Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 160/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi "M" Spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej "M" Spółki z o.o. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania "z dnia [...].09.2014r. Pana J.S. pełnomocnika M sp. z o.o." od wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 - powołując się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1, art. 10, art. 107, ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) w zw. art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. z 2014 r., poz. 1438), art. 3, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012r., poz. 1164), art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009r., str. 16 ze zm.) - decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Zaskarżona decyzja wydana została na tle następującego stanu faktycznego:

Dnia 14 maja 2013r. do Biura Powiatowego ARiMR złożony został przez M Sp. z o.o. wniosek o przyznanie płatności na rok 2013. W przedmiotowym wniosku Spółka wskazała, iż ubiega się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 52,42 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR złożony wniosek poddał kontroli administracyjnej zgodnie z art. 28 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina.

W rezultacie przeprowadzonej kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w pierwszej kolejności ustalił, iż działki zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 przez Spółkę były deklarowane do płatności w latach 2004-2011 przez Hodowlę i ubojnię indyka "B" sp. z o.o.

Celem zapoznania się z zasadami funkcjonowania spółki M organ I instancji w dniu [...] maja 2014r. wystosował do wnioskodawcy wezwanie do złożenia: aktów notarialnych, umów dzierżaw, umów użyczenia lub innych dokumentów, na podstawie których użytkowane są przez Spółkę grunty zgłoszone do dopłat bezpośrednich oraz ONW w 2013r., dowodów zakupu nawozów, środków ochrony roślin, paliwa oraz nasion przez Spółkę, które wykorzystywane były do produkcji roślinnej prowadzonej w 2013r. na gruntach zgłoszonych do dopłat, a także dowodów sprzedaży przez Spółkę plonów uzyskanych z gruntów zgłoszonych do dopłat bezpośrednich oraz ONW w 2013 roku.

W dniu 28 maja 2014r. Spółka złożyła w Biurze Powiatowym korektę wniosku wraz z: umową dzierżawy gruntów z dnia [...] maja 2012r. zawartą pomiędzy spółką B (wydzierżawiający), a M Sp. z o.o. (dzierżawca), fakturą VAT nr [...] dotyczącą usługi koszenia trawy wykonaną przez spółkę B na rzecz spółki M, fakturą VAT nr [...] z dnia [...].11.2013r. wystawioną przez C A.Z. dla spółki M dotyczącą koszenia, fakturą VAT nr [...], fakturą VAT nr [...] dotyczącą dzierżawy nieruchomości rolnej, fakturą VAT nr [...] dotyczącą usługi koszenia trawy wykonaną przez spółkę B na rzecz spółki M, potwierdzenia wykonania przelewów (z dnia [...].07.2013 r., [...].10.2013 r., [...].05.2013r., [...].05.2014 r.), oświadczeniem prezesa Spółki dotyczącym deklarowanych gruntów, protokołem z kontroli przeprowadzonej w grupie producenckiej I i In w dniu [...] maja 2014 r.

W dniu 5 czerwca 2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do Spółki M kolejne wezwanie do złożenia wyjaśnień dotyczących powodów oraz celu powstania spółki, jak również wyjaśnienia kto w Spółce zajmuje się księgowością (oraz do przedłożenia dokumentów potwierdzających powyższe okoliczności), wyjaśnienia przez Prezesa spółek, jaki był cel, okoliczności oraz powody powstania pięciu spółek (Spółki "N" sp. z o.o., Spółki "J" sp. z o.o., Spółki "M" sp. z o.o., Spółki "M" sp. z o.o. Spółki "K" sp. z o.o.) w miejsce dotychczasowej jednej.

W odpowiedzi strona pisemnie wyjaśniła kto prowadzi księgowość oraz jaki miało cel utworzenie kilku spółek zamiast jednej. Dodatkowo przedstawiła umowę o dzieło pomiędzy spółką M, a M.W. w zakresie sporządzenia sprawozdania finansowego i deklaracji podatkowej Spółki za rok 2013.

W rezultacie analizy przedłożonych dokumentów Kierownik Biura Powiatowego stwierdził, iż udziałowcami spółki B jest spółka W oraz D.W.. Dodatkowo D.W. i A.W. są prokurentami spółki B. Zgodnie z danymi z KRS spółka W jest własnością D.W., a jej prezesem jest M.W.. Udziałowcy spółki B powołują 5 spółek, w tym spółkę M, których siedziba jest tożsama z siedzibą spółki B. Utworzone 5 spółek dzierżawią grunty od spółki B (każda na ok. 50 ha), a udziałowcami, prezesem i prokurentem tejże Spółki są osoby zarządzające spółką B. W utworzonych spółkach Prezesem jest M.W., a pełnomocnikiem i prokurentem w jednej osobie D.W., co jest równoznaczne z nieograniczoną decyzyjnością tychże osób.

Organ I instancji stwierdził nadto, iż Spółka M nie posiada zaplecza maszynowego do upraw polowych, a czynności polowe na jej gruntach wykonywała m.in. spółka B. W konsekwencji ustalonych powyżej faktów Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, iż pomimo wydzierżawienia gruntów spółce M przez spółkę B to wydzierżawiający pozostawał faktycznym użytkownikiem deklarowanych do płatności gruntów.

Wobec powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, iż utworzenie 5 spółek przez M.W. i D.W., jak również inne osoby powiązane rodzinnie, które odrębnie zgłaszały działki rolne jest działaniem obchodzącym prawo, jeśli zważy się, że wyodrębnienie wielu spółek umożliwia uniknięcie ograniczeń dotyczących maksymalnych kwot wsparcia dla działek powyżej 300 ha dla płatności ONW, braku możliwości zwiększenia powierzchni zgłaszanej do płatności rolnośrodowiskowej po drugim roku uczestnictwa oraz degresywnych stawek płatności stosowanych dla ONW i PRŚ.

Dzielenie spółek na mniejsze gospodarstwa jest niezgodne z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady nr 2988/95, który stanowi, że działania skierowane na pozyskiwanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Działanie to wyczerpało także przesłanki określone w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r., na mocy którego nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał dodatkowo, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. Urz. UE. L. 2008.321.14), według którego "gospodarstwo rolne" lub "gospodarstwo" oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną.

W dalszej kolejności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podniósł, iż w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach określono, że płatność przysługuje rolnikowi zgodnie z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, tj. osobie fizycznej lub prawnej lub grupie osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Natomiast gospodarstwo zgodnie z art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

Na podstawie ww. przepisów Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, iż celem systemu wsparcia jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Termin "posiadanie" należy odczytywać przez pryzmat celowościowy, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego. Istotą płatności obszarowych jest zatem to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, i swobodnie dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony oraz utrzymuje grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wobec braku sformułowania oddzielnych definicji "posiadania gospodarstwa rolnego" na potrzeby rozdziału pomocy finansowej dla rolnictwa oraz z uwagi na posługiwanie się tym pojęciem we wszystkich powołanych aktach prawnych dotyczących pomocy dla rolnictwa, sięgnąć należy do ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r, Nr 16 poz. 93 ze zm.; dalej cytowana jako: k.c.), regulującej instytucję posiadania. Stosownie do art. 336 kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Jako stan faktyczny posiadanie niezależne jest od tego, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania. Zatem samo istnienie tytułu prawnego wywołującego skutki w zakresie regulowanym prawem cywilnym nie przesądza o posiadaniu. Wyłączone jest uznanie za posiadacza osoby, która legitymuje się, co prawda, tytułem prawnym do władania rzeczą, ale uzyskała ten tytuł w innym zamiarze, niż władanie rzeczą dla siebie i ten odmienny zamiar kontynuuje. Nie jest też posiadaczem osoba, która choć ma tytuł prawny do władania rzeczą, nie sprawuje fizycznego władztwa nad rzeczą.

Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, że Spółka M składając wniosek o przyznanie płatności nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to było nadal w posiadaniu spółki B, która prowadziła zbiegi agrotechniczne na wskazanych we wniosku działkach rolnych.

Uznając, że Spółka M została sztucznie utworzona w celu uzyskania wyższych płatności, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydaną w dniu [...] sierpnia 2014r. decyzją nr [...] odmów przyznania temu podmiotowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rok 2013.

Pismem z dnia 11 września 2014r. odwołanie od powyższej decyzji wniosła - powołując się na udzielone przez Spółkę M pełnomocnictwo - adw. A.D., zarzucając w nim ww. decyzji błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść wydanej przez organ I instancji decyzji, poprzez:

1) przyjęcie, że stworzone zostały sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, a nadto, że składając wniosek o przyznanie płatności odwołujący się nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego co nie znajduje oparcia w zgromadzonym przez organ administracyjny materiale dowodowym,

2) pominięcie faktu, że działalność wnioskodawcy przyczynia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 i nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę.

3) przyjęcie, że podmiotowe i prawne powiązania pomiędzy podmiotami gospodarczymi, a także wspólne kierownictwo, korzystanie ze wspólnej lokalizacji oraz prowadzenie takiego samego rodzaju działalności odbiera niniejszym podmiotom samodzielność gospodarczą i świadczy o stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści co nie znajduje oparcia w zgromadzonym przez organ administracyjny materiale dowodowym, albowiem wskazywane połączenia pomiędzy podmiotami gospodarczymi nie wykazują ani braku posiadania przez odwołującego się deklarowanych do płatności bezpośrednich gruntów, ani stworzenia przez spółkę "sztucznych warunków" wymaganych do otrzymania tej płatności co potwierdza ponadto fakt, że Spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z deklarowanych w zgłaszanym wniosku gruntów, użytkowała rolniczo na własne ryzyko i rachunek zgłoszone działki, decydując poprzez swoje organy, komu zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, wreszcie miała również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować co potwierdza przedłożona przez nią dokumentacja,

Powyższe, w ocenie autora odwołania, doprowadzić miało w konsekwencji do błędnego zastosowania przepisu art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009.

Nadto, pełnomocnik – adw. A.D. zarzuciła naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania wpływające na treść wydanej decyzji, w tym:

1) art. 80 kpa - poprzez błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego przejawiającą się w dokonaniu ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu wyłącznie o dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli oraz innych rejestrach,

2) art. 107 § 3 i art. 11 kpa - poprzez ogólnikowe uzasadnienie wydanej decyzji, naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nie wyjaśnienie w przekonywujący, staranny i wyczerpujący sposób dlaczego za niewiarygodne organ administracyjny uznał przedstawione przez Spółkę dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej, jak również niewyjaśnianie jaki jest zakres i jak należy rozumieć wskazywane przez organ I instancji pojęcia "sztuczne stworzenie warunków" i "sprzeczność z celami systemu wsparcia".

Wskazując na powyższe pełnomocnik – adw. A.D. wniosła o uchylenie objętej odwołaniem decyzji i wydanie decyzji przyznającej Spółce jednolitą płatność obszarową, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponadto, pismem z dnia [...] września 2014r. odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2014r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR (uzupełnione pismem z dnia [...] września 2014r.) wniósł w imieniu Spółki M jej pełnomocnik – J.S., zarzucając organowi I instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 6, art. 7 i art. 8 kpa - poprzez rażąco godzący w zasady praworządności sposób preparowania uzasadnienia decyzji, celowe przeinaczanie obiektywnych faktów oraz samowolną reinterpretację treści obowiązujących norm prawa materialnego;

b) art. 77 § 1 kpa jak również art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach - poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego;

c) art. 80 kpa - poprzez brak wskazania przesłanek, na podstawie których podstawowa, podnoszona przez organ okoliczność faktyczna, a mianowicie rzekome celowe działanie beneficjenta zmierzające tylko i wyłącznie do stworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia, miałaby zostać dowiedziona;

d) art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa - poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia, w tym brak wskazania okoliczności mogących dowodzić, że strona nie była posiadaczem zadeklarowanych przez siebie działek rolnych,

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach - poprzez odmowę przyznania płatności na podstawie nieznajdującego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy zarzutu braku faktycznego posiadania przez stronę zadeklarowanych działek;

b) art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 4 ust. 3 Rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich - poprzez ich zastosowanie pomimo braku wystąpienia ku temu przesłanek faktycznych;

c) art. 151 § 4 oraz 163 Kodeksu spółek handlowych - poprzez ocenę okoliczności faktycznych sprawy pozostającą w sprzeczności z charakterem relacji pomiędzy spółką kapitałową, a jej wspólnikami wynikającymi wprost z w/w bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdzając prawidłowość postępowania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oraz zastosowania przez tenże organ w sposób właściwy przepisów prawa materialnego, decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał przepis art. 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym przepisy ustawy określają zasady i tryb: a) przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego, b) przeprowadzania kontroli, c) wypłaty rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z powyższego wynika, iż przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w przypadkach inaczej uregulowanych przepisami Unii Europejskiej lub ustawy w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów. W postępowaniu w sprawach dotyczących tychże płatności obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w wymienionych sprawach organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Natomiast w ust. 3 powyższego przepisu wskazano, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009,

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Wskazany ww. art. 7 ust. 1 ustawy rolnik oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Natomiast za działalność rolniczą należy rozumieć produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR na podstawie wskazanych powyżej przepisów prawa z wykorzystaniem przedłożonych przez strony dokumentów ustalił, iż spółka M została zawiązana w dniu [...] listopada 2010r., jej wspólnikami zostali A.W. i J.W., Prezesem M.W., a pełnomocnikiem i prokurentem w jednej osobie D.W.. Następnie, Spółka M w dniu [...] maja 2012r. wydzierżawiła od spółki B 20 działek rolnych o powierzchni 66,17 ha położone w [...]. W/w umowę podpisali w imieniu spółki M Prezes M.W., a w imieniu spółki B D.W.. Przedmiotowe grunty o powierzchni 52,42 ha Spółka M zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 m.in. do jednolitej płatności obszarowej (JPO).

Organ odwoławczy podkreślił, iż płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej określonych w art. 33 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. System dopłat został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Krajowy ustawodawca określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów ustawy Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli inaczej mówiąc władanie we własnym imieniu i dla siebie jest posiadaniem samoistnym, a władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa, niż własność czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby jest posiadaniem zależnym. Wskazane wyżej rozróżnienie rodzajów posiadania ma istotne znaczenie, z uwagi na to, że konstrukcja instytucji płatności obszarowych wynika ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. W tym stanie rzeczy oczywistym jest, iż ustawowa przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg nie został sformułowany w żadnym przepisie prawa.

W dalszej kolejności organ II instancji odwołał się do definicji gospodarstwa w rozumieniu art. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 73/2009 (oznaczającą wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego), a także art. 2 lit. a rozporządzenia parlamentu nr 1166/2008 (obejmującą wyodrębnioną - zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym – jednostkę, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną). Dodatkowo wskazał, iż w załączniku II do rozporządzenia nr 1200/2009 wyodrębniono kategorie gospodarstw tj. osobę fizyczną, która jest wyłącznym użytkownikiem, w przypadku gdy gospodarstwo jest niezależne, jedną lub więcej osób fizycznych będących partnerami, w przypadku gdy gospodarstwo jest gospodarstwem grupowym (co odpowiada pojęciu współposiadaczy gospodarstwa rolnego), osobę prawną.

Na tle wskazanych powyżej przepisów, w oparciu o przedłożone dokumenty, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, iż Spółka M nie była rolnikiem ani gospodarstwem, nie prowadziła działalności rolniczej na zgłoszonych gruntach, jak również nie była faktycznym posiadaczem zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 gruntów rolnych. Prowadzenia działalności nie potwierdzają przedłożone faktury VAT, z których wynika, że Spółka M zapłaciła Spółce B za dzierżawę gruntów oraz za usługę koszenia. Dodatkowo z oświadczenia strony z dnia [...] maja 2014 r. wynika, że spółka nie posiadała żadnego zaplecza maszynowego do prowadzenia działalności rolniczej, a zabiegi agrotechniczne były zlecane podmiotom zewnętrznym. Ponadto organ odwoławczy nie uznał za wiarygodną fakturę wystawioną przez C A.Z. za koszenie, albowiem koszty w niej wskazane nie odpowiadają kosztom koszenia na adekwatnej powierzchni wykazanym przez pozostałe spółki tj. spółkę M w kwocie 12 252,03 zł i spółkę N w kwocie 12 245,19 zł. Z przedłożonych dokumentów wynika jednoznacznie, iż zabiegi na gruntach wykonywała tylko i wyłącznie Spółka B, czyli faktyczny właściciel przedmiotowych gruntów. Strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających wykonanie zabiegów na gruntach ornych zarówno przez siebie, jak i przez inne podmioty.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w związku z powyższym ustaleniem potwierdził zatem rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oparte na założeniu, że spółka M stworzyła sztuczne warunki do otrzymania jednolitej płatności obszarowej (JPO), o czym świadczyć mają następujące okoliczności:

1) prawowitym właścicielem gruntów rolnych zadeklarowanych przez spółkę M we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 jest spółka B, która w latach 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 deklarowała do płatności powierzchnie (odpowiednio) 272,33 ha, 270,94 ha, 270,92 ha, 266,99 ha, 266,99 ha, 265,88 ha, 261,83 ha, 259,90 ha położone w [...] oraz woj. [...] (wspólnikami ww. spółki są D.W. i W sp. z o.o., Prezesem M.W., a prokurentami D.W. i A.W.),

2) w dniu [...] listopada 2010r. zawiązanych zostaje 5 spółek z o.o. tj. N, M, M, J, K, w których wspólnikami są odpowiednio D.W. i M.W., M.W. i A.W., A.W. i J.W., M.W. i L.W., D.W. i K.P.; Zarząd wyszczególnionych spółek tworzą Prezes M.W. i D.W. - jako pełnomocnik i prokurent. Spółka M w dniu [...] maja 2012 r. wydzierżawia od spółki B grunty rolne położone w [...] o powierzchni 66,17 ha,

3) utworzone spółki powiązane są ze sobą osobowo jak i rodzinnie przez D.W. i M.W., których decyzyjność jest z kolei nieograniczona; Prezes, pełnomocnik i prokurent – D.W. i M.W. m.in. w spółce M zlecali wykonanie usług na zadeklarowanych gruntach spółce B czyli samym sobie (vide: prezes i prokurent spółki B), D.W. - jako prokurent spółki M zleciła wykonanie sprawozdania finansowego w spółce M M.W. będącemu Prezesem spółki M, D.W. i M.W. podpisywali faktury w imieniu spółki M za czynności wykonane przez spółkę B.

4) ww. podmioty posiadają ten sam adres siedziby, tj. [...].

W ocenie organu odwoławczego, w związku z podziałem spółki B na mniejsze 5 spółek, doszło do ominięcia regulacji prawnych stosowanych od roku 2012 w przypadku płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określonych w art. 7 rozporządzenia nr 73/2009, na mocy których wszelkie płatności bezpośrednie, których kwota przekracza 5.000 euro objęte są modulacją podstawową wynoszącą 10%. Organ wskazał, że w przypadku wystąpienia jednego podmiotu (spółka B) o dopłaty w roku 2013 do powierzchni 281,74 ha płatność łączna wyniosłaby 212.650,25 zł, natomiast podzielenie gospodarstwa na 5 podmiotów o mniejszej powierzchni umożliwia przyznanie pięciu spółkom płatności w kwocie 221.107,90 zł, tj. więcej o 8.457,65 zł.

W niniejszym przypadku, zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, doszło także do ominięcia regulacji prawnych określonych w § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW. Ponadto, w przypadku podziału gospodarstwa na mniejsze nie będzie miał zastosowanie art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011.

Organ podkreślił dalej, iż sztuczny podział gospodarstwa mający powiązanie z niniejszą sprawą został udowodniony w przypadku grupy producentów rolnych In sp z o.o. i B sp. z o.o. i I sp. z o.o. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie w/w grup producentów rolnych ustalono m.in. iż spółka M nie ponosiła bezpośrednich kosztów związanych z bezpośrednią obsługą kurników, w tym kosztów dotyczących zatrudnienia pracowników. Stwierdzono refakturowanie faktur dotyczących ponoszonych kosztów na spółkę M. Tym samym ustalono brak samodzielnego funkcjonowania m.in. tejże Spółki. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego grupie producentów rolnych In sp. z o.o. i B sp. z o.o. odmówiono przyznania środków z tytułu pomocy finansowej (vide: decyzje ostateczne Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...].06.2014 r., nr [...] i nr [...]) w związku z faktem ustalenia, że spółki N, S, K, J i M powstały z rozdzielenia potencjału produkcyjnego trzech podmiotów, w celu stworzenia trzech osobnych grup producentów rolnych (nowy B sp. z o.o., I sp. z o.o., In sp. z o.o.), czyli stworzenia sztucznych warunków do otrzymania pomocy.

Podkreślono dalej, że jedynym celem tworzenia spółki M i pozostałych spółek były korzyści finansowe wynikające z ominięcia progów powierzchniowych i dygresywnych kwot pomocy ustanowionych w przepisach prawa krajowego jak i wspólnotowego (art. 7 rozporządzenia nr 73/2009, § 3 ust 3 rozporządzenia ONW i art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr65/2011). Powołano się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym zwraca się uwagę, iż "prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej nie może stanowić uzasadnienia dla obchodzenia przepisów prawa, regulujących przyznawanie wsparcia producentom rolnym. W pewnych sytuacjach za takie może zostać uznane działanie polegające na zawieraniu, przez te same osoby (nawet w różnych konfiguracjach), wielu umów spółek cywilnych im zgłaszanie przez te nowe podmioty ("zawiązane" spółki cywilne) wniosków o wsparcie (płatności). Zarówno Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, jak również Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie kwestionują powołania spółek w celu osiągnięcia większych zdolności kredytowych, jak i inwestycyjnych. "Multiplikowanie" spółek w niniejszym przypadku nie stanowi uzasadnionych okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, jest tylko przejawem działania nastawionego na uzyskanie pomocy (płatności) w wyższej niż dopuszczalna kwocie, co zostało udowodnione w niniejszej sprawie w oparciu o wskazane powyżej przepisy prawa regulujących cel, zasady oraz warunki przyznawania wsparcia.

Organ uznał, iż niniejszej sprawie stwierdzono stworzenie sztucznych warunków przez beneficjenta, albowiem udowodniono łączne występowanie elementu obiektywnego i subiektywnego. Strona w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających uznać, iż działania spółki oraz pozostałych spółek były prowadzone na własny rachunek, stanowiły odrębne podmioty wykonujące działalność gospodarczą na swoich gruntach.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w świetle powyżej ustalonego stanu faktycznego stwierdził, iż spółka M nie spełniła wskazanych powyżej definicji rolnika, gospodarstwa rolnego oraz nie prowadziła działalności rolniczej. Ustalenia w powyższym zakresie skutkują zastosowaniem art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 stanowiącego, że działania skierowane na pozyskiwanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (UE) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści, co przekłada się na zastosowanie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, zgodnie z którym, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ II instancji odniósł się do zarzutów sformułowanych w rozpoznawanym odwołaniu, uznając je za całkowicie chybione.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skardze na decyzję organu odwoławczego, reprezentujący Spółkę M pełnomocnik – r.pr. M.Z. przedstawił m.in. zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 pkt a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 - poprzez uczynienie podstawą faktyczną decyzji braku spełnienia przez stronę przesłanek niewymienionych w zawartych w ww. przepisach definicjach "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej" mających zastosowanie do postępowań o przyznanie płatności bezpośrednich; a także art. 30 ww. rozporządzenia - poprzez zastosowanie względem strony sankcji przewidzianej w dyspozycji ww. normy prawnej pomimo braku łącznego wystąpienia niezbędnych przesłanek przewidzianych przez prawodawcę unijnego w hipotezie omawianej normy

2) art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - poprzez niezgodne z okolicznościami faktycznymi sprawy zakwestionowanie spełnienia przez stronę przesłanek przyznania jej płatności JPO;

3) art. 2 pkt a w związku z pkt 18 preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 - poprzez bezprawne zastosowanie ww. przepisu w zakresie i celu szerszym, niż wynika to z jasno sformułowanych ram wskazanych w ww. normie (pomimo tego, iż strona wyraźnie zwracała na to uwagę organu w treści odwołania),

4) art. 161 § 2, art. 164 § 1, art. 166 § 1 pkt 5, art. 201 § 1 oraz art. 204 § 1 Kodeksu spółek handlowych - poprzez jawnie sprzeczną z normami ww. bezwzględnie obwiązujących przepisów prawa oceną charakteru działań członków zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

Ponadto sformułowano w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 77 § 1 kpa, jak również art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 - poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, w celu ustalenia czy zawiera on przesłanki zastosowania - jako podstawy rozstrzygnięcia normy prawa materialnego wymienionej w pkt 5 oraz bezpodstawne przeniesienie na stronę ciężaru dowodu w zakresie braku wystąpienia ww. przesłanek,

2) art. 6-8 kpa - poprzez notoryczne łamanie zasad praworządności, przejawiające się tendencyjną oceną faktów, tworzeniem na użytek postępowania nieistniejących podstaw prawnych (samowolna modyfikacja treści i zakresu zastosowania obowiązujących przepisów).

Wskazując na powyższe pełnomocnik Spółki zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania.

Odpowiadając na skargę organ ten wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z przyczyn innych niż związane z zarzutami w niej podniesionymi.

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności tj. zgodności z prawem. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola przeprowadzana jest w granicach sprawy administracyjnej, to jest niezależnie od zarzutów skargi. Sąd nie jest bowiem związany ani podniesionymi w niej zarzutami, ani też jej wnioskami czy powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako: "ppsa"). Oznacza to, że sąd obowiązany jest w toku rozpoznawania sprawy, wywołanej skargą, uwzględniać wszystkie dostrzeżone naruszenia prawa bez względu na to czy zostały podniesione w skardze, a które miały lub mogły mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy administracyjnej. Stosownie bowiem do przepisu art. 145 § 1 ppsa w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony skargą akt ( np. decyzja administracyjna ) narusza przepisy prawa procesowego lub materialnego w stopniu mogącym mieć lub mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej ( treść decyzji ) sąd administracyjny uchyla ( kasuje ) go, co oznacza dla organu obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. Podstawą orzekania sądu są akta sprawy administracyjnej ( art. 133 § 1 ppsa ), co skutkuje tym, iż rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny następuje przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kwestionowanego nią aktu.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej spółce pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013. Zważywszy na fakt, iż ocenie legalności w niniejszym postępowaniu poddany był akt organu II instancji wskazać należy, że w przypadku wszczęcia przez stronę postępowania odwoławczego, co następuje wskutek skutecznie złożonego odwołania, organ odwoławczy obligowany jest do ponownego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej, którą rozstrzygnął organ I instancji, jak też odniesienia się w sposób wszechstronny i wyczerpujący do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Odwołanie stanowi podanie strony, w którym wyraża ona niezadowolenie z wydanej decyzji ( art. 128 Kpa ). Wskazany środek prawny strona może wnieść osobiście lub przez pełnomocnika ( art. 32 Kpa ). Przystąpienie przez organ II instancji do rozpoznania odwołania może nastąpić dopiero po stwierdzeniu, że spełnia ono wymogi formalne. Odwołanie nie musi mieć formy jednego pisma procesowego czy pochodzić od jednego pełnomocnika strony. Za odwołanie uznać należy wszystkie pisma pochodzące od strony lub osoby czy osób działających w jej imieniu – pełnomocników. Strona może bowiem mieć nie tylko jednego, ale kilku pełnomocników i każdy z nich może wnieść odwołanie. Odwołaniem są zatem wszystkie pisma kwestionujące rozstrzygnięcie organu I instancji, złożone przez stronę działającą samodzielnie lub za pośrednictwem ustanowionych przez nią pełnomocników, o ile wniesione zostały z dochowaniem terminu zastrzeżonego ustawowo dla tej czynności. W takim przypadku organ odwoławczy, realizując cel postępowania odwoławczego tj. obowiązek ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, obligowany jest odnieść się do "wszystkich odwołań" tj. podnoszonych w nich zarzutów pod adresem decyzji organu I instancji.

Jeżeli odwołanie nie zostało wniesione przez stronę osobiście, ale pochodzi od pełnomocnika to, stosownie do przepisu art. 33 § 3 Kpa, jest on zobowiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, przy czym adwokat czy radca prawny mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa do odwołania, złożonego w imieniu mocodawcy, stanowi brak formalny podania, który podlega usunięciu zgodnie z przepisem art. 64 § 2 Kpa. W takiej sytuacji obowiązkiem organu pozostaje więc skorzystanie z mechanizmu zapisanego w powołanym przepisie tj. wezwanie pełnomocnika do usunięcia braku formalnego pisma pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Dopiero po uzupełnieniu powyższego braku organ odwoławczy władny jest merytorycznie rozpatrzeć odwołanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż prowadzenie postępowania bez wezwania do usunięcia braku podpisu, pełnomocnictwa czy innych jeszcze wymagań, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej ( vide: wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r. w sprawie I OSK 1866/2011; lex 1069628).

Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy po wydaniu decyzji przez organ I instancji [...] września nadane zostało w urzędzie pocztowym i w dniu 15 września 2014 r. wpłynęło do Kierownika BP ARiMR odwołanie sporządzone w imieniu skarżącej spółki przez adwokata A.D.. W treści tego odwołania tj. pisma z dnia [...] września 2014 r. powołuje się ona ( str. 2 ) na udzielone jej przez spółkę pełnomocnictwo. Dokument ten nie został jednak wskazany jako załącznik do odwołania, jak też brak go w aktach sprawy. Następnie w dniu 18 września 2014 r. do organu I instancji wpłynęło kolejne odwołanie, wniesione przez - należycie umocowanego - nieprofesjonalnego pełnomocnika strony.

Organ I instancji, pismem z dnia [...] września 2014 r. przekazał Dyrektorowi OR ARiMR akta administracyjne sprawy wraz z dwoma odwołaniami, ustosunkowując się w nim zarówno do zarzutów podniesionych w odwołaniu sporządzonym przez adw. A.D., jak i złożonym przez nieprofesjonalnego pełnomocnika strony.

Uważna analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji w części relacjonującej przebieg postępowania administracyjnego jak i poświęconej rozważaniom prawnym wskazuje, iż organ ten przyjął, że odwołaniem w sprawie pozostawało jedynie pismo złożone przez nieprofesjonalnego pełnomocnika skarżącej spółki i jedynie do zarzutów w nim podniesionych organ się odniósł.

Mając na uwadze wskazane okoliczności w celu uzupełnienia akt administracyjnych o brakujące pełnomocnictwo ewentualnie wyjaśnienie, czy Dyrektor OR ARiMR podejmował działania zmierzające do uzupełnienia tego braku odwołania i z jakim skutkiem, sąd skierował do organu odwoławczego wezwanie z dnia [...] maja 2015 r. ( k- 57 ). W odpowiedzi organ oświadczył, iż do odwołania z dnia [...] września 2015 r. nie zostało załączone pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą adw. A.D., jak też organ nie wzywał o jego nadesłanie.

W zaistniałych okolicznościach sprawy uznać należało, iż kontrolowana decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa ). W ocenie Sądu, bowiem organ II instancji przedwcześnie przystąpił do rozpoznawania odwołania skarżącej spółki. Nawiązując do wywodów zawartych w pkt 3 obligowany był on bowiem w pierwszej kolejności do podjęcia czynności zmierzających do usunięcia braków formalnych odwołania profesjonalnego pełnomocnika tj. zobowiązania adw. A.D. do przedstawienia pełnomocnictwa skarżącej na które się powoływała w treści odwołania i to pod rygorem pozostawienia tego środka prawnego bez rozpoznania. Dopiero w sytuacji usunięcia tego braku organ mógł podjąć w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie, zaś w jego uzasadnieniu odnieść się także do zarzutów podnoszonych w piśmie odwoławczym tego pełnomocnika strony. Na obowiązki organu II instancji w omawianym zakresie nie ma wpływu fakt, iż w sprawie wniesione zostało skutecznie odwołanie przez nieprofesjonalnego pełnomocnika strony. Z przyczyn już bowiem wywiedzionych w pkt 3, odwołaniem w sprawie pozostawało zarówno pismo sporządzone przez adw. A.D. (dotknięte brakiem formalnym, w odniesieniu do którego organ zaniechał działań zmierzających do jego usunięcia) jak i nieprofesjonalnego pełnomocnika. Zaniechanie organu odwoławczego skutkuje sytuacją w której nie zostało wyjaśnione, czy przedmiotem analizy i oceny tego organu powinny być również zarzuty i argumentacja strony, podniesione w odwołaniu z dnia [...] września 2014 r. Wskazane uchybienie procesowe ze względu na swój charakter mogło mieć, zdaniem Sądu, wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

W kontekście dostrzeżonego z urzędu uchybienia organu II instancji, zauważyć należy, że celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest jedynie ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje zatem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną. Orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwiania sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego ( tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia), i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. W takim tylko zakresie sprawa administracyjna staje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem oceny sądu. Zastrzec przy tym należy, iż sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Jak już zaakcentowano do sądu administracyjnego należy jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego ( vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. II OSK 1808/11 oraz uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 - baza orzeczeń nsa. gov.pl ). W konsekwencji wskazana wadliwość działań organu odwoławczego nie mogła zostać usunięta przez Sąd orzekający. Nawet bowiem hipotetyczne rozważanie zasadności zarzutów odwołania wniesionego przez adw. A.D. - przy założeniu, że byłaby traktowana jako należycie umocowany pełnomocnik strony - stanowiłoby w istocie zastępowanie organu odwoławczego w realizacji jego ustawowego obowiązku jakim jest, w ramach ponownego rozpoznania sprawy, również odniesienie się do zarzutów odwołania ocena ich zasadności w kontekście rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji.

W rezultacie z uwagi na charakter stwierdzonych zaniechań organu II instancji i związany z tym stan sprawy administracyjnej na dzień podjęcia kontrolowanego aktu, Sąd uznał, że na obecnym etapie przedwczesnym pozostaje odnoszenie się do zarzutów skargi i jej uzupełnienia, zarówno tych dotyczących innych naruszeń prawa procesowego oraz materialnego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Dyrektor OR ARiMR obligowany będzie w pierwszej kolejności do podjęcia działań zmierzających do wezwania adw. A.D. do usunięcia braku formalnego wniesionego przez nią odwołania. W zależności od rezultatu jaki to wezwanie przyniesie, przystąpi on albo do rozpoznana odwołania strony – reprezentowanej przez obu pełnomocników z uwzględnieniem podnoszonych przez nich zarzutów i argumentacji, albo pozostawi bez rozpoznania nazwane odwołaniem pismo wskazanego adwokata, rozstrzygając sprawę ponownie z odniesieniem się do zarzutów zawartych w odwołaniu nieprofesjonalnego pełnomocnika skarżącej.

Zważywszy jednak na fakt, iż istota zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się do kwestii tego czy działania skarżącej, ubiegającej się wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. o przyznanie pomocy w postaci płatności ONW na rok 2013, polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co miałoby uzasadniać odmowę przyznania wnioskowanej pomocy, poczynić należy kilka uwag ogólnych w odniesieniu do postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Zgodnie z powołanym przepisem – nie naruszając przepisów szczegółowych - nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Przywołany przepis ustanawia klauzulę generalną pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, które podejmują działania w celu uzyskania pomocy finansowej wbrew zasadom ustanowionym przez ustawodawcę unijnego.

W ustawodawstwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ( wyrok ETS z 16 marca 2006r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322 ) wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot ( pkt 52-53 wyroku ).

Rozporządzenie nr 65/2011 nie zawiera definicji pojęcia "sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności". Problematyka związana z obchodzeniem prawa i tworzeniem sztucznych, warunków w celu uzyskania pomocy stała się przedmiotem szerszych rozważań Trybunału w wyroku z dnia z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja), w którym dokonano wykładni przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Uzasadnienie przywołanego wyroku pozwala na określenie prawidłowego sposobu postępowania przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Do stwierdzenia sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków wymaganych do otrzymania płatności - co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanej pomocy - konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego i subiektywnego. Element obiektywny to ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty. Zaś subiektywny element to wola podmiotu uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie przesłanek wymaganych dla jej uzyskania. Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, konieczna jest ocena wniosków złożonych nie tylko przez samego beneficjenta lecz również odniesienie się do relacji pomiędzy innymi osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Przy ocenie kwestii "sztucznego stworzenia warunków" nie można zatem ograniczać się do działań samego wnioskodawcy ( vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14; baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Konieczne pozostaje zatem badanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Z analizowanego orzeczenia Trybunału wydanego w sprawie C-434/12 (pkt 41), wynika bowiem jednoznacznie, że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać wzmocnione poprzez dowód zmowy, mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia EFRROW, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami. Należy mieć jednak na względzie, iż Trybunał stwierdził ( pkt 42 ), że nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia EFRROW. W rezultacie orzekł (pkt 43), że z tego względu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia wskazanych elementów obiektywnego i subiektywnego.

W przypadku ustalenia faktu sztucznego, pozornego stworzenia warunków do uzyskania pomocy analizowany przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, uzasadnia odmowę jej przyznania. Jednakże stwierdzenie przez organ, iż doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy unijnej, w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, możliwe jest dopiero w wyniku logicznego i spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc. Konieczna jest jednakże także równoczesna wszechstronna, logiczna i spójna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być zaś cele ustanowione przez ustawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie wnioskowanej pomocy.

Prawidłowe zastosowanie w stosunku do podmiotu ubiegającego się o przyznanie środków pomocowych przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, związane być musi z wykazaniem przez organ w sposób staranny, wszechstronny, logiczny i przekonywujący (przy posiłkowaniu się wskazówkami interpretacyjnymi Trybunału Sprawiedliwości zawartymi w omawianym wyroku), iż miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest przy tym wykazanie wyłącznego zamiaru strony w uzyskaniu korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia np. wykazanie, iż utworzenie spółki (spółek) przez powiązany krąg tych samych podmiotów było przejawem działania nastawionego wyłącznie na uzyskanie płatności lub płatności w kwocie wyższej niż przysługiwałaby w przypadku istnienia jednego dużego gospodarstwa. Służyć temu powinno pozyskanie dowodów osobowych bez których niemożliwe jest ustalenie woli i celów jakimi kierował się beneficjent czy inne powiązane z nim podmioty, podejmując określone działania świadczące, zdaniem organu, o sztucznym tworzeniu warunków uzyskania pomocy. Kwestia rzeczywistego, a nie jedynie formalnoprawnego bytu spółki jako beneficjenta płatności ONW (umowa spółki w formie aktu notarialnego, wpis do rejestru handlowego, wpis do ewidencji producentów rolnych) oraz rzeczywistego posiadania gruntów rolnych i samodzielnego prowadzenia na nich działalności rolniczej powinna być oceniana w powiązaniu z ustaleniami co do ewentualnego pozostałego zakresu jej działalności, co obrazować może np. sprawozdawczość finansowa tego podmiotu jak też sposób rozdysponowania płatności uzyskanych w poprzednim okresie,

W odniesieniu do kwestii dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania płatności przy dostrzeżeniu przez organ okoliczności świadczących o możliwości stworzenia przez wnioskodawcę sztucznego, pozornego stworzenia warunków do ich uzyskania nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie przyznania płatności regulowane ustawą PROW oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniem, jest postępowaniem szczególnym, o czym świadczy treść regulacji zawartej w przepisie art. 21 ustawy PROW. Zgodnie z nim, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, wskazanych w art. 1 pkt 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odrębności tego postępowania, w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego, szczegółowo wskazane w ust. 2 art. 21, wyrażają się również w tym, że jak wynika z ust. 3 art. 21 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są zobowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy, zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne.

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w postępowaniu, o którym mowa w art. 21 ustawy PROW, nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu przez organ, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Przyjmuje się również, że stanowiąc w art. 21 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 Kpa. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężaru dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 21 ust. 3 in fine ustawy PROW, nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne ( odmawiając płatności ) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności.

Z powołanych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzeczono jak w pkt 1 wyroku. W oparciu o przepis art. 152 pps stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, co wywiera swój skutek na czas do uprawomocnienia się wyroku. Konsekwencją uwzględnienia skargi jest orzeczenie o kosztach postępowania sądowego ( art. 200 i 205 § 2 ppsa ).