Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 850/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2, art. 29
journal: Dz.U. 2019 poz 1815
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3, art. 40 ust. 6d, art. 40f
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Województwa Podkarpackiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4122/90/2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z sprawie ustalenia opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Rzeszowie z dnia 29 września 2021 r. nr ZDP-DU-6/437/73/4/2015/2021; II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Zarządu Powiatu w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2015 r. nr ZDP-DU-6/437/73/4/2015; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Województwa Podkarpackiego kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Województwa Podkarpackiego (dalej: "strona skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4122/90/2021 wydana w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie ustalenia opłaty rocznej.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.").

Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy ostateczną decyzją z dnia 25 czerwca 2015 r. nr ZDP-DU-6/437/73/2015 Zarząd Powiatu w Rzeszowie zezwolił Województwu Podkarpackiemu na umieszczenie sieci szerokopasmowej w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1428 R relacji Nozdrzec – Łubno (dz. drogowa nr 1306, w ramach realizacji inwestycji pn. "Budowa telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej i ułożenie kabla światłowodowego nr OTK_651 w relacji 196 PO Wólka Hyżneńska – PO Łubno – WD Łubno" w miejscowości Łubno na terenie powiatu rzeszowskiego, pod warunkami wskazanymi w treści decyzji oraz ustalił wysokość opłat rocznych za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym.

Wnioskiem z 6 lipca 2021 r. (data wpływu – 12 lipca 2021 r.) Województwo Podkarpackie zwróciło się do Starosty Rzeszowskiego o zmianę ww. decyzji w zakresie wysokości opłaty. Wyjaśniło, że 25 października 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815 ze zm.), która znowelizowała brzmienie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.). Nowelizacja ta spowodowała obniżenie stawek maksymalnych opłat za zajęcie pasa drogowego. Powyższa okoliczność, jak również ważny cel społeczny jaki spełnia powstała Sieć Szerokopasmowa oraz znaczne obciążenie budżetu Województwa uzasadnia wydanie nowej decyzji określającej wysokość opłaty rocznej z uwzględnieniem nowych stawek opłat.

Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Rzeszowie decyzją z 29 września 2021 r. nr ZDP-DU-6/437/73/4/2015/2021 odmówił zmiany decyzji Zarządu Powiatu w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2015 r. nr ZDP-DU-6/437/73/2015.

Zdaniem organu nie zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 155 k.p.a., który to przepis może być zastosowany tylko w postępowaniu prowadzonym w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego i z udziałem tych samych stron. Postępowanie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Organ zwrócił uwagę na uchylenie art. 40f ustawy o drogach publicznych (mocą art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r.), który umożliwiał z urzędu ustalenie w drodze decyzji nowych wysokości opłat, w sytuacji ustalenia przez jednostkę samorządu terytorialnego nowych niższych stawek opłat. Aktualnie brak jest przepisów nakładających na zarządcę drogi obowiązku zmiany decyzji już ostatecznej w kwestii ustalenia wysokości opłaty. Wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości modyfikowania wydanych już decyzji ostatecznych. Organ zauważył także, że art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do tzw. decyzji związanych, a taką jest decyzja w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. W ocenie organu zmiana decyzji byłaby sprzeczna z interesem społecznym. Obniżenie opłat za zajęcie pasa drogowego pozbawiłoby Powiat znacznej części dochodów z tego tytułu. Spowodowałoby zmniejszenie środków finansowych na utrzymanie dróg i zapewnienie właściwego bezpieczeństwa użytkownikom drogi. Zmiana decyzji w kwestii wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego nie jest zasadna, gdyż jest sprzeczna z interesem społecznym w zakresie infrastruktury drogowej. Nowelizacja art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych nie zawiera podstaw prawnych do zmiany dotychczasowych stawek opłat, w tym ich obniżenia.

Odwołanie od tej decyzji złożyło Województwo Podkarpackie podkreślając, że wbrew stanowisku organu nie dochodzi do naruszenia tożsamości stanu faktycznego i stanu prawnego, co stałoby na przeszkodzie do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wysokość samej opłaty za zajęcie pasa drogowego, w związku z tym, że nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną nie wpływa jednocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. W dalszym ciągu chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną – uprawnienie do zajęcia pasa drogowego i obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłaty – oraz o zachowujący ciągłość stan prawny i niezmieniony w kwestiach prawnie istotny stan faktyczny. Bezzasadnie także organ uznał, że zmiana decyzji byłaby sprzeczna z interesem społecznym z uwagi na pozbawienie powiatu części dochodu. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 30 sierpnia 2019 r. wskazano, że zmiana przyczyni się do zwiększenia wpływów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu opłat ze względu na znacznie większą skalę inwestycji w stosunku do scenariusza bazowego. Strona odwołująca jako bezpodstawne oceniła twierdzenie organu, że uchylenie art. 40f ustawy o drogach publicznych jest równoznaczne z wprowadzeniem prawnego zakazu zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W aktualnym stanie prawnym wprowadzenie nowych stawek opłat do decyzji ostatecznych za zajęcie pasa drogowego wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 30 września 2019 r., możliwe jest tylko w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto za zmniejszeniem opłat przemawia interes społeczny, gdyż powoduje to obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych związanych z budową i wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnych, a tym samym wpływa na zwiększenie dostępności dla ogółu społeczeństwa. Nieuzasadnione jest twierdzenie organu, że ustawa z 30 sierpnia 2019 r. nie przewiduje aktualizacji stawek już ustalonych w ostatecznych decyzjach administracyjnych. Jako pozbawione znaczenia prawnego strona odwołująca oceniła stanowisko przedstawione przez Zespół ds. Infrastruktury wchodzący w skład Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego z 8 lipca 2022 r., zgodnie z którym obniżenie opłat za zajecie pasa drogowego na cele telekomunikacyjne, co do zasady dotyczy tylko nowo realizowanych inwestycji. Podmiot ten nie jest uprawniony do dokonywania wykładni prawa z mocą powszechnie obowiązującą. Brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby zakaz dokonywania zmiany ostatecznych decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 155 k.p.a.

Wskazaną na wstępie decyzją z 6 kwietnia 2022 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Podzieliło stanowisko organu I instancji, że kluczowa dla niniejszej sprawy jest zmiana treści przepisów wprowadzonych ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r., która zmieniła brzmienie art. 40 ust. 8. Na mocy art. 29 ww. ustawy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego miały trzymiesięczny termin na dostosowanie wysokości stawek opłat określonych w ustawach.

Kolegium podzieliło także pogląd o braku spełnienia przesłanek do zastosowania art. 155 k.p.a. Uchylenie dotychczas obowiązującej uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego i ustalenie innej stawki opłaty nową uchwałą wyłącza możliwość dokonania zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w oparciu o art. 155 k.p.a. Ustawa z 30 sierpnia 2019 r. nie przewiduje aktualizacji stawek ustalonych już w ostatecznych decyzjach administracyjnych. Brak jest podstaw prawnych do zmiany stawek opłat, w tym ich obniżenie, w związku z nowelizacją art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, na mocy nowej decyzji administracyjnej. Uchyleniu uległ art. 40f ust. 1 ww. ustawy.

Kolegium zauważyło, że brak przesłanek do zmiany wysokości opłaty w przypadku zmiany stawek w kolejnych latach znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podobne stanowisko zajmuje Minister Cyfryzacji wskazując, że zmiana uchwały Rady Powiatu w zakresie stawek opłat nie wywołuje skutków w stosunku do wysokości opłat ustalonych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach administracyjnych. Z przepisów prawa materialnego nie wynika także uprawnienie dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących wysokość opłaty. Istotna jest także zasada trwałości decyzji administracyjnej, tym bardziej, że od dnia wydania decyzji do wszczęcia postępowania w przedmiocie jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. minęło ponad 5 lat. Ponadto ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. nie zawiera jakichkolwiek przepisów przejściowych i końcowych pozwalających na stosowanie przepisów po nowelizacji do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego przed nowelizacją. Przyjęcie przez organ interpretacji odwołującego prowadziłoby do złamania jednej z podstawowych zasada prawnych - tj. zakazu działania prawa wstecz.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję złożyło Województwo Podkarpackie domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany ostatecznej decyzji Zarządu Powiatu w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2015 r. znak ZDP-DU-6/437/73/2015 pomimo że za dokonaniem tej zmiany przemawia słuszny interes strony oraz interes publiczny, a na dokonanie zmiany wyraził zgodę skarżący i pomimo że uprzednio organ I instancji, rozpatrując sprawę, nie miał podstaw prawnych i faktycznych do odmowy zmiany decyzji ostatecznej z dnia 25 czerwca 2015 r.,

- art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji oraz poprzez niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 i nieuchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty, tj. co do zmiany, na podstawie trybu z art. 155 k.p.a., decyzji z 25 czerwca 2015 r.

- art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału dowodowego i błędne uznanie, że zasadne jest pozostawienie w obrocie decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości wielokrotnie większej niż obecnie przewidują przepisy prawa,

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie organów administracyjnych w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez utrzymanie w mocy, przez organ odwoławczy, odmownej decyzji organu I instancji, w przedmiocie uwzględnienia wniosku skarżącego i w rezultacie postawienie strony skarżącej w sytuacji rażąco nierównoprawnej z innymi podmiotami,

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie zaakceptowanie dyskryminujących i różnicujących warunków dla skarżącego,

- art. 40 ust. 3 i 8 ustawy o drogach publicznych, poprzez pozostawienie stronie skarżącej wyższych stawek opłat za zajęcie pasa drogi publicznej i pozostawienie go w niekorzystnym położeniu względem innych podmiotów, pomimo że na dzień złożenia wniosku oraz na dzień orzekania przez organ I instancji istniały kryteria prawne i faktyczne do dokonania zmiany wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogi publicznej.

Zdaniem strony skarżącej przedstawiona przez Kolegium interpretacja stoi w opozycji z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, które konsekwentnie podkreślają, że nie można przyjąć "automatycznie" tezy, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym. Ponadto kwestia wyeliminowania przez ustawodawcę art. 40f ust. 1 z ustawy o drogach publicznych, jako przeszkoda do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a., stanowi błędną interpretację przepisów przez organ II instancji. Zasada trwałości decyzji administracyjnych jest ograniczona, poprzez instytucję zmiany decyzji ostatecznej. Sprzeczne z zamysłem ustawodawcy byłoby, gdyby brak możliwości skorzystania z nadzwyczajnych instrumentów wzruszenia decyzji ostatecznych dał się usprawiedliwić tylko ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, przy jednoczesnym braku zważenia innych okoliczności w ramach konkretnie rozpoznawanej sprawy.

Strona skarżąca stwierdziła, że za zmianą decyzji o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego przemawiał zarówno interes indywidualny jak i interes społeczny. Obniżenie opłat pozwala na obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych, związanych z budową i wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnej, a tym samym wpływa na zwiększenie ich dostępności dla ogółu społeczeństwa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga została uwzględniona na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podniesione przez stronę skarżącą argumenty oraz zarzuty nie miały znaczenia dla oceny legalnościowej kontrolowanych decyzji oraz treści rozstrzygnięcia sądowego.

Zasadnicze znaczenie w sprawie skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego celem wykonania robót związanych z umieszczeniem w pasie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego miały zmiany normatywne związane z przepisami szczególnymi mającymi wpływ na zakres dopuszczalności weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć w powyższym trybie nadzwyczajnym.

W niniejszej sprawie Sąd w całości podziela stanowisko zajęte przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., II SA/Rz 841/22.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o zmianę ostatecznego orzeczenia administracyjnego była wydana na podstawie art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 3 i 5 u.d.p. decyzja Zarządu Powiatu w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2015 r. nr ZDP-DU-6/437/73/2015 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, wykonanie robót związanych z umieszczeniem w tym pasie obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych oraz ustaleniem opłaty za zajęcie pasa drogowego. Strona skarżąca zwróciła się do właściwego starosty o zmianę powyższej decyzji w części dotyczącej wysokości ustalonej (do dnia 31 grudnia 2040 r.) opłaty za zajęcie pasa drogowego. W dniu wydania decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o zmianę obowiązywała – podjęta na podstawie obowiązującego w tym dniu art. 40 ust. 8 u.d.p. – uchwała Rady Powiatu Rzeszowskiego Nr XIII/113/04 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego.

Po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia 28 marca 2015 r. stan prawny w zakresie podstaw normatywnych do zmiany tego rodzaju decyzji w zakresie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego podlegał zmianom.

Z dniem 1 lipca 2016 r. weszła w życie zmiana ustawy o drogach publicznych polegająca na dodaniu do tej ustawy nowego przepisu art. 40f (zob. art. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 903). Przepis art. 40f u.d.p. stanowił, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust. 1), natomiast dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (ust. 2). Celem powyższej regulacji było wprowadzenie szczególnej podstawy do wydawania decyzji dokonujących na bieżąco aktualizacji wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w związku z obniżaniem przez właściwe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stawek opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego. Na podstawie art. 40f ust. 1 u.d.p. właściwy zarządca drogi w razie obniżenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wydawał decyzję ustalającą nową (niższą) wysokość opłaty. Decyzja ustalająca nową wysokość opłaty dokonywała w ten sposób częściowej zmiany wydanej wcześniej decyzji ostatecznej w sprawie zajęcia pasa drogowego i określenia wysokości opłaty.

Kolejna zmiana normatywna w rozważanym zakresie weszła w życie 25 października 2019 r. W art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1815 ze zm.) dokonano zmiany ustawy o drogach publicznych m.in. przez nadanie nowego brzmienia art. 40 ust. 8 tej ustawy (art. 2 pkt 2 lit. c) oraz uchylenie art. 40f (art. 2 pkt 4). Celem zmiany art. 40 ust. 8 było "obniżenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego do poziomu przewidzianego już aktualnie dla dróg krajowych, a więc w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.", natomiast uchylenie art. 40f nastąpiło w związku "ze zidentyfikowanymi wątpliwościami interpretacyjnymi oraz rozbieżnościami w stosowaniu obowiązku dostosowania, z urzędu przez właściwego zarządcę dróg, wydanych już decyzji o zajęciu pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, do wysokości tych stawek wynikającej z uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3484). Jednocześnie w ustawie nowelizującej zamieszczono regulacje intertemporalne. W art. 24 postanowiono, że do postępowań w sprawie ustalenia nowej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 40f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei w art. 29 zawarto regulację, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego dostosują, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 2, do ich wysokości ustalonych niniejszą ustawą, w przypadku gdy obowiązujące stawki są wyższe niż stawki maksymalne wprowadzane niniejszą ustawą.

W nawiązaniu do art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1815 ze zm.) i art. 40 ust. 8 u.d.p. w brzmieniu nadanym powyższą ustawą zmieniającą Rada Powiatu Rzeszowskiego uchwałą nr XIII/117/2019 z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego wprowadziła nowe (obniżone) stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, w tym w zakresie zajęcia przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej.

Strona skarżąca jako podmiot obciążony obowiązkiem uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej zwróciła się w dniu 31 maja 2021 r. (data wniesienia podania do organu pierwszej instancji) o zmianę ostatecznej decyzji Zarządu Powiatu w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2015 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, albowiem opłata ta została ustalona na podstawie ww. uchwały Rady Powiatu Rzeszowskiego Nr XIII/117/2019 z dnia 28 czerwca 2004 r., natomiast w związku z art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw została podjęta przez Radę Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego nowa uchwała nr XIII/95/2019 z dnia 29 listopada 2019 r., obniżająca wysokość opłat.

Podnoszone przez stronę skarżącą argumenty oraz przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych na tle możliwości i zakresu stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji ostatecznych zezwalających na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, niezależnie od uchylenia art. 40f u.d.p., utraciły jednak w toku prowadzonego postępowania administracyjnego znaczenie prawne.

O ile bowiem w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie zmiany części ostatecznej decyzji z dnia 28 maja 2015 r. (30 września 2021 r.) możliwość stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do tego rodzaju decyzji ostatecznych przez ich zmianę w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego była aprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, o tyle już w dniu wydania będącej przedmiotem skargi do tut. Sądu decyzji organu odwoławczego (6 kwietnia 2022 r.) stan prawny uległ istotnej zmianie.

Ustawą z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 32) dokonano zmiany (art. 3) art. 40 u.d.p. przez dodanie nowej jednostki redakcyjnej (ust. 6d). Nowy przepis art. 40 ust. 6d u.d.p. wszedł w życie 18 stycznia 2022 r. (art. 6 w zw. z art. 3 ustawy nowelizującej), stanowiąc że: "Do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 1, dotyczącej zajęcia pasa drogowego w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052) nie stosuje się.". W sprawie nie ulega wątpliwości, że weryfikowana decyzja ostateczna z dnia 28 maja 2015 r. została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., a więc dotyczyła "umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam", a ze względu na rodzaj posadowionych obiektów i urządzeń (rurociąg światłowodowy, studnia kablowa, zasobniki kablowe) dodatkowo dotyczyła obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, która zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne obejmuje urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

Wprowadzony ustawą nowelizującą z dnia 2 grudnia 2021 r. przepis ust. 6d w art. 40 u.d.p. wyłączył w sposób bezpośredni i trwały stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji wydanych w sprawach zajęcia pasa drogowego w zakresie obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej (w znaczeniu określonym w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne) w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Od dnia 18 stycznia 2022 r. art. 40 ust. 6d w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 i 3 u.d.p. jest zatem przepisem szczególnym względem art. 155 k.p.a., eliminując nie tylko stosowanie tego ostatniego, lecz także wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 i 3 u.d.p. w części dotyczącej ustalonych opłat za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie – co jest kluczowe w przedmiotowej sprawie – ustawodawca w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 2 grudnia 2021 r. postanowił, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (przed 18 stycznia 2022 r.) prowadzonych na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 6d ustawy zmienianej w art. 3, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z powyższej regulacji intertemporalnej wynika, że we wszczętych przed dniem 18 stycznia 2022 r. i będących w toku postępowań nadzwyczajnych w sprawie uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznych decyzji dotyczących zajęcia pasa drogowego wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, należy bezpośrednio stosować nowe prawo, a więc nowy art. 40 ust. 6d u.d.p. W konsekwencji organy pierwszej lub drugiej instancji orzekające w trybie art. 155 k.p.a. w sprawach zmiany lub uchylania decyzji o zajęciu pasa drogowego w rozważanym wyżej zakresie miały obowiązek uznania, że dalsze prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w tym przedmiocie jest niedopuszczalne ze względu na wyłączenie przez nowy art. 40 ust. 6d u.d.p. możliwości stosowania art. 155 k.p.a. Postępowanie takie powinno było zatem – niezależnie od instancji – ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p. (pierwsza instancja) albo art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p., po uprzednim uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji (druga instancja).

Omówiona powyżej ostatnia zmiana normatywna nie została dostrzeżona przez skarżony organ odwoławczy, co doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 30 września 2021 r., podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 5 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p. oraz w zw. z art. 155 k.p.a. powinno było w dniu 6 kwietnia 2022 r. doprowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p.). Ze względu na wyłączenie przez art. 40 ust. 6d u.d.p. w zakresie w nim przewidzianym stosowania art. 155 k.p.a. jako podstawy wydania decyzji rozstrzygającej sprawę weryfikacyjną nie było możliwości orzekania co do istoty tego rodzaju sprawy przez zmianę/uchylenie albo odmowę zmiany/uchylenia ostatecznej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, natomiast wobec stwierdzenia, że w postępowaniu przed skarżonym organem odwoławczym zaistniała podstawa do ostatecznego i definitywnego umorzenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., w punkcie drugim wyroku orzeczono o umorzeniu postepowania administracyjnego w sprawie zmiany ww. decyzji ostatecznej Zarządu Powiatu w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2015 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie trzecim orzeczenia o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się wpis (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (497 zł).