Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1877/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 135
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 143/14 w sprawie ze skargi Szpitala [...] Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie na rzecz Szpitala [...] Sp. z o.o. w R. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 143/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Szpitala [...] sp. z o. o. z siedzibą w R., uchylił decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] września 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 5 stycznia 2011 r. Szpital wniósł o udostępnienie kserokopii wszystkich ofert złożonych przez oferentów w postępowaniu [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie położnictwa i ginekologii/1450-014 poradnia ginekologiczno – położnicza. Decyzja Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiająca udzielenia informacji oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1193/12. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt l OSK 190/13, w którym wskazano, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Sąd wyjaśnił również, że do odmowy udostępnienia informacji publicznych nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, że wnioskowane dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy lub ochroną danych osobowych, odmowa musi odnosić się do konkretnych, ujętych w decyzji administracyjnej przyczyn utajnienia określonych informacji. Sąd zaznaczył ponadto, że na tajemnice przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) i formalny (wola utajnienia danych informacji). Odmowa udzielenia informacji ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa wymaga w konsekwencji przeanalizowania sprawy w obu aspektach.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. organ częściowo odmówił dostępu do informacji objętej rozpoznawanym wnioskiem, uznając, że należy odmówić udzielenia informacji w związku z treścią art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.) w zakresie w jakim żądana informacja obejmowała informacje spełniające materialne i formalne przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy i co do których nie wyrażono zgody na ich udostępnienie wnioskującemu Szpitalowi. Ponadto, na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., organ odmówił udzielania informacji stanowiących dane osobowe, a także informacji podlegających ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm., dalej u.o.d.o.).

Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1 u.o.d.o. w związku z art. 96 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., u.ś.o.z.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie utrzymał swoją wcześniejszą decyzję w mocy. Zdaniem organu żądane dane nie mogą zostać udzielone wnioskodawcy, gdyż spełniają przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także zawierają dane chronione przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. W ocenie organu dane zawarte w części II "wykaz podwykonawców" formularza ofertowego oraz dokumenty wskazane w § 13 zarządzenia Prezesa NFZ w postaci promes, umów z podwykonawcami lub oświadczeń o samodzielnym wykonywaniu umowy stanowią według organu informacje o charakterze organizacyjnym i technicznym, a także są informacją handlową. Umowy z podwykonawcami zawierają szczegółowe zasady, w tym często warunki finansowe, współpracy kontrahentów i bez wątpienia są objęte tajemnicą handlową. Dane zawarte w części V "wykaz sprzętu", w części IV "wykaz personelu", w części VI "szczegóły oferty" oraz w części VII "podsumowanie" formularza ofertowego także spełniają, zdaniem organu, przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorcy. Organ podkreślił, że informacja techniczna stanowiąca tajemnicę przedsiębiorcy obejmuje całokształt wiadomości dotyczących urządzeń eksploatowanych przez niego, związanych z cyklem produkcyjnym, a już sama tylko informacja o rodzaju eksploatowanego urządzenia stanowi informację posiadającą wartość gospodarczą o charakterze technicznym i technologicznym. Tym bardziej stanowią ją bardziej kompleksowe informacje dotyczące sprzętu zawarte w formularzach ofertowych. Analogicznie, w opinii Dyrektora, należy potraktować dane personelu medycznego (imię nazwisko, numer PESEL, numer prawa wykonywania zawodu, dostępny czy deklarowany, od kiedy pracownik będzie dostępny, grupa zawodowa, zawody/specjalności, wykształcenie, doświadczenie zawodowe, kompetencje, data uzyskania kompetencji, stopień specjalizacji, data uzyskania/data otwarcia specjalizacji, stanowisko, funkcja, miesięczny średni godzinowy czas pracy, liczba godzin pracy tygodniowo). Ponieważ w przypadku świadczenia usług medycznych, szeroko rozumiana wiedza, doświadczenie i kompetencje personelu, mają nieoceniony i decydujący wpływ na proces leczenia, to w konsekwencji dane te, w opinii organu, mają swoisty charakter techniczny i technologiczny. Ponadto dane zawarte w części VII formularza ofertowego "podsumowanie" wskazują wynikowo potencjał wykonawczy, oparty na zasobach wskazanych w ofercie, zaś dane zawarte w części VIII formularza ofertowego "ankiety" stanowią materialnie informacje o charakterze technologicznym, technicznym i organizacyjnym, gdyż w części tej ponownie wskazane są dane dotyczące personelu, sprzętu, zaplecza technicznego, dostępu do określonych badań czy minimalne wymiary czasu pracy personelu o określonych kwalifikacjach. Ponadto dane w zakresie imienia i nazwiska, numeru PESEL, numeru prawa wykonywania zawodu personelu oraz dane osobowe pełnomocnika, zdaniem organu, nie podlegają udostępnieniu stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie wniósł Szpital [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej u.z.n.k.) poprzez przyjęcie, że informacje zawarte w ofertach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy oraz naruszenie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1 u.o.d.o. poprzez przyjęcie, że informacje zawarte w ofertach objęte są ochroną określoną w tej ustawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dane takie jak imiona i nazwiska personelu mogły zostać zanonimizowane przed udostępnieniem żądanych ofert. Wskazano także, że w zakresie imion i nazwisk osób udzielających świadczeń oraz godzin i miejsca udzielania świadczeń obowiązujące przepisy m.in. ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej wyłączają możliwość ochrony danych osobowych. Ponadto wnioskowane informacje zawarte w części formularza ofertowego II "wykaz podwykonawców", IV "wykaz personelu", V "wykaz sprzętu" i VII "podsumowanie" są powszechnie znane lub takie, o których treści każdy nimi zainteresowany może się legalnie dowiedzieć. Podkreślono także, że cena jednostki rozliczeniowej, ich liczba i wartość całej oferty są podstawą do ustalenia wartości umowy zawieranej pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia a oferentem, a zgodnie z art. 135 ust. 2 u.ś.o.z. dane te objęte są obowiązkiem informacyjnym.

W odpowiedzi na skargę Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), powołanym wcześniej wyrokiem, Sąd I instancji zaznaczył, że w trakcie orzekania przez organ II instancji zmianie uległa treść art. 135 u.ś.o.z. Obecnie przepis ten obejmuje swoim zakresem także oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiąc, że co do zasady, są one jawne. Zatem ustanowiona została zasada, że oferty i umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Ponadto przepis ten reguluje sposób realizacji zasady jawności i szczegółowo wskazuje, w jakich sytuacjach, z jakich przyczyn oraz jakie informacje mogą nie zostać udostępnione do wglądu. Sąd zaznaczył, że taki sposób redakcji oraz zakres regulacji objęty powołanym przepisem, prowadzi do wniosku, że mimo iż został on umieszczony w dziale regulującym postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, winien być traktowany jako przepis, który w sposób szczególny, zarówno w stosunku do art. 5 u.d.i.p., jak i przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, reguluje kwestię jawności i udostępniania ofert złożonych w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W aktualnym stanie prawnym z udostępnienia do wglądu wyłączone mogą zostać zatem, tylko te informacje zawarte w ofertach, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i zostały zastrzeżone przez świadczeniodawcę. Nie podlegają natomiast wyłączeniu informacje zawarte w ofertach, ze względu na prywatność osoby fizycznej, jak np. nr PESEL, czy imię i nazwisko. Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie swoje rozstrzygnięcia oparły wyłącznie na woli oferenta, nie dokonując ustaleń, mających umożliwić ocenę czy dana informacja może być uznana za tajemnicę przedsiębiorcy z uwagi na jej elementy materialne. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organy podjęły jakiekolwiek działania, mające na celu wyjaśnienie czy podane w ofertach przez potencjalnego świadczeniodawcę informacje: techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne, są informacjami nieujawnionymi do wiadomości publicznej, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie zaskarżając go w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że organ nie dokonywał ustaleń faktycznych w zakresie czy wskazane dane są "nieujawnione do wiadomości publicznej, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności", podczas gdy organ dokonał ustaleń w tym zakresie i na podstawie zgromadzonych dowodów ustalił, że przedsiębiorcy wyrażają wolę zachowania wymienionych danych w poufności i dane te "nie są dostępne dla każdej osoby zainteresowanej tymi danymi w normalnym toku zdarzeń, bez podejmowania szczególnych starań", a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji chociaż zgodnie z art. 17 w związku z art. 16 w związku z art. 2 ust. 1 w związku art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. zasadne było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji i utrzymanie tej decyzji w mocy, a zatem skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że znajduje zastosowanie do przedmiotowej sprawy (jako przepis szczególny do art. 5 u.d.i.p.), pomimo, że jest umieszczony w VI dziale "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami" tej ustawy i powinien mieć zastosowanie jedynie w toku postępowań w sprawie zawarcia umów i odwoławczych uregulowanych w tym dziale i jedynie w odniesieniu do stron tych postępowań;

– naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że jest to przepis ogólny "w tym rozumieniu, iż odsyła do przepisów, które szczegółowo określają zakres i zasady udostępniania ustawowo chronionych tajemnic, w tym ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy" i że w przedmiotowej sprawie odsyła do art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z.;

– naruszenie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1 u.o.d.o. poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ochrona danych osobowych przewidziana w powołanej ustawie;

– naruszenie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. poprzez jego błędną wykładnię lub niezastosowanie, pomimo że w przedmiotowej sprawie art. 135 u.ś.o.z. jest przepisem, który określa odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi;

– naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie pomimo że materiał zebrany w toku postępowania przed organem uzasadniał ustalenie, że sporne dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu tego przepisu;

– naruszenie art. 135 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że materiał zebrany w toku postępowania przed organem uzasadniał ustalenie, że dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz ustalił, że przedmiotowe dane "nie są dostępne dla każdej osoby zainteresowanej tymi danymi w normalnym toku zdarzeń, bez podejmowania szczególnych starań", a tym samym są ,,informacjami nieujawnionymi do wiadomości publicznej, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności." Zakwalifikowanie zaś tych okoliczności do elementu formalnego, a nie elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, jest nieistotne z punktu widzenia prawidłowości rozpatrzenia sprawy. Ponadto, zdaniem organu w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 135 u.ś.o.z. Nawet jeśli jednak możliwe byłoby jego zastosowanie, to ze względu na tryb w nim określonym, wyłączone byłoby stosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, rozpoznając wniosek skarżącego Szpitala, należałoby uwzględnić ochronę, jaką przewidują przepisy ustawy o ochronie danych osobowych oraz tajemnicę przedsiębiorcy, a konsekwencji odmówić żądaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szpital [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, co skutkować winno rozważeniem w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego, wszak zostały one ściśle powiązane z kwestią zastosowania i wykładni prawa materialnego, dlatego ocena zarzutów eksponowanych w ramach obu podstaw zostanie poniżej przedstawiona łącznie. W istocie bowiem skarga kasacyjna podważa prawidłowość rozstrzygnięcia, dowodząc wadliwości poglądu o niewyjaśnieniu sprawy przez organ i braku podstaw do uchylenia decyzji. W tym miejscu wypada tylko odeprzeć zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż przepis ten może w zasadzie być kwestionowany tylko wówczas, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało wszystkich wymaganych nim elementów, albo nie zawierało jakichkolwiek ustaleń faktycznych, a zatem uchylało się spod oceny instancyjnej (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010r, nr 3, poz. 39). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku nie poddaje się takiej kwalifikacji, gdyż jest wyczerpujące, obejmuje stan sprawy, w tym zarzuty skargi, ustalenia faktyczne, rozważania prawne, motywy konkluzji i wskazania co do dalszego postępowania. Natomiast podważanie dokonanych przez Sąd meriti ustaleń, a właściwie wniosków, bo do tego się sprowadza stwierdzenie, że Sąd ten błędnie przyjął, iż organ nie poczynił ustaleń faktycznych w sprawie, nie może być zaczepione zarzutem naruszenia tego przepisu. Jeśli zaś chodzi o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., to przyszło zważyć, iż regulują one sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w nich sytuacji. Zatem są wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto ich naruszenie może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji je uchylił. Ta ostatnia kwestia należy wszak do kategorii materialnoprawnej i dotyczy meritum sprawy, przeto nie może być objęta zarzutem w ramach podstawy uchybień procesowych.

Przechodząc do drugiej podstawy kasacyjnej trzeba stwierdzić, że jest ona niezasadna, bo Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd Sądu I instancji, wedle którego nieuwzględniona przez organ zmiana stanu prawnego uzasadnia uchylenie obu zapadłych decyzji. Jest oczywistym, iż już tylko z tego powodu nie mogły się one ostać, skoro oparte były na nieobowiązujących przepisach prawa. Tym bardziej, że jego zmiana była istota dla niniejszej sprawy. Oto bowiem wprowadziła zasadę jawności nie tylko umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, ale i ofert składanych w postępowaniu o ich udzielenie (art. 135 ust. 1 u.ś.o.z.), regulując ich zakres i sposób realizacji (art. 135 ust. 2 pkt 2 tej ustawy). Tymczasem sądy administracyjne powołane są do kontroli legalności aktów i czynności administracyjnych, stąd gdy są one oparte na niewłaściwej podstawie prawnej, są eliminowane z obrotu prawnego. Sądy administracyjne nie są władne zastępować organy administracyjne w zakresie ich kompetencji orzekania w sprawach administracyjnych. Dlatego też w zasadzie zbędne jest odnoszenie się do zarzutów i wywodów sformułowanych na gruncie nieobowiązującego stanu prawnego, zaś w aktualnym stanie prawnym nie wydano aktu, co czyni uwagi na tym tle przedwczesnymi. Niemniej jednak wypełniając obowiązek zbadania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie podziela podstawowego zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby przepisy art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. miały zastosowanie li tylko w toku postępowania ofertowego i w odniesieniu do jego stron. Takie zawężenie granic ich obwiązywania nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w ich treści, ani w ich celu, ani w systematyce ustawy, nie ma zatem podstawy w żadnej z metod wykładni prawa. W art. 135 ust. 1 tej ustawy wyraźnie stanowi się o jawności ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie zawężając zakresu przedmiotowego czy podmiotowego. Umieszczenie go w rozdziale "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami", nie motywuje stanowiska skarżącego kasacyjnie, gdyż nie wyraża takiej woli ustawodawcy. Wynika raczej z zamiaru uporządkowania materii należącej do postępowania w przedmiocie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, w tym uregulowania w tej samej jednostce systemowej aktu prawnego, również charakteru ofert i umów, jako że są one elementami tegoż postępowania. Trzeba tu też mieć na uwadze treść projektu nowelizacji ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wedle którego celem zmian było zapewnienie transparentności działań w tej materii, a zatem poszerzenie ram jawności oferty. Chodzi wszak o szeroko pojętą kontrolę sposobu wydatkowania środków publicznych. Zresztą stanowisko zajęte przez autorkę skargi kasacyjnej jest w tym obrębie niekonsekwentne, co wynika z przytoczonych wywodów kasacji.

Z uwypuklonymi zastrzeżeniami należało więc ustosunkować się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie wypada przypomnieć, że przesądzone wiążąco zostało spełnienie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych odnoszących się do informacji publicznej, zatem pozostało już tylko zanalizować zagadnienie ewentualnego zakresu udostępnienia żądanych danych. W tej materii należy zważyć, iż generalna zasada jawności ofert, doznaje ograniczenia jedynie co do informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że w tym zakresie nadal aktualna jest ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poprzednio rozpoznającym tę sprawę. Trzeba w tym miejscu wyrazić pogląd, wedle którego regulacje art. 135 ust. 1 i 2 u.ś.o.z. oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów ustawy o ochronie danych osobowych nie są zbudowane na znanej z teorii prawa regule przepisów ogólnych i szczególnych. Przepisy zawarte w tych aktach prawnych są przepisami komplementarnymi, czyli współistniejącymi, ergo każdorazowo należy ich zastosowanie rozpatrywać łącznie i indywidualizować. Oznacza to na gruncie tej sprawy, że przepis art. 135 u.ś.o.z. rozszerza ramy jawności informacji publicznej względem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., bo zawęża granice ochrony przed dostępem do treści ofert. W tej materii można odwołać się do argumentów zamieszczonych w motywach uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA z 2014 r., nr 3, poz. 38), dopuszczającej stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do informacji niewymienionych w przepisie art. 135 ust. 2 u.ś.o.z. w zakresie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mimo, iż odnosi się ona literalnie tylko do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (podjęto ją w stanie prawnym, w którym przepis ten dotyczył tylko umów), to ma walor szerszy. Wyrażono w niej – zresztą za doktryną - m.in. pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej to tzw. ustawa "matka", ogólnie regulująca kwestie dostępu do informacji publicznej, stąd istnienie innych zasad i trybu dostępu do tych danych wyłącza stosowanie tej ustawy, ale tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi ustawami. Uwzględniając treść wykładanej wówczas regulacji stwierdzono, iż art. 135 ust. 2 u.ś.o.z. określa dodatkowy sposób upubliczniania danych nią objętych, a sam przepis ma charakter szczególny i uzupełniający. Wywiedziono, iż przepis ten nie wyłączał udostępnienia innych informacji niż w nim określone, odnosząc tę konkluzję również do "nowego" stanu prawnego. Obecna regulacja art. 135 omawianej ustawy w zakresie jawności ofert, jak się wydaje, ma szerszy wymiar niż co do umów. Co prawda jawność jest tu regułą w obu wypadkach, wszak należy uwzględnić sposób udostępnienia danych. O umowach zamieszcza się informację na stronie internetowej obejmującą określone elementy (inne dane można więc uzyskać indywidualnie, lecz w granicach niechronionych), zaś oferty upublicznia się w całości z wyłączeniem jedynie danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy i to w każdy (dowolny) sposób. Oznacza to, że wszelkie dane, poza tą tajemnicą, winny być co do zasady dostępne i to w formach najbardziej szerokich, bo wgląd do ofert jest tylko jednym z wielu możliwych trybów, co wynika z użytego zwrotu "w szczególności" w art. 135 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Trzeba przy tym zważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej będzie miała zastosowanie przykładowo w kwestiach proceduralnych, a więc co do sposobu i formy udzielenia czy odmowy udzielenia informacji, ale już nie co do pozostałych trybów ochrony. Dlatego też niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 135 ust. 1 i 2 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z tym przepisem, jak i art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Podobnie rzecz się ma z zagadnieniem ochrony danych osobowych. Ta bowiem, ustanowiona mocą przepisów przywołanej wyżej ustawy o ochronie danych osobowych, generalnie jest ograniczona szerokim zakresem jawności danych z ofert. Tym bardziej, gdy zważyć na treść jej przepisów art. 23 ust. 1 pkt 2 i 5, wedle których przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne wtedy, kiedy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa oraz gdy jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dotyczą. W tym miejscu można przywołać tezę sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2872/12 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wedle której przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie mają charakteru przepisów szczególnych w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż są to równorzędne akty prawne. Skutkuje to koniecznością wyważenia obu zakresów (dostępu do informacji i ochrony, która nie jest nieograniczona). Ten pogląd należy podzielić. Danie prymatu ochronie danych osobowych w niniejszej sprawie stałoby w sprzeczności z jawnością danych z ofert. Trzeba zatem przyznać rację Sądowi meriti w zakresie odmowy zastosowania tej ochrony, ergo oddalić zarzut naruszenia przezeń przepisu art. 1 ust. 1 u.o.d.o. Ochrona przyznana tymi przepisami sięga wszak do granic kolizji z innymi regulacjami ograniczającymi jej zakres.

Końcowo trzeba wskazać, iż trafnie dostrzegł Sąd meriti niedostateczną ocenę aspektu tajemnicy przedsiębiorcy w sprawie, dlatego ostatnie z zarzutów skargi kasacyjnej również nie mogły odnieść skutku. Jest to o tyle istotne, mimo sygnalizowanych zastrzeżeń, że ta kwestia będzie pozostawać w kręgu zainteresowania organu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Otóż w tym zakresie należy zwrócić uwagę na konieczność zebrania szerokiego materiału, aby móc w pełni wnikliwie rozważyć przesłanki materialną i formalną, jakie składają się na tę tajemnicę. Nadto, że to na organie spoczywa obowiązek oceny skutecznej realizacji klauzuli tajności wynikającej z objęcia przedmiotu żądania tajemnicą przedsiębiorcy nadanej przez tegoż przedsiębiorcę (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13, z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2857/12, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1581/14, publ. jw.). Zatem mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy, zasadę jawności informacji publicznej należącej do kategorii właściwej w tej sprawie, niepodobna zgodzić się z odmiennym stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, bo doprowadziłoby ono do praktycznego wyłączenia dostępu do danych publicznych bez jakiejkolwiek kontroli w każdej sytuacji, w której taką klauzulę nadałby podmiot nieuczestniczący w tym postępowaniu. Pogląd o niedostatecznym wyjaśnieniu tej kwestii przez organ jest zbieżny z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w podobnej sprawie (sygn. akt I OSK 2129/14). W wyroku zapadłym w tej sprawie w dniu 17 listopada 2015 r. m.in. zaakcentowano konieczność ujawnienia aspektów branych pod rozwagę w wyborze ofert (p. art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach). Na gruncie tego przepisu oceniać należy zatem praktykę jawności ofert. Wywody zawarte w tym orzeczeniu podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie.

Trafnie zatem Sąd meriti zastosował przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W konsekwencji uchylenia obu decyzji rzeczą organu będzie analiza zakresu tajemnicy przedsiębiorcy oferentów w świetle normy zawartej w przepisie art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. w kontekście żądanych danych, i mając na uwadze powyższe okoliczności ewentualne udostępnienie w dowolnej formie tych, które podlegają upublicznieniu i w tym zakresie umorzenie postępowania, albo odmowa uwzględnienia żądania w formie decyzji administracyjnej z powodu objęcia danych skuteczną ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorcy. Przy czym nie umknie organowi, iż niektóre dane osobowe nie mieszczą się w ramach tajemnicy przedsiębiorcy, a sporne oferty są ofertami publicznymi.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy.