Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 245/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi B. i D. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. i D. T. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazał B. i D. T. – inwestorom, rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenia pokoju i łazienki o wymiarach 2,18 x 4,66 m zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu podał, że podczas przeprowadzonej wizji ustalono, iż B. i D. T. dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie pokoju i łazienki. Według oświadczenia inwestorów rozbudowa zrealizowana została w latach 1992 – 1993 bez wymaganego pozwolenia na budowę natomiast według oświadczenia B. i J. S.rozbudowę zrealizowano około 1995 -1996 r.

Pomimo wykorzystania możliwości prawnych nie ustalono jednoznacznej daty przeprowadzenia spornej rozbudowy, ale uznano za wiarygodne lata realizacji samowoli podane w piśmie inwestorów i użytkowników rozbudowy, gdyż lata określone przez użytkownika działki sąsiedniej o nr ewid. [...] nie są jednoznaczne.

Z informacji uzyskanych przez organ I instancji wynika, że w 1991 r. i do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zgodnie z którym działka o nr ewid. [...] usytuowana była na terenach rolnych, budownictwa mieszkalnego zamrożonego położonego w strefie zieleni izolacyjnej. Obecnie natomiast brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze na, którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka.

W związku z tym bezspornym pozostaje fakt, że rozbudowa została przeprowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie występują możliwości prawne legalizacji samowoli. Właściwym było więc wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 – ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obowiązującej w okresie budowy obiektu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. i D. T. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r.

W uzasadnieniu stwierdził, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie znalazł podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu I instancji. Podstawowym bowiem warunkiem przy prowadzeniu procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej jest jej zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Jeżeli w czasie orzekania, ani określony teren nie był objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani inwestor nie posiadał ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - a taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie - nie jest możliwe przeprowadzenie legalizacji obiektu budowlanego lub jego części i dlatego należało orzec nakaz rozbiórki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i D. T. podając, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. narusza prawo i interes prawny strony.

Wyjaśnili, że nie dokonali samowoli budowlanej, gdyż przed rozpoczęciem prac dokonali zgłoszenia w Urzędzie Miasta [...] i nie otrzymali żadnej decyzji odmownej na piśmie. Ponadto organy nadzoru budowlanego obu instancji rozpatrując przedmiotową sprawę nie wzięły pod uwagę jej aspektów społecznych jak i prawnych tzn. tego, że cała dzielnica w której znajduje się budynek inwestorów pobudowana została na terenach rolnych budownictwa mieszkalnego zamrożonego położonego w strefie zieleni izolacyjnej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga B. i D. T. jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2004 r. zostały wydane z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności, a uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Ponadto rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zostały z oczywistym naruszeniem art. 107 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia jakie winno zapaść w przedmiotowej sprawie w wyniku ponownego jej rozpoznania przez organy administracji publicznej, Sąd stwierdza, że sprawa nie dojrzała do jej merytorycznego zakończenia na obecnym etapie postępowania.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy muszą więc zebrać dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Natomiast zgodnie z postanowieniami art. 80 kpa organy administracji publicznej, zobowiązane są rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązane są one rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy, zaś swobodna ocena dowodów, której dokonają, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (zob. np. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171).

Zauważyć trzeba, iż decyzja administracyjna jest aktem, który powinien zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jej wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (art. 107 § 1 zdanie 1 kpa).

Szczególną uwagę w omawianej sprawie należy zwrócić na dwa elementy decyzji administracyjnej, które stanowią jedność tj. na rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji i na uzasadnienie.

Treść rozstrzygnięcia zawarta w sentencji decyzji jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Stanowi ona kwintesencję decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcia decyzji nie można w żadnym wypadku domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, gdyż powinno być ono wyrażone wprost. Musi być ono tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Ponadto rozstrzygniecie winno być tak sformułowane, aby było możliwe następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji i aby nie było wątpliwości nawet po latach – czego ono dotyczyło.

Stosownie do art. 107 § 1 i § 3 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać także uzasadnienie faktyczne i prawne, które służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ musi zająć w uzasadnieniu decyzji stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz wyargumentować jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie zaś niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, będą budziły uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo. Obowiązek jak najstaranniejszego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, spoczywający na każdym organie administracji publicznej wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz w art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia).

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podkreślić należy również, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art.7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 1 i § 3 kpa. Organ ten ma również możliwość na podstawie art. 136 kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy trzeba stwierdzić, że zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć trzeba, iż wymienione organy w sentencjach swych rozstrzygnięć z dnia [...] listopada 2004 r. i z dnia [...] października 2004 r. stwierdziły jedynie, że orzekają nakaz rozbiórki "rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenia pokoju i łazienki o wymiarach 2,18 x 4,66 m zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...]".

W ocenie Sądu z tak sformułowanych sentencji decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny jaki obowiązek został nałożony na stronę postępowania tj. B. i D. T.

Ponownie podkreślić trzeba, iż rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej i musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie czynią zadość w/w wymogom.

W niniejszej sprawie obowiązkiem jaki został nałożony na inwestorów B. i D. T. jest obowiązek dokonania rozbiórki części budynku mieszkalnego o pomieszczenia pokoju i łazienki o wymiarach 2,18 x 4,66 m. Zauważyć trzeba, iż organ nakładając taki obowiązek winien dokonać precyzyjnego opisu tej części obiektu, która ma podlegać rygorowi rozbiórki. Winien przy tym użyć wszelkich dostępnych środków wyrazu jak chociażby przedstawień graficznych w postaci rysunków, czy szkiców na właściwej mapie. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby organy administracji publicznej nakładając na inwestorów nakaz rozbiórki sporządziły rysunki, czy szkice dokładnie określające położenie i kształt dokonanej samowolnie rozbudowy.

Wykonanie takich rysunków czy szkiców i przedstawienie ich na mapie obrazującej położenie nieruchomości, na której wykonano sporną inwestycję, wydaje się być tym bardzie zasadne, że w sentencji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2004 r. mowa jest o nakazie rozbiórki, który orzeczono w stosunku do samowoli budowlanej dokonanej na nieruchomości o nr ewid. [...]. Natomiast w zawiadomieniu z dnia 14 października 2003 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz w protokole z dnia 4 listopada 2003 r. znajdującym się w aktach sprawy jako działkę, na której dokonano dobudowy do budynku mieszkalnego wskazuje się nieruchomość o nr ewid. [...].

Stwierdzić należy, iż zakres rozbiórki jakiej mają dokonać B. i D. T., a więc zakres nałożonego na inwestorów obowiązku nie został precyzyjnie określony w decyzjach organów obu instancji. Obowiązek ten nie nadaje się więc do tego aby wykonać go dobrowolnie, ani też z zastosowaniem środków egzekucji.

Brak w decyzji nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki dokładnego opisu części obiektu, która ma podlegać temu rygorowi, stanowi naruszenie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie wskazać trzeba także, że w niniejszej sprawie brak jest w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiało ocenę, czy samowolna rozbudowa znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. nie mogą się ostać ze względu na brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).