Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2838/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5c
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 600/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych w trybie art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1085 r. o drogach publicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 600/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych w trybie art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądził od Powiatu [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445, dalej usp) oraz art. 10 ust. "5d" [winno być "5c"] ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej udp), Rada Powiatu w [...] (dalej Rada Powiatu) podjęła uchwałę nr [...] "w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych w trybie art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Uchwaliła, że: "§ 1. Pozbawia się kategorii dróg powiatowych odcinki dróg określonych w załączniku do niniejszej uchwały; § 2. Wykonanie niniejszej uchwały powierza się Zarządowi Powiatu w [...]; § 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]." W załączniku do Uchwały wskazano, przebieg drogi: odcinek od [...] [ul. [...]] do [...] [ul. [...]] w miejscowości [...], odcinek od [...] [ul. [...]] do [...] [ul. [...]] w miejscowości [...] [cała dawna droga [...]]).

Rada Powiatu uzasadniała, że - w odniesieniu do dróg wojewódzkich - Sejmik Województwa [...] (dalej Sejmik), uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., pozbawił kategorii dróg wojewódzkich: [...] - odcinek od drogi krajowej Nr [...] (ul. [...]) do drogi wojewódzkiej Nr [...] (ul. [...]) w miejscowości [...] o długości 1.125 m; [...] – odcinek drogi wojewódzkiej Nr [...] (ul. [...]) do drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) w miejscowości [...] o długości 760 m. Zgodnie z art. 10 ust. 5a udp pozbawione odcinki dróg wojewódzkich zaliczone zostały do dróg powiatowych. Taki sam mechanizm dotyczy także dróg powiatowych, stąd też - 23 grudnia 2015 r. - Zarząd Powiatu [...] powiadomił pisemnie Burmistrza [...] o zamiarze podjęcia przez Radę Powiatu uchwały w sprawie pozbawienia kategorii dróg powiatowych wyżej wymienionych odcinków.

W skardze, Wojewoda [...], jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego (dalej Wojewoda, organ nadzoru), wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności ww. uchwały, z powodu istotnego naruszenia art. 10 ust. 5c udp przez brak wystąpienia wskazanej w tym przepisie przesłanki do pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej;

2) połączenie - w celu łącznego rozpoznania - niniejszej sprawy ze sprawą z jego skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności załącznika nr [...] uchwały Sejmiku z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda uzasadniał, że działając na podstawie art. 10 ust. 5-5d udp, Sejmik uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich (stosownie do treści załącznika nr [...]) pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej 10 odcinków dróg, w tym na rzecz Powiatu [...] odcinki dróg o łącznej długości 1885 m i dokładnie te same odcinki Powiat [...] przekazał na rzecz Gminy [...], tym samym zaskarżona uchwała została podjęta w związku z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] listopada 2015 r.

Organ nadzoru wyjaśnił, że istniały dwie sytuacje umożliwiające organowi stanowiącemu województwa zastosowanie procedury uregulowanej w art. 10 ust. 5a i 5b udp. W pierwszej, zgodnie z nowym brzmieniem ust. 5 tego artykułu, ust. 5a może zostać zastosowany w sytuacji, gdy po dacie wejścia w życie nowelizacji ustawy (a więc po 9 lipca 2015 r.) odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Druga, w sytuacji skorzystania przez rady gmin z kompetencji ustalonej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych [Dz. U. z 2015 r., poz. 870, dalej ustawa zmieniająca]. W takim bowiem przypadku, w myśl ust. 2 art. 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się odpowiednio.

Wojewoda zaznaczył, że w trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego uchwały nr [...] stwierdzono podjęcie załącznika Nr [...] do ww. uchwały z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 5a udp w związku z art. 2 ustawy zmieniającej i wniósł w tej części skargę na uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ nadzoru odnośnie dróg wymienionych w załączniku Nr [...] do uchwały stwierdził, że jedną z nierozłącznych przesłanek warunkujących możliwość pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5a i 5b udp w związku z art. 2 ustawy zmieniającej jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy długością dróg otrzymanych przez Województwo [...] na podstawie uchwał rad gmin, a długością dróg pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich. W przypadku dróg wymienionych w załączniku Nr [...] do uchwały, przesłanka ta nie została spełniona.

Wojewoda argumentował, że wobec wniesienia skargi na ww. uchwałę Sejmiku, skarżąc jej załącznik Nr [...], stwierdzenie przez Sąd nieważności załącznika spowoduje, że uchwała Rady w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej stanie się bezprzedmiotowa ze skutkiem ex tunc, tj. odpadnie podstawa prawna dla działań Rady Powiatu w przedmiocie kaskadowego pozbawienia kategorii drogi powiatowej. Wprowadzony przez udp kaskadowy system przekazywania dróg warunkuje działania danej jednostki samorządu terytorialnego w zależności od określonych zdarzeń prawnych i działań innych podmiotów (jednostek samorządu terytorialnego). Zdaniem Wojewody, eliminacja z układu kaskadowego przekazywania dróg jednego z elementów wygeneruje konieczność usuwania pozostałych, uwarunkowanych jego zaistnieniem. Wszelkie działania podjęte w oparciu o nieistniejące zdarzenie prawne będą stwarzać konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, co niewątpliwie będzie miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Skoro przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniające wykazało, że Sejmik Województwa [...] przekazując drogi poszczególnym powiatom (w tym Powiatowi [...]) nie dochował wymaganej przez ustawodawcę zasady proporcjonalności, czyli przekazał Powiatowi [...] drogi wojewódzkie z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 5a udp, to konsekwentnie Rada Powiatu [...] nie mogła przekazać na podstawie art. 10 ust. 5c udp Gminie [...] odcinka drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 10 ust. 5a udp. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda wskazał na występujące przesłanki do łącznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem niniejszej skargi i sprawy z jego skargi na uchwałę Sejmiku nr [...] z [...] listopada 2015 r.

Odwołując się do definicji dróg powiatowych (art. 6a ust. 1 udp), Wojewoda stwierdził, że wątpliwości budzi czy Powiat [...] przekonująco wykazał, że dane odcinki drogi powiatowej w dniu przekazania utraciły charakter dróg powiatowych. Wyprowadził wniosek, że w ramach kaskadowego przekazywania dróg, udp nie zakłada automatyzmu. W opinii Wojewody, sama tylko możliwość przekazania drogi wskutek uchwały Sejmiku nie stanowi wystarczającej podstawy do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o dalszym przekazaniu. Jego zdaniem, przekazanie musi zostać poprzedzone analizą i oceną okoliczności, w oparciu o które uznaje się, że dany odcinek drogi jest drogą określonej kategorii, których to elementów brak jest w skarżonej uchwale.

Wątpliwości Wojewody budzi termin podjęcia uchwały, a więc [...] stycznia 2016 r., jako naruszający regulacje art. 10 ust. 2 i 3 udp. Wojewoda zważył, że pozbawienie drogi jej kategorii może nastąpić z jednoczesnym jej zaliczeniem do innej kategorii do końca trzeciego kwartału danego roku (do 30 września), z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia roku następnego. Dodał, że ów termin ma również zastosowanie do kaskadowego przekazywania dróg.

W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdziła, że skorzystała z możliwości jaką daje art. 10 ust. 5c udp, zgodnie z którym "Rada Powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej". Przywołany artykuł umożliwia pozbawienie kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do otrzymanego odcinka drogi wojewódzkiej. Następnie drogi te (z zachowaniem proporcjonalności) zaliczone zostały do kategorii drogi gminnej. Spełniony został, w opinii Rady Powiatu, warunek który określił ustawodawca w art. 5d udp, tj. Zarząd Powiatu pismem nr [...] z 23 grudnia 2015 r., na 30 dni przed podjęciem uchwały, poinformował Burmistrza [...] o zamiarze podjęcia stosownej uchwały przez Radę Powiatu.

Według Rady Powiatu, przekazane Burmistrzowi [...] odcinki dróg nie spełniają definicji drogi powiatowej. Zgodnie z art. 6a ust. 1 udp drogą powiatową jest droga nie będącą drogą krajową i drogą wojewódzką, która łączy miasta będące siedzibami powiatów z siedzibami gmin pomiędzy sobą. Pozbawione, na mocy uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] listopada 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich, drogi w miejscowości [...] to ulice, które na znacznych odcinkach są drogami jednokierunkowymi (jedna na całym swym odcinku, druga na znacznej części) i położone w centrum miasta. W uzasadnieniu do w/w uchwały podkreślono, że drogi mają charakter marginalny, nie spełniają parametrów dla klasy technicznej GP, G i Z; nie pełnią już funkcji połączenia dla ruchu tranzytowego, lecz dla ruchu lokalnego miejskiego.

Organ Powiatu uznał za nieuzasadnione wątpliwości Wojewody co do terminu podjęcia uchwały. W tym przypadku nie mają zastosowania art. 10 ust. 2 i 3 udp, które odnoszą się wyłącznie do sytuacji, kiedy następuje pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii przy jednoczesnym zaliczeniu jej do nowej kategorii, w oparciu o uchwały, podjęte przez organy stanowiące nie później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa) wyrokiem III SA/Wr 600/16 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że po dokonaniu kontroli zaskarżonej uchwały stwierdził, że narusza ona prawo, tj. art. 10 ust. 5c udp, w stopniu nakazującym stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z ust. 5c art. 10 udp - Rada Powiatu mogła pozbawić kategorii drogi powiatowej drogę, która wcześniej pozbawiona została przez Sejmik kategorii drogi wojewódzkiej, bowiem "bez uchwały Sejmiku nie byłoby uchwały Rady Powiatu". Jak wskazał dalej Sąd I instancji, wyrokiem z 23 września 2016 r. III SA/Wr 359/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Sejmiku z [...] listopada 2015 r. nr [...] w zakresie załącznika Nr [...]. Powyższe skutkuje bezprzedmiotowością skarżonej uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej. W ocenie Sądu meriti słusznie Wojewoda wskazał, że owa bezprzedmiotowość następuje ze skutkiem ex tunc, tj. że - z datą jej podjęcia - odpadła podstawa prawna dla działań Rady Powiatu w przedmiocie kaskadowego pozbawienia kategorii drogi powiatowej. Wprowadzony przez udp kaskadowy system przekazywania dróg warunkuje działania danej jednostki samorządu terytorialnego w zależności od określonych zdarzeń prawnych i działań innych podmiotów (jednostek samorządu terytorialnego) oraz że eliminacja z układu kaskadowego przekazywania dróg jednego z elementów wygeneruje konieczność usuwania pozostałych, uwarunkowanych jego zaistnieniem. Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą, że wszelkie działania podjęte w oparciu o nieistniejące zdarzenie prawne będą stwarzać konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, co niewątpliwie miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Niezależnie od powyższego, Wojewódzki Sąd stwierdził, że treść uzasadnienia do skarżonej uchwały nie zawiera argumentacji dla przyjęcia, że pozbawiona kategorii droga powiatowa nie spełnia kryteriów dla uznania jej za drogę powiatową, określonych w art. 6a ust. 1 udp. Z tych powodów, Sąd I instancji stwierdził nieważność skarżonej uchwały w całości. Ustanowiony w art. 10 ust. 5a-5f udp - szczególny "kaskadowy" tryb (sposób) zaliczania dróg do odpowiedniej kategorii stanowi lex specialis wobec ogólnych reguł zawartych w art. 10 ust. 2 i 3 udp. Tym samym, przy stosowaniu tego trybu, nie obowiązują terminy określone w ust. 3.

Skargę kasacyjną wniosła Rada Powiatu [...], reprezentowana przez radcę prawnego T.Z., zaskarżając wyrok III SA/Wr 600/16 w całości, zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, przez błędną wykładnię:

a. art. 10 ust. 5a udp, że powyższy przepis nie pozwala na przyjęcie przesłanki proporcji w odniesieniu do zajętości terenu przez drogi przekroju dwujezdniowego w każdym kierunku;

b. art. 6a ust. 1 udp, że zaskarżona uchwała nie zawiera argumentacji dla przyjęcia, że pozbawiona kategorii droga powiatowa nie spełnia kryteriów dla uznania jej za drogę powiatową;.

2) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 ust. 3 ppsa, polegające na pominięciu dokumentacji dotyczącej procesu legislacji tj.:

a. pisma Zarządu Powiatu z dnia 23 grudnia 2015 r. nr [...],

b. uchwały Zarządu Powiatu z dnia 22 grudnia 2015 r. nr [...],

c. pisma Wojewody [...] z dnia 5 lutego 2016r. nr [...],

d. pisma Rady Powiatu z dnia 15 lutego 2016r. wraz z załącznikami nr [...],

e. mapy drogowe - mapa nr 1 sieć dróg na terenie Powiatu [...] na trasie [...], [...] - [...], mapa nr 2 - przedmiotowe drogi, które zmieniły status z drogi wojewódzkiej na powiatowe, które to pominięcie doprowadziło do uznania, że zaskarżona uchwała nie spełnia kryteriów do uznania "jej za drogę powiatową" [s. 2 skargi kasacyjnej].

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Wojewody [...] na podstawie art. 188 ppsa; zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego G.N., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 ppsa. Przepis art. 174 pkt 1 ppsa przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 ppsa - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący winien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ppsa. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut oparty na naruszeniu art.106 § 3 ppsa, polegający na pominięciu dokumentacji dotyczącej procesu legislacyjnego. Pominięcie "doprowadziło do uznania, że zaskarżona uchwała nie spełnia kryteriów do uznania jej za drogę powiatową". Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Sam przebieg procesu legislacyjnego nie został przez Sąd I instancji zakwestionowany. Trafnie Sąd I instancji skoncentrował się na wadach samej zaskarżonej uchwały, a przede wszystkim na zagadnieniach materialnoprawnych.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest zagadnienie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 5a udp. Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzut, zgodnie z którym Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji ww. normy z uwagi na fakt, że wyrok WSA we Wrocławiu "nie pozwala na przyjęcie przesłanki proporcji w odniesieniu do zajętości terenu przez drogi przekroju dwujezdniowego w każdym kierunku". Zarzut ten okazał się zarzutem chybionym. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w ogóle nie odnosił się do "zajętości terenu przez drogi przekroju dwujezdniowego w każdym kierunku", ilości jezdni bądź obowiązującego kierunku ruchu na tychże odcinkach dróg. W okolicznościach niniejszej sprawy okoliczności te nie mają istotnego znaczenia.

Istotny dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest fakt, że podejmując skarżoną uchwałę, Rada Powiatu pozbawiła kategorii dróg powiatowych odcinki, które - pierwotnie - w ramach "mechanizmu kaskadowego" otrzymała od Sejmiku Województwa [...], który pozbawił te same drogi kategorii dróg wojewódzkich na zasadach określonych w art. 10 ust. 5a udp, co spowodowało, że drogi te zostały zaliczone do kategorii dróg powiatowych. Powyższe postanowiono w uchwale Sejmiku z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich, stosownie do załącznika Nr [...] do tej uchwały. Okoliczność ta, przywołana szeroko w uzasadnieniu wyroku Sądu I Instancji, ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie.

Obie uchwały, tj. uchwała będąca przedmiotem niniejszego postępowania i ww. uchwała Sejmiku, są ze sobą prawnie związane. W ramach wspomnianej "mechanizmu kaskadowego", zgodnie z normą ust. 5c art. 10 udp - Rada Powiatu mogła pozbawić kategorii drogi powiatowej drogę, która wcześniej pozbawiona została przez Sejmik kategorii drogi wojewódzkiej. Bez uchwały Sejmiku nie doszłoby do podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Powiatu. Wyrokiem z 23 września 2016 r. III SA/Wr 359/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Sejmiku z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w zakresie załącznika Nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 stycznia 2018 r. I OSK 127/17, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 359/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich, w części dotyczącej załącznika nr [...] oraz skargi Powiatu [...] na tę samą uchwałę w części dotyczącej pkt 7 załącznika nr [...] oddalił skargę kasacyjną (cbosa).

Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ppsa).

Związanie podmiotów, o których mowa w art. 170 ppsa, polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wywiera ono skutek nie tylko w danym i zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale oddziałuje także w razie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie (podobnie: wyrok NSA z 9.11.2007 r. I OSK 106/07, Lex 427631). Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kontestowana i poddana innej ocenie. Powyższe odnosi się do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie i prezentującego tok rozumowania sądu orzekającego. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (wyrok NSA z: 24.3.2015 r. II GSK 2134/13; 14.10.2010 r. II OSK 1578/09, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 727, nb 3).

Sąd I instancji nie mógł przyjąć w stanie faktycznym niniejszej sprawy innego stanu prawnego, niż ustalony wyrokiem z 23 września 2016 r. III SA/Wr 359/16 WSA we Wrocławiu. Konsekwencją powyższego wyroku jest konieczność uznania przez Sąd I instancji, oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, że uchwała będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest bezprzedmiotowa ze względu na fakt, że Rada Powiatu nie może podjąć skutecznej uchwały o pozbawieniu kategorii dróg powiatowych odcinków dróg wymienionych w uchwale, gdyż odcinki dróg będące przedmiotem tej uchwały nie uzyskały statusu dróg powiatowych, a to z uwagi na nieważność uchwały Sejmiku, pozbawiającej tych odcinków dróg kategorii dróg wojewódzkich. Prawidłowo zatem Wojewoda i Sąd I Instancji przyjął, że wszelkie działania podjęte w oparciu o nieistniejące zdarzenie prawne będą stwarzać konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce z uwagi na normę z art. 10 ust. 5a udp. Konsekwencją powyższego jest nieważność uchwały Rady Powiatu [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

W ocenie Sądu, z uwagi na nieważność podjętej uchwały, nieistotny w niniejszej sprawie jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6a ust. 1 udp. Sąd I instancji przywołał normę z tego przepisu w jednym zdaniu, w którym zauważył, że uzasadnienie uchwały będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie zawiera argumentacji dla przyjęcia, że pozbawiona kategorii droga powiatowa nie spełnia kryteriów dla uznania jej za drogę powiatową, opisanych w normie z art. 6a ust. 1 udp. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by przedmiotowa uchwała zawierała szczegółowe uzasadnienie spełnienia przesłanek, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ppsa skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.