Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1706/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Anna Lech Sędzia WSA del. Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 418/08 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt SA/Rz 418/08, po rozpatrzeniu skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2000 r. nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w Z. oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...],[...] z działkami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] zgodnie z operatem geodezyjnym włączonym do zasobu ewidencji gruntów z dnia [...] sierpnia 2000 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zaznaczył, że jest to trzecia decyzja w sprawie wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] lipca 2005 r. Zdaniem skarżącego, obowiązkiem Kolegium na podstawie art. 77 kpa było zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym materiałów geodezyjnych na podstawie których określono przebieg granic w 2005 r. Skarżący zarzucił, że w aktach sprawy nie ma dokumentów przechowywanych w zasobach bazowym, przejściowym i użytkowym. Wójt Gminy B. nie dokonał oceny dokumentacji zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, gdyż dokumentacja techniczna została włączona do zasobu przed dokonaniem oceny. Zgodnie z przepisami prawa, a w szczególności rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej do ustalenia przebiegu granic nie doszło na podstawie dokumentów stwierdzających stan prawny nieruchomości oraz określających położenie punktów granicznych i przebieg granic, ale w oparciu o pomiar sytuacyjny, który nie ma żadnego związku z granicą nieruchomości. Takie działanie organu jest sprzeczne z § 15 powołanego rozporządzenia. Nie jest prawdziwe, zdaniem skarżącego, twierdzenie Wójta Gminy B., że wraz z żoną nie podpisali protokołu. Faktycznie nie wyraził on zgody na przebieg granicy ustalony przez geodetę. Żona nie została dopuszczona do udziału w czynnościach ustalania przebiegu granicy nieruchomości. Kolegium nie posiada specjalistycznych wiadomości i dlatego pomija dowody znajdujące się w aktach sprawy, a to protokoły graniczne, opinię sporządzoną dla sądu, czy też pismo Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2000 r., z których wynika, że nie był w stanie dokonać takiej oceny zgodnie z obowiązującym prawem przed wydaniem decyzji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący dołączył protokoły zeznań świadków, że wbrew twierdzeniom Wójta Gminy B. nie została dokonana ocena w trybie art. 33 ust. 2 Prawa Geodezyjnego. Po rozpoznaniu złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie stwierdziło, że zawarte w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Organ nadzoru wyjaśnił, że decyzja kontrolowana w trybie o stwierdzenie nieważności została wydana po ustaleniu, iż zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania wszczętego postanowieniem Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2000 r. i na podstawie dowodów takich jak: upoważnienie geodety J. C. do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic, zgłoszenia pracy geodezyjnej do ośrodka dokumentacji z dnia [...] maja 2000 r.; oświadczenia geodety o osobistym powiadomieniu w dniu [...] czerwca 2000 r., powiadomienie stron o stawieniu się na gruncie w dniu [...] czerwca 2000 r., dokumentów dotyczących przebiegu granic wydanych przez ośrodek dokumentacji na dzień [...] maja 2000 r., wyrysów z map ewidencyjnych oraz szeregu innych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Nieuzasadnione jest również w opinii organu orzekającego twierdzenie skarżącego, że zapisy dokonane przez geodetę w protokole granicznym nie mogą stanowić dowodu w sprawie, gdyż w postępowaniu administracyjnym dowodem może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Protokół zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa i został podpisany przez siedmiu świadków. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o niedokonaniu oceny prawidłowości wykonanych czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości organ stwierdził, że ocena została dokonana przed wydaniem decyzji. Ustawa nie przewiduje szczególnej formy dla sporządzenia takiej oceny. Strony w trakcie postępowania były kilkakrotnie informowane o możliwości zapoznania się ze gromadzonym materiałem, a zakończenie czynności rozgraniczających i złożenie operatu do urzędu spowoduje wydanie decyzji po analizie całego materiału dowodowego. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniło, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Decyzja rozgraniczeniowa objęta kontrolą w niniejszym postępowaniu w sposób rażący nie narusza prawa. Organ zaznaczył, że podstawową zasadą procedury administracyjnej jest też trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył A. B. Strona skarżąca zarzuciła organowi przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granic z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia oraz art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżący podniósł, że Wójt Gminy B. o rozgraniczeniu orzekał, gdy wcześniej już dokumenty geodeta włączył do zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego. Nadto twierdzenia geodety o przeprowadzeniu badania ksiąg wieczystych nie są, w ocenie skarżącego, prawdziwe. W 1961 r. doszło do podziału nieruchomości i powierzchnia działki, której jest właścicielem wynosiła 493 m2. Wydając decyzję z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Wójt Gminy B. pozbawił skarżącego własności. W opinii skarżącego dokumentacja sporządzona przez geodetę jest sprzeczna z decyzją Wójta Gminy B. i zawiera szereg nieścisłości co do dat jej sporządzenia. Skarżący zawnioskował o dołączenie do akt sprawy dokumentów włączonych do zasobów Starostwa Powiatowego R., gdyż ma zamiar zwrócić się do Prezesa NSA o wyznaczenie innego sądu do rozpatrzenia skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt SA/Rz 418/08200 r. wyjaśnił, że skarżący na rozprawie przed Sądem oświadczył, ze nie będzie składał wniosku o wyłączenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Oświadczenie to pozwoliło na rozpoznanie skargi A. B. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na niezasadność skargi. Postanowieniem z dnia [...] maja 2000 r. Wójt Gminy B. wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości. W tej samej dacie organ upoważnił uprawnionego geodetę do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych nieruchomości położonych w Z. W aktach sprawy znajduje się operat geodezyjny (zasób) w skład, którego zgodnie z wykazem wchodzi: sprawozdanie techniczne, kopia zgłoszenia roboty, protokół graniczny, szkic polowy, szkic osnowy, mapa uzupełniająca, opinia dla sądu. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości zawiera dokumenty wymienione w § 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453, ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] października 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2000 r. o rozgraniczeniu nieruchomości. Sąd Okręgowy Wydział I Cywilny w R. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. sygn. akt [...] oddalił zażalenie A. B. na postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...]września 2002 r. sygn. akt [...], którym odrzucił wniosek A. B. o rozgraniczenie, jako wniesiony z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w R. Wydział II Karny utrzymał w mocy postanowienie Prokuratora Rejonowego w R. z dnia [...] października 2004 r. sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa w sprawie sfałszowania wspólnie i w porozumieniu w dniu [...] czerwca 2006 r. w Z. i R. w wykonaniu z góry powziętego zamiaru przez J. C. i M. Ł. protokołu granicznego i opinii o rozgraniczeniu z dnia [...] lipca 2000 r. oraz poświadczenia nieprawdy, co do okoliczności mających znaczenie prawne w dokumentach jak również sporządzonych przez wyżej wymienionych w okresie od [...] czerwca 2000 r. do [...] sierpnia 2000 r. operatach geodezyjnych. Sąd I instancji wyjaśnił, że z istoty przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa wynika, że nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji. Tylko naruszenia kwalifikowane uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji. Mając na względzie wyżej przedstawione uwagi Sąd uznał, że Kolegium zasadnie przyjęło, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2000 r. o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w Z. nie została wydana z rażącym naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął również na stanowisku, że Kolegium prawidłowo przyjęło, że z przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika, aby ocena dokonanych przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic miała przybrać formę odrębnego aktu administracyjnego. Stosownie do tego przepisu wydanie decyzji o rozgraniczeniu poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. W przypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Sąd ten podkreślił, że z przepisu art. 77 § 1 kpa wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Takim materiałem dowodowy przygotowanym w postępowaniu rozgraniczeniowym przez upoważnionego geodetę jest dokumentacja geodezyjna. Z przepisu art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika tylko szczególna forma rozpatrzenia materiału dowodowego, którego elementem będzie ocena przeprowadzona w zakresie przewidzianym tym przepisem. Kontrola ta nie obejmuje ustaleń geodety w zakresie rozgraniczenia. W ocenie Sądu orzekającego nie można zarzucać rażącego naruszenia art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, bowiem nie doszło do zawarcia ugody, zatem przepis ten nie miał zastosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wobec niezawarcia ugody przez strony obowiązkiem wójta było wydanie decyzji, co wprost wynika z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd I instancji podkreślił, że z ewidencji gruntów wynika, że A. B. wraz z żoną H. są współwłaścicielami działki nr [...] położonej w B. Wniosek o rozgraniczenie z dnia [...] maja 2000 r. podpisał A. B. Sąd uznał, że wniosek o rozgraniczenie może złożyć jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, gdyż rozgraniczenie nieruchomości mieści się w ramach zwykłego zarządu i nie ma na celu uszczuplenia majątku. Niemożliwym byłoby tylko zawarcie ugody, na podstawie której mogłoby nastąpić uszczuplenie majątku wspólnego małżonków. Bez wpływu na wynik sprawy jest też, w ocenie Sądu orzekającego, okazana na rozprawie mapa katastralna wsi Z. w skali 1:2880, która pokazuje stan na gruncie istniejący w przeszłości w okresie uwłaszczeń. Treść tej mapy nie ma wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki uznał, że organ nadzoru prawidłowo ustalił, iż w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku skutecznie wniósł, za pośrednictwem pełnomocnika, A. B. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

1 - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrola przewidziana w tym przepisie nie obejmuje ustaleń geodety w zakresie rozgraniczenia, oraz

2 - naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie zasadności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie i ustalenie, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2000 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że zarówno w toku postępowania rozgraniczeniowego przed Wójtem Gminy B., jak i w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 kpa,

- art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji.

Podnosząc powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł, na podstawie art. 173 § 1, 174, 175 § 1 i 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie uznał za uzasadnione w całości ustalenia dokonane w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, jak również uznał za zasadne ustalenie dokonane przez Kolegium, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2000 r. o rozgraniczeniu nieruchomości nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i jako taka odpowiada prawu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie niewątpliwie doszło do wydania przez Wójta Gminy B. decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości z naruszeniem dyspozycji art. 33 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Przede wszystkim, w ocenie skarżącego, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Wójt przed wydaniem decyzji nie dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności przez geodetę. W wydanej decyzji Wójt stwierdza jedynie, że geodeta dokonał ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami na podstawie zebranych dokumentów, sporządzając dokumentację geodezyjną z rozgraniczenia nieruchomości. Zgodnie z uzasadnieniem wydanej decyzji, Wójt oparł się przy jej wydaniu na operacie rozgraniczeniowym, włączonym do zasobu ewidencji gruntów przez geodetę w dniu [...] sierpnia 2000 r. W ocenie autora skargi kasacyjnej włączone przez geodetę dokumenty nie odpowiadały stanowi faktycznemu ustalonemu na gruncie w toku dokonywanych czynności, a przede wszystkim były to dokumenty niepełne. Z zeznań świadków - pracowników Urzędu Gminy w B. wynika, że według ich informacji przedstawione przez geodetę dokumenty nie zawierały niezbędnych dokumentów, do jakich sporządzenia obowiązany był geodeta. Strona skarżąca podkreśliła, że w toku przeprowadzonych czynności geodeta dopuścił się wielu uchybień i nieprawidłowości. Ocena prawidłowości czynności dokonanych przez geodetę winna być zatem oceną negatywną i skutkować zwrotem dokumentacji. W związku z brakiem takiego zwrotu, w ocenie autora skargi kasacyjnej przyjąć należy, że Wójt Gminy B. w ogóle nie dokonał oceny prawidłowości czynności przeprowadzonych przez geodetę. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że pomimo wielokrotnych wniosków skarżącego wnoszonych na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, organ ten nie włączył do akt sprawy dokumentów, na podstawie których geodeta dokonywał czynności ustalenia przebiegu granic, tj. dokumentów skompletowanych w zasobach bazowym, przejściowym i użytkowym oraz zasobie dla Urzędu Gminy w B. Kolegium wydało przedmiotowe decyzje jedynie w oparciu o zapisy sporządzone przez geodetę, pomijając całkowicie materiały geodezyjne, na których geodeta opierał się w trakcie wykonywania czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku całkowicie pominął natomiast fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydaniu decyzji nie rozpatrzyło całokształtu materiału dowodowego i nie oparło się przy jej wydaniu na wszystkich niezbędnych dokumentach, umożliwiających precyzyjnie ustalenie stanu faktycznego sprawy. Skarżący podkreślił, że w toku postępowania rozgraniczeniowego nie było zgodnego oświadczenia stron co do przebiegu granicy, a skarżący w toku postępowania kwestionował przebieg granicy, a ponadto nie było dowodów umożliwiających ustalenie przebiegu granicy i na etapie przekazania sprawy organowi administracji publicznej - Wójtowi Gminy B. - istniały znaczne uchybienia i sprzeczności w materiale przedłożonym przez geodetę. W tej sytuacji w ocenie autora skargi kasacyjnej Wójt Gminy B. wydał przedmiotową decyzję z rażącym naruszeniem prawa, nie dopełniając ciążących na nim, przewidzianych prawem obowiązków.

Autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, że w świetle powołanych regulacji prawnych wyrok Sądu I instancji utrzymujący w mocy decyzję organu nadzoru należy uznać za wadliwy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że przedmiotem postępowania przed Sądem Wojewódzkim była wydana w postępowaniu nadzorczym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Z tego też względu podkreślić należy, że fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 kpa jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te oparte muszą być na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmowano, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Ten pogląd doktryny skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Konsekwencją tego jest jedna, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w takim zakresie, w jakim organy, a następnie Sąd I instancji mogły przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, bowiem w postępowaniu nadzorczym, nowym w stosunku do postępowania, w którym zapadła ostateczna decyzja administracyjna, organy orzekające oraz Sąd nie są władne rozstrzygać o kwestiach istotnych dla spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi i przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy. W postępowaniu tym dopuszczalne jest bowiem orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art. 156 kpa i tylko w tych granicach organ nadzoru prowadzić może postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że zadaniem Sądu I instancji było dokonanie kontroli prawidłowości działania i orzekania organu wydającego badaną w postępowaniu nadzorczym decyzję tylko o tyle, o ile było to konieczne dla oceny prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2000 r. o rozgraniczeniu wymienionych w tej decyzji nieruchomości, a zatem kontrola stanowiska organu nadzoru, że w rozpatrywanej sprawie decyzja zatwierdzająca rozgraniczenie spornych nieruchomości nie jest obciążona kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa lub braku podstawy prawnej do wydania decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji badając legalność postępowania nadzorczego opartego o art. 156 § 1 pkt 2 kpa prawidłowo ustalił, że weryfikowana decyzja Wójta Gminy B. nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawę prawną decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2000 r. stanowił art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji). Zgodnie z jego treścią wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (ust. 1). Wydanie takiej decyzji poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia (ust. 2 pkt 1) oraz włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust 2 pkt 2). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (ust. 3). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki umożliwiające Wójtowi Gminy B. wydanie decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. Ponadto z treści art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika, aby ocena dokonanych przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic miała przybrać formę odrębnego aktu administracyjnego, zaś z przepisu art. 77 § 1 kpa wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a takim materiałem dowodowym przygotowanym w postępowaniu rozgraniczeniowym przez upoważnionego geodetę jest dokumentacja geodezyjna. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że z treści art. 33 powołanej ustawy wynika tylko szczególna forma rozpatrzenia materiału dowodowego, którego elementem będzie ocena przeprowadzona w zakresie przewidzianym tym przepisem. Kontrola ta nie obejmuje natomiast specjalistycznych ustaleń geodety w zakresie rozgraniczenia. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne uznać należy za nieuzasadniony. Jak zaś już wyżej wyjaśniono o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy treść kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Oznacza to, że brak było podstaw do kwestionowania przez Sąd I instancji stanowiska organu nadzoru o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2000 r. o rozgraniczeniu nieruchomości. Skoro w postępowaniu nadzorczym jego przedmiot jest ograniczony jedynie do ustalenia, czy kwestionowana przez stronę ostateczna decyzja administracyjna jest czy też nie jest dotknięta wadą nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 kpa, to skarżący nie mógł oczekiwać przeprowadzenia postępowania dowodowego prowadzonego w trybie nieważnościowym tak, jak prowadzone jest ono w przypadku wydania przez organ orzeczenia w tzw. postępowaniu zwykłym. To oznacza, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący kasacyjnie, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie miało na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie istnienia lub nieistnienia kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Działanie organu w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa ze względu na jego specyficzny przedmiot wymaga bowiem innego podejścia do sprawy, niż postępowanie w trybie zwykłym w I instancji lub przed organem odwoławczym.

Podkreślić należy, że jedyną właściwą drogą postępowania w przypadku kwestionowania przebiegu granicy ustalonego przez geodetę w postępowaniu rozgraniczeniowym było, zgodnie z treścią art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgłoszenie żądania przekazania sprawy sądowi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji w tej sprawie. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie skorzystał z tej możliwości na skutek uchybienia ustawowego terminu, nie daje mu dostatecznych podstaw do wzruszenia w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji administracyjnej. Podnoszenie w postępowaniu nadzwyczajnym argumentów, które mogły ewentualnie być rozważane w postępowaniu zwykłym, przy braku argumentów wskazujących na istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli rażącego naruszenia prawa, nie może być prawnie skuteczne, a zatem nie może doprowadzić do oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku w postaci usunięcia z obiegu prawnego decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, z której postanowieniami się nie zgadza.

Konsekwencją powyższego stanowiska jest fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c lub art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.