Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 936/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 i 64 ust 1 oraz art 61 ust      1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 , 7 , 8 , 10 , 61 , 76 , 77 par  1 i  3 , 109 , 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz NSA Anna Szkodzińska Protokolant : specjalista Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skarg W.P. i K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 czerwca 2016 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego W.P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 czerwca 2016 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 59 ust.1 , art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 - dalej u.p.z.p.), § 1 -9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - dalej rozporządzenie) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania W.P. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 18 września 2015 r. nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku hotelowego wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. [...], budową i przebudową sieci elektroenergetycznej kablowej SN i NN ze stacją transformatorową na działce nr [...] obr.[...] oraz przyłączy wody i c.o. na działkach nr [...] obr. [...] oraz [...] i [...] obr. [...] i zjazdami indywidulanymi z ul. [...] na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K ".

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że powyższa decyzja Prezydenta Miasta K. została wydawana w wyniku rozpatrzenia wniosku W.P. i W.M. , po dwukrotnym uchyleniu poprzednich rozstrzygnięć. Organ pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu decyzji dotychczasowy przebieg postępowania, uwzględniając dokonywane modyfikacje wniosku oraz treść wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wskazał, że rozpoznając sprawę po raz kolejny miał na uwadze, iż informacje dotyczące uzbrojenia, w tym od dostawców poszczególnych mediów, utraciły swoją ważność (ostatnia w kwietniu 2013 r.), stąd charakterystyka inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, która zawarta została we wniosku jest w zaistniałej sytuacji niekompletna. Informacje techniczne od dostawców mediów są obligatoryjnym elementem formalnym wniosku o ustalenia warunków zabudowy. Organ pierwszej instancji wezwał zatem wnioskodawców o uzupełnienie wniosku w wyżej wskazanym zakresie, wyznaczając termin i pouczając, że nieuzupełnienie brakujących dokumentów w zakreślonym czasie skutkować będzie wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wobec okoliczności, że wnioskodawcy nie przedłożyli żądanych dokumentów w wyznaczonym terminie, organ pierwszej instancji uznał, że nie ma możliwości stwierdzić, czy spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 3, tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia .

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji złożył w przepisanym prawem terminie W.P. zarzucając, że w żadnym z wyroków nie odniesiono się do kwestii uzbrojenia terenu i nie kwestionowano aktualności informacji technicznych. Zdaniem skarżącego z uwagi na wiążący charakter tam zawartej oceny prawnej należy przyjąc, że orzekające w sprawie Sądy wyraziły już swoją ocenę przedmiotowej kwestii przesądzając, iż wniosek jest kompletny, a załączone do niego dokumenty aktualne i prawidłowe. Nadto także organy obu instancji orzekały w przedmiotowej sprawie już po tym, jak informacje utraciły swoją aktualność i okoliczność ta nie była przez nie kwestionowana.

Po streszczeniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w pierwszym rzędzie poddało weryfikacji prawidłowość ustalenia kręgu stron na gruncie art. 28 k.p.a. Stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są, poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, jeśli znajdują się w obszarze oddziaływania, a także w niektórych sytuacjach, również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w treści art. 1 ust. 1 -2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz w przepisach prawa cywilnego. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji ustalił krąg stron postępowania opierając się danych z ewidencji gruntów. Aktualizując ustalenia w tym zakresie uznał, że J.W. , J.M. i J.W. nie figurują już w ewidencji gruntów jako współwłaściciele działki nr [...] , obr. [...] , stanowiącej teren inwestycji, w związku z czym zawiadomiono te osoby o utracie statusu strony. W odpowiedzi na zawiadomienie J.M.-W. (dawniej J.W. ) oraz J.W. poinformowali, że ustalenia, organu nie są prawidłowe. Teren inwestycji obejmuje bowiem część działki nr [...] której są właścicielami, na co przedstawili stosowne dowody.

Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że istotnie ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie kręgu stron przedmiotowego postępowania nie są prawidłowe. Ustalając obszar oddziaływania organ przyjął, że oddziaływanie to nie będzie zamykać się w granicach terenu inwestycji, a obejmować będzie również działki bezpośrednio z tym terenem sąsiadujące. Taką działką jest wskazana w pismach J.M.-W. i J.W. działka nr [...] , obr. [...] Działka ta nie została objęta zakresem wniosku o ustalenia warunków zabudowy. Skoro tak, to niewątpliwie aktualni właściciele działki nr [...], obr. [...], posiadają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Jak wynika z ewidencji gruntów, właścicielem tej nieruchomości jest Skarb Państwa. Jednakże w świetle treści księgi wieczystej prowadzonej dla tejże nieruchomości, a także dokumentów załączonych do pism przez J.M.-W. i J.W. , stan własności działki nr [...] przedstawia się inaczej. Stosownie do pisma przewodniego biegłego sądowego w zakresie geodezji J.H. , skierowanego do Sądu Rejonowego dla K. –K. , działka nr [...] stanowi część dawnej parceli l. kat [...], która z kolei wydzielona została na podstawie wykazu zmian gruntowych z dnia 12 października 1991 r. z parceli [...]. kat. [...]. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego w Kr. , Wydział II Cywilny - Odwoławczy z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt [...] orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia 29 maja 1971 r. [...] wywłaszczono m. in. nieruchomość oznaczoną jako [...] . Orzeczenie to stało się podstawą wpisania własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...]. Z postanowienia Sądu Okręgowego wynika również, że ostateczną decyzją z dnia 3 stycznia 2006 r., znak: [...], Minister Transportu i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego. Mając na uwadze treść tej decyzji Sąd Okręgowy w powołanym postanowieniu nakazał Sądowi Rejonowemu dla K. –P. Wydział Ksiąg Wieczystych w K. wykreślenie wpisu ujawniającego Skarb Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. W efekcie, w prowadzonej dla nieruchomości obejmującej m. in. działkę nr [...] obr. [...], księdze wieczystej nr [...] wprawdzie w dziale II. jako właściciel nadal figuruje Skarb Państwa, jednak w dziale III. pod nr 1 wpisano ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w odniesieniu m. in. do działki nr [...] przeciwko prawu własności Skarbu Państwa, na rzecz J.W. , J.M. i J.W. .

Powyższe świadczy o konieczności przyznania statusu strony w przedmiotowym postępowaniu tym osobom, co Kolegium prowadząc niniejsze postępowanie odwoławcze uczyniło. Organy administracji mają bowiem obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a także doręczyć rozstrzygnięcie kończące postępowanie(art. 109 k.p.a.).

Kolegium stwierdziło jednak, że fakt pominięcia wyżej wymienionych osób w końcowej fazie postępowania przed organem pierwszej instancji nie miało wpływu na zapadłe w tym postępowaniu rozstrzygnięcie, a dowiedziawszy się o wydanej w pierwszej instancji decyzji wzięły one czynny udział w postępowaniu odwoławczym. Wykazane naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a. nie spowodowało zatem wad decyzji rodzących konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a Kolegium sanowało wskazane uchybienie we własnym zakresie.

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na zasadę z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz istnienie podstaw do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. przy braku planu miejscowego. Mając dalej na uwadze art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p., w zw. art. 64 u.p.z.p. podało, że dla wykazania spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ust. 3 u.p.z.p. niezbędne jest przedstawienie dowodu potwierdzającego możliwość zaopatrzenia w media planowanej inwestycji przez poszczególnych ich dostawców. Załączone do wniosku oświadczenia dostawców mediów nie są już aktualne. Utraciły one swoją ważność w dniu 31 marca 2012 r. (energia elektryczna), w dniu 21 kwietnia 2013 r. (doprowadzenie wody i odprowadzanie ścieków) oraz 29 marca 2013 r. (energia cieplna). W aktach brak było również dokumentów poświadczających, że projektowane uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej będzie wystarczające dla zamierzenia. Zalegała w nich jedynie opinia zarządcy drogi publicznej mającej stanowić obsługę komunikacyjną inwestycji, z której wynikało, że uzbrojenie istniejące obecnie w tym zakresie dla planowanego zamierzenia nie jest wystarczające. Wnioskodawca winien zatem przedłożyć aktualne informacje techniczne od dostawców poszczególnych mediów oraz dowód w postaci umowy na przebudowę i rozbudowę układu drogowego w zakresie wskazanym przez zarządcę drogi na dowód, że przesłanka ustalenia warunków zabudowy została spełniona. W przypadku niedostarczenia takich dokumentów, zasadne byłoby wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak dowodów spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz okoliczność iż wniosek inwestora nie odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

Mając jednak na uwadze, że organ odwoławczy zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie w sprawie w całości Kolegium pismem z 22 stycznia 2016 r. wezwało pełnomocnika inwestora do przedłożenia dowodów na spełnienie warunku, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla planowanej inwestycji. W piśmie z 25 lutego 2016 r. pełnomocnik inwestora przedstawił wywód dotyczący istnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, a także dowód na złożenie wniosków u właściwych dysponentów sieci, celem uzyskania informacji technicznych dla przedmiotowej inwestycji, z prosząc o przedłużenie wyznaczonego terminu. Następnie za pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r. do akt sprawy wpłynęła informacja techniczna dotycząca możliwości zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną, cieplną, wodę oraz odprowadzania ścieków. W wyznaczonym terminie (do dnia 12 maja 2016 r.) żadnych innych dokumentów do akt sprawy nie złożono.

W ocenie Kolegium, przedłożony przez pełnomocnika inwestora materiał dowodowy nie jest wystarczający dla uznania, że wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. W dalszym ciągu brak jest kompletu dowodów na okoliczność, że uzbrojenie terenu inwestycji w zakresie drogi dojazdowej jest wystarczające dla planowanej inwestycji, a z materiałów znajdujących się w aktach wynika wniosek przeciwny. Organ pierwszej instancji zwrócił się do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , będącego zarządcą drogi publicznej ul. [...] , z której odbywać ma się obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji, o opinię w tym zakresie. W opinii z dnia 25 maja 2015 r., uzupełnionej na etapie postępowania odwoławczego pismem z dnia 23 grudnia 2015 r., ZIKiT zaopiniował negatywnie projektowaną obsługę komunikacyjną. Wskazał, że skrzyżowanie ulic [...] ,[...] ,[...] nie jest w stanie obsłużyć dodatkowego ruchu generowanego przez przedmiotową inwestycję. Nadto droga wewnętrzna ul. [...] , za pośrednictwem której miałby odbywać się wjazd na teren inwestycji, nie ma parametrów umożliwiających wjazd autokarów, a zapewnienie takiej możliwości jest konieczne ze względu na charakter inwestycji (hotel). Dodatkowo wskazano jednak, że pozytywne zaopiniowanie obsługi komunikacyjnej dla przedmiotowej inwestycji byłoby możliwe w razie podjęcia się przez inwestora przebudowy skrzyżowania, w szczególności realizacji pasa dla skrętów w lewo z ul. [...] w ul. [...] . Pomimo wezwania inwestor nie wypowiedział się w kwestii możliwości poszerzenia zakresu inwestycji o taką właśnie przebudowę i nie przedstawił dowodu zawarcia stosownej umowy z ZIKiT również w postępowaniu odwoławczym. O ile zatem inwestor wykazał, że projektowane uzbrojenie terenu inwestycji w zakresie energii elektrycznej, cieplnej oraz wody i odprowadzania ścieków jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, o tyle nie przedłożył stosowanych dowodów w zakresie uzbrojenia terenu inwestycji w drogę dojazdową. Tym samym nie jest możliwe stwierdzenie, że planowana obsług komunikacyjna inwestycji będzie dla niej wystarczająca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że mając świadomość istnienia rozbieżności w orzecznictwie stoi na stanowisku, iż droga dojazdowa do inwestycji stanowi uzbrojenie terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wynika to z treści art. 2 pkt 13 u.p.z.p. art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). . Nadto zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. "Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem". Nie ma uzasadnionych podstaw, aby wymienione w przepisie art. 2 pkt 13 u.p.z.p. elementy składające się na definicję uzbrojenia terenu różnicować między sobą i jednym przyznawać znaczenie przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a innym takiego znaczenia odmawiać. Skoro omawiany przepis expressis verbis definiując pojęcie "uzbrojenie terenu" wymienia drogi w jednym rzędzie z przewodami kanalizacyjnymi, elektrycznymi, ciepłowniczymi, gazowymi i telekomunikacyjnymi, nie różnicując przy tym o jakich drogach jest mowa (publicznych czy wewnętrznych), nie ma podstaw, aby arbitralnie wprowadzać rozróżnienie zarówno pomiędzy poszczególnymi wymienionymi w omawianym przepisie elementami stanowiącymi uzbrojenie terenu, jak również pomiędzy rodzajami dróg. Zgodnie z regułami prawidłowej legislacji, jak również wykładni, definiowane w przepisie pojęcie należy rozumieć zgodnie z definicją ilekroć pojawi się w treści ustawy. Skoro przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "uzbrojenie terenu", które zostało zdefiniowane w tej ustawie, nadawanie mu znaczenia innego, niż wynikające z wprowadzonej przez ustawodawcę definicji, jest nieprawidłowe i nieuprawnione.

Kwestia powyższa jest całkowicie niezależna od przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Teren inwestycji może mieć zagwarantowany faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, co nie przesądza jeszcze, że zagwarantowana jest prawidłowa obsługa komunikacyjna inwestycji (uzbrojenie terenu). Przy ocenie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie są bowiem istotne parametry istniejącego dostępu do drogi, wystarczające jest, aby istniał ona faktycznie i był prawnie zagwarantowany. Spełnienie tego warunku nie powoduje jednak automatycznie, że zagwarantowana będzie prawidłowa obsługa komunikacyjna inwestycji. Do wykazania tego warunku konieczne jest bowiem zbadanie parametrów i przepustowości istniejącego dojazdu do terenu inwestycji w kontekście jej charakteru określonego we wniosku inicjującym postępowanie.

Z powyższych względów Kolegium uznało, że przedłożone przez inwestora jako załączniki do wniosku dokumenty mające potwierdzić, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, są niewystarczające. Opinia zarządcy drogi, uzupełniona na wezwanie Kolegium pismem z dnia 23 grudnia 2015 r., w sposób jednoznaczny i przekonujący informuje, że skrzyżowanie ulic [...] , [...] ,[...] , które obsługiwać miałoby potoki ruchu kierowane do przedmiotowej inwestycji w obecnym kształcie nie ma możliwości przeniesienia dodatkowego ruchu generowanego przez przedmiotową inwestycję. Dodatkowo ul. [...] jest wąską drogą dojazdową do terenów Miasteczka Studenckiego [...], o parametrach nieprzystosowanych do obsługi większych pojazdów, w szczególności autokarów. Z opinii jednoznacznie wynika, że realizacja inwestycji byłaby możliwa wyłącznie w razie zobowiązania się inwestora do przebudowy skrzyżowania i drogi, do czego jednak nie doszło. Podkreślić przy tym należy, że ZIKiT, jako zarządca, miejskich dróg publicznych, jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie zagadnień obsługi komunikacyjnej inwestycji.

Podsumowując powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że inwestor nie wykazał, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu inwestycji było wystarczające dla planowanego zamierzenia, co czyni zasadnym wniosek organu pierwszej instancji, że nie wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały w przedmiotowej sprawie spełnione i istnieją podstawy do wydania decyzji odmownej.

Odnosząc się na koniec do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że kwestia uzbrojenia terenu inwestycji nie była rozważana dotąd w wydanych w sprawie wyrokach. Nie jest oceną prawną w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a pominięcie milczeniem jakiejś kwestii, a zatem zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 153 p.p.s.a nie zasługuje na uwzględnienie.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2016 r., znak: [...] , skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wnieśli : - W.P. zarejestrowana do sygn. akt II SA/Kr 936/16, złożona z zachowaniem ustawowego terminu liczonego od doręczenia skarżącemu decyzji ; - K.P. – zarejestrowana do sygn. akt II SA/Kr 937/16, wniesiona w terminie otwartym dla stron pomimo niedoręczenia decyzji temu skarżącemu.

W.P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 18 września 2015 r. nr [...]. . Skarżący zarzucał oparcie rozstrzygnięcia na opinii ZiKiT z dnia 25 maja 2015 r., uzupełnionej pismem ZiKiT z dnia 23 grudnia 2016 r., która zawiera liczne błędy merytoryczne oraz rażącą sprzeczność wewnętrzną - co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a także oparcie decyzji na wykładni prawa niezgodnej z zapadłymi w tej sprawie wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu powyższego skarżący kwestionował stanowisko ZiKiT, zdaniem którego pozytywne zaopiniowanie inwestycji byłoby możliwe wyłącznie w razie zobowiązania się inwestora do przebudowy skrzyżowania [...] i [...] , a w szczególności wybudowania pasa do skrętu w lewo z ul. [...] i [...] Jak wyjaśniał, w piśmie z dnia 23 grudnia 2016 r. ZiKiT uzasadnia brak różnicy między przepustowością tego skrzyżowania w roku 2009 oraz w roku 2015 istniejącymi wąskimi gardłami w postaci skrzyżowań ul. [...] z ul. [....] i oraz [...] z ul. [...] (str. [...] pisma ZiKiT z dnia 23.12.2015).

Otóż jest oczywiste, że skoro przepustowość skrzyżowania [...] i [...] w godzinach szczytu jest ograniczona "wąskimi gardłami" w postaci skrzyżowań ul. [...] z ul. [...] oraz ul. [...] z ul. [...] to nawet wybudowanie sześciu pasów w każdą stronę przepustowości tego skrzyżowania nie zwiększy. Wynika to wprost z zasad geometrii, zasad logiki formalnej i znajomości pojęcia "wąskie gardło". Wszelkie rozważania dotyczące roli inteligentnej sygnalizacji na tym skrzyżowaniu oraz jego geometrii służą albo świadomemu zaciemnianiu problemu w celu obrony postawionej wcześniej tezy o konieczności wybudowania pasa do skrętu w lewo, albo też wynikają z popełnionego błędu z zakresu praw logiki.

Wybudowanie pasa do skrętu w lewo z ul. [...] nie będzie miało żadnego wpływu na zmianę przepustowości odległego o 300 metrów "wąskiego gardła" w postaci skrzyżowania ulic [...] i [...] Tym bardziej przebudowa ta nie będzie miała wpływu na odległe o 1200 m skrzyżowanie ulic [...] i [...] A to z kolei oznacza, że wybudowanie pasa do skrętu w lewo z ul. [...] nie będzie miało wpływu na przepustowość skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] , skoro zdaniem ZiKiT przepustowość ta jest ograniczona w godzinach szczytu przez wzmiankowane wyżej "wąskie gardła".Idąc do absurdu, opisany przez ZiKiT stan oznaczałby brak możliwości dokonywania w całym obszarze K. jakichkolwiek inwestycji, które wymagałyby komunikacji za pośrednictwem skrzyżowań ul. [...] z ul. [...] oraz ul. [...] z ul. [...] . W przeciwnym razie postawiony wnioskodawcom przez ZiKiT warunek miałby charakter jednoznacznie dyskryminacyjny. Biorąc pod uwagę fakt, że opinię ZiKiT można zredukować do twierdzenia, iż jeżeli inwestor wybuduje na swój koszt pas do skrętu w lewo z ul. [...], to nie będzie ze strony organu przeszkód w realizacji inwestycji oraz fakt - co wykazano - iż wybudowanie pasa do skrętu w lewo nie zmieni przepustowości tego skrzyżowania (gdyż wąskimi gardłami są inne skrzyżowania), to przedmiotową opinię należy potraktować jako nierzetelną.

Zdaniem skarżącego należało odmówić dania wiary opinii ZiKiT z dnia 25 maja 2015 r., uzupełnionej pismem ZiKiT z dnia 23 grudnia 2016 r., ze względu na jej wewnętrzną sprzeczność oraz brak przekonywującego uzasadnienia dlaczego nie jest już aktualna opinia ZiKiT z dnia 15 lipca 2009 r., w której ZiKiT poświadczył, że: "istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego pn. jw. (zgodnie z art. 61. ust. 1 pkt 3. Ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717).

W ślad za tym skarżący wskazywał, że jeżeli wykluczyć pomyłkę autora opinii wynikającą z błędnego wnioskowania lub jego braku kompetencji, to pozostaje próba wymuszenia przez organ sfinansowania przez wnioskodawców od dawna planowanej przez ZiKiT przebudowy przedmiotowego skrzyżowania na potrzeby budowy "[...] . Strona dysponuje kopią zamówionej przez ZiKiT mapy sporządzonej na potrzeby tego projektu. Mapa ta zalega w aktach sprawy przy piśmie K.P. z dnia 29 lutego 2016 r. nr listu poleconego [...].

Na marginesie skarżący wskazywał, że można dodać, że:

- parametry dróg wewnętrznych ul. [...] i ul. [...] od roku 2009 nie tylko nie pogorszyły się, ale wręcz się poprawiły (był remont), tymczasem wtedy dla 2 wyższego hotelu ZiKiT wydał pozytywną opinię, a teraz dla 2x mniejszego - opinię negatywną, co między innymi oznacza, że w 2009 r. autobusy nie "klinowały się" na zakrętach, a teraz się klinują (str. 3 pisma ZiKiT z dnia 23 grudnia 2015);

- należy wyjaśnić, na jakiej podstawie ZiKiT w opinii z dnia 25 maja 2015 r. ustalił, że "planowana inwestycja to budynek hotelowy o powierzchni użytkowej 10 955 m2" albowiem pierwotny wniosek dotyczył budynku hotelowego o powierzchni użytkowej 10 955 m2 i planowanej wysokości ponad 40 m, natomiast wykonane dotychczas 2 analizy architektoniczne na potrzeby uchylonych decyzji z dnia 29 kwietnia 2010 nr [...] oraz z dnia 30 kwietnia 2012 r. nr [...] określały wysokość budynku na ok. 20 m - więc powierzchnia użytkowa planowanej inwestycji będzie o połowę mniejsza. ZiKiT oparł zatem swoją opinię z dnia 25 maja 2015 r. na nieaktualnym wniosku inwestora z 2007 r., a nie na aktualnym projekcie decyzj;

- jest oczywiste, że wielkość ruchu samochodowego jest funkcją liczby pokoi

hotelowych, a nie liczby miejsc parkingowych. Przy czym liczby miejsc parkingowych wnioskodawcy nie zmienili w stosunku do pierwotnego projektu tylko dlatego, że na terenie Miasteczka Studenckiego dziesiątki samochodów parkuje poza przeznaczonymi do tego miejscami i nie chcąc generować dodatkowych kosztów w postaci rozbudowanych służb kontrolujących prawo do parkowania na parkingu planowanym uwzględnili, że będą z niego korzystać nie tylko goście hotelowi i personel -nie jest jasne, na jakiej podstawie ZiKiT przyjął założenie o generowaniu przez planowany hotel w godzinach szczytu ruchu 40 - 50 samochodów na godzinę, skoro już z samych zasad działania hoteli (początek i koniec doby hotelowej) wynika, że godziny miejskiego szczytu komunikacyjnego nie pokrywają się z godzinami szczytu ruchu generowanego przez hotel.

Skarżący akcentował w aspekcie procesowym, że w sprawie dostępu tej inwestycji do drogi publicznej wypowiadały się już sądy administracyjne. Od tamtych wyroków nie zmieniły się ani przepisy prawa, ani też stan faktyczny w stopniu powodującym utratę aktualności przez tamte orzeczenia. Zmieniona opinia ZiKiT nie jest ani zmianą prawa ani zmianą stanu faktycznego. Wyeksponowanie przez organ aspektu warunków technicznych drogi jest próbą obejścia prawa wobec rozstrzygnięcia kwestii dostępu zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej. Na taki aspekt wskazuje też zwrócenie się o ponowną ekspertyzę do ZiKiT, mimo że poprzednia, zalegająca w aktach, nie utraciła ważności, a dodatkowo zakres inwestycji został 2-krotnie ograniczony - co oznacza, że brak było racjonalnych przesłanek występowania o nową opinię. Brak racjonalnych merytorycznych przesłanek działania organu oznacza, że musiały istnieć przesłanki pozamerytoryczne.

K.P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Na wstępie zarzucał, że do sprawy już na etapie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczego w K. złożył 2 pisma, do których organ nie odniósł się w orzeczeniu. W aktach zalega akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza A.M. Rep. A nr [...] który zaświadcza, że skarżący jestem spadkobiercą K.P. Tenże był właścicielem dawnej parceli katastralnej [...], która obecnie odpowiada część działki [...] obr. [...] oraz części działki [...] obr. [...] stanowiącej część terenu inwestycji oraz grunt do niej przyległy. Zalegające w aktach sprawy dokumenty potwierdzają prawa K.P. do tych gruntów. Parcela I. kat. [...] jest ujawniona w księdze wieczystej [...]- jest to w żargonie geodetów "dublet" w stosunku do części gruntów działek [...] i [...], co jednak nie zmienia domniemania zgodności ze stanem faktycznym zapisów tej księgi. K.P. jest ujawniony w dziale II. księgi wieczystej [...] a skarżący w chwili rozpatrzenia tej sprawy przez Sąd będę już ujawniony jako współwłaściciel połowy terenu inwestycji. Sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w odniesieniu do tych gruntów oczekuje już bowiem na wyrok Sądu Okręgowego Odwoławczego w K. sygn. akt [...]

Z ostrożności procesowej K.P. załączył do skargi odpis powyższego aktu poświadczenia dziedziczenia

Wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 25 stycznia 2017 r., działając na podstawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządził połączenie sprawy sygn. akt II SA/Kr 937/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z zarejestrowaną wcześniej sprawą sygn. akt II SA/Kr 936/16.

W odpowiedzi na skargę W.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

O oddalenie powyższej skargi wniosła również uczestniczka Akademia Górniczo-Hutnicza w K. , z przyczyn jej zdaniem trafnie wskazanych w odpowiedzi na skargę złożonej przez organ.

W odpowiedzi na skargę K.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenia. W tym zakresie wskazywało, że istotnie z załączonego do skargi poświadczenia dziedziczenia niewątpliwie wynika, że skarżący jest spadkobiercą K.P. . W treści księgi wieczystej [...], prowadzonej dla nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [...] , obr. [...], w dziale II. figuruje co prawda jako właściciel Skarb Państwa, jednakże w dziale III. pod nr 1 wpisano ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w odniesieniu do działki nr [...] przeciwko prawu własności Skarbu Państwa na rzecz J.W. , J.M. , J.W. oraz K.P. . Wynika z tego, że skarżący posiada w sprawie niniejszej interes prawny. Rozpatrując sprawę Kolegium takiej wiedzy nie miało albowiem załączony do skargi dokument nie był dołączony do akt sprawy.

Pozbawienie strony bez jej winy udziału w postepowaniu jest przesłanką uwzględnianą jedynie na wniosek osoby zainteresowanej. Wniosku takiego K.P. jednakże nie złożył, pomimo że kwestionowana przez niego decyzja jest ostateczna i niewątpliwie miał wiedze o jej wydaniu. Nie ma też wątpliwości, że K.P. miał wiedzę o toczącym się postepowaniu i jego przebiegu skoro składał pisma w sprawie i przedstawiał swoje uwagi względem poszczególnych dokumentów ( w szczególności opinii ZIKiT). Z powyższych okoliczności wynika, że interesy K.P. pomimo niedoręczenia mu zaskarżonej decyzji nie zostały naruszone, a uchybienie polegające na pominięciu go jako strony nie miało wpływu na wynik sprawy.

Uczestniczka Akademia [...] w K. wnosiła o odrzucenie skargi K.P. albowiem nie był on stroną postępowania administracyjnego na żadnym jego etapie. Ewentualnie uczestniczka wnosiła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w K. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Istotne znaczenia w przedmiotowej sprawie ma okoliczność dokonania już uprzednio kontroli decyzji wydawanych w toku instancji, co nastąpiło prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r. , sygn. akt II SA/Kr 528/11 oraz wyrokiem tegoż Sądu z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1531/13, od którego skargę kasacyjną Akademii [...] w K. oddalono wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1108/13. Przeprowadzana obecnie kontrola dotyczy zatem czynności oraz decyzji podjętych po tej dacie. Co do zasady winna ona nastąpić z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzednich wyroków ( art. 153 p.p.s.a.), z tym zastrzeżeniem iż ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98 , ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek mogą wywołać istotne zmiany stanu faktycznego. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury, oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia dostrzeżonych wadliwości, przy czym wskazania te nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze powyższe ogólne uwagi oraz przedmiot niniejszego postępowania należy stwierdzić, że po wydaniu wyżej wskazanych wyroków nie uległ zmianie istotny stan prawny. Również stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie w taki sposób, który uzasadniałby odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a.

Decyzja organu pierwszej instancji zawiera obszerne streszczenie dotychczasowego przebiegu postępowania, który zasygnalizowano również w zaskarżonej decyzji. W obu aktach nawiązano do wydanych w sprawie wyroków. Pomimo tego nie respektowano zasady z art. 153 p.p.s.a., w tym w szczególności w zasadniczej kwestii, wytkniętej przez Sąd dwukrotnie, co do istnienia braków w materiale dowodowym służącym ustaleniu stron postępowania. Wytyczne w tym zakresie są natury procesowej i nie mogły ulec dezaktualizacji albowiem kwestia stron ma doniosłe znaczenie na każdym etapie postępowania, zaś podlega ostatecznie badaniu i ocenie na datę orzekania.

Zważyć należy, że kontrolując pierwszą decyzję kasacyjną organu odwoławczego Sąd miał na uwadze w wyroku z dnia 8 czerwca 2011r. , sygn. alt II SA/Kr 528/1, między innymi to, że Kolegium wskazało na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a., w szczególności poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i nadto zaleciło zweryfikowanie kręgu uczestników postępowania oraz ustalenie następców prawnych zmarłego W.M. , a także zamieszczanie w aktach wykazu stron wykonanego na podstawie aktualnych dokumentów, w tym danych z ewidencji gruntów, tak aby możliwe było zweryfikowanie kręgu uczestników postępowania oraz prawidłowości ich zawiadomienia. Akceptując dalej decyzję kasacyjną i przesłanki jej wydania w całej rozciągłości Sąd wskazał wprost, że rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji ponownie przeprowadzi analizę urbanistyczno-architektoniczna i dokona poprawnych ustaleń warunków zabudowy dla objętego wnioskiem inwestora terenu, przy zachowaniu wszystkich prawidłowo wytkniętych uchybień w zakresie prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego ( uchybienie art. 10 §1 k.p.a. oraz konieczność zweryfikowania kręgu uczestników i uaktualnienia ich adresów).

Wydając przy takich zaleceniach kolejną decyzję Prezydent Miasta K. wskazał jedynie w jej uzasadnieniu, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zweryfikowano oraz zaktualizowano w oparciu o dane pobrane z systemu VEGA przez MSIP krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu z uwzględnieniem aktualnego stanu własności, jak również wykonano powtórną analizę architektoniczno-urbanistyczną. Rozpoznając odwołanie Akademii [...] w K. od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie zakwestionowało w drugiej już decyzji kasacyjnej sposobu wykonania zaleceń Sądu w analizowanym zakresie, a kwestię stron pozostawiło poza szerszymi rozważaniami. Kontrola tejże decyzji kasacyjnej organu odwoławczego nastąpiła na skutek skargi W.P. , który podniósł między innymi zarzut braku legitymacji Akademii [...] w K. do udziału w sprawie, w charakterze strony postępowania. Sąd uchylając tym razem zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wytknął, iż dalsze a niedostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia uniemożliwiają stwierdzenie, że sprawa nadawała się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy albowiem oprócz ogólnej deklaracji organu pierwszej instancji o "zweryfikowaniu" kręgu stron, w materiałach sprawy nie ma dokumentów pozwalających na ustalenie, czy sprawę rozpoznano z udziałem wszystkich osób zainteresowanych, a co więcej nie ma dokumentu, z którego miałby wynikać, kwestionowany przez skarżącego, prawny interes Akademii. Oddalając skargę kasacyjną Akademii [...] od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny między innymi zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., wiązany przez skarżąca z wytkniętymi w tym wyroku uchybieniami w zakresie braków w materiale dowodowym, niepozwalających na rzetelne ustalenia w kwestii stron. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, wprawdzie na str. 11 uzasadnienia Sąd wskazał, że w materiałach sprawy nie ma dokumentów pozwalających na ustalenie czy sprawę rozpoznano z udziałem wszystkich osób zainteresowanych, w tym dokumentu z którego wynikałby interes prawny Akademii [...] w K. , kwestionowany przez skarżącego, to jednak zauważyć należy, że stwierdzenie to było wynikiem dokonanej przez Sąd oceny co do zastosowania się i wykonania przez organy obu instancji wiążących w tym przedmiocie wskazań zawartych w poprzednim wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 528/11, jak również koniecznością ustosunkowania się do zarzutu W.P. w oparciu o konkretny dokument wskazujący na tytuł prawny do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy też nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a poprzez brak odniesienia się w jego uzasadnieniu do podstawowego zarzutu skargi W.P. , który wskazywał na naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez nieumorzenie postępowania i wydanie decyzji bez wcześniejszego sprawdzenia czy wnosząca odwołanie Akademia [...] w K. ma interes prawny.

Mając tak jednoznaczne wytyczne w kwestii zasadniczej dla prawidłowego procedowania Prezydent Miasta K. zaniechał jednakże zgromadzenia w aktach sprawy dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 76 k.p.a., na okoliczność praw rzeczowych do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji i nieruchomości z nim sąsiadujących. Za takie dokumenty można uznać odpisy z ksiąg wieczystych, wypisy z ewidencji gruntów, akty notarialne, względnie również odpisy orzeczeń sądów powszechnych i organów administracji publicznej. W aktach organu pierwszej instancji znajduje się natomiast jedynie wydruk z ISDP – Informacji opisowo graficznej bazy EGiB dla wybranych działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] przy czym jak wprost wskazano w jego treści, taki dokument nie ma mocy prawnej. Brak także w aktach aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej i dokumentów urzędowych dotyczących zmian gruntowych.

Za dowolne należy zatem uznać informacje skierowane przez organ pierwszej instancji do J.M. , J.W. i J.W. w zawiadomieniach z dnia 18 września 2015 r. o utracie statusu strony, ze wskazaniem, że w aktualnym wypisie z ewidencji gruntów dla działki nr [...] (poprzedni numer działki [...]), obr. [...] , nie figurują już jako właściciele. Takiego wypisu bowiem brak.

Zawiadomienia skierowano do wyżej wymienionych z tą samą datą, w której Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...] , znak: [...] , nie informując o tym fakcie, co nie tylko pozbawiło J.M. , J.W. i J.M.-W. możliwości zakwestionowania takich dowolnych ustaleń jeszcze w toku postepowania przed organem pierwszej instancji, ale także poprzez zaskarżenie decyzji.

Nadto o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i zamiarze wydania decyzji, a także o uprawnieniach wskazanych w art. 10 §1 k.p.a., nie poinformowano żadnej ze stron.

Dodatkowo w jakimkolwiek fragmencie decyzji organu pierwszej instancji nie oznaczono kręgu stron, a w uzasadnieniu brak związanych z tym zagadnieniem rozważań.

W tym kontekście należy przypomnieć, że stosownie do art. 7 k.p.a , w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Wskazane wyżej zasady dotyczą wszelkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym także dokonania ustaleń dotyczących kręgu stron.

Nadto nieco inny jeszcze aspekt analizowanego zagadnienia wiąże się z art. 107 § 1k.p.a., z którego wynika wymóg wskazania w decyzji strony lub stron, od czego nie zwalnia § 2 tego artykułu, mówiący o możliwości wprowadzenia do jej treści dodatkowych składników przewidzianych w przepisach szczególnych, nie zaś możności pominięcia obligatoryjnych elementów. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. i w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą, co dotyczy także elementu stanowiącego określenie stron. W doktrynie wskazuje się trafnie, że: " Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania (...) nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak podstaw prawnych różnicowania stron na te, które są adresatami decyzji, i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania (tak A. Wróbel, komentarz LEX/el. 2012).

Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają interes prawny w konkretnym postępowaniu po to, by zawiadomić je o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.), zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz następnie doręczyć wydane decyzje (art. 109 §1 k.p.a.). Uchybienie powyższym przepisom stanowi wadę kwalifikowaną skutkującą wystąpieniem przesłanki do wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną, stanowi wadę kwalifikowaną prowadzącą do jego nieważności (art. 156 § pkt 4 k.p.a.). Jeżeli jednak organy nie poczyniły ustaleń w kwestii kręgu stron, jak również nie zgromadziły na tę okoliczność odpowiednich dowodów, stan taki prowadzi w pierwszym rzędzie do naruszenie przepisów proceduralnych - art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś jego wystąpienie może mieć wpływ na wynik sprawy. Właśnie ten ostatni przypadek dotyczy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 18 września 2015 r., nr [...] znak: [...] .

Powyższe kwestie, które winny być znane organowi mającemu kompetencje decyzyjne, a których nie respektował Prezydent Miasta K. , omówiono aktualnie nieco szerzej z uwagi na fakt, że konsekwencji tychże naruszeń przepisów nie dostrzegło i nie oceniło prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając decyzję z dnia 6 czerwca 2016 r., znak: [...] . Również ten organ nie wykonał obowiązków wynikających z poprzednio wydanych w sprawie wyroków i dyspozycji art. 153 p.p.s.a., z tą różnicą, że powielając w istocie uchybienia organu pierwszej instancji poczynił li tylko fragmentaryczne ustalenia, co do pominięcia przez Prezydenta Miasta K. jako stron J.M.-W. , J.M. i J.W , będących współwłaścicielami działki nr [...] , obr. [...] , która jak podało Kolegium, nie została objęta zakresem wniosku o ustalenia warunków zabudowy. Takie wybiórcze ustalenia są zresztą w istocie sprzeczne z twierdzeniami wyżej wymienionych i W.P. o prawie do części terenu inwestycji. Ich dokonaniu towarzyszą nadal istotne luki w zgromadzonym materiale i nadto brak właściwej oceny dowodów przedłożonych. Nie jest też wiadomym, jaki status przyznano w sprawie K.P. który wziął udział w sprawie, jako strona składając pismo z dnia 29 lutego 2016 r., któremu to podmiotowi nie doręczono jednak ani decyzji organu odwoławczego, ani innych pism, pomijając jego udział milczeniem. Dopiero z odpowiedzi na skargę wynika, że również K.P. należało uznać za stronę w świetle treści dołączonych do skargi dokumentów. O wykazanie interesu prawnego K.P. powinien być jednak wezwany już w toku postępowania odwoławczego, do którego przystąpił, albowiem pominięcie udziału strony w postepowaniu bez jej winy skutkuje wystąpieniem przesłanki z art. 145 pkt 4 k.p.a.

Zważyć należy dalej, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Błędne jest zatem także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w myśl którego możliwe jest sanowanie w stosunku do J.M.-W. , , J.M. i J.W. uchybienia z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. jakim miało być dotknięte postępowanie przed Prezydentem Miasta K. poprzez dopuszczenie tych osób do udziały w sprawie dopiero w postepowaniu odwoławczym, a więc w jednej instancji, wbrew zasadzie z art. 15 k.p.a.

Analogicznie, to w postepowaniu administracyjnych, a nie sądowym należało w pierwszym rzędzie ocenić legitymację K.P.

Podobnie skutki jak już sygnalizowane wyżej z uwagi na treść art. 15 k.p.a. rodzi w przedmiotowej sprawie przeprowadzenie dopiero przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w kwestii istnienia dostatecznego uzbrojenia dla terenu inwestycji. W tym zakresie należy przypomnieć, że Prezydent Miasta K. uznał informacje od dostawców mediów za obligatoryjny element formalny wniosku o ustalenia warunków zabudowy, zaś nie otrzymawszy od wnioskodawców takich ponownych, aktualnych dokumentów uznał, że nie ma możliwości stwierdzić, czy spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 3, tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. W tym zakresie organ pierwszej instancji nie rozpoznał zatem istoty sprawy.

Słusznie jedynie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z brakami formalnymi wniosku, o czym może świadczy fakt, że zgromadziło ono takie brakujące dowody. Wbrew temu, co sprzecznie do treści przepisu i poza ustawową regulacją przyjmuje Prezydent Miasta K. , oświadczenia od dostawców mediów nie są bowiem koniecznymi załącznikami do wniosku. Zważyć należy, że w myśl art. 52 ust. 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Zgodnie z treścią art. 52 ust. 3 u.p.z.p., nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

Z uwagi na treść art. 64 ust. 1 u.p.z.p. powołane przepisy znajdują zastosowanie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Są one unormowaniem szczególnym, uzupełniającym do art. 63 § 2 k.p.a., który stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Sankcją za nieusunięcie braków formalnych wniosku jest zatem pozostawienie podania bez rozpoznania. Z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. wynika jednak, że inwestor nie ma obowiązku przedstawiania dokumentów dotyczących uzbrojenia terenu innych, niż kopia mapy zasadniczej (przy jej braku – kopii mapy katastralnej), natomiast winien podać jedynie zapotrzebowania na określone media.

Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 k.p.a., który nie wyklucza nakładania w tym zakresie obowiązku przedstawiania dowodów przez strony. Nie mniej jednak, za niezastosowania się do postanowienia dowodowego ustawodawca nie przewidział sankcji innych niż finansowe, które mają związek z ponoszeniem kosztów postępowania, co unormowano w art. 261-267 k.p.a.

O ile zatem odmienne od prezentowanego przez Prezydenta Miasta K. podejście organu odwoławczego do analizowanego zagadnienia zasługuje na akceptację, to jednakże w kwestii nowych dowodów dotyczących mediów winien wypowiedzieć się też organ pierwszej instancji. Nadto nie jest wiadomym, jak Prezydent Miasta K. ocenia uzyskane w postępowaniu odwoławczym dodatkowe wyjaśnienia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, który nie ma w sprawie kompetencji własnych, lecz jest podległą mu jednostka organizacyjną.

Powracając do kwestii respektowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dyspozycji art. 153 p.p.s.a. należy wytknąć również, jako kolejne uchybienie, brak ze strony Prezydenta Miasta K. ponownej, kompleksowej analizy spełnienia wszelkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko bowiem tak wydana decyzja nie czyni postepowania odwoławczego iluzorycznym i pozwala na ewentualne wydawanie w drugiej instancji decyzji merytorycznej.

Na koniec należy podkreślić, że nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego oraz procesowego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu w obu instancjach rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), które winno się toczyć z udziałem wszystkich stron. W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane uchybienia kontrola ta jest niemożliwa, a wypowiadanie dalej idących ocen materialnoprawnych należy uznać za przedwczesne. W kontekście zarzutów skargi W.P. uprawnionym jest jednakże wskazanie, że dotąd wydane w sprawie wyroki nie zawierają wiążącej oceny prawnej co do przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto fakty w tym zakresie mogą ulegać zmianom.

Mając powyższe na uwadze, uznając że obie skargi zasługują na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I . sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Wskazania co do dalszego toku wynikające z poprzednich wyroków pozostają nadal aktualne. Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia, po wyeliminowaniu wszelkich wytkniętych uprzednio i obecnie uchybień.

O kosztach orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot od organu uiszczonego wpisu zasądzono przy tym wyłącznie na rzecz W.P. . Pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o rozprawie K.P. stosownego wniosku o zwrot kosztów postępowania nie składał.