Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 717/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 oraz ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Wójt Gminy, po rozpatrzenia wniosku M. W. (dalej jako: "skarżący"), po wcześniejszym milczącym uzgodnieniu projektu decyzji ze Starostą, Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego usług agroturystyki na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym L., gm. S.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadzona analiza warunków, zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, nie wykazała możliwości ustalenia warunków zabudowy. Organ stwierdził, że nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako: "u.p.z.p."). Wskazał, że w omawianym przypadku wielkość obszaru analizowanego stanowi minimalnie 3-krotną a maksymalnie ponad 6-krotną szerokość frontu terenu inwestycji - front terenu inwestycji wynosi 67,0 m. Podał, że wyznaczając obszar analizowany kierował się koniecznością obiektywnej oceny sąsiedztwa w odniesieniu do planowanej inwestycji. Dążono do tego aby obszar analizowany stanowił całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfiką okolicy. Tak wyznaczony obszar analizowany pozwala na rzetelne określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Wyjaśnił, że w analizowanym obszarze stwierdzono brak zabudowy wnioskowanym obiektem przez inwestora, tj. budynkiem mieszkalnym usług agroturystyki, co nie pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Podał, że w analizowanym obszarze występuje następująca zabudowa:

- na wnioskowanej działce nr "[...]" znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty) zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako pozostałe budynki niemieszkalne). Dla realizowanego obiektu nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- na działce nr "[...]" znajduje się budynek gospodarczy (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako pozostałe budynki niemieszkalne). Dla istniejącego obiektu nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak również decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- na działce nr "[...]" znajduje się budynek gospodarczy (w ewidencji gruntów

i budynków brak informacji o rodzaju zabudowy);

- na działce nr "[...]" znajduje się budynek mieszkalny (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako budynek mieszkalny);

- na działce nr "[...]" znajduje się budynek pensjonatu (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako pozostałe budynki niemieszkalne - pensjonat);

- na działce nr "[...]" znajduje się budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisane jako budynek mieszkalny oraz budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa). Organ

I instancji skonstatował, że pojedyncza zabudowa tworzy w obszarze analizowanym rozproszoną strukturę urbanistyczną. Pozostałe działki w obszarze analizowanym stanowią grunty rolne i lasy oraz jezioro, które nie podlegały analizie. Reasumując, organ I instancji wskazał, że budowa budynku mieszkalnego usług agroturystyki

w granicach wyznaczonego terenu inwestycji, przy jednoczesnym braku kontynuacji funkcji zabudowy, stanowi podstawę stwierdzenia, że na danym obszarze obiekt ten może być sytuowany w sposób niekontrolowany - bez zapewnienia ochrony

i zachowania ładu przestrzennego, tworząc odrębną, chaotyczną jednostkę urbanistyczną, na terenach rolniczych i leśnych.

Następnie organ I instancji argumentował, że inwestycja znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego powołanego uchwałą Nr XXl470116 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 07 listopada 2016 r., poz. 4171, dalej jako: "uchwała"). Na tym Obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 w/w uchwały. Natomiast wyjątki od powyższego zakazu wymienione w § 5 ust. 7 punkty 3, 4 i 5 tejże uchwały nie mają zastosowania do działki nr "[...]", gdyż nie znajduje się ona na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (lub obszaru wskazanego jako tereny zabudowane w obowiązującym studium), jak również z działek bezpośrednio przylegających tylko dz. nr "[...]" jest zabudowana budynkiem gospodarczym (brak wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), natomiast dz. nr "[...]" jest niezabudowana. Na wnioskowanej działce nr "[...]" znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty), dla którego nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku

z powyższym oraz zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 5 wnioskowana nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczono, że działka nr "[...]" zawarta jest

w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora L., a projektowany budynek mieszkalny usług agroturystyki mógłby być usytuowany w odległości maksymalnej około 40 - 50 m od linii brzegowej jeziora. Organ I instancji wskazał też, że projekt odmownej decyzji sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia, o których mowa w art. 5 pkt 4 w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p..

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że nie został spełniony warunek sąsiedniej zabudowy;

- art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez wykonanie pobieżnej i niepełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą okoliczności faktycznych w szczególności niewyjaśnienie przesłanek, w oparciu o które organ przyjął, że wnioskowana zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa;

- art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą okoliczności faktycznych, w szczególności niewyjaśnienie przesłanek, w oparciu o które organ przyjął, że wnioskowana działka nr "[...]" nie jest zabudowana budynkiem;

- art. 80 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

- art. 35 k.p.a., poprzez znaczne przekroczenie terminu na załatwienie sprawy;

- art. 36 k.p.a., poprzez brak podania przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy;

- art. 12 k.p.a., poprzez ogromną opieszałość w załatwianiu sprawy;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, poprzez uznanie, że wnioskowana budowa jest objęta zakazem oraz

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności

i równego traktowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że na działce nr "[...]", oprócz działalności rolniczej prowadzone są również usługi turystyczne – pole biwakowe "[...]", wpisane do ewidencji obiektów świadczących usługi hotelarskie pod sygnaturą "[...]". Podał też nr działek, na których prowadzona jest działalność gospodarcza z agroturystyką oraz o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, mianowicie: działalność gospodarcza i pensjonat - działki nr "[...]", działalność gospodarcza z agroturystyką i smażalnią ryb - działka nr "[...]", rekreacyjno- wypoczynkowy sposób zagospodarowania - działki nr "[...]", pole biwakowe - działka nr "[...]".

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że nie została prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium uznało, biorąc pod uwagę opisaną przez organ I instancji zabudowę i wyjaśnienia odwołującego co do funkcji zabudowy na obszarze analizowanym (działalność gospodarcza i pensjonat - znajdują się na działkach nr "[...]"), działalność gospodarcza z agroturystyką i smażalnią ryb - działka nr "[...]", funkcja rekreacyjno- wypoczynkowa - działki nr "[...]", pole biwakowe - działka nr "[...]"), wnioski organu I instancji co do braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji za przedwczesne. Kolegium podkreśliło, że kontynuacja funkcji to nie tylko powielenie czy dopełnienie, ale również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Dalej Kolegium wytknęło organowi I instancji, że jeśli organ wskazuje, iż zabudowa na działkach w obszarze analizowanym powstała bez ważnych decyzji lokalizacyjnych, to potwierdzeniem powyższego winna być informacja w tym zakresie od organu nadzoru budowlanego. Natomiast co do funkcji budynków istniejących legalnie, to odwołujący w swoich wyjaśnieniach wykazał, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w tym zakresie została przeprowadzona nierzetelnie. Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., Kolegium wyjaśniło, iż organem właściwym do zbadania zgodności projektu decyzji z przepisami z zakresu ochrony przyrody, w tym z uchwałą w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zauważono, że z akt sprawy wynika, iż organ występował do organu współdziałającego o uzgodnienie projektu decyzji, który to projekt decyzji był odmowny. Można zatem uznać, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska "milcząco uzgodnił" niezgodność projektu decyzji z ww. uchwałą. Zważyć jednak należy, iż w toku ponownego rozpatrywania sprawy, procedura uzgodnieniowa winna zostać powtórzona, przy czym organ nie powinien "wyręczać" organu współdziałającego co do badania zgodności projektu decyzji ze wskazanymi przepisami odrębnymi.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w którym przekonywał, że organ II instancji bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 1013/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższą decyzję organu II instancji. Sąd argumentował, że sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy przez uprawniony podmiot analiza obrazująca stan faktyczny i prawny analizowanego terenu, w tym cechy zagospodarowania ternu, była wystarczająca dla uznania skuteczności milczącego uzgodnienia przez RDOŚ projektu odmownej decyzji. Organ II instancji powinien uwzględnić fakt skutecznego uzgodnienia decyzji odmownej i ocenić jakie ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także ustosunkować się do argumentów skarżącego, w którego ocenie w sprawie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 7 cytowanej uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Sąd uznał, że organ I instancji zasadnie, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom skarżącego, uwzględnił wszelką zabudowę znajdującą się w pobliżu jeziora Lemańskiego, dostępną z tej samej drogi publicznej.

W części graficznej jednoznacznie zostało wskazane jak kształtuje się zabudowa

w sąsiedztwie i na wnioskowanej działce. Z treści analizy wynika, że zabudowane działki nr "[...]" (budynek mieszkalny i gospodarczy), nr "[...]" (pensjonat), nr "[...]" (zabudowa zagrodowa) oddalone są od wnioskowanej działki nawet ponad 0,5 km. Jeżeli organ II instancji miał wątpliwości co do charakteru tej zabudowy, w kontekście uwag zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu, mógł w trybie art. 136 § 1 k.p.a. wystąpić do organu I instancji o ustalenie sposobu użytkowania spornej zabudowy. Z ustaleń organu I instancji wynika też bezspornie, że działki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej działki są niezabudowane, prócz działki nr "[...]", na której znajduje się niewielki budynek gospodarczy. Sam skarżący podnosi jedynie, że działki nr "[...]" są wykorzystywane, z racji położenia nad jeziorem i walory krajobrazowe, turystyczno-rekreacyjnie do wypoczynku dla przyjezdnych w okresie letnim. Skarżący na terenie swojej działki ma zarejestrowane pole biwakowe. Skarżący nie neguje też ustalenia organu I instancji, że budynek znajdujący się na jego działce nr "[...]" jest w budowie (stan surowy otwarty). Skarżący przedłożył do akt pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2017r. (k. 56 akt administracyjnych organu I instancji), z którego wynika, że jest to będący w budowie budynek gospodarczy, według PINB realizowany na podstawie skutecznego zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych. PINB nie wszczynał w tej sprawie postępowania administracyjnego ani nie wydawał decyzji. W związku z powyższym Kolegium miało możliwość oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., statuującego zasadę dobrego sąsiedztwa i służącego zapobieganiu rozproszeniu zabudowy. Wbrew przekonaniu organu II instancji, okoliczności podnoszone przez skarżącego w odwołaniu są spójne z ustaleniami organu I instancji i zgromadzonymi w aktach dokumentami. W takich okolicznościach oceny wymagało tylko, czy wyciągnięte przez organ I instancji wnioski były zasadne. Mając powyższe na uwadze, Sąd potwierdził, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", utrzymało w mocy odmowną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 31 stycznia 2018 r. Organ II instancji uznał brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazał, że prawidłowo wyznaczony obszar analizowany jest niezabudowany, z wyjątkiem działki nr "[...]", na której znajduje się budynek gospodarczy. Natomiast zabudowa na działkach nr ‘[...]" (budynek mieszkalny i gospodarczy), nr "[...]" (pensjonat), nr "[...]" (zabudowa zagrodowa) oddalone są od wnioskowanej działki nawet ponad 0,5 km. W ocenie składu orzekającego Kolegium jest to zbyt duża odległość by wskazana zabudowa mogła być wzięta pod uwagę jako odniesienie dla planowanej inwestycji. Tym samym zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". Uwzględniono też, że na analizowanym obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego). Kolegium wskazało, że wyjątki od tego zakazu są określone w § 5 ust. 7 pkt 3, 4 i 5 ww. uchwały i z analizy wynika, że nie mają one zastosowania do działki skarżącego, gdyż nie znajduje się ona na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (lub obszaru wskazanego jako tereny zabudowane w obowiązującym studium). Ponadto z działek bezpośrednio przylegających tylko działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem gospodarczym (brak wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), natomiast działka nr "[...]" jest niezabudowana. Na działce objętej wnioskiem znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty), dla którego nie wydano decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym na podstawie § 5 ust. 7 pkt 5, wnioskowana nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr "[...]" w obrębie geodezyjnym L. znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora L., a planowany budynek mógłby być usytuowany w odległości maksymalnej około 40 - 50 m od linii brzegowej jeziora. W takim kształcie projekt decyzji odmownej został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który milcząco go zaaprobował, a zatem potwierdził niezgodność z przepisami odrębnymi. W konsekwencji planowana inwestycja nie spełnia również warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżący domagał się jej uchylenia oraz uchylenia milczącego uzgodnienia RDOŚ,

w związku z naruszeniem:

- art. 138 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego i procesowego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez:

a) błędne przyjęcie, że organ ma prawo dokonywania w ramach obszaru analizowanego kwalifikacji tego, które działki mogą, a które nie mogą stanowić punktu odniesienia dla planowanej inwestycji, podczas gdy z "zasady dobrego sąsiedztwa"

w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że po wyznaczeniu obszaru analizowanego należy uwzględnić wszystkie zawarte w nim działki;

b) dokonanie oceny przeprowadzonej analizy urbanistycznej tylko i wyłącznie w oparciu o subiektywne, nieprecyzyjnie sformułowane (i oparte na fałszywych podstawach faktycznych) kryteria odległościowe, podczas gdy ani przepisy prawa, ani orzecznictwo nie tworzą żadnych podstaw do tego rodzaju działania;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XX/470/16 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez uznanie, iż nie doszło do spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi, na skutek błędnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz niezastosowanie wyjątków określonych

w uchwale XX/470/16, mimo iż planowana inwestycja spełnia pięć odstępstw z tej uchwały;

- art. 107 ust. 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich argumentów i twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji Wójta i niewskazanie przez Kolegium faktów i dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności brak precyzyjnego wyjaśnienia, jakie Kolegium brało pod uwagę przy okazji stosowania zasady dobrego sąsiedztwa;

- art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i nieodniesienie się do wszystkich dowodów i stwierdzeń zawartych

w odwołaniu od decyzji Wójta jak i wniosku skarżącego do Kolegium z dodatkowymi dowodami z dnia 26 marca 2018 r.;

- art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez ustalenie błędnego stanu faktycznego i prawnego zabudowy na działkach nr "[...]";

- art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą

okoliczności faktycznych w szczególności niewyjaśnienie przesłanek w oparciu o które przyjęto, że wnioskowana zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa;

- art. 80 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności

i równego traktowania;

- art. 79a k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku wskazania przesłanek których skarżący nie wykazał w zakresie spełnienia warunków sąsiedniej zabudowy i zgodności

z przepisami odrębnymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. i tym samym uniemożliwienie skarżącemu przedstawienia dodatkowych dowodów celem wykazania zgodności z tymi warunkami.

W uzasadnieniu skargi skarżący przekonywał, że funkcje usługowe planowanej inwestycji na działce nr "[...]" są tożsame z funkcją budynku gospodarczego na działce nr "[...]", i funkcją budynku mieszkalno-usługowego na działce nr "[...]", na których to działkach znajduje się "[...]". Na tych działkach prowadzona jest restauracja i oferowane są noclegi. Skarżący wymienił decyzje z 2005 r. i 2007 r., w oparciu o które inwestycja ta została zrealizowana. Zarzucił brak przedstawienia wskazanych informacji w analizie. Zdaniem skarżącego, także zabudowa działek nr "[...]" budynkiem pensjonatu z restauracją i salą bankietową, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza z usługami dla turystów przez podmiot gospodarczy Pensjonat, pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" r. o ustaleniu warunków zabudowy Wójt ustalił dla tego przedsięwzięcia funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu jako obsługa ruchu turystycznego. Jest to identyczna funkcja jak dla planowanej inwestycji na działce

nr "[...]", co oznacza spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący zarzucił, że Kolegium nie określiło funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr "[...]" i znajdującego się na niej budynku. Oświadczył, że działka ta i znajdujący się na niej budynek wykorzystywana jest turystycznie, do wypoczynku, brak jednak tej informacji w analizie Wójta i Kolegium. Skarżący argumentował, że tak jak obecna zabudowa usługowo-mieszkalna na działkach nr "[...]" współgra z zabudową mieszkalną, produkcyjno-usługową i gospodarczą na działce nr "[...]", tak i planowana inwestycja będzie z nią współgrała i nie będzie z nią kolidowała. Zasadnym zatem powinno być uznanie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji w odniesieniu do zabudowy występującej na działce sąsiedniej nr "[...]". Skarżący zaprzeczył, aby odległość wnioskowanej działki od zabudowań wynosiła nawet 0,5 km. Wskazał, że (mierząc w linii prostej przez obszar niezabudowany i jezioro) budynek usługowy gastronomiczny na działce nr "[...]" jest oddalony od wnioskowanej działki nr "[...]" - 253 metry co stanowi 3,8 szerokości frontu działki; budynek mieszkalno-usługowy na działce nr "[...]" jest oddalony o 237 metrów co stanowi 3,5 szerokości frontu działki; budynek usługowy dla turystów na działkach nr "[...]" jest oddalony o 345 metrów co stanowi 5,1 szerokości frontu działki; Budynek mieszkalny na działce nr "[...]" jest oddalony o 263 metry co stanowi 3,9 szerokości frontu działki. Skarżący zanegował też ustalenie, że budynek na działce nr "[...]" jest w budowie. Stwierdził, że informował organ I instancji w odwołaniu od decyzji nr "[...]", iż budowa została zakończona w 2016 r. Dalej skarżący zarzucił, że Kolegium nie podjęło próby analizy, czy wnioskowane przedsięwzięcie jest obiektem służącym racjonalnej gospodarce rolnej. Podniósł, że jest od kilkunastu lat rolnikiem indywidualnym, posiada i prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 15 ha, w tym część na działce nr "[...]" w L. Natomiast Prawo przedsiębiorców w art. 6 dopuszcza działalność rolników polegającą na wynajmowania pokoi i świadczeniu w gospodarstwach rolnych usług związanych z pobytem turystów. Oprócz zarejestrowanego pola biwakowego prowadzonego w ramach gospodarstwa rolnego skarżącego na działce nr "[...]", również wnioskowany budynek mieszkalny gospodarstwa rolnego dla usług agroturystycznych pod wynajem pokoi dla turystów, jest obiektem służącym racjonalnej gospodarce rolnej. W ramach gospodarstwa skarżącego i jego działalności rolniczej jest dodatkowym źródłem dochodu z uwagi na położenie przy jeziorze, u południowej bramy Mazur i przy głównym szlaku z centrum Polski do miejscowości turystycznych Mazur. Sam zapis z § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały XX/470/16 zaleca promowanie na wnioskowanym terenie agroturystyki, a wnioskowany budynek mieszkalny gospodarstwa rolnego dla usług agroturystycznych pod wynajem pokoi dla turystów temu właśnie służy. Zestawiając zapisy uchwały XX/470/16 zakazu budowania nowych obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej z zaleceniem promowania agroturystyki, wyraźnie się wyłania, iż obiekty agroturystyki powinny być interpretowane jako te które służą prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej na tym obszarze i nie powinny być objęte zakazem budowy. Potwierdzenie tego można znaleźć również w ustawie o ochronie przyrody, która w art. 23 ust. 1 definiuje przeznaczenie obszaru chronionego krajobrazu na zaspokajanie potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Istotnym dla takiego uznania jest też wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt SA/Wa 1682/14, gdzie zdaniem sądu w sytuacji gdy przepisy prawa nie definiują pojęcia "obiektu niezbędnego do prowadzenia gospodarstwa rolnego" to, jaki obiekt jest potrzebny do właściwego prowadzenia gospodarstwa stanowi uznanie rolnika. Następnie skarżący zauważył, że analizując pobieżnie odstępstwo z § 5 ust. 7 pkt 3 uchwały XX/470/16, Kolegium stwierdziło, że nie ma ono zastosowania gdyż w sąsiedztwie działki skarżącego brak jest zwartej zabudowy. Nie zauważyło jednak Kolegium, iż przepis ten stanowi, iż w przypadku obszarów, dla których w studium nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, zakaz budowy nie dotyczy obszarów wskazanych w studium jako tereny zabudowane. Zgodnie zaś z załącznikiem graficznym nr 2 do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., na którym ewidentnie jest zaznaczone, że działki (w tym wnioskowana działka nr "[...]") pomiędzy drogą krajową (linia czerwona) a jeziorem są zakreskowane brązową linią i zgodnie z legendą to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz usługi handlu, gastronomii, kultury, sportu, zdrowia i innych niezbędnych dla funkcji mieszkaniowej. Zatem wnioskowana działka nr "[...]" zaznaczona w studium jako tereny zabudowane jest zwolniona z zakazu budowy z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. Zdaniem skarżącego błędnie Kolegium przyjęło też, że nie ma możliwości zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały. Aby można było zastosować to odstępstwo wystarczającym jest, aby przynajmniej jedna działka bezpośrednio granicząca z działką nr "[...]" była zabudowana i taką działką jest działka nr "[...]". Kolegium błędnie uznało również, że wnioskowana działka nr "[...]" nie jest zabudowana i nie ma możliwości zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 7 pkt 5 uchwały. Uwzględnienie rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego zakończonej w 2016 r. zabudowy na działce nr "[...]" powinno skutkować zastosowaniem również tego odstępstwa. W przekonaniu skarżącego wnioskowane zamierzenie budowlane spełnia również odstępstwo z § 5 ust. 7 pkt 6 uchwały dotyczące uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym obiekty służące agroturystyce, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód. Skarżący stwierdził, że wnioskowany budynek mieszkalny gospodarstwa rolnego dla usług agroturystycznych pod wynajem pokoi dla turystów, takim właśnie obiektem jest. Uzupełnia na działce nr "[...]" istniejącą zabudowę zagrodową z budynkiem gospodarczym i polem biwakowym i służy do prowadzenia istniejącej już działalności agroturystycznej gospodarstwa rolnego skarżącego. Nie zostało jednak to odstępstwo poddane żadnej analizie przez Kolegium.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2107) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

Z decyzji organów obu instancji wynika, że przyczyną nieuwzględnienia wniosku inwestora było stwierdzenie braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast w myśl powołanego art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy ustalenie warunków zabudowy nie może naruszać przepisów odrębnych.

Wykładnia tych przepisów dokonana przez organy orzekające i ich zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy są prawidłowe.

Pierwszy z cytowanych przepisów uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy

w zakresie kontynuacji wymienionych w nim parametrów. W literaturze przedmiotu

i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144 także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko

i wyłącznie przez linię graniczną przyległych działek. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się

w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. LEX nr 322451). Przepis § 3 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym trzykrotną szerokość frontu działki, który nie może być mniejszy niż

50 m, co pozwala na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie. Wynika to z potrzeby szerokiego rozumienia sąsiedztwa.

W rozpatrywanym przypadku przesądzone zostało już prawomocnie w wyroku tutejszego Sądu z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 1013/17, że stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu jest spójna z okolicznościami podnoszonymi przez skarżącego i jest wystarczająca do zajęcia stanowiska w sprawie, również przez organy uzgadniające. Akcentowany ponownie przez skarżącego charakter zabudowy na działkach nr "[...]", który nie był negowany przez Sąd i organy orzekające nie ma znaczenia dla oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w warunkach niniejszej sprawy. Bez wątpienia analiza uwzględnia zabudowę znajdującą się w pobliżu jeziora L., dostępną z tej samej drogi publicznej, co działka skarżącego nr "[...]". Skarżący nie wymienia żadnej innej nieruchomości, która nie byłaby objęta zakresem analizy. Z części graficznej analizy wynika zaś jednoznacznie, że zabudowane działki nr "[...]" znajdują się po przeciwnej stronie drogi krajowej nr 58, która w naturalny sposób oddziela strefę jeziora objętą zakazem zabudowy od zabudowań położonych od strony północnej i południowej wnioskowanej działki, które położone są w znacznej odległości od wnioskowanej działki, za zakrętami drogi. W stanie faktycznym sprawy bez znaczenia jest, czy odległość mierzona między wskazanymi zabudowaniami, a działką skarżącego będzie mierzona drogą, czy skrajnie w linii prostej, jak to obrazuje skarżący. Zabudowania te nie mogą stanowić punktu odniesienia dla parametrów wnioskowanego zamierzenia, gdyż znajdują się po przeciwnej stronie drogi, w znacznej odległości od nieruchomości skarżącego i za zakrętami. Zabudowa ta, nie daje podstaw do wyznaczenia obowiązkowych parametrów nowej zabudowy, takich jak linia zabudowy według wytycznych § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który to parametr zabudowy wprost wyszczególniony został w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Bez wątpienia zabudowa na działce nr "[...]" nie tworzyłaby przedłużenia linii zabudowy istniejącej na działkach nr "[...]". Natomiast wobec obowiązującego zakazu zabudowy w strefie 100 m od brzegu jeziora oraz położenia działki skarżącego w otoczeniu gruntów rolnych, leśnych i jeziora brak jest podstaw do czynienia odstępstw od kontynuacji linii zabudowy wobec działki skarżącego, w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia. Dlatego wnioskowane zamierzenie nie odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa. Wbrew przekonaniu skarżącego, uzasadnienia dla budowy budynku mieszkalnego usług agroturystki na działce nr "[...]", nie dają niewielkie budynki gospodarcze, posadowione na działce skarżącego i sąsiedniej działce nr "[...]" w trybie zgłoszenia, jako służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Parametry i funkcja tych obiektów budowlanych posadowionych na zasadzie wyjątku w strefie 100-metrowego zakazu zabudowy od brzegu jeziora, jest sprzeczna z wnioskowanym zamierzeniem. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że objęty wnioskiem budynek mieszkalny usług agroturystyki miałby służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, gdyż działka nr "[...]" nie wchodzi w skład zabudowy zagrodowej. Gospodarstwo rolne skarżącego położone jest w innym województwie. Skarżący nie prowadzi w ogóle gospodarstwa rolnego na terenie gminy S. Dlatego w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Cytowany przepis znajduje zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W rozpatrywanej sprawie warunki te nie zostały spełnione. Kwestia ta była skarżącemu wyjaśniana przez Kolegium niejednokrotnie we wcześniejszych decyzjach w przedmiocie warunków zabudowy, które były przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, w których skarżący akcentował fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego.

W literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bezspornie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Utrzymanie zabudowy rozproszonej jest uzasadnione tylko

w przypadku zabudowy zagrodowej gospodarstw rolnych z uwagi na charakter działalności rolniczej, wykorzystującej znaczne obszary na uprawę roślin, czy hodowlę zwierząt. Wynika to z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Tylko w takiej sytuacji możliwa jest swobodna lokalizacja nowej zabudowy na terenie dotychczas niezurbanizowanym.

W innych przypadkach muszą być bezwzględnie respektowane wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który ma zapobiec rozproszeniu zabudowy o innym charakterze.

W rozpatrywanym przypadku bezspornym jest, że teren objęty wnioskiem objęty jest zakazem zabudowy, ustanowionym uchwałą Nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Uchwała ta zawiera regulacje

z zakresu ochrony przyrody. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2018r. poz. 142 ze zm.), zgodnie z którym, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje

w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Jednym z zakazów wskazanych w art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a tej ustawy jest zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W § 5 ust. 1 pkt 8 powołanej uchwały wprowadzony został tożsamy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Są to w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przepisy odrębne, z którymi musi być zgodna decyzja o warunkach zabudowy. Z tego powodu organ orzekający

w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany był do uzgodnienia rozstrzygnięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w oparciu o normę art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., wobec położenia wnioskowanej działki na obszarze chronionego krajobrazu. Uzgodnieniu podlega zatem projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, czyli może wystąpić sytuacja, w której przesłany do uzgodnień projekt decyzji odmownej uzgodniony będzie pozytywnie co nie naruszy art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Dotyczy to również sytuacji określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a więc także powołanym w sprawie aktem prawa miejscowego. W wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1265/15, (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kiedy organ prowadzący główne postępowanie administracyjne i przygotowujący projekt decyzji, biorąc pod uwagę przepisy odrębne, stwierdzi, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie, to przed wydaniem decyzji odmownej powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i odmownego rozstrzygnięcia, które uwzględnia przepisy odrębne i poddać projekt decyzji odmownej uzgodnieniu właściwemu rzeczowo wyspecjalizowanemu organowi, co właśnie w tej sprawie prawidłowo nastąpiło. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W myśl zaś art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1 a u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Z przepisów tych wynika, że w przypadku wydania postanowienia przez organ uzgadniający inwestorowi przysługuje odrębne zażalenie na to postanowienie, co oznacza odrębną kontrolę instancyjną i sądową stanowiska organu uzgadniającego. W wyroku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2307/15 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że weryfikacja ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego przez organy wydające decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, oznaczałaby niedopuszczalne naruszenie właściwości i wejście w zakres uprawnień organu uzgadniającego, posiadającego autonomiczne kompetencje do wyrażenia stanowiska. Inaczej jest w przypadku milczącego uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, gdy wobec negatywnego dla inwestora wyniku postępowania uzgodnieniowego, nie miał on możliwości jego weryfikacji ani na drodze administracyjnej, ani przez zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji Sąd ma obowiązek zbadania również prawidłowości podjęcia aktu uzgadniającego, jako aktu podjętego w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 134/13, dostęp. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględnić należy zatem, że jak już wyjaśniono powyżej wnioskowana inwestycja nie może zostać zakwalifikowana jako służąca prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej i ma do niej zastosowanie zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora. Planowane zamierzenie niewątpliwie naruszałoby tę strefę. Skarżący zaś uważa, że w sprawie mają zastosowanie wyłączenia z § 5 ust. 7 pkt 3, 4, 5 i 6 uchwały. Zgodnie z tymi unormowaniami zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy odpowiednio:

3) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych

w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane;

4) uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych;

5) budowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy:

a) na tej działce, albo

b) na działce przylegającej w przypadku, gdy odległość zabudowy od brzegów wód na tej działce jest mniejsza niż odległość zabudowy od brzegów wód na działce, na której budowany jest obiekt budowlany;

6) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym obiekty służące agroturystyce, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód.

Odnosząc się do punktu 3, to zgodnie z jego brzmieniem spod zakazu zabudowy wyłączone są obszary zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach. Należy przez to rozumieć, że zakaz nie dotyczy terenu rzeczywiście zabudowanego w granicach określonych w studium. Teren musi być przede wszystkim zabudowany i wskazany jako zabudowany w studium.

Co do punktu 4 - nie można mówić o uzupełnieniu zabudowy, kiedy na przylegającej działce nr "[...]" i następnej położonej nad brzegiem jeziora nie ma żadnej zabudowy.

Odnośnie do punktu 5 to małe budynki gospodarcze wybudowane na działce skarżącego nr "[...]" i przyległej działce nr "[...]" w trybie zgłoszenia jako służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, czyli bez zmiany przeznaczenia gruntu, nie mogą być kwalifikowane jako zabudowa działki budowlanej, a tym samym czynić odstępstwa dla nowej zabudowy o całkowicie innym charakterze.

Natomiast co do punktu 6 to stwierdzić należy, że planowany budynek mieszkalny usług agroturystyki nie będzie uzupełniał zabudowy zagrodowej, gdyż takowa nie występuje w ogóle w granicach wnioskowanego terenu.

Mając powyższe na uwadze nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów u.p.z.p. i postępowania administracyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy został przez organy orzekające wyjaśniony w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. W szczególności bezpodstawnie skarżący wskazuje na naruszenie przez Kolegium art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ podał motywy rozstrzygnięcia, obrazujące przyjęty tok myślowy. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgadza się z wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciem, nie świadczy

o naruszeniu przez organ tych przepisów, ale o braku akceptacji dla zajętego stanowiska. Nawet jeżeliby przyjąć, że organ nie odniósł się wyczerpująco do argumentów skarżącego podniesionych w odwołaniu, to należałoby wykazać, że może mieć to istotne znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie zaś tak nie jest, co zostało omówione powyżej. Podkreślić należy, że Kolegium było związane oceną prawną tutejszego Sądu przedstawioną w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 1013/17 oraz odmownym uzgodnieniem RDOŚ i nie miało obowiązku weryfikowania tego stanowiska.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.