Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1707/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 1/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. 14


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 1/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.K., dalej: także skarżący, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Gdańska w następstwie wniosku z dnia 29 września 2014 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego w kwocie 1.500 zł odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i bielizny osobistej. W podstawie prawnej tej decyzji organ I instancji przywołał art. 104 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej u.p.s.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Prezydent Miasta Gdańska wskazał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranych dokumentów ustalono, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą i całkowicie niezdolną do pracy z uwagi na umiarkowany stopień niepełnosprawności.

Uzyskuje dochód w kwocie 728,45 zł z tytułu renty inwalidzkiej, który to dochód przekracza określone w art. 8 ust. 3 u.p.s. kryterium dochodowe wynoszące 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej.

Organ przytaczając art. 41 u.p.s. podniósł, że specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe.

W ocenie organu wnioskowane świadczenie stronie nie przysługuje.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 9 października 2014 r. wnioskodawca otrzymał zasiłek celowy na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie po 150 zł na miesiące październik i grudzień 2014 roku. Odnosząc się do złożonego wniosku organ I instancji wskazał, że zgłoszone potrzeby mogą zostać zabezpieczone samodzielnie z posiadanego przez stronę dochodu, z którego po uregulowaniu opłat czynszowych (wynoszących 400 zł) pozostaje do dyspozycji kwota 328,45 zł.

Organ I instancji wskazał, że rozpoznając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego należy mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej ale także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, często pozbawionych jakichkolwiek źródeł utrzymania. MOPR w Gdańsku w roku 2014 dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych (438,41 zł rocznie na jedną osobę w rodzinie objętej pomocą społeczną, co daje 36,53 zł miesięcznie). Przy takim budżecie pomoc udzielana jest tak, aby zabezpieczyć podstawowe potrzeby egzystencjalne osób spełniających ustawowe kryteria dochodowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że uzyskiwane dochody nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich potrzeb związanych z bieżącym utrzymaniem.

Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 11 ust. 2, art. 36 pkt 1c i art. 41 pkt 1 u.p.s. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że regulacja zawarta w art. 41 u.p.s. przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. W świetle tego przepisu osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Przedstawiając aktualną sytuację wnioskodawcy, w tym uzyskiwanie świadczeń rentowych w wysokości 728,45 zł oraz uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji, organ odwoławczy wskazał, że odwołujący jako osoba spełniająca kryterium dochodowe uzyskał pomoc z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Z kolei zgłoszone potrzeby mogą zostać zabezpieczone samodzielnie z posiadanego przez stronę dochodu, z którego po uregulowaniu wydatków mieszkaniowych (wynoszących 400 zł) pozostaje do dyspozycji kwota 328,45 zł.

W ocenie organu odwoławczego wnioskowana forma pomocy społecznej nie jest w żadnym razie przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej. Ponadto dany ośrodek pomocy społecznej musi uwzględniać swoje możliwości finansowe, obejmując pomocą wszystkich spełniających warunki do jej otrzymania. Organ I instancji zasadnie przedstawił w związku z tym aktualną sytuację finansową, w tym wysokość środków przyznanych na pomoc. Organ odwoławczy podał nadto, że organ I instancji w ramach posiadanych środków i zgłaszanych potrzeb wspierał odwołującego. Odwołujący się we wcześniejszych okresach otrzymał wsparcie ze strony ośrodka w łącznej kwocie 900 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie. Uzasadniając skargę, opisał swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną wskazując, że spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie pomocy. W skardze przedstawił również szereg swoich potrzeb, których zaspokojenie leży w gestii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Gdańsku, a których to potrzeb skarżący nie jest w stanie zaspokoić samodzielnie z uzyskiwanych dochodów. Ponadto podniósł, że z uwagi na zły stan zdrowia nie jest w stanie pracować zawodowo.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2016 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, związane z nieprawidłowym postrzeganiem istoty postępowania odwoławczego poprzez ograniczenie go do kontroli legalności wydania decyzji I-instancyjnej i badania ewentualnego przekroczenia granic uznania administracyjnego, podczas gdy postępowanie odwoławcze powinno zmierzać do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty. Zarzucił naruszenie art. 136 w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi wyczerpującego zebrania i prawidłowego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do oceny sytuacji skarżącego w sposób niewszechstronny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, a także nasuwający zastrzeżenia z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania, art. 8 i 10 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, co wpłynęło na błędną ocenę sytuacji oraz doprowadziło do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia naruszającego zasady współżycia społecznego i słuszny interes strony oraz stanowiło działanie godzące w zaufanie skarżącego do władzy publicznej, a także obrazę art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, polegające na uznaniu, że sytuacja skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku - podczas gdy skarżący przedstawił szereg dowodów dokumentujących potrzebę uzyskania pomocy;

2) obrazę prawa materialnego, a to art. 41 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.s., mającą istotny wpływ na wynik sprawy, związaną z dokonaną przez organ dowolną oceną sytuacji skarżącego, która doprowadziła do przekroczenia granic przyznanej swobody w ramach uznania administracyjnego, a w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego, bowiem pomimo wykazywanego spełnienia ustawowych przesłanek do udzielenia pomocy, organ utrzymał w mocy decyzję bezzasadnie odmawiającą przyznania świadczenia.

Nadto, wnosząc o uchylenie decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, wydanej przez Prezydenta Miasta Gdańska w dniu [...], pełnomocnik zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i 77 K.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi prawidłowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 8 i 10 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie przed wydaniem decyzji, co wpłynęło na błędną ocenę sytuacji oraz doprowadziło do rozstrzygnięcia naruszającego zasady współżycia społecznego i słuszny interes strony oraz stanowiło działanie godzące w zaufanie skarżącego do władzy publicznej, a także obrazę art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału co w konsekwencji doprowadziło do oceny sytuacji skarżącego w sposób niewszechstronny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, a także nasuwający zastrzeżenia z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, polegające na uznaniu, że sytuacja skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy skarżący przedstawił szereg dowodów dokumentujących potrzebę uzyskania pomocy;

2) obrazę prawa materialnego w postaci norm prawnych wynikających z przepisów ustawy o pomocy społecznej, tj.: art. 41 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.s. mającą istotny wpływ na wynik sprawy, związaną z dokonaną przez organ dowolną oceną sytuacji skarżącego, która doprowadziła do przekroczenia granic przyznanej swobody w ramach uznania administracyjnego, a w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego, bowiem pomimo wykazywanego spełnienia ustawowych przesłanek do udzielenia pomocy, organ bezzasadnie odmówił przyznania świadczenia.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji, przytaczając art. 41 u.p.s. wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Sąd ten podkreślił, że decyzja o przyznaniu ww. świadczenia ma charakter uznaniowy, co oznacza po pierwsze, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe przesłanki przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, po drugie, że otrzyma je w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne pozwala bowiem organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe, co nie oznacza jednak dowolności przy załatwianiu sprawy.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające i nie naruszyły obowiązujących przepisów.

Z akt administracyjnych sprawy oraz z informacji podanych przez skarżącego w skardze wynika, iż prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest osobą bezrobotną. Jedynym źródłem dochodu skarżącego jest świadczenie rentowe w kwocie 728,45 zł. Skarżący z uzyskiwanego świadczenia rentowego nie jest w stanie zaspokoić wszystkich swoich potrzeb. W jego ocenie kwoty 500 zł lub 1500 zł (skarżący w toku postępowania modyfikował wysokość żądanej pomocy) są kwotami, które winny zabezpieczyć jego podstawowe potrzeby.

Odnosząc się do ww. żądania Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż pomoc społeczna ma jedynie charakter posiłkowy i nie jest żadnym zastępczym środkiem utrzymania osób lub rodzin. Pomoc ta ma zmierzać do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Wskazuje na to treść art. 2 ust. 1 u.p.s., który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei w art. 3 ust. 1 u.p.s. ustawodawca stwierdził, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżący będąc niewątpliwie w sytuacji wymagającej świadczeń z pomocy społecznej, nie może oczekiwać, by organ pomocy społecznej przejął na siebie wszystkie obowiązki wynikające z konieczności jego utrzymania. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego służy zaspokojeniu konkretnej, nadzwyczajnej potrzeby, a jego wysokość, uzależniona jest nie tylko od wysokości konkretnej potrzeby, ale i od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika wprost, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Gdańsku dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych i nie jest w stanie zabezpieczać wszystkich zgłaszanych potrzeb, w tym żądania skarżącego dotyczącego udzielenia pomocy w kwocie 1500 zł miesięcznie. Kwota na realizację zasiłków celowych przypadająca na jedno środowisko na rok 2014 wyniosła bowiem średnio 438,41 zł, co miesięcznie daje kwotę 36,53 zł miesięcznie.

Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. odnosi się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Szczególnie uzasadniony przypadek, to sytuacja, która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący znajdujący się bez wątpienia w trudnej sytuacji finansowej nie jest pozostawiony bez jakiegokolwiek wsparcia finansowego ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Gdańsku. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżący od szeregu lat korzysta ze świadczeń w ramach możliwości finansowych ww. ośrodka (vide: raport dot. sytuacji skarżącego sporządzony przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Gdańsku w dniu 30 października 2014 r. – k. 10 akt administracyjnych organu I instancji).

Sąd I instancji podał również, że z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Gdańsku korzystają także osoby nie uzyskujące jakichkolwiek dochodów. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma więc podstaw do uznania, że występuje w niej szczególnie uzasadniony przypadek. Trudno uznać, że sytuacja skarżącego uzyskującego określone dochody tytułem świadczeń rentowych wymaga każdorazowego wsparcia i to niezależnie od potrzeb wszystkich innych beneficjentów Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Gdańsku oraz rzeczywistych możliwości finansowych tej instytucji.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze oraz w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 18 marca 2016 r. uznać należy za bezzasadne.

W tej sytuacji Sąd I instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 15 K.p.a. Wskazano, że zarzut ten opiera się w pierwszej kolejności na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, przejawiający się w niespostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybień procedury administracyjnej. Zarzut polega również na nieuchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji, do czego Sąd był w trakcie kontroli legalności decyzji obowiązany (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.) z uwagi na zaistnienie istotnych naruszeń proceduralnych w trakcie postępowania administracyjnego. Sąd niezasadnie pominął, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wydana została pod wpływem nieprawidłowego postrzegania istoty postępowania odwoławczego poprzez ograniczenie go do kontroli legalności wydania decyzji I-instancyjnej i badania ewentualnego przekroczenia granic uznania administracyjnego, podczas gdy postępowanie odwoławcze, jako II-instancyjne powinno zmierzać do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zamiast ponownie rozstrzygnąć sprawę co do istoty, przeprowadziło kontrolę legalności decyzji pierwszoinstancyjnej, do czego nie miało legitymacji. Powyższe zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niezasadnie pominięte, pomimo podniesienia takiego zarzutu przez skarżącego. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niezasadnie oddalił skargę pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które to uchybienie Wojewódzkiego Sądu miało istotny wpływ na wynik postępowania (nieprawidłowe oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprawując kontrolę legalności winien był bowiem uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na wydaniu rozstrzygnięcia niezupełnego, tj. nie obejmującego w całości rozpoznanej przez Sąd sprawy, bowiem w uzasadnieniu wyroku brak jest podjęcia rozważań odnośnie wszystkich podniesionych przez skarżącego pismem z dnia 18 marca 2016 r. zarzutów, a w szczególności zarzutu błędnego przeprowadzenia przez SKO kontroli legalności decyzji Prezydenta zamiast rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Powyższy brak uzasadnienia pozwala na przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dokonał wyczerpującej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, pomimo zgłaszanych wniosków, czym naruszył również art. 3 § 1 P.p.s.a. Uchybienie WSA w Gdańsku miało istotny wpływ na wynik postępowania (nieprawidłowe oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.);

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na nieuchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonych decyzji pomimo istnienia takiego obowiązku (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.) zważywszy, że postępowania administracyjne obarczone były znaczącymi uchybieniami przepisów postępowania. Kierowany zarzut opiera się w pierwszej kolejności na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, przejawiający się w niespostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybień (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Przywołane uchybienia organów dotyczą w szczególności naruszenia przez organy administracji art. 80 K.p.a. (i art. 80 w zw. z art. 140 K.p.a.), poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, polegające na uznaniu, że sytuacja skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy skarżący przedstawił szereg dowodów dokumentujących potrzebę uzyskania pomocy; art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi wyczerpującego zebrania i prawidłowego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do oceny sytuacji skarżącego w sposób niewszechstronny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, a także nasuwający zastrzeżenia z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania., art. 8 i 10 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, co wpłynęło na błędną ocenę sytuacji oraz doprowadziło do wydania i utrzymania w mocy rozstrzygnięcia naruszającego zasady współżycia społecznego i słuszny interes strony oraz stanowiło działanie godzące w zaufanie skarżącego do władzy publicznej. Powołane naruszenia dokonane zostały przez organ I instancji, a następnie nie zostały usunięte przez organ II instancji, gdyż organ nie rozstrzygał sprawy co do istoty, koncentrując się na kontroli decyzji pierwszoinstancyjej. W trakcie badania legalności zaskarżonych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął wystąpienie powyższych uchybień i w konsekwencji naruszył przepisy postępowania niezasadnie oddalając skargę, (art. 151 P.p.s.a.) podczas, gdy winien on uchylić zaskarżone decyzje w całości na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.s. w zw. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, jak i Prezydent Miasta Gdańska, prawidłowo odmówili przyznania skarżącemu świadczenia, podczas gdy w toku postępowania skarżący wykazał spełnienie wszystkich warunków do otrzymania pomocy, a treść zgromadzonego materiału dowodowego była w sprawie bezsporna. Podnoszony zarzut dotyczy zatem błędu w dokonywanej przez Sąd w trakcie kontroli legalności decyzji subsumcji, co wyraża się w niezasadnym zaakceptowaniu przez Sąd mylnego twierdzenia, że ustalony stan faktyczny nie odpowiadał hipotezie normy prawnej interpretowanej z art. 41 u.p.s., a zatem nie uzasadniał przyznania skarżącemu pomocy.

Powyższe związane było z dokonaną przez organy dowolną oceną sytuacji skarżącego, która doprowadziła do przekroczenia granic przyznanej swobody w ramach uznania administracyjnego - a w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego, bowiem pomimo wykazywanego spełnienia ustawowych przesłanek do udzielenia pomocy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję bezzasadnie odmawiającą przyznania świadczenia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, pomijając powyższe, niesłusznie oddalił wniesioną skargę (art. 151 P.p.s.a.), czym nie usunął powstałego naruszenia prawa materialnego. Kierowany zarzut opiera się w pierwszej kolejności na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, przejawiający się w niespostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku winien bowiem uchylić zaskarżone decyzje w całości na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 41 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.s. W nawiązaniu do przedstawionego wyżej zarzutu skarżący podniósł dokonane przez Sąd naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuchyleniu przez Sąd zaskarżonych decyzji, w przypadku, gdy spostrzeżone naruszenie prawa materialnego winno prowadzić do wydania orzeczenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt1 lit. a P.p.s.a., czego niezasadnie Sąd nie uczynił.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej skargi poprzez: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...]; uchylenie w całości decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, wydanej przez Prezydenta Miasta Gdańska w dniu [...] wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania (art. 135 w zw. z 193 P.p.s.a.), ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego tytułem pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym z urzędu według norm przepisanych. Oświadczono o zrzeczeniu się prawa do rozpoznania skargi na rozprawie i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a.

Pismem własnym, stanowiącym załącznik do skargi kasacyjnej, skarżący podniósł, że jego wniosek o pomoc finansową jest zgodny z przepisami Konstytucji RP i ustawy o pomocy społecznej, a utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy będzie stanowiło pogwałcenie jego praw, które gwarantuje skarżącemu Konstytucja i prawo Unii Europejskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), dalej u.p.s. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do tego przepisu, specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07 oraz z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11 dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności.

Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis zasiłku w nim określonego wskazują jednak, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa, w której się znalazł, która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek, to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki NSA: z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1622/11 i I OSK 1623/11; z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 336/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Ponadto organy pomocy społecznej nie mają obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. np. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1442/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Natomiast kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne dokonywana przez Sąd polega na zbadaniu, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

W niniejszej sprawie ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości 728,45 zł. Zaznaczyć należy jednak, że chociaż skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, to jednak nie jest pozbawiony wsparcia finansowego ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Gdańsku. Z akt sprawy wynika, że skarżący od kilku lat uzyskuje świadczenia w ramach możliwości finansowych ww. ośrodka pomocy, a zatem nie pozostaje bez wsparcia ośrodka.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - wynik przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji kontroli działalności organów administracji uprawniał do stwierdzenia, że Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło sprawę z punktu widzenia zasad postępowania określonych w przepisach K.p.a., zaś podjęte rozstrzygniecie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Prawidłowo też w kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy dokonało oceny, że nie zaistniała szczególna okoliczność po stronie skarżącego kasacyjnie uzasadniająca przyznanie specjalnego zasiłki celowego. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem jego sprawy tak jakby tego oczekiwał, nie oznacza, że postępowanie przed organami zostało przeprowadzone niewłaściwie.

W tym stanie rzeczy, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji prowadząc sprawę, nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego, ani zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia standardy wynikające z art. 107 § 3 K.p.a., gdyż zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Organy dokonały prawidłowej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, z zachowaniem reguł wynikających z art. 80 K.p.a.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjęto rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 P.p.s.a.).

-----------------------

13