Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 923/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 i art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.D.K., B.B. i P.M. oraz Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1016/16 w sprawie ze skarg Gminy Miejskiej Kraków, R.B. oraz J.D.K., B.B. i P.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r., znak [...]; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J.D.K., B.B. i P.M. solidarnie kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Kr 1016/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargi Gminy Miejskiej Kraków, R.B. oraz J.D.K., B.B. i P.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Starosta Krakowski decyzją z dnia 28 sierpnia 2014 r. znak [...] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonych jako działki: [...] na rzecz A.H., A.L., Z.W., R.H., B.H.M., M.H., D.P.L. i D.J. oraz o rozliczeniach związanych ze zwrotem ww. działek (punkty 2, 3 i 4), a także o odmowie zwrotu działki nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...], na rzecz wyżej wymienionych osób (punkt 5).

Organ wskazał na wstępie, że wykazem zmian gruntowych, stanowiącym odpis z operatu nr ks. rob. 2507/81 z dnia 30.06.1982 r., parcela l. kat. [...] zmieniła oznaczenie i konfigurację wchodząc wraz z parcelami sąsiednimi w skład działek ewidencyjnych: nr [...]. Planem podziału wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 28.11.1984 r. za nr K-1658/84 działka nr [...]. W oparciu o dokumentację geodezyjno - prawną oraz pomiar kontrolny w terenie -wykonane w ramach zlecenia nr ks. rob. 1785/6/91 przez geodetę uprawnionego mgr inż. A.U., stwierdzono niezgodności w przebiegu granic w terenie i na mapie ewidencyjnej między działką ewidencyjną nr [...] i nr [...]. W związku z tym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia 18.11.1991 r. nr [...] orzeczono o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. 14 [...] polegającej na zmianie konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działki nr [...] na działkę nr [...] oraz działki nr [...] na działkę nr [...]. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia 04.12.1991 r. nr [...] zatwierdzony został projekt podziału działki nr [...] na działki: nr [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17.12.1991 r. nr K-3546/99/91. Operatem nr ewid. 3546/189/2005 z dnia 09.05.2005 r. sporządzonym przez geodetę uprawnionego T.C. dokonano podziału działki nr [...], na działki: nr [...]. Zmiany te zostały zatwierdzone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 27.06.2005 r. Z wydanego przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych, Ekspozytura w Krakowie, odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...], stanowi własność Gminy Kraków. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...], stanowi własność Gminy Kraków. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...], stanowi własność Gminy Kraków. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że objęta jest nią działka nr [...], stanowiąca własność Gminy Kraków. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...], stanowi własność Gminy Kraków.

Ponadto organ I instancji wskazał, iż w trakcie prowadzonego postępowania, na podstawie pisma Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Skarbu Miasta nr [...] z dnia 05.06.2012 r. ustalono, iż działki: nr [...] oraz część działki nr [...] objęte są umową dzierżawy na czas nieoznaczony, zawartą w dniu 15.02.2010 r. na rzecz Klubu Sportowego "[...] "; działka nr [...] objęta jest ponadto umowami: w części o pow. 0,0030 ha umową dzierżawy nr [...] zawartą w dniu 22.10.2001 r. na czas nieoznaczony na rzecz P.M., w części o pow. 0,0024 ha umową dzierżawy nr [...] zawartą w dniu 27.01.1997 r. na czas nieoznaczony na rzecz B.B. i R.B. oraz w części o pow. 0,0048 ha umową dzierżawy nr [...] zawartą w dniu 28.01.2000 r. na czas nieoznaczony na rzecz J.D.K.; działka nr [...] znajdująca się w zarządzie Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie objęta jest umową najmu lokalu użytkowego z dnia 15.11.2000 r. zawartą z najemcą [...] W.J. na czas nieoznaczony. Ponadto w dniu 15.03.2010 r. zawarto umowę w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] ustanawiającą na czas nieoznaczony służebność przesyłu na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S. A. w Krakowie na działce nr [...] w pasie o szerokości 3,8 m i długości 134 m z przeznaczeniem pod przebudowę magistrali wodociągowej Dn800mm, a także polegającej na eksploatacji, konserwacji, naprawie, wymianie i renowacji ww. sieci.

Dokonane w sprawie ustalenia dowodzą, że obecnie osobami uprawnionymi do domagania się zwrotu działek: nr [...] i części działki nr [...], poł. w obr. [...], w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej [...], są: A.L., Z.W., A.H., M.H., D.P.L., D.J. z d. P., R.H. oraz B.H.M., którzy skorzystali z przysługującego im uprawnienia.

Organ I instancji ustalił też obecny sposób zagospodarowania przedmiotowych działek, szczegółowo opisując to w uzasadnieniu decyzji.

Dalej w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody (głównie w postaci zeznań świadków oraz zdjęć lotniczych wykonanych w roku 1970 i w roku 1975) pozwalają na przyjęcie, iż na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. 2016. 2147 t.j., dalej "u.g.n."), jedynie na działce nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa pawilonu gastronomicznego typu "[...] ", przewidziany w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 27 maja 1965 r., która powołana została w umowie sprzedaży z dnia 7 marca 1967 r., nr rep. [...], mocą której Skarb Państwa nabył od spadkodawców wnioskodawców stanowiącą przedmiot tego postępowania dawną parcelę l[...]. Zdjęcia lotnicze przedstawiają przedmiotowy teren w roku 1970 oraz w roku 1975. W latach tych na nieruchomości znajdował się już budynek gastronomiczny, natomiast teren wokół budynku był terenem zielonym, od strony zachodniej porośniętym drzewami. Potwierdzają to zeznania świadków A.A., M.D., J.D. i R.S.. W opinii Starosty Krakowskiego, z ww. dowodów wynika, iż w ciągu 10 lat od wywłaszczenia powstał pawilon znajdujący się na obecnej działce nr [...], natomiast teren wokół pawilonu nie był ogrodzony, był terenem ogólnodostępnym, który nie był użytkowany na cele pawilonu, gdyż jego działalność była prowadzona wewnątrz, a nie na zewnątrz, gdzie wystawiano jedynie kilka stolików. Ustalono nadto bez wątpliwości, że dojście do pawilonu było od strony północnej ( tj. ul. [...], niemniej ponieważ chodnik ten przebiegał pod drzewami, nie jest widoczny na zdjęciach.

W związku z powyższym organ I instancji działki nr [...] (odpowiadającej działce o projektowanym oznaczeniu ewidencyjnym nr [...]), w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej [...], uznał za zbędne na cel wywłaszczenia i orzekł o ich zwrocie, zaś działkę nr [...], na której znajduje się pawilon gastronomiczny, uznał za wykorzystaną na cel wywłaszczenia zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. i orzekł o odmowie jej zwrotu.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r. złożył 19 września 2014 r. R.B., podnosząc m.in., że organ I instancji bezzasadnie przyjął, że cel wywłaszczenia, szczególnie do działki nr [...] nie został zrealizowany.

W dniu 15 września 2014 r. odwołanie od punktów 1-4 ww. decyzji Starosty Krakowskiego wnieśli J.D.K., P.M. oraz B.B. wskazując m.in. na okoliczność braku przesłuchania w charakterze świadka J.P.. W treści odwołania podniesiono również, iż: nie przesłuchano także ponownie świadków przesłuchiwanych w postępowaniu odwoławczym w dniach 14-15 lipca 2011 roku, choć w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 23 kwietnia 2013 roku zwrócono uwagę, że obszerne czynności dowodowe w postaci przesłuchania tych świadków prowadzone były tylko w zakresie dotyczącym wyłącznie działki nr [...].

Odwołanie w ww. zakresie tj. punktów 1-4 decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r. złożyła również Gmina Kraków podnosząc m.in., że za błędne należy uznać stwierdzenie, iż działki nr [...] stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Wskazała, iż w poprzednio prowadzonym postępowaniu ustalono iż pawilon gastronomiczny, stanowiący cel wywłaszczenia, został zabudowany.

W dniu 22 września 2014 r. odwołanie od punktu 5 decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r. złożył A.L. podnosząc, nie zgadza się z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji, gdyż na przedmiotowej nieruchomości nigdy nie posadowiono pawilonu.

Następnie w dniu 7 maja 2015 r. do organu wpłynęło pismo informujące o śmierci jednej ze stron postępowania Z.W.. W związku z powyższym organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, na podstawie pozyskanego do akt sprawy aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 30 lipca 2015 r. Rep A nr [...] ustalił, iż spadek po Z.W. nabył wprosi w całości Pan W.C.A..

Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu ww. odwołań, decyzją z dnia 7 lipca 2016 r. na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r. i orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] na rzecz: A.H. (s. B. i J.) w 12/36 części, A.L. (s. L. i S.) w 6/36 części, W.A. (s. A. i B.) w 6/36 części, R.H. (s. Z. i I.) w 3/36 części, B.H.M. (c. Z. i I.) w 3/36 części, M.H. (s. A. i J.") w 2/36 części, D.P.L. (c. A. i I.) w 2/36 części, D.J. (c. J. i T.) w 2/26 części, o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt. 1 do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty: 10965,10 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, z jednoczesnym określeniem sposobu wypłaty należności, oraz o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0557 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] na rzecz: A.H., A.L., W.A., R.H., B.H.M., M.H., D.P.L. oraz D.J..

Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie odnoszącym się do zwrotu działek nr [...] oraz działki o projektowanym oznaczeniu ewidencyjnym nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), poł. w obr. [...], w granicach wywłaszczonej parceli l[...] jak i odmowy zwrotu działki nr [...], jest zasadne.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, po drugie zaś w/w parcela l. kat. [...] (z której w wyniku kolejnych przekształceń geodezyjnych powstały stanowiące przedmiot niniejszego postępowania działki nr [...] oraz działka o projektowanym oznaczeniu ewidencyjnym nr [...], powstała z podziału działki nr [...]), może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej nabycie przez Skarb Państwa, w oparciu o przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stosownie do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "[...] " w Krakowie z dnia 27 maja 1965 r., nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 7 marca 1967 r. nr Rep. [...], z przeznaczeniem pod budowę pawilonu gastronomicznego "[...] ".

Organ odwoławczy wskazał, że pomimo podjętych przez organ I instancji szeroko zakrojonych czynności, mających na celu odszukanie powołanej w umowie sprzedaży decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 27 maja 1965 r., organowi I instancji nie udało się odszukać ani omawianego dokumentu, ani też dołączonego do niego załącznika graficznego. W tym też zakresie nieskuteczne okazały się zarówno poszukiwania w archiwach m.in. Archiwum Zakładowym Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta Krakowa, Archiwum Państwowym w Krakowie, Archiwum Urzędu Marszałkowskiego, Archiwum Państwowym Ekspozytura w Spytkowicach, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, jak i próby pozyskania tego dokumentu od takich podmiotów jak Handlowa Spółdzielnia "[...] " czy też Krakowska Spółdzielnia [...] z siedzibą przy ul. [...], które to podmioty de facto mogły być w posiadaniu akt "[...] " WSS w Krakowie oraz Przedsiębiorstwa Przemysłu [...] w Krakowie - poprzedników prawnych Handlowej Spółdzielni "[...] ", od których przejęta została stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy (w szczególności dowód z zeznań świadków) pozwala na stwierdzenie, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], poł. w obr. [...], została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a więc nie można odmówić słuszności stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, iż nieruchomości tej nie można uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda Małopolski podkreślił, że z uwagi na istotne braki w dokumentacji kluczowym elementem, a zarazem podstawą dokonanych przez organ I instancji ustaleń, były przede wszystkim zeznania świadków. Czynności dowodowe w postaci przesłuchań w charakterze świadków szeregu osób mieszkających nieopodal dawnej parceli l. kat. 203 przeprowadzone zostały zarówno przez organ I instancji w latach 2010 i 2016 (w wyniku przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania wyjaśniającego), jak i w 2011 r. przez Wojewodę Małopolskiego w ramach prowadzonego wówczas postępowania odwoławczego.

Przesłuchany przez organ I instancji w charakterze świadka, Pan A.A. - od 1948 r. zamieszkały przy ul. [...] - jako datę, w której pamiętał istnienie pawilonu gastronomicznego, podał rok 1974, wskazując, iż: "obiekt nie był murowany, miał lekką konstrukcję. Nie był ogrodzony. Teren był zielony z alejkami". Ponadto na okoliczność istnienia w 1973 r. budynku pawilonu gastronomicznego w trakcie zeznań wskazał także S.B. - od 1973 r. zamieszkały przy ul. [...] w Krakowie. Z kolei przesłuchany w charakterze świadka T.B. zeznał, że od roku 1977 pawilon już stał. Nigdy z niego nie korzystał i nie wie jak wyglądał. Ponadto w odpowiedzi na zadane pytanie świadek odpowiedział, że w 1977 roku pawilon stał, bo był już zagospodarowany ten teren: alejki, ławki, trawniki -w latach 67-68 chodził tamtędy do szkoły. Na okoliczność istnienia pawilonu, organ powołał również zeznania H.M., R.S., A.D. oraz J.D..

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ma świadomość, iż zeznania świadków przesłuchiwanych na okoliczności, które miały miejsce 40 lat temu, zwykle nieistotne w ich życiu, składanych przez osoby często w wieku emerytalnym- zawierają niespójności, a często sami świadkowie wskazują na niepewność co do tych okoliczności. Jednak w jego ocenie nie powoduje to, braku możliwości oparcia na podstawie zeznań tych świadków, wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Bowiem zeznania większości świadków potwierdzają, iż określony w umowie sprzedaży z dnia 1967 r. cel wywłaszczenia, jakim była budowa pawilonu gastronomicznego, z całą pewnością był już zrealizowany na działce nr [...] w latach siedemdziesiątych. Okoliczność tę potwierdzają ponadto pozyskane do akt przedmiotowej sprawy z Centralnego Ośrodka dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykonane w latach 1970 i 1975 zdjęcia lotnicze wywłaszczonego terenu, na którym w części odpowiadającej obecnie działce nr [...] znajduje się zrealizowany już pawilon gastronomiczny.

Wojewoda Małopolski wskazał również, że w ramach przeprowadzonego przez organ I instancji, w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego celem było precyzyjne ustalenie lokalizacji w terenie "dojścia do pawilonu gastronomicznego" oraz zasięgu terenu znajdującego się wokół pawilonu gastronomicznego, wykorzystywanego na potrzeby tego pawilonu ustalono, iż dojście do pawilonu gastronomicznego, zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją sporządzoną na podstawie zeznań świadków przez geodetę uprawnionego K.B.K., znajdowało się od ulicy [...]. Powyższe świadczy o tym, iż cały stanowiący obecnie obszar działki nr [...] wykorzystany został pod budowę pawilonu gastronomicznego oraz pod dojście do tego obiektu.

W ocenie organu odwoławczego za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] oraz działki o projektowanym oznaczeniu ewidencyjnym nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...] pol. w obr. [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, iż obszar ten w ogóle nie został wykorzystany na cel wywłaszczenia, jakim była budowa pawilonu gastronomicznego. Świadczą o tym w szczególności wykonane w latach 1970 i 1975 zdjęcia lotnicze (na których teren wyżej wymienionych działek nie został zagospodarowany w sposób mogący świadczyć o wykorzystaniu go na cele pawilonu gastronomicznego); przeprowadzone 10 maja 2002 r. oraz 17 maja 2010 r. rozprawy administracyjne połączone z oględzinami nieruchomości, jak również zeznania świadków na okoliczność sposobu zagospodarowania zwracanych obecnie przez organ I instancji nieruchomości. Organ podkreślił, że dla ustalenia powyższych okoliczności szczególną wartość dowodową, poza wymienionymi wyżej zdjęciami lotniczymi, mają zeznania świadków, z których wynika, iż działalność pawilonu gastronomicznego prowadzona była głównie wewnątrz obiektu, i tylko w okresie jesienno-letnim w obrębie pawilonu ustawiano stoliki. Na powyższą okoliczność wskazują przede wszystkim zeznania R.S., który w trakcie przesłuchania mówił o wystawianych przed pawilonem, od strony ulicy kilku stolikach - "dwóch, trzech", J.D., która "pamięta dojście do karczmy ze stolikami", a także M.D., która zeznała, iż na terenie wokół pawilonu gastronomicznego ("tuż przy pawilonie") "częściowo były ustawiane stoliki, ale całe życie towarzyskie toczyło się wewnątrz pawilonu".

Organ odwoławczy odnosząc się do pism J.B. z 11 grudnia 2015 r. oraz z 16 marca 2016 r. jak i samych zeznań świadka, wskazał, że należy do nich podejść ze szczególną ostrożnością z uwagi na okoliczność, iż świadek jest żoną strony postępowania, B.B., a i sama treść zeznań pozostaje w pewnej sprzeczności z zeznaniami pozostałych świadków.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotową decyzję należało jednak uchylić z uwagi na śmierć w toku prowadzonego postępowania odwoławczego strony postępowania, tj. Z.W., której spadkobiercą na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z 30 lipca 2015 r. Rep. [...] jest W.C.A., w celu wydania orzeczenia w pełni zgodnego z aktualnym stanem faktycznym i prawnym sprawy uwzględniając również konieczność dokonania waloryzacji przyznanego umową sprzedaży z dnia 7 marca 1967 r. nr Rep. [...] odszkodowania, stosownie do powierzchni zwracanej obecnie nieruchomości.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, R.B. oraz J.D.K., B.B., i P.M., reprezentowani przez pełnomocnika.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do skargi J.D.K., B.B. i P.M. Sąd wskazał, że nietrafne są zarzuty skarżących dotyczące naruszenia prawa procesowego, a zwłaszcza przepisów art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Sądu, postępowanie dowodowe zostało przez organy przeprowadzone w sposób wyczerpujący i kompletny. Sąd stwierdził, że organy wyczerpały wszystkie możliwości faktyczne, aby odnaleźć dokumenty związane z wywłaszczeniem dawnej parceli l.kat. [...], zwłaszcza decyzję realizacyjną nr [...] z dnia 27 maja 1965r. o której mowa w umowie sprzedaży z dnia 7.03.1967r. W konsekwencji nie wiadomo, czy w ogóle pawilon został zbudowany w oparciu o prawem przewidziane dokumenty, a zwłaszcza pozwolenie na budowę i stosowny projekt budowlany. Jak bowiem wynika z art. 37 ust. 2 obowiązującej w latach 60-tych ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961r. Dz.U.1961.7.46, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego mogło być udzielone po uprzednim uzyskaniu wymaganego przepisami szczególnymi pozwolenia, porozumienia lub zgody innych organów administracji państwowej. Jak wynika z ustaleń organów, została wydana zaginiona decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji szczegółowej, która z pewnością była owym szczegółowym pozwoleniem, o którym mowa we wskazanym przepisie. Natomiast brak jakiegokolwiek dowodu czy wręcz śladu, że zostało kiedykolwiek wydane pozwolenie na budowę. Powoduje to, że jakiekolwiek dywagacje co do prawnych obwarowań inwestycji, dla której zrealizowano wywłaszczenie (budowy pawilonu gospodarczego), a zwłaszcza wymogów co do przepisów sanitarnych czy przeciwpożarowych obowiązujących w tym czasie i traktowanie tychże jako spełnionych w wypadku pawilonu, mija się z celem i jest pozbawione podstaw. Skoro bowiem nie wiadomo, czy w ogóle pawilon został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, zwłaszcza, że (co przyznaje organ II instancji) nie był stricte realizacją pawilonu typu "[...] " – trudno stwierdzić, czy i jakie wymogi prawne zachowano przy jego realizacji. Należy zauważyć, że z pisma Handlowej Spółdzielni [...] wynika, że jej poprzednik prawny, "[...] " WSS w Krakowie przejmując działkę wraz z wybudowanym na niej pawilonem od Przedsiębiorstwa Przemysłu [...] w czerwcu 1976r., nie otrzymał żadnych dokumentów związanych z jego budową ( T.II,k.166 akt adm.). Skoro zatem już w kilka lat po wybudowaniu pawilonu brak było tej dokumentacji, wątpliwe jest, czy w ogóle istniała. Z tych względów opinie dotyczące szczegółowych wymogów prawa budowlanego w aspekcie historycznym z punktu widzenia przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, sanitarno – higienicznych, są zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jej istotą jest bowiem ustalenie, w jakim zakresie zrealizowano faktycznie cel wywłaszczenia, a nie, jakie były formalnoprawne wymogi dla realizacji teoretycznej inwestycji. Przy tej okazji należy zauważyć, że pawilon gastronomiczny od chwili jego powstania nie posiadał odpowiedniego zaplecza sanitarnego. Pawilon ten uległ poważnemu uszkodzeniu w pożarze w 1986r. ( opinia biegłego z 1994r.T.II k. 184 akt adm.), zaś z pisma Handlowej Spółdzielni [...] wynika (T.I, k.126), że powyższy obiekt został przez Spółdzielnię odbudowany i zmodernizowany; jego powierzchnia zwiększyła się o 30 m2, ponieważ został dobudowany węzeł sanitarny i częściowo zaplecze.

Ponadto gdy chodzi o przepisy, nie są to wiadomości specjalne, które mogły by być przedmiotem opinii biegłych. Z tych względów także opinie przedłożone przez skarżących do skargi nie mogły być przyjęte w poczet dowodów, gdyż dotyczą one teoretycznych wymogów prawnych, a nie stanu faktycznego, a jeśli już, to wyobrażonego ( założonego). W skardze wskazuje się bowiem, że opinia z dnia 15 lipca 2016r. wymienia "wymogi niezbędne dla przyjęcia planu realizacyjnego inwestycji budowlanej". Ponadto jako opinie prywatne, ze względu na swój przedmiot, w niniejszej sprawie mogą służyć jedynie jako wzmocnienie argumentacji skarżących. "Przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (...)" - tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2011 r., IV SA/Po 498/11, LEX nr 1154859. Jednakże z przyczyn przedstawionych wyżej owo "wzmocnienie argumentów" nie może odnieść żadnego skutku.

Co do zarzutów związanych ze zdjęciami lotniczymi, Sąd I instancji wskazał, że co do stwierdzenia, co znajduje się na zdjęciach, w sposób oczywisty nie potrzeba biegłego, w tym w szczególności biegłego ds. fotogrametrii. Na podstawie zdjęć można bowiem bez wątpliwości ustalić położenie pawilonu względem linii brzegowej Wisły oraz ulicy [...]. To już wystarczy do stwierdzenia, jakie było otoczenie pawilonu i od której strony - i na zdjęciach jest to doskonale widoczne (T.VI, k. 899 akt adm. I inst.). Co zaś do wskazania, jak daleko sięgają granice działki nr [...], oraz inne w granicach parceli l.kat. [...], w aktach sprawy ( T.I, k.55) znajduje się mapa zasadnicza (ewidencyjna) z 1994r. z naniesionym zasięgiem parceli l.kat. [...] z chwili wywłaszczenia. Na mapie tej zaznaczono usytuowanie budynków na działce nr [...], jak również widoczne jest położenie alejki na terenie zielonym, prowadzącej do zejścia nad Wisłę, obecnie stanowiącej wschodnią część działki nr [...]. Ze wspomnianej mapy łatwo jest wywnioskować, jaki zasięg terytorialny miała przedmiotowa parcela i zlokalizowane w jej obrębie obecnie istniejące działki ewidencyjne ( jej odpowiadające), względem punktów topograficznych na gruncie, uwidocznionych na przedstawionych zdjęciach lotniczych, a więc ul. [...], alejki od wschodu pawilonu, prowadzącej od tej ulicy nad bulwary nad rzeką Wisłą, czy rzeczonego pawilonu. Łatwo zatem stwierdzić ze zdjęć, że od północy przedmiotowa parcela była ograniczona ul. [...], od zachodu – budynkiem nr 18 przy ul. [...], będącym pierwszym budynkiem od tej strony, a więc łatwo rozpoznawalnym, zaś od południa – bulwarami Wisły. Najbardziej pozornie problematyczna była strona wschodnia, ale tu ku takiej identyfikacji może też łatwo posłużyć protokół oględzin (T.I, k. 88-90 akt adm.), który rzeczoną parcelę l.kat. [...] identyfikuje i opisuje w terenie. Od strony wschodniej parcela ta, wówczas stanowiąca część działki nr [...], została opisana następująco: "od strony mostu [...] stanowi częściowo wybetonowaną ścieżkę rowerową i przylegający do niej chodnik z płyt chodnikowych, pas zieleni z kilkoma drzewami i krzewami". Natomiast w protokole oględzin z 17.05.2010r. (T.IV, k. 697 akt adm.) wskazano, że granica wschodnia działki nr [...] ( z której powstała działka nr [...] - T.V, k.739) biegnie od południa w kierunku północnym chodnikiem asfaltowym i drogą rowerową z płytek betonowych. Wspomniana alejka/ścieżka/ chodnik jest doskonale widoczna na zdjęciach ( jak i schody nad Wisłę, do których prowadzi). W efekcie stwierdzić należy, że do odczytania koniecznych informacji ze zdjęć, a więc wyglądu parceli kat. [...] w latach, kiedy zostały zrobione, nie jest potrzebna wiedza specjalna, a zwłaszcza biegłego ds. fotogrametrii; wystarczy skonfrontowanie map i dokumentów w aktach sprawy.

Co do zarzutu braku powołania świadków z Klubu [...], to w ocenie Sądu jest on niezrozumiały na tym etapie postępowania. Sprawa bowiem trwa od grudnia 1997r., kiedy to złożono wniosek o zwrot nieruchomości, więc nic nie stało na przeszkodzie, aby zgłosić wniosek dowodowy w zakresie przesłuchania świadków, zwłaszcza, że nie podano w skardze żadnych przyczyn, dla których potencjalni świadkowie znaleźli się dopiero teraz. W ocenie Sądu, organy dopełniły wszelkich starań co do zgromadzenia materiału dowodowego. Ze skargi nie wynika, jakie to kluczowe czy ważne okoliczności miałyby być przedmiotem przesłuchania świadków, o których istnieniu powiadamia się dopiero na etapie postępowania sądowego, z czego wynika, że dopiero na tym etapie powzięto próbę znalezienia takich osób. Działanie takie ocenić trzeba stanowczo negatywnie, a nadto jako nieskuteczne, gdyż organowi nie można postawić zarzutu nieprzesłuchania świadków, o których istnieniu nie wiedział. Natomiast brak przedstawienia w skardze okoliczności, jaką mieliby stwierdzić wskazane osoby ( poza ogólnikiem, że mają one jakieś informacje co do stanu wywłaszczanej nieruchomości) powoduje, że nie można w ogóle ustalić, czy przesłuchanie tych osób miałoby jakiekolwiek znaczenie w sprawie.

Ostatni zarzut skarżących jest związany z okolicznością, że wedle nich brak jest w aktach sprawy dokumentacji wskazującej, czy na działce nr [...] znajdują się sieci energetyczne, wodnokanalizacyjne czy też gazowe i CO, jak również, że w tym zakresie organy nie zwróciły się o udzielenie informacji. Zarzut ten świadczy przede wszystkim o nieznajomości materiału dowodowego zebranego w sprawie. W aktach znajdują się zarówno mapy wysokościowe (T.I k.33, T. II-k.319, T.IV, k.743 akt adm.) z zaznaczonym przebiegiem rozmaitych instalacji, jak i odpowiedzi stosownych przedsiębiorstw przesyłowych i Urzędu Miasta Krakowa, wystosowane na zapytania organów prowadzących postępowanie (T. II-k.321 i 323, T.IV k. 711-712 akt adm.). Z dokumentów tych niezbicie wynika, że na działce nr [...] brak tego typu przewodów czy sieci stanowiących obsługę pawilonu.

Co do skargi R.B., wskazującej, że brak jest jakichkolwiek dowodów, że teren wokół wybudowanego pawilonu gastronomicznego, w szczególności działki nr [...] nie był w strefie oddziaływania pawilonu gastronomicznego, oraz że późniejszy podział parceli l.kat. [...] nie ma znaczenia, gdyż cały obszar parceli przeznaczony był na inwestycję – Sąd I instancji stwierdził, że zarzut ten nie może odnieść skutku. W ocenie Sądu nie wykazano w żaden sposób, że poza terenem roztaczającym się bezpośrednio wokół pawilonu wraz z dojściem od strony północnej od ul. [...] – pozostały teren byłej parceli l.kat. [...] był wykorzystywany na cele związane z pawilonem gastronomicznym. Przeciwnie, wykazane w sprawie okoliczności świadczą o tym, że było inaczej.

Przede wszystkim Sąd wskazał, że zgodnie z bezbłędnymi ustaleniami organu I instancji, do 1982 r. istniała parcela l.kat. [...], która była przedmiotem wywłaszczenia na cel – budowę pawilonu gastronomicznego. Wskazaną parcelę katastralną wraz z sąsiednimi parcelami włączono do mającej wielokrotnie większą powierzchnię działki ewidencyjnej nr [...] w czerwcu 1982r. Jak wynika z mapy ewidencyjnej, opisany przez organy podział na działki nr [...] w 1984r. spowodował wydzielenie działki nr [...] tuż przy moście [...] (T.II-k.252), a więc nie dotyczył terenu pawilonu. Kolejne podziały, które doprowadziły do wydzielenia działki nr [...], obejmującej teren ściśle przy pawilonie wraz z dojściem, miały miejsce w 1991r. Związane one były, jak wynika z dokumentów, niewątpliwie z dwoma okolicznościami, o których niżej. Znamiennym jest przy tym, że przy dzieleniu olbrzymiego obszaru działki nr [...] na mniejsze – nie odtworzono w ewidencji działki odpowiadającej wcześniej istniejącej parceli l. kat. [...]. Przyczyny tego dają się łatwo odczytać z akt sprawy.

Pierwszą okolicznością prowadzącą do takiego, a nie innego podziału było staranie Handlowej Spółdzielni [...], począwszy od wniosku złożonego w Urzędzie Miasta Krakowa w listopadzie 1991r. (T.II, zbiór dokumentów k.84 akt adm.), o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego działki wraz z pawilonem, uwieńczone powodzeniem w związku z wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia 16 listopada 1996r. sygn. akt IC [...] (T.II, zbiór dokumentów k.84 akt adm.). Wiadomo, że poprzednik prawny Handlowej Spółdzielni [...], "[...] " WSS w Krakowie, przejął działkę wraz z wybudowanym na niej pawilonem od Przedsiębiorstwa Przemysłu [...] w czerwcu 1976r., przy czym wskazano w opinii biegłego rewidenta ( T.II, zbiór dokumentów k. 84 akt adm.), że "[...] "( gdyż tak ówcześnie się nazywał pawilon), położony był na terenie działek o nieustalonym obszarze. Niemniej ze wspominanego wniosku do Urzędu Miasta z 1991r. wynika (T.II, zbiór dokumentów k. 84), że wydano decyzję o użytkowaniu terenu "na teren pod w/w pawilon gastronomiczny", zaś następne działania w związku ze staraniami Handlowej Spółdzielni [...] o użytkowanie wieczyste tego terenu dotyczyły już działki nr [...], łącznie z wydaniem wspomnianego wyroku w odniesieniu do tej działki. Jest zatem oczywistym, że jeśliby teren związany z pawilonem i niezbędny do korzystania z niego obejmował obszar większy niż odpowiadający działce nr [...], to w ocenie Sądu administracyjnego, Handlowa Spółdzielnia [...], przejąwszy teren z pawilonem od poprzedników prawnych, czyniłaby starania o większy obszar, niż tylko obszar działki nr [...] i doszłoby do wydzielenia większej działki.

Druga okoliczność powodująca podział działek w roku 1991 w sposób powodujący zwłaszcza utworzenie działki nr [...] - wynika także wprost z dokumentów w aktach sprawy, a była związana z wydaniem w listopadzie 1989r. uzgodnienia o szczegółowej lokalizacji pawilonów handlowych ówcześnie na działce [...], na rzecz m.in. obecnych dzierżawców B.B. i R.B. Jak wynika z pisma wymienionych z 2004 w aktach sprawy (T.II, k.317), od 1991r. posiadali oni umowę dzierżawy terenu, na którym wybudowali pawilony handlowe. Od tego czasu nieustannie były zawierane m.in. przez wymienionych umowy dzierżawy dotyczące części działki nr [...] od strony ul. [...] (T.IV, k.668-674). Dla Sądu sytuacja jest tu oczywista; gdyby bowiem teren działki nr [...] był niezbędny dla korzystania z pawilonu gastronomicznego na działce nr [...], nie doszłoby do wskazywanego podziału działek wydzielającego je w taki, a nie inny sposób, a następnie do zawarcia umów dzierżawy. Co do drogi istniejącej na działce nr [...] – to służyła ona przede wszystkim jako jedyna droga dojazdowa Klubowi [...] do jego obiektu, z którego to powodu wydzierżawiał on część działki nr [...] od strony Wisły (T.IV, k. 644-647, T.II, k.163-164 akt adm.).

Wymienione fakty potwierdzają, przeciwnie do twierdzeń skarżącego, że teren działki nr [...] nie był w żadnym razie niezbędny do korzystania z pawilonu handlowego. Na marginesie dodać należy, że skarżący, jak wynika z wcześniej cytowanego pisma z 2004r., uważał, że teren działki nr [...] dzierżawiony od 1991r. powinno się sprzedać właścicielom wybudowanych pawilonów ( czyli także skarżącemu), co oczywiście potwierdza wszystkie wcześniejsze wnioski Sądu.

Co do skargi Gminy Miejskiej Kraków Sąd wyjaśnił, to w pierwszym rzędzie prezentuje ona argumenty bardziej teoretyczne, mianowicie że teren pawilonu gastronomicznego powinien, podobnie jak to jest przy ocenie niezbędności terenu dla osiedla mieszkaniowego, obejmować obszar zieleni, wobec tego, że świadkowie zeznający w sprawie wskazywali, że otoczenie pawilonu było przyjemną, zieloną enklawą. Jednakże takiej tezie zaprzecza kilka faktów. Przede wszystkim cel wywłaszczenia nie był związany z rekreacją, ale z gastronomią, więc trudno teoretycznie dobudowywać teraz przeznaczenie obiektu jako również rekreacyjne. Sam fakt, że na wschód od pawilonu aż do mostu [...] ciągnęły się tereny zielone z alejkami i zielenią (T.VI, k. 899 akt adm.), nie świadczy przecież, że tereny te stanowiły zaplecze dla pawilonu gastronomicznego, który obejmował cel wywłaszczenia. Po pierwsze, taka interpretacja nie ma nic wspólnego z prezentowanym wielokrotnie celem wywłaszczenia, a przeciwnie, stanowiłaby jego niedopuszczalne rozszerzenie. Po drugie, fakty ustalone w sprawie przeczą takiej tezie. Jak bowiem ustalono w oparciu o zeznania świadków, dojście do pawilonu znajdowało się od północy wprost od ul. T. [...] do pawilonu, a nie alejką położoną na wschód od budynku. Ta okoliczność, jak i fakt, że wspomniana alejka (omawiana przy okazji kwestii identyfikacji zdjęć lotniczych) biegła wprost do zejścia na bulwary wiślane dowodzi, że alejka stanowiła właśnie część rekreacyjnego terenu ciągnącego się do mostu [...], a nie część związaną funkcjonalnie z pawilonem gastronomicznym. Najlepszym zaś tego dowodem jest okoliczność, że Gmina Miasta Krakowa po założeniu ewidencji włączającej teren parceli l.kat. [...] do olbrzymiej działki ewidencyjnej nr [...] obejmującej teren od budynku nr 18 przy ul. [...] aż do mostu [...] (T.II-k.252) – czyniła następnie podziały tej działki w sposób wyżej opisany, powodując wyodrębnienie działki nr [...] dla celów wyżej opisanych. Fakt, że miało to miejsce w latach późniejszych po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie ma znaczenia o tyle, że nie podlega kwestii realizacja celu wywłaszczenia jako takiego; bowiem badany jest w niniejszym wątku zakres realizacji tego celu. Tu zaś pomocne były wydarzenia następujące także w latach późniejszych, niż samo wywłaszczenie.

Ponadto Sąd I instancji w pełni podziela dokonaną przez organy ocenę zeznań świadka J.B., gdyż odbiegają one znacząco od zeznań pozostałych świadków w sprawie, nie mających własnego w niej interesu.

Zdaniem Sądu, brak jest również w skardze uzasadnienia dla wyjaśnienia zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. Organy prawidłowo zidentyfikowały cel wywłaszczenia. Drugą kwestią konieczną do ustalenia była kwestia zbadania "zbędności" na cel wywłaszczenia, której definicja legalna zawarta jest w art. 137 u.g.n.. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Judykatura wskazywała, że nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. I OSK 639/14 LEX nr 1988142) Jest to związane także z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. P 38/11, OTK-A 2014/3/31, który stwierdzał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli J.D.K., B.B. i P.M. zaskarżając go w całości zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw, z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego, wydanych z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., pomimo nieustalenia w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzez zaniechanie działań w celu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy zakończonej wydaniem w dniu 27 maja 1965 r. przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "[...] " w Krakowie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury decyzji lokalizacji szczegółowej nr [...];

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego, wydanych po przeprowadeniu postępowania, w którym dokonano dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, tj. umowy sprzedaży z dnia 7 marca 1967 r.;

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie i orzeczenie o zwrocie nieruchomości, pomimo iż cel publiczny, w związku z którym nastąpiło jej nabycie przez Skarb Państwa w drodze umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, został zrealizowany na nabytej nieruchomości.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji orzekły o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, pomimo, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości nieruchomości.

Ponadto skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędna wykładnię i w związku z tym uznanie, że:

a) nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana w całości na cel publiczny, w związku z którym nastąpiło jej nabycie przez Skarb Państwa w drodze umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomość pomimo, iż na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany został wskazany w umowie pawilon gastronomiczny,

b) zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia,

c) prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu nieruchomości nie wygasło z chwila skutecznej realizacji inwestycji.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnik postępowania A.H. wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, a ponieważ podstawy na jakich zostały oparte są zbieżne, ich ocena prawna zostanie przedstawiona łącznie.

Uzasadnione są zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które doprowadziło do przedwczesnego ustalenia, że w odniesieniu do zwróconych działek cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Należy przypomnieć, że w dacie wywłaszczenia cała działka budowlana nr. [...] położona w Krakowie została przeznaczona na budowę pawilonu gastronomicznego typu [...]. W sprawie jest bezsporne, że pawilon ten został wybudowany już w latach sześćdziesiątych. Poczynając od 1982r. działka nr. [...] ulegała podziałom geodezyjnym, w ramach których powstały działki objęte zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego.

Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy wyłącznie na jednej wyodrębnionej wskutek podziału działce nr. [...] na której zlokalizowany jest pawilon gastronomiczny cel wywłaszczenia został zrealizowany, pozostałe zaś są zbędne dla celu wywłaszczenia.

Powyższe wskazuje, że kryterium decydującym o spełnieniu lub nie przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U 2015, poz. 1774 ze zm. ) był przede wszystkim podział geodezyjny działki nr. [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie budzi wątpliwości dlaczego organy, a za nimi Sąd I instancji przyjęły że cel wywłaszczenia został zrealizowany na powierzchni ściśle odpowiadającej powierzchni działki nr. [...] tj. tj. na powierzchni 00557 ha, a nie mniejszej lub większej od niej.

Należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że w sprawie istotne znaczenie ma decyzja lokalizacyjna z dnia 27 maja 1965r., która pomimo prób jej odszukania nie została odnaleziona. Wydaje się jednak, że ustalenie jej treści możliwe jest także na podstawie innych dokumentów, przykładowo wskazanych w skardze kasacyjnej sporządzonej przez r.pr. G.K. tj. planu gospodarczego, protokołu z rokowań.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zostało ustalone jaka była wielkość pawilonu gastronomicznego oraz czy przylegające do niego otoczenie służyło działalności gastronomicznej i było funkcjonalnie powiązane z pawilonem, a jeżeli tak, to jaka była jego powierzchnia. Ustalenia te są konieczne biorąc pod uwagę iż realizacja celu wywłaszczenia tj. budowa pawilonu gastronomicznego może dotyczyć także zieleni wokół pawilonu i infrastruktury umożliwiającej korzystanie z niego przez podmioty zaopatrujące, pracowników oraz gości. Należy zwrócić uwagę, że już chociażby z uwagi na niewielką powierzchnię działki nr. [...], nie jest wykluczone że sfera oddziaływania pawilonu mogła wykraczać poza granice działki nr. [...].

Ponadto w sytuacji gdyby nie udało się odtworzyć treści decyzji o lokalizacji szczegółowej na podstawie innych dokumentów, istotne znaczenie w sprawie będzie miał zapis w akcie notarialnym, z którego wynika że cała działka o nr. [...] została przeznaczona na budowę pawilonu gastronomicznego. Zapis ten przy uwzględnieniu powierzchni pierwotnej działki winien zostać starannie rozważony, mając na uwadze że realizacja celu publicznego jakim była budowa pawilonu gastronomicznego zawiera w sobie także stworzenie infrastruktury umożliwiającej korzystanie z budynku.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji ma rację Gmina Miejska Kraków, że teren pawilonu gastronomicznego powinien uwzględniać obszar zieleni. Nie zmienia to w żaden sposób celu wywłaszczenia. Zieleń zwykle stanowi element infrastruktury okalającej obiekty gastronomiczne, a niekiedy ich obligatoryjną część i okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu powierzchni niezbędnej z punktu widzenia celu wywłaszczenia.

W tym miejscu trzeba odwołać się do zeznań świadków, którzy zgodnie twierdzili, że teren wokół pawilonu był zielony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony dotychczas materiał dowodowy został oceniony wybiórczo. Organy odwołują się do zeznań niektórych świadków – A., B., M., S., B., p. D., przy czym przytaczają te zeznania także wyrywkowo. Przykładowo świadek A. oprócz tego, że zeznał iż teren wokół pawilonu był zielony z alejkami, zeznał też że " cały teren był dojazdowy, dowozili towar ". Świadek D., której zeznania w ogóle pominięto zeznała, że stoliki w ilości góra siedem stały miedzy dojściem do Wisły, a pawilonem. Świadek S. potwierdził, że wokół pawilonu był piękny teren zielony. Jego zdaniem pawilon musiał mieć zaplecze dla swojej działalności.

Wątpliwości budzi też dokonana przez organy, a zaakceptowania przez Sąd I instancji ocena zeznań świadka B.. Sama okoliczność iż w/wym jest żoną strony postępowania nie stanowi negatywnej przesłanki do oceny jej zeznań, które korespondują z zeznaniami innych świadków i są logiczne. Jest bowiem rzeczą oczywistą że każdy pawilon gastronomiczny musi być zaopatrywany w żywność , muszą do niego dojeżdżać samochody dostawcze, goście i musi też posiadać część magazynowo –gospodarczą.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku Sądu I instancji postępowanie dowodowe w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób kompletny i wyczerpujący. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tym miejscu wyjaśnić wypada, że zakres stanu faktycznego wymagającego dokładnego wyjaśnienia w celu załatwienia sprawy (tez dowodowych) zgodnie z ww. przepisami jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. A zatem to normy materialnoprawne wyznaczają, jakie okoliczności muszą być zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to ma doprowadzić do zastosowania lub wykluczenia zastosowania danego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

Wadliwość postępowania administracyjnego polegająca na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności w sprawie uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, na które powołują się obie skargi kasacyjne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art.203 pkt. 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ podejmie czynności dowodowe w celu ustalenia powierzchni terenu na jakim cel wywłaszczenia został zrealizowany, mając na uwadze że cel ten należy pojmować szeroko co oznacza, że w ramach celu określonego w umowie sprzedaży nieruchomości mieści się również infrastruktura zapewniająca funkcjonowanie gastronomii. Organ powyższe ustalenia poczyni w oparciu o plany gospodarcze, plany zagospodarowania terenu, plany zabudowy pochodzące z okresu w jakim doszło do wywłaszczenia. Pomocne mogą być też protokoły z rokowań przeprowadzonych z właścicielami nieruchomości. Po sprecyzowaniu wniosku strony o przesłuchanie świadków z Klubu [...] ( na jakie okoliczności mają składać zeznania ) organ rozważy celowość dopuszczenia tego dowodu. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ uwzględni zasady wynikające z art. 80 K.p.a. Organ podda też analizie akt notarialny dotyczący umowy sprzedaży uwzględniając przy tym treść art. 5 ust. 2 -3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.