Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 618/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 7 lit. b,  pkt 9, 24 ust. 1 i 2 i art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. na obszarze o symbolu CZMN I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy G. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w G. powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art.27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - podjęła w dniu [...]r. uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. na obszarze o symbolu C2 MN.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda D.. Powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, organ nadzoru zarzucając skarżonej uchwale istotne naruszenie art. 17 pkt.7 lit.b i art.24 ust.2 w związku z art.28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, organ podkreślił, że w trakcie przeprowadzonej procedury planistycznej Gmina G. nie uzyskała uzgodnienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie D. Wojewódzki Konserwator Zabytków, odmawiając uzgodnienia, w obydwóch postanowieniach określił warunek, na jakim uzgodnienie może nastąpić, tj. utrzymanie obowiązującej linii zabudowy w przebiegu zgodnym z ustaleniami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G., a także wskazał podstawę prawną, uzasadniającą określenie tego warunku, tj. art. 4, art.6 ust.1 i art.19 ust.1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jako uzasadnienie Konserwator wskazał między innymi, że regularny i jednolity układ zabudowy stanowi wartość urbanistyczną i powinien zostać utrzymany, natomiast zaproponowana zmiana dopuszcza możliwość istotnej ingerencji w istniejące, regularne i utrwalone zagospodarowanie terenu oraz gabaryt i formę zabudowy. Ponadto, z uzasadnienia postanowień wynika, że zaproponowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z wnioskami konserwatorskimi i nie znajduje uzasadnienia historycznego w utrwalonym zagospodarowaniu oraz formach architektonicznych.

Burmistrze G., działając na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznał za uzgodniony projekt planu, wbrew stanowisku D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Organ nadzoru cytując w/w przepis art. 24 ust. 2 ustawy, stwierdził, że w tym konkretnym przypadku D. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał zarówno warunek, na jakim uzgodnienie może nastąpić, a także wskazał podstawę prawną uzasadniającą jego określenie. W pierwszej kolejności zauważył, iż mimo że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako akty prawa miejscowego są stanowione prze Radę Gminy, nie można uznać za słuszne stwierdzenia, że jedynie Rada Gminy decyduje o ich zakresie i jakości. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy nie może wkraczać w kompetencje organów dokonujących uzgodnienia projektów planów, decydując czy uwzględni dany warunek czy nie. Ustawodawca przyznał gminom tzw. władztwo planistyczne (art. 3 ust. 1 ustawy) to jest prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jednakże realizacja tego prawa została obwarowana licznymi obostrzeniami, m.in. o naturze proceduralnej, mającymi na celu zagwarantowanie, że w toku tworzenia planu gmina uwzględni stanowisko innych organów administracji publicznej, tu: Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Rozstrzyganie o zasadności czy też bezzasadności wskazanych przez organ uzgadniający warunków, a także rozstrzyganie o ewentualnym przekroczeniu uprawnień przez te organy nie należy do kompetencji organów gminy. Środkiem, który służy kwestionowaniu stanowiska organu dokonującego uzgodnienia jest zażalenie.

Zdaniem organu nadzoru, przepis w/w art. 24 ust. 2 ustawy może być stosowany wyjątkowo, w przypadku gdy zaistnieją przesłanki w nim określone, tj. gdy organ dokonujący uzgodnienia w ogóle nie wskaże warunków takiego uzgodnienia lub nie wskaże podstawy prawnej uzasadniającej ich określanie. W sytuacji gdy gmina nie zgadza się ze wskazanymi warunkami uzgodnienia, brak jest podstaw prawnych do zastosowania niniejszego przepisu, natomiast jej argumentacja stanowi jedynie polemikę z uzasadnieniem odmowy. Skoro organ wykonawczy gminy uznał, że warunek uzgodnienia podany przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wynika z uprawnień tego organu, a przywołane przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie uzasadniają określenia tego warunku, miał prawo wniesienia zażalenia na niniejsze postanowienia. Organ ten jednak nie skorzystał z przysługującego mu środka zaskarżenia.

Organ nadzoru podkreślił, że D. Wojewódzki Konserwator Zabytków jako podstawę prawną wskazał art. 4, art. 6 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie można w tej sytuacji zgodzić się ze stanowiskiem Gminy G., że wskazana podstawa prawna nie uzasadnia określonego przez konserwatora warunku uzgodnienia, którym jest utrzymanie obowiązującej linii zabudowy w przebiegu zgodnym z ustaleniami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G.. W uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia [...] r. oraz postanowienia nr [...] z dnia [...]r. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreśla, że tego typu regularny i jednolity układ zabudowy stanowi wartość urbanistyczną i powinien zostać utrzymany.

W dalszej części skargi, organ nadzoru zauważył, iż wnioski składane przez właściwe organy do uzgadniania, składane w odpowiedzi na zawiadomienie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany na podstawie art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią jedynie proponowane rozwiązania. Niemniej jednak mogą wskazywać kierunek przyszłych warunków uzgodnienia. Tak było w tym konkretnym przypadku, bowiem wnioski złożone przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w piśmie nr [...] z dnia 30 lipca 2009 r. stanowiły jednocześnie późniejsze warunki uzgodnienia. W konsekwencji oznacza to, iż o ile nie ma obowiązku uwzględniania wniosków składanych na podstawie art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o tyle taka możliwość nie istnieje w przypadku odmowy uzgodnienia i wskazania warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić.

Procedura uchwalania planu miejscowego jest ściśle określona w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji nieuzyskanie uzgodnienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. stanowi zdaniem organu nadzoru - istotne naruszenie tego trybu, powodujące nieważność uchwały Rady Gminy G..

Reasumując, organ nadzoru stwierdził, że w tym konkretnym przypadku, brak było podstaw prawnych do zastosowania art. 24 ust. 2 w/w ustawy, gdyż organ ochrony zabytków odmawiając uzgodnienia, wskazał zarówno warunek, na jakim uzgodnienie może nastąpić, a także wskazał podstawę prawną uzasadniającą jego określenie. Skoro zaś Gmina G. nie skorzystała z możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie uzgodnienia do organu wyższego stopnia, to w ocenie organu nadzoru - przy uchwalaniu zmiany mpzp miasta G. na obszarze o symbolu C2MN nie uzyskano uzgodnienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., co jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego. Uzasadniając swój wniosek Rada wskazała, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, na ocenie zgodności uchwały z obowiązującym prawem oraz prawidłowości przeprowadzonej procedury poprzedzającej jej podjęcie. Dla tej oceny nie mają znaczenia przyczyny zastosowania przepisu, lecz jej zasadność. Wojewoda dysponując służbami jakim są Wydział Nadzoru i Kontroli oraz Wydział Infrastruktury, które uczestniczą w działaniach nadzorczych, jest w stanie kompleksowo zarówno pod względem merytorycznym jak i formalnoprawnym dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i przestrzennym oraz zasadności określenia przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków warunków uzgodnienia lub przywołania podstaw ich określenia i rozstrzygnięć o tym w trybie nadzorczym.

Gmina zaś nie zgadzając się ze stanowiskiem organu nadzoru może rozstrzygnięcie zaskarżyć. Taka kolejność działania ma zdaniem Rady istotne znaczenie o tyle, że odpowiedzialnej ocenie Wojewody podlega wtedy również uprawnienie konserwatora zabytków do żądania wprowadzenia konkretnego ustalenia jako warunku uzgodnienia. Podobnie przyjął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1877/07.

Zdaniem organu Gminy bezpodstawny jest zarzut Wojewody D., że Gmina nie skorzystała z możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie uzgodnienia do organu wyższego stopnia i we własnym zakresie dokonała oceny warunków uzgodnienia. Wobec braku określonych procedur, związanych z zastosowaniem art. 24 ust. 2 ustawy, jedynym możliwym sposobem działania gminy jest ocena przez organ sporządzający projekt planu zasadności odmowy uzgodnienia i późniejsza weryfikacja tej oceny przez organ nadzoru.

W niniejszej sprawie istotne jest zdaniem Rady stwierdzenie, czy odmowa uzgodnienia projektu zmiany planu miała charakter konstruktywny nie tylko z formalnego punktu widzenia, to znaczy, czy D. Wojewódzki Konserwator Zabytków określił jakiekolwiek warunki uzgodnienia oraz przywołał przepis, który w przekonaniu tego organu uzasadnia ich nałożenie, lecz stwierdzenie czy, warunki uzgodnienia mieszczą się w ramach uprawnienia organu oraz czy przywołane podstawy prawne określają to uprawnienie.

W ocenie organu sporządzającego projekt zmiany planu, D. Wojewódzki Konserwator Zabytków przekroczył swoje uprawnienia opierając odmowę uzgodnienia projektu zmiany planu wyłącznie na subiektywnej ocenie rzekomej "wartości urbanistycznej" terenu objętego zmianą planu i sprzeczności z wnioskami konserwatorskimi.

Zdaniem Rady Gmina nie może być związana obowiązkiem uwzględnienia warunków uzgodnienia w sytuacji, gdy ich określenie nastąpiło w wyniku przekroczenia uprawnień przez organ uzgadniający.

W dalszej części odpowiedzi na skargę, Rada wskazała, że dla organów Gminy G. bezsporne jest, że konserwator zabytków nie jest w świetle art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem uprawnionym do oceny wartości urbanistycznej obszaru w związku z "regularnym i jednolitym układem zabudowy". Taka ocena mieści się w kategorii zasad ochrony i kształtowaniu ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 15 pkt. 2, co należy do wyłącznej kompetencji gminy, wynikającej z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Kompetencje zaś organu konserwatorskiego w zakresie składania wniosków i uzgodnienia projektów planów zamykają się w granicach ustaleń, o których mowa w art. 15 pkt. 4 - zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Tymczasem wg stanu z okresu uzgodnienia projektu zmiany planu zabudowa objęta zmianą ustaleń planu nie stanowiła zabytków w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie figurowała w wojewódzkiej ewidencji zabytków lub innym dokumencie świadczącym o objęciu jej jakąkolwiek formą ochrony lub uznania za zabytek lub dobro kultury. Wyznaczone działki o nr 169/7 - 169 /13 nie są objęte ochroną konserwatorską ujętą w ewidencji zabytków oraz istnieją poza strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej.

Rada podkreśliła, że to Gmina ponosi odpowiedzialność za skutki, także finansowe, uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenia planistyczne muszą być uzasadnione i wynikać z dogłębnych analiz uwarunkowań miejsca, nie zaś stanowić efekt poglądów jednego z organów uzgadniających.

W ocenie Rady, organ nadzoru prowadząc postępowanie nadzorcze nie dokonał prawidłowej oceny właściwości postępowania D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podkreślając, że organy uzgadniające uczestniczą w procesie tworzenia planów w sposób ograniczony przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Organ uzgadniający nie może zatem wkraczać w kompetencje organów gminy, żądając wprowadzenia proponowanych przez siebie dowolnych ustaleń, których uwzględnieniem warunkuje uzgodnienie projektu. Przy czym uzgodnienie nie jest tożsame z wyrażeniem zgody przez organ administracji publicznej, zatem nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Oznacza to w ocenie Rady, że odmowa uzgodnienia musi być związana z wykazaniem niezgodności ustaleń planu z przepisami prawa, polegającym na wskazaniu, które przepisy zostały naruszone i na czy to naruszenie polega, zaś warunek uzgodnienia projektu planu nie może być dowolnym żądaniem wprowadzenia konkretnego ustalenia, lecz musi wynikać z uprawnień organu oraz z przepisów te uprawnienia nadających. W niniejszej sprawie D. Wojewódzki Konserwator Zabytków takich niezgodności nie wykazał, zaś organ nadzoru nie uwzględnił tego w swojej ocenie.

Rada powołała się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1302/06, cytując stanowisko Sądu, iż: "... regulacja art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r./.../ ma na celu ochronę samodzielności gminy w zakresie realizacji zadań własnych".

Zdaniem Rady, istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma fakt, iż w poprzednio obowiązującej Uchwale Rady Miejskiej w G. Nr [...] /Dz. Urz. Woj. L. Nr [...], poz. [...]/, działki od nr 169/7 do nr 169/13 w planie zagospodarowania przestrzennego miasta G. oznaczone zostały jako strefa produkcyjno - usługowa przewidująca stopniową likwidację nisko standardowej zabudowy mieszkaniowej. Uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr [...] r. z dnia [...]r. /Dz. Urz. Woj. D. Nr [...], poz. [...]/ działki od nr 169/7 do nr169/13 przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przy wyznaczonej linii zabudowy w odległości 18 m od drogi.

Zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. ustala jako obowiązującą linię zabudowy w odległości 12 m od drogi c 6 KDd oraz określa, iż w przypadku realizacji nowych obiektów lub rozbudowy obiektów istniejących liczba nadziemnych kondygnacji zabudowy nie może być większa niż 2, wysokość zabudowy mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu nie może i przekroczyć 3,5 m, a mierzona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu nie może przekroczyć 7 m.

W ocenie Rady ustalenie linii zabudowy należy wyłącznie do kompetencji Gminy wynikających z art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1, ust 2 pkt. 6 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że skarga wniesiona przez Wojewodę D. nie zasługuje na uwzględnienie, a zatem powinna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy). W myśl art. 3 § 2 pkt.5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. na obszarze o symbolu

C2 MN, podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art.27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p.

Wojewoda wnosząc o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały zarzucił istotne naruszenie art. 17 pkt.7 lit.b i art.24 ust.2 w związku z art.28 ust.1 u.p.z.p.

Podzielić należy stanowisko Gminy, że z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - gminie przysługuje władztwo planistyczne, co oznacza, iż do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Inaczej mówiąc o samodzielności gminy w wykonywaniu zadań możemy mówić tylko, gdy mieści się ona w zakreślonych wyżej granicach konstytucyjnych. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa.

Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma zatem charakteru arbitralnego, a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana.

Wskazać przy tym należy, że w myśl art.14 ust.8 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących.

Tryb zaś postępowania w sprawie sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego został szczegółowo uregulowany w art.17 omawianej ustawy.

Powyższa regulacja dotyczy również zgodnie z art.27 powyższej ustawy - zmiany już obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oznacza to, że przy zmianie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje identyczna procedura, jak przy jego sporządzaniu.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego jest zmianą przepisu gminnego. Skoro tak, to przy zmianie planu zagospodarowania przestrzennego wymagane jest przestrzeganie ustalonego powyższą ustawą trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego.

I tak zgodnie z art. 17 pkt 7 lit.b u.p.z.p. - wójt , burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, a następnie zgodnie z pkt 9 wprowadza zmiany wynikające z dokonanego uzgodnienia.

Istotny jest tu zatem przepis art. 24 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym - uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a..

Podkreślić przy tym należy, że w procedurze współdziałania organów dopuszcza się ponadto dokonanie zmiany zajętego stanowiska (uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia), do czego nawiązuje art. 26 u.p.z.p.

Jeszcze innym środkiem pozostającym do dyspozycji organu prowadzącego postępowanie główne, jest środek przewidziany w art. 24 ust. 2 u.p.z.p.. Zgodnie z tym przepisem wójt może uznać za uzgodniony projekt planu miejscowego w przypadku, jeżeli organ uzgadniający nie określił warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołał podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Z brzmienia w/w przepisu art.24 ust.2 u.p.z.p. niewątpliwie wynika, że wójt nie jest uprawniony do dokonywania oceny treści powołanej przez organ uzgadniający podstawy prawnej. Wójt natomiast uprawniony jest jedynie do dokonania formalnej oceny postanowienia odmownego, czyli czy postanowienie określa warunki na jakich uzgodnienie może nastąpić oraz czy zawiera podstawę prawną ich określenia.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, tak postanowienie odmowne D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...]r., Nr [...], jak i postanowienie tegoż samego organu z dnia [...]r., Nr [...], zawierało w pkt.2 warunki na jakich uzgodnienie może nastąpić, jak również zawierało podstawę prawną uzasadniającą warunki uzgodnienia, poprzez powołanie art.4, art.6 ust.1 i art.19 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami / Dz.U. Nr 162, poz.1568 ze zm./.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż w sytuacji, gdy właściwy organ administracyjny w stosownym postanowieniu wskazuje na jakich warunkach uzgodnienie projektu planu byłoby możliwe, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie - to brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy projekt został uzgodniony w myśl art.24 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2009r., sygn. akt II OSK 804/09. - nie publikowany, treść /w:/ orzeczenia.nsa. gov.pl/.

Jakkolwiek zdaniem organu opracowującego projekt zmiany planu miejscowego, powołana przez organ uzgadniający podstawa prawna w postanowieniu odmownym nie uprawniała organu uzgadniającego do określania spornych warunków na jakich uzgodnienie może nastąpić, to taki zarzut organ planistyczny mógł skutecznie podnosić w procedurze składania zażalenia na przedmiotowe postanowienie uzgadniające, nie zaś w okolicznościach określonych art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym zgodzić się należy z organem nadzoru, że rozstrzyganie o zasadności wskazanych przez organ uzgadniający warunków, a także rozstrzyganie o ewentualnym przekroczeniu uprawnień przez ten organ - nie należy do kompetencji organów gminy. Środkiem zaś, który służy kwestionowaniu stanowiska organu dokonującego uzgodnienia jest niewątpliwie zażalenie /art.24 ust.1 u.p.z.p./.

Dokonując oceny legalności rozstrzygnięcia Burmistrza G. w świetle stosowania art.24 ust.2 u.p.z.p., Sąd w tym postępowaniu nie jest władny do oceny celowości lub merytorycznej treści warunków powyższych postanowień D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., jak również oceny podstawy prawnej określenia tychże warunków.

W okolicznościach niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że ograniczona kompetencja Burmistrza przewidziana w cyt. wyżej przepisie art.24 ust.2 ustawy, została wykorzystana niezgodnie z tym przepisem.

Trafnie podnosi organ nadzoru, że nie skorzystanie przez Burmistrza G. ze środków prawnych służących podważeniu stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w opisanych wyżej postanowieniach, nie uprawniało tegoż organu Gminy do naprawy przedmiotowego zaniechania poprzez zastosowanie art.24 ust.2 ustawy, przy równoczesnym kwestionowaniu merytorycznego stanowiska organu uzgadniającego.

Sąd nie podzielił tym samym argumentów strony przeciwnej, która powołując się na względy konstytucyjne i ustawowe dla obrony głoszonego poglądu o braku co do zasady związania treścią uzyskanych uzgodnień bądź warunków zawartych w postanowieniach odmownych, jako, że o istnieniu tego związania stanowią wprost w/w przepisy art.17 pkt.7 i pkt.9 u.p.z.p., regulujące przebieg procedury planistycznej, gdy zaś nieuwzględnienie treści uzgodnień bądź uchwalenie planu miejscowego pomimo braku uzgodnienia oznacza istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkujące nieważnością uchwały rady gminy /art.28 ust.1 u.p.z.p./.

Odwołać się w tym miejscu również należy do uchwały składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002r., sygn. akt OPS 8/02 ONSA 2003/3/85; LEX Nr 74595/ wprawdzie podjętej na bazie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), tym niemniej zaprezentowane - zacytowane poniżej stanowisko w kwestii uzgodnień projektu planu w dalszym ciągu pozostaje aktualne, cyt.:

".... Uzgadnianie projektu planu z organami, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ma cechy aktu nadzoru, jest bowiem aktem władczej ingerencji w proces sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; przesądza o możliwości uchwalenia planu miejscowego. Bez pozytywnego uzgodnienia projektu planu z organami wskazanymi w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe skuteczne uchwalenie planu. Jest to zatem środek o szczególnej roli w procesie stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ochrona prawnie określonych interesów ponadlokalnych...".

Nadto wskazać należy, że powołane w odpowiedzi na skargę wyroki nie mogły mieć w niniejszej sprawie znaczenia z tej przede wszystkim przyczyny, że przedmiotem skarg w tychże sprawach, a tym samym ocenie Sądu podlegały postanowienia uzgadniające wydane w trybie "zażaleniowym", gdy zaś w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, skargę jako zasadną należało uwzględnić, co musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały, zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanego aktu, stosownie do którego, w razie uwzględniania skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędny do celowego dochodzenia praw.

H.B.23.02.2011r.