Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 563/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski (spr.), Sędzia NSA A. Łuczaj, Sędzia WSA S. Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. C. i J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej H. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta K. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 92, art. 93 ust. 2a, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) negatywnie zaopiniował proponowany projekt podziału działki nr 180, położonej w obr. K., gmina K., stanowiącej współwłasność H. C. i J. L., według załączonej propozycji podziału.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, iż współwłaściciele wskazanej nieruchomości wystąpili z wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału tej działki. Gmina K. nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 180 wykazana jest, jako użytki rolne. Powołując się na treść art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami Wójt wyjaśnił, iż według załącznika graficznego przedstawiającego propozycję podziału nieruchomości, projektowane działki nie spełniają wymogu wskazanego w ustawie, albowiem ich powierzchnia jest mniejsza niż 0,3 ha. Nie są one również wydzielane w celu powiększenia działek sąsiednich.

W zażaleniu na powyższe postanowienie H. C. domagała się zatwierdzenia podziału, powołując się na zaświadczenie z 1996 r., wydane przez Urząd Miejski w K.. Wynika z niego, że teren działki przeznaczony jest w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo jednorodzinne. Jej zdaniem, mimo że "stary plan" stracił ważność, nie można uznać działki za teren rolny, albowiem jest ona położona na terenie całkowicie uzbrojonym. Ponadto ustalenia "starego planu" powinny stanowić podstawę do określenia możliwości obecnego wykorzystania gruntów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania, postanowieniem z dnia [...] Nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie wyrażające opinię, o której stanowi art. 93 ust. 4, wydawane jest w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. Przepisy materialno-prawne i procesowe zawarte w rozdziale "Podziały nieruchomości" stanowią zwartą całość. Fakt, iż w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy przyjęto unormowanie, według którego wskazany organ opiniuje proponowany podział nieruchomości, wyrażając opinię w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, nie oznacza samo przez się, że następuje to w odrębnej sprawie administracyjnej, poza postępowaniem o podział nieruchomości, której przedmiotem jest wyłącznie uzyskanie opinii, co do proponowanego podziału. Wręcz przeciwnie, należy przyjąć, że gdyby celem ustawodawcy było wprowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie zaopiniowania proponowanego podziału, to taki tryb postępowania wymagałby wyraźnego uregulowania przez określenie, na czyj wniosek może być wszczęte postępowanie, oraz relacji takiego postępowania do postępowania w sprawie o podział nieruchomości. Według Kolegium, H. C. i J. L. nie złożyli wniosku o podział nieruchomości w rozumieniu art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który uzasadniałby wydanie przez organ I instancji omawianego postanowienia. Postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości nie może być bowiem wydane przed wszczęciem postępowania podziałowego i dlatego rozstrzygnięcie organu I instancji należało uznać za bezprzedmiotowe.

Powyższe postanowienie H. C. i J. L. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o wyrażenie zgody na podział działki nr 180. W motywach skargi podali, iż podziału chcą dokonać zgodnie z zaleceniem Sądu Rejonowego w B., w którym toczy się postępowanie w sprawie wydzielenia drogi dojazdowej dla działki nr [...], będącej własnością J. M. Podnieśli, że propozycja podziału została wykonana zgodnie z ustaleniami poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Kolegium, wskazana skarga jest w istocie wnioskiem o podział działki nr [...], skierowanym do niewłaściwego organu.

Na rozprawie w dniu 4 października 2005 r. H. C. wniosła o wydanie orzeczenia o podziale bądź ewentualnie o wyrażenie przez Sąd zgody na podział.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle tych przepisów do właściwości sądu administracyjnego nie należy wydawanie decyzji lub innych aktów administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz kontrola tych aktów pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd nie jest właściwy do wydania decyzji o podziale nieruchomości, czy też wyrażenia zgody na podział nieruchomości tak, jak tego żądają skarżący, gdyż sprawy te należą do kompetencji właściwych organów administracji publicznej. Do właściwości Sądu w niniejszej sprawie należało zatem skontrolowanie, czy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jest zgodne z prawem.

Bezspornym jest, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Burmistrza Miasta K. z inicjatywy skarżących, którzy jak uznały organy orzekające wystąpili z wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr [...] w K. przy ul. A 1. Burmistrz Miasta K. postanowieniem z dnia [...] negatywnie zaopiniował proponowany projekt podziału, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia H. C. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji. Według organu zażaleniowego, postanowienie wyrażające opinię w kwestii podziału nieruchomości, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) wydawane jest w toku postępowania administracyjnego o podział nieruchomości. A zatem postanowienie takie nie może być wydane przed wszczęciem postępowania podziałowego, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 144 kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, a zwłaszcza przepis art. 136 kpa w myśl, którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (w rozpoznawanej sprawie postanowienie).

Powyższe unormowanie oznacza, iż przedmiotem postępowania zażaleniowego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej postanowieniem organu I instancji. Granice postępowania dowodowego wyznaczają przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, praworządności (art. 7 kpa) oraz zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa). A zatem, organ zażaleniowy może rozpoznać tylko sprawę, która już wcześniej była rozstrzygnięta postanowieniem organu I instancji. W trakcie postępowania ma natomiast obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Winien przy tym czuwać, by rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej było zgodne z przepisami obowiązującego w tym czasie prawa.

W rozpoznawanej sprawie wskazane wyżej reguły postępowania administracyjnego zostały naruszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, zasadny jest wniosek, iż organ zażaleniowy ograniczył swoje rozważania przede wszystkim do kwestii, mających na celu wykazanie, że postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości jest częścią składową postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. Skład orzekający nie neguje słuszności rozważań organu w tym względzie. Zauważyć jednak trzeba, że przedmiotem jego oceny nie był jak się wydaje wniosek skarżących złożony do organu I instancji.

H. C. i J. L. złożyli do Burmistrza Miasta K. pismo, w którym wnieśli o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki, załączając do niego 3 egzemplarze wstępnego projektu podziału, wypis z rejestru gruntów oraz dokument potwierdzający prawo własności (k. 1 akt administracyjnych).

W tej sytuacji, ze względu na obowiązek organu dokonania oceny formalnej wniesionego przez strony podania rzeczą jego było sprawdzenie, czy podanie to odpowiada wymaganiom przewidzianym dla tego rodzaju pisma (art. 63 § 1 i 2 kpa). Organ winien był, zatem zakwalifikować pismo skarżących tak, by sprawa mogła zostać rozpoznana zgodnie z żądaniem i interesem stron bez zbędnego formalizmu. Ocena omawianego pisma powinna była obejmować, więc nie tylko sam wniosek skarżących, ale także jego załączniki.

Analiza tych wszystkich dokumentów, mogła zdaniem Sądu prowadzić do wniosku, iż intencją skarżących nie było uzyskanie opinii na temat projektowanego podziału nieruchomości, ale wystąpienie z wnioskiem o podział nieruchomości.

Świadczyć o tym może chociażby fakt, iż załączone do pisma dokumenty należy złożyć, gdy strona występuje do organu administracji publicznej z wnioskiem o podział nieruchomości.

Przepis art. 97 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), określa wymagania formalne, jakie powinien spełniać wniosek o podział nieruchomości z załącznikami (pkt 1-8). Wśród tych dokumentów ustawodawca wymienił między innymi takie, które stwierdzają tytuł własności (pkt 1), wypis i wyrys z katastru nieruchomości (pkt 2) oraz wstępny projekt podziału (pkt 4). Podnieść przy tym wypada, że złożenie wniosku bez wymienionych w omawianym przepisie załączników obliguje organ do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa. Dopiero nieuzupełnienie tych braków, w zakreślonym terminie skutkuje pozostawieniem sprawy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod. red. G. Bieńka, W-wa 2005, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, s. 349).

O tym, iż intencją H. C. i J. L. było rozpoczęcie postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości i w jego rezultacie dokonanie podziału nieruchomości świadczyć może również treść zażalenia skarżącej, która prawdopodobnie z uwagi na nieznajomość przepisów prawa, postanowienie organu I instancji potraktowała jako akt administracyjny, na mocy, którego organ odmówił dokonania podziału. Zresztą okoliczność tą H. C. potwierdziła także w trakcie rozprawy przed sądem administracyjnym.

W tym stanie rzeczy, obowiązkiem Kolegium było ustalenie, jaka jest rzeczywista intencja stron postępowania i w tym celu zwrócenie się do skarżących o stosowne sprecyzowanie żądania. W razie stwierdzenia, że celem skarżących było wszczęcie postępowania podziałowego, wówczas Kolegium powinno uchylić postanowienie Burmistrza Miasta K. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na konieczność wezwania skarżących do uzupełnienia brakujących dokumentów albo też, pouczenia strony o potrzebie złożenia wniosku i właściwych dokumentów dla zainicjowania postępowania podziałowego.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, stosownie do art. 9 kpa, że organy orzekające mają obowiązek czuwania nad tym, aby strony postępowania administracyjnego nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać im w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień.

Skoro zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaniechało ustalenia, jaka była rzeczywista wola stron w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i podjęło zaskarżone postanowienie, to zasadny jest w ocenie Sądu wniosek, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia omówionych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający winien przeprowadzić postępowanie administracyjne tak, by wyeliminować stwierdzone wyżej błędy, mając na względzie w szczególności zasadę prawdy obiektywnej, praworządności, dwuinstancyjności oraz zasadę udzielania informacji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.