Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1367/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury, Bożena Pindel (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. K., W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 1.014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: Kolegium), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej: O.p.) – po rozpatrzeniu odwołania W.F. oraz E.K. (dalej: strona lub skarżący) od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta C. z [...], nr [...] w określającej wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec współwłaścicieli nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] w kwocie [...] zł za każdy miesiąc począwszy od 1 lipca 2013 r. do 31 sierpnia 2015 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny.

Po wszczęciu w dniu 21 kwietnia 2016 r. postępowania decyzją z [...] A Spółka z o.o. w S. , działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C. określił wobec W.F. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W wyniku odwołania Kolegium decyzją z [...] nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na to że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne wobec wszystkich współwłaścicieli.

Po wszczęciu postępowania wobec E.F. (obecnie K.) i po połączeniu postępowań wobec obydwu współwłaścicieli decyzją z [...] organ I instancji określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec skarżących dla nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] w kwocie [...] zł za każdy miesiąc począwszy od 1 lipca 2013 r. do 31 sierpnia 2015 r., odpowiadającej opłacie za jeden pojemnik na odpady komunalne zmieszane, wytworzone w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, opróżniany z częstotliwością jeden raz w miesiącu.

W uzasadnieniu organ powołał przepisy art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6c, art.6h, art.6j, ust. 1, art. 6k ust.1, art. 6m ust. 1, 1a i 2 oraz art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.; dalej: u.c.p.g.). Wskazał, że w okresie od 1 lipca 2013 r. do sierpnia 2015 r. nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżących była nieruchomością, na której nie zamieszkiwali mieszkańcy, a powstawały odpady komunalne. Jednocześnie wskazano, że Rada Miasta Częstochowy postanowiła na podstawie § 1 podjętej przez nią uchwały nr 541/XXX/212 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, położonych na terenie Gminy Miasto C., na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013 r, poz.741) o odbieraniu z dniem 1 lipca 2013 r. odpadów komunalnych od właścicieli takich nieruchomości. Stawka opłaty za gospodarowanie została ustalona na podstawie § 1 pkt 2 Uchwały nr 54.VIII.2015 Rady Miasta Częstochowy z dnia 19 lutego 2015 r. w sprawie stawki opłat za pojemnik na odpady o określonej pojemności, zmienionej uchwałą nr 426.XXXII.2016 Rady Miasta Częstochowy z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie stawki opłat za pojemnik na odpady o określonej pojemności.

W toku postępowania ustalono, że skarżący złożył deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od miesiąca lutego 2016 r. z jednoczesnym podaniem informacji, że w okresie od lipca 2013 r. do września 2015 r. nieruchomość stanowiąca jego współwłasność była we władaniu najemcy R.P., który prowadził na niej działalność gospodarczą B. Najemca nie dopełnił obowiązku złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W wyniku przeprowadzenia dowodu z informacji uzyskanej od firmy C Sp. z o.o. organ ustalił, że spółka ta w wyniku zawartej umowy z R.P., odbierała z w/w nieruchomości zmieszane odpady komunalne z pojemnika o pojemności 1100 litrów. Jednocześnie A Sp. z o.o. w piśmie z 9 maja 2017 r. wyjaśnił, że według posiadanych dokumentów z ww. nieruchomości nie odbierano odpadów przez podmiot uprawniony do obioru i transportu odpadów w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 sierpnia 2015 r. Organ stwierdził także, że mimo postanowień w umowie najmu nieruchomości między skarżącymi a najemcą z dnia 1 kwietnia 2009 r. i oświadczenia złożonego przez najemcę z dnia 1 grudnia 2010 r., według którego to najemca ponosi opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, nie można stwierdzić czy były one aktualne w 2013 r. ze względu na zmiany stanu prawnego. Z dokumentów tych nie wynikały również ustalenia, że najemca będzie składał deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem organu, ze względu na zmianę przepisów w/w ustawy z dniem 1 lipca 2013 r., która wprowadziła nowy sposób gospodarowania odpadami, umowa najmu z 2009 r. nie mogła stanowić dowodu w sprawie, gdyż została zawarta kilka lat przed wprowadzeniem tych zmian. Organ wskazał, że z przepisów ustawy wynika obciążenie obowiązkami związanymi z odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości przy ul. [...] w C. współwłaścicieli tej nieruchomości i to niezależnie od tego czy na niej zamieszkują. Powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego, podkreślił, że z przepisów zawartych w rozdziale 3a u.c.p.g. wynika, że zobowiązanie do uiszczenia opłaty z tytułu wywozu śmieci ciąży na właścicielu i nie może być w drodze umowy przeniesione na najemcę ze skutkiem zwalniającym wynajmującego z obowiązku jej zapłaty.

Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej:

1) brak obiektywizmu w ocenie udokumentowanych faktów, a w związku z tym żądali obiektywnego, wnikliwego, rzetelnego i uczciwego rozpoznania sprawy, uwzględniającego także argumenty skarżących;

2) pomijanie bezczynności organu w okresie od 23 sierpnia 2013 r. do 29 maja 2015 r. i braku wszczęcia postępowania do 21 kwietnia 2016 r., naruszające brzmienie art. 35 § 1 w zw. z art. 7 i art. 12 k.p.a., a w związku z tym żądali przeanalizowania i ujawnienia tego faktu, a także zbadania wpływu tych zaniechań na możliwość wyegzekwowania należnych opłat;

3) pomijanie w postępowaniu podmiotu faktycznie władającego nieruchomością w przedmiotowym okresie, a w związku z tym żądali przeanalizowania stanu faktycznego i towarzyszących mu okoliczności dotyczących wywozu odpadów oraz przeanalizowania zasadności i słuszności roszczeń organu w świetle udokumentowanych faktów braku odbioru odpadów przez uprawniony organ i wywozu tych odpadów przez inny podmiot.

Kolegium decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy, na podstawie których organ I instancji określił w drodze decyzji wysokość przedmiotowych opłat. Powołał art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g, zgodnie z którym to na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek utrzymania czystości i porządku, w tym m.in. przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych. Dalej wskazał na treść art. 6c ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, w związku z którym Rada Miasta Częstochowy podjęła uchwałę w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, położonych na terenie Gminy Miasto C., na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalnej. Jako podstawę obowiązku ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli wskazano art. 6h u.c.p.g., który to obowiązek realizuje się poprzez złożenie stosownej deklaracji (art. 6m ust. 1 u.c.p.g.). Organ zwrócił również uwagę na treść art. 6i ust. 1 pkt 2 i art. 6j u.c.p.g., które stanowią o zasadach obliczania opłat i przywołał uchwały podjęte przez Radę Miasta Częstochowy w tym zakresie i art. 6o u.c.p.g. będący podstawą wydania decyzji określającej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Kolegium przytoczyło ustalenia organu I instancji w zakresie władztwa nad nieruchomością w okresie, za który wymierzono opłaty oraz kwestię odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości w tym okresie. Organ odwoławczy wskazał na odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej (art.6q u.c.p.g.) oraz podkreślił, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi przypomina daninę publicznoprawną jaką jest podatek.

Zwróciło uwagę na treść art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wprowadzający definicję legalną pojęcia właściciel na gruncie tej ustawy. Jak zauważono znaczenie pojęcia "właściciel" jest szersze niż wynikałoby z prawa cywilnego, albowiem obejmuje swoim zakresem również współwłaścicieli, użytkowników wieczystych, jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Pod pojęciem władania nieruchomością należy rozumieć umocowaną w prawie możliwość korzystania z nieruchomości. Na mocy art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.) posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Pojęciem właściciela będzie zatem objęty również posiadacz zależny. Oznacza to, że w odniesieniu do pojedynczej nieruchomości, osób spełniających kryterium ustawowe uznania za właściciela może być kilka, a ustawa nie rozstrzyga, która z nich będzie zobowiązana do uiszczenia opłaty. Taki wniosek wywiódł organ również z zestawienia art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. z treścią obowiązków określonych rozdziałem 3a u.c.p.g.

Stwierdziło, że należy rozważyć konsekwencje niezłożenia deklaracji przez posiadacza zależnego danej nieruchomości. Ustawa przewiduje, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzja taka jest wydawana w oparciu

o dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. W związku z powyższym organ odniósł się do argumentacji strony, w której podniesiono, że w umowach najmu zawarte zostały zapisy o zobowiązaniu najemcy do wnoszenia opłat za wywóz śmieci. Zauważył, że ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wprowadziła niezwykle daleko idącą zmianę w obrębie gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce. Zmianie bowiem uległ sposób, w jaki właściciel nieruchomości ma realizować obowiązek, o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.c.p.g., to jest pozbywania się uprzednio zebranych odpadów komunalnych ze swojej nieruchomości.

Kolegium, za organem I instancji, stwierdziło, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do złożenia deklaracji oraz uiszczania stosownych opłat na rzecz gminy, zaś obowiązek ten nie może zostać "przerzucony" na najemcę lub dzierżawcę nieruchomości. Strony umowy najmu lub dzierżawy nie mogą w drodze umowy przenieść zobowiązania do zapłaty opłaty śmieciowej na osobę najemcy lub dzierżawcy ze skutkiem zwalniającym właściciela z obowiązku zapłaty tej opłaty. Dodało jednak, że nie oznacza to niemożliwości obciążeniami najemcy i dzierżawcy obowiązkiem ponoszenia kosztów podatku śmieciowego. Najprostszym sposobem, według organu, jest doliczenie kwoty odpowiadającej stawce podatku śmieciowego do kwoty czynszu płaconego przez najemcę lub dzierżawcę. Strony umowy cywilnoprawnej mogą w takich wypadkach, w ramach swobody w kształtowaniu łączących je stosunków umownych, zawrzeć w umowie postanowienie nakładające na najemcę lub dzierżawcę obowiązek zwrotu (refundacji) należności z tytułu podatku śmieciowego. W sytuacji kiedy kwoty te nie zostaną zapłacone, odpowiedzialnym będzie właściciel, który będzie mieć tylko roszczenie zwrotne do najemcy.

Organ podkreślił zasadę tzw. "samoopodatkowania" mającą zastosowanie przy pobieraniu opłat z gospodarowanie odpadami komunalnymi i uprawnienie do wydania decyzji przez organ podatkowy, tylko w sytuacjach określonych art. 6o u.c.p.g.

Uznano, ze odbiór odpadów komunalnych z terenu nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] odbywał się w kontrolowanym okresie poza systemem gospodarowania odpadami komunalnymi obowiązującym na terenie Miasta C.

W skardze od decyzji Kolegium skarżący zarzucili jej:

- arbitralną i nieobiektywną ocenę przebiegu postępowania,

- brak wnikliwości SKO przy ocenie prawidłowości i staranności prowadzonego przez organ I instancji postępowania,

- nieuwzględnienie rzeczywistego stanu faktycznego,

- nieuwzględnienie wpływu okresu bezczynności organu I instancji na późniejszą sekwencję zdarzeń,

- nieuwzględnienie argumentacji skarżących.

Mając na uwadze te zastrzeżenia skarżący wnieśli o:

- dogłębną i wnikliwą analizę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem ignorowanych dotychczas istotnych argumentów wnoszonych przez współwłaścicieli;

- przeprowadzenie dowodu na okoliczność istnienia trzeciego podmiotu postępowania – B, będącego faktycznym wytwórca odpadów komunalnych w okresie objętym postępowaniem – władającego nieruchomością najemcy, który również powinien być uwzględniony jako uczestnik postępowania;

- przeprowadzenie dowodu na okoliczność braku dostarczenia informacji – niedoręczenie korespondencji organu – o obowiązku złożenia deklaracji przez współwłaścicieli nieruchomości;

- przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie ustalenia naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie dowodu i ustalenie wpływu podnoszonego naruszenia przepisów – bezczynności organu administracji publicznej przez 21 miesięcy – na wywołanie niekorzystnych skutków oraz na dalszy bieg sprawy;

- przeprowadzenie dowodu na okoliczność słuszności roszczenia organu wobec skarżących, w świetle zmieniających się okoliczności prawnych i rzeczywistego stanu faktycznego.

Domagali się uchylenia decyzji obydwu instancji i orzeczenie bezzasadności wnoszonych roszczeń wobec skarżących albo przekazanie sprawy do ponownego i wnikliwego rozpatrzenia (ze wskazaniem kierunku postępowania). Ponadto wnieśli o zapoznanie się z materiałem zawartym w reportażu ogólnopolskiej telewizji POLSAT, który został zapisany na nośniku CD załączonym do skargi.

Skarżący podnieśli, że organ mimo powzięcia wątpliwości i niezłożenia deklaracji przez odpowiedni podmiot, po kontroli przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 2013 r. (protokół nr [...]) nie wszczął z urzędu postępowania, aż do 21 kwietnia 2016 r., po złożeniu deklaracji przez jednego z współwłaścicieli. Strona skarżąca podniosła, że bezczynność organu umożliwiła kontynuowanie "usługi poza systemem gospodarowania odpadami w C." oraz stworzyła możliwość uniknięcia płacenia przez B uprawnionemu organowi za wytworzone odpady. Według skarżących działania te nosiły cechę celowości, a gdyby postępowanie organu było należyte, roszczenia wobec nich by nie powstały.

Zarzucili, że organ I instancji pominął rzeczywisty stan faktyczny w okresie objętym postępowaniem. Stwierdzili, że organ mimo podjęcia pewnych działań wobec trzeciego uczestnika postępowania, a to najemcy wskazanej nieruchomości, formalnie nie włączył go do postępowania, a po nieudanych próbach wezwania go do złożenia zeznań, formalnie nie wyłączył go z postępowania, a roszczenia skierował wobec skarżących.

Zarzut skarżących dotyczył także braku analizy i uzasadnienia kwestii nieuwzględnienia faktów ujawnionych w treści pism firmy C Sp. z o.o. i D w S. Sp. z o.o." Według nich niezasadnym jest żądanie przez organ powtórnej opłaty za usługi, które w rzeczywistości, w okresie określonym decyzją, nigdy nie zostały wykonane przez ten organ, a były wykonywane za opłatą przez inny podmiot. Jednocześnie stwierdzili, że nie dysponowali żadnymi możliwościami, aby doprowadzić do rozwiązania umowy najemcy z podmiotem faktycznie odbierającym odpady z nieruchomości. Taka możliwość, ich zdaniem istniała po stronie organu, gdyby wszczął postępowanie wyjaśniające w odpowiednim czasie.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Organ w przeważającej części przywołał argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutu braku wnikliwości w analizie prawidłowości postępowania organu I instancji wskazał, że niniejsza sprawa była już poddana kontroli instancyjnej. W wyniku odwołania Kolegium decyzją z [...] uchyliło decyzję z [...] A Spółka z o.o. w S., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. określającą wobec W.F. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego W.F. wnosił i wywodził jak w skardze domagając się ponadto zasądzenia kosztów postępowania. Wskazał na błędną wykładnię przepisu definiującego podmioty obowiązane do świadczenia spornej opłaty posługując się przepisami prawa cywilnego, które w niniejszej sprawie nie powinny mieć zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Częstochowy wydane w przedmiocie określenia stronie skarżącej wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Istota sporu koncentruje się wokół kwestii adresata decyzji dotyczącej opłat za wywóz odpadów z przedmiotowej nieruchomości. Występujący w rozpoznanej sprawie problem był już przedmiotem rozważań tut. Sądu, który w prawomocnych wyrokach z 28 marca 2018 r., I SA/Gl 1362/17 i z 10 kwietnia 2018 r., I SA/Gl 1331/17 (dostępne, podobnie jak inne wskazane w uzasadnieniu orzeczenia, w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zajął stanowisko, które również podzielił Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie. W poniższych wywodach Sąd odwoła się do uzasadniania wyżej wskazanych orzeczeń.

Bezsporne jest, że skarżący są właścicielami nieruchomości zabudowanej 2-piętrowym budynkiem położonym w C. przy ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość jest wynajmowana od 2004 r., co potwierdzają załączone umowy najmu z 5 stycznia 2004 r. oraz z 1 kwietnia 2009 r. Najemcą był R.P., który pod działalnością B, prowadził tam działalność rozrywkową, artystyczną, klubową i pokoje gościnne. W § 4 umowy z 1 kwietnia 2009 r. zaznaczono, że najemca będzie ponosił wszelkie koszty związane z eksploatacją przedmiotu najmu, w tym wywóz nieczystości, w zakresie którego zawrze stosowne umowy i będzie regulował należności.

Poza sporem pozostaje, że najemca nie złożył "Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", została ona złożona dopiero przez skarżącego W.F. w dniu 3 lutego 2016 r. Odpady komunale były natomiast odbierane z ww. nieruchomości przez firmę C, która opróżniała zmieszane odpady z pojemnika o pojemności 1100 litrów raz w miesiącu, lecz nie była ona podmiotem uprawnionym do odbioru i transportu odpadów zgodnie z przepisami u.c.p.g.

W tak ustalonym stanie faktycznym organy stwierdziły, że ze względu na zmianę przepisów u.c.p.g. z dniem 1 lipca 2013 r. umowa najmu zawarta przez skarżących nie mogła stanowić dowodu w sprawie, bowiem została zawarta kilka lat przed wprowadzeniem zmian, zatem zgodnie z art. 3c tej ustawy wszelkie obowiązki związane z odpadami komunalnymi powstającymi na przedmiotowej nieruchomości obciążają jej właściciela.

Organ odwoławczy z jednej strony przyznał, że określenie "właściciel" na gruncie u.c.p.g. ma zatem znacznie szersze znaczenie niż wynikałoby to z prawa cywilnego i obejmuje szeroki krąg podmiotów. Odwołał się do zawartej w art. 336 Kodeksu cywilnego definicji posiadacza rzeczy i wskazał, że w odniesieniu do pojedynczej nieruchomości osób spełniających kryterium ustawowe uznania za właściciela może być kilka, a ustawa nie rozstrzyga, która z nich będzie zobowiązana do uiszczenia opłaty. Jednocześnie jednak stwierdził, nie uzasadniając tego stanowiska, że to właściciel nieruchomości zobowiązany jest do złożenia deklaracji oraz uiszczania stosownych opłat na rzecz gminy, zaś obowiązek ten nie może zostać "przerzucony" w drodze umowy na najemcę nieruchomości.

Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, że przez właścicieli nieruchomości należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

W obowiązującej od dnia 1 lutego 2015 r. nowelizacji wprowadzonej poprzez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) ustawodawca podjął próbę doprecyzowania tej regulacji. Dodając do art. 2 ust. 2a określił, że jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy.

Uznać należy że wspomniana nowelizacja, wprowadzona bez przepisów przejściowych, ma charakter doprecyzowujący, a nie normatywny.

Ustawodawca wprowadził ją bowiem bez przepisów przejściowych. Brak przepisów intertemporalnych, oznacza, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzanych zmian do stosunków prawnych trwających w dacie wejścia w życie ustawy. W wyroku z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03 (Dz. U. z 2004 r., Nr 246, poz. 2472) TK wyraził pogląd, że "ustawodawca nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum. Tak więc i wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowana zasady nowej, od momentu wejścia w życie, do stosunków nowopowstających i tych które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej". Podobnie w wyroku z 25 maja 2004 r., SK 44/03, (publ. OTK-A 2004/5/46; LEX nr 113003) TK stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. K. 10/93) zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest oddzielnych (wyodrębnionych jako jednostki redakcyjne tekstu ustawy zmieniającej) przepisów intertemporalnych. W takim bowiem przypadku - wbrew potocznym intuicjom - nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnej (luka co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka natomiast przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc i wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (zob. wyrok TK z 1 lipca 2003 r., sygn. akt P 31/02). Natomiast w wyroku z dnia 16 czerwca 1993 r. w sprawie W 4/93 (Dz. U. z 1993 r., Nr 50, poz. 234) Trybunał odwołał się do ogólnej zasady prawa intertemporalnego, według której w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Zasadę taką tłumaczy się domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Z całą pewnością jest ona wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później, aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny.

Jeśli zatem zamiarem ustawodawcy nie jest objęcie nowymi przepisami następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa, musi to znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści przepisów przejściowych. Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/13 stwierdzając, że w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych w orzecznictwie przyjmuje się, że nowa ustawa ma zastosowanie zarówno do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej po jej wejściu w życie (por. też uchwałę NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06).

Nie ulega wątpliwości, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zamieszkuje w nieruchomości i udostępnia ją innej osobie na podstawie umowy najmu, to w odniesieniu do tej nieruchomości wskazać można dwa podmioty objęte definicją właściciela zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Sytuacja, w której nieruchomość pozostaje w posiadaniu samoistnym lub zależnym, wobec czego ma i swojego właściciela i inny podmiot faktycznie władający nieruchomością powszechnie występuje w praktyce. W takich stanach faktycznych uznać należy, że ustawodawca w art. 2 ust. 2 a u.c.p.g. wskazał, że obowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w u.c.p.g. jest podmiot faktycznie władający nieruchomością. Regulacja taka gwarantuje ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami przez podmiot, który je wytwarza.

W wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 (Dz. U. z 2013, poz. 1593) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, przez których rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (zob. też wyrok TK z 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Jednocześnie TK wskazał, że w u.c.p.g. prawodawca przyjął szerszą definicję właściciela niż wynika to z art. 140 Kodeksu cywilnego. Zarazem jednak prawodawca odwołał się do zastanych pojęć prawa administracyjnego i cywilnego w szczególności takich jak: współwłasność (art. 195 i n. Kodeksu cywilnego), prawo użytkowania (art. 252 i n. Kodeksu cywilnego), użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. Kodeksu cywilnego), posiadanie samoistne, jak i zależne (art. 336 Kodeksu cywilnego). Odnosząc się do zarzutu, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są niejasne i niekomunikatywne z uwagi na lukę konstrukcyjną (tj. brak przepisu rozstrzygającego, który z podmiotów traktowanych jak "właściciel nieruchomości" jest zobowiązany do złożenia deklaracji oraz uiszczenia opłaty w stanie faktycznym, w którym na tej samej nieruchomości tytułem prawnym dysponuje właściciel oraz inny podmiot, np. użytkownik wieczysty, dzierżawca TK stwierdził, że wykracza on poza hierarchiczną kontrolę zgodności norm ustawy z zasadą poprawnej legislacji. Żądanie wnioskodawcy zmierza bowiem w istocie do ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów u.c.p.g. dla różnych możliwych wypadków krzyżowania się praw na nieruchomości. Jednocześnie TK przyznał, że niewątpliwie prawodawca nie rozstrzygnął wprost, na którym z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. spoczywa obowiązek określony w art. 6h i art. 6m ust. 1 tejże ustawy w wypadku, gdy kilka podmiotów spełnia ustawowe kryterium "właściciela nieruchomości", jak również prawodawca nie uregulował wprost ewentualnej solidarnej odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości, na której powstają odpady, w wypadku niewypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Nie znaczy to jednak, w ocenie TK, że na podstawie przepisów u.c.p.g. oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie jest możliwe ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe, oraz konsekwencji ich wadliwego dokonania albo niedokonania. Ustalenia tego rodzaju wykraczają jednak poza kognicję TK i należą w szczególności do jednostek, organów administracji publicznej oraz właściwych sądów.

Dokonując wspomnianych w przywołanym wyroku TK ustaleń stwierdzić należy, że w analizowanym stanie faktycznym, w którym bezspornie udokumentowano, że nieruchomość nie jest zamieszkiwana i wykorzystywana przez jej właściciela, a jest przez wiele lat nieprzerwanie wynajmowana na podstawie umów najmu z 2004 r. i z 2009 r. na cele prowadzonej działalności gospodarczej, to bezpodstawne jest twierdzenie, iż to właściciel nieruchomości obowiązany był do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zawarta w zaskarżonej decyzji, nie poparta żadnym uzasadnieniem konkluzja, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do złożenia deklaracji oraz uiszczania stosownych opłat na rzecz gminy, zaś obowiązek ten nie może zostać w drodze umowy "przerzucony" na najemcę lub dzierżawcę nieruchomości pozostaje w sprzeczności z treścią art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., pomijając w istocie tę regulację. Aprobata takiego poglądu wymagałaby przyjęcia, że jest to norma pusta.

Zauważenia także wymaga, że określając krąg podmiotów uznawanych za właściciela w rozumieniu u.c.p.g. ustawodawca nie dokonał ich gradacji. Nie wskazał także, że właściciel nieruchomości (w ujęciu cywilnym) jest zobowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy, chyba, że w drodze umowy pisemnej przeniesienie je na inny podmiot, a tylko w świetle takiej regulacji zasadne byłoby stanowisko wyrażone przez organ I instancji.

Odnosząc się do ustaleń poczynionych przez organy, że z nieruchomości odpady komunalne były wywożone przez firmę C wskazać należy, że pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny. Ustawodawca, w art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. ustanowił bowiem domniemanie, że także na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne powstaje obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem właściciel każdej nieruchomości, na której powstają odpady komunalne (tu: podmiot władający nieruchomością) ma obowiązek poddać się rygorom gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i nie zwalnia takiego właściciela (władającego) samodzielne zagospodarowanie odpadów komunalnych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy zauważyć, że organy nie mogły ich naruszyć, a to nie tylko ze względów wyżej wyrażonych, ale i z uwagi na brak stosowania tych przepisów w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 6q u.p.c.g. w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, a tym samym organy nie mogły naruszyć art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 K.p.a.

W toku ponownego rozstrzygania sprawy, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia zawartej w niniejszym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 2 ust.1 pkt 4 u.c.p.g. i ust. 2a u.c.p.g. i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.