Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1490/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. w (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda (...) działając w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej kpa/ oraz na podstawie art. 35 ust 1 pkt 1 i art. 81 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016/ decyzją z dnia (...) stycznia 2005 r. nr (...) po rozpatrzeniu wniosku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego:

– stwierdził nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) października 2000 r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi (...) Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych typu A-1 i A-2 I-go etapu realizacji zespołu pensjonatowo – mieszkaniowego z kompleksem rekreacyjno – sanatoryjnym w (...) na działkach nr (...) i (...) z obrębu (...) oraz

– stwierdził nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) lutego 2002 r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi (...) Sp. z o.o. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych typu A-1 i A-2 II-go i IV-go etapu realizacji zespołu pensjonatowo – mieszkaniowego z kompleksem rekreacyjno – sanatoryjnym w (...) na działkach nr (...) i (...) z obrębu (...).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda (...) wskazał, że Decyzja Starosty (...) nr (...) z dnia (...).10.2000 – zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych vvydana została na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy (...) nr (...) z dnia (...) 11.1998r. Decyzja o warunkach zabudowy, o której mowa wyżej dopuszczała na działkach (...) i (...) z obrębu (...) budowę budynków mieszkalnych z kompleksem infrastruktury rekreacyjnej, przewidzianej do realizacji na terenie położonym w (...), powołując w podstawie prawnej decyzji plan zagospodarowania przestrzennego miasta i stołecznego uzdrowiska (...), zatwierdzonego uchwałą nr (...) Rady Narodowej Miasta i Gminy w (...) z dnia (...) stycznia 1987r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono brak realizacji zapisu określonego w planie z 1987r., który na wskazanym terenie przewidywał powstanie "sanatorium na minimum 200 łóżek do realizacji w miarę posiadanych środków" co w konsekwencji doprowadziło zdaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do degradacji terenu. W decyzji tej określono termin jej ważności na 12 miesięcy. W dniu (...).01.2000 Burmistrz Miasta i Gminy (...) decyzją nr (...) zmienił decyzję o warunkach zabudowy nr (...) z (...) listopada 1998r ale jedynie w części dotyczącej ustaleń warunków urbanistycznych i dojazdu do działek. Zatem pozostałe warunki decyzji nadal aktualne były z decyzji (...) listopada 1998r. Inwestor wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w dniu (...) kwietnia 2000r, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy uprawomocniła się w dniu (...).02.1999r, a więc wobec określonego w decyzji (...) miesięcznego jej obowiązywania, do dnia (...) lutego 2000r inwestor winien wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji decyzja o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) 10.2000 wydana została z naruszeniem prawa. Podobnie decyzja o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...).02.2002 opisana powyżej także wydana została w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nr (...), która w dacie składania przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę straciła swoją ważność. Ponadto obie decyzje o pozwoleniu na budowę nr (...) i (...) wydane zostały niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym dla tego terenu prawo miejscowe. Przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane z dnia (...) lipca 1994r zobowiązywał organ wydający pozwolenie na budowę do sprawdzenia między innymi zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu oraz warunkami decyzji o warunkach zabudowy. Brak dokonania powyższego doprowadził do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa co w konsekwencji prowadzi do konieczności wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego.

Od powyższej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2005 r. odwołała się (...) Sp. z o.o., która zarzuciła w/w decyzji naruszenie art. 6, 7, 9, 10, 42 § 3 i art. 156 § 2 kpa wnosząc jednocześnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ rażąco naruszył zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w całym toku postępowania administracyjnego /art. 10 kpa/. Pozbawił tym samym stronę skarżącą jakichkolwiek możliwości zajęcia stanowiska w sprawie i obrony swoich interesów, tj. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz po jego zakończeniu wydana decyzja zostały przesłane na stary adres spółki, które to pisma wróciły do organu z adnotacja poczty: adresat wyprowadził się. Nie skłoniło to jednak organu do ustalenia aktualnego adresu spółki i tym samym pozbawiło możliwości uczestnictwa w postępowaniu. Zważywszy na to, iż organ dysponował w aktach sprawy prawidłowym /aktualnym/ adresem spółki – jego działanie jest niezrozumiałe i świadczy o braku minimalnej choćby staranności w zakresie realizacji ustawowych obowiązków przewidzianych w art. 7 i 10 kpa. Strona skarżąca podniosła również wątpliwość co do zgodności przedmiotowej decyzji z dyspozycją art. 156 kpa. Przepis ten wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Stan faktyczny i prawny inwestycji objętej decyzjami Starosty (...), których nieważność stwierdzono, może nasuwać w tym zakresie poważne wątpliwości, gdyż realizacja budynków objętych w/w pozwoleniami na budowę została dawno zakończona i zostały wydane decyzje zezwalające na ich użytkowanie, a budynki te są od dawna zasiedlone. A wątpliwości co do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie, jak choćby: sprzedaż przez inwestora wszystkich lokali mieszkalnych aktami notarialnymi, dalsze umowy sprzedaży oraz umowy z dostawcami mediów, itp., w ogóle nie były przez organ analizowane i rozstrzygane – do wniosków takich prowadzi powierzchowna lektura uzasadnienia decyzji Wojewody (...) nr (...).

Odwołująca się (...) Sp. z o.o. podkreśliła, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr (...) i (...) dotknięte jest szeregiem poważnych uchybień proceduralnych, w wyniku których strona pozbawiona została nie tylko możliwości obrony w nim swoich prawa, ale także odwołania się od decyzji kończącej postępowanie.

W wyniku powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. znak (...), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania (...) Sp. z o.o. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2005 r. nr (...) stwierdzającej nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) października 2000 r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi (...) Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych typu A-1 i A-2 I-go etapu realizacji zespołu pensjonatowo – mieszkaniowego z kompleksem rekreacyjno – sanatoryjnym w (...) na działkach nr (...) i (...) z obrębu (...) oraz stwierdzającej nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) lutego 2002 r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi (...) Sp. z o.o. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych typu A-1 i A-2 II-go i IV-go etapu realizacji zespołu pensjonatowo – mieszkaniowego z kompleksem rekreacyjno – sanatoryjnym w (...) na działkach nr (...) i (...) z obrębu (...)

– utrzymał decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2005 r. w mocy.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia z dnia (...)10.2000r., nr (...) oraz z dnia (...).02.2002, nr (...), organ wojewódzki uznał wydanie weryfikowanej decyzji z rażącym naruszeniem art. 32 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 1994r., Nr 89 poz.414 ze zm./. Odnosząc się do stanowiska zajętego przez Wojewodę (...), organ odwoławczy stwierdził, iż jest ono w pełni uzasadnione. Z analizy materiału dowodowego wynika bowiem, iż w/w decyzje Starosty (...) zostały wydane na podstawie przedłożonej nieaktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy (...) z dnia (...).11.1998r. W decyzji tej określono termin jej ważności na 12 miesięcy od daty jej wydania, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w dniu (...).04.2000r., zaś decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu (...).10.2000r. Podobnie decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia (...).02.2002r., nr (...) wydana została w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia (...).11.1998r. Wprawdzie decyzją z dnia (...) 01.2000r. Burmistrz Miasta i Gminy (...) zmienił decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z dnia (...).11.1998r., lecz jedynie w części dotyczącej ustaleń warunków urbanistycznych i dojazdu do działek – w pozostałej części decyzja z dnia (...).11.1998r. pozostała bez zmian. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 32 ust.4 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r., obowiązującym w dacie wydania decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie w/w decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która straciła swą ważność, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnośnie zarzutu odwołania, iż zrealizowanie inwestycji i udzielenie na nią pozwolenia na użytkowanie powoduje nieodwracalność skutków prawnych, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę tej inwestycji – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż zrealizowanie inwestycji, to jedynie skutek faktyczny, a nie prawny, więc nie stoi to na przeszkodzie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, z uwagi na ekonomikę postępowania wyrażoną w art. 12 kpa oraz na fakt, że obie w/w decyzje organu podstawowego dotyczą całości zlokalizowanego na działkach nr ewid. (...) i (...) zamierzenia budowlanego, tj. jego poszczególnych etapów, zasadne jest rozstrzygnięcie jedną decyzją o bycie prawnym dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2006 r. złożyła (...) Sp. z o.o. w Warszawie, która powtórzyła argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji, tj. dotyczące naruszeń przepisów art. 6, 7, 9, 10, 42 § 3 i art. 156 § 2 kpa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podniosła także, że Wojewoda (...) na etapie stwierdzania nieważności obu decyzji Starosty (...) rażąco naruszył zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w całym toku postępowania administracyjnego /art. 10 kpa/; brak zbadania przez organ II instancji i jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów strony skarżącej w tym zakresie stanowi naruszenie wyżej powołanych przepisów prawa. Skarżąca stwierdziła, iż decyzja organu I instancji oraz zaskarżona decyzja dotknięte są szeregiem poważnych uchybień proceduralnych, w wyniku których strona pozbawiona została obrony w nim swoich praw, a nadto stwierdzono nieważność decyzji, które wywołały nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa/ Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy.

Uwzględnienie skargi przez Sąd możliwe jest wówczas, gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też gdy doszło do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji /art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa/.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu. Zaskarżoną decyzją zostały bowiem wyeliminowane z obrotu prawnego dwie decyzje Starosty (...) zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę kolejnych etapów budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych zespołu pensjonatowo – mieszkaniowego z kompleksem rekreacyjno – sanatoryjnym w (...), które to decyzje zostały wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania po upływie jej ważności. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącą spółkę bowiem pozostaje poza sporem, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę został złożony (...) kwietnia 2000 r., gdy tymczasem termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy (...) z dnia (...) listopada 1998 r. znak (...) określony na 12 miesięcy od jej wydania upłynął (...) listopada 1998 r.

W tej sytuacji decyzje Starosty (...) z (...) października 2000 r. i (...) lutego 2002 r. o pozwoleniu na budowę rażąco naruszające prawo materialne tj. przepisu art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nie są do pogodzenia z porządkiem prawnym i winny zostać z niego wyeliminowane.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że jak wyżej wskazano zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1c ppsa naruszenie przepisów postępowania jest podstawą uwzględnienia skargi jedynie wówczas jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwe więc naruszenie przez Wojewodę (...) przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu przed organem I instancji o tyle nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, że skarżąca przystąpiła do postępowania na etapie odwołania od decyzji organu I instancji. Tak więc wprawdzie nie otrzymała ona zawiadomienia o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności z dnia (...) września 2003 r. jak i decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2005 r. jednak odwołanie od tej decyzji skutecznie złożyła po przywróceniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę w jej całokształcie zapoznał się więc także z zarzutami odwołania, które nie miały jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, a następnie zostały powtórzone w skardze skierowanej do Sądu.

Zasadniczy zarzut merytoryczny podnoszony w odwołaniu i w skardze dotyczy faktu, że stwierdzono nieważność decyzji, które wywołały nieodwracalne skutki prawne. Skarżący podnosi, że realizacja budynków objętych w/w pozwoleniami na budowę została zakończona, zostały także wydane decyzje zezwalające na ich użytkowanie. Budynki zostały dawno zasiedlone, lokale w budynkach sprzedane na podstawie umów sprzedaży – aktów notarialnych. Zagadnienie "nieodwracalności skutków prawnych" należy rozpatrywać wyłącznie w sferze prawa obowiązującego nie zaś w sferze skutków faktycznych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. Nieodwracalne skutki prawne w tym znaczeniu nie zachodzą w przepadku zrealizowania inwestycji, gdyż jest to skutek faktyczny decyzji.

Przy ocenie kwestii "odwracalności" skutków prawnych decyzji nie powinny być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt I SA 326/01 niepubl./. Zaś zrealizowanie inwestycji w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę nie powinno być traktowane jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Z powyższych względów zarzuty skargi nie mogły być uwzględnione i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.