Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2041/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 lit. b, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
journal: Dz.U. 182 poz 1086 § 5
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. znak [...] Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez M. Z., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] o oddaleniu zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniego dziecka – P. W. - urodzonej w dniu [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu postanowienia Minister Zdrowia wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...], Wojewoda [...] nałożył na M. Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500,00 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki – P. W. - obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i wezwał do jej uiszczenia w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie Wojewoda w swoim postanowieniu wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym również w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia. Zażaleniem z 8 lutego 2018 r. M. Z. zaskarżyła do Ministra Zdrowia ww. postanowienie, a ponadto pismem z dnia 8 lutego 2018 r. złożyła zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Zarzuty zostały rozpoznane jako nieuzasadnione przez wierzyciela, PPIS w [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Zażaleniem z dnia 18 kwietnia 2018 r. M. Z. zaskarżyła ww. postanowienie PPIS do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PPIS. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewoda oddalił zarzuty wniesione przez zobowiązaną.

Zażaleniem z dnia 13 czerwca 2018 r. M. Z. zaskarżyła postanowienie Wojewody do Ministra Zdrowia, zarzucając:

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1b w zw. z art. 19 ust. 9 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego dziecka jest wymagalny, mimo iż w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających zakwalifikowanie małoletniego dziecka przez lekarza do szczepień, dokumentów potwierdzających wykluczenie przez lekarza przeciwwskazań do zaszczepienia;

- naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej także "upea") w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych;

- naruszenie art. 29 § 1 upea poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS, mimo iż dziecko było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalić dopuszczalność szczepienia, zaś tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów z art. 27 § 1 ww. ustawy i tym samym naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ww. ustawy poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej;

- naruszenie art. 119 § 1 upea polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia;

- nieważność polegającą na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

- naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia - jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia;

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, złożenia dowodów;

- zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

- naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

- naruszenie art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozpoznając zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., Minister Zdrowia stwierdził, iż postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Postępowanie w sprawie ww. obowiązku prowadzone było przez PPIS w [...] i zakończyło się wydaniem przez ten podmiot w dniu [...] stycznia 2018 r. tytułu wykonawczego o numerze [...]. Upomnieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. PPIS wezwał zobowiązaną do wykonania szczepień u dziecka oraz zapłaty kosztów upomnienia, a także pouczył o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone w dniu 21 grudnia 2017 r. Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2018 r. PPIS wniósł do Wojewody o wszczęcie wobec zobowiązanej postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewoda nałożył na zobowiązaną grzywnę w wysokości 500,00 zł (słownie: pięciuset złotych).

Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, organ zauważył, iż wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych, w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka.

Minister Zdrowia podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. osoba niepełnoletnia) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). W związku z powyższym chybione są zarzuty naruszenia przepisów art. 29 § 1 i art. 119 § 1 upea.

Minister wskazał, że zobowiązana zarzuciła postępowaniu Wojewody niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i powołując się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wyraziła opinię o nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Odnosząc się do tego zarzutu Minister Zdrowia wskazał, że istotnie zgodnie z art. 16 ww. ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. W przypadku pacjenta małoletniego przedstawiciel ustawowy ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2018 r., poz. 617, z późn. zm.). Minister podkreślił, że w przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawa pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m.in. ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi).

Odnosząc się do argumentów zażalenia kwestionujących uprawnienia PPIS do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do zobowiązanej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego, organ zwrócił uwagę na zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Minister wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował w sprawie czynności egzekucyjnych, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...]. Minister zauważył, że zgodnie z art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ww. ustawy.

Odnosząc się do zawartego w zażaleniu argumentu wskazującego, że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, małoletnie dziecko nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień, Minister Zdrowia podkreślił, że to na skarżącej, jako rodzicu małoletniego dziecka i jego opiekunie prawnym, spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych, celem potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżąca nie zgłosiła się do lekarza ani na badanie, ani na szczepienie dziecka. Akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, ani też dokumentów potwierdzających fakt, że skarżąca informowała Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Bk 18/13 Minister Zdrowia wskazał, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień, szczepieniu może bowiem zostać poddane dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego rodzic odmówił, uzasadniać niewykonalności szczepienia. W ocenie Ministra Zdrowia zarzut odnośnie niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na niewykonanie badania kwalifikacyjnego do szczepień nie może być uznany za zasadny.

Zdaniem organu nie można także stwierdzić zarzuconego przez skarżącą naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. - dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia o oddaleniu zarzutów. Minister wskazał, że Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo opisał stan faktyczny postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów oraz ustosunkował się do nich w sposób niebudzący wątpliwości. Minister podkreślił, iż akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, ani też dokumentów potwierdzających fakt, że skarżąca informowała Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i stanowisk w sprawie oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków, Minister Zdrowia podkreślił, iż trafność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego, iż uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby Wojewoda uniemożliwił jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś PPIS informował skarżącą o tym, iż w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.

W ocenie organu odwoławczego nie sposób również uznać, że w przedmiotowej sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek powodująca nieważność postępowania egzekucyjnego, a w szczególności wynikająca z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Chybiony również jest zarzut w zakresie zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Minister Zdrowia podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. Katalog środków egzekucyjnych jest określony w art. 1a pkt. 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i obejmuje: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Spośród wymienionych środków egzekucyjnych grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwa. Organ podniósł, że w przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to wierzyciel we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Zdaniem organu wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

M. Z. złożyła skargę na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2020 r. znak [...], zarzucając:

- naruszenie art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli;

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej P. W. w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nią przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam organ nie wskazuje, z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek;

- naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżąca może zaszczepić córkę w terminie przewidzianym w treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia;

- naruszenie art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 upea poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów, na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary;

- naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia;

- naruszenie art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez uznanie, iż nałożona na skarżącą grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego.

Skarżąca wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, art. 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1,2,3, oraz art. 68 ust. 1,2,3, art. 87 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień.

W skardze wskazano, że jako podstawę prawną wydanego przez Ministra Zdrowia postanowienia podano art. 5 ust.1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych oraz Program Szczepień Ochronnych. Skarżąca podniosła, że Program Szczepień Ochronnych wydawany przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 87 Konstytucji RP, może mieć zatem wyłącznie charakter prawa wewnętrznego, obowiązującego jedynie jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu. Akt tego rodzaju nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, jest on jedynie aktem stosowania prawa, w ramach którego nie mogą być nakładane na obywateli obowiązki.

Skarżąca podniosła, że jest związana treścią Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, które wskazuje, przeciwko jakim chorobom musi być dziecko zaszczepione i w jakim przedziale wiekowym. Skarżąca uważa, że nie jest jednak związana Komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego, który konkretyzuje wiek dziecka, jak również ilość dawek podlegających podaniu, jest to bowiem akt prawa wewnętrznego wiążący wyłącznie podmioty podległe Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu.

W skardze podkreślono, że obowiązki wiążące obywateli Rzeczypospolitej Polskiej muszą wynikać z aktów prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji (tj. Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia). Ponadto gwarancją przestrzegania przez organy Państwa konstytucyjnych wolności i praw obywateli jest art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wskazuje, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Zdaniem skarżącej nie jest dopuszczalnym nakładanie na obywateli dodatkowych obowiązków, w tym w zakresie terminów i ilości podania poszczególnych dawek szczepień, w drodze Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, co powoduje brak możliwości wyprowadzania terminu wymagalności poszczególnych szczepień z tego Komunikatu.

Skarżąca wskazała, że Rada Ministrów nie wydała do dnia dzisiejszego programu zwalczania chorób zakaźnych w zakresie szczepień ochronnych, zatem jedynym aktem wiążącym obywateli w tym zakresie jest Rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z dnia 18 sierpnia 2011 r. Przedmiotowy akt prawny określa, iż obowiązek szczepienia przeciw Haemophilus influenzae typu b obejmuje dzieci od 7 tygodnia życia do ukończenia 6 roku życia, przeciw gruźlicy obejmuje dzieci i młodzież od dnia urodzenia do ukończenia 15 roku życia, a przeciwko pozostałych chorobom do ukończenia 19 roku życia. Zdaniem skarżącej ma ona zatem jeszcze czas na zaszczepienie dziecka przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym. Obowiązek zaszczepienia dziecka przeciwko poszczególnym chorobom nie jest więc wymagalny.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., co powoduje konieczność jego uchylenia. W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ nie odwołał się do jakichkolwiek ustaleń faktycznych poczynionych przez siebie. Organ powołując się na wymagalność obowiązku poddania szczepieniom małoletniej córki zobowiązanej nie wskazał nawet, przeciwko którym chorobom ma być ona zaszczepiona. W toku niniejszego postępowania wierzyciel oraz organ egzekucyjny nie ustalili, czy lekarz wzywał skarżącą do stawienia się w przychodni celem przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego. Organ nie wskazał również, czy stan zdrowia małoletniej pozwala na dokonanie iniekcji, tylko założył odgórnie, że u małoletniej nie występują przeciwwskazania do podania szczepionki. Skarżąca podniosła, że obowiązek zaszczepienia dziecka przeciwko poszczególnym chorobom nie jest wymagalny, gdyż brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów wskazujących, iż w chwili obecnej stan zdrowotny dziecka pozwala na jego zaszczepienie.

Jak wskazano w skardze, obowiązujące w Polsce przepisy dotyczące obowiązku szczepień ochronnych niezaprzeczalnie stanowią ingerencję w prawo do prywatności (prawo do decydowania o życiu osobistym) wyłączając możliwość podjęcia przez osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom lub ich opiekunów prawnych lub faktycznych decyzji o odmowie poddania się szczepieniom. Obowiązek ten stanowi zatem ingerencję w zasadę autonomii (samostanowienia) jednostki wiążącą się ściśle z nakazem poszanowania godności ludzkiej, a konkretnie z prawem decydowania przez nią o świadczeniach zdrowotnych, którym chce się ona poddać. Ograniczenia powyższego prawa zgodnie z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności mogą być wprowadzane jedynie w drodze ustawy i muszą być konieczne w demokratycznym społeczeństwie, m.in. z uwagi na ochronę zdrowia i moralności. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, zaś istotą wolności i praw jest godność człowieka. W ocenie skarżącej godność ta jest odbierana dzieciom poprzez przymusowe poddawanie ich ryzyku utraty zdrowia i życia w wyniku szczepień, bez jednoczesnego stworzenia odpowiedniego systemu zabezpieczeń tych praw, chociażby w postaci wsparcia ze strony Państwa w przypadku powikłań.

Skarżąca wskazała, że organy administracyjne przyjmują, iż niedotrzymanie przez opiekunów prawnych terminów wynikających z Komunikatu GIS oznacza niedopełnienie obowiązku zaszczepienia dziecka, mimo iż ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a to z kolei skutkuje ukaraniem ich grzywną w celu przymuszenia. Powyższe jest niezgodne z wymogiem wprowadzenia ograniczenia prawa do prywatności w drodze ustawy, a nie aktu niższego rzędu.

Skarżąca wskazała, że jedną z przesłanek możliwości wprowadzenia ograniczenia przysługującego prawa do prywatności jest konieczność wprowadzonego ograniczenia. Skarżąca przedstawiła wątpliwości co do niezbędności stosowania tak daleko idących środków jak szczepienia i wyraziła przekonanie, że wprowadzenie obowiązku szczepień nie było niezbędne, gdyż ryzyko wystąpienia epidemii chorób zakaźnych nie jest realne.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ egzekucyjny zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, ponadto nie zbadał sytuacji majątkowej i możliwości zapłaty nałożonej na zobowiązaną grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., oddalające zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w związku z uchylaniem się skarżącej od obowiązku poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej dalej upea). W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym. Wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym - art. 1a pkt 13 upea. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest m.in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], co wynika z art. 2, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 upea). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym jest matka dziecka, co do której istnieje ustawowy obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W myśl tego przepisu w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

W myśl art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] tytułu wykonawczego z [...] stycznia 2018 r. Tytuł ten został przesłany do Wojewody [...], który wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanej odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Sąd uznał za chybioną argumentację skargi wskazującą, że organ oparł swoje czynności na regulacji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie może być podstawą dla ustalania i egzekwowania obowiązków obywateli.

Zauważyć trzeba, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Art. 17 ust. 1 ustawy przewiduje obowiązek osób, określonych na podstawie ust. 10 pkt 2, do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1.

Stosownie do art. 17 ust. 10 minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia.

Na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.

Zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 powołanej ustawy.

Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednej z postaci źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to jednak braku mocy obowiązującej takiego aktu. Nie budzi bowiem wątpliwości dopuszczalność posługiwania się aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych.

Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego jest wydawany celem wykonania obowiązku nakładanego ustawą (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Komunikat GIS jest dokumentem technicznym precyzującym obowiązki wynikające z ustawy, w którym zawarte są wiadomości z zakresu medycyny dotyczące sposobu wykonania ustalonych w ustawie obowiązków. Podstawą do wydania takich komunikatów jest art. 17 ust. 11 ww. ustawy.

Wbrew argumentacji skargi nie można zatem uznać, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym wynika z norm znajdujących się poza konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa. Nie można także podzielić zarzutu wskazującego na brak wymagalności obowiązku, uzasadnianego przez skarżącą w ten sposób, że nie upłynął jeszcze termin do wykonania obowiązkowych szczepień, wynikający z Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r.

Zauważyć ponadto trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Podkreślenia wymaga, że powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia.

Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu niewykonalności obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego, wynikający z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Na gruncie niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się skarżącej z małoletnim dzieckiem na badanie i szczepienie w podmiocie leczniczym. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Wobec treści skargi podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca nie dostarczyła lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji szczepień u dziecka. Mając na uwadze te okoliczności jako niezasadne należy uznać również zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., którego to naruszenia skarżąca upatruje w niewyjaśnieniu, czy stan zdrowia dziecka skarżącej pozwalał na wykonanie szczepienia.

Sąd nie podzielił także argumentacji skargi wskazującej na naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Stanowiąc o prawie do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w art. 8 ust. 2 Konwencji przyjęto, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie m.in. z uwagi na ochronę zdrowia.

Obowiązek szczepień, mający na celu ochronę zdrowia i zwalczanie chorób epidemicznych, wynika bezpośrednio z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. Zauważyć ponadto trzeba, że ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie można więc przyjąć, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 389/16).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 47 Konstytucji RP. Chronione Konstytucją prawo decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m.in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). W ocenie Sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Kontrola sądowa zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia wykazała, że nie naruszają one prawa.

Odnośnie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego Sąd podziela pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze zakresie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.