Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1029/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1,  art. 23 ust. 1e
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2019r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 dalej jako kpa) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa utrzymał w mocy decyzję ministra z [...] lipca 2018 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności kasatoryjnej decyzji Wojewody [...] (dalej jako wojewoda) z [...] maja 2017 r. znak [...] w zakresie decyzji Starosty [...] zapadłej w przedmiocie przyznania J. W. (dalej jako skarżący) odszkodowania za wydzieloną pod drogę krajową nieruchomość położoną w [...], objętą księgą wieczystą nr [...] (art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej jako ugn).

Z akt sprawy wynika, iż nieruchomość, za którą miało być ustalone należne od Skarbu Państwa odszkodowanie, położona jest na terenie miasta [...]. Postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] Prezydent Miasta [...], będący jednocześnie starostą (jako że jest to miasto na prawach powiatu; dalej też jako: starosta miejski) został wyłączony od rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania i ostatecznie decyzję odszkodowawczą w I instancji wydawał wyznaczony w tym celu Starosta [...] (dalej jako starosta). Odwołanie od decyzji ww starosty w mieniu Skarbu Państwa złożył natomiast Prezydent Miasta [...] (starosta miejski).

We wniosku o stwierdzenie nieważności ww decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. skarżący zarzucił, że wojewoda rażąco naruszył prawo rozpatrując odwołanie Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] (starostę miejskiego) tj. odwołanie podmiotu nie będącego stroną postępowania – jako że decyzję w I instancji wydał, również reprezentujący Skarb Państwa, starosta. Skarżący zarzucił też wojewodzie naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia się do argumentacji odwołującego się, oraz naruszenie art. 8 § 1 kpa poprzez wydanie "niedbale napisanej decyzji administracyjnej".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząc się do ww zarzutów, minister wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, przy czym gdy chodzi o pkt. 2 § 1 art. 156 - to za rażące uznaje się takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (przywołał w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, LEX 50137). Minister podał dalej (przywołując stan faktyczny sprawy i orzecznictwo), że skoro w sprawie zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, to oznaczało, że zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a zatem zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji przyjął, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Gdy zaś chodzi o zarzuty co do reprezentacji Skarbu Państwa przez Prezydenta Miasta [...], minister podał, że w sytuacji gdy prezydent miasta reprezentujący w sprawie interesy Skarbu Państwa zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to nie może być on pozbawiony statusu strony w sprawie zaistniałego sporu o odszkodowanie. Wyjaśnił dalej, że prawo Skarbu Państwa (reprezentowanego przez innego starostę niż ten orzekający w sprawie) do wniesienia odwołania ( czy skargi do sądu) nie może być wyłączone tylko dlatego, że w sprawie orzeka starosta wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (przywołał tu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 933/12). Ostatecznie organ podał, że w jego ocenie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji kasatoryjnej wojewody.

W skardze skarżący zarzucił opisanej na wstępie decyzji ministra:

naruszenie prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 oraz w zw. z art. 28 kpa poprzez niedostrzeżenie, że Wojewoda [...] rażąco naruszył prawo gdyż rozpoznał odwołanie podmiotu, który nie posiadał statusu strony postępowania. W tym zakresie podał, iż:

- stroną postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania nie jest i nie może być Skarb Państwa, skoro jest ono ustalane przez właściwy organ administracji publicznej działający w ramach imperium jako Państwo i trudno o argumenty, że Skarb Państwa jest w tej konfiguracji podmiotem administrowanym, skoro to on sam administruje owym stosunkiem łączącym go ze skarżącym;

- obowiązek wypłaty odszkodowania przez Skarb Państwa ma charakter publicznoprawny i nie jest kreatorem interesu prawnego dla starosty, który takiej czynności dokonuje, (...),

- jest niedopuszczalne, aby dwie jednostki organizacyjne - jedna jako statio fisci Skarbu Państwa, a druga jako organ orzekający w sprawie - mogły toczyć spory, a tak jest w sytuacji, gdy od decyzji Starosty [...] (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) odwołuje się Prezydent Miasta [...] (wykonujący także zadania z zakresu administracji rządowej);

- przyjęcie, że Prezydent Miasta [...] może odwołać się w imieniu Skarbu Państwa z tego powodu, że został wyłączony od rozpoznania sprawy o ustalenie odszkodowania i kompetencja do orzekania została scedowana na Starostę [...], godziłoby w zasadę równości wobec prawa, o jakiej mowa art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

- określone w art. 132 ust. 5 ugn zobowiązanie do dokonania czynności faktycznej polegającej na wypłacie odszkodowania jest dla Prezydenta Miasta [...] źródłem obowiązku dokonania określonej czynności materialno-technicznej;

- stroną ww postępowania administracyjnego nie jest i nie może być także Zarząd Dróg Miejskich w [...].

Skarżący zarzucił także ministrowi naruszenie prawa procesowego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 i art. 32 oraz 33 § 1 kpa poprzez rozpoznanie odwołania wniesionego przez osobę pełnomocnika dalszego, który tak jak pełnomocnik główny nie posiadał umocowania do reprezentacji w sprawie ani Skarbu Państwa, ani Zarządu Dróg Miejskich w [...]. W skardze wskazano także na naruszenie prawa procesowego w postaci art. 6, 8 § 1 i 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa poprzez: brak odniesienia się przez organ wyższego stopnia do argumentacji skarżącego i w efekcie pogwałcenie fundamentalnej dla procedury administracyjnej zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy; pominięcie i niewyjaśnienie tego że poszczególne organy potraktowały odwołanie ZDM w [...] jako wniesione przez różne podmioty, gdzie ani ZDM w [...] ani osoba, która podpisała odwołanie nie określiły w imieniu kogo wniesiono odwołanie (jedynie z ostatniego akapitu odwołania można domyślać się, że intencją autora było wniesienie odwołania w imieniu ZDM w [...], czyli w imieniu swojej jednostki macierzystej tj. Miasta [...]. Wg skarżącego organ naruszył także 7a § 1 kpa (w kontekście głównego zarzutu) poprzez pominięcie, że jeśli w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej - to wątpliwości te co do zasady winny być rozstrzygane na korzyść strony.

W skardze podniesiono, iż organ władzy publicznej jest emanacją stosowania obowiązującego prawa zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kpa, nie posiada jednak zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych ocenianych według przepisów prawa cywilnego. Zarzucono, że skoro Starosta [...] wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej na rzecz i w interesie Skarbu Państwa (art. 146 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 146 ust. 3 Konstytucji RP), a Skarb Państwa jest stroną w tym postępowaniu, to nie mogło być mowy o interesie prawnym lub publicznym Prezydenta [...] jako organu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej chroniącej te same interesy Skarbu Państwa. Wg skarżącego istota niniejszej sprawy sprowadza się do następujących zasadniczych zagadnień:

- czy w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie, które nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa w trybie, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 ugn, starosta orzekający lub wypłacający odszkodowanie ma interes prawny, aby kwestionować wydaną decyzję administracyjną skoro gwarantem przestrzegania interesu publicznego był w tej sprawie Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, który wydał zaskarżoną decyzję w I instancji, i który analogicznie nie dąży do tego, aby odszkodowanie było jak najniższe czy ustalone nieprawidłowo, ale słuszne, czyli ustalone zgodnie z przepisami prawnymi i prawdą obiektywną;

- czy w sytuacji ewentualnego wyłączenia na mocy art. 24 § 3 kpa od rozpoznania sprawy o ustalenie odszkodowania domyślnie właściwego starosty (miejskiego), dzieje się tak, że orzeka w sprawie inny starosta, ale ten "poprzedni" staje się reprezentującym Skarb Państwa podmiotem na prawach strony;

- a zwłaszcza jeśli uwzględnić, że Prezydent Miasta [...] jako statio fisci Skarbu Państwa w myśl art. 132 ust. 5 ugn ma jedynie obowiązek wykonania zadania z zakresu administracji rządowej w postaci wypłaty (dokonania czynności materialno-technicznej) za Skarb Państwa, ustalonego przez Starostę [...] odszkodowania, co mogło być źródłem co najwyżej interesu faktycznego, ale nie interesu prawnego (przywołał wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/11). Wg autora skargi starosta miejski (tu Prezydent Miasta [...]) występuje w tych sprawach jako organ administracji publicznej wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, nie reprezentuje jednak Skarbu Państwa gdyż zapłata odpowiednich sum jest dokonywana ze środków powiatu lub miasta na prawach powiatu, które są refundowane z dotacji pochodzących z budżetu państwa na realizację zadań z zakresu gospodarowania mieniem Skarbu Państwa" (przywołano tu wyrok NSA z dnia 23 marca 2018 r. sygn. I OSK 903/16).

Skarżący podkreślił, że szczególny charakter Skarbu Państwa sprowadza się do tego, że jego dwie jednostki organizacyjne nie mogą jednocześnie występować w postępowaniu o charakterze procesowym gdyż w sprawach tego rodzaju nie ma miejsca dla oddzielnego podmiotu, który miałby reprezentować (indywidualny) interes prawny Skarbu Państwa, interes publiczny będący oddzielną kategorią semantyczną Państwa reprezentuje (realizuje) bowiem organ prowadzący postępowanie.

Argumenty skargi odwoływały się do wynikającego z orzecznictwa sądowoadministacyjnego poglądu, wg którego jednostka samorządu terytorialnego (bezpowrotnie) traci przymiot strony w sprawie, w której jej organ wykonawczy wydał decyzję administracyjną. Wobec tego, wg skarżącego, stanowiący substrat państwa Skarb Państwa tj. podmiot wyposażony w osobowość prawną (art. 33 kc), wprawdzie nie mający odrębnych organów, nie może zachować przymiotu strony w sprawie, w której powołany organ administracji publicznej (wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej) wydał określoną decyzję. Wg skarżącego każdorazowo gdy w sprawie o ustalenie odszkodowania należnego od Skarbu Państwa orzeka jakikolwiek organ administracji publicznej wykonujący określone zadania z zakresu administracji rządowej, to on sam (ten organ) działa już jako jego statio fisci a to wyłącza prawo odwołania jakiegokolwiek innego organu działającego w zastępstwie Skarbu Państwa.

Wreszcie skarżący zarzucił, że z odwołania nie wynikało czy pełnomocnik składa je w imieniu Prezydenta Miasta [...] jako statio fisci Skarbu Państwa, czy Zarządu Dróg Miejskich w [...] (budżetowa jednostka organizacyjna Miasta [...]), zakwestionował zatem, że można takie odwołanie rozpoznać bez procedury naprawczej mającej na celu ustalenie, kto i w czyim imieniu wniósł odwołanie; a także że odszkodowanie ustala się w oparciu o przepisy art. 129 i n ugn a nie na podstawie art. 98 ugn, do którego nawiązywało pełnomocnictwo udzielone w sprawie administracyjnej przez Prezydenta Miasta [...].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia z dnia [...] marca 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W orzecznictwie przyjęto, co zasadnie podnosi strona skarżąca, że w sytuacji gdy ten sam podmiot - prezydent miasta - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia – nie może domagać się ochrony prawnej. Proces administracyjny czy sądowoadministracyjny nie może być bowiem wykorzystywany w celu rozstrzygania sporów organów o odmiennych poglądach. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (imperium) wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego ani decyzji administracyjnych ani postanowień. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W konsekwencji, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes u osoby prawnej (por. uzasadnienie uchwały SN z 22 października 1984 r., sygn. akt III AZP 5/84, OSN 1985/7/86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986/ 2/26, uchwałę NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (opubl. ONSA 2003/4/115), wyrok NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2631/04, wyrok NSA z 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 728/08; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), uchwałę NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, postanowienie NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt II FSK 894/16, postanowienie NSA z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1236/16).

Koncepcja zaprezentowana przez skarżącego, oparta na argumentacji wykreowanej przez orzecznictwo w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego – sprowadza się do postawienia tezy, że Skarb Państwa nie ma interesu prawnego rozumianego jako zdolność skargowa w żadnej sprawie, w której na jakimkolwiek etapie orzekania występuje w ramach imperium organ administracji, który w innych sytuacjach w ramach dominium pozostaje statio fisci Skarbu Państwa. Innymi słowy, wg skarżącego, skoro orzekający w ramach imperium starosta [...] w sprawie (nie należącej do jego właściwości jako dominium) nieruchomości miejskiej, której w ramach dominium reprezentantem pozostaje starosta miejski (czyli w tej konkretnie sprawie Prezydent Miasta [...]) – w innych sprawach (a więc np. co do zupełnie innych nieruchomości) w ramach dominium pozostaje statio fisci Skarbu Państwa, to żaden inny starosta czy starosta miejski (a więc i Prezydent Miasta [...]) ani też wojewoda czy np. minister - nie ma zdolności skargowej w stosunku do tej nieruchomości Skarbu Państwa.

W świetle orzecznictwa przywołanego wyżej, a powstałego na tle reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego – koncepcja ta jest pozbawiona określonych racji. Nie jest to też jednak aż takie oczywiste, jak wywodzi skarżący w skardze. Sam ustawodawca zakłada bowiem, że łączenie ról procesowych w sprawie administracyjnej nie jest wykluczone. Trzeba zwrócić przykładowo uwagę na treść art. 23 ust. 1e ugn. Stanowi on, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Powyższy przepis, dodany nowelizacją ugn z 16 grudnia 2016 r. ma w sposób jednoznaczny zapobiegać sytuacji, w której starosta występowałby jednocześnie jako reprezentant powiatu (lub miasta na prawach powiatu) i reprezentant Skarbu Państwa (jako wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 11 ust. 1 ugn). Tak czy inaczej, każdorazowo mamy tu jednak do czynienia (w zależności od pełnionej w danej sytuacji roli) - ze statio fisci Skarbu Państwa. Przykładowo orzekający w ramach imperium w sprawach komunalizacji w I instancji wojewoda - jest organem administracji rządowej, ale w określonych sytuacjach jest jednocześnie statio fisci Skarbu Państwa. Ten sam wojewoda reprezentuje w prowadzonej przez siebie sprawie Skarb Państwa: jak wskazano wyżej, w sprawie komunalizacji nieruchomości położonej w mieście na prawach powiatu, zgodnie z art. 23 ust. 1e ugn, jest statio fisci Skarbu Państwa w ramach jego dominium; a jednocześnie prezydent miasta na prawach powiatu, który reprezentuje w tym przypadku gminę (ale jest też starostą miejskim) - w innych sytuacjach (w innych sprawach) to też statio fisci Skarbu Państwa. Wobec tego, nawiązując do komunalizacji: w realiach nieruchomości Skarbu Państwa położonej w mieście na prawach powiatu, ani gmina (reprezentowana przez będącego starostą miejskim prezydenta miasta) ani Skarb Państwa reprezentowany przez wojewodę, nie mieliby prawa strony w dalszym toku postępowania, bo każdorazowo mielibyśmy do czynienia ze statio fisci Skarbu Państwa – choć oczywiście występującym w różnych rolach. W takich sprawach orzecznictwo nie zanegowało dotychczas prawa do odwołania czy prawa do skargi Skarbu Państwa.

Przypadek zaistniały w kwestionowanej sprawie sprowadza się natomiast do utożsamiania roli starosty [...] (który w tej sprawie nie ma nic wspólnego z dominium) i orzeka w ramach imperium - ze starostą miejskim, który reprezentuje dominium Skarbu Państwa a nie występuje w roli imperium. Ten sam starosta [...] w stosunku do innych nieruchomości Skarbu Państwa położonych na terenie jego powiatu występuje w ramach dominium jako statio fisci Skarbu Państwa, zaś starosta miejski wydając decyzje administracyjne w innych sprawach działa w ramach imperium. I tu "koło się zamyka", bo jeśli przyjąć artykułowaną przez skarżącego koncepcję jednolitości Skarbu Państwa, to teoretycznie zarzuty skargi należałoby uznać za uzasadnione.

W doktrynie przyjmuje się jednak, że pojęcia Skarbu Państwa i państwa nie są tożsame. Konieczne jest odróżnienie działania państwa w sferze publicznoprawnej (imperium) od działania Skarbu Państwa w sferze niewładczej (dominium). Jak podkreślił Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z 21 września 1993 r., III CZP 72/93, jeżeli państwo działa jako władza na podstawie prawa konstytucyjnego i ustaw o charakterze ustrojowym, niebędących normami prawa cywilnego, to nie występuje jako Skarb Państwa - osoba prawna. Nie ma przy tym znaczenia, że te same państwowe jednostki organizacyjne mogą występować zarówno wówczas, gdy państwo działa w ramach imperium, jak i wówczas, gdy działa w ramach dominium.

Zagadnienia poruszone w skardze nie są oczywiste i jednolicie postrzegane w orzecznictwie, i już sama ta okoliczność wyklucza zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w stosunku do kasatoryjnej decyzji wojewody. Ponadto ( powołując się w dalszej części skargi także na art. 7a kpa), skarżący nie wskazał jaki konkretnie przepis został w tym wypadku naruszony przez wojewodę, a w konsekwencji przez ministra orzekającego w ramach nadzoru.

Kontrolowana decyzja organu została wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji ostatecznej. Tego typu postępowanie rządzi się swoimi prawami. Przede wszystkim, aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, to nie mogą być to wady jedynie o charakterze proceduralnym, bo te również były podnoszone w skardze. Co do zasady naruszenia procedury nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Za rażące naruszenie prawa nie można zatem uznać niedoprecyzowania podmiotu skarżącego, skoro organ nie miał z jego rozpoznaniem problemu (w decyzji wojewody jednoznacznie wskazano kto jest podmiotem skarżącym, a w aktach jest stosowne notarialne pełnomocnictwo do reprezentacji Skarbu Państwa dla dyrektora ZDM). Rażącym naruszeniem prawa nie jest też (jak twierdzi skarżący) nie dość wnikliwe rozpoznanie sprawy przejawiające się brakiem szczegółowego odniesienia się do zarzutów, czy np. naruszenie zasady przekonywania. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Tymczasem w tej sprawie kontroli nadzwyczajnej podlegała "jedynie" decyzja kasatoryjna, a nie decyzja definitywnie kształtująca prawa i obowiązki stron. Zresztą, jak wynika z akt sprawy, po wydaniu kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji kasatoryjnej wojewody, starosta [...] ustalił na rzecz skarżącego stosowne odszkodowanie i decyzja w tym zakresie stała się ostateczna. Powyższe – w istocie - czyni całkowicie bezprzedmiotowymi zarzuty skargi w niniejszej sprawie. Ponieważ jednak skarżący nie cofnął skargi, Sąd winien się do nich ustosunkować.

Swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wojewody skarżący uzasadniał rażącym naruszeniem prawa przez organ odwoławczy tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżący jednak nie wskazał wprost przepisu, który jego zdaniem został naruszony w sposób rażący, a cała argumentacja skargi opiera się na poglądach wykształconych przez orzecznictwo, a przy tym orzecznictwo niejednolite. Powyższe wyklucza zastosowanie wobec decyzji wojewody "sankcji" w postaci stwierdzenia jej nieważności. Dość powiedzieć, że postanowieniem z 29 października 2019r. zapadłym w sprawie VII SA/Wa 309/19 tut. Sąd skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego pytanie prawne, w uzasadnieniu którego zanegował zasadność dotychczasowej linii orzecznictwa w zakresie braku prawa do sądu gminy będącej jednocześnie miastem na prawach powiatu w sytuacji gdy imperium ustawodawca powierzył staroście.

W nawiązaniu do powyższego, w szczególności do niejednolitości orzecznictwa co do legitymacji skargowej Skarbu Państwa, należy zwrócić uwagę, iż w tożsamej sprawie, jak ta kontrolowana przez tut. Sąd (podmiotowo i przedmiotowo – gdy chodzi o konfigurację stron i przedmiot procesu administracyjnego), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1015/11 z dnia 18 lipca 2012 r. przyjął, że jeżeli o odszkodowaniu od Skarbu Państwa za nieruchomość położoną na terenie gminy orzekał wyznaczony stosownym postanowieniem starosta [...], to gmina ta, reprezentowana przez prezydenta miasta, który jest jednocześnie starostą miejskim - ma prawo strony, a więc i prawo do złożenia odwołania od decyzji I instancji i prawo do skargi do sądu administracyjnego. I jednocześnie, w tej samej sprawie (w ramach jej kontynuacji i kolejnej skargi do sądu administracyjnego, zresztą przywołanej w uzasadnieniu skargi) w wyroku I OSK 903/16 z dnia 23 marca 2018r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "prezydent miasta na prawach powiatu jako starosta grodzki jest z jednej strony organem administracji publicznej wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów szczególnych jest uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa w tych sprawach (art. 11 ust. 1 ugn). W takiej sytuacji – reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa – właściwy starosta występuje jako organ administracji publicznej (prezydent miasta na prawach powiatu lub starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej). Z drugiej jednak strony nie można wykluczyć, że Skarb Państwa będzie występował w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym jako osoba prawna reprezentowana przez starostę jako kierownika jednostki organizacyjnej działającej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (statio fisci)." Jednocześnie NSA wskazał, że w świetle przywoływanego w skardze art. 132 ust. 5 ugn starosta (...) występuje w tych sprawach jako organ administracji publicznej wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, i w tym zakresie nie reprezentuje Skarbu Państwa, gdyż zapłata odpowiednich sum jest dokonywana ze środków powiatu lub miasta na prawach powiatu, które są refundowane z dotacji pochodzących z budżetu państwa na realizację zadań z zakresu gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Wg NSA powyższe nie oznacza jednak aby w postępowaniu w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na jego rzecz nieruchomość Skarb Państwa nie mógł występować jako strona. I jakkolwiek w ww sprawie I OSK 903/16 NSA zwrócił przy tym uwagę na zagadnienie podmiotu uprawnionego w tym wypadku do reprezentowania Skarbu Państwa - z uwagi na obowiązujący od dnia 1 stycznia 2017 r. art. 23 ust. 1e ugn, to jednak ostatecznie uznał legitymację procesową Skarbu Państwa reprezentowanego przez starostę miejskiego. Innymi słowy, jak się wydaje, NSA w obu tych wyrokach przyjął, że w sprawie o ustalenie odszkodowania od Skarbu Państwa za nieruchomość położoną w mieście na prawach powiatu, w której to sprawie orzeka wyznaczony w tym celu inny starosta, legitymację skargową mają: reprezentowany przez starostę miejskiego Skarb Państwa, reprezentowane przez tego samego starostę miejskiego czyli prezydenta miasta - Miasto [...] (gmina) i reprezentowany przez tego samego starostę miejskiego powiat.

Decyzji wojewody nie można zatem zarzucić nieważności, co zasadnie wyłożył minister w zaskarżonej decyzji. Powyższe oznacza, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, czego konsekwencją było jej oddalenie w oparciu o art. 151 ppsa.