Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 264/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W.O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku funkcyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] W. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie przyznania z dniem [...] grudnia 2015 r. dodatku funkcyjnego w kwocie [...] miesięcznie, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu ustalenia dodatku, ustalając go na dzień [...] grudnia 2015 r., oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że w dniu [...] listopada 2015 r. decyzją nr [...] ustalił [...] W. O. z dniem [...] grudnia 2015 r. dodatek funkcyjny w niższej niż uprzednio wysokości. Przy ustaleniu uwzględniono bieżącą ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, a także inicjatywę w służbie. Wzięto również pod uwagę fakt dokonania poprzedniej zmiany wysokości dodatku funkcyjnego w okolicznościach wskazujących na to, że przesłanki jakie powołano w uzasadnieniu w istocie nie miały zindywidualizowanego charakteru, w szczególności przez wskazanie jednobrzmiącego uzasadnienia w odniesieniu do szeregu osób oraz dokonanie zmiany jednocześnie w odniesieniu do tych osób z dniem [...] listopada 2015 r. Istotne znaczenie miał także fakt zwiększenia wysokości dodatku funkcyjnego wszystkim tym osobom do maksymalnej dopuszczonej w przepisach wysokości. W decyzji podkreślono, iż przedstawione w poprzednio wydanej decyzji uzasadnienie ma charakter ogólnikowy i nie wskazuje w istocie, jaka była podstawa faktyczna jej wydania, a tym samym nie spełnia wymogu należytego uzasadnienia zdania organu, który ją wydał. Ustalenie dodatku funkcyjnego nastąpiło w wysokości przysługującej przed ostatnią zmianą w tym przedmiocie, to jest przed dniem [...] listopada 2015 r.

Od powyższej decyzji W. O. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 61 § 4, art. 77, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku zainteresowany opisał swoje osiągnięcia w służbie jako Zastępca Komendanta Głównego Policji. W ocenie strony, przyznanie w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] października 2015 r. dodatku funkcyjnego w określonej wysokości wynikało z rangi zajmowanego przez niego stanowiska, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych Zainteresowany stwierdził, że kwota dodatku przysługująca przed obniżeniem ustalona została po przeprowadzeniu opiniowania i dokonanej ocenie jego służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dokonując ponownej analizy sprawy przywołał treść art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355, z późn. zm.),dalej zwana ustawą, oraz § 8 ust. 5 pkt 2 i § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236), zwane dalej rozporządzeniem.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić wypada, że ustalenie nowej kwoty dodatku funkcyjnego [...] W. O. nastąpiło w oparciu o przepisy pragmatyki służbowej, a więc zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem.

Nadto organ dalej wskazał, że nie zakwestionował dotychczasowych dokonań służbowych [...] W. O.. U podstaw decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. legło natomiast ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z którym bieżąca ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji czynności służbowych, a także inicjatywy w służbie, nie odbiega w sposób znaczący od poziomu wywiązywania się przez tego policjanta z nałożonych na niego zadań służbowych przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. o podwyższeniu dodatku funkcyjnego. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przed wydaniem ww. decyzji, nie zaistniały obiektywne okoliczności, które uzasadniałyby podwyższenie policjantowi dodatku funkcyjnego.

Ponadto zaznaczył, iż w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i uznał za słuszne przedłożenie interesu społecznego, wyrażającego się w racjonalnym wydatkowaniu środków publicznych przeznaczonych na uposażenia, nad indywidualny interes policjanta. Należy podkreślić, iż wydatkowanie środków pieniężnych z budżetu państwa, niezależnie od ich wysokości, powinno podlegać szczególnym rygorom, bowiem nieracjonalność w tej kwestii będzie sprzeczna zarówno z interesem społecznym, jak i interesem strony.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów k.p.a., w szczególności dotyczących zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Policjant chociażby poprzez złożenie przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł odnieść się do rozstrzygnięcia, przedstawić swoje argumenty w sprawie, co uczynił.

Z uwagi na fakt, że zaskarżonej decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz nie podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, a wniosek strony stosownie do art. 130 § 2 k.p.a., wstrzymuje wykonanie decyzji, dlatego ustalono nową datę przyznania dodatku funkcyjnego.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżając tę decyzję w całości, zarzucił

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym uznaniu, iż mają zastosowanie do każdej sytuacji, w której organ pragnie obniżyć wysokość przyznanego uprzednio dodatku funkcyjnego funkcjonariuszowi Policji, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie.

II. naruszenie przepisów proceduralnych w stopniu, który istotnie wpływa na wynik sprawy, tj.:

1. art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, tj. równości wobec prawa, retroakcji i ochrony zaufania,

2. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalizmu, która nakazuje organom administracji publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa,

3. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w przedmiocie ustalenia podstawy do podniesienia dodatku funkcyjnego decyzją z dnia [...].10.2015 r. oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego,

4. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej,

5. art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej polegające na faktycznej zmianie prawomocnej decyzji administracyjnej w sposób niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawa,

6. art. 61 § 4 k.p.a., poprzez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego,

7. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącemu co do materiałów postępowania oraz uniemożliwienie złożenia wniosków dowodowych,

8. art. 77 § 1-3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji ich błędną ocenę oraz rozstrzygnięcie sprawy na podstawie przesłanek niezgodnych ze stanem faktycznym,

9. art. 81 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącemu w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego,

10. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niekompletne uzasadnienie faktyczne oraz nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, niezapewnienie czynnego udziału stronie w postępowaniu, niezebranie żadnego materiału dowodowego, tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji oraz nieustalenie żadnych okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. i w tym zakresie umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazał, że twierdzenie mające stanowić uzasadnienie faktyczne skarżonej decyzji cyt. "bieżąca ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji czynności służbowych, a także inicjatywy w służbie (...)" nie polega i nie może polegać na prawdzie, bowiem procedura okresowej oceny pracy policjanta została w sposób precyzyjny określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 883). Jest to proces dla opiniowanego jawny, zaś ostatnia ocena pracy skarżącego na stanowisku Zastępcy Komendanta Głównego Policji została dokonana w dniu [...] listopada 2015 r. i jest ona pozytywna. Wątpliwym jest przy tym, aby powołany w dniu [...] listopada 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji do dnia [...] listopada 2015 r. przeprowadził formalną procedurę oceny dotychczasowej pracy i do dnia [...] stycznia 2016 r. nie powiadomił o tym skarżącego.

Kolejny zarzut dotyczy niewłaściwej interpretacji § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. W ocenie skarżącego zaniechanie dokonania formalnej oceny jego pracy narusza dyspozycję ww. przepisu i w konsekwencji uniemożliwia jego zastosowanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

Dodatek funkcyjny przyznany w oparciu o art. 104 ust. 2 ustawy o Policji nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i ma on charakter stały. Decyzja w sprawie obniżenia wysokości przyznanego dodatku funkcyjnego winna być uzasadniona bądź obniżeniem rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zmniejszenia zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji, bądź po dokonaniu formalnej oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych. W ślad za zmianami na stanowisku Ministra Spraw Wewnętrznych i przekształcenia resortu w Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie nastąpiła zmiana w zakresie pełnionych przez skarżącego dotychczas obowiązków. Z zajmowanego stanowiska skarżący ustąpił dopiero w dniu [...] stycznia 2016 r., co było wynikiem złożenia w dniu [...] grudnia 2015 r. raportu do Komendanta Głównego Policji o zwolnienie ze służby, i z dniem [...] stycznia 2016 r. został zwolniony ze służby.

Przyznany decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. dodatek funkcyjny zainicjowany był wnioskiem bezpośredniego przełożonego, natomiast postępowanie w sprawie obniżenia jego wysokości zakończone skarżoną decyzją związane jest wyłącznie realizacją politycznego planu i nie ma żadnego związku z oceną realizacji powierzonych obowiązków, co wprost wynika z uzasadnień zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej.

Wskazał, że wszystkie wydane w dniu [...] listopada 2015 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzje w sprawie obniżenia komendantom Policji dodatków funkcyjnych, posiadają tożsame w swej treści uzasadnienia. Powoduje to, że bezpodstawnym staje się zawarty w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej argument braku zindywidualizowania prawomocnej decyzji w sprawie podniesienia wysokości przyznanego dodatku funkcyjnego. Powyższe prowadzi z kolei do uznania, iż skarżona decyzja wydana została bez żadnego uzasadnienia i stoi w sprzeczności z przepisami prawa materialnego Ponadto uznanie administracyjne, na które powoływał się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uzasadniając zaskarżoną decyzję, to nie dowolność.

W doktrynie przedstawiane są argumenty przemawiające za prawidłowym i wyczerpującym sporządzeniem uzasadnienia decyzji. Należą do nich: realizacja zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej, świadomości oraz kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a.), zasada wyjaśniania przesłanek działania organu administracyjnego (art. 11 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ powyższym obowiązkom nie sprostał.

Z uzasadnień zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wywnioskować można, że intencją organu jest de facto uchylenie prawomocnej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2015 r., jako wadliwej. Organ dopuścił się naruszenia art. 155 k.p.a. wobec braku podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Konsekwencją takiego działania jest naruszenie przez organ jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 16 k.p.a., tj. zasady trwałości decyzji.

Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją dokonał rozstrzygnięcia w sprawie uprzednio rozstrzygniętej prawomocną decyzją przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, co niewątpliwie również stanowi naruszenie art. 16 k.p.a.

Wskazał dalej, że organ nie powiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, czym dopuścił się do naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do materiałów postępowania i złożenia ewentualnych wniosków dowodowych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Skarga W. O. oceniana według podanych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszą kwestią wymagającą zbadania przez Sąd było ustalenie, czy zaskarżona decyzja zawiera wszelkie wymagane prawem elementy. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja w stosunku, do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zaskarżona decyzja zawiera te wszystkie elementy. Jednakże § 3 omawianego przepisu precyzuje jak powinno wyglądać uzasadnienie decyzji. Winno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej. Organ, uzasadniając wydaną decyzję, powinien odnieść się przede wszystkim do materiału dowodowego jaki zgromadził w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno materiału dowodowego, na którym się oparł przy rozstrzyganiu, jak też materiału, któremu odmówił wiary. Po przedstawieniu zebranych dowodów i wyjaśnieniu, którym z nich dał wiarę, a którym tej wiary odmówił i dlaczego, na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego istotę sprawy. W końcowej fazie uzasadnienia organ powinien przedstawić swoje wnioski, jakie wysnuł po zbadaniu dowodów zebranych w sprawie z odniesieniem do podstawy prawnej, stanowiącej podstawę wydanej decyzji,

Tak sporządzone uzasadnienie umożliwia stronie postępowania poznanie motywów działania organu i zrozumienia wydanej decyzji. Dzięki poprawnie sporządzonemu uzasadnieniu również Sąd, w razie wniesienia skargi, ma możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia i zbadania, czy organ wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oraz czy w sposób logiczny wyjaśnił swoje stanowisko. Nadto, biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została w ramach uznania administracyjnego, należało dodatkowo wyjaśnić tę problematykę jako pozostającą w ścisłym związku ze sposobem uzasadnienia takiej decyzji.

Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej decyzji należało uznać, iż nie spełnia ona wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie zawiera bowiem elementów o których mowa w wyżej powołanym przepisie, jak też nie zawiera wytłumaczenia pozostałych przesłanek pozasystemowych i kryteriów słusznościowych czy celowościowych, charakterystycznych dla decyzji uznaniowej.

Organ, sporządzając uzasadnienie decyzji dotyczącej przyznania dodatku funkcyjnego, powołał się wprawdzie na treść § 8 ust. 5 pkt 2 i § 8 ust. 7 rozporządzenia, przytaczając ich treść, jednakże nie odniósł się do osoby skarżącego. Umknęło również organowi, że zastosowanie § 8 ust. 5 pkt 2 następuje z zastrzeżeniem ust. 8 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Natomiast ust. 8 powołanej normy wiąże obniżenie dodatku funkcyjnego z naruszeniem dyscypliny służbowej przez policjanta, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną (pkt 1), bądź niewywiązywania się z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej lub nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej (pkt 2 i 3). Zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja w ogóle nie odnosi się do tych kwestii, również z akt osobowych skarżącego nie wynika aby takie zdarzenia prawne miały miejsce. Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także § 8 ust. 7 rozporządzenia, który stanowi, że dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości, jednakże nie odniósł wskazanych przesłanek do osoby skarżącego, nie wykazał by zmieniony został zakres obowiązków, warunków służby bądź ustania innych przesłanek. Zauważyć należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja w ich osnowie przyznają dodatek funkcyjny w nowej wysokości, a dopiero z treści uzasadnienia wynika, że w istocie ma miejsce obniżenie tego dodatku, co stanowi wyraźną sprzeczność pomiędzy tymi dwoma obligatoryjnymi elementami decyzji administracyjnej.

Stwierdzenie organu, że wywiązywanie się skarżącego z obowiązków i realizacji czynności służbowych, a także inicjatywy w służbie, nie odbiega w sposób znaczący od poziomu wywiązywania się przez tego policjanta z nałożonych na niego zadań służbowych przed wydaniem decyzji z [...] października 2015 r. o podwyższeniu dodatku służbowego nie spełnia kryterium prawidłowo i wyczerpująco sporządzonego uzasadnienia. Nie wskazuje bowiem szczegółowo faktów, które przesądziły o takim wniosku organu. Również odnoszenie się w niniejszej sprawie przez organ do decyzji z [...] października 2015 r. o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach. Organ zaskarżoną decyzją ustalił skarżącemu na nowo wysokość dodatku funkcyjnego, a nie dokonywał zmiany wcześniejszej decyzji. Skoro sam organ postanowił w niniejszym postępowaniu ustalić na nowo wysokość omawianego świadczenia, to obowiązkiem jego było również poczynienie szczegółowych ustaleń w zakresie warunków przyznawania i okoliczności uwzględnianych przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku funkcyjnego jakie zostały określone w rozporządzeniu. Dopiero bowiem te nowe ustalenia, aktualnie dokonane, mogły stanowić podstawę faktyczną do wydania zaskarżonej decyzji. Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że jednakowe uzasadnienia zawarte są w decyzjach wydanych w dniu [...] listopada 2015 r., jak też w decyzjach wydanych z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (odwołaniu) w przedmiocie dodatku funkcyjnego w stosunku do kilku policjantów – fakt znany Sądowi z urzędu. Oznacza to, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja nie posiada indywidualnego charakteru. Powyższe uchybienia w sporządzeniu uzasadnienia sprawiają, że nie tylko nie jest możliwa weryfikacja poprawności wydanego rozstrzygnięcia, ale w ogóle nie jest wiadomym, czy organ dokonał jakichkolwiek (w związku ze sprawą i jej podstawą prawną) ustaleń faktycznych. Z uzasadnienia nie wynika, czy organ ustalał fakty dotyczące przesłanek wynikających z § 8 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia. Tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia Sądowi dokonanie merytorycznej oceny poprawności zaskarżonego i poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej jak i poprzedzającej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ zasady zawartej w treści art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań to w ocenie Sądu, chociaż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył ten przepis postępowania, to nie było to naruszenie, które miałoby istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a. Organ nie prowadził w ramach postępowania w przedmiocie dodatku funkcyjnego, żadnego postępowania dowodowego. W aktach znajdują się jedynie zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takiego charakteru nie miało też naruszenie art. 61 § 4 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – pkt 1 sentencji wyroku.

Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada zatem w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji.

Należy wskazać, iż zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Przepis ten zawiera definicję pojęcia uposażenia policjanta. W świetle art. 99 ust. 1 ustawy prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Ustęp 2 wskazanego przepisu stanowi, że z tytułu pełnienia służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Norma ta dotyczy policjanta pełniącego służbę w Policji. Z kolei z art. 106 ust. 3 ustawy wynika, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.

W ocenie Sądu stan taki zaistniał w niniejszej sprawie, gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana z jego stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie. Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] W. O. został zwolniony z dniem [...] stycznia 2016 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Podkreślić należy, iż orzekanie o dodatku funkcyjnym dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie i dodatki z nim związane jest świadczeniem przysługującym wyłącznie z tytułu stosunku służbowego.

Stosownie do normy zawartej w art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a. stało się orzekanie o dodatku funkcyjnym. Bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie po zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, bowiem uposażenie, z którym bezpośrednio związany jest dodatek funkcyjny przysługuje tylko policjantowi. W takim stanie faktycznym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ma możliwości orzekania o uposażeniu (dodatku funkcyjnym) wobec skarżącego, który nie jest już policjantem. Z tej przyczyny Sąd, działając na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 wyroku.