Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 686/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 41a
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia SO del. Robert Hałabis, Protokolant Asystent sędziego Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. L. i B. L. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, po rozpatrzeniu wniosku B. i W. L., odmówiono umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników w kwocie 7.452,01zł.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż wnioskodawcy prowadzili gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego i z tego tytułu podlegali ubezpieczeniu społecznemu rolników do dnia 31 grudnia 2007 r. Ubezpieczenie ustało od dnia 1 stycznia 2008 r. w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego.

Wnioskodawcy byli systematycznie informowani o figurujących na koncie zaległościach w opłacaniu składek. Wielokrotnie spłata zadłużenia rozkładana była na raty. Całość odsetek figurująca na koncie została umorzona, a pozostała do uregulowania należność główna objęta jest ulgą w postaci układu ratalnego spłacanego poprzez potrącanie z przyznanych świadczeń emerytalnych zgodnie z wnioskami ubezpieczonych.

Zadłużenie za okres od III kw. 1992 r. do II kw. 2002 r. zostało w dniu 17 lipca 2002 r. zabezpieczone przez Sąd Rejonowy w Z. wpisem hipoteki przymusowej zwykłej w księdze wieczystej gospodarstwa.

W toku postępowania wyjaśniającego przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu

odsetek za zwłokę (decyzje z 2 września 2005 r., z 30 grudnia 2008 r. oraz z 18 maja 2010 r.) uwzględniono trudną sytuację rodzinną, jak również problemy zdrowotne.

Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291, ze zm.) pozwalają na umorzenie zaległych należności w wyjątkowych przypadkach, gdy trudna sytuacja materialno-bytowa powstała w wyniku wystąpienia zdarzeń losowych lub innych sytuacji, które były niezależne od dłużnika, uniemożliwia uregulowanie zadłużenia w formie układu ratalnego.

W aktualnie rozpatrywanym wniosku nie przedstawiono nowych okoliczności, mających wpływ na podjecie decyzji o umorzeniu odsetek za zwłokę. Ponadto wnioskodawcy posiadają stałe źródło dochodu tj. świadczenia emerytalne, dlatego też istnieje możliwość spłaty pozostałego zadłużenia.

Po rozpatrzeniu wniosku B. i W. małż. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Prezesa KRUS, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 KPA odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

W uzasadnieniu organ ponownie przedstawił stan sprawy, wskazał na podjęte po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czynności wyjaśniające, w toku których przeprowadzono wizytację w miejscu zamieszkania wnioskodawców. Podano, że W. L. odmówił udzielenia informacji o sytuacji materialnej. Ponadto w toku postępowania wyjaśniającego przedłożono rachunki dokumentujące bieżące wydatki – za telefon, energię elektryczną i lekarstwa oraz zaświadczenie lekarskie.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ stwierdził, że okoliczności, które zostały wskazane w podaniach wnioskodawców są znane organowi i na ich podstawie udzielono ulgi w spłacie zadłużenia w postaci umorzenia części odsetek. Organ stwierdził także, że wieloletnie nie wywiązywanie się z obowiązku terminowego regulowania składek nie może stanowić podstawy do umorzenia zadłużenia.

W skardze do sądu administracyjnego B. i W. L. podnieśli, iż zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca i zagraża ich bytowi. W ocenie skarżących rozstrzygnięcie organu jest sprzeczne ze stanem faktycznym, gdyż zaległa należność została już spłacona w ratach, zaś odsetki umorzone. W związku z tym informacje organu o istniejącym zadłużeniu są niezgodne z prawdą. Stanowisko to skarżący podtrzymali w piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2012 r., wnosząc o zobowiązanie organu do przedstawienia, jako dowodu w sprawie, wydruków miesięcznych potrąceń zaległości ze świadczeń otrzymywanych przez skarżących.

W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż nie zachodzą żadne merytoryczne przesłanki uzasadniające możliwość umorzenia zaległości z tytułu składek.

W piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2012 r. skarżący ponownie podnieśli argumenty kwestionujące istnienie ich zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej dopuścił się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie są to uchybienia podniesione jako zarzuty w skardze do sądu, tym niemniej z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), wynika zasada, że zarzuty podniesione w skardze oraz ich podstawa nie są wiążące dla sądu, który jest zobowiązany dokonać kompleksowej oceny zaskarżonej decyzji, niezależnie od argumentów podniesionych w skardze.

Podstawą prawną orzekania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników jest art. 41a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (dalej: u.u.s.r.). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że umorzenie wspomnianych należności może nastąpić w dwóch sytuacjach: w przypadku uzasadnionym ważnym interesem zainteresowanego oraz w przypadku całkowitej nieściągalności składek, która zachodzi w okolicznościach określonych w ust. 2 przytaczanego przepisu.

Zarówno na gruncie ubezpieczenia społecznego rolników, jak i "powszechnego" systemu ubezpieczeń, w orzecznictwie dominuje niekwestionowany pogląd, że decyzje w sprawie umarzania należności z tytułu składek są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet zaistnienie okoliczności opisanych w hipotezach stosownych przepisów nie obliguje organu do wydania decyzji korzystnej dla zobowiązanego, czyli umarzającej należności. Wynika to głównie z faktu użycia w przepisach sformułowania "organ może", a także z tego, że rozpatrując wnioski o umorzenie należności organ ubezpieczeniowy musi mieć na uwadze nie tylko indywidualny interes strony, ale również interes publiczny, wyrażający się w dbałości o stabilność finansową systemu ubezpieczeń społecznych.

Uznaniowość decyzji administracyjnej nie może być w żadnym wypadku utożsamiana z dowolnością działania organu, nieograniczonego żadnymi zasadami. Jest to kardynalną zasadą, powtarzaną od lat w orzecznictwie sądowym. W licznych orzeczeniach zapadłych na kanwie kontroli decyzji uznaniowych sądy administracyjne zwracały szczególną uwagę na dwie fundamentalne kwestie. Po pierwsze – decyzja uznaniowa wymaga szczególnej staranności ze strony organu jeżeli chodzi o ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz rozważenie wszystkich jej aspektów, co powinno znaleźć wyczerpujący wyraz w uzasadnieniu. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy i nie będzie sprzeczny z zasadami logiki i wnioskami płynącymi z doświadczenia życiowego. Po drugie – granice dla uznania organu wyznacza zawsze jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu obywatela (jednostki) – art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z zasady tej płynie wymóg dla organu, aby jego decyzja, wydana w ramach uznania administracyjnego, była wyrazem wszechstronnego rozważenia kolidujących ze sobą w danej sprawie interesów publicznego i indywidualnego.

Odnosząc te uwagi do przedmiotu badania w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja powyższym wymogom absolutnie nie odpowiada.

Argumentacja organu sprowadza się do przedstawienia podstaw i wielkości zadłużenia skarżących, przebiegu czynności podjętych w sprawie (wzmianki o wizytacji w gospodarstwie i złożonych przez strony dokumentach) oraz ogólnikowej konkluzji, o następującej treści: "Okoliczności które zostało podniesione w w/w podaniu są znane Kasie i na ich podstawie otrzymali Państwo ulgę w spłacie zadłużenia w postaci umorzenia części odsetek, a wieloletnie nie wywiązywanie się z obowiązku terminowego regulowania składek na przedmiotowe ubezpieczenie, które wynika z przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie może stanowić podstawy do umorzenia zadłużenia".

Z art. 41a ust. 1 u.u.s.r. wynika, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności powinna uwzględniać możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma jakiejkolwiek wzmianki wskazującej na analizę możliwości płatniczych wnioskodawcy. W ramach tej analizy należy przedstawić aktualny stan majątkowy i rodzinny wnioskodawcy, tzn. wysokość jego dochodów, członków rodziny zamieszkujących we wspólnym gospodarstwie i ich dochody, wydatki gospodarstwa, wysokość istniejącego zadłużenia (o charakterze publicznym i prywatnym), ewentualne ustalenia co do innych okoliczności, które mogą wpływać na ocenę możliwości płatniczych wnioskodawcy (np. schorzenia utrudniające zarobkowanie, czy wymagające nakładów finansowych na leczenie lub rehabilitację). Wskazówki w tym zakresie daje zresztą § 7 zarządzenia Prezesa KRUS z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie trybu umarzania, odpisywania i udzielania ulg w spłacaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników i na ubezpieczenie zdrowotne oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń (Dz. Urz. Prezesa KRUS z 2011 r., Nr 1, poz. 31). Należy jednak pamiętać, że zarządzenie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą prawną decyzji wobec jednostki.

Wszystkie powyższe ustalenia muszą być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Tylko wówczas można przyjąć, że organ rzeczywiście dokonał kompleksowej oceny stanu faktycznego sprawy i jego decyzja jest oparta na wszechstronnym rozważeniu przesłanek rozstrzygnięcia, a nie stanowi arbitralnego, całkowicie dowolnego aktu. Ogólnikowe stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymogom tym z pewnością nie odpowiadają.

Nie ma przy tym znaczenia, że decyzja jest kolejną w sprawie ulg stosowanych wobec strony postępowania. Każde rozstrzygniecie w sprawie zastosowania ulgi ma charakter odrębny i obliguje organ do przedstawienia pełnego stanu sprawy w uzasadnieniu decyzji. Jest to ważne nie tylko z punktu widzenia dopełnienia przez organ obowiązku należytego wyjaśnienia stanu sprawy, zgodnie z zasadą prawy materialnej (art. 7 i 77 § 1 KPA), ale służy także realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 KPA). Dokładne rozważenie stanu sprawy w uzasadnieniu jest dowodem dla strony, że jej sprawa została należycie, wszechstronnie zbadana, a wydane rozstrzygnięcie opiera się na przepisach prawa, a nie na dowolnej, niezobiektywizowanej ocenie organu.

Ponadto, jeżeli w uzasadnieniu decyzji brak jest wyczerpujących rozważań na temat stanu faktycznego i prawnego sprawy, uniemożliwia to dokonanie właściwej kontroli decyzji przez sąd, który nie jest w stanie stwierdzić, jakimi przesłankami kierował się organ wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie.

Oczywiście czyniąc ustalenia faktyczne co do możliwości płatniczych wnioskodawcy organ jest w dużej mierze zdany na aktywność zainteresowanego, który powinien współpracować z organem, jeśli chce potwierdzić zasadność swoich żądań. Bierność zainteresowanego nie zwalnia jednak organu od wskazania w uzasadnieniu decyzji, co udało mu się w sprawie ustalić i na jakiej podstawie.

Jak wskazano wyżej, uznaniowość decyzji administracyjnych ogranicza konieczność wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu jednostki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnej wzmianki na temat rozważań organu na ten temat. Organ nawet w jedynym zdaniu nie odniósł się do tego, czy żądania skarżących są do pogodzenia z interesem publicznym.

Mniejszej wagi uchybieniem, z uwagi na okoliczności sprawy, jest brak rozważań w uzasadnieniu na temat istnienia w badanej sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia. Fakt spłacania przez skarżących zaległości w systemie ratalnym w zasadzie wyłącza przyjęcie całkowitej nieściągalności zadłużenia, tym niemniej prawidłowo sporządzone uzasadnienie, zgodnie z art. 107 KPA, wymagało chociażby wzmianki na ten temat. W tej sytuacji nie wiadomo, czy organ w ogóle brał pod uwagę tą przesłankę umorzenia należności.

Przedstawione wyżej argumenty skłaniają do konkluzji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8 i 107 KPA ze względu na niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych sprawy – zasada prawdy materialnej, brak rozważenia rozstrzygnięcia w kontekście interesu publicznego i indywidualnego jednostki, uzasadnienie rozstrzygnięcia uchybiające wymogom prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej oraz nieodpowiadające wymogom, jakie uzasadnieniu decyzji stawia Kodeks postępowania administracyjnego.

Należy również zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wydana na podstawie art. 127 § 3 KPA, a zatem w sprawie ponownego rozpoznania sprawy. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przesłanką do przyjęcia powyższego przepisu jako podstawy prawnej do rozpoznania wniosku B. i W. małż. L. z dnia 8 września 2011 r. był fakt, że Prezes KRUS zgodnie z art. 2 ust 2 u.u.s.r jest centralnym organem administracji rządowej, a zatem zgodnie z definicją zawartą w art. 5 § 2 pkt 4 KPA jest on ministrem w rozumieniu tej ustawy. Ponadto w związku z treścią art. 36 ust 3 u.u.s.r., decyzje wydane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników nie podlegają zaskarżeniu w trybie określonym w tym przepisie, tj. w drodze odwołania do sądu powszechnego. Oznacza to, że wydając decyzję w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes KRUS stosuje art. 138 KPA. Powołany przepis w § 1 stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję,

2) uchyla zaskarżona decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast z § 2 tego artykułu wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organom pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. § 3 tego artykułu wskazuje, że jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści.

Powołany przepis zawiera katalog zamknięty sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie niż wymienione w art. 138 KPA, w wyniku złożonego środka zaskarżenia, a w toku instancji, jako nieprzewidziane w powyższym przepisie jest niedopuszczalne. Przedmiotowy art. 138 KPA jest jasny w swojej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego nie budzi on również wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy, nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 KPA będzie zawsze w sposób istotny łamał prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt V SA 481/00, stwierdził, że przepis art. 138 § 1 KPA zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy i nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesną korekturą jej osnowy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść przede wszystkim należy, iż decyzja organu rozpoznającego ponownie sprawę na wniosek skarżących z dnia [...] sierpnia 2011 r., zawiera następujące rozstrzygnięcie" odmówić umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne". Przedstawiona treść sentencji organu odwoławczego jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 KPA. Oznacza to, że rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego podjęte zostało i w tym zakresie z istotnym naruszeniem prawa.

Powyższe uchybienia proceduralne są na tyle poważne, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Jak wskazano wyżej, uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło nie z przyczyn wskazanych w skardze, lecz z powodu wad dostrzeżonych z urzędu przez sąd. Odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, że koncentruje się ona głównie na podważaniu zasadności zadłużenia skarżących wobec Kasy. Argumentacja ta pozostaje jednak bez związku z przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd orzekał w niniejszej sprawie o zgodności z prawem decyzji odmawiającej umorzenia należności. Wśród wymienionych w art. 41a u.u.s.r. przesłanek umorzenia należności nie są wymieniane kwestie przyczyn powstania zadłużenia wobec KRUS. Spory powstałe na tym tle należą do właściwości sądów powszechnych, a nie administracyjnych. W związku z tym, jeżeli skarżący kwestionują w ogóle zaległość z tytułu składek ubezpieczeniowych, powinni wystąpić do organów Kasy o wydanie decyzji ustalającej wysokość tych zaległości, ale odwołanie od takie decyzji rozpatrywać będzie już sad powszechny.

Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi po stronie organu konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Przeprowadzając ponownie postępowanie organ powinien podjąć wszelkie możliwe starania celem ustalenia możliwości płatniczych wnioskodawców, rozważyć wniosek o umorzenie należności w kontekście relacji pomiędzy interesem publicznym (stabilnością finansową systemu ubezpieczeń społecznych) a słusznym interesem skarżących oraz przedstawić szczegółową analizę w tym względzie w uzasadnieniu decyzji.

Sąd pomimo uwzględnienia skargi nie określił, stosownie do art. 152 p.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, gdyż było to bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest decyzja odmowna, a więc nie podlegająca wykonaniu.

Sąd nie rozstrzygał również o kosztach postępowania, z uwagi na brak wniosku skarżących w tym zakresie.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.