Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 667/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 55,   art. 57 ust. 6,  art. 59a ust. 1 i ust. 2,  art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 3, ust. 4, ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego I. uchyla decyzje I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji DWINB wskazał, że w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stwierdził, że inwestycja została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. Stwierdzono zmiany w zakresie zagospodarowania terenu polegające na zmianie lokalizacji studzienki sanitarnej, przesunięciu sieci kanalizacji sanitarnej w kierunku zachodnim o ok. 3,0 m oraz wykonaniu skarpy przy granicy z sąsiednią działką nr 54 obok placu zabaw. Z uwagi na powyższe, PINB dla miasta W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku i wszczął postępowanie naprawcze w sprawie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W., zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. W toku tego postępowania PINB stwierdził, że inwestor podczas realizacji obiektu budowlanego przy ul. [...] we W. wprowadził istotne zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, będącego załącznikiem do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], ponieważ zmiany te dotyczą:

– zakresu objętego planem zagospodarowania terenu (zmiana lokalizacji studzienki sanitarnej, przesunięcie sieci kanalizacyjnej, wykonanie skarpy),

– zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne (w opisie technicznym zatwierdzonego projektu budowanego zawarto informację o możliwości dostępu dla osób niepełnosprawnych do wszystkich kondygnacji przedmiotowego budynku w klatkach schodowych segmentów skrajnych poprzez zamontowanie podnośników - jak wynika z protokołu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 31 lipca 2009 r. - brak jest dostępu dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich do garażu podziemnego),

– uzyskania uzgodnień z miejskim konserwatorem zabytków - zmiana geometrii dachu, która zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga uzgodnienia z właściwymi służbami konserwatorskimi.

Organ I instancji stwierdził ponadto niezgodność wykonanego obiektu w zakresie rozwiązań zapewniających możliwość korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. Dodatkowo organ wskazał, że przyjęte rozwiązania projektowe - dostęp do wszystkich kondygnacji dla osób niepełnosprawnych tylko w segmentach skrajnych - stanowi istotne odstępstwo od przepisu § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego przedmiotowy budynek, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. uchylił, w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, własną decyzję z dnia [...] r. Nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna.

PINB trzykrotnie wzywał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedkładanych egzemplarzach projektu zamiennego, za każdym razem szczegółowo wyjaśniając jakie elementy projektu winny zostać poprawione. Ostatecznie po analizie projektu złożonego w dniu 16 marca 2011 r. (złożono tylko 2 egzemplarze) organ l instancji stwierdził następujące nieprawidłowości:

1. brak zawarcia w metrykach rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego informacji, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (na części rysunków istnieją kopie podpisów projektantów i osób sprawdzających, bądź zaklejenia ich imion i nazwisk),

2. brak sporządzenia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki zgodnie z § 8 ust. 3 w/w rozporządzenia (brak spójności pomiędzy oznaczonymi na rysunku dwoma pojemnikami służącymi do czasowego gromadzenia odpadów stałych, a opisanym jednym w/w pojemnikiem w części opisowej projektu zagospodarowania działki, widnieją kopie pieczątek i podpisów rzeczoznawców uzgadniających projekt),

3. brak sporządzenia części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia (brak określenia długości i wysokości budynku).

PINB stwierdził, że część nieprawidłowości (braki, rozbieżności pomiędzy częścią opisową, a rysunkową) w złożonej dokumentacji została poprawiona ręcznie, co nie jest dopuszczalne, bowiem projekt budowlany winien być wykonany w technice trwałej. Ponadto przyjęte w projekcie rozwiązania naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj.: § 55 ust. 1, który dotyczy dostępności dla osób niepełnosprawnych, § 21 ust. 1 dotyczący wymiarów stanowisk postojowych dla samochodów w garażu podziemnym w budynku oraz na terenie użytkowanych przez osoby niepełnosprawne, § 23 ust. 1 w zakresie odległości pojemnika na odpady stałe od granicy z sąsiednią działką nr 49. Brak jest także uzgodnienia w przedłożonej dokumentacji projektowej z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta lokalizacji miejsc postojowych na terenie działki nr 49.

Z uwagi na powyższe PINB dla miasta W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowanego, zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W..

Od decyzji odwołała się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]".

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu powyższego odwołania, stwierdził, że podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowi art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym po upływie terminu, lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Użyte w powyższym przepisie sformułowanie "w sprawie" zatwierdzenia projektu zamiennego oznacza, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 801/07, Baza Orzeczeń LEX nr 483207). W konsekwencji, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, organ może wydać decyzję zarówno o zatwierdzeniu przedłożonego projektu zamiennego jak również decyzję odmawiającą zatwierdzenia przedłożonego projektu. Jeżeli organ po zbadaniu przedłożonego projektu budowlanego stwierdzi, że posiada on braki i uchybienia w zakresie opisanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien wezwać w drodze postanowienia, zgodnie z art. 35 ust. 3, do usunięcia wskazanych nieprawidłowości wyznaczając termin wykonania wezwania. W razie bezskutecznego upływu terminu organ powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 Prawa budowlanego dotyczy istotnych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Istotą takiego postępowania jest ustalenie, czy wprowadzone odstępstwa mogą zostać zalegalizowane, tj. czy nie naruszają przepisów w sposób uniemożliwiający zaakceptowanie wprowadzonych zmian.

Inaczej niż organ l instancji, DWINB stanął na stanowisku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego właściwy organ nie może żądać skorygowania rozwiązań projektowych zatwierdzonych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli nie były one przedmiotem istotnego odstąpienia. W ocenie organu odwoławczego nie można w takim postępowaniu żądać od inwestora dokonania zmian i przeróbek już powstałego, wskutek legalnego wykonania robót budowlanych w zgodzie z udzielonym pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego. Takie działanie oznaczałoby w istocie zakwestionowanie udzielonego przez właściwy organ, w ramach posiadanych ustawowych kompetencji, pozwolenia na budowę. Weryfikacja decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić w trybach przewidzianych przez ustawę przez powołany do tego organ państwowy, przy czym takim organem nie jest organ nadzoru budowlanego. Jakkolwiek zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej niemniej kontrola ta nie może przybrać postaci odmowy uznania prawidłowości udzielonego decyzją pozwolenia na budowę, które nie zostało uchylone z powodu stwierdzonych uchybień przy jej wydawaniu. Ponadto – jak wskazał organ odwoławczy - uchylenie przez Prezydenta W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną w trybie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, decyzji tego organu z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, nastąpiło ze względu na zastosowaną procedurę legalizacyjną w sprawie dokonanych odstępstw, a nie ze względu na wady prawne uchylonej decyzji. Przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego obliguje organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę do jej uchylenia w przypadku wydania przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 3.

Ponadto organ II instancji nie podzielił w pełni stanowiska organu powiatowego co do przyczyn uzasadniających odmowę zatwierdzenia przedłożonego projektu zamiennego, jednakże samo rozstrzygniecie o odmowie zatwierdzenia przedłożonego projektu uznał za prawidłowe. Decyzja z dnia [...] r. Nr [...] jest konsekwencją niewykonania decyzji tego organu z dnia [...] r. Nr [...] wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, którą zobowiązano inwestora do sporządzenia i przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego zgodnego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133). W ocenie organu odwoławczego żaden ze znajdujących się w aktach sprawy projektów zamiennych nie jest zgodny z w/w rozporządzeniem. Projekt zamienny przedłożony jako ostatni w dniu 16 marca 2011 r., po trzykrotnych wezwaniach do usunięcia nieprawidłowości, zawiera najmniej uchybień, niemniej w dalszym ciągu w części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego brak jest określenia długości i wysokości budynku. Wartości te muszą zostać zamieszczone w projekcie, co wynika z §11 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia. Powyższa norma prawna stanowi, że opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego powinien określać przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego oraz w zależności od rodzaju obiektu jego charakterystyczne parametry, w szczególności: kubaturę, zestawienie powierzchni, wysokość i długość. Użyte w powyższym przepisie słowo "w szczególności" oznacza, że dane takie jak wysokość i długość muszą być bezwzględnie ujęte w projekcie budowlanym. DWINB zauważył przy tym, że PINB w zawiadomieniu z dnia 2 marca 2011 r. poinformował inwestora o konieczności umieszczenia wyżej opisanych danych w projekcie budowlanym. Ponadto na przedłożonym projekcie budowlanym dokonano ręcznych poprawek i uzupełnień (s. 41, 50, 109). Na projekcie zagospodarowania terenu oraz na rzucie piwnic brak jest oryginalnych pieczęci i podpisów osób uzgadniających projekt. Zdaniem organu II instancji nieprawidłowości te wykluczają zatwierdzenie projektu. Dodatkowo ostatnia wersja projektu została przedłożona w dwóch egzemplarzach, podczas gdy decyzja PINB z dnia [...] r. Nr [...] zobowiązywała inwestora do przedłożenia trzech egzemplarzy.

Zdaniem organu odwoławczego istotne w sprawie jest również, że na podstawie przedłożonych projektów nie sposób jest ustalić jakie zmiany zostały wprowadzone w stosunku do projektu pierwotnego. Projekt budowlany zamienny powinien określać, zarówno w części graficznej jak i opisowej wprowadzone zmiany. W szczególności zmiany te winny być naniesione w części rysunkowej poprzez oznaczenie wyróżniającym kolorem (zwykle jest to kolor czerwony) zmienionych elementów obiektu budowlanego na tle rozwiązań przyjętych w pierwotnym projekcie budowlanym.

Odnosząc się do argumentów odwołania, organ II instancji wskazał, że stwierdzone przez PINB istotne odstępstwa dotyczyły nie tylko zakresu objętego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz także, co przyznaje także odwołująca Spółdzielnia, projektu zagospodarowania terenu. Przedłożony przez inwestora projekt zamienny musi spełniać wymagania odnoszące się do projektu budowlanego, a więc składać się zarówno z projektu zagospodarowania terenu jak i projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt zamienny musi odnosić się do całej inwestycji zarówno części wykonanej bez odstępstw jak i z odstępstwami, przy czym odstępstwa te winny być naniesione na projekt w sposób pozwalający na odróżnienie wprowadzonych zmian od przyjętych rozwiązań projektowych. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie – zdaniem DWINB - zarzut co do nieuprawnionego żądania przez PINB sporządzenia, obok projektu zagospodarowania działki, projektu architektoniczno-budowlanego. Jak wynika z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego projekt budowlany winien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany. Wprawdzie w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał, że przepisy dotyczące projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian, niemniej zapis ten należy interpretować w ten sposób, że projekt zamienny wymaga ponownego uzgodnienia z właściwymi podmiotami o ile wprowadzone zmiany dotyczą zakresu objętego obowiązkiem uzyskania tych uzgodnień. Jak zauważył organ odwoławczy, w przypadku nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zmiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ, który wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany, zobowiązany jest ją uchylić w całości a nie w części objętej odstępstwami. Dlatego sporządzenie projektu budowlanego tylko dla części inwestycji, której dotyczą odstępstwa skutkowałoby brakiem pozwolenia na budowę dla reszty inwestycji. Rodziłoby to problemy przy oddawaniu inwestycji do użytkowania, gdzie organ jest zobowiązany badać zgodność inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Odnosząc się do zarzutu, że wskutek wyjaśniania, czy sprawa zmiany geometrii dachu jest istotnym odstępstwem, Spółdzielnia utraciła możliwość zaskarżenia decyzji tego organu Nr [...] o nakazie przedłożenia projektu zamiennego, DWINB stwierdził, że nie było przeszkód, aby strona odwołała się od decyzji z ostrożności procesowej w ustawowym terminie i jednocześnie wyjaśniała sporną kwestię. Niewystarczające bądź wadliwe ustalenia co do stanu faktycznego lub prawnego sprawy mogą być podstawą wniesienia odwołania. Dlatego odwołująca nie powinna teraz przerzucać odpowiedzialności za nie wniesienie przez siebie odwołania od wcześniejszej decyzji na organ l instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2, art. 80 k.p.a., oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w związku z czym wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norma przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istnieją istotne rozbieżności i niekonsekwencje, które powinny skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, a nie utrzymania jej w mocy. DWINB pomimo tego, że uznał stanowisko PINB za niewłaściwe, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując że decyzja pierwszoinstancyjna jest konsekwencją niewykonania decyzji Nr 1644/2010 zobowiązującej stronę skarżącą do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto DWINB z uzasadnieniu decyzji wykazał nieprawidłowości, które – zdaniem strony skarżącej - powinny spowodować przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem wtedy mogłyby być uzupełnione.

Ponadto – w ocenie skarżącej Spółdzielni - uznana przez PINB zmiana geometrii dachu jako istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę okazała się po przeprowadzeniu przez stronę skarżącą postępowania wyjaśniającego z Architektem Miejskim odstępstwem nieistotnym, co budzi wątpliwość celowości wydania decyzji Nr [...], której konsekwencją była decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] uchylająca z urzędu decyzję Prezydenta z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Zdaniem strony skarżącej postępowanie PINB, tj. wymuszenie na stronie skarżącej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z konserwatorem zabytków, było błędne i znacznie wydłużyło postępowanie administracyjne. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. PINB natomiast zamiast z urzędu wyjaśnić czy zmiana geometrii dachu jest czy nie jest istotnym odstępstwem obowiązek ten scedował na Spółdzielnię. Fakt ten oprócz wydłużenia postępowania spowodował wydanie błędnych decyzji administracyjnych.

Ponadto strona skarżąca podniosła, że interpretacja DWINB przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest nieuprawniona z uwagi, że nie potwierdziło się stanowisko PINB odnośnie istotnego odstępstwa w zmianie geometrii dachu. A zatem nie było podstaw prawnych do żądania opracowania projektu zamiennego zawierającego ponowne uzgodnienia z innymi organami. Przy rozpatrywaniu projektu budowlanego zamiennego obejmującego projekt architektoniczno-budowlany oraz zagospodarowanie działki podczas prowadzonej kontroli zaniechano wyjaśnienia przez PINB zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczącego trzeciej kondygnacji budynku ("geometrii dachu"), co spowodowało uznanie tego odstępstwa za istotne i stanowiło podstawę do wydania decyzji Nr [...] nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie tylko z zamiennym zagospodarowaniem działki, lecz również w zakresie architektoniczno-budowlanym. W wyniku powyższego zaniechania żądanie opracowania nie zostało ograniczone do stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. W uzasadnieniu decyzji PINB zakwestionował wprowadzoną przez projektanta zmianę, uznaną przez niego za nieistotną, "geometrii dachu". Organ l instancji winien z urzędu wyjaśnić czy zmiana "geometrii dachu" jest odstępstwem istotnym oraz prawidłowo ustalić uprawniony do tego organ. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wprowadzono wnioskodawcę w błąd, gdyż organem uprawnionym do interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego jest architekt miejski, a nie konserwator zabytków. Nie zgadzając się ze stanowiskiem PINB, wyjaśnienie takie przeprowadziła strona skarżąca uzyskując stanowisko potwierdzające słuszność interpretacji projektanta w zakresie ustaleń w miejscowym planie z dnia 11 lipca 2003 r. (§ 14.3.1a).

Z uwagi na powyższe strona skarżąca, wyjaśniając sprawę "geometrii dachu", utraciła także możliwość odwołania się od decyzji Nr [...]. Strona nie zgodziła się z treścią uzasadnienia DWINB jakoby można było decyzję tą zaskarżyć z ostrożności procesowej. W dniu otrzymania tej decyzji nieznane było stanowisko Architekta Miejskiego odnośnie uznania zmiany geometrii dachu za odstępstwo istotne lub nieistotne. Ponadto złożenie takiego odwołania znacznie opóźniłoby postępowanie mające na celu uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Na podstawie tej decyzji, uchylono decyzję z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że w prowadzonym przez organ l instancji postępowaniu naprawczym stawiano kolejne zarzuty niewykazane w decyzji stanowiącej odmowę na użytkowanie budynku i praktycznie niemające istotnego wpływu na prawidłowe użytkowanie budynku. Zaś podniesione w zaskarżonej decyzji zastrzeżenia do kolejno opracowywanych projektów zamiennych są niezasadne z uwagi na to, że projekt architektoniczno-budowlany zatwierdzony przez Prezydenta miasta Wrocławia, ponieważ nie zawierał istotnych odstępstw, mógł być uznany za zamienny.

Jak wskazała skarżąca Spółdzielnia, składając niniejszą skargę oparła się na stanowisku projektanta określonym w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz rzecznika d.s. osób niepełnosprawnych przedstawionych na wniosek Spółdzielni, że urządzenia dla niepełnosprawnych będą zamontowane przez wnioskodawcę przy zaistnieniu takiej potrzeby (np. zamieszkanie osoby niepełnosprawnej). Uchylenie zaskarżonej decyzji spowoduje podjęcie działań mających na celu usunięcie uchybień przedstawionych w jej uzasadnieniu. Zrealizowany budynek niezawierający istotnych odstępstw od projektu, jak również zmiana usytuowania kanalizacji (w ramach działki inwestora), stanowi podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, po wykonaniu barierki odgradzającej teren rekreacyjny od skarpy o wysokości ok. 1 m.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym". Zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

W niniejszej sprawie strona skarżąca w dniu 10 czerwca 2009 r. złożyła do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W., który zrealizowany był na podstawie decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] r. Nr [...].

W myśl art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Art. 59a ust. 1 stanowi zaś, że właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje – zgodnie z ust. 2 art. 59a – sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

Na podstawie powyższego przepisu przeprowadzono kontrolę i po przeanalizowaniu projektu budowlanego organ I instancji stwierdził, że w trakcie realizacji przedmiotowego budynku inwestor wprowadził zmiany w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zmianie lokalizacji studzienki sanitarnej S1 (oznaczenie zgodnie z zatwierdzonym projektem), którą usytuowano na działce nr 22/2 zamiast, jak zaprojektowano na działce nr 21/1, przesunięciu sieci kanalizacji sanitarnej w kierunku zachodnim o ok. 3,0 m oraz wykonaniu skarpy przy granicy z sąsiednią działką nr 54 obok placu zabaw. Zdaniem organu, ponieważ w/w wprowadzone zmiany miały charakter istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, bowiem dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu, a inwestor przed dokonaniem tych zmian nie uzyskał zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego decyzji o zmianie pozwoleniu na budowę w zakresie tych zmian, odmówił decyzją z dnia [...] r. Nr [...] pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, zaś kwestię istotności pokonanych zmian postanowił rozstrzygnąć w postępowaniu naprawczym. Stąd w dniu 19 kwietnia 2010 r. PINB dla miasta W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. - zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. Organ I instancji stwierdził, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, że inwestor podczas realizacji obiektu budowlanego przy ul. [...] we W. wprowadził istotne zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...].

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję (ust. 3 art. 51):

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5).

W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a Prawa budowlanego, PINB dla miasta W. nałożył na skarżąca Spółdzielnię obowiązek sporządzenia i przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót. W dniu 21 lipca 2010 r. inwestor przedłożył 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku, uzupełniając złożoną dokumentację w dniu 15 października 2010 r., w dniu 30 grudnia 2010 r. oraz w dniu 7 lutego 2011 r.. Po analizie przedłożonego po raz czwarty projektu budowlanego zamiennego, PINB, jak i następnie organ II instancji, stwierdził, że nie spełnia on wymagań Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych.

Wobec wskazanych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji naruszeń przepisów, inwestor przedkładając projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W., w ocenie Sądu, nie wypełnił obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], zatem nie było możliwe wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w/w budynku, jednakże podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie winien stanowić art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Skład orzekający nie podziela bowiem stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w niniejszej sprawie, a tym samym poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 9 lipca 2008 r. (sygn. akt II OSK 801/07, publ. Lex nr 483207), że "już samo brzmienie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiącego o tym, iż decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednoznacznie przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna, oczywiście w zależności od warunków danej sprawy.". Przepisy ust. 4 i ust. 5 art. 51 Prawa budowlanego przewidują bowiem wydanie dwóch różnych decyzji w zależności od stwierdzonej przez organ sytuacji. Ustęp 4 tego artykułu umożliwia podjęcie decyzji pozytywnej dla inwestora, tj. zatwierdzenie projektu budowanego zamiennego, ale tylko w sytuacji, jeżeli inwestor wykona nałożony na niego obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 art. 51 Prawa budowlanego. Natomiast ust. 5 art. 51 zobowiązuje organ do wydania decyzji negatywnej dla inwestora, stanowi on bowiem, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zatem konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może być jedynie decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, nie zaś decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Z przywołanych przepisów nie można zatem, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wysnuć wniosku, że decyzja podjęta na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego może być zarówno pozytywna jak i negatywna, jak przyjął to NSA w wyżej powołanym wyroku z dnia 9 lipca 2008 r.; z całą zatem pewnością przywołane przepisy nie pozwalają wydać decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego.

Wobec niespełnienia przez przedłożony projekt zamienny przepisów Prawa budowanego i przepisów wykonawczych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, co stanowi niewypełnienie obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zasadne jest podjęcie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, która kończy postępowanie. Uchylone decyzje organów powodowałyby stan niepewności co do dalszego losu inwestycji w sytuacji braku pozwolenia na użytkowanie. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 705/10, publ. Lex nr 863289) przez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie mógł zostać zatwierdzony.

Takie stanowisko znajduje poparcie także w doktrynie. Przepisy ust. 3 art. 51 Prawa budowlanego "określają tok postępowania po sprawdzeniu wykonania nałożonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli obowiązki te zostały wykonanie, organ stwierdza ten fakt w drodze decyzji. Jeżeli nie, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu (jego części) albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego." (...). Przepis ust. 1 art. 51 "przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1) - niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) - doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (najczęściej naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa) - nie występuje wówczas uchylenie pozwolenia na budowę. (...) Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (do projektu tego odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące projektu budowlanego), przy czym wydaje się, że możliwe jest w niektórych przypadkach naniesienie odpowiednich zmian na "starym projekcie". Organ może też nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót. Obowiązki powyższe powinny być wykonane w terminie określonym przez organ, a termin ten powinien być możliwie krótki, ale prawnie i technicznie uzasadniony. Dalsze postępowanie prowadzone jest zgodnie z przepisami ust. 4 bądź 5. Należy zauważyć, że w omawianym przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 36a ust. 2, jest zobowiązany do uchylenia pozwolenia, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna. (...) W ust. 3 omawianego artykułu określona została dalsza procedura po wydaniu nakazu na podstawie ust. 1 pkt 2. W razie wykonania obowiązku - po upływie terminu lub na wniosek inwestora - organ wydaje decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku, która to decyzja kończy postępowanie. (...) Natomiast niewykonanie obowiązku w wyznaczonym terminie skutkuje nakazem jak z ust. 1 pkt 1. Wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1) kończy postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie. (...) W ust. 4 uregulowana została natomiast dalsza procedura związana z istotnym odstąpieniem, która jest jednak możliwa do kontynuowania dopiero po uchyleniu pierwotnego pozwolenia na budowę (zob. wyżej i art. 36a ust. 2). Właściwy organ po sprawdzeniu wykonania obowiązku (niewykonanie obowiązku oznacza nakaz jak w ust. 1 pkt 1 - ust. 5) wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz pozwolenie na wznowienie robót." (zob. R. Dziewiński, P. Ziemski, Komentarz do art. 51 ustawy – Prawo budowlane).

"Niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego przez właściwy organ, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3, rodzi obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5)." (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2 wyd., Warszawa 2007 r., s. 553).

W toku ponownego postępowania organy zobowiązane są kierować się taką oceną prawną Sądu, po myśli przepisu art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że strona skarżąca wyjaśniając sprawę "geometrii dachu", utraciła możliwość odwołania się od decyzji Nr [...], należy wskazać, że to do strony należy dbanie o własne interesy i podejmowanie w tym celu wszelkich czynności w toku postępowania, a z akt administracyjnych nie wynika, aby organy uniemożliwiały stronie złożenia odwołania od wskazanej decyzji.

Uwzględniając powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 w/w ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Orzeczenie o kosztach znalazło oparcie w przepisie art. 200 w/w ustawy.

k.g.