Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 449/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 uat. 1 i 6, art. 67 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9 ust. 2, par. 7 ust. 1-4, par. 5ust. 1, 2, par. 2 pkt 2, par. 2 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 138 par. 1 pkt 1, art., 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej również jako: Kolegium) – po rozpatrzeniu sprawy z odwołania H. M. i M. C. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r., nr [...], znak [...] ustalającej na wniosek J. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obr. [...] - położonych w [...] przy ul. [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Jako podstawę prawną decyzji Prezydent Miasta P. wskazał art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647).

W osnowie decyzji organ I instancji określił następujące podstawowe wymagania dotyczące nowej zabudowy:

1) linia zabudowy: obowiązująca linia zabudowy wyznaczona w odległości 6,5 m od linii rozgraniczającej ul. [...];

2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: maksymalna 31% powierzchni zabudowy - zgodnie z wnioskiem;

3) szerokość elewacji frontowej: maksymalna16,5 m;

4) wysokość do kalenicy:

- do 4 kondygnacji nadziemnych,

- dopuszcza się kondygnację "podziemną garażową",

- maksymalna wysokość do gzymsu dachu: 9 m;

5) geometria dachu:

- dach stromy, wielospadowy typu mansarda,

- maksymalna wysokość do kalenicy dachu: 16 m.

Prezydent Miasta – w wyniku przeprowadzonego postępowania, w tym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji sporządzonej w dniu 14 maja 2012 r. – stwierdził, że w obszarze analizowanym, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, występuje zabudowa o zróżnicowanej funkcji: mieszkalnej wielorodzinnej, usługowo-biurowej i handlowej, a w bezpośrednim sąsiedztwie – na posesjach nr [...] i [...] zlokalizowane są budynki o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej i analogicznych parametrach zabudowy, jak w przypadku zabudowy określonej we wniosku o wydanie warunków zabudowy. Zarazem organ wskazał, że powierzchnia zabudowy planowanego budynku będzie wynosiła maksymalnie 430 m², przy czym powierzchnia całego terenu objętego wnioskiem wynosi 1 [...] m², zatem wskaźnik zabudowy wyniesie 31%; budynek będzie miał maksymalnie 4 kondygnacje nadziemne i maksymalną wysokość do gzymsu dachu 9 m – przy zachowaniu wysokości do 16 m,; szerokość elewacji frontowej wyniesie maksymalnie 16,38 m, a dach będzie stromy, wielospadowy typu mansarda.

Przeprowadzona analiza wykazała zdaniem organu, że planowane zamierzenie wpisze się w sposób dotychczasowego zagospodarowania sąsiednich terenów. W zakresie parametrów nowej zabudowy przedsięwzięcie kontynuuje wysokość budynków, formę dachu, szerokość elewacji oraz linię zabudowy, a wartość wskaźnika powierzchni zabudowy przekracza wartość średnią występująca na obszarze analizowanym, nie przekracza jednak wartości maksymalnych występujących na tym obszarze.

W konsekwencji organ I instancji określił również szczegółowe parametry nowej zabudowy. Odnosząc się do wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki, Prezydent Miasta wskazał, że z uwagi na nieznaczne przekroczenie średnich wartości tego wskaźnika przeanalizował konsekwencje przestrzenne, jakie zostaną stworzone pomiędzy planowaną, a już istniejącą zabudową. Podniósł, że obowiązujące przepisy dopuszczają, na zasadach określonych w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 2003, poz. 1588 – dalej także: rozporządzenie wykonawcze), ustalenie innych parametrów, jeżeli to wynika z analizy, co wymaga uzasadnienia dla specjalnego potraktowania inwestycji. W tym zakresie organ stwierdził, że przy określeniu średniego wskaźnika zabudowy uwzględnił wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, a średni wskaźnik wynosi ok. 25%. Dalej wyjaśnił, że działki położone na obszarze analizowanym są zagospodarowane w zróżnicowany sposób - budynkami jedno- i wielorodzinnymi, wolnostojącymi oraz bliźniaczymi. Wskutek analizy koncepcji programowo-przestrzennej planowanej zabudowy, organ stwierdził, że planowany budynek parametrami i architekturą nawiązuje do budynków w bezpośrednim sąsiedztwie, czyli na posesjach nr [...] i [...]. Teren objęty wnioskiem ma powierzchnię 1 [...] m², tj. ok. 150 m² większą niż posiada największa działka nr [...] przy ul. [...], stąd też, uwzględniając powyższe uwarunkowania został obliczony wskaźnik z dwóch działek – nr [...] (47%) i nr [...] (20%), który wyniósł 33,5%. Organ wyjaśnił, że istotny jest również nieregularny kształt działki nr [...], będącej częścią terenu objętego wnioskiem, który determinuje zarówno sposób usytuowania budynku, jak i jego parametry, m.in. powierzchnię zabudowy i szerokość elewacji frontowej. Zadaniem organu ustalony wskaźnik zabudowy pozwoli na realizację budynku, który proporcjonalnie wkomponuje się pomiędzy budynki położone na działkach nr [...] i [...].

W odniesieniu do daty sporządzenia analizy organ wyjaśnił, że stan geodezyjny terenu inwestycji nie uległ żadnym zmianom. Dalej stwierdził, że przedmiotowy teren nie leży w strefie ochrony konserwatorskiej - zgodnie z pismem Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., znak [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Zastrzegł, że w prowadzonym postępowaniu rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji inwestycji wskazanej we wniosku i ustalono dla niej parametry zabudowy występującej na obszarze analizowanym, adekwatne przede wszystkim do parametrów istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Podane wartości są parametrami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz w przepisach prawa – ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienianiem i przesłanianiem budynków – mogą ulec zmniejszeniu, a konkretyzacja ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ uznał, że inwestycja jest zgodna z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w zakresie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. stwierdził, że teren, na którym planowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej z ul. [...], a istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, ponieważ wnioskodawca dostarczył wszystkie wymagane dokumenty dotyczące możliwości obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Dalej wskazał, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tym samym organ stwierdził, że zamierzenie spełnia pięć warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto wyjaśnił, że odstąpił od uzgodnienia decyzji z Zarządem Dróg Miejskich, gdyż dyspozycja zawarta w art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawnione są jednostki działające w imieniu tego samego organu.

Odrębne odwołania od decyzji z dnia [...] 2012 r., nr [...] wnieśli M. C. i H. M., którzy zarzucili przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kwestionując: 1) prawidłowość ustalenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy (zarzucili jego zawyżenie, gdyż wynosi on 23% a nie 25%) oraz błędne uznanie przekroczenia średniego wskaźnika przez planowaną inwestycję za nieznaczne; 2) prawidłowość stwierdzenia kontynuacji funkcji istniejącej na obszarze analizowanym i określenia cech szczególnych dachu; 3) wyjaśnienie sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; 4) prawidłowość pominięcia określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jaka powinna zostać zapewniona w projekcie budowlanym; 5) prawidłowość pominięcia określenia liczby mieszkań, jakie mają powstać na terenie planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że postępowanie Prezydenta Miasta pozostaje w zgodności z przywołanymi przez organ odwoławczy przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego i podzieliło ustalenia poczynione przez organ I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną na właściwie wyznaczonym obszarze wokół terenu inwestycji, która wykazała, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko strony postępowania – A Sp.z o.o. m.in. w zakresie stwierdzenia, że wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki może zostać ustalona w zależności od sposobu przeprowadzenia analizy funkcji, w wymiarze innym niż średni wskaźnik występujący na obszarze analizowanym.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. M., która domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzuciła naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego:

– art. 61 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną analizę stanu faktycznego i prawnego terenu pod kątem zapewnienia ładu przestrzennego, zachowania walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych, w szczególności poprzez błędne wyliczenie średniego wskaźnika zabudowy na określonym przepisami obszarze analizowanym;

– naruszenie § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez niemające uzasadnienia w wynikach analizy wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, który nie jest średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, lecz opartego na dwóch dowolnie wybranych nieruchomościach;

– naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez ustalenie warunków dla nowej inwestycji sprzecznych z faktycznymi wnioskami wynikającymi z przeprowadzonej analizy.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi sformułowano nadto kolejny zarzut sprowadzający się do wskazania, iż w zaskarżonej decyzji brak jest określenia cech szczególnych dachu, który w przedstawionym projekcie dla maksymalnego wykorzystania powierzchni ostatniej kondygnacji posiada niewielkie nachylenie oraz znaczą liczbę dużych okien mansardowych, które dodatkowo zwiększają wizualne gabaryty budynku.

Uzasadniając przedstawione zarzuty strona podniosła, że: błędnie został ustalony średni wskaźnik intensywności zabudowy na analizowanym obszarze, który wynosi ok. 23%, a nie 25% powierzchni działek, jak wskazano w decyzji; błędnie stwierdzono kontynuację funkcji występującej na obszarze analizowanymi, bowiem żaden z budynków położonych na tym obszarze nie ma 20 mieszkań oraz garażu na 30 miejsc parkingowych (1,5 miejsca na mieszkanie), a większość działek ma zabudowę mieszkaniową kwartałową lub mieszkaniową jednorodzinną, zaś planowany budynek ma cechy budynku wielomieszkaniowego. Dalej wskazała, iż organy błędne uznały, że przekroczenie średnich wielkości wskaźnika zabudowy jest nieznaczne, bowiem wyznaczony wskaźnik dla planowanej zabudowy wynosi 31%, a zatem odstępstwo wynosi 8 punktów procentowych, co stanowi 24% wskazanej przez organ średniej intensywności zabudowy, natomiast w odniesieniu do rzeczywistego średniego wskaźnika zabudowy wynoszącego 23% wskazuje na jego przekroczenie o niemal 35%, co trudno nazwać przekroczeniem nieznacznym.

Skarżąca stwierdziła, że w zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia specjalnego potraktowania inwestycji, tym samym brak jest podstaw do zastosowania wyjątku i odstąpienia od przewidzianego w rozporządzeniu sposobu ustalenia wskaźnika zabudowy innego niż średni z obszaru analizowanego. W jej ocenie trudno oprzeć się wrażeniu, że analiza została przeprowadzona tendencyjnie - w celu umożliwienia inwestorowi zrealizowania inwestycji w najbardziej dla niego korzystny sposób, który jednocześnie rażąco narusza interesy innych podmiotów, a sposób zinterpretowania wyników analizy przez organy nie uwzględnia wymogów ładu społecznego. Dalej stwierdziła, że wskaźnik intensywności zabudowy został wyznaczony z naruszeniem przepisów przywołanego rozporządzenia oraz "zasady dobrego sąsiedztwa", na podstawie wybiorczych kryteriów odniesienia i z pominięciem wyników analizy urbanistycznej; parametry dla nowej zabudowy zostały wyznaczone bowiem w sytuacji, gdy na całym obszarze analizowanym jest tylko jeden budynek, którego gabaryty znacząco odbiegają od gabarytów budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie i nie przystają do zabudowy sąsiedniej - pozostałej zabudowy. Opierając się na odosobnionym wskaźniku zabudowy działki nr [...] przy ul. [...] [...] wydano bowiem decyzję umożliwiającą realizację budynku, którego powierzchnia zabudowy może wynieść aż 430 m². W ocenie strony, przyjęcie do analizy wyłącznie dwóch działek sąsiadujących granicami, z których jedna rażąco odbiega powierzchnią zabudowy od przeciętnego wskaźnika występującego na obszarze analizowanym, stanowi naruszenie "zasad dobrego sąsiedztwa, zapewnienia ładu przestrzennego oraz zaufania obywateli do organów państwa", a w rezultacie zaskarżone rozstrzygniecie zaburza i nie kontynuuje funkcji, parametrów i cech, w tym gabarytów i formy architektonicznej zagospodarowania przedmiotowego terenu.

Nadto strona w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] przedstawiła okoliczności odłączenia od działki nr [...] w 2007 r. działki nr [...], co spowodowało, że wzrósł w ten sposób wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki nr [...], ale nie zmieniły się historyczne założenia urbanistyczne przedmiotowego obszaru, który uzasadniałby przyjęcie wskaźnika zabudowy dla działki nr [...] jako podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nowej inwestycji.

Zdaniem skarżącej, wybudowanie w rejonie, w którym większość budynków nie przekracza 2,5 kondygnacji oraz 180 m² powierzchni zabudowy obiektu 4-kondygancyjnego o powierzchni zabudowy ponad dwukrotnie większej, tj. 432 m² nie ma nic wspólnego z kontynuacją funkcji zabudowy i z pewnością nie nawiązuje parametrami do budynków w bezpośrednim sąsiedztwie, nie wkomponuje się też proporcjonalnie pomiędzy budynki zlokalizowane na działkach sąsiednich, gdyż będzie większy nawet od największego z budynków znajdujących się w sąsiedztwie (410 m²).

Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wnioski zwarte w skardze. Pełnomocnik uczestników postępowania – J. B. i spółki A Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumenty zawarte w decyzjach organów obydwu instancji. Nadto, powołał się na argumenty zwarte w wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1349/12. Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł również o zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestników zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie sposób podzielić większości podniesionych w niej zarzutów. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przed przystąpieniem do rozważań szczegółowych wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. z ze zm., dalej u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w tekście: rozporządzenie wykonawcze).

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

W § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia ustalono, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 postanowiono, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex).

Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany".

Choć zatem za zbyt restrykcyjny uznać należy wyrażany w literaturze pogląd, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6), to jednak nie budzi wątpliwości Sądu, iż pojęcie to oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo. Pamiętać należy, iż dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 7 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zasad ustalania wysokości nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji określając wysokość dopuszczalnej zabudowy wskazano, że ustala się do 4 kondygnacji nadziemnych i maksymalną wysokość do gzymsu dachu wynoszącą 9 metrów, zaś maksymalną wysokość do kalenicy dachu na 16 metrów. Ustalając geometrię dachu wskazano, iż planowana inwestycja winna mieć dach stromy, wielospadowy typu mansarda.

W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji nie wyjaśniono przyczyn powzięcia takowych rozstrzygnięć, kwestię tą w uzasadnieniach zupełnie pomijając.

Już tylko powyższa okoliczność pozwala na stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania.

W myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Nadto organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Zauważyć wreszcie należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a., który to przepis na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają - jak w niniejszej sprawie - prawa strony. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68).

Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, o czym świadczy brak w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakiegokolwiek wyjaśnienia dla przyjęcia określonej w utrzymanej w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej maksymalnej wysokości do gzymsu dachu jako 7 metrów, a do kalenicy dachu jako 16 metrów, w tym w szczególności wskazania w jaki sposób doszło dom ustalenia tych parametrów, w tym jak mają się one do zabudowy występującej na działkach sąsiednich i ewentualnie dlaczego odstąpiono od sposobu określenia wysokości wskazanego w § 7 ust. 1 względnie 3 rozporządzenia i jakie przesłanki urbanistyczne przemawiają za ustaleniem tego parametru w inny sposób, co dopuszcza § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków analizy ustaleń tych samodzielnie nie mógł poczynić Sąd, albowiem nie pozwala na to zgromadzony w aktach materiał dowodowy.

Zauważyć bowiem należy, iż znajdująca się w aktach sprawy analiza (k. 145 akt organu 1 instancji) zawiera jedynie wskazanie jaka jest maksymalna wysokość budynków zlokalizowanych na bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji posesjach nr [...] i [...], wynosząca odpowiednio 16 i 15 metrów, oraz wskazanie, iż są to budynki czterokondygnacyjne o dachach stromych. Brak w niej jednakże jakichkolwiek informacji o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków zlokalizowanych na tych działkach.

W analizie brak zatem ustaleń co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich, który to parametr został zastąpiony pomiarem całkowitej wysokości budynków i wskazaniem liczby kondygnacji.

Oczywistym zaś jawi się, iż czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach.

W przypadku budynków o dachu stromym maksymalną wysokość budynku niewątpliwie wyznaczała będzie najwyższa cześć dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych (czyli kalenica), lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest z górną krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. II OSK 1336/08 dotyczący wykładni pojęcia szerokości elewacji frontowej, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wielkość ta tożsama zatem będzie z wysokością obiektu w kalenicy jedynie w sytuacji, gdy frontową elewacją budynku będzie ściana szczytowa.

W realiach niniejszej sprawy różnicę pomiędzy maksymalna wysokością budynku w kalenicy, a wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niewątpliwie zauważyły także organy odrębnie ustalając te dwie wielkości, jednakże ich rozstrzygnięcie odnośnie maksymalnej wysokości do gzymsu dachu planowanej inwestycji nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym.

Zarówno z uzasadnienia decyzji obu instancji, jak i z analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika, w jaki sposób wysokość budynków na działkach bezpośrednio sąsiednich wynoszącą odpowiednio 16 metrów i 15 metrów wpływa na ustalenie takiego parametru planowanej inwestycji jak maksymalna wysokość do gzymsu dachu wynosząca 9 metrów.

Zauważyć wreszcie należy, iż wielkość jaką jest wysokość zabudowy winna być ustalana w jednostkach miary, a nie w ilości kondygnacji, albowiem obowiązująca wysokość kondygnacji w budynkach nie została w polskim systemie prawnym normatywnie ustalona i co za tym idzie budynki o tej samej liczbie kondygnacji mogą charakteryzować się zasadniczo innymi wymiarami w jednostkach miary.

Powyższe uchybienie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji uzasadnione jest faktem, iż w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie było to jedyne istotne naruszenie przepisów postępowania zaistniałe w toku postępowania administracyjnego i może ono zostać konwalidowane przez organ odwoławczy poprzez uzupełnienie analizy w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zauważyć należy, iż żaden z nich samodzielnie nie uzasadniał uchylenia zaskarżonej decyzji.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż ustalenia faktyczne organów obydwu instancji w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego są w przekonaniu Sądu trafne. Zgromadzone w sprawie materiały były – z zastrzeżeniem, o które było przedmiotem wcześniejszych rozważań – wystarczające do jej rozstrzygnięcia.

W kontekście zasady dobrego sąsiedztwa brak jest przesłanek do generalnego odmówienia inwestorowi ustalenia warunków zabudowy, tym bardziej, że planowana inwestycja spełnia w ocenie Sądu wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji, która to okoliczność nie jest kwestionowana nawet przez stronę skarżącą. Inaczej rzecz ujmując w stanie faktycznym i prawnym sprawy to generalna odmowa ustalenia warunków zabudowy działek nr [...] i [...] budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym stanowiłaby naruszenie prawa własności.

Bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy pozostaje podnoszona przez skarżąca okoliczność, jakoby żaden z budynków w obszarze analizowanym nie posiadał 20 mieszkań oraz garażu na 30 miejsc parkingowych i co za tym idzie nie sposób mówić o kontynuacji przez planowana zabudowę funkcji występującej w obszarze analizowanym.

Zauważyć bowiem należy, iż ustawodawca nie zawarł w przepisach u.p.z.p. definicji legalnej pojęcia funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co czyni koniecznym ustalenie treści tegoż pojęcia w drodze wykładni. Biorąc zaś pod uwagę cele ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz okoliczność, iż słowo funkcja ma w języku polskim wiele znaczeń uznać należy, iż przez funkcję zabudowy oraz zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów tej ustawy uznać należy właściwości zabudowy i zagospodarowania związane z ich zastosowaniem, przeznaczeniem lub zadaniem obiektu znajdującego się lub planowanego na danym terenie.

Z powyższymi wynikami wykładni w pełni korespondują definicje zawarte w przepisach wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. i art. 67 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którymi określenie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego oraz określenie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy przekazane zostało do kompetencji ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej.

Zgodnie bowiem z § 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 z 2003 r.) w § 2 pkt 1 lit. a stanowi, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: zabudowa mieszkaniowa, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a w § 2 pkt 2, iż ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, iż skoro prawodawca wyróżnia w tym zakresie wyłącznie zabudowę jednorodzinna i wielorodzinną, to dla przypisania danej zabudowie funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej bez znaczenia pozostaje ilość mieszkań w danej zabudowie, o ile tylko przekracza ona wielkość minimalną upoważniającą do uznania danego budynku za dom wielorodzinny. Zauważyć wreszcie należy, iż wobec braku normatywnego uregulowania w polskim systemie prawnym minimalnej i maksymalnej dopuszczalnej powierzchni lokalu mieszkalnego liczba samodzielnych lokali mieszkalnych w budynkach o tej samej powierzchni użytkowej i kubaturze może być znacząco różna i wynikać nie tylko z wielkości budynku, ale przede wszystkim z woli inwestora oraz innych parametrów, jak na przykład rozplanowania w nim instalacji, pionów wentylacyjnych itp.

Podkreślić należy, iż zagadnienia związane z ilością mieszkań w planowanym budynku nie były przy tym przedmiotem rozstrzygnięcia organów, albowiem zaskarżona decyzja prawidłowo ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, bez ustalenia ilości mieszkań, które w tym budynku mają powstać.

Dalej zauważyć należy, iż choć faktycznie uchybieniem organów było podnoszone przez stronę skarżącą błędne obliczenie średniego wskaźnika wielkości zabudowy, albowiem wskaźnik ten wyniósł nie 25 %, jak w ślad za analizą przyjęły organy, lecz 23,07 %, to jednak powyższa wadliwość samodzielnie nie uzasadniała uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem nie miała istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć bowiem należy, iż dla określenia tego parametru organy nie zastosowały § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowiącego, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, lecz ust. 2 tegoż § zgodnie, z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

Organy uzasadniły przyjęcie innego niż średni dla obszaru analizowanego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazując, że planowany budynek parametrami i architekturą nawiązuje do budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, czyli budynków położonych przy ul. [...] [...] i [...]. Teren, którego dotyczy wniosek ma pow. 1[...] m2, czyli o ok. 150 m2 więcej, niż posiada największa działka [...] przy ul. [...]. Powyższe uzasadniło dokonanie ustalenia tegoż wskaźnika w oparciu o średni wskaźnik z dwóch wyżej omawianych działek sąsiednich, który wyniósł 33,5 %.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dopuszczalność określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w sposób odmienny niż średnia dla obszaru analizowanego wynikała w sposób przekonujący z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej i nie odbiegała w sposób rażący od występującej w analizowanym obszarze. Co za tym idzie ustalenie tego parametru zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora było uprawnione.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż analogiczny pogląd prawny wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1349/12 wydanym wprawdzie w innej sprawie, jednakże dotyczącym skargi na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla dokładnie tego samego terenu, choć dla innego wnioskodawcy.

Oczywiście bezzasadna jest natomiast ta część argumentacji skarżącej, w której odwołuje się ona do powierzchni zabudowy planowanego obiektu wynoszącej 432 m2 i wykazuje, iż inwestycja ta nie będzie kontynuować parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, która w większości składa się z budynków o powierzchni zabudowy do 180 m2.

Zauważyć bowiem trzeba, iż prawodawca w § 5 rozporządzenia wykonawczego wskazał, iż parametr intensywności zabudowy winien być przez organy administracji określany jako stosunek wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, z czego wynika, iż wskaźnik ten musi przyjąć formę ułamka, względnie procentowego określenia jak część działki może zostać w następstwie inwestycji zabudowana, a jednocześnie, iż brak jest podstaw to do określania, jak i do analizowania (porównywania) powierzchni zabudowy istniejącej i w obszarze analizowanym i planowanej przez wnioskodawcę, a określonej w liczbach bezwzględnych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej jakoby okoliczności odłączenia od działki nr [...] w 2007 r. działki nr [...], spowodowały, że wzrósł w ten sposób wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki nr [...], ale nie zmieniły się historyczne założenia urbanistyczne przedmiotowego obszaru, który uzasadniałyby przyjęcie wskaźnika zabudowy dla działki nr [...] jako podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nowej inwestycji zauważyć należy, iż organ administracji rozstrzygając sprawę ustalenia warunków zabudowy opiera się na istniejącym stanie faktycznym i prawnym nieruchomości położonych w obszarze analizowanym i nie ma kompetencji do oceny zdarzeń poprzedzających postępowanie w sprawie, ani też do kwestionowania ewentualnych podziałów nieruchomości oraz dokonywania ich oceny. Organy orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Organ architektoniczno-budowlany, właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy, nie jest zatem właściwy do ustalenia, w jakim celu dokonywane były podziały działek oraz wyprowadzania stąd konsekwencji prawnych. Bierze on bowiem pod uwagę aktualny, w chwili prowadzenia postępowania, stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności sposób ich zabudowy i zagospodarowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1349/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien uzupełnić materiał dowodowy w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i w zależności od poczynionych ustaleń rozstrzygnąć w tym zakresie reformatoryjnie, względnie orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji o ile pozwalać na to będą wyniki uzupełnionej analizy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika uczestników postępowania J. B. i spółki A Sp. z o.o. o zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestników zwrotu kosztów postępowania zauważyć należy, iż żądanie to stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. zasadą, iż to strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji – i to niezależnie od wyniku sprawy.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.