Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 531/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 124 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 979/13 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. B. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Go 979/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę M. B. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylając zaskarżoną decyzję.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] maja 2013 r. przyznał skarżącemu płatność na rok 2011 w wysokości 40.961,13 zł, w tym tytułem jednolitej płatności obszarowej (JPO) kwotę 30.192,12 zł pomniejszoną o 3.638,12 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz tytułem uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) kwotę 10.769,01 zł, pomniejszoną o 1.206,61 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Powyższa decyzja została wydania po uprzednim dwukrotnym uchyleniu decyzji organu I instancji przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału ARiMR.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w wyniku weryfikacji złożonego wniosku informowano stronę o maksymalnym obszarze uprawnionym do jednolitej płatności obszarowej z uwzględnieniem powierzchni trwale wykluczonych z płatności ze względu na fakt stwierdzenia w latach wcześniejszych, iż części działek nr [...] oraz nr [...] nie były użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., a co za tym idzie nie spełniają one wymagań określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. Nr 243; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich). Skarżący nie dokonał korekty wniosku.

W konsekwencji powyższego organ I instancji ustalił, że:

- na działce rolnej E/E1 (położonej na działce ewidencyjnej nr ...) powierzchnia stwierdzona wynosi 3,55 ha tj. mniej od powierzchni zadeklarowanej tj. 3,57 ha;

- na działce rolnej W (położonej na działce ewidencyjnej nr ...) powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,14 ha tj. mniej od powierzchni zadeklarowanej tj. 1,50 ha – działce został przypisany kod ORTO DR10 w 2008 r.;

- na działce rolnej F/F1 (położonej na działce ewidencyjnej nr ...) powierzchnia stwierdzona wyniosła 18,20 ha tj. mniej od powierzchni zadeklarowanej tj. 19,90 ha – działce został przypisany kod ORTO DR10 w 2008 r.;

- na działce rolnej G/G1 (położonej na działce ewidencyjnej nr ...) powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,00 ha tj. mniej od powierzchni zadeklarowanej tj. 10,50 ha – działce został przypisany kod ORTO DR1O w 2008 r.

W trakcie przeprowadzonej na powyższych działkach kontroli z 8 marca 2013 r., ustalono, że w odniesieniu do działki F/F1 nr [...] (JPO/UPO) zadeklarowano 19,90 ha, zaś stwierdzono 19,90 ha, w odniesieniu do działki G/G1 nr [...] (JPO/UPO) zadeklarowano powierzchnię 10,50 ha, zaś stwierdzono 10,50 ha, natomiast w odniesieniu do działki W nr [...] (JPO TUZ) zadeklarowano powierzchnię 1,50 ha, zaś stwierdzono powierzchnię 1,50 ha, a w odniesieniu do działki E/E1 nr [...] (JPO/UPO) zadeklarowano powierzchnię 3,57 ha, a stwierdzono 3,57 ha.

Przy czym maksymalny obszar uprawniony do płatności na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] wynosił odpowiednio: 1,14 ha oraz 28,20 ha, z uwagi na kod ORTO DR 10 na dzień 30 czerwca 2003 r. Organ wyjaśnił bowiem, iż z urzędu jest mu wiadomo, że ustalając płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 w decyzji z [...] lutego 2009 r. nr [...] ustalono wówczas, iż części działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] o powierzchni odpowiednio: 2,20 ha oraz “0,06" ha (w istocie 0,36 ha) nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. i w związku z tym zostały trwale wykluczone z płatności.

Zdaniem organu w świetle regulacji zawartych w art. 143 b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, na podstawie ortofotomapy, stwierdzono obszary, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwiec 2003 r. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 143 b ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1782/2003 i z obecnie obowiązującym art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009, został zobligowany do wykluczenia areału, który zgodnie z ortofotomapą nie był użytkowany rolniczo na 30 czerwca 2003 r. W związku z tym, że wskazana powierzchnia nie spełnia kryteriów określonych w wyżej cytowanym artykule nie może być deklarowana na wniosku w danym roku i następnych latach.

Określając sposób obliczenia przyznanej płatności organ wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku i kwalifikowana do przyznania płatności na rok 2011 do JPO wynosiła 50,17 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej na miejscu wynosiła 47,61 ha, a zatem różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 2,56 ha. Zgodnie z art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/2009, w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. W myśl jednak art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/2009, w przypadku gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Stąd należną płatność ustalono w kwocie 30.192,12 zł.

Natomiast odnosząc się do płatności UPO, organ wskazał, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 wynosiła 45,87 ha, zaś powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosiła 43,67 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 2,20 ha. W związku z treścią § 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz zgodnie z art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/2009, w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Jednakże jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z czym przyznano stronie kwotę 10.769,01 zł tytułem UPO.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o płatnościach bezpośrednich, poprzez wykluczenie części powierzchni działek, które to części według ortofotomap stanowiły obszary, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. i tym samym stanowiły powierzchnie trwale wykluczone z płatności. Nadto zarzucił wadliwe zastosowanie art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez przyjęcie, że do przyznania płatności obszarowych w 2011 r. niezbędnym jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz poprzez przyjęcie, że zawarte w systemie informacji geograficznej dane stanowią wyłączną podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośrednie.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 10 września 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009. Natomiast zgodnie z przywołanym art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Jednak w przypadku Bułgarii i Rumunii kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1, jak również działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 06029041). Tym samym stan działek na dzień 30 czerwca 2003 r. ma zasadnicze znaczenie dla przyznania płatności i wynika to wprost z przepisów prawa, które stanowią podstawę do przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Uwzględniając powyższe uwagi organ wskazał, że weryfikacja powierzchni spornych działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] została przeprowadzona w ramach rozpoznawania wniosku o płatność, złożonego w 2008 r. W ramach tego postępowania organ ustalił, że na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] części powierzchni działek rolnych nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., o czym strona była informowana. Powierzchnia działek, która spełnia warunek kwalifikujący się do płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] i nr [...] wynosi odpowiednio: 28,20 ha i 1,14 ha.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że dane dotyczące działek rolnych gromadzone są w oparciu o art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, zgodnie z którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. System ten ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, kontrolę prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrolę jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie zidentyfikowanych, potencjalnych beneficjentów. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Ortofotomapy w systemie wykonywane są według dwóch standardów, które gwarantują dokładność wystarczającą na potrzeby oceny powierzchni kwalifikowanej i odpowiadają przepisom Komisji Europejskiej. Z użyciem wskazanych narzędzi informatycznych, na podstawie art. 28 ust. 1 lit. a), b), c) rozporządzenia nr 1122/2009, przeprowadzane są kontrole administracyjne wniosków w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, mające na celu stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że przyznanie stronie płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego do powierzchni położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] zadeklarowanych w 2011 r., stanowiłoby naruszenie art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, ponieważ część ich powierzchni nie spełniała wymogu wskazanego w art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, czyli nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wskazał, że spór dotyczy tego, czy dla przyznania płatności obszarowych w 2011 r. niezbędnym jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień 30 czerwca 2003 r.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, producentowi rolnemu przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 (pierwotnie zgodnie z art. 143 b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003) jeżeli: posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP; utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany nr identyfikacyjny.

Sąd wskazał, że interpretując art. 143 b rozporządzenia nr 1782/2003, Naczelny Sąd Administracyjny wypracował stanowisko, że tytuł IV tego rozporządzenia reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich zgodnie z określonym harmonogramem – art. 143a rozporządzenia – oraz system jednolitej płatności obszarowej – art. 143 b rozporządzenia – dla tych Państw. Przepis art. 143 b ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku, a obliczana jest poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4 . Natomiast z art. 143 b ust. 3 rozporządzenia nr 1782/2003 wynikają zasady ustalania "rocznej koperty finansowej" dla każdego z nowych Państw Członkowskich, jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym Państwie Członkowskim. "Roczną kopertę" dzieli się następnie przez obszar użytków rolnych każdego z nowych państw ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków utrzymywanych w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. Chodzi więc o obszar użytków rolnych Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej.

Z powyższego wynika więc, że regulacje art. 143 b ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1782/2013 odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski – a nie do producenta rolnego, jako indywidualnego beneficjenta pomocy (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2009 r., sygn. II GSK 228/09; wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 199/10, wyrok NSA z 23 października 2012 r. sygn. II GSK 1432/11, wyrok NSA z 19 maja 2011 r., sygn. II GSK 500/10 ).

Sąd podkreślił, że opisany pogląd zachował aktualność w odniesieniu do art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich odsyła do akapitu pierwszego art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, zgodnie z którym – "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych. Tym samym regulacja art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie mogła więc stanowić w rozpoznawanej sprawie podstawy do przyjęcia, że warunkiem przyznania płatności obszarowych w 2011 r. było wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek – zwłaszcza spornych działek nr [...] oraz [...] - na dzień 30 czerwca 2003 r. W postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma bowiem rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Z obowiązujących w analizowanym zakresie regulacji unijnych oraz krajowych wynika, że stanowiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych wymagają one, aby beneficjent pomocy wykazał dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności. Powoływanie się więc na argument, że warunkiem przyznania płatności jest utrzymanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, jak również pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Z wymagań jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych wynika bowiem jednoznacznie, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku kalendarzowym, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.

Sąd z podanych przyczyn uznał skargę za uzasadnioną, ponieważ błędna wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 spowodowała umniejszenie dla skarżącego wsparcia bezpośredniego w wysokości dwukrotności kwot należnych dla powierzchni błędnie wykluczonych. Zważywszy na to, że sporne działki w zakresie powierzchni zadeklarowanych przez skarżącego w złożonym wniosku pozostawały w dobrej kulturze rolnej w 2011 r., co potwierdzał protokół z weryfikacji w terenie z 8 marca 2013 r.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2012 r., poz. 1164) oraz art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE. L. 2009.30.16; dalej: rozporządzenie nr 73/2009), poprzez uznanie, iż wskazane przepisy art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 jest adresowany do Państwa Członkowskiego, a nie do producenta rolnego i tym samym regulacja art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie może stanowić w rozpoznawanej sprawie podstawy do przyjęcia, że jednym z warunków przyznania pomocy w roku 2011 było wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek na dzień 30 czerwca 2003 r., podczas, gdy prawidłowa wykładnia cytowanych przepisów prawa prowadzi do wniosku, iż odnoszą się one zarówno do producenta rolnego, jaki i Państwa Członkowskiego, a jednym z warunków przyznania pomocy w roku 2011 było wykazanie, iż zgłoszone do płatności działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r., jak również poprzez niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach bezpośrednich w konsekwencji pomięcie, iż obszar powierzchni gruntów rolnych zakwalifikowany przez organy do płatności odpowiada maksymalnej kwalifikowalnemu obszarowi, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określonym w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M. B. wniosła o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a.

Z postawionego w niej zarzutu wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych na rok 2011 istotne znaczenie ma jedynie rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Według Sądu I instancji powołanie się na argument, że warunkiem przyznania płatności obszarowych jest utrzymanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, jak również pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zadaniem Sądu I instancji przepis art. 124 ust. 2 rozporządzenie nr 73/2009 jest adresowany do Państwa Członkowskiego, a nie do producenta rolnego i tym samym regulacja art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że jednym z warunków przyznania pomocy w roku 2011 było wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek na dzień 30 czerwca 2003 r.

Stanowisko Sądu I instancji ocenić należy, jako nieprawidłowe, a postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 za usprawiedliwiony.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich – rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Ustawodawca we wskazanym przepisie odsyła wprost do kryteriów określonych w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009.

W myśl art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 – do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Jednak w przypadku Bułgarii i Rumunii kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1, jak również działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowa wykładania cytowanych przepisów wskazuje, że jedynie obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r., może być objęty systemem dopłat unijnych. Wskazana data 30 czerwca 2003 r. jest bowiem datą stałą narzuconą warunkami prawa unijnego określonymi w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Wynika to z tego, że obszar powierzchni użytków rolnych objętego systemem jednolitej płatności obszarowej dla każdego nowego państwa członkowskiego został ściśle określony, o czym stanowią o wskazane w zaskarżonym wyroku przepisy art. 122, art. 123 i art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009. Dla Polski, powierzchnia użytków rolnych objętych systemem jednolitych dopłat obszarowych, o której mowa w art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 wynosi 14.000 tys. ha, co wynika z załącznika VIII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz.U.UE.L.2009.316.27; dalej: rozporządzenie nr 1121/2009). Jest to wielkość powierzchni użytków rolnych, która z jednej strony stanowi element (obok rocznej puli środków finansowych) służący do obliczenia jednolitej płatności obszarowej dla każdego z nowych państw członkowskich, a z drugiej jest to maksymalny obszar do którego państwo członkowskie może przyznać płatności w danym roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którą postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych na rok 2011 istotne znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie, oparta została na założeniu o zbędności części wypowiedzi normatywnej tego artykułu tj. "kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009". Tego rodzaju zabieg interpretacyjny, przy założeniu, że prawodawca działa w sposób racjonalny i w treści przepisów prawnych nie zamieszcza wypowiedzi pozbawionych waloru normatywnego, nie może być uznany za prawidłowy. Jedną z podstawowych zasad przyjmowanych przy dokonywaniu wykładni prawa jest bowiem zasada, wedle której za wadliwą uznaje się taką wykładnię, której rezultat czyni jakąś część przepisu prawnego zbędną.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest możliwe pominięcie tej części normy prawnej, a ustawodawca – jak wyżej wyjaśniono – celowo wskazał na warunek utrzymania zgłaszanych do płatności gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Natomiast wykładania przepisu art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 wskazuje, iż adresowany jest on zarówno do Państw Członkowskich, jak i producentów rolnych. Treść art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich odsyła wprost do warunków kwalifikowalności z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzić musi zatem do konkluzji, że grunty rolne zgłoszone do płatności obszarowych, aby mogły być objęte systemem tych płatności muszą, oprócz spełnienia pozostałych warunków określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, być utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Doprowadzenie i utrzymanie gruntów rolnych do stanu dobrej kultury rolnej w okresie następującym po 30 czerwca 2003 r., nie może zmienić zasady kwalifikowalności do dopłat w świetle treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż wykładania dotycząca art. 143 b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2013 (dotycząca tego, iż odnosi się on wyłącznie do Państw Członkowskich) ma bezpośrednie zastosowanie również w odniesieniu do art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Wykładnia zaprezentowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku może odnosić się jedynie do art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, ponieważ jego treść wskazuje, że przepis ten rzeczywiście jest adresowany do Państw Członkowskich. Natomiast wykładnia ta nie może być wprost przenoszona na przepis art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Jest to bowiem odrębna zarówno od art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, jaki i art. 143 b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2013 norma prawa materialnego. Zatem grunty rolne, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. są trwale wykluczone z systemu płatności obszarowych w roku 2011 i w latach wcześniejszych.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że tylko pozornie orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie braku konieczności utrzymania zgłaszanego do płatności obszarowej gruntu w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., jest jednolite. Istotnie wszystkie przywołane przez Sąd I instancji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 16 grudnia 2009 r., sygn. II GSK 228/09; NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 199/10; NSA z 23 października 2012 r. sygn. II GSK 1432/11; NSA z 19 maja 2011 r. sygn. II GSK 500/10; z 24 października 2012 r. sygn. 1403/11; z 15 grudnia 2011 r. sygn. II GSK 1324/10) wskazywały, że regulacja art. 143 b ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1782/2003 jak i art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie stanowi podstawy do przyjęcia, że warunkiem przyznania płatności obszarowych w danym roku jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie tych poglądów nie podziela i wskazuje, że w wielu rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny jak i wojewódzkie sądy administracyjny sprawach, konieczność wykazania dobrej kultury rolnej zgłaszanych do płatności działek na dzień 30 czerwca 2003 r. nie budziła wątpliwości (p. wyroki NSA: z 27 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1908/12; z 12 grudnia 2014 r. sygn. II GSK 1699/13; z 3 marca 2015 r. sygn. II GSK 76/14; z 12 października 2011 r. sygn. II GSK 969/10; z 11 marca 2014 r. sygn. II GSK 2056/12; pub. CBOSA).

Ponadto zauważyć należy, że powołane w zaskarżonym orzeczeniu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły stanów faktycznych odnoszących się do płatności obszarowych za lata 2006 – 2009, a więc sprzed nowelizacji ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Słusznie w skardze kasacyjnej podniesiono, że ustawą z dnia 17 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 36, poz. 197) dokonano modyfikacji zasad przyznawania płatności, m.in. poprzez dodanie do art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich ust. 1a, który nie został wzięty pod uwagę przez Sąd I instancji.

W myśl dodanego ustępu – jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W tym zakresie wprowadzono do podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej rolnika kwestie związane z maksymalną dopuszczalną powierzchnią gruntów rolnych uprawniającą do płatności, powiązując jednocześnie tą maksymalną powierzchnię z systemem ewidencji działek rolnych. Tym samym w stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne znaczenie miało również to, czy sporne grunty stanowią maksymalną powierzchnię określoną w systemie identyfikacji działek o którym mowa w art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zgodnie z art. 4 pkt 3 a i art. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności system składa się z systemu identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, a system wykorzystuje się w zakresie przyznawania i wypłaty płatności. Z kolei art. 9a tej ustawy nie pozostawia wątpliwości co do celu stworzenia tego systemu, bowiem system identyfikacji działek rolnych zawiera: 1) wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009; 2) identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a do prowadzenia systemu, o którym mowa w ust. 1, wykorzystuje się w szczególności ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego; dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; dane z wniosków o przyznanie płatności; wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 74, ze zm.). Ustalenia faktyczne w powyższym zakresie zostały dokonane przez organ na podstawie systemu identyfikacji działek rolnych LPIS w tym z dokumentów w postaci ortofotomap, ustanowionego nadto w oparciu o mapy lub dokumenty, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. Powyższe ustalenia odpowiadają treści art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach bezpośrednich, iż jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Wskazać więc należy, że na potrzeby systemu płatności obszarowych, odnośnie do każdej działki referencyjnej, ustala się maksymalny kwalifikowalny obszar (PEG). Ten maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Maksymalny obszar kwalifikowalny wyznaczany jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki, obszary nie utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.). Zatem powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawnioną do płatności obszarowych.

Przekładając powyższe na stan sprawy Naczelny Sad Administracyjny wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego na podstawie wniosku złożonego za rok 2011 producent rolny nie wykazał, że dokonane na podstawie ortofotomapy obliczenia powierzchni spornych działek uprawnionych do uzyskania dopłat są błędne. Odczyt mapy oraz obliczenie powierzchni kwestionowanego terenu przez osoby dysponujące odpowiednią w tym zakresie wiedzą potwierdzają, że ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe i zgodnie przywołanymi wyżej regulacjami stanowią element systemu identyfikacji działek.

W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lecz jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę, którą w świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów, jako niezasadną, należało oddalić.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 w związku z art. 203 pkt 2 i art. 199 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.