Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 577/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z [...] maja 2015 r. P. W. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r. znak [...], odmawia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Starosta [...] decyzją z [...] maja 2015 r. znak [...] zezwolił podmiotowi o nazwie [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: spółka [...]), w trybie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. 2014 poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.), na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej jako działki [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. W., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika radcę prawnego K. W., na podstawie pełnomocnictwa z 2 czerwca 2015 r. dołączonego do odwołania. Wraz z odwołaniem strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu, strona podała, że zaskarżona decyzja została wadliwie doręczona 12 maja 2015 r. właścicielowi nieruchomości – P. W.- a nie jego pełnomocnikowi w osobie radcy prawnego K. W. Zdaniem strony, Starosta [...] powinien doręczyć decyzję pełnomocnikowi właściciela, tak jak uczynił to w sprawie o ograniczenie w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. sposobu korzystania z nieruchomości, a zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2015 r. znak [...]. Co więcej, w ocenie odwołującego, skoro w poprzedniej sprawie o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości był on reprezentowany przez pełnomocnika, to w niniejszej sprawie, zakończonej decyzją z [...] maja 2015 r. znak [...] organ I instancji również powinien uwzględnić tego pełnomocnika w sprawie.

Przed Starostą [...] toczyło się wcześniej postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie toczyło się pod znakiem [...]. W tej sprawie Starosta [...] wydał decyzję z [...] grudnia 2014 r. Ową decyzję uchylił Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem z [...] marca 2015 r. znak [...] i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił spółce [...] zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewodya Wielkopolski napisał, że sprawa została zakończona merytorycznie w II instancji, albowiem w dacie orzekania nie istniała - chociażby nieostateczna - decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał w tej decyzji stronom postępowania, iż wydane rozstrzygnięcie nie wyklucza możliwości wszczęcia nowej sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Dnia [...] kwietnia 2015 r. spółka [...] złożyła nowe podanie o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Sprawa została zarejestrowana przez Starostę [...] pod znakiem [...].

Dnia 29 kwietnia 2015 r. Starosta [...] wydał decyzję o znaku [...] w przedmiocie ograniczenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości.

Starosta [...] pismem z 30 kwietnia 2015 r. zawiadomił - na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. - strony o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. na niezwłoczne zajęcie części przedmiotowej nieruchomości Zawiadomienie zostało wysłane do pełnomocnika spółki [...] oraz właściciela nieruchomości. P. W. otrzymał zawiadomienie [...] kwietnia 2015 r.

Dnia [...] maja 2015 r. organ I instancji wydał decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i doręczył ją P. W. [...] maja 2015 r. Decyzję doręczono także pełnomocnikowi spółki [...]. Decyzji nie odebrał osobiście P. W., a jego żona – L. W.

Pismem z [...] maja 2015 r. P. W. podał Staroście [...], iż "w związku z prowadzoną sprawą posiadam pełnomocnika (dop. własny: wnoszę) o kierowanie wszystkich pism pod adres p. K. W.". Wraz z tym pismem P. W. odesłał decyzję Staroście [...]. W odpowiedzi na powyższe Starosta [...] w piśmie z [...] maja 2015 r. podał, że "w odpowiedzi na Pana pismo z dnia [...] maja 2015 roku w sprawie odesłania decyzji i informacji o ustanowieniu pełnomocnika, uprzejmie informuję, że przedmiotowe pełnomocnictwo udziełone Pani K. W. nie obejmuje w/w/ sprawy. "

Właściciel nieruchomości - reprezentowany przez radcę prawnego K. W. - [...] czerwca 2015 r. złożył odwołanie z [...] maja 2015 r. od tej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. O wniesieniu odwołania w tym właśnie dniu świadczy umieszczona na dokumencie odwołania prezentata Starostwa Powiatowego we [...] opatrzona taką datą i podpisem pracownika. W odwołaniu znajduje się podanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Ustosunkowując się do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania Wojewoda uznał, że jest on niezasadny. P. W. nie wykazał w jego ocenie, że niedochowanie ustawowego - 14 dniowego - terminu było niezawinione.

Jak wynika z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z § 2 tego przepisu, wniosek o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie dopełnić czynności, dla której przewidziany był termin. Instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie w przypadkach, gdy strona dokonuje określonej czynności z uchybieniem terminu ustanowionego dla tej czynności. O uchybieniu terminu można zaś mówić tylko wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. Z tego też względu zasadnicze znaczenie ma właściwe ustalenie, czy termin dla dokonania określonej czynności procesowej rozpoczął bieg oraz w jakiej dacie.

Wojewoda stwierdził, że doręczenie dokonane [...] maja 2015 r. P. W. uznać należy, w świetle art. 43 k.p.a., za skuteczne. Oto bowiem przesyłkę z decyzją odebrała żona P. W. – L. W. Skoro przesyłkę odebrała L. W. to ocenić wypada, czy osoba ta - żona właściciela - jest domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. Skoro P. W. odesłał decyzję [...] maja 2015 r. - w dniu odbioru jej przez żonę L. W. - to niewątpliwie musiał ją najpierw otrzymać. Okoliczność odbioru decyzji 12 maja 2015 r. (i jej odesłania Staroście [...]) przyznał sam odwołujący w odwołaniu z 31 maja 2015 r.

Doręczenie dokonane [...] maja 2015 r. decyzji Starosty [...] było skuteczne także w świetle art. 40 § 1 k.p.a. Oto bowiem sprawa zakończona wskazaną decyzją była nową sprawą administracyjną - w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. - zainicjowaną osobnym wnioskiem spółki [...]. Nowa sprawa uzyskała osobny znak, założono dla niej oddzielną teczkę i dokonano czynności zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania w trybie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Wszczęcie tego nowego postępowania nastąpiło - w myśl art. 61 § 3 k.p.a. - [...] kwietnia 2015 r. [...] otrzymał stosowne zawiadomienie [...] kwietnia 2015 r. Właściciel po otrzymaniu informacji o toczącym się postępowaniu nie poinformował Starosty[...] , iż w tym postępowaniu jest reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego [...]. Pełnomocnik mocodawcy nie włączył się także do tej sprawy przed wydaniem i nadaniem (wysłaniem) decyzji z [...] maja 2015 r. Z tego zatem powodu Starosta [...]słusznie postąpił wysyłając decyzję stronie - [...] - a nie radcy prawnemu [...], która reprezentowała go w innych postępowaniach przed Starostą [...]. Organ I instancji nie był bowiem zobowiązany badać z urzędu, czy w tej sprawie pełnomocnikiem [...] także jest radca prawny [...]. Prawo do ustanowienia pełnomocnika nie jest limitowane. W życiu zdarza się przecież tak, że pełnomocnicy ulegają zmianie w trakcie postępowań. Zdarza się również tak, że określona osoba ma kilku pełnomocników przed tym samym organem lub sądem, ale działających w różnych sprawach. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zasada ta odnosi się m.in. do możliwości wszczęcia z urzędu postępowania czy też obowiązku samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji publicznej. Zasada ta nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku sprawdzania czy osoba, która w innych sprawach administracyjnych przed tym organem reprezentowana jest przez pełnomocnika zawodowego, to czy w nowej - wszczętej - sprawie również działa za pośrednictwem reprezentanta, czy osobiście. Ustanowienie pełnomocnika w sprawie jest prawem strony, z którego może ona swobodnie korzystać - nie jest to jej obowiązek. Tym bardziej stwierdzić należy, że nie jest obowiązkiem organu badanie czy takie pełnomocnictwo istnieje. Co więcej stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej wszczynający nową sprawę administracyjną wiąże domniemanie (zasada wynikająca z art. 10 k.p.a.), że strona działa osobiście i to jej w pierwszej kolejności należy zapewnić prawo udziału w postępowaniu.

Oceniając zasadność podania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przez [...], Wojewoda stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał braku winy w uchybieniu terminu. Uzasadnienie wniosku sprowadza się do argumentacji, iż doręczenie było niewłaściwe - gdyż powinno nastąpić ono do rąk radcy prawnego [...]. Rozumowanie wnioskodawcy nie jest jednak prawidłowe, gdyż doręczenie dokonane bezpośrednio stronie było właściwe. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Treść przepisu zatem wskazuje jednoznacznie, że ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu spoczywa na wnioskodawcy. A zatem to osoba zainteresowana przywróceniem terminu powinna uwiarygodnić wystąpienie niezależnej od niej przeszkody w dochowaniu terminu. [...] upatruje swój brak winy w tym, że uważał, iż w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją reprezentuje go pełnomocnik radca prawny [...], a zatem wysłanie decyzji do jego osoby było "pomyłką"; organ I instancji zbyt późno odpisał [...], iż doręczenie decyzji z 6 maja 2015 r. nie było pomyłką, a celowym zgodnym z prawem działaniem.

Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego taka argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie i nie stanowi o braku winy [...]. Wskazać należy, iż wnioskodawca otrzymał przed decyzją pismo informujące o wszczęciu postępowania w sprawie. Pismo to - jak wynika z rozdzielnika - zostało wysłane do niego i pełnomocnika spółki [...]. W ocenie organu odwoławczego już to działanie Starosty [...] powinno być dla [...] impulsem do podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia sytuacji - co w niniejszej sprawie polegałoby na wskazaniu, iż w sprawie [...] radca prawny [...] również jest pełnomocnikiem w rozumieniu art. 40 § 2 k.p.a. Właściciel nieruchomości uchybił takiemu postępowaniu, nie skorzystał z wyznaczonego mu prawa o jakim mowa w art. 10 k.p.a. - notabene gdyby [...] zapoznał się z aktami lub skontaktował z organem I instancji, to niewątpliwie uzyskałby przez wysłanie decyzji informację, że w sprawie nie reprezentuje go pełnomocnik radca prawny [...]. Strona postępowania w niniejszej sprawie dopiero po upływie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy i otrzymaniu decyzji podała organowi I instancji, że ma w sprawie pełnomocnika.

Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego taki ciąg wydarzeń nie świadczy o tym, że "strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 338). Ocena postępowania [...] przez pryzmat obiektywnego mierniku staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy, prowadzi do konkluzji, iż strona swoim zawinionym postępowaniem spowodowała uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wnioskodawca podnosi, że "Organ I instancji po otrzymaniu pisma strony z [...] maja b.r. powinien niezwłocznie t.j. [...] łub [...] maja 2015 r. poinformować stronę o braku pełnomocnictwa w sprawie, traktowanej jako nowa, które strona otrzymałaby najpóźniej [...] łub [...] maja 2015 r. i mogłaby w terminie złożyć odwołanie". Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż to że sprawa zakończona decyzją z [...] maja 2015 r. była nową sprawą administracyjną nie wynika z "traktowania" jej w ten sposób przez Starostę [...] tylko z przepisów prawa. Sprawa administracyjna istnieje wówczas, gdy doszło do nawiązania tak zwanego stosunku administracyjno-prawnego między organem, a podmiotem administrowanym. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje, iż wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie stosunek administacyjno-prawny łączący [...] reprezentowanego przez radcę prawnego [...] ustał w momencie ostatecznego orzeczenia co do istoty sprawy przez Wojewodę Wielkopolskiego w decyzji z [...] marca 2015 r. znak [...]. Wskutek nowego podania spółki [...] doszło do nawiązania nowego takiego stosunku, o którego istnieniu [...] dowiedział się otrzymawszy zawiadomienie z [...] kwietnia 2015 r.. Nie było zatem tak, że to Starosta [...] "traktował sprawę jako nową".

Marginalnie Wojewoda Wielkopolski zauważył, że odwołanie jest odformalizowanym środkiem prawnym uruchamiającym kontrolę instancyjną orzeczenia administracyjnego. Skuteczne wniesienie odwołania ma miejsce wówczas, gdy z pisma wniesionego przez uprawnionego wynika niezadowolenie z otrzymanej decyzji (art. 128 k.p.a.). [...] mógł wnieść odwołanie w terminie osobiście - co nie jest czynnością kłopotliwą, ani trudną. Wnioskodawca nie wykazał, że do wniesienia odwołania z uchybieniem terminu doszło z uwagi na chorobę, powódź, pożar czy inne zdarzenie nadzwyczajne.

Na postanowienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. W. zastępowany przez fachowego pełnomocnika.

Zaskarżył postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i uznanie, że odwołanie zostało złożone w terminie albo przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i w obu przypadkach rozpoznanie odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. art. 40 § 2 k.p.a, 138 § 1 ust. 2 k.p.a. i 59 § 1 k.p.a. Ponadto wniósł o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości o nr geod. [...]. Wniosek ten rozstrzygnięty został w niniejszej sprawie postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odwołanie od decyzji Starosty [...] zostało złożone w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi Skarżącego. Zgodnie z art. 40 § 2 kpa w razie ustanowienia przez stronę pełnomocnika, wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi a nie stronie. Pan P. W. ustanowił pełnomocnikiem r.p. K. W. w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości o nr geod. 31/1, 40 i w związanym z nim postępowaniu o niezwłocznym zajęciu tych nieruchomości. W obu w/w sprawach Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzje Starosty [...]. W sprawie znak [...] organ II instancji orzekł, że "uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji". Przyczyną uchylenia był błąd w określeniu długości linii na działce o nr geod. 40, która według decyzji wynosiła zero, co nie było zgodne z załączoną mapą, stąd powstała rozbieżność pomiędzy decyzją a załącznikiem graficznym. Organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy wydał decyzje z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak[...]., w której wyżej opisany błąd usunął.

Istotny w sprawie jest fakt, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. nosi ten sam znak co poprzedzająca ją i uchylona decyzja z [...] listopada 2014 r. co świadczy, że sprawa ma swój dalszy bieg pod tą samą sygnaturą akt. Takie postępowanie jest prawidłowe, albowiem zasadą jest, że uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie kończy postępowania w sprawie.

Ze względu na uchylenie decyzji o ograniczeniu sposobu użytkowania Wojewoda Wielkopolski uchylił także decyzję o niezwłocznym zajęciu nieruchomości 37/1 i 40 i odmówił spółce [...] zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr 37/1 i 40. W uzasadnieniu organ II instancji, m. in. stwierdził: "Powodem dla którego inkryminowane orzeczenie nie mogło ostać się w obrocie prawnym było to, iż [...] marca 2015 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzje z [...] listopada 2014 r. ograniczającą w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. sposób korzystania z nieruchomości, a zatem rozstrzygnięcie, którego pozostawienie w obrocie prawnym jest sine qua non dla decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości."

Nie budzi wątpliwości, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest pochodną od decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jest ściśle z nią związana, ma charakter subsydiarny. Zatem w ocenie skarżącego, skoro decyzja z 29 kwietnia 2015 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest kontynuacją postępowania i decyzja ta zostaje doręczona r.p. [...], co oznacza, że po uchyleniu decyzji pełnomocnictwo nadal jest aktualne, to taka sama zasada obowiązuje przy ponownym wydaniu decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, skoro jest to decyzja ściśle z nią związana.

Obie wcześniejsze decyzje zostały uchylone i w obu organ II instancji orzekł co do istoty sprawy, obie decyzje są zatem kontynuacją toczącego się postępowania, a przede wszystkim każda z nich została wydana w tej samej sprawie administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Przed uchyleniem obu decyzji i przy ponownym rozpoznaniu sprawy przedmiot rozstrzygnięcia jest ten sam, identyczne są podmioty oraz podstawa faktyczna i prawna. Dla uzasadnienia słuszności swego stanowiska skarżący powołał uzasadnienie postanowienia WSA z dnia 23 czerwca 2015 r., str. 3 i 5. Decyzja z [...] maja 2015 r. o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest zatem nową decyzją, ale wydaną w tej samej sprawie administracyjnej, w której Skarżący udzielił pełnomocnictwa r.p. [...] i jest ściśle związana z decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania, w której raz udzielone pełnomocnictwo obowiązuje. Niesłuszne jest więc stanowisko organu I i II instancji, według którego decyzja z [...] maja 2015 r. o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest wydana w nowej sprawie albowiem ma nową teczkę i nowy numer.

Reasumując skarżący stwierdził, że odwołanie zostało złożone przez pełnomocnika skarżącego w terminie, któremu zgodnie z art. 40 § 2 kpa decyzja powinna zostać doręczona.

Na wypadek niepodzielenia przez Sąd tego stanowiska skarżący wniósł, aby termin do złożenia odwołania został przywrócony, albowiem nie można przypisać skarżącemu winy za to uchybienie. Skarżący był przekonany, że ustanowił pełnomocnika w sprawie administracyjnej dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o nr geod. 37/1 i 40 oraz niezwłocznego ich zajęcia przez [...] , ponieważ sam nie posiada żadnej wiedzy w tym zakresie.

Skarżący nie zapoznał się z aktami sprawy przed wydaniem nowej decyzji, bo materiał ten nie różnił się od wcześniej zebranego, tzn. przed wydaniem pierwszej decyzji. Uzupełnienie dotyczyło tylko długości linii na działce o nr geod. 40., a sprawa była tożsama. Poza tym, skoro według organu skarżący działał bez pełnomocnika, to organ ten powinien niezwłocznie po zwrocie decyzji poinformować go o zaistniałym fakcie, nie zaś dopiero pismem z dnia 25 maja 2015 r. Organ I instancji miał świadomość tego, że skarżący jest w błędzie i z tego błędu skarżącego nie wyprowadził w porę, choć mógł to uczynić z łatwością. Starosta [...] nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 9 kpa w wyniku czego skarżący poniósł szkodę z powodu nieznajomości prawa, która powinna być naprawiona poprzez przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego dnia 1 grudnia 2014 r. na okoliczność tego, że dotyczyło ono konkretnie wskazanej sprawy administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Sąd podziela wyrażony w zaskarżonym postanowieniu i odpowiedzi na odwołanie pogląd, że sprawa, w której wydana została decyzja z dnia [...] maja 2015 r. zezwalająca spółce [...] na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości nie jest tożsama ze sprawą, w której wydana została decyzja z [...] grudnia 2014 r. zezwalająca spółce [...] na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, ani ze sprawą, w której została wydana decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości. Okoliczność, że – jak słusznie akcentuje strona skarżąca – decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. pozostaje w ścisłym związku z decyzją wydawaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przesądza o tożsamości sprawy administracyjnej, w której obie te decyzje są wydawane, choć oczywiście o braku tożsamości nie decydują takie okoliczności jak nadanie nowego numeru, czy założenie nowej teczki (te okoliczności postrzegać można w kategoriach skutku, a nie kryterium braku tożsamości spraw). Czynnikiem decydującym jest tu, w ocenie Sądu, konieczność złożenia przez odpowiedni podmiot nowego wniosku. Taki wniosek został przez spółkę [...] złożony dnia [...] kwietnia 2015 r. Postępowanie jakie toczyło się na skutek złożenia tego wniosku nie było kontynuacją wcześniejszego postępowania w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, nie było także immanentną częścią postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w ramach którego wydana została decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. Umocowanie pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego do działania w poprzednich postępowaniach nie mogło więc obejmować sprawy wszczętej na skutek wniosku spółki [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Organ I instancji postąpił zatem prawidłowo zawiadamiając o wszczęciu postępowania skarżącego i jemu doręczając wydaną dnia [...] maja 2015 r. decyzję. O dnia jej doręczenia ([...] maja 2015 r.) zaczął zatem biec termin do złożenia od niej odwołania i termin ten upłynął dnia [...] maja 2015 r. Odwołanie wniesione dnia [...] czerwca 2015 r. zostało zatem złożone z uchybieniem terminu.

W ocenie Sądu ziściły się natomiast przesłanki, od których – zgodnie z art. 58 § 1 i 2 uzależnione jest przywrócenie terminu do dokonania czynności (zaistnienie okoliczności z § 2 pozostawało poza sporem). Według organu II instancji skarżący nie uprawdopodobnił braku swej winy w uchybieniu terminu – nie zareagował na doręczenie mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie wykorzystał też możliwości samodzielnego złożenia odwołania. Tej oceny Sąd nie podziela. Prezentując ją organ II instancji zignorował uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji.

Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Artykuł 9 k.p.a. nie nakłada oczywiści na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Nie może być też utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów ani z zastępowaniem aktywności strony poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1507/12, LEX nr 1457647). Tok wcześniejszego postępowania, w szczególności konfiguracja wcześniejszych wniosków i rozstrzygnięć, powodował jednak, że skarżący mógł pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że także w sprawie, w której zapadła decyzja z dnia 6 maja 2015 r. jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (w ocenie Sądu sam fakt doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania takiemu wnioskowi nie przeczy, tym bardziej, że podobne zawiadomienie skarżący otrzymał co do poprzedniego wniosku spółki [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości). Temu przekonaniu skarżący niezwłocznie dał wyraz, kierując do organu pismo opatrzone datą 12.05.2015 r. Wpłynęło ono do Starostwa Powiatowego we [...] dnia [...] maja 2015 r., i w tym dniu organ powziął informację, że skarżący pozostaje w błędzie co do udzielenia w przedmiotowej sprawie pełnomocnictwa. Obowiązkiem organu, zgodnie z art. 9 k.p.a. było zatem czuwanie, by skarżący z tegoż powodu nie poniósł szkody. Organ winien zatem niezwłocznie poinformować skarżącego, że wcześniej udzielone pełnomocnictwo nie obejmuje obecnej sprawy. Tego obowiązku organ ewidentnie nie wykonał, pismo zawierające stosowną informację nadał w urzędzie pocztowym w dniu [...] maja 2015 r. a więc w ostatnim dniu terminu do zaskarżenia decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Tym samym organ I instancji zamknął skarżącemu drogę do instancyjnej kontroli własnego rozstrzygnięcia.

Jak wskazał w prawomocnym wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2988/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie organ nie może wykorzystywać błędu strony lub jej nieporadności, nie umożliwiając jej wyjaśnienia budzących się w sprawie wątpliwości, lecz zobligowany jest do podjęcia wszystkich niezbędnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale nader wszystko, w kontekście zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady czuwania przez te organ nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu, słuszny interes odwołującego się obywatela (CBOSA). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 8 marca 2007 r. w sprawie IV SA/Po 516/06, stwierdzając, że obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. wyklucza zajmowanie przez organ prowadzący postępowanie pozycji przeciwnika-strony, który wyczekuje na popełnienie przez stronę błędu w ocenie wpływu pewnych okoliczności na rozstrzygnięcie sprawy i wykorzystuje ten błąd jako uzasadnienie wydania niekorzystnej dla strony decyzji (CBOSA).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dwunastodniowe zwlekanie organu I instancji z poinformowaniem skarżącego o tak istotnej dla niego okoliczności, jak brak pełnomocnika w sprawie, nie może skutkować negatywnymi skutkami dla strony. Takie działanie narusza bowiem fundamentalną zasadę procedury administracyjnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

W tym miejscu powołać należy także tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 41/10, iż udowodnione naruszenie obowiązku informacyjnego strony jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu. Ma to miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki (CBOSA).

Z materiału zgromadzonego w sprawie niniejszej wynika, że wyłączną przyczyną uchybienia terminu w złożeniu odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2015 r. było zaniedbanie przez organ obowiązku informacyjnego. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.