Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1400/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [..] sierpnia 2021r. nr [...]


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 135, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec I.K. art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej ustawy.

Organ podał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu) I.K. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec I.K. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wskazać należy, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję.

I.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 2752/19) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymując w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r. podniósł, że ponownie rozpatrując sprawę I.K. jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2752/19).

Organ podkreślił, że wnioskodawczyni pełniła służbę w okresie od dnia [...] września 1984 r. do dnia [...] lutego 2011 r., tj. 26 lat, 5 miesięcy i 11 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] września 1984 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez 5 lat, 10 miesięcy i 15 dni. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, iż I.K. w okresie od dnia [...] lipca 1989 r. do dnia [...] lutego 1990 r., tj. przez 8 miesięcy przebywała na urlopie wychowawczym (zob. raport strony z dnia [...] kwietnia 1989 r. oraz z dnia [...] stycznia 1990 r, skierowany do Szefa WUSW w [...] ). Organ podniósł, że mając na uwadze wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 8 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2752/19) przy ustalaniu wymiaru służby na rzecz totalitarnego państwa należy uwzględnić fakt, że ww. przez okres 8 miesięcy przebywała na urlopie wychowawczym. Służba na rzecz państwa totalitarnego wnioskodawczyni wynosi zatem 5 lat, 2 miesiące i 15 dni. Skoro wnioskodawczym pełniła faktyczną służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przez okres ponad 5 lat, co stanowi około 20 % całkowitego okresu służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości".

Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazanego ponad 5-letniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, ponieważ nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wykładni językowej. Organ podnosił zaś, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Organ wskazał następnie, powołując się na kopię akt osobowych przekazanych za pismem z dnia [...] października 2017 r. oraz z dnia [...] marzec 2021 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tj., podanie z dnia [...] maja 1984 r., skierowane do Szefa WUSW w [...]) I.K. zwróciła się o "przyjęcie (...) do pracy w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...]. Prośbę swą motywuje faktem, że praca w WUSW jest zbieżna z kierunkiem ukończonych przeze mnie studiów wyższych, a ponadto pokrywa się z moimi zainteresowaniami (...)". Na podstawie tego podania strona została przyjęta do Wydziału "[...]" Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Decyzja o podjęciu służby przez ww. w strukturach Służby Bezpieczeństwa była zatem decyzją podjętą w pełni świadomie i w sposób przemyślany. Ponadto służba I.K. była służbą wieloletnią oraz ze względu na 5-letni okres jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Organ zaznaczył, że wnioskodawczyni nie podjęła działań, zmierzających do przeniesienia jej z etatu SB, lecz kontynuowała swoją karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza tej formacji.

Ponadto wnikliwa analiza akt przedmiotowej sprawy bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez wnioskodawczynię służby na rzecz państwa totalitarnego z dniem 30 lipca 1990 r. nie wynikało z jej woli, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Uwzględniając przedstawione fakty organ stwierdził, że strona nie spełnia wymogu przewidzianego cytowanym powyżej art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem służba pełniona przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona w sposób krótkotrwały. Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być opracowana na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz sposobu ich realizacji i stopnia zaangażowania.

Do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji (zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. i z dnia [...] czerwca 2021 r.) oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...) z dnia [...] września 2017 r. i z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz w "Stanowisku (...) dot. oceny wykonywania zadań i obowiązków służbowych (...)" z dnia [...] października2017 r. i z dnia [...] czerwca2021 r.).

Organ podał, że Komendant Główny Policji w swoim wystąpieniu stwierdził, iż I.K. rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe.

W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskującej karach dyscyplinarnych. Organ zaznaczył, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Również Komendant Wojewódzki Policji w [...] w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" z dnia [...] września 2017 r. i z dnia [...] czerwca 2021 r. wskazał, że ww. rzetelnie realizowała zadania i obowiązki, w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. W aktach sprawy nie stwierdzono wzmianek dot. Wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskującej postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W ww. stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach oraz podwyżkach dodatku służbowego. Ponadto w powołanym stanowisku stwierdzono także, że ww. w czasie służby została odznaczona Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę (2009 r.). Z analizowanych dokumentów wynika, że w trakcie pełnienia służby w Policji ocena strony dokonana przez przełożonych (m.in. w opiniach służbowych) kształtowała się następująco: "»(...) opinia pozytywna«", "»z realizowanych zadań służbowych wywiązuje się bardzo dobrze«", "»osiąga bardzo dobre wyniki«", (...), "»za dotychczasową pracę w WTO zasługuje na awans w stopniu i stanowisku«", "»z realizacji zadań wywiązuje się bardzo dobrze«", (...), "»przydatna na zajmowanym stanowisku służbowym – dobrze realizuje zadania i czynności służbowe«".

Ponadto, w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów świadczących o udziale ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak również nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611). Podkreślić należy jednak, że narażenie życia i zdrowia to jeden z warunków podnoszących wartość rzetelnej służby. Jest to kryterium dodatkowe i nie jest czynnikiem przesądzającym o rzetelności wykonywanych obowiązków służbowych.

Organ wskazał, że ze "Stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (...)" z dnia [...] października 2017 r. oraz z dnia [...] czerwca 2021 r. (sporządzonego na podstawie dokumentów dot. strony znajdujących się w zasobach archiwalnych jednostki Policji) wynika, że "(...) wymieniona po dniu 12 września 1989 r. do dnia zwolnienia tj. [...] lutego 2011 r. z realizowanych zadań służbowych wywiązywała się bardzo dobrze. Rzetelnie i z dużym zaangażowaniem wykonywała powierzone zadania operacyjne. Za wzorowe wykonywanie zadań i obowiązków służbowych w powyższym okresie wielokrotnie była wyróżniania nagrodami pieniężnymi (...)". Uwzględniając wskazane okoliczności, zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnioskodawczyni spełnia przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Podsumowując powyższe rozważania organ stwierdził, iż uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ ponownie podkreślił, że I.K. pełniła służbę przez 26 lat, 5 miesięcy i 11 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa przez 5 lat, 2 miesiące i 15 dni. Z powyższego wynika, iż ww. okres służby na rzecz państwa totalitarnego stanowi ok. 20 % całkowitej służby, a zatem znaczną jego część i w ocenie organu nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały. Jak wskazano powyżej, aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie.

W rozpatrywanym stanie faktycznym przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku wnioskodawczyni nie została spełniona, tym samym sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do ww. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ powołał się m.in. na wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r. o sygn. akt I OSK 3208/19.

Organ wskazał następnie, że odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, że kluczowe znaczenie w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", powinno stanowić również ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Organ dokonując oceny zaistnienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku stwierdził, że w kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że ww. w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa miała podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy: "(...) proponuję Ob. I.K. c. W. przyjąć do służby w MO i mianować na stanowisko referenta techniki operacyjnej Wydz. "[...]" w (...) grupie (...), (...) kat. dod. służb, i (...) dod. kwalifikacyjnego miesięcznie. (...)" - Wniosek personalny z dnia [...] sierpnia 1984 r. o przyjęcie do MO; "(...) Wnoszę o mianowanie na stanowisko starszego referenta techniki operacyjnej Wydziału "[...]" SB WUSW [...] w (...) grupie uposażenia zasadniczego szczebla "A" (...) kat. dod. służb, dod. kwalifik. (...)" - wniosek personalny z dnia [...] lipca 1988 r. o mianowanie na stanowisko [...] Wydziału "[...]" SB WUSW [...](...). Ponadto przy dokonywaniu przez organ weryfikacji, czy sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" istotne znaczenie miała postawa wnioskującej, związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach SB oraz charakter wykonywanych przez nią zadań.

Organ podał, że jak wynika z ww. kopii akt osobowych o sygn. [...] skarżąca w okresie od dnia od dnia [...] września 1984 r. do dnia [...] lipca 1990 r., (przy czym od dnia [...] lipca 1989 r. do dnia [...] lutego 1990 r. przebywała na urlopie wychowawczym) pełniła służbę w jednostkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa na stanowisku referenta Wydziału "[...]", a następnie st. referenta techniki operacyjnej Wydz. "[...]" SB WUSW [...].

Organ wskazał, że Pion "[...]" (techniki operacyjnej) Służby Bezpieczeństwa zajmował się pozyskiwaniem informacji drogą różnego typu podsłuchów (zakładaniem i ich obsługą), instalowanych w domach figurantów, obiektach użyteczności publicznej czy kościołach. Stosowano je w celu uzyskania informacji, udokumentowania i rozpracowania osób podejrzanych o przygotowywanie lub prowadzenie wrogiej działalności. Podsłuchy dawały duże możliwości identyfikacji kontaktów podejrzanej osoby, jej działań, sytuacji zawodowej i osobistej. Mogły dostarczać w sposób permanentny wielu wiarygodnych informacji. Stąd podsłuchy - bardzo często stosowane jednocześnie z perlustracją korespondencji - były nieraz wykorzystywane wobec niewygodnych pisarzy, działaczy społecznych i aktywnych członków opozycji.

Ponadto w ww. archiwalnych aktach osobowych znajdują się informacje, z których wynika m.in.: "(...) Szer. K.I. pracuje w Sekcji [...] Wydziału "[...]" i z obowiązków służbowych wywiązuje się wzorowo. Jest pracownikiem zdyscyplinowanym i koleżeńskim i w pełni zasługuje na mianowanie na kolejny stopień MO (...)" - wniosek o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej z dnia [...] września 1985 r.; "(...) Jest pracownikiem zdyscyplinowanym, bardzo odpowiedzialnie podchodzącym do wykonywanych zadań służbowych (...). Swoim zdyscyplinowaniem i pracowitością wyróżnia się na tle całego kolektywu pracowniczego Sekcji [...] - opinia służbowa za okres od 1985 r. do 1987 r., sporządzona przez Naczelnika Wydziału [...] "[...]" WUSW w [...]; "(...) Wszystkie zlecone jej zadania wykonuje sumiennie i z dużym poczuciem odpowiedzialności (...)" - opinia służbowa z dnia [...] listopada 1987 r.; "(...) nie ma trudności w wykonywaniu obowiązków służbowych w zasadzie jest pracownikiem samodzielnym, odpowiedzialnie podchodzącym do wykonywanych zadań służbowych." – sprawozdanie z przebiegu adaptacji społeczno-zawodowej funkcjonariusza kończącego okres służby przygotowawczej z dnia [...] listopada 1987 r. Konkludując, zainteresowana wywiązywała się należycie z powierzonych obowiązków w tejże formacji.

Organ mając na uwadze powyższe stwierdził, że wnioskodawczyni była funkcjonariuszem merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa, która systematycznie podnosiła swoją wiedzę zawodową, awansowała w strukturach Służby Bezpieczeństwa czerpała z tej organizacji pełne przywileje i korzyści materialne, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. Nie była ona pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania, co uniemożliwia stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", wyłączającym w stosunku do ww. stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię ww. archiwalnych pozwala zdaniem organu na stwierdzenie, iż zainteresowana utożsamiła się z ustrojem totalitarnym (przynależała do ZSMP), co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawczyni stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niej ww. przepisu.

W ww. archiwalnych aktach osobowych byłego funkcjonariusza znajdują się m.in. informacje: "(...) przynależność partyjna ZSMP (...)" - Arkusz słuchacza Szkoły Podoficerskiej w [...] z dnia [...] lutego 1985 r.; "(...) przynależność organizacyjna, pełniona funkcja ZSMP — członek (...). Prezentuje światopogląd materialistyczny. W życiu społecznopolitycznym Wydziału jest aktywna (...)" - Opinia służbowa za okres od 1985 r, do 1987 r. Skoro wnioskodawczym była członkiem ZSMP to niewątpliwie nawiązała ona ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikowała się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami. Jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego lecz była zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typową dla tego ustroju.

Organ zaznaczył też m.in., że w wykonaniu wyroku WSA II SA/Wa 2752/19 uwzględnił fakt przebywania przez stronę na urlopie wychowawczym.

Podał, że zważywszy na argumenty strony dotyczące jej zaangażowania w realizację powierzonych zadań, otrzymywania w toku służby licznych wyróżnień, nagród i awansów oraz charakteru zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikającego z niego prawdopodobieństwa zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia stwierdzić należy, że organ nie neguje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez stronę po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Jej osiągnięcia zasługują w pełni na uznanie i szacunek (co zostało uwzględnione w decyzji organu I instancji, który uznał przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej za spełnioną), jednak nie mają kluczowego znaczenia w sprawie wobec braku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", związanego z długością okresu służby pełnionej przez wnioskodawczynię na rzecz państwa totalitarnego oraz jej zaangażowaniem i świadomością uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa. W kontekście powyżej przedstawionych ustaleń organu, argumenty zawarte w uzasadnieniu rozpatrywanego wniosku strony organ uznał za bezprzedmiotowe.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi I.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca zarzuciła:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że: 1) przesłankami formalnymi do zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia, podczas gdy organ w celu zastosowania powyższego przepisu powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a określeniu tego służą kryteria pomocnicze tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, 2) tylko zaistnienie łącznie dwóch kryteriów określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej tj. krótkotrwałości służby i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w szczególności z narażeniem życia umożliwia zastosowanie tego przepisu, podczas wystarczające jest by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", 3) pojęcie "w szczególności narażenie życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne zastępstwo pełnienia służby i powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia odnoszą się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych, 4) o "służbie na rzecz totalitarnego państwa" decyduje formalna przynależność do struktur wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej formacjach, a nie faktycznie wykonywane czynności,

2. naruszenie przepisów postępowania, art. 7, art. 77§1, art. 80 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności: 1) dokonania oceny spełnienia przez nią kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia" rozumianych przez organ jako kwalifikowane

narażenie, w sytuacji gdy organ wskazuje, że jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, podając że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez nią obowiązków, 2) dokonania oceny przesłanek, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej bez zbadania, czy służba skarżącej charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że nie można się zgodzić z organem w zakresie tego, że zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest możliwe tylko w sytuacji, gdy zostaną spełnione przesłanki formalne tj. krótkotrwałość służby oraz rzetelne wykonywanie obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, a także w razie zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skarżąca odwołała się do wyroku NSA z dnia 31 marca 2022 r., sygn. III OSK 991/21. Podniosła, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Wskazała, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego" określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności, w tym także na podstawie indywidulanych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Konsekwentnie sama służba w określonym organie bezpieczeństwa państwa nie może być uznana za niemal jedyne kryterium różnicujące wysokość emerytur lub rentowych uprawnień, jeżeli w konkretnej sprawi nie ujawniono dowodów działalności skarżącego, skierowanej przeciwko podstawowym wolnościom i prawom człowieka, którą ustawa dezubekizacyjna przyjmuje w stosunku do każdego zatrudnionego w służbach bezpieczeństwa państwa. Odpowiedzialności osoby nie można bowiem odrywać od jej

indywidualnych czynów w czasie PRL, ale nie ma odpowiedzialności zbiorowej. Takie stanowisko co prawda wyraził Sąd Najwyższy z wyroku z dnia 16 września 2020 r., sygn. III UZP 1/20, ale może stanowić punkt odniesienia w niniejszej sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że nie pełniła służby na rzecz państwa totalitarnego. Oświadczyła, że jej praca sprowadzała się głównie do odsłuchiwania nagrań z taśm podsłuchowych z pomieszczeń i później z telefonów, przepisywania stenogramów, przy czym najczęściej opracowywałam materiały z technik operacyjnych, pozyskanych z Zakładu Karnego w W.- zawierające zapisy rozmów osadzonych. W związku z tym charakter świadczonej pracy w żadnej mierze nie wskazuje na to, że była w jakikolwiek sposób związana w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Podniosła m.in., że w trakcie pełnienia służby była wielokrotnie odznaczana za wzorowe wypełnianie obowiązków, a przynależność do struktur wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej miała jedynie charakter formalny, dlatego w zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wymieniony w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Nadmieniła, że została uhonorowana za długoletnią służbę postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Lecha Kaczyńskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. Wniosek o nadanie tejże nagrody z dnia [...] marca 2009 r. został szczegółowo umotywowany oraz zawiera charakterystyka przebiegu służby skarżącej, która wielokrotnie otrzymywała nagrody pieniężne Komendanta Wojewódzkiego Policji, Komendanta Głównego Policji oraz Ministra Spraw Wewnętrznych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zastosował się w sprawie niniejszej do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2752/19 co do charakteru informacji o przebiegu służby sporządzonej przez IPN i wskazań Sądu w tym zakresie. Organ dokonał bowiem oceny tego dowodu w postępowaniu administracyjnym. Minister przyjął, że służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego trwała krócej niż wskazano w informacji IPN, albowiem 5 lat , 2 miesiące i 15 dni, a nie 5 lat 10 miesięcy i 15 dni. Organ uwzględnił zatem okres przebywania na urlopie wychowawczym przez skarżącą jako okres, w którym służba nie była pełniona na rzecz państwa totalitarnego. Organ wziął też pod uwagę i dokonał ustaleń w związku z orzeczeniem WKL z dnia [...] sierpnia 2014 r., która zakwalifikowała skarżącą do trzeciej grupy inwalidzkiej w zw. ze służbą. Minister stwierdził też, że nie neguje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez stronę po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Odnosząc się do stwierdzenia Sądu, że Minister nie wyjaśnił dlaczego przyznane skarżącej liczne awanse i nagrody, w tym Srebrny Medal za Długoletnią Służbę nie kwalifikują się jako okoliczności wyróżniające ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, zauważyć należy, iż organ wskazał w zaskarżonej decyzji, że osiągnięcia strony zasługują w pełni na uznanie i szacunek, jednak nie mają kluczowego znaczenia w sprawie wobec braku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", związanego z długością okresu służby pełnionej na rzecz państwa totalitarnego oraz jej zaangażowaniem i świadomością uczestnictwa w strukturach SB. Także zatem i w tym zakresie organ uwzględnił wskazania Sądu.

Powyższe nie zmienia jednakże ustalenia Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę co do tego, że ocena organu w zakresie zaistnienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku jest oceną dowolną, a zatem naruszającą art. 80 k.p.a.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji,

w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c,

art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 powołanej ustawy w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia (v. wyrok NSA z dnia z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 orzeczenia.nsa.gov.pl). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał się w zaskarżonej decyzji m.in. na ten wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".

Podkreślenia wymaga, że przyjęcie przez organ, że w sprawie tej nie występuje element krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego, której to oceny Sąd nie kwestionuje, nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej (v. wyrok NSA dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W istocie służba przez okres ponad 5 lat na rzecz państwa totalitarnego nie stanowi okresu krótkotrwałego ani w ujęciu bezwzględnym ani proporcjonalnym, tj. w odniesieniu do całego okresu służby, tj. 26 lat, 5 miesięcy i 11 dni.

Na gruncie tej sprawy wskazania wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała

się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą

się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma –

z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu." (v. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można zgodzić się tym samym z organem, który w zaskarżonej decyzji wskazał, że "aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie" (str. 12 zaskarżonej decyzji). Minister wprost wskazał, że "W rozpatrywanym stanie faktycznym przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku Pani I.K. nie została spełniona, tym samym sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do ww. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej" (str. 12 zaskarżonej decyzji).

Zasadnie przy tym organ nie kwestionował w sprawie spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W sprawie zostało jednoznacznie wykazane, że skarżąca po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki.

Jednocześnie Minister odwołując się w zaskarżonej decyzji do przywołanego już wyżej wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 wskazał, że kluczowe znaczenie w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinno stanowić również ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

W odniesieniu do powyższego dodatkowego wskazania wymaga, że w powołanym wyroku wskazano, iż: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem »służby na rzecz totalitarnego państwa« jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego."

Minister w sprawie niniejszej stwierdził, że wnioskodawczyni utożsamiała się z ustrojem totalitarnym (przynależała do ZSMP), a nadto nie była pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania, co uniemożliwia stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem.

Twierdzenie to organ oparł na wskazaniu czym zajmował się Pion "[...]" ([...]) SB, gdzie skarżąca zajmowała stanowisko referenta Wydziału "[...]", a następnie referenta techniki operacyjnej Wydział "[...]", a także opiniach służbowych o wzorowym wywiązywaniu się z obowiązków służbowych.

Odnosząc się do powyższego podnieść należy, że przynależność do ZSMP nie stanowi podstawy do odmowy zakwalifikowania sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Nadto, organ stwierdził, że skarżąca nie była pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania. Skarżąca twierdzi natomiast w skardze, że jej praca "sprowadzała się głównie do odsłuchiwania nagrań taśm podsłuchowych z pomieszczeń i później z telefonów, przepisywania stenogramów (...). Podała, że najczęściej opracowywała "materiały z technik operacyjnych, pozyskanych z Zakładu Karnego w W. – zawierające zapisy rozmów osadzonych."

W nadesłanych przez organ aktach (karta nr 69 akt administracyjnych) znajduje się zapis w opinii służbowej z 1987-11-[...], że wymieniona "(...) zatrudniona jest głównie przy odtwarzaniu materiałów pochodzących ze środków t.o. (...).

Organ nie dokonał w sprawie pełnej analizy służby skarżącej na rzecz państwa totalitarnego, a zatem nie rozpatrzył wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego, czym naruszył art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji nie ma ocen organu co konkretnych działań czy czynów skarżącej w toku służby. Twierdzenie o zaangażowaniu w realizację zadań na rzecz państwa totalitarnego organ oparł zasadniczo na zadaniach Pionu "[...]". Oceny organu wymaga natomiast, czy służba skarżącej (konkretne działania) charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Samo powołanie zadań Pionu "[...]" nie daje podstaw do stwierdzenia, że sprawy skarżącej nie można kwalifikować jako szczególnie uzasadnionego przypadku, tym bardziej, że skarżąca podnosi, że charakter świadczonej przez nią pracy nie wskazuje, że była związana z realizacją zadań i funkcji państwa totalitarnego.

NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, wyjaśnił, że "unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego".

Organ w zaskarżonej decyzji wskazał tymczasem, poza zadaniami Pionu "[...]" - podnosząc kwestię utożsamiania się wnioskodawcy z poprzednim systemem - m.in., że skarżąca nie podjęła działań zmierzających do przeniesienia jej z etatu SB, zakończenie okresu służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jej woli, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie dokonał w przedmiotowej sprawie pełnej i wszechstronnej oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". W związku z powyższym zaskarżoną decyzję uznać należało za dowolną, a zatem wydaną z naruszeniem art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu

art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W szczególności organ rzetelnie przeanalizuje zgromadzoną w sprawie dokumentację i stwierdzi, czy służba skarżącej (w tym wskazywane przez skarżącą odsłuchiwanie nagrań z taśm podsłuchowych z pomieszczeń, z telefonów, przepisywanie stenogramów) była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. Wyrażając ocenę organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącej na rzecz państwa totalitarnego, postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Wnikliwa ocena całego materiału dowodowego dotyczącego służby na rzecz państwa totalitarnego, w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki a nie inny sposób. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ podejmie stosowną decyzję.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a w zw. art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w wyroku.