Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 193/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A kwotę 1275 zł (tysiąc dwieście siedemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 sierpnia 2006r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni zawiadomił Spółkę A. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej ulicy W. "[...]" bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie trzech reklam o treści: "strzałka kierunkowa", "SKLEP 24h, MYJNIA, PARKING TIR, ODKURZACZ, LOTTO" oraz "XY". Organ poinformował stronę o terminie przeprowadzenia oględzin miejsca umieszczenia reklam w pasie drogowym ulicy W. jednocześnie wzywając do złożenia wyjaśnień w tej sprawie, przy czym w treści pisma wskazano, iż wezwanie kierowane jest do uprawnionych reprezentantów Spółki B.

W toku przeprowadzonego postępowania zebrano materiał dowodowy w postaci dokumentów z szeregu kontroli pasa drogowego w okresie od 16 maja 2006r. do 27 kwietnia 2007r., przesłuchano pełnomocnika strony w dniu 18 kwietnia 2007r., na okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni nałożył na Spółkę A. karę pieniężną w wysokości 52.472,90 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ulicy W. "[...]" bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie reklam o treści: "strzałka kierunkowa", "SKLEP 24h, MYJNIA, PARKING TIR, ODKURZACZ, LOTTO" oraz "XY". w okresie od dnia 16 maja 2006r. do 25 kwietnia 2007r.

W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązek ten dotyczy także między innymi umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Przy czym wniosek do zarządcy drogi składa się przed planowanym zajęciem pasa, na co wskazuje § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy zarządca drogi pobiera opłatę wymierzoną zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych oraz pkt 3 załącznika do uchwały Rady Miasta "[...]" z dnia 27 października 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie Miasta "[...]", ustaloną w zależności od kategorii drogi, powierzchni reklamy, ilości powierzchni reklamowych oraz okresu zajęcia. Stosownie zaś do art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządca wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej w myśl ust. 4-6. Wskazano, iż zarządcą drogi jest organ jednostki samorządu terytorialnego lub administracji rządowej do właściwości którego należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jednakże w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Organ ten może upoważnić pracowników jednostki organizacyjnej zarządzającej drogami do wydawania decyzji w swoim imieniu. Stosowne upoważnienie Prezydenta Miasta zostało udzielone Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w dniu 21 listopada 2002r. Wskazano, iż przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący i w razie zaistnienia przesłanek w nich określonych właściwy organ ma obowiązek nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej.

Podano także w uzasadnieniu, iż ekspozycja reklamy w formie baneru reklamowego o treści "XY" zamocowanego na konstrukcji wsporczej miała miejsce w okresie od 16 maja 2006r. do 12 stycznia 2007r. oraz w dniu 18 kwietnia 2007r. Opisano przebieg postępowania dowodowego oraz lokalizację i wymiary zajętego pasa drogowego poprzez lokalizację trzech reklam, jak też wskazano sposób obliczenia wysokości kary. Odnośnie reklamy o treści "SKLEP 24h, MYJNIA, PARKING TIR, ODKURZACZ, LOTTO" podano, że jest to reklama wolnostojąca, zbudowana z dziesięciu tablic posiadających treści reklamowe, połączonych ze sobą ściankami bocznymi o kształcie prostokątnym oraz ścianką górną o kształcie prostokątnym w związku z czym obliczono karę pieniężną biorąc pod uwagę powierzchnię wszystkich dziesięciu tablic.

Od decyzji tej odwołanie złożył pełnomocnik Spółki A. wnosząc o jej uchylenie, bądź zmianę decyzji w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej. Podniesiono, iż strona nie została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogowego, gdyż organ I instancji pismem z 11 sierpnia 2006r. wezwał do złożenia wyjaśnień w sprawie reprezentantów innego podmiotu jakim jest Spółka B. a nie Spółka A.

W ocenie odwołującej takie wadliwe wezwanie narusza art. 9, 10 i 11 kpa. Podnosząc powyższe zarzuty stwierdzono, że organ nie zmierzał do rzetelnego informowania o zaistniałym naruszeniu prawa i działał wyłącznie w celu oraz z zamiarem nałożenia kary, a nie w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Pełnomocnik podał, że Spółka z własnej inicjatywy usunęła sporne reklamy, a następnie uzyskała zezwolenie na ich ekspozycję na kolejny okres. Zakwestionował sposób obliczenia powierzchni reklamy przyjęty na potrzeby ustalenia wysokości kary pieniężnej wyjaśniając, że organ winien był ustalić powierzchnię zajętą przez rzut poziomy reklamy i w oparciu o te dane ustalić wysokość należnej kary. Wskazał ponadto, że nie wszystkie reklamy zajmowały pas drogowy przez cały okres wskazany w decyzji. Przykładem jest reklama o treści "XY", której obecności nie stwierdzono w dniu 25 stycznia 2007r., zatem sentencja kwestionowanej decyzji jest niezgodna z ustalonym stanem faktycznym.

Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, uchyliło w całości decyzję organu I instancji i wymierzyło Spółce A. karę pieniężną w wysokości 52.453,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ulicy W. "[...]" bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie reklam o treści: "strzałka kierunkowa", "SKLAEP 24h, MYJNIA, PARKING TIR, ODKURZACZ, LOTTO" oraz "XY" w okresie od dnia 16 maja 2006r. do 25 kwietnia 2007r.

Kolegium uznało, że organ I instancji błędnie ustalił wysokość kary pieniężnej za umieszczoną w pasie drogowym konstrukcję do mocowania baneru reklamowego, gdyż należna za jeden dzień opłata obliczona od powierzchni 1,08 m2 reklamy wynosi 1,94 zł, stąd kara w tej części wynosi 19,40 zł. Na tej podstawie uchylono decyzję organu I instancji i orzeczono co do istoty sprawy, korygując wysokość ustalonej kary o kwotę wynikającą z zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie konstrukcji do mocowania baneru reklamowego w dniu 18 kwietnia 2007r.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii błędnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania uznano, że zarzuty odwołania dotyczące naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie są trafne, bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało prawidłowo skierowane i zaadresowane na siedzibę Spółki A., jak również w treści zawiadomienia wskazano reklamy pozostające w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi będące własności Spółki. Organ odwoławczy przyznał, że wezwanie do złożenia wyjaśnień w tej sprawie zostało wprawdzie skierowane do błędnego adresata, jednakże w toku dalszych czynności w tej sprawie brał udział uprawniony reprezentant Spółki, który złożył wyjaśnienia, jak również bezpośrednio przed zakończeniem postępowania zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W zakresie kwestionowanej przez pełnomocnika Spółki prawidłowości naliczenia kary organ przytoczył definicję reklamy z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych i stwierdził, że organ I instancji zastosował prawidłową metodę wyliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Obliczając powierzchnię reklamy organ ten wziął bowiem każdorazowo do obliczeń powierzchnię nośników informacji wizualnej, a więc tablic z naniesioną treścią oraz powierzchnię zamocowań i elementów konstrukcyjnych, do czego zobowiązują go przepisy ustawy o drogach publicznych. Końcowo stwierdzono, iż przepisy tej ustawy regulujące nakładanie opłat oraz kar za zajęcie pasa drogowego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie zaistnienia przesłanek w nich określonych właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek pobrania odpowiedniej opłaty, a w razie stwierdzenia, iż nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - nałożenia kary pieniężnej.

Na tę decyzję Spółka A. złożyła skargę wnosząc o uchylenie pkt 2 decyzji, w którym nałożono na Spółkę karę pieniężną w wysokości 52.453,50 zł za zajęcie pasa drogowego, ewentualnie zmianę decyzji organu I instancji w zakresie wysokości nałożonej kary oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu oraz dodatkowo podniesiono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze także naruszyło art. 9 kpa, gdyż nie uznało zarzutu dotyczącego nieprawidłowego zawiadomienia o zajęciu pasa drogowego poprzez skierowanie wezwania do innego podmiotu Spółkę B. Zdaniem autora skargi nie jest dopuszczalne, aby w efekcie zaniedbań organu strona postępowania ponosiła konsekwencje takich błędów - organ powziął wiadomość o zajęciu pasa drogowego i dopiero po roku czasu próbował (nieskutecznie) zawiadomić o tym skarżącą. Przywołano wyrok z 26 lutego 2003r. sygn. akt V SA 1131/02 (OSP2003/7-8/93), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego nie może powodować ujemnych skutków dla strony.

Spółka ponownie zakwestionowała sposób wyliczenia nałożonej kary. Jej zdaniem organy obu instancji nieprawidłowo zastosowały art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten określa jedynie zakres pojęciowy reklamy i nie może stanowić podstawy dla obliczeń wysokości nakładanych kar. Zarzuciła także niezastosowanie, bądź błędną wykładnię art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych w połączeniu z art. 4 ust 23. Uznała obliczenia organów za sprzeczne z dyspozycją tych przepisów, gdyż nie wskazano ani liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętych przez rzut poziomy reklamy ani powierzchni reklamy, wykonano zatem obliczenia niezgodnie nie tylko z art. 40 ust. 6, ale również ze stanem faktycznym. Zarzucono, iż organ odwoławczy wydając skarżoną decyzje o nałożeniu kary w wysokości 52.453,50 zł nie odniósł się do zarzutów Spółki. dotyczących naruszenia dyspozycji art. 40 ustawy o drogach publicznych stosując jako podstawę uzasadnienia przepis art. 4 pkt 23 tej ustawy.

Ponadto zarzucono, iż Kolegium sformułowało sentencję zaskarżonej decyzji niezgodnie z ustalonym stanem faktycznym, gdyż z uzasadnienia tej decyzji wynika, że nie wszystkie reklamy zajmowały pas drogowy przez cały okres od dnia 16 maja 2006r. do 25 kwietnia 2007r. Jako przykład pełnomocnik skarżącej podał reklamę o treści "XY", której obecności nie stwierdzono już w dniu 25 stycznia 2007r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za chybiony uznano zarzut dotyczący wadliwego sformułowania sentencji orzeczenia Kolegium w zakresie czasookresu zajęcia pasa drogowego, gdyż istotą rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie jej wysokości, co też uczyniono. Natomiast szczegółowy opis stanu faktycznego w tym ustalenia w przedmiocie czasookresu zajęcia pasa drogowego przez poszczególne reklamy został przedstawiony w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa).

Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 134 ustawy ppsa. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.

Podkreślić należy także, iż stosownie do art. 133 § 1 ustawy ppsa. Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy ocenia na podstawie przekazanych mu akt sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest wysokość nałożonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklam. Spór dotyczy rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło w całości decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni i wymierzyło Spółce A. karę pieniężną w wysokości 52.453,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ulicy W. "[...]" bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie reklam w kresie od 16 maja 2006r. do 25 kwietnia 2007r.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu skarżonej decyzji, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z wcześniejszymi przepisami ustawy. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że zarządca drogi nie ma wyboru, gdyż jest zobowiązany pobrać opłatę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, przy czym opłata ta ma charakter kary administracyjnej. W przypadku naliczenia zarówno opłaty, jak i kary następuje ich ustalenie w sposób ściśle określony w ustawie. Zarządca drogi po stwierdzeniu określonego stanu tzn. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia ma obowiązek wydać decyzję, w której następuje pełne jego związanie, gdyż stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiego stanu rzeczy organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też oceniać stopnia winy przy takim zajęciu, czy też miarkować wysokości wymierzanej opłaty. Organ może jedynie po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Stanowisko powyższe jest powszechne w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006r. sygn. VI SA/Wa 1819/05, niepublikowany) i skład orzekający w pełni pogląd ten podziela. Wobec powyższego bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje podnoszona przez Spółkę okoliczność, iż do zajęcia pasa drogowego doszło w sposób nieświadomy.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast reklamą po myśli art. 4 pkt 23 tej ustawy jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Skoro jak wskazano wyżej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6 art. 40 tej ustawy, to opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Organy orzekające w sprawie ustaliły wysokość należnej kary pieniężnej stosownie do zapisu art. 40 ust. 6 ustawy przyjmując do obliczenia iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczbę dni zajmowanego pasa i stawki opłaty za 1m2 pasa drogowego. Skarżąca kwestionuje tak ustaloną wysokość kary pieniężnej, gdyż organy do jej ustalenia przyjęły rzut poziomy powierzchni reklamy wraz z elementami konstrukcyjnymi i mocowaniami stosownie do treści art. 4 pkt 23 tej ustawy, co w jej ocenie stanowi o naruszeniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych.

W tym miejscu należy wskazać, iż Kolegium prawidłowo do ustalenia kary pieniężnej przyjęło liczbę metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami, bowiem tak stanowi definicja pojęcia reklamy zawarta w ustawie o drogach publicznych. Nie do przyjęcia jest pogląd wyrażony w skardze, iż przepis ten określa jedynie zakres pojęciowy reklamy i nie może stanowić podstawy dla obliczania wysokości nałożonych kar. Wyjaśnić bowiem należy, iż to z uwagi na wcześniejsze rozbieżności i wątpliwości dotyczące ustalenia powierzchni reklamy, czy w powierzchni tej uwzględniać jedynie powierzchnię samej reklamy, czy także elementy konstrukcji, na których jest ona zamocowana stanowią o powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy powierzchni takiej reklamy doprowadziły do zmiany zapisów ustawowych w tym zakresie. Ustawodawca ustawą z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953, ze zm.) doprowadził do zmiany treści art. 4 ustawy o drogach publicznych, gdzie w pkt 23 jednoznacznie zdefiniował pojęcie reklamy eliminując ewentualne spory co do zakresu pojęcia powierzchni reklamy, która zgodnie z tą definicją obejmuje także elementy konstrukcyjne i zamocowania, co rzutuje następnie na ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego, czy też kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wobec powyższego prawidłowo Kolegium przy ustaleniu wysokości należnej kary pieniężnej przyjęło powierzchnię trzech reklam wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami.

Z przekazanych akt sprawy wynika niezbicie, czego nie kwestionuje skarżąca, iż w okresie od 16 maja 2006r. do 25 kwietnia 2007r. doszło z jej strony do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w pasie drogi krajowej ulicy W. "[...]" trzech reklam o treści: "strzałka kierunkowa", "SKLEP 24h, MYJNIA, PARKING TIR, ODKURZACZ, LOTTO" oraz "XY". Skarżąca kwestionuje jedynie sposób powiadomienia jej o tym fakcie, gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tej sprawie zostało skierowane do innego podmiotu, sposób obliczenia powierzchni reklamy, jak również błędne wskazanie czasookresu zajęcia pasa drogowego w sentencji decyzji, gdyż jedna z reklam o treści "XY" nie była umieszczona przez cały wskazany wyżej okres w pasie drogowym.

Odnosząc się do kwestii błędnego zawiadomienia Spółki o wszczęciu postępowania w tej sprawie oraz braku jej udziału w toku postępowania stwierdzić należy, iż zarzut ten nie jest zasadny. Jak wynika z akt administracyjnych zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - pismem z dnia 11 sierpnia 2006r. (karta 34 akt) - organ I instancji prawidłowo skierował do Spółki A. oraz na jej adres siedziby. Prawdą natomiast jest, iż w pkt III tego zawiadomienia zawarto wezwanie skierowane do uprawnionych reprezentantów Spółki B. do złożenia wyjaśnień w sprawie, co nie oznacza jednakże, iż z wcześniejszej treści tego zawiadomienia nie wynikało jednoznacznie kto jest stroną wszczętego postępowania oraz jaki jest przedmiot tego postępowania. Zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi Spółki (karta 34 akt) i w sytuacji wątpliwości co do prawidłowości wszczętego postępowania nic nie stało na przeszkodzie aby skarżąca wyjaśniła tę sprawę kontaktując się z organem prowadzącym. Nadto kolejnym asumptem do działania dla skarżącej Spółki winno być otrzymane w związku z brakiem jej uczestnictwa w oględzinach przeprowadzonych w dniu 8 września 2006r. postanowienie organu I instancji z 28 września 2006r. o nałożeniu na Spółkę kary grzywny w wysokości 50 zł za niestawiennictwo podczas wykonywanych oględzin (karta 52 akt). Postanowienie to zostało doręczone w dniu 2 października 2006r. (karta 53 akt) i skarżąca nadal pozostawała bezczynna w udzieleniu wyjaśnień dotyczących zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jak również usunięcia reklam z pasa drogowego. Prawdą jest, iż dopiero w styczniu 2007r. skarżąca wystąpiła o ponowne wystawienie jej duplikatu postanowienia o nałożeniu grzywny, jednakże w tych okolicznościach sprawy nieuprawnione jest jej twierdzenie, iż organ I instancji nie podejmował żadnych działań w celu usunięcia stanu niegodnego z prawem a jedynie liczył na wysoką karę pieniężną, którą następnie naliczył. W toku postępowania brał następnie udział uprawniony pełnomocnik Spółki, któremu umożliwiono złożenie wyjaśnień oraz wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego, a zatem brak jest podstaw do skutecznego podnoszenia zarzutu naruszenia przez organ art. 10 Kpa.

Reasumując z uwagi na wskazane wyżej okoliczności powoływanie się na wyrok NSA z dnia 26 lutego 2003r. sygn. akt V SA 1131/02, OSP 2003/7-8/93, w którym stwierdzono, iż zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 Kpa nie może powodować ujemnych skutków dla strony nie mogła odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy, już chociażby z tego powodu, iż to nie organ administracji pozostawał w zwłoce po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Tym samym prawidłowo za chybione organ II instancji uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 10 i 11 kpa.

Odnośnie zaś kolejnego zarzutu dotyczącego sformułowanej sentencji skarżonej decyzji stwierdzić należy, iż także nie jest on zasadny. Nie sposób bowiem przyjąć, iż sentencja decyzji jest niezgodna z ustalonym przez organ stanem faktycznym. Jak wynika bowiem ze szczegółowego przedstawienia stanu faktycznego sprawy zawartego w uzasadnieniu decyzji organy orzekające prawidłowo stwierdziły, iż nie wszystkie trzy reklamy zajmowały pas drogowy w okresie od 16 maja 2006r. do 25 kwietnia 2007r., gdyż jedna z reklam o treści "XY" została eksponowana w pasie drogowym jedynie do dnia 12 stycznia 2007r., przy czym ponownie w dniu 18 kwietnia 2007r. została umieszczona konstrukcja do mocowania baneru reklamowego Sąd nie może stwierdzić wadliwości zaskarżonej decyzji w tym zakresie, bowiem wyliczona kwota kary jednoznacznie wskazuje na prawidłową liczbę dni, które dały podstawę do określenia kary pieniężnej poprzez jej ustalenie za tę właśnie reklamę jedynie za okres od 16 maja 2006r. do 12 stycznia 2007r. oraz w dniu 18 kwietnia 2007r. Samo zaś wskazanie czasookresu miało podstawę prawną w postaci pozostałych reklam, które w tym okresie były zlokalizowane w pasie drogowym, czego skarżąca Spółka nie kwestionuje. Sentencja rozstrzygnięcia nie jest zatem niezgodna z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, a jedynie niezbyt precyzyjnie wskazuje, iż okres zajmowania pasa drogowego przez jedną z reklam był krótszy niż pozostałych. Wadliwość takiego sformułowania nie ma jednakże wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem organy prawidłowo ustaliły karę pieniężną za czasokres odpowiedni do umieszczenia każdej z reklam w pasie drogowym.

Sąd stwierdził natomiast, że organom orzekającym w tej sprawie umknęła okoliczność przy wyliczaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, iż nośniki informacji reklamy o treści "SKLEP 24h, MYJNIA, PARKING TIR, ODKURZACZ, LOTTO" były umieszczone jedynie na pięciu tablicach składających się na reklamę, natomiast pozostałych pięć tablic znajdujących się po drugiej stronie nie nosiły żadnych treści reklamowych. W odniesieniu do reklamy o treści "strzałka kierunkowa," składającej się z dwóch tablic reklamowych Sąd podzielił pogląd organów, iż skoro reklama powyższa jest dwustronna do obliczenia kary pieniężnej należało przyjąć powierzchnię obu tych tablic. Odmiennie natomiast wygląda sytuacja w odniesieniu do drugiej reklamy składającej się z dziesięciu tablic, przy czym tylko pięć z nich zawiera nośniki informacji w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. W wydanej decyzji organu I instancji wynika, że kwotę kary pieniężnej wyliczono z uwzględnieniem powierzchni dziesięciu tablic tej reklamy, co w ocenie Sądu stanowi o błędnym zastosowaniu przepisu prawa materialnego - art. 40 ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Organ ten stwierdził w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż reklama ta zbudowana jest z posiadających treści reklamowe dziesięciu tablic połączonych ze sobą ściankami bocznymi o kształcie prostokątnym oraz ścianką górną o kształcie prostokątnym. Na podstawie tych ustaleń wyliczył karę, zaś organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie dopatrzył się uchybienia w sposobie obliczenia powierzchni reklamy i w uzasadnieniu wyraźnie wskazał, że organ I instancji "wziął bowiem każdorazowo do obliczeń powierzchnię nośników informacji wizualnej, a więc tablic z naniesioną treścią oraz powierzchnię zamocowań i elementów konstrukcyjnych". Stwierdzenie powyższe świadczy o błędnym zastosowaniu wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, bowiem jedynie pięć tablic tej reklamy nosiło treści reklamowe, zaś pozostałe tablice takich treści reklamowych nie zawierało, co oznacza, iż nie stanowiły one nośnika informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie. Stąd zatem ustalona kwota kary pieniężnej nie znajduje uzasadnienia w treści art. 40 ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia kary pieniężnej, co przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Nadto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy ppsa orzeczono o zwrocie kosztów postępowania obejmujących zwrot wpisu oraz koszty zastępstwa prawnego świadczonego przez profesjonalnego pełnomocnika. Sąd dokonał na podstawie art. 206 tej ustawy miarkowania zwrotu kosztów postępowania, gdyż stwierdzona wadliwość skarżonej decyzji Kolegium odnosi się jedynie do jej części dotyczącej nieprawidłowego ustalenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego w stosunku do jednej reklamy. Reasumując Sąd uwzględnił skargę tylko w części dotyczącej wadliwego ustalenia kary w stosunku do jednej reklamy stwierdzając, iż uwzględnienie skargi nie dotyczy całej należności wynikającej z ustalonej kary pieniężnej a jedynie uwzględnia skargę w czwartej jej części. Wobec czego w takim też stosunku Sąd dokonał zasądzenie kosztów na rzecz skarżącej Spółki od organu. Na zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw składają się zatem kwota 375 zł – stanowiąca ¼ wniesionego wpisu sądowego oraz kwota 900 zł stanowiąca ¼ kosztów zastępstwa prawnego, wynikająca z § 6 pkt 6 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).