Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 741/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 8,  art. 77 par. 1,  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 10 ust. 2 pkt 8,  art. 10 ust. 3,  art. 15 ust. 3 pkt 4,  art. 59,  art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K.Ch. i M.Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonów handlowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Burmistrz Z.Ś. powołując się na przepis art.4 ust.2, art.53 ust.4, art.59 ust.1 i 2 oraz art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm./ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie pawilonów handlowych I. i B. z placami wystawienniczymi, stacją paliw, z myjnia samochodową parkingami, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz układem komunikacyjnym w tym komunikacją wewnętrzną i włączeniem do dróg zewnętrznych na terenie działek nr 40/1, 40/2, 40/4, 40/6, 41, 42, AM-8, Obręb O.W., Miasto Z.Ś. oraz działek o numerach ewidencyjnych gruntu 5/76, 12, AM-9, Obręb O.W., Miasto Z.Ś.".

W dniu 21 kwietnia 2011r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął sprzeciw Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Z. do opisanej wyżej ostatecznej decyzji Burmistrza Z.Ś. z dnia [...]r., Nr [...]. W ocenie Prokuratora Prokuratury Rejonowej zaskarżona decyzja organu I instancji podjęta została z rażącym naruszeniem przepisu art. 62 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że postępowanie nie podlega obligatoryjnemu zawieszeniu do czasu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art.107 § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji jej wszystkich istotnych elementów w tym kryteriów jakimi kierował się organ przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, § 3 i § 9 ust.1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez sporządzenie analizy tylko w formie graficznej, załączeniu do decyzji mapy w skali 1:2000 oraz załączeniu do decyzji stanowiącego jej integralną część nieczytelnego graficznego projektu zagospodarowania terenu, art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie uzyskania opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu polegające na błędnym ustaleniu kręgu osób, których praw i obowiązków dotyczy planowana inwestycja oraz niepowiadomieniu stron o wpłynięciu do organu stanowisk innych instytucji.

Pismem z dnia 1 czerwca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza Z.Ś. z dnia [...]r., Nr [...].

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art.157 § 1 i 2, art.158 § 1 w związku z art.186 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza Z.Ś. z dnia [...] r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3 poz. 36). Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja Burmistrza Z.Ś. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy (...) - została podjęta z naruszeniem prawa, które nie miało jednak charakteru rażącego naruszeniem prawa.

Zdaniem Kolegium z powołanego przez Prokuratora przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie wynika, by dla terenów tam wymienionych obowiązkowe było sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze skutkami wynikającymi w stosunku do osób trzecich. Niewątpliwie normy zawarte w tych przepisach wywołują taki obowiązek wyłącznie w stosunku do organów gminy, w przypadku uchwalenia studium, w którym uwzględniono obszary, dla których sporządzenie planu jest obowiązkowe na podstawie przepisów odrębnych, rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz przestrzeni publicznej. Powyższe oznacza – zdaniem Kolegium, że organ I instancji nie podjął w/w decyzji z dnia [...]r. z rażącym naruszeniem przepisu art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zauważyło przy tym, że w tej kwestii stanowisko wielokrotnie zajmowała judykatura, która nie wypracowała w tej mierze, jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z dnia 11 marca 2008r., sygn. akt II OSK 87/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1429/09). Również taka sytuacji powoduje, że nie można w ocenie Kolegium uznać za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji takiej wykładni przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze (wyrok NSA z 6 lutego 2006r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP z 2007 r. Nr 9, poz. 100).

Kolegium podzieliło natomiast pogląd Prokuratora, że uzasadnienie opisanej wyżej decyzji organu I instancji - nie spełnia wymogów cytowanego przepisu art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzając równocześnie, iż niepełne uzasadnienie nie jest wadą kwalifikowaną uprawniającą do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Dalej Kolegium wskazało, że stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei w § 9 ust. 2 tegoż rozporządzenia przyjęto, że wyniki analizy, o której mowa w § 3, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, sporządza się na kopii mapy, w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania kopii (§ 9 ust. 2).

Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w sprzeciwie, że przedstawionych wymagań nie spełnia analiza, na podstawie której sporządzono projekt kwestionowanej decyzji organu I instancji. Organ ten błędnie wyznaczył obszar analizowany przez pominięcie działek zabudowanych budownictwem mieszkaniowym jednorodzinnym, jednakże w ocenie Kolegium, pominięte działki nie podlegałyby analizie i nie wpłynęłyby na wynik sprawy. Również wykonanie map w skali nieprzewidzianej przepisem prawa, oraz załączenie do decyzji niewymaganego przepisami prawa graficznego projektu zagospodarowania przestrzennego, wykonanego w nieczytelnej technice nie stanowi o rażącym naruszeniu wskazanych przepisów.

Kolegium nie zgodziło się ze stwierdzeniem, iż decyzję wraz z uzasadnieniem, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, sporządza osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Rzeczone osoby nie mogą być traktowane jako organy właściwe do podejmowania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż takimi organami są podmioty wskazane w art. 60 ustawy. Postępowanie w sprawie prowadzi zawsze organ właściwy i do niego należy ostateczny kształt decyzji i ocena zebranego materiału w tym analizy funkcji i cech zabudowy oraz uzasadnienie podjętej decyzji. Natomiast do obowiązków uprawnionego urbanisty lub architekta należy sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy oraz projektu decyzji zawierającego elementy określone w art. 54 wraz z załącznikami. Tak też było w badanym przypadku. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 7 lipca 2010r. (karta 206) zlecono osobie, uprawnionej wykonanie analizy oraz sporządzenie projektu decyzji. Uprawniony urbanista wykonał analizę wraz z załącznikami oraz uczestniczył w przygotowaniu projektu decyzji (karta 235), która podlegała uzgodnieniu stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji nie do zaakceptowania jest w ocenie Kolegium - zarzut, że dokumenty planistyczne przygotowywała osoba, której nie znane są uprawnienia i kompetencje urbanistyczne.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu Prokuratora Prokuratury Rejonowej, Kolegium wskazało, że decyzja administracyjna podlega ocenie przez właściwy organ administracji publicznej pod kontem jej zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. W myśl art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, również akty prawa miejscowego. Zarządzenie Nr [...] Burmistrza Z.Ś. z dnia 17 października 2003 r. w sprawie powołania Gminnej Komisji Urbanistyczno Architektonicznej nie jest w ocenie Kolegium - przepisem prawa miejscowego.

Nadto Kolegium wskazało, że w badanym przypadku organ pierwszej instancji wydał decyzję w postępowaniu wszczętym na wniosek pełnomocnika, który pełnomocnictwa nie załączył do akt. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007r. sygn. akt I OSK 1433/06 wskazał, że podjęcie postępowania administracyjnego i zakończenie decyzją administracyjną pomimo braku pełnomocnictwa, wymaga rozważenia z uwzględnieniem okoliczności potwierdzenia przez stronę czynności procesowej dokonanej przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Potwierdzenie przez stronę czynności procesowej nienależycie umocowanego pełnomocnika nie daje podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. W niniejszym przypadku strona - "K." sp. z o.o. z P. brała udział w postępowaniu (karta nr 212), nie złożyła odwołania od wydanej decyzji, przez co potwierdziła czynność procesową żądania wszczęcia postępowania w rzeczonej sprawie.

W dalszej części rozważań, Kolegium odwołując się do przepisu art. 28 k.p.a. zgodnie z którym, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, stwierdziło, że stroną postępowania administracyjnego może być tylko taki podmiot, którego interes prawny lub obowiązek opiera się na przepisach prawa materialnego. W takim ujęciu pojęcia strony, uczestnikami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje oraz właściciele i użytkownicy wieczyści terenów bezpośrednio sąsiadujących z terenami, na których będzie realizowana inwestycja oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na które oddziałuje zamierzenie. Zdaniem Kolegium analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że organ pierwszej instancji poprawnie ustalił krąg stron postępowania. Tylko na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem zainwestowania będzie oddziaływać zamierzenie. Pozostałe nieruchomości uwidocznione na mapie ewidencyjnej oddalone są zbyt daleko, aby uciążliwości (hałas, drgania, zanieczyszczenie powietrza) mogły na nie oddziaływać, tym bardziej, że wszelkie uciążliwości, które mogą oddziaływać na te nieruchomości będą pochodzić z oddzielających je dróg publicznych (działka nr [...] - droga wojewódzka, nr [...] - droga gminna).

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi okoliczność rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bowiem jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 1732/07, tylko skrajnie wąskie (restrykcyjne) wyznaczenie przez organ administracyjny stron postępowania w sprawie warunków zabudowy jest rażąco sprzeczne z art. 61 w związku z art. 54 pkt 2 lit. "d" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z art. 28 k.p.a., a taka okoliczność w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Kolegium nie podzieliło również zarzutu, że niepowiadomienie stron o wpłynięciu do organu stanowiska zajętego przez D. Służbę Dróg i Kolei we W., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z.Ś. i Starosty Z. stanowiło rażące naruszenie prawa. Kolegium podkreśliło, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było powiadomienie stron postępowania o wystąpieniu do właściwego organu z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a., co też uczyniono pismem z dnia 24 września 2010 r. (karta nr 250). Kolegium powołało się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 1016/08, gdzie wskazano, że na organie administracji prowadzącym postępowanie główne ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowanie odrębnym od postępowania głównego i na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Niedoręczenie stronom, przez organy prowadzące postępowanie uzgodnieniowe postanowień uzgodnieniowych oznacza wyczerpanie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym nie stanowiło to rażącego naruszenia prawa, a uzasadnia to jedynie wznowienie postępowania w sprawie, bowiem podstawy wznowienia postępowania nie mogą być podstawami stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 29 grudnia 1986r. II S.A.1035/86, ONSA 1986, nr 2, poz. 72).

W konsekwencji powyższego, Kolegium stwierdziło, że w badanym przypadku, wprawdzie organ pierwszej instancji podjął przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa jednakże, jak wykazano to wyżej - suma drobnych, nieistotnych naruszeń prawa, nie powoduje, że naruszenia te miały charakter rażącego naruszenia prawa.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Z.Ś. oraz K.Ch., M.Ch., M.B., J.B., H.G., J.M.-W., J.W. i B.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisaną wyżej decyzją Kolegium z dnia [...]r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., Nr [...] utrzymało w mocy swą decyzję, wskazując, że Kolegium prawidłowo oceniło, że naruszenia prawa w przedmiotowej decyzji Burmistrza Z.Ś. nie dawały podstaw do przyjęcia, że doszło do kwalifikowanego, czyli rażącego naruszenia prawa. W szczególności, zdaniem Kolegium - nie doszło do naruszenia art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie braku podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza, że orzecznictwo w tej mierze jest niejednoznaczne. Taka okoliczność w pełni uzasadniała, za stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006r. sygn. akt I FSK 439/05 (OSP z 2007r. Nr 9, poz. 100), że za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, nie można przyjąć takiej wykładni przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze.

Kolegium nie podzieliło także pozostałych wniosków Prokuratora Prokuratury Rejonowej, a dotyczących; sporządzenia analizy obszaru analizowanego jedynie w formie graficznej, bez wskazania w uzasadnieniu kryteriów jakimi kierował się organ przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, załączeniu do decyzji mapy w skali 1:2000, załączeniu do decyzji nieczytelnego graficznego projektu zagospodarowania przestrzennego, naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] r. oraz błędnym ustaleniu kręgu osób, którym przysługiwał status strony postępowania. Wskazane uchybienia nie miały, zdaniem składu orzekającego, charakteru rażącego naruszenia prawa i nie uprawniały do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wadliwe sporządzenie załączników, co prawda powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna, jednakże takie naruszenia prawa kwalifikowałyby taką decyzję jedynie do uchylenia w trybie odwoławczym.

Skład orzekający podzielił również stanowisko poprzedniego składu orzekającego, że strony postępowania były ustalone prawidłowo.

Kolegium za nietrafny uznało także zarzut dotyczący ustaleń ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Jak słusznie zauważyły strony, przedsięwzięcie jest inwestycją wykazaną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573). W związku z tym stosownie do postanowień ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) przeprowadzono postępowanie w tym zakresie, a decyzja z dnia [...]r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla rzeczonego przedsięwzięcia została włączona do akt sprawy (karta nr 143). Na tej podstawie w decyzji o warunkach zabudowy ustalono warunki dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Natomiast wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich określono w pkt 7 decyzji m.in. ochronę przed hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniem powietrza i wody.

Nadto Kolegium podkreśliło, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyraźne wskazanie jaki konkretny przepis prawa został naruszony (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2010 r., Lex 600427). Z kolei suma drobnych naruszeń prawa, nie powoduje, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia - w ocenie Kolegium w badanym przypadku. Kolegium ustaliło, że Burmistrz Z.Ś. podjął opisaną wyżej decyzję o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa jednakże, naruszenia te nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa i ewidentnego bezprawia.

Mając powyższe na uwadze należało zdaniem Kolegium orzec jak na wstępie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła K.Ch. i M.Ch. zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a to:

- art.62 ust. 2 w zw. z art.10 ust.2 pkt.8 i ust.3, art.61 ust.1 pkt.1-5, art.60 ust.4, art. 53 ust.4 w zw. z art.64 ust.1, art.52 ust.2 pkt.1, art. 8 ust.3, art.2 pkt.1 oraz art.1 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- §3 ust. 1 oraz §9 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego;

- §3 pkt.2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 145 §1 pkt.6, art. 109 §1, art. 107 §3, art. 106 §5, art. 125 §1, art.77 oraz art.10, art.6 i 7 k.p.a..

W uzasadnieniu skargi, skarżący ponawiając zarzuty oraz argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazali, że w zapisach Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z.Ś. działki oznaczone nr 40/1, 40/2, 40/4, 41 i 42 przeznaczone zostały pod budowę wielopowierzchniowych obiektów.

Nadto skarżący podkreslili, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy spełniona została przesłanka wynikająca z art.61 ust.1 pkt.1 ustawy, a mianowicie, czy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dot. nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, wskaźników kształtowania zabudowy, a to jest jeden z warunków dopuszczających wydanie decyzji.

Skarżący zarzucili, że organ nie ustalił, która działka sąsiednia może stanowić punkt odniesienia dla określenia funkcji i cech zabudowy na podstawie istnienia co najmniej jednej zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej i to działki zabudowanej w sposób, która pozwala na wyznaczenie wskaźników kontynuacji dla działki objętej wnioskiem inwestora. Tylko na podstawie prawidłowo wykonanej analizy możliwe jest stwierdzenie, czy nowa zabudowa spełnia warunki, o których mowa w art.61 ustawy.

Zarzucono przy tym, że część tekstowa analizy nie została doręczona skarżącym, czym naruszono art.109 §1 k.p.a.

W myśl zaś §9 ust.2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., wyniki analizy zawierają część tekstową i graficzną. Wymienione elementy stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy jako jej załącznik.

Zdaniem skarżących, załączniki graficzne do decyzji nie spełniają wymagań określonych w art.54 pkt.3 ustawy. Zgodnie z art.52 ust.2 pkt.1 ustawy załączniki graficzne winny być sporządzone na kopii mapy zasadniczej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000. Tymczasem załączniki są w skali 1:2000, wykonano w nieczytelnej technice graficznej.

Skarżący podkreślili, że brak jest również oceny czy planowane zamierzenie inwestycyjne, jakim jest budowa wielkopowierzchniowego pawilonu handlowego może być realizowana przez inwestora z punku widzenia wymogów ładu przestrzennego, gdyż nie zawiera żadnych w tym zakresie rozważań, nie poddano ocenie ani funkcji ani cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a to oznacza, że organ decyzyjny nie dokonał tego rodzaju oceny, gdy celem art.61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Brak wymagań odnośnie ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych narusza art.1 ust.2 pkt.1 ustawy, przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia m.in. uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne zawarte w art.2 pkt. 1 ustawy.

W oparciu o uzasadnienie decyzji w żadnym razie nie można, zdaniem skarżących przyjąć, że planowana inwestycja jest możliwa do realizacji, ponieważ nie dokonano w niej żadnej analizy z punktu widzenia istniejącego na wyznaczonym obszarze ładu przestrzennego.

Wyznaczenie błędnie granic obszaru analizowanego to również w ocenie skarżących pominięcie osób tam zamieszkujących, a tym samym zawężenie kręgu osób którym przysługiwał status strony postępowania, co oznacza rażące naruszenie przepisów prawa. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt. II OSK 919/07, wyznaczenie obszaru analizowanego nie może stać na przeszkodzie rozgraniczenie w postaci drogi publicznej. Ta wadliwość może w ocenie skarżących prowadzić do kolejnego uchybienia w postaci braku zachowania wymagań dot. ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art.54 ust.2 ustawy.

Kolegium za nietrafny uznaje zarzut dot. ochrony zdrowia ludzi, chociaż planowana inwestycja jest inwestycją wykazaną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...). W decyzji zaś brak jest ustaleń dotyczących ochrony zdrowia ludzi, gdy art.54 pkt.2 lit.b ustawy wyraźnie mówi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie: b/ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Nadto skarżący stwierdzili, że w myśl art.61 ust.1 pkt.5 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami.

Skoro inwestycja znacząco będzie oddziaływać na środowisko, wydanie decyzji winno być zdaniem skarżących - poprzedzone opracowaniem prognozy oddziaływania na środowisko w trybie art.41 ustawy Prawo ochrony środowiska. W decyzji brak informacji określenia granic obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać, a co jest wymagane przepisem art.52 ust.2 pkt.1 ustawy. Pojęcie oddziaływania winno być szeroko rozumiane, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie, w szerokim rozumieniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się rzeczywisty wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję. Na mapie nie określono obszaru faktycznego oddziaływania inwestycji. Określenie faktycznego obszaru oddziaływania jest niezbędne również dla prawidłowego ustalenia kręgu osób, które w postępowaniu będą miały przymiot strony.

Zarzucono przy tym, że nie doręczono stronom postępowania decyzji z dnia [...]r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla rzeczonego przedsięwzięcia.

Nadto skarżący podkreślili, że zgodnie z art.60 ust.4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, gdy w niniejszej sprawie brak podpisu autora decyzji powoduje, że brak jest danych jakiemu urbaniście powierzono sporządzenie projektu decyzji, jak i czy jest on na liście izby samorządu zawodowego urbanistów.

Skarżący nie podzielili również stanowiska SKO, że niepowiadomienie stron o wpłynięciu do organu uzgodnień projektu decyzji z właściwymi organami wymienionymi w art.53 ust.4 w związku z art.64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

W konsekwencji powyższego, skarżący stwierdzili, że organy, a to organ pierwszej instancji jak i samorządowe kolegium odwoławcze, nie rozpatrzyli wnikliwie przepisów obowiązującego prawa, czym naruszono art.77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r., Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...]r., Nr [...], naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy dotyczące weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym, a dotyczącym stwierdzenia jej nieważności, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W praworządnym państwie akt administracyjny (np. decyzja) dotknięty istotną wadą nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Instytucja stwierdzenia nieważności unormowana w art. 156 k.p.a. ma na celu eliminowanie tego rodzaju decyzji z obrotu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Istotne jest przy tym, że organ administracyjny nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Orzeczenie o nieważności decyzji, przepisy nie pozostawiają uznaniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności. Organ ten bowiem dostrzegłszy, iż badana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., obowiązany jest do stwierdzenia jej nieważności

Jak skonstatował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992r., sygn.akt V SA 86/92 (ONSA 1993, nr 1, poz.23) - "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa".

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą pozwala stworzyć jej rzeczywisty obraz a w efekcie końcowym zastosować odpowiedni przepis prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Działanie na podstawie przepisów prawa (prawidłowo stosowanego) jest bowiem możliwe tylko wtedy gdy zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zaś zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art. 77 k.p.a., według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodnego. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 Działu II k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od rodzaju postępowania czy treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Organ zobowiązany jest do wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i obligowany jest ustosunkować się do tych wypowiedzi. Takie ustosunkowanie się jest szczególnie potrzebne wówczas, gdy dla poparcia swych wypowiedzi strona powołuje określone dowody. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że powyższe wymogi nie zostały spełnione, co prowadzić musiało do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy art. 6, art. 7, art. 77 i 107 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialno-prawną decyzji Burmistrza Z.Ś. z dnia [...]r., Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie pawilonów handlowych I. i B. z placami wystawienniczymi, stacją paliw, z myjnia samochodową parkingami, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz układem komunikacyjnym (...), stwierdzenia nieważności której domagają się skarżący, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm./, zwaną dalej u.p.z.p.

Zważyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy dla obszaru objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to tyle, że w przypadku stwierdzenia, iż wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązany jest zawiesić postępowanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2007r., sygn.akt II S.A./Po 362/07, LEX nr 468034).

Okoliczność ta jest o tyle istotna, bo w myśl art.62 ust.2 u.p.z.p., jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zatem prawidłowe ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma pierwszoplanowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy /por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009r., sygn.akt II S.A./Wr 203/09 – nie publikowany, treść /w:/ orzeczenia.nsa. gov.pl/.

Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej.

Z dniem 18 września 2007r. przepisem art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U. Nr 127, poz.880) wprowadzono w cyt. wyżej art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zmianę polegającą na zastąpieniu wyrazów "powyżej 2000 m2" wyrazami "powyżej 400 m2". Jednakże przedmiotowa zmiana, wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008r., sygn.akt K 46/07 (Dz.U. Nr 123, poz.803 z 11 lipca 2008r.), orzekającego, że ustawa z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U. Nr 127, poz.880) jest niezgodna z art.2, art.20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przestała obowiązywać z dniem 11 lipca 2008r. Z mocy bowiem art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

Oznacza to, że w dniu 26 listopada 2010r., czyli w dniu wydania przez Burmistrza Z.Ś. decyzji Nr [...] ustalającej warunki zabudowy (...), przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obejmował treść normatywną w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej przepisami ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

Istotny jest przy tym także przepis art. 10 ust. 3 u.p.z.p, zgodnie z którym obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku.

Z kolei przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb między innymi granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8.

W świetle powyższego, Sąd w pełni podziela poglądy wyrażony tak w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie, iż wykładnia systemowa przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną na podstawie art.59 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn.akt II OSK 1699/06, Lex nr 451667, wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn.akt II OSK 87/07, Lex nr 465654; Z.Niewiadomski, Ustawa o planowanie i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wyd.C.H. Beck, W-wa 2005, s.103).

Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pogląd ten jest podzielany również w orzecznictwie sądowym zapadłym po dniu 8 lipca 2008r., a więc po wydaniu w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn.akt II SA/Ol 864/08 , wyrok NSA z dnia 26 października 2010r., sygn.akt II OSK 1659/09 - nie publik., treść /w:/ orzeczenia. nsa. gov.pl).

Oznacza to, że gdy zostanie złożony wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, to postępowanie z takiego wniosku powinno być stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy, zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako, że brak jest podstaw do ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji dla takiej inwestycji, a której lokalizacja musi wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( por. wyrok NSA z dnia 13 października 2009r., sygn.akt II OSK 1558/09 - nie publik., treść /w:/ orzeczenia.nsa. gov.pl); wyrok NSA z dnia 26 października 2011r., sygn.akt II OSK 1531/10, LEX nr 1084643).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, nie można się zgodzić ze stwierdzeniem Kolegium, że, cyt.: "z art. 10 ust.2 pkt.8 i ust.3 nie wynika, że dla terenów tam wymienionych obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze skutkami wynikającym w stosunku do osób trzecich (...). Powyższe oznacza, że organ pierwszej instancji nie podjął decyzji z rażącym naruszeniem przepisu art. 62 ust.2 w związku z art. 10 ust.2 pkt.8 i ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym...".

Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie choćby w w/w wyroku z dnia 26 października 2010r, sygn.akt II OSK 1659/09, NSA oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2009r., sygn.akt II S.A./Łd 224/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (...) - stwierdził, że, cyt.: "Treść przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 u.p.z.p., ustalana w ramach interpretacji łącznej, jednoznacznie bowiem wskazuje, iż brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie przewiduje obszarów lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, nie umożliwia ustalenia warunków zabudowy dla takiego obiektu w postaci wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na gruncie art. 61 ust. 1 u.p.z.p".

Podkreślić przy tym należy, że powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontynuacją linii orzeczniczej w tym przedmiocie, a świadczy o tym teza wyroku NSA z dnia 11 marca 2008r., sygn.akt OSK 87/07, zgodnie z którą, cyt.: "Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. ustala jako zasadą, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" /publ.LEX nr 465654/

Również w wyroku z dnia 26 października 2011 r., sygn.akt II OSK 1531/10, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił powyższy pogląd stwierdzając, cyt.: "(...) obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 62 ust. 2 niniejszej ustawy obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zatem zawieszenie postępowania jest obligatoryjne również w przypadku postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego." /LEX nr 1084643/.

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno mieć na względzie tak ustalenia wynikające z niniejszego wyroku, jak i treść wniosku wraz z załączoną dokumentacją określającą parametry - charakterystykę zamierzonej inwestycji/, jak i przełożenie tych danych do wydanej przez Burmistrza Z.Ś. decyzji z dnia [...]r., Nr [...] o warunkach zabudowy (...). Tak jak to już wyżej Sąd podkreślał, zarówno w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, jak i w planie zagospodarowania przestrzennego w świetle art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. określa się granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Oznacza to, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów sprzedaży o powierzchni powyżej 2.000 m2 obiektów, co statuują przepisy omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może nastąpić jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu, przewidującego przeznaczenie terenu na ten cel.

Stąd też w przypadku przedmiotowej inwestycji - objętej wnioskiem inwestora z dnia 1 kwietnia 2010r., podstawowe znaczenie ma określenie powierzchni sprzedaży planowanego przedsięwzięcia. Definicja "powierzchni sprzedaży" zamieszczona zaś jest w art. 2 pkt 19 u.p.z.p., zgodnie z którą pod pojęciem tym rozumieć należy: tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.).

Zważyć przy tym także należy, że lektura akt sprawy wskazywałaby /str.5 pisma Burmistrza Z.Ś. z dnia 25 maja 2011r., Nr [...]/, jak i twierdzenia skarżących zawarte w skardze, iż w ustaleniach Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Z.Ś. określono obszary z przeznaczeniem pod lokalizację obiektów handlowych wielkopowierzchniowych.

Okoliczność ta jest o tyle istotna, że ustawodawca w cyt. wyżej przepisie art. 62 ust.2 u.p.z.p. odnosi się do obszaru objętego wnioskiem inwestora, co oznacza, że inwestowanie na terenach wymagających sporządzenia planu może nastąpić tylko na podstawie ustaleń planu. Wskazać należy za autorem Komentarza - Ustawa o planowanie i zagospodarowaniu przestrzennym (por. Z.Niewiadomski,. Komentarz, Wyd.C.H. Beck, W-wa 2005, s.510), że niedopełnienie w takiej sytuacji obowiązku zawieszenia postępowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego obszaru stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji /art.156 § 1 pkt.2 k.p.a./.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.

W sytuacji gdy organ II instancji nie ustalił i nie rozważył wszystkich opisanych wyżej istotnych w sprawie kwestii i nie sporządził wyczerpującego uzasadnienia podjętej decyzji, rozstrzyganie przez Sąd na tym etapie dalszych zarzutów zawartych w skardze byłoby - w okolicznościach niniejszej sprawy - przedwczesne.

Na marginesie należy wskazać, iż zawarte w skardze żądanie skarżących dotyczące stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji Burmistrza Z.Ś. z dnia [...] r., Nr [...], wykracza poza ustawowy zakres kognicji przyznanej sądowi administracyjnemu. Sąd ten dokonuje jedynie oceny legalności zaskarżonej decyzji organów administracji, nie posiadając kompetencji do zastępowania tych organów w zakresie działalności administracji.

H.B.20.03.2012r.