Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3248/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3 pkt 1 art. 51 ust. 1 pkt 2 art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 621/14 w sprawie ze skargi W. I. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku sporządzenia i przedstawienia dokumentacji powykonawczej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 621/14 oddalił skargę W. I. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku sporządzenia i przedstawienia dokumentacji powykonawczej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1995 r. o pozwoleniu na budowę K. L. i A. L. wznieśli na działce nr [...] w N. budynek mieszkalny. Po zrealizowaniu powyższego obiektu, decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 1998 r. stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. z uwagi na to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] września 1995 r. o warunkach zabudowy. Skarga na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. o pozwoleniu na budowę została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2002 r. sygn. akt IV SA 2802/02.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. organ nakazał inwestorom rozbiórkę budynku. Decyzję powyższą na mocy art. 138 § 2 k.p.a. uchylił P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Skarga W. I. na decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 737/04, od którego wniesiona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06.

Kolejno, postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie spornego budynku mieszkalnego, a następnie decyzją z dnia [...] września 2007 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego tego budynku. Powyższe postanowienie, jak i decyzja zostały uchylone przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiednio postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. i decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Oba rozstrzygnięcia zostały zaskarżone przez W. I., na skutek czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesione na nie skargi wyrokami z dnia 16 lipca 2008 r. (odpowiednio: sygn. akt II SA/Rz 181/08 i II SA/Rz 180/11). Skargi kasacyjne od tych wyroków zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 29 października 2009 r. (odpowiednio: sygn. akt II OSK 1734/08 i II OSK 1720/08).

Prowadząc ponownie postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na właścicieli działki nr ewid. [...] w N. - K. L. i A. L. obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce odpowiadającej wymogom stawianym podmiotom ubiegającym się o wydanie pozwolenia na budowę. Dokumentacja ta obejmować miała: dokumentację sporządzoną na aktualnej mapie, określającą granice działki, usytuowanie, obrys i układ istniejących, w tym zrealizowanych przez inwestora, obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzenia lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy, dokumentację określającą funkcję, formę i konstrukcję budynku, jego charakterystykę energetyczną, niezbędne rozwiązania techniczne i materiałowe, a także przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, we wskazanym terminie.

Na skutek odwołania wniesionego przez W. I., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uchylając ją jedynie w zakresie terminu wykonania powyższych obowiązków i wyznaczył nowy termin na przedłożenie przez inwestorów dokumentacji do dnia 31 grudnia 2010 r.

Zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 1995 r., które miało miejsce już po wzniesieniu budynku, przemawia za koniecznością zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, na co także wskazały Sądy w wymienionych wyżej wyrokach uznając, że podstawą postępowania legalizacyjnego powinien być przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Za bezzasadne organ uznał żądanie skarżącego wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego oraz wskazanie naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniając przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 1720/08, organ stwierdził, że powinien wezwać inwestorów do przedłożenia dokumentacji powykonawczej, obejmującej dokumentację budowy i inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. To bowiem pozwoli na ocenę zgodności inwestycji z przepisami Prawa budowlanego i podjęcie dalszych decyzji, co do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót, zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1105/10 oddalił skargę W. I. na ww. decyzję z dnia [...] września 2010 r.

W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że aktualnie działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu obejmującego tę działkę opracowano jedynie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy D. Plan taki obowiązywał w 1995 r., kiedy wydano decyzję o warunkach zabudowy, a następnie decyzję o pozwoleniu na budowę. Kluczową kwestią dla postępowania jest fakt wzniesienia budynku mieszkalnego przed ostatecznym stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega zatem wątpliwości, że inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. O powyższym przesądzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 737/04. Postępowanie naprawcze powinno więc toczyć się w trybie przepisów zawartych w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, na co także wskazano w wyrokach sądów administracyjnych. Wprost wskazanie takie wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 737/04, które to stanowisko zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) jest wiążące w sprawie. W orzeczeniach sądów administracyjnych zapadłych w rozpoznawanej sprawie przesądzono, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazują, iż jedynym możliwym trybem do zastosowania jest tryb wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jest to konsekwencją tego, że wyeliminowano z obrotu prawnego ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę ze skutkiem ex tunc, co jednak nastąpiło po zakończeniu budowy i robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Do tego czasu budowę prowadzono na podstawie pozwolenia na budowę, zatem inwestycja ta nie mogła być uznana przez organy nadzoru budowlanego za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego.

Sąd stwierdził, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), którą zmieniono treść m.in. art. 48, art. 50 i art. 51, a także dodano art. 49a i art. 49b Prawa budowlanego, weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., zaś postępowanie naprawcze wszczęto w dniu [...] sierpnia 2003 r. na podstawie zawiadomienia W. I. z dnia [...] lipca 2003 r. Zatem do sprawy zastosowanie znajdują znowelizowane przepisy, gdyż nie zaistniały w sprawie warunki określone w art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej. Ponadto ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) poza nowelizacją m.in. art. 51 dodano do niego ust. 7. Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej przepis ten ma także zastosowanie do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Sąd uznał także, że należy mieć na względzie to, iż obowiązujące poprzednio miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego ostatecznie utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Natomiast od dnia 1 stycznia 2004 r. dla inwestycji na terenach dotychczas objętych planem miejscowym wydaje się decyzje o warunkach zabudowy bez uwzględnienia dotychczasowej treści planu, który z dniem 31 grudnia 2003 r. przestał być "stanem prawnym", o którym jest mowa w przepisach powoływanych przez skarżącego. Analiza w tym zakresie została już dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1720/08. Sąd ten stwierdził, że sama sprzeczność pozwolenia na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie jego wydania nie uzasadnia stwierdzenia, że brak jest możliwości legalizacji robót budowlanych wykonanych na podstawie tego pozwolenia. Jeśli w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego utracił moc prawną miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wykluczający zabudowę na danym terenie, to plan ten nie mógł stanowić przeszkody uniemożliwiającej legalizację obiektu. Skoro bowiem plan nie był już elementem obowiązującego porządku prawnego, to nie można z niego wyprowadzać skutków prowadzących do ograniczenia prawa własności inwestorów. Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył także w tej sprawie możliwość zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził też, że niemożliwość uwzględniania dotychczasowych planów miejscowych wynika także z przepisów art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji. Zasadą jest wymóg stosowania przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, a stosowanie innych przepisów, tj. takich, które utraciły moc powszechnie obowiązującą, musi wynikać z konkretnej podstawy prawnej.

W ocenie Sądu, skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest brak dokumentacji, w tym projektu budowlanego, który także został usunięty z obrotu prawnego. Stąd w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1720/08, w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego zasadnicze znaczenie ma brak dokumentacji budowy. Dokumentacja ta traci przymiot legalności, wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Skoro tak, to usunięcie stanu niezgodnego z prawem polegać powinno na złożeniu przez inwestora stosownej z uwagi na charakter inwestycji, pełnej dokumentacji, która powinna odpowiadać wymogom stawianym podmiotom ubiegającym się o pozwolenie na budowę. Podstawę do nałożenia na inwestora stosownego zobowiązania w przypadku inwestycji zakończonej stanowi zaś art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1845/11 NSA oddalił skargę kasacyjną W. I. od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1105/10.

NSA wskazał, że sposób prowadzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego, w tym podjęte w nim rozstrzygnięcia, zostały przede wszystkim ukształtowane przez zapadłe uprzednio w sprawie prawomocne wyroki sądów administracyjnych. Zawarte w tychże wyrokach oceny prawne i wskazania, co do dalszego postępowania zgodnie z normą art. 153 p.p.s.a. były wiążące dla organów administracji, rozpoznających sprawę na jej kolejnych etapach, jak również dla sądów administracyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1720/08 zawarto wskazania co do dalszego postępowania, przesądzając właściwość przepisów, na podstawie których organy administracji winny podjąć dalsze działania. Wskazując na cel instytucji określonej w art. 51 Prawa budowlanego, Sąd kasacyjny w swym wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1720/08 uznał za zasadne nałożenie na inwestora stosownego zobowiązania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, do czego organy się zastosowały i co słusznie przyjął za prawidłowe WSA w Rzeszowie z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1105/10.

Z uwagi na powyższe, PINB decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w pkt 1) stwierdził wykonanie obowiązku określonego decyzją własną z dnia [...] lipca 2010 r., nadkładającą na K. i A. L. obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w N., w terminie wyznaczonym przez PWINB decyzją z dnia [...] września 2010 r., na dzień 31 grudnia 2010 r., w pkt 2) stwierdził, że nie występuje potrzeba nakładania, w odparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, na K. i A. L. jako inwestorów, obowiązku wykonania dodatkowych robót, zmian lub przeróbek budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...] w N. gmina D.

W uzasadnieniu PINB wskazał, że K. i A. L. wywiązali się z obowiązku w terminie. W dniu 9 grudnia 2010 r. złożyli w PINB dokumentację powykonawczą dla przedmiotowego budynku. Przedłożyli też inwentaryzację geodezyjną powykonawczą działki nr [...] w N. oraz dokumenty dotyczące uzbrojenia terenu – przyłączenie wody, gazu, energii elektrycznej i odprowadzenia ścieków do kanalizacji wiejskiej. Inwestorzy skompletowali dokumentację budowy odpowiadającą wymogom stawianym podmiotom ubiegającym się o pozwolenie na budowę. Organ stwierdził, że budynek został zakończony w całości, wykonany zgodnie z załączonym do dokumentacji powykonawczej projektem, sporządzonym przez osoby uprawnione oraz wyposażany w niezbędne instalacje. Do budynku doprowadzone są przyłącza wodociągowe, kanalizacyjne do sieci wiejskiej, elektroenergetyczne, gazowe. Usytuowanie budynku na działce odpowiada obowiązującym przepisom. Nie występuje potrzeba nakładania na inwestorów obowiązku wykonania dodatkowych robót, zmian, przeróbek budynku mieszkalnego. W związku z tym przeprowadzone postępowanie naprawcze należało zakończyć decyzją o stwierdzeniu wykonania obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] września 2013 r. wniósł W. I., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] kwietna 2014 r. nr [...], PWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i równocześnie stwierdził wykonanie obowiązku określonego decyzją PINB z dnia [...] lipca 2010 r., nadkładającą na K. i A. L. obowiązek sporządzania i przedstawienia dokumentacji powykonawczej dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w N., w terminie wyznaczonym przez PWINB decyzją z dnia [...] września 2010 r., na dzień 31 grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu wskazano, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, której adresaci, tj. K. i A. L. wykonali nałożony na nich obowiązek. Zatem istniała w sprawie podstawa do wydania w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego decyzji stwierdzającej wykonanie tego obowiązku, która to decyzja kończy postępowanie. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Natomiast PINB nieprawidłowo sformułował sentencję decyzji – niezgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w związku z czym należało w tym zakresie zreformować decyzję.

Skargę na decyzję PWINB z dnia [...] kwietna 2014 r. złożył W. I., wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na stwierdzeniu wykonania obowiązku sporządzenia i przedstawienia przez inwestorów dokumentacji powykonawczej, w sytuacji gdy w okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy organ nadzoru budowlanego powinien był nałożyć – w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawo budowlane – na inwestorów obowiązek wykonania takich robót budowlanych (zmian przeróbek), które spowodują, że nielegalnie wybudowany budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] w N. będzie mógł zgodnie z prawem współistnieć w sąsiedztwie zakładu przemysłowego [...],

2) art. 64 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że w rozumieniu tych przepisów w zakresie przedsięwzięcia budowlanego dla którego rozważana jest kwestia jego legalizacji nie mieszczą się uwarunkowania wynikające z dotychczas obowiązującego planu zagospodarowania Gminy D. oraz istniejącego na opisywanym obszarze stanu faktycznego, sytuujące działkę nr ewid. [...] w N. w terenach przemysłowych i w tzw. strefie uciążliwości od Zakładu [...], w sytuacji, gdy tego rodzaju okoliczności objęte są zakresem stosowania ww. przepisów, w szczególności zakresem pojęcia "stanu faktycznego" terenu istniejącego w chwili podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zamierzonej inwestycji i gdy opisywane okoliczności powinny były doprowadzić do nałożenia na inwestorów jednoznacznych obowiązków zmierzających do dokonania w budynku wzniesionym na działce nr ewid. [...] takich przeróbek i zmian, które uniemożliwiałyby ww. budynkowi mieszkalnemu funkcjonowanie na terenie przemysłowym,

3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na orzeczeniu o istocie sprawy, ale bez jakiegokolwiek odniesienia się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów, mimo że zgodnie z ww. przepisem postępowanie administracyjne przed organem II instancji ma charakter postępowania, w którym organ II instancji nie tylko kontroluje prawidłowość zaskarżonej decyzji organu I instancji, ale nade wszystko czyni to w kontekście powołanych w odwołaniu zarzutów, do których powinien się odnieść w wydanej na skutek złożonego odwołania decyzji.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że skarga jest bezzasadna.

Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy w zaskarżonej decyzji jest bezsporny, a zarzuty podniesione w skardze były już przedmiotem oceny sądów administracyjnych w dotychczas prowadzonym postępowaniu.

W orzeczeniach sądów administracyjnych zapadłych w rozpoznawanej sprawie przesądzono, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazują, że jedynym możliwym trybem do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego jest ten wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyroku NSA z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1720/08 wykluczono możliwość zastosowania w tej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego. Jest to konsekwencją tego, że wyeliminowano z obrotu prawnego ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, co nastąpiło po zakończeniu budowy i robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Do tego czasu budowę prowadzono na podstawie pozwolenia na budowę, zatem inwestycja ta nie mogła być uznana za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest brak dokumentacji, w tym projektu budowlanego, który traci przymiot legalności, wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe, NSA uzasadnił, że usunięcie stanu niezgodnego z prawem polegać powinno na złożeniu przez inwestora stosownej z uwagi na charakter inwestycji, pełnej dokumentacji, która powinna odpowiadać wymogom stawianym podmiotom ubiegającym się o pozwolenie na budowę. Podstawę do nałożenia na inwestora stosownego zobowiązania w przypadku inwestycji zakończonej stanowi zaś art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 9 grudnia 2010 r. K. i A. L. złożyli do PINB w B. dokumentację powykonawczą dla budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w N., zawierającą: inwentaryzację geodezyjną powykonawczą działki nr [...] w N., projekt techniczny budynku mieszkalnego jednorodzinnego symbol [...] z czerwca 1994 r. na podstawie którego budynek został wzniesiony, obrazujący funkcję, formę i konstrukcję budynku oraz rozwiązania techniczne i materiałowe, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wybudowanego budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, unieważnionymi decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 1998 r., znak: [...]. Następnie w dniu 8 lipca 2013 r. inwestorzy uzupełnili dostarczoną dokumentację o projekt zagospodarowania działki nr [...] w N., określający granice działki, usytuowanie, obrys i układ obiektów budowlanych na ww. działce.

W trakcie postępowania odwoławczego wezwano inwestorów do uzupełnienia dokumentów - o charakterystykę energetyczną dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości nr [...] w N. - wynikającą z obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2010 r. W wyznaczonym terminie K. i A. L.przedłożyli wymagane dokumenty.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z gramatycznej konstrukcji tego jednoznacznego w swej treści przepisu wynika, że wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji, wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożonego w niej obowiązku, obliguje organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania tego obowiązku, nie pozostawiając mu w tym względzie żadnej swobody.

Skoro zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, której adresat, tj. K. i A. L. wykonali nałożony na nich obowiązek, istniała w sprawie podstawa do wydania w oparciu o 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego decyzji stwierdzającej wykonanie tego obowiązku, która to decyzja kończy postępowanie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za bezzasadne. Zarzut naruszenia art. 64 w zw. z art. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1451/09. Wyrok ten wiąże Sąd i organy w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego jest również bezzasadny, a to w związku z ostatecznością decyzji PINB w B. z dnia [...] lipca 2010 r. i wspomnianą już okolicznością, że wykonanie przez adresata tejże decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożonego w niej obowiązku obliguje organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania tego obowiązku i żadne inne okoliczności nie mają w tej kwestii znaczenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. I., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające w konsekwencji na braku uchylenia w całości decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2014 r., mimo że wskazany organ administracji publicznej II instancji naruszył przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie polegające na braku nałożenia na inwestorów K. i A. L. obowiązku wykonania takich robót budowlanych (zmian, przeróbek), które spowodują, że nielegalnie wybudowany budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] w N. będzie mógł zgodnie z prawem współistnieć w sąsiedztwie zakładu przemysłowego, jakim jest należący do skarżącego Zakład [...];

b) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do błędnego uznania, że nakazanie inwestorom K. i A. L. wykonania takich prac budowlanych, które spowodują, że nielegalnie wzniesiony budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] w N. będzie mógł zgodnie z prawem współistnieć w sąsiedztwie zakładu przemysłowego, jakim jest należący do skarżącego Zakład [...], na aktualnym etapie rozstrzygania sprawy nie ma znaczenia m.in. ze względu na wyrażone w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania, w sytuacji, gdy wbrew zaskarżonemu orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiadał się dotychczas w tym zakresie, i skoro budynek wzniesiony przez inwestorów został pierwotnie uznany za wzniesiony wbrew obowiązującym przepisom prawa, m.in. przy braku uwzględnienia istniejącej wokół nadal istniejącego zakładu przemysłowego tzw. strefy uciążliwości, to w konsekwencji organy nadzoru budowlanego powinny nakazać przeprowadzenie takich czynności, które spowodują zgodne i niekolizyjne funkcjonowanie budynku mieszkalnego i sąsiadującego Zakładu [...].

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślenia wymaga, że prawidłowość nałożenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. na K. i A. L. obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego była przedmiotem kontroli WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1105/10 oddalił skargę na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., uchylającą decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej terminu wyznaczonego do wykonania nałożonego obowiązku, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. NSA wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1845/11 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 23 marca 2011 r. Wobec tego, kwestia trybu postępowania (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), jak i prawidłowość nałożenia obowiązku została w sprawie przesądzona.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2014 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stosownie do którego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Decyzja ta została wydana w konsekwencji ustaleń dokonanych w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., którą nałożono obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej, a jej przedmiotem było stwierdzenie wykonania przez inwestorów tego obowiązku.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje stanowiska Sądu I instancji, że K. i A. L. wykonali nałożony decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. obowiązek. Podniesiony zaś zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, dotyczy kwestii już rozstrzygniętych zapadłymi w niniejszej sprawie wyrokami sądów administracyjnych, które były wiążące stosownie do art. 153 p.p.s.a. dla organów, jak i Sądu I instancji, i rozmija się z przedmiotem niniejszej sprawy, w której ocenie Sądu I instancji podlegała decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdzająca wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. W związku z tym niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jak i art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.