Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 560/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2057/15 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2057/15, oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji S. G. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego (kategoria obiektu III) na terenie działki nr [...] we wsi Ż. W., gmina Ż. W., utrzymał w mocy decyzję S. G. stwierdzając, że posadowienie projektowanego budynku gospodarczo – garażowego w granicy działki skarżącego nie narusza prawa.

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, że A. B. wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego-garażowego na terenie działki nr [...] w wsi Ż. W. przedłożyła projekt budowlany oraz oświadczanie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. S. G. po sprawdzeniu przedstawionej przez inwestora dokumentacji uznał, że projekt budowlany jest kompletny, spełnia wszystkie wymogi określone przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co obligowało do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że teren inwestycji objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. W. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Ż. W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., poz. 1889 ze zm.), zgodnie z którym działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami nieuciążliwymi ([...],[...]). Zgodnie z § 3 ust. 3.2 tego planu na terenach o symbolach [...] i [...] dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych w granicy działek w przypadku, gdy szerokość działki wynosi 9,0 – 16,0 m oraz budynków gospodarczych i garażowych. Zapisy planu ustanawiają wyjątek od odległości wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.).

Ponadto, Wojewoda wskazał, że istnienie bądź nieistnienie obiektu budowlanego na działce nr [...] przy granicy z działką inwestycyjną nie wpływa na ocenę zgodności z prawem usytuowania projektowanego garażu. Brak jest także, w jego ocenie, podstaw do kwestionowania odległości projektowanego budynku od słupa energetycznego na działce nr [...], naniesionej i poświadczonej przez uprawnionego geodetę. Zauważył także, że usytuowanie garażu względem napowietrznej linii energetycznej zostało uzgodnione przez inwestora z P. D. Sp. z.o.o. i podkreślił, że powierzchnia biologicznie czynna dla terenu przedmiotowej działki wynosi 61,9 %.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. A. B. zarzucił naruszenie art. 144 kodeksu cywilnego i art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa Budowlanego poprzez naruszenie interesów właścicieli działek sąsiednich, a także naruszenie przepisów postępowania. Skarżący wskazał, że mapa do celów projektowych jest nieaktualna bowiem na sąsiedniej działce zaznaczono dwa budynki podczas, gdy jeden z nich w dniu [...] czerwca 2016 r. został rozebrany. Zdaniem skarżącego posadowienie projektowanego budynku w ostrej granicy jego działki pozabawia go swobody w jej zagospodarowaniu. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] marca 2001 r., P 11/00, z którego wynika, że interes właściciela sąsiedniej działki na skutek realizacji procesu inwestycyjnego nie może być zagrożony ani naruszony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A.B. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., nr 270 ze zm.) wskazał, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny sprawy, a następnie wydały rozstrzygnięcie odpowiadające powyższym ustaleniom oraz przepisom prawa.

Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd, powołując treść art. 4 i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że wymagania formalne, określone w przepisach budowlanych, niezbędne do wydania pozwolenia na budowę, zostały przez inwestora spełnione. Także usytuowanie budynku jest zgodne z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. W., który w § 3 ust. 3.2 dopuszcza na terenie oznaczonym symbolem [...] i [...] lokalizowanie budynków w granicach działek: w przypadku budynków mieszkalnych, gdy szerokość działki wynosi 9,0 – 16,0 m oraz budynków gospodarczych i garażowych. Sąd podkreślił w tym miejscu, że ustalenia uchwalonego przez gminę planu zagospodarowania przestrzennego stanowią prawo miejscowe obowiązujące na danym terenie i mają charakter wiążący.

Sąd wskazał, że z treści art. 35 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest decyzją uznaniową, gdyż spełnienie przez inwestora wymagań określonych przepisami prawa obliguje organ do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd wyjaśnił, że z akt postepowania wynika, że A. B. wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego przedłożyła projekt budowlany uzupełniony zgodnie z postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., projekt zagospodarowania terenu sporządzony na oryginale mapy do celów projektowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę oraz oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr [...] we wsi Ż. W. na cele budowlane. Stwierdzając kompletność złożonej dokumentacji, zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. W. uchwalonym w dniu [...] marca 2004 r. (uchwała nr [...] Rady Gminy Ż. W.), a także zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami budowlanymi organ zobligowany był więc do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia prawa poprzez zgodę organu za zlokalizowanie przedmiotowego budynku w ostrej granicy z jego działką Sąd wskazał, że § 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowił, iż:

1. jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.B. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego tj.:

- § 3 ust. 3.2 planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. W. zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy Ż. W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. - poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że przepis ten wskazuje, że na terenach oznaczonych symbolem [...] i [...] budynki gospodarcze i garażowe zawsze mogą być sytuowane w granicy działki, podczas gdy przepis ten jedynie dopuszcza taką możliwość;

- art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odstąpienie od płynących z tych przepisów dyrektyw nakazujących baczenie w czasie realizacji procesu budowlanego na ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, na który to interes bez wątpienia wpływ ma fakt posadowienia nieruchomości bezpośrednio przy granicy i w konsekwencji uznanie, że jedynym warunkiem dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest spełnienie wymagań formalnych określonych w prawie budowlanym (art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że organy zarówno I jak i II instancji zaniechały wyjaśnienia czy budowa budynku gospodarczo garażowego na terenie działki nr [...] we wsi Ż. W. nie narusza, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, uzasadnionych interesów osób trzecich tj. właścicieli nieruchomości sąsiedniej działki nr [...] i tym samym czy w przedmiotowej sprawie możliwe jest zastosowanie wskazanego w § 3 ust. 3.2 planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. W. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Ż. W. z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], wyjątku od opisanej w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie generalnej zasady sytuowania budynków w stosunku do granicy działki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni przepisu § 3 ust. 3.2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. W. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Ż. W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., poz. 1889 ze zm.). Plan ten przewiduje dla terenu działki nr [...] przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami nieuciążliwymi ([...],[...]), wskazując w § 3 ust. 3.2, że na terenach o symbolach [...] i [...] dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych w granicy działek w przypadku, gdy: szerokość działki wynosi 9,0 – 16,0 m oraz budynków gospodarczych i garażowych. Z treści tego przepisu wynika zatem w sposób niebudzący wątpliwości, że na terenach oznaczonych symbolem [...] i [...] dopuszczono lokalizację budynków gospodarczych i garażowych w granicy działek bez wprowadzenia jakichkolwiek dalszych warunków.

Kwestia ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, jako że z treści § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., poz. 75 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Stosownie natomiast do § 12 ust. 2 tego rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Niewątpliwie więc obowiązujący dla terenu działki nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość usytuowania zaplanowanego na terenie tej działki budynku bezpośrednio przy jej granicy. Stąd też jego lokalizacja jest zatem zgodna z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Niewątpliwie również z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być jednakże interpretowane w sposób obiektywny tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami w tym techniczno - budowlanymi. Interesy te muszą zatem znajdować umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego a w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 20010 r., sygn. akt II OSK 960/09, https://orzeczenia.nsa./gov.pl). Należy przy tym zauważyć, że w art. 144 k.c. ustanowiona została odrębna, cywilnoprawna podstawa żądania ograniczenia oddziaływania immisji pośrednich na grunty sąsiednie a przepisy prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego, mogą stanowić jedynie uzupełniający element oceny stopnia zakłóceń, a przede wszystkim tego, czy przekraczają one przeciętną miarę, o której stanowi art. 144 k.c.

W niniejszej sprawie skarżący, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie czy zaplanowana na działce nr [...] budowa nie narusza jego uzasadnionych interesów i czy możliwe jest zastosowanie § 3 ust. 3.2 powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako wyjątku od § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, co stanowi w jego ocenie naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1, nie wykazał, aby wskazane przez niego ewentualne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zaś podnoszona przez skarżącego możliwość zacienienia ogrodu skarżącego nie może uzasadniać naruszenia prawa w tym zakresie. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.

Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego budynku gospodarczo – garażowego wynika natomiast, że projektant przeprowadził analizę możliwości lokalizacji tego budynku i wskazał, że wybór lokalizacji budynku gospodarczo – garażowego podyktowany jest istniejącym zagospodarowaniem terenu: utwardzonym podjazdem oraz właściwą komunikacją między wejściem do istniejącego budynku mieszkalnego i projektowanym budynkiem gospodarczo - garażowym a odsunięcie budynku od granicy działki nr [...] spowodowałoby utrudnioną komunikację z budynkiem mieszkalnym, konieczność zabudowy istniejącej części utwardzonej, nieefektywne wykorzystanie terenu za projektowanym budynkiem gospodarczo – garażowym. Również w kasacyjnej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., odnosząc się do zarzutów skarżącego, Wojewoda Mazowiecki wyjaśniał, że projekt budowlany nie przewiduje wykonywania fundamentów na terenie działki skarżącego. Wskazał także, że realizacja każdego obiektu budowlanego wiąże się z określonymi ograniczeniami dla nieruchomości sąsiednich, jednakże nie może to ograniczać prawa inwestora do zabudowy działki w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego, a jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji fakt ten nie budzi żadnej wątpliwości. Ani bowiem plan miejscowy, ani też powszechnie obowiązujące przepisy nie ograniczają prawa inwestora do zabudowy działki ze względu na zacienienie sąsiednich działek. W tym kontekście organ ocenił podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zarzuty jako pozostające bez wpływu na rozstrzygniecie. Powyższe okoliczności świadczą o przeprowadzeniu w toku postępowania analizy w zakresie wynikającym z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, również w aspekcie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.