Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 323/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d art. 89 ust. 1 pkt 1 art. 89 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 242-243
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.),, Sędzia WSA Bolesław Stachura, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Rewal na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2016 r. nr I.4.K.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXIII/108/15 Rady Gminy Rewal z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie zaciągnięcia przez Gminę Rewal krótkoterminowego kredytu w rachunku bieżącym na finansowanie przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego w 2016 r. 1. oddala skargę, 2. oddala wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego od strony przeciwnej.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 13 stycznia 2016 r. nr I.4.K.2016 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie, działając na podstawie art. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.), po rozpoznaniu uchwały Nr XXIII/108/15 Rady Gminy Rewal z dnia 21 grudnia 2015 roku w sprawie zaciągnięcia przez Gminę Rewal krótkoterminowego kredytu w rachunku bieżącym na finansowanie przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego w 2016 roku, orzekło nieważność badanej uchwały z powodu istotnego naruszenia przepisów, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d) ustawy o samorządzie gminnym, art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 242-243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że powyższą uchwałą Rada Gminy Rewal postanowiła wyrazić zgodę na zaciągnięcie przez Gminę Rewal krótkoterminowego kredytu w rachunku bieżącym na finansowanie przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego w 2016 roku.

W ocenie Kolegium ww. uchwała została podjęta z naruszeniem przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d) ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego, do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy należy "ustalenie maksymalnej wysokości" pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym. Rada Gminy natomiast postanowiła o "zaciągnięciu" w 2016 r. kredytu krótkoterminowego na pokrycie przejściowego deficytu budżetu. Kolegium wskazało również, że art. 89 ust. 1 pkt 1) ustawy o finansach publicznych dopuszcza pokrycie okresowego niedoboru środków finansowych, co w przypadku Gminy Rewal, nie może mieć zastosowania, albowiem w Gminie od 2012 r. występuje permanentny brak wolnych środków, a co za tym idzie brak możliwości spłaty zobowiązań zarówno wymagalnych, jak i tych, które byłyby zaciągnięte w 2016 r. na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu. W ocenie Kolegium, zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych, w sytuacji finansowej Gminy Rewal zawarcie upoważnienia dla Wójta do zaciągania krótkoterminowych zobowiązań jest sprzeczne z art. 89 ust. 1 pkt 1) i ust. 2 ustawy o finansach publicznych (wyrok NSA Warszawa z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt. II GSK 2085/12).

W związku z powyższym organ nadzoru wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały powiadamiając o tym fakcie, pismem z dnia 8 stycznia 2016 r., Przewodniczącą Rady Gminy Rewal.

W ocenie Kolegium, powziętej w wyniku badania ww. uchwały, uchwała ta dotknięta jest wadą o charakterze istotnego naruszenia prawa, albowiem przedmiotową uchwałą w sposób istotny naruszono przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d) ustawy o samorządzie gminnym, art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 242-243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Jak wskazało Kolegium, ww. naruszenie prawa polegało na postanowieniu w § 1 badanej uchwały o zaciągnięciu w 2016 roku kredytu bankowego na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu gminy oraz upoważnieniu wójta gminy do zaciągania kredytu w rachunku bieżącym do wysokości 2 500 000,00 zł (§ 4 uchwały). Powyższe stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d) ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących ustalania maksymalnej wysokości kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym, a nie zaciąganie takich kredytów. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) w/w ustawy przewiduje natomiast wyłączną kompetencję rady gminy do podjęcia decyzji o zaciągnięciu kredytu, ale długoterminowego. Jeżeli zatem Rada postanowiła "zaciągnąć" w 2016 r. kredyt krótkoterminowy, to oznacza to, że decyzję o zaciągnięciu tego kredytu podjąłby inny organ, a to jest wprost sprzeczne z wyżej cytowanymi przepisami art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c-d ustawy o samorządzie gminnym.

W odniesieniu do naruszenia art. art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust.2 w zw. z art. 242-243 ustawy o finansach publicznych Kolegium stwierdziło, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dopuszcza pokrycie okresowego niedoboru środków finansowych, co nie może mieć zastosowania w przypadku Gminy Rewal. Wynika to z analizy jej sytuacji finansowej. Kolegium wskazało, że według sprawozdania statystycznego Rb-Z (kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji) wg stanu na koniec III kwartału 2015 r., kwota długu Gminy Rewal osiągnęła poziom 142 074 012,67 zł, co w relacji do wykonanych dochodów budżetu daje 374,46 %. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że począwszy od 2014 r. dla danej jednostki samorządu terytorialnego obliczany jest indywidualny wskaźnik dopuszczalnego obciążenia budżetu z tytułu spłaty długu, ustalany jako średnia arytmetyczna obliczona dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów ogółem budżetu, zgodnie z regułą wynikającą z art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Dla ustalenia w sposób prawidłowy wskaźników zadłużenia bardzo istotne staje się planowanie oraz wykonanie dochodów i wydatków zarówno bieżących, jak i majątkowych. Zaciągnięcie zobowiązań zwrotnych na finansowanie przejściowego deficytu budżetu w 2016 r. w związku z koniecznością obsługi kosztów zadłużenia będzie w sposób negatywny wpływało na kształtowanie się relacji wynikającej z przepisu art. 242, co niewątpliwie negatywnie też wpłynie na wskaźnik art. 243 ustawy o finansach publicznych.

Kolegium podkreśliło, że projekt budżetu Gminy Rewal na 2016 r. oraz projekt wieloletniej prognozy finansowej na lata 2016-2042 i możliwości sfinansowania deficytu w 2016 r. uzyskały negatywną opinię Składu Orzekającego RIO w Szczecinie. Program naprawczy Gminy przyjęty na lata 2015-2042 również uzyskał negatywną opinię Składu Orzekającego.

Organ nadzoru wyjaśnił również, że ww. dokumenty planistyczne Gminy przewidywały naruszenie art. 242 ustawy o finansach publicznych, zakładając przy tym deficyt operacyjny w wysokości 16 987 301,37 zł. Ujemny wynik bieżący w 2016 r. (czyli deficyt operacyjny) nie daje możliwości realizacji przedsięwzięć majątkowych (inwestycji) oraz uniemożliwia zwiększenie kosztów obsługi długu (wydatków bieżących) związanych ze spłatą zobowiązań dłużnych. Poza tym w latach 2016-2037 prognoza wieloletnia przewiduje naruszenie relacji wynikającej z art. 243 ustawy o finansach publicznych, ustalonej dla danego roku. Wskaźnik dopuszczalnego obciążenia budżetu spłatą długu, obliczany zgodnie ze wskazaną regułą dla 2016 r. wynosi 24,04%, przy planowanej spłacie rat zobowiązań na poziomie 178,15%.

W kontekście badanej uchwały wprowadzającej możliwość zaciągania kredytu krótkoterminowego na finansowanie przejściowego deficytu budżetu 2016 r., istotnego znaczenia, w ocenie Kolegium, nabiera fakt, że zmiany niezachowania relacji wynikającej z przepisu art. 243 ustawy o finansach publicznych, mogą dotyczyć jedynie spłat zobowiązań istniejących na dzień uchwalenia programu postępowania naprawczego. Zaciągnięcie w bieżącym roku budżetowym kredytu na przejściowy deficyt, w związku ze zwiększeniem wydatków bieżących (kosztów obsługi spłaty zadłużenia) ewidentnie wpłynie na pogorszenie relacji wynikającej z przepisów art. 242-243 ustawy o finansach publicznych.

Kolegium wskazało ponadto, że jak wynika z ww. relacji, wskaźnik długu został drastycznie przekroczony. W ogólnej kwocie długu kwota 20 501 313,16 zł stanowi zobowiązania wymagalne, których powstanie świadczy o utracie płynności finansowej Gminy. Ten stan finansowy Gminy nie jest nieplanowany i nie ma charakteru przejściowego. W ocenie Kolegium jedynym legalnym przeznaczeniem kredytu krótkoterminowego może być pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a nie spłata zobowiązań wymagalnych z lat ubiegłych. Kwota tych zobowiązań wydatnie powiększyła planowane na 2016 r. wydatki budżetu, co w konsekwencji spowodowało konieczność uchwalenia budżetu z deficytem w wysokości 16 987 301,37 zł. Jako źródło sfinansowania tego deficytu wskazano pożyczkę z budżetu państwa. Wobec powyższego w sytuacji finansowej Gminy jest to jedyne, dopuszczone prawem, źródło pokrycia deficytu budżetu.

Reasumując Kolegium uznało, że art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, dopuszczający zaciąganie kredytów i pożyczek z przeznaczeniem na sfinansowanie przejściowego deficytu, będącego sposobem na pokrycie okresowego niedoboru środków, w przypadku Gminy Rewal nie może mieć zastosowania. W gminie występuje bowiem permanentny brak wolnych środków, a co za tym idzie - brak możliwości spłaty zobowiązań zarówno wymagalnych, jak i tych, które byłyby zaciągnięte na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium Izby, zawarcie w treści kwestionowanej uchwały (§ 4) upoważnienia dla Wójta Gminy do zaciągania krótkoterminowych zobowiązań stanowi naruszenie przepisów art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Końcowo organ nadzoru zwrócił uwagę na fakt, że kontrola Izby przeprowadzona w II półroczu 2015 r. wykazała, że Wójt Gminy Rewal zaniechał wykonania obowiązku spłaty do końca lat 2012-2014 kredytów zaciągniętych w podanym okresie na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

W związku z powyższym Kolegium wskazaną na wstępie uchwałą z dnia 13 stycznia 2016 r. stwierdziło nieważność powyższej uchwały Rady Gminy Rewal z dnia 21 grudnia 2015 r.

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2016 r., wnosząc o uchylenia w całości zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonej uchwale Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d) ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że mimo oparcia uchwały Rady Gminy Rewal na tym przepisie uchwała ta nie wskazuje maksymalnej wysokości kredytu krótkoterminowego zaciąganego przez Wójta Gminy Rewal lecz stanowi oświadczenie o zaciągnięciu takiego kredytu przez Gminę Rewal, czym narusza podział kompetencji organów gminy;

2. art. 89 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 242-243 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, iż przejściowy deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie może mieć miejsca w sytuacji, gdy budżet tej jednostki przekracza obowiązujące wskaźniki długu;

3. art. 89 ust. 2 w związku z art. 242-243 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, iż przepis ten został naruszony uchwałą Rady Gminy Rewal, mimo iż naruszenie tego przepisu może nastąpić poprzez niewłaściwą realizację tej uchwały a nie przez jej podjęcie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi Skarżąca podniosła, że z powołanej podstawy prawnej uchwały Rady Gminy wynika, iż uchwała ma dotyczyć określenia przez Radę maksymalnej wysokości kredytu krótkoterminowego zaciąganego przez Wójta w ciągu roku, a niefortunne sformułowanie zdania § 1 uchwały nie może przekreślić jej intencji, która wprost wynika z powołanej podstawy - art. 18 ust.2 pkt 9 lit. d) ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Skarżącej takie uchybienie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1 w związku z art. 242-243 ustawy o finansach publicznych Skarżąca wskazała, że organ błędnie uznał, iż przejściowy deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie może mieć miejsca w sytuacji gdy budżet tej jednostki przekracza obowiązujące wskaźniki długu, a także błędnie założył, iż naruszenie art. 89 ust. 2 ustawy o finansach publicznych może nastąpić przez podjęcie uchwały, a nie jej niewłaściwą realizację.

Skarżąca wskazała również, że organ nadzoru nie wskazał żadnego przepisu, który przewidywałby wprost lub pośrednio dla gminy realizującej program naprawczy ograniczenie w zakresie możliwości stosowania pożyczek krótkoterminowych na pokrycie przejściowego deficytu budżetu, a wskazany w uchwale wyrok NSA i wyrok WSA w Łodzi odnoszą się do zupełnie innego stanu faktycznego.

Zdaniem skarżącej "przejściowy deficyt budżetowy" może wystąpić również w jednostce samorządu terytorialnego, w której deficyt w budżecie występuje przez kilka lat i której wskaźnik długu przekracza poziom wyznaczony przepisami.

W ocenie Skarżącej definicji deficytu przejściowego nie zawiera żaden przepis prawa, ale w doktrynie określa się go jako okresową niemożność sfinansowania wszystkich zaplanowanych w budżecie wydatków spowodowaną nieosiągnięciem na czas zaplanowanych dochodów. "Przejściowość" deficytu budżetowego należy rozumieć w ten sposób, że jest to deficyt nieplanowany tj. nie wykazywany w budżecie z tego względu, iż zostanie on wyrównany (spłacony) z dochodów występujących w późniejszym okresie lecz przed upływem roku kalendarzowego.

Jak wskazała Skarżąca, Gmina chce skorzystać z krótkoterminowego kredytu odnawialnego w rachunku bankowym w takim zakresie w jakim będzie to niezbędne do pokrycia bieżących wydatków do czasu uzyskania stosownych środków - z podatków, sprzedaży lub dzierżawy mienia itp. które to środki w większości będą wpływać w sezonie letnim. Do tego czasu Skarżąca planuje posiłkować się w/w kredytem, co nie wyklucza systematycznej spłaty zobowiązań już wymagalnych.

Skarżąca zarzuciła ponadto zaskarżonej uchwale, że stwierdza ona, iż uchwała Rady Gminy Rewal narusza przepis art. 89 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym zaciągnięte kredyty i pożyczki z przeznaczeniem na cel o którym mowa w ust. 1 pkt 1 podlegają spłacie w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte. W ocenie Skarżącej, nieuprawnione przewidywanie organu, że kredyt nie zostanie spłacony w 2016 roku gdyż w ubiegłych latach miały miejsce przekroczenia terminów spłat podobnych kredytów nie może być bowiem podstawą do stwierdzenia, że uchwała jest sprzeczna z art. 89 ust.2 w/w ustawy.

Reasumując Skarżąca wskazał, że to nie sprzeczność z prawem była podstawą stwierdzenia nieważności uchwały, ale negatywna ocena stanu gospodarki finansowej Skarżącej, a zarzuty do uchylonej uchwały zostały oparte na analizie przeszłych działań organów Gminy, a to w żadnym razie nie może być czynnikiem wpływającym na ocenę jej zgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego od strony przeciwnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej w dalszej części "P.p.s.a") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, Sąd akt ten uchyla. W razie zaś jej nieuwzględnienia Sąd skargę oddala.

Dokonując w powyżej wskazanych granicach kontroli zaskarżonego aktu Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów, które mogłoby by stanowić podstawę jego uchylenia.

Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, jego zadania i uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego, w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie na mocy art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego została poddana, z punktu widzenia legalności, nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami. Powyższe wynika również z art. 62, art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.). W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 90 ww. ustawy o samorządzie gminnym określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Natomiast w art. 91 ust. 1 ww. ustawy określono, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 4 ww. ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyżej wskazane regulacje uznać należy, że wyznaczają one podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy rozstrzygnięciem nadzorczym – podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy stanowić może zatem jedynie istotne naruszenie prawa. Sąd wskazuje, że za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia m.in. błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast za istotne naruszenia prawa uznać należy naruszenia w stopniu znaczącym, które wpływają na treść samej uchwały i dotyczą jej meritum m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Mając na uwadze powyższe, Sąd wskazuje, że rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy, Sąd zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu jest jednocześnie ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1389/14).

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zgodności z prawem ww. uchwały Rady Gminy Rewal z dnia 21 grudnia 2015 r., której nieważność stwierdził organ nadzoru zaskarżoną uchwałą zauważyć należy, że na mocy przedmiotowej uchwały Rada Gminy Rewal uchwaliła:

- w § 1 – o zaciągnięciu w 2016 r. kredytu bankowego krótkoterminowego w rachunku bankowym na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego Gminy Rewal do kwoty 2 500 000,00 zł;

- w § 2 – źródło spłaty kredytu, wskazanego w pkt 1 uchwały, uchwalając, że źródłem tym będą dochody własne z podatku od nieruchomości a ponadto uchwaliła okres spłaty ww. kredytu wskazując, że spłata nastąpi do dnia 31 grudnia 2016 r.;

- w § 3 – prawne zabezpieczenie uzyskanego kredytu w części pozostającej do spłaty wraz jego oprocentowaniem i innymi kosztami uchwalając, że zabezpieczenie stanowił będzie weksel "in blanco" wraz z deklaracją wekslową;

- w § 4 – upoważniła Wójta do wykonania postanowień § 1-3 uchwały, tj. do zaciągnięcia kredytu w rachunku bieżącym, do wysokości 2 500 000,00 zł w Banku Spółdzielczym w Gryficach Oddział w Rewalu oraz zaciągania zobowiązań wekslowych stanowiących zabezpieczenie kredytu określonego w § 1 uchwały;

- w § 5 – powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Rewal.

Jako podstawę prawną ww. uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d) ww. ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 89 ustawy o finansach publicznych. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit d) ww. ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących ustalania maksymalnej kwoty pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym zaś zgodnie z art. 89 ust. 1 ww. ustawy o finansach publicznych jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego (pkt 1), finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego (pkt 2) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów (pkt 3), wyprzedzające finansowanie działań finansowych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej (pkt 4) przy czym zgodnie z ust. 2 ww. art. 89 zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, z przeznaczeniem na cel, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane.

Sąd podkreśla, iż zgodnie z art. 91 ww. ustawy o finansach publicznych suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Sąd podkreśla również, że za wyjątkiem kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego (ww. art. 89 ust. 1 pkt 1), w pozostałych przypadkach, wymienionych w art. 89 ust. 1 pkt 2-4, zarząd jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych.

Z powyższych uregulowań wynika zatem, iż Rada Gminy Rewal, na podstawie przepisów powołanych jako podstawa prawna ww. uchwały Rady Gminy Rewal z dnia 21 grudnia 2015 r., tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d) ww. ustawy o samorządzie posiadała ustawowe uprawnienie do podjęcia uchwały dotyczącej ustalenia maksymalnej kwoty pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym. Ponadto zarząd gminy nie był zobowiązany, zgodnie z ww. art. 91 ust. 2 ww. ustawy o finansach publicznych, do uzyskania opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie w przypadku ubiegania się przez gminę o kredyt tylko wówczas o ile jego celem byłoby pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego.

Co również wymaga podkreślenia przez Sąd w rozpoznawanej sprawie - suma zobowiązań Gminy Rewal z tytułów, o których mowa w art. 89 ust. 1 ww. ustawy o finansach publicznych, a zatem również tytułu kredytu na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego gminy, nie mogła przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej Gminy Rewal.

Sąd dokonując analizy treści ww. uchwały Rady Gminy Rewal z dnia 21 grudnia 2015 r. z normą powołanego jako podstawa prawna jej wydania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d) ustawy o samorządzie gminnym, uznał, że stanowisko organu nadzoru, co do naruszenia powyższego przepisu było w pełni uprawnione. Ponadto w pełni uprawnione było stanowisko organu, uznające powyższe naruszenie prawa za istotne. Z treści powyższej uchwały, której analiza nie może sprowadzać się do wybiórczej i rozdzielnej wykładni jej zapisów ujętych w poszczególnych paragrafach (jak zdaje się oczekiwać Skarżąca) jednoznacznie wynika bowiem, że przedmiotem jej regulacji jest de facto decyzja o zaciągnięciu w 2016 r. kredytu krótkoterminowego w rachunku bankowym na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego do kwoty 2 500 000,00 zł , co wynika wprost i jednoznacznie z § 1 ww. uchwały Gminy Rewal. Pozostałe paragrafy ww. uchwały potwierdzają jedynie powyższy wniosek albowiem szczegółowo precyzują istotne elementy ww. zobowiązania Gminy - sposób zaciągnięcia powyższego zobowiązania przez Gminę, tj. wskazują formę zabezpieczenia wierzytelności powstałej z tytułu ww. kredytu (weksel "in blanco" z deklaracją wekslową - § 3 uchwały), wskazują termin i źródło spłaty zadłużenia z tego tytułu (spłata do 31 grudnia 2016 r., z dochodów własnych z podatku od nieruchomości - § 2 uchwały), wprost precyzują kredytodawcę (Bank Spółdzielczy w Gryficach Oddział w Rewalu - § 4 uchwały) i udzielają upoważnienia Wójtowi Gminy Rewal do zaciągnięcia przedmiotowego kredytu jak i zaciągania zobowiązań wekslowych stanowiących jego zabezpieczenie (§ 4 uchwały) aby w ostatnim § 5 uchwały powierzyć jej wykonanie (zaciągnąć ściśle określony kredyt i dokonać jego ściśle określonego zabezpieczenia) Wójtowi Gminy Rewal.

Powyższe, w ocenie Sądu jednoznacznie wskazuje na zamiar Rady Gminy Rewal jak i cel ww. uchwały. W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw do uznania za zasadne stanowiska Skarżącej jako brzmienie § 1 ww. uchwały było niezamierzone i jako takie nie mogło mieć znaczenia przy ocenie jej pozostałych zapisów.

Tym samym Sąd uznał, że powyższa uchwała Rady Gminy narusza przepisy wyznaczające kompetencje Rady Gminy do podejmowania uchwał. Jak zasadnie wskazał organ nadzoru, Rada Gminy nie posiada kompetencji do wydawania uchwał w sprawach zaciągania przez wójta kredytów krótkoterminowych w roku budżetowym a jedynie kompetencje do wydawania uchwał określających maksymalną ich wysokość. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) ustawy o samorządzie gminnym Rada Gminy posiada co prawda kompetencje do wydawania uchwał w sprawie zaciągania kredytów lecz jedynie długoterminowych, a powyższa uchwała Rady Gminy Rewal takiego kredytu nie dotyczy.

Tym samym, w ocenie Sądu uznać należało, że powyższa uchwała Rady Gminy narusza w sposób istotny przepisy prawa materialnego wskazanych jako podstawa prawna jej wydania, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d) ww. ustawy o samorządzie gminnym. Jak bowiem powyżej wskazano przepis ten nie mógł stanowić podstawy do wydania ww. uchwały Rady Gminy Rewal.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał zarzut skargi w przedmiocie naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit d) ustawy o samorządzie gminnym za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz art. 89 ust. 2 w zw. z art. 242-243 ww. ustawy o finansach publicznych, Sąd wskazuje, że nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje okoliczność, iż zgodnie z ww. art. 91 ust. 1 ustawy o finansach publicznych suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 powyższej ustawy, a zatem również z tytułu krótkoterminowych kredytów na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Projekt budżetu Gminy Rewal na 2016 r., projekt wieloletniej prognozy finansowej na lata 2016-2042 i możliwości sfinansowania deficytu w 2016 r. oraz program naprawczy Gminy Rewal przyjęty na lata 2015-2042 uzyskały negatywną opinię Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie zaś Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie podjęło uchwałę w sprawie ustalenia budżetu Gminy Rewal na 2016 r. w dniu 24 lutego 2016 r. Zgodnie z treścią art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Uchwała budżetowa jest aktem normatywnym, stanowiącym - stosownie do dyspozycji art. 211 ust. 4 cyt. Ustawy - podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Art. 91 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nakłada natomiast formalne i merytoryczne ograniczenie w zaciąganiu zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego i dopuszcza możliwość zaciągania zobowiązań z tytułu kredytów, pożyczek lub wyemitowanych papierów wartościowych do wysokości limitu określonego w uchwale budżetowej. Limit zobowiązań, zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, jest obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej. Oznacza to, że jeśli uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy nie zawiera tego limitu (mimo ustawowego wymogu), to jednostka ta nie może zaciągać kredytów lub pożyczek oraz emitować papierów wartościowych (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2007 r., I SA/Rz 400/07). Powyższe dotyczy również przypadku wykorzystania limitu w trakcie roku budżetowego. Z kolei zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych uchwała budżetowa określa m.in. łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Zauważyć należy, co podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchwała w sprawie zaciągnięcia kredytu czy pożyczki nie stanowi samoistnej podstawy zaciągania takiego zobowiązania przez jednostkę samorządu terytorialnego. Nie jest dopuszczalne podjęcie uchwały o zaciągnięciu kredytu, która chociażby miała umocowanie w przepisach powszechnie obowiązujących, ale nie ma umocowania w uchwale budżetowej, a konkretnie w limitach planowanych do zaciągnięcia zobowiązań i planowanych przychodach z tego tytułu. Możliwość podjęcia uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu zdeterminowana jest zatem wymogiem uprzedniego ujęcia w uchwale budżetowej przychodów związanych z tą pożyczką, to zaś pozostało poza zakresem ww. uchwały Gminy Rewal.

Sąd wskazuje ponadto, że odnosząc się do zarzutu art. 89 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o finansach publicznych, zauważyć należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ dokonał analizy finansowej Skarżącej. Jak wskazał organ w Gminie Rewal, w której na koniec każdego roku budżetowego wzrasta kwota zobowiązań wymagalnych zaś z dokumentów kontrolnych i nadzorczych (opinie o programach naprawczych, o prognozie długu) ewidentnie wynika, że od lat Gmina Rewal w ogóle nie spłaca zadłużenia. Zaciągnięcie dodatkowego kredytu zadłużenie to jedynie powiększy bez gwarancji, że zostanie spłacony (spirala zadłużenia). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ wskazał, że według stanu na koniec III kwartału 2015 r., kwota długu Gminy Rewal osiągnęła poziom 142 074 012,67 zł, co w relacji do wykonanych dochodów budżetu daje 374,46 %. Zasadnie przy tym wskazał organ nadzoru, iż począwszy od 2014 r. dla danej jednostki samorządu terytorialnego obliczany jest indywidualny wskaźnik dopuszczalnego obciążenia budżetu z tytułu spłaty długu, ustalany jako średnia arytmetyczna obliczona dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów ogółem budżetu, zgodnie z regułą wynikającą z art. 243 ust. 1 ww. ustawy o finansach publicznych. Jak słusznie wskazał organ nadzoru dla ustalenia w sposób prawidłowy wskaźników zadłużenia bardzo istotne staje się planowanie oraz wykonanie dochodów i wydatków zarówno bieżących, jak i majątkowych. Zaciągnięcie zobowiązań zwrotnych na finansowanie przejściowego deficytu budżetu w 2016 r. w związku z koniecznością obsługi kosztów zadłużenia będzie w sposób negatywny wpływało na kształtowanie się relacji wynikającej z ww. przepisu art. 242, co niewątpliwie negatywnie też wpłynie na wskaźnik art. 243 ww. ustawy o finansach publicznych. Zauważyć także należy, na co również zasadnie zwrócił uwagę organ nadzoru, że dokumenty planistyczne Gminy (projekt wieloletniej prognozy finansowej na lata 2016-2042 i możliwości sfinansowania deficytu w 2016 r., Program naprawczy Gminy przyjęty na lata 2015-2042, które uzyskały negatywną opinię organu nadzoru) przewidywały naruszenie art. 242 ustawy o finansach publicznych, zakładając przy tym deficyt operacyjny w wysokości 16 987 301,37 zł. Ujemny wynik bieżący w 2016 r. (czyli deficyt operacyjny) nie daje możliwości realizacji przedsięwzięć majątkowych (inwestycji) oraz uniemożliwia zwiększenie kosztów obsługi długu (wydatków bieżących) związanych ze spłatą zobowiązań dłużnych. Poza tym w latach 2016-2037 prognoza wieloletnia przewidywała naruszenie relacji wynikającej z art. 243 ustawy o finansach publicznych, ustalonej dla danego roku. Wskaźnik dopuszczalnego obciążenia budżetu spłatą długu, obliczany zgodnie ze wskazaną regułą dla 2016 r. wynosi 24,04%, przy planowanej spłacie rat zobowiązań na poziomie 178,15%. Zmiany niezachowania relacji wynikającej z przepisu art. 243 ustawy o finansach publicznych, mogą dotyczyć jedynie spłat zobowiązań istniejących na dzień uchwalenia programu postępowania naprawczego. Zaciągnięcie w bieżącym roku budżetowym kredytu na przejściowy deficyt, w związku ze zwiększeniem wydatków bieżących (wydatki związane z obsługą zadłużenia) ewidentnie wpłynie na pogorszenie relacji wynikającej z przepisów art. 242-243 ustawy o finansach publicznych.

Skarżąca nie kwestionuje przy tym twierdzeń organu dotyczących jej sytuacji finansowej (kwota długu, wskaźnik zadłużenia) jak i okoliczności, że nie spłaca wymagalnych zobowiązań, a stan ten ma charakter permanentny. W tych okolicznościach rację należało przyznać organowi nadzoru, że art. 89 ust. 1 pkt 1 powołany jako podstawa prawna ww. uchwały Rady Gminy Rewal, stanowi o finansowaniu nie przejściowego deficytu budżetu Gminy Rewal, który choć nie zdefiniowany w ustawie o finansach publicznych, winien być traktowany jako okresowa niemożność sfinansowania wszystkich zaplanowanych w budżecie wydatków, spowodowana nieosiągnięciem na czas zaplanowanych dochodów, tj. wynikająca z nierównomiernego rytmu realizacji dochodów i wydatków (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I SA/Łd 861/12), lecz de facto jak wynika z sytuacji finansowej Skarżącej deficytu budżetowego, co jest sprzeczne z dyspozycją ww. art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Sąd ponownie podkreśla przy tym, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o finansach publicznych suma zaciągniętych kredytów i pożyczek, w tym o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej gminy zaś Projekt budżetu Gminy Rewal na 2016 r., projekt wieloletniej prognozy finanansowej na lata 2016-2042 i możliwości sfinansowania deficytu w 2016 r. oraz program naprawczy Gminy Rewal przyjęty na lata 2015-2042 uzyskały negatywną opinię Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie zaś Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie podjęło uchwałę w sprawie ustalenia budżetu Gminy Rewal na 2016 r. w dniu 24 lutego 2016 r. Sąd zauważa przy tym, że zarząd Gminy, jedynie w odniesieniu do zobowiązań określonych w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, nie był zobowiązany, zgodnie z art. 91 ust. 2 ww. ustawy, do uzyskania opinii organu nadzoru o możliwości spłaty tego zobowiązania, co w sytuacji finansowej Skarżącej, dotychczasowym stanowisku tego organu i okoliczności finansowania deficytu Gminy z budżetu państwa, stanowić mogło jedyną drogę dalszego zaciągania zobowiązań w sytuacji, w której Skarżąca nie spłaca dotychczas zaciągniętych zobowiązań a stan ten ma charakter trwały.

Sąd podkreśla również, iż stanowisko organu nadzoru, wbrew zarzutom Skarżącej, nie sprowadzało się do uznania, że art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych nie może mieć w ogóle zastosowania w przypadku złej sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego, lecz opierało się na założeniu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w wyniku analizy finansowej Skarżącej Gminy, nie została spełniona przesłanka zaciągnięcia zobowiązania na występujący w ciągu roku przejściowy deficyt budżetowy. Sąd uznał stanowisko organu nadzoru za uzasadnione biorąc po uwagę drastyczne przekroczenie wskaźniku długu przez Skarżąca, ogólną kwotę jej wymagalnych zobowiązań, wysokość deficytu budżetowego Gminy, brak możliwości sfinansowania przez Gminę deficytu budżetowego z przychodów Gminy jak i fakt, że brak spłaty wymagalnej kwoty zobowiązań nie ma charakteru ani wyjątkowego ani też przejściowego. Istotna dla oceny dokonanej przez Sąd była również - niekwestionowana przez Skarżąca – okoliczność braku spłaty w terminie wynikającym z art. 89 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zobowiązań z tytułu kredytów zaciągniętych przez Gminę na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego w latach poprzednich, tj. 2012-2014.

W związku z powyższym Sąd uznał zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 242-243 ustawy o finansach publicznych za nieuzasadniony.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 89 ust. 2 w zw. z art. 242-243 ustawy o finansach publicznych, w ocenie Sądu, organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przywołał ww. przepisy w kontekście oceny sytuacji finansowej Skarżącej wskazującej na brak możliwości spłaty przez Gminę kolejnych zaciąganych zobowiązań w terminie wynikającym z powyższego przepisu. Stanowisko organu nadzoru w tym zakresie, Sąd uznał za uzasadnione mając na uwadze ww. sytuację finansową Skarżącej Gminy, w szczególności zaś okoliczność braku spłaty w terminie wynikającym z art. 89 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zobowiązań z tytułu kredytów zaciągniętych przez Gminę na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego w latach poprzednich, tj. 2012-2014.

Tym samym również zarzut skargi w przedmiocie naruszenia art. 89 ust. 2 w zw. z art. 242-243 ustawy o finansach publicznych, Sąd uznał za niezasadny.

Przechodząc w dalszej kolejności do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. zaskarżonej uchwały Sąd wskazuje, że zostało ono wydane zgodnie z przytoczonymi na wstępie przepisami kompetencyjnymi regulującymi tryb, organy i podstawy stwierdzenia nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, tj. w rozpoznawanej sprawie uchwały Rady Gminy Rewal z dnia 21 grudnia 2015 r. Nr XXIII/108/15.

Reasumując, Sąd uznał, że powyżej wskazane uchybienia stanowią istotne naruszenie prawa, w związku z czym zgodnie z art. 91 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 11 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Gminy Rewal.

Sąd oddalił wniosek organu o zasądzenie od Skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, albowiem z godnie z art. 199 P.p.s.a strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Brak jest natomiast podstawy prawnej uprawniającej organ do zwrotu kosztów postępowania, w przypadku oddalenia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez Sąd I instancji, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.