Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 512/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 145 par. 1 pkt. 4, 5, 6 i 8, art. 149 par. 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 127 ust. 7 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r., numer [...]; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Starosta O. udzielił Fundacji Y. w O. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w zakresie budowy: bosmanatu, pomostu pływającego, pomostu stałego oraz slipu do wodowania łodzi na Jeziorze P. – działka nr [...] (obręb P., gmina S.) stanowiąca własność Skarbu Państwa, z dostępem z działki nr [...] (stanowiącej współwłasność A. i K. L.) i drogi stanowiącej działkę nr [...] (obręb P. gmina S.), stanowiącej własność Gminy S.. Decyzja ta stała się ostateczna dnia [...] stycznia 2017 r.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. A. K., będący właścicielem położonych obok siebie działek nr [...] i [...] zwrócił się do Starosty O. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że powinien on był zostać uwzględniony jako strona postępowania, z uwagi na oddziaływanie planowanej inwestycji na jego działki. Pismem datowanym na [...] lipca 2018 r. A. K. rozszerzył uprzednio złożony wniosek o wznowienie postępowania o art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., powołując się w tym względzie na brak uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. lokalizacji zamierzonej inwestycji na działce nr [...], bowiem uzyskane uzgodnienie dotyczyło jedynie lokalizacji na działce nr [...] oraz na sprzeczność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi P. w gminie S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Stawigudzie z dnia 28 czerwca 2001 r. nr XX/196/01 (Dz.Urz.Woj.Warm.-Maz. 2001, Nr 66, poz. 1093, dalej: "plan miejscowy"), który nie dopuszcza lokalizacji obiektów wielkokubaturowych na terenach oznaczonych symbolem ZR, na którym położona jest działka nr [...].

W wyniku rozpoznania ww. wniosków, Dyrektor Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dla wyżej opisanej inwestycji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a., wskazując, że po pierwsze wniosek został złożony przez niego po upływie ustawowego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., a po drugie, że skoro w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem ww. decyzji nie był on stroną, nie można wznowić postępowania na jego żądanie - stosownie do art. 147 k.p.a.

Jednocześnie odrębnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Dyrektor ZZ wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dla wyżej opisanej inwestycji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., wskazując w jego uzasadnieniu, że okoliczności podniesione we wniosku A. K. z dnia [...] lipca 2018 r. wymagają merytorycznego rozpoznania.

Następnie A. K. złożył do Dyrektora ZZ trzy pisma (wnioski) datowane na [...] marca 2019 r.:

W pierwszym z nich (k. 16 akt adm.) nawiązał do postanowienia Dyrektora ZZ z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], wnosząc ponownie o uznanie go za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na argumentację przemawiającą za nadaniem wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, zawartą w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku szkółki żeglarskiej z bosmanatem oraz pomostu i pirsu do cumowania łodzi wraz ze slipem do wodowania łodzi na części działki nr [...] (Jezioro P.) w obrębie P.. Wnioskodawca wskazał przy tym, że rozszerza swój wniosek o wznowienie postępowania o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

W drugim z nich (k. 19 akt adm.) A. K. również nawiązał do postanowienia Dyrektora ZZ z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], wskazując, że z uwagi na wyżej opisaną decyzję SKO w O. z dnia [...] lutego 2019 r. oraz zawartą w jej uzasadnieniu argumentację, wnosi o wznowienie postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 i 8 k.p.a.

W trzecim z pism (k. 22 akt adm.) A. K. nawiązał do postanowienia Dyrektora ZZ z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], wnosząc o uznanie go za stronę wznowionego z urzędu postępowania z uwagi na ww. decyzję SKO w O. z dnia [...] lutego 2019 r. oraz zawartą w jej uzasadnieniu argumentację, a także o rozszerzenie prowadzonego postępowania wznowieniowego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Ponadto w każdym z ww. pism A. K. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., który został rozpoznany odrębnym postanowieniem Dyrektora ZZ z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], od którego A. K. złożył zażalenie oczekujące na rozpoznanie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW"), wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 156/20), poprzednio wydanego przez organ odwoławczy postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] umarzającego postępowanie zażaleniowe.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], w odpowiedzi na ww. wnioski z dnia [...] marca 2019 r., Dyrektor ZZ poinformował A. K. o wydanych w dniu [...] stycznia 2019 r. postanowieniach: nr [...] - odmawiającego wznowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a., postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dla wyżej opisanej inwestycji oraz nr [...] - wznawiającego z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., które na mocy postanowienia Dyrektora ZZ z dnia [...] marca 2019 r. zostało zawieszone z urzędu, z uwagi na decyzję SKO w O. z dnia [...] lutego 2019 r. Ponadto w piśmie tym Dyrektor ZZ poinformował wnioskodawcę, że art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie z uwagi na nieostateczność ww. decyzji SKO w O..

Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Dyrektor ZZ, po rozpatrzeniu ww. trzech wniosków A. K. z dnia [...] marca 2019 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i uchylenia decyzji Starosty O. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na budowę wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor ZZ wskazał, że wszystkie trzy wnioski dotyczyły wznowienia postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, które nie może być wszczęte z uwagi na art. 61a § 1 k.p.a. oraz na wszczęcie z urzędu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., obecnie zawieszonego. W odniesieniu do wniosku A. K. o uznanie go za stronę ww. wznowionego postępowania, organ odwołał się do postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], którym odmówiono wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na brak statusu strony wnioskodawcy w postępowaniu zwykłym. W nawiązaniu zaś do wniosku o zawieszenie postępowania organ powołał się na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...].

W wyniku wniesienia przez A. K. zażalenia na ww. postanowienie, Dyrektor RZGW pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wezwał go do złożenia wyjaśnień w przedmiocie wykazania interesu prawnego potwierdzającego przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w sprawie nr [...] lub informacji potwierdzającej stanowisko odwołującego się wyrażone w toku postępowania w sprawie nr [...] dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego.

W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2019 r. odwołujący się wskazał, że nie zgadza się z katalogiem stron postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, określonym na podstawie operatu wodnoprawnego sporządzonego w październiku 2016 r., który nie uwzględnia oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość odwołującego się. W jego ocenie, za przysługującym mu statusem strony postępowania przemawia niezgodność decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego z zapisami planu miejscowego oraz uzasadnienie powołane w decyzji SKO w O. z dnia [...] lutego 2019 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Dyrektor RZGW utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora ZZ z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. W jego uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone postanowienie rozstrzyga wszystkie trzy wnioski A. K. z dnia [...] marca 2019 r., które powinny zostać rozstrzygnięte przez organ I instancji, bowiem – choć są ze sobą zbieżne treściowo – to dotyczą jednak innego zakresu, precyzując, że: pierwszy z nich był w istocie kontynuacją wniosku odwołującego się z dnia [...] lipca 2018 r., zawierającym następujące żądania: uznania go za stronę postępowania w związku z wystąpieniem nowej okoliczności (tj. decyzji SKO w O. z dnia [...] lutego 2019 r.), rozszerzenia wniosku odwołującego się o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r.; drugi z wniosków natomiast był nowym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., opartym o art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 8 k.p.a i zawierającym żądania wznowienia postępowania w oparciu o decyzję SKO w O. z dnia [...] lutego 2019 r. oraz wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., do którego odnosi się w całości zaskarżone rozstrzygnięcie; natomiast trzeci z wniosków nawiązywał do wznowionego z urzędu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (nr [...]) zaś wywiedzione w nim żądania to m.in.: uznanie A. K. za stronę tego postępowania, rozszerzenie jego podstaw o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., dołączenie do akt tego postępowania korespondencji prowadzonej z odwołującym się w sprawie, w której wznowienia odmówiono oraz wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Odnosząc się do pierwszego z ww. wniosków Dyrektor RZGW wskazał, że z uwagi na prawomocne i ostateczne rozpatrzenie wniosku odwołującego się z dnia [...] lutego 2019 r., nie jest możliwe jego rozszerzenie czy uzupełnienie. Z kolei w odniesieniu do trzeciego z nich organ odwoławczy stwierdził, że jego rozpatrzenie może być niewykonalne w związku z zawieszeniem wznowionego z urzędu postępowania w sprawie nr [...]. - co wymaga przeanalizowania przesłanek z art. 102 k.p.a.

Odnosząc cię zaś do zarzutów odwołującego się, Dyrektor RZGW wskazał, że kwestia braku po stronie A. K. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. została prawomocnie rozstrzygnięta postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], i nie podlega badaniu w trybie kolejnych wniosków odwołującego się. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że pomimo powyższego wezwał go do wykazania interesu prawnego, który nie wynika z okoliczności przedstawionych w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] lutego 2019 r., bowiem udział jako strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016 poz. 778 ze zm. dalej: "u.p.z.p.") nie implikuje automatycznie statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, toczącym się w niniejszej sprawie na podstawie ustawy ("P.w. z 2001 r."). Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że wznowienie postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego musi być prowadzone w oparciu o materialne przesłanki wynikające z P.w. z 2001 r. a zakres oddziaływania inwestycji według przepisów u.p.z.p. jest ustalany inaczej (szerzej) niż na gruncie P.w. z 2001 r. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że wskazanie przez SKO w O. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. o tym, że odwołującemu przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie zagospodarowania przestrzennego, nie przekłada się na stwierdzenie, że jest on stroną postępowania dotyczącego wydania pozwolenia wodnoprawnego lub postępowania w sprawie wznowienia tego postępowania. Ponadto Dyrektor RZGW wskazał, że wyrokiem z dnia 22 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. (sygn. akt: II SA/OI 686/19) uchylił obie decyzje SKO, na które powołuje się skarżący, a zatem odpadła podstawa szeroko wywodzonej argumentacji w oparciu o te decyzje. Organ II instancji wskazał także, że status strony nie przysługiwałby odwołującemu się również na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia (P.w.), której art. [...]1 ust. 1 (precyzujący katalog stron postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych) należy interpretować w kontekście art. 127 ust. 7 P.w. z 2001 r. Reasumując tą cześć rozważań organ odwoławczy stwierdził, że aby zyskać status strony postępowania w sprawie udzielenia wodnoprawnego, musi dojść do bezpośredniego oddziaływania projektowanych urządzeń wodnych na czyjeś grunty, czyli do naruszenia praw właścicielskich danego podmiotu do niezakłóconego posiadania.

Skargę na ww. postanowienie wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A. K. Zarzucił w niej naruszenie procedury administracyjnej przez błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 3 i 4, art. 127 § 1, art. 144, art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 8, art. 147, art. 148 oraz art. 152 § 1 k.p.a., a także zapisów zawartych w art. 125, art. 127, art. 131, art. 9 ust. 1 pkt 19 i art. 126 P.w. z 2001 r. oraz odpowiednio art. 396 ust. 7, art. [...]1, art. [...]7, art. 16 pkt 65, art. 399 i art. 232 P.w. w wyniku nieuprawnionego stwierdzenia o braku interesu prawnego skarżącego w myśl art. 28 k.p.a., wynikającego z przepisów prawa materialnego, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 28, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz umotywował zasadność przysługującego mu statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, opierając się na argumentacji wywiedzionej w decyzji SKO z dnia [...] lutego 2019 r. wskazał przy tym, że w operacie wodnoprawnym z października 2016 r. nie uwzględniono oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego, a co więcej operat ten uwzględniał budowę inwestycji jedynie na działce nr [...] stanowiącej jezioro P.. Skarżący podniósł, że decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego wpływa bezpośrednio na jego prawa właścicielskie do niezakłóconego posiadania, bowiem zarówno teren inwestycji, jak i jego działka położone są na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZR i powinny być zagospodarowane w podobny sposób. W ocenie skarżącego, skoro zapisy P.w. z 2001 r. nakazują zgodność udzielonego pozwolenia wodnoprawnego z zapisami planu miejscowego, (który nie dopuszcza na tych terenach zabudowy o funkcji planowanej inwestycji), to jednocześnie inwestycja powinna być zgodna z przepisami u.p.z.p., na mocy których skarżącemu przysługuje status strony na zasadzie art. 28 k.p.a. Skarżący podkreślił również, że interes ten wywodzi z ustawy o ochronie przyrody i z art. 144 k.c. oraz, że dla uznania za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wystarczająca jest sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz odniósł się do zarzutów skargi

W replice na odpowiedź organu z dnia 18 sierpnia 2020 r. skarżący zaś ustosunkował się do twierdzeń organu, podkreślając, że w dniu 6 marca 2019 r. złożył trzy wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna ze względu na liczne uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, a których charakter wskazuje na to, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, wydane zostały na skutek wniosku A. K. o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia Fundacji Y. w O. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie opisanych we wstępnej części uzasadnienia urządzeń wodnych, a zakończonego ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zawierającą pozytywne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie.

Wyjaśnić w tym względzie należy na wstępie, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych. Ta instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i z tego powodu, może być stosowany tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu opisanych tam warunków (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 198/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich polega na badaniu przez organ, który wydał decyzję w I instancji, formalnych podstaw wznowienia i zmierza do ustalenia, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia. Spełnienie tego wymogu skutkuje z kolei wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w kolejnej - drugiej fazie, stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (vide: art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza więc, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 maja 2018 r., II SA/Gd 51/18, Lex nr 2500085), tj. uchyleniem lub odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli natomiast z treści zgłoszonego żądania wynika, że żądający wznowienia postępowania podmiot, nie powołuje się na żadną z podstaw wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a., organ postanowieniem odmawia wznowienia postępowania (vide: art. 149 § 3 k.p.a.). Postanowienie to dotyczy zatem czysto formalnej oceny podstaw wznowienia. Jest ono ponadto wydawane również wtedy gdy nie został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz gdy wniosek składa podmiot w sposób oczywisty niebędący stroną. Podkreślić należy, że odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy wyłącznie tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień.

Nie można zatem wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę – o ile jednak brak ten jest oczywisty. W orzecznictwie wskazuje się, że oczywistość w tym przypadku zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., II OSK 1833/19, Lex nr 27[...]306, wyrok NSA z dnia 13 września 2019 r., II OSK 2559/17, Lex nr 2739820). Podkreślić przy tym należy, że ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. W sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lecz został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia - co z kolei powinno nastąpić w drugiej fazie postępowania (czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania - por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2014 r., II SA/Gd 218/14, CBOSA). Ta zaś może zostać wszczęta jedynie wówczas, gdy wniosek o wznowienie postepowania został złożony w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a.

Do innych ustawowych przesłanek wznowienia postępowania należy m.in.: wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.) lub wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Pamiętać przy tym należy, że jeżeli strona we wniosku inicjującym tryb wznowienia postępowania sprecyzowała żądanie i jego podstawę, organ jest nimi związany.

Wszystkie cztery wyżej przytoczone przesłanki wznowienia, stanowiły podstawę sformułowanych przez skarżącego dwóch wniosków o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną, a wyżej opisaną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. wydaną w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów P.w. z 2001 r.

Pierwszy z nich - datowany na dnia [...] lipca 2018 r. a uzupełniony pismem z dnia [...] lipca 2018 r., w którym skarżący żądał wznowienia w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a., został rozpoznany negatywnie postanowieniem Dyrektora ZZ z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], z uwagi na uchybienie przez skarżącego terminu z art. 148 § 2 k.p.a. (w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz ze względu na brak inicjatywy wznowienia postępowania po stronie skarżącego, który w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nie był on stroną (w odniesieniu do przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.). Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez skarżącego, w związku z czym stało się ono ostateczne i prawomocne. Postanowieniem wydanym również [...] stycznia 2019 r. (nr [...] Dyrektor ZZ wznowił jednak z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., uznając na podstawie argumentacji przedstawionej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r., że uzasadnia ona przeprowadzenie merytorycznego postępowania wznowieniowego. Postępowanie to zostało zawieszone w dniu [...] marca 2019 r., zaś z akt sprawy nie wynika, aby zostało podjęte. Z kolei przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. powołana została przez skarżącego we wniosku

Drugi wniosek o wznowienie postępowania, powołujący przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 8 k.p.a., skarżący wywiódł w dniu [...] marca 2019 r., opierając jego uzasadnienie na okoliczności wydania w dniu [...] lutego 2019 r. przez SKO w O., decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lokalizacyjnej, m.in. w oparciu o którą, udzielono pozwolenia wodnoprawnego. Wraz z ww. wnioskiem, tego samego dnia skarżący wywiódł do organu jeszcze dwa inne wnioski. W konsekwencji w tym samym terminie do Dyrektora ZZ wpłynęły trzy wnioski skarżącego datowane na [...] marca 2019 r.: pierwszy - odnoszący się wprost do postanowienia Dyrektora ZZ z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], drugi – wyżej opisany wniosek o wznowienie postępowania oraz trzeci - w wyraźny sposób nawiązujący do postanowienia Dyrektora ZZ z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Nie budzi przy tym wątpliwości sądu, że pomimo powołania się w każdym z nich przez skarżącego na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz powielenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. na zasadzie art. 152 § 1 k.p.a., wnioski te dotyczą różnych spraw i zawierają odrębne żądania. W takiej sytuacji rolą organu I instancji było po pierwsze ustalenie zakresu żądań każdego z nich, a po drugie nadanie im właściwego biegu procesowego. Tymczasem Dyrektor ZZ po raz pierwszy zareagował na nie w niedopuszczalny zbiorczy sposób w dniu [...] kwietnia 2019 r., kierując do skarżącego pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r., w którym poinformował o obu wydanych w dniu [...] stycznia 2019 r. postanowieniach, a następnie po pięciu miesiącach, tj. w dniu [...] września 2019 r. rozpoznał łącznie wszystkie trzy ww. wnioski skarżącego z dnia [...] marca 2019 r. postanowieniem, które stanowi, wraz z utrzymującym je w mocy postanowieniem Dyrektora RZGW z dnia [...] marca 2020 r., przedmiot kontroli sądowej. Takie procedowanie, z uwagi na odrębność żądań sformułowanych przez skarżącego w każdym z wniosków, było niedopuszczalne.

Nie zmienia przy tym powyższej konkluzji fakt, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podjął próbę konwalidacji postanowienia Dyrektora ZZ rozróżniając każdy z trzech ww. wniosków, precyzując ich odrębny zakres i treść żądań, wskazując na konieczność załatwienia każdego z nich – w tym na tryb i sposób załatwienia pierwszego i drugiego, a także twierdząc - wbrew sentencji i uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, że postanowienie to odnosi się jedynie do drugiego z nich. Treść wydanego przez Dyrektora RZGW rozstrzygnięcia w istocie utrzymuje jednak ów wadliwy stan prawny. Zauważyć bowiem w tym miejscu należy, że uzasadnienie aktu prawnego nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności między jego osnową, a uzasadnieniem, o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2018 r., I OSK 873/18, Lex nr 2565108). To rozstrzygnięcie bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa (procesowego lub materialnego) w konkretnej kwestii, w oparciu o ustalony stan faktyczny, a nie uzasadnienie, które ma objaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania określonego przepisu prawnego.

Nie budzi zatem wątpliwości sądu, że oba postanowienia rozstrzygają łącznie trzy odrębne wnioski skarżącego datowane na [...] marca 2019 r., niezależnie od odmiennej w tym względzie, a wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, intencji organu odwoławczego. Rozpoznając ponownie sprawę, organy powinny zatem doprowadzić do nadania biegu procesowego każdemu z tych wniosków, co wymaga uprzedniego ustalenia przedmiotu i zakresu wywiedzionych w nich żądań. O ile te wywiedzione przez skarżącego w drugim i trzecim z przedmiotowych wniosków są w ocenie sądu dość precyzyjne, o tyle chaotyczna treść pierwszego z nich może wywoływać konsternację organu. Nie ulega jednak wątpliwości, że wniosek ten nawiązuje do postanowienia Dyrektora ZZ z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], natomiast jego brzmienie sugerować może, że stanowi on: albo zażalenie na ww. postanowienie, albo wniosek o dopuszczenie skarżącego do udziału w charakterze strony w sprawie rozpatrzonej ww. postanowieniem, albo pismo rozszerzające podstawy wznowienia powołane w poprzednich wnioskach skarżącego (rozpatrzonych ww. postanowieniem) o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jakkolwiek na obecnym etapie postępowania wiadomym jest, że wniosek ten nie stanowi zażalenia na ww. postanowienie (co wyraźnie przyznał skarżący w uzasadnieniu skargi – k. 4 verte), to w gestii organu I instancji nadal pozostaje wyjaśnienie, jaka jest faktyczna intencja skarżącego w nim zawarta, przy jednoczesnym uwzględnieniu okoliczności, że odnosi się on do prawomocnie zakończonego postępowania. Organ powinien zatem rozważyć, czy nie zachodzi potrzeba zwrócenia się do skarżącego, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., o sprecyzowanie żądania przedmiotowego wniosku, celem dokonania właściwej jego kwalifikacji. Sąd sygnalizuje przy tym, że samodzielne ustalanie przez organ woli żądającego jest niedopuszczalne, bowiem mogłoby doprowadzić do zmiany żądania wbrew jego intencji. Określenie żądania zawsze należy do wnoszącego podanie, a jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., Lex nr 3025464). Żądania zawarte w podaniu często są formułowane w sposób niejasny i nieprofesjonalny, w związku z czym organ powinien udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, że o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, w podaniu nie trzeba powoływać podstawy prawnej żądania, bowiem to organ administracji ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli. Oznacza to, że organ powinien z własnej inicjatywy przeanalizować wniosek i posiadany materiał dowodowy aby ocenić charakter pisma wniesionego przez stronę, a jeżeli budzi on wątpliwości, wyjaśnić rzeczywistą jej wolę. Dopiero niebudzące wątpliwości określenie, czego domaga się strona, może stanowić przedmiot oceny organu (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 marca 2019 r., II SA/Sz 47/19, Lex nr 26415[...]).

Abstrahując od powyższego i mając na celu prawidłowe załatwienie przez organy przedmiotowych wniosków skarżącego, sąd zauważa, że rozstrzygnięcie oraz część uzasadnienia postanowienia Dyrektora ZZ, odnoszące się do kwestii wznowienia postępowania, nie wskazują na przesłanki wznowienia postępowania, stanowiące przedmiot wstępnej i formalnej oceny, zachodzącej w wyżej opisanym pierwszym etapie postępowania wznowieniowego. Podkreślić przy tym należy, że wstępna analiza wniosku powinna być ściśle powiązana z powołaną przez wnioskodawcę podstawą wznowienia, a jej rzetelność rzutuje m.in. na ocenę tożsamości późniejszych wniosków wznowieniowych kierowanych przez ten sam podmiot - w kontekście powagi rzeczy osądzonej. Skoro zatem z postanowienia Dyrektora ZZ nie wynika, która z przesłanek wznowienia podlegała wstępnemu rozpoznaniu oraz jakie w istocie były przyczyny odmowy wznowienia postępowania, postanowienie to wymyka się merytorycznej kontroli. Nie jest przy tym wystarczające samo powołanie się przez organy obu instancji na wszczęte z urzędu postępowanie wznowieniowe nr [...], bowiem realizacja obowiązku z art. 107 § 3 k.p.a. wymaga wyjaśnienia stronie skutków procesowych wznowionego z urzędu postępowania oraz jego pozycji procesowej, w kontekście wniosku skarżącego, zawierającego po części zbieżne z tym postępowaniem podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.), a po części nowe (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Wyjaśnić skarżącemu należałoby również, że po pierwsze dysponentem postępowania wznowieniowego wszczętego z urzędu jest organ, który może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (z zastrzeżeniem, że prawdo to przekształca się w obowiązek, gdy taka przesłanka się pojawi); po drugie, że nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch równoległych postępowań wznowieniowych dotyczących tej samej decyzji; a po trzecie, że zawarte we wniosku podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. pokrywają się z treścią wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2018 r., który został już ostatecznie rozpoznany.

Sąd zauważa również, że w podstawie prawnej postanowienia Dyrektora ZZ powołano art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy – jak wskazano wyżej - postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, do którego zastosowanie mają przepisy zawarte w rozdziale 12 działu II k.p.a. Wśród nich funkcjonuje samodzielna i odrębna podstawa prawna dla odmowy wznowienia postępowania w postaci art. 149 § 3 k.p.a., zawierająca regulację szczególną względem art. 61a § 1 k.p.a. i opartą na odmiennych przesłankach. Mając na uwadze różny zakres badania przez organ zaistnienia tych przesłanek, sąd uznał, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że oceny tej nie zmienia powołanie art. 149 § 3 k.p.a. przez Dyrektora RZGW w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia, bowiem organ odwoławczy wyszedł poza dyspozycję tego przepisu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu, Dyrektor RZGW poddał bowiem analizie okoliczność istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego do udziału w postępowaniu, którego wznowienia skarżący się domaga. Tymczasem w orzecznictwie wskazuje się, nad wyraz jednolicie, że ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku wszczętego postępowania wznowieniowego, a wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć w zasadzie do przypadków, gdy osoba żądająca wszczęcia postępowania, nie powołuje się na interes prawny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2019 r., II OSK 2259/17, Lex nr 2739820, wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., II OSK 2411/15, Lex nr 2 310 016; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OSK 191/12, Lex nr 1219080). Fakt, że osoba wnosząca o wznowienie postępowania nie jest jego stroną, może być podstawą odmowy wznowienia postępowania wyłącznie wówczas, gdy kwestia ta jest oczywista w świetle uwarunkowań konkretnej sprawy. Wszelkie zaś wątpliwości w tym zakresie eliminują możliwość wydania postanowienia odmownego i powodują konieczność wznowienia postępowania (o ile został zachowany termin na złożenie wniosku), a następnie analizę kwestii posiadania przez wnoszącego podanie, przymiotu strony (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 144/19, Lex nr 2683908). Nie jest zatem w żadnym wypadku dopuszczalne badanie przez organ interesu prawnego osoby wnoszącej o wznowienie postępowania, na etapie wstępnej oceny przesłanek wszczęcia postępowania wznowieniowego, czego dopuścił się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Nawiązując zaś na marginesie do poczynionej tam analizy merytorycznej, sąd zauważa, że na gruncie obowiązującego w dniu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego - art. 127 ust. 7 P.w. z 2001 r., status strony przysługiwał m.in. właścicielowi powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt. 5 ww. przepisu). Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej nieopodal jednej z działek objętych inwestycją, na którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego, jednakże ze sporządzonego na potrzeby ww. postępowania operatu wodnoprawnego wynika, że nieruchomość ta nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji (str. 37 akt sprawy [...]). W przypadku konieczności dokonywania ponownej analizy, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, organy zatem powinny ocenić na podstawie akt tej sprawy, czy prawidłowo ustalono w tym postępowaniu zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanej inwestycji, a także inne jej cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w jej otoczeniu, przy jednoczesnym uwzględnieniu m.in. nakazów i zakazów zawartych w obowiązujących przepisach. Przede wszystkim zaś powinny ustalić, czy tego rodzaju analiza w ogóle miała miejsce. Ponadto, wbrew stanowisku organu II instancji, dla przyjęcia, że przesłanka legitymacyjna została spełniona, nie jest konieczne ustalenie, że planowane wykonanie urządzenia wodnego faktycznie, realnie i bezpośrednio będzie oddziaływać na daną nieruchomość, bowiem wystarczające jest ustalenie, że planowane prace związane z wykonaniem urządzenia wodnego, mogą choćby pośrednio oddziaływać na daną nieruchomość sąsiednią lub jej część (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2019 r., II SA/Rz 673/18, Lex nr 2646315). Dokonanie ww. analizy jest niezbędne i konieczne do zdefiniowania statusu strony w rozumieniu art. 127 ust. 7 pkt 5 P.w. z 2001 r. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia II SA/Wr 871/15, Lex nr 2042679).

Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia sąd uznał, że sprawa wymaga ponownego przeanalizowania w celu nadania właściwego biegu procesowego każdemu ze złożonych przez skarżącego w dniu [...] marca 2019 r. wniosków. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wyeliminują zatem dostrzeżone przez sąd, a wyżej opisane wadliwości procesowe, które mogły mieć lub miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił w punkcie 1 wyroku zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, działając w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego w kwocie 100 zł (tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego – k. 23) orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a.