Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 1239/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2005-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 i 42 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. sekr.sąd. E. Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2004r. sprawy ze skargi A. i K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a skargę


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia [...] r. (sygn.akt [...]) uchylił decyzję z dnia [...] r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., wydane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu sąd wskazał na potrzebę jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowa działka objęta jest zakazem zabudowy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji w dniu [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzając, że planowane inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ przedmiotowa działka (nr [...]) wraz z innymi na tym obszarze nie są przeznaczone pod jakąkolwiek zabudowę lecz na cele rolne. Działka ta jest odrębną nieruchomością graniczącą jedynie z terenem oznaczonym symbolem [...] ale nie wchodzi w skład tego obszaru. Nie znajduje się też na obszarze [...]o powierzchni [...] ha dopuszczającym zabudowę letniskową wzdłuż drogi.

Od powyższej decyzji odwołanie, uzupełnione pismem z dnia [...] r., wnieśli A. i K. J., zarzucając naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 i 77 kpa materialnego, a mianowicie art. 3 i 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ ich działka nie jest objęta zakazem zabudowy.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art.138 § 1 k.p.a., art. 40 i art. 42 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. z 1999r. Dz. U. Nr 15, poz. 139), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] r. Wójta Gminy odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku gospodarczego, na gruntach działki Nr [...] w miejscowości [...] gm. [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu strona podniosła, iż przedmiotowe grunty działki nr [...] sąsiadują z terenem oznaczonym symbolem [...], dla którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są następujące: istniejąca zabudowa letniskowa do adaptacji bez rozbudowy, z wyjątkiem działek skrajnych oraz zabudowanych obiektami o dachach płaskich, na których dopuszcza się przebudowę poprawiającą architekturę obiektów, co może się wiązać z nieznaczną rozbudową nie przekraczającą ca [...] % istniejącej powierzchni zabudowy, nie kolidującą z zabudową sąsiednich działek i istniejącym drzewostanem. Możliwość lokalizacji maksymalnie [...] dodatkowych budynków na terenie niezalesionym, wskazanym w planie. Zakaz budowy nowych obiektów na pozostałym terenie. Zdaniem odwołujących, ostatnie zdanie ustaleń o zakazie budowy nowych obiektów, dotyczy terenów zalesionych, a więc na terenach niezalesionych istnieje możliwość budowy [...] nowych budynków. Nadto w uzasadnieniu decyzji organ orzekający nie wykazał, że grunty działki nr [...] objęte są zakazem zabudowy, a z załącznika graficznego decyzji nie wynika bezspornie iż działka ta znajduje się w obszarze nieoznaczonym czy też wchodzi w skład obszaru [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do treści odwołania wskazało, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a decyzja ustalająca warunki zabudowy sprzeczna z ustaleniami tego planu, w myśl art. 46a ust. 1 pkt 1 jest nieważna. Z powołanych przepisów wynika, że decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie mają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z art. 7 cyt. ustawy jest przepisem prawa miejscowego

W rozpatrywanej sprawie wnioskiem objęto zamierzenie polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku gospodarczego na gruntach działki nr [...] w [...] gm. [...]. Dla terenu tego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Gminy z dnia [...] r Nr [...] wraz ze zmiana wprowadzoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] r . Z zapisów ustaleń ogólnych do planu w części dotyczącej "kształtowania terenów produkcji rolnej i jej obsługi" wynika jednoznacznie, że w planie uwzględniono obowiązujące zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez jednoznaczne określenie terenów przeznaczonych na rozwój osadnictwa i infrastruktury technicznej, a wszystkie tereny nie oznaczone w planie symbolami szczegółowymi to użytki rolne i zagospodarowanie tych terenów winno być całkowicie podporządkowane potrzebom gospodarki rolnej.

Tak przyjęte zapisy ustaleń oznaczają, że intencją autora planu było wyznaczenie obszarów gruntów rolnych, w których dopuszcza się zabudowę siedliskową oraz wskazanie takich obszarów gruntów rolnych, które nie powinny być objęte taką zabudową (nie oznaczone symbolami szczegółowymi).

Jak wskazuje wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru oznaczonego symbolem [...], na obszarze nie oznaczonym symbolem szczegółowym. Zgodnie z zapisami ustaleń ogólnych do planu w części dotyczącej "kształtowania terenów produkcji rolnej i jej obsługi", brak symbolu przypisanego obszarowi, na którym znajduje się przedmiotowa działka oznacza, że jest to obszar gruntów rolnych nie przeznaczony do zabudowy siedliskowej. Zatem planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budynkiem gospodarczym jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydanie takiej decyzji w myśl z art. 46a ust. l pkt. l cyt. ustawy, prowadziłoby do jej nieważności z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania , dotyczących nie wykazania przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji, iż grunty działki nr [...] objęte są zakazem zabudowy ponieważ z załącznika graficznego decyzji nie wynika bezspornie, czy działka ta znajduje się w obszarze nieoznaczonym czy też wchodzi w skład obszaru [...], organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty te nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Z wyrysu z miejscowego planu jednoznacznie wynika że grunty działki nr [...] znajdują się poza obszarem [...]. Obszar w którym grunty te znajdują się nie posiada swego symbolu, co zgodnie z nomenklaturą ustaleń ogólnych planu oznacza zakaz zabudowy.

Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie złożyli A. i K. J. wnosząc o jej uchylenie w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa w szczególności art. 140 k.c., art. 2 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 3 i 10 ust. l pkt 8 oraz art. 43 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że z zapisów ustaleń ogólnych do planu w części dotyczącej "kształtowania terenów produkcji rolnej i jej obsługi" wynika jednoznacznie, że w planie uwzględniono obowiązujące zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez jednoznaczne określenie terenów przeznaczonych na rozwój osadnictwa i infrastruktury technicznej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wszystkie tereny nie oznaczone w planie symbolami szczególnymi to użytki rolne i zagospodarowanie tych terenów winno być całkowicie podporządkowane potrzebom gospodarki rolnej. Takie założenie doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji ponieważ, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego tylko takie grunty rolne powinny być wykorzystane pod zabudowę siedliskową, które w planie zagospodarowania są oznaczone szczególnymi symbolami.

Założenie takie jest niezasadne i prowadzi, zdaniem skarżących do naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia [...] r. uchylił zaskarżone decyzje i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, ponieważ nie wskazano w sposób nie budzący wątpliwości, na jakim obszarze leży nieruchomość skarżących. W decyzji z dnia [...] r. Wójt jednoznacznie określił, na jakim terenie znajduje się przedmiotowa działka. Ustalono zatem w sposób nie budzący wątpliwości, iż są to grunty rolne. W takiej sytuacji, w ocenie skarżących, brak jest przeszkód do wydania warunków zabudowy i zagospodarowania tego terenu. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej. Nieruchomość posiadana przez skarżących składa się z dwóch działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Grunty te wykorzystywane są rolniczo, częściowo pod uprawę ekologiczną. Przepisy rangi ustawowej dopuszczają budowę siedliska zagrodowego bez zmiany przeznaczenia gruntów. W takiej sytuacji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzając zakazy zabudowy winien je wyraźnie określić. To, iż grunty sąsiednie zostały oznaczone szczególnymi symbolami świadczy tylko o dopuszczalności na nich określonego typu zabudowy i nie można z tego wyprowadzać wniosku, iż na gruntach bez szczególnego symbolu, będących gruntami rolnymi, zabronione jest wybudowanie siedliska zagrodowego, bez wyraźnego zakazu. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołuje się na obowiązujące w planie zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych. Skarżący podnoszą, iż grunty działek stanowiących ich własność zaliczają się do [...] i [...] klasy. Zatem wykorzystanie działki gruntu nr [...] na cele siedliskowe nie może być uznane za zagrażające gruntom rolnym i leśnym czy też potrzebom gospodarki rolnej. Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zapisów ogólnych ustaleń do planu wcale nie wynika zakaz zabudowy siedliskowej na gruntach rolnych położonych obok gruntów oznaczonych symbolem szczególnym. Nie można bowiem domniemywać istnienia zakazu gdyż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy danych obszarów, powinny być wyraźnie określone. Jeżeli zatem konkretny zakaz nie wynika wprost z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to znaczy, że takiego zakazu nie ma. Uznanie przez organ odwoławczy, że działka stanowiąca własność skarżącego jest położona na obszarze objętym zakazem budowy siedliskowej jest nadinterpretacją postanowień tego planu i narusza uzasadnione interesy skarżącego, przede wszystkim narusza przysługujące mu prawo własności.

NSA w wyroku z dnia 27.05.1999r. orzekł, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzona inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że organ odmawiając wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu winien wykazać, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu gospodarowania. Wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest, zdaniem NSA, niedopuszczalna z uwagi na to, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem ograniczającym prawo własności. Natomiast własność jest prawem chronionym przez przepisy rangi konstytucyjnej i przepis art. 140 k.c. Zarówno organ I i II instancji w żaden sposób nie wykazał, że planowana przez skarżącego inwestycja wybudowanie siedliska zagrodowego jest sprzeczna z planem gospodarowania przestrzennego. Grunty rolne to nie tylko tereny produkcji rolnej, ale także tereny pomocnicze, na których posadowione są m.in. zabudowania niezbędne przy produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.

Odnosząc się do treści skargi należało stwierdzić, że nie jest ona zasadna.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zostały uwzględnione wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] r. NSA Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie (sygn. [...]) odnoszące się do ustalenia czy działka skarżących znajduje się na terenie objętym zakazem zabudowy.

Z zebranej dokumentacji graficznej i opisowej wynika, że przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na terenie nie oznaczonym w planie szczegółowym symbolem, co oznacza, że ma status użytku rolnego. Wynika to z zapisu ustaleń realizacyjnych ogólnych i problemowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – "Wszystkie tereny nie oznaczone w planie symbolami szczegółowymi, to użytki rolne". "Zagospodarowanie tych terenów winno być całkowicie podporządkowane potrzebom gospodarki rolnej i hodowlanej /bądź leśnej/ z zachowaniem wymogów ochrony środowiska" – k. [...] akt administracyjnych. Istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma również następujący zapis "Plan uwzględnia w pełni obowiązujące zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych, poprzez jednoznaczne określenie terenów przeznaczonych na rozwój osadnictwa i infrastruktury technicznej" – k. [...] akt administracyjnych.

Z zapisów ogólnych natomiast istotne znaczenie ma zapis stanowiący wyjątek, dotyczący dopuszczalności lokalizacji siedlisk rolnych, nieruchomości rolnych lub budownictwa mieszkaniowego z rzemiosłem na terenach zniszczonych siedlisk o ile spełniają następujące warunki, nie kolidują z innymi ustaleniami planu, znajdują się przy drogach, nie znajdują się w strefach uciążliwości lub w strefach ochronnych, zachowane zostaną normatywne odległości od obiektów inżynieryjnych, inwestorzy uzyskają uzgodnienia z właściwymi jednostkami specjalnymi lub technicznymi (s. [...] i [...] planu, k. [...] akt administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie sytuacja opisana w tej części planu nie występuje, ponieważ przedmiotowa inwestycja nie jest planowana na terenie zniszczonego siedliska.

Skoro działka skarżących ma status rolniczy i nie znajduje się na terenie określanym w zapisach planu symbolem [...], który oznacza siedliska rolne z możliwością modernizacji i rozbudowy przy uwzględnieniu ewentualnych uciążliwości od funkcji hodowlanych, to znaczy, że objęta jest zakazem zabudowy.

Kwestia sposobu wyrażenia tego zakazu należy natomiast do "techniki" legislacyjnej. Korzystając z przyjętych w różnych aktach ustawodawczych zapisów można stwierdzić, że zakaz może być wyrażony wprost przez użycie zwrotu "zakazuje się...", co odnosząc do rozpoznawanej sprawy oznaczałoby użycie zwrotu o zakazie zabudowy na określonym terenie. Jednak zakazy, w równie stanowczej formie, ustawodawca formułuje również w innej postaci stwierdzając, że dana czynność jest możliwa tylko w określonym miejscu. Oznacza to, że czynność ta w innym miejscu jest niedozwolona. Taka technika jest stosowana często przy stanowieniu zakazów albo nakazów np. w komunikacji, czy w ruchu drogowym.

W rozpoznawanej sprawie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zastosowano obie powyższe metody regulacji, co w odniesieniu do przedmiotowej działki oznacza, że nie jest na niej dopuszczalna zabudowa. Działka nie jest na terenie [...], jest na terenie rolnym bez prawa zabudowy i nie znajduje się na terenie zniszczonego siedliska.

Wbrew twierdzeniu zawartym w skardze takie odczytanie zapisów planu miejscowego stanowi formę ich wykładni i nie wiąże się z żadnym domniemaniem w jurydycznym znaczeniu tego terminu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, co oznacza, że do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych / zob.wyrok NSA z 24.01.2002r. , sygn. II SA/Gd 1396/99/.

Nie jest również zasadny zarzut podniesiony przez skarżących dotyczący naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego, ponieważ przepis ten stanowi, że właściciel może korzystać z własności ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W tych samych granicach może on rozporządzać rzeczą. Do ustaw, które ograniczają swobodę właściciela należą m.in. przepisy określające zasady zagospodarowania przestrzennego. Stosowanie tych przepisów, jak i uchwalonych w ich wykonaniu planów zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi naruszenia prawa materialnego /zob. postanowienie NSA z 15 marca 1999r. sygn. IV SA/1035/98/, ani też przepisów konstytucyjnych. Ustawodawca zarówno w stanie prawnym odnoszącym się do rozpoznawanej sprawy, jak i obecnie nie rezygnuje z określenia ładu przestrzennego i nie pozwala na niczym nie skrępowaną aktywność budowlaną, ponieważ musi się ona mieścić w zakreślonych prawem granicach.

Mając na uwadze powyższe rozważania należało stwierdzić, że w toku postępowania nie naruszono prawa i dlatego sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.