Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 719/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt. 1, art. 18 ust. 1 i 7 pkt. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z upoważnienia Prezydenta Miasta [...][...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014r. nie zezwolił [...] sp. z o.o. w [...] na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] znajdującej się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r. Zabytkiem jest układ urbanistyczny [...].

Organ skazał, że podstawowymi chronionymi wartościami w przypadku układów urbanistycznych są: gabaryty i bryły budynków, proporcje wysokościowe, linia zabudowy, kształt działek geodezyjnych, sposób lokowania zabudowy na tych działkach, relacje przestrzenne miedzy zabudową a wolną przestrzenią oraz wygląd elewacji poszczególnych budynków.

Planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Teren w/w inwestycji jest także objęty ochroną konserwatorską na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. W/w działka znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] w strefie ochrony prawnej Służby Ochrony Zabytków w zakresie układu przestrzennego oraz kwartału oznaczonego symbolem [...] dla którego obowiązują ustalenia szczegółowe zawarte w § 56 planu. Zgodnie z art. 7 pkt. 4 w/w ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zapisy w/w miejscowego planu obszaru [...] nie wykluczają zabudowy na działkach nr ew. nr [...] i [...] obrębu [...] przy ul. [...] [...]. Organ stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] był sporządzany na podstawie przepisów poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z przepisem przejściowym zawartym w art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W w/w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. nie było ustanowionych tak szczegółowych wymagań odnośnie ustaleń wynikających z ochrony zabytków, a Zarząd gminy nie był obowiązany do uwzględnienia w uchwalanym planie warunków konserwatorskich. Natomiast obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164. poz. 1587) określają szczegółowo zakres projektu miejscowego planu przestrzennego, w tym wymóg ustaleń dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Organ zaznaczył, że w związku z powyższym w związku z powyższym w sprawie ustalenia zawarte w w/w planie dotyczące ochrony zabytków nie wykluczają kontroli inwestycji przez [...] Konserwatora Zabytków, z punktu widzenia prawnej formy ochrony konserwatorskiej, jaką jest wpis do Rejestru Zabytków. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (...). jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego", którym jest ochrona zabytków.

[...]Konserwator Zabytków, po przeanalizowaniu przedłożonego Wyciągu z P.b. dla służb ochrony konserwatorskiej budowa budynku wielorodzinnego ul. [...], działka nr ew. [...]. obr. [...] Dz. [...], opracowanego przez arch. W. B., stwierdził, że w/w inwestycja jest sprzeczna z zasadami kompozycyjnymi i przestrzennymi zabytkowego układu urbanistycznego [...] chronionego na podstawie decyzji o wpisie do rejestru zabytków.

Organ wskazał, iż lokalizacja projektowanego budynku na działce nr [...] wewnątrz kwartału, na terenie stanowiącym historyczne zaplecze dla wielorodzinnego budynku mieszkalnego będzie stanowiła naruszenie chronionego układu urbanistycznego "[...]". Świadczy o tym również fakt, iż projektowany budynek będzie usytuowany w miejscu obecnych garaży, obiektów pierwotnie podporządkowanych funkcjonalnie budynkowi nr [...]. Dla garaży tych wyznaczony został od strony północnej zjazd z działki tej dostępne jest główne wejście do budynku przy ul. [...]. Ponadto z działki tej dostępne jest główne wejście do budynku przy ul. [...], co również świadczy o przynależności kompozycyjnej obecnej działki [...] do zespołu budowlanego tej ulicy. W ocenie organu zatem niewłaściwe jest wprowadzenie zabudowy na wtórnie wydzielonej działce powstałej z naruszeniem historycznego układu, który jest przedmiotem ochrony konserwatorskiej.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Konserwatora Zabytków.

Organ odwoławczy stwierdził, że poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia [...] Konserwatora Zabytków co do stanu faktycznego i stanu prawnego są zasadne.

W tej zaś sytuacji faktycznej i prawnej organ zgodził się z organem pierwszej instancji, iż ustalone w miejscowym planie - uchwalonym na podstawie starego porządku planistycznego - zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają kontroli organu ochrony zabytków planowanego przedsięwzięcia budowlanego, z punktu widzenia podstawowej formy i ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków. Szczególnie zaś w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane narusza istotne wartości zabytku, będące podstawą objęcia go ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków. W wyniku realizacji inwestycji nastąpiłoby w tej sytuacji poważne naruszenie chronionego prawem interesu społecznego. Interesem tym jest ochrona dziedzictwa kulturowego wynikająca z wpisu zabytku obszarowego do rejestru zabytków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestor [...] sp. z o.o. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej oraz o zasadzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca zarzucała:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) rażące naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a poprzez wydanie decyzji sprzecznej z z wiążącym organ prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego – wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2736/12, rozstrzygającym problematykę prawną tożsamą z problematyką występującą w niniejszej sprawie.

b) rażące naruszenie art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności pominięcie dowodów z opinii urbanistycznej dr. inż. A. Ch. i dr. inż. J. Sz. oraz opinii dr H. F.-P.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) naruszenie art. 36 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i art. 7 pkt. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.) oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p. oraz w zw. z § 2 Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 roku, poprzez niezastosowanie przy rozstrzyganiu na podstawie 36 ust. 1 u.o.z. postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

b) naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 u.o.z. poprzez wydanie decyzji odmawiającej zabudowy działki nr ew. [...] z powołaniem się na wpis do rejestru zabytków, podczas gdy plan miejscowy zabudowę nieruchomości dopuszcza.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269 z póż.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn.zm., zwana w skrócie p.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest fakt, iż w tożsamym stanie prawnym dotyczącym ochrony konserwatorskiej i jej zakresu w odniesieniu do działek [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2736/12 utrzymującym w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2447/11. Niewątpliwie, organy w ramach ponownego rozpoznania tej sprawy zobligowane były do uwzględnienia ocen prawnych, wyrażonych w uprzednio zapadłym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo iż zapadł on w minimalnie różniącym się stanie faktycznym w zakresie projektu budowlanego.

Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.).

Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do organów administracyjnych, a także sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98 OSP 2001 z. 4, poz. 63). Związanie to dotyczy także składu orzekającego w niniejszej sprawie, a to oznacza, że kwestii tej, Sąd nie może rozstrzygnąć inaczej czy w odmienny sposób niż wynika to z prawomocnego orzeczenia.

Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres danego postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r., FSK 349/2004).

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2447/11 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2736/12 sądy dokonały oceny prawnej z której wynikał sposób dalszego postępowania organu, a pomimo to organ II instancji wydał decyzję sprzeczną z ta oceną, w istocie ustalając, że Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok na błędnej podstawie faktycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenia planu miejscowego stanowią podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.), przesądza o sposobie ochrony zabytku. Konserwator zabytków swoje stanowisko, co do możliwości proponowanego zagospodarowania terenu powinien oprzeć na treści planu, który wcześniej uzgodnił. Ocena możliwości realizacji planowanej inwestycji w szczególności na działce nr [...], w kontekście ochrony układu urbanistycznego zespołu zabudowy [...] powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania prawa miejscowego.

Sąd ówcześnie stwierdził wyraźnie, że stanowisko organu II instancji, odnośnie wykluczenia przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], uchwalony przez Radę [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r możliwości zabudowy wewnątrz przedmiotowego kwartału (na działkach nr [...] i [...]), nie ma potwierdzenia w treści planu.

Ponadto Sąd wskazał, że plan szczegółowy (ust. 1 pkt 2), nie wyklucza w omawianym kwartale, zabudowy wewnątrz na działkach nr [...] i [...]. Opisując sposób zagospodarowania (ust. 2 pkt 2) plan ustala ukształtowanie linii nowoprojektowanej zabudowy, ale jedynie od strony ulic, co jednak nie wykluczało zabudowy wewnątrz kwartału. Uznanie przez organ II instancji, iż § 56 ust. 2 pkt 2 planu dopuszcza nową zabudowę jedynie "w nawiązaniu do pierzei istniejącej zabudowy" nie uwzględniało, że chodzi tylko o zabudowę od strony ulicy. Tymczasem planowany budynek miał być oddalony od pierzei ulicy w głąb kwartału. Także § 13 ust. 2 i 3 planu miejscowego nie odnoszą się do zabudowy wewnętrznej kwartału ograniczonego ulicami: [...],[...],[...] i [...] oznaczonego symbolem [...] , gdyż oba te ustępy § 13 odwołują się do pojęcia ciągu ulicy [...] wraz z przylegającą do niego zabudową.

Planowana zabudowa wewnętrzna kwartału na działkach nr [...] i [...] nie dotyczyła "ciągu ulicy [...] wraz z przylegającą zabudową", miała mieć miejsce "w drugiej linii", patrząc od strony ulicy i nie miała do niej przylegać.

Dokonując takiej oceny Sąd przesądził, że plan dopuszcza realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych m. in. w strefie [...], podając warunki takiej zabudowy. Podkreślił, że warunek "zachowania istniejącego - pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy" (do którego odwoływał się organ odmawiając pozwolenia) dotyczy tylko zabudowy od strony ulicy.

Skoro plan miejscowy nie wyklucza zabudowy na działkach nr [...], to należało uznać, że organy ochrony konserwatorskiej nie mogły takiej zabudowy zakazać, powołując się na wpis do rejestru zabytków, gdyż w takiej sytuacji to plan miejscowy uzgodniony z konserwatorem, jako prawo miejscowe, określa ograniczenia, zakazy i nakazy związane ze sposobem ochrony zabytku nieruchomego (art. 19 ust. 3 u.o.z.).

Zatem możliwość zabudowy w głębi działki inwestycyjnej została przesądzona w prawomocnym orzeczeniu tutejszego Sądu w sprawie I SA/Wa 2447/11 i zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II OSK 2736/12.

Wydając aktualnie zaskarżoną decyzję, Minister Kultury nie zastosował się do tej oceny prawnej, nie wykazał jednocześnie, by po wydaniu orzeczenia przez Sąd, nastąpiła zasadnicza zmiana stanu faktycznego lub zmiana stanu prawnego.

Tym samym bez znaczenia prawnego były ustalone przez organ II instancji okoliczności związane z podstawą prawną wydania uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]". Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym powyżej wyroku II OSK 2736/12 wskazał bowiem, iż "wobec ujęcia w planie szczegółowych przepisów regulujących zakres i sposoby ochrony zabytku, jak w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, zakres możliwej ingerencji konserwatora zabytków w odniesieniu do możliwości wydania pozwolenia na podjęcie robót budowlanych przy zabytku zawężony zostaje do minimum. Nie oznacza to jednak, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków nie może odnieść się do sposobu i zakresu wykonania zamierzenia inwestycyjnego, ze względu na potrzeby i wymagania związane z wpisaniem przyszłej zabudowy w chronione wartości zabytkowego otoczenia zabudowy, o czym mowa w ust 3 i 4 ww. przepisu, zgodnie jednak z zasadami, które zaakceptowano w procesie uzgodnieniowym. Organ nie może jednak zanegować zabudowy na obszarze chronionym, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazu takiego wprost nie zawiera".

Sąd uznał zatem, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszyły art. 170 p.p.s.a w związku art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez zastosowanie zakazów nie wynikających z planu miejscowego, a także niewłaściwe zastosowanie zasad ochrony zabytków wynikających z planu miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 w zw. zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji) .

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy stosując się do wiążących wskazań Sądu zawartych w wyroku II OSK 2736/12 organy mając na uwadze, że obowiązujący miejscowy plan nie wyklucza możliwości zabudowy wewnątrz kwartału na działce nr ew. 213 powinny konkretny projekt budowlany dołączony do wniosku z dnia [...] maja 2014 r. odnieść do określonych wskazaniami planu ograniczeń.

Organ konserwatorski wykonując w tym konkretnym przypadku funkcję ochrony zabytku poprzez kontrolę, czy projekt budowlany realizuje zasady ochrony tego zabytku wyrażone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 220 p.p.s.a.