Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1626/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi "S" Sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji ustalającej wodny kierunek rekultywacji terenów skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta T. w dniu 27 marca 2012 r. znak: [....] wydał decyzję w której:

1) ustalono wodny kierunek rekultywacji terenów pozostałych po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [....] na działce nr [....] położonej w miejscowości [....] , gm. [....] ;

2) ustalono termin zakończenia rekultywacji do 5-ciu lat od daty zaprzestania działalności przemysłowej;

3) zobowiązano Prezesa Zarządu [....] Sp. z o.o. [....] [....] do prowadzenia rekultywacji przedmiotowych gruntów systematycznie w miarę, jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz do powiadamiania Starostwa Powiatowego w T. w terminie do 28 lutego każdego roku o powstałych zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji;

4) zobowiązano Prezesa Zarządu [....] Sp. z o.o., [....] [....] do przedłożenia do Starostwa Powiatowego w T. projektu rekultywacji w terminie do dnia 30 września 2012 r.

Obowiązek przedłożenia projektu rekultywacji uzasadniono wymogami wskazanymi w art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 z późn. zmian.), który uprawnia Starostę do kontroli wykonania obowiązku rekultywacji polegającej na sprawdzeniu co najmniej raz w roku zgodności wykonywanych zabiegów z dokumentacją rekultywacji tych gruntów, a zwłaszcza wymagań technicznych oraz ich terminowości.

Decyzją z dnia 28 maja 2013 r. Starosta Powiatowy w T. orzekł, że uznaje za zakończoną rekultywację gruntów na działce nr [....] położonej w miejscowości R. , przeprowadzoną w kierunku wodnym na terenie powstałym po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [....] , gm. W. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że rekultywacja przeprowadzona została zgodnie z projektem rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego, w związku z czym Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. postanowieniem z dnia 16 maja 2013 r. oraz Wójt [....] postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r. zaopiniowali pozytywnie wykonanie rekultywacji.

Dnia 26 maja 2015 r. [....] spółka z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika adw. A.Z. złożyła wniosek do Starostwa Powiatowego w T. o zmianę decyzji ostatecznej z dnia 27 marca 2012 r. w punkcie 1 dotyczącym ustalenia kierunku rekultywacji terenów pozostałych po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [....] na działce nr [....] , położonej w miejscowości [....] , gm. [....] , z kierunku wodnego na kierunek wodno-rolny. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że zakończenie rekultywacji gruntów w kierunku wodnym niesie ze sobą konieczność zmiany wnioskowanej decyzji Starosty z 27 marca 2012 r., gdyż przyczyni się to do osiągnięcia celu w postaci zmiany struktury użytków gruntowych wynikających z potrzeb gospodarczych oraz zdrowotnych ludności. Jednocześnie wskazano, że ukształtowanie pionowe terenu, pokrycie roślinnością, rodzaj gruntów otaczających oraz powierzchnia i struktura obszaru i stosunki wodne pozwalają na zagospodarowanie terenów do celów rolnych, co zwiększyłoby użyteczność gruntu i jednocześnie pozwoliłoby na realizację celów społecznych. Wskazano również, że z postanowień projektu rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża [....] wynika, że kierunek wodny rekultywacji miał wyłącznie tymczasowy charakter.

Starosta T. w dniu 22 września 2015 r., znak: [....] , działając na podstawie art. 22 ust. 2 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oraz art. 104 i 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił zmiany ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia 27 marca 2012 r. ustalającej wodny kierunek rekultywacji terenów pozostałych po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [....] na działce nr [....] położonej w miejscowości [....] , gm. [....] .

Organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Starostwo zwróciło się pismem odpowiednio do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. oraz Wójta [....] w celu zasięgnięcia stosownych opinii. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. pismem z dnia 15 lipca 2015 r. stwierdził brak podstaw prawnych dla zmiany kierunku rekultywacji, zaś Wójt [....] postanowieniem z dnia 10 września 2015 r. zaopiniował negatywnie wniosek o zmianę przedmiotowej decyzji.

Ponadto Starosta wskazał, że opisując kierunek wodny, autor projektu posłużył się określeniem, iż stanowi on etap przejściowy przed wyborem dalszego zagospodarowania terenu do celów rolnych lub rekreacyjnych, jednak zapis ten w opinii Starosty nie oznacza, że rekultywacja w kierunku wodnym stanowi rekultywację "tymczasową", gdyż pojęcie użyte przez pełnomocnika [....] Sp. z o.o. nie funkcjonuje w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto zwrócił uwagę, iż zarybienie terenu zostało przewidziane w ww. projekcie rekultywacji, a więc określony w decyzji wodny kierunek rekultywacji w żaden sposób nie uniemożliwił stronie pożądanego przez nią zarybienia zbiornika, a wręcz było wskazane jego przeprowadzenie, aby uniknąć problemów ze stanem czystości wód w zbiorniku. Wskazano, że wnioskodawca dokonał już takiego zarybienia, czego dowodem jest przedstawienie przez niego faktury z dnia 12 grudnia 2012 r., nr [....] . Jednocześnie Starosta T. powołał się na brzmienie art. 154 § 1 k.p.a., podnosząc, że w ocenie organu za zmianą decyzji ostatecznej z dnia 27 marca 2012 r. nie przemawia interes społeczny, ani też interes strony. Podniesiono, że oczekiwania strony co do umożliwienia jej hodowli ryb nie wymagają w żaden sposób zmiany ww. decyzji. Jednocześnie organ uznał, że w interesie społecznym leży trwałość wydanej decyzji administracyjnej, dlatego też przychyla się do negatywnych opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego i Gminy W. wydanych względem wniosku o zmianę kierunku rekultywacji.

W odwołaniu od ww. decyzji [....] Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie:

1) art. 154 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zmianę decyzji ostatecznej poprzez uznanie, że w zmianie ww. decyzji nie ma interesu społecznego;

2) art. 7 w zw. z art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a., polegające na braku dokładnego wyjaśnienia i zbadania stanu faktycznego oraz brak dostatecznego uzasadnienia decyzji.

Skarżąca spółka podniosła, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do każdorazowego zbadania konkretnej sytuacji faktycznej, w której zasada trwałości decyzji ustępuje konieczności ochrony interesu społecznego bądź słusznego interesu stron. Uznała, że w niniejszej sprawie interes społeczny jest zgodny z interesem stron, a zatem odmowa zmiany decyzji nie jest zasadna. Podniosła także, że w przedmiotowej sprawie organ nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych i interesu strony, ograniczając się do stwierdzenia, że wodny kierunek rekultywacji umożliwia spółce hodowlę ryb, co zgodnie z projektem było jej zamierzeniem. Tymczasem, jak podniosła skarżąca, w przypadku zmiany kierunku rekultywacji umożliwiłoby to nie tylko zarybienie zbiorników w celu oczyszczenia stanu wody, ale umożliwiłoby powstanie terenów służących wędkarstwu. Ponadto prowadzenie rekultywacji w kierunku rolnym umożliwiłoby pełne wykorzystanie gruntów oraz całkowite przywrócenie ich przydatności. Skarżąca podniosła, że ograniczenie podejmowanych działań wyłącznie do utworzenia zbiorników wodnych nie byłoby zasadne w celu pełnego wykorzystania terenów poeksploatacyjnych, co leży w interesie społecznym. Zarzuciła, że Starosta T. nie rozważył wszystkich okoliczności faktycznych występujących aktualnie w sprawie, w tym argumentów strony dotyczących potrzeby zmiany kierunku rekultywacji w kontekście interesu społecznego - organ nie uzasadnił dlaczego, w jego odczuciu, w niniejszej sprawie nie występuje interes społeczny w zmianie decyzji z dnia 27 marca 2012 r. Starosta nie odniósł się także w żaden sposób do argumentu, że zmiana kierunku rekultywacji będzie umożliwiała wykorzystanie gruntów pod rekreację oraz zwiększenie ich użyteczności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 16 listopada 2015 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty T. z dnia 22 września 2015 r., odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia 27 marca 2012 r., ustalającej wodny kierunek rekultywacji terenów pozostałych po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [....] na działce nr [....] położonej w miejscowości R. , gm. W.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że decyzja Starosty wydana została na skutek wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. Tymczasem zastosowanie ww. przepisu możliwe jest jedynie wówczas, gdy żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa z decyzji objętej wnioskiem o jej uchylenie lub zmianę. Kolegium wskazało, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że decyzją, na mocy której strona "nabyła prawo", jest tzw. decyzja konstytutywna, tj. tworząca nowe prawa lub obowiązki. Organ powołał się również na komentarz prof. W.R. do art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazując, że obowiązek rekultywacji powstaje dopiero z chwilą wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, wobec czego decyzja taka ma charakter konstytutywny. Tym samym decyzja Starosty T. z dnia 27 marca 2012 r., nie może być uznana za decyzję, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Organ uznał zatem, że zaskarżona decyzja odmawiająca zmiany w trybie art. 154 k.p.a., pomimo nieprawidłowego uzasadnienia, zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie odmawiające zmiany decyzji Starosty T. w oparciu o treść art. 154 k.p.a. Jednocześnie Kolegium zasugerowało możliwość złożenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji z dnia 27 marca 2012 r. w trybie art. 155 k.p.a. Organ wskazał, że w przypadku złożenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w tym trybie, wszczynane jest nowe postępowanie administracyjne, w toku którego organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy w sprawie zachodzą statuowane treścią art. 155 k.p.a. przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.

[....] Sp. z o.o. zaskarżyła do WSA w Krakowie decyzję SKO z dnia 16 listopada 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty T. z dnia 22 września 2015 r., odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia 27 marca 2012 r., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 154 k.p.a., poprzez stwierdzenie, iż decyzja z 27 marca 2012 r. nie może być uznana za decyzję, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, podczas gdy decyzja ta stanowi wyłącznie o obowiązkach strony związanych z procesem rekultywacji gruntu, a także przedłożenia stosownych dokumentów;

2) art. 9 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ związany jest wskazaną przez stronę podstawą prawną załatwienia sprawy i przez to niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;

3) art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności niewyjaśnienie okoliczności, czy w sprawie występował interes społeczny oraz inne przesłanki uzasadniające zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, w szczególności niewyjaśnienie okoliczności, czy w przedmiotowej sprawie występował interes społeczny oraz inne przesłanki uzasadniające zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, w szczególności zaś organ nie odniósł się co do meritum wniosku, nie ocenił postępowania organu pierwszej instancji w tym zakresie, a jedynie poczynił lakoniczne stwierdzenia dotyczące nieprawidłowości podstawy prawnej, z których wnioskodawca wywodził określone skutki prawne.

4) art. 138 w zw. z art. 154 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji odmawiającej zmiany decyzji, podczas gdy organ był zobowiązany na podstawie art. 138 § 2 uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organu pierwszej instancji.

Skarżąca spółka wniosła o:

1) uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.);

2) uchylenie w całości decyzji Starosty T. jako organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.;

3) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, że o nabyciu prawa należy rozstrzygać w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, nie można wywodzić tego natomiast z samej konstytutywności decyzji. Ustalenie tego, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, wymaga więc zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych. Jednocześnie stwierdził, że w przedmiotowym stanie faktycznym, na [....] Sp. z o.o., na mocy art. 20 w zw. z art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, został nałożony decyzją administracyjną obowiązek rekultywacji, co wynika z literalnego brzmienia art. 20 ww. ustawy. Ponadto powołał art. 28 ust. 4 ww. ustawy, który wprowadza obowiązek w postaci uiszczania opłat rocznych do czasu wykonania obowiązku rekultywacji. Skutek wynikający z tej decyzji można więc zakwalifikować wyłącznie jako obowiązek podmiotu powodującego utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, formułuje bowiem nakaz określonego postępowania oraz może doprowadzić do nałożenia sankcji administracyjnych w przypadku niewywiązania się z ww. obowiązku. Skarżący przywołał pogląd W. Dawidowicza, że "nienabycie prawa przez stronę może zachodzić wówczas, gdy decyzja ostateczna, wydana na żądanie strony, odmawia jej udzielenia uprawnienia albo gdy decyzja ta obciąża stronę wyłącznie obowiązkami (...)". W związku z powyższym uznał, że SKO błędnie ustaliło podstawę prawną, na mocy której możliwa była zmiana ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia 27 marca 2012 r. Wskazał ponadto, że ograniczenie postępowania przez organy administracyjne jedynie do ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki z przepisu wskazanego we wniosku przez stronę, tj. z przepisu art. 154 k.p.a. stanowi naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej. Podniósł również, że SKO w swojej decyzji nie odniosło się do pozostałych zarzutów wskazanych w odwołaniu z dnia 5 października 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu nie budzi wątpliwości, że decyzja Starosty T. wydana na podstawie art. 22 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 27 marca 2012 r., ustalająca kierunek i termin rekultywacji terenów pozostałych po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [....] , nie może być uznana za decyzję, na mocy której "żadna ze stron nie nabyła prawa". To zaś, zdaniem Kolegium, przesądza, że zaskarżona decyzja odmawiająca zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ww. decyzji, pomimo nieprawidłowego uzasadnienia (jako nie odnoszącego się w pierwszym rzędzie do możliwości zastosowania w sprawie art. 154 k.p.a.), zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie odmawiające zmiany decyzji ostatecznej Starosty T. z dnia 27 marca 2012 r.

Na rozprawie pełnomocnik spółki [....] spółki z o.o. w likwidacji w K. podtrzymał zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

W świetle powyższych zasad wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa – art. 6 k.p.a. Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. W świetle natomiast przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy przy tym winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek – art. 9 k.p.a.

Organ administracyjny istotnie związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i jest zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ nie może z urzędu dokonać zmiany jego kwalifikacji. Organ administracji nie jest natomiast związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ administracji mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa ( ww. art. 6 i 7 k.p.a.), musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym ( patrz np.: wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt IISA 1111/93, pub. ONSA 1995/3/120). Strona bowiem może błądzić co do podstawy prawnej swojego żądania, natomiast rzeczą organu rozpatrującego to żądanie jest właściwe jego zakwalifikowanie pod względem prawnym, zgodnie z jego faktyczną treścią. Tak więc związanie organu rozpatrującego sprawę zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania dotyczy określonej we wniosku strony podstawy faktycznej żądania, a nie powołanej przez stronę jego podstawy prawnej.

W nin. sprawie strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła wniosek o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania, uznając, że na podstawie ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia 27 marca 2012 r. o ustaleniu m.in. wodnego kierunku rekultywacji terenów żadna ze stron nie nabyła prawa. Jednocześnie zarzuciła w skardze, że organ niezasadnie przyjął, że jest związany wskazaną przez nią podstawą prawną załatwienia sprawy i przez to nie wyjaśnił okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze, że sprawa dotyczy zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, Sąd uznał, że przytoczone powyżej podstawowe zasady postępowania administracyjnego w kontrolowanym postępowaniu, zakończonym wydaniem zaskarżoną decyzją nie zostały naruszone.

Po pierwsze podkreślić należy, że organ był zobowiązany do rozpoznania wniosku spółki zgodnie z jego treścią, w tym również w trybie wzruszenia decyzji ostatecznej wskazanym przez wnioskodawcę. Nie jest bowiem tak, że wystarczające jest wniesienie wniosku o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, a tryb jej zmiany (z art. 154, 155 kpa) jest nieistotny i organ może swobodnie (alterwatywnie) dokonywać jego wyboru (i to wobec jednoznacznego wniosku strony), byleby tylko osiągnięty został cel wniosku – żądana zmiana decyzji. W przedmiotowej sprawie, we wniosku z dnia 26 maja 2015 r., [....] spółka z o.o. wniosła o zmianę decyzji na podstawie art. 154 k.p.a, w takim trybie orzekały organy i z tego powodu nie można im zarzucić skutecznie nielegalności ich działań, tym bardziej, że stronie w ten sposób nie zamknięto drogi do żądania zmiany decyzji także w trybie art. 155 kpa.

Słusznie SKO wskazało, że dla wyboru trybu z art. 154, czy art. 155 k.p.a., podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy objęta wnioskiem o zmianę decyzja może być uznana za decyzję, na mocy której "żadna ze stron nie nabyła prawa". Dokonując tej oceny Kolegium prawidłowo przyjęło i uzasadniło, że decyzja z dnia 27 marca 2012 r. o ustaleniu m.in. wodnego kierunku rekultywacji terenów jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Interpretacja dokonana przez skarżącą spółkę, że z analizy treści rozstrzygnięcia ww. decyzji wynika, że spółka nie może "wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych" ponieważ na mocy art. 20 w zw. z art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, został nałożony na nią obowiązek rekultywacji, jest nie do zaakceptowania wobec utrwalonego od dawna w doktrynie i judykaturze stanowiska co do rozumienia "nabycia prawa". Jako przykład można powołać komentarz Andrzeja Wróbla do art. 155 (M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2000) : "Przepisom art. 155 podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Pogląd, że strona nabywa prawa także z decyzji zobowiązującej jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym (wyrok NTA z dnia 27 stycznia 1932 r., L. rej. 7168/29, zgodnie z którym "przez prawa nabyte w rozumieniu art. 99 Post. Adm. rozumieć należy wszelkiego rodzaju prawa, a więc także prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, że na danej osobie nie ciąży sporny obowiązek. Prawem nabytym będzie zatem również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej"; wyrok SN z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290, w którym stwierdzono, że: "Ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a." (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 260; J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 690). Należy mieć na uwadze, że powyższy podział decyzji na uprawniające i zobowiązujące jest konwencjonalny, bowiem w praktyce mogą pojawiać się decyzje o charakterze mieszanym, tj. decyzje ostateczne uprawniająco-zobowiązujące." Ww. stanowisko zostało zaprezentowane także w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1985 r., III SA 1003/85, publ. OSPiKA z 1987 r. Nr 7-8 poz. 163, z dnia 27 maja 2003 r. sygn. IV SA 3205/01 publ. LEX 794688, czy z dnia 18 lutego 1999 r. sygn. IV SA 251/97 publ. LEX nr 48251 i Monitor Prawn. 2003/14/627.

Jako "nabycie praw" użyte w art. 154 i art. 155 k.p.a. przyjęto zatem każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kształtujące sytuację prawną strony. "Nabycie praw" może więc nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek i nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. Decyzja nakładająca pewien obowiązek lub nawet tylko stwierdzająca, że na danej osobie nie ciąży obowiązek, jest decyzją, na mocy której adresat nabywa prawo, a mianowicie prawo do wykonywania tylko takiego obowiązku, jaki został określony w decyzji, bądź prawo do niewykonywania jakiegoś oznaczonego obowiązku.

Możliwość weryfikacji decyzji prawidłowych pod względem prawnym przewidziana w art. 154 i w art. 155 k.p.a. uzależniona jest od rodzaju decyzji ostatecznych, które mogą być na ich podstawie weryfikowane, poprzez odwołanie się właśnie do pojęcia praw nabytych. I tak przepis art. 154 k.p.a. będzie miał zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, natomiast przepis art. 155 k.p.a. reguluje wzruszenie decyzji tworzącej prawa nabyte. W przypadku braku nabycia praw przesłanki wzruszenia decyzji są złagodzone – przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, że za wzruszeniem takiej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Z kolei w przypadku praw nabytych (art. 155 k.p.a.) przesłanki wzruszenia decyzji są zaostrzone, gdyż oprócz interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji nie może wystąpić przesłanka negatywna w postaci zakazu wzruszenia ostatecznej decyzji zawartego w przepisach szczególnych a nadto weryfikacja decyzji musi być poprzedzona zgodą strony (bądź stron postępowania o ile jest tych stron więcej). Zdaniem skarżącej spółki w wyniku rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej Starosty T. z dnia 27 marca 2012 r. nie nabyła ona prawa, stąd domagała się zastosowania przez organ art. 154 k.p.a. Nie wniosła natomiast (nawet - ewentualnie) o modyfikację ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.. Brak zatem wniosku uniemożliwił samodzielne rozszerzenie postępowania w celu zbadania czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Zarzut naruszenia art. 9 w zw. z art. 63 § 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. jest więc niezasadny.

Organy administracyjne prawidłowo w przedmiotowej sprawie ustaliły, że decyzja Starosty T. z dnia 27 marca 2012 r. nie należy do decyzji w wyniku której strona nie nabyła prawa. Podzielając w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, który zobowiązany do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, zbadał charakter tej decyzji, podnieść należy, podzielając wyżej przytoczone stanowisko doktryny i orzecznictwa, że decyzja ta została wydana na wniosek spółki, która wniosła o sprecyzowanie w drodze aktu prawnego ustawowego obowiązku rekultywacji gruntów (kierunku tej rekultywacji, jej terminu: pięć lat, a nie np. dwa lata i in.). Ponadto zwrócić należy uwagę, że nawet przy wykładni zaprezentowanej w skardze, a utożsamiającej nabycie prawa z korzyścią spółki, nie można się zgodzić, że skarżąca nie odniosła "korzyści" skoro obowiązek rekultywacji gruntów jest jedynie konsekwencją ich wcześniejszego wykorzystania w celu prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Ww. decyzją określono rozmiary ciążącego na spółce obowiązku, wobec czego nikt nie mógł żądać wykonania tego obowiązku w innym zakresie, terminie i na innych zasadach, niż ustalono w decyzji. W ten sposób skarżąca nabyła prawo do rekultywacji terenów pozostałych po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [....] na działce nr [....] położonej w miejscowości R. , gm. [....] . Jak wynika z akt administracyjnych sprawy sprawdzenie wykonania obowiązku rekultywacji gruntów w granicach wyznaczonych decyzją z dnia 27 marca 2012 r. było podstawą do wydania decyzji z dnia 28 maja 2013 r., którą Starosta Powiatowy w T. orzekł, że uznaje za zakończoną rekultywację gruntów na ww. działce.

Sąd uznając zatem, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszyły prawa orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.