Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 146/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. F., M. i A. G., Ł. i M. S. oraz U. i M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia inwentaryzacji budowlanej, orzeczenia technicznego oraz innych dokumentów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 marca 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.), art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał B. K. – H. przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego do dnia 30 czerwca 2002 r.: inwentaryzacji budowlanej z orzeczeniem technicznym robót budowlanych wykonanych przy remoncie i przebudowie istniejącego pomieszczenia zlokalizowanego na poddaszu budynku przy ul. [...] w G., zgody współwłaścicieli budynku na wykonane prace remontowe, protokołu odbioru wykonanej instalacji elektrycznej oraz protokołu sprawdzenia wentylacji pomieszczenia sanitarnego.

W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu 9 kwietnia 2001 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek strony dotyczący zbadania stanu technicznego budynku przy ul. [...] w G. w obrębie ostatniej kondygnacji; w dniu 7 grudnia 2001 r. wpłynęło zaś pismo członków wspólnoty mieszkaniowej ze zgłoszeniem prac remontowo – adaptacyjnych w wydzielonym pomieszczeniu strychowym, przynależnym do lokalu nr 4 w przedmiotowym budynku. Organ podał dalej, iż właścicielka mieszkania nr 4 w grudniu 2001 r. w użytkowanym przez nią pomieszczeniu na poddaszu przeprowadziła prace remontowo – adaptacyjne. W ramach wykonanego remontu wymieniono okna, odgrzybiono ściany oraz ocieplono ściany zewnętrzne i strop; wykonano również poszerzenie istniejącego pomieszczenia sanitarnego oraz włączono do przedmiotowego pomieszczenia część wspólnego korytarza. W związku z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniach strychowych użytkowanych przez właścicieli lokali nr 4 i 5, w którym strony wniosły uwagi i wnioski . W ocenie organu, w celu ewentualnego uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokalu powstałego po przebudowie niezbędnym stało się przedłożenie wymaganych dokumentów pod rygorem wydania decyzji nakazującej doprowadzenie lokalu do stanu poprzedniego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. K. – H. oraz członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w G.

B. K. – H. w uzasadnieniu wniesionego odwołania wskazała, iż stwierdzenie, iż lokal powstał po przebudowie nie jest prawdą, gdyż istniał on już od początku przejęcia przez administrację polską w 1945 r. Odwołująca potwierdziła, iż w grudniu 2001 r. przeprowadziła remont kapitalny przedmiotowego lokalu, doprowadzając pomieszczenie do normalnego stanu; podniosła nadto, iż wystąpiła do członków wspólnoty mieszkaniowej z wnioskiem o wyrażenie zgody na wykonane prace budowlane, z jednoczesnym oświadczeniem, iż ona sama wyraża zgodę na poszerzenie mieszkania przez lokatora lokalu nr 5.

Członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w G. w odwołaniu wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej, zobowiązującej B. K. – H. do przywrócenia rozkładu przestrzennego przebudowywanych pomieszczeń do stanu poprzedniego z odtworzeniem korytarzyka i zamontowaniem usuniętych drzwi, udrożnienia drzwi prowadzących do pomieszczenia nie użytkowanego przez stronę, odgrzybienia dotychczas użytkowanych pomieszczeń oraz likwidacji łazienki urządzonej w jednym z pomieszczeń. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż B. K. – H. nigdy nie otrzymała zgody wspólnoty na użytkowanie w jakiejkolwiek formie pomieszczenia strychowego; co istotne, samowola budowlana, naruszająca interesy osób trzecich zrealizowana przez w/w na bazie pomieszczeń strychowych doprowadziła do powstania samodzielnego pomieszczenia.

Decyzją z dnia 17 grudnia 2002 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4, art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku nałożonego w pkt 1,3,4, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 2 i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu, wyznaczając go na dzień 31 marca 2003 r.

W uzasadnieniu w/w decyzji organ odwoławczy wskazał, iż ustawa – Prawo budowlane nie daje uprawnień organom nadzoru budowlanego do nakładania na zobowiązanych obowiązku dostarczenia zgody współwłaścicieli budynku na wykonane prace budowlane; w tym też zakresie zaskarżoną decyzję w tej części należało uchylić. Z uwagi na upływ terminu określonego w decyzji organu I instancji należało również przedmiotowe rozstrzygnięcie uchylić i zakreślić nowy termin przedłożenia wymaganych dokumentów.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku Ł. i M. S., A. F., M. i A. G. oraz U. i M. K. – członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w G. działając we własnym imieniu wnieśli o uznanie zaskarżonej decyzji za niezgodną z obowiązującym prawem i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż B. K. – H. w świetle art. 30 ust. 1 a ustawy – Prawo budowlane nie miała żadnych praw do zaadaptowanych pomieszczeń, gdyż stanowią one część wspólną. Prawo do dysponowania przebudowywanymi pomieszczeniami mogło być uzyskane jedynie na podstawie jednogłośnej uchwały wspólnoty mieszkaniowej. W ocenie skarżących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zamiast podjąć natychmiastowe działania w trybie art. 48 w/w aktu prawnego wydał decyzję umożliwiającą zakończenie nielegalnie prowadzonych prac i zalegalizowanie tym samym samowoli budowlanej; z kolei organ odwoławczy złagodził stanowisko organu I instancji, gdyż wśród nałożonych obowiązków brak jest zgłoszenia prowadzonych prac w trybie art. 30 Prawa budowlanego. Nadto w ocenie skarżących, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wydane w sprawie decyzje naruszają ich prawo do dysponowania nieruchomością wspólną, do określenia sposobu wykorzystywania własności wspólnej oraz do nieskrępowanego dostępu do wspólnej własności.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż zakres rzeczowy wykonanych prac remontowo – modernizacyjnych jest przypadkiem innym niż to określa art. 48 ustawy – Prawo budowlane; w stanie faktycznym sprawy zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o normę art. 51 ust. 1 pkt 2 przedmiotowego aktu prawnego. W ocenie organu II instancji postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób prawidłowy, a organy dołożyły należytej staranności w obiektywnym zbadaniu oraz rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniach strychowych budynku położonego przy ul. [...] w G. Zdaniem organu odwoławczego podnoszone przez skarżących kwestie dotyczące naruszenia zasad współwładania nieruchomością wspólną mogą zaś być rozstrzygnięte przed sądem cywilnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodności z prawem, władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej, gdzie podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu.

Dla oceny prawidłowości postępowania organu II instancji zasadniczego znaczenia nabiera zaś wykładnia postanowień art. 28, art. 30 § 4 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zwrócić należy bowiem uwagę, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W doktrynie przyjmuje się, iż stroną w rozumieniu art. 28 w/w aktu normatywnego jest osoba fizyczna lub prawna bądź też jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 206). Treścią interesu prawnego, o którym mówi w/w przepis jest zaś publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym; z kolei obowiązkiem jest określona powinność stanowiona przepisem prawa materialnego o charakterze indywidualnym. Zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a., ustanawiającego jedną z naczelnych zasad postępowania o normatywnym charakterze organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawach dotyczących zaś praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.).

Sąd w składzie orzekającym wskazuje również, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Samo wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ta decyzja zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością wskazaną w przepisach k.p.a. W przedmiotowej instytucji przejawia się również wyraźnie aspekt o charakterze materialnoprawnym, tj. możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84, publ. ONSA 1984/1/59).

Niemniej jednak aby możliwe było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną istnieć muszą określone przesłanki. Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia w/w możliwość prawną od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku w sprawie dwóch przesłanek negatywnych. Przesłankami pozytywnymi są rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia. Przesłankami negatywnymi są zaś przesłanka terminu, określona w art. 146 § 1 k.p.a. oraz przesłanka przewidywanej możliwości wydania w wyniku wznowienia postępowania wyłącznie decyzji, która w swej istocie odpowiadałaby decyzji dotychczasowej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła, jako członek wspólnoty mieszkaniowej, Z. M.

Organ II instancji rozstrzygnięcie merytoryczne wydał w dniu 17 grudnia 2002 r., kierując decyzję do w/w.

Z akt sprawy wynika jednak (vide: odpis skrócony aktu zgonu – k. 68 akt sądowoadministracyjnych), iż odwołująca zmarła w dniu 4 grudnia 2002 r.

Tym samym postępowanie administracyjne winno było być prowadzone z udziałem następców prawnych Z. M., którzy bez wątpienia posiadali interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z nabyciem bowiem praw spadkowych po zmarłej mogły ich dotyczyć ewentualne skutki rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji, mającego za przedmiot zobowiązanie do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej przez członka wspólnoty mieszkaniowej.

Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż nieuczestniczenie w postępowaniu, które stanowi podstawę wznowienia, musi nastąpić bez winy strony. Oznacza to, że jest ono wynikiem błędu proceduralnego organu, którego konsekwencją było niedopuszczenie strony do postępowania. Brak uczestnictwa uważa się za powstały bez winy strony również wówczas, gdy był on wynikiem wystąpienia niemożliwych do przezwyciężenia przeszkód. Z kolei przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego ale też i w czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie stronie decyzji. Stąd też przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy także rozumieć przypadek gdy stronie nie doręczono decyzji (w sytuacji gdy w sprawie występuje wielość stron)

Co ważne, stwierdzenie istnienia przesłanki do wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też nie.

Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy (co w przedmiotowej sprawie dotyczy spadkobierców zmarłej Z. M., której krąg winien ustalić organ – niewiadomo bowiem czy A. F. jest jej jedyną spadkobierczynią) stanowi dostateczny powód do wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2002 r., III SA 2415/01, baza Lex nr 121850).

Ponieważ przesłanki wznowienia postępowania to przesłanki, których wystąpienie otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, Sąd nie zajął stanowiska odnośnie zarzutów złożonych w skardze.

Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie na mocy art. 152 w/w aktu normatywnego Sąd stwierdził w wyroku, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.