Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 146/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 65 ust. 1, art. 12 ust. 4f, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. B. i A. B. na decyzję Wojewody z dnia 9 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

J. B., A. B. i J. B. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 9 stycznia 2014 r., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 października 2012 r. ustalającą odszkodowanie za działkę nr [...] obręb G. przejętą przez Gminę pod realizację inwestycji drogowej, na rzecz wierzyciela hipotecznego A., i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 12 stycznia 2012 r., Prezydent, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg gminnych wraz z infrastrukturą techniczną w rejonie ulicy S. i P. w G. Decyzja ta objęła miedzy innymi działkę nr [...] o pow. 0,0012 ha, położoną w G., obręb G., k.m. [...]. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Według zapisów księgi wieczystej właścicielem ww. działki był T. B. Decyzją z dnia 19 marca 2012 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. W dniu wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a nieruchomości nią objęte, a nie stanowiące własności Gminy, przeszły z mocy prawa na własność tej jednostki.

Decyzją z dnia 1 października 2012 r., Prezydent, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 22 000 zł na rzecz A., za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...].

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł T. B., zarzucając, że odszkodowanie winno być w niniejszej sprawie wypłacone właścicielowi, a nie bankowi posiadającemu zabezpieczenie hipoteczne na nieruchomości. W odwołaniu zarzucono, że zabezpieczenie wierzytelności banku nie uległo uszczupleniu wskutek utraty prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Działka ta ma bowiem tylko 120 m2 powierzchni, a udzielony kredyt nadal zabezpieczony jest na działce zabudowanej domem mieszkalnym. T. B. wskazał, że spłacił już łącznie około 29 000 CHF udzielonego kredytu, co rekompensuje obecne zmniejszenie zabezpieczenia.

W toku postępowania odwoławczego ustalono, że T. B. zmarł w dniu 2 grudnia 2012 r., co stało się powodem zawieszenia przez Wojewodę postępowania odwoławczego do czasu ujawnienia następców prawnych odwołującego. Postanowieniem z dnia z dnia 29 listopada 2013 r. Wojewoda podjął zawieszone postępowanie odwoławcze po otrzymaniu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego, z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt VII Ns 508/13, z którego wynikało, że spadek po T. B. nabyły J. B., J. B. i A. B.

Wojewoda decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest ważnego operatu szacunkowego, w oparciu o który można byłoby ustalić odszkodowanie za działkę nr [...]. Wskazano, że niedopuszczalnym jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Organ przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że stronie należy zagwarantować prawo do oceny operatu przez organy obu instancji i wskazał, że w związku z powyższym zaistniała konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który powinien zadbać o to, aby ustalić odszkodowanie za działkę nr [...] na podstawie ważnego operatu szacunkowego oraz poddać go wnikliwej ocenie i analizie.

Odnosząc się do zarzutu przyznania odszkodowania na rzecz A. organ odwoławczy wskazał, że w art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustawodawca określił osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania za odebranie praw rzeczowych do nieruchomości, wskazując iż są to właściciele, użytkownicy wieczyści oraz podmioty, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. W dziale IV księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej dla działki nr [...], z podziału której powstała m. in. działka nr [...], ujawnione zostały hipoteki umowne kaucyjne na rzecz A. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 4 c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jeżeli na przejętej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 c cytowanego aktu prawnego jeżeli na nieruchomości, której własność przeszła na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub na prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

Organ odwoławczy wskazał, że z powyższych uregulowań wynika, że to wierzycielowi hipotecznemu przysługuje pierwszeństwo otrzymania odszkodowania za działkę przejętą pod inwestycję drogową, a tym samym zarzuty odwołania są niezasadne.

Organ odwoławczy stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien ustalić, jaka jest aktualna kwota wysokości świadczeń głównych wierzytelności zabezpieczonych hipotekami ujawnionymi w księdze wieczystej Nr [...], wraz z odsetkami zabezpieczonymi tymi hipotekami. Niniejsza informacja jest niezbędna, aby wyjaśnić czy zapisy działu czwartego ww. księgi wieczystej są aktualne oraz czy cała suma odszkodowania należy się wierzycielom hipotecznym, czy też jej część należy ustalić na rzecz spadkobierców byłego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

W skardze na powyższą decyzję skarżące zakwestionowały przyznanie odszkodowania za działkę nr [...] na rzecz A., jako odszkodowania za wygasłe zabezpieczenie hipoteczne. Skarżące stwierdziły, że skutek przejścia własności działki na rzecz Gminy dotyka zarówno jej byłego właściciela, jak i wierzyciela hipotecznego, którego zabezpieczenie wygasa. Wskazały one, że wierzyciel hipoteczny nadal ma zabezpieczenia na pozostałych nieruchomościach właściciela, co organ pominął w ustaleniach. Skarżące zakwestionowały stanowisko, że w uzyskaniu odszkodowania pierwszeństwo przed właścicielem ma wierzyciel hipoteczny. Zarzuciły one, że bank nie wykazał, że wskutek utraty hipoteki na działce nr [...] realnie zmniejszyło się zabezpieczenie spłaty zaciągniętego przez właściciela kredytu, a okoliczność ta nie była przedmiotem ustaleń organu. Skarżące wskazały, że bank otrzymał zwrot wypłaconych kwot w łącznej wysokości 29.000 CHR, co rekompensuje zmniejszenie zabezpieczenia o działkę mającą obszar 120 m2, w relacji do obszaru nieruchomości oddanej do zabezpieczenia hipotecznego w dacie udzielania pożyczek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014 r. Sąd odrzucił skargę wniesiona przez J. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję Wojewody, mocą której uchylono decyzję Prezydenta o przyznaniu na rzecz wierzyciela hipotecznego A. odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki zabezpieczającej wierzytelność Banku w związku z przejściem działki nr [...] na własność Gminy z przeznaczeniem pod inwestycję drogową.

Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że ustalenie i wypłata odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki w następstwie przejęcia na własność nieruchomości skarżących przez Gminę winna nastąpić na rzecz wierzyciela hipotecznego.

Stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w ust. 1, 4, 4c, 4f, 5 stanowi, że:

1. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości.

4. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

4c. Jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają.

4f. Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

5. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Z powyższym unormowaniem wiążą się przepisy art. 18 ust. 1, 1a, 1b, 1c, 1d ustawy które stanowią, że:

1. Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

1a. Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw.

1b. Suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

1c. Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

1d. Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 poz. 707 ze zm.) w celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności wynikającej z określonego stosunku prawnego można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości (hipoteka). Hipoteka jest ograniczonym prawem rzeczowym obciążającym nieruchomość.

Z faktem wygaszenia hipoteki związana jest konieczność ustalenia odszkodowania za to prawo.

A. jako wierzyciel hipoteczny był zatem, co do zasady, zgodnie z art. 12 ust. 4 f w związku z art. 18 ust. 1 d ustawy uprawniony do otrzymania odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła na rzecz Gminy.

Przepis art. 18 ust. 1c ustawy wyraźnie stanowi, że jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to polega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

W ust. 1b tego przepisu wskazano nadto, że suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Z unormowań tych wynika zatem, że po ustaleniu wysokości odszkodowania organ winien ustalić jaka jest kwota zadłużenia zabezpieczonego hipoteką i jeżeli przekracza ona wartość nieruchomości, odszkodowanie winno być wypłacone wierzycielowi hipotecznemu.

Art. 12 ust. 1 i 4 ustawy przewiduje, że decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a własnością Skarbu Państwa lub właściwiej jednostki samorządu terytorialnego stać się może cała nieruchomość lub jej część. Przepisy ustawy nie wprowadzają odmiennego unormowania kwestii wypłaty odszkodowania za wygaśnięcie hipoteki w przypadku utraty przez właściciela jedynie części nieruchomości. Zatem także w takim przypadku odszkodowanie winno być zgodnie z art. 18 ust. 1 c i 1 d ustawy w całości wypłacone wierzycielowi hipotecznemu, jeżeli wysokość jego wierzytelności przekracza kwotę należnego odszkodowania lub jest jej równa.

Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie przyjęte w zaskarżonej decyzji jest zatem prawidłowe.

Zarzuty skarżących, że organ odwoławczy winien uwzględnić fakt spłaty części kredytu w wysokości około 29 000 CHF oraz okoliczność, że pozostała część nieruchomość w pełni zabezpiecza wierzytelność banku zabezpieczoną hipoteką nie zasługują na uwzględnienie.

Ustawodawca nie przewidział możliwości oceny, czy wierzytelność zabezpieczona hipoteką będzie w całości zabezpieczała hipoteka na pozostałej części nieruchomości podlegającej podziałowi w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiąca nadal własność dłużnika, ani modyfikacji wysokości należnego w związku z wygaśnięciem hipoteki odszkodowania.

W wyniku wydania decyzji podziałowej dochodzi do jednoczesnego podziału nieruchomości i wygaśnięcia hipoteki. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie jest zbieżne z regulacją dotyczącą hipoteki łącznej. Art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece stanowi, że w razie podziału nieruchomości hipoteka obciążająca nieruchomość obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział (hipoteka łączna), a hipoteka na części ułamkowej nieruchomości obciąża w tym samym zakresie części ułamkowe wszystkich nieruchomości utworzonych przez podział. Wierzyciel, któremu przysługuje hipoteka łączna, może według swego uznania żądać zaspokojenia w całości lub w części z każdej nieruchomości z osobna, z niektórych z nich lub ze wszystkich łącznie. Może również według swego uznania dokonać jej podziału pomiędzy poszczególne nieruchomości. W przypadku podziału nieruchomości obciążonej hipoteką powstaje więc sytuacja, w której każda część nieruchomości zostaje ex lege obciążona całą kwotą, w jakiej hipoteka została ustanowiona.

Z powyższego wynika, że ustalenie odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości mogłoby nastąpić dopiero w sytuacji, gdyby z ogólnej sumy odszkodowania należnego za wywłaszczoną nieruchomość, po odliczeniu pełnej sumy potrzebnej na pokrycie wierzytelności hipotecznej, pozostała jeszcze nadwyżka.

Jeśli zatem wysokość wierzytelności zabezpieczonej hipoteką przekracza ustaloną wartość nieruchomości, odszkodowanie winno być ustalone tylko na rzecz wierzyciela hipotecznego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

W aktach sprawy znajduje się pismo A., z którego wynika, że zadłużenie z tytułu kredytu hipotecznego i pożyczki hipotecznej zabezpieczonych na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w G. wynosiło: z tytułu pożyczki – 144.421,09 zł, z czego 144.137,61 zł to wartość kapitału, a 283,48 zł to odsetki, a z tytułu kredytu – 238.881,87 zł, z czego 238.426,28 zł to wartość kapitału, a 455,59 zł to odsetki. Łączna kwota zadłużenia z obu tytułów wynosiła 383.302,96 zł. Natomiast z operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie wynika, że wartość działki nr [...] oszacowano na 22.000 zł. Proste porównanie wartości działki i wysokości zadłużenia potwierdza, że w niewielkim tylko stopniu odszkodowanie mogło zaspokoić wierzyciela hipotecznego z tytułu wygaśnięcia hipoteki. Ze względu na to, że suma ustalonego odszkodowania jest niższa od sumy wierzytelności odszkodowanie należało ustalić jedynie na rzecz wierzyciela hipotecznego, czyli A.

Organ II instancji niezasadnie zatem zobowiązał organ I instancji do dokonania ustaleń w tym zakresie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mimo braku wiążącego charakteru wskazań organu II instancji, stwierdzić należy, że wytyczne odnośnie dalszego toku postępowania mają w niniejszej sprawie dla strony skarżącej istotne znaczenie, dotyczą bowiem zasadniczej kwestii należnego odszkodowania.

Brak jest w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do stwierdzenia, by część przysługującego za nieruchomość odszkodowania mogła być należna spadkobiercom byłego właściciela nieruchomości. Kwestia ta była podstawowym zarzutem odwołania i winna być zatem przesądzona w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji orzekał o odszkodowaniu na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 16 maja 2012 r. przez rzeczoznawców majątkowych E. B. i J. P.

W dacie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy upłynęło ponad 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu. Nie było jednak przeszkód do tego, ażeby potwierdzić jego aktualność zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. 2014 r., poz. 518), zwanej dalej u.g.n.

Zgodnie z art. 156 ust. 3-4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1, czyli podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Przepis § 57 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Natomiast korekta wartości oszacowanej nieruchomości winna skutkować sporządzeniem nowego operatu. Zarówno bowiem przepisy u.g.n., jak i powołanego rozporządzenia nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania aktualizacji operatu szacunkowego. Opracowanie takie nie jest bowiem opinią rzeczoznawcy majątkowego w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n. i w rozumieniu § 55-58 ww. rozporządzenia, ani też inną czynnością wymienioną w art. 173 ust. 3a u.g.n.

Z powyższego wynika, że możliwym jest wykorzystanie operatu po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, ale koniecznym w takiej sytuacji jest potwierdzenie jego aktualności, co następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Niezbędnym elementem klauzuli jest oświadczenie rzeczoznawcy co do aktualności operatu. Z dyspozycji art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. wynika, że jedynymi przeszkodami do wykorzystania operatu przed upływem 12 miesięcy od jego sporządzenia a także dalszego jego wykorzystywania po upływie 12 miesięcy jest zmiana uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., a mianowicie celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości.

Znajdujący się w aktach sprawy dokument – pismo rzeczoznawców majątkowych z dnia 16 grudnia 2013 r. potwierdza jedynie treść przepisu art. 156 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym operat ma ważność 12 miesięcy od jego sporządzenia. Rzeczoznawcy stwierdzili, że po upływie 19 miesięcy od sporządzenia operatu należałoby przeprowadzić na nowo procedurę wyceny odnosząc się do aktualnej sytuacji na rynku nieruchomości. W dokumencie tym brakuje jednak wyjaśnienia koniecznego, ze względu na dyspozycję przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., jakie w przedmiotowej sprawie zmiany uwarunkowań prawnych bądź jakie istotne zmiany czynników podlegających ocenie przy szacowaniu wartości nieruchomości nastąpiły i wykluczyły możliwość potwierdzenia aktualności operatu.

W tej sytuacji organ odwoławczy dysponując powołanym wyżej wyjaśnieniem rzeczoznawców przedwcześnie uznał, że w sprawie konieczne było sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który można sporządzić tylko przed organem I instancji. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy winien był uzyskać od rzeczoznawców uzupełnienie ich stanowiska z wyjaśnieniem przyczyn braku możliwości potwierdzenia aktualności operatu, a w przeciwnym razie potwierdzenia jego aktualności. Wszystkich tych czynności organ odwoławczy mógł dokonać w toku prowadzonego postępowania. Wyjaśnienie tej kwestii nie wymagało bowiem prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Wobec tego przedwczesne było podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Skorzystanie z dyspozycji powyższego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dochował staranności w ubieganiu się o potwierdzenie aktualności operatu i nie uzyskał od rzeczoznawców szczegółowego wyjaśnienia ich stanowiska, dlaczego potwierdzenie aktualności operatu jest niemożliwe. Podkreślić należy, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego, wiązać się będzie z koniecznością poniesienia kosztów kolejnego operatu, dlatego organ winien wyjaśnić tę kwestię ze szczególną starannością. W sytuacji, gdy rzeczoznawcy majątkowi wyjaśnią szczegółowo przyczyny braku możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, organ odwoławczy zmuszony będzie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda winien wziąć pod uwagę zawarte w uzasadnieniu wskazania Sądu odnośnie oceny uprawnienia skarżących do uzyskania odszkodowania.

Mając na uwadze całokształt ujawnionego stanu faktycznego i prawnego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzję organu odwoławczego.