Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1091/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały
Powołane przepisy: article: art.3 par.1 i par.2 pkt 5 i 6, art.54 par.3, art.147 par.1;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.1 par.1 i 2;
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art.25a, art.91 ust.1;
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Dźwierzuty z dnia 19 czerwca 2015r., Nr VIII/55/15 w przedmiocie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli przedmiotów o różnym wymiarze godzin pedagogów, psychologów, logopedów i doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu stwierdza nieważność uchwały Nr VIII/55/15 Rady Gminy Dźwierzuty z dnia 19 czerwca 2015r. w sprawie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli przedmiotów o różnym wymiarze godzin pedagogów, psychologów, logopedów i doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu.


UZASADNIENIE

Wojewoda, reprezentowany przez r. pr. W. R., wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy D. Nr "[ ]" z dnia 19 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli przedmiotów o różnym wymiarze godzin pedagogów, psychologów, logopedów i doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu, domagając stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa uchwala została podjęta z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013, poz. 594 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący na dzień podjęcia uchwały - dalej jako: u.s.g.) oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014r. poz. 191 ze zm.). Wskazano, że z treści protokołu wynika, iż na sesji w dniu 19 czerwca 2015 r. było obecnych 14 radnych, w tym również radna D. G., która czynnie brała udział w dyskusji odnoszącej się do przedstawionego projektu przedmiotowej uchwały. W głosowaniu nad projektem uchwały uczestniczyli wszyscy radni, również radna D. G., o czym świadczy wynik głosowania. Uchwała podjęta bowiem została 11 głosami "za" oraz 3 głosami przeciw", a brak jest informacji w protokole o wyłączeniu się radnej z głosowania. Wyjaśniono, że jak wynika z treści protokołu (wypowiedź Wójta Gminy - str. 9) oraz z oświadczenia majątkowego radnej, złożonego w dniu 22 grudnia 2014r., radna D. G. jest zatrudniona jako pedagog szkolny w Zespole Szkolno - Przedszkolnym w D. Placówka ta jest jednostką organizacyjną gminy D. Wskazano, że zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w glosowaniu w radzie, ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Zatem samoistną przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nad podejmowanym aktem jest przyjęcie, że glosowanie dotyczy interesu prawnego radnego. U.s.g. nie określa, ani nie precyzuje, co należy rozumieć przez interes prawny, ale pojęcie to jest przedmiotem rozważań judykatury. Podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie nie ma jednolitych poglądów na temat interesu prawnego. Mimo rozbieżności przeważa jednak pogląd, iż interes prawny jest kategorią obiektywną, a w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, wbrew doktrynie, judykatura opowiada się za szerokim pojmowaniem interesu prawnego radnego. Sądy stoją na stanowisku, iż poza koniecznością wypływania interesu prawnego z przepisów prawa, musi on ponadto być osobisty, indywidualny, konkretny i aktualny. Podano, że radna, jako pracownik jednostki organizacyjnej gminy, zatrudniona na stanowisku pedagoga szkolnego, niewątpliwie była osobiście i realnie zainteresowana podjęciem kwestionowanej uchwały, gdyż przedmiot uchwały bezpośrednio dotyczył jej warunków pracy. W związku z tym w świetle stanowiska judykatury doszło do istotnego naruszenia prawa, poprzez naruszenie zakazu wynikającego z wyżej powołanego art. 25a u.s.g. Wskazano przy tym, że wynik głosowania nad aktem nie ma wpływu na ważność podjętej uchwały, gdyż sam fakt udziału radnego w głosowaniu, które dotyczy jego interesu prawnego, narusza regułę wprowadzoną w art. 25a u.s.g. W związku z tym zdaniem skarżącego kwestionowana uchwała winna w całości zostać uznana za nieważną.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniosła o umorzenie postępowania sądowego, uznając zasadność skargi w całości. Podano, że po wpłynięciu skargi Wojewody do organu, Rada Gminy D. - działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - podjęła w dniu 30 września 2015r. uchwałę Nr "[ ]" w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy D. z dnia 15 czerwca 2015r. w sprawie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli przedmiotów o różnym wymiarze godzin pedagogów, psychologów, logopedów i doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu. Wskazano, że w sprawie zostały zachowane wymogi ustawowe odnoszące się do uwzględnienia skargi w całości oraz zachowania terminu (do dnia rozpoczęcia rozprawy), a także co do właściwości rzeczowej i miejscowej organu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że skoro rada gminy jest właściwa, a więc posiada zdolność prawną do władczego rozstrzygania w przedmiocie ustalania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli przedmiotów, pedagogów, psychologów, logopedów i doradców zawodowych, to w zakresie swojej właściwości może również uwzględnić skargę na tę uchwałę, stwierdzając jej nieważność na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym w ocenie organu wniosek o umorzenie postępowania znajduje uzasadnienie w art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 12 października 2015r. o stanowisko Wojewody w związku z podjętą uchwałą z dnia 30 września 2015r. pełnomocnik Wojewody podtrzymała skargę wniesioną w niniejszej sprawie. Wskazała, że zaskarżona uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym Województwa w dniu 24 lipca 2015 r. i wywołuje skutki prawne od momentu wejścia w życie do chwili wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wskazano, że brak było podstaw do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż przepisy art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 93 ust. 1 u.s.g. nie zawierają upoważnienia dla rady gminy do podjęcia działań, w ramach autokontroli, poprzez stwierdzenie nieważności uchwalonego aktu (uchwały) i zaskarżonego do sądu administracyjnego przez organ nadzoru. W ten sposób rada gminy wkroczyła w kompetencje sądu administracyjnego, wyłącznie właściwego do podjęcia rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego takiego upoważnienia nie zawiera również art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniesiono przy tym, że stanowisko judykatury w tej kwestii nie jest jednolite. Podano ponadto, że na sesji w dniu 30 września 2015r. Rada Gminy w D. podjęła uchwałę nr "[ ]" w sprawie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli przedmiotów o różnym wymiarze godzin pedagogów, psychologów, logopedów i doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu, co skutkuje uchyleniem aktu wcześniej podjętego, a dotyczącego tej samej materii (zaskarżonej uchwały). Pomimo jednak podjęcia nowej uchwały konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i tym samym usunięcie z obrotu prawnego ze względu na interes nauczycieli, których uchwała dotyczy oraz na wywołane skutki prawne w czasie, w którym uchwała obowiązywała.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 26 listopada 2015 r. pełnomocnik Wojewody poinformowała, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 października 2015 r. stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy D. z dnia 30 września 2015 r. stwierdzającej nieważność zaskarżonej uchwały, lecz nie upłynął jeszcze termin do wniesienia skargi na to orzeczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. Nr 1467) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 125/13, LEX nr 1336306) przepis ten został wprowadzony w celu antykorupcyjnym, zapobiegającym sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany dla prywatnych celów, niekoniecznie majątkowych. W wyroku tym wskazano, że pojęcie interesu prawnego w doktrynie i orzecznictwie doczekało się wielu opracowań; terminologia jest więc wszechstronnie rozważona. Upraszczając problematykę trzeba przyjąć, że pod tym pojęciem rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Twierdzi się nawet, że może on wynikać zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego oraz ustrojowego (II SA/Wr 1498/02, wyrok z 10 września 2002 r.), chociaż klasycznie przyjmowano oparcie dlań w przepisach prawa materialnego. Przy czym w powołanym wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2013r. uznano, że jeżeli uchwała dotyczy miejsca pracy danego radnego, to niewątpliwie dotyczy jego interesu prawnego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013r. (sygn. akt I OSK 115/13, LEX nr 1336304). W wyroku tym stwierdzono także, że nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Przepis art. 25a u.s.g. posługuje się kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego w nim interesu prawnego.

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta na sesji rady, w której brała udział (a także głosowała) radna będąca pedagogiem szkolnym, zatrudniona w Zespole Szkolno - Przedszkolnym w D. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała, określająca obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin także radnej jako pedagoga szkolnego, dotyczyła jej interesu prawnego. Tym samym uchwała jako podjęta z istotnym naruszeniem podlega stwierdzeniu nieważności.

Powyższej okoliczności nie kwestionuje wójt gminy, która jednak w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postepowania, z uwagi na podjęcie w dniu 30 września 2015r. uchwały Nr "[ ]" w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy D. z dnia 15 czerwca 2015 r. Wniosek ten jednak nie jest zasadny. Wprawdzie w orzecznictwie istnieje rozbieżność co do możliwości stwierdzenia przez radę gminy - w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. - nieważności uchwały zaskarżonej do sadu administracyjnego, ale uchwała podjęta w tym trybie nie jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Natomiast nie budzi wątpliwości okoliczność, że uchwała rady gminy – nawet uchwała stwierdzająca nieważność - wywołuje skutki prawne wyłącznie od chwili jej podjęcia (ex tunc), a nie od daty podjęcia nieważnej uchwały. W związku z tym Sąd był uprawniony do oceny zaskrzonej uchwały, gdyż pozostawała ona w obrocie prawnym od daty wejścia jej w życie do daty (co najmniej) podjęcia uchwały stwierdzającej jej nieważność. Z wyjaśnień pełnomocnika Wojewody wynika bowiem, że w odniesieniu do uchwały stwierdzającej nieważność zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem w przypadku uprawomocnienia się tego orzeczenia uchwała stwierdzająca nieważność w ogóle nie wywrze skutków prawnych.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, a tym samym z mocy art. 91 ust. 1u.s.g jest nieważna. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.