Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 693/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Andrzej Jurkiewicz /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 522/03 w sprawie ze skarg [...]Spółdzielni Mieszkaniowej w W. oraz E . S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 522/03 Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skarg [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. oraz E. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę , uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...]. Jednocześnie powyższym orzeczeniem umorzono postępowanie przed tym Sądem w sprawie ze skargi E. S. nadto stwierdzono , iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądzono koszty postępowania .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy :

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Spółce z o.o. w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej , zawieszeniu anten plus urządzenia sterującego na budynku zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. A. w W.

Od decyzji tej odwołanie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W.

Spółdzielnia podniosła, iż lokalizacja planowanej stacji telefonii komórkowej przewidziana jest w bezpośrednim sąsiedztwie dużego skupiska ludności, zamieszkałej w wielorodzinnych budynkach na osiedlu W. w W. Budynki te mają pięć kondygnacji, czyli są średnio wysokie, w związku z czym realizacja przedmiotowej inwestycji stanowi zagrożenie dla mieszkańców tego osiedla oraz dla środowiska. Podkreślono również, iż mieszkańcy osiedla W. wnoszą protesty do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, nie zgadzają się na tak bliską lokalizację bazy telefonii komórkowej, z uwagi na możliwość przekroczenia dopuszczalnych poziomów promieniowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż planowana stacja bazowa telefonii komórkowej zaliczona została do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska. Jednakże z opracowanego raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko wynika, iż projektowany obiekt nie będzie szkodliwy dla środowiska i ludności oraz spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. Nr 107, poz. 676).

Organ II instancji wskazał, iż zarówno raport oddziaływania na środowisko, jak i projekt budowlany, zostały pozytywnie uzgodnione przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzją z dnia 21 maja 2002 r. oraz przez Wydział Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w W. Zważywszy na fakt, iż inwestor spełnił wymagania stawiane przez art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zdaniem Wojewody, należało wydać pozwolenie na budowę.

Na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2003 r. skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa oraz E. S. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła organowi administracji naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 i 8 kpa. Zdaniem skarżącej Spółdzielni nie można uznać, iż przy wydawaniu decyzji organ kierował się interesem społecznym i obywateli, skoro w całym kraju tego rodzaju urządzenia lokalizuje się poza dużym skupiskiem mieszkańców. Podjęta decyzja nie pogłębia zaufania członków Spółdzielni mieszkających najbliżej planowanej inwestycji do organów wydających tego rodzaju rozstrzygnięcie, skoro mieszkańcy nie życzą sobie, w obawie o własne zdrowie a nawet życie, aby urządzenie zaczęło działać.

E. S zawarła w swojej skardze argumenty tożsame do podniesionych w skardze [...] Spółdzielni Mieszkaniowej .

W uzupełnieniu złożonych skarg, zarówno [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, jak i E. S., przekazały do Sądu pismo mieszkańca bloku mieszkalnego usytuowanego niedaleko planowanej inwestycji, z którego wynika, że ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko nie uwzględniają wszystkich zagrożeń wynikających z emisji fal elektromagnetycznych przez stację bazową telefonii komórkowej, a niektóre wnioski w nim zawarte budzą zastrzeżenia.

W odpowiedzi na skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Wojewoda Łódzki , wniósł o jej oddalenie, zaś co do skargi E. S. wniósł o jej odrzucenie.

Natomiast w piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2004 r. E. S. cofnęła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. uznał ją za zasadną o tyle, iż skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Sąd I instancji podniósł , że z dowodów zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego nie wynika, aby kwestionowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową decyzja o pozwoleniu na budowę poprzedzona została ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem z treści § 2 pkt 8 lit. k) rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589 ze zm. ) wynika, że do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zalicza się inwestycje obejmujące urządzenia emitujące elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące w zakresie częstotliwości 0,03-300000 MHz: radiolokacyjne, radiokomunikacyjne, radionawigacyjne o sumarycznej, określonej zgodnie z przepisami odrębnymi, mocy nadajników wyższej od 10 W oraz radiolinie. Jak stanowi załączony do akt Raport w Sprawie Oddziaływania na Środowisko Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej P., planowana inwestycja charakteryzuje się takimi właśnie parametrami. Utrwalone już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentuje pogląd, że jeśli z oceny oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej wynika, iż inwestycja zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, dla których tworzy się obszar ograniczonego użytkowania, co w konsekwencji prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, to - stosownie do art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ) - wymagane jest uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (porównaj wyrok NSA z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt II S.A./Gd 2090/99 – nie publikowany ) . Także w wyroku z dnia 5 czerwca 2003 r. (sygn. akt S.A./Rz 2420/00) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że roboty polegające na montażu nadajnika i anten telefonii komórkowej powodują zmianę sposobu wykorzystania terenu. W konsekwencji, realizacja tego rodzaju inwestycji wymaga w pierwszej kolejności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dodatkowo w motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził , iż decyzja organu I instancji podjęta została na podstawie "art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.)". Abstrahując już od tego, że nie wskazano właściwego tekstu jednolitego, tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze: zm.), to pominięcie w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 35 Prawa budowlanego może sugerować, że organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę dla P. Spółki z o.o. w W. inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej, nie sprawdził zgodności projektu określonymi w przepisie wymaganiami. Sprawdzenia, jak to wynika ze sformułowania przepisu, są obowiązkowe. Brak ich dokonania lub dokonanie w sposób niewłaściwy oznacza, że decyzja jest wadliwa .

Z powyższych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c), art. 135, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono o uchyleniu zaskarżonych decyzji .

Natomiast wobec cofnięcia skargi przez E. S. postępowanie w stosunku do niej umorzono na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 zd. 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (pkt 2 wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła "P. " Spółka z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżając powyższy wyrok w części domagano się jego uchylenie w części, tj. w pkt 1, 3 i 4, i w tym zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), tj.:

a) naruszenie art. 39 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm. ) poprzez przyjęcie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała w tym przypadku ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu;

b) naruszenie art. 35 ust. l i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie sprawdził projektu budowlanego z wymaganiami określonymi w tym przepisie;

c) naruszenie art. 71 ust.2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. 1994, Nr 49, poz. 196 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. l ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), ewentualnie art. 135 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska -Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm. poprzez przyjęcie, że każda inwestycja mogąca pogorszyć stan : środowiska wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania;

d) naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) poprzez pominięcie, że w czasie wydawania decyzji przez organ I i II instancji obowiązywało to rozporządzenie, a nie powołane w wyroku Sądu I instancji rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14. lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589), które utraciło moc z dniem 13 listopada 2002 r.

Zarzucono również wyrokowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.:

a) Załącznika Nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 lipca 1998 r. w sprawie określenia wzorów wniosku na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 98, poz. 625) poprzez pominięcie, że decyzja organu I instancji z dnia 31 grudnia 2002 r. jest zgodna z ustalonym tym załącznikiem wzorem decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym również w zakresie wskazania podstawy prawnej;

b) art. 7 i 77 § 1 KPA poprzez przyjęcie, że stacja bazowa telefonii komórkowej w W. przy ul. A. jest obiektem, dla którego tworzy się obszar ograniczonego użytkowania, mimo że sporządzony w sprawie w maju 2002 r. Raport w sprawie oddziaływania na środowiska nie przewiduje zgodnie z art. 71 ust.2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w zw. z art. 3 ust. l ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania dla przedmiotowej stacji bazowej.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Zaznaczyć również należy , iż przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , wymieniającego podstawy kasacji . Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie , które przepisy ustawy , rozporządzenia – oznaczone numerem artykułu ( paragraf , ustęp ) - zostały naruszone , na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej P. Spółki z o.o. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11 ) . Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) .

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut . Dopiero bowiem po przesądzeniu , że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo , że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego .

Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego I instancji wynika , że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podnosząc w tej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano jednakże w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) . Natomiast pełnomocnik skarżącego wskazując na naruszenie prawa procesowego zarzucił naruszenie przepisów art. 7 , art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Nowe rozwiązania prawne wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi , odchodząc zatem od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). To właśnie w art. 59 tej ustawy znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) w tym do zasad ogólnych postępowania administracyjnego . Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje , że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kpa a zatem nie można czyniąc Sądowi I instancji zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego . A tak wadliwie uczyniono w tej sprawie albowiem w podstawie tejże skargi kasacyjnej powołano się tylko na wskazane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego .

Skoro podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego to jako uchybienie przepisom postępowania , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy należało zarzucić ewentualnie naruszenie art. 145 § 1 lit. b lub c ustawy procesowej przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów procesowych przez organ w toku postępowania administracyjnego bądź wskazanie na naruszenie innego przepisu tej ustawy procesowej . Zarzutu takiego nie wskazano , natomiast uczyniony zarzut naruszenia prawa procesowego - przepisów kpa jest w opisanych okolicznościach nieusprawiedliwiony .

Ponadto w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia prawo procesowego wskazano jako naruszenie załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 lipca 1998 r. w sprawie określenia wzoru wniosku na budowę i pozwolenia na budowę ( Dz. U. Nr 98 , poz. 625 ) , jednakże zauważyć należy , iż przepis ten nie może być zaliczony do przepisów proceduralnych o jakich wyżej mowa , a w istocie do przepisów prawa materialnego . Mając na uwadze treść przepisów § 132 w związku z § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej " przypomnieć należy , że rozporządzenie może zawierać załączniki , w których zamieszcza się w szczególności wykazy , wykresy , wzory , tabele i opisy o charakterze specjalistycznym , lecz ten element rozporządzenia nie pozbawia go charakteru prawa materialnego .

Tym samym brak prawidłowego wskazania w skardze kasacyjnej przepisów procedury sądowoadministracyjnej nie pozwala na podważenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji .

Przystępując do oceny zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazać należy na co zwrócono także uwagę w skardze kasacyjnej , że podstawowym argumentem Sądu I instancji przemawiającym za uchyleniem podjętych w niniejszym postępowaniu decyzji było przyjęcie stanowiska ,że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w tej sprawie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu .( art. 39 ust. 2 pkt.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ) . Pogląd ten jest w pełni podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny .

Decydujące znaczenie w sprawie ma to , że stacja bazowa telefonii komórkowej zgodnie z § 2 pkt. 8 k rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska , Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań , jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji ( Dz. U. Nr 93 , poz. 589 ze zm. ) były zaliczone do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska . W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skargi, iż w/w rozporządzenie nie miało zastosowania w tej sprawie bowiem utraciło moc obowiązującą z dniem 13 listopada 2002 r. gdyż z tym dniem weszło do obrotu prawnego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 179 poz. 1490 ) . Zarzut ten jest całkowicie chybiony jeżeli weźmie się pod uwagę przepisy intertemporalne wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r. , bowiem stosownie do § 5 tego aktu do spraw wszczętych a niezakończonych ostatecznie przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia , stosuje się nie dłużej niż do 30 czerwca 2003 r. przepisy rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. Tak też postąpiono w tej sprawie opracowując w maju 2002 r. raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o ten akt prawny bowiem postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało wnioskiem inwestora o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 28 stycznia 2002 r. i nie zostało zakończone do dnia 13 listopada 2002 r.

Z treści powyższego Raportu w sprawie oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej P. systemu GSM 900 " W." wynika jednoznacznie , że przedmiotowe przedsięwzięcie jest inwestycją mogącą pogorszyć stan środowiska , dla którego obszar ograniczonego użytkowania przy uwzględnieniu wyników obliczeń i niezbędnych marginesów bezpieczeństwa powinien obejmować obszar w promieniu 25 m od masztu antenowego położony powyżej 20 m nad poziomem terenu ( pkt. 8 tego Raportu ). Okoliczność ta co jest niewątpliwym w tej sprawy powoduje , że instalacja takiego urządzenia wykraczającego przestrzennie poza granice terenu , dla którego inwestor ma tytuł prawny powoduje zmianę dotychczasowego sposobu wykorzystania terenu co równoznaczne jest ze zmianą sposobu jego zagospodarowania . Tym samym brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 39 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i odstąpienia od wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji bowiem planowana inwestycja powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu . Dlatego też nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , iż w przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w W. przy ul. A. winno być poprzedzone postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu .

Niezależnie od powyższego zauważyć należy , iż zgodnie z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego , przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych , co w praktyce oznacza , że w niektórych przypadkach w zależności od projektowanej inwestycji , zastosowanie mają przepisy innych ustaw ( lex specialis) . Przepisy odrębne wymienione zostały w art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego nie stanowią katalogu zamkniętego o czy świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu " a w szczególności " .

Tym samym skoro w tej sprawie miało zastosowanie wskazanej wyżej rozporządzenie z dnia 14 lipca 1998 r. a więc inwestycja zaliczana zgodnie z tym aktem prawnym do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska z dniem 1 stycznia 2002 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. 62 ,poz. 627) , stosownie do przepisu art. 4 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy-Prawo ochrony środowiska , ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100 , poz. 1085 ) uważa się za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa ochrony środowiska .

Przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 46 ust. 7 Prawa ochrony środowiska przed wydaniem decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia , wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Przedsięwzięciem w rozumieniu przepisów - Prawa ochrony środowiska jest inwestycja budowlana lub inna ingerencja w środowisko, polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu ( art. 46 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska ) . Jak wynika zatem z wyżej wskazanej argumentacji , pojęcie przedsięwzięcia jest tożsame ze zmianą zagospodarowania terenu ( zmiana sposobu zagospodarowania terenu ), wymagającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisu art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. z 1999 r. Dz. U. Nr 15 , poz. 139 ze zm. ) .

Przepisy Prawa budowlanego podobnie jak i przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym , jako przepisy o charakterze lex generali, w sprawach przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko , muszą być stosowane z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska , które mają pierwszeństwo jako przepisy lex specialis . Niespornym tym samym pozostaje okoliczność ,że w przypadku przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej z zasady powoduje ona zmianę zagospodarowania terenu co niewątpliwie rodzi obowiązek uzyskania w tym procesie inwestycyjnym w pierwszej kolejności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a dopiero następnie decyzji o pozwoleniu na budowę .

Dlatego też uznać należy , że Sąd I instancji prawidłowo wskazał w zaskarżonym wyroku brak decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej . Natomiast uczyniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 39 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. przy uwzględnieniu powyższych rozważań jawi się jako całkowicie nieusprawiedliwiony .

W świetle powyższego również za nieusprawiedliwione należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej a to naruszenia art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego . Z treści tego przepisu wynika , że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza w szczególności zgodność projektu zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymogami ochrony środowiska , wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej przedstawione rozważania prowadzą do wniosku , że takiego sprawdzenia nie dokonano w rozpoznawanej sprawie co trafnie podniósł Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku .

Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego cytat : "art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 3 ust. 1ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy –Prawo ochrony środowiska (.....) ewentualnie art. 135 i następne ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska " – koniec cytatu – został sformułowany nieprecyzyjnie i alternatywnie .Takie nieprecyzyjne wskazanie zarzutu jak też alternatywne jego określenie pozwalające Sądowi na wybór jednego z dwóch odpowiednich zarzutów a tym samym ustalenie właściwego przepisu prawa , który winien być zastosowany w sprawie nie stanowi prawidłowego określenia zarzutów skargi kasacyjnej i nie pozwala w takich warunkach na jego ocenę w ramach przedmiotowego postępowania . Skoro przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej jest błędna wykładnia bądź niewłaściwe zastosowanie przez Sąd przepisu ustawy to należało wskazać konkretną normę prawną naruszoną przez Sąd , która zdaniem skarżącego został bądź błędnie zastosowana ewentualnie Sąd przedstawił jej błędną wykładnię . Tak się jednak w omawianym przypadku nie stało .

Z tych powodów podkreślić należy , iż wniesiona w tej sprawie skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a to nakazywało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) orzec jak w sentencji wyroku .