Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1071/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 maja 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1252/2022/6299 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzają ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 marca 2022 r. nr. [...].


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Katowice decyzją z dnia 28 marca 2022 r., nr [...] , działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t. jedn.: Dz.U z 2022 r. poz. 615, dalej: "ustawa"), odmówił przyznania B. G. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem K. G. (ur. 3 marca 2004 r.), bowiem nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r., doprecyzowanym pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r., a następnie uzupełnionym pismem z dnia 11 maja 2022 r., skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 17 § 1 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię. Jednocześnie przedłożyła kopię wyroku Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia [...] (sygn. Akt[...] ), w którym zmieniono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jej syna, w ten sposób, że stwierdzono, iż wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a także opinie dotyczące stanu jego zdrowia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 25 maja 2022 r., nr SKO-PSŚ/41.5/1252/2022/6299, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 marca 2022 r. W uzasadnieniu Kolegium zreferowało stan faktyczny sprawy oraz przytoczyło przepisy ustawy ze szczególnym zaznaczeniem treści art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b. Podało, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie z dnia 9 kwietnia 2020 r. Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, utrzymane w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim z dnia 25 czerwca 2020 r., zaliczające syna skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Nadto, w ocenie SKO, z przedłożonej kopii prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] w K. nie wynika by został mu przyznany znaczny stopień niepełnosprawności, a jedynie stwierdzono w nim konieczność stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Pismem z dnia 26 czerwca 2022 r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję, w której rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 17 § 1 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, iż nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad synem. Jednocześnie zarzuciła brak połączenia dwóch odwołań skierowanych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu. Wobec tego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazała, że wyrok Sądu Rejonowego, jaki otrzymała w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności w sentencji odnosi się do niezdolności do samodzielnej egzystencji, ale w rzeczywistości stwierdzenie takie nie mogło zostać zastosowane wobec jej syna, ponieważ w chwili wydawania wyroku miał on już skończone 16 lat, a tym samym winien mieć już określony znaczny stopień niepełnosprawności. Zaznaczyła też, że przedstawiając swoją sytuację pracownikowi organu I instancji, jej zamiarem było złożenie formalnie prośby o przedłużenie terminu na wniesienie odwołania z uwagi na oczekiwanie na odpowiedź Sądu co do wyroku, w kontekście zastosowanego zapisu jego sentencji. Natomiast mając przygotowane pismo do złożenia w tym zakresie, została poinformowana o konieczności zmiany formy na odwołanie, co też uczyniła. Skarżąca wskazała, że po otrzymaniu odpowiedzi z Sądu Rejonowego oraz informacji co do bieżącego stanu wszczętego postępowania odwoławczego przez SKO ponowiła formalne odwołanie od decyzji organu I instancji. Było to drugie odwołanie odnoszące się do decyzji w innym kontekście, tj. dotyczyło wykazania, iż w takim stanie faktycznym wnioskowane świadczenie może być przyznane. Skarżąca zaznaczyła także, że opierając się na wydanym wyroku Sądu jej syn spełnia kryterium pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 poz. 573). Nadto, jej odwołanie z dnia 11 maja 2022 r. nie znalazło jakiegokolwiek odzewu w zaskarżonej decyzji. Zaznaczyła, że już z samej redakcji art. 17 ustawy wynika, że niezależnie od innych przesłanek świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się zarówno orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami ujętymi w tym artykule. Wywiodła, że począwszy od 2009 r., aż do ukończenia przez jej syna 16 roku życia, nie było wątpliwości co do tego, iż jego niepełnosprawność wymaga otoczenia go stałą opieką we wszystkich dziedzinach życia. Co więcej, nie doszło do choćby najmniejszej poprawy stanu jego zdrowia. Z tego powodu skarżąca wniosła o uzupełnienie wyroku Sądu Rejonowego i wobec tego złożyła pismo o przedłużenie terminu do złożenia odwołania.

Pismem z dnia 22 lipca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Ocenie Sądu została poddana decyzja SKO z dnia 25 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 28 marca 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a umiarkowanym ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W pierwszej kolejności podać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiącym materialno-prawną podstawę wydania decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce lub ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Cytowany przepis odwołuje się zatem do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego: w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Nadto, osoba nad którą ma być sprawowana opieka ma posiadać orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem z dwoma powyżej opisanymi wskazaniami.

Niewątpliwie skarżąca wypełnia pierwszą z przesłanek, bowiem nie podejmuje zatrudnienia, a jej syn jest osobą niepełnosprawną od urodzenia. Niegdyś posiadał znaczny stopnień niepełnosprawności, a obecnie umiarkowany ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, na podstawie wyroku Sądu Rejonowego [...] w K. Kopia tego wyroku bez uzasadnienia znajduje się w aktach administracyjnych. W aktach tych znajdują się także opinie dotyczące syna skarżącej, przedłożone przez nią wraz z odwołaniem, datowane na 11 marca i 27 kwietnia 2022 r. Skarżąca wyraźne zaakcentowała, że treść wyroku nie odpowiada obowiązującym regulacjom prawnym i wniosła o jego uzupełnienie. Wobec tak zarysowanego stanu faktycznego, Sąd w składzie orzekającym nie podziela dokonanej przez organy wykładni prowadzącej w konsekwencji do uznania, że skarżącej nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na niepełnosprawnym od urodzenia synem.

Zauważyć należy, że w judykaturze podkreślane jest stanowisko, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa nie wolno pomijać wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się być językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę szczególny cel tejże regulacji, a z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. W nowszych opracowaniach i orzecznictwie przyjmuje się, że "jedynym kryterium w zakresie wyboru metody wykładni powinna być poprawność efektów tej wykładni, a nie założenie o swoistej wyższości jednego rodzaju wykładni nad innymi" (zob. M. Zirk-Sadowski, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.): System prawa administracyjnego, Tom 4: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 225) podkreślając, że "wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym równoczesnego stosowania wszystkich trzech (językowej, systemowej, funkcjonalnej) rodzajów wykładni. Rezultaty wykładni językowej są więc nie tyle poddawane weryfikacji, co dalszemu uściśleniu i rozwinięciu poprzez stosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poszczególnych rodzajów wykładni nie można zatem traktować jak luźno ze sobą powiązanych etapów procesu interpretacji prawa, lecz jako części składowe tego procesu tworzące razem pewną całość" (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21). Nadto, podkreślić trzeba, że każda indywidualna sprawa administracyjna podlega odrębnej ocenie i stąd nie można zamykać się w rozważaniach co do utartych sposobów i metod gromadzenia materiału dowodowego, a następnie jego oceny.

W konsekwencji przyjęcia wykładni celowościowej art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, umożliwiono uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, które ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 348/17; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 129/18; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 630/22, z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1502/15, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2719/13).

Syn skarżącej literalnie nie wypełnia powyższego wymogu, gdyż nie orzeczono mu wskazania o konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Podkreślić także przyjdzie, że świadczenie pielęgnacyjne to w istocie takie świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi (por. wyrok TK z 18 listopada 2014 r. sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112). Jest to o tyle istotna uwaga, że organom niejako "umyka" z pola widzenia jego cel, którym jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej.

W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Normę zawartą w art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

Nie budzi zatem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Stąd też organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy oraz ma dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona i jaki ma wpływ na przyznane lub ustalenie prawa bądź na nałożenie obowiązku. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty stanowią materiał dowodowy niezbędny do wydania i poprawnego uzasadnienia decyzji administracyjnej.

W każdym rozstrzygnięciu organ administracji powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Wydana przez organ I instancji decyzja jest lakoniczna w swych rozważaniach. Wskazano w niej jedynie, że syn skarżącej nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności. Niewiele bardziej rozbudowane rozważenia poczynił organ II instancji, skupiając się w zasadzie tylko i wyłącznie na wskazanej kwestii. Jednak tak, jak zostało to już zaznaczone, skarżąca wraz z odwołaniem przedłożyła opinie dotyczące stanu zdrowia syna. Organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do nich. Nie poczyniono żadnych rozważań łączących w ramach wykładni celowościowej kilku faktów: stanu zdrowia syna skarżącej, jego wieku, przesłanek z art. 17 ustawy oraz wyrok Sądu Rejonowego [...] w K. Organy oparły się o literalne brzemieniu przepisu prawa oraz wyroku Sądu Rejonowego, zapominając o zasadach jakie powinny przyświecać Państwu w pomocy osobom, której jej potrzebują. Organy wobec tego w pierwszej kolejności winny zebrać materiał dowodowy w sposób dokładny, w tym przypadku uzyskać uzasadnienie wydanego w sprawie skarżącej wyroku Sądu Rejonowego [...] w K., a następnie odnieść się do obowiązujących przepisów prawa, w tym wykładni celowościowej art. 17 ustawy.

Jeżeli tak dokonana analiza zebranego materiału dowodowego oraz wykładni zastosowanych przepisów prawa nie pozwoli przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego, to organ powinien ustalić inną kwestię, tj. czy na skutek działań skarżącej zmieniono treść wyroku Sądu Rejonowego. W przypadku pozyskania odpowiedzi, iż takie postępowanie pozostaje w toku, organ winien zawiesić postępowanie w związku z pojawieniem się zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). W razie uzyskania odpowiedzi negatywnej, należy kolejno jego treść odnieść do art. 17 ustawy i stwierdzić czy istnieją przesłanki do wydania decyzji pozytywnej dla skarżącej w kontekście powyżej poczynionych rozważań.

Mając na uwadze wskazane uchybienia należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak równie prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji.

Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, organ I instancji powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 1 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Na marginesie odnieść należy się także do zarzut skargi, iż SKO nie rozpoznało drugiego odwołania skarżącej. Pismo skarżącej z dnia 19 kwietnia 2022 r. literalnie stanowiło wniosek o przedłużenie terminu do wniesienia odwołania, a zostało złożone w terminie do złożenia odwołania. Stąd też, organ II instancji zasadnie wezwał skarżącą do wskazania czy pismo to stanowi odwołanie. Wskazać bowiem należy, że procedura administracyjna nie przewiduje takiej instytucji jak wydłużenie terminu ustawowego do złożenia środka odwoławczego. Pismo z dnia 11 maja 2022 zawierające właściwe odniesienie się do kwestii merytorycznych odmowy przyznania wnioskowanego świadczenie, w tak przyjętym rozwiązaniu, stanowiło uzupełnienie uprzednio wniesionego odwołania. W razie niepotraktowania pierwszego z tych pism jako odwołania, pismo z dnia 11 maja 2022 r., stanowiące takie odwołanie, zostałoby wniesione po terminie, dlatego organ poczyniłby w tym zakresie odrębne ustalenia, odnosząc się jedynie do terminowości wniesionego odwołania, pozostawiając zupełnie na boku istotę sprawy. Zainicjowano by tym samym odrębną sprawę administracyjną mającą charakter procesowy.

Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl