Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 532/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 53 ust. 5c
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106, art. 15, art. 142 w zw. z art. 53 ust. 5 Upizp
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1056/12 w sprawie ze [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 października 2012 r., II SA/Ol 1056/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Olsztynie w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Olsztynie z [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z [...] maja 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane-Nida działając na wniosek G. P., C. P. i D. P. (dalej: inwestorzy) ustalił warunki zabudowy działki nr [...] położonej w obrębie [...], gm. Ruciane-Nida, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że gmina nie posiadała obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową działkę i nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu przed złożeniem wniosku. Stwierdził, że z uwagi na ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 100 m nie naruszono § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Wyjaśnił też, że nie można mówić o historycznej linii zabudowy na działkach sąsiednich, gdyż na tym terenie w przeszłości nie istniała żadna wieś, lecz funkcjonował ośrodek wypoczynkowy, który po likwidacji został podzielony i zabudowany. Utworzono więc nową jednostkę osadniczą, której kształtowanie jeszcze nie zakończyło się. Organ I instancji wyjaśnił też, że ograniczenia wynikające z ochrony przyrodniczej terenów, na których położone są nieruchomości, nie są badane przed organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Organ współdziałający nie zajął stanowiska w przewidzianym prawem terminie, wobec powyższego przedmiotową inwestycję, na podstawie art. 53 ust. 5c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: Upizp), uznano za uzgodnioną pozytywnie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: RDOŚ). Wskazał ponadto, że projekt decyzji został przygotowany przez uprawnionego architekta, a działka nie wymagała uzyskania zgody na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji wniesionej przez [...], SKO w Olsztynie decyzją z [...] września 2011 r. umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do [...] i [...] i [...] oraz uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało m. in. na brak ustalenia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wylicza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane-Nida ponownie ustalił warunki zabudowy przedmiotowej działki dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. W uzasadnieniu organ I instancji powtórzył argumentację zawartą uprzednio we własnej decyzji z [...] maja 2011 r.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu [...] zarzucił, że zabudowa przedmiotowej działki będzie nieodwracalną ingerencją w charakter przestrzeni i polno – pastwiskowy krajobraz śródleśnej osady, gdyż inwestycja ta dotyczy terenu poza ustaloną linią zabudowy osady.

Postanowieniem z [...] marca 2012 r. SKO w Olsztynie dopuściło do udziału w postępowaniu [...]. Następnie, decyzją z [...] czerwca 2012 r. działając m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że w stanie faktycznym sprawy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 Upizp, a decyzja zawiera wymagane przez art. 54 cyt. ustawy elementy, została też uzgodniona z właściwym organem, tj. z RDOŚ, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 Upizp, gdyż działka położona jest na chronionych obszarach: Mazurskiego Parku Krajobrazowego, specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" i "Ostoja Piska". Kolegium podniosło, że w sprawie miało miejsce "milczące" uzgodnienie, gdyż projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia, lecz organ współdziałający nie zajął stanowiska w sprawie.

W złożonej skardze Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu. Dodał ponadto, że planowany budynek mieszkalny o szerokości elewacji frontowej ok. 24 m nie koresponduje ze znajdującymi się w pobliżu budynkami mieszkalnymi, których szerokość elewacji frontowych wynosi 13-16 m.

W odpowiedzi na skargę SKO w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Olsztynie stwierdził, że Kolegium oceniając decyzję burmistrza zupełnie pominęło kwestię sprawdzenia zgodności z prawem stanowiska RDOŚ wynikającego z jego milczącego uzgodnienia, w szczególności z przepisami rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Przy czym SKO w Olsztynie powołało się na związanie wynikające z art. 53 ust. 5c Upizp. Zdaniem sądu I instancji stanowisko to - co do bezwzględnego związania tego organu milczącym uzgodnieniem - było jednak nie do przyjęcia. O ile bowiem Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane-Nida był nim związany, o tyle organ odwoławczy winien sprawdzić zgodność stanowiska RDOŚ z prawem, tym bardziej, że kwestia ta, tj. naruszenie zakazu obowiązującego na terenie Parku Krajobrazowego, została podniesiona w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Sprawa obejmowała swym zakresem także kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których planowana jest inwestycja, jest to element procedury, do której przeprowadzenia zobowiązane są właściwe organy. Organ odwoławczy tego obowiązku nie zrealizował. Niezaskarżalne milczące stanowisko RDOŚ w przedmiotowej sprawie pozostawało poza jakakolwiek kontrola, co w ocenie WSA w Olsztynie uchybiać ma standardom postępowania administracyjnego.

Wobec faktu, że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym, jako związany milczącym uzgodnieniem i nie może go oceniać, oczywistym ma być, że do jego kontroli uprawniony będzie organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej. Takie stanowisko ma wynikać i z tego, że przepis art. 138 K.p.a. przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy, co oznacza że organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Kolegium nie oceniło zgodności rozstrzygnięć zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej z przepisami dotyczącymi ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów. Wyeksponowano, że uchylono pierwotną decyzję o warunkach zabudowy uprzednio poddana procedurze uzgodnieniowej, tymczasem w aktach sprawy brak jest informacji, czy projekt ponownej decyzji organu I instancji został przesłany do uzgodnienia, a do tej kwestii organ odwoławczy się nie odniósł.

Konkludując wskazano, ze niepodjęcie przez organ odwoławczy czynności wskazanych w uzasadnieniu wyroku stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji prowadziło do uwzględnienia skargi z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej SKO w Olsztynie, zaskarżając wyrok w całości, zarzuca:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 53 ust. 5c Upizp w zw. z art. 106 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ odwoławczy nie jest związany tzw. milczącym uzgodnieniem,

2) art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegające na wskazaniu, że organ I instancji był związany tzw. "milczącym uzgodnieniem", natomiast organ odwoławczy nie był nim związany

art. 142 "Kodeksu postępowania" w zw. z art. 53 ust. 5 Upizp poprzez uznanie, że postanowienie na które służy zażalenie, może być zaskarżone w odwołaniu od decyzji,

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej Ppsa) polegające na uwzględnieniu skargi, podczas gdy winna ona zostać oddalona jako bezzasadna oraz wydanie wyroku bez rozważenia, czy stwierdzone przez sąd naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, a także zwrot kosztów sądowych i innych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko sądu I instancji co do tego, że organ odwoławczy nie był związany uzgodnieniem organu współdziałającego i był zobowiązany sprawdzić zgodność stanowiska RDOŚ z prawem, jest błędne. Przy czym bezsporne jest jak wskazał sąd I instancji, że organ odwoławczy nie może ograniczać się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest sprawę ponownie rozstrzygnąć. Zdaniem strony skarżącej nie można jednak zgodzić się z tym, że organ odwoławczy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy wkracza w kompetencje organów współdziałających, tj. wyspecjalizowanych do rozstrzygania określonej kategorii spraw. Wskazując na treść art. 53 ust. 4 pkt 8 Upizp podkreślono, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie podlegało uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienie to następuje w formie postanowienia, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Trudno Kasatorowi zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w kwestionowanym wyroku, że w sytuacji gdy nastąpiło tzw. "milczące uzgodnienie" organ odwoławczy winien analizować zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Wbrew poglądowi sądu a quo, organ współdziałający nie wydaje postanowienia wówczas, gdy uzna, że wnioskowana inwestycja nie narusza przepisów, w tym przypadku przepisów dotyczących ochrony przyrody.

Zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. SKO w Olsztynie formułuje w ten sposób, że wynika on z konstatacji sądu wojewódzkiego, wedle którego organ I instancji związany miałby być tzw. milczącym uzgodnieniem, a organ odwoławczy już nie. W takim przypadku dochodziłoby do zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w II instancji.

Sąd wojewódzki wadliwie wskazał na naruszenie art. 142 K.p.a., nie dostrzegając, że postanowienie wydane w trybie art. 53 ust. 4 Upizp jest zaskarżalne, mimo że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W kwestionowanym wyroku przywołano te orzeczenia, które odnosiły się do innych sytuacji prawnych. Kolegium nie aprobuje sytuacji sprowadzającej się do tego, że w jednych sprawach zażalenie inwestora na postanowienie organu współdziałającego rozpatrywałby organ wyższego stopnia nad organem współdziałającym, w innych zaś organy odwoławcze kontrolowałyby takie postanowienie w postepowaniu odwoławczym wywołanym działaniem innych stron niż inwestor. Nie można zgodzić się z sądem I instancji, że był to celowy zamysł ustawodawcy, gdyż zmiana dotycząca zakresu podmiotowego składania zażaleń obowiązuje od 2010 r., zaś milczące uzgodnienie od 2008 r.

Przywołując dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa za oczywiste uznano, że naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy musi być bezsprzecznie stwierdzone przez sąd orzekający wówczas na podstawie całości akt sprawy (art. 133 § 1 Ppsa), a sposób jego myślenia winien mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 Ppsa). WSA w Olsztynie, wedle skarżącego kasacyjnie organu, miał nie wykazać, czy analiza decyzji organu I instancji pod kątem zgodności z rozporządzeniem nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego wpłynęłaby na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu wyroku nie analizowanego wpływu zarzucanych uchybień na wynik sprawy, czym miano naruszyć wskazane przepisy Ppsa. Udzielając wskazówek co do dalszego sposobu orzekania sąd I instancji pominąć miał wskazano co do tego, czy inwestycja narusza ograniczenia wynikającego z rozporządzeniem nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Nie uwzględniono także całości dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Te uchybienia prowadza do wniosku Kasatora, że niezasadnie uchylono decyzje Kolegium, gdy skarga powinna zostać oddalona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazurski Park Krajobrazowy wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oczekuje zajęcia przez Sąd stanowiska zgodnego z prawem i stojącego w obronie interesu publicznego, jakim jest możliwość skutecznej ochrony przyrody, stanowiącej jedno z ustawowych zadań parków krajobrazowych.

Pełnomocnik inwestorów podczas rozprawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wywodząc, że w istocie rzeczy ustalono linię zabudowy 100 m od linii brzegowej, ale nie od jeziora, a od sztucznego zbiornika wodnego stanowiącego obecnie zalegalizowaną samowolę budowlaną. Zabudowa zaprojektowana jest na terenie istniejącego uprzednio ośrodka wypoczynkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo uzasadnionych podstawach.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 53 ust. 5c Upizp poprzez ich błędną wykładnię, a także naruszenia przepisów postępowania, a to przepisów art. 106 K.p.a., art. 15 K.p.a. oraz art. 142 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 Upizp wymaga, w ocenie Sądu, ich łącznej oceny. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje przyjętą w wyroku sądu wojewódzkiego wykładnię cyt. przepisów i ich znaczenie w sprawie, prowadzące ten sąd do wniosku, że to SKO w Olsztynie winno skontrolować tzw. "milczące uzgodnienie" projektu decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności organ odwoławczy miał nie ocenić zgodności rozstrzygnięć zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej z przepisami dotyczącymi ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, a w szczególności z przepisami rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Poglądu tego nie podziela orzekający w sprawie Sąd, choć nie wszystkie tu sformułowane zarzuty są zasadne.

Nie jest uprawniony zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 15 K.p.a., niezależenie od tego, że sąd wojewódzki z oczywistych względów przepisu tego nie stosował. Przez sformułowanie poglądu odnośnie związania "milczącym uzgodnieniem" przez organ I instancji i brakiem takiego związania ze strony organu odwoławczego nie doszło do "zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej", które miałoby znaczenie z punktu widzenia takiego rozumienia normy art. 15 K.p.a., jakie zaprezentowano w skardze kasacyjnej.

Niesporne w sprawie jest to, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został przedstawiony RDOŚ celem uzgodnienia, ten zaś organ w terminie dwóch tygodni od przedstawienia mu projektu decyzji nie wydał postanowienia. Zasadnie eksponuje przeto SKO w Olsztynie treść art. 53 ust. 5c Upzip, wedle którego "Niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji". Wprawdzie w art. 51 ust. 1 cyt. ustawy traktuje się o decyzji w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, przepis art. 53 ust. 5c Upizp ma zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy z mocy odesłania zawartego w art. 60 ust. 1a Upizp (Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c.). Sąd a quo nie kwestionował faktu, że w sprawie doszło do tzw. "milczącego uzgodnienia" projektu decyzji o warunkach zabudowy, którym w jego ocenie, był związany wyłącznie Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane-Nida, nie zaś orzekające w sprawie SKO w Olsztynie, które winno dokonać kontroli. Przywołano przy tym przepis art. 142 K.p.a., jako sugestia, że mógł on mieć zastosowanie w sprawie. Na wsparcie swych wywodów sąd I instancji przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, które w jego ocenie wzmacniać miały taki wywód. Stanowiska tego nie sposób podzielić.

Nietrafny jest pogląd sądu I instancji wskazującego na tryb, opisany dyspozycją art. 142 K.p.a., jako mający zastosowanie w sprawie i pozwalający organowi odwoławczemu na skontrolowanie tzw. "milczącego uzgodnienia" w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Zasadnie Kasator wskazuje, że uzgodnienie dokonywane przez RDOŚ na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 Upizp następuje co do reguły w formie postanowienia, uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 zd. 1 Upizp). Z tego względu do postanowienia RDOŚ podejmowanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 Upizp nie można zastosować przepisu art. 142 K.p.a., wedle którego postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Innymi słowy, postanowienie wydawane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 Upizp jest postanowieniem zaskarżalnym zażaleniowo, choć tylko przez inwestora, nie zaś postanowieniem "na które nie służy zażalenie" w rozumieniu art. 142 K.p.a. Z tych względów posiłkowanie się przez sąd I instancji tezami orzeczeń sądowych, które zapadły w sprawach, w których postanowienie organu współdziałającego w załatwieniu sprawy nie było zaskarżalne zażaleniowo, było zabiegiem nietrafnym. Sąd w tym składzie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, wedle którego organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r., II OSK 239/08, LEX nr 515197), sąd I instancji nie wskazała ponadto z czego wywodzi, że o ile organ I instancji związany byłby postanowieniem organu współdziałającego, o tyle takiego związania nie można odnosić do organu odwoławczego w sprawie głównej. Podzielić należy i te wywody Kasatora wskazujące, że przyjęcie koncepcji prezentowanej w zaskarżonym wyroku oznaczałoby, że SKO wkraczałoby w istocie w kompetencje wyspecjalizowanych organów, to zaś przeczyłoby istocie współdziałania.

Dodatkowo sąd I instancji zarzucając Kolegium brak wypełnienia obowiązku polegającego na sprawdzeniu zgodności z prawem stanowiska RDOŚ wynikającego z jego milczącego uzgodnienia i wskazując, że dokonanie takiej kontroli należy do organu odwoławczego, nie określił sposobu dokonywania takiej kontroli. Niewątpliwie milczenie organu współdziałającego, któremu przedstawiono w trybie współdziałania projekt decyzji o warunkach zabudowy, o ile trwa przez okres czasu wskazany w art. 53 ust. 5c Upizp, tj. przez 21 dni, prowadzi do skutku opisanego w cyt. przepisie – uznaje się, że projekt decyzji został uzgodniony. Wadliwie przeto sąd I instancji, wskazując przy tym na przepis art. 142 K.p.a. uznał, że SKO w Olsztynie przy okazji rozpatrywania odwołania od decyzji jest zobowiązane do dokonania kontroli tzw. "milczącego uzgodnienia". Te uwagi prowadzą do wniosku, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 53 ust. 5c Upizp poprzez jego błędną wykładnię dopuszczającą kontrolę przez organ odwoławczy (samorządowe kolegium odwoławcze) tej formy współdziałania w załatwieniu sprawy administracyjnej, która polega na uznaniu podjęcia aktu współdziałania - uzgodnienia, wyłącznie w wyniku ziszczenia się fikcji ustawowej, gdy organ współdziałający milczał przez okres wskazany w cyt. przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2013 r., II OSK 2722/11 (opublik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.nsa.gov.pl) zwrócił uwagę, że wniesienie skargi na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie, przy czym odnosi się to wyłącznie do tych aktów uzgadniających, które nie zostały już uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego. Doprowadziło to do wniosku, że sąd zobowiązany był do oceny również i spornego postanowienia uzgadniającego w formie "milczącego uzgodnienia". Z podobną sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skoro organy orzekające w sprawie o ustalenie warunków zabudowy uznały, że milczące uzgodnienie RDOŚ wiąże je w sprawie, to rzeczą sądu I instancji było dokonać także kontroli w tym zakresie.

Zasadnie Kasator wskazuje na obowiązek sądu I instancji, który dopatruje się naruszenia przepisów, dających mu podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, podnosząc że w takim przypadku sąd ten miał obowiązek w uzasadnieniu wyroku wyłuszczyć, na czym polegały uchybienia organu i z jakich przyczyn uznał, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konkluzji wyroku ograniczono się wyłącznie do stwierdzenia, że "niepodjęcie przez organ odwoławczy czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie prawa procesowego". Rzecz w tym, że nie wskazano przepisów, których naruszenia miałoby się dopuścić orzekające Kolegium. Nie wskazano także, co słusznie wytknięto w skardze kasacyjnej, wytycznych dla organu odwoławczego, skoro uchylono zaskarżoną decyzję. Wyrok narusza przeto przepis art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Wbrew obowiązkom wynikającym z cyt. przepisu nie wyjaśniono, które przepisy postepowania, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania, zostały naruszone przez organ odwoławczy, ani w jaki sposób, przy ponownym załatwianiu sprawy ma się zachować Kolegium dokonując kontroli "milczącego uzgodnienia" RDOŚ.

Sąd I instancji wadliwie przy tym przyjął, że organ odwoławczy nie ocenił zgodności rozstrzygnięć zawartych w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane-Nida z przepisami dotyczącymi ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołując m. in. treść art. 61 ust. 1 pkt 5 Upizp w aspekcie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, organ odwoławczy stwierdził, choć przyznać to należy – lakonicznie − iż taka zgodność występuje. Innymi słowy, utrzymując w mocy decyzję Burmistrza SKO w Olsztynie zaaprobowało twierdzenia znajdujące się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że "w związku z ustaleniem nieprzekraczalnej linii zabudowy odległości 100m nie zachodzi kolizja z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego". Ponadto w uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazano, że "krótszy bok wraz z częścią terenu działki znajduje się w strefie 100 m od brzegu jeziora, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy". W tym stanie rzeczy nietrafnie i z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa sąd wojewódzki ujmuje brak w decyzji kolegium oceny zgodności rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy z przepisami dotyczącymi ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów. Rzeczą orzekającego w sprawie sądu wojewódzkiego było zatem dokonanie oceny, czy ustalając warunki zabudowy na planowane zamierzenie inwestycyjne trafnie oceniono je przez organy obu instancji, jako zgodnie m. in. z "przepisami odrębnymi". Pod tym pojęciem niesporne jest, że należy rozumieć chociażby regulacje zawarte w rozporządzeniu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 20, poz. 506). Z brzmienia § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia wynika, że zabronione jest lokalizowanie nowej zabudowy w odległości 100 m od brzegu jeziora Nidzkiego. W ocenie organów obu instancji warunek ten został zachowany, przeto sąd I instancji winien tę okoliczność poddać swej ocenie.

Zasadny jest także w tej sytuacji zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 Ppsa, wedle którego m. in. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W aktach tych znajduje się postanowienie RDOŚ w Olsztynie z [...] października 2010 r., mocą którego organ ten postanowił odstąpić od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano m. in., że planowana do zabudowy działka sąsiaduje z innymi działkami zabudowanymi, zaś z materiałów sprawy wynika, że stanowiła uprzednio nielegalne składowisko śmieci oraz prowadzona była na jej terenie hodowla trzody i drobiu. Działka została obecnie uprzątnięta, nawieziona ziemią i jest porośnięta koszoną regularnie trawą. W postanowieniu tym RDOŚ stwierdził ponadto, że wyklucza ten teren jako siedlisko gatunków ujętych w Dyrektywie Ptasiej oraz Dyrektywie Siedliskowej lub jako siedlisko przyrodnicze chronione prawem wspólnotowym. Konkludując organ ten wywiódł, że "planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, w tym nie doprowadzi do zniszczenia lub uszczuplenia siedlisk lęgowych i żerowisk awifauny oraz siedlisk przyrodniczych stanowiących przedmiot ochrony". Postanowienia tego sąd wojewódzki nie dostrzegł i nie wziął pod rozwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, że do uzgodnienia został przesłany projekt decyzji (o warunkach zabudowy), która została następnie przez Kolegium uchylona, w aktach zaś brak informacji, czy projekt ponownej decyzji (o warunkach zabudowy) przesłano do uzgodnienia, zaś w decyzji organu odwoławczego brak w tej kwestii odniesienia się. Zdaniem orzekającego Sądu zagadnienie to zostało potraktowane przez sąd wojewódzki niewłaściwie. Skoro sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to z lektury tych akt, jak również z treści decyzji organów obu instancji wynika jednoznacznie, że ustalając warunki zabudowy po raz pierwszy Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane-Nida podjął współdziałanie z RDOŚ, który przez czas 21 dni od doręczenia mu projektu decyzji w sprawie nie zajął stanowiska, przeto uznano, że doszło do tzw. "milczącego uzgodnienia". Nie ponawiano takiego współdziałania po wydaniu przez SKO w Olsztynie decyzji kasacyjnej z [...] września 2011 r., mocą której uchylono decyzję o warunkach zabudowy z [...] maja 2011 r., a sprawę przekazano organowi gminy do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej organ odwoławczy, kwestionując pewne ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium za słuszne uznało, że doszło do uzgodnienia z RDOŚ w trybie art. 53 ust. 5c Upizp. Z tych przyczyn dokonywanie przez SKO w Olsztynie ustaleń w kwestii ponownego uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy jest chybione, skoro z akt sprawy jasno wynika, że takiego działania nie podjęto. Brak takiego ustalenia nie mógł mieć zatem "istotnego wpływu na wynik sprawy" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, co uzasadniać miało z kolei uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem orzekającego w sprawie Sądu w przypadku wydania przez organ odwoławczy, w sprawie ustalenia warunków zabudowy, decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ponowne uzgodnienie projektu decyzji przez organ I instancji byłoby konieczne tylko w tych przypadkach, gdyby na nowo ustalane warunki zabudowy w istotny sposób różniły się od treści projektu decyzji w tej sprawie uprzednio uzgodnionego stosownym postanowieniem, albo gdy wobec milczenia właściwego organu współdziałającego skutek uzgodnienia nastąpił z mocy prawa (art. 53 ust. 5c Upizp). Sąd wojewódzki uchylił się jednocześnie od oceny, czy ponownie ustalone warunki zabudowy przez Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane-Nida decyzją z [...] grudnia 2011 r. na tyle odbiegają od projektu decyzji w tej kwestii przedstawionego uprzednio organowi uzgadniającemu (RDOŚ), że konieczne było ponowienie uzgodnienia. Gdyby tak było w istocie, to należałoby taką sytuację zakwalifikować, jako podjęcie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.), co z kolei nakazywałoby uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, skoro doszłoby do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tego zagadnienia sąd wojewódzki nie dostrzegł, przeto zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Ppsa.

Z powyższych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylono zaskarżony wyrok w całości, a sprawę przekazano WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Rzeczą sądu wojewódzkiego będzie dokonanie raz jeszcze oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na zasadzie art. 207 § 2 Ppsa uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek postanowiono odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.