Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 940/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H.U. , ZJ i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej J.K kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 12 stycznia 2016 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 26.02.2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (będącego w zabudowie bliźniaczej) z przeznaczeniem na cele mieszkalno-garażowe na działkach nr [....] i [....] obr. [....] przy ul. [....] w K".

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 oraz art. 104 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, póz. 267 z późn. zm.), dalej jako k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 26.02.2013 r., po rozpoznaniu wniosku Pana M.K., reprezentowanego przez pełnomocnika, wydana została decyzja Nr [....] ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (będącego w zabudowie bliźniaczej) z przeznaczeniem na cele mieszkalno-garażowe na działkach nr [....] i [....] obr. [....] przy ul. [....] w K". Wobec niezaskarżenia niniejszej decyzji w terminie i trybie ustawowo przewidzianym stała się ona ostateczna.

Powyższa decyzja z dnia 12 stycznia 2016 r. została wydana po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, zainicjowanego wnioskiem K.W. z uwagi na pominięcie jej, jako strony w w/w postępowaniu co stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a, tj. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Wnioskodawczyni podniosła, iż postanowieniem sądu nabyła prawo własności do części nieruchomości przy ul. [....] , stanowiącego działkę nr [....] obr. [....] , bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Jako dowód przedłożyła kserokopię prawomocnego postanowienia wstępnego z dnia [...] .02.2013 r. Sądu Rejonowego dla [....] w K. Wydział I Cywilny o sygn. [...] , z którego wynika, iż 1/2 nieruchomości położonej przy ul. [....] w K. , składająca się z działki nr [....] obr. [....] , dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [....] wchodzi w skład majątku wspólnego K.W. i Z.W. Pismem z dnia 31.01.2014 r. poinformowała, że o wydaniu przedmiotowej decyzji WZ dowiedziała się w dniu 08.12.2013 r. W związku z powyższym, termin określonym w art. 148 § 2 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany. Następnie postanowieniem z dnia 14 lutego 2014 r. organ wznowił postępowanie w sprawie.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 5 marca 2014 r. znak: [....] odmówił uchylenia decyzji WZ Nr [....] z dnia 26.02.2013 r., uznając, iż brak udziału w przedmiotowym postępowaniu przez wnioskującą o wznowienie postępowania był przez nią zawiniony. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. znak: [....] w wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji uchyliło w całości decyzję organu z dnia 05.03.2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania wniosku K.W. z dnia 18.12.2013 r. w oparciu o przesłankę określoną w art.145 § 1 pkt. 4 k.p.a, tj. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 06.08.2014 r. Nr [....] odmówił uchylenia decyzji [....] z dnia 26.02.2013 r. Powyższe rozstrzygniecie zostało oparte na ustaleniu, iż K.W. nie brała udziału w postępowaniu, niemniej stało się tak z jej winy. Wskazano, że K.W. , wywodzi swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu z faktu bycia współwłaścicielem części nieruchomości przy ul. [....] , stanowiącej działkę nr [....] obr. [....] , a z uwagi na fakt, iż ww. nieruchomość bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, znajdujący się na działce nr [....] budynek mieszkalny bezpośrednio przylega do budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [....] , dla którego przedmiotową decyzją WZ Nr [....] ustalono warunki zabudowy w zakresie jego rozbudowy i przebudowy z przeznaczeniem na cele mieszkalno-garażowe, mając na względzie zakres zamierzenia inwestycyjnego oraz usytuowanie działki nr [....] w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości nr [....] stanowiącej teren przedmiotowej inwestycji, bezspornym jest, że współwłaścicielom działki nr [....] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji WZ. Natomiast podkreślono, iż nie uznanie K.W. za stronę przedmiotowego postępowania i brak jej udziału w postępowaniu, zakończonym wydaniem ww. decyzji WZ, wynikał z faktu, iż nie była ona ujawniona, jako właścicielka działki nr [....] ani w ewidencji gruntów przedmiotowej nieruchomości, ani w księdze wieczystej nr [....] prowadzonej dla tej nieruchomości. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż na podstawie treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [....] ustalono, iż jako współwłaściciel ww. nieruchomości został ujawniony wyłącznie mąż K.W. – Z.W. , zaś jako dokumenty stanowiące podstawę nabycia udziału w ww. nieruchomości wpisana została umowa sprzedaży z [...] .11.1965, nr Repertorium [....] oraz umowa przenosząca własność z dnia [...] .12.1965 r., nr Repertorium [....] . Organ wyjaśnił, że wnioskująca o wznowienie postępowania jako dowód na okoliczność posiadania tytułu prawnego do części nieruchomości nr [....] , przedłożyła kserokopię prawomocnego postanowienia wstępnego z dnia [...].02.2013 r. Sądu Rejonowego dla [....] w K. Wydział I Cywilny o sygn. [...], z którego wynika, iż 1/2 nieruchomości położonej przy ul. [....] w K. , składająca się z działki nr [....] obr. [....] , dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [....] wchodzi w skład majątku wspólnego K.W. i Z.W. , co w ocenie organu potwierdza, iż K.W. w czasie prowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Nr [....] z dnia 26.02.2013 r. była współwłaścicielem działki nr [....]i w związku z tym winien przysługiwać jej przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji. Organ wskazał jednakże, że K.W. nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku ujawnienia swojego prawa do części nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, a w konsekwencji czego K.W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [....] z dnia 26.02.2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (będącego w zabudowie bliźniaczej') z przeznaczeniem na cele mieszkalno-garażowe na działkach nr [....] i [....] obr. [....] przy ul. [....] w K." z własnej winy. Organ administracyjny bowiem nie miał i nie mógł mieć wiedzy o przysługującym jej prawie własności ww. nieruchomości, zaś ciężar wykazania prawa własności spoczywał wyłącznie na wnioskującej o wznowienie.

Następnie wobec wniesienia odwołania przez K.W. , J.K. i Z.J. od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 04.03.2015 r., znak: [....] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż podtrzymuje stanowisko zajęte przez Kolegium w poprzednio wydanej decyzji z dnia 28.04.2014r., [....], w której to decyzji organ w zasadzie przesądził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można przyjąć, iż brak udziału K.W. w postępowaniu był przez nią zawiniony. Organ podkreślił, że skoro na podstawie umowy z 1965 r. przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości, do księgi wieczystej został wpisany wyłącznie Z.W. , to nie można automatycznie przyjąć, że od momentu zawarcia tej umowy również K.W. była współwłaścicielką tej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość mogła bowiem zostać nabyta za środki pochodzące z majątku odrębnego Z.W. Sąd też w takiej sytuacji należy w ocenie organu odwoławczego stwierdzić, że dopiero postanowienie sądowe z dnia [...] lutego 2013 r. w istocie przesądziło o prawach K.W. do przedmiotowej nieruchomości jako wchodzącej w skład majątku wspólnego, tym samym pozwalając na dokonanie stosownych wpisów w księdze wieczystej.

Po raz kolejny rozpoznając sprawę z wniosku K.W. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Nr [....] z dnia 26.02.2013 r., Prezydent Miasta K. decyzją Nr [....] z dnia 29.05.2015 r. wydaną na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji WZ. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia postępowania, tj. brak udziału w postępowaniu strony bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 ), nie została spełniona, na skutek stwierdzenia braku wady postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a organ prowadzący postępowanie wznowieniowe był zobowiązany do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej.

Następnie decyzją z dnia 20.07.2015 r., znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję tut. organu z dnia 29.05.2015 r. wyłącznie z uwagi na naruszenie zasady czynnego udziału stron postępowania, poprzez skierowanie decyzji do osoby zmarłej — Pana A.S.

Prezydent Miasta K. po ustalaniu następców prawnych zmarłej strony postępowania, rozpatrując ponownie wniosek K.W. , w przedmiocie wznowienia postępowania, po trzykrotnym uchyleniu poprzednio zapadłych w sprawie rozstrzygnięć przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej będącej przedmiotem wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że kwestią sporną na jej gruncie jest okoliczność istnienia lub braku winy wnioskodawczyni, jeśli chodzi o brak jej udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji wskazał, że wprawdzie SKO w K. , uchylając kolejne zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, wyrażało pogląd, że nie może być mowy o stwierdzeniu, że K.W. nie brała udziału w postępowaniu z własnej winy, przedstawiając szereg argumentów za tym stanowiskiem, jednak stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie wiąże organu I instancji, który ma prawo do własnej oceny prawnej okoliczności niniejszej spawy. Organ I instancji stwierdził, że K.W. nie brała udziału w postępowaniu będącym obecnie przedmiotem wznowienia z własnej winy, to wyłącznie na niej spoczywał bowiem obowiązek ujawnienia swojego prawa do nieruchomości w księdze wieczystej, którego to obowiązku nie dopełniła. Organ I instancji nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem wyrażonym w decyzjach SKO, że dopiero na mocy postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego dla [....] w K. z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...] przesądzone zostało prawo K.W. do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji w przedmiotowej sprawie. Postanowienie to miało wyłącznie charakter deklaratoryjny, a w toku postępowania organ ustalił, że nieruchomość ta nie została nabyta przez byłego męża K.W. z jego majątku osobistego, a z majątku wspólnego. Mając na uwadze powyższe, organ orzekł o odmowie uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej.

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wniosły K.W. i J.K. W uzasadnieniu podkreśliły, że brak udziału K.W. w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej na wstępie nie wynikał z jej winy, co zresztą podkreślało SKO w K. w kolejnych wydawanych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięciach. W odwołaniu podkreślono, że K.W. nie mogła wcześniej złożyć wniosku o uzgodnienie stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ponieważ nie miała świadomości, że ma takie prawo, a to na skutek zachowania jej męża, akcentującego, że cały majątek małżonków należy wyłącznie do niego i zastraszającego żonę, a po drugie z uwagi na fakt, że nie posiadała żadnych dokumentów, które mogłaby przedłożyć w sądzie na dowód, że nieruchomość należy również do niej. Na potwierdzenie powyższego do odwołania załączono kserokopię wyroku Sądu Okręgowego w K. w sprawie o sygn. [...] oddalającego apelację od postanowienia wstępnego [...], w którym to wyroku podkreślano, że K.W. nie była dopuszczana do żadnych małżeńskich spraw majątkowych, była przez męża zastraszana, a jej rola ograniczała się do roli gospodyni i matki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia z dnia 16 czerwca 2016 r. znak: [....] po rozpatrzeniu odwołania K.W. i J.K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 12 stycznia 2016 r. nr [....] odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta K. ustalającej na wniosek M.K. , działającego przez pełnomocnika warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (będącego w zabudowie bliźniaczej) z przeznaczeniem na cele mieszkalno - garażowe na działkach nr [....] i [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ", utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ streścił przebieg postępowania i wyjaśnił zasady prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia tj. przede wszystkim jego dwuetapowość. Organ wskazał, że materiał dowodowy w sprawie potwierdził zaistnienie przesłanek wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie jak również uznał, że została spełniona przesłanka wznowienia postępowania wskazana we wniosku strony inicjującym postępowanie. Wykazane bowiem zostało, że osoba, która posiadała interes prawny w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie brała w nim udziału bez własnej winy. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawą wznowienia postępowania wskazaną w postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia 14 lutego 2014 r. była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W postanowieniu tym wskazano, że z przedłożonej przez Wnioskodawczynię kserokopii postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego dla [....] Wydz. I Cywilny o sygn. [...] wynika jednoznacznie, że 1/2 nieruchomości położonej przy ul. [....] w K. oznaczonej jako działka nr [....] obr. [....] , dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [....] wchodziła w skład majątku wspólnego małżonków [....] . Kolegium ustaliło także, że wprawdzie aktualnie K. W. nie figuruje już w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jako jej właścicielka, a jedynie jako dysponująca prawem dożywocia, jednak jak wynika z ww. wstępnego postanowienia Sądu, jak również z przedłożonego do akta sprawy wyroku Sądu Rejonowego dla [....] w K. , Wydz. I Cywilny z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. akt [...] w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, zarówno w czasie prowadzenia postępowania będącego aktualnie przedmiotem wznowienia, jak i w dacie wydawania postanowienia o wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie, K.W. była właścicielką nieruchomości obejmującej działkę nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. Z faktu tego wynika jednoznacznie, że K.W. powinna być uznana za stronę zakończonego ostateczną decyzją postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, posiada bowiem tytuł prawny do nieruchomości pozostającej w zasięgu oddziaływania inwestycji. Organ I instancji ustalił, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie miesiąca od dnia dowiedzenia się przez pominiętą w postępowaniu stronę o wydaniu decyzji. Wnioskodawczyni oświadczyła bowiem, że o decyzji dowiedziała się w dniu 8 grudnia 2013 r., a wniosek wpłynął do organu I instancji w dniu 18 grudnia 2013 r.

Materiał dowodowy w sprawie potwierdził zatem zaistnienie przesłanek wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Należy zatem zweryfikować, czy zrealizowana została wskazana we wniosku przesłanka wznowienia postępowania, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W kolejnych rozstrzygnięciach wydawanych w przedmiotowej sprawie organ I instancji konsekwentnie twierdzi, że K.W. nie brała udziału w postępowaniu z własnej winy, to wyłącznie na niej bowiem, jako na współwłaścicielce nieruchomości, ciążył obowiązek ujawnienia swojego prawa do nieruchomości w księdze wieczystej, czego nie uczyniła. Stanowisko to nie może zostać zaaprobowane w świetle aktualnej w doktrynie i orzecznictwie interpretacji przesłanki braku winy, którą statuuje przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazuje się w doktrynie: "Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Nie jest przy tym wymagane, aby winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracyjny" (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2016). Przy analizie omawianej przesłanki akcentowana jest zatem okoliczność, że strona nie dowiedziała się o toczącym się postępowaniu i w związku z tym nie wzięła w nim udziału. Z winą strony mielibyśmy do czynienia natomiast w sytuacji, gdy ta, prawidłowo zawiadomiona o toczącym się postępowaniu, z własnej woli lub z powodu własnego niedbalstwa nie bierze w nim udziału, pomimo, że taki udział jej umożliwiono. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Nie ulega wątpliwości, że K.W. nie brała udziału w postępowaniu, pomimo, że przysługiwał jej w nim status strony. Niekwestionowane jest również, że nie została ona zawiadomiona o toczącym się postępowaniu w związku z czym nie miała o nim wiedzy. Za brak udziału K.W. nie odpowiada organ administracji, nie miał on bowiem możliwości dowiedzenia się, że K.W. przysługuje tytuł prawny do działki nr [....] . Z samego tego faktu nie wynika jednak, że odpowiedzialność za swój brak udziału w postępowaniu ponosi strona. Jak już wykazywano we wcześniejszych rozstrzygnięciach tut. Kolegium zapadłych w przedmiotowej sprawie, K.W. nie miała możliwości wcześniej wnieść o uzgodnienie stanu ujawnionego w księdze wieczystej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym, początkowo bowiem w ogóle nie miała świadomości przysługującego jej prawa, a potem nie dysponowała dokumentami, które pozwoliłyby jej na skuteczne podjęcie takich działań. Pomimo zatem, że rację ma organ I instancji w wywodach dotyczących deklaratoryjnego charakteru wyroku o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, okoliczność ta nie jest decydująca dla przypisania stronie winy w braku udziału w postępowaniu. Istotne jest bowiem co strona faktycznie mogła zrobić, aby sobie ten udział zapewnić. Odpowiedź na tak postawioną kwestię nie może abstrahować od faktu, że nie dysponowała ona żadnymi dowodami na swój tytuł prawny do nieruchomości, w związku z czym właśnie z powodu tych faktycznych ograniczeń nie była w stanie ujawnić swojego prawa w księdze wieczystej. Powyższe przesądza w ocenie Kolegium o tym, że nie ponosi ona winy w swoim braku udziału w postępowaniu, nie wynikał on bowiem z jej celowego czy też świadomego zaniechania, a z okoliczności obiektywnych. Jak z kolei wskazano w innej wypowiedzi doktryny: "Brak udziału strony stanowi przyczynę wznowienia postępowania, o ile nie jest przez tę stronę zawiniony. Chodzi zatem o przypadki, gdy jest on konsekwencją uchybień organu bądź też nastąpił na skutek przeszkód o charakterze obiektywnym" (por. G. Krawiec, Wznowienie ogólnego postępowania administracyjnego, Oficyna Wydawnicza "Humanitas" 2007 r., s. 109; por. także K. Sobieralski, Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, Wyd. Presscom 2009 r., s. 88; wyrok NSA z dnia 13 marca 2002 r., III SA 2415/01, LEX nr 121850; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., IV SA/Wa 1059/10, LEX nr 758668, H. Knysiak - Molczyk (red.). Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer 2015). Podsumowując powyższy wątek, Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka wznowienia postępowania wskazana we wniosku strony inicjującym postępowanie. Wykazane bowiem zostało, że osoba, która posiadała interes prawny w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie brała w nim udziału bez własnej winy.

Równocześnie organ wskazał, że stwierdzenie powyższego obliguje przejście do następnego etapu, to jest do merytorycznego rozpoznania wznawianej sprawy, czego nie uczynił organ I instancji. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy będącej przedmiotem wznowionego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ podniósł, że w niniejszej sprawie istniały wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej "u.p.z.p.", co nie jest kwestionowane. Jak słusznie podał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p., z którego wynika, że wszystkie wymienione tam warunki powinny być spełnione łącznie, tzn. brak spełnienia któregokolwiek z nich wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że stan faktyczny we wznowionej sprawie został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., mgr inż. arch. E.D. , z dnia 10 września 2012 r. Analiza ta zawiera część tekstową i graficzną. W ww. analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na objętym wnioskiem terenie wyznaczono obszar analizowany, zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588 , dalej "Rozporządzenie"). Długość frontu działki wynosi w przedmiotowej sprawie ok. 12 m, stąd też jego trzykrotność nie przekracza wymaganych Rozporządzeniem 50 m, ustalonych tamże jako minimalny promień obszaru analizowanego. Z tego powodu obszar analizowany wyznaczono w promieniu 50 m od granic terenu inwestycji. Ze sporządzonej analizy wynika, że teren inwestycji położony jest w południowo - zachodniej części K. , w obszarze zainwestowanym tkanką miejską o funkcji mieszkaniowej. Obszar analizowany obejmuje rejon ul. [....] i ul. [....] , zabudowany głównie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi i w zabudowie bliźniaczej o zróżnicowanych wysokościach i formach, pochodzących z różnych okresów XX w. Dopełnienie tej zabudowy stanowią budynki garażowe i gospodarcze. Obszar analizowany posiada spadek terenu w kierunku południowym. Wobec dostępności występującej w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, także bliźniaczej, z drogi publicznej ul. [....], przy której położony jest teren inwestycji, niewątpliwie planowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Wskazano działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które spełniają wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Są to działki nr [....][....][....] obr. [....] . Ponadto w przedmiotowej sprawie ustalono, że wnioskowana zabudowa będzie realizowana przede wszystkim na tyłach przedmiotowego budynku. Jednak nieznaczne powiększenie garażu zmieni linię zabudowy od frontu działki. W tym zakresie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w nawiązaniu do budynku sąsiedniego na działce nr [....] , co jest zgodne z przepisem § 4 ust. 1 Rozporządzenia i jako takie nie budzi wątpliwości. Organ wyjaśnił również, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do sumy powierzchni terenu inwestycji został określony w decyzji na poziomie w przedziale 26 % - 37 % w oparciu o przepis § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Autorka analizy podała, że średnia omawianego parametru z obszaru analizowanego wynosi ok. 28%, wskaźnik obecnie generowany przez zabudowę na działce nr [....] wynosi 26%. Do analizy załączona jest tabela zawierająca wartości wskaźnika wyliczone dla poszczególnych zabudowanych działek znajdujących się w tym obszarze. W analizie wyjaśniono, że średni wskaźnik z obszaru nie jest właściwy do kontynuowania na działce przedmiotowej. Po pierwsze bowiem ta zabudowana jest budynkiem bliźniaczym, a takie budynki w obszarze analizowanym generują wyższy od średnich wartości wskaźnik. Po drugie działka ta ma mniejszą powierzchnię niż przeciętnie występująca w obszarze analizowanym. Z tego powodu wnioskowana rozbudowa o 35 m2 spowoduje wzrost wskaźnika do 37%, która to wartość nie przekracza jednak wartości maksymalnych w obszarze analizowanym, które wynoszą 39 - 41%. W ocenie Kolegium przyjęte odstępstwo od ogólnej reguły kształtowania omawianego wskaźnika zostało wyczerpująco i przekonująco uzasadnione w analizie i z niej wynika. Stąd też Kolegium uznało, że twierdzenie o braku negatywnego wpływu na ład przestrzenny w sąsiedztwie terenu inwestycji poprzez przekroczenie średniej wartości wskaźnika z obszaru analizowanego zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze § 6 Rozporządzenia organ wskazał, że szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku na skutek planowanej inwestycji nie ulegnie zmianie. W ramach inwestycji nie jest planowane podniesienie górnej krawędzi elewacji frontowej, z wyjątkiem rozbudowywanego od frontu garażu, którego wysokość, jak wynika z analizy nie przekroczy wysokości kondygnacji piwnicznej, tj. ok. 2,5 m. Z uwagi na lokalizację zasadniczej części inwestycji w głębi działki ustalono również maksymalną dopuszczalną wysokość elewacji tylnej, w przedziale 5 - 6 m. Wyjaśniono, z jakiego powodu nie nawiązano w tym zakresie do wysokości budynku sąsiedniego podając, że spowodowałoby to przekroczenie wysokość budynku frontowego i nadmierne zacienienie budynku sąsiedniego. W tym zakresie ustalone warunki zabudowy również nie budzą zastrzeżeń. Jeśli chodzi natomiast o geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i jej kierunek względem frontu działki oraz układ połaci dachowych), to zgodnie z § 8 Rozporządzenia ustala się ją na podstawie geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Dla przedmiotowej inwestycji ustalono dach płaski, wysokość attyki na poziomie 6 m oraz kąt nachylenia połaci dachowych w przedziale od 0° do 10°. Przyjęte ustalenia nie budzą zastrzeżeń, jak wynika z analizy nawiązują one do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, co jest wystarczające dla ustalenia warunków zabudowy w tym zakresie zgodnie z § 8 Rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze w ocenie organu odwoławczego sporządzona w sprawie analiza jest zgodna z przepisami u.p.z.p. i Rozporządzenia, a wynikające z niej ustalenia co do parametrów i gabarytów planowanej inwestycji są prawidłowe. Stąd też ustalone na jej postawie warunki zabudowy również nie budzą zastrzeżeń.

Organ odwoławczy podniósł również, że organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, ochrony przyrody, powietrza i ochrony przed hałasem. Określono także warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Dodatkowo organ wskazał, że na gruncie materiałów przedmiotowej sprawy wykazane zostało, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ul. [....] . Należy zatem uznać, że wymóg określony w art. 61 ust. l pkt 2 u.p.z.p. został w przedmiotowej sprawie spełniony.

Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że istniejące i planowane uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Do akt sprawy załączono umowy z właściwymi jednostkami na dostawę energii elektrycznej, gazu i wody oraz na odprowadzanie ścieków oraz oświadczenie pełnomocnika inwestora o tym, ze zapotrzebowanie na media generowane przez planowaną inwestycję zaspokojone zostanie z rezerw posiadanych przez przeznaczony do rozbudowy budynek. Z kolei opinia ZIKiT z dnia [...] kwietnia 2012 r. (karta 101) potwierdziła, że istniejące uzbrojenie w zakresie drogi dojazdowej jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazano również sposób obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji (od ul. [....] przez istniejący zjazd).

Reasumując zdaniem organu, kwestionowana we wniosku o wznowienie postępowania ostateczna decyzja o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej na wstępie jest prawidłowa, dlatego też nie ma podstaw do jej uchylenia.

Skargę na powyższą decyzję złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H.U. , Z.J. i J.K.– dalej skarżące. Zarzuty sformułowane w skardze głównie dotyczą kwestii wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość Skarżących, jej wartość i komfort korzystania z niej. Skarżące podniosły, że błędnie ustalono powierzchnię budynku przeznaczonego do rozbudowy przyjmując ją na 81 m2, podczas gdy ma on powierzchnię 82,82 m2. Wskazując, że powierzchnia ta dodatkowo zwiększyła się na skutek docieplenia budynku w 2015 r., a także powierzchnię budynku gospodarczego (4m2) i planowaną powierzchnię części rozbudowywanej, uzyskana powierzchnia zabudowy to 121,82 m2, co stanowi 39,68% powierzchni działki, a zatem wartość wyższą niż ustalona wartość maksymalna powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie Skarżących przyjęcie tak zwiększonego wskaźnika zabudowy jest rażąco dowolne. Na dowód powyższych wywodów przedłożono niepodpisany rysunek obrazujący stopień zainwestowania działki nr [....] , rysunek przedstawiający prawdopodobnie rozkład pomieszczeń w budynku bliźniaczym na działkach nr [....][....] oraz kopię decyzji o podatku od nieruchomości wydaną w stosunku do nieruchomości przy ul. [....], która w ich ocenie ma taką samą powierzchnię bliźniaczego budynku.

Skarżące podały także, że projektowana rozbudowa godzi w ich interes, gdyż obniża funkcjonalność ich nieruchomości. Co innego jest bowiem dobudować taras lub altanę, a co innego drugi dom. Ponadto inwestor świadomie ukrył śmierć Z.W., by nadać bieg sprawie, i pominąć spadkobierców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obniżenia wartości nieruchomości sąsiedniej, a także jej zacienienia, obniżenia komfortu korzystania z niej i jej atrakcyjności na skutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji organ podkreślił, że istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i sama w sobie nie uprawnia do rozpoczęcia prac budowlanych i stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Dopiero na kolejnym etapie związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę weryfikowane jest szczegółowe spełnienie norm technicznych oraz innych wymogów prawa budowlanego (w tym odziaływania na nieruchomości sąsiednie w zakresie dostępu światła). Jeżeli na tym etapie organ architektury budowlanej uzna, że inwestycja nie spełnia prawem wymaganych przesłanek, wówczas decyzja ustalająca warunki zabudowy nie znajdzie kontynuacji w pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy stwierdził również, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe niezależnie od ewentualnego braku zgody innych stron postępowania, nie narusza ona bowiem interesów osób trzecich w tym sensie, że nie powoduje żadnej zmiany w sferze faktycznego zagospodarowania nieruchomości i nie ingeruje w zastane stosunki prawno - rzeczowe w sąsiedztwie inwestycji.

Organ odwoławczy wskazał również, że istnienie bądź brak dobrosąsiedzkich stosunków pomiędzy Skarżącymi a inwestorami nie są okolicznością, która miałaby wpływ na rozstrzygnięcie zapadłe w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego przedstawione w skardze dane dotyczące powierzchni zabudowy na działce nr [....] (teren inwestycji), przedłożone wraz z skargą kopie dokumentów nie świadczą o tym, że ustalenia analizy architektoniczno - urbanistycznej, na której oparł się organ, są niewiarygodne. W szczególności organ stwierdził, że przedłożony szkic powierzchni zabudowy nie ma waloru dokumentu, jest niepodpisany i nie wiadomo, od kogo pochodzi i na jakiej podstawie ustalone zostały wartości tam podane. Szkic nie odnosi się w ogóle do okoliczności związania poszczególnych obiektów z gruntem, co jest istotne w szczególności w stosunku do budynku gospodarczego uwzględnionego w obliczeniach. Zdaniem organu, nie ma podstaw, aby rysunek ten uznać za wiarygodny materiał dowodowy w sprawie. Organ odnosząc się do decyzji o podatku od nieruchomości, uznał, abstrahując od faktu, ze również jest to niepoświadczona za zgodność z oryginałem kopia decyzji, to przede wszystkim nie dotyczy ona nieruchomości obejmującej działkę nr [....] i zabudowę na niej posadowioną. Jest to decyzja skierowana do jednej ze Skarżących, dotyczy zatem nieruchomości obejmującej działkę nr [....] . Natomiast odnośnie kopii projektu budynku, organ wyjaśnił, że jest to tylko fragment projektu budowlanego, a wartości tam wskazane nie muszą znajdować dokładnego odzwierciedlenia w stanie faktycznym, szczególnie, jeśli chodzi o wykazywane przez Skarżące różnice w granicach 2m2. Również ten rysunek stanowi niepoświadczona za zgodność z oryginałem kopię. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że wyliczenia podane w analizie architektoniczne -urbanistycznej są wiarygodne i na nich należało się oprzeć ustalając stan faktyczny przedmiotowej sprawy, jak i poszczególne parametry projektowanej inwestycji.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że organ I instancji ustalał warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie mając świadomości, że Z.W. nie żyje. Stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy krąg stron został ustalony błędnie, za co zresztą nie odpowiadają inwestorzy, jak twierdzą Skarżące. Jednak to właśnie ta okoliczność była powodem wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, wnosiła bowiem o to strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowania. Uchybienie organu I instancji zostało zatem konwalidowane poprzez przeprowadzenie wznowionego postępowania z udziałem wszystkich osób posiadających w niniejszej sprawie interes prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Zanim jednak Sąd przejdzie do okoliczności, które zdecydowały o uwzględnieniu skargi, należy z całą stanowczością wskazać, że błędne było stanowisko Organu I instancji w kwestii tego, że K.W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 26 lutego 2013r. Nr [....] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (będącego w zabudowie bliźniaczej) z przeznaczeniem na cele mieszkalno-garażowe na działkach nr [....] i [....] obr. [....] przy ul. [....] w K." – ze swojej winy. Po pierwsze, rzeczywiście wymieniona K.W. uzyskała dokumenty mogące być podstawą ujawnienia swego prawa własności w udziale 1/2 nieruchomości położonej przy ul. [....] w K. oznaczonej jako działka nr [....] obr. [....] , dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [....] , dopiero z chwilą uprawomocnienia się postanowienia wstępnego z dnia [...] lutego 2013r. sygn. akt [...] , co nastąpiło z dniem zapadnięcia postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] października 2013r. sygn. akt [...] oddalającego apelację od tego postanowienia. Wyrok uzgadniający treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zapadł dopiero w dniu [...] lipca 2014r., sygn. akt [...]. J.K. ( córka [....] ) uzyskała wpis do księgi wieczystej w oparciu o ten wyrok, oraz w oparciu o umowę dożywocia z [....] .11.2014r. sporządzoną przez notariusza S.M. nr rep. [....] . Jak z tego wynika, postanowienie wstępne uprawomocniło się po wydaniu decyzji we wznawianej sprawie. Po drugie, co słusznie podkreśla Organ Odwoławczy, K.W. nie mogła wcześniej zainicjować wskazanego postępowania, czy też, mówiąc ogólnie, dochodzić swych praw do nieruchomości, ze względu na jej trudne stosunki z mężem, fakt bycia zastraszaną przez niego i na skutek tego nie mając świadomości swych praw. Okoliczności te zostały przekonywująco wyjaśnione w motywach postanowienia w sprawie [...] i w tym miejscu wystarczy się do nich odwołać. Wobec tego zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie, gdyż K.W. nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Słusznie też zwraca uwagę SKO, że nie było w tym winy organu I instancji, ale wina organu nie jest przecież przesłanką ustalenia braku winy strony. Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie wszystkie argumenty faktyczne i prawne przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, wobec tego nie ma potrzeby ich powtarzania w tym miejscu. Wymaga zaakcentowania, że przedstawiony pogląd jest wiążący dla organów rozpoznających sprawę ponownie, w tym oczywiście dla organu I instancji

( art. 153 p.p.s.a.).

Podzielić także trzeba wszystkie argumenty dotyczące tego, że kwestie obniżenia wartości nieruchomości sąsiedniej, jej zacienienia, komfortu korzystania z niej i jej atrakcyjności na skutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji nie mogą być przedmiotem badania na etapie ustalenia warunków zabudowy. Jak to bowiem wskazano w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. WSA w Łodzi II SA/Łd 255/11 - LEX nr 1153742: "Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji". Argumentację organu odwoławczego w tym względzie należy zatem podzielić.

Co do kwestii spadkobierców Z.W. , który zmarł w dniu [....] grudnia 2008r., to są nimi bez wątpienia J.K. i A.R. , biorące udział w postępowaniu wznowieniowym, co wynika z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku sygn. akt [...] /k.210 akt/.

Skarga zawiera nadto zarzuty meritum w zakresie sprawy ponownie rozpoznanej w wyniku wznowienia, dotyczące istoty postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jaką jest ocena analizy urbanistyczno – architektonicznej. Skarga zarzuca, że źle (jako zaniżona) została w owej analizie wskazana powierzchnia zabudowy dotychczasowa, a wobec tego przyjęto błędną powierzchnię nowej zabudowy (doliczając powierzchnię rozbudowywaną do dotychczasowej). Przy prawidłowym obliczeniu ten wskaźnik zbliża się do wartości maksymalnych, wyznaczonych w obszarze analizowanym w przedziale 39-41 %, co nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Chcąc odnieść się do tego zagadnienia, Sąd Administracyjny natrafił jednak na przeszkodę proceduralną, która sprawia, że nie jest to obecnie możliwe i celowe. Mianowicie, jak to zresztą wskazało SKO w uzasadnieniu swej decyzji, kwestie związane z badaniem meritum sprawy nie były w ogóle przedmiotem rozpoznania organu I instancji, który stał na stanowisku, że ze względu na niespełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. brak ku temu podstaw. W ocenie organu odwoławczego ( i Sądu) jest inaczej, niemniej jednak z uwagi na brak związania organu I instancji poglądami prawnymi organu odwoławczego przy wydaniu decyzji kasatoryjnej, Organ I instancji po kolejnych uchyleniach decyzji trwał przy swoim. To sprawiło, że organ II instancji sięgnął do meritum sprawy, rozpoznając sprawę wznowioną. Niemniej spowodowało to w efekcie sytuację, w której sprawa wznowiona po raz pierwszy została rozpoznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Taka sytuacja jest sprzeczna z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, która w art. 15 k.p.a. statuuje zasadę dwuinstancyjności. Należy wobec tego krótko przypomnieć, co ona oznacza. Otóż "Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej (por. decyzja SKO we Wrocławiu z dnia 29 września 2003 r., SKO 4142/23/03, OwSS 2004, nr 1, poz. 7, w której stwierdzono, że "istota dwuinstancyjności polega nie tylko na wydaniu dwóch decyzji w sprawie przez organy obu instancji [o ile strona wniesie odwołanie], ale też – a może przede wszystkim – na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronie umożliwiono udział"; zob. też wyroki WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1024/13, LEX nr 1406972, oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 13/13, LEX nr 1325761; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1147/10, LEX nr 1083547)" – tak Hanna Knysiak – Molczyk w Komentarzu do art. 15 k.p.a., Lex/el. Ta sama Autorka dalej cytuje orzeczenia sadów administracyjnych, jak następuje: "Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji, tj. nie może wchodzić w rolę organu załatwiającego sprawę administracyjną, ponieważ naruszyłby w ten sposób prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2086/10, LEX nr 1149301). Jeśli organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, organ odwoławczy nie może wydać decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2, gdyż w takiej sytuacji decyzja organu odwoławczego byłaby jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Takie rozstrzygnięcie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., I OSK 904/10, LEX nr 1081076, oraz z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 613/10, LEX nr 1070866). Naruszenie zasady dwuinstancyjności stanowiłoby także podjęcie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji podjął decyzję bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 314/10, LEX nr 745212; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r., I SA/Wa 819/09, LEX nr 579684)".

Dodać jeszcze należy, że, jak to trafnie ujęto w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r.( VII SA/Wa 1896/10, LEX nr 954387) – "Zasada dwuinstancyjności obowiązuje nie tylko w postępowaniu zwyczajnym, lecz również w postępowaniach nadzwyczajnych, zmierzających do weryfikacji decyzji ostatecznych". Oznacza to, że ma jak najbardziej zastosowanie w niniejszym postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia postępowania.

Na tle powyższego stwierdzić należy, że, jak to już wskazano, sprawa została w zakresie wznowionym rozpoznana tylko raz, przez organ odwoławczy. Taka sytuacja oznacza, że Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, zastępowałby niejako organ II instancji, działając jak druga instancja. Z punktu widzenia wyżej przedstawionych zasad jest to nie do zaakceptowania, gdyż doszłoby do pozbawienia strony jednej instancji. Dodatkowo specyfika meritum sprawy, czyli ustalenia warunków zabudowy, wyklucza taką sytuację niezależnie od powyższych argumentów natury zasadniczej. Albowiem, jak to trafnie wywiedziono w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 12 lutego 2015 r. II SA/Sz 1105/14, LEX nr 1650681: "Organ nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy, lecz musi oprzeć się w tym zakresie na wynikach sporządzonej przez osobę uprawnioną analizy. W przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.)". Nadto rozpoznanie sprawy ponownie w warunkach wznowienia musi prowadzić do rozważenia aktualności analizy. Jak to wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 26 marca 2013 r. II SA/Kr 109/13, LEX nr 1340302, "Wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga m.in. uprzedniego sporządzenia analizy i projektu takiej decyzji przez osobę do tego uprawnioną (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Zatem ustalenie stanu faktycznego sprawy w postępowaniu wznowieniowym wymaga przynajmniej ustalenia czy w obszarze objętym uprzednią analizą nastąpiła zmiana zabudowy, czy też nie. Jeżeli nie nastąpiły żadne zmiany to dopuszczalne jest oparcie się w rozważaniach nad ustaleniami stanu faktycznego na znajdującej się w aktach sprawy uprzednio sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej". Jak z tego wynika, wyjaśnianie wątpliwości co do parametrów ujętych w analizie, zwłaszcza poprzez uzyskanie wyjaśnień od jej autora, winno mieć miejsce co do zasady przed organem I instancji.

W niniejszej sprawie skarżąca podważa parametr dotyczący powierzchni zabudowy, wskazując między innymi, że nie ujęto w powierzchni dotychczasowej zabudowy garażu o pow. ok. 4m2. Skarżąca przedstawia jako dowody kserokopie nie poświadczone różnych dokumentów, co bez przedstawienia oryginału nie może stanowić dowodu, jak również szkic bez żadnych formalnych wskazań, przez kogo i w jakim trybie i w jakim celu został sporządzony. Oczywiście rację ma SKO wskazując, że taki szkic nie może stanowić dowodu w sprawie. Problem jednak polega na tym, że według mapy będącej załącznikiem graficznym do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, sporządzonej na bazie mapy ewidencyjnej, na działce oprócz budynku mieszkalnego widoczny jest budynek oznaczony jako "g". Odwołując się zaś do orzecznictwa, "podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest obszar działki zabudowanej budynkiem. Jeżeli jest ona nadto zabudowana innymi obiektami, to należy je przy ustalaniu wskaźnika uwzględnić (...)."(tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 października 2012 r. II SA/Gl 399/12, LEX nr 1248850. Nadto trzeba mieć na uwadze, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Tak więc wymagałby wyjaśnienia, co najmniej, fakt nieujęcia w analizie powierzchni budynku, znajdującego się wg mapy na działce nr [....] . Co zaś do powierzchni samego budynku, w analizie brak ustaleń, dlaczego przyjęto taką a nie inną powierzchnię (81 m2), gdy tymczasem z projektu dołączonego do wniosku inwestora o wydanie decyzji WZ wynika powierzchnia zabudowy 83 m2, choć oczywiście jest to tylko projekt. Te okoliczności, oraz inne, związane z aktualizacją analizy urbanistycznej (o czym wspomniano wyżej), muszą podlegać wyjaśnieniu i zbadaniu, co winno nastąpić, jak już wspomniano, przed organem I instancji.

Z powyższych względów, wobec naruszenia art. 15 k.p.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. wobec faktu, że miało to wpływ na wynik sprawy, pozbawiając strony jednej instancji. Wymaga przy tym zaznaczenia, że nie doszło w ocenie Sądu Administracyjnego do sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ II instancji, a to z uwagi na specyfikę sytuacji. Trafna jest bowiem ocena organu odwoławczego, iż z jednej strony wobec braku związania wyrażonym wcześniej przez ten organ poglądem, organ I instancji nie musiał się do niego dostosować. Wobec powyższego, nie doszło w I instancji do naruszenia przepisów procesowych, zatem formalnie brak było podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Z drugiej zaś strony – sytuacja ta, jak to wyżej wykazano, doprowadziła do pozbawienia stron jednej instancji, ale w zaistniałych warunkach nie można ocenić tego naruszenia jako rażącego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przyjmie za ustaloną okoliczność, że K.W. nie brała udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy bez własnej winy. Wobec powyższego rozpozna sprawę ponownie w warunkach wznowienia, zwracając uwagę na okoliczność, czy przedstawiona dotychczas analiza urbanistyczno – architektoniczna jest aktualna i czy w związku z tym można z niej skorzystać. Wyjaśni też organ rozbieżności dotyczące powierzchni dotychczasowej oraz nowej zabudowy na działce nr [....] , zasięgając odpowiednich informacji od osoby sporządzającej analizę, oraz oczywiście inne kwestie, jeśli okaże się to być konieczne w trakcie ponowionego postępowania.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji, o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.