Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1989/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11d ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 221/14 w sprawie ze skargi E.G. i I.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt: VIII SA/Kr 221/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.G. i I.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] grudnia 2013 r., nr [..] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, skargę oddalił.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Ostrowski decyzją z dnia [..] listopada 2013 r. nr 2/13, na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 4, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 2, art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej "specustawą" oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku zarządcy drogi - Gminy W. z dnia [..] kwietnia 2013 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej - rozbudowę drogi gminnej nr [..] na odcinku od drogi powiatowej nr [..] do końca ulicy [..] o długości 435 mb na działkach nr ew. [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..] w obrębie ew. [..] oraz na działkach nr ew. [..],[..],[..],[..] w obrębie ewidencyjnym [..], gmina W.

Organ wskazał, że w dniu [..] kwietnia 2013 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację powyższej inwestycji. O wszczęciu postępowania poinformowano w drodze zawiadomienia wnioskodawcę i właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji oraz zawiadomiono pozostałe strony w drodze obwieszczeń w Starostwie Powiatowym w Ostrowi Mazowieckiej i w Urzędzie Gminy w W., na stronach internetowych Starostwa Powiatowego w Ostrowi Mazowieckiej i Gminy W., w prasie lokalnej. Zastrzeżenia do przedmiotowej sprawy wnieśli E. i I.G., Z.W.S. oraz I.J.-H., wskazując, że brak jest prawnego i faktycznego rozgraniczenia działek, na których planowana jest realizacja inwestycji. Ponadto Z.W. S. stwierdził, że przedstawione propozycje podziału jego działki są błędne, a wyliczone powierzchnie pozostają w sprzeczności z aktem własności dla tej działki.

Analizując przedłożone dokumenty stwierdzono, że załączona do wniosku mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi dotyczy tylko obrębu ewidencyjnego W., inwestycja natomiast swym zakresem obejmuje również obręb ewidencyjny Z. Stwierdzono również, że w załączniku nr 3 do wniosku nie wykazano zmian w dotychczasowej infrastrukturze. Projektowane poszerzenie pasa drogowego wchodzi natomiast z zakresem na istniejący budynek gospodarczy zlokalizowany na działkach nr ew. [..] (działka prywatna), [..] i [..] (działki pasa drogowego stanowiące własność Gminy W.). W granicach projektowanego pasa drogowego pozostają również zbiorniki na nieczystości ciekłe oraz istniejące ogrodzenia, w związku z czym inwestor powinien przewidzieć przebudowę istniejących urządzeń budowlanych, kolidujących z planowaną inwestycją i zlokalizować je poza granicami pasa drogowego. Stwierdzono również, że mapa, na której sporządzono przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki, jest nieaktualna. Ponadto na projekcie zagospodarowania działki nie podano szerokości projektowanego pasa drogowego, wzajemnych odległości projektowanej inwestycji w nawiązaniu do granic nieruchomości oraz istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. Ustalono też, że projekt budowlany nie zawiera opisu sposobu i zakresu prowadzenia robót rozbiórkowych istniejącego budynku gospodarczego, sieci uzbrojenia terenu oraz ogrodzeń kolidujących z projektowaną inwestycją oraz opisu sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Postanowieniem z dnia [..] maja 2013 r. znak [..] nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonych dokumentach, w terminie do dnia 31 lipca 2013 r.

W dniu 29 lipca 2013 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu na uzupełnienie brakujących dokumentów. Postanowieniem z dnia [..] lipca 2013 r. przedłużono termin uzupełnienia brakujących dokumentów do dnia 15 sierpnia 2013 r., a następnie postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2013 r., w związku z kolejnym wnioskiem inwestora, przedłużono termin do dnia 30 września 2013 r.

W trakcie rozpatrywania sprawy w dniu [..] lipca 2013 r. E. i J.W., właściciele działki nr ew. [..] w obrębie ew. [..] gm. W. oraz budynku gospodarczego - stodoły, zlokalizowanego na tej działce i na działce nr ew. [..], kolidującego z planowaną inwestycją, wystąpili z odrębnym wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku i w dniu 8 lipca 2013 r. uzyskali pozwolenie na jego rozbiórkę (decyzja nr [..]).

W dniu 30 września 2013 r. inwestor przedłożył uzupełnione dokumenty, o czym powiadomiono strony postępowania.

Starosta Ostrowski stwierdził, że wniosek inwestora zawiera niezbędne dokumenty, o których mowa w art. 11d ust. 1 specustawy. Do wniosku załączono mapy określające linie rozgraniczające teren niezbędny do realizacji inwestycji, analizę powiązania drogi z innymi drogami, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości na potrzeby inwestycji, informację dotyczącą zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, pozytywną opinię Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [..] czerwca 2012 r., znak: [..], pozytywną opinię Zarządu Powiatu w Ostrowi Mazowieckiej znak [..] z dnia [..] czerwca 2012 r., pozytywną opinię Wójta Gminy W. z dnia [..] czerwca 2012 r., pozytywną opinię Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie z dnia [..] lipca 2012 r. Ponadto do wniosku załączono pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie, znak: [..] z dnia [..] lipca 2012 r. oraz postanowienie z dnia [..] marca 2013 r., znak: [..] dotyczące zaopiniowania geometrii drogi. Również przedłożony projekt budowlany jest kompletny - zawiera niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez Z.W.S., E. i I.G. oraz I.J.-H. organ stwierdził, że na etapie wydawania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie mogą one być uwzględnione. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt: II SA/Gd 946/11 wskazał, że kwestia prowadzenia przed sądem postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Starosta Ostrowski podkreślił, że organ administracji wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działa na podstawie i w granicach wniosku inwestora, oceniając jedynie, czy nie pozostaje on w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy to inwestor we wniosku przedstawia mapy zawierające projekt podziału nieruchomości, decydując o przebiegu drogi oraz o wielkości gruntu niezbędnego do realizacji urządzeń drogi. Starosta może działać tylko w granicach tego wniosku i nie ma możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowanej przez wnioskodawcę.

Organ stwierdził, że przedłożony przez inwestora wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zawiera komplet wymaganej dokumentacji - zgodny z art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na którą składają się: opinie właściwych organów, komplet map z przebiegiem drogi i z projektowanym podziałem nieruchomości, analiza powiązania drogi z innymi drogami, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz opinia Starosty Ostrowskiego w sprawie geometrii drogi.

Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji złożyli E. i I.G., Z.W.S. oraz I.J.-H..

Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Ostrowskiego.

Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek inwestora zawiera niezbędne dokumenty, o których mowa w art. 11d ust. 1 specustawy. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny - zawiera niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi. Powołując treść art. 11f ust. 1 specustawy organ stwierdził, że decyzja Starosty Ostrowskiego zawiera wszystkie elementy określone w tym przepisie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach Wojewoda Mazowiecki wskazał, że nie mogą być one uwzględnione. Podniósł, że jednym z załączników do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego, co potwierdza widniejąca na niej pieczęć. Zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że nawet kwestia prowadzenia przed sądem postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazał, że spory dotyczące nieruchomości nie mogą być powodem zawieszenia lub wstrzymania procedury wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie tzw. specustawy, która ma za zadanie przyspieszyć tryb wydawania tego rodzaju decyzji. Podkreślił, że to inwestor decyduje o przebiegu drogi oraz o wielkości gruntu niezbędnego do jej realizacji, natomiast organy nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowanej przez wnioskodawcę.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] złożyli I. i E.G. zarzucając:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy, polegające na wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w sytuacji, gdy wniosek złożony przez inwestora zawierał błędne dokumenty oparte o nieprawdziwe dane znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnieniu stanu faktycznego, w sytuacji istnienia rozbieżności w dokumentach załączonych do wniosku inwestora - ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej działki nr [..], pomimo że strona w trakcie postępowania wskazywała na istniejące nieprawidłowości.

Skarżący wskazali, że linia rozgraniczająca grunty wsi Z. i wsi W. stanowi północną granicę działki ewidencyjnej [..] stanowiącą ich własność. Księga wieczysta dla tej działki zawiera opis i mapę pokazujące granicę. Przebieg tej linii został wyznaczony w dokumentacji scaleniowej przeprowadzonej w latach dwudziestych ubiegłego wieku. Linia ta została utrzymana i potwierdzona w dokumentacji geodezyjnej wykonanej do założenia ewidencji gruntów z 1965 roku. Dokumentacja ta została przyjęta i znajduje się w Państwowych Zasobach Geodezyjnych.

I. i E.G. podnieśli, że o błędach w ewidencji polegających na nieuprawnionej zmianie linii rozgraniczającej grunty wsi Z. i wsi W. dowiedzieli się w momencie zapoznania się z wnioskiem inwestora. Wskazali, że wystąpili do Wójta Gminy W. o przeprowadzenie rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [..] a [..] i wyeliminowanie błędów, lecz Wójt Gminy W. odmówił rozgraniczenia. Zwrócili się również do Starosty Ostrowskiego jeszcze w trakcie przygotowywania inwestycji, wskazując na konieczność sprostowania błędnej ewidencji.

Skarżący podkreślili, że ewidencja wszystkich działek w obrębie planowanej inwestycji drogowej, w tym również działek nr [..] i nr [..] stanowiących własność Gminy W., zawiera istotne błędy, naruszające prawo własności uczestników. Przywrócenie prawidłowych granic działek, których inwestor jest właścicielem, ma kluczowe znaczenie dla przebiegu planowanej inwestycji drogowej.

Wskazali, że organ pierwszej instancji wydając decyzję zezwalającą na rozbudowę drogi w takim kształcie, jak wynikało z wniosku inwestora, miał pełną świadomość istnienia nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków. Takie działanie organu pierwszej instancji narusza zaufanie obywateli do władzy publicznej, a przede wszystkim obowiązujące przepisy prawa. Skarżący wskazali, że organ nie może przyjąć założenia o poprawności ewidencji gruntów i budynków wsi Z. i wsi W., w obrębie których planowana jest realizacja inwestycji drogowej, w sytuacji, gdy informacje w nich się znajdujące stoją w sprzeczności z mapkami i danymi wynikającymi z księgi wieczystej.

Zarzucili, że organ pierwszej instancji wydając decyzję zezwalającą na realizację inwestycji pominął świadomie działki nr [..] i nr [..] w wykazie działek, na których realizowana będzie inwestycja drogowa, w konsekwencji czego doszło do bezprawnego zabrania części ich działki o powierzchni ok. 200 m2. Wskazali, że działki są ogrodzone, ogrodzenie istnieje od 40 lat. Podnieśli, że droga na działkach nr [..] i nr [..] według dokumentów prawnych, planu scaleniowego i pomiarów na gruncie z 1965 r. posiada szerokość 6m na całej długości, wskazana na mapie ewidencyjnej posiada natomiast różne szerokości (na wysokości działki nr [..] - 8,84m szerokości, na wysokości działki nr [..] - szerokość 8m). Wskazali, że pomimo, iż działki nr [..] i nr [..] nie są ujęte w wykazie pod realizację drogi (obręb Z.) i pasa drogowego, ustalony został obowiązek dokonania rozbiórki istniejących ogrodzeń, co wskazuje, że ewidencja jest błędna. Zarzucili, że organy administracyjne poprzez nieuwzględnienie ich zastrzeżeń i niewyjaśnienie zgłaszanych rozbieżności co do przebiegu granic doprowadziły do naruszenia prawa własności bez podstaw prawnych.

W skardze podniesiono ponadto, że organy administracji publicznej rozpoznające wniosek zarządcy drogi nie mogą zmieniać parametrów inwestycji drogowej, mogą jednak zbadać, czy inwestycja uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich. Organ ma obowiązek zbadania, czy projektowana inwestycja nie doprowadzi do nadmiernej ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów nieruchomości przeznaczonych pod drogę. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie decyzja organu winna być odmowna, ze względu na istniejące nieprawidłowości znajdujące się w dokumentach złożonych wraz z wnioskiem inwestora. Decyzja odmienna narusza prawa osób trzecich, a mianowicie właścicieli działek, kosztem których droga gminna ma zostać rozbudowana.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w szczególnym trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa), której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność i zatwierdzanie projektu budowlanego oznaczające jednocześnie udzielenie pozwolenia na budowę.

Decyzja zezwalająca na realizację określonej inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki szczegółowo i enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 ustawy, w tym zawierający m.in. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz opinie właściwych organów.

Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Przepisy specustawy nie upoważniają organów do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji ani do dokonywania zmian w przedstawionym przez inwestora projekcie przebiegu drogi. Przepisy specustawy nakładają na organ jedynie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem przedstawionego projektu budowlanego.

Organ nie może zatem dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Sąd wskazał, że analiza akt niniejszej sprawy pozwala na stwierdzenie, że dołączona do wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie dokumentacja, stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji, spełnia wskazane wyżej wymogi. Inwestor przedłożył bowiem niezbędne dokumenty, o których mowa w art. 11d ust. 1 specustawy. Do wniosku załączono mapy określające linie rozgraniczające teren niezbędny do realizacji inwestycji, analizę powiązania drogi z innymi drogami, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości na potrzeby inwestycji, informację dotyczącą zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, opinie co do planowanej inwestycji drogowej. Również przedłożony projekt budowlany jest kompletny - zawiera niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi.

Przedłożona mapa do celów projektowych została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego. Mapa posiada oryginalne pieczęcie, jej prawidłowość nie budzi wątpliwości. Skarżący nie przedstawili innej mapy przyjętej do zasobu o innej treści. Mapa do celów projektowych, przyjęta do państwowego zasobu stanowi dokument urzędowy i jej treść jest dla organu wydającego pozwolenie na budowę obowiązująca. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony badać i odnosić się do zastrzeżeń podnoszonych w odwołaniu a dotyczących kwestionowania przebiegu granic działek.

Sąd zauważył, że starosta jest tylko organem rejestrującym stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie może zatem samodzielnie rozstrzygać kwestii kształtu czy powierzchni działki. Zmiany w przebiegu granic mogą nastąpić w wyniku postępowań rozgraniczeniowych, w postępowaniu sądowym. Do czasu odmiennego rozstrzygnięcia granic dotychczasowe ustalone są jedynymi prawnie obowiązującymi. Skarżący sami przyznają, że istnieje spór co do prawa własności, w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ten spór nie może być rozstrzygnięty.

Podnoszone zatem kwestie o niewłaściwym przebiegu granic działki skarżących nie mogły być przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Organ zatem winien był rozpoznać merytorycznie wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mając na uwadze treść przepisu art. 11d ustawy stanowiącego o wymogach, jakie winien spełnić wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc ustalić czy wniosek skarżącego spełnia wymogi ustawowe.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 1 decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Zgodnie z art.12 ust. 3 decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne składniki, wymienione w art. 11d ust. 1 specustawy.

Sąd zauważył, że realizacja drogi publicznej jest inwestycją publiczną, która ma na celu poprawę bezpieczeństwa użytkowników tej drogi. W ramach tego postępowania nie jest więc zasadne domaganie się uwzględnienia interesu konkretnej strony postępowania, który nie wiązałby się bezpośrednio z realizacją przedsięwzięcia drogowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł E.G. opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy w związku z § 67 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572) w związku z paragrafem 39 i 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - polegającym na uznaniu, że przez oznaczenie nieruchomości w katastrze, jej stan prawny jest niewątpliwy, oraz uznanie, że mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami są prawidłowe i zgodne z przepisami, w sytuacji kiedy w trakcie czynności ustalenia położenia punktów granicznych, poprzedzających geodezyjny pomiar tych punktów, ujawniony zostanie spór graniczny, a jednocześnie dotychczasowe dane z ewidencji dotyczące tych punktów, ze względu na ich niewiarygodność lub niedostateczną dokładność, nie mogą być wykorzystane do opracowania mapy z projektem podziału - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - a tym samym uznanie, że dokumenty załączone do wniosku w tym mapy określające linie rozgraniczające są zgodne z przepisami prawa i nie naruszają porządku prawnego;

- naruszenie przepisów art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw Człowieka i Obywatela (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), art. 19 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 64, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) poprzez dokonanie podziału działki, co w swej istocie ma skutki identyczne do wywłaszczenia, w sytuacji gdy planowana inwestycja w sposób bezproblemowy może przebiegać na terenie będącym własnością Skarbu Państwa przy uwzględnieniu chęci po stronie organu, mających na celu dokonania zmian w ewidencji gruntów, polegających nas skorygowaniu przebiegu granicy, poprzez jej prawidłowe oznaczenie.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że u podstaw zaskarżonego wyroku legła błędna wykładnia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy w związku z § 67 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572) w związku z § 39 i 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – polegająca na uznaniu, że przez oznaczenie nieruchomości w katastrze, jej stan prawny jest niewątpliwy, oraz uznanie, że mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami są prawidłowe i zgodne z przepisami, w sytuacji kiedy w trakcie czynności ustalenia położenia punktów granicznych, poprzedzających geodezyjny pomiar tych punktów, ujawniony zostanie spór graniczny, a jednocześnie dotychczasowe dane z ewidencji dotyczące tych punktów, ze względu na ich niewiarygodność lub niedostateczną dokładność, nie mogą być wykorzystane do opracowania mapy z projektem podziału - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - a tym samym uznanie, że dokumenty załączone do wniosku w tym mapy określające linie rozgraniczające są zgodne z przepisami prawa i nie naruszają porządku prawnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie załączniki do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w postaci mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, nie zostały sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, są nierzetelne i nie znajdują potwierdzenia w rzeczywistości.

Wpis prawa własności dla działki ewidencyjnej nr [..] położonej w obrębie [..], jednostka ewidencyjna W., znajdującego się w księdze wieczystej Nr [..] został sporządzony na podstawie prowadzonej ewidencji gruntów i budynków i zawiera dane ewidencyjne nie spełniające wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. oraz obowiązujących standardów technicznych.

Podstawą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków są przepisy art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W związku z ujawnieniem nieprawidłowości w trakcie trwania postępowania, skarżący wystąpił o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, podważając dane zawarte w operacie opisowo-kartograficznym istniejące od założenia ewidencji gruntów i budynków w 1969 roku na podstawie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego za numerem [..] (obręb [..]) oraz za numerem [..] (obręb [..]). W toku postępowania organ w kierowanych do strony pismach wskazał na rozbieżności w przebiegu granicy, która uniemożliwia prawidłowe określenie linii rozgraniczających, a tym samym uniemożliwia przyjęcie, że złożony projekt zawierał komplet zgodnych z prawem dokumentów.

Granica pomiędzy działkami nigdy nie była kwestionowana, gdyż jak podkreślają skarżący nigdy nie była zmieniona w trakcie jakichkolwiek prac. Nigdy nie zaszła zmiana w jej przebiegu w stopniu znacznie wpływającym na wielkość nieruchomości stanowiącej własność skarżących, tak jak ma to miejsce w sytuacji będącej przyczyną zgłoszenia. W dokumentacji sporządzonej przez geodetę J.H., do projektu inwestycji drogowej w W., polegającej na rozbudowie drogi gminnej [..] na odcinku drogi powiatowej nr [..] do końca ulicy [..] w miejscowości W., jest sprzeczność przebiegu granicy z dotychczasowym jej przebiegiem uwidocznionym na dokumentach znajdujących się w ewidencji będących podstawą wpisu do ewidencji. Sam organ w trakcie postępowania wskazuje na fakt - pismo Starostwa Ostrowskiego z dnia [..] września 2013 r. znak sprawy [..], że: "(...) ewidencja gruntów wsi Z. została założona w roku 1969 na podstawie aktualizacji planu scaleniowego przeprowadzonego przed 1939 r. natomiast ewidencja gruntów wsi W. została założona w roku 1969 na podstawie pomiaru bezpośredniego w terenie. Zarówno materiały archiwalne znajdujące się w operacie pomiarowym wsi Z. (...), jak i materiały z operatu pomiarowego wsi W. (...) pozwalają na określenie przebiegu granicy obu wsi. Niestety przebieg granicy pomiędzy wsiami jest wskazany różnie w w/w opracowaniach. Na podstawie materiałów znajdujących się w zasobie nie można jednoznacznie stwierdzić, który przebieg granicy wskazany w dokumentach jest prawidłowy."

Biorąc powyższe pod uwagę, trudno dać wiarę słuszności zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnieniom organu, jakoby granica była zgodna z ewidencją, a przedstawiony do wniosku dokument mapa z określeniem linii granicznych zgodna i ustalona w sposób prawidłowy na podstawie odrębnych przepisów.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w przypadku, gdy w trakcie czynności ustalenia położenia punktów granicznych, poprzedzających geodezyjny pomiar tych punktów, ujawniony zostanie spór graniczny, a jednocześnie dotychczasowe dane z ewidencji dotyczące tych punktów, ze względu na ich niewiarygodność lub niedostateczną dokładność, nie mogą być wykorzystane do opracowania mapy z projektem podziału - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - wykonawca, stosownie do § 67 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) w związku z § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, może przyjąć do opracowania tej mapy dane określające przebieg spornych granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, według ostatniego stanu spokojnego posiadania. Wykonawca mógł także w takiej sytuacji przekazać do PZGiK operat techniczny zawierający odpowiednie dokumenty dotyczące spornych odcinków granic, z jednoczesnym zawieszeniem prac związanych z opracowaniem mapy z projektem podziału do czasu wprowadzenia przez starostę stosownych zmian w bazie danych ewidencyjnych.

Ponadto podano, że z przepisów wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2008 r.; sygn. akt III SA/KR 119/08).

Ponadto zdaniem skarżącego to ewidencja gruntów dostosować się musi do stanu prawnego, a nie odmiennie regulować stosunki własnościowe.

Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1). Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy - w odniesieniu do gruntów - dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1 ) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.

W sprawie niniejszej pomimo zaistnienia wszelkich przesłanek do ustalenia przebiegu granicy według ostatniego stanu spokojnego posiadania, przy tworzeniu projektu podziału nieruchomości, geodeta pomimo szeregu rozbieżności, na które wskazuje sam urząd, dowolnie uznał przebieg granicy, pomimo braku dokumentów, na podstawie których można było w sposób jednoznaczny wskazać jej przebieg, gdyż ewidencja gruntów sąsiadujących wsi została sporządzona z błędem, który pomimo wiedzy organu nie został skorygowany, a ma istotny wpływ na ustalenia poczynione w projekcie podziału nieruchomości sporządzonych do inwestycji drogowej w W., polegającej na rozbudowie drogi gminnej [..] na odcinku drogi powiatowej nr [..] do końca ulicy [..] w miejscowości W.

Z dokumentacji posiadanej przez skarżącego wynika jednoznacznie, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że wykonawca posiadał informację o błędach i nieprawidłowościach występujących w dokumentach archiwalnych, będących podstawą do wykonania podziału związanego z wydzieleniem działek pod drogę gminną. Organ nie podjął się czynności ustalenia granic działek objętych podziałem, czym naruszył § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zachowanie organu posiadającego wiedzę w zakresie niezgodności danych w ewidencji, akceptującego złożony projekt mapy podziału powielając tym samym dotychczasowe błędy, skutkuje negatywnymi konsekwencjami dla skarżącego, jest karygodne i niedopuszczalne. Tym samym twierdzenia organu, że w ramach prowadzonego postępowania organ sprawdza jedynie kompletność złożonego wniosku, jest dla skarżącego nie do zaakceptowania. Nie można po wielu latach użytkowania nieruchomości w jej granicach, nagle dla realizacji jednego projektu drogi, dla celów projektowych w sposób naruszający prawo własności skarżących, dokonywać zmiany przebiegu granicy i ustalania jej w sposób dowolny.

W sprawie niniejszej doszło do sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie nie ma wpływu na treść złożonych dokumentów oraz nie reaguje w żaden sposób na sytuację, z której jednoznacznie wynika, że istnieje problem w zakresie przebiegu granicy, który nie został spowodowany zachowaniem skarżącego, a jest wynikiem braku stosowych danych i pomiarów, których poczynienie leży w gestii organu, które zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2008 r.; sygn. akt III SA/KR 119/08). W sprawie niniejszej pomimo jednoznacznego stanowiska organu, z którego wynika, niemożność precyzyjnego oznaczenia granicy, nie poczyniono żadnych ustaleń mających na celu wyjaśnienie powyższych okoliczności.

Na skutek istniejącego błędu, powstały dokumenty, które ingerują w prawo własności skarżącego, co nie miałoby miejsca w sytuacji prawidłowego określenia przebiegu granicy. Przebieg granicy był niezmienny od wielu lat, a w mapach znajdujących się w aktach niniejszego postępowania naniesiona jest droga zaprojektowana w niniejszym postępowaniu, która w żadnej mierze nie ingeruje w prawo własności skarżącego. W związku z powyższym trudno uznać za prawdziwe twierdzenia, że przedstawiona do wniosku mapa zawierająca projekt podziału nieruchomości, została sporządzona zgodnie z odrębnymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu błędnej wykładni art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 687) w związku z § 67 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572) w związku z § 39 i 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Analiza zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów w kontekście argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie zakwestionowano prawidłowość zastosowania tych przepisów w sprawie w następstwie ich błędnej wykładni, skoro strona skarżąca kasacyjnie naruszenia prawa upatruje w uznaniu przez Sąd, że dokumenty załączone do wniosku w tym mapy określające linie rozgraniczające są zgodne z powyższymi przepisami prawa i nie naruszają porządku prawnego, tj. że mapa zawierająca projekt podziału nieruchomości została sporządzona zgodnie z odrębnymi przepisami, a twierdzenie że w ramach prowadzonego postępowania organ sprawdza jedynie kompletność złożonego wniosku, jest dla skarżącego nie do zaakceptowania.

Zarzut powyższy jest nieuzasadniony.

Przepis art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że "wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami". Przepis ten określa zatem jeden z wymogów, jakim musi odpowiadać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Istotą problemu jest odpowiedź na pytanie, jak należy rozumieć zwrot "mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami", a zwłaszcza czy na organie ciąży obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustaleń co do treści tych map, w przypadku ich kwestionowania przez stronę postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymóg przedłożenia przez inwestora "mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości, sporządzonej zgodnie z odrębnymi przepisami" ma charakter formalny i jest spełniony w sytuacji, gdy przedłożono kopię mapy ewidencyjnej odpowiadającą wymogom § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663). Z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wynika, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Podkreślano już w orzecznictwie, że moc wiążącą zarówno dla obywateli, jak i dla organów państwowych mają te dane ewidencyjne, które dotyczą opisu gruntów (ich położenia, konkretnych granic, rodzajów użytków i ich jakości - klasy bonitacyjnej), gdyż ewidencja gruntów służy nie ochronie praw poszczególnych podmiotów do gruntów, ale polityce fiskalnej państwa, prawu budowlanemu, ochronie gruntów rolnych, scaleniu i gospodarce przestrzennej. Dane z ewidencji gruntów nie mogą zatem stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości, w tym m.in. do wykorzystania jej na cele budowlane (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., II OSK 232/09, LEX nr 597503). W konsekwencji należy przyjąć, że przedłożenie mapy ewidencyjnej zawierającej projekt podziału nieruchomości sporządzonej zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, stanowi wypełnienie wymogu przepisu art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a przebieg granic nieruchomości oznaczonych na tej mapie jest wiążący dla organu przeprowadzającego postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Pozyskane przez organ informacje na temat sporów granicznych dotyczących granic nieruchomości oznaczonych na przedłożonej mapie ewidencyjnej nie uprawniają do przyjęcia, że wniosek inwestora nie odpowiada wymogowi art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na marginesie należy zaznaczyć, że o przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym, które nie stanowi kwestii prejudycjalnej w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Trzeba mieć na uwadze, że regulacja ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ukierunkowana na uproszczenie i przyspieszenie procesu uzyskiwania decyzji administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie budowy dróg publicznych nie narusza przepisów Konstytucji RP w zakresie ochrony prawa własności (wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., II OSK 1688/11, LEX nr 1152000), a decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 7 zawiera zatwierdzenie projektu budowlanego. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa ewentualny spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyroki: NSA z dnia 10 września 2001 r., II SA/Lu 440/00, LEX nr 656059; NSA z dnia 16 marca 2012 r., II OSK 2554/10, Lex nr 1145615; NSA z dnia 16 marca 2012 r., II OSK 8/11, Lex nr 1145642; WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r., II SA/Gd 946/11, LEX nr 1138401; WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 767/12, LEX nr 1325831).

Przedłożone przez wnioskodawcę mapy zawierające projekty podziału nieruchomości opatrzone są klauzulami wskazującymi, że dokumenty te zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Klauzule te zapewniają uwierzytelnienie materiału zasobu zgodnie z § 21 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1183), które określa m.in. sposób i tryb udostępniania materiałów i zbiorów danych z zasobu. Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy z kolei – zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) - gospodarce narodowej, obronności państwa, ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli.

Zasadnie zatem organy administracji oceniając zachowanie wymogu przewidzianego w art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie stosowały wskazanych w skardze kasacyjnej § 67 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572) oraz § 39 i § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.). Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko organów w tym zakresie nie naruszył prawa stając dodatkowo na stanowisku, że w ramach prowadzonego postępowania organ sprawdza jedynie kompletność złożonego wniosku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r., II OSK 762/13, LEX nr 1367353).

Nie jest uzasadniony również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej.

Naruszenia art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw Człowieka i Obywatela (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), art. 19 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 64, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, strona skarżąca kasacyjnie upatruje w dokonaniu podziału nieruchomości strony skarżącej skutkującym wywłaszczeniem, w sytuacji gdy planowana inwestycja mogłaby przebiegać na terenie będącym własnością Skarbu Państwa.

Podnosząc zarzut naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega ich błędne rozumienie przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich określonego rozumienia. Strona skarżąca kasacyjnie nie odnosząc się do treści powyższych przepisów i ich rozumienia przez Sąd pierwszej instancji, a podnosząc, że ich naruszenie polega na wadliwym dokonaniu podziału nieruchomości o skutkach wywłaszczenia, kwestionuje w istocie sposób zastosowania tych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.