Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 577/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 3 oraz pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1035/15 w sprawie ze skargi Gminy Kurów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 26 sierpnia 2015r. nr NPII.4131.1.314.2015 w przedmiocie utrzymania porządku i czystości w gminie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Knurów kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 grudnia 2015 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Knurów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 26 sierpnia 2015 r. w przedmiocie utrzymania porządku i czystości w gminie, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), zwanej dalej u.s.g., Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Knurowa z dnia 17 lipca 2015 r., Nr X/136/2015, w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (Dz.Urz. Woj. Śl. z dnia 24 lipca 2015 r., poz. 4075). Podstawę prawną do podjęcia uchwały stanowił art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Wojewody Śląskiego kontrolowana uchwała nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 ustawy, gdyż nie zawiera minimum postanowień, które zgodnie z tym przepisem powinno się uwzględnić przy ustalaniu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W szczególności uchwałodawca, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanego przepisu ustawy, w § 11 ust. 3 i ust. 5 przyjętego Regulaminu, znajdujących się w rozdziale 4 zatytułowanym "Sposób i częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości" w istocie wykroczył poza przyznane mu w tym zakresie kompetencje, regulując kwestie odbierania odpadów komunalnych, a więc materię właściwą dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 przywołanej ustawy.

Organ nadzoru podniósł również, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, ustawodawca wprowadził obowiązek wyznaczenia w uchwale stanowiącej regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Tymczasem Rada Miasta Knurów postanowiła w § 18 uchwały, że deratyzacja będzie przeprowadzana na terenie całej gminy, co w opinii organu nadzoru stanowi nieprecyzyjne wykonanie obowiązku wskazania obszarów objętych deratyzacją i narusza obowiązujące przepisy prawa. Z analizy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wynika wprost, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy. Zatem nieuprawnionym było rozszerzenie akcji deratyzacyjnej w § 18 Regulaminu na teren całej Gminy.

Ponadto, w ocenie organu nadzoru, Rada Gminy w § 8 ust. 9 i § 11 ust. 2 pkt 3 lit. e regulaminu w sposób nieuprawniony ingeruje w stosunki cywilnoprawne, nakładając obowiązek wyposażania miejsc imprez masowych w pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów, z oznaczeniem minimalnej pojemności pojemników oraz częstotliwości pozbywania się odpadów. Organizatorzy imprez nie należą do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2 - 4 ustawy, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a ponadto regulacje dotyczące organizowania imprez masowych określa ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 611).

Dalej zauważono, że w § 2 ust. 1 pkt 16 Regulaminu, poprzez postanowienie, że odpady są przyjmowane w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych - od właścicieli nieruchomości zamieszkałych bezpłatnie, zaś od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych – odpłatnie, Rada uregulowała materię określoną w art. 6r ust. 3 ww. ustawy, tym samym wykraczając poza regulację art. 4 ustawy.

Nadto zauważono, że Rada Miasta Knurowa w kwestionowanej uchwale zawarła szereg przepisów mających postulatywny lub informacyjny charakter (§ 2 ust. 1 pkt 16, § 15 ust. 3 i 4, § 16 ust. 1-2 i ust. 4-6), co uchybia zasadom prawidłowej legislacji wynikających z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) .

Na rozstrzygnięcie to Gmina Knurów wniosła skargę, domagając się uchylenia go w całości i zasądzenia kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że najdalej idącym zarzutem Wojewody Śląskiego było uznanie, że doszło do naruszenia przez Gminę Knurów art. 4 ust. 2 pkt 3 oraz pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), zwanej dalej ustawą o czystości. Naruszenia prawa organ nadzoru upatruje w nieprawidłowym, jego zdaniem, brzmieniu § 11 ust. 3 i ust. 5 kwestionowanej uchwały, w których sprecyzowano, że meble i odpady wielkogabarytowe oraz zużyte opony są odbierane nie rzadziej niż dwa razy na rok, a zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny jest odbierany nie rzadziej niż dwa razy na rok. W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, iż poprzez nadanie powołanym regulacjom takiego brzmienia, doszło do naruszenia art. 6r ustawy o czystości, gdyż rada gminy zobligowana jest do podjęcia odrębnej uchwały regulującej kwestie odbioru odpadów, natomiast regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie winien określać wyłącznie kwestie pozbywania się odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o czystości). Na poparcie tego stanowiska powołano orzeczenia sądów administracyjnych.

Odnosząc się do tej kwestii, Sąd zauważył, że argumenty Wojewody mogłyby być uznane za zasadne wyłącznie przy uwzględnieniu wykładni językowej przywołanych przepisów uchwały. Jednakże inne metody wykładni kwestionowanych przepisów uchwały pozwalają stwierdzić, że do wskazanego przez organ nadzoru naruszenia prawa nie doszło. Zważyć bowiem trzeba, że § 11 znajduje się w Rozdziale 4 uchwały, zatytułowanym "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego". Bez wątpienia uchwałodawca miał więc świadomość, że ta część aktu odnosi się do obowiązków nakładanych na właścicieli nieruchomości, dotyczących pozbywania się odpadów. Co więcej, budowa i brzmienie poszczególnych jednostek redakcyjnych § 11 uchwały wskazuje na zamiar uregulowania kwestii pozbywania się poszczególnych kategorii odpadów z nieruchomości. W § 11 ust. 2 (zdanie wstępne) wyraźnie i wprost zostało wskazane, że reguluje on kwestie ustalenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych. Fakt, że w odniesieniu do poszczególnych frakcji uczyniono to poprzez odwołanie się do częstotliwości odbioru tych odpadów nie dyskwalifikuje jeszcze wspomnianych regulacji. Ustalenie częstotliwości dokonywania określonej czynności jest z reguły dokonywane poprzez wskazanie konkretnych ram czasowych i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek norm, które zakazywałyby określenie tych ram w powiązaniu z częstotliwością lub harmonogramem innych czynności. Samo w sobie posłużenie się pojęciem "odbierania odpadów" nie wykracza jeszcze poza ramy wyznaczone treścią art. 4 ustawy o czystości, albowiem bez szczegółowego określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie oznacza jeszcze ingerencji w materię zarezerwowaną dla uchwały podejmowanej w oparciu o art. 6r ust. 3 ustawy o czystości. Co istotne, organ nadzoru jest w tym zakresie dalece niekonsekwentny, skoro nie zakwestionował innych jednostek redakcyjnych przywołanego przepisu (np. ust. 1, ust. 2 i ust. 3), w których również posłużono się pojęciem odbioru odpadów, wskazując na częstotliwość ich przejęcia przez wyspecjalizowany podmiot. Odwołując się zaś do wykładni systemowej poddanego kontroli Wojewody aktu można było dojść do zgoła odmiennych wniosków. Intencją organu uchwałodawczego było bowiem, co potwierdzono w skardze, skorelowanie w czasie obowiązku określenia częstotliwości pozbywania się odpadów z czynnościami związanymi z ich odbiorem, co w ocenie Sądu, przy uwzględnieniu treści art. 4 ustawy o czystości nie jest niedopuszczalne. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że trudno mówić o obowiązku pozbywania się odpadów bez jakiegokolwiek nawiązania do kolejnego etapu czynności związanych z ich zagospodarowaniem, a więc odbioru. Między tymi dwiema czynnościami istnieje bowiem sankcjonowany prawnie realny związek, co prowadzi do wniosku, iż sformułowanie w regulaminie, że konkretny rodzaj odpadów będzie "odbierany" z określoną częstotliwością wyczerpuje wymóg wynikający z treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o czystości. Taka wykładnia kwestionowanych przez Wojewodę przepisów uchwały jest, zdaniem Sądu, dopuszczalna, a w świetle tak konstytucyjnych jak i ustawowych granic kontroli samorządu terytorialnego – uzasadniona. Logiczny a zarazem realny związek pomiędzy "pozbywaniem się odpadów" a ich "odbiorem" w zasadzie wyklucza ścisłe odseparowanie tych czynności. Jednocześnie ustawowy obowiązek odrębnego, szczegółowego uregulowania tych kwestii w dwóch odrębnych aktach prawa miejscowego nie uzasadnia tezy o całkowitym i bezwarunkowym "odseparowaniu" normatywnym tych kwestii. Muszą one być bowiem skorelowane w taki sposób, aby zapewnić efektywną gospodarkę odpadami od momentu ich wytworzenia aż do chwili ich odbioru przez wyspecjalizowany podmiot. Co oczywiste, organ gminy winien mieć na względzie dochowanie ustawowych wymogów związanych z treścią podjętych uchwał, natomiast trudno uzasadnić tezę, że przywołane wyżej zwroty są zarezerwowane wyłącznie dla określonego typu uchwały. W sytuacji, gdy organ nadzoru dokonuje wykładni językowej konkretnych przepisów, winien odwołać się do innych metod wykładni i ustalić, czy dadzą one analogiczny rezultat, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Zdaniem Sądu nie doszło wobec tego do naruszenia prawa w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a ocena zaskarżonego aktu przeprowadzona z uwzględnieniem innych aniżeli wyłącznie językowa, metod wykładni prowadzi do zgoła odmiennych od przyjętych przez organ nadzoru wniosków.

Sąd uznał również za nietrafny zarzut Wojewody Śląskiego dotyczący naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o czystości w zakresie, w jakim w zaskarżonej uchwale nie wskazano konkretnych obszarów podlegających deratyzacji, ograniczając się do nałożenia obowiązku podjęcia takich działań na terenie całej gminy. W ocenie Sądu, z regulacji konstytucyjnych oraz wynikających zarówno z ustawy o samorządzie gminnym jak i z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie da się wyprowadzić obowiązku wskazania obszaru deratyzacji, rozumianego jako ściśle określony fragment terytorium gminy. Ustalenie, a następnie wskazanie konkretnych obszarów gminy, jak również częstotliwości podejmowanych w tym zakresie działań są wyłączną kompetencją gminy, gdyż to właśnie jej organy są najlepiej zorientowane gdzie i w jakim zakresie konieczne jest podjęcie działań deratyzacyjnych. O ile więc wspomniane organy będą dysponowały wiedzą, że problem występowania gryzoni istnieje na terenie całej gminy, to wówczas nie tylko mogą, a wręcz powinny akcją deratyzacyjną objąć całą gminę. Organ nadzoru nie może zaś w tym zakresie czynić jakichkolwiek zarzutów, gdyż wykracza to poza zakres kontroli zaskarżonego aktu pod względem legalności. Wykładnia logiczna art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o czystości nie wyklucza z góry możliwości wskazania całego obszaru gminy jako objętego deratyzacją. Inna byłaby natomiast sytuacja, gdyby gmina w ogóle nie określiła obszaru deratyzacji, zrobiła to w sposób nieprecyzyjny, bądź też nie wskazała terminów jej przeprowadzenia. Przywołane przez organ nadzoru rozstrzygnięcia sądów administracyjnych nie stoją zaś w sprzeczności z taką wykładnią omawianego przepisu. Kazuistyczne określenie obszarów deratyzacji jest bowiem uzasadnione wówczas, gdy występowanie szczurów (lub innych gryzoni) nie dotyczy całego obszaru gminy.

Sąd zakwestionował również trafność zarzutu Wojewody dotyczący § 8 ust. 9 i § 11 ust. 2 pkt 3 lit. e) uchwały, względem których Wojewoda uznał, iż w sposób nieuprawniony ingerują one w stosunki cywilnoprawne pomiędzy właścicielem nieruchomości a organizatorem imprezy masowej. Z żadnej z przywołanych regulacji uchwały nie wynika, aby dotyczyła ona jakiegokolwiek innego podmiotu poza właścicielem nieruchomości. Stąd też niezrozumiałym jest odwołanie się przez organ nadzoru do ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych i na tej podstawie uznanie, że określenie w przedmiotowej uchwale częstotliwości pozbywania się odpadów w czasie imprez masowych w jakikolwiek sposób obciąża ich organizatora a nie właściciela.

Odnosząc się do stwierdzonego w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia art. 6r ust. 3 ustawy o czystości w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 16 Regulaminu, poprzez zdefiniowanie, że w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych odpady te są zbieranie bezpłatnie, zaś od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych – odpłatnie, Sąd wskazał, że z treści art. 6r ust. 3 ustawy o czystości wynika, że rada gminy określi (...) szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Poprzez zdefiniowanie w kwestionowanym przepisie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych PSZOK jako miejsca, gdzie właściciele nieruchomości mieszkalnych pozostawiają odpady bezpłatnie a właściciele nieruchomości niezamieszkałych – odpłatnie, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia wskazanego wyżej przepisu ustawy. Taki zarzut byłby skuteczny, gdyby w uchwale wydanej w oparciu o art. 6r ust. 3 ustawy o czystości w sposób odmienny od wyżej wskazanego uregulowano kwestie bezpłatnego i odpłatnego przyjmowania odpadów. To właśnie uchwałą wydaną na podstawie tego przepisu rada gminy może ustalać zasady ponoszenia opłat za przyjmowanie odpadów. Samo wskazanie punktu odbioru odpadów, jako miejsca, gdzie określone grupy właścicieli nieruchomością mogą odpłatnie lub bezpłatnie pozbywać się odpadów nie stanowi jeszcze, zdaniem Sądu, podstawy do skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia tego przepisu. Dodatkowo Sąd wskazał, że omawiany zapis znalazł się w tzw. "słowniczku" pojęć użytych w Regulaminie i jako taki nie stanowi normy nakładającej prawa lub obowiązki na adresatów aktu.

Ostatnią kwestią, jak zaznaczył Sąd, było niewłaściwe, zdaniem organu nadzoru, sformułowanie brzmienia niektórych przepisów uchwały, poprzez nadanie im informacyjnego lub postulatywnego charakteru, gdzie regulacje te przybierały postać równoważników zdań. Organ, na poparcie tej tezy powołał ostatni akapit § 2 (po ust. 1 pkt 16), § 15 ust. 3 i 4, § 16 ust. 1-2 i ust. 4-6. Wojewoda Śląski odwołał się w tej kwestii do § 6, § 7, § 11 i § 25 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). Sąd oceniając tak sformułowane zarzuty nie podzielił zdania organu nadzoru, albowiem kwestionowane przepisy uchwały nie naruszają przywołanych regulacji rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. Cała uchwała Rady Gminy Knurów jest skierowana co do zasady do mieszkańców gminy, a poszczególne przepisy odnoszą się do konkretnych kategorii adresatów (właścicieli nieruchomości np: § 3, § 10, § 13, § 14; zarządców nieruchomości: § 8 ust. 5, pkt 3; osób prowadzących działalność gospodarczą: § 8 ust. 6; osób utrzymujących zwierzęta domowe – cały Rozdział 6 uchwały). Po drugie, wskazać przyjdzie, że norma prawna może przybrać formę informacji, o ile informacja ta pozostaje w bezpośrednim związku z pozostałymi regulacjami konkretnego aktu prawnego, doprecyzowując jego brzmienie. Tak też postąpiła Rada Gminy Knurów wskazując, że szczegółowe informacje dotyczące godzin funkcjonowania punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych są podane do publicznej wiadomości w prasie lokalnej oraz na stronach internetowych Urzędu Gminy, w tym w Biuletynie Informacji Publicznej. Odwołanie się do urzędowego publikatora teleinformatycznego (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), uznać należy w takiej sytuacji za dopuszczalne i nie naruszające zasad prawidłowej legislacji. Nie można również, zdaniem Sądu, skutecznie zarzucić naruszenia prawa odnośnie § 15 uchwały, gdyż jego treść czyni zadość wymogowi zawartemu w art. 4 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, a adresatem tej normy są organy gminy oraz gminne jednostki organizacyjnego odpowiedzialne za prawidłową gospodarkę odpadami. Nietrafnie również zakwestionowano prawidłowość § 16 ust. 1 -2 oraz 4 -6, zarzucając, że nie mają one adresatów. Analizowany przepis uchwały znalazł się w rozdziale 6 zatytułowanym "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniu terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Bez wątpienia da się więc ustalić, że poszczególne obowiązki, wynikające z kolejnych jednostek redakcyjnych § 16 skierowane są do osób utrzymujących zwierzęta domowe, a więc są normami dotyczącymi konkretnych adresatów.

Rozpoznając sprawę w jej granicach, Sąd doszedł do przekonania, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a tym samym doszło do naruszenia przez organ nadzoru art. 91 ust. 1 u.s.g., co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Śląski zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 4 ust. 2 pkt 3 oraz pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegającą na uznaniu, że:

- § 11 ust. 3 i ust. 5 załącznika do uchwały Nr X/136/2015 Rady Miasta Knurów z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Knurów nie narusza art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, o czym przesądza tytuł Rozdziału 4, w którym znajduje się § 11, jak również budowa i brzmienie poszczególnych jednostek redakcyjnych § 11 Regulaminu,

- § 18 załącznika do uchwały Rady Miasta Knurów z 17 lipca 2015 r. nie narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ze względu na brak obowiązku wskazania obszaru deratyzacji, rozumianego jako ściśle określony fragment terytorium gminy,

- § 2 ust. 1 pkt 16 załącznika do uchwały Rady Miasta Knurów z 17 lipca 2015 r. nie narusza art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ze względu na to, że samo wskazanie punktu odbioru odpadów jako miejsca, gdzie określone grupy właścicieli nieruchomości mogą odpłatnie lub bezpłatnie pozbywać się odpadów nie stanowi podstawy do skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia art. 6r ust. 3 ustawy;

- § 8 ust. 9 załącznika do uchwały Rady Miasta Knurów z 17 lipca 2015 r. nie narusza art. 5 ust. 2-4 ustawy poprzez uznanie, że regulacje dotyczące imprez masowych zawarte w regulaminie nie ingerują w stosunku cywilnoprawne pomiędzy właścicielem nieruchomości a organizatorem imprezy masowej,

- § 15 ust. 3 i 4 oraz § 16 ust. 1-2 i ust. 4-6 załącznika do uchwały Rady Miasta Knurów z 17 lipca 2015 r. nie naruszają § 6, § 7, § 11 i § 25 Zasad Techniki Prawodawczej ze względu na to, że norma prawna może przybrać formę informacji, o ile informacja ta pozostaje w bezpośrednim związku z pozostałymi regulacjami konkretnego aktu prawnego, precyzując jego brzmienie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 188 p.p.s.a., albo uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Knurów wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej , biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w tej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych zarzutów a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego- art.4 ust.2 pkt 3 oraz pkt 8 ustawy z dnia13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie t.jedn. Dz.U. z 2016 r. , poz.250, dalej w skrócie u.u.c.p.g.),poprzez błędną wykładnię, powiązano w skardze kasacyjnej ze wskazaniem odpowiednich paragrafów Regulaminu , stanowiącego załącznik do uchwały Nr X/136/2015 Rady Miasta Knurów z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Knurów - § 11 ust.3 i ust.5 – zdaniem Wojewody, naruszającego art.4 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy ; § 18 – naruszającego art.4 ust.2 pkt 8 u.u.c.p.g ;§ 2 ust.1 pkt 16 – naruszającego art.6r ust.3 ustawy;§ 8 ust.9; - naruszającego art.5 ust.2-4 u.u.c.p.g. oraz §15 ust.3 i 4 oraz § 16 ust. 1-2 i ust.4-6 jako naruszających wskazane postanowienia Zasad techniki prawodawczej. Skarżący kasacyjnie kwestionuje zastosowanie przez Sąd I instancji także innych metod wykładni, niż wykładnia literalna podczas gdy to wykładnia literalna , jego zdaniem, daje właściwe wyniki. Ze stwierdzeniem tym nie można się zgodzić. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach , w wyniku wielu kolejnych nowelizacji ,dotyczących odpadów , ich odbierania i pozbywania się , nie jest aktem przy stosowaniu którego wystarcza wykładnia językowa i posłużenie się metodą wykładni systemowej było uzasadnione. W tej sytuacji ustalenia Sądu I instancji w kwestii nienaruszenia art. 4 ust.2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez ustalenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości i z terenów użytku publicznego są właściwe. W § 11 Regulaminu wyraźne jest wskazanie, że reguluje on kwestie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych w odniesieniu do poszczególnych frakcji i w istocie odwołanie się do częstotliwości odbioru tych odpadów nie narusza wskazanego przepisu ustawy a samo posłużenie się pojęciem "odbioru odpadów" nie wykracza poza jego ramy i nie stanowi ingerencji w materię zarezerwowaną dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r u.u.c.p.g. Nie można podzielić stanowiska, że o obowiązku pozbywania się odpadów można mówić bez jakiegokolwiek nawiązania do kwestii i innych czynności związanych z ich zagospodarowaniem, w tym z odbiorem odpadów. Słusznie zatem stwierdził Sąd I instancji że logiczny i realny związek między "pozbywaniem się odpadów" a " ich odbiorem" nie uzasadnia tezy o całkowitym i bezwarunkowym oddzieleniu normatywnym tych kwestii. Tym samym zasadne było uznanie, że w sytuacji gdy wykładnia systemowa daje inny rezultat niż wykładnia literalna nie sposób mówić o naruszeniu prawa w istotnym stopniu, uzasadniającym stwierdzenie nieważności. Miał również rację Sąd gdy nie uznał zasadności zarzutu dotyczącego niewłaściwego wskazania obszaru podlegającego deratyzacji. Nakaz wskazania obszaru deratyzacji nie może być rozumiany jako wykluczający możliwość wskazania obszaru całej gminy, skoro takie są potrzeby w tym zakresie a nie tylko poszczególnych, konkretnych fragmentów gminy. Podobnie nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej iż postanowienia § 8 ust.9 i §11 ust.2 pkt 3 uchwały ingerują w stosunki cywilnoprawne pomiędzy właścicielami nieruchomości a organizatorem imprezy masowej. Regulacje te dotyczą jedynie właścicieli nieruchomości.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia,art.6r ust.3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku , bo w myśl tego przepisu ustala się m.in. kwestie bezpłatnego i odpłatnego przyjmowania odpadów a samo wskazanie punktu selektywnego zbierania odpadów PSZOK jako miejsca , gdzie właściciele nieruchomości mieszkalnych pozostawiają odpady bezpłatnie a właściciele nieruchomości niezamieszkałych – odpłatnie, nie narusza tego przepisu.

Wreszcie za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej poprzez zamieszczenie w Regulaminie postanowień o charakterze informacyjnym. Ustaleniom Sądu w tym zakresie także nie można odmówić prawidłowości w sytuacji gdy postanowienia tego rozporządzenia mają charakter wskazań mających służyć dobrej regulacji a nie przepisów ius cogens. Należy podzielić stanowisko, że norma prawna może przybrać w określonych sytuacjach formę informacji jeśli doprecyzowuje brzmienie przepisów a Regulamin zawiera postanowienia skierowane do wszystkich mieszkańców ale także do konkretnych kategorii adresatów. M.in. w sytuacji gdy tytuł rozdziału Regulaminu odnosi się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, to można ustalić kogo dotyczą obowiązki określone w poszczególnych postanowieniach § 16.

Zważywszy zatem, że wskazane zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, na podstawie art. 184 oraz art. 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.Dz.U. z 2016 r.,poz.718) orzeczono jak w sentencji.