Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 209/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.44a, art. 44b, art. 4 pkt 27, art. 52a ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 27c ust. 1, 2, 4, 5, 6 i 7, art. 27c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art.7 ust. 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 80, art. 107 par. 3 w zw. z art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 i art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: 1. Odesłanie w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii do odpowiedniego stosowania przepisów art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oznacza, iż sam fakt stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym uzasadnia zastosowanie środków przewidzianych w art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bez konieczności wykazywania przez organ, iż środek zastępczy lub produkt, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

2. Do przedsiębiorcy prowadzącego obrót handlowy lub detaliczny środkami zastępczymi nie znajdą w zakresie tej działalności zastosowania przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, analogicznie jak nie znajdują one zastosowania w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego obrót narkotykami (środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi) w warunkach innych niż określone w art. 40 i 41 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

3. W przypadku podmiotów, które nie dokonały wytworzenia lub wprowadzenia do obrotu „po raz pierwszy” środka zastępczego, lecz jedynie pozyskały te środki od wytwórcy, bądź wprowadzającego do obrotu, celem dalszej ich odsprzedaży, czyli uczestniczenia w obrocie hurtowym lub detalicznym, brak jest podstaw do stosowania sankcji z art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jednakże o ile środki zastępcze zostały u nich ujawnione, mogą być one adresatami obowiązków o jakich mowa w art. 27c ust. 1, 4 i 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

TEZY

1. Odesłanie w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii do odpowiedniego stosowania przepisów art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oznacza, iż sam fakt stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym uzasadnia zastosowanie środków przewidzianych w art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bez konieczności wykazywania przez organ, iż środek zastępczy lub produkt, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

2. Do przedsiębiorcy prowadzącego obrót handlowy lub detaliczny środkami zastępczymi nie znajdą w zakresie tej działalności zastosowania przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, analogicznie jak nie znajdują one zastosowania w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego obrót narkotykami (środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi) w warunkach innych niż określone w art. 40 i 41 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

3. W przypadku podmiotów, które nie dokonały wytworzenia lub wprowadzenia do obrotu „po raz pierwszy” środka zastępczego, lecz jedynie pozyskały te środki od wytwórcy, bądź wprowadzającego do obrotu, celem dalszej ich odsprzedaży, czyli uczestniczenia w obrocie hurtowym lub detalicznym, brak jest podstaw do stosowania sankcji z art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jednakże o ile środki zastępcze zostały u nich ujawnione, mogą być one adresatami obowiązków o jakich mowa w art. 27c ust. 1, 4 i 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. [...] na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności nadzoru sanitarnego; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) i art.12 ust. 2 pkt 1, art. 27c ust. 4 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263, z późn. zm.) oraz art. 44b i art. 44c ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 27 i 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124, z późn. zm.) Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: WPWIS) – po rozpoznaniu odwołania A sp. z o.o. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej: PPIS w P.) z dnia [...] 2013 r. n [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, którą organ I instancji zobowiązał Spółkę do zapłaty kwoty [...] zł tytułem kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań produktów zabezpieczonych w dniu [...] stycznia 2013 r. w sklepie "A" przy ul. [...] w [...], w których stwierdzono środki zastępcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na następujący stan faktyczny:

W dniu [...] stycznia 2013 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS w P. na polecenie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego (pismo z dnia15 stycznia 2013 r. znak [...]) przeprowadzili w należącym do spółki sklepie "A" przy ul. [...] w [...] interwencyjną kontrolę sanitarną w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych zostały zabezpieczone produkty zapakowane w woreczki strunowe, co do których zachodziło podejrzenie, że zawierają środki zastępcze i mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego: "[...]" w formie suszu ([...] sztuk), "[...]" w formie suszu ([...] sztuk), "[...]" w formie suszu ([...] sztuki), "[...]" w formie białego proszku ([...] sztuk), "[...]" w formie białego proszku ([...] sztuk).

Następnie zgodnie z zaleceniami Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego wskazanymi w piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r. zatrzymane produkty zostały przekazane do badań Narodowemu Instytutowi Leków w Warszawie w celu oceny ich składu jakościowego, czyli identyfikacji substancji aktywnych. Z przeprowadzonego badania (protokół badań z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]) wynika, że w próbkach produktów "[...]", "[...]", "[...]" zidentyfikowano związek UR-144, w próbce produktu "[...]" zidentyfikowano związek 3,4-DMMC, a w próbce [...] "[...]" zidentyfikowano związki: pentedron oraz izo-pentedron. W zbadanych próbkach stwierdzono nadto obecność związków stanowiących zanieczyszczenia, które mogą prowadzić zarówno z syntezy substancji aktywnych, jak i z niewłaściwych warunków wytwarzania i/lub przechowywania produktów gotowych; mogą to być nieprzereagowane substancje wyjściowe, półprodukty, produkty uboczne, produkty rozkładu, katalizatory, rozpuszczalniki organiczne, zanieczyszczenia pochodzące z niewłaściwej jakości substancji wyjściowych oraz inne zanieczyszczenia (w tym przypadkowe). Zgodnie z opinią Narodowego Instytutu Leków zidentyfikowane substancje (UR-144, 3,4DMMC, pentedron i izo-pentedron) są analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wykazują działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi w rozumieniu tej ustawy.

Na podstawie wyników przedmiotowych badań PPIS w P. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia strony kosztami oceny i badań pobranych próbek, a następnie wydał decyzję administracyjną z dnia [...] 2013 r., która została uchylona przez WPWIS decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ze względu na brak uzasadnienia faktycznego.

Następnie w dniu [...] 2013 r. PPIS w P. wydał w sprawie decyzję na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4, art.12 ust. 1, art. 27c ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 104 K.p.a., w której orzekł o zobowiązaniu Spółki A sp. z o.o. do wpłaty kwoty [...] zł tytułem kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań produktów zabezpieczonych w dniu [...] stycznia 2013 r.

W odwołaniu od tej decyzji strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania.

Zaskarżonej decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie:

- art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów powalanej ustawy, co spowodowało niesłuszne obciążenie strony kosztami badań, które nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu, a tym samym nie spełniają przesłanek z art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej;

- art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie i obciążenie strony kosztami badań, mimo że badania te nie były niezbędne, gdyż nie mogą stanowić dowodu w żadnej sprawie, a także mogły być znacząco niższe przy skorzystaniu z usług innego ośrodka badań niż Narodowy Instytut Leków;

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, niewykazanie przesłanek do obciążenia strony kosztami badań i czynności kontrolnych oraz niewykazanie na jakiej podstawie organ obliczył ich wysokość, nieprzedstawienie w jaki sposób i na jakiej podstawie dokonał wyboru placówki wykonującej badania, a także dlaczego w sposób niezgodny z ustawową definicją uznał, że badane produkty były środkami zastępczymi;

- art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze w rozumieniu tej ustawy, mimo że organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane.

W uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji WPWIS przywołał brzmienie art. 44b, art. 44 ust. 1 i art. 4 pkt 27 oraz art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a także art. 27c ust,. 1, 4, i 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W ocenie organu ustalony stan faktyczny uprawniał do przyjęcia, że w sklepie "A" przy ul. [...] w [...] zostały zajęte i zabezpieczone produkty, które mogły być używane jako środki odurzające lub substancje psychotropowe, określone jako środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Ze względu na brak oznaczenia ich składu i brak możliwości jakiejkolwiek weryfikacji ich składu bez przeprowadzenia odpowiednich badań i dokonania oceny ich bezpieczeństwa, zlecenie badań składu jakościowego zatrzymanych produktów wprowadzonych do obrotu przez spółkę było uzasadnione. Organ odwoławczy podniósł dalej, że analiza laboratoryjna wykonana przez uprawnioną jednostkę wykazała bezspornie, że zatrzymane produkty zawierają substancje o działaniu psychoaktywnym i potwierdziła domniemanie organu I instancji, że zatrzymane produkty zawierają środki zastępcze i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że koszt tych badań zgodnie z obowiązującym prawem powinna ponieść strona, zatem wszelkie przesłanki do wydania decyzji o obciążeniu spółki kosztami badań zostały spełnione.

W ocenie WPWIS w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Powołując się na art. 79a ust. 1 i art. 80 ust. 5 tej ustawy, organ stwierdził, że czynności kontrolne zostały prawidłowo przeprowadzone przez upoważnione osoby w obecności funkcjonariuszy Policji i innego pracownika kontrolowanego niż osoba przez niego upoważniona, natomiast sama kontrola została przeprowadzona w związku z poleceniem Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia 15 stycznia 2013 r. dotyczącym masowego przeprowadzenia kontroli sklepów, co do których podejrzewa się wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, co było podyktowane doniesieniami o kolejnych przypadkach zatruć spowodowanych tzw. "dopalaczami". Ze względu na to, że kontrola została przeprowadzona w związku z podejrzeniem zagrożenia zdrowia i życia ludzi nie zawiadomiono wcześniej przedsiębiorcy o zamiarze jej przeprowadzenia. Zdaniem organu, który wskazał na okoliczności złożenia sprzeciwu w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, strona nie złożyła sprzeciwu w sposób określony w tym przepisie, bowiem sprzeciw faktycznie wpłynął do organu podejmującego i wykonującego kontrolę w dniu 21 stycznia 2013 r., a zatem już po zakończeniu czynności kontrolnych. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że PPIS w P. postanowieniem z dnia 22 stycznia 2013 r. nie uwzględnił złożonego sprzeciwu, a strona nie złożyła zażalenia na to postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie wykazano, że doszło do istotnego wpływu naruszenia przepisów prawa na wynik kontroli w rozumieniu art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która to ustawa nie gwarantuje swobody prowadzenia działalności sprzecznej z prawem, gdyż przedsiębiorca jest obowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej – w tym zakresie organ powołał się na art. 18 tej ustawy.

W ocenie WPWIS z uzasadnienia zaskarżonej deczyji jasno wynika, jakich ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy dokonał organ I instancji i na podstawie jakich dowodów, oraz na podstawie jakich przepisów (jako podstawę prawną przywołano art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) wydał decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej odwołaniem zostały wskazane koszty wynikające z faktury VAT z dnia 31 stycznia 2013 r. wystawionej przez Narodowy Instytut Leków, która obejmowała koszt badania składu jakościowego sześciu zatrzymanych w dniu 16 stycznia 2013 r. produktów: kwotę 2 500 zł, netto za badanie oraz kwotę 575 zł z tytułu 23% podatku VAT. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zobowiązane są do racjonalnego i optymalnego wyboru laboratorium, jednak nie mają obowiązku ustalania i porównywania ofert wszystkich podmiotów wykonujących takie badania, a strona nie przedstawiła szacunków, jaki byłby koszt takich badań w innym laboratorium. Organ dodał, że przekazanie próbek do Narodowego Instytutu Leków, który był przygotowany na otrzymanie dużej liczny próbek, było podyktowane zagwarantowaniem jak najszybszego otrzymania wyników badań, co z kolei umożliwiło podjęcie dalszych istotnych działań mających na celu wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej zakazu wprowadzania przebadanych produktów do obrotu oraz ich zniszczenie na koszt strony, zgodnie z art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu strony, dotyczącego naruszenia art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, organ II instancji stwierdził, że według badań przeprowadzonych przez uprawnioną jednostkę i opinii jej ekspertów zatrzymane produkty zawierają środki zastępcze w rozumieniu powołanej ustawy i organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mają kompetencji do podważania wydanej opinii, a Narodowy Instytut Leków specjalizuje się m.in. w badaniu sfałszowanych leków, suplementów diety i nowych narkotyków syntetycznych, dysponując wyspecjalizowanym personelem analityków i wybitnych naukowców, prowadząc badania naukowe, działania o charakterze kontroli państwowej i inne. Organ podniósł, że strona nie przedstawiła argumentów, które mogłyby podważyć wyniki przeprowadzonych badań zawierających charakterystyki związków zidentyfikowanych w zatrzymanych produktach i przedstawiających w sposób szczegółowy działanie psychoaktywne substancji zidentyfikowanych w trakcie badań. Nadto wyjaśnił, że sama definicja środka zastępczego określona w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii nie opiera się na przesłance bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia ludzi, a samo szkodliwe działanie tzw. "dopalaczy" jest faktem powszechnie znanym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka A sp. z o.o. zarzuciła organom wydającym w niniejszej sprawie decyzje:

1. naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niewykazanie niezbędności badań, a także niewykazanie, by badane środki były faktycznie środkami zastępczymi w kontekście braku dowodów na to, że produkty były używane w sposób inny niż wskazany na ich opakowaniu, a także niewykazanie by produkty stanowiły jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia i życia, a także poprzez całkowity brak uzasadnienia prawnego i niedokonanie analizy materiału dowodowego w kontekście zastosowanych przepisów prawa oraz niewyjaśnienie przesłanek zastosowania orzeczonych środków prawnych;

2. naruszenie przepisów art. 77 ust. 6, art. 27c ust. 4 i art. 4 pkt 27 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej opisane analogicznie jak w odwołaniu.

W uzasadnieniu skarżąca spółka rozwinęła zarzuty, kwestionując prawidłowość przeprowadzonych badań, na podstawie których organ uznał, że zatrzymane produkty były używane jako środki zastępcze i wykazują właściwości odurzające lub psychoaktywne. Ponadto zakwestionowała prawidłowość przeprowadzonej kontroli, podnosząc, że skutecznie wniosła sprzeciw w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – dokument przedstawiony przez pracownika sklepu w trakcie kontroli spełniał wymagania powołanej ustawy i organ powinien był zgodnie z brzmieniem art. 84c ust. 5 tej ustawy przerwać czynności kontrolne; stad też ze względu na brzmienie art. 77 ust. 6 powołanej ustawy wyniki przeprowadzonych badań powinny zostać uznane za nieważne i przedsiębiorca nie powinien być obciążony kosztami ich wykonania, skoro nie mogą być uznane za "niezbędne", na co wskazuje treść art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem strony organ nie powołał się na żadne fakty, dowody lub okoliczności mogące uzasadniać zastosowanie wskazanych w decyzji środków prawnych. Przy tak sformułowanych zarzutach spółka domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 5 września 2013 r.

W odpowiedzi na skargę WPWIS, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Poczynienie powyższych uwag wstępnych jest o tyle istotne, że zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia oraz uchybień w prowadzeniu postępowania odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zasadności i prawidłowości obciążenia A Sp. z o.o. kosztami badania próbek produktów, zatrzymanych w trakcie przeprowadzania dniu [...] stycznia 2013 r. kontroli w sklepie położonym w [...] przy ul. [...].

Dla wyjaśnienia powyższej okoliczności koniecznym jest przedstawienie regulacji prawnych dotyczących środków zastępczych w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, potocznie nazywanych "dopalaczami" oraz organów właściwych w tego rodzaju sprawach.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej inspekcja ta jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami:

1) higieny środowiska,

2) higieny pracy w zakładach pracy,

3) higieny radiacyjnej,

4) higieny procesów nauczania i wychowania,

5) higieny wypoczynku i rekreacji,

6) zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku,

7) higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne

- w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych.

Dalej przytoczyć trzeba art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących:

1) higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach;

2) utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego;

3) warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego;

3a) nadzoru nad jakością zdrowotną żywności;

4) warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetykami oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi;

5) warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy;

6) higieny pomieszczeń i wymagań w stosunku do sprzętu używanego w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych, szkołach wyższych oraz w ośrodkach wypoczynku;

7) higieny procesów nauczania;

8) przestrzegania przez producentów, importerów, osoby wprowadzające do obrotu, stosujące lub eksportujące substancje chemiczne, ich mieszaniny lub wyroby w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. Nr 63, poz. 322) obowiązków wynikających z tej ustawy oraz z rozporządzeń Wspólnot Europejskich w niej wymienionych;

9) przestrzegania przez podmioty wprowadzające do obrotu prekursory kategorii 2 i 3 obowiązków wynikających z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485, z późn. zm.1), rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 273/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych oraz rozporządzenia (WE) Rady nr 111/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Wspólnotą a państwami trzecimi;

10) wymagań określonych w przepisach o zawartości niektórych substancji w dymie papierosowym.

W myśl ust. 2 tego samego artykułu do zakresu działania Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy również kontrola przestrzegania przepisów dotyczących wprowadzania do obrotu produktów biobójczych i substancji czynnych oraz ich stosowania w działalności zawodowej.

Jednocześnie pamiętać należy, iż zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierający taką substancję, używany zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. W tym samym przepisie prawodawca zamieścił nadto regulację, iż do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów stanowi, iż stosuje się ją do produktów, dla których przepisy odrębne nie określają szczegółowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa (art. 2 ust. 1 pkt 1) oraz definiuje produkt jako rzecz ruchomą nową lub używaną, jak i naprawianą lub regenerowaną przeznaczoną do użytku konsumentów lub co do której istnieje prawdopodobieństwo, że może być używana przez konsumentów, nawet jeżeli nie była dla nich przeznaczona, dostarczaną lub udostępnianą przez producenta lub dystrybutora, zarówno odpłatnie, jak i nieodpłatnie, w tym również w ramach świadczenia usługi; produktem nie jest rzecz używana dostarczana jako antyk albo jako rzecz wymagająca naprawy lub regeneracji przed użyciem, o ile dostarczający powiadomił konsumenta o tych właściwościach rzeczy.

Wzajemne powiązanie regulacji zawartych we wskazanych wyżej ustawach pozwala na stwierdzenie, iż w aktualnym stanie prawnym (to jest w stanie prawnym istniejącym od dnia znowelizowania ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez zmianę definicji środka zastępczego oraz ustanowienie zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu takich środków), środki te nie mogą być uznawane za żywność, względnie przedmioty użytku w rozumieniu ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co oznacza, iż regulacje ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie znajdują wprost zastosowania do postępowań dotyczących środków zastępczych.

Inaczej rzecz ujmując do czasu wprowadzenia do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii z dniem 27 listopada 2010 r. nowej definicji środków zastępczych i obostrzeń z związanych z ich produkcją i obrotem nimi, tzw. dopalacze stanowiły niewątpliwie rzeczy ruchome przeznaczone do użytku konsumentów, co upoważniała do uznawania, ich za przedmioty użytku w rozumieniu ustawy o Państwem Inspekcji Sanitarnej, co jednakże zmieniło się w związku ze znowelizowaniem ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

W świetle przedstawionej powyżej regulacji uznać należy, iż kompetencji organów inspekcji sanitarnej do podejmowania działań związanych z obrotem środkami zastępczymi nie sposób wyprowadzić wprost z przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia nadto brzmienie art. 27c ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowiącego, iż przepisu ust. 1 tego artykułu nie stosuje się do produktów, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest regulowane w przepisach odrębnych, z wyłączeniem przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów, w sytuacji gdy wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych regulowane jest w przepisach odrębnych, to jest w art. 44b i 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami zakazuje się wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych (art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii), zaś w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

Powyższe regulacje oznaczają, iż od dnia 27 listopada 2010 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej kompleksowa regulacja dotycząca środków zastępczych zawarta jest w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii, która to ustawa stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną wszelkich działań organów inspekcji sanitarnej dotyczących środków zastępczych (tzw. dopalaczy), w których to działaniach jedynie odpowiednio stosuje się przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku ujawnienia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego wyraźnie wskazuje przy tym, iż środki zastępcze co do zasady nie podlegają regulacjom ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, albowiem w takiej sytuacji odesłanie do odpowiedniego stosowania jedynie jednego z artykułów tej ustawy byłoby zbędne. Racjonalny ustawodawca nie ustanawia zaś regulacji zbędnych.

Dokonując oceny co oznacza odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zauważyć należy, iż instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuję się, iż odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych.

Synonimy przysłówka "odpowiednio" to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co wyraźnie wskazuje na to, iż stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań.

Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty.

Pamiętać przy tym należy, iż zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa, jest zasada racjonalności ustawodawcy, z której wynika założenie, iż nie stosuje on w treści aktów prawnych zbędnych słów i wyrażeń, a jednocześnie instytucjom prawnym odmiennie nazwanym przypisuje odmienne znaczenie.

Również w świetle powyższej zasady okoliczność, iż ustawodawca w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii użył przysłówka "odpowiednio" i odesłał do odpowiedniego stosowania przepisów art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, również wskazuje na występujący u prawodawcy zamiar zróżnicowania prawnego tych instytucji.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oznacza, iż w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w hipotezie normy zawartej w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii właściwy państwowy inspektor sanitarny winien zastosować środki prawne o jakich mowa w tym przepisie.

Odesłanie to oznacza zatem wyłącznie przyznanie organowi uprawnienia do zastosowania "narzędzi" określonych w 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a nie może być interpretowane jako skutkujące koniecznością zaistnienia wskazanych w art. 27c ust. 1 przesłanek zastosowania tego przepisu.

Inaczej rzecz ujmując sam fakt stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym uzasadnia zastosowanie środków przewidzianych w art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bez konieczności wykazywania przez organ, iż środek zastępczy lub produkt, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Powyższa okoliczność sprawia, iż oczywiście bezzasadne są te zarzuty skargi, które dotyczą obrazy przepisów postępowania poprzez brak wykazania, iż przedmiotowe środki stanowiły zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

Czynienie w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń przez organ administracji byłoby bowiem zbędne, w sytuacji, gdy stwarzanie takowego zagrożenia nie jest elementem definicji ustawowej środka zastępczego oraz nie jest przesłanką dla odpowiedniego zastosowania art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Biorąc pod uwagę całkowity i nieprzewidujący jakichkolwiek wyjątków zakaz zarówno wytwarzania, jak i wprowadzania do obrotu środków zastępczych uznać jednocześnie należy, iż do działalności przedmiotem, której jest obrót środkami zastępczymi nie stosuje się w ogóle przepisów dotyczących kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy zawartych w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Zauważyć bowiem trzeba, iż konstytucyjnie chroniona wolność działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP) nie ma charakteru absolutnego, co wynika chociażby z art. 22 Konstytucji RP stanowiącego, iż dopuszczalne jest ograniczenie wolności działalności gospodarczej, aczkolwiek tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Z taką sytuacją mamy do czynienia między innymi w przypadku środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów i środków zastępczych, odnośnie których ograniczenia wprowadzone zostały przepisami ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Ustawa ta ustanawia ograniczenia zarówno w posiadaniu, korzystaniu, jak i w obrocie wyżej wskazanymi środkami, przy czym odnośnie środków odurzających, substancji psychotropowych i prekursorów określa sytuacje, w których przedsiębiorcy mogą je posiadać, wytwarzać, przetwarzać lub przerabiać oraz dokonywać ich przywozu, wywozu, wewnątrzwspólnotowej dostawy lub wewnątrzwspólnotowego nabycia oraz obrotu hurtowego i detalicznego stanowiąc jednocześnie w art. 44a, iż do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 35, 36 i 40 ustawy, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

W przypadku środków zastępczych prawodawca ustanowił zaś jedynie generalny zakaz wytwarzania i wprowadzania ich do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie przewidując jakichkolwiek wyjątków, analogicznych do określonych w art. 35, 36 i 40 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i nie ustanawiając odnośnie środków zastępczych regulacji odpowiadającej art. 44a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Bezwzględny zakaz wytwarzania i wprowadzania ich do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych oznacza, iż prawodawca nie dopuszcza obrotu hurtowego i detalicznego tymi środkami, albowiem skutecznie egzekwowany zakaz wytwarzania i wprowadzania ich do obrotu uniemożliwia także późniejszy obrót hurtowy lub detaliczny środkami zastępczymi na terenie Rzeczpospolitej Polskiej.

Powyższe oznacza zaś, iż w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe prowadzenie legalnej działalności polegającej zarówno na wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu, jak i na obrocie hurtowym bądź detalicznym środkami zastępczymi i co za tym idzie działalność takowa nie podlega ochronie wynikającej z zasady swobody działalności gospodarczej, w tym w szczególności ochronie przewidzianej w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Do analogicznych wniosków prowadzi także analiza przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii dokonywana zgodnie z założeniem racjonalności prawodawcy, rozumianej jako nieumieszczanie w aktach prawnych zbędnych słów i wyrażeń. Skoro bowiem w art. 44a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawodawca wprost wskazał, iż do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 35, 36 i 40, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, to a contrario oznacza to, iż zamiarem prawodawcy było niestosowanie tych przepisów do innych rodzajów reglamentowanej w tej ustawie działalności, w tym między innymi do produkcji, sprowadzania i obrotu hurtowego i detalicznego środkami zastępczymi czy też środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi oraz prekursorami w okolicznościach innych niż te o których mowa w art. 35, 36 i 40 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Inaczej rzecz ujmując do przedsiębiorcy prowadzącego obrót handlowy lub detaliczny środkami zastępczymi nie znajdą w zakresie tej działalności zastosowania przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, analogicznie jak nie znajdują one zastosowania w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego obrót narkotykami (środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi) w warunkach innych niż określone w art. 40 i 41 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Stąd też za oczywiście bezzasadne uznać należy w ocenie Sądu te zarzuty skargi, które dotyczyły naruszenia przez organy przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i skutków tego naruszenia dla prowadzonego postępowania.

Niezależnie od powyższego Sąd pragnie wskazać, iż nawet w przypadku przyjęcia koncepcji odmiennej i stwierdzenia, iż do przedsiębiorcy prowadzącego handel środkami zastępczymi stosują się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, podniesione w tym zakresie zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie albowiem przeprowadzona kontrola odpowiadała wymogom określonym w tych przepisach.

Dokonując oceny postępowania przeprowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej pod kątem pozostałych podnoszonych w skardze zarzutów, zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii administracyjnej karze pieniężnej określonej w tym przepisie podlega ten, kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy.

Przy dokonywaniu wykładni tegoż przepisu uwzględnić należy, iż zagadnienia dotyczące środków zastępczych uregulowane zostały kompleksowo w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii, co oznacza, iż na gruncie tej ustawy pojęcia wytwarzania i wprowadzania do obrotu rozumieć należy jednolicie, niezależnie od tego czy są one stosowane do środków zastępczych, czy też do środków odurzających, bądź substancji psychotropowych. Skoro zaś ustawodawca na gruncie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii rozróżnia wprowadzanie do obrotu, uczestniczenie w obrocie oraz udzielanie reglamentowanych ta ustawą substancji, to oczywistym jest, iż pojęcia te mają różny zakres znaczeniowy.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych, przy czym przez osoby trzecie rozumieć należy osoby inne niż konsumenci środków odurzających, substancji psychotropowych, lub środków zastępczych, albowiem w przypadku gdy nabywcą jest konsument zachodzi udzielenie określonego środka (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r., III KK 36/08, dostępny Lex nr 448971, wyroki Sądów Apelacyjnych w Białymstoku z dnia 28 czerwca 013 r. sygn. II AKa 106/13 dostępny LEX nr 1350346 i w Łodzi z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. II AKa 123/09, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. II SA/Po 983/13, z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 326/13 i w Opolu z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Op 512/13 oraz z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 269/13 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Różnicując pojęcia wprowadzania do obrotu o uczestniczenia w obrocie uznać należy, iż wprowadzenie do obrotu oznacza, że uprawniony wyzbył lub fizycznie pozbawił się określonych produktów umożliwiając w ten sposób ich dalszą swobodną cyrkulację. Wprowadzenie do obrotu oznacza zatem pierwszą transakcję wyrobem, zaś uczestniczenie w obrocie kolejne nim transakcje.

Użycie przez prawodawcę sformułowania, iż karze administracyjnej podlega ten kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, wskazuje przy tym, iż zamiarem prawodawcy było sankcjonowanie przekazanie przez producenta lub importera po raz pierwszy do obrotu środków zastępczych, na co wyraźnie wskazuje, brak w przypadku tychże środków, odmiennie, niż w przypadku narkotyków (środków odurzających lub substancji psychotropowych) wśród zagrożonych karą administracyjną zachowań uczestniczenia w obrocie środkami zastępczymi, względnie udzielania środków zastępczych.

Pamiętać przy tym należy, iż regulacje dotyczące wymierzania administracyjnych kar pieniężnych z tytułu wprowadzania do obrotu i wytwarzania środków zastępczych mają charakter regulacji karnych (penalnych), którego to charakteru nie wyłącza orzekanie w ich przedmiocie w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Sądu Wspólnot Europejskich z dnia 23 września 2006 r., sygn. T-43/02, w sprawie Jungbunzlauer AG v. Komisja Wspólnot Europejskich, Lex nr 227057 oraz z dnia 8 października 2008 r., sygn. T-69/04, w sprawie Schunk GmbH i Schunk Kohlenstoff-Technik GmbH v. Komisja Wspólnot Europejskich, Lex nr 449065).

Co za tym w sprawach tych znajdzie zastosowanie art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. Nr 61, poz, 284 z 1993 r. ze zm.) stanowiący, że nikt nie może być uznany za winnego popełnienia czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu działania, który według prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowił czynu zagrożonego karą w czasie jego popełnienia. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje się zaś, który to pogląd w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że artykuł 7 ust. 1 Konwencji idzie dalej, niż zakaz stosowania prawa karnego wstecz na niekorzyść oskarżonego. Artykuł ten ustanawia, bardziej ogólnie, zasadę, iż jedynie prawo może definiować przestępstwo i przewidywać za nie karę (nullum crimen, nulla poena sine lege). Mimo iż artykuł ten przede wszystkim zabrania rozciągania zakresu istniejących przestępstw na czyny, które wcześniej nie miały charakteru czynów zabronionych pod groźbą kary, to ustanawia on także zasadę, iż prawo karne nie może być rozszerzająco interpretowane na niekorzyść oskarżonego, na przykład w drodze analogii (por. wyrok ETPC z dnia 17 września 2009 r. nr 10249/03 w sprawie Scoppola v. Włochy (nr 2), LEX nr 514350).

Powyższe oznacza zakaz opierania odpowiedzialność podmiotu, który uczestniczy obrocie, względnie udziela środków zastępczych na przepisach sankcjonujących wprowadzanie do obrotu i wytwarzanie tego rodzaju środków poprzez dokonywanie rozszerzającej wykładni art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i przypisywanie pojęciom zawartym w tym przepisie odmiennego znaczenia niż mają one na gruncie całej ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii tylko z tego powodu, iż orzekanie o odpowiedzialności przewidzianej w tym artykule odbywa się w trybie administracyjnym.

Ustalenie, iż art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii sankcjonuje wyłącznie wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu (a więc sprzedaż "po raz pierwszy") środków zastępczych nie oznacza przy tym braku podstaw do podejmowania działań administracyjnych wobec podmiotów uczestniczących w obrocie hurtowym bądź detalicznym takowymi środkami.

Każdy bowiem przypadek ujawnienia środków zastępczych w posiadaniu podmiotu dokonującego hurtowej lub detalicznej sprzedaży tych środków oznacza bowiem, iż uprzednio ktoś te środki wytworzył, bądź wprowadził do obrotu i co za tym idzie doszło do złamania wyrażonego w art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych.

Podkreślić należy, iż – jak już wskazano powyżej – zakaz określony w art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza likwidację na terenie Rzeczypospolitej Polskiej legalnego obrotu środkami zastępczymi, albowiem obrót ten nie może być legalnie zasilany środkami wytwarzanymi w kraju lub do niego sprowadzanymi.

Ujawnienie funkcjonowania w obrocie środków zastępczych lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym jest zatem tożsame ze spełnieniem się hipotezy normy zakodowanej w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zgodnie z którą w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Co za tym idzie w sytuacji takiej uprawnione jest wszczęcie przez organ postępowań administracyjnych i zakończenie ich przewidzianymi w tym przepisie decyzjami.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w myśl stosowanego odpowiednio do środków zastępczych art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

Rodzaje rozstrzygnięć jakie może podjąć państwowy inspektor sanitarny wyraźnie wskazują, iż stroną postępowania prowadzonego w oparciu o ten przepis może być zarówno producent bądź osoba wprowadzająca do obrotu środek zastępczy, jak i podmiot uczestniczący w obrocie (sprzedawca hurtowy, bądź detaliczny). Tylko bowiem do podmiotu, w którego faktycznym posiadaniu znajdują się produkty, co do których zachodzi podejrzenie, że są one środkami zastępczymi i który dokonuje obrotu tymi produktami może zostać skierowany nakaz wycofania produktu z obrotu na określony czas. Również tylko do podmiotu będącego w posiadaniu środków zastępczych, lub produktów co do których zachodzi podejrzenie, iż są takimi środkami może zostać zastosowany środek w postaci zatrzymania produktu (art. 27c ust. 3 pkt 1 ustawy).

Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 27c ust. 4 tej samej ustawy koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania. Regulacja ta wyraźnie wskazuje, iż adresatem decyzji nakładającej obowiązek poniesienia kosztów postępowania jest podmiot do, którego skierowano nakaz o jakim mowa w ust. 1, a więc w zależności od etapu na jakim ujawniono środki zastępcze – ich wytwórca, wprowadzający je do obrotu, albo uczestniczący w hurtowym lub detalicznym obrocie nimi.

Również do uczestniczącego w obrocie, u którego ujawniono środki zastępcze winna zostać skierowana decyzja nakazująca wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania o jakiej mowa w art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Reasumując uznać należy, iż w przypadku podmiotów, które nie dokonały wytworzenia lub wprowadzenia do obrotu "po raz pierwszy" środka zastępczego, lecz jedynie pozyskały te środki od wytwórcy, bądź wprowadzającego do obrotu, celem dalszej ich odsprzedaży, czyli uczestniczenia w obrocie hurtowym lub detalicznym, brak jest podstaw do stosowania sankcji z art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jednakże o ile środki zastępcze zostały u nich ujawnione, mogą być one adresatami obowiązków o jakich mowa w art. 27c ust. 1, 4 i 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż wprawdzie prowadzące postępowanie organy inspekcji sanitarnej nie ustaliły wprawdzie czy A sp. z o.o. jest producentem, względnie wprowadzającym do obrotu środki zastępcze, jednakże ustalenie tej okoliczności nie ma znaczenia dla sprawy, która dotyczy nie wymierzenia kary pieniężnej o jakiej mowa w art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, lecz zastosowania środka z art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 44c ust. ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Zastosowanie tegoż środka było zaś niewątpliwie zasadne w sytuacji, gdy w sklepie skarżącej ujawniono i zabezpieczono szereg produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że są on środkami zastępczymi.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż wprawdzie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie wydał w stosunku do A sp. z o.o. decyzji nakazującej wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań o jakiej mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwem Inspekcji Sanitarnej jednakże uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku poniesienia kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań, albowiem nie ma sporu, iż organy inspekcji sanitarnej prowadziły postępowanie w sprawie w oparciu o przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na co wskazuje między innymi podana w protokole z dnia 16 stycznia 2013 r. podstawa zatrzymania produktów, co do których zachodziło podejrzenia, iż stanowią środki zastępcze.

Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nakazującej czasowe wycofanie produktu z obrotu, nie jest warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 4 ustawy, obciążającej stronę opłatą za czynności kontrolne i badanie składu produktu.

Zauważyć w tym miejscu nadto trzeba, iż działania organu inspekcji sanitarnej, który dokonał zatrzymania wszystkich ujawnionych w sklepie skarżącej podejrzanych produktów doprowadziły faktycznie do skutku odpowiadającego wydaniu decyzji o czasowym wycofaniu produktu z obrotu, do czasu przeprowadzenia koniecznych badań.

Dalej wskazać należy, iż jak wynika z treści art. 27 c ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stanowiącego, iż w przypadku stwierdzenia, że produkt nie stwarza zagrożenia zdrowia lub życia ludzi (w sprawach dotyczących środków zastępczych odpowiednio, iż produkt nie jest środkiem zastępczym), koszty poniesione na podstawie ust. 4 są zwracane stronie postępowania, dopuszczalnym prawnie jest nałożenie na stronę obowiązku poniesienia kosztów badań, jeszcze przed ich przeprowadzeniem. Skoro zaś dopuszczalnym jest nałożenie obowiązku poniesienia kosztów koniecznych badań jedynie w przypadku podejrzenia, iż dany produkt jest środkiem zastępczym, to tym bardziej nałożenie tego obowiązku jest uprawnione, gdy badania zostały już przeprowadzone, a podejrzenie, iż produkt stanowi środek zastępczy przekształciło się w ustalenie tegoż faktu.

Nie można przy tym podzielić zarzutów strony skarżącej jakoby uchybienie orzekających w sprawie organów polegać miało na zleceniu badań pobranych próbek podmiotowi oferującemu zbyt wysoką cenę usługi. Zarówno przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jak i art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i regulujące przebieg postępowania administracyjnego przepisy k.p.a. nie nakazują bowiem organom przeprowadzającym dowód z opinii biegłego (a taki charakter ma niewątpliwie wynik badania próbek zabezpieczonych produktów, dokonywania wyboru biegłego ze względu na koszty wydania opinii, względnie uzgadniania wyboru podmiotu dysponującego wiadomościami specjalnymi ze stroną postępowania. Znamiennym jest przy tym, iż również w skardze nie wskazano do naruszenia jakich konkretnie przepisów miałoby dojść poprzez zlecenie badań pobranych próbek Narodowemu Instytutowi Leków w Warszawie, a nie innej placówce spośród wskazywanych w skardze przez stronę.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących uchybienia polegającego na braku wykazania przez organ, iż zatrzymane produkty stanowiły środki zastępcze, wskazać należy, iż w tym zakresie doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania, jednakże nie miało ono wpływu na wynik sprawy, albowiem pomimo niepełnego uzasadnienia decyzji w tym zakresie, ustalenie organów, iż zatrzymane w sklepie skarżącej produkty stanowiły środki zastępcze okazało się prawidłowe.

Jak już wskazano powyżej opinia ekspertów Narodowego Instytutu Leków w Warszawie uzyskana w niniejszej sprawie stanowiła opinię biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a. i jako taka jak każdy dowód podlegała ocenie organu z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawidłowo wydanej powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Przepis art. 107 k.p.a. na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje przy tym zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji.

Wymogom określonym w powyższych przepisach organy nie sprostały ograniczając się do stwierdzenia, iż z uzyskanej opinii wynika, że przedmiotowe produkty stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Zauważyć zaś należy, iż zgodnie z przytaczaną już powyżej definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przez środek zastępczy rozumieć należy substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych.

Z definicji tej wynika, iż dla określenia czy dany produkt ma charakter środka zastępczego koniecznym jest posiadanie przez niego działania psychoaktywnego analogicznego jak działanie narkotyków (środków odurzających i substancji psychotropowych) będącego warunkiem sine qua non używania zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa.

W niniejszej sprawie uzyskano ekspertyzę z Narodowego Instytutu Leków, w której biegli określili skład chemiczny próbek wskazując, iż w badanych produktach zidentyfikowano określone związki będące analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i wykazujące działanie psychoaktywne.

W tym też zakresie, to jest odnośnie składu chemicznego badanych produktów i właściwości substancji wchodzących w skład badanych produktów opinię biegłych ocenić należy jako przydatną dla sprawy i przesądzającą o tym, iż przedmiotowe produkty mogą być uznane za środki zastępcze, bowiem wykazują działanie psychoaktywne analogiczne jak substancje odurzające i psychotropowe.

Definicja zawarta w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wskazuje nadto – jak trafnie zauważa strona skarżąca – na element używania ich zamiast lub w takich samych celach jak narkotyki, który to element nie wiąże się wyłącznie ze składem chemicznym produktu.

W tym też zakresie za niewystarczające uznać należy samo powołanie się przez organy na treść opinii, w której wskazano, iż zidentyfikowane w badanych produktach substancje są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy, albowiem twierdzenie to nie zostało w opinii w żaden sposób uzasadnione, a nadto ustalenie sposobu wykorzystywania badanych produktów wykracza poza zakres kompetencji biegłych badających ich skład chemiczny.

Analiza całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala jednakże na stwierdzenie, iż zatrzymane w sklepie skarżącej produkty prawidłowo uznane zostały za środki zastępcze.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej konstrukcja definicji ustawowej pojęcia środka zastępczego jako środka używanego zamiast lub w takich samych celach jak środki odurzające i substancje psychotropowe nie wymaga każdorazowego badania jak dany środek jest faktycznie wykorzystywany przez konsumenta, lecz ustalenia z jakim przeznaczeniem został wyprodukowany lub wprowadzony do obrotu. Skoro bowiem to właśnie te czynności są zakazane w myśl art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i sankcjonowane na podstawie art. 52a ust. 1 tej samej ustawy, to właśnie do etapu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu odnosić należy definicję zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy.

W realiach niniejszej sprawy na planowane wykorzystywanie przedmiotowych produktów w sposób o jakim mowa w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wskazuje zaś nie tylko ich skład chemiczny, ale nadto sposób ich pakowania, nazwy, rzekome instrukcje użycia i opisy zamieszczone na opakowaniach. Dla przedmiotowych produktów, które w myśl opisów na opakowaniach po wrzuceniu do ognia zamieniają się w pojedynczy płomień, względnie służą do rozsypania na ubraniu lub obuwiu, brak bowiem jakiegokolwiek sensownego zastosowania innego niż użycie ich jako środków zastępczych, a zamieszczone na nich opisy i ostrzeżenia uznać należy jedynie za nieudolną próbę obejścia regulacji zakazujących wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem zaistniałe naruszenia przepisów, nie miały jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, a jednocześnie istnienia tego rodzaju uchybień Sąd nie dopatrzył się również z urzędu zasadnym było oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.