Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 400/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 229
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi G. D. i L. D. na decyzję Wojewody z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga G. D. i L. D. na decyzję Wojewody z dnia 22 kwietnia 2021 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [..] na rok 1974 z dnia 8 kwietnia 1974 r. K. F. sprzedała Skarbowi Państwa – A., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U z 1974 r., nr 10, poz. 64), nieruchomość położoną w G. przy ul. S., wpisaną w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego pod nr [..], oznaczoną katastralnie jako parcela nr [..] o pow. 5032 m2, z przeznaczeniem pod budowę A.

Spadkobiercy K. F.: A. F., G. D. i L. D., pismami z dnia 14 listopada 2019 r. i 8 maja 2020 r., zwrócili się do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot przejętej działki nr [..], która, jak ustalił organ, obecnie stanowi część działki nr [..] o powierzchni 105 m2 i część działki nr [..] o powierzchni 3063 m2 oraz działkę nr [..] o powierzchni 1864 m2.

W zakresie części obecnej działki nr [..] o powierzchni 105 m2 Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 29 października 2020 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., orzekł o odmowie jej zwrotu.

Uzasadniając wydaną decyzję, Prezydent wskazał, że zwrot przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwy, albowiem zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 229 u.g.n. Decyzją z dnia 9 czerwca 1992 r., nr [..], Wojewoda stwierdził bowiem nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "B. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym m.in. działki nr [..]. Okres użytkowania wieczystego został ustanowiony na okres 99 lat. Decyzją z dnia 27 lipca 1992 r., nr [..], Wojewoda za zgodą stron uchylił pkt 2 tej decyzji dotyczący nieodpłatnego nabycia prawa własności budynków i urządzeń budowlanych. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 29 października 1992 r., nr [..], utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia 9 czerwca 1992 r. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [..] zostało wpisane w księdze wieczystej nr KW [..] w dniu 13 grudnia 1993 r., a więc przed dniem wejścia w życie u.g.n., co miało miejsce w dniu 1 stycznia 1998 r. Jak wynika z zapisów w dziale II księgi wieczystej nr [..], obecnie działka nr [..] jest w użytkowaniu wieczystym C.. a właścicielem jej nadal jest Skarb Państwa. Umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego została zawarta w 2013 r.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, podnosząc, że na przedmiotowej działce prawo użytkowania wieczystego nie zostało ustanowione na rzecz osoby trzeciej, gdyż działka została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego "B., które utworzone zostało przez Skarb Państwa a zatem ten sam podmiot, który dokonał wywłaszczenia.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 22 kwietnia 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 29 października 2020 r.

Wojewoda podzielił bowiem stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określona w art. 229 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] ustanowione zostało na rzecz osoby trzeciej, tj. Przedsiębiorstwa Państwowego "B.. Podmiot ten posiada swoją osobowość prawną, jest podmiotem odrębnym od Skarbu Państwa. W decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 29 października 1992 r. wskazano, iż zarządzeniem Ministra Przemysłu Chemicznego nr [..], z dnia 9 lipca 1976 r. dokonano połączenia trzech Przedsiębiorstw: "D., "B., "E. W powołanym zarządzeniu wskazano także, że połączenie tych Przedsiębiorstw nastąpiło w ten sposób, że B. przejęło nieodpłatnie majątek i zobowiązania, etaty oraz zadania i środki na ich realizację "E. oraz "A. według stanu na dzień 30 czerwca 1976 r. Nie było to więc przekształcenie, lecz jedynie przejęcie majątku przez "B. od dwóch pozostałych Przedsiębiorstw. Ponadto, ujawnienie prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na działce nr [..], nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albowiem wpisane zostało ono w dniu 13 grudnia 1993 r. Co więcej, jak wynika z działów II ksiąg wieczystych nr .[..], [..] oraz [..], prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowej działce trwa nieprzerwanie. Po wpisie w dniu 13 grudnia 1993 r. tego prawa na rzecz "B., prawo użytkowania wieczystego było przedmiotem obrotu. Obecnie przysługuje ono C., co jest ujawnione w dziale II księgi wieczystej [..]. Powyższe okoliczności w pełni wypełniają przesłankę określoną w art. 229 u.g.n. i czynią niemożliwym zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bez potrzeby badania czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący zarzucili, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przez tę decyzję:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 229 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do ustanowienia na działkach wchodzących w skład nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, podczas gdy doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przez Skarb Państwa na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego, tj. podmiotu, którego wyłącznym właścicielem jest Skarb Państwa, co nie pozwala stwierdzić, żeby Przedsiębiorstwo Państwowe stanowiło "osobę trzecią" w stosunku do Skarbu Państwa;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez pominięcie prawnie uzasadnionych celów tej ustawy oraz utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, podczas gdy nieruchomość powinna podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, tj. skarżącego, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., gdy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie sprzedaży nieruchomości dokonanej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej;

3. przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na wydaniu decyzji z pominięciem przepisu art. 8 § 1 k.p.a., poprzez oparcie się jedynie na wykładni językowej przepisów u.g.n., z pominięciem celów tej ustawy oraz z pominięciem przepisów Konstytucji, tj. wydanie decyzji z pominięciem zasad: bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania;

4. art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji, poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie istoty prawa własności skarżących.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej; zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie zwrotu skarżącym wywłaszczonej nieruchomości; zwrot kosztów postępowania; odmowę zastosowania art. 229 u.g.n.; na podstawie art. 193 Konstytucji o rozważenie przez sąd możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 229 u.g.n. z Konstytucją RP, tj. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim pozwala organom administracji na odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela, pomimo braku istnienia celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, w oparciu jedynie o fakt ustanowienia (w drodze decyzji organu administracji) prawa użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego, co w istocie budzi poważne wątpliwości czy Przedsiębiorstwo Państwowe może być traktowane jako osoba trzecia w stosunku do Skarbu Państwa, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że Skarb Państwa jest jedynym właścicielem Przedsiębiorstwa Państwowego oraz czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej mieści się w hipotezie art. 229 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Wojewody dnia 22 kwietnia 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 29 października 2020 r. - nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Materialnoprawne podstawy realizacji zgłoszonego w niniejszej sprawie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n.

Przepis art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Zgodnie zaś z treścią art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

W tych okolicznościach, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, zgłoszone przez wnioskujących żądanie należało rozpoznać w trybie art. 136 u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jednakże, jak stanowczo stanowi przepis art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zatem uprawnionemu podmiotowi przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, umocowane w art. 136 u.g.n., wyłącznie w sytuacji, gdy nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu, wynikająca z cytowanego wyżej art. 229 u.g.n.

W świetle zaś art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie przysługuje, gdy łącznie zachodzą trzy warunki: (1) wywłaszczona nieruchomość musi zostać sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, (2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego musi nastąpić przed 1 stycznia 1998 r., (3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego musi zostać wpisane do księgi wieczystej.

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej do 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w tym przepisie nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało, to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 878/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że art. 229 u.g.n. został zamieszczony w Dziale VII u.g.n. zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. W takich przypadkach nie dochodzi bowiem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, w celu ochrony praw osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z 31 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 11/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 u.g.n. nieruchomość wchodzi bowiem do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 210/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy również, że art. 229 u.g.n. znosi obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa albo właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, lecz tylko w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie (osobie trzeciej), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki trwał w dniu wejścia ustawy w życie (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 1284/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, osobą trzecią w rozumieniu przepisu art. 229 u.g.n., na rzecz której na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3013/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie jasny i jednoznaczny w swej treści przepis art. 229 u.g.n. wyklucza zwrot części wywłaszczonej w 1974 r. od K. F. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], stanowiącej obecnie działkę nr [..] o powierzchni 105 m2, obręb W. Jak wynika bowiem z zebranego materiału dowodowego przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie u.g.n., ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, a fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej.

Z akt sprawy niespornie wynika bowiem, że decyzją Wojewody z dnia 9 czerwca 1992 r. stwierdzono nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "B. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym m.in. działki nr [..] (punkt 1 decyzji) oraz prawa własności budynków i urządzeń budowlanych znajdujących się na tym gruncie (punkt 2 decyzji). Zgodnie z punktem 3 tej decyzji nieruchomości wyszczególnione w pkt 1 nie podlegają komunalizacji z mocy prawa. Okres użytkowania wieczystego określono na 99 lat. Następnie, decyzją z dnia 27 lipca 1992 r. Wojewoda zmienił własną decyzję w zakresie pkt 2 stwierdzając prawo nieodpłatnego nabycia niezakończonych budowli i budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Decyzją z dnia 29 października 1992 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia 9 czerwca 1992 r. W aktach sprawy znajdują się uwierzytelnione kopie zawiadomienia o wpisie do księgi wieczystej oraz księgi wieczystej, z których wynika, że ustanowione na przedmiotowej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego zostało w dniu 13 grudnia 1993 r. przez Sąd Rejonowy wpisane do KW [..] i w dziale II wskazano jako właściciela Skarb Państwa, a jako użytkownika wieczystego "B.

Przy tym, "B. jest "osobą trzecią" w rozumieniu art. 229 u.g.n. Jak wynika bowiem z art. 229 u.g.n. prawo użytkowania wieczystego ma być ustanowione na rzecz osoby trzeciej, tj. podmiotu innego niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Istotnie, przedsiębiorstwa państwowe nie mogły nabywać we własnym imieniu i na swoją rzecz własności nieruchomości, z uwagi na obowiązującą do dnia 1 lutego 1989 r. zasadę jednolitej własności państwowej, którą wyrażał art. 128 K.c. stanowiący w ust. 1, że socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu. Sformułowana w tym przepisie zasada oznaczała, że wyłącznie Państwo mogło być właścicielem mienia państwowego, do którego zachowywało pełnię uprawnień właścicielskich. Natomiast państwowe osoby prawne wykonywały w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (art. 128 ust. 2 K.c.). Zatem Państwo zachowywało uprawnienia właścicielskie także do mienia znajdującego się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego i w tym wyrażała się zasada jednolitej własności państwowej.

Przepis art. 128 K.c. został zmieniony ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, która weszła w życie 1 lutego 1989 r. (Dz.U. nr 3, poz. 11), i otrzymał brzmienie: własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Wyjaśnić przy tym należy, że nawet ta zmiana art. 128 K.c. nie przesądziła, że z dniem 1 lutego 1989 r. osoby prawne stały się właścicielem zarządzanego przez nie mienia państwowego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r., III AZP 13/90, publ. Lex nr 685909). Dopiero bowiem uregulowanie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) przesądziło jednoznacznie, że z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe osoby prawne uzyskały prawo użytkowania wieczystego gruntów będących w ich dotychczasowym zarządzie oraz własność budynków i urządzeń wzniesionych na tych gruntach. Okoliczności przesądzają o odrębności przedsiębiorstwa państwowego od Skarbu Państwa od dnia 5 grudnia 1990 r. Wreszcie, co najistotniejsze w niniejszej sprawie, art. 3 przywołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przesądził, że nieruchomości nabyte przez państwowe osoby prawne po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny stanowią od chwili nabycia własność tych osób.

Stąd też nie ulega wątpliwości, że od dnia 5 grudnia 1990 r. państwowe osoby prawne nabywały nieruchomości wyłącznie na swoją rzecz. I z takim właśnie nabyciem prawa użytkowania wieczystego mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jako że przedsiębiorstwo "B. było podmiotem odrębnym od Skarbu Państwa w dniu nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa tj. 5 grudnia 1990 r. Wobec tego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie można utożsamiać przedsiębiorstwa państwowego ze Skarbem Państwa (zob. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. I OSK 3013/18 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżących, brak jest podstaw do uznania, aby ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego "B." stanowiło jedynie pozorną zmianę stanu prawnego, która zaszła w obrębie jednego podmiotu, tj. Skarbu Państwa.

Wskazać przy tym należy, że sposób powstania prawa użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie nie wyłączał zastosowania przepisu art. 229 u.g.n. Nie ma bowiem żadnych podstaw by - na tle regulacji prawnej zawartej w art. 229 u.g.n. – dokonywać rozróżnień według sposobu nabycia przez osobę trzecią prawa własności czy prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1599/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym zakresie w skardze powołano się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r., sygn. I SA/Wa 1829/09, zgodnie z którym art. 229 u.g.n. w zakresie użytkowania wieczystego odnosi się jedynie do przypadków, gdy prawo to powstało w drodze czynności prawnej. Uszło jednak uwadze skarżących, że wyrok ten był przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie podzielił takiej wykładni przepisu art. 229 u.g.n. (zob. wyrok z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 904/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA wskazał w nim, że art. 229 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Na podstawie art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. z 2000 Nr 6, poz. 70) z dniem 15 lutego 2000 r. przepis ten został zmieniony w ten sposób, że wyrazy "oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej" zastąpiono wyrazami "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Oznacza to, że zwrot "ustanowiono" obejmuje zarówno sposób nabycia prawa użytkowanie wieczystego w drodze czynności prawnej, jaki i z mocy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tym jednoznacznie, że odmowa zwrotu nieruchomości będzie dotyczyła również tych nieruchomości, na których użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa - w następstwie uwłaszczenia państwowych osób prawnych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko orzekających w niniejszej sprawie organów, że w niniejszej sprawie zachodzą wszystkie trzy przesłanki, o których mowa w art. 229 u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. na wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie obecnej działki nr [..], ustanowiono prawo użytkowanie wieczystego na rzecz osoby trzeciej dokonując stosownego wpisu w księdze wieczystej.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględniania wniosku skarżących o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego bądź skorzystanie przez Sąd z możliwości odmowy zastosowania art. 229 u.g.n. w związku z zarzucaną przez skarżących niezgodnością z Konstytucją RP. Zgodnie z treścią art. 196 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego jest wystąpienie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, ugruntowany jest pogląd, że możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem sądu. Przepis art. 193 Konstytucji nie nakłada obowiązku wystąpienia z pytaniem każdorazowo, gdy domaga się tego strona, lecz wyłącznie uprawnia do jego skierowania, jeżeli wątpliwości co do konstytucyjności przepisu poweźmie sąd rozpoznający sprawę. Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi, na które zależy rozstrzygnięcie sprawy - przy czym chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie takie wątpliwości nie zachodzą w świetle zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów prawa i wskazanej odrębności podmiotowej przedsiębiorstw państwowych od Skarbu Państwa. W tym zakresie Sąd miał także na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09 stwierdził, że regulacja zawarta w art. 229 u.g.n. nie narusza art. 21 w zw. z art. 64 i w związku z art. 2 Konstytucji RP. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 764/10, dodatkowo stwierdzając, że art. 229 u.g.n. nie dość że nie narusza przepisów Konstytucji RP to wprost przeciwnie, chroni nieograniczone prawa rzeczowe podmiotów, które nabyły je zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym przed wejściem w życie u.g.n. (por. też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12, wszystkie wyroki dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać nadto należy, że w kwestii tej kilkakrotnie wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając w szczególności skargi konstytucyjne obywateli zarzucających niekonstytucyjność art. 229 u.g.n. W postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt Ts 84/10 (LEX nr 1124619), Trybunał Konstytucyjny przedstawił szeroką argumentację przemawiającą za konstytucyjnością rozwiązań normatywnych art. 229 u.g.n. Trybunał wyjaśnił, że w jego orzecznictwie utrwalony jest pogląd, wedle którego z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych statuowanego wart. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji wynikają określone obowiązki dla ustawodawcy zwykłego: obowiązek pozytywny stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym i obowiązek negatywny powstrzymywania się od regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Ochrona zapewniana majątkowym prawom podmiotowym musi być ponadto realna. Punktem odniesienia (kryterium weryfikacji tej cechy) winna być skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym, w którym ono funkcjonuje (zob. wyroki TK: z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40; z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25; z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97). W świetle powyższego Trybunał wskazał, że choć art. 229 u.g.n. ogranicza prawo byłych właścicieli do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to czyni to w ochronie interesów nowych właścicieli lub użytkowników wieczystych, o ile ich prawa zostały ujawnione we właściwej księdze wieczystej. Trybunał zwrócił uwagę, że kwestionujący konstytucyjność art. 229 u.g.n. pomijają otoczenie, w którym funkcjonuje ten przepis. Niestosowanie art. 229 u.g.n. doprowadziłoby natomiast do wywłaszczenia użytkowników wieczystych, którzy są chronieni na podstawie art. 229 u.g.n., a co za tym idzie, do jaskrawego naruszenia reguł ustanowionych w art. 21 ust. 2 Konstytucji, a odnoszących się także do użytkowania wieczystego - treściowo najbardziej zbliżonego prawa rzeczowego do prawa własności (zob. przywoływany już wyrok Trybunału z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, LEX nr 362881; por. także wyrok NSA z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2789/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na marginesie wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie prezentowane są rozbieżne stanowiska co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n., a mianowicie w zakresie tego, czy postępowanie administracyjne powinno zakończyć się umorzeniem (wobec jego bezprzedmiotowości, bezskuteczności roszczenia o zwrot) czy też odmową zwrotu - po merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy (zob. szerzej E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, komentarz do art. 229).

Stwierdzić jednakże należy, że bez względu na formę zakończenia postępowania administracyjnego, skutek jest ten sam, gdyż w obu przypadkach nie nastąpi zwrot nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2044/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako bezzasadną, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem Wojewody zawartym w odpowiedzi na skargę i wobec braku sprzeciwu pozostałych stron.