Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 3056/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel - Ziaja Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Mariusz Kotulski (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Zakładu "A" Spółka Jawna w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia 25 listopada 2003 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, II zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Zakładu "A" Spółka Jawna w O. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania..


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek Biura "B" Spółka Akcyjna w K. działającego w imieniu i na rzecz "C" Spółka Akcyjna Regionalnego Oddziału [...] w T., w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji pomiarowej gazu wysokiego ciśnienia na działkach nr ewid. "1", "2" i "3" w P.

Decyzją z dnia [...].12.2002 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy B. ustalił, w wyniku rozpatrzenia wniosku Biura "B" S.A. w K. działającego w imieniu "C" S.A. Regionalnego Oddziału [...] w T., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji pomiarowej gazu wysokiego ciśnienia na działkach nr ewid. "1", "2" i "3" w P. Decyzja ta wskutek wniesienia odwołań B.Z. oraz Zakładu "A" Spółka Jawna została uchylona w całości, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].02.2003r., sygn. akt [...].

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Biura "B" S.A. w K. działającego w imieniu "C" S.A. Regionalnego Oddziału [...] w T., Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją z dnia 10.10.2003 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji pomiarowej gazu wysokiego ciśnienia na działkach nr ewid. "1", "2- i "3" w P.

W decyzji organ l instancji powołał ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B., zgodnie z którymi wnioskowane do zabudowy działki położone są na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny upraw polowych. W obrębie terenu przewiduje się realizację gazociągu wysokiego ciśnienia relacji Z. oraz postuluje się przebieg trasy gazociągu wysokiego ciśnienia B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ l instancji stwierdził, że wnioskowane do realizacji zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 1991r., ogłoszoną w Dz. Urz. [...] oraz zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. polegającej na zmianie tras oraz ustalenia nowej trasy gazociągów wysokiego ciśnienia zatwierdzonej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...].10.1993r. ogłoszoną w Dz. Urz. [...].

Od powyższej decyzji odwołał się Zakład "A" Spółka Jawna w O., wnosząc o jej uchylenie. Odwołująca się strona zarzuciła, że decyzja organu I instancji z dnia 10.10.2003 r. wydana została na wniosek podmiotu, który nie posiadał legitymacji czynnej do występowania w sprawie, a ponadto w oparciu o nieprawomocne postanowienie Starosty B. z dnia 09.10.2003r., nr [...], które zastało zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Strona podnosi, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji pomiarowej gazu wysokiego ciśnienia obarczony został błędem formalnym, gdyż zgodnie z przepisem art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna. Odwołujący wskazuje, iż przedmiotowe postępowanie toczy się na wniosek złożony przez Biuro "B" S.A. w K., działające w imieniu "C" S.A. w W., Regionalny Oddział [...] w T. Pełnomocnikiem wnioskodawcy jest zatem osoba prawna - co potwierdza dokument z dnia 22.05.2002r. o nazwie "Pełnomocnictwo".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 25.11.2003 r., znak: [...] utrzymało w mocy w/w decyzję organu l instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 43 tej ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu odwoławczego, organ l instancji przedłożonym materiałem dowodowym wykazał, że budowa stacji pomiarowej gazu wysokiego ciśnienia na działkach nr ewid. "1", "2" i "3" w P. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. Decyzją z dnia 10.10.2003 r. zasadnie - zdaniem organu II instancji - ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Organ II instancji uznał podnoszony przez stronę odwołującą zarzut, iż sprawa toczyła się na wniosek podmiotu nie posiadającego legitymacji czynnej w sprawie, za bezpodstawny. O ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji "wystąpiło Biuro "B" S.A. w K., działając w imieniu "C" S.A. w W., Regionalny Oddział [...] w T. Wniosek podpisany został przez Kierownika Zespołu [...] mgr inż. J.G. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo z dnia 22 maja 2002r. udzielone na rzecz Biura "B" S.A. w K. Biuro to przy piśmie z dnia 12.11.2003r. przekazało do Kolegium Odwoławczego kserokopię pełnomocnictwa "C" S.A. w W. Regionalny Odział [...] w T. z dnia 27 czerwca 2003r., udzielonego dla Biura "B" S.A. w K. reprezentowanego przez Pana J.G. Kierownika Zespołu [...]. Pełnomocnictwo to podpisane zostało przez Dyrektora i Z-cę ds. Ekonomicznych - Głównego Księgowego."

Organ odwoławczy stwierdził także, że zaskarżona decyzja z dnia 10.10.2003 r. została wydana w oparciu o nieostateczne postanowienie Starosty B. z dnia 09.10.2003 r. znak: [...], którym uzgodniono pod względem oddziaływania na środowisko warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to zostało jednak w trybie zażaleniowym utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 17.11.2003r., nr [...]. Naruszenie przez organ l instancji postanowień art. 106 k.p.a. nie mogło w niniejszej sprawie skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargi Zakładu "A" Spółka Jawna w O., z daty 12.12.2003 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25.11.2003 r., znak: [...].

W treści skargi strona skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 10.10.2003 r. Strona skarżąca zarzuciła, że decyzja wydana została na wniosek podmiotu, który nie posiadał legitymacji czynnej do występowania w sprawie, a także wydana została w oparciu o nieprawomocne postanowienie Starosty B. z dnia 09.10.2003r. Podniesiono także, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika kto "ma prawo podpisywania w imieniu spółki prawa handlowego jaką jest "C" S.A." wystawianych przez ten podmiot dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko oraz argumentację zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Strona skarżąca wniosła pismo procesowe z dnia 26.02.2004r. podnosząc, że organ odwoławczy powołuje się na okoliczności i dokumenty, których nie było w postępowaniu przed organem I instancji. "Zaznaczyć dodatkowo należy, że "pełnomocnictwo" z dnia 22.05.2002r. udzielone Biuru "B" S.A. w K. przez "C" S.A. w W. Regionalny Oddział [...] w T. jest bezprzedmiotowe - wydane bowiem zostało z naruszeniem prawa. Dyrektor "C" S.A. [...] w T., zgodnie z KRS [...] nie jest umocowany do składania oświadczeń woli w imieniu spółki. Jego uprawnienia wynikają z udzielonego Mu przez Zarząd "C" S.A. w W. pełnomocnictwa ogólnego, z którego wynika (punkt II.4), że pełnomocnictw dalszych może udzielać wyłącznie we współdziałaniu z innym pełnomocnikiem ustanowionym w Oddziale). Obowiązkiem organu I stopnia było sprawdzenie dołączonych do sprawy pełnomocnictw wraz z dokumentami wskazującymi na umocowanie osób pełnomocnictwa te podpisujące. (...) SKO pomija oczywisty dowód, że organ I instancji działał niezgodnie z prawem, co sam potwierdza w petitum zaskarżonej decyzji."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga w pełni zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o fakcie wszczęcia postępowania właściwy organ administracyjny jest zobowiązany zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W niniejszym postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrz Miasta i Gminy B. - właściwy organ administracyjny winien ustalić krąg stron tego postępowania w oparciu o wypis i wyrys z ewidencji gruntów. W aktach administracyjnych znajduje się tylko wypis z rejestru (k 8-9 akt administracyjnych) brak jest natomiast wyrysu z ewidencji gruntów, a zatem nie ma możliwości sprawdzenia czy prawidłowo zapewniono wszystkim uprawnionym udział w przedmiotowym postępowaniu.

W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek pełnomocnika - Biura "B" S.A w K., działającego w imieniu "C" S.A. w W., Regionalnego Oddziału [...] w T. Organy administracyjne przyjęły powyższe umocowanie do działania za skuteczne i doręczały orzeczenia na adres w/w Biura. Zgodnie z art. 33 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a więc Biuro "B" S.A. w K. nie może pełnić funkcji pełnomocnika.

W aktach administracyjnych brak jest wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego, dotyczącego "C" S.A. w W., Regionalnego Oddziału [...] w T. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie organy administracyjne uznały skuteczność znajdujących się z aktach pełnomocnictw z dnia 22 maja 2002r. oraz z dnia 27 czerwca 2003r. Podjęte przez organ odwoławczy rozważania w zakresie skuteczności reprezentacji są chybione.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. Wśród podmiotów, które mogą mieć status strony, art. 29 k.p.a. wymienia osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

"C" S.A. w W., Regionalny Oddział [...] w T. jest spółką kapitałową, uregulowaną w kodeksie spółek handlowych, mającą osobowość prawną. Z racji posiadanej osobowości prawnej spółki kapitałowe mogą być stronami postępowania administracyjnego w każdej sprawie. Jako osoba prawna wnioskodawca winien przedłożyć wyciąg z KRS wskazujący jakie są zasady reprezentacji tego podmiotu, a jeżeli tego nie zrobił organy administracyjne winny wezwać o uzupełnienie tego braku. Umożliwia to bowiem, kontrolę czy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został podpisany przez osoby uprawnione do reprezentacji takiej osoby prawnej lub czy takie uprawnione osoby udzieliły prawidłowego pełnomocnictwa (art. 30 § 3 k.p.a.). W aktach administracyjnych brak jest w tej mierze jakichkolwiek ustaleń. Tym samym nie sposób stwierdzić, czy udzielone w sprawie pełnomocnictwa z 22.05. 2002r. oraz z 27.08.2003r., zwłaszcza że strona skarżąca podnosi zarzuty w tym zakresie, dokonane zostały prawidłowo.

Podzielić należy także zarzuty skargi, iż nie można udzielić pełnomocnictwa osobie prawnej, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z brzmieniem art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. W przedmiotowej sprawie osoba działająca jako "pełnomocnik" inwestora w żaden sposób nie udokumentowała, że jest tym pełnomocnikiem. Zarówno pełnomocnictwo z 22.05.20025r., jak i z 27.08.2003r. nie wskazują jednoznacznie, aby J.G. był pełnomocnikiem inwestora. Pierwsze z pełnomocnictw nic o tym nie mówi, a jedynie ustanawia pełnomocnikiem osobę prawną Biuro "B" S.A w K. Późniejsze z pełnomocnictw także ustanawia pełnomocnikiem Biuro "B" S.A. w K., które jedynie ma być reprezentowane przez J.G. Nawet gdyby przyjąć, iż każdy z tych podmiotów jest pełnomocnikiem inwestora, to zawarte w pełnomocnictwie sformułowanie "i umocowujemy ich do działania w imieniu Regionalnego Oddział [...] w T." sugeruje, iż ma być to reprezentacja łączna. Co więcej pełnomocnictwo to umocowuje wskazanego w nim pełnomocnika (pełnomocników) wyłącznie do działania od 27.08.2003r. W konsekwencji w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla J.G. do reprezentowania inwestora w przedmiotowej sprawie i złożenia wniosku o ustalenie w.z i z.t., które pochodziłoby najpóźniej z daty wniesienia wniosku wszczynającego postępowania administracyjne. Organy administracyjne winny zatem wezwać pełnomocnika do wykazania się prawidłowym pełnomocnictwem do reprezentowania mocodawcy i działania w jego imieniu, bądź do podpisania wniosku przez osoby uprawnione do reprezentowania inwestora.

Podzielić należy również zarzuty skargi, iż decyzję organu I instancji wydano pomimo, iż postanowienie Starosty B. z 9.10.2003r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko, nie było jeszcze ostateczne. Błędu tego nie może konwalidować fakt, że stało się ono ostateczne przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy.

Dodatkowo wskazać należy, iż załącznik graficzny do decyzji organu I instancji z 10.10.2003r. nie jest podpisany.

Nadto wskazać należy, że organy administracyjne za stronę niniejszego postępowania administracyjnego uznały Zakłady "A" Spółka Jawna w O. Spółka jawna jest spółką osobową uregulowaną w k.s.h., nie mającą osobowości prawnej. Spółki osobowe jako podmioty prawa mają zdolność sądową, a mogą być stronami postępowania administracyjnego wyłącznie z mocy przepisów odrębnych.

Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi zatem nie tyle o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ile o interes, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji tego podmiotu (interes prawny). Ponadto interes ten musi być interesem indywidualnym strony, czyli dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Chodzi przy tym o normę konkretną, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego podmiotu jako strony postępowania. Źródeł zdolności administracyjnoprawnej należy zatem poszukiwać w sferze przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Omówione przesłanki rzutujące na kwestię posiadania przymiotu strony nie zostały spełnione w odniesieniu do w/w Spółki Jawnej - Zakłady "A". W niniejszej sprawie brak regulacji szczególnej przyznającej w/w spółce jawnej status strony. Przywołany już wyżej art. 29 k.p.a. enumeratywnie wymienia kto może być stroną postępowania administracyjnego: osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Spółka jawna nie mieści się w żadnej z tych kategorii. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania administracyjnego powinni być wspólnicy spółki jawnej, a nie spółka jawna jako podmiot nie posiadający osobowości prawnej. Organ odwoławczy błędnie zatem rozpatrzył odwołanie Zakładu "A" Spółka Jawna w O. i skierował do tego podmiotu swoją decyzję (podobnie jak i organ I instancji) gdyż podmiot ten nie może być stroną postępowanie administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Z treści art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że jednym z podstawowych elementów decyzji jest oznaczenie strony lub stron. W niniejszym postępowaniu administracyjnym organ administracyjny nie uczynił zadość wskazanemu obowiązkowi czym rażąco naruszył przepisy proceduralne.

Natomiast obowiązkiem organu odwoławczego rozpatrującego tą sprawę było zbadanie czy odwołanie pochodzi od strony i czy decyzja wydana w wyniku postępowania pierwszoinstancyjnego została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie.

Zatem rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji naruszył też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jednocześnie wskazać należy, że podmiot, który w decyzji wskazany został jako strona postępowania (jej adresat), ale stroną de facto nie jest, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę do sądu administracyjnego.

Wskazane przez Sąd uchybienia organów administracyjnych miały wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy.