Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1075/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a, art. 18
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: par. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 130, art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej J. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] (zwany dalej: "Wojewoda", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i ust. 5, art. 18 i art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwana dalej" "specustawą drogową") oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej: "u.g.n."), art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267, zwana dalej: "k.p.a.") orzekł:

1. o ustaleniu na rzecz J. M. P. (zwana dalej: "skarżąca", "strona") odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie S., gmina S., powiat s., która stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "Budowie drogi krajowej nr S7 o parametrach trasy ekspresowej na odcinku: koniec obwodnicy R. - granica województwa [...] - etap I - od km 487+104,15 do km 506+802,18";

2. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ww. odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji;

3. ustaleniu, iż zapłata ww. odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie drogi krajowej nr S7 o parametrach trasy ekspresowej na odcinku: koniec obwodnicy R. - granica województwa [...] - etap I - od km 487+104,15 do km 506+802,18". Na podstawie ww. decyzji zatwierdzony został podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki [...] i [...], zaś działka nr [...] o powierzchni [...] ha stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem [...] marca 2012 r., tj., z dniem wydania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji – w części dotyczącej ww. działki.

Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z regulacją art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych), przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za ww. nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n. (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Z kolei wedle art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Wysokość odszkodowania za przejętą od skarżącej nieruchomość ustalona została według jej stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 18 specustawy drogowej).

Według organu I instancji, w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2012 r. rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości będącej przedmiotem postępowania odszkodowawczego na kwotę [...] zł., w tym wartość gruntu na kwotę [...] zł, wartość składników budowlanych na kwotę [...] zł i wartość składników roślinnych na kwotę [...] zł.

W związku z zarzutami skarżącej, rzeczoznawca majątkowy oświadczył, że wyceny wartości przedmiotowej działki (numer [...] o powierzchni [...] ha), dokonano zgodnie z celem zlecenia, według stanu nieruchomości na dzień [...] października 2010 r., zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. obowiązującego w ww. dacie oraz, że w wycenie uwzględniono składniki roślinne i ogrodzenie, w związku z czym wartość określona w operacie szacunkowym z [...] listopada 2012 r. ww. nieruchomości na kwotę [...] zł pozostaje bez zmian. Biegły poinformował jednocześnie, iż odszkodowania ustalone w innych postępowaniach nie mają wpływu na określoną wartość przedmiotowej nieruchomości.

Analizując materiał dowodowy sprawy organ I instancji ocenił, że wycena nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], sporządzona w formie operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2012 r. została wydana w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem RM"). Operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym, a ustalenia zawarte w jego treści zachowują wewnętrzną spójność i logikę. Podnoszone przez stronę zarzuty, że cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego. Kwestionując prawidłowość wyceny, strona nie skorzystała z możliwości przedłożenia dowodów świadczących o tym, że wartość przedmiotowej nieruchomości jest inna niż wartość określona w operacie szacunkowym. Badając przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym biegły wskazał, że zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji Wojewody o pozwoleniu na realizację inwestycji ([...] października 2010 r.) położona była na obszarze trasy komunikacyjnej, a tereny przyległe to tereny o preferowanej funkcji produkcji pozarolniczej. Wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości rzeczoznawca określił przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (terenów przeznaczonych pod inwestycje).

W przedmiotowej wycenie rzeczoznawca majątkowy dla określenia wartości rynkowej 1 m2 gruntu wywłaszczonej nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży 14 nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową usługową i produkcyjną z terenów miasta S., które były przedmiotem obrotu rynkowego na przestrzeni lat 2010-2012. Rodzaj i wagi cech rynkowych przyjętych w wycenie mające istotny wpływ na cenę nieruchomości i wielkość tego wpływu określił na podstawie analizy danych o cenach i cechach nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie badania cen. Wartość ogrodzenia biegły określił przy zastosowaniu metody odtworzeniowej, a wartość drzew i krzewów owocowych metody kosztowo-dochodowej.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne ustalenie wysokości odszkodowania, nieuwzględniające jej położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stanu nieruchomości oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oraz nieuwzględnienie najbardziej prawdopodobnej ceny nieruchomości, możliwej do uzyskania na rynku; oraz przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nienależytą ocenę materiału dowodowego, nienależyte uzasadnienie decyzji administracyjnej, naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania.

Wskazała, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, opierając się wyłącznie na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, który to operat nie uwzględnia rynkowej wartości nieruchomości, w szczególności jej położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stanu nieruchomości oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Podała, że w operacie szacunkowym zdeprecjonowano położenie nieruchomości określając, iż działka położona jest na wschodnich peryferiach miasta S. Tymczasem przedmiotowa działka znajduje się w odległości 800 m od ścisłego centrum miasta, tj. [...] w S. oraz ok. 200 m od osiedla [...] oraz osiedla [...], w prestiżowej lokalizacji osiedla domków jednorodzinnych.

W operacie nie uwzględniono również sposobu użytkowania, rozumianego jako sposób korzystania z nieruchomości oraz przeznaczenia nieruchomości, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie stanowi wyłącznie sadu owocowego, ale również, czego organ w ogóle nie zbadał, stanowi potencjał pod budownictwo mieszkaniowe oraz usługowe. Operat szacunkowy nie uwzględnia stanu nieruchomości, w szczególności stanu jej zagospodarowania, stanu techniczno-użytkowego, a zwłaszcza wielkości, charakteru i stopnia zurbanizowania miejscowości, w której jest położona. Wycena zaproponowana przez rzeczoznawcę na poziomie [...] zł za 1 m2 odpowiada cenom oferowanym za działki we wsiach położonych koło S. W operacie szacunkowym nie uwzględniono aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami, bowiem gmina Sz. wywłaszczała nieruchomości położone między ul. P. w S., a trasą E7, za słuszne odszkodowanie uznając kwotę [...] zł za 1 m2, pomimo że działki te faktycznie znajdują się na peryferiach miasta, za trasą szybkiego ruchu E7, w tzw. szczerym polu. Zostały one wywłaszczone jako działki budowlane, nie posiadające jakiegokolwiek uzbrojenia.

Wskazała nadto, iż proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku, niezrozumiałym jest zatem twierdzenie rzeczoznawcy majątkowego jakoby odszkodowania płacone w innych postępowaniach nie miały wpływu na wartość przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2014 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju (zwany dalej: "Minister", "organ odwoławczy") biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Po przestawieniu stanu sprawy Minister wskazując treść przepisów regulujących przedmiotową materię (specustawy drogowej oraz u.g.n.) podał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2012 r., sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego M. G.-L. Klauzulą z dnia [...] maja 2014 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdziła aktualność operatu. W dokumencie tym biegła ustaliła, że ww. nieruchomość położona jest na peryferiach miasta S., w odległości ok. 130 m od skrzyżowania drogi krajowej nr 7 z ul. K. Działka przylega do drogi asfaltowej. Teren działki jest płaski, w kształcie prostokąta. Na działce znajdują się drzewa owocowe: grusza (1szt.), orzech (1 szt.), jabłoń karłowata (3 szt.), śliwa (2 szt.), czereśnia (3 szt.). Na nieruchomości znajdują się części składowe w postaci ogrodzenia z siatki na słupkach metalowych, na podmurówce. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r., przedmiotowa działka znajduje się w obszarze tras komunikacyjnych -0,2.Et. Nieruchomości przyległe stanowią natomiast tereny o preferowanej funkcji produkcji pozarolniczej.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości rynkowej nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen na skutek upływu czasu. Biegła poinformowała, że na badanym rynku nie stwierdzono transakcji kupna sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Z uwagi na powyższe, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia RM szacowana nieruchomość porównana została z nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, usługową i produkcyjną. Na potrzeby wyceny przebadano rynek transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty budowlane w okresie ostatnich dwóch lat na terenie miasta S. Ceny tego typu nieruchomości zawierały się w przedziale od 16,29 zł/m2 do 159,05 zł/m2. Do ostatecznej analizy biegła wybrała 14 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Jako cechy wpływające na wartość gruntu biegła wskazała: lokalizację (waga 20°) przeznaczenie przestrzenne i zagospodarowanie terenów (waga 30%), dostępność komunikacyjną (waga 10%), wielkość, kształt, topografię i możliwości inwestycyjne terenu (waga 20%) oraz uzbrojenie (waga 20%).

Ostatecznie wartość prawa własności gruntu oznaczonego jako działka [...] została określona na kwotę [...] zł, wartość budowli znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości (ogrodzenie z siatki metalowej oraz cokół betonowy) została oszacowana na kwotę [...] zł, natomiast wartość nasadzeń roślinnych została oszacowana na kwotę [...] zł. Łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł.

Oceniając materiał dowodowy sprawy, w tym złożony operat szacunkowy Minister uznał, że zawiera on wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, zaś biegła prawidłowo zastosowała procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia RM. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. o przeznaczeniu budowlanym. Ponadto cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości. Biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Operat opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących i nie zawiera wad.

Minister podkreślił, że dobór nieruchomości porównawczych należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegająca na wycenie nieruchomości wymaga zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Skoro zatem rzeczoznawca majątkowy uznała, iż na badanym rynku przyjęte do porównań nieruchomości najbardziej spełniają wymóg podobieństwa do nieruchomości wycenianej, to brak jest podstaw do podważenia powyższych ustaleń biegłego.

W ocenie organu odwoławczego subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości ww. nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego, w sytuacji nie przedstawienia alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, nie skorzystano również z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania bez uwzględnienia położenia nieruchomości, aktualnego sposobu użytkowania, przeznaczenia, stanu nieruchomości oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami, co doprowadziło do błędnego określenia wartości rynkowej nieruchomości, nie uwzględniającej najbardziej prawdopodobnej ceny nieruchomości, możliwej do uzyskania na rynku;

2. art. 154 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16) u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym oraz dostępnych danych o cenach i cechach nieruchomości podobnych przy wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, wybór nieruchomości nieporównywalnych z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, w szczególności ze względu na położenie;

3. art. 6 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na naruszeniu zasady praworządności,

4. art. 8 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na prowadzeniu sprawy w sposób naruszający zaufanie do organów administracji publicznej;

5. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na zebraniu rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

6. art. 80 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności całkowity brak oceny dowodu z opinii biegłego;

7. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy podstawy ustalenia wysokości odszkodowania nie stanowiła wartość rynkowa nieruchomości;

9. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na nie uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi w sytuacji, gdy decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Uzasadniając skarżąca podała, iż Minister błędnie przyjął, za organem I instancji, iż operat szacunkowy uwzględnia kryteria wpływające bezpośrednio na ustalenie wysokości odszkodowania. Przede wszystkim sporządzając operat w pozycji "Przeznaczenie przestrzenne i zagospodarowanie terenów przed podziałem" rzeczoznawca wskazała, że wyceniana działka znajduje się na terenach o preferowanej funkcji produkcji pozarolniczej, a tereny przyległe to teren użytków zielonych, określiła to kryterium jako "przeciętne". Tymczasem przed podziałem nieruchomość oznaczona była nr [...], która to działka w studium uwarunkowań i kierunków darowania przestrzennego miasta i gminy S., uchwalonym przez Radę Miejską S. uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. położona była w przeważającej części na terenach predysponowanych dla rozwoju funkcji mieszkalnictwa, a w niewielkiej tylko części na terenach o funkcji związanych z gospodarką komunalną. Po podziale działki nr [...] na dwie działki o nr [...] i [...], działka nr [...], będąca przedmiotem wyceny, stanowiła niewielką część działki nr [...], której przeznaczenie zostało ocenione przez rzeczoznawcę jako tereny preferowanej funkcji pozarolniczej. Skoro rzeczoznawca oceniała przeznaczenie przestrzenne i gospodarowanie terenów przed podziałem winna była oceniać przeznaczenie działki [...], tj. teren o funkcji mieszkalnictwa, a nie oceniać przeznaczenia działki nr [...] wyodrębnionej po podziale. Zdaniem skarżącej, gdyby rzeczoznawca konsekwentnie trzymała się ustalonego przez siebie stanu rzeczy, tj. oceny działki przed podziałem, oceniałaby działkę nr [...], która w przeważającej części przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe, a co za tym idzie nie mogłaby ocenić jej tylko jako "przeciętną", lecz musiałaby nadać jej cechę "bardzo korzystną", ponieważ nie sposób znaleźć lepszego przeznaczenia działki niż pod budownictwo mieszkaniowe.

Zaznaczyła ponadto, iż podział działki nr [...] został dokonany wyłącznie w celu realizacji inwestycji drogowej, a także zmiana przeznaczenia tej części działki nr [...], która znajdowała się najbliżej istniejącej drogi, z której po podziale powstała działka nr [...], również dokonana została wyłącznie w tym celu. Skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji decyzji organów administracji publicznej, dlatego odszkodowanie winno uwzględniać wartość działki, którą posiadała przed podziałem, a wówczas działka ta przeznaczona była pod zabudowę jednorodzinną i usługi, czego potwierdzeniem jest przeznaczenie pozostałej części nieruchomości skarżącej (obecnie działki nr [...]) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2012 r. Podobnie sposób użytkowania nieruchomości powinien oddawać stan przed podziałem działki [...]. Skoro w chwili dokonywania wywłaszczenia skarżąca użytkowała swoją działkę nr [...] w celach mieszkaniowych i usługowych, to nadużyciem ze strony rzeczoznawcy jest twierdzenie, że są to tereny o preferowanej funkcji pozarolniczej.

Strona nie podziela stanowiska biegłej w zakresie oceny uzbrojenia działki ocenionej tylko jako "dobra" (część mediów na działce, reszta mediów w zasięgu 100 m), podczas gdy działka [...] była w pełni uzbrojona (znajduje się na niej budynek mieszkalny i usługowy), co zasługiwało na nadanie jej cechy "bardzo dobrej" (pełne uzbrojenie E, W, G, K na działce lub media w bardzo bliskim sąsiedztwie). Skoro rzeczoznawca uznała, że uzbrojenie dostępne jest w zasięgu 100 m, to musiała oceniać działkę [...], tj. stan nieruchomości po podziale, a więc niezgodnie z przyjętym przez siebie sposobem wyceny nieruchomości. Ten brak spójności sporządzonego operatu nie został dostrzeżony, ani przez Ministra, ani przez organ I instancji.

Strona zakwestionowała także przyjęcie jako podobnej w operacie działki położonej we wsi K. pod S., która zapewne została sprzedana jako działka rolna, ponieważ nieprawdopodobny jest zakup działki budowlanej w S. o cechach działki wycenianej za kwotę [...] zł za 1 m2. Podobnie działki położone przy ul. D., S., G. i M. nie są porównywalne pod względem położenia z wycenianą działką, ponieważ leżą na peryferiach miasta, w okolicy nieatrakcyjnej pod względem budowlanym, ani usługowym. Działkami podobnymi do wycenianej są te położone przy ul. I., S., W., o ile posiadają inne cechy, poza położeniem, podobne do ocenianej nieruchomości.

Zdaniem strony zakwalifikowanie jako rzekomo podobnych nieruchomości różniących się podstawowymi cechami, wpływa bezpośrednio na obniżenie wartości nieruchomości. Efektem błędnego wyboru nieruchomości było zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości, co z łatwością można stwierdzić, zapoznając się z ofertami sprzedaży działek w S.

W dalszej części skargi strona rozwinęła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administr`acyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy wydana przez organ I instancji i utrzymana przez organ odwoławczy decyzja w zakresie ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości pod drogę publiczną jest prawidłowa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części (wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4a tej ustawy przejęcie nieruchomości przez odpowiedni podmiot publicznoprawny następuje za odszkodowaniem ustalanym decyzją organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie za odjęte prawo do nieruchomości ustalane jest decyzją administracyjną wydawaną na podstawie przepisów specustawy drogowej, przy czym według art. 12 ust. 5 ww. aktu do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18. W świetle tej regulacji wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Cytowane odesłanie do u.g.n. zawężone zostało jedynie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Nie obejmuje zatem uzgodnień, czy rokowań prowadzonych na podstawie przepisów u.g.n.

Jak wynika z powołanych wyżej przepisów do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., zatem zastosowanie do powyższego ma art. 130 ust. 2 u.g.n., wedle którego ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. W myśl art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2).

Należy podkreślić, iż w myśl art. 150 ust. 2 ww. ustawy, wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Definicję wartości rynkowej nieruchomości określa z kolei art. 151 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: tj. po pierwsze strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, po drugie zaś upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 5 ww. ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, poprzez dokonanie wyceny nieruchomości. To rzeczoznawcy majątkowi dokonują wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 2 i 3).

Wymaga podkreślenia, iż zgodnie z regulacją § 36 ust. 1 rozporządzenia RM, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone (...) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 tego rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 3 w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Z kolei zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zwrócić uwagę należy, że rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, m.in. w zakresie określania wartości nieruchomości dla różnych celów, reguluje rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stanowiące akt wykonawczy do u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ta forma ustalania i dowodzenia istotnej okoliczności sprawy nie jest jednak wiążąca dla organów orzekających i nie wyłącza ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813; wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1999/00, LEX nr 81989). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Takiej oceny przedmiotowego operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2012 r. organy obu instancji nie przeprowadziły, skupiając się jedynie na jego ocenie formalnej oraz akceptując w pełni końcowe wnioski biegłej, bez głębszej analizy tego dowodu. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, Lex nr 1120654). Organy administracji powinny więc skontrolować, na jakich przesłankach biegły oparł konkluzję zawartą w operacie oraz prawidłowość jego rozumowania, czy operat w tym względzie jest jasny i logiczny.

Z treści kontrolowanego operatu wynika, że przy szacowaniu przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż stanowiąca przedmiot szacowania działka nr [...] o powierzchni [...] ha powstała w wyniku podziału działki [...].

Analizując złożony w sprawie operat szacunkowy wskazać należy, iż rzeczoznawca majątkowy przyjęła, że działka [...] znajduje się w obszarze tras komunikacyjnych – 02.Et, gdy tymczasem według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z [...] listopada 2000 r. (co potwierdzono także w odpowiedzi na skargę) działka ta leżała w strefie przemysłowej (P) na terenach o funkcji związanych z gospodarką komunalną (K). Powyższa okoliczność może podważać zaufanie do opinii biegłej w zakresie sporządzonej wyceny.

W sprawie niniejszej niejasne jest kryterium doboru nieruchomości porównywalnych. Ma to w ocenie sądu szczególne znaczenie z uwagi na podnoszone przez skarżącą położenie wycenianej nieruchomości. Z jednej strony biegła w operacie wskazała, iż w okresie od września 2010 r. do daty wyceny zawarto około 50 transakcji sprzedaży na wolnym rynku, a z drugiej strony nie uzasadniła sposobu wyboru nieruchomości podobnych. Podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości i powinno być możliwe do zweryfikowania zarówno przez organy, skarżącą jak i Sąd. Brak szczegółowego uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości nieruchomości przyjętych do wyceny.

Biegła w rezultacie przyjęła do wyceny 14 nieruchomości, wskazując datę transakcji, powierzchnię i cenę jednostkową i zaznaczając przy tym, że są to grunty pod zabudowę mieszkalną, usługową i produkcyjną, nie mniej nie wskazała czy ww. transakcje dotyczyły zbycia własności nieruchomości, czy np. użytkowania wieczystego. Ponadto brak jest danych co do kształtu działek i innych cech nieruchomości mających znaczenie dla tzw. podobieństwa działek i ewentualnego ich wpływu na wysokość ceny nieruchomości.

Powyższe ma istotne znaczenie dla przyjęcia wyboru metody szacowania – w tym przypadku podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Na str. [...] operatu biegła przedstawiła tabelę cech porównawczych – gruntów pod budownictwo mieszkaniowe, jednorodzinne, mieszkaniowo – usługowe oraz produkcyjne, przedstawiła nadto przyjęte cechy porównawcze i uwagi.

Pewną niespójność zawiera także kwestia przeznaczenia przestrzennego i zagospodarowania terenów przed podziałem (patrz tabela strona [...] operatu), albowiem w zakresie lokalizacji działki biegła wskazała, że działka położona jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkalno-usługowej, natomiast co do cechy rynkowej wskazała, iż jest to przeznaczenie przestrzenne przeciętne.

Zdaniem Sądu organy opierając się w całości na opinii biegłej nie wypowiedziały się, w kontekście § 36 ust. 4 rozporządzenia RM, że w pierwszej kolejności do określenia wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową należy przyjąć ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a dopiero w wypadku ich braku ceny nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Jest to kluczowe o tyle, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, skarżąca podnosiła okoliczność nieuwzględnienia w operacie szacunkowym nieruchomości wywłaszczonej pomiędzy ul. P. w S., a trasą E7. Ta kwestia podnoszona była ponownie w odwołaniu, zaś organy przemilczały odniesienie się do powyższego, oceniając operat od strony formalnej.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska biegłej (pismo z [...] kwietnia 2013 r., k. [...]), że odszkodowania płacone w innych postępowaniach nie mają wpływu na określoną wartość przedmiotowej nieruchomości. Zaznaczyć tu wypada, że dotyczyło to nieruchomości wywłaszczonej pod inwestycję drogową. Organy winny więc wyjaśnić stronie skarżącej dokładnie powyższą okoliczność, czy wskazywana przez stronę nieruchomość i jej cena mogły być uwzględnione do szacunku, a jeżeli nie, to dlaczego. Pominięcie tej okoliczności jest nie do zaakceptowania. Na marginesie zwrócić uwagę wypada, że ze sporządzonego przez biegłą operatu nie wynika na jakiej podstawie biegła ustaliła, iż w badanym terenie brak było transakcji gruntami budowlanymi nabywanymi pod drogi, określenie "na podstawie analizy rynku" jest mało precyzyjne.

Wyjaśnienia wymaga kwestia położenia spornej nieruchomości. Pomimo bowiem wycofania się biegłej ze stanowiska zawartego w operacie, że nieruchomość strony położona jest na gruntach peryferyjnych w strukturze miasta (pismo z [...] kwietnia 2013 r., k. [...]), organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w dalszym ciągu przyjmował, że wyceniana nieruchomość położona jest na wschodnich peryferiach miasta S. (k. [...] decyzji Ministra). Powyższe świadczy o braku dokładności organu w analizowaniu całej sprawy.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał zasadność zarzutu skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjąć należy, iż złożony w sprawie operat szacunkowy jest niejasny, mało czytelny i nierzetelny. Bez szczegółowego uzasadnienia przyjęcia wybranych nieruchomości do porównań brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego zastosowanego w ocenianym operacie szacunkowym, a co za tym idzie uniemożliwia to kontrolę operatu pod względem jego rzetelności i zgodności z prawem.

Zdaniem Sądu, materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w sposób wystarczający do wydania decyzji określającej wysokość odszkodowania należnego skarżącej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jako naruszających art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego podnoszonych w skardze.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zleci sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego na okoliczność ustalenia wartości odszkodowania w przedmiotowej sprawie, przy uwzględnieniu powyższych uwag Sądu.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zakresie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.