyć czynnościach kontrolnych, informując o tym także skarżących. Jako podstawę prawną, organ wskazał w zawiadomieniu przepisy art. 81, 81a i 81c ust. 1 Pr.bud. Tymczasem do czynności kontrolnych przeprowadzonych w oparciu o powołane przepisy nie ma zastosowania art. 79 ust. 1 K.p.a., dotyczący obowiązku zawiadamiania stron postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin. Podmiotami uprawnionymi do uczestniczenia w czynnościach kontrolnych, przy tak powołanej podstawie prawnej, są organy nadzoru budowlanego oraz osoby, których działania są kontrolowane, ich przedstawiciele, bądź świadkowie. Podkreślono, że skarżący otrzymali do wiadomości przedmiotowe zawiadomienie i z sobie tylko wiadomych względów nie wzięli udziału w czynnościach kontrolnych. Zatem zarzut skarżących o nieuznaniu ich jako strony przy dokonywaniu czynności objętej zawiadomieniem jest bezpodstawny w sytuacji, w której nie miało miejsca naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. przepisów art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 K.p.a. Skarżący błędnie wskazali także na naruszenie przez organ nadzoru art. 6 i art. 7 K.p.a. w sytuacji, w której organowi nadzoru nie można poczynić żadnego zarzutu co do prowadzenia postępowania zgodnie z zasadami legalności, prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela.

Biorąc powyższe pod uwagę M. P. i M. P. wnieśli o oddalenie skargi, wskazując jednocześnie na bezpodstawność podniesionych w niej zarzutów i charakter skargi, której celem jest uniemożliwienie im legalizacji spornej inwestycji i przedłużenie postępowania. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego określających prawa i obowiązki stron oraz przepisów postępowania regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, wydane w toku postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Pr.bud. Przyczyną wydania takiego postanowienia może być tylko łączne spełnienie warunków opisanych w art. 49 ust. 1 pkt 1 – 3 Pr.bud. Przy czym – co ważne z punktu widzenia zakresu postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie – przepis ten wskazuje czynności, jakie podejmuje organ administracyjny, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanym. Mianowicie organ przeprowadza badanie spełnienia warunków opisanych w art. 49 ust. 1 pkt 1 – 3 Pr.bud., z możliwością nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 49 ust. 3 Pr.bud.). Następnie zaś ustala postanowieniem wysokość opłaty legalizacyjnej. Z powyższego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyprowadzany jest wniosek, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 1812/07; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1193/14; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017r. sygn. akt II OSK 1089/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że poza sytuacjami oczywistymi, a więc mającymi wyjątkowy charakter, w postępowaniu o ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest oceniana zgodność realizowanej bez pozwolenia na budowę inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Ta znajduje bowiem swój formalny wyraz w decyzjach kończących postępowanie legalizacyjne, tj. w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Pr.bud.) albo w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych albo w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, aktualnej w sytuacji zakończenia budowy (art. 48 ust. 4 Pr.bud.). (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017r. sygn. akt II OSK 1089/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym istnieje konieczność rozgraniczenia postępowań głównych zmierzających do wydania decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty (merytorycznie), od postępowań incydentalnych toczonych wewnątrz lub obok postępowania głównego, których celem jest rozstrzygnięcie kwestii wpadkowych, co jest niezbędne dla możliwości wydania decyzji. Należy bowiem jasno wskazać, iż postanowienie w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej nie rozstrzyga przedmiotu postępowania administracyjnego co do istoty. Tym samym ma charakter proceduralny a nie materialno – prawny (art. 123 § 2 K.p.a.).

Z tych też względów wskazywane w skardze wadliwości przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego w zakresie, który nie dotyczy samego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, lecz tyczy szczegółów związanych z realizacją przedmiotowego obiektu nie mogło być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Stawiane zarzuty tyczą bowiem zagadnień, które winny być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Sama opłata legalizacyjna jakkolwiek stanowi element wymagań koniecznych do spełnienia przez inwestora przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 Pr.bud.), to jednak przepis art. 49 ust. 1 Pr.bud. wyraźnie nakazuje organowi nadzoru budowlanego zbadanie przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także kompletności projektu budowlanego, w tym w zakresie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Jednoznacznie wskazuje to, iż kwestie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też przepisami techniczno – budowlanymi nie stanowią co do zasady przesłanki wydania postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Ich uwzględnienie – o czym była już mowa powyżej – odbywa się jedynie wyjątkowo w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej, w kontekście dostrzeżonych na tym etapie postępowania wszelkich nieusuwalnych przeszkód prawnych, które uniemożliwiałyby wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Mając natomiast na uwadze charakter samowolnej inwestycji, a także charakter stawianych zarzutów, to wypada wskazać, iż nie sposób dopatrzeć się w ramach niniejszego postępowania takich okoliczności, które już teraz przesądzałyby o występowaniu przeszkód prawnych uniemożliwiających wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Tym samym zarzuty podniesione w skardze uznać wypada za podniesione nieadekwatnie do zakresu kontrolowanego postępowania. Staną się one aktualne w razie kwestionowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót (art. 49 ust. 1 Pr.bud.) lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 5 Pr.bud.). Przy czym należy skonstatować, iż skarżący odrębną skargą zaskarżyli do tutejszego Sądu decyzję wydaną w ramach niniejszej sprawy zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia należy podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego w zakresie zastosowania art. 48 Pr.bud. jako podstawy prawnej dla oceny wykonywanych przez inwestorów robót budowlanych. Przemawia za tym fakt przystąpienia przez inwestorów do wykonywania robót przygotowawczych prowadzonych dla realizacji przedmiotowej inwestycji przed wydaniem pozwolenia na budowę. Kwestia wydania w dniu [...] decyzji o pozwoleniu na budowę, przy późniejszym uchyleniu jej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] wydaną w toku instancji, przy jednoczesnej nieprzerwanej realizacji przedmiotowej inwestycji nie zmienia samowolnego charakteru inwestycji. Przy czym zasadnie organy dostrzegają, że nawet ubieganie się o pozwolenie na budowę nie było dostatecznym motywatorem dla zaniechania samowolnej budowy, skoro inwestorzy otrzymując nieostateczne pozwolenie na budowę i tak zaniechali zawiadomienia organu o planowanym terminie rozpoczęcia prac i nie wystąpili o dziennik budowy. Tym samym nie podjęli elementarnych działań stwarzających choćby pozory legalnego charakteru inwestycji.

Poprawność tezy organów o realizacji inwestycji w warunkach art. 48 Pr.bud. determinowała ich dalsze działania w zakresie umożliwienia inwestorom legalizacji samowolnej inwestycji (art. 48 ust. 3 Pr.bud.), uznając, iż spełniony został warunek opisany w art. 48 ust. 2 Pr.bud.). Wydanie dla terenu przedmiotowej samowoli budowlanej decyzji ustalającej warunki zabudowy i przedłożenie przez inwestorów projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania terenu nakazuje uznać poprawność konkluzji organów o możliwości doprowadzenia samowolnej inwestycji do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 48 ust. 2 Pr.bud. Natomiast przedłożenie przez inwestorów – na żądanie organu – dokumentów, o których mowa w art. 49 ust. 1 Pr.bud. obligowało organ do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Sama wysokość opłaty legalizacyjnej została naliczona prawidłowo, a uzasadnienie tej kwestii w zaskarżony postanowieniu nie budzi zastrzeżeń i nie wymaga dalszego rozwinięcia. Zresztą kwestii tej nie poświęcono jakiejkolwiek uwagi w skardze.

Zarzutem, który wypada wyłuskać z obszernego stanowiska skarżących, aktualnym w niniejszym postępowaniu jest kwestia zakresu podmiotowego postępowania. Wypada tutaj jednak wskazać, iż skoro przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie było już wątpliwości kto jest inwestorem w niniejszej sprawie, w szczególności, że są nimi także M. i M. P., to prowadzenie przedmiotowego postępowania w okresie wcześniejszym bez ich udziału nie stanowi wady uzasadniającej zarzut naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6 i art. 7 K.p.a.), tym bardziej, że zarzut ten nie jest stawiany przez samych inwestorów.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

M.S.