Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 258/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a, § 2, art. 174 pkt 2, art. 177 § 1, art. 183 § 1-2, art. 185 § 1, art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 75 ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a)
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 18/16 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2016r. , po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej - zobowiązał Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozpoznania wniosku [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że Główny Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu grzywnę w wysokości 1000zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu 20 listopada 2015 r. do Głównego Inspektora Farmaceutycznego wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wraz z załącznikami.

Pismem z 7 grudnia 2015 r. - doręczonym skarżącej w dniu 10 grudnia 2015 r. - Główny Inspektor Farmaceutyczny wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych, tj. złożenia oświadczenia o treści zgodnej z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz dokumentacji systemu jakości hurtowni, zgodnie z wymogami załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej (dalej powoływanej jako "DPD"). Wskazanym wyżej pismem Spółka została ponadto wezwana do przedłożenia dokumentacji warunków przechowywania poszczególnych produktów, obrót którymi ma być objęty zezwoleniem. W wezwaniu zakreślono siedmiodniowy termin do wykonania tego zobowiązania.

W dniu 22 grudnia 2015 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęło pismo Spółki wraz z oświadczeniem o treści zgodnej z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz wyjaśnieniem w zakresie zmiany osoby uprawnionej do reprezentowania skarżącej, a w dniu 28 grudnia 2015 r. pismo skarżącej wraz z dokumentacją systemu jakości hurtowni farmaceutycznej.

Pismem z 14 stycznia 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentacji dotyczącej stosowanych w hurtowni systemów skomputeryzowanych oraz ich walidacji wyznaczając czternastodniowy termin do przedłożenia dokumentacji. Skarżąca nie odebrała ww. wezwania, które zostało zwrócone do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego w dniu 11 lutego 2016 r.

Pismem z 15 lutego 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny ponownie wezwał stronę do przedstawienia dokumentacji dotyczącej stosowanych w hurtowni systemów skomputeryzowanych oraz ich walidacji. Spółka nie odebrała ww. wezwania, które zostało zwrócone do GIF 22 marca 2016 r.

Postanowieniem z 16 lutego 2016 r. (doręczonym skarżącej w dniu 7 marca 2016 r.) Główny Inspektor Farmaceutyczny wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania określony na dzień 21 marca 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na konieczność analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, co wiąże się z przedłużeniem postępowania wyjaśniającego. Skarżąca nie odebrała tego postanowienia. Zostało ono zwrócone do GIF w dniu 22 marca 2016 r.

Tego samego dnia do organu wpłynęło wezwanie skarżącej do usunięcia naruszania prawa i załatwienia sprawy.

Postanowieniem z 16 marca 2016 r. (odebranym przez przedstawiciela skarżącej osobiście w dniu 17 marca 2016 r.) Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał wezwanie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, albowiem nie upłynął jeszcze termin określony w art. 75 ust. 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Pismem z 18 marca 2016 r. skarżąca wyraziła stanowisko, zgodnie z którym proces walidacji systemów skomputeryzowanych nie może być dokonany przed uzyskaniem zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Skarżąca wskazała również, że nie planuje stosowania systemów skomputeryzowanych w okresie bezpośrednio po uzyskaniu zezwolenia, a stosowny system zostanie zakupiony po jego uzyskaniu.

Postanowieniem z 23 marca 2016 r. GIF wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na 21 kwietnia 2016 r., w uzasadnieniu wskazując na niepodejmowanie przez skarżącą korespondencji i wynikające z tego utrudnienia w zakończeniu postępowania. Skarżąca nie odebrała ww. postanowienia, które zwrócone zostało do organu w dniu 22 kwietnia 2016 r.

Pismem z dnia 29 marca 2016 r. skarżąca ponownie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i załatwienia sprawy.

W dniu 7 kwietnia 2016 r. Departament Nadzoru GIF przedstawił opinię co do warunków funkcjonowania hurtowni farmaceutycznej, objętej wnioskiem o wydanie zezwolenia w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny wezwał skarżącą do ustosunkowania się do zastrzeżeń do przedstawionej dokumentacji systemu jakości, wyznaczając czternastodniowy termin do zajęcia stanowiska odnośnie ww. opinii.

Postanowieniem z 22 kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania, tj. 20 czerwca 2016 r.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowił uznać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione.

Następnie, w dniu 18 kwietnia 2016r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postepowania przez GIF w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

W uzasadnieniu skargi spółka powołując art. 75 ust. 4 prawa farmaceutycznego podnosiła, że jej wniosek winien być rozpoznany w terminie 90 dni.

Zdaniem skarżącej część czynności podejmowanych przez organ ma charakter czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego rozpoznania sprawy.

Skarżąca wskazała, że brak wydania decyzji do dnia 1 marca 2016 r. oznacza, iż organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, czym narusza zasadą postępowania administracyjnego określoną wart. 7 k.p.a. dotyczącą rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu zestawienie dat czynności podjętych przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz fakt braku odbioru korespondencji przez skarżącą lub niewykonywanie zobowiązań przez organ nałożonych przesądza o braku ziszczenia się przesłanek pozwalających uznać, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Organowi nie sposób przypisać przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy działania opieszałego czy też niesprawnego. Jeżeli - pomimo podjętych działań - organ nie zakończył przed datą wniesienia skargi postępowania oraz nie uczynił tego przed złożeniem odpowiedzi na skargę, to fakt ten, zdaniem organu obciąża Spółkę, która podejmowała kroki uniemożliwiające wydanie decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżąca przedstawiła dokumenty obrazujące dalszy przebieg postępowania w tym m.in. odpis postanowienia z dnia 20 lipca 2016 r., którym Główny Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 20 sierpnia 2016 r. oraz kolejne postanowienie z 22 sierpnia 2016 r., którym zawiadomiono, że postępowanie zostanie zakończone do 20 września 2016 r.

Strony potwierdziły, że do daty rozprawy (27 września 2016 r.) w sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie i jednocześnie nie pozostaje w bezczynności tzn. podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą w art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (vide: postanowienie NSA z 21 grudnia 2010 r., II GPP 5/10, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., II SAB/Wr 71/11, CBOSA).

Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych i w aspekcie potrzeby przeprowadzania poszczególnych czynności dla załatwienia wniosku strony.

Zgodnie z art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2008.45.271j.t.) wniosek o wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej albo hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych weterynaryjnych rozpatruje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Bieg terminu ulega zawieszeniu, jeżeli wniosek wymaga uzupełnienia.

Termin określony w tym przepisie jest zatem dłuższy od ogólnych terminów załatwienia sprawy administracyjnej określonych w art. 35 § 3 k.p.a. i uwzględnia szczególny charakter tego postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji z akt administracyjnych wynika, że podejmowane w sprawie przez organ czynności nie charakteryzowały się dostateczną koncentracją konieczną do stanowczego rozstrzygnięcia sprawy co w rezultacie uzasadnia przyjęcie, że Główny Inspektor Farmaceutyczny prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikającego z art. 75 ust. 4 Prawa farmaceutycznego terminu załatwienia sprawy.

Od daty bowiem wpływu wniosku (20 listopada 2015 r.) do organu, do dnia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (27 września 2016 r.) upłynęło ponad 9 miesięcy. Organ w tym czasie co prawda podejmował czynności w sprawie, jednak w ocenie Sądu orzekającego opisany sposób prowadzenia postępowania wskazuje, że GIF prowadził postępowanie przewlekle, przedłużając je w sposób nieuzasadniony, nie koncentrując czynności postępowania.

Fakt braku odbioru korespondencji przez stronę nie uzasadnia, zdaniem Sądu I instancji przedłużania postępowania lecz obliguje organ do odpowiedniego zastosowania regulacji wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego (art. 44 k.p.a.). Również brak należytego wykonania wezwania do uzupełnienia braków dokumentacji wymaganej w tego rodzaju postępowaniu, wbrew wywodom organu, nie uzasadnia przedłużania postępowania lecz ewentualnie może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd wskazał, że Główny Inspektor Farmaceutyczny kilkakrotnie w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i podawał nowy termin załatwienia sprawy, po czym nie dotrzymywał wyznaczonych sobie terminów.

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Spółki w określonym terminie oraz stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Uznając, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd miał przede wszystkim na względzie znaczny upływ czasu od złożenia wniosku do dnia rozprawy (ponad 9 miesięcy), brak koncentracji czynności procesowych organu wyrażający się kilkakrotnymi wezwaniami o uzupełnienie dokumentacji gromadzonej w sprawie oraz fakt, iż organ nie dotrzymywał wyznaczanych kilkakrotnie terminów załatwienia sprawy.

Te same przesłanki, zdaniem Sądu I instancji zaważyły na rozstrzygnięciu o wymierzeniu Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu grzywny w wysokości 1000 złotych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 172 pkt 2 p.p.s.a ), a mianowicie:

- art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. i w zw. z art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne poprzez uwzględnienie skargi [A.] sp. z o.o. z siedzibą w W. i stwierdzenie, iż GIF dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji w której w brak było podstaw do uznania jakoby organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dokonane przez WSA w Warszawie ustalenia faktyczne oraz podane przez Sąd I instancji przesłanki nie uprawniały do poczynienia takiego ustalenia, jak również poprzez ograniczenie się przez sąd administracyjny do lakonicznego i niewystarczającego wskazania podstaw i motywów tego rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku;

- art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie GIF grzywny w kwocie 1.000 zł w sytuacji, gdy nie było podstaw prawnych do tego rodzaju rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego przez sąd stanu faktycznego, jak również poprzez ograniczenie się przez sąd administracyjny do lakonicznego i niewystarczającego wskazania podstaw i motywów tego rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Poinformowano, że decyzją z dnia [...] października 2016r., którą dołączono do akt sprawy organ rozpatrzył wniosek Spółki, odmawiając wydania jej zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [A.] Sp. z o.o. w W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie, a tym samym zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie jednakże przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w sprawie niniejszej nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując prawidłowość prowadzenia przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego postępowania w sprawie wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, stwierdził, że postępowanie to organ prowadził przewlekle, a przewlekłość w jego prowadzeniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co ponadto, zdaniem Sądu orzekającego uzasadnia orzeczenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł.

Dokonując oceny zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 149 § 1 pkt 1 oraz 1 a p.p.s.a., w punkcie wyjścia przypomnieć należy, że o skuteczności zarzutów stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu I instancji byłby inny.

Badając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, że są one zasadne.

W pierwszej kolejności zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. i w zw. z art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne poprzez ograniczenie się przez sąd administracyjny do lakonicznego i niewystarczającego wskazania podstaw i motywów rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sposób niewystarczający został przedstawiony stan sprawy i nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienia te są na tyle istotne, że w omawianym zakresie uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia.

Mianowicie z tego powodu, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69 - 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Ze stanowiskiem tym koresponduje podzielany przez Sąd orzekający w sprawie - pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, gdyż wyznaczają nowe terminy ich załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (por. W. Chróścielewski, op. cit.).

W tej sytuacji nie sposób uznać za trafne stanowisko Sądu I instancji, który jako uzasadnienie uznania, iż w analizowanej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa wskazał zasadniczo jedynie na "(...) znaczny upływ czasu od złożenia wniosku do dnia rozprawy (ponad 9 miesięcy), brak koncentracji czynności procesowych organu wyrażający się kilkakrotnymi wezwaniami o uzupełnienie dokumentacji gromadzonej w sprawie oraz fakt, iż organ nie dotrzymywał wyznaczanych kilkakrotnie terminów załatwienia sprawy."

Rację ma skarżący kasacyjnie organ wskazując, iż samo niejako mechaniczne ustalenie długości okresu od złożenia wniosku do dnia rozprawy (ponad 9 miesięcy) nie uprawnia do stwierdzenia, iż w takiej sytuacji w sprawie ma miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania i to w postaci jej kwalifikowanej odmiany – bowiem z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 75 ust. 4 ustawy Prawo farmaceutyczne wniosek o wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej albo hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych weterynaryjnych rozpatruje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, przy czym bieg terminu ulega zawieszeniu, jeżeli wniosek wymaga uzupełnienia. W sprawie wniosek złożony w dniu 20 listopada 2015r. wymagał uzupełnienia, do czego organ wezwał Spółkę. Nie można też pomijać, iż termin wskazany w powyższym przepisie ma charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie z przyczyn uzasadnionych tokiem postępowania nie powoduje ujemnych prawnie skutków. W sytuacji gdy, jak w sprawie niniejszej wniosek wymagał dalszego poprawienia i w ocenie organu konieczności jego uzupełnienia co do wdrażania zwalidowanego systemu komputerowego, do czego wezwano stronę w trybie art. 37 am pkt 1 Prawa farmaceutycznego niezasadnym staje się czynienie organowi zarzutu, iż wobec braku skutecznego doręczenia stronie wezwania - w sytuacji niepodejmowania korespondencji przez Spółkę, organ bezpodstawnie dokonywał ponownej próby doręczenia jej stronie, bez możliwości skorzystania z instytucji przewidzianej art. 44 kpa ( doręczenie zastępcze). Niezależnie od tego, że przepisy kpa przewidują możliwość doręczenia zastępczego, nie sposób czynić zarzutu organowi, iż poprzez inicjatywę ponownego doręczenia korespondencji wobec niepodejmowania jej przez stronę działania te ocenić należy jednoznacznie negatywnie jako opieszałe i pozorne, a tym samym nie zmierzające do skutecznego załatwienia sprawy.

Jednoznaczne stanowisko Sądu I instancji, iż organ prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikającego z art. 75 ust. 4 ustawy Prawo farmaceutyczne terminu załatwienia sprawy wobec braku w uzasadnieniu szczegółowego odniesienia się do okoliczności kilkukrotnego wzywania przez organ strony do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej lub o dokonanie jego uzupełnienia stanowi naruszenie wskazanych w tiret 1 petitum skargi art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 75 ust. 4 ustawy Prawa farmaceutycznego.

Sąd I instancji jako argument przemawiający za przewlekłym prowadzeniem postępowania z rażącym naruszeniem prawa wskazał również na fakt, iż GIF kilkakrotnie w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i podawał nowy termin załatwienia sprawy, po czym nie dotrzymywał wyznaczonych sobie terminów.

Niemniej w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Sąd I instancji zaniechał dokonania tego rodzaju ustaleń i przedstawienia szczegółowej oceny tego zagadnienia, a w szczególności wpływu działań i zaniechań samej Spółki [A.] Sp. z o.o. na przebieg analizowanego postępowania administracyjnego, co również należy ocenić jako naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Zarzuty skarżącego kasacyjnie organu podejmują merytoryczną polemikę z ustaleniami Sądu I instancji, z której miałoby między innymi wynikać, że ustalenia te charakteryzują się daleko idącymi deficytami, w zakresie odnoszącym się do niczym nieuzasadnionego pominięcia przez ten Sąd konkretnych okoliczności, które gdyby zostały uwzględnione, to nakazywałyby przyjąć, że organ nie prowadził postępowania przewlekle i podejmował wynikające z przepisów procesowych działania mające na celu usunięcie przeszkody (przeszkód) w wydaniu decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu WSA w Warszawie całkowicie pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potrzebę odniesienia się do kwestii dotyczących dokonania oceny wpływu na przebieg analizowanego postępowania administracyjnego faktu wejścia w życie — w jego toku — przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 czerwca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej. W ocenie GIF zmiana przepisów prawa, która weszły w życie z dniem 19 czerwca 2016 r., miała charakter okoliczności obiektywnej, całkowicie niezależnej od organu, które zdaniem skarżącego kasacyjnie organu należało uwzględnić w toku rozpatrywania wniosku Strony o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, a co za tym idzie i pod tym kątem dokonać analizy wniosku Strony oraz zgromadzonego w aktach sprawy pozostałego materiału dowodowego.

Uzasadnienie Sądu I instancji nie pozwala natomiast na odniesienie się do powyższych kwestii. W stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji dokonał bowiem ustaleń w zakresie prowadzonego przez organ postępowania w okresie do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Poza zakresem jego zainteresowania i oceny stały się natomiast działania organu jak i Spółki od czerwca 2016 r. Skoro na dzień wydania zaskarżonego wyroku w sprawie nie wydano decyzji, przedmiot postępowania i ustaleń Sądu I instancji i w związku z tym rozstrzyganie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. powinien m.in. uwzględniać, czy organ zasadnie w dalszym jego toku skorzystał z instytucji uregulowanej w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczanie przez organ administracji kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania. W sprawie brak tego rodzaju odniesień.

W orzecznictwie przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tym celu powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Niezbędne jest również, aby wszystkie te elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość (wyrok NSA z 27 października 2016 sygn. akt I OSK 3045/14 , LEX nr 2168071). Warte zauważenia pozostaje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1457/11, OSP 2012, z. 11, poz. 105, stwierdził, że przy wykładni art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uwzględnić art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który ustanawia prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd. Zdaniem NSA powyższe prawo obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę. Oznacza to, że w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić nie tylko zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie wskazuje się również, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Dodatkowo w orzecznictwie jako naruszenie prawa kwalifikowane z art. 141 § 4 p.p.s.a. traktuje się brak stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku daje podstawy do stwierdzenia, że jest dotknięte takimi właśnie, kwalifikowanymi wadami.

Ponadto zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w m.in. przypadku, stwierdzenia przewlekłego prowadzenia sprawy, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wymierzając GIF grzywnę w wysokości 1.000 zł uzasadnił powyższe stwierdzeniem, iż te same przesłanki uzasadniające uznanie przewlekłego prowadzenia postępowania zaważyły na rozstrzygnięciu o wymierzeniu GIF grzywny w wysokości 1.000 zł. Grzywna ta ma mieć przede wszystkim dyscyplinujący charakter, dlatego w ocenie Sądu I instancji jej wymiar określony wyrokiem jest wystarczający.

Rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie sposób też uzyskać wyjaśnienia poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń w toku przebiegu postępowania administracyjnego, na podstawie czego sąd uznał, iż samo zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku [A.] sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, mogło nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r., II GSK 832/13, ONSA WSA 2016, nr 1, poz. 6, stwierdził, że nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku uwzględniające skargę na bezczynność organu, wydanego na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 i 2 p.p.s.a., w którym sąd nie przedstawił toku rozumowania prowadzącego do uznania, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie wyjaśnił przyczyn wymierzenia grzywny określonej wysokości, poza stwierdzeniem, że nie przekracza ona wysokości wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a.

W sprawie niniejszej okoliczności, iż w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie Spółce hurtowni organ prowadził postpowanie przewlekle, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało ukaranie organu grzywną Sąd I instancji w sposób przekonujący nie przedstawił. Wskazane w motywach zaskrzonego wyroku ustalenia są niepełne, a przesłanki podane przez Sąd I instancji , w sposób lakonicznie uzasadniony nie pozwalają na kontrolę instancyjną wydanego rozstrzygnięcia. Opisane wyżej i zarzucone przez Skarżącą braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku skutecznym czynią zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a i § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. - w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia z mocy art. 185 §1 p.p.s.a uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie

Orzekając ponownie w sprawie Sąd I instancji ponownie rozpozna skargę Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie jej wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 i § 1 a p.p.s.a. powinno uwzględniać między innymi, czy organ wykonał czynności wymienione w art. 36 k.p.a. w czasie do dnia zakończenia postępowania administracyjnego oraz czy ewentualne wyznaczenie kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania, w szczególności odniesie się do kwestii czy działania bądź zaniechania Spółki miały istotny wpływ na jego terminowy przebieg.

W rezultacie powyższego ocenę czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, a jeżeli tak to czy przewlekłe prowadzenie tego postępowania miało miejsce z rażącym charakterem, a w tej sytuacji czy ponadto istotnie uzasadniało ukaranie organu grzywną - przedstawi w uzasadnieniu czyniącym zadość warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie pominie też okoliczności, iż GIF wydał na rzecz [A.] sp. z o.o. z siedzibą w W. w dniu [...] października 2016 r decyzję odmawiającą jej zezwolenia prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w lokalu mieszczącym się w [...] przy ul. [...].

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak pkt 1 wyroku.

Na wniosek organu na podstawie z art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 w związku art. 209 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na jego rzecz koszty postępowania kasacyjnego w kwocie stanowiącej zwrot wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, wyliczonych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), jako 75% stawki minimalnej określonej stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, ze zm.).

-----------------------

2