Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1359/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 17 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: art. 7, art. 75, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1596/11 w sprawie ze skargi F. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1.Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji.

1.1.Wyrokiem z 13 marca 2012r. sygn. akt: V SA/WA 1596/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę F. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

1.2.Sąd I instancji podał, że wnioskiem z 12 stycznia 2005r. F. M. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Wniosek ten był dwukrotnie zmieniany przez wnioskodawcę. Po ostatniej modyfikacji wniosek obejmował 15 działek o łącznej powierzchni 160,62 ha, w tym działki nr: 14/11-położona: województwo [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...], na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01b), na powierzchni 93,80 ha, 14/10 - położona jw., na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01b), na powierzchni 23,00 ha, 83/4 - położona jw., na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01a), na powierzchni 3,00 ha, 81/2 - położona jw., na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01a), na powierzchni 6,50 ha, 229 - położona jw., na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01b), na powierzchni 3,50 ha, 251 - położona jw., na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01b), na powierzchni 0,75 ha, 353/1 - położona jw., o powierzchni użytkowanej rolniczo 3,20 ha, na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01b), na powierzchni 3,20 ha, 347/2 - położona jw., na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01b), na powierzchni 11,00 ha.

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2006r. Kierownik BP ARiMR przyznał F. M. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Łączna kwota przyznanej płatności wyniosła 80.227,50 zł.

W dniu 26 kwietnia 2006r. F. M. złożył w BP ARiMR wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na kolejny rok. Całkowita powierzchnia gospodarstwa wynosiła 170,89 ha, a wnioskiem objętych zostało 18 działek ewidencyjnych, w tym działki nr: 14/11 - położona jw., na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01a), na powierzchni 93,80 ha, 14/10 - położona jw., na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01a), na powierzchni 23,00 ha, 83/4 - położona jw., do której nie wnioskowano o płatność, 81/2 - położona jw., do której nie wnioskowano o płatność, 229 - położona jw., na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01c), na powierzchni 3,50 ha, 251 - położona jw., na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01c), na powierzchni 0,75 ha, 353/1 - położona jw., o powierzchni użytkowanej rolniczo 3,20 ha, na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01c), na powierzchni 3,20 ha, 347/2 - położona jw., na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01c), na powierzchni 11,00 ha.

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2006r. Kierownik BP ARiMR przyznał wnioskodawcy płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a łączna kwota przyznanej płatności wyniosła 48.138,00 zł.

W kolejnym wniosku o przyznanie płatności złożonym w dniu 14 maja 2007r. wnioskodawca zadeklarował 16 działek ewidencyjnych, w tym działki nr: 14/11- do której nie wnioskowano o płatność, 14/10 - do której nie wnioskowano o płatność, 83/4 - położona jw., do której nie wnioskowano o płatność, 81/2 - na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01c), na powierzchni 2,00 ha, 229 - do której nie wnioskowano o płatność, 353/1 - do której nie wnioskowano o płatność, - 347/2 - do której nie wnioskowano o płatność. Wniosek ten nie obejmował działki nr 251, do której w poprzednich latach przyznano wnioskodawcy płatność z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2008r. Kierownik BP ARiMR przyznał wnioskodawcy płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, do powierzchni 2,00 ha, w wysokości 1.040,00 zł.

We wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008 wnioskodawca (z uwzględnieniem późniejszych zmian wniosku) zadeklarował 16 działek ewidencyjnych, w tym działki nr: 14/11- na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K0lb), na powierzchni 66,80 ha, 14/10 - do której nie wnioskowano o płatność, 83/4 - do której nie wnioskowano o płatność, 81/2 - do której nie wnioskowano o płatność, 229 - do której nie wnioskowano o płatność, 353/1 - do której nie wnioskowano o płatność, 347/2 - do której nie wnioskowano o płatność, 18/2 - na której zadeklarowano realizację pakietu (K01), wariant (K01b), na powierzchni 2,00 ha.

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2008r. Kierownik BP ARiMR przyznał F. M. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych do powierzchni 68,80 ha, w wysokości 39.216,00 zł.

Wnioskiem z 15 maja 2009r., F. M. wystąpił o przyznanie płatności na rok 2009. We wniosku tym producent nie zadeklarował posiadania działek ewidencyjnych nr 14/11 i 14/10, do których w poprzednich latach przyznano płatność z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

W dniu 1 grudnia 2010r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, , wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych F. M. na mocy decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2006r., nr [...] z [...] grudnia 2006r. oraz nr [...] z [...] grudnia 2008r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K.

W dniu [...] lutego 2011r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...], mocą której ustalił F. M. kwotę nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 144.560,30,00 zł.

Od powyższej decyzji F. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skutkiem czego decyzją z [...] maja 2011r.

Prezes ARiMR utrzymał w mocy ww. decyzję własną z [...] lutego 2011r. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania-kolejne wnioski producenta wraz z zadeklarowanymi w nich działkami oraz wydane w przedmiocie tych wniosków decyzje o przyznaniu płatności a następnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98 poz. 634, ze zm.) Prezes ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Wskazano, że wypłacone nienależnie beneficjentowi środki finansowe z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt pochodzą ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 ww. ustawy. Organ zaznaczył, iż z akt sprawy wynikało, że płatność z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt przyznana stronie decyzjami nr: [...] z [...] kwietnia 2006r., nr [...] z [...] grudnia 2006r., nr [...] z [...] stycznia 2008r., nr [...] z [...] grudnia 2008r. oraz nr [...] z [...] grudnia 2009r. wydanymi przez Kierownika BP ARiMR w K. zostały przekazane na rachunek bankowy strony. Podkreślono też, że po stronie producenta powstało zobowiązanie do realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Zgodnie bowiem z §2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze zm.) wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat. F. M. nie dotrzymał zobowiązania przestrzegania warunków uczestnictwa programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Zobowiązanie to zostało określone w art. 23 rozporządzenia Rady nr 1257/1999/WE z 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999r. ze zm.), według którego wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat.

W złożonym wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt z 14 maja 2007r. wnioskodawca nie zadeklarował posiadania działki ewidencyjnej nr 251, na której w latach poprzednich realizował program rolnośrodowiskowy. Natomiast we wniosku z 15 maja 2009r. (ze zmianami) producent nie zadeklarował posiadania działek ewidencyjnych nr 14/11 14/10, na których w latach poprzednich realizował program rolnośrodowiskowy. Ponadto zadeklarował nowe działki ewidencyjne, powstałe z podziału działki ewidencyjnej nr 353/1. Zadeklarowana, łączna powierzchnia nowo powstałych działek użytkowana rolniczo 2,68 ha była mniejsza od powierzchni sprzed podziału wynoszącej 3,20 ha.

Prezes ARiMR wskazał, że zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 20 lipca 2004r., płatność podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. W związku z tym, F. M. zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności w wysokości 144.560,30 zł, na którą składa się:

a) wysokość kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych do działki ewidencyjnej nr 14/11: - rok 2005: 93,80 ha x 570,00 zł/ha - 53 446,00 zł, - rok 2006: 93,80 ha x 330,00 zł/ha - 30 954,00 zł, - rok 2008: 66,80 ha x 570,00 zł/ha - 38 076,00 zł

b) wysokość kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych do działki ewidencyjnej nr 14/10: - rok 2005: 23,00 ha x 570,00 zł/ha = 13 110,00 zł, - rok 2006: 23,00 ha x 330,00 zł/ha - 7 590,00 zł,

c) wysokość kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych do działki ewidencyjnej nr 251: - rok 2005: 0,75 ha x 570,00 zł/ha - 427,50 zł, - rok 2006: 0,75 ha x 520,00 zł/ha - 390,00 zł,

d) wysokość kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych do działki ewidencyjnej nr 353/1: - rok 2005: 0,52 ha x 570,00 zł/ha - 296,40 zł, - rok 2006: 0,52 ha x 520,00 zł/ha - 270,40 zł.

Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie nie można wbrew twierdzeniom zawartym w powyższym wniosku mówić o usprawiedliwionej niewiedzy wnioskodawcy. Podpisami składanymi na wnioskach o przyznanie płatności wnioskodawca potwierdzał bowiem, że zna zasady przyznawania wnioskowanej płatności, oraz obowiązki wynikające z podjętego zobowiązania. Organ podkreślił, że w momencie składania wniosków strona nie miała pewności, że podjęte zobowiązanie będzie dotrzymane. Wnioskodawca podejmując się realizacji programu na działkach ewidencyjnych, których nie był właścicielem miał świadomość, że działki te mogą zostać mu w każdej chwili odebrane.

Prezes ARiMR wyjaśnił też, że zgodnie z art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. L 153 , 30/04/2004 P. 0030 - 0083, ze zm.) przewiduje następujące kategorie siły wyższej, których wystąpienie powoduje, że zwrot płatności nie jest wymagany: śmierć rolnika, długoterminowa niezdolność rolnika do wykonywania zawodu, wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeżeli wywłaszczenie to nie mogło być przewidziane w dniu podjęcia zobowiązania, klęska żywiołowa poważnie dotykająca grunty rolne gospodarstwa, wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt, choroba epizootyczna dotykająca część łub całość należących do rolnika zw gospodarskich. W sprawie beneficjenta nie wystąpiły przypadki siły wyższej zawarte powyższym przepisie w art. 39 rozporządzenia nr 817/2004.

2.Skarga do Sądu I instancji.

2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję F. M. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z [...] lutego 2011r. zarzucając:

- naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 oraz innych przepisów poprzez nieuwzględnienie wystąpienia wyjątkowych okoliczności uzasadniających brak konieczności zwrotu otrzymanej pomocy,

- naruszenie przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisów art. 7 i 77 k.p.a.,- braku podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

2.2.Odpowiadając na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

3.Uzasadnienie Sądu I instancji.

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była niezasadna.

3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR-Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnych, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych przeznaczonych na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest więc ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.

Sąd I instancji wskazał, że Skarżący nie kwestionował faktu, iż zaprzestał realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego na znacznej części pierwotnie zadeklarowanych gruntów. Twierdził jednak, że w jego przypadku obowiązek zwrotu nie ma zastosowania z uwagi na treść art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji ( WE) nr 796/2004 zgodnie z którym obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Skarżący twierdzi, że właśnie działał w dobrej wierze, gdyż nie spodziewał się , że nie zostanie z nim przedłużona umowa dzierżawy gruntów zgłoszonych do płatności.

Sąd uznał, że stanowisko skarżącego było błędne. Składając wniosek po raz pierwszy zadeklarował, że zna zasady przyznawania płatności, w tym obowiązek realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na całym zadeklarowanym obszarze. Powinien więc mieć pewność, że pozostanie on w jego posiadaniu przez cały okres. Jak wynika z twierdzeń rolnika umowa dzierżawy zadeklarowanych do płatności gruntów na okres obejmujący zobowiązanie była dopiero w fazie negocjacji, poprzednia uległa rozwiązaniu z upływem terminu, na który została zawarta. Trudno więc mówić że F. M. pozostawał w dobrej wierze, skoro do momentu podpisania nowej umowy nie mógł mieć pewności, że do tego dojdzie. Zwłaszcza, że jak wynika z twierdzeń samego rolnika, między nim a właścicielem gruntów-Agencją Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa istniała poważna rozbieżność co do wysokości czynszu dzierżawnego, o czym sam skarżący wspomina w skardze. W takich okolicznościach nie sposób mówić, że skarżący wbrew własnej woli został zmuszony do zaniechania działalności rolniczej na części działek rolnych będących w jego posiadaniu, bowiem do zaniechania doszło z powodu doszło na skutek wygaśnięcia umowy dzierżawy, a nie z powodu zdarzeń nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia.

W sprawie niniejszej nie zachodzą także przypadki siły wyższej wymienione w art. 39 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. Państwa Członkowskie notyfikują Komisji kategorie, które uznają za siłę wyższą. Zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu o przypadkach siły wyższej zawiadamia się na piśmie właściwy organ, wraz z odpowiednimi dowodami zadowalającymi ten organ w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności. Ten termin może zostać przedłużony o 20 dni roboczych, w przypadku gdy taka możliwość przewidziana jest w dokumencie programowania. Skarżący co prawda wskazał, że wyliczenie to ma charakter przykładowy, jednak w polskim ustawodawstwie nie przewidziano innych przypadków, które można uznać za wystąpienie "siły wyższej" zwalniającej z przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W sprawie nie można było zastosować rozwiązań zawartych w ustawie z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. Nr 35 poz. 217 ze zm.) gdyż ustawa ta nie reguluje płatności rolnośrodowiskowych. Płatności rolnośrodowiskowe są przyznawane na podstawie ustawy z 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. Nr 222 poz. 229 poz. 2273 zez zm. ) oraz wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 174 poz. 1809 ze zm. ). Zwrot płatności reguluje §7 tegoż rozporządzenia, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli: 1) producent rolny:

a) nie realizuje pakietu objętego wnioskiem,

aa) realizuje zadania w ramach wariantu lub pakietu na innych użytkach rolnych niż użytki, na których zadania te powinny być realizowane zgodnie z wymaganiami określonymi w części II załącznika nr 1 do rozporządzenia, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych znajdujących się na tych innych użytkach rolnych,

b) nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w §2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w §4, z zastrzeżeniem §19 ust. 2,

c) zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem;

2) u producenta rolnego, któremu na podstawie §16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w §1 ust. 2. Zgodnie z §17 ust. 2 płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

4. Skarga kasacyjna.

4.1.Skarżący F.M. działając przez pełnomocnika radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił na podstawie art.174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.):

-naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EGOGR), (DZ. Urz I 153, 30/04/2004 P.0030-0083 ze zm.) oraz §17 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodkowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U z 2004r. Nr 174, poz. 1809) poprzez nieuwzględnienie wystąpienia uzasadnionych przyczyn (wyjątkowych okoliczności) uzasadniających brak konieczności zwrotu pomocy otrzymanej przez skarżącego,

-naruszenie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników(D.Urz. UE L 141 z 30.04.2004) poprzez brak zastosowania tego przepisu w przedmiotowej spawie,

-naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 K.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

4.2. Odpowiadając na skargę kasacyjną, Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).

5.2. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

5.3. Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

5.4. Nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia tych przepisów nie powiązał ich z odpowiednim przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po wtóre, kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania w naruszeniu (w szczególności) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a.

Dokonując analizy tego zarzutu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie metody odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. W przypadkach, gdy inaczej niż regulacje zawarte w k.p.a. stanowią przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stosowanie przepisów k.p.a. jest wyłączone. Ustawodawca w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach wprowadza istotne modyfikacje zasad procedowania w porównaniu z regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 3 ust. 2 cyt. ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Tym samym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 75 i art. 77§1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia zebrania materiału dowodowego na gruncie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została bowiem ujęta odmiennie, niż we wskazanych przepisach.

Ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt ustawy z 2007r., że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu k.p.a., na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2007r. obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organach ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Oficyna 2008, s. 51, 52).

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77§1 k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zakres czynności, które muszą być przeprowadzone przed wydaniem decyzji we wskazanych przedmiotach określony jest w przepisach prawa unijnego i omawianej ustawy. Takimi czynnościami są kontrole, o których mowa w art. 30-33 ustawy o płatnościach. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77§1 k.p.a. nie mają zastosowania. Drugi z wymienionych przepisów zastąpiony jest w całości przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawierający odmienną niż k.p.a. regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem obowiązku jego zbierania z urzędu (wyrok NSA z 19 października 2010r., sygn. akt: II GSK 869/09).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy ARiMR nie uchybiły zasadom procedury uregulowanym w art. 7, 75 77 k.p.a., co prawidłowo zaakceptował WSA w W., oddalając skargę.

Analiza poszczególnych czynności podejmowanych w sprawie, wskazuje, że nie można przypisać organom zaniedbań w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy jak również wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Skarżący realizując przedsięwzięcia rolnośrodowiskowe i poprawy dobrostanu zwierząt, deklarował określoną powierzchnię działek, przy czyn w piątym roku (2009) nie zadeklarował tych wszystkich działek, które uprzednio były objęte wnioskiem pomocowym i do których przyznano mu płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. W toku prowadzonego postępowania, Skarżący podnosił, że wbrew własnej woli został zmuszony do zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej i przez cały czas pozostawał w dobrej wierze.

Jak wskazano powyżej, konstrukcja ciężaru dowodu w przedmiotowej sprawie administracyjnej doznaje istotnej modyfikacji w aspekcie stosowania przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego co powoduje, że na organie ciąży jedynie obowiązek rozpatrzenia materiału dowodowego (całego) jednakże wskazanie tego materiału jest już domeną wnioskodawcę. Na organach ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie stanowiska, które reprezentował w sprawie. Formułowanie twierdzeń bez ich wsparcia stosownym materiałem dowodowym, musiało skutkować tym, że organy w świetle zaprezentowanego modelu postępowania administracyjnego w tej sprawie nie mogły zostać uznane podnoszonych okoliczności za udowodnię. Przypisywanie zatem organom zarzutu niewyjaśnienia stanu faktycznego było nieuzasadnione.

Godzi się także zauważyć, że sposób przedstawienia argumentacji w środku odwoławczym jakim jest skarga kasacyjna, winien być nakierowany na orzeczenie sądu administracyjnego, które jest przedmiotem kontroli instancyjnej.

5.6. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego także jest chybiony.

Istota problemu prawnego jaki zarysował się w sprawie sprowadza się do tego czy w sytuacji gdy rolnik traci posiadanie gruntów rolnych przed upływem 5 lat, które uprzednio zgłaszał do wniosku, jest zobowiązany do zwrotu otrzymanych środków pomocowych i czy przyczyny utraty posiadania gruntów (spór sądowy pomiędzy ANR a Skarżącym) wypełniają przesłanki siły wyższej o której mowa w art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004?

Analizując te problemy prawne, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarżący składając wniosek w dniu 12 stycznia 2005r. w ARiMR, wypełniał formularz w którym określał działki własne i dzierżawione. Jak twierdził sam Skarżący, deklarując działki do płatności był dopiero na etapie negocjowania umowy dzierżawy z ANR. Skarżący już w chwili składania wniosku wiedział, że do części gruntów, które zgłaszała do wniosku nie ma żadnego tytułu prawnego zatem istniało realne ryzyko utraty posiadania tych gruntów. Oznacza to zatem, że Skarżący nie mógł być w dobrej wierze bowiem nie miał i nie mógł mieć żadnej pewności, że dojdzie do podpisania umów z ANR. Co ważne i co wymaga podkreślenia w tej sprawie, między Skarżącym a ANR doszło do kontrowersji na tle wysokości czynszu z tytułu umowy dzierżawy a tym samym nie sposób przyjąć, że doszło do zdarzeń nadzwyczajnych czy nieprzewidzianych. Powyżej przedstawione okoliczności nie stanowią ,,siły wyższej" o której mowa art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004.

Odnosząc się do zarzutu nie zastosowania w sprawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, to stwierdzić należy, że zgodnie z tym przepisem obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten jest ograniczony do 4 lat. Jak wynika z sekwencji podejmowanych czynności w sprawie, Skarżący składał wnioski od 2005r. a decyzje w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych zostały wydane w roku 2011 zatem przed upływem 10 lat a ponadto Skarżący nie działał w dobrej wierze co powyżej wykazano, zatem organ miał prawo do wydania decyzji w tej sprawie.

Nietrafny był zarzut naruszenia §17 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U z 2004r. Nr 174, poz. 1809) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z 18 stycznia 2005r. (Dz. U Nr 22,poz. 179), obowiązujący od 1 stycznia 2006r. Zgodnie z tym przepisem płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi na zasadach oraz w trybie określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli producent rolny z nieuzasadnionych przyczyn zaprzestał wykonywania planu działalności rolnośrodowiskowej przed upływem terminu jego realizacji. Kasator, formułując zarzut niewłaściwej wykładni tego przepisu, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazuje na konieczność jego zastosowania w cytowanym brzmieniu bowiem data wydania decyzji o przyznaniu płatności jest miarodajna dla zastosowania w sprawie tego przepisu a nie data wydania decyzji o zwrocie płatności.

Jak wynika z analizy pisemnych motywów zaskarżonego wyroku, WSA w W. nie uczynił przedmiotem swoich rozważań a w szczególności interpretacji, §17 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. wobec czego zarzut niewłaściwej wykładni tegoż przepisu jest zupełnie nieuzasadniony. Nie można bowiem zarzucać Sądowi I instancji dokonanie niewłaściwej interpretacji przepisu w sytuacji gdy nie jest on przedmiotem zabiegów interpretacyjnych ze strony Sądu.

5.7.Uwzględniając powyższe rozważania dotyczące bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na mocy art. 184 p.p.s.a.