Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 640/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15c; art. 22a; art. 24a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 7; art. 77 par. 1; art. 80; art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, , Aleksandra Weiher, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2018 r.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. M. W. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec M. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W dniu [...] sierpnia 2018 r., z zachowaniem ustawowego terminu, M. W. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 8a ww. ustawy, art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. Wskazał, iż spełnia ustawowe przesłanki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Podkreślił, że nie zgadza się z analizą wyrażenia "krótkotrwała służba". Służby pełnionej przez okres 1 roku nie sposób uznać za długotrwałą na tle całego okresu służby, wynoszącego 21 lat.

Analizując ponownie przedmiotową sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Organ podkreślił, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że powołany przepis zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera dopiero możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

Art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu.

Zdaniem organu krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, "epizodyczny" ("Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych" ,Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując drugą z przesłanek formalnych, wskazać należy, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidnie i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN).

Zdaniem organu rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Zaznaczenia wymaga, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną, i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności - uzasadnionej względami słuszności.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. wobec M. W.

Organ podkreślił, że wnioskodawca pełnił służbę (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) w okresie od dnia [...] stycznia 1984 r. do dnia [...] listopada 2005 r., tj. przez okres 21 lat 10 miesięcy i 22 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] lutego 1988 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez okres 1 roku 11 miesięcy i 16 dni.

Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku 11 miesięcy i 16 dni, to przedmiotowy okres służby zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza Policji – zgodnie z rotą ślubowania – gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej. Ocena powyższego winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza.

Organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. który nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Na powyższe wskazują m.in. oceny zawarte w opiniach służbowych, informacje we wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe.

Jednak sam charakter zadań realizowanych przez ww. do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] listopada 2005 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Podsumowując, Komendant Główny Policji wskazał, iż w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskującego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia.

Uwzględniając powyższe, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że przebieg służby ww. funkcjonariusza nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi bowiem wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Uwzględniając fakt, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, nie jest możliwym, zdaniem organu, w rozpatrywanym stanie faktycznym, wyłączenie stosowania ustawy zaopatrzeniowej.

Organ nadmienił, że stan faktyczny i prawny został wyjaśniony. Decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane w art. 107 k.p.a.

Minister wyjaśnił także, że jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz dokumentacją dotyczącą przebiegu służby przesłaną przez Komendanta Głównego Policji. Natomiast żądanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie zostało uwzględnione, bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

Jednocześnie organ wskazał, że jeżeli strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt błędnych, jej zdaniem, ustaleń, to powinna poinformować IPN i wnosić o zmianę sporządzonej informacji.

M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], domagając się jej uchylenia.

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów:

‒ art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym polegające na nieprawidłowej i restrykcyjnej interpretacji tego przepisu,

‒ art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

‒ art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości organu na korzyść strony,

‒ art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na prowadzeniu przez organ postępowania w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej i w którym nie kieruje się on zasadami proporcjonalności i bezstronności,

‒ art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku prowadzenia przez organ sprawy w sposób wnikliwy i szybki.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wniósł też o uznanie uprawnienia do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości.

Skarżący nadmienił, że dla ustalenia znaczenia "krótkotrwałości służby" istotne powinno być porównanie czasu trwania służby przed dniem 31 lipca 1990 r. do całego okresu służby w policji.

Skarżący służbę pełnił w okresie od [...] stycznia 1984 r. do [...] listopada 2005 r., tj. przez okres 21 lat 10 miesięcy i 22 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa (wg informacji z IPN, z którą się nie zgadza) od dnia [...] lutego 1988 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. (wg skarżącego do [...] listopada 1989 r.), tj. przez okres 1 roku 11 miesięcy i 16 dni. W przeliczeniu jest to rok służby na rzecz totalitarnego państwa na dziesięć lat służby w Policji. Służba na rzecz totalitarnego państwa miała charakter krótkotrwały w relacji do pracy w Policji.

Dowodem na rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków są pisma zgromadzone przez organ w aktach sprawy pochodzące z IPN, Komendy Głównej Policji, a także pozytywne okresowe opinie służbowe, otrzymywane nagrody pieniężne, akty nominacyjne na wyższe stopnie służbowe.

Skarżący nie był też karany dyscyplinarnie, zatem swoje zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej "P.p.s.a.").

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką, ustaloną zgodnie z art. 22, zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru

za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się

z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa,

o której mowa w art. 13b i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia

1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: pkt 1 krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz pkt 2 rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej – Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą – użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki wydania decyzji uznaniowej.

Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, realizuje się dopiero po wnikliwym, wyczerpującym i przekonującym uzasadnieniu powodów przyjęcia, przez organ stosujący prawo, danego rozumienia pojęcia niedookreślonego będącego przesłanką podjęcia decyzji uznaniowej. Tak więc, organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania.

Zwrócić należy uwagę, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "szczególnie uzasadniony przypadek", "krótkotrwała służba" oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków". Zatem to na organie spoczywa obowiązek interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia na tle okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. W przypadku ustalenia wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków w tym względzie. Nie ocenił bowiem wystąpienia zawartych w tym przepisie przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy. W istocie organ nie rozpatrzył zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wydana w sprawie decyzja nie została również należycie umotywowana. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji.

W uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2019 r. organ nie dokonał prawidłowej oceny zaistnienia przesłanki "krótkotrwałości służby" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, stwierdzając jedynie, że okres 1 roku 11 miesięcy i 16 dni służby na rzecz totalitarnego państwa, przy łącznej służbie 21 lat 10 miesięcy i 22 dni, zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony, jako krótkotrwały. Minister błędnie przyjął, iż niespełna 2-letnia realizacja obowiązków służbowych nie miała charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego.

Uzasadniając swoje stanowisko, Minister, co prawda, powołał się na długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu proporcjonalnym, lecz nie dokonał w tym zakresie żadnych obliczeń proporcji rozumianej jako stosunek długości tego okresu do całego okresu służby.

Zdaniem Sądu brak prawidłowego odniesienia przesłanki "krótkotrwałości służby" do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy wskazuje na niezachowanie należytej staranności w jej załatwieniu, która właśnie ze względu na materię, poddaną uznaniowej decyzji organu, wymaga rzetelnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych jej elementów, zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.

Organ w konsekwencji uznania, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy lakonicznie potraktował też kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 12 września 1989 r., skupiając się na problemie wykonywania zadań z narażeniem życia i zdrowia, Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że skarżący podnosił pewne okoliczności dotyczące jego służby, mogące wskazywać, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem, a także że poruczane mu były zadania związane z dużym obciążeniem psychicznym.

Zdaniem Sądu istotne znaczenie dla oceny przypadku skarżącego może mieć również podnoszony przez niego fakt, że komisja lekarska MSWiA stwierdziła u skarżącego przewlekłą nerwicę neurasteniczną i uznała, iż inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Policji. W tej sytuacji organ winien ponownie rozważyć kwestię ewentualnego wykonywania przez skarżącego zadań w Policji z narażeniem życia i zdrowia. U skarżącego wystąpiło bowiem schorzenie w postaci nerwicy neurasteniczno-depresyjnej, które spowodowało jego całkowitą niezdolność do służby w Policji i stało się podstawą do zaliczenia skarżącego do III grupy inwalidzkiej.

Inwalidztwo to pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby w Policji, jak wynika z orzeczenia nr [...] Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] (karta 11-10 akt administracyjnych sprawy). Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż przez narażenie zdrowia, o którym mowa w analizowanym przepisie, należy rozumieć zarówno narażenie zdrowia fizycznego, jak i psychicznego funkcjonariusza.

Zaniechanie organu w powyższym zakresie czyni zaskarżoną decyzję wadliwą i obliguje Sąd do jej eliminacji z obrotu prawnego. Trafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.