Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA 222/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Antoni Hanusz (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu w dniu 15.06.2004 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nadmiernie pobranych dotacji na inwestycje strukturalne oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2002 r. [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. [...] ustalającą dla Spółdzielni Mieszkaniowej w S. kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości [...] zł.

Jak wynika akt postępowania administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 1996 r. w sprawie trybu i terminów refundowania spółdzielniom mieszkaniowym i gminom środków własnych wydatkowanych na inwestycje infrastrukturalne określone w umowach zawartych przed dniem 27 maja 1990 r. (Dz.U. Nr 49, poz. 213) wystąpiła o refundację wydatków ze środków własnych w kwocie [...] zł. Kwotę tę Spółdzielnia otrzymała w częściach w latach 1996-2000.

W dniach 27 marca-22 maja 2001 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim została przeprowadzona przez Urząd Kontroli Skarbowej w K. kontrola skarbowa. W trakcie tej kontroli ustalono, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. nieprawidłowo wykazała wysokość kwoty refundacji środków własnych. Urząd Kontroli Skarbowej stwierdził, iż Spółdzielnia nie uzyskała oddzielnego kredytu na realizację inwestycji infrastrukturalnych a finansowała je z kredytu udzielonego na finansowanie całej inwestycji mieszkaniowej. Sama Spółdzielnia dokonała obliczenia udziału inwestycji infrastrukturalnych w poniesionych kosztach ogółem w wysokości 12,442 %. Taki udział kosztów realizacji inwestycji infrastrukturalnych w kosztach ogółem nie jest ani w protokole kontroli, ani w decyzjach Wojewody i Ministra kwestionowany. Zgodnie z tym wskaźnikiem procentowym koszt realizacji inwestycji infrastrukturalnej, która podlega refundacji wynosi [...] zł.

W oparciu o wyniki kontroli Wojewoda [...]w dniu [...]czerwca 2002 r. wydał decyzję, w której ustalił kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości [...] zł. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, o której mowa, kwota ta została obliczona jako różnica między kwotą wykazaną niewłaściwie przez Spółdzielnię we wniosku o refundację a kwotą refundacji we właściwej wysokości.

Od decyzji tej Spółdzielnia złożyła odwołanie do Ministra Finansów wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania. Decyzji, o której mowa Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji oraz art. 6 i 7 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (KPA) które zobowiązują organy do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, naruszenie art. 107 § 1 KPA polegające na braku uzasadnienia faktycznego a zwłaszcza prawnego decyzji oraz rażące naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej i ustawy o finansach publicznych.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni w dniu [...] października 2002 r. Minister Finansów wydał decyzję utrzymującą, wg jej sentencji, w mocy decyzję Wojewody [...]. W istocie jednak decyzja organu II instancji ma treść nieco inną niż decyzja organu I instancji. Minister bowiem w sentencji decyzji stwierdził, iż utrzymuje w mocy decyzję Wojewody zobowiązującą Spółdzielnię w S. do zwrotu nadmiernie pobranej dotacji łącznie z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia 22 maja 2001 r. Jest to data przedstawienia Spółdzielni protokołu kontroli skarbowej. W istocie więc decyzja Ministra Finansów zmienia decyzję Wojewody na niekorzyść odwołującej się strony, uzupełniając ją o odsetki. Należy jednak zauważyć, iż w postępowaniu administracyjnym nie ma ogólnego zakazu reformationis in peius. Ponadto, zgodnie z mającymi zastosowanie w odniesieniu do zwracanych dotacji, przepisów Ordynacji podatkowej od kwot podlegających zwrotowi dotacji, jak od kwot zaległości podatkowych, pobiera się odsetki za zwłokę. Stanowią one należność budżetu powstającą z mocy prawa a ich wysokość powinna obliczyć strona i wpłacić je wraz wpłatą dotacji (zaległości podatkowej).

Decyzja Ministra Finansów została przez Spółdzielnię zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze Spółdzielnia podniosła takie same zarzuty, jak w odwołaniu od decyzji Wojewody, tj. naruszenie art. 2 Konstytucji oraz art. 6 i 7 KPA które zobowiązują organy do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, naruszenie art. 107 § 1 KPA polegające na braku uzasadnienia faktycznego a zwłaszcza prawnego decyzji oraz rażące naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej i ustawy o finansach publicznych. Zdaniem bowiem Spółdzielni skoro nie obowiązuje już rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 1996 r. w sprawie trybu i terminów refundowania spółdzielniom mieszkaniowym i gminom środków własnych wydatkowanych na inwestycje infrastrukturalne określone w umowach zawartych przed dniem 27 maja 1990 r. to brak jest jakichkolwiek podstaw żądania zwrotu refundacji. Ponadto Spółdzielnia twierdzi, iż refundacja nie miała charakteru dotacji stąd nie jest możliwe występowanie z żądaniem zwrotu na podstawie art. 93 ustawy o finansach publicznych. Nie można także, wg Spółdzielni, utożsamiać refundacji z zobowiązaniem podatkowym i dlatego niedopuszczalne jest stosowanie w sprawie przepisów Ordynacji podatkowej. Zwrot refundacji nie jest zasadny, zdaniem Spółdzielni, także dlatego, że Wojewoda [...] zweryfikował wniosek Spółdzielni i wypłacił wnioskowaną przez Spółdzielnię kwotę. Poza tym Spółdzielnia w skardze zarzuca organom podatkowym, a zwłaszcza Wojewodzie, szereg nieprawidłowości proceduralnych, jakie miały miejsce jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego przez Wojewodę.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi, decyzja ta nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej Spółdzielni, iż nie istnieje obowiązek zwrotu przyznanej i wypłaconej Spółdzielni kwoty refundacji ponieważ Wojewoda [...] zatwierdził wniosek Spółdzielni o udzielenie refundacji oraz pismem z dnia [...] października 1996 r. przyznał Jej tytułem tejże refundacji kwotę [...] zł, a następnie wypłacał tę kwotę w l. 1996-2000. Zgodnie z przepisem § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 1996 r. w sprawie trybu i terminów refundowania spółdzielniom mieszkaniowym i gminom środków własnych wydatkowanych na inwestycje infrastrukturalne określone w umowach zawartych przed dniem 27 maja 1990 r. wojewoda miał obowiązek weryfikacji wniosków o refundacje składane przez uprawnione podmioty, nie oznacza to jednak, iż w razie stwierdzenia niezasadności wniosku niedopuszczalne jest dochodzenie zwrotu nienależnie otrzymanych kwot.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej Spółdzielni refundacja wydatków na inwestycje infrastrukturalne, o której mowa w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 1996 r. dokonywana była z budżetu państwa w trybie dotacji celowej. Nie jest prawdziwe zawarte w skardze twierdzenie Spółdzielni, iż dotacje nie są udzielane spółdzielniom mieszkaniowym a jedynie jednostkom sektora finansów publicznych i dlatego właśnie refundacja nie może być uznana za dotację. Dotacje są to bowiem wydatki budżetowe mające charakter jednostronnego świadczenia na rzecz osób prawnych i jednostek nie posiadających osobowości prawnej, których wydatki nie są objęte budżetem, z którego udzielane są dotacje (por. Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg, Organizacja i funkcjonowanie sektora publicznego w Polsce, Warszawa 1996, s.48). Może zatem o dotacje ubiegać się także spółdzielnia mieszkaniowa, o ile zachodzą określone prawem przesłanki. Dotacje dla jednostek nie zaliczanych do sektora finansów publicznych, jako rodzaj wydatku budżetowego, przewidują m.in. w §§ 258, 263, 283 i 623 przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych oraz przychodów i rozchodów (Dz.U. Nr 68, poz. 634 ze zm.). W identyczny sposób dotacje, o których mowa przewidywało nie obowiązujące już rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2000 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych oraz przychodów i rozchodów (Dz.U. Nr 59, poz. 688 ze zm.). Wcześniej zaś odpowiednie dotacje dla podmiotów gospodarczych przewidziane były w §§ 9619 i 9620 rozporządzenia Ministra Finansów dnia 18 kwietnia 1991 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych oraz przychodów i rozchodów (Dz.U. Nr 39, poz. 169 ze zm.).

Dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub nadmiernie pobrane podlegają zwrotowi. W obowiązującym stanie prawnym dotacje nadmiernie pobrane z budżetu państwa podlegają zwrotowi do tego budżetu na podstawie przepisu art. 93 ustawy z dni 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr, 15, poz. 148 ze zm.). Do końca 1998 r. obowiązek, o którym mowa wynikał z przepisu art. 42 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (tekst jedn. Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.) Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółdzielni, uchylenie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 1996 r. w sprawie trybu i terminów refundowania spółdzielniom mieszkaniowym i gminom środków własnych wydatkowanych na inwestycje infrastrukturalne określone w umowach zawartych przed dniem 27 maja 1990 r. nie ma w tym zakresie znaczenia.

Do zwrotu nadmiernie pobranej dotacji, jako niepodatkowej należności budżetowej, stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) zatytułowanego "Zobowiązania podatkowe". Wynika to z przepisu art. 2 § 2 tej ustawy. Zastosowanie przepisów powołanego działu oznacza, iż w razie zaistnienia obowiązku zwrotu dotacji, który nie został wykonany przez podmiot otrzymujący dotację w odpowiednim terminie, właściwy organ powinien wydać decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu. Oparcie decyzji w sprawie zwrotu dotacji na przepisach art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej i art. 93 ustawy o finansach publicznych nie oznacza więc, jak to sugeruje skarżąca Spółdzielnia, dualistycznej kwalifikacji prawnej dotacji.

Organy dopuściły się wprawdzie przy wydawaniu decyzji naruszenia przepisów postępowania. Wadliwie także Wojewoda [...] użył w sentencji decyzji słowa "ustalam" zamiast "określam". Naruszenia te nie miały jednak znaczenia dla treści rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą Spółdzielnię istotnych naruszeń przepisów postępowania dokonanych przed wszczęciem postępowania prowadzącego do wydania decyzji o zwrocie dotacji w I instancji należy stwierdzić, iż Sąd nie może zajmować się, na podstawie rozpatrywanej skargi, działaniami organów administracji, jakie miały miejsce przed wszczęciem postępowania przez organ I instancji tj. Wojewodę [...].

Mając na uwadze powyższe ustalenia należy stwierdzić, iż brak jest ustawowych przesłanek do uwzględnienia skargi w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).