Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 326/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją nr [...], z dnia 22 października 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku Z. K., umorzył postępowanie w części dotyczącej budowy wjazdu na dz. nr [...], [...], obr. [...] przy ul. B. w K. oraz ustalił warunki zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. B. w K.".

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 11.10.2012 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta wpłynął wniosek Z. K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...], obr. [...] oraz wjazdem na dz. nr [...], [...], obr. [...] przy ul. B. w K.".

W dniu 22.04.2013 r. Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, która po wniesieniu przez M. D. odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17.07.2013 r. (sygn. akt [...]), została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec uchylenia decyzji, w trakcie ponownego procedowania postępowania poddano weryfikacji materiał dowodowy w sprawie, w szczególności analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną dla przedmiotowej inwestycji.

W dniu 22.10.2013 r. wydano decyzją nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, którą w dniu 12.11.2013 r. zaskarżyła M. D.. Decyzją z dnia 16.01.2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tą decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (sygn. akt [...]), uzasadniając rozstrzygnięcie niewystarczającym uzasadnieniem odstąpienia od wyznaczania linii zabudowy, a także niewystarczającym uzasadnieniem wyznaczonych wskaźników i parametrów zabudowy oraz powierzchni obszaru analizowanego.

Od 13.12.2013 r. na części terenu objętego wnioskiem (dz. nr [...], [...] obr. [...]) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Centrum Nowej Huty" (uchwała nr XCII/1362/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 04.12.2013 r.). W związku z powyższym postępowanie prowadzone dla części inwestycji na ww. działkach stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Przedmiotowa inwestycja wymaga natomiast uzyskania decyzji pozwolenia na budowę zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Dla pozostałej części inwestycji objętej wnioskiem (wg załącznika graficznego nr 1) ustalono warunki zabudowy, przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i n. u.p.z.p.

W związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 19.11.2012 r., znak: [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Ponadto uzyskano następujące opinie:

opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 21.11.2012 r., znak: [...] w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską.

opinię Biura Planowania Przestrzennego z dnia 14.11.2012r., znak: [...]

opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 20.11.2012 r., znak: [...], w zakresie ochrony środowiska.

W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W związku z powyższym stwierdzono, iż:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren objęty decyzją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) przepisów rozdziału 2 tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W toku postępowania strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń do projektowanej inwestycji. W związku z powyższym rozstrzygnięto, jak w sentencji.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli "V" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. oraz M. D..

M. D. podniosła, że w trakcie przygotowywania decyzji nie uwzględniono zapisów Studium Zagospodarowania dla Miasta Krakowa, jak też wyroku NSA z 2.10.2012, że działka której dotyczy skarżona decyzja nie jest działką przeznaczoną pod zabudowę, a korzysta z zasady dobrego sąsiedztwa w stosunku do budynków, które powstały na podstawie zaskarżonego planu.

Zarzuciła, że nie jest też prawdą, jak to podano w decyzji, że na działce nr [...] znajduje się budynek o wysokości 14,8 m. Organ I instancji korzystał z decyzji o pozwoleniu na tę budowę, ale decyzja ta wydana została w oparciu o plan, który został uznany za nieważny. Plan ten natomiast dopuszczał maksymalną wysokość budynków 13,5 m. Przy uwzględnieniu właściwej wysokości budynku na działce [...], wyniki analizy dla niniejszej sprawy byłyby inne.

Zdaniem odwołującej się budynki na działce nr [...] mają wysokość ok. 12,2m, a nie jak podano w analizie 14,8 m. Mapa na której sporządzono załączniki jest nieaktualna, bo nie odzwierciedla zagospodarowania działek sąsiednich.

Niewłaściwie sformułowano też zapis załącznika nr 1 pkt 4 lit. d w zakresie ilości miejsc parkingowych. Użyte tam sformułowanie spowoduje zminimalizowanie ilości miejsc parkingowych na działce Inwestora, i obciąży dużą ilością parkujących samochodów sąsiednie tereny. Ponadto w decyzji nie uwzględniono uwag SKO zawartych w decyzji z dnia 17.07.2013 r.

Spółka z o.o. Spółka komandytowa "V" podniosła, jako właściciel działki nr [...] i współwłaściciel działki nr [...], iż w toku sprawy posłużono się mapą nieaktualną, która nie uwzględnia budynków już wybudowanych w całości i częściowo. Na działce nr [...] znajduje się wybudowany przez Spółkę budynek wielorodzinny, czterokondygnacyjny, który został oddany do użytku w maju 2013 i jest zasiedlony.

Na działce nr [...] Spółka wybudowała dwa budynki wielorodzinne czterokondygnacyjne. Budynek o nr [...] został dopuszczony do użytkowania we wrześniu 2014 r. i jest zasiedlany, zaś budynek nr [...] został postawiony wstanie surowym niezamkniętym.

Powyższe dowodzi więc i wykazuje, że mapa, która posłużyła do sporządzenia załączników jest nieaktualna, co powoduje, iż nie uwzględnia ona rzeczywistego stanu rzeczy. Z kolei ustalenie warunków zabudowy na podstawie nie wszystkich znajdujących się w terenie obiektów, również jest niewłaściwe.

Ustalenie dla przyszłej inwestycji wysokości budynku na poziomie 15,8 m w sytuacji, gdy budynki sąsiednie mają w rzeczywistości 13,5 m, jest niedopuszczalne i niezgodne z zasadami sąsiedztwa. Wg. podanych w decyzji parametrów na działce sąsiedniej nr [...], [...] powstanie budynek wyższy niż istniejące, co spowoduje znaczne pogorszenie warunków życia mieszkańców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 2 stycznia 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołań M. D. oraz "V’ Sp. z o.o. Sp.k z siedzibą w K., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. oraz art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zarzuty odwołań są w części zasadne. W związku z powyższym, po analizie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest nadal uchybieniami, które powodują ponownie konieczność jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Faktem jest, że w niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania na terenie objętym zamiarem inwestora planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i n. u.p.z.p.

Jak słusznie podał organ I instancji w zaskarżonej decyzji dla wydania decyzji w.z. konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p. Jednym z nich jest występowanie na obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolejne punkty przywołanego wyżej przepisu nakazują, by teren miał dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja byłą zgodna z przepisami odrębnymi.

Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w komentowanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku realizacji jednego choćby z warunków opisanych w tym przepisie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe.

Wyżej wskazane konieczne do spełnienia warunki istotnie występują w niniejszej sprawie, poza aktualną informacją w zakresie dostawy czynnika ciepłowniczego.

Istnieją bowiem działki sąsiednie położone przy tej samej drodze publicznej, które mogą służyć do odwzorowania funkcji terenu jak i koniecznych do ustalenia wskaźników i parametrów. Działka ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu w postaci przyłączenia do sieci elektroenergetycznej istnieje i jest możliwe przyłącze pod wskazanymi warunkami. W zakresie przyłącza wodociągowego i kanalizacji dysponent wody stwierdza, że wzdłuż ul. B. przebiega miejska sieć wodociągowa, co będzie wymagało pewnych wskazanych prac przy realizacji obiektu. Odprowadzenie ścieków bytowych można rozwiązać w oparciu o miejski kanał ogólnospławny biegnący ul. B..

Dostarczone natomiast zapewnienia dostawy czynnika grzewczego wydane przez mpec 15.10.2012 r. straciły swą aktualność jeszcze przed wydaniem obecnie badanej decyzji.

Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja zaś nie narusza przepisów odrębnych.

Dla celów niniejszego postępowania sporządzono w dniu 20.04.2014 r. ponownie analizę urbanistyczno-architektoniczną, w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany stanowiący trzykrotną szerokość frontu działki, na której zrealizowany ma być obiekt kubaturowy.

Jest faktem, że w obszarze analizowanym istnieje kilka działek odpowiadającym wymogom zawartym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. położonych przy tej samej drodze publicznej i mogących stanowić podstawę do ustalenia i odwzorowania funkcji oraz cech dla przyszłej zabudowy.

Natomiast, zdaniem organu odwoławczego, sporządzona analiza nie jest dokumentem wyczerpującym, zawierającym informacje, które mogą w pełni uzasadniać wskazane dla przyszłej zabudowy parametry i wskaźniki.

W szczególności Kolegium zwróciło po raz kolejny uwagę na podnoszoną już w poprzednich decyzjach organu odwoławczego fakt odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. Rezygnacja z ustalenia tego parametru uzasadniona została przez okoliczność, że obiekt kubaturowy odsunięty będzie od drogi publicznej, w drugiej linii zabudowy za obiektami usługowymi, zaś ograniczenia dla niego będą stanowić przepisy dotyczące regulowania odległości od granic innych działek.

Organ odwoławczy podniósł, że istotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiały się różne rozstrzygnięcia dotyczące obowiązku ustalania każdorazowo linii zabudowy. Jednakże mając na uwadze treść § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że nie przewiduje on możliwości odstąpienia od wyznaczenia dla planowanej inwestycji linii zabudowy w jakimkolwiek przypadku, dopuszczając jedynie możliwości innego wyznaczenia tej linii, na co już zwracało uwagę Kolegium w swej decyzji z dnia 16.01.2014 r.

Istotne wątpliwości organu budził zarówno sam parametr określający dla projektowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i sposób jego wyznaczenia; wprawdzie, jak słusznie zapisano w treści pkt 3e analizy architektoniczno-urbanistycznej, nowoprojektowana zabudowa wielorodzinna powinna w pierwszej kolejności nawiązywać do budynku o podobnej funkcji zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...] obr. [...] (o wysokości, według zapisów analizy, wynoszącej 14,8 m), jednak podkreślono, że budynek ten jest najwyższym obiektem w obszarze objętym analizą i, co za tym idzie, dopuszczenie zapisami przedmiotowej decyzji dodatkowej tolerancji pozwalającej na wzniesienie budynku o wysokości sięgającej 15,8 m może spowodować powstanie obiektu o wysokości nie znajdującej swego odpowiednika w analizowanym obszarze.

Organ zaznaczył, że w przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizie architektoniczno-urbanistycznej pominięto niezwykle charakterystyczny element kształtujący architekturę budynku na działce nr [...] obr. [...] i mający istotny wpływ na odbiór jego parametrów wysokościowych, a więc cofnięcie najwyższej kondygnacji względem lica elewacji frontowej; w przypadku tego budynku jego całkowita wysokość może zostać bowiem określona, jak to zapisano w analizie architektonicznej, rzędną 222,5 m n.p.m., jednak związane ze wspomnianym cofnięciem najwyższej kondygnacji niezwykle wyraźne "odcięcie" elewacji frontowej, stanowiące zdaniem organu odwoławczego jej górną krawędź, znajduje się na poziomie ok. 220,47 m n.p.m., a więc bez mała 2 metry niżej niż maksymalna wysokość elewacji frontowej wyznaczona zapisami przedmiotowej decyzji.

Nie bez znaczenia jest także – zdaniem organu odwoławczego - okoliczność podnoszona w odwołaniach, że w okresie w którym było prowadzone przedmiotowe postępowanie, na działce nr [...] wzniesiono dwa budynki mieszkalne wielorodzinne (z których jeden oddano do użytkowania), a których parametry nie zostały uwzględnione w zapisach analizy architektoniczno-urbanistycznej; wprawdzie w dniu wydania omawianej decyzji ustalającej warunki zabudowy (22.10.2014) decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9.10.2014 nr [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie dla budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ulicy B. nie stała się jeszcze prawomocna (nastąpiło to dnia 24.10.2014), organ I instancji mógł jednak uwzględnić parametry tych budynków posiłkując się wydanymi dla nich prawomocnymi decyzjami ustalającymi zarówno warunki zabudowy, jak i udzielającymi pozwolenia na budowę; należy w tym miejscu podkreślić również że w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy parametry budynku oddanego już do użytkowania winny zostać bezwzględnie uwzględnione w uzupełnionej analizie architektoniczno-urbanistycznej.

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało na kolejne uchybienie, a mianowicie nieprecyzyjne ustalenie miejsc postojowych dla samochodów .

Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tego rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów muszą być zatem uwzględnione w trakcie ustalania warunków zabudowy.

Ustalenia w tym zakresie są również istotnym elementem ochrony interesów osób trzecich, o której mowa w 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., o czym mowa pod kątem ochrony własności także w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. , czy art. 5 ust. Prawa budowlanego, zapewnienie czego jest objęte upoważnieniem z art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wydając decyzje o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji, którą stanowi budynek wielorodzinny wraz z lokalem usługowym, nie można odstąpić od wiążącego określenia takich wymogów, które winny być dostosowane do przeznaczenia i rodzaju sposobu zabudowy (§ 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Odstąpienie od zaplanowania jakichkolwiek miejsc postojowych przy budynku albo ustalenie ich ilości w sposób niestanowczy -informacyjnie - wymogu tego w żadnym razie nie spełnia.

W załączniku nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji - w warunkach zabudowy - ustalono jedynie ogólnie, że "w granicach przedmiotowej działki inwestor winien zrealizować miejsca postojowe dla planowanego zagospodarowania w granicach własnej działki lub poza pasami drogowymi dróg publicznych". Następnie podano w sposób informacyjny, że uchwała Rady Miasta Krakowa "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa" (z dnia 29 sierpnia 2012r., nr LIII/723/12) określa wskaźniki liczby miejsc postojowych. Należy jednak zaznaczyć, że Prezydent powołał się ponadto na orzeczenie, zgodnie z którym brak w systemie prawnym przepisu, nakazującego wskazanie określonej ilości miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Jednakże analizując tę uchwałę Sąd w omawianym wyroku poglądu tego jednak nie podzielił i stoi na stanowisku, że przepisem takim jest § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wydanych z upoważnienia zawartego w ustawie - Prawo budowlane, której regulacje mają służyć na późniejszym etapie zapewnieniu szeregu warunków wymienionych w art. 5 ust. 1, w tym przewidzianych w pkt 2, gdzie mowa o warunkach użytkowy zgodnych z przeznaczeniem obiektu, podanych tak na zasadzie otwartego katalogu.

Aby możliwe było zastosowanie tych regulacji ilość miejsc postojowych winna zostać określona w decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym zakresie za zasadne trzeba uznać zapatrywanie, zgodnie z którym kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Koniecznym jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012r., sygn. akt II OSK 812/11, Lex Omega nr 1234145).

Co za tym idzie rzeczą organu było rozważnie i określenie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych.

Z. K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:

- art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z uwagi na brak wskazania liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji,

- § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przepis ten nakazuje określenie w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych wymagań co do liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych,

- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy organ jest obowiązany do uwzględnienia parametrów obiektów będących w trakcie budowy,

- § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), poprzez przyjęcie, że organ l instancji nieprawidłowo wyznaczył parametr w zakresie wysokości wnioskowanej zabudowy,

- art. 7 i 77 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia decyzji organu l instancji,

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu zarzutów podniósł, że błędne jest stanowisko Kolegium w kwestii obowiązku wyznaczenia linii zabudowy w każdym przypadku, niezależnie od okoliczności danej sprawy. W orzecznictwie podnosi się bowiem, że w sytuacji, gdy zabudowa ma być realizowana w znacznym oddaleniu od drogi publicznej, za budynkami które wyznaczają linię zabudowy od tej ulicy, wyznaczanie linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest całkowicie zbędne i bezcelowe. W tym zakresie podkreśla się, że konkretne posadowienie budynku na działce inwestora określone zostanie na etapie pozwolenia na budowę z uwzględnieniem przepisów dotyczących odległości budynków od granic nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2014 roku, sygn. II SA/Kr 1418/14, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie skarżącego z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdzie teren inwestycji kubaturowej zlokalizowany jest za istniejącą zabudową w znacznym oddaleniu od drogi publicznej (ul. B.). W tym przypadku organ miał wszelkie podstawy do odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy, gdyż ustalenie tego parametru nie miałoby żadnego wpływu na istniejący w tym obszarze ład przestrzenny.

Za niezgodne ze stanem faktycznym sprawy należy również uznać twierdzenie Kolegium, że decyzja została wydana w oparciu o nieaktualne oświadczenie o możliwości dostarczenia czynnika grzewczego dla inwestycji. Kolegium pominęło bowiem okoliczność, że w dniu 6 października 2014 r. Inwestor przedłożył do akt sprawy pismo Przedsiębiorstwa [...] SA w K. z dnia 17 września 2014 roku, z którego wynika, że planowana inwestycja może być włączona do miejskiej sieci ciepłowniczej przebiegającej przez teren planowanej inwestycji.

Skarżący kwestionuje również stanowisko Kolegium w kwestii obowiązku uwzględnienia w analizie urbanistyczno-architektonicznej obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], które w tracie trwania postępowania przed organem l instancji znajdowały się dopiero w fazie budowy. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, parametry wnioskowanej zabudowy ustala się w oparciu o parametry istniejącej zabudowy.

Podkreśla, że uwzględnieniu mogą podlegać wyłącznie obiekty które zostały wykonane legalnie (tj. w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z projektem budowlanym) i prawidłowo przyjęte do użytkowania. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw prawnych do uwzględniania parametrów obiektów będących w budowie (nawet, gdy roboty budowlane zostały już faktycznie zakończone), gdyż na etapie budowy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma możliwości zweryfikowania zgodności wykonanego obiektu z projektem budowlanym. Takie uprawnienia mają bowiem wyłącznie organy nadzoru budowlanego, a potwierdzeniem wykonania obiektu zgodnie z prawem jest w tym przypadku ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku.

Bezpodstawne jest przy tym twierdzenie Kolegium, jakoby w analizie należało uwzględnić parametry realizowanych na działce nr [...] budynków określone w decyzjach o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna odzwierciedlać faktyczny sposób zagospodarowania terenu, a nie parametry określone w decyzjach administracyjnych, które w trakcie procesu inwestycyjnego mogą przecież ulec jeszcze istotnym zmianom.

Skarżący kwestionuje również stanowisko Kolegium w kwestii obowiązku określania w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej liczby miejsc parkingowych. W ocenie skarżącego brak jest podstaw prawnych do określania w decyzji o warunkach zabudowy dokładnej liczby miejsc parkingowych. Kwestia miejsc postojowych dla samochodów osobowych uregulowana jest w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...). Przy czym podkreślenia wymaga fakt, że przepis ten ma zastosowanie dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. pozwolenia na budowę. Ustalając miejsca parkingowe należy uwzględnić wskazane w decyzji o warunkach zabudowy parametry jak linia zabudowy, proporcje powierzchni zabudowanej do wielkości działki itp. Ustalenia te jednak dokonywane są przez organ architektoniczno-budowlany na etapie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Skarżący przywołał wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 roku, sygn. II OSK 2448/10, gdzie jednoznacznie stwierdzono, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać liczbę miejsc parkingowych.

Niezależnie od powyższego podnosi, że przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w poprzednio wydanych decyzjach nie podnosiło w żaden sposób kwestii konieczności wskazania dokładnej liczby miejsc parkingowych mających powstać w ramach planowanej inwestycji, a wydane przez organ l instancji decyzje Kolegium uchylało z uwagi na inne stwierdzone uchybienia. Dlatego też dla skarżącego zupełnie niezrozumiałe jest obecne stanowisko Kolegium kwestionujące rozwiązanie, które już dwukrotnie było przez ten organ zaakceptowane.

W ocenie skarżącego postępowanie Kolegium, które już po raz trzeci uchyla wydaną w sprawie decyzję o warunkach zabudowy z powołaniem się na coraz to nowe uchybienia, jest absolutnie niedopuszczalne i niezgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tępo samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi naruszenie art. 8 K.p.a. W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, co stanowiło podstawę takiej zmiany poglądów. Organ administracji może zmienić pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić, w szczególności wówczas, gdy zmienia pogląd w decyzjach wydanych w stosunku do tego samego adresata. Powyższa okoliczność stanowi dodatkowy argument przemawiający za wadliwością zaskarżonej decyzji organu II instancji.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji Kolegium zakwestionowało również prawidłowość ustalenia parametru w zakresie wysokości planowanej zabudowy.

W niniejszej sprawie uprawniona osoba przygotowała analizę urbanistyczno-architektoniczną wyznaczonego terenu, zawierającą oprócz określenia funkcji zabudowy także cechy istniejącej zabudowy. Na ich podstawie organ administracji określił w decyzji warunki zabudowy przy zastosowaniu określonych w decyzji przepisów rozporządzenia. Wyznaczenie każdego parametru zostało przy tym w decyzji szczegółowo wyjaśnione z precyzyjnym wskazaniem uwarunkowań faktycznych, urbanistycznych i prawnych uzasadniających prawidłowość przyjętych rozwiązań.

Zdaniem skarżącego wadą decyzji organu l instancji nie było w szczególności wyznaczenie parametru wysokości zabudowy z dopuszczeniem tolerancji 1 m. Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie, wyznaczenie parametru w granicach tolerancji "od – do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie - na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego - konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011 roku, sygn. II OSK 1955/10, LEX nr 1083627, podobnie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 roku, sygn. II SA/Kr 673/11).

Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego.

W ocenie skarżącego wyznaczony w decyzji organu l instancji parametr wysokości zabudowy gwarantuje zachowanie wymogów ładu przestrzennego, gdyż nie odbiega on od gabarytów budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Przyjęta rozpiętość ustalonego parametru w żadnym wypadku nie doprowadzi zatem do powstania zabudowy chaotycznej i mającej negatywny wpływ na odbiór przestrzenny istniejącego układu urbanistycznego.

Stanowisko Kolegium, wskazujące na niezgodność wyznaczonego parametru wysokości zabudowy z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest zatem nieprawidłowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Co do zarzutu, iż brak podstaw do ustalania gabarytów i wskaźników przyszłej zabudowy także na podstawie obiektów będących w budowie, Kolegium stwierdziło, że jest to istotnie zasadna teza. Jednakże mając na uwadze obiekt zrealizowany na działce nr [...], noszący nr [...], to podkreślić trzeba, że w chwili wydania decyzji był to obiekt już zrealizowany i dopuszczony do użytkowania decyzją z 9.10.2014 r., która otrzymała prawomocność 24.10.2014 r. Co za tym idzie, nie był to tylko budynek będący w budowie, ale całkowicie zrealizowany i obecnie w chwili wydawania przez Kolegium decyzji, posiadał ostateczną decyzji o dopuszczeniu do użytkowania. Co za tym idzie, uwagi skarżącego mogłyby się odnosić tylko do budynku posiadającego oznaczenie jako [...].

Co do zarzutu braku podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji po raz kolejny z racji naruszenia zasady pogłębiana zaufania do organów administracji Kolegium stwierdziło, iż nie można z racji poszanowania tej zasady zaakceptować decyzji, która nie odpowiada w pełni prawidłowej realizacji przepisów regulujących postępowanie dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. B. w K.".

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie przesłanki upoważniające do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), natomiast drugą stanowi uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy wyjaśnić, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Kolegium, działające jako organ II instancji, jest zobowiązane do zbadania całości sprawy z punktu widzenia zgodności przedmiotowej decyzji i poprzedzającego ją postępowania przygotowawczego, z przepisami procesowymi i materialnymi.

Nie budzi wątpliwości, że regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji.

Przy stosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. należy nadto uwzględnić art. 136 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Mając na uwadze treść powołanych przepisów, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest trafne.

W szczególności, stosownie do art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów.

Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Powyższe reguły odnoszą się tak do właściwego wyjaśnienia kwestii kręgu stron postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, jaki merytorycznych przesłanek określonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Badanie spełnienia wszystkich powyższych przesłanek następuje na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego.

O ile w obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), czy korzystaniem z dróg publicznych. Analiza w tym zakresie odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl § 3 tego rozporządzenia: "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki, należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Przy ocenie obszaru analizowanego należy brać pod uwagę stan istniejący w naturze. Z powyższych regulacji wynika brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ).

Słusznie organ uznał, że w obszarze analizowanym istnieje kilka działek odpowiadającym wymogom zawartym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. położonych przy tej samej drodze publicznej i mogących stanowić podstawę do ustalenia i odwzorowania funkcji oraz cech dla przyszłej zabudowy.

Trafnie również organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona analiza nie jest dokumentem wyczerpującym, zawierającym informacje, które mogą w pełni uzasadniać wskazane dla przyszłej zabudowy parametry i wskaźniki.

W szczególności słusznie zarzucono organowi I instancji fakt odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. Rezygnacja z ustalenia tego parametru nie jest uzasadniona przez okoliczność, że obiekt kubaturowy odsunięty będzie od drogi publicznej, w drugiej linii zabudowy za obiektami usługowymi, zaś ograniczenia dla niego będą stanowić przepisy dotyczące regulowania odległości od granic innych działek.

Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości odstąpienia od wyznaczenia dla planowanej inwestycji linii zabudowy w jakimkolwiek przypadku, dopuszczając jedynie możliwości innego wyznaczenia tej linii.

Zasadnie wątpliwości organu odwoławczego wzbudził zarówno sam parametr określający dla projektowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i sposób jego wyznaczenia. Wprawdzie, jak słusznie zapisano w treści pkt 3e analizy architektoniczno-urbanistycznej, nowoprojektowana zabudowa wielorodzinna powinna w pierwszej kolejności nawiązywać do budynku o podobnej funkcji zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...] obr. [...] (o wysokości, według zapisów analizy, wynoszącej 14,8 m), należy jednak podkreślić że budynek ten jest najwyższym obiektem w obszarze objętym analizą i, co za tym idzie, dopuszczenie zapisami przedmiotowej decyzji dodatkowej tolerancji pozwalającej na wzniesienie budynku o wysokości sięgającej 15,8 m może spowodować powstanie obiektu o wysokości nie znajdującej swego odpowiednika w analizowanym obszarze.

Jakkolwiek trafnie podniósł skarżący, że wyznaczenie parametru w granicach tolerancji "od – do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie - na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego - konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego, to jednak - wbrew stanowisku skarżącego - wyznaczony w decyzji organu l instancji parametr wysokości zabudowy nie gwarantuje zachowania wymogów ładu przestrzennego, gdyż może doprowadzić do odbiegania inwestycji od gabarytów budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Przyjęta rozpiętość ustalonego parametru może zatem doprowadzić do powstania zabudowy o wysokości nie znajdującej swego odpowiednika w analizowanym obszarze.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego w przedmiocie obowiązku określenia ilości i umiejscowienia miejsc parkingowych trafnie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów muszą być zatem uwzględnione w trakcie ustalania warunków zabudowy. Ustalenia w tym zakresie są również istotnym elementem ochrony interesów osób trzecich, o której mowa w 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., o czym mowa pod kątem ochrony własności także w art. 6 ust. 2 u.p.z.p., czy art. 5 ust. Prawa budowlanego, zapewnienie czego jest objęte upoważnieniem z art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Jednak ma rację skarżący podnosząc, że przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które w poprzednio wydanych decyzjach nie odnosiło się w żaden sposób do kwestii konieczności wskazania dokładnej liczby miejsc parkingowych mających powstać w ramach planowanej inwestycji, a wydane przez organ l instancji decyzje były przez Kolegium uchylane z uwagi na inne stwierdzone uchybienia. Postępowanie organu odwoławczego, który po raz trzeci uchyla wydaną w sprawie decyzję z powołaniem się na nowe uchybienia jest niezgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tępo samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi naruszenie art. 8 K.p.a. Trzeba podkreślić, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał i nie uzasadnił, co stanowiło podstawę takiej zmiany poglądów.

Zatem wobec powyższego naruszenia oraz istniejącej rozbieżności orzecznictwa w ww. przedmiocie, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że organ odwoławczy nie może skutecznie żądać od organu I instancji uzupełnienia materiału dowodowego i rozstrzygnięcia w zakresie określenia liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych.

Odnośnie zarzutu uwzględnienia parametrów obiektów będących w trakcie budowy Sąd wskazuje, że prawidłowo organ uznał, iż w okresie w którym było prowadzone przedmiotowe postępowanie, na działce nr [...] wzniesiono dwa budynki mieszkalne wielorodzinne (z których jeden oddano do użytkowania), a których parametry nie zostały uwzględnione w zapisach analizy architektoniczno - urbanistycznej. Wprawdzie w dniu wydania omawianej decyzji ustalającej warunki zabudowy (22.10.2014) decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9.10.2014 nr [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie dla budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ulicy B. nie stała się jeszcze prawomocna (nastąpiło to dnia 24.10.2014), organ I instancji mógł jednak uwzględnić parametry tych budynków posiłkując się wydanymi dla nich prawomocnymi decyzjami ustalającymi zarówno warunki zabudowy, jak i udzielającymi pozwolenia na budowę.

Trafnie organ nakazał w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy bezwzględnie uwzględnić w uzupełnionej analizie architektoniczno-urbanistycznej parametry budynku oddanego już do użytkowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego ww. obiekty budowlane nie są już w trakcie budowy.

Określone parametry dla inwestycji winny być określane w sposób stanowczy i konkretny, także co do granic swobody dopuszczonej na etapie projektowania inwestycji oraz udzielenia dla niej pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji narusza powyższe wymogi.

Podsumowując należy podkreślić, że sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza, przyjęta bezkrytycznie przez organ pierwszej instancji, nie stanowi wystarczającego materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe byłoby uznanie, że spełniona została pierwsza przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Co do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 2 K.p.a., Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie naruszył ww. przepisów, prawidłowo prowadząc postępowanie i uzasadniając decyzję. Nie naruszono również uprawnień stron postępowania.

Odnosząc się do kwestii dostawy czynnika ciepłowniczego, należy wskazać, że etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu. Przepisy u.p.z.p. nie uzależniają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci ciepłowniczej. Trudno od wnioskodawcy, który może przecież nie mieć prawa do dysponowania daną nieruchomością, wymagać, aby w dacie składania wniosku o warunki zabudowy posiadał aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci. Do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na wykonanie takiego przyłącza. (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 428/13 LEX nr 1378944, WSA w Szczecinie z dnia 19 września 2013 r., sygn. II SA/Sz 555/13).

Podzielając powyższe poglądy Sąd wskazuje, że organ odwoławczy błędnie stwierdził w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie ma aktualnej informacji o możliwości dostarczenia czynnika grzewczego dla inwestycji. W aktach administracyjnych zalega pismo Przedsiębiorstwa [...] S.A. w K. z dnia 17 września 2014 roku, które inwestor przedłożył do akt sprawy. Z pisma tego wynika, na jakich warunkach planowana inwestycja może być włączona do miejskiej sieci ciepłowniczej przebiegającej przez teren planowanej inwestycji. Co prawda ww. pismo nie ma charakteru promesy - zapewnienia dostawy czynnika grzewczego oraz warunków technicznych przyłączenia do sieci ciepłowniczej, w przeciwieństwie do pisma mpec z dnia 15.10.2012 r. Pismo z 17 września 2014 r. określa jednak w szczególności zapotrzebowanie ciepła i zawiera stwierdzenie: "przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie do miejskiej sieci ciepłowniczej jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia." W piśmie wskazano konkretny ciepłociąg, z którego przyłączenie jest możliwe, załączono również mapkę z jego przebiegiem.

Reasumując trzeba zaznaczyć, że rolą organu administracji publicznej ustalającego warunki zabudowy nie jest kształtowanie ładu przestrzennego w sensie wprowadzania nowych, pożądanych jego zdaniem tendencji rozwoju urbanistycznego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny w takim aspekcie, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1944/12, Lex Omega nr 1452833). Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji użył w istocie decyzji o warunkach zabudowy do kształtowania ładu urbanistycznego w kierunku pożądanym przez siebie i inwestora.

Zaskarżona decyzja dostrzegła powyższe uchybienia i zasadnie wyeliminowała wadliwą decyzję organu I instancji. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, w kontekście istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy uzasadniały zastosowanie przez organ odwoławczy regulacji przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego ją oddalił, jako bezzasadną, o czym orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a..