Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 347/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 138 par. 2, art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1a, art. 200, art. 205 par. 2, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 144 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1 i 2 , art. 148b ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 14 ust 2 pkt 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi I. L. i L.. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [....] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2014 roku Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 9 uchwały Rady Miejskiej Poznania nr XXXII/177/91 z dnia 25 czerwca 1991 roku oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2004 roku, Nr 83, poz. 1717), orzekł o:

ustaleniu po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy S. i W., opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność p. I. J. i L. J., położonej w P. przy ulicy R., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi,

zobowiązaniu I. J. i L. J. do wniesienia w/w opłaty we wskazanej kwocie.

Uzasadniając decyzję organ administracji wskazał, iż po udzieleniu Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...].12.2005 r. inwestycji w całości obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu K. Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na ulicy R. i W. (II etap inwestycji) dokonano w dniu 26.07.2007 r. Budowa drogi na ulicy S. i W. zrealizowana została ze środków Miasta, a jej koszt wyniósł [...]zł. Zgodnie z przekazaną przez Zarząd Dróg Miejskich kartą informacyjną o drogach zrealizowanych w 2007 r. z udziałem środków Miasta lub Skarbu Państwa, przed realizacją Inwestycji ulica R. i W. posiadała nawierzchnię gruntową.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego S. Z. Pełnomocnik odwołujących zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art. 145 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2010 Nr 102 Poz 651) zwanej dalej ugn poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji pomimo upływu ustawowego terminu,

obrazę prawa materialnego, w tym art. 143 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 pkt. 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, poprzez obciążenie strony opłatą adiacencką w związku z przebudową ulicy W., pomimo że przebudowa drogi nie stanowi podstawy do obciążenia opłatą adiacencką,

obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez obciążenie stron postępowania opłatą adiacencką z tytułu wybudowania drogi, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości strony postępowania,

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 78 § 1 KPA poprzez nie przyjęcie wniosków dowodowych strony oraz brak prawidłowego uzasadnienia motywów swojego działania w decyzji, w konsekwencji zaś art. 77 § 1 KPA poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 KPA poprzez nieprawidłową ocenę dowodów, na skutek pominięcia okoliczności i faktów wskazanych przez stronę,

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 7, 8 i 11 KPA poprzez pominięcie wniosków strony zawartych w piśmie z dnia 28.02.2011 i 3.07.2012 oraz rozstrzygnięcie o obowiązku ponoszenia przez strony opłaty adiacenckiej pomimo braku wiarygodnych dowodów na wzrost wartości nieruchomości stron postępowania;

obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1 w związku z art. 156 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 4 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz powiązane z tym naruszenie prawa procesowego mający istotny wpływ na wynik postępowania w tym w szczególności art 80 KPA w związku z art. 7 KPA poprzez przyjęcie w sprawie błędnego operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. na zasadzie art. 138138 §1 pkt.1 kpa utrzymało w mocy zaskarżona decyzje .

W ocenie organu II instancji decyzja Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Z wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy odpowiada prawu, zaś poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści przepisu art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zważyć przy tym należy, iż w/w ustawa nie definiuje pojęć drogi oraz budowy drogi. Na podstawie art. 148 b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Ustawowe definicje powyższych terminów zostały ujęte w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 z poźn. zm.).

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do treści art. 4 pkt 2 przywołanej ustawy droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy przez budowę drogi należy rozumieć wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

Z wyżej wymienionych przepisów wynika, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:

wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej,

obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi.

Zdaniem organu I instancji wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Ocenę

dokonaną przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego podziela organ odwoławczy.

W świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz stanowiska strony bezspornym jest, iż na ulicy S. i W. w P. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych. Wobec stanowiska strony i zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie podpisania protokołu końcowego odbioru robót tj. 26 lipca 2007 roku.

Nie budzi wątpliwości także okoliczność, iż w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Mając na uwadze powyższe oraz zasadnicze zarzuty podnoszone przez Skarżących, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie czy prace w lokalizacji ulicy R. i W. zakończone w 2007 roku, które dały asumpt do wydania zaskarżonej decyzji polegały na budowie drogi, czy też na przebudowie bądź remoncie drogi już uprzednio istniejącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje terminu "budowa drogi". Ustawowego wyjaśnienia tego pojęcia należy szukać w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz w ustawie z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pierwszej z wymienionych ustaw droga jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego i zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei wedle przepisu art, 3 pkt 3a w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego droga jest również budowlą, należącą do obiektów liniowych,

Oba przywołane wyżej akty prawne posługują się pojęciem budowy. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 17 budowa drogi oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Z kolei przez budowę definiowaną w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; Prawo budowlane zawiera również legalną definicję przebudowy, która stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane).

Zgodnie z ustawą pod pojęciem "budowa" (art. 3 pkt 6) należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Można zatem stwierdzić, że w wyniku budowy powstaje zawsze nowa substancja budowlana - obiekt budowlany lub jego część. Dalej wskazano, iż cechą odróżniającą przebudowę od budowy jest, iż przebudowa w każdym przypadku dotyczyć może jedynie obiektu już istniejącego, zaś budowa zawsze oznacza wytworzenie nowej substancji budowlanej. Dla stwierdzenia czy doszło do przybudowy drogi koniecznym jest ustalenie, czy uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i regulacjami prawa budowlanego, nie zaś wyłącznie przez sam fakt użytkowania. Przy czym należy pamiętać, iż obiekt budowlany w postaci drogi może być wybudowany także jako konstrukcja ziemna (np. nasyp czy nawierzchnia żwirowa utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Wykonanie obiektu zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego musi się odbyć w określonym miejscu.

Oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznacza, iż zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z nowowybudowanego obiektu. Brak prowadzenia robót zgodnie z regulacjami prawa budowlanego oraz brak spełnienia warunków, od których ustawa prawo budowlane uzależnia zgodne z prawem zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania oznacza, iż nie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. W tym przypadku nie sposób przyjąć, iż samorzutnie utwardzana nawierzchnia czy nawet częściowo położony krawężnik stanowią o istnieniu w danej lokalizacji drogi w rozumieniu prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych. Brak dokumentów wymaganych ustawą prawo budowlane, świadczy jedynie o tym, iż przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2007 roku na przedmiotowej ulicy nie istniała droga, która mogłaby zostać przebudowana lub rozbudowana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podziela ustalenia organu I instancji i opierając się przede wszystkim na informacjach uzyskanych od Zarządu Dróg Miejskich (pismo z dnia 11 czerwca 2013 roku) uznaje, iż przed 2007 rokiem nie istniała w przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co musi prowadzić do wniosku, iż najwcześniej 26 lipca 2007 roku stworzono stronie warunki do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Przed inwestycją zakończoną w 2007 roku ulica R. i W. posiadała jedynie nawierzchnię gruntową.

Odnosząc się do daty stworzenia warunków do korzystania z drogi Kolegium wyjaśnia, iż zgodnie z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Z powyższego wynika, iż data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót jest najwcześniejszą możliwą, od której należy liczyć wspomniany trzyletni termin, niemniej nie ma ona znaczenia prawnego dla stwierdzenia oddania do użytkowania obiektu zgodnie z prawem. Co do zasady będzie to bowiem termin późniejszy ustalony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 roku, sygn.. akt I OSK 398/10, publ w SIP LEX pod nr 952027, datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczegółnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi są daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według przepisów Prawa budowlanego. Ponieważ przepisy prawa budowlanego (art. 54 ustawy Prawo budowlane) wymagają dokonania zgłoszenia organom nadzoru budowlanego i dopiero brak sprzeciwu organu w zakreślonym terminie oznacza, iż w świetle prawa budowlanego stworzono warunki do legalnego korzystania z wybudowanych urządzeń.

Wobec powyższego istotnym w sprawie stało się ustalenie, czy w wyniku stworzenia odwołującym warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. Sposób procedowania w tym zakresie wprost reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 146 ust. 1a przywołanego aktu prawnego stanowi, iż ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie opinię w postaci operatu szacunkowego sporządził rzeczoznawca majątkowy M. C. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Stosownie do § 3 ust. 4 rozporządzenia rady ministrów z dnia 21 września 2004roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2005 roku, nr 196, poz. 1628 z późn. zmianami), przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Doboru nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy kierując się własnym doświadczeniem zawodowym oraz wiedzą, stosownie do przepisów oraz standardów zawodowych.

W niniejszej sprawie, po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego należy stwierdzić, iż są one opracowaniami rzetelnymi, sporządzonymi zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. Wskazać należy także, iż dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości, co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w dwuletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego. Organ odwoławczy podziela ocenę dokonaną przez organ I instancji i przyjmuje ją jako własną.

W ocenie organu II instancji, zarzuty kierowane pod adresem operatu szacunkowego uznać należy za chybione. W szczególności podzielić należy ocenę biegłego, iż czynniki mające oddziaływać negatywnie na nieruchomość w ocenie Odwołującego nie mają znaczenia, zwłaszcza w kontekście celu wyceny. Kolegium zwraca uwagę również, iż biegły nie mógł wziąć pod uwagę projektowanych czy planowanych inwestycji w otoczeniu nieruchomości, albowiem dla postępowania niniejszego znaczenia ma jedynie stan nieruchomości z daty stworzenia warunków do korzystania z drogi. Nie mniej będzie to stan prawny i możliwy do ustalenia na podstawie dostępnej dokumentacji.

Nadto wszystkie zarzuty podnoszone przez stronę mają charakter wyłącznie polemiki z biegłym bez spuentowania jak uwagi te wpływają na wynik samej wyceny. Bez poparcia argumentacji przedstawionej w odwołaniu, innym opracowaniem, sporządzonym choćby na zlecenie samej strony i przybierającym formę "kontroperatu" do opinii biegłego M. C. wywody strony pozostają jedynie gołosłownymi zarzutami.

W kwestii możliwości rozstrzygania sprawy pomimo uchylenia pierwotnej decyzji, zasadniczo Kolegium podziela poglądy wyrażone w uchwale NSA z 27 lipca 2009 roku. Wobec brzmienia przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w Uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 27 lipca 2009 roku (sygn. akt: I OPS 4/09, publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 508131) wyraźnie potwierdził, iż trzyletni termin, o którym mowa w przywołanym przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zatem powołana przez skarżącego uchwała zdecydowanie przeczy tezie nią postawionej. Również w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dokonanej w uzasadnieniu wyroku wydanego dnia 19 stycznia 2012 roku (sygn. akt: IV SA/Po 1117/11) funkcją terminu określonego w art. 145 ust 2 ugn jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zauważyć bowiem należy; że stosownie do treści art. 145 ust. 1 ugn organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji (wyroku WSA w Gdańsku z 23 maja 2007 r. w sprawie 11 SA/Gdl61/07, ONSAiWSA nr 4 z 2008 r., poz. 68, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt U SA/Gd 634/08, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt // SA/Ol 351/10, baza orzeczeń NSA to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień.

Pierwsza decyzja została w niniejszej sprawie wydana przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w dniu [...] lipca 2010 roku i doręczona 5 lipca 2010 roku, zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał najwcześniej na dzień 26 lipca 2010 roku.

Powyższa decyzja została zaskarżona do sądu przez I. i L. L. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

Naruszenie przepisów prawa materialnego art. 145 §2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo upływu ustawowego trzyletniego terminu zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy

Naruszenie przepisów art. 144 i 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że skarżącym stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi przy ulicy W. i R., skoro działka skarżących miała dostęp do drogi publicznej utwardzonej tj. ul. K.

obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez obciążenie stron postępowania opłatą adiacencką z tytułu wybudowania drogi, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości strony postępowania;

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 78 § 1 KPA poprzez nie przyjęcie wniosków dowodowych strony oraz brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego - ulicy W. i R, a nadto brak prawidłowego uzasadnienia motywów swojego działania w decyzji, w konsekwencji zaś art. 77 § 1 KPA poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 KPA poprzez nieprawidłową ocenę dowodów, na skutek pominięcia okoliczności i faktów wskazanych przez stronę i to zarówno przez organ II jak i I instancji

naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania w tym art.. 7 KPA w związku z art. 107 § 1 KPA, poprzez nierozpoznanie przez ten organ zarzutów strony odnoszących się do faktu posadowienia nieruchomości skarżących przy ulicy utwardzonej - ulicy K. w P.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący złożył wniosek o :

uchylenie oskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 oraz poprzedzającej jej decyzji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia [...] października 2014 roku, ewentualnie uchylenia wyłącznie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015;

obciążenie kosztami postępowania organu i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentacje

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jak wynika przy tym z art. 4 pkt 11 u.g.n., przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną m.in. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Należy przy tym zauważyć, że w myśl art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się także budowę drogi.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Jak wynika przy tym z art. 145 ust. 2 u.g.n., wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpił w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała stosowana uchwała rady gminy, określająca wysokość rozważanej opłaty.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki omawianej sprawy, należy zauważyć, że kluczowe wątpliwości dotyczyły kwestii zachowania terminu, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Z tej perspektywy ustalenia wymagał najpierw dzień, od którego należy liczyć początek biegu wspomnianego terminu. W tej mierze ustawodawca posługuje się zwrotem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi", nie precyzując jednak jego znaczenia. Z kolei w art. 148b ust. 1 u.g.n. stwierdza się, iż ustalenie, że spełnione zostały warunki do korzystania wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Niemniej w orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej należy łączyć z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, LEX nr 55778; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, LEX nr 55738; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, LEX nr 57190; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, LEX nr 194020; wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06, LEX nr 374411), a zatem jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest 26 lipca 2007 r., kiedy to sporządzono protokół nr [...] dotyczący odbioru końcowego i przekazania do użytkowania obiektu obejmującego drogę na ul. W. w P. Pogląd ten zasługuje w ocenie Sądu na aprobatę.

W konsekwencji należy więc uznać, że wspomniany 3-letni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. rozpoczął swój bieg w dniu 26 lipca 2007 r., a zatem termin do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej przez organ I instancji upłynął w dniu 26 lipca 2010 r. Oznacza to z kolei, że decyzja Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia [...] października 2014 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. zostały wydane już po upływie terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska organów administracji publicznej, w świetle którego wydanie po raz pierwszy przez organ decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., uchylonej następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., wystarczało do zachowania terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n.

Należy bowiem wskazać, że 3-letni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przesądzono bowiem, że termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu tej uchwały odniesiono się również do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie i podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie 3 lat (zob. E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Należy przy tym pokreślić, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się zarówno do strony, jak i do organu administracji publicznej. Niezachowanie takiego terminu odnoszącego się do strony skutkuje wygaśnięcie uprawnienia, a termin ten nie może być przedłużony lub przywrócony. Zasada ta obowiązuje również w przypadku terminu odnoszącego się do organu administracji publicznej, gdyż upływ terminu skutkuje utratą możliwości działania przez ten organ. W rezultacie sprawa powinna być zakończona przez organ I instancji przed upływem terminu, bo potem nie będzie mógł on skorzystać ze swego uprawnienia.

Prezentowana przez organy administracji publicznej wykładnia art. 145 ust. 2 u.g.n. prowadzi natomiast do wniosku, że wydanie przez organ I instancji nawet wadliwej decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej skutkuje przerwaniem biegu rozważanego terminu. Powyższe stanowisko nie znajduje jednak uzasadnienia w przepisach powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ I instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. W odróżnieniu bowiem od innych ustaw w cytowanej ustawie brak jest przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu (por. np. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.).

Ponadto odnosząc się do twierdzenia, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień, należy zauważyć, że jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

Trzeba przy tym zaznaczyć za Trybunałem Konstytucyjnym, że jeśli możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w sposób możliwie najpełniej urzeczywistniający zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasada pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny podnosi zarazem, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak i oczekiwania, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty. Treść omawianej zasady sprowadza się do stanowienia i stosowania prawa, które nie staje się pułapką dla obywatela i które pozwala mu układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny (zob. wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Dlatego też w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie ze stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku idącego dalej niż wynika z jej tezy; w szczególności nie można podnosić, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdy decyzja organu I instancji została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie takiej decyzji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 367 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (zgodnej z przepisami prawa), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius.

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że do dnia [...] października 2014 r., a więc ok. 7 lat od oddania drogi na ul. W. do użytku, skarżący nadal formalnie nie wiedział, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona.

Właśnie takim sytuacjom ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3-letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Uzupełniająco należy zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata. Jest to okres, który, przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., jest w pełni wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur. Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ I instancji wydał dopiero w dniu 1 lipca 2010 r., a więc zaledwie kilka dni przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności. Nie ulega zatem wątpliwości, że to spóźnione działanie organu I instancji spowodowało, że organ ten utracił kompetencję do ustalenia opłaty

Powyższe stanowisko zostało również zaaprobowane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 713/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2014 r., II SA/Po 381/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 października 2014 r., II SA/Po 750/14 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że organ realizujący inwestycję ma wiedzę o jej zakończeniu, a co za tym idzie informację dotyczącą początku biegu terminu do ustalenia opłaty. Wobec powyższego organ wydający decyzje i reprezentujący jednocześnie jednostkę samorządu terytorialnego dbający należycie o interesy tej jednostki powinien w sprawie działać starannie i odpowiednio wcześnie skorzystać ze swoich uprawnień.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 u.g.n., co miało istotny wpływ na wynika postępowania.

SKO będąc związane wyrażonym przez sąd orzekający poglądem prawnym ponownie rozpozna odwołanie.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.