Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1044/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 157 par. 1 i 2, art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. A., Z. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...], po rozpatrzeniu wniosków z dnia 1 września 2010r. D. i Z. A., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 3, § 6 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] ustalającej na wniosek I. T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym w podpiwniczeniu na terenie działki oznaczonej nr geodezyjnym 404 z obr. 10, położonej przy ul. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na treść złożonego wniosku z dnia 1 września 2010 r., z którego wynika, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym w podpiwniczeniu oraz uzbrojeniem i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...], która przewiduje budowę tego budynku na granicy z działką wnioskodawców (na długości 12,5 m i wysokości 13 m, miejscami w odległości 4,5 m od ich domu). Strony wskazały, iż nigdy nie wyrażały zgody na lokalizację jakiegokolwiek budynku na granicy ich działki od strony ul. [...], a o takiej lokalizacji zamierzonego budynku dowiedziały się dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę dla planowanej inwestycji. Wnoszący podnieśli, iż po zapoznaniu się z aktami sprawy mają "uzasadnione prawo przypuszczać, iż WAiB w [...] w przebiegu całego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i w trakcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę tak manipulował faktami, mapkami i pismami, żeby w konsekwencji wydać pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na granicy ich działki". W ocenie stron przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ nie wywiązał się z wymagań określonych w art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. Uzasadniając powyższe stanowisko, wnoszący - powołując się na stosowne dokumenty dołączone do wniosku - podnieśli m.in., że:

* na mapie będącej załącznikiem do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyrysowany budynek położony był w odległości 3,1 m i 4 m od granicy ich działki "W dokumentacji będącej w posiadaniu WAiB, po zakończonym postępowaniu i po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dorysowano przerywaną czerwoną linią przedłużenie obrysu budynku";

* na mapie będącej załącznikiem do pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej planowany budynek również nie jest usytuowany na granicy ich działki;

* w piśmie z dnia 29 stycznia 2008 r. wskazali, iż przedłożona im do wglądu mapka jest nieaktualna i przyjmują, że po złożeniu prawidłowej mapki będą ponownie powiadomieni celem zapoznania się z aktualnymi aktami sprawy. W odpowiedzi na powyższe pismo, pismem z dnia 8 lutego 2008 r. organ poinformował ich, że wnioskodawca został wezwany do przedstawienia zamierzenia inwestycyjnego na kopii aktualnej mapy, jednakże nie zostali oni zawiadomieni o dostarczeniu przez inwestora aktualnej mapy;

* treść w/w załączników spowodowała, że nie było żadnych przesłanek świadczących o zamiarze inwestora realizacji obiektu na granicy ich działki, dlatego też nie oprotestowali do SKO takiego zamiaru;

* z kopii mapek będących załącznikami nr 1 i 2a do decyzji o warunkach zabudowy nie wynika nic, co wskazywałoby na lokalizację planowanego budynku na granicy ich działki;

* w załączniku nr 2a do decyzji, tj. w analizie części tekstowej na stronie drugiej "treść analizy Miejskiej Pracowni Urbanistycznej jest zdecydowanie odmienna od ustaleń WAiB";

* żaden z podpunktów punku 2.2 decyzji o warunkach zabudowy (str. 2) "nie informuje i nie ukazuje w normalny do odczytania dla przeciętnego człowieka sposób, że dotyczą usytuowania budynku na granicy działki";

* decyzja o warunkach zabudowy i jej załączniki "nie pokazują stanu, który wskazywałby na konieczność odwołania się od decyzji, ponieważ z decyzji i załączników nie wynika, że budynek ma stać na granicy działki na długości 12,5 m i wysokości 13 m";

* we wniosku inwestora w trakcie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie było zapisu "elewacja frontowa pierzejowa - o całej szerokości działki", jak informuje Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 3 sierpnia 2010 r. "Prawdopodobnie po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dokonano poprawek i uzupełnień w dokumentach będących w posiadaniu WAiB".

Pismem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wystąpiło do Prezydenta Miasta [...] o przesłanie akt sprawy wraz z ustosunkowaniem się do podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na powyższe pismo, pismem z dnia [...] Prezydent Miasta T. poinformował, iż przedmiotowe akta zostały przesłane do Prokuratury Rejonowej[...]. Jednocześnie ustosunkowując się do wniesionych zarzutów organ wyjaśnił, że:

* w złożonym w dniu 17 listopada 2006 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji inwestor m.in. określił charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, cyt.: "elewacja frontowa pierzejowa - o całej szerokości działki", natomiast na kserokopii mapy zasadniczej dołączonej do wniosku przedstawił w formie graficznej planowany sposób zagospodarowania przedmiotowej działki, który wskazywał, że inwestor od samego początku zakładał budowę na granicy z działkami sąsiednimi nr 405/2 oraz 402/1. Przerywana linia, oznaczająca przejazd bramny, jak sugerują Państwo A. dorysowana przez pracownika Wydziału po zakończeniu postępowania, została w rzeczywistości narysowana komputerowo przez inwestora lub osobę przez niego upoważnioną i widniała na mapie od momentu złożenia wniosku;

* w dniu 25 stycznia 2008 r. Pan Z. A. zapoznał się z aktami sprawy, a w dniu 29 stycznia 2008 r. złożył pismo, sugerując m.in., że mapa załączona do wniosku jest nieaktualna. Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia [...] Z. A. został poinformowany, że wnioskodawca został wezwany do przedstawienia zamierzenia inwestycyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej. O fakcie tym został telefonicznie powiadomiony pełnomocnik inwestora, który doniósł "aktualną" mapę zasadniczą. Mapa ta w rzeczywistości nie różniła się niczym od mapy pierwotnej, należy zatem uznać, że pierwotna mapa dołączona do wniosku była mapą aktualną. Po ponownym przedstawieniu przez pełnomocnika inwestora planowanego sposobu zagospodarowania wnioskowanej działki, mapa ta została wpięta do akt. W późniejszym etapie postępowania mapa ta błędnie została uznana jako załącznik do pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 6 marca 2008 r.;

* w treści decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w punkcie 2.2.6. widnieje zapis: " szerokość elewacji frontowej równa szerokości frontu działki (od strony ul. [...])". Spełnienie tego warunku możliwe jest jedynie poprzez zaprojektowanie zabudowy pierzejowej, tj. na granicy z działkami sąsiednimi;

* warunki Miejskiej Pracowni Urbanistycznej wprowadzone do załącznika 2a stanowią jedynie sugestie, nie obligują natomiast Wydziału Architektury i Budownictwa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wydział ustalenia w/w decyzji oparł bardziej na warunkach Miejskiego Konserwatora Zabytków, który w piśmie z dnia [...] wskazał, że formy elewacji powinny być "wzorowane na zabudowie historycznej", tzn. pierzejowej;

* pracownicy Wydziału, jak sugerują Państwo A., nigdy nie manipulowali faktami, mapkami i pismami dotyczącymi przedmiotowej sprawy. Pan Z. A. prawdopodobnie błędnie odczytywał treść wniosku, map, pism i decyzji, czego pracownicy nie byli świadomi. Zdaniem organu, zarówno organ jak i inwestor nie może odpowiadać i ponosić konsekwencji za niewłaściwe odczytywanie dokumentów jednej ze stron.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożone wnioski nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka do stwierdzenia nieważności w/w decyzji wskazana przez wnioskodawców (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a Kolegium nie znalazło z urzędu innych podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W opinii Kolegium, zarzuty związane z rzekomą wymianą (podmianą) lub przerobieniem wniosku inwestora oraz map zawierających graficzne przedstawienie obszaru planowanej inwestycji nie mają znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast okoliczności podnoszone przez strony (podrobienie, przerobienie dokumentów, wydanie decyzji w wyniku przestępstwa), stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., stanowią przesłanki do wznowienia postępowania, a więc dotyczą innego, nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych, wobec czego nie mogą zostać one uwzględnione w niniejszym postępowaniu.

Zawarty w aktach niniejszej sprawy materiał dowodowy pozwalał w ocenie Kolegium na stwierdzenie, że w trakcie postępowania wyjaśniającego została wykonana w sposób prawidłowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Przedmiotowa decyzja zawierała zarówno załącznik tekstowy i graficzny, które zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu w załączniku graficznym nr 2a do tej decyzji obszar, na którym organ administracji publicznej dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, został wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto podkreślono, iż analizę jak i projekt decyzji sporządza, z woli ustawodawcy, osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a więc osoba o odpowiednich uprawnieniach w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonej analizy prawidłowo przyjął, iż w przypadku planowanej inwestycji spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa, wynikający z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w myśl którego, dla ustalenia warunków zabudowy wymagane jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu

Podniesiono, że w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w późniejszych pismach, D. i Z. A. kwestionowali możliwość ustalenia przez organ szerokości elewacji frontowej równej szerokości działki. W tym zakresie strony przedstawiły kopie mapek historycznych mające uzasadniać brak zabudowy pierzejowej w tej części ul. [...], a także powołały się na pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...] z dnia[...], w którym wskazano, że "historyczny układ zabudowy pierzejowej, z oficynami przylegającymi do bocznych granic działek - został zakłócony przez realizację budynku (w odmiennym układzie, niż pierzejowy) na działce nr 405", wobec czego "projektowany budynek frontowy, sytuowany w północnej części działki nr 404 nie powinien zajmować całej szerokości tej działki".

W ocenie Kolegium, powyższe pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w T. zawierało jedynie sugestie, co do parametrów planowanej zabudowy i nie wiązało Prezydenta Miasta [...] przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a ponadto przytoczony zapis wyraźnie wskazuje, iż na przedmiotowym terenie występuje historyczny układ zabudowy pierzejowej, a jedynie został on zakłócony przez realizację budynku (w odmiennym układzie, niż pierzejowy) na działce nr 405.

Reasumując, Kolegium dostrzegło pewne uchybienia proceduralne, których dopuścił się organ w toku postępowania (m.in. brak zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - art. 10 § 1 k.p.a.) niemniej jednak, w opinii Kolegium, uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślono, że ze złożonego wniosku i załączonej do niego mapy jednoznacznie wynikało, iż inwestor od samego początku zamierzał ulokować planowaną inwestycję na granicy z ich działką. Wskazano przy tym, iż strony błędnie przyjmują, że na taką lokalizację planowanej inwestycji wymagana była ich zgoda. Nie można także w ocenie organu podzielić stanowiska wnioskodawców, iż żaden z podpunktów decyzji nie stwierdzał, że planowana inwestycja ma powstać na granicy z ich działką, gdyż w punkcie 2.2.6. tej decyzji, wyraźnie wskazano: "szerokość elewacji frontowej równa szerokości działki (od strony ul. [...])", a w punkcie 1 lit. d analizy części tekstowej, stanowiącej załącznik nr 2a do tej decyzji, jednoznacznie stwierdzono: "dla planowanej zabudowy przyjęto szerokość elewacji frontowej jako kontynuowanie ścisłej zabudowy pierzejowej wzdłuż ulicy [...]".

Tym samym, w ocenie tut. Kolegium, podnoszenie przez wnoszących na obecnym etapie, iż z wniosku, mapek i decyzji wraz z jej załącznikami nie wynikało, że planowany budynek ma powstać na granicy ich działki nie jest uprawnione, natomiast dopuszczenie w przedmiotowej decyzji szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji równej szerokości działki nie oznacza, iż zamierzony budynek zostanie posadowiony na granicy działki stron, gdyż szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę, ponieważ decyzja ustalająca warunki zabudowy nie określa jednoznacznie miejsca lokalizacji inwestycji, lecz określa jedynie podstawowe parametry dotyczące planowanej inwestycji.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. i Z. A. stwierdzili, że nie zgadzają się z decyzją i uzasadnieniem i wnieśli o ponowne przeanalizowanie dokumentów związanych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, jak również z przedmiotowym wnioskiem. Jako uzasadnienie swojego stanowiska wnioskodawcy powołali rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ich ocenie, w świetle powyższego rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy w części dotyczącej lokalizacji budynku przy granicy ich działki - zabudowa pierzejowa (pkt. 2.2.6 decyzji o warunkach zabudowy) jest niezgodna z obowiązującym prawem. Dodatkowo wnioskodawcy przytoczyli w sposób szczegółowy orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, które w ich ocenie wskazują na to, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] rażąco narusza prawo i w związku z tym powinna zostać stwierdzona jej nieważność.

W ocenie wnioskodawców przed wydaniem decyzji Prezydent Miasta [...] nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 7, 8, 9, 10 § 1 i art. 11 k.p.a. i okoliczności tych również za uzasadniające do stwierdzenia nieważności decyzji nie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wydanej przez siebie decyzji, dlatego wnioskodawcy ponownie przytoczyli okoliczności, które w ich ocenie wskazują na to, iż akta sprawy były uzupełniane, a zebrane w nich dokumenty korygowane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ w całości potwierdził swoje ustalenia, zarówno co do ustalonego w sprawie stanu faktycznego jak i jego oceny prawnej, zawartych w zaskarżonej decyzji. Kolegium, odnosząc się do podnoszonych przez strony zarzutów związanych z rzekomą wymianą (podmianą) lub przerobieniem wniosku inwestora oraz map zawierających graficzne przedstawienie obszaru planowanej inwestycji wskazywanych tak we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i w piśmie z dnia 18 kwietnia 2011 r., konsekwentnie stanęło na stanowisku, iż powyższe okoliczności nie mają znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast okoliczności podnoszone przez strony (podrobienie, przerobienie dokumentów, wydanie decyzji w wyniku przestępstwa), stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., stanowią przesłanki do wznowienia postępowania, a więc dotyczą innego, nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych, wobec czego nie mogą zostać one uwzględnione w niniejszym postępowaniu.

Rozpatrując ponownie sprawę zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz dalszymi pismami składanymi do akt sprawy w trakcie postępowania Kolegium podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] i wyraziło przekonanie, że decyzja Prezydenta Miasta T. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak sugerują wnioskodawcy, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a Kolegium nie znalazło z urzędu innych podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Potwierdzono słuszność dostrzeżenia przez Kolegium w decyzji z dnia 6 kwietnia 2011 r. pewnych uchybień proceduralnych, których dopuścił się organ w toku postępowania (m.in. brak zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - art. 10 § 1 k.p.a.) i podkreślono, że inwestor od samego początku zamierzał ulokować planowaną inwestycję na granicy z ich działką. Wskazano przy tym, że strony błędnie przyjmują, iż na taką lokalizację planowanej inwestycji wymagana była ich zgoda. Organ nie podzielił także stanowiska stron, iż żaden z podpunktów decyzji nie stwierdzał, że planowana inwestycja ma powstać na granicy z ich działką, gdyż w punkcie 2.2.6. tej decyzji, wyraźnie wskazano: "szerokość elewacji frontowej równa szerokości działki (od strony ul. [...])", a w punkcie 1 lit. d analizy części tekstowej, stanowiącej załącznik nr 2a do tej decyzji, jednoznacznie stwierdzono: "dla planowanej zabudowy przyjęto szerokość elewacji frontowej jako kontynuowanie ścisłej zabudowy pierzejowej wzdłuż ulicy [...]".

Tym samym, w ocenie Kolegium, podnoszenie przez wnioskodawców, iż z wniosku, mapek i decyzji wraz z jej załącznikami nie wynikało, że planowany budynek ma powstać na granicy ich działki, nie jest uprawnione.

Utożsamiając się ze stanowiskiem zawartym w pierwszej swojej decyzji, Kolegium wskazało, iż dopuszczenie w przedmiotowej decyzji szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji równej szerokości działki nie oznacza, iż zamierzony budynek zostanie posadowiony na granicy działki stron, gdyż szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę, a ponadto na tym etapie procesu inwestycyjnego organy administracji publicznej nie rozstrzygają, jaki wpływ na sąsiednie nieruchomości będzie miała planowana inwestycja i jakie ewentualnie może wywołać konflikty sąsiedzkie.

W skardze do sądu D. i Z. A. podnieśli zarzuty zgłaszane uprzednio w trakcie postępowania administracyjnego, w tym także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].

Do ponownie podnoszonych zarzutów należą: zarzut nie przeprowadzenia przez Kolegium rozprawy, nie dopuszczenia do udziału w postępowaniu biegłego oraz usankcjonowanie przez Kolegium nie powiadomienia skarżących przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] o złożeniu mapki zasadniczej w WAiB przez inwestora, która była nierozłączną częścią wniosku o wydanie warunków zabudowy.

Dodatkowo skarżący podnieśli kolejny raz, iż do wydania zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej doszło na podstawie przerobionych i poprawionych dokumentów złożonych przez inwestora w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w[...], a dotyczących decyzji o wydanie warunków zabudowy, co ich zdaniem stanowi naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa. W ocenie skarżących Kolegium błędnie przyjęło, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie ma wpływu na treść decyzji o warunkach zabudowy.

Ponownie skarżący podnieśli, iż Kolegium podjęło decyzję na podstawie sfałszowanej mapki zasadniczej będącej załącznikiem do wnioski inwestora o wydanie warunków zabudowy lub na podstawie oszustwa w odpowiedzi do Kolegium zawartej w piśmie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie mapki zasadniczej.

W konsekwencji skarżący podkreślili, iż Kolegium bezkrytycznie i niesłusznie przyjęło jako prawdę, że decyzja o warunkach zabudowy i jej uzasadnienie jest zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także podjęło nieprawidłowe działania i nieprawidłowo zinterpretowało dokumenty mogące mieć wpływ na treść decyzji. Podniesione powyżej zarzuty zostały uwiarygodnione poprzez wskazanie dokumentów, które w ocenie skarżących potwierdzają zasadność ich twierdzeń, jak również przytoczenie okoliczności, które w ich ocenie na to wskazują. Z uzasadnienia zarzutów wynika ponownie, iż decyzja została wydana na podstawie sfałszowanej mapki zasadniczej, poprzez którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zostało w ocenie skarżących oszukane. Ponadto wskazali oni, iż od 40 lat w sąsiedztwie ich nieruchomości powstaje zabudowa wolnostojąca, a nie pierzejowa, wzorowana na zabudowie historycznej. Taka konstatacja pozwoliła skarżącym do wysnucia wniosku, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana pod potrzeby inwestora.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Szczegółowe rozważania w tej materii godzi się poprzedzić stwierdzeniem, że postępowanie administracyjne, w jakim zapadły poddane kontroli zgodności z prawem decyzje było postępowaniem nadzwyczajnym, które rządzi się innymi regułami niż postępowanie zwyczajne, instancyjne. Z uwagi na ten charakter, normy je regulujące podlegają ścisłej interpretacji, a ewentualna nieważność może być stwierdzona wyłącznie w oparciu o enumeratywnie wyliczone w ustawie przesłanki.

Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, widoczne gołym okiem, a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu.

Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), jakkolwiek w złożonych wnioskach o stwierdzenie nieważności strony nie wskazały jednoznacznie, na podstawie której z przesłanek określonych w art. 156 K.p.a. żądają stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, a jedynie jako podstawę swojego żądania podały ogólnie art. 156 § 1 k.p.a. O ile w toku postępowania Z. A. w piśmie z dnia 14 stycznia 2011 r. powołał się na rażące naruszenie prawa pracowników WAiB w[...], to już w piśmie z dnia 1.06.2011 r. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji "na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. – decyzja została wydana bez podstawy prawnej".

Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w CBOiS), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza, niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji, która zresztą to ocena nie jest oceną sensu stricte, bo organ odwoławczy rozpatruje każdą sprawę merytorycznie w jej całokształcie, a nie dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Zatem jedynie tak scharakteryzowane naruszenie normy prawnej, dawałoby podstawę do uwzględnienia na gruncie postępowania administracyjnego żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r.

Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011r., II OSK 2226/10 niepubl., dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 824448, oraz z dnia 8 lipca 2010r. I OSK 170/10, niepubl., dostępne Lex nr 672887).

W warunkach niniejszej sprawy organ prawidłowo ustalił, iż przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nie doszło do rażącego naruszenia prawa, zarówno analizując z urzędu całość przesłanek nieważnościowych, jak i podnoszonych przez wnioskodawców na różnych etapach postępowania. Szczególnie podkreślić należy, iż podnoszone konsekwentnie przez strony skarżące kwestie dotyczące zarzutów związanych z rzekomą wymianą (podmianą) lub przerobieniem wniosku inwestora oraz map zawierających graficzne przedstawienie obszaru planowanej inwestycji, nie mają znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast okoliczności podnoszone przez strony (podrobienie, przerobienie dokumentów, wydanie decyzji w wyniku przestępstwa), stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., stanowią przesłanki do wznowienia postępowania, a więc dotyczą innego, nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych, wobec czego nie mogą zostać one uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Oba nadzwyczajne tryby wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczą odmiennych rodzajowo uchybień przepisów prawa i w żadnym wypadku nie mogą być utożsamiane lub stosowane zamiennie.

Przedstawione powyżej rozważania na temat charakterystyki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wywierają również bezpośredni wpływ na ocenę zarzutów nawiązujących do merytorycznej strony decyzji o warunkach zabudowy. Pamiętać bowiem trzeba, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31).

Zawarty w aktach niniejszej sprawy materiał dowodowy pozwalał w ocenie Sądu na stwierdzenie, że w trakcie postępowania wyjaśniającego została wykonana w sposób prawidłowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Przedmiotowa decyzja zawierała zarówno załącznik tekstowy i graficzny, które zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ponieważ w załączniku graficznym nr 2a do tej decyzji obszar, na którym organ administracji publicznej dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, został wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie też podkreślono, że analizę jak i projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a więc osoba o odpowiednich uprawnieniach w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonej analizy prawidłowo przyjął, iż w przypadku planowanej inwestycji spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa, wynikający z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w myśl którego, dla ustalenia warunków zabudowy wymagane jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu

W złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w późniejszych pismach, skarżący kwestionowali możliwość ustalenia przez organ szerokości elewacji frontowej równej szerokości działki i w tym zakresie strony przedstawiły kopie mapek historycznych mające uzasadniać brak zabudowy pierzejowej w tej części ul. [...], a także powołały się na pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...] z dnia[...], w którym wskazano, że "historyczny układ zabudowy pierzejowej, z oficynami przylegającymi do bocznych granic działek - został zakłócony przez realizację budynku (w odmiennym układzie, niż pierzejowy) na działce nr 405", wobec czego "projektowany budynek frontowy, sytuowany w północnej części działki nr 404 nie powinien zajmować całej szerokości tej działki".

Przyznać jednak rację należy orzekającemu Kolegium, że powyższe pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...] zawierało jedynie sugestie, co do parametrów planowanej zabudowy i w żaden sposób nie wiązało organu I instancji przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a ponadto przytoczony zapis wyraźnie wskazuje, iż na przedmiotowym terenie występuje historyczny układ zabudowy pierzejowej, a jedynie został on zakłócony przez realizację budynku (w odmiennym układzie, niż pierzejowy) na działce nr 405.

Ponadto nie można także podzielić stanowiska skarżących, iż żaden z podpunktów decyzji o warunkach zabudowy nie stwierdzał, że planowana inwestycja ma powstać na granicy z ich działką, gdyż w punkcie 2.2.6. tej decyzji, istnieje wyraźny zapis: "szerokość elewacji frontowej równa szerokości działki (od strony ul. Podgórnej)", a w punkcie 1 lit. d analizy części tekstowej, stanowiącej załącznik nr 2a do tej decyzji, jednoznacznie stwierdzono: "dla planowanej zabudowy przyjęto szerokość elewacji frontowej jako kontynuowanie ścisłej zabudowy pierzejowej wzdłuż ulicy [...]". Dlatego też, podnoszenie przez skarżących, iż z wniosku, mapek i decyzji wraz z jej załącznikami nie wynikało, że planowany budynek ma powstać na granicy ich działki, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym.

W tym miejscu wyłania się też kolejna, istotna dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia, a mianowicie zakresu postanowień decyzji warunkach zabudowy i ich mocy wiążącej. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 4 ust. 2, 59 ust. 1, 61 ust. 1 jednoznacznie wynika, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie określa autorytatywnie miejsca planowanej lokalizacji inwestycji, lecz określa jedynie jej podstawowe parametry, a zatem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie oznacza, że określona inwestycja zostanie zrealizowana, gdyż może się okazać, że nie zostaną spełnione wymogi techniczno - budowlane przewidziane dla planowanej inwestycji. Dlatego też dopuszczenie w przedmiotowej decyzji szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji równej szerokości działki nie oznacza, iż zamierzony budynek zostanie posadowiony na granicy działki stron, gdyż szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę i dopiero w tym postępowaniu zainteresowane strony będą mogły skutecznie podnosić zarzuty oparte na przepisach techniczno – budowlanych, które a´contrario nie mogły przynieść zamierzonego skutku w rozpatrywanym postępowaniu.

W zakresie wadliwości proceduralnej podkreślić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca opierała się na ocenie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu możliwe jest w szczególnych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, w sytuacji, gdyby np. organ administracji dokonał ustaleń bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Ponieważ w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania decyzji kasatoryjnej w trybie nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Wnioski skarżących, które w istocie służyć miałyby weryfikacji decyzji w sposób, jaki mógł i powinien był nastąpić na drodze postępowania zwykłego nie są dopuszczalne, gdyż ewentualne, nowe ustalenia faktyczne weryfikowałyby ostateczną decyzję w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 i nast. kpa. Właśnie z tego powodu, zarzut dotyczący ustalenia zakresu występowania zabudowy pierzejowej przy ul. [...], mógłby być podnoszony w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym, zaś ewentualny dowód służyłby do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, a zatem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów art. art. 77 jest niezasadny, gdyż w rezultacie zmierzałby do naruszenia przepisu art. 156 kpa.

Podsumowując, Sąd uznał, że decyzje obu instancji są zgodne z prawem zaś zarzuty stron skarżących są niezasadne. Stwierdzić też należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, niezwykle wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniło przekonująco swoje decyzje, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.