Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 75/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi U. D. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących U. D. i Z. D. solidarnie kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

II SA/Łd 75/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p., po rozpatrzeniu odwołania U. i Z. D., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonów handlowych branży spożywczej i budowlanej z ogrodem wystawienniczym oraz pawilonu branży handlowo-usługowej wraz z parkingiem, zjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działce nr [...] przy ul. B w Ł..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany, wyznaczony na mapie odpowiadającej wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., odpowiada trzykrotnej szerokości działki nr [...] od strony ul. A. Działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zlokalizowana jest pomiędzy ulicami: B, A oraz C (droga krajowa nr 1) i posiada dwa fronty przylegające do drogi, z których odbywa się wjazd lub wejście na działkę. Jest to front od ul. B o szerokości 35 m i front od ul. A o szerokości 70 m. W celu wyznaczenia granic obszaru analizowanego przyjęto trzykrotną szerokość frontu od strony A, bowiem większy obszar umożliwia przeprowadzenie pełniejszej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Następnie Kolegium wskazało, że z treści wniosku inwestora z dnia 14 września 2012 r. wynika, że obsługa komunikacyjna inwestycji planowana jest poprzez projektowany zjazd z ul. B. W taki też sposób decyzja organu I instancji określiła obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji. Natomiast zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie, za front działki przyjmuje się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Definicja ta prowadzi do uznania za front terenu inwestycji tej części działki nr [...], która przylega do ul. B - o szerokości 35 m. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że doszło do powiększenia obszaru analizowanego, co było jednak dopuszczalne, bo zostało odpowiednio uzasadnione.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że w tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Analiza ta wykazała, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi, co skutkowało ustaleniem dla niej warunków zabudowy. Analiza stanowiła też podstawę do określenia wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. W decyzji organu I instancji wyznaczono linie zabudowy od strony ulic: B i A, przy czym od strony ul. B - jako obowiązującą, stanowiącą przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i [...]. Natomiast od strony ul. A - jako obowiązującą, wyznaczoną przez narożnik budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...], w odległości 10 m od krawędzi jezdni. W przypadku linii zabudowy od strony ul. B jej wyznaczenie nastąpiło w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Powyższa zasada nie znalazła natomiast zastosowania w przypadku wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. A, z uwagi na fakt, że istniejąca zabudowa na sąsiedniej działce nr 778 (leżącej u zbiegu ulic A i B) położona jest skośnie w stosunku do ul. A, co uniemożliwiało wyznaczenie linii jako przedłużenia tej zabudowy. Stąd wyznaczono ją w wynikającej z analizy odległości 10 m od krawędzi ul. A, przyjmując jako początek narożnik usytuowanego skośnie budynku. Pozostaje to w zgodzie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Dalej Kolegium wskazało, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalono do 41% dla całej zabudowy na działce nr [...]. Wielkość ta odpowiada średniej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego.

Organ odwoławczy podkreślił, że szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy wyznaczono od strony ul. B do 24 m, zaś od strony ul. A do 47 m. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, natomiast ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Kolegium podniosło, że wprawdzie ustalone dla nowej zabudowy szerokości elewacji frontowej nie odpowiadają średniej z obszaru, ale mieszczą się w przedziale wielkości tego parametru z obszaru poddanego analizie. W przypadku szerokości elewacji frontowej od strony ul. B zastosowanie wyjątku od zasady wyznaczenia tego parametru na podstawie średniej znalazło uzasadnienie w konieczności zachowania cech zabudowy wschodniej strony ul. B, na odcinku pomiędzy ul. A i ul. C, co gwarantuje jednocześnie ustalenie tego parametru w wielkości odpowiadającej szerokości zabudowy na sąsiedniej działce nr 778. Wielkość szerokości elewacji frontowej od strony ul. A odpowiada natomiast znajdującej się od strony tej ulicy zabudowie w postaci obiektu kościoła i klasztoru OO. Bernardynów.

Następnie Kolegium uzasadniło ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji dla nowej zabudowy od strony ul. B - 6,30 m, zaś od strony ul. A - do 7,50 m. Wyznacznikiem dla ustalenia tego parametru była zabudowa na sąsiednich działkach nr [...] i [...]. Oparcie wymagań w tym zakresie na tej właśnie zabudowie najbardziej służy zachowaniu ładu przestrzennego, gwarantując powstanie obiektów niedominujących wysokością. W tym wypadku zatem podstawą ustalenia wysokości elewacji frontowej był § 7 ust. 4 rozporządzenia (a nie wskazany w analizie ust. 3), bowiem ustalone wielkości znajdują odzwierciedlenie w analizie.

W kwestii geometrii dachu organ II instancji wskazał, że dach dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 3° do 60°, wysokości kalenicy maksymalnie 8,50 m, równoległej lub prostopadłej do obu dróg gminnych, odpowiada geometrii dachów z obszaru analizowanego.

Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania, że ustalone wskaźniki nie pozwalają na zachowanie ładu przestrzennego tej części miasta. W ocenie organu planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Nowa zabudowa podlega ograniczeniom wynikającym z określenia maksymalnej wielkości poszczególnych parametrów, zaś obawa powstania obiektów o gabarytach znacznie odbiegających od istniejących w sąsiedztwie jest wyłączona przez charakter i funkcję planowanej zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Uzyskanie warunków zabudowy nie oznacza, że na pewno dojdzie do realizacji inwestycji. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, a także nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Zbadanie, czy poziom hałasu emitowanego w wyniku realizacji inwestycji nie przekracza dopuszczalnych przepisami norm, jest niewątpliwie kwestią wykraczającą poza materię postępowania o ustalenie warunków zabudowy i jest możliwe dopiero na etapie funkcjonowania inwestycji. Skoro zagrożenie cudzych praw na tym etapie procesu inwestycyjnego ma charakter jedynie potencjalny, to ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak, jak w kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Kolegium nie można było również uznać za uzasadniony zarzutu, dotyczącego prawidłowości uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą dróg gminnych - ulic B i A. Stanowisko zarządcy zawiera się bowiem w adnotacji dokonanej na złączniku graficznym do decyzji, stanowiącym jej integralną część. Treść tej adnotacji nie pozostawiała wątpliwości, że zarządca dróg ocenił możliwość zaproponowanej obsługi komunikacyjnej inwestycji przez pryzmat przesłanek z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260), który stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (a więc z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego).

Odnosząc się natomiast do faktu wydania dla tego samego terenu (działki nr [...]) na rzecz tego samego inwestora (A Sp. z o.o.) decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...], organ wskazał na inny zakres przedmiotowy obu inwestycji, co nie pozwala na uznanie, że będąca przedmiotem niniejszego odwołania decyzja zapadała z naruszeniem powagi rzeczy osądzonej. Nie ma przy tym przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy (czy temu samemu, pod warunkiem, że przedmiot inwestycji jest inny), o czym stanowi art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Nie oznacza to jednak, że każda z inwestycji objętych tymi decyzjami będzie możliwa do realizacji. Z art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p wynika, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Zatem uzyskanie pozwolenia na budowę na podstawie jednej z wydanych decyzji o warunkach zabudowy skutkować będzie wygaśnięciem drugiej z nich.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli U. i Z. D., zarzucając jej naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 i 54 ust. 2 lit. a) i d) u.p.z.p w zw. z § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na wadliwym określeniu wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej od ul. B i A, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od strony ul. A, a także geometrii dachu, co stanowi następstwo braku wszechstronnej oceny analizy urbanistycznej. Doprowadziło to do błędnego ustalenia jedynie maksymalnej wysokości elewacji frontowej, maksymalnej szerokości elewacji frontowej i wzajemnie sprzecznego ustalenia geometrii dachu, co w konsekwencji doprowadziło do pełnej dowolności, ograniczonej jedynie górnym wskaźnikiem, a w konsekwencji do ustalenia warunków zabudowy w sposób naruszający wymogi ładu przestrzennego.

Zarzucono również naruszenie art. 54 pkt 2a) i 2d) ustawy, poprzez błędne uznanie w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji prawidłowo określił wymogi co do ochrony interesów osób trzecich, w sytuacji, gdy Burmistrz Ł. nie wskazał sposobu ochrony praw osób trzecich, co w szczególności dotyczy działki nr [...], która na skutek planowanej inwestycji zostanie z czterech stron otoczona ciągami komunikacyjnymi, co z kolei spowoduje znaczące natężenie hałasu.

W ocenie skarżących organ naruszył także art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., błędnie uznając, że zakres przedmiotowy dwóch inwestycji, objętych odrębnymi wnioskami tego samego inwestora - spółki A Sp. z o.o., jest odmienny. Tymczasem obydwa wnioski dotyczą budowy zespołu pawilonów handlowych i zasadne jest rozważenie, czy z punktu widzenia zasad zachowania ładu przestrzennego ustalenie warunków zabudowy dla obydwu inwestycji, których łączna powierzchnia sprzedaży wynosi 7 080 m2, jest prawidłowe i pozwala na zachowanie estetyki i charakteru zabytkowej części miasta.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o załączenie do akt niniejszego postępowania akt sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1315/11, zakończonej wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r., jak również o załączenie do akt niniejszego postępowania akt sprawy II SA/Łd 699/13, zakończonej wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do twierdzeń skarżących, że będąca przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...], dotyczy w istocie tej samej inwestycji, którą Sąd już kontrolował w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 1550/10 i II SA/Łd 699/13. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W ww. sprawach Sąd orzekał w sprawie skarg na decyzje wydane w sprawie z wniosku spółki A sp. z o.o. w P. z dnia 30 października 2008 r. W niniejszej sprawie zaś ten sam inwestor złożył w dniu 14 września 2012 r. kolejny wniosek. Przedmiot sprawy wszczynanej na wniosek wyznacza treść tego wniosku. O ile rzeczywiście oba wnioski, złożone przez ten sam podmiot, dotyczyły podobnej inwestycji – budowy kompleksu handlowego z dwoma głównymi pawilonami handlowymi, to jednak nie były tożsame. We wniosku z września 2012 r. inwestor wskazał bowiem, że inwestycja obejmować będzie budowę trzech obiektów – dwóch głównych pawilonów (podobnie jak we wniosku z 2008 r.) oraz trzeciego niewielkiego obiektu przy wjeździe na nieruchomość od ul. B. Tym samym uznać należało, że zakres planowanych inwestycji w obydwu wnioskach jest inny, co pozwala przyjąć, że są to sprawy przedmiotowo odrębne. Nie było zatem przeszkód, by wniosek z września 2012 r. wszczął nowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dodać należy przy tym, że prawidłowo organ odwoławczy podkreślił w zaskarżonej decyzji, że art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p., wyklucza finalną realizację obydwu inwestycji. Po uzyskaniu pozwolenia na budowę jednej z nich, organ będzie bowiem zobligowany, na podstawie tego przepisu, do stwierdzenia wygaśnięcia drugiej decyzji ustalającej warunki zabudowy na tym samym terenie. Na marginesie tylko Sąd wskazuje, że prawomocnym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obydwu instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku A sp. z o.o. w P. z dnia 30 października 2008 r. Aktualnie zatem w obrocie prawnym funkcjonuje wyłącznie decyzja poddana kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

Tym niemniej fakt, że zaskarżone w tym postępowaniu decyzje dotyczyły przedmiotowo innego postępowania, niż zakończonego wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., II SA/Łd 699/13, nie oznacza, że w sytuacji bardzo zbliżonych, a w odniesieniu do dwóch głównych pawilonów handlowych identycznych niemal parametrów architektonicznych, Sąd nie może wziąć pod uwagę oceny prawnej zawartej w wyroku zapadłego w sprawie II SA/Łd 699/13. Nie jest oczywiście związany oceną prawną zawartą w tym wyroku, bo mamy do czynienia z inną przedmiotowo sprawą, a w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia jedynie w konkretnej sprawie. Jednakże nie ma żadnych przeszkód, by uznać, że skoro w sprawie II SA/Łd 699/13 Sąd wskazał na wady decyzji, które pojawiły się także w sprawie niniejszej, to zaskarżone w niniejszym postępowaniu decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Sąd w składzie niniejszym podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2013 r., II SA/Łd 699/13, że przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie, nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., II OSK 679/10). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości, których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Nieprawidłowe jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przyjąć zatem należy, że analiza urbanistyczna (której treść została przez organy obydwu instancji zaakceptowana) i podjęta na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca w sposób niejednoznaczny parametry nowej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. A oraz wysokości głównej kalenicy, sporządzona została nieprawidłowo.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji, w ślad za analizą urbanistyczną, wyznacza wskaźnik jako wartość maksymalną do 41%. Zgodnie natomiast z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeśli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej wyznaczono jako wartości maksymalne, tj. od strony ul. B do 24,0 m, a od strony ul. A do 47,0 m. Z kolei według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, a wyznaczenie innej wysokości dopuszcza się, jeśli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. A wyznaczono jako wartość maksymalną do 7,50 m. Dodatkowo, zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, przy czym w niniejszej sprawie wysokość głównej kalenicy wyznaczono jako wartość maksymalną, nie przekraczającą 8,50 m.

Powyższe określenie parametrów nowej zabudowy, jak już wspomniano, ocenić należy jako niejednoznaczne, nieprecyzyjne i naruszające przepisy rozporządzenia. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzająca decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może dawać możliwości dowolności w dalszym procesie inwestycyjnym, prowadząc do zmiany wymaganych parametrów i w ostateczności do powstania budynku o parametrach technicznych odbiegających od tych, jakie funkcjonują na terenie obszaru analizowanego.

Organy nie ustrzegły się też innych błędów. W myśl art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji (opatrzony datą 14 sierpnia 2013 r.) nie zawiera jakiejkolwiek adnotacji, kto go sporządził, nie jest również przez kogokolwiek podpisany. Oznacza to, że nie spełnia wymagań stawianych przez przepisy prawa, mimo późniejszej informacji, zawartej w pkt VII decyzji organu I instancji, że projekt sporządził mgr inż. arch. J.S. (członek Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów nr LO 0543). Informacji tej nie sposób jednak w żaden sposób zweryfikować na podstawie akt sprawy. Na marginesie dodać można, że projekt ten przedstawiony został do uzgodnienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Ł. oraz [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, a pisma do tych organów z prośbą o dokonanie uzgodnienia, z informacją, że załącznikiem do pisma jest projekt decyzji, datowane są na dzień 25 lipca 2013 r., a więc prawie trzy tygodnie wcześniej, niż data jedynego znajdującego się w aktach egzemplarza projektu decyzji.

Z kolei zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W myśl zaś § 9 ust. 2 załącznikiem do decyzji, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, są sporządzone w formie tekstowej i graficznej wyniki analizy, a nie sama analiza (czy to w formie tekstowej, czy graficznej). Tymczasem w niniejszej sprawie załącznikami do decyzji nie są wyniki analizy, a sama analiza. Uchybienie to możnaby uznać za niemające wpływu na wynik sprawy, gdyby nie fakt, że analiza ta w aktach sprawy pojawiła się właśnie dopiero jako załącznik do decyzji. Powstaje pytanie zatem, kiedy została sporządzona i czy strony miały okazję zapoznać się z jej treścią przed wydaniem decyzji. Stronom doręczono wprawdzie zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a., informujące o zgromadzeniu dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, datowane na 17 września 2013 r., jednakże z akt sprawy wynika, że nie istniała wówczas możliwość zapoznania się najważniejszym dokumentem poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest analiza urbanistyczna.

Rację też należy przyznać skarżącym, że choć organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy i zarządcą drogi gminnej, z którym należy uzgodnić decyzję w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest w niniejszej sprawie ten sam organ i nie ma potrzeby wydawania w takiej sytuacji odrębnego postanowienia uzgodnieniowego w trybie art. 106 k.p.a., to jednak sama adnotacja na załączniku graficznym do decyzji, że "Uzgodniono w zakresie kolizji z pasem drogowym tj. drogę gminną ul B i A" jest niewystarczająca. W orzecznictwie sądowym niejednokrotnie podnoszono, że brak konieczności wydawania odrębnego postanowienia, w sytuacji tożsamości organów, nie oznacza pełnej dowolności przy takim uzgodnieniu. Motywy, którymi kierował się organ uzgadniając projekt decyzji winny wówczas stanowić część rozstrzygnięcia głównego i znajdować odniesienie w uzasadnieniu decyzji (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., II OSK 609/12, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06, wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., II OSK 776/07). Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji nie ocenił warunków obsługi w zakresie komunikacji inwestycji z drogą gminną, a w każdym razie wobec braku zamieszczenia w decyzji tej motywacji, nie sposób poddać jej kontroli.

Skargę należy zatem uwzględnić z przyczyn podanych powyżej, tym niemniej nie oznacza to, że wszystkie podnoszone w niej zarzuty są zasadne, w szczególności te dotyczące naruszenia uprawnień właścicielskich stron postępowania, ewentualnych utrudnień w codziennym funkcjonowaniu sąsiadów w przypadku realizacji planowanej inwestycji, czy też zwiększenia natężenia ruchu i hałasu po realizacji inwestycji.

Trzeba podkreślić, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu, na tym etapie nie bada się też prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana na wniosek inwestora niebędącego właścicielem i nie wywołuje skutków w zakresie praw rzeczowych i obligacyjnych.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie. Dopiero bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to zatem etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich. Decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie organy mogły jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. Na kolejnym etapie organ architektoniczno-budowlany zbada, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podejmie stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też odmowy (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2009 r., II OSK 1186/08).

Instrumentem ochrony interesów osób trzech w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest możliwość bycia stroną, czyli korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swych interesów. W takiej sytuacji postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób (por. wyrok NSA z 28 listopada 1996 r., SA/Bk 1002/96, ONSA 1997, nr 4).

Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niego działalność, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo.

Rozpoznając ponownie sprawę organy winny uwzględnić przedstawione w niniejszym wyroku rozważania i wyeliminować przedstawione uchybienia. W szczególności, na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej określić w sposób jednoznaczny poszczególne parametry techniczne planowanej inwestycji, w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. A oraz wysokości głównej kalenicy, zgodnie z przepisami od § 4 do § 8 rozporządzenia. Sama analiza winna zostać przedstawiona stronom przed wydaniem decyzji, by mogły one ustosunkować się do jej treści. Załącznikami do decyzji winny zostać wyłącznie wyniki analizy, a nie sama analiza. W uzasadnieniu decyzji powinny znaleźć się również motywy, którymi organ kierował się dokonując oceny warunków obsługi w zakresie komunikacji inwestycji z drogą gminną.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

lf