Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 274/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134,art.147 par.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.3,art.14 ust.8,art.15 ust.1 i ust.2,art.17,art.20 ust.1, art.28 ust.1,art.32 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art.1 ust.2 pkt 1, art.95 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.
article: par.4, par.7 pkt 7 i 8, par.8 ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art.7 ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: par.3 ust.1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art.102 ust.1,art.103
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.91 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Dźwierzuty z dnia 12 stycznia 2018 r. nr XXXV/303/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Dźwierzuty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Dźwierzuty w dniu 12 stycznia 2018r. podjęła uchwałę Nr XXXV/303/18 Rady w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Dźwierzuty.

Na powyższą uchwałę skargę wniósł Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu podano, że gmina, realizując przysługujące jej władztwo planistyczne, ma prawo uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale jedynie przy zachowaniu zasad i trybu jego sporządzania, określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, zawarta w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) jest ściśle określona. Wskazano, że przeprowadzona analiza przedmiotowej uchwały oraz dokumentacji planistycznej wykazała, iż Wójt Gminy, jako organ właściwy do sporządzenia projektu planu miejscowego, nie wystąpił - stosownie do art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. - z wnioskiem o zgodę do ministra właściwego do spraw rozwoju rolnictwa w sytuacji, gdy w obszarze opracowania planu miejscowego znajdują się grunty rolne o klasie bonitacyjnej III, zlokalizowane między innymi na terenach elementarnych oznaczonych symbolami MNU i KDW. Wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z kolei ust. 2a określa, jakie warunki łącznie muszą być spełnione, aby zgoda taka nie była wymagana. Jeżeli zaś działki stanowiące grunty rolne, co do których minister nie wyraził zgody na ich nierolnicze przeznaczenie, przeznaczone zostały w planie miejscowym na cele nierolnicze, to stanowi to istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podniesiono także, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a, tiret 4. u.p.z.p. organ sporządzający projekt planu miejscowego winien również wystąpić o opinię do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. W granicach obszaru opracowania planu miejscowego znajduje się udokumentowany Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr 213 wraz z ustanowionymi obszarami ochronnymi. W myśl zaś art. 161 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące między innymi określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a projekt planu wysłano w tym zakresie jedynie do urzędu marszałkowskiego - geologa wojewódzkiego. W ocenie strony skarżącej powyższe uchybienia stanowią naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto podniesiono, że w uchwalonym planie naruszono szereg zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono, że obszar opracowania planu został wyznaczony w sposób nieuwzględniający stref sanitarnych od cmentarza, stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959r. Nr 52, poz. 315). Z analizy załącznika graficznego wynika bowiem, że strefy sanitarne od cmentarzy wykraczają poza granice obszaru opracowania planu miejscowego. Ponadto teren elementarny oznaczony w planie symbolem W.1, przeznaczony między innymi do pełnienia funkcji ujęcia wody i stacji uzdatniania wody, zlokalizowany jest częściowo w odległości mniejszej niż 500 m od cmentarza. Podniesiono, że błędnie wyznaczono obiekty wymagające ochrony konserwatorskiej, gdyż zgodnie z § 13 ust. 5 pkt 7 planu został wyznaczony budynek mieszkalny przy ul. N. "[...]" jedynie w części, a wydzielenie z budynku tylko jednego lokalu jest niezrozumiałe. Budynek ten, z uwagi na błędne przyjęcie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, został z niej wykreślony, co zdaniem Wojewody dowodzi, że organ sporządzający plan miejscowy nie dokonał na etapie projektowym szczegółowej inwentaryzacji urbanistycznej, która wyeliminowałaby zaistniały błąd. Podniesiono, że w części tekstowej planu wprowadzono postanowienia niezgodne z rysunkiem planu, gdyż przeznaczenia terenów zostały określone w sposób budzący wątpliwości interpretacyjne, w zakresie spójności i zgodności części tekstowej planu z jego częścią graficzną, wskazując na konkretne zapisy planu. Podniesiono, że w wprowadzony w § 40 ust. 7 pkt 7 planu zapis co do maksymalnej wysokości obiektów zabudowy gospodarczej i altan pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych (Dz.U. z 2017r., poz. 2176). Zakwestionowano zawarty w § 9 ust. 3 pkt 3 planu zakaz budowy wolnostojących na poziomie terenu masztów telefonii komórkowej na całym terenie objętym planem, wskazując że w sposób istotny ogranicza to realizację, a w następstwie może wręcz uniemożliwić zlokalizowanie tego rodzaju inwestycji, co pozostaje w sprzeczności z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2062). Zarzucono naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nierozgraniczenie funkcji terenów elementarnych, co może przyczynić się do powstania konfliktów przestrzennych, wskazując na konkretne zapisy planu, a w odniesieniu do niektórych zapisów wskazano także na możliwość naruszenia ustawy o drogach publicznych. Podniesiono, że plan miejscowy winien zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Zaskarżona uchwała łamie tę zasadę wprowadzając normy otwarte, niejasne i nieprecyzyjne. Powołano się na konkretne zapisy uchwały, wskazując że postanowienia w nich zawarte są niespójne, niejednoznaczne, naruszają przepisy wyższego rzędu, zasady kształtowania ładu przestrzennego, cedują uprawnienia rady gminy na inne podmioty, zawierają ustalenia w formie informacyjnej, modyfikują przepisy wyższego rzędu, zawierają ustalenia w formie preferencji. Zarzucono, że zasady sporządzania planu miejscowego zostały również naruszone w poszczególnych zapisach poprzez potencjalnie błędne ustalenie przeznaczenia terenów i dopuszczenie różnego rodzaju obiektów budowlanych oraz zawarcie postanowień mało realnych do zrealizowania i wyegzekwowania, wprowadzenie ustaleń nieostrych, niejasnych, otwartych czy też w formie zalecenia, niewyznaczenie liniami rozgraniczającymi miejsc przewidzianych do zabudowy. Podniesiono, że władztwo planistyczne gminy oznacza między innymi, że rada gminy nie może cedować swoich uprawnień w zakresie kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na inny organ, ani tym bardziej przekazać przysługującej jej kompetencji do określenia tychże zasad innym podmiotom, ani też upoważniać innych podmiotów do decydowania, czy określone (projektowane) rozwiązania inwestycyjne odpowiadają ustalonym przez nią w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasadom. W uchwalonym planie wprowadzono szereg przepisów naruszających przez gminę władztwo planistyczne poprzez scedowanie uprawnień na inne podmioty. Wskazano, że uchwalony plan nie określa lokalizacji, czy też kierunkowego przebiegu (układu) sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, linii telekomunikacyjnych oraz sieci gazowej, a zatem wprowadza możliwość rozstrzygnięcia tych kwestii na etapie projektowania oraz realizacji inwestycji, pozostawiając to w istocie w gestii inwestorów. Dodatkowo podniesiono, że budowa gazociągu powoduje ograniczenie prawa własności poprzez ograniczenie sposobu użytkowania terenu w strefie kontrolowanej przebiegu gazociągu, co wynika z ograniczeń, o których mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013r. poz. 640). Zarzucono, że w uchwalonym planie wprowadzono szereg zapisów stanowiących powtórzenie i modyfikację przepisów aktów wyższego rzędu – ustaw i rozporządzeń, a także postanowienia naruszające przepisy zawarte w tych aktach. Zarzucono, że § 8 ust. 2 pkt 1 w połączeniu z § 8 ust. 1 pkt 17, § 10 pkt 13, § 17 ust. 1 i 2, § 17 ust. 7 pkt 1, § 17 ust. 9 pkt 9 oraz § 17 ust. 9 pkt 15 i 16 wskazuje na możliwość zlokalizowania w granicach opracowania niniejszego planu elektrowni wiatrowych o łącznej mocy większej niż 40 kW (mikroinstalacji), co może naruszać ustawę o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Wskazano na zapisy dyskryminujące inne podmioty gospodarcze, naruszające kompetencje innych organów. Zarzucono, że w § 19 zapisy w części wykraczają poza ustalenia zawarte w art. 15 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 37f u.p.z.p., gdyż w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, określa się granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, a nie jak mówi uchwała dodatkowo rehabilitacji, rewitalizacji i rewaloryzacji, a w art. 37f u.p.z.p. ustawodawca przewidział stosowną formę określającą tego rodzaju działania. W związku z powyższym w ocenie organu nadzoru kwestionowana uchwała winna zostać uznana za nieważną w całości. Podniesiono także, że wątpliwości budzi uzasadnienie uchwały, które nie spełnia wymogu określonego z art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jak wynika z treści uzasadnienia do przedmiotowej uchwały wójt nie przeprowadził analizy aktualności, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. i nie przedstawił jej wyników radzie gminy, która w konsekwencji nie miała możliwości podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Dźwierzuty wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o uznanie wskazanych w skardze naruszeń procedury i zasad sporządzenia projektu planu za nieistotne oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części. Wyjaśniono, że na terenach wymienionych w skardze ustalono warunki zabudowy w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi Dźwierzuty przyjętym uchwałą Nr X/57/91 Rady Gminy z dnia 19 grudnia 1991r. (Dz. Urz. Woj. Olsztyńskiego Nr 27 poz. 323), a w obowiązującej wówczas ustawie o planowaniu przestrzennym z dnia 12 lipca 1984r. nie wymagano uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Plan ten kształtował politykę przestrzenną tych terenów i stanowił podstawę do wydawania stosownych decyzji, a tym samym należy uznać go za wystarczający do ustalenia, że nastąpiła już zmiana przeznaczenia gruntów nim objętych. Wskazano także, że na terenach wsi Dźwierzuty ustalano warunki zabudowy i zagospodarowania w ostatecznych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w decyzjach o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy, decyzję taką można wydać, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Teren objęty planem miejscowym stanowi centrum wsi z istniejącym, historycznym zagospodarowaniem. Zatem zdaniem pełnomocnika Wójta odpowiednia zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie była konieczna dla dokonania ustaleń planu miejscowego. Wyjaśniono, że tok procedury opracowania projektu planu miejscowego nie pozwalał na uwzględnienie warunków pisma Głównego Geologa Kraju z dnia 20 grudnia 2017r., a czynności opiniowania dokumentacji z Ministrem Środowiska, jako organem właściwym w zakresie udokumentowanych złóż kopalin wód podziemnych wykonano, dołączając pismo do Ministra Środowiska z dnia 16 marca 2018r. Uchybienia te należy zatem potraktować jako nieistotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego. Wskazano, że art. 14 u.p.z.p. nie określa relacji i zależności wybranego obszaru opracowania projektu planu od lokalizacji obiektów budowlanych, instalacji, urządzeń technicznych - cmentarzy i ich stref ochronnych. Powołane w skardze rozporządzenie wykonawcze do ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych odnosi się do warunków lokalizacji cmentarza względem istniejącej zabudowy (w tym m.in. mieszkalnej), nie odnosi się natomiast do warunków lokalizacji innych zabudowań w otoczeniu istniejącego cmentarza. Zatem plan określa strefy sanitarne jako elementy informacyjne. Organy planistyczne nie mają bowiem bezwzględnego obowiązku zastosowania się do dyspozycji przepisu § 3 rozporządzenia, co do rozmiarów strefy sanitarnej wokół istniejących już cmentarzy. Wyjaśniono, że obiekty wymagające ochrony konserwatorskiej wyznaczono zgodnie z aktualną dokumentacją planistyczną, w tym przypadku - aktualną ewidencją zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. Ponadto zapis § 13 ust.5 uchwały wskazuje na stan ewidencji na dzień sporządzenia projektu planu, a w związku z tym ustalenia dotyczące budynku przy ul. N. "[...]" nie są wynikiem błędu, a opisany przypadek nie stanowi naruszenia zasad sporządzania projektu planu, lecz wynika z wiążących organ sporządzający ustaleń Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zarzucono, że część zarzutów skargi została sformułowana w sposób niejasny i nieprecyzyjny, a skarżący nie wskazał na czym ma polegać istniejąca jego zdaniem niespójność i niezgodność części tekstowej planu z jego częścią graficzną, co de facto uniemożliwia odniesienie się do nich. Podano, że wbrew twierdzeniom Wojewody plan określa w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a ustalenia części graficznej planu odpowiadają ustaleniom części tekstowej. Odnosząc się do zarzutów co do zapisów dla terenów MNU, U, PU, R, W.1, ZC, ZD.1 podano, że są one oparte na błędnej i niedopuszczalnej interpretacji zapisów art. 15 u.p.z.p. w zakresie możliwości zagospodarowania wielofunkcyjnego terenów, łączenia funkcji i różnego przeznaczenia obiektów. Zgodnie z orzecznictwem jedna strefa może być przeznaczona w planie miejscowym dla zrealizowania więcej niż jednej funkcji, a wielofunkcyjność stref w żadnej mierze nie podważa wymogu wykreślenia w planie linii rozgraniczających obszary o różnym przeznaczeniu. Możliwe jest ustanowienie z miejscowym planie mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki. Wskazano, że niezasadny jest zarzut niezgodności § 40 ust. 7 pkt 7 planu z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, gdyż zapis planu nie określa wysokości altan działkowych, których dopuszczalne gabaryty zostały wskazane w przepisie art. 2 pkt 9a ustawy o ogrodach działkowych, ale wysokość innych obiektów, w tym też innych altan, których lokalizacja została dopuszczona w planie. Co do zarzutu sprzeczności treści § 9 ust. 3 pkt 3 planu z zapisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wskazano, że art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem, ale nie oznacza to, że organy gminy w ogóle nie mogą korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych, ani że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości. Podniesiono, że organ nie uzasadnił podniesionego zarzutu co do zapisów § 32, 33, 34 jako naruszających ustawę o drogach publicznych. Podniesiono, że art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych pozwala na usytuowanie obiektów w mniejszej odległości niż określona wart. 43 ust. 1 za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych, a plan miejscowy nie może zawierać ustaleń wyłączających stosowanie tego przepisu, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Ponadto Rada nie może naruszać kompetencji i uprawnień zarządcy drogi wynikających z art. 29 ustawy o drogach publicznych. Wskazano także na brak uzasadnienia co do zarzutów wprowadzenia w planie norm otwartych, niejasnych i nieprecyzyjnych. Podniesiono, że Rada nie scedowała swoich uprawnień na inne podmioty, a organ nadzoru błędnie interpretuje zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dopuszczalności ustalania lokalizacji obiektów budowlanych i inwestycji w planie miejscowym, gdyż ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną, o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnią ziemi. Im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. Ponadto wyjaśniono, że niektóre zapisy części ogólnej planu wynikają z obowiązku uwzględnienia uzgodnień (w szczególności dotyczy to zapisów dotyczących dróg, ochrony zabytków, infrastruktury technicznej), a uzgodnienia te są dokonywane zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Wojewoda w skardze dokonuje własnej oceny prawidłowości postanowień tych organów, co jest nieuprawnione, ze względu na to, że przytoczone postanowienia są prawomocnymi aktami administracyjnymi i pozostają w obrocie prawnym. Za bezpodstawny uznano zarzut nieprzeprowadzenia przez Wójta analizy aktualności, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. przez co Rada nie miała możliwości podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium planów miejscowych. Wyjaśniono, że Wójt na bieżąco wykonuje analizy wyszczególnione w art. 32 ust 1 u.p.z.p., co zostało opisane w uzasadnieniu skarżonej uchwały. Jednocześnie Wójt w bieżącej kadencji nie przekazał radzie wyników przedmiotowych analiz, gdyż nie miał takiego obowiązku. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 2 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy ma obowiązek przekazania przynajmniej raz w ciągu kadencji wyników analiz w zakresie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Skoro kadencja Rady nadal trwa, to organ wykonawczy gminy nie był zobligowany do przekazania analizy aktualności przed podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie z dnia "[...]" pełnomocnik Wojewody odniósł się do części argumentacji strony przeciwnej. Wskazano, że grunty na które nie uzyskano zgody na ich wyłączenie z produkcji rolnej, w planie miejscowym z 1991r. były przeznaczone pod ogrody, sady, budowę zagrodowa i uprawy rolne. Podano także powierzchnie kwestionowanych działek podnosząc, że wskazują one na niespełnienie wymogu określonego w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pozwalającego na odstąpienie od konieczności uzyskania zgody ministra. Odnośnie do spełnienia wymogu wystąpienia o opinię do Ministra Środowiska wskazano, że nastąpiło to już po uchwaleniu planu. Ponadto zarzucono, że zapisy dotyczące zbiornika wód podziemnych są nieprecyzyjne, gdyż nie wskazują jaki obszar planu obejmuje zasięg zbiornika, a ponadto nie jest to odzwierciedlone w załączniku graficznym planu, co prowadzi do niespójności części tekstowej z częścią graficzną. Powołano także orzecznictwo wskazujące na konieczność określenia przebiegu sieci infrastruktury w planie miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są uzasadnione.

Podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powołanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą kwestii merytorycznych, tj. zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności (1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. (2) zgodność z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, oceny postępów w opracowywaniu planów miejscowych i wieloletnich programów ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego, wraz z datą uchwały rady gminy w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, (3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Z kolei art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa elementy, które musza się znaleźć w zapisach planu miejscowego, w tym mi.n. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1); szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (pkt 8); zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10).

Przy sporządzaniu planu miejscowego organ zobowiązany jest również uwzględnić wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, wynikające z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2003r.) w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, w tym m.in. to, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: (a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, (b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, (c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (pkt 9 powołanego przepisu).

Z kolei projekt rysunku planu miejscowego, stosownie do treści § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia z 2003r., powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia oraz linie zabudowy, a także oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Ponadto na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (§ 8 ust. 2 rozporządzenia z 2003r.).

Warto również wskazać, że w toku procedury uchwalania planu miejscowego wójt, burmistrz, prezydent zobowiązany jest do podjęcia szeregu czynności, określonych w art. 17 u.p.z.p., w tym m.in. winien wystąpić o opinię o projekcie planu do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (art. 17 pkt 6 lit a tiret 4.u.p.z.p.), czy też o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.). Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Zaakcentowania wymaga, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem, co wynika z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Skoro ustalenia planu zawierają normy wiążące, to stanowią podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych na dalszych etapach realizacji zamierzeń inwestycyjnych.

Biorąc pod uwagę powyższe uwagi należy stwierdzić, że w zaskarżonym planie miejscowym naruszono zarówno zasady, jak i tryb sporządzania planu w sposób istotny.

Przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017r. poz. 1161) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, który określa, jakie warunki muszą być spełnione łącznie, aby zgoda ta nie była wymagana. Ze skargi wynika – czego strona przeciwna nie kwestionuje - że przynajmniej kilka działek, stanowiących użytki rolne klasy III, zostały przeznaczone w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne bez uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z pisma skarżącego z dnia "[...]" wynika, że działki te nie spełniają wymogów określonych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w związku z tym zmiana ich przeznaczenia wymagała uzyskania zgody ministra. Niezasadnie przy tym podnosi pełnomocnik Wójta, że skoro na przedmiotowym terenie ustalono inne niż rolnicze przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego z 1991r., a plan ten kształtował politykę przestrzenną i stanowił podstawę do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, to nastąpiła już zmiana przeznaczenia gruntów nim objętych. Należy bowiem zauważyć, że z pisma strony skarżącej z dnia "[...]" wynika, że także w planie miejscowym uchwalonym w dniu 19 grudnia 1991r. przedmiotowe działki były gruntami o przeznaczeniu rolniczym. Błędne jest także stanowisko pełnomocnika Wójta, że przepisy obowiązujące w dacie uchwalania tego planu nie wymagały uzyskania zgody na przekształcenie gruntów rolnych i leśnych określonej klasy na cele nierolnicze i nieleśne. W dacie uchwalania planu z 1991r. obwiązywała ustawa z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1982r. Nr 11 poz. 72 ze zm.), która w art. 7 ust. 1 pkt 1 stanowiła, że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin, ale stosownie do ust. 2 pkt 1 tego artykułu podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne wymagało wyrażenia zgody przez Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z zastrzeżeniem ust. 5 w odniesieniu do gruntów stanowiących użytki rolne klasy I-IV, gruntów pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt 2, gruntów zrekultywowanych na cele rolne oraz nieużytków stanowiących torfowiska, a także gruntów rolnych określonych w art. 5 ust. 3. Zatem gmina zwolniona byłaby z obowiązku uzyskania zgody na wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej, gdyby taka decyzja była wydana przed uchwaleniem poprzedniego planu. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2015r. (sygn. akt II OSK 1734/15, opublik w Internecie) jeżeli określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., to organ wykonawczy gminy, sporządzając plan miejscowy na podstawie u.p.z.p., nie jest zobowiązany do wystąpienia o zgodę na taką zmianę na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. W niniejszej sprawie jednak strona nie wykazała, że taka zgoda została wcześniej wydana, a tym samym w sposób istotny zostały naruszone zasady i trybu sporządzania planu miejscowego.

Słuszny jest też zarzut strony skarżącej odnośnie do braku wystąpienia o opinię do Ministra Środowiska w związku z istniejącym na terenie objętym planem Głównego Zbiornika Wód Podziemnych, a także braku właściwego odzwierciedlenia istnienia tego zbiornika w planie miejscowym. Wskazać bowiem należy, że teren taki podlega ochronie uregulowanej w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015 r. poz. 196; dalej: p.g.i.g.), na co wskazuje przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Zgodnie zaś z art. 95 ust. 1 p.g.i.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Zatem w razie wystąpienia udokumentowanych wód podziemnych obowiązkiem Rady jest uwzględnienie tego obszaru w uchwalanym planie i oznaczenie granic takiego terenu jest obligatoryjnym ustaleniem planu. W przedmiotowym planie ograniczono się jedynie do zapisu w § 8 pkt 2 ppkt 2, że teren objęty planem znajduje się w zasięgu udokumentowanych wód podziemnych w granicach obszaru ochronnego zbiornika wód podziemnych GZPW Olsztyn nr 213 i obowiązuje ochrona zbiornika zgodnie z przepisami odrębnymi, ale brak jest szczegółowych ustaleń w tym zakresie, a także odzwierciedlenia zbiornika i terenu ochronnego w części graficznej planu. Nie można także uznać za wystarczające wystąpienie o opinię do Ministra Środowiska już po uchwaleniu planu, skoro opinii wymaga projekt planu.

Kolejnym istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu jest brak określenia strefy sanitarnej od cmentarza. Przepisy rozrządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), określają odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012r. (sygn. akt II OSK 1518/11, dostępny w Internecie), że interpretacja postanowień § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia prowadzi do rezultatu, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczna i dysfunkcjonalna z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Należy mieć też na uwadze, że przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową. Podobnie w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wskazuje się, że prosta językowa wykładnia przepisów może nasuwać przypuszczenie że w istocie, wolą ówczesnego prawodawcy było uregulowanie wyłącznie kwestii lokalizacji nowych cmentarzy. Przeciwko przyjęciu tego rodzaju koncepcji przemawiają jednak oczywiste względy racjonalnego rozumowania, co uzasadnia sięgnięcie do wykładni celowościowej. Skoro nie ustanowiono równolegle odrębnych regulacji, określających katalog zakazów dotyczących stref ochrony sanitarnej po zlokalizowaniu cmentarza, nie sposób przyjąć, aby - z uwagi na cel regulacji (ochrona przed zagrożeniami sanitarnymi) - wolą prawodawcy było ocenianie występowania stref ochrony sanitarnej (wolnej od zabudowy wrażliwej - np. mieszkaniowej, usług gastronomicznych itp.) na etapie tworzenia (poszerzania) cmentarza a następnie, po jego zrealizowaniu, dopuszczenie do ich swobodnej zabudowy dowolnymi obiektami. Przy zastosowaniu natomiast właściwej wykładni stosunkowo oczywisty jest wniosek, że zakres ograniczeń wymienionych w rozporządzeniu o cmentarzach, w szczególności jego § 3 ust. 1, dotyczy zarówno obiektów noworealizowanych jak i możliwości zabudowy istniejących stref ochrony sanitarnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2014r., sygn. akt II SA/Po 676/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Wr 728/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 257/14, dostępne w Internecie).

Stwierdzić także należy, że zapisy planu dopuszczające budowę sieci infrastruktury technicznej, bez określenia ich przebiegu, a także dopuszczenie lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie objętym planem - §17 planu - wykraczają poza przyznaną Radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.p.z.p. § 4 pkt 9 rozporządzenia z 2003r. nakazuje określenie w planie miejscowym układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych oraz warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Skoro zatem wprowadzając przedmiotowe regulacje Rada nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury, to zapisy te powodują, że sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto - wbrew twierdzeniom pełnomocnika Wójta - brak ten może uniemożliwić w przyszłości realizację inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, w przypadku gdy zaistnieje potrzeba zastosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w myśl ust. 1 tego artykułu ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje z zgodnie z planem miejscowym.

Słusznie także Wojewoda wywodzi, że przeznaczenie niektórych terenów w planie zostało określone w sposób nieprawidłowy w zakresie łączenia funkcji. Wprawdzie słusznie podnosi pełnomocnik Wójta, że nie jest wyłączona taka możliwość, gdyż dopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisów rozporządzenia z 2003r. wskazuje, iż dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z 24 września 2013 r., II OSK 2478/12 za wyrokami NSA z 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11 oraz z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11). W tym kontekście należy wskazać, że w przypadku funkcji maiszkalno-uslugowej żadna z nich nie może mieć charakteru dominującego. W związku z tym za nieprawidłowe należy uznać zapisy planu, w których dopuszcza się na tym terenie możliwość takiej zabudowy, w której powierzchnia lokali usługowych może przekroczyć 50 % powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego (np. § 20 ust. 3 pkt 8, §21 ust. 3 pkt 7, § 22 ust. 3 pkt 7). Zastrzeżenia budzi także dopuszczalność budowy na terenach o takiej funkcji zabudowy zagrodowej, magazynów, urządzeń budowlanych. Podobnie należy ocenić wprowadzenie w planie dopuszczalności zabudowy obiektów usługowych, czy też różnych innych obiektów i urządzeń na terenie oznaczonym jako zieleń urządzona (§ 42 i § 43 planu).

Podnieść także należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ponadto zapisy te nie mogą być sprzeczne z postanowieniami aktów wyższego rzędu, czyli ustaw i rozporządzeń. W związku z tym należy wskazać, że słusznie podnosi Wojewoda, że określenie wysokości altan na terenie określonym jako teren ogrodów działkowych musi być zgodne z wymogami przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogródkach działkowych (Dz.U. z 2017r. poz. 2176), gdyż tylko taka zabudowa jest dopuszczalna na tego rodzaju terenach. Także zapis dotyczący zakazu budowy wolnostojących na poziomie terenu masztów telefonii komórkowej narusza przepis art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 poz. 2062 ze zm.) zgodnie, z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wprawdzie zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1429/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1484/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2016 r., II SA/Kr 1621/15, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Gd 43/17, i z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Gd 437/17, dostępne w Internecie), ale plan nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem, uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Zatem narusza powołany przepis zapis, który pozbawia jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania określonego rodzaju stacji bazowych telefonii komórkowej na całym terenie objętym planem.

Ponadto nieprawidłowo zostały określone w planie zasady scalania i podziału działek, co jest elementem niezbędnym planu stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi zespół norm, które e mają (co do zasady) regulować zasady gospodarowania nieruchomościami na terenie obowiązywania planu w sposób kompleksowy, spójny, niesprzeczny ze sobą i normami wyższego rzędu, a przede wszystkim może ograniczać prawa właścicieli w terenie tylko na tyle, na ile pozwala gminie delegacja ustawowa (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Uprawnienie do zgłaszania wniosku o dokonanie scalania i podziału działek ustawodawca przekazał wprost w ustawie o gospodarce nieruchomościami, określonej grupie właścicieli na terenie objętym uchwałą o planie. Zatem plan nie może tego właścicielom uniemożliwiać. W konsekwencji brak zawarcia w uchwale zasad scalania i podziału nieruchomości prowadzi do sprzecznego z ustawą o gospodarce nieruchomościami ograniczenia właścicieli i analogicznie użytkowników wieczystych w zakresie uprawnienia do wystąpienia z żądaniem dokonania scalania i podziału ich nieruchomości, na terenie objętym planem. Podkreślić bowiem należy, że art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia uchwały) stwierdza, że podjęcie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości w stosunku do nieruchomości, które są objęte planem miejscowym, jest dopuszczalne, ale to plan określa szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. (sygn. akt I OSK 34/07, dostępny w Internecie), w przepisach art. 102 i 103 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono regułę, według której podstawą postępowania scaleniowego jest stosowny zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwały wszczynające takie postępowanie muszą znajdować oparcie w treści miejscowych planów obowiązujących w dacie ich podejmowania. Treść planów wyznacza bowiem zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. W przedmiotowym planie są wprawdzie zapisy dotyczące zasad scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami MNU, ale z § 3 ust. 5 planu wynika, że dotyczą one wyłącznie nowej zabudowy zlokalizowanej na terenach niezabudowanych. W ocenie Sądu taki zapis nie jest prawidłowy, gdyż prawodawca gminny nie może przewidzieć, że w terenie już zabudowanym - objętym planem - nie wystąpi, z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością sytuacja, w której właściciele gruntów będą chcieli, w nieokreślonej przyszłości, zrealizować swoje ustawowe uprawnienia. Ponadto wskazać należy, że w § 23 ust. 5, § 31 ust. 6 § 36 ust. 6, § 41 ust. 4, § 42 ust. 4, czy też § 43 ust. 4 i § 44 ust. 4 wprowadzono zapisy odsyłające w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości do przepisów odrębnych, co jest niedopuszczalne, skoro to właśnie plan ma te zasady określić.

Powyższe naruszenia są wystarczające do stwierdzenia nieważności planu w całości. Niewyczerpanie bowiem zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę, określonego w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a także brak wyczerpania trybu opiniowania uchwały oraz brak uzyskania niezbędnych uzgodnień (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.) skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały. Wprawdzie w orzecznictwie i piśmiennictwie dopuszcza się w sytuacjach wyjątkowych pominięcie któregoś z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ale taka, głęboko idąca na rękę gminy interpretacja przepisów bezwzględnie obowiązujących musi być podyktowana ewidentnym wykazaniem przez organ stanowiący gminy, że stan faktyczny, jaki może zaistnieć pod rządem planu, w żadnym przypadku nie będzie wymagał odwołania się do tego obligatoryjnego elementu. Natomiast uchwała, która nie realizuje upoważnienia ustawowego w całości musi być oceniona jak sprzeczna z prawem.

W tym stanie rzeczy mniejsze znaczenie mają pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Przy czym wskazać należy, że do części z nich Sąd nie może się odnieść, gdyż są sformułowane w sposób niejasny. Poza bowiem przytoczeniem ogólnego zarzutu naruszenia zasad lub trybu sporządzania planu i przywołaniem poszczególnych zapisów planu strona skarżąca nie wykazała, na czym konkretnie polega naruszenie prawa. Jako przykład należy wskazać zarzut co do § 20 ust. 3 pkt 10 oraz § 21 ust. 3 pkt 11 planu, w którym ustalono preferencje co do zabudowy pierzejowej. Nie wiadomo jednak na czym polega naruszenie prawa, skoro stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina ma prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, czyli posiada tzw. władztwo planistyczne. Podobnie niezrozumiały jest zarzut dotyczący § 8 ust. 2 pkt 1, który – jak podano – w połączeniu z innymi zapisami wskazuje na możliwość zlokalizowania elektrowni wiatrowych o łącznej mocy większej niż 40 kW, co może w ocenie skarżącego naruszać ustawę z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016r. poz. 961). Nie sposób jednak ustalić podstawy takiego twierdzenia, skoro zgodnie z art. 3 tej ustawy lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a art. 7 ust. 1 tej ustawy określa jakie wymogi muszą być w tym wypadku spełnione. W przypadku zatem braku jednoznacznego zapisu w planie określającego lokalizację tego typu inwestycji nie ma możliwości jej realizacji jedynie na podstawie interpretacji poszczególnych zapisów planu.

Nie jest także zasadny zarzut strony skarżącej, że nieprawidłowo został oznaczony jeden z budynków jako objęty ochrona konserwatorską. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017r. poz. 2187) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia. Skoro zatem w dacie uchwalania planu przedmiotowy obiekt był wpisany do rejestru zabytków, to gmina nie tylko nie mogła prowadzić jakichkolwiek własnych ustaleń w tym zakresie, ale wręcz miała obowiązek uwzględnić tą okoliczność w planie miejscowym. Natomiast słuszny jest zarzut strony skarżącej co do części zapisów § 13, dotyczących kwestii uregulowanych już w powołanej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010r. (sygn. akt II OSK 170/10, dostępny w Internecie) zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dotyczący uzasadnienia do uchwały. Zgodnie z tym przepisem w uzasadnieniu projektu planu miejscowego wójt (burmistrz, prezydent) przedstawia zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 u.p.z.p., w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 2 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. W ocenie Sądu powyższe regulacje należy rozumieć w ten sposób, że wymóg przedstawienia przez organ wykonawczy gminy w uzasadnieniu do projektu planu zgodności proponowanego zagospodarowania przestrzennego danego terenu z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym i podania daty uchwały rady gminy w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, o której mowa w art. 32 ust. 2 u.p.z.p., a więc i obowiązek podjęcia przez radę gminy ww. uchwały, aktualizuje się wówczas gdy taka analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym została przeprowadzona przez organ na zasadzie art. 32 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei obowiązek przeprowadzenia analizy aktualizuje się przynajmniej raz w czasie kadencji rady. Tak więc zarzucany w skardze brak wykonania takich działań nie może dyskwalifikować zaskarżonej uchwały ponieważ - jak wskazał organ - kadencja rady jeszcze trwa, a zatem nie upłynął jeszcze termin do przeprowadzenia przedmiotowej analizy.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.