Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 879/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant: ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia.2014 r., nr [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 267 ze zm., dalej u.p.z.p.), Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zalegalizowaniu wolnostojącej tablicy reklamowej o wymiarach 5,04 x 2,38 m z fundamentem trwale związanym z gruntem (numer nośnika [...]), przewidzianej do realizacji na dz. Nr [...]. Decyzję wydano po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej Spółka, Skarżąca, [...]) z dnia [...] września 2013 r., złożonego w związku z postępowaniem legalizacyjnym przedmiotowego nośnika reklamowego. prowadzonym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż w celu przeprowadzenia oceny istniejącego już ładu przestrzennego, wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 99 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy minimalnej odległości, jaką wyznacza się dla działki o szerokości frontu 33m.. W obszarze analizowanym znalazły się nieruchomości położone przy ul. [...] reklamy zamieszczone są na nośnikach reklamowych wolnostojących. Na pozostałych nieruchomościach umieszczone są na ścianach czy elewacjach budynków. Na podstawie wyników analizy urbanistycznej oraz zebranych opinii organ stwierdził się, że legalizacja samowolnie usytuowanej wolnostojącej tablicy reklamowej o wymiarach 5,04 x 2,38m z fundamentem trwale związanym z gruntem (numer nośnika 49656), położonej na dz. Nr [...], jest niezgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt. 5 u.p.z.p.

W tym zakresie organ argumentował, iż obszar analizowany stanowi przede wszystkim śródmiejska zabudowa kwartałowa, stąd budynki tworzą zwartą zabudowę pierzejową zlokalizowaną wzdłuż ulic. W przestrzeni miastotwórczej występują obok budynków także inne elementy zagospodarowania terenu, takie jak: zieleńce, pomniki, tablice informacyjne i szyldy reklamowe na ścianach budynków. W ramach tak postrzeganego śródmieścia dopuszczalne są urządzenia reklamowe i informacyjne, ale w formie charakterystycznej dla zabudowy ścisłego centrum. Elementem dominującym w tej części miasta jest ścisła zabudowa pierzejowa, w ramach której wszelkiego rodzaju szyldy reklamowe i inne tablice informacyjne są sytuowane na ścianach budynków, ewentualnie na słupach miejskiej przestrzeni informacyjnej. Cechą niepożądaną i nie kontynuującą cechy zagospodarowania terenu jest lokalizacja wolno stojących nośników reklamowych w miejscu docelowej zabudowy pierzejowej. Skoro generalną zasadą w śródmieściu jest zabudowa pierzejowa, występująca wzdłuż ulic oraz placów miejskich, to w konsekwencji musi być również takie zagospodarowanie terenu przez elementy uzupełniające (np. skwery, mała architektura, itp.), które współistnieją z dominującym układem przestrzennym. Wyklucza się lokalizację wszelkich urządzeń i budowli w miejscach będących kontynuacją pierzei ulicy.

Zdaniem organu inwestycja jest również niezgodna z przepisami odrębnymi – art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z pismem Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] przedmiotowy teren objęty jest szczególną ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków strefy urbanistyczno-architektonicznej [...]. Umieszczenie w tym miejscu wielkoformatowego nośnika reklamowego jest ponadto sprzeczne z zasadami polityki konserwatorskiej, mającymi przede wszystkim na celu zapewnienie zabytkom warunków trwałego zachowania w ich historycznym kontekście., a także zasadami sformułowanymi w Międzynarodowej Karcie Miast Historycznych, Waszyngton, 1987 pkt 2 (ICOMOS). W piśmie nr [...] Miejski Konserwator Zabytków argumentował, iż przedmiotowy nośnik reklamowy wpływa niekorzystnie na zabytkowe otoczenie, wprowadzając chaos przestrzenno-wizualny i przyczyniając się do obniżenia walorów urbanistycznych objętego ochroną konserwatorską zabytkowego zespołu urbanistyczno-architektonicznego, stanowiącego zabytek w rozumieniu art. 3 ust. 12 ww. ustawy.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym wniosła Spółka [...], żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje funkcji terenu i nie stanowi tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz naruszenie art. 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 . o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż inwestycja nie może zostać posadowiona na terenie zabytkowym będącym pod ochroną Konserwatora Zabytków.

W uzasadnieniu podniesiono, iż z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy w żaden sposób nie wynika, aby nośnik reklamowy z jakiegokolwiek powodu nie kontynuował cech zagospodarowania terenu. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji jednoznacznie należy uznać, że analizowany teren jest mocno zurbanizowany i w dużej mierze pełni funkcje usługowe, poza tym obecnie funkcjonują tam nośniki reklamowe, nie tylko umieszczane bezpośrednio na obiektach, ponieważ u wylotu ul. [...] usytuowany jest słup reklamowy. Liczne pawilony handlowe (m.in. przy ul. [...]), budynek handlowo usługowo- administracyjny "[...]", również uzasadnia spełnienie warunku kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Na działce ew. nr 2 posadowiony jest taki sam legalny nośnik reklamowy, na co wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji. Pomimo tego organ I instancji nie bierze pod uwagę istnienia legalnego nośnika, uzasadniając swoją decyzję tym, że został on posadowiony w 1998 r., czyli w innym stanie prawnym i na podstawie zgłoszenia zamiaru montażu, nie zaś na podstawie otrzymania decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w ocenie Skarżącej spółki nie ma znaczenia, w jakim stanie prawym został usytuowany omawiany nośnik reklamowy, ponieważ przedmiotem niniejszych rozważań jest jedynie sprawdzenie, czy reklama Skarżącej kontynuuje funkcję terenu, a fakt, że nośnik reklamowy z 1998 r. - taki sam jak ten [...] S.A. - stoi legalnie, winien być wyznacznikiem kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa dla reklamy Skarżącej. Co więcej, analizując obszar objęty wnioskiem wyraźnie widać, że nośnik reklamowy [...] S.A. niezaprzeczalnie pełni funkcję tożsamą z funkcją pełnioną przez wszystkie reklamy wiszące na budynkach na analizowanym terenie. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem "warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić a nie wtedy gdy nie jest identyczna z istniejącą" (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2012 r. IV SA/Po 44/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. VIII SA/Wa 646/11). W opinii Skarżącej wszelkie wymagania dotyczące projektowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w tym gabarytów i formy architektonicznej itd. zostały spełnione. Inwestycja Spółki [...] kontynuuje funkcję zabudowy występującą na obszarze analizowanym, co jednoznacznie potwierdza w decyzji organ I instancji wskazując, że obok podstawowej funkcji mieszkalnej występuje licznie także funkcja usługowa, cenotwórcza, śródmiejska.

Kolejnych uchybieniem organu I instancji w ocenie Skarżacej jest stwierdzenie, w zakresie cech zagospodarowania terenu, iż "obszar analizowany stanowi przede wszystkim śródmiejska zabudowa kwartałowa (...). Cechą niepożądaną i nie kontynuującą cechy zagospodarowania terenu jest lokalizacja wolno stojących nośników reklamowych w miejscu docelowej zabudowy pierzejowej. Skoro generalną zasadą w śródmieściu jest zabudowa pierze/owa, występująca wzdłuż ulic i placów miejskich, to w konsekwencji musi być również takie zagospodarowanie terenu przez elementy uzupełniające". Skarżąca podkreśliła, iż inwestycja w żaden sposób nie kłóci się z "zabudową pierzejową" cechującą - według organu I instancji - zagospodarowanie terenu śródmiejskiego, gdyż nie występuje przy tejże zabudowie. Nośnik reklamowy Skarżącej znajduje się na parkingu samochodowym, na którym brak jest zabudowy pierzejowej. Oznacza to, że inwestycja nie kłóci się w dominującym w tym miejscu zagospodarowaniem terenu. Poza tym, należy podkreślić, iż skoro organ I instancji stwierdził, że z uwagi na charakter inwestycji nie należy badać m.in. linii zabudowy nośnika, czy też wszelkiego rodzaju innych wskaźników, to wymaganie, aby inwestycja spełniała wymogi zabudowy pierzejowej, jest błędem organu I instancji. Tym bardziej, że inwestycja nie wpływa na istniejące wysokości, istniejący procent zabudowy poszczególnych działek, istniejące wysokości poszczególnych budynków, istniejące ukształtowanie połaci dachu poszczególnych budynków.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Spółka podniosła, iż choć teren objęty wnioskiem został wpisany do rejestru zabytków, to sytuowanie w nim reklam nie jest bezwzględnie zakazane, a jedynie wymaga zezwolenia Konserwatora Zabytków. Art. 36 ust. 1 pkt. 11 stanowi, iż: Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: (11) podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru; Jednakże, już ust. 3 i 4 tego samego przepisu mówi, że: 3. Pozwolenia, o których mowa w ust. 1, mogą określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. 4. Wojewódzki konserwator zabytków może uzależnić wydanie pozwolenia na podejmowanie działań, o których mowa w ust. 1 pkt 6, 9 i 11, od przeprowadzenia, na koszt wnioskodawcy, niezbędnych badań konserwatorskich, architektonicznych lub archeologicznych. Egzemplarz dokumentacji badań jest przekazywany nieodpłatnie wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Zdaniem Skarżącej wydanie decyzji o warunkach zabudowy mogłoby zostać wydane np. warunkowo z określeniem konieczności otrzymania zezwolenia na lokalizację reklamy przez Konserwatora Zabytków. Jest to tym bardziej uzasadnione w przedmiotowej sprawie, gdyż jak sam organ I instancji wskazuje, że tożsamy wolnostojący nośnik reklamowy znajdujący się na obszarze analizowanym, a więc objętym wpisem do rejestru zabytków w strefie urbanistyczno- architektonicznej centrum miasta [...] "został skutecznie zgłoszony organowi architektoniczno-budowlanemu".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło istotę rozpatrywania sprawy w trybie odwoławczym oraz przepisy i zasady regulujące postępowanie oraz wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło, iż z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Kolegium stwierdziło, na podstawie wyników przeprowadzonej w toku postępowania analizy urbanistycznej oraz zebranych opinii, że legalizacja samowolnie usytuowanej wolnostojącej tablicy reklamowej o wymiarach 5,04x2,38m z fundamentem trwale związanym z gruntem (numer nośnika 49656), położonej na dz. [...], jest niezgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt. 5 u.p.z.p. W tym zakresie Kolegium w całości podzieliło i przytoczyło argumentację organu I instancji.

Kolegium podniosło, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskowana działka położona jest na terenie objętym ochroną konserwatorską, zatem wystąpiono o wskazania do Miejskiego Konserwatora Zabytków. Miejski Konserwator Zabytków w [...] pismem z dnia [...] nie wyraził zgody na zalegalizowanie i lokalizację ww. nośnika reklamowego we wnioskowanym miejscu. Wskazał, iż teren, na którym planowano ww. inwestycję objęty jest szczególną ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków strefy urbanistyczno- architektonicznej [...]. Obiekt wpływa niekorzystnie na zabytkowe otocznie wprowadzając chaos przestrzenno-wizualny i przyczyniając się do obnażenia walorów urbanistycznych objętego ochroną konserwatorską zabytkowego zespołu urbanistyczno-architektonicznego stanowiącego zabytek w rozumieniu art. 3 ust. 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Ponadto wskazał, że umieszczenie w tym miejscu wielkoformatowego nośnika reklamowego jest sprzeczne z zasadami polityki konserwatorskiej, mającym przede wszystkim na celu zapewnienie zabytkom warunków trwałego zachowania w ich historycznym kontekście, a także zasadami sformułowanymi w Międzynarodowej Karcie Miast Historycznych, Waszyngton, 1987 pkt 2 (ICOMOS), stanowiącymi o ochronie zabytkowego charakteru miasta oraz zespołu elementów materialnych i duchowych będący jego odzwierciedleniem, a w szczególności: współzależności miedzy zabudową, zielenią i otwartą przestrzenią: współzależności między miastem lub dzielnicą zabytkową a otaczającym je środowiskiem kulturowym; różnymi funkcjami, które miasto lub dzielnice spełniały w przyszłości. Kolejnym pismem z dnia [...] Miejski Konserwator Zabytków w [...] stwierdził, że posadowienie przedmiotowego nośnika reklamowego narusza art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem zgodnie z ww. przepisem pozwolenie konserwatora zabytków wymaga "podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru", zaś formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Teren, na którym planowana inwestycję jest objęty szczególną ochroną na mocy decyzji nr [...].

Kolegium dalej argumentowało, iż [...] pismem z [...] poinformowała, że lokalizacja na wnioskowanej nieruchomości wolnostojącej tablicy reklamowej o wymiarach 5,04x2,38m (nr nośnika 49656), jest sprzeczna z przyjętymi ustaleniami w projekcie m.p.z.p. "[...]". W związku z pracami nad tym planem postanowieniem z dnia[...].10.2013 r. Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, które podjął postanowieniem z dnia 12.06.2014 r. Kolegium podało, że zgodnie z orzecznictwem administracyjnym decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie powinna być uzgadniana z właściwym konserwatorem zabytków, ponieważ tylko decyzja pozytywna ingeruje w istniejący stan zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wskazało na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. (sygn. akt: II OSK 2151/12), zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budową, unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in., gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. (...). Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych niewątpliwie zaliczyć należy m.in. regulacje dotyczące ochrony zabytków.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, tj. błędnego uznania, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji w sposób precyzyjny wyjaśnił dlaczego wnioskowane przedsięwzięcie budowlane nie kontynuuje cech zagospodarowania obszaru analizowanego. Kolegium w tym miejscu dodatkowo wskazało na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym zwłaszcza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 08.08.2013 r. sygn. akt II SA/Po 462/13 (CBOSA). Zdaniem Sądu orzekającego w tamtej sprawie fakt, że na działce objętej wnioskiem znajdują się już słupy z banerami reklamowymi, nie może przesądzać o fakcie spełniania przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., brak jest bowiem podstaw do uznania, aby sposób zabudowy nieruchomości, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, przesądzał o sposobie zabudowy występującej na analizowanym terenie. Jest to o tyle istotne, że jak wynika ze sporządzonej analizy, a w szczególności jej części opisowej, na terenie analizowanym nie występującą skupiska reklam, zbliżone do skupiska występującego na nieruchomości objętej wnioskiem, obejmujące również reklamy na słupach betonowych. Przyjęcie twierdzenia skarżącej, że fakt zabudowy nośnikiem reklamowym nieruchomości objętej wnioskiem powoduje, że możliwe jest wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że skoro na działce objętej wnioskiem znajduje się już słup reklamowy, to możliwe jest zabudowanie jej dowolną ilością słupów, gdyż będzie stanowiło to kontynuację zabudowy występującej na danym terenie.

W ocenie Kolegium również zasady prowadzenia postępowania przez organ I instancji określone w k.p.a. nie zostały naruszone. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, zgodnie z art. 80 k.p.a.. Wszystkie kluczowe przesłanki dotyczące warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej umożliwiała stronom zapoznanie się z motywami podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

Spółka [...] wniosła skargę na powyższa decyzję Kolegium do WSA w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje funkcji terenu i nie stanowi tzw. dobrego sąsiedztwa,

2. art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż inwestycja Skarżącej nie może zostać posadowiona na terenie zabytkowym będącym pod ochroną konserwatora zabytków

. Skarżąca w skardze powtórzyła zarzuty i argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

SKO w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało dotychczasową argumentację oraz stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, iż zarzut naruszenia przez organ I jak i II instancji przepisów zawartych w u.p.z.p. należy uznać za bezpodstawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zalegalizowaniu wolnostojącej tablicy reklamowej o wymiarach 5,04 x 2,38 m z fundamentem trwale związanym z gruntem (numer nośnika 49656), przewidzianej do realizacji na dz. [...]

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 – dalej: u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy przesądza o dopuszczalności danej inwestycji na wskazanym terenie. Generalną zasadą, którą należy kierować się odczytując treść normatywną przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przyjmowanie "ładu przestrzennego", jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad i zagospodarowania terenów (art. 1 ust. 1 pkt 2). W świetle ustawy powinny być brane pod uwagę takie względy jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7).

W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został natomiast określony powoływanym już wyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W rozporządzeniu, o którym mowa określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Jednocześnie to rodzaj inwestycji determinuje, które z wymienionych parametrów należy określić, zatem w odniesieniu do przedmiotowego nośnika reklamowego nie było konieczności ustalania wszystkich z ww. wskaźnikow. Decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje się ponadto po uzgodnieniu z właściwymi organami, o czym stanowi art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji o braku spełnienia warunku określonego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że na terenie działki nr 1 posadowione są nośniki reklamowe, a każdy z nich powstał w warunkach samowoli budowlanej, co Sądowi wiadomym jest z urzędu, bowiem w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Po 881/15 toczyła się sprawa ze skargi Spółki [...] na decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla tego właśnie drugiego nośnika reklamowego z tych samych przyczyn, co w rozpatrywanej obecnie sprawie. Co do zasady punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna, co wyklucza uwzględnienie drugiego z nośników reklamowych na działce nr 1 na potrzeby sporządzonej analizy urbanistycznej. W omawianym przypadku należy jednakże mieć na uwadze, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było na potrzeby legalizacji jednego z tych nośników reklamowych na działce nr ewid. 1. Z punktu widzenia zasad i celów postępowania uregulowanego w u.p.z.p. należy zatem w takim przypadku ocenić nie tylko to, czy dana zabudowa jest do pogodzenia z istniejącymi na danym terenie warunkami urbanistycznymi, ale również, czy i w jaki sposób będzie ona kształtować zasady ładu przestrzennego na tym terenie w przyszłości, gdyby doszło do zalegalizowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustalenie warunków zabudowy dla każdego z tych dwóch nośników reklamowych na działce o nr ewid. 1 otworzyłoby drogę do wprowadzania do przestrzeni nowych elementów, niepożądanych z uwagi na istniejące uwarunkowania i nie do pogodzenia z potrzebą ochrony historycznego układu urbanistycznego i architektonicznego. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 u.p.z.p., wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Ke 132/14). Jednocześnie, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ocenie podlega nie tylko funkcja danego obiektu ( na co wskazywała Skarżąca), ale przede wszystkim rodzaj zabudowy. W pełni uzasadnione jest stanowisko SKO w [...], iż ustalenie warunków zabudowy dla każdego z tych nośników reklamowych na działce nr 1 spowoduje, że będziemy mieć do czynienia z zabudową grupową wolnostojących nośników reklamowych o określonych parametrach i zlokalizowanych na słupach z fundamentem trwale związanym z gruntem, jaka nie występuje w obszarze analizowanym. Na terenie analizowanym nie występują skupiska reklam, zbliżone do skupiska występującego na nieruchomości objętej wnioskiem (dz. nr 1), którego elementem są dwie reklamy na słupach betonowych a obok trzecia, co do której rozpoznano w tut sądzie skargę w sprawie II SA/Po 880/15 (również w zakresie ustalenia warunków zabudowy w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym). Co prawda na obszarze objętym analizą urbanistyczną - na działce nr 2, znajduje się legalnie posadowiony wolno stojący nośnik reklamowy, lecz jest to jedyny legalny obiekt tego rodzaju. Odniesienia dla przedmiotowej inwestycji nie mogą natomiast stanowić szyldy reklamowe i tablice zamieszczone na budynkach, bowiem nie stanowią obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i dla ich zamieszczenia nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg dobrego sąsiedztwa nie został zatem w tym przypadku spełniony, zatem w tym zakresie zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Przedmiotowy nośnik reklamowy zakłóca ład architektoniczny zabudowy pierzejowej. Brak spełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest wystarczający do wydania decyzji odmownej. Zgodnie z tym przepisem wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków.

Sad podziela również stanowisko organów obu instancji, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego jest niemożliwe z uwagi na nie spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in., gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych niewątpliwie zaliczyć należy regulacje dotyczące ochrony zabytków. Tym samym w sytuacji, gdy teren, na którym inwestycja jest planowana, objęty jest ochrona konserwatorską, już na etapie ustalenia warunków zabudowy ocenie podlega, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla jej realizacji (lub legalizacji).

Rację ma skarżąca Spółka argumentując, iż objęcie historycznego układu urbanistycznego ochroną konserwatorską poprzez jego wpisanie do rejestru zabytków nie oznacza zakazu dokonywania przy nim jakichkolwiek zmian. Dopuszczalne jednakże jest podejmowanie przy takim zabytku wyłącznie takich działań, które nie będą skutkowały trwałym uszczerbkiem dla chronionych wartości tego zabytku – także w aspekcie zasad kształtowania ładu urbanistycznego. Z brzmienia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że nie wszystkie działania przy zabytku wymagają pozwolenia konserwatora zabytków, ale tylko takie, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Mając to na uwadze Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, iż realizacja nośnika reklamowego o parametrach 5,04 x 2,38 m z fundamentem trwale związanym z gruntem, zmienia strukturę przestrzenną układu urbanistycznego i co do zasady realizacja takiej inwestycji wymagałaby pozwolenia organu ochrony zabytków.

Przytoczona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji ocena służb konserwatorskich, co do możliwości posadowienia nośnika reklamowego na danym terenie, jest elementem stanowiska organu wydającego decyzję. Mieć bowiem należy na względzie, że na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewoda na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom i powiatom, a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa. Na mocy porozumienia z dnia [...] listopada 2003 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Prezydentem [...] sprawy z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na terenie Miasta [...] wykonuje Miejski Konserwator Zabytków, działający na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta [...] (§ [...] porozumienia). Oznacza to, że Miejski Konserwator Zabytków znajduje się bezpośrednio w strukturze organizacyjnej podległej Prezydentowi Miasta, a więc organu wydającego decyzją o warunkach zabudowy. W powyższym świetle argumenty podniesione w piśmie z dnia 20 lipca 2012 r., dotyczące naruszenia przez planowaną inwestycję walorów zabytkowych i historycznych obszaru objętego ochroną zabytków uznać należało, za dodatkowe okoliczności świadczące o tym, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji zabudowy i cech terenu występującego na analizowanym terenie. Sąd podkreśla, że niewątpliwie, zgodnie z art. 4 pkt. 6 oraz art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, okoliczności powyższe powinny zostać uwzględnione w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. prawomocny wyrok tut. Sądu sygn. akt II SA/Po 462/13 z dnia 8 sierpnia 2013 r. - wyrok dostępny na stronach internetowych NSA w CBOSA, wydany w rozpatrzeniu skargi Spółki [...] na decyzję SKO w [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla kolejnego nośnika reklamowego na działce nr 1 i wyrok tut sądu w sprawie II SA/Po 881/15 dotyczący drugiej reklamy na tej samej działce).

W ramach przedmiotowego postępowania na potrzeby przeprowadzenia oceny, czy realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego jest dopuszczalna z uwagi na wpisanie obszaru, na którym jest posadowiony, do rejestru zabytków, uzyskano stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...], który [...] sprzeciwił się posadowieniu przedmiotowego nośnika reklamowego na terenie działki [...]. Z pism tych wynika, że przedmiotowy teren objęty jest szczególną ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków strefy urbanistyczno-architektonicznej centrum miasta [...], a wnioskowana inwestycja narusza art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Miejski Konserwator Zabytków uznał, iż przedmiotowy nośnik reklamowy wpływa niekorzystnie na zabytkowe otoczenie, wprowadzając chaos przestrzenno-wizualny i przyczyniając się do obniżenia walorów urbanistycznych objętego ochroną konserwatorską zabytkowego zespołu urbanistyczno-architektonicznego, stanowiącego zabytek w rozumieniu art. 3 ust. 12 ww. ustawy. Należy zatem podzielić stanowisko organów administracji, zgodnie z którym przedmiotowa sprawa została wyjaśniona przez organy w dostateczny sposób, a wydanie warunków zabudowy jest niemożliwe z uwagi na przeprowadzoną ocenę sprawy w aspekcie zgodności z przepisami odrębnymi oraz zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W takiej sytuacji nieuzasadnione jst stanowisko o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy np. warunkowo z określeniem konieczności otrzymania zezwolenia na lokalizację reklamy przez Konserwatora Zabytków.

Sąd nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazują, że tak organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Sformułowanie na str. 3 uzasadnienia decyzji Kolegium, ze zaskarżona decyzja musi ulec uchyleniu a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania stanowi uchybienie nie mające istotnego wpływu na wynik postępowania, w żaden bowiem sposób nie wiązało się z treścią rozstrzygnięcia ani pozostałą, obszerną treścią uzasadnienia.

Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), skargę oddalił.