Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2086/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 lit a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 219/15 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 219/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę [...] (dalej określanego jako skarżący) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej określanego jako SKO) z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] oraz decyzję organu I instancji w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Skarżący wystąpił z wnioskiem o nałożenie na Gminę Ł. w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.-Prawo wodne (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 469, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na jego nieruchomości stanowiącej działki nr [...], spowodowanym, jego zdaniem, przez zasypanie zbiornika wodnego na należącej do Gminy działce nr 198/16, oraz realizację przez Gminę inwestycji na działkach 272/2, 269/2 i 272/4.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że zaskarżona decyzja nie była pierwszym rozstrzygnięciem SKO w sprawie, gdyż decyzją z dnia 24 lipca 2013 r. uchyliło ono decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiającą uwzględnienia wniosku skarżącego. W uzasadnieniu tamtej decyzji kasacyjnej SKO zwróciło jednak uwagę, że już wcześniej wydało w sprawie decyzję

z dnia [...] maja 2012 r., nakazując w niej uzupełnienie opinii technicznej sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji. Uznało wszelako, że opinia techniczna z dnia 8 listopada 2012 r. nie zawiera kompleksowej analizy przedmiotu postępowania

i pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. w trybie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) zwróciło się do biegłego o jej uzupełnienie poprzez szczegółowe zbadanie całego katalogu precyzyjnie wskazanych okoliczności łączących się z możliwą zmianą stanu wody na działce Gminy Ł. nr [...] wskutek prac związanych z likwidacją zbiornika, m.in. tego, czy w projekcie tej likwidacji uwzględniono dopływ wód gruntowych i opadowych, jakie wcześniej zbiornik zasilały, oraz obecnego kierunku odprowadzania tych wód. Powodem wydania przywołanej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. był fakt, że biegły nie wykonał zaleceń SKO.

W ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji dnia 5 listopada 2013 r. dokonano oględzin, a biegły posiadający kwalifikacje do wykonywania dokumentacji hydrologicznych, sporządził opinię, uznając, że Gmina Ł. wprawdzie zmieniła stosunki wodne na działkach [...], lecz w sposób, który nie oddziałuje negatywnie na działki skarżącego. Zasypanie zbiornika na działce [...] nie zmieniło bowiem kierunku odpływu wód, gdyż między wlotem rowu R-2 do zbiornika a mnichem spustowym wykonano kolektor melioracji szczegółowej średnicy 400mm oraz dodatkowo od strony południowej drenaż o średnicy 100mm.

Biegły zwrócił uwagę, że wszystkie te prace wykonano bądź na podstawie wymaganych decyzji, bądź po dokonaniu zgłoszeń, w szczególności decyzji Starosty S. z dnia [...] lutego 2006 r. udzielającej pozwolenie wodnoprawnego na rozbiórkę zbiornika i wykonanie w jego miejsce rurociągu łączącego rów dopływający do zbiornika i rurociąg odpływowy ze zbiornika. Podobnie rozbudowa przez Gminę Ł. budynku Centrum Kultury nastąpiła w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Starostę S. dnia 20 czerwca 2008 r. i nie doprowadziło do zasadniczej zmiany zagospodarowania działek [...].

Odpowiadając na pismo Wójta Gminy O. z dnia 19 lutego 2014 r. biegły w piśmie z dnia 7 marca 2014 r. wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie negatywnego oddziaływania zasypania zbiornika na działki sąsiednie i nie znalazł dowodów, które by to potwierdzały. Podkreślił, iż organ ten "zweryfikował dane złożone w materiałach do likwidacji zbiornika ze stanem faktycznym, jaki był podczas likwidacji". Jak zauważył biegły, "sprawa wymiarowania kanału oraz przepustowości rowów R-1 i R-2 jest ujęta w Operacie Wodnoprawnym na likwidację zbiornika wodnego", wobec czego weryfikacji tych danych powinien dokonać właśnie Starosta S., który wydał pozwolenie wodnoprawne, a nie Wójt Gminy O..

Decyzją z dnia 10 lipca 2014 r. Wójt Gminy Oleśnica ponownie odmówił nałożenia na Gminę Łubnice obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w trybie art. 29 ustawy. Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie, ale powołaną decyzją z dnia 26 stycznia 2015 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. SKO nawiązało do opinii, która jego zdaniem czyni zadość wytycznym wynikającym z jego poprzedniej decyzji, jest rzetelna

i logicznie spójna, poparta konkretnymi wyliczeniami oraz analizą topograficzną terenu. Jego zdaniem także kwalifikacje biegłego nie budzą wątpliwości, skoro jego uprawnienia do wykonywania dokumentacji hydrologicznej potwierdzone zostały świadectwem Ministra Środowiska z dnia 19 lipca 2004 r.

Skarżący złożył skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Podniósł w niej, że biegły nie posiada kwalifikacji z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodno-prawnych. Zakwestionował zarazem wnioski opinii, m.in. pominięcie analizy możności odprowadzenia wody przez wykonany kolektor w przypadku intensywnych opadów, a także wykładnię art. 29 ustawy, wyłączającą jego zastosowanie w sytuacji, gdy do zasypania zbiornika doszło na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na wstępie zwrócił uwagę na niekompletność akt administracyjnych, które odzwierciedlają stan po uchyleniu przez SKO wydanej poprzednio przez Wójta Gminy O. decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., i nie zawierają wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania. Następnie skonstatował, że SKO naruszyło art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zakwestionował założenie SKO przyjęte w ślad za opinią biegłego, że skoro zasypanie zbiornika na działce [...] nie zmieniło kierunku odpływu wód, to nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ustawy. Jego zdaniem niewątpliwie obie te zmiany nie wykluczają się wzajemnie. W tym kontekście Sąd zaznaczył, że biegły w istocie przyznał, iż nastąpiła zmiana stosunków wodnych, ponieważ w świetle jego opinii Gmina Ł. likwidując zbiornik, zmieniła ilość wody dopływającej, choć nie oddziałuje to negatywnie na działki skarżącego. Wyraził zarazem pogląd, że dla zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy bez znaczenia pozostają przyczyny wyrządzenia szkody na działce sąsiedniej z powodu zmiany stosunków wodnych na gruncie właściciela. W jego ocenie w sprawie nie wyjaśniono z uwzględnieniem niezbędnej specjalistycznej wiedzy, czy doszło do zmiany stosunków wodnych, a nie tylko zmiany kierunku spływu wody opadowej,

i kierunku odpływu ze źródeł i czy miało to negatywny wpływ na grunty skarżącego,

a zatem czy ziściły się przesłanki określone w art. 29 ust. 1 ustawy.

Sąd zgodził się ze skarżącym, że ustalenie zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz że sporządzający opinię biegły takimi kwalifikacjami nie dysponował. Niemniej nawiązał do spostrzeżeń autora opinii, jak zaznaczył, posiadającego kwalifikacje do wykonywania dokumentacji hydrologicznych, zawartych w piśmie z dnia 7 marca

2014 r. Odnotował, że wedle tego pisma weryfikacji danych odnośnie do kanału oraz przepustowości rowów powinien dokonać Starosta S. jako organ, który wydał pozwolenie wodnoprawe i zobowiązał organ do rozważenia celowości zwrócenia się do Starosty o wyrażenie stanowiska w sprawie oddziaływania zasypanego zbiornika na działki sąsiednie.

Sąd zaakcentował też, że materiał dowodowy nie obejmuje jednoznacznego udokumentowania stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w S. w kwestii odwodnienia chodników i połaci dachów Centrum Kultury, która według skarżącego mogła spowodować naruszenie stosunków wodnych na gruncie. Ustalenie biegłego, że odwonienia wykonane w tym zakresie odpowiadają prawu budowlanemu, nie zostało wszak poparte konkretnymi dowodami. Sąd ponadto uznał, że powyższe wątpliwości pozwalają przyjąć, iż również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 K.p.a. Ocena o braku podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy była wybiórcza i nie znajdowała potwierdzenia w kompletnym materiale dowodowym.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Zobowiązał jednocześnie organ do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem jego wywodów, w szczególności uzupełnienia materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie przede wszystkim, czy zasypanie zbiornika na działce nr [...] miało wpływ na kształtowanie stosunków wodnych na działce skarżącego i czy w związku z tym zachodzą przesłanki sięgnięcia po art. 29 ust. 3 ustawy. Zastrzegł, że dopiero w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzony w aktach materiał będzie można podjąć rozstrzygnięcie, którego treści obecnie nie przesądził.

SKO, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku z dnia 7 maja 2015 r., zaskarżając to orzeczenie

w całości.

Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe.

Pierwszy odniesiony został do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Pełnomocnik podniósł, że błędnie przyjęto, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na który składa się m.in. opinia biegłego, nie jest wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych, podczas gdy biegły ustalił ten fakt wiążąco.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. "przez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego, tj. sprawowanie kontroli legalności działalności administracji publicznej, poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego i merytoryczne zakwestionowanie opinii wodnoprawnej biegłego posiadającego wiedzę specjalną w zakresie hydrologii".

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i podejmując z nim polemikę, powtórzył, że biegły jednoznacznie wypowiedział się w kwestii naruszenia stosunków wodnych na gruncie, stwierdzając, iż zasypanie zbiornika na działce [...] nie zmieniło kierunku odpływu wód ze względu na wykonany kolektor melioracji szczególnej oraz drenaż. Jak zaznaczył, w sprawie organ odwoławczy wydał już wcześniej dwa rozstrzygnięcia kasatoryjne, kwestionując opinię techniczną z dnia 8 listopada 2012 r. i zobowiązując biegłego do zbadania szeregu szczegółowo wskazanych okoliczności. W związku

z tym przedstawił ponownie wnioski wynikające z opinii biegłego, posiadającego kwalifikacje do sporządzenia dokumentacji hydrologicznej, zwłaszcza stanowisko, że Gmina Ł. zmieniła stosunki wodne, lecz w sposób, który nie oddziaływał negatywnie na działki skarżącego. Uznał, że wskazania Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania są nieuzasadnione i bezcelowe, ponieważ Starosta Staszowski jednoznacznie wypowiedział się w niniejszej sprawie, wydając pozwolenie wodnoprawne z dnia 22 lutego 2016 r., w którym badał możliwość potencjalnego zakłócenia wspomnianych stosunków. Według niego Sąd, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, mógł zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. zwrócić się do organu nadzoru budowlanego w kwestii odwodnienia chodników oraz do Starosty S. o stanowisko odnośnie do przepustowości i likwidacji zbiornika, które

i tak było ujęte w pozwoleniu wodnoprawnym.

Pełnomocnik podtrzymał pogląd, że uzupełniona opinia była rzetelna, spójna logicznie, poparta wyliczeniami i analizą topograficzną, a przez to wystarczająca do ustalenia przesłanek zastosowania art. 29 ustawy. Odmienną ocenę Sądu pierwszej instancji określił jako samowolną i wykraczającą poza ramy i konkluzje zawarte

w opinii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone nią orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, w ostatecznym wyniku odpowiada prawu.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów należy stwierdzić, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest

w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione

w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX

nr 1375116). Wiąże się to z koniecznością zachowania odpowiedniej precyzji przez profesjonalnego pełnomocnika, który ze względu na tzw. przymus adwokacko-radcowski uprawniony jest do sporządzenia tego wysoce sformalizowanego środka zaskarżenia.

Rozpoznawana skarga kasacyjna z powyższego punktu widzenia jest dotknięta pewnymi mankamentami, ponieważ jej podstawy zostały zakreślone stosunkowo wąsko, z pominięciem szeregu przepisów wymienionych w jej uzasadnieniu lub regulujących kwestie, do których nawiązuje wyrażone w niej stanowisko.

Niemniej ten dysonans pomiędzy zarzutami a ich uzasadnieniem nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, nie uniemożliwiając merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Pełnomocnik, już rozwijając zarzuty, a zatem jeszcze na etapie formułowania podstaw kasacyjnych, jasno oznaczył bowiem problemy, które przedstawił do rozważenia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, nie pozostawiając temu Sądowi żadnego pola do domysłów co do zakresu zaskarżenia czy ściślej tych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia, jakie budzą jego zastrzeżenia.

W jednym przypadku zresztą Naczelny Sąd Administracyjny zastrzeżenia te

w pełni podzielił. Sąd pierwszej instancji bezzasadnie podważył wszak kwalifikacje formalne biegłego, który sporządził opinię przyjętą przez orzekające w sprawie organy administracji za faktyczną podstawę rozstrzygnięcia, mimo że nie przywołał jakichkolwiek argumentów w tej materii, w szczególności okoliczności pozwalających uznać biegłego za osobę niekompetentną i nieuprawnioną do opracowania opinii na temat zmiany stosunków wodnych na gruncie. Skądinąd wywód przeprowadzony

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tej kwestii jest niekonsekwentny, wręcz wewnętrznie sprzeczny. Mianowicie bezpośrednio po kategorycznym stwierdzeniu, że biegły nie dysponował odpowiednią wiedzą z dziedziny hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych, podkreślono, iż posiadał on kwalifikacje do wykonania dokumentacji hydrologicznych, i nawiązano do jego spostrzeżeń poczynionych w piśmie z dnia 7 marca 2014 r., a następnie nawet zobowiązano organy do dalszej weryfikacji jego opinii, która byłaby przecież niepotrzebna, gdyby w ogóle nie mógł on tej opinii udzielić.

W tym kontekście zaakcentowania wymaga, że – jak zaznaczono

w zaskarżonej decyzji – kwalifikacje te zostały poświadczone świadectwem Ministra Środowiska z dnia 19 lipca 2004 r. Stosownie do art. 2 ust. 3 i 5 ustawy świadectwa takie stwierdzały zaś kwalifikacje uprawniające do wykonania dokumentacji hydrologicznej, stanowiącej podstawę projektowania i planowania w zakresie budownictwa wodnego, ochrony przed powodzią i zapobiegania skutkom suszy oraz zarządzania zasobami śródlądowych wód powierzchniowych, w tym wydawania decyzji administracyjnych. Dokumentowały one więc kompetencje fachowe w każdym z tych przedmiotów i bez znaczenia z tego punktu widzenia pozostaje, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06 (Dz. U. Nr 231, poz.1704, OTK-A 2007, nr 11, poz. 154) stwierdził niekonstytucyjność art. 2 ust. 3 i 4 ustawy. Skądinąd w punkcie 7 uzasadnienia tego wyroku Trybunał podkreślił, że powodem jego rozstrzygnięcia było naruszenie zasad: wyłączności ustawy, rozdziału materii prawodawczych między ustawę a rozporządzenie i poprawnej legislacji oraz że ustawodawca może w szczególności ustanawiać ograniczenia wolności wykonywania zawodu niezbędne dla realizacji innych wartości konstytucyjnych, a także zmieniać te ograniczenia, dostosowując je do zmian w zakresie wiedzy naukowej i technicznej w danej dziedzinie, tak aby zapewnić, tam gdzie jest to niezbędne, by osoby wykonujące dany zawód kierowały się najnowszą wiedzą naukową i techniczną; w szczególności Konstytucja nie wyklucza ustanawiania wymogu posiadania odpowiednich kwalifikacji do wykonywania dokumentacji hydrologicznych. Nie można zatem negować kwalifikacji osób, które uzyskały świadectwa takie, jakim legitymował się autor opinii w niniejszej sprawie.

W związku z tym wyeksponowania wymagają przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie kwalifikacji ogólnych i zawodowych wymaganych od osób wykonujących dokumentacje hydrologiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 406), wydanego na podstawie delegacji ustawowej, jaka wynikała z art. 2 ust. 4 ustawy. W § 2 powołanego rozporządzenia dokonano podziału kwalifikacji wymaganych od osób wykonujących dokumentacje hydrologiczne na kwalifikacje ogólne, obejmujące posiadanie dyplomu ukończenia studiów wyższych lub dokumentu ukończenia uzupełniających studiów podyplomowych, których program obejmował hydrologię, oraz kwalifikacje zawodowe, łączące się z posiadaniem co najmniej trzyletniej praktyki zawodowej w zakresie inżynierii i ochrony środowiska lub autorstwem (albo współautorstwem) co najmniej trzech dokumentacji hydrologicznych, w zakresie objętym kwalifikacjami, opracowanych przed dniem wejścia w życie przepisów rozporządzenia. Co więcej, osoby te musiały przejść postępowanie sprawdzające przeprowadzane przez komisję egzaminacyjną (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), w skład której wchodzili powoływani przez Ministra Środowiska specjaliści z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, inżynierii wodnej i melioracji wodnych (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Nadto w świetle załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2004 r. do zakresu wiadomości podlegających sprawdzeniu w toku postępowania w sprawach o stwierdzenie kwalifikacji do wykonywania dokumentacji hydrologicznych należały wiadomości dotyczące m.in.: projektowania, budowy i eksploatacji budowli hydrotechnicznych wszystkich klas określanych na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz innych urządzeń wodnych lub budowli w celu ich wymiarowania dla ustalenia przepustowości, sporządzania statycznych i dynamicznych bilansów wodno-gospodarczych, oceny zasobów wodnych na obszarach rolniczych, leśnych, zurbanizowanych i przemysłowych, ochrony przed powodzią, w tym transformacji fali powodziowej i wyznaczania stref zagrożenia powodziowego, oceny rozmiarów

i zasięgu suszy oraz zapobiegania skutkom suszy, sterowania i zarządzania zasobami śródlądowych wód powierzchniowych, wydawania pozwoleń wodnoprawnych i innych decyzji administracyjnych z zakresu gospodarki wodnej, w tym na pobór wód powierzchniowych lub odprowadzanie ścieków, znajomości metod statystycznych i genetycznych stosowanych we współczesnej hydrologii, w szczególności metod analizy zjawisk ekstremalnych - wezbrań i niżówek, a także przepisów obowiązującego prawa w zakresie związanym z wykonywaniem dokumentacji hydrologicznych. Bezsprzecznie świadectwo przedłożone przez biegłego w rozpatrywanej sprawie potwierdzało jego wiedzę specjalistyczną w tych wszystkich dziedzinach, w których zdaniem Sądu pierwszej instancji nie posiadał on odpowiednich kwalifikacji.

W pozostałej części nie można jednak przychylić się do zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Jak już była o tym mowa, odniesione one zostały do przepisów ogólnych, nieregulujących bezpośrednio problemów podniesionych przez pełnomocnika SKO. W art. 1 P.p.s.a. jedynie wyrażono regułę, że Prawo to normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Podobnie art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji przeprowadził zaś postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, dokonując kontroli decyzji będącej przedmiotem skargi w oparciu o kryterium zgodności z prawem i zastosował środek prawny, na podstawie przywołanego pośród zarzutów kasacyjnych art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, czego wyrazem jest zaskarżony wyrok. Dalszą kwestią pozostawać musi to, że SKO nie zgadza się z negatywnym dla siebie wynikiem tej kontroli, m.in. podnosząc zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu, wedle którego sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym zauważyć trzeba zresztą, że przepis ten nie ma charakteru samodzielnego w tym sensie, iż zarzut taki wymaga wskazania przepisów postępowania, które – inaczej niż przyjęto w zaskarżonym wyroku – nie zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznaczało konieczność oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 820/15, LEX

nr 2205080). Przepisy takie nie zostały przywołane pośród podstaw rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Nie obejmują one zwłaszcza art. 77 § 1 i 80 K.p.a., których treść stanowiła zasadnicze kryterium wniosków, do jakich doszedł Sąd pierwszej instancji.

Wszystkie przytoczone przepisy, szczególnie art. 1 i art. 3 § 2 P.p.s.a., sprowadzają rolę sądu administracyjnego do kontroli działalności organów administracji publicznej. W efekcie sąd ten nie prowadzi samodzielnych ustaleń faktycznych, nie poszukuje dowodów, lecz ocenia materiał dowodowy zgromadzony

w postępowaniu administracyjnym, m.in. pod względem jego kompletności. Możliwość sięgnięcia po nowy dowód na etapie postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i wyłącznie uzupełniający, co wynika z art. 106 § 3 P.p.s.a., który przywołano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie czyniąc go przedmiotem zarzutu kasacyjnego. Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, przez które należy rozumieć przede wszystkim akta administracyjne, przekazane przez organ w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a. wraz ze skargą i z odpowiedzią na nią. W tym ostatnim przepisie zastrzeżono przy tym, że akta przekazywane do sądu powinny być kompletne i uporządkowane.

Nie ulega wątpliwości, że akta administracyjne, którymi dysponował Sąd pierwszej instancji, nie spełniały tego wymogu, ponieważ przedstawiały stan sprawy

w sposób fragmentaryczny, uniemożliwiając przez to dokonanie pełnej i właściwej kontroli sądowoadministracyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dostrzeżono ten fakt, wskazując, że akta te nie zawierają nawet wniosku o wszczęcie postępowania. Braki te są wszelako większe. Do akt administracyjnych nie dołączono wielu dokumentów, do których organy nawiązały w swoich rozstrzygnięciach, co wyklucza konfrontację ich stanowiska z niezbędnym materiałem dowodowym; skądinąd znajduje się w nich tylko jedna z dwóch decyzji kasatoryjnych, jakie wcześniej w sprawie miało wydać SKO, i to w kserokopii. Tytułem przykładu można wymienić dokumenty dotyczące budynku Centrum Kultury oraz urządzeń melioracyjnych, które skarżący wskazał jako jedno z potencjalnych źródeł zaburzenia stosunków wodnych na jego gruntach: pozwoleń na budowę z dnia 26 kwietnia 2006 i z dnia 20 czerwca 2008 r., zgłoszenia z dnia 28 czerwca 2012 r. oraz pozwolenia na użytkowanie wspomnianego budynku. Ponadto wyłącznie z pisma biegłego z dnia 7 marca 2014 r., na które Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, można dowiedzieć się o postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie przez organy nadzoru budowlanego.

Ten ostatni aspekt sprawy, który nie został w najmniejszym stopniu uwzględniony w materiale dowodowym odzwierciedlonym w aktach sprawy, może mieć kluczowe znaczenie dla jej załatwienia. W orzecznictwie utrwalone jest bowiem stanowisko odmienne od tego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przyczyna zmiany stanu wody na gruncie może decydować o tym, po jakie przepisy należy sięgnąć, by przywrócić właściwy stan wód, a co za tym idzie i o tym, jaki organ będzie w sprawie właściwy rzeczowo (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt III RN 140/00, OSNP 2002, nr 4, poz. 84, wydany jeszcze w poprzednim stanie prawnym, oraz np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II OW 104/13, LEX

nr 2203993, z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OW 4/16, LEX nr 2081419 i z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OW 37/16, LEX nr 2169223). Jeżeli w szczególności zmiana ta nastąpiła w wyniku naruszenia obowiązków ciążących na inwestorze realizującym budowę, to działania w ramach przysługujących mu kompetencji powinien podjąć organ nadzoru budowlanego. W przypadku natomiast gdy jest ona konsekwencją zwykłego korzystania przez właściciela gruntu z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie, celem zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego (art. 36 ust. 1 i 2 ustawy) należy sięgnąć po art. 29 ust. 3 ustawy. Kryterium rozgraniczające zakresy zastosowania ostatnio przywołanego przepisu oraz przepisów regulujących środki przysługujące organowi nadzoru budowlanego rysuje się więc jasno, lecz jego prawidłowe zastosowanie w danej sprawie musi uwzględniać indywidualne i konkretne okoliczności jej stanu faktycznego. Pierwszym i zasadniczym warunkiem prawidłowego zastosowania każdego przepisu jest wszak ustalenie i wstępna ocena faktów podlegających subsumcji. Inaczej jego wykładnia i wynikające z niej wnioski co do możliwości realizacji jego dyspozycji następują w oderwaniu od realiów rozstrzyganej sytuacji.

Sąd pierwszej instancji zasadnie zakwestionował ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie, wytykając im w szczególności niedopełnienie obowiązków określonych w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Obowiązki te polegają na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 § 1) i ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego tego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80). Tymczasem organy w tej sprawie poprzestały na odwołaniu się do uzupełnionej opinii biegłego, nie zważając, że

w świetle tych przepisów jest ona tylko jednym z dowodów, który powinien podlegać weryfikacji w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1887/14, LEX nr 2113138).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.