Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1821/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: WSA Janina Guść WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2002r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu powołując się na art. 104 k.p.a., art. 48, art. 80 ust.2 pkt 1, art.81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) decyzją z dnia 10 maja 2002 r. nr [...] po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnego prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie domu jednorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ulicy [...] nakazał właścicielowi wyżej wymienionej działki, J. S., rozbiórkę dobudowanego dodatkowego wejścia na poziomie parteru od strony południowo-wschodniej. Uzasadniając, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 9 maja 2002r. przeprowadzono wizję lokalną na przedmiotowej działce. W wyniku oględzin stwierdzono, że dobudowano na niej do budynku mieszkalnego dodatkowe odrębne wejście na poziomie parteru od strony południowo-wschodniej. Nowowybudowane wejście składa się ze schodów żelbetowych prowadzących z poziomu terenu na płytę spocznikową usytuowaną na poziomie stropu nad piwnicą. Podest od spodu obudowany jest ściankami na fundamencie. Nad spocznikiem wykonano daszek konstrukcji drewnianej kryty blachodachówką, daszek opiera się na drewnianych słupkach. Nie wykonano przebicia, w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego, otworów drzwiowych na poziomie parteru i piwnicy oraz nie wykonano schodów do piwnicy. Roboty budowlane zostały wykonane w okresie grudnia 2000r. i stycznia 2001 r. Na wybudowanie dodatkowego odrębnego wejścia do budynku mieszkalnego J. S. otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 28 grudnia 2000r., od której odwołanie złożyła A. S. Na skutek wniesionego odwołania organ drugiej instancji wydał decyzję nr [...] z dnia 27 kwietnia 200lr. uchylającą decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 28 grudnia 2000r. W świetle wydanych decyzji w sprawie budowy przedmiotowego obiektu oraz rozpoczęcia robót budowlanych bez prawomocnej decyzji, podlega on nakazowi rozbiórki w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S. wnosząc o jej uchylenie bądź o wstrzymanie jej wykonalności do czasu zakończenia sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy i o zawieszenie sprawy do czasu zakończenia postępowania sądowego o zniesienie współwłasności. Uzasadniając skarżący stwierdził że przed Sądem Rejonowym toczy się sprawa z wniosku A. S. o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej przy ulicy [...], która dotyczy fizycznego podziału budynku. W sprawie doszło do uzgodnienia, że zainteresowani wykonają osobne wejście dla lokalu na parterze, co będzie podstawą dla sądu do wyodrębnienia lokali. A. S. wyraziła na to zgodę pod warunkiem uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę. Skarżący oświadczył, że rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie ze złej woli, lecz w zaufaniu do uzgodnień zawartych w sądzie. Decyzję traktował jako wymóg formalny, a zachowanie A. S. jako niezrozumiałe.

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 czerwca 2002r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ ustalił, że Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 28 grudnia 2000r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. i J. S. pozwolenia na rozbudowę stanowiącego współwłasność budynku jednorodzinnego, polegającą na dobudowie zewnętrznej klatki schodowej przy ulicy [...]. Wojewoda w trybie odwoławczym decyzją nr [...] z dnia 27 kwietnia 2001r. uchylił wyżej wymienioną decyzję o pozwoleniu na budowę i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, gdyż inwestor J. S. rozpoczął roboty budowlane przed uprawomocnieniem się tej decyzji, a ponadto nie dopełnił wymogu art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, tj. nie przedstawił dokumentu, na podstawie którego mógłby wykazać prawo do dysponowania nieruchomością. Organ architektoniczno-budowlany postanowieniem nr [...] z dnia 16 czerwca 2001 r. zawiesił postępowanie administracyjne i przekazał sprawę do organu nadzoru budowlanego, gdyż A. S., współwłaścicielka budynku zarzuciła w odwołaniu, że rozpoczęcie robót nastąpiło bez pozwolenia na budowę. Wniesienie przez A. S. odwołania od decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku spowodowało, że nie stała się ona ostateczna. Uchylenie jej przez organ architektoniczno - budowlany doprowadziło do sytuacji, w której wybudowanie klatki schodowej nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia stanowi naruszenie art. 28 prawa budowlanego i obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki tej części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 przywołanej ustawy, stanowiącego, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 48 prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. S., zarzucając niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a szczególności faktu, iż A. S. wyraziła zgodę na wyodrębnienie jej lokalu przez dobudowanie odrębnego wejścia w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący stwierdził, że A. S. wystąpiła do Sądu Rejonowego z wnioskiem o zniesienie współwłasności budynku przy ulicy [...] przez wyodrębnienie lokali. Pismem dnia 15 marca 2000r. zaakceptowała podział budynku na lokale w taki sposób, że lokal na parterze zostałby wyodrębniony przez dobudowanie wejścia. Na rozprawie A. S. zaakceptowała projekt dobudowy wejścia oraz wyraziła zgodę, aby nowe wejście wybudował zgodnie z projektem J. S. i również on miał uzyskać pozwolenia administracyjno-prawne. 28 grudnia 2000r. skarżący otrzymał pozwolenie na budowę i przystąpił do budowy. Wykonanie tych prac było niezbędne, aby sąd mógł dokonać podziału budynku przez wydzielenie lokali. Zgoda na działanie udzielona przez A. S. była oczywista - wynika z pism jej pełnomocnika z dnia 15 marca 2000 r. oraz oświadczeń złożonych do protokołu w sprawie II Ns 2696/97 upoważniających skarżącego do samodzielnego uzyskania zezwolenia. Organy administracyjne nie uwzględniły okoliczności wynikających z akt Sądu Rejonowego. A. S. nie miała zastrzeżeń przy rozpoczęciu robót ani w ich toku i miała kontakt z wykonującymi roboty pracownikami.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Organ stwierdził, że fakt wyrażenia zgody przez A. S. na dobudowę klatki schodowej nie ma znaczenia w postępowaniu z art. 48 prawa budowlanego.

W piśmie wniesionym do Sądu dnia 2 sierpnia 2005r. skarżący podtrzymując żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy cywilnej II Ns 2696/97 Sądu Rejonowego na okoliczność wyrażenia zgody przez A. S. na wejście na nieruchomość i przeprowadzenie prac objętych nakazem rozbiórki oraz dowód z akt sprawy administracyjnej o pozwolenie na budowę [...] na okoliczność daty doręczenia decyzji A. S. oraz udzielonej przez nią zgody na dokonanie przedmiotowej budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skarga nie podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.) w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej decyzji roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 wskazywał obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz wymienia roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 wymieniał, która z budów oraz robót budowlanych określonych w art. 29 podlega zgłoszeniu właściwemu organowi.

Ostateczna decyzja jest to taka decyzja, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.).

Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej decyzji właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Cytowany wyżej przepis nie pozostawiał właściwym organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Według utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji gdy wszystkie wymogi w tym przepisie wskazane, zaistnieją kumulatywnie. Wobec daleko idących skutków dla podmiotów postępowania administracyjnego, każdy element normy prawnej musi być zdefiniowany w sposób wynikający wprost z ustawy i nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja terminów w tym przepisie użytych. Kontynuując, Sąd wyjaśnia, że organ administracyjny wydający w sprawie decyzję, musi w sposób nie budzący wątpliwości ustalić: brak pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź faktu prowadzenia budowy pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ; nakaz rozbiórki musi dotyczyć wybudowanego bądź będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części, a więc ustalić, czy przedmiotem sprawy jest obiekt budowlany zdefiniowany w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 1999r. sygn. akt IV SA 482/97, niepublikowany; wyrok TK z 26 marca 2002r. SK 2/01, OTK-A 2002/2/15). Ustawa nie uzależnia przyczyn rozpoczęcia budowy bez pozwolenia, stanu zaawansowania budowy ani też od spełnienia materialnoprawnych przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na budowę.

Trzeba podkreślić, że art. 48 Prawa budowlanego, wywołujący wiele kontrowersji związanych z surowym i automatycznym charakterem sankcji nałożonej na jego podstawie na inwestora, był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 12 stycznia 1999r. (sygn. P. 2/98, OTK ZU Nr 1/99, poz. 2) uznał, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w wyroku z dnia 26 marca 2002r. (sygn. akt SK 2/01, OTK-A 2002/2/15) stwierdził, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800) jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W niniejszej sprawie doszło do sytuacji, w której rozpoczęto i kontynuowano roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Nie można bowiem uznać, że takim pozwoleniem jest decyzja nieostateczna, a taki fakt miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Konsekwencją takiego działania jest uznanie przez właściwy organ "samowoli budowlanej". Nie można bowiem rozpocząć prac budowlanych przed uprawomocnieniem się decyzji, gdyż jest to niezgodne z przepisami prawa. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1999r. sygn. akt IV SA 69/97, LEX nr 46680).

Kontynuując Sąd wskazuje, że prace budowlane skarżący mógł zacząć dopiero po uprawomocnieniu się decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 grudnia 2000r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. S. i J. S. pozwolenia na budowę - rozbudowę domu jednorodzinnego (vide: fotokopia decyzji w aktach administracyjnych I instancji). W związku ze złożeniem przez A. S. w dniu 31 stycznia 2001r. odwołania od wskazanej wyżej decyzji nie stała się ona decyzją ostateczną. Tymczasem, jak wynika z pisma skarżącego z 9 lutego 2001r. skierowanego do organu architektoniczno - budowlanego 12 lutego 2001r. (vide: pismo w aktach administracyjnych I instancji), prace budowlane zostały przez skarżącego rozpoczęte po wniesieniu odwołania.

Podkreślić trzeba, że na dzień orzekania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Wojewody z dnia 27 kwietnia 2001r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 grudnia 2000r. (vide: decyzja w aktach administracyjnych I instancji), a dalej jak wynika z akt sprawy, postępowanie przed organem architektoniczno - budowlanym zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (vide: postanowienie z dnia 16 czerwca 2001r. w aktach administracyjnych I instancji).

Odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w postępowaniu przed sądem, w ocenie Sądu należało je pominąć. Przedmiotowe wnioski dotyczyły bowiem kwestii związanych z pozwoleniem na budowę, a zatem dotyczyły innego postępowania administracyjnego, toczącego się przed innymi organami niż w rozpoznawanej sprawie. Sprawa pozwolenia na budowę nie jest objęta kontrolą Sądu w sprawie nakazu rozbiórki. Przytoczyć w tym miejscu trzeba art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Granice rozpoznania skargi przez sąd są zatem wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej i przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. T. Woś Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 195).

Odnosząc się jednak do zarzutów skargi należy zauważyć, że jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a tylko jeden ze współwłaścicieli ubiega się o udzielenie pozwolenia na budowę, niedopuszczalne jest wydanie decyzji o takim pozwoleniu na rzecz wszystkich współwłaścicieli. Pozwolenie na budowę może być wydane tylko tej osobie, która wystąpiła z wnioskiem w tej sprawie, po przedstawieniu przez wnioskodawcę dowodu, że pozostali współwłaściciele wyrażają na to zgodę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 1997r. sygn. akt rv SA 585/96 Wspólnota 1998/48/27).

Sąd wskazuje również, że toczące się między stronami postępowania administracyjnego J. S. i A. S. postępowanie przed sądem cywilnym o zniesienie współwłasności nie ma rozstrzygającego znaczenia dla niniejszego postępowania administracyjnego. Przytoczyć można w tym miejscu pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 1998r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 721/96 (nie publ. LEX 43289), zgodnie z którym gdyby okazało się, że współwłaściciele nieruchomości dopuszczają się samowoli budowlanej na będącej przedmiotem współwłasności nieruchomości, to dla rozstrzygnięcia sprawy likwidacji tych samowoli nie jest konieczne uprzednie rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności.

Sąd wskazuje również, iż na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy można przyjąć, że decyzja Wojewody uchylająca decyzję po pozwoleniu na budowę stała się prawomocna. Skarżący w każdym razie nie powołuje się na to, iżby opisaną decyzję zaskarżył do sądu.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.