Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1848/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E.P. i W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących E.P. i W.P. solidarnie kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, w skrócie u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. P., ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny oraz jego rozbudowy i nadbudowy na działce nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w S.

Określił następujące warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) funkcja zabudowy - mieszkaniowa wielorodzinna;

b) linia zabudowy - nieprzekraczalna w odległości 12,5 m od krawędzi jezdni ul. [...];

c) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - wskaźnik dla całej zabudowy na terenie inwestycji - od 0,13 do 0,29;

d) szerokość elewacji frontowej (dla całego budynku po rozbudowie i nadbudowie, od strony ul. [...]) - od 9,0 m do 9,7 m;

e) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (dla całego budynku po rozbudowie i nadbudowie, od strony ul. [...]) - od 8 m do 11 m;

f) geometria dachu (dla całego budynku po rozbudowie i nadbudowie) dach dwu lub wielospadowy, z kalenicą główną równoległą do elewacji frontowej (od strony ul. [...]), wysokość głównej kalenicy - od 9,3 m do 11,5 m, kąt nachylenia połaci od 15° do 50°;

g) powierzchnia biologicznie czynna - min. 25% powierzchni terenu inwestycji.

Określił też wymaganą ilość miejsc postojowych: minimum 1,2 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny, przy czym nakaz 10% w ramach miejsc postojowych w formie parkingów terenowych na terenie inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że A.P., wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny oraz jego rozbudowie i nadbudowie na działce nr [...], przy ul. [...] w S.

W toku postępowania W. P. właściciel sąsiedniej działki nr [...], zgłosił zastrzeżenia do wniosku inwestora, wskazując, że:

- długość, linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokość głównej kalenicy naruszają cechy i znacząco przekraczają wartości (w tym średnie) zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji jak również całej zabudowy z obszaru analizowanego; umożliwienie realizacji inwestycji naruszy zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego;

- inwestycja pogorszy jakość życia i będzie miała negatywny wpływ na jego nieruchomość: emisja zanieczyszczeń i zapachów, zacienienie i ograniczenie dostępu do światła słonecznego, nasilenie hałasu, możliwość zasypywania opadami śnieżnymi i zalewania wodą opadową (zagrożenia zdrowia, życia i mienia: konstrukcji dachu czy środków transportu), pogorszenie efektywności pieca i ciągu kominowego, spadek walorów rekreacyjnych, spadek wartości nieruchomości;

- funkcja planowanego budynku (mieszkalna wielorodzinna) jest niezgodna z jednorodzinnym charakterem terenów sąsiednich - przylegających do tej samej drogi publicznej.

Organ wskazał, że na terenie dz. nr [...] przy ul. [...] w S., nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 (pkt 1-5) u.p.z.p.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu .

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawi art. 67 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ weryfikował, czy planowana inwestycja nawiązuje funkcją oraz swoimi cechami przestrzennymi (tj. parametrami oraz wskaźnikami architektonicznymi oraz urbanistycznymi) do zabudowy sąsiedniej, nie naruszając ładu przestrzennego.

Wskazał, że przepisy u.p.z.p. nie definiują pojęcia "działki sąsiedniej". W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że pojęcie to należy interpretować szeroko, za czym przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej z terenem inwestycji, ale należy odnieść to pojęcie do terenów położonych w okolicy, stanowiących pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy. Urbanistyczną strukturą w postępowaniu o wydanie decyzji warunków zabudowy jest obszar analizowany.

Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. Dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, uwzględniając wszystkie istniejące zabudowania na obszarze analizy.

W odniesieniu do zastrzeżeń uczestnika postępowania wskazał, że ewentualne negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości (m.in. emisja zanieczyszczeń i zapachów, zacienienie i ograniczenie dostępu do światła słonecznego, nasilenie hałasu, możliwość zasypywania opadami śnieżnymi i zalewania wodą opadową, spadek wartości nieruchomości) nie są przedmiotem badania i oceny przez organ administracji właściwy dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono wymagania dotyczące planowanej zabudowy.

Za szerokość frontu terenu inwestycji przyjęto szerokość jego przylegania do ulicy [...] (droga gminna) - z tego odcinka granicy, zgodnie z wnioskiem odbywać się będzie główny dostęp do terenu inwestycji, tj. zlokalizowany będzie główny wjazd lub wejście na teren inwestycji. Długość przedmiotowego odcinka wynosi około 14,7 m. Trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynosi zatem 44,1 m, z tego względu przyjęto obszar analizy odsunięty od granic terenu inwestycji o minimum 50 m.

Do obszaru analizy włączono wszystkie zabudowane działki budowlane mieszczące się w całości w minimalnej granicy obszaru analizowanego oraz działki do ich granic ewidencyjnych lub do granic arkusza mapy zasadniczej, w przypadku działek budowlanych przeciętych ww. granicą minimalną. Miało to na celu uzyskanie pełnego kontekstu oraz kompleksową ocenę każdej nieruchomości w zakresie badania: funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w obrębach całych działek budowlanych.

Wyznaczono obszar analizy, którego granice odsunięte były od terenu inwestycji od 50 m do około 123 m i dokonano analizy urbanistyczno-architektonicznej wszystkich działek i istniejącej zabudowy.

Uczestnicy postępowania twierdzili, iż organ celowo powiększył obszar analizowany o zabudowania z innego osiedla mieszkaniowego w celu uzyskania korzystnych dla inwestora ustaleń. Ich zdaniem zakłóci to układ funkcjonalno-przestrzenny okolicy i zmieni mieszkaniowy charakter zabudowy wzdłuż ul. [...] - z jednorodzinnego na wielorodzinny.

Organ wskazał, że działka przywołana przez uczestników tj. nr [...] obr. [...] (zabudowana budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi), została przecięta minimalną granicą obszaru analizowanego. Dlatego objęto w całości działki ewidencyjne - do ich granic ewidencyjnych lub w sposób w jaki mieszczą się na arkuszu mapy zasadniczej. Tylko tak włączone do analizy działki (w całości) mogły stanowić miarodajne źródło informacji - właściwą podstawę do dokonywania analiz.

W ten sposób obszarze analizy znalazł się jeden budynek mieszkalny wielorodzinny o wielkogabarytowej skali przestrzennej - na działce nr 10. Pozostałych 4 budynków nie poddano analizie, gdyż znalazły się one poza dostępnym arkuszem mapy zasadniczej. Ze względu na fakt, iż wszystkie budynki na tej działce charakteryzują te same parametry i cechy architektoniczne (typowe dla zabudowy wielkogabarytowej) oraz z uwagi na odmienną skalę przestrzenną planowanej inwestycji ustalenie warunków zabudowy w zakresie gabarytów odbyło się w oparciu o parametry budynków o tej samej drobnogabarytowej skali przestrzennej.

W ocenie organu rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (zasady dobrego sąsiedztwa) należy traktować szeroko. Kontynuacja funkcji oznacza, że zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów).

Orzecznictwo wskazuje na konieczność uwzględnienia przy ustalaniu warunków zabudowy funkcji jaki i parametrów przestrzennych zabudowy występującej także w dalszym sąsiedztwie inwestycji, nie tylko nieruchomości dostępnych z tej samej co teren inwestycji ulicy. Wystarczające jest, aby na analizowanym obszarze znajdował się jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, któremu służyć ma zasada dobrego sąsiedztwa.

Dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 r., II OSK 1777/20). Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego.

W przedmiotowym postępowaniu, dominującą funkcją w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna (w tym zabudowania gospodarcze, garażowe). Jej dopełnieniem jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna (dz. 10 obr. 133). Wnioskowana przez inwestora funkcja mieszkaniowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Obszar analizy można podzielić na 2 obszary o określonej, charakterystycznej tkance funkcjonalno - przestrzennej. Pierwszy z nich (w nim znajduje się działka inwestycyjna) to zwarta struktura urbanistyczna (wzdłuż ul. [...]) drobnogabarytowego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego (wraz z budynkami towarzyszącymi - garażowymi i gospodarczymi). Drugi z nich, położony w południowej części obszaru analizy, to fragment rozplanowanego spółdzielczego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego - to część założenia przestrzennego wydzielonego poprzez przebieg ulic publicznych ze specyficznym dla tego typu zabudowy sposobem zagospodarowania. Jest to regularna siatka wolnostojących, 5 kondygnacyjnych spółdzielczych "bloków" mieszkalnych wielorodzinnych wznoszonych technologią prefabrykowaną z dziedzińcami wypełnionymi ogólnodostępną zielenią i parkingami.

W zakresie parametrów przestrzennych, planowana inwestycja nawiązywać będzie zarówno funkcją (funkcja mieszkaniowa) oraz przede wszystkim skalą przestrzenną do zabudowy o tej samej skali przestrzennej tj. budynków mieszkalnych jednorodzinnych z obszaru analizowanego.

Stan zagospodarowania nieruchomości wzdłuż ul. [...] wskazuje, iż możliwa jest w tym rejonie realizacja budynków o wymiarach zbliżonych do budynków sąsiadujących. Ustalenie parametrów dla planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce o powierzchni typowej dla zabudowy jednorodzinnej, determinuje możliwości inwestycyjne, jest racjonalne z punktu widzenia technicznego i nie wprowadzi dysonansu przestrzennego wzdłuż ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), po rozpoznaniu odwołań E. P. oraz W. P. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny oraz jego rozbudowy i nadbudowy na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w S. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wydanie pozytywnej decyzji możliwe było wobec łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Narzędziem weryfikacji przesłanek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

Wbrew twierdzeniom odwołujących, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowy sposób i w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Stosownie do § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez front działki, stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Front działki nr [...] objętej wnioskiem wynosił 14,7 m, zatem obszar analizowany wyznaczono przy przyjęciu ustawowego minimum, to jest odległości 50 m od terenu działki objętej inwestycją. Taką odległość przyjęto w kierunku północnym, południowym oraz wschodnim, nieznacznie powiększając obszar objęty analizą o kilka bądź kilkanaście metrów, aby obszarem analizowanym objąć całe działki ewidencyjne wchodzące w obszar analizowany. Tego rodzaju "poszerzenie" obszaru analizowanego pozostawało bez wpływu dla rozpoznania sprawy, bowiem w obszar analizowany wchodziły części nieruchomości, które podlegałyby analizie, z uwagi na ich zlokalizowanie w obszarze poddanym badaniu. Odległość 50 m od granic działki nr [...] przecinała działki nr [...], [...] oraz [...], stąd znajdująca się na nich zabudowa podlegałaby analizie.

Prawidłowe było objęcie obszarem analizowanym działki nr ewidencyjny [...] (obręb [...]), bowiem odległość 50 m od granic działki inwestycyjnej sięga do tej nieruchomości i przecina znajdujący się na niej budynek mieszkalny wielorodzinny, który został uwzględniony w analizie (analizie nie poddano pozostałych budynków wielorodzinnych zlokalizowanych na tej nieruchomości).

W przypadkach zróżnicowanej zabudowy występującej w obszarze analizowanym, organ przy ustalaniu warunków nowej zabudowy - kierując się wymaganiami ładu przestrzennego - dostosowuje ją do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Dla ustalenia warunków zabudowy decydujące znaczenie ma analiza tych działek sąsiednich, na których znajduje się zabudowa o podobnym charakterze, co pozwala określić wymagania w zakresie parametrów i cech kształtowania nowej zabudowy (wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11, 21 czerwca 2011 r. II OSK 1095/10, 19 czerwca 2012 r. II OSK 509/11, 11 marca 2014 r. II OSK 2463/12, 4 listopada 2016 r., II OSK 204/15).

Z analizy obszaru analizowanego wynikało, iż zlokalizowana jest w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak również znajduje się nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. W przypadku wystąpienia różnorodnej zabudowy w obszarze analizowanym istotne znaczenie ma występowanie wyodrębnionych kompleksów o jednolitym funkcjonalnie sposobie zagospodarowania danego terenu.

Dalej organ II instancji wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowią, że poszczególne wskaźniki i parametry ustala się na podstawie średnich wartości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Natomiast linia zabudowy ustalana jest zasadniczo jako przedłużenie linii istniejącej w sąsiedztwie (§ 4 ust. 1), z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi z ust. 2-3 § 4 rozporządzenia. Odstępstwo od powyższych reguł ustalania linii zabudowy oraz pozostałych wskaźników i parametrów jest możliwe, jeżeli wynika to z analizy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4).

Ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego).

Organ I instancji zastosował przy wyznaczaniu poszczególnych parametrów zabudowy odstępstwa od stwierdzonych średnich wielkości, jednakże miało to swoje uzasadnienie w analizie.

Odwołujący się kwestionowali określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy jako 12,5 m od krawędzi ul. [...] w S.. W zależności od uwarunkowań lokalnych ustala się, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy (np. [...]), a niekiedy wystarczające jest określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, czyli granicę maksymalnego zbliżenia do drogi publicznej.

Organ I instancji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy mając na uwadze treść § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Parametr ten jest zróżnicowany na działkach sąsiednich - nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - osiąga odległości rzędu 15,3m, 15,3m, 14 m, 13,3m, 14,3m, 15,2m, 15m. Ponadto po tej samej stronie ulicy znajdują się dwa budynki zlokalizowane w odległości od krawędzi ulicy - 5,8m oraz 3,7m (budynek mieszkalny na działce nr [...]).

Na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną, linia zabudowy wynosi 12,5m. Budynek mieszkalny na tej działce zespolony został z budynkiem garażowym, tworząc jedną bryłę. Przyjęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy na poziomie 12,5m nie naruszy ładu przestrzennego na analizowanym obszarze, gdyż linie zabudowy poszczególnych zabudowań znajdują się w różnych odległościach, a planowana linia zabudowy będzie nawiązywała do zabudowy znajdującej się na sąsiedniej nieruchomości.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z przeprowadzonej analizy wynikało, iż w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry w powyższym zakresie, przy czym średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,19. Natomiast wskaźnik minimalny wynosi 0,07, zaś maksymalny 0,29.

Powyższy parametr dla wnioskowanej inwestycji ustalono w przedziale od 0,13 (powierzchnia istniejącej już na działce zabudowy) do 0,29 - maksymalny wskaźnik zabudowy występujący na działce nr [...]. Przyjęta wielkość przekracza średnią, jednakże ustawodawca dopuścił tego rodzaju odstępstwo (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Odstępstwo ma uzasadnienie w sporządzonej analizie, z której wynika znaczne zróżnicowanie w tym zakresie. Wskaźnik powierzchni zabudowy analizowano dla sąsiednich 18 nieruchomości, zaś wskaźnik równy średniej wielkości powierzchni zabudowy bądź go przekraczający występuje aż na 10 z nich. Na działkach nr [...] -0,25; [...]-0,19; [...]-0,24; [...] -0,28; [...]-0,28; [...]-0,24; [...]-0,20; [...]-0,19; [...]- 0,29; [...] - 0,27. Na 10 nieruchomościach (wśród 18 analizowanych), wskaźnik przekracza średnią powierzchnię zabudowy, zdecydowana część nieruchomości osiąga wielkości bardzo zbliżone do wskaźnika ustalonego dla planowanej inwestycji. Swoją kontynuację ma również dolna granica ustalona przez organ dla powierzchni zabudowy – [...] - 0,14; [...] - 0,11; [...] - 0,15; [...] - 0,13; [...] - 0,14. Wniosek dotyczył budownictwa wielorodzinnego i dlatego niemożliwe byłoby ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w nawiązaniu do minimalnych wielkości z obszaru analizowanego.

Kolejne wskaźniki to jest szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu wyznaczono zgodnie z obowiązującymi przepisami. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono dla inwestycji objętej wnioskiem jako - od 9 m do 9,7 m. Powyższy parametr, ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Nieracjonalne byłoby przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej dla budynku wielorodzinnego uwzględniać najmniejsze wartości charakterystyczne dla zabudowy jednorodzinnej, która ze swojej istoty ma znacznie mniejsze gabaryty. Przyjęte wartości - to jest od 9 m do 9,7 m są charakterystyczne dla całego analizowanego obszaru.

Średnia wielkość tego parametru wynosi 8 m, przy wielkości minimalnej - 3,1 m i maksymalnej - 13,6 m. Wielkość, jaką organ przyjął dla planowanej inwestycji, a nawet większa, jest właściwa dla 12 nieruchomości z obszaru analizowanego – [...] - 9,1 m; [...]-12,2 m; [...]- 13,6 m; [...] - 10,1 m; [...] - 13,1; [...] - 11,9 m; [...] - 10,9 m; [...] - 10,5 m; [...] - 10,1 m; [...] - 9,0 m, [...] - 12,1 m; [...]-10,7 m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z uwagi na charakter planowanej zabudowy, odstąpiono od wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie średniej w obszarze analizowanym, która wynosi 6,9 m - przy czym maksymalna wartość sięga aż 15,8 m.

Powyższy parametr określono w przedziale od 8 m do 11 m. Wielkości z tego przedziału charakteryzują 10 nieruchomości z obszaru analizowanego: [...] - 8,5 m; [...] - 8,5 m; [...] - 10,0 m; [...] - 10,5 m; [...] - 11,0 m; [...] - 8,5 m; [...] - 8,0 m; [...] - 8,0 m; [...] - 10,5 m; [...] - 15,8 m.

Ustalone wskaźniki w powyższym zakresie, wbrew twierdzeniom odwołujących się, wynikają z przeprowadzonej analizy, stąd możliwym było zastosowanie odstępstwa. Ustalone wielkości występują w obszarze analizowanym.

Geometrię dachu organ określił jako dach dwu lub wielospadowy, z kalenicą główną równoległą do elewacji frontowej (od strony ulicy Okrężnej), wysokość głównej kalenicy od 9,3 m do 11,5 m, kąt nachylenia połaci od 15° do 50° (przy czym kąt nachylenia 40° występuje na działkach nr [...], [...], [...], zaś 50° - na działkach nr [...], [...]).

W obszarze objętym analizą występują dachy zarówno dwuspadkowe, jak i wielospadowe o stwierdzonych kątach nachylenia. Średnia wysokość głównej kalenicy wynosi 7,8 m - przy minimalnej 2,5 m do maksymalnej 15,8 m. Wielkości przyjęte dla planowanej inwestycji (oraz oscylujące pomiędzy nimi) występują na 13 nieruchomościach: [...] - 9,5 m; [...] - 9,5 m; [...] - 10,5 m; [...] - 11,5 m; [...] -10,5 m; [...]-11 m; [...]-10,5 m; [...]- 10 m; [...]- 10 m; [...]-10 m; [...] - 10 m; [...] - 10,5 m; [...] - 15,8 m. Ustalenia w tym zakresie kontynuują parametry istniejącej zabudowy.

Wprowadzono obowiązek zachowania części terenu inwestycji jako powierzchni biologicznie czynnej - min. 25% powierzchni terenu przewidzianego pod inwestycję.

W ocenie organu nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jak również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem planowana inwestycja spełnia warunki dobrego sąsiedztwa.

Teren objęty inwestycją posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej - do ul. [...].

Inwestor legitymuje się umowami dotyczącymi zaopatrzenia terenu objętego inwestycją w niezbędne do jej funkcjonowania media - energię elektryczną - zgodnie z oświadczeniem z dnia 4 lutego 2021 r.; wodę i odprowadzanie ścieków - umowa nr [...] z dnia [...] października 2020 r.

W ocenie Kolegium zarzuty co do ewentualnego negatywnego wpływu inwestycji na działki odwołujących się nie są zasadne na tym etapie procesu inwestycyjnego. Zakres ochrony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie Decyzja o warunkach zabudowy przesądziła jedynie o tym, że na danym terenie taka inwestycja jest dopuszczalna.

W kwestii nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania organ wskazał że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania mogą być, oprócz inwestora także właściciele nieruchomości sąsiadujących pod warunkiem, że wykazane zostanie w konkretnych okolicznościach istnienie przesłanek z art. 28 kpa., a więc wpływu wyniku postępowania na własny interes prawny lub obowiązek tych podmiotów.

E. P. oraz W. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie:

1. art. 107 § 1 i § 3 w z w. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:

- brak wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ogólnikowe stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji,

- brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie rzekomego prymatu "zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i konieczności tworzenia w miastach "nowych zespołów urbanistycznych (...)" - k. 7 uzasadnienia decyzji,

- pominięcie, iż działki przy ul. [...] w S. położone są na terenie osiedla domów jednorodzinnych, natomiast działka nr [...] wchodzi w skład odrębnego dużego osiedla bloków wielorodzinnych będących własnością Spółdzielni Mieszkaniowej w [...],

2. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów oraz wyciągnięcie wniosków nie mających odzwierciedlenia w materiale dowodowym, tj.:

- stwierdzenie, prymatu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i konieczności tworzenia w miastach "nowych zespołów urbanistycznych (...) a najbardziej pożądanymi kompleksami są właśnie budynki mieszkaniowe wielorodzinne",

- pominięcie, iż działki przy ul. [...] w S. są położone na terenie osiedla domów jednorodzinnych, natomiast działka nr [...] wchodzi w skład odrębnego osiedla bloków wielorodzinnych, o różnych funkcjach i walorach architektonicznych,

- bezzasadne stwierdzenie, iż w obszarze analizowanym istnieje "zróżnicowana zabudowa", co miałoby umożliwiać zmianę funkcji (zabudowa jednorodzinna) na działce nr [...] na nową (zabudowa wielorodzinna),

- bezpodstawne stwierdzenie, iż ocena parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym potwierdza zachowanie istniejącego ładu przestrzennego,

- dokonanie szerokiej wykładni pojęcia "działki sąsiedniej" przy jednoczesnym pominięciu, iż art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się do pojęcia "dostępu do tej samej drogi publicznej",

- pominięcie praw osób trzecich oraz zasady "dobrego sąsiedztwa" (k.13 uzasadnienia),

3. art. 28 kpa poprzez bezzasadne zawężenie kręgu uczestników postępowania,

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, bezzasadne ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, w sytuacji:

- bezpodstawnego rozszerzenia "obszaru analizowanego",

- bezpodstawnej zmiany funkcji istniejącej zabudowy (jednorodzinna) na nową (zabudowa wielorodzinna),

- bezzasadne pominięcie, iż "działka sąsiednia" musi być "dostępna z tej samej drogi publicznej",

5. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - bezpodstawne stwierdzenie, że spełnione zostały wszystkie wymogi określone w ww. przepisach,

6. art. 54 ust. 2 pkt a i d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, przez pobieżną analizę obszaru analizowanego, nieuwzględnienie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

7. art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż uwzględnienie wniosku inwestora nie doprowadzi do naruszenia interesów skarżących, naruszenie istniejącego ładu przestrzennego, stwierdzenie, iż prawo do zabudowy posiada prymat nad prawem korzystania z nieruchomości sąsiedniej.

8. § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie błędnej analizy,

9. § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez bezpodstawne wyznaczenie nowej nieprzekraczalnej linii zabudowy - 12,5 m. od krawędzi ul. [...].

10. § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez bezzasadne zawyżenie wskaźnika zabudowy do 0,29,

11. § 7 i § 8 rozporządzenia poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne zawyżenie ustalonych parametrów.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że planowana rozbudowa będzie oddziaływać na sąsiednie zabudowane nieruchomości stanowiące działki nr [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w S., stąd również właścicielom tych nieruchomości powinien przysługiwać przymiot stron postępowania. Organ uznał [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] za stronę postępowania, w sytuacji w której budynek wielorodzinny stanowiący jej własność położony jest w dalszej odległości (na południe) od działki inwestora.

Granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczane w sposób jednakowy - w takiej samej odległości - we wszystkich kierunkach. Analiza obszaru została dokonana w sposób wadliwy ze względu na jego bezpodstawne rozszerzenie tylko w kierunku działki nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej.

Skarżący stwierdzili, że nie wyrażają zgody na rozbudowę na działce nr [...], na zwiększenie gabarytów budynku oraz zmianę obecnej funkcji zabudowy. Planowana inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa.

Decyzja nie zawiera analizy, która uzasadniałaby zwiększenie powierzchni zabudowy działki nr [...] do wartości 0,29 - gdy średni poziom tego parametru wynosi 0,19. Bezpodstawnie zmieniono funkcję zabudowy tylko w oparciu o cechy jednej nieruchomości (dz. ew. [...] z obrębu [...]). Działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest wyłącznie w obszarze zabudowy jednorodzinnej.

Wyznaczony obszar analizowany obejmuje dwa obszary o odrębnej charakterystyce funkcjonalno-przestrzennej. Pierwszy z nich to zwarta struktura urbanistyczna (wzdłuż ulicy [...], [...]) drobnogabarytowego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Jest to także fragment dużego osiedla położonego wzdłuż ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gdzie dominującą funkcją zabudowy jest drobnogabarytowe budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Drugi, odrębny obszar położony w południowej części obszaru analizowanego (działka o numerze [...], obręb [...]), to fragment rozplanowanego spółdzielczego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego złożonego z wolnostojących, 5 - kondygnacyjnych spółdzielczych "bloków" mieszkalnych wznoszonych technologią prefabrykowaną na początku lat 80. XX wieku. Działki te mają dostęp do innych dróg publicznych, tj. do ulicy [...] i [...].

Cała zabudowa mieszkaniowa wzdłuż ulicy [...] (przy której położona jest działka inwestora nr [...]) posiada status zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Projektowana inwestycja zaburzy ład przestrzenny w postaci drobnogabarytowego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego.

Wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. zasadę "dobrego sąsiedztwa" należało odnieść do sąsiedztwa w wąskim znaczeniu, tj. do działek sąsiednich (o numerze geod. [...] i [...] obręb [...]).

Planowana zmiana sposobu użytkowania budynku oraz jego rozbudowa i nadbudowa dotyczy budynku, który obecnie przylega zachodnią ścianą do budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] obr. [...] (razem stanowią tzw. zabudowę bliźniaczą). Obydwa budynki zostały zbudowane w latach 80. XX wieku i posiadają identyczne gabaryty i parametry.

Realizacja inwestycji spowoduje naruszenie wobec budynku stanowiącego połowę zabudowy bliźniaczej zasad "dobrego sąsiedztwa" oraz poszanowania zastanego ładu urbanistyczno - przestrzennego. Spowoduje zachwianie proporcji budynków stanowiących zabudowę bliźniaczą oraz obniży walory architektoniczno - estetyczne budynku skarżących.

Analogiczne naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa", nastąpi w stosunku do sąsiedniej zabudowy bliźniaczej położonej na działkach nr [...], [...], [...], [...]. Rozbudowany budynek będzie znacząco odstawał gabarytami od sąsiednich budynków mieszkalnych (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej o ok. 3 metry, wysokość kalenicy dachu o ok. 1,5 metra powyżej sąsiednich zabudowań bliźniaczych, długość budynku, tj. 19 metrów będzie o ponad 50% większa od długości sąsiednich zabudowań), co spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego.

Dominującą funkcją zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Występuje na 17 działkach spośród wszystkich 18 działek uwzględnionych w analizie. Nie wystarczyło wskazanie, że na danym obszarze występują pojedyncze obiekty odpowiadające wnioskowanej inwestycji, ponieważ decydujące znaczenie ma dominujące na tym obszarze zagospodarowanie przestrzenne (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2056/15).

Organ II instancji uznał, że prawo inwestora do swobodnej zabudowy działki posiada prymat nad prawem korzystania z nieruchomości sąsiedniej.

Tylko takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r., II OSK 2734/15, LEX nr 2343279).

Obszar analizowany został celowo powiększony, w celu znalezienia takich parametrów istniejącej zabudowy (na dwóch różnych osiedlach mieszkaniowych o różnej funkcji i parametrach zabudowy), które prowadziły do uwzględnienia wniosku inwestora. Południowa granica obszaru analizowanego została odsunięta od terenu inwestycji o ponad 100 metrów, aby ująć możliwie duży fragment działki nr [...], na której usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Powyższa działka to fragment rozplanowanego spółdzielczego osiedla mieszkaniowego. Jest to odrębna struktura urbanistyczna.

Organ lakoniczne uzasadnił odstępstwa od reguł ogólnych wynikających z § 4 - 8 ww. rozporządzenia. Nie było przesłanek dla określenia wskaźników zabudowy wyższych niż średnie występujące w obszarze analizowanym. Organ naruszył tym samym przepisy § 4, § 5, § 7, § 8 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie.

Nieprzekraczalną linię zabudowy organ ustalił w odległości 12,5 metra od krawędzi jezdni ul. [...]. W analizie wskazano, że w tym samym kwartale urbanistycznym, na którym znajduje się teren inwestycji, wzdłuż ul. [...], po jego południowej stronie, zasadniczą linię zabudowy tworzy 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (kolejno od strony zachodniej: na dz. [...], [...], [...] - teren inwestycji, [...], [...], [...], [...] z obr. [...]). Budynki położone są w odległościach od krawędzi jezdni ul. [...] (odpowiednio): 15,3 m, 15,3 m, 14,0 m, 13,3 m, 14,3 m, 15,2 m, 15,0 m. Tworzą one stosunkowo czytelną i jednolitą linię zabudowy na badanym odcinku.

Tym samym bezpodstawne było wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 12,5 metra od krawędzi jezdni ul. [...].

Organ ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy w przedziale od 0,13 do 0,29. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynikało, że średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 0,19 m. Ustalony przedział znacznie odbiega od wartości średniej oraz umożliwia zabudowę o wielkości przekraczającej średnią o 52,6%.

Argumentując odstępstwo od zasad ogólnych, organ stwierdził, że wskaźnik równy średniej wielkości powierzchni zabudowy bądź go przekraczający występuje na 10 działkach. Jednak posługując się taką logiką należy stwierdzić, iż wskaźnik równy średniej wielkości powierzchni zabudowy bądź niższy występuje również na 10 działkach ([...]-0,14; [...]-0,07; [...]-0,11; [...]-0,19; [...]¬0,09; [...] - 0,15; [...] - 0,13; [...] - 0,19; [...] - 0,10; [...] - 0,14). Zdaniem skarżących parametry zabudowy powinny być zbliżone do wartości średnich, tak aby poszanowany został ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

Organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale od 8 m do 11m. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynikało, że średnia wartość tego parametru zabudowy dla wszystkich budynków mieszkalnych jednorodzinnych na obszarze analizowanym wynosi 8 m, natomiast średnia wartość tego parametru zabudowy dla wszystkich budynków na obszarze analizowanym wynosi 6,9 m.

Ustalenie tak szerokiego zakresu tego parametru jest niezgodne z § 7 ust. 3 rozporządzenia oraz umożliwia inwestorowi realizację inwestycji, której górna krawędź elewacji frontowej będzie przewyższać wartość średnią o 37,5%.

Dla najbliżej położonych działek, na których występuje zabudowa jednorodzinna bliźniacza, tj. [...], [...], [...], [...], [...], wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi odpowiednio: 8,5 m, 8,0 m, 8,0 m, 7,5 m, 7,5m.

Natomiast dla działek [...] i [...] bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora nr [...], wysokość ta wynosi 8,5 m oraz 8,0 m. Skoro w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej zabudowy istnieje spójna, przebiegająca równomiernie i nie uskokowo krawędź gzymsu budynków, wyklucza się wówczas możliwość zastosowania odstępstwa przewidzianego w § 7 ust. 4 rozporządzenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1660/17).

Organ II instancji argumentując odstępstwo od zasad ogólnych, wskazał że w przedziale od 8 m do 11 m znajduje się 10 nieruchomości z obszaru analizowanego. Posługując się tą logiką można stwierdzić, że w przedziale o podobnej rozpiętości, tj. 5 - 8 m znajduje się 9 nieruchomości ([...] - 7,5m; [...] - 5,5m; [...] - 7,5m; [...] - 7,5m; [...] - 7m; [...] - 8m; [...] - 7m; [...] - 7,5m; [...] - 7,5m).

Organ ustalił wysokość głównej kalenicy dachu dla całego budynku po rozbudowie i nadbudowie w przedziale od 9,3 m do 11,5 m.

Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynikało, że średnia wartość tego parametru dla wszystkich budynków mieszkalnych jednorodzinnych na obszarze analizowanym wynosi 9,3 m, natomiast średnia wartość tego parametru dla wszystkich budynków na obszarze analizowanym wynosi 7,8 m.

Zatem wartością minimalną jest wartość średnia występująca na obszarze analizowanym (9,3 m), natomiast wartość maksymalna jest równa najwyższemu parametrowi występującemu na obszarze analizowanym wśród działek z zabudową mieszkalną jednorodzinną (działka nr [...]), tj. 11,5 m. Ustalenie tak szerokiego zakresu powyższego parametru jest niezasadne i umożliwi realizację inwestycji, której wysokość głównej kalenicy dachu będzie przewyższać wartość średnią o 23,6%.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalanie, wskazując, że planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania i warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Objęcie obszarem analizowanym działki nr ewidencyjny [...] (obręb [...]), wynikało z tego, że odległość 50 m od granic działki inwestycyjnej sięgała do tej nieruchomości i przecinała znajdujący się na niej budynek mieszkalny wielorodzinny, który został uwzględniony w analizie.

Nie naruszono przepisów art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., gdyż dokonana ocena dowodów nie nosiła znamion dowolności. Kolegium wyjaśniło, dlaczego za dopuszczalną uznało zmianę istniejącej funkcji zabudowy - z mieszkaniowej jednorodzinnej na mieszkaniową wielorodzinną. Nowa funkcja zabudowy została wprowadzona w nawiązaniu do funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która występowała już w obszarze poddanym analizie.

Nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. Przedmiotem inwestycji nie jest blok mieszkaniowy wielorodzinny o dużej ilości lokali mieszkalnych i dużych gabarytach. Swoimi gabarytami planowany budynek zbliżony będzie do parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Ponadto zarzut pominięcia - jako strony w postępowaniu - może podnosić osoba pominięta, nie zaś ta, która w danym postępowaniu występuje w charakterze strony.

Planowana inwestycja wpisuje się w charakterystykę i parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Organy uzasadniły powody wyznaczona nieprzekraczalnej linia zabudowy w odległości 12,5 m od krawędzi ul. [...]. Nie doszło do naruszenia § 5 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 8 gdyż wielkości parametrów nowej zabudowy wynikały z analizy całego obszaru. Nawiązują one do istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Analiza wykazała możliwość zastosowania odstępstw od średnich wartości dla poszczególnych parametrów, gdyż wielkości większe od średnich są cechą charakterystyczną w analizowanym obszarze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Oceniając prawidłowość kontrolowanej decyzji, Sąd uznał że jest ona wadliwa gdyż wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, w skrócie u.p.z.p.).

Mimo to nie wszystkie zarzuty skargi były zasadne. W szczególności Sąd uznał, że prawidłowo włączono do obszaru analizy wszystkie zabudowane działki budowlane mieszczące się w całości w minimalnej granicy obszaru analizowanego oraz działki do ich granic ewidencyjnych lub do granic arkusza mapy zasadniczej, w przypadku działek budowlanych przeciętych ww. granicą minimalną.

Wyznaczono w ten sposób obszar analizy, którego granice odsunięte były od terenu inwestycji od 50 m do około 123 m. Działka nr [...] obr. [...] (zabudowana budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi), została przecięta minimalną granicą obszaru analizowanego, dlatego zasadnie objęto budynek w całości.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest podstawowym dowodem w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu, pozwalającym na określenie przez organ parametrów, które ma spełniać planowana inwestycja w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zdefiniowanych w § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588).

Wyniki analizy stanowią podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji, a także pozawalają sądowi administracyjnemu, na weryfikację prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy.

Wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki powinny mieć odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie wyniki dokonanej analizy stanu istniejącego w zakresie rodzaju zabudowy nie były prawidłowe. Ustalenie możliwości zmiany funkcji zabudowy istniejącego budynku jednorodzinnego na wielorodzinny zostało dokonane po stwierdzeniu, iż zmiana ta stanowi kontynuację funkcji w odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej istniejącej na działce nr [...]. Choć podzielić należy pogląd, że dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 r., II OSK 1777/20), to zdaniem Sądu ustalenia organu pozostawały w sprzeczności z opisem stanu istniejącego w zakresie funkcji zabudowy.

W analizie wskazano bowiem, że choć w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, to jednocześnie wyodrębniono dwa odmienne obszary o określonej charakterystycznej tkance funkcjonalno-przestrzennej. Jedna z nich to zwarta struktura urbanistyczna drobnogabarytowego budownictwa jednorodzinnego wzdłuż ulicy [...], a druga to położone w południowej części obszaru analizowanego spółdzielcze osiedle mieszkaniowe.

Zatem na wyznaczonym obszarze analizowanym istnieją dwa obszary o odrębnej charakterystyce funkcjonalno-przestrzennej. Cała zabudowa mieszkaniowa wzdłuż ulicy [...] (przy której położona jest działka inwestycyjna nr [...]) stanowi obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem organ musiał rozważyć czy projektowana inwestycja wielorodzinna nie zaburzy ładu przestrzenny w obszarze drobnogabarytowego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego.

Zdaniem Sądu organ dokonał ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji, z pominięciem decydującej w sprawie okoliczności, czyli tego że wniosek dotyczył działki już zabudowanej, a obiekt objęty wnioskiem nie jest budynkiem wolnostojącym. Istniejący bowiem na działce inwestycyjnej nr [...], budynek mieszkalny jednorodzinny (który ma być rozbudowany i nadbudowany, a w konsekwencji zamieniony na wielorodzinny) przylega ścianą do budynku skarżących na działce nr [...].

Dokonując interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należało mieć na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy, wprowadzając do ustawy zasadę dobrego sąsiedztwa. Warunek kontynuacji jest spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi bezpośrednio w zastany stan rzeczy.

Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można racjonalnie uzasadnić.

W niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę wpływ nowej funkcji budynku na budynek bezpośrednio sąsiadujący oraz ocenę zespolenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wielorodzinnego, w zakresie pożądanego ładu urbanistycznego. Choć Sąd dostrzega, że a priori nie można wykluczyć takiego zespolenia, to jednak w okolicznościach zastanej struktury funkcjonalno-przestrzennej ulicy [...] w S., byłoby to zakłócenie tego ładu, gdyż rodzaje budownictwa mieszalnego różnią się od siebie istotnie.

W ocenie Sądu wydanie pozytywnej decyzji spowoduje, że w istniejącym układzie zabudowy bliźniaczej, na stosunkowo małej działce powstanie budynek wielorodzinny (jak wynika z wniosku inwestora o sześciu lokalach mieszkalnych) przylegający ścianą do budynku jednorodzinnego skarżących na działce nr [...]. Taka sytuacja to w ujęciu funkcjonalnym nowy rodzaj budownictwa, który na przedmiotowym terenie naruszyłby utrwalony ład urbanistyczny.

Projektowane zamierzenie na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi w ocenie Sądu kontynuacji funkcji, nie da się bowiem pogodzić z istniejącą funkcją budynku na działce nr [...] i jednolitej funkcjonalnie zabudowy ulicy [...], a co za tym idzie nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, który jest celem zasady dobrego sąsiedztwa. Tylko takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ wskazał, że ustalenie warunków zabudowy w zakresie parametrów obiektu nastąpiło w oparciu o parametry budynków o tej samej drobnogabarytowej skali przestrzennej. Niewątpliwie jednak dokonano tego z odstąpieniem od zasady wyznaczenia ich na podstawie średniego wskaźnika danej wielkości dla obszaru analizowanego. Podkreślenia wymaga, że nie oceniono wpływu zwiększenia tych parametrów na budynek sąsiedni, w sytuacji gdy konieczne jest zachowanie pewnej spójności architektonicznej budynków ze ścianą wspólną. Zauważając różnorodność budownictwa zbliźniaczonego w istniejącym układzie przestrzennym ulicy [...], to dążenie do spójności w tym zakresie miałoby na celu kształtowanie ładu przestrzennego. Dlatego gdyby nawet dopuścić tezę, że wnioskowany sposób zespolenia budynków mieszkalnych o różnym typie, spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, to realizacja inwestycji o parametrach, które inwestor wskazał we wniosku, mogłaby być niedopuszczalna ze względu na niezachowanie parametrów oraz cech zabudowy istniejących budynków w zbliźniaczonym układzie. W tym kontekście zasadę "dobrego sąsiedztwa" należało odnieść przede wszystkim do zbliźniaczonych budynków przy ulicy [...].

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze przedstawione wyżej uwagi i dokona ponownej oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny oraz jego rozbudowy i nadbudowy na działce nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w S.. Uznając, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym, organ nie musi badać jej pod kątem przesłanek wynikających z rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.