Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2994/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 59 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 4 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 425/14 w sprawie ze skargi Województwa M. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Województwa M. na rzecz Ministra Finansów 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego (dalej: Województwo lub skarżący) na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, uchylił zaskarżone postanowienie, zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Minister Finansów rozliczył kwotę w wysokości 1.500.793,52 zł, wpłaconą przez Województwo w dniu [...] października 2013 r., w ten sposób, że zaliczył na poczet zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc wrzesień 2013 r. – 1.494.243,52 zł oraz na poczet odsetek za zwłokę – 6.550,00 zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżonym postanowieniem Minister Finansów utrzymał w mocy własne postanowienie. Wskazał w uzasadnieniu, że Województwo spełnia przesłanki z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 80 poz. 526 ze zm.; dalej: ustawa o dochodach), który stanowi, iż województwa, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca (wskaźnik W) jest większy niż 110% wskaźnika dochodów podatkowych wszystkich województw (wskaźnik Ww), dokonują wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 1 ustawy o dochodach, jednostka samorządu terytorialnego dokonuje wpłat na rachunek budżetu państwa, w 12 równych ratach, w terminie do 15 dnia każdego miesiąca. Od kwot niewpłaconych w tym terminie nalicza się odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych.

W ustawowym terminie, tj. 16 września 2013 r. Województwo dokonało częściowej zapłaty w wysokości 127.318,48 zł. Od pozostałej kwoty 54.984.793,52 zł naliczane były odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych, tj. za 16 dni spóźnienia od kwoty 54.984.793,52 zł wynoszą one 241.029,00 zł.

Kolejno odnosząc się do zarzutu nieokreślenia w zaskarżonym postanowieniu stawek według, których zostały naliczone odsetki, organ wyjaśnił, iż w okresie od dnia 16 września 2013 r., w którym przypadał termin zapłaty raty za wrzesień 2013 r., do dnia 2 października 2013r., w którym Województwo dokonało wpłaty kwoty w wysokości 1.500.793,52 zł, obowiązywała jedna stawka odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wynosząca 10,00 % kwoty zaległości w stosunku rocznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone przez Województwo postanowienie wskazał, że wyrokiem z dnia 29 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 826/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Uchyloną decyzją organ uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2013 r. i ponownie orzekając określił Województwu wysokość zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2013 r. za miesiąc wrzesień 2013 r. w kwocie 53.490.550,00 zł wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od 17 września 2013 r. do dnia zapłaty.

Wobec uchylenia przez Sąd decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2013 r., w obrocie prawnym nie ma decyzji ostatecznej określającej wysokość zobowiązania Województwa Mazowieckiego z tytułu wpłat do budżetu Państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc wrzesień 2013 r. W sytuacji nieustalenia w sposób ostateczny kwoty należności, brak jest podstawy do orzekania o podziale na należność główną i odsetki kwot wpłaconych z tytułu przez Województwo Mazowieckie.

Sąd I instancji nie podzielił przy tym zarzutów skargi co do braku właściwości Ministra Finansów do wydania zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, uprawnienie Ministra do wydania decyzji w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych obejmuje również uprawnienie do określenia w drodze postanowienia sposobu zaliczenia wpłaty niepokrywającej kwoty zaległości proporcjonalnie na poczet zaległości podatkowej oraz odsetek za zwłokę.

Sąd podkreślił, że określony przepisem art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej obowiązek zaliczenia kwoty wpłaty niepokrywającej całego zadłużenia, proporcjonalnie na poczet zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek ma charakter bezwzględny i nie może być zmieniony poprzez dyspozycję strony dotyczącą dokonanej wpłaty.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.)

Skargę kasacyjną wniósł Minister Finansów zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 31 oraz art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że nie została ustalona w sposób ostateczny kwota należności z tytułu wpłat Województwa Mazowieckiego do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc wrzesień 2013 r.;

2) art. 55 § 2 i art. 62 § 1 i 4 ordynacja podatkowa w zw. z art. 31 oraz art. 35 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że nie można dokonać podziału zapłaconej kwoty na należność główną i odsetki bez decyzji określającej kwotę zobowiązania w przypadku, gdy zobowiązanie powstaje z mocy prawa;

3) art. 168 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania poprzez uznanie, że nie ma decyzji ostatecznej określającej wysokość zobowiązania Województwa Mazowieckiego z tytułu wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc wrzesień 2013 r., co powoduje brak podstawy do orzekania o podziale kwot wpłaconych przez Województwo Mazowieckie w dniu [...] października 2013 r.;

4) art. 152 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wstrzymanie wykonania postanowienia, w sytuacji gdy zobowiązanie zostało wykonane przez Województwo Mazowieckie, i wygasło zobowiązania z tytułu wpłaty do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc wrzesień 2013 r.;

5) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonego postanowienia i w efekcie uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów, pomimo braku ku temu podstaw.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Województwa Mazowieckiego i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Mazowieckie wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten obliguje sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji lub postanowienia w sytuacji stwierdzenia naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując jako podstawę prawną orzeczenia właśnie ten przepis, Sąd I instancji nie wskazał żadnego przepisu postępowania, do którego naruszenia doszło, a którego to naruszenie zobowiązywało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tego już tylko powodu zarzut naruszenia tego przepisu należy uznać za usprawiedliwiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art.. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 31 ust.1 ustawy o dochodach województwo spełniające przesłanki określone w tym przepisie dokonuje wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. W myśl natomiast art. 35 ust. 1 wpłaty powinny być dokonane na rachunek budżetu państwa w dwunastu równych ratach w terminie do 15 każdego miesiąca, a od kwot niewpłaconych w tym terminie nalicza się odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych. Treść przytoczonych unormowań wskazuje jednoznacznie, że obowiązek województw, spełniających przesłanki określone w art. 31 ust. 1 o dochodach, dokonania wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw powstaje z mocy prawa a wpłaty te powinny być dokonane w określonym przez ustawodawcę terminie. Uchybienie temu terminowi skutkuje naliczeniem odsetek tak jak dla zaległości podatkowej.

Tylko w sytuacji, gdy jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku nie dokona w terminie w całości lub w części wpłat minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowej. Stanowi o tym art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach.

Nie jest sporne w tej sprawie, że Województwo dokonało wpłaty raty za wrzesień 2013 r. dopiero w dniu [...] października 2013 r., w związku z czym Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. rozliczył wpłaconą kwotę poprzez jej podział na należność główną i odsetki za zwłokę, a zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy własne postanowienie. Ponieważ w ocenie organu wpłacona kwota nie pokrywała w całości zobowiązania Minister Finansów decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. określił wysokość zobowiązania Województwa Mazowieckiego z tytułu wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc wrzesień 2013 r. uwzględniając przy tym wpłatę dokonaną przez Województwo. Uwzględnienie dokonanej wpłaty przy wydaniu decyzji wynika wprost z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 826/14, którym to wyrokiem uchylono decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. określającą zobowiązanie za wrzesień 2013 r. Z uwagi właśnie na treść tego wyroku w tej sprawie Sąd I instancji uchylił kontrolowane postanowienie o podziale kwoty wpłaty dokonanej z mocy prawa przez Województwo.

W takiej sytuacji nie sposób nie podzielić zarzutu skargi kasacyjnej obejmującej naruszenie art. 31 ust. 1 i art. 35 ust. 1 i 2 o dochodach, przy czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie tym przepisom polegało na ich pominięciu w formułowaniu tezy o istnieniu związku pomiędzy uchyleniem decyzji określającej zobowiązanie a wydanym wcześniej postanowieniem rozliczającym kwotę dokonanej z mocy prawa raty na należność główną i odsetki za zwłokę.

Niewątpliwie rację ma także skarżący organ wykazując, że uchylenie decyzji nieprawomocnym wyrokiem nie oznacza, że w obrocie prawnym nie ma ostatecznej decyzji określającej wysokość zobowiązania. Niemniej jednak zwrócić należy uwagę na pewną niekonsekwencję w budowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, w których najpierw podnosi się, że obowiązek wpłat wynika wprost z przepisu prawa bez konieczności, co do zasady, jego konkretyzacji indywidualnym rozstrzygnięciem organu, a zaskarżone postanowienie stanowiło następstwo jego wykonania przez Województwo, po czym kolejny zarzut skargi kasacyjnej buduje na poglądzie, że uchylenie decyzji określającej zobowiązanie nieprawomocnym wyrokiem nie oznacza, że w obrocie prawnym uchylona decyzja nie funkcjonuje. Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że zarzut naruszenia art. 168 § 1 p.p.s.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. wiąże się z przyjęciem przez Sąd I instancji, że "wobec uchylenia przez Sąd decyzji z dnia 3 lutego 2014 r. w obrocie prawnym nie ma decyzji ostatecznej określającej wysokość zobowiązania" jednakże to niepoprawne stwierdzenie, jak zdaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jest następstwem przyjętego przez Sąd I instancji poglądu, że dopiero "ostateczne" ustalenie kwot decyzją uprawnia do "orzekania o podziale kwot wpłaconych z ww. tytułu przez Województwo w dniu 2 października 2013 r. na należność główną i odsetki".

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. Uregulowanie to, będące następstwem wprowadzenia dwuinstancyjności sądownictwa administracyjnego, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie stanowi obligatoryjny element wyroku uwzględniającego skargę. Skoro bowiem wyrok Sądu I instancji nie jest prawomocny, a więc nie wywołuje jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu, to obowiązkiem Sądu jest określenie w wyroku uwzględniającym skargę, czy i w jakim zakresie uchylony akt, do czasu uprawomocnienia się wyroku, może być wykonywany.

W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że użyty w art. 152 p.p.s.a. zwrot: "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane" należy traktować jako synonim określenia: "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego "nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis" (Z. Kmieciak , Glosa do wyroku NSA z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 591/04, OSP 2005, z.4 poz. 50 str. 207). Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem, że art. 152 p.p.s.a. stanowi o wykonalności rozumianej jedynie jako możliwość doprowadzenia do wykonania obowiązku lub korzystania z uprawnień.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji