Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2772/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 21 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 189 i art. 58 7 1 pkt 1 i § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 828/11 w sprawie ze skargi A. W. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uregulowania tytułu prawnego do lokalu postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2) zasądzić od A. W. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zwrócić A. W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 828/11, po rozpoznaniu skargi A. W., uchylił akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uregulowania tytułu prawnego do lokalu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 3 lutego 2011 r. A. W. zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa o nabycie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przy ul. [...] w Krakowie po śmierci najemcy dziadka T. W.

Prezydent Miasta Krakowa pismem z dnia [...] marca 2011 r. odpowiedział skarżącej, że jej wniosek nie może być pozytywnie załatwiony. Wyjaśnił, że przepisy dotyczące nabycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez wnuka zmarłego zostały określone w uchwale nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Na podstawie § 40 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały osobami uprawnionymi do nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy są osoby, które pozostawały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. pod warunkiem, że stale zamieszkiwały z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu (dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych lub przysposabiających, osób małoletnich przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie). W wyniku postępowania wyjaśniającego organ ustalił natomiast, że skarżąca jest zameldowana na pobyt stały od dnia 10 sierpnia 1985 r. w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Krakowie, do którego rodzice skarżącej E. i K. W. posiadają spółdzielcze własnościowe prawo, a pozostaje w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W przypadku skarżącej brak zawarcia z nią umowy o najem przedmiotowego lokalu wynika właśnie z niespełnienia warunku zamieszkiwania przez okres pięciu lat do ustania stosunku najmu, przy czym zamieszkiwanie powinno być poświadczone zameldowaniem administracyjnym.

Pismem z dnia 24 marca 2011 r. A. W. wezwała Prezydenta Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa.

Prezydent Miasta Krakowa odpowiedział na wezwanie pismem 26 kwietnia 2011r., podtrzymując stanowisko w sprawie.

A. W. wniosła w dniu 10 czerwca 2011 r. skargę na akt Prezydenta miasta Krakowa z [...] marca 2011 r. W skardze zarzucono rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy tj. § 40 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz art. 7, 75 i 77 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżony akt powołał się na art. 691 k.c. i stwierdził, że wstąpienie w najem uregulowane w tym przepisie jest rozwiązaniem, które ma charakter powszechnie obowiązujący i stosowane jest zarówno do lokali mieszkalnych należących do zasobów gminy, jak i lokali mieszkalnych nie należących do tego zasobu. Obecnie art. 691 k.c. ma zastosowanie zarówno do lokali mieszkalnych należących do zasobów publicznych jak i prywatnych. Krąg osób, które mogą wstąpić w stosunek najmu został zawężony w stosunku do poprzednio obowiązujących rozwiązań, albowiem poprzednio wyznaczony był przez pojęcie osoby bliskiej, a obecnie w najem mogą wstąpić tylko osoby enumeratywnie wskazane w § 1. Wśród wskazanego kręgu osób, które mogą wstąpić w stosunek najmu są dzieci najemcy natomiast nie ma dalszych zstępnych czyli wnuków, chyba że najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych. Jeżeli brak jest osób wskazanych w § 1, które mogą wstąpić w najem, stosunek najmu wygasa. Pokreślono jednakże, że wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego następuje z mocy prawa w dniu śmierci najemcy. W takiej sytuacji osoba która wstąpiła w najem wstępuje w istniejący stosunek prawny najmu jedynie zastępując w nim dotychczasową stronę tego stosunku, czyli zmarłego najemcę. W przypadku sporu najemca może wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o stwierdzenie wstąpienia w stosunek najmu. Orzeczenie sądu stwierdzające wstąpienie w stosunek najmu ma charakter deklaratoryjny z uwagi, że samo wstąpienie następuje z mocy prawa. Jeżeli zatem w wyniku śmierci najemcy lokalu mieszkalnego należącego do zasobu mieszkaniowego gminy dochodzi do sporu pomiędzy gminą, a osobami, które pozostały w lokalu mieszkalnym twierdząc, że wstąpiły w stosunek najmu tego lokalu, to rozstrzygnięcie tego sporu może nastąpić wyłącznie przez sąd powszechny. I w tym zakresie należy się zgodzić z stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że w przypadku sporów powstałych na tle wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po śmierci najemcy właściwy jest sąd powszechny. Jednak w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wstąpieniem w najem po śmierci najemcy, ale z innym rozwiązaniem prawnym (nie będącym wstąpieniem w najem) na podstawie którego dana osoba można uzyskać tytuł prawny do lokalu po śmierci dotychczasowego najemcy.

Sąd I instancji stwierdził, że uchwała nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małop. z 5 grudnia 2007r., poz. 5589) przewiduje jeszcze dodatkowe, odrębne od wstąpienia w najem, rozwiązanie, które może mieć zastosowanie w przypadku śmierci najemcy lokalu należącego do zasobu gminy. Rozwiązanie to zawarte jest w § 40 ust.1 pkt 2 powołanej uchwały, dopuszcza nabycie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy przez osoby: "które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. pod warunkiem, że stale zamieszkiwały z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu (dotyczy to: zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych lub przysposabiających, osób małoletnich przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie). Zgodnie z § 40 ust.2 warunkiem nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w przypadkach określonych w ust. 1 jest brak zadłużenia czynszowego lub nieposiadanie przez wnioskodawcę lub jego małżonka tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości bądź jej części położonej w Gminie Miejskiej Kraków lub pobliskiej miejscowości. Regulacja zawarta w § 40 ust.1 pkt 2 nie jest wstąpieniem w najem po śmierci najemcy, może mieć ona zastosowanie wówczas gdy osoby które pozostały w lokalu po śmierci najemcy nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c., a nadto nie zachodzą negatywne przesłanki wskazane w § 40 ust. 2, ust. 3, ust. 4. Na podstawie § 40 ust 1 pkt 2 uchwały osoby, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy mogą nabyć tytuł prawny do zajmowanego lokalu na podstawie umowy najmu zawartej z Gminą Kraków. W tym przypadku tytułem prawnym do lokalu będzie umowa najmu, a nie wstąpienie w najem. Z tym, że umowa najmu będzie mogła być zawarta wtedy, gdy będzie spełniona przesłanka określona w § 40 ust.1 pkt 2 tzn. osoba stale zamieszkiwała z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu, a nadto nie będzie zachodzić żadna z przesłanek negatywnych określonych w ust. 2 do ust. 4. W przypadku gdy organ odmawia zastosowania § 40 ust. 1 pkt 2 uchwały podnosząc, że nie zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w § 40, tak jak to ma miejsce w sprawie, podejmuje akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powołanym art. 3 P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej należy wówczas do sądu administracyjnego, a nie sądu powszechnego. Rozwiązanie zawarte w § 40 uchwały nie jest wstąpieniem w najem po śmierci najemcy, ale stanowi podstawę prawną do zawarcia nowej umowy najmu przez osobę, która pozostała w lokalu nie wstąpiła w stosunek najmu, a nadto spełnione są pozostałe warunki określone w § 40 uchwały. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." możliwe jest z zachowaniem trybu (art. 52 § 3 P.p.s.a.) czyli musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i terminu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a., warunki te zostały w niniejszej sprawie zachowane. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do odrzucenia skargi.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w rozpoznawanej sprawie skarżąca będąca wnuczką zmarłego najemcy nie wstąpiła w stosunek najmu w trybie w art. 691 k.c. Stąd też w sprawie mógł mieć zastosowanie ewentualnie § 40 uchwały jeżeli spełnione byłyby przesłanki o jakich mowa w tym przepisie. Podstawową przesłanka pozytywną, która musiałaby być spełniona jest stale zamieszkiwanie z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu. Organ nie wyjaśniał, czy ta przesłanka jest spełniona przez skarżącą, albowiem przyjął, że fakt zameldowania skarżącej w innym lokalu, do którego tytuł prawny posiadają rodzice skarżącej jest równoznaczny z niespełnieniem tej przesłanki. Tymczasem w § 40 ust.1 pkt 2 uchwały mowa jest o stałym zamieszkiwaniu, z nie zameldowaniu. W tej sprawie organ nie poczynił żadnych innych ustaleń, odwoływanie się do protokołu z wizji w lokalu z dnia 22 października 2010 r., zdaniem Sądu I instancji, jest nie wystarczające.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prezydent Miasta Krakowa, domagając się:

1) uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi ewentualnie;

2) uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;

3) zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2011 r. jest aktem, na który przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa niniejsza należy do kognicji sądów administracyjnych;

3) art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie aktu Prezydenta Miasta Krakowa zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy mieszkaniowej na skutek niezasadnego uznania, iż narusza ono prawo;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przepisów prawa, które w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zostały naruszone przez Prezydenta Miasta Krakowa przy wyjaśnianiu okoliczności przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że po zniesieniu szczególnego trybu najmu tj. od dnia 12 listopada 1994 r. najem lokali, w tym wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gmin, przestał być stosunkiem administracyjno-prawnym i przekształcił się w stosunek o charakterze cywilno-prawnym. W związku z powyższym do rozstrzygania sporów z zakresu najmu lokali są właściwe sądy powszechne.

Ponadto wskazano, że pismo z dnia [...] marca 2011 r. nie narusza prawa i w związku z tym nie zaistniały podstawy do jego uchylenia, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał w uzasadnieniu przepisów prawa, które w jego ocenie zostały naruszone przy rozpatrywaniu sprawy, w szczególności nie odwołano się do np. do przepisów k.p.a., co narusza przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., to znaczy, że droga sądowa była niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien bowiem odrzucić skargę A. W. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2011 r.

Należy podkreślić, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mogą być jedynie akty lub czynności, które łącznie spełniają następujące przesłanki:

a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a.;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.;

c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej;

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96 (LexPolonica 329052).

W rozpoznawanej sprawie akt Prezydenta Miasta Krakowa nie spełniał przesłanek wskazanych w punktach a) i d). Kwestia uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu po śmierci najemcy podlega w całości unormowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Szczególnie należy mieć tu na względzie art. 20 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), który stanowi m. in. podstawę do tworzenia przez gminy zasobu mieszkaniowego i określa sposób przekazywania lokali mieszkańcom w formie najmu. Charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminnego nie zmienia fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy i inne kwestie dotyczące treści umów zawiera uchwała Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków tj. akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego. Dzieje się to bowiem na skutek delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

W konsekwencji, akt Prezydenta Miasta Krakowa dotyczący odmowy uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego zajmowanego w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy, należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Gminy Miejskiej Kraków, złożone przez jej organ. Odmowa nabycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium).

Podkreślić należy również, że w sprawie nie ma zastosowania ocena prawna wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, zgodnie z którą uchwała odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.

Dopiero po skierowaniu przez organ jednostki samorządu terytorialnego do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma charakter cywilnoprawny.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek A. W. nie dotyczył bowiem zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy a jego treścią było uregulowanie na rzecz wnioskodawczyni tytułu prawnego do konkretnego lokalu, to jest do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Krakowie, w którym zainteresowana - jak podnosiła - mieszkała jako członek rodziny zmarłego najemcy i nadal w tym lokalu mieszka, choć bez tytułu prawnego.

Podstawą dla tego rodzaju działań był więc przepis § 40 ust. 1 pkt 2 powołanej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r., zgodnie z którym uprawnionymi do nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy są osoby, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego pod warunkiem, że stale zamieszkiwały z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu.

Powyższe uregulowanie – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 885/10, dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, która zawierała przepisy zbliżone do rozpatrywanych – "nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. (...) Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu (umowa najmu może być zawarta). To że uchwała w § 16 ust. 1 (w rozpatrywanym przypadku § 40 ust. 1 pkt 2) wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 16 ust. 1 (w rozpoznawanej sprawie § 40 ust. 1 pkt 2) kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad".

Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 189 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi oparto na przepisie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a.