Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1516/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 8a, 13b
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego E. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej organem/MSWiA) decyzją [...] lutego 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Pana E.B. (zwanego dalej Skarżącym/Zainteresowanym) odmówił wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia

18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132,

ze zm.; zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową).

Zainteresowany wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. wystąpił do organu

o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Szczegółowo opisał przebieg służby uwzględniając przy tym zakres obowiązków.

We wniosku skarżący wskazał, że w okresie od [...] lutego 1978 r. do [...] maja 2007 r. pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej, a następnie w Policji. W dniu [...] lutego 1978 r. został mianowany funkcjonariuszem na stanowisko technika [...] Wydziału [...] z przydziałem pracy w Wydziale [...] na stanowiskach: technika, starszego technika i referenta. W dniu zwolnienia ze służby zajmował stanowisko referenta Sekcji [...] i [...] Komendy Miejskiej Policji

w [...]

W dalszej części wniosku zaznaczył, że w trakcie swojej służby oceniany był przez przełożonych pozytywnie, w szczególności uznawany był za osobę zdyscyplinowaną, zaangażowaną, dobrze przygotowaną do pracy zawodowej, pracowitą i sumienną. Za dobre wyniki w służbie był wielokrotnie nagradzany, nigdy nie był karany dyscyplinarnie. Wielokrotnie podnosił swoje kompetencje odbywając szereg szkoleń w zakresie budowy, konserwacji i napraw radiotelefonów [...], ukończył Szkołę [...] MO w S., Studium [...] w Wyższej Szkole Policji w S., a także studia wyższe na Wydziale [...] Szkoły [...] w [...] Podkreślił, że poza służbą od lat aktywnie działa dla dobra publicznego. Od 18 roku życia był honorowym dawcą krwi, za co w 1988 r. został odznaczony Złotym Krzyżem Zasługi. Przez wiele lat był także mocno zaangażowany w działalność Policyjnego Klubu Honorowych Dawców Krwi

w [...] Ponadto w 1996 r. został odznaczony Odznaką Honorową "Za Zasługi w Rozwoju Województwa [...]". Od kilku lat jako członek stowarzyszenia wspiera działalność [...] Towarzystwa Śpiewaczego "[...]", którego celem jest upowszechnianie wartości kultury muzycznej polskiej

i obcej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] organ odmówił wyłączenia stosowania wobec Zainteresowanego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

Organ wskazał, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b,

ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia.

Zauważył, że wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

W sprawie ustalono, że Skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] maja 2007 r., nabywając prawo do emerytury, której wysokość ustalono

z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Organ powołując się na pismo z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym Informację

o przebiegu służby Nr [...], wskazał, że Zainteresowany pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] stycznia 1984 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 6 lat i 7 miesięcy. Całkowity okres służby ww. wynosi 29 lat, 2 miesiące i 19 dni. Jednocześnie stronie do wysługi emerytalnej został zaliczony okres Zasadniczej Służby Wojskowej w wymiarze 1 roku, 11 miesięcy i 18 dni.

Organ zauważył, że w sytuacji, w której Zainteresowany pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat i 7 miesięcy, co stanowi około 22% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona.

Stwierdził, że w tej sytuacji nie mógł zastosować uprawnienia wynikającego

z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem organu znaczna część służby Zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Wskazał,

że w związku z tym, skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie

i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie zastosowania wobec wnioskodawcy art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18, 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 392/18, 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19 organ wskazał, że do zastosowania wobec strony art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie obu wymienionych w tym przepisie przesłanek stąd też brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tego przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zakwestionował decyzję MSWiA z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ

na wynik sprawy, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że służba Skarżącego nie stanowi służby krótkotrwałej

w rozumieniu art. 8a, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Podniósł, że w trakcie służby był po wielokroć pozytywnie oceniany przez przełożonych, w szczególności uznawano go za osobę, którą cechuje zdyscyplinowanie i dużo osobistego zaangażowania, dobrze przygotowaną do pracy zawodowej, pracowitą i sumienną. Za dobre wyniki w pracy był wielokrotnie nagradzany premią pieniężną. Nigdy nie był karany dyscyplinarnie. Wskazał, że

w trakcie swojej kariery zawodowej wielokrotnie podnosił swoje kompetencje: odbył przeszkolenie w zakresie budowy, konserwacji i napraw radiotelefonów [...], był słuchaczem Szkoły [...] MO w S., gdzie zdał egzamin na podoficera, ukończył kilkuletni cykl doskonalenia zawodowego przy Komendzie Wojewódzkiej MO w [...] odbył studia wyższe a Wydziale [...] Wyższej Szkoły [...] w [...]. uzyskując tytuł magistra techniki oraz ukończył Studium [...] w Wyższej Szkole Policji w S. W trakcie służby uczestniczył także wielokrotnie w kursach organizowanych przez producenta radiotelefonów "[...]" w G. w zakresie naprawy i obsługi sprzętu radiotelefonicznego. Podniósł, że poza służbą od lat aktywnie dział dla dobra publicznego. Od 18 roku życia był honorowym dawcą krwi, za wybitne zasługi w honorowym krwiodawstwie został w 1988 r. odznaczony Złotym Krzyżem Zasługi.

Skarżący podkreślił, że nie uważa się za osobę, która w jakikolwiek sposób wsparła totalitarny ustrój państwa polskiego przed rokiem 1989. Nie wykonywał dla aparatu bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej żadnych czynności

o charakterze operacyjnym, czy operacyjno-technicznym, nie zlecano mu żadnych zadań i czynności typowych dla funkcjonariuszy Służb Bezpieczeństwa i nie uczestniczył chociażby pomocniczo w ich realizacji; nie był nawet teoretycznie w tym zakresie przeszkolony ani nie przeszedł żadnych szkoleń dla funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa. Zakres jego obowiązków przez cały okres służby był taki sam

i obejmował zadania typowe dla formacji policyjnej niezależnie od czasu, kraju czy ustroju państwa. Wskazał, że zakres czynności nie zmienił się ani w związku ze zmianami w 1984 r. ani w związku ze zmianami w 1990 r.

Wskazał, że organ w ogóle nie zbadał i nie odniósł się do pozostałych przesłanek określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Zauważył, że organ poprzestał jedynie na zweryfikowaniu pierwszej przesłanki, dokonując przy tym błędnej wykładni prawa materialnego. Określenie "krótkotrwałości" jest różnie rozumiane w orzecznictwie Sądów Administracyjnych, jednak ogólnie wskazuje się, że powinien to być taki okres służby, który nie pozwala potraktować byłego funkcjonariusza jako zaangażowanego, aktywnie służącego totalitarnemu ustrojowi.

Podniósł, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać

z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zauważył, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1

i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca

1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem

w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państw jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych.

Jego zdaniem spełnia przesłankę do wyłączenia stosowanie art. 15c

w stosunku do niego, bowiem jego przypadek jest "szczególnie uzasadniony"

w rozumieniu art. 8c ustawy. Przemawiają za tym następujące okoliczności: (1) jego służba w Milicji Obywatelskiej w okresie od dnia [...] stycznia 1984 r. do dnia [...] lipca 1990 r. (tj. zakwalifikowana wyłącznie z uwagi na czas i miejsce, zgodnie z art. 13b Ustawy, jako "służba na rzecz totalitarnego państwa") obejmowała wyłącznie czynności typowe dla każdej formacji o charakterze policyjnym, niezależnie od kraju czy ustroju państwa, czyli mające na celu walkę z przestępczością oraz zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, (2) swoją pracę wykonywał nie tyle rzetelnie, co wręcz wzorowo, o czym świadczą liczne awanse, nagrody, pozytywne oceny przełożonych oraz stałe podnoszenie kwalifikacji zawodowych, (3) "służba na rzecz totalnego państwa" stanowi jedynie ułamkową cześć całego okresu mojej służby w Milicji Obywatelskiej i Policji.

Z ostrożności procesowej, na wypadek, gdyby organ orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił powyższej oceny co do krótkotrwałego okresu pełnienia "służby na rzecz totalnego państwa", podniósł, że spełnienie tej przesłanki nie wyłącza kwalifikowania jego sytuacji jako "szczególnie uzasadnionej".

Jego zdaniem organ błędnie ograniczył się przy badaniu przedmiotowej sprawy do de facto zabiegu czysto rachunkowego sprowadzającego się do obliczenia procentowego udziału czasu rzekomej "służby na rzecz państwa totalitarnego" Zainteresowanego w przebiegu całej jego służby. Organ nie odniósł się do żadnych innych okoliczności (poza przytoczeniem stanu faktycznego

w uzasadnieniu decyzji), które mają istotne znaczenie dla oceny niniejszej sytuacji

i rozstrzygnięcia w sprawie. Uznał, że w oparciu o taką błędną wykładnię organ wydał decyzję nie badając pozostałych okoliczności sprawy. Już tylko uwzględnienie naruszenia art. 8a jest wystarczające do uwzględniania skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] lutego 2021 r.

nr [...], mocą której organ odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości,

w zakresie zastosowanie przepisów prawa do oceny stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu nie wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia,

a przytoczona na ten temat argumentacja nie jest wyczerpująca.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września

1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy

w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać

z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia

i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej

i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. oraz art. 107 § 3 Kpa..

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości.

Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może

w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie

z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września

1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym,

w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana

z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd kwestionuje ocenę dokonaną przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosząca 22% ogólnego stażu służby nie została wykazana przez organ jako służba długotrwała. Przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Tymczasem od tej oceny organ w istocie odstąpił stwierdzając, iż w przypadku skarżącego przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 nie została spełniona. Jest to stanowisko błędne i oczywiście bez zbadania całości aspektów sprawy przedwczesne. Nadto nie zostało w ogóle uzasadnione.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), w którym stwierdzono, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych

w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem

w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Niewątpliwie MSWiA w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącego.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, sygn. akt

I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącego niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Nie jest również znane stanowisko organu co do oceny rzetelności służby skarżącego, w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy nie zajął w tym zakresie stanowiska, stwierdzając, że skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Jak to już zostało zasygnalizowane, organ w konsekwencji uznania, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, pominął kwestię dotyczącą oceny przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że skarżący podnosił szereg okoliczności dotyczących tej służby i przedstawił w tej mierze stosowny materiał dowodowy. W tym zwracał uwagę na swoje zaangażowanie w wykonywaniu powinności służbowych oraz nagradzanie

i wyróżnianie.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia

i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się

w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego

w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować

o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej

w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności

w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia

i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez MSWiA pominięte. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa państwa totalitarnego powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku,

o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a..