Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 509/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi I.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...]maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Święciechowo z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]; 2. oddala wniosek skarżącego o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia sprawy; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżącego I. Z. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę [...] złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 509/16

Uzasadnienie

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...].03.2016r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.) i art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm., dalej u,p.z.p.) oraz § 1 i § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), odmówił I. Z. ustalenia warunków zabudowy terenu dla budowy sześciu budynków mieszkalnych oraz sześciu zbiorników bezodpływowych na ścieki, zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w miejscowości H., Gmina [...].

W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowy wniosek wpłynął w dniu [...].04.2015 r. Przedmiotowa działka jest niezabudowana i nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Jest ona położona w miejscowości H. i nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wcześniej Wójt Gminy [...]. w dniu [...] maja 2015 r. decyzją Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż z przeprowadzonej analizy wynikało, że żadna działka znajdująca się w obszarze analizowanym nie jest zabudowana, a więc niemożliwe jest spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Od tej decyzji odwołał się I. Z.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 59 ust.1 u.p.z.p. wszelkie działania inwestycyjne na przedmiotowej działce wymagają ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis ten stanowi bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości 171 m od granic działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (trzykrotna szerokość frontu działki).

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie zasadą przyjęto, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi dla wnioskowanej nieruchomości.

Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że żadna działka znajdująca się w obszarze analizowanym nie jest zabudowana, a więc niemożliwe jest spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Według orzecznictwa rozszerzenie minimalnego obszaru analizowanego musi wynikać z uzasadnionej konieczności, której w tym przypadku nie dopatrzono się. W tym zakresie organ I instancji powołał się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14.01.2010 r. sygn. akt II SA/Bk 637/09, www.orzeczeniansa.pl)

W wyniku ponownej wizji w terenie w dniu [...].08.2015 r. stwierdzono w obszarze analizowanym brak jakiejkolwiek zabudowy pozwalającej, spełnić warunki wynikające z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Wkreślone na mapie zasadniczej, na działce nr [...] oznaczenie geodezyjne sugeruje istnienie budynku mieszkalnego. Jest to jednak wstępny etap procesu budowlanego polegający na zdjęciu humusu, wytyczeniu geodezyjnym obiektu i wykonaniu fundamentów.

Zdaniem organu w celu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy działka sąsiednia winna być zabudowana budynkiem, który zgodnie z ustawą pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Istnienie fundamentu na działce nr [...], czy wydanie pozwolenia na budowę dla działki sąsiedniej, nie stanowi podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji albowiem przepisy jednoznacznie precyzują sposób zabudowy działki, w oparciu o który można ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy. W obszarze analizowanym nie ma działek zabudowanych, czyli brak chociaż jednej nieruchomości, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która mogłaby stanowić podstawę do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustawodawca precyzyjnie określił warunki, jakie muszą być spełnione i to łącznie, aby dane przedsięwzięcie mogło zostać zrealizowane w związku z czym spełnienie nawet wszystkich pozostałych warunków jest niewystarczające do pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

W przedmiotowej sprawie nie spełnione są wymogi przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wójt Gminy Święciechowa w dniu [...] października 2015 r. decyzją Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Od tej decyzji odwołał się I. Z.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji w dniu [...].02.2016 r. przeprowadził oględziny działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] w miejscowości H. Z oględzin został sporządzony protokół, z którego wynika, iż właściciele sąsiednich nieruchomości użytkują je rolniczo. Działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej gdyż zarówno działka nr [...], jak i ulica B. (działka nr [...]) nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Dokonano ponownej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym wyznaczonym jak poprzednio, gdyż nie stwierdzono konieczności poszerzenia obszaru analizowanego.

Zlokalizowanie na działce nr [...] fundamentów świadczących o rozpoczętej budowie nie świadczy o spełnieniu wymogów art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Nie pozwala na ustalenie na ich podstawie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stanowisko to jest zgodne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2015 r. sygn. Akt IV SA/Po 190/15.

W dniu [...].02.2016 r. do Gminy Święciechowa wpłynął wniosek inwestora o uwzględnienie załączonego do wniosku projektu budowlanego na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe, zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym gruntów nr [...] w miejscowości H. Zdaniem organu fakt przedłożenia projektu nie wnosi zmian do przedstawionego wyżej stanowiska.

Wobec powyższego Wójt Gminy [...] wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...].03.2016r. nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł I. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy terenu dla budowy sześciu budynków mieszkalnych oraz sześciu zbiorników bezodpływowych na ścieki, zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w miejscowości H., gmina Ś., zgodnie z wnioskiem odwołującego, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przedmiotowej decyzji zarzucono:

I) naruszenie norm prawa materialnego :

a) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej dopuszczalnej wielkości, podczas gdy w/w przepis wyznacza wyłącznie minimalną odległość obszaru analizowanego, a zatem organ jest uprawniony do jej zwiększenia, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego i nieprawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p.,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w obszarze analizowanym żadna działka nie jest zabudowana, w sytuacji gdy działka na działce nr [...] stwierdzono rozpoczętą budowę (budowa na etapie stanu zerowego), a organ posiada dokumenty urzędowe pozwalające na określenie wymagań dla nowej zabudowy na działce nr [...],

c) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie zostały spełnione łącznie w niniejszym stanie faktycznym, co umożliwiało wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem odwołującego,

II. Naruszenie norm prawa procesowego:

a) art. 1 i 11 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób nie wyczerpujący i zaniechanie podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności pominięcia wyjaśnień, wniosków i dowodów przedłożonych przez wnioskodawcę, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji,

b) art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób niezgodny z słusznym interesem obywatela, w przypadku gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków,

c) art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie oceny materiału dowodowego wyłącznie przez pryzmat ustalonego obszaru objętego analizą (minimalnego - zarzut pkt II ppkt a), bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego,

d) art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy ocenie przeprowadzonego postępowania dowodowego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...], która znajduje się w obszarze analizowanym w niniejszym postępowaniu,

e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu faktycznym w postaci niedostateczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także braku uzasadnienia dla niektórych twierdzeń organu.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że pismem z dnia [...] lutego 2016r., skarżący przedłożył organowi projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w H., która znajduje się w obszarze analizowanym w niniejszym postępowaniu. W ocenie skarżącego analiza projektu budowlanego budynku, który jest aktualnie w fazie budowy, pozwala organowi na określenie wymagań dla nowej zabudowy na działce nr [...], zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podkreślił, że jego zamierzeniem jest inwestycja o podobnym charakterze, jak ta która ma powstać na działce nr [...] oraz ta znajdująca się w niewielkiej odległości od działki [...] (budownictwo mieszkaniowe).

W opinii skarżącego, organ dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego sprawy, a także oceny prawnej rozważanej sprawy, co doprowadziło w efekcie do wydania błędnej decyzji w całości.

Organ, oprócz lakonicznego stwierdzenia o braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, w najmniejszym stopniu nie udowodnił należycie faktycznego istnienia tej okoliczności. Skarżący w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że organ nie uwzględnił, iż działka nr [...], która stanowi własność Gminy Święciechowa, stanowi drogę dojazdową do nieruchomości skarżącego, a także w rejestrze gruntów jako sposób użytkowania figuruje "droga" (oznaczenie "dr" na mapie przy oznaczeniu numeru działki [...]). Z mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji w sposób jednoznaczny wynika, że działka skarżącego posiada dostęp do drogi znajdującej się na działce nr [...], a poprzez tę drogę posiada dostęp do drogi na działce nr [...] (ul. [...]).

Podkreślono, że to Wójt Gminy [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], a zatem organ posiada wiedzę o cechach, parametrach oraz rozmiarach w/w inwestycji na działce nr [...], czego organ nie uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy. Ponadto, skarżący przedłożył organowi zatwierdzony projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę Leszczyńskiego, dotyczący inwestycji na działce nr [...]. Organ także to pominął i nie uwzględnił powyższego stanowiska skarżącego, odwołując się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że fakt przedłożenia projektu nie wnosi zmian do przedstawionego przez organ stanowiska.

W ocenie skarżącego wydanie pozwolenia na budowę i istnienie budowy w stanie zerowym na działce nr [...] stanowi podstawę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym zakresie skarżący powołał się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.01.2007r. wydanego w sprawie sygn. akt: II OSK 239/06.

Skarżący wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2015r. (sygn. akt IV SA/Po 190/15), który powołuje się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007r. (sygn. akt: IV SA/Wa 744/07), który z kolei w żadnym stopniu nie odnosi się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w tym samym roku (2007) w sprawie II OSK 219/06. Skarżący wskazał na hierarchię sądów administracyjnych podkreślając, że stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny posiada znacznie wyższą moc niż w/w wyroku wojewódzkich sądów administracyjnych.

Dalej skarżący przytoczył tezę wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2012r. (sygn. akt: II SA/Kr/ 1938/11): "dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, wystarczające jest, aby w obszarze analizowanym znajdowała się działka, dla której wydano pozwolenie na budowę obiektu, gwarantujące kontynuacje funkcji nowej zabudowy dla zamierzenia będącego przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy ".

Skarżący powołał się także na uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2015r. (sygn. akt: II SA/Po 429/2015), gdzie stwierdzono, że "przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. sygn. IIOSK 997/06, publikowany w Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, publikowany w Lex nr 320109). Inaczej rzecz ujmując w procesie ustalenia warunków zabudowy, elementarnym dążeniem organów winno być zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego".

Ponadto wskazano, że nieznacznie poza obszarem analizowanym znajduje się zabudowana działka nr [...], a tereny w kierunku wschodnim od tych działek są gęsto zabudowane, co powoduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa", a nadto uzasadnia rozszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...].05.2016r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wyjaśniono, że w dniu [...] maja 2016 r. w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Urzędu Gminy Święciechowa, Kolegium ustaliło, że:

* w obrębie działki nr [...] nie ma żadnej drogi publicznej, są tylko drogi wewnętrzne stanowiące własność Gminy,

* ul. [...] dochodzi do drogi publicznej ul. J. [...], która znajduje się w granicach administracyjnych miasta Leszna,

* odległość działki nr [...] od drogi publicznej (ul. J. [...]) mierząc od narożnika działki objętej wnioskiem przy styku z działką nr [...] wynosi ok. 860 m.

Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Wskazano, że rozpatrując wniosek inwestora i ustalając zaistnienie lub brak spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ administracji winien mieć także na względzie przepisy ogólne dotyczące zasad kształtowania polityki przestrzennej, w tym art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

W myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1) i prawo własności (pkt 7);

Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów

należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Definicja ładu przestrzennego znajduje się w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem, poprzez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Ustalenie, że planowane przez inwestorów przedsięwzięcie nie jest sprzeczne ze wszystkimi ww. normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy.

Według Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie wszystkie wyżej wskazane warunki zostały spełnione.

Zwrócono uwagę, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyznaczono w sposób zgodny z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia obszar analizowany i przeprowadzono na nim prawidłowo analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia zakreśla minimalne granice obszaru analizowanego, a tym samym pozwala na ustalenie tego obszaru w większych granicach. Podkreślono jednak, że zwiększenie tego obszaru winno być uzasadnione w danym szczególnym przypadku. Wyznaczony obszar analizowany ma bowiem służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występujących, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też zasady dobrego sąsiedztwa. Powiększenie obszaru analizowanego jest zatem możliwe jedynie w sytuacji, gdy jest ono w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie. Kolegium wyraziło pogląd, iż niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do poszukiwania obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W niniejszej sprawie, obszar analizowany wyznaczony został w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki wynoszącej 57 m, tj. w odległości 171 m. Organ I instancji nie dopatrzył się konieczności rozszerzenia obszaru analizowanego. Kolegium także nie zauważyło takiej potrzeby. Za nieuzasadnione Kolegium uznało zgłaszane przez inwestora żądanie powiększenia terenu poddanego analizie aż do działki nr [...], czy do działek nr ewid. [...], a także działek nr [...]. Znajdują się one bowiem w znacznej odległości od działki objętej wnioskiem i nie służą rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na terenie otaczającym tą nieruchomość.

Zwrócono uwagę, że inwestor planuje na terenie typowo rolniczym wprowadzić intensywną zabudowę składającą się z sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Realizacja inwestycji w takiej skali spowodowałaby ewidentne zaburzenie ładu przestrzennego panującego na terenie poddanym analizie.

Odnośnie znajdującej się w obszarze analizowanym działki nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy), Kolegium wyjaśniło, że teren ww. nieruchomości nie może posłużyć do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na działce tej znajdują się bowiem dopiero fundamenty planowanego do realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Kolegium wyjaśniło, że działka sąsiednia to działka, na której roboty budowlane polegające na budowie obiektów budowlanych zostały już zrealizowane. Brak jest podstaw do uznania, że istnienie fundamentów na działce znajdującej się w obszarze analizowanym, czy też wydanie decyzji o warunkach zabudowy bądź pozwoleniu na budowę dla którejś z nieruchomości znajdujących się na tym terenie, stanowi podstawę do określenia warunków zabudowy. Powyższe stanowisko wynika już z treści samego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Nieuzasadnione byłoby zatem analizowanie działek sąsiednich niezabudowanych, czy z rozpoczętą budową pod kątem parametrów wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, czy pozwoleniu na budowę. Dlatego Kolegium, uznało, iż brak jest uzasadnionej konieczności analizowania przedłożonego przez stronę projektu budowlanego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego planowanego do budowy na działce nr [...].

Z ww. względów Kolegium uznało, podobnie jak organ pierwszej instancji, iż nie wypełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Natomiast wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, Kolegium uznało, iż teren, na którym miała być realizowana planowana inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z treścią przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przez dostęp do drogi publicznej należy więc rozumieć albo bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W niniejszej sprawie działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej pośredni, tj. poprzez drogę wewnętrzną znajdującą się na działce nr [...] i następnie drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [...] (ul. [...]), która to ulica dochodzi do ul. [...] znajdującej się w granicach administracyjnych miasta Leszna. Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium uznało zatem za spełniony.

Spełnione są również przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Po pierwsze, projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Po drugie, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Po trzecie, przepisy odrębne nie sprzeciwiają się wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. Z. wnosząc:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt a i c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2) na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a o zobowiązanie organu do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu dla budowy sześciu budynków mieszkalnych oraz sześciu zbiorników bezodpływowych na ścieki, zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w miejscowości [...], zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia,

3) na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016r.,

4) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I) naruszenie norm prawa materialnego :

a) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej dopuszczalnej wielkości, podczas gdy w/w przepis wyznacza wyłącznie minimalną odległość obszaru analizowanego, a zatem organ jest uprawniony do jej zwiększenia, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego i nieprawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że na obszarze analizowanym żadna działka nie jest zabudowana, w sytuacji gdy na działce nr [...]stwierdzono rozpoczęta budowę (budowa na etapie stanu zerowego - obecnie budowane są mury budynku), a organ posiada dokumenty urzędowe pozwalające na określenie wymagań dla nowej zabudowy na działce nr [...] (decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę oraz projekt budowlany - dotyczy działki nr [...]),

c) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie zostały spełnione łącznie w niniejszym stanie faktycznym, co umożliwiało wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego,

II. naruszenie norm prawa procesowego:

a) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez organ ustaleń dokonanych przez Wójta Gminy [...], a w konsekwencji zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i zaniechanie podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. poprzez pominiecie wyjaśnień, wniosków i dowodów przedłożonych przez skarżącego, a w szczególności zatwierdzonego projektu budowlanego inwestycji na działce nr [...] co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji,

b) art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób niezgodny z słusznym interesem obywatela, w przypadku gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków,

c) art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie oceny materiału dowodowego wyłącznie przez pryzmat ustalonego obszaru objętego analizą (minimalnego - zarzut pkt I ppkt a), bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego,

d) art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy ocenie przeprowadzonego postępowania dowodowego zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...], która znajduje się w obszarze analizowanym w niniejszym postępowaniu,

W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu.

Skarżący obok wniosków o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (art. 145 § 1 pkt 1 pkt a i c p.p.s.a.) oraz uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję, decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016r. (art. 135 p.p.s.a.), wniósł także na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu dla budowy sześciu budynków mieszkalnych oraz sześciu zbiorników bezodpływowych na ścieki, zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w miejscowości [...], zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, gdyż trzykrotne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym pozwala uznać, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wskazane w art. 61 ust. u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm., zwana dalej u.p.z.p.), a w szczególności przepis art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej także rozporządzeniem MI).

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pkt 1 w/w przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako uzupełnienie już istniejących sposobów użytkowania, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI.

Pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13).

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012r.,w sprawie sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko (sensu largo), zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., w sprawie sygn. akt II OSK 58/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści art. 61 u.p.z.p. jasno wynika, że wprowadzone przez ustawodawcę pojęcie działki sąsiedniej zabudowanej w sposób określony w ustawie dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju tamę, granicę dla zabudowy terenów, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por.: Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str.493-495). Oczywiście tak rozumiana działka sąsiednia może mieć charakter działki graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim) lub może znajdować się w pewnej odległości, w zasięgu wzroku, pozwalającym na realizację przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (znaczenie sąsiedztwa w ujęciu szerokim).

W orzecznictwie sądowym, jak i w nauce prawa administracyjnego, mocno osadzony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie.

Należy przy tym podkreślić, że w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Celem art. 61 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 2 pkt 4 rozporządzenia).

W myśl § 3 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego.

Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (zob. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 4-8 ww. rozporządzenia określono sposób ustalania poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych oraz sześciu zbiorników bezodpływowych na ścieki, zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w miejscowości [...], Gmina [...].

Jak już wspomniano w myśl art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., aby została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie było to, czy warunek ten został spełniony.

Sąd orzekający stwierdził prawidłowe wytyczenie przez Wójta obszaru analizowanego i sporządzenie analizy oraz podzielił pogląd organów obu instancji, że wprawdzie – w świetle treści § 3 ust. 2 rozporządzenia MI - co do zasady istnieje możliwość poszerzenia granic obszaru analizowanego, lecz jedynie w uzasadnionych przypadkach. Taki przypadek w ocenie Sądu nie występuje w kontrolowanej sprawie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że niedopuszczalne jest poszerzanie granic obszaru analizowanego jedynie w celu objęcia nim zabudowy umożliwiającej zabudowy umożliwiającej wydanie pozytywnej decyzji dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Innymi słowy niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które tylko zmierza do poszukiwania obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Jak słusznie wskazało Kolegium w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przez dostęp do drogi publicznej należy więc rozumieć albo bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej pośredni, tj. poprzez drogę wewnętrzną znajdującą się na działce nr [...] i następnie drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [...] (ul. [...]), która to ulica dochodzi do ul. [...] znajdującej się w granicach administracyjnych miasta Leszna. Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został więc spełniony.

Spełnione są również przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., gdyż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a przepisy odrębne nie sprzeciwiają się wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Jak już wspomniano podstawowym problemem w niniejsze sprawie było ustalenie, czy w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżący stał na stanowisku, że warunek ten jest spełniony skoro w obszarze analizowanym znajduje się działka dla której wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy oraz wydano decyzję zatwierdzającą pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego. Tym bardziej, że budowa ta jest w toku. Jak wynika z fotografii złożonej na rozprawie w dniu 21.09.2016r. wybudowano już mury budynku, który jeszcze nie jest zadaszony. Natomiast organy obu instancji stały na stanowisku, że w obszarze analizowanym musi znajdować się co najmniej jedna działka sąsiednia na której roboty budowlane polegające na budowie obiektów budowlanych zostały już zrealizowane. Według organów administracji brak jest podstaw do uznania, że istnienie fundamentów na działce znajdującej się w obszarze analizowanym, czy też wydanie decyzji o warunkach zabudowy bądź pozwoleniu na budowę dla którejś z nieruchomości znajdujących się na tym terenie, stanowi podstawę do określenia warunków zabudowy.

W tym zakresie Sąd orzekający w tym zakresie nie podziela poglądu organów obu instancji. Organy administracji nieprawidłowo przyjęły, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzji zatwierdzającej udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr [...], a także faktyczna realizacja procesu budowlanego na tej działce nie jest faktem wystarczającym, aby na tej podstawie spełnić wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli ustalić na ich podstawie wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26.01.2007r. o sygn.II OSK 239/06 (publ. CBOSA) zgodnie z którym na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Za stanowiskiem tym przemawia treść prawa własności, ochrona tego prawa i możliwości jego ograniczeń.

Jak słusznie wskazał NSA przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji spełnia funkcję podstawową dla ochrony prawa własności. W sposób w pełni samodzielny i całkowity statuuje bowiem zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Wskazuje ponadto wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, w tym w prawa właściciela (por. wyrok TK z 25.05.1999r., SK 9/98). Treść prawa własności ustawodawca wyłożył w art. 140 kodeksu cywilnego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Wymienione trzy elementy stanowią wyznaczniki granic prawa własności (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2004, s. 53). Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego ale granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Ustanowione w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy mieć na uwadze zakreślone wyżej powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz przepisami kodeksu cywilnego granice korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym ustanowionego w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu.

Pogląd ten znalazł akceptację w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13.03.2012r. o sygn. II SA/Kr 1938/11 (publ. CBOSA). Funkcjonował już zresztą wcześniej w judykaturze (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 07.11.2005r., sygn. II SA/Łd 612/05.

Wprawdzie odmienny pogląd prezentuje wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28.05.2015r. IV SA/Po 190/15 wskazując, że analizowanie niezabudowanych działek sąsiednich pod kątem parametrów wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzasadnione. Jednak Sąd orzekający w niniejszym składzie nie aprobuje tej tezy. Jest ona sprzeczna z omówionym wyżej zakresem prawa własności oraz z zasadą, że ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Ponadto analiza uzasadnienia tego orzeczenia prowadzi do wniosku, że kwestia ta miała charakter poboczny w realiach rozpoznawanej tam sprawy, a tym samym nie była ona przedmiotem pogłębionej analizy. Twierdzenie to oparto na wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007r. (IV SA/Wa 744/07), gdzie stwierdzono, że pojęcie "działki sąsiedniej" oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane.

Podkreślić trzeba, że powołane wyżej orzeczenie NSA zostało wydane już po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. IV SA/Wa 744/07. Tym samym wyrok WSA w Warszawie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem sądu wyższego rzędu, tj. wyrokiem NSA z dnia 26.01.2007r. o sygn.II OSK 239/06, który prezentuje dominującą linię orzeczniczą.

Bez wątpienia w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym położona jest działka nr [...] na której jest już realizowany proces budowlany. Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa z wynikającej z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że przez działkę sąsiednią w rozumieniu tej ustawy należy rozumieć nieruchomość zabudowaną, położoną w najbliższym otoczeniu nieruchomości objętej inwestycją, a przede wszystkim dostępną z tej samej drogi publicznej. Przy czym dla rozumienia pojęcia działki sąsiedniej nie ma znaczenia okoliczność, czy graniczy ona z nieruchomością objętą inwestycją bezpośrednio, czy też przez drogę. (tak choćby w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20.01.2016r., sygn. II SA/Gd/15, publ. LEX nr 1984859).

Reasumując w kontrolowanej sprawie w obszarze analizowanym występuje działka, dostępna z tej samej drogi publicznej i zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

Rozpoznając sprawę w przysługującej mu kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję, a na podstawie art.135 p.p.s.a uchylono także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Jednocześnie oddalono wniosek skarżącego o zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art.145a § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do wydanie w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie przywołanego przepisu było niemożliwe, gdyż w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji ponownej analizy architektoniczno – urbanistycznej przy uwzględnieniu oceny prawnej dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku, a więc przy uwzględnieniu że w obszarze zabudowanym znajduje się działka zabudowana w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. (działka nr [...]). Specyfika postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga sporządzenia takiej analizy, która jest podstawowym dowodem w sprawie. Sporządzenie nowej analizy jest niezbędne, gdyż dotychczas sporządzone analizy zakładały, że w obszarze analizowanym w ogóle nie znajduje się działka zabudowana w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. uwzględniając fakt, że zasadniczo skarga okazała się zasadna.

Organ I instancji w toku ponownego postępowania sporządzi nową analizę architektoniczno – urbanistyczną przy uwzględnieniu oceny prawnej dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku, a więc przy uwzględnieniu że w obszarze zabudowanym znajduje się działka zabudowana w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. (działka nr [...]). Po jej sporządzeniu oceni, czy w rozpatrywanym przypadku spełnione są wszystkie przesłanki określone w art.61 ust.1 u.p.z.p. i wyda właściwą decyzję.