Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 574/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 71
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 22 czerwca 2022 r. nr IF-VII.7840.2.23.2022.MAK w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. nr IF-VII.7840.2.23.2022.MAK, po rozpatrzeniu odwołania E. W. od decyzji Starosty Łęczyńskiego z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr BA.6743.195.2.2022.VIII w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 14 kwietnia 2022 r. (data wpływu – k. 39 akt adm. I inst.) E. W. dokonała w Starostwie Łęczyńskim zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku garażowo-gospodarczego na magazyn sprzętu budowlanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości W. C., gmina C.. Do zgłoszenia załączyła m.in. zaświadczenie Wójta Gminy C. z dnia 13 marca 2021 r. znak: Gr.6727.21.2021.JB, stwierdzające, że planowana zmiana sposobu użytkowania części budynku nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XXVIII/173/01 Rady Gminy Cyców z dnia 16 listopada 2021 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cyców (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 26 marca 2002 r. Nr 19, poz. 489, dalej jako "uchwała nr XXVIII/173/01"), zmieniona uchwałą nr II/15/06 Rady Gminy Cyców z dnia 30 listopada 2006 r. - Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 6 kwietnia 2007 r. Nr 58, poz. 1293, dalej jako "uchwała nr II/15/06").

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr [...] Starosta Ł. wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że objęta planowaną inwestycją działka nr ewid. [...], według ustaleń uchwały nr XXVIII/173/01 oraz zmieniającej ją uchwały nr II/15/06, położona jest w obszarze przeznaczonym pod tereny upraw polowych (symbol RP). W ocenie Starosty, planowana zmiana sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego – wbrew załączonemu do zgłoszenia zaświadczeniu Wójta Gminy C. – narusza § 7 uchwały nr II/15/06 (zmieniający § 9 uchwały nr XXVIII/173/01), z którego wynika, że realizacja usług komercyjnych, tudzież funkcji magazynowej związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą, na terenie upraw polowych jest niedopuszczalna. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 900/17 oraz wyrok z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2825/15), organ podkreślił że treść zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny t.j. – Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako "Pr.Bud."), nie wiąże organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Wniesiony w drodze powyższej decyzji sprzeciw doręczono stronie w dniu 29 kwietnia 2022 r. (potwierdzenie odbioru – k. 41 akt adm. I inst.)

W odwołaniu od decyzji Starosty Łęczyńskiego E. W. zarzuciła naruszenie:

1) art. 71 ust. 2 pkt 4 Pr.bud. poprzez błędne przyjęcie (znajdujące poparcie wyłącznie w części orzecznictwa sądów administracyjnych), że zaświadczenie, o którym w tym przepisie mowa, nie wiąże organu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Starostę, że planowana zmiana sposobu użytkowania części budynku jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w efekcie do niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 5 pkt 2 Pr.bud., skutkującego wniesieniem sprzeciwu;

2) § 7 uchwały nr II/15/06 poprzez jego błędne niezastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym i błędne przyjęcie, że w świetle tej regulacji plan nie dopuszcza realizacji realizacji usług komercyjnych, tudzież funkcji magazynowej związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą, na terenie upraw polowych;

3) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie z naruszeniem ww. przepisów, w szczególności poprzez:

- błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z zasadami swobodnej oceny dowodów i dowolne, nieznajdujące oparcia w zebranym materiale dowodowym ustalenie, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- w przypadku przyjęcia (opowiedzenia się za jednym ze stanowisk orzecznictwa), że organ nie jest związany zaświadczeniem, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Pr.bud. - naruszenie ww. przepisu postępowania poprzez błędną i dowolną ocenę dowodu w postaci przedstawionego zaświadczenia Wójta Gminy C., co doprowadziło do błędnego uznania, że planowana zmiana sposobu użytkowania części budynku jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w dalszej konsekwencji, wniesieniem sprzeciwu przez organ (tj. do niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 5 pkt 2 Pr.bud.);

4) art. 64 § 2 oraz art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania strony do uzupełnienia braków jej zgłoszenia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w dalszej konsekwencji wniesieniem sprzeciwu przez organ.

Wskazując na powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz o wydanie zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda Lubelski nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 15 czerwca 2022 r. r. (będącą przedmiotem rozpoznawanej skargi) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powołując się na przepisy art. 71 ust. 5 pkt 2 i art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Pr.bud., organ odwoławczy podkreślił zasadność skonfrontowania warunków zagospodarowania określonych przez inwestora w zgłoszeniu, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda zaaprobował przy tym ustalenie, że działka objęta inwestycją – w świetle postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cyców – położona jest w terenie oznaczonym symbolem RP, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w obrębie którego plan (§ 7 uchwały nr II/15/06, zmieniający § 9 uchwały nr XXVIII/173/01) nie przewiduje funkcji usługowej. Analiza powyższych przepisów, w ocenie organu odwoławczego, potwierdza zatem zasadność stanowiska organu I instancji. Objęty zgłoszeniem budynek garażowo-gospodarczy, w przypadku zmiany sposobu użytkowania jego części na magazyn sprzętu budowlanego, naruszałby bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda zgodził się również ze stwierdzeniem, że organ I instancji nie był związany zaświadczeniem Wójta Gminy C. załączonym do zgłoszenia.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku nałożenia na skarżącą przez organ I instancji, w drodze postanowienia, obowiązku usunięcia wytkniętych w decyzji pierwszoinstancyjnej braków zgłoszenia (braku ostatecznej decyzji w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, braku ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych), Wojewoda podniósł, że kwestia ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nawet bowiem, gdyby organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w powyższym zakresie, to i tak nadal planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek warsztatu elektromechanicznej naprawy samochodów osobowych, naruszałaby warunki wynikające z § 7 uchwały nr II/15/06.

E. W., reprezentowana przez radcę prawnego K. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną Wojewody Lubelskiego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania z naruszeniem tych przepisów, w szczególności poprzez:

- błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodnego, sprzeczną z zasadami swobodnej oceny dowodów i dowolne, nieznajdujące oparcia w zebranym materiale dowodowym uznanie, że planowana zmiana sposobu użytkowania części budynku garażowo-gospodarczego na magazyn sprzętu budowlanego, jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Cyców, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu była prawidłowa,

- błędną i dowolną ocenę zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy C., jako dowodu, w tym zupełne pominięcie przez organ II instancji szczególnego charakteru (mocy dowodowej) tego zaświadczenia, związanego z faktem wydania go przez organ administracji publicznej - Wójta Gminy C., po przeprowadzeniu analizy konkretnego przypadku i dokonania szczegółowej interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ II instancji (w ślad za organem I instancji), że planowana zmiana sposobu użytkowania części budynku jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w dalszej konsekwencji do błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu była prawidłowa;

b) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na naruszeniu wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania, poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji jej motywów, w szczególności zaś zupełne pominięcie przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentu odwołania dotyczącego konieczności oceny zaświadczenia Wójta Gminy C., jako dowodu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało niemalże bezrefleksyjną aprobatą decyzji wydanej przez organ I instancji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) § 10 uchwały nr XXVIII/173/01, poprzez jego błędne niezastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym przez organ II instancji i kompletne pominięcie tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość realizowania, na terenach zabudowy zagrodowej, usług podstawowych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ II instancji (w ślad za organem I instancji), że planowana zmiana sposobu użytkowania części budynku jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w dalszej konsekwencji, do błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu była prawidłowa;

b) § 7 uchwały nr II/15/06 poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione – w świetle brzmienia § 10 uchwały nr XXVIII/173/01 oraz treści zaświadczenia Wójta Gminy C. – przyjęcie, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu była prawidłowa;

c) art. 71 ust. 2 pkt 4 Pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że zaświadczenie, o którym mowa w tym przepisie, nie wiąże organu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ II instancji (w ślad za organem I instancji), że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku jest niezgodna z m.p.z.p. i w efekcie do błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu była prawidłowa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Ponadto zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Rozwijając przytoczone zarzuty skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że zgodnie z § 10 uchwały nr XXVIII/173/01, na terenach zabudowy zagrodowej dopuszcza się możliwość realizacji zabudowy jednorodzinnej, usług podstawowych oraz małych zakładów przetwórstwa rolno-spożywczego, pod warunkiem wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i zachowania odpowiednich odległości i stref od istniejących obiektów. Skarżąca podkreśliła, że objęty zgłoszeniem budynek garażowo-gospodarczy niewątpliwie należy do zabudowy zagrodowej. Magazyn na sprzęt budowlany (a zatem sprzęt służący do budowy i remontu domów i innych obiektów, a także urządzeń), zdaniem skarżącej, należy zaś zakwalifikować jako przeznaczony na realizację usług podstawowych – kluczowych dla podstawowych potrzeb ludzkich (tj. potrzeb mieszkaniowych). W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Cyców dopuszcza zmianę sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżąca, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej pełnomocnikowi zawiadomienia o wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Łęczyńskiego z dnia 26 kwietnia 2022 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie art. 71 ust. 1 Pr.bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności (m.in.) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2). Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo decyzję o warunkach zabudowy, w razie braku obowiązującego planu miejscowego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień i opinii (ust. 3). W myśl zaś ust. 4 cytowanego artykułu, zgłoszenia, o którym mowa wyżej, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Przesłanki wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części zostały natomiast wymienione w ust. 5 cytowanego artykułu.

Przypomnieć należy, że przedmiotem zgłoszenia dokonanego przez skarżącą w Starostwie Łęczyńskim jest zmiana sposobu użytkowania części budynku garażowo-gospodarczego na magazyn sprzętu budowlanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości W. C., gmina C..

W sprawie bezsporne pozostaje, że sprzeciw Starosty Łęczyńskiego do powyższego zgłoszenia, został wniesiony z zachowaniem 30-dniowego terminu określonego w art. 71 ust. 4 Pr.bud. Wszak zgłoszenie skarżącej wpłynęło do organu I instancji w dniu 14 kwietnia 2022 r., zaś decyzja w przedmiocie sprzeciwu została wydana w dniu 26 kwietnia 2022 r. Nadto została ona również doręczona przed upływem terminu wskazanego w ww. przepisie, tj. w dniu 29 kwietnia 2022 r., przy czym – zdaniem Sadu orzekającego w niniejszej sprawie – dla zachowania tego terminu i tak wystarczające jest wydanie decyzji zawierającej sprzeciw, natomiast to, czy decyzja zostanie doręczona już po upływie terminu, pozostaje bez znaczenia (por. wyroki NSA: z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt II OSK 737/11; z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1447/10; z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 462/11 – opubl. w CBOSA).

Podstawą wniesienia sprzeciwu przez Starostę Łęczyńskiego była okoliczność wskazana w art. 71 ust. 5 pkt 5 Pr.bud. sprowadzająca się do stwierdzenia, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., przyjętego uchwałą nr XXVIII/173/01 Rady Gminy Cyców z dnia 16 listopada 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 26 marca 2002 r. Nr 19, poz. 489) zmienioną w części (w tym w zakresie § 9 określającego zasady zagospodarowania terenów upraw rolnych) uchwałą nr II/15/06 Rady Gminy Cyców z dnia 30 listopada 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 6 kwietnia 2007 r. Nr 58, poz. 1293). Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się tym samym do oceny zgodność przedsięwzięcia objętego zgłoszeniem z postanowieniami ww. uchwał.

Przed przystąpieniem do oceny tej kwestii należy podkreślić, że z przepisu art. 71 ust. 5 pkt 2 Pr.bud. jasno wynika, iż organ architektoniczno-budowlany jest obowiązany m.in. ocenić, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania (części) obiektu budowlanego, której dotyczy zgłoszenie, nie narusza ustaleń obowiązującego m.p.z.p. Temu właśnie celowi służy ustanowiony w art. 71 ust. 2 pkt 4 Pr.bud. wymóg załączenia do zgłoszenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że skarżąca, dokonując zgłoszenia, zgodnie z powyższym wymogiem przedstawiła zaświadczenie Wójta Gminy C., stwierdzające, że planowana zmiana sposobu użytkowania części budynku garażowo-gospodarczego na magazyn sprzętu budowlanego na działce nr ewid. [...], nie jest sprzeczna z postanowieniami uchwał nr XXVIII/173/01 i nr II/15/06. Jak jednak słusznie stwierdziły organy, zaświadczenie to nie przesądzało z góry o zgodności projektowanej zmiany z planem miejscowym, albowiem jego treść nie była wiążąca dla organu administracji architektoniczo-budowlanej, lecz podlegała ocenie tego organu jako materiał dowodowy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 42/07 (opubl. w CBOSA), nie można przyjąć, żeby organ w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem, gdyż kwestia ta na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., przynależy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Teza ta niewątpliwie pozostaje aktualna także w odniesieniu do kompetencji ww. organu określonych w art. 71 ust. 5 pkt 2 Pr.bud. Zaświadczenie o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Pr.bud., wydawane przez organ planistyczny, nie wiąże zatem organu architektoniczno-budowlanego badającego, czy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie narusza obowiązującego m.p.z.p. (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2825/15 i z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 900/17, opubl. w CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2423/19, LEX nr 3091846). Jeżeli więc organ administracji architektoniczno-budowlanej uzna, że wskazane wyżej zaświadczenie jest nieprzekonujące, powinien to w decyzji o sprzeciwie szczegółowo i rzetelnie uzasadnić (por. wyrok w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 534/20, LEX nr 3030610).

Powyższe stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, znajduje potwierdzenie również w literaturze (zob. A. Kosicki [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, uwagi do art. 71, wyd. IV, WKP 2021).

Wprawdzie uzasadnienia kontrolowanych decyzji organów obu instancji w zakresie stwierdzenia niezgodności objętej zgłoszeniem skarżącej zmiany sposobu użytkowania budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, są nader lakoniczne, co w pewnym stopniu potwierdza zasadność podniesionego wobec tych decyzji zarzutu naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., to jednak w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. nie można uznać, by uchybienie to dawało podstawy do uwzględnienia skargi. Uchybienie to pozostaje bowiem bez wpływu na wynik sprawy wobec faktu, że ocena organów w powyższym zakresie jest, co do istoty, prawidłowa.

Przypomnieć należy, że objęta zgłoszeniem skarżącej działka nr ewid. [...], położona w miejscowości W. C., według postanowień uchwały nr XXVIII/173/01 oraz zmieniającej ją uchwały nr II/15/06, znajduje w obszarze oznaczonym symbolem RP, przeznaczonym pod tereny upraw polowych. Dla terenów o tym przeznaczeniu, § 7 uchwały nr XXVIII/173/01 (w brzmieniu nadanym § 7 nr II/15/06) ustala przeznaczenie podstawowe w postaci upraw polowych, w tym sadowniczych i ogrodniczych (pkt 1.). Nadto dla terenów tych określono następujące zasady zagospodarowania: 2) wyklucza się, z zastrzeżeniem pkt. 3, 4 i 5 lokalizacje nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi; 3) dopuszcza się lokalizacje ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie, z zachowaniem wymogów określonych w przepisach szczególnych; 4) dopuszcza się w terenach rolnych rozbudowę siedlisk nie dalej niż w strefie 100 m poza linią wyznaczoną rysunkiem planu dla terenów budownictwa zagrodowego dla lokalizacji budynków gospodarczych, inwentarskich i budowli rolniczych z zachowaniem warunków ochrony środowiska i uwarunkowań ekofizjograficznych; 5) dopuszcza się lokalizowanie budowli rolniczych w terenach upraw polowych z zachowaniem warunków ochrony środowiska i uwarunkowań ekofizjograficznych, z wykluczeniem w szczególności lokalizacji na terenach łąk, na terenach z wysokim poziomem wód gruntowych, a także w odległości mniejszej niż 50 m od cieków wodnych, zbiorników wodnych i rowów melioracyjnych; 6) dopuszcza się odtwarzanie, rozbudowę i modernizację istniejących siedlisk (według warunków jak dla terenów MR) z dopuszczeniem działalności agroturystycznej; 7) dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej rozproszonej w wolnych enklawach tą samą funkcją użytkową pod warunkiem położenia wzdłuż utwardzonych i uzbrojonych ciągów komunikacyjnych z zachowaniem warunków zabudowy i zagospodarowania działki jak w ustaleniach planu dla danej funkcji, z wyjątkiem lokalizacji w terenach łąk, terenach podmokłych oraz terenów powiązań funkcjonalno-przyrodniczych, 8) dopuszcza się lokalizację parterowych budynków gospodarczych w obszarze istniejącego siedliska; 9) dopuszcza się również w granicach istniejącego siedliska realizację drugiego domu mieszkalnego dla członków rodziny w celu polepszenia warunków mieszkaniowych, jednak bez wydzielenia działki; 10) dopuszcza się wyznaczanie i utwardzanie dróg wewnętrznych, służących obsłudze gospodarki rolnej; 11) zakazuje się melioracji o jedynie odwadniającym charakterze; 12) dopuszcza się zalesienia gruntów rolnych kl. V i VI pochodzenia nieorganicznego, 13) dopuszcza się ponadto lokalizację: terenów zieleni, punktów widokowych i urządzeń ciągów spacerowych, zapewniających dostęp do zespołów zieleni wzdłuż istniejących cieków wodnych, a także urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji, 14) obiekty lub urządzenia o których mowa w pkt. 1-13 można lokalizować pod warunkiem: dostosowania do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego, nienaruszania ustaleń obowiązujących dla wiodącej funkcji terenu.

Jednocześnie, w ramach ustaleń ogólnych przyjętych w § 8 uchwały nr II/15/06, dopuszcza się inwestowanie jedynie zgodne z ustalonym w niniejszej uchwale przeznaczeniem oraz zasadami zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów, oznaczonych na rysunkach zmian planu odrębnymi symbolami i ograniczonych za pomocą linii rozgraniczających (ust. 2). W poszczególnych terenach możliwa jest lokalizacja obiektów z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego, w sposób nie kolidujący z podstawowym przeznaczeniem tych terenów (ust. 3).

W świetle przytoczonych unormowań nie budzi wątpliwości, że budynek o funkcji usługowej, jakim byłby projektowany przez skarżącą magazyn sprzętu budowlanego, nie jest zgodny z przeznaczeniem dopuszczalnym ustanowionym dla terenów upraw polowych, a tym samym jego realizacja na tych terenach - co wynika wprost z § 8 ust. 2 i 3 uchwały nr II/15/06 – nie została dopuszczona i jako taka naruszałaby postanowienia planu.

Wbrew twierdzeniu skargi, w przypadku inwestycji objętej zgłoszeniem skarżącej nie może mieć zastosowania przepis § 10 uchwały nr XXVIII/173/01 o treści: "Na terenach zabudowy zagrodowej dopuszcza się możliwość realizowania zabudowy jednorodzinnej, usług podstawowych, małych zakładów przetwórstwa rolno - spożywczego pod warunkiem wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i zachowania odpowiednich odległości i stref od istniejących obiektów." W ocenie Sadu, przepis ten odnosi się terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę zagrodową (zgodnie z § 5 uchwały nr II/15/06 zmieniającej uchwałę nr XXVIII/173/01, w obrębie gminy C. tereny o takim przeznaczeniu zostały oznaczone symbolem RM), nie zaś do wszelkich terenów, na których występuje zabudowa zagrodowa. Objęta zgłoszeniem działka nr ewid. [...] położona jest natomiast, jak już wskazano wcześniej, na terenach upraw polowych, oznaczonych symbolem RP. Nadto, gdyby nawet uznać, że ww. przepis ma zastosowanie zabudowy zagrodowej istniejącej na terenach upraw polowych, to i tak nie sposób przyjąć, by projektowany sposób użytkowania części budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] (magazyn sprzętu budowlanego), mieścił się w pojęciu usług podstawowych, użytym w ww. unormowaniu. Wprawdzie ani uchwała nr XXVIII/173/01, ani też uchwała nr II/16/05 nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak w ocenie Sądu, uwzględniając definicję "przeznaczenia podstawowego" sformułowaną w § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały nr II/16/05, przyjąć należy, że usługi podstawowe, w rozumieniu § 10 uchwały nr XXVIII/173/01, to usługi służące podstawowemu (przeważającemu na danym terenie) przeznaczeniu terenu. W przypadku terenów upraw polowych za takie należałoby zatem uznać wyłącznie usługi służące produkcji rolnej. Takiego charakteru nie sposób natomiast przypisać magazynowi sprzętu budowlanego.

Prawidłowo orzekające w sprawie organy architektoniczno-budowlane przyjęły, że wobec stwierdzenia niezgodności projektowanej zmiany sposobu użytkowania części budynku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to niezgodność samoistnie przesądzała o konieczności wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia w oparciu o przesłankę z art. 71 ust. 5 pkt 2 Pr.bud., zbędne było wydanie przez organ I instancji w oparciu o art. 71 ust. 3 Pr.bud., postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty, na które organ I instancji ubocznie zwrócił uwagę w uzasadnieniu swej decyzji. Wystąpienie przesłanki wniesienia sprzeciwu, określonej w art. 71 ust. 5 pkt 2 Pr.bud. powodowało, że wskazane braki w przedłożonej dokumentacji nie miały wpływu na wynik sprawy. Wydanie postanowienia przewidzianego w art. 71 ust. 3 Pr.bud. uznać natomiast należy za konieczne jedynie wówczas, gdy braki w przedłożonej przez inwestora dokumentacji są jedyną przeszkodą dla przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu.

Podsumowując stwierdzić należy, że skarga nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia kontrolowanych decyzji. Uznając nawet za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzić trzeba, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., mające polegać na błędnej ocenie materiału dowodowego, a zwłaszcza zaświadczenia Wójta Gminy C. z dnia 13 marca 2021 r., będącego – jak już wyżej wskazano – elementem tego materiału. Podzielając stanowisko orzecznicze wskazujące na brak związania organu architektoniczno-budowlanego treścią ww. zaświadczenia, jako pozbawiony podstaw należy uznać również zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 71 ust. 2 pkt 4 Pr.bud. Organy prawidłowo także zinterpretowały i zastosowały w sprawie przepisy § 7 uchwały nr II/15/6, zmieniającego treść § 9 uchwały nr XXVIII/173/01. Z kolei przepis § 10 uchwały nr XXVIII/173/01 – jako odnoszący się do terenów zabudowy zagrodowej, a nie terenów upraw polowych – nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, stąd też jego pominięcie również nie stanowi naruszenia prawa. Kontrolując legalność zaskarżonych decyzji według kryteriów określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się także naruszenia innych, niż objęte zarzutami skargi, przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.