Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2816/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 141 § 4 w zw. z art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Andrzej Matan Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z/s w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 278/12 w sprawie ze skargi Fabryki [...] Sp. z o.o. w Bydgoszczy na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza na rzecz skarżącego Fabryki [...] Sp. z o.o. w Bydgoszczy od [...] Spółka z o.o. w Krakowie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 278/12, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w Bydgoszczy, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2012 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi oraz towarzyszącą infrastrukturą, obejmującą drogi, chodniki wewnętrzne i zieleń na działkach nr ewid. 58/1, 58/4, 58/5 obręb 66 przy ul. [...] 5 w Bydgoszczy.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i należące do właściwych izb zawodowych, a inwestor złożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane.

Odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wnieśli:

1) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy wskazując, że planowana inwestycja narusza normy w zakresie odległości budynku od granicy, co w przyszłości uniemożliwi skarżącemu wzniesienie jakiegokolwiek budynku przeznaczonego na pobyt ludzi w takiej samej odległości, jak ma to uczynić inwestor. Dalej spółka podniosła, że w budynkach obecnie wykorzystywanych przez nią i przeznaczonych na stały pobyt ludzi nie zostanie zapewniony wymagany przez przepisy prawa dostęp światła dziennego. Ponadto w ocenie dostępu światła słonecznego do budynków FOD Sp. z o.o. nie uwzględniono przeznaczonego na pobyt ludzi budynku wagi ciężarowej usytuowanej w sąsiedztwie bramy wjazdowej na teren fabryki. Powyższe zdaniem skarżącej spowoduje spadek wartości nieruchomości. Następnie wskazano, że organ I instancji nie jest zwolniony z dokonywania jakiejkolwiek analizy dostarczonych przez inwestora materiałów, bowiem to na organie administracji architektoniczno-budowlanej ciąży obowiązek dokładnego i wszechstronnego zbadania sprawy;

2) Polski Związek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy.

3) H. R., A. Z. i S. Z.

Organ II instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do stanowisk skarżących m.in. w zakresie naruszenia ładu architektoniczno-budowlanego wskazano, iż kwestie te zostały określone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy o warunkach zabudowy nr [...] i w tym zakresie wiążą one organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei zarzuty dotyczące zacieniania nieruchomości zostały zdaniem organu odwoławczego bardzo dokładnie i wnikliwie zbadane przez organ I instancji, a uzasadnienie decyzji organu I instancji jest w tej kwestii wyczerpujące.

W przedmiocie problemu zaakceptowania przez inwestora prowadzonej przez odwołujące się spółki działalności gospodarczej wskazano na przepis art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Ponadto odnosząc się do zarzutu spowodowania spadku wartości nieruchomości w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, wskazano, iż zagadnienie to nie leży w kompetencjach organu administracji architektoniczno-budowlanej, lecz jest kwestią, która może być rozpatrywana przez sąd powszechny na drodze cywilnoprawnej.

[...] Spółka z o. o. z siedzibą w Bydgoszczy, w skardze na powyższą decyzję powieliła treść odwołania od decyzji organu I instancji uzupełniając, że w kwestii zacienienia skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skarżonej decyzji, jakoby zarzuty dotyczące zacienienia nieruchomości zostały bardzo dokładnie i wnikliwie zbadane oraz uzasadnione w decyzji przez organ I instancji.

Skarżąca podniosła, że już w odwołaniu od decyzji I instancji zwracała uwagę, iż analiza dokonana w tym zakresie nie odpowiada wymaganiom, jakie w tej kwestii stawiają postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Załączona do akt sprawy graficzna prezentacja nasłonecznienia nie zawiera w opinii spółki danych dotyczących istnienia otworów okiennych w budynkach posadowionych na działce skarżącej (ich zwymiarowania). Brak tam danych dotyczących ich wielkości. Nie może przy tym usprawiedliwiać postępowania organu administracji fakt, iż owa prezentacja graficzna została przedłożona przez projektanta, tj. osobę posiadającą stosowne uprawienia zawodowe, których organ nie może podważać. Powyższe nie zwalnia organu administracji od konieczności ustalenia prawdy obiektywnej, który to obowiązek winien być realizowany choćby poprzez żądanie przedstawienia rysunku odzwierciedlającego wskazane powyżej dane (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca).

Organ odwoławczy w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że istotą sporu jest zagadnienie, czy zaskarżona decyzja narusza normy prawa dotyczące planowanego obiektu w zakresie jego odległości od granicy z działką sąsiednią, co w przyszłości uniemożliwi skarżącej wzniesienie "jakiegokolwiek budynku przeznaczonego na pobyt ludzi w takiej samej odległości od granicy działki, jak ma to uczynić inwestor na mocy zaskarżonej decyzji".

Skarżąca spółka, formułując powyższy zarzut zasadniczo wywiodła, że wysokość planowanego budynku (XI kondygnacji) oraz jego usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki, spowoduje zacienienie znacznej części działek o numerze geodezyjnym 30/2, 31/5, 32/2 znajdujących się w jej władaniu.

W ocenie Sądu organ odwoławczy rozpoznając odwołanie strony skarżącej nie ocenił zasadności zarzutów poprzez przedstawienie w uzasadnieniu stanowiska popartego przepisami prawa.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy zarzuciła w odwołaniu, że:

– Planowana inwestycja narusza normy w zakresie odległości budynku od granicy, co w przyszłości uniemożliwi jej wzniesienie jakiegokolwiek budynku na pobyt ludzi w takiej samej odległości jak ma to uczynić inwestor.

– W budynkach obecnie wykorzystywanych przez stronę skarżącą i przeznaczonych na pobyt stały ludzi nie zostanie zapewniony wymagany przez przepisy prawa dostęp do światła dziennego.

– Na organie administracji architektoniczno-budowlanej ciąży obowiązek dokładnego i wszechstronnego zbadania sprawy i nie jest on zwolniony z dokonywania analizy dostarczonych przez inwestora materiałów.

– Przy ocenie dostępu światła słonecznego do budynku FOD Sp. z o.o. nie uwzględniono przeznaczonego na pobyt ludzi budynku wagi ciężarowej usytuowanej w sąsiedztwie bramy wjazdowej na teren fabryki.

Rozpoznając zarzuty organ odwoławczy w zakresie zacienienia nieruchomości skarżącej Spółki oraz Polskiego Związku Motorowego OZDG Sp. z o.o. stwierdził, że zostały one bardzo dokładnie i wnikliwie zbadane przez organ I instancji oraz wyczerpująco uzasadnione. Dodał również, że organ I instancji dokonał oceny przedstawionej przez inwestora dokumentacji, tj. projektu budowlanego oraz zacienienia sąsiednich nieruchomości w świetle ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Zdaniem Sądu odniesienie się w powyższy sposób do zarzutów zawartych w odwołaniu jest zbyt ogólne i nie uzewnętrznia indywidualnego charakteru sprawy administracyjnej. Ponadto nie koresponduje z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w sposób istotny, co skutkowało jej uchyleniem.

W związku z zarzutami dotyczącymi nasłonecznienia, Sąd zaznaczył, że analiza nasłonecznienia sporządzona przez projektanta obiektu jest podstawowym dowodem w tym zakresie i podlega ocenie dowodowej. Tymczasem zarzuty strony skarżącej w tym zakresie nie zostały rozpoznane w trakcie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy uznał jedynie poprawność stanowiska organu I instancji bez wyjaśnienia swojego stanowiska, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Dla strony bowiem, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak samo rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji, ponieważ nie omówił każdego ze zgłoszonych zarzutów z osobna.

Organ I instancji, na stronie 7 uzasadnienia, odnosząc się do podniesionych zastrzeżeń strony skarżącej co do przyszłej inwestycji w kwestii zacienienia i doświetlenia analizę ograniczył do istniejących budynków na terenie nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej. Przeanalizował jedynie wymagania wynikające z art. 13 rozporządzenia w odniesieniu do budynku transportu, magazynu stali, budynku wydziału mechanicznego (str. 8 decyzji), budynku biura konstrukcyjnego.

Na stronie 11 uzasadnienia decyzji organu I instancji wyrażono stanowisko, że: "zwraca się uwagę, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma wykładnia przepisów odnosząca się do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ponieważ wszystkie działki budowlane w sąsiedztwie są zabudowane."

Powyższe świadczy, że Wojewoda nie zbadał czy wskazane przez I-szą instancję rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy, ponieważ uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zawiera stanowiska odnośnie zarzutów odwołania, że planowana inwestycja narusza normy w zakresie odległości budynku od granicy, co w przyszłości uniemożliwi jej wzniesienie jakiegokolwiek budynku na pobyt ludzi w takiej samej odległości, jak ma to uczynić inwestor. Ponadto nie zbadano dostępu światła słonecznego do budynku wagi ciężarowej usytuowanej w sąsiedztwie bramy wjazdowej na teren fabryki, który zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej przeznaczony jest na pobyt ludzi. Powyższe uchybienia potwierdzają również trafność zarzutu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując analizy dostarczonych przez inwestora materiałów, odniósł się jedynie do już istniejących budynków.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zatwierdzenia decyzji organu I instancji, bez rozpoznania sprawy na nowo w związku z wniesionymi odwołaniami.

Wbrew stanowisku organu, możliwość zabudowania działki sąsiedniej w przyszłości ma znaczenie w przedmiocie oceny, czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza warunków zabudowy w znaczeniu poszanowania praw osób trzecich.

Ma rację strona skarżąca, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt II OSK 634/2005, że: "(...) ani przepisy prawa budowlanego, ani żaden inny przepis nie daje dodatkowych uprawnień temu inwestorowi, który pierwszy zabudowuje działkę. Przepis art. 4 Prawa budowlanego zapewnia możliwość realizacji zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami każdemu, kto posiada prawo do dysponowania działką na cele budowlane. Ten przepis prawny jest realizacją zasady wyrażonej w przepisie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, iż własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak więc każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym wybranym przez nich czasie".

Ponadto Sąd wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 1991 r. (IV SA 1129/91, ONSA 1993, nr 1, poz. 11), w którym stwierdzono, że zabudowa każdej działki musi uwzględniać uzasadniony interes właścicieli sąsiednich nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane), w tym przede wszystkim warunek takiego usytuowania obiektów budowlanych, aby nie uniemożliwiały one prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich, także w bliżej nie określonej perspektywie czasu.

Sąd zaznaczył również, że utrwalone w orzecznictwie jest stanowisko (wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., II OSK 1489/06), zgodnie z którym o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich można mówić wówczas, gdy zostały naruszone ich dobra chronione przez obowiązujące prawo a nie tylko przepisy dotyczące budownictwa. Przy ocenie czy doszło do takich naruszeń należy mieć na względzie konstytucyjne zasady równości obywateli i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP). I tak w wyroku z 14 września 2006 r. (II OSK 1090/05) NSA stwierdził, że: "właściciel działki sąsiedniej ma, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9, prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości". W wyrokach z 28 kwietnia 2006 r. (II OSK 794/05) oraz z 13 października 2003 r. (IV SA 456-458/02) NSA wskazał, że podstawą ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich są nie tylko przepisy prawa budowlanego, lecz i zawarte w Kodeksie cywilnym przepisy o ochronie własności obejmujące, między innymi, zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich (art. 140 i 144 k.c.). Natomiast w uzasadnieniu wyroku z 16 listopada 2004 r. (OSK 786/04) NSA wskazał, że rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.). Na zasadę równego traktowania stron przy określaniu miejsca usytuowania budynku w celu umożliwienia prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich w bliżej nieokreślonej perspektywie czasu zwrócił też uwagę NSA w wyroku z 11 października 2002 r. (SA/Bk 788/02, ONSA 2003, nr 4, poz. 141) i WSA w Warszawie w wyroku z 25 lutego 2004 r. (IV SA 3042/02).

Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie uwzględniają rozumianej w powyżej opisany sposób zasady równości obywateli i ochrony interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym, udzielając pozwolenia na budowę i zatwierdzając na wniosek inwestora pozwolenie na budowę. Zaskarżona decyzja pozwoliła bowiem na usytuowanie wysokiego, XI kondygnacyjnego budynku w odległości 4 m od granicy z nieruchomością strony skarżącej.

Dalej Sąd zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie analiza linijki słońca, opracowana przez uprawnionego architekta wykazuje, że doszło do zachowania norm o dostępie do światła pomieszczeń, w których przebywają ludzie w stosunku do obiektów istniejących.

W opracowaniu jednak zabrakło analizy sporządzonej przez ww. architekta i organ w stosunku do obiektów, które mogłyby powstać w przyszłości na działkach sąsiednich, w tym na tych władanych przez skarżącą Spółkę.

Z decyzji organu I instancji wynika, że wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane została zastosowana do nieruchomości zabudowanych. Na stronie 11/15 decyzji organu I instancji wypowiedziano się następująco: "Zwraca się uwagę, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma wykładnia przepisów odnosząca się do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ponieważ wszystkie działki budowlane w sąsiedztwie są zabudowane". To, że analizę linijki światła i wynikające z warunków zabudowy wymagania ograniczono jedynie do istniejącej zabudowy potwierdzają akta sprawy.

Organ II instancji, akceptując stanowisko pierwszoinstancyjne z niepełnym stanem faktycznym i błędną wykładnią art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, nie rozważył wpływu inwestycji na usytuowanie w przyszłości, w takiej samej odległości od granicy, budynków na działce strony skarżącej. Brak jest stanowiska w tym zakresie, popartego analizą, czy zamierzenie budowlane nie narusza zasady równości stron i ochrony praw osób trzecich. Organ powinien, biorąc pod uwagę przepisy o warunkach technicznych, ocenić zachowanie przepisów o doświetleniu pomieszczeń, w których przebywają ludzie oraz inne wymagania wynikające z rozporządzenia o warunkach technicznych, których zachowanie jest konieczne. Organ powinien w analizie uwzględnić, czy skarżący nie będą musieli odsunąć się od granicy z działką sąsiednią i czy wówczas nie utracą możliwości zabudowy władającą nieruchomością.

Obowiązek zbadania powyższego wynika z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego, art. 32 i 64 Konstytucji RP.

Kolejnym zagadnieniem, które należało ocenić jest to, czy załączona do akt graficzna prezentacja nasłonecznienia została prawidłowo oceniona przez organ, jako dowód w sprawie. Dokument ten nie zawiera danych dotyczących otworów okiennych w budynkach posadowionych na działce strony skarżącej (ich zwymiarowania). Rozważenia zatem wymaga przez organ to, czy zarzut skarżącj podniesiony w powyższym zakresie korzysta z umocowania w konkretnej normie prawnej, a jeżeli tak, to czy ma on wpływ na wynik sprawy.

Organ oceni również, że o ile przepisy prawa zezwolą na usytuowanie budynku na nieruchomości sąsiedniej należącej do strony skarżącej, to z uwagi, że rozpoznawana sprawa dotyczy budynku mieszkalnego, w którym będą przebywać ludzie, wymagania w zakresie zapewnienia dostępu światła i zacienienia dla przyszłej inwestycji będą bardziej rygorystyczne.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji wyroku.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucono naruszenie prawa materialnego:

art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane, poprzez nietrafne przyjęcie treści niniejszego przepisu w oparciu o uchylony akt prawny (niewłaściwe zastosowanie).

art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane, poprzez nietrafne przyjęcie treści niniejszego przepisu w oparciu o uchylony akt prawny (niewłaściwe zastosowanie).

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane poprzez błędne uznanie, iż organ administracyjny naruszył przepisy prawa materialnego;

2. art. 141 §4 w zw. z art. 153 p.p.s.a, poprzez określenie podstawy prawnej oraz wskazania dalszego sposobu postępowania w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa (niewłaściwe zastosowanie).

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa przez organ odwoławczy wskutek braku analizy w stosunku do obiektów, które mogłyby powstać w przyszłości na działkach sąsiednich, stosownie do przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 6 października 1974 r. – Prawo budowlane, a więc ustawy nieobowiązującej od 1 stycznia 1995 r. Dalej podniesiono, że Sąd Wojewódzki wskazał na zastosowanie błędnej wykładni przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust 2 ustawy Prawo Budowlane. W ocenie Sądu powyższe przepisy, stanowią podstawę dla obowiązku organu do rozważenia wpływu inwestycji na ewentualne usytuowanie budynków na działkach sąsiednich i w związku z tym sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego. Zdaniem strony zachodzi rozbieżność pomiędzy treścią powyższych przepisów przywołaną przez Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku, a treścią obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane art. 5 ust. 1 pkt 6 ma następujące brzmienie: obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając ochronę ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej. Zgodnie z powyższym, cytowany przepis w żaden sposób nie odnosi się do uzasadnionego interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, a tym samym należy uznać, że nie doszło do jego błędnej wykładni, ponieważ przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Jednocześnie, art. 5 ust. 2, w brzmieniu obowiązującym obecnie mówi, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Stosownie do powyższego, również ten przepis nie wspomina o uzasadnionym interesie właścicieli sąsiednich nieruchomości, a tym samym nie może stanowić podstawy do uznania go za podstawę obowiązku organu do zbadania wpływu inwestycji na ewentualne usytuowanie budynków na działkach sąsiednich. Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy określił obowiązki organu w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa, co uznać trzeba za naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie.

Ponadto podniesiono, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, aby można było mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich musi dojść do naruszenia konkretnej normy prawnej. Dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy – właściciele nieruchomości, na której mają pozostać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora, Wyrok WSA w Olsztynie z 30 listopada 2010 r., II SA/Ol 1545/10).

Sąd I instancji nie wskazał tymczasem na żaden konkretny przepis, który miałby zostać naruszony w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji, powołując się tylko i wyłącznie na brak zbadania przez organ II instancji wpływu inwestycji na obiekty, które mogą powstać w przyszłości na działkach sąsiednich. Sąd I instancji jednocześnie ustalił, że doszło do zachowania norm o dostępie do światła pomieszczeń, w którym przebywają ludzie w stosunku do obiektów istniejących. Stwierdzenie natomiast, że konieczna jest analiza wpływu projektowanego obiektu na inne sąsiednie obiekty, które dopiero mogą, ale niekoniecznie muszą, powstać w przyszłości, stanowi nic innego jak ograniczenie Konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności. Całkowicie niezasadnym jest wymóg stawiany przez Sąd I instancji o konieczności przewidzenia zdarzeń, które będą miały miejsce w przyszłości, w szczególności przy takim rozumieniu uzasadnionego interesu osób trzecich niemożliwe jest określenie naruszenia konkretnej normy prawnej, co z kolei wskazywane jest jako wymóg przy wykazaniu takiego naruszenia. Ponadto wskazano na wadliwość wyroku polegającą na tym, że wytyczne Sądu co do dalszego postępowania oparte zostały na nieobowiązujących przepisach.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej uwzględnienie.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i przyznanie kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zarzuty kasacyjne, aczkolwiek częściowo trafne, nie mogły doprowadzić do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku, bowiem poza ich zakresem pozostała ocena Sądu Wojewódzkiego odnosząca się do uchybień proceduralnych organu odwoławczego, skutkujących zastosowaniem w sprawie środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Jak wynika wyraźnie z uzasadnienia wyroku podstawową przyczyną uchylenia decyzji organu odwoławczego było naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, konkretnie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy ograniczył się do zatwierdzenia decyzji wydanej w pierwszej instancji bez rozpoznania sprawy na nowo w związku z wniesionymi przez strony odwołaniami. W szczególności nie zbadał, czy rozstrzygnięcie zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu znajduje oparcie w materiale dowodowym, zwłaszcza w przedstawionej przez inwestora dokumentacji dotyczącej analizy nasłonecznienia i przesłonienia działek sąsiednich. Sąd zwrócił uwagę, że nie było wystarczające ograniczenie wymienionej analizy tylko do budynków aktualnie istniejących, zwłaszcza że w odwołaniu Spółka [...] w Bydgoszczy zarzucała, iż planowana inwestycja narusza normy w zakresie odległości budynku od wspólnej granicy, co w przyszłości uniemożliwi jej wzniesienie jakiegokolwiek budynku na pobyt ludzi w takiej samej odległości, jak ma to uczynić inwestor. Wobec braku zarzutów kasacyjnych co do przedstawionej powyżej oceny Sądu Wojewódzkiego, nie podlegało kontroli instancyjnej wnioskowanie Sądu w zakresie uchybień proceduralnych dotyczących podstawy faktycznej orzeczeń wydanych przez organy obu instancji. Oznacza to, że nie została przez stronę skarżącą kasacyjnie podważona podstawa wyrokowania przez Sąd Wojewódzki, znajdująca oparcie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Przechodząc zatem do omówienia zarzutów naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że mimo ich zasadności nie zachodziły przesłanki do wnioskowanego przez stronę skarżącą uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przytoczone w petitum skargi kasacyjnej przepisy art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w istocie nie miały w rozpoznawanej sprawie zastosowania, jako podstawa orzeczeń organów administracji oraz Sądu Wojewódzkiego. Mimo ich przytoczenia w rozważaniach prawnych zaskarżonego wyroku, nie ulega wątpliwości, że było to następstwem odwołania się przez Sąd Wojewódzki do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. we wcześniejszym brzmieniu oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Mianowicie, zarówno w ustawie z dnia 24 października 1974 r. jak też w ustawie z 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r. wymienione przepisy stanowiły zasadniczo o wymogu zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich przy projektowaniu, budowaniu i użytkowaniu obiektu budowlanego z 1994 r. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Natomiast przepisy art. 5 ust. 2 obu wymienionych ustaw określały zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, przy czym był on zmieniony wskutek kolejnych nowelizacji. W stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie odpowiednikiem omawianego unormowania jest przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 stanowiący, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowniczym, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drugi publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409).

Przedstawiona zmiana treści wymienionych przepisów, wbrew intencji ustawodawcy, nie wpłynęła na zasadniczą zmianę praktyki orzeczniczej w zakresie związanym z uwzględnieniem "uzasadnionych interesów osób trzecich" w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie zatwierdzania projektów budowlanych i udzielania pozwoleń na budowę. Nie pomijając różnicy terminologicznej polegającej na zastąpieniu obowiązku "ochrony" interesów osób trzecich obowiązkiem "poszanowania", zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie, nie uznano za decydujące literalne brzmienie omawianego przepisu, lecz przyjęto konieczność kierowania się przy jego stosowania wykładnią celowościowa i funkcjonalną (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 3, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 127-131).

Wskazano również, że w aktualnym orzecznictwie sądowym ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich dekoduje się z dawnego brzmienia art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie przyjmuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjnych przepisami, w tym, techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego.

Zaznaczono ponadto, że poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Zachodzi więc potrzeba dokonywania wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Oznacza ono uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, wyd. 1, s. 68-69 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

W kontekście rozpoznawanej sprawy warto odwołać się dodatkowo do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2009 r. (II OSK 1277/08), w którego uzasadnieniu wskazując na unormowanie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego zaznaczono m.in., że istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jej elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie. Istotne znaczenie w stosunkach sąsiedzkich właścicieli nieruchomości ma usytuowanie obiektu budowlanego w określonej odległości od granicy nieruchomości. Ważne jest też dla tych stosunków wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych na sąsiednich nieruchomościach ze względu na oddziaływanie m.in. poprzez zasłonięcie dopływu światła lub widoku, przenikanie hałasu. Wskazano ponadto na potrzebę zmiany wykładni przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., według której ustalenie odległości budynku od innych obiektów ma zastosowanie tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana.

Zdaniem NSA taka wykładnia nie uwzględnia zasady równej ochrony własności i preferuje tego z właścicieli, który pierwszy przystąpi do inwestowania. Z kolei w wyroku z 14 września 2006 r., (II OSK 1090/05) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek.

Zaznaczyć należy, że taki sposób rozumienia regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego przyjmowany jest w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których akcentuje się, że rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością lub w zbliżeniu do tej granicy, organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 k.c. Zadaniem organu jest zatem takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 551/12; wyrok NSA z 29 października 2013 r., I OSK 1238/12).

Z przedstawionych uwag wynika, że Sąd Wojewódzki, dokonując analizy orzecznictwa, wywiódł prawidłowe wnioski co do znaczenia regulacji Prawa budowlanego w zakresie wymogu uwzględnienia w procesie inwestycyjnym uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wprawdzie przedstawione w zaskarżonym wyroku rozważania prawne Sądu są niedokładne i nie różnicują unormowań obowiązujących w kolejnych aktach prawnych oraz dokonywanych nowelizacjach, to jednak istota analizowanego zagadnienia została właściwie skonkretyzowana.

Zważywszy na stanowisko organów obu instancji co do spornej kwestii związanej z usytuowaniem planowanego budynku, trafnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że w decyzjach wydanych w obu instancjach nie rozważano właściwie sprawy w kontekście zasady równości obywateli i ochrony interesów osób trzecich. Zasadnie Sąd zwrócił uwagę, że w dokumentacji projektowej zabrakło analizy w zakresie nasłonecznienia w stosunku do obiektów mogących powstać w przyszłości na działkach sąsiednich.

Oczywiście opracowanie takie może objąć tylko takie plany inwestycyjne właścicieli nieruchomości sąsiednich, które zostaną we właściwy sposób sprecyzowane.

Mimo że Sąd Wojewódzki formułując wytyczne co do dalszego postępowania administracyjnego powołał niemający zastosowania w sprawie przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego (ustawy z 24 października 1974 r.), to istota wskazań dotyczących kierunku czynności wyjaśniających podana została prawidłowo.

W szczególności słusznie Sąd zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, który nie odniósł się do zasadniczych zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym zaakceptował bez weryfikacji analizę nasłonecznienia i przesłaniania, chociaż nie była ona również sprawdzona przez organ pierwszej instancji, wychodzący z założenia o braku takiej kompetencji w związku z odpowiedzialnością projektanta za prawdziwość danych zawartych w przedmiotowej analizie.

W świetle całości argumentacji Sądu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, za nieskuteczny w rezultacie należało uznać zarzut dotyczący art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej określone przez Sąd Wojewódzki obowiązki organu odwoławczego przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa, aczkolwiek nie zostały one w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo przywołane.

Z kolei wskazane trafnie w pozostałych zarzutach naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego poprzez przytoczenie w ramach podstawy z art.145 § 1 pkt 1 lit. a/ niewłaściwych przepisów Prawa budowlanego – nie miało wpływu ma wynik sprawy. W rezultacie należało uznać, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co warunkowało oddalenie skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.